C-292-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-292/07
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración/PRINCIPIO DE
CONSECUTIVIDAD EN ACTO LEGISLATIVO DE REFORMA PENSIONAL-No vulneración
porque a pesar de que hubo cambios, el tema sobre monto de los factores de
liquidación de pensiones fue abordado desde que se presentó la iniciativa por
el Gobierno
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Presupuestos
de procedibilidad
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR PRINCIPIO DE
CONSECUTIVIDAD-Requisitos
para estructurar cargo por violación
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-No justificación de razón por la que se
considera que inclusión de artículo acusado resulta novedosa
En el asunto que en esta oportunidad se
pone a consideración de la Corte, la Corporación adoptará una decisión similar
a la tomada en las Sentencias C-992 de 2001, C-1124 de 2004 y C-242 de 2005 ya
que frente al parágrafo transitorio 5º del artículo 1º del Acto Legislativo 01
de 2005, el actor se limita a señalar que “se trató simplemente de una novedad
introducida en la segunda vuelta, carente de debate alguno”, sin entrar a
justificar el por qué  tal inclusión es a tal punto novedosa que termina por
desconocer el principio de consecutividad del proyecto que concluyó con la
expedición del acto legislativo en cita. En efecto, aun cuando el demandante
sustenta la acusación en el trámite legislativo seguido por la norma acusada,
haciendo un recuento detallado del mismo, en ninguna parte señala en que medida
el texto impugnado afecta la esencia de lo aprobado inicialmente o, en su
defecto, constituye un tema nuevo que no guarda relación de conexidad con lo
debatido inicialmente y con los objetivos perseguidos por el Acto Legislativo
01 de 2005. Por esta razón, la Corte se inhibirá de analizar de fondo el cargo
por violación del principio de consecutividad.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO
LEGISLATIVO-Carácter
rogado
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia sobre nuevo cargo planteado por el Procurador General
La Corte debe abstenerse de valorar la acusación
formulada por el Ministerio Público contra el parágrafo transitorio 5º del
artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005, por no haber sido planteada como
cargo en el libelo acusatorio. Aun cuando la Agencia Fiscal sostiene que el
vicio planteado surge del propio contexto de la demanda, para la Corte es claro
que, formal y materialmente, la acusación del actor giró, única y
exclusivamente, en torno a la presunta violación del principio de
consecutividad por la introducción de un texto nuevo en segunda vuelta que no
fue debatido en la primera. No desconoce el Tribunal que el actor, al referirse
al trámite legislativo que surtió la norma acusada, hizo mención a distintos
sucesos entre los que se cuenta el expresado por el señor Procurador. Sin
embargo, los mismos no son planteados formalmente como cargos de
inconstitucionalidad ni tampoco revisten tal connotación, razón por la cual no
pueden ser objeto de evaluación y valoración por la Corte sin exceder el ámbito
de sus competencias constitucionales y legales. Sobre este aspecto, se destaca
lo dicho por la Corte en la Sentencia C-572 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño), en el sentido de sostener que la existencia de un término de
caducidad, que muestra la intención del Constituyente de dar firmeza a las
reformas constitucionales y de sustraerlas de un control integral y automático
por la Corte, le impone al ciudadano el deber de concretar y especificar con
claridad y certeza, y no de forma abstracta y genérica, el cargo
inconstitucional, esto es, la obligación de indicar el vicio de trámite en que
incurrió el Congreso y cómo éste resulta contrario a la Constitución,
circunstancia que no tuvo lugar en el presente caso frente a la hipótesis
planteada por el Ministerio Público.
Referencia: expediente D-6381
Demanda de inconstitucionalidad contra el
inciso 6 y el parágrafo transitorio 5º del artículo 1º del Acto Legislativo No.
01 de 2005.
Demandante: Luis Libardo Flórez Medina
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá D.C., veinticinco de (25) de abril de dos mil
siete (2007).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El dieciséis (16) de junio de 2006, en ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Luis Libardo Flórez Medina
presentó demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 6 (parcial) y el
parágrafo transitorio 5º del artículo 1º del Acto Legislativo No. 01 de 2005.
Mediante Auto del dieciocho (18) de julio de 2006, el
Magistrado Sustanciador resolvió admitir la demanda radicada bajo el número
D-6381, fijar en lista la norma acusada por el término de diez (10) días con el
fin de otorgar la oportunidad a todos los ciudadanos de impugnarla o
defenderla, y dar traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera
el concepto a su cargo, de acuerdo con el artículo 7 del decreto 2067 de 1991.
En el Auto también se ordenó comunicar la demanda al Ministro del Interior y de
Justicia, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Ministro de Protección
Social, al Presidente del Seguro Social, al Presidente de la Central Unitaria
de Trabajadores (CUT), al Presidente de la Asociación de Administradoras de
Fondos de Pensiones y Cesantías (ASOFONDOS), al Director de la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, al Director de la Comisión Colombiana de
Juristas, y a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades
Rosario, Libre, Nacional y del Norte, para que si lo estimaban conveniente,
intervinieran dentro del proceso con el propósito de impugnar o defender las
disposiciones acusadas.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la Constitución Nacional y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcriben el inciso 6º y el
parágrafo transitorio 5º del artículo 1º del Acto Legislativo No. 01 de 2005,
destacando en negrilla y subraya los apartes acusados, conforme a su
publicación en el Diario Oficial No. 45.980 del 25 de julio de 2005.
Acto Legislativo 01 de 2005
“Por el cual se adiciona el artículo 48 de la
Constitución Política”
ARTICULO 1°.
“(…)
Para la liquidación de las pensiones sólo
se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere
efectuado las cotizaciones. Ninguna pensión podrá ser inferior al salario
mínimo legal mensual vigente. Sin embargo, la ley podrá determinar los
casos en que se puedan conceder beneficios económicos periódicos inferiores al
salario mínimo, a personas de escasos recursos que no cumplan con las
condiciones requeridas para tener derecho a una pensión”.
(…)
“Parágrafo Transitorio 5º. De conformidad con lo dispuesto por
el artículo 140 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 2090 de 2003, a partir de la
entrada en vigencia de este último decreto, a los miembros del cuerpo de
custodia y vigilancia penitenciaria y carcelaria nacional se les aplicará el
régimen de alto riesgo contemplado en el mismo. A quienes ingresaron con
anterioridad a dicha fecha se aplicará el régimen hasta ese entonces vigente
para dichas personas por razón de los riesgos de su labor, este es el dispuesto
para el efecto por la Ley 32 de 1986, para lo cual deben haberse cubierto las
cotizaciones correspondientes”.
III. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
El ciudadano considera que las disposiciones acusadas
quebrantan de forma directa el artículo 375 de la Constitución Política y, de
forma indirecta los artículos 157 y siguientes, por desconocimiento del
procedimiento consignado en la Ley 5ª de 1992.
En efecto, tras hacer una breve alusión al trámite que
debe surtirse en el Congreso de la República para la aprobación de un acto
legislativo y luego de destacar que en el segundo período sólo pueden abordarse
iniciativas debatidas y no negadas en el primero, el demandante señala que las
normas acusadas no se sometieron a los ocho debates que exige la regulación
pertinente, hecho que busca acreditar remitiéndose al proceso de formación
legislativa que sufrieron estas disposiciones.
Así, respecto de la disposición acusada del inciso
6º del acto legislativo referido, el accionante precisa que ésta no hacía
parte del proyecto original sino que fue propuesta por un grupo de Honorables
Representantes, sometida a votación y, como consta en la página 13 de la Gaceta
No. 838 de 2004, negada por los miembros de la respectiva comisión. Esta
circunstancia, en criterio del demandante, impedía volver a plantear o
introducir en plenaria el aparte acusado, sin que antes no hubiese regresado a
la respectiva comisión para su respectivo debate y aprobación.
Según indica el demandante, el texto aprobado en
primer debate fue el contenido en la ponencia original que rezaba: “El
mínimo vital para fines de pensión, será el equivalente al salario mínimo legal
vigente”. En su opinión, esta disposición difiere de la aprobada en el
texto definitivo, por cuanto este último contempla el valor mínimo de una
pensión y lo equipara al salario mínimo legal, mientras que el texto
primigenio, aprobado en primer debate, definía el valor del mínimo vital para
fines pensionales, con lo cual se pretendía establecer un referente concreto en
esta materia, en contraposición al subjetivo y etéreo que viene haciendo
carrera en las sentencias de tutela proferidas por la Corte Constitucional, que
desconoce los criterios y principios con los que debe liquidarse una pensión.
Por otro lado, en lo que refiere al parágrafo
transitorio 5º acusado, el actor señala que “se trató simplemente de una
novedad introducida en la segunda vuelta, carente de debate alguno”.
Refiriéndose al proceso legislativo, aduce que en el primer debate no se hizo
ninguna referencia al Decreto 2090 de 2003 o a la Ley 32 de 1986 o al Cuerpo de
Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional, aunque sí se
mencionó el régimen de pensiones de vejez por actividades de alto riesgo,
aspecto este último completamente ajeno al contenido del inciso demandado.
El actor señala que para el segundo debate se volvió a
proponer la disposición acusada que ya había sido negada en primer debate. Sin
embargo, los textos propuestos fueron negados, como consta en la Gaceta No.
832, y, en su lugar, se aprobó nuevamente el texto de la ponencia original.
Precisa, igualmente, que en segundo debate nada se discutió respecto del asunto
que finalmente se convertiría en el parágrafo transitorio 5º acusado.
Ahora bien, en el tercer debate surtido en la comisión
respectiva del Senado de la República se incluyó una nueva redacción en el
inciso 6º, del siguiente tenor: “ninguna pensión podrá ser inferior al salario
mínimo legal mensual vigente y dicho valor equivaldrá al mínimo vital para
fines de pensión”. Esta actuación constituye, en criterio del demandante, una
violación flagrante del proceso de formación de las leyes, por cuanto se
debatió una proposición que ya había sido negada en sesiones anteriores. De
otro lado, destaca que en este tercer debate nada se discutió respecto del
régimen pensional del INPEC.
En el debate surtido en la plenaria del Senado de la
República, al cierre de la primera vuelta, se aprobó el inciso 6º en los mismos
términos que había sido adoptado en el tercer debate, esto es, con la
introducción de la disposición que había sido negada en los dos primeros
debates. Respecto del parágrafo transitorio 5º, tampoco en esta oportunidad se
mencionó lo relativo al régimen pensional del INPEC.
En el quinto debate surtido en la comisión respectiva
de la Cámara de Representantes, se propuso y aprobó nuevamente la versión
original del inciso 6º del acto legislativo, que señalaba que el mínimo vital
en materia pensional era equivalente al salario mínimo, con lo cual se
reivindicó el propósito primigenio de la norma. En este debate, nada se
discutió respecto del régimen pensional del INPEC.
En el sexto debate se aprobó el que posteriormente
sería el inciso 6º del acto legislativo, sin incluir referencia al salario
mínimo. En esta oportunidad se mencionó por primera vez el tema del INPEC, como
consta en la página 36 de la Gaceta No. 387 de 2005 y, aunque en criterio del
actor el debate no guardó relación con la disposición que fue aprobada y que es
objeto del presente estudio, finalmente las proposiciones alrededor de los
regímenes pensionales de personas que desempeñan actividades de alto riesgo
fueron negadas.
En el séptimo debate, surtido en la comisión
respectiva del Senado de la República se propuso nuevamente la introducción de
la equivalencia entre pensión mínima y salario mínimo, disposición que fue
negada en el respectivo debate. Ahora bien, en cuanto a la materia del
parágrafo transitorio 5º, fue en este debate en el que por primera vez se hizo
explícita la intención de conservar un régimen especial para el INPEC a través
de una proposición ampliamente debatida y finalmente aprobada.
Finalmente, en el octavo debate que tuvo lugar en la
plenaria del Senado de la República se propuso y aprobó la, tantas veces
negada, equivalencia entre salario mínimo y pensión mínima. Igualmente, en este
debate se aprobó el parágrafo transitorio 5º, que sólo se introdujo a partir
del séptimo debate.
IV. INTERVENCIONES
1. Instituto de Seguros Sociales
El 21 de noviembre de 2006, la Directora Jurídica
Nacional del Instituto de Seguros Sociales allegó a esta Corporación un
memorial en el que manifestó que, dado que la demanda de inconstitucionalidad
se circunscribe a vicios de forma, la carga de la prueba se radica en el
Congreso de la República y el control de legalidad le compete a la Procuraduría
General de la Nación, razones por las que considera que mal haría el Instituto
en emitir pronunciamiento sobre la constitucionalidad de la norma respecto de
los cargos formulados. No obstante, solicita que se declare la exequibilidad de
la norma, en el caso en que la Corte encuentre que ésta se tramitó en debida
forma.
