T-410-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-410/93
DERECHO A LA
IMPUGNACION/PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA
La impugnación
tiene la naturaleza de derecho reconocido por la Constitución, derecho en
virtud del cual las partes que intervienen dentro del proceso al sentirse
desfavorecidas o insatisfechas con la decisión de primera instancia se
encuentran en la posibilidad de acudir ante el Juez competente en procura de un
nuevo examen de la situación planteada.  El derecho constitucional a la
impugnación supone la existencia de jueces inferiores y superiores, de modo que
la ausencia de superior jerárquico torna imposible su ejercicio, circunstancias
que contradice los postulados que el Constituyente plasmó en el artículo 86 de
la Carta y que tuvo en cuenta el legislador al reglamentar la acción de tutela.
ACCION DE TUTELA-Inadmisión/NULIDAD PROCESAL
Si no es
admisible el ejercicio de la acción de tutela directamente ante el H. Consejo
de Estado, con mayor razón debía ser inadmisible el recurso de impugnación
contra la sentencia de tutela que deniega la solicitud, en consecuencia lo que
debía ordenar el H. Consejo de Estado no era el rechazo de la petición por
improcedente sino la inadmisión de la misma. Por esta razón, la Corte decretará
la nulidad no subsanable de las actuaciones que se revisan.
REF. Expediente No. 15866.
ACCION DE TUTELA
CONTRA UNA PROVIDENCIA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA.
PETICIONARIO:  HUMBERTO PHANOR AVENIA ZORRILLA.
PROCEDENCIA:  Consejo de Estado, Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo.
MAGISTRADO
PONENTE:  Dr. HERNANDO
HERRERA VERGARA.
Santafé de Bogotá, D.C., veintiocho (28) de
septiembre de mil novecientos noventa y tres (1993).
La Sala Sexta de Revisión, integrada por
los Honorables magistrados ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO, FABIO MORON DIAZ y
HERNANDO HERRERA VERGARA, previo estudio del Magistrado Ponente, procede a
revisar la sentencia que para decidir la acción de la referencia fue proferida
por el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, el día
veintiuno (21) de mayo de mil novecientos noventa y tres (1993).
I.  INFORMACION PRELIMINAR
El señor HUMBERTO PHANOR AVENIA ZORRILLA
mediante escrito dirigido al Honorable Consejo de Estado, impetró la acción de
tutela, prevista en el en el Artículo  86 de la Constitución Política, en
contra de la providencia inhibitoria del veinticinco (25) de marzo de mil
novecientos ochenta y ocho (1988), proferida por el Tribunal Administrativo del
Valle del Cauca en relación con una demanda contra actos y actuaciones del
Instituto de Seguros Sociales, para que se ordene un pronunciamiento de fondo y
en su defecto se disponga el reintegro del accionante al Instituto.  Solicita,
además, que en caso de inadmisión o rechazo se le indique el procedimiento
idóneo.
A.  HECHOS
Según el peticionario, sirven de fundamento
para el ejercicio de la acción de tutela siguientes hechos:
1. Laboró en el Instituto de Seguros
Sociales, Seccional Valle del Cauca, desde el 20 de febrero de 1978 hasta el
primero de diciembre de 1981, fecha en la cual, por resolución No. 4167 emanada
de la Dirección General, fue declarado insubsistente.
2. La Resolución No. 2184 de mayo 28 de
1987 revocó la resolución No. 4167 y ordenó el reintegro, empero no le fue
notificada "y actuando de mala fé fue escondida por la Administración
Seccional de ese entonces".
3. "Ante presiones de directivos
seccionales y aún escondiendo la resolución mencionada el día 15 de junio de
1982 y aprovechando su encargo en la Dirección General el doctor IVAN OBREGON
SANIN produjo la resolución No. 2534 que revocaba la resolución 2184 expedida
quince días antes".
4. Percatado de la situación narrada, el
peticionario contrató los servicios de un abogado y presentó demanda de
reparación directa y cumplimiento contra el INSTITUTO DE LOS SEGUROS SOCIALES.
5. Mediante providencia del 25 de marzo de
1988 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, resolvió declararse
inhibido para hacer un pronunciamiento de fondo "por ineptitud de la
demanda ya que la acción que se debió impetrar era de nulidad y
restablecimiento del derecho y no la presentada por el abogado".
II.  LA SENTENCIA OBJETO DE REVISION
El Consejo de Estado, Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo, mediante Sentencia de mayo veintiuno (21) de mil
novecientos noventa y tres (1993), resolvió RECHAZAR "por improcedente la
acción de tutela intentada por el ciudadano HUMBERTO PHANOR AVENIA
ZORRILLA", de conformidad con las siguientes consideraciones:
1. Se dirige contra una providencia
judicial "lo cual es improcedente de acuerdo con reiterada jurisprudencia
de la Corporación y especialmente debido a la declaratoria de inexequibilidad
del Artículo 40 del Decreto 2591 de 1991, que consagraba la posibilidad de
ejercer la acción de tutela contra las sentencias y demás providencias
judiciales, producida mediante Sentencia No. C543 del 1o. de octubre de 1992 de
la Honorable Corte Constitucional".
2. Lo referente al reintegro "ya fue
objeto de proceso judicial, instaurado por el mismo actor, además de que los
actos controvertidos son anteriores a la Constitución de 1991, que consagró la
acción de tutela, y que frente a tal tipo de peticiones el Consejo de Estado,
también según reiterada jurisprudencia, no es Juez de la acción sino de la
impugnación, es decir que no puede conocer en primera instancia del
asunto".
3. El procedimiento idóneo era el de la
acción judicial contencioso administrativa que el peticionario ejerció ante el
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, "aunque desafortunadamente de
manera equivocada".
