T-704-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-704/03
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO
ADMINISTRATIVO QUE NIEGA CONDICION DE REFUGIADO-Procedencia
En el caso
concreto de la negativa a otorgar la condición de refugiado, considera la Sala
de Revisión que la acción de nulidad y restablecimiento no constituye una vía
judicial idónea para garantizar que la persona a quien se le ha negado tal condición,
en violación de sus derechos fundamentales, no sea obligada a abandonar el
territorio nacional, y más aún cuando en el país de destino su vida e
integridad personal corran peligro, caso en el cual la acción de tutela será
procedente.
CONDICION DE REFUGIADO-Normatividad
internacional/CONDICION DE REFUGIADO-Trámite que debe surtir una
solicitud
ASILO-Solicitud se ciñó a lo previsto en
el Decreto 1598/95
Revisado el
acervo probatorio encuentra la Sala que el Ministerio de Relaciones Exteriores
se ciñó estrictamente en su actuación a lo prescrito en el decreto 1598 de
1995. En efecto, la solicitud de asilo fue examinada por las autoridades
administrativas competentes, el peticionario pudo esgrimir sus argumentos,
presentar pruebas, se le notificaron en debida forma las decisiones adoptadas,
elevó los recursos que la ley colombiana prevé para los actos administrativos
adoptados por los Ministros del Despacho. De igual manera, las resoluciones
núm. 0300 y 1914 del Ministro de Relaciones Exteriores si bien expresamente no
mencionan los motivos para negar la condición de refugiado,  si remiten a
aquellos que aparecen referidos en el Acta núm. 8 del 12 de julio de 2001 de la
Comisión Asesora para la Determinación de la Condición de Refugiado. Además, dado
que el peticionario había incurrido en dos ocasiones en los mismos delitos
contra la fe pública y que sólo después elevó su solicitud de refugio, es
decir, pasados más de dos años de permanencia en el país, no encuentra la Sala
de Revisión que la decisión adoptada haya sido desproporcionada o infundada.
CONDICION DE REFUGIADO Y DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Gestión de admisión legal en otro país
Considera la
Sala de Revisión que hace parte del debido proceso administrativo en el caso de
los demandantes de refugio a quienes un Estado les ha negado tal condición, que
dentro de un plazo razonable, que nuestra legislación establece “hasta por
treinta días a partir de la notificación de la resolución respectiva”, gestione
su admisión legal en otro país. De conformidad con el artículo 16 del decreto
1598 de 1995, durante ese término, el Ministerio de Relaciones Exteriores podrá
solicitar colaboración al ACNUR “para que gestione la admisión legal del
peticionario en otro país donde su vida e integridad no peligren”.
Referencia: expediente
T-738454
Acción de tutela promovida por Reza Pirhadi contra el Ministerio de
Relaciones Exteriores y el Departamento Administrativo de Seguridad DAS.
Magistrada
Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D. C., catorce (14) de agosto de dos mil
tres (2003).
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por
los Magistrados CLARA INES VARGAS HERNANDEZ, JAIME ARAUJO RENTERÍA y ALFREDO
BELTRAN SIERRA, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9, de la
Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, dicta la siguiente,
SENTENCIA
dentro del
proceso de revisión de los fallos proferidos por el por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sección Tercera del
Consejo de Estado en el trámite de la acción de tutela iniciada Reza
Pirhadi contra el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Departamento
Administrativo de Seguridad DAS.
I.  HECHOS.
El accionante,
actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el Ministerio de
Relaciones Exteriores y el Departamento Administrativo de Seguridad DAS, con
fundamento en los siguientes hechos:
1.   El accionante nació en Teherán el 5 de mayo de
1972, de profesión ingeniero agrícola, estado civil soltero. Antes de salir de
su país estaba cumpliendo con su servicio militar obligatorio como profesional
asignado en una dependencia del ejército nacional iraní.
2.   Comenta que se relacionó con un amigo activista
político y junto a otras personas se dedicaron a distribuir volantes en contra
de la corrupción. Al ser detectado, fue detenido durante un operativo policial
del Ministerio de Información, organismo de seguridad política del gobierno.
Estuvo detenido más o menos 20 días “en el cautiverio fui lesionado por los
agentes de la agencia de seguridad antes descrita, lo que me produjo
contusiones que fueron tratadas en un hospital”.
3.   Argumenta que la persecución política contra él
se hizo insoportable, teniendo en cuenta que para las autoridades iraníes, la
condición de pertenecer a grupos políticos o ser desertor del ejército se trata
incluso con la pena de muerte, y en el más benigno de los casos, con severas
acciones represivas.
4.   Con el propósito de escapar de la persecución
deliberadamente tuvo comportamientos extraños por lo que fue recluido en un
hospital psiquiátrico, lugar del cuyo huyó. Sus familiares le consiguieron un
pasaporte falso y una visa colombiana “así salvé mi vida, pero me convertí
en un desertor del ejército iraní”.
5.   En junio de 1999 llegó a Colombia en busca de
protección para su vida. Alega que debido a que no conocía a nadie en el país,
ni su lengua ni costumbres, razones por las cuales se le dificultó legalizar a
tiempo su situación migratoria. Comenta que en dos ocasiones, debido a su
desesperación y estado de necesidad en el que se encontraba, obtuvo pasaporte
falso y fue judicializado por esos hechos, aunque su intención nunca fue la de
violar las leyes colombianas.
6.   Una vez judicializado por el delito de falsedad
material de particular en documento público agravado por el uso, se le impuso
medida de aseguramiento de detención preventiva con beneficio de libertad
provisional, y una vez fallados los casos por los Juzgados 22 y 32 Penales del
Circuito de Bogotá, fue sancionado con penas de 18 y 20 meses respectivamente,
habiendo recibido de la condena de ejecución condicional.
7.   El Juzgado 32 Penal del Circuito lo condenó a
pena accesoria de expulsión del territorio nacional, pena esta que se cumplirá
una vez termine de cumplir las otras penas.
8.   Posteriormente, una vez conoció la posibilidad
de proteger su vida por medio del asilo o refugio, presentó en el mes de
Febrero de 2001, ante el Ministerio de Relaciones Exteriores una solicitud en
tal sentido. Pasado casi un año, el 29 de enero de 2002, la mencionada
autoridad pública expidió la resolución núm. 0300 negando su petición “en la
cual no se explican los motivos de la decisión”. Frente a este acto
administrativo, el accionante interpuso en tiempo el recurso de reposición, el
cual también fue negado “sin motivación”.
9.   Alega el accionante que no se cumplieron los
términos establecidos en el decreto 1598 del 22 de Septiembre de 1995, que
tampoco se le permitió un adecuado uso del recurso de reposición, al no ser
informado de las razones que motivaron la decisión negativa, “violándome así
el debido proceso”. Además se le informó que no tenía derecho a presentar
recurso de apelación.
10. Argumenta que Colombia es parte de la Convención
de 1951 y del Protocolo de 1967 sobre los refugiados, y que en tal sentido el
Estado colombiano ha asumido unos compromisos internacionales relacionados con
esta categoría de personas.
11. El Departamento Administrativo de Seguridad DAS
expidió la resolución núm. 111 del 27 de junio de 2002, por medio de la cual se
ordenó la expulsión del territorio nacional del accionante, decisión frente a
la cual no procede recurso alguno. Este acto, a juicio del peticionario, coloca
en grave riesgo su vida ya que significa que de ser devuelto a su país de
origen podría llegar a ser condenado a muerte, violándose de esta manera el
artículo 33 de la Convención sobre refugiados de 1951 y la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, en su artículo 28.2.
Con fundamento
en los anteriores hechos el accionante solicitó lo siguiente:
1.   Se le garantice su derecho a permanecer en
Colombia en condición de refugiado por cuanto de ser devuelto a Irán se le
vulnerarían allí sus derechos a la integridad personal, incluso a la vida.
2.   Se le ordene al Ministerio de Relaciones
Exteriores dar a conocer las consecuencias que acarrearía el cumplimiento de
las resoluciones adoptadas por esta autoridad pública en lo que respecta a su
caso particular, así como aquella expedida por el DAS.
3.   En el evento de responder el Ministerio de
Relaciones Exteriores que será expulsado hacia otro país diferente a Irán, “¿cuál
será ese país?, ¿en qué condiciones seré expulsado? ¿quién garantizará mi
seguridad, mi integridad y mi vida?.”
4.   Se le ordene al Ministerio de Relaciones
Exteriores explicar la ausencia de motivación de la resolución 0300 de 29 de
enero de 2002, a pesar de lo dispuesto en el artículo 35 del C.C.A.
5.   Se le ordene al Departamento Administrativo de
Seguridad DAS suspender la expulsión del accionante del territorio nacional.
6.   Se le comunique al Ministerio de Relaciones
Exteriores que se de trámite a la ejecución del recurso administrativo de
apelación consagrado en el art. 32 de la Convención de 1951 y su Protocolo de
1967 sobre el Estatuto de los Refugiados de las Naciones Unidas.
