SU054-15
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia SU054/15
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reglas jurisprudenciales sobre la procedencia
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Requisitos
generales y especiales de procedibilidad
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL-Formas
en que puede ser desconocida la jurisprudencia
RATIO DECIDENDI-Criterios de identificación
PRECEDENTE JUDICIAL Y RATIO DECIDENDI-Regla jurídica no puede ser
desconocida por las autoridades judiciales
CARGO DE CARRERA EN PROVISIONALIDAD-Goza de estabilidad laboral relativa
MOTIVACION DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS QUE DECLARAN LA INSUBSISTENCIA DE LOS NOMBRAMIENTOS EN PROVISIONALIDAD
EN CARGOS DE CARRERA-Garantía
de los principios de legalidad, publicidad y debido proceso
La
estabilidad laboral de los funcionarios que ocupan cargos de carrera en
provisionalidad se garantiza mediante el deber impuesto a la administración de
motivar el acto de desvinculación, con lo que se satisface la garantía de los
principios de legalidad, publicidad y debido proceso. En este orden, lo que se
busca con la motivación, no es nada distinto a que el servidor tenga la
posibilidad de defenderse en juicio, si así lo considera, y poder contradecir
las razones por las cuales lo declararon insubsistente en el cargo, de lo
contrario, se vería transgredido su derecho de acceso efectivo a la
administración de justicia, pues es indispensable para el control de los actos
administrativos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por
esto, se ha dicho incluso que la obligación de motivar los actos administrativos,
se extiende a la administración, aún en eventos de desvinculación de
funcionarios de carrera en provisionalidad, en procesos de reestructuración de
la administración.
MOTIVACION DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS QUE DECLARAN LA INSUBSISTENCIA DE LOS NOMBRAMIENTOS EN
PROVISIONALIDAD EN CARGOS DE CARRERA-Explicación de manera clara, detallada y precisa sobre las
razones sobre las cuales se prescindirá del servicio
MOTIVACION DEL ACTO ADMINISTRATIVO
QUE DESVINCULA A EMPLEADOS EN CARGOS PROVISIONALES-Contenido
Es
indispensable que el acto administrativo por medio del cual se va a retirar del
servicio a un funcionario que ocupa un cargo de carrera en provisionalidad,
esté motivado, para que se le garantice de manera efectiva la estabilidad
laboral relativa a la que tiene derecho, dado que su situación no es asimilable
a la de un funcionario de libre nombramiento y remoción, pues el primero, fue
nombrado para satisfacer la necesidad del servicio y no por la existencia de
una relación de confianza para desempeñar funciones de dirección y manejo. De
la misma forma, el deber de motivación impone la carga de que la misma sea
clara, exponga de manera cierta y precisa las circunstancias de hecho y de
derecho en las cuales se fundamenta la decisión de prescindir del funcionario,
sin que se admitan justificaciones genéricas.
DEBER DE MOTIVACION DE ACTOS DE INSUBSISTENCIA DE LOS
FUNCIONARIOS DE LA FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Reiteración SU917-10
NULIDAD POR FALTA DE MOTIVACION DE ACTOS DE RETIRO DE
EMPLEADOS EN CARGOS DE PROVISIONALIDAD-Reiteración
SU917/10
ACCION DE TUTELA CONTRA ENTIDADES QUE DECLARARON LA
INSUBSISTENCIA SIN MOTIVACION DEL ACTO DE RETIRO DE FUNCIONARIOS NOMBRADOS EN
PROVISIONALIDAD EN CARGOS DE CARRERA-Procede
declaratoria de nulidad de los actos de insubsistencia, orden de reintegro a
los cargos ocupados y a título indemnizatorio la suma no deberá ser inferior a
seis meses ni superior a veinticuatro meses de salario
ACCION DE TUTELA CONTRA ENTIDADES QUE DECLARARON LA
INSUBSISTENCIA SIN MOTIVACION DEL ACTO DE RETIRO DE FUNCIONARIOS NOMBRADOS EN
PROVISIONALIDAD EN CARGOS DE CARRERA-Reglas
sobre reintegro y monto de la indemnización debida  como establecimiento del
derecho, según sentencia SU556-14
Las órdenes que se deben adoptar en los casos de retiro sin
motivación de las personas vinculadas en provisionalidad en un cargo de
carrera, son: (i) el reintegro del servidor público a su empleo, siempre y
cuando el cargo que venía ocupando antes de la desvinculación no haya sido
provisto mediante concurso, no haya sido suprimido o el servidor no haya
llegado a la edad de retiro forzoso; y, (ii) a título indemnizatorio, pagar el equivalente
a los salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de la
sentencia, descontando de ese monto las sumas que por cualquier concepto
laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido la
persona, sin que la suma a pagar por indemnización sea inferior a seis (6)
meses ni pueda exceder de veinticuatro (24) meses de salario.
ACCION DE TUTELA CONTRA ENTIDADES QUE DECLARARON LA
INSUBSISTENCIA SIN MOTIVACION DEL ACTO DE RETIRO DE FUNCIONARIOS NOMBRADOS EN
PROVISIONALIDAD EN CARGOS DE CARRERA-Reintegro
solo será procedente, sin solución de continuidad, cuando el cargo
específicamente desempeñado no haya sido provisto mediante concurso, no haya
sido suprimido o el servidor desvinculado no haya llegado a la edad de retiro
forzoso
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Procedencia
por desconocimiento del precedente judicial en materia de necesidad de
motivación del acto de desvinculación de funcionario nombrado en
provisionalidad en cargos de carrera
Referencia: Expedientes acumulados T-3.691.582,
T-3.718.026 y T-3.731.720 3.731.572.
Acciones de tutela instauradas por Myriam Leonor Acosta Melo
contra el Tribunal Administrativo del Atlántico; Aida Janeth Cáceres Paredes
contra el Juzgado Único Administrativo de San Gil, el Tribunal Administrativo
de Santander y la Fiscalía General de la Nación; José Edmundo Bravo Obando
contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Subsección D de la Sección
Segunda y el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Bogotá; y,
Josué Dimas Gómez Ortiz contra la Fiscalía General de la Nación, el Consejo de
Estado y el Tribunal Administrativo del Huila
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Bogotá D.C., doce (12) de Febrero de dos mil quince
(2015)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
En el trámite de revisión de los fallos de tutela
dictados dentro de los procesos de la referencia.
I. Antecedentes
1. Expediente T-3.691.582
El día cinco de diciembre del 2011, la
señora Myriam Leonor Acosta Melo, actuando en nombre propio, presentó acción de
tutela contra la sentencia proferida por
el Tribunal Administrativo del Atlántico, alegando la existencia de una vía de
hecho, y la consecuente vulneración de sus derechos fundamentales a la
igualdad, al debido proceso, a la supremacía de la Constitución, al acceso
material y no meramente formal a la administración de justicia, a la seguridad
social, a la salud y a la vida. Expuso que tal decisión judicial, trasgredió el
artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2º de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 2º del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Decreto 2591 de 1991, Decreto
1382 de 2000; y la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de
Estado: con base en los siguientes,
1.1.
Hechos
1.1. Relató que fue vinculada al servicio de la
Dirección Nacional de Instrucción Criminal, mediante nombramiento en propiedad,
en el cargo de Visitadora de Policía Judicial grado 15 del CTI, mediante la Resolución
CTPJ 16410 del 25 de julio de 1990, tomando posesión el ocho de agosto de 1990.
1.2. Cuando se creó la Fiscalía General de la Nación,
fue nombrada en el cargo de Profesional Universitario Grado 10, del Programa de
Protección y Asistencia a Víctimas y Testigos de la Fiscalía General de la
Nación, mediante Resolución 0058 del 30 de junio de 1992, tomando posesión del
cargo el primero de julio de 1992.
1.3. Posteriormente, fue nombrada en provisionalidad
en el cargo de Profesional Especializado de la Oficina de Protección y
Asistencia a Víctimas y Testigos de la Fiscalía General de la Nación, mediante Resolución
0-0708 del dos de abril de 1996, tomando posesión el ocho de abril de ese mismo
año.
1.4. Mediante Resolución 00918 del 16 de octubre de
1996, fue trasladada a la ciudad de Barranquilla, nombrada como Coordinadora de
la Unidad de Protección y Asistencia a Víctimas, Testigos y Funcionarios de la
Fiscalía General de la Nación.
1.5. Dijo haber desempeñado sus funciones con
responsabilidad y probidad. Manifestó que denunció ante sus superiores
jerárquicos el mal manejo administrativo y financiero que se estaba presentando
por parte de los funcionarios del nivel central, sobre el fondo de gastos
reservados, lo que, según ella, le costó la malquerencia de sus compañeros y
del Jefe del Programa de Protección, situaciones que en su decir, tuvieron que
ver para que fuera declarada insubsistente.
1.6. Mediante Resolución número 0-0428 del 23
de abril de 2001, fue declarada insubsistente, sin que dicho acto estuviera motivado.
1.7. De conformidad con el artículo 106 del
Decreto 261 de 2000, el cargo ocupado por ella no era de libre nombramiento y
remoción, por lo cual, debía proveerse mediante la realización de un concurso
de méritos, concurso que no se había convocado.
1.8. Señaló que si bien su nombramiento era en
provisionalidad, la ley no autoriza al Fiscal General de la Nación para
declarar insubsistente a los funcionarios que ocupan en provisionalidad cargos
de carrera, en uso de la facultad discrecional, pues tales vacantes no tienen
el carácter de cargos de libre nombramiento y remoción.
1.9. Asimismo, informó que su retiro no estuvo si
quiera justificado en la mejora del servicio, pues cuando debió dejar su cargo,
le hizo entrega de aquel a un subalterno suyo y su puesto quedó acéfalo casi
tres meses.
1.10. Se quejó de que la Fiscalía General de la
Nación la hubiese declarado insubsistente sin que previamente se hubiera
iniciado en su contra un proceso disciplinario, o se hubiese recomendado su
retiro en un informe de inteligencia para mejorar el servicio o, por razones de
seguridad. Recalcó que el acto administrativo por medio del cual se le separó
del cargo, no solo no fue motivado, sino que además, en sede judicial, la Fiscalía
tampoco explicó cuál había sido la razón por la cual se le retiró del servicio.
1.11. Fue así como inconforme con la resolución
por medio de la cual se le declaró insubsistente, interpuso una acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, la que conoció en primera instancia el
Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Barranquilla[1],
el cual, mediante sentencia del 20 de octubre de 2010, decidió acceder a las
pretensiones de la demanda.
1.11.1. El Juez, acogió la jurisprudencia del Consejo
de Estado, según la cual el acto que declara la insubsistencia de un
nombramiento hecho en provisionalidad en un cargo de carrera no requiere
motivación, ni trámite administrativo previo, menos aún, si tal despido se hizo
en uso de la facultad conferida al nominador por el artículo 251 de la
Constitución. En el mismo sentido, expuso que la omisión de la entidad
demandada en regular la carrera y en efectuar el respectivo concurso, no le
confiere estabilidad en el empleo a los trabajadores de tal Ente.
1.11.2. No obstante lo anterior, resolvió, que la
resolución por medio de la cual se declaró la insubsistencia de la accionante,
estaba viciada de nulidad por cuanto fue emitida con desviación de poder, dado
que no fue expedida atendiendo al interés general, no logrando así, el
mejoramiento del servicio.
1.11.3. Expuso que el buen comportamiento de la actora
no le confería ningún derecho de permanencia en el cargo, pues en efecto, a
juicio del nominador, pueden darse otras circunstancias que no constituyan
plena garantía de la prestación adecuada del servicio, y, en uso de la facultad
discrecional, éste puede declararla insubsistente sin necesidad de explicar su
acto.
1.11.4. En todo caso, encontró probado que con el
retiro de la señora Myriam Leonor Acosta Melo no se mejoró el servicio. Ello
fue así, por cuanto la accionante fue reemplazada casi tres meses por un
subalterno suyo, a quien hizo entrega de su puesto, siendo solo un estudiante
de derecho sin experiencia en las materias por ella conocidas, lo que puso en
decaimiento el funcionamiento de de la Oficina de Protección y Asistencia a Víctimas,
Testigos y Funcionarios de la Fiscalía.
1.11.5. En el mismo sentido, consideró que la persona
a quien se nombró en reemplazo de la actora y tomó posesión del cargo, era abogado
mas no sicólogo, lo cual le impedía brindar asistencia sicológica a las
víctimas y testigos, además de que no tenía experiencia en la administración
judicial sino en la administración distrital.
1.11.6. Con base en las consideraciones expuestas, el
Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Barranquilla, a título de
restablecimiento del derecho, le ordenó a la Fiscalía General de la Nación
reintegrar a la señora Myriam Leonor Acosta Melo al cargo que venía
desempeñando o a otro de igual o superior categoría y remuneración, pagarle los
salarios, primas, bonificaciones, prestaciones y demás factores salariales
causados, desde el momento de su desvinculación, hasta que se produjera el
reintegro, con sus respectivos incrementos anuales. Con el fin de dar
cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 178 del Código Contencioso
Administrativo, la misma providencia ordenó ajustar a valor presente la
liquidación de la condena, descontando de ésta los aportes parafiscales que
debe hacer la actora; y señaló que los intereses de mora se causarían a partir
de la ejecutoria de la sentencia y solo en relación con los valores liquidados
hasta esa fecha[2].
1.12. La Fiscalía General de la Nación,
presentó recurso de apelación contra el fallo del Juzgado Tercero
Administrativo del Circuito de Barranquilla, proferido el 20 de octubre de
2010.
1.12.1. Expuso que la eficiencia de un funcionario no le
otorga inmovilidad, pues en criterio del nominador pueden existir muchas
razones para ejercer la facultad discrecional. En este sentido, citó
jurisprudencia del Consejo de Estado, para concluir que “la prueba de la
idoneidad no desvirtúa la presunción de legalidad del acto de insubsistencia”[3].
1.12.2. Rebatió también el argumento del a quo, según
el cual con el retiro de la señora Acosta Melo no se mejoró el servicio, exponiendo
que la persona que reemplazó a la actora cumplía con los requisitos por la ley
exigidos para ocupar ese cargo, y manifestó que si bien esa persona no conocía
la entidad, tenía la posibilidad de realizar un curso de inducción y de adelantar
los mismos cursos de formación culminados por la actora en la Fiscalía.
1.12.3. Reiteró que el hecho de que la señora Acosta
Melo no tuviera procesos disciplinarios o sanciones en su contra, no la hacía
merecedora de un fuero especial de estabilidad, pues el buen servicio es un
deber de todo servidor público, por lo que tales circunstancias no enervan la
facultad discrecional del nominador, ni conceden estabilidad laboral.
1.12.4. Con base en los anteriores argumentos,
insistió que la resolución por medio de la cual se declaró insubsistente a la
señora Acosta Melo no contiene irregularidad alguna y solicitó se revocara
íntegramente la sentencia impugnada.
1.13. Por su parte, el Tribunal administrativo
del Atlántico en sentencia del 28 de septiembre de 2011[4],
revocó la sentencia de primera instancia. Consideró que la idoneidad y eficiencia
de la señora Acosta Melo en el desempeño de sus labores no le generaba per
se una estabilidad en su cargo, por lo cual la actora debía demostrar que
el móvil por el cual se le había declarado insubsistente no había sido la
búsqueda del buen servicio, sino, satisfacer intereses caprichosos y
personales, ajenos a la mejoría y al interés general.
1.13.1. Se detuvo en el argumento del Juzgado, que
atribuyó la desmejora del servicio a que la señora Myriam Leonor desempeñaba
también funciones de sicóloga, y que al haberse reemplazado por un abogado, las
víctimas, testigos, funcionarios e intervinientes habían quedado desprovistos
de tal tipo de asistencia. Rebatió el Tribunal tal argumento, exponiendo que
las funciones de sicóloga no eran inherentes al cargo y no estaba probado que
la actora evaluara sicológicamente a víctimas, funcionarios e intervinientes.
1.13.2. Finalizó exponiendo las calidades
profesionales de quienes reemplazaron a la señora Myriam Leonor, para decir que
no hay prueba dentro del expediente de la cual se pueda inferir que aquellas
personas no cumplían con los requisitos para ejercer el cargo[5]
o que necesitaran de cierto perfil para ocupar el mismo.
1.2. La solicitud de tutela y los argumentos
en los que ella se fundamenta
1.2.1. La señora Myriam Leonor Acosta Melo,
solicita dejar sin efecto la sentencia del 28 de septiembre de 2011, proferida
por el Tribunal Administrativo del Atlántico, y en su lugar confirmar la
sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de
Barranquilla, mediante la cual se declaró la nulidad de la Resolución 0-0428 de
abril 23 de 2001, que la declaró insubsistente en el cargo de Profesional
Especializado de la Oficina de Protección y Asistencia a Víctimas y Testigos de
la Fiscalía General de la Nación.
1.2.2. Expuso que se configuran las causales
tanto generales como específicas de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales.
1.2.3. Sobre las segundas, expuso que la
providencia judicial acusada adolece de los defectos procedimental absoluto,
fáctico y sustantivo.
1.2.3.1. Relató que el primero de los defectos
se configuró, dado que el Tribunal Administrativo del Atlántico falló al margen
del procedimiento establecido en la Constitución y en la ley, pues es sabido
que es inexcusable el deber de motivación de los actos administrativos que
declaran la insubsistencia de un empleado que en provisionalidad ocupa un cargo
de carrera.
1.2.3.2. Fundamentó el defecto fáctico, en que
dentro del proceso ante la jurisdicción contenciosa, no hubo ningún medio
probatorio del cual se pudiese inferir el motivo por el cual debía ser separada
de su cargo. De igual forma, se quejó de que el Tribunal no hubiese requerido a
la Fiscalía para que allegara prueba sobre las funciones que desempeñó como
sicóloga en la Oficina de Protección a Víctimas y Testigos de la Regional Norte
de la Fiscalía, lo que al final, redundó solo en su contra.
1.2.3.3. Por su parte, el defecto material y
sustantivo en la sentencia del Tribunal, lo sustentó en la ostensible
contradicción existente entre los fundamentos y la decisión, pues de una parte
se dijo que ella prestaba un buen servicio, pero fue reemplazada por
funcionarios que no tenían iguales o superiores condiciones que las suyas.
Además, el Tribunal expuso que la apelante no logró demostrar que las personas
que la reemplazaron no cumplían los requisitos para ocupar el cargo del cual
fue declarada insubsistente, cuando la apelante no fue la señora Myriam Leonor,
sino la Fiscalía General de la Nación, entonces si la apelante no tenía razón,
no ha debido el ad quem revocar el fallo.
1.2.4. Para terminar, expuso que la decisión
del Tribunal carecía de motivación, pues se limitó a transcribir los argumentos
que expuso la Fiscalía en la apelación. De igual forma, manifestó que la
sentencia del Tribunal desconoció abiertamente el precedente de la Corte
Constitucional, en tanto ha sido múltiple la jurisprudencia de dicho Tribunal sobre
la necesidad de motivar el acto administrativo por medio del cual se declara
insubsistente a un empleado que ocupa en provisionalidad un cargo de carrera.
1.2.5. La accionante también puso en conocimiento que
en atención a su edad y a estado de salud, le ha sido imposible vincularse
laboralmente, pues hace aproximadamente 5 años le descubrieron un tumor
cerebral que al ser operado le afectó el habla y la motricidad, por lo cual
también ha visto vulnerados sus derechos a la salud y a la seguridad social, ya
que carece de recursos económicos para solventar su  congrua subsistencia y su
tratamiento médico.
1.3. Actuaciones
1.3.1. Mediante providencia del cinco de
diciembre de 2011, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Segunda, Subsección A, admitió la acción de tutela instaurada por la
señora Myriam Leonor Acosta Melo en contra del Tribunal Administrativo del
Atlántico,  y, ordenó vincular como terceros interesados en el resultado de la
misma, al Juez Tercero Administrativo del Circuito de Barranquilla y a la
Fiscalía General de la Nación.
1.3.1. Tribunal Administrativo del Atlántico
1.3.1.1. El magistrado ponente de la decisión
de segunda instancia proferida el 28 de septiembre de 2011, dentro de la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la actora contra la
Fiscalía General de la Nación, contestó la acción de tutela manifestado que la
providencia judicial atacada no adolecía de vía de hecho, dado que el Tribunal
se había circunscrito al análisis del escrito de apelación, de conformidad con
lo dispuesto por el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, norma
aplicable en virtud de la remisión que a ella hace el artículo 267 del Código
Contencioso Administrativo.
1.3.1.2. Así, expuso que sus argumentos se
limitaron a afirmar que con la desvinculación de la actora no se acreditó la
desmejora del servicio, pues el buen comportamiento y la eficiencia en el
empleo, no son per se, elementos que brinden fuero de estabilidad alguno
para enervar el ejercicio de la facultad discrecional del nominador, ni
conceder estabilidad laboral al funcionario de libre nombramiento y remoción.
1.3.1.3. Sostuvo que la sentencia proferida por
dicha oficina judicial, se basó en argumentos jurídicos que estuvieron
sustentados en las pruebas recaudadas en las instancias, solo que a juicio del ad
quem, tales elementos probatorios no acreditaron que el servicio o su
eficiencia hubiesen disminuido con el cambio de funcionario.
1.3.1.4. Finalmente, manifestó que el
perjuicio irremediable al que se refiere la accionante en la instancia
constitucional no guarda relación con el asunto que se debatió en la sede
contenciosa administrativa, la cual se ocupó solamente de la nulidad y del
restablecimiento del derecho.
1.3.1.5. Por tales razones, solicitó al
Consejo de Estado que declarara improcedente la acción de tutela, o en su
defecto, denegara la misma por no haberse incurrido en una vía de hecho en la
sentencia que culminó la segunda instancia de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho.
1.3.2. Fiscalía General de la Nación
1.3.2.1. Solicitó se declarara improcedente la
acción de tutela interpuesta, dado que la sentencia de segunda instancia
proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico no adolece de vía de
hecho, pues tuvo en cuenta el material probatorio que reposa en el expediente y,
además, las consideraciones jurídicas se fundamentaron en decisiones autónomas
proferidas dentro de su competencia legal por el Tribunal accionado, con base
en la jurisprudencia que sobre la materia ha sentado el Consejo de Estado.
1.3.2.2. Fue enfática la Fiscalía en
manifestar que la acción de tutela no puede ser una tercera instancia en el
asunto de la referencia, pues el debate ya fue dilucidado ante el juez natural.
1.3.2.3. Reiteró que el despido de la señora
Myriam Leonor se fundamentó en la facultad discrecional que la Constitución le
ha atribuido al ente acusador y, que se cumplieron los requisitos de ley para
tal efecto, pues la desvinculación de la señora se dio en vigencia de la Ley
443 de 1998, que no exigía que el acto administrativo por medio del cual se
desvinculaba a un funcionario que ocupaba en provisionalidad un cargo de
carrera, debía ser motivado.
1.4. Pruebas relevantes aportadas al proceso
a. Copia de la Resolución 0-0708 del dos de
abril de 1996, de la Fiscalía General de la Nación, por medio de la cual se
nombra en provisionalidad a la señora Myriam Leonor Acosta Melo, como
profesional especializado, en la Oficina de Protección y Asistencia a Víctimas
y Testigos de la Fiscalía General de la Nación[6].
b. Copia de la Resolución 0-0428 del 23 de
abril de 2001, por medio de la cual se declara insubsistente el nombramiento
efectuado a la señora Myriam Leonor Acosta Melo, del cargo de profesional
especializado, de la Oficina de Protección y Asistencia de la Fiscalía General
de la Nación[7].
c. Copia de la comunicación fechada el 25 de
abril de 2001, dirigida al señor Pedro Alonso Arias Hernández, Investigador
Judicial II de la Fiscalía General de la Nación, Unidad Regional de
Barranquilla, por medio de la cual le informan que a partir de tal fecha debe
asumir las funciones de Coordinador de esa Unidad Regional, en virtud de la
declaratoria de insubsistencia de la accionante[8].
d. Copia de la Resolución 0-0992 del 29 de
junio de 2001, por medio de la cual nombran en provisionalidad al señor Germán
del Carmen Guerrero Acevedo, en el cargo ocupado por la actora, esto es, como
profesional especializado de la Unidad de Protección y Asistencia de Barranquilla,
de la Fiscalía General de la Nación[9].
e. Copia del acta de posesión 0180 del 16 de
julio de 2001, del señor Germán del Carmen Guerrero Acevedo, en el cargo en el
que fue nombrado mediante Resolución 0-0992 del 29 de junio de 2001[10].
f. Copia de la demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho, interpuesta por la señora Myriam Leonor Acosta
Melo, mediante apoderado judicial[11].
g. Copia de la sentencia del 20 de octubre de
2010, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de
Barranquilla, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho
interpuesto por la actora, contra la Fiscalía General de la Nación y otros[12].
h. Copia del recurso de apelación interpuesto
por la Fiscalía General de la Nación, contra el fallo del 20 de octubre de 2010
proferido por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Barranquilla[13].
i. Copia de los alegatos de conclusión
presentados por la Fiscalía General de la Nación ante al Tribunal Contencioso
Administrativo del Atlántico, en el trámite del recurso de alzada[14].
j. Copia de la sentencia del 28 de septiembre
de 2011, del Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio de la cual se
desata el recurso de apelación interpuesto por la Fiscalía General de la Nación
en contra de la sentencia proferida el 20 de octubre de 2010, por el Juzgado
Tercero Administrativo del Circuito de Barranquilla.[15]
k. Copia del concepto presentado por el
Ministerio Público ante el Tribunal Administrativo del Atlántico, en el trámite
del recurso de apelación, en el cual recomienda que la sentencia proferida por
el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Barranquilla debe ser
confirmada[16].
l. Copia de los alegatos de conclusión
presentados por la accionante ante el Juzgado Tercero Administrativo del
Circuito de Barranquilla, dentro de la primera instancia del proceso de nulidad
y restablecimiento del derecho[17].
m. Copia de los alegatos de conclusión
presentados por la accionante ante el Tribunal Administrativo del Atlántico,
dentro de la segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho[18].
n. Copia de la audiencias públicas llevadas a
cabo los días 12 de agosto y dos de septiembre de 2008, ante el Juzgado Noveno
Administrativo de Bogotá Sección Segunda, en calidad de comisionado, en las
cuales se recepcionaron los testimonios de Julián Rocha Mejía, Gloria Rosario
Prieto Vargas y Martha Judith Agudelo Córdoba, los que fueron enviados al
comitente, Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Barranquilla[19].
ñ. Copia del oficio no. 4929, del nueve de
agosto de 2004, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Atlántico
requiere a la Fiscalía General de la Nación, para que envíe las siguientes
pruebas documentales: copia autenticada del acto administrativo u oficio
mediante el cual se designó a la actora en el encargo para ocupar el cargo de
profesional especializado, Coordinador de la Unidad Regional Costa Norte con
sede en Barranquilla; copia auténtica del acto administrativo de nombramiento;
acta de posesión y hoja de vida de Germán Guerrero quien fue nombrado en
provisionalidad para ocupar el cargo que tenía la actora; y, certificación de
las funciones y labores que correspondían a la señora Myriam Leonor Acosta
Melo, en su condición de profesional especializada como sicóloga y Coordinadora
de la Unidad Regional del Norte[20].
o. Copia del memorial presentado por la
apoderada judicial de la actora ante el Tribunal Administrativo del Atlántico,
solicitando requerir a la Fiscalía para que entregue las pruebas pedidas por
tal oficina judicial en oficio no. 4929 de agosto nueve de 2004[21].
2. Expediente T-3.718.026
La señora Aida Janeth Cáceres Paredes,
interpuso  acción de tutela contra el
Tribunal Administrativo de Santander, el Juzgado Único Administrativo de San
Gil - Santander y la Fiscalía General de la Nación, a efectos de que se protegieran
sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, al acceso efectivo
a la administración de justicia, a la igualdad, al trabajo, y a la estabilidad
laboral, con base en los siguientes,
2.1. Hechos
2.1.1.  Mediante Resolución 0-0432 del
28 de febrero de 1995, ingresó a la Fiscalía General de la Nación en
provisionalidad, al cargo de Secretario Judicial I, de la Dirección Seccional
de Fiscalías de Bogotá, en el cual se posesionó el tres de abril de 1995.
2.1.2.  Se dispuso su traslado a través de la
Resolución 0-00395 del cinco de marzo de 1996, a la Dirección Seccional de
Fiscalías de San Gil - Santander, siendo asignada a la Unidad Local de
Fiscalías de Vélez y, posteriormente trasladada a la Unidad Local de Fiscalías
de Barbosa - Santander.
2.1.3. El 30 de enero de 2004, la Fiscalía General de
la Nación, por medio de la Resolución 0-0321 de enero 30 de 2004, la cual carecía
de motivación, declaró insubsistente su  nombramiento en el cargo de Secretario
Judicial I, adscrito para ese momento a la Dirección Seccional de Fiscalías de
San Gil.
2.1.4. Presentó demanda de nulidad y restablecimiento
del derecho contra la Fiscalía General de la Nación, para que se declarara la nulidad
de la  Resolución 0-0321 de enero 30 de 2004, argumentando la violación al
debido proceso por la ausencia de motivación del acto de desvinculación. Expuso
que la aludida resolución adolecía del vicio de desviación de poder, dado que
su retiro no obedeció al mejoramiento del servicio. En su decir, dicha
resolución dejó la impresión de ser una sanción a una persona que sirvió en
forma leal a la institución, sin jamás haber recibido el más mínimo reproche.
2.1.5. La demanda de nulidad y restablecimiento
del derecho correspondió en primera instancia al Juzgado Único Administrativo
de San Gil[22],
que mediante sentencia del tres de mayo de 2010, negó las pretensiones de
la misma. Dicho juzgado, acogió la postura jurisprudencial del Consejo de
Estado según la cual, los empleados de la Fiscalía que ocupan en
provisionalidad cargos de carrera, pueden ser desvinculados de la institución
mediante la expedición de un acto administrativo que no debe estar motivado,
pues sostiene que este tipo de servidores no tienen ninguna estabilidad
laboral, no obstante el buen desempeño en el ejercicio del mismo, dado que se
asimilan a los de libre nombramiento y remoción, vale decir, se presume que la
declaratoria de insubsistencia está fundamentada en el buen servicio.
2.1.5.1. Como fundamentos normativos de lo antes
dicho, citó lo reglado en el artículo 107 del Decreto 1950 de 1973 y el
artículo 7 del Decreto 1572 de 1998, normas que estipulan que el despido de un
funcionario de las calidades de la demandante, puede hacerse mediante un acto
administrativo que no esté motivado.
2.1.5.2. En todo caso, expuso el Juez que en la resolución
atacada sí existe una breve motivación, pues advierte que la misma se profirió
en uso de las facultades constitucionales y legales, especialmente las
conferidas por el artículo 251 de la Constitución Política. Por lo mismo, reafirmó
que la resolución por medio de la cual se le separó del cargo a la accionante no
estaba viciada por desviación de poder, y adujo que la señora Cáceres Paredes
no logró probar su dicho y, en consecuencia, no desvirtuó la presunción de
legalidad que pesa sobre el acto administrativo acusado.
2.16. La accionante presentó recurso de apelación en
contra de la anterior decisión judicial, y, el Tribunal Administrativo de
Santander[23],
mediante providencia del 18 de octubre de 2011, resolvió confirmarla.
2.16.1. Para el Tribunal, no hubo desviación de poder,
dado que no se demostró por parte de la actora que la resolución por medio de
la cual se le declaró insubsistente no hubiese tenido como fin la mejora del
servicio.