2. Central Unitaria de Trabajadores de Colombia
A través de escrito presentado el 25 de octubre de
2006, el Presidente de la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia (CUT)
insistió en la constitucionalidad de la norma demandada.
En este sentido, sostuvo que si bien la CUT ha
desaprobado los cambios introducidos en el artículo 48 de la Constitución a
través del Acto Legislativo 01 de 2005, en lo que guarda relación con la
eliminación de regímenes exceptuados y especiales y a la imposibilidad de
pactar reglas convencionales en materia pensional, esta censura no se extiende
a la disposición demandada, por cuanto ésta, en lugar de desconocer derechos
inherentes al Estado Social de Derecho, otorga rango constitucional a la
garantía de pensión mínima.
Ahora bien, en cuanto a los cargos de la demanda, el
interviniente sostiene que no se adjuntaron pruebas suficientes sobre los
vicios de procedimiento por lo que no puede afirmarse con certeza su
existencia.
3. Universidad del Rosario
Mediante comunicación recibida en esta Corporación el
30 de octubre de 2006, el Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario rindió concepto sobre la constitucionalidad de las
normas demandadas en el que concluyó que debía declararse la exequibilidad de
las mismas respecto de los cargos formulados por el demandante.
Respecto de la acusación que versa sobre la norma
contenida en el inciso 6º del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005, en
el sentido de que no tuvo el número de debates exigidos constitucional y
legalmente, por cuanto el texto definitivo difiere de aquél aprobado en primera
vuelta, el interviniente señala que no existe vicio de procedimiento, en la
medida que del simple cotejo del texto de la norma definitiva y de la aprobada
en primera vuelta, se colige la existencia de identidad sobre la materia
debatida, tratándose, entonces, de una simple modificación en la redacción, sin
que se hubiera aprobado un tema no discutido en primera vuelta.
Ahora bien, en relación con la censura del
procedimiento que se surtió frente al parágrafo transitorio 5º, consistente en
que éste no fue objeto de los ocho debates exigidos, el interviniente señala
que si bien eso es cierto, en la medida en que el tema de la aplicación para
algunos servidores públicos del INPEC de los regímenes especiales de alto
riesgo sólo se trató en la segunda vuelta, no se perfecciona un vicio del
procedimiento toda vez que al analizar el contenido completo del artículo
constitucional modificado por el acto legislativo referido, se advierte que
desde el principio se debatió el tema del tratamiento de los trabajadores con
regímenes especiales, por lo que no puede tenerse como un tema nuevo, sino que
se trata de un desarrollo específico de la materia de regímenes especiales que
sí fue discutido en el número de debates exigido.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El 27 de noviembre de 2006 el Procurador General de la
Nación allegó a esta Corporación el concepto No. 4222 en el que solicita,
respecto de la disposición contenida en el inciso 6º del acto legislativo referido,
que se ordene estarse a lo resuelto en la sentencia que se dicte dentro del
expediente D-6264 o que, en su defecto, se declare la exequibilidad de la
misma. Ahora bien, frente al parágrafo transitorio 5º, lo considera exequible
frente al cargo relacionado con la presunta violación del principio de
consecutividad. No obstante, solicita su declaratoria de inexequibilidad por
considerar que se incurrió en un vicio distinto.
Respecto de la constitucionalidad del inciso 6º, la
Vista Fiscal manifiesta que en primer debate en la comisión correspondiente de
la Cámara de Representantes se presentó el siguiente texto: “El mínimo vital
para fines de pensión será equivalente al salario mínimo legal vigente”. Esta
redacción atendía al propósito de limitar las interpretaciones judiciales que
sobre el mínimo vital se realizaban.
Por su parte, en las respectivas ponencias para primer
y segundo debate se propuso otro texto, del siguiente tenor: “Ninguna pensión
podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente”. Esta nueva
redacción se planteó bajo la consideración de que la equivalencia entre el
mínimo vital y el salario mínimo atentaba contra el artículo 53 de la
Constitución Política. No obstante, esta propuesta fue rechazada tanto en
comisión como en plenaria de la Cámara de Representantes.
En Comisión Primera y en Plenaria del Senado de la
República se propuso un texto mixto, de la siguiente forma: “Ninguna pensión
podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente y dicho valor
equivaldrá al mínimo vital para fines de pensión”. Este texto fue aprobado,
toda vez que cumplía con dos cometidos cuales eran, de una parte, controlar las
decisiones judiciales en materia de mínimo vital y, de otra, garantizar un
monto mínimo pensional.
Posteriormente, en los debates surtidos en comisión y
Plenaria de la Cámara de Representantes en el segundo período se aprobó un
texto del siguiente tenor: “Para la liquidación de las pensiones, por ningún
motivo se tendrán en cuenta factores diferentes a los establecidos en las leyes
del Sistema General de Pensiones como base de cotización”. Con este texto se
procuraba evitar que por vía judicial se liquidaran pensiones sin atender a los
requisitos planteados en la Ley 100 de 1993 y se superaba la contradicción con
la Carta Política que suponía la definición del mínimo vital.
Fue, finalmente, en la sesión plenaria del Senado en
la que se aprobó la inclusión del texto definitivo que es objeto de la censura
constitucional y que es del siguiente tenor: “Ninguna pensión podrá ser
inferior al salario mínimo legal mensual vigente”.
De acuerdo al trámite legislativo relatado, el
Procurador encuentra que no hay violación de normas superiores, en la medida en
que el Acto Legislativo 01 de 1995 es resultado de la aplicación de los principios
de consecutividad y de unidad de materia, tal como puede concluirse del hecho
de que la propuesta inicial en el sentido de equiparar el mínimo vital al
salario mínimo, si bien no mantuvo la misma redacción en la norma aprobada
finalmente, sí conservó su finalidad consistente en limitar las posibilidades
de que por vía judicial se concedieran pensiones desbordando los criterios
fijados por la Ley 100 de 1993.
En efecto, el texto definitivo señala lo siguiente:
“Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores
sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones”. Este texto
guarda relación finalística con la propuesta que establecía que el mínimo vital
para efectos pensionales era equivalente al salario mínimo. Por su parte, el
texto concretamente censurado, es exactamente igual a la primera parte de la
iniciativa aprobada en el primer período, circunstancia que desestima el cargo
formulado por el accionante, en el sentido de que se aprobó un texto negado en
primera vuelta.