A continuación,
el accionante explica las razones por las cuales considera que las autoridades
públicas colombianas le han violado sus derechos fundamentales a la obtención
de asilo, el derecho al debido proceso administrativo y el derecho a la vida.
II. RESPUESTA
DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES.
Por medio de
oficio del 16 de agosto de 2003, el Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio
de Relaciones Exteriores, procedió a responder la acción de tutela instaurada
por el señor Reza Pirhadi.
En cuanto al
marco normativo, estima el Ministerio que es necesario partir del artículo
189.2 constitucional, según el cual le corresponde al Presidente de la
República, como Jefe de Estado, dirigir las relaciones internacionales. La
Convención sobre el Estatuto de los Refugiados suscrita en Ginebra en 1951,
aprobado por la Ley 35 de 1951 y su Protocolo de 1967, aprobado por la Ley 65 de
1979, se ocupan del instituto del asilo. Adicionalmente, se cuenta con el
decreto 1598 de 1995.
Alega que las
figuras del asilo y del refugio difieren entre sí, razón por la cual su
regulación normativa es distinta.
Debido a que la
Convención de 1951 no indica el tipo de procedimiento a seguir en casos de
demandas de refugio, le corresponde a cada Estado adoptar aquel que considere
más adecuado. En el caso colombiano el decreto 1598 de 1995 prevé el
procedimiento para el reconocimiento de la condición de refugiado.
La condición de
refugiado debe ser examinada caso por caso. En tal sentido el  decreto 1598 de
1995 establece una Comisión Asesora para la Determinación del Refugio, la cual
al término del trámite emite una recomendación sobre el caso, la cual no es
vinculante para el Ministro de Relaciones Exteriores.
De manera
discrecional el Ministro decide, mediante una resolución, acerca de la
solicitud de reconocimiento de refugio. “De acuerdo con esta potestad, las
consideraciones para reconocer o no la condición de refugiado, pueden ser
también de carácter o connotación política”.
El artículo 16
del citado decreto establece el plazo de 30 días a partir de la notificación de
la decisión negativa para que el peticionario abandone el país. Dispone además
la posibilidad de solicitar colaboración a la Oficina del Alto Comisionado de
las Naciones Unidas para los Refugiados ACNUR, para gestionar la admisión legal
del peticionario en otro país.
Alega además el
accionado que, de conformidad con el artículo 32 de la Convención de Ginebra de
1951 no podrán ser expulsados los refugiados que se hallen legalmente en el
territorio de los Estados Partes.
En el caso del señor Reza
Pirhadi, su solicitud fue resuelta negativamente, el procedimiento seguido se
ajustó a lo dispuesto en el decreto 1598 de 1995. A continuación el Ministerio
describe de qué manera se adelantaron las etapas más relevantes del proceso
administrativo.
Al respecto
alega que el accionante presentó como pruebas certificados de estudios y
formación profesional, los cuales están debidamente traducidos y autenticados.
Que además salió de Irán en un vuelo ordinario y con documentos legales lo cual
“no lo identifica como perseguido”.
Que la Comisión
no encontró suficientes elementos de juicio para considerar  como perseguido al
accionante, quien sustentó su solicitud en un artículo de prensa el cual
menciona un grupo denominado “Centro de Información de 36 millones de
habitantes”, con el cual dijo haber colaborado distribuyendo propaganda contra
el gobierno iraní.
Que la Comisión
recomendó en este caso solicitar la colaboración del ACNUR para que le ayudara
a reubicar al accionante en otro país, una vez cumplidas con las presentaciones
personales ordenadas por el Juzgado 22 Penal del Circuito de Bogotá.
Mediante
resolución núm. 0300 del 29 de enero de 2002, el Ministro del Interior
encargado de las funciones del despacho del Ministro de Relaciones Exteriores,
acogiendo la recomendación formulada por la Comisión Asesora para la
Determinación de la Condición de Refugiado, decidió no reconocer la condición
de refugiado al señor Reza Piradi. Frente a esta decisión el peticionario elevó
recurso de reposición. Mediante resolución núm. 1914 del 8 de mayo de 2002, se
confirmó en todas sus partes la resolución núm. 0300 de 2002.
Por medio de la
nota VAM 19264, dirigida al ACNUR, el Viceministro de Asuntos Multilaterales
solicitó colaboración para gestionar la admisión legal a otro país del nacional
iraní Reza Pirhadi.
Mediante oficio
VAM 19266 el Viceministro de Asuntos Multilaterales envió copia de la
resolución 1914 al Director del DAS señalándole además lo siguiente:
“De acuerdo a lo estipulado en el artículo 16 del citado Decreto “en
ningún caso se podrá devolver al peticionario al país en el cual corre peligro
su vida”. En consecuencia, hemos solicitado la colaboración de la Oficina del
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, ACNUR, para
gestionar la admisión legal del señor PIRHADI a otro país”.
Además de las
anteriores consideraciones, el Ministerio alega lo siguiente:
·   La solicitud de refugio fue presentada dos años después de
permanecer irregularmente en el país, y por ende, fue extemporánea.
·   Que el accionante formuló dicha solicitud casi un año después de que
el Juzgado 22 Penal del Circuito de Bogotá, con fecha 14 de junio de 2000
profiriera sentencia condenatoria en su contra, imponiéndole como pena
principal 18 meses de prisión, como autor responsable del delito de falsedad
material de particular en documento público agravada por el uso, y otorgándole
el subrogado de la condena de ejecución condicional con presentaciones cada mes
durante dos años.
·   Que el propósito real del accionante era continuar su viaje hacia
los Estados Unidos o Canadá. Frustrado ese intento, decidió permanecer en
Colombia.
·   Que el caso del señor Pirhadi fue considerado por el ACNUR “pero
este organismo no le reconoció la condición de refugiado”.
·   Que el Ministerio solicitó colaboración al ACNUR para buscar otro
país de destino al señor Pirhadi y recordó al DAS que el nacional iraní no
puede ser devuelto a su país de origen.
·   La decisión soberana del Estado colombiano sobre la negativa de la
concesión del refugio “no puede ser removida acudiendo para ello a la
autoridad jurisdiccional”.
·   La acción de tutela es un mecanismo subsidiario o residual que no
procede en estos casos.
III. PRUEBAS.
Dentro de las
pruebas que obran en el expediente la Sala de Revisión considera pertinentes y
conducentes las siguientes:
·   Solicitud de la condición de refugiado fechada 6 de Febrero de 2001.
·   Resolución del Ministerio de Relaciones Exteriores núm. 0300 de 29
de enero de 2002.
·   Resolución núm. 111 del 27 de junio de 2002 del DAS.
·   Sentencia proferida por el Juzgado 22 Penal del Circuito de Bogotá.
·   Sentencia proferida por el Juzgado 32 Penal del Circuito de Bogotá.
·   Fotocopia simple del expediente correspondiente a la solicitud de
refugio.
·   Resolución del Ministerio de Relaciones Exteriores núm. 1914 del 8
de 2002.
·   Oficio VAM núm. 19266 enviado por el Viceministro de Asuntos
Multilaterales al Director del Departamento Administrativo de Seguridad DAS.
IV.
DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN.
El Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 27 de Agosto de 2002,
negó la presente acción de tutela con fundamento en las razones que pasan a
explicarse.
Comienza el
Tribunal por transcribir el contenido del artículo 2 del Decreto 1598 del 22 de
Septiembre de 1995, el cual define el término refugiado.
Acto seguido, el
juez administrativo examinó la manera como se desarrollaron las diversas etapas
del proceso administrativo, para concluir que el Ministerio de Relaciones
Exteriores se ciñó en su actuación a lo establecido en el decreto 1598 de 1995,
razón por la cual no se le desconoció el derecho de defensa ni el debido
administrativo al accionante.
La anterior
decisión judicial fue impugnada por el accionante alegando que no se adelantó
un estudio puntual de los derechos fundamentales alegados, en especial, el
derecho a la vida, ya que en últimas no se definió absolutamente nada sobre el
riesgo que corre el señor Pirhadi de llegar a ser devuelto a su país de origen.
En tal sentido, solicita que sea revocada la decisión del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca y que en su lugar se acceda al amparo solicitado
por el ciudadano iraní.
La Sección
Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 27 de marzo de 2003,
decidió negar por improcedente la acción de tutela presentada por el señor Reza
Pirhadi, por las razones que pasan a explicarse.
Consideró la
Sala que en este caso la acción de tutela era improcedente como mecanismo
principal, por cuanto el accionante controvierte la legalidad de un acto
administrativo por quebranto de normas constitucionales referidas a derechos
fundamentales, en concreto, la resolución núm. 0300 de 29 de enero de 2002 y la
confirmatoria núm. 1914 del 8 de mayo de 2002, que resolvió el recurso de reposición
interpuesto por el señor Pirhadi.
Las
controversias judiciales atinentes a la legalidad del acto administrativo deben
ser planteadas mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
contra actos administrativos particulares, regulada en el artículo 85 del
C.C.A.