III.  CONSIDERACIONES DE LA SALA
A.  LA
COMPETENCIA
En atención a lo
dispuesto por los artículos 86, inciso tercero y 241, numeral noveno de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto 2591 de 1991, esta Sala es competente para conocer de la sentencia que
resolvió acerca de la acción de tutela de la referencia. Se procede entonces a
la revisión en virtud de la selección practicada por la Sala correspondiente y
del reparto efectuado según lo establecido por el reglamento de esta
Corporación.
B. LA ACCION DE TUTELA ANTE EL CONSEJO DE
ESTADO
1. De conformidad con su regulación
constitucional, la acción de tutela puede intentarse ante todos los jueces de
la República. Empero, el artículo 86 de la Carta prevé que el fallo podrá
impugnarse ante el Juez competente, y de este enunciado normativo fluye con toda
claridad que el Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso
Administrativo (Artículo 327 C.N.) no puede conocer directamente, en primera o
única instancia, de solicitudes de tutela porque de hacerlo, desconocería
abiertamente el derecho constitucional a la impugnación.
2. Diversos pronunciamientos de esta Corte
han puntualizado que la impugnación tiene la naturaleza de derecho reconocido
por la Constitución, derecho en virtud del cual las partes que intervienen
dentro del proceso al sentirse desfavorecidas o insatisfechas con la decisión
de primera instancia se encuentran en la posibilidad de acudir ante el Juez
competente en procura de un nuevo examen de la situación planteada.
3. El derecho constitucional a la
impugnación supone la existencia de jueces inferiores y superiores, de modo que
la ausencia de superior jerárquico torna imposible su ejercicio, circunstancias
que contradice los postulados que el Constituyente plasmó en el Artículo 86 de
la Carta y que tuvo en cuenta el legislador al reglamentar la acción de tutela.
4. El Artículo 40 del Decreto 2591 de 1991
que establecía la competencia especial de "los magistrados que siguen en
turno" y de la "Sala que sigue en orden" frente a la hipótesis
de la procedencia de la acción de tutela contra sentencias y decisiones
judiciales que ponen término a un proceso, proferidas por los Jueces
Superiores, los Tribunales, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado
fue declarado inexequible por esta Corporación, mediante Sentencia C543 de
1992, de ahí que carece de sustento constitucional y legal el establecimiento
de jerarquías al interior del  Consejo de Estado, de donde se desprende que no
resulta viable ejercer directamente y en única instancia ningún proceso de
tutela ante este organismo judicial.
5. Toda actuación judicial que se oriente
en el sentido de desconocer el derecho a impugnar y que por lo mismo conduzca a
la total pretermisión de la segunda instancia, se revela contraria a derecho y
pasible de las sanciones para tales casos previstas en el ordenamiento
jurídico.
6. El Artículo 4 del Decreto 306 de 1992 en
su Inciso primero autoriza la aplicación de los principios generales del Código
de Procedimiento Civil "para la interpretación de las disposiciones sobre
trámite de la acción de tutela previstas por el Decreto 2591 de 1991... en todo
aquello en que no sean contrarios a dicho Decreto".  En este orden de
ideas, el Artículo 140 del mencionado código prevé en el numeral tercero la
nulidad del proceso para cuando se "pretermite íntegramente la respectiva
instancia" y según las voces del inciso final del numeral sexto del
Artículo 144 esta nulidad es de las denominadas insaneables, y por ende se
impone la declaratoria de oficio, porque así lo manda el Artículo 145 del Código
de Procedimiento Civil.
7. La situación que se presenta dentro del
asunto que ahora ocupa la atención de la Sala se adecúa perfectamente a la
causal de nulidad reseñada en el numeral anterior y por tal razón se encuentra
sujeta a la consecuencia jurídica allí enunciada.  Teniendo en cuenta que el
Artículo 146 del Código de Procedimiento Civil enseña que la nulidad sólo
comprende "la actuación posterior al motivo que la produjo y que resulte
afectada por éste...", la que en este caso declarará la Sala afecta la
Sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo, el 21 de mayo de 1993, porque la actuación anterior se reduce
al reparto del negocio.  Así mismo se dispondrá el envío de las diligencias al
Honorable Consejo de Estado para los efectos contemplados en el Artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Lo anterior está acorde con la
jurisprudencia de la Corporación como se refleja en los apartes pertinentes,
que a continuación se transcriben:
"Si no es
admisible el ejercicio de la acción de tutela directamente ante el H. Consejo
de Estado, con mayor razón debía ser inadmisible el recurso de impugnación
contra la sentencia de tutela que deniega la solicitud; en consecuencia lo que
debía ordenar el H. Consejo de Estado no era el rechazo de la petición por
improcedente sino la inadmisión de la misma. Por esta razón, la Corte decretará
la nulidad no subsanable de las actuaciones que se revisan, de  conformidad con
lo dispuesto por los artículos 140 num. 3o. y 144 num. 6o. y 145 del Código de
Procedimiento Civil.
Como
conclusión se tiene que en caso de presentación de acciones de tutela
directamente ante el Consejo de Estado lo que procede es la inadmisión de la
petición y no su rechazo. Al respecto se reitera lo dispuesto en el fallo No.
T-146 de la Sala de Revisión No. 3 de esta Corporación, de fecha 21 de abril de
1993, en el que se adoptó solución similar para esta clase de
situaciones". (Sentencia T-147/93 Magistrado Ponente Dr Fabio Morón Díaz).
IV.  DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
PRIMERO.  Declarar la nulidad no saneable de la decisión del
Honorable Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo,
proferida en la acción de tutela de la referencia.
SEGUNDA.  Devolver estas diligencias al Honorable Consejo de
Estado.
Cópiese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
HERNAN OLANO GARCIA
Secretario General (E.)