Ahora bien, respecto del análisis de
constitucionalidad del parágrafo transitorio 5º, el Procurador señala que si
bien tras un estudio preliminar podría concluirse que su aprobación se ciñó al
principio de consecutividad, toda vez que se trata de un régimen especial, tema
que fue debatido en el primer período, es posible concluir, invocando el
principio pro actione, que a partir de un análisis más detallado del
trámite legislativo la norma acusada es inconstitucional, ya que contiene una
iniciativa que fue negada en segunda vuelta y que, por tanto, no podía ser
reconsiderada nuevamente.
En efecto, el Procurador pone de presente que en la
plenaria de la Cámara de Representantes, en segunda vuelta, se negaron dos
proposiciones que se relacionaban con el régimen pensional del personal del
INPEC como una excepción a la supresión de regímenes especiales. De tal suerte,
no era procedente que se aprobara ulteriormente la misma iniciativa por cuanto
contenía la misma esencia material de las proposiciones negadas en el séptimo
debate.
VI.
CONSIDERACIONES
1.      Competencia
Por dirigirse la presente demanda contra un
precepto que hace parte de un acto reformatorio de la Constitución, el inciso
6° (parcial) y el parágrafo transitorio 5° del artículo 1° del Acto Legislativo
N° 01 de 2005, esta Corporación es competente para decidir sobre su
constitucionalidad, tal y como lo prescriben los artículos 241-1 y 379 de la
Carta Política.
Según lo prevé el artículo 379 Superior, la acción
pública contra los actos reformatorios de la Constitución “sólo procederá
dentro del año siguiente a su promulgación”. Por este aspecto la Corte
también es competente para pronunciarse en la presente causa, toda vez que el
Acto Legislativo 01 de 2005 se publicó en el Diario Oficial No. 45980 del 25 de
Julio de 2005[1] y la demanda de
inconstitucionalidad fue instaurada el 16 de junio de 2006, es decir, dentro
del término de caducidad establecido en el citado artículo 379 de la Carta.
2.
Existencia de cosa juzgada constitucional frente al inciso 6° del artículo 1°
del Acto Legislativo 01 de 2005.
Una de las normas demandadas en la
presente causa es el inciso 6°
del artículo 1° del Acto Legislativo N° 01 de 2005, el cual regula el tema de
los factores que se deben tener en cuenta para definir el monto de las
pensiones y para garantizar el mínimo vital de los pensionados. Dicha norma es
cuestionada por el actor bajo la consideración de que en su proceso de
formación se desconoció el principio de
consecutividad, al no haber sido sometida a los ocho debates reglamentarios,
particularmente, frente al tema relacionado con el monto mínimo de las
pensiones.
Sobre el inciso 6° del artículo 1° del Acto
Legislativo 01 de 2005, encuentra la Corte que el mismo ya fue sometido al
juicio de inconstitucionalidad, habiéndose declarado exequible mediante
Sentencia C-178 del 14 de marzo de 2007 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). En
esa oportunidad, la acusación principal contra el inciso 6°, y concretamente
contra la expresión “Ninguna pensión podrá ser
inferior al salario mínimo legal mensual vigente”,  giró en torno a una presunta ocurrencia de vicios
de procedimiento en su formación e incluyó el cargo que en esta oportunidad se
invoca: el presunto desconocimiento del principio de consecutividad por no
haber surtido los ocho debates reglamentarios.
El análisis de constitucionalidad del inciso 6° del
artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2005, frente al principio de
consecutividad, lo llevó a cabo la Corte en la providencia referida, en los siguientes
términos:
“5.3.3. El inciso sexto del Acto
Legislativo 01 de 2005 cumplió con los 8 debates reglamentarios y, por lo
tanto, respetó el principio de consecutividad.
Como se advirtió, el demandante considera
que el trámite que surtió el inciso sexto del artículo 1 del Acto Legislativo
01 de 2005[2] no respetó el principio
de consecutividad. Tanto los que intervinieron en el proceso como la
Procuraduría General de la Nación consideran que dicho cargo no debe prosperar
ya que el trámite que surtió el inciso sexto del artículo primero del Acto
Legislativo 01 de 2005 cumplió con el principio de consecutividad.
El recuento realizado en el acápite 5.3.1
de esta providencia hace énfasis en el trámite específico de dicho inciso, los cambios
que sufrió y el tema dentro del cual se inscribe la norma en él consagrada. De
acuerdo a este recuento, el tema abordado en el inciso estuvo presente desde
que se radicó la iniciativa del Gobierno y cumplió con los ocho debates
reglamentarios que establece el artículo 375 de la Constitución, en armonía con
el principio de consecutividad. El tema del monto de las pensiones,
específicamente el de los factores de liquidación de la pensión con miras a
privilegiar criterios objetivos frente a los parámetros subjetivos asociados al
concepto de mínimo vital cualitativo, fue discutido y puesto a consideración de
los congresistas durante toda la primera vuelta, en un principio de manera
general y luego vinculado específicamente al mínimo vital.
La evolución del texto muestra como en la
concepción y el diseño del Acto Legislativo 01 de 2005 durante la primera
vuelta estuvo presente el tema de los factores a tener en cuenta para la
liquidación de la pensión así como de su incidencia en el monto de la pensión,
en especial respecto de su relevancia a la luz del concepto de mínimo vital
pensional. Y
también estuvo presente la definición de los límites mínimos que deberían ser
respetados al momento de determinar el monto de las pensiones. En
la segunda vuelta se partió de esa base para reunir en un mismo texto los
factores ha tener en cuenta para la liquidación de las pensiones con sujeción a
la ley y establecer el monto mínimo de las pensiones, a lo que se añadió la
salvedad de que para ciertos casos especiales, que serían determinados por la
ley, era posible la concesión de beneficios económicos periódicos inferiores al
salario mínimo.
De acuerdo a lo anterior, la Corte concluye
que a lo largo de las dos vueltas durante el trámite del inciso 6 del artículo
1 del Acto Legislativo 01 de 2005, si bien hubo cambios, el tema por él
regulado, sí fue objeto de debate y votación en los ochos debates, por lo que
no se vulneró el principio de consecutividad. Por lo tanto, la Corte declarará
la exequibilidad del inciso 6 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005
por el cargo estudiado.” (Subrayas y negrillas fuera de texto).
Según se anotó, a partir de los argumentos
citados la Corte procedió a declarar exequible el Acto Legislativo 01 de 2005,
incluyendo el inciso 6° del artículo 1°, por los cargos analizados. Al
respecto, se lee en el numeral segundo de la parte resolutiva de la Sentencia
C-178 de 2005:
“Primero: Declarar EXEQUIBLE el Acto
Legislativo 01 de 2005, en relación con los cargos analizados atinentes a
vicios de procedimiento en su formación.”