De igual manera,
estimó la Sala que tampoco procedía la acción de tutela como mecanismo
transitorio por cuanto ni el acto que negó el refugio ni los demás actos del
Ministerio de Relaciones Exteriores evidencian que realmente se esté poniendo
en peligro la vida del accionante, ya que se ha aclarado que en ningún caso
podrá ser devuelto a su país de origen.
Tampoco
consideró la Sala que se le hubiese vulnerado el derecho al debido proceso
administrativo al accionante porque el acto administrativo mediante el cual se
resolvió la solicitud de refugio fue motivado como quiera que operó una
remisión a los hechos evaluados por la Comisión Asesora para la Determinación
de la Condición de Refugiado.
La anterior
decisión judicial fue objeto de un salvamento de voto, cuyos principales
argumentos fueron los siguientes.
A juicio del
Consejero disidente, en los casos de desplazamiento forzado y refugio se
invierte la carga de la prueba, y por ende, corresponde al Estado demostrar que
la parte actora no padece de situación de persecución. Confunde además la Sala
las figuras del asilo y del refugio. Además, en el caso sub examine
nunca de desvirtuó la tortura alegada por el solicitante de refugio. Argumenta
asimismo el Consejero disidente que el acto de reconocimiento de la condición
de refugiado si bien es discrecional no por ello es arbitraria.
Señala además
las diferencias históricas, normativas y conceptuales existentes entre el
refugio y el asilo, trayendo a colación algunos casos de derecho comparado.
En este orden de
ideas, en opinión del Consejero disidente, en el caso en estudio procedía la
acción de tutela como mecanismo transitorio.
V. CONSIDERACIONES.
1.
Competencia.
La Corte
Constitucional es competente para revisar la decisión judicial adoptada por el
Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con lo establecido en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, y 31 a 36 del Decreto 2591 de
1991.
2. Problema jurídico.
Corresponde en
esta oportunidad a la Sala de Revisión determinar si mediante la expedición de
las resoluciones núms. 0300 del 29 de enero
de 2002 y 1914 del 8 de mayo de 2002, el Ministerio de Relaciones Exteriores
vulneró o no los derechos fundamentales de un solicitante de refugio.
Para los anteriores efectos la Sala seguirá la
siguiente metodología:
a. Examinará la procedencia
de la acción de tutela frente a actos administrativos mediante los cuales se ha
negado la condición de refugiado a una persona.
b. Analizará la
normatividad internacional que regula la condición de refugiado.
c. Examinará de qué
manera el Estado colombiano ha desarrollado legislativamente los mencionados
instrumentos internacionales.
d. Describirá el
trámite que debe surtir una solicitud de refugio en Colombia.
e. Determinará si a lo
largo del trámite adelantado en el presente caso fueron respetados los derechos
fundamentales a la vida, integridad física y debido proceso administrativo.
a. La
acción de tutela contra actos administrativos que niegan la condición de
refugiado.
El Consejo de Estado en sentencia del 27 de marzo
de 2003 consideró que en el presente caso la acción de tutela era improcedente
como mecanismo principal por cuanto el actor cuenta con la acción de nulidad y
restablecimiento para atacar la legalidad del acto administrativo mediante el
cual se le negó su condición de refugiado.
De igual manera, el Consejo de Estado estimó que
tampoco procedía la acción de tutela como mecanismo transitorio por cuanto en
el presente asunto no se estaba ante una amenaza o vulneración a un derecho
fundamental ya que el Ministerio de Relaciones Exteriores le había remitido un
oficio al Departamento Administrativo de Seguridad DAS indicándole que el
accionante no podía ser remito hacia un país donde su vida corriese peligro.
La Sala de Revisión no comparte las
consideraciones del Consejo de Estado, por las razones que pasan a explicarse.
Si bien en principio la Corte ha avalado que la existencia de otros
medios de defensa judicial hace improcedente la acción de tutela, la existencia
formal de uno de estos mecanismos no implica por sí mismo que aquélla deba ser
denegada.  Al respecto, desde sus inicios esta Corporación ha considerado:
“Si se repara que en el inciso primero de dicho artículo la acción
de tutela aparece consagrada como un procedimiento para la protección inmediata
de los derechos constitucionales fundamentales cuandoquiera que éstos resulten
vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad
pública; que en la función pública de administrar justicia debe prevalecer el
derecho sustancial y se observará la debida diligencia (Constitución Nacional,
Artículo 228); y que entre los fines esenciales del Estado está el de
garantizar la efectividad de los derechos consagrados en la Constitución
(Ibidem art. 2o.) está fuera de toda duda que la acción de tutela, por la
expresa voluntad del Constituyente de 1991, es el recurso efectivo que
consagran los tratados y convenios internacionales para proteger eficazmente
los derechos fundamentales. Por tanto, así se ha venido a colmar en el
ordenamiento nacional un vacío que justamente venía preocupando a personas y
entidades comprometidas en la protección de tales derechos.
“Siendo esto así, es claro entonces que el otro medio de defensa
judicial a que alude el artículo 86 debe poseer necesariamente, cuando menos,
la misma eficacia en materia de protección inmediata de derechos
constitucionales fundamentales que, por su naturaleza, tiene la acción de
tutela. De no ser así, se estaría haciendo simplemente una burda y mecánica
exégesis de la norma, en abierta contradicción con los principios vigentes en
materia de efectividad de los derechos y con desconocimiento absoluto del
querer expreso del Constituyente.
“En otros términos, en virtud de lo dispuesto por la carta del 91,
no hay duda que "el otro medio de defensa judicial" a disposición de
la persona que reclama ante los jueces la protección de sus derechos
fundamentales ha de tener una efectividad igual o superior a la de la acción de
tutela para lograr efectiva y concretamente que la protección sea inmediata.
No basta, pues, con la existencia en abstracto de otro medio de defensa
judicial si su eficacia es inferior a la de la acción de tutela.” (T-414/92 MP.
Ciro Angarita)
En cada caso, como lo consideró la Corte en sentencia SU 961 de 1999
con ponencia del Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa, el juez constitucional está
en la obligación de determinar si las acciones disponibles le otorgan una
protección eficaz y completa a quien la interpone. Si no es así, si los
mecanismos ordinarios carecen de tales características, el juez puede otorgar
el amparo de dos maneras distintas, dependiendo de la situación de que se
trate. La primera posibilidad es que las acciones ordinarias sean lo
suficientemente amplias para proveer un remedio integral, pero que no sean lo
suficientemente expeditas para evitar el acontecimiento de un perjuicio
irremediable. En este caso será procedente la acción de tutela como mecanismo
transitorio, mientras se resuelve el caso a través de la vía ordinaria. La
segunda posibilidad, es que las acciones comunes no sean susceptibles de
resolver el problema de manera integral. En tal caso, la citada jurisprudencia,
reiterada en múltiples ocasiones por la Corte, dijo lo siguiente:
“La Corte
Constitucional, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la
Constitución, ha sostenido que si el accionante tiene a su alcance otro medio
judicial para la defensa de sus derechos no cabe la acción de tutela, a menos que
se encuentre ante la inminente presencia de un perjuicio irremediable.
“Ha sido clara esta Corporación al señalar, fundada en la
prevalencia del derecho sustancial y en la necesidad, impuesta por la Carta, de
dar efectividad a los derechos fundamentales, que en cada caso concreto el juez
de tutela debe establecer la eficacia del medio judicial que formalmente se
muestra como alternativo, para establecer si en realidad, consideradas las
circunstancias del solicitante, se está ante un instrumento
que sirva a la finalidad específica de garantizar materialmente y con prontitud
el pleno disfrute de los derechos conculcados o sujetos a amenaza. El
medio alternativo de defensa judicial debe ser evaluado y calificado por el
juez de tutela respecto de la situación concreta que se pone en su
conocimiento.
“Ha sido constante la jurisprudencia de esta Corte en el sentido de
que, frente al objetivo prevalente de asegurar el respeto a los derechos
fundamentales por la vía judicial, no es lo mismo cotejar una determinada
situación con preceptos de orden legal que compararla con  los postulados de la
Constitución, pues la materia objeto de examen puede no estar comprendida
dentro del ámbito de aquél, ni ofrecer la ley una solución adecuada o una
efectiva protección a la persona en la circunstancia que la mueve a solicitar
el amparo, encajando la hipótesis, en cambio, en una directa y clara
vulneración de disposiciones constitucionales. La Corte recalcó esa diferencia,
respecto de la magnitud del objeto de los procesos, haciendo ver que una es la dimensión de los ordinarios y otra la específica del juicio de
protección constitucional en situaciones no cobijadas por aquéllos.”
Más recientemente, en sentencia SU-110 de 2002, con ponencia del
Magistrado Rodrigo Escobar Gil, la Corte consideró que contra el acto
administrativo que concede la extradición procedería la acción contencioso
administrativa de nulidad y restablecimiento del derecho, pero que esa vía no era idónea para brindar protección
frente a la efectiva remisión al exterior de un ciudadano con base en una
decisión administrativa eventualmente contraria a la Constitución y a la ley.
