T-798-14
Sentencia T-798/14
DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICION DE POBLACION DESPLAZADA-Alcance y contenido
El derecho de
petición tiene el carácter de fundamental, en la medida en que es un vehículo
para el ejercicio de otros derechos, algunos de esa misma naturaleza y otros
sin esa connotación. De igual manera, ha resaltado la Corte que aquél resulta
esencial y determinante como mecanismo de participación ciudadana, dentro de
una democracia que se define a sí misma como participativa.  La garantía de
este derecho consiste en que la autoridad deberá necesariamente abordar la
solicitud que ha recibido, pronunciarse de fondo sobre ella en un tiempo
prudencial, y asegurarse de poner la respuesta en conocimiento del
peticionario, de tal modo que este no tenga que esperar de manera indefinida, y
pueda tener la certeza de que la respuesta que reciba resolverá de fondo sobre
el tema planteado. Con ello queda a salvo, tanto la posibilidad de adelantar
actuaciones posteriores a partir del sentido de la respuesta obtenida, si así
lo estimare el peticionario, como la de controvertirla, mediante el uso de las
acciones contencioso administrativas.
DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS DESPOJADAS-Procedimiento contenido en la ley 1448/11
PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS-Etapas
administrativa y judicial
PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS-Desarrollo
en su fase administrativa
El proceso de restitución comprende dos etapas sucesivas, la
primera, de carácter administrativo, se surte ante la UAE de Restitución de
Tierras, esto es, la entidad frente a quien en este caso se solicita el amparo
y, la segunda, judicial, que solo puede llevarse a efecto en cuanto la primera
se cumpla de manera adecuada y en todas sus partes. El trámite diseñado por el
legislador responde a una lógica adecuada, pues si bien es el juez quien debe
reconocer el derecho y dictar las órdenes necesarias para su efectiva garantía,
es importante que antes de llegar el caso a su conocimiento se haya depurado y
validado información relevante para que Este pueda cumplir adecuadamente su
misión, y la restitución pueda realizarse sin generar nuevas afectaciones a los
derechos de los reclamantes y/u otras personas, y en razonables condiciones de
seguridad. Estas consideraciones explican que para este caso resulte
especialmente visible una circunstancia que, en realidad, ocurre frente a
cualquier otro trámite jurídico, administrativo, o de otro tipo: que aun cuando
la necesidad que ha de ser satisfecha sea apremiante, al punto que idealmente
los resultados esperados deberían producirse de manera inmediata o al menos en
un tiempo notoriamente breve, ello no siempre resulta posible, pues su
contrapartida podría ser la mayor frecuencia de errores y equivocaciones, la
sobrevinencia de obstáculos no verificados y, en general, la baja efectividad
de tales resultados. De otra parte, la misma extensión del fenómeno o problema
que se busca superar es, sin duda, un factor a tener en cuenta, pues aunque
todas las personas tienen el mismo derecho a que su expectativa sea satisfecha,
la capacidad de las autoridades responsables constituye una limitante que no
puede ser soslayada. Y aunque, ciertamente, lo ideal es que esa capacidad se
determine por la magnitud de la necesidad que debe ser satisfecha, y no al
contrario, es claro que ese ajuste perfecto no siempre resulta factible, razón
por la cual, se repite, quien evalúe la efectividad de un determinado trámite,
no puede desentenderse de estas circunstancias.
PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS DESPOJADAS-Principios de progresividad, gradualidad y sostenibilidad
DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS DESPOJADAS, DIGNIDAD HUMANA Y
MINIMO VITAL-Orden a la Unidad Administrativa de
Restitución de Tierras, responda de fondo derecho de petición, informando las
razones por las cuales no se ha procedido a la micro-focalización del área
donde se localiza su inmueble y fechas próximas de esta diligencia, para
continuar con el proceso
Referencia: expediente T-4.413.835
Demandante: Luis Agustín Liberato Rivera
Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución
de Tierras Despojadas.
Magistrado
Ponente:
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D.C.,
treinta y uno (31) de octubre de dos mil catorce (2014)
La Sala Cuarta
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Gloria
Stella Ortiz Delgado, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En la revisión
del fallo proferido, el 20 de marzo de 2014, por la Sala Civil  - Familia del
Tribunal Superior de Ibagué, que confirmó el dictado, el 29 de enero del mismo
año, por el Juzgado 2º de Familia del Circuito de Ibagué, dentro de la acción
de tutela promovida por Luis Agustín Liberato Rivera contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas.
Este expediente fue escogido para revisión por la Sala Séptima de
Selección, mediante auto de 10 de julio de 2014, y repartido a la Sala Cuarta
de Revisión.
