T-073-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-073/02
ACCION DE TUTELA CONTRA COMPAÑIA
DE SEGUROS-No
expedición de seguro de vida por edad
Observa
la Sala que evidentemente la acción de tutela no procedería  sobre la base de
considerar que La Previsora S. A. Compañía de Seguros hubiera actuado como una
autoridad pública porque se trata de una sociedad de economía mixta sujeta al
régimen de empresa industrial y comercial del Estado, en el que éste tiene una
participación superior al 90% de su capital, puesto que el hecho presuntamente
constitutivo de la violación a los derechos fundamentales se originó dentro del
desarrollo de su objeto social de comercializar los contratos de seguros, lo
cual está sujeto a las disposiciones de derecho privado, tal y como lo puso de
presente la Gerente de la Sucursal que respondió a la demanda de tutela. Desde
ese punto de vista, la empresa accionada no puede ser sujeto pasivo del amparo
conforme a lo previsto en el artículo 5º del Decreto 2591 de 1991, que prevé
que la acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades
públicas. Sin embargo, resulta igualmente claro que la situación que
fácticamente se presentó, pone al actor en un absoluto estado de indefensión
frente a la decisión de La Previsora S. A. de no renovar la póliza de seguro de
vida en cuanto a él respecta, habida cuenta que superó la edad límite de
permanencia establecida por la Compañía para tal efecto, y por cuanto el
contrato se celebró entre el Alcalde y aquella compañía y él es apenas
beneficiario del mismo.
IGUALDAD DE CONCEJALES-Derecho a obtener
seguro de vida a pesar de la edad
El seguro de vida para los Concejales
Municipales tiene como finalidad el de garantizar a sus beneficiarios el pago
de una prestación económica ante la eventualidad de que éstos puedan perder la
vida en razón y por virtud del ejercicio del cargo, o padecer una incapacidad
total y permanente por el mismo motivo, la negativa de  La Previsora S. A.
Compañía de Seguros de no renovarle la póliza correspondiente al Concejal, o
excluirlo en razón de que superó el límite de la edad de permanencia aceptada
por la compañía, se constituye en un hecho violatorio del derecho fundamental a
la igualdad. Desde luego, la vulneración a dicho derecho fundamental no se
consolida  precisamente porque se discrimine al actor por el factor de la edad,
como se planteó en el fallo de segunda instancia para concluir que no existió
tal quebrantamiento porque en ese sentido el actor no estaba en igual condición
que sus compañeros de cabildo. La violación se configura porque éste,
indudablemente ostenta la condición de Concejal Municipal al igual que aquéllos
y, tal calidad le confiere el derecho a ser amparado por la Póliza de Vida de
Grupo,  que el Alcalde Municipal, en cumplimiento a lo ordenado en la
ley, pretendió contratar con la mencionada compañía aseguradora. La restricción
prevista como “política de suscripción” de la entidad accionada, tendría cabida
y sería de atendible aceptación si la cobertura del amparo estuviera
circunscrita a la eventualidad de la muerte natural del asegurado, pues en ese
caso, dada la edad por la cual hoy atraviesa el Concejal (82 años), el riesgo
de su deceso por causa natural sin duda es mucho mayor en comparación a aquél
que tienen los demás Concejales y servidores públicos del municipio cubiertos
con la póliza de grupo, de modo que el trato diferenciado resultaría
jurídicamente plausible.
Referencia:
expediente T-508946
Acción de tutela
promovida por Vicente Ferrer Londoño Calle contra La Previsora S. A. Compañía
de Seguros.
Magistrada
Ponente:
Dra.
CLARA INES VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá,  D. C., siete (7) de febrero de
dos mil dos (2002).
La Sala Novena de Revisión de Tutelas
de la Corte Constitucional, compuesta por los Magistrados CLARA INÉS VARGAS
HERNÁNDEZ, JAIME ARAÚJO RENTERÍA y ALFREDO BELTRÁN SIERRA dicta la siguiente
SENTENCIA
Relacionada
con la revisión de los fallos de tutela adoptados en el expediente de la
referencia, en primera instancia por el Juzgado Promiscuo del Circuito de San
José del Guaviare el 10 de junio de 2001, y en segundo grado por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Villavicencio, Sala Civil Laboral, el 31 de
agosto de la misma anualidad.
I.
ANTECEDENTES.
1. Hechos.
De conformidad
con los elementos de juicio allegados al expediente, se tiene que el ciudadano
VICENTE FERRER LONDOÑO CALLE, próximo a cumplir los 83 años de edad, fue
elegido nuevamente como Concejal del municipio de Calamar, Guaviare, para el
período 2001-2003, y lo había sido para los dos períodos inmediatamente
anteriores a éstos.
El municipio de
Calamar, representado por el Alcalde, contrató la renovación de la “póliza de
seguro de vida grupo”, tanto para él, como el Personero Municipal y los
Concejales, con base en cotización efectuada el 20 de febrero de 2001, pero la
Compañía aseguradora hizo saber que no era posible incluir al señor LONDOÑO
CALLE, habida cuenta de que había sobrepasado la edad límite de permanencia (75
años), por lo cual no era asegurable para la efectos de la renovación de la
póliza. Se expidió entonces la Póliza de Vida Grupo No. 1002082, para amparar
los riesgos de pérdida de la vida y la incapacidad total o permanente de los
restantes servidores públicos, excluyéndose de ese modo al Concejal LONDOÑO
CALLE.
2.
Pretensiones de la demanda.
