C-628-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-628/03
NACION Y ESTADO-Significado
ESTADO-Significado/ESTADO-Sinónimo
de Nación
REGALIAS-Titularidad estatal/RECURSOS
NATURALES NO RENOVABLES-Propiedad estatal
REGALIAS-Propiedad estatal
REGALIAS-Distribución a entidades
territoriales
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN CODIGO DE MINAS-Consonancia con sentencia de constitucionalidad
REGALIAS-Destinación específica de
recursos por la Constitución
REGALIAS POR EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Generación en propiedad estatal y privada
PROPIEDAD PRIVADA DEL SUBSUELO-No enerva
potestad estatal de regular explotación de recursos y de exigir pago de
regalías
REGALIAS EN PROPIEDAD PRIVADA DEL SUBSUELO-Exigencia
REGALIAS-Contraprestación obligatoria
por explotación de recursos naturales no renovables de propiedad estatal
REGALIAS-Sentencia de exequibilidad
condicionada
REGALIAS POR EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES DE
PROPIEDAD PRIVADA-Liquidación y cobro de regalías
causadas
CONTRATO DE ASOCIACIÓN-Explotación
carbonífera del Cerrejón/REGALIAS-Contrato entre Carbocol e Intercor
REGALIAS-Por concepto de explotación de
carbón/REGALIAS-Respeto al derecho a la igualdad
IMPUESTO DE REGALIAS-Cumplimiento de
presupuestos previstos en la Constitución
IMPUESTO Y REGALIA-Naturaleza
EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Coexistencia entre impuesto y regalías
MINAS DE PROPIEDAD PRIVADA-Posibilidad
de gravarlas tributariamente
IMPUESTO Y REGALIA-Diferencias
Mientras el
impuesto puede recaer sobre múltiples actividades económicas, la regalía sólo
opera en el campo de la explotación de recursos naturales no renovables.
Asimismo, en tanto el recaudo por concepto de impuestos nacionales beneficia a
entidades del orden nacional, por contraste, el recaudo de las regalías tiene
como únicos destinatarios a los entes territoriales.
IMPUESTO Y REGALIA-Características/IMPUESTO Y REGALIA-Sustitución
por explotación de carbón
La Sala
observa que tanto en el impuesto como en la regalía existe el sujeto activo,
que es el Estado; el sujeto pasivo, que es una persona natural o jurídica;  una
prestación de dar, que se traduce en la obligación de pagar una cantidad
económicamente tangible; y un hecho económico que le sirve de causa a la
relación económica, y sobre cuya base se aplica la correspondiente tarifa (%).
De suerte tal que en el tema que nos ocupa, la sustitución de un impuesto por
una regalía es dable siempre y cuando el hecho económico esté constituido por
la explotación de un recurso natural no renovable. Siendo éste, justamente, el
evento que cobija el parágrafo 6º del artículo 16 de la ley 756 de 2002. Por
tanto, en este sentido el parágrafo acusado no ofrece visos de
inconstitucionalidad.
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda
Referencia: expediente D-4439
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 16 (parcial) y
41 Transitorio de la ley 756 de 2002.
Demandante: Carlos Eduardo Naranjo Flórez.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO RENTERÍA
Bogotá, D.C., veintinueve (29) de julio de
dos mil tres (2003).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
S E N T E N C I A
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano CARLOS EDUARDO NARANJO
FLÓREZ demandó los artículos 16 (parcial) y 41 Transitorio de la ley 756 de
2002.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II. NORMA
ACUSADA
A continuación
se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a la edición
oficial 44.878 de 23 de julio de 2002.
LEY 756
23/07/2002
por la cual se modifica la Ley 141 de 1994, se establecen criterios
de distribución y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 16. Monto de las regalías. El artículo
16 de la Ley 141 de 1994 quedará así:
“Artículo 16. Establécese como regalía por la
explotación de recursos naturales no renovables de propiedad nacional,
sobre el valor de la producción en boca o borde de mina o pozo, según
corresponda, el porcentaje que resulte de aplicar la siguiente tabla:
Carbón (explotación mayor a 3 millones de toneladas
anuales)       10%
Carbón (explotación menor a 3 millones de toneladas
anuales)       5%
Níquel                                                              12%
Hierro y cobre                                                   5%
Oro y plata                                                        4%
Oro de aluvión en contratos de concesión         6%
Platino                                                               5%
Sal                                                                   12%
Calizas, yesos, arcillas y grava                          1%
Minerales radioactivos                                    10%
Minerales metálicos                                           5%
Minerales no metálicos                                      3%
Materiales de construcción                                1%
Establécese como regalía por la explotación de
hidrocarburos de propiedad nacional sobre el valor de la producción en boca de
pozo, el porcentaje que resulte de aplicar la siguiente escala:
Producción diaria promedio mes               Porcentaje
Para una producción igual o menor a 5 KBPD  8%
Para una producción mayor a 5 KBPD e inferior o igual
a 125 KBPD     X%
Donde X = 8 + (producción KBPD - 5 KBPD)* (0.10)
Para una producción mayor a 125 KBPD
e inferior o igual a 400 KBPD                          20%
Para una producción mayor a 400 KBPD
e inferior o igual a 600 KBPD
Y%
Donde Y = 20 + (Producción KBPD - 400 KBPD)* (0.025)
Para una producción mayor a 600 KBPD       25%
Parágrafo 1°. Para todos los efectos, se entiende por
“producción KBPD” la producción diaria promedio mes de un campo, expresada en
miles de barriles por día. Para el cálculo de las regalías aplicadas a la
explotación de hidrocarburos gaseosos, se aplicará la siguiente equivalencia:
Un (1) barril de petróleo equivale a cinco mil
setecientos (5.700) pies cúbicos de gas.
El régimen de regalías para proyectos de explotación
de gas quedará así:
Para explotación en campos ubicados en tierra firme y
costa afuera hasta a una profundidad inferior o igual a mil (1.000) pies, se
aplicará el ochenta por ciento (80%) de las regalías equivalentes para la
explotación de crudo; para explotación en campos ubicados costa afuera a una
profundidad superior a mil (1.000) pies, se aplicará una regalía del sesenta
por ciento (60%) de las regalías equivalentes a la explotación de crudo.
Parágrafo 2°. La presente norma se aplicará para los
nuevos descubrimientos de hidrocarburos de conformidad con el artículo 2º de la
Ley 97 de 1993, o las normas que la complementen, sustituyen o deroguen, que
sean realizados con posterioridad a la fecha de promulgación de la presente
ley.
Parágrafo 3°. Igualmente se aplicará esta disposición
a la producción incremental proveniente de los contratos de producción
incremental  aprobados previamente por el Ministerio de Minas y Energía y a los
campos descubiertos no desarrollados. Se entenderá por producción incremental a
aquella proveniente de los contratos firmados por Ecopetrol con terceros que
tengan como objeto obtener de los campos ya existentes, nuevas reservas
provenientes de nuevas inversiones orientadas a la aplicación de tecnologías,
para el recobro mejorado en el subsuelo que aumenten el factor de recobro de
los yacimientos, o para adición de nuevas reservas. También se entenderá por
producción incremental los proyectos adelantados por Ecopetrol con los mismo
propósitos.
Parágrafo 4°. Del porcentaje por regalías y
compensaciones pactadas en el contrato vigente para la explotación del níquel
en Cerromatoso, municipio de Montelíbano, se aplicará el primer cuatro por
ciento (4%) a regalías y el cuatro por ciento (4%) restante a compensaciones.
Para los contratos futuros o prórrogas, si las hubiere, se aplicará el
porcentaje de regalías establecido en este artículo y se distribuirá de la
siguiente manera: El siete por ciento (7%) a título de regalías y el cinco por
ciento (5%) restante, a compensaciones.
Parágrafo 5°. En el contrato de asociación entre
Carbocol e Intercor, la regalía legal será de un quince por ciento (15%) a
cargo de Intercor o de la empresa adquirente de sus acciones, conforme a lo
estipulado por dicho contrato, la cual se distribuirá según lo establecido en
el artículo 32 de la presente ley. En el evento en que la empresa
Carbocol sea liquidada, privatizada o sea objeto de un proceso de
capitalización privada, la entidad que adquiera los derechos de dicha empresa
deberá pagar un diez por ciento (10%) sobre el valor de la producción en boca
de mina, el cual se liquidará así: el primer cinco por ciento (5%)
se aplicarán como regalías y se distribuirán en los términos del artículo 32 de
la presente ley; el cinco por ciento (5%) restante se aplicarán como
compensaciones que se distribuirán así: un cincuenta por ciento (50%) para la
Corporación Autónoma Regional en cuyo territorio se efectúen las explotaciones;
un veinticinco por ciento (25%) para la región administrativa de planificación
o la región como entidad territorial a la que pertenezca el departamento
respectivo, y un veinticinco por ciento (25%) para los municipios productores
de carbón del mismo departamento. La liquidación, recaudo y distribución de
estas regalías y compensaciones corresponde al Ministerio de Minas y Energía o
a la entidad que éste delegue.
Mientras se crea la Región Administrativa de
Planificación o la región como entidad territorial, los recursos asignados a
ella serán administrados y ejecutados por la Corporación Autónoma Regional en
cuyo territorio se efectúan las explotaciones.
Parágrafo 6°. El impuesto estipulado en los
contratos o licencias vigentes para la explotación de carbón será sustituido
por una regalía cuyo monto equivaldrá al de dicho tributo, a cargo del
contratista, concesionario o explotador.
Parágrafo 7°. En los casos en los cuales opere la
integración de títulos mineros de pequeña minería antes del 31 de diciembre del
año 2005, los titulares de dicha integración estarán obligados a pagar durante
los veinticinco (25) años siguientes a la fecha de la misma, el treinta por
ciento (30%) del porcentaje total de regalías y compensaciones a que están
obligados por aplicación de esta ley.
Parágrafo 8°. Para efectos de liquidar las regalías
por la explotación de minas de sal se tomará el precio de realización del
producto, neto de fletes y costos de procesamiento. Se tomará por precio de
realización, el precio de venta de la Concesión Salinas o de la empresa que
haga sus veces.
Parágrafo 9°. El valor de gramo oro, plata y platino
en boca de mina para liquidar las regalías, será del ochenta por ciento (80%)
del precio internacional promedio del último mes, publicado por la bolsa de
metales de Londres en su versión Pasado Meridiano.
Parágrafo 10. Para la explotación de hidrocarburos
pesados de una gravedad API igual o menor a quince grados (15º), las regalías
serán del setenta y cinco por ciento (75%) de la regalía aplicada para
hidrocarburos livianos y semilivianos. Esta disposición se aplicará a la
producción proveniente de nuevos descubrimientos, contratos de producción
incremental o a los campos descubiertos no desarrollados.
Artículo 41 transitorio. Los recursos de
regalías y compensaciones monetarias determinadas como participaciones para el
Fondo Nacional de Regalías, los departamentos productores y municipios
productores y portuarios, que se causen desde la pérdida de vigencia de la Ley
619 de 2000 hasta la promulgación de la presente ley, serán distribuidos en los
mismos términos dispuestos por la Ley 619 de 2000.
III. LA
DEMANDA
Considera el
actor que los artículos 16 (parcial) y 41 Transitorio de la ley 756 de 2002
violan los artículos 1, 6, 13, 29, 58, 95-9, 230, 360 y 332 de la Constitución,
por las siguientes razones:
- La expresión “de
propiedad nacional” contenida en el artículo 16 de la ley 756 de 2002 viola
el artículo 360 superior por cuanto se excluye al Estado de participar en las
regalías por la explotación de recursos naturales no renovables que no sean de
propiedad del Estado, en tanto se limita dicha participación a la explotación
de las minas de propiedad estatal.  Téngase en cuenta que el artículo 360 no
distingue entre propiedad pública o privada como criterio de participación en
las regalías, de suerte que la regalía debe recaer sobre toda explotación de
recursos naturales no renovables.  Ahora bien, una cosa es que el artículo 332
constitucional proteja el excepcional derecho de los particulares a la
propiedad sobre el subsuelo, y otra pretender que en tal evento no hay lugar al
pago de regalías.  También se quebranta el artículo 332 ibídem en la medida en
que éste dispone que es el Estado y no la Nación el propietario del subsuelo.
Por lo cual la norma exonera a los concesionarios del pago de regalías sobre
los derechos que pudieren tener las entidades territoriales;  en este sentido la
regla debe cobijar el pago de regalías sobre todo tipo de propiedad estatal de
los recursos.
El artículo
acusado desconoce el interés público (art. 1 C.P.), discrimina en el derecho a
gozar de regalías (art. 13 C.P.), altera las reglas de juego de las concesiones
(arts. 6 y 29 C.P.), se afecta la propiedad y los derechos adquiridos de las
entidades territoriales (arts. 34, 58 y 362 C.P.), atenta contra la autonomía
territorial (arts. 1 y 287, numerales 3 y 4 C.P.), afecta la participación en
las regalías, directa e indirectamente (arts. 360 y 361 C.P.) y la primacía de
la Constitución (art. C.P.).
- La parte
demandada del parágrafo 5º del artículo 16 de la ley 756 de 2002 vulnera el
artículo 1 superior al conceder al particular una prerrogativa que sólo se
justificaba en beneficio del interés público que estaba a cargo de un ente
estatal[1].
Extender al particular las prerrogativas exclusivas del ente público configura
una vulneración del orden superior, ya que aquél se mueve por el fin de lucro
privado, no por la satisfacción del interés general, que es una finalidad
propia del Estado Social de Derecho.
-“Segundo,
desconoce el artículo 13 de la Carta, al establecer una desigualdad entre las
entidades públicas beneficiarias de esta regalía y las entidades que reciben
otras regalías por la explotación del carbón y demás recursos naturales no
renovables:  éstas reciben las regalías completas y aquéllas un 5% menos del
total, no obstante encontrarse en igualdad de condiciones de hecho”.
- Se desatiende
el artículo 360 al disminuir ostensiblemente la participación del Estado y de
las entidades territoriales en las regalías, ya que la Guajira y los municipios
de Hatonuevo y Albania, que son los entes productores, reciben un 16.6% menos
de lo que les corresponde en derecho.
- El parágrafo
6º del artículo 16 de la ley 756 de 2002 convierte en regalía lo que antes era
impuesto en “los contratos o licencias vigentes para la explotación de carbón”,
mediante la sustitución del impuesto en regalía. Así, el parágrafo es
inconstitucional porque crea una segunda regalía, lo cual se refuerza si se
considera que la norma demandada alude a una regalía, no a la regalía.  En este
sentido viola el artículo 13 superior, en tanto pone a tributar dos veces a las
personas públicas o privadas que antes pagaban impuesto al carbón.  Pues ahora
pagan la regalía normal (10% según la parte inicial del art. 16 de la ley
141/94) y además la regalía que antes se llamaba impuesto (era del 10%:  5% de
la ley 61y 5% adicional del contrato).  Por tanto, quedaron dos regalías.
- El artículo 41
transitorio de la ley 756 de 2002 quebranta los artículos 6, 29, 58 y 230 de la
Constitución, según pasa a verse:  la ley 141 de 1994 fue derogada por la ley
619 de 2000, pero como ésta fue declarada inexequible, aquélla revivió.  La
nueva ley de regalías es del 23 de julio de 2002 y la ley 619 expiró el 20 de
junio de 2002 por mandato de la sentencia C-737 de 2001;  es decir, que durante
un mes y cinco días la ley 141 de 1994 recobró vigencia.
