T-896-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-896/08
RECURSO DE APELACION-No procede contra los autos mediante los
cuales se niega la apertura de incidente de desacato
Esta Sala
de revisión se pronunciará brevemente sobre la improcedencia del recurso de
apelación contra los autos mediante los cuales se deniega la apertura de un
incidente de desacato debido a que del examen del expediente se constata que la
Sala jurisdiccional disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de
Cundinamarca y la Sala jurisdiccional disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura dieron trámite a un recurso de apelación interpuesto por el
demandante contra el auto emitido el veintitrés (23) de marzo de 2007 por la
Sala jurisdiccional disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de
Cundinamarca mediante la cual se resolvió denegar la petición de iniciación de
incidente de desacato. De los apartes antes trascritos se deduce con extrema
claridad que contra el auto que deniega la apertura del incidente de desacato
no caben recursos
INDEXACION DE LA PRIMERA MESADA PENSIONAL-Reiteración de jurisprudencia
DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DE
LAS PENSIONES-Reiteración
de jurisprudencia
ACCION DE TUTELA-Procedencia contra actos administrativos
expedidos en virtud de órdenes judiciales proferidas por un juez de tutela
Cuando se
trata de actos administrativos de contenido particular, expedidos en virtud de
las órdenes proferidas por un juez de tutela, en principio las reglas de
procedencia del mecanismo de protección de los derechos fundamentales no
varían, es decir, debido a la existencia de otros medios de defensa judicial
previstos por el ordenamiento jurídico habría que examinar en cada caso
particular y concreto la eficacia y la idoneidad del otro medio de defensa judicial
para establecer la procedencia de la acción de tutela. No obstante, a los
medios judiciales ordinarios se aúna una vía excepcional en estos casos: En
efecto, por tratarse de actos administrativos expedidos para dar cumplimiento a
órdenes contenidas en una sentencia de tutela, proferida a su vez para amparar
derechos fundamentales en juego, cabe la posibilidad de acudir al juez
competente para velar por el cumplimiento del fallo de tutela en el caso que la
Administración no subsane de manera idónea la vulneración constatada por la
autoridad judicial. En otras palabras, como el juez de tutela conserva la
competencia para velar el cumplimiento del fallo, esta competencia se extiende
al examen de las medidas adoptadas por el responsable de la vulneración en
ejecución de las órdenes contenidas  en la sentencia de tutela, pues de no
entenderse así se haría nugatoria la protección constitucional de los derechos
fundamentales ya que no se garantizaría su efectivo restablecimiento.
CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Diferencias
ACCION DE TUTELA-No es el mecanismo para buscar el
cumplimiento de las sentencias de tutela/INCIDENTE DE DESACATO-Improcedencia de tutela salvo que se
presenten vías de hecho
ACCION DE TUTELA PARA INDEXACION DE LA
MESADA PENSIONAL-Improcedencia
por tratarse de un segundo intento para revivir un asunto que ya fue objeto de
pronunciamiento en sede de tutela y que decidió no abrir a trámite el incidente
de desacato
El
demandante realmente impetra una segunda acción de tutela para intentar revivir
una discusión jurídica que finalizó cuando los órganos judiciales encargados de
velar por el cumplimiento del fallo decidieron denegar la solicitud de apertura
del incidente de desacato por él promovido. Los jueces de tutela se
pronunciaron sobre el cumplimiento de sus decisiones cuando examinaron la
resolución ahora impugnada y decidieron no abrir a trámite el incidente de
desacato propuesto por el demandante, porque consideraron que la entidad
accionada –la Caja Agraria en liquidación- había dado pleno cumplimiento a las
órdenes proferidas en los fallos de tutela relacionadas con la indexación de la
primera mesada pensional. En esa medida encuentra esta Sala de Revisión que la
pretensión del actor de revisar la indexación de la mesada pensional efectuada
mediante la Resolución, es un intento de revivir un asunto que fue objeto de un
pronunciamiento previo en sede de tutela y por lo tanto no puede volver a ser
examinado pues ya fue resuelto de manera definitiva por las autoridades
judiciales competentes.
MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Reclamo ante la justicia laboral para
reembolso de sumas descontadas injustamente por el FOPEP en el pago del
retroactivo
Referencia: expediente T-1.828.684
Acción de tutela instaurada por Carlos Eusebio Parra Villalobos
contra la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero en Liquidación.
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO.