El señor Concejal
VICENTE LONDOÑO CALLE confirió poder a una profesional del derecho para que
interpusiera acción de tutela contra La Previsora S. A, con el fin de que ésta
hiciera extensiva la póliza del seguro de vida a la que tenía derecho.
La apoderada del
actor consideró que a éste se le estaba quebrantando su derecho fundamental a
la igualdad, pues la compañía aseguradora dio aplicación a un reglamento
interno según el cual la edad máxima de ingreso era de 65 años y de permanencia
de 75 años, reglamentación que en su concepto no podía ser aplicada en el
evento de extender el seguro de vida, incapacidad total o permanente a los
Alcalde Personeros y Concejales, pues se trataba de amparar el riesgo por el
ejercicio de sus cargos y no por la actividad laboral misma.
Puso de presente
la apoderada que en Colombia el ejercicio de la política se había convertido en
una actividad de riesgo, y su poderdante formaba parte de la corporación de un
municipio en donde era latente el conflicto armado, de modo que se hacía más riesgosa
la actividad político administrativa de los ediles y urgía, entonces, que todos
sus miembros, sin discriminación alguna, fueran cubiertos por el amparo del
seguro de vida que para ellos extendía el Estado a través de la compañía de
seguros La Previsora S. A.
La abogada
consideró que era procedente la acción impetrada porque “no existe normal legal
que exija la protección de la vida a funcionarios públicos de elección popular
como tampoco existe procedimiento jurídico especial para proteger este derecho”.
En consecuencia,
solicitó “Tutelar los derechos de igualdad y en asocio el de la vida del señor
VICENTE FERRER LONDOÑO CALLE”, y en consecuencia, “Ordenar que en el término de
48 horas, la Compañía de Seguros LA PREVISORA S. A. expida al peticionario
(sic) la póliza de vida, para lo cual el municipio de Calamar, realizará la
cancelación  de la respectiva prima”.
3. Respuesta
de La Previsora S. A.
La Gerente de la
Sucursal Villavicencio de La Previsora S. A. Compañía de Seguros, en escrito de
3 de julio de 2001 dirigido al Juzgado, planteó lo siguiente:
La acción incoada
no es conducente porque el asunto correspondía a los efectos de un contrato de
seguros, el cual se regía por el derecho privado y el régimen aplicable para
dirimir las controversias que surgieran del mismo “son de la jurisdicción
ordinaria”.
Reseñó que La Previsora S. A. tenía el
carácter de sociedad de economía mixta sujeta al régimen de empresa industrial
y comercial del Estado, debido a la participación del mismo en más del 90% del
capital. Dentro de su objeto social estaba el de comercializar los contratos de
seguros, actividad denominada de  “INTERES PUBLICO mas no de SERVICIO PUBLICO”,
y estaba regida por la ley comercial, presupuesto que fue ratificado en la Ley
489 de 1998 que preservó los principios previstos en  la legislación derogada
por la misma (Decretos Leyes 1050 y 3130 de 1968 y  130 de 1976), al establecer
que los regímenes de las actividades y de los servidores de las sociedad de
economía mixta es el de las empresas Industriales y Comerciales del Estado,
quienes para el desarrollo de su actividad propia, industrial o comercial o de
gestión económica se sujetan a las disposiciones del derecho privado (Ley 489
de 1998, artículos 93 y 97).
De acuerdo con lo
expuesto, afirmó el Gerente que la suscripción de las pólizas de seguros y las
determinación del alcance de los mismos, eran temas que estaban sujetos a las
reglas contenidas en el Código de Comercio, con los efectos que éste mismo
establecía. Por consiguiente, según el artículo 1056 de dicha Codificación, el
asegurador podía, a su arbitrio, con las restricciones legales, asumir todos o
algunos de los riesgos a que estuvieran expuestos el interés o la cosa
asegurados, el patrimonio, o la persona del asegurado, facultad legal que
ejerció La Previsora S. A. en desarrollo de su objeto social respecto de la
Póliza contratada con el municipio de Calamar.
II. LOS FALLOS
MATERIA DE REVISIÓN
1. Primera
Instancia.
En sentencia de
10 de julio de 2001, el Juzgado Promiscuo del Circuito de San José del Guaviare
resolvió:
“PRIMERO:
Acceder a la solicitud de TUTELA en forma Transitoria; instaurada por el señor:
VICENTE FERRER LONDOÑO, conforme en los argumentos expuesto en la parte motiva
de esta decisión.
“SEGUNDO: El
señor VICENTE FERRER LONDOÑO; deberá instaurar las acciones legales para
obtener el acceso al seguro de vida como concejal electo del municipio de
Calamar Guaviare; para lo cual contará con un término de cuatro (4) meses, ante
la jurisdicción respectiva.
La sentenciadora
de instancia reseñó, en primer lugar, que la acción de tutela procede contra
particulares, entre otros casos, cuando el solicitante “tiene una relación de
indefensión con la organización –compañía aseguradora La Previsora S. A. que
motiva el ejercicio de la acción (decreto 2591 de 1991 art. 4.).
En segundo
término, advirtió la juez que Calamar era “zona de conflicto armado, donde
opera un grupo al margen de la ley, municipio donde la violencia está latente”,
en donde ocurrían hechos como la muerte de un empleado público de la ciudad y
dos de sus acompañantes cuando se efectuaba la posesión del alcalde.
Igualmente, se observaba que la vida de las personas elegidas por voto popular
estaban en peligro constante, y por el hecho de que el accionante tuviera 82
años de edad y no cumplir “las políticas de la compañía aseguradora”, no podía
estar desprotegido del seguro de vida.