I.    ANTECEDENTES
El señor Luis Agustín Liberato Rivera presentó, el 14 de enero de
2014, acción de tutela contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión de
Restitución de Tierras Despojadas (en adelante UAE Restitución de Tierras),
invocando la protección de su derecho fundamental de petición en conexidad con
el que denominó “derecho a la restitución de predios en su condición de
víctima del conflicto armado”, a partir de los hechos que, conforme a su
narración, pueden ser resumidos como sigue:
1.  Es propietario de la finca La Guayacana, ubicada en el
municipio de Anzoátegui (departamento del Tolima), del cual fueron desplazados
él y su familia. A partir de este hecho, desde el 20 de enero de 2012, presentó
derecho de petición ante la entidad ahora accionada, solicitando la iniciación
del trámite de restitución previsto en la Ley 1448 de 2011.
2.  En relación con este mismo proceso, presentó un nuevo derecho de
petición, el 28 de febrero de 2013, solicitando información sobre el trámite desarrollado
y sus resultados. Señaló que esta segunda petición fue atendida dentro de la
oportunidad legal (el 4 de marzo de 2013), pero en su opinión, “no fue respondida
de manera clara ni razonable, acorde a lo peticionado”.
3.  Agregó que en vista de lo anterior, el 25 de junio de 2013,
presentó una nueva solicitud con el mismo propósito, y que la respuesta de la
UAE de Restitución de Tierras (15 de julio de 2013) fue así mismo semejante a
la primera.
4.  Informó que la finca cuya restitución pretende es el único bien
de fortuna que poseía para ganar el sustento propio y el de su grupo familiar,
y aun cuando la entidad accionada fue creada con el propósito de hacer posible
la recuperación de los predios despojados por los actores del conflicto armado,
no ha mostrado interés en su caso y, por el contrario, sigue siendo permisiva
ante la actuación de los invasores responsables del despojo.
5.  Debido a esta situación, se encuentran en circunstancias de debilidad
manifiesta y en estado de grave afectación a su mínimo vital, lo que implica la
vulneración de sus derechos fundamentales de petición, de propiedad y a la vida
digna y los mismos derechos en cabeza de los miembros de su familia.
6.  Según se observa en la copia de las respuestas que el mismo
actor adjunta al expediente, la UAE de Restitución de Tierras reconoció haber
recibido esta solicitud, pero explicó que el proceso de restitución se cumple,
según las pautas establecidas en los artículos 76 y siguientes de la Ley 1448
de 2011 y las normas del Decreto 4829 del mismo año, entre las cuales se
encuentra su carácter gradual y progresivo, a propósito de la gran cantidad de
predios respecto de los cuales es necesario adelantar este trámite y de las distintas
situaciones existentes en el territorio nacional en materia de seguridad y
condiciones para el retorno.
Por último, explicó que el caso del actor se encuentra en su fase
más inicial, por cuanto en la zona donde se localiza el predio reclamado no se
habían realizado las labores de micro-focalización previstas en el Decreto 4829
de 2011, pese a lo cual procederían al acopio de la información necesaria y le
informarían los desarrollos que el caso fuera teniendo en lo sucesivo.
1.2. Pretensiones
A partir de los hechos reseñados, el actor planteó las siguientes:
1. Que se tutelen los derechos fundamentales invocados.
2. Que se ordene a la accionada que a la brevedad posible responda
sus derechos de petición, en forma clara, precisa y razonable, señalando la fecha
exacta en que se hará efectiva la restitución del predio despojado o, en su
defecto, la correspondiente indemnización.
1.3. Pruebas que obran en el expediente
El actor allegó junto con la demanda de tutela, en 5 folios, copia
simple de las dos solicitudes antes referidas y de sus respectivas respuestas
(fs. 2 a 6, cuaderno de primera instancia).
1.4.  Actuación procesal y respuesta de la entidad demandada
Por auto dictado el 16 de enero de 2014, el Juzgado 2º de Familia de
Ibagué admitió a trámite esta acción de tutela y ordenó notificar a la entidad
accionada.
Mediante escrito remitido el 22 de enero de 2014, la Directora
Territorial Tolima de la UAE de Restitución de Tierras respondió a la acción de
tutela incoada en su contra.
Frente a los hechos aducidos, reconoció que el actor ha presentado
las solicitudes por él indicadas, al igual que los términos de las respuestas
que esa entidad le ha dado a aquéllas. Así, mencionó haberle explicado las fases
del proceso de restitución de inmuebles despojados, comenzado por el proceso de
micro-focalización, con indicación del trámite administrativo que se cumple
ante esa entidad, y del subsiguiente trámite judicial, e incluyó una ampliación
de esas explicaciones en su respuesta. Aludió además al plazo de 10 años, que
esa entidad tiene para cumplir a cabalidad su función, y resaltó que, contrario
a lo sostenido por el actor, para la fecha (de su respuesta) ya se habían
producido resultados positivos en los trámites de restitución, incluso en el
departamento del Tolima, pero insistió en la gradualidad del proceso y en los
criterios de priorización a los que aquél se encuentra sujeto.