2.16.2. Acogió igualmente el Tribunal la
jurisprudencia del Consejo de Estado, según la cual los empleados que ocupan en
provisionalidad cargos de carrera en la Fiscalía General de la Nación ostentan
la calidad de empleados de libre nombramiento y remoción[24],
dado que su nombramiento está supeditado a la decisión que pueda adoptar el
nominador, estando sujetos en cualquier momento a ser declarados insubsistentes
sin necesidad de motivar tal declaratoria.
2.16.3. Para dicho despacho, solo los empleados de
carrera, que han aprobado un concurso de méritos, tienen el derecho de
permanecer en el servicio y gozar de una relativa estabilidad en el cargo. En
ese sentido, sostuvo el Tribunal, que se aparta de la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, según la cual, tales actos deben ser motivados, pues en
el caso concreto no se transgredieron derechos fundamentales.
2.16.4. Para el Tribunal, la legalidad del acto por
medio del cual se desvinculó a la accionante tampoco está en entredicho, dado
que el mismo se profirió con anterioridad a la expedición de la Ley 909 de 2004
y su Decreto Reglamentario 1227 de 2005, pues solo a partir de tal
normatividad, la  facultad discrecional se volvió regalada y, como quiera que
la resolución de insubsistencia se expidió el 30 de enero de 2004, no estaba
sujeta a la motivación que tal disposición legal exige. Así solo se dio
cumplimiento a lo prescrito en la Ley 443 de 1998 y en el artículo 7 del
Decreto Reglamentario 1572 de 1998.
2.16.5. Hizo referencia el Tribunal, a que el buen
desempeño laboral de un empleado nombrado en provisionalidad tampoco lo hace
acreedor al fuero de estabilidad laboral, ni le impone a la administración la
carga de motivar el acto administrativo que lo declara insubsistente.
2.16.6. Concluyó, desechando el argumento según el
cual la insubsistencia laboral debía estar condicionada a la provisión del
empleo mediante un proceso de selección, pues como ya lo había expuesto, el
Decreto 1572 de 1998, reglamentario de la Ley 443 del mismo año, en su artículo
7º, es claro en determinar que el nominador puede dar por terminado un
nombramiento en provisionalidad mediante resolución ausente de motivación.
2.2. La solicitud de tutela y los argumentos en los que ella se fundamenta
2.2.1. La señora Aida Janeth Cáceres Paredes,
interpuso acción de  tutela y solicitó que se protegieran sus derechos
fundamentales, y se ordenara dejar sin efecto las sentencias proferidas dentro
del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por el Juzgado Único
Administrativo de San Gil, el tres de mayo de 2010 y el Tribunal Administrativo
de Santander, el 18 de octubre de 2011, en primera y en segunda instancia,
respectivamente.
2.2.2. En su lugar, solicitó se declarara la
nulidad de la Resolución 0-0321 del 30 de enero de 2004, de la Fiscalía General
de la Nación, por medio de la cual fue separada de su cargo de Secretario
Judicial I, y, a título de restablecimiento del derecho, se ordenara a la
Fiscalía su reintegro al cargo desempeñado al momento del retiro o a uno
superior, sin considerar que ha existido solución de continuidad, así como el
pago de salarios, prestaciones y demás emolumentos dejadas de percibir, desde
la fecha de desvinculación, hasta que sea efectivamente reintegrada; pagos que
deberán hacerse actualizados conforme con los artículos 176, 177 y 178 del
C.C.A. y demás normas concordantes.
2.2.3. Para la señora Cáceres Paredes, contra
la sentencias atacadas, operan las causales generales y específicas de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
2.2.4. En relación con las segundas, expuso
que, en su caso, las sentencias incurren en un defecto fáctico, pues tanto el
Juez Único Administrativo de San Gil como el Tribunal Administrativo de
Santander, admitieron que la resolución por medio de la cual se declaró
insubsistente no debía motivarse, de manera que no pudo ejercer su derecho de
defensa correctamente, dado que su proceso estaba perdido desde la presentación
de la demanda.
2.2.4.1. En su sentir, las sentencias también
incurrieron en otras dos causales de procedibilidad de la acción de tutela
contra providencias judiciales, como son: el desconocimiento del precedente y
la violación directa de la Constitución. La primera la fundamentó en el hecho
de que las sentencias atacadas por esta vía desconocieron la nutrida
jurisprudencia de la Corte Constitucional, según la cual, los actos
administrativos en los que se declara la insubsistencia en el nombramiento de
los empleados de la Fiscalía General de la Nación, que en provisionalidad
ocupan cargos de carrera, deben ser motivados. La segunda, la sustentó en el
hecho de que la ausencia de motivación del acto por medio de la cual se separó
del cargo a la accionante, afecta directamente el derecho fundamental al debido
proceso, el derecho de defensa y de acceso a la administración de justicia.
2.3. Actuaciones
2.3.1.1. El Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, el 26 de enero de
2012, admitió la acción de tutela interpuesta por la señora Aida Janeth Cáceres
Paredes contra el Juzgado Único Administrativo de San Gil, el Tribunal
Administrativo de Santander y la Fiscalía General de la Nación y, ordenó
notificar a las partes por el medio más expedito.
2.3.1. Juzgado Único Administrativo de San Gil
2.3.1.1. Dentro del término de ley, el Juez
Único Administrativo de San Gil contestó la acción de amparo, manifestando que
el hecho de acoger la jurisprudencia que sobre la materia ha sentado el Consejo
de Estado, no lo hace estar inmerso en una vía de hecho.
2.3.2. Tribunal Administrativo de Santander
2.3.2.1. La magistrada ponente del fallo de
segunda instancia, proferido dentro de la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho en la cual es demandante la señora Cáceres Paredes, reiteró que
acogió en la sentencia atacada el precedente vertical que sobre la materia ha
sentado el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Segunda, que es el órgano de cierre de la jurisdicción contencioso
administrativa, y manifestó que no avistaba ninguna causal de procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales.
2.3.3. Fiscalía General de la Nación
2.3.3.1. El ente acusador solicitó que fueran rechazadas
las peticiones de la acción de tutela, pues no existía alguna causal que
permitiera su procedencia, dado que la jurisdicción contencioso administrativa
acoge la jurisprudencia del Consejo de Estado, según la cual, la resolución que
desvincula a un funcionario de la Fiscalía que en provisionalidad ocupa un
cargo de carrera no debe ser motivada, pues tal prerrogativa la tienen
solamente los empleados que efectivamente ingresan a la carrera luego de haber
aprobado un concurso de méritos.
2.3.3.2. Señaló que la Fiscalía, en el caso
bajo estudio, ejerció la facultad discrecional para separar del cargo a la
actora, quien no puede pensar que el buen desempeño en su puesto la haga
acreedora de algún tipo de estabilidad laboral, pues así como accedió al cargo
sin ningún procedimiento y mediante un acto administrativo ausente de
motivación, su desvinculación se hizo de la misma manera.
2.4. Pruebas relevantes aportadas al proceso
a. Copia de la Resolución 0-0432 del 28 de
febrero de 1995, de la Fiscalía General de la Nación, por medio de la cual se
nombra a la señora Aida Janeth Cáceres Paredes en provisionalidad en el cargo
de Secretario Judicial I, en la Dirección Seccional de Santafé de Bogotá[25].
b. Copia del acta de posesión de la actora
fechada el tres de abril de 1995, en el cargo para el cual fue nombrada
mediante Resolución 0-0432 del 28 de febrero de 1995[26].
c. Copia de la Resolución 000395 del cinco de
marzo de 1996, la cual ordena el traslado del cargo de la actora a la Dirección
Seccional de Fiscalías de San Gil[27].
d. Copia de la Resolución 1005 de octubre ocho
de 2003, por medio de la cual la Directora Seccional Administrativa y
Financiera de la Fiscalía General de la Nación, Seccional Bucaramanga, encarga
como Fiscal Delegada ante los Jueces Municipales de Vélez Santander a la
accionante[28].
e. Copia del acta de posesión 0239, fechada el
31 de octubre de 2003, en el cargo para el que fue nombrada la accionante en la
Resolución 1005 de octubre 8 de 2003[29].
f. Copia de la Resolución 0-0321 del 30 de
enero de 2004, de la Fiscalía General de la Nación, mediante la cual se declara
insubsistente el nombramiento efectuado a la actora en el cargo de Secretario
Judicial I y su respectiva notificación personal[30].
g. Copia de la demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho presentada por la actora y su respectiva
corrección[31].
h. Copia de la contestación a la demanda de
nulidad y restablecimiento del derecho realizada por la Fiscalía General de la
Nación[32].
i. Copia del auto del 19 de septiembre de 2007,
del Juzgado Único Administrativo del Circuito de San Gil, en el cual se
decretan pruebas[33].
j. Copia de la sentencia de primera instancia,
proferida el tres de mayo de 2010 por el Juzgado Único Administrativo de San
Gil[34].
k. Copia de la sentencia de segunda instancia,
proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, el 18 de octubre de
2011, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido
por la señora Cáceres Paredes[35].
l. Copia de una incapacidad médica por 30
días, expedida a favor de la accionante, a causa de una histerectomía, del 16
de noviembre de 2011[36].
3. Expediente T- 3.731.720
3.1. El señor José Edmundo Bravo Obando, mediante
apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal Contencioso
Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y el Juzgado
Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, por la presunta
vulneración de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a
la situación más favorable del trabajador en caso de duda en la interpretación
y aplicación de las fuentes formales del derecho y de acceso a la
administración de justicia, con base en los siguientes,
3.1. Hechos
3.1.1. El dos de diciembre de 1992, ingresó a
laborar en la Fiscalía General de la Nación, como auxiliar de Fiscal Técnico
Judicial Grado 09, en la Unidad Segunda de Patrimonio Económico de Bogotá.
3.1.2. Para el año 1994, la Fiscalía realizó proceso
de selección mediante concurso para proveer cargos en las fiscalías locales,
concursó que él superó y por méritos obtuvo el nombramiento de Fiscal Delegado
ante los Jueces Municipales en Bogotá. Dado que el régimen de carrera en la
Fiscalía General de la Nación no había sido regulado por la ley, se le nombró
en provisionalidad en un cargo que con posterioridad la ley definió como de
carrera.
3.1.3. Según relata, a pesar de haber sido un
funcionario probo, honesto, eficiente y diligente, después de 14 años al
servicio del Ente Acusador, mediante Resolución 0-0002 del cuatro de enero de
2006, carente de motivación, fue declarado insubsistente su nombramiento como
Fiscal Delegado ante los Jueces Municipales y Promiscuos Municipales de la
Dirección Seccional de Fiscalías de Bogotá.
3.1.4. Por considerar que la resolución por medio de
la cual se le declaró insubsistente carecía de motivación y era ilegal,
interpuso una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que
correspondió en primera instancia al Juzgado Primero Administrativo de
Descongestión del Circuito de Bogotá[37].
3.1.4.1. El Juez consideró que el nombramiento del
señor Bravo Obando efectivamente era en provisionalidad, por lo cual, el
nominador podía declararlo insubsistente mientras se expedía la lista de
elegibles como resultado de un concurso de méritos.
3.1.4.2. Para el Juez, el actor no desvirtuó la presunción
de legalidad que recaía sobre el acto administrativo. Reiteró que el buen
desempeño del empleado no lo hace acreedor de ningún tipo especial de
estabilidad y por lo mismo, no es una circunstancia suficiente para que decaiga
el ejercicio de la facultad discrecional del nominador, pues además de la
prestación del servicio, pueden haber otros argumentos que a criterio del
nominador no constituyan garantía para la eficiente prestación de éste, y que aquél
no está obligado a explicar en el acto administrativo por medio del cual,
haciendo uso de una facultad legal, declara la insubsistencia.
3.1.4.3. Así, en la primera instancia, mediante
sentencia del primero de marzo de 2010, se negaron las pretensiones del actor.
3.1.5. Tal sentencia fue apelada y el recurso se
surtió ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,
Subsección D[38].
De la misma forma, el 16 de junio de 2011, el Superior confirmó la sentencia atacada.
3.1.5.1. Definió el Tribunal que el cargo ocupado por
el señor José Edmundo Bravo Obando si bien es de carrera, él estaba vinculado
en provisionalidad, pues su ingreso a la entidad demandada no fue consecuencia
de la participación en el  proceso de selección o concurso de méritos, por lo
cual el nominador podía ejercer irrestrictamente la facultad discrecional, que
también es reglada, dado que a él no lo amparaba ningún fuero de estabilidad.
3.1.5.2. Acogió la jurisprudencia sentada por la Corte
Constitucional, que admite que la decisión de desvincular a un empleado
nombrado en provisionalidad debe ser motivada y concluyó que la Resolución
0-0002 del cuatro de enero de 2006 sí estuvo motivada, pues en la parte
considerativa hizo referencia a los artículos 125 y 253 de la Constitución
Política; al régimen de carrera de la Fiscalía establecido en el artículo 159
de la Ley 270 de 1996; a los artículos 60 y 70 de la Ley 938 de 2004; y a la
designación de un nombramiento en provisionalidad, según el artículo 17 de la
Resolución 1501 de 2005. Expuso que en la resolución atacada también se invocó
la competencia que le atribuye al nominador el artículo 11 de la Ley 938 de
2004, el artículo 34 de la Resolución 0-1501 de 2005 y reiterada jurisprudencia
de la jurisdicción contencioso administrativa relacionada con el particular.
3.1.5.3. Para el Tribunal, el hecho de que el empleado
declarado insubsistente hubiera cumplido con las labores a su cargo, no le da derecho
a la estabilidad laboral. Expuso que las razones subjetivas del demandante, pueden
llevar a la certeza de que, motivos ajenos a las necesidades del servicio
fueron la causa de su retiro, pues tales hechos no pueden alcanzar la categoría
de indicios que inalterablemente formen en el juzgador la certeza de la falsa
motivación.
3.1.5.4. Finalmente, expuso el ad quem, que la
supuesta falsa motivación del acto no logró ser demostrada por el accionante.
Concluyó que el acto por medio del cual se separó del servicio al actor sigue
amparo por la presunción de legalidad y que la declaratoria de insubsistencia
obedeció a los principios del buen servicio.
3.2. La solicitud de tutela y los argumentos en los que ella se fundamenta
3.2.1. El 10 de noviembre de 2011, el señor José
Edmundo Bravo Obando, presentó acción de tutela contra las sentencias antes
descritas, argumentando que las mismas adolecen de vicios que configuran en
ellas vías de hecho.
3.2.2. Afirmó que, en primera instancia, el Juzgado
Primero Administrativo de Descongestión de Bogotá, al negar las pretensiones de
la demandada, aduciendo que el acto por medio del cual se le declaró
insubsistente no debía estar motivado, vulneró sus derechos fundamentales al
debido proceso y a la estabilidad laboral.
3.2.3. Según expuso, también vulneró sus derechos
fundamentales el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al considerar que la
resolución por medio de la cual se le declaró insubsistente estaba motivada. Manifestó
su total desacuerdo con dicha posición, y citó sentencias de la Corte
Constitucional, que ilustran que la motivación de los actos administrativos no puede
ser general y abstracta, pues de esa forma, no se explican las razones de hecho
y de derecho por medio de las cuales se retiró del servicio a un empleado.
3.2.4. Sostuvo que no se tuvo en cuenta en ninguna de
las instancias, el hecho de que se hubiera nombrado en provisionalidad como
Fiscal Delegado ante los Jueces Penales, cuando él había aprobado un concurso
de méritos.
3.2.5. Resaltó que las sentencias atacadas en la
instancia constitucional violan su derecho a la igualdad, pues la misma Sección
Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección A, ha anulado
actos administrativos de desvinculación de funcionarios cuando éstos no están
motivados, ordenando así el reintegro del empleado[39].
3.2.6. En el escrito de tutela manifestó que se
cumplen a cabalidad los requisitos generales y específicos de procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales.
3.2.7. Sobre los segundos, manifestó que el fallo
atacado adolece del defecto fáctico y de desconocimiento del precedente, pues
de un lado, no se tuvo en cuenta el hecho de que el actor había aprobado el
concurso de méritos para optar al cargo y fue nombrado en provisionalidad, y de
otro, se inobservó el deber de motivación de los actos administrativos por
medio de los cuales se separó del cargo a un empleado en provisionalidad, desatendiéndose
de este modo la vasta jurisprudencia que sobre el particular ha asentado la
Corte Constitucional.
3.2.8. Así las cosas, solicitó dejar sin efecto las
sentencias atacadas por vía de tutela y en su lugar ordenar al Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, proferir una
nueva sentencia, en la que resolviera de fondo el recurso de apelación, anulara
el acto administrativo de desvinculación por carecer de motivación y profiriera
las demás órdenes que le son inherentes.
3.3. Actuaciones
3.3.1. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, mediante auto del 17 de noviembre de 2011,
admitió la tutela interpuesta por el señor José Edmundo Bravo Obando y ordenó
notificar a las partes y a la Fiscalía General de la Nación como tercera
interesada en las resultas del proceso.
3.3.1. Juzgado Primero Administrativo de Descongestión
de Bogotá, Sección Segunda
3.3.1.1. Dentro del término de ley, el Juzgado
accionado contestó la acción de amparo, manifestando que no violó los derechos
fundamentales alegados, y que la acción de tutela no puede ser una tercera
instancia para rebatir lo decidido en un proceso ordinario, que por demás fue
garantista de los derechos del accionante.
3.3.1.2. Censuró que el actor no hubiera hecho uso del
recurso extraordinario de revisión antes de acudir a las vías constitucionales
y reiteró que, tal y como se falló en ambas instancias, el acto administrativo
de desvinculación fue motivado, hecho que el accionante reconoce al proponer
los cargos de falsa motivación y desviación de poder.
3.3.1.3. Solicitó fuera negado el amparo solicitado,
como quiera que no hay asidero ni fáctico ni jurídico para proceder de otra
forma.
3.3.2. Tribunal Contencioso Administrativo de
Cundinamarca
3.3.2.1. El Tribunal guardó silencio.
3.3.3. Fiscalía General de la Nación
3.3.3.1. Solicitó rechazar las pretensiones de la
acción de amparo. Su postura argumentativa se centró en sostener que no genera
estabilidad laboral reforzada el buen desempeño del cargo, cuando se ocupa en
provisionalidad un puesto de carrera.
3.3.3.2. Anotó que la discrecionalidad para
desvincular a los empleados nombrados en provisionalidad encuentra fundamento
en el inciso 2º, del artículo 125 de la Constitución Política, que prescribe
que el retiro de los empleados de carrera se hará por calificación no
satisfactoria en el desempeño del empleo, violación del régimen disciplinario y
las demás causales previstas en la Constitución o la ley; causales de retiro
que no le son aplicables a quienes como el actor, ocupan cargos de carrera en
provisionalidad.
3.3.3.3. En el sentir del Ente Acusador, las
sentencias atacadas se deben mantener, porque aplicaron la jurisprudencia
vigente sentada para el caso por el Consejo de Estado, que es el órgano de
cierre de la jurisdicción contencioso administrativa.
3.4. Pruebas relevantes aportadas al proceso
a. Copia de la Resolución 0-0002 del 4 de enero de
2006, por medio de la cual se declara insubsistente el nombramiento del actor
en el cargo de Fiscal Delegado ante los Jueces Municipales y Promiscuos
Municipales de la Dirección Seccional de Fiscalías de Bogotá[40].
b. Copia de la sentencia proferida el primero de marzo
de 2010, por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá de
Descongestión, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
instaurada por el señor José Edmundo Bravo Obando[41].
c. Copia de la sentencia de segunda instancia, del 16
de junio de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho[42].
d. Copia de la demanda de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, presentada por el señor Bravo Obando, mediante
apoderado judicial[43].
e. Copia de los alegatos de conclusión presentados por
el abogado del actor en la primera instancia, dentro del proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho[44].
f. Copia de la sustentación del recurso de apelación
del fallo dictado en primera instancia, ante el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca[45].
g. Copia de la respuesta emitida por la Fiscalía
General de la Nación a un derecho de petición elevado por el accionante[46].
h. Copias de las comunicaciones emitidas por la
Fiscalía sobre el caso bajo estudio[47].
i. Copia de la Resolución 0-1072 del 16 de junio de
1994, de la Fiscalía General de la Nación.[48]
j. Copia del memorando expedido por la Fiscalía sobre
el concurso de unidades locales y el respectivo instructivo[49].
k. Copia de la sentencia proferida por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, el dos de junio
de 2011, radicado 2005-01820-02, dentro del proceso de Gonzalo Estupiñán Rojas,
contra la Fiscalía General de la Nación[50].
l. Copia de la sentencia proferida por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, del 20 de enero
de 2011, radicado 2007-00242, dentro del proceso de Gonzalo Álvarez Ruiz contra
la Fiscalía General de la Nación[51].
4. Expediente T-3.731.572
El señor Josué Dimas Gómez Ortiz, actuando a
través de apoderada judicial, el 26 de julio de 2011, presentó acción de tutela
contra la Fiscalía General de la Nación, el Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo
del Huila, con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido
proceso, de acceso efectivo a la administración de justicia, a la igualdad, al trabajo
y al mínimo vital, los cuales considera vulnerados; con base en los siguientes,
4.1. Hechos
4.1.1. Laboró en la Fiscalía de forma
continua e ininterrumpida, desde el 23 de agosto de 1994 hasta el 28 de enero
de 2003, cuando mediante Resolución 0-0107 del 22 de enero de 2003, carente de
motivación, el Fiscal General de la Nación lo declaró insubsistente en el cargo
de Fiscal Delegado ante los Jueces Penales del Circuito Especializados de la
Dirección Seccional de Fiscalías de Neiva.
4.1.2. Contra tal acto administrativo,
interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual conoció en
primera instancia la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo del
Huila, colegiatura que mediante sentencia del 15 de diciembre de 2008, concluyó
que la resolución atacada no adolecía de falsa motivación.
4.1.2.1. Para el Tribunal[52], el acto por medio del
cual se declaró insubsistente no fue proferido con desviación de poder, dado
que el actor no probó que hubiese mediado una causa distinta al mejoramiento
del servicio en su expedición, y si bien, hubo testimonios en los que se dejaron
ver algunas discrepancias entre el actor y el Director Seccional de las
Fiscalías de Neiva, no se demostró que éstas hubiesen sido la base para que el
Fiscal General de la Nación profiriera la Resolución 0-0107 del 22 de enero de
2003, por lo que, tal decisión fue definitivamente producto del ejercicio de la
facultad discrecional de la cual está investido el Fiscal General, máxime si se
trata de un cargo de libre nombramiento y remoción, pues el señor Gómez Ortiz
estaba ocupando el cargo en provisionalidad.
4.1.2.2. Para el ad quem, tampoco se
violaron normas superiores, pues el Fiscal General de la Nación se limitó a
ejercer su facultad discrecional, lo cual no lo lleva a actuar de mala fe, dado
que la misma está amparada en la Constitución y en la ley.
4.1.2.3. Concluyó el Tribunal que no se violó
el artículo 123 de la Constitución, pues el actor tampoco demostró que no
hubiera habido mejoramiento del servicio luego de que fue declarado
insubsistente.
4.1.3. Contra la anterior decisión, el señor Gómez
Ortiz recurso de apelación, que desató el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Segunda[53].
4.1.3.1. Para la Sala, el vicio de desviación
de poder alegado por el demandante, implica la demostración del iter
desviatorio para quien la alega como causal de anulación de un acto administrativo,
en el sentido de que debe aparecer acreditado fehacientemente que el nominador
actuó con fines personales, a favor de terceros o influenciado por una causa
adversa al cumplimiento efectivo de los deberes públicos. Sin embargo, en el
curso del proceso no se demostró fehacientemente que el acto objeto de
acusación se inspiró en razones ajenas o distintas al fin señalado por el
legislador, el cual es la mejora del servicio.
4.1.3.2. Señaló la Sala que el actor no gozaba
de ninguna estabilidad laboral relativa, pues su cargo si bien es de carrera,
estaba ocupado por él en provisionalidad, por lo que in factum no existe
un linaje del funcionario provisional, dado que no cuenta con el fuero de
estabilidad propio de quienes acceden por mérito a los cargos de carrera
administrativa luego de agotar las diferentes etapas del concurso.
4.1.3.3. Finalmente, resaltó la Sala que las
calidades personales y profesionales del demandante no califican la decisión
como desajustada, pues las mismas condiciones se exigen de todos los servidores
públicos para el ejercicio de su cargo y ello no configura vulneración alguna a
sus derechos fundamentales.
4.1.3.4. Con base en lo antes dicho, la Sección Segunda de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante fallo del 10 de
febrero de 2011, confirmó la
sentencia apelada.
4.2. La solicitud de tutela y los argumentos
en los que ella se fundamenta
4.2.1. Reclamando el amparo de sus derechos
fundamentales, el señor Josué Dimas Gómez Ortiz interpuso acción de tutela
contra la Fiscalía General de la Nación, el Consejo de Estado y el Tribunal
Administrativo del Huila, pues considera que la Resolución 0-0107, del 22 de
enero de 2003, es inmotivada y arbitraria, y es el resultado de un indiscutible
caso de desviación de poder, dado que la misma contraría la jurisprudencia
sentada por la Corte Constitucional, que dispone que se deben sustentar los
motivos por los cuales se declara insubsistente a un servidor público en
situación de provisionalidad.
4.2.2. Expuso que se vulneró su derecho
fundamental al mínimo vital, pues él responde económicamente por las
obligaciones de su hogar, compuesto por su esposa y cuatro hijos menores de
edad. Asimismo, la transgresión de sus derechos fundamentales al debido
proceso, de acceso efectivo a la administración de justicia y a la igualdad, según
él, se concretó cuando las decisiones judiciales de primera y segunda instancia
dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho fueron contrarias
a sus peticiones, configurándose así una vía de hecho, al apartarse las mismas
del precedente trazado por la Corte Constitucional sobre la materia, en el que
se ha sostenido que es inexcusable el deber de motivación de los actos
administrativos en los que se dispone el retiro de servidores públicos
nombrados en provisionalidad en cargos de carrera. Manifestó que contra las
decisiones judiciales atacadas se configuran las causales generales y
específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias, tal y
como lo dejó sentando la Corte en la sentencia SU-907 de 2010.
4.2.3. Por tales razones, solicitó se dejen
sin efecto las sentencias proferidas dentro del proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho, del 15 de diciembre de 2008 y del 10 de febrero
de 2011, y en su lugar se declare la nulidad de la Resolución 0-0107 del 22 de
enero de 2003 y se ordene a la Fiscalía General de la Nación su reintegro al
cargo de Fiscal Delegado ante los Jueces Penales del Circuito Especializado o a
uno de mejor categoría, sin considerar que ha existido solución de continuidad,
así como el pago de salarios y prestaciones dejados de percibir desde la
desvinculación, hasta cuando sea efectivamente reintegrado, lo que deberá
hacerse con las actualizaciones pertinentes y en atención a lo previsto en los
artículos 176, 177 y 178 del C.C.A.
4.3. Actuaciones
El nueve de agosto de 2011, el Consejo de
Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, admitió la acción
de tutela interpuesta y ordenó notificar de la misma a la Sección Segunda del
Consejo de Estado, al Tribunal Administrativo del Huila y a la Fiscalía General
de la Nación.
4.3.1. Fiscalía General de la Nación
4.3.1.1. Se opuso a las pretensiones del actor
y solicitó se mantuvieran las providencias atacadas, dado que las mismas se
profirieron con base en el criterio jurídico que hace parte de la autonomía
judicial y que la misma Constitución Política consagra.
4.3.1.2. Para la Fiscalía, las sentencias
atacadas sustentaron su posición en la jurisprudencia expuesta por el Consejo
de Estado para tal, que es el órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa.
4.3.1.3. Reiteró que la simple circunstancia
de ocupar un empleo de carrera no le otorga al actor ningún derecho de estabilidad,
pues su nombramiento es en provisionalidad, por lo cual el nominador puede
removerlo en cualquier momento en uso de la facultad discrecional. Por lo
mismo, el empleado nombrado en provisionalidad no goza de derechos de carrera, ni
está amparado en las causales de retiro del artículo 125 inciso 2º de la
Constitución, que es exclusiva para los nombrados conforme con los derechos de
carrera.
4.3.1.4. Para el Ente Acusador, a los
funcionarios nombrados en provisionalidad los rodea un doble fuero de
inestabilidad, tal y como se dispuso en la sentencia del 13 de marzo de 2006, de
la Sección Segunda del Consejo de Estado, no. 1834-01; pues de una parte no
están en carrera administrativa y pueden ser retirados discrecionalmente en
cualquier momento, sin motivar la decisión y, de otro lado, pueden ser
desplazados por quienes los superen en las etapas del concurso de méritos.
4.3.1.5. Con base en lo anterior, la Fiscalía
solicita se rechacen las pretensiones de la acción de tutela.
4.3.2. Tribunal Contencioso Administrativo del
Huila
4.3.2.1. Solicitó declarar improcedente la
acción de tutela, pues la providencia siguió los criterios jurisprudenciales
del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo.
4.3.3. Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A
4.3.3.1. La acción de tutela debe rechazarse
por improcedente, entre otras razones porque el actor, dentro de la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, no alegó como causal de nulidad la
ausencia de motivación, y el análisis de la Sala se circunscribió a la
desviación de poder. Expuso que no puede pretender el accionante, en sede de
tutela, endilgar un nuevo vicio frente al acto demandado y no debe utilizarse
la acción de tutela para reabrir un debate clausurado.
4.4. Pruebas relevantes aportadas al proceso
a. Copia de una constancia del tiempo
de vinculación del señor Josué Dimas Gómez Ortiz, expedida el 16 de abril de
2003, por el Analista (e) de Personal de la Fiscalía General de la Nación[54].
b. Copia de la Resolución 0-0107 de
enero 22 de 2003, mediante la cual se declaró insubsistente el nombramiento efectuado
al actor en el cargo de Fiscal Delegado antes los Jueces Penales del Circuito,
y de su respectiva notificación personal[55].
c. Copias de los registros civiles de
nacimiento de lo hijos menores del actor, y de una declaración  extraprocesal
rendida por el padre del accionante en la que manifiesta que depende de él para
solventar sus gastos[56].
d. Copia de la sentencia de segunda instancia,
proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Segunda[57],
dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por
el señor Josué Dimas Gómez Ortiz[58].
e. Copia de la Sentencia proferida por el
Tribunal Administrativo del Huila, Sala Tercera de Decisión, en la primera
instancia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta
por el actor[59].
II.      SENTENCIAS
OBJETO DE REVISIÓN
2.1.
Expediente T-3.691.582
2.1.1.  Sentencia de primera instancia
2.1.1.1. Mediante providencia del tres de
febrero de 2012[60],
el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,
Subsección A, decidió rechazar por improcedente la acción de tutela interpuesta
por la señora Myriam Acosta Melo en contra del Tribunal Administrativo del
Atlántico. Consideró que cuando se trata de discutir interpretaciones legales,
que dentro de su autonomía e independencia han emitido los jueces, la acción de
tutela debe ser declarada improcedente.
2.1.1.2. Avaló el hecho de que el Tribunal
Administrativo del Atlántico hubiese acogido la postura jurisprudencial sentada
por el Consejo de Estado en materia de desvinculación de un funcionario que en
provisionalidad, ocupa un cargo de carrera en la Fiscalía General de la Nación,
según la cual, el acto administrativo que lo declara insubsistente no debe ser
motivado.
2.1.1.3. Consignó en el fallo de tutela, que
el actuar del Tribunal se circunscribió, como es su deber, a analizar los
cargos del escrito de apelación presentado por la Fiscalía, con base en lo
cual, concluyó que la demandante no había logrado desvirtuar la presunción de
legalidad que revestía el acto que la declaró insubsistente y, definió que la
providencia judicial atacada por vía de tutela contiene una carga argumentativa
razonable, que lejos de constituir una decisión arbitraria, presupone una
diferencia de tesis entre la expuesta por el Tribunal y la expresada por la
tutelante.