Así las cosas, considerando que frente al
cargo que en este proceso se formula, el inciso 6° del artículo 1° el Acto
Legislativo 01 de 2005 ya fue sometido al juicio de inconstitucionalidad, la
Corte se abstendrá de emitir un nuevo pronunciamiento de fondo por haber
operado respecto del mismo el fenómeno jurídico de la cosa juzgada
constitucional (C.P. art. 243).
Bajo ese entendido, el presente juicio de
inconstitucionalidad cobijará únicamente la acusación contra el parágrafo 5°
del artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2005.
3. Inhibición de la Corte en relación con
la acusación formulada por el actor contra el parágrafo transitorio 5º del
artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005.
La otra disposición acusada en el presente juicio es el parágrafo transitorio 5° del artículo 1° del Acto Legislativo N° 01
de 2005, en el que se dispone aplicar a los miembros del cuerpo de custodia y
vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional (INPEC), el régimen especial de
pensiones previsto para las actividades de alto riesgo. Sobre dicho parágrafo, aduce el demandante que se trató de una
iniciativa novedosa introducida en la segunda vuelta, no discutida ni debatida
en la primera, razón por la cual no surtió los 8 debates reglamentarios.
Amparado en la historia legislativa del precepto, precisa que su texto se
incorporó al proyecto durante el séptimo debate en la Comisión Primera del
Senado como un artículo nuevo, sin que se hubiese expresado nada del tema en
las instancias congresionales anteriores.
Respecto de tal acusación,
observa la Corte que la misma plantea la existencia de un vicio de
inconstitucionalidad por la presunta violación del principio de consecutividad.
No obstante,  un análisis detenido de la demanda le permite a la Corporación
concluir que la misma no cumple con los presupuestos mínimos de procedibilidad
en razón a que no desarrolla con suficiencia y pertinencia el cargo en que se
sustenta, como se pasa a explicar.
De acuerdo con las reglas que son aplicables al
procedimiento de expedición de los actos legislativos, esta Corporación ha
precisado que, tal y como ocurre con los proyectos de ley, el trámite de
aprobación de dichos actos debe ajustarse a los principios de consecutividad
e identidad relativa o flexible[3], en virtud de los cuales
se exige al Congreso, por un lado, someter los distintos temas de un proyecto a
los debates reglamentarios, y por el otro, que las modificaciones y adiciones
incorporadas guarden relación de conexidad con los asuntos tratados en las
etapas precedentes.
Para el trámite de los actos legislativos,
los principios de consecutividad e identidad relativa encuentran fundamento en
el artículo 375 de la Carta, al prever éste que en el segundo periodo “sólo
podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero”, y de manera
especial y concreta, en el artículo 226 del Reglamento del Congreso (Ley 5ª de
1992), conforme al cual resultan admisibles las modificaciones que se hagan en
la segunda vuelta, siempre que versen sobre iniciativas presentadas en la
primera vuelta y no alteren la esencia de lo aprobado inicialmente.
Ahora bien, atendiendo al alcance del
principio de consecutividad, la jurisprudencia constitucional viene sosteniendo
que, para que un cargo de inconstitucionalidad por violación del mencionado
principio se considere sustancialmente apto, es necesario que el demandante
acredite “no sólo que el artículo impugnado es nuevo, sino que su contenido
normativo no tiene conexión alguna con el proyecto en el cual se inserta; en
otras palabras, que aquél resulta absolutamente novedoso al continente
normativo”.
Ha señalado el Tribunal que tal presupuesto
de procedibilidad es razonable si se considera que, por disposición expresa de
la Constitución y de la ley, el Congreso de la República se encuentra facultado
para introducir modificaciones, adiciones y supresiones a los proyectos de ley
y de acto legislativo en el segundo debate y en la segunda vuelta, de manera
que un proceder en tal sentido, por sí mismo no puede constituir un vicio de procedimiento
contrario a la Carta Política.
Sobre este particular, destaca la Corte que
mientras el artículo 160 de la Constitución Política dispone que “Durante el
segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones,
adiciones y supresiones que juzgue necesarias”, el artículo 161 del mismo
ordenamiento superior prevé que “Cuando surgieren discrepancias en las
Cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán comisiones de conciliación
conformadas por un mismo número de Senadores y representantes, quienes reunidos
conjuntamente, procurarán conciliar los textos, y en caso de no ser posible
definirán por mayoría”. En concordancia con tales mandatos se
encuentran los artículos 177 y 178 de la Ley 5ª de 1992 (Reglamento del
Congreso), los cuales habilitan a las Plenarias para introducir modificaciones
a los proyectos de ley y de acto legislativo que tramitan, sin necesidad de que
aquellas regresen a la Comisión para ser nuevamente discutidas, previendo a su
vez un mecanismo de conciliación que permite reconsiderar las discrepancias
entre comisiones y plenarias.
Así, el hecho de que las cámaras
legislativas puedan introducir modificaciones a los proyectos que suben de las
comisiones o que provienen de la otra cámara, existiendo además la posibilidad
de conciliar las diferencias que surjan entre ella, hace entonces más riguroso
y exigente el planteamiento de una acusación por violación del principio de
consecutividad, toda vez que surge para el demandante la obligación de tener
que demostrar el alcance verdaderamente novedoso de la norma acusada frente al
proyecto del que hace parte, permitiendo así configurar el mínimo de sospecha
requerido para someter la medida al juicio de inconstitucionalidad.
En ese sentido, la posibilidad de estructurar
un verdadero proceso de inconstitucionalidad contra una ley o acto legislativo
por la ausencia de debate, se repite, no depende simplemente de que se
identifique el texto o expresión que se considera nuevo frente a lo aprobado en
primera vuelta, pues es posible que se trate de una modificación o de una
adición autorizadas expresamente por el ordenamiento jurídico. Para que la
solicitud de inconstitucionalidad pueda ser considerada, se requiere además
indicar por qué esa adición o modificación resulta violatoria del principio de
consecutividad y va en contravía de la potestad general de modificación de los
proyectos con que cuentan las cámaras; para lo cual deberá explicar el actor en
que medida esa diferencia afecta la esencia de lo aprobado inicialmente o
constituye un tema nuevo que no guarda relación con lo debatido inicialmente.
El aludido presupuesto de procedibilidad
fue suficientemente explicado por la Corte en la Sentencia C-992 de 2001(M.P.
Rodrigo Escobar Gil), a propósito de una demanda de inconstitucionalidad contra
la Ley 633 de 2001, por haber incurrido el Congreso en aparentes vicios de
trámite en su formación, materializados, entre otros, en la ausencia de debate
de algunos de sus contenidos normativos. En esa ocasión, la Corte aclaró que
frente a la normatividad constitucional y legal vigentes, para cumplir con el
requisito de suficiencia del cargo, es deber del demandante explicar, así sea
de forma suscinta, los motivos por lo que considera que un determinado texto
corresponde a un asunto nuevo e inconexo con lo debatido en las instancias
anteriores. Sobre este particular, se dijo en el fallo:
“Se tiene entonces que, no basta con
establecer que un determinado texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de
lo aprobado en la comisión, puesto que ello puede responder a una modificación
o adición producida en los términos de las normas superiores citadas. Es
necesario además, para que el cargo de inconstitucionalidad pueda prosperar,
que se acredite, que tal novedad no guarda relación de conexidad con lo
aprobado en el primer debate o que es contraria a lo allí decidido.
De esta manera,
para estructurar un cargo por violación del principio de consecutividad, no
basta con que el actor se limite, como ocurre en este caso, a identificar las disposiciones
que contengan adiciones o novedades respecto de lo aprobado en el primer
debate, puesto que ello es permitido por la Constitución y la ley orgánica del
reglamento del Congreso.
Para que la
Corte pueda entrar a realizar un examen de constitucionalidad por este concepto
se requiere que la demanda cumpla las siguientes condiciones: 1. Que
identifique de manera precisa los contenidos normativos que se consideran
nuevos y 2. Que se exprese, así sea de manera suscinta, respecto de cada uno de
ellos, o de cada grupo de contenidos, las razones por las cuales se considere
que los mismos corresponden  a asuntos nuevos, que no guarden relación de
conexidad con lo discutido en el primer debate.
La pretensión
así estructurada comporta un verdadero cargo de constitucionalidad que la Corte
habría de examinar a la luz de los principios de identidad y de consecutividad.
En la misma sentencia, la Corte precisó que la
exigencia impuesta al demandante de tener que explicar por qué el texto acusado
no tiene conexión alguna con el proyecto en el cual se inserta, también
encuentra fundamento en el carácter rogado del control constitucional por
vicios de forma, de manera que la Corte se vería abocada a exceder el ámbito de
sus competencias si decide revisar oficiosamente el trámite de una norma para
establecer, a partir de una acusación precaria, posibles irregularidades en las
que se pudo incurrir durante su proceso de formación y expedición. Sobre el
punto, se anotó:
“En general, de aceptarse la pretensión del actor
sería necesario concluir que la Corte, oficiosamente, a partir de la
comparación que el demandante haga entre los textos aprobados en primer y en
segundo debates, tendría que adelantar un minucioso examen de la totalidad de
los debates que sobre un proyecto de ley se hayan cumplido en las plenarias,
para constatar si en los textos que registran diferencia, hay alguna relación
de conexidad con el contenido material de lo aprobado en la comisión, y en general
si no está presente alguna de las condiciones que dan sustento constitucional a
tal variación.
Sin embargo, uno de los elementos centrales del
sistema de control de constitucionalidad que rige en Colombia es, precisamente,
el de que la Corte no puede proceder de oficio y que su competencia, cuando se
demande una norma por virtud de la acción pública de inconstitucionalidad, se
deriva de los cargos que sean adecuadamente formulados por el demandante.
Como en el presente caso, respecto de los presuntos
vicios de trámite en la aprobación de la Ley 633 de 2000 el demandante no
presenta de manera adecuada los cargos, la demanda es inepta y la Corte habrá
de inhibirse de realizar un pronunciamiento por este concepto. (Sentencia C-992
de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil)”
Tratándose concretamente de la violación del principio
de consecutividad frente a actos legislativos, la posición adoptada por la
Corte Constitucional en la Sentencia C-992 de 2001 fue a su vez recogida y
reiterada, entre otras, en las Sentencias C-1124 de 2004 (M.P. Marco Gerardo
Monrroy Cabra) y C-242 de 2005 (M.P. Alvaro Tafur Galvis), con ocasión de
sendas demandas formuladas contra el Acto Legislativo 01 de 2003 que modificó
el artículo 108 de la Constitución Política.  En ambas oportunidades, frente a
acusaciones de haberse incurrido en vicios de inconstitucionalidad por no
someter ciertos textos del citado acto al número de debates reglamentarios, la
Corte decidió inhibirse para resolver de fondo, al encontrar que los
demandantes no estructuraron debidamente el cargo, pues no cumplieron con la
carga mínima de explicar por qué el contenido acusado no guardaba relación
causal con el proyecto al que se integraban.
Sobre el punto se expresó en la citada Sentencia
C-1124 de 2004:
“No obstante, revisado el texto de la
demanda, esta Sala constata que los cargos de la misma no desarrollan
suficientemente el vicio de inconstitucionalidad alegado. Como ya se dijo, el
libelo se estructura sobre la afirmación de que el parágrafo en cuestión no
tuvo los ocho debates reglamentarios, para demostrar lo cual se precisa que el
texto del proyecto de acto legislativo no fue incluido en la ponencia para
primer debate en el Senado y tampoco en la ponencia para segundo debate en la
plenaria. En el fondo, lo que el demandante plantea es un vicio de
inconstitucionalidad por violación del principio de consecutividad de los
proyectos de ley. Sin embargo, de conformidad con la jurisprudencia
constitucional, para que un cargo de inconstitucionalidad por violación de
dicho principio se considere sustancialmente apto, se requiere que el
demandante demuestre, no sólo que el artículo impugnado es nuevo, sino que su
contenido normativo no tiene conexión alguna con el proyecto en el cual se
inserta; en otras palabras, que aquél resulta absolutamente novedoso al
continente normativo.”
Por su parte, en la Sentencia C-242 de 2005 reiteró la
Corporación:
“La  Corte encuentra, de otra parte,  que
la acusación contra el primer inciso del parágrafo 1° del artículo 2 del Acto
Legislativo 01 de 2003 en relación con el supuesto desconocimiento del mandato
superior (art. 375 C.P.) que establece la exigencia de ocho debates  en el
trámite de los actos legislativos  fue formulada  por el actor  en términos
prácticamente idénticos a los que en su momento se formularon por el demandante
en el proceso D-5203 que culminó con la Sentencia C-1124 de 2004.
En consecuencia al respecto  deben
reiterarse los argumentos que se expusieron en dicha sentencia y que llevaron a
la Corte, como  ha de ser en  el presente caso, a inhibirse para emitir un
pronunciamiento de fondo  por ineptitud sustantiva de la demanda.”
Así las cosas, en el asunto que en esta
oportunidad se pone a consideración de la Corte, la Corporación adoptará una
decisión similar a la tomada en las Sentencias C-992 de 2001, C-1124 de 2004 y
C-242 de 2005 ya que, como se dijo inicialmente, frente al parágrafo
transitorio 5º del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005, el actor se
limita a señalar que “se trató simplemente de una novedad introducida en la
segunda vuelta, carente de debate alguno”, sin entrar a justificar el por
qué  tal inclusión es a tal punto novedosa que termina por desconocer el
principio de consecutividad del proyecto que concluyó con la expedición del
acto legislativo en cita.
En efecto, aun cuando el demandante
sustenta la acusación en el trámite legislativo seguido por la norma acusada,
haciendo un recuento detallado del mismo, en ninguna parte señala en que medida
el texto impugnado afecta la esencia de lo aprobado inicialmente o, en su
defecto, constituye un tema nuevo que no guarda relación de conexidad con lo
debatido inicialmente y con los objetivos perseguidos por el Acto Legislativo
01 de 2005. Por esta razón, la Corte se inhibirá de analizar de fondo el cargo
por violación del principio de consecutividad y así lo dispondrá expresamente
en la parte resolutiva de la Sentencia.
4. La Corte Constitucional sólo tiene
competencia para pronunciarse sobre los cargos formulados en la demanda de manera
clara y precisa.
En su concepto de rigor, el señor
Procurador General de la Nación decidió adicionar la acusación formulada por el actor contra el
parágrafo transitorio 5º del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005,
solicitándole a la Corte su declaratoria de inexequibilidad, “por haberse
incurrido en un vicio de procedimiento en su formación consistente en haberse
aprobado dicha norma cuando previamente había sido negada en dos ocasiones en
la plenaria de la Cámara de Representantes, durante el trámite del respectivo
proyecto en su segundo periodo”.
Sobre el punto sostiene que, en la medida en que el
actor menciona en la demanda la existencia de dos iniciativas que a su juicio
guardan relación con la norma acusada, las cuales a su vez fueron negadas en
segunda vuelta en plenaria de la Cámara de Representantes, “el principio pro
actione obliga al Ministerio Público a revisar el cargo desde esa
perspectiva y a la luz de las normas de trámite de proyectos de acto
legislativo que le son aplicables, las cuales también fueron citadas
expresamente en su razonamiento por el accionante”.
En relación con este hecho, recuerda la Corte que, tal
y como lo ha precisado en las Sentencias C-717 de 2003, C-572 de 2004, C-888 de
2004 y C-353 de 2006, de manera general, el examen de inconstitucionalidad de
una norma debe limitarse a los cargos contenidos en la demanda, es decir, a
aquellas acusaciones que han sido objeto de valoración para su admisión por
parte del propio órgano de control constitucional, y que también han sido
materia de pronunciamiento por quienes voluntaria u obligatoriamente
intervienen en el proceso de constitucionalidad.
En el
caso concreto de los actos legislativos, si bien inicialmente la Corte había
sostenido que su revisión por vicios de forma debía ser integral, a partir de
la Sentencia C-543 de 1998 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) dejó en claro que, en
cuanto el control constitucional de los actos legislativos no es de carácter
oficioso sino rogado, la Corte sólo tiene competencia para pronunciarse sobre
aquellos vicios planteados en debida forma por el actor en la respectiva
demanda. Se anotó en dicha Sentencia lo siguiente:
“Caber agregar que como  el control
constitucional de los Actos Legislativos no es de carácter oficioso, sino
rogado (por demanda ciudadana), la Corporación en estos casos tan sólo puede
pronunciarse sobre los cargos formulados por los demandantes”.
El carácter estrictamente rogado del examen
constitucional de los actos legislativos, lo ha explicado la jurisprudencia,
“deriva no sólo de que dichas reformas constitucionales no son objeto de un
control oficioso o automático sino además del hecho de que la Constitución
prevé un término de caducidad de un año para las demandas dirigidas contra todo
acto reformatorio de la Constitución (CP art. 379)”[4].
En ese contexto, ha precisado que, si fuera suficiente con que el actor u otro
interviniente citaran un vicio específico que pudiera tener un acto legislativo
para que la Corte estuviera obligada a examinar integralmente esa reforma
constitucional, “entonces las finalidades del término de caducidad previsto por
la Carta en estos eventos no se cumplirían, pues la reforma podría ser
declarada inexequible por un cargo que nunca fue formulado por ningún ciudadano
dentro del año siguiente a la promulgación de la reforma”[5].
La
posición adoptada por la Corte en la Sentencia C-543 de 19998, fue a su vez
reiterada en la Sentencia C-487 de 2002 (M.P. Alvaro Tafur Galvis), en la que,
al examinar la constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2001, se consideró
que en relación con el control de constitucionalidad sobre los vicios de forma
de tales actos se debía seguir “[m]as bien el criterio fijado en la Sentencia
C-543 de 1998 que optó, de manera unánime, por el entendimiento de que en
materia de control de dichos actos la competencia de la Corte se limita al
análisis de los cargos planteados en la demanda”. En este último
pronunciamiento, la Corte coincidió en que “[l]as características particulares
del trámite de dichos actos que involucran el ejercicio de la atribución
constituyente reconocida al Congreso por la Carta, unidas a la clara limitación
que hace el artículo 241-1constitucional al control de los vicios de
procedimiento invocados por los ciudadanos dentro del límite temporal que fija
el artículo 379Ibidem”, coadyuvan a reafirmar la tesis de que la
competencia de la Corte en materia de control constitucional de actos
legislativos por vicios de forma, está limitada a los cargos formulados en la
demanda.
Esta
misma línea de interpretación la recogió luego la Corporación en la Sentencia
C-614 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), al revisar una demanda de
inconstitucionalidad parcial contra los artículos 1°, 2° y 3° del Acto
Legislativo 01 de 2001. En esa oportunidad expreso la Corte:
Por otra parte, la Corte ha precisado que
el control de constitucionalidad de los actos legislativos se limita al examen
de los cargos por vicios de procedimiento planteados en la demanda. Sobre este
particular, la Corte en Sentencia C-543 de 1998 expresó que “... como el
control constitucional de los actos legislativos no es de carácter oficioso,
sino rogado (por demanda ciudadana), la Corporación en estos casos tan sólo
puede pronunciarse sobre los cargos formulados por los demandantes”, tesis
que fue recientemente reiterada en la Sentencia C-487 de 2002.