- No podía la
ley 756 de 2002 establecer que las regalías que se causen desde la pérdida de
vigencia de la ley 619 de 2000 hasta la promulgación de la presente ley, serán
distribuidas en los mismos términos previstos en la ley 619 de 2000, ya que
para entonces la situación estaba consumada, bajo el imperio temporal de la ley
141.  Esas regalías, por tanto, deben distribuirse con arreglo a los artículos
16, 56 y 59 de la ley 141 de 1994.  Más claramente, si durante un mes y cinco
días de 2002 rigió la ley 141 de 1994, no podía una ley posterior decir que
durante los mismos días no rigió esa ley sino otra, que ni siquiera existía para
entonces.  En esta forma el legislador transgrede el principio de legalidad
(art. 6 C.P.), el debido proceso (art. 29 C.P.), la protección de los derechos
adquiridos (art. 58 C.P.) y el imperio de la ley como fuente formal del derecho
(art. 230 C.P.).
IV.
INTERVENCIONES
1.
Intervención del Ministerio de Minas y Energía
La ciudadana
María Clemencia Díaz López intervino en representación del Ministerio de Minas
para defender las normas acusadas.  Al efecto expresó:
- Por regla
general el subsuelo y los recursos naturales no renovables son de propiedad del
Estado, cualquiera que sea su naturaleza o localización , título, modo y época
de adquisición de los terrenos de ubicación, sea que se encuentren en el suelo
o en el subsuelo, en predios de derecho público o de particulares, nacionales o
extranjeros.
- La regalía es
la contraprestación económica que por concepto de la explotación de los
recursos naturales no renovables debe pagar el particular al Estado, dado que
son propiedad de éste.  Con la nueva Carta Política toda explotación de
minerales de propiedad estatal debe pagar regalías, según lo previsto en los
artículos 360 y 361;  a su vez, el fundamento de las regalías se halla en el
artículo 332 ibídem.  El Estado como dueño del subsuelo y de los recursos que
yacen en él, celebra acuerdos con terceros para la explotación de esos
recursos, de suerte que el Estado reporta a su favor se deriva, de una parte,
del contrato suscrito, y de otra, del porcentaje que recibe a título de
regalías, proveniente de la propiedad sobre el recurso natural.
- Aduce el
demandante que el parágrafo 5º del artículo 16 de la ley 756 de 2002 viola los
artículos 1, 13 y 360 de la Carta, lo cual no es de recibo si se considera que
con arreglo al artículo 360 superior, es del resorte del legislador fijar los
montos de participación.  Advirtiéndose además que la Constitución no fijó el
monto de la regalía ni el porcentaje de distribución para cada ente
beneficiario, y en cambió sí defirió tales porcentajes al legislador,  No viéndose
quebrantamiento de la Constitución por el hecho de señalarse que quien compre
la participación en Carbocol en el contrato Cerrejón continúe pagando la
regalía que antes cancelaba esta entidad pública.  Por lo demás, de acuerdo con
la Constitución y la doctrina constitucional de la Corte el legislador tiene un
amplio poder de configuración sobre las regalías.
- Igualmente
aduce el actor que el parágrafo 6 del artículo 16 de la ley 756 de 2002 viola
los artículos 13, 95-9 y 363 de la Carta, lo cual, en sentir de este Ministerio
corresponde más a la propia interpretación del demandante, toda vez que lo que
el legislador hizo fue dar aplicación a la Constitución, y como quiera que
algunos contratos o licencias suscritos antes de la vigencia de la nueva Carta
estipulaban el pago de un impuesto por la explotación del carbón, se sustituyó
el mismo por la regalía, si se tiene en cuenta que la obligación constitucional
precisamente consistía en pagar regalías por la explotación de recursos
naturales no renovables.
- Finalmente
afirma el demandante que el artículo 41 transitorio de la ley 756 de 2002
infringe los artículos 6, 29, 58 y 230 de la Constitución.  Sobre el particular
debe observarse que el legislador estimó pertinente no dejar vacíos normativos,
ya que de no existir la disposición del artículo 41, se hubieran presentado las
reclamaciones correspondientes por parte de las entidades receptoras de tales
recursos.
2.
Intervención del Ministerio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El ciudadano
Jaime Romero Mayor, obrando en representación del Ministerio de Hacienda,
solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la disposición acusada, con
fundamento en los siguientes argumentos:
- En cuanto al
primer cargo, relativo a la expresión “propiedad nacional”, debe recordarse que
a partir de la Constitución de 1886 se ha venido depurando la propiedad privada
del subsuelo, en tanto derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a leyes
preexistentes.  Por su parte el Estado, en cuanto propietario del subsuelo y de
los recursos naturales no renovables, tiene derecho a una compensación por su
explotación o exploración, según voces del artículo 360 de la Constitución.  En
los casos de yacimientos de propiedad privada no se generan regalías porque es
el mismo propietario quien los explota.
- En lo
concerniente a la sinonimia que hay entre Estado y Nación es pertinente traer a
colación lo afirmado por la Corte Constitucional en sentencia C-221 de 1997.
De lo cual se deduce la constitucionalidad de la expresión “de propiedad
nacional”.
- Ahora bien, en
contraste con la propiedad estatal vista, también existe la posibilidad
excepcional de que los particulares tengan dominio sobre el subsuelo, pudiendo
como propietarios percibir regalías de terceros por la explotación de recursos
naturales no renovables que existan en sus predios.  De suerte que sería lesivo
del derecho de propiedad que el Estado le exigiera regalías a los excepcionales
dueños de yacimientos.
- Frente al
segundo cargo debe reconocerse en primer lugar la potestad del Congreso para
configurar las regalías.  Asimismo, no es cierto que Intercor haya heredado los
privilegios que consagra la norma demandada.  Es simple:  el parágrafo 6º de la
norma se refiere al contrato de asociación entre Carbocol e Intercor, y como
dicho contrato ya no existe, - pues el proyecto de explotación de esta mina
pasó a ser enteramente privado- la norma acusada no puede seguir produciendo
efectos, dado que, se destaca, Carbocol ya no existe.  Sin ese contrato de
asociación la norma es inaplicable.  De otra parte, tampoco se viola el derecho
de igualdad en la destinación específica de un porcentaje de regalías a
determinadas entidades territoriales.
- El tercer
cargo se fundamenta en cuestionar la sustitución del impuesto que antes pagaba
Carbocol, por una regalía, la cual fue creada por el parágrafo 6º del artículo
17 de la ley 756 de 2002.  Al respecto debe tenerse en cuenta que la regalía no
puede equipararse a impuesto.  Por lo cual, mal podría afirmarse que la
existencia de una regalía es incompatible con el establecimiento de impuestos
nacionales, departamentales o municipales sobre el mismo producto base de
liquidación.  La explotación de un recurso no puede prescribirse como hecho
generador del impuesto, pero la renta por la producción o explotación, o el
transporte, o la exportación o el transporte de dichos recursos naturales sí
pueden gravarse.
- En relación
con el cuarto cargo se configura la sustracción de materia o carencia de
objeto, por cuanto en términos de la sentencia C-672 de 2002 la ley 141 de 1994
fue derogada tácitamente por la ley 619 de 2000.
3.
Intervención de la Federación Colombiana de Municipios
El
correspondiente escrito fue presentado en forma extemporánea.  Empero, la Corte
observa que la Federación de Municipios hizo las siguientes solicitudes:  (i)
en cuanto a la expresión “propiedad nacional”, que se declare una exequibilidad
interpretativa;  (ii) frente al parágrafo 5º del artículo 16 que se declare la
inexequibilidad;  (iii) en lo tocante al parágrafo 6º del mismo artículo 16 que
se declarare la exequibilidad.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación rinde el concepto correspondiente, solicitando a la Corte
declarar exequibles las disposiciones demandadas, salvo en lo tocante al
artículo 41 de la ley 756 de 2002, respecto del cual solicita se inhiba para
pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda.  Los fundamentos
de su petición se pueden resumir así:
- El artículo 58
superior reivindica los derechos adquiridos conforme a las leyes civiles,
previendo que los mismos no pueden ser desconocidos por leyes posteriores.  Lo
cual es corroborado por el artículo 332 ibídem.  De suerte tal que, si el
Estado le ha reconocido a algunos particulares derechos sobre el subsuelo en
los términos del Código de Minas, la expresión “propiedad nacional” se aviene a
los mandatos superiores sobre derechos adquiridos con justo título.  Es
constitucional entonces la hipótesis de los yacimientos de recursos naturales
no renovables, que hallándose en subsuelo privado, son objeto de
contraprestaciones distintas al pago de regalías, resultando clara su armonía
con los artículos 58 y 332 de la Carta.
- No sobra
recordar que el legislador goza de libre facultad para regular los aspectos
mineros, a lo cual son inherentes las regalías.
- Tampoco la
norma vulnera la autonomía territorial, la cual comporta la sujeción a los
principios constitucionales de mayor entidad, donde lo macroeconómico prevalece
sobre lo autonómico, siendo patente que en materia de distribución de
transferencias es la ley la que define los gravámenes, imposiciones y
contraprestaciones que se derivan de las industrias, obras o actividades
relativas a la explotación de recursos naturales no renovables.  Por lo demás,
las regalías son de propiedad de la Nación, de las cuales una parte se
transfiere a las entidades territoriales a título de participación en los
porcentajes previstos por la ley.
- En cuanto a la
expresión “nacional” debe estarse a lo afirmado en sentencia C-221 de 1997 para
concluir que la locución “de propiedad nacional” no es inconstitucional, dado
que en el presente caso se trata de un problema de interpretación semántica que
no tiene la virtualidad de mudar la destinación de las contraprestaciones
provenientes de la explotación de recursos naturales no renovables.
- El parágrafo
5º del artículo 16 de la ley 756 de 2002 comporta la sujeción al régimen legal
sobre la materia, sin establecer privilegios injustificados contrarios al orden
superior.  En efecto, de acuerdo con el primer inciso del artículo 16 citado
–norma de carácter general- las explotaciones de carbón superiores a tres
millones de toneladas anuales deben pagar al Estado un 10% del valor de la
producción en boca o borde de mina a título de regalía.  Por ello no es dable
admitir que la empresa adquirente de los derechos que poseía Carbocol en la
explotación de las minas de carbón, en cuanto al susodicho 10%, haya obtenido
un beneficio adicional.
- Frente a la
conversión en regalía del impuesto que pagaba Carbocol, no se desconoce el
ordenamiento superior, dado que el simple cambio de denominación no comporta en
sí mismo la doble tributación.  En este sentido debe observarse que de acuerdo
con el artículo 360 superior la regalía es una contraprestación a favor del
Estado originada en la explotación de recursos naturales no renovables.  El
inciso primero del artículo 16 reseñado determina la categoría de los recursos
objeto de la mentada contraprestación y su porcentaje;  regalías que deben ser
pagadas por quienes obtengan licencias o concesiones para la explotación de
recursos naturales no renovables, salvo que las partes pacten, adicionalmente,
el pago de otro derecho o compensación.
- Por donde, lo
dispuesto en el parágrafo 6º del artículo 16 lo que hace es precisar la
naturaleza jurídica de la contraprestación originada en la explotación de un
recurso natural no renovable, esto es, la de ser una regalía en términos del
artículo 366 de la Carta, cuyo cobro resulta incompatible con el de otros
derechos sobre la actividad explotadora, a menos, según se ha dicho, que tales
otros derechos o compensaciones obedezcan al acuerdo de las partes intervinientes
en los contratos que al efecto deban suscribirse.  Además, el parágrafo acusado
es claro en prever que el impuesto aludido será sustituido por una regalía y no
sumado a ella.
- En lo atinente
al artículo 41 transitorio de la ley 756 de 2002 encuentra la Procuraduría que
los cargos formulados están desprovistos de la necesaria argumentación.
Nótese que el actor cita como violados los artículos 6, 29, 58 y 230 de la
Constitución, en la perspectiva de que el artículo 41 transitorio desconoce los
derechos de las entidades territoriales a participar adecuadamente en la
distribución de las regalías producto de la explotación de los recursos
naturales no renovables, sin embargo, tales cargos no ofrecen sustentación
alguna, procediendo al efecto la declaración inhibitoria de la Corte
Constitucional.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Esta Corporación
es competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de la
norma acusada, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la
Carta Política, toda vez que ella forma parte integrante de una ley de la
República.
2. Planteamiento del problema
Considera
el actor que los artículos 16 (parcial) y 41 Transitorio de la ley 756 de 2002
violan los artículos 1, 6, 13, 29, 58, 95-9, 230, 360 y 332 de la Constitución,
por cuanto se excluye al Estado de participar en las regalías por la
explotación de recursos naturales no renovables que no sean de propiedad del
Estado; se exonera a los concesionarios del pago de regalías sobre los derechos
que pudieren tener las entidades territoriales;  se concede al particular una
prerrogativa que sólo se justificaba en beneficio del interés público que
estaba a cargo de un ente estatal;  convierte en regalía lo que antes era
impuesto en “los contratos o licencias vigentes para la
explotación de carbón”,
mediante la sustitución del impuesto en regalía.  Es decir, el parágrafo es
inconstitucional porque crea una segunda regalía, poniendo a tributar dos veces
a las personas públicas o privadas que antes pagaban impuesto al carbón.
Además, no podía una ley posterior decir que durante los mismos días no rigió
esa ley sino otra, que ni siquiera existía para entonces.
3.
Cargo contra la expresión “de propiedad nacional”, contenida en el artículo
16 de la ley 756 de 2002, por supuesta violación de los artículos 332 y 360 de
la Constitución Política
3.1. La Sala observa que en lo tocante al
artículo 16 de la ley 756 de 2002, aunque el actor alega como violados varios
dispositivos superiores, es lo cierto que sólo formuló glosas en relación con
los artículos 332 y 360 de la Carta.  En esta perspectiva la Corporación
iniciará su examen de la expresión “de propiedad
nacional”, en orden a
establecer si existe sinonimia entre las palabras Estado y Nación.  Al respecto
afirmó la Corte en sentencia C-221 de 1997:
(...) el
artículo 182 de la Constitución derogada ordenaba a la ley determinar “los
servicios a cargo de la Nación  y de las entidades descentralizadas”. Ese
lenguaje se ha mantenido en la Constitución de 1991, pues la Carta utiliza la
palabra Nación cuando se refiere a las competencias propias de las autoridades
centrales, mientras que la palabra Estado denota en general el conjunto de
todas las autoridades públicas. Por ejemplo, el artículo 288 establece que
corresponde a la legislación orgánica territorial establecer “la distribución
de competencias entre la Nación y las entidades territoriales”. Igualmente, el
artículo 356 sobre situado fiscal distingue entre los servicios a cargo de la
Nación y aquellos a cargo de las entidades territoriales, y el artículo 358
habla de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la
Nación. Esta interpretación se ve confirmada si se tienen en cuenta otras
disposiciones que hablan del Estado, como el artículo 2º, que establece los
deberes del Estado, o el artículo 5º, que señala que el Estado reconoce la
primacía de los derechos de la persona, pues sería absurdo considerar que esas
normas estatuyen deberes constitucionales exclusivos de la Nación, pero que no
obligan a las entidades descentralizadas.
Por consiguiente, es equivocada la apreciación del demandante según
la cual el empleo de la palabra Estado en los artículos 80 y 360 implica
obligatoriamente que se trata de competencias y titularidades propias de la
Nación, ya que en nuestro orden constitucional la palabra “Estado” no se
refiere exclusivamente a la Nación sino que se emplea en general para designar
al conjunto de órganos que realizan las diversas funciones y servicios estatales,
ya sea en el orden nacional, o ya sea en los otros niveles territoriales.
9-
Conforme a lo anterior, la Corte considera que cuando la Carta se refiere al
Estado, y le impone un deber, o le confiere una atribución, debe entenderse
prima facie que la norma constitucional habla genéricamente de las autoridades
estatales de los distintos órdenes territoriales. Ahora bien ello no impide
que en  determinadas oportunidades la Carta pueda asimilar, en un precepto
específico, las palabras Estado y Nación, y por ende denomine estatal a una
competencia nacional o a la titularidad de la Nación sobre un determinado
recurso. Sin embargo, como en principio la Constitución reserva la palabra
Estado para hablar del conjunto de autoridades de los distintos niveles
territoriales, deberá mostrarse por qué en determinada disposición esa palabra
puede ser considerada un sinónimo de Nación.  (La Sala destaca).
En
líneas posteriores de la misma sentencia dijo la Corporación:
12- Una primera posibilidad hermenéutica sería considerar que, por
exclusión, la Nación es la titular de las regalías y de los recursos naturales
no renovables, por lo cual habría que concluir que la Constitución se refiere a
la Nación cuando establece que la explotación de un recurso natural no
renovable “causará a favor del Estado una contraprestación económica a título
de regalía” (CP art. 360). Esta interpretación es plausible pues de esa manera
podríamos explicar que las regalías no son propiedad privada, ni de las entidades
territoriales, y son reguladas por el Congreso. Además, la titularidad nacional
de tales recursos parece adecuarse a una de las finalidades del Constituyente
en esta materia, a saber, que todos los colombianos deben poder beneficiarse de
la explotación de un recurso natural no renovable, y no únicamente los
habitantes de determinado departamento o municipio que, por un albur de la
naturaleza, poseen tal recurso. Finalmente, esta interpretación parece ser la
que mejor se adecua a la tradición jurídica colombiana que, desde el punto de
vista territorial, clasifica, conforme a lo señalado por el artículo 80 de la
Ley 153 de 1887,  a las personas de derecho público en Nación y  entidades
territoriales.
Sin embargo, la anterior hermenéutica enfrenta dos dificultades, que
la hacen inadmisible. En primer término, si las regalías fueran propiedad de la
Nación, no parece muy lógico que ésta no pueda favorecerse de las mismas. En
efecto, según la regulación constitucional, las entidades territoriales son quienes
finalmente se benefician del producto de las regalías, ya sea por medio de los
derechos de participación y de las compensaciones (CP art. 360),  o ya sea por
la distribución que realiza el Fondo Nacional de Regalías (CP art. 360). De
otro lado, desde el punto de vista literal, los artículos 332 y 360 emplean la
palabra Estado que, como hemos visto, en general designa al conjunto de
autoridades públicas y no únicamente a la Nación. Este uso de la palabra
Estado, en vez de la palabra Nación, no parece casual, ya que durante la
vigencia de la Constitución derogada, la jurisprudencia había interpretado el
artículo 202 de la Constitución de 1886 como una norma que establecía la
propiedad de la Nación sobre el subsuelo y todas aquellas minas que no fueran
de propiedad privada. Así, según la Corte Suprema de Justicia, estas minas
“subsisten como una riqueza yacente que pertenece a la Nación”[2],
mientras que el Consejo de Estado consideraba que “por medio del artículo 202
se regresó a la nacionalización total de las minas que pertenecían a los
Estados soberanos.[3]”
13- La Corte analizó entonces los antecedentes de los artículos 332
y 360 y pudo entonces constatar que la utilización de la palabra Estado en estas
normas no es una inadvertencia de los constituyentes sino que tiene una
finalidad específica profunda. Así, en varias ocasiones los miembros de la
Asamblea indicaron explícitamente que en materia de Hacienda Pública la palabra
Estado no es un sinónimo de Nación sino que es un concepto más general que
engloba a todos los niveles territoriales. Por ejemplo, en el debate en la
Comisión Segunda sobre la propiedad del subsuelo, expresamente se señaló que
era necesario sustituir la propiedad nacional entonces vigente por una
“propiedad del Estado representado en la Nación, departamentos y municipios[4] (...).
Esta introducción de la palabra Estado tiene además, en materia de
regalías, una finalidad clara pues quiere prevenir dos riesgos opuestos. De un
lado, los constituyentes pretendieron evitar la centralización nacional de los
beneficios derivados de la explotación de los recursos naturales, ya que una
tal concentración les parecía  incompatible con el espíritu  descentralizador
de la Carta, pues las regalías eran consideradas uno de los instrumentos más
importantes para fortalecer los fiscos de las entidades territoriales.  Por
ello se trataba de evitar que la Nación se reservara para sí el producto de las
regalías (...).
De otro lado,
la regulación constitucional aprobada en la Asamblea también pretende evitar el
riesgo inverso, esto es, que el producto de las regalías sea exclusivo de
aquellos municipios o departamentos que, por una casualidad de la naturaleza,
tuvieron la fortuna de contar con una riqueza natural, ya que esto es
incompatible con la equidad y el logro de un desarrollo regional equilibrado (...).
14- Conforme a lo anterior, es claro que la Asamblea Constituyente
evitó atribuir a la Nación la propiedad de los recursos no renovables, para
evitar la centralización de sus beneficios, pero que tampoco quiso, por razones
de equidad y de equilibrio regional,  municipalizarlos o atribuir su propiedad
a los departamentos. En ese orden de ideas, resulta perfectamente lógico que la
titularidad de tales recursos y de las regalías que genera su explotación sea
de un ente más abstracto, que representa a todos los colombianos y a los
distintos niveles territoriales, esto es, del Estado colombiano como tal, quien
es entonces el propietario de los recursos no renovables y el titular de las
regalías.
(...)
15- La Corte reitera entonces lo señalado en anteriores decisiones[5], esto
es, que es el Estado como tal quien es el titular de las regalías. En ese orden
de ideas, es natural que la Carta establezca diferentes competencias y derechos
a los diversos órdenes territoriales a fin de lograr las finalidades
perseguidas por el Constituyente en esta materia. Así, a la Nación le
corresponde la regulación y gestión de las regalías, pues de esa manera se
logra un beneficio global equitativo para todos los colombianos. La Nación debe
entonces respetar los derechos de participación y de compensación de las
entidades territoriales, y está obligada a distribuir las sumas restantes a las
entidades territoriales, por lo cual las autoridades centrales no se benefician
directamente de las regalías. Por ende, la gestión de esos recursos no se le
confiere a la Nación para que sus beneficios se concentren en el Gobierno
central, sino para que pueda haber una distribución equitativa de las regalías,
que sea acorde con el desarrollo armónico de las regiones (CP art. 334), para
lo cual la Constitución ha previsto precisamente la existencia del “Fondo
Nacional de Regalías” (CP art. 361).  Por su parte, a las entidades
territoriales les corresponde el goce final del producto de esos recursos, ya
que ellos están destinados a estimular la descentralización, favorecer la
propia minería y proteger  el medio ambiente (CP art. 360).
Así las cosas,
las regalías son del Estado, el cual es propietario del subsuelo y de los
recursos naturales no renovables (CP art. 332), por lo cual la explotación de
estos últimos causa en su favor una contraprestación económica definida por la
ley (CP art. 360) (...).
Siendo
claro que con arreglo al artículo 332 superior el Estado es el propietario del
subsuelo y de los recursos naturales no renovables, la discusión sobre la
diferencia entre Nación y Estado resulta irrelevante.  De suerte que la palabra
Nación debe tomarse como equivalente de la palabra Estado para estos efectos.
Asimismo, recordando que de acuerdo con la Constitución y la jurisprudencia de
esta Corte los destinatarios de las regalías son las entidades territoriales y
no el Estado, cualquier discusión al respecto no tiene cabida frente a la
expresión examinada, dada la equivalencia existente entre los términos Nación y
Estado, según se ha visto.
Por
lo tanto, la expresión demandada será declarada exequible en el entendido de
que el vocablo “nacional” es equivalente a la palabra “estatal”.
3.2.
Ahora bien, considerando
que para efectos de regalías por la explotación de hidrocarburos, en el tercer
inciso de su artículo 16 la ley 756 de 2002 incorpora la expresión “de propiedad nacional”, la Corte estima pertinente hacer unidad normativa, predicando al
respecto los mismos lineamientos hermenéuticos ya reseñados frente al primer
inciso del artículo 16 ibídem y al segundo inciso del artículo 227 del Código
de Minas, en consonancia con la sentencia C-669 de 2002.  Por consiguiente, y
con el fin de que el prenotado artículo no pierda su coherencia y sentido
teleológico, la expresión “de propiedad nacional”, contenida en los incisos primero y
tercero del artículo 16 de la ley 756 de 2002, se declarará exequible bajo los
condicionamientos vistos.
3.3.
Según el actor la norma
cuestionada permite excluir del pago de regalías la explotación de recursos
naturales no renovables de propiedad privada.  Afirmación que carece de
fundamento jurídico al tenor de la preceptiva vigente, tal como pasa a verse.
Con
arreglo al artículo 360 constitucional, la explotación de un recurso natural no
renovable causará a favor del Estado una contraprestación económica a título de
regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte.
De suerte que, para los efectos del artículo 360 el Constituyente no hizo
distinción entre la explotación de un recurso natural no renovable de propiedad
estatal y la explotación de un recurso natural no renovable de propiedad privada.
Por lo mismo, según la Carta Política la regalía se causa por la explotación de
todo recurso natural no renovable, de propiedad estatal o privada, sin
perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte.[6]  Así, en torno a la
propiedad privada sobre el subsuelo, de cara a las regalías dijo la Corte en
sentencia C-669 de 2002:
Ahora bien,
para la Corte es claro que el reconocimiento de dicha propiedad privada  no
enerva las potestades estatales de regular  la explotación de esos recursos
y  de  exigir el pago de regalías por dicha explotación.  No obstante  las
condiciones en que el Legislador podrá establecer dicho pago no serán
necesariamente las mismas que se establecen de manera general, pues habrá de
considerarse que en este caso por excepción, el Estado no es el propietario del
subsuelo ni de los recursos no renovables  sobre cuya explotación recae la
regalía.
En ese orden de ideas cabe precisar que  en este caso no se trata de
exigir el pago de una regalía  como contraprestación obligatoria que
corresponde al Estado como propietario del recurso natural no renovable,  sino
que dicha regalía se exige en los términos del artículo 360 constitucional por
el hecho de la explotación misma del recurso no renovable, en consonancia con
la función social de la propiedad a la que es inherente una función ecológica
(art. 58 C.P.), la cual, en el caso de los recursos mineros de propiedad
privada particular relevancia[7]
En
desarrollo del artículo 360 superior el Código de Minas, en su artículo 1º,
señala dentro de los objetivos de interés público los de fomentar la
exploración técnica y la explotación de los recursos mineros de propiedad
estatal y privada.  Consecuentemente, en su artículo 227 dispone:
La
Regalía. De conformidad con los artículos 58, 332 y 360 de la Constitución
Política, toda explotación de recursos naturales no renovables de propiedad
estatal genera una regalía como contraprestación obligatoria. Esta consiste en
un porcentaje, fijo o progresivo, del producto bruto explotado objeto del
título minero y sus subproductos, calculado o medido al borde o en boca de
mina, pagadero en dinero o en especie. También causará regalía la captación de
minerales provenientes de medios o fuentes naturales que técnicamente se
consideren minas.
En el caso de propietarios privados del subsuelo, estos pagarán no menos del 0.4% del valor de la producción
calculado o medido al borde o en boca de mina, pagadero en dinero o en especie.
Estos recursos se recaudarán y distribuirán de conformidad con lo dispuesto en
la Ley 141 de 1994. El Gobierno reglamentará lo pertinente a la materia. (Resalta la Sala).
Como
ya se indicó en párrafos anteriores, el segundo inciso de este artículo fue
declarado exequible mediante sentencia C-669 de 2002, en cuyos considerandos
enfatizó la Corporación:
Así
las cosas la Corte condicionará la constitucionalidad del  segundo inciso del
articulo 227 sub examine   en el sentido de que  los propietarios privados del
subsuelo pagarán por concepto de regalía no menos del 0.4% del valor de la
producción  calculado o medido  al borde o en boca de mina, y hasta el máximo
previsto  por la ley en materia de regalías que se pagan en relación con los
recursos de propiedad del Estado  para cada especie de recursos.
Es
decir, dentro del contexto sistémico que le corresponde, la expresión “de propiedad nacional” vertida en el artículo 16 de la ley 756 de 2002 no atenta contra el
artículo 360 superior, pues como bien se destaca, en la hipótesis de la
explotación de recursos  naturales no renovables localizados en subsuelo de
propiedad privada, el inciso segundo del artículo 227 del Código de Minas
establece los parámetros para la liquidación y cobro de las regalías que se
causen, las cuales, en términos de la sentencia C-669 de 2002, tienen hoy como
tope mínimo el 0.4% del valor de la producción  calculado o medido  al borde o
en boca de mina, y como tope máximo, el porcentaje previsto  por la ley 756 de
2002 en materia de regalías, respecto de la explotación de los  respectivos
recursos de propiedad del Estado.  Configurándose así una delimitación
tarifaría de mínimo a máximo que no deja dudas sobre la causación de regalías
en la esfera de explotación de recursos naturales no renovables de propiedad
privada;  que a su vez coexiste nítidamente con la causación de regalías en el
ámbito de explotación de recursos naturales no renovables de propiedad estatal.
4.
Cargo contra la expresión “En el evento en que la empresa Carbocol sea
liquidada, privatizada o sea objeto de un proceso de capitalización privada, la
entidad que adquiera los derechos de dicha empresa deberá pagar un diez por
ciento (10%) sobre el valor de la producción en boca de mina,”, contenida
en el parágrafo 5º  del artículo 16 de la ley 756 de 2002, por supuesta
violación del artículo  13 de la Constitución Política
La Sala aclara
previamente que, pese a que el libelista aduce como violados los artículos 1,
13 y 360 de la Constitución, él sólo edificó un cargo en relación con el
artículo 13.
En opinión del
demandante, el parágrafo 5º del artículo 16 de la ley 756 de 2002 concede al
particular una prerrogativa que sólo se justificaba en beneficio del interés
público que estaba a cargo de Carbocol, lo cual se explica en razón de que
mientras Intercor pagaba un 15% a título de regalías por su participación en la
explotación del proyecto Cerrejón Zona Norte, con apoyo en el parágrafo acusado
sólo debe pagar un 10% a partir del momento en que Intercor adquirió la
participación de Carbocol.
El aparte
censurado, que aparece resaltado en negrilla, dice así:
Parágrafo 5°. En el contrato de asociación entre
Carbocol e Intercor, la regalía legal será de un quince por ciento (15%) a
cargo de Intercor o de la empresa adquirente de sus acciones, conforme a lo
estipulado por dicho contrato, la cual se distribuirá según lo establecido en el
artículo 32 de la presente ley. En el evento en que la empresa Carbocol
sea liquidada, privatizada o sea objeto de un proceso de capitalización
privada, la entidad que adquiera los derechos de dicha empresa deberá pagar un
diez por ciento (10%) sobre el valor de la producción en boca de mina,
(...).
Para una mejor
ilustración acerca del contenido y alcance de este parágrafo, la Sala procede a
resumir la información suministrada por el Ministerio de Minas en torno a la
explotación carbonífera del Cerrejón Zona Norte.  Al respecto se tiene:
En diciembre de
1976 CARBOCOL celebró un contrato de asociación con INTERCOR para la
explotación carbonífera del Cerrejón Zona Norte, correspondiéndole a cada uno
el 50% sobre la propiedad en los activos, costos  y producción.  En ese
contrato Intercor se obligó a pagar por concepto de regalías el 15% sobre el
precio FOB en Puerto Bolívar, menos tarifa de transporte.  Por su parte
Carbocol quedó con un impuesto a cargo del 5% sobre la producción del carbón.
El contrato en mención fue prorrogado, cuya finalización está prevista para el
año 2034.
Es de aclarar
que en cumplimiento de ese contrato de asociación Intercor ha venido pagando
por concepto de regalías el 15% pactado, sin solución de continuidad.  Monto
que seguirá pagando con arreglo a los términos del contrato, según lo afirma el
Ministerio de Minas.
En noviembre de
2000 Carbocol le vendió a CZN S.A. –Cerrejón Zona Norte S.A.-  su participación
en el susodicho contrato de asociación, esto es, el 50% de los bienes y la
infraestructura vinculada a la explotación carbonífera del Cerrejón Zona Norte
y Puerto Bolívar.  Mediante este contrato CZN S.A. se comprometió a pagar el
10% por concepto de regalías, calculado sobre el precio del carbón en boca de
mina, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 16 de la ley 141 de 1994.
Porcentaje éste que superó el impuesto del 5% que venía pagando Carbocol.  Cabe
agregar que a partir de entonces Carbocol cumple un papel fiscalizador,
correspondiéndole además liquidar, recaudar y distribuir a las respectivas
entidades territoriales las regalías que se causen.
Es decir, que en
adelante el pago de las regalías quedó así:  i)  a cargo de INTERCOR, el 15%;  ii)
a cargo de CZN S.A., el 10%.  Lo cual no ha cambiado a la fecha.
Pues bien, al
amparo de estos antecedentes se constata que el parágrafo acusado no comporta
privilegio alguno a favor de Intercor, toda vez que éste continúa pagando
regalías en la tarifa pactada (15%) con Carbocol en el contrato de asociación
que celebraron en diciembre de 1976, según se ha destacado.  Por donde, el
contrato de asociación sigue siendo ley para las partes.  Igualmente se
advierte que el 10% que por concepto de regalías quedó a cargo de CZN S.A.,
tuvo como base jurídica el artículo 16 de la ley 141 de 1994.  Porcentaje que
se mantiene en el aparte demandado del parágrafo 5º del artículo 16 de la ley
756 de 2002.
Por lo tanto, no
existe privilegio alguno a favor de INTERCOR ni de CZN S.A., toda vez que, en
el caso del primero se mantiene a la fecha la tarifa pactada (15%);  al paso
que en el caso del segundo la tarifa estipulada (10%) en el contrato de cesión
se fundó en la ley 141 de 1994, superando de paso la tarifa (5%) que por
concepto de impuesto pagaba Carbocol.
En esta
dimensión la Corporación encuentra que el supuesto de hecho del aparte
demandado es igual al supuesto de hecho del artículo 16 de la ley 756 de 2002,
esto es, que la explotación de carbón en volumen mayor a 3 millones de
toneladas anuales causa una regalía del 10% sobre el valor de la producción en
boca de mina;  respetándose al efecto el derecho de igualdad.
Consecuentemente, la Sala declarará la exequibilidad del aparte acusado,
contenido en el parágrafo 5º del artículo 16 de la ley 756 de 2002, por el
cargo examinado.
5.  Cargo
contra el parágrafo 6º del artículo 16 de la ley 756 de 2002 por supuesta
vulneración del artículo 13 de la Constitución Política
Según el actor,
el parágrafo 6º del artículo 16 de la ley 756 de 2002 convierte en regalía lo
que antes era impuesto en “los contratos o licencias vigentes para la
explotación de carbón”, mediante la sustitución del impuesto en regalía.
Así, el parágrafo es inconstitucional porque crea una segunda regalía, lo cual
se refuerza si se considera que la norma demandada alude a una regalía, no a la
regalía.  En este sentido viola el artículo 13 superior, en tanto pone a
tributar dos veces a las personas públicas o privadas que antes pagaban impuesto
al carbón.  Pues ahora pagan la regalía normal (10% según la parte inicial del
art. 16 de la ley 141/94) y además la regalía que antes se llamaba impuesto
(era del 10%:  5% de la ley 61 y 5% adicional del contrato).  Por tanto,
quedaron dos regalías.
El parágrafo en
cuestión dispone:
El impuesto estipulado en los contratos o
licencias vigentes para la explotación de carbón será sustituido por una
regalía cuyo monto equivaldrá al de dicho tributo, a cargo del contratista,
concesionario o explotador.
Fundamentalmente
se trata de una norma que subroga un impuesto por una regalía, que transmuta a
aquél en ésta, sobre el mismo hecho generador, con igual tarifa y a cargo del
contratista, concesionario o explotador;  lo cual será constitucional a
condición de que se cumplan los presupuestos previstos en la Carta para la
regulación del impuesto y la regalía, a cuya elucidación conviene examinar tres
temas, a saber:  i) naturaleza del impuesto y naturaleza de la regalía;  y su
eventual coexistencia  ii)  posibilidad de sustituir un impuesto por una
regalía;
5.1.
Naturaleza del impuesto y naturaleza de la regalía.  Posibilidad constitucional
de que coexistan
En torno a la
naturaleza de los mismos, en sentencia C-221 de 1997 sostuvo esta Corporación:
Las regalías
están representadas por aquello que el Estado recibe por conceder un derecho a
explotar los recursos naturales no renovables de los cuáles es titular, debido
a que estos recursos existen en cantidad limitada. En cambio, los impuestos son
cargas económicas que se imponen a los particulares con el fin de financiar los
gastos generales del Estado, por lo cual estas obligaciones surgen del poder
impositivo del Estado. En ese orden de ideas, las regalías son ingresos
públicos pero no tienen naturaleza tributaria, pues no son imposiciones del
Estado sino contraprestaciones que el particular debe pagar por la obtención de
un derecho, a saber, la posibilidad de explotar un recurso natural no
renovable. En ese orden de ideas, la relación entre el Estado y el particular
es diversa, pues en un caso la persona voluntariamente decide pagar la regalía
para obtener un derecho de explotación, mientras que las personas no pueden
sustraerse al pago del tributo, si se cumple el hecho impositivo previsto por
la ley. De otro lado, los impuestos y las regalías se diferencian también por
cuanto los primeros constituyen una facultad que ejerce en forma libre el
Legislador, mientras que las segundas implican una obligación constitucional
para el mismo.
En relación con
la coexistencia del impuesto y la regalía, afirmó esta Corte en sentencia C-669
de 2002:
Sobre este último aspecto, si bien en las Sentencias
C-221/97  y C-987/99   se señaló  la imposibilidad de que coexistieran impuesto
y regalía  y que en ellas se dijo que “la explotación de las minas de propiedad
privada, que pueden existir en nuestro ordenamiento jurídico (CP art. 332), no
implica obligatoriamente una regalía en favor del Estado, por cuanto el Estado
no es propietario de tales recursos, por lo cual bien puede la ley sujetarla a
contribuciones tributarias[8].,
la Corte debe retomar dicha jurisprudencia para precisar, de una parte, que lo
que genera la regalía es la explotación misma del recurso y no la propiedad
sobre el mismo,  y de otra que regalía y tributos bien  pueden coexistir en
este campo, toda vez que la Constitución no impone  la incompatibilidad a que
aluden esas decisiones, por lo que  será al Legislador, en el marco de su
potestad de configuración y en consideración a la política  que más convenga en
su entender a los intereses del Estado a quien corresponderá establecer o no
junto con la regalía, que siempre deberá cobrarse, cargas tributarias sobre la
misma explotación.
A lo cual debe
agregarse, que mientras el impuesto puede recaer sobre múltiples actividades
económicas, la regalía sólo opera en el campo de la explotación de recursos
naturales no renovables.  Asimismo, en tanto el recaudo por concepto de
impuestos nacionales beneficia a entidades del orden nacional, por contraste,
el recaudo de las regalías tiene como únicos destinatarios a los entes
territoriales.
5.2.
Posibilidad constitucional de sustituir un impuesto por una regalía
De todo lo
anterior se deduce que impuesto y regalía son dos elementos económicos
diferentes, que no se pueden confundir, pero que sí pueden coexistir a voluntad
de legislador.  ¿Podía entonces, el Congreso, sustituir un impuesto por
una regalía?
Para contestar a
esta pregunta debe destacarse que, si bien se trata de dos elementos económicos
diversos, éstos presentan algunas características que desde el punto de vista
esquemático se pueden admitir como comunes.  Así, la Sala observa que tanto en
el impuesto como en la regalía existe el sujeto activo, que es el Estado;  el
sujeto pasivo, que es una persona natural o jurídica;  una prestación de dar, que
se traduce en la obligación de pagar una cantidad económicamente tangible;  y
un hecho económico que le sirve de causa a la relación económica, y sobre cuya
base se aplica la correspondiente tarifa (%).  De suerte tal que en el tema que
nos ocupa, la sustitución de un impuesto por una regalía es dable siempre y
cuando el hecho económico esté constituido por la explotación de un recurso
natural no renovable.  Siendo éste, justamente, el evento que cobija el
parágrafo 6º del artículo 16 de la ley 756 de 2002.  Por tanto, en este sentido
el parágrafo acusado no ofrece visos de inconstitucionalidad.