Bogotá D. C.,
dieciséis (16) de septiembre de dos mil ocho (2008).
La Sala Octava de Revisión de la Corte
Constitucional integrada por los magistrados Clara Inés Vargas Hernández, Jaime
Araujo Rentería y Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas
en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en los
artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de las decisiones
dictadas por el Juzgado Diecisiete (17) Laboral del Circuito, en primera
instancia, y la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de
Bogotá, en segunda instancia, en el trámite de la acción de tutela instaurada
por Carlos Eusebio Parra Villalobos contra la Caja de Crédito Agrario,
Industrial y Minero en Liquidación.
I.
ANTECEDENTES.
El peticionario impetró acción de tutela contra la
Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero en liquidación porque considera
vulnerado su derecho fundamental a la seguridad social específicamente en lo
relacionado con la conservación del poder adquisitivo de las pensiones y el
principio de favorabilidad en materia salarial. Fundamenta la acción impetrada
en los siguientes:
1. Hechos
1.1. El Sr. Parra Villalobos laboró en la
Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero desde el 29 de diciembre de 1955
hasta el 27 de septiembre de 1961 y del 6 de octubre de 1961 al 30 de junio de
1976, es decir, trabajó durante 20 años y 166 días.
1.2. De conformidad con lo establecido en
el artículo 34 de la Convención Colectiva vigente en el año de 1976, la Caja de
Crédito Agrario pensionaría a los trabajadores que hubieran cumplido 47 años de
edad y 20 años de servicios continuos o discontinuos con una pensión equivalente
al 75% de su salario.
1.3. Al momento de retirarse de la entidad
el Sr. Parra Villalobos no contaba con la edad convencionalmente establecida
para el reconocimiento de la pensión de vejez (47 años), edad que cumplió en el
14 de enero de 1988.
1.4. El 27 de enero del mismo año, el actor
presentó una solicitud a la Caja de Crédito Agrario dirigida al reconocimiento
de su pensión de jubilación.
1.5. Mediante la Resolución SGA-P 073 de
veintitrés (23) de marzo de 1988 el subgerente administrativo de la Caja de
Crédito Agrario reconoció  al Sr. Parra Villalobos una pensión de jubilación
por valor de diez mil setecientos veintitrés pesos con veintiséis centavos
($10.723,26), suma equivalente al 75% del salario que el actor devengó en el
año de 1976. Debido a que la pensión reconocida era inferior al salario mínimo
mensual vigente en el año 1988 en el mismo acto administrativo fue reajustada
hasta ese monto, de conformidad con lo establecido en la Ley 4ª de 1976. Una
vez reajustada la mesada pensional ascendía a veinticinco mil seiscientos
treinta siete pesos con cuarenta centavos ($25.637,40).
1.5. Inconforme con la prestación
reconocida, el Sr. Parra Villalobos inició proceso ordinario laboral con el fin
de obtener el reajuste de la primera mesada pensional, a partir de la
actualización del salario promedio devengado al momento de su retiro de la Caja
de Crédito Agrario, con base en la variación del Índice de Precios al
Consumidor.
1.6. Mediante sentencia de cinco (5) de
noviembre de 2004 el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Bogotá profirió
sentencia denegatoria de las pretensiones del actor. Esta providencia fue
confirmada por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de
Bogotá, por medio de sentencia de treinta y uno (31) de marzo de 2005. La Sala
de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia en proveído calendado el
siete (7) de julio de 2006 decidió no casar la sentencia de segunda instancia.
1.7. El Sr. Parra Villalobos impetró acción
de tutela contra la sentencia proferida por la Sala Casación Laboral de la
Corte Suprema de Justicia. El veintidós (22) de septiembre de 2006 la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de
Cundinamarca concedió el amparo constitucional solicitado. En virtud de lo
anterior dejó sin valor ni efecto la sentencia emitida el siete (7) de julio de
2006 por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia e inaplicó
las proferidas el cinco (5) de noviembre de 2004 y el treinta y uno (31) de
marzo de 2005 por el Juzgado Trece Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal
Superior de la misma ciudad, respectivamente. Así mismo, ordenó a la
Liquidadora de la Caja de Crédito Agrario que procediera a reliquidar y
tramitar el pago de lo debido al Sr. Parra Villalobos a partir de la primera
mesada pensional. Impugnado el fallo de tutela de primera instancia, la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura lo modificó
y en su lugar ordenó a pagador de la CAJA que, dentro de las cuarenta y ocho
horas siguientes a la notificación de la sentencia de tutela de segunda
instancia, efectuara el pago de la primera mesada pensional debidamente indexada
al accionante y a que dentro de los diez (10) días siguientes realizara las
gestiones necesarias para cancelar el retroactivo del monto total adeudado por
dicho concepto.
1.8. Mediante Resolución No.04820 del
veintinueve (29) de septiembre de 2006 la CAJA en liquidación dio cumplimiento
al anterior fallo de tutela, para calcular el monto de la primera mesada
pensional indexada dio aplicación a la siguiente formula, de conformidad con lo
establecido en el fallo de tutela de primera instancia:
Vp = Vh I.P.C. Final
I.P.C. Inicial
Donde Vp es el valor presente del
salario base para la liquidación de la primera mesada pensional, Vh el
valor histórico de la primera mesada pensional, I.P.C. Final es el índice
de precios al consumidor correspondiente a la fecha del reconocimiento de la
primera mesada pensional y el I. P. C. Inicial es el Índice de Precios al Consumidor
correspondiente a la fecha del retiró del servicio.
Estas variables en el caso el Sr. Villalobos
correspondían a los siguientes valores:
Vh = $10.763,26; esto es el 75% del promedio del salario
devengado por el Sr. Villalobos durante su último año de servicios.
I. P. C. Final = 10.115 correspondiente a la fecha en que el Sr.
Parra Villalobos adquirió el derecho a la pensión (enero de 1988)
I. P. C. Inicial = 0,90 correspondiente a la fecha en que
el Sr. Parra Villalobos se retiró del servicio de la CAJA (junio de 1976).
Aplicada la anterior fórmula, la mesada
pensional inicialmente reconocida al Sr. Parra Villalobos fue indexada a la
suma de ciento veintiún mil doscientos sesenta y un pesos con ochenta y seis
centavos ($121.261,86) al catorce (14) de enero de 1988. Valor que, actualizado
con base en el aumento del salario mínimo de 1988 a 1993 y con base en el I. P.
C. a partir de 1994, ascendió en el año 2006 a un millón ochocientos cuarenta
mil trescientos setenta y ocho pesos con cincuenta y dos centavos
($1.840.378.52). En el mismo acto administrativo se ordenó el pago de un
retroactivo por valor de ciento un millones veintiséis mil ochocientos treinta
y siete pesos con siete centavos ($101.026.837,07) a favor del demandante.
1.9. El veintiséis (26) de octubre de 2006
el Sr. Parra Villalobos promovió, ante el Consejo Seccional de la Judicatura de
Cundinamarca, incidente de desacato de la sentencia de tutela proferida por la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. A su
juicio la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero en Liquidación había
indexado incorrectamente su mesada pensional en la Resolución No. 04820 de 2006,
pues los valores aplicados a las distintas variables eran erróneos. En su
opinión el valor histórico que debió ser aplicado era la suma de veinticinco
mil seiscientos treinta siete pesos con cuarenta centavos ($25.637,40)
correspondiente a la primera mesada efectivamente reconocida en el año 1988; el
I. P. C. Final era de 24,02% correspondiente al 31 de diciembre de 1987 y el I.
P. C. Inicial era 17,49% correspondiente a la fecha en que se causó el retiro,
junio 30 de 1976. Aplicada la formula de indexación el valor de la primera
mesada pensional que debió serle reconocida –siempre según el Sr. Parra
Villalobos- era de trescientos cincuenta y dos mil noventa y dos pesos con
ochenta y dos centavos ($352.092.82), suma que actualizada al año 2006 arrojaba
un valor de cinco millones setecientos setenta y cinco mil seiscientos noventa
siete pesos ($5.775.697). De conformidad con este cálculo el valor del
retroactivo debido al peticionario era de trescientos noventa y siete millones
sesenta y cinco mil quinientos un pesos con setenta centavos ($397.065.501,70),
suma que reclamaba en el escrito mediante el cual promovía el incidente de
desacato. También solicitaba la devolución de las sumas descontadas por el
FOPEP del monto del retroactivo reconocido en la Resolución 04820 de 2006 en
favor de la EPS SALUDCOOP, de ASOAGRO y de CREDICOOP Caja Cooperativa.
1.10. Mediante providencia de veintitrés
(23) de marzo de 2007, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Seccional de la Judicatura de Cundinamarca denegó la petición de incidente de
desacato formulada por Carlos Eusebio Parra Villalobos. Consideró el Tribunal
que el actor erraba cuando proponía como valor histórico para el cálculo de la
primera mesada pensional indexada la suma de veinticinco mil seiscientos
treinta  siete pesos con cuarenta centavos ($25.637,40) porque este no era el
valor reconocido por concepto de mesada pensional mediante la Resolución 23 de
1988. La prestación reconocida en dicho acto administrativo ascendía a diez mil
setecientos sesenta y tres pesos con veintiséis centavos ($10.723,26) y esa era
la suma que correspondía al valor histórico en la fórmula aplicada para indexar
la primera mesada pensional. Cosa distinta era que dicha mesada en el mismo
acto administrativo hubiera sido reajustada al valor del salario mínimo mensual
legal vigente en el año 1988, en cumplimiento de lo señalado por la Ley 4ª de
1976. Según el parecer del órgano colegiado el reclamante pretendía una doble
indexación de su primera mesada pensional, a la cual no tenia derecho, y en
vista de que la CAJA mediante la Resolución 04820 de 2006 había dado pleno
cumplimiento a lo dispuesto en sede de tutela se abstuvo de ordenar el inicio
del incidente de desacato propuesto por el Sr. Parra Villalobos.
1.11. La anterior decisión fue confirmada
mediante providencia de nueve (09) de mayo de 2007 por la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
Inconforme con las anteriores providencia
judiciales el Sr. Parra Villalobos impetra acción de tutela contra la
Resolución No.04820 de 2006 por considerarla vulneradora de sus derechos
fundamentales.
2. Solicitud de tutela.
En el escrito de tutela presentado reitera
el peticionario los argumentos expuestos en el incidente de desacato, en el
sentido que la Resolución 04820 de 2006 indexó erróneamente su mesada
pensional. Insiste en que la primera mesada pensional que le fue efectivamente
reconocida por la Caja de Crédito Agrario en Liquidación, mediante la Resolución
SGA-P 073 de 1988, ascendía a la suma de veinticinco mil treinta y siete pesos
con cuarenta centavos ($25.637,40) y por lo tanto este era el valor histórico
(Vh) que debía aplicarse en la correspondiente fórmula de actualización. Por
consiguiente el valor de la primera mesada pensional indexada –siempre según el
Sr. Parra- es de trescientos cincuenta y dos mil noventa y dos pesos con
ochenta y dos centavos ($352.092.82), suma que actualizada al año 2006 arroja
un valor de cinco millones setecientos setenta y cinco mil seiscientos noventa
siete pesos ($5.775.697). De conformidad con este cálculo el valor del
retroactivo debido al actor era de trescientos noventa y siete millones sesenta
y cinco mil quinientos un pesos con setenta centavos ($397.065.501,70).
Adicionalmente solicita el demandante el reintegro de las sumas descontadas por
el FOPEP del monto del retroactivo reconocido en la Resolución 04820 de 2006 en
favor de la EPS SALUDCOOP, de ASOAGRO y de CREDICOOP Caja Cooperativa. Afirma
que “tales descuentos no deben realizarse, porque como es cosa lógica no
puedo pagar por un servicio que no se me va a prestar con retroactividad, pues
como ustedes pueden comprender los descuentos van dirigidos a la prestación de
servicios a futuro y no al pasado” y agrega que nunca autorizó que se
realizaran los mencionados descuentos sobre mesadas adicionales o sobre
retroactivos, razón por la cual considera que la actuación de la CAJA y del
FOPEP contravino lo señalado por las Leyes 71 y 79 de 1988 así como la Ley 100
de 1993 y los Decretos 1073 de 2002 y 994 de 2003, disposiciones que supeditan
los descuentos a la previa autorización del empleado o jubilado.
3. Pruebas relevantes allegadas al expediente.
Obran las siguientes pruebas dentro del expediente de
tutela:
Ø Copia simple de escrito presentado por Carlos Eusebio
Parra Villalobos ante la Sala jurisdiccional disciplinaria del Consejo
Seccional de la Judicatura de Cundinamarca (folios 2-3 Cuaderno 1).
Ø Copia simple de la Resolución SGA-P 073 de 23 de marzo
de 1988 por la cual se reconoce la pensión de jubilación de Carlos Eusebio
Parra Villalobos (folios 4-6 Cuaderno 1).
Ø Copia simple de la Resolución No.04820 de 29 de
septiembre de 2006 por la cual se indexa la mesada pensional de Carlos Eusebio
Parra Villalobos (folios 7-9 Cuaderno 1).
Ø Copia simple de escrito suscrito por Carlos Eusebio
Para Villalobos mediante el cual propone incidente de desacato contra la Caja
Agraria en Liquidación (folios 33-34 Cuaderno 1).
Ø Copia simple del Cupón No. 33.572 expedido por el
FOPEP (folio 38 Cuaderno 1).
Ø Copia de certificación expedida por el Departamento
Nacional de Estadística –DANE- del Índice de Precios al Consumidor 1975-2006
(folios 42-50 Cuaderno 1).
Ø Copia simple de escrito presentado por el
representante de la Caja Agraria en Liquidación en el trámite del incidente de
desacato promovido por Carlos Eusebio Parra Villalobos contra la Caja Agraria
en Liquidación (folios 64-68 Cuaderno 1).
Ø Copia simple de la sentencia Radicación 2006-3384 de
fecha 22 de septiembre de 2006, proferida por la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, M. P. José Fernando Castro
García, en el trámite de la acción de tutela promovida por Carlos Eusebio Parra
Villalobos contra la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero en
Liquidación.
Ø Copia simple de la sentencia Radicado
No.11001112000200603384 01/242.III.6, de fecha 25 de octubre de 2006 proferida
por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura,
M. P. Fernando Coral Villota, en el trámite de la segunda instancia de la
acción de tutela promovida por Carlos Eusebio Parra Villalobos contra la Caja
de Crédito Agrario Industrial y Minero en Liquidación (folios 71-85 Cuaderno
1).
Ø Copia simple del Auto Radicado No. ID2006-3384 de
fecha 23 de marzo de 2007 proferido por proferido por la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, M. P.
José Fernando Castro García, mediante el cual se decide el Incidente de
Desacato promovido por Carlos Eusebio Para Villalobos contra la Caja de Crédito
Agrario Industrial y Minero en Liquidación (folios 123-165 Cuaderno 1).
Ø Copia simple del Auto Radicado No. 11001112000200603384
02/350.I.07 de fecha 9 de mayo de 2007 proferido por la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, M. P. Fernando Coral
Villota, mediante el cual se decide la segunda instancia del Incidente de
Desacato promovido por Carlos Eusebio Para Villalobos contra la Caja de Crédito
Agrario Industrial y Minero en Liquidación (folios 179-188 Cuaderno 1).
4.
Intervención de la entidad demandada.
Mediante escrito suscrito por el Liquidador
la CAJA intervino en el trámite de la acción de tutela. Expone el representante
de la entidad accionada que en la Resolución No.04820 de 2006 se indexó la
mesada pensional del Sr. Parra Villalobos “aplicando en estricto sentido la
fórmula indicada en los fallos de tutela proferidos por el Consejo Seccional de
la Judicatura de Cundinamarca y por el Consejo Superior de la Judicatura”. Explica
que el valor inicial o valor histórico en la formula aplicada para indexar la
prestación corresponde a la primera mesada pensional reconocida en la Resolución
SGA-P 073 del 23 de marzo de 1988, esto es la suma de $10.763.26, equivalente al
75% del salario total devengado por el actor en el último año de servicios.
Agrega que “cuestión muy distinta es que en el año de 1988, la Caja de
Crédito Agrario Industrial y Minero, en cumplimiento de la Ley 4 de 1976,
hubiera reajustado la mesada reconocida es decir $10.763,26 al salario mínimo
legal vigente en 1988, esto es, $25.637,40”. Consigna igualmente que la
primera mesada pensional indexada fue actualizada desde 1988 hasta 1993 con
base en la variación del salario mínimo de conformidad con lo señalado por el
artículo 1º de la Ley 71 de 1988, y a partir de ese año aplicando el IPC del
año inmediatamente anterior, en virtud de lo consignado en el artículo 14 de la
Ley 100 de 1993.
El Magistrado Sustanciador decidió vincular
al trámite de revisión de tutela a los Magistrados del Consejo Superior de la
Judicatura y al Gerente General del FOPEP, quienes presentaron escritos en los
cuales solicitaban la denegación del amparo solicitado por el Sr. Parra
Villalobos.
5. Decisiones judiciales objeto de revisión.
Mediante
sentencia proferida el catorce (14) de noviembre de dos mil siete (2007) el
Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá denegó el amparo solicitado. Respecto
de la solicitud de reajuste de la primera mesada pensional encuentra el juez de
primera instancia que se configura cosa juzgada respecto de lo decidido en la
acción de tutela No.2006-3384, tramitada ante el Consejo Seccional de
Judicatura, por existencia de identidad de partes, de pretensiones y de hechos.
Respecto de la pretensión consistente en el reintegro de los aportes
descontados por el FOPEP, considera el a quo que el actor contaba con otro
medio de defensa judicial para hacerla efectiva, pues podía acudir a la
jurisdicción ordinaria laboral y que no acreditó la existencia de un perjuicio
irremediable que hiciera procedente el amparo transitorio.
Impugnada
la anterior decisión, conoció la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito
Judicial de Bogotá, la cual mediante sentencia de dieciocho (18) de diciembre
de dos mil siete (2007) confirmó el fallo de primera instancia. Luego de
examinar la petición de tutela encuentra el ad quem que las pretensiones del
actor se dirigen realmente contra las decisiones adoptadas en el trámite del
incidente de desacato promovido por el actor contra la Caja de Crédito Agrario
en Liquidación. Luego de examinar las reglas jurisprudenciales sentadas por la
Corte Constitucional en materia de la procedencia de la acción de tutela en el
trámite del incidente de desacato, concluye que en este caso en concreto la
acción impetrada es improcedente porque no se configura una vía de hecho en esa
instancia procesal. Encuentra, así mismo, que la entidad estatal tampoco
vulneró los derechos fundamentales del actor pues en la Resolución No. 04820 de
2006 dio estricto cumplimiento a lo decidido en las sentencia proferidas por
las salas jurisdiccional disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura
de Cundinamarca y el Consejo Superior de la Judicatura en el trámite de la
acción de tutela impetrada por Carlos Eusebio Parra Villalobos.
6. Revisión por la Corte
Remitido el fallo a esta Corporación, la
Sala de Selección numero 3, mediante auto de veinticuatro (24) de marzo de dos
mil ocho (2008), dispuso su revisión por la Corte Constitucional.
7. Actuaciones surtidas ante la Corte
Constitucional.
El Magistrado Sustanciador, mediante auto
proferido el veintiocho (28) de julio de 2008, ordenó que la Secretaría General
de la Corte Constitucional pusiera en conocimiento a la sala jurisdiccional
disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, a la sala
jurisdiccional disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, y al
Consorcio FOPEP –Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional-, de la acción
incoada por el Sr. Parra Villalobos con el propósito de que se pronunciaran
acerca de las pretensiones formuladas por el demandante. Mediante providencia
proferida en la misma fecha se solicitó a la Sala Jurisdiccional del Consejo
Superior de la Judicatura la remisión de la sentencia de tutela proferida el
veintidós (22) de septiembre de 2006, dentro de la acción de tutela promovida
por Carlos Eusebio Parra Villalobos contra la Sala de Casación Laboral de la
Corte Suprema de Justicia.
Mediante Oficio No. 9782 recibido en la
Secretaría General de la Corte Constitucional el cuatro (04) de agosto de 2008
fue remitida la sentencia de tutela fechada el veintidós (22) de septiembre de
2006 proferida por la Sala jurisdiccional disciplinaria del Consejo Seccional
de la Judicatura de Cundinamarca. Igualmente el veinticinco (25) de julio fueron
recibidos en el despacho del Magistrado sustanciador los escritos de
intervención suscritos por el Presidente de la sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y por el Gerente general
del FOPEP.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.
Competencia.
Es
competente esta Sala de la Corte Constitucional para revisar las decisiones
proferidas dentro del trámite de la acción de tutela de la referencia, de
conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución
Política y en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. El
asunto objeto de revisión.
El
demandante impetró una primera acción de tutela contra la Caja Agraria en
Liquidación mediante la cual reclamó la indexación de su primera mesada
pensional. Esta acción fue fallada mediante sentencias proferidas por las salas jurisdiccionales disciplinarias del Consejo Seccional
de la Judicatura de Cundinamarca, en primera instancia, y del Consejo Superior
de la Judicatura, en segunda instancia; decisiones que concedieron el amparo
solicitado y ordenaron al ente demandado indexar la primera mesada pensional
del Sr. Para Villalobos. Esta orden fue cumplida por medio de la Resolución
No.04820 de 2006, acto administrativo en el cual se indexó la prestación en
cuestión desde 1976 hasta 1988, se actualizó la mesada pensional indexada hasta
el año 2006, y se ordenó pagar al demandante el retroactivo debido desde el 20
de junio de 2000, así como girar los aportes en materia de salud a la entidad
promotora de salud seleccionada por el pensionado a través del Consorcio FOPEP.
Inconforme
con la fórmula utilizada por la Caja Agraria en liquidación para indexar su
mesada pensional, al igual que con los descuentos en salud que se hicieron de
la suma pagada como retroactivo, el Sr. Parra Villalobos promovió un incidente
de desacato en contra de la Caja Agraria en Liquidación, no obstante tanto el
Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca en primera instancia, como
el Consejo Superior de la Judicatura en segunda instancia, encontraron que la
entidad estatal había dado fiel cumplimiento a las órdenes de tutela proferidas
y denegaron la apertura del incidente. Por tal razón Carlos Eusebio Parra
Villalobos impetra una segunda acción de tutela esta vez dirigida contra la
Resolución No.04820 de 2006, esto es contra el acto administrativo expedido por
la Caja Agraria en Liquidación en cumplimiento de las sentencia de tutela que
ampararon su derecho a la indexación de la primera mesada pensional, igualmente
solicita la devolución de los aportes descontados por el FOPEP del monto del
retroactivo reconocido en la Resolución 04820 de 2006, en favor de la EPS
SALUDCOOP, de ASOAGRO y de CREDICOOP Caja Cooperativa.
La segunda
acción de tutela instaurada por el actor fue fallada de manera desfavorable a
sus pretensiones en ambas instancias. Estimó el a quo que se configuraba cosa
juzgada respecto de la primera acción promovida por el Sr. Parra Villalobos
debido a la identidad de partes, de hechos y de pretensiones existente entre
ambos procesos y que el demandante contaba con otro medio de defensa judicial
para reclamar las sumas descontadas del retroactivo recibido; mientras que el
ad quem confirmó la decisión de primera instancia por considerar que la tutela
realmente se dirigía contra las providencias judiciales emitidas en el trámite
del desacato, decisiones que a su juicio se ajustaban a derecho y no
constituían una vía de hecho susceptible de ser atacada en sede de tutela.
Realizado el
anterior recuento fáctico encuentra esta Sala de Revisión que en el presente
caso deben ser analizadas distintas cuestiones procesales y sustanciales. En
primer lugar debe pronunciarse sobre el derecho a la indexación de la primera
mesada pensional y su alcance a la luz de la jurisprudencia constitucional. En
segundo lugar debe analizar la procedencia de la acción de tutela contra actos
administrativos y específicamente contra un acto administrativo mediante el
cual se indexa una mesada pensional expedido en virtud de las órdenes
proferidas en una sentencia de tutela, debido a que tal es el supuesto de la
Resolución No.04820 atacada por el actor. Esta segunda cuestión implica a su
vez una reflexión sobre el incidente de desacato como mecanismo idóneo para el
cumplimiento de los fallos de tutela y sobre la procedencia de la acción de
tutela contra las providencia dictadas durante su trámite, pues si bien la
acción de tutela impetrada por el Sr. Para Villalobos aparentemente se dirige sólo
contra un acto administrativo expedido por la Caja Agraria en Liquidación sus
reclamos en definitiva también involucran las providencias proferidas en el
trámite del incidente de desacato por las salas jurisdiccionales disciplinarias
del Conejo Superior de la Judicatura y el Consejo seccional de la Judicatura de
Cundinamarca, pues estos órganos judiciales encontraron que el acto
administrativo cuestionado se ajustaba a las órdenes proferidas en el trámite
de la primera tutela incoada.
En este
orden de ideas corresponde a la Sala Octava de Revisión abordar las siguientes
cuestiones: (i) el derecho a la indexación de la primera mesada pensional, (ii)
la procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos proferidos
para dar cumplimiento a una orden de tutela, (iii) la procedencia de la acción
de tutela contra las providencias proferidas en el trámite de un incidente de
desacato, y por último (iv) resolver el caso concreto.
No obstante,
antes de examinar los asuntos antes referidos y únicamente con el propósito de
reiterar la jurisprudencia constitucional en la materia, esta Sala de revisión
se pronunciará brevemente sobre la improcedencia del recurso de apelación
contra los autos mediante los cuales se deniega la apertura de un incidente de
desacato debido a que del examen del expediente se constata que la Sala
jurisdiccional disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de
Cundinamarca y la Sala jurisdiccional disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura dieron trámite a un recurso de apelación interpuesto por el Sr.
Parra Villalobos contra el auto emitido el veintitrés (23) de marzo de 2007 por
la Sala jurisdiccional disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de
Cundinamarca mediante la cual se resolvió denegar la petición de iniciación de
incidente de desacato.
Al respecto
cabe señalar que el inciso segundo del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 al
regular la figura del desacato señala textualmente que “[l]a
sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será
consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días
siguientes si debe revocarse la sanción”.
El alcance
de este enunciado normativo fue precisado por esta Corporación en la sentencias
C-243 de 1996 en los términos siguientes:
En
el caso presente la norma acusada se limita a señalar que el auto que decide el
incidente de desacato imponiendo una sanción será consultado, sin consagrar el
recurso de apelación para ninguna de las partes ni cuando el incidente concluye
en que no hay sanción, ni cuando concluye imponiéndola.
¿Debe
de aquí deducirse que por aplicación del artículo 4o. del Decreto 306 de 1992 y
subsiguientemente de los artículos 138 y 351 del C.de PC, el auto que decide
este incidente es susceptible del recurso de apelación, tanto si impone la
sanción como si no la impone?
La
Corte estima que esta interpretación debe ser rechazada, por las siguientes
razones:
-Porque
el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 es la norma especial que regula la
materia, y dicha norma consagra un incidente especial, cual es el de desacato
dentro del trámite de la acción de tutela; en cambio, los artículos 138 y 351
del C.de P. C. que establecen cuándo y en qué efecto procede la apelación del
auto que decide un incidente en el proceso civil, son normas no específicas
frente al caso que regula la norma demandada.
-
Porque el legislador al guardar silencio sobre el otorgamiento del recurso de
apelación al auto que decide el incidente de desacato, implícitamente no lo
está consagrando. Es decir, intencionalmente la norma guarda silencio para así
no consagrar el recurso; esto por cuanto el principio general del procedimiento
civil es exactamente ese: que sólo las providencias  que expresamente se
señalan por la ley como apelables, lo son. Por lo cual, si el legislador
expresamente no las menciona, no lo son.
-
Porque si bien es cierto que puede acudirse a llenar vacíos legales por
aplicación analógica, esto sólo resultará viable cuando haya un
"vacío" y en el presente caso no lo hay, porque justamente la manera
que tiene el legislador de no consagrar un recurso de apelación es guardar
silencio sobre su otorgamiento, toda vez que sólo las providencias expresamente
señaladas son apelables.
Es
por ello que la correcta interpretación y alcance del artículo 52 del Decreto
2591 de 1991, parcialmente demandado de inexequibilidad, no puede ser otro que
el que se deduce de su tenor literal y del sentido natural y obvio de sus
palabras: es decir, consagra un trámite incidental especial, que concluye con
un auto que nunca es susceptible del recurso de apelación, pero que si dicho auto
es sancionatorio, debe ser objeto del grado de jurisdicción llamado consulta,
cuyo objeto consiste en que el superior jerárquico revise si está correctamente
impuesta la sanción, pero que en sí mismo no se erige como un medio de
impugnación. Y ello es así por cuanto el trámite de la acción de tutela es un
trámite especial, preferente y sumario que busca la protección inmediata de los
derechos fundamentales, lo cual implica una especial relevancia del principio
de celeridad.
De los
apartes antes trascritos se deduce con extrema claridad que contra el auto que
deniega la apertura del incidente de desacato no caben recursos razón por la
cual no debió darse trámite a la apelación interpuesta por el Sr. Parra
Villalobos contra auto emitido el veintitrés (23) de
marzo de 2007 por la Sala jurisdiccional disciplinaria del Consejo Seccional de
la Judicatura de Cundinamarca.
Hecha esta
precisión se seguirá con el orden expositivo antes anunciado.
3. El derecho a la indexación de la primera mesada
pensional o mejor el derecho a la indexación del salario base para la
liquidación de la primera mesada pensional.
La jurisprudencia constitucional ha reconocido la
existencia de un derecho constitucional de los pensionados a mantener el
poder adquisitivo de su mesada pensional. Este derecho ha sido derivado
de una interpretación sistemática de distintos enunciados normativos
constitucionales.
Por una parte del artículo 48 constitucional precepto
según cuyo tenor “[l]a ley definirá los medios para que los recursos
destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante”. Este
precepto, aunque por su indeterminación normