C-075-93
Sentencia No
Sentencia
C-075/93
ENTIDADES
TERRITORIALES-Ingresos por
Transferencias
El constituyente
de 1991 protegió los bienes y rentas tributarias y no tributarias de las
entidades territoriales con la misma fuerza que la propiedad privada de los
particulares. Los ingresos que las entidades territoriales reciben a título de
transferencias hacen parte de los recursos que éstas pueden administrar
autonomamente, como quiera que constituyen ingresos corrientes no tributarios.
ENTIDADES
TERRITORIALES-Regalías
Las entidades
territoriales tienen un derecho constitucional a participar en las regalías
(art. 360 inc. 3°). El monto de dicha participación es fijado por la ley (art.
360 inc. 1°).Las regalías tienen dos destinaciones: la nación y las entidades
territoriales. Las regalías de las entidades territoriales, a su vez, provienen
por dos vías: directamente y a través del Fondo Nacional de Regalías (art.
361). La autonomía que la Constitución le reconoce a las entidades
territoriales se traduce, en el campo de las regalías, a participar en las
rentas nacionales en los términos que fije la ley.
ORDEN PUBLICO
La coordinación
de la gestión estatal en materia de orden público se realiza en virtud de la
jerarquía del nivel nacional sobre los niveles subnacionales. La conservación
del orden público, según la preceptiva constitucional, no es una tarea
exclusiva de la nación sino de todo el Estado en su conjunto, el cual la debe
desempeñar de manera coordinada.
FONDOS
TERRITORIALES-Creación
La facultad
constitucional para crear fondos territoriales reside exclusiva y autónomamente
en las asambleas para el caso de los departamentos y en los concejos en el caso
de los municipios.En consecuencia, la norma revisada no podía
constitucionalmente facultar a los gobernadores y alcaldes para expedir un acto
jurídico cuya atribución constitucional reside en los cuerpos colegiados de
origen popular de las respectivas jurisdicciones.
REF: Expediente
N° RE-025
Revisión de
constitucionalidad del Decreto 2008 de 1992, "Por el cual se dictan
medidas presupuestales referentes a las entidades territoriales".
Magistrado
Sustanciador:
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO
Santafé de Bogotá,
febrero veinticinco (25) de mil novecientos noventa y tres (1993).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
revisión automática de la constitucionalidad del Decreto 2008 de 1992.
I.ANTECEDENTES
El gobierno nacional
remitió a la Corte Constitucional copia oficial del Decreto 2008 de 1992, el
día siguiente a su promulgación a la Corte Constitucional.
1. De la norma
objeto de revisión
A continuación se
transcribe íntegramente el texto del Decreto 2008 de 1992:
DECRETO NUMERO 2008
14 de Diciembre de 1992
Por el cual se
dictan medidas presupuestales referentes a las entidades territoriales
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
en ejercicio de las
facultades que le confiere el artículo 213 de la Constitución Política, en
desarrollo de lo dispuesto por el Decreto 1793 de 1992, y
CONSIDERANDO
Que por el Decreto
número 1793 del 8 de noviembre de 1992 se declaró el Estado de Conmoción
Interior en todo el territorio nacional;
Que es indispensable
dotar a las fuerzas armadas de financiación que les permita afrontar de manera
exitosa la ofensiva subversiva y terrorista;
Que es necesario establecer
mecanismos que permitan a las entidades territoriales contribuír a la
financiación y dotación de las fuerzas armadas para actuaciones en su
territorio.
DECRETA
ARTICULO 1º Adiciónese el artículo sexto del Decreto
1246 de 1974 sobre las participaciones en regalías, con el siguiente parágrafo:
"Parágrafo- En
los presupuestos de las entidades territoriales  que señale el Gobierno
Nacional, previa recomendación del Consejo Nacional de Seguridad, un veinte
(20%) de los recursos procedentes de las regalías  a que se refiere el inciso
tercero del artículo  360 de la Constitución Política , deberá destinarse a los
Fondos de Seguridad , los cuales deberán programarse y ejecutarse en
coordinación con los lineamientos del Consejo de Seguridad correspondiente a la
respectiva entidad territorial."
