C-221-16
Sentencia C-221/16
PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO 2010-2014 y 2014-2018-Creación de áreas de reserva
minera estratégica
RESERVA DE LA INFORMACION GEOLOGICA, GEOQUIMICA Y GEOFISICA QUE SE
GENERE POR EL SERVICIO GEOLOGICO COLOMBIANO, QUE PERMITA EVALUAR EL POTENCIAL
MINERO DE UN AREA ESTRATEGICA-Resulta contrario a la
libertad de acceso a la información pública
NORMAS
SOBRE CREACION Y AMPLIACION DE AREAS DE RESERVA ESTRATEGICA MINERA FRENTE AL
PRINCIPIO DE AUTONOMIA TERRITORIAL-Cosa juzgada constitucional
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL O RES JUDICATA PRO VERITATE HABETUR-Definición
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Ámbito constitucional/SENTENCIAS DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Carácter inmutable/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos
COSA
JUZGADA ABSOLUTA-Concepto
COSA
JUZGADA RELATIVA-Concepto
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL RELATIVA-Especies
COSA
JUZGADA RELATIVA IMPLICITA-Eventos
COSA
JUZGADA APARENTE-Configuración
DERECHO
VIVIENTE “DIRITTO VIVENTE”-Concepto
NORMAS
SOBRE CREACION Y AMPLIACION DE AREAS DE RESERVA ESTRATEGICA MINERA-Derecho
de acceso a documentos públicos
NORMAS
SOBRE CREACION Y AMPLIACION DE AREAS DE RESERVA ESTRATEGICA MINERA-Marco
normativo
REGIMEN
ECONOMICO Y DE HACIENDA PUBLICA-Consagración constitucional/ESTADO-Propietario
del subsuelo y de los recursos naturales no renovables/CODIGO DE MINAS-Declaración
de la industria minera como de utilidad pública e interés social
LEY
DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Contenido/LEY DEL PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Incorporación del sector minero
NORMAS
SOBRE CREACION Y AMPLIACION DE AREAS DE RESERVA ESTRATEGICA MINERA-Información
geológica, geoquímica y geofísica que genere el Servicio Geológico Colombiano
adquiere carácter de reservada por el término que zona se mantenga como área
estratégica minera
LIBRE
ACCESO A DOCUMENTOS PUBLICOS Y DEMOCRACIA-Relación
DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA-Institución constitucional/DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Establece
el derecho de acceso a documentos públicos y a modo de excepción la reserva de
la información pública
DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA Y DERECHO DE ACCESO A DOCUMENTOS PUBLICOS-Jurisprudencia
constitucional
DERECHO
DE PETICION EN EL CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO-Información y documentos sometidos a reserva
DERECHO
DE ACCESO A DOCUMENTOS PUBLICOS-Manifestación del derecho a la información
determinado por la garantía del derecho de petición
DOCUMENTOS
PUBLICOS-Sujetos a reserva
ACCESO
A LA INFORMACION PUBLICA-Derecho fundamental
DERECHO
DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Impera cuando no exista reserva
legal expresa
LEY
DE TRANSPARENCIA Y DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA Y PRINCIPIO
DE MAXIMA PUBLICIDAD PARA TITULAR UNIVERSAL-Reserva de información por
disposición constitucional o legal
ACCESO
A DOCUMENTOS PUBLICOS-Facultad excepcional de restricción/DERECHO DE
ACCESO A DOCUMENTOS SOMETIDOS A RESERVA-Límites
DOCUMENTOS
SOMETIDOS A RESERVA-Jurisprudencia constitucional
LEY
ESTATUTARIA DE ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Reserva de la información
procesal
LEY
ESTATUTARIA DE ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Aplicación del principio
de publicidad/LEY ESTATUTARIA DE ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Carácter
restrictivo de la reserva/LEY ESTATUTARIA DE ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Razonabilidad
y proporcionalidad de la reserva
DERECHO
DE ACCESO A DOCUMENTOS PUBLICOS-Restricciones
RESERVA
A LA INFORMACION PUBLICA-Condiciones generales
DERECHO
DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Criterios y parámetros  constitucionales
de control
ACCESO
A LA INFORMACION-Principios rectores
CODIGO
DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Carácter
reservado de la información y documentos sometidos a reserva por la
Constitución o la ley
LEGISLADOR-Libertad
de configuración normativa en materia de reserva
TEST
DE RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD-Niveles de intensidad
DOCUMENTOS
SOMETIDOS A RESERVA Y LIMITES AL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Juicio
estricto de razonabilidad
RESERVA
DOCUMENTAL-Test estricto
RESERVA
AL ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA EN MATERIA GEOLOGICA-Finalidad de la
medida
RESERVA
AL ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA EN MATERIA GEOLOGICA-Razonabilidad de la
medida
DESARROLLO
MINERO ENERGETICO-Objetivo/DESARROLLO MINERO ENERGETICO Y DESARROLLO
SOSTENIBLE-Protección de los minerales de interés estratégico
NORMAS
SOBRE CREACION Y AMPLIACION DE AREAS DE RESERVA ESTRATEGICA MINERA-Información
geológica de las áreas de reserva estratégica minera/INFORMACION GEOLOGICA
DE LAS AREAS DE RESERVA ESTRATEGICA MINERA-Sustracción de la regla general
de acceso al público
SUSTRACCION
DE LA INFORMACION GEOLOGICA DE AREAS DE RESERVA ESTRATEGICA MINERA DE LA REGLA
GENERAL DE ACCESO AL PUBLICO-Principios de idoneidad, necesidad y
proporcionalidad estricta
NORMAS
SOBRE CREACION Y AMPLIACION DE AREAS DE RESERVA ESTRATEGICA MINERA-Protección
de los minerales de interés estratégico para contribuir al desarrollo minero
energético
SUSTRACCION
DE LA INFORMACION GEOLOGICA DE AREAS DE RESERVA ESTRATEGICA MINERA DE LA REGLA
GENERAL DE ACCESO AL PUBLICO-Idoneidad de la reserva
LIMITE
AL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Protección de otros derechos
que puedan resultar afectados por el acceso y difusión/LIMITE AL DERECHO DE
ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Tratamiento resguardado al conocimiento
público para impedir la proliferación desordenada de títulos mineros en
determinadas áreas
SECTOR
MINERO-Factores que inciden en la explotación de esta actividad
SUSTRACCION
DE LA INFORMACION GEOLOGICA DE AREAS DE RESERVA ESTRATEGICA MINERA DE LA REGLA
GENERAL DE ACCESO AL PUBLICO-Necesidad de la reserva
INFORMACION
GEOLOGICA, GEOQUIMICA Y GEOFISICA QUE GENERE EL SERVICIO GEOLOGICO COLOMBIANO
A PARTIR DE LA DECLARATORIA DE AREAS ESTRATEGICAS MINERAS FRENTE
AL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION-Reserva quebranta el principio
de proporcionalidad/DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION-Principios
de transparencia y publicidad de la gestión pública
Referencia: expediente D-10958
Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 108 de la Ley
1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo,
2010-2014” y los Artículos 20, 49, 50 (parcial), 51, 52 (parcial) y 173
(parcial) de la Ley 1753 de 2015“Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país.”
Demandante: Wilson Rentería Riascos
Magistrado Ponente
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C., cuatro (4) de mayo de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, previo
cumplimiento de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción
pública consagrada en el Artículo 241 de la Constitución Política, el día 18 de
agosto de 2015, el ciudadano Wilson Rentería Riascos actuando en nombre propio
y en representación[1]
de la Veeduría Nacional de Comunidades Negras, presentó[2]
demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 108 de la Ley 1450 de 2011 “Por
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014” y contra los
Artículos 20, 49, 50 (parcial), 51, 52 (parcial) y 173 (parcial) de la Ley 1753
de 2015“Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018
“Todos por un nuevo país”, por considerarlos violatorios de los artículos
1, 2, 3, 8, 13, 20, 29, 40, 64, 65, 66, 74, 79, 80, 93, 95, 150, 229, 287, 288,
311, 313, 332, 333, 334 y 366 de la Constitución Política. Así como los
artículos 1, 8, 25 y 63 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 2,
9, 10, 14 y 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
II. NORMAS DEMANDADAS
A continuación, se transcribe el
texto de las normas y se subrayan las disposiciones demandadas:
“LEY 1450 DE 2011
(junio 16)
Diario Oficial No. 48.102 de 16 de junio
de 2011
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo, 2010-2014.
(...)
“ARTÍCULO 108. RESERVAS MINERAS ESTRATÉGICAS. La autoridad minera determinará los minerales de interés estratégico
para el país, respecto de los cuales podrá delimitar áreas especiales en áreas
que se encuentren libres, sobre las cuales no se recibirán nuevas propuestas ni
se suscribirán contratos de concesión minera.
Lo anterior con el fin de que estas áreas sean
otorgadas en contrato de concesión especial a través de un proceso de selección
objetiva, en el cual la autoridad minera establecerá en los términos de
referencia, las contraprestaciones económicas mínimas distintas de las
regalías, que los interesados deben ofrecer.
PARÁGRAFO. En
todos los contratos de concesión minera podrán solicitarse prórrogas de la
etapa de exploración por periodos de dos años cada una, hasta por un término
total de once (11) años, para lo cual el concesionario deberá sustentar las
razones técnicas y económicas respectivas, el cumplimiento Minero-Ambientales,
describir y demostrar los trabajos de exploración ejecutados y los que faltan
por realizar especificando su duración, las inversiones a efectuar y demostrar
que se encuentra al día en las obligaciones de pago del canon superficiario y
que mantiene vigente la póliza Minero-Ambiental.”
(…)
“LEY 1753 DE 2015
(junio 9)
Diario Oficial No. 49.538 de 9 de junio de
2015
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 20. ÁREAS DE RESERVA PARA EL
DESARROLLO MINERO. Las áreas de reserva para el
desarrollo minero serán las siguientes:
Áreas de Reserva Estratégica Mineras: La Autoridad Minera
Nacional determinará los minerales de interés estratégico para el país,
respecto de los cuales, con base en la información geocientífica disponible,
podrá delimitar indefinidamente áreas especiales que se encuentren libres.
Estas áreas serán objeto de evaluación sobre su potencial
minero, para lo cual se deberán adelantar estudios geológicos mineros por parte
del Servicio Geológico Colombiano y/o por terceros contratados por la Autoridad
Minera Nacional. Con base en dicha evaluación, esta Autoridad seleccionará las
áreas que presenten un alto potencial minero.
Estas áreas se otorgarán mediante proceso de selección
objetiva. En los términos de referencia de este proceso, la Autoridad Nacional
Minera establecerá los requisitos mínimos de participación, los factores de
calificación, las obligaciones especiales del concesionario y podrá establecer
las contraprestaciones económicas mínimas adicionales a las regalías. Sobre
estas áreas no se recibirán nuevas propuestas ni se suscribirán contratos de
concesión minera. Para estos efectos la Autoridad Minera contará con la
colaboración del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
La Autoridad Nacional Minera dará por terminada la delimitación,
cuando las áreas evaluadas no sean seleccionadas, caso en el cual quedarán
libres para ser otorgadas mediante el régimen ordinario del Código de Minas.
Cuando no se presente licitante u oferente la Autoridad Nacional Minera podrá
mantener la delimitación para un futuro proceso de selección sin perjuicio de
darla por terminada en cualquier tiempo.
El Gobierno nacional reglamentará la materia a que aluden
los incisos anteriores. En los Contratos Especiales de Exploración y
Explotación que se deriven de estas delimitaciones, se podrán establecer reglas
y obligaciones especiales adicionales o distintas a las establecidas en el
Código de Minas.
Por su parte, la información geológica, geoquímica
y geofísica que el Servicio Geológico Colombiano genere a partir de la
declaratoria de las áreas estratégicas mineras por parte de la Autoridad Minera
y que permita evaluar el potencial mineral de tales áreas, tendrá el carácter
de reservada por el mismo término en que la Autoridad Minera declare dichas
zonas como estratégicas mineras o hasta tanto deba darse a conocer en
desarrollo de los procesos de selección objetiva que adelante la Autoridad
Minera para el otorgamiento de contratos de concesión especial en estas áreas.
Áreas de Reserva para la formalización: La Autoridad
Minera Nacional podrá delimitar áreas de Reserva Estratégica Minera para la
formalización de pequeños mineros, sobre áreas libres o aquellas que sean
entregadas a través de la figura de devolución de áreas para la formalización
minera.
Áreas de Reserva para el desarrollo minero-energético: El
Ministerio de Minas y Energía delimitará las zonas estratégicas para el
desarrollo minero-energético en un término no mayor de doce (12) meses,
contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley. Estas zonas se
declaran por un término de dos (2) años prorrogables por el mismo término y su
objetivo es permitir el manejo ordenado de los recursos naturales no renovables
propendiendo por la maximización del uso de los recursos ajustándose a las
mejores prácticas internacionalmente aceptadas.
Sobre estas áreas no se recibirán nuevas propuestas ni se
suscribirán contratos de concesión minera de carbón. Lo anterior con el fin de
que estas áreas sean otorgadas por la autoridad correspondiente a través de un
proceso de selección objetiva, en el cual dicha autoridad establecerá los
términos de referencia.
En casos de superposiciones de áreas entre yacimientos no
convencionales y títulos mineros, en virtud de un acuerdo operacional, la
Autoridad Minera Nacional autorizará la suspensión de los títulos mineros sin
afectar el tiempo contractual.
Ante la suspensión del título minero por la causal antes
señalada, el titular minero podrá solicitar la modificación del instrumento de
control ambiental, incluyendo un capítulo de cierre temporal. La autoridad
ambiental tramitará dicha modificación.
No podrán ser áreas de reservas para el desarrollo minero
las áreas delimitadas como páramos y humedales.
PARÁGRAFO 1o. Las áreas
estratégicas mineras creadas con base en el artículo 108 de la Ley 1450 de 2011 mantendrán su vigencia pero se sujetarán
al régimen previsto en el presente artículo.
PARÁGRAFO 2o. No podrán
declararse áreas de reserva para el desarrollo minero en zonas de exclusión de
conformidad con lo dispuesto por la normatividad vigente.”
(…)
“ARTÍCULO 50. PROYECTOS DE INTERÉS
NACIONAL Y ESTRATÉGICOS (PINE). A los Proyectos
de Interés Nacional y Estratégicos (PINE), les serán aplicables las
disposiciones contenidas en las Leyes 9ª de 1989, 388 de 1997 y 1682 de 2013 y demás normas que las reglamenten, modifiquen o
adicionen.
La inclusión del predio en los PINE se entenderá en
los términos del artículo 72 de la Ley 1448 de 2011 como una imposibilidad jurídica para la
restitución que impondrá al Fondo de la Unidad Administrativa Especial de
Gestión de Restitución de Tierras Despojadas la obligación de compensar a las
víctimas con un predio de similares condiciones, en el orden y lineamientos
establecidos en el artículo 98 de la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios. Sin
embargo, en estos casos, el pago de la compensación se realizará con cargo a
los recursos que se consignen en el depósito judicial efectuado por la entidad
propietaria con cargo al proyecto, en virtud del proceso de expropiación.
PARÁGRAFO. Las
disposiciones previstas en este artículo se podrán aplicar a los proyectos que
antes de la promulgación de esta ley hubiesen sido declarados como Proyectos de
Interés Nacional y Estratégicos (PINE).”
(…)
III. DEMANDA
1. El actor demanda el Artículo 108 de la Ley 1450 de 2011 “Por
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014” y los
Artículos 20, 49, 50 (parcial), 51, 52 (parcial) y 173 (parcial) de la Ley 1753
de 2015“Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018
“Todos por un nuevo país.”, con fundamento en los argumentos que se
sintetizan a continuación:
1.1.
Artículo 108 de la Ley 1450 de 2011 y
Artículo 20 de la Ley 1753 de 2015
El actor considera que el
Artículo 108 de la Ley 1450 de 2011 y el Artículo 20 de la Ley 1753 de 2015,
por virtud de los cuales se crean y amplían Áreas de Reservas Mineras
Estratégicas, son contrarios a los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución
Política. En palabras del demandante: “La creación y ampliación de las Áreas
Estratégicas Mineras creadas y ampliadas por el Artículo 108 de la Ley 1450 de
2011 y el artículo 20 de Ley 1753 de 2015, respectivamente, desconocen los
mandatos constitucionales establecidos en los Artículos 64, 65 y 66 de la C.P.
al establecer la creación de áreas reservadas para la minería de manera
indefinida e indiscriminada. Al priorizar la actividad minera en amplias
porciones del territorio nacional sobre otras actividades y bienes que resultan
necesarios para la protección de los trabajadores agrarios, los artículos
demandados impiden que se cumplan con dichos mandatos constitucionales, pues
necesariamente las AEM se superpondrán o afectaran los medios de producción y
las vías que garantizan un mejor nivel de vida para los campesinos, tal como
reza en el texto constitucional.”
Sobre estas disposiciones el
accionante manifiesta que la creación y ampliación de las áreas de reservas
estratégicas mineras, desconoce el principio de autonomía territorial, en tanto
le impiden a las entidades territoriales regular los usos del suelo y ordenar
sus territorios[3].
Del mismo modo, el demandante
sostiene que los Artículos 108 de la Ley 1450 de 2011 y 20 de la Ley 1753 de
2015, vulneran los principios de democracia representativa y participativa.
Para sustentar este cargo manifiesta lo siguiente: “Como se ha mencionado a
lo largo de este aparte de la demanda, los artículos impugnados crean áreas
reservadas para la minería y parten de la base de que el nivel central del
Estado (en este caso el Ministerio de Minas y la Agencia Nacional de Minería)
es el único facultado para decidir sobre la explotación del subsuelo y sobre la
política minera…”[4].
De otra parte, el demandante
afirma que la creación y ampliación de las Áreas de Reservas Estratégicas
Mineras desconocen el derecho al medio ambiente y el concepto de desarrollo
sostenible: “El hecho de que la Constitución de 1991 califique el desarrollo
con la palabra “sostenible” le imprime una orientación a todas las actividades
económicas que se realicen, las cuales no pueden pasar por alto, en virtud de
un supuesto crecimiento económico, la protección de las riquezas naturales de
la nación, el deber de preservar y conservar los recursos naturales y el deber
de garantizar el derecho a un ambiente sano. Al propiciar una delimitación
generalizada e indefinida de amplias porciones del territorio nacional, para
ser destinados a la minería, la figura AEM pierde de vista la especificidad de
los ecosistemas y de los territorios en conjunto…”[5].
Finalmente, para el actor las
citadas normas quebrantan el derecho de acceso a la información pública. Sobre
dicho cargo sostiene: “Como se observa, los artículos demandados,
particularmente el artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, no solo excluye la
participación de manera absoluta sino que además (sic) Constitución impone, él
(sic) desarrolla el programa que la Constitución contiene. Uno de dichos
programas es el que la Corte denominó “Constitución Ecológica, refiriéndose con
ello a 40 disposiciones de la Constitución que en conjunto brindan las pautas
que el legislador debe seguir para proteger el ambiente y así dar “una
respuesta contundente “a las agresiones a la naturaleza y al entorno; el
sentido de la denominada Constitución Ecológica es entonces el de dar respuesta
al problema del deterioro ambiental ocasionado por múltiples factores.”[6]
En concepto del actor las
citadas normas quebrantan el derecho de acceso a la información pública por la
imposición de reservas sobre información ambientalmente sensible. En el auto
inadmisorio de la demanda el Despacho Sustanciador determinó que este cargo no
satisfacía las condiciones de claridad y especificidad, de una parte, porque no
se comprendía lo argumentado y, de otra, en cuanto se refería al medio ambiente[7]
y no a la información pública.
Sin embargo, en el escrito de
correcciones el accionante enmendó y precisó el alcance de la demanda, al
señalar que el inciso 7 del Artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, establece una
reserva sobre la información geológica, geoquímica y geofísica que a su juicio
vulnera la regla general de acceso a la información pública, prevista en el
Artículo 74 de la Constitución.
La indicación de lo demandado y
el señalamiento del parámetro de control precisado en el escrito de
correcciones, suscita una duda en el operador constitucional que amerita el
estudio correspondiente, por lo que el cargo fue admitido a trámite,
circunscribiendo su estudio al inciso 7 del Artículo 20 de la Ley 1753 de
2015.
1.2.
Artículo 49 de la Ley 1753 de 2015
El demandante plantea que el
Artículo 49 de la Ley 1753 de 2015, así como la expresión “que hayan sido
calificados de interés nacional y estratégico por la Comisión Intersectorial de
Infraestructura y Proyectos Estratégicos (CIIPE)”, contenida en el Artículo
52 de la misma ley, son contrarios: (i) al principio de autonomía territorial
consagrado en el Artículo 2 de la Constitución; (ii) a los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiaridad previstos en el Artículo 288 de la
Constitución; (iii) a las competencias de las entidades territoriales
establecidas en los Artículos 311 y 313 de la Constitución, y; (iv) al
principio democrático y el derecho de las comunidades a participar en las
decisiones que las afectan previstos en los artículos 1, 2 y 79 de la
Constitución. Esta parte de la demanda es sustentada de la siguiente manera: “El
hecho de que sea la Comisión Intersectorial de Infraestructura y Proyectos
Estratégicos (CIIPE), conformada solo por entidades del nivel nacional, la que
defina y señale de manera exclusiva y sin participación alguna de las entidades
territoriales las condiciones para el desarrollo territorial, significa en
términos prácticos la sustracción de los consejos distritales y municipales de
la facultad de regular los usos del suelo y el desconocimiento de los
principios constitucionales de descentralización contenidos en la Carta
Política de 1991.”[8]
1.3.
Inciso Segundo del Artículo 50 de la
Ley 1753 de 2015
El demandante afirma[9]
que el inciso segundo del Artículo 50 de la Ley 1753 de 2015, desconoce los
estándares jurídicos internacionales y nacionales de derechos humanos sobre
reparación a las víctimas.
1.4.
Artículo 51 de la Ley 1753 de 2015
El actor demanda el
Artículo 51 de la Ley 1753 de 2015 por el cual se atribuye competencia a la
Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA- para conceder licencias y
permisos ambientales relacionados con los Proyectos de Interés Nacional y
Estratégico (PINES).
Afirma que esta norma desconoce
la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales, al permitir la
concentración de funciones en entidades del orden nacional, con lo cual estima
se transgrede el Artículo 150 de la Constitución Política: “…esta norma
transgrede (sic) la autonomía de la Corporaciones autónomas Regionales y el
deber calificado de protección ambiental en cabeza del Estado, al permitir la
concentración de las funciones de otras entidades de orden regional –que tienen
un deber específico y prioritario de protección del medio ambiente como son las
Corporaciones Autónomas Regionales -, en cabeza de un ente nacional como la
Agencia Nacional de Licencias Ambientales.
Con este proceder el
legislador transgredió el artículo 150 de la Constitución política que señala
que las Corporaciones autónomas Regionales deberán ser creadas conforme a un
régimen de autonomía.”[10].
1.5.
