T-270-96
Sentencia T-270/96
Sentencia
T-270/96
DERECHOS
FUNDAMENTALES-Efectividad
por autoridades/ALCALDE-Efectividad derechos en tutela/EJECUCION DE
OBRA PUBLICA-Realización incierta de obras
A las autoridades
de la República se les ha encomendado la delicada labor de hacer efectivos los
derechos fundamentales de las personas cuya primacía está consagrada en el
Estatuto Superior; en este marco normativo, un funcionario no puede entender
cumplida su misión con la mera gestión de propuestas plausibles cuya
realización es incierta, mientras olvida adoptar medidas efectivas para
restablecer la eficacia de los derechos fundamentales lesionados.
MEDIDAS
PROVISIONALES PARA PROTEGER UN DERECHO-Plan situación de desastre
Debía ordenarse
la protección provisional del derecho a la vida de la actora, y ordenó al
Alcalde elaborar un plan de acción específico para enfrentar las situaciones de
desastre que se pudieran presentar en el sector; se ordenará que tal plan
permanezca operando hasta que se terminen las obras definitivas.
ADMINISTRACION-Autonomía en materia presupuestal/PRESUPUESTO-Inclusión
excepcional obra pública por juez
Es improcedente
que el juez de tutela ordene a la administración incluir en el presupuesto
respectivo la realización de una obra pública, pero esta pauta no es absoluta,
y esta Corporación ha señalado cuándo proceden las excepciones a la misma.
Referencia:
Expediente T-90.567
Acción de Tutela
contra el Gobernador del  Meta y el Alcalde Mayor de Villavicencio, por la
presunta amenaza del derecho a la vida.
Temas:
La autonomía de la
administración en materia presupuestal y la realización de los fines esenciales
del Estado.
Actora:  María Ligia
Ospina Herrera
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DÍAZ.
Santafé de Bogotá,
D.C., diecinueve (19) de junio de mil novecientos noventa y seis (1996).
La Sala Cuarta de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, compuesta por los Magistrados
José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara y Carlos Gaviria
Díaz, este último en calidad de ponente,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION,
procede a dictar
sentencia de revisión de los fallos de instancia proferidos durante el trámite
del proceso de la referencia.
ANTECEDENTES[CC1]
1.-  Hechos.
La señora María
Ligia Ospina Herrera reside en la ciudad de Villavicencio, en el barrio Mesetas
Bajas.  Su casa de habitación, de la cual es propietaria, se encuentra ubicada
en la Carrera 37A Número 57-37 y, según lo expresa la demandante, dicho
inmueble está a punto de derrumbarse, al igual que todas las viviendas
construídas en el mismo sector.
La amenaza de que
eso ocurra, afirma la accionante, se origina en el desagüe de las aguas lluvias
provenientes de la granja del Inem (propiedad del Departamento), las que llegan
por la carretera, y las de predios vecinos, pues éstas, corriendo libremente,
han producido una excavación de más de 20 metros de profundidad detrás de las
casas, y están a punto de ocasionar un deslizamiento de tierra, y arrastrar
consigo todas las construcciones levantadas en el barrio Mesetas Bajas.
Además, dice la
actora, “corremos peligro con el Caño Maizaro que se ha recostado contra el
barranco que protege nuestras viviendas presentándose deslizamientos, de tal
manera que se ha llevado parte de nuestros predios y con el riesgo de llevarse
nuestras viviendas.  Las respectivas autoridades tienen pleno conocimiento,
pero por parte de ellos no hay oídos para nuestra comunidad.”
A propósito de la
última afirmación, la señora Ospina allega al expediente copia de las
peticiones suscritas por el Presidente de la Junta de Acción Comunal del barrio
en el que reside, dirigidas al Gobernador del Meta, al Secretario de Obras
Públicas Departamentales, al Secretario de Obras Públicas Municipales, al
Alcalde de Villavicencio, al Comité Regional de Emergencia y a la Oficina de
Prevención de Desastres, solicitando su intervención a fin de que se adopten
las medidas necesarias para evitar el riesgo.  Pero, hasta el momento de
presentar la demanda de tutela, dichas autoridades nada habían hecho.