Por ende, siendo
claro que el impuesto y la regalía no son incompatibles, la sustitución del
impuesto en regalía, prevista en el parágrafo acusado, resulta exequible, tal
como esta Corporación lo declarará en la parte resolutiva de esta sentencia,
por el cargo examinado.
6.  Cargo
contra el artículo 41 transitorio de la ley 756 de 2002 por supuesto quebranto
de los artículos 6, 29, 58 y 230 de la Constitución Política
En consonancia
con la Vista Fiscal, esta Sala observa que frente al artículo enunciado el
demandante no edificó glosas dentro de los márgenes de razonabilidad y
concreción que las normas rectoras y la jurisprudencia de la Corporación han
señalado para toda demanda de inconstitucionalidad.  En efecto, constátese cómo
en su libelo el actor se limitó a:  i) plantear un breve recuento sobre el
susodicho impuesto del 5% de cara a las regalías;  ii) destacar la
inexequibilidad diferida de la sentencia C-737 de 2001 y su relación con las
sentencias C-672 y C-892 de 2002;  iii) aludir al sistema de fuentes formales
del derecho;  iv) esbozar la forma en que, según él, revivió la ley 141 de 1994
después de la sentencia C-892 de 2002;  v)  recordar la vocación futurista de
la ley y su eventual retrospectividad.  Frente a todo lo cual expresó su
inconformidad respecto del artículo 41 transitorio.
En síntesis, el
actor se quedó en la esfera de sus reparos legales y doctrinarios, con algunas
referencias a ciertas sentencias de esta Corte;  pero sin lograr explicar ni
aclarar los quebrantos que en su opinión sufre la Constitución a consecuencia
del artículo impugnado.  De lo cual se sigue que el demandante no formuló
cargos en términos constitucionales, toda vez que sus censuras no satisfacen la
pertinencia, claridad, concreción y trascendencia que deben animar todo cargo
que se endilgue contra una norma en sede de inconstitucionalidad.  Por lo
mismo, dada la ineptitud sustantiva de la demanda, la Corporación se abstendrá
de emitir un pronunciamiento de fondo sobre el particular.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites y requisitos que
contempla el decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución.
RESUELVE
1.  Declarar EXEQUIBLE la expresión “de
propiedad nacional”, contenida en los incisos primero y tercero del
artículo 16 de la ley 756 de 2002, en el entendido de que, para los efectos de
este artículo, el vocablo “nacional” es equivalente a la palabra “estatal”.
2.  Declarar EXEQUIBLE el aparte que
dice, “En el evento en que la empresa Carbocol sea liquidada, privatizada o
sea objeto de un proceso de capitalización privada, la entidad que adquiera los
derechos de dicha empresa deberá pagar un diez por ciento (10%) sobre el valor
de la producción en boca de mina,” contenido en el parágrafo 5º del
artículo 16 de la ley 756 de 2002, por el cargo examinado.
3.  Declarar EXEQUIBLE el parágrafo 6º
del artículo 16 de la ley 756 de 2002, por el cargo examinado.
4.  Declararse INHIBIDA para
pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 41 transitorio de la ley
756 de 2002.
5. Cópiese,  notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ÁLVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] El actor dice que Carbocol fue objeto de privatización, ya que la
firma particular con la que había suscrito el contrato de asociación para la
explotación paritaria de la mina del Cerrejón, denominada Inercor, le compró
toda su participación en el proyecto, de suerte que ésta quedó con el 100% del
negocio de la explotación del Cerrejón.
[2] Ver Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 10 de octubre de
1969. MP Eustorgio Sarria. Gaceta Judicial No 2338, p 414
[3] Ver Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Tercer. Sentencia del 18 de enero de 1971. MP Alfonso Castilla Díaz. Anales
del Consejo de Estado. Nos 429 y 430, p 490.
[4] Ver Presidencia de la República. Consulta textual y contextual.
Antecedentes del artículo 360. Sesión Comisión Segunda del 24 de abril, pp 1 y
2.
[5] Ver  las sentencias T141/94, C-567/95 y C-036/96
[6] Sentencia C-669 de 2002.
[7] Cabe recordar al respecto lo que  señaló la Sentencia
C-006/93 “En relación con el componente privado de la propiedad minera,
históricamente se registra la presencia de una función social, reiteradamente
afirmada por los diferentes estatutos y normas, desde las ordenanzas de Felipe
II en el Siglo XVI hasta la fecha, y que se concreta en la exigencia de que el
beneficiario de la mina, so pena de perderla, la explote y mantenga
adecuadamente. En el siglo pasado, la función social de la propiedad minera se
consagró en la Ley  38 de 1.887. Retomando la misma veta histórica, que hace
del derecho minero precursor, entre todos, de la función social de la propiedad
por antonomasia ligada a la riqueza minera, la ley 20 de 1.969, en su artículo
3º dispuso lo siguiente: "Los derechos que tengan los particulares
sobre minas adquiridas por adjudicación, redención a perpetuidad, accesión,
merced, remate, prescripción o por cualquiera otra causa semejante, se
extinguen a favor de la Nación, salvo fuerza mayor o caso fortuito, a) si al
vencimiento de los tres años siguientes a la fecha de la sanción de esta ley
los titulares del derecho no han iniciado la explotación económica de las minas
respectivas; y b) si la explotación, una vez iniciada, se suspende por más de
un  año".  (...)
El Código de Minas (D.L 2655 de 1.988) conserva el
mecanismo de la extinción de derechos de los particulares sobre el suelo, el
subsuelo minero o sobre las minas, en relación con los derechos de los
particulares que hubieren conservado su validez por iniciar y mantener la
explotación económica en los términos del artículo 3º de la Ley 20 de 1.969, si
suspenden dicha explotación sin causa justificada, tal como se previó en el
literal b) de dicho artículo. El Artículo 7º del comentado Código, de otra parte,
declara de utilidad pública y de interés social la industria minera en sus
diferentes ramas, a fin de que el Ministerio de Minas y Energía, a solicitud de
parte legítimamente interesada, pueda decretar las expropiaciones de bienes y
derechos necesarios para su ejercicio o su eficiente desarrollo.
La
obligación que recae sobre el titular del derecho minero de explotar
ininterrumpidamente la mina, al punto que su suspensión, sin justa causa, por
más de un año, extingue su derecho, no se concilia con la discrecionalidad que
el derecho Civil clásico reservaba al propietario, y traduce un marco jurídico
penetrado profundamente por las exigencias sociales históricamente presentes y
positivamente recogidas por el Legislador”. Sentencia C-006/93 M.P Eduardo Cifuentes
Muñoz.
En
el mismo sentido cabe recordar  el contenido del artículo 29 de la Ley 685 de
2001 que señala “Artículo 29. Extinción de derechos. Los derechos de propiedad
de los particulares sobre el suelo y subsuelo mineros o sobre las minas que
hubieren sido reconocidos y conservados en los términos, condiciones y
modalidades establecidas en la Ley 20 de 1969, el Decreto 2655 de 1988 y la Ley
97 de 1993, se considerarán extinguidos si los interesados suspenden la
exploración o explotación por más de doce (12) meses continuos, sin causa
justificada constitutiva de caso fortuito o fuerza mayor. La demostración de
dicha causa deberá ser presentada por el interesado a requerimiento de la
autoridad minera, en cualquier tiempo y en el plazo que ésta le señale.
En todo caso la providencia que declare la extinción
será motivada y contra ella procederá el recurso de reposición.
[8] Ver Sentencias  C-221/97  y C-987/99 M.P.
Alejandro Martínez Caballero., así como  S.V. de los Magistrados Alejandro
Martínez Caballero y Eduardo Cifuentes Muñoz a la Sentencia C-065/98 M.P. Fabio
Morón Díaz.