Artículo 173 de la Ley 1753 de 2015
En relación con el Artículo 173
de la Ley 1753 de 2015, disposición que establece una prohibición para la
exploración y explotación de recursos naturales no renovables en zonas de
páramos, el actor afirma que constituye una excepción a la prohibición general
de no realizar tales actividades, lo cual estima contrario al derecho
fundamental al agua y al patrimonio público, para lo cual se pronuncia en los
siguientes términos: “En esta sección de la demanda demostraremos que el
aparte acusado del parágrafo primero del artículo 173 de la ley 1753 de 2015,
que es una excepción a la prohibición general de no realizar actividades de
explotación minera, exploración y explotación petrolera en ecosistemas
paramunos, vulneran diversas disposiciones constitucionales y en consecuencia
solicitaremos que se declare su inexequiblidad.”[11]
2. Admisión de la demanda
Por Auto del 28 de agosto de
2015, el Despacho Sustanciador inadmitió la demanda de la referencia, con fundamento
en que el actor no señaló las normas demandadas, conforme lo exige el Artículo
2 del Decreto 2067 de 1991, y por no satisfacer las condiciones de
especificidad, certeza y pertinencia, sistematizadas por la jurisprudencia
constitucional[12].
En dicha providencia judicial se indicaron los requisitos inobservados por el
demandante, a efectos de que realizara las correspondientes correcciones dentro
del término establecido en el Artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.
Por escrito oportunamente[13]
radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional, el ciudadano
Wilson Rentería Riascos corrigió la demanda, en lo que al Artículo 108 de la
Ley 1450 de 2011 y los artículos 20, 49 y 50 (parcial) de la Ley 1753 de 2015
se refiere.
De manera específica, el
actor: (i) presentó enmiendas respecto del Artículo 108 de la Ley 1450 de 2011
y los artículos, 20 inciso 7 y 50 (parcial) de la Ley 1753 de 2015, los cuales
fueron admitidos a trámite, (ii) repitió los argumentos relacionados con la
presunta inconstitucionalidad del Artículo 49 de la Ley 1753 de 2015, por lo
que esta parte de la demanda fue rechazada, al persistir la falta de
especificidad[14],
y  (iii) guardó silencio en relación con los Artículos 51, 52 (parcial) y 173
(parcial) de la Ley 1753  de 2015, de modo tal que estos cargos también fueron
rechazados.
IV. INTERVENCIONES
1.
Intervenciones oficiales
1.1.
Agencia Nacional de Defensa Jurídica del estado
Por oficio[15]
radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 15 de octubre
de 2015, Adriana María Guillen Arango, en condición de Directora General
de la Agencia Nacional de Defensa, se pronunció en torno a los cargos
formulados en la demanda. La entidad interviniente solicita a la Corte
declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo o en su defecto
declarar exequibles las disposiciones demandadas de la Ley 1450 de 2011 y de la
Ley 1753 de 2015, fundamentándose para ello en lo siguiente:
“Como se expone a continuación, en relación con el caso concreto, la
ANDJE estima que hay varias razones para sostener que no obstante el examen
detallado de admisibilidad efectuado por el magistrado sustanciador respecto de
la mayoría de los cargos inicialmente planteado por el actor, ello no le impide
de ninguna manera a la Sala Plena de la corte constitucional considerar la
posibilidad de inhibirse para pronunciarse de fondo, tal como lo reconoce el
inciso final del artículo del Decreto 2067 de 1991…”[16]
De manera puntual sobre los artículos 108 y de la Ley 1450 de 2011 y
20 de la Ley 1753 de 2015 señala:
“La demanda se preocupa por la reglamentación actual y futura de los
artículos 108 de la ley 1450 de 2011 y 20 de la ley 1753 de 2015, que
constitucionalmente solo está en cabeza del Gobierno Nacional (cf. Art. 189,
num 11, C.P. 1991) no porque la ley así lo hubiere dispuesto repitiendo esa
competencia propia del ejecutivo nacional. Aquí el problema jurídico
constitucional que puede resultar, o es inexistente o es aparente: o la
reglamentación no existe por completo, o , en caso de existir, la
constitucionalidad del acto reglamentario no es ni competencia de la Corte
constitucional, ni mucho menos puede sostenerse que la presunta
inconstitucionalidad de la reglamentación de la ley pudiese por un efecto
contagio, afectar la constitucionalidad de la norma legal reglamentaria o por
reglamentar.”[17]
En
relación con el inciso 7 del Artículo 20 de la Ley 1753 de 2015 expresa:
“Si bien el actor menciona el artículo 20 y 74 constitucionales, así
como sus contenidos abstractos, su argumentación tiene un soporte normativo
errado, impertinente e inconducente, toda vez que se apoya en jurisprudencia de
la Corte constitucional donde no se aborda en la ratio decidendi el tema del
derecho de acceso a documentos públicos. En efecto, el cargo se basa en la
sentencia C-123 de 2004, para decir el impacto de la minería sobre los entes
territoriales…”[18]
Respecto
del Artículo 50 de la Ley 1753 de 2015 sostiene:
“En efecto, si bien se mencionan y exponen en abstracto algunas
fuentes del derecho internacional de los derechos humanos o del derecho
internacional humanitario, así como algunas muestras de jurisprudencia nacional
sobre el derecho a la reparación integral de las víctimas del conflicto armado
interno, el razonamiento que se expone de manera explícita en la demanda se
hace únicamente en el plano de la legalidad, esto es, respecto a la
compatibilidad de la norma aquí atacada con varias disposiciones de la ley 1448
de 2011 (v.g. art. 72, 97, 98, 121), en lo relativo sobre todo a las causales
de “compensación” con predios equivalentes y de compensación monetaria que allí
son fijadas y, en concordancia con su reglamentación adoptada mediante actos
administrativos de contenido general.”[19]
1.2.
Departamento Nacional de Planeación
Gian Carlo Suescún Sanabria, apoderado
especial del Departamento Nacional de Planeación, a través de oficio[20]
recibido en la Secretaría General el 15 de octubre de 2015, solicita a la Corte
Constitucional se declare la constitucionalidad de las normas demandadas de la
Ley 1450 de 2011 y de la Ley 1753 de 2015.
En lo que al Artículo 108 de la Ley 1450
de 2011 y 20 de la Ley 1753 de 2015 atañe, la intervención de esta entidad de
carácter técnico y especializado se centra en los razonamientos que se
transcriben a continuación:
“Una cosa es conocer el potencial minero del país y
delimitar su ubicación geográfica, y otra muy diferente es la decisión del
gobierno nacional de iniciar os procesos de selección tendientes a autorizar la
exploración minera sobre las mismas, caso en el cual, la propia corte ha fijado
los para tal fin.
Como se puede observar del texto anteriormente
transcrito, es durante el proceso de autorización que se debe dar la
oportunidad de participar a las entidades municipales y distritales, y no
frente a actuaciones que están llamadas sencillamente a conocer el potencial
minero del país y su ubicación geográfica y con fundamentos en la cual
eventualmente la autoridad minera podría abrir procesos competitivos para la
asignación del área.”[21]
(…)
“En este orden de ideas, claramente se observa que la
disposición acusada de manera alguna vulnera os principios de autonomía
territorial, subsidiariedad y concurrencia, ya que la misma no se está frente a
un proceso de selección o de autorización para la exploración y explotación de
recursos minerales, momentos en el cual, conforme lo señalado la Corte si se
“deberá dar la oportunidad de participar activa y eficazmente a las entidades
municipales o distritales involucradas en dichos procesos, mediante acuerdos
sobre la protección de cuencas hídricas y la salubridad de la población, así
como, del desarrollo económico, social y cultural de sus comunidades”.”[22]
Sobre los cargos formulados contra el
Artículo 20 de la Ley 1753 de 2015 el interviniente manifiesta:
“Sostiene el demandante que si bien el artículo 20 de la
Ley 1753 de 2015, dispuso la reserva legal de la información geológica,
geoquímica y geofísica, la misma no resulta razonable ni proporcional, tal como
lo ha exigido la Corte constitucional, por cuanto el artículo no expresa en
ningún momento cual es el fin que persigue dicha reserva.
Para ello iniciare por señalar que en sentencias C-491
de 2007 la Corte recogió las reglas jurisprudenciales que deben respetar las
restricciones que se pretenda imponer al derecho a acceder a la documentación e
información pública. Esta línea ha sido reiterada desde entonces, y fue
criterio determinante para estudiar la constitucionalidad de la ley 1712 de
2014. Tal como lo dispone el artículo 74 de la constitución, los límites del
derecho de acceso a la información pública tienen reserva de ley.
Requisito que claramente se cumple por expresa
disposición legal…”
(…)
“Como se puede observar de la disposición acusada, la
misma determina el periodo de reserva en función de término en que la autoridad
minera nacional declare la respectiva zona como estratégica, o inclusive hasta
tanto deba darse a conocer n desarrollo de los procesos de selección objetiva.
La reserva puede operar respecto del contenido de un
documento público, pero no respecto de su existencia, lo cual claramente se
pone de presente en este caso, donde se reconocerá la existencia de la
información en la medida que esta servirá en su insumo para eventuales procesos
de selección.
Durante el periodo amparado la reserva, la información
debe ser adecuadamente custodiada de forma tal que resulte posible su posterior
publicidad, frente al cual será obligación de la autoridad competente desplegar
las acciones necesarias para tal fin.”[23]
Finalmente, en cuanto al inciso 2 del
Artículo 50 de la Ley 1753 de 2015 expresa lo siguiente:
“Por una parte, el inciso segundo del artículo 50 de la Ley 1753 de
2015 se sustenta en motivos de utilidad pública de interés social, lo cual se
constituye como el criterio que justifica el trato diferenciado que aducen los
actores. Así las cosas, la disposición atacada tiene como objetivo garantizar
el cumplimiento de un fin constitucional en la medida en que los proyectos de
interés nacional estratégico (PINE) generan un impacto significativo en el
desarrollo y el crecimiento económico y social del país.
Al respecto se considera pertinente mencionar que el interés
particular que reviste el derecho a  la restitución no es un derecho absoluto,
en la medida en que este no puede menoscabar el interés general , de acuerdo a
lo dispuesto en la Carta Política, puesto que la condición de víctima de
despojo o abandono forzado no soslaya que sus derechos y obligaciones deban
circunscribirse al principio constitucional de prevalencia del interés general
sobre el particular en el marco de un Estado constitucional, social y
democrático de derecho.
En esta misma línea, la disposición atacada es congruente con el
principio de proporcionalidad en la medida que cumple una finalidad constitucionalmente
admisible, esto es, la prevalencia del interés general, pero admitiendo y
compatibilizándolo con la especial protección de las víctimas y sus derechos,
en el marco de la legislación especialmente adoptada para ellas. Más aún si se
tiene en cuenta que la medida es excepcional y opera únicamente para aquellos
proyectos que revistiendo las calidades ya anotadas han sido declarados como de
interés nacional y estratégicos (PINE). Igualmente, es proporcional, pues la
disposición atacada exige además que el predio reclamado se requiera adquirir
para la ejecución de dicho proyecto, por lo tanto no afecta todas las áreas
solicitadas para la restitución de tierras que se encuentran sobrepuestas con
estos.”[24]
1.3.
Autoridad Nacional de Licencias Ambientales
La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, por
intermedio del apoderado judicial Carlos Andrés Montoya Arteaga mediante oficio[25]
radicado el 15 de octubre de 2015, desestimó los cargos presentados por el
actor contra las disposiciones demandadas de la Ley 1450 de 2011 y de la Ley
1753 de 2015, limitándose a afirmar lo siguiente:
“El alcance y competencias propias de la ANLA, los cuales han sido
fijados por la misma ley en una actividad de desconcentración de poder
efectuada por el ejecutivo, con fundamento en la Ley 1444 de 2011, no van más
allá de los preceptos establecidos con relación al licenciamiento ambiental.
Con esta indicación quiere indicarse que respecto a los temas
atacados en la demanda de inconstitucionalidad, mi representada no tiene
injerencia, razón por la cual mala haría en pronunciarse de fondo respecto a
los ataques contentivos en el memorial demandatorio.
No obstante de manera muy respetuosa considera la autoridad, que los
artículos demandados deben ser declarados exequibles por las siguientes
razones:
Respecto al concepto de violación frente a los artículos mencionados
en la demanda, no existe un sustento legal que determine con la claridad la
transgresión alegada al ordenamiento de nivel superior, contrario a lo
manifestado por el actor, la expedición de la ley- hoy en valoración mediante
de exequibilidad ante la H. Corte constitucional-, reviste de total legalidad
pues la competencia exclusiva para su expedición es de quien precisamente
aprueba y está sujeto a la actividad legislativa. Todo lo anterior, con
fundamento en lo establecido en el artículo 150 de la Constitución Política,
que entre otras, además de contener lo citado por el demandante respecto a la
presunta violación normativa frente al numeral 7, determina también con total
claridad en el numeral 23 Ibidem, la facultad exclusiva de reglamentar el
ejercicio de la función pública y la prestación de los servicios públicos.
Es así que la determinación de los artículos 20 y 50 de la Ley 1753
de 2015 Plan Nacional de Desarrollo, contrario a lo manifestado, no es una
flagrante violación al ordenamiento jurídico superior, sino, la regulación de
una función específica.
Ahora bien, respecto a las compensaciones y restituciones, lo que se
vislumbra es la reglamentación como ya se indicó, de una actividad en
particular, que está sujeta a la expedición de una ley orgánica, media te la
cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, sin que esto por sí
solo, se manifieste como una transgresión al ordenamiento jurídico, menos aún a
la vulneración de los derechos invocados.”[26]
Con base todo en lo anterior solicita a la Corte
declare la exequibilidad de las normas demandadas.
2.
Intervenciones institucionales
2.1.
Universidad del Bosque
Por escrito[27] allegado a la Secretaría
General de la Corte Constitucional el 15 de octubre de 2015, Carlos Escobar
Uribe, en condición de Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad del
Bosque, intervino dentro del trámite de constitucionalidad para solicitar que
los artículos 108 de la Ley 1450 de 2011 y 20 de la Ley 1753 de 2015 sean
declarados exequibles de manera condicionada en el entendido que el
procedimiento de delimitación de áreas de reserva estratégica mineras puede
realizarse siempre que se cumpla con el procedimiento de consulta previa a las
comunidades étnicas, cuando haya lugar y que existan espacios reales de
participación ciudadana durante el procedimiento administrativo de
declaratoria. Para sustentar esta postura manifiesta lo siguiente:
“En ese sentido, el derecho a la participación no exige a la
autoridad administrativa ninguna obligación nueve ni imposible, sino que en el
procedimiento de delimitación tengan en cuenta los mismos principios
constitucionales que deben regir toda actuación administrativa, y por esta
razón, instaure mecanismos adecuados de publicidad para dar a conocer el
procedimiento que se adelanta en las distintas zonas y también creen canales de
comunicaciones efectivas con las poblaciones afectadas, previos a la
declaratoria.”[28]
En lo atinente al Artículo 20 de la Ley 1753 de
2015 el interviniente solicita que se declara la inconstitucionalidad de las
expresiones “delimitadas” e “indefinidamente”. Para tal efecto, se pronunció en
los siguientes términos:
“El inciso sexto del artículo 20 de la Ley 153 de 2015 establece una
reserva legal sobre la “información geológica, geoquímica y geofísica que el
servicio geológico colombiano genera a partir de la declaratoria de las áreas
estratégicas mineras por parte de la autoridad minera y que permita evaluar el
potencial mineral de tales áreas” durante el mismo término de la declaratoria o
hasta tanto debe darse a conocer los proceso de selección que adelante la
autoridad minera.
Como se señaló en la primera parte del presente escrito existen
sobradas razones para eliminar del texto de las normas acusadas las expresiones
“delimitadas” e “indefinidamente” que se predican de la potestad de la
autoridad minera de crear las áreas de reservas mineras, si a esto se suma que
la información generada por el servicio geológico colombiano tenga el carácter
de reservada, crea una situación de extrema complejidad  para la comunidad que
puede verse afectada con esa declaratoria porque además de no poder participar
en el procedimiento para la declaratoria de áreas mineras tampoco tendría
acceso al resultado de los estudios técnicos que la sustenten, sin que la norma
justifique tal restricción.”[29]
Finalmente,
manifiesta que el inciso sexto del Artículo 20 de la Ley 1753 de 2015 sea
declarado inexequible, por considerar que la reserva de información establecida
en la norma no cumple con los criterios de razonabilidad y proporcionalidad:
“… si esto se suma que la información generada por el Servicio
Geológico colombiano tenga el carácter de reservada , crea una situación de
extrema complejidad para la comunidad que puede verse afectada con esa
declaratoria porque además de no poder participar en el procedimiento para la
declaratoria de áreas mineras tampoco tendría acceso al resultado de los
estudios técnicos que la sustentan, sin que la norma justifique la
restricción.”[30]
3.
Intervenciones extemporáneas
Vencido el término de fijación en lista[31]
el 15 de octubre de 2015, allegó intervención extemporánea el Ministerio de
Minas y Energía (16 de octubre de 2015.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En cumplimiento de lo dispuesto
en los Artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución Política, el señor Procurador
General de la Nación rindió el Concepto[32] de Constitucionalidad Número
5993 del 22 de octubre de 2015, a través del cual solicita a la Corte
Constitucional lo siguiente:
Con respecto a los Artículos
108 de la Ley 1450 de 2011 y 20 de la Ley 1753 de 2015, el señor Procurador
solicita sean declaradas exequibles de manera condicionada en el entendido que
la autoridad minera de orden nacional (ya sea la autoridad nacional minera o el
Ministerio de minas y Energías) debe tener en cuenta y respetar los planes de
ordenamiento territorial de los municipios para la creación de áreas de reserva
estratégica minera, áreas de reserva para la formalización y áreas de reserva
para el desarrollo minero-energético.
“En ese sentido, y siendo concordante con la
autoridad reconocida a las entidades territoriales, el artículo 313.7 de la Constitución
prevé como una de las funciones de los concejos municipales reglamentar el uso
del suelo y, por su parte el artículo 29 (numeral 40 literal b) de la Ley 1454
de 2011, reconocen como una de las competencias del municipio “reglamentar de
manera específica los usos del suelo, en las áreas urbanas de expansión y
rurales, de acuerdo con las leyes.
En este orden de ideas para esta vista fiscal la
disposición la censurada no es cons3ecuente con el principio de coordinación
puesto que no armoniza las competencias concurrentes de las autoridades
nacionales y locales sino que, por el contrario, supone que el legislador optó
por desplazar la autoridad municipal, al concentrar todo el proceso de
definición de las áreas de reserva estratégica mineras en autoridades del orden
nacional. Esto es así toda vez que en cuanto al principio de coordinación,
partiendo de la existencia de competencias concurrentes de diferentes
autoridades estatales, ordena que dichas funciones sean ejercidas de forma
armónica para lograr los fines propios de la acción estatal, pero es justo que
esa coordinación la que se echa de menos en las disposiciones demandadas.”[33]
En este punto, el Jefe del Ministerio Público solicita
exhortar al Congreso de la República para que diseñe un procedimiento o
mecanismo que asegure los principios constitucionales de concurrencia,
coordinación y subsidiariedad.
En segundo lugar, solicita declarar la
inconstitucionalidad de la reserva impuesta por el Artículo 20 de la Ley 1753
de 2015:
“Mientras que en el presente caso, el artículo
20 de la Ley 1753 de 2015 no justifica la reserva (como tampoco en la
exposición de motivos del proyecto de ley que dio origen al actual Plan
Nacional de Desarrollo) adicionalmente, con la limitación del derecho al acceso
a la información no se busca proteger un derecho fundamental ni de seguridad
nacional, el orden público o la salud pública. Por el contrario, la reserva
impuesta si compromete el ejercicio efectivo de derechos fundamentales como la
participación ciudadana en las decisiones ambientales que le pueden afectar.
Para imponer una restricción a un derecho
fundamental, además de respetarse el principio de la legalidad, este debe estar
debidamente justificada en un fin superior y ser proporcional. Así que la
disposición subexamine debe ser declarada inexequible por restringir
ilegítimamente un derecho fundamental esencial para la democracia y para el
ejercicio de otros derechos constitucionales, como lo es el derecho al acceso a
la información.” [34]
Finalmente, en relación con el
cargo formulado contra el Artículo 50 parcial de la Ley 1753 de 2015, la vista
fiscal señala que es muy similar al analizado en el Expediente D-10864 en el
que se cuestionó la constitucionalidad de la misma norma por violar el derecho
a la reparación de las víctimas del desplazamiento forzado, al imponerse una
imposibilidad jurídica para la restitución de los predios que hayan sido
incluidos dentro de un proyecto de interés nacional estratégico:
“En el caso subexamine, por lo tanto, esta vista
fiscal encuentra que el legislador no restringió el derecho a la restitución de
manera caprichosa sino que, en su lugar, la justificación de esa medida recae
en la realización y ejecución de proyectos que previamente han sido estudiados
detalladamente y en el hecho de que las autoridades competentes han llegado a
la conclusión de que se trata de un proyecto que redundará en el interés de
toda la nación. Y esto cuando, se recuerda, solo un interés superior como es
precisamente el bienestar general puede justificar una restricción del derecho
a la restitución de quienes han soportado el peso del conflicto.”[35]
VI. CONSIDERACIONES
1. Competencia
La Sala Plena de la Corte
Constitucional es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad de
las disposiciones demandadas, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º
del Artículo 241 de la Constitución Política.
2. Cargos
De la demanda presentada se extraen
los siguientes cargos:
2.1. Primer cargo: El demandante considera que los Artículos 108 de la Ley 1450 de
2011 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014” y
20 de la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país.”, ambas disposiciones
relativas a las áreas de desarrollo minero, son contrarias al principio de
autonomía territorial (Arts. 1 y 287 C.P.), al conferir a la autoridad minera
del orden nacional una competencia exclusiva para la creación y ampliación de
las áreas de reservas mineras estratégicas, cuestión que su juicio implica un
vaciamiento de los derechos de las entidades territoriales sobre el uso suelo.
2.2. Segundo cargo: El actor sostiene que el inciso 7 del Artículo 20 de la Ley 1753
de 2015, al disponer que la información geológica, geoquímica y geofísica que
el servicio geológico colombiano genere a partir de la declaratoria de las
áreas de reservas estratégica minera, por parte de la autoridad minera, tendrá
el carácter de reservada, desconoce el derecho de acceso a la
información pública establecido en el Artículo 74 de la Constitución Política.
2.3. Tercer cargo: El demandante señala que el inciso 2 del
Artículo 50 de la Ley 1753 de 2015, vulnera los derechos de las víctimas a la
verdad, a la justicia y a la reparación establecidos en los numerales 6 y 7 del
Artículo 250 de la Constitución, toda vez que con la declaratoria de
imposibilidad jurídica para la restitución de tierras en predios en los cuales
se hayan definido Proyectos de Interés Nacional Estratégico (PINE), se
obstaculiza el proceso de restitución de tierras, en tanto implica priorizar la
destinación de los inmuebles para los proyectos mineros que determine el
Gobierno Nacional y no para el restablecimiento de los derechos de las
víctimas.
3. Problemas jurídicos derivados
de los cargos y método de resolución
De acuerdo con los cargos formulados en
la demanda y en atención a que se trata de diversos
preceptos relativos a una misma materia, concierne a la
Sala Plena de la Corte Constitucional abordar los
siguientes problemas jurídicos:
3.1.   Si el
Artículo 108 de la Ley 1450 de 2011 y el Artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, al
atribuir de manera exclusiva a una autoridad del orden nacional la competencia
para la creación y ampliación de las áreas de reservas mineras estratégicas,
¿quebranta el principio de autonomía territorial establecido en los Artículos 1
y 287 de la Constitución Política?