2.-  Demanda
La solicitud de
tutela se encamina a obtener la protección del derecho a la vida de la
peticionaria, mediante la canalización de las aguas provenientes de la Granja
del Inem, de la carretera y de predios vecinos.  También, solicita la
construcción de “un muro de contención sobre el caño Maizaro a fin de proteger
nuestras viviendas...”.
La construcción de
estas obras, afirma la peticionaria, se ha solicitado “porque con lo único de
patrimonio que contamos es con las casas y si las perdemos, no queremos ir a
las filas de damnificados.”
3.-  Trámite
probatorio.
Antes de adoptar la
decisión correspondiente, la Jueza Quinta Penal Municipal de Villavicencio,
ordenó:  1) Practicar una inspección judicial del sitio denominado Caño Maizaro
y las demás zonas a las que hace alusión la demandante.  2) Oficiar a las
diferentes autoridades municipales y departamentales, con el propósito de
enterarse del trámite dado a las peticiones elevadas por el Presidente de la
Junta de Acción Comunal del barrio Mesetas Bajas.  3)  Llevar a cabo una
inspección judicial a la sección de presupuesto de la Alcaldía Municipal y de
la Gobernación del Meta, “con el fin de establecer si se encuentra partida
presupuestal para elaboración de obras o trabajos en el sitio motivo de la
inspección”.
En la inspección
judicial, el Ingeniero de la División de Diseño e Interventoría de la
Secretaría de Obras Públicas pudo constatar que, en la parte posterior de las
casas de habitación a las que se refiere la señora Ospina, “se ha ocasionado un
proceso erosivo que amenaza con desestabilizar la pata del barranco sobre la
cual se encuentran las viviendas...”, “así se corre el peligro de que parte del
área construída se deslice”; por lo tanto, concluye el perito, la zona materia
de la diligencia, actualmente no es apta para construir viviendas.
En relación con el
trámite dado a los requerimientos presentados por la Junta de Acción Comunal,
las autoridades municipales y departamentales informan que son conocedoras de
la situación de peligro en la que se encuentran los residentes del barrio
Mesetas Bajas de Villavicencio pero, al mismo tiempo, alegan la imposibilidad
de adelantar cualquier obra tendente a evitar el peligro, por la falta de
partida presupuestal.  Así lo informó el Alcalde Mayor de Villavicencio en
oficio del 14 de noviembre de 1995, en el que se lee: “la obra a realizar tiene
un costo aproximado de $40.000.000.oo, recursos que no posee el municipio para
ser ejecutados en la actual vigencia fiscal.  Sin embargo, se ha programado
para la vigencia  de 1996, la creación de una partida para este efecto”.
La veracidad de ésta
afirmación, la pudo constatar la jueza de primera instancia al practicar una
inspección judicial en la Sección de Presupuesto de la Alcaldía de
Villavicencio.
4.-  Sentencia de
primera instancia.
Luego de la recepción
de las anteriores pruebas, la Jueza Quinta Penal Municipal de Villavicencio,
mediante sentencia del 23 de noviembre de 1995, decidió denegar la protección
solicitada.
A juicio de la
funcionaria, tanto las autoridades departamentales como municipales han sido
diligentes en el manejo y control del problema cuya solución demanda la señora
Ospina;  cosa muy distinta, es que el municipio no cuente con los recursos
necesarios para evitar el deslizamiento de tierra.  Si el juez ordena la
ejecución de una obra pública, invade la competencia del ejecutivo, y ello
implica no sólo un cogobierno de la rama judicial, sino un desconocimiento del
principio de la separación de poderes.
Pero, continúa la
sentencia revisada, como hay prueba suficiente  para establecer la amenaza del
derecho a la vida de la peticionaria, “es de advertir que el despacho seguirá
de cerca la gestión administrativa que anunció el Alcalde Mayor de esta ciudad,
como lo es incluir en el presupuesto el rubro dispuesto para la ejecución de la
obra ya que deberá iniciar de inmediato los trabajos tendientes a solucionar
las necesidades de los habitantes del barrio Mesetas Bajas.  Así, en favor de
la accionante, este estrado judicial considera que si existe el situado fiscal
para el próximo año y las obras mencionadas no se ejecutan, tiene el derecho a
incoar nuevamente la acción de tutela”.
5.-  Sentencia de
segunda instancia.
