T-454-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-454/04
ACCION DE TUTELA-Improcedencia general para reconocimiento
de pensiones/PERJUICIO IRREMEDIABLE-Carácter concreto que la
jurisprudencia le ha dado a la configuración de éste
Referencia: expediente T-847147
Acción
de tutela instaurada por Yolanda Pulecio Vélez contra el Fondo de Previsión
Social del Congreso de la República.
Magistrado Ponente:
Dr.
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Bogotá, D. C., once (11) de mayo de dos mil
cuatro (2004).
La Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados ALFREDO BELTRAN SIERRA, MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA y JAIME ARAUJO RENTERIA, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de los fallos
proferidos por el Juzgado 12 Laboral del Circuito de Bogotá, en primera
instancia, y la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Bogotá, en segunda, dentro del trámite de la acción de tutela iniciada por
Yolanda Pulecio Vélez contra el Fondo de Previsión Social del Congreso.
I. ANTECEDENTES
En escrito presentado el 31 de julio de  2003 la
señora Yolanda Pulecio Vélez  solicitó el amparo, como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable, de sus derechos fundamentales a la
igualdad, a la seguridad social, al reconocimiento del trabajo y a la dignidad
humana como persona de la tercera edad. Como sustento de la solicitud de
amparo, la actora invoca los siguientes:
1.
Hechos.
Relata la señora Pulecio Vélez que, por intermedio de
apoderado presentó ante la demandada solicitud de reconocimiento y pago de
pensión como excongresista con reajuste especial, por considerar que cumplía
con los requisitos que, de acuerdo con lo estipulado en la Ley 4ª de 1992,
artículo 17, Decreto 1359 de 1993, artículo 7º, y Decreto 1293 de 1994,
artículos 2º y 3º, se exigen para ello. Precisa que también tiene derecho al
régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 por
haber cumplido de sobra con los requisitos exigidos.
Agrega que el Fondo de Previsión Social del Congreso
le ha negado dicho derecho. Por eso ha tenido que acudir a la Jurisdicción
Contencioso Administrativa presentando demanda de nulidad y restablecimiento
del derecho en contra de las decisiones del señalado fondo. Considera que ese
proceso durará por lo menos de 6 a 10 años hasta su culminación. Indica que es
una persona de la tercera edad por haber nacido el 31 de diciembre de 1935, que
carece de trabajo remunerado, de un mínimo vital, de una pensión de jubilación
y de servicios de salud para vivir dignamente.
Expone que prestó sus servicios a
diferentes entidades, de la siguiente manera:
ENTIDADES
AÑOS
MESES
DÍAS
Departamento Administrativo de Bienestar Familiar
1
11
11
Ministerio de Relaciones Exteriores. 12 de abril de 1978 a 30 de junio de
1984, menos 4 días
6
2
14
1 de noviembre de 1989 a 15 de diciembre de 1989
1
15
17 de diciembre de 1990 a 30 de septiembre de 1993
2
9
13
Cámara de Representantes. 20 de Julio de 1986 al 19 de julio de
1987, hubo 150 sesiones y asistió a 96
7
20
20 de julio de 1987 al 19 de julio de 1988, hubo 150
sesiones y asistió a todas
1
20 de julio de 1988 al 19 de julio de 1989, hubo 150
sesiones y asistió a todas.
1
Senado de la República. 20 de julio de 1990 al 19 de julio de 1991
1
Libro. Los niños de mamá Yolanda
2
Instituto de Seguros Sociales. 1 de enero a 31 de diciembre de 1995,
fallando febrero/95
11
1 de enero a 31 de diciembre de 1996, fallando
mayo/96
11
1 de enero a 31 de diciembre de 1997, fallando
marzo/97
11
1 de enero a 31 de diciembre de 1998
1
1 de enero a 31 de diciembre de 1999
1
1 de enero a 31 de diciembre de 2000
1
1 de enero a 28 de febrero de 2001
60
TOTAL
23
3
17
Con base en los anteriores hechos, hace la siguiente:
2.
Solicitud.
La señora Yolanda Pulecio Vélez exhorta al juez de
tutela de la siguiente manera:
(…) PRIMERA: Con todo respeto pido al Señor Juez
laboral de Bogotá , se digne concederme esta acción de tutela como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable, por violación a mis derechos
fundamentales constitucionales a la igualdad, a la seguridad social,
reconocimiento del trabajo y dignidad humana como persona de la tercera edad.
SEGUNDA: Que como consecuencia de la anterior declaración ordene al FONDO DE
PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA, para que desde la fecha del
presente fallo y hasta que la justicia contencioso - administrativa decida
definitivamente, me reconozca y pague la pensión de jubilación como
excongresista, de tal manera que no sea inferior al 75% del ingreso mensual
promedio que durante el último año devenguen los congresistas en ejercicio,
incluyendo dentro del cálculo respectivo su sueldo básico; los gastos de
representación, la prima de localización y vivienda, prima de transporte, prima
de salud, prima de servicios, prima de Navidad y toda otra asignación de la que
gozare. TERCERA: Se me incluya en la nómina de pensionados por la demandada y
se me expida el correspondiente carné, para efectos de acudir en demanda de la
prestación de los servicios médico - asistenciales de salud, que tanto necesito
en razón a mi edad y circunstancias especiales (…)
3. Trámite de instancia.
Avocado el conocimiento de la presente acción mediante
auto de 31 de octubre  de 2003, el Juzgado 12 Laboral del Circuito de Bogotá
dispuso correr traslado de cuarenta y ocho (48) horas a la parte demandada para
que se pronunciara en relación con la solicitud de tutela.
3.1 Corrido el traslado, el Fondo de Previsión Social
del Congreso de la República expone los motivos que lo llevaron a negar la
pensión como excongresista de la demandante. Alega el Fondo que las normas
citadas por la demandante entraron en vigencia con posterioridad a la
culminación de su último periodo como congresista y que, por tanto, no le son
aplicables. Hace hincapié en el hecho de no haber prestado la actora su
servicio por más de 20 años en el Senado o en la Cámara de Representantes.
Recalca además que la demandante cotizó al Instituto de Seguridad Social con
posterioridad a su desempeño como miembro del Congreso, por lo que es esta
entidad ante la que debe reclamar su pensión. Por último transcribe el artículo
4 del decreto 1293 de 1994 en cuanto prevé que el régimen de transición dejará
de aplicarse cuando sus beneficiarios opten por el régimen de ahorro individual
con solidaridad, o cuando habiendo escogido este régimen decidan cambiarse
posteriormente al de prima media con prestación definida; también en el sentido
de  disponer que dejará de aplicarse el régimen cuando Senadores o
Representantes se desvinculen definitivamente del congreso, sin reunir el
tiempo de servicios requerido, como es el caso de la señora Pulecio Vélez.
Considera que, con claridad, no está violando ningún
derecho de la demandante ya que a ésta le corresponde en derecho la pensión que
le adjudique el Instituto de Seguros Sociales, última entidad en la que cotizó
sus aportes pensionales. Solicita al juez de tutela debe denegar el amparo solicitado.
4. Pruebas que obran en el expediente.
Aportadas por la demandante:
-
Copia de la partida de
bautismo de la señor Yolanda Pulecio Vélez. (Folio 22)
-
Copia de la solicitud
de reconocimiento de pensión de fecha 9 de marzo de 2000, ante el Fondo de
Previsión Social del Congreso. (Folios 23-34)
-
Copia de las
resoluciones  Nos. 00977/02 y 0673/03 del Fondo de Previsión Social del
Congreso (Folios 35-51)
-
Copia de la demanda de
nulidad y restablecimiento del derecho presentada en el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, el 31 de julio de 2003. (Folios 52-70)
-
Copia del auto
proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 26 de septiembre de
2003, en el que admite la demanda presentada dentro del proceso No. 03-6904
(Folios 71-72)
Aportadas por el demandado:
-
Copia de la Resolución
977 de 23 de septiembre de 2002 (Folios 128-130)
-
Copia de la Resolución
673 de 7 de abril de 2003 (Folios 131-144)
II. LAS SENTENCIAS QUE SE REVISAN
1.  Sentencia de Primera
Instancia.
Mediante sentencia de 13 de noviembre de 2003, el
Juzgado 12 Laboral del Circuito de Bogotá negó el amparo de los derechos
invocados por la actora.
En su fallo, el Juzgado señaló que el derecho a la
seguridad social de la actora no podía entenderse violado por la negativa del
demandado de concederle la pensión, pues hasta que se reconozca la prestación
no se puede considerar violado este derecho fundamental.
Frente a la posible violación del derecho fundamental
a la igualdad, desestimó la pretensión aduciendo que dicho derecho radica
fundamentalmente en el trato que se le de a una persona y no en el resultado
obtenido con este trato, ya que cada uno está en circunstancias particulares
que pueden perfectamente diferir de las otras. Indica que la demandante nunca
precisó en qué consistía la discriminación de la que era víctima.
Por último indicó que, de sobrevenir un perjuicio
irremediable en la persona de la actora, éste será  resarcido con el pago de la
indemnización que fije el juez contencioso - administrativo del proceso que se
encuentra en curso.
2. Impugnación.
El 18 de noviembre de 2003 la demandante impugnó la
decisión proferida por el Juzgado 12 Laboral del Circuito de Bogotá. Consideró
que el juzgador no había valorado ni analizado las pruebas aportadas, así como
tampoco estudiado los hechos y derechos constitucionales conculcados por el
demandado.
3. Sentencia de segunda instancia
En sentencia de 10 de diciembre de 2003, la Sala
Laboral del Tribunal Superior del Distrito de Bogotá confirmó la proferida en
primera instancia y, por consiguiente, persistió en la tesis según la cual el
amparo solicitado debía ser negado.
Adujo la Corporación que el juez de
tutela se encuentra impedido para dirimir controversias de orden legal que se
refieren al reconocimiento de derechos como el de la adjudicación de una
pensión. Señaló en dicho sentido que la intromisión en este campo por parte del
juzgador constitucional, implicaría una grave ruptura de las competencias
legalmente atribuidas a los jueces, y por tanto del derecho al debido proceso
de las partes involucradas en la controversia.
Para finalizar señaló que no se
encontraban probadas las calidades de urgencia, inminencia e irreparabilidad
que ameritan la concesión transitoria del amparo para poner coto a un perjuicio
irremediable. Agregó que el material probatorio allegado al proceso no
constituye evidencia que le incline a determinar la imposibilidad física o
jurídica de la actora para soportar las cargas del proceso que acepta en busca
del resarcimiento de los derechos  que invoca.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE
LA CORTE.
1. Competencia
Esta Corte es competente para revisar el fallo de
tutela, de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política, los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y por lo
dispuesto en Auto de la Sala de Selección Número Dos de 13 de febrero de 2004.
2. Problema
Jurídico.
En el presente caso la Sala debe
establecer si resulta procedente la concesión del amparo como mecanismo
transitorio de los derechos fundamentales a la igualdad, a la seguridad social,
al reconocimiento del trabajo y a la dignidad humana como persona de la tercera
edad  de la señora Yolanda Pulecio Vélez, teniendo en cuenta que el Fondo de
Previsión Social del Congreso de la República le negó la adjudicación de la
pensión como excongresista aduciendo que no cumplía los requisitos contemplados
en la ley, y que, por estos mismos hechos, la actora ya había interpuesto la
acción correspondiente ante la jurisdicción contencioso administrativa.
Para ello, la Sala reiterará la doctrina
constitucional consolidada en relación con la procedencia de la acción de
tutela frente al reconocimiento de las mesadas pensionales, y a la efectividad
de la misma como mecanismo transitorio. Por último efectuará un estudio del
caso concreto que comprende el proceso que se revisa.