Quiere esto decir, que no
basta con que se demanda un Acto Legislativo por un vicio de procedimiento que
de algún modo sea predicable de todo el cuerpo normativo, para que de manera
oficiosa la Corte deba proceder a un examen minucioso y exhaustivo de todo el
procedimiento surtido durante el trámite de la reforma, a efecto de establecer
si hubo algún vicio en aspectos tales como la iniciativa, la publicación del
proyecto, de las ponencias o de los textos aprobados, el quórum, los principios
de identidad y de consecutividad, etc.
El sentido del control por
vicios de forma es el de permitir a los ciudadanos, particularmente a quienes
han estado próximos a los debates parlamentarios, la oportunidad de plantear
ante la Corte las deficiencias en el trámite de un proyecto que en su concepto
tengan como consecuencia la inconstitucionalidad del mismo. Ello implica que el
ciudadano interesado ha detectado el posible vicio y estructura en torno al
mismo un cargo de inconstitucionalidad. No se atiende a esta filosofía cuando
quien ha sido opositor de un proyecto aprobado por el Congreso pretende,
simplemente, librar una última batalla en la instancia del control
constitucional, estructurando un cargo débilmente sustanciado, pero con la
expectativa de que el juez constitucional, de oficio proceda a una revisión
integral sobre la corrección del trámite del proyecto.
Aparte de las anteriores
consideraciones, esta Corporación ha señalado que el control de
constitucionalidad por vicios de procedimiento en un Acto Legislativo debe
limitarse a los cargos formulados por los demandantes en atención a las
particulares características del trámite de reforma, a la limitación prevista
en el artículo 241-1 de la Constitución y a la limitación temporal establecida
en el artículo 379 superior”.
Recientemente,
a través de las Sentencias C-717 de 2003, C-572 de 2004, C-888 de 2004 y C-242
de 2005, la Corte ha reafirmado su posición sobre el carácter rogado del
control constitucional ejercido contra actos reformatorios de la Constitución
por vicios de forma, precisando en ellas que el mismo se circunscribe, única y
exclusivamente, al estudio de los cargos formulados en debida forma por el
actor en la demanda.
Así, de
acuerdo con la jurisprudencia constitucional sobre la materia, la Corte debe
entonces abstenerse de valorar la acusación formulada por el Ministerio Público
contra el parágrafo transitorio 5º del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de
2005, por no haber sido planteada como cargo en el libelo acusatorio. Aun
cuando la Agencia Fiscal sostiene que el vicio planteado surge del propio
contexto de la demanda, para la Corte es claro que, formal y materialmente, la
acusación del actor giró, única y exclusivamente, en torno a la presunta
violación del principio de consecutividad por la introducción de un texto nuevo
en segunda vuelta que no fue debatido en la primera.
No
desconoce el Tribunal que el actor, al referirse al trámite legislativo que
surtió la norma acusada, hizo mención a distintos sucesos entre los que se
cuenta el expresado por el señor Procurador. Sin embargo, los mismos no son
planteados formalmente como cargos de inconstitucionalidad ni tampoco revisten
tal connotación, razón por la cual no pueden ser objeto de evaluación y
valoración por la Corte sin exceder el ámbito de sus competencias constitucionales
y legales. Sobre este aspecto, se destaca lo dicho por la Corte en la Sentencia
C-572 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), en el sentido de sostener que la
existencia de un término de caducidad, que muestra la intención del
Constituyente de dar firmeza a las reformas constitucionales y de sustraerlas
de un control integral y automático por la Corte, le impone al ciudadano el
deber de concretar y especificar con claridad y certeza, y no de forma
abstracta y genérica, el cargo inconstitucional, esto es, la obligación de
indicar el vicio de trámite en que incurrió el Congreso y cómo éste resulta
contrario a la Constitución, circunstancia que no tuvo lugar en el presente
caso frente a la hipótesis planteada por el Ministerio Público.
VII.   DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
PRIMERO.- ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-178 del 14 de marzo de
2007, que declaró EXEQUIBLE el inciso sexto del artículo primero del
Acto Legislativo 01 de 2005, por el cargo de violación del principio de
consecutividad.
SEGUNDO.- Declararse INHIBIDA para conocer del cargo relativo
a la violación del principio de consecutividad, formulado contra el parágrafo
quinto transitorio del artículo primero del Acto Legislativo 01 de 2005, por
ineptitud sustantiva de la demanda.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-292 DE 2007 DEL
MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia porque demanda cumple
requisitos para suscitar decisión de fondo (Salvamento de voto)
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005-Inconstitucional por razones de fondo y
forma (Salvamento de voto)
Referencia: expediente D-6381
Demanda de inconstitucionalidad contra el
inciso 6 y el parágrafo transitorio 5º del artículo 1º del Acto Legislativo No.
01 de 2005, “Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución
Política”
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Con el respeto acostumbrado por las decisiones
mayoritarias de esta Corte, me permito salvar mi voto a la presente sentencia,
por cuanto considero, en primer término, que procedía una decisión de fondo
sobre esta demanda, la cual reunía en mi sentir los requisitos señalados tanto
por el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, como los requisitos señalados por
la jurisprudencia constitucional para que proceda un estudio abstracto de
constitucionalidad. En segundo lugar, me permito reiterar, como lo he sostenido
en otras oportunidades, que en mi concepto el Acto Legislativo 01 de 2005 es
inconstitucional, tanto por vicios de forma como de fondo.
Con fundamento en lo anterior, discrepo de la presente
decisión.
Fecha ut supra,
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1]
Cabe precisar que el Acto Legislativo 01 de 2005 fue publicado
en el Diario Oficial N° 45.980 del 25 de julio de 2005, y a su vez corregido
mediante el Decreto 2576 del 27 de julio de 2005, publicado en el Diario Oficial
N° 45.984 del 29 de julio de 2005.
[2]
El inciso sexto del Artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005
dice “Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los
factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.
Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente. Sin
embargo, la ley podrá determinar los casos en que se puedan conceder beneficios
económicos periódicos inferiores al salario mínimo, a personas de escasos
recursos que no cumplan con las condiciones requeridas para tener derecho a una
pensión.”
[3]
Véase, entre otras, las Sentencias C-487 de 2002 (M.P. Álvaro
Tafur Galvis), C-614 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y C-332 de 2005 (M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa).
[4]
Sentencia C-572 de 2004, M.P. (E) Rodrigo Uprimny Yepes.
[5] Sentencia Ibídem.