Agregó que no
existía una explicación lógica y concreta para que no fuera asegurado, si ya lo
había estado en sus dos períodos anteriores como Concejal y cuando ya contaba
con la edad máxima de  75 años para acceder al seguro.
Concluyó,
entonces, que era procedente “tutelar transitoriamente, en defensa de la vida
de VICENTE FERRER LONDOÑO; puesto que el cumplimiento de la renovación de la
Póliza de Vida Grupo Nro. 1002082 para los concejales, debe plantearse ante la
jurisdicción ordinaria”; luego el actor debía iniciar la acción
correspondiente, y en caso de que no cumpliera con tal orden, se haría
“responsable de los perjuicios derivados de su omisión”. Finalmente consignó
que se estaba frente a una violación del derecho a la igualdad, ya que el
accionante tenía derecho a disfrutar de la póliza de vida como los restantes
concejales del municipio.
No obstante, y
como bien puede advertirse, la juez de instancia no impartió orden alguna que
debiera cumplir la accionada.
2. Impugnación.
Notificada del
fallo, la apoderada del actor interpuso el recurso de reposición y, en
subsidio, el de apelación, para que se modificara suprimiéndose la
transitoriedad de cuatro meses de concesión del amparo, haciéndola extensiva a
todo el período para el cual fue elegido el actor como Concejal de Calamar, y
se ordenara a la accionada la expedición de la póliza en las mismas condiciones
en que fue expedida para los restantes Concejales, y se conminara igualmente al
municipio de Calamar el pago de la prima respectiva a la compañía aseguradora.
Afirmó la
impugnante que el derecho a la igualdad en el caso concreto nació desde el
momento en que el actor fue elegido concejal, pues se originaba la obligación
de protegerle la vida y ello se materializaba en la póliza solicitada por el
municipio de Calamar a la Empresa Industrial y Comercial del Estado La
Previsora S. A.
De otra parte,
señaló que para realizar la reclamación por el “trámite ordinario”, según lo
ordenaba el fallo, no existía norma sustancial explícita que otorgara el
derecho de protección a la vida de los concejales mayores de 75 años de edad, y
tampoco existía procedimiento idóneo para tal efecto, porque al remitirse al
derecho ordinario, la consensualidad del contrato de seguro arrojaría la
favorabilidad fáctica en beneficio de la aseguradora, y la protección incoada
no pasaría de ser una quimera, de modo que la transitoriedad no beneficiaba al
actor pues equivalía a una negativa del derecho invocado.
Agregó que el
hecho de haberle otorgado la protección mediante el seguro de vida al actor en
los dos períodos anteriores en los que fue concejal, hacía presumir que la
accionada era consciente del derecho que le asistía al reclamante y el riesgo
en que estaba su vida.
Concluyó que la
transitoriedad en la concesión del amparo carecía de asidero legal y, por
consiguiente, era viable su modificación.
3. Segunda
instancia.
Luego de rechazar
de plano el recurso de reposición interpuesto, la falladora de primer grado
concedió la apelación.
El Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Villavicencio, Sala Civil Laboral, mediante
sentencia de 31 de agosto de 2001 resolvió revocar el fallo impugnado y en su
lugar  NEGÓ por improcedente la tutela interpuesta, por las siguientes
razones:
“1ª.- Porque
con la expedición o no de una póliza de seguro de vida no se vulnera o se
desconoce derecho fundamental alguno, si se tiene en cuenta que la actividad
aseguradora se desarrolla a través del contrato, entendido este como un acuerdo
de voluntades tendiente a crear o modificar obligaciones.
“2ª.- Si uno
de los postulados básicos del principio de la autonomía de la voluntad que
impera en materia contractual consiste en que las partes son absolutamente
libres de contratar o de abstenerse de hacerlo, sin que en el último caso le
acarree consecuencia jurídica alguna, resulta, entonces, que no se vulnera
derecho alguno cuando una compañía de seguros se abstiene de contratar, o lo
hace, pero bajo las condiciones que la empresa tiene establecidas, como ocurre
en el evento que se analiza, en cuanto según las políticas de la empresa no son
asegurables quienes hayan alcanzado 75 años de edad.
“3ª.- Por
tanto, no vulnera el derecho a la igualdad la mera circunstancia de que los
demás concejales, alcalde y personero del Municipio de Calamar estén asegurados
y no el accionante, porque no todas estas personas se hallan en igualdad de
condiciones, a virtud de la existencia de un factor que no comprende a los
otros y es el haber arribado o superado la edad máxima fijada para cubrir el
riesgo cuyo amparo solicita el señor Vicente Ferrer Londoño.
“4ª.- De otro
lado, el solo hecho de que una persona esté amparada por una póliza de seguros
de vida, no le garantiza su existencia; ni el hecho de no tener tal amparo
tampoco implica riesgo alguno para su vida. Cuando más, en una u otra
situación, las consecuencias que se deriven son exclusivamente de orden
patrimonial, pero ni la vida, ni la salud, ni la integridad física de la
persona se ven afectadas. Tampoco la igualdad, pues ésta se predica entre
iguales y, visto está, que el concejal Vicente Ferrer Londoño no es igual,
respecto de la edad, con las otras personas amparadas por el seguro.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia.
La Corte Constitucional es competente para revisar las decisiones
judiciales ya reseñadas, de conformidad con lo establecido en los artículos 86
y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
La materia.