A partir de lo anterior, señaló que no ha existido vulneración a los
derechos fundamentales del actor, por parte de esa entidad, pues ésta ha
atendido oportunamente sus solicitudes y peticiones, y las ha contestado de
fondo, aun cuando el trámite no haya tenido la prontitud que el actor esperaría.
Por las mismas razones, señaló no haber lesionado tampoco los demás derechos a
los que aquél aludió en su demanda de tutela.
De otro lado, llamó la atención sobre la necesidad de respetar los
procedimientos y trámites previstos en las normas, para el pleno ejercicio de
los derechos de las personas, y, en particular, los turnos y criterios
establecidos para el disfrute igualitario de aquéllos. Por último, citó
jurisprudencia de este tribunal en torno al carácter subsidiario de la acción de
tutela, que por lo mismo no puede ser usada para obviar los trámites y
procedimientos establecidos en las normas.
II.
DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN
2.1. Sentencia
de primera instancia
Mediante fallo del 29 de enero de 2014, el Juzgado 2º de Familia de
Ibagué, decidió negar las pretensiones de amparo del actor, al considerar que no
ha existido la vulneración de los derechos fundamentales por él invocados.
Después de revisar los hechos de la demanda y la respuesta de la entidad
accionada, el a quo sostuvo que, en efecto, aquélla ha atendido
debidamente el derecho de petición del actor, pues sus respuestas han sido,
además de oportunas, completas y de fondo respecto de lo consultado, en cuanto
le ha explicado los pasos que deben cumplirse, en relación con el trámite requerido,
y las razones por las cuales no resulta posible acceder a lo solicitado con
mayor celeridad. En esta medida, y con apoyo en precedentes de esta Corporación,
concluyó el despacho de primera instancia, que la UAE de Restitución de Tierras
no ha vulnerado los derechos fundamentales reclamados por el demandante.
2.2.  Impugnación
Al ser notificado de la anterior decisión, el 30 de enero de 2014,
el actor manifestó su decisión de impugnarla. Al día siguiente, presentó un
escrito en el que explica las razones de su inconformidad.
En primer término, señaló que durante el trámite judicial hasta
ahora cumplido, no se ha integrado debidamente el contradictorio, pues mientras
que él dirigió la demanda de tutela contra dos entidades, la UAE de Restitución
de Tierras a nivel territorial y a nivel nacional, solo se produjo la respuesta
de la primera de ellas. Por esta razón, consideró que el trámite de la primera
instancia, debía ser anulado y repuesto.
De otra parte, aludió a la condición de víctima del conflicto armado,
que tienen él y su familia, frente a la cual estimó desproporcionada la exigencia
que surge de las explicaciones de la entidad demandada, en relación con los
trámites y fases del proceso de restitución, puesto que el despojo sufrido es
un perjuicio que no estaba obligado a soportar. En este sentido, señaló que el
término de diez años, del que según adujo la accionada, dispone esa entidad para
el completo cumplimiento de su misión, equivale a un acto de denegación de
justicia, pues la restitución al cabo de varios años a partir del despojo no cumple
su verdadero propósito. Finalizó diciendo que en tales condiciones, tanto la demandada
como el a quo, han faltado al deber de especial protección de las
víctimas de la violencia y el conflicto armado, que les compete por mandato de
la Constitución.
2.4. Sentencia
de segunda instancia
Mediante fallo del 20 de marzo de 2014, la Sala Civil – Familia del Tribunal
Superior de Ibagué, confirmó la sentencia de primera instancia, al compartir
las razones por las cuales se consideró, que no hubo, en este caso, la
violación de derechos fundamentales aducida por el actor.
Anotó que la UAE de Restitución de Tierras ha dado respuesta clara,
oportuna y de fondo a las distintas solicitudes elevadas por el demandante,
como también que resulta necesario que el trámite requerido se cumpla con el
agotamiento de las distintas fases y actuaciones previstas en las normas
aplicables.
Por último, frente a la causal de nulidad aducida por el actor, indicó
que Esta no se configuró, por cuanto, en realidad, se trata de una sola y misma
entidad, la cual estuvo adecuadamente representada en este proceso, a través de
su Directora Territorial, quien actuó dentro del ámbito de sus competencias legales.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
A través de esta
Sala de Revisión, la Corte Constitucional es competente para revisar las
sentencias proferidas dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo
dispuesto por los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política,
en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema jurídico
El demandante en esta acción de tutela, Luis Agustín Liberato Rivera,
presentó, desde enero de 2012, una solicitud ante la UAE de Restitución de
Tierras, en la que pide iniciar el trámite de restitución de una finca de su propiedad,
ubicada en el municipio de Anzoátegui (Tolima), de la que fue despojado por la
violencia dentro del marco del conflicto armado, en fecha que no precisó. Al
cabo de casi dos años, y después de presentar ante esa entidad dos derechos de
petición, a los cuales ella dio respuesta escrita, el señor Liberato Rivera instauró
acción de tutela contra el mismo organismo, al no haber concluido el referido
trámite y estar insatisfecho con el contenido y características de las respuestas
emitidas frente a sus derechos de petición.
Para resolver sobre lo planteado, esta Sala de Revisión hará, en
primer lugar, una breve referencia a la consolidada jurisprudencia de la Corte,
en materia del derecho fundamental de petición. Seguidamente, y dado que el
problema que ha de resolverse excede de esa sola consideración, revisará el estatus
constitucional del derecho a la restitución de las tierras despojadas, hoy en
día regulado por la Ley 1448 de 2011, y se referirá a los factores de los que
depende su efectividad. Sobre esas bases, analizará el caso concreto y adoptará
la respectiva decisión.
3.  El derecho de petición y los alcances de su núcleo esencial
Acerca del
contenido de este derecho, desde sus inicios, la Corte Constitucional ha
construido una voluminosa y consistente línea jurisprudencial. El desarrollo
del derecho de petición se remonta, además, a muchos años antes de la creación
de este tribunal, pues también hizo parte del Título III de la derogada
Constitución de 1886, lo que dio sobrada ocasión para que las autoridades, los
particulares y los jueces se familiarizaran suficientemente con él.
El derecho de
petición tiene el carácter de fundamental, en la medida en que es un vehículo
para el ejercicio de otros derechos, algunos de esa misma naturaleza y otros
sin esa connotación. De igual manera, ha resaltado la Corte que aquél resulta
esencial y determinante como mecanismo de participación ciudadana, dentro de
una democracia que se define a sí misma como participativa.
En síntesis, han
entendido de manera unánime tanto la doctrina como nuestra jurisprudencia[1],
que la esencia del derecho de petición consiste en la posibilidad de presentar
peticiones respetuosas a las autoridades, lo que genera en estas la obligación
de que aquéllas sean recibidas, seguida de la garantía de que tales peticiones
serán objeto de pronta resolución. Frente a este aspecto, es claro que el
solicitante no tiene, en modo alguno, derecho a esperar que la autoridad resuelva
su pedido de manera favorable, concediendo lo que él busca, al punto de poder
afirmar que se vulnera el derecho de petición si quien lo resuelve no accede,
sin objeción, a la totalidad de lo pedido. La garantía de este derecho consiste
en que la autoridad deberá necesariamente abordar la solicitud que ha recibido,
pronunciarse de fondo sobre ella en un tiempo prudencial, y asegurarse de poner
la respuesta en conocimiento del peticionario, de tal modo que este no tenga
que esperar de manera indefinida, y pueda tener la certeza de que la respuesta
que reciba resolverá de fondo sobre el tema planteado. Con ello queda a salvo,
tanto la posibilidad de adelantar actuaciones posteriores a partir del sentido
de la respuesta obtenida, si así lo estimare el peticionario, como la de
controvertirla, mediante el uso de las acciones contencioso administrativas.
En relación con
el contenido de la petición, la ley aplicable, que actualmente es el Código de
Procedimiento Administrativo (Ley 1437 de 2011)[2],
distingue con claridad varias formas de petición, entre ellas la presentada en
interés general, la que se instaura en razón a un interés particular, el
derecho de pedir informaciones (que incluye la posibilidad de consultar los
documentos públicos y de obtener copia de ellos) y la formulación de consultas.
Cada una de estas especies tiene, según su naturaleza, un distinto alcance y
forma de protección.
Así las cosas, aun cuando no sea expresamente rotulada con este
nombre, toda solicitud que una persona dirija a una autoridad con el fin de
obtener un derecho o motivar la creación de algún otro efecto jurídico
específico, implica ejercicio del derecho de petición, y como tal está sujeta a
todas las garantías inherentes a ese derecho, que en párrafos precedentes fueron
señaladas, lo mismo que a las limitaciones que conforme a la jurisprudencia le
son propias.
4.  El derecho a la restitución de las tierras despojadas
Dado que el actor invoca como derecho fundamental presuntamente
vulnerado, en su caso, el de la restitución del predio en su condición de
víctima del conflicto armado interno, es necesario examinar en qué medida el
referido derecho tiene ese carácter, y a partir de su actual regulación,
establecer bajo qué circunstancias puede ser protegido por vía de tutela.
Para esto, debe partirse de considerar que el derecho a la
restitución de las tierras despojadas se ha entendido como un elemento integrante
del derecho a la reparación, el que junto con la verdad y la justicia,
componen la trilogía de derechos mínimos que la Constitución y la ley
garantizan a las víctimas de los hechos punibles, relación que, tiempo después,
fue además, expresamente reconocida, por el artículo 25 de la Ley 1448 de 2011,
también denominada Ley de Víctimas y de Restitución de Tierras[3].