3.2.   Si el
inciso 7 del Artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, al prescribir que la
información geológica, geoquímica y geofísica que el servicio geológico
colombiano genere a partir de la declaratoria de las áreas estratégicas mineras
por parte de la autoridad minera, tendrá el carácter de reservada, ¿es
contrario al libre acceso a los documentos públicos consagrado en el Artículo
74 de la Carta Política?
3.3.   Si el
inciso 2 del Artículo 50 de la Ley 1753 de 2015, al determinar una
imposibilidad jurídica para la restitución de tierras en predios en los cuales
se hayan definido Proyectos de Interés Nacional Estratégico (PINE), ¿quebranta
los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la reparación
(numerales 6 y 7 del Artículo 250 de la Constitución)? Lo anterior en cuanto
obstaculizaría el proceso de restitución de tierras, priorizando la destinación
de los inmuebles para los proyectos mineros que determine el Gobierno Nacional
y no para el restablecimiento de los derechos de las víctimas.
Para abordar los problemas
jurídicos formulados, la Corte reiterara la jurisprudencia en torno a las
siguientes ejes temáticos: (i) La cosa juzgada constitucional (Art. 108 de la
Ley 1450 de 2011, Arts. 20 y 50 de la Ley 1753 de 2015); (ii) La relación
entre el libre acceso a documentos públicos y la democracia; (iii) Los documentos públicos sujetos a reserva y su marco
jurisprudencial; y, para finalizar, se efectuará (iv) el examen de
constitucionalidad de la disposición objeto de control en atención a estas
materias.
4.
Cosa juzgada constitucional
“Res judicata pro veritate habetur” es una locución latina originada en el derecho romano por la cual
se definió la regla consistente en que un asunto judicialmente decidido no
puede ser nuevamente juzgado. En términos procesales, se trata de un efecto
conforme al cual, ante un eventual litigio que verse sobre el mismo objeto, al
alegarse la excepción de cosa juzgada es improcedente realizar un segundo juzgamiento.
En el ámbito constitucional, esta institución
procesal está expresamente consagrada en el Artículo 243[36]
de la Constitución Política y ha sido definida en reiterados pronunciamientos[37] de esta Corporación como “el
carácter inmutable de las sentencias de la Corte Constitucional”[38]. El fenómeno de la
cosa juzgada constitucional se configura cuando ha existido una decisión
judicial previa sobre la constitucionalidad de un determinado precepto normativo,
lo que impide volver a pronunciarse sobre la misma materia[39].
Esta
institución procesal, en atención a los cargos que se promuevan contra las
diversas normas objeto de control constitucional reviste dos efectos diversos,
a saber: cosa juzgada absoluta y cosa juzgada relativa.
La cosa juzgada es absoluta[40]
cuando el pronunciamiento de constitucionalidad en sede de control abstracto,
no está limitado por la propia sentencia, es decir, se declara que la norma es
exequible o inexequible en su totalidad y frente a todo el ordenamiento
Constitucional.
En contraste, la cosa juzgada relativa[41] se presenta cuando el juez
constitucional limita en forma expresa los efectos de la decisión a los cargos
que han sido analizados en la providencia judicial, dejando abierta la
posibilidad para que a futuro se formulen nuevas demandas de
inconstitucionalidad contra la misma norma que ha sido objeto de control. En
tal caso, los cargos deben ser distintos a los que la Corte ya ha analizado. En estos
términos, la cosa juzgada constitucional relativa se presenta cuando la Corte
ha declarado la exequibilidad de la norma acusada, respecto de un determinado
cargo, pudiendo en consecuencia demandarse por otras razones de
constitucionalidad. En este caso es posible presentar nuevas demandas contra la
misma norma, pero con fundamento en diferentes fundamentos jurídicos.
De esta manera, a efectos de constatar la
existencia de la cosa juzgada constitucional relativa, se debe verificar que la
controversia planteada verse sobre el mismo contenido normativo de la
disposición ya examinada y los cargos formulados en la demanda sean idénticos a
los propuestos en la ocasión anterior.
A su vez, existen tres especies de cosa juzgada
constitucional relativa, a saber: (i) la cosa juzgada relativa implícita, (ii)
la cosa juzgada aparente y (iii) la cosa juzgada respecto de la doctrina de la
constitución viviente[42].
La cosa juzgada relativa implícita[43] se presenta en dos eventos:
(i) cuando se declara la exequibilidad de una disposición desde el punto de
vista formal, caso en el cual la cosa juzgada opera solo en relación con este
aspecto, quedando abierta la posibilidad para formular demandas de
inconstitucionalidad por su contenido material. Es decir, se trata de un efecto
formal; y (ii) cuando se declara la exequibilidad de una norma y la
Corte limita la decisión a su confrontación con determinados preceptos de la
Carta Política, situación en la cual la cosa juzgada opera solamente en
relación con lo analizado y decidido en la respectiva providencia.
La cosa juzgada aparente, de conformidad con la
Sentencia C-260 de 2011  se configura cuando: “pese al silencio que se
observa en la parte resolutiva de la sentencia, existen en su parte motiva
referencias suficientes para concluir que, en realidad, la Corte limitó su
análisis únicamente a los cargos que le fueron planteados en la demanda, o a la
confrontación de la norma acusada con el contenido de unos determinados
preceptos constitucionales.” De esta manera, a pesar de no haberse limitado
expresamente el efecto por los cargos analizados, aun así ello se deprende de
las consideraciones de “ratio decidendi” de la sentencia.
Finalmente, la doctrina del derecho viviente “diritto
vivente”[44] consiste en la posibilidad
excepcional de someter nuevamente a
juicio de constitucionalidad preceptos normativos sobre los cuales la Corte ya
se ha pronunciado declarando su exequibilidad, pero, en atención a cambios
intempestivos de orden extrajurídico (económicos, sociales, políticos, culturales,
etc.) y a la luz de la Constitución, es imperativo evaluar nuevamente los
contenidos normativos que fueron examinados, sin que por ello se vulnere el
efecto de la cosa juzgada constitucional. En palabras de esta Corporación:
“El concepto de
‘Constitución viviente’ puede significar que en un momento dado, a la luz de
los cambios económicos, sociales, políticos, e incluso ideológicos y culturales
de una comunidad, no resulte sostenible, a la luz de la Constitución, - que es
expresión, precisamente, en sus contenidos normativos y valorativos, de esas
realidades -, un pronunciamiento que la Corte haya hecho en el pasado, con
fundamento en significaciones constitucionales materialmente diferentes a
aquellas que ahora deben regir el juicio de Constitucionalidad de una
determinada norma. En estos casos, no se puede considerar que el fallo vulnera
la cosa juzgada, ya que el nuevo análisis parte de un marco o perspectiva
distinta, que en lugar de ser contradictorio conduce a precisar los valores y
principios constitucionales y permiten aclarar o complementar el alcance y
sentido de una institución jurídica.”[45]
5.
Existencia de cosa juzgada constitucional respecto de los Artículos 108 de la
Ley 1450 de 2011 y 20 de la Ley 1753 de 2015
Con
posterioridad al auto admisorio de esta demanda que fue proferido el 21 de
septiembre de 2015, la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-035 de 2016
se pronunció respecto de la exequibilidad de varias disposiciones del Plan
Nacional de Desarrollo 2010-2014 y del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018.
Entre las normas sobre las cuales la Corte emitió un pronunciamiento de fondo
se encuentran el Artículo 108 de la Ley 1450 de 2011 y el Artículo 20 de la Ley
1753 de 2015, relativos a la creación de áreas de reserva para el desarrollo
minero. Ambas disposiciones fueron juzgadas por cargos relacionados con la
vulneración de la autonomía de las entidades territoriales (Art. 287 C.P.),
disponiéndose lo siguiente:
“Primero.- Por los cargos analizados en la presente Sentencia, declarar EXEQUIBLE
el artículo 108 de la Ley 1450 de 2011, en el entendido de que: (i) en
relación con la áreas de reserva minera definidas con anterioridad a la
notificación de la presente sentencia, la autoridad competente deberá concertar
con las autoridades locales de los municipios donde están ubicadas, con
anterioridad al inicio del proceso de selección objetiva de las áreas de
concesión minera y (ii) en cualquier caso, la Autoridad Nacional Minera y el
Ministerio de Minas y Energía deberán garantizar que la definición y oferta de
dichas áreas sean compatibles con los planes de ordenamiento territorial
respectivos.
Segundo.-
Por los cargos analizados en la presente Sentencia, declarar EXEQUIBLE
el artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, en el entendido de que: (i) la
autoridad competente para definir las áreas de reserva minera deberá concertar
previamente con las autoridades locales de los municipios donde van a estar
ubicadas, para garantizar que no se afecte su facultad constitucional para
reglamentar los usos del suelo, conforme a los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad; (ii) si la autoridad competente definió las
áreas de reserva minera con anterioridad a la notificación de la presente
sentencia, deberá concertar con las autoridades locales de los municipios donde
se encuentran ubicadas, con anterioridad al inicio del proceso de selección
objetiva de las áreas de concesión minera y (iii) la Autoridad Nacional Minera
y del Ministerio de Minas y Energía, según el caso, deberán garantizar que la
definición y oferta de dichas áreas sean compatibles con los respectivos planes
de ordenamiento territorial.”(Subrayas fuera del
texto)
Los
cargos estudiados por la Corte en la Sentencia C-035 de 2016, relativos a las áreas
de reserva minera estratégica, son los mismos que fueron admitidos a trámite
mediante Auto del 21 de septiembre de 2015, originado en el Despacho Ponente y
cuya parte resolutiva dispuso:
“Primero.- ADMITIR la demanda con número de radicación D-10958 formulada
por Wilson Rentería Riascos (actuando en
nombre propio y en representación de la Veeduría Nacional de Comunidades
Negras), contra los Artículos 108 de la Ley 1450 de 2011 y 20 de la Ley
1753 de 2015, únicamente por los cargos relacionados con la presunta
vulneración de la autonomía de las entidades territoriales (Artículos 1 y 287
C.P.)”[46]
(Subrayas y negrillas fuera del texto)
En
la Sentencia C-035 de 2016 la Sala Plena limitó de forma expresa los efectos de
su decisión a los cargos analizados en la demanda, es decir, a su confrontación
con determinados preceptos de la Carta Política relacionados con la autonomía
de las entidades territoriales. De esta manera, al tratarse de las mismas
normas demandadas y cargos propuestos a los que en esta oportunidad son objeto
de examen, no cabe duda en cuanto a que operó el efecto de la cosa juzgada
constitucional relativa, respecto de los artículos 108 de la Ley 1450 de 2011 y
20 de la Ley 1753 de 2015.
Se
configura la cosa juzgada constitucional, toda vez que se trata de los mismos
contenidos normativos (Artículo 108 de la Ley 1450 de 2011 y Artículo 20 de la
Ley 1753 de 2015) y porque la confrontación se hizo con los mismos preceptos
señalados en la demanda (Arts. 1 y 287 de la Constitución).
El
problema jurídico en ambos casos consistía en determinar, si al atribuir de
manera exclusiva a una autoridad del orden nacional la competencia para la
creación y ampliación de las áreas de reservas mineras estratégicas, se
quebrantó el principio de autonomía territorial establecido en los Artículos 1
y 287 de la Constitución Política.
Al
respecto, esta Corporación consideró necesario armonizar la
atribución de la Nación para planificar y ordenar la extracción de recursos
naturales no renovables, con la facultad de las autoridades locales para
planificar el ámbito territorial y reglamentar los usos del suelo, a través de
los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. Como
consecuencia de esto, se determinó que la Autoridad Nacional Minera y el
Ministerio de Minas deben concertar la selección de las áreas de reserva
especial minera con las autoridades municipales.
Con
base en lo anterior, la Corte precisó el alcance normativo del precepto acusado
y, en consecuencia, declaró su exequibilidad condicionada, en
el entendido de que en relación con la áreas de reserva minera, la autoridad
competente deberá concertar con las autoridades locales de los municipios donde
están ubicadas, con anterioridad al inicio del proceso de selección objetiva de
las áreas de concesión minera.
En
vista de las circunstancias descritas, en relación con estos cargos operó el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional y, por lo tanto, este Tribunal debe
declarar estarse a lo resuelto “stare decisis” en la Sentencia C-035 de
2016, que dispuso la exequibilidad condicionada de los Artículos 108 de la Ley
1450 de 2011 y 20 de la Ley 1753 de 2015.
No
obstante lo anterior, la Sala Plena precisa que en lo concerniente al Artículo
20 de La Ley 1753 de 2015 fueron admitidos a trámite dos cargos, a saber: (i)
el primero contra la totalidad del Artículo 20 por la presunta vulneración de
la autonomía de las entidades territoriales (Art. 287 C.P.); y (ii) el segundo
de manera parcial, únicamente contra el inciso 7 del Artículo 20, por el cargo
relacionado con el presunto desconocimiento del derecho de acceso a documentos
públicos (Art. 74 C.P.).
Frente
al primer cargo, como ya se indicó en precedencia operó el fenómeno de la cosa
juzgada constitucional relativa, mientras que en lo que atañe al segundo esto
no ha ocurrido, habida cuenta de que se trata de un cargo diverso y, por
consiguiente, deberá ser examinado por la Corte y con base en ello deberá
emitir un pronunciamiento de fondo.
Así
las cosas, esta Corporación procederá a efectuar el correspondiente estudio de
constitucionalidad del inciso 7 del Artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, por la
presunta vulneración del derecho de acceso a documentos públicos.
6. Existencia de cosa juzgada
constitucional respecto del inciso segundo y del Parágrafo del Artículo 50
de la Ley 1753 de 2015
Conforme
a lo explicado en precedencia, este Tribunal Constitucional mediante la
Sentencia C-035 de 2016 se pronunció sobre la exequibilidad de varias disposiciones
del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. El Artículo 50 de la Ley 1753 de
2015 relativo a los Proyectos de Interés Nacional y Estratégico PINE, también
fue objeto de control, por cargos relacionados con la vulneración del derecho
fundamental a la reparación de las víctimas (Art. 250 C.P.). En la referida
providencia judicial la Corte decidió:
“Declarar INEXEQUIBLE el inciso
segundo y el parágrafo del artículo 50 de la Ley 1753 de 2015.”
Las
disposiciones que han sido declaradas inexequibles por la Corte son las mismas
en esta oportunidad demandadas y que fueron admitidas a trámite por Auto del 21
de septiembre de 2015, originado en el Despacho Ponente y cuya parte resolutiva
dispuso:
“Tercero.- ADMITIR la demanda con número de radicación D-10958
formulada por Wilson Rentería Riascos contra el Artículo 50 (parcial) de
la Ley 1753 de 2015, por los cargos
relacionados con la presunta violación de los derechos de las víctimas (Artículo 250 numerales 6 y 7 de la Constitución Política).”[47]
(Subrayas y negrillas fuera del texto)
En
virtud de la Sentencia C-035 de 2016 la Corte determinó que
el inciso segundo y el Parágrafo del Artículo 50 de la Ley 1753 de 2015, al
permitir que se realice la compensación de tierras directamente, sin acudir al procedimiento
de expropiación, impide a los destinatarios de la norma ejercer las garantías
contenidas en el Artículo 58 de la Constitución Política en igualdad de
condiciones con otros grupos sociales. Adicionalmente, consideró que esta
medida vulnera el derecho fundamental a la reparación integral de las víctimas
del conflicto armado. Para arribar a esta conclusión,  la Corte se fundamentó
en el test integrado de razonabilidad, precisando que el objetivo de la medida
es legítimo y adecuado, en tanto busca hacer más expedita la realización de los
proyectos de interés público y la compensación es más expedita que la
expropiación. Sin embargo al abordar el principio de proporcionalidad, la Sala
Plena consideró que restringe de manera desproporcionada el derecho a la
restitución de las víctimas, el cual se desprende de los tratados
internacionales en materia de derechos humanos, particularmente interpretados a
la luz de los Principios Pinheiro y Deng que forman parte del bloque de
constitucionalidad en sentido lato.
Al
declararse la inexequiblidad del inciso segundo y del Parágrafo del Artículo 50
de la Ley 1753 de 2015, se configuró la cosa juzgada constitucional absoluta,
puesto que se trata del mismo contenido normativo demandado, el cual para el
momento en que se efectúa este análisis de constitucionalidad ha sido sustraído
del ordenamiento jurídico.
De
allí que en lo concerniente a este cargo también se configura el fenómeno de la
cosa juzgada constitucional y, por lo tanto, este Tribunal debe declarar
estarse a lo resuelto “stare decisis” en la Sentencia C-035 de 2016,
respecto de la inexequibilidad del inciso segundo y del Parágrafo del Artículo
50 de la Ley 1753 de 2015.
7. Análisis de constitucionalidad del inciso 7 del Artículo 20 de la
Ley 1753 de 2015, por la presunta vulneración del derecho de acceso a
documentos públicos
Frente
al cargo formulado por el demandante contra el inciso 7º del Artículo 20 de la
Ley 1753 de 2015, por la presunta vulneración del derecho de acceso a
documentos públicos, conforme a lo precisado en precedencia no ha operado el
efecto de la cosa juzgada constitucional, toda vez que el análisis efectuado
por la Corte en la Sentencia C-035 de 2016, se centró en su confrontación con
el Artículo 287 de la Constitución. En el numeral segundo de la parte
resolutiva de la Sentencia C-035 de 2016 la Corte dispuso:
“Segundo.-
Por
los cargos analizados en la presente Sentencia, declarar EXEQUIBLE
el artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, en el entendido de que: i) la autoridad competente para
definir las áreas de reserva minera deberá concertar previamente con las
autoridades locales de los municipios donde van a estar ubicadas, para
garantizar que no se afecte su facultad
constitucional para reglamentar los usos del suelo, conforme a los principios
de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, ii) si la autoridad competente
definió las áreas de reserva minera con anterioridad a la notificación de la
presente sentencia, deberá concertar con las autoridades locales de los
municipios donde se encuentran ubicadas, con anterioridad al inicio del proceso
de selección objetiva de las áreas de concesión minera y iii) la Autoridad
Nacional Minera y el Ministerio de Minas y Energía, según el caso, deberán
garantizar que la definición y oferta de dichas áreas sean compatibles con los
respectivos planes de ordenamiento territorial.”
En
este orden, la Sala Plena procederá a efectuar el correspondiente examen con
base en los siguientes ejes temáticos: (i) la
relación entre el libre acceso a documentos públicos y la democracia; (ii) los documentos públicos sujetos a reserva y su marco
jurisprudencial y, para
finalizar, efectuará (iii) el juicio de constitucionalidad de la disposición
objeto de control, en atención a estas materias.
7.1. Marco normativo
En el Título XII que consagra el Régimen Económico y de Hacienda
Pública, el Artículo 332 de la Constitución Política dispone que el Estado es
propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables. En
desarrollo de este precepto constitucional, el Artículo 13[48]
del Código de Minas (Ley 685 de 2001), establece que la industria minera en
todas sus ramas y fases es de utilidad pública e interés social[49].
De
otra parte, la Ley del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1753 de
2015) prevé los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y
prioridades de la acción estatal a mediano plazo, las estrategias y orientaciones
generales de la política económica, social y ambiental, así como los
presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión
pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos
para su ejecución. Una de las materias incorporadas al
Plan Nacional de Desarrollo es el sector minero, en lo que concierne a la
formulación del Plan Nacional de Ordenamiento Minero. Para tal efecto, la Ley
1753 de 2015 establece la posibilidad de crear áreas de reserva estratégica
minera con el propósito de delimitar zonas en las que se
elaboren estudios geológicos-mineros, a partir de los cuales se
identifique su potencial para el desarrollo de diversos proyectos de
explotación minera.
Ante la eventualidad de que los estudios geológicos arrojen como
resultado la existencia de potencial minero, la autoridad minera
podrá declarar la zona como reserva minera estratégica. En ese ámbito, el
inciso en esta oportunidad demandado prescribe que la información geológica, geoquímica y geofísica que el Servicio
Geológico Colombiano genere a partir de la declaratoria adquiere el carácter de
reservada, por el término en que dicha zona se mantenga como área estratégica
minera.
En
este contexto normativo, el demandante Wilson Rentería Riascos, alega[50]
que la reserva a la información es irrazonable y desproporcionada, toda vez que
la disposición demandada no prescribe cuál es el fin que persigue y solo establece
el tipo de información sometido a restricción. En tal sentido, manifiesta que
es imposible determinar si la finalidad es constitucionalmente legítima. Con base en estos argumentos, afirma que el inciso 7º del Artículo
20 de la Ley 1753 de 2015, al disponer que la información geológica, geoquímica
y geofísica que el servicio geológico colombiano genere a partir de la
declaratoria de las áreas de reservas estratégica minera, por parte de la
autoridad minera, tendrá el carácter de reservada, vulnera la regla
general de libre acceso a la información pública, consagrada en el Artículo 74
de la Constitución Política.
7.2.
La relación entre el libre acceso a documentos públicos y la democracia
La
preservación de una democracia constitucional está estrechamente ligada al
derecho que tienen todas las personas de acceder a los documentos públicos,
toda vez que de esa manera se asegura un efectivo control social por parte de
la ciudadanía sobre la gestión pública en sus diversos órdenes. Este control
ciudadano sobre las actuaciones públicas demanda una actitud pasiva por parte
del Estado, en cuanto tiene el deber de abstenerse de censurar la información
y, simultáneamente, exige una conducta activa orientada a proporcionar los
medios para que la ciudadanía pueda en todo tiempo acceder a los archivos y
documentos en los cuales se plasma la actividad estatal.
En ese sentido, la Carta Política de 1991 instituye la
democracia participativa como uno de los principios fundamentales y ejes
axiales del sistema constitucional, siendo una de sus principales manifestaciones
normativas el contenido dispositivo del Artículo 74 Superior que, establece
como regla general el derecho de acceso a los documentos públicos y a modo de
excepción que la información pública esté sometida a reserva, para lo cual se
requiere la intervención del legislador.
La
relación entre el modelo de democracia participativa y el derecho fundamental
de acceso a los documentos públicos ha sido objeto de varios pronunciamientos
por parte de esta Corporación. En especial, a partir de la Sentencia C-038 de
1996, mediante la cual se juzgó la constitucionalidad de algunas disposiciones
de la la Ley 190 de 1995 "Por la cual se dictan
normas tendientes a preservar la moralidad en la Administración Pública y se
fijan disposiciones con el fin de erradicar la corrupción administrativa en
Colombia", la Corte se pronunció en los términos transcritos a
continuación:
“En realidad, no sería posible en ningún sistema excluir una
instancia o momento de control social y político. Inclusive, se reitera, el
modelo de la publicidad restringida, lo contempla, pues dictado el fallo se
levanta la reserva que hasta entonces amparaba la investigación. Si el
desempeño del poder, en los distintos ámbitos del Estado, fuera clandestino y
secreto, no sería posible que el ciudadano pudiera “participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político” (C.P. art. 40).
La publicidad de las funciones públicas (C.P. art. 209), es la
condición esencial del funcionamiento adecuado de la democracia y del Estado de
derecho; sin ella, sus instituciones mutan de naturaleza y dejan de existir
como tales.”