En efecto, la Sala Plena consideró lo siguiente:
“Por la naturaleza, tanto del trámite
de extradición, que es inmediato, y por virtud del cual, en firme el acto que
la concede, la remisión del ciudadano al exterior puede hacerse en cualquier
momento, como del proceso contencioso administrativo, que, en razón de las
ritualidades procesales, cuya justificación la Corte no desconoce, se extiende
de manera prolongada en el tiempo, el pronunciamiento de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo sería, de ordinario, posterior a la remisión al
exterior del sujeto extraditado. En esas condiciones el pronunciamiento del
juez administrativo ya no sería eficaz para brindar la protección que se
pretende, habida cuenta de que para ese momento el ciudadano extraditado se
encontraría ya bajo la jurisdicción del Estado requiriente, cuyo concurso sería
necesario para retrotraer los efectos de la decisión de extraditar cuando se
encuentre que la misma no se ajustó a la Constitución y a la ley colombianas.
Se tiene entonces que una vez se ha
hecho efectiva la extradición la persona extraditada escapa del ámbito de la
jurisdicción del Estado colombiano, el cual, por consiguiente, ya no sería
autónomo para disponer del sujeto. En esas condiciones es claro que la
acción contencioso administrativa es ineficaz para la protección de los
derechos cuya violación se derive del hecho mismo de la remisión de la persona
al exterior. (
subrayado fuera de texto ).
En este orden de
ideas, en el caso concreto de la negativa a otorgar la condición de refugiado,
considera la Sala de Revisión que la acción de nulidad y restablecimiento no
constituye una vía judicial idónea para garantizar que la persona a
quien se le ha negado tal condición, en violación de sus derechos
fundamentales, no sea obligada a abandonar el territorio nacional, y más aún
cuando en el país de destino su vida e integridad personal corran peligro, caso
en el cual la acción de tutela será procedente.
b. Normatividad internacional que regula la
concesión del refugio.
En el ámbito latinoamericano coexisten tres
instituciones internacionales encaminadas a brindarle protección a una persona
que por diversas razones, en especial de carácter político, es perseguida en su
país de origen. De allí que se distinga entre el asilo político, el asilo
territorial y el refugio.
La institución internacional del asilo
político fue recogida, por primera vez, en el Tratado de Montevideo de 1899
sobre derecho penal internacional, el cual, en su
artículo 17° reconoce el derecho de conceder asilo en legaciones o buques de
guerra, surtos en aguas territoriales de otros Estados contratantes, a los
perseguidos por delitos políticos. Posteriormente fue recogida en un
instrumento internacional de extradición de 1911 suscrito entre Colombia,
Ecuador, Perú y Venezuela. Actualmente se encuentra consagrada en los Convenios
de La Habana ( 1928 ), Montevideo ( 1933 ) y Caracas ( 1954 ). Su finalidad, en
esencia, es la de proteger a un activista político de las resultas de un
proceso judicial parcializado en su contra que se adelante en su país de
origen. La calificación de los hechos corresponderá al Estado asilante.
Al
respecto, cabe señalar que, de conformidad con la Convención de Caracas de
1954, el asilo diplomático se autoriza en la sede de la misión diplomática, en
la residencia de los jefes de la misión y en los lugares habilitados para ese
efecto cuando el número de asilados exceda la capacidad normal de los
anteriores sitios.
En lo que atañe al asilo territorial, es
preciso indicar que se trata de una protección que brinda un Estado dentro de
su propio territorio. De conformidad con el art. 1 de la Convención de Caracas
de 1954, todo Estado Parte tiene derecho, en ejercicio de su soberanía, a
admitir dentro de su territorio a las personas que juzgue conveniente, sin que
por el ejercicio de ese derecho ningún otro Estado pueda hacer reclamo alguno.
Al respecto, el Instituto Interamericano de
Derechos Humanos define el asilo territorial en los siguientes términos  “Protección
otorgada, en su territorio, por un Estado frente al ejercicio de la
jurisdicción del Estado de origen; es basada en el principio de la no
devolución y se caracteriza por el cumplimiento de los derechos internacionales
reconocidos a los refugiados. Por lo general, se otorga sin límites de tiempo”.[1]
La Declaración Americana de los Derechos y
Deberes del Hombre de 1948 consagra a su vez el derecho de asilo en los
siguientes términos:
Artículo XXVII. Toda persona tiene el
derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero, en caso de
persecución que no sea motivada por delitos de derecho común y de acuerdo con
la legislación de cada país y con los convenios internacionales.
Ahora bien, el concepto de refugiado es una
categoría autónoma que ha de diferenciarse  del asilo territorial y que se
consolida en el derecho internacional tras la Segunda Guerra Mundial. Nacido
originariamente como una institución de proyección europea, cuyo objetivo fue
resolver la crisis humanitaria acaecida con ocasión de las hostilidades y en
los años posteriores a las mismas, la noción de refugiado y su régimen jurídico
han sido objeto de regulación convencional mediante la Convención sobre el
Estatuto del Refugiado, aprobada en Ginebra el 28 de julio de 1951, y que fue
modificada por el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados, aprobado en
Nueva York el 31 de enero de 1967, que vino a ampliar el ámbito espacial y
temporal de aplicación de la Convención de Ginebra.
Esta figura, que se asemeja bastante a la del
solicitante de asilo, resulta sin embargo ser más restrictiva que aquélla,
puesto que limita taxativamente las causas que justificarían la concesión del
estatuto de refugiado.
Por otro lado, el concepto de refugiado se
diferencia también de aquel de asilado por el régimen jurídico aplicable a una
y otra categoría. Así, mientras que el asilado político es aquella persona que
recibe una efectiva protección territorial por parte del Estado asilante, un
individuo puede obtener el reconocimiento del estatuto de refugiado de acuerdo
con la Convención de 1951 sin que tal reconocimiento se deduzca para el Estado
que lo otorga obligación alguna de conceder al particular un permiso de
residencia y de trabajo en su propio territorio. En realidad, como lo sostiene
Mangas Martín[2], el reconocimiento del estatuto de
refugiado tan sólo confiere al particular el derecho de garantía básico que se
identifica con el principio de no devolución ( non-refoulement ), de
acuerdo con el cual el solicitante de refugio y el refugiado no pueden ser
devueltos en ningún caso al territorio del Estado en que sufren o temen sufrir
persecución. Lo que no impide, sin embargo, su expulsión o devolución hacia
otro Estado considerado como seguro.
En cualquier caso, ambas categorías, de refugiado
y asilado, presentan como elemento común que se trata de instituciones
jurídicas que se justifican exclusivamente por la existencia de unas
condiciones de persecución previa basadas en razones de conciencia, ideológicas
o políticas, excluyéndose pues toda forma de refugio o asilo derivado de
situaciones económicas adversas en el país de origen.
Ahora bien, la Convención sobre el Estatuto de
los Refugiados de 1951 y su Protocolo de 1967 definen
qué personas entran en la categoría de refugiado y quienes están excluidas, la
situación jurídica en la que se encuentra el refugiado, sus derechos y deberes
en el país que lo acoge, así como asuntos relativos a la implementación interna
de los respectivos instrumentos internacionales.[3]
Al respecto, la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, con ocasión de la presentación de su
informe del año 2000 “Sobre la situación de los derechos humanos de los
solicitantes de asilo en el marco del sistema canadiense de determinación de la
condición de refugiado”, al interpretar los mencionados tratados
internacionales consideró lo siguiente:
“De conformidad con el régimen de la Convención de 1951, modificada
por el Protocolo de 1967, un refugiado es una persona que:
·   debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza,
religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones
políticas,
·   se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa
de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país,
·   que, careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de
tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia
habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él.
“La Convención de 1951 define tres grupos básicos que,
aunque cumplan con los criterios precedentes, están excluidos de la condición
de refugiado: las personas que ya reciben protección o asistencia de la ONU,
las personas a las que no se considera necesitadas de protección internacional
por habérseles otorgado un tratamiento equivalente al de ciudadanos en el país
de residencia y las personas a las que no se considera merecedoras de la
protección internacional. Este último grupo incluye a las personas con respecto
a las cuales hay "motivos fundados para considerar" que han cometido
"un delito contra la paz, un delito de guerra o un delito contra la
humanidad", "un grave delito común fuera del país de refugio antes de
ser admitidas en él" o "actos contrarios a las finalidades y a los
principios de las Naciones Unidas"[4].
De tal suerte
que estos tratados internacionales recogen cláusulas de inclusión y de exclusión
de la condición de refugiado. Estas últimas son de naturaleza excepcional y
deben ser aplicadas por las autoridades internas competentes para resolver las
solicitudes de refugio, de manera restrictiva debido a las serias consecuencias
que conlleva para un individuo su exclusión de la condición de refugiado.
Así mismo, estos
instrumentos internacionales recogen algunas cláusulas de cesación de la
condición de refugiado. En tal sentido  la Convención sobre el Estatuto de los
Refugiados de 1951 alude a dos conceptos que es necesario precisar: la
expulsión y la devolución.