La recién referida Ley de Víctimas es producto de un amplio
esfuerzo legislativo de profundización y sistematización normativa sobre los
derechos de las víctimas del conflicto armado, desde la perspectiva de la
justicia transicional[4],
derechos que antes de la expedición de esa norma habían sido deducidos y
desarrollados principalmente, aunque no de manera exclusiva, por la
jurisprudencia de este tribunal. Este estatuto tiene un carácter temporal y
especial, pues se previó para ser aplicado durante un tiempo determinado[5]
y solo a los hechos, personas y situaciones delimitados por sus artículos 1º a
3º, con la expectativa de lograr, de manera progresiva, durante el tiempo de su
vigencia, un mejoramiento apreciable y sustancial frente a los problemas que
afectan a las víctimas del conflicto armado, así como respecto de la
efectividad de sus derechos.
Dentro de los temas desarrollados por esta ley, es protagónico el de
la restitución de las tierras despojadas durante o con ocasión del conflicto armado,
que fue ampliamente regulado en el Capítulo III (artículos 72 a 122) del Título
IV sobre Reparación de las Víctimas, a través de un proceso que comprende
dos fases consecutivas, la primera, administrativa y, la segunda, judicial. Esas
son, entonces, las reglas aplicables al trámite iniciado por el demandante en
esta tutela.
De otro lado, desde antes de expedirse esta novedosa regulación, esta
Corte había reconocido el carácter de fundamental que tiene el derecho a la
restitución de las tierras despojadas[6].
En ese primer momento, este Tribunal sostuvo, además, que si bien las normas entonces
vigentes preveían algunos mecanismos para la recuperación de las tierras
despojadas, Estos no eran lo suficientemente eficientes o idóneos, para que tal
derecho pudiera ser efectivamente reivindicado, razón por la cual, la tutela era
claramente procedente con ese propósito[7].
Con todo, una vez expedida la Ley de Víctimas, tal conclusión ha sido parcialmente
revaluada, al considerar que el comprehensivo procedimiento desarrollado por
esta ley, podría constituir un adecuado medio de defensa judicial, cuando se
pretende hacer efectivo el derecho fundamental a la restitución de las tierras
despojadas[8].
En efecto, en desarrollo del principio de subsidiariedad que
caracteriza la acción de tutela, no puede desconocerse la necesidad de observar
y dar aplicación a las reglas previstas en las normas vigentes, en este caso en
la Ley de Víctimas y sus decretos reglamentarios, siempre que no hayan
sido suspendidas o declaradas contrarias a la Constitución. Sin embargo, no
menos relevantes son las razones de especialidad normativa, por cuanto, como se
explicó, existe actualmente un completo e importante desarrollo legislativo
específicamente diseñado para ofrecer soluciones al problema del despojo de
tierras como consecuencia del conflicto armado, cuya particular configuración,
según se observa, tiene en cuenta las necesidades de los reclamantes, pero
también las capacidades de los actores oficiales y los otros factores y circunstancias
de los que depende el éxito y efectividad de este trascendental empeño del
Estado y la sociedad colombiana.
Por lo anterior, resalta la Sala, frente a las solicitudes de
restitución de tierras, debe, en principio, preferirse la aplicación de esta
normatividad especial.
Con todo, si bien se ha considerado que el trámite previsto en la Ley
de Víctimas sería, para el caso, un medio de defensa judicial adecuado e
idóneo para hacer efectivo este derecho, esta regla puede admitir excepciones
frente a situaciones específicas, en las que aquél se revela insuficiente. Uno
de esos escenarios puede ser, los casos en que la aplicación de esa
normatividad genere o permita bloqueos en el trámite de restitución, que el
solicitante no tenga la posibilidad de superar mediante un mecanismo efectivo de
impulso procesal.
En este sentido, es necesario recordar que ese trámite comprende dos
etapas sucesivas, razón por la cual, no es posible acceder a la segunda, la de carácter
judicial, si no se agota previamente la primera, la de naturaleza
administrativa. Así, dado que es en sede judicial donde finalmente podrá
protegerse el derecho de las víctimas, adoptando decisiones vinculantes sobre
la restitución de las tierras reclamadas, si existe alguna circunstancia que
indebidamente obstaculice, impida o retarde el acceso a esa instancia, es
posible que los trámites previstos en la referida Ley de Víctimas hayan
de ser considerados insuficientes, a los efectos de decidir sobre la
procedencia de la acción de tutela.