2.1.2.  Sentencia de segunda instancia
2.1.2.1. La decisión de primera instancia fue
impugnada[61]
por la señora Myriam Leonor Acosta Melo y la alzada la desató el Consejo
de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, que  mediante
fallo del 25 de abril de 2012, confirmó la sentencia apelada, argumentando que
ni siquiera se presentaban las casuales genéricas de procedibilidad de la acción
de amparo en contra de la decisión judicial atacada.
2.1.2.2. Precisó que la declaratoria de
insubsistencia de la actora se dio en el año 2001, fecha para la cual no había
sido proferida la sentencia C-279 de 2007, que condicionó la exequibilidad del
retiro discrecional de los servidores de la Fiscalía General de la Nación
designados en provisionalidad en cargos de carrera, a la motivación del acto,
conforme al inciso 2º del artículo 76 de la Ley 938 de 2004.
2.1.2.3. Resalta que la anterior postura es la
acogida por el Consejo de Estado en su jurisprudencia, que es el máximo
Tribunal de lo contencioso administrativo y órgano de cierre de la respectiva
jurisdicción, a la cual válidamente se adhieren los jueces de la misma
jurisdicción, en ejercicio del principio de autonomía judicial.
2.1.2.4. Insistió que la acción de tutela no
es una tercera instancia en la que puedan ventilarse asuntos que ya fueron
definidos por el juez natural, dentro del escenario diseñado por la ley para el
efecto.
2.1.2.5. Concluyó que la providencia del
Tribunal Administrativo del Atlántico no incurrió en un defecto sustantivo.
2.2.
Expediente
T-3718026
2.2.1.  Sentencia de primera instancia
2.2.1.1. El Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, el primero de marzo
de 2012[62],
negó la acción de tutela interpuesta por la señora Aida Janeth Cáceres Paredes.
2.2.1.2. No obstante encontrar que se encontraron
superados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela
contra providencias judiciales, resolvió que el vicio alegado como
desconocimiento del precedente no era tal, pues los operadores judiciales
acogieron la jurisprudencia sentada por el Consejo de Estado que es el órgano
de cierre de la jurisdicción contenciosa.
2.2.1.3. De tal forma, expuso que debe
respetarse la independencia judicial, así el juez contencioso en su sentencia
puede justificar de manera suficiente y razonable los motivos por los cuales se
aparta de una posición jurisprudencial, lo cual, no hará ni arbitraria ni
reprochable su sentencia.
2.2.1.4. Por lo anterior, rescató la postura
según la cual solo hasta la expedición de la Ley 909 de 2004 y su Decreto
Reglamentario 1227 de 2005, se exige que el acto de retiro de un empleado
vinculado en provisionalidad debe estar motivado, pues antes regía la
disposición de la Ley 443 de 1998 que asimila el retiro de esta clase de
empleados al de aquellos vinculados como de libre nombramiento y remoción.
2.2.1.5. Concluyó que no le es dable al juez
de tutela inmiscuirse en los asuntos resueltos por el juez natural, esto es, el
juez de lo contencioso administrativo, juez que decidió con base en la
jurisprudencia sentada por el Consejo de Estado, que es el Tribunal Supremo de
lo Contencioso Administrativo; condición que le permite fijar el alcance
normativo de las disposiciones que le corresponde aplicar en el marco de sus
competencias.
2.2.2.  Sentencia de Segunda instancia
2.2.2.1. El anterior fallo fue impugnado por
la señora Aida Janeth Cáceres Paredes[63],
y la alzada fue resuelta por el mismo Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, entidad que el 12 de julio de 2012, confirmó la
sentencia de la primera instancia[64].
2.2.2.2. Para el ad quem, la acción de
tutela interpuesta no superó siquiera el estudio de las causales genéricas de
procedibilidad de ésta contra sentencias judiciales, dado que la decisión del a
quo se encuentra debidamente motivada y se profirió en cumplimiento de las
normas y la jurisprudencia que consideró aplicables al asunto debatido, sin que
se evidencien los defectos que se aducen en su contra[65].
2.2.2.3. Argumentó que no hay evidencia tampoco
de que las sentencias atacadas sean caprichosas o arbitrarias, pues los jueces
naturales aplicaron la jurisprudencia del órgano de cierre de la jurisdicción
contencioso administrativa, por lo que no constituye defecto el hecho de que
tal postura no sea compartida por las partes, y reiteró que la tutela no puede
ser una tercera instancia en la que puedan ventilarse asuntos debatidos antes en
los escenarios competentes para tal.
2.2.2.4. Finalizó el fallador de segunda
instancia, diciendo que al momento de la expedición de la Resolución 0-0321 de
enero 30 de 2004, no había sido proferida la sentencia C-279 de 2007, que
condicionaba la exequibilidad del inciso 2º del artículo 76 de le Ley 938 de
2004, a la motivación del acto por medio del cual se retiraba del cargo a los
empleados de la Fiscalía designados en provisionalidad en un puesto de carrera.
2.3.
Expediente
T-3.731.720
2.3.1.  Sentencia de primera instancia
2.3.1.1. El Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, el 19 de enero de 2012[66] al resolver la acción
de tutela interpuesta por el señor José Edmundo Bravo Obando, expuso que se
constató que las providencias judiciales atacadas por esta vía no incurrieron
en vía de hecho, por cuanto tuvieron en consideración la normativa y la
jurisprudencia pertinente en materia de motivación de los actos de
desvinculación de funcionarios de la Fiscalía.
2.3.1.2. Respaldó el juez de tutela el dicho
de los funcionarios judiciales de la jurisdicción contencioso administrativa,
al declarar que la Resolución 0-0004 de enero cuatro de 2006 estaba debidamente
motivada.
2.3.1.3. Con base en lo anterior, negó por
improcedente la acción de amparo y resaltó que no se encontró ninguna causal ni
general ni específica de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales.
2.3.2. Sentencia de segunda instancia
2.3.2.1. El fallo anterior fue impugnado por
el señor José Edmundo Bravo Obando[67],
argumentando que su caso es distinto, pues el acto administrativo sí debía
estar motivado, dado que él sí aprobó un concurso de méritos, no obstante fue
nombrado en provisionalidad y no en carrera.
2.3.2.2. El 13 de septiembre de 2012, el
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, puso
de presente que si bien el actor manifestó en el escrito de tutela que era un
empleado de la Fiscalía General de la Nación inscrito en carrera, lo cierto es
que del estudio del expediente y de la impugnación de la sentencia del 19 de
enero de 2012, se desprende que ocupaba un cargo de carrera, pero en
provisionalidad.
2.3.2.3. Sobre esa base, la Sala consideró que
las decisiones contenidas en las providencias judiciales atacadas, no pueden controvertirse
dentro del procedimiento breve y sumario de la acción de amparo, porque se atentaría
contra la autonomía judicial y la seguridad jurídica.
2.3.2.4. Manifestó que de admitirse la
procedencia del amparo, se atentaría contra la autonomía e independencia del
juez administrativo, quien de conformidad al artículo 230 de la Constitución “solo
está sometido al imperio de la ley”, máxime cuando no existe norma que le imponga
a la Fiscalía la obligación de hacer explícitos los motivos que condujeron a prescindir
de la vinculación de un empleado en provisionalidad.
2.3.2.5. Refuerza el anterior argumento,
aduciendo que no existe en el ordenamiento jurídico norma que le imponga al
juez el deber legal de acoger las tesis jurisprudenciales que en vía de tutela
-que tienen efecto inter partes y para el caso concreto-, asuma en
revisión la Corte Constitucional.
2.3.2.6. Aunado a lo anterior, los casos
similares a los del actor, respecto de los cuales fundamentó la vulneración al
derecho a la igualdad, corresponden a situaciones de hecho particulares y
distintas, sobre los cuales el juez competente, según su autonomía, decidió que
tenían una solución diferente a la que se le debía dispensar a su caso
particular.
2.3.2.7. Por lo antes expuesto, resolvió
modificar la sentencia del 19 de enero de 2012, proferida por la Sección Cuarta
del Consejo de Estado, para en su lugar declarar que la acción deprecada era
improcedente.
2.4.
Expediente
T-3.731.572
2.4.1.  Sentencia de primera instancia
2.4.1.1. El Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, el primero de septiembre de 2011,
negó por improcedente la acción de tutela interpuesta[68] por el señor Josué Dimas
Gómez Ortiz.
2.4.1.2. Sostuvo que, al ser el Consejo de
Estado el órgano de cierre de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, sus
decisiones son únicas, intangibles e inmodificables, máxime si se tiene en
cuenta que lo que pretende el actor es reabrir un debate que dentro de los
patrones de la legalidad, se agotó durante el proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho.
2.4.1.3. Además, argumentó que el estudio
excepcional de providencias judiciales por parte del juez de tutela no incluye
las decisiones dictadas por las Altas Corte como órganos de cierre de sus
respectivas jurisdicciones, por disposición expresa de la Constitución en sus
artículos 237 numeral 1º y 234, menos aún, cuando en el presente caso no se
avista un daño inminente o grave que justifique la procedencia transitoria del
amparo.
2.4.2. Sentencia de segunda instancia
2.4.2.1. La apoderada judicial del señor Josué
Dimas Gómez Ortiz, el cuatro de mayo de 2012, impugnó el fallo de tutela del
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, del
primero de septiembre de 2011[69].
2.4.2.2. Mediante sentencia del 13 de
septiembre de 2012, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Quinta, modificó la tutela revisada, para declarar que
la misma era improcedente[70].
2.4.2.3. Para la Sala, las decisiones
contenidas en providencias judiciales, que se produjeron ante el juez natural y
atendiendo un procedimiento reglado, no pueden controvertirse en la premura de
los términos de la acción de tutela, pues de ser así, se desconocerían los
principios de cosa juzgada, seguridad jurídica e independencia de la autoridad
judicial.
2.4.2.4. Consideró, que en el caso bajo estudio,
no se avizora la vulneración a ningún derecho fundamental, pues el
inconformismo del actor deviene del desacuerdo jurídico en el que se encuentra
con el razonamiento que se hizo en las providencias que fueron adversas a sus
intereses. Expuso que no hay ninguna norma jurídica que obligue al juez a
ceñirse a las tesis jurisprudenciales sentadas vía de tutela, menos aún porque
las mismas solo tienen efectos inter partes.
2.4.2.5. Agregó, además, que las providencias
censuradas fueron proferidas por el órgano de cierre de la jurisdicción contencioso
administrativo, que es el único órgano competente según la Constitución, para
dirimir este tipo de asuntos.
III.    CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
El expediente T-3691582 AC fue seleccionado para
revisión por la Sala de Selección Número Uno de la Corte Constitucional,
mediante Auto del 17 de enero de 2013. De igual manera, los expedientes
T-3718026, T-3731572 y T-3731720, fueron seleccionados para revisión por la
misma Sala de Selección Número Uno, mediante Auto de enero 30 de 2013 y,
acumulados al expediente T-3691582 AC, por presentar unidad de materia. Por lo
anterior, dichos expedientes serán fallados en una sola sentencia.
1.
Competencia
Esta Corte es competente para conocer de la
revisión de los fallos proferidos en el trámite de las presentes acciones de
tutela, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241 numeral 9º
de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991
y demás disposiciones pertinentes.
En cumplimiento de lo previsto en el inciso 2º
del artículo 54A del Reglamento Interno de esta Corporación, la Sala Plena
asumió conocimiento del caso, y mediante Auto del 29 de mayo de 2013, se puso
el expediente a disposición de la misma, y se suspendieron los términos
mientras se adoptaba una decisión final.
2.
Problema jurídico
2.1. En los casos bajo estudio, corresponde
establecer si los fallos objeto de revisión desconocen el precedente fijado por
la Corte Constitucional, relacionado con la motivación de los actos
administrativos de retiro de los empleados públicos, que ocupen cargos de
carrera en provisionalidad, y si, por lo tanto, los mismos están inmersos en
algunas de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela
contra sentencias judiciales, al desconocer los derechos fundamentales de los
actores al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad
y a la estabilidad laboral.
2.2.
A efectos de resolver el problema planteado, la Sala estudiará (i) la
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii)
el desconocimiento del precedente fijado por la Corte Constitucional como
causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales, (iii) la estabilidad laboral relativa del servidor público
nombrado en provisionalidad en un cargo de carrera, manifestada en el deber de
motivar los actos administrativos por medio de los cuales se retira a los
funcionarios nombrados en provisionalidad en cargos de carrera, (iv) el
deber de motivación de los actos por medio de los cuales se declara la
insubsistencia de los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación y, (v)
la nulidad como resultado del acto administrativo ausente de motivación,
por medio del cual se declara la insubsistencia de un funcionario que ocupa en
provisionalidad, un cargo de carrera. A partir de tales consideraciones, se
procederá a resolver los casos concretos.
2.3.
Cabe aclarar en este punto, que, recientemente, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
a través de la Sentencia SU-556 de 2014, unificó la jurisprudencia relacionada
con los efectos de la nulidad del acto de retiro del servidor público vinculado
en provisionalidad en un cargo de carrera, como consecuencia de la ausencia de
motivación de dicho acto. Por lo tanto, en la presente providencia, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, reiterará la posición adoptada en el citado
fallo.
3. Procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales
3.1. Esta Corporación ha sostenido que la acción
de tutela procede de manera excepcional contra providencias proferidas por los
jueces de la República, en virtud del artículo 86 Superior, que previó
expresamente la posibilidad de que ésta pueda ser interpuesta a efectos de
obtener la protección inmediata de los derechos fundamentales, “cuando
quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.
3.2. Sobre esa base, la Corte Constitucional ha decantado las
condiciones excepcionales de procedibilidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales, a efectos de encontrar un adecuado equilibrio entre la primacía de los derechos fundamentales y el respeto
por los principios de autonomía,  independencia judicial y seguridad jurídica.
3.3. Así,
a partir de la sentencia C-590 de 2005, la Sala Plena de
esta Corporación, estableció los requisitos generales y específicos de
procedencia de la acción de tutela contra sentencias judiciales. Los primeros
se acreditan siempre (i) que el asunto sometido a estudio del juez de tutela
tenga relevancia constitucional[71];
(ii) que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y
extraordinarios, antes de acudir al juez de tutela[72];
(iii) que la petición cumpla con el requisito de inmediatez, de acuerdo
con criterios de razonabilidad y proporcionalidad; (iv) en caso de
tratarse de una irregularidad procesal, que ésta tenga incidencia directa en la
decisión que resulta vulneratoria de los derechos fundamentales; (v) que
el actor identifique, de forma razonable, los hechos que generan la violación y,
que ésta haya sido alegada al interior del proceso judicial, en caso de haber
sido posible; y, (vi) que el fallo impugnado no sea de tutela.
3.4. Por su parte, los segundos, conocidos como requisitos específicos de procedibilidad, ampliamente elaboradas por la
jurisprudencia constitucional, son: defecto orgánico,[73]
defecto sustantivo[74],
defecto procedimental[75]
o fáctico[76];
error inducido[77];
decisión sin motivación[78];
desconocimiento del precedente constitucional[79];
y violación directa a la constitución[80].
4.
Desconocimiento del precedente sentado por la Corte Constitucional como casual
específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales
4.1. Teniendo en cuenta que en los casos bajo
estudio se atacaron decisiones judiciales porque desconocieron o contrariaron el
alcance de los derechos fundamentales fijado por esta Corporación a través de
la ratio decidendi de sentencias de tutela, la Sala estudiará el desconocimiento
del precedente como causal específica de procedibilidad de la acción de amparo
contra providencias judiciales, derivado
de la aplicación directa de una regla que tiene su origen en la propia Carta
Política, y cuya infracción conduce a la vulneración de una norma de raigambre
superior[81].
4.2. Así, la figura del precedente ha sido
decantada por esta Corporación, en los siguientes términos:
“(…) aquel antecedente
del conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver, que por su
pertinencia para la resolución de un problema jurídico, debe considerar
necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar
sentencia.
La pertinencia de un
precedente, se predica de una sentencia previa, cuando: “(i) la ratio decidendi
de la sentencia que se evalúa como precedente, presenta una regla judicial
relacionada con el caso a resolver posteriormente[82]; (ii) se trata
de un  problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional
semejante y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia son
semejantes o plantean un punto de derecho semejante al que se debe resolver
posteriormente.”[83]
4.3. Conforme con lo
expuesto, la Corte ha entendido que el precedente debe ser anterior a
la decisión donde se pretende su aplicación y que debe existir una semejanza de
problemas jurídicos, cuestiones constitucionales, hechos del caso, normas
juzgadas o puntos de derecho. En ausencia de uno de estos elementos, no puede
predicarse la aplicación de un precedente[84].
4.4. En esta misma línea, esta Corporación también ha
distinguido entre el precedente
horizontal y el precedente vertical. El primero, definido como el que debe
observar el mismo juez o corporación que lo generó u otro de igual jerarquía
funcional. Por su parte, el segundo, es aquel proveniente de un funcionario o
corporación de mayor jerarquía[85].
4.5. Como
quedó dicho, el desconocimiento del precedente establecido por la Corte
Constitucional, como máximo guardián de la Carta Política, es una de las
causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales.
4.5.1.
Según lo ha fijado esta Corporación, delimitando esta causal específica de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la
jurisprudencia de la Corte Constitucional se entiende desconocida: (i)
aplicando disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por
sentencias de constitucionalidad; (ii) aplicando disposiciones legales cuyo
contenido normativo ha sido encontrado contrario a la Constitución; (iii)
contrariando la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad; y (iv)
contrariando el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corporación
a través de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela[86].
4.5.2. Teniendo en cuenta que los casos bajo
estudio se subsumen dentro del cuarto literal, dado que se han atacado
providencias judiciales porque desconocen o contrarían el alcance de los
derechos fundamentales fijado por la Corte a través de la ratio decidendi
de las sentencias de tutela; nos referiremos solo a este asunto en particular.
4.5.3. En el trasegar para elaborar las reglas
a efectos de definir cuándo son obligatorios los precedentes judiciales fijados
por esta Corte, se han utilizado los conceptos de “Decisum, ratio decidendi, y
obiter dicta, para determinar qué partes de la decisión judicial constituyen
fuente formal de derecho. El decisum, la resolución concreta del caso, la
determinación de si la norma debe salir o no del ordenamiento jurídico en
materia constitucional, tiene efectos erga omnes y fuerza vinculante para todos
los operadores jurídicos. La ratio decidendi, entendida como la formulación
general del principio, regla o razón general que constituyen la base necesaria
de la decisión judicial específica, también tiene fuerza vinculante general.
Los obiter dicta o "dichos de paso", no tienen poder vinculante, sino
una "fuerza persuasiva" que depende del prestigio y jerarquía del
Tribunal, y constituyen criterio auxiliar de interpretación”[87].
4.5.4. De tal forma, la ratio decidendi
de las sentencias de tutela de la Corte Constitucional, como máximo Tribunal
Constitucional e intérprete autorizado de la Carta, no puede ser desconocida
por los jueces, aquellos, deben observar los lineamientos fijados por esta
Corporación en sede de revisión de sentencias de tutela, pues los precedentes constitucionales, originados en
la interpretación de una norma superior para solucionar un caso concreto, deben
ser acatados, ya que los mismos cumplen funciones de carácter fundamental en
los ordenamientos jurídicos, incluso en los sistemas de derecho legislado, como
el colombiano[88], teniendo en cuenta que: (i) se
dirigen a suplir elementales consideraciones de seguridad jurídica y de
coherencia del sistema jurídico; (ii) impiden una caprichosa variación
de los criterios de interpretación que ponga en riesgo la libertad individual,
así como la estabilidad de los contratos y de las transacciones económicas,
debido a que las personas quedan sometidas a los cambiantes criterios de las
autoridades judiciales, con lo cual, ellas difícilmente pueden programar de
manera autónoma sus actividades y, (iii) aseguran la vigencia del
principio de igualdad, debido a que no es justo que casos iguales sean
resueltos de forma distinta por un mismo juez[89].
4.5.5. En este sentido, la regla
jurídica contenida en la ratio decidendi de las sentencias de tutela no
puede ser desconocida por las autoridades judiciales, en casos que tengan
idénticos supuestos de hecho a los que ya fueron objeto de estudio por esta
Corporación. De lo contrario, es claro que el juez, estaría desconociendo el
precedente constitucional, lo cual constituye una causal específica de
procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales.
5. La estabilidad laboral relativa del servidor
público nombrado en provisionalidad en un cargo de carrera, se manifiesta en el
deber de motivar los actos administrativos por medio de los cuales se retira a
los funcionarios nombrados en provisionalidad en cargos de carrera
5.1.
El Preámbulo de la Constitución Política asegura a los integrantes del pueblo
de Colombia la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el
conocimiento, la libertad y la paz. La misma Carta en su artículo 53, reconoce el
derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, con una connotación de
derecho y obligación social, como lo dispone su artículo 25.
5.2.
A fin de efectivizar tales mandatos, el artículo 125 de la Carta Política
dispone que los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera,
salvo las excepciones por éste consagradas. El ingreso y el asenso en los
mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos legales y las
condiciones que fije la ley para evaluar los méritos de los aspirantes.
5.3.
El artículo 130 de la Constitución dispone que la Comisión Nacional del
Servicio Civil será la responsable de la administración y vigilancia de las
carreras de los servidores públicos, salvo las carreras que tienen un carácter
especial, que son de creación legal o constitucional, bien por el legislador o
bien, por las facultades extraordinarias que el mismo legislador pueda
conferirle al ejecutivo.
5.4. Igualmente, la misma Carta establece que, en los
casos en que ella o la ley lo determine expresamente, habrá cargos excluidos
del régimen de carrera, como los de elección popular, libre nombramiento y
remoción, y los demás que determine la ley.
5.5. Con base en lo anterior, el artículo 27 de la Ley
909 de 2004, define la carrera administrativa así:
“La carrera administrativa es un sistema técnico de
administración de personal que tiene por objeto garantizar la eficiencia de la
administración pública y ofrecer; estabilidad e igualdad de oportunidades para
el acceso y el ascenso al servicio público. Para alcanzar este objetivo, el
ingreso y la permanencia en los empleos de carrera administrativa se hará
exclusivamente con base en el mérito, mediante procesos de selección en los que
se garantice la transparencia y la objetividad, sin discriminación alguna.”
5.6. La misma Ley 909 de 2004, en su artículo 5º,
determinó que los cargos de libre nombramiento y remoción son aquellos en los
cuales se tiene funciones de dirección, conducción, y orientación institucional
en la adopción de políticas y directrices, que impliquen confianza al
corresponderles funciones de asesoría institucional, o cargos que envuelvan la
administración y el manejo directo de bienes, dineros y/o valores del Estado.
5.7.
Como se ve, los cargos de carrera y los de libre nombramiento y remoción son
los dos extremos de estabilidad en el empleo en la función pública. La regla
general es la estabilidad laboral reforzada para los cargos de carrera, pues el
retiro, solo tendrá lugar por calificación no satisfactoria en el desempeño del
empleo, violación del régimen disciplinario o, por las causales que disponga la
Constitución y la Ley, tal y como prescribe el artículo 125 de la Carta Política.
5.8.
Por el contrario, los cargos de libre nombramiento y remoción, sí implican discrecionalidad
del nominador, ya que éste, en atención a la naturaleza de sus funciones, los
designa con base en consideraciones intuito personae. Correlativamente,
el retiro de dichos cargos es discrecional, en tanto depende de la confianza
que el funcionario inspire en su nominador, aspecto que no se puede evaluar de
manera objetiva y debe analizarse en el caso concreto.
5.9. Entre estos dos extremos, es decir entre los
cargos de carrera y los de libre nombramiento y remoción, se encuentran los
nombramientos en provisionalidad en los cargos de carrera, los que ostentan una
estabilidad laboral relativa o intermedia.
5.10. Lo anterior es así, en tanto que tales
funcionarios, si bien no tienen las prerrogativas de los empleados de carrera,
y no gozan de la estabilidad laboral reforzada que se adquiere solamente
superando un concurso de méritos, tampoco pueden asimilarse a los de libre
nombramiento y remoción, pues su empleador no tiene tal discrecionalidad para
disponer del cargo.
5.11. A tono con la jurisprudencia sentada por esta
Corporación, la estabilidad relativa se manifiesta en que el acto de retiro de
los funcionarios que en provisionalidad ocupan cargos de carrera, debe contener
una motivación coherente con la función pública en el Estado Social de Derecho,
para garantizar la protección efectiva de sus derechos fundamentales al debido
proceso, a la defensa, y al acceso en condiciones de igualdad al servicio
público.
5.12. Sobre este asunto, en repetidas oportunidades,
esta Corte ha establecido que los actos administrativos que impliquen
disposición de derechos deben ser motivados de forma completa y suficiente,
ello como garantía del derecho al debido proceso[90]
establecido en el artículo 29 de la Constitución Política, el cual señala que “el debido proceso se aplicará a toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas”.
5.13. De tal forma, la motivación de un acto
administrativo también es garantía de un conjunto de principios que conforman
la Constitución, entre los cuales se deben resaltar, la Cláusula de Estado de
Derecho, el principio democrático y el principio de publicidad; pues de esta
manera, la administración da cuenta de las razones en las que justifica sus
decisiones, y así, permite que las mismas sean enjuiciables ante la
jurisdicción contencioso administrativa. Solo excepcionalmente, cuando la
Constitución o la ley así lo dispongan, dicho deber se puede ver limitado o
atenuado. Tales excepciones, responden a los principios de igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, que irradian la
función administrativa a favor del interés general.
5.14.
En todo caso, la finalidad de tal deber inexcusable de motivación, es evitar la
arbitrariedad por parte de la administración, la que además, no puede
confundirse con discrecionalidad[91].
Así lo ha dicho esta Corporación:
“La motivación se orienta al convencimiento de las
partes, eliminando cualquier arbitrariedad y facilitando el saber por qué se
tomó la decisión respectiva, lo cual permite la viabilidad de los recursos.
Pone de manifiesto la vinculación de la Administración al ordenamiento jurídico
y por consiguiente, la motivación se puede caracterizar como la explicación,
dada por la Administración, mediante fundamentación jurídica, de la
solución que se da al caso concreto. Y, porque también permite el control de la
actividad administrativa por parte de la opinión pública, como extensión del
principio de publicidad del artículo 209 de la C.P. En otras palabras, la
comunidad tiene derecho a estar informada, la sociedad  no es indiferente al
conocimiento de las resoluciones que le puedan interesar y por consiguiente
para esa sociedad son importantes los motivos que  originan una remoción; esta
es una proyección del principio de publicidad y es corolario del Estado
democrático. La publicidad, que implica motivación, es esencial en el ordenamiento
colombiano”[92].
5.15.
En otras palabras, la estabilidad laboral de los funcionarios que ocupan cargos
de carrera en provisionalidad se garantiza mediante el deber impuesto a la
administración de motivar el acto de desvinculación, con lo que se satisface la
garantía de los principios de legalidad, publicidad y debido proceso[93].
5.16.
En este orden, lo que se busca con la motivación, no es nada distinto a que el
servidor tenga la posibilidad de defenderse en juicio, si así lo considera, y
poder contradecir las razones por las cuales lo declararon insubsistente en el
cargo, de lo contrario, se vería transgredido su derecho de acceso efectivo a
la administración de justicia, pues es indispensable para el control de los
actos administrativos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo[94].
Por esto, se ha dicho incluso que la obligación de motivar los actos administrativos,
se extiende a la administración, aún en eventos de desvinculación de
funcionarios de carrera en provisionalidad, en procesos de reestructuración de
la administración[95].
5.17. Para considerar motivado
el acto administrativo, no es suficiente la cita de información, doctrina o
jurisprudencia que no se relaciona de manera directa e inmediata con el caso
particular y concreto del servidor público afectado, o la utilización de
expresiones formales tales como “por los motivos expresados” para
proceder a la desvinculación, sino que es forzoso explicar de manera “clara,
detallada y precisa” las razones por las cuales se prescindirá de los
servicios del funcionario en cuestión[96].
5.18. La Sala Plena, en la Sentencia SU-917 de 2010,
reiteró la jurisprudencia de la Corte en esta materia:
“(…) En cuanto al retiro de servidores
vinculados en provisionalidad, la Corte Constitucional ha abordado en numerosas
oportunidades el tema para señalar el inexcusable deber de motivación de dichos
actos. Así lo ha señalado desde hace más de una década de manera uniforme y
reiterada en los numerosos fallos en los que ha examinado esta problemática, a
tal punto que a la fecha se registra casi un centenar de sentencias en la misma
dirección aunque con algunas variables respecto de las medidas de protección
adoptadas[97].
- En primer lugar, el respeto a los
principios constitucionales antes mencionados (Estado de derecho, garantía del
derecho fundamental al debido proceso, principios democrático y de publicidad
en el ejercicio de la función pública) exige motivar los actos de retiro de los
cargos de provisionalidad.
- En segundo lugar, no existe ninguna ley
o norma con fuerza material de ley que exonere a los nominadores del deber de
señalar las razones para el retiro de servidores públicos nombrados en
provisionalidad, por lo que debe apelarse a la regla general antes mencionada
sobre la motivación de los actos administrativos.
- En tercer lugar, el artículo 125 de la Constitución
señala que las causales de retiro de los servidores públicos son las
contempladas en la propia Carta Política o en la ley, de manera que el
administrado debe tener la posibilidad de conocer cuáles son las razones que se
invocan para su retiro cuando ejerce un cargo en provisionalidad. Aquí es importante precisar que “las excepciones a este principio general únicamente
pueden ser consignadas por vía legal o constitucional”[98], de manera que ni los decretos reglamentarios ni los
demás actos administrativos pueden servir como sustento normativo para
incumplir este mandato. Al respecto, apoyado en el artículo 125 Superior, la
Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha considerado que
“sólo el Legislador tiene competencia para señalar los motivos y el
procedimiento que pueden dar lugar a la separación del cargo, por lo que la
administración no puede a su arbitrio disponer el retiro de sus servidores”[99].
En concordancia con ello, la Ley 909 de 2004, por la
cual se expiden normas que regulan el empleo público y la carrera
administrativa, reconoció expresamente, que la competencia para el retiro de
los empleos de carrera es “reglada” y “deberá efectuarse mediante acto
motivado”, mientras que para el caso de los empleos de libre nombramiento y
remoción aceptó la competencia “discrecional” mediante “acto no motivado”[100].
Cabe aclarar, en consecuencia, que a partir de la entrada en vigencia de la Ley
909 de 2004 no existe duda alguna respecto al deber de motivación de dichos
actos[101].
- En cuarto lugar, el hecho de que un funcionario
ejerza un cargo en provisionalidad no lo convierte en uno de libre nombramiento
y remoción, por lo que no tiene cabida esa excepción al deber de motivar el
acto de insubsistencia. En este sentido la Corte precisa que aún cuando los servidores públicos
nombrados en provisionalidad en empleos de carrera no tienen las garantías que
de ella se derivan, porque no han superado las etapas para proveer un empleo en
forma definitiva (especialmente a través del concurso de méritos), lo cierto es
que si tienen el derecho a la motivación del acto de retiro, que constituye una
garantía mínima derivada del derecho fundamental al debido proceso, del respeto
al estado de derecho y del control a la arbitrariedad de la administración, y
no de la circunstancia de pertenecer o no a un cargo de carrera.
Desde la Sentencia C-514 de 1994,
reiterada en varias oportunidades[102],
la jurisprudencia de esta Corporación ha advertido que los cargos de libre
nombramiento y remoción constituyen una excepción para la provisión de empleos,
de modo que “no
pueden ser otros que los creados de manera específica, según el catálogo de
funciones del organismo correspondiente, para cumplir un papel directivo, de
manejo, de conducción u orientación institucional, en cuyo ejercicio se adoptan
políticas o directrices fundamentales, o los que implican la necesaria
confianza de quien tiene a su cargo dicho tipo de responsabilidades”.
Pero como no existe una ley que considere
los cargos de provisionalidad asimilables a los cargos de libre nombramiento y
remoción, no tiene cabida una interpretación analógica en esta dirección. Por
lo tanto, el nominador tampoco puede desvincular a quien ejerce un cargo en
provisionalidad con la misma discrecionalidad (relativa) con la que puede
hacerlo para aquéllos cargos, esto es, sin el deber de motivar sus actos.
La regla sobre el deber de motivación de los actos de
desvinculación fue sentada desde las primeras decisiones[103] y se ha mantenido inalterada en los más recientes
fallos sobre el particular[104],
aún cuando se han presentado algunos matices en cuanto a las medidas puntuales
de protección constitucional[105].
En este sentido la Corte considera, de un lado, que
quien ejerce un cargo en provisionalidad no puede asimilarse a un empleado
vinculado en carrera, ni pretender que le sean aplicables los derechos que de
ella emanan, pues es claro que no se ha sometido a las reglas que impone la ley
para gozar de tales beneficios (realizar con éxito el concurso de méritos,
superar el periodo de prueba, etc.). De otro lado, estima que tampoco pueden
asimilarse a empleos de libre nombramiento y remoción, pues su origen legal no
es la confianza para ejercer funciones de dirección o manejo, sino la necesidad
inmediata de suplir una vacante y evitar la paralización de la función pública
mientras se surten los procedimientos ordinarios para proveerla con absoluto
rigor. (…)”.
5.19. Concluye la sentencia citada que,
siempre el nominador tiene el deber de motivar el acto por medio del cual
retira del cargo a su funcionario, haciendo hincapié en que tal deber es
inexcusable, y las causas que dieron lugar a la declaratoria de insubsistencia
deben corresponder a las del caso concreto y particular.
5.20.
Sobre el contenido de la motivación, la misma sentencia ha sido clara en
recalcar que el acto debe cumplir un mínimo de exigencias respecto de su
contenido material, deben constar en él las circunstancias particulares y
concretas, de hecho y de derecho, por las cuales se decide prescindir de los
servicios de un determinado funcionario, sin que se admitan razones
indefinidas, generales y abstractas:
“b.- Contenido de la motivación
Un aspecto de particular importancia en esta materia
es el referente a cuáles son las razones que puede invocar el nominador para
desvincular a quien ejerce un cargo en provisionalidad, tema del que también se
ha ocupado la jurisprudencia constitucional.
El acto de retiro no sólo debe ser motivado sino que
ha de cumplir ciertas exigencias mínimas respecto de su contenido material, de
modo que el administrado cuente con elementos de juicio necesarios para decidir
si acude o no ante la jurisdicción y demanda la nulidad del acto en los
términos del artículo 84 del CCA. Lo contrario significaría anteponer una
exigencia formal de motivación en detrimento del derecho sustancial al debido
proceso, pues si no se sabe con precisión cuáles son las razones de una decisión
administrativa difícilmente podrá controvertirse el acto tanto en sede
gubernativa como jurisdiccional.
Es por lo anterior por lo que la Corte ha hecho
referencia al principio de ´razón suficiente´ en el acto administrativo que
declara la insubsistencia o en general prescinde de los servicios de un
empleado vinculado en provisionalidad, donde “deben constar las circunstancias particulares y
concretas, de hecho y de derecho, por las cuales se decide remover a un
determinado funcionario, de manera que no resultan válidas aquellas
justificaciones indefinidas, generales y abstractas, que no se predican
directamente de quien es desvinculado´[106].
En otras palabras, de acuerdo con la jurisprudencia decantada por esta
Corporación, “para que un acto administrativo de desvinculación se considere
motivado es forzoso explicar de manera clara, detallada y precisa cuáles son
las razones por las cuales se prescindirá de los servicios del funcionario en
cuestión´[107].
En este orden de ideas, sólo es constitucionalmente
admisible una motivación donde la insubsistencia invoque argumentos puntuales
como la provisión definitiva del cargo por haberse realizado el concurso de
méritos respectivo, la imposición de sanciones disciplinarias, la calificación
insatisfactoria “u otra razón específica atinente al servicio que está
prestando y debería prestar el funcionario concreto”[108].
Con todo, la Corte debe insistir en que la necesaria
motivación de los actos administrativos no puede conducir, en la práctica, a
equiparar a los funcionarios nombrados en provisionalidad con aquellos que se
encuentren en carrera. Tal equiparación terminaría por ser, paradójicamente,
contraria al espíritu de la Constitución de 1991 en materia de función pública.
Siendo ello así, la motivación que se exige para desvincular a un funcionario
nombrado en provisionalidad no debe ser necesariamente la misma que aquella que
se demanda para los funcionarios de carrera, para quienes la propia
Constitución consagra unas causales de retiro ligadas a la estabilidad en el
empleo, de la que no goza el funcionario vinculado en provisionalidad. Estos
motivos pueden ser, por ejemplo, aquellos que se fundan en la realización de los
principios que orientan la función administrativa[109]
o derivados del incumplimiento de las funciones propias del cargo, los cuales,
en todo caso, deben ser constatables empíricamente, es decir, con soporte
fáctico, porque de lo contrario se incurrirá en causal de nulidad por falsa
motivación. En este sentido, como bien señala la doctrina, ´la Administración
es libre de elegir, pero ha de dar cuenta de los motivos de su elección y estos
motivos no pueden ser cualesquiera, deben ser motivos consistentes con la
realidad, objetivamente fundados´[110].
Ahora bien, las referencias genéricas acerca de la
naturaleza provisional de un nombramiento, al hecho de no pertenecer a la
carrera administrativa, la invocación del ejercicio de una -inexistente-
facultad discrecional, o la simple ´cita de información, doctrina o
jurisprudencia que no se relacionen de manera directa e inmediata con el caso
particular´[111],
no son válidas como razones claras, detalladas y precisas para la
desvinculación de un funcionario[112].
Así, en varias ocasiones la Corte ha denegado la protección mediante tutela,
cuando advierte que los actos de retiro han sido motivados bajo las exigencias
mínimas anotadas, precisamente porque el servidor público declarado
insubsistente cuenta con las herramientas mínimas para ejercer su derecho de
contradicción y defensa ante las instancias administrativas o judiciales
ordinarias[113].
Por el contrario, cuando tal motivación no existe o ha sido meramente retórica,
no ha vacilado en conceder el amparo mediante tutela.
Por lo demás, conviene anotar que, desde la perspectiva
del control a la motivación de los actos, para el Derecho carece de toda
relevancia el proceso psicológico mediante el cual el nominador toma una
decisión. Lo jurídicamente relevante son las razones que se hacen ´explícitas´
en el acto de retiro y su correspondencia con la realidad, en la medida en que
son éstas las que constituyen la base objetiva para ejercer el control a la
actividad de la administración[114],
siendo completamente inadmisible la teoría de la motivación “implícita” de los
actos administrativos”.
5.21.
Conforme con lo anterior, es indispensable que el acto administrativo por medio
del cual se va a retirar del servicio a un funcionario que ocupa un cargo de
carrera en provisionalidad, esté motivado, para que se le garantice de manera
efectiva la estabilidad laboral relativa a la que tiene derecho, dado que su
situación no es asimilable a la de un funcionario de libre nombramiento y remoción,
pues el primero, fue nombrado para satisfacer la necesidad del servicio y no
por la existencia de una relación de confianza para desempeñar funciones de
dirección y manejo.
5.22.
De la misma forma, el deber de motivación impone la carga de que la misma sea
clara, exponga de manera cierta y precisa las circunstancias de hecho y de
derecho en las cuales se fundamenta la decisión de prescindir del funcionario,
sin que se admitan justificaciones genéricas.
6.
El deber de motivación de los actos por medio de los cuales se declara la
insubsistencia de los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación
6.1.
La misma SU-917 de 2010, dispuso sobre el deber de motivación de los actos
administrativos por medio de los cuales se declara la insubsistencia de
funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, que ocupaban cargo de carrera
en provisionalidad, lo siguiente:
“De acuerdo con el artículo 253 de la
Constitución, al Legislador corresponde, entre otros asuntos, determinar ´lo
relativo a la estructura y funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación,
al ingreso por carrera y al retiro del servicio´. El artículo 5º transitorio
constitucional dio facultades al Presidente de la República para ´expedir las
normas que organicen la Fiscalía General de la Nación´, como en efecto se hizo
con el Decreto 2699 de 1991, ´por
el cual se expide el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación´.
El Decreto Ley 2699 de 1991 consagró el régimen de carrera para el
ingreso, permanencia y ascenso en el servicio de los funcionarios y empleados
de la Fiscalía General de la Nación (art. 65 y siguientes), donde el artículo
73 autorizó la vinculación excepcional mediante provisionalidad[115] y el
artículo 100-5 el retiro por ´insubsistencia discrecional, en los cargos de
libre nombramiento y remoción´.
La Ley 270 de 1996, Estatutaria de
Administración de Justicia, señaló que la Fiscalía General de la Nación tendría
su propio régimen de carrera, sujeto a los principios del concurso de méritos y
calificación de servicios, “orientado a garantizar la igualdad de oportunidades
para el ingreso, permanencia y ascenso en el servicio de los funcionarios y
empleados que la conforman” (art. 159), norma ésta declarada exequible por la
Corte Constitucional[116].
El Decreto Ley 261 de 2000 modificó la estructura de la Fiscalía General de la Nación y lo relativo al régimen de carrera de la
institución (Título VI), en cuyo artículo 117 consagró la vinculación en
provisionalidad[117].
Finalmente, la Ley 938 de 2004, ´por la
cual se expide el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación´,
reguló la administración de personal y el régimen especial de carrera. El
artículo 70 autorizó el nombramiento excepcional en provisionalidad[118],
mientras que el artículo 73 estipuló el retiro de la carrera mediante acto
motivado y en los demás casos en ejercicio de la facultad discrecional[119].
Los artículos 70 y 73 de la Ley 938 de
2004 fueron objeto de control constitucional en la Sentencia C-279 de 2007. La
Corte declaró la exequibilidad condicionada de dichas normas, “en el entendido de que en el caso de los funcionarios
designados en provisionalidad en cargos de carrera, el acto de desvinculación
deberá ser motivado por razones del servicio específicas, en los términos del
apartado 4 de esta sentencia”. En ese fundamento jurídico la Sala reafirmó su
extensa jurisprudencia sobre el deber de motivación de los actos de retiro de
servidores vinculados en provisionalidad en cargos de carrera de la Fiscalía
General de la Nación y sobre esa base condicionó la validez de las normas
objeto de control. (…).
La línea jurisprudencial trazada en relación con el
deber de motivación de los actos de retiro de servidores de la Fiscalía General
de la Nación vinculados en provisionalidad ha sido reiterada en
pronunciamientos posteriores y recientes de esta Corporación[120]”.
6.2.
De manera pues, que la obligación de motivar los actos de desvinculación o
retiro de los servidores públicos que ocupan un cargo de carrera en
provisionalidad, es exigible a los nominadores tanto del régimen general, como
a los del régimen especial de carrera administrativa, dentro de los que se
encuentran la Fiscalía General de la Nación[121].
7. La nulidad como resultado del acto administrativo
ausente de motivación, por medio del cual se declara la insubsistencia de un
funcionario que ocupa en provisionalidad, un cargo de carrera
7.1. Conforme lo ha dejado en claro la
jurisprudencia constitucional, cuando se produce la desvinculación de un
servidor público nombrado en provisionalidad en un cargo de carrera, sin que se
motive el respectivo acto de retiro, se desconocen los principios
constitucionales de igualdad y del mérito en el acceso a la función pública, y
se afectan los derechos al debido proceso y a la estabilidad laboral relativa.
7.2. En ese contexto, dentro del propósito de
restablecer los citados principios y derechos constitucionales, la
jurisprudencia de esta Corporación ha venido adoptando distintas medidas de
protección, atendiendo a las especiales circunstancias de los casos que han
sido materia de pronunciamiento.
7.2.1. En un primer momento, entre los años
1998 y 2003, la Corte, por vía de la acción de tutela, asumió el conocimiento
de este tipo de casos, como mecanismo transitorio de protección de derechos
fundamentales, a partir del carácter subsidiario del amparo constitucional y de
la consideración en torno a la existencia en el ordenamiento de otros medios de
defensa judicial a los cuales se podía acudir para demandar la protección de
los derechos afectados. Conforme con ello, la decisión de protección impartida
por la Corte en esta primera etapa, se limitó a ordenar el reintegro del
servidor público al cargo del cual se había desvinculado, manteniendo vigencia
dicha orden hasta tanto el asunto fuera resuelto por la autoridad competente.
Así se decidió, por ejemplo, en las Sentencias T-800 de 1998, T-884 de 2002 y
T-752 de 2003.
7.2.2. Posteriormente, frente al mismo supuesto
de hecho, la decisión estuvo enfocada a ordenarle a la autoridad respectiva la
motivación del acto de desvinculación, con el doble propósito de garantizar,
por un lado, al servidor público su debido proceso y la posibilidad de demandar
el acto ante la jurisdicción contenciosa, previo conocimiento de las causas de
la desvinculación, y, por otro, que la desvinculación solo se produjese en
razón de la existencia de causas objetivas. De acuerdo con ello, en los
distintos casos, la Corte dispuso que sólo habría lugar al reintegro del
servidor público cuando la autoridad demandada no procediera a motivar el
respectivo acto de desvinculación. En este sentido se profirieron las
sentencias T-951 de 2004, T-1204 de 2004, T-1206 de 2004, T-1240 de 2004, T-031
de 2005, T-123 de 2005, T-161 de 2005, T-454 de 2005, T-1323 de 2005, T-706 de
2006, T-597 de 2007, T-007 de 2008, T-011 de 2009, T-023 de 2009 y T-610 de
2010, entre otras.
7.2.3. Finalmente, a partir de la Sentencia
T-108 de 2009, la Corte retomó la línea inicial, en virtud de la cual se
dispone el reintegro a sus cargos de los servidores públicos en provisionalidad
que han sido desvinculados sin motivación. En esa sentencia, sin embargo, sin
incorporar consideración al respecto en la parte motiva, se incluyó en la parte
resolutiva la orden conforme con la cual el reintegro que se disponía para la
persona entonces afectada, debía producirse “sin solución de continuidad”
lo cual implica que deben pagarse los salarios y prestaciones dejados de
percibir desde el momento de la desvinculación y hasta el reintegro. Desde
entonces la Corte ha venido conociendo este tipo de asuntos, particularmente
cuando se trata de desvinculaciones proferidas con anterioridad a la expedición
de la Ley 909 de 2004, sobre la base de que ya se ha agotado el proceso de
nulidad y restablecimiento del derecho ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, sin que allí se obtuviera la protección de los
derechos que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional habían sido
vulnerados por el acto respectivo. En esos casos, se ha considerado necesario
ordenar la nulidad del acto de desvinculación que no había sido motivado, en
aras de proteger los derechos a la estabilidad laboral, la igualdad y el debido
proceso. Consecuentemente, se ha ordenado el restablecimiento de dichos
derechos, con el fin de retrotraer los efectos del acto viciado y que el
funcionario público quedara en la misma posición en la que estaba antes de
proferirse éste. En tal sentido, se ha ordenado el reintegro de los
funcionarios y el pago de los salarios dejados de percibir desde el momento de
la desvinculación hasta su efectivo reintegro.
7.2.3.1. En este último sentido se pronunció
la Corte en la Sentencia SU-917 de 2010, al resolver una serie de casos en
donde los accionantes habían desempeñado cargos de carrera en provisionalidad
en distintas entidades públicas y fueron desvinculados de los mismos sin que
los actos de retiro hubieran sido debidamente motivados por sus nominadores.
7.2.3.1.1. En esa oportunidad, la Sala Plena,
después de reiterar la tesis sobre la estabilidad laboral relativa de los
empleados que ocupan cargos de carrera en provisionalidad, procedió a evaluar las herramientas que tenía su alcance
para asegurar la protección efectiva de los derechos fundamentales conculcados.
De esa forma, trajo a colación tres hipótesis sobre posibles medidas que podían
ser aplicadas según las especificidades del asunto. Sobre el particular, la providencia
en cita señaló:
“(…) La primera hipótesis se presenta cuando en el proceso
ordinario o ante la jurisdicción contencioso administrativa uno de los fallos
de instancia ha sido conforme a la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional. En tal caso, el juez de tutela debe dejar sin efecto la sentencia
contraria al precedente y, en su lugar, confirmar el fallo de instancia que se
ajusta a la jurisprudencia constitucional[122].
La segunda hipótesis se presenta cuando no es posible dejar en
firme ninguna decisión de instancia porque todas van en contravía de la
jurisprudencia constitucional. En tal caso corresponderá al juez de tutela
dejar sin efecto el fallo de última instancia y ordenar que se dicte uno nuevo
ajustado al precedente constitucional.
Finalmente, la tercera hipótesis se presenta cuando en
oportunidades precedentes se ha ordenado dictar un nuevo fallo pero el juez de
instancia se niega a proferirlo o lo hace en contravía las reglas fijadas en la
jurisprudencia constitucional, existiendo la certidumbre de que la protección
efectiva de los derechos fundamentales resultará afectada.
En estos eventos el juez de tutela, y particularmente la Corte Constitucional, debe tomar directamente las medidas necesarias, pudiendo incluso dictar
sentencia sustitutiva o de reemplazo, pues no quedaría alternativa distinta
para garantizar la real y efectiva protección de los derechos fundamentales y
con ello el derecho de acceso a la administración de justicia en condiciones de
igualdad[123]”.
7.2.3.1.2. Así pues, la primera de las
hipótesis fue objeto de aplicación en varios de los casos al acreditarse que
las decisiones de instancia adoptadas habían acogido, por entero, el precedente
fijado por la Corte Constitucional. En consecuencia, la Sala Plena ordenó dejar
en firme aquellas decisiones que declararon la nulidad de los actos
reprochados, así como el restablecimiento de los derechos de los peticionarios.
Cabe observar que, de acuerdo con la consecuencia que, de ordinario se atribuye
a las decisiones que declaran la nulidad de los actos por medio de los cuales
se ha desvinculado a un servidor público, lo que procede es el reintegro al
cargo, sin solución de continuidad y con el consiguiente pago de los salarios y
prestaciones dejados de percibir desde el momento de la desvinculación y hasta
el reintegro.
7.2.3.1.3. En los restantes casos hizo
uso de la tercera hipótesis, al considerar que ninguna de las decisiones de
instancia había sido respetuosa de la jurisprudencia constitucional y la única
alternativa que, en su sentir, devenía idónea para asegurar el restablecimiento
real y efectivo de los derechos quebrantados consistía en dictar, directamente,
sentencia sustitutiva o de reemplazo. Conforme con esa consideración, decretó
la nulidad de los actos de insubsistencia y, a título de restablecimiento del
derecho, ordenó el reintegro a los cargos ocupados o a uno equivalente sin
solución de continuidad, con el correspondiente pago de salarios y prestaciones
dejados de percibir desde la desvinculación hasta cuando sean efectivamente
reintegrados.
7.2.3.2. Similar línea interpretativa adoptó
la Sala Séptima de Revisión, en la Sentencia T-656 de 2011, en la que asumió el
conocimiento de un caso en el que una persona nombrada en provisionalidad en el
cargo de Profesional Especializado de la Dirección Nacional del Cuerpo Técnico
de Investigaciones -CTI- de la Fiscalía General de la Nación fue desvinculada
sin que el acto de retiro expresara el fundamento de la decisión.
7.2.3.2.1. En ese escenario, en la sentencia se
dispuso conceder la tutela y
ordenar el reintegro del accionante al cargo que desempeñaba al momento de su
retiro, además de que se efectuara a su favor el pago de salarios y
prestaciones sociales dejados de percibir desde el momento de su desvinculación
hasta su efectivo reintegro. Observa la Corte que en esta sentencia se
incorporó una nueva regla de decisión, orientada a atemperar la orden de pagar
los salarios y prestaciones dejados de percibir, con una consideración sobre el
carácter precario de la estabilidad que tiene el servidor público vinculado en
provisionalidad en un cargo de carrera, disponiendo que dicho pago solo
procederá  hasta cuando el respectivo cargo haya sido provisto mediante el
sistema de concurso de méritos, en la medida en que dicho acontecimiento marca
la fecha cierta hasta la cual quién estaba en provisionalidad podía alentar una
expectativa de permanecer en el cargo.
7.2.3.3. Con posterioridad, la Sala Plena de
la Corporación, en la Sentencia SU-691 de 2011, se pronunció sobre el tema a
propósito de una controversia en la que varios peticionarios venían
desempeñándose en provisionalidad en cargos de carrera en el Servicio Nacional
de Aprendizaje -SENA- y en la Fiscalía General de la Nación y fueron desvinculados
a través de actos administrativos carentes de motivación, los cuales acudieron
ante la jurisdicción contencioso administrativa sin que en dicha sede
obtuvieran la protección de sus derechos fundamentales.
7.2.3.3.1. En dicha ocasión, la Sala Plena
ratificó lo expuesto por ella en las líneas jurisprudenciales trazadas en la
SU-917 de 2010, afianzando la tesis sobre el vicio de nulidad que produce la
falta de motivación del acto administrativo de desvinculación de funcionarios
en provisionalidad en cargos de carrera y repasando de nuevo las soluciones que
debía aplicar el juez de tutela en el evento en que se promoviera el recurso de
amparo contra una providencia judicial que no acatara la jurisprudencia
constitucional en la materia.
7.2.3.3.2. De esa forma, al constatar en los
casos concretos la procedencia del recurso de amparo, la Sala Plena siguió en
estricto sentido el precedente sentado y, por tanto, procedió a dejar sin
efectos el acto administrativo de desvinculación y ordenó el pago de salarios y
prestaciones dejados de percibir desde la desvinculación hasta la fecha de
reintegro o supresión, de acuerdo con las circunstancias del asunto analizado.
7.2.3.3.3. En esta oportunidad la Corte
introdujo un nuevo componente a las reglas de decisión que habían venido
gobernando la materia, al disponer, acogiendo una precisión que había sido
desarrollada en una línea jurisprudencial del Consejo de Estado, que la orden
relativa al pago de salarios y prestaciones dejados de percibir, debía
acompañarse con una previsión sobre la necesidad de descontar de dicho pago lo
que la persona desvinculada hubiese percibido del Tesoro Público por concepto
del desempeño de otros cargos públicos durante el tiempo que estuvo
desvinculada, por considerar que sólo así se ajustaba la orden al artículo 128
Superior. De este modo, la Corte, al paso que dispuso el reintegro de los
accionantes y el consiguiente pago de los salarios y prestaciones dejados de
percibir, también ordenó a las
respectivas entidades accionadas que descontasen las sumas que hubieren
devengado los peticionarios, provenientes del Tesoro Público, entre el momento
de la desvinculación hasta su reintegro efectivo o hasta la fecha de supresión
del cargo, según el caso.
7.2.3.4. Por otro lado, en la Sentencia T-961
de 2011[124],
la Sala Cuarta de Revisión también admitió la procedencia excepcional de la
acción de tutela contra providencias judiciales e hizo hincapié en el deber del
nominador de motivar los actos administrativos de desvinculación de los
servidores públicos que ocupen cargos de carrera en provisionalidad, con motivo
de un caso similar al expuesto en los numerales anteriores, en el que un Fiscal
Delegado ante Jueces Especializados de la Unidad Nacional Antinarcóticos e
Interdicción Marítima, designado con carácter provisional, fue declarado
insubsistente por el Fiscal General de la Nación a través de acto
administrativo carente de motivación.
7.2.3.4.1. En esta providencia la Corte
integró los criterios que la Corporación había venido desarrollando en orden a
limitar el alcance de la orden de pagar los salarios y prestaciones dejados de
percibir. Así, la Sala de Revisión, para efectos de fijar los alcances de la
orden de pagar los salarios y prestaciones dejados de percibir, se remitió de
manera expresa a las sentencias SU-917 de 2010
y T-656 de 2011, y, como consecuencia de la nulidad del acto administrativo
censurado, ordenó el reintegro del actor al cargo que venía desempeñando en
provisionalidad, siempre que éste no hubiere sido provisto por concurso de
méritos, así como el pago de salarios y prestaciones a partir del momento en
que solicitó la protección de sus derechos fundamentales y hasta la fecha de su
efectivo reintegro o hasta que se haya vinculado el respectivo funcionario en
propiedad, consecuencia lógica del concurso mismo. Destaca la Corte que en esta
oportunidad, como criterio para limitar la desproporción a la que se ha hecho
alusión, se dispuso que el pago de los salarios y prestaciones dejados de
percibir se produciría desde el momento en el que se interpuso la acción de
tutela.
7.3. Del anterior recuento jurisprudencial de
las distintas etapas, encuentra esta Corte que se ha mantenido invariable la
regla conforme con la cual, cuando se desvincula sin motivación a un servidor
público que se encontraba nombrado en provisionalidad en un cargo de carrera,
lo que procede es ordenar la nulidad del acto, como mecanismo para la
protección de los derechos a la estabilidad laboral, a la igualdad y al debido
proceso. No obstante, en cuanto hace a las medidas de restablecimiento, se han
ido desarrollando algunos matices, puesto que primero se evolucionó en la
dirección de reconocer no solamente el reintegro del funcionario como una
consecuencia natural de dejar sin efectos el acto de desvinculación, sino
también el pago a su favor de los salarios y prestaciones sociales dejados de
percibir desde el momento de su desvinculación hasta su efectiva reincorporación,
pero luego se han introducido criterios que, por consideraciones de equidad,
limitan esa regla.
7.3.1. Como se ha mostrado, el primero de esos
criterios alude a que la orden de pago de salarios y prestaciones sociales
desde la fecha de desvinculación hasta que se efectuara el reintegro al cargo
que venía desempeñando en provisionalidad, sólo surte efectos hasta el momento
en el que el respectivo cargo hubiere sido provisto a través de concurso de
méritos. Esta regla de decisión parte de la consideración conforme con la cual
carece de soporte la orden de pagar salarios y prestaciones por un periodo en
el cual el servidor público ya se encontraría desvinculado del cargo por una
decisión ajustada a la Constitución y a la ley, esto es, porque el cargo que
ocupaba en provisionalidad ya habría sido provisto mediante concurso.
7.3.2. El segundo, por su parte, alude al
eventual descuento que debe ordenarse a la suma total correspondiente al
concepto de salarios y prestaciones sociales dejados de percibir, cuando la
persona afectada con el retiro discrecional haya recibido otras sumas del
tesoro público por virtud de su desempeño en otros cargos de naturaleza pública
durante el interregno que estuvo desvinculada.
7.3.3. Finalmente, conforme con un tercer
criterio, aplicado en un solo caso por la Sala Cuarta de Revisión, en la
Sentencia T-961 de 2011, el pago de salarios y prestaciones dejados de percibir
solo se ordena en sede constitucional, a partir del momento en el que se
presentó la acción de tutela.
7.4. El anterior recuento muestra que en la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, sobre el tema de la estabilidad
laboral relativa de los servidores públicos vinculados en provisionalidad, se
ha manifestado la existencia de una tensión constitucional entre, por un lado,
el alcance de las medidas de protección de quien ha sido desvinculado con
desconocimiento de su derecho a la estabilidad y, por otro, la proporcionalidad
del reconocimiento que a título de indemnización está llamado a percibir, a la
luz del carácter precario de su estabilidad y de la necesidad de que tal
reconocimiento tenga una efectiva conexidad con la afectación de los derechos
que se encuentran en juego.
7.4.1. Esta necesidad de limitar el alcance de
la orden de protección se origina en la evidente desproporción que, en razón de
la congestión judicial y la consiguiente mora en la adopción de las decisiones
de protección, se produce cuando quien tiene un título precario de estabilidad,
accede a un reconocimiento patrimonial que abarca periodos de varios años y
excede el ámbito de lo que pudiera considerarse como reparación o compensación
por el efecto lesivo del acto de desvinculación. En esa línea, cabe señalar que
los remedios hasta ahora ensayados por la Corte, si bien ofrecen una respuesta
parcial, y, ciertamente, marcan un derrotero en la consideración del asunto,
resultan claramente insuficientes. Así, la decisión de limitar el pago de
salarios y prestaciones hasta el momento en el que el respectivo empleo haya
sido provisto mediante concurso, si bien responde a una lógica impecable, no
resulta suficiente desde el punto de vista de la equidad, porque no ofrece
respuesta para los eventos, que son muchos, en los que la convocatoria de los
concursos se dilata indefinidamente en el tiempo. En esas hipótesis, quien
hubiese sido desvinculado sin motivación estando en provisionalidad en un cargo
de carrera, continuaría acumulando salarios y prestaciones, por periodos no
laborados, durante todo el tiempo que la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, y, si fuere del caso, la constitucional, tardase en resolver de
manera definitiva el asunto. A su vez, la determinación de descontar lo que la
persona afectada hubiese devengado del tesoro público durante el periodo por el
que deben reconocerse los salarios y prestaciones dejadas de percibir, no es
consistente con la consideración de que, desde la perspectiva de la ausencia de
causa para ese pago, la misma razón resulta predicable en aquellos eventos en
los que la persona ha desempeñado un empleo remunerado en el sector privado o
ha generado su propio ingreso como trabajador independiente.  Finalmente, en
sentido contrario, la previsión conforme a la cual el pago solamente se
reconoce a partir del momento en la que se presentó la solicitud de amparo
constitucional, no resultaría de recibo en aquellos eventos en los que la
protección se brinda por el juez de tutela de primera instancia, caso en el
cual el reconocimiento sería irrisorio.
7.4.2. De ahí que no exista claridad en relación
con las medidas que, por vía de consecuencia, han de adoptarse de manera
complementaria para el restablecimiento de los derechos; cuestión que, a la luz
de los efectos que en los casos particulares ha tenido la decisión de amparo
constitucional, impone la necesidad de una consideración específica del asunto.
7.4.2.1. A propósito de este asunto,
recientemente, la Sala Plena de esta Corporación, mediante sentencia SU-556 de
2014, abordó la problemática relativa al límite que deben tener las
indemnizaciones de los empleados que en provisionalidad ocupan cargos de
carrera y que son separados mediante acto administrativo carente de motivación.
7.4.3. Sobre ese particular, se dijo en la
sentencia SU 556 de 2014, que el fundamento para la orden de pagar los salarios
y prestaciones dejados de percibir, no puede tenerse como una consecuencia
automática de la nulidad del acto de desvinculación porque, si bien, en
general, el resultado de la nulidad es la de que las cosas se retrotraen hasta
el momento en el que se produjo el acto invalidado, tal efecto no es posible en
este caso, puesto que, aunque sería posible disponer el pago retroactivo del
salario, no es posible hacer lo propio con la prestación del servicio. Si el
salario está indisolublemente ligado a la prestación del servicio, en ausencia
de éste, desaparece la causa para el pago de aquel.
7.4.4. En este evento, es forzoso concluir
que, si los salarios dejados de percibir no se pueden concebir como un pago
retroactivo del servicio, porque éste no se prestó y ya no es posible su
prestación, sólo cabe interpretar que el pago se dispone como una modalidad de
indemnización de perjuicios. Sin embargo, como pasa a explicarse, esta
aproximación conduce a un resultado claramente desproporcionado y, por consiguiente,
contrario a principios constitucionales y legales de indemnización, que
establecen que “dentro de cualquier proceso que se surta ante la
Administración de Justicia, la valoración de daños irrogados a las personas y a
las cosas, atenderá los principios de reparación integral y equidad y observará
los criterios técnicos actuariales.”[125]
7.4.5. En principio, cabe considerar que la
declaratoria de nulidad del acto y la orden de reintegro buscan proteger la
estabilidad laboral del servidor público vinculado en provisionalidad, esto es,
su expectativa de permanecer en el empleo, al menos, hasta cuando el mismo
fuese provisto mediante concurso. Consecuentemente, lo que se debe indemnizar
es el daño que se presentó cuando, de manera injusta, se frustró esa
expectativa de estabilidad. El problema que surge de la aproximación que hasta
el momento se ha manejado en la jurisprudencia, se origina en el hecho de que
la indemnización se vincula, primero, al tiempo que la persona emplee en acudir
a la justicia ordinaria y a la constitucional y, luego, al tiempo que ésta
demore en resolver el asunto.
7.4.6. Por el contrario, una aproximación
orientada en la finalidad de evitar la desproporción que surge de la aplicación
indiscriminada de la orden de reintegro y pago de salarios y de prestaciones,
concordante con el texto de la Carta Política, debe analizar la indemnización que se da a título de restablecimiento desde la perspectiva de los principios de
equidad y de reparación integral.
7.4.6.1. En ese contexto, es menester tener en
cuenta que la extensión del daño indemnizable viene limitada por dos factores.
El primero tiene que ver con el carácter precario de la estabilidad que tiene
el servidor público vinculado en provisionalidad en un cargo de carrera, ya
que, si bien, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, dicho
funcionario tiene una estabilidad relativa, es claro que no puede abrigar una
expectativa de permanencia indefinida en el cargo. De este modo, aun cuando en
la práctica, en contravía con expresa disposición legal, los nombramientos en
provisionalidad se extienden en el tiempo y pueden tener una duración de varios
años, al menos para efectos indemnizatorios es posible concluir que el
nombramiento en provisionalidad no puede generar una expectativa de estabilidad
que vaya más allá de la que, de acuerdo con el ordenamiento legal, pueda tener
una persona que ha sido vinculada en dicha modalidad. El segundo factor que
limita la extensión de lo que puede considerarse como un daño indemnizable,
tiene que ver con una consideración de carácter general, sobre la
responsabilidad que le cabe a cada persona en la generación de los recursos
necesarios para atender sus requerimientos vitales, sin que sea de recibo la
actitud de quien, ante la pérdida del empleo, omite injustificadamente la
realización de las actividades imprescindibles para la auto-provisión de
recursos.
7.4.6.1.1. De este modo, se tiene, en primer
lugar, que la misma figura de la provisionalidad, por definición legal, inhibe
que a la persona nombrada en un cargo de carrera se le cree una expectativa
legítima de permanencia indefinida en el mismo. Para confirmar lo anterior,
basta hacer un recuento de los desarrollos legislativos acerca del tema. Así
las cosas, desde la Constitución de 1991, las normas que han regulado la
provisionalidad, como mecanismo de acceso al servicio público, han recalcado el
carácter transitorio de la figura.
7.4.6.1.2. El Decreto Ley 1222 de 1993[126]
en su artículo primero dispone que:
“Mientras se efectúa la selección para ocupar
un empleo de carrera, los empleados inscritos en el escalafón de la Carrera
Administrativa, tendrán derecho preferencial a ser encargados de dichos empleos
si llenan los requisitos para su desempeño. En caso contrario, podrán hacerse
nombramientos provisionales, que no podrán tener una duración superior a cuatro
(4) meses, salvo que el nominador lo prorrogue por una sola vez, hasta por un
término igual. De esta situación informará a la Comisión del Servicio Civil
correspondiente, dentro de los tres días hábiles siguientes, a efectos de que
se ejerza la vigilancia a que hay lugar. Cuando se efectúe un encargo o se
produzca un nombramiento provisional en un cargo de carrera, por encontrarse
vacante definitivamente o por ser un cargo nuevo, el jefe del organismo deberá
convocar a concurso dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha en
que se efectúe el encargo o se produzca el nombramiento.”
7.4.6.1.3. En sus artículos 8 al 10, la Ley
443 de 1998 contempla que:
“Artículo
8º.- Procedencia del encargo y de los nombramientos provisionales. En caso de
vacancia definitiva, el encargo o el nombramiento provisional sólo procederán
cuando se haya convocado a concurso para la provisión del empleo.
Mientras
se surte el proceso de selección convocado para proveer empleos de carrera, los
empleados de carrera, tendrán derecho preferencial a ser encargados de tales
empleos, si acreditan los requisitos para su desempeño. Sólo en caso de que no
sea posible realizar el encargo podrá hacerse nombramiento provisional.
El
cargo del cual es titular el empleado encargado, podrá ser provisto en
provisionalidad mientras dure el encargo del titular, y en todo caso se
someterá a los términos señalados en la presente Ley.
Los
nombramientos tendrán carácter provisional, cuando se trate de proveer
transitoriamente empleos de carrera con personal no seleccionado mediante el
sistema de mérito.
Cuando
se presenten vacantes en las sedes regionales de las entidades y en éstas no
hubiere un empleado de carrera que pueda ser encargado, se podrán efectuar
nombramientos provisionales en tales empleos.
Parágrafo.
Salvo la excepción contemplada en el artículo 10 de esta Ley, no podrá
prorrogarse el término de duración de los encargos y de los nombramientos
provisionales, ni proveerse nuevamente el empleo a través de estos mecanismos.
Artículo
9º.- Provisión de los empleos por vacancia temporal. Los empleos de carrera,
cuyos titulares se encuentren en situaciones administrativas que impliquen
separación temporal de los mismos, sólo podrán ser provistos en forma
provisional por el tiempo que duren aquellas situaciones, cuando no fuere
posible proveerlos mediante encargo con empleados de carrera.
Artículo
10º.- Duración del encargo y de los nombramientos provisionales. El término de
duración del encargo y del nombramiento provisional, cuando se trate de
vacancia definitiva no podrá exceder de cuatro (4) meses, cuando la vacancia
sea resultado del ascenso con período de prueba, de un empleado de carrera, el
encargo o el nombramiento provisional tendrán la duración de dicho período más
el tiempo necesario para determinar la superación del mismo. De estas
situaciones se informará a las respectivas Comisiones del Servicio Civil.
Cuando
por circunstancia debidamente justificada ante la respectiva Comisión del
Servicio Civil, una vez convocados los concursos, éstos no puedan culminarse,
el término de duración de los encargos o de los nombramientos provisionales
podrá prorrogarse previa autorización de la respectiva Comisión del Servicio
Civil, hasta cuando se supere la circunstancia que dio lugar a la prórroga.
La Comisión del Servicio Civil respectiva podrá autorizar
encargos o nombramientos provisionales o su prórroga sin la apertura de
concursos por el tiempo que sea necesario, previa la justificación
correspondiente en los casos que por autoridad competente se ordene la
creación, reestructuración orgánica, fusión, transformación o liquidación de
una entidad.”
7.4.6.1.4.
Finalmente, los artículos 24 y 25 de la Ley 909 de 2004, establecen que:
“Artículo
24. Mientras se surte el proceso de selección para proveer empleos de carrera
administrativa, y una vez convocado el respectivo concurso, los empleados de
carrera tendrán derecho a ser encargados de tales empleos si acreditan los
requisitos para su ejercicio, poseen las aptitudes y habilidades para su
desempeño, no han sido sancionados disciplinariamente en el último año y su
última evaluación del desempeño sea sobresaliente. El término de esta situación
no podrá ser superior a seis (6) meses.
El
encargo deberá recaer en un empleado que se encuentre desempeñando el empleo
inmediatamente inferior que exista en la planta de personal de la entidad,
siempre y cuando reúna las condiciones y requisitos previstos en la norma. De
no acreditarlos, se deberá encargar al empleado que acreditándolos desempeñe el
cargo inmediatamente inferior y así sucesivamente.
Los
empleos de libre nombramiento y remoción en caso de vacancia temporal o
definitiva podrán ser provistos a través del encargo de empleados de carrera o
de libre nombramiento y remoción, que cumplan los requisitos y el perfil para
su desempeño. En caso de vacancia definitiva el encargo será hasta por el
término de tres (3) meses, vencidos los cuales el empleo deberá ser provisto en
forma definitiva.
Artículo
25. Los empleos de carrera cuyos titulares se encuentren en situaciones
administrativas que impliquen separación temporal de los mismos serán provistos
en forma provisional solo por el tiempo que duren aquellas situaciones, cuando
no fuere posible proveerlos mediante encargo con servidores públicos de
carrera.”
7.4.6.1.5. Las normas que se han transcrito,
tenían la vocación de brindar una garantía al principio del concurso de méritos
como medio de acceso a la carrera administrativa, limitando claramente las
expectativas de los nombramientos en provisionalidad, para que fueran, tal como
su nombre lo indica, temporales, para luego proveer el cargo con las
condiciones previstas en la ley.
7.4.6.1.6. Bajo esas condiciones, quien está
nombrado en provisionalidad en un cargo de carrera, se encuentra ante una
situación excepcional y temporal de permanencia en el cargo, por cuanto las
autoridades administrativas responsables deberán proveerlo por medio del
sistema de carrera, nombrando en propiedad a quien haya superado todas las
etapas del concurso que, en todo caso, habrá de convocarse para el efecto. De
lo anterior resulta claro que, quien es nombrado en provisionalidad en un cargo
de carrera, debe asumir que tiene una estabilidad intermedia, en la medida en
que no ha sido vinculado mediante un sistema de méritos, y la provisión
conforme al mismo habrá de hacerse en el breve término que prevé la ley. Así,
esa persona puede esperar mantenerse en el cargo hasta tanto el mismo sea
provisto, en el término legal, por quien haya ganado el concurso y que si su
desvinculación se produce con anterioridad, ello ocurra conforme a una razón
objetiva, debidamente expresada en el acto administrativo de desvinculación.
7.4.6.1.7. En los términos anteriores, no
resulta apropiado asumir, para efectos de la indemnización, que la
cuantificación de la misma deba hacerse a partir de la ficción de que el
servidor público hubiera permanecido vinculado al cargo durante todo el lapso
del proceso, prestando el servicio y recibiendo un salario. Ello no solo es
contrario a la realidad, sino que implica un reconocimiento que excede,
incluso, el término máximo que permite la ley para este tipo de nombramientos.
Este primer punto, lleva a la conclusión de que restablecer el derecho a partir
del pago de todos los salarios dejados de percibir entre la desvinculación y el
reintegro, desconoce el principio de la reparación integral que exige la
indemnización del daño, pero nada más que el daño; puesto que excede las
expectativas legítimas para la protección del bien jurídico que fue lesionado
por el acto.
7.4.6.2. En cuanto al segundo criterio que
limita la cuantificación del daño derivado de la desvinculación sin motivación
de un servidor público que ocupaba en provisionalidad un cargo de carrera, la
solución que fija como indemnización los salarios dejados de percibir desde el
momento de la desvinculación hasta el reintegro efectivo, resulta claramente
incompatible con el conjunto de principios y derechos que orientan el Estado
Social y Constitucional de Derecho.
7.4.6.2.1. Para la Corte es claro que una
indemnización así concebida resulta excesiva en los términos de los artículos
1º y 25 de la Constitución Política. Ello por cuanto, con base en los mismos,
no es posible presumir que la persona permaneció cesante durante todo el tiempo
que demoró la justicia en resolver el conflicto jurídico. Por el contrario, se
debe asumir que, como parte activa de un Estado Social de Derecho, esa persona
contribuyó al desarrollo de la sociedad, en la medida en que ese concepto parte
de la consideración de que el individuo es, en principio, capaz de auto
sostenerse, y como tal, tiene la carga de asumir su propio destino, siendo
excesivo y contrario a la equidad, indemnizarle como si desde el día de su
desvinculación hubiere cesado de cumplir la carga de su auto-sostenimiento, y
ésta se hubiere trasladado al Estado, quien fungía como empleador.
7.4.6.2.2. En efecto, la pretensión de que se
proyecte de manera indefinida el pago del salario que en algún momento percibió
el actor, pero que desde un inicio no tenía vocación de permanencia, en
realidad no constituye una manera de satisfacer el derecho al trabajo cuya
vulneración se alega. Este derecho no consiste ni se reduce a la facultad de
exigir el pago periódico de una suma dineraria para atender las necesidades
vitales; por el contrario, este pago viene a ser la contraprestación por la
realización de actividades socialmente útiles y que redundan en el crecimiento
personal de quien las realiza. Por tal motivo, entender que el Estado satisface
el derecho al trabajo por suministrar a los ciudadanos una suma mensual,
desconoce la naturaleza misma de esta prerrogativa fundamental. La obligación
del Estado tiene un dimensión mucho más amplia, pues no solo debe asegurar un
mínimo vital, sino que debe crear las condiciones para que en el marco de la
autonomía personal, los individuos desplieguen sus intereses y expectativas
vitales, contribuyan eficazmente al bienestar colectivo, y como consecuencia de
ello, sean retribuidos por su aporte social.
7.4.6.2.3. De este modo, la solución que fija
como indemnización el pago de salarios desde la desvinculación hasta el reintegro
efectivo, no solo desnaturaliza el derecho al trabajo, sino que además
contraviene los principios estructurales sobre los cuales se edifica el Estado
Constitucional y Social de Derecho, y en particular, la dignidad humana, el
principio general de la autodeterminación y el derecho al libre desarrollo de
la personalidad.
7.4.6.2.4. Entender y establecer una
presunción general sobre la incapacidad de las personas para atender sus
propias necesidades, y sobre esta base edificar el alcance de las obligaciones
del Estado, termina por anular al individuo mismo y por imponer obstáculos y
barreras para el ejercicio de la autonomía individual. La solución propuesta
invierte la lógica de las cosas, puesto que, justamente, nuestro modelo
constitucional parte de la presunción general sobre la capacidad de las
personas para definir el rumbo de su vida y para atender por sí mismas sus
necesidades vitales. En ese contexto, no es de recibo una cuantificación de la
indemnización por la injusta terminación del vínculo laboral, que tenga como
punto de partida la consideración implícita conforme a la cual, a partir del
acto de desvinculación, y hasta tanto se produzca el reintegro, cesó la
obligación de la persona de asumir la responsabilidad de generar sus propios
ingresos.
7.4.6.2.5. Finalmente, cabe señalar que la
responsabilidad individual por la auto-provisión de recursos, tiene como
contrapartida la obligación del Estado de adoptar las medidas, positivas y
negativas, para asegurar su goce efectivo por todas las personas, pero que esta
obligación difiere sustancialmente del deber de atender y proveer directamente
las prestaciones derivadas de todos y cada uno de los derechos
constitucionales. Por tal motivo, entender que, en los supuestos sobre los que
versa esta providencia, las entidades estatales tienen la obligación de pagar
indefinidamente los salarios dejados de percibir desde la desvinculación del
servidor público, de un cargo cuya estabilidad era tan sólo relativa, sobrepasa
por mucho los deberes a cargo del Estado y la responsabilidad que le es
imputable a título de daño por una conducta antijurídica.
7.4.6.2.6. Para ilustrar lo anterior, se hace
menester recordar que de acuerdo con los artículos 1 y 25 de la Constitucional
Política, el trabajo no sólo se constituye como un derecho, sino como una
obligación social. Esta Corporación ha reconocido que “(…) el derecho al trabajo adopta una triple naturaleza
constitucional, i) como un valor fundante de nuestro régimen democrático y del
Estado Social de Derecho, ii) como un derecho fundamental de desarrollo legal y
iii) como una obligación social (arts 1, 25 y 53 C.P.)[127]. Desde
esa perspectiva y sin que ello lo convierta en un derecho absoluta[128],
el trabajo es objeto de una especial salvaguarda por parte del Estado, no sólo
por razón de esa particular naturaleza, sino porque permite poner de realce la
primacía de otros principios igualmente protegidos, como el respecto a la
dignidad humana y a los derechos fundamentales de las personas que como
trabajadores adelantan una actividad tendiente a desarrollar su potencial
físico o mental, en aras de la provisión de los medios necesarios para su
subsistencia y sostenimiento familiar[129].”[130]
7.4.6.2.7. En
esta misma línea, se ha definido que “El trabajo, como valor fundante del
orden constitucional, derecho fundamental del individuo y obligación social
dentro del Estado Social de Derecho es toda actividad humana libre, voluntaria
y lícita que una persona, en forma dependiente o subordinada, o
independientemente, realiza de manera consciente en favor de otra natural o
jurídica. En estas circunstancias, el trabajo no sólo responde a la necesidad
de cada persona de procurarse unos ingresos económicos para atender a su propia
subsistencia y a la de su familia, según sus capacidades y las oportunidades
que le ofrezca el mercado laboral, de lograr unas metas u objetivos acordes con
sus particulares intereses y aspiraciones dentro del ámbito de su autonomía
personal, sino en el deber social de contribuir con su trabajo al desarrollo
económico, social y cultural de la comunidad de la cual hace parte.”[131]
7.4.6.2.8.
Asimismo, la Corte estableció que “el trabajo es una herramienta necesaria
para la paz, por cuanto implica un movimiento perfeccionador que el hombre
aporta a la comunidad, es decir, el trabajo es trascendente, debe construir la
armonía social y no prestarse a la violencia -antítesis de la paz-.  Ahora
bien, el trabajador en Colombia debe cumplir con los deberes prescritos para la
persona y el ciudadano, tal como lo dispone el artículo 95 de la Constitución Política (…)”.[132]
7.4.6.2.9.
Es decir, de acuerdo con la Constitución Política, la persona no solo tiene el
derecho al trabajo, sino también la carga de procurarse los medios económicos
para su auto-sostenimiento y, de ese modo, para asumir la responsabilidad de su
propio destino, contribuyendo al desarrollo de la sociedad por medio de la
realización de la actividad lícita que elija ejercer libre y voluntariamente.
Así, frente a la hipótesis de resultar desvinculado del puesto de trabajo, aún
por un acto viciado de nulidad, en la medida de sus posibilidades, la persona
debe asumir la carga de su propio sostenimiento, sin pretender que sea el
empleador quien la asuma, por la totalidad del periodo que permanezca
desvinculado, y sin que haya desplegado acción alguna tendiente a recuperar esa
capacidad de auto-sostenimiento. Dicha conclusión se refuerza aún más cuando la
desvinculación se presenta como consecuencia de un acto administrativo amparado
por la presunción de legalidad, pues, sin perjuicio del derecho que le asiste
para cuestionar judicialmente el acto respectivo, le corresponde actuar de
buena fe, y procurar la auto-provisión de recursos, en beneficio propio y de
sus dependientes, y contribuir con su actividad al desarrollo económico y
social de la comunidad de la cual hace parte.
7.5.
Así, es claro que, para el caso de los provisionales que ocupan cargos de
carrera y que son desvinculados sin motivación alguna, el pago de los salarios
dejados de percibir, desde que se produce su desvinculación hasta el momento en
que sus derechos son reconocidos judicialmente, resulta ser una indemnización
excesiva a la luz de la Constitución Política y la Ley, que puede dar lugar a
un enriquecimiento sin justa causa. Ello por dos razones fundamentales.
Inicialmente, por cuanto el servidor público afectado con la medida de retiro
se encontraba en una modalidad de vinculación temporal, que desde el punto de
vista estrictamente jurídico no tiene vocación de permanencia, lo que
claramente inhibe que a la persona se le genere una expectativa de permanencia
indefinida, representada en la posible indemnización que tenga derecho a
recibir por esa causa. De allí, que sea contrario a la ley presumir que su
permanencia en el cargo habría de superar el plazo máximo para ello consagrado,
y que, por tanto, se deba indemnizar más allá de las expectativas legítimamente
generadas. Además, porque, constitucionalmente, en la persona radica la
responsabilidad de su propio sostenimiento, por lo que al haber sido declarada
insubsistente, debe asumir la carga consigo misma, y no pretender trasladarla a
su empleador, adelantando las acciones necesarias para recuperar su autonomía y
generar sus propios ingresos. Entonces, no es posible presumir que el daño
causado se proyecte sobre la totalidad del tiempo transcurrido desde la
desvinculación hasta la decisión judicial de reintegro, ni que al servidor
público afectado se le deban pagar los salarios dejados de percibir por un
servicio que es imposible que preste en esa entidad hacia el pasado, y que, en
contraste, si pudo haber prestado en otra institución de la sociedad.
7.6. Por lo anterior, se concluye que el daño
que verdaderamente se le causa al administrado es la pérdida del empleo, en la
forma de lucro cesante en tanto se refiere a “un bien económico que debía
ingresar en el curso normal de los acontecimientos, no ingresó ni ingresará en
el patrimonio de la víctima”[133].
Al evaluarlo de acuerdo con los parámetros legales, se encuentra que para que
exista una verdadera reparación integral, es decir una indemnización del daño y
nada más que el daño, se debe tener en cuenta su expectativa de permanencia en
el cargo, unida a la estabilidad laboral propia del cargo de carrera nombrado
en provisionalidad y la carga que le correspondía de asumir su propio
auto-sostenimiento y el de sus dependientes.
7.7. Para cuantificar, en los términos que se
acaban de enunciar, la indemnización por el daño atribuible a la desvinculación
sin motivación de quien se encontraba ocupando en provisionalidad un cargo de
carrera, es posible acudir a distintas alternativas, que, dentro de la teoría
general de la responsabilidad es posible dividir en dos categorías: Por un
lado, sería posible hacer una determinación del daño y la consiguiente
cuantificación de la indemnización, caso por caso. De modo alternativo, cabe
acudir a criterios de indemnización previamente fijados por el legislador, a
partir de consideraciones abstractas, que se separan de la cuantificación del
daño en los casos concretos.
7.7.1. La primera hipótesis plantea
dificultades teórico prácticas complejas, en la medida en que la condición, de
la que parcialmente[134]
se deriva el daño -la privación del ingreso-, no es atribuible de manera
indefinida al acto lesivo, sino que depende también de factores ajenos al
mismo, algunos objetivos, como la eventualidad de que la persona acceda de
manera más o menos pronta a una fuente alternativa de ingresos, y, otros,
subjetivos, como la voluntad y la diligencia con la que se proceda a la
búsqueda de dicha alternativa. Esa indeterminación ha conducido a que, en
hipótesis como la que es objeto de análisis, el legislador haya acudido a
sistemas de cuantificación de los perjuicios a partir de elementos
objetivamente predeterminados.
7.7.2. En esta última aproximación, como
modalidad alternativa de cuantificación de la indemnización, cabría plantear
una en la que, para efectos de establecerla, se tome como referente el término
máximo contemplado en la ley para la permanencia en provisionalidad en un cargo
de carrera. En ese contexto, habría que asumir que a la persona no se le creó
una vocación de permanencia indeterminada, sino temporal y excepcional, que es
la que ha sido lesionada por la falta de motivación del acto. Otra posibilidad
sería tomar el modelo por el que se ha optado en el derecho laboral privado, en
el que, para la cuantificación del daño, se toma en cuenta el tiempo durante el
cual la persona afectada permaneció en el empleo, en la medida en que tal
circunstancia tiene una clara incidencia sobre la expectativa, tanto objetiva
como subjetiva, de permanencia en el cargo.
7.7.1.1. En la primera de esas modalidades, es
posible observar que a partir de lo dispuesto en la Ley 909 de 2004, la Ley 443
de 1998 y el Decreto 1222 de 1993, normas que han regulado el supuesto en los
últimos veinte años, es posible concluir que el término más largo de
vinculación en provisionalidad a un cargo de carrera es de seis (6) meses. Así
las cosas, la expectativa creada a este tipo de personas, y que se lesiona
cuando se desvinculan por auto inmotivado, es aquella de permanecer seis meses
vinculados al cargo.
7.7.1.2. Por lo anterior, lógicamente cabría
señalar que, dado que la vinculación en provisionalidad tiene una limitación
temporal, la indemnización por terminación sin motivación, debería proceder
conforme al mismo criterio de temporalidad, lo que haría posible entender que
el término legal de duración de la provisionalidad, marca la expectativa máxima
de permanencia de una persona vinculada en esa modalidad. Así las cosas, en
concordancia con los principios de reparación integral y equidad, para
indemnizar la pérdida del cargo de carrera provisto en provisionalidad, sólo se
tendría que pagar el salario de seis meses, el término máximo que según la ley
pueden permanecer las personas vinculados al mismo, y por tanto el término
durante el cual se les concede a éstas la protección legal.
7.7.2.1. La otra posibilidad a la que se ha
hecho alusión parte de la consideración de que el legislador previamente ha
tazado el lucro cesante que se causa por la pérdida del empleo. En el derecho
privado, se establece la forma de indemnizar la pérdida sin justa causa del
empleo por medio del artículo 64 del Código Sustantivo del Trabajo. Ahora bien,
en derecho administrativo, el legislador reguló la indemnización cuando un cargo
de carrera es suprimido y no se reubica al funcionario, por medio de los dos
parágrafos del artículo 44 de la Ley 909 de 2004[135]. Ambas
indemnizaciones parten del tiempo durante el cual se ha prestado el servicio a
una entidad, pues se ha considerado que el daño que se le causa a la
expectativa de permanecer en un cargo es directamente proporcional al tiempo
que se ha durado en el mismo.
7.8. Encuentra la Corte que, para el asunto
que en esta oportunidad ocupa la atención de la Sala, es decir, para el caso de
quienes ocupan cargos de carrera en provisionalidad y son desvinculados sin
motivación, no es posible acudir a los criterios antes señalados,
principalmente, porque no existe previsión legal expresa que los cobije, y, por
las particularidades que identifican tal situación, no es posible dar
aplicación a la analogía legis. Sin embargo, retomando los avances
jurisprudenciales a los que se ha hecho expresa alusión, es posible acudir a
una formula en la que el valor de la indemnización se aproxime lo más posible
al daño efectivamente sufrido por la persona.
7.8.1. En efecto, como ya se
señaló, la jurisprudencia constitucional ha venido evolucionando en la
dirección de vincular el monto de la indemnización a que tiene derecho el
servidor público que ocupa un cargo de carrera en provisionalidad y es retirado
sin motivación, con el daño efectivamente sufrido por éste. Dicho daño debe
corresponder necesariamente a lo dejado de percibir durante el tiempo en que ha
permanecido cesante con motivo de su retiro injustificado, debiéndose
considerar también, para efectos de que haya lugar a una verdadera reparación
integral y se evite el pago de una indemnización excesiva, la expectativa de permanencia y estabilidad
laboral propia del cargo de carrera provisto en provisionalidad, y la carga que
le corresponde a la persona de asumir su propio auto-sostenimiento.
7.8.2. En ese contexto, desarrollando los
criterios fijados por la Corte en la SU-691 de 2011, la misma Corporación, en
la sentencia SU-556 de 2014, concluyó que la fórmula que resulta aplicable al
caso de quienes ocupan cargos de carrera en provisionalidad y son desvinculados
sin motivación, es la de disponer que su reintegro se realice sin solución de
continuidad, con el correspondiente pago de los salarios y prestaciones efectivamente
dejados de percibir. Cabe entender que el salario se deja de percibir, cuando,
por cualquier circunstancia, una persona se ve privada de la posibilidad de
generar un ingreso como retribución por su trabajo, de manera que, cuando
quiera que la persona accede a un empleo o a una actividad económica
alternativa, deja de estar cesante, y, por consiguiente, ya no “deja de
percibir” una retribución por su trabajo.
7.8.2.1. Siendo ello así, como quiera que sólo
cabe indemnizar el daño efectivamente sufrido y tal daño es equivalente a lo
dejado de percibir, de la suma indemnizatoria es preciso descontar todo lo que
la persona, durante el periodo de desvinculación, haya percibido como
retribución por su trabajo, bien sea que provenga de fuente pública o privada,
como dependiente o independiente.
7.8.3. De esta forma, la Corte amplía las
reglas de decisión que se han venido adoptado en la materia, particularmente en
lo que tiene que ver con la orden relativa al pago de salarios y prestaciones
dejados de percibir y la previsión aplicada de descontar de dicho pago lo que
la persona desvinculada hubiese percibido del Tesoro Público por concepto del
desempeño de otros cargos públicos durante el tiempo que estuvo desvinculada.
Así, conforme con la nueva lectura, la regla de decisión se extiende, en esas
circunstancias, a descontar la remuneración que recibe la persona desvinculada,
no solo del tesoro público sino también del sector privado, ya sea como
trabajador dependiente o independiente.
7.8.4. Ahora bien, siendo consecuente con el
propósito de que la reparación debe corresponder al daño que se presentó cuando, de manera injusta, se frustró la expectativa
de estabilidad relativa en el cargo,
se dispondrá que, en todo caso, la indemnización a ser reconocida no podrá ser
inferior a los seis (6) meses que según la Ley 909 de 2004 es el término máximo
de duración de la provisionalidad, estableciéndose, también,
un límite superior a la suma indemnizatoria de hasta veinticuatro (24) meses,
atribuible a la ruptura del nexo causal entre la ausencia de ingresos o el
nivel de los mismos y la desvinculación del servicio.
7.8.5. A este respecto, el valor
mínimo indemnizatorio en este caso se fija, en razón a que las personas
desvinculadas han agotado previamente el respectivo proceso judicial, y, como
consecuencia de la congestión y
la consiguiente mora en la adopción de las decisiones de protección, la
posibilidad de acceder a un reconocimiento patrimonial por el despido injusto
se extienda a periodos de varios años, es decir, a periodos que superen los
seis (6) meses. En el caso contrario, el pago mínimo de indemnización no tiene
lugar, y ésta deberá corresponder al daño efectivamente sufrido, el cual será
equivalente al tiempo cesante.
7.8.6. Por su parte, y en plena
concordancia con lo anterior, el término máximo de indemnización se fija dentro del propósito de evitar un pago excesivo y
desproporcionado en relación con el verdadero daño sufrido a causa de la
desvinculación, y su tope de veinticuatro (24) meses se determina teniendo en cuenta los estándares internacionales y
nacionales recogidos en diversos estudios, que consideran como de larga
duración el desempleo superior a un año.
7.8.7. Para establecer el promedio de la duración del
desempleo, se tomaron como referencia dos estudios que permiten estimar el
funcionamiento de dicha variable en el mundo y en el país. El primero de ellos
fue realizado y publicado por la Organización Internacional del Trabajo (OIT),
el 21 de enero de 2014, titulado Global Employment Trends 2014: Risk of a
jobless recovery?, en el cual se reflejan diversos indicadores mundiales y
regionales sobre el mercado laboral. En particular, sobre el indicador de la
duración del desempleo en algunas economías[136],
advierte que, cuando se trata del desempleo de larga duración[137], el promedio para
conseguir trabajo es por lo menos de doce (12) meses, mientras que frente al
desempleo de corto o mediano plazo, el tiempo promedio para ubicarse
laboralmente es de aproximadamente cuatro punto cinco (4,5) meses.
7.8.8. El segundo estudio evaluado es la investigación
adelantada por la Dirección de Estudios Económicos del Departamento Nacional de
Planeación, titulada “Duración del desempleo y canales de búsqueda de empleo
en Colombia, 2006”[138],
la cual, a partir de una análisis no paramétrico, define también estándares
sobre la duración del desempleo en el país. Con base en la Encuesta Continua de
Hogares del segundo trimestre del año 2006, en dicha investigación se destaca
que en Colombia predomina el desempleo de larga duración[139], sobre la base de
considerar que el 54% de la población se demora un periodo superior a los doce
(12) meses para conseguir empleo. De igual manera, con un enfoque de género, se
explica que el 50% de los hombres consigue empleo a los ocho (8) meses o menos
de encontrarse desocupados, mientras que las mujeres necesitan por lo menos 18
meses para lograr dicho objetivo. En este mismo sentido, encuentra el estudio
que el comportamiento de esos resultados puede variar significativamente cuando
los desempleados utilizan canales formales o informales para la búsqueda de
trabajo, de manera que el 75% de los que utilizan herramientas formales han
salido del desempleo a los doce (12) meses, mientras que los que acuden a la
informalidad ocupa un mayor tiempo para emplearse.[140]
7.8.9. Conforme con lo expuesto, según
lo precisó la Corte en la citada sentencia SU-556 de 2014, las órdenes que se
deben adoptar en los casos de retiro sin motivación de las personas vinculadas
en provisionalidad en un cargo de carrera, son: (i) el reintegro
del servidor público a su empleo, siempre y cuando el cargo que venía ocupando
antes de la desvinculación no haya sido provisto mediante concurso, no haya
sido suprimido o el servidor no haya llegado a la edad de retiro forzoso; y, (ii)
a título indemnizatorio, pagar el equivalente a los salarios y prestaciones
dejados de percibir hasta el momento de la sentencia, descontando de ese monto
las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o
independiente, haya recibido la persona, sin que la suma a pagar por
indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de veinticuatro
(24) meses de salario.
7.9. De acuerdo con las consideraciones
expuestas, pasa la Corte a revisar los casos concretos.
8.
Casos Concretos
8.1. Resueltas las cuestiones generales, debe
esta Sala definir si las
autoridades judiciales demandadas, al decidir las respectivas acciones de
nulidad y restablecimiento del derecho, vulneraron los derechos fundamentales
de los accionantes, al apartarse de la jurisprudencia de esta Corporación
relacionada con la necesidad de motivación de los actos de retiro de funcionarios
nombrados en provisionalidad en cargos de carrera.
8.1.1. No obstante, antes de entrar a
resolver cada caso en particular, es menester pronunciarse de manera general
acerca del problema jurídico planteado, de suerte que sea clara, una vez más, la
posición de la Corporación al respecto.
8.2. Encuentra la Sala que, como
manifestación del derecho fundamental al debido proceso, y a la garantía de los
principios de legalidad y publicidad establecidos en la Constitución de 1991,
los actos de retiro de los funcionarios que ejercen un cargo de carrera en
provisionalidad deben ser motivados, “toda vez que dicha motivación permite el ejercicio del
derecho a la defensa, lo cual evita la arbitrariedad por parte de las
autoridades administrativas”[141]. Así las cosas, desconocer dicho deber implica una
vulneración de los derechos del administrado afectado, y, por tanto, en virtud
del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, es un acto viciado de
nulidad que lleva al restablecimiento del derecho.
8.3. Tal interpretación de la Carta Política, y en especial del derecho al debido proceso, ha sido reiterada por esta
Corporación de manera constante en la última década, conformando la ratio
decidendi de más de un centenar de sentencias[142]. Por tanto,
se ha de entender que es un precedente consolidado, en el que se define el
alcance de un derecho fundamental, que en virtud de la supremacía de la
Constitución ha de permear todo el ordenamiento jurídico, y ha de ser aplicado
por todo operador jurídico, so pena de incurrir en un desconocimiento del
derecho a la igualdad de los ciudadanos, y de los principios de seguridad
jurídica y coherencia y racionalidad del ordenamiento.
8.4. Como lo ha
reconocido esta Corporación, los operadores judiciales tienen, prima
facie, el deber de aplicar el precedente sentado por los órganos
encargados de unificar jurisprudencia. No obstante, si pretenden apartarse del
mismo en ejercicio de su autonomía, “deben asumir una carga de argumentación
más estricta que la usual, ya que deben demostrar adecuada y suficientemente
las razones por las cuales se apartan; de no ser así, se configurará un defecto
que hace procedente la acción de tutela”[143].
8.5. En consecuencia, si bien es posible
apartarse del precedente constitucional en materia de motivación de los actos
de desvinculación de cargos de carrera provistos en provisionalidad, debe
hacerse cumpliendo con una carga estricta de argumentación, de manera que no
basta con reconocer la existencia de una línea de jurisprudencia distinta, y,
sostener que se acata la regla establecida por los órganos de cierre de la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Ello, en ningún momento se
asimila a consideraciones que demuestren porqué la posición de la
jurisprudencia Constitucional no es válida, es insuficiente o incorrecta, y,
consecuentemente, no son razones suficientes para discrepar de la posición de
esta Corporación, adoptada en su condición de interprete autorizado de la Carta
y órgano a quien el propio ordenamiento Superior le confía “la guarda de la
integridad y supremacía de la Constitución”.
8.6. El Consejo de Estado es el tribunal
de cierre de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, una autoridad en interpretación normativa, pero aun así está sujeto a los lineamientos de la
Constitución Política y a las interpretaciones que del texto Superior lleva a
cabo la Corte Constitucional con fundamento en lo previsto en sus artículos 4º
y 241, no pudiendo apartarse del precedente constitucional sin haber asumido
una carga de argumentación que permita demostrar adecuada y suficientemente las
razones por las cuales se adoptan decisiones en sentido contrario, máxime si,
como ocurre en este caso, la
interpretación fijada por la jurisprudencia constitucional resulta ser más
favorable en punto a la fijación del alcance y ejercicio de los derechos
involucrados y, concretamente, respecto del derecho al debido proceso.
8.7. Así las cosas, esta Sala concluye
que no se han presentado en el tema elementos de juicio distintos que permitan
llegar a aplicar una regla de derecho diferente frente a los actos de retiro de
los funcionarios en provisionalidad. De allí que desconocer el precedente de la
Corporación en el tema y, consecuentemente, negar las pretensiones de nulidad y
restablecimiento del derecho, cuando el acto de retiro no ha sido motivado, es
incurrir en una violación flagrante de los derechos fundamentales a la igualdad
y al debido proceso, contenidos en los artículos 13 y 29 de la Carta Política, respectivamente.
8.8. Ahora bien, ya esta Corporación ha
reconocido que la existencia de diferentes posturas jurisprudenciales en
materia de motivación de los actos de desvinculación de funcionarios nombrados
en provisionalidad en cargos de carrera, responde a la dinámica interpretativa
del derecho y no necesariamente a una actuación irregular del operador
jurídico. Sobre este particular, ha puesto de presente la Corte que “no
resulta extraño que dos jurisdicciones, la constitucional y la administrativa,
hayan elaborado, a lo largo de los años, unas líneas jurisprudenciales
distintas sobre un mismo tema. Tal fenómeno suele explicarse por la razón
histórica que determinó el surgimiento de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo: la defensa del principio de legalidad”[144].
8.9. Así, aun cuando es claro que el principio
de supremacía constitucional ha irradiado a todas las jurisdicciones, y por
tanto, las decisiones de los jueces administrativos consultan igualmente el
espíritu de la Constitución, “también lo es que, en su quehacer
interpretativo y argumentativo la ley sigue ocupando un lugar de primer orden. Por
el contrario, el juez constitucional, al no encontrarse atado por el texto de
aquélla, ni ser tampoco el llamado a interpretarla y aplicarla en casos
concretos, suele adelantar una lectura distinta de las cláusulas de
derechos fundamentales”[145].
8.10. Desde esta perspectiva, si bien la
interpretación y aplicación que los jueces administrativos han realizado de los
textos legales no puede ser considerada como una fuente de responsabilidad, ni
personal ni estatal, tampoco puede prevalecer sobre el precedente
constitucional, cuando por su intermedio se interpreta y se fija con autoridad
el alcance de un derecho fundamental, en este caso, el derecho al debido
proceso de quienes ocupan un cargo de carrera en provisionalidad y son desvinculados
sin motivación del acto.
8.11. Cabe aclarar, sin embargo, que la
regla general para proveer los cargos públicos ha de ser la carrera
administrativa, es decir el acceso al servicio público por méritos, en virtud
del artículo 125 Superior y, por ello, la presente providencia no puede ser
interpretada como un cambio a ese mandato de orden superior. Por el contrario,
sólo pretende resolver problemas coyunturales del estado anómalo de la
contratación estatal en provisionalidad[146].
De allí que, cuando haya lugar al reintegro en los casos estudiados, conforme
con la línea de interpretación constitucional comentada, éste sólo será procedente, sin solución de
continuidad, cuando el cargo específicamente desempeñado no haya sido provisto
mediante el sistema de concurso de méritos, no haya
sido suprimido o el servidor desvinculado no haya llegado a la edad de retiro
forzoso
8.12. Ahora bien, con la finalidad de
restablecer el derecho, se deberá considerar la reparación del daño derivado de
haber perdido injustamente el empleo, lo cual a luz de las consideraciones
previamente hechas, debe corresponder al pago de los salarios y prestaciones efectivamente
dejados de percibir durante el tiempo que dure la desvinculación, entendiendo
que el salario se deja de percibir, cuando una persona se ve privada de la
posibilidad de generar un ingreso como retribución por su trabajo, de manera
que, cuando quiera que aquella accede a un empleo o a una actividad económica
alternativa, deja de estar cesante, y, por tanto, ya no “deja de percibir”
una retribución por su trabajo.
8.13. En ese sentido, como ya se explicó, a la
suma indemnizatoria que se reconozca al trabajador que ocupa un cargo de
carrera en provisionalidad y es despedido sin motivación, es preciso descontar
todo lo que éste, durante el periodo de desvinculación, haya percibido como
retribución por su trabajo, bien sea que provenga de fuente pública o privada,
como dependiente o independiente, sin que en ningún caso la indemnización sea
menor a los seis (6) meses, que de acuerdo con la Ley 909 de 2004 es el término
máximo de duración de la provisionalidad, ni superior a veinticuatro (24)
meses, atribuible a la ruptura del nexo de causalidad entre la ausencia de
ingresos o el nivel de los mismos y la desvinculación del servicio, término este último que, a su vez, se establece teniendo en cuenta los estándares internacionales y
nacionales recogidos en diversos estudios, que consideran como de larga
duración el desempleo superior a un año.
8.14. Tal y como fue aclarado en
el apartado anterior, el tope mínimo de indemnización opera para los casos en
que las personas desvinculadas hayan agotado previamente el respectivo proceso
judicial, y, en razón a la demora
en la adopción de las decisiones de protección, la posibilidad de acceder a un
reconocimiento patrimonial por el despido injusto se extiende a periodos de
varios años, es decir, a periodos que superen los seis (6) meses, entendiendo
que, en el caso contrario, el pago mínimo de indemnización no tiene lugar, y
ésta deberá corresponder al daño efectivamente sufrido, el cual será
equivalente al tiempo cesante.
8.15. Habiendo precisado lo anterior, la
Sala debe proceder a verificar el cumplimiento de los requisitos generales de
procedencia de la tutela contra providencias judiciales, para luego entrar a
establecer sí, en las decisiones acusadas en cada uno de los casos concretos,
se configura la causal específica de procedibilidad referida al desconocimiento
del precedente constitucional.
8.16. En relación con esto último, cabe
resaltar que en el presente caso, como ocurrió en los casos de la sentencia
SU-556 de 2014, le corresponde a la Corte pronunciarse sobre la situación de
aquellos servidores públicos que ejercían cargos de carrera en provisionalidad
y fueron despedidos sin motivación, antes de la entrada en vigencia del
artículo 41 de la Ley 909 de 2004, y que, previo a la interposición de la
respectiva acción de tutela, promovieron los respectivos procesos contenciosos
sin que en ellos les fueran reconocidas sus pretensiones.
8.17. Tal precisión resulta de interés, no
solo por el hecho de definir el ámbito de aplicación de las medidas tomadas en
el presente fallo, sino también, por cuanto que, como lo destacó la Corte en la
sentencia SU-556 de 2014, el criterio adoptado en torno a la estabilidad
relativa de los funcionarios nombrados en cargos de carrera en provisionalidad,
fue acogido por el artículo 41 de la Ley 909 de 2004, el cual, a su vez, en la
actualidad, viene siendo aplicado por la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, en el sentido de reconocer el deber de motivar el acto de
retiro de los empleados públicos en cargos de carrera ocupados en
provisionalidad.
8.1.1. Expediente T-3.691.582
8.1.1.1. La señora Myriam Leonor Acosta Melo presentó acción
de nulidad y restablecimiento de derecho al ser desvinculada de la Fiscalía
General de la Nación, de un puesto de carrera que ocupaba en provisionalidad,
por no haberse motivado el acto que dispuso su insubsistencia. En primera
instancia, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Barranquilla falló
a favor de las pretensiones de la demandante, al encontrar probada la causal de
desviación del poder. Sin embargo, en segunda instancia, el Tribunal
Administrativo del Atlántico revocó la decisión y denegó las pretensiones de la
actora, al considerar que dichos actos de retiro no debían ser motivados.
8.1.1.2. Contra la decisión del Tribunal
Administrativo del Atlántico, la señora Acosta Melo formuló acción de tutela.
Expuso que dicha sentencia desconoció el precedente de la Corte Constitucional
y vulneró sus derechos fundamentales. No obstante lo anterior, tanto el juez de
primera instancia (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Segunda, Subsección A), como el de segunda (Consejo de Estado, Sala de
lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta), declararon improcedente la solicitud
de amparo.
8.1.1.3. A efectos de solucionar el problema jurídico
planteado y siguiendo la regla de decisión propuesta, debe entrar la Sala a
verificar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la
tutela contra providencias judiciales, para luego pasar a establecer si la
sentencia atacada desconoció el precedente sentado por la Corte Constitucional.
8.1.1.3.1. Así, encuentra la Corte que en el caso
concreto, la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales que
habilitan la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. En primer
lugar, (i) el asunto tiene relevancia constitucional al referirse al
desconocimiento de varios derechos fundamentales, en particular del derecho al
debido proceso y a la estabilidad laboral intermedia de los funcionarios que en
provisionalidad ocupan un cargo de carrera y son retirados del servicio público
sin que el acto administrativo que lo dispone esté motivado; lo cual, a su vez,
lleva a la vulneración del derecho a la igualdad  y al principio de seguridad
jurídica, cuando el juez contencioso administrativo se aparta de la
jurisprudencia de esta Corporación -que impone el deber de motivar tales actos
administrativos-, e inaplica el precedente que en supuestos de hecho similares
a los sub examine se ha sentado sobre el particular.
8.1.1.3.2. En segundo lugar, (ii) la actora ha
agotado todos los medios de defensa ordinarios y extraordinarios que tenía a su
disposición. Efectivamente ésta, acudió al juez natural del conflicto con miras
a que se protegieran sus derechos fundamentales, finiquitando todas las
instancias del proceso contencioso administrativo, sin tener cómo más
controvertir la decisión. En tercer lugar, (iii) la acción de amparo
interpuesta cumple con el requisito de inmediatez, puesto que se ataca la
sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, el 28 de
septiembre de 2011, la cual fue notificada por edicto del 16 de noviembre de
2011, desfijado el 18 de noviembre de 2011[147],
y la señora Acosta Melo interpuso la acción constitucional el cinco de
diciembre de 2011, es decir, dentro de un término razonable. Adicionalmente,
verifica la Sala que (iv) el planteamiento de la tutela no se basa en
una irregularidad procesal y que, (v) la accionante identificó los
hechos que generaron la violación denunciada, luego de haber alegado su
posición dentro del proceso contencioso. Finalmente, (vi) se tiene que
la decisión atacada no es una sentencia de tutela. Por todo lo anterior, la
Sala procederá a estudiar el tema de fondo, al comprobar que se han cumplido
con los requisitos generales de procedibilidad de la acción de amparo.
8.1.1.4. En relación con esto último, advierte la Sala
que el Tribunal Administrativo del Atlántico consideró que el cargo que ocupaba
la demandante era un cargo de carrera que ejercía en provisionalidad, ya que no
aparecía como de libre nombramiento y remoción en la clasificación que de los
empleos de la Fiscalía hicieron la Ley 270 de 1996 y el artículo 106 del
Decreto Ley 261 de 2000, por lo cual, el acto de retito de la señora Acosta
Melo no debía ser motivado.
Efectivamente, la Resolución No. 0-0428 del 23 de
abril de 2001, por medio de la cual se desvinculó a la actora, no tuvo
motivación, pues sólo hizo referencia, de manera general, a las facultades del
Fiscal General de la Nación de acuerdo con el artículo 251 Superior. De manera
que, el que no estuviera motivado el acto, lesionaba sus derechos fundamentales
al debido proceso y a la estabilidad laboral, y consecuentemente, en virtud del
artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, estaba viciado de nulidad,
por lo que procedía el restablecimiento del derecho, tal y como lo ha dejado
expuesto en múltiples oportunidades la jurisprudencia de esta Corte. Pero, dado
que el fallo atacado por vía de tutela no accedió a las pretensiones de la
demanda, resulta contrario al derecho a la igualdad, al principio de seguridad
jurídica, y a la coherencia y razonabilidad de nuestro sistema jurídico,
incurriendo en la causal especifica de procedibilidad de desconocimiento del
precedente de la Corte Constitucional, tal y como se expuso en el numeral 7 de
esta providencia. Por lo tanto, la sentencia del 28 de septiembre de 2011, del
Tribunal Administrativo del Atlántico, es un acto de una autoridad pública,
vulnerador de derechos fundamentales, situación que ha de corregir el juez de
tutela.
8.1.1.5. Por lo anterior, se deberán revocar las
sentencias de tutela proferidas por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Cuarta, el 25 de abril de 2012, y por el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, el tres de febrero
de 2012, mediante las cuales se rechazó por improcedente la solicitud de amparo
formulada por la señora Myriam Leonor Acosta Melo contra el Tribunal
Administrativo del Atlántico, y, en su lugar, se concederá la tutela de los
derechos fundamentales al debido proceso, a la estabilidad laboral y a la
igualdad.
8.1.1.6. A efectos de proteger dichos
derechos fundamentales, se dejará sin efecto la sentencia proferida en segunda
instancia por el Tribunal Administrativo del Atlántico, el 28 de septiembre de
2011, la cual revocó la sentencia proferida por el Juzgado Tercero
Administrativo del Circuito de Barranquilla y negó las pretensiones de la
demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. En su
lugar, se confirmará parcialmente la sentencia proferida por el Juzgado Tercero
Administrativo del Circuito de Barranquilla, el 20 de octubre de 2010, en
cuanto declaró la nulidad del acto de insubsistencia y ordenó el reintegro de
la señora Myriam Leonor Acosta Melo. Sin embargo, se revocarán las disposiciones en torno a la indemnización
reconocida en dicho fallo; ordenando, en su lugar, a
título indemnizatorio, pagar el equivalente a los salarios y prestaciones
dejados de percibir hasta el momento de la sentencia, descontando de ese monto
las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o
independiente, haya recibido la actora, sin que la suma a pagar por
indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de veinticuatro
(24) meses de salario.
8.1.2. Expediente T-3.718.026
8.1.2.1. La señora Aida Janeth Cáceres Paredes,
presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho, al ser desvinculada
de la Fiscalía General de la Nación, de un puesto de carrera que ocupaba en
provisionalidad, por no haberse motivado el acto que dispuso su insubsistencia.
En primera instancia, el Juzgado Único Administrativo de San Gil, negó las
pretensiones de la demanda, argumentando que los empleados de la Fiscalía que
ocupan cargos de carrera en provisionalidad, pueden ser desvinculados de la institución
mediante la expedición de un acto administrativo ausente de motivación, dado
que este tipo de servidores no tienen ninguna estabilidad laboral, y, no
obstante el buen ejercicio en su cargo, se asimilan a los funcionarios de libre
nombramiento y remoción y se presume que la declaratoria de insubsistencia está
amparada en el buen servicio.
8.1.2.2. La anterior decisión fue apelada por la
actora, y en segunda instancia el Tribunal Administrativo de Santander la
confirmó, con el argumento de que la resolución por medio de la cual se le
separó del cargo no debía estar motivada dado que la misma se profirió en uso
de las facultades constitucionales y legales que le asisten al nominador, y
aquél no tendía el deber legal de motivarla, conforme con el artículo 107 del
Decreto 1950 de 1973, el artículo 7 del Decreto 1572 de 1998, a la Ley 443 de
1998 y el artículo 7 del Decreto 1572 de 1998.
8.1.2.3. En desacuerdo con las decisiones proferidas
dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Cáceres
Paredes promovió acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de
Santander, el Juzgado Único Administrativo de San Gil y la Fiscalía General de
la Nación, solicitando se protegieran sus derechos fundamentales, pues las
sentencias dictadas por los jueces dentro del proceso contencioso
administrativo incurrieron en un defecto fáctico, desconocieron el precedente
constitucional y violaron directamente la Constitución. No obstante lo
anterior, tanto el juez de primera instancia (Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B), como el de segunda
(Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta),
negaron el amparo tutelar.
8.1.2.4. A efectos de solucionar el problema jurídico
planteado y siguiendo la regla de decisión propuesta, debe entrar la Sala a
verificar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la
tutela contra providencias judiciales, para luego pasar a establecer si la
sentencia atacada desconoció el precedente sentado por la Corte Constitucional.
8.1.2.4.1. Efectivamente, el asunto bajo consideración
cumple con los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela
contra providencias judiciales. En primer lugar, (i) el asunto tiene
relevancia constitucional al referirse al desconocimiento de varios derechos
fundamentales, en particular del derecho al debido proceso y a la estabilidad
laboral intermedia de los funcionarios que en provisionalidad ocupan un cargo
de carrera y son retirados del servicio público sin que el acto administrativo
que lo dispone esté motivado, lo cual, a su vez, lleva a la vulneración del
derecho a la igualdad  y al principio de seguridad jurídica, cuando el juez
contencioso administrativo se aparta de la jurisprudencia de esta Corporación
-que impone el deber de motivar tales actos administrativos-, e inaplica el
precedente que en supuestos de hecho similares a los sub examine se ha
sentado sobre el particular.
8.1.2.4.2. Asimismo, (ii) se han agotado todos
los medios de defensa previstos en el ordenamiento, pues se tramitó el proceso
respectivo ante la jurisdicción contenciosa administrativa. Igualmente, (iii)
la solicitud de amparo cumple con el requisito de inmediatez, puesto que el
edicto que notificó la sentencia de segunda instancia dentro de la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, proferida por el Tribunal Administrativo
de Santander, el tres de mayo de 2010, fue fijado el 31 de octubre de 2011[148], y se
interpuso la tutela el 24 de enero de 2012, es decir, dentro de un término
razonable. También, (iv) verificó la Sala que dentro del expediente
referido no se acusa una irregularidad procesal, (v) la accionante
identificó los hechos que dieron lugar a la violación alegada, y tal como
consta en la demanda del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho,
desde un inicio invocó la falta de motivación del acto como causal de nulidad
del mismo. Finalmente, (vi) se estableció que las decisiones judiciales
atacadas no son sentencias de tutela. Por todo lo anterior, la Sala procederá a
estudiar el tema de fondo, al comprobar que se han cumplido con los requisitos
generales de procedibilidad de la acción de amparo.
8.1.2.5. En relación con esto último, advierte la Sala
que tanto el Tribunal Administrativo de Santander, como el Juzgado Único
Administrativo de San Gil, consideraron que el cargo que ocupaba la demandante
era un cargo de carrera que ejercía en provisionalidad, y con base en lo
reglado por el artículo 107 del Decreto 1950 de 1973 y el artículo 7 del
Decreto 152 de 1998, su despido podía hacerse mediante un acto administrativo
carente de motivación.
8.1.2.6. Efectivamente, la Resolución 0-0321 de enero
30 de 2004, por medio de la cual se desvinculó a la actora, no tuvo motivación,
pues hizo solo referencia de manera general a las facultades del Fiscal General
de la Nación de acuerdo con el artículo 251 de la Constitución. De manera que,
el que no estuviera motivado el acto, lesionaba sus derechos fundamentales al
debido proceso y a la estabilidad laboral, y consecuentemente, en virtud del
artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, estaba viciado de nulidad,
por lo que procedía el restablecimiento del derecho, tal y como lo ha dejado
expuesto en múltiples oportunidades la jurisprudencia de esta Corte. Pero, dado
que los fallos atacados por vía de tutela no accedieron a las pretensiones de
la demanda, resultan contrarios al derecho a la igualdad, al principio de
seguridad jurídica, y a la coherencia y razonabilidad de nuestro sistema
jurídico, incurriendo en la causal especifica de procedibilidad de
desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional, tal y como se expuso
en el numeral siete de esta providencia, situación que ha de corregir el juez
de tutela. Por lo tanto, las sentencias del tres de mayo de 2010, del Juzgado
Único Administrativo de San Gil y, del 18 de octubre de 2011, del Tribunal
Administrativo de Santander, son actos de autoridades públicas, vulneradores de
derechos fundamentales, situación que ha de corregir el juez de tutela.
8.1.2.7. Por lo anterior, la Sala deberá revocar las
sentencias de tutela proferidas por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Cuarta, el 12 de julio de 2012, y por el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, el primero de marzo
de 2012, mediante las cuales se negó la solicitud de amparo formulada por la
señora Aida Janeth Cáceres Paredes contra la Fiscalía General de la Nación, el
Juzgado Único Administrativo de San Gil y el Tribunal Administrativo de
Santander, y, en su lugar, se concederá el amparo a los derechos fundamentales
al debido proceso, a la estabilidad laboral y a la igualdad.
8.1.2.8. En consecuencia, la Sala dejará
sin efecto la sentencia proferida en segunda instancia por el Tribunal
Administrativo de Santander, el 18 de octubre de 2011, que negó las
pretensiones de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho, la que a su vez confirmó la sentencia proferida el tres de mayo de
2010 por el Juzgado Único Administrativo de San Gil. En su lugar se declarará
la nulidad de la Resolución 0-0321 del 30 de enero de 2004, mediante la cual se
declaró la insubsistencia del nombramiento en el cargo de Secretario Judicial I
de la Dirección Seccional de Fiscalías de San Gil, de la señora Aida Janeth
Cáceres Paredes, se dispondrá su reintegro al cargo ocupado o a otro igual o de
superior categoría, ordenando, a título indemnizatorio, pagar el equivalente a los
salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de la sentencia,
descontando de ese monto las sumas que por cualquier concepto laboral, público
o privado, dependiente o independiente, haya recibido la actora, sin que la
suma a pagar por indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder
de veinticuatro (24) meses de salario.
8.1.3. Expediente T-3.731.720
8.1.3.1. El accionante José Edmundo Bravo Obando,
inició acción de nulidad y restablecimiento del derecho al haber sido
desvinculado de la Fiscalía General de la Nación, de un puesto de carrera que
ocupada en provisionalidad, por no haberse motivado el acto que dispuso su
insubsistencia. En primera instancia, el Juzgado Primero Administrativo de
Descongestión del Circuito de Bogotá, desestimó las pretensiones de la demanda.
Consideró que su nombramiento era en provisionalidad, por lo cual, el nominador
podía declararlo insubsistente mientras se expedía la lista de elegibles como
resultado de un concurso de méritos. Adujo el a quo que la resolución
por medio de la cual se declaró su insubsistencia estaba amparada por la
presunción de legalidad, y se había proferido en uso de la facultad
discrecional que le asiste a su nominador.
8.1.3.2. Contra la anterior decisión, el señor Bravo
Obando presentó recurso de apelación, el cual le correspondió desatar al
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D,
autoridad que confirmó la sentencia atacada. Para el ad quem, el actor
estaba vinculado en provisionalidad en un cargo de carrera, pues su ingreso a
la Fiscalía no había sido consecuencia de la participación en un concurso de
méritos, por lo cual el nominador podía ejercer irrestrictamente la facultad discrecional
dado que a él no lo amparaba ningún fuero de estabilidad. Dijo el Tribunal, al
contrario de lo expuesto por el a quo, que los actos administrativos por
medio de los cuales se desvincula a un empleado de carrera nombrado en
provisionalidad debe estar motivado, y que efectivamente la Resolución 0-0002
del cuatro de enero de 2006, por medio de la cual se le declaró insubsistente,
sí estuvo motivada.
8.1.3.3. En desacuerdo con lo fallado por los jueces
contencioso administrativos dentro del proceso de nulidad y restablecimiento
del derecho, el señor José Edmundo Bravo presentó acción de tutela contra el
Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,
Subsección D y el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito
de Bogotá, por la presunta vulneración a sus derechos fundamentales, pues la
decisiones por ellos proferidas van en contravía de lo estipulado por la Corte
Constitucional, máxime porque su ingreso a la Fiscalía General de la Nación fue
producto de la participación y aprobación del concurso de méritos realizado
para proveer cargos en las fiscalía locales, en el año 1994. No obstante lo
anterior, el juez constitucional de primera instancia (Consejo de Estado, Sala
de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta) negó la acción de amparo por
improcedente, y el de segunda instancia (Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Quinta) la declaró improcedente.
8.1.3.4. A efectos de solucionar el problema jurídico
planteado y siguiendo la regla de decisión propuesta, debe entrar la Sala a
verificar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la
tutela contra providencias judiciales, para luego pasar a establecer si la
sentencia atacada desconoció el precedente sentado por la Corte Constitucional.
8.1.3.4.1. Entonces, estudiados los requisitos
generales de procedibilidad de la tutela, es evidente que (i) el caso sub
iudice tiene relevancia constitucional al referirse al desconocimiento de
varios derechos fundamentales, en particular del derecho al debido proceso y a
la estabilidad laboral intermedia de los funcionarios que en provisionalidad
ocupan un cargo de carrera y son retirados del servicio público sin que el acto
administrativo que lo dispone esté motivado; lo cual, a su vez, lleva a la
vulneración del derecho a la igualdad  y al principio de seguridad jurídica,
cuando el juez contencioso administrativo se aparta de la jurisprudencia de
esta Corporación -que impone el deber de motivar tales actos administrativos-,
e inaplica el precedente que en supuestos de hecho similares a los sub
examine se ha sentado sobre el particular.
8.1.3.4.2. Asimismo, (ii) se han agotado los
medios ordinarios y extraordinarios de defensa, puesto que el accionante
tramitó todas las etapas del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Igualmente, (iii) se verifica que la acción de amparo interpuesta cumple
con el requisito de inmediatez, pues la sentencia de segunda instancia dentro
del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, es del 16 de junio de
2011, y se notificó por edicto fijado el 19 de julio de 2011, el cual fue
desfijado el 22 de julio de 2011, y el escrito de tutela se presentó el 11 de
noviembre de 2011, es decir dentro de un término razonable. De otro lado, (iv)
la Sala comprueba que no se trata de una irregularidad procesal, (v) que
desde la demanda en la que se solicitó la nulidad del acto por carecer de
motivación, se identificó el hecho vulnerador, al hacer referencia al
desconocimiento de la jurisprudencia sentada por esta Corporación. Por último, (vi)
es claro que el fallo impugnado no es de tutela. A partir de las consideraciones
anteriores, procede la Sala a hacer un estudio de fondo del tema, al considerar
que se han cumplido con los requisitos generales de procedibilidad de la acción
de amparo contra providencias judiciales.
8.1.3.5. Conforme con esto último, advierte la Sala
que tal y como lo encontraron los jueces de instancia, el accionante ocupaba un
cargo de carrera en provisionalidad, pues efectivamente la Fiscalía manifestó
que: “Respecto de las solicitudes de los ordinales primero y segundo de su
derecho de petición para que se le certifique si su ingreso al cargo de Fiscal
Local se produjo luego de haber sido superadas las etapas del concurso 1994 así
como si se encuentra en el listado de los que ingresaron en el concurso 1994
como Fiscal Local, en su caso para la ciudad de Bogotá; debo indicarle que a
pesar de que su ingreso a la Fiscalía General de la Nación se produjo en el año
1992 para el cargo de Técnico judicial Grado 9º, luego de su participación en
el proceso de selección de 1994 fue nombrado como Fiscal Local”[149].
8.1.3.6. Bajo ese entendido, aun cuando el actor
ingresó a la Fiscalía General de la Nación, mediante un concurso de méritos, lo
hizo para el cargo de Técnico judicial Grado 9º y no para el cargo de Fiscal Local
que ocupaba al momento de la declaratoria de insubsistencia.
8.1.3.7. De conformidad con lo expuesto, el señor José
Edmundo Bravo Obando fue nombrado como fiscal local, cargo que de acuerdo con
el artículo 66 de la Ley 116 de 1994 es de carrera, pero que él ocupaba en
provisionalidad, por lo cual, el Juez Primero Administrativo de Descongestión
del Circuito de Bogotá, consideró que su retiro podía darse mediante un acto
administrativo carente de motivación y avaló el actuar de la Fiscalía General
de la Nación.
8.1.3.8. En oposición de lo anterior, el
Tribunal Administrativo de Santander, dijo que si bien el señor Bravo Obando
ocupaba un cargo de carrera en provisionalidad, su retiro debía darse mediante
un acto administrativo motivado, y en su caso particular, la resolución por
medio de la cual se le había declarado insubsistente sí estaba motivada, pues en la parte considerativa hizo referencia a los
artículos 125 y 253 de la Constitución Política, al régimen de carrera de la
Fiscalía establecido en el artículo 159 de la Ley 270 de 1996, a los artículos
60 y 70 de la Ley 938 de 2004, y a la designación de un nombramiento en
provisionalidad, según el artículo 17 de la Resolución 1501 de 2005. Expuso que
en la resolución atacada también se invocó la competencia que le atribuye al
nominador el artículo 11 de la Ley 938 de 2004, el artículo 34 de la Resolución
0-1501 de 2005 y reiterada jurisprudencia de la jurisdicción contencioso
administrativa relacionada con el particular.
8.1.3.9. No obstante lo antes expuesto, para esta
Corporación, a diferencia de lo que sostuvo el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, en la segunda instancia del
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y, el Consejo de Estado, Sala
de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, como juez de tutela en
primera instancia; la Resolución 0-0002 del 4 de enero de 2006, por medio de la
cual se desvinculó al accionante del cargo de carrera que ocupaba en
provisionalidad, no tenía esta motivación. Si bien, en la misma se citaron una
serie de apartes normativos en los que se define la facultad discrecional del
nominador, el régimen de carrera, y unas jurisprudencias del Consejo de Estado
que disponen que el servidor público judicial nombrado en provisionalidad puede
ser desvinculado del servicio de manera discrecional por el nominador; la parte
motiva no hace referencia alguna a la relación de tales normas o sentencias con
la situación de hecho, particular y concreta del accionante, para poder
evidenciar así, que la declaratoria de insubsistencia obedece únicamente a la
mejora del servicio, o a una circunstancia específica distinta.
8.1.3.10. Por ende, hay que concluir que,
tal como se expresó en el aparte 6 de esta sentencia, la Resolución 0-0002 del
4 de enero de 2006 es un acto que debía ser motivado en los términos en los que
lo ha dejado sentado esta Corporación, es decir, debía atender a una “razón suficiente”, en virtud de la cual debían constar de manera particular y concreta los motivos de hecho y de derecho con base en los
cuales se retiraba al actor de su cargo, no resultando válidas las
justificaciones meramente genéricas, en las que se cite normatividad y
jurisprudencia, sin que se relate de manera razonable la relación de las mismas
con el caso particular del funcionario que estaba siendo removido.
8.1.3.11.
Es claro entonces que el incumplimiento del deber de  motivar los actos
administrativos lesiona el derecho
fundamental al debido proceso. Consecuentemente, a falta del cumplimiento de
dicho deber, procedía la nulidad de la resolución atacada y el restablecimiento
del derecho del acá accionante, en concordancia con los lineamientos de la
jurisprudencia constitucional, puesto que como ya se explicó en el aparte 4 de
esta providencia, el precedente es de obligatorio acatamiento con miras a la
protección a los principios de seguridad jurídica, coherencia y razonabilidad
del sistema jurídico, y del derecho fundamental a la igualdad en la aplicación
de la ley. De allí que no sea suficiente como motivación la referencia escueta
de normas, como en el caso sub examine.
8.1.3.12. En virtud de lo anterior es claro que los
jueces contencioso administrativos violaron el derecho fundamental a la
igualdad en la aplicación de la ley, al desconocer el alcance que esta
Corporación le había dado al debido proceso y a la estabilidad laboral en torno
a la motivación de los actos de insubsistencia de los empleados nombrados en
provisionalidad, lo cual configura la causal de procedencia de la acción de
tutela por desconocimiento del precedente constitucional. Por lo tanto, las
sentencias del primero de marzo de 2010, del Juzgado Primero Administrativo del
Circuito de Descongestión de Bogotá, y, del 16 de junio de 2011, de la Sección
Segunda Subsección D del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; son actos de
autoridades públicas, vulneradores de derechos fundamentales, situación que ha
de corregir el juez de tutela.
8.1.3.13. De allí que la Sala deberá revocar las
sentencias de tutela proferidas por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Quinta, el 13 de septiembre de 2012, y por el Consejo de Estado, Sala
de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, el 19 de enero de 2012; la
primera de las cuales negó por improcedente la acción de tutela formulada por
el señor José Edmundo Bravo Obando contra el Tribunal Contencioso
Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y el Juzgado
Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, y la segunda,
la declaró improcedente. En su lugar, se concederá la tutela a los derechos
fundamentales al debido proceso, a la estabilidad laboral y a la igualdad del
accionante.
8.1.3.14. En aras de amparar los derechos
desconocidos, se dejará sin efecto la sentencia proferida en segunda instancia
por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D,
del 16 de junio de 2011, la que a su vez confirmó la del Juzgado Primero
Administrativo del Circuito de Bogotá de Descongestión, del primero de marzo de
2010, la cual negó las pretensiones de la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho. En su lugar, se declarará la nulidad de la Resolución 0-0002 del 4 de enero de 2006, mediante la cual se declaró la
insubsistencia del nombramiento en el cargo de Fiscal Delegado ante los Jueces
Municipales y Promiscuos de la Dirección Seccional de Fiscalías de Bogotá, del
señor José Edmundo Bravo Obando, se dispondrá el reintegro al cargo ocupado por
él ocupado o a otro igual o de superior categoría, ordenando, a título
indemnizatorio, pagar el equivalente a los salarios y prestaciones dejados de
percibir hasta el momento de la sentencia, descontando de ese monto las sumas
que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o
independiente, haya recibido el actor, sin que la suma a pagar por
indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de veinticuatro
(24) meses de salario.
8.1.4.
Expediente 3.731.572
8.1.4.1. El accionante, Josué Dimas Gómez Ortiz, promovió
acción de nulidad y restablecimiento de derecho, al ser desvinculado de la
Fiscalía General de la Nación de un puesto de carrera que ocupaba en
provisionalidad, por no haberse motivado el acto de insubsistencia. En primera
instancia, la Sala Tercera de
Decisión del Tribunal Administrativo del Huila, mediante sentencia del 15 de
diciembre de 2008, negó las pretensiones de la demanda y el Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, mediante fallo de
segunda instancia del 10 de febrero de 2011, confirmó la decisión atacada, al considerar ambas autoridades
judiciales que dichos actos de retiro no debían ser motivados.
8.1.4.2. Contra tales decisiones judiciales, el señor
Gómez Ortiz presentó acción de tutela argumentando que dichas providencias
desconocieron el precedente de la Corte Constitucional y transgredieron sus
derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad. El juez
constitucional de primera instancia (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta) negó por improcedente la tutela interpuesta, y,
el de segunda instancia (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo Sección Quinta) la declaró improcedente.
8.1.4.3. A efectos de solucionar el problema jurídico
planteado y siguiendo la regla de decisión propuesta, debe entrar la Sala a
verificar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la
tutela contra providencias judiciales, para luego pasar a establecer si la
sentencia atacada desconoció el precedente sentado por la Corte Constitucional.
8.1.4.3.1. Así, la Sala encuentra que el escrito de
tutela cumple con los requisitos generales que habilitan la procedencia de la
acción de amparo. En primer lugar, (i) el asunto tiene relevancia
constitucional al referirse al desconocimiento de varios derechos
fundamentales, en particular del derecho al debido proceso y a la estabilidad
laboral intermedia de los funcionarios que en provisionalidad ocupan un cargo
de carrera y son retirados del servicio público sin que el acto administrativo
que lo dispone esté motivado; lo cual, a su vez, lleva a la vulneración del
derecho a la igualdad  y al principio de seguridad jurídica, cuando el juez
contencioso administrativo se aparta de la jurisprudencia de esta Corporación
-que impone el deber de motivar tales actos administrativos-, e inaplica el
precedente que en supuestos de hecho similares a los sub examine se ha
sentado sobre el particular.
8.1.4.3.2. De otro lado, (ii) el actor ha
agotado todos los medios de defensa ordinarios y extraordinarios que tenía a su
disposición; efectivamente acudió al juez natural con miras a que éste
protegiera sus derechos fundamentales, finiquitando todas las instancias del
proceso contencioso administrativo. En tercer lugar, (iii) se cumple con
el requisito de la inmediatez, puesto que la sentencia de segunda instancia
dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho del Consejo de
Estado, fue notificada por edicto, fijado el 11 de marzo de 2011 y desfijado el
15 de marzo de 2011, y la acción de amparo  se interpuso el 26 de junio de
2011, es decir, dentro de un término razonable y proporcional dada la
complejidad del asunto, al tratarse de una tutela contra una sentencia de una
alta corte, lo cual exige un alto grado de argumentación. Adicionalmente, (iv)
verifica la Sala que no se alega en la tutela una irregularidad procesal y que,
por su parte, (v) el accionante identificó, dentro del proceso
contencioso administrativo, los hechos que generaron la violación aludida. Por
último, (vi) se constata que no se ataca una sentencia de tutela. Por
todo lo anterior, la Sala procede a estudiar el tema de fondo, al comprobar que
se han cumplido con los requisitos generales de procedibilidad de la acción.
8.1.4.4. Sobre esa base, la Sala encontró que los
jueces naturales del asunto consideraron que el cargo que ocupaba el demandante
era un cargo de carrera que ejercía en provisionalidad, ya que no aparecía como
de libre nombramiento y remoción en la clasificación que de los empleos de la
Fiscalía hizo la Ley 270 de 1996. Así, determinaron que el acto de retiro no
debía ser motivado y avalaron el contenido de la Resolución 0-0107 del 22 de
enero de 2003, por medio de la cual se desvinculó al actor.
8.1.4.5. Efectivamente, la Resolución 0-0107 del 22 de
enero de 2003, por medio de la cual se desvinculó al actor, no tuvo motivación.
De manera que, el que no estuviera motivado tal acto, lesionaba sus derechos
fundamentales al debido proceso y a la estabilidad laboral, y consecuentemente,
en virtud del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, el mismo
estaba viciado de nulidad, por lo que procedía el restablecimiento del derecho,
tal y como lo ha dejado expuesto en múltiples oportunidades la jurisprudencia
de esta Corte. Pero, dado que los fallos atacados por vía de tutela no
accedieron a las pretensiones de la demanda, resultan contrarios al derecho a
la igualdad, al principio de seguridad jurídica, y a la coherencia y
razonabilidad de nuestro sistema jurídico, incurriendo en la causal especifica
de procedibilidad de desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional,
tal y como se expuso en el numeral 7 de esta providencia.  Por lo tanto, las
sentencias del 15 de diciembre de 2008, del Tribunal Administrativo del Huila,
y, del 10 de febrero de 2011, de la Sección Segunda de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; son actos de autoridades
públicas, vulneradores de derechos fundamentales, situación que ha de corregir
el juez de tutela.
8.1.4.6. Por lo anterior, se deberán revocar las
sentencias de tutela proferidas por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Quinta, el 13 de septiembre de 2012, y, por el Consejo de Estado, Sala
de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, el primero de septiembre de
2012, dentro de la acción de amparo promovida por el señor Josué Dimas Gómez
Ortiz contra la Fiscalía General de la Nación, el Consejo de Estado y el
Tribunal Administrativo del Huila, la primera de las cuales negó por
improcedente la tutela, y la segunda, la declaró improcedente. En su lugar,
conceder la tutela a los derechos fundamentales al debido proceso, a la
estabilidad laboral y a la igualdad.
8.1.4.7. Con miras a proteger dichos
derechos fundamentales, se dejará sin efecto la sentencia proferida en segunda
instancia por el Consejo de Estado, Sección Segunda, de febrero 10 de 2011,
mediante la cual confirmó la proferida por el Tribunal Contencioso
Administrativo del Huila, del 15 de diciembre de 2008, y negó las pretensiones
de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. En
su lugar se declarará la nulidad de la Resolución 0-0107 del 22 de enero de 2003, mediante la cual se declaró la
insubsistencia del nombramiento en el cargo de Fiscal Delegado ante los Jueces
Penales del Circuito Especializado de la Dirección Seccional de Fiscalías de
Neiva, se dispondrá su reintegro al cargo ocupado o a otro igual o de superior
categoría, ordenando, a título indemnizatorio, pagar el equivalente a los
salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de la sentencia,
descontando de ese monto las sumas que por cualquier concepto laboral, público
o privado, dependiente o independiente, haya recibido el actora, sin que la
suma a pagar por indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder
de veinticuatro (24) meses de salario.
IV. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia  en  nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero.- LEVANTAR la suspensión de términos decretada en los asuntos de
la referencia.
Segundo.-
REVOCAR, en el expediente T-3.691.582, las
sentencias proferidas por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sala de lo Contencioso Administrativo, el 25
de abril de 2012 y, por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, el tres de febrero de 2012;
mediante las cuales se declaró improcedente la solicitud de amparo formulada
por la señora Myriam Leonor Acosta Melo contra el Tribunal Administrativo del
Atlántico. En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales
al debido proceso, a la estabilidad laboral y a la igualdad.
Tercero.- DEJAR SIN EFECTO la sentencia proferida en segunda
instancia por el Tribunal Administrativo del Atlántico, el 28 de septiembre de
2011, la cual revocó y negó las pretensiones de la demanda dentro del proceso
de nulidad y restablecimiento del derecho, que
inició Myriam Leonor Acosta Melo contra la Fiscalía General de la Nación y
otros. En su lugar, CONFIRMAR PARCIALMENTE la
sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de
Barranquilla el 20 de octubre de 2010, que declaró la nulidad del acto de
insubsistencia y ordenó el reintegro de la actora. REVOCAR PARCIALMENTE
la misma, en cuanto ordenó el pago de los salarios y prestaciones dejados de
percibir; y en su lugar, ORDENAR pagar, a
título indemnizatorio, el equivalente a los salarios y prestaciones dejados de
percibir hasta el momento de la sentencia, descontando de ese monto las sumas
que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o
independiente, haya recibido la actora, sin que la suma a pagar por
indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de veinticuatro
(24) meses de salario.
Cuarto.- REVOCAR, en el expediente T-3.718.026, las
sentencias proferidas por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, el
12 de julio de 2012 y, por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, el primero de marzo de 2012;
mediante las cuales se negó la solicitud de amparo formulada por Aida Janeth
Cáceres Paredes contra la Fiscalía General de la Nación, el Juzgado Único
Administrativo de San Gil y el Tribunal Administrativo de Santander. En su
lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales al debido
proceso, a la estabilidad laboral y a la igualdad.
Quinto.- DEJAR SIN EFECTO la sentencia proferida en segunda
instancia por el Tribunal Administrativo de Santander, el 18 de octubre de 2011,
que a su vez confirmó la del Juzgado Único Administrativo del Circuito Judicial
de San Gil, del tres de mayo de 2010, que negó las pretensiones de la demanda
dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que inició Aida Janeth Cáceres Paredes contra la
Fiscalía General de la Nación. En su lugar, DECLARAR
LA NULIDAD de la Resolución 0-0321 del 30 de enero de 2004, mediante la
cual se declaró la insubsistencia del nombramiento en el cargo de Secretario
Judicial I de la Dirección Seccional de Fiscalías de San Gil, ORDENAR el
reintegro al cargo ocupado por la actora o a otro igual o de superior categoría
y ORDENAR pagar, a título
indemnizatorio, el equivalente a los salarios y prestaciones dejados de
percibir hasta el momento de la sentencia, descontando de ese monto las sumas
que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o
independiente, haya recibido la actora, sin que la suma a pagar por
indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de veinticuatro
(24) meses de salario.
Sexto.- REVOCAR, en el expediente T-3.731.720, las sentencias
proferidas por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, el 13 de
septiembre de 2012 y, por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, el 19 de enero de 2012, dentro de la acción de
amparo formulada por el señor José Edmundo Bravo Obando contra el Tribunal
Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y el
Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá; la
primera de las cuales negó por improcedente la acción de tutela y la segunda,
la declaró improcedente. En su lugar, CONCEDER la tutela de los derechos
fundamentales al debido proceso, a la estabilidad laboral y a la igualdad.
Séptimo.- DEJAR SIN EFECTO la sentencia proferida en segunda
instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda
Subsección D, del 16 de junio de 2011, que a su vez confirmó la proferida por
el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá de Descongestión, el
primero de marzo de 2010, la cual negó las pretensiones de la demanda dentro
del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que inició José Edmundo Bravo Obando contra la
Fiscalía General de la Nación. En su lugar, DECLARAR
LA NULIDAD de la Resolución 0-0002 del cuatro de enero de 2006, mediante la cual se declaró la insubsistencia del
nombramiento en el cargo de Fiscal Delegado ante los Jueces Municipales y
Promiscuos de la Dirección Seccional de Fiscalías de Bogotá, ORDENAR el
reintegro al cargo ocupado por el actor o a otro igual o de superior categoría
y ORDENAR pagar, a título indemnizatorio, el equivalente a los salarios y
prestaciones dejados de percibir hasta el momento de la sentencia, descontando
de ese monto las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado,
dependiente o independiente, haya recibido el actor, sin que la suma a pagar
por indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de
veinticuatro (24) meses de salario.
Octavo.- REVOCAR, en el expediente T-3.731.572, las sentencias
proferidas por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, el 13 de
septiembre de 2012, y, por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Cuarta, el primero de septiembre de 2011, dentro de la acción de amparo
formulada por Josué Dimas Gómez Ortiz contra la Fiscalía General de la Nación,
el Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo del Huila; la primera de las
cuales negó por improcedente la tutela, y la segunda, la declaró improcedente.
En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales al debido
proceso, a la estabilidad laboral y a la igualdad.
Noveno.- DEJAR SIN EFECTO la sentencia proferida en segunda
instancia por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Segunda, el 10 de febrero de 2011, que a su vez confirmó la del Tribunal
Contencioso Administrativo del Huila del 15 de diciembre de 2008, la cual negó
las pretensiones de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento
del derecho que inició Josué Dimas Gómez
Ortiz contra la Fiscalía General de la Nación y otro.
En su lugar, DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución 0-0107 del 22 de enero de 2003, mediante la cual se declaró la
insubsistencia del nombramiento en el cargo de Fiscal Delegado ante los Jueces
Penales del Circuito Especializado de la Dirección Seccional de Fiscalías de
Neiva, ORDENAR el reintegro al cargo ocupado por el actor o a otro igual
o de superior categoría y ORDENAR pagar,
a título indemnizatorio, el equivalente a los
salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de la sentencia,
descontando de ese monto las sumas que por cualquier concepto laboral, público
o privado, dependiente o independiente, haya recibido el actor, sin que la suma
a pagar por indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de
veinticuatro (24) meses de salario.
Décimo.-
Los reintegros ordenados sólo serán
procedentes cuando los cargos específicamente desempeñados no hayan sido
provistos mediante el sistema de concurso de méritos, no hayan sido suprimidos o, el servidor
desvinculado no haya alcanzado la edad de retiro forzoso; conforme con el apartado
7.8.9. de la parte motiva de la presente sentencia. En tales eventos, solo
habrá lugar al pago de la indemnización respectiva.
Once.- LÍBRESE por
Secretaría la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de
la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con aclaración de voto
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con aclaración de voto
ANDRES MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA
SENTENCIA SU-054/15
PAGO DE SALARIOS Y PRESTACIONES DEJADOS DE PERCIBIR
DURANTE TIEMPO NO LABORADO-Fijación
de topes al pago de indemnizaciones no constituyen medidas de protección a la
dignidad humana y al libre desarrollo de la personalidad de los accionantes (Aclaración
de voto)
Referencia: Expedientes acumulados T-3.691.582, T-3.718.026 y
T-3.731.720 3.731.572.
Acciones de tutela instauradas por Myriam
Leonor Acosta Melo contra el Tribunal Administrativo del Atlántico; Aida Janeth
Cáceres Paredes contra el Juzgado Único Administrativo de San Gil, el Tribunal
Administrativo de Santander y la Fiscalía General de la Nación; José Edmundo
Bravo Obando contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Subsección D de
la Sección Segunda y el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de
Bogotá; y, Josué Dimas Gómez Ortiz contra la Fiscalía General de la Nación, el
Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo del Huila
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Aunque suscribo
esta decisión, aclaro el voto para exponer mi discrepancia con sus fundamentos
7.4.6.2.3 y siguientes de la parte motiva.
Dice esta
sentencia que a los empleados en provisionalidad, desvinculados de sus cargos
sin motivación, no podría protegérselos judicialmente con órdenes de indemnización por el pago de todos los salarios desde
la desvinculación hasta el reintegro efectivo, toda vez que hacerlo “contraviene
[…] la dignidad humana, el principio general de la autodeterminación y el
derecho al libre desarrollo de la personalidad”. Por el contrario
–sostiene- para garantizar adecuadamente estos derechos de quienes fueron
retirados de sus cargos, la indemnización a su favor debe de hecho reducirse.
Como lo expresé en la aclaración de voto que suscribí a la sentencia SU-556 de
2014, de donde proviene ese argumento, no considero que la razón principal, ni
tampoco que un argumento accesorio o contribuyente, pueda hacerse consistir en
que reducirles la indemnización a los tutelantes sea en realidad una técnica
para proteger mejor sus propios derechos.
Discrepo de esa
argumentación por tres razones. Primero porque es innecesaria, toda vez que una
decisión como la tomada en estos casos se sostiene incluso sin ella. Segundo
por ser auto contradictoria, en cuanto reduce el monto de la condena a favor de
un individuo que la ha solicitado de forma libre, bajo el pretexto de proteger
mejor su libertad y dignidad. Por último es en realidad perjudicial para sus
propios destinatarios, y resulta entonces poco convincente presentarla como
medida de protección. Tal como está, el argumento recuerda a un espécimen del
‘Manual de zoología fantástica’, de Jorge Luis Borges. La mamá ‘Pelícano’
–similar en el nombre al de la fauna real- besaba y acariciaba amorosamente a
sus críos, con el noble objetivo de darles cariño y procurar su bienestar. Pero
su cortante pico y sus afiladas garras les producían a las criaturas heridas
fatales y finalmente la muerte. Asimismo el fallo del cual disiento, como la
mamá Pelícano en la zoología fantástica, con el justo fin de proteger a los
accionantes en su propia dignidad y libertad humanas, acaba recortándoles la indemnización
que han solicitado de forma independiente y en ejercicio de su autonomía.
La
Corte ha debido abstenerse de reincidir en argumentos como el indicado. Insisto
entonces en que en el futuro debería definitivamente abandonarlos.
Fecha
ut supra,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA SU-054/15
EXPEDIENTE T-3.691.582 Y ACUMULADOS
MOTIVACION DE ACTOS DE DESVINCULACION DE FUNCIONARIOS
NOMBRADOS EN PROVISIONALIDAD EN CARGOS DE CARRERA-Se desconoció el efecto implícito del reintegro
sin solución de continuidad consistente en el pago de salarios y prestaciones
dejado de percibir desde la desvinculación hasta el reintegro efectivo
(Aclaración de voto)
NULIDAD POR FALTA DE MOTIVACION DE ACTOS DE RETIRO DE
EMPLEADOS EN CARGOS DE PROVISIONALIDAD-Desconocimiento
de la competencia de jurisdicción contencioso administrativa (Aclaración de
voto)
DECLARATORIA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL
DERECHO-En actos de desvinculación de
funcionarios nombrados en provisionalidad en cargos de carrera debe acarrear
como consecuencia el pago de todas las acreencias laborales dejadas de percibir
(Aclaración de voto)
PAGO DE SALARIOS Y PRESTACIONES DEJADOS DE PERCIBIR
DURANTE TIEMPO NO LABORADO-Fijación
de topes al pago de indemnizaciones son medidas regresivas en materia de
derechos laborales (Aclaración de voto)
DERECHOS LABORALES-No pueden ser desconocidos por el criterio de sostenibilidad fiscal (Aclaración
de voto)
Referencia: expedientes acumulados T-3.691.582,
T-3.718.026, T-3.731.720 y 3.731.572.
Acciones de tutela instauradas por Myriam Leonor Acosta Melo
contra el Tribunal Administrativo del Atlántico; Aida Janeth Cáceres Paredes
contra el Juzgado Único Administrativo de San Gil, el Tribunal Administrativo
de Santander y la Fiscalía General de la Nación; José Edmundo Bravo Obando
contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Subsección D de la Sección
Segunda y el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Bogotá; y,
Josué Dimas Gómez Ortiz contra la Fiscalía General de la Nación, el Consejo de
Estado y el Tribunal Administrativo del Huila
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Con
el respeto acostumbrado por las decisiones que toma esta Corporación, me
permito aclarar, como ya lo he hecho en asuntos similares, el sentido del fallo
adoptado por la Sala Plena dentro del asunto de la referencia.
Debo
en primer lugar manifestar que existen razones que me llevan a disentir de
algunos aspectos y consideraciones que llevaron a la mayoría de la Sala Plena,
a proferir una sentencia que resulta regresiva en materia de derechos laborales
humanos, en especial por las siguientes razones:
1. Contenido de la sentencia.
Las
acciones de tutela de la referencia, fueron instauradas contra providencias
judiciales que no declararon la nulidad de los actos administrativos demandados
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por medio de los cuales
fueron retirados del servicio empleados públicos que ocupaban cargos de carrera
administrativa en provisionalidad, los cuales fueron proferidos sin motivación
alguna.
La
decisión objeto de aclaración señaló que la Sala Plena de la Corte
Constitucional mediante sentencia SU-556 de 2014, unificó la jurisprudencia
relacionada con los efectos de la nulidad del acto de retiro de los servidores
públicos vinculados en provisionalidad en un cargo de carrera administrativa,
aplicando el criterio según el cual la indemnización reconocida no podrá ser
inferior a seis (6) meses[150]
ni superior a veinticuatro (24).
Lo
anterior, en razón de que el pago de salarios y demás emolumentos dejados de
percibir desde la desvinculación hasta el reintegro, “no solo desnaturaliza el derecho al trabajo,
sino que además contraviene los principios estructurales sobre los cuales se
edifica el Estado Constitucional y Social de Derecho, y en particular, la
dignidad humana, el principio general de la autodeterminación y el derecho al
libre desarrollo de la personalidad”.
2.
Motivos de la aclaración de Voto.
1.
La Sentencia de la referencia desconoce la línea jurisprudencial que la
Corte  ha venido construyendo de manera progresiva desde el año 1998,  la cual
venía garantizando, con algunos matices, el reintegro de los empleados y
funcionarios públicos que estando ocupando un cargo de carrera en
provisionalidad, fueron desvinculados sin que se motivara el acto
administrativo. En esa medida se está cambiando el precedente fijado por  este
Tribunal en lo que respecta a los efectos implícitos que conlleva el reintegro
sin solución de continuidad, desconociendo que el mismo conlleva el pago de
salarios y demás prestaciones sociales que percibía el trabajador, como si
nunca se hubiera interrumpido la relación laboral.  Ello quedó plasmado en las
sentencias de unificación  SU-917 de 2010 y la SU-691 de 2011, entre otras
muchas sentencias.
2.
De igual manera, la Corte desconoce la competencia de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, que desde la expedición de la Ley 909 de 2004,
viene sosteniendo que la desvinculación de un empleado o funcionario de carrera
debe ser motivada, so pena de que opere el reintegro con todas las
consecuencias jurídicas que del mismo se desprenden. En este sentido, el
Tribunal está mutando el contenido de los efectos de la declaratoria de nulidad
y restablecimiento del derecho, los cuales traen como lógica consecuencia el
pago de todas las acreencias laborales dejadas de percibir por el trabajador,
durante el tiempo que estuvo injustamente desvinculado, tal como lo ha
sostenido la jurisprudencia reiterada y pacífica del Consejo de Estado en las
sentencias 0673/08, 1454/11,2031/11,  2105/11, 2256/11, 0412/12, 1090/12, entre
otras y la Corte Suprema de Justicia –Sala Laboral- en la providencia Radicado Núm.
33529, entre otras.
3.
La presente sentencia es regresiva en materia de derechos laborales,
porque no reconoce la totalidad de las prestaciones sociales y el aporte a la
seguridad social en pensiones durante el tiempo que duró la desvinculación del
servidor público,  ya que fijó un tope de 6 a 24 meses para el efecto.
4.
La posición de este Tribunal pareciera exaltar el principio de
sostenibilidad fiscal, como rector absoluto en las decisiones de esta Corte, en
detrimento de los derechos humanos laborales; además de trasladar al trabajador
la carga desproporcionada de la demora en la resolución de los asuntos
contencioso administrativos, que después de varios años de esperar un
pronunciamiento judicial a su caso, reciben a cambio una indemnización que no
se acompasa con el desgaste físico, emocional y económico al que se han visto
expuestos.
5.
Considero que con esta determinación se expone al Estado colombiano a un
gran número de demandas internacionales, toda vez que al reducirse
desproporcionadamente el pago integral de las reclamaciones laborales, se
induce a los empleados y funcionarios públicos a reclamar el restablecimiento
de sus derechos, ante los organismos internacionales, como la Corte
Interamericana de Derechos Humanos.
En
los anteriores términos dejo argumentada mi postura, en lo que respecta a los
efectos jurídicos que produce el reintegro sin solución de continuidad, cuando
un servidor público que ocupa en provisionalidad un cargo de carrera, es
desvinculado del mismo.
Fecha
ut supra,
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
ACLARACION DE VOTO DEL MAGISTRADO LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
A LA SENTENCIA
SU054/15
PAGO DE SALARIOS Y PRESTACIONES DEJADOS DE PERCIBIR
DURANTE TIEMPO NO LABORADO-Fijación
de topes al pago de indemnizaciones (Aclaración de voto)
DERECHO AL JUEZ NATURAL-Fórmula indemnizatoria contenida en Sentencia
SU-054/15 desencadena debate probatorio que no es propio de la naturaleza de la
acción (Aclaración de voto)
ACCION DE TUTELA CONTRA ENTIDADES QUE DECLARARON LA
INSUBSISTENCIA SIN MOTIVACION DEL ACTO DE RETIRO DE FUNCIONARIOS NOMBRADOS EN
PROVISIONALIDAD EN CARGOS DE CARRERA-Fórmula
indemnizatoria adoptada por Sentencia SU-054/15 genera resultados menos
favorables para quienes acudan a la acción de tutela frente a quienes demandan
ante lo contencioso (Aclaración de voto)
Referencia: Expedientes
acumulados T-3.691.582, T-3.718.026 y T-3.731.720 3.731.572
Acciones de
tutela instauradas por Myriam Leonor Acosta Meló contra el Tribunal
Administrativo del Atlántico; Aida Janeth Cáceres Paredes contra el Juzgado
Único Administrativo de San Gil, el Tribunal Administrativo de Santander y la
Fiscalía General de la Nación; José Edmundo Bravo Obando contra el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca Subsección D de la Sección Segunda y el Juzgado
Primero Administrativo de Descongestión de Bogotá; y, Josué Dimas Gómez Ortiz
contra la Fiscalía General de la Nación, el Consejo de Estado y el Tribunal
Administrativo del Huila.
Magistrado
Ponente:
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Aclaro el voto, con el debido respeto por
las decisiones de la Corte y del Magistrado Ponente. No obstante, me permito
disentir de una de las consideraciones de la sentencia en cuestión, pues se
reitera la aplicación de una fórmula de indemnización por parte de la Corte
Constitucional, equivalente a los salarios y prestaciones dejados de percibir
hasta el momento de la sentencia, descontando de ese monto las sumas que por
cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente,
haya recibido la persona, sin que la suma a pagar por indemnización sea
inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de veinticuatro (24) meses de
salario.
En mi parecer, tal fórmula de
indemnización introduce al juez de tutela en un debate probatorio que no es
propio de la naturaleza de la acción, en tanto este es un asunto que debe ser
resuelto por el juez competente, y que en consecuencia, podría además prolongar
en el tiempo la materialización del reintegro y la garantía del derecho.
Igualmente, es importante resaltar que la
fórmula llega a resultados paradójicos. En efecto, si el servidor público que
ha sido despedido de forma discrecional apela a la tutela, tendría un resultado
menos favorable que si usa la vía contenciosa y obtiene la nulidad del acto
administrativo, pues por esta vía tendría acceso al pago de todas las sumas
dejadas de percibir.
En estos términos, dejo consignada la
razón por la que aclaré el voto.
Fecha ut supra,
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
[1]
Expediente No. 08-001-33-31-003-2001-01560-00.
[2]
La señora Myriam Leonor Acosta Melo, presentó demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho contra la Fiscalía General de la Nación, el
Ministerio de Justicia y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. No
obstante lo anterior, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de
Barranquilla, en la sentencia del 20 de octubre de 2010, declaró probadas las
excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el
Consejo Superior de la Judicatura y la de indebida representación por pasiva,
propuesta por el Ministerio del Interior y de Justicia.  Cuaderno No. 1, folios
64 a 94.
[3]
Sentencia del Consejo de Estado del 13 de junio de 1996,
Consejero Ponente: Carlos Orjuela Góngora.
[4]
Expediente No. 08-001-23-31-003-2001-01560-01-(2011-00148-01-C).
[5]
Para establecer las funciones del cargo de Profesional
Especializado de la Oficina de Protección y Asistencia a Víctimas, Testigos y
Funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, el Tribunal Administrativo
del Atlántico esgrimió que si bien a folio 35 del expediente reposaba una copia
simple de las funciones de tal cargo, dicha copia no señalaba ni fecha, ni el
acto administrativo que adoptó tales funciones, por lo que decidió no darle
valor probatorio.
Igualmente
expuso que a folio 145 del expediente hay copia de la Resolución 0-1099 del 17
de junio de 2002 “Por la cual se adopta el manual de funciones a nivel de
cargo para el Staff de la Fiscalía General de la Nación”, la cual también
es excluida como prueba por el Tribunal, dado que fue expedida con
posterioridad a la fecha en la que fue declarada insubsistente la actora.
Finalmente,
expone que a folio 36 del expediente se halla copia simple de las funciones de
la Coordinadora de la Regional Norte, unidad ocupada por la actora, pero no se
le dio valor probatorio porque no aparece suscrito ni tiene firma de quien lo
expide. Cuaderno No. 1, folio 14.
[6]
Cuaderno No. 1, folio 46.
[7]
Cuaderno No. 1, folio 47.
[8]
Cuaderno No. 1, folio 48.
[9]
Cuaderno No. 1, folio 49.
[10]
Cuaderno No. 1, folio 50.
[11]
Cuaderno No. 1, folios 51 al 63.
[12]
Cuaderno No. 1, folios 64 al 85.
[13]
Cuaderno No. 1, folios 86 al 89.
[14]
Cuaderno No. 1, folios 90 al 94.
[15]
Cuaderno No. 1, folios 95 al 113.
[16]
Cuaderno No. 1, folios 115 al 139.
[17]
Cuaderno No. 1, folios 140 al 153.
[18]
Cuaderno No. 1, folios 154 al 161.
[19]
Cuaderno No. 1, folios 162 al 174.
[20]
Cuaderno No. 1, folio 175.
[21]
Cuaderno No. 1, folio 177.
[22]
Cuaderno No. 2, folios 82 al 95. Proceso con radicado no.
2004-1507, ante el Juzgado Único Administrativo del Circuito Judicial de San
Gil.
[23]
Radicado no. 686793331000-2004-01507-01.
[24]
Se citó la sentencia con radicación
250002325000-20020697501(3934-05), proceso de Martha Wilfer Moreno Alzate, de
fecha 19 de octubre de 2006. Cuaderno No. 2, folio 100.
[25]
Cuaderno No. 2, folios 29 a36.
[26]
Cuaderno No. 2, folio 37.
[27]
Cuaderno No. 2, folio 38.
[28]
Cuaderno No. 2, folios 39 a40.
[29]
Cuaderno No. 2, folio 41.
[30]
Cuaderno No. 2, folios 42 y 43.
[31]
Cuaderno No. 2, folios 44 al 66.
[32]
Cuaderno No. 2, folios 67 al 78.
[33]
Cuaderno No. 2, folios 80 al 81.
[34]
Cuaderno No. 2, folios 82 al 95.
[35]
Cuaderno No. 2, folios 97 al 102.
[36]
Cuaderno No. 2, folio 104.
[37]
Radicado no. 25000-23-25-000-2006-0491301.
[38]
Radicado no. 2006-04913.
[39]
Cita la sentencia del 20 de enero de 2011, dentro del expediente 2007-00242, y
la sentencia del 2 de junio de 2011, de la Sección Segunda, Subsección C, del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, donde fue demandante el señor Gonzalo Estupiñán
Rojas, quien fuera fiscal delegado ante los jueces del circuito de Cundinamarca
y de quien se dispuso su reintegro.
[40]
Cuaderno No. 3, folios 18 al 22.
[41]
Cuaderno No. 3, folios 23 al 37.
[42]
Cuaderno No. 3, folios 39 al 49.
[43]
Cuaderno No. 3, folios 51 al 81.
[44]
Cuaderno No. 3, folios 82 al 87.
[45]
Cuaderno No. 3, folios 90 al 101.
[46]
Cuaderno No. 3, folios 102 al 105.
[47]
Cuaderno No. 3, folios 106 al 115.
[48]
Cuaderno No. 3, folios 116 al 137.
[49]
Cuaderno No. 3, folios 138 al 148.
[50]
Cuaderno No. 3, folios 149 al 181.
[51]
Cuaderno No. 3, folios 162 al 180.
[52]
Expediente no. 41001233100020030048000.
[53]
Expediente no. 41001 23 31 000 2003 00480 01 (0601-2009).
[54]
Cuaderno No. 4, folio 39.
[55]
Cuaderno No. 4, folios 40 y 41.
[56]
Cuaderno No. 4, folios 42 al 46.
[57]
Cuaderno No. 4, folios 42 al 46.
[58]
Cuaderno No. 4, folios 47 al 69.
[59]
Cuaderno No. 4, folios 71 al 91.
[60]
Cuaderno No. 1, folios 223 al 232.
[61]
Cuaderno No. 1, folios 237 al 248.
[62]
Cuaderno No. 2, folios 152 al 172.
[63]
Cuaderno No. 2, folios 192 al 206.
[64]
Cuaderno No. 2, folios 226 al 237.
[65]
Dejó sentando el juez constitucional que se referiría solamente a las
respuestas dadas a la tutela por el Juzgado Único Administrativo de San Gil y
por el Tribunal Administrativo de Santander, dado que no había ninguna decisión
judicial proferida por la Fiscalía General de la Nación.
[66]
Cuaderno No. 3, folios 214 al 224.
[67]
Cuaderno No. 3, folios 229 al 230. Fue complementada mediante escrito que obra
a folios 237 a 238 del mismo cuaderno.
[68]
Cuaderno No. 4, folios 164 al 172.
[69]
Cuaderno No. 4, folios 192 al 213.
[70]
Cuaderno No. 4, folios 239 al 253.
[71]
Sentencias T-173 de 1993 y  C-590 de 2005.
[72]
Sobre el agotamiento de recursos o principio de residualidad y su relación con
el principio de subsidiariedad cuando se ejerce la acción de tutela para
controvertir un fallo judicial, ver sentencia T-1049 de 2008.
[73]
Se refiere a la falta de competencia del funcionario que dicta la sentencia.
[74] La Corte ha señalado que se presenta, entre otras
razones, “(i) cuando la decisión judicial tiene como fundamento una norma
que no es aplicable, porque a) no es pertinente (T-189
de 2005), b) ha perdido su vigencia por haber sido derogada (T-205 de 2004), c)
es inexistente (T-800 de 2006), d) ha sido declarada contraria a la
Constitución (T-522 de 2001), e) a pesar de que la norma en cuestión está
vigente y es constitucional, “no se adecúa a la situación fáctica a la cual se
aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos
distintos a los expresamente señalados por el legislador” (SU-159 de 2002),
(ii) cuando pese a la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la
norma al caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen
de interpretación razonable (T-051 de 2009) o “la aplicación final de la
regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente
(interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses
legítimos de una de las partes” (T-462 de 2003), o cuando
en una decisión judicial “se aplica una norma jurídica de manera
manifiestamente errada, sacando del marco de la juridicidad y de la
hermenéutica jurídica aceptable tal decisión judicial” (T-066 de 2009), (iii)
cuando no toma en cuenta sentencias que han definido su alcance con efectos erga
omnes (T-814 de 1999, T-805 y T-815 de 2004), (iv) la disposición aplicada
se muestra, injustificadamente regresiva (T-018 de 2008) o contraria a la
Constitución (T-086 de 2007), (v) cuando un poder concedido al juez por el
ordenamiento se utiliza “para un fin no previsto en la disposición” (T-231
de 1994 ), (vi) cuando la decisión se funda en una interpretación no
sistemática de la norma, omitiendo el análisis de otras disposiciones
aplicables al caso (T-807 de 2004), (vii) cuando se desconoce la norma del
ordenamiento jurídico constitucional o infraconstitucional aplicable al caso
concreto (T-056 de 2005).
Se
considera también que existe un defecto sustantivo en providencias
judiciales: (viii) cuando la actuación no esta justificada en forma suficiente
(T-114 de 2002,  T- 1285 de
2005) de manera que se vulneran
derechos fundamentales (T-086 de 2007); (ix) cuando sin un mínimo de
argumentación se desconoce el precedente judicial (T-086 de 2007) o (x) “cuando
el juez no aplica la excepción de inconstitucionalidad frente a una violación
manifiesta de la Constitución (SU-1184 de 2001; T-1625 de 2000; T-522 de 2001;
T-047 de 2005)”.
[75]
El defecto procedimental absoluto se presenta cuando “el juez se desvía por
completo del procedimiento fijado por la ley para dar trámite a determinadas
cuestiones y actúa de forma arbitraria y caprichosa, con fundamento en su sola
voluntad, se configura el defecto procedimental. El defecto procedimental se
erige en una violación al debido proceso cuando el juez da un cauce que no corresponde
al asunto sometido a su competencia, o cuando pretermite las etapas propias del
juicio, como por ejemplo, omite la notificación de un acto que requiera de esta
formalidad según la ley, o cuando pasa por alto realizar el debate probatorio,
natural a todo proceso, vulnerando el derecho de defensa y contradicción de los
sujetos procesales al no permitirles sustentar o comprobar los hechos de la
demanda o su contestación, con la consecuente negación de sus pretensiones en
la decisión de fondo y la violación a los derechos fundamentales.” (Sentencia
T-996 de 2003). Ver las sentencias T-008 de 1998, SU-159 de 2002, T-196 de
2006, y T-937 de 2001.
[76]
“La configuración del defecto fáctico se presenta cuando la valoración
probatoria realizada por el juez ordinario es arbitraria y abusiva, cuando el
funcionario judicial i) simplemente deja de valorar una prueba determinante
para la resolución del caso; ii) cuando excluye sin razones justificadas una
prueba de la misma relevancia, o cuando iii) la valoración del elemento
probatorio decididamente se sale de los cauces racionales”. (Sentencia
T-757 de 2009.). Ver las sentencias T-231 de 1994, T-329 de 1996, SU-477 de
1997, T-267 de 2000, entre otras.
[77]
También se conoce como vía de hecho por consecuencia, que se
presenta cuando el Juez o Tribunal fue víctima de un engaño por parte de
terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos
fundamentales (sentencia SU-014 de 2001). Ver
sentencias T-1180 de 2001 y SU-846 de 2000.
[78]
Se genera cuando los servidores judiciales incumplen el
deber de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones,
pues precisamente en esa motivación reposa la legitimación de su órbita
funcional (Sentencia T-140 de 2012). Ver T-114 de 2002.
[79]
Se presenta cuando el juez desconoce la ratio decidendi
de un conjunto de sentencias previas al caso que ha de resolver, que por su
pertinencia y aplicación al problema jurídico constitucional, deben
considerarse necesariamente al momento de dictar sentencia (SU-047 de 1999). Ver
sentencias SU-640 de 1998 y SU-168 de 1999.
[80]
Cuando el juez adopta una decisión abiertamente contraria a la Constitución
(Sentencias SU-1184 de 2001, T-1625 de 2000 y T-1031 de 2001), o cuando no se
aplica la excepción de inconstitucionalidad, a pesar de ser evidente y haber
sido solicitada por alguna de las partes en el proceso. Ver sentencias T-522 de
2001, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-130 de 2009, T-310 de 2009, T-555 de
2009, entre otras.
[81]
Sentencia T-885 de 2012.
[82]
Sentencia T-1317
del 07 de diciembre de 2001.
[83]
Cfr. Sentencia
T-292 del 06 de abril de 2006.
[84]
Sentencia T-441 de 2010.
[85]
Sentencia T-014 de
2009.
[86]
Sentencia T-1092 de 2007.
[87] Sentencias SU-047 de 1999 y SU-1300 de 2001.
[88]
Sentencia T-760A de 2011.
[89]
Sentencia T-130 de 2009.
[90]
Al respecto ver las sentencias C-371 de 1999, T-1168 de 2008
y T-824 de 2009.
[91]
Respecto de la diferencia entre discrecionalidad y arbitrariedad, pueden
consultarse las sentencias C-031 de 1995 y  T-081 de 2006.
[92]
Sentencia SU-250 de 1998.
[93]
Sentencia T-857 de 2007.
[94] Sentencias SU-250 de 1998, T-800 de 1998, T-951 de
2004, T-054 del 2005, T-1159 del 2005, T-1323 de 2005, T-081de 2006,  T-410 de
2007, T-838 del 2007, T-010 de 2008 y T-104 de 2009.
[95]
Sentencia T-010 de 2008.
[96]
Sentencia C-279 de de 2007, citada en la sentencia T-104 de 2009.
[97]
Cronológicamente se destacan 3 sentencias en el año 1998, 1 en el 2002, 3 en el
2003, 4 en el 2004, 24 en el 2005, 15 en el 2006, 13 en el 2007, 13 en el 2008
y 13 en el 2009.
Cfr., Sentencias SU-250/98,
T-683/98, T-800/98, T-884/02, T-610/03, T-752/03, T-1011/03, T-597/04,
T-951/04, T-1206/04, T-1240/04, T-031/05, T-054/05, T-123/05, T-132/05,
T-161/05, T-222/05, T-267/05, T-374/05, T-392/05, T-454/05, T-648/05, T-660/05,
T-696/05, T-752/05, T-804/05, T-1059/05, T-1117/05, T-1159/05, T-1162/05,
T-1248/05, T-1258/05, T-1310/05, T-1316/05, T-1323/05, T-024/06, T-070/06,
T-081/06, T-156/06, T-170/06, T-222/06, T-254/06, T-257/06, T-432/06, T-519/06,
T-634/06, T-653/06, T-873/06, T-974/06, T-1023/06, T-064/07,
T-132/07, T-245/07, T-384/07, T-410/07, T-451/07, T-464/07, T-729/07, T-793/07,
T-838/07, T-857/07, T-887/07, T-1092/07, T-007/08, T-010/08, T-157/08,
T-270/08, T-308/08, T-341/08, T-356/08, T-437/08, T-580/08, T-891/08,
T-1022/08, T-1112/08, T-1256/08, T-011/09, T-023/09, T-048/09, T-087/09,
T-104/09, T-108/09, T-109/09, T-186/09, T-188/09, T-205/09, T-251/09, T-269/09,
T-736/09.
[98]
Corte Constitucional, Sentencia T-356 de 2008. Cfr., Sentencia C-371 de 1999.
[99]
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto
del 14 de julio de 2005, Rad. 1652.
[100]
“Artículo 41. Causales de retiro del servicio. El retiro del servicio de
quienes estén desempeñando empleos de libre nombramiento y remoción y de
carrera administrativa se produce en los siguientes casos: (…) Parágrafo 2º. Es
reglada la competencia para el retiro de los empleos de carrera de conformidad
con las causales consagradas por la Constitución Política y la ley y deberá
efectuarse mediante acto motivado. // La competencia para efectuar la remoción
en empleos de libre nombramiento y remoción es discrecional y se efectuará
mediante acto no motivado”. Cfr., Consejo de Estado, Sala
de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 14 de julio de 2005, Rad. 1652.
[101]
Cfr., Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil,
Concepto del 14 de julio de 2005, Rad. 1652.
[102]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-392 de 2001 y T-752 de 2003, entre
muchas otras.
[103]
En la Sentencia T-800 de 1998 la Corte sostuvo por vez primera que “el
nombramiento en provisionalidad de servidores públicos para cargos de carrera
administrativa, como es el caso, no convierte el cargo en uno de libre
nombramiento y remoción. Por ello, el nominador no puede desvincular al
empleado con la misma discrecionalidad con que puede hacerlo sobre uno de libre
nombramiento y remoción, a menos que exista justa causa para ello”. Tesis
reiterada en las numerosas sentencias de tutela proferidas por la Corte
Constitucional en la materia.
[104]
Corte Constitucional, Sentencias  T-251 de 2009 y T-736 de 2009.
[105]
Es así como en algunas ocasiones la Corte ha sostenido que “la estabilidad
laboral de un funcionario que ocupa un cargo de carrera administrativa no se
reduce por el hecho de que se encuentre en provisionalidad” (Sentencia T-800 de
1998, reiterada, por ejemplo, en las sentencias T-884 de 2001, T-392 de 2005,
T-257 de 2006, T-104 de 2009 y T-108 de 2009). En otros eventos ha considerado
que “un nombramiento en provisionalidad, así sea por un período largo de tiempo
no genera expectativas de estabilidad laboral, pues por su naturaleza se trata
de nombramientos de estabilidad precaria” (Sentencias T-1241 de 2001, C-901
de 2008 y T-251 de 2009). También ha señalado que “aquel funcionario que
ocupa un cargo de carrera administrativa de manera provisional tiene un
estabilidad laboral intermedia, pues si bien no goza de todas las prerrogativas
del funcionario de carrera administrativa, en ningún caso puede recibir el
tratamiento del funcionario que se nombra y remueve de manera libre”
(Sentencias T-1316 de 2005, T-1011 de 2003, C-279 de 2007, T-007 de 2008, T-023
de 2009).
[106]
Corte Constitucional, Sentencia T-1316 de 2005. En la misma providencia la
Corte señaló: “Esta regla encuentra su justificación en el hecho de que la
motivación resulta ser necesaria para controvertir dicho acto ante la
jurisdicción contencioso- administrativa, y adicionalmente, porque la
desvinculación debe obedecer a un principio de razón suficiente, es decir, que
deben existir motivos fundados para que la administración prescinda de los
servicios de su funcionario. La ausencia de motivación específica, en
consecuencia, lesiona los derechos fundamentales  al debido proceso y a la
defensa del trabajador, que de manera provisional, ocupa un cargo de carrera
administrativa”.
[107]
Corte Constitucional, Sentencia T-104 de 2009, entre muchas otras.
[108]
Corte Constitucional, Sentencia C-279 de 2007.
[109]
CP., Artículo 209: “La función administrativa está al servicio de los
intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad,
mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de
funciones. // Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones
para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración
pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los
términos que señale la ley”.
[110]
Tomás Ramón Fernández, “De la arbitrariedad de la
administración”. Madrid, Civitas, p.1994, p.162
[111]
Corte Constitucional, Sentencia T-104 de 2009.
[112]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencias T-800 de 1998, T-1204 de 2004, T-392 de
2005, T-1112 de 2008, T-011 de 2009, Auto 326 de 2009, entre muchas otras.
[113]
Cfr., Corte Constitucional, Sentencias T-054 de 2005, T-1256 de 2008, T-104 de
2009, T-266 de 2009, entre otras.
[114]
En el campo de la investigación científica, en general, y en el de la teoría de
la argumentación jurídica, en particular, la doctrina ha diferenciado el
“contexto de descubrimiento” y el “contexto de justificación”, al destacar que
lo relevante no es la forma como se llega a una decisión sino las razones en
que ella se apoya, pues son ellas las que resultan jurídicamente controlables.
Cfr.,  Manuel Atienza, “Las razones del Derecho”. Madrid, Centro de
Estudios Constitucionales, 1991, capítulo primero; Marina Gascón Abellan y
Alfonso García Figueroa, “La Argumentación en el Derecho”. Lima,
Palestra Editores, 2003, p.149; Mario Alberto Portela, “Argumentación y
sentencia”. En: Revista DOXA 21, 1998.
[115]
“Artículo 73. Al iniciar el Período de prueba, la Fiscalía
General deberá adelantar programas de inducción que garanticen al nuevo
funcionario el adecuado conocimiento de la Institución y de la Rama del Poder
Público a la cual ingresa y los derechos, deberes y garantías que adquiere. Por
excepción, de acuerdo con el reglamento, los nombramientos tendrán carácter
provisional cuando se trate de proveer transitoriamente cargos vacantes
temporal o definitivamente, con personal no seleccionado mediante concurso”.
[116]
Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 1996.
[117]
“Artículo 117. La provisión de un empleo de carrera se efectuará mediante
proceso de selección no obstante, en caso de vacancia definitiva de éste y
hasta tanto se efectúe la provisión definitiva mediante proceso de selección,
podrá efectuarse nombramiento provisional, el cual no podrá exceder el término
de ciento ochenta (180) días, en cada caso a partir del momento de la
convocatoria.  Igualmente procede la provisionalidad en caso de vacancia
temporal, cuando no se haga la designación en encargo o la misma sea superior a
un (1) mes”.
[118]
“Artículo 70. Nombramientos. La provisión de un cargo de carrera se efectuará
mediante nombramiento en propiedad, una vez superado el período de prueba.
Cuando ello no fuere posible, se procederá al nombramiento mediante la figura
de encargo, atendiendo al lleno de los requisitos y al perfil del cargo
respectivo. Excepcionalmente, cuando no fuere posible proveer dicho cargo en la
forma anteriormente descrita, se procederá al nombramiento en provisionalidad,
el cual en ningún caso generará derechos de carrera”.
[119]
“Artículo 76. Retiro. Es una situación de carácter administrativo, que pone
fin a la inscripción en el régimen de carrera y desvincula al servidor de la
entidad en los eventos previstos como causales para tal efecto. Los demás
servidores serán objeto de la facultad discrecional del nominador. El retiro de
la carrera tendrá lugar mediante acto motivado, contra el cual procederán los
recursos de la vía gubernativa”.
[120]
Cfr. Sentencias T-410 de 2007, T-464 de 2007, T-793 de 2007, T-157 de 2008,
T-1112 de 2008, T-109 de 2009, T-186 de 2009 y T-736 de 2009.
[121]
Sentencia T-760A de 2011.
[122]
En este sentido puede verse, por ejemplo, la Sentencia SU-1158 de 2003.
[123]
En general pueden consultarse las siguientes decisiones de la
Corte Constitucional: Sentencias SU-1158 de 2003, T-951 de 2003, Autos 235 de
2003, 149A de 2003, 010 de 2004, 127 de 2004, 141B de 2004,  085 de 2005, 96B
de 2005, 184 de 2006, 249 de 2006, 045 de 2007 y 235 de 2008, entre otros.
[124]
Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[125]
Artículo 16 de la Ley 446 de 1998.
[126]
“Artículo 1º Mientras se efectúa la selección para ocupar
un empleo de carrera, los empleados inscritos en el escalafón de la Carrera Administrativa, tendrán derecho preferencial a ser encargados de dichos empleos si
llenan los requisitos para su desempeño. En caso contrario, podrán hacerse
nombramientos provisionales, que no podrán tener una duración superior a cuatro
(4) meses, salvo que el nominador lo prorrogue por una sola vez, hasta por un
término igual. De esta situación informará a la Comisión del Servicio Civil correspondiente, dentro de los tres días hábiles siguientes, a
efectos de que se ejerza la vigilancia a que hay lugar. // Cuando se efectúe un
encargo o se produzca un nombramiento provisional en un cargo de carrera, por
encontrarse vacante definitivamente o por ser un cargo nuevo, el jefe del
organismo deberá convocar a concurso dentro de los treinta (30) días siguientes
a la fecha en que se efectúe el encargo o se produzca el nombramiento.”
[127]
“Artículo 1º.- Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma
de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto
de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la
integran y en la prevalencia del interés general // Artículo 25.- El trabajo es
un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la
especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en
condiciones dignas y justas. // Artículo 53.- El Congreso expedirá el estatuto
del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los
siguientes principios mínimos fundamentales: // Igualdad de oportunidades para
los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad
y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los
beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir
y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al
trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes
formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas
por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la
capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a
la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad. // El Estado garantiza
el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales.
// Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen
parte de la legislación interna. // La ley, los contratos, los acuerdos y
convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni
los derechos de los trabajadores.”
[128]
La Corte ha señalado al respecto reiteradamente que “no puede impedirse el
desarrollo y el mejoramiento de la calidad de vida de la población, ni la
consecución de las finalidades sociales del Estado, y por ende la primacía de
los derechos e intereses generales, so pena de hacer prevalecer los derechos
individuales; igualmente, tampoco existen derechos absolutos, en la medida en
que todos están supeditados a la prevalencia del interés colectivo.”(...)”
Sentencia T1020/99 M.P Vladimiro Naranjo Mesa. Antonio Barrera Carbonell En el
mismo sentido ver entre otras las Sentencias SU-250/98 M.P. Alejandro Martínez
Caballero, T-069/01 y C-313/03 M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-107/02 M.P. Clara
Inés Vargas Hernández, C-916/02 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-717/03 M.P.
Jaime Córdoba Triviño, C-870/03 M.P. Jaime Araujo Rentería, C-043/03 y C-314/04
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[129]
Sentencias T-009/93 y T-579/95, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz. En el mismo
sentido ver entre otras las sentencias C-657/97 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo, T-611/01 M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-1064/01 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa y Jaime Córdoba Triviño.
[130]
C-100 de 2005.
[131]
C-580 de 2006.
[132]
C.169 de 1993.
[133]
Tamayo Jaramillo, Javier. De la Responsabilidad Civil. Tomo 2. Bogotá, Ed. Temis 1986, pg, 117.
[134]
Queda abierta la posibilidad para la cuantificación de un eventual perjuicio
moral.
[135]
“Artículo 44. Los empleados públicos de carrera administrativa, que como
consecuencia de la liquidación, reestructuración, supresión o fusión de
entidades, organismos o dependencias, o del traslado de funciones de una
entidad a otra, o por modificación de planta de personal, se les supriman los
cargos de los cuales sean titulares, tendrán derecho preferencial a ser
incorporados en empleo igual o equivalente de la nueva planta de personal, y de
no ser posible podrán optar por ser reincorporados a empleos iguales o
equivalentes o a recibir indemnización. El Gobierno Nacional reglamentará el
proceso de reincorporación y el reconocimiento de la indemnización. // PARÁGRAFO
1o. Para los efectos de reconocimiento y pago de las indemnizaciones de que
trata el presente artículo, el tiempo de servicios continuos se contabilizará a
partir de la fecha de posesión como empleado público en la entidad en la cual
se produce la supresión del empleo. // No obstante lo anterior, cuando el cargo
que se suprime esté siendo desempeñado por un empleado que haya optado por la
reincorporación y haya pasado a este por la supresión del empleo que ejercía en
otra entidad o por traslado interinstitucional, para el reconocimiento y pago
de la indemnización se contabilizará además, el tiempo laborado en la anterior
entidad siempre que no haya sido indemnizado en ella, o ellas. // Para lo
establecido en este parágrafo se tendrán en cuenta los términos y condiciones
establecidos en el reglamento que para el efecto expida el Gobierno Nacional.
// PARÁGRAFO 2o. La tabla de indemnizaciones será la siguiente: // 1. Por menos
de un (1) año de servicios continuos: cuarenta y cinco (45) días de salarios.
// 2. Por un (1) año o más de servicios continuos y menos de cinco (5) cuarenta
y cinco (45) días de salario por el primer año; y quince (15) días por cada uno
de los años subsiguientes al primero y proporcionalmente por meses cumplidos.
// 3. Por cinco (5) años o más de servicios continuos y menos de diez (10)
cuarenta y cinco (45) días de salario, por el primer año; y veinte (20) días
por cada uno de los años subsiguientes al primero y proporcionalmente por meses
cumplidos. // 4. Por diez (10) años o más de servicios continuos: cuarenta y
cinco (45) días de salario, por el primer año; y cuarenta (40) días por cada
uno de los años subsiguientes al primero y proporcionalmente por meses
cumplidos. // PARÁGRAFO 3o. En todo caso, no podrá efectuarse supresión de
empleos de carrera que conlleve el pago de la indemnización sin que previamente
exista la disponibilidad presupuestal suficiente para cubrir el monto de tales
indemnizaciones.”
[136]
De manera concreta el cuadro No. 10 (página 25) compara cómo ha variado el
promedio –en meses- de la duración del desempleo desde el año 2003 hasta el
2012 en los siguientes países: Canadá, Brasil, Estados Unidos, Reino Unido,
Turquía, Japón, España, Sur África y Grecia.
[137]De
acuerdo con el estudio Global
Employment Trends 2014: Risk of a jobless recovery?, se entiende por
desempleo de larga duración, aquél que supera los 12 meses, mientras que el
desempleo de corta y mediada duración es aquél que se extiende entre 3 y 6
meses, y en todo caso es menor de 12 meses.
[138]
Este documento fue elaborado por profesores Carlos Augusto Viáfara L, y José
Ignacio Uribe G. del Departamento de Economía de la Universidad del Valle,
miembros del Grupo de Investigación en Economía Laboral y Sociología del
Trabajo. Documento 340, 7 de marzo de 2008.
[139]
Véase página 16 del estudio Duración del desempleo y canales de búsqueda de
empleo en Colombia, 2006. Departamento Nacional de Planeación de la
República de Colombia, Dirección de Estudios Económicos. Documento 340, 7 de
marzo de 2008.
[140]
Véase página 17 del estudio Duración del desempleo y canales de búsqueda de
empleo en Colombia, 2006. Departamento Nacional de Planeación de la
República de Colombia, Dirección de Estudios Económicos. Documento 340, 7 de
marzo de 2008.
[141]
Sentencia SU-691 de 2011.
[142]
Sobre el tema se pueden consultar,
entre otras, las sentencias T-1206 de 2004, T-031 de 2005, T-161 de 2005, T-222
de 2005, T-267 de 2005, T-392 de 2005, T-648 de 2005, T-660 de 2005, T-804 de
2005, T-1159 de 2005, T-1162 de 2005, T-1310 de 2005, T-1316 de 2005, T-1323 de
2005, T-081 de 2006, T-156 de 2006, T-653 de 2006, SU-917 de 2010 y SU-691 de
2011.
[143]
Sentencia T-656 de 2011.
[144]
SU-691 de 2011.
[145]
Sentencia Ibídem.
[146]
SU-917 de 2010.
[147]
Cuaderno No. 1, folio 114.
[148]
Cuaderno No. 2, folio 103.
[149]
Cuaderno no. 3, folio 104.
[150]
Artículo 24 de la Ley 909 de 2004.