Este criterio jurisprudencial
fue confirmado en la Sentencia C-891 de 2002, originada en la demanda
formulada contra varias disposiciones de la  Ley 685 de 2001
-Código de Minas- y, a través de la cual esta Corporación hizo énfasis
en la importancia del sistema democrático y el principio de publicidad de los
documentos públicos:
“Pues bien, en procura de la materialización del derecho a
participar en las decisiones que afectan o puedan llegar a afectar los
legítimos intereses y derechos de los habitantes del país, le corresponde a las
entidades estatales suministrarle a las personas oportunamente toda la
información que no goce de reserva constitucional o legal;  advirtiendo
sí, que esta información oficial debe ser completa, consistente, coherente,
verificable, comparable, contextualizada, diáfana y siempre oportuna. Desde
luego que el derecho a la información así servido se convierte en
poderoso instrumento de reflexión-acción tanto individual como colectiva, en el
entendido de que las autoridades estatales, a más de esa información, deben
asumir la promoción, creación y fomento de las condiciones idóneas a la
discusión pública de los temas pertinentes;  recordando a la vez que la
participación ciudadana en esos ámbitos de discusión constructiva supone el
recíproco respeto de los criterios expuestos por los interlocutores
institucionales y privados, pero no pasivamente, sino reedificando mutuamente
sobre la comprensión de lo ya examinado y depurado de manera concertada, al
tiempo que la diferencia y pluralidad de opiniones actualizan su poder constructivo
en el suceso democrático.”
En desarrollo del Artículo 74
Constitucional, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el
artículo 1 de la Ley 1755 de 2015 “Por medio
de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un
título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo”, establece
de manera expresa cuáles son los documentos sometidos a reserva:
“ARTÍCULO 24. INFORMACIONES Y
DOCUMENTOS RESERVADOS. Solo
tendrán carácter reservado las informaciones y documentos expresamente
sometidos a reserva por la Constitución Política o la ley, y en especial:
1. Los relacionados con la defensa o
seguridad nacionales.
2. Las instrucciones en materia
diplomática o sobre negociaciones reservadas.
3. Los que involucren derechos a la
privacidad e intimidad de las personas, incluidas en las hojas de vida, la
historia laboral y los expedientes pensionales y demás registros de personal
que obren en los archivos de las instituciones públicas o privadas, así como la
historia clínica.
4. Los relativos a las condiciones
financieras de las operaciones de crédito público y tesorería que realice la
nación, así como a los estudios técnicos de valoración de los activos de la
nación. Estos documentos e informaciones estarán sometidos a reserva por un
término de seis (6) meses contados a partir de la realización de la respectiva
operación.
5. Los datos referentes a la
información financiera y comercial, en los términos de la Ley Estatutaria 1266 de 2008.
6. Los protegidos por el secreto
comercial o industrial, así como los planes estratégicos de las empresas
públicas de servicios públicos.
7. Los amparados por el secreto
profesional.
8. Los datos genéticos humanos.
PARÁGRAFO. Para efecto de la
solicitud de información de carácter reservado, enunciada en los numerales 3,
5, 6 y 7 solo podrá ser solicitada por el titular de la información, por sus
apoderados o por personas autorizadas con facultad expresa para acceder a esa
información.”
Al efectuar control previo de
constitucionalidad sobre estas reservas, la Corte en Sentencia C-951 de 2014,
se pronunció en el sentido de precisar que el  derecho de acceso a
documentos públicos debe ser entendido como una manifestación concreta del
derecho a la información, que en muchas ocasiones se encuentra determinado por
la efectiva garantía del derecho fundamental de petición, previsto como el
mecanismo por antonomasia para acceder a la información de carácter público.
7.3. Los documentos públicos sujetos a reserva
De conformidad con los artículos 74 de la
Constitución, 13 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos y 19 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en concordancia con el
Artículo 24 de la Ley 1437 de 2011, toda persona tiene el derecho fundamental
de acceder a la información pública. De esta manera, cuando no exista reserva
legal expresa, impera el derecho fundamental de acceso a la información
pública.
En ese mismo sentido, el Artículo 2 de la
Ley Estatutaria 1712 de 2014[51]
“Por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de
Acceso a la Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones.”,
a la luz del  principio de máxima publicidad para titular universal
establece que: “Toda
información en posesión, bajo control o custodia de un sujeto obligado es
pública y no podrá ser reservada o limitada sino por disposición constitucional
o legal, de conformidad con la presente ley.”
Al aplicar este marco normativo a la resolución de casos
concretos, la jurisprudencia constitucional ha definido
que el derecho de acceso a los documentos públicos debe ser entendido como una
manifestación concreta del derecho a la información, a través del cual se salvaguarda la democracia:
“La libertad de información que protege la libertad de
buscar, transmitir y recibir información veraz e imparcial sobre hechos,
ideas y opiniones de toda índole. Tanto la libertad de opinión como la de
información, pueden ser ejercidas por cualquier persona y a través de cualquier
medio de expresión.” [52]
Al ser excepcional la facultad de restringir el acceso a documentos
públicos, la jurisprudencia constitucional en relación con los documentos
sometidos a reserva, se ha pronunciado en el sentido de precisar que los límites a este derecho fundamental están supeditados a exigentes
condiciones y, por tanto, el juicio de constitucionalidad de las normas que lo
restrinjan debe ser en extremo riguroso. De allí que en varios pronunciamientos
esta Corporación ha sistematizado los parámetros a partir de los cuales
se deben examinar las limitaciones que se impongan a este derecho fundamental.
7.4. Jurisprudencial constitucional
sobre los documentos sometidos a reserva
En la Sentencia C-037 de 1996
mediante la cual se examinó la constitucionalidad de la Ley Estatutaria de
Administración de Justicia 270 de 1996, la Corte hizo alusión a la reserva de
la información procesal, como una de las obligaciones específicas de los
jueces. Dicha consideración fue expresada en los siguientes términos:
“Pero, además, es deber esencial de los funcionarios judiciales
garantizar igualmente los demás derechos de rango superior o legal, en
particular los constitucionales fundamentales, que de una forma u otra deban
ser protegidos a lo largo del proceso. Es así como, por ejemplo, el juez debe
abstenerse de divulgar la información reservada contenida en un expediente, o
de opinar públicamente acerca de ella. En estos eventos se encontrarían
comprometidos derechos de altísimo rango constitucional, como la dignidad, la
intimidad, la honra y el buen nombre, cuya protección debe ser integral y
permanente.”
En el estudio de
constitucionalidad del Artículo 64 de la Ley 270 de 1996, la Corte precisó que
dentro de las actuaciones judiciales, la regla general es la aplicación del
principio de publicidad y, por consiguiente, la reserva tiene carácter
restrictivo, al punto que no sólo debe ser definida por el legislador, sino
que, además, debe atender parámetros de razonabilidad y proporcionalidad:
“De otro lado, en atención a que el principio constitucional
general aplicable a las actuaciones que se adelanten por los órganos del Estado
es la publicidad, la reserva tiene carácter excepcional y es de interpretación
restrictiva. Le corresponde a la ley, dentro del marco de la Constitución,
establecer en términos de razonabilidad y proporcionalidad, la extensión de la
respectiva reserva. De ahí que la constitucionalidad, en este caso, se
condicione, igualmente, a la posibilidad de comunicar las informaciones que de
conformidad con la ley, no están sujetas a reserva y, en este evento, deberá
también permitirse el acceso público a las mismas.”
Posteriormente,
en la Sentencia C-491 de 2007[53], la Corte
sistematizó las reglas jurisprudenciales a partir de las cuales se juzgan las
restricciones al derecho fundamental de acceso a documentos públicos, las
cuales por su pertinencia en relación con la materia en esta oportunidad
sometida a juicio, se citan in extenso:
(i) La norma general es que
las personas tienen derecho a acceder a la información que reposa en las
instituciones del Estado. Ello significa que las normas que limiten el acceso a
información deben ser interpretadas de manera restrictiva y que toda limitación
debe ser motivada;
(ii) En armonía con lo
establecido en el Artículo 74 de la Constitución, los límites al acceso a la
información bajo control del Estado deben ser fijados a través de la ley;
(iii) Los límites fijados en
la ley para el acceso a la información pública deben ser precisos y claros en
lo referido al tipo de información que puede ser reservada y a la autoridad que
puede tomar esa determinación;
(iv) Desde la perspectiva
constitucional, los límites al acceso a la información bajo control del Estado
sólo son válidos si persiguen la protección de derechos fundamentales o bienes
constitucionalmente valiosos, tales como la seguridad y defensa nacionales, los
derechos de terceros, la eficacia de las investigaciones estatales y los
secretos comerciales e industriales. En todo caso, las restricciones concretas
deben estar en armonía con los principios de razonabilidad y proporcionalidad y
pueden ser objeto de examen por parte de los jueces;
(v) La determinación de
mantener en reserva o secreto un documento público opera  sobre el
contenido del mismo, pero no sobre su existencia;
(vi) En el caso de los
procesos judiciales sometidos a reserva, ésta se levanta una vez terminado el
proceso. Solamente podrá continuar operando la reserva respecto de la
información que puede comprometer seriamente derechos fundamentales o bienes
constitucionales;
(vii) La ley no puede
asignarle el carácter de información reservada a documentos o datos que, por
decisión constitucional, tienen un destino público;
(viii) En todo caso, la
reserva debe ser temporal. El plazo que se fije debe ser razonable y
proporcional al bien jurídico que se persigue proteger a través de la reserva;
(ix) Durante la vigencia del
período de reserva de la información, los documentos y datos deben ser
debidamente custodiados y mantenidos, con el fin de permitir su publicidad
posterior;
(x) El deber de reserva se
aplica a los servidores públicos. Este deber no cobija a los periodistas y, en
principio, la reserva no autoriza al Estado para impedir la publicación de la
información por parte de la prensa;
(xi) La reserva de la
información bajo control del Estado se aplica a las peticiones ciudadanas. Ella
no puede extenderse a los controles intra e interorgánicos de la Administración
y el Estado; y
(xii) En el caso de las
informaciones relativas a la defensa y la seguridad nacionales, se admite la
reserva de la información, pero siempre y cuando se ajuste a los principios de
proporcionalidad y razonabilidad.
De las reglas trascritas, deriva que toda reserva a la información
pública debe satisfacer tres condiciones generales, a saber: (i) sólo pueden
ser establecidas por ley; (ii) las excepciones se supeditan a los principios de
razonabilidad y proporcionalidad, e igualmente deben estar relacionadas con la
protección de derechos fundamentales, como es el caso de la intimidad, o de
valores constitucionalmente protegidos; (iii) deben ser temporales, para lo
cual la ley fija un plazo, después del cual los documentos pasan al dominio
público.
En esta materia resultan de especial relevancia, los pronunciamientos
efectuados por la Corte respecto de la ley de gastos reservados (sentencia
C-491 de 2007), la ley estatutaria de habeas data financiero (sentencia
C-1011 de 2008), la ley estatutaria de habeas data y protección de datos
personales (Sentencia C-748 de 2011), la ley estatutaria de inteligencia y
contrainteligencia (Sentencia C-540 de 2012), la ley estatutaria de
transparencia y acceso a la información pública (Sentencia C-274 de 2013) y la
Ley Estatutaria del Derecho de Petición ( Sentencia C-951 de 2014).
De ese amplio desarrollo jurisprudencial, frente a la materia objeto de
análisis, es pertinente aplicar los siguientes criterios y parámetros[54]
constitucionales de control: (i) El principio de máxima divulgación contenido
en el Artículo 13 de la Convención Americana reconocido en el sistema
interamericano de derechos humanos, como un principio rector del derecho a
buscar, recibir y difundir informaciones; (ii) la regla general es el
libre acceso a la información y a los documentos públicos y la excepción, la
reserva de los mismos (art. 74 CP), por lo que los límites al derecho de acceso
a la información pública tienen reserva de ley. Esto significa que donde
quiera que no exista reserva legal expresa, debe primar el derecho fundamental
de acceso a la información; (iii) Las limitaciones al derecho de acceso
a la información deben dar estricto cumplimiento a los requisitos derivados del
artículo 13.2 de la Convención Americana, a saber; condiciones de carácter
excepcional, consagración legal, objetivos legítimos, necesidad y
proporcionalidad, como asegurar el respeto de los derechos o a la reputación de
los demás, proteger la seguridad nacional, el orden público, la salud o la
moral públicas; (iv) una restricción del derecho de acceso a la
información pública solo es legítima cuando: (i) está autorizada por la
ley y la Constitución; (ii) la norma que establece el límite es precisa
y clara sobre el tipo de información sujeta a reserva y las autoridades
competentes para aplicarla, de tal modo que excluya actuaciones arbitrarias o
desproporcionadas; (iii) el no suministro de información por razón de
estar amparada con la reserva, debe ser motivada en forma escrita por el
servidor público que niega el acceso a la misma; (iv) la reserva se
sujeta estrictamente a los principios de razonabilidad y proporcionalidad; (v)
la reserva debe ser temporal, por lo que la ley establecerá en cada caso,
un término prudencial durante el cual rige; (vi) existen sistemas
adecuados de custodia de la información; (vii) existen controles
administrativos y judiciales de las actuaciones o decisiones reservadas; (viii)
existen recursos o acciones judiciales para impugnar la decisión de
mantener en reserva una determinada información; (v) la reserva legal
cobija la información que compromete derechos fundamentales o bienes
constitucionales pero no todo el proceso público dentro del cual dicha
información se inserta; (vi) para garantizar el derecho de acceso a la
información mediante la formulación de una petición, las autoridades deben
implementar un procedimiento simple, rápido y no oneroso que en todo caso,
garantice la revisión por una segunda instancia de la negativa de la
información requerida; (vii) la reserva opera en relación con el
documento público pero no respecto de su existencia[55];
(ix) la reserva obliga a los
servidores públicos comprometidos, pero no impide que los periodistas que
acceden a dicha información puedan publicarla, sin que por ello puedan ser
sujetos a sanciones, independientemente de si ha sido filtrada o no, a no ser
que cometan fraude u otro delito para obtener la información; (x) le
corresponde al Estado la carga probatoria de la compatibilidad con las
libertades y derechos fundamentales de las limitaciones al derecho de acceso a
la información. Así mismo, la justificación de cualquier negativa de acceso a
la información debe recaer en el órgano al cual fue solicitada, de manera que
evite al máximo, la actuación discrecional y arbitraria en el establecimiento
de restricciones al derecho; (xi) para garantizar el efectivo ejercicio
del derecho de acceso a la información resulta esencial que los sujetos
obligados por este derecho actúen de buena fe, aseguren la satisfacción del
interés general y no defrauden la confianza de los ciudadanos en la gestión
estatal; (xii) a partir de la clasificación de la información en
personal o impersonal y en pública, privada, semiprivada o reservada, la Corte
sistematizó[56] las reglas a partir de las cuales es posible determinar si la
información se encuentra sujeta a reserva o si por el contrario puede ser
revelada, así: (i) la información personal reservada contenida en documentos
públicos no puede ser revelada; (ii) El acceso a los documentos públicos
que contengan información personal privada y semi-privada se despliega de
manera indirecta, a través de autoridades administrativas o judiciales, según
el caso y dentro de procedimientos (administrativos o judiciales) respectivos;
y (iii) Los documentos públicos que contengan información personal
pública son de libre acceso; (xiii) la reserva de la información puede
ser oponible a los ciudadanos, pero no puede convertirse en una barrera para
impedir el control intra o interorgánico, jurídico y político, de las
decisiones y actuaciones púbicas de las que da cuenta la información reservada.
En síntesis, los principios rectores de acceso a la información, conforme
a su sistematización lograda en la Sentencia C-274 de 2013 son los siguientes:
1. Máxima divulgación, lo cual implica que el
derecho de acceso a la información debe ser sometido a un régimen limitado de
excepciones.
2. Acceso a la información es la regla y el secreto la excepción, toda vez que como todo derecho no es absoluto, pero sus limitaciones
deben ser excepcionales, previstas por la ley, tener objetivos legítimos, ser
necesarias, con estricta proporcionalidad y de interpretación restrictiva.
3. Carga probatoria a cargo del Estado respecto
de la compatibilidad de las limitaciones con las condiciones y requisitos que
debe cumplir la reserva.
4. Preeminencia del derecho de acceso a la información en caso de conflictos de normas o de falta de regulación.
5. Buena fe en la actuación de las autoridades
obligadas por este derecho, de tal manera que contribuya a lograr los fines que
persigue, su estricto cumplimiento, promuevan una cultura de transparencia de
la gestión pública y actúen con diligencia, profesionalidad y lealtad
institucional.
Con base en las reglas jurisprudenciales reseñadas, la Sala Plena
procederá a examinar la constitucionalidad de la reserva establecida en el
inciso 7 de la Artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, teniendo como parámetro de
juzgamiento el contenido prescriptivo del Artículo 74 de la Constitución.
7.5. Análisis de constitucionalidad de la norma demandada (inciso 7,
Art. 20 Ley 1753 de 2015)
Conviene recordar que el
demandante sostiene que el inciso 7º del Artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, al
disponer que la información geológica, geoquímica y geofísica que el servicio
geológico colombiano genere a partir de la declaratoria de las áreas de
reservas estratégicas mineras, por parte de la autoridad minera, tendrá el
carácter de reservada, es violatorio del libre acceso a la información
pública establecido en el Artículo 74 de la Constitución Política.
En aplicación los elementos de
juicio normativos y jurisprudenciales hasta el momento expuestos y a efectos de
abordar el estudio de constitucionalidad de la disposición demandada, para
determinar si en algún punto la reserva en estudio quebranta el Artículo 74 de
la Constitución Política, se procederá de la siguiente manera: (i) en primer
lugar, se transcribirá el texto de la disposición demandada, (ii) brevemente se
hará una descripción de su contenido normativo, (iii) enseguida se confrontará
la norma atacada con el parámetro constitucional que se reputa infringido, teniendo
en cuenta para ello las materias previamente analizadas y, para finalizar, (iv)
se adoptará una decisión sobre la constitucionalidad de la misma.
A continuación se transcriben el
inciso 7 del Artículo 20 de Ley 1753 de 2015:
“Por su parte, la información geológica, geoquímica y geofísica que
el Servicio Geológico Colombiano genere a partir de la declaratoria de las
áreas estratégicas mineras por parte de la Autoridad Minera y que permita
evaluar el potencial mineral de tales áreas, tendrá el carácter de reservada
por el mismo término en que la Autoridad Minera declare dichas zonas como
estratégicas mineras o hasta tanto deba darse a conocer en desarrollo de los
procesos de selección objetiva que adelante la Autoridad Minera para el
otorgamiento de contratos de concesión especial en estas áreas.”
El Artículo 20 de la Ley 1753
de 2015 está conformado por trece (13) incisos y dos (2) parágrafos en los que
se regulan tres especies diversas de Áreas para el Desarrollo Minero, a saber:
(i) las Áreas de Reserva Estratégica Minera (incisos 2 al 7); (ii) las Áreas de
Reserva para la Formalización (inciso 8), y; (iii) las Áreas de Reserva para el
Desarrollo Minero Energético (incisos 9 al 13).
De la norma en juicio (inciso
7), es posible extraer dos contenidos prescriptivos: de una parte, la primera
proposición jurídica del inciso 7 del Artículo 20 de la Ley 1753 de 2015
establece vía legislativa una reserva que sustrae de la regla general de acceso
libre a documentos públicos la información geológica obtenida a partir de la
declaratoria de un área de reserva minera estratégica. La segunda proposición
jurídica del inciso demandado, dispone el término durante el cual se mantendrá
la reserva, bajo dos preceptos condicionados, a saber: (i) por el término que se
declare la zona como área de reserva minera o; (ii) hasta que la autoridad
minera de a conocer los procesos de selección objetiva para el otorgamiento de
los procesos de selección objetiva.
La desagregación de estos elementos
visibles, permiten a la Corte su confrontación con el Artículo 74 de la Carta
Política, el cual dispone que todas las personas tienen derecho de acceso a los
documentos públicos, al mismo tiempo que establece la posibilidad de
consagrar restricciones a ese derecho, en los casos que establezca la ley.
En cumplimiento
de lo dispuesto en el Artículo 74 de la Constitución, el legislador
taxativamente señala los casos en los cuales el acceso a la información puede
ser restringido. Al respecto, el Artículo 24 de la Ley 1437
de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, establece que sólo
tendrán carácter reservado las informaciones y documentos expresamente
sometidos a reserva por la Constitución o la ley, y en especial los atinentes a
las siguientes materias: (i) los protegidos por el secreto comercial o industrial; (ii) los
relacionados con la defensa o seguridad nacionales; (iii) los amparados por el
secreto profesional; (iv) los que involucren derechos a la privacidad e
intimidad de las personas, incluidas en las hojas de vida, la historia laboral
y los expedientes pensionales y demás registros de personal que obren en los
archivos de las instituciones públicas o privadas, así como la historia
clínica, salvo que sean solicitados por los propios interesados o por sus
apoderados con facultad expresa para acceder a esa información; (v) los
relativos a las condiciones financieras de las operaciones de crédito público y
tesorería que realice la Nación, así como a los estudios técnicos de valoración
de los activos de la Nación.
Lo anterior no
significa que el legislador en otros ámbitos, en función de su libertad de
configuración normativa (Art. 150 C.P.), no pueda crear otro tipo de reservas
que estén constitucionalmente justificadas. Por lo que en orden a determinar si el inciso 7 del Artículo 20 de la Ley
1753 de 2015, al prescribir que la información geológica, geoquímica y
geofísica que el servicio geológico colombiano genere a partir de la
declaratoria de las áreas estratégicas mineras por parte de la autoridad
minera, tendrá el carácter de reservada, contraría al libre acceso a los
documentos públicos, a la luz de la jurisprudencia constitucional
referenciada en las consideraciones generales de esta providencia, debe someterse al test de proporcionalidad en sentido estricto.
Como es sabido, para efectuar el
estudio de constitucionalidad de una determinada medida
legislativa y la posible afectación de derechos fundamentales, la Corte de
manera constante se ha valido de los tests[57] de
razonabilidad y proporcionalidad, examinando distintos niveles de intensidad, a
saber: leve, intermedio y estricto. En la Sentencia C-673 de 2001 se fusionaron
estas metodologías interpretativas en un test integrado que involucra el
escrutinio, tanto de la razonabilidad, como de la proporcionalidad de la
medida, dando surgimiento a un test integrado de razonabilidad.
De conformidad con la jurisprudencia
constitucional, cuando se trata de documentos  sometidos a reserva, los límites al derecho de acceso a la información
pública deben ser examinados mediante condiciones exigentes, razón por la cual,
el juicio de constitucionalidad de las normas que lo restrinjan debe ser en extremo
riguroso, razón por la cual a continuación se analizará esta medida (reserva) a
la luz del juicio estricto de razonabilidad.
7.6. Test estricto sobre la reserva
documental
7.6.1. Finalidad de la medida
En orden a
determinar la razonabilidad de la medida (reserva al acceso a la información
pública en materia geológica), el primer paso del juicio consiste en determinar
la finalidad perseguida por esta. Esto es, el propósito que el precepto
cuestionado pretende y si los intereses que busca favorecer resultan
relevantes.
En la exposición de motivos que en su
momento acompañó el proyecto de cuya aprobación surgió la disposición
demandada, así como las ponencias y debates que durante el trámite legislativo
se presentaron, se indica que el propósito central es la planificación, según
se observa desde su mismo título, y se aprecia en el proyecto puesto a
consideración del Congreso de la República[58].
En la correspondiente exposición de motivos
se incluyó una corta justificación de la planificación como herramienta
esencial para el direccionamiento de la política administrativa, económica y
social de corto y mediano plazo del país y se enfatizó también en que las
propuestas allí contempladas apuntan a tres pilares más concretos, como lo son:
la paz, la equidad y la educación.