En lo que atañe a la expulsión, el Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados ACNUR, en su “Guía sobre el Derecho Internacional de los Refugiados”, publicada a comienzos del presente año, recoge la siguiente
definición del mencionado término:
“Desalojo de una persona que reside legalmente
en el territorio de un Estado por las autoridades públicas. El artículo 32 de
la Convención de 1951 estipula que la expulsión de un refugiado puede
justificarse sólo por razones de seguridad nacional o de orden público. Los
procedimientos conducentes a una decisión de expulsión deben ser justos y
equitativos y se deberá conceder al refugiado un plazo razonable para poder
gestionar su admisión legal en otro país.”[5]
(subrayado fuera de texto).
En tal sentido, el artículo 32 del mencionado
instrumento internacional dispone que los Estados Partes, como regla general,
no expulsarán a refugiado alguno que se halle legalmente en su
territorio, salvo por razones de seguridad nacional o de orden público.
En caso de proceder a realizar esta clase de
expulsión, la medida sólo se ejecutará “en virtud de una decisión tomada
conforme a los procedimientos legales vigentes”, es decir, respetando el
debido proceso. A renglón seguido el tratado internacional dispone que, a no
ser que se opongan a ello razones imperiosas de seguridad nacional, se le
deberá permitir al refugiado presentar sus pruebas, plantear recurso de
apelación y hacerse representar ante las autoridades competentes. De igual
manera dispone que el refugiado contará con plazo razonable para gestionar su
admisión legal en otro país.
Así las cosas, la expulsión es una medida
adoptada por un Estado contra una persona que goza del estatuto de refugiado, y
por ende, el tratado internacional señala unos supuestos objetivos y claros que
se deben cumplir para que tal decisión sea válida. Señala además un catálogo de
principios rectores que deben orientar la legislación interna aplicable para
esta variedad de procesos.
Adicionalmente, el artículo 32 de la Convención
de Ginebra de 1951 señala que, en ningún caso el refugiado expulsado podrá ser
enviado al territorio donde su vida o su libertad corran peligro por causa de
su raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social o por
sus opiniones políticas.  Esta regla general, sin embargo, aparece exceptuada
en el inciso segundo del citado artículo cuando se dispone que, por razones
fundadas, como un peligro para la seguridad del país donde se encuentra o
habiendo sido objeto de una condena definitiva por un delito particularmente
grave, constituya una amenaza para la comunidad de tal país.
Al respecto, en países como Francia, el Consejo
de Estado[6] ha entendido que un extranjero a quien la
Oficina Francesa de Protección de los Refugiados y Apátridas ( O.F.P.R.A. ) le
haya reconocido su condición de refugiado tiene derecho a ser escuchado por la
Comisión Departamental, antes de la ejecución de la decisión, salvo casos de
urgencia absoluta. Además, se beneficia de las garantías judiciales
establecidas en el inciso segundo del artículo 32 de la Convención de Ginebra
de 1951, salvo que imperiosas necesidades de seguridad nacional se opongan a
ello[7].
En lo que concierne a la devolución, el
ACNUR la define en los siguientes términos:
“Circunstancia en que una persona es devuelta a
las fronteras de un territorio donde puede ser perseguida o trasladada a otro
territorio en el que corre el riesgo de ser perseguida. Este acto constituye
una violación del principio de no devolución y, por ende, es una infracción del
derecho de los refugiados y del derecho internacional consuetudinario”.[8] (subrayado fuera de
texto).
Nótese por tanto que, a diferencia de expulsión,
en el caso de la devolución no se trata de una persona que se halle legalmente
en el territorio de un Estado, que venga disfrutando de la condición de
refugiado y que por razones de seguridad nacional o de orden público el Estado
donde se encuentra decide que esta persona debe abandonar inmediatamente su
territorio. En tal sentido, la Convención sobre los refugiados, en su artículo
32 dispone que el Estado Parte, tanto para los casos de expulsión como
para aquellos de devolución,  no podrá poner en modo alguno a un
refugiado en las fronteras de territorios donde su vida o su libertad peligre
por causa de su raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo
social o por sus opiniones políticas.
Al respeto, la doctrina más autorizada considera
que este principio es de derecho internacional consuetudinario, que cubre
cualquier medida atribuible al Estado que pueda tener efecto de devolver a un
solicitante de asilo o refugiado a las fronteras de territorios donde su vida o
libertad puedan verse amenazadas, incluyendo el rechazo en la frontera o los
casos de devolución indirecta. Se aplica además este principio en los casos de
afluencia masiva de refugiados.[9]
Sobre el particular, la Comisión Interamericana
de Derechos en su “Informe sobre terrorismo y derechos humanos”,
presentado en octubre de 2002, señaló lo siguiente:
“La obligación de no devolución
establecida en esta disposición y el artículo 22 ( 8 ) de la Convención
Americana es absoluta y no depende de la condición del reclamante como
refugiado. Esto también requiere necesariamente que las personas que pueden
enfrentar un riesgo de tortura no sean rechazadas en las fronteras o expulsadas
sin un adecuado examen individualizado de sus circunstancias, aunque no
reúna los requisitos de refugiado.”[10] (subrayado fuera
de texto).
Más allá de estos tratados internacionales
específicos sobre el tema de los refugiados, el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos de 1966, recoge la siguiente disposición sobre la expulsión
de extranjeros:
“El
extranjero que se halle legalmente en el territorio de un Estado Parte
en el presente Pacto sólo podrá ser expulsado de él en cumplimiento de
una decisión adoptada conforme a la ley; y, a menos que razones
imperiosas de seguridad nacional se opongan a ello, se permitirá a tal
extranjero exponer las razones que lo asistan en contra de su expulsión, así
como someter su caso a revisión ante la autoridad competente o bien ante la
persona o personas designadas especialmente por dicha autoridad competente, y hacerse
representar con tal fin ante ellas.” (Subrayado fuera de texto).
Cabe asimismo señalar que la
Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o
Degradantes de 1984, ratificada por Colombia el 8 de Diciembre de 1987, recoge
la siguiente prohibición para los Estados Partes:
“Ningún
Estado Parte procederá a la expulsión, devolución o extradición
de una persona a otro Estado cuando haya razones fundadas para creer que
estaría en peligro de ser sometida a tortura.
A
los efectos de determinar si existen esas razones, loas autoridades competentes
tendrán en cuenta todas las consideraciones pertinentes, inclusive,  cuando
proceda, la existencia en el Estado de que se trate de un cuadro persistente de
violaciones manifiestas, patentes o masivas de los derechos humanos” (subrayado
fuera de texto).
La Convención Americana sobre
Derechos Humanos consagra en su artículo 22 algunas disposiciones en la
materia:
“Derecho de Circulación y de Residencia.
1. Toda persona que se halle legalmente en el territorio de un
Estado tiene derecho a circular por el mismo y, a residir en él con sujeción a
las disposiciones legales.
2. Toda persona tiene derecho a salir libremente de cualquier país,
inclusive del propio.
3. El ejercicio de los derechos anteriores no puede
ser restringido sino en virtud de una ley, en la medida indispensable en una
sociedad democrática, para prevenir infracciones penales o para proteger la
seguridad nacional, la seguridad o el orden públicos, la moral o la salud
públicas o los derechos y libertades de los demás.
4. El ejercicio de los derechos reconocidos en el inciso 1 puede
asimismo ser restringido por la ley, en zonas determinadas, por razones de
interés público.
5. Nadie puede ser expulsado del territorio del Estado del cual es
nacional, ni ser privado del derecho a ingresar en el mismo.
6. El extranjero que se halle legalmente en el territorio de un
Estado parte en la presente Convención, sólo podrá ser expulsado de él en
cumplimiento de una decisión adoptada conforme a la ley.
7. Toda persona tiene el derecho de buscar y recibir asilo en
territorio extranjero en caso de persecución por delitos políticos o comunes
conexos con los políticos y de acuerdo con la legislación de cada Estado y los
convenios internacionales.
8. En ningún caso el extranjero puede ser expulsado o devuelto a
otro país, sea o no de origen, donde su derecho a la vida o a la libertad
personal está en riesgo de violación a causa de raza, nacionalidad, religión,
condición social o de sus opiniones políticas.
9.Es prohibida la expulsión colectiva de
extranjeros.(subrayado fuera de texto).
Dado que estos instrumentos internacionales se
limitan a fijar unos principios generales y algunas reglas específicas sobre el
tratamiento jurídico de los refugiados, corresponde a cada Estado Parte en los
mismos, actuando dentro del margen de maniobra que le permiten aquéllos y de
conformidad con sus textos constitucionales, expedir una legislación que permita
la ejecución interna de estos compromisos internacionales.
c. Regulación constitucional y legal del refugio
en Colombia.
La Constitución de 1991 expresamente no
alude en su articulado a los refugiados ni a sus derechos fundamentales. Por el
contrario, el artículo 36 superior reconoce el derecho de asilo “en los
términos previstos en la ley”, institución jurídica que si bien no es igual
a aquella del refugio, guarda con todo algunas semejanzas con éste, en
particular, en cuanto a los fines de protección internacional del ser humano
que se persiguen con uno y otro.
