C-956-99
Sentencia
C-956/99
OMISION
LEGISLATIVA ABSOLUTA/OMISION LEGISLATIVA RELATIVA
El grado de inobservancia en que el
Legislador pueda incurrir frente al mandato constitucional de expedir una
determinada regulación normativa, da lugar a la configuración de dos clases de
omisiones legislativas: la absoluta, por el total incumplimiento de la orden de
desarrollo legislativo sobre una materia constitucionalmente preestablecida,
generando "ausencia de normatividad legal" y, la relativa, por la
expedición de una regulación legislativa deficiente, imperfecta o incompleta,
en la que no se contemplen todas las situaciones que deben ser objeto de
regulación, dando lugar, consecuencialmente, a tratos inequitativos para los
destinatarios de la misma, con violación de derechos, tales como al debido
proceso e igualdad.
OMISION
LEGISLATIVA ABSOLUTA-Incompetencia
de la Corte Constitucional
Se resalta la precisa situación de
incompetencia de la Corte Constitucional para conocer de las demandas de
inconstitucionalidad por la omisión legislativa de tipo absoluto, pues ante la
inactividad del legislador que la origina, se carece de una disposición
normativa en concreto sobre la cual pronunciarse para determinar su
concordancia frente al ordenamiento superior.
OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Competencia
de la Corte Constitucional
En relación con las omisiones legislativas
de índole relativo o parcial, en este evento, se cuenta con un acto jurídico
como objeto del respectivo control de constitucionalidad por parte de la Corte
Constitucional, aún cuando imperfecto, de manera que la decisión no será
necesariamente de inexequibilidad de la disposición enjuiciada, sino que
ordenará integrar lo supuestos de hecho ignorados para remediar la violación
que al derecho a la igualdad o a otros derechos pudo haberse producido con el
“silencio del legislador”, en lo que se han denominado sentencias integradoras
o interpretativas y con prevalencia del principio de la conservación del
derecho.
INVESTIGACION
DISCIPLINARIA-Comunicación
al quejoso del archivo del auto o sentencia inhibitoria/PRINCIPIO DE
PUBLICIDAD DE LOS ACTOS PROCESALES-Alcance
La comunicación que ordena la norma
demandada reúne las condiciones mínimas esenciales para que aquella conforme
una comunicación en debida forma, en la medida en que otorga la información
necesaria para que el quejoso utilice los mecanismos que le ofrece el
ordenamiento jurídico para proteger el interés que se le ha reconocido dentro
del proceso disciplinario, con clara realización de los principios de seguridad
jurídica, celeridad y economía procesal. De lo analizado puede concluirse entonces
que, el conocimiento de la parte motiva de las providencias que deben
comunicarse al quejoso, de conformidad con la disposición acusada, no
constituye condición sine qua non para que se pueda lograr un conocimiento
efectivo de la información que contiene la misma y  no contraviene los términos
de certeza que exige una comunicación en debida forma respecto de lo decidido y
de oportunidad de la comunicación para efectos de su impugnación, en protección
del derecho que en este sentido le ha sido reconocido al quejoso.
COMPETENCIA
FUNCIONAL DE FISCAL DELEGADO ANTE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA/RESOLUCION
INHIBITORIA DE FISCAL DELEGADO ANTE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA-Improcedencia recurso de apelación/FISCAL
DELEGADO ANTE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Y PRINCIPIO DE DOBLE INSTANCIA
No configura un desconocimiento del
ordenamiento constitucional, en lo que toca con los derechos al debido proceso
y defensa, que las resoluciones inhibitorias proferidas por los fiscales
delegados ante la Corte Suprema de Justicia en ejercicio de su facultad de
investigar, calificar y acusar a algunos servidores públicos con fuero legal,
cuyo juzgamiento corresponda a esa alta Corporación en única instancia, sean
susceptibles, exclusivamente, del recurso de reposición, como igualmente, lo
señalaron en sus intervenciones tanto el Fiscal General de la Nación, el
Ministerio de Justicia y del Derecho y el Viceprocurador General de la Nación.
Se insiste en que, la imposibilidad de que exista impugnación respecto de la
resolución inhibitoria dictada por esos funcionarios en procesos de única
instancia, en el entendido de que se trata de una decisión interlocutoria,
radica en el hecho de que no cuentan con un superior jerárquico que las revise,
pues “la función que cumplen los fiscales delegados ante la Corte son las
propias que le asigna la Constitución Política al Fiscal General (art. 251),
sólo que las desarrollan en su nombre y por delegación”.La situación planteada
por el actor en su escrito, entonces, no supone ninguna vulneración del derecho
al debido proceso, especialmente, del principio constitucional de la doble
instancia que antepone el actor como sustento de la inconstitucionalidad de la
norma demandada, pues, como se analizó, el legislador cuenta con una amplia
libertad para determinar sobre la procedencia o improcedencia de los recursos
que caben contra las providencias judiciales en materia penal, en el entendido
de que al no tratarse de una sentencia condenatoria, no existe un
condicionamiento especial que le exija para su regulación el respeto a la doble
instancia como elemento medular del derecho fundamental al debido proceso, en
los procesos que conocen los fiscales delgados ante la Corte Suprema de
Justicia en única instancia.
FISCAL DELEGADO
ANTE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA-Cuando se constituye en primera instancia
En los procesos en los cuales tales
funcionarios desplazan del conocimiento a los fiscales delgados ante los
tribunales y juzgados, ya aludidos, en donde las competencias legalmente
establecidas no se modifican, de manera que, pueden llegar a constituirse en
primera instancia con el Vicefiscal General de la Nación como superior
jerárquico, que controle sus decisiones.
Referencia:
Expediente D-2344
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 151, parcial, de la ley 200 de 1995 “por
la cual se adopta el Código Disciplinario Unico” y el artículo 327,
parcial, del Decreto 2700 de 1991 “por el cual se expiden normas de
Procedimiento Penal”.
Actor: Jorge Luis
Pabón Apicella
Magistrado ponente:
Dr. ALVARO TAFUR
GALVIS
Santafé de Bogotá
D.C., primero (1o.) de diciembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Jorge Luis Pabón Apicella
demandó parcialmente los artículos 115 de la Ley 200 de 1995 "por la
cual se adopta el Código Disciplinario Unico" y 327 del Decreto 2700
de 1991 “por el cual se expiden normas de Procedimiento Penal”.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad,
la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.      NORMA
DEMANDADA
A continuación, se
transcribe el texto de las disposiciones demandadas, conforme a su publicación
en los Diarios Oficiales No. 41.946, del 31 de julio de 1995, y No. 40.190, del
30 de noviembre de 1991, respectivamente; y se subraya lo demandado:
“LEY 200 DE 1995
(julio 28)
por la cual se adopta el Código
Disciplinario Unico.
TITULO IX
Evaluación
(...)
ARTICULO 151.
Archivo Definitivo.
Procederá el archivo definitivo de la investigación disciplinaria cuando se
demuestre que la conducta no existió, que no es constitutiva de falta
disciplinaria, o que la acción no podía iniciarse o proseguirse por
prescripción o muerte del implicado cuando se trata de uno solo, o cuando se
presente algunas de las causales previstas en el artículo 23 de esta Ley.
De los autos
que ordenen el archivo provisional o definitivo de las diligencias
investigativas, excepto cuando la causal sea la muerte del implicado, así como
de la sentencia absolutoria se librará comunicación al quejoso a la dirección
registrada en la queja al día siguiente de su pronunciamiento para que pueda
impugnar mediante recurso de apelación debidamente fundamentado en la forma y
términos de los artículos 102 y 104 de este Código.”
“DECRETO NUMERO 2700 DE 1991
(noviembre 30)
Por el cual se expiden las normas de
Procedimiento Penal.
CAPITULO III.
Investigación previa.
(...)
ARTICULO 327.
Resolución Inhibitoria. El fiscal se abstendrá de iniciar instrucción cuando aparezca que el
hecho no ha existido, o que la conducta es atípica, o que la acción penal no
puede iniciarse o que está plenamente demostrada una causal excluyente de
antijuridicidad o culpabilidad.
Tal decisión
se tomará mediante resolución interlocutoria contra la cual procede el recurso
de apelación por parte del Ministerio Público, el denunciante o querellante.
Cuando el
funcionario de policía judicial advierta que existe alguna causal para dictar
resolución inhibitoria, enviará inmediatamente la actuación al fiscal, para que
éste decida si la acción puede iniciarse.
La persona en
cuyo favor se haya dictado resolución inhibitoria, el denunciante o
querellante, podrán designar abogado que lo represente en el trámite del recurso
de apelación que se haya interpuesto, quienes tendrán derecho a conocer las
diligencias practicadas.”
III.  LA
DEMANDA
El juicio de
inconstitucionalidad de la demanda de la referencia se dirige contra
disposiciones contenidas en estatutos normativos distintos, por lo tanto, la
presentación del recuento de los fundamentos de esa acusación, se hará de
acuerdo con la presentación de la norma censurada.