La norma cuya exequibilidad se examina
aparece incorporada en el proyecto de ley en el artículo 19, bajo un texto
idéntico al que finalmente fue aprobado y sancionado. El objeto de esta norma,
así como su posible contribución al logro del objetivo planteado aparecen
explicados, de manera genérica, dentro del contenido del plan, bajo el título: “competitividad
e infraestructura estratégicas para el desarrollo minero energético.”[59]
Las ponencias que en relación con este
proyecto se presentaron en el Congreso de la República, así como los debates
cumplidos con anterioridad a cada votación en las comisiones y plenarias
reproducen con mínimas alteraciones esa misma línea de propósito, lo que
reafirma de manera inequívoca la finalidad que se le atribuyó, de una parte a
la Ley 1753 de 2015, como conjunto normativo de planificación y, de otra, al
Artículo 20, en torno al desarrollo minero energético.
De allí que para determinar la finalidad, es
preciso analizar en su conjunto: la exposición de motivos del proyecto de ley,
el contenido dispositivo del Artículo 20 de la Ley 1753 de 2015 y los actos
administrativos que concretan estas políticas públicas, como lo son los planes
nacionales de desarrollo minero, aprobados por la Unidad de Planeación Minero
Energética UPME.
Mientras que en la exposición de motivos se
refiere de manera genérica el desarrollo minero energético como fin, en la
disposición objeto de estudio se alude a la protección de los minerales de
interés estratégico como propósito normativo. A su vez los diversos planes[60]
enuncian como finalidad la formulación de políticas
de corto y mediano plazo que contribuyan al fortalecimiento de la industria
minera.
Todo lo anterior, permite deducir que la
finalidad de esta disposición en términos generales es: la planificación del desarrollo
minero energético y, de manera especial: la protección de los minerales de
interés estratégico para el país.
Determinado este aspecto, entonces se debe
indagar cuál es la trascendencia constitucional de la finalidad que animó la
expedición del inciso 7 del Artículo 20 de la Ley 1753 de 2015.
El objetivo de
lograr el desarrollo minero-energético, mediante la protección de los minerales
de interés estratégico para el país, ciertamente es una finalidad de naturaleza
constitucional que encuentra su consagración expresa en los Artículos 332 y 360
de la Carta Política, lo cual en atención a los precedentes de esta Corporación
no puede ser tenido como un fin absoluto, sino que debe armonizarse con el
desarrollo sostenible (Art. 80 C.P.).
Entendido de esa
manera, la disposición prevista en el inciso 7 del Artículo 20 de la Ley 1753
de 2015, que sustrae la información geológica de las áreas de reserva
estratégica minera de la regla general de acceso al público, cuya exequibilidad
se estudia, pasa a examinarse conforme a los principios de idoneidad,
necesidad y proporcionalidad estricta.
7.6.2. Idoneidad
El segundo elemento por analizar con miras a
determinar la razonabilidad de la medida consistente en sustraer de la regla
general de acceso al público la información geológica de las áreas para el
desarrollo minero es su idoneidad para alcanzar la finalidad propuesta, esta
es, como ya se señaló en precedencia, proteger los recursos naturales no
renovables de interés estratégico.
Para que la medida sea adecuada o conducente
al logro del fin que se propone, debe existir un alto grado de probabilidad de
que a través de esta pueda alcanzarse el objetivo buscado. La exposición de
motivos del proyecto que precedió la aprobación de la Ley 1753 de 2015, indica
que la principal razón con la que se justificó la proposición de esta norma, es
la protección de los minerales de interés estratégico para contribuir al
desarrollo minero energético del país.
Sobre este aspecto, se observa que el
proyecto de ley y su exposición de motivos no ofrecen una descripción relativa
al cumplimiento de este propósito, se prescinde por completo de información o
evidencia de carácter estadístico, técnico o científico u otros elementos de
juicio que sustenten de manera clara la idoneidad de esta medida para alcanzar
este propósito, por lo que resulta especialmente dificultoso determinar la
capacidad de esta medida legislativa frente a la finalidad que persigue.
No obstante, bajo las reglas de la sana
crítica, un razonamiento lógico conduce a que la reserva en juicio es idónea
para el fin que se propone, ya que efectivamente logra sustraer del acceso al
conocimiento del público la información relacionada con la determinación de un
área de reserva minera estratégica.
Esta información para la determinación de un
área geográfica de explotación, al estar sustraída del acceso al público, se
propone  garantizar aspectos relacionados con la protección de los fines
económicos del Estado, el medio ambiente, la selección objetiva contractual, la
inversión extranjera, entre otros aspectos y, por consiguiente, deviene lógico
que la reserva es un mecanismo idóneo para mantenerla alejada del público en
general. De esta manera, al tratarse de una cuestión
de carácter eminentemente empírica, se puede concluir que
la medida es capaz de cumplir el fin para el cual está prevista.
7.6.3. Necesidad
Al efectuar el análisis de la necesidad de
la medida, esto es, si la misma resulta indispensable para el logro del
objetivo propuesto, se debe determinar la posibilidad de implementar otros
mecanismos menos gravosos, pero igualmente conducentes al propósito esperado.
En otros términos, según el criterio de necesidad, un límite a un derecho fundamental
solo es constitucional, si el fin que se persigue con él no se puede lograr de
otro modo que sea menos lesivo para el derecho fundamental limitado.
Uno de los límites admisibles al derecho de
acceso a la información pública es la necesidad de proteger otros derechos que
puedan resultar afectados por el acceso y difusión de tal información. Tal
podría ser el caso de la reserva contenida en el inciso 7
del Artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, en tanto que la información geológica
derivada de las áreas de reserva estratégica minera requiere un tratamiento
resguardado al conocimiento público, en orden a
definir en ellas un tipo especial de ordenamiento, así como un régimen legal y
contractual específico. En particular, para impedir la proliferación
desordenada de títulos mineros en determinadas áreas del territorio nacional,
garantizando así una mayor eficiencia en la extracción de recursos naturales no
renovables, e incrementando la participación estatal de los beneficios
provenientes de la ejecución de esta actividad en dichas áreas.
El conocimiento del potencial geológico
- minero de un país, es uno de los factores fundamentales para incentivar la
inversión en el desarrollo de la industria minera, a la vez que constituye la
base para la adecuada planificación del aprovechamiento del recurso por parte
del Estado y de los entes territoriales.
En el sector minero existen diversos
factores que inciden en la explotación  de esta actividad, valga decir: el
potencial geológico-minero, el marco legal, poblacional, fiscal, ambiental,
económico, de infraestructura, las condiciones de seguridad nacional, el
catastro minero, entre otros. Normalmente esta información no está reservada y
se encuentra disponible en el Sistema de Información Minera Colombiano SIMCO,
administrado por la Unidad de Planeación Minero Energética UPME, que se
encuentra adscrita al Ministerio de Minas y Energía y que tiene a su cargo la
función de compilar y divulgar la información existente en el Servicio
Geológico Colombiano.
Cuando se trata de información que por
su vocación secreta o privilegiada debe sustraerse del conocimiento público,
las reglas de la experiencia indican que no parece existir otro medio para
garantizar con el mismo grado de eficacia la excepción al acceso de la
información o al menos no está demostrado que exista otra
manera de resguardar la información que la reserva establecida en la norma
objeto de estudio.
En tal virtud, al no existir otro medio que
con la misma eficacia reserve la información del dominio público, la medida, en
principio resulta necesaria para el fin que se propone.
7.6.4. Proporcionalidad
Verificada la idoneidad y la necesidad
de la medida, el principio de proporcionalidad en sentido estricto, consulta el balance existente entre los beneficios que su aplicación podría
reportar y los costos o dificultades que ocasionaría. Así, el principio de proporcionalidad equivale a una prohibición de
exceso en la relación de medio y fin.
El Artículo 74 de la Constitución Política
bajo la expresión “salvo los casos que establezca la ley”, habilita al
legislador para que pueda crear reservas a la información. En este caso, por su
relevancia, valor o sensibilidad para la planificación del desarrollo minero se
resguardada del conocimiento público en general la información relativa a la
áreas de desarrollo estratégico minero.
Si bien el tantas veces referido Artículo 74
de la Carta Política sustenta la probabilidad de que el legislador en ejercicio
de su libertad de configuración normativa, sustraiga algún tipo de documento
público de la regla general de acceso, no obstante, la medida que reserva la
información geológica del conocimiento público, de acuerdo con la
jurisprudencia de esta Corporación, sacrifica en mayor dimensión otros fines
que el ordenamiento constitucional protege, tales como: (i) la transparencia en las actuaciones del Estado (Art. 209 C.P.) que
asegura a la ciudadanía conocer el impacto de un proyecto de explotación de
recursos naturales no renovables; (ii) el carácter público de los recursos
naturales no renovables (Art. 332 C.P.), pues siendo bienes públicos comporta
una contradicción  que la información de estos sea privilegiada o reservada;
(iii) los derechos de las entidades territoriales, las cuales en función del
principio autonómico (Art. 288 C.P.) tienen derecho a conocer los proyectos que
se desarrollen en sus territorios. En especial, la participación de las
comunidades y de las autoridades del orden local o regional en los procesos de
planificación y ordenamiento territorial; (iv) los derechos de las comunidades
indígenas y afro descendientes (Art. 330 C.P.) a conocer la información de las
áreas de reserva minera estratégica, que pudiese afectar sus territorios o su modus
vivendi.
En este punto, al efectuar una revisión
estadística en el Sistema de Información Colombiano SIMCO, aunque, no existe plena certeza del área total reservada
estratégicamente para adjudicar títulos a los proyectos mineros, es posible
constatar que de conformidad con la Resolución No.  180241 de 2012  “por
medio de la cual se declaran y delimitan unas Áreas Estratégicas Mineras (AEM)”,
la Agencia Nacional de Minería (ANM) declaró como reserva minera
estratégica un total de 21.627.327 hectáreas, ubicadas en los departamentos de Antioquia, Bolívar, Caldas, Cauca,
Cesar, Chocó, Huila, La Guajira, Nariño, Norte de Santander, Putumayo, Quindío,
Risaralda, Tolima y Valle del Cauca[61].
A modo de ilustración, por virtud de este acto
administrativo el área estratégica para la minería en el departamento del Chocó
pasó de 86.171 hectáreas a 336.000 hectáreas aproximadamente. Es decir, que los
habitantes del Choco, las autoridades municipales, departamentales y étnicas,
al estar reservada la información en esta materia, desconocen por completo la
información de los proyectos que se desarrollaran en los territorios que han
sido demarcados por el Gobierno Nacional como de interés estratégico minero.
En aplicación de la jurisprudencia
constitucional referenciada en las consideraciones generales de esta
providencia, toda reserva a la información pública
debe satisfacer tres condiciones generales, saber: (i) sólo pueden ser
estipuladas por ley; (ii) las excepciones deben sujetarse a los principios de
razonabilidad y proporcionalidad, e igualmente estar relacionadas con la
protección de derechos fundamentales, como es el caso de la intimidad, o de
valores constitucionalmente protegidos, como sucede con la seguridad y la
defensa nacional; (iii) deben ser temporales, en la medida en que la ley fije
un plazo después del cual los documentos pasan al dominio público.
Considera esta Corporación que la
posibilidad de reservar la información geológica para los proyectos de
desarrollo minero resulta excesiva y desproporcionada no sólo para la
ciudadanía en general, sino sobre todo, frente al derecho de las entidades
territoriales y las comunidades indígenas y afro descendientes a conocer los
proyectos minero energéticos que se estén desarrollando en sus respectivos
territorios, con lo cual se afecta el derecho de acceso a la información
pública y de contera el desarrollo sostenible, por tratarse de una actividad en
la que habitualmente se presentan  problemáticas relacionadas con el punto de
equilibro entre el uso de la tierra, el medio ambiente y el desarrollo social.
Comporta una contradicción evidente
que los activos a explotar son de naturaleza pública, pero que la información
relativa a su geo-localización tenga que ser reservada, impidiendo a la ciudadanía, a las comunidades y a las entidades territoriales
exigir al gobierno y las empresas mineras un mayor control sobre la calidad
ambiental. La mayor distribución de la información implica
un mayor desarrollo social, en tanto se evita privilegiar a quien estando en el
poder abuse de su conocimiento exclusivo o privilegiado. Más aun cuando la
textura de la norma que establece la restricción de acceso no es precisa y
clara sobre el tipo de información sujeta a reserva, de tal modo que excluya
actuaciones arbitrarias o desproporcionadas
En la Sentencia T-928 de 2004, frente a un
caso de reserva de documentos, la Corte se pronunció en torno la
prelación condicionada entre los principios que están en ponderación, cuando se
trata de documentos sometidos a reserva:
“La confidencialidad de los
documentos públicos en un Estado Democrático no puede ser absoluta, como quiera
que la regla general es el principio de publicidad en la actuación de las
autoridades y la excepción es la reserva; por consiguiente, el operador
jurídico no sólo debe valorar que una norma de rango legal autorice la reserva
del documento, sino cuáles derechos, principios y valores constitucionales
están afectados con la restricción, ya que en algunas ocasiones deberán
prevalecer los derechos, valores y principios que inspiran la confidencialidad
de la información, y en otros, los que se le oponen. Así las cosas, ponderados
los intereses en juego, puede que la reserva de un documento prevalezca ante
derechos como a la información; pero debe ceder frente a otros como los
derechos a la defensa y de acceso a la administración de justicia, los cuales,
prima facie, tienen mayor importancia en las sociedades democráticas modernas.”
(Subrayas
fuera del texto)
En vista de estas consideraciones, la
Sala encuentra que la reserva a la información geológica, geoquímica y
geofísica que el Servicio Geológico Colombiano genere a partir de la
declaratoria de las áreas estratégicas mineras por parte de la Autoridad
Minera, quebranta el principio de proporcionalidad, en perjuicio del derecho de
acceso a la información consagrado en el Artículo 74 de la Constitución
Política,
prerrogativa que permite la satisfacción de los principios de transparencia y
publicidad de la gestión pública, los cuales deben imperar en un ordenamiento
constitucional y democrático.
7.6.5. Conclusión
En el marco del Artículo 74 de la
Constitución Política, la Corte considera que la regla contenida en el inciso 7
del Artículo 20 de la Ley 1753 de 2015 no supera el test estricto propuesto. Si
bien pretende contribuir a una finalidad legítima y acorde con la Constitución
como lo es el desarrollo minero energético; es adecuada en tanto logra el fin
para el que está propuesta; es necesaria, en tanto no está probada la
existencia de otro medio que con mayor eficacia resguarde el secreto de la
información; resulta desproporcionada en sí misma, ya que reporta a un
privilegio injustificado, que conduce a situaciones violatorias de los derechos
de la ciudadanía, de las entidades territoriales y de las comunidades indígenas
y afro descendientes.
Con base en lo anterior, el inciso 7 del
Artículo 20 de La Ley 1753 de 2015 será declarado inexequible.
8. Síntesis
8.1. En el presente juicio de constitucionalidad, concierne a la Sala Plena de la Corte Constitucional abordar los siguientes problemas jurídicos: (i) si el Artículo
108 de la Ley 1450 de 2011 y el Artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, al atribuir
de manera exclusiva a una autoridad del orden nacional la competencia para la
creación y ampliación de las áreas de reservas estratégicas mineras, ¿quebranta
el principio de autonomía territorial establecido en los Artículos 1 y 287 de
la Constitución Política?; (ii) si el inciso 7 del Artículo 20 de la Ley 1753
de 2015, al prescribir que la información geológica, geoquímica y geofísica que
el servicio geológico colombiano genere a partir de la declaratoria de las
áreas estratégicas mineras por parte de la autoridad minera, tendrá el carácter
de reservada, ¿es contrario al libre acceso a los documentos públicos
previsto en el Artículo 74 de la Carta Política? y; (iii) si el inciso 2 del
Artículo 50 de la Ley 1753 de 2015, al determinar una imposibilidad jurídica
para la restitución de tierras en predios en los cuales se hayan definido
Proyectos de Interés Nacional Estratégico (PINE), ¿desconoce los derechos de
las víctimas a la verdad, a la justicia y a la reparación (numerales 6 y 7 del
Artículo 250 de la Constitución)?
Lo anterior en cuanto
obstaculizaría el proceso de restitución de tierras, priorizando la destinación
de los inmuebles para los proyectos mineros que determine el Gobierno Nacional
y no para el restablecimiento de los derechos de las víctimas.
8.2. El inciso 2 y el Parágrafo del Artículo 50 de la Ley 1753
de 2015, fueron declarados inexequibles mediante la Sentencia C-035 de 2016.
Por consiguiente, en relación con los cargos relacionados con la vulneración de los derechos de las víctimas a la verdad, a la
justicia y a la reparación, establecidos en los numerales 6 y 7 del Artículo
250 de la Constitución, se configuró el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional absoluta. Para tal efecto, se verificó que la demanda se
dirigiera a cuestionar los mismos contenidos normativos, los cuales para el
momento en que se efectúa este análisis de constitucionalidad han sido
sustraídos del ordenamiento jurídico y, por lo tanto, este Tribunal debe
declarar estarse a lo resuelto según la regla universal del precedente judicial
“Stare decisis et non quieta movere”.
8.3. En lo que respecta a los cargos formulados contra el
Artículo 108 de la Ley 1450 de 2011 y 20 de la Ley 1753 de 2015, por contrariar el principio de autonomía territorial (Arts. 1 y
287 C.P.) , también operó el fenómeno de la cosa juzgada constitucional
y, por consiguiente, este Tribunal también debe declarar estarse a lo resuelto “stare
decisis” en la Sentencia C-035 de 2016, que dispuso la exequibilidad
condicionada de los Artículos 108 de la Ley 1450 de 2011 y 20 de la Ley 1753 de
2015, “en el entendido de que: (i) en relación con la
áreas de reserva minera definidas con anterioridad a la notificación de la
presente sentencia, la autoridad competente deberá concertar con las
autoridades locales de los municipios donde están ubicadas, con anterioridad al
inicio del proceso de selección objetiva de las áreas de concesión minera y
(ii) en cualquier caso, la Autoridad Nacional Minera y el Ministerio de Minas y
Energía deberán garantizar que la definición y oferta de dichas áreas sean
compatibles con los planes de ordenamiento territorial respectivos.”
8.4. No obstante lo anterior, la Sala Plena
precisa que en lo concerniente al Artículo 20 de la Ley 1753 de 2015
fueron admitidos a trámite dos cargos: (i) el primero contra la totalidad del
Artículo 20 por la presunta vulneración de la autonomía de las entidades
territoriales, respecto del cual operó la cosa juzgada constitucional relativa
(Art. 287 C.P.); y, (ii) el segundo de manera parcial, contra el inciso 7 del
Artículo 20, por el cargo relacionado con el presunto desconocimiento del
derecho de acceso a documentos públicos (Art. 74 C.P.).
8.5. En relación con el cargo formulado por el
demandante contra el inciso 7 del Artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, por la
presunta vulneración del derecho de acceso a documentos públicos, no ha operado
el efecto de la cosa juzgada constitucional, como quiera que el análisis
realizado por la Corte en la Sentencia C-035 de 2016, se circunscribió a su
confrontación con el Artículo 287 de la Constitución Política. En consecuencia,
en esta oportunidad se debe proceder a realizar el correspondiente examen,
aplicando como parámetro de juzgamiento el Artículo 74 de la Constitución.
8.6. La preservación de una democracia
constitucional está estrechamente ligada al derecho que tienen todas las
personas de acceder a la información pública, ya que de esa manera se asegura
un efectivo control social por parte de la ciudadanía sobre la gestión pública
en sus diversos órdenes. Este control ciudadano sobre las actuaciones públicas
demanda una actitud pasiva por parte del Estado, en cuanto tiene el deber de
abstenerse de censurar la información y, simultáneamente, exige una conducta
activa orientada a proporcionar los medios para que la ciudadanía pueda en todo
tiempo acceder a los archivos y documentos en los cuales se plasma la actividad
estatal.
En ese sentido, la Carta
Política de 1991 instituye la democracia participativa como uno de los
principios fundamentales y ejes axiales del sistema constitucional, siendo una
de sus principales manifestaciones normativas el contenido dispositivo del
Artículo 74 Superior que, establece como regla general el derecho de acceso a
los documentos públicos y a modo de  excepción que la información pública esté
sometida a reserva, para lo cual se requiere la intervención justificada del
legislador.
8.7. Al desagregar los diversos elementos que prevé disposición en
juicio, es posible extraer dos contenidos normativos: de una parte, la primera
proposición jurídica del inciso 7 establece vía legislativa una reserva que
sustrae de la regla general de acceso libre a documentos públicos la
información geológica, geoquímica y geofísica, obtenida a partir de la
declaratoria de un área de reserva minera estratégica. La segunda proposición
jurídica, también contenida en el inciso 7 demandado, dispone el término
durante el cual se mantendrá la reserva, bajo dos preceptos condicionados ya
sea: (i) por el término que se declare la zona como área de reserva minera; o
(ii) hasta que la autoridad minera de a conocer los procesos de selección
objetiva para el otorgamiento de los procesos de los contratos de concesión.
8.8. Para determinar si el inciso 7 del Artículo 20 de la Ley 1753 de
2015, al prescribir que la información geológica, geoquímica y geofísica que el
servicio geológico colombiano genere a partir de la declaratoria de las áreas
de reserva estratégicas mineras, por parte de la autoridad minera, tendrá el
carácter de reservada, vulnera el libre acceso a los documentos
públicos, consagrado en el Artículo 74 de la Carta Política, siguiendo
la jurisprudencia constitucional, la Sala Plena debe someter
esta medida al test de proporcionalidad en sentido estricto.
8.9. En la
exposición de motivos que en su momento acompañó el proyecto de cuya aprobación
surgió la disposición demandada, así como las ponencias y debates realizados
durante el trámite legislativo, se indica que su propósito central es la
planificación, según se observa desde su mismo título y en el proyecto puesto a
consideración del Congreso de la República[62].
El objeto de esta norma, así como su posible
contribución al logro de la finalidad planteada aparecen explicados, de manera
genérica, dentro del contenido del plan, bajo el título: “competitividad e
infraestructura estratégicas para el desarrollo minero energético.”[63]
De allí que a efectos de determinar la
finalidad, es preciso analizar en su conjunto: la exposición de motivos del
proyecto de ley, el contenido dispositivo del Artículo 20 de la Ley 1753 de
2015 y los actos administrativos que concretan estas políticas públicas, como
en efecto lo son, los planes nacionales de desarrollo minero, aprobados por la
Unidad de Planeación Minero Energética UPME.
Mientras que en la exposición de motivos se
refiere de manera genérica el desarrollo minero energético como fin, en la
disposición objeto de estudio se alude a la protección de los minerales de
interés estratégico como propósito normativo. A su vez los diversos planes[64]
enuncian como finalidad la formulación de políticas
de corto y mediano plazo que contribuyan al fortalecimiento de la industria
minera.
Todo lo anterior, permite deducir que la
finalidad de esta disposición en términos generales es la planificación del
desarrollo minero energético y, de manera especial, la protección de los
minerales de interés estratégico para el país.
8.10. La reserva
en juicio es idónea para el fin que se propone, al efectivamente lograr
sustraer del acceso al conocimiento del público la información relacionada con la
determinación de un área de reserva estratégica minera.
Al efectuar el análisis sobre la necesidad
de la medida, esto es, si la misma resulta indispensable para el logro del
objetivo que se propone, se  determinará la posibilidad de implementar otros
mecanismos menos gravosos, pero igualmente conducentes al propósito esperado.
En otros términos, según el criterio de necesidad, un límite a un derecho fundamental
solo es constitucional, si el fin que se persigue con él no puede lograrse de
otro modo que sea menos lesivo para el derecho fundamental limitado.
Uno de los límites admisibles al derecho de
acceso a la información pública es la necesidad de proteger otros derechos que
puedan resultar afectados por el acceso y difusión de tal información. Tal
podría ser el caso de la reserva contenida en el inciso 7
del Artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, en tanto que la información geológica,
geofísica y geoquímica derivada de las áreas de reserva estratégica minera
requiere un tratamiento resguardado al conocimiento público, en orden a definir en ellas un tipo especial de ordenamiento, así
como un régimen legal y contractual específico orientado a impedir la
proliferación desordenada de títulos mineros en determinadas zonas del
territorio nacional y lograr una mayor consecución en la extracción de recursos
que permita incrementar la participación estatal de los beneficios provenientes
de la ejecución de esta actividad en dichas áreas.
El conocimiento del potencial geológico
- minero de un país, es uno de los factores fundamentales para incentivar la
inversión en el desarrollo de la industria minera, a la vez que constituye la
base para la adecuada planificación del aprovechamiento del recurso por parte
del Estado y de los entes territoriales.
En el sector minero existen diversos
factores que inciden en la explotación  de esta actividad, valga decir: el
potencial geológico-minero, el marco legal, fiscal, ambiental, económico, la
infraestructura, las condiciones de seguridad nacional, la población, el
catastro minero, entre otros. Normalmente esta información no está reservada y
se encuentra disponible en el Sistema de Información Minera Colombiano SIMCO,
administrado por la Unidad de Planeación Minero Energética UPME, que se encuentra
adscrita al Ministerio de Minas y Energía y que tiene a su cargo la función de
compilar y divulgar la información existente en el Servicio Geológico
Colombiano.
Cuando se trata de información que por
su vocación secreta o privilegiada a la luz de los parámetros constitucionales,
de manera justificada, requiere sustraerse del conocimiento público, las reglas
de la experiencia indican que no parece existir otro medio para garantizar la
excepción al acceso de la información, o al menos no está
demostrado que exista otra manera más efectiva de resguardar su conocimiento
general que la reserva a la información. En tal virtud, al no existir otro medio que con la misma eficacia
reserve la información del dominio público, la medida, en principio resultaría necesaria
para el fin que se propone.
8.11.
Verificada la idoneidad y la necesidad de la medida, el principio de
proporcionalidad en sentido estricto, viene entonces el
balance existente entre las ventajas que podría reportar y los sacrificios o
dificultades que ocasionaría su aplicación. Así, el
principio de proporcionalidad equivale a una prohibición de exceso en la
relación de medio y fin.
El Artículo 74 de la Carta Política habilita
al legislador para que en ejercicio de su libertad de configuración normativa,
sustraiga algún tipo de documento público de la regla general de acceso. No
obstante, la medida que reserva la información geológica, geofísica y
geoquímica en las áreas de reserva estratégica minera, de acuerdo con la
jurisprudencia de esta Corporación, sacrifica en mayor dimensión otros fines
que el ordenamiento constitucional protege, tales como: (i) la transparencia en las actuaciones del Estado (Art. 209 C.P.) que
asegura a la ciudadanía conocer el impacto de un proyecto de explotación de
recursos naturales no renovables; (ii) el carácter público de los recursos
naturales no renovables (Art. 332 C.P.), pues siendo bienes públicos comporta
una contradicción  que la información de estos sea privilegiada o reservada;
(iii) los derechos de las entidades territoriales, las cuales en función del
principio autonómico (Art. 288 C.P.) deben conocer los proyectos que se
desarrollen en sus territorios. En especial, la participación de las
comunidades y de las autoridades del orden local o regional en los procesos de
planificación y ordenamiento territorial; (iv) los derechos de las comunidades
indígenas y afro descendientes (Art. 330 C.P.) a conocer la información de las
áreas de reserva minera estratégica que pudiese afectar sus territorios o su modus
vivendi.
8.12. En
aplicación de la jurisprudencia constitucional referenciada en las
consideraciones generales de esta providencia, toda
reserva a la información pública debe satisfacer tres condiciones generales, saber:
(i) sólo pueden ser dispuestas por ley; (ii) las excepciones deben sujetarse a
los principios de razonabilidad y proporcionalidad, e igualmente estar
relacionadas con la protección de derechos fundamentales, como es el caso de la
intimidad, o de valores constitucionalmente protegidos, como sucede con la
seguridad y la defensa nacional, y (iii) deben ser temporales, para lo cual la
ley fija un plazo después del cual los documentos pasan al dominio público.
Considera esta Corporación que la
posibilidad de reservar la información geológica geoquímica y geofísica para
los proyectos de desarrollo minero resulta excesiva y desproporcionada no sólo
para la ciudadanía en general, sino sobre todo, frente al derecho de las
entidades territoriales y las comunidades indígenas y afro descendientes a
conocer los proyectos minero energéticos que se estén desarrollando en sus
respectivos territorios. Con ello, se afecta el derecho de acceso a la
información pública y de contera el desarrollo sostenible, por tratarse de una
actividad en la que habitualmente se suscitan problemáticas relacionadas con el
punto de equilibro entre el uso de la tierra, el medio ambiente y el desarrollo
social.
En este aspecto, comporta una
contradicción que los activos a explotar sean públicos, pero que la información
relativa a su geo-localización tenga que ser reservada, impidiendo a la ciudadanía, a las comunidades indígenas y afro descendientes y,
sobre todo, a las entidades territoriales exigir al gobierno y a las empresas
mineras un mayor control sobre la calidad ambiental.
En este aspecto, la mayor
distribución de la información garantiza un mayor desarrollo social, en tanto
se evita privilegiar a quien estando en el poder abuse de su conocimiento
exclusivo o privilegiado.
8.13. En
vista de estas consideraciones, la Sala encuentra que la reserva a la
información geológica, geoquímica y geofísica que el Servicio Geológico
Colombiano genere a partir de la declaratoria de las áreas de reserva
estratégicas mineras por parte de la Autoridad Minera, quebranta el principio
de proporcionalidad en perjuicio del derecho de acceso a la información
consagrado en el Artículo 74 de la Constitución Política, prerrogativa que permite la
satisfacción de los principios de transparencia y publicidad de la gestión
pública, los cuales deben imperar en un ordenamiento constitucional y
democrático de derecho.
8.14. En el
marco del Artículo 74 de la Constitución Política, la Corte considera que la
regla contenida en el inciso 7 del Artículo 20 de la Ley 1753 de 2015 no supera
el test estricto propuesto, ya que: (i) si bien pretende contribuir a una
finalidad legítima y acorde con la Constitución como lo es el desarrollo minero
energético, (ii) en principio es adecuada en tanto logra el fin para el que está
propuesta, (iii) es necesaria, en tanto no está probada la existencia de otro
medio que con la misma eficacia resguarde el secreto de la información, (iv)
sin embargo, resulta desproporcionada en sí misma, pues reporta privilegios
injustificados, que conducen a situaciones violatorias de los derechos de la
ciudadanía en general, de las entidades territoriales y de las comunidades
indígenas y afro descendientes.
Con base en lo anterior, el inciso 7 del
Artículo 20 de La Ley 1753 de 2015 será declarado inexequible.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- ESTARSE
A LO RESUELTO en Sentencia C-035 de 2016, respecto del Artículo 108 de la
Ley 1450 de 2011 y el Artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, por los cargos
relacionados con la vulneración de la autonomía de las entidades territoriales,
al haber operado el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional.
SEGUNDO.- Declarar INEXEQUIBLE, el inciso 7 del Artículo 20 de la Ley 1753 de
2015 el cual dispone: “Por su parte, la
información geológica, geoquímica y geofísica que el Servicio Geológico
Colombiano genere a partir de la declaratoria de las áreas estratégicas mineras
por parte de la Autoridad Minera y que permita evaluar el potencial mineral de
tales áreas, tendrá el carácter de reservada por el mismo término en que la
Autoridad Minera declare dichas zonas como estratégicas mineras o hasta tanto
deba darse a conocer en desarrollo de los procesos de selección objetiva que
adelante la Autoridad Minera para el otorgamiento de contratos de concesión
especial en estas áreas”.
TERCERO.- ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-035 de
2016, respecto del inciso 2º y el parágrafo del Artículo 50 de la Ley 1450 de
2011, los cuales fueron declarados inexequibles, con lo cual
operó el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
Con aclaración de Voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento Parcial de Voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con salvamento Parcial de Voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con salvamento Parcial de Voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con salvamento Parcial de Voto
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
IVAN CANCINO GONZÁLEZ
Conjuez
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA
C-221/16
INFORMACION
GEOLOGICA, GEOQUIMICA Y GEOFISICA QUE GENERE EL SERVICIO GEOLOGICO COLOMBIANO
A PARTIR DE LA DECLARATORIA DE AREAS ESTRATEGICAS MINERAS FRENTE
AL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION-De la lectura del texto excluido del
ordenamiento jurídico no se desprendía la afectación del derecho a la
información que fue invocada y acogida como sustento de la declaratoria de
inexequibilidad (Salvamento de voto)
INFORMACION
GEOLOGICA, GEOQUIMICA Y GEOFISICA QUE GENERE EL SERVICIO GEOLOGICO COLOMBIANO
A PARTIR DE LA DECLARATORIA DE AREAS ESTRATEGICAS MINERAS FRENTE
AL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION-Reserva de la información
obtenida se justificaba para efectos de que las autoridades conocieran el
potencial minero que iba a ser objeto de explotación (Salvamento de voto)
INFORMACION
GEOLOGICA, GEOQUIMICA Y GEOFISICA QUE GENERE EL SERVICIO GEOLOGICO COLOMBIANO
A PARTIR DE LA DECLARATORIA DE AREAS ESTRATEGICAS MINERAS FRENTE
AL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION-La reserva a la que aludía la norma
con carácter eminentemente preventivo, no desconocía el derecho a la
información de quienes pudiesen verse afectados, incluidas las comunidades
étnicas, toda vez que podían conocer oportunamente la información que con
respecto a las áreas mineras declaradas como áreas estratégicas hubiese podido
recaudar el Servicio Geológico Colombiano (Salvamento de voto)
Referencia: Expediente
D-10958. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 108 de la Ley 1450
de 2011, "Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo,
2010-2014" y los Artículos 20, 49, 50 (parcial), 51; 52 (parcial)
y 173 (parcial) de la Ley 1753 de 2015; "Por el cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2014-2018 "Todos por un nuevo país .
Magistrado Ponente:
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Comedidamente me permito explicar las
razones por las cuales no acompañe la decisión mayoritariamente adoptada por la
Corte a través de la cual declaró inexequible el inciso 7o del Artículo
20 de la Ley 1753 de 2015.[65]
A mi juicio, de la lectura del texto
excluido del ordenamiento jurídico no se desprendía la afectación del derecho a
la información que fue invocada y acogida como sustento de la declaratoria de
su inexequibilidad, por lo siguiente:
Dicha norma establecía que una vez
producida la declaratoria de las áreas estratégicas mineras, el Servicio
Geológico Colombiano, bien podía evaluar de manera más completa, precisa y
detallada el potencial minero de la respectiva zona a través de un proceso
cuyos resultados parciales o definitivos la ley sujetaba a reserva.
La información que se derivaba de dichos
estudios solo estaba cobijada por la reserva hasta el momento en que se
iniciaran los procesos de selección objetiva que adelantará la autoridad minera
para el otorgamiento de contratos de concesión especial de estas áreas, para su
exploración o explotación.
La reserva de la información geológica
obtenida, una vez declarado el territorio respectivo como área estratégica, no
antes, a mi modo de ver, se justificaba para efectos de que las autoridades
conocieran el potencial minero que iba a ser objeto de explotación, y así
profundizar en el conocimiento de las condiciones en que pueden celebrarse, en
los términos más favorables posibles, los contratos de concesión especial a los
que la norma se refiere y, de esta manera, disponer lo que fuese más
conveniente para el Estado, antes de efectuar las respectivas convocatorias y
adjudicaciones.
Dicha reserva igualmente prevenía
situaciones que claramente podían afectar el orden público, como el
desplazamiento de personas que estuviesen habitando sectores específicos de las
zonas con mayor potencial minero, o evitaba que en ellas se fomente la práctica
de la minería ilegal o que se incentivará el poblamiento de dichos lugares, por
parte de quienes pretendiesen sacar provecho del asentamiento en esos sitios, o
sus alrededores, entre otros efectos, que podrían entorpecer el otorgamiento de
las concesiones especiales o su cabal ejecución o desarrollo.
En lo que tiene que ver con las razones
aducidas por la mayoría para descalificar la reserva que estaba prevista en la
norma declarada inexequible, según las cuales negar la información en este caso
desconocía el derecho a la información de las comunidades étnicas y las
entidades territoriales, en las que se ubicaban dichas zonas, para efecto de
hacer valer los derechos que se les pudieron afectar o para propugnar por la
protección del medio ambiente si ese fuera el caso, o por desconocer el derecho
de participación de la ciudadanía en general, a mi juicio, no resultan
consistentes, por cuanto, de una parte, ya la Corte Constitucional en la
sentencia C-035 de 8 de febrero de 2016, dispuso que para efectos de declarar
esas áreas mineras:  “(i) la autoridad competente para definir las áreas de
reserva minera deberá concertar previamente con las autoridades locales de los
municipios donde van a estar ubicadas, para garantizar que no se afecte su
facultad constitucional para reglamentar los usos del suelo, conforme a los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad; (ii) si la autoridad
competente definió las áreas de reserva minera con anterioridad a la notificación
de la presente sentencia, deberá concertar con las autoridades locales de los
municipios donde se encuentran ubicadas, con anterioridad al inicio del proceso
de selección objetiva de las áreas de concesión minera y (iii) la Autoridad
Nacional Minera y del Ministerio de Minas y Energía, según el caso, deberán
garantizar que la definición y oferta de dichas áreas sean compatibles con los
respectivos planes de ordenamiento territorial". Esta última
circunstancia claramente evidencia que antes de que se adopte una decisión en
el sentido anotado, no existe ninguna reserva que cobije la información con que
cuenten las autoridades para efectuar la declaratoria respectiva. De otra
parte, una vez producida la designación de zona estratégica la reserva a la que
aludía la norma, solo se mantenía hasta el momento en que se iniciaban los
procesos de convocatoria para la asignación de las concesiones de exploración y
explotación de las mismas. Lo cual significa que al momento en que se iniciaba
la actuación administrativa respectiva, la reserva en mención desaparecía,
dando paso a la posibilidad de que cualquiera de los interesados en conocer las
características su interés, predicables de la zona minera que sería
intervenida, pudiera hacerlo, circunstancia que, a no dudarlo, abría la
posibilidad de que antes de que esto último ocurriera (que se iniciaran las
labores de exploración y explotación), quienes se consideraban afectados por
dichos procesos pudiesen adoptar las acciones del caso para la defensa de sus intereses,
cualquiera que estos fueren.
Bajo esta
perspectiva considero que la reserva a la que aludía la norma con carácter
eminentemente preventivo, para los fines indicados, entre otros, no desconocía
el derecho de información de quienes pudiesen verse afectados y querían
adelantar las actuaciones tendientes a hacer valer los derechos o prerrogativas
que estuviesen en riesgo de afectación, incluidas las comunidades étnicas. Ello
en razón de que, como quedó visto, podían conocer oportunamente la información
que con respecto a las zonas mineras declaradas como áreas estratégicas hubiese
podido recaudar el Servicio Geológico Colombiano.
Fecha ut
supra,
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
A LA SENTENCIA
C-221/16
CARACTER
RESERVADO DE LA INFORMACION DEL SUBSUELO DE LAS AREAS ESTRATEGICAS MINERAS-Constitucionalidad
(Salvamento parcial de voto)
DERECHO
DE ACCESO A DOCUMENTOS PUBLICOS SALVO LOS QUE ESTABLEZCA LA LEY-Consagración
constitucional (Salvamento parcial de voto)/DERECHO DE ACCESO A DOCUMENTOS
PUBLICOS SALVO LOS QUE ESTABLEZCA LA LEY-Regla general y excepción
(Salvamento parcial de voto)/DERECHO DE ACCESO A DOCUMENTOS PUBLICOS SALVO
LOS QUE ESTABLEZCA LA LEY-Reserva de ley (Salvamento parcial de voto)
EXCEPCIONES
LEGALES AL CARACTER COMUNICABLE DE LOS DOCUMENTOS PUBLICOS-Condiciones para
la constitucionalidad (Salvamento parcial de voto)/DERECHO DE ACCESO A LA
INFORMACION PUBLICA-Test de proporcionalidad (Salvamento parcial de voto)
CARACTER
RESERVADO DE LA INFORMACION MINERA-Mecanismo apto para permitir el
desarrollo minero adecuado (Salvamento parcial de voto)/CARACTER RESERVADO
DE LA INFORMACION DEL SUBSUELO DE LAS AREAS ESTRATEGICAS MINERAS-Proporción
de la medida en la limitación del derecho de acceso a la información pública
(Salvamento parcial de voto)
CARACTER
RESERVADO DE LOS DOCUMENTOS PUBLICOS-No es oponible a los jueces ni a las
autoridades administrativas (Salvamento parcial de voto)/LEY ESTATUTARIA
DEL DERECHO DE PETICION-Inaplicabilidad de las excepciones (Salvamento
parcial de voto)
RESERVA
TEMPORAL DE LA INFORMACION TECNICA EN MATERIA DE SUBSUELO DE LAS AREAS DE
ESPECIAL INTERES MINERO-Consecuencias negativas de la declaratoria de
inconstitucionalidad (Salvamento parcial de voto)
Expediente: D-10958
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 108 de la Ley 108 de la Ley 1450 de
2011 "Por
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014" y los artículos
20, 49, 50 (parcial), 51, 52 (parcial) y 73 (parcial) de la Ley 1753 de 2015 "Por la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 "Todos por un nuevo país
" ".
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Tomé distancia de la decisión de declarar
inexequible el carácter reservado de la información geológica, geoquímica y
geofísica relativa a las áreas de reserva estratégica minera, determinadas por
la Autoridad Minera ya que, (I) el carácter reservado de esta información
respondía a las exigencias constitucionales en la materia y (II) la
declaratoria de inconstitucionalidad genera consecuencias negativas.
I. EL CARÁCTER RESERVADO DE LA
INFORMACIÓN DEL SUBSUELO DE LAS ÁREAS ESTRATÉGICAS MINERAS ERA CONSTITUCIONAL
La contundencia
con la que se expresa el artículo 74 de la Constitución es indiscutible: "Todas las
personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que
establezca la ley"[66]. Regla general y
excepción. El fundamento axiológico de esta disposición se encuentra en la
ponderación entre, por una parte, los valores democráticos, tales como la
transparencia de la actividad pública y la participación ciudadana en el
ejercicio del poder público y, por otra parte, la prevalencia del interés
general sobre los intereses particulares. La reserva de ley en la materia
pretende evitar la arbitrariedad administrativa para permitir o aceptar la
comunicación de los documentos públicos en afectación del derecho fundamental
al acceso a este tipo de documentos (artículo 4 de la Ley 1712 de 2014, Estatutaria
de la Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional).
En ejercicio de
esta competencia atribuida al legislador, éste ha sometido a reserva varios
tipos de informaciones, tales como las relativas al secreto profesional, el
secreto industrial, los relativos a la defensa y seguridad nacionales, entre
otros (artículo 20 de la Ley 1755 de 2015, Estatutaria del Derecho de Petición
y artículos 19 y 19 de la Ley 1712 de 2014, Estatutaria de la Transparencia y
del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional).
Las condiciones establecidas para la
constitucionalidad de las excepciones legales al carácter comunicable de los
documentos públicos se refieren a "(i) obedecer a un fin
constitucionalmente legítimo e imperioso; y ii) no existir otro medio menos
restrictivo para lograr dicho fin": Corte Constitucional, sentencia C-274 de
2013[67].
Esta fórmula resume el test de proporcionalidad que, frente a estas
restricciones al derecho fundamental de acceso a la información pública,
realiza la Corte Constitucional[68]. Ambos requisitos se encontraban
reunidos en la decisión de reserva de información, adoptada en este caso por el
legislador y declarada inexequible.
En cuanto a la finalidad perseguida por
la norma, se trataba de superar el vacío tanto normativo como en políticas
públicas, que ha existido en Colombia, y que persiste ahora, en cuanto a la
planificación de la actividad minera. El instrumento buscaba realizar
finalidades constitucionalmente valiosas, ligadas tanto al medio ambiente, el
orden público, como a la explotación eficiente de las riquezas del subsuelo, de
propiedad de la Nación. En otras palabras, la reserva de la información del
subsuelo buscaba una explotación ordenada y sostenible de este bien de
propiedad de la Nación, elemento constituyente de la soberanía, cuya custodia
escapa por la esencia del Estado Unitario[69], a las funciones de
las entidades territoriales. El primer requisito de la constitucionalidad de la
reserva se encontraba plenamente cumplido, tal como lo aceptó la decisión
mayoritaria de la cual me aparto.
En cuanto a la inexistencia de otro medio
menos restrictivo para alcanzar ese fin constitucional, se trata de una
exigencia cuya verificación implica determinar  que el medio es idóneo, el
menos restrictivo posible para alcanzar ese fin y que resulta proporcionado. En
el presente caso, el carácter reservado de la información minera era un
mecanismo apto para permitir el desarrollo minero adecuado, incluso en términos
financieros, y sostenible porque le permitía a la autoridad minera proteger los
minerales considerados estratégicos para el desarrollo minero y planear así su
adecuada explotación, incluido en términos ambientales. Para evitar el desorden
en la explotación minera de ciertas áreas de especial interés, no existe un
mecanismo menos gravoso que la reserva temporal de la información ya que la
publicidad de la información genera especulación en el valor de los terrenos,
así como de las condiciones de oferta por los títulos mineros. La necesidad de
la medida se explicaba por el vínculo estrecho entre la reserva y la necesidad
de crear un procedimiento que evitara la explotación desordenada e ineficiente
del subsuelo. La medida resultaba proporcionada en la limitación del derecho de
acceso a la información pública, respecto de los fines constitucionales que
persigue la medida, porque la reserva es claramente temporal: la información sería
pública cuando se inicie el procedimiento de selección objetiva para el
otorgamiento de los títulos mineros o cuando haya perdido tuerza ejecutoria el
acto administrativo que delimitó la zona de interés minero.
Ahora bien, la decisión mayoritaria, de
la cual me aparté, al realizar un equivocado ejercicio de balance, concluye que
la medida es desproporcionada. En efecto, la sentencia consideró que los fines
legítimos perseguidos por la reserva legal, pesaban mucho menos que el derecho
de las entidades territoriales a conocer oportunamente los proyectos que se
planee desarrollar en sus territorios, para planear adecuadamente su
desarrollo, así como el derecho fundamental de las minorías étnicas y
culturales a la consulta previa. En realidad, la proporcionalidad implica
determinar el impacto real y concreto que genera la medida, para someterlo al
juicio. En este caso, la realización de estudios relativos al subsuelo y su
carácter reservado, no tenían en sí mismos la capacidad para afectar la
planeación del desarrollo territorial y de desconocer la consulta previa, ya
que la existencia de la información técnica en cuestión no constituye per se un proyecto de
explotación minera que pueda incidir sobre el desarrollo territorial o sobre la
vida de las minorías étnicas o raciales. Estos elementos son
constitucionalmente exigibles para la realización de un proyecto minero
concreto y debe recordarse que al realizar el procedimiento de selección
objetiva para la atribución de los títulos mineros, la norma misma levantaba la
reserva de la información. Así, partiendo de un supuesto falso (que la reserva
de la información técnica constituía un proyecto minero), era esperable, aunque
ilógico, que se concluyera que la norma era desproporcionada.
Por demás, la
inexequibilidad perdía razón de ser si se hubiera tomado en consideración que
el carácter reservado de los documentos públicos no es oponible ni a los
jueces, para controlar la validez del acto de delimitación de las áreas de
interés minero, ni a las autoridades administrativas, para el ejercicio
legítimo de sus funciones, como claramente lo dispone el artículo 27 de la Ley
1755 de 2015, Estatutaria del Derecho de Petición, el que dispone: "Inaplicabilidad
de las excepciones. El carácter reservado de una información o de
determinados documentos, no será oponible a las autoridades judiciales, legislativas,
ni a las autoridades administrativas que siendo constitucional o legalmente
competentes para ello, los soliciten para el debido ejercicio de sus funciones.
Corresponde a dichas autoridades asegurar la reserva de las informaciones y
documentos que lleguen a conocer en desarrollo de lo previsto en este
artículo".
II. LAS CONSECUENCIAS NEGATIVAS DE LA
DECLARATORIA DE INCONSTITUCIONALIDAD
A más de que la decisión tomada por el
legislador de someter temporalmente a reserva la información técnica relativa
al subsuelo de las áreas de especial interés para la minería no era
inconstitucional, la declaratoria de inconstitucionalidad acarrea consecuencias
adversas.
La primera de ellas parte de entender que
la realización de estudios técnicos en esta materia implica esfuerzos
importantes, no sólo desde el punto de vista económico. Se trata de estudios
sumamente necesarios para tomar decisiones adecuadas de políticas públicas en
materia minera y que hoy en día, en muchas zonas del país, se echan de menos y
son, entre otros, causa de desorden e ineficiencia en la materia. Es evidente
entonces que si los estudios no podrán ser utilizados para los fines de la
planeación ordenada de la actividad minera, porque son de público conocimiento,
el resultado indeseable es que no se realizarán.
En aquellos casos en los que se realice
este tipo de estudios, su divulgación premeditada al público general, no a las
autoridades administrativas para el cumplimiento de sus funciones, despertará
el apetito por la minería ilegal, con la violencia, desplazamiento y afectación
del medio ambiente que ésta acarrea y, hará difícil la actividad normal de
concesión de títulos mineros por parte de la autoridad competente. La minería
ilegal, no la planificada y ordenada que esta norma buscaba, sí es un atentado
contra los derechos de las comunidades, de las minorías étnicas y culturales.
La divulgación inmediata de los estudios genera, consecuencias negativas tanto
en la lucha contra la minería ilegal, la protección del medio ambiente, los
derechos de los habitantes de la zona, como en la explotación eficiente y
responsable del subsuelo, de propiedad de la Nación.
Por estas razones voté en contra de la inexequibilidad
del inciso 7 del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015.
Respetuosamente,
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA
MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE
CORREA
A LA SENTENCIA C-221/16
INFORMACION
GEOLOGICA, GEOQUIMICA Y GEOFISICA QUE GENERE EL SERVICIO GEOLOGICO COLOMBIANO
A PARTIR DE LA DECLARATORIA DE AREAS ESTRATEGICAS MINERAS FRENTE
AL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION-Desacuerdo con la forma en que se aplicó
el test de proporcionalidad (Aclaración de voto)
Referencia:
expediente D-10958
Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 108 de la Ley
1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo,
2010-2014” y los Artículos 20, 49, 50 (parcial), 51, 52 (parcial) y 173
(parcial) de la Ley 1753 de 2015“Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país.”
Demandante: Wilson Rentería Riascos
Magistrado Ponente
ALB
Acompaño la decisión adoptada en la
sentencia C-221 de 2016, en la que, entre otros aspectos, se declaró la
inexequibilidad del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015 (Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018), que establecía la reserva de la información geológica,
producida previa declaración de un área de reserva para el desarrollo minero.
Sin embargo, aclaro mi voto por una razón metodológica, relacionada con el uso
del test de proporcionalidad, como herramienta argumentativa destinada a
verificar la validez de una restricción establecida por vía legislativa a un
principio constitucional.
El artículo 20 del Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018 imponía una reserva al acceso a la información geológica
obtenida como presupuesto para la declaración de una zona minera estratégica.
Es decir, una restricción a un derecho fundamental, que sólo admite excepciones
establecidas por el legislador, en términos razonables y proporcionados.
En la sentencia C-221 de 2016, la
Corte Constitucional, de forma mayoritaria, decidió declarar exequible esa
norma. Indicó que, si bien el Legislador no la justificó, resultaba posible
hallar fines razonables, como evitar la extracción ilegal de los minerales o
planificar adecuadamente el manejo del recurso[70].
Posteriormente, indicó que, aunque resulta dificultoso establecer la idoneidad
de la medida, bajo las reglas de la sana crítica y el razonamiento lógico puede
concluirse que sí lo es, al sustraer del acceso al conocimiento público la
información sobre áreas de reserva estratégica[71].
Y necesaria porque ‘un límite admisible al derecho de acceso a la información
pública es la necesidad de proteger otros derechos que puedan resultar
afectados por el acceso y difusión de tal información”, como ‘podría ser el caso’
de la norma analizada, “en tanto la información geológica derivada de las áreas
de reserva estratégica minera requiere un tratamiento resguardado al
conocimiento público […] para impedir la proliferación desordenada de títulos
mineros en determinadas áreas del territorio nacional, garantizando así una
mayor eficiencia en la extracción de recursos naturales no renovables, e
incrementando la participación estatal de los beneficios provenientes de la
ejecución de esta actividad en dichas áreas.
En cuanto a la proporcionalidad en
sentido estricto, el fallo consideró la reserva desproporcionada para la
ciudadanía en general y especialmente para las entidades territoriales y las
comunidades étnicamente diferenciadas, en relación con su derecho a conocer los
proyectos minero energéticos que se desarrollan en sus territorios, el acceso a
la información y a su posibilidad de actuar públicamente en defensa del
desarrollo sostenible.
Comparto el resultado del test, pero
no la forma en que se aplicó. Como es ampliamente conocido, el examen de
validez de una medida a la luz del test de proporcionalidad[72],
implica verificar la razonabilidad de la medida, es decir, que persiga un fin
constitucionalmente válido, su idoneidad y necesidad, que se concretan en un
examen de la aptitud de los medios elegidos para alcanzar el propósito y la
ausencia de alternativas menos restringidas de otros principios superiores; y
su proporcionalidad en sentido estricto, examen que consiste en una ponderación
entre el sacrificio de un principio y el beneficio que se espera alcanzar en la
eficacia de otro.
Un aspecto interesante de este
escrutinio, es que la satisfacción de cada paso es condición necesaria para
avanzar al paso siguiente y, en consecuencia, el fracaso en un escalón
determinado hace innecesario avanzar en el juicio de constitucionalidad.
En este trámite, cada uno de los
primeros escaños deja serias dudas, de manera que sorprende que la medida sólo
se haya considerado inexequible en la etapa de la ponderación de principios.
Así, la norma analizada no satisfizo
el principio de ‘razonabilidad’, pues el Legislador no la justificó en la
exposición de motivos, sino que la Corte aventuró algunas hipótesis acerca de
los fines que podría cumplir la medida, relacionados con la planificación en la
explotación de los minerales. Pero dejó de lado la Corte dos principios
esenciales: el primero, que una restricción de derechos fundamentales no puede
ser válida porque eventualmente pueda inferirse que persigue determinados fines
y, segundo, que la carga de establecer y explicar esos fines corresponde al
Legislador. (Acudir a la planeación no es convincente, pues ese es el fin
genérico del Plan de desarrollo, y no el de la medida bajo control judicial).
En materia de idoneidad, el Tribunal
aceptó la imposibilidad de pronunciarse con claridad, por la ausencia de una
definición de los fines de la medida en los trabajos preparatorios, por
tratarse de una cuestión empírica, y por la inexistencia de estudios técnicos o
de otra naturaleza que demostraran su plausibilidad para alcanzar el fin
previamente supuesto por la Corte. Pero, a pesar de esas consideraciones,
invocando la lógica y la sana crítica, se concluyó que la medida potencialmente
cumpliría el fin de reservar la información geológica. En otros términos, se
consideró que la reserva es apta para la reserva.
En lo que tiene que ver con la
necesidad, la situación es aún más problemática, pues mientras que el análisis
de la Corte debe dirigirse a evaluar si,  en una aproximación respetuosa de las
decisiones del Congreso, es posible hallar medidas alternativas menos lesivas
de los principios constitucionales y, en este caso, del acceso a la
información. Pero la sentencia lo que hizo fue afirmar que una medida como esta
podría ser necesaria para alcanzar un fin como el que se atribuyó el
Legislador. Comprendida así la necesidad, es muy difícil deslindarla de
la idoneidad, pero, además, impide el cumplimiento del ejercicio
argumentativo para el cual han sido desarrolladas estas herramientas: evaluar
alternativas.
En lo que toca a la proporcionalidad,
estimo que la conclusión sobre una eventual afectación intensa a los entes
territoriales, las comunidades étnicamente diferenciadas y la ciudadanía en
general, debido a que la ausencia de información puede obstaculizar el
ejercicio de sus derechos, es totalmente razonable.
Sin embargo, me parece importante
señalar que el uso inadecuado del test de proporcionalidad. Este
cuestionamiento metodológico puede parecer un asunto técnico, sin mayores
implicaciones prácticas pues, en últimas, en el primer paso, o una vez
culminado el ejercicio integral, la medida resulta inconstitucional. Pero no es
un asunto menor: cada etapa del juicio permite evaluar el nivel de respeto del
Congreso de la República por los principios constitucionales, exige que sus
decisiones tengan una racionalidad constitucional, y le imponen cargas
argumentativas, pues no todos los medios disponibles en el mundo para alcanzar
un fin son válidos y, finalmente, le permiten adelantar una ponderación
informada de los principios en conflicto.
El hecho de que la Corte, como
ocurrió en esta oportunidad, releve al congreso de esas cargas, no contribuye
al desarrollo de esa racionalidad constitucional, resta claridad al control de
constitucionalidad y compromete al Tribunal en una defensa (a veces
desesperada) de las opciones acogidas por el Congreso, restrictivas de derechos
fundamentales, y cuyo sentido no hizo parte de los trabajos preparatorios, ni
de las discusiones propias del trámite legislativo.
Fecha ut supra
María Victoria Calle Correa
Magistrada
SALVAMENTO PARCIAL DE
VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
A LA SENTENCIA C-221/16
RESERVA DE LA INFORMACION GEOLOGICA, GEOQUIMICA Y GEOFISICA
QUE SE GENERE POR EL SERVICIO GEOLOGICO COLOMBIANO, QUE PERMITA EVALUAR EL
POTENCIAL MINERO DE UN AREA ESTRATEGICA-Se
ajustaba a la Constitución y debió ser declarado exequible (Salvamento
parcial de voto)
RESERVA DE LA INFORMACION GEOLOGICA, GEOQUIMICA Y GEOFISICA
QUE SE GENERE POR EL SERVICIO GEOLOGICO COLOMBIANO, QUE PERMITA EVALUAR EL
POTENCIAL MINERO DE UN AREA ESTRATEGICA-Se
trata de una medida constitucionalmente válida que satisface un juicio estricto
de razonabilidad (Salvamento parcial de voto)
RESERVA DE LA INFORMACION GEOLOGICA, GEOQUIMICA Y GEOFISICA
QUE SE GENERE POR EL SERVICIO GEOLOGICO COLOMBIANO, QUE PERMITA EVALUAR EL
POTENCIAL MINERO DE UN AREA ESTRATEGICA-La
reserva de esta información es previa al desarrollo de cualquier proyecto,
incluso es anterior al proceso por el cual se entregará la concesión, en ese
momento, la información no es relevante para el grueso de la población, de
hecho concierne a los entes técnicos del Estado que califican un posible
interés minero y eventualmente decidirán iniciar procesos de concesión (Salvamento
parcial de voto)
RESERVA DE LA INFORMACION GEOLOGICA, GEOQUIMICA Y GEOFISICA
QUE SE GENERE POR EL SERVICIO GEOLOGICO COLOMBIANO, QUE PERMITA EVALUAR EL
POTENCIAL MINERO DE UN AREA ESTRATEGICA-La
reserva de la información no solo es razonable durante la etapa previa, es
fundamental, pues es un insumo para las decisiones que habrán de adoptar las
entidades estatales competentes (Salvamento parcial de voto)
RESERVA DE LA INFORMACION GEOLOGICA, GEOQUIMICA Y GEOFISICA
QUE SE GENERE POR EL SERVICIO GEOLOGICO COLOMBIANO, QUE PERMITA EVALUAR EL
POTENCIAL MINERO DE UN AREA ESTRATEGICA-Tiene
sentido porque se trata de datos cuyo acceso está restringido en una etapa muy
preliminar de una eventual explotación, incluso esta última podría no
materializarse por diversas circunstancias que también deberá valorar el Estado
como obligado a proteger las riquezas naturales de la nación y como dueño del
subsuelo y de los recursos naturales no renovables (Salvamento parcial
de voto)
RESERVA DE LA INFORMACION GEOLOGICA, GEOQUIMICA Y GEOFISICA
QUE SE GENERE POR EL SERVICIO GEOLOGICO COLOMBIANO, QUE PERMITA EVALUAR EL
POTENCIAL MINERO DE UN AREA ESTRATEGICA-Razones
que muestran que la restricción contenida en la norma declarada inexequible sí
es constitucionalmente válida, porque los intereses que protege son de mayor
valía que aquellos que restringe y porque lograrían un mayor estándar de
protección de diversos derechos (Salvamento parcial de voto)
La reserva de información se ha hecho
por ley sobre materias que la misma normativa ha admitido como susceptibles de
acceso restringido: (i) seguridad nacional, (ii) defensa nacional, (iii)
seguridad pública y (iv) estabilidad macroeconómica y financiera del país.
RESERVA DE LA INFORMACION GEOLOGICA, GEOQUIMICA Y GEOFISICA
QUE SE GENERE POR EL SERVICIO GEOLOGICO COLOMBIANO, QUE PERMITA EVALUAR EL
POTENCIAL MINERO DE UN AREA ESTRATEGICA-Sí
pretende proteger bienes valiosos para nuestro ordenamiento, entre ellos el
medio ambiente sano, el valor real de la tierra al evitar maniobras
especulativas sobre el mismo, da un margen de maniobra al gobierno para
expropiar terrenos en los casos que corresponda sin que genere un sobrecosto
causado por la especulación (Salvamento parcial de voto)
RESERVA DE LA INFORMACION GEOLOGICA, GEOQUIMICA Y GEOFISICA
QUE SE GENERE POR EL SERVICIO GEOLOGICO COLOMBIANO, QUE PERMITA EVALUAR EL
POTENCIAL MINERO DE UN AREA ESTRATEGICA-Mantener
estos datos reservados maximiza las garantías para la ciudadanía en general y
para las comunidades étnicas (Salvamento parcial de voto)
RESERVA DE LA INFORMACION GEOLOGICA, GEOQUIMICA Y GEOFISICA
QUE SE GENERE POR EL SERVICIO GEOLOGICO COLOMBIANO, QUE PERMITA EVALUAR EL
POTENCIAL MINERO DE UN AREA ESTRATEGICA-La
disposición puede prevenir delitos como el constreñimiento ilegal, el
desplazamiento forzado y todas las conductas ilícitas conexas de las que se
valen los delincuentes dedicados a la usurpación de la tierra (Salvamento
parcial de voto)
RESERVA DE LA INFORMACION GEOLOGICA, GEOQUIMICA Y GEOFISICA
QUE SE GENERE POR EL SERVICIO GEOLOGICO COLOMBIANO, QUE PERMITA EVALUAR EL
POTENCIAL MINERO DE UN AREA ESTRATEGICA-La
ciudadanía y los grupos étnicos resultan afectados en mayor medida si la
información circula libremente de manera prematura, esos datos los expone de
manera inminente a ser víctimas de presiones indebidas y de actos de violencia
(Salvamento parcial de voto)
RESERVA DE LA INFORMACION GEOLOGICA, GEOQUIMICA Y GEOFISICA
QUE SE GENERE POR EL SERVICIO GEOLOGICO COLOMBIANO, QUE PERMITA EVALUAR EL
POTENCIAL MINERO DE UN AREA ESTRATEGICA-La
consideración de la norma desde una perspectiva sistemática, la comprensión de
su contenido y el análisis detallado de la proporcionalidad de la restricción
llevaban obligatoriamente a la declaratoria de exequibilidad de la norma
acusada (Salvamento parcial de voto)
Referencia: Expediente D-10958
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 108 de la Ley 1450
de 2011 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”
y los artículos 20, 49, 50 (parcial), 51, 52 (parcial) y 173 (parcial) de la
Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional del Desarrollo
2014-2018 “Todos por un nuevo país”.
Demandante: Wilson
Rentería Riascos.
Magistrada sustanciadora:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
1.- Con el acostumbrado respeto, me
aparto parcialmente del fallo de la Corte que decidió entre otros,
“SEGUNDO.- Declarar INEXEQUIBLE, el inciso 7 del Artículo 20 de la
Ley 1753 de 2015 el cual dispone: “Por su
parte, la información geológica, geoquímica y geofísica que el Servicio
Geológico Colombiano genere a partir de la declaratoria de las áreas estratégicas
mineras por parte de la Autoridad Minera y que permita evaluar el potencial
mineral de tales áreas, tendrá el carácter de reservada por el mismo término en
que la Autoridad Minera declare dichas zonas como estratégicas mineras o hasta
tanto deba darse a conocer en desarrollo de los procesos de selección objetiva
que adelante la Autoridad Minera para el otorgamiento de contratos de concesión
especial en estas áreas”.”
La posición mayoritaria consideró que
este apartado resultaba violatorio del artículo 74 superior. La metodología
para llegar a esta decisión aplicó un juicio estricto de razonabilidad, ya que
se trataba del análisis de una norma que restringe el derecho de acceso a la
información que impone una reserva documental. La sentencia explicó que la
norma cumple con una finalidad constitucional (el desarrollo
minero-energético), contiene una medida que es idónea para el logro de su
objetivo, es necesaria porque no existe otro medio igualmente eficaz para
reservar la información del dominio público, pero es desproporcionada. En
efecto, la reserva de información que establece la disposición estaría, en
principio, permitida por el artículo 74 superior, sin embargo sacrifica otros
fines constitucionalmente protegidos: (i) la transparencia en las actuaciones
del Estado (art. 209 superior), (ii) el carácter público de los recursos
naturales no renovables (art. 332 de la Carta), los derechos de las entidades
territoriales y su autonomía (art. 228 de la Constitución) y los derechos de
las comunidades indígenas y afrodescendientes (art. 330 superior).
Para la mayoría, la previsión acusada
genera el desconocimiento ciudadano de la información de los proyectos que se
desarrollarán en los territorios que el Gobierno Nacional ya ha demarcado como
de interés estratégico minero. Además, la sentencia resalta que toda reserva de
información debe satisfacer los siguientes requisitos (i) reserva legal; (ii)
razonabilidad y proporcionalidad en el establecimiento de excepciones, de tal
forma que deben relacionarse con la protección de derechos fundamentales o de
valores constitucionalmente protegidos, y (iii) temporalidad.
De acuerdo con ello la posibilidad de
reservar la información geológica para la protección del desarrollo minero es
excesiva y desproporcionada para la ciudadanía en general, para las entidades
territoriales y para las comunidades indígenas y afrodescendientes.
Efectivamente, ya que estos grupos no pueden conocer los proyectos minero
energéticos que se llevan a cabo en sus territorios, se afecta su derecho a la
información pública y al desarrollo sostenible. Tal vulneración se presentaría
porque se trata de actividades en las que se presentan problemáticas
relacionadas con el uso de la tierra, el medio ambiente y el desarrollo social,
por lo tanto estos sujetos tendrían que conocerlas desde el inicio.
La posición mayoritaria insistió en
que si los activos a explotar son públicos, la información relativa a su
geo-localización también debe serlo. Bajo esta comprensión, la admisión de una
tesis contraria impediría a la ciudadanía, a las comunidades y a las entidades
territoriales exigir al gobierno y a las empresas mineras un mayor control
ambiental. En suma, la mayor distribución de la información  implica mayor
desarrollo social para evitar abusos derivados de la falta de acceso a estos
datos. Por todas estas razones la norma fue declarada inexequible.
2. Por el contrario, a mi juicio el
apartado acusado de ajustaba a la Constitución y debió ser declarado exequible.
En efecto, se trata de una medida constitucionalmente válida que satisface un
juicio estricto de razonabilidad. Una interpretación que considere el alcance
de la norma y sus eventuales efectos directos hace posible entender la
proporcionalidad de la restricción que impone, ya que la misma opera en medio
de un contexto en el que ha sido una constante estructural el despojo violento
de la tierra.
3. El contenido de la norma permite
entender con claridad que hay una restricción limitada del acceso a la
información. El límite, además de material, es temporal, sólo permanece desde
la declaratoria de un área como estratégica minera, por el término que decida
la Autoridad Minera, o hasta que deba darse a conocer en desarrollo de los
procesos de selección objetiva para otorgar contratos de concesión especial en
estas áreas. De tal forma, es claro que la reserva de esta información es
previa al desarrollo de cualquier proyecto, incluso es anterior al proceso por
el cual se entregará la concesión. En ese momento, la información no es
relevante para el grueso de la población, de hecho concierne a los entes
técnicos del Estado que califican un posible interés minero y eventualmente
decidirán iniciar procesos de concesión. La exploración y explotación no es más
que una contingencia en esta etapa, se trata de algo que puede ocurrir o no.
La reserva de la información no sólo
es razonable durante esta etapa previa, considero que es fundamental, pues es
un insumo para las decisiones que habrán de adoptar las entidades estatales
competentes. Efectivamente, es posible que el Estado inicialmente considere que
un área es estratégica, pero luego reformule su decisión. Además, de acuerdo
con los hallazgos técnicos, puede planear la compra de terrenos si es que fuera
necesaria, las eventuales expropiaciones con la correspondiente indemnización
(art. 58 CP), los posibles términos para las concesiones que habrán de
iniciarse, e incluso las políticas sociales que deban ser adoptadas en la zona
en caso de pensarse en una eventual exploración y explotación. Estos últimos aspectos
conciernen directamente a los entes territoriales y por eso la limitación que
establece la norma no sólo se sustenta en una razón constitucional de respeto a
su autonomía, sino de apego a las funciones que la propia Carta les asigna.
Bajo esta comprensión, la reserva de la información tiene sentido porque se
trata de datos cuyo acceso está restringido en una etapa muy preliminar de una
eventual explotación, incluso esta última podría no materializarse por diversas
circunstancias que también deberá valorar el Estado como obligado a proteger
las riquezas naturales de la nación (art. 8 CP) y como dueño del subsuelo y de
los recursos naturales no renovables (art. 332 CP).