Al
respecto cabe señalar que el Estado colombiano es parte en la Convención sobre
el Estatuto de los Refugiados suscrita en Ginebra en 1951, aprobada por la Ley
35 de 1961; del Protocolo sobre el Estatuto de Refugiados del 31 de enero de
1967, aprobado por la Ley 65 de 1979 y suscribió la Declaración de Cartagena
sobre los refugiados del 22 de Noviembre de 1984. Compromisos internacionales
que, en virtud del artículo 9 constitucional, en consonancia con el principio
de la ejecución de buena fe de los instrumentos internacionales, consagrado en
el artículo 26 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969,
Colombia debe estrictamente cumplirla, lo cual conlleva que sean tomadas las
medidas legislativas y administrativas necesarias para que sean respetados y
garantizados los derechos de las personas que demanden y obtengan el estatuto
de refugiado en nuestro país.
Aunado a lo anterior, el artículo 100 de la Carta
Política dispone que “los extranjeros disfrutarán en Colombia de los mismos
derechos civiles que se conceden a los colombianos. No obstante, la ley podrá,
por razones de orden público, subordinar a condiciones especiales o negar el
ejercicio de determinados derechos civiles a los extranjeros”.
Ahora bien, en cumplimiento de estos compromisos
internacionales, durante la vigencia de la Constitución de 1886 el Presidente
de la República expidió el decreto 2817 de 1984, normatividad que fue reformada
por el decreto núm. 1598 de 1995 “Por medio del cual se establece el
estatuto para la determinación de la condición de refugiado, se deroga el
decreto 2817 de 1984 y se dictan normas sobre la Comisión Asesora y otras
disposiciones”, regulación interna que desarrolla de manera parcial algunas
disposiciones de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y de
su Protocolo de 1967, en lo que atañe a las autoridades administrativas
nacionales competentes para examinar las solicitudes de refugio, el trámite que
deben seguir éstas desde su presentación hasta la adopción de la decisión
final, así como los efectos jurídicos que se generan bien sea debido al
reconocimiento de la condición de refugiado, bien cuando la petición haya sido
resuelta de manera negativa.
En suma, la concesión del estatuto de refugiado
se encuentra regulado directamente y de manera parcial, por un  decreto
reglamentario de una ley aprobatoria de un tratado internacional. De allí que,
necesariamente estas disposiciones deben ser interpretadas a la luz de la
Constitución y del tratado internacional que ha sido incorporado al orden
interno colombiano mediante una Ley de la República, en especial, en lo
referente  a las cláusulas de inclusión y de exclusión; las
garantías que deben rodear el trámite de una solicitud de refugio; los derechos
y los deberes que conlleva la devolución y la condición de refugiado, así como
la manera como deben operar las cláusulas de cesación de la calidad de
refugiado, esto es, la figura de la expulsión. En otros términos, el Decreto
1598 de 1995 constituye una normatividad interna que instrumentaliza tan sólo
algunas disposiciones internacionales sobre el estatuto de los refugiados.
d.
Trámite que debe seguir una solicitud de refugio y derecho al debido proceso
administrativo.
Al igual que los colombiano, así como cualquier
otro extranjero que se encuentre en Colombia, el solicitante de refugio es
titular del derecho fundamental a un debido proceso administrativo, consagrado
en el artículo 29 constitucional.
Al respecto, la Corte Constitucional ha
considerado, a lo largo de una extensa jurisprudencia, que el artículo 29 de la Carta Política, “comprende una serie de
garantías con las cuales se busca sujetar a reglas mínimas sustantivas y
procedimentales, el desarrollo de las actuaciones adelantadas por las
autoridades en el ámbito judicial o administrativo, con el fin de proteger los
derechos e intereses de las personas vinculadas, pues es claro que el debido
proceso constituye un límite material al posible ejercicio abusivo de las
autoridades estatales”.[11]
La aplicación del derecho fundamental al debido proceso en toda
clase de actuaciones judiciales y administrativas, constituye un desarrollo del
fundamento filosófico del Estado de derecho[12].
Por virtud de ello, toda autoridad tiene sus competencias definidas dentro del
ordenamiento jurídico y debe ejercer sus funciones con sujeción al principio de
legalidad, a fin de que los derechos e intereses de los administrados cuenten
con la garantía de defensa necesaria ante eventuales actuaciones abusivas,
realizadas por fuera de los mandatos constitucionales, legales o reglamentarios
vigentes.
Por tal razón, la Corte ha considerado que dentro del campo de las
actuaciones administrativas “el debido proceso es exigente en materia de
legalidad, ya que no solamente pretende que el servidor público cumpla las
funciones asignadas, sino además que lo haga en la forma como determina el
ordenamiento jurídico”.[13]
Efectivamente, las actuaciones de la Administración son esencialmente
regladas y están sujetas a dicho principio de legalidad. El poder de actuación
y decisión con que ella cuenta no puede utilizarse sin que exista una expresa
atribución competencial; de no ser así, se atentaría contra el interés general,
los fines esenciales del Estado y el respeto a los derechos y las libertades
públicas de los ciudadanos vinculados con una decisión no ajustada a derecho[14].
En tal sentido la Corte en sentencia T- 442 de 1992 desarrolló
ampliamente la esencia del derecho fundamental al debido proceso
administrativo:
“Se observa que el debido proceso se mueve dentro del contexto de
garantizar la correcta producción de los actos administrativos, y por ello
extiende su cobertura a todo el ejercicio que debe desarrollar la
administración pública, en la realización de sus objetivos y fines estatales,
es decir, cobija a todas sus manifestaciones  en  cuanto a la formación y
ejecución de los actos, a las peticiones que realicen los particulares, a los
procesos que por motivo y con ocasión de sus funciones cada entidad
administrativa debe desarrollar y desde luego, garantiza la defensa ciudadana
al señalarle los medios de impugnación previstos respecto de las providencias
administrativas, cuando crea el particular, que a través de ellas se hayan
afectado sus intereses.
El debido proceso tiene reglas de legitimación, representación,
notificaciones, términos para pruebas, competencias, recursos e instancias
garantías establecidas en beneficio del administrado, etapas que deben
cumplirse dentro del procedimiento administrativo señalado. Se concluye que
estos actos deben formarse mediante procedimientos previstos en la ley, que la
observancia de la forma es la regla general, no sólo como garantía para evitar
la arbitrariedad, sino para el logro de una organización administrativa
racional y ordenada en todo su ejercicio, el cumplimiento estricto para
asegurar la vigencia de los fines estatales, y para constituir pruebas de los
actos respectivos, que permitan examinarlos respecto de su formación, esencia,
eficacia y validez de los mismos”[15].
Al respecto, es
importante resaltar que al ser el derecho fundamental al debido proceso un
presupuesto esencial de la legalidad de las actuaciones y procedimientos
administrativos, en los cuales se vea envuelta la garantía de la protección y
realización de los derechos de las personas, su efectividad no puede apreciarse
como algo estrictamente formal.
En
lo que concierne al trámite administrativo que debe seguir una solicitud de
refugio, el Decreto 1598 de 1995 dispone, en su artículo 5, que la petición
podrá ser presentada directamente por el interesado o por intermedio de la
Oficina Nacional del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados ACNUR, ante el despacho del Viceministro de Relaciones Exteriores.
En caso de encontrarse el peticionario en las fronteras, puertos o aeropuertos
del país, la solicitud podrá ser elevada ante las autoridades de inmigración o
de policía quienes, a la mayor brevedad posible, deberán remitirla al despacho
del Viceministro de Relaciones Exteriores.
De igual manera, el decreto en mención establece
un término de treinta días siguientes al ingreso al país para que el interesado
presente ante la autoridad competente su solicitud de refugio. Pasado ese
término, la Comisión Asesora para la Determinación de la Condición de Refugiado
evaluará si existen razones o impedimentos que justifiquen la presentación de
una solicitud extemporánea. Así mismo, un extranjero que se encuentre
legalmente en Colombia podrá solicitar el reconocimiento de la condición de
refugiado cuando circunstancias comprobables sobrevinientes en su país de
origen, posteriores a su salida, le impidan regresar a éste.
Al respecto cabe
señalar que el accionante, de nacionalidad iraní, ingresó al país en junio de
1999. El Juzgado 22 Penal del Circuito, mediante sentencia del 14 de junio de
2000 lo condenó a la pena principal de 18 meses de prisión por el delito de
falsedad material de particular en documento público agravada por el uso,
debido a que se había presentado al Aeropuerto El Dorado con pasaporte griego
falso con el propósito de viajar a la ciudad de Miami.  El 28 de abril de 2000
el Juzgado 32 Penal del Circuito condenó por delito de falsedad material de
particular en documento público debido a que se había presentado al aeropuerto con
un pasaporte sueco, con destino a la ciudad de Caracas. Se le impuso como pena
principal 20 meses de prisión y como accesoria la expulsión del territorio
nacional. Sólo hasta el 12 de febrero de 2001 el accionante radicó ante el
Ministerio de Relaciones Exteriores una petición de refugio, es decir, se
trataba, a todas luces, de una solicitud extemporánea.