5.  Desarrollo del proceso de restitución en su fase administrativa
Como antes se indicó, el proceso de restitución comprende dos etapas
sucesivas, la primera, de carácter administrativo, se surte ante la UAE de Restitución
de Tierras, esto es, la entidad frente a quien en este caso se solicita el
amparo y, la segunda, judicial, que solo puede llevarse a efecto en cuanto la
primera se cumpla de manera adecuada y en todas sus partes. El trámite diseñado
por el legislador responde a una lógica adecuada, pues si bien es el juez quien
debe reconocer el derecho y dictar las órdenes necesarias para su efectiva
garantía, es importante que antes de llegar el caso a su conocimiento se haya
depurado y validado información relevante para que Este pueda cumplir adecuadamente
su misión, y la restitución pueda realizarse sin generar nuevas afectaciones a
los derechos de los reclamantes y/u otras personas, y en razonables condiciones
de seguridad.
Estas consideraciones explican que para este caso resulte
especialmente visible una circunstancia que, en realidad, ocurre frente a
cualquier otro trámite jurídico, administrativo, o de otro tipo: que aun cuando
la necesidad que ha de ser satisfecha sea apremiante, al punto que idealmente los
resultados esperados deberían producirse de manera inmediata o al menos en un
tiempo notoriamente breve, ello no siempre resulta posible, pues su contrapartida
podría ser la mayor frecuencia de errores y equivocaciones, la sobrevinencia de
obstáculos no verificados y, en general, la baja efectividad de tales
resultados. De otra parte, la misma extensión del fenómeno o problema que se
busca superar es, sin duda, un factor a tener en cuenta, pues aunque todas las
personas tienen el mismo derecho a que su expectativa sea satisfecha, la capacidad
de las autoridades responsables constituye una limitante que no puede ser soslayada.
Y aunque, ciertamente, lo ideal es que esa capacidad se determine por la
magnitud de la necesidad que debe ser satisfecha, y no al contrario, es claro
que ese ajuste perfecto no siempre resulta factible, razón por la cual, se repite,
quien evalúe la efectividad de un determinado trámite, no puede desentenderse
de estas circunstancias.
Estas reflexiones, a su turno, explican que el legislador haya
reconocido como principios orientadores de las instituciones desarrolladas por
esta ley los de progresividad (art. 17), gradualidad (art. 18) y sostenibilidad
(art. 19), según el entendimiento y las definiciones que allí mismo se
incorporan, principios que luego aparecen reiterados en las normas que desarrollan
de manera específica el tema de la restitución (arts. 73 y 76 ibídem). De otra
parte, la mención del principio de progresividad dentro del marco de esta ley
fue declarada exequible por este tribunal, siempre que se aplique únicamente a
los derechos de contenido prestacional desarrollados por esta ley[9].
Todas esas son circunstancias que deben ser tenidas en cuenta al momento de evaluar
la idoneidad de las instituciones sobre restitución contenidas en la Ley de
Víctima, frente al principio de subsidiariedad aplicable al trámite de las acciones
de tutela.
El principal objetivo de la fase administrativa en el proceso de
restitución es la inclusión del predio en el Registro de Tierras presuntamente
Despojadas y Abandonadas Forzosamente, previsto en el artículo 76 de la Ley
de Víctimas, paso que según la misma norma lo precisa, deviene en requisito de procedibilidad
para iniciar la acción judicial, cuyo trámite constituye la segunda fase de ese
proceso, regla que también este tribunal encontró conforme a la Constitución[10].
El mismo artículo prevé, entonces, que el referido registro se
implementará de manera gradual y progresiva, según los criterios señalados en
su inciso 2º, entre ellos la llamada densidad histórica del despojo y las
condiciones de seguridad para el retorno, circunstancias que fueron citadas por
la entidad accionada, tanto en sus respuestas al actor, como dentro del trámite
de la tutela, como explicación para la falta de avance de lo pedido. Estos
elementos fueron luego desarrollados por varios decretos reglamentarios, entre
ellos, el 4829 de 2011 y el 599 de 2012, los cuales se refirieron a dos tareas sucesivas,
que se denominaron como macro y micro-focalización, posiblemente las primeras
de las distintas acciones conducentes al levantamiento de ese registro, mediante
las cuales se priorizarán las áreas geográficas y se definirá el orden
cronológico en el que se realizará el estudio de las solicitudes recibidas, dependiendo
de su ubicación.
La primera de estas tareas, es decir la macro-focalización, consiste,
como su nombre lo indica, en un proceso de carácter amplio y global por el
cual, a partir de información provista por el Ministerio de Defensa, el Consejo
de Seguridad Nacional escogerá algunas áreas relativamente extensas del
territorio, en las cuales las condiciones de seguridad y orden público y el
nivel de riesgos existentes, hagan aconsejable la realización de acciones de
restitución de tierras.