1.      Ley 200
de 1995, artículo 151.
A juicio del
demandante, si bien es cierto que el artículo 151 de la Ley 200 de 1995, en lo
acusado, protege el interés general y otorga garantía de la buena marcha de la
gestión pública y del cumplimiento de los fines y funciones del Estado, pues
autoriza al respectivo quejoso de una investigación disciplinaria a apelar del
auto que ordena el archivo provisional o definitivo de la misma, también lo es
que la comunicación que allí se ordena librarle de esa providencia, no
garantiza totalmente su “derecho de defensa”, pues no contiene el texto
completo de las motivaciones de la decisión, lo que, en su opinión, dificulta
la sustentación escrita y razonada del respectivo recurso y, en consecuencia,
atenta contra el interés que lo llevó a presentar la queja o denuncia.
Lo anterior, en
criterio del accionante, quebranta diversos mandatos constitucionales,
especialmente los relacionados con la prevalencia del interés general, el
debido proceso, la doble instancia, la sujeción de los actos de los servidores
públicos al ordenamiento jurídico vigente, los principios de publicidad,
participación democrática e igualdad, en la medida en que “…igual derecho
tienen los quejosos residentes en la sede del funcionario que emitió la
providencia de archivo definitivo como los residentes fuera de tal sede a
conocer cabalmente el texto de ella…”. Agrega que, de la misma manera, se
contradice el principio de proporcionalidad y razonabilidad que debe existir en
toda ley, el cual se traduce en un mínimo de claridad y congruencia entre la
norma y la efectividad del derecho de los gobernados  (C.P., arts. 1, 2, 6, 13,
29, 31 y 209).
Por otra parte, el
actor también considera vulnerado el ordenamiento superior por la preceptiva
legal censurada, por cuanto no precisa la forma en que se debe adoptar la
decisión de archivo de la investigación disciplinaria por un organismo
colegiado, lo cual ha permitido que, en el Consejo Superior de la Judicatura,
sea el magistrado ponente quien la profiera individualmente. De esta manera,
señala que se impide la protección de los derechos fundamentales de las
personas a través de las decisiones colectivas o grupales de fondo y se
transgrede el mandato constitucional que ordena a los funcionarios realizar
solamente aquello para lo cual están autorizados, limitando el acceso a la
administración de justicia, entendida por el actor como un servicio público
esencial (arts. 121, 122, 123, 228, 229, 230 y 365 superiores).
2.      Decreto
2700 de 1991[1] (Código de Procedimiento Penal), art. 327.
El demandante
considera que uno de los fines fundamentales del control por apelación o de
segunda instancia, es el de garantizar la intervención de un funcionario
superior como medida de protección a los derechos fundamentales y sustanciales
de las personas, tanto que, en ocasiones, la ley procesal lo ha admitido en
forma colectiva, a la manera de mecanismo de múltiple examen y decisión
colectiva.
No obstante, en
criterio del actor, en la disposición acusada a pesar de que se autoriza el
recurso de apelación contra la resolución inhibitoria en desarrollo del
principio expuesto, no existe claridad respecto de quien deberá conocer de ese
recurso cuando se formule para conocimiento de los fiscales delegados ante la
Corte Suprema de Justicia; ello ha permitido que por carecer dichos
funcionarios de superior jerárquico corresponda al fiscal ponente que profirió
la resolución inhibitoria admitir solamente el recurso de reposición, lo cual,
a su entender, viola los derechos al debido proceso y defensa y la garantía de
un control colectivo a esa decisión, la cual se obtiene con la emisión de la
misma en forma colectiva por los demás fiscales delegados.
Para el accionante
la carencia de una regla jurídica clara en la disposición demandada y su falta
de razonabilidad que resulta incongruente con las demás normas que otorgan a
esos funcionarios la atribución y configura una omisión legislativa que atenta
contra el interés general, los fines esenciales del Estado, la igualdad, el
debido proceso, la doble instancia, la administración de justicia como servicio
público esencial, y el mandato que somete a los jueces en sus actuaciones al
imperio de la ley (C.P., arts. 1, 2, 6, 13, 29, 31, 121, 122, 123, 228, 229 y
230) y en bloque de constitucionalidad contradice los artículos 4 y 55 de la
Ley 270 de 1996 “Estatutaria de la Administración de Justicia”.
IV.  INTERVENCIONES
1.      Ministerio
de Justicia y del Derecho.
1.1.   La interviniente por el Ministerio de
Justicia y del Derecho se pronuncia a favor de la constitucionalidad del
artículo 151 de la Ley 200 de 1995, por cuanto considera que la hipótesis de
una omisión legislativa inconstitucional no se verifica en el presente caso, como
pretende el actor, dado que el legislador no ha incumplido un deber de acción
expresamente señalado por el constituyente; por el contrario, la norma acusada
establece claramente la obligación del investigador disciplinario de comunicar
al quejoso la respectiva providencia, a fin de que pueda ejercer su derecho de
impugnación, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 29, 229 y 230 de
la Constitución.
De esta forma, a su
modo de ver, tampoco se viola el derecho a la igualdad “porque se da aplicación
a los principios de proporcionalidad y razonabilidad, con observancia de la
adecuación, la necesidad, los medios y el fin de la norma.”.
Así mismo,
manifiesta que no le asiste razón al impugnante al aseverar que la decisión de
archivo de la investigación por el Consejo Superior de la Judicatura, cuando
ejerce la función disciplinaria, puede ser tomada por el magistrado ponente,
pues estaría contrariando el artículo 112 de la Ley 270 de 1996, relativo a las
funciones de la sala jurisdiccional disciplinaria de ese Consejo.
1.2.   Por otra parte, la interviniente en
defensa del artículo 327 del Decreto 2700 de 1991, afirma que establece en
forma nítida las causas en virtud de las cuales debe o no emitirse una
resolución inhibitoria, los recursos que caben contra ésta, las garantías
pertinentes tanto para el imputado como para el denunciante o querellante, de
conformidad con los artículos 16 y 186 del Código de Procedimiento Penal, lo
cual se sujeta a lo dispuesto en los artículos 29 y 230 de la Carta Política y
que, además, el legislador en ejercicio de su autonomía y en armonía con la
política criminal del Estado puede determinar en qué casos procede la doble
instancia lo cual no desconoce la Carta Política, salvo que se trate de
sentencias condenatorias.
En cuanto toca con
la observación formulada por el demandante sobre los fiscales delegados ante la
Corte Suprema de Justicia, señala que: i.) su competencia se encuentra
establecida por el Código de Procedimiento Penal, de lo cual se puede colegir
que no son jueces colegiados, ni integran Salas y, por lo tanto, sus decisiones
deben ser tomadas como jueces singulares y ii.) que cuando esos
funcionarios conocen en única instancia, sólo procede el recurso de reposición
ante el mismo funcionario que profirió la decisión (C.P.P., art. 123, num.
1o.).
Finalmente, expresa
que dichos funcionarios conocen en segunda instancia de los recursos de
apelación y de hecho interpuestos contra las resoluciones interlocutorias
proferidas en primera instancia por los fiscales delegados ante los Tribunales
Superiores y que, cuando consideran necesario asumir la investigación,
calificación y acusación desplazando a otros fiscales, en caso de proferir
resolución inhibitoria contra ésta decisión, proceden los recursos de ley (C.P.P.,
art. 123, nums. 2o. y 3o.).
2.      Ministerio
del Interior.
El apoderado del
Ministerio del Interior circunscribe su alegación a la defensa de la
constitucionalidad del artículo 151 de la Ley 200 de 1995, para lo cual señala
que con base en el título IV del Libro III de dicha ley, si bien el quejoso no
es parte en el proceso disciplinario y su intervención se limita a la
presentación y ampliación de la queja, se le han otorgado facultades exclusivas
de las partes, como la de impugnar la orden de archivo provisional o definitivo
una vez comunicada, lo cual no significa que deba contener el texto completo de
la decisión, ya que se trataría de una notificación personal solamente
realizable en la secretaría del despacho. En su concepto, la comunicación de
que trata la norma acusada, es simplemente un medio para hacerlo comparecer al
despacho correspondiente con el fin de poner en su conocimiento la providencia
y el término para apelar.
Por último, expresa
que carece de validez el argumento del demandante en el sentido de que la
decisión de archivo de la investigación disciplinaria debe ser pronunciada por
la Sala respectiva y no por el magistrado ponente, en razón a lo dispuesto por
el inciso 1o. del artículo 54 de la Ley 270 de 1996, sobre decisiones colegiadas
de las corporaciones judiciales.
3.      Fiscalía
General de la Nación.
El señor Fiscal
General de la Nación se refiere exclusivamente a la constitucionalidad del
artículo 327 del Decreto 2700 de 1991 (Código de Procedimiento Penal) para
manifestar que la demanda es resultado de una interpretación exegética de dicha
disposición , por cuanto su real sentido debe obtenerse del análisis
sistemático del ordenamiento penal.