En
cuanto a los motivos invocados por el accionante para solicitar la condición de
refugiado se tienen los siguientes:
“No he sido miembro
activo de organización civil o política alguna. Sin embargo, me vinculé
laboralmente con un amigo, quien era miembro de un grupo político, que había
conocido años atrás en la Universidad, esta relación fue el motivo de los
problemas en mi país.
Inicialmente colaboré con un amigo por
algunas horas, en una pequeña oficina en la reproducción y arreglo de material
alusivo a la corrupción de miembros del Gobierno. Algunas veces, dejaba el
material a disposición de personas en la calle, no lo repartía directamente,
sino que lo tiraba en las calles, para que cualquiera pudiera tomarle. Un día
mientras estábamos repartiendo material cerca de la mezquita mi amigo
desapareció.
Dos días después, la oficina de mi
superior del Ejército me llamó, ya que las personas del Ministerio de la
Información Iraní, se habían presentado allí, señalándome como activista
político, después que mi amigo que se encontraba preso, les informara que yo le
ayudaba con la distribución del material.
Fui interrogado varias veces por la
oficina militar encargada de esos asuntos y luego fui detenido dentro de las
instalaciones militares. Estuve allí por 20 días en una pequeña habitación, con
una sola comida diaria, y fui golpeado en diferentes ocasiones, al
tiempo que continuaban interrogándome constantemente acerca de su amigo, mi
relación con él y el grupo.
Por razones médicas fui remitido a un hospital, con la
condición de no informar acerca de la causa de los golpes ( especialmente en
ojos, oídos y pies ). Deliberadamente desarrollé un comportamiento que hizo que
los médicos me remitieran a un hospital psiquiátrico. Posteriormente salí de
allí y me trasladé a la ciudad....la persecución constante por parte de las
autoridades por vincularme a actividades contrarias al régimen continuó, por lo
que opté por salir de territorio iraní y decidí venir a Colombia”.
Y
más adelante alegó lo siguiente:
“Tengo temor de regresar a mi país por
la situación que vive actualmente y en especial porque creo que miembros del
Ministerio de Información del Gobierno y la oficina encargada de los mismos
asuntos en el Ejército pueden hacerme daño, afectando mi integridad física, ya
que me vinculan a activismo político, lo cual es bastante grave dado ( sic ) mi
vinculación con el Ejército”.
Una
vez presentada la petición de refugio, el decreto 1598 de 1995 señala que el
Viceministro de Relaciones Exteriores en coordinación con el Viceministro del
Area Territorial correspondiente a la nacionalidad del solicitante será la
autoridad administrativa competente para tramitar, estudiar y decidir las
solicitudes de las personas que se encuentran en los supuestos de los artículos
1 de la Convención de Ginebra de 1951 y 1 de su Protocolo de 1967. En otros
términos, para efectos de definir qué personas entran en la categoría de
refugiados, la legalidad interna colombiana se limita a remitirse a las
definiciones que se manejan en las normas internacionales que regulan la
materia.
De igual manera, dispone el
decreto en comento la conformación de una Comisión Asesora para la
Determinación de la Condición de Refugiado, integrada por los siguientes
funcionarios, o sus delegados: el Viceministro de Relaciones Exteriores, el
Viceministro del Área Territorial correspondiente a la nacionalidad del
solicitante, el Director General de Asuntos Especiales, el Jefe de Visas, el
Jefe de la Oficina Jurídica y el Asesor del Viceministro de Relaciones
Exteriores, quien actuará como Secretario de la Comisión.
Según el decreto
1598 de 1995, dentro de los quince ( 15 )
días hábiles siguientes a la recepción de la solicitud se entrevistará al
peticionario, con el objeto de que sustente su solicitud y amplíe la
información pertinente. Para tales efectos, se le suministrará un traductor
oficial, de ser necesario. La entrevista tendrá el carácter de confidencial y a
ella deberán asistir por lo menos la mitad más uno de los miembros de la
Comisión.
En el caso del
accionante se tiene que el día 15 de junio de 2001 se reunió la Comisión
Asesora para la Determinación de la Condición de Refugiado, debidamente
integrada de conformidad con el artículo 4 del decreto 1598 de 1995, a fin de
estudiar la solicitud de refugio, es decir, que la autoridad pública no respetó
los términos legales para entrevistar al peticionario.
De conformidad
con el Acta núm. 7 de la mencionada Comisión, el Viceministro ( e ) dio inicio
a la reunión informando a los asistentes que el objetivo de la reunión era
entrevistar al nacional iraní Reza Pirhadi, “quien había solicitado refugio
por razones políticas, las cuales no estaban bien especificadas”. Acto
seguido se procedió a entrevistar al accionante, quien comentó que en su país
estaba prestando el servicio militar y que “empezaron sus problemas cuando
aceptó trabajar para un amigo, por amistad y por ideología, distribuyendo papeles
en contra de la gestión del Gobernador”. Comentó que por estos hechos
estuvo preso y recluido en un hospital psiquiátrico “pero pudo salir por el
aeropuerto de Teherán con un pasaporte falso y visa de turismo colombiana”.
Alega que no había solicitado refugio con anterioridad “porque desconocía
que podía hacerlo y no hablaba español”.
Del examen de la
mencionada Acta se tiene que los miembros de la Comisión abrigaron dudas “sobre
la facilidad que tuvo el señor Pirhadi para salir de Irán, sus dos años de
permanencia en Colombia sin solicitar el refugio y la actividad política que
dijo desarrollar”, es decir, se cuestionaba que el accionante cumpliese con
las condiciones internacionales para ser considerado refugiado y sobre la
existencia de justificaciones valederas para la presentación de una solicitud
de refugio extemporánea.
Debido a que los
miembros de la Comisión consideraron no contar con suficientes elementos de
juicio para formular una recomendación sobre este asunto al Ministro de
Relaciones Exteriores, se convocó para una próxima reunión, una vez fuesen
cumplidas las siguientes tareas:
“Examinar
la naturaleza del grupo con base en los documentos aportados por el
peticionario. El señor Viceministro ( e ) asignó esta tarea a la Secretaría de
la Comisión.
Exponer el caso al Embajador de Colombia en
Irán, con el fin de verificar en lo posible, la información suministrada por el
señor Pirhadi.
Solicitar información al DAS a través de la división de Visas.
Consultar a ACNUR sobre el caso”
Las anteriores
labores fueron encomendadas con fundamento los artículos 9 y 10 del decreto
1598 de 1995, los cuales disponen que cuando la Comisión lo considere
conveniente podrá solicitar información y asesoría a la Oficina del Alto
Comisionado para los Refugiados ACNUR,  e igualmente pedir informes adicionales
a las autoridades nacionales de seguridad de país, y a autoridades extranjeras
a través de sus misiones en el exterior, “tomando medidas prudenciales para
no exponer la vida e integridad del solicitante”.
Posteriormente,
el día 12 de julio de 2001, la Comisión  Asesora se volvió a reunir para
continuar examinando la solicitud de refugio del accionante. De la lectura del
Acta núm. 8 se deriva que le mismo organismo recomendó al Ministro de
Relaciones Exteriores no reconocer al señor Reza Pirhadi la condición de
refugiado por las siguientes razones:
1. No se encontró justificación alguna para la
presentación de una solicitud extemporánea de reconocimiento de la
condición de refugiado.
2. Desde su ingreso al país hasta la presentación de
la solicitud de refugio, el señor Piradi intentó en dos ocasiones trasladarse
ilegalmente a otros países, habiendo sido condenado penalmente por estos
hechos.
3. De conformidad con un oficio remitido por el señor
Embajador de Colombia en Teherán, debido a la situación de desempleo que se
presenta en ese país, muchos iraníes viajan a América Latina con la intención
de buscar un puente para pasar luego hacia Estados Unidos o Canadá.
4. Toda la documentación presentada por el
peticionario corresponde a certificados de estudios y formación profesional,
los cuales están debidamente traducidos y autenticados.  “Lo anterior, unido
a que el señor Piradi salió de Irán en un vuelo ordinario y con sus documentos
legales, no lo identifica como perseguido”.
5. No se encontraron suficientes elementos para
considerar perseguido al accionante, quien sustentó su solicitud en un artículo
de prensa el cual menciona a un grupo denominado “Centro de Información de 36
millones de habitantes”, con el cual afirmó haber colaborado distribuyendo
propaganda contra el Gobierno de Irán. La traducción oficial del artículo es la
siguiente:
“Una autoridad competente del Ministerio de
Información informó que hace pocos días los productores de los avisos
falsificados han sido identificados, arrestados y entregados a las autoridades
judiciales. Dichos avisos falsificados se refieren a propaganda en contra del
Gobierno”
Pues bien, una vez rendido por la Comisión
Asesora el correspondiente concepto, que no tiene carácter vinculante, el
Ministro de Relaciones Exteriores debe decidir si lo acoge o no, y por ende,
reconocer o negar el reconocimiento de la condición de refugiado de una
persona. La correspondiente decisión se le notificará al peticionario y frente
a ésta sólo procederá el recurso de reposición en el efecto suspensivo.