4. Los argumentos mencionados
muestran la importancia de los fines que persigue la norma y refuerzan la idea
de que se trata de una restricción proporcionada pero, si no fueran
considerados suficientes, también existen otras razones ligadas al contexto de
despojo violento de tierras que ha vivido el país en las últimas décadas,
fenómeno reconocido en diversas instancias, incluida esta Corporación[73].
Esta circunstancia estructural no
puede ser soslayada, se trata de un elemento fundamental para asumir una
hermenéutica adecuada frente a la norma examinada, no sólo por razones teóricas
obvias, como la necesidad de interpretar las normas como parte de contextos
sociales determinados a fin de lograr la mayor protección de derechos que sea
posible, sino por razones prácticas que tienen que ver con las consecuencias
indeseables de entender la norma sólo como una formulación abstracta alejada de
la realidad.[74]
5. Algunas razones que muestran que
la restricción contenida en la norma declarada inexequible sí es
constitucionalmente válida, porque los intereses que protege son de mayor valía
que aquellos que restringe y porque lograría un mayor estándar de protección de
diversos derechos, son las siguientes:
5.1.
La reserva de
información se ha hecho por ley sobre materias que la misma normativa ha
admitido como susceptibles de acceso restringido: (i) seguridad nacional, (ii)
defensa nacional, (iii) seguridad pública y (iv) estabilidad macroeconómica y
financiera del país.
Una interpretación sistemática del
ordenamiento revela un panorama que justifica la medida si se tiene en cuenta
la entidad de los bienes que pretende proteger. En efecto, la Ley 1755 de 2015 “Por
medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un
título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo”, determina en su artículo 24 la posibilidad de reservar
información a fin de proteger la defensa y seguridad nacional.
Por su parte, la Ley 1712 de 2014 “Por
medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la
Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones” enuncia en su
artículo 19 la información exceptuada en su libre acceso por daño a intereses públicos.
Establece la defensa y seguridad nacional, la seguridad pública y la
estabilidad macroeconómica y financiera del país como temas exceptuados del
acceso general a la información.
La seguridad y la defensa nacional pueden
verse afectadas si no se mantiene la reserva. La magnitud de las ganancias que
pueden generar estos recursos naturales para quien los explote tiene un
potencial cierto –no hipotético- para generar actividades ilícitas que afecten
la seguridad nacional y la seguridad pública. Como es un hecho conocido,
existen actores delincuenciales que trascienden fronteras y muchos grupos
armados que actúan a nivel interno también tendrían la capacidad de
desestabilizar la seguridad si conocieran cierta información técnica sobre el
potencial minero con el tiempo suficiente para planear una acción ilegal. La
reserva de la información hasta el momento en que sea inminente un proceso de
selección objetiva podría darle herramientas al Estado para disminuir el
potencial de daño que produce este tipo de actores ilícitos.
Por otra parte, la estabilidad
macroeconómica y financiera del Estado también pueden verse comprometidas si,
por ejemplo, con base en esta información se desarrollaran fenómenos
especulativos sobre el valor de la tierra. Esta situación tendría la dimensión
suficiente para generar un alto grado de afectación macroeconómica y financiera
debido a las vastas extensiones de tierra que ya han sido declaradas como
estratégicas mineras, hecho reconocido en el fundamento 7.6.4. de la sentencia de
la que discrepo parcialmente.
En suma, la reserva de información sí
pretende proteger bienes valiosos para nuestro ordenamiento, entre ellos el
medio ambiente sano (arts. 79 y 80 CP), el valor real de la tierra al evitar
maniobras especulativas sobre el mismo, da un margen de maniobra al gobierno
para expropiar terrenos en los casos en los que corresponda sin que se genere
un sobrecosto causado por la especulación.
5.2.
Por otra parte,
mantener estos datos como reservados maximiza las garantías para la ciudadanía
en general y para las comunidades étnicas que habitan los territorios en
particular, especialmente porque estas últimas son sujetos de especial
protección constitucional. En efecto, la disposición puede prevenir delitos
como el constreñimiento ilegal (art. 182 CP), el desplazamiento forzado (art.
180 CP) y todas las conductas ilícitas conexas de las que se valen los
delincuentes dedicados a la usurpación de la tierra.
La misma conclusión se obtiene si se
plantea una pregunta tan simple como fundamental ¿por qué el levantamiento de
la información protege de manera más amplia a la ciudadanía y a estas
comunidades? El argumento de la mayoría se sostiene en la necesidad de
controlar a las autoridades y a los particulares que exploran y explotan los
recursos, pero como ya fue dicho, esta norma se refiere a un momento previo a
estos eventos. Bajo esta hipótesis, que la ciudadanía en general y las
comunidades étnicas en particular tengan acceso a esta información en esta
etapa preliminar no contribuye a ejercer ningún control, puesto que el mismo no
es necesario ni exigible aún. Conocer que un área es de reserva estratégica
minera no incide en una situación actual ni en un hecho futuro cierto, la
protección que otorga, si es que se acepta que se trata de una medida tuitiva,
es sobre un evento completamente hipotético, así que no hay protección real
alguna. Por el contrario, el acceso a esta información sí puede generar daños
actuales de gravedad. En efecto, la ciudadanía y los grupos étnicos resultan afectados
en mayor medida si la información circula libremente de manera prematura, esos
datos los expone de manera inminente a ser víctimas de presiones indebidas y de
actos de violencia.
6. La consideración de la norma desde
una perspectiva sistemática, la comprensión de su contenido y el análisis
detallado de la proporcionalidad de la restricción llevaban obligatoriamente a
la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada. Estos estándares
analíticos resultan indispensables para mantener coherencia sistémica y
teórica, para impedir deducciones generales que dejan de considerar las
especificidades de las normas, sus contenidos deónticos y el contexto en el que
han sido expedidas. De lo contrario podría generarse un efecto perverso de
generalización que produciría una regla adicional a las fijadas por la
Constitución y por el legislador estatutario en materia de reserva de
información: estaría prohibido dictaminar la reserva de  información si están
involucradas minorías étnicas o recursos naturales. Esta conclusión claramente
es absurda, haría perder el sentido de la posibilidad de reserva que claramente
establecen la Constitución y la Ley Estatutaria sobre el derecho de petición y
quedarían desprotegidos los bienes superiores que justifican esas medidas.
Por las razones anteriores me separo
parcialmente de la decisión adoptada por la mayoría.
Fecha ut supra,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1]
En el escrito de corrección anexo documento que acredita la representación
(folio 245).
[2]
La demanda ingresó a este despacho el 24 de agosto de 2015.
[3]
Folios 26–37.
[4]
Folio 38.
[5]
Folio 52.
[6]
Folios 45 y 46.
[7]“Como se observa, los artículos demandados, particularmente el
artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, no solo excluye la participación de manera
absoluta sino que además (sic) Constitución impone, él (sic) desarrolla el
programa que la Constitución contiene. Uno de dichos programas es el que la
Corte denominó “Constitución Ecológica, refiriéndose con ello a 40
disposiciones de la Constitución que en conjunto brindan las pautas que el
legislador debe seguir para proteger el ambiente y así dar “una respuesta
contundente “a las agresiones a la naturaleza y al entorno; el sentido de la
denominada Constitución Ecológica es entonces el de dar respuesta al problema
del deterioro ambiental ocasionado por múltiples factores.”.
[8]
Folio 64.
[9]
Folios 74–98.
[10]
Folio 90.
[11]
Folio 93.
[12]
Folios 125-130.
[13]
4 de septiembre de 2015.
[14]
Folio 160.
[15]
Folios 288-310.
[16]
Folio 297.
[17]
Folio 298.
[18]
Folio 298.
[19]
Folio 299.
[20]
Folios  311-320.
[21]
Folio 315.
[22]
Folio 315.
[23]
Folio 315.
[24]
Folio 318.
[25]
Folios 337-334.
[26]
Folio 338.
[27]
Folios 159-167.
[28]
Folio 361.
[29]
Folio 367.
[30]
Folio 364.
[31]
Secretaría General de la Corte Constitucional, Auto del 21 de abril de 2015.
[32]
Folios 238-250.
[33]
Folio 414.
[34]
Folio 420.
[35]
Folio 422.
[36] ARTICULO  243. Los
fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen
tránsito a cosa juzgada constitucional.
Ninguna
autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado
inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las
disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma
ordinaria y la Constitución.
[37]
Ver, entre otras, las siguientes Sentencias C-028 de 2006, C-061 de 2010,
C-079, C-220 y C-393 de 2011, C-241 y C-254 A de 2012.
[38]
Sentencia C-028 de 2006.
[39]
Sentencia C-079 de 2011.
[40]
Sentencias C-310 de 2002, C-647 de 2006, C-516 de 2007, C-469 de 2008, C-149, C-406 y C-729 de 2009, C-061,  C-819 y C-978 de 2010 y C-542 de 2011.
[41]
Sentencias C-310 de 2002, C-647 de 2006, C-516 de 2007, C-469 de 2008, C-149, C-406 y C-729 de 2009, C-061,  C-819 y C-978 de 2010 y C-542 de 2011.
[42]
Sentencia C-029 de 2009.
[43]
Sentencias C-153 de 2002 y C-798 de 2003.
[44] Zagrebelsky Gustavo, el Derecho
Dúctil, Ley Derechos, Justicia, Madrid 1995.
[45]
Sentencia C-570 de 2012.
[46]
Folio 260.
[47]
Folio 261.
[48] Artículo 13. Utilidad pública. En
desarrollo del artículo 58 de la Constitución Política, declárase
de utilidad pública e interés social la industria minera en todas sus ramas y
fases. Por tanto podrán decretarse a su favor, a solicitud de parte interesada
y por los procedimientos establecidos en este Código, las expropiaciones de la
propiedad de los bienes inmuebles y demás derechos constituidos sobre los
mismos, que sean necesarios para su ejercicio y eficiente desarrollo.
La
expropiación consagrada en este artículo, en ningún caso procederá sobre los
bienes adquiridos, construidos o destinados por los beneficiarios de un título
minero, para su exploración o explotación o para el ejercicio de sus
correspondientes servidumbres.
[49] En concordancia con ello el
Decreto 2201 de 2003, señala que los planes de ordenamiento territorial, en
ningún caso serán oponibles a la ejecución de proyectos obras o actividades
considerados por el legislador de utilidad pública e interés social, cuya ejecución
corresponda a la nación.
[50]
Folio 88.
[51]
Así como al artículo 4 de la Ley 1712 de 2012, el cual dispone:
ARTÍCULO
4o. CONCEPTO DEL DERECHO. En ejercicio del derecho fundamental de
acceso a la información, toda persona puede conocer sobre la existencia y
acceder a la información pública en posesión o bajo control de los sujetos
obligados. El acceso a la información solamente podrá ser restringido
excepcionalmente. Las excepciones serán limitadas y proporcionales, deberán
estar contempladas en la ley o en la Constitución y ser acordes con los
principios de una sociedad democrática.
El derecho de acceso a la
información genera la obligación correlativa de divulgar proactivamente la
información pública y responder de buena fe, de manera adecuada, veraz, oportuna
y accesible a las solicitudes de acceso, lo que a su vez conlleva la obligación
de producir o capturar la información pública. Para cumplir lo anterior los
sujetos obligados deberán implementar procedimientos archivísticos que
garanticen la disponibilidad en el tiempo de documentos electrónicos
auténticos.
PARÁGRAFO. Cuando
el usuario considere que la solicitud de la información pone en riesgo su
integridad o la de su familia, podrá solicitar ante el Ministerio Público el
procedimiento especial de solicitud con identificación reservada.
[52] Sentencia
T-904 de 2013.
[53] En la Sentencia T-705 de 2007 la Corte también hizo referencia a
los dos requisitos que deben concurrir para que la reserva sea aplicable a una
determinada información. Respecto del primer requisito, de carácter
formal, la Corte señaló que consiste en que la reserva de la información debe
estar plasmada en la ley o en la propia Constitución Política y agregó: “Esto
significa que ninguna otra rama del poder público se encuentra facultada para
imponer límites a este derecho fundamental, so pena de incurrir en una
extralimitación en sus funciones y en consecuencia, en contradicción con lo
ordenado por la Constitución”.
[54] Así mismo,
dde acuerdo con el Principio 8 de los denominados Principios de
Lima (noviembre 16 de 2000) formulados en una declaración conjunta de los
Relatores para la Libertad de Expresión de la ONU y la OEA y presidentes de las
sociedades de prensa de varios países europeas y americanas, acogidos por la
jurisprudencia constitucional[54], las restricciones al derecho de acceso a la información que
establezca la ley deben perseguir (i) un fin legítimo a la luz de
la Convención Americana de Derechos Humanos, tales como los señalados en el
artículo 13 de la CADH; (ii) la negativa del Estado de suministrar
información que le es solicitada debe ser proporcional para la
protección de ese fin legítimo y debe ser necesaria en una sociedad
democrática; (iii) la negativa a suministrar información debe darse por
escrito y ser motivada y (iv) la limitación del derecho debe ser temporal
y o condicionada a la desaparición de su causal.
[55]
Sentencia T-216 de 2004.
[56] Sentencias
C-748 de 2011 y T-161 de 2014
[57] Para abordar este tipo de
interpretaciones la Corte se ha valido de los métodos de interpretación,
surgidos del test de igualdad utilizado por la jurisprudencia norteamericana
desde 1920 que se aplica a través de niveles de intensidad, así como del test
de proporcionalidad europeo aplicado desde 1958 que se basa en la aplicación de
sub principios y el test resultante de la fusión entre estas dos metodologías
que desde el año 2001 aplica la Corte Constitucional ha sido denominado Test
Integrado o Test de Razonabilidad. En la consideración jurídica No. 6 de la
Sentencia C-673 de 2001, la Corte Constitucional Colombiana explica la fusión
de los dos métodos: “6- La complementariedad entre el juicio de
proporcionalidad y los tests de igualdad, así como sus fortalezas y debilidades
relativas, han llevado a la doctrina, con criterios que esta Corte prohíja, a
señalar la conveniencia de adoptar un “juicio integrado” de igualdad, que
aproveche lo mejor de las dos metodologías. Así, este juicio o test integrado
intentaría utilizar las ventajas analíticas de la prueba de proporcionalidad,
por lo cual llevaría a cabo los distintos pasos propuestos por ese tipo de
examen: adecuación, indispensabilidad y proporcionalidad stricto senso.
Sin embargo, y a diferencia del análisis de proporcionalidad europeo, la
práctica constitucional indica que no es apropiado que el escrutinio judicial
sea adelantado con el mismo rigor en todos los casos, por lo cual, según la
naturaleza de la regulación estudiada, conviene que la Corte proceda a graduar
en intensidad cada uno de los distintos pasos del juicio de proporcionalidad,
retomando así las ventajas de los tests estadounidenses. Así por ejemplo, si el
juez concluye que, por la naturaleza del caso, el juicio de igualdad debe ser
estricto, entonces el estudio de la “adecuación” deberá ser más riguroso, y no
bastará que la medida tenga la virtud de materializar, así sea en forma
parcial, el objetivo propuesto. Será necesario que ésta realmente sea útil para
alcanzar propósitos constitucionales de cierta envergadura. Igualmente, el
estudio de la “indispensabilidad” del trato diferente también puede ser
graduado. Así, en los casos de escrutinio flexible, basta que la medida no sea
manifiesta y groseramente innecesaria, mientras que en los juicios estrictos,
la diferencia de trato debe ser necesaria e indispensable y, ante la presencia de
restricciones menos gravosas, la limitación quedaría sin respaldo
constitucional [...] 7.- La posibilidad de combinar ambas metodologías no solo
es conceptualmente fecunda sino que tiene claros precedentes en la
jurisprudencia de esta Corporación, y no solo en el campo de la igualdad sino
también en otros ámbitos relacionados con la posible afectación de otros
derechos fundamentales”.
[58] EXPOSICIÓN
DE MOTIVOS PROYECTO DE LEY  “Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo país”
[59] Folio 5 EXPOSICIÓN DE MOTIVOS PROYECTO DE LEY  “Por
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo
país”.
[60]
Disponibles en http://www1.upme.gov.co/
[61] De conformidad con el mapa trazado por el Ministerio de Minas y
Energía, de las 2,9 millones de hectáreas que fueron reservadas, el 51,5 por
ciento está localizado en los departamentos de Antioquia, Tolima y Chocó. Los
tres siguientes departamentos con mayor extensión de tierra reservada para la
adjudicación de títulos mineros vía licitación son, en su orden, Norte de
Santander (268.956 hectáreas), Nariño (241.159 hectáreas) y el Cauca, en donde
fueron reservadas 224.284 hectáreas. Información disponible en
http://www.simco.gov.co/
[62] EXPOSICIÓN
DE MOTIVOS PROYECTO DE LEY  “Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo país”
[63] Folio 5 EXPOSICIÓN DE MOTIVOS PROYECTO DE LEY  “Por
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo
país”.
[64]
Disponibles en http://www1.upme.gov.co/
[65] Artículo 20.
Inciso 7 de la Ley 1753 de 2015. Áreas de Reserva para la formalización: Por su
parte, la información geológica, geoquímica y geofísica que el Servicio
Geológico Colombiano genere a partir de la declaratoria de las áreas
estratégicas mineras por parte de la Autoridad Minera y que permita evaluar el
potencial mineral de tales áreas, tendrá el carácter de reservada por el mismo
término en que la Autoridad Minera declare dichas zonas como estratégicas
mineras o hasta tanto deba darse a conocer en desarrollo de los procesos de
selección objetiva que adelante la Autoridad Minera para el otorgamiento de
contratos de concesión especial en estas áreas.
[66] Este fundamento constitucional
del derecho a obtener el acceso a los documentos públicos es más preciso que el
que se encuentra en instrumentos internacionales, tales como la Convención
Americana de Derechos Humanos (artículo 13) y el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos (artículo 19) que reconocen, de manera genérica,
la libertad de expresión que "comprende la libertad de buscar, recibir y
difundir informaciones e ideas de toda índole" (negrillas no originales).
[67] Relativa al control
automático de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria de
Transparencia y de Acceso a la Información Pública Nacional.
[68] Las condiciones de la
constitucionalidad de las reservas de información se encuentran, por ejemplo,
en la sentencia C-491/07.
[69] Este vínculo entre
subsuelo y soberanía se encuentra claramente establecido en esta providencia de
la Sala Plena del Consejo de Estado: "La Resolución 1181 impugnada
autorizó enajenar una porción del territorio colombiano; entendido como parte
del ámbito espacial para el ejercicio de la soberanía nacional, y por lo tanto
inalienabilidad, con mayor razón cuando es la propia Carta Política la que al
tratar del territorio, en el Artículo 101, inciso 4o consagra:
"También son parte de Colombia, el subsuelo ..." y en el Artículo 322
ibidem establece: "El estado es propietario del subsuelo...", para
reafirmar así la inalienabilidad del territorio colombiano y la soberanía
nacional sobre el mismo. No constituye pues, una simple discusión sobre la
propiedad. Y es principio general previsto en el Artículo 2o de la
Constitución Política que como fin esencial del Estado debe mantenerse la
integridad territorial. Se está en presencia, entonces, de un tema que reviste
interés general para todos los habitantes, interés que es prevalente como el
principio general previsto en, el Artículo 1o
de la Carta Fundamentar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo, Sentencia del 29 de octubre de 1996, rad.
07-CE-SP-EXP1996-NS404A (244277).
[70] Al
respecto, se puede consultar el numeral 7.6.1 de la ponencia en donde se hace
referencia al propósito central de planificación. Sin embargo, este propósito
es, naturalmente, el del plan nacional de desarrollo, no el de la medida
que específicamente se hallaba bajo control de constitucionalidad. “En la
exposición de motivos que en su momento acompañó el proyecto de cuya aprobación
surgió la disposición demandada, así como las ponencias y debates que durante
el trámite legislativo se presentaron, se indica que el propósito central es la
planificación, según se observa desde su mismo título y se aprecia en el
proyecto puesto a consideración del Congreso de la República. En la
correspondiente exposición de motivos se incluyó una corte justificación de la
planificación como herramienta esencial para el direccionamiento de la política
administrativa, económica y social de corto y mediano plazo del país […] El
objeto de [la norma demandada] así como su posible contribución al logro del
objetivo planteado aparecen explicados, de manera genérica, dentro
del contenido del plan, bajo el título: ‘competitividad e infraestructura
estratégicas para el desarrollo minero”.
Frente a los fines que la
Corte se esforzó por hallar, pueden contraponerse otros, igualmente válidos, en
contra de lo dicho por este Tribunal: por ejemplo, que la disponibilidad de la
información permite a la ciudadanía y a los entes territoriales estar mejor
informados en torno a la existencia de minerales y así tomen decisiones acerca
de su interés por explotarlos, o sobre cómo contralar sus impactos ambientales
(concepto en el que doy por incluidos los sociales y económicos).
[71] […] Se
observa que el proyecto de ley y su exposición de motivos no ofrecen una
descripción relativa al cumplimiento de este propósito, sede prescinde por
completo de información o videncia de carácter estadístico, técnico o
científico u otros elementos de juicio que sustenten de manera clara la
idoneidad de esta medida para alcanzar este propósito, por lo que resulta
especialmente dificultoso determinar la capacidad de esta medida legislativa
frente a la finalidad que persigue. || No obstante, bajo las reglas de la sana
crítica, un razonamiento lógico conduce a que la reserva en juicio es idónea
para el fin que se propone, ya que efectivamente logra sustraer del acceso al
conocimiento del público la información relacionada con la determinación de un
área de reserva minera estratégica. || Esta información para la determinación
de un área geográfica de explotación, al estar sustraída del acceso al público,
se propone garantizar aspectos relacionados con la protección de los fines
económicos del Estado, el medio ambiente, la selección objetiva contractual, la
inversión extranjera, entre otros aspectos y, por consiguiente, deviene lógico
que la reserva es un mecanismo idóneo para mantenerla alejada del público en
general. De esta manera, al tratarse de una cuestión de carácter eminentemente
empírica, se puede concluir que la medida es capaz de cumplir el fin para el
cual está prevista.
[72] Por
eficiencia expositiva, dejo de lado el tema de los distintos niveles de
intensidad que puede utilizar el juez en el escrutinio. Me interesa resaltar
cómo, en esta ponencia, la metodología incurrió en diversas falencias, más allá
de la naturaleza del test elegido.
[73] Al
respecto ver Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación (Colombia). Grupo
de Memoria Histórica. El despojo de tierras y territorios: aproximación
conceptual. Bogotá: Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación (CNRR);
Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI);
Universidad Nacional de Colombia. 2009. Disponible en: http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/memoria-historica-cnrr/despojodetierras.html,
consultada
en octubre de 2016
Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Verdad,
justicia y reparación: Cuarto informe sobre la situación de [los] derechos
humanos en Colombia. OEA/Ser.L/V/II. Doc.49/13: Disponible en: http://www.oas.org/es/cidh/docs/pdfs/Justicia-Verdad-Reparacion-es.pdf, consultada
en octubre de 2016. También puede verse la sentencia C-330
de 2016 MP María Victoria Calle.
[74] Twining, W. (1997). Law in Context:
Enlarging a Discipline. Oxford University Press. Oxford. 365 pp.