En efecto, indica
que la norma objeto de estudio es clara respecto de la reglamentación de los
recursos que se pueden interponer contra las resoluciones inhibitorias y
congruente con lo preceptuado en los artículos 199 y 202 del Código de
Procedimiento Penal, pues conforme a ellos, el recurso de apelación no procede
contra las providencias que se dicten en única instancia, por no existir
superior jerárquico, como es el caso que trae a colación el accionante con el
ejemplo de los fiscales delegados ante la Corte Suprema de Justicia.
Agrega que en la
medida en que la materia estaba regulada en los artículos antes transcritos,
era innecesario que el Legislador señalara expresamente, en el artículo 327
acusado, los recursos que pueden formularse contra las resoluciones
inhibitorias de única instancia proferidas por tales fiscales delegados;
además, se detiene a precisar que la doble instancia no hace parte del núcleo
esencial del debido proceso, salvo cuando se trata de sentencias condenatorias.
Adicionalmente,
acerca de la competencia de los fiscales delegados en mención, manifiesta que
éstos conocen en única instancia de los procesos adelantados contra
funcionarios con fuero legal, en virtud de la decisión adoptada en la sentencia
C-472 de 1994, que declaró inconstitucional el numeral 1o. del artículo 121 del
Código de Procedimiento Penal, modificado por el artículo 17 de la Ley 81 de
1993.
Y, para finalizar,
busca precisar que las resoluciones inhibitorias proferidas en única instancia
por los fiscales delegados no pueden adoptarse de manera colegiada, como lo
pretende el actor, ya que la competencia ha sido asignada por la ley al
funcionario directamente y no a la Unidad de Fiscales, como preceptúa el
artículo 19 de Decreto 2699 de 1991, salvo en los procesos en que desplazan a
los fiscales delegados ante Tribunales y juzgados (C.P.P., art. 123) o en los
que actúan como fiscales especiales, por designación del Fiscal General, por
cuanto ahí se constituyen en primera instancia y el Vicefiscal General de la
Nación, en segunda instancia, por designación expresa del Fiscal General de la
Nación.
V.    CONCEPTO
DEL VICEPROCURADOR DE LA NACION
1.
El señor Viceprocurador solicita que se
declare la constitucionalidad del artículo 151 de la Ley 200 de 1991. En apoyo
de esa petición, expresa que el artículo 29 de la Constitución Política impone
a los operadores jurídicos someterse al debido proceso en las actuaciones
judiciales y administrativas, mediante la publicidad de los actos procesales y
la posibilidad de controvertir las decisiones allí contenidas; publicidad que
además constituye un principio esencial de la función administrativa (C.P, art.
209) y que el legislador, en la esa Ley 200, art. 79, desarrolló a través de
las comunicaciones atinentes a los pronunciamientos del respectivo organismo de
control.
Por lo anterior, el
representante del Ministerio Público considera que el artículo 151 de la Ley
200 de 1.995, en lo censurado, establece al quejoso -quien no es parte
procesal-, los mecanismos necesarios para que conozca la providencia que
dispone sobre el archivo de la investigación, mediante comunicación remitida a
su domicilio con la indicación de lo decidido, la fecha de la providencia y los
recursos que contra ella proceden, lo cual no riñe con los principios
constitucionales antes señalados; toda vez que, el conocimiento de los
fundamentos jurídicos y fácticos de la decisión, para hacer efectivo el
ejercicio del derecho de contradicción y de impugnación, puede lograrlo
acudiendo al despacho competente o solicitando copia de la motivación de la
providencia mediante fax, si las circunstancias de ubicación y desplazamiento
le impiden asistir personalmente.
Así, en la Vista
Fiscal se destaca que aún cuando la forma de hacer pública dicha providencia
pudiere asimilarse a una notificación, en cuanto “da a conocer la emisión de
una providencia y a partir de allí se inicia el término de ejecutoria dentro
del cual se puede impugnar”, por analogía no puede exigírsele que cumpla las
mismas formalidades, pues la comunicación se surte respecto de quien no tiene
la calidad de parte procesal. Es más, agrega que admitir al quejoso la posición
del demandante implicaría aceptar la notificación personal como único mecanismo
de publicidad y haría igualmente inconstitucional la práctica de la
notificaciones por estado.
Además, en cuanto a
la vulneración constitucional por la norma acusada en el sentido de que no
establece la forma cómo la providencia de archivo debe ser adoptada por los
organismos colegiados, en concreto por el Consejo Superior de la Judicatura, el
Viceprocurador señala que este aspecto requiere de un ajuste interpretativo de
la Ley 200 de 1995, con base en las disposiciones constitucionales acerca de la
competencia funcional de los miembros de esa corporación (arts. 254 y 256) y
los artículos 111 y 112 de la Ley 270 de 1996 o Estatutaria de la
Administración de Justicia.
2.      De otra parte, el señor Viceprocurador,
para justificar la constitucionalidad del artículo 327 del Decreto 2700 de
1991, estima que las funciones de instrucción que cumplen los fiscales
delegados ante la Corte Suprema de Justicia, en los procesos seguidos contra
funcionarios que gocen de fuero constitucional, por comisión del Fiscal General
de la Nación, están limitadas a adelantar investigaciones preliminares o a
realizar determinados actos procesales, pero en ningún evento comportan la
posibilidad de proferir decisiones que pongan fin a la actuación penal, pues
tal competencia está otorgada con exclusividad a dicho funcionario.
Igualmente, indica
que las resoluciones inhibitorias que dicten los fiscales delegados, en
procesos contra funcionarios con fuero legal, de conformidad con el numeral 10
del artículo 123 del Código de Procedimiento, no son susceptibles del recurso
de apelación, por sus homólogos, pues ellas se emiten en procesos de única
instancia; de lo contrario, se vulneraría el artículo 31 constitucional que
radica en el superior el conocimiento de ese recurso y se negaría la potestad
al Legislador de regular los mecanismos de impugnación, dentro del límite que
impone el respeto a los principios constitucionales.
VI.
CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia.
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 241, numerales 4o. y 5o. de la Carta Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente,
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.
2.      La
materia a examinar.
2.1.   Artículo
151 (inciso 2o.) de la Ley 200 de 1995.
El demandante somete
al juicio de constitucionalidad el inciso segundo del artículo 151 de la Ley
200 de 1995 con base en dos cargos principales:
El primero,
relacionado con la forma como debe producirse la comunicación de la providencia
que ordena el archivo provisional o definitivo de las diligencias
investigativas en el proceso disciplinario, por cuanto el actor estima que
resulta insuficiente el contenido actual de dicha comunicación por carecer de
la parte motiva de la respectiva providencia, para efectos de su impugnación
efectiva.
El segundo, atinente
a la manera como debe emitirse la providencia mencionada cuando el
pronunciamiento proviene de un juez colegiado, pues, según su opinión, en la
norma demandada no se precisa que la decisión deba ser adoptada por el pleno de
la respectiva sala, lo cual ha dado lugar a que tal actuación la realice el
magistrado ponente, como indica ha ocurrido en el Consejo Superior de la
Judicatura.
Entonces,
corresponde a la Corte determinar si la falta de una regulación expresa en la
disposición acusada, con las intenciones manifestadas por el accionante,
constituye vulneración del “derecho de defensa” del quejoso y de los principios
de publicidad de las decisiones para hacer efectivo ese derecho, de
participación democrática para el control y sanción de los funcionarios del
Estado y del de proporcionalidad y razonabilidad de la ley.
2.2.   Artículo
327 (inciso 2o.) del Decreto 2700 de 1991.
Respecto del inciso
segundo del artículo 327 del Decreto 2700 de 1991 (Código de Procedimiento
Penal), el accionante formula el cargo de inconstitucionalidad con sustento en
la vulneración del derecho al debido proceso y defensa, por cuanto estima que
la falta de precisión legal acerca de quién deberá conocer de la apelación de
la providencia inhibitoria que dicten los fiscales delegados ante la Sala Penal
de la Corte Suprema de Justicia, ha permitido que esos funcionarios, por
carecer de superior jerárquico, sólo admitan el recurso de reposición ante el
fiscal ponente que profirió dicha resolución, desconociendo la voluntad misma
del legislador de que exista una doble instancia para tal providencia.
Lo que se debate en
este punto y que la Corte debe entrar a dilucidar, es si la ausencia de una
regla jurídica explícita lesiona, como lo pretende el actor, el derecho al
debido proceso y afecta la razonabilidad de la disposición demandada, en cuanto
resulta incongruente con la atribución que allí se otorga respecto de los demás
funcionarios. Y, si por la misma razón se incurre en vulneración del interés
general, los fines esenciales del Estado, la igualdad, el debido proceso, la
segunda instancia, la administración de justicia como servicio público
esencial, y el mandato que somete a los jueces en sus actuaciones al imperio de
la ley (C.P., arts. 1, 2, 6, 13, 29, 31, 121, 122, 123, 228, 229 y 230) y en
bloque de constitucionalidad, los artículos 4 y 55 de la Ley 270 de 1996 “Estatutaria
de la Administración de Justicia”.
2.3.   La omisión
legislativa como elemento común de las violaciones constitucionales denunciadas
por el actor.
Como puede deducirse
de lo anotado, no obstante tratarse de enunciados normativos distintos en
virtud de la materia que tratan cada una de las disposiciones acusadas, el
sustento de la violación del ordenamiento superior, lo constituye una presunta
omisión legislativa relativa del Legislador, sobre algunos aspectos
procedimentales que el demandante encuentra indispensables para desarrollar la
Ley Fundamental y que en su parecer atentan contra el derecho de defensa y de
la doble instancia.
Por esta razón, es
necesario, previamente, hacer referencia a los alcances de la omisión
legislativa, con el fin de determinar si efectivamente el Legislador incurrió
en ella al expedir las disposiciones demandadas, con transgresión del
ordenamiento superior, tal como lo denuncia el demandante.
2.3.1. Definición
y alcances de la omisión legislativa.
Sea lo primero
señalar que, de conformidad con los criterios sentados por esta Corporación, la
omisión legislativa constituye el incumplimiento del Legislador a un mandato
constitucional expreso que le impone la obligación de desarrollar legalmente
una materia específica. La falta de acatamiento del deber asignado, en esos
términos por el constituyente, puede presentar las siguientes características,
anotadas en la sentencia C-543 de 1996[2]:
“De acuerdo con la jurisprudencia y la doctrina se entiende por omisión
legislativa "todo tipo de abstención del legislador de disponer lo
prescrito por la Constitución". Dichas omisiones, entonces, se identifican
con la "no acción" o falta de actividad del legislador en el
cumplimiento de la obligación de legislar que le impone expresamente el Constituyente.
Para que se pueda hablar de omisión legislativa, es requisito indispensable que
en la Carta exista una norma expresa que contemple el deber de expedir la ley
que desarrolle las normas constitucionales y el legislador lo incumpla, pues
sin deber no puede haber omisión. En consecuencia, la omisión legislativa no se
puede derivar de la ausencia de leyes por incumplimiento del Congreso del deber
general de legislar.
En resumen, se afirma que existe una omisión legislativa, cuando el
legislador no cumple un deber de acción expresamente señalado por el
Constituyente.”.
Allí mismo se señala
que el Legislador puede incurrir en la violación de los deberes que le impone
la Carta Política de la siguiente manera:
“- Cuando no produce ningún precepto encaminado
a ejecutar el deber concreto que le ha impuesto la Constitución;
- Cuando en cumplimiento del deber impuesto
por la Constitución, favorece a ciertos grupos, perjudicando a otros;
- Cuando en desarrollo de ese mismo deber, el
legislador en forma expresa o tácita, excluye a un grupo de ciudadanos de los
beneficios que otorga al resto.
A esta clasificación propuesta cabe agregar
otra instancia: cuando el legislador al regular o construir una institución
omite una condición o un ingrediente que, de acuerdo con la Constitución, sería
exigencia esencial para armonizar con ella. v.gr.: si al regular un
procedimiento, se pretermite el derecho de defensa (...) (Sentencia C-543 de
1996, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz).
Así las cosas, el
grado de inobservancia en que el Legislador pueda incurrir frente al mandato
constitucional de expedir una determinada regulación normativa, da lugar a la
configuración de dos clases de omisiones legislativas: la absoluta, por el
total incumplimiento de la orden de desarrollo legislativo sobre una materia
constitucionalmente preestablecida, generando "ausencia de normatividad
legal" y, la relativa, por la expedición de una regulación legislativa
deficiente, imperfecta o incompleta, en la que no se contemplen todas las
situaciones que deben ser objeto de regulación, dando lugar,
consecuencialmente, a tratos inequitativos para los destinatarios de la misma,
con violación de derechos, tales como al debido proceso e igualdad.
La omisión
legislativa, como lo ha postulado esta Corte, puede determinar la procedencia
del control constitucional abstracto por la vía de la acción pública de
inconstitucionalidad. Así se indicó en la sentencia C-132 de 1999[3] al manifestar que "Ha sido unánime
el criterio de esta Corporación, al aceptar la competencia de la Corte
Constitucional para conocer y decidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad, cuando el cargo es la omisión de carácter relativo en que
ha podido incurrir el legislador en un determinado precepto o regulación (C-108
y  C-555 de 1994; C-188, C-543 y C-690 de 1996 y C-405 y C-540 de 1997, entre
otras). No ha sucedido lo mismo en relación con las omisiones de carácter
absoluto, pues la tesis mayoritaria considera que el juez constitucional carece
de competencia para conocer y decidir sobre la existencia de éstas, ante la
ausencia de un texto normativo susceptible de control. Por esta razón, se han
dictado sentencias inhibitorias (sentencia C-543 de 1996)". Iguales
criterios fueron reiterados, con posterioridad, en la sentencia C-675 de 1999[4].
De lo anterior se
resalta, entonces, la precisa situación de incompetencia de la Corte
Constitucional para conocer de las demandas de inconstitucionalidad por la
omisión legislativa de tipo absoluto, pues ante la inactividad del legislador
que la origina, se carece de una disposición normativa en concreto sobre la
cual pronunciarse para determinar su concordancia frente al ordenamiento
superior[5].
No sucede lo mismo
en relación con las omisiones legislativas de índole relativo o parcial, pues
en este evento, se cuenta con un acto jurídico como objeto del respectivo
control de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional[6], aún cuando imperfecto, de manera que la
decisión no será necesariamente de inexequibilidad de la disposición
enjuiciada, sino que ordenará integrar lo supuestos de hecho ignorados para
remediar la violación que al derecho a la igualdad o a otros derechos pudo
haberse producido con el “silencio del legislador”, en lo que se han denominado
sentencias integradoras o interpretativas y con prevalencia del principio de la
conservación del derecho[7].
3.      Examen de fondo del artículo 151 de la Ley 200 de 1995, en lo
acusado.
3.1    El
principio de publicidad de los actos procesales: presupuesto esencial del
derecho de defensa y contradicción y su aplicación al proceso disciplinario.
El derecho al debido
proceso establecido en el artículo 29 superior es aplicable a toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas. Contempla como uno de sus principios
medulares el de la publicidad de los actos y decisiones que en aquellas se
expidan.
En efecto, los actos
de comunicación procesal constituyen un medio eficaz para que las partes
vinculadas y las personas legitimadas para intervenir en el respectivo proceso,
conozcan acerca del desarrollo del mismo así como sobre el contenido de las
decisiones que en él se profieran. De manera, entonces, que su práctica se
encuadra dentro del desarrollo del principio antes mencionado de la publicidad
de los actos procesales, lo que configura una garantía de la defensa de los
derechos e intereses allí debatidos y de contradicción contenidos dentro del
marco del debido proceso.[8]
Así las cosas, de la
vigencia del principio de publicidad aplicado a los actos procesales se pueden
resaltar tres aspectos principales:
3.1.1. Uno de ellos es el referido a los destinatarios
de la comunicación de un determinado acto o decisión producidos por una
autoridad dentro de un proceso, en el sentido de que debe predicarse una
publicidad efectiva de los mismos respecto de las partes o de las personas
legitimadas para intervenir en el proceso, para garantizarles la protección de
derechos con rango constitucional, como a la defensa y contradicción.
3.1.2. Otro, es el atinente a la definición de la
forma que debe adoptar la publicidad de los actos particulares o de las
resoluciones proferidas por las autoridades públicas, en aras de la eficacia de
lo propuesto con ella, en tanto que para la misma existe una amplia libertad de
configuración del Legislador, dentro del entorno de la protección de los
derechos de defensa y contradicción mencionados, y con respaldo en el mismo
artículo 29 superior, que somete todo proceso a “la observancia de la
plenitud de las formas propias de cada juicio”.
En ese sentido la
Corporación ha precisado lo siguiente:
“El legislador dispone para cada proceso y
actuación las formas de notificación - personal, por estado, por edicto, por
conducta concluyente, en audiencia, por aviso -, siendo la notificación
personal la principal de todas debido a la seguridad que ofrece en cuanto a la
recepción de la decisión por su destinatario. Las notificaciones por edicto
tienen un carácter eminentemente supletivo y son el último mecanismo de
comunicación de la autoridad pública con las partes cuando luego del
agotamiento previo de otras modalidades de notificación se llega a la certeza
de no ser ella posible a través de otros medios. (Sentencia T-361 de 1993, M.P.
Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
3.1.3. El tercer aspecto, atañe a la realización
en debida forma de la comunicación del acto procesal o de la decisión a
informar a la parte o tercero legitimado para intervenir en el proceso, para
efectos de la certeza sobre su contenido y alcances, así como del momento en
que se realizó el acto o se profirió la decisión, los recursos que proceden y
los términos de la ejecutoria de las resoluciones, para efectos de su validez o
nulidad, así como en relación con la idoneidad que debe presentar la
comunicación para alcanzar el respectivo fin, en lo que hace a materias
referentes a la oportunidad de su realización y del nacimiento de las
consecuencias jurídicas que le han sido atribuidas. Al respecto, esta
Corporación señaló:
“La notificación en debida forma asegura que la persona a quien
concierne una determinación se halla enterada de su sentido y define
simultáneamente -con fecha cierta- en qué momento ha tenido lugar la
transmisión oficial de la respectiva información. Se asegura, entonces, no
solamente que, conocida la decisión de que se trata, podrá el afectado hacer
uso de los medios jurídicamente idóneos para la salvaguarda de sus intereses,
sino que se preserva la continuidad del trámite judicial o administrativo
correspondiente, pues la fecha de la notificación define los términos
preclusivos dentro de los cuales podrá el notificado ejecutar los actos a su
cargo. Resultan, por tanto, realizados el valor de la seguridad jurídica y los
principios procesales de celeridad y economía. (Sentencia T-099 de 1995,M.P.
Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
Ahora bien,
comoquiera que el principio de publicidad rige toda clase de actuaciones, sean
éstas judiciales o administrativas, sus presupuestos básicos resultan
aplicables al proceso disciplinario, especialmente, por el contenido normativo
de la disposición demandada en el presente proceso de constitucionalidad, esto
es el artículo 151 de la Ley 200 de 1995 “por la cual se adopta el Código
Disciplinario Unico”, cuyo alcance abarca la materia procedimental, en los
términos que se exponen en seguida.
3.2.   El proceso
disciplinario como contexto jurídico de la norma demandada y la vigencia del
principio constitucional de la publicidad de los actos procesales en la
presunta omisión de regulación legal censurada por el accionante
3.2.1. Finalidad
del proceso disciplinario y, particularmente, de la etapa de la investigación
que allí se surte, en la cual se encuadra la disposición enjuiciada
Es preciso recordar,
para los fines de este estudio, que el ejercicio de la función pública se halla
sometido a una disciplina jurídica específica que establece límites y
parámetros de conducta para los servidores públicos, con el fin de asegurar la
buena marcha de la administración pública y el propósito para el cual fueron
instituidos esos funcionarios, como es el servicio al Estado y a la comunidad,
en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento.
La protección que a
través de ese régimen disciplinario se garantiza a los derechos y las
libertades públicas de los asociados, frente a los posibles excesos y
arbitrariedades en que puedan incurrir los servidores del Estado, cuando en su
desempeño público vulneren el ordenamiento superior y legal vigente, así como
por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (C.P., arts.
6o. y 123), se concreta en la posibilidad de exigirles una responsabilidad
disciplinaria de conformidad con las normas y principios jurídicos que componen
dicho régimen y en virtud de la potestad estatal de imponerles sanciones y
correctivos pertinentes (C.P., arts. 124 y 125).
Es el proceso
disciplinario el mecanismo mediante el cual se hace exigible la responsabilidad
de esa naturaleza, atribuible a un servidor público, con sujeción a la
regulación prevista por la referida Ley 200 de 1995 que establece su trámite
con las distintas etapas de indagación preliminar, investigación disciplinaria
y juzgamiento (Ley 200/95, arts. 138, 144 y 152 y s.s.).
La disposición
demandada en el proceso de la referencia, forma parte de la regulación expedida
para configurar lo relacionado con la evaluación de la investigación disciplinaria,
etapa que de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, presenta
las siguientes características esenciales:
“(...) La investigación debe iniciarse cuando se encuentra
establecida la existencia de una falta disciplinaria y la identidad de su
autor, como resultado de la indagación preliminar de la queja formulada por
cualquier persona, o del informe, junto con sus anexos proveniente de servidor
público. Dicha investigación se inicia con una providencia de mero trámite que
contiene los requisitos prescritos en el art. 144 del C.D.U.
Surtida la etapa investigativa y con base en una evaluación de sus
resultados, se procede al archivo del informativo en el evento de que se
considere que la conducta no existió, que no es constitutiva de falta
disciplinaria o que la acción no podía iniciarse o proseguirse por prescripción
o muerte del implicado o cuando la conducta se encuentre justificada (arts. 23,
148, 149, 150 y 151 C.D.U.) (...)” (Sentencia C-430 de 1997, M.P. Dr. Antonio
Barrera Carbonell).
En efecto, a partir
de esa posibilidad de archivo definitivo o provisional de las diligencias
investigativas por el investigador disciplinario, la preceptiva legal demandada
ordena librar comunicación al quejoso de dichas providencias, así como de la
sentencia absolutoria, al día siguiente de su pronunciamiento, para que pueda
ejercer el derecho que se le reconoce a impugnarlas, en la forma que establecen
los artículos 102 y 104 de ese mismo estatuto disciplinario.
Como fundamento de
la demanda aparece la carencia de una regulación expresa en esa norma por el
hecho de que la comunicación de esas providencias no contemple el texto de la
motivación de las mismas, de ahí que corresponda a la Corte determinar si la
adopción de dicha forma desconoce el ordenamiento superior, particularmente, en
lo que toca con el principio de la publicidad de los actos procesales en
perjuicio de la realización de los derechos a la defensa y contradicción que
del mismo se derivan para el quejoso, en el ámbito del proceso disciplinario.
3.2.2. Desarrollo
del principio de la publicidad de los actos procesales por la comunicación
ordenada en la disposición acusada
Se hace necesario en
este punto retomar las características anotadas acerca de una comunicación
efectiva ya aludidas.
Así, en lo referente
a los destinatarios de la decisión que se comunica, se tiene que, en la
disposición demandada, el mandato del Legislador de librar una comunicación al
quejoso se deriva precisamente de la calidad que al mismo se le ha reconocido
dentro del proceso disciplinario.
Efectivamente, de
conformidad con la Ley 200 de 1995, el quejoso es cualquier persona que da
lugar al inicio de la acción disciplinaria mediante la formulación de una queja
de esa índole (art. 47), esa persona no presenta la calidad de parte (art. 71),
pues su participación en dicho proceso se hace a título de interviniente
autorizado en el proceso, es decir de sujeto que participa en el proceso al
cual se le ha reconocido la facultad de ejercer ciertos actos procesales en
virtud de la titularidad que tiene sobre un interés jurídico, como es el de la
defensa de los bienes jurídicos relativos al patrimonio público, la moralidad,
la transparencia, la eficacia y eficiencia administrativas[9] que con el proceso disciplinario se
tutelan.
Consecuentemente, y
con tal fin, el quejoso puede intentar un control, mediante el recurso de
apelación, sobre el auto de archivo provisional o definitivo de las
investigaciones disciplinarias y de la sentencia absolutoria, en una forma
similar al que se le otorga al denunciante o querellante en una investigación
previa de tipo penal, respecto de la resolución inhibitoria que la concluye
(Código de Procedimiento Penal, art. 327).
Por lo tanto, el
interés que asiste al quejoso es de distinta entidad al de la parte procesal
disciplinaria, lo cual no significa que sea objeto de una menor protección,
pero sí de un trato legal distinto, lo cual no obsta para que la comunicación
de la que es destinatario se realice bajo la perspectiva de la publicidad
eficaz y en debida forma de los actos procesales.
Según se observa de
la redacción del texto legal acusado, y de su interpretación con los demás
artículos a los cuales el mismo remite para integrar su contenido normativo, la
comunicación que ahí se impone librar, asegura al quejoso un conocimiento
exacto acerca del sentido de la decisión adoptada en los autos que ordenan el
archivo provisional o definitivo de las diligencias investigativas, así como de
la sentencia absolutoria. Además, la disposición ofrece certeza en cuanto al
momento en que aquella fue proferida, para facilitar la interposición de la
apelación contra la decisión informada y fija con la realización de la comunicación,
el término preclusivo de su ejecutoria a tener en cuenta para que el quejoso
pueda apelar, es decir que se establecen en forma clara las condiciones para la
impugnación.
Ahora bien, de lo anterior se
puede concluir que la comunicación que ordena la norma demandada reúne las
condiciones mínimas esenciales para que aquella conforme una comunicación en
debida forma, en la medida en que otorga la información necesaria para que el
quejoso utilice los mecanismos que le ofrece el ordenamiento jurídico para
proteger el interés que se le ha reconocido dentro del proceso disciplinario,
con clara realización de los principios de seguridad jurídica, celeridad y
economía procesal.
Por consiguiente,
¿en qué forma podría obstaculizar la efectividad del ejercicio del derecho de
impugnación del quejoso, el hecho de que la providencia comunicada según lo
ordenado en la disposición demandada, no contenga la parte motiva de la misma?
Es cierto que el recurso de
apelación otorgado al quejoso debe ser “debidamente fundamentado en la forma y
términos del artículo 102 y 104” de la Ley 200 de 1995, lo cual no significa
necesariamente que al momento de producirse el acto de información material de
la decisión por comunicar, ésta deba realizarse en la forma de la notificación
personal dando a conocer el contenido integral de la providencia como en el
fondo el actor lo pretende, pues sería desconocer todas las demás posibilidades
de informar sobre los actos procesales, por pretender una prevalencia exagerada
y exclusiva de una clase de notificación, en este caso la personal, en
perjuicio del desarrollo mismo del proceso; y con desconocimiento de la
vigencia de los principios de economía y celeridad que lo rigen y de la
potestad legislativa para definir sobre las formas propias de cada juicio.
Si bien, la
notificación personal es medio principal de comunicación de los actos
procesales, no es el único existente, ya que en el ordenamiento jurídico se
encuentran otros que permiten cumplir también con la finalidad de informar,
como así lo anotó la Corte en la ya citada sentencia T- 099 de 1995[10], de la siguiente manera:
“Obviamente, ni la Carta Política -que no regula el mecanismo de la
notificación- ni la normatividad legal supeditan el conocimiento que puedan
tener los administrados o sujetos procesales acerca del desarrollo de la
actuación o proceso a que las notificaciones deban ser siempre y forzosamente
personales. La exigencia absoluta de tal formalidad complicaría en grado sumo
los procedimientos y daría lugar, como efecto pernicioso, a que el interesado
en no ser notificado acudiera a artimañas para eludir la notificación.
De allí que hayan sido previstas formas de notificación como las que
se fijan en edictos o estados, o las que tienen lugar por la conducta
concluyente del llamado a notificarse.”.
De lo analizado
puede concluirse entonces que, el conocimiento de la parte motiva de las
providencias que deben comunicarse al quejoso, de conformidad con la
disposición acusada, no constituye condición sine qua non para que se
pueda lograr un conocimiento efectivo de la información que contiene la misma
y  no contraviene los términos de certeza que exige una comunicación en debida
forma respecto de lo decidido y de oportunidad de la comunicación para efectos
de su impugnación, en protección del derecho que en este sentido le ha sido
reconocido al quejoso.
Tal y como se
manifestó en la Vista Fiscal, si bien la forma de hacer pública la providencia
de que trata la norma censurada puede asimilarse a una notificación, por
analogía no puede exigírsele que cumpla las mismas formalidades de ésta, pues
la comunicación a un sujeto procesal, como una de las varias maneras de poner
en conocimiento los actos procesales, como se ha visto, no transgrede el
ordenamiento superior en materia de publicidad de los actos procesales.
Entonces se insiste
en que, como lo ha señalado esta Corporación: “... la notificación personal
se constituye en la notificación por excelencia” y las demás “son
subsidiarias”[11]; no obstante, el hecho de que en la norma
acusada el Legislador haya optado por una comunicación y no por la notificación
personal, no contradice tal criterio, pues esa escogencia se deriva,
precisamente, de la calidad que ostenta el quejoso dentro del proceso
disciplinario, en razón del interés que en el mismo se le ha reconocido.
Asímismo, se deduce de la facultad de configuración normativa del Legislador
respecto de la definición de los mecanismos de información de los actos
procesales y de las providencias de las autoridades, para lo cual debe tener en
cuenta consideraciones de conveniencia y oportunidad que desarrollen los
principios de economía y celeridad procesales.
En consecuencia, la
Corte con base en los argumentos antes expresados en relación con la violación
constitucional denunciada en la demanda, por razón de una omisión legislativa,
comparte la afirmación de la interviniente por el Ministerio de Justicia y del
Derecho, en el sentido de que esa hipótesis no se observa verificada en la
norma acusada, pues la expedición de la preceptiva legal acusada no reguló en
forma incompleta la forma propia de informar una providencia dentro del proceso
disciplinario, con desconocimiento de los derechos al debido proceso, defensa,
principio de publicidad, igualdad, participación ciudadana para el control de
las actuaciones de sus servidores, y el principio de proporcionalidad de la
norma, según lo alega el actor.
Igualmente, en
concordancia con lo afirmado por el interviniente, por parte del Ministerio del
Interior, y en la misma Vista Fiscal, si para la impugnación del auto que
ordena el archivo de provisional o definitivo de las diligencias investigativas
se requiere del conocimiento de los fundamentos jurídicos y fácticos de la
decisión, el quejoso tendrá que acudir al despacho competente, como ocurre
frente a la mayoría de formas de notificación existentes, o solicitar su copia
vía fax o por cualquier otro medio que ofrezca la tecnología en
telecomunicaciones actualmente.
En este orden de
ideas, la Sala ha de desechar el cargo analizado.
3.3.   Presunta
omisión legislativa para la decisión de las providencias de que trata la
disposición acusada, cuando son del conocimiento de un investigador colegiado
Por último, resta
señalar que tampoco configura una omisión legislativa violatoria del
ordenamiento superior que la norma sub examine no haya hecho mención
expresa acerca de la forma como debe proferirse el auto de archivo provisional
o definitivo de las diligencias investigativas, por la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, toda vez que el accionante
censura esta actuación cuando la efectúa, de manera singular, el magistrado
ponente del respectivo asunto.
Sobre el particular
la Corte estima que un cuestionamiento de ese orden, ignora la existencia de la
normatividad pertinente a los procedimientos que deben utilizar los cuerpos
colegiados o plurales para la toma de decisiones y su interpretación
sistemática.
Para el caso de las
corporaciones judiciales, la Ley 270 de 1996 “Estatutaria de La
Administración de Justicia”[12] establece que toda decisión que deban
tomar en pleno dichas corporaciones tendrá que cumplir unos requisitos
específicos de mayorías deliberatorias y decisorias (art. 54).
En lo que atañe a la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, la
cual conoce de los procesos que por infracción a los regímenes disciplinarios
se adelanten contra los funcionarios de la Rama Judicial salvo las excepciones
de ley (Ley 270/96, art. 111), como ocurre en el asunto que se analiza, se
tiene que el artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de
Justicia (Ley 270/96) establece dentro de sus funciones la siguiente:
“3.             Conocer, en única instancia, de los procesos
disciplinarios que se adelanten contra los Magistrados de los Tribunales y
Consejos Seccionales de la Judicatura, el Vicefiscal, los fiscales delegados
ante la Corte Suprema de Justicia y los Tribunales; los directores nacional y
regionales mientras existan y seccionales de fiscalías, el director ejecutivo y
directores seccionales de la administración judicial y de los empleados del
Consejo Superior de la Judicatura;”.
Por
lo tanto, la decisión que sobre estos procesos profiera la mencionada Sala
deberá ajustarse a las normas de mayorías vigentes, lo cual supone que la
expedición del auto que ordena el archivo provisional o definitivo de las
diligencias investigativas, o de la sentencia absolutoria, se adopte con base
en las mismas y por el pleno de la Sala. Cualquier actuación en contrario será
objeto investigación por los organismos de control respectivo, pues, por sí
misma, una acusación en este sentido no tiene trascendencia en el ámbito de la
constitucionalidad de la norma analizada, sino en el del incumplimiento del
ordenamiento jurídico, por parte de sus operadores.
De
ahí que no se observe configurada la violación del ordenamiento superior en la
forma señalada por el actor, pues la materia que él plantea como presuntamente
ignorada por le legislador, está claramente prevista en otras normas que forman
parte del marco jurídico que regula la actuación de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura como juez colegiado o
plural.
3.4.   Decisión a adoptar con respecto al artículo
151 de la Ley 200 de 1995
En
consecuencia, la Corte, compartiendo las afirmaciones de los representantes de
los Ministerios de Justicia y del Derecho y del Interior, así como del
Viceprocurador General de la Nación, no encuentra configurada una omisión
legislativa relativa en la norma analizada, que permita concluir una limitación
de los derechos de defensa de los asociados o de acceso a la administración de
justicia como intentó hacerlo ver ese ciudadano, en razón de lo cual se
declarará en la parte resolutiva de esta providencia, la exequibilidad del
inciso segundo del artículo 151 de la Ley 200 de 1995, demandado,
exclusivamente frente a los cargos formulados y analizados en esta
providencia,.
4. Examen de
fondo del artículo 327 del Decreto 2700 de 1991, en lo demandado
El artículo 327 del
Decreto 2700 de 1991 (Código de Procedimiento Penal), acusado en el presente
juicio de constitucionalidad, forma parte de las reglas que el legislador
expidió sobre la investigación previa en materia penal, por medio de la cual se
pretende determinar si hay lugar o no al ejercicio de la acción penal.
La disposición
aludida, se refiere, concretamente, a la posibilidad del fiscal investigador de
dictar resolución inhibitoria, absteniéndose de ese modo de iniciar la
respectiva instrucción, cuando quiera que se encuentre frente a alguna de las
situaciones fácticas allí descritas, es decir “cuando aparezca que el hecho
no ha existido, o que la conducta es atípica, o que la acción penal no puede
iniciarse o que está plenamente demostrada una causal excluyente de
antijuridicidad o culpabilidad”.
Tal providencia
tiene un carácter interlocutorio según se indica en el inciso 2o. de la norma
aludida, sobre el cual se dirige el enjuiciamiento por el actor, por cuanto
estima que allí se evidencia una vulneración del derecho al debido proceso y
defensa, debido a la falta de precisión legal respecto de quien deberá surtir
la segunda instancia de la providencia inhibitoria que dicten los fiscales
delegados ante la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia. Se ignora, en
concepto del demandante, la voluntad del legislador de otorgar una doble
instancia para esa providencia, lo que ha conducido a que sólo se admita el
recurso de reposición, ante el fiscal ponente que profirió dicha resolución.
Para dilucidar este
asunto, resulta oportuno atender el razonamiento que, en defensa de la
constitucionalidad de la norma acusada, presentó el señor Fiscal General de la
Nación, al señalar que el real sentido de la disposición enjuiciada debe
obtenerse del análisis sistemático del ordenamiento penal, especialmente, de lo
preceptuado en los artículos 199, 202 y 123 del Código de Procedimiento Penal.
En efecto, la
disposición acusada es consecuente con la reglamentación general que para los
fines de la impugnación de las providencias se ha expedido, particularmente de
las decisiones interlocutorias, pues el artículo 199 del Código de
Procedimiento Penal establece que “salvo las excepciones legales, el recurso
de reposición procede contra las providencias de sustanciación que deban
notificarse y contra las interlocutorias de primera o única instancia” y el
artículo 202 del mismo Estatuto preceptúa que “salvo disposición en
contrario, el recurso de apelación procede contra la sentencia y las
providencias interlocutorias de primera instancia”.
Así las cosas, se
observa que la resolución inhibitoria, de que trata la preceptiva legal
acusada, es interlocutoria y contra ella procede el recurso de apelación “por
parte del Ministerio Público, el denunciante o querellante”, situación que
armoniza con la regulación procesal penal antes señalada, en la medida en que
el recurso es viable siempre y cuando para su proferimiento el funcionario
competente actúe en primera instancia, es decir que cuente con un superior
jerárquico que pueda revisarla, en virtud del recurso de alzada. Visto de otro
modo, contra la resolución inhibitoria en mención no procederá el mencionado
recurso de apelación cuando el funcionario competente para emitirla actúa en
procesos de única instancia.
En esta última
situación es donde se encuadra el planteamiento hipotético del actor y
fundamento de su acusación, por el que rechaza que los fiscales delegados ante
la Corte Suprema de Justicia admitan solamente el recurso de reposición para la
impugnación de la resolución inhibitoria que hayan dictado.
Es necesario, en
este punto, traer a colación el contenido del artículo 123 del Código de
Procedimiento Penal, en cuanto establece la competencia de los fiscales
delegados ante la Corte Suprema de Justicia, en el ámbito de las
investigaciones previas de orden penal, ya que según esa disposición, ellos son
competentes para investigar, calificar y acusar, de un lado, a los servidores
públicos con fuero legal[13], cuyo juzgamiento corresponda en única
instancia a la Corte Suprema de Justicia (numeral 1o.) y, de otro lado, en los
procesos donde consideren necesario desplazar a los fiscales delegados ante los
tribunales y juzgados (numeral 3o.).
Como puede deducirse
de lo anterior, los fiscales delegados ante la Corte Suprema de Justicia, en el
primer caso, actúan en única instancia, pues es de ésta manera que conoce dicha
alta corporación judicial, en la medida en que no existe superior jerárquico
que controle sus actuaciones; en cambio, en el segundo evento, actúan en la competencia
que le corresponde al fiscal desplazado y, de esta manera, en la instancia del
tribunal o el juzgado ante los cuales el fiscal delegado actúa.
Los anteriores
criterios fueron objeto de análisis y un mayor desarrollo por la Corte Suprema
de Justicia[14], de la siguiente manera:
"Cuando
el ente acusador hace uso de esta opción, no se presenta, como equivocadamente
lo plantea el censor, alteración de la competencia funcional; el desplazamiento
en estos casos es del funcionario, no de sus funciones, y por ello, quien asume
el conocimiento de la investigación debe hacerlo con respeto del marco de
competencia propio del Fiscal desplazado.
Es
por esto que la función acusatoria, de llegar a materializarse, debe cumplirse
ante el Juez del Fiscal que ha sido objeto de remoción, siendo este
funcionario, y no el Juez ante el cual cumple ordinariamente funciones el
Fiscal que hace el desplazamiento, el llamado a conocer de la etapa del juicio.
De
no ser así, habría que aceptar que a través de una resolución administrativa
del Fiscal General, o de sus Fiscales Delegados ante los Tribunales, se puede
modificar el sistema de competencia legalmente establecido, lo cual resulta
jurídicamente insostenible, en cuanto implicaría el desconocimiento de la
normatividad legal reguladora de la materia y, por contera, de la garantía
constitucional del juez natural, sin contar, además, la usurpación que de la
función legislativa por parte del Fiscal ello comportaría.
En
este orden de ideas, se tiene que la segunda instancia no puede resultar
afectada por el simple acto de reasignación del caso a un Fiscal Delegado de
mayor nivel o jerarquía que el habitualmente de conocimiento, siendo, por
tanto, ante el funcionario que debería conocer de la impugnación si el
desplazamiento no se hubiera presentado, ante quien debe surtirse el recurso.
Propuesta en sentido distinto no es posible en el régimen vigente y ha de
tenerse como de lege ferenda.
Se exceptúa la hipótesis de desplazamiento por parte del Fiscal
General de la Nación, en cuanto que sus decisiones no admiten recurso distinto
del de reposición (art.121.2, modificado por el 17 de la ley 81 de 1993), lo
cual resulta explicable si se da en considerar que es el representante y
director supremo del ente acusador, razón por la cual los Fiscales ante la
Corte, los Tribunales y los Juzgados, son sus Delegados; luego mal podrían
éstos entrar a revisar la legalidad de sus providencias, en una manifiesta
inversión de la operancia del recurso de alzada.
(...)
La
circunstancia de pertenecer nominalmente los Fiscales de primera y segunda
instancia a un mismo nivel jerárquico, no traduce desconocimiento del principio
de la doble instancia, ni sustitución del sistema de impugnación vertical por
uno horizontal, dado que lo real en estos casos es que cumplen funciones
correspondientes a niveles de decisión distintos, como aconteció en el que es
objeto de estudio. " (Subraya la Sala).
Ahora bien, es de
resaltar que en el marco de las garantías constitucionales aplicadas en materia
procesal, la Carta Política establece los principios del debido proceso, según
los cuales "nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes
al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de
la plenitud de las formas propias de cada juicio", el de “impugnar
la sentencia condenatoria” (artículo 29, inciso 2o. y 4o.), así como el que
señala que "toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada,
salvo las excepciones que consagre la ley”, en el inciso 1o. del artículo
31 superior.
Tales principios de
raigambre superior en este caso deben ser analizados armónicamente y permiten
arribar a las siguientes conclusiones:
4.1.   El legislador, en el ejercicio de sus
atribuciones constitucionalmente reconocidas, puede configurar normativamente
los mecanismos de impugnación de las decisiones que emitan las autoridades
dentro de un proceso penal, para lo cual sólo se le exige "observar
criterios de razonabilidad y proporcionalidad y respetar siempre las garantías
del debido proceso y del derecho de defensa"[15]..
4.2.   Como lo ha sostenido esta Corporación[16], la doble instancia no forma parte del
núcleo esencial del debido proceso; por lo tanto, es de materia de ley fijar
las excepciones en las cuales no procede la apelación o consulta de una
sentencia judicial, salvo cuando se trate de sentencias condenatorias, respecto
de las cuales la doble instancia configura un derecho fundamental de las
personas o en los fallos de tutela en los cuales, según la propia Carta (arts.
29 y 86), es esencial que exista dicho principio[17].
Vale la pena
reiterar el criterio principal esgrimido sobre esta materia por la Corte en la
sentencia C-150 de 1.993[18] con ocasión de la declaratoria de
exequibilidad del artículo 16[19] del Código de Procedimiento Penal, en lo
que a las excepciones legales se refiere para efectos de establecer la doble
instancia en relación con las providencias interlocutorias:
“La Corte no encuentra que exista obstáculo alguno de carácter
constitucional, que impida al Legislador proveer sobre la materia en ciertas
hipótesis acerca de la improcedencia de recursos contra providencias distintas
a las sentencias condenatorias; en este sentido se tiene en cuenta lo dispuesto
por el citado inciso cuarto del artículo 29 de la Carta, en concordancia con el
inciso 1o. del artículo 31 de la C.N., en la parte que indica que quien sea
sindicado tiene derecho a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser
juzgado dos veces por el mismo hecho. Igualmente se señala que el Legislador no
puede ordenar la improcedencia de los recursos contra la sentencia condenatoria,
ni establecer excepciones al respecto, salvo el caso de los fueros especiales
en materia penal radicados en la Corte Suprema de Justicia por mandato
constitucional, ya que ésta es según definición de la propia Carta, el máximo
organismo de la Jurisdicción ordinaria."