Mientras tanto, el proceso de micro-focalización, consiste en un estudio
mucho más detallado, en el que se definirán áreas específicas, al nivel de
municipios, e incluso de veredas y/o corregimientos, en los que por sus
condiciones, resulte viable iniciar las acciones de registro, que más adelante conducirán
a los procesos judiciales de restitución de tierras y retorno de las personas y
familias que habían sido desplazadas. Es este proceso el que, según lo
informado en este caso por la UAE de Restitución de Tierras, no se ha
adelantado aún en el área en que se localiza la finca cuya recuperación
pretende el actor, lo que, a su turno, ha impedido la inscripción de este
predio y de su propietario en el Registro de Tierras presuntamente
Despojadas y Abandonadas Forzosamente.
Ahora bien, del análisis de las mismas normas reglamentarias antes citadas,
observa la Sala que en caso de que conforme a los indicados criterios, la UAE
de Restitución de Tierras y demás entidades competentes retarden, o al menos temporalmente
decidan no adelantar, los procesos de macro y micro-focalización en una
determinada porción del territorio, ello puede implicar la parálisis de las
solicitudes de restitución relacionadas con los predios ubicados dentro de esa
zona, los cuales no podrán ser incluidos en el ya referido Registro y, por lo
mismo, tampoco podrán iniciarse las acciones judiciales que componen la ya
comentada segunda fase del proceso. De otra parte, se anota además que si bien
tales decisiones pueden ser claramente justificadas, con apoyo en los criterios
previstos en la Ley 1448 y sus decretos reglamentarios, la persona cuya
solicitud se ve aplazada, incluso de manera indefinida, como resultado de esas
decisiones, carece de recursos u oportunidades procesales para controvertirlas
o para generar un impulso procesal que conduzca a su reactivación, lo que, sin
duda, lesionaría el derecho fundamental a la restitución, como componente del
derecho a la reparación, que el Estado debe garantizar a las víctimas del
conflicto armado.
Estos criterios serán tenidos en cuenta en el punto subsiguiente, al
analizar la posible vulneración de los derechos fundamentales del actor, como
resultado de la acción desplegada por la UAE de Restitución de Tierras frente a
su solicitud.
6.  Caso concreto
Como quedó dicho, el actor, quien fue desplazado de una finca de su
propiedad en el municipio de Anzoátegui (Tolima) en fecha no especificada,
presentó, desde enero de 2012, solicitud ante la UAE de Restitución de Tierras
para que, de conformidad con lo previsto en la Ley 1448 de 2011, se adelantara
el proceso de recuperación de ese predio, que, según informó, es la única
posible fuente de sustento para él y su familia. Dado que, como resultado de
otros derechos de petición presentados ante esa misma entidad durante el año
2013, se le informó del escaso avance de esa actuación, al no haberse
adelantado en la zona las tareas de micro-focalización contempladas en el
Decreto 4829 de 2011, el actor interpuso, en enero de 2014, acción de tutela
contra la entidad responsable de tales trámites, refiriendo como derechos
fundamentales vulnerados, los de petición, vida digna, mínimo vital y
restitución de las tierras despojadas, este último, en razón a su también
invocada calidad de víctima del conflicto armado.
Analizando en primer término la posible vulneración del derecho de
petición a la luz de su núcleo esencial, según lo explicado en el punto 3
anterior, encuentra la Sala que este derecho no ha sido lesionado por la UAE de
Restitución de Tierras, pues si bien el actor no ha logrado a partir de sus
solicitudes la respuesta favorable a la que aspira, sí obtuvo contestación
completa y oportuna a sus escritos radicados en febrero y junio de 2013, en las
que, dejando de momento al margen la justificación de tales respuestas
negativas, se le explicó, con claridad y extensión suficientes, las razones del
poco avance de su solicitud, y el estado específico en que aquella se
encontraba (para esas fechas). A partir de lo anterior, reafirma la Sala, no se
observa lesión de ninguna clase al derecho de petición.
Sin embargo, no ocurre lo mismo en lo atinente al invocado derecho a
la restitución de las tierras despojadas, pues, de conformidad con lo explicado
en el punto anterior, y más allá de la posible justificación de tal situación,
que la Sala no descarta, pero tampoco está en condiciones de evaluar, el hecho
de no haberse micro-focalizado el área de su reclamación, y la consiguiente
parálisis indefinida de su solicitud, lesionan su derecho a la restitución y
con él, el derecho a recibir reparación efectiva frente a las consecuencias de
los hechos victimizantes.
En efecto, habiendo establecido en los puntos anteriores que este
derecho tiene el estatus de fundamental, y que pese a la existencia de una vía
específicamente designada para el logro de su protección efectiva, frente a las
circunstancias del caso concreto, aquélla resulta insuficiente, encuentra la
Sala que la situación a la que actualmente se halla sometido el señor Liberato
Rivera ciertamente implica la conculcación de su derecho fundamental a la
reparación, pues, de acuerdo con el contenido de las respuestas de la entidad
accionada, bien podrían pasar incluso algunos años más, antes de que su
solicitud de restitución sea objeto, siquiera, del primer paso dentro del
proceso efectivamente conducente a la restitución de su tierra, que es así
mismo su medio de subsistencia.
