C-357-19
Sentencia
C-357/19
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional
PRECEDENTE
Y COSA JUZGADA MATERIAL-Instituciones diferentes
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Contenido
La
Sala Plena ha precisado que la configuración de la cosa juzgada depende de la
valoración del objeto de control y del cargo de constitucionalidad, es decir,
de la norma enjuiciada y la censura planteada en concreto. En el evento en que
exista identidad de los criterios referidos, la Corte no podrá pronunciarse
sobre una disposición cuestionada.
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos respecto de inexequibilidad
La
cosa juzgada en decisiones de inexequibilidad es absoluta, dado que se suprime
el contenido normativo del orden jurídico, según indica el artículo 243 de la
Carta Política. Ello sucede con independencia del parámetro constitucional que
se utilizó para eliminar el enunciado legal del sistema de derecho. En esos
eventos, las autoridades tienen vedado reproducir esa proposición jurídica
declarada inconstitucional, al punto que su nueva expedición acarreará su
invalidez, por lo que el Tribunal debe “estarse a lo resuelto” en la
providencia anterior.
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Elementos
En la
hipótesis mencionada deben concurrir los siguientes presupuestos: i) un
enunciado legal que fue declarado inexequible por la Corte Constitucional; ii)
la decisión se basó en razones de fondo y no formales en la elaboración de la
ley; iii) la nueva disposición posee el mismo contenido normativo que el que
fue excluido del ordenamiento jurídico; y iv) persiste el parámetro de
constitucionalidad que se empleó en el juicio de validez de la norma inicial.
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto
La
acción pública de inconstitucionalidad se materializa con una acusación de un
ciudadano contra una norma legal con base en unas disposiciones superiores que
se consideran infringidas y con la explicación de las razones por las cuales
dichos textos se estiman violados, pues lo contario conllevaría a una sentencia
inhibitoria por ineptitud sustantiva de la demanda. Entonces, el ordenamiento
exige del ciudadano la especial responsabilidad de ser diligente a fin de que
la Corporación pueda cumplir eficiente y eficazmente con el ejercicio del
control de constitucionalidad. Así, se ha determinado que dicha censura debe
cumplir con atributos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y
suficiencia.
CONCEPTO
DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Características
El
cargo es claro cuando se presentan argumentos comprensivos y consecuentes con
lo solicitado. Además, l[a] censura de la demanda es cierta en el evento en que
recae sobre una proposición normativa real así como existente, y no sobre una
deducida por el actor, o implícita. El juez constitucional debe tener la
posibilidad de verificar el contenido de la norma demandada con el fin de que
la pueda contrastar con la Carta Política. El ataque debe ser específico, lo
cual consiste en que el actor explique por qué la disposición acusada desconoce
o vulnera la Constitución. Así mismo, el cargo debe ser pertinente, atributo
que hace referencia a que los argumentos del actor sean de naturaleza
constitucional y no meras discusiones legales, doctrinarias o de conveniencia.
Por último, la demanda debe tener cargos suficientes, los cuales deben generar
un verdadero debate constitucional, al punto que pongan en duda la validez de
la norma impugnada.
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Ausencia
de razones de inconstitucionalidad
ACCION
DE EXTINCION DE DOMINIO Y DERECHO DE PROPIEDAD-Relación/ACCION
DE EXTINCION DE DOMINIO-Fundamento constitucional
La
extinción de dominio tiene una clara relación con el derecho propiedad, porque
se activa ante un título ilegitimo o el que adquiere esa connotación de manera
sobreviviente. Dicha institución se encuentra consagrada en el artículo 34 de
la Constitución para desconocer o declarar que la propiedad era aparente, sin
compensación alguna, a los ciudadanos que ostenten un título ilegitimo. Se
trata de casos que no merecen salvaguarda constitucional, los cuales fueron
prefigurados directamente por la Carta Superior, como son: i) el
enriquecimiento ilícito; ii) el perjuicio al tesoro público; o iii) el grave
deterioro de la moral social.
ACCION
DE EXTINCION DE DOMINIO-Elementos
De lo
expuesto, se derivan tres elementos normativos de la institución reconocida en
el mencionado texto constitucional, a saber: i) requiere sentencia judicial
para su materialización (Formal); ii) recae sobre los bienes
(material-patrimonial); y iii) opera ante hipótesis definidas (causales). Ello
evidencia que la ley puede imponer al propietario una serie de restricciones o
limitaciones al derecho de propiedad privada, en aras de cumplir con las
funciones sociales y ecológicas que reconoce la Constitución Política.
ACCION
DE EXTINCION DE DOMINIO-Desarrollo legal/ACCION
DE EXTINCION DE DOMINIO-Connotación real/EXTINCION
DE DOMINIO-Falta de reconocimiento estatal a la propiedad
ACCION
DE EXTINCION DE DOMINIO-Características
(…)
la acción de extinción de dominio tiene una naturaleza especial, pues se trata
de una acción constitucional, patrimonial, pública, jurisdiccional, autónoma de
la responsabilidad penal, directa relacionada con el régimen constitucional del
derecho de propiedad. Además, la extinción del dominio es una acción
sui-generis diferente a la expropiación, puesto que el paso del tiempo jamás
subsana la ilegitimidad del título, por lo que nunca está sujeta a plazos de
caducidad o prescripción.
ACCION
DE EXTINCION DE DOMINIO-Jurisprudencia constitucional
ACCION
DE EXTINCION DE DOMINIO-Debido proceso
El
derecho al debido proceso es una garantía constitucional que aplica a todo tipo
de proceso. La extinción de dominio no es la excepción. Sin embargo, la
concreción de esa garantía subjetiva se encuentra mediada por las normas
constitucionales del artículo 34 Superior, la libertad configurativa del
legislador y los principios de proporcionalidad y razonabilidad.
EXTINCION
DE DOMINIO-Concreción características del proceso por
legislador
[E]l
legislador tiene la competencia para expedir las normas de procedimiento,
puntualmente, regular las etapas del proceso, los recursos y lo atinente a las
nulidades. (…). Además, el debido proceso gobierna el proceso de extinción de
dominio y se articula con la libertad configurativa de Congreso para regular
los procesos y acciones.
DEBIDO PROCESO EN EXTINCION DE DOMINIO-Límites
a
la potestad de configuración del legislador
No
obstante, esa amplitud normativa nunca implica la arbitrariedad en el ejercicio
de las potestades del legislador de hacer las leyes, pues se encuentra
restringida en las siguientes hipótesis: (i) la fijación directa, por parte de
la Constitución, de determinado recurso o trámite judicial; (ii) el
cumplimiento de los fines esenciales del Estado y particularmente de la
administración de justicia; (iii) la satisfacción de principios de
razonabilidad y proporcionalidad; y (iv) la eficacia de las diferentes
garantías que conforman el debido proceso y el acceso a la administración de
justicia. Esas reglas han tenido un comportamiento particular en el proceso de
extinción de dominio, por lo que los límites (iii) y (iv) han servido para
evaluar la normatividad que se expide para regular esa acción.
ACCION
DE EXTINCION DE DOMINIO-Autonomía respecto de la acción penal
[L]a
acción de extinción de dominio, si bien se articula con la política criminal
del Estado, no es un proceso penal que examine la responsabilidad individual de
una persona, sino que se trata de un proceso patrimonial en el que se busca
establecer la licitud o ilicitud del título por medio del cual se adquirieron
determinados bienes
PRESUNCION
DE INOCENCIA EN ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Carga de la
prueba
[L]a
presunción de inocencia en ese tipo de proceso aplica en el principio de carga
dinámica de la prueba y en la necesidad de demostrar el carácter ilegitimo del
título
DEBIDO
PROCESO EN EXTINCION DE DOMINIO-Exigencia de plazo razonable
[E]l
ejercicio de la acción de extinción debe realizarse dentro de los principios
que gobiernan la actividad judicial, por ello, las decisiones deben adoptarse
dentro de plazos razonables.
MEDIDAS
CAUTELARES EN PROCESO DE EXTINCION DE DOMINIO-Concepto y
alcance/MEDIDAS
CAUTELARES EN PROCESO DE EXTINCION DE DOMINIO-Derechos al
debido proceso y propiedad
MEDIDAS
CAUTELARES EN PROCESO DE EXTINCION DE DOMINIO-Juicio de
proporcionalidad
(…)
esta Corporación estima apropiado evaluar la validez del precepto censurado con
base en el juicio intermedio de proporcionalidad, en tanto la medida de
enajenación temprana, al ser definitiva interfiere los derechos de propiedad y
el debido proceso. Ello pese a la libertad configurativa que tiene el
legislador en la materia.
ENAJENACION
TEMPRANA EN EXTINCION DE DOMINIO-Juicio intermedio de
proporcionalidad
(…) la Corte encuentra razonable y proporcional la ponderación que realizó
el Congreso de la República para reiterar la figura de la enajenación temprana
y compensarla con requisitos legales de activación, el control judicial
indirecto que se materializó en medidas cautelares y la compensación monetaria,
lo que se traduce en medidas idóneas, necesarias y legitimas para alcanzar los
fines que persigue la norma.
Referencia:
Expediente D-13024
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 24 de la Ley 1849 de 2017, que
modificó el artículo 93 de la Ley 1708 de 2014, “Por medio de la cual se
expide el Código de Extinción de Dominio”
Demandante:
Carlos
Enrique Robledo Solano
Magistrado
Ponente:
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Bogotá,
D. C., seis (6) de agosto de dos mil diecinueve (2019).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Gloria
Stella Ortiz Delgado, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo
Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José
Lizarazo Ocampo, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y
Alberto Rojas Ríos, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en la Constitución Política y en el
Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Carlos
Enrique Robledo Solano demandó la inexequibilidad del artículo 24 de la Ley
1849 de 2017, que modificó el artículo 93 de la Ley 1708 de 2014, “Por medio
de la cual se expide el Código de Extinción de Dominio”, por
considerar que vulnera los artículos 1, 2, 29, 34 y 58 de la Carta Política.
II.
TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
El texto de la norma demandada es el
siguiente (se subrayan las expresiones objeto de acusación):
LEY 1849 DE 2017
(julio
19)
Diario
Oficial No. 50.299 de 19 de julio de 2017
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio de la cual se modifica y adiciona la Ley
1708 de 2014 “Código de Extinción de Dominio” y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
“ARTÍCULO
24. Modifíquese el artículo 93 de la Ley 1708 de 2014, el cual quedará así:
“Artículo
93. Enajenación temprana, chatarrización, demolición y destrucción. El
administrador del Frisco, previa aprobación de un Comité conformado por un
representante de la Presidencia de la República, un representante del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y un representante del Ministerio de
Justicia y del Derecho y la Sociedad de Activos Especiales SAS en su calidad de
Secretaría Técnica, deberá enajenar, destruir, demoler o
chatarrizar tempranamente los bienes con medidas cautelares
dentro del proceso de extinción de dominio cuando se presente alguna de
las siguientes circunstancias:
1.
Sea necesario u obligatorio dada su naturaleza.
2.
Representen un peligro para el medio ambiente.
3.
Amenacen ruina, pérdida o deterioro.
4. Su
administración o custodia ocasionen, de acuerdo con un análisis de
costo-beneficio, perjuicios o gastos desproporcionados a su valor o
administración.
5.
Muebles sujetos a registro, de género, fungibles, consumibles, perecederos o
los semovientes.
6.
Los que sean materia de expropiación por utilidad pública, o servidumbre.
7.
Aquellos bienes cuya ubicación geográfica o condiciones de seguridad implique
la imposibilidad de su administración.
La
enajenación se realizará mediante subasta pública o sobre cerrado, directamente
o a través de terceras personas, observando los principios del artículo 209 de
la Constitución Política.
Los
dineros producto de la enajenación temprana y de los recursos que generen los
bienes productivos en proceso de extinción de dominio, ingresarán al Frisco y
se destinarán bajo los lineamientos del artículo 91 de la presente ley. Para
efectos de la aplicación del presente artículo el administrador del Frisco
constituirá una reserva técnica del treinta por ciento (30%) con los dineros
producto de la enajenación temprana y los recursos que generan los bienes
productivos en proceso de extinción de dominio, destinada a cumplir las órdenes
judiciales de devolución de los bienes, tanto de los afectados actualmente como
de los que se llegaren a afectar en procesos de extinción de dominio.
En
todos los eventos una vez el bien sea enajenado, chatarrizado,
demolido o destruido, el administrador del Frisco deberá informar a la
autoridad judicial que conoce del proceso de extinción de dominio. En la
chatarrización o destrucción de bienes automotores, motonaves, aeronaves, será
procedente la cancelación de la matrícula respectiva, sin los requisitos del
pago de obligaciones tributarias de carácter nacional, revisión
técnico-mecánica, seguro obligatorio, y sin que el bien llegue por sus propios
medios a la desintegradora. Deberá dejarse un archivo fotográfico y fílmico del
bien a destruir donde se deje evidencia sobre las razones por las que se ordenó
la destrucción o chatarrización.
En la
destrucción de sustancias controladas, las autoridades ambientales serán las
responsables de realizar el control preventivo y concomitante, con el fin de
preservar el medio ambiente sano, atendiendo al plan de manejo ambiental.
El
administrador del Frisco podrá transferir el dominio a título de donación de
los bienes perecederos a una entidad pública. En el evento de ordenarse la
devolución el administrador del Frisco efectuará una valoración y se pagará con
cargo al Frisco. (…)
III.
LA DEMANDA
1. El accionante consideró
que el artículo 24 de la Ley 1849 de 2017 desconoce los artículos 1, 2, 29, 34
y 58 de la Constitución, al permitir que la administración pueda extinguir el
dominio de un inmueble, sin que haya concluido el proceso judicial de extinción
de dominio y sin que exista sentencia.
2. Sostuvo que la
Carta Política protege la propiedad adquirida conforme con las leyes civiles y,
en tal sentido, sólo bajo tres condiciones el ordenamiento autoriza la
extinción del derecho de dominio, saber: cuando los bienes son adquiridos mediante
enriquecimiento ilícito, en perjuicio del Tesoro Público y con grave deterioro
de la moral social. Para que ello proceda y los bienes terminen siendo
incorporados al patrimonio del Estado ‒indica‒ debe verificarse la
existencia de un motivo previamente definido en la ley y que sea un juez, por
medio de sentencia de naturaleza declarativa y con la observancia del debido
proceso, quien determine si aquella protección queda desvirtuada, lo que
excluye que dicha atribución pueda serle conferida a una autoridad
administrativa.
3. Expuso que el
marco constitucional de la acción de extinción de dominio implica que el
legislador no pueda regular esta figura a su arbitrio. Por tanto, dado que se
trata de una consecuencia negativa que se impone a una persona ‒aunque no
constituya una sanción penal y, de hecho, comprenda un ámbito más amplio que el
del delito‒, debe partirse de la presunción de inocencia, esto es, de la
hipótesis de que quien figura como propietario sí es titular legítimo y está
amparado por el principio de buena fe mientras el Estado no pruebe ante un juez
y con la plenitud de las garantías procesales que la adquisición fue espuria o
que, aun siendo ajeno al acto ilícito, obró con dolo o culpa grave.
4. Refirió que la
Corte Constitucional se pronunció en control abstracto de constitucionalidad
respecto de una norma con igual contenido prescriptivo: el artículo 2º del
Decreto Legislativo 4826 de 2010, que autorizaba a la Dirección Nacional de
Estupefacientes para enajenar directamente o través de terceros los bienes
muebles e inmuebles incautados afectos a procesos de extinción de dominio, con
el fin de que los recursos provenientes de dichas ventas fueran dirigidos por
conducto del Fondo Nacional de Calamidades a la atención de las necesidades
derivadas de la emergencia económica, social y ecológica causada por la ola
invernal.
5. Señaló que, en
la sentencia C-296 de 2011, la Corte había declarado inexequible dicha
disposición, al encontrar que no había certeza durante el proceso sobre la
licitud de la propiedad ‒lo cual solo se determina al final del trámite‒,
si a la postre la persona no resulta vencida su derecho de propiedad deberá ser
confirmado y defendido, resultando además afectadas las oportunidades adecuadas
y suficientes para defenderse.
6. Bajo ese
entendimiento, afirmó que el artículo 24 de la Ley 1849 de 2017, que modificó
el artículo 93 de la Ley 1708 de 2014, “resulta ser similar o semejante en
su concepción” a la mencionada norma declarada inexequible, con el
agravante de que en el Decreto Legislativo 4826 de 2010 se facultaba a una
entidad pública a realizar la enajenación temprana de bienes ‒la
Dirección Nacional de Estupefacientes‒, mientras que la disposición
demandada habilita para ello a la Sociedad de Activos Especiales S.A.S., -en
adelante SAE- una sociedad anónima de derecho privado.
7. Esgrimió que la
función de la mencionada SAE es la de fungir como secuestre de los bienes
incautados afectados con medidas cautelares en un proceso de extinción de
dominio, a la cual, por virtud de la norma demandada, se le confiere la
facultad de llevar a cabo la enajenación temprana de tales bienes ‒cuya
titularidad permanece en cabeza de los particulares conforme con la presunción
de inocencia que entretanto los ampara‒ sin que para tal determinación
medie sentencia ejecutoriada ni orden judicial, sino como una decisión
netamente administrativa. Insiste, en consecuencia, que sólo hasta que un juez
de la República declare la extinción de dominio y el fallo cobre ejecutoria, y
no antes, es dable la tradición de la tradición de los bienes al Fondo para la
Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado – en
adelante FRISCO- para dejarlos a disposición del Estado.
IV.
INADMISIÓN Y CORRECCIÓN DE LA DEMANDA
1. Por auto del 19
de diciembre de 2018, el magistrado sustanciador inadmitió la demanda al encontrar
que no se cumplían los requisitos de claridad, certeza y pertinencia que debe
reunir un cargo de inconstitucionalidad[1],
y le concedió al actor el término de tres días para subsanar las falencias
advertidas.
2. En el escrito de
corrección de la demanda, el actor amplió su argumentación y señaló que si bien
la norma demanda prescribe que la enajenación por parte de la SAE se realiza
según los lineamientos de un Comité integrado por el Presidente de la República
y representantes de los Ministerios de Hacienda y de Justicia, se trata de
autoridades administrativas ajenas y extrañas al órgano judicial al que
constitucionalmente se le ha deferido la competencia en materia de extinción de
dominio, siendo el juez el único con autoridad para decidir sobre la
titularidad del bien y definir si se extrae del patrimonio privado el derecho
de propiedad para transferirlo a favor del FRISCO.
3. Indicó que las
causales previstas en la ley demandada no tienen la virtualidad de obrar como
garantía y salvaguarda del derecho a la propiedad en cabeza de los particulares
y a la habilitación exclusiva a la autoridad judicial para determinan la
pérdida del patrimonio.
4. Por otro lado,
adujo que el producto de la enajenación de bienes incautados a iniciativa de la
SAE  y del Comité será destinado en ciertos porcentajes a entidades públicas y
al Gobierno Nacional, lo que expolia al particular de la titularidad sobre
tales bienes sin que medie orden judicial.
5. Expresó que la
norma acusada quebranta el mandato contenido en el artículo 1 constitucional
porque se atenta contra el Estado Social de Derecho y la manera como está
concebida la acción de extinción de dominio en el artículo 34 ibídem; asimismo,
el artículo 2 del Texto Fundamental es desconocido porque las autoridades
públicas están instituidas para proteger a las personas en su vida, honra,
bienes y libertades ‒incluido el derecho de propiedad reconocido en el
artículo 58 superior‒, no obstante lo cual la disposición impugnada avala
una forma de confiscación proscrita por el ordenamiento jurídico; e, igualmente,
se atenta contra el artículo 29 de la Carta en tanto la decisión de enajenación
temprana por parte del secuestre pasa por alto los derechos al debido proceso,
a la defensa y a la presunción de inocencia, todo lo cual sólo puede ser
desvirtuado por autoridad judicial competente al cabo de un proceso ‒además
de la eventual aplicación retroactiva respecto de los bienes incautados bajo la
Ley 793 de 2002‒.
6. Manifestó que
existe una similitud entre las instituciones jurídicas del artículo 2º del
Decreto Legislativo 4826 de 2010 y la norma demandada, basada en lo siguiente
(i) habilitación al secuestre de los bienes, (ii) bienes incautados no
extinguidos, (iii) enajenación temprana, y (iv) ausencia de sentencia judicial
ejecutoriada. En tal sentido, afirmó que la Corte Constitucional se encuentra
obligada a adoptar la misma decisión y seguir el precedente, pues “si no
constituye eventualmente una cosa juzgada material equivaldría a un antecedente
jurisprudencial constitucional”.
V
ADMISIÓN DE LA DEMANDA
1. Por auto del 31
de enero de 2019, el magistrado sustanciador admitió la demanda radicada bajo
el número D-13024 contra el artículo 93 (parcial) de la Ley 1708 de 2014,
modificado por el artículo 24 de la Ley 1849 de 2017, exclusivamente por la
presunta violación de los artículos 29, 34 y 58 de la Constitución Política.
Así mismo, rechazó la demanda en relación con los cargos que sustentaron el
concepto de la violación en el desconocimiento de los artículos 1 y 2
Superiores.
2. En la misma
providencia se dispuso la fijación en lista del proceso, se corrió traslado al
Procurador General de la Nación, se comunicó la iniciación del proceso al
Presidente de la República, a los presidentes del Senado y de la Cámara de
Representantes, a la Ministra de Justicia y del Derecho, a la Ministra del
Interior, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Ministro de Defensa, al
Fiscal General de la Nación, al Gerente de la Sociedad de Activos Especiales
S.A.S. y al Director del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha
contra el Crimen Organizado ‒FRISCO‒, y se invitó a diferentes
universidades y centros de pensamiento para que intervinieran en el presente
trámite.
VI.
INTERVENCIONES
1. De las entidades públicas
1.1 Intervención del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República, la Sociedad de Activos
Especiales S.A.S. y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
En intervención conjunta allegada el 27
de febrero de 2019, la Secretaria Jurídica del Departamento Administrativo de
la Presidencia de la República, el representante legal de la Sociedad de
Activos Especiales S.A.S. y el delegado del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público solicitaron a la Corte que declare exequible el artículo demandado.
1.1.1. En primer
lugar, explicaron algunos aspectos conceptuales y normativos relacionados la
extinción de dominio en el ordenamiento jurídico colombiano, la legalidad del
decreto de las medidas cautelares en procesos de extinción de dominio y la
enajenación temprana como mecanismo de administración de bienes en ese proceso.
1.1.2. En segundo
lugar, manifestaron que no ha operado el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional frente al pronunciamiento de la Corte Constitucional en la
sentencia C-296 de 2011, en tanto que esa decisión fue proferida
por la Corte Constitucional bajo el ejercicio de un control abstracto
excepcional y el juicio que realizó se encuentra delimitado a las
particularidades del Estado de Emergencia declarado por el poder ejecutivo. En
estado de cosas, es preciso indicar que el control adelantado en aquella
oportunidad se enfocó en contrastar las normas con un estado de la realidad
alterado.
Por esta razón, la Corte Constitucional ha señalado que no opera el fenómeno de
la cosa juzgada entre el control de constitucionalidad ordinario y aquel que se
desarrolla a la luz de los decretos legislativos[2]
De esta manera y teniendo en cuenta que
la Sentencia C-296 de 2011 fue proferida en un contexto de anormalidad y
ameritó la expedición de un decreto legislativo, el juicio empleado por la
Corte resulta excepcional por los elementos que ese análisis implica. En virtud
de lo anterior, resulta relevante que la Corte Constitucional se pronuncie de
fondo sobre este asunto sometido a consideración, pues trae consigo amplias
repercusiones sobre la consolidación de la paz, lucha contra la corrupción y la
búsqueda de la transformación de la sociedad, buscado lo anterior por el
Constituyente de 1991 con la creación de la institución de la extinción de
dominio.
1.1.3. En tercer
lugar abordó el estudio de cada censura de la demanda. En relación con el derecho
fundamental al debido proceso (artículo 29), indicó que en términos generales
supone el respeto a los procedimientos establecidos dentro de las actuaciones
judiciales y administrativas”[3]
Precisó que el mecanismo de
administración bajo examen no pretende entregar al administrador del FRISCO
funciones o facultades para resolver de fondo el estado legal de los bienes,
esto es, extinguir el derecho de dominio que presuntamente se detenta, pues
esta actividad continúa siendo exclusiva de la autoridad judicial quien solo
mediante sentencia declara la extinción de dominio de los bienes. Por el
contrario, el mecanismo pretende facilitar la administración de los bienes
sobre los cuales recae una medida cautelar que ha sido declarada judicialmente[4].
Bajo este contexto, la enajenación
temprana se encuentra en armonía con el mencionado precepto constitucional, al
contar con un procedimiento especial para su aplicación, siendo consecuencia de
la potestad legislativa de crear procedimientos judiciales y administrativos[5].
De igual manera, manifestó que queda
desvirtuada la violación del artículo 34 Superior, porque ese medida de venta
anticipada constituye un mecanismo tendiente a procurar la efectiva
administración de los bienes colocados a disposición del Estado, evitando que
por sus condiciones específicas puedan deteriorarse, perderse, desvalorizarse o
emplearse el uso de recursos significativos para su mantenimiento. Resaltó que esta
alternativa no sustituye las instancias judiciales, quienes finalmente son las
que cuentan con la potestad para declarar o no la extinción de dominio. Por
consiguiente, el administrador del FRISCO continúa siendo únicamente secuestre
de los bienes sin que este llamado a debatir sobre la licitud del título bajo
el cual fueron adquiridos.
Acerca de la vulneración al derecho a la
propiedad, debe resaltarse que ordenamiento constitucional contempló
limitaciones a esta garantía en sus artículos 34 y 58, los cuales promueven la
protección de la propiedad privada que goce de licitud, siendo elevadas tales
restricciones a rango constitucional. Aunado a ello, el derecho reconocido en
el artículo 58, no fue identificado con la connotación de fundamental, pues la
Corte[6]
ha entendido que la propiedad, al ser un derecho de naturaleza económico y
social, dependerá del estudio que realice el juez constitucional en casa
situación en concreto.
En este orden de ideas, es preciso
analizar que las disposiciones objeto de la demanda no vulneran el derecho de
propiedad consagrado a través del artículo 58 de la Constitución Política,
considerando que el mecanismo de enajenación temprana tiene como fin esencial
permitir una eficiente administración de los bienes, gracias a la adopción de
medidas que evitan el deterioro, pérdida, desvalorización o utilización de
recursos para su mantenimiento; administración que se encuentra limitada por circunstancias
taxativas previamente establecidas en la norma, que restringen el marco de
discrecionalidad en su aplicación.
El mecanismo así mismo busca la
monetización de los bienes que ingresan al fondo a efectos de disminuir los
gastos derivados de la administración de los bienes físicos, que de acuerdo a
su naturaleza varían desde cargas impositivas, costas de administración,
expensas, etc. En consecuencia, si bien el mecanismo afecta la materialidad de
los bienes, el derecho de dominio y sus consecuencias patrimoniales perduran en
todo el curso del proceso y se garantiza a través de la constitución de una
reserva técnica[7];
esta previsión, por tanto asegura que la medida resulte proporcional y que el
titular del derecho de dominio acceda al valor del bien, en el evento que se
logre demostrar que el mismo no fue producto de la realización o ejecución de
una actividad ilícita.
En síntesis ‒expusieron‒, es
evidente que el mecanismo de enajenación temprana no viola de manera alguna el
derecho de propiedad privada y su núcleo esencial. La Corte Constitucional
señaló en la sentencia T-427 de 1998[8]
que el núcleo del derecho en sí mismo, es relativo al mínimo nivel de goce y
disposición que permite a su titular obtener una utilidad económica y en
sentencia T-554 de 1998[9]
dispuso que el mínimo de goce y disposición de un bien se mantiene, aun cuando
su titular no lo ejerza; por lo anterior la norma demandada a través del
referido mecanismo no lo desconoce ni afecta, toda vez que a pesar de que el
bien físicamente se transforma, los recursos derivados de dicha transformación
se mantienen garantizados a través de la reserva técnica, que en caso de una
orden judicial favorable garantizará la utilidad económica, ofreciéndole el
valor de cambio del mismo.
1.1.4. En
escrito separado, el representante de la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. explicó
que en
el derecho comparado de diferentes países latinoamericanos[10]
y España[11]
existe la figura de la enajenación anticipada, venta previa o enajenación
temprana de los bienes incautados y su aplicación ha sido cada vez más común
dentro del procedimiento de administración de bienes especiales; este mecanismo
busca disminuir los gastos de administración y con ello garantizar el valor de
los activos para evitar su disminución o deterioro.
Así mismo, reseñó que la Secretaría de
Seguridad Multidimensional de la Organización de Estados Americanos a través de
una reunión con un grupo de expertos realizó un estudio a través del cual hizo
un análisis de derecho comparado de los países miembros que cuentan en su
ordenamiento interno con la figura de la enajenación anticipada de bienes
incautados y la venta de bienes decomisados, con el propósito de identificar
buenas prácticas en la aplicación de la referida figura y que en ultimas busca
una administración eficiente de los bienes, disminuyendo los gastos de
administración y garantizando el mantenimiento del valor de los activos[12].
1.2. Intervención del Ministerio de
Justicia y del Derecho
El Director de Desarrollo del Derecho y
del Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia y del Derecho, mediante
memorial aportado el 27 de febrero de 2019, solicitó a esta Corporación que los
enunciados impugnados sean declarados exequibles.
Consideró que el artículo 34 superior no
resulta infringido, por cuanto en los procesos de extinción de dominio las
funciones concernientes a la afectación y decisión de los bienes objeto de
medidas cautelares “se encuentran radicadas en la Rama Ejecutiva y Judicial,
las cuales colaboran armónicamente en el desarrollo de los fines asignados por
mandato legal.” Así, la competencia relativa a iniciar el trámite, imponer
medidas cautelares, ejercer control de legalidad, recaudar pruebas sobre la
configuración de las causales de extinción y proferir sentencia definitiva
sobre la extinción del dominio está en cabeza de los jueces.
Esgrimió que la Ley 1849 de 2017
incorporó mejoras al procedimiento previsto en el Código de Extinción de
Dominio, en aras de garantizar una mayor eficiencia dadas las críticas que
recibió la Ley 1708 de 2014 respecto de los escasos recursos recibidos por el
Estado así como el coste operativo y financiero generado de la administración
de los bienes, puesto que en la práctica la enajenación enfrentaba serias
dificultades por el tiempo que solía tomar la autorización judicial para la
enajenación, lo que implicaba que los bienes se deterioraran, sufrieran pérdida
total o parcial, o generaran mayores costos para su administración y cuidado.
Manifestó que el artículo 58 de la Carta
protege la propiedad privada bajo la premisa de que el interés particular debe
ceder al interés general, y que en esa misma línea el artículo 34 ibídem
autoriza la extinción de dominio como un mecanismo para hacer primar la función
social de la propiedad.
Señaló que el artículo 90 de la Ley 1708
de 2014 deja en manos del FRISCO la administración de los bienes con extinción
de dominio y afectados con medidas cautelares, lo cual es realizado por la
S.A.S., y que el artículo 92 de la misma ley contempla la enajenación como
mecanismo para que el ente depositario los resguarde, evite su depreciación y
garantice que los mismos sean productivos bajo las causales allí consagradas,
sin lo cual no se garantizaría la productividad como expresión de la función
social de la propiedad e incluso existiría la posibilidad de perder el bien o
generar riesgos mayores en su tenencia[13].
Aunado a lo anterior, manifestó que el
proceso no finaliza con la enajenación administrativa del bien afecto a la
medida cautelar sino con la sentencia en la que el juez declara la extinción de
dominio, de suerte que no se produce una afectación al debido proceso; a más
que el propio precepto señala que se debe constituir una reserva técnica como
garantía para pagar al propietario el valor actualizado del bien si el juez así
lo ordena (dado que no sería posible la devolución material del mismo),
evitándose de ese modo gastos administrativos innecesarios.
Finalizó expresando que frente al
argumento de la configuración de la cosa juzgada constitucional no es dable
atender lo alegado por el actor, pues los supuesto analizados al declarar la
inexequibilidad del artículo 2 del Decreto 4826 de 2010 son completamente
diferentes a los dispuestos por el Código de Extinción de Dominio, pues en ese
entonces se trató de una medida para conjurar una calamidad pública en el marco
de la declaratoria de un estado de emergencia, mientras que ahora la norma bajo
estudio no se halla supeditada a una medida de urgencia y el análisis de
constitucionalidad debe realizarse en abstracto y no con fundamento en un hecho
concreto y específico.
1.3. Intervención del Ministerio de
Defensa Nacional
A través de apoderada judicial, en
escrito remitido a esta Corte el 27 de febrero de 2019, el Ministerio de
Defensa solicitó que se nieguen las pretensiones del accionante.
Alegó en primera medida que se presenta
una ineptitud sustantiva de la demanda, por cuanto el concepto de la violación
no se conformó a partir de razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes[14].
Seguidamente, manifestó que la norma no
desconoce artículo constitucional alguno, dado que es una posibilidad de
administración eficiente que tiene el Estado y que respeta la reserva judicial
de privación de derechos de propiedad.
1.4. Intervención de la Fiscalía General
de la Nación
La Directora de Asuntos Jurídicos de la
Fiscalía General de la Nación, mediante memorial allegado el 27 de febrero de
2019, solicitó a la Corte que se declare inhibida para resolver la demanda de
la referencia y, de manera subsidiaria, que declare exequibles los enunciados
demandados.
En primer lugar, sostuvo que el
demandante no expone razones claras, pertinentes y suficientes para impugnar la
norma. En cuanto al requisito de claridad, indicó que el ciudadano afirma que
la norma viola el principio de no retroactividad, pero no explica por qué la
disposición demandada se aplicaría en relación con los procesos regulados por
la Ley 793 de 2002 ni cuáles son los argumentos constitucionales de su reparo.
En referencia a la pertinencia, aseguró que el demandante alude al artículo 1521
del Código Civil que establece la ilicitud del objeto “de las cosas embargadas
por decreto judicial, a menos que el juez lo autorice o el acreedor consienta
en ello” para concluir que existe una infracción a la Constitución. Y respecto
del requisito de suficiencia, sostuvo que el actor aduce que se presenta una
confiscación sin presentar las razones que lo llevan a esa conclusión, pasando
por alto que el Código de Extinción de Dominio establece la devolución del
dinero que sea producto de la enajenación temprana.
En segundo lugar, señaló los argumentos
por los que considera que la norma se ajusta a la Constitución. Esgrimió que no
se viola el artículo 34 de la Carta, porque no se desconoce el carácter
judicial de la acción de extinción de dominio. Tras hacer una contextualización
de la mencionada acción, subrayando sus características de constitucional,
pública, autónoma y directa, patrimonial y judicial, se refirió a las medidas
cautelares como mecanismo preventivo ‒no sancionatorio‒ para
proteger la integridad de un derecho controvertido en un proceso.
Aseguró que el artículo 24 de la Ley
1849 tampoco viola el artículo 29 constitucional. Indicó que la enajenación
temprana de activos, desde la creación de la acción extintiva en la Ley 333 de
1996, es uno de los mecanismos más efectivos de administración de los bienes
incautados en una actuación judicial, y que la Ley 1708 de 2014 introdujo la
previa autorización judicial para su materialización. Sin embargo, la
eliminación de ese requisito guarda coherencia con la Ley Modelo sobre
Extinción de Dominio de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el
Delito (UNODC), elaborada en el año 2011 por el programa de Asistencia Legal
para América Latina y el Caribe.
Ratificó que la norma demandada lo que contempla
es la posibilidad de la venta anticipada de aquellos bienes respecto de los
cuales pesen medidas cautelares dentro del proceso de extinción de dominio,
siempre y cuando se presente una de las siete circunstancias allí contempladas,
para evitar los efectos nocivos que se puedan generar a causa del tiempo
excesivo que toman los procesos judiciales. El decreto judicial de las medidas
cautelares prevé la oportunidad para interponer recursos, por lo que están
garantizados el debido proceso y la defensa; es decir que “el papel de la
SAE S.A.S. es de mero ejecutor de las decisiones que sean adoptadas por la
autoridad judicial”.
Expresó que dicha limitación al
ejercicio de los derechos sobre los activos antes del fallo no obedece al
capricho de un funcionario, sino a la concurrencia de elementos probatorios de
los que se infiere, de manera razonable, que tales bienes tienen procedencia
ilícita, y además destacó que la norma contempla que un porcentaje del dinero
de la venta (30%) se destine a devolver el valor actualizado del bien, lo que
garantiza al afectado la recuperación patrimonial del bien y propende al
equilibrio entre los involucrados.
Agregó que la acción de extinción de
dominio es autónoma e independiente, relacionada con el régimen constitucional
del derecho de propiedad y que a ella no se extienden las garantías del proceso
penal, por lo cual no se puede afirmar que la enajenación temprana vulnera la
presunción de inocencia, sin que ello quiera decir que se pueda aplicar una presunción
de origen ilícito de los bienes[15].
Por otro lado, afirmó que la enajenación
temprana de bienes no desconoce el artículo 58 superior ni el régimen
convencional del derecho a la propiedad. Anotó que la jurisprudencia
interamericana ha sostenido que la limitación al derecho de propiedad debe
atender a criterios de legalidad, necesidad, proporcionalidad y legitimidad,
todos los cuales se satisfacen con respecto al artículo 24 de la Ley 1849 de
2017. Aunado a ello, el derecho de propiedad que garantiza la Constitución es
el adquirido de manera lícita, ajustada a las exigencias de la ley, sin daño ni
ofensa a los particulares ni al Estado y dentro de los límites de la moral
social, por lo que la propiedad emanada de un título viciado carece de
legitimidad.
Señaló, a su vez, que al aplicar un test
intermedio de razonabilidad respecto de la disposición acusada se encuentra que
la medida de enajenación temprana de bienes atiende a una finalidad legítima
‒la materialización de los principios constitucionales de eficacia y
economía‒, persigue un propósito constitucionalmente importante ‒preservar
el valor de los bienes y mitigar el riesgo de la depreciación‒, es idónea
‒es capaz de salvaguardar los intereses tanto del afectado como del
Estado‒, y conducente ‒asegura el cumplimiento de la
decisión que adopte el juez‒.
Para terminar, indicó que el precedente
de la sentencia C-296 de 2011 no es aplicable a este caso, dado que la enajenación
temprana de bienes prevista en el Código de Extinción de Dominio tiene
diferencias relevantes respecto del Decreto Legislativo 4826 de 2010, proferido
por el Presidente de la República en el estado de emergencia económica, social
ecológica decretado como consecuencia de la ola invernal, mientras que lo que
ahora ocupa a la Corte es una norma expedida en el marco de la libertad
legislativa conferida por la Constitución para la regulación de la acción de
extinción de dominio. Además, la norma analizada en esa ocasión no preveía
ningún tipo de compensación económica al titular, al paso que la que ahora es
objeto de escrutinio sí contempla la posibilidad de restituir el valor del bien
debidamente actualizado y con rendimientos financieros, si así lo ordena el
juez
2. Intervenciones de las instituciones
de educación superior
2.2. Universidad Santo Tomás ‒Bogotá‒
Mediante escrito arrimado el 25 de
febrero de 2019, el Decano de la Facultad de Derecho y el Asesor del
Consultorio Jurídico Internacional de la Universidad Santo Tomás solicitaron
que se declare la inconstitucionalidad de los apartes acusados.
Afirmaron que la acción de extinción de
dominio se caracteriza por ser una acción judicial de rango constitucional que se
da por tres causales, a saber: i) el enriquecimiento ilícito, ii) atentar
contra el Tesoro Público, y iii) grave deterioro de la moral social, las cuales
necesitan un desarrollo legislativo dentro de los límites de los artículos 34 y
58 superiores
Expusieron que en la Ley 1708 de 2014 el
legislador redefinió la acción de extinción de dominio y que implica la
declaración de titularidad de bienes a favor del Estado mediante sentencia
(subrayas originales).
Anotaron que el ejercicio de la acción
de extinción de dominio se encuentra supeditado a la garantía y observancia de
la naturaleza judicial de la acción y el derecho fundamental al
debido proceso, la defensa y la presunción de inocencia (subrayas
originales) como pilares. Respecto a lo primero, indicaron que “la extinción
de dominio procede únicamente mediante sentencia judicial ejecutoriada de
carácter declarativo, previo un proceso de carácter judicial con plena
observancia de las garantías y derechos fundamentales”, y sobre lo segundo,
“se deben salvaguardar a plenitud los derechos fundamentales a la defensa,
el debido proceso, la presunción de inocencia de los titulares de los derechos
sobre los bienes inmersos en la acción y de la forma en como fueron adquiridos.”
Sobre el numeral 24 de la Ley 1849 de
2017, que modificó el artículo 93 de la Ley 1708 de 2014, manifestaron que
dicha disposición habilita a la S.A.S. que es una entidad de derecho privado
que ejerce el rol de secuestre de los bienes incautados con medidas cautelares
para que, sin que medie sentencia judicial y por una decisión de carácter
administrativo, se declare la extinción del derecho de dominio y la tradición
de los bienes al FRISCO, o sin que medie orden de autoridad judicial competente
conforme al artículo 34 de la Constitución. La titularidad de tales bienes se
encuentra en cabeza de los particulares afectos a la acción extintiva, ya sea
como presuntos infractores o terceros de buena fe exenta de culpa, quienes
están amparados por la presunción de inocencia hasta que no sea desvirtuada por
sentencia judicial ejecutoriada que declare la extinción del derecho de dominio
y la tradición al FRISCO, único momento a partir del cual los mismos pasan a
ser propiedad del Estado.
En esa medida, consideraron que reconocer
dichas atribuciones a la S.A.S. “equivale a desnaturalizar la característica
constitucional de la acción prevista en el artículo 34 superior, en tanto que
la decisión de disposición del bien no se encontraría radicada en la autoridad
judicial sino en un ente particular o administrativo.”
2.2. Universidad Libre ‒Bogotá‒
Por escrito radicado en la Corte
Constitucional el 26 de febrero de 2019, el Director del Observatorio de
Intervención Ciudadana Constitucional y un docente del Área de Derecho Procesal
de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre solicitaron declarar
exequible las expresiones demandadas.
Expresaron que la norma no transgrede la
Constitución, al configurar casos especiales y específicos donde es razonable y
proporcional autorizar la enajenación anticipada de los bienes objeto de
investigación de extinción de dominio.
Estimaron que el demandante parte de una
afirmación equivocada, pues si bien la disposición autoriza la enajenación no
lo hace de manera general sino excepcional y en los precisos supuestos
contemplados en los numerales 1 a 7 ibidem, en los cuales “de esperarse la
decisión judicial el bien perdería y no tendría significación económica alguna,
tanto para el propietario actual como para el Estado, en caso de declarar su
origen ilícito.”
Anotaron que la norma no resulta
irrazonable ni desproporcionada, ni desconoce derechos fundamentales, toda vez
que “normas semejantes regulan desde hace décadas situaciones similares, y
como se insiste la naturaleza jurídica y del bien mismo, implican urgencia en
su disposición y limpian cualquier duda frente a la constitucionalidad de la
norma.” Además, la norma prevé un fondo especial al que se destinan los
dineros que resulten de la enajenación temprana, como una garantía que tiene el
investigado en caso de triunfar en el proceso, para resarcírsele la pérdida
ocasionada por la venta.
Finalmente, agregaron que los
pronunciamientos traídos a colación por el actor no constituyen precedentes
aplicables para el caso bajo estudio, pues no se trata de una misma situación
fáctica normativa.
3.
Intervenciones ciudadanas e institutos convocados
3.1.
Intervención
del ciudadano Santiago Sierra Angulo
En escrito allegado a esta Corporación
el 13 de febrero de 2019, el ciudadano Santiago Sierra Angulo solicitó a la
Corte declarar la inexequibilidad de los apartes demandados.
Consideró que la medida cautelar en el
proceso de extinción de dominio es un acto jurisdiccional realizado por la
Fiscalía General de la Nación que se encuentra sujeto a control judicial por
parte del Juez Especializado de Extinción de Dominio, cuya finalidad es
preventiva y provisional en tanto se dirige a evitar la evasión del objeto de
pretensión y se culmina con decisión judicial de fondo sobre la pretensión de
extinción del derecho de dominio.
Señaló que la S.A.S. tiene como función
la administración y custodia de los bienes objeto de medida cautelar, y que la
norma objeto de impugnación la faculta para enajenar, destruir, demoler o
chatarrizar bienes afectados con medida cautelar de secuestro, sin control
judicial, lo que se traduce en afectación del derecho de dominio de los
titulares de dichos bienes. En tal sentido, sostuvo que la S.A.S. no es la
entidad idónea para garantizar los estándares constitucionales del debido
proceso, pues “su estructura administrativa se encuentra diseñada para usar
las facultades de enajenación temprana, como fuente de enriquecimiento para el
Estado, no teniendo una posición imparcial” de conformidad con el numeral 4
del artículo 93 del Código de Extinción de Dominio.
Agregó
que el derecho al debido proceso exige la previa autorización judicial al
auxiliar de la justicia (secuestre) para proceder a la venta anticipada de los
bienes objeto de las cautelas, a través de un incidente en el que se
garantizara la contradicción al afectado titular del bien, o de lo contrario la
selección administrativa de los bienes objeto de enajenación temprana podría
ser caprichosa y subordinada a intereses particulares. Así pues, “es
inconstitucional la eliminación que del control judicial realizó el artículo 24
de la Ley 1849 de 2017”.
3.2. Intervención del
Instituto Colombiano de Derecho Procesal
Por escrito allegado a esta Corporación
el 27 de febrero de 2019, el delegado del Instituto Colombiano de Derecho
Procesal solicitó que se declare la constitucionalidad de la norma demandada.
Sostuvo que, la sentencia C-296 de 2011,
la inexequibilidad de la enajenación temprana contemplada en el Decreto
Legislativo 4826 de 2010 se sustentó en que la medida era desproporcionada,
porque la enajenación no tenía limitaciones e indemnización en favor del
propietario del bien, lo cual fue corregido por el legislador en la disposición
acusada.
Adujo que en esa oportunidad, la Corte
señaló que la enajenación temprana no se ajustaba a la Carta en tanto generaba
una carga excesiva a los derechos de propiedad y del debido proceso, a la vez
que poco impacto lograban en materia de protección a los damnificados del
llamado ‘fenómeno de La Niña’. En contraste, el artículo 24 de la Ley 1849 de
2017 dispuso que la enajenación temprana, chatarrización, demolición y
destrucción sólo procedía en siete casos taxativos previstos en la propia
norma, es decir, no se aplica a todos los bienes afectos al proceso de
extinción de dominio, sino para aquellos cuya administración en cabeza de la
SAE S.A.S. resulte compleja, costosa e ineficiente. Además ‒subrayó‒,
el artículo acusado reguló una indemnización a favor del propietario del bien,
con la constitución de una reserva técnica del 30% destinada a cumplir las
órdenes judiciales de devolución de bienes.
Consideró que la norma aplica a casos
excepcionales y bajo unas reglas claras de indemnización, lo que no ocurría con
el Decreto Legislativo antes mencionado, por lo que el análisis de la sentencia
C-296 de 2011 no podía ser trasladado al problema bajo estudio.
Agregó que, conforme a los numerales del
artículo impugnado, se extrae que la medida únicamente aplica por necesidad,
urgencia, para proteger el patrimonio público o por utilidad pública, eventos
todos que obedecen a un criterio de razonabilidad. Se trata de un problema
práctico y financiero frente al que no existe medida legal idónea distinta a la
enajenación temprana, en virtud de la cual no se imponen cargas
desproporcionadas a los particulares, sino que son actos de administración que
se implementan en casos excepcionales.
Adicionalmente, indicó que la norma
demandada no desconoce el derecho de propiedad en tanto prevé que un porcentaje
de las enajenaciones se destine a proteger a los propietarios afectados,
garantizándoles un pago equivalente al valor del bien enajenado o destruido en
el caso de que un juez ordene la devolución, aspecto que preocupó a la Corte
cuando evaluó la constitucionalidad del Decreto Legislativo 4826 de 2010 y que,
por lo tanto, descarta la inconstitucionalidad del artículo bajo examen.
Afirmó que tampoco se viola la
presunción de inocencia que solo puede ser desvirtuada con la sentencia
ejecutoriada, comoquiera que la enajenación temprana se produce antes de la
terminación del proceso extintivo y es posible que a la postre la decisión
judicial sea favorable al propietario del bien, caso en el cual el Estado
reconocerá que no es titular del mismo y la denominada reserva técnica entrará
a garantizar el pago del perjuicio causado.
Finalmente, anotó que la decisión
definitiva de extinción de dominio está reservada a la autoridad judicial
competente y la SAE S.A.S. sólo funge como un administrador o depositario
provisional de los bienes llamado a actuar de manera eficiente y razonable
frente a una situación compleja, de suerte que no le asiste razón al demandante
cuando asevera que se está asignando la función judicial de resolver sobre la
extinción a la referida entidad.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
1. De
conformidad con lo previsto en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución,
el Procurador General de la Nación rindió concepto número 6546 dentro del
proceso de constitucionalidad correspondiente a la demanda D-13024, en el cual
solicitó a la Corte que declare exequibles los apartes demandados porque, en su
criterio, la disposición no vulnera el debido proceso, la definición
constitucional de la extinción de dominio y la propiedad privada.
2., Expuso como
cuestión previa que no existe cosa juzgada constitucional en relación con la
supuesta identidad que, según el actor, existe entre el artículo 2 del Decreto
Legislativo 4826 de 2010 y el artículo 93 de la Ley 1708 de 12014 tal como fue
modificado por el artículo 24 de la Ley 1849 de 2017.
Sobre el
particular, señaló que el Decreto Legislativo 4826 de 2010 fue expedido con el
objetivo de mitigar el impacto de la ola invernal, y que allí se autorizaba a
la Dirección Nacional de Estupefacientes a enajenar los bienes que se
encontraban en proceso de extinción de dominio durante la emergencia económica,
social y ecológica con el fin de obtener liquidez para el Fondo Nacional de
Calamidades. En sentencia C-296 de 2011, la Corte declaró inexequible dicha
medida al encontrar que no era necesaria para atender las contingencias propias
del estado de excepción y que las facultades a la citada entidad no habían sido
debidamente delimitadas.
En contraste ‒indicó‒,
el artículo 93 de la Ley 1708 de 2014 habilita al administrador del FRISCO para
llevar a cabo la enajenación temprana de bienes en las hipótesis consagradas de
forma taxativa y bajo la condición de que se haya decretado una medida
cautelar.
Por lo tanto,
estimó que no se configuraban los elementos de la cosa juzgada, en la medida en
que el objeto de control en ambos casos era diferente, además de que el
contexto en el que se expidieron las referidas normas también era distinto, lo
que implicaba que el parámetro de control de constitucionalidad fuera también
dispar.
3. Por otro lado, agregó
que la enajenación temprana de bienes sobre los que recaen medidas cautelares
dentro del proceso extintivo es exequible, toda vez que es un mecanismo para
facilitar la administración de tales bienes y no una forma de extinguir el
dominio sin el lleno de los requisitos legales. La misma procede para bienes
respecto de los cuales recaen medidas cautelares, lo que implica que existan
elementos de juicio suficientes que permiten inferir que podría configurarse
alguna de las causales de extinción.
En esa línea,
afirmó que el artículo 93 de la Ley 1708 de 2014 prevé que el administrador del
FRISCO, en calidad de secuestre, puede aplicar la enajenación temprana bajo
tres condiciones, a saber: (i) la aprobación de un Comité en el que participan
diversos representantes de la Rama Ejecutiva, tanto del sector central como del
sector descentralizado, (ii) el decreto previa de medida cautelar, y (iii) que
se configure una de las causales establecidas en la misma ley.
El jefe del
Ministerio Público aseguró que no le asiste razón al demandante cuando aduce
que la enajenación temprana vulnera los artículos 29, 34 y 58 de la Carta, pues
el legislador está investido de la competencia para diseñar la política
criminal y la fijación de procedimientos en distintas materias además de la
penal, como lo es lo relativo a la acción de extinción de dominio.
4. Añadió que la
aplicación de la medida en cuestión no implica la extinción del dominio, pues
cuando el administrador del FRISCO procede a la enajenación temprana el juez no
ha adoptado una decisión definitiva, ni ha terminado el proceso encaminado a
esclarecer el origen lícito o ilícito de los bienes. Se trata de un mecanismo eficaz
para preservar el objeto del litigio y garantizar el acceso a la justicia, la
seguridad pública y el patrimonio. En esa medida tampoco viola la propiedad
privada, pues no se retira del dominio el bien de manera definitiva, sino que
es un acto de administración que tiene lugar en casos muy puntuales en los que
resulta más gravoso para el Estado el mantenimiento de ciertos bienes hasta el
fin del proceso.
5. Adicionalmente,
consideró que es obvio que en todas las etapas de la actuación se aplican las
garantías asociadas al debido proceso respecto del titular del bien, lo cual se
ve reforzado con el control de legalidad de las medidas cautelares por parte
del juez especializado. En cuanto al principio de presunción de inocencia,
indicó que el mismo no se desconoce, pues el proceso de extinción de dominio ‒y,
dentro de él, la enajenación temprana‒ no implica un juicio de naturaleza
penal, sino que es una acción autónoma con consecuencias estrictamente
patrimoniales, como lo ha reconocido la propia Corte.
VI. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia de la
Corte
1.
De conformidad
con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Carta Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la
demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición acusada
forma parte de una ley de la República, en este caso, de la Ley 1849 de 2017.
Cuestiones
previas
Cosa juzgada
2.
Uno
de los argumentos de la demanda consistió en advertir que, en la Sentencia
C-296 de 2011, la Corte declaró inexequible el artículo 2º del Decreto
Legislativo 4826 de 2010, que permitía una enajenación temprana en el contexto
de un estado de emergencia económica, social y ecológica. Entonces, indicó que
la Sala Plena debía aplicar ese precedente a este caso. Por su parte, el Fiscal
General de la Nación y el Instituto de Derecho Procesal Colombiano manifestaron
que ese antecedente jurisprudencial no vinculaba la presente decisión, como
quiera que el contexto normativo es diferente. Agregaron que en el pasado se
controló un enunciado con fuerza de ley que había sido expedido en el marco de un
estado de emergencia económica, social y ecológica; mientras hoy se estudia una
disposición emitida por el legislador ordinario en el uso de la cláusula
general de competencias.
Sin embargo, la
Presidencia de la República y el Procurador General de Nación trasladaron el
debate de aplicación del precedente a un asunto de existencia o no de la cosa
juzgada constitucional. En ese contexto, afirmaron que no se configuraba la
segunda institución, en razón de que el objeto y el parámetro de control son diferentes.
Precisó que en el año 2011, se estudió una norma emitida para conjurar un
estado de emergencia, social y ecológica, por lo que su control era integral e
incluyó análisis sobre la finalidad, la necesidad, la proporcionalidad y
motivación de la medida. En la actualidad, se trata de un control rogado de
constitucionalidad, que tiene unos parámetros definidos a partir de la demanda.
3.
Ante
esa situación, la Sala considera necesario revisar si en la presente demanda se
configura la cosa juzgada en relación con la Sentencia C-296 de 2011. Pese a lo
anterior, debe aclararse que esta última institución es diferente al
precedente, toda vez que la cosa juzgada se refiere a la proscripción de enjuiciar
un enunciado legal y éste se refiere a la razón que sustenta una decisión[16].
Entonces, es desacertado confundir esos dos conceptos.
3.1.
La
Sala Plena ha precisado que la configuración de la cosa juzgada depende de la
valoración del objeto de control y del cargo de constitucionalidad[17],
es decir, de la norma enjuiciada y la censura planteada en concreto. En el
evento en que exista identidad de los criterios referidos, la Corte no podrá
pronunciarse sobre una disposición cuestionada[18].
Los
efectos de la institución mencionada dependen del tipo de decisión que se profiera[19],
sea de inexequibilidad o de exequibilidad de la norma revisaba en
sede control abstracto. Debido a las circunstancias objeto de estudio, la Sala
solo se refería a la primera hipótesis de decisión.
La
cosa juzgada en decisiones de inexequibilidad es absoluta, dado que se suprime
el contenido normativo del orden jurídico, según indica el artículo 243 de la
Carta Política. Ello sucede con independencia del parámetro constitucional que
se utilizó para eliminar el enunciado legal del sistema de derecho. En esos
eventos, las autoridades tienen vedado reproducir esa proposición jurídica
declarada inconstitucional, al punto que su nueva expedición acarreará su
invalidez, por lo que el Tribunal debe “estarse a lo resuelto” en la
providencia anterior[20].
En la
hipótesis mencionada deben concurrir los siguientes presupuestos[21]:
i) un enunciado legal que fue declarado inexequible por la Corte
Constitucional; ii) la decisión se basó en razones de fondo y no formales en la
elaboración de la ley; iii) la nueva disposición posee el mismo contenido
normativo que el que fue excluido del ordenamiento jurídico; y iv) persiste el
parámetro de constitucionalidad que se empleó en el juicio de validez de la
norma inicial.
3.2.
En
el caso particular, no se configura la cosa juzgada constitucional, por cuanto
es inexistente la identidad en la norma enjuiciada y el cargo, el cual se
traduce en el parámetro constitucional de contraste.
El
artículo 2º del Decreto 4826 del 2010 permitía a la Dirección Nacional de
Estupefacientes enajenar a terceras personas los bienes que se encontraban en
procesos de extinción de dominio, para obtener los recursos que facilitarían
conjurar los daños económicos causados por el fenómeno de la niña. Mientras, la
disposición demandada consagra la enajenación temprana de los bienes sujetos a
medidas cautelares, siempre que se cumplan algunas de las 7 hipótesis referidas
en el artículo 24 de la Ley 1849 de 2017. Del contraste reseñado, es claro que
cada prescripción tiene elementos normativo que las hacen disímiles, por
ejemplo las salvaguardas cautelares y las situaciones que activan su supuesto
de hecho.
3.3.
Adicionalmente,
el parámetro constitucional no es el mismo y el contexto normativo es
abiertamente dispar. En el año 2011, se evaluó la validez del enunciado frente
a la totalidad del ordenamiento jurídico, en especial  el ejercicio de las
facultades legislativas por parte del Gobierno durante el estado de emergencia
económica, social y ecológica. En contraste, la actual demanda restringe el
juicio de constitucionalidad a los artículos 29, 34 y 58 Superiores, a la par
que no es objeto de contraste revisar algún tipo de conexidad de las medidas
para solucionar una situación de anormalidad. En la Sentencia C-740 de 2003[22],
la Corte Constitucional concluyó que los controles integrales, como los estados
de emergencia económica, social y ecológica[23], tenían un
parámetro constitucional diferente al que se usa en las demandas, por lo que no
podría configurar una cosa juzgada entre estos. En efecto, en caso subjudice
el marco normativo de análisis no es similar.
Así
las cosas, la Sala está habilitada para pronunciarse sobre el artículo 24 de la
Ley 1849 de 2017, pues no existe cosa juzgada constitucional sobre los
preceptos que fueron demandados. Por eso, se procederá a estudiar el siguiente
asunto de previo.
Aptitud
sustantiva de la demanda
4.
El
ciudadano Carlos Enrique Robledo Solano consideró que el
artículo 24 de la Ley 1849 de 2017 era contrario a los artículos 29, 34 y 58 de
la Constitución, dado que la enajenación temprana permite suprimir el derecho
de propiedad de un bien, sin que hubiese terminado el proceso de extinción de
dominio y un juez hubiese dictado sentencia. Para el censor, esa previsión
perturba la presunción de inocencia, el derecho de propiedad y desnaturaliza la
acción reconocida en el artículo 34 Superior, porque se sanciona al interesado
antes de que sea vencido en juicio.
4.1.
Las
posiciones de los intervinientes estuvieron divididas entre: exequibilidad,
inexquilidad e inhibición.
La
Presidencia de la República, los Ministerio de Justicia y del Derecho y de
Defensa, la Fiscalía General de la Nación[24], la
Procuraduría General de la Nación, la Universidad la Libre de Bogotá así como
el Instituto Colombiano de Derecho Proceso solicitaron que la proposición
normativa demandada fuese declarada exequible por las
siguientes razones:
i) la
enajenación temprana se respalda en una medida cautelar autorizada por una
autoridad judicial, se restringe con las hipótesis así como procedimiento
fijado por ley y se encuentra dentro de la órbita de competencia del
legislador. Al respecto, adujeron que esa medida es excepcional; ii) la
alternativa demandada permite administrar de manera eficiente los bienes
sujetos a un proceso de extinción de dominio, de manera que suple los daños o
detrimentos patrimoniales derivados de la demora de la autorización del juez de
extinción para vender un bien; iii) la enajenación temprana es una opción
proporcional y razonable que salvaguarda los recursos del Estado, que reemplaza
la autorización judicial, sin que implique entregar la competencia a la SAE de
definir la titularidad del bien; iv) el administrador del FRISCO es un
secuestre y no tiene el poder de disponer sobre la cosa; v) el derecho de
propiedad está garantizado a través de indemnización, en el evento en que
interesado no sea vencido en juicio; vi) el principio de presunción de
inocencia no opera en el proceso de extinción de dominio; vii) la enajenación
temprana nunca perturba el derecho a la propiedad privada, porque no interfiere
su núcleo, al retribuir la destrucción o venta del bien; viii) el derecho
comparado y el Proyecto de Código de Extinción de Dominio, elaborado por la
oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNDOC), consideran
que la enajenación temprana es una medida óptima para gestionar los bienes afectados
en un proceso de extinción de dominio; ix) nunca se vulnera el artículo 34
Superior, dado que no se desconoce el carácter judicial de extinción de
dominio; y x) las medidas cautelares dictadas en esos procesos pueden ser
cuestionadas, posibilidad que garantiza los derechos de defensa y de debido
proceso.
Por
su parte, la Universidad Santo Tomas y el ciudadano Santiago Sierra Angulo
solicitaron que la disposición fuese declarada inexequible, porque la norma
cuestionada avala que un privado y no una autoridad judicial eliminen el
derecho de propiedad. Agregaron que la estructura de la SAE nunca garantiza el
derecho al debido proceso, toda vez que está diseñada para realizar
enajenaciones tempranas. Con esa medida, el proceso de extinción de dominio
queda relevado de su protección judicial, pues sin sentencia podrá suprimirse
un derecho, situación que desnaturaliza la acción prevista en el artículo 34
Superior.
Por
el contrario, el Ministerio de Defensa y la Fiscalía General de la Nación
solicitaron la inhibición para estudiar de mérito la demanda, porque incumplió
los requisitos exigidos por parte de la jurisprudencia. Adujeron que la demanda
careció de claridad, pertinencia y suficiencia. El primero, dado que censuró
que la norma había desconocido el principio de retroactividad, empero nunca
explicó por qué la presente ley regularía los procesos regulados por la ley 793
de 2002. El segundo, debido a que utilizó el artículo 1521 del Código Civil,
que indica la ilicitud del objeto de las cosas embargadas por decisión
judicial, para manifestar que se había quebrantado la Constitución. El tercero,
ya que el actor denuncia que la proposición jurídica atacada reconoce una
confiscación, empero no formula las razones que sustentan su conclusión y no
tener en cuenta que el Código de Extinción de Dominio establece una indemnización
por la enajenación temprana.
4.2.
La
Sala Plena evidencia que existe una discusión sobre la aptitud del cargo, toda
vez que algunos intervinientes consideraron que la censura cumple los
requisitos para iniciar un juicio de validez de la norma atacada; mientras
otros manifestaron que la demanda era inepta, porque carecía de certeza,
especificidad y pertinencia. Entonces, la Corte procederá a analizar
previamente este aspecto formal.
4.3.
El
artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 reguló los requisitos que debe contener
toda demanda de inexequibilidad, uno de los cuales es el registrado en el
numeral tercero de la citada disposición, a saber: el señalamiento de las
razones por las cuales las normas constitucionales invocadas se consideran
violadas. La Corte Constitucional se ha pronunciado de manera reiterada sobre
esta exigencia y ha advertido que la acción pública de inconstitucionalidad no
está sometida a mayores rigorismos y debe prevalecer la informalidad[25]. Sin
embargo, en esa herramienta procesal deben existir requisitos y contenidos
mínimos que permitan a este Tribunal realizar de manera satisfactoria el
estudio de constitucionalidad, es decir, el cargo debe ser susceptible de
generar una verdadera controversia constitucional, como advierte el numeral
3º de la disposición en mención.
La
acción pública de inconstitucionalidad se materializa con una acusación de un
ciudadano contra una norma legal con base en unas disposiciones superiores que
se consideran infringidas y con la explicación de las razones por las cuales
dichos textos se estiman violados, pues lo contario conllevaría a una sentencia
inhibitoria por ineptitud sustantiva de la demanda. Entonces, el ordenamiento
exige del ciudadano la especial responsabilidad de ser diligente a fin de que
la Corporación pueda cumplir eficiente y eficazmente con el ejercicio del
control de constitucionalidad. Así, se ha determinado que dicha censura debe
cumplir con atributos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y
suficiencia.
El cargo es
claro cuando se presentan argumentos comprensivos y consecuentes con lo
solicitado.
Además, los censura de la demanda es cierta en el evento en que recae sobre una
proposición normativa real así como existente[26], y no sobre una deducida
por el actor, o implícita[27].
El juez constitucional debe tener la posibilidad de verificar el contenido de
la norma demandada con el fin de que la pueda contrastar con la Carta Política.
El ataque debe ser específico, lo cual consiste en que el actor explique por
qué la disposición acusada desconoce o vulnera la Constitución. Así mismo, el
cargo debe ser pertinente, atributo que hace referencia a que los argumentos
del actor sean de naturaleza constitucional y no meras discusiones legales,
doctrinarias o de conveniencia. Por último, la demanda debe tener cargos
suficientes, los cuales deben generar un verdadero debate constitucional, al
punto que pongan en duda la validez de la norma impugnada[28].
4.4.
La
Sala Plena advierte que la demanda se sustenta en el mismo concepto de
violación para indicar que el artículo 24 de la Ley 1849 de 2017 quebranta los
artículos 29, 34 y 58 Superiores, de manera que no se formularon distintos argumentos
para denunciar el desconocimiento de las normas constitucionales señaladas. El
centro del reproche radica en que la enajenación temprana opera antes de
concluir el juicio de extinción y sin autorización judicial. Realizada esa
aclaración, se procede a verificar la aptitud sustantiva de la demanda.
En
primer lugar, la censura es clara, debido a que la demanda evidencia un hilo
conductor que hace comprensible el cuestionamiento del ciudadano, el cual
consiste en atacar la posibilidad normativa de que se pueda enajenar un bien
sin que exista una decisión judicial previa. A su vez, formularon razones
diáfanas que sustentaron su petición de inexequibilidad.
En
segundo lugar, en relación con la certeza, esta Corporación evidencia que el
contenido censurado puede ser verificado en el artículo 24 de la Ley 1849 de
2017, pues es una opción hermenéutica indiscutible que la ley entregó a la SAE
la posibilidad de vender un bien sin que hubiese concluido el proceso de
extinción de dominio, siempre que este sujeto a medida cautelar y se configuren
algunas de las hipótesis señaladas en la ley.
En
tercer lugar, el cargo es específico, dado que la medida analizada representa
una oposición particular y concreta con los parámetros de constitucionalidad,
es decir, los artículos 29, 34 y 58 de la Constitución. Así, existe una posible
antinomia de la disposición censurada frente a los derechos de propiedad y
debido proceso así como con la institución de la acción de extinción de
dominio, la cual debe resolver la Sala Plena.
En
cuarto lugar, se cumple con el requisito de pertinencia, como quiera que el
ciudadano sustentó su cargo en argumentos de constitucionalidad, por ejemplo
precisaron que el enunciado legal cuestionado quebrantaba prescripciones de
rango superior, como son los derechos a la propiedad, el debido proceso y la
regulación normativa de la extinción de domino.
En
quinto lugar, la demanda observó el requisito de suficiencia, porque el
concepto de violación de la demanda genera, prima facie, duda sobre la
validez jurídica de la enajenación temprana sin control judicial alguno y sin
que culmine el proceso. De ahí que, en principio, hay una incertidumbre en
torno a la compatibilidad de esa posibilidad normativa en relación con la Constitución
(artículos 29, 34 y 58).
4.5.
Sin
embargo, no sucede lo mismo con los incisos 3 y 4 del artículo 24 de la Ley 1849
de 2017, que se refieren al procedimiento que debe seguir la enajenación
temprana y la destinación de los dineros provenientes de esa venta, toda vez que
el ciudadano no formuló argumentación alguna para cuestionar esos contenidos
normativos. Al respecto, jamás expuso un concepto de violación que permita a la
Corte estudiar dichos enunciados legales.
Así
mismo, la Sala tampoco identifica la justificación que debió presentar el
ciudadano para cuestionar la supuesta aplicación retroactiva ley. No se
evidencia el contenido normativo de la que se deriva dicha conclusión ni como
se explica esa inferencia. En este punto, concluye que es inexistente el
concepto de violación.
4.6.
Por
consiguiente, la Corte estudiará de fondo la demanda presentada contra de la
hipótesis normativa que permite enajenar de manera temprana un bien sujeto a
medidas cautelares, sin contar con autorización judicial, en tanto el cargo
cumple con las exigencias requeridas para iniciar un control de
constitucionalidad sobre ley.
5.
Problema
jurídico y metodología de resolución
5.1.
De
conformidad con el debate planteado por los demandantes y los intervinientes en
este juicio, corresponde a la Corte resolver el siguiente problema jurídico: ¿el
artículo 24 de la Ley 1849 de 2017 vulnera los artículos 29, 34 y 58 de la
Constitución, al permitir la enajenación temprana de los bienes sujetos a
medida cautelar en el proceso de extinción de dominio, porque, según el actor,
suprime el derecho de propiedad sin que exista sentencia definitiva sobre el
particular?
Para
resolver ese interrogante, la Sala se pronunciará sobre: i) el derecho de
propiedad en el proceso de extinción de dominio; (ii) el debido proceso en ese
trámite regulado en el artículo 34 Superior; iii) la importancia de este
derecho en relación con las medidas cautelares dictadas en el procedimiento de
la acción de extinción de dominio; y iv) resolverá el cargo de la demanda.
El derecho de
propiedad en el proceso de Extinción de Dominio en Colombia
6.
La
extinción de dominio tiene una clara relación con el derecho propiedad, porque
se activa ante un título ilegitimo o el que adquiere esa connotación de manera
sobreviviente[29].
Dicha
institución se encuentra consagrada en el artículo 34 de la Constitución para
desconocer o declarar que la propiedad era aparente[30],
sin compensación alguna, a los ciudadanos que ostenten un título ilegitimo[31].
Se trata de casos que no merecen salvaguarda constitucional[32],
los cuales fueron prefigurados directamente por la Carta Superior, como son: i)
el enriquecimiento ilícito; ii) el perjuicio al tesoro público; o iii) el grave
deterioro de la moral social.
De lo expuesto,
se derivan tres elementos normativos de la institución reconocida en el
mencionado texto constitucional, a saber[33]: i) requiere sentencia
judicial para su materialización (Formal); ii) recae sobre los bienes
(material-patrimonial); y iii) opera ante hipótesis definidas (causales). Ello
evidencia que la ley puede imponer al propietario una serie de restricciones o
limitaciones al derecho de propiedad privada, en aras de cumplir con las
funciones sociales y ecológicas que reconoce la Constitución Política[34].
6.1.
En
ese contexto, el legislador cuenta con la competencia para fijar la
regulación necesaria que haga operativa la extinción de dominio, de manera que
está legitimado para desarrollar la acción que materializa esa institución en
todo lo que el constituyente no previó[35] y las
causales fijadas en la norma superior.
La legislación
sobre la extinción de dominio ha sido un proceso de aprendizaje por parte del
Congreso y del Presidente[36].
Cada codificación ha intentado subsanar los yerros de la anterior. Por ejemplo
la Ley 793 de 2002 intentó corregir las deficiencias que tenía la Ley 333 de
1996[37].
Así, ese artículo 34 Superior ha sido regulado por el siguiente marco
normativo: “Ley 333 de 1996; Ley 365 de 1997; Decreto Ley 1975 de 2002; Ley
793 de 2002 (modificada por la Ley 1453 de 2011); artículos 24 y 54 de la Ley
975 de 2005; Ley 1453 de 2011; Decreto 079 de 2012 (reglamentaria de la Ley
1453 de 2011); Ley 1708 de 2014 (Código de Extinción de Dominio); Ley 1849 de
2017.”[38]
6.2.
En
cuanto a las consecuencias de la aplicación del artículo 34 Superior, la
jurisprudencia constitucional ha precisado que declarar la extinción de dominio
implica reconocer la injusticia del título, el cual derrota la obligación de
protección que tiene el Estado sobre los derechos[39]. La
Constitución solo garantiza los derechos adquiridos conforme con la ley y con
los modos de acceso de la propiedad. Entonces, quién accede a la propiedad bajo
esas circunstancias espurias jamás tiene consolidado un derecho, al punto que
no tiene su protección[40].
Esa
institución constituye una falta de reconocimiento del derecho de propiedad y
no una sanción penal[41]
. Aquí nunca se reprocha al tenedor del bien, pues se persigue la cosa con
independencia de quién la detente. La decisión de extinguir el dominio puede
ser declarativa en relación con el derecho de propiedad en dos sentidos[42].
En el primero, la persona nunca ha sido la propietaria del bien. En el segundo,
el ciudadano adquirió el derecho de dominio, pero ya no merece seguir teniendo
ese derecho y su protección. La concurrencia de las causales del artículo 34
opera como el hecho que extingue del derecho.
En la
primera comprensión se habla de una propiedad aparente que representa una
relación de hecho entre la cosa y el sujeto, de manera que carece tutela
constitucional. Por ende, “la decisión judicial que declara la extinción de
dominio con el respeto por las formas y principios del debido proceso
constitucional y legal, y que es adoptada a partir de un análisis razonable del
material probatorio, no desconoce el derecho de propiedad, sino que declara que
este nunca llegó a constituirse, contrario sensu, si la acción de extinción de
dominio se lleva a cabo sin respeto por el  debido proceso y sin una base
fáctico-probatoria adecuada se produce una trasgresión del derecho
constitucional de propiedad”[43].
En la
segunda, se trata de casos que no se restringen a los bienes que fueron
adquiridos ilícitamente, puesto que el derecho reconocido válidamente puede
perderse si se ejerce de manera arbitraria[44]. El orden
justo que impera en la Constitución impone obligaciones a los particulares, la
función social de la propiedad es una muestra de ello.
En
este punto, es importante precisar que la extinción de los bienes se realiza a
favor del Estado, en virtud de la preservación del interés general. Por tanto,
es apenas lógico que éste sea beneficiario natural de la sentencia que declara
la referida ilegitimidad del título, de modo que reciba jurídica y físicamente
tales bienes[45].
Bajo
este contexto, se ha considerado que la acción de extinción de dominio tiene
una naturaleza especial, pues se trata de una acción constitucional[46],
patrimonial[47],
pública[48],
jurisdiccional[49],
autónoma de la responsabilidad penal[50],
directa relacionada con el régimen constitucional del derecho de propiedad[51]
Además, la extinción del dominio es una acción sui-generis diferente a
la expropiación, puesto que el paso del tiempo jamás subsana la ilegitimidad
del título, por lo que nunca está sujeta a plazos de caducidad o prescripción[52].
6.3.
Entonces,
la declaración de extinción de dominio elimina toda oposición entre esa
institución y el derecho de propiedad. La sentencia y su carácter declarativo disuelve
cualquier tipo de tensión entre esos dos contenidos normativos. Sin embargo, en
contadas ocasiones, la Corte ha abordado la tensión de estos derechos cuando no
existe una providencia judicial que haya declarado la ilegitimidad del título. Ello
ha sucedió en las medidas cautelares dictadas en el marco del proceso de
extinción de dominio y en enajenaciones sin autorización judicial en el marco
de estados de excepción o de procesos de justicia transicional.
Dentro
del proceso de extinción de dominio, la Corte estudió la constitucionalidad de
la enajenación de bienes fungibles o que amenazan con deterioro, que son objeto
de disputa en cuanto a la legitimidad del título. En esa ocasión, la Sentencia
C-539 de 1997 consideró que los parágrafos 1º y 2º del artículo 25 de la Ley
333 de 1996 garantizaban la prevalencia del interés público y aseguraban la
función social de la propiedad, al evitar una práctica inútil sobre los bienes
que se pretenden extinguir el dominio.
En
Sentencia C-1025 de 2004, la Corte consideró que era exequible condicionado la
norma que autorizaba a la Dirección Nacional de Estupefacientes a: i) ejercer
los derechos sociales de las acciones, cuotas o partes de interés social que ha
sido objeto de medidas cautelares en procesos de extinción de dominio y hasta
tanto se emita sentencia; y ii) condicionar a su aprobación el ejercicio de
actos de disposición, administración o gestión. La modulación consistió en sujetar
la actuación de la entidad administrativa a la autoridad judicial
Al
respecto, indicó que si el ordenamiento constitucional permite extinguir
válidamente el derecho de dominio, con mayor razón puede emitir medidas
cautelares para garantizar el cumplimiento del fallo. Además, manifestó que la
suspensión es transitoria de modo que jamás implica afectación de derecho de
propiedad. Así, que la suspensión de los actos de administración o gestión se
realiza en otros estatutos procesales, por lo que no resulta extraño al
ordenamiento jurídico. Este tipo de medidas se aceptó que una vez dictada la
medida cautelar es válido disponer que la administración recayera sobre el
Consejo Nacional de Estupefacientes.
Ahora
bien en el marco de facultades excepcionales y procesos transicionales, la Sala
ha ponderado el derecho de propiedad frente a las potestades que tiene el
Estado con la extinción de dominio y su utilización para conjurar una crisis o
regular aspectos del acuerdo de paz.
De un
lado,  ha estimado que la protección de la propiedad tiene un orden de
precedencia frente al interés publicó que implica la extinción de dominio en
contextos de estado de emergencia. Por ejemplo, en Sentencia C-1007 de 2002, se
excluyeron del ordenamiento normas que buscaban la entrega definitiva de bienes,
modificaciones indispensables, según el gobierno, para enfrentar la catástrofe
invernal, porque no era proporcional, razonable y justificada, ni estaba
orientada a aplicar los artículos 5 y 6 de la Ley Estatutaria 134 de 1994[53].
En Sentencia C-296 de 2011, este Tribunal concluyó que la enajenación temprana era
desproporcionada para los derechos de propiedad y el debido proceso[54],
toda vez que implican una carga muy grande para estos principios, “a cambio
de una protección menor para los derechos de las personas damnificadas” por
la ola invernal que pretendió conjurar el estado de emergencia. Incluso,
advirtió que la regulación desmedida no se aminoraba con la compensación que
legislador extraordinario había previsto ante las órdenes judiciales de
devolución de los bienes enajenados.
De
otro lado, en Sentencia C-071 de 2018, en el escenario de la justicia
transicional, se avaló la extinción del dominio sin control judicial, dado que
los potenciales afectados voluntariamente acordaron entregar los bienes para
reparar a las víctimas. Sobre la posibilidad de flexibilizar autorización
judicial, la Sala explicó que “el artículo 34 de la CP no debe ser
interpretado, frente a este tipo de extinción del dominio, como una exigencia
orgánica de presencia judicial, sino como una exigencia del respeto de las
garantías del debido proceso”[55].
Aquí no se halló vulneración alguna del derecho de propiedad.
6.4.
En
suma, la extinción de dominio no genera una interferencia de del derecho de
propiedad, porque en caso de configurarse la ilegitimidad del título esa
garantía no merece protección o se torna indigna la misma, al punto que nunca
nació o se convirtió en espuria. Otra cosa sucede cuando no ha sido expedida la
sentencia definitiva en ese tipo de procesos. Aquí se configura una tensión
entre el derecho de propiedad y el interés público, junto con las facultades
que tiene el Estado de materializar el artículo 34 Superior. Dicha colisión
debe resolverse teniendo en cuenta al menos los siguientes aspectos: i) el
grado de afectación de los derechos fundamentales en juego; ii) si la medida de
interferencia es transitoria o definitiva, y si su aplicación se encuentra
restringida a algunos requisitos legales; iii) si existe o no compensación por
la carga al derecho de propiedad; y iv) la finalidad que persigue la
enajenación.
El derecho al
debido proceso en el trámite de extinción de dominio
7.
El
derecho al debido proceso es una garantía constitucional que aplica a todo tipo
de proceso. La extinción de dominio no es la excepción. Sin embargo, la
concreción de esa garantía subjetiva se encuentra mediada por las normas
constitucionales del artículo 34 Superior, la libertad configurativa del
legislador y los principios de proporcionalidad y razonabilidad.
7.1.
En
la Sentencia C-740 de 2003[56],
la Corte Constitucional precisó que el legislador tiene la competencia para
desarrollar las etapas procesales de la acción de extinción de dominio. Sobre el ejercicio de la acción de extinción y el
respeto al derecho al debido proceso, la Corte precisó que se trata de “(…)
una acción judicial porque, dado que a través de su ejercicio se desvirtúa la
legitimidad del dominio ejercido sobre unos bienes, corresponde a un típico
acto jurisdiccional del Estado y, por lo mismo, la declaración de extinción
del dominio está rodeada de garantías como la sujeción a la Constitución y a la
ley y la autonomía, independencia e imparcialidad de la jurisdicción.”
(Subrayado fuera del texto).
Al respecto, indicó que
el derecho fundamental mencionado se comporta como un límite al ejercicio de
los poderes públicos. Se trata de la sujeción a los procedimientos determinados
y fijados en la ley y la Constitución. “De allí que, a condición de que se respeten los contenidos mínimos del
debido proceso, el legislador tenga autonomía para determinar el régimen
procesal aplicable a una actuación judicial determinada y que, en manera
alguna, se halle vinculado a someter una actuación a un estatuto vigente, pues
bien puede, en ejercicio de su capacidad de configuración normativa, diseñar un
procedimiento específico en atención a la índole de la acción a ejercer.” En esa
ocasión, la Corte declaró exequible la mayoría de la Ley 793 de 2002, con
excepción de unos pocos pasajes relacionados con la ilicitud de los bienes
sobre los cuales se declaraba la extinción del dominio.
7.2.
En ese contexto, el legislador tiene la competencia para
expedir las normas de procedimiento, puntualmente, regular las etapas del
proceso, los recursos y lo atinente a las nulidades. Dicha potestad surge de
las
características  de la acción de extinción de dominio mencionadas en el
apartado anterior[57].
Además, el debido proceso gobierna el proceso de extinción de dominio y se
articula con la libertad configurativa de Congreso para regular los procesos y
acciones.
No
obstante, esa amplitud normativa nunca implica la arbitrariedad en el ejercicio
de las potestades del legislador de hacer las leyes, pues se encuentra
restringida en las siguientes hipótesis[58]: (i) la
fijación directa, por parte de la Constitución, de determinado recurso o
trámite judicial; (ii) el cumplimiento de los fines esenciales del Estado y
particularmente de la administración de justicia; (iii) la satisfacción de
principios de razonabilidad y proporcionalidad; y (iv) la eficacia de las
diferentes garantías que conforman el debido proceso[59]
y el acceso a la administración de justicia[60]. Esas reglas
han tenido un comportamiento particular en el proceso de extinción de dominio,
por lo que los límites (iii) y (iv) han servido para evaluar la normatividad
que se expide para regular esa acción.
En
los casos en que la Sala evaluó la normatividad de la extinción de dominio bajo
los principios de la proporcionalidad y razonabilidad (límites iii), se
encuentra la Sentencia C-149 de 2005[61].
En esa ocasión, se estimó que resultaba constitucional que el legislador
delimitara los momentos procesales en los que se discutirán y resolverán las
peticiones de nulidad en el curso de la acción constitucional consignada en el
artículo 34 Constitucional. La regla mencionada se sustentó en los principios
de celeridad, de concentración y de economía procesal. La concentración de las
decisiones de las nulidades era razonable y proporcional, al punto que no
afectaba de manera desmedida el derecho al debido proceso. Entonces, la medida no pretende coartar o limitar
el derecho de defensa de las partes, sino que simplemente, por la naturaleza de
la acción de extinción de dominio, y la garantía de los derechos patrimoniales
de la persona, las nulidades que se aleguen o se adviertan va a ser decididas
en un solo momento[62].
Más adelante, en la Sentencia C-540 de
2011[63],
se defendió que cualquier medida de investigación que afecte la intimidad o
implique registros del domicilio de una persona debe ser ordenada por una
autoridad judicial competente, de forma escrita y con cumplimiento de las
formalidades que establezca la ley. Tal orden, además, (i) debe basarse en un
motivo previsto por la ley; (ii) si se refiere a registros, debe determinar los
lugares donde se hará efectiva la medida y, en caso de no ser posible, una
descripción detallada de ellos; y (iii) debe contener una evaluación de la
proporcionalidad de la medida. También se indicó que las funciones que cumple
la Fiscalía en el proceso de extinción de dominio, aunque son jurisdiccionales,
no son de naturaleza penal; se trata de funciones jurisdiccionales de
instrucciones distintas y especiales.
En control concreto, la Sala plena de la
Corte Constitucional reiteró que la acción de extinción de dominio es un
proceso de carácter patrimonial, regido por todo el abanico de garantías que
constituyen el derecho al debido proceso, pero sin que ello implique
asimilarlo a un proceso de carácter penal. En la Sentencia SU-394 de 2016[64],
se determinó que constituye vulneración al debido proceso que los bienes de una
persona se encuentran permanentemente dentro de un juicio de extinción de
dominio durante décadas, sin decisión de fondo, porque aparejaba mora judicial
injustificada. La Corporación expuso que conforme con la Constitución y
desarrollos estatutarios, la administración de justicia debe ser pronta,
cumplida y eficaz, el respeto a los términos procesales será perentorio, y de
estricto cumplimiento por parte de los funcionarios judiciales, y el
incumplimiento injustificado de los mismos, acarrea sanciones disciplinarias.
Ahora
bien, desde muy temprano, la Corte se preocupó por precisar los contenidos
esenciales del derecho al debido proceso en el proceso de extinción de dominio
(límite iv). En ese escenario, la Sentencia C-374 de 1997 manifestó que la
presunción de inocencia en la acción constitucional reconocida en el artículo
34 Superior hace referencia a que el interesado es el titular del derecho de
propiedad mientras no se demuestre en un proceso judicial que la adquisición de
los bienes fue ilegitima. De ahí que concluyó que la carga de desvirtuar esas
presunciones corre a cargo del Estado.
En ese mismo sentido, este Tribunal[65]
tuteló el derecho al debido proceso de los accionantes, y concluyó que las
autoridades judiciales incurrieron en un defecto fáctico y en un error
inducido, al declarar la extinción de dominio a partir de testimonios falsos.
Agregó que el derecho al debido proceso gobierna la actividad de los jueces de
extinción de dominio, razón por la cual, las personas sobre quienes se ejerce
la acción, tienen el derecho de oponerse a los medios de prueba de cargo.
En todo caso, la Corporación señaló que,
la acción de extinción de dominio no es un proceso de carácter penal, sino un
medio judicial referido al ejercicio del derecho de propiedad, razón por la
cual, las garantías del proceso penal no son automática e irreflexivamente trasladables
al proceso a la extinción de dominio. En criterio de la Corte, el derecho al
debido proceso es una garantía fundamental compleja que está constituida por un
amplio abanico de libertades, por la que, en cada ejercicio de jurisdiccional
asume características propias que se armonizan con la finalidad de trámite
específico.
Así, se explicó que la presunción de
inocencia, entre otras cosas, es un principio probatorio que establece la carga
de la prueba en el órgano acusado, y dado que, el proceso de extinción de
dominio no es de carácter penal, en estos se aplica el principio de carga
dinámica de la prueba según el cual corresponde probar un hecho determinado, a
quien se encuentra en mejores condiciones para hacerlo. Así en aquel caso,
ordenó que se produjera el debate probatorio del proceso de extinción de
dominio, y allí, las personas propietarias de los bienes en contra de quien se
ejerció la acción, ofrezcan las pruebas que ilustren el origen legal del
patrimonio.
Más adelante, en el fallo C-030 de 2006, la Corte estudió una demanda contra el
artículo 5 de la ley 785 de 2002 relacionada con la administración de los
bienes incautados en aplicación de las leyes 30 de 1986 y 333 de 1996[66]. El aparte demandando establecía
que, si en el marco de dichos procesos, se imponían medidas cautelares, la Dirección
Nacional de Estupefacientes asumía, preventivamente, la administración,
representación judicial y disposición de empresas o sociedades comerciales,
motivo por el cual, los órganos de administración y dirección de las sociedad
perdían competencia para ejercer los derechos de disposición, administración o
gestión.
Respecto del problema
jurídico se concluyó que ese tipo de medidas de control jamás desconocía el
debido proceso, en su dimensión de la garantía al derecho a la defensa, al
poner en cabeza de la Dirección Nacional de Estupefacientes la representación
judicial de una sociedad comercial, o persona jurídica, sobre la que se haya
impuesto una medida cautelar en el contexto de un proceso de extinción de
dominio, pues, en atención a su naturaleza autónoma, judicial, y relacionada
con el ejercicio del derecho de propiedad, la entidad pública cuenta con las
mismas competencia comerciales que las del representante legal[67].
7.3.
De
lo anterior, emergen las siguientes reglas jurisprudenciales reiteradas a lo
largo la jurisprudencia de esta Corte:
(i)
la
acción de extinción de dominio, si bien se articula con la política criminal
del Estado, no es un proceso penal que examine la responsabilidad individual de
una persona, sino que se trata de un proceso patrimonial en el que se busca
establecer la licitud o ilicitud del título por medio del cual se adquirieron
determinados bienes;
(ii)
en
todo caso, dado que la extinción de dominio implica una fuerte restricción al
derecho de propiedad, su ejercicio siempre estará mediado por una decisión
judicial en cabeza de un juez de la república, y en ella siempre deben
garantizarse el derecho al debido proceso;
(iii)
por
esta naturaleza, el Legislador cuenta con una amplia facultad normativa para
estructurar el proceso de extinción de dominio, de esta manera, puede prever
las etapas, la existencia o no de medidas cautelares, recursos, requisitos para
el ejercicio de la acción, el régimen de nulidades, reglas de producción de la
prueba etc., y dichos desarrollos normativos, no tiene por qué corresponderse
con las reglas y principios de un proceso penal, ejemplo de ello, es la
aplicación del principio de carga dinámica de la prueba, la existencia de
medidas cautelares, el principio de concentración y economía procesal para
resolver las peticiones de nulidad;
(iv)
la presunción de inocencia en ese tipo de proceso aplica en el principio de
carga dinámica de la prueba y en la necesidad de demostrar el carácter
ilegitimo del título; y
v)
el ejercicio de la acción de extinción debe realizarse dentro de los principios
que gobiernan la actividad judicial, por ello, las decisiones deben adoptarse
dentro de plazos razonables.
La importancia
del debido proceso para proferir medidas cautelares en el procedimiento de
extinción de dominio
8.
En
este punto, es importante realizar algunas precisiones relacionadas con las
medidas cautelares expedidas en el proceso de extinción de dominio, por cuanto
los bienes que son objeto de enajenación temprana son aquellos sobre los cuales
el Fiscal decretó una cautela, que tiene control por parte del juez de
extinción de dominio.
Las medidas
cautelares son herramientas procesales que procuran garantizar el cumplimiento
de las sentencias y asegurar la justicia en el caso particular[68]. En el
proceso de extensión de dominio, estas instituciones pretenden materializar la
declaratoria de ilegitimidad del título de propiedad que ha sido adquirido de
forma espuria o que se tornó indigno, situación que adquiere certeza con la
expedición de la sentencia. Sin embargo, la previsión y aplicación de las
medidas cautelares apareja una interferencia de los derechos al debido proceso
y de propiedad de los afectados, dado que sufren las condiciones negativas de
los fallos, sin que éstos hubiesen sido proferidos. El legislador resolvió esa
tensión de la siguiente forma: protege la tutela judicial efectiva del Estado
con la ejecución de la protección precautelar, a la par que maximiza los
derechos de defensa y del debido proceso de las personas que sufren las
cautelas en el curso de un trámite  judicial.
8.1.
La
jurisprudencia constitucional ha advertido que las medidas cautelares cuentan
con respaldo de la Carta Política, en razón de que materializan el principio de
eficacia de la administración de justicia, aspecto que permite desarrollar la
tutela judicial efectiva[69].
Sobre el particular, se ha indicado lo siguiente:
“La Constitución pretende asegurar
una administración de justicia diligente y eficaz (CP art. 228). Y no podía ser
de otra forma pues el Estado de derecho supone una pronta y cumplida justicia.
Esto significa no sólo que los jueces deben adoptar sus decisiones en los
términos establecidos por la ley, sino que, además, sus decisiones deben ser
ejecutadas y cumplidas, ya que poco sentido tendría que los jueces resolvieran
las controversias, pero sus decisiones resultaran inocuas en la práctica, al no
poder ser materialmente ejecutadas. Ahora bien, el inevitable
tiempo   que dura un proceso puede a veces provocar daños
irreversibles, o difícilmente reparables, en el derecho pretendido por un
demandante. Es entonces necesario que el ordenamiento establezca dispositivos
para prevenir esas afectaciones al bien o derecho controvertido, a fin de evitar que la decisión
judicial sea vana. Y tales son precisamente las medidas cautelares, que son
aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento protege, de manera provisional,
y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en
ese mismo proceso. De esa manera el ordenamiento protege preventivamente a
quien acude a las autoridades judiciales  a reclamar un derecho, con el
fin de garantizar que la decisión adoptada sea materialmente ejecutada. Por
ello esta Corporación señaló, en casos anteriores, que estas medidas buscan
asegurar el cumplimiento de la decisión que se adopte, porque los fallos serían
ilusorios si la ley no estableciera mecanismos para asegurar sus resultados,
impidiendo la destrucción o afectación del derecho controvertido”[70]
En otras
palabras, esta institución procura lograr el acceso efectivo e igual de todos
los ciudadanos a la justicia, pues éste no puede ser meramente formal. Las
personas poseen el derecho a que se consagren herramientas procesales que
garanticen la eficacia de las decisiones judiciales. Entonces, las medidas
cautelares hacen parte del mandato constitucional de tutela judicial efectiva y
acceso a la justicia. Por ello, esta materia hace parte de la libertad
configurativa del legislador[71].
Sin embargo, las
cautelas jamás implican una sentencia condenatoria, pues el juicio no ha
concluido[72].
Es más, no entrañan una determinación de la responsabilidad o de la
ilegitimidad del título que exige el derecho de dominio sobre un bien. En
Sentencia C-030 de 2006, se manifestó que las medidas cautelares que se
dictaron frente a las acciones de una sociedad en el marco de del proceso de
extinción de dominio jamás aparejan “inhabilidades para los Administradores
o Representantes Legales  que resulten desplazados mientras se adelantan los
respectivos” trámites.
8.2.
Ahora
bien, la protección precautelaria por importante que sea debe respetar el
debido proceso del afectado, de manera que éste es la contracara de las
finalidades preventivas de las medidas cautelares[73]. Esta
correlación es propia de la definición de esa institución. La amplitud
configurativa que tiene el Congreso de la Republica está sujeta a límites, al
punto que éste debe actuar cuidadosamente, al momento de consagrarlas en el
ordenamiento jurídico[74].
Se trata de una
tensión de la tutela judicial efectiva frente a los derechos del demandado,
dado que sufre algunas consecuencias de las sentencia, sin haber sido vencido
en juicio[75].
En ese escenario, el legislador debe tener en cuenta los principios de
razonabilidad y proporcionalidad para regular las medidas cautelares en la ley.
La colisión
analizada se traslada y concreta al ámbito judicial. Aquí vuelven a debatirse sobre
el orden de precedencia de los principios en tensión, pero en el horizonte de
casos que apareja la aplicación de la ley, esto es, bajo circunstancias de
tiempo, modo y lugar. De ahí que también se proyectan a los jueces las
restricciones que tiene el legislador, como es el debido proceso y los principios
de proporcionalidad al igual que razonabilidad. En Sentencia C-1025 de 2004, se
advirtió que son válidas en términos constitucionales las medidas cautelares
respecto de acciones, cuotas o partes de interés social de las que es titular
una sociedad y que se dictan en el proceso de extinción de dominio. Al
respecto, agregó que las cautelas están sujetas a control judicial y deben asegurar
el derecho al debido proceso del afectado.
Entonces, la
consagración y el decreto de las medidas cautelares deben revisar y aplicar, de
manera estricta y rigurosa, los requisitos fijados en la ley para su
expedición, pues solo así se garantizará el derecho al debido proceso[76],
regla que es aplicable de manera integral en el trámite de la acción reconocida
en el artículo 34 Superior. De hecho, la autoridad sólo puede dictar dichas
protecciones bajo los casos específicamente señalados en la ley[77]. Aquí
juega un especial papel los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
8.3.
En
ese contexto, el artículo 87 del Código de Extinción de Dominio, modificado por
el artículo 1º de la Ley 1849 de 2017, estableció las medidas cautelares en ese
tipo de procesos. El legislador fue cuidadoso para evitar que la pretensión de
la extinción de dominio se confundiera con las medidas cautelares, por ello
determinó que estas últimas estaban sujetas a varias condiciones diferentes del
pedido de fondo, a saber: i) cumplir los presupuestos mínimos de fijación de la
pretensión de extinción de dominio, pues la protección precautelar es una
consecuencia lógica de ese acto; ii) demostrar una de las causales de
activación de las medidas cautelares, como es la probabilidad de que los bienes
sean “ocultados, negociados, gravados, distraídos, transferidos o puedan
sufrir deterioro, extravío o destrucción; o con el propósito de cesar su uso o
destinación ilícita”; iii) argumentar que éstas deben ser necesarias e
indispensables para garantizar la observancia de una eventual sentencia, así
como proporcionales y razonables; y iv) adjuntar y poseer el respaldo
probatorio.
En el proceso
que hoy se estudia, por regla general, la medida cautelar que puede ser dictada
es la suspensión del poder dispositivo de los bienes. No obstante, también se
podrían decretar el embargo, el secuestro y la toma de posesión de bienes,
haberes y negocios de sociedades, establecimientos de comercio o unidades de
explotación económica (Ver artículo 88 del Código de Extinción de Dominio). Bajo
este régimen jurídico es posible proferir medidas cautelares que jamás implican
el control físico de los bienes[78].
La Corte
encuentra pertinente recordar que el Código de Extensión de Dominio regulado en
la Ley 1704 de 2014 pretendió maximizar el ejercicio de los derechos de defensa
y de contradicción, porque el legislador deseaba reducir la posibilidad de que
en ese proceso se cometieran errores judiciales[79]. La
interferencia de los derechos a la propiedad y al debido proceso es amplia. Ante
ese escenario, el Congreso de la República se propuso reconocer mecanismos que
salvaguarden las garantizas procedimentales, por ejemplo el derecho de defensa
opera en etapas previas al inicio formal del proceso de extinción.
Por ello, además
de establecer un marco jurídico particular de procedencia de medidas
cautelares, el artículo 111 del Código de Extinción de Dominio reconoció el
control de legalidad de ese tipo de cautelas, el cual es ejercido por el juez de
la materia a petición del afectado, del Ministerio Público o del Ministerio de
Justicia. La autoridad judicial realiza una revisión integral que recae sobre
aspectos formales y materiales, de modo que censuraría las situaciones que se
enuncian a continuación:
“1. Cuando no
existan los elementos mínimos de juicio suficientes para considerar que
probablemente los bienes afectados con la medida tengan vínculo con alguna
causal de extinción de dominio.
2. Cuando la
materialización de la medida cautelar no se muestre como necesaria, razonable y
proporcional para el cumplimiento de sus fines.
3. Cuando la
decisión de imponer la medida cautelar no haya sido motivada.
4. Cuando la decisión
de imponer la medida cautelar esté fundamentada en pruebas ilícitamente
obtenidas”.
La observancia
de esos requisitos redunda en una garantía del derecho al debido proceso, de
manera que el juez debe ser celoso en la verificación del cumplimiento de los
mismos. En este punto toma relevancia la aplicación de los principios de razonabilidad
y proporcionalidad en el estudio de fondo de una medida cautelar, toda vez que
impone la carga al Fiscal de argumentar y demostrar los supuestos de su
configuración. Así mismo, coloca en el centro del control el análisis del
medio, la finalidad que persigue y el grado de interferencia de los derechos que
apareja la medida dictada. Ello significa que el medio que interfiere más el
derecho propiedad, esto es, la suspensión de la facultad de disponer, debe
basarse en una mayor carga de motivación que en las otras medidas cautelares.
8.4.
Por
consiguiente, las medidas cautelares en los procesos de extinción de dominio
son una forma de garantizar el cumplimiento de la sentencia y de proteger el
bien, lo que se traduce en la materialización de una tutela judicial efectiva.
Sin embargo, esa finalidad constitucional debe desarrollarse con el mayor
respeto y diligencia en relación con el derecho al debido proceso en sus múltiples
componentes -defensa, contradicción, legalidad así como los principios de
razonabilidad y proporcionales-. En efecto, el legislador está restringido por
esas normas, al momento de regular las medidas cautelares. La misma sujeción
tiene el Fiscal y el Juez, cuando emiten la decisión y la someten a control,
respectivamente. Con los límites mencionados también se armoniza esa medida con
el derecho de propiedad.
Analisis de los
cargos
9.
El
accionante, la Universidad Santo Tomas y el ciudadano interviniente, Sergio Sierra
Angulo, solicitaron que se declarara inexequible el fragmento demandado del artículo
24 de la Ley 1849 de 2017, al considerar que desconoce los derechos de
propiedad y debido proceso así como la institución de la extinción de dominio,
porque enajenan los bienes objeto de medida cautelar en el proceso antes de que
éste culmine y sin decisión judicial final.
Por su parte, la
Presidencia de la República, los Ministerio de Justicia y del Derecho y de
Defensa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la
Nación, la Universidad la Libre de Bogotá así como el Instituto Colombiano de
Derecho Proceso solicitaron que la proposición normativa demandada fuese
declarada exequible, porque la interferencia a esos
principios es proporcionada. Lo anterior, en razón de que es una opción
eficiente de administración de los bienes sujetos a los procesos de extinción
de dominio. Así mismo, indicaron que esa medida se encuentra autorizada por
parte del juez extinción y tampoco restringe el núcleo esencial del derecho de
propiedad. Insistieron que el enunciado legal censurado acoge los estándares del
derecho comparado y del Proyecto de Código de Extinción de Dominio de la
oficina de UNDOC.
9.1.
Esta
Corporación recuerda que debe determinar si: ¿el artículo 24
de la Ley 1849 de 2017 vulnera los artículos 29, 34 y 58 de la Constitución, al
permitir la enajenación temprana de los bienes sujetos a medidas cautelares en
el proceso de extinción de dominio, porque, según el actor, suprime el derecho
de propiedad sin que exista autorización judicial o sentencia definitiva sobre
el particular?
Antes de la
resolución del cargo, la Sala realizará algunas precisiones relacionadas con la
institución de la figura de la enajenación temprana y el alcance de la misma en
la legislación actual.
Dicha figura
consiste en trasferir a terceros la titularidad del derecho de dominio que
recae sobre los bienes inmersos en un proceso de extinción de dominio, el cual
no ha concluido con sentencia definitiva. Desde la Ley 333 de 1993, el
legislador estableció la enajenación temprana, al prever la posibilidad de “enajenar
los bienes fungibles o que amenacen deterioro” de los bienes objeto de
proceso, mientras éste se adelanta –Parágrafos 1º y 2º del artículo 25 ley
ibídem[80]-.
Sin embargo, esa venta no era una decisión de mera liberalidad de la Dirección
Nacional de Estupefacientes. De hecho, a partir de este momento, la enajenación
previa a la sentencia quedó vinculada a la existencia de una medida cautelar
sobre la cosa. Así mismo, se reconoció una compensación en caso de que se
ordenara en la sentencia la devolución del bien enajenado.
A partir de este
momento, el legislador comenzó a modificar esa institución del proceso de
extinción de dominio en tres aspectos: i) los bienes pasibles de enajenación
temprana; ii) los requisitos para que ésta opere; y iii) si debe cancelarse una
compensación. En todo lo demás se mantuvieron los mismos derechos y facultades.
En ese estado
de cosas, se amplió paulatinamente los bienes objeto de enajenación, como se
muestra en el siguiente cuadro:
Legislación
Bienes
pasibles de enajenación temprana
Ley
785 de 2002
·
Bienes
fungibles
·
Bienes
consumibles
·
Cosas
en amenacen deterioro
·
Bienes
que determine el DNE que estén en riesgo de perder su valor comercial
Decreto legislativo
1975 de 2002
·
Bienes
fungibles
·
Bienes
muebles que puedan perderse o sufrir deterioro con el curso del tiempo
Ley 1708 de
2014
·
Bienes
muebles sujetos a registro
·
Bienes
de género
·
Bienes
fungibles
·
Bienes
consumibles
·
Perecederos
·
Semovientes
·
Bienes
que amenacen ruina, pérdida, deterioro ambiental
·
Bienes
que sean materia de expropiación por utilidad pública, o servidumbre
·
Aquellos
que de acuerdo con un análisis de costo-beneficio se concluya que su
administración o custodia ocasionan perjuicios o gastos desproporcionados.
Adicionalmente,
la legislación basculó entre si era necesario o no que la decisión de enajenación
tuviera autorización de una autoridad judicial -fiscal o juez -, lo cual sólo
ocurrió con la Ley 1708 de 2014. De igual modo, cambió la determinación de
compensar o no la enajenación del bien ante una sentencia a favor del
ciudadano. Al respecto, todas las leyes reconocieron una forma de resarcimiento
a excepción de la de 2014.
Ley
Requisito
previo
Decisión
Compensación
Ley 785 de 2002
Medida
cautelar
Administración
DNE
Sí
Decreto Legislativo
1975 de 2002
Medida
cautelar
Administración
DNE
Sí
Ley 1708 de
2014
Medida
cautelar
Autorización
fiscal o juez
No
En ese contexto
jurídico, se expidió la Ley 1849 de 2017, la cual mantuvo muchos de los
contenidos normativos anteriores y modificó otros. Persistió en que la
enajenación temprana solo puede recaer sobre los bienes que están sujetos a
medidas cautelares dictadas en el proceso de extinción de dominio, las cuales
tienen control judicial formal e integral, como se explicó en Supra 8.3.
Así mismo,
reconoció el derecho a la compensación por las órdenes judiciales de devolución
de bienes que fueron vendidos inicialmente. También conservó la identificación
de bienes objeto de esas medida, empero complementó ese catálogo con la
descripción de situaciones en que es indispensable proceder a una enajenación,
como son: “1. Sea necesario u obligatorio dada su naturaleza. 2. Representen
un peligro para el medio ambiente. 3. Amenacen ruina, pérdida o deterioro. 4.
Su administración o custodia ocasionen, de acuerdo con un análisis de
costo-beneficio, perjuicios o gastos desproporcionados a su valor o
administración. 5. Muebles sujetos a registro, de género, fungibles,
consumibles, perecederos o los semovientes. 6. Los que sean materia de
expropiación por utilidad pública, o servidumbre. 7. Aquellos bienes cuya
ubicación geográfica o condiciones de seguridad implique la imposibilidad de su
administración”. Vale anotar que dichas causales son de interpretación
restrictiva y de aplicación rigurosa, de acuerdo con la ley.
En contraste,
derogó el requisito de autorización judicial o del fiscal para proceder a la
enajenación. De igual forma, creó una institución, la entidad administradora
del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha Contra el Crimen
Organizado (Frisco), quien será la secuestre de los bienes objeto de medias
cautelares y la encargada de administrarlos. Así mismo, sujetó la ejecución del
acto traslaticio de dominio a la aprobación de un órgano compuesto por
entidades públicas y mixtas[81],
con base en un concepto técnico de costos-beneficios, tomarán dicha
determinación.
9.2.
Una
vez realizada la aclaración normativa, la Sala precisa que el presente caso
retrata una tensión entre los ámbitos de protección de los derechos a la propiedad
y al debido proceso de las personas directamente involucradas o por terceros de
buena fe frente al interés público que tiene el Estado en los procesos de
extinción de dominio y la eficiencia de la administración en la gestión de ese
tipo de bienes. En este punto también entra en juego la libertad de
configuración que posee el legislador para regular el proceso de extinción de
dominio en su trámite y sus causales, de conformidad con los numerales 1º y 2º del
artículo 150 y el artículo 34 de la Carta Política.
La medida de
enajenación temprana recae sobre bienes en los que no existe certeza en cuanto
a su propiedad, pues la legitimidad del título se halla en disputa. Se trata de
un medio de carácter permanente que perturba el derecho de dominio y el debido
proceso. Si en el trámite se concluye que ese derecho es espurio, no existirá
colisión alguna, como se explicó en la parte motiva de esta providencia (Supra
6.4). Otra cosa sucede en el evento en que el fallo beneficie al interesado, en
razón de que persistiría el derecho de propiedad, el cual es reconocido y
protegido por la Constitución. En esta hipótesis, la enajenación interfiere los
derechos a la propiedad y al debido proceso, dado que el afectado no tendría el
bien, medida que además se adoptaría sin que hubiese concluido el trámite de
extinción. Aquí también debe tener en cuenta la compensación regulada en la ley
para los casos de sentencia a favor del ciudadano.
Ante esa
situación, la medida que el legislador acogió en la Ley 1849 de 2017 debe ser
sometida a un juicio de proporcionalidad[82], por cuanto la
restricción a derechos constitucionales además de ser legal debe estar
justificada[83].
Se advierte que la medida sometida a control es la hipótesis normativa de
enajenar un bien del interesado previo a la expedición de la sentencia, por lo
que no es objeto del juicio la medidas cautelares que recaen sobre los bienes
y/o las causales exigidas para su activación.
La intensidad de
la evaluación de las etapas de la proporcionalidad varía dependiendo de la
medida analizada y del grado de legitimidad así como representatividad
democrática de la autoridad que la expide[84]. De ahí que, la
enunciada metodología tenga los niveles de estudio débil, intermedio y estricto[85].
En el caso
analizado, podría inicialmente concluirse que la medida de enajenación temprana
debe ser sometida un juicio débil de proporcionalidad, porque se trata de una
materia en que el legislador tiene una amplia libertad de configuración para
regular los procesos y sus decisiones[86].
Sin embargo, la Corte ha elevado el nivel de escrutinio en el evento en que se
alega que los trámites aparejan una posible perturbación de derechos
constitucionales[87].
Lo anterior, en razón de que, en esas situaciones, las normas transgredirían,
prima facie, los límites fijados a la libertad configurativa del
legislador. En Sentencia C-031 de 2019, la Sala Plena intensificó de débil a
intermedio el examen de proporcionalidad[88] que realizó
sobre la notificación e integración del contradictorio en el proceso monitorio,
porque los demandantes de ese entonces reclamaron que la norma fijaba una
barrera a la administración de justicia y al debido proceso.
Por ende, esta
Corporación estima apropiado evaluar la validez del precepto censurado con base
en el juicio intermedio de proporcionalidad, en tanto la medida de enajenación
temprana, al ser definitiva interfiere los derechos de propiedad y el debido
proceso. Ello pese a la libertad configurativa que tiene el legislador en la
materia.
En aplicación de
la metodología mencionada, el medio reconocido en el artículo 24 de la Ley 1849
de 2017 pretende alcanzar un fin constitucionalmente legítimo e importante que
no se encuentra prohibido por la Carta Política, que responde a configurar un
mecanismo eficiente de la administración que evite los altos costos que se
producen en la gestión de los mismos[89],
lo que se traduce en protección del patrimonio público y en la garantía de los
principio de la eficiencia y eficacia de la administración, reconocido en el
artículo 209 Superior. Ello en el contexto de la finalidad que tiene la acción
de extinción de dominio de materializar la justicia[90].
La enajenación
temprana es una medida conducente para alcanzar los objetivos referidos, pues
evita que la administración asuma los costos derivados de la tenencia de bienes
objeto de medida cautelares expedidas en un proceso de extinción de dominio. En
efecto, la monetización de los activos muebles e inmuebles es una alternativa
apropiada para reducir las erogaciones de mantenimiento, proteger el interés
público, resolver los problemas que tienen los bienes fungibles, los que se
deterioran por el paso del tiempo o los que constituyen un peligro ambiental. Al
respecto, en la exposición de motivos de la ley se advirtió “implementar la
enajenación temprana en los bienes con medidas cautelares en procesos de
extinción de dominio permite que el Estado realice una administración eficiente
en términos de costo-beneficio por cuanto, del volumen de activos gestionados a
través del Frisco, el 90% corresponde a esta clase de bienes, cuyo presupuesto
anual asciende a $22.116.999.99944 en lo corrido del 2016”[91].
Tales potencialidades, que la Corte comparte, fueron señalados por el
Procurador General de la Nación, la Fiscalía General, la Presidencia de la República,
la Universidad Libre y los Ministerios convocados –Interior y Defensa-.
El medio
escogido en la Ley 1849 de 2017 es una regulación necesaria, ya que es
indispensable para obtener las metas perseguidas por el legislador. Lo
anterior, en razón de que desprenderse del dominio y de la administración es la
forma menos costosa para asegurar la posibilidad de ejecutar la sentencia,
finalidad de las medidas cautelares[92],
frente a las otras opciones posibles, como son asumir gastos de administración,
contratar su gestión, destruir el bien o chatarrizarlo, así como
los perjuicios que causan por el deterioro de las mismas. Cabe precisar que
la hipótesis que se encuentra necesaria hace relación a los eventos en que se
enajena el bien con fundamento en un un concepto técnico que concluye que es más
oneroso mantener el bien en poder del Estado que venderlo, chatarrizarlo o
contratar una gestión del mismo. Este análisis de costo-beneficio es un
presupuesto indispensable para                                         proceder
con la enajenación temprana, de manera que, sin este análisis, no se cumple los
requisitos reconocidos en la ley para utilizar esa forma de administración de
bienes.
Así mismo, el
legislador ha persistido en esa medida por más de 20 años, como se mostró en
esta providencia. Nótese que ha evaluado en repetidas ocasiones su idoneidad y
necesidad desde 1993. Basta reseñar la exposición de motivos y los informes de
ponencia que se presentaron la elaboración de la Ley 1849 de 2017, documentos
en los que se evidencia la justificación que formuló el legislador para emitir
la regulación[93].
Dentro de las
posibilidades jurídicas, esta Corporación recuerda que la Sentencia C-539 de
1997 concluyó que la enajenación temprana de bienes fungibles o en riesgo
deterioro, sin control judicial, era proporcional y razonable para asegurar la
función social de la propiedad y garantizar la eficiencia de la administración.
Como se mostró en la precisión del alcance del enunciado legal cuestionado
(Supra 9.1), la norma que hoy se estudia aumentó las hipótesis de procedencia
de enajenación temprana. En la exposición de motivos e informes de ponencia del
estatuto que concluyó con la Ley 1849 de 2017, se justificó por qué era
necesario eliminar el control judicial de la enajenación temprana, al señalar
que los costos de la administración persistían mientras se esperaba la decisión
judicial de enajenar los bienes[94].
Por ende, estimó que la perturbación de los derechos al debido proceso y
propiedad se encontraba justificada.
La alternativa
seleccionada se complementa con las medidas normativas que el legislador
propuso para aumentar el cumplimiento del subprincipio de necesidad en la
enajenación temprana, sin autorización judicial. Esa regulación compensa y
reduce la interferencia que padecen los derechos de propiedad y del debido
proceso, a saber: i) exigir que sobre los bienes enajenados recaiga una medida
cautelar, la cual posee una autorización y control judicial integral; ii)
someter el acto de enajenación a la aprobación previa del Comité conformado por
un representante de la Presidencia de la República, Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, Ministerio de Justicia y del Derecho y la Sociedad de Activos
Especiales S.A.S., decisión que debe sustentarse en un concepto técnico de costo-beneficio;
iii) sujetar la venta anticipada a la configuración de causales legales, las
cuales deben aplicarse de forma rigurosa y justificarse de manera suficiente; y
iv) reconocer la compensación monetaria actualizada por la venta de los bienes,
en caso en que el interesado obtenga sentencia favorable. Para ello, se ordena
crear una reserva técnica del 30% del valor de los bienes para cubrir ese tipo
de contingencias. La Corte toma nota que esta previsión constituye una
protección patrimonial al derecho de dominio perturbado.
En ese sentido,
se estima que el legislador fijó requisitos para restringir la actividad de la
administración en la venta temprana de los bienes sujetos a medidas cautelares.
Dicha regulación proscribe la enajenación temprana, libre y discrecional que la
Corte Constitucional declaró inexequible, en Sentencia C-296 de 2011,
normatividad que avalaba la venta de activos sin control o restricción alguna
en el marco de estado de emergencia económica.
La medida
adoptada en la ley es la menos lesiva para la propiedad, por cuanto se halla
compensada con una retribución del valor del bien. Lo propio sucede con el
debido proceso, toda vez que tiene controles para que proceda la enajenación
temprana, como son: i) la existencia de la medida cautelar con control judicial
integral; ii) las causales de activación de la medidas, las cuales son de
interpretación restrictiva y de aplicación rigurosa; y iii) el permiso para la
venta que debe emitir la administración, sustentado en un concepto técnico de
costo-beneficio. Además, no se quebranta la presunción de inocencia, como
quiera que la enajenación temprana y las medidas cautelares dictadas en el
proceso de extinción de dominio jamás implican demostrar que la propiedad es
ilegítima, al punto que el proceso continua y el ciudadano debería ser
compensado monetariamente por la pérdida del bien, en el evento en que salga
victorioso en el juicio. Y no se desnaturaliza la extinción de dominio,
regulada en el artículo 34 Superior, dado que la sentencia es acto jurídico que
declara la inexistencia del título y no la enajenación temprana.
9.3.
En
suma, la Corte encuentra razonable y proporcional la ponderación que realizó el
Congreso de la República para reiterar la figura de la enajenación temprana y
compensarla con requisitos legales de activación, el control judicial indirecto
que se materializó en medidas cautelares y la compensación monetaria, lo que se
traduce en medidas idóneas, necesarias y legitimas para alcanzar los fines que
persigue la norma.
10.
Síntesis
de la decisión
10.1.     La Corte
Constitucional se ocupa de estudiar la demanda formulada por el ciudadano
Carlos Enrique Robledo contra el artículo 24 de la Ley 1849 de 2017, que
modificó el artículo 93 de la Ley 1708 de 2014, “Por medio de la cual se expide
el Código de Extinción de Dominio”. El actor considera que la enajenación
temprana de bienes que tiene bajo su administración el Fondo para la
Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado –Frisco-,
producto de una medida cautelar, desconoce los derechos de propiedad y debido
proceso, así como la regulación constitucional de la extinción de dominio,
porque, a su juicio, la norma suprime la propiedad de esos bienes, sin que haya
concluido el proceso con sentencia definitiva.
10.2.    Como problema jurídico
se plantea determinar ¿si el artículo 24 de la Ley 1849 de
2017 vulnera los artículos 29, 34 y 58 de la Constitución, al permitir la
enajenación temprana de los bienes sujetos a medidas cautelares en el proceso
de extinción de dominio, porque, según el actor, suprime el derecho de
propiedad sin que exista sentencia definitiva sobre el particular?
10.3.    La Sala precisa
que la
extinción de dominio no genera una interferencia al derecho de propiedad,
porque en caso de configurarse la ilegitimidad del título esa garantía no
merece protección o se torna indigna, al punto que nunca nació o se convirtió
en espuria. Otra cosa sucede cuando no ha sido expedida la sentencia definitiva
en ese tipo de procesos y se dictan medidas que perturban algunos de los atributos
de la propiedad. Se trata de una tensión entre el derecho de propiedad y el
interés público, junto con las facultades que tiene el Estado de materializar
el artículo 34 Superior. Dicha colisión debe resolverse teniendo en cuenta al
menos los siguientes aspectos: i) el grado de afectación de los derechos
fundamentales en juego; ii) el carácter transitoria o definitiva de la medida o
la aplicación condicionada a algunos requisitos legales; iii) la previsión o no
de la compensación derivada de la interferencia que sufrió el derecho de
propiedad; y iv) la finalidad que persigue la enajenación.
Adicionalmente,
aclara que la mencionada acción constitucional no es un proceso penal que
examine la responsabilidad individual de una persona, sino que se trata de un
proceso patrimonial en el que se busca establecer la licitud o ilicitud del
título por medio del cual se adquirieron determinados bienes. En
ese contexto, el legislador cuenta con una amplia facultad normativa para
estructurar el proceso de extinción de dominio, de esta manera, puede prever
las etapas, la existencia o no de medidas cautelares, los recursos, los requisitos
para el ejercicio de la acción, el régimen de nulidades, las reglas de
producción de la prueba etc.
Sin embargo, esa libertad se encuentra
restringida por los elementos esenciales del debido proceso y por los
principios de proporcionalidad y razonabilidad. En este punto, es importante
advertir que la presunción de inocencia adquiere un alance especial, el cual
hace referencia a la aplicación del principio de carga dinámica de la prueba y
a la necesidad de demostrar el carácter ilegitimo del título para derrotar la
apariencia de la propiedad.
10.4.    En la resolución
del cargo, la Sala constata que la enajenación temprana sin autorización
judicial y antes de que exista sentencia es una medida razonable y proporcional,
porque cumple con un fin legítimo e importante, es adecuada y necesaria para
garantizar la meta planteada. La finalidad del medio se encuentra en la
protección del patrimonio público, la eficiencia y eficacia administrativa así
como la vigencia principio de justicia.
La medida
seleccionada por el legislador es adecuada, por cuanto trasferir el derecho de
dominio sobre los bienes objeto de medidas cautelares evita el desgaste de la
administración y que ésta asuma cuantiosas erogaciones. Así mismo es necesaria,
toda vez que es la alternativa menos lesiva para los derechos a la propiedad y
al debido proceso que a la par garantiza el fin pretendido por la norma y protege
los principios que éste entraña. El legislador probó ese medio a lo largo de 20
años y fue ajustando su alcance para aumentar su eficacia.
De igual forma,
es una hipótesis normativa que fue avalada por la Corte Constitucional en la
Sentencia C-539 de 1997. A su vez, la ley implementó medidas para reducir el
nivel de interferencia que padecen los derechos a la propiedad y al debido
proceso, a saber: i) la autorización judicial indirecta de la enajenación, representada
en las medidas cautelares, que tienen un control integral por parte del juez de
extinción de dominio; ii) la existencia de causales legales de activación de la
medida de venta anticipada, hipótesis que son de interpretación restrictiva y
de aplicación rigurosa; iii) la enajenación se encuentra sujeta a la
autorización de un Comité conformado por un representante de la Presidencia de
la República, un representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y
un representante del Ministerio de Justicia y del Derecho y la Sociedad de
Activos Especiales SAS, el cual fundamenta su decisión en un concepto técnico
de costo-beneficio; y iv) la compensación por  enajenar de manera temprana los
bienes antes de la sentencia.
La enajenación
temprana tampoco desconoce la presunción de inocencia y la naturaleza de la
acción de la extinción de dominio, en razón de que no implica declarar
ilegitimo el título. En realidad es una forma de administrar los bienes sujetos
a medidas cautelares que tiene en cuenta el derecho de propiedad, al reconocer
una compensación, porque el interesado no fue derrotado en el juicio. Se trata
una medida proporcional y razonable que tiene en cuenta los principios en
juego.
VII.-  DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar EXEQUIBLES las expresiones “enajenar”,
“tempranamente”, “con medidas cautelares dentro del proceso de extinción
de dominio” y “enajenado”, previstas en los incisos primero y quinto
del artículo 93 de la Ley 1708 de 2014, tal y como fue modificado por el
artículo 24 de la Ley 1849 de 2017, por los cargos estudiados en esta
providencia.
Segundo.- Declararse INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de
fondo acerca de la constitucionalidad de los incisos tercero y cuarto del
artículo 93 de la Ley 1708 de 2014 y tal y como fue modificado por el artículo
24 de la Ley 1849 de 2017, por ineptitud sustantiva de la demanda..
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
Con
aclaración de voto
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO CAMPO
Magistrado
Con
salvamento de voto
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
(Impedimento
aceptado)
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL
MAGISTRADO
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
A LA SENTENCIA C-357/19
Referencia: expediente D-13024
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 24 de la Ley
1849 de 2017, que modificó el artículo 93 de la Ley 1708 de 2014, “Por medio
de la cual se expide el Código de Extinción de Dominio”.
Magistrado ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Comparto la decisión
adoptada por la Sala Plena respecto de la constitucionalidad de las expresiones
cuestionadas del artículo 93 de la Ley 1849 de 2017, que permiten, entre otros,
la enajenación temprana o previa de los bienes objeto de medidas cautelares en
el curso de un proceso de extinción del dominio. Se trata de medidas razonables
y proporcionadas frente los fines de eficiencia en la administración de dichos
bienes, que toma en consideración las dificultades que se han evidenciado en su
manejo, pero no deja desprotegido a quien enfrenta el proceso, porque exige que
las medidas cautelares sean impuestas judicialmente, involucra la participación
de un órgano que debe rendir un concepto técnico y prevé y garantiza la
indemnización eventual, en el caso en que la sentencia no declare extinto el
dominio.
No obstante lo anterior,
para llegar a tal conclusión, la sentencia C-357 de 2019 desarrolló un test de
razonabilidad y proporcionalidad de intensidad intermedia, que no corresponde a
los estándares que, en la materia, ha practicado la jurisprudencia
constitucional. Así, luego de examinar la finalidad e idoneidad del medio
incluyó, en este juicio, un examen de la necesidad de la medida, en los
siguientes términos: “El medio escogido en la Ley
1849 de 2017 es una regulación necesaria, ya que es indispensable para obtener
las metas perseguidas por el legislador. Lo anterior, en razón de que
desprenderse del dominio y de la administración es la forma menos costosa para
asegurar la posibilidad de ejecutar la sentencia, finalidad de las medidas
cautelares[92], frente a las otras opciones posibles, como son asumir gastos de
administración, contratar su gestión, destruir el bien o chatarrizarlo”.
Debo recordar que el examen
de la necesidad de la medida, que toma en consideración las distintas
alternativas que se ofrecían al Legislador, para escoger, dentro de las
igualmente eficaces, la menos invasiva, es el estándar de control judicial más
exigente y, por lo tanto, el que limita de la mayor manera la potestad de
configuración normativa del Legislador, razón por la cual, el control de la
necesidad debe reservarse a los juicios de intensidad estricta[95].
De no ser así, como ocurrió en el presente caso, la Corte Constitucional corre
el riesgo de invadir la órbita del poder legislativo, sin que exista
justificación para ello. De haberse concluido que se trataba de una amenaza
importante al goce de un derecho constitucional fundamental, habría sido
necesario realizar un juicio de intensidad estricta, con el correspondiente
control de la necesidad, pero debo precisar que este no fue el caso.
Por otra parte, aclaro mi
voto porque, de manera correcta, la sentencia explica que las garantías del
debido proceso y, particularmente, aquellas que son propias del proceso penal,
no son automáticamente exigibles al proceso de extinción del dominio, porque
esta no es una manifestación del poder punitivo estatal (ius puniendi), sino una institución
patrimonial, de rango constitucional, que resulta de la ilegitimidad del título
y, por lo tanto, declara que la pretendida propiedad no era más que aparente, es
decir, que nunca se adquirió el derecho y, por lo tanto, no amerita el amparo
estatal.
Ahora bien, a pesar de lo
anterior, la sentencia no descarta de entrada la vulneración de la presunción
de inocencia por las normas en cuestión, al no tratarse de un proceso
sancionatorio, sino concluye lo siguiente: “Además,
no se quebranta la presunción de inocencia, como quiera que la enajenación
temprana y las medidas cautelares dictadas en el proceso de extinción de
dominio jamás implican demostrar que la propiedad es ilegítima, al punto que el
proceso continúa y el ciudadano debería ser compensado monetariamente por la
pérdida del bien, en el evento en que salga victorioso en el juicio”.
A mi juicio, se trata de un
razonamiento impertinente en una materia no sancionatoria, que se predica del
examen de la legitimidad de los títulos, y no de los comportamientos
reprochables de los que pretenden ser propietarios.  Exigir el respeto de esta
garantía en el proceso de extinción del dominio implicaría que quienes se presumen
inocentes no son las personas, sino los bienes objeto del proceso de extinción
del dominio, lo que es jurídicamente exótico, a más de incorrecto.
En estos términos dejo planteada mi aclaración de voto a la
sentencia C-357 de 2019.
Fecha ut supra,
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
[1] En el auto de
inadmisión se indicó que no se cumplía el requisito de claridad, en tanto el
cargo debe contemplar que la enajenación no es arbitraria por parte de la
Sociedad Activos Especiales S.A.S., sino que ello debe estar autorizado por un
Comité y está supeditado a las siete causales previstas en el mismo artículo 93
para que proceda la enajenación temprana. Además, se señaló que el artículo
demandado no se puede entender de manera aislada del artículo 91 del Código de
Extinción de Dominio, respecto del cual existe una remisión expresa (inciso
4º), el cual dispone cuál es la destinación de los recursos provenientes de la
enajenación temprana. Igualmente, se precisó que el requisito de certeza
resultaba desconocido en tanto el actor no ofreció una interpretación del
enunciado demandado que transgreda los artículos 1, 2, 29, 34 y 58 de la Carta,
pues no explicaba cómo se infringían las normas constitucionales que mencionaba
y sólo se refería al artículo 34 invocado. Finalmente, se expuso que el actor desatendió
el requisito de pertinencia al aludir a la sentencia C-296 de 2011 sin
desarrollar argumentos para explicar una eventual configuración del fenómeno de
cosa juzgada material, debiendo entonces demostrar que el control previo recayó
sobre una regla de derecho idéntica a la demandada.
[2] Ver la sentencia
C-1007 de 2002,
[3] Ver la sentencia C-214
de 1994
[4] Ver capítulo IX de la
Ley 1708 de 2014
[5] Procedimientos tales
como: i) la conformación de un órgano administrativo de decisión, Comité de
Enajenaciones, ii) el establecimiento de las circunstancias para que proceda su
aplicación y iii) la existencia de parámetros que permitan la administración de
los recursos recaudados.
[6] Ver la sentencia T-580
de 2011.
[7] Adicionalmente,
resulta pertinente resaltar que los recursos líquidos resultantes de la
enajenación temprana y de conformidad con el artículo 91 de la ley 1708 de
2014, tienen una destinación específica, al distribuirse el treinta por ciento
(30%) para la constitución de la referida reserva técnica y un setenta por
ciento (70%) de los recursos son entregados al FRISCO, que a su vez son distribuidos
de la siguiente manera: un veinticinco (25%) a la Rama Judicial, un veinticinco
por ciento (25%) a la Fiscalía General de la Nación, un diez por ciento (10%) a
la Policía Judicial y un cuarenta por ciento (40%) para el Gobierno Nacional.
Por ende, el aprovechamiento de estos recursos se relaciona al concepto de
interés general.
[8] Ver la sentencia
T-427 de 1998
[9] Ver la sentencia T-554
de 1998
[10] Así, por ejemplo, en
Guatemala se encuentra definida a través del artículo 23 del Decreto 55 de 2010
y a grandes rasgos permite la venta anticipada de bienes sujetos a medidas
cautelares, previa solicitud del Ministerio Público cuando corran el riesgo de
perecer, deteriorarse, depreciarse o desvalorizarse. En Honduras está regulada
por medio de la Ley sobre Privación Definitiva del Dominio de Bienes de Origen
Ilícito en su artículo 71, mediante el cual existe la posibilidad de enajenar,
subastar o vender anticipadamente los bienes fungibles, de género y/o muebles
que corran el riesgo de perecer, perderse, deteriorarse, desvalorizarse o que
su administración implique perjuicios o costos desproporcionados para el Estado
al momento de ser devueltos o se encuentren inservibles cuando sea proferida
sentencia de privación del dominio. En Ecuador en el Código Orgánico Integral
Penal, artículo 551 señala la facultad del Fiscal para solicitar la adopción de
medidas cautelares destinadas a inmovilizar los bienes, fondos y demás activos
de propiedad, vinculados o que estén bajo control directo e indirecto de personas
naturales o jurídicas. En Paraguay se encuentra regulada la figura a través del
artículo 23 de la Ley 5876 de 2017, en donde la Secretaria Nacional de
Administración de Bienes Incautados y Comisados (SENABICO) podrá solicitar al
juez competente la aplicación de la medida con el propósito de autorizar la
venta anticipada cuando los bienes incautados presenten riesgo perecer,
deteriorarse, desvalorizarse o cuya conservación ocasione perjuicios o gastos
desproporcionados, y posteriormente el producto de la venta será depositado en
las cuentas bancarias de dineros incautados administradas por SENABICO. En
Panamá, el Código Procesal Penal en su artículo 254 establece la posibilidad de
aprehensión provisional de bienes perecederos y de mantenimiento oneroso que constituyan
instrumento de delito, para luego donarlos a instituciones de beneficencia y de
igual forma, procederá la venta cuando los bienes corran riesgo de dañarse o
deteriorarse
[11] Por su parte, la
legislación interna española (Ley orgánica 15 de 2003) dispone la posibilidad
de enajenar bienes decomisados, sin esperar el pronunciamiento judicial, en dos
eventos, primero, cuando el propietario los abandone y segundo, cuando su
conservación resulte un peligro para salud o seguridad pública. Centésimo
trigésimo primero. Se modifica el artículo 374, que queda redactado como sigue:
(…). Los bienes decomisados podrán ser enajenados, sin esperar el
pronunciamiento de firmeza de la sentencia, en los siguientes casos: a) Cuando
el propietario haga expreso abandono de ellos. b) Cuando su conservación pueda
resultar peligrosa para la salud o seguridad públicas, o dar lugar a una
disminución importante de su valor, o afectar gravemente a su uso y
funcionamiento habituales. Se entenderán incluidos los que sin sufrir deterioro
material se deprecien por el transcurso del tiempo. Cuando concurran estos
supuestos, la autoridad judicial ordenará la enajenación, bien de oficio o a
instancia del Ministerio Fiscal, el Abogado del Estado o la representación
procesal de las comunidades autónomas, entidades locales u otras entidades
públicas, y previa audiencia del interesado. El importe de la enajenación, que
se realizará por cualquiera de las formas legalmente previstas, quedará
depositado a resultas del correspondiente proceso legal, una vez deducidos los
gasto
[12] Se resaltan algunos
ejemplos de venta anticipada que fueron resaltados en el estudio, así por
ejemplo en el caso de Argentina, la ley 26.348 de 2008 establece el marco
normativo para la enajenación o venta anticipada de aeronaves y automotores
abandonados, perdidos, decomisados o secuestrados. La legislación de Bolivia
establece la posibilidad de venta directa o en subasta pública de bienes
perecederos, semovientes, bienes muebles susceptibles de disminución de valor,
sin consentimiento del propietario. Por su lado, Perú permite la venta previa
de bienes muebles e inmuebles incautados, por disposición del decreto
legislativo 1104 de 2012. Finalmente, Costa Rica por disposición de la Ley 8754
establece la posibilidad de enajenar cuando se trate de bienes que corran el
riesgo de deteriorarse, dañarse y que sean de costoso mantenimiento.
[13] Como respaldo de su
argumento, el Ministerio citó la sentencia C-539 de 1997, que analizó el
contenido del artículo 25 de la Ley 333 de 1996 en relación con las competencias
para la enajenación de bienes en cabeza de la extinta Dirección Nacional de
Estupefacientes.
[14] No obstante, al
desarrollar la fundamentación de su postura, el Ministerio de Defensa se
refirió ‒al parecer por un error involuntario‒ a una temática
distinta a la enajenación temprana de bienes incautados prevista en el artículo
24 de la Ley 1849 de 2017 que modificó el artículo 93 del Código de Extinción
de Dominio. De hecho, al ahondar en las razones para sostener que la demanda
incumple los requisitos mínimos de admisibilidad, el Ministerio de Defensa
Nacional aborda el tema de la presunta afectación a los derechos fundamentales
por la no entrega de la libreta militar como documento de identificación para
las personas transgénero.
[15] Citó, como sustento
de esta postura, las sentencia C-740 de 2003 y T-590 de 2009.
[16] Sentencia C-516 de
2016
[17] Sentencia C-007 de
2016
[18] Ibídem, En esa
ocasión, la Sala Plena precisó que “Se tratará del mismo objeto de control
cuando el contenido normativo que fue juzgado previamente es igual al acusado,
o bien porque se trata del mismo texto, o bien porque -pese a sus diferencias-
producen los mismos efectos jurídicos. La variación de algunos de los elementos
normativos, o la modificación de su alcance como consecuencia de la adopción de
nuevas disposiciones, son circunstancias que pueden incidir en el objeto
controlado. Será el mismo cargo cuando coinciden el parámetro de control que se
invoca como violado y las razones que se aducen para demostrar tal infracción.
De acuerdo con ello, si las normas constitucionales que integraron el parámetro
de control sufren una modificación relevante o, sin ocurrir tal variación, el
tipo de razones para explicar la violación son diferentes, no podrá declararse
la existencia de cosa juzgada y procederá
un nuevo pronunciamiento de la Corte” Reiterado en C-290 de 2019
[19] En Sentencias C-259
de 2008 y C-211 de 2003, la Corte al recordar la sentencia C-310 de 2002,
precisó que el efecto de la cosa juzgada material depende de si la norma es
declarada inexequible o exequible.
[20]Al respecto se pueden
ver la sentencia C-245 de 2009, fallo que indicó que: “la Sala resaltar que el principio de cosa juzgada
constitucional absoluta cobra mayor relevancia cuando se trata de decisiones de
inexequibilidad, por cuanto en estos casos las normas analizadas y encontradas
contrarias a la Carta Política son expulsadas del ordenamiento jurídico, no
pudiendo sobre ellas volver a presentarse demanda de inconstitucionalidad o ser
objeto de nueva discusión o debate. Lo anterior, máxime si se trata de una
declaración de inexequibilidad de la totalidad del precepto demandado o de la
totalidad de los preceptos contenidos en una ley. En tales casos,
independientemente de los cargos, razones y motivos que hayan llevado a su
declaración de inconstitucionalidad, no
es posible emprender un nuevo análisis por cuanto tales normas han dejado de
existir en el mundo jurídico.” En esa misma dirección se encuentra, por
ejemplo, las sentencias C-255 de 2014 y C-007 de 2016.
[21] Sentencias C-096 de
2003 y C-290 de 2019
[22] En Sentencia C-740 de
2003, la Sala Plena analizó si se configuraba cosa juzgada en relación con la
Sentencia C-1007 de 2002, la cual había estudiado la constitucionalidad del
Decreto Legislativo 1975 de 2002. Al respecto concluyó “si bien se aprecia
que varias de las normas ahora demandadas en su momento hicieron parte del
Decreto Legislativo 1975 de 2002 y que sobre ellas existe un pronunciamiento de
constitucionalidad previo, en relación con ellas tampoco existe cosa juzgada
pues se trató de una legislación proferida con base en las facultades
conferidas al Gobierno Nacional por el derecho constitucional de excepción y,
por lo mismo, sometida a unos criterios de control distintos a los de una ley
ordinaria.”
[23] El control automático
realizado respecto de los decretos legislativos “(iii) es un control
integral porque se verifica que los decretos examinados reúnan los requisitos
formales y materiales señalados por los preceptos constitucionales; (iv) es un
control definitivo pues una vez la Corte se pronuncia sobre la constitucionalidad
de los decretos legislativos éstos no pueden ser objeto de un posterior examen
vía acción pública de inconstitucionalidad”: Sentencia C-070 de 2009 y
C-096 de 2017. En el mismo sentido: sentencia C-156/11.
[24] El Misterio de
Defensa y la Fiscalía General de la Nación solicitaron a la corte que se
inhibiera y subsidiariamente declara exequible la norma demandada,
[25]Auto del 29 de julio
de 1997, expediente D-1718. Y ver Sentencia C-249 de 2019
[26]En
Sentencia C-362 de 2001, la Corte concluyó que no existían cargos porque los
argumentos dirigidos a reprochar la disposición partían de proposiciones que no
se derivaban de la norma acusada.
[27]
Mediante Sentencia C-504 de 1995, la Corte concluyó que la disposición acusada
no correspondía a la realmente consagrada por el legislador.
[28] Sentencias C-242 de
2006, C-402 de 2007, C-1299 de 2005, C-048 de 2006 y C-1194 de 2005.
[29] En Sentencia C-740 de
2013, se explicó que el régimen constitucional del derecho a la propiedad, y
cómo a lo largo de la historia, las reformas constituciones de 1936 y 1991
introdujeron límites al ejercicio del mismo. Entre esas restricciones se
fijaron la extinción del dominio cuando se incumplen las funciones sociales. En
el caso de la Constitución de 1991, la Sentencia indicó que se consagró una
institución directamente relacionada con el derecho de propiedad y, a través de
ella, señaló el efecto producido en el caso de derechos adquiridos sin justo
título o sin arreglo a las leyes civiles: La declaración de extinción del
dominio.
[30] . Cfr Sentencias
C-374 de 1997. Desde la constitución de 1886 se protegían los derechos
adquiridos con justo título y con arreglo a las leyes civiles, tal como sucede
en la Constitución de 1991 con los derechos adquiridos con arreglo a las leyes
civiles, por ello, la acción de extinción de dominio no restringe el derecho de
propiedad, pues este no logra consolidarse cuando se pretende ejercer dominio
sobre bienes adquiridos sin el respeto debido a la Constitución y la Ley. Así
mismo, en Sentencia C-740 de 2003, la Corte reconstruyó el marco normativo que
ha restringido el derecho de propiedad ante los títulos injustos.
[31] Sentencia C-071 de
2018.
[32] Sentencia C-740 de
2003
[33] Ibídem
[34] Sentencia C-133 de
2009
[35] Sentencia C-149 de
2005.
[36] Wilson Alejandro
Martínez Sánchez (Coor. Académico) Extincion Del Derecho De Dominio En
Colombia, Nuevo Código de Extinción de Dominio colombiano, International
Criminal Investigative Training Assistance Program (Icitap) y Oficina De
Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito (Unodc), pp. 6
[37] SentenciaC-149 de
2005
[38] Sentencia C-071 de
2018
[39] Sentencias C-866 de
2014 y C-740 de 2003
[40] Sentencia C591 de
2012
[41] Sentencias C-374 de
1994, C-740 de 2003, SU-396 de 2016,  y C-071 de 2018
[42] Sentencia C-374 d
1994, entre otras
[43] Sentencia
C-740 de 2003. Reiterada en Sentencias SU-396 de 2016,  y C-071 de 2018
[44] Sentencia C-740 de
2003
[45] Sentencias C-374 de
1997 y C-740 de 2003
[46] En
Sentencia C-740 de 2003 “Es una acción constitucional porque no ha sido
concebida ni por la legislación ni por la administración, sino que, al igual
que otras como la acción de tutela, la acción de cumplimiento o las acciones
populares, ha sido consagrada por el poder constituyente originario como primer
nivel de juridicidad de nuestro sistema democrático.”
[47] Sentencia
C-370 de 2006.
[48] Opcit, “Es una
acción pública porque el ordenamiento jurídico colombiano sólo protege el
dominio que es fruto del trabajo honesto y por ello el Estado, y la comunidad
entera, alientan la expectativa de que se extinga el dominio adquirido mediante
títulos ilegítimos, pues a través de tal extinción se tutelan intereses
superiores del Estado como el patrimonio público, el Tesoro público y la moral
social”
[49] Ibídem “Es una
acción judicial porque, dado que a través de su ejercicio se desvirtúa la
legitimidad del dominio ejercido sobre unos bienes, corresponde a un típico
acto jurisdiccional del Estado y, por lo mismo, la declaración de extinción del
dominio está rodeada de garantías como la sujeción a la Constitución y a la ley
y la autonomía, independencia e imparcialidad de la jurisdicción.
[50] Ibidem. Es una
acción autónoma e independiente tanto del ius puniendi del Estado como del
derecho civil.  Lo primero, porque no es una pena que se impone por la comisión
de una conducta punible sino que procede independientemente del juicio de
culpabilidad de que sea susceptible el afectado.  Y lo segundo, porque es una
acción que no está motivada por intereses patrimoniales sino por intereses
superiores del Estado.  Es decir, la extinción del dominio ilícitamente
adquirido no es un instituto que se circunscribe a la órbita patrimonial del
particular afectado con su ejercicio, pues, lejos de ello, se trata de una
institución asistida por un legítimo interés público.
[51] Sentencias C-740 de
2003 y C-516 de 2015, Ver es una acción que “está estrechamente relacionada
con el régimen constitucional del derecho de propiedad, ya que a través de ella
el constituyente estableció el efecto sobreviniente a la adquisición, solo
aparente, de ese derecho por títulos ilegítimos.  Esto es así, al punto que
consagra varias fuentes para la acción de extinción de dominio y todas ellas
remiten a un título ilícito”
[52] Sentencia C-071 de
2018
[53] Las medidas se
fundamentaron en las siguientes consideraciones: “Las medidas de excepción
que buscaban acelerar los trámites de extinción de dominio, se justificaron,
entre otras, en las siguiente consideraciones: “Que el lavado de activos
proveniente de la venta de cocaína y heroína al exterior hace que estas
organizaciones delincuenciales tengan una fuente de poder económico que les permite
enfrentar al Estado y a la sociedad;  ||  Que como consecuencia de lo anterior,
las empresas del crimen han multiplicado su capacidad de agresión, por su cada
vez más fuerte vinculación con otras formas de delincuencia organizada,
llegando a consolidar un poder que representa un riesgo imprevisible e
inminente que ocasiona una grave perturbación del orden público en el
territorio nacional;  ||  Que para contrarrestar los anteriores hechos, la
legislación vigente resulta insuficiente e ineficaz, obligando al Estado a
adoptar medidas inmediatas que agilicen el procedimiento de extinción de
dominio sobre los bienes y recursos provenientes, directa o indirectamente, de
actividades ilícitas […]” Entonces, El Decreto legislativo se justificó en
que era necesario tomar medidas ágiles para privar de la propiedad de dichos
bienes a los delincuentes, por el poder de amenaza e intimidación que les
conferían
[54] En esa ocasión se
precisó “Las adoptadas mediante el Decreto Legislativo 4826 de 2010 son
constitucionales, en la medida que cumplen con los requisitos formales y
materiales exigidos en el orden constitucional vigente, salvo el inciso segundo
del parágrafo introducido por el Artículo 1° del Decreto 4826 de 2010, y el
artículo 2° del mismo que se declaran inexequibles, por ser medidas
legislativas de excepción, que la crisis no requiere ni demanda (no son necesarias)
y que afectan de forma desproporcionada dos derechos constitucionales (el
derecho de propiedad y el derecho al debido proceso), por las razones
expresadas en la parte considerativa”.
[55] Sentencia C-071 de
2018
[56] En la C-740 de
2003, la Corte resolvió una demanda contra la totalidad de la Ley 793 de 2002
pues en criterio del accionante se vulneraron, entre otros, el Artículo 29
Superior y la reserva de ley estatutaria, pues regulaba aspectos relacionados
con el derecho fundamental a la propiedad privada, al debido proceso, y a la
prohibición de confiscación de la propiedad. Ley 793 de 2002 contenía el
procedimiento, los requisitos para el ejercicio de la acción, las etapas,
recursos, etc., y con base en esas acusaciones ciudadanas, la Corte tuvo oportunidad
de precisar los límites del Congreso de la República al momento de desarrollar
la acción
[57] En la Sentencia C-740
de 2003, la Corte reiteró que al ser una acción pública, jurisdiccional,
autónoma, establecida por el constituyente para la regulación y limitación del
derecho de propiedad, y en esa medida, al no estar  relaciona con un juicio de
carácter penal,
[58] Sentencia C-031 de
2019.
[59] Sentencia C-555 de
2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[60] Ver Sentencias C-319 de 2013,
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-424 de 2015, M.P. Mauricio González Cuervo y
C-282 de 2017, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[61] En esa ocasión, la
Sala Plena de la Corte resolvió una demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo que establecía en régimen de  nulidades en los procesos de extinción
de dominio (art. 15), pues, el criterio del accionante, el régimen previsto
vulneraba los artículos 29, 228 y 229 de la Constitución.  A juicio del
demandante, la norma impugnada limitaba la oportunidad procesal para que los
fiscales y jueces competentes en asuntos de extinción del dominio, se
pronunciaran positiva o negativamente, pues la norma acusada establecía etapas
preclusivas para ese tipo de pretensiones. La norma acusada, específicamente,
establecía que las peticiones de nulidad se resolverían en la resolución de
procedencia o improcedencia de la acción de extinción de dominio, o en las
sentencias de instancia. Con ello, sostenía el demandante,  se desconocía la
prevalencia del derecho sustancia sobre el procesal, pues la nulidad debía
declararse una vez ella es verificada
[62] Esa oportunidad,
manifestó que el Legislador tiene la competencia para determinar la estructura
de los procedimientos de la extinción de dominio, especialmente, debido a su
naturaleza constitucional, siendo esto consecuente con la autonomía e
independencia de la que goza el proceso.  En consecuencia se declaró exequible
el artículo 15 de la Ley 793 de 2003.
[63] la Corte estudió una
demanda de constitucionalidad contra los artículos 73, 74,  y subsiguientes de
la Ley 1395 de 2010, enunciados normativos que, entre otras cosas: (i)
otorgaban facultades de policía administrativa a la subdirección jurídica de la
Dirección de Estupefacientes en casos de entrega real y material de los bienes
ordenada mediante sentencia de extinción de dominio, o mediante providencia de
medida cautelar; (ii) regulaban los medios de prueba aplicables en los procesos
de extinción de dominio; (iii) establecía el tramite abreviado del proceso de
extinción de dominio, en aquellos casos en que se incauten dineros o valores
tales como metales preciosos, joyas o similares, y no tengan poseedor, tenedor
o propietario identificado; (iv) preveía los tramites y las técnicas de
investigación en cabeza del fiscal delegado que se adelantarán en la fase
inicial del proceso y (v) desarrollaba la estructura general del proceso
(etapas y recursos).
[64]En
esa ocasión, la Corte estudió el caso de una persona que desde la década de los
ochenta del siglo XX, afrontó procesos penales y de extinción del dominio en
los que se discutió la licitud de los bienes que integraban su patrimonio. A
pesar de múltiples decisiones de instancia, en las que se concluía el carácter
lícito de su patrimonio, el accionante continuaba sub judice durante décadas,
sin obtener una respuesta definitiva. Encontró que se habían vulnerado los
derechos fundamentales del accionante pues se incurrió en una mora no
justificada, vulneradora del plazo razonable y se resolvió que la entidad
accionada debía dar estricto cumplimiento a los plazos legales establecidos
para el proceso de extinción de dominio, y se instó a las diferentes
autoridades para que en resolvieran la situación del accionante dentro de los
términos previstos en las normas procesales.
[65]En Sentencia T-590 de
2009, la Corte resolvió el caso de unos ciudadanos que promovieron la acción de
tutela contra las providencias judiciales que les habían extinguido el dominio
de varios bienes, con base a testimonios e informes de inteligencia falsos. Una
vez, se declaró judicialmente que la prueba de cargo en el proceso de extinción
de dominio  se obtuvo como consecuencia de un engaño, las personas perjudicadas
acudieron a la acción de tutela con el fin de que se protegiera su derecho al
debido proceso, y se restituyera el derecho de propiedad.
[66] En criterio del
demandante, la norma era inexequible dado que, una vez se decrete la medida
cautelar, la Dirección Nacional de Estupefacientes, no estaba en condiciones de
asumir la defensa material y técnica de los intereses patrimoniales de la
persona jurídica en relación con la cual se adelantaba un proceso de extinción
de dominio. Ello en atención a que la Dirección Nacional de Estupefacientes no
tiene competencia para asumir, ni contratar la defensa de los intereses
patrimoniales pertenecientes a la persona jurídica involucrada en un proceso de
extinción de dominio.
[67] Sobre el particular,
la Corte precisó que, la Dirección Nacional Estupefacientes cuenta con las
facultades de representación legal de la sociedad atribuidas al representante
Legal, así como todas las demás que señalan los artículos 193 del Código de
Comercio y 23 de la Ley 222 de 1995. De ahí que esa entidad tiene la obligación
de asegurar plena defensa de la sociedad objeto de medida cautelar como si se
tratara de los propios administradores.
[68] Sarmiento, E.G,
Medidas cautelares, Ed. Temis, Bogotá 2005. Así mismo, ver Sentencia C-379 de
2004.
[69] Sentencia C-030 de
2006
[70] Sentencias C-054 de
1997, C-255 de 1998 y C-925 de 1999.
[71] Sentencias C-740 de
2003, C-379 de 2004 y C-352 de 2017
[72] Sentencia C-030 de
2006 y C-490 de 2000
[73] Sentencia C-834 de
2013
[74] Sentencias C-523 de
2009 y C-835de 2013
[75] Sentencia C-490 de
2000
[76] Sentencia C-352 de
2017
[77] Sentencia C-1025 de
2004. En dicha decisión de enfatizó “que las medidas cautelares, por
definición, son una decisión de carácter precautorio que puede adoptar la
autoridad judicial en los casos precisamente señalados por el legislador, en
orden a anticipar la protección a un derecho y la eficacia de la resolución con
la cual podría culminar el proceso en la sentencia definitiva.”
[78] Ternera Barrios
Francisco, la Medidas Cautelares sobre sociedades, en extinción del derecho de
dominio en Colombia, nuevo Código de Extinción de Dominio COLOMBIA, Coor Wilsón
Alejandro Martínez, International Criminal Investigative Training Assistance
Program (ICITAP) Oficina De Naciones Unidas Contra La Droga y el Delito (UNODC)
p 297
[79] Guauta Rincón,
Administración y destinación de bienes, en extinción del derecho de dominio en
Colombia, nuevo Código de Extinción de Dominio COLOMBIA, Coor Wilsón Alejandro
Martínez, International Criminal Investigative Training Assistance Program
(ICITAP) Oficina De Naciones Unidas Contra La Droga y el Delito (UNODC) pp. 185
y ss.
[80] La Ley citada
reconoció esa posibilidad de la siguiente manera: “Parágrafo lº. Durante el
desarrollo del proceso, la Dirección Nacional de Estupefacientes podrá
destinar en forma provisional los bienes sobre los cuales esté vigente una
medida cautelar, a las entidades oficiales o instituciones de beneficio común
legalmente reconocidas. Los gastos de conservación estarán a cargo de la
entidad destinataria. La Dirección Nacional de Estupefacientes tomará las
medidas necesarias para garantizar que los bienes objeto de destinación
provisional continúen siendo productivos y generadores de empleo, para lo cual
podrá recurrir al arrendamiento o fiducia de los bienes en caso de que la
operación genere utilidades. Estos recursos deberán destinarse a la
financiación de los programas sociales de que trata esta Ley con preferencia en
la circunscripción territorial en que se encuentran localizados.
Preferencialmente en tratándose de bienes rurales con caracterizada vocación
rural, una vez decretada su extinción pasarán de manera inmediata al Instituto
Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, para ser aplicados a los fines
establecidos en la Ley 160 de 1994.Parágrafo 2o. Desde la providencia que
ordena el trámite de extinción del dominio, la Dirección Nacional de
Estupefacientes podrá enajenar los bienes fungibles o que amenacen deterioro,
respecto de los demás bienes, si se hiciere necesario en razón de lo oneroso de
su administración y custodia, podrá celebrar contratos de administración con
entidades públicas o privadas sometidas a vigilancia estatal”. Así mismo, esos
objetos se ampliaron con el Decreto 1461 de 2000, reglamentario a la Ly 333 de
1995 a los siguientes objetos Bienes fungibles, de género, que amenacen
deterioro, muebles Automotores, Insumo de cocaína y los que autorice el Consejo
Nacional de Estupefacientes
[81] Estás
instituciones son el Comité conformado por un
representante de la Presidencia de la República, un representante del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y un representante del Ministerio de
Justicia y del Derecho y la Sociedad de Activos Especiales SAS en su calidad de
Secretaría. Ver artículo 24 de la Ley 1849 de 2017.
[82] En Sentencia C-385 de
2015, se precisó los pasos o etapas del juicio de proporcionalidad “: (i) la
identificación de la finalidad de la medida que interfiere el derecho en
contrario, objetivo que debe ser legítimo frente a la Carta Política. Luego, se
evalúa la adecuación o idoneidad de las medidas seleccionadas para la alcanzar
meta propuesta. Ello se traduce en que los medios elegidos por el legislador u
otras autoridades permitan alcanzar efectivamente el fin perseguido; (iii)  la
necesidad de la restricción, análisis que se concreta en determinar que no
exista una medida menos lesiva a los derechos fundamentales interferidos; (iv)
la proporcionalidad, principio que realiza una estudio de costos – beneficio.
Así, una medida es constitucional siempre que sea mayor la importancia de
cumplimiento del mandato de optimización promovido que la afectación al
principio interferido o restringido”
[83] Barak, Aharon.
Proporcionalidad: Los derechos fundamentales y sus restricciones (Spanish
Edition) . Palestra Editores. Edición de Kindle, posición 9002 de 23818.
[84] Sentencia C-290 de
2019
[85] Ver Sentencias C-059 de 2018 y C-104 de 2016.
[86] Sentencia C-591 de
2005.
[87] Sentencias C-583 de
2016 y C-031 de 2019
[88] En Sentencia C-793 de
2014, la Corte precisó frente a la metodología del juicio de proporcionalidad
que “el tipo de test a observar obedecerá a la clase de valores, principios
y derechos constitucionales expuestos por el Legislador en su decisión. Así, el
test será: (i) leve cuando las medidas legislativas se refieren a materias
económica, tributarias, de política internacional o aquellas en las que el
Legislador cuente con un amplio margen de configuración normativa, para lo cual
bastara que el fin buscado y el medio utilizado no estén prohibidos
constitucionalmente y que el instrumento utilizado sea adecuado para la
consecución del fin perseguido; (ii)  intermedio cuando se trate de valorar
medidas legislativas en las que se pueda afectar un derecho constitucional no
fundamental. Este juicio es más riguroso y comprende no solo la determinación
de la conveniencia del medio, sino también la conducencia para la
materialización del fin perseguido con la norma objeto de examen y (iii)
estricto cuando la  medida tenga una mayor proximidad a los principios,
derechos y valores superiores, en cuyo caso, se efectúa un estudio integro de
proporcionalidad.”.
[89] Congreso de la
República, Senado de la República, gaceta 148, Informe de Ponencia para
Segundo   debate al Proyecto de Ley Número 171 de 2016 Senado, 193 DE 2016
CÁMARA Bogotá, D. C., 9 de marzo de 2017 y exposición de motivos, “Por medio de
la cual se modifica y adiciona la ley 1708 de 2018  -Código de Extinción de
Dominio- y se dictan otras disposiciones”, pp. 9-11, Cámara de Representantes,
gaceta 140, Informe de ponencia para segundo debate al proyecto de Ley Número
171 De 2016 Senado, 193 De 2016 Cámara, “Por medio de la cual se modifica y
adiciona la ley 1708 de 2018  -Código de Extinción de Dominio- y se dictan
otras disposiciones”, D. C., 9 de marzo de 2017, pp. 17-19
[90] Ibídem.
[91] Ibídem, Gaceta No 140
p 20 y Gaceta 148 p. 12. Sobre el particular se indicó “La duración promedio
de los procesos de extinción de dominio con la Ley 793 de 2002 es de 10 años,
tiempo durante el cual el Estado a través del administrador del Frisco asume
contingencias y riesgos en la administración de este tipo de activos, los
costos de administración equivalen a $ 2.931.000.000 por bien, con medidas cautelares
en el año, es decir que el costo de administración en el tiempo del trámite de
la acción asciende en $29.319.605 por bien, lo que quiere decir que en el año
se presupuesta por todos los activos en proceso un gasto de $22.116.999.999 que
llevados al ejercicio de 10 años sería un gasto de $ 221.169.999.990”
[92] Sentencia C-1025 de
2004
[93]Op.
Cit, en el debate se precisó que  “la limitación del derecho de dominio es
mínima, se encuentra regulada por ley, está sujeta a controles y prevé la forma
de minimizar el daño”, Gacetas 148 p. 12. En el mismo sentido, Gaceta 140,
p. 20 (…) “Otorgar
dicha facultad al administrador del Frisco para decidir, de manera temprana,
sobre la enajenación, destrucción, demolición o chatarrización de los bienes
que son entregados para su administración, es una medida apropiada que optimiza
los principios constitucionales de la administración pública. Lo anterior toda
vez que la medida cumple con los criterios de (i) adecuación, (ii) necesidad y
(iii) proporcionalidad”.
[94] Ibídem, se indicó en
la exposición de motivos y en los informes de ponencia                que “Uno
de los problemas que afecta el interés general de los ciudadanos es el desgaste
administrativo y fiscal en la gestión de los bienes que tienen una presunta
relación con la comisión de una conducta punible. Por tanto, una manera de
brindar soluciones adecuadas es que el interés individual del ciudadano de
mantener el bien a pesar de que sea insostenible su administración, ceda ante
el interés público de un gasto fiscal proporcionado a las actividades del
Estado”, p. 19
[95] Ver en el mismo sentido, aclaración de voto del Magistrado
Alejandro Linares Cantillo a la sentencia C-345 de 2019.