Se
circunscribe a determinar, en primer lugar, si la acción de tutela interpuesta
es procedente, en tanto se dirige contra La Previsora S. A., Compañía de
Seguros, sociedad de economía mixta sujeta al régimen de empresa industrial y
comercial del Estado, en la que éste tiene una participación superior al 90% de
su capital; y, de otro lado, una vez determinado que la mencionada sociedad
puede ser sujeto pasivo de la petición de amparo, establecer si le está
quebrantando algún derecho fundamental al actor.
2.1.
Procedencia de la acción de tutela.
En
el fallo de primera instancia, el Juzgado Promiscuo del Circuito de San José
del Guaviare señaló que la acción de tutela procede contra los particulares
cuando el solicitante “tiene una relación de indefensión con la organización”,
y citó el “art. 4.” del Decreto 2591 de 1991.
Es
claro que la juez en realidad quiso referirse al artículo 42, numeral 4,  del
mencionado Decreto reglamentario del amparo constitucional, el cual,
efectivamente prevé que la acción de tutela procederá por acciones u omisiones
de los particulares “Cuando la solicitud fuere dirigida contra una
organización privada, contra quien la controle efectivamente o fuere el
beneficiario real de la situación que motivó la acción, siempre y cuando el
solicitante tenga una relación de subordinación o indefensión con tal
organización”.
Observa
la Sala que evidentemente la acción de tutela no procedería  sobre la base de
considerar que La Previsora S. A. Compañía de Seguros hubiera actuado como una
autoridad pública porque se trata de una sociedad de economía mixta sujeta al
régimen de empresa industrial y comercial del Estado, en el que éste tiene una
participación superior al 90% de su capital, puesto que el hecho presuntamente
constitutivo de la violación a los derechos fundamentales se originó dentro del
desarrollo de su objeto social de comercializar los contratos de seguros, lo
cual está sujeto a las disposiciones de derecho privado, tal y como lo puso de
presente la Gerente de la Sucursal Villavicencio que respondió a la demanda de
tutela. Entonces, desde ese punto de vista, la empresa accionada no puede ser
sujeto pasivo del amparo conforme a lo previsto en el artículo 5º del Decreto
2591 de 1991, que prevé que la acción de tutela procede contra toda acción u
omisión de las autoridades públicas.
Sin
embargo, resulta igualmente claro que la situación que fácticamente se
presentó, pone al actor en un absoluto estado de indefensión frente a la
decisión de La Previsora S. A. de no renovar la póliza de seguro de vida en
cuanto a él respecta, habida cuenta que superó la edad límite de permanencia
establecida por la Compañía para tal efecto, y por cuanto el contrato se
celebró entre el Alcalde y aquella compañía y él es apenas beneficiario del
mismo.
Al
respecto, resulta pertinente recordar lo expuesto por la Corte[1]:
“En el caso
que nos ocupa, la acción de tutela se dirige contra la empresa "Pan
American de Colombia, Compañía de Seguros de Vida", entidad de naturaleza
privada que no tiene a su cargo la prestación de ningún servicio público, ni
puede decirse, con base en las pruebas aportadas, que haya asumido una conducta
que afecte a la colectividad en la forma prevista por las disposiciones en
referencia, por lo cual cabe verificar cuál es la relación existente entre tal empresa
y la accionante.
“No se trata
de subordinación, en tanto que relación jurídica de dependencia, como la
que existiría si se tratara de un vínculo laboral o educativo, ya que el asunto
objeto de controversia alude a un contrato en el que se parte del supuesto del
equilibrio entre quienes lo han celebrado.
“Pero, en
cambio, se muestra como ostensible la indefensión, como relación de
carácter fáctico, en cuya virtud la persona afectada no puede oponerse de
manera efectiva a la actitud de la compañía, que repercute en el perjuicio de
los derechos fundamentales invocados. (negrillas
y subrayas de la Sala Novena).
Ahora bien, al
referirse a las compañías de medicina prepagada -la demandada no lo es- esta
Corte ha destacado que, si bien en principio las diferencias que con ellas
surjan deben tramitarse ante los jueces ordinarios dado su carácter
contractual, cuando están de por medio, por su propia actividad, derechos
fundamentales, como la vida o la integridad personal, cabe la acción de tutela
para hacerlos respetar, pues entonces el tipo de contrato -por su objeto- no
puede mirarse bajo la misma óptica de cualquiera otra convención.
“Lo
mismo puede afirmarse de compañías de seguros, como la involucrada en
este proceso, en las cuales es menester que se analice el objeto de la
protección que ofrecen en caso de siniestro. Si de él resulta que la prestación
correspondiente es puramente económica, no tendría cabida la tutela, en cuanto
se dirimiría el conflicto ante la  jurisdicción ordinaria, pero si el objeto de
la gestión específicamente considerado tiene efecto en la salud y en la vida de
una persona por razón de la materia de la cobertura, puede ser viable una
acción de tutela para el fin constitucional de amparar tales derechos
fundamentales.”
En
el caso en estudio, es forzoso concluir que el accionante VICENTE FERRER
LONDOÑO CALLE se encuentra en absoluto estado de indefensión frente a la
compañía accionada, pues, tal y como lo expuso el Tribunal en el fallo de
segunda instancia, “si uno de los postulados básicos del principio de la
autonomía de la voluntad que impera en materia contractual consiste en que las
partes son absolutamente libres de contratar o de abstenerse de hacerlo”,
no existe para el actor manera alguna o medio eficaz mediante el cual pudiera
siquiera intentar que la accionada renueve en su favor la póliza de seguro de
vida, frente a las rigurosas “políticas de suscripción de la compañía,
que ésta esgrimió como justificación para no renovar la póliza al actor.
También
debe puntualizar la Sala que en este caso no se trata  de la obtención de una
prestación de carácter económico, pues el actor no reclama que se le pague suma
de dinero alguno o que se cumpla una prestación económica,  sino que se plantea
la violación de un derecho fundamental como lo es el de la igualdad (artículo
13 C. Pol.), al excluírsele como asegurado en razón de su edad.
En
resumen, la acción de tutela propuesta sí es procedente porque se satisfacen
los presupuestos consagrados en el Decreto 2591 para que el amparo proceda
contra los particulares.
2.2.
La Ley 136 de 1994. Beneficios para las Concejales Municipales de seguro de
vida y salud. Propósito de los mismos.
La Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, en Sentencia T-802 de 16 de diciembre de 1998, al revisar el
fallo de tutela dictado en virtud de demanda promovida por una Concejal de
Timbío, Cauca, contra el alcalde y contra el Concejo Municipal del mismo, bajo
la consideración de que éstos le habían vulnerado sus derechos a la seguridad
social, a la vida y a la igualdad, al no otorgarle los seguros de vida y de
salud a los que tienen derecho los concejales por cuanto ocupaba el cargo en
virtud de una vacancia temporal del titular del escaño respectivo, plasmó las
siguientes consideraciones, que, como se verá, resultan definitivas para la
decisión que adoptará en este asunto la Sala Novena de Revisión:
“Problema
jurídico
4. Se trata de
establecer si constituye una vulneración de los derechos fundamentales de la
actora la decisión del Concejo Municipal de Timbío de no contratar en su favor
los seguros de vida y de salud, con base en el argumento de que ella ejerce la
calidad de concejal únicamente de forma temporal.
“Beneficios
a concejales municipales: seguro de vida y de salud
“5. La Ley 136
de 1994, “por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización
y el funcionamiento de los municipios”, reconoció a los concejales municipales
una serie de prerrogativas. En primer término, en desarrollo del inciso 3 del
artículo 312 de la Constitución Política, que atribuye a la ley la
determinación de los casos en que los concejales tienen derecho a honorarios
por su asistencia a sesiones, estableció en su artículo 65 que “[l]os miembros
de los concejos de las entidades territoriales tienen derecho a reconocimiento
de honorarios por la asistencia comprobada a las sesiones plenarias”. En
segundo término, en el mismo artículo se reconoció a los concejales un seguro
de vida y el derecho a la atención médica que preste el municipio para los
servidores públicos.
“Lo relativo a
los seguros de vida y de salud es desarrollado por el artículo 68 de la ley. En
éste se establece que las primas de los seguros serán sufragadas por el mismo
municipio y que únicamente se beneficiarán de ellos los concejales titulares:
“ART 68. Seguros
de vida y de salud. Los concejales tendrán derecho durante el período para
el cual han sido elegidos, a un seguro de vida equivalente a veinte veces del
salario mensual vigente para el alcalde, así como a la atención
médico-asistencial a que tiene derecho el respectivo alcalde.
“Para estos
efectos, los concejos autorizarán al alcalde para que se contrate con cualquier
compañía de seguros legalmente autorizada, el seguro previsto en este artículo.
“Sólo los
concejales titulares, que concurran ordinariamente a las sesiones de la
corporación, tienen derecho al reconocimiento de un seguro de vida y de
asistencia médica, en los mismos términos autorizados para los servidores
públicos del respectivo municipio o distrito.
“La ausencia
en cada período mensual de sesiones a por lo menos la tercera parte de ellas,
excluirá de los derechos de honorarios y seguro de vida y asistencia médica por
el resto del período constitucional”.
PAR. El pago
de las primas por los seguros estará a cargo del respectivo municipio.
“...
“9. Antes de
entrar a resolver, es necesario estudiar la razón de ser de los seguros de vida
y de salud que, en favor de los concejales municipales, consagra la Ley 136 de
1994. En primer lugar, éstos tienen como objetivo el cubrimiento de algunas
contingencias que pueden ocurrir al concejal mientras se encuentra prestando
servicios al municipio, lo cual equivale a la determinación del legislador de
amparar su salud y de brindar un respaldo económico a sus familiares en caso
de que fallezcan. De otra parte, estos seguros constituyen una forma de
compensar parcialmente los servicios prestados por quienes desempeñan la
función de Concejal.
“...
“El legislador
quiso, igualmente, que los seguros de vida y salud se otorgaran únicamente a
las personas que cubrieran las faltas absolutas de los concejales titulares.
Esto lo hizo, de una parte, para reconocer económicamente su asistencia a las
sesiones y, de otra, con la finalidad de garantizar la racionalización del
gasto, y evitar situaciones en las que se realizara una doble erogación por
este concepto.
“..
“En el caso
concreto, la señora Piamba Burbano ha asistido en forma continua a las sesiones
del concejo durante la ausencia del señor Abelino Tosne. Ello significa que
hasta el momento ha ocupado la posición de concejal durante ocho meses. Y dado
que no existe ningún indicio acerca de cuándo podría regresar el concejal
Tosne, se puede afirmar que la actora habrá de continuar desempeñándose en un
futuro como concejal del municipio. Bajo estas circunstancias, esta Sala se
pregunta si es posible sostener que aquí la suplencia es temporal y, por
consiguiente, si es correcto que en este caso concreto el análisis de igualdad,
para efectos de decidir sobre el reconocimiento de los seguros de vida y de
salud, se fundamente en una comparación entre los derechos de un concejal
titular y uno que presta la función a la manera de un encargo temporal, o si es
más adecuado efectuar el cotejo entre los derechos de un concejal titular y los
que tendría un concejal sustituto con vocación de permanencia.
“Esta Sala
considera que en casos como el que se analiza no es posible aplicar la norma
que establece que los concejales que sustituyen al titular por motivo de su
ausencia forzada e involuntaria no pueden ser beneficiarios de los seguros de
vida y salud. El señor Tosne Medina está desaparecido desde hace más de 8 meses
y la actora lo ha sustituido durante todo este período, acudiendo de manera
permanente a las sesiones del Concejo. Esto significa que, en la práctica, el
reemplazo que cumple la señora Piamba ya no es temporal, sino permanente, pues
se ha extendido de manera prolongada en el tiempo y, además, no se puede
prever, de ninguna manera, hasta cuándo tendrá que seguirlo haciendo. De esta
manera, su desempeño es equivalente al de todos los demás concejales titulares.
Por lo tanto, el denegarle el derecho a los mencionados seguros de vida y de
salud constituye para ella una carga desproporcionada y una vulneración de su derecho
a la igualdad, pues a pesar de cumplir durante tantos meses con las mismas
tareas que los demás concejales, es tratada de manera diferente, en forma que
la perjudica. Así, en situaciones como la presente, habrá de hacerse una
excepción a la norma que se analiza.
“Por las
razones expuestas, esta Sala revocará la sentencia del Tribunal Contencioso
Administrativo del Cauca del día 7 de julio de 1998 y, en su lugar, concederá
la tutela impetrada por la señora Luz Amparo Piamba Burbano. Por consiguiente,
el Concejo Municipal de Timbío, Cauca, deberá disponer lo necesario para hacer
efectivos los seguros de vida y de salud que le corresponden a la demandante.
Ahora bien, sobre la misma materia, esto
es, acerca del beneficio del seguro de vida para los Concejales Municipales del
país, establecido en el artículo 68 de la Ley 136 de 1994, el Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en sentencia de
8 de junio de 2000, consideró, en lo pertinente,  lo siguiente:
“En el presente caso se plantea el tema atinente a la protección
mediante el seguro de vida, de quienes reemplazan a los concejales titulares en
sus faltas temporales.
“...
“La actuación
procesal indica que Hernando Vásquez fue posesionado como concejal por el
Presidente de la Corporación, en reemplazo de Alberto Moscoso, quien había
solicitado  licencia no remunerada por el término de un año, a partir del 10 de
septiembre de 1.996 y hasta el 10 de septiembre de 1.997. Tomó posesión del
cargo en la fecha anteriormente mencionada y falleció a causa  de un
infarto agudo del miocardio el día el 25 de enero de 1.997...
“...
“Los
Concejales son calificados como servidores públicos y, como tales, están al
servicio del Estado y la comunidad y ejercen sus funciones en la forma prevista
por la Constitución, la ley y el reglamento; así lo establece el artículo 123
de la Constitución Política.
“La Ley 136 de
1.994, señala los derechos y garantías en favor de los miembros del Concejo
Municipal; éstos son, entre otros ... un seguro de vida y  la
atención médico asistencial personal (artículo 65); éste último para dar
cumplimiento al mandato constitucional (artículo 49) del acceso de todos los
habitantes del territorio nacional a los servicios de salud.
“...
“Para la Sala
resulta cierto que es deber del alcalde municipal contratar con cualquier
compañía de seguros legalmente autorizada, para lograr así la atención médico
asistencial, y un seguro de vida para todos los miembros de la Corporación...
“...
“De otro lado,
los seguros de vida, que la ley consagra como prerrogativa de los concejales
municipales, tienen como objetivo el cubrimiento de algunas contingencias que
le pueden ocurrir al concejal mientras se encuentra prestando servicio al
municipio...
“...De manera
que, como en el caso concreto el Concejal Hernando Vásquez asistió en forma
continua a las sesiones del Concejo  Municipal de San Luis (Tolima) durante la
ausencia del señor Alberto Moscoso pero la falta del titular está calificada
como temporal, significa que aunque ocupó la posición de concejal activo
durante 5 meses, a partir de la fecha de la posesión hasta el momento de su
fallecimiento, acorde con la ley, no tenía derecho al seguro de vida, aunque
hubiera acudido de manera permanente a las sesiones del Concejo significando,
en la práctica, que el reemplazo lo cumplió en función permanente.
“Sin embargo,
a juicio de la Sala La forma como desempeñó su labor, resultó equivalente a la
de todos los demás concejales titulares. Por lo tanto, el negarle el derecho a
las prerrogativas a las que se ha hecho mención, constituye para él una carga
desproporcionada y el desconocimiento al derecho a la igualdad, hoy reclamado
por los accionantes, pues a pesar de cumplir con las mismas tareas que los
demás concejales, no merece ser tratado de manera diferente.
“Deduce la
Sala, que la persona que reemplaza a un concejal titular, al asumir el cargo lo
hará con la misma vocación y empeño de quien venía ejerciéndolo, y sus
actuaciones y el desempeño de sus funciones, igualmente, puede acarrearle los
mismos problemas y peligros de quien reemplaza;  por consiguiente, desde este
punto de vista,  se podría determinar el derecho a la  igualdad para efectos de
decidir sobre los derechos de reconocimiento de los seguros de vida y de salud.
“Al respecto,
la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación (radicación número
845. Concepto de julio 9 de 1.996, Magistrado Ponente: DR. Luis Camilo Osorio
Isaza) conceptuó:  “Quienes reemplacen temporalmente a los Concejales titulares
adquieren  los mismos derechos de éstos, por el tiempo que dure su vacancia y
mientras concurran a las sesiones de la Corporación. Los Concejales que se
retiran temporalmente conservan sus derechos en relación con los seguros de
vida y salud, por cuanto la investidura se extiende hasta cuando concluya el
período para el cual han sido elegidos o cesen definitivamente en sus
funciones. El Fondo Rotatorio del Concejo de Santafé de Bogotá D.C. está en la
obligación de asegurar la persona que entra a llenar la vacancia temporal, por
el tiempo que dure esta y sin alterar la situación del régimen de los
Concejales de Santafé de Bogotá, establece que éstos tienen derecho durante el
período para el cual fueron elegidos a un seguro de vida y a otro de salud. En
tal virtud, para efecto de la Constitución de la póliza, corresponde al Alcalde
o quien el delegue su contratación con una compañía de seguros autorizada. El
Distrito Capital cumple con la obligación legal de prestar atención médico
asistencial a los concejales,  con la contratación del seguro. Al Distrito
Capital le corresponde pagar en su totalidad el valor de las primas  por los
seguros de vida y de salud”.
“Las razones
expuestas en el concepto parcialmente transcrito son de recibo por la Sala,
para concluir que razón tuvo el Tribunal de primera instancia cuando considera
que se desconoce un mandato constitucional, el de la igualdad, cuando
la ley 136 de 1994 consagra prerrogativas sólo en relación con concejales
titulares y con quienes los reemplacen en sus faltas absolutas, con olvido de
quienes ingresan a integrar el concejo municipal remplazando faltas temporales
de los titulares.
“...
“Aunque el
legislador quiso que las prerrogativas inherentes a los seguros de vida y salud
se otorgaran únicamente a las personas que cubrieran las faltas absolutas de
los concejales titulares, para evitar situaciones en las que se realizara una
doble erogación por este concepto, pues en los eventos de faltas temporales
tanto el titular como su reemplazo tienen derecho a los seguros, siendo
contraria la norma legal al precepto constitucional que consagra la igualdad,
amerita su inaplicación en los casos en que proceda su reconocimiento.
“Ahora bien,
aunque la Sala ha llegado a la conclusión de que las prerrogativas consagradas
en la ley 136 de 1994  en favor de los concejales titulares deben hacerse
extensivas, no solo en favor quienes los reemplazan en sus faltas absolutas,
sino , además, de quienes ante faltas temporales de los titulares llegan a integrar
la Corporación Municipal, no lo es menos que, aunque en el caso en estudio el
reemplazo ante la falta temporal estaba previsto para un año, pero se hizo por
cinco meses, la prerrogativa inherente al seguro de vida de que trata el
artículo 68 de la ley citada, no resulta de recibo.
“En efecto, la
difícil situación que se vive en el país, y que golpea con mayor rigor a
algunas provincias, hace que el desempeño de la actividad política se
torne cada día más riesgosa.
“Es un hecho
conocido, el alto número de alcaldes y de concejales  víctimas de la violencia
o de la desaparición forzada; el pretender que quien aspira a integrar el
concejo de su municipalidad debe desempeñar el cargo sólo por el honor de
servir a la comunidad poniendo en riesgo, incluso su vida, no es argumento que
pueda atraer a muchos y, dentro de los pocos, a los mejores.
“Por ello, la
ley 136 de 1994 contempló una serie de incentivos a la labor de los concejales
municipales que, como ya quedó anotado antecedentemente, se traducen en el
reconocimiento de su trabajo mediante el pago de honorarios por participación
en sesiones ordinarias y extraordinarias (artículo 66); reconocimiento de
transporte ( artículo 67); seguro de vida y de salud ( artículo 68).
“Pero si bien
es cierto que el seguro de vida autorizado por norma legal debe cubrir  todo el
período para el cual fueron elegidos, o en el caso de los reemplazos por el
período de la vacancia, no lo es menos que dicha protección resulta
inherente al ejercicio del cargo y, por ende, sólo puede tener como cobertura
los riesgos relacionados con la actividad que desempeñan,y no cualquier causa
que pueda causar la muerte, como sería el caso de una riña callejera
por cuestión de tragos, un delito pasional o un mero accidente de tránsito, o
una venganza por el cobro de una deuda particular.
“Tal deducción
se infiere de la filosofía de la protección a los servidores públicos, cuya
pretendida extensión a cualquier evento causante de la muerte conduciría a que el
erario público terminara cancelando el valor por concepto de las primas para
una cobertura de protección que nada tiene que ver con la prestación del
servicio público y, en el caso de los concejales municipales, creando una
distinción odiosa respecto con los demás servidores públicos, incluidos los
empleados y funcionarios de la Rama Judicial y del Ministerio Público y quienes
transitoriamente desempeñen funciones jurisdiccionales, en virtud de lo
estipulado en la ley 16 de 1988, tienen derecho a la protección mediante el
amparo de un seguro de vida cuando pierdan la vida en hechos violentos en
eventos relacionados con la prestación del servicio.
“Si bien es
cierto, el artículo 68 de la ley 136 de  1994 al consagrar el derecho al seguro
de vida y de salud para los concejales no hizo, en principio y en relación con
el primero, ninguna restricción al respecto, ello no quiere decir
que tal precepto pueda interpretarse con una amplitud tal que cobije casos como
el planteado en este proceso, en donde la causa de la muerte está
calificada como natural, pues a la interpretación restrictiva del derecho
de los concejales al seguro de vida, contribuye el que en el inciso 3ª del
artículo al que se hace referencia, se precisa que sólo pueden disfrutar de tal
prerrogativa quienes concurran ordinariamente  a las sesiones de la Corporación
y “en los mismos términos autorizados para los servidores públicos del
respectivo municipio o distrito” , lo que conduce a concluir que, no por el
hecho de ostentar la investidura de concejal municipal, la prerrogativa
consistente en el seguro de vida deba ser extensiva a cualquier evento,
relacionado o no con el servicio público.
“Al respecto
de la restricción en comento, vale la pena citar que para el caso de los
personeros municipales, la ley 136 de 1994 en el artículo 177, al tratar sobre
los salarios, prestaciones y seguros de tales servidores, incluye el derecho a
“seguro por muerte violenta” sin dar oportunidad para considerar que cualquier
evento debe ser cubierto por el seguro de vida.” [2] (subrayas y negrillas fuera de texto).
3. El caso concreto. Violación del
derecho fundamental a la igualdad del accionante Vicente Ferrer Londoño Calle.
Participa cabalmente esta Sala de Revisión
de Tutelas de la Corte Constitucional, del análisis y conclusión a la que llegó
el H. Consejo de Estado en la sentencia ante citada, en cuanto a que el seguro
de vida previsto en la Ley 136 de 1994 para los Concejales Municipales, es una
prerrogativa que se le confiere a éstos “inherente al ejercicio del
cargo y, por ende, sólo puede tener como cobertura los riesgos relacionados con
la actividad que desempeñan”, por las precisas y puntales
razones que allí se consignaron, a las que nada tiene que agregar.
Si lo anterior es así, esto es, que el
seguro de vida para los Concejales Municipales tiene como finalidad el de
garantizar a sus beneficiarios el pago de una prestación económica ante la
eventualidad de que éstos puedan perder la vida en razón y por virtud del ejercicio
del cargo, o padecer una incapacidad total y permanente por el mismo motivo, la
negativa de  La Previsora S. A. Compañía de Seguros de no renovarle la póliza
correspondiente al Concejal VICENTE FERRER LONDOÑO CALLE, o excluirlo en razón
de que superó el límite de la edad de permanencia aceptada por la compañía, se
constituye en un hecho violatorio del derecho fundamental a la igualdad.
Desde luego, la vulneración a dicho derecho
fundamental no se consolida  precisamente porque se discrimine al actor por el
factor de la edad, como se planteó en el fallo de segunda instancia para
concluir que no existió tal quebrantamiento porque en ese sentido el actor no
estaba en igual condición que sus compañeros de cabildo. La violación se
configura porque éste,  indudablemente ostenta la condición de Concejal
Municipal al igual que aquéllos y, tal calidad le confiere el derecho a
ser amparado por la Póliza de Vida de Grupo,  que el Alcalde Municipal de
Calamar, en cumplimiento a lo ordenado en la ley, pretendió contratar con la
mencionada compañía aseguradora.
La restricción prevista como “política de
suscripción” de la entidad accionada, tendría cabida y sería de atendible
aceptación si la cobertura del amparo estuviera circunscrita a la eventualidad
de la muerte natural del asegurado, pues en ese caso, dada la edad por la cual
hoy atraviesa el Concejal LONDOÑO CALLE (82 años), el riesgo de su deceso por
causa natural sin duda es mucho mayor en comparación a aquél que tienen los
demás Concejales y servidores públicos del municipio cubiertos con la póliza de
grupo, de modo que el trato diferenciado resultaría jurídicamente plausible.
En las condiciones anotadas, la Sala
revocará el fallo de segunda instancia que negó el amparo solicitado y, para
lograr la protección del derecho fundamental a la igualdad efectivamente
vulnerado al actor, ordenará al Representante Legal de La Previsora S. A.
Compañía de Seguros, o a quien haga sus veces,  que dentro del perentorio
término de cuarenta y ocho (48) horas a partir de la notificación personal de
esta sentencia, proceda a incluir al accionante VICENTE FERRER LONDOÑO CALLE
como amparado por la Póliza de Vida de Grupo No. 1002082 en virtud de la
renovación de la misma y conforme a lo acordado con la Alcaldía Municipal de
Calamar, Guaviare, en los mismos términos y condiciones fijados para los demás
Concejales amparado por dicha Póliza. El Alcalde de dicho municipio
oportunamente intervendrá para efectivizar el pago de la prima correspondiente
conforme lo autoriza la ley.
IV. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
R
E S U E L V E
Primero: REVOCAR, por las razones expuestas, el fallo adoptado por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Villavicencio, Sala Civil Laboral, el 31 de
agosto de 2001, y en su lugar, CONCEDER la tutela impetrada.
Segundo: ORDENAR, en consecuencia, al Representante Legal de La Previsora S. A.
Compañía de Seguros, o a quien haga sus veces,  que dentro del perentorio
término de cuarenta y ocho (48) horas a partir de la notificación personal de
esta sentencia, proceda a incluir al accionante VICENTE FERRER LONDOÑO CALLE
como amparado por la Póliza de Vida de Grupo No. 1002082 en virtud de la
renovación de la misma y conforme a lo acordado con la Alcaldía Municipal de
Calamar, Guaviare, en los mismos términos y condiciones fijados para los demás
Concejales amparado por dicha Póliza. El Alcalde del mencionado municipio oportunamente
intervendrá para efectivizar el pago de la prima correspondiente conforme lo
autoriza la ley.
Tercero:
Líbrense por Secretaría las comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
Ponente
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Sentencia T-118 de 10 de febrero de 2000. M . P. José Gregorio Hernández Galindo.
[2] Consejera Ponente Olga Inés Navarrete Talero.