En todo caso, esta observación no invalida las que páginas atrás se
hicieron en torno a las razones que explican las distintas y sucesivas fases
que, conforme a lo establecido en las normas pertinentes, comprende el trámite
de restitución, ni la necesidad de que todas ellas sean efectivamente agotadas,
las que, por el contrario, se reafirman íntegramente. Pese a ello, destaca la
Sala, no resulta aceptable que tal proceso se vea total e indefinidamente
detenido, sin posibilidad de impulso por parte del interesado, como en este
caso ha ocurrido, pues aun cuando ello corresponda a una actuación legítima prevista
en las normas vigentes, este hecho deja en suspenso, y por lo mismo hace
nugatorio, sin opción de defensa, el derecho fundamental cuya protección se
solicita en este caso.
En razón a lo explicado en relación con el hecho de ser la tierra
cuya restitución se pretende el principal o único medio de subsistencia de la
familia del actor, la Sala estima acreditada también la vulneración de sus
derechos a la dignidad humana y al mínimo vital, pues mientras esta realidad se
mantenga inalterada, continuará prolongándose la apremiante situación de
restricción y penuria económica que desde la época de su despojo han padecido
el actor y su familia.
Por consiguiente, esta Sala concederá el amparo solicitado, y en
desarrollo de ello ordenará a la entidad accionada que dentro del término
razonable de treinta (30) días contados a partir de la notificación de esta
providencia, sustente y explique al actor las razones para no haber procedido a
la micro-focalización de las áreas donde se localiza la finca cuya restitución
se pretende, e informe la fecha aproximada en que dicha actuación podría
realizarse, conforme a los planes y estrategias que al respecto haya
establecido la entidad accionada, fecha que no podrá coincidir con la del
término de vigencia de la Ley 1448 de 2011.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.-
REVOCAR la sentencia dictada en segunda
instancia el 20 de marzo de 2014 por la Sala de Decisión Civil – Familia del
Tribunal Superior de Ibagué, que denegó el amparo pedido por el señor Luis
Agustín Liberato Rivera contra la Unidad Administrativa Especial de Restitución
de Tierras. En su lugar CONCEDER la acción de tutela solicitada.
SEGUNDO.- ORDENAR
a la Unidad Administrativa Especial de Restitución de
Tierras, que dentro del término de treinta (30) días contados a partir de la
fecha de notificación de esta sentencia, responda de fondo a las solicitudes
elevadas por el actor, informándole las razones por las cuales el área donde se
localiza su inmueble no ha sido objeto de las tareas de micro-focalización, e
indicando la fecha aproximada en la que se cumplirán tales diligencias, la cual
no podrá extenderse por todo el término de vigencia de la Ley 1448 de 2011.
TERCERO.- Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, cópiese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
ANDRÉS
MUTIS VANEGAS
Secretario
General (e)
[1]
En  lo  atinente  a  la  jurisprudencia  constitucional,  ver entre muchísimas
otras,  las sentencias T-377 de 2000 (M. P. Alejandro Martínez Caballero),
T-1160A de 2001 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-690 de 2007 (M. P.
Nilson Pinilla Pinilla), T-515 de 2012 (M. P. María Victoria Calle Correa) y
T-794 de 2013 (M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[2] Aun cuando sus artículos 13 a 33 fueron declarados inexequibles
mediante sentencia C-818 de 2011 por no haber sido expedidos mediante una ley
estatutaria, tales normas se encuentran actualmente vigentes en razón a que los
efectos de esta sentencia fueron diferidos hasta el 31 de diciembre de 2014.
[3]  En lo sucesivo esta sentencia se referirá
indistintamente a ella como la Ley de Víctimas o la Ley 1448.
[4]  Cfr. particularmente sus artículos 8º y 9º.
[5]  Diez años comprendidos entre el 10 de junio de 2011 e igual fecha
del año 2021.
[6]  Este reconocimiento es especialmente explícito en la sentencia
T-821 de 2007 (M. P. Catalina Botero Marino), y es luego reiterado en
decisiones posteriores, entre ellas las sentencias T-159 de 2011 (M. P.
Humberto Antonio Sierra Porto) y T-415 de 2013 (M. P. Mauricio González
Cuervo).
[7]  Cfr. a manera de ejemplo las ya referidas sentencias T-821 de 2007
y T-159 de 2011.
[8] Ver en este sentido las sentencias T-699A de 2011 (M. P. Humberto
Antonio Sierra Porto) y T-415 de 2013 (M. P. Mauricio González Cuervo).
[9] Sentencia C-438 de 2013 (M. P. Alberto Rojas Ríos).
[10] Sentencia C-715 de 2012 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva).