C-492-17
Sentencia C-492/17
INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y
DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y
CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Control automático de
constitucionalidad al Decreto
Ley 889 de 2017, por el cual se adiciona un artículo transitorio al Decreto
2067 de 1991/INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y
DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y
CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Técnica de control/DECRETO
LEY MEDIANTE EL CUAL SE ADICIONA UN ARTICULO TRANSITORIO AL DECRETO 2067 DE
1991-Exequible
DECRETOS LEY EXPEDIDOS EN
EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisitos formales/DECRETOS LEY DICTADOS EN
EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Límites a la competencia
DECRETOS LEY EXPEDIDOS EN EJERCICIO DE FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Límites a la
competencia atribuida al Presidente de la República por el Acto Legislativo 01 de
2016/FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Reserva estricta de ley/FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Límites
relativos a la conexidad con el Acuerdo Final/FACULTADES PRESIDENCIALES PARA
LA PAZ-Límites por el factor temporal/FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Límites relativos
a la estricta necesidad
En
suma, la medida en
juicio responde a la finalidad de hacer más eficiente el cumplimiento de las
funciones de la Corte, racionalizando el uso del tiempo, pues es evidente que uno de los aspectos más críticos e impostergables en
el marco del tantas veces mencionado Acuerdo de Paz, es la seguridad jurídica
que requiere su implementación.
AUTONOMIA LEGISLATIVA-Establecimiento de formas propias de cada juicio/AUTONOMIA
LEGISLATIVA-Límites
En los términos
de la jurisprudencia referenciada la atribución de potestad normativa del
Legislador (extraordinario), prevista en los numerales 1° y 2° del Artículo 150
de la Carta Política para regular los diversos procedimientos judiciales está
limitada por condiciones materiales que pueden resumirse en tres cuestiones
fundamentales, a saber: (i) las restricciones procedimentales no pueden versar
sobre una instancia procesal específicamente consagrada en la Constitución,
(ii) debe atender a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, y (iii) no
puede constituir una barrera injustificada para el acceso a la administración
de justicia y la garantía de otros derechos fundamentales.
Libertad de
configuraciOn legislativa en materia de procedimiento judicial-No es absoluta/libertad de configuraciOn legislativa en materia de procedimiento
judicial-Acceso a la administración de justicia y debido proceso
derecho de acceso
a la administracion de justicia-Primacía del derecho sustancial
En lo concerniente al presente asunto de
constitucionalidad, la prevalencia del derecho sustancial se manifiesta en que
el Legislador (en este caso extraordinario), al configurar los modelos de
procedimiento puede establecer mecanismos de suspensión dentro de los diversos
procesos judiciales, pero tal medida debe corresponder a un fin
constitucionalmente razonable.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE LOS DECRETOS LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Carácter
expreso, jurisdiccional, automático, participativo, posterior e integral
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Suspensión de términos en procesos de control de
constitucionalidad
PROCESO DE
CONSTITUCIONALIDAD-Términos
[L]a Sala Plena observa que la Constitución
no prevé un trámite específico para el proceso de constitucionalidad, por lo
cual su reglamentación detallada corresponde a la órbita de actuación del
legislador (Decreto Ley 2067 de 1991) y, en tal sentido, ningún parámetro
procesal constitucional se opone a que la legislación especial para la paz
prevea suspensiones provisionales de términos dentro de los diversos procesos
judiciales.
PROCESO DE
CONSTITUCIONALIDAD-Suspensión
de términos
[L]a
medida contemplada en el Decreto Ley 889 de 2017 no sacrifica en tiempo
injustificado e irrazonable los procesos ordinarios de constitucionalidad
abstracta, y, por el contrario permite atender con eficacia el procedimiento
abreviado sobre las normas que implementan el Acuerdo de Paz sin desatender las
funciones en materia del control concreto de los derechos fundamentales.
Referencia: Expediente RDL-022
Revisión de constitucionalidad del Decreto Ley 889 del
27 de mayo de 2017, “Por el cual se adiciona un artículo transitorio al
Decreto 2067 de 1991”.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá D.C., tres (3) de agosto de dos mil diecisiete
(2017).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez, Carlos Bernal
Pulido, Iván Escrucería Mayolo (e), Diana Fajardo Rivera, Alejandro Linares
Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina
Pardo Scheslinger y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales  y
cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de
1991, modificado por el Decreto Ley 121 de 2017, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Mediante oficio del 30 de mayo
de 2017, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la
Corte Constitucional copia auténtica del Decreto Ley 889 del 27 de mayo de
2017, “Por el cual se adiciona un artículo transitorio al Decreto 2067 de
1991”, con el fin de que se surta el procedimiento de control automático y
posterior a su entrada en vigencia, en los términos previstos en el Tercer
inciso del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016.
El Magistrado Sustanciador,
mediante Auto del 1 de junio de 2017: (i)  asumió conocimiento del Decreto Ley 889
de 2017, ““Por el cual se adiciona un artículo transitorio al Decreto 2067
de 1991”, (ii) comunicó el inicio del proceso al Presidente de la República, al
Presidente del Congreso de la República, al Ministerio del Interior, al Ministerio
de Justicia y del Derecho; (iii) invitó
a participar a las Facultades de Derecho de las Universidades de Los Andes, de
Antioquia, de Cartagena, EAFIT, Santo Tomás sede Bogotá, Externado de Colombia,
Javeriana, Libre, Nacional de Colombia, del Rosario, de La Sabana y Sergio
Arboleda, así mismo, al Centro de Estudios Jurídicos De Justicia, a la Comisión
Colombiana de Juristas y al Instituto Colombiano de Derecho Procesal; (iv)
ordenó por Secretaría General correr traslado al señor Procurador General de la
Nación, por el término de diez (10) días, como lo ordena el artículo 3o
del Decreto 121 de 2017; y (v) fijar en lista el asunto de la referencia por el término de diez (10)
días, con el fin de permitir a los ciudadanos intervenir, de conformidad con el
artículo 3o del Decreto Ley 121 de 2017.
Cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de
1991, modificado por el Decreto Ley 121 de 2017,  procede esta Corporación a
decidir sobre la exequibilidad del Decreto Ley objeto de control.
II. TEXTO DEL DECRETO LEY OBJETO DE REVISIÓN
“DECRETO LEY 889 DE 2017
(27 MAYO 2017)
"Por el cual se adiciona un artículo
transitorio al Decreto 2067 de 1991"
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
DE COLOMBIA,
En ejercicio de las facultades
extraordinarias que le confiere el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016
"Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y
asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”,
y
CONSIDERANDO:
Consideraciones generales
Que el artículo 22 de la Constitución
Política dispone que la paz es un derecho y un deber de obligatorio
cumplimiento.
Que con el fin de dar cumplimiento a este
mandato constitucional, el 24 de noviembre de 2017 el Gobierno Nacional
suscribió con las FARC-EP el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y
la Construcción de una Paz Estable y Duradera.
Que a partir de la suscripción del
Acuerdo Final se dio apertura a un proceso amplio e inclusivo de justicia
transicional, enfocado principalmente, en los derechos de las víctimas del
conflicto armado.
Que en el marco de dicho proceso, el
Gobierno Nacional asumió la obligación de implementar el Acuerdo Final, entre
otras medidas, mediante la expedición de normas con fuerza de ley.
Que, asimismo, en desarrollo del valor y
principio de la paz, el Congreso de la República aprobó el Acto Legislativo 01
de 2016, cuyo artículo 1° creó el Procedimiento Legislativo Especial para la
Paz, con el propósito de agilizar y garantizar "la implementación del
Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz
Estable y Duradera (Acuerdo Final) y ofrecer garantías de cumplimiento y fin
del conflicto".
Que a través del procedimiento
Legislativo Especial para la Paz pueden aprobarse leyes y actos legislativos,
los cuales, de conformidad con el literal k del citado artículo 1°, serán
objeto de control "automático y único de constitucionalidad, posterior a
su entrada en vigencia", en un procedimiento cuyos términos "se
reducirán a la tercera parte de los del procedimiento ordinario y no podrán ser
prorrogados".
Que el artículo 2° del Acto Legislativo
01 de 2016 facultó al Presidente de la República para expedir "los
decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendrá por objeto facilitar y
asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera".
Que los decretos con fuerza de ley
expedidos por el Presidente de la República en desarrollo de dichas facultades
también tendrán control automático de constitucionalidad "posterior a su
entrada en vigencia", ante la Corte Constitucional y dentro de los dos
meses siguientes a su expedición.
Que el artículo 5° del Acto Legislativo
01 de 2016 estableció que el mismo regiría a partir de la refrendación popular
del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una
Paz Estable y Duradera.
Que el 30 de noviembre de 2016, el
Congreso de la República adoptó la decisión política de refrendar el Acuerdo
Final.
Que mediante el Decreto 121 de 2017, el
Gobierno Nacional adicionó un capítulo transitorio al Decreto 2067 de 1991,
"por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y
actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional", con el fin
de dar cumplimiento a lo prescrito en el artículo 1°, literal k y el artículo
2° del Acto Legislativo 01 de 2016.
Que con el propósito de permitir a la
Corte Constitucional priorizar y agilizar la revisión constitucional que le
corresponde adelantar sobre los actos legislativos, leyes y decretos con fuerza
de ley aprobados y expedidos en el marco del Acto Legislativo 01 de 2016 se hace
necesario facultar al alto Tribunal, de manera transitoria, para que reglamente
lo relativo a la suspensión de términos en procesos ordinarios de
constitucionalidad que cursen ante el pleno de la Corporación.
Que para otorgar dicha facultad, resulta
imprescindible adicionar un artículo transitorio al Decreto 2067 de 1991
"por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y
actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional", norma de
rango legal expedida por el Presidente de la República en ejercicio de las
facultades extraordinarias conferidas por el artículo 23 transitorio de la
Constitución Política.
Que el punto II del Acuerdo especial
celebrado el 7 de noviembre de 2016, incorporado al Acuerdo Final establece el
compromiso de crear reglas especiales de control y señala que este último
deberá ser automático, posterior y único, y ejercido por la Corte
Constitucional sobre las leyes y actos legislativos tramitados por el
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, al igual que el término en el
que dicha revisión deberá adelantarse, que corresponde a la tercera parte del
previsto para el procedimiento ordinario, sin que pueda ser prorrogado.
Que si bien el Acuerdo Final no hace
mención expresa del control de constitucionalidad que deberá ejercer el alto
Tribunal respecto de los decretos leyes, los mismos se entienden incorporados
allí, en virtud de la fuerza de ley de la que están revestidos.
Que, adicionalmente, el tercer inciso del
artículo 2° del Acto Legislativo 01 de 2016 establece que dicho control de
constitucionalidad también deberá ser adelantado sobre los decretos leyes y
establece los términos con sujeción a los cuales la Corte realizará dicho
control, dentro de los dos meses siguientes a su expedición.
Que en virtud de lo anterior, el
contenido de este decreto ley tiene una naturaleza instrumental, en el sentido
de que tiene por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo
normativo del punto II del Acuerdo especial celebrado el 7 de noviembre de
2016, incorporado al Acuerdo Final, referido al control de constitucionalidad
de los actos legislativos, leyes y decretos tramitados mediante el
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, así como del artículo 1°,
literal k y el artículo 2° del Acto Legislativo 01 de 2016.
Que la Corte Constitucional, mediante las
Sentencias C-699 de 2016, C-160 de 2017, C-174 de 2017 y C-246 de 2017, definió
los criterios de validez constitucional que deben cumplir los decretos con
fuerza de ley, y que el Gobierno Nacional reconoce su carácter vinculante y su
importancia en un Estado Social de Derecho.
Que el presente decreto ley cumple los
requisitos de conexidad objetiva, estricta y suficiente entre este y el Acuerdo
Final, así como el requisito de necesidad estricta de su expedición, tal como
se expondrá en la presente parte motiva.
Requisitos formales de validez
constitucional
Que el presente Decreto se expide dentro
del término de los 180 días posteriores a la entrada en vigencia del Acto
Legislativo 01 de 2016, por medio del cual el legislador confirió facultades
extraordinarias al Presidente de la República, con el objeto de "facilitar
y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final", el
cual empieza a contarse el 1 de diciembre de 2016, por cuanto la refrendación
popular del Acuerdo Final tuvo lugar el 30 de noviembre de 2016.
Que el presente decreto es suscrito, en
cumplimiento del artículo 115, inciso tercero, de la Constitución Política, por
el Presidente de la República y el Ministro de Justicia y del Derecho, quien es
el ministro del ramo respectivo, en tanto se otorga una facultad al órgano de
cierre de la jurisdicción constitucional.
Que este decreto, en cumplimiento de lo
dispuesto en el artículo 169 de la Constitución Política tiene el título
"Por el cual se adiciona un artículo transitorio al Decreto 2067 de
1991", que corresponde precisamente a su contenido.
Que de conformidad con la jurisprudencia
constitucional referida, el presente decreto ley cuenta con una motivación
adecuada y suficiente, como pasa a exponerse.
Requisitos materiales de validez
constitucional
Que en cumplimiento del requisito de
conexidad objetiva, el presente decreto ley:
i) Tiene un vínculo cierto y verificable
entre su materia y articulado y el contenido del Acuerdo Final, en tanto, como
ya fue señalado, este último, en el punto II del Acuerdo especial celebrado el
7 de noviembre de 2016, incorporado al Acuerdo Final, establece el control
automático, posterior y único que deberá ejercer la Corte Constitucional sobre
las leyes y actos legislativos tramitados por el Procedimiento Legislativo
Especial para la Paz, al igual que el término en el que dicha revisión deberá
adelantarse, que corresponde a la tercera parte de aquel del procedimiento
ordinario, sin que pueda ser prorrogado.
Que si bien el Acuerdo Final no hace
mención expresa del control de constitucionalidad que deberá ejercer el alto
Tribunal respecto de los decretos leyes, los mismos se entienden incorporados
allí, en virtud de la fuerza de ley de la que están revestidos.
Que como consecuencia de lo anterior, es
necesario que la Corte Constitucional esté facultada para suspender los
términos de los procesos ordinarios de constitucionalidad y, así, contar con la
posibilidad de agilizar el examen de constitucionalidad de los actos
legislativos, leyes y decretos leyes que se expidan mediante el Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz.
ii) Que tal facultad sirve para facilitar
la implementación mediante el desarrollo normativo del Acuerdo Final, en la
medida en que permite hacer más expedito el control de constitucionalidad de la
normatividad que se adopte mediante el Procedimiento Legislativo Especial para
la Paz y que dichos desarrollos normativos cuenten con seguridad jurídica
después de que el alto Tribunal se haya pronunciado y decida si los mismos
deben permanecer en el ordenamiento jurídico o deben ser retirados de este, en
razón de su contradicción con la Carta Política.
iii) Que se trata de otorgar a la Corte
Constitucional la facultad de suspender los términos de los asuntos ordinarios,
con el fin de que esa Corporación pueda priorizar y agilizar el control de
constitucionalidad que debe ejercer sobre la normatividad expedida mediante el
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, como un requisito necesario
para el proceso de implementación del Acuerdo.
Que el presente decreto cumple el
requisito de conexidad estricta o juicio de finalidad, en la medida en que al
facultar a la Corte para que suspenda los términos de asuntos ordinarios que
cursan ante el pleno de la Corporación, se permite una implementación normativa
más ágil del Acuerdo Final, al permitirle al alto Tribunal adelantar de manera
más expedita el juicio de constitucionalidad sobre las leyes, actos
legislativos y decretos adoptados mediante el Procedimiento Legislativo
Especial para la Paz.
Que este decreto ley satisface el
requisito de conexidad suficiente, por su estrecha proximidad con el contenido
del Acuerdo Final cuyo objeto es agilizar el examen de constitucionalidad de la
normatividad de implementación de los compromisos asumidos en este, de
conformidad con el punto II anteriormente referido.
Que, asimismo, en cumplimiento del
requisito de necesidad estricta, la urgencia en la expedición del presente
decreto se ve plasmada en la exigencia impostergable de que la Corte pueda
suspender los términos de los asuntos ordinarios que cursan ante el pleno de la
Corporación, y así agilizar la revisión de la normatividad expedida en el marco
del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz para cumplir con la función
constitucional que le fue encomendada en el Acto Legislativo 01 de 2016.
Que la materia que aquí se regula es
meramente instrumental, por lo que no exige una amplia deliberación
democrática.
Que en mérito de lo expuesto,
DECRETA:
Artículo 1°. El Decreto 2067 de 1991 tendrá un nuevo artículo
transitorio, así:
Artículo transitorio 5°. La Corte
Constitucional, por decisión que deberá ser adoptada por la mayoría de sus
miembros, podrá suspender los términos de los procesos ordinarios de
constitucionalidad que cursen ante la Sala Plena, cuando esta considere que así
se justifica, para que priorice el control automático, único y posterior de
constitucionalidad de que trata el literal k) del artículo 1 y el inciso 3 del
artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016.
Artículo 2°. Vigencia y derogatorias. El presente Decreto rige a partir de su publicación y
deroga las normas que le sean contrarías.”
III. INTERVENCIONES
De acuerdo con la constancia expedida por la
Secretaría General[1] de la Corte Constitucional, dentro del
término de fijación en lista, el cual venció el 23 de junio de 2017, se
recibieron escritos de intervención del ciudadano Nicolay David Orlando
Romanovsky Camacho, de la Presidencia de la República, del Centro de Estudios
de Derecho, Justicia y Sociedad – Dejusticia y de la Facultad de Derecho de la
Universidad Libre – Sede Bogotá, los cuales se resumen a continuación.
1. Nicolay David Orlando Romanovsky Camacho
Mediante escrito radicado en la Secretaría General[2]
el 12 de junio de 2017, Nicolay David Orlando Romanovsky Camacho intervino en
el presente proceso para solicitar se declare la inexequiblidad del Decreto Ley
889 de 2017, al considerar que éste no cumple con los requisitos de suficiente
motivación y argumentación fijados por la jurisprudencia de la Corte
Constitucional.
En esa misma orientación, señala que la suspensión de
términos de las demandas de inconstitucionalidad “no aparece en el espíritu
del constituyente. Ni la asamblea de 1991 incluyó dicha posibilidad (…), ni el
constituyente derivado en el Acto Legislativo 01 de 2016 lo hizo, sino que se
limitó a reducir el tiempo del examen de constitucionalidad”[3]. De tal
manera que suspender los términos de las demandadas de inconstitucionalidad “sacrifica
la posibilidad” de retirar prontamente las normas del ordenamiento jurídico
que se tachan de inconstitucionales.
2. Presidencia de la República
Claudia Isabel González Sánchez, en calidad de
Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República y Enrique Gil Botero como
Ministro de Justicia y del Derecho, mediante oficio[4] radicado en
la Secretaría General el 16 de junio de 2017, participan en el proceso para
solicitar a esta Corporación declarar la exequibilidad del Decreto Ley 889 de
2017. Sostienen que el decreto objeto de control automático supera las
exigencias procedimentales y materiales que realiza la Corte Constitucional
sobre las normas que se expidan en el marco del Acto Legislativo 01 de 2016.
En primer término, los intervinientes señalan que el
Decreto Ley 889 de 2017 cumple con los requisitos formales[5] (criterios de
competencia, asignación de título normativo e invocación precisa de las
facultades excepcionales, temporalidad y motivación); y requisitos materiales[6]
(criterios de finalidad; conexidad objetiva, estricta, suficiente; estricta
necesidad y competencia material) decantados por la Corte Constitucional[7].
En segundo lugar, con respecto a la constitucionalidad
del contenido material del decreto ley objeto de control, resaltan la naturaleza
marcadamente “instrumental[8]”
del decreto ley pues este tiene por objeto facilitar o asegurar la
implementación y materialización del Acuerdo Final.
En el mismo sentido, manifiestan que con el artículo
transitorio añadido al Decreto 2067 de 1991 por la norma bajo estudio, se
pretende viabilizar y agilizar el control de constitucionalidad efectivo,
oportuno y realizable[9]
de los instrumentos normativos emitidos en virtud del Acuerdo Final y el Acto
Legislativo 01 de 2016, que permiten la implementación y desarrollo de lo
acordado. Al respecto señalan:
“Dado que el Acto Legislativo 1 de 2016
redujo los términos procedimentales para el control de actos legislativos,
leyes y decretos leyes dictados bajo su amparo, se requería con inminencia un regulación
especial, y con carácter transitorio, que habilitara a la Corte Constitucional
para decidir de forma democrática, autónoma, independiente y justificada, si
decreta la suspensión de los términos en los procesos ordinarios de
constitucionalidad –no los de unificación de tutela-, con el fin de priorizar
el procesos de control de constitucionalidad automático, único y posterior de
las normas que se dicten para facilitar y asegurar la implementación y
desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera.”[10]
3. Centro de Estudios de Derecho, Justicia
y Sociedad – Dejusticia
Por escrito[11] radicado en
la Secretaría General el 23 de junio de 2017, César Rodríguez Garavito, en
condición de Director del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad –
Dejusticia, y Rodrigo Uprimny Yepes, Hobeth Martínez y Maryluz Barragán
González, en calidad de investigadores del mismo, solicitan a la Corte
Constitucional declarar la exequibilidad condicionada del Decreto Ley 889 de
2017, en el entendido que el artículo 1° de la norma implica que la Corte
Constitucional en los casos que decida suspender los términos de los procesos
ordinarios, debe fijar claramente un plazo máximo y realizar verificaciones periódicas,
para continuar o reanudar las suspensiones, con fundamento en los argumentos
que se resumen a continuación.
En primer lugar, los intervinientes señalan que el
decreto ley objeto de control cumple los requisitos de competencia orgánica, temporal
y debida motivación, así como los requisitos de conexidad, estricta necesidad y
reserva legal establecidos en el Acto Legislativo 1 de 2016 y la jurisprudencia
constitucional.
En segundo lugar, se afirma en la intervención, que la
disposición de suspender términos resulta razonable, conveniente y
constitucional, pues dicha posibilidad es atribuida de manera facultativa a la
Sala Plena de la Corte Constitucional y no es un mandato obligatorio; por otra
parte, la medida busca preservar la guarda y la integridad de la Carta Política,
pues permite concentrar el trabajo de la Corte Constitucional en los estudios y
debates jurídicos de la implementación normativa del Acuerdo Final.
Por último y con relación a la solicitud de
condicionamiento del decreto ley en estudio, señalan los intervinientes que es
necesario establecer un límite temporal a la medida de suspensión de términos
en los procesos ordinarios de constitucionalidad que cursan ante esta
Corporación, pues si bien la aprobación de dicha suspensión tiene que ser
adoptada por la mayoría de los magistrados en Sala Plena, esta no puede ser de
carácter indefinido. Esta planteamiento, en consideración a que el decreto ley
no prevé claramente un plazo máximo de vigencia o medida de suspensión por
parte de la Corte Constitucional; en este sentido, podría significar una
afectación desproporcionada al derecho de acceder a una pronta administración
de justicia constitucional por parte de los ciudadanos. En palabras de los
intervinientes:
“De ahí que resulte oportuno sugerir que la
exequibilidad condicionada de la norma en el entendido que, en todos los casos
en que se decida de la suspensión, esta deberá contener un plazo claro de
vigencia y que, en segundo lugar, se establezca que la continuidad de las suspensiones
dependerá de una evaluación periódica por parte de la Sala Plena de la Corte.
Previsiones como esta reforzarían la constitucionalidad del Decreto 889 de 2017
al dotar de razonabilidad a la medida concreta que establece.”[12]
4. Universidad Libre de Colombia
Jorge Kenneth Burbano Villamarin, actuando en calidad
de Director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la
Facultad de Derecho de la Universidad Libre, presentó escrito[13] ante la
Secretaría General el 23 de junio de 2017. Solicita se declare la exequibilidad
de la norma bajo estudio, en consideración a que su contenido evidencia la
responsabilidad estatal en la construcción de la paz y el esfuerzo
institucional para que la implementación del Acuerdo Final sea de la manera más
rápida posible, al respecto sostiene:
“El Decreto 889 de 2017 establece una
configuración de la capacidad institucional de la Corte Constitucional en
virtud de la revisión automática de los actos normativos expedidos en virtud
del AL. 01/2016. El decreto responde a la imposibilidad institucional de la
Corte para atender los asuntos ordinarios de constitucionalidad. Lo establecido
en el Decreto 889 de 2017 determina que esos procedimientos serán suspendidos
siempre y cuando la Corte Constitucional así lo considere.”[14]
IV. CONCEPTO DE LA PROCURADURIA GENERAL DE
LA NACIÓN
En cumplimiento de lo dispuesto en los
Artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución Política, y en el artículo 2º,
inciso 3º, del Acto Legislativo 01 de 2016, el Procurador General de la Nación
rindió el Concepto[15]
de Constitucionalidad Número 006340 del 23 de junio de 2017, a través del cual
solicita a la Corte Constitucional declarar la constitucionalidad del Decreto
Ley 889 de 2017, con fundamento en las consideraciones que a continuación se
resumen:
El Jefe del Ministerio Público considera que se cumplen
los requisitos formales, a saber: (i) expedición por parte del Gobierno
conforme al artículo 115 de la Carta Política; (ii) existencia de una
motivación conexa con la parte resolutiva; y (iii) la titulación del decreto y,
los requisitos de la dimensión competencial, que a su vez exigen: (a) dimensión
temporal; (b) conexidad teleológica con el acuerdo de paz; (c) limitaciones
competenciales; y (d) el criterio de estricta necesidad[16].
En cuanto al análisis material del decreto ley bajo
estudio, el Procurador señala que la medida adoptada establece las condiciones
procedimentales que permitirán de manera ágil y prioritaria el control judicial
de las normas expedidas con fundamento en el Acto Legislativo 01 de 2016; en el
mismo sentido menciona que las suspensión por la causa excepcional –de
implementación normativa del Acuerdo Final- no quebranta el derecho fundamental
al debido proceso de los ciudadanos que presentaron demandas ante la Corte
Constitucional en consideración a la loable finalidad que se persigue con la
implementación del Acuerdo de Paz.
Con base en lo anterior, sostiene que la suspensión de
los términos de los procesos ordinarios de constitucionalidad propende más por
la celeridad y al mejor estudio de los asuntos sometidos a control automático
de constitucionalidad, en gracia de la concentración que tendrán en los asuntos
relacionados con la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Consolidación de una Paz Estable y Duradera.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para revisar el
Decreto Ley 889 de 2017, en ejercicio de la atribución prevista en el tercer inciso del artículo
2º del Acto Legislativo 01 de 2016[17], en concordancia con el
Decreto Ley 121 de 2017[18].
De acuerdo con lo dispuesto en la
normatividad referenciada, el control de constitucionalidad de los decretos con fuerza de ley, cuyo objeto consiste en
facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final
para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera, es posterior, automático e integral, cuestión que exige la revisión
de los requisitos formales de validez, así como de su contenido material.
En primer término, la Corte procede a
examinar el cumplimiento de los requisitos formales de validez del Decreto Ley
889 de 2017, para luego revisar la constitucionalidad material de cada una de
sus disposiciones.
2. Problema jurídico y estructura de la
decisión
Corresponde a la Sala Plena de la Corte
Constitucional determinar si ¿El Decreto Ley 889 del 27 de mayo de 2017 ““Por el cual se adiciona un artículo
transitorio al Decreto 2067 de 1991”, cumplió con los requisitos de forma y competencia para
su expedición. En caso afirmativo, se procederá al análisis material del
Decreto Ley 889 de 2017, con el fin de examinar si su contenido vulnera la
Constitución Política.
Con el propósito de verificar el cumplimiento de las
condiciones formales de validez (forma y competencia) del Decreto Ley 889 de
2017, la Corte, siguiendo la metodología trazada en las Sentencias C-160 y
C-174 de 2017, analizará,: (i) La forma, que a su vez exige: (a) el título; (b)
que haya sido suscrito por el Presidente de la República y el Ministro del ramo
correspondiente; (c) La invocación expresa de la competencia ejercida; (d) La existencia
de una exposición de motivos relacionada con la condición de instrumento para
la implementación del Acuerdo Final. (ii) Competencia, frente a lo cual se
verificarán los elementos de: (a) Temporalidad; (b) Conexidad teleológica con
el Acuerdo; (c) Conexidad entre las normas y la exposición de motivos; (d) Ausencia
de violación de reservas especiales o estrictas, y (e) necesidad estricta.
Una vez verificado lo anterior, la Corte efectuará un
control material sobre cada una de las disposiciones del Decreto Ley 889 de
2017, para lo cual realizará consideraciones sobre las siguientes ejes
temáticos: (i) la autonomía
legislativa para definir los diversos modelos de procedimiento judicial; (ii) los
derechos de acceso a la administración de justicia y debido proceso, frente al
margen de configuración legislativa en los procedimientos judiciales; y, (iii) el análisis de constitucionalidad de cada
una de las disposiciones del Decreto Ley 889 de 2017, en función de estas
materias.
3. Examen de los requisitos formales de validez del
Decreto Ley 889 de 2017
Examinado el texto del Decreto Ley 889 de 2017, la
Sala Plena evidencia el cumplimiento de los requisitos formales de validez, por
las razones que se pasan a explicar.
3.1. Título
En primer término, se observa que el Decreto Ley 889
de 2017 lleva como título “Por el cual se adiciona un artículo transitorio
al Decreto 2067 de 1991”, el cual efectivamente corresponde a su contenido
material. De esta manera, cumple con el requisito exigido por el artículo 169[19]
de la Carta Política aplicable a la expedición de los decretos leyes.
3.2. Autoridad que lo expide
En segundo lugar, el decreto ley objeto de revisión fue
expedido por el Presidente de la República y está suscrito por el Ministro de
Justicia y del Derecho, con lo cual se satisface la exigencia prevista en el
inciso 3º del artículo 115[20] de la Carta Política.
3.3. Invocación expresa de la competencia ejercida
El Decreto Ley 889 de 2017 establece de manera expresa
que su expedición se surte “en ejercicio de las facultades conferidas por el
artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016.”, con lo cual se hace explicita
la competencia que le da fundamento.
3.4. Existencia de una motivación conexa con el contenido
dispositivo
El Decreto Ley 889 de 2017 es un
desarrollo específico del artículo 2° del Acto Legislativo 01 de
2016 "Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para
facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo
Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera",
y está conformado por una parte considerativa y una normativa, esta última
integrada por dos artículos que versan sobre la facultad otorgada a la Corte
Constitucional para que en ejercicio de sus funciones suspenda los términos de
los procesos ordinarios de constitucionalidad de conocimiento de la Sala Plena
de la Corporación y, así mismo, establece  la vigencia a partir de la cual rige
dicho instrumento.
En la parte considerativa se alude al derecho
fundamental a la paz (art. 22 Superior) y se trae a colación la suscripción
realizada el 24 de noviembre de 2016 del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera celebrado entre el
Gobierno Nacional y las FARC-EP. También se invoca el Punto Dos (2) del Acuerdo
Final, referido: “al
compromiso de crear reglas especiales de control y señala que este último
deberá ser automático, posterior y único, y ejercido por la Corte
Constitucional sobre las leyes y actos legislativos tramitados por el
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, al igual que él termino en el
que dicha revisión deberá́ adelantarse, que corresponde a la tercera parte
del previsto para el procedimiento ordinario, sin que pueda ser prorrogado.”
En complemento de lo anterior, se hace
referencia al
tercer inciso del artículo 2° del Acto Legislativo 01 de 2016, el cual
establece que dicho control de constitucionalidad deberá ser adelantado sobre
los decretos leyes y prescribe los términos con sujeción a los cuales la Corte
lo realizará, esto es, dentro de los dos meses siguientes a su
expedición.
Se expone además, que el
contenido del Decreto Ley 889 de 2017 tiene una naturaleza instrumental, en el
sentido de que tiene por finalidad facilitar y asegurar la implementación y
desarrollo normativo del Punto 11 del Acuerdo Especial celebrado el 7 de
noviembre de 2016, incorporado al Acuerdo Final, relativo al control de
constitucionalidad de los actos legislativos, leyes y decretos tramitados
mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, así como del
artículo 1°, literal k y el artículo 2° del Acto Legislativo 1 de 2016.
4. Examen de la competencia
En lo concerniente a la competencia del Gobierno
Nacional para expedir el Decreto Ley objeto de revisión automática e integral,
de acuerdo con las reglas jurisprudenciales señaladas en las pluricitadas Sentencias
C-160 y C-174 de 2017, la Sala Plena debe verificar los siguientes aspectos:
4.1. Temporalidad
El Decreto Ley 889 de 2017 debe enmarcarse dentro del
límite temporal establecido en el Acto Legislativo 1 de 2016. Al respecto, la
Sala Plena constata que fue expedido el 27 de mayo de 2017, es decir, dentro
del término de 180 días contados a partir de la entrada en vigencia del Acto
Legislativo 01 de 2016 e inmediatamente se efectuó la sumisión[21]
automática al control de constitucionalidad.
4.2. Asuntos expresamente excluidos
Sobre este requisito, la Corte debe verificar que las
facultades extraordinarias no fueron ejercidas por el Presidente de la
República para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas,
códigos, leyes que necesitan mayoría calificada o absoluta para regular asuntos
sometidos a reserva de ley y que no estén previstos en el artículo 150.10 de la
Carta Política.
Al realizar una lectura de su contenido material, se
corrobora que el mismo recae sobre una herramienta procesal para la eventual
suspensión de los asuntos que cursan ante la Sala Plena de la Corte
Constitucional, materia que es por completo ajena a los niveles normativos
anteriormente referenciados.
El procedimiento a cargo de la Corte permanece
incólume en el Decreto Ley 889 de 2017, el cual tan sólo confiere una
alternativa adicional a las normas que regulan su funcionamiento, para
adecuar los términos procesales internos a lo previsto en el Acto Legislativo 1
de 2016. En tal sentido, el Decreto ley en estudio dispone que esta Corte podrá
suspender los procesos de su conocimiento, con lo cual sencillamente se
confiere una facultad, sin que constituya un mandato imperativo o una
prohibición para que de manera autónoma esta Corporación enmiende las normas
reglamentarias que actualmente rigen su funcionamiento.
Conforme a lo explicado en precedencia, a través del
Decreto Ley 889 de 2017, el Gobierno Nacional faculta a la Corte para suspender
los términos de los procesos ordinarios que cursen ante la Sala Plena para
agilizar el examen de constitucionalidad de los actos legislativos, leyes y
decretos leyes que se expidan mediante el Procedimiento Legislativo Especial
para la Paz. Esta medida de naturaleza instrumental, toda vez que no constituye
un conjunto de normas que modifiquen la actual Constitución, ni desarrolla
temas propios de las leyes estatutarias, orgánicas, o de materias que requieran
mayorías calificada o absoluta para su aprobación, o que decreten impuestos.
Tampoco se está ante un “Código”, pues su articulado no corresponde a una unidad
sistemática en torno a una rama específica del derecho.
La
norma analizada no regula ninguno de los asuntos expresamente excluidos por el
artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016, a saber actos legislativos, leyes estatutarias, leyes
orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificada o absoluta
para su aprobación, o previsiones que decreten impuestos.
La temática contenida en el Decreto Ley 889 de 2017
tan sólo consagra la posibilidad de activar un procedimiento especial de
suspensión que, en modo alguno transgrede la prohibición prescrita en el inciso
segundo del artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016.
4.3. Conexidad
En los términos de las Sentencias C-160 y C-174 de
2017, los decretos leyes
proferidos en virtud de facultades extraordinarias concedidas por el Acto
Legislativo 1 de 2016, deben guardar conexidad teleológica con el Acuerdo Final. Esta exigencia alude al hecho de comprobar
que la norma es instrumental a la realización de los objetivos o compromisos
del mismo. En términos simples, la conexidad teleológica, supone una relación
de congruencia entre las motivaciones del
Acuerdo Final y las disposiciones del decreto con fuerza de ley, cuestión que
se corrobora por su incidencia en los verbos rectores “facilitar” o “asegurar” la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo
Final.
Al respecto, es importante recordar que al
efectuar el control de constitucionalidad del Decreto Ley 121 de 2017 que
establece el procedimiento conforme al cual se realiza la revisión de
constitucionalidad de los actos legislativos,  leyes o decretos de
implementación o desarrollo del Acuerdo Final, en la Sentencia C-174 de 2017 la
Corte determinó que las reglas procesales para el control de constitucionalidad
de dichos actos contribuye a dotar de seguridad jurídica el desarrollo y la implementación del
Acuerdo Final.
Sobre este aspecto, en el Acuerdo Final no se hizo
mención expresa al control de los decretos leyes, pero, dada la fuerza de ley
de la que están revestidos, por lógica sistemática se entienden incorporados a
dicho examen de compatibilidad con el texto superior. La parte pertinente del
Acuerdo Final señala:
“II.- Control previo y automático de
constitucionalidad: Las leyes y actos legislativos tramitados mediante el
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz tendrán control automático y
único de constitucionalidad, posterior a su entrada en vigencia. El control de
constitucionalidad de los actos legislativos se hará solo por vicios de
procedimiento en su formación. Las Leyes Estatuarias tendrán control previo, de
conformidad con lo previsto en el artículo 153 de la Constitución. Los términos
de esta revisión para leyes y actos legislativos se reducirán a la tercera
parte de los del procedimiento ordinario y no podrán ser prorrogados. El
control constitucional relacionado con la implementación del Acuerdo Final
mediante Leyes ordinarias será único y automático y posterior a su entrada en vigor.”[22]
La
comprobación de una conexidad teleológica entre la materia regulada por el
Decreto Ley 889 de 2017 y la facilitación y el aseguramiento de la
implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, requiere la
confrontación directa entre el texto de la norma en revisión con el tenor
integral del Acuerdo de Paz.
El
Acuerdo Final se encuentra organizado por ejes temáticos (erradicación de
cultivos ilícitos, participación en política, justicia, desarrollo agrario,
entre otros) e integrado por diferentes documentos (Acuerdos y Anexos), por tal
razón, debe ser entendido como un todo integral, en el que de forma sistemática
se tengan en cuenta sus fines.
A
su turno, el decreto objeto de
revisión, de manera complementaria al Decreto Ley 121 de 2017, faculta a la
Corte Constitucional para suspender los términos de los procesos ordinarios de
conocimiento de la Sala Plena, con el fin de agilizar la implementación de las
facultades atípicamente conferidas al Presidente para el efectivo cumplimiento
del Acuerdo Final.
Sobre el criterio de la conexidad, en la Sentencia
C-160 de 2017, la Corte fijó como condición que debe ser: objetiva, estricta y
suficiente. En palabras de esta Corporación en la referida providencia:
“En
suma, la Sala verifica que la ART
y sus funciones indudablemente cumplen con el criterio de conexidad objetiva,
en tanto existe un vínculo cierto y verificable entre esa entidad y la
implementación de aspectos individualizables del Acuerdo Final.
107. Como se advirtió, la conexidad estricta se refiere a un juicio de finalidad
mediante el cual, esta Corporación debe verificar si el Gobierno demuestra cual
es el contenido específico del Acuerdo que es objeto de implementación y como
la medida que se adopta está vinculada con dicho contenido. A su vez, la conexidad
suficiente se refiere a la revisión de la estrecha proximidad entre las
materias objeto de regulación y el contenido preciso que se pretende
implementar, en este caso, entre el cambio de adscripción de la entidad y los
puntos uno y cuarto del Acuerdo Final.”
La Corte encuentra cumplidos los criterios
transcritos, por las razones que se pasan a explicar:
4.3.1. Conexidad objetiva
Al analizar los puntos del Acuerdo Final que el
Gobierno presenta como aquellos que guardan relación de conexidad con el
Decreto ley en revisión (Punto II del
Acuerdo Especial celebrado el 7 de noviembre de 2016, incorporado al Acuerdo
Final), la Corte encuentra que
este requisito se satisface, toda vez que
existe un vínculo cierto y verificable entre la materia que efectivamente
regula y el contenido del Acuerdo Final. A esta conclusión se llega, toda vez
que conforme a lo indicado en precedencia, en el punto II del Acuerdo Especial
celebrado el 7 de noviembre de 2016, incorporado al Acuerdo Final, se establece
el control automático, posterior y único que deberá ejercer la Corte
Constitucional sobre las leyes y actos legislativos tramitados por el Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz, al igual que el término en el que dicha
revisión deberá adelantarse. De tal suerte, que la configuración de un procedimiento
especial para que la Corte priorice el control de constitucionalidad de las
materias relativas al Acuerdo Final de suyo es una materia ligada  a los
compromisos adquiridos para la implementación de una paz estable y duradera.
4.3.2. Conexidad estricta
Sobre
este elemento integrante de la conexidad, debe la Corporación verificar si en
el Acuerdo Final existe un contenido específico sobre la materia regulada en el
Decreto objeto de examen. Conforme a lo señalado en precedencia, en el punto II
del Acuerdo Especial celebrado el 7 de noviembre de 2016, incorporado al
Acuerdo Final, se establece el control automático, posterior y único que deberá
realizar la Corte Constitucional sobre las leyes y actos legislativos
tramitados por el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, al igual que
el término en el que dicha revisión deberá adelantarse. De tal suerte que en
los términos de las Sentencias C-160 y C-174 de 2017, el Decreto Ley 889 de
2017 supera el test de conexidad estricta o juicio de finalidad, por cuanto su
materia y articulado corresponde a un desarrollo de un tema específico previsto
en el Acuerdo Final y su contenido está orientado a facultar a la Corte para
que suspenda los términos de los asuntos ordinarios que cursan ante el pleno de
la Corporación, a fin de permitir una implementación normativa más ágil del
Acuerdo Final.
4.3.3. Conexidad suficiente
El decreto ley
sometido a examen de constitucionalidad satisface el requisito de conexidad
suficiente, dada su estrecha afinidad temática con el contenido del Acuerdo
Final. Puntualmente, en el
Acuerdo Especial celebrado el 7 de noviembre de 2017, aparece el compromiso de
crear reglas especiales de control para “leyes y actos legislativos tramitados
mediante el Procedimiento Legislativo Especial”.
En
esencia se trata de una medida instrumental y complementaria a lo previsto en
el Acuerdo Final, en punto de agilizar el proceso de revisión las normas
expedidas en virtud del Acuerdo de Paz, cuestión que salvaguarda la seguridad
jurídica.
A modo de conclusión, el texto normativo sometido al
escrutinio de la Corte supera el test de conexidad, por el carácter
instrumental de la norma, la cual tiene como principal propósito facilitar una
fase del proceso de implementación normativa del acuerdo final, lo que se
relaciona con el punto número sexto del mismo y se evidencia: (i) congruencia
entre los fines y propósitos perseguidos con la expedición del Decreto Ley 889
de 2017, (señalados en la parte considerativa del mismo) con los propósitos
perseguidos con la suscripción del Acuerdo Final y (ii) en lo atinente al
articulado, convergencia entre los compromisos asumidos entre las partes, en
función del establecimiento del régimen
procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte
Constitucional, con el fin de dar cumplimiento a lo prescrito en el artículo
1°, literal k y el artículo 2° del Acto Legislativo 01 de 2016.
4.4. Necesidad estricta de la medida
La
Corte se ha pronunciado en torno a la necesidad estricta como un criterio
rector que permite examinar si está justificado acudir a las habilitaciones
excepcionales del procedimiento especial contemplado en el Acto Legislativo 1 de
2016 y, por consiguiente, prescindir del trámite ordinario que salvaguarda el
principio democrático. En virtud de esta exigencia corresponde al Gobierno
Nacional sustentar las razones que hacen indispensable llevar a cabo su
configuración por vía de decreto ley. En palabras de la Corte:
“El
requisito de necesidad estricta exige que el Gobierno demuestre que los
mecanismos legislativos ordinarios o de procedimiento legislativo especial no
resultaban idóneos para adoptar la medida respectiva, entre otras razones
porque no estaban sujetos a una condición cualificada de deliberación
democrática.”[23]
En
el presente caso, el Gobierno justifica la necesidad en la importancia de dotar
a la Corte Constitucional de la facultad autónoma y excepcional de suspender
los términos de los asuntos ordinarios que cursan ante el pleno de la Corporación,
con el fin de agilizar la revisión de constitucionalidad de la normatividad
expedida en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz. Al
respecto, en el considerando iii) del Decreto en estudio, el Gobierno señala lo
siguiente:
“Que, asimismo, en cumplimiento del requisito de necesidad
estricta, la urgencia en la expedición del presente decreto se ve
plasmada en la exigencia impostergable de que la Corte pueda suspender los
términos de los asuntos ordinarios que cursan ante el pleno de la Corporación,
y así agilizar la revisión de la normatividad expedida en el marco del
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz para cumplir con la función constitucional
que le fue encomendada en el Acto Legislativo 01 de 2016.” (Subraya y negrilla fuera de texto)
En
ese sentido, el análisis debe
supeditarse a la verificación de la finalidad anunciada en el Decreto Ley 889
de 2017 para el desarrollo del Acuerdo Final en uno de sus puntos y, en
particular, enfocarse en la justificación de la utilización de la vía
extraordinaria para regular una materia específica, a saber: “(i) que el trámite legislativo ordinario no es idóneo
para regular la materia objeto del decreto, y (ii) que el procedimiento
legislativo especial de que trata el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016
tampoco cumple con tal idoneidad.”[24]
El constituyente
derivado al aprobar el Acto Legislativo 1 de 2016 previó dos mecanismos excepcionales y necesarios de
producción normativa. El primero es el Procedimiento Legislativo Especial para
la Paz, dispuesto en el artículo 1o de dicha enmienda
constitucional, que inviste al Congreso de la facultad de tramitar y aprobar
leyes y actos legislativos bajo el procedimiento excepcional “con el
propósito de agilizar y garantizar la implementación del Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera
(Acuerdo Final) y ofrecer garantías de cumplimiento y fin del conflicto". El
segundo, es la concesión de facultades extraordinarias al Presidente de la
República, con el fin de "expedir los decretos con fuerza de ley cuyo
contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo
normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción
de una Paz Estable y Duradera."
En desarrollo de esta última facultad, el Presidente
de la República, profirió el Decreto Ley 121 de 2017, que adicionó un capítulo
transitorio al Decreto 2067 de 1991 "por el cual se dicta el régimen
procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte
Constitucional".
El decreto en cita fija las reglas especiales para el
ejercicio del control automático de constitucionalidad previsto en el Acto
Legislativo 1 de 2016, el cual fue declarado exequible mediante la Sentencia
C-174 de 2017[25].
Al efectuar el juicio de necesidad
estricta del Decreto Ley 121 de 2017, la Corte se pronunció en los siguientes
términos:
“Finalmente, esta Corporación considera que el Decreto
ley 121 de 2017 cumple de forma adecuada el principio de estricta
necesidad en el uso de las facultades extraordinarias. En efecto, dado que
el Acto Legislativo 1 de 2016 redujo los términos procedimentales para el
control de actos legislativos, leyes y decretos leyes dictados bajo su égida,
se requería con inminencia una regulación especial, y con carácter transitorio,
que adecuara los plazos y las etapas del procedimiento ordinario a esas nuevas
condiciones. Pero este era un requerimiento institucional que
necesitaba respuesta con una prontitud objetivamente superior a la que puede
ofrecer el procedimiento legislativo especial ante el Congreso, pues debía
estar vigente para el control de la primera reforma introducida con el fin de
desarrollar o implementar el Acuerdo final, o para asegurar y facilitar su
desarrollo e implementación. Las reglas para la revisión de constitucionalidad
de los actos legislativos, leyes y decretos leyes especiales proferidos con base
en el Acto Legislativo 1 de 2016 debían entonces estar creadas antes de que se
consumara el control de las reformas transicionales más prioritarias entre
todas, precisamente para tener claro el procedimiento de revisión
constitucional que habría de seguirse para ellas llegado el caso. Por su
contenido, las reglas de trámite para el control constitucional de las reformas
especiales demandaban un grado de urgencia en su aprobación, que no era
razonable esperar del procedimiento legislativo especial. Este es entonces un
claro evento en el cual un decreto ley resulta estrictamente necesario, a la
luz de la sentencia C-699 de 2016 y los principios arriba mencionados que lo
justifican, puesto que se requería con una urgencia institucional superlativa.
De modo que no hay en este aspecto un problema de inconstitucionalidad.” (Subrayas y negrillas fuera de texto)
El
tenor subrayado y resaltado en negrillas, conduce a concluir que en virtud del
Decreto Ley 889 de 2017, ahora sometido a juicio de constitucionalidad, el
Gobierno establece una medida complementaria al Decreto Ley 121 de 2017, a
través de la cual entiende que el volumen de asuntos ordinarios a cargo de la
Corte es de tal magnitud, que los términos recortados para el control de
constitucionalidad de las materias que forman parte del procedimiento especial
para la paz dificulta y a la vez congestiona su funcionamiento, ya que implica
atender la revisión judicial de una considerable cantidad adicional de materias
que no son del conocimiento ordinario de esta Corporación.
Para determinar si una materia exige ser regulada por
el órgano de deliberación democrática o puede ser desarrollada por el Ejecutivo,
se debe tener en cuenta la naturaleza de los asuntos objeto de regulación. En
tal sentido, se aplica un criterio material, de modo que las temáticas
relacionadas con bienes o restricciones constitucionales deben aprobarse en el
contexto del debate democrático y aquellos que no están relacionados con estos
son susceptibles de regulación por el Presidente de la República. Así mismo, es
menester tener en cuenta un criterio de indispensabilidad, según el cual hay
ejes temáticos que pueden esperar su reglamentación por el procedimiento
deliberativo y otras que se requieren por su afinidad con los propósitos del
Acuerdo Final.
A partir
de estos criterios, es notorio que una materia como la regulada en el Decreto
Ley 889 de 2017, puede adoptarse mediante los decretos leyes para la paz y no
llevarse a cabo por el espacio de configuración ordinaria del Congreso de la
República o por el procedimiento legislativo especial, pues como ya lo dijo la
Corte en la Sentencia C-174 de 2017, por
su contenido, las reglas de trámite para el control constitucional de las
normas especiales para la paz tienen una relación de afinidad, conducencia e
indispensabilidad con el Acuerdo Final, que no es razonable esperar su
configuración por el procedimiento legislativo ordinario o especial, los cuales,
sin lugar a duda revisten mayor grado de complejidad.
El trámite legislativo ordinario o
especial, tal como está actualmente previsto, no es idóneo, toda vez que no
ofrece la agilidad requerida para atender la demanda de una materia tan
sensible, como efectivamente lo es el control de constitucionalidad de las
normas requeridas para la consecución de un acuerdo de paz. En tal sentido, el
decreto en estudio es conducente a los fines del Acuerdo Final, pues como bien
lo señala el Gobierno Nacional, agiliza el control de las materias relativas a la
implementación del Acuerdo, evitando que  durante las semanas y meses que
comportaría el trámite legislativo ordinario o especial se ponga en riesgo la
estabilidad jurídica de lo acordado. Y, a su vez el contenido del Decreto en
examen es indispensable, ya que durante su vigencia se están adoptando medidas
normativas e invirtiendo ingentes recursos de implementación que requieren el
control inmediato que pretende generar la medida.
En
suma, la medida en juicio
responde a la finalidad de hacer más eficiente el cumplimiento de las funciones
de la Corte, racionalizando el uso del tiempo, pues es evidente que
uno de los aspectos más críticos e impostergables en el marco del tantas veces
mencionado Acuerdo de Paz, es la seguridad jurídica que requiere su
implementación.
Con base en lo anterior, la Sala Plena encuentra que
el Decreto Ley 889 de 2017 cumple con el requisito de estricta necesidad en el
uso de la habilitación legislativa excepcional del Presidente de la República.
Así las cosas, habiéndose constatado el cumplimiento
de los requisitos formales validez (forma y competencia) exigidos por el Acto
Legislativo 1 de 2016, procede la Corte a examinar el contenido material de las
disposiciones del Decreto Ley 889 de 2017.
5. Examen material del Decreto Ley 889 de 2017
Con el fin de abordar el examen de constitucionalidad
de cada una de las disposiciones del Decreto Ley 889 de 2017, la Corte,
brevemente realizará algunas consideraciones sobre los siguientes ejes
temáticos: (i) la autonomía del Legislador (extraordinario)
para definir los diversos modelos de procedimiento judicial; (ii) los derechos
de acceso a la administración de justicia y debido proceso, frente al margen de
configuración legislativa en los procedimientos judiciales y, (iii) el análisis de constitucionalidad del decreto
ley objeto de control automático e integral, en función de estas materias.
5.1. Autonomía legislativa para definir los
diversos modelos de procedimiento judicial
La autonomía del legislador para definir los diversos
modelos de procedimiento judicial emana del principio democrático previsto en
el artículo 1º y de la cláusula general de competencia que se le atribuye en el
Artículo 150.1 de la Carta Política. En virtud de estas disposiciones el
Congreso de la República está facultado para interpretar, reformar y derogar
las leyes, con el fin de adaptarlas a las nuevas realidades, circunstancias y
necesidades sociales.
Ahora bien, al definir el alcance de estos parámetros
normativos, la jurisprudencia constitucional[26]
ha considerado que, si bien es cierto la configuración legal de todo proceso
judicial, en principio depende de la autonomía del legislador (en este caso
extraordinario), también lo es que implícitamente su diseño procedimental está
limitado por la garantía de los derechos fundamentales.
A la luz de una concepción como esta, la estructura de
todo proceso judicial obedece, formalmente, a la naturaleza o temática que
regule y, materialmente, está supeditado a que sus reglas sustantivas y
procedimentales garanticen el derecho fundamental al debido proceso y al acceso
efectivo a la administración de justicia. Es precisamente por esta razón que la
definición de las etapas, términos, recursos, medios de prueba, formalidades y
demás aspectos normativos, son del resorte del Legislador dentro de los límites
que supone la salvaguarda de los derechos fundamentales.
En esta orientación, la Corte Constitucional ha sostenido que los derechos fundamentales no pueden
entenderse de manera absoluta y, por tal razón, el
Legislador, en ejercicio de su potestad de configuración normativa en el diseño de los procedimientos puede prescindir
de etapas, recursos, trámites e instancias, siempre
y cuando su determinación atienda a criterios de razonabilidad y
proporcionalidad.
Al aproximar esta concepción al ámbito de la materia
procesal en estudio, es relevante traer a colación la Sentencia C-371 de 2011,
mediante la cual se efectuó el estudio de constitucionalidad de los artículos
90, 91, 98, 101 (parciales) y 122 de la Ley 1395 de 2010, “Por la cual
se adoptan medidas en materia de descongestión judicial”. En dicha
oportunidad, esta Corporación señaló que algunas garantías procesales al no ser
absolutas pueden ser objeto de limitación por parte del Legislador:
“De este modo, la Corte ha admitido que
algunas garantías procesales, -y entre ellas el derecho de defensa y
contradicción- no son absolutas y pueden ser limitadas por el legislador,
siempre que no se vea afectado su núcleo esencial, la limitación responda a
criterios de razonabilidad y proporcionalidad, y no se desconozcan otros
derechos fundamentales, como puede ser el derecho a la igualdad. En todo caso,
ha señalado que la función, tanto del legislador como del juez constitucional,
es tratar de lograr que todos los principios y derechos que eventualmente
puedan entrar en tensión a la hora de regular los términos judiciales sean
garantizados en la mayor medida posible.” (Subrayas y negrillas fuera de texto)
En similar sentido, mediante Sentencia C-124 de 2011,
por medio de la cual se realizó el examen de constitucionalidad del artículo 25
de la Ley de descongestión 1395 de 2010[27],
disposición que suprimió la etapa de objeción del dictamen pericial en el marco
del proceso verbal ordinario, la Corte sostuvo:
“En suma, el procedimiento judicial es el
escenario estatal que, por definición, debe estar conformado de manera que
garantice los derechos constitucionales y sirva de espacio para su
realización. Esto conlleva que cuando la legislación que regula dicho trámite,
en vez de propiciar esa eficacia se configura como barrera para su ejercicio
efectivo, resulte contrario a los principios y valores previstos en la
Carta.  Sobre el tópico, este Tribunal ha indicado que el legislador no
está facultado para prever, bajo el simple capricho o la arbitrariedad, las
ritualidades procesales, “… pues no puede desconocer las garantías
fundamentales, y debe proceder de acuerdo con criterios de proporcionalidad y
razonabilidad, a fin de asegurar el ejercicio pleno del derecho de acceso a la
administración de una justicia recta. Por ello las leyes que establecen
procedimientos deben propender por el hacer efectivos los derechos de defensa,
de contradicción, de imparcialidad del juez, de primacía de lo substancial
sobre lo adjetivo o procedimental, de juez natural, de publicidad de las
actuaciones y los otros que conforman la noción de debido proceso”.
Este criterio jurisprudencial fue reiterado en
Sentencia C-319 de 2013, mediante la cual se juzgó la constitucionalidad del
artículo 16[28]
de la Ley 393 de 1997, que estableció la improcedencia de recursos en el
trámite de las acciones de cumplimiento. En dicha oportunidad la Corte se
pronunció en los siguientes términos:
“El legislador está facultado para fijar
modelos de procedimiento que prescindan de determinadas etapas o recursos, a
condición que (i) la limitación no verse sobre una instancia procesal prevista
específicamente por la Constitución; (ii) la restricción correspondiente cumpla
con criterios de razonabilidad y proporcionalidad; y (iii) la limitación no
configura una barrera injustificada para el acceso a la administración de
justicia. Acerca de esta conclusión, la Corte ha insistido en que “[e]n
cuanto se refiere a la consagración de mecanismos para controvertir decisiones
judiciales o administrativas, en la sentencia C-005 de 1996, la Corporación
señaló que si el legislador decide consagrar un recurso en relación con ciertas
decisiones y excluye del mismo otras, puede hacerlo según su evaluación acerca
de la necesidad y conveniencia de plasmar tal distinción, pues ello corresponde
a la función que ejerce, siempre que no rompa o desconozca principios
constitucionales de obligatoria observancia. Asimismo, con la misma limitación,
también puede suprimir los recursos que haya venido consagrando sin que, por el
solo hecho de hacerlo, vulnere la Constitución Política.”
En los términos de la jurisprudencia referenciada la
atribución de potestad normativa del Legislador (extraordinario), prevista en
los numerales 1° y 2° del Artículo 150 de la Carta Política para regular los
diversos procedimientos judiciales está limitada por condiciones materiales que
pueden resumirse en tres cuestiones fundamentales, a saber: (i) las
restricciones procedimentales no pueden versar sobre una instancia procesal
específicamente consagrada en la Constitución, (ii) debe atender a criterios de
razonabilidad y proporcionalidad, y (iii) no puede constituir una barrera
injustificada para el acceso a la administración de justicia y la garantía de
otros derechos fundamentales.
Con mayor razón y sin perder de vista el contexto
transicional el que la expedición del Decreto Ley se inscribe, estos límites
serán observados por la Corte a efectos de determinar si la habilitación para
determinar la suspensión de los procesos ordinarios que cursan ante el pleno de
esta Corporación se ajusta a la Constitución.
5.2. Los derechos de acceso a la justicia y
debido proceso, frente al margen de configuración legislativa en los
procedimientos judiciales
El artículo 228 de la Carta Política
instituye a la administración de justicia en la función pública que permite el
acceso de las personas al servicio de justicia. El alcance de esta disposición
es inteligible a partir de la des configuración de sus elementos diferenciales,
estos son: (i) independencia en las decisiones, (ii) publicidad y permanencia,
con las excepciones que establezca la ley; (iii) prevalencia del derecho
sustancial; (iv) cumplimiento diligente de los términos procesales; y (v)
funcionamiento desconcentrado y autónomo.
El tercer elemento relativo a la primacía
del derecho sustancial implica que en las diversas actuaciones la
administración de justicia se debe dar prevalencia al contenido material de los
derechos, de tal suerte que las formalidades no se conviertan en barreras
injustificadas que impidan materializar la justicia. En palabras de esta
Corporación:
“El principio de justicia
material o verdaderamente eficaz se opone a la aplicación formal y mecánica de
la ley en la definición de una determinada situación jurídica. Exige, por el
contrario, una preocupación por las consecuencias mismas de la decisión y por
la persona que es su destinataria, bajo el entendido de que aquella debe
implicar y significar una efectiva concreción de los principios, valores y
derechos constitucionales.”[29]
En lo concerniente al presente asunto de
constitucionalidad, la prevalencia del derecho sustancial se manifiesta en que
el Legislador (en este caso extraordinario), al configurar los modelos de
procedimiento puede establecer mecanismos de suspensión dentro de los diversos
procesos judiciales, pero tal medida debe corresponder a un fin
constitucionalmente razonable.
En ese sentido, la eventual incompatibilidad
de una regulación procesal con la norma Superior pasa por comprobar: (i) que la
Constitución no disponga expresamente un procedimiento específico para regular
una determinada materia; (ii) que dicho procedimiento sea conforme al núcleo
esencial de los derechos fundamentales y, en particular, los derechos
fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia; y
(iii) que el mecanismo procedimental no imponga cargas irrazonables y
desproporcionadas a las partes.
Si se cumplen estas condiciones, la Corte
no puede derivar el correspondiente juicio en una declaratoria de inconstitucionalidad,
pues estaría atentando contra el amplio margen de configuración normativa de la
que goza el legislador (en este caso extraordinario), en el diseño de los
diversos procedimientos judiciales.
En cuanto al cumplimiento efectivo del derecho de acceso a la
administración de justicia, la jurisprudencia constitucional[30] ha señalado
que el proceso judicial comprende: (i) contar con procedimientos idóneos y
efectivos para la determinación de derechos y obligaciones; (ii) que las
controversias planteadas sean resueltas dentro de un término prudencial y sin
dilaciones injustificadas; y (iii) que las decisiones judiciales sean
adoptadas con el pleno respeto del derecho fundamental al debido proceso. Así lo ha expresado la Corte en el marco de
los diversos procedimientos judiciales.
Por su parte, el
artículo 29 de la Constitución dispone que toda actuación se debe desarrollar
con sujeción al procedimiento legalmente preestablecido en la materia. Sobre el
concepto y alcance de este derecho fundamental, la jurisprudencia
constitucional ha sostenido de manera reiterada que el debido proceso es el
conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico orientadas a la
protección del individuo,[31]
precisando que son elementos integradores de este derecho fundamental los
siguientes: “a) el derecho a la jurisdicción y el acceso a la justicia; b)
el derecho al juez natural; c) el derecho a la defensa; d) el derecho a un
proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable; e) el derecho a la
independencia del juez y f) el derecho a la independencia e imparcialidad del
juez o funcionario.” [32]
Al
aplicar estos parámetros a diversas instituciones procesales, la jurisprudencia
consolidada de esta Corporación ha señalado que la validez de las normas  de
procedimiento depende de su eficacia para alcanzar el propósito para el cual
son diseñadas y su proporcionalidad frente al resultado que se pretende obtener
con su aplicación constante.
Un
referente relevante en esta materia es la Sentencia C-034 de 2014, mediante la
cual esta Corporación se pronunció frente a la demanda de inconstitucionalidad
promovida contra el artículo
40 de la Ley 1437 de 2011, que establece la improcedencia de recursos contra el
auto que niega la práctica de pruebas en desarrollo de las actuaciones
administrativas y en la  que la Corte se pronunció en los siguientes términos:
“En materia de procedimientos la libertad de
configuración posee mayor amplitud que en otros ámbitos, pues así lo disponen
los artículos 150 constitucional, numeral 1 y 2, en concordancia con los
artículos 29, 86, 87, 228 y 229 constitucionales, que lo facultan para
establecer requisitos, tiempos, procedimientos, recursos, etc., de manera que
el Legislador puede regular el derecho de acceso a la administración de
justicia pero no tornarlo ilusorio, razón por la que se exige que las
restricciones que en virtud de esa potestad legislativa se lleguen a imponer,
deben ser proporcionales frente a este derecho fundamental y al principio
constitucional consagrado en el artículo 228, según el cual lo sustancial debe
primar sobre lo formal”[33].
De la consideración transcrita en relación
con el examen de constitucionalidad de las normas que regulan procedimientos
administrativos y judiciales, se deben tener en cuenta los siguientes aspectos:
(i) el Legislador (en este caso extraordinario) cuenta con la potestad
constitucional de configurar los diversos procedimientos judiciales y
administrativos; (ii) en ejercicio de esa potestad puede definir el diseño de
los procedimientos, sus etapas, sus recursos, el régimen probatorio, los
mecanismos de publicidad de las actuaciones, y los términos, entre otros
institutos; (iii) dicha facultad no es ilimitada, pues está condicionada por
los mínimos expresamente establecidos en el artículo 29 y 228 de la
Constitución; y  (iv) las eventuales limitaciones que surjan de las medidas
establecidas, deben ajustarse a los principios de razonabilidad y
proporcionalidad.
A la luz de estos criterios, la amplitud en el margen de configuración
de la potestad legislativa en materia de regulación de procedimientos
judiciales y administrativos, depende del grado de afectación a los derechos
fundamentales que genere cada medida en particular. En el presente caso, la
estructura procesal objeto de análisis (suspensión de términos en procesos
ordinarios de constitucionalidad), debe analizarse al tenor de las garantías
propias de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la
administración de justicia en el contexto transicional al que pertenece y, en
función del amplio margen de configuración del legislador el cual a su vez está
supeditado a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
6. Examen sobre la constitucionalidad de cada una de
las disposiciones del Decreto Ley 889 de 2017
El
control de constitucionalidad que efectúa la Corte sobre los decretos leyes
expedidos en virtud de las facultades contempladas
en el Acto Legislativo 1 de 2016, no se circunscribe únicamente a verificar su compatibilidad con
respecto a las condiciones formales de validez y de competencia hasta ahora
examinadas, se extiende además a confrontar su correspondencia con las demás
normas constitucionales, en particular, aquellas relacionadas con la materia
objeto de regulación[34].
Para tal efecto, el control de
constitucionalidad de los decretos leyes dictados en virtud de la competencia
prevista en el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 se caracteriza
por ser: (i) expreso, toda vez que está consagrado en el tercer inciso del
artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016; (ii) jurisdiccional, ya
que tiene como parámetro de control la Constitución Política y no está
orientado a examinar su conveniencia u oportunidad; (iii) automático, en
cuanto se surte de manera oficiosa e inmediata; (iv) participativo, como quiera
que toda la ciudadanía puede intervenir en el proceso; (v) posterior, puesto
que consiste en la revisión de un decreto ley promulgado que ya ha entrado en
vigor; e (vi) integral, en tanto se debe revisar la totalidad de las
disposiciones que lo conforman, tanto por el cumplimiento de las condiciones
formales de validez, como por su contenido material.
Así lo dispone el Punto II del Acuerdo Especial, incorporado al
Acuerdo Final, en el que se establece el control automático, integral, posterior
y único a cargo de la Corte Constitucional sobre las leyes y actos legislativos
tramitados por el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, al igual que
el término en el que dicha revisión deberá adelantarse, el cual corresponde a
la tercera parte del procedimiento ordinario y sin que pueda ser prorrogado.
Pues bien, con fundamento en las
facultades legislativas extraordinarias otorgadas por el artículo 2º del Acto
Legislativo 01 de 2016, el Presidente de la República expidió el Decreto Ley
889 de 2017 el cual consta de dos artículos. El objeto del referido Decreto Ley
consiste en adicionar un artículo transitorio al Decreto 2067 de 1991 “Por
el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que
deban surtirse ante la Corte Constitucional”, para que esta Corporación
cuente con atribuciones que le permitan suspender los términos de los procesos
ordinarios de constitucionalidad a fin de agilizar el examen de los actos legislativos,
leyes y decretos leyes que se expidan mediante el Procedimiento Legislativo
Especial para la Paz.
En efecto, el artículo 1º del
Decreto Ley 889 de 2017 faculta a la
Corte Constitucional para priorizar y agilizar la revisión de constitucionalidad
que le corresponde adelantar sobre los actos legislativos, leyes y decretos con
fuerza de ley aprobados y expedidos en el marco del Acto Legislativo 1 de 2016,
mediante la suspensión de términos en los procesos ordinarios de
constitucionalidad que cursan ante el pleno de la Corporación. Por su parte, el
artículo 2º establece la vigencia a partir de la cual rige dicha medida.
En este orden de consideraciones, el contexto de
terminación de un conflicto armado se convierte en un elemento fundamental para
el estudio de constitucionalidad material del decreto ley en esta oportunidad objeto de estudio,
ya que se enmarca en el conjunto de medidas para la verificación constitucional
de la implementación jurídica de la paz, y cuyos objetivos han sido definidos por la jurisprudencia constitucional de la
siguiente manera: “(i) servir de vehículo para la eficacia del derecho a la
paz, a través de la finalización de los conflictos armados y el
restablecimiento material de la democracia; (ii) configurarse como vehículo
para el fortalecimiento del Estado de Derecho a través de la garantía de los
derechos fundamentales de los ciudadanos; y (iii) permitir la eficacia de los
derechos de las víctimas a la verdad, la justicia, la reparación y las
garantías de no repetición de los hechos victimizantes.”[35]
Si bien se debe tener en cuenta el
contexto transicional en el que la cuestión se enmarca, no obstante en esta
providencia la Sala Plena evitará referirse a materias sobre las cuales ya ha
emitido un pronunciamiento, como lo son la naturaleza del Acuerdo Final, la
refrendación popular o la habilitación extraordinaria al ejecutivo. Esas
materias fueron objeto de pronunciamiento en las Sentencias C-699/17, C-160/17, C-174/17, C-224/17,
C-253/17 y C-289/17, las
cuales constituyen referentes jurisprudenciales para el asunto ahora sometido a
juicio.
En el presente caso, desde una
perspectiva procesal constitucional, se enfocará el análisis en la medida que
le atribuye a la Corte Constitucional la posibilidad de suspender los términos en
los procesos de constitucionalidad que cursan en la Sala Plena de la
Corporación.
6.1. Artículo primero (Adición
transitoria al Decreto 2067 de 1991)
Como ya se explicó, el artículo 1º del
Decreto Ley 889 de 2017, tiene por objeto
facultar a la Corte Constitucional para priorizar y agilizar la revisión de
constitucionalidad que le corresponde adelantar sobre los actos legislativos,
leyes y decretos con fuerza de ley aprobados y expedidos en el marco del Acto
Legislativo 1 de 2016. Esto, mediante la suspensión de términos en los procesos
ordinarios de constitucionalidad que cursan ante el pleno de la Corporación.
El
examen de constitucionalidad que la Corte abordará está orientado a determinar
si la suspensión de términos en el procedimiento de constitucionalidad
abstracta, se ajusta a los postulados del debido proceso (art. 29 C.P.) y de
acceso a la administración de justicia (art. 229 C.P.), cuestión que se
analizará al tenor de la disciplina que rige su trámite y, en especial, se debe determinar si la Corte Constitucional
en el marco de las competencias atribuidas por el legislador extraordinario,
puede suspender los procesos de conocimiento de la Sala Plena para priorizar el
control automático de constitucionalidad de las normas expedidas en virtud del
Acto Legislativo 1 de 2016, habida cuenta que el numeral 4º del artículo 242 de
la Carta Política, establece que dicha Corporación dispone del término de 60
días para decidir.
La solución de este problema jurídico,
parte de una premisa general expuesta en las consideraciones generales de esta
providencia (supra 5.1.), conforme a la cual, la definición de los
procedimientos judiciales, en este caso la determinación de los elementos,
condiciones, etapas, incidentes, etc., en el procedimiento constitucional,
comporta una materia que hace parte de la libertad de configuración del
legislador (en este caso extraordinario). En ese sentido, la eventual
demostración de inexequiblidad del artículo 1º del Decreto Ley 889 de 2017,
depende de que el ejecutivo, -al estar investido de facultades extraordinarias
para la paz-, hubiese transgredido los límites para el ejercicio de dicha
amplia facultad de definición normativa.
Así mismo, conforme a lo expuesto en las
consideraciones generales (supra 5.1.), la regulación de los diversos
procedimientos judiciales está limitada por condiciones materiales que pueden
resumirse en tres cuestiones fundamentales, a saber: (i) las restricciones
procedimentales no pueden versar sobre una instancia procesal, específicamente
consagrada en la Carta Política, (ii) debe atender criterios de razonabilidad y
proporcionalidad, y (iii) no puede constituir una barrera injustificada para el
acceso a la administración de justicia y la garantía de otros derechos
fundamentales como el debido proceso.
En primer término, la Sala Plena observa
que la Constitución no prevé un trámite específico para el proceso de
constitucionalidad, por lo cual su reglamentación detallada corresponde a la
órbita de actuación del legislador (Decreto Ley 2067 de 1991) y, en tal sentido,
ningún parámetro procesal constitucional se opone a que la legislación especial
para la paz prevea suspensiones provisionales de términos dentro de los
diversos procesos judiciales.
El legislador (en este caso extraordinario)
suele establecer los diversos procesos judiciales en función de la multiplicidad
de situaciones fácticas que demanda la sociedad, producto del contexto en que
se inscriben. En este caso, la configuración técnica de la suspensión
transitoria de los procesos de constitucionalidad abstracta, responde a la
necesidad de priorizar el control
automático, integral, único y posterior de constitucionalidad de las normas que
surjan del procedimiento legislativo especial para la paz.
En
segundo lugar y asociado con lo anterior, el contenido dispositivo del precepto
bajo examen, de acuerdo con lo expuesto en la consideración 5.2. de esta
providencia, debido al amplio margen de configuración legislativa en la
definición de los diversos procedimientos judiciales, debe analizarse a la luz
de los criterio de razonabilidad.
A partir de una comprensión holística, la medida de suspensión provisional
cumple con un fin compatible con la Carta Política, orientado a que la Corte Constitucional esté facultada para
suspender los términos de los procesos ordinarios de constitucionalidad, de tal
manera que pueda  agilizar el examen de constitucionalidad de los actos
legislativos, leyes y decretos leyes que se expidan mediante el Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz, cuestión que redundara en dotar de seguridad
jurídica lo acordado. Esta
finalidad, no solo es compatible, sino procurada por la Constitución, de
conformidad con el mandato previsto en el artículo 22 Superior.
A esta conclusión se llega,
toda vez que el problema jurídico dentro del análisis de constitucionalidad del
artículo 1º del Decreto Ley 889 de 2017, ya ha sido abordado en varias
oportunidades por esta Corporación. En efecto, esta específica materia ha sido objeto de amplio
desarrollo por parte de la jurisprudencia constitucional. El primer referente jurisprudencial
relevante se encuentra en la Sentencia C-105 de 1993. En dicha providencia, esta
Corporación declaró la exequibilidad del artículo 38 (parcial) del Decreto 2067
de 1991, relativo al control de los decretos legislativos expedidos por el
Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades previstas en los artículos 212,
213 y 215 de la Carta Política. La parte pertinente de la norma que en dicha
oportunidad fue objeto de control prescribe: “expirado el término de
fijación en lista, pasará el asunto al Procurador para que dentro de los diez
días siguientes rinda concepto. Presentado el concepto del Procurador,
comenzará a correr el lapso de siete días para la presentación del proyecto de
fallo, vencido el cual, se iniciará el de veinte días para que la Corte adopte
su decisión.”
En la demanda se sostuvo que
el lapso de siete días conferido al magistrado sustanciador para la
presentación del proyecto, vulneraba el numeral 5º del artículo  242 de la
Constitución, el cual dispone que en los procesos de constitucionalidad que
recaen sobre los decretos legislativos, los términos serán iguales a la tercera
parte de los ordinarios. Lo anterior, con fundamento en que el artículo 8º del
Decreto 2067 de 1991 dispone que, de ordinario, el Magistrado sustanciador
contará con un término de treinta días para proyectar el fallo, lo que
significaba que se debían conceder diez días para la presentación de su
proyecto, y no siete como se establecía en la norma demandada.
En la Sentencia C-105 de 1993,
la Corte sostuvo que de manera excepcional el constituyente se reservó la
facultad de regular los procesos y términos judiciales, pero que por regla
general, esa función le compete al Legislador. A partir de esta comprensión
sobre el proceso de constitucionalidad, esta Corporación precisó que existen
términos de naturaleza constitucional, así como de naturaleza legal y, por lo
tanto, los espacios en los que la Constitución no reglamenta de manera
exhaustiva los procesos y los términos, la ley debe entrar a definirlos.
Adicionalmente, cabe resaltar
que en dicha providencia la Corte se pronunció en torno al alcance del numeral
4º del artículo 242 de la Constitución, precisando que el término de 60 días
para decidir, hace referencia al plazo que tiene la Corte para emitir su
resolución de fondo luego de haber agotado todos los procedimientos e
instancias necesarios para estar en condiciones de decidir y, por lo tanto,
dicho término no es aplicable al procedimiento como tal:
"…la Constitución no
entró a establecer los términos y demás disposiciones aplicables a los
procedimientos que, por la naturaleza misma de las cosas, deben anteceder al
instante en que la Corte tenga a su disposición la integridad de elementos de
juicio que le permitan resolver. Por eso, compete al legislador determinar los
plazos para admitir la demanda, corregirla, practicar pruebas, fijar en lista
las normas correspondientes, dar traslado al Procurador General de la Nación,
presentar ponencia de fallo, convocar audiencias, tramitar incidentes de
impedimento o recusación, hacer aclaración o salvamento de voto y notificar la
decisión, actos que, atendiendo al mandato constitucional, deben ser
previamente regulados en cuanto a forma y tiempo, para realizar los principios
del debido proceso."
Con base en el razonamiento
transcrito, este Tribunal concluyó que el plazo de siete días que fue aducido
como fundamento principal de la demanda de constitucionalidad, se ajustaba a la
Carta Política, puesto que la regla constitucional acerca de la reducción de
los términos en los procedimientos especiales, a una tercera parte, se aplicaba,
únicamente a los consagrados expresamente en la Constitución y no a los términos
creados por ley[36].
Esta concepción, que distingue, por una
parte, los procedimientos y, por otra, la decisión de constitucionalidad
propiamente dicha, fue reiterada por la Corte en Sentencia C-534 de 2000. Esta
providencia se originó en la acción pública de inconstitucionalidad formulada
contra el artículo 32 (parcial) del Decreto 2067 de 1991 que –entre otros
aspectos-, regula el término con el que cuenta el magistrado sustanciador para
registrar proyecto de fallo y el de la Sala Plena para decidir las objeciones
gubernamentales propuestas contra los proyectos de ley. De manera puntual,
dispone que para registrar la ponencia el magistrado cuenta con un término de 6
días y la Sala Plena de otros 6 días adicionales para decidir.
En la demanda se señalaba que el precepto
acusado era inconstitucional, por cuanto el inciso 4º del artículo 167 de la
Constitución, solo le otorga a la Corte 6 días para decidir las objeciones y
esto comprendía la totalidad del procedimiento, incluyendo el concepto del
Procurador y el registro del proyecto de fallo.
Sobre este problema jurídico, la Corte reiteró que en
la Constitución los plazos para decidir no incorporan los del procedimiento
previo que consta de actos de avocación de conocimiento, librar las
comunicaciones, realizar los traslados, preparar el registro de la ponencia y
decidir incidentes dentro del trámite. Con base en ello, declaró exequible la
disposición, al considerar que cuando la Constitución establece un plazo de 6
días para que la Corte decida las objeciones, se refiere al término autónomo y
exclusivo con el que esta Corporación cuenta para resolver, una vez obren todos
los elementos de juicio necesarios para el control de constitucionalidad:
“El inciso 4° del artículo 167 de la Constitución señala que la Corte
Constitucional tendrá un plazo de seis días para decidir sobre la exequibilidad
de los proyectos de ley objetados por el Presidente de la República, por
razones de inconstitucionalidad. Pues bien, de acuerdo con la interpretación
constitucional contenida en el fallo [C-105 de 1993] mencionado, este término
de seis días se aplica únicamente para el lapso de reflexión de que debe
disponer la Sala Plena para tomar su decisión. Además, el legislador está
facultado para complementar el procedimiento que deben cumplir los procesos
constitucionales, lo cual le permite introducir nuevos términos, adicionales al
contemplado en la Constitución. Eso es precisamente lo que ha ocurrido en el
presente caso: el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991 respeta el término de
seis días que fijó la Constitución para que la Sala Plena decidiera sobre la
exequibilidad del proyecto de ley objetado. Mas, al mismo tiempo, y con el
objeto de racionalizar  el proceso establece términos propios para que el
Procurador General de la Nación y el Magistrado Sustanciador den cumplimiento a
sus funciones específicas”.
Recientemente, al efectuar la revisión automática de constitucionalidad del Decreto
Ley 121 de 2017 “por el cual se adiciona un capítulo transitorio al Decreto
2067 de 1991”, en Sentencia C-174 de 2017, esta Corporación,
ratificó las consideraciones contenidas en las providencias C-105 de 1993 y
C-534 de 2000 en cita:
“Conforme a lo anterior, es entonces claro que en la Constitución los
términos que tiene la Corte para decidir no comprenden los plazos
para que se surta el procedimiento antecedente, que aporta los
elementos de juicio necesarios a la decisión. En contrapartida, si un acto
reformatorio de la Constitución regula los plazos para el “procedimiento de
revisión”, estos vocablos entendidos en el contexto constitucional del cual
forman parte naturalmente no aluden a la decisión, pues esta se consuma en una
etapa conceptual y normativamente independiente y posterior al procedimiento.
El “procedimiento de revisión” alude entonces al trámite anterior a la fase
decisoria propiamente dicha, y consiste en avocar conocimiento del asunto,
decretar y revisar pruebas, fijar en lista las normas correspondientes, dar
traslado al Procurador General de la Nación, convocar audiencias, tramitar
incidentes de impedimento, recusación o nulidad, y registrar el proyecto de
fallo. Según esto, los dos meses de que habla el artículo 2 del Acto
Legislativo 1 de 2016 no comprenden expresa ni tácitamente el intervalo
temporal para que la Corte, una vez registrado el proyecto de fallo, estudie
los problemas, delibere y tome la decisión definitiva sobre el decreto ley. Así entendido el procedimiento de revisión, debe
agotarse en dos meses, que por principio se computan de acuerdo con el
calendario. Luego de esos dos meses advendría, entonces, el plazo independiente
de la Corte para decidir. Dos meses, contados en principio conforme al
calendario, son suficientes para surtir el trámite de revisión que comprende
los actos hasta el registro del proyecto de fallo por parte del magistrado
sustanciador, y después la Corte entraría a tomar la decisión.”
En este orden de consideraciones, siguiendo la jurisprudencia constitucional
hasta el momento referenciada, al efectuar la confrontación entre la norma
objeto de control automático (artículo 1º del Decreto Ley 889 de 2017) y las
disposiciones constitucionales, la Corte encuentra que la estructura procesal
objeto de juzgamiento, respeta la plenitud
de las garantías sustanciales,
puesto que se trata de una medida de naturaleza transicional a través de la
cual los procedimientos de constitucionalidad ordinaria continúan esencialmente
inalterados y, solamente posibilitan a que la Corte Constitucional los suspenda
de manera temporal para agilizar la
implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final.
En este aspecto la medida sometida a juicio de constitucionalidad debe
examinarse a la luz de su naturaleza transicional orientada a asegurar la
implementación del Acuerdo Final. Es decir, el establecimiento de una regla
atinente a la priorización del funcionamiento de la Corte Constitucional para
ejercer el control sobre las normas relacionadas con el desarrollo de lo
acordado en el contexto de ponerle fin al conflicto armado[37]
más longevo de la historia del hemisferio americano, constituye una medida
destinada a garantizar al logro efectivo de la paz.
Este último razonamiento, fue expresado por la Corte
en Sentencia C-253 de 2017, mediante la cual se efectuó la revisión de
constitucionalidad del Decreto Ley 248 del 14 de febrero de 2017[38]:
“La Sala también debe advertir que uno de los factores
que debe ser tenido en cuenta para la evaluación judicial de los decretos
extraordinarios es su contexto. No puede perderse de vista que estas
normas son expedidas al amparo de la justicia transicional que, como lo
ha definido la jurisprudencia constitucional, corresponde a un criterio amplio,
que involucran medidas legislativas y administrativas tendientes no solo a la
finalización del conflicto armado, sino también a la reconciliación, la
consolidación del modelo democrático a partir de la eficacia del derecho a la
paz.” (Subrayas y negrillas fuera de
texto)
A la luz de lo anterior, la priorización, además de
tener un soporte constitucional expreso, está estrechamente vinculada con las
necesidades del Estado Social de Derecho, en procura de materializar el derecho
fundamental a la paz (art. 22 C.P.), ya que la propia Constitución, a través del
Acto Legislativo 01 del 2016 y su desarrollo a través del Decreto Ley 121 del
2017, redujo los términos del control de constitucionalidad de las normas
aprobadas por medio del procedimiento legislativo especial para la paz (fast
track). Esta circunstancia
hace materialmente imposible que los términos ordinarios se cumplan y genera
una confluencia en materia de control abstracto de constitucionalidad, entre las demandadas en acción pública
de inconstitucionalidad y, de manera simultánea, la atención del control de
constitucionalidad que supone el estudio formal y material de una muy
significativa cantidad de normas que regulan el sistema de justicia
transicional hacia la paz.
La
simultaneidad de los términos expeditos para el control de la normas “fast
track” con el de los procesos ordinarios de constitucionalidad abstracta,
sin una medida como la incorporada en el Decreto Ley 889 de 2017, eventualmente
podría llevar a la disfuncionalidad en la atención de los asuntos a cargo de la
Corte Constitucional. Y es precisamente por ello que resulta
razonable[39] que el Gobierno Nacional en atención a que el
volumen de las materias relativas a la implementación del Acuerdo Final podría
afectar el trámite de los asuntos ordinarios a cargo de esta Corporación,
estableció una medida complementaria al procedimiento especial de control de
constitucionalidad, a través de la cual se propone la racionalización de los
términos procesales. Dicha medida es necesaria y proporcionada, toda vez que
los tiempos reducidos para el examen de constitucionalidad de las materias que
forman parte del procedimiento especial para la paz inciden y a la vez
congestionan el funcionamiento de la Corte, la cual debe tramitar ahora una
considerable cantidad adicional de materias que no son de su conocimiento
habitual. Es así que a la fecha de expedición de esta providencia a la Corte han
sido remitidos 35 decretos con fuerza de ley (Expedientes RDL), expedidos
conforme a las facultades extraordinarias conferidas a través del artículo 2º
del Acto Legislativo 1 de 2016 y, así como 6 procesos de control automático
sobre leyes y actos reformatorios de la Constitución (Expedientes RPZ), todos
en el marco del procedimiento legislativo especial para la paz (artículo 1º del
Acto Legislativo 1 de 2016). En tal
sentido, la medida en juicio
responde a la necesidad de hacer más eficiente el cumplimiento de las funciones
de la Corte para racionalizar el uso del tiempo. Sobre este aspecto, es evidente
el alto nivel de demanda de justicia
constitucional que exige un momento de transición como el que actualmente
atraviesa Colombia y en el que
uno de los aspectos impostergables en el marco del Acuerdo de Paz es la
seguridad jurídica que requiere su implementación.
Las anteriores circunstancias llevan a que sea necesaria
la adopción de una medida de suspensión por un periodo breve y temporal del
trámite de las demás funciones de control abstracto, -que no incluye las de
control concreto en protección de los derechos fundamentales-, a efectos de
lograr eficacia en el desarrollo de las funciones a cargo de la Corporación.
De esta manera, la medida contemplada en el Decreto Ley 889 de 2017 no
sacrifica en tiempo injustificado e irrazonable los procesos ordinarios de
constitucionalidad abstracta, y, por el contrario permite atender con eficacia
el procedimiento abreviado sobre las normas que implementan el Acuerdo de Paz
sin desatender las funciones en materia del control concreto de los derechos
fundamentales. Una vez transcurrida la suspensión provisional, la Corte
atenderá todas las materias de constitucionalidad abstracta ordinaria, según
los criterios previstos en el Decreto 2067 de 1991 y sin que de ninguna manera
se afecte la autonomía en la función judicial, ya que la Corte Constitucional en todo momento preserva su
discrecionalidad sobre el uso de dicha facultad, la cual no puede ser impuesta
por otra rama del poder público.
En cuanto a las intervenciones que obran en el proceso, es importante
resaltar que el ciudadano Nicolay David Orlando Romanovsky Camacho intervino en
el presente proceso de constitucionalidad para solicitar se declare la
inexequiblidad del Decreto Ley 889 de 2017, al considerar que éste no cumple
con los requisitos de suficiente motivación y argumentación fijados por la
jurisprudencia de la Corte Constitucional. Para la Corte, tal apreciación queda
descartada con el análisis de las condiciones formales de validez previamente
realizado. Por su parte, la Presidencia de la República, la Universidad Libre y
la Procuraduría General de la Nación solicitan la declaratoria de
exequibilidad, mientras que el Centro de Estudios de Derecho, Justicia y
Sociedad –Dejusticia, pide declarar la exequibilidad condicionada del  Decreto
Ley 889 de 2017, en el entendido que el artículo 1° de dicha normatividad
implica que la Corte Constitucional en los casos que decida suspender los
términos de los procesos ordinarios, debe fijar claramente un plazo máximo y
realizar verificaciones periódicas, para continuar o reanudar las suspensiones,
ya que esta no puede ser de carácter indefinido.
Esta última
postura más que en un condicionamiento deriva en una comprensión subjetiva de
la medida, al tratarla como si fuera de carácter indefinida, cuestión que
corresponde a un entendimiento propio que se aleja de su verdadero contenido
normativo, puesto que se trata de un mecanismo temporal  que no afecta el
derecho de los ciudadanos a acceder a una pronta administración de justicia
constitucional.
Al respecto, es importante precisar que, si bien la Sala Plena encuentra que el Decreto Ley
889 de 2017 no prevé un plazo máximo de suspensión, en ninguna parte establece
que se trate de una medida indefinida. En ese sentido, al tenor de una
comprensión sistemática acudiendo a los términos de los artículos 39, 40 y 41[40] del
Reglamento Interno de la Corte Constitucional (Acuerdo 02 de 2015 modificado
por el Acuerdo 3 de 2017), corresponde a la Sala Plena aprobar el programa de
trabajo y reparto de los asuntos de constitucionalidad sometidos a su
consideración. De acuerdo con las disposiciones en cita, la decisión sobre la
reanudación de los términos en cada proceso, debe realizarse por la Sala Plena
de acuerdo con la programación que establezca la Presidencia y con fundamento
en criterios de urgencia, importancia jurídica, temática y relevancia de la
materia de que trate cada expediente objeto de suspensión.
Al no prever un término expreso de suspensión, la
medida no deja de estar dotada de razonabilidad y se justifica en el impacto
que ha tenido la implementación del Acuerdo de paz en la gestión del trabajo de
la Corte Constitucional, autoridad judicial que entiende que su reanudación
está supeditada a los términos de su reglamento.
Así las cosas, la suspensión de términos
es provisoria y en ningún caso indefinida y su levantamiento está supeditado a
criterios que garantizan el debido proceso y el derecho de acceso a la
administración de justicia.
Con fundamento en todo lo anterior, la
Corte Constitucional declarará la exequibilidad del artículo 1º del Decreto Ley
889 de 2017.
6.2. Artículo segundo (Vigencia)
Resta verificar el contenido normativo del
último artículo del Decreto Ley 889 de 2017, el cual establece dos contenidos
prescriptivos a saber: (i) la entrada en vigencia de la norma, a partir de su
promulgación y, (ii) la derogatoria de todas las disposiciones que le sean
contrarias.
En relación con la vigencia de las normas,
esta Corte ha reconocido que el Legislador (en este caso extraordinario), goza
de amplia potestad de configuración para establecer en qué momento entra a
regir una nueva disposición legal. En este sentido, esta Corporación en Sentencia
C-492 de 1997, sostuvo lo siguiente:
“(…) se desprende que por mandato
constitucional, es al legislador a quien corresponde decidir el momento en
el que la ley ha de empezar a regir, cuya potestad puede ejercer,
expidiendo una ley especial en la que regule en forma genérica este asunto
(siempre y cuando el mismo legislador no hubiera señalado en el texto de la ley
respectiva la fecha de vigencia), o incluyendo en la misma un precepto donde
expresamente señale la fecha en que ésta comienza a regir. De ahí que la
potestad del legislador para establecer la fecha en que comienza la vigencia de
la ley está limitada únicamente por los requerimientos del principio de
publicidad, y de la otra, el deber de señalar la vigencia de la ley después de
su publicación es un mandato imperativo para el Congreso y el Presidente de la
República, cuando éste ha sido facultado por el legislador para cumplir esta
tarea”. (Negrillas propias del texto)
De la consideración transcrita se desprende que la determinación
del legislador extraordinario para que el decreto objeto de revisión tenga
efectos desde su publicación, concuerda plenamente con la Carta Política, de
tal suerte que la Corte no encuentra reparo alguno frente a esta disposición.
Así las cosas, la Sala Plena considera que el
contenido normativo del artículo 2 del Decreto Ley 889 de 2017, se ajusta a la
Constitución, toda vez que es producto de la potestad de configuración del
legislador extraordinario, quien es el encargado de definir la entrada en
vigencia de los preceptos legales de su competencia y, en consecuencia, será
declarado exequible.
7. Síntesis
La Sala Plena de la Corte Constitucional
efectuó el control automático y posterior de constitucionalidad del Decreto Ley
889 de 2017 “Por el cual se adiciona un artículo transitorio al Decreto 2067 de
1991”, el cual encontró ajustado a la Constitución.
En el examen del contenido material del
Decreto Ley 889 de 2017, la Corte encontró que sus disposiciones se ajustan a
las reglas constitucionales sobre procedimiento constitucional establecidas en
el numeral 4º del Artículo 242 de la Carta Política y a los derechos
fundamentales al debido proceso (art. 29 C.P.) y al acceso a la administración
de justicia (art. 228 C.P.).
Para tal efecto, la Sala Plena señaló que
la Constitución no prevé un trámite específico para el proceso de
constitucionalidad, por lo que su regulación detallada corresponde, en
principio, a la órbita de actuación del legislador (Decreto Ley 2067 de 1991)
y, por tal razón, ningún parámetro procesal constitucional se opone a que la
legislación especial para la paz prevea suspensiones de términos dentro de los
diversos procesos judiciales. En este aspecto, consideró que no existe
oposición alguna entre el Decreto Ley en revisión con las normas superiores,
toda vez que los términos con los que cuenta la Corte (art. 242.4) para decidir
no comprenden los plazos para que se surta el procedimiento previo a la emisión
de la sentencia, el cual está previsto para aportar los elementos de juicio
necesarios a la decisión. Esta postura ha sido mantenida por la Corte en las
Sentencias C-105 de 1993, C-534 de 2000 y C-174 de 2017.
En tal sentido, la medida en juicio
responde a la necesidad de hacer más eficiente el cumplimiento de las funciones
de la Corte, racionalizando el uso del tiempo. Sobre este aspecto, la Corte
estima evidente que uno de los aspectos impostergables en el marco del Acuerdo
de Paz, es la seguridad jurídica que requiere su implementación, por lo que se
hace necesaria la medida en juicio, a efecto de obtener idoneidad y eficacia en
el desarrollo de la función de la Corporación, lo cual impone racionalmente la
suspensión por un periodo breve y temporal al trámite de las demás funciones de
control abstracto, que no incluye las de control concreto en protección de los
derechos fundamentales, en particular.
Al verificar los requisitos formales de
validez del Decreto Ley 889 de 2017, como lo indica la práctica de este
Tribunal se corroboró que: (i) el Decreto en revisión lleva como título “Por el
cual se adiciona un artículo transitorio al Decreto 2067 de 1991”, el cual
efectivamente corresponde a su contenido material, con lo cual se cumple el
requisito exigido en el artículo 169 de la Carta Política; (ii) fue expedido por
el Presidente de la República y está suscrito por el ministro del ramo
correspondiente, de tal suerte que satisface la exigencia prevista en el inciso
3º del artículo 115 de la Constitución; (iii) establece de manera expresa que
su expedición se surte “en ejercicio de las facultades conferidas por el
artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016.”, de tal manera que se hace
explicita la competencia que le da fundamento y, (iv) prevé una parte
considerativa en la que se sustenta la parte normativa, esta última integrada
por dos artículos que versan sobre la facultad otorgada a la Corte
Constitucional para que en ejercicio de sus funciones suspenda los términos de
los procesos ordinarios de constitucionalidad de conocimiento de la Sala Plena
de la Corporación.
En lo concerniente a la competencia del
Gobierno Nacional para expedir el Decreto Ley objeto de revisión automática e
integral, la Sala Plena verificó los criterios de: (i) temporalidad - el
Decreto Ley 889 fue expedido el 27 de mayo de 2017, dentro del término de 180
días contados a partir de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 1 de
2016; (ii) con respecto al límite jerárquico, esta Corporación revisó que las
facultades extraordinarias fueron ejercidas por el Presidente de la República
en desarrollo de la competencia constitucional que le otorgó el acto
legislativo en mención y no se trata de la expedición de actos legislativos,
leyes estatutarias, leyes orgánicas, códigos, leyes que necesitan mayoría
calificada o absoluta para regular asuntos sometidos a reserva de ley y que no
estén previstos en el artículo 150.10 de la Carta Política; (iii) frente a la
conexidad teleológica con el Acuerdo Final, se constató que la norma es
instrumental respecto a la realización de los objetivos o compromisos del
Acuerdo Final, cuestión que, en los términos de la Sentencia C-160 de 2017,
debe de ser: objetiva, estricta y suficiente: (a) frente a la conexidad
objetiva la Corte determinó que este requisito se acredita, toda vez que existe
un vínculo cierto y verificable entre la materia que efectivamente regula y el
contenido del Acuerdo Final; (b) la conexidad estricta se verifica, por cuanto
en el Acuerdo Final existe un contenido específico sobre la materia regulada en
el Decreto objeto de examen, específicamente en el punto II del Acuerdo
Especial celebrado el 24 de noviembre de 2016, incorporado al Acuerdo Final, se
establece el control automático, posterior y único que deberá realizar la Corte
Constitucional sobre las leyes y actos legislativos tramitados por el
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, y (c) se satisface el requisito
de conexidad suficiente, dada su estrecha afinidad temática con el contenido
del Acuerdo Final. De manera puntual, en el Acuerdo Especial, aparece el
compromiso de crear reglas especiales de control para “leyes y actos
legislativos tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial”, y;
(iv) en lo concerniente a la necesidad estricta, en virtud del Decreto Ley 889
de 2017, el Gobierno Nacional teniendo en cuenta que el volumen de las materias
relativas a la implementación del Acuerdo Final podría afectar el trámite de
los asuntos ordinarios a cargo de esta Corporación, establece una medida
complementaria al procedimiento especial de control de constitucionalidad, a
través de la cual se propone la racionalización de los términos procesales.
Dicha medida es necesaria, toda vez que los tiempos reducidos para el examen de
constitucionalidad de las materias que forman parte del procedimiento especial
para la paz inciden y a la vez congestionan el funcionamiento de la Corte, la
cual debe tramitar ahora una considerable cantidad adicional de materias que no
son de su conocimiento habitual.
Por último, en lo atinente a la vigencia la
Corte constató que la determinación para que el decreto ley objeto de revisión
surta efectos desde su publicación, se ajusta a la Constitución, pues esta
medida hace parte del espacio de configuración del legislador extraordinario,
quien es el encargado de definir en este caso la entrada en vigor de los
preceptos legales de su competencia. La Sala Plena de la Corte Constitucional
efectuó el control automático y posterior de constitucionalidad del Decreto Ley
889 de 2017 y constató la inexistencia de vicios de procedimiento en su
formación.
Para tal efecto, se corroboró que (i) el
Decreto Ley 889 de 2017 lleva como título “Por el cual se adiciona un artículo
transitorio al Decreto 2067 de 1991”, el cual efectivamente corresponde a su
contenido material, cumpliéndose así el requisito exigido en el artículo 169 de
la Carta Política; (ii) fue expedido por el Presidente de la República y está
suscrito por el Ministro de Justicia y del Derecho, con lo cual se satisface la
exigencia prevista en el inciso 3º del artículo 115 de la Constitución; (iii)
establece de manera expresa que su expedición se surte “en ejercicio de las
facultades conferidas por el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016.”, de
tal manera que se hace explicita la competencia que le da fundamento y, (iv)
fue expedido el 27 de mayo de 2017, dentro del término de 180 días contados a
partir de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2016.
La Corte encontró que el decreto fue
expedido para facilitar el trámite vía fast track o procedimiento abreviado
impuesto por la Constitución para tramitar las leyes, actos legislativos y
decretos relacionados con el acuerdo de paz, su expedición era necesaria toda
vez que resultaba prácticamente imposible para la Corte Constitucional tramitar
todos los asuntos relacionados con la paz cumpliendo además con los términos de
los procesos ordinarios.
VI.    DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el Decreto Ley 889 del 27 de mayo de 2017, “Por el cual se adiciona un artículo transitorio al
Decreto 2067 de 1991”.
Notifíquese,
cópiese, comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del
Congreso, publíquese y cúmplase.
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
(Con
aclaración de voto)
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
IVÁN
ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado
(e)
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con
aclaración de voto
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
Con
aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con
aclaración de voto
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con
aclaración de voto
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con
aclaración de voto
ROCÍO LOAIZA MILIAN
Secretaria General (e)
ACLARACION DE VOTO DE LA MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA C-492/17
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Límites relativos a la
estricta necesidad (Aclaración de voto)
[E]l
requisito de estricta necesidad no le es exigible al Gobierno y, en esta medida,
la Corte no debería analizarlo en la revisión de los decretos ley expedidos en
virtud de las citadas facultades excepcionales constitucionales.
1. Acompaño la decisión adoptada por la Sala
Plena en la sentencia C-492 de 2017, que declaró la exequibilidad del Decreto
Ley 889 de 2017. Pese a lo anterior, no comparto la inclusión ni alcance que,
dentro del análisis de competencia, se ha dado a la estricta necesidad.
Este requisito no fue establecido en el Acto Legislativo 01 de 2016, ni se
infiere del mismo. Se trata, en cambio, de una creación jurisprudencial, que
resulta superflua e innecesaria, como explico a continuación.
3.
La denominada estricta
necesidad es superflua dado que, dentro del test de competencia,
se analiza si las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional satisfacen el
requisito de conexidad (objetiva, estricta y, por lo tanto, suficiente);
elementos que, de configurarse, dan cuenta de la urgencia e imperiosidad de la
expedición normativa al inscribirse en el marco de implementación del Acuerdo
Final y, en esa medida no hace falta una carga argumentativa adicional en
cabeza del Gobierno Nacional para justificar por qué las vías ordinarias adicionales
no son adecuadas para la expedición de las normas contenidas en los decretos
proferidos al amparo de las facultades especiales para la paz.
4.
Aunado a lo anterior, si bien la Sala Plena, en su mayoría, afirma que el
requisito de estricta necesidad persigue la protección del principio de
separación de poderes, un eje axial de la Constitución, lo cierto es que este
último se encuentra plenamente garantizado, a través de diversas medidas que sí
fueron expresamente previstas en el Acto Legislativo 01 de 2016, y que se
concretan en (i) el límite temporal, de 180 días para el uso de las facultades
especiales, y (ii) la prohibición de expedir por esta vía contenidos propios de
la competencia del Congreso de la República, como actos legislativos, leyes estatutarias,
leyes orgánicas, códigos, leyes que requieran mayorías calificada o absoluta
para su aprobación o leyes que decretan impuestos.
5. Por las razones expuestas, considero que el requisito de
estricta necesidad no le es exigible al Gobierno y, en esta medida, la Corte no
debería analizarlo en la revisión de los decretos ley expedidos en virtud de
las citadas facultades excepcionales constitucionales.
Fecha ut supra
Diana Fajardo Rivera
Magistrada
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-492 DE 2017
HABILITACION LEGISLATIVA AL GOBIERNO
NACIONAL-Limitación tiene
fundamento en protección del principio de separación de poderes (Aclaración de
voto)
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Valoración de la conexidad estricta
(Aclaración de voto)
Referencia: Revisión de constitucionalidad del Decreto
Ley 889 del 27 de mayo de 2017, “Por el cual se adiciona un artículo
transitorio al Decreto 2067 de 1991”.
Magistrado Ponente
ALBERTO ROJAS RÍOS
Con
el respeto acostumbrado a las sentencias adoptadas por la Corte, aclaro el voto
respecto de lo decidido por la Sala Plena en la sentencia C-492 del 3 de agosto
de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos), la cual declaró exequible el Decreto Ley 889
de 2017. Esto a partir de los siguientes argumentos:
Comparto
la estructura y el sentido de la decisión adoptada por la Sala, por lo que el
objetivo de esta aclaración de voto se concentra en un aspecto preciso de la
sentencia, vinculado al análisis de conexidad estricta entre la medida adoptada
por el Legislador extraordinario y el Acuerdo Final objeto de desarrollo legal
mediante el procedimiento legislativo especial y, en particular, los decretos
leyes de que trata el artículo 2º de Acto Legislativo 1 de 2016.
La
jurisprudencia[41] caracteriza este requisito como la carga
argumentativa para el Gobierno, consistente en demostrar que el desarrollo
normativo contenido en el decreto responde de manera precisa a un aspecto
definido y concreto del Acuerdo. Para la Corte, esta limitación resulta crucial
en términos de preservación del principio de separación de poderes, puesto que
una concepción genérica de la habilitación legislativa extraordinaria
implicaría desconocer la naturaleza limitada de la competencia gubernamental de
producción legislativa. Asimismo, esta visión amplia de la competencia
gubernamental significaría un desequilibrio de los poderes públicos a favor del
Ejecutivo, quien quedaría investido de una facultad omnímoda para regular los
más diversos aspectos de la vida social, en grave perjuicio del principio de
separación de poderes. Por último, el requisito de conexidad estricta asegura
la protección del principio democrático, el cual supone preferir aquellos
procedimientos deliberativos de producción normativa, aceptándose la
posibilidad de expedición de decretos leyes solo cuando se demuestre que el
procedimiento legislativo (ordinario o especial) no sea idóneo para atender los
fines, en cualquier caso urgentes, de la medida adoptada.
Sin
embargo, la sentencia hace una evaluación de la conexidad estricta diferente a
la que plantea este precedente. Señala, en cambio, que ese requisito se
acredita cuando las medidas adoptadas por el decreto ley están vinculadas a un
aspecto particular y concreto del Acuerdo Final. Advierto que esta postura es
inexacta por dos razones: la primera, porque ese juicio no evalúa la carga de
argumentación planteada por el Gobierno, asunto que es el objeto del análisis
por conexidad estricta, según el precedente explicado; y la segunda, porque ese
ejercicio argumentativo exigiría tener como parámetro de validez al Acuerdo
Final, lo cual es contrario a lo decidido por esta Corporación en la Sentencia
C-630 de 2017[42], que le dio una lectura constitucional admisible[43] al artículo 1° del Acto Legislativo 2 de 2017, el
cual agregó un artículo transitorio a la Constitución.
Con
todo, esta imprecisión no afecta las conclusiones planteadas en la sentencia,
vinculadas a la declaratoria de exequibilidad del decreto ley examinado. En
efecto, los considerandos del decreto presentan diferentes razones que
justifican la necesidad de suspender, mediante la figura de decreto ley, los
términos en los procesos ordinarios de constitucionalidad bajo el conocimiento
de la Corte. Esto con el fin de atender adecuada y oportunamente la demanda de
justicia derivada del control automático de constitucionalidad ordenado por el
Acto Legislativo 1 de 2016.  Es por esta razón que comparto con la mayoría la
decisión adoptada, a pesar del yerro conceptual antes explicado.
Estos
son los motivos de mi aclaración de voto.
Fecha
ut supra,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1]
Folio 65.
[2]
Folios 37-40.
[3]
Folio 39.
[4]
Folios 41-57.
[5]
Folios 42-44.
[6]
Folios 44-51.
[7]
Corte Constitucional Sentencias C-699/17, C-160/17, C-174/17,
C-224/17, C-253/17 y C-289/17.
[8]
Folio 44.
[9]
Folio 47.
[10]
Folio 51.
[11]
Folios 58-62.
[12]
Folio 61.
[13]
Folios 63-64.
[14]
Folio 64.
[15]
Folios 66-80.
[16]
Folios 74-77.
[17] Corte
Constitucional Sentencia C-699 de 2016.
[18]
Corte Constitucional Sentencia C-174 de 2017.
[19] ARTICULO 169.
El título de las leyes deberá
corresponder precisamente a su contenido, y a su texto precederá esta fórmula:
"El Congreso de Colombia,
DECRETA"
[20] ARTICULO  115.
El Presidente de la República es Jefe
del Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa.
El Gobierno Nacional está formado por el Presidente de
la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos
administrativos. El Presidente y el Ministro o Director de Departamento
correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno.
Ningún acto del Presidente, excepto el de nombramiento
y remoción de Ministros y Directores de Departamentos Administrativos y
aquellos expedidos en su calidad de Jefe del Estado y de suprema autoridad
administrativa, tendrá valor ni fuerza alguna mientras no sea suscrito y
comunicado por el Ministro del ramo respectivo o por el Director del
Departamento Administrativo correspondiente, quienes, por el mismo hecho, se
hacen responsables.
Las gobernaciones y las
alcaldías, así como las superintendencias, los establecimientos públicos y las
empresas industriales o comerciales del Estado, forman parte de la Rama
Ejecutiva.
[21] El texto auténtico del
Decreto Ley 889 de 2017 fue remitido a la Corte mmediante
oficio del 27 de mayo de 2017, suscrito por la Secretaria Jurídica de la
Presidencia de la República.
[22]
Acuerdo Final Para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz
Estable y Duradera. Capítulo: “Otros Acuerdos y Proyectos de Ley de Amnistía,
Indulto y Tratamientos Penales Especiales. Acuerdo de 7 de noviembre de 2017”,
página 277. 24 de noviembre de 2016.
[23] Corte Constitucional
Sentencia C-253 de 2017.
[24] Corte Constitucional Sentencia
C-331 de 2017.
[25]
Sobre el particular, la parte resolutiva de la decisión
dispuso lo siguiente:
Primero
- DECLARAR EXEQUIBLE, por su aspecto procedimental, el Decreto ley 121 de 2017
por el cual se adiciona un capitulo transitorio al Decreto 2067 de 1991'.
Segundo.-
DECLARAR EXEQUIBLES los artículos 1o, 2o, 4o y
último del Capítulo X transitorio del Decreto 2067 de 1991, en los términos en
que fue adicionado por el Decreto ley 121 de 2017 por el cual se adiciona un
capitulo transitorio al Decreto 2067 de 1991'.
Tercero
- DECLARAR EXEQUIBLE el artículo 3o del Capitulo X transitorio del
Decreto 2067 de 1991, en los términos en que fue adicionado por el Decreto ley
121 de 2017 por el cual se adiciona un capítulo transitorio al Decreto 2067 de
1991', salvo la expresión "'equivalente al tiempo que faltare para que se
cumplan dos (2) meses, contados a partir de la fecha de entrada en vigencia del
decreto sometido a control", contenida en el numeral 8º de dicho precepto,
y su parágrafo, que se declaran INEXEQUIBLES.
[26]
Corte Constitucional, Sentencias C-562 de 1997, C-927 de 2000, C-204 de 2001,
C-555 de 2001, C-1104 de 2001, C-043 de 2002, C-309 de 2002, C-426 de 2002,
C-428 de 2002, C-123 de 2003, C-622 de 2004, C-718 de 2006, C-738 de 2006,
C-790 de 2006, C-1186 de 2008, C-227 de 2009, C-520 de 2009, C-203 de 2011,
C-279 de 2013 y C-083 de 2015, entre otras.
[27]
El Artículo  25 de la Ley 1395 de 2010 fue derogado por el
literal c) del art. 626 de la Ley 1564 de 2012.
[28]
Artículo  16º.- Recursos. Las providencias que se dicten en
el trámite de la Acción de Cumplimiento, con excepción de la sentencia,
carecerán de recurso alguno, salvo que se trate del auto que deniegue la
práctica de pruebas, el cual admite el recurso de reposición que deberá ser
interpuesto al día siguiente de la notificación por estado y resuelto a más
tardar al día siguiente (Subrayas propias).
[29]
Sentencia T-429 de 1994, reiterado en la T-618 de 2013.
[30] Por
ejemplo, en materia penal constituye un referente relevante la Sentencia C-401 de 2010. En dicha oportunidad se le
solicitó a la Corte declarar la inexequiblidad de la caducidad de 20 años
establecida para la acción sancionatoria ambiental, a partir de que dicho término
supuestamente impedía al Estado cumplir sus funciones. La Corte determinó la
exequibilidad de la norma atacada, con fundamento en el margen de configuración
legislativa sobre los diversos aspectos procesales.
En el ámbito contencioso administrativo, por
virtud de la Sentencia C-437 de 2013,
esta Corporación conoció una acción pública de inconstitucionalidad dirigida a
cuestionar el término para reformar la demanda dentro del plazo de caducidad de
la acción electoral. La Corte reiteró el amplio margen de configuración
legislativa respecto de los procedimientos judiciales y, consecuentemente,
declaró la exequibilidad de la norma.
[31]
Corte Constitucional Sentencia C-089 de 2011.
[32]
Ver
entre otras las sentencias T-001 de 1993, T-345 de 1996, C-731 de 2005, SU-250
de 1998, C-653 de 2001, C-506 de 2002, T-1142 de 2003, T-597 de 2004, T-031,
T-222, T-746, C-929 de 2005, C-1189 de 2005 y  C-980 de 2010, Sentencia C-248 de 2013.”
[33] En dicha providencia se
siguen las consideraciones expuestas en las sentencias  C-562 de 1997, C-680 de
1998, C-1512 de 2000, C-131 de 2002, C-204 de 2003 y C-598 de 2011.
[34] Sentencia C-253 de 2017. En este caso la Corte realizó
la revisión oficiosa de constitucionalidad del Decreto Ley 248 del 14 de
febrero de 2017 "por el cual se dictan disposiciones sobre el Fondo
Nacional de Regalías en Liquidación y se dispone de los saldos del mismo para
financiar proyectos de inversión para la implementación del Acuerdo Final para
la Terminación del Conflicto Armado y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera". La Corte sostuvo que cuando se realiza el control
constitucional de una ley o decreto ley surtidos en el marco de las
competencias excepcionales, además de los límites formales y materiales
anotados, la Ley o el Decreto bajo examen está sometido a las demás normas
constitucionales y, en particular, a aquellas vinculadas a la materia que es
objeto de regulación. Por ende, como la previsión de las facultades extraordinarias
supone la vigencia y vinculatoriedad de las disposiciones superiores, también
debe determinarse la compatibilidad del Decreto Ley frente a ese parámetro.
[35] Sentencia C-253 de 2017,
Corte Constitucional.
[36]
En esta providencia la Corte concluyó que el legislador
cuenta con libertad de configuración para definir los plazos dentro de los
procesos de carácter especial, tal como ocurría con los procesos que versaran
sobre los decretos legislativos dictados con base en los artículos 212, 213 y
215 de la Constitución: “Se insiste en que los términos conferidos por el
Estatuto Fundamental a la Corte Constitucional, se aplican a actos y decisiones
que, según la Constitución, debe proferir la Corporación en Pleno y no a
aquellos que, como en el caso de la presentación de ponencia para fallo,
implican la actuación de uno solo de sus miembros. En esta materia la Carta
considera la existencia del cuerpo colegiado - que es el responsable de la
decisión correspondiente y el que goza de competencia constitucional para
adoptarla - y no la de los individuos que lo componen. Estos, para hacer
posible la determinación del órgano, deben llevar a cabo pasos previos - como
la conducción del proceso en sus diligencias preliminares, la práctica de
pruebas y la sustanciación - que no pueden imputarse, en cuanto toca con el
transcurso y vencimiento de los términos, a los que constitucionalmente han
sido otorgados a la Corporación. Tal imputación, que implicaría reducción del
término constitucional, comportaría un vicio que sí llevaría a la
inexequiblidad de la norma legal que la plasmara.”
[37]
Consejo de Derechos Humanos 34.o período de sesiones Tema 2 de la agenda
Informe anual del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos
e informes de la Oficina del Alto Comisionado y del Secretario General.
Disponible en http://www.codhes.org/images/informe-anual-2016.pdf
[38]
“Por el cual se dictan disposiciones sobre el Fondo Nacional de Regalías en
Liquidación y se dispone de los saldos del mismo para financiar proyectos de
inversión para la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto Armado y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.”
[39]
Sobre la razonabilidad la Corte Constitucional en Sentencia
C-372 de 2011 ha precisado lo siguiente: “La doctrina y la
jurisprudencia constitucional comparadas, así como la propia práctica de esta
Corporación, han evidenciado que existen dos grandes enfoques para el examen de
la razonabilidad de las medidas que limitan derechos fundamentales u otros
principios constitucionales: uno de origen europeo, que se desprende del juicio
de proporcionalidad, y otro de origen estadounidense, que diferencia distintos
niveles de intensidad dependiendo de la materia sometida a control. Toda vez
que estos enfoques presentan ventajas diferentes, esta Corporación ha tratado
de integrarlos mediante la fijación de un juicio que, de una parte, comprenda
todas las etapas del juicio de proporcionalidad, y de otra, adelante distintos
niveles de examen de conformidad con el asunto sobre el que verse la discusión.
Este juicio integrado comprende entonces las siguientes etapas: (i) evaluación
del fin de la medida, el cual debe ser no solamente legítimo sino importante a
la luz de la Carta; (ii) análisis de si la medida es adecuada, es decir, de su
aptitud para alcanzar un fin constitucionalmente válido; (iii) estudio
de la necesidad de la medida, es decir, análisis de si existen o no otras
medidas menos gravosas para los derechos sacrificados que sean idóneas para
lograr el mismo fin; y (iv) examen de la proporcionalidad en estricto sentido
de la medida, lo que exige una ponderación costo –beneficio de las ventajas que
trae las medida frente al eventual sacrificio de otros valores y principios
constitucionales. Sin embargo, previo a este estudio, el operador jurídico debe
establecer cuál es el grado de intensidad con el que adelantará su análisis, es
decir, si aplicará un juicio estricto, moderado o débil, dependiendo de la
naturaleza misma de la medida. Sobre las particularidades de cada uno de estos
niveles de escrutinio, la Sentencia C-093 de 2001 expone: “8- El juicio
integrado de proporcionalidad, que combina las ventajas del análisis de
proporcionalidad de la tradición europea y de los tests de distinta intensidad
estadounidenses, implica entonces que la Corte comienza por determinar, según
la naturaleza del caso, el nivel o grado de intensidad con el cual se va a
realizar el estudio de la igualdad, para luego adelantar los pasos
subsiguientes con distintos niveles de severidad. Así, la fase de ‘adecuación’
tendrá un análisis flexible cuando se determine la aplicación del juicio
dúctil, o más exigente cuando corresponda el escrutinio estricto. Igualmente
sucederá con los pasos de “indispensabilidad” y ‘proporcionalidad en estricto
sentido’”. Más adelante, en esta misma providencia, la Corte analiza los
criterios que deben tenerse en cuenta para determinar el nivel de escrutinio
aplicable a cada caso y sugiere los siguientes: “(…) el escrutinio judicial
debe ser más intenso al menos en los siguientes casos: de un lado, cuando la
ley limita el goce de un derecho constitucional a un determinado grupo de
personas, puesto que la Carta indica que todas las personas tienen derecho a
una igual protección de sus derechos y libertades (CP art. 13). De otro lado,
cuando el Congreso utiliza como elemento de diferenciación un criterio
prohibido o sospechoso, como la raza, pues la Constitución y los tratados de
derechos humanos excluyen el uso de esas categorías  (CP art. 13). En
tercer término, cuando la Carta señala mandatos específicos de igualdad, como
sucede con la equiparación entre todas las confesiones religiosas (CP art, 19),
pues en esos eventos, la libertad de configuración del Legislador se ve
menguada. Y, finalmente, cuando la regulación afecta a poblaciones que se
encuentran en situaciones de debilidad manifiesta ya que éstas ameritan una
especial protección del Estado (CP art. 13).”
[40]
Artículo 39. Preparación del Programa de Trabajo y Reparto. Los asuntos de
constitucionalidad que se reciban después de haberse aprobado el programa de
trabajo y reparto, permanecerán en la Secretaría de la Corte para ser
clasificados conforme a lo dispuesto en este artículo, a fin de incluirlos en
el programa que corresponda.
El Presidente de la Corte
designará dos de sus Magistrados, rotados cada mes en orden alfabético de
apellidos, quienes tendrán a su cargo la clasificación previa de dichos asuntos
y deberán presentar a la Sala Plena, un proyecto de programa de trabajo y
reparto elaborado de acuerdo con los criterios señalados en este Reglamento.
La comisión aquí
contemplada deberá reunirse con el Presidente de la Corte, previamente a la
sesión de Sala Plena en que deba considerarse y aprobarse el respectivo programa.
Artículo 40. Contenido del
Programa. El programa mensual de trabajo y reparto contendrá, con indicación de
fechas de reparto, la enumeración de los asuntos que deban someterse a su
trámite. Los repartos correspondientes se efectuarán durante las reuniones
ordinarias de Sala Plena que tengan lugar en el respectivo período.
Artículo 41. Criterios para
elaborar los Programas. Por regla general, los asuntos constitucionales se
incluirán en los programas de trabajo y reparto en el mismo orden sucesivo de su
recibo en la Corte.
Se exceptúan de lo
anterior:
1.
En primer lugar, en forma concurrente y excluyendo los negocios ordinarios si
fuere necesario, los siguientes asuntos:
a.
Los indicados en los numerales 1, 2, 3, 7, 8 y 10 del artículo 241 de la
Constitución;
b.
Las demandas de inconstitucionalidad que se refieran a asuntos calificados de
urgencia nacional, a juicio de la Sala Plena de la Corte, la cual deberá
pronunciarse por mayoría absoluta.
2 En
segundo lugar, las consultas sobre el alcance de los fallos de
constitucionalidad previstas en el artículo 24 del Decreto 2067 de 1991, las
cuales deberán tener prioridad sobre los asuntos ordinarios contemplados en el
inciso primero de este artículo, pero no desplazarán los casos indicados en el
numeral primero del mismo.
[41] Sentencia C-253 de 2017,
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[42] M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez y Antonio José Lizarazo Ocampo.
[43] Sobre el particular, la sentencia en comento señaló: “En consecuencia, el Acuerdo Final no tiene un valor
normativo per se, lo que significa que ex ante de la activación de los
mecanismos de implementación y desarrollo, como política de Gobierno vincula al
Gobierno Nacional y lo obliga a impulsar su implementación. Sin embargo, a
partir del Acto Legislativo 02 de 2017, los contenidos del Acuerdo Final que
correspondan a normas de derecho internacional humanitario y a derechos
fundamentales consagrados en la Constitución serán parámetros de interpretación
y referentes de desarrollo y validez de las normas de implementación de lo
pactado, con sujeción al ordenamiento constitucional. Igualmente, a partir de
ese acto legislativo el Acuerdo se adopta como política de Estado, de manera
que todos los órganos, instituciones y autoridades del Estado, se encuentran
comprometidos con su  desarrollo e implementación de buena fe, y por tanto,
cualquier desarrollo del mismo debe tener por objeto su cabal cumplimiento y
guardar coherencia con sus contenidos, finalidades, espíritu y principios. Por
la misma razón de su reconocimiento como política de Estado, teniendo en cuenta
su refrendación y a partir del Acto Legislativo 02 de 2017, se dispuso que
rigiera durante los tres periodos presidenciales siguientes. “