3. Procedencia de la acción de tutela para el
reconocimiento de pensiones. Reiteración de Jurisprudencia.
La Corte Constitucional ha fijado una regla en cuanto
a la procedencia de la acción de tutela para el reconocimiento de pensiones. En
este sentido ha señalado que, por principio, la acción –residual y subsidiaria
por definición- no puede ser usada para el reconocimiento de dicho tipo de
prestaciones[1].
Ello, porque la controversia generada en torno a la adjudicación de éstas se
genera entre la entidad a cargo y el eventual pensionado, lo que se traduce en
un derecho de carácter litigioso que ha de ser resuelto por la autoridad
judicial competente.
De igual manera la Corporación ha establecido que la
regla arriba indicada, de manera excepcional, puede ser exceptuada cuando quien
demanda en sede de tutela se ve enfrentado a un perjuicio irremediable que
amerite la concesión del amparo como mecanismo transitorio. En tal caso, el
juez tomará las medidas pertinentes hasta tanto los jueces ordinarios diriman
la cuestión.[2]
Dicha circunstancia, es decir la de la existencia de
un perjuicio irremediable, debe ser demostrada aún en el caso de que se trate
de una persona de la tercera edad.[3]
4.
La acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable. Reiteración de Jurisprudencia.
En su análisis del artículo 86 de la Constitución
Política, esta Corte ha indicado que la acción de tutela es un mecanismo
constitucional de protección directa, inmediata y efectiva de los derechos
fundamentales de las personas, el cual resulta improcedente cuando éstas puedan
hacer uso de otro mecanismo de defensa judicial, salvo que éste resulte
ineficaz y se configure un perjuicio irremediable.[4]
Para establecer aquellos casos en los que
efectivamente el juez de tutela enfrenta una situación de perjuicio
irremediable, la Corporación ha establecido unos lineamientos mínimos
generales. En este sentido, ha señalado la Corte, se configura la situación
anotada cuando el perjuicio es: i) inminente; ii) grave; iii) requiere de la
adopción de medidas urgentes; y iv) la adopción de dichas medias es
impostergable[5].
Al precisar el alcance de la noción de inminencia, la doctrina constitucional
ha sostenido que ésta se traduce en que el
perjuicio esté próximo a suceder. Lo cual implica que el Juez que concede el
amparo debe contar con los elementos fácticos suficientes que así lo
demuestren, en razón de la causa u origen del daño, a fin de tener la certeza
de su ocurrencia. La gravedad de la situación implica el detrimento de un bien
altamente significativo para la persona, que puede ser moral o material, y que
sea en todo caso susceptible de determinación jurídica.[6]
En relación con la adopción de medidas por parte del juez, éstas deben ser una
respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, deben armonizar con
las particularidades de cada caso y su carácter debe ser tal  que no puedan
posponerse en el tiempo para una oportuna y eficaz prevención del daño[7]
Solo cuando se cumplan con los requisitos
anteriormente mencionados frente a una determinada situación y existiendo otro
medio de defensa judicial, el amparo de tutela resultará procedente. Cuando estos supuestos no aparezcan plenamente
comprobados, se entenderá que no se cumplen los requisitos exigidos, y será
improcedente para el Juez conceder el amparo. El actor deberá acudir entonces
ante la jurisdicción ordinaria o contencioso - administrativa, según el caso.
5. Estudio del caso concreto.
En el caso sub examine la señora Yolanda
Pulecio Vélez pretende que se le conceda el amparo constitucional como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable de sus derechos
fundamentales a la igualdad, a la seguridad social, al reconocimiento del
trabajo y a la dignidad humana como persona de la tercera edad, presuntamente
vulnerados por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, al
negarle la pensión como excongresista.
Tal y como quedó planteado en las
consideraciones generales de la presente sentencia, es doctrina constitucional
que la acción de tutela resulta improcedente cuando de adjudicar prestaciones
sociales, en general, y pensiones, en particular, se trata. En el mismo sentido
ya quedó dicho que tal regla encuentra excepción en aquellos eventos en los que
el solicitante se ve abocado a un perjuicio irremediable que haga procedente el
amparo como mecanismo transitorio.
Así pues, esta Sala debe analizar si se verificaron
los requisitos que configuran los supuestos mínimos para que el juez de tutela
proceda a declarar la existencia de un perjuicio irremediable.
Del examen del material probatorio allegado a la
demanda y su contestación se desprende que no existe evidencia sobre la
configuración de una situación como la que aduce la actora. Más allá de las
afirmaciones de la peticionaria, no existen medios de convicción que hagan
plausible su demanda en tanto mecanismo transitorio; por tanto, la solución no
puede ser otra que la denegatoria.
Por otra parte, la Sala debe llamar la atención sobre
el carácter concreto que la jurisprudencia de esta Corte le ha dado a la
configuración del perjuicio irremediable. Éste, entendido de acuerdo con los
lineamientos jurisprudenciales, no se realiza en abstracto, porque se llene una
serie de requisitos o se llegue a determinada edad. El primer rasgo que se le
ha atribuido, el de la inminencia, da clara cuenta del carácter temporal  con
el que debe contar éste. Es inminente algo cuya ocurrencia, como quedó arriba
esbozado, genera una certeza en un término breve de tiempo. De esta manera, la
actora que cuenta actualmente con 69 años de edad y que tuvo derecho a la
pensión a partir de los 55 años (por edad, según ella misma afirma) y en el año
97 (cuando hubo completado 20 años de cotización), difícilmente puede alegar
que sobreviene un perjuicio de dimensiones inminentes, cuando por más de tres
años ha soportado el supuesto perjuicio que le causa la falta de la mesada
pensional que ahora pretende se le adjudique por vía de tutela. Para mayor
claridad, cabe señalar también que la señora Pulecio Vélez inició el trámite de
su pensión ante la entidad demandada en el año 2000; años después de haber
cumplido con los requisitos mínimos ya enunciados.
Advierte la Corte que lo anterior desvirtúa igualmente
la existencia del segundo componente mínimo del perjuicio irremediable: la
gravedad. Así como la necesidad de que el juez de tutela tome medidas urgentes
e impostergables.
Por último la Sala considera que bajo ninguna óptica
el demandado está negándole a la actora el derecho que tiene a pensionarse. La
actuación del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República se ha
limitado a dar interpretación a la normatividad vigente, expresando que es el
Instituto de Seguros Sociales quien debe reconocer su pensión. La controversias
que derivan de las disímiles interpretaciones  que de la ley puedan tener el
Fondo y la demandante, deben ser resueltas, tal y como bien lo entendió la actora
al iniciar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ante la
jurisdicción contencioso - administrativa.
Con fundamento en lo expuesto, la Sala Primera de
Revisión de la Corte Constitucional confirmará los fallos proferidos en primera
y segunda instancia.
IV. DECISIÓN.
La Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en el nombre del Pueblo y por mandato de
la Constitución,
RESUELVE
Primero. CONFIRMAR las sentencias proferidas el diez (10) de diciembre
de dos mil tres (2003) por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá, y la del 13 de noviembre de 2003 proferida por el Juzgado
12 Laboral del Circuito, dentro de la acción de tutela instaurada por la señora
Yolanda Pulecio Vélez contra el Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República.
Segundo.  LÍBRESE por secretaría la comunicación prevista en el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase y publíquese en la
Gaceta de la Corte  Constitucional.
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado Ponente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (E)
[1] Sentencias T-301/98, T-582/98, T-637/98, T-074/99, T-969/01, T-634/02,
T-179/03, entre otras.
[2] Sentencia  T-634/02
[3] Sentencia T1103/03
[4] Ver Sentencias T-1103/03 T-418/00, T-156/00, T-716/99, SU-086/99,
T-554/98 y T- 287/95, entre otras.
[5] Ver Sentencia T-1214/00
[6] Ver Sentencia T-1103/03
[7] Ver Sentencia T-179/03.