En el caso del accionante, el Ministro de
Relaciones Exteriores, mediante resolución núm. 0300 del 29 de enero de 2002
decidió no reconocer la condición de refugiado al señor Reza Pirhadi “acogiendo
de esta forma la recomendación realizada en tal sentido por la Comisión Asesora
para el Reconocimiento de la Condición de Refugiado”.
Así pues, a lo largo de los
trámites administrativos que se adelantan para la concesión del estatuto del
refugiado, el extranjero solicitante tiene derecho a que su caso sea examinado
de manera objetiva por la autoridad administrativa competente predeterminada
por la ley, a exponer libremente sus argumentos, a presentar y solicitar la práctica
de pruebas conducentes y pertinentes, a ser notificado de las decisiones
motivadas adoptadas en su contra y a  interponer los recursos que le otorgue la
ley, a contar con un traductor oficial, y en últimas, a que se respeten y
agoten cada de las etapas que integran estos procedimientos administrativos. De
igual manera, puede invocar ante la administración, y posteriormente ante el
juez de tutela, los derechos fundamentales que le han sido reconocidos en los
instrumentos internacionales sobre refugiados, bien entendido, a condición de
que su situación se ajuste a los supuestos de hecho descritos en las normas
internacionales.
En el caso
concreto, revisado el acervo probatorio encuentra la Sala que el Ministerio de
Relaciones Exteriores se ciñó estrictamente en su actuación a lo prescrito en
el decreto 1598 de 1995. En efecto, la solicitud de asilo fue examinada por las
autoridades administrativas competentes, el peticionario pudo esgrimir sus
argumentos, presentar pruebas, se le notificaron en debida forma las decisiones
adoptadas, elevó los recursos que la ley colombiana prevé para los actos
administrativos adoptados por los Ministros del Despacho. De igual manera, las
resoluciones núm. 0300 y 1914 del Ministro de Relaciones Exteriores si bien expresamente
no mencionan los motivos para negar la condición de refugiado,  si remiten a
aquellos que aparecen referidos en el Acta núm. 8 del 12 de julio de 2001 de la
Comisión Asesora para la Determinación de la Condición de Refugiado. Además,
dado que el peticionario había incurrido en dos ocasiones en los mismos delitos
contra la fe pública y que sólo después elevó su solicitud de refugio, es
decir, pasados más de dos años de permanencia en el país, no encuentra la Sala
de Revisión que la decisión adoptada haya sido desproporcionada o infundada.
Una vez notificado de la decisión negativa, el
accionante interpuso y sustentó recurso de reposición contra la resolución núm.
0300 del 29 de enero de 2002, expedida por el Ministro de Relaciones
Exteriores, la cual fue confirmada en su integridad por la resolución núm. 1914
del 8 de mayo de 2002. En este acto administrativo tampoco presenta idénticas
carencias a las señaladas para la resolución núm. 0300 del 29 de enero de 2002.
Ahora bien, respecto de los recursos que la
legislación colombiana prevé contra el acto administrativo mediante el cual se
niega la condición de refugiado a una persona, el accionante alega que, en
virtud del artículo 32 de la Convención sobre los refugiados frente a la
decisión de expulsión, el refugiado tiene derecho a “formular recurso de
apelación”, recurso que no fue tramitado en su caso. No comparte la Sala
esta aseveración por las razones que pasan a explicarse.
Efectivamente, en la legislación colombiana los
actos administrativos adoptados por un Ministro del Despacho no admiten sino
recurso de reposición, de conformidad con el artículo 50 del C.C.A. a cuyo
tenor:
“No habrá apelación de las
decisiones de los ministros, jefes de departamento administrativo,
superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas  o
de las unidades administrativas especiales que tengan personería jurídica”. (
subrayado fuera de texto ).
Pues bien, de
conformidad con el inciso segundo del artículo 32 de la Convención de Ginebra
de 1951 sobre los refugiados, la garantía de la formulación del recurso de
apelación se aplica en los casos de personas que, habiéndoseles reconocido
previamente el estatuto de refugiado, el Estado ha decidido expulsarlos del
país por razones de seguridad o de orden público, situación bien distinta en la
que se encuentra el peticionario.
No obstante, considera la Sala que con la
expedición de las resoluciones núms. 0300 del 29 de enero de 2002 y 1914 del 8
de mayo de 2002, el Ministerio de Relaciones Exteriores fueron vulnerados
algunos elementos del derecho fundamental al debido proceso administrativo del
accionante por las razones que pasan a explicarse.
En el texto de la resolución núm. 0300 del 29 de
enero de 2002, el accionado  omitió hacer referencia a lo dispuesto en el
artículo 16 del Decreto 1598 de 1995, en el sentido de informarle al
peticionario que contaba hasta con treinta días, a partir de la resolución
respectiva, para que abandonase el territorio nacional, a menos que legalizara
su permanencia en el mismo conforme al régimen migratorio y que en ningún caso
se podría devolver al peticionario al país en el que corre peligro su vida,  en
este caso Irán, en consonancia con el artículo 33 de la Convención sobre los
refugiados de 1951.
En efecto, considera la Sala
de Revisión que hace parte del debido proceso administrativo en el caso de los
demandantes de refugio a quienes un Estado les ha negado tal condición, que
dentro de un plazo razonable, que nuestra legislación establece “hasta por
treinta días a partir de la notificación de la resolución respectiva”,
gestione su admisión legal en otro país. De conformidad con el artículo 16 del
decreto 1598 de 1995, durante ese término, el Ministerio de Relaciones
Exteriores podrá solicitar colaboración al ACNUR “para que gestione la
admisión legal del peticionario en otro país donde su vida e integridad no
peligren”.
Por último,
considera la Sala de Revisión que en el presente asunto el Ministerio  de
Relaciones Exteriores no amenazó ni vulneró los derechos fundamentales a la
vida e integridad personal del accionante por cuanto no se dispuso su remisión
a Irán.
VI. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de
Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR las sentencias proferidas por el Tribunal Contencioso
Administrativo de Cundinamarca el 27 de Agosto de 2002 y por la Sección Tercera
del Consejo de Estado el 27 de marzo de 2002, que negaron por improcedente la
acción de tutela interpuesta por el señor Reza Pirhadi  y en su lugar TUTELAR
el derecho fundamental al debido proceso administrativo del accionante.
Segundo.- Dejar sin efectos las resoluciones núms. 0300 del 29 de enero de
2002 y 1914 del 8 de mayo de 2002 del Ministro de Relaciones Exteriores. En
consecuencia,  se ordena al Ministerio de Relaciones Exteriores que, dentro del
término de cuarenta y ocho horas ( 48 ) comience a adelantar los trámites para expedir
nuevamente el acto administrativo mediante el cual se resuelve la solicitud de
refugio del accionante, y que en caso de ser negativa, le informe al peticionario que cuenta hasta con treinta
días, a partir de la notificación de la resolución respectiva, para que
abandonase el territorio nacional, a menos que legalice su permanencia en el
mismo conforme al régimen migratorio y que en ningún caso podrá ser regresado
al país en el que corre peligro su vida,  en este caso Irán, en consonancia con
el artículo 33 de la Convención sobre los refugiados de 1951.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada Ponente
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Tesauro
Internacional de Terminología sobre Refugiados, citado por Leonardo Franco
en “Investigación: el asilo y la protección de los refugiados en América
Latina. Acerca de la confusión terminológica asilo-refugio. Informe de
progreso”, ( s.m.d. ).
[2] Araceli Mangas Martín, “El derecho de
asilo como institución protectora de la vida y libertad humanas”, Instituciones
de Derecho Internacional Público, Madrid, Tecnos, 1997, p. 506.
[3] Oficina del ACNUR, Handbook on Procedures and
Criteria for Determining Refugee Status ( reeditado, Ginebra, 1992), págs. 4-5.
[4] Comisión Interamericana de Derechos Humanos, informe
especial “Sobre la situación de los derechos humanos de los solicitantes de
asilo en el marco del sistema canadiense de determinación de la condición de
refugiado”, OEA/Ser.L/V/II.106. Doc. 40 rev. 28 febrero de 2000.
[5] Alto Comisionado
de las Naciones Unidas para los Refugiados, “Guía sobre el Derecho
Internacional de los Refugiados”, Ginebra, 2003.
[6] Consejo de Estado francés, sentencia del 27 de mayo
de 1977, asunto Pagoaga Gallastegui.
[7] Jacques Robert, Droits de l’homme et libertés
fondamentales, París, Edit. Montchrestien,
1994, p. 445.
[8] Alto Comisionado...ob.cit. p.1.
[9] Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados, El principio de no devolución, Cambridge, 2001.
[10] Comisión Interamericana de Derechos
Humanos, Informe sobre terrorismo y derechos humanos,
OEA/Ser.L/V/II.116, Washington, 2002.
[11] Sentencia C-383 de 2000.
[12] Vid. Sentencias T-120
de 1993, T-1739 de 2000 y T-165 de 2001.
[13] Vid. Sentencia T-049 de 1993.
[14] Sentencia T-1341 de 2001.
[15] Sentencia T-442 de 1992. M.P. Simón Rodríguez
Rodríguez.