La profirió el Juez
Séptimo Penal del Circuito de Villavicencio, confirmando la anterior decisión.
Mediante providencia
dictada el 16 de enero de 1996, el referido juez consideró  que el Municipio de
Villavicencio y el Departamento del Meta, a través de sus representantes, se
han hecho presentes en el lugar al que hace alusión la peticionaria, pero, por
falta de recursos, no han adelantado los trabajos requeridos.
Por ello, el juez de
instancia decidió que, a pesar de estar seriamente amenazado el derecho a la
vida de la señora Ospina Herrera, no se puede condenar a las autoridades
demandadas, pues no han incurrido en acción u omisión que afecte ese derecho
fundamental.
CONSIDERACIONES
1.  Competencia.
La Corte
Constitucional es competente para revisar los fallos de instancia, según los
artículos 86 y 241 de la Carta Política.  Corresponde el pronunciamiento a la
Sala Cuarta de Revisión de Tutelas, en virtud del reglamento interno de la
Corporación y del auto del 29 de febrero del presente año, adoptado por la Sala
de Selección Número Dos.
2.  Pruebas
ordenadas por la Sala.
Acatando una orden
de la Sala Cuarta de Revisión, en oficio del 14 de marzo del presente año, el
Alcalde de Villavicencio le informó a la Corte  que para la ejecución de las
obras requeridas en el sector en el que reside la peticionaria, “en el
presupuesto del Municipio hay una partida de $40.000.000.oo, en el capítulo XV.
artículo 4.5, bajo la denominación ‘Alcantarillado Aguas Lluvias barrio Mesetas
Bajas’ ”.
Así mismo manifiesta
el funcionario, que en el mes de noviembre del año anterior contrató la
construcción del alcantarillado de aguas negras en el sector de riesgo, y que a
la fecha se está tramitando el correspondiente contrato de obra pública, con el
fin de ejecutar las obras “de captación, tubería de desagüe y canalización de
aguas lluvias en el sector...  Se tiene proyectado que estas obras se inicien
aproximadamente en quince (15) días”.
3. Procedencia de
la tutela.
3.1.
Legitimación.
Las casas de
habitación del sector afectado no presentan fallas de construcción que
contribuyan al desplazamiento de las tierras, y tampoco se trata en este caso
de un asentamiento irregular, en la medida en que los inmuebles fueron
construídos con observancia de la regulación nacional y municipal sobre  la
materia.
Además, a través del
Presidente de la Junta de Acción Comunal del barrio Mesetas Bajas, la comunidad
no sólo ha puesto en conocimiento de las autoridades competentes la gravedad
del problema, sino que ha señalado cómo, en parte, él se debe a la falta de un
adecuado sistema de desagües en la carretera y en la granja del Departamento.
Así, está plenamente
acreditado en el expediente que existe una amenaza grave contra el derecho a la
vida de la actora y de quienes conviven con ella, que el peligro proviene, al
menos en parte, de la falta de un sistema de desagües en la carretera y en la
granja departamental, que las personas afectadas acudieron a las autoridades
administrativas competentes para remediar la situación, y que ellas no
adoptaron las medidas que requería la protección del derecho fundamental
amenazado; por tanto, la Sala encuentra que la señora Ospina Herrera estaba
legitimada para ejercer la acción de tutela.
3.2. Actuación de
las autoridades.
Los informes
técnicos que obran en el expediente dan cuenta de cómo el problema de los
inmuebles objeto de esta tutela, se presentó porque el Departamento dejó correr
las aguas que salen de la granja del Inem sin canalizarlas, porque la carretera
que pasa por el barrio Mesetas Bajas tampoco cuenta con los correspondientes
desagües, y porque esas, y otras aguas, se juntaron a las del Caño Maizaro, y
erosionaron la base del barranco en el que se encuentra la casa de la
demandante.
Cuando la comunidad
afectada acudió ante las autoridades municipales y departamentales en procura
de una solución, la Secretaría de Obras Públicas del Departamento adquirió 35
mallas para gaviones, pero dejó la construcción del muro de contención
supeditada a un acuerdo con la comunidad para decidir el tipo de obra a
efectuar; ésta entidad no informó de actuación alguna para lograr tal acuerdo.
El Jefe de la
Sección de Prevención y Atención de Desastres del Departamento, señaló que
cualquier plan de emergencia para solucionar este tipo de riesgos debe ser
tratado, en primera instancia, en el comité local de emergencia y que, por lo
tanto, está dispuesto a apoyar cualquier iniciativa local; sin embargo, según
copia del acta de la sesión realizada por dicho comité el 12 de septiembre de
1995 (folios 33 a 39), la delegada del Comité Local de Emergencias, Sra. Nohora
Yamile Jiménez, “informa que ya se tiene conocimiento y que el municipio ya va
a tomar acciones para prevenir un desastre”; en consecuencia, el comité
departamental tampoco hizo lo que se requería.
El Alcalde de
Villavicencio, en términos pragmáticos, informó a los jueces de instancia la
razón para no atender la petición de la actora: el tipo de obra a realizar,
“tiene un costo aproximado de 40’000.000.oo, recursos que no posee el municipio
para ser ejecutados en la actual vigencia fiscal”; sin embargo, guardó silencio
sobre lo que le correspondía hacer mientras tramitaba esos recursos.
Así, esta Sala no
puede aceptar que las autoridades demandadas hayan sido diligentes en la
atención de la situación que originó el presente proceso, tal y como se afirma
en los fallos de instancia. Ellas se limitaron a enterarse de la situación de
peligro en la que se encuentran los moradores del Barrio Mesetas Bajas, y a
buscar la solución de largo plazo; pero, mientras se realizaban los estudios y
se conseguía la financiación de la obra, se desentendieron de la protección de
la vida de las personas en peligro.
Según la Carta
Política de 1991, a las autoridades de la República se les ha encomendado la
delicada labor de hacer efectivos los derechos fundamentales de las personas
(C.P. art. 2°) cuya primacía está consagrada en el artículo 5° del Estatuto
Superior; en este marco normativo, un funcionario (como el Alcalde o el
Gobernador, para el caso en estudio), no puede entender cumplida su misión con
la mera gestión de propuestas plausibles cuya realización es incierta, mientras
olvida adoptar medidas efectivas para restablecer la eficacia de los derechos
fundamentales lesionados.
En similar omisión
incurrieron también los jueces de instancia, quienes, no obstante tener certeza
sobre la grave amenaza del derecho a la vida de la señora Ospina, no sólo se
negaron a brindarle amparo, desconociendo parcialmente la doctrina
constitucional, sino que aplaudieron la labor de las autoridades demandadas.
En cambio, esta Sala
consideró que debía ordenarse la protección provisional del derecho a la vida
de la actora (Decreto 2591 de 1991, art. 7°), y por medio de auto del 20 de
marzo del presente año, ordenó al Alcalde elaborar un plan de acción específico
para enfrentar las situaciones de desastre que se pudieran presentar en el
sector; en la parte resolutiva de esta providencia, no sólo se revocarán
entonces los fallos de instancia, sino que se ordenará que tal plan permanezca
operando hasta que se terminen las obras definitivas.
3.3. Autonomía
administrativa en materia presupuestal.
El principal
argumento esgrimido por los jueces de instancia para denegar la protección
solicitada, radica en que, según ellos, el juez de tutela no es competente para
inmiscuirse en asuntos que atañen únicamente al ejecutivo, como sería el caso
del manejo presupuestal; por tanto, no puede ordenar la ejecución de una obra
pública. Apoyan dicha tesis en la jurisprudencia reiterada de la Corte
Constitucional y, específicamente, citan la Sentencia T-195 de 1995, M.P. Dr.
Vladimiro Naranjo Mesa.
Sin embargo, esa es
una versión parcial de la doctrina de la Corte Constitucional en general: es
improcedente que el juez de tutela ordene a la administración incluir en el
presupuesto respectivo la realización de una obra pública, pero esta pauta no
es absoluta, y la misma Corporación ha señalado cuándo proceden las excepciones
a la misma; por ejemplo, en la Sentencia T-185 de 1993, M.P. Dr José Gregorio
Hernández Galindo, se indicó:
"Ahora bien,
lo expuesto no se opone a que el juez, en casos excepcionales y graves,
habiendo apreciado en concreto la violación o amenaza de un derecho fundamental
por la falta de determinada inversión y ante comprobada negligencia
administrativa, imparta instrucciones a la competente dependencia oficial para
que lleve a cabo las diligencias necesarias, dentro de la normatividad vigente,
con miras a que en la programación posterior del presupuesto se proyecte el
recurso necesario para efectuar el gasto y culminar la obra, logrando así la protección
razonable y efectiva del derecho.
Es claro que la
autonomía del administrador al fijar prioridades en la ejecución del
presupuesto no es absoluta y que el lugar preferente en la definición de lo
gastos debe ser ocupado, según la Constitución (artículo 2º), por aquellas
acciones que conduzcan a la realización de los fines esenciales del Estado,
entre ellos la efectividad de los derechos fundamentales".
Esta Sala no afirma
que el caso bajo revisión sea uno de aquellos “excepcionales y graves” a los cuales
se refirió la última sentencia citada; pero, no puede dejar de señalar,
cumpliendo con el grado jurisdiccional de revisión, que si en las sentencias de
instancia se decidió negar la protección solicitada, también debieron
consignarse en ellas las razones por las cuales no se ordenó la protección
provisional del derecho amenazado, y aquéllas que, a juicio de los falladores,
permitían afirmar que éste no es un caso revestido de tales características.
En cambio, al
adoptar la presente providencia carece de objeto la consideración del asunto,
puesto que no tiene sentido preguntarse si es procedente ordenar la inclusión
en el presupuesto de una partida que, según informa el Alcalde, ya se está
ejecutando.
Así, para definir,
en este caso, el contenido de la orden destinada a proteger el derecho
fundamental violado, ha de atenderse al cambio producido en la situación de la
actora, desde que presentó su demanda, hasta el momento en que se incorporaron
las últimas pruebas al expediente. En resumen, la amenaza sobre la vida de la
señora Ospina Herrera provenía de la erosión causada por las aguas negras y
lluvias que libremente corrían a sumarse a las del Caño Maizaro, cuyo cauce
sufrió una desviación; pero, según los informes que obran en el expediente, la
construcción del acueducto y el alcantarillado del barrio Mesetas Bajas está en
curso, y el muro de contención para controlar el cauce del Caño también se debe
estar levantando.
En consecuencia,
esta Sala revocará las decisiones de instancia y, en procura de proteger
efectivamente el derecho a la vida de la señora Ospina Herrera, ordenará al
Alcalde de Villavicencio mantener activo el plan de emergencia que le fue
ordenado elaborar en el auto de fecha 20 de marzo de 1996, hasta que se termine
la construcción de las obras públicas necesarias para prevenir un desastre en
el señalado sector. Se dispondrá, igualmente, que dicho funcionario continúe la
ejecución de tales obras y, si algún imprevisto impide su culminación en el
actual período fiscal (es decir, de acuerdo con las previsiones de la
administración municipal), adopte las medidas necesarias para que la partida
apropiada en el presupuesto de 1996, pueda ejecutarse completamente en el
período fiscal siguiente.
DECISIÓN
En mérito de las
consideraciones que anteceden, la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas de la
Corte Constitucional, en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-  Revocar las sentencias dictadas
por la Jueza Quinta Penal Municipal de Villavicencio el día 23 de noviembre de
1995, y el Juez Séptimo Penal del Circuito de la misma localidad, el día 16 de
enero de 1996.  En su lugar, proteger el derecho a la vida de la señora María
Ligia Ospina Herrera.
Segundo.-  Ordenar al Alcalde de
Villavicencio que mantenga operante el plan de emergencia que se le ordenó
elaborar al Comité Local, por medio del auto del 20 de marzo del presente año,
proferido por la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas, hasta que culminen las
obras públicas necesarias para evitar el derrumbamiento de los inmuebles
ubicados en el barrio Mesetas Bajas.
Tercero.-  Ordenar al Alcalde de Villavicencio que
continúe la construcción de las obras públicas necesarias para prevenir un
deslizamiento de tierra en el sector denominado Mesetas Bajas, y que, en caso
de ser imposible completarlas en el actual período fiscal, adopte las
previsiones presupuestales debidas para poder culminar la construcción en curso
en la vigencia de 1997.
Cuarto.-  Comunicar esta providencia a la
Jueza Quinta Penal Municipal de Villavicencio, para los fines previstos en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese,
notifíquese, cúmplase, e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado Ponente
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
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