ARTICULO 2º En aquellos departamentos o municipios que
señale el Gobierno de conformidad con el artículo anterior, donde no exista
Fondo de Seguridad, este deberá crearse dentro de los veinte días siguientes a
la fecha de la determinación del Gobierno Nacional; de lo contrario el
gobernador  o el Alcalde podrán crearlos por Decreto, dentro de los 8 días
siguientes al vencimiento del plazo mencionado. Los Fondos de Seguridad que se
creen en virtud del presente Decreto tendrán el carácter  de
"fondos-cuenta". Los recursos de los mismos se distribuirán según las
necesidades  regionales de seguridad y serán administrados por el Gobernador  o
por el Alcalde, según el caso, o por el Secretario del Despacho en quien se
delegue.
ARTICULO 3º El presente Decreto  rige a partir de la
fecha de su promulgación, suspende las disposiciones que le sean contrarias y
su vigencia se extenderá por el tiempo de la conmoción interior, sin perjuicio
de que el Gobierno Nacional la prorrogue según lo previsto en el inciso 3º del
artículo 213 de la Constitución Política.
COMUNIQUESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE
Dado en Santa Fe de Bogotá, a 14 de
diciembre de 1992
2. De la
intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito         Público
El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público confirió poder al Abogado ANTONIO JOSE NUÑEZ
TRUJILLO con el fin de defender la constitucionalidad del Decreto objeto de
revisión.
El doctor Núñez
esquematiza su discurso en dos partes, una formal y una sustancial.
En la formal,
constata los requisitos de firmas, temporalidad y conexidad del Decreto en
estudio  para llegar a la conclusión de que es constitucional.
En la sustancial,
señala cinco argumentos que sirven de sustrato a la declaratoria de constitucionalidad
de la norma en comento, como son:
a-. El representante
del Ministerio de Hacienda apunta que " el artículo 360 de la Constitución
Política faculta a la Ley para determinar las condiciones para la explotación
de los recursos naturales no renovables y los derechos de las entidades
territoriales sobre los mismos. Asimismo prevé algunos criterios para dicha
determinación, entre otros los del inciso 3 del mismo artículo atinente al
lugar de explotación y al territorio utilizado en el transporte de tales
recursos".
b-. El apoderado del
Ministerio sostiene, refiriéndose al Decreto Legislativo 2008 de 1992, que
"lo  allí dispuesto únicamente condiciona la aplicación en forma temporal
de un porcentaje de la regalías en las entidades territoriales, sin que en
ningún momento se elimine la participación de las entidades territoriales sobre
tales recursos". Así mismo encuentra que la destinación de las regalías
tienen como receptores a los entes territoriales, a través del Fondo de
Seguridad de cada uno.
c-. Respecto del
manejo de los Fondos de Seguridad como Fondos-Cuenta, señala el doctor Núñez
que "no se cambia la estructura de las entidades territoriales , ya que
los Fondos-Cuenta se constituyen como un sistema de manejo de recursos cuya
destinación ha sido señalada por la propia ley; así pues que la órbita de las
autoridades territoriales se respeta. Más aun, estos Fondos se programarán y
ejecutarán en los respectivos presupuestos por la Entidad territorial de que se
trate, en coordinación con el Consejo de Seguridad, conservando así la
autonomía necesaria para su diseño  y manejo de recursos".
d-. La medida
adoptada, concluye el abogado, es "un mecanismo orientado en forma directa
a restablecer el orden público, mantener la estabilidad ciudadana, la seguridad
del Estado y la convivencia, en concordancia con las directrices
constitucionales".
3. Del concepto
del Procurador General de la Nación
La vista fiscal
solicitó a la Corte Constitucional en su concepto de rigor declarar EXEQUIBLE
la norma revisada, con fundamento en el siguiente argumento:
Primeramente el
Procurador, realiza un examen formal en cual encuentra perfecta concordancia
entre la Constitución y el Decreto Legislativo 2008 de 1992, para luego pasar
al examen material.
En la cuestión de
fondo, el Ministerio Público explica que la cuestión que se plantea, es la de
determinar cómo la Constitución plantea la participación de las entidades
territoriales en las regalías y en que condiciones. Estima pues, "que de
la lectura armónica del artículo 360 superior, se desprende que la regulación
de todo lo relacionado con los derechos de las entidades territoriales de las
regalías provenientes de la explotación de recursos no renovables, ha sido
dejada a la ley".
El procurador
entiende, tratando de las regalías, que "ha sido la misma Constitución
Nacional la que ha dado a la ley la posibilidad de regular los derechos que
sobre ellas le reconoce  las entidades territoriales".
Aduce el Ministerio
Público que "el Decreto-Ley 1246 de 1974 en su artículo 6 ha previsto la
destinación que las entidades territoriales beneficiarias deben dar  a las
contraprestaciones obtenidas en razón de las explotaciones petrolíferas. El
Decreto 2008 de 1992 adiciona dicho artículo con un parágrafo , en el cual se
determina la destinación de un porcentaje de las regalías a un Fondo de
Seguridad". Se asimila la Ley al Decreto Legislativo, considerando
entonces que es constitucional la norma sub-examine.
Cumplidos, como
están, los trámites previstos en la Constitución  y en el Decreto 2067 de 1991,
procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
II- FUNDAMENTO JURIDICO
A. Competencia
Es competente la
Corte Constitucional para conocer de la revisión del Decreto 2008 de 1992, de
conformidad con el artículo 241 de la Carta, que dice:
A la Corte
Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal
fin, cumplirá las siguientes funciones:
... 7. Decidir
definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que
dicte el gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la
Constitución.
Y el Decreto 2008
fue ciertamente dictado "en ejercicio de las facultades que le confiere el
artículo 213 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto 1793 de
1992". La primera de dichas normas consagra constitucionalmente el Estado de
Conmoción Interior y la segunda fue el Decreto que declaró tal Estado.
El artículo 214
numeral 6° reitera la competencia de la Corte en el negocio de la referencia.
B. Requisitos de
forma
Los decretos
legislativos que dicte el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades que
le confiere la Constitución durante los estados de excepción constitucional
deben reunir tres requisitos de forma, de conformidad con los artículos 213 y
214 de la Carta, que dicen:
ARTICULO 213.- En
caso de grave perturbación del orden público que atente de manera inminente
contra la estabilidad institucional, la seguridad del estado, o la convivencia
ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones
ordinarias de las autoridades de policía, el presidente de la república, con la
firma de todos los ministros, podrá declarar el estado de conmoción interior,
en toda la república o parte de ella, por término no mayor de noventa días,
prorrogable hasta por dos períodos iguales, el segundo de los cuales requiere
concepto previo favorable del senado de la república.
Mediante tal
declaración, el gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para
conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos...
ARTICULO 214.- Los
estados de excepción a que se refieren los artículos anteriores se someterán a
las siguientes disposiciones:
1. Los decretos
legislativos llevarán la firma del presidente de la república y todos sus
ministros y solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y
específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del estado
de excepción...
La norma que nos
ocupa reúne a satisfacción los requerimientos formales, como se demuestra a
continuación, razón por la cual la Corte encuentra que desde el punto de vista
formal el Decreto 2008 de 1992 es conforme con la Constitución:
a) Firmas: el Decreto 2008 de 1992 está
firmado por el señor Presidente de la República, por trece Ministros Titulares
y por un Viceministro encargado de funciones ministeriales.
b) Tiempo: El Decreto 2008 fue expedido el
día 14 de diciembre de 1992, esto es, dentro del término de 90 días después de
haberse proferido el Decreto 1793 de 1992, que declaró el Estado de Conmoción
Interior en todo el territorio nacional, de suerte que desde el punto de vista
temporal el Decreto objeto de revisión fue lógicamente expedido dentro del
término de los noventa días que establece la Carta.
c) Conexidad: el Decreto objeto de revisión
debe guardar una doble relación de causalidad entre las causas que generaron la
declaratoria del Estado de Conmoción Interior y su finalidad y entre las causas
de su expedición y la materia regulada.
En cuanto a lo
primero, en el Decreto 1793 de 1992 se declaró el Estado de Conmoción Interior
porque, entre otras razones, "en las últimas semanas la situación de orden
público en el país, que venía perturbada de tiempo atrás, se ha agravado
significativamente en razón de las acciones terroristas de las organizaciones
guerrilleras y de la delincuencia organizada".
En el Decreto 2008
por su parte se establece "que es indispensable dotar a las fuerzas
armadas de financiación que les permita  afrontar de manera exitosa la ofensiva
subversiva y terrorista..."
En consecuencia la
Corte Constitucional estima que existe conexidad entre los Decretos 1793 y 2008
de 1992, pues este último está destinado exclusivamente a "conjurar las
causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos" (art. 213
CP), lo cual motivó la expedición del primero de ellos. En otras palabras, la
materia del Decreto 2008 guarda "relación directa y específica con la
situación que hubiere determinado la declaratoria del estado de excepción"
(art. 214.1 CP).
Y en cuanto a lo
segundo, la Corporación estima de nuevo que existe conexidad entre los
considerandos y el articulado del Decreto revisado, pues mientras en aquéllos
se afirma que es necesario financiar a las fuerzas armadas, en éste se crea un
Fondo de Seguridad precisamente para tal fin.
En consecuencia, desde
el punto de vista de la forma, la Corte encuentra ajustado a la Carta Política
el Decreto objeto de revisión.
C. Análisis de
fondo
Luego de ocuparse de
la competencia y de los requisitos de forma, entra ahora la Corte a ocuparse
del estudio de fondo de la norma revisada.
1. Del
ordenamiento territorial en la Constitución
1.1. Noción
general
El artículo 1º de la
Constitución definió a Colombia como un Estado social de derecho. Esta fórmula
constituye el tránsito del Estado formal de derecho a un Estado material de
derecho en el que lo "social" es de la esencia del mismo y lo define
en términos ontológicos. Ello se traduce entonces en la necesidad de asegurar
que lo que la Corte Constitucional ha denominado el "suelo axiológico"
de la Carta -la dignidad humana en última instancia-[1], se traduzca en todas
las dimensiones de la actividad del Estado, entre las que se encuentra desde
luego el aspecto territorial. En otras palabras, la organización espacial del
Estado no es un fin sino un medio para la mejor protección y desarrollo
institucional de los derechos humanos.
1.2. El nuevo
mapa político administrativo de Colombia
La nueva
organización territorial de 1991 representa en esencia, respecto de la Carta de
1886, un doble cambio cuantitativo y cualitativo.
Cuantitativamente,
Colombia pasó de tres niveles de gobierno que tenía bajo la Carta de 1886
-nacional, seccional (que agrupa a los departamentos, intendencias y
comisarías) y local (municipios y distritos), a seis niveles de gobierno que se
prevén en el artículo 286 de la nueva Constitución   -nacional, regional,
departamental, provincial, entidades indígenas y local (municipios y
distritos)-.
Y cualitativamente
el país hizo tránsito de un régimen relativamente descentralizado a un régimen
significativamente autónomo. En los artículos 1º. y 287 de la Carta se predica
la autonomía de las entidades territoriales en los campos político,
administrativo y fiscal.
1.3. De la
autonomía en general
El artículo primero
de la Constitución define a Colombia como "un Estado social de derecho,
organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de
sus entidades territoriales..."
Esta norma es
concordante con el artículo 287 de la Constitución, que dice:
Las entidades
territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de
los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes
derechos:
1. Gobernarse por
autoridades propias.
2. Ejercer las
competencias que les correspondan.
3. Administrar los
recursos y establecer los tributos   necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
4. Participar en las
rentas nacionales.
Este artículo no
tiene antecedentes en la Carta de 1886, precisamente porque él desarrolla la
nueva filosofía del Estado colombiano: unidad en el todo con autonomía de las
partes o, en otras palabras, autonomía de las partes dentro de un régimen
unitario. Se trata pues de un equilibrio frágil entre estas dos tendencias.
Vale la pena
resaltar la reciente jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre los nexos
de la nación-autonomía de las entidades territoriales, así:
En la primera
sentencia en la materia, a propósito de la Ley 38 de 1989,  afirmó dicha
Corporación:
El fortalecimiento
de la unidad al cual alude el preámbulo de la Constitución no es el de la vieja
concepción de unidad como sinónimo de centralismo.
La unidad nacional
de Colombia, si bien es una realidad jurídica y política, reconocida por el
derecho internacional, ha estado en peligro en los últimos diez años por las
tensiones extremas a que se ha visto sometido el país, víctima de las
violencias más disímiles pero concurrentes, y del absoluto marginamiento de
extensas capas de la población así como del aislamiento de la provincia.
Esta es la razón
para fortalecer la unidad desde la diversidad, mediante el reconocimiento de la
variedad biológica, jurídica, política, territorial, religiosa. Es la
concepción de la unidad como el todo que necesariamente se integra por las
partes y no la unidad como bloque monolítico.
El carácter unitario
de la Nación Colombiana es la consecuencia lógica del propósito enunciado en el
preámbulo, que se trató en el aparte anterior. En uno de los proyectos del acto
reformatorio de la Constitución. Alberto Zalamea Afirmaba:  "Somos con
evidencia una Nación y la Nación históricamente ha adoptado la forma republicana
de gobierno. Somos además una Nación Unitaria que, a pesar de dificultades sin
cuento y a través de una larga historia de luces y sombras, sigue siendo,
sintiéndose y llamándose Colombia. Y el gentilicio colombiano ha adquirido una
categoría irrenunciable (...) no importan las diferencias de matices ni
variedades, el colombiano es una unidad y la Nación es resueltamente unitaria,
dentro de una diversidad regional estimulante pero no disgregante."
(Zalamea, Alberto. Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución Política de
Colombia N° 35 Gaceta Constitucional No. 21, pág 7).[2]
Posteriormente la
Corte Constitucional, a propósito del caso suscitado por el Metro de Medellín,
Ley 86 de 1989, sostuvo:
Como se ve, pues, el
Constituyente de 1991 fue generoso en la utilización de los conceptos de
descentralización y autonomía, otorgándoles sentidos multívocos que corresponde
al intérprete de las normas desentrañar y precisar en cada caso, como etapa
previa y necesaria de su aplicación.[3]
1.4. De la
autonomía fiscal en particular
El artículo 287 dice
en sus incisos tercero y cuarto, respectivamente, que las entidades
territoriales podrán administrar sus recursos y decretar tributos, así como
participar en las rentas nacionales.
1.4.1. Autonomía
y recursos propios
La doctrina ha
equivocadamente denominado "soberanía fiscal" la capacidad de los
entes territoriales para decretar impuestos y administrar sus recursos. En
realidad las diversas entidades territoriales colombianas están lejos de ser
autosuficientes en materia fiscal. Además es la ley la que regula las
condiciones de ejercicio de esta facultad. Sin embargo sobre sus propios
ingresos las entidades territoriales gozan de un derecho de propiedad que tiene
protección constitucional.
El artículo 362 de
la Constitución dice:
Los bienes y
rentas tributarias o no tributarias o provenientes de la explotación de monopolios de
las entidades territoriales, son de su propiedad exclusiva y gozan de las
mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares.
Los impuestos departamentales
y municipales gozan de protección constitucional y en consecuencia la
ley no podrá trasladarlos a la Nación, salvo temporalmente en caso  de
guerra exterior (negrillas no originales).
El inciso primero de
esta norma es concordante con el artículo 20 de la Ley 38 de 1989, Estatuto
Orgánico de Presupuesto, que dice:
Los ingresos
corrientes se clasificarán en tributarios y no tributarios. Los ingresos
tributarios se clasificarán en impuestos directos e indirectos, y los no
tributarios comprenderán las tasas, las multas, las rentas contractuales y
las transferencias del sector descentralizado a la nación.
Parágrafo 1°.-
Constituyen ingresos ordinarios de la Nación aquellos ingresos corrientes no
destinados por norma legal alguna a fines u objetivos específicos.
Parágrafo 2°.- Las
rentas e ingresos ocasionales deberán incluirse como tales dentro de los
correspondientes grupos y subgrupos de que trata este artículo (negrillas fuera
de texto).
Recuérdese que estas
disposiciones relativas a los ingresos de la nación son extensibles a los
ingresos de los presupuestos territoriales, por disposición de los artículos
352 de la Constitución y 94 de la Ley 38b de 1989.
Y el inciso segundo
de dicha norma es concordante con el artículo 58 de la Carta, que en su parte
inicial prescribe lo siguiente:
Se garantizan la
propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes
civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes
posteriores...
De conformidad con
estas disposiciones, el constituyente de 1991 protegió los bienes y rentas
tributarias y no tributarias de las entidades territoriales con la misma fuerza
que la propiedad privada de los particulares.
1.4.2. Autonomía
y transferencias
El derecho a
participar en las rentas nacionales es la consagración constitucional de las
denominadas "transferencias" fiscales.
Son ejemplos de
transferencias constitucionales las participaciones de los municipios en los
ingresos corrientes de la nación (art. 357), el situado fiscal (art. 356), y la
participación en regalías (art. 360). Ya a nivel legal se consagran
transferencias adicionales -como por ejemplo las universidades nacionales en
las regiones-.
La Constitución en
ocasiones destina ella misma los recursos para ciertos sectores de inversión
-como el situado fiscal-; en otras ocasiones los condiciona -por ejemplo al
esfuerzo fiscal-; y en otras oportunidades deja a la ley su asignación -como en
el caso que nos ocupa, salvo los recursos del Fondo Nacional de Regalías-.
Ahora bien,
concordando ambos puntos, se tiene que los ingresos que las entidades
territoriales reciben a título de transferencias (numeral 4° del art. 287 CP),
hacen parte de los recursos que éstas pueden administrar autónomamente (numeral
3° del propio artículo 287), como quiera que constituyen ingresos propios
corrientes no tributarios.
1.4.3. Autonomía
y regalías
La regalía es, en
términos comunes, un privilegio, prerrogativa, preeminencia o la facultad
privativa del soberano[4].
En términos
jurídicos, la regalía es una contraprestación económica que percibe el Estado y
que está a cargo de las personas a quienes se otorga el derecho a explorar o
explotar recursos minerales. Esa contraprestación consiste en un porcentaje
sobre el producto bruto explotado que el Estado exige como propietaria de los
recursos naturales no renovables, bien directamente o a través de las empresas
industriales o comerciales del Estado, titulares de los aportes donde se
encuentran las minas en producción (art. 212 y 213 del Decreto 2655 de 1988).
En derecho comparado
las regalías son consideradas como recursos del orden nacional. La literatura
extranjera al respecto ha sido abundante.[5]
En Colombia
igualmente las regalías se tuvieron siempre como recurso de propiedad de la
nación, según se desprende de la jurisprudencia del Consejo de Estado[6] y de la doctrina.[7]
Las regalías están
consagradas en el artículo 360 de la Constitución, que dice:
La ley determinará las condiciones para la
explotación de los recursos naturales no renovables así como los derechos de
las entidades territoriales sobre los mismos.
La explotación de un
recurso natural no renovable causará a favor del Estado, una contraprestación
económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o
compensación que se pacte.
Los departamentos
y municipios en cuyo
territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así
como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos
o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en las
regalías y compensaciones (negrillas no originales).
Por su parte el
artículo 361 constitucional señala:
Con los ingresos
provenientes de las regalías que no sean asignados a los departamentos y
municipios, se creará un fondo Nacional de Regalías cuyos recursos se destinarán
a las entidades territoriales en los términos que señale la Ley. Estos
fondos se aplicarán a la promoción de la minería, a la preservación del
ambiente y a financiar proyectos regionales de inversión definidos como
prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades
territoriales (negrillas fuera de texto).
El artículo 332 de
la Carta Política dice:
El Estado es
propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin
perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes
preexistentes.
De conformidad con
estas nociones, la Corte Constitucional concluye lo siguiente:
El subsuelo es del
Estado, que no de la nación, como en los tiempos de la Carta de 1886 (art.
332). Por la explotación del subsuelo se generan regalías en favor del Estado
(360 inc. 2°).
Las entidades
territoriales tienen un derecho constitucional a participar en las regalías
(art. 360 inc. 3°). El monto de dicha participación es fijado por la ley (art.
360 inc. 1°).
Las regalías tienen
dos destinaciones: la nación y las entidades territoriales. Las regalías de las
entidades territoriales, a su vez, provienen por dos vías: directamente y a
través del Fondo Nacional de Regalías (art. 361).
La autonomía que la
Constitución le reconoce a las entidades territoriales se traduce, en el campo
de las regalías, a participar en las rentas nacionales en los términos que
fije la ley (art. 287 inciso 4°).
2. Del orden
público en la Carta Política de 1991
Uno de los fines
esenciales del Estado, es la conservación del orden público. Así se desprende
del preámbulo de la Constitución y del artículo 2°, que dice:
Son fines esenciales
del Estado: ... defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial
y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de
la República están instituidas para proteger a todas las personas... y para
asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los
particulares.
Por tanto es
atribución de todo el Estado velar por la conservación y restablecimiento del
orden público. Así, el nivel nacional, departamental y local deben desarrollar
esta competencia en forma coordinada y bajo la dirección del Presidente de la
República.
En efecto, el
Presidente de la República simboliza la unidad nacional, según el artículo 188
superior, y en tal carácter le corresponde, según el artículo 189 numeral 4°:
Conservar en todo el
territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado.
Los gobernadores
también son responsables en su jurisdicción de la conservación del orden
público, según se afirma en el artículo 303 constitucional, como lo son
igualmente los alcaldes en sus municipios, al tenor del artículo 315 numeral
segundo idem.
Por otra parte, la
coordinación de la gestión estatal en materia de orden público se realiza en
virtud de la jerarquía del nivel nacional sobre los niveles subnacionales, que
la Constitución dispone en los siguientes términos en el artículo 296:
Para la conservación
del orden público o para su restablecimiento donde fuere turbado, los actos y
órdenes del Presidente de la República se aplicarán de manera inmediata y de
preferencia sobre los de los gobernadores; los actos y órdenes de los
gobernadores se aplicarán de igual manera y con los mismos efectos en relación
con los de los alcaldes.
En este orden de
ideas, la conservación del orden público, según la preceptiva constitucional,
no es una tarea exclusiva de la nación sino de todo el Estado en su conjunto,
el cual la debe desempeñar de manera coordinada.
Es más, es tal la
universalidad del tema que el constituyente incluso previó que la sociedad
civil colaborara en este sentido, cuando en el artículo 95 dispuso:
... Son deberes de
la persona y del ciudadano:
...3. Respetar y
apoyar a las autoridades democráticas legítimamente constituidas para mantener
la independencia y la integridad nacionales.
...6. Propender al
logro y mantenimiento de la paz.
Ahora bien, si la
función relativa al orden público es estatal, su financiamiento lógicamente
debe ser también estatal.
Será la ley, en
virtud del numeral 23 del artículo 150 de la Constitución, la que "regirá
el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios
públicos".
Concretando, la
distribución de las funciones y de las respectivas responsabilidades fiscales
entre la nación y los demás niveles de gobierno se encuentra regula en el
artículo 288 constitucional, que dice:
La ley orgánica de ordenamiento
territorial establecerá la distribución de competencias entre la nación y las
entidades territoriales.
Las competencias
distribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme al
los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en los términos
que establezca la ley.
Los antecedentes de
esta norma se encuentran en la Gaceta Constitucional N° 32.[8]
Esta misma filosofía
de coordinación interinstitucional se advierte en materia de planeación (arts.
300.11 y 342), presupuesto (art. 352), servicios públicos (arts. 365, 366 y
367) y descentralización (art. 365 inc. 3° parte final).
En este último punto
se observa que el constituyente fué claro en afirmar que cuando se
descentraliza una función, se deben transferir los recursos necesarios para
financiar las competencias descentralizadas. En este caso sin embargo se trata
de un asunto diferente: la función no se transfiere sino que
constitucionalmente es compartida de manera permanente.
Por tanto se puede
concluír que la noción de coordinación entre los diversos niveles de gobierno
atraviesa todo el articulado constitucional, y que el orden público no es la
excepción.
3. De la
constitucionalidad
De conformidad con
lo anteriormente analizado, la Corte Constitucional concluye el Decreto 2008 de
1992 es conforme con la Constitución, salvo la expresión "de lo contrario
el gobernador o el alcalde podrán crearlos por Decreto, dentro de los 8 días
siguientes al vencimiento del plazo mencionado", contenida en el artículo
2° de dicho Decreto  -como se verá en el acápite siguiente-, con fundamento en
las siguientes consideraciones:
Primero, la
conservación y restablecimiento del orden público es un fin esencial del Estado
en su conjunto y un deber de la sociedad civil.
Segundo, el Estado
cumple dicha función mediante la acción coordinada de la nación, los
departamentos y municipios, bajo las directrices del Presidente de la República.
Tercero, La
responsabilidad constitucional de una función implica por supuesto obligaciones
fiscales, de suerte que los diversos niveles de gobierno deben contribuir al
financiamiento del manejo del orden público.
Cuarto, las
entidades territoriales tienen autonomía para el manejo de sus asuntos, pero
dentro de los límites que le imponga la Constitución y la ley.
Quinto, en el caso
concreto se trata de hacer compatibles la autonomía territorial con el deber de
contribuir al financiamiento del manejo del orden público.
Sexto, en este
sentido, la Corte Constitucional encuentra que el Decreto 2008 es conforme con
la Carta Política porque en él simplemente se asigna una destinación
prioritaria y constitucional a unos recursos territoriales cuya administración
corresponde a las autoridades respectivas y los cuales serán invertidos en sus
respectivas jurisdicciones.
4. De la
inconstitucionalidad parcial
Para la Corte
Constitucional es inconstitucional la siguiente expresión del artículo 2° del
Decreto 2008 de 1992:
... de lo contrario
el gobernador o el alcalde podrán crearlos por Decreto, dentro de los 8 días
siguientes al vencimiento del plazo mencionado.
Ello por cuanto la
facultad constitucional para crear fondos territoriales reside exclusiva y
autónomamente en las asambleas para el caso de los departamentos (art. 330.5) y
en los concejos en el caso de los municipios (art. 313.5).
En consecuencia, la
norma revisada no podía constitucionalmente facultar a los gobernadores y
alcaldes para expedir un acto jurídico cuya atribución constitucional reside en
los cuerpos colegiados de origen popular de las respectivas jurisdicciones.
III- DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: Declarar INEXEQUIBLE la expresión "de
lo contrario el gobernador o el alcalde podrán crearlos por Decreto, dentro de
los 8 días siguientes al vencimiento del plazo mencionado", contenida en
el artículo 2° del Decreto 2008 de 1992, por los motivos expresados en este
fallo.
SEGUNDO: Declarar EXEQUIBLE el resto del contenido
del Decreto 2008 de 1992, por las razones expuestas en esta sentencia.
Cúmplase,
cópiese, publíquese, comuníquese y archívese.
Dada en Santa Fe de
Bogotá, D.C., a los veinticinco (25) días del mes de febrero  de mil
novecientos noventa y tres (1993).
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Presidente
CIRO ANGARITA
BARON                                      EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
FABIO  MORON
DIAZ                                  JAIME SANIN GREFFEINSTEIN
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Cfr. Corte Constitucional. Auto del Magistrado Alejandro Martínez
Caballero rechazando una demanda contra la Constitución de 1991.
[2]Cfr. Corte Constitucional. Sentencia N° C-478. Magistrado Ponente
Eduardo Cifuentes. Agosto 6 de 1992.
[3]Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-517. Magistrado Ponente
Ciro Angarita. Septiembre 15 de 1992.
[4]CABANELLAS Guillermo, Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual.
Tomo VII. Vigésima primera edición. Editorial Heliasta. Buenos Aires. 1989.
[5]Véase Bird, Richard. Federal Finance in Comparative Perspective.
CTF-ACEF. Canada, 1986. Así mismo véase Boadway,
Robin. Intergubernmental Transfer in Canada. CTF-ACEF. Canada, 1980.
[6]Consejo de Estado. Ponencia del Consejero Enrique Low Murtra.
Sentencia de mayo 22 de 1981. Proceso radicado N° 6181
[7]Cfr. Rojas, Fernando y Alviar, Oscar. Elementos de finanzas
públicas en Colombia. Editorial Temis. Bogotá, 1985. Igualmente véase Restrepo,
Juan Camilo. Hacienda Pública. Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 1992.
[8]Véase Gaceta Constitucional N° 32, de abril 1° de 1991. Ponencia
de Juan Gómez Martínez