4.3.   Con base en lo anterior, debe concluirse
que no configura un desconocimiento del ordenamiento constitucional, en lo que
toca con los derechos al debido proceso y defensa, que las resoluciones
inhibitorias proferidas por los fiscales delegados ante la Corte Suprema de
Justicia en ejercicio de su facultad de investigar, calificar y acusar a
algunos servidores públicos con fuero legal[20], cuyo juzgamiento corresponda a esa alta
Corporación en única instancia, sean susceptibles, exclusivamente, del recurso
de reposición, como igualmente, lo señalaron en sus intervenciones tanto el
Fiscal General de la Nación, el Ministerio de Justicia y del Derecho y el
Viceprocurador General de la Nación.
Se insiste en que,
la imposibilidad de que exista impugnación respecto de la resolución
inhibitoria dictada por esos funcionarios en procesos de única instancia, en el
entendido de que se trata de una decisión interlocutoria, radica en el hecho de
que no cuentan con un superior jerárquico que las revise, pues “la función
que cumplen los fiscales delegados ante la Corte son las propias que le asigna
la Constitución Política al Fiscal General (art. 251), sólo que las desarrollan
en su nombre y por delegación”[21].
En este mismo
sentido se pronunció esta Corte en la sentencia C-558 de 1994[22], al señalar que la subordinación y
dependencia de los fiscales delegados ante la Corte Suprema de Justicia
respecto del Fiscal General de la Nación “se refiere únicamente a actos o
situaciones de carácter administrativo, más no a las actuaciones
jurisdiccionales que deban cumplir los fiscales en desarrollo de su función de
investigar y acusar a los responsables de delitos, pues en este caso son
totalmente independientes y autónomos”.
Cabe agregar que, en
esos procesos, el trámite de la etapa de juicio por la Corte Suprema de
Justicia, mediante una única instancia, constituye una garantía para el
procesado, pues la definición de su situación corresponde al más alto tribunal
de la justicia ordinaria en desarrollo del principio de a economía procesal,
como así lo manifestó esta Corporación, de la siguiente manera:
"Pues bien: si la Corte Suprema de Justicia, es el "más
alto tribunal de la jurisdicción ordinaria",  la mayor aspiración de todo
sindicado es ser  juzgado por ella. En general, esto se logra por el recurso de
apelación, por el extraordinario de casación,  o por la acción de revisión.
Pero cuando la Corte Suprema conoce en única instancia del proceso,
como ocurre en tratándose de los altos funcionarios, el sindicado tiene a su
favor dos ventajas: la primera, la economía procesal;  la segunda, el escapar a
la posibilidad de los errores cometidos por los jueces o tribunales inferiores.
A las cuales  se suma la posibilidad de ejercer la acción de revisión, una vez
ejecutoriada la sentencia." (Sentencia C-142 de 1.993, M.P. Dr. Jorge
Arango Mejía.).
La situación
planteada por el actor en su escrito, entonces, no supone ninguna vulneración
del derecho al debido proceso, especialmente, del principio constitucional de
la doble instancia que antepone el actor como sustento de la
inconstitucionalidad de la norma demandada, pues, como se analizó, el
legislador cuenta con una amplia libertad para determinar sobre la procedencia
o improcedencia de los recursos que caben contra las providencias judiciales en
materia penal, en el entendido de que al no tratarse de una sentencia
condenatoria, no existe un condicionamiento especial que le exija para su
regulación el respeto a la doble instancia como elemento medular del derecho
fundamental al debido proceso, en los procesos que conocen los fiscales
delgados ante la Corte Suprema de Justicia en única instancia.
Por último, resta
por señalar, en la misma forma en que lo sostuvieron el Fiscal General de la
Nación y el Ministerio de Justicia y del Derecho, que la resolución inhibitoria
que dicten esos funcionarios, dentro de los procesos que conocen en única
instancia, proviene de una actuación procesal individual de cada uno de ellos
que no puede colectivizarse según lo insinúa el actor para efectos de hacer
valer un mayor control respecto de esa decisión, dado que dicha competencia se
asigna al funcionario directamente y no a la unidad de fiscales (Decreto 2699
de 1991, art. 19[23]).
No ocurre lo mismo
en los procesos en los cuales tales funcionarios desplazan del conocimiento a
los fiscales delgados ante los tribunales y juzgados, ya aludidos, en donde las
competencias legalmente establecidas no se modifican, de manera que, pueden
llegar a constituirse en primera instancia con el Vicefiscal General de la
Nación como superior jerárquico, que controle sus decisiones.
En conclusión, la
Corte no encuentra debidamente sustentados los cargos que por una presunta
omisión legislativa relativa planteó el actor para cuestionar el artículo 327
del decreto 2700 de 1991, toda vez que de la interpretación sistemática de la
normatividad procesal penal y, en especial, de la que fija la competencia de los
fiscales delegados ante la Corte Suprema de Justicia, se obtiene una regulación
clara y razonable en materia de impugnación de las resoluciones inhibitorias
que los mismos pueden dictar. Por lo tanto, la Corte declarará ajustada al
ordenamiento constitucional la norma demandada, en lo referente al cargo
analizado.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia, en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
Declarar exequible el inciso
segundo del artículo 151 de la Ley 200 de 1995 “por la cual se adopta el
Código Disciplinario Unico”, en lo referente al cargo por violación al
ordenamiento superior analizado en la parte motiva de esta providencia.
Segundo.-
Declarar exequible el inciso
segundo del artículo 327 del Decreto 2700 de 1991"por el cual se
expiden las normas de procedimiento Penal", exclusivamente, en lo
relacionado con la acusación constitucional examinada en esta sentencia.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] “por el cual se expiden normas de Procedimiento Penal”.
[2] M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz.
[3] M.P. Dr. Alfredo Beltrán Sierra.
[4] M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz.
[5] Ver las Sentencias C-745/98 y C-146/98, entre otras.
[6] Ver las Sentencias  C-543/96, C-409/97, C-407/98, entre otras.
[7] Ver la Sentencia C-132/99, M.P. Dr. Alfredo Berltrán Sierra, ya
referida.
[8] Ver la Sentencia T-361/93, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[9] Ver la Sentencia C-769/98, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell.
[10] M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
[11] Sentencia T-684/98, M.P. Dr. Alfredo Beltrán Sierra.
[12] Ver la Sentencia C-037/96, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.
[13] La Corte Constitucional, en la sentencia C-472/94, M.P. Dr.
Vladimiro NaranjoMesa, declaró inexequible
la expresión "o por
conducto de sus delegados de la unidad de fiscalía ante la Corte Suprema de
Justicia", contenida
en el numeral primero del artículo 17 de la Ley 81 de 1993, que modificó el
artículo 121 del Código de Procedimiento Penal, que permitía a éstos
investigar, calificar y acusar a los altos funcionarios que gozaran de fuero
constitucional. Sin embargo, en dicha providencia se advirtió que "el
fiscal general de la Nación podrá comisionar a los fiscales delegados ante la
Corte Suprema de Justicia para la práctica de todas las actuaciones procesales
distintas a la calificación y a las subsecuentes de formular acusación o
abstenerse de hacerlo.".
[14] Proceso No. 10365, Sentencia de la Sala de Casación Penal, del 5
de mayo de 1998, M.P. Dr. Fernando Arboleda Ripoll.
[15] Sentencia C-430 de 1.996, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz.
[16] Ver las Sentencias C-019/93, M.P. Dr. Ciro Angarita Barón y C-430
de 1996, antes citada.
[17] Ver Sentencia C-017 de 1996, M.P. Dr. Alejandro Martínez
Caballero.
[18] M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.
[19] Este artículo consagra el principio de la doble instancia con el
siguiente tenor literal: "Doble instancia. Toda providencia
interlocutoria, podrá ser apelada, salvo las excepciones previstas."
(se subraya corresponde al aparte demandado en la sentencia que se cita,
respecto al tema de la doble instancia).
[20]La Corte Constitucional, en la sentencia C-472/94, M.P. Dr.
Vladimiro NaranjoMesa, declaró inexequible
la expresión "o por
conducto de sus delegados de la unidad de fiscalía ante la Corte Suprema de
Justicia", contenida
en el numeral primero del artículo 17 de la Ley 81 de 1993, que modificó el
artículo 121 del Código de Procedimiento Penal, que permitía a éstos
investigar, calificar y acusar a los altos funcionarios que gozaran de fuero
constitucional. Sin embargo, en dicha providencia se advirtió que "el
fiscal general de la Nación podrá comisionar a los fiscales delegados ante la
Corte Suprema de Justicia para la práctica de todas las actuaciones procesales
distintas a la calificación y a las subsecuentes de formular acusación o
abstenerse de hacerlo.".
[21] Corte Suprema de Justicia, Auto del 14 de diciembre de 1992,
radicación 4083, M.P. Dr. Ricardo Calvete Rangel.
[22] M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz, al estudiar la constitucionalidad
del artículo 19 del Decreto 699 de 1991 [22] “Por el cual se expide el estatuto orgánico de la Fiscalía
general de la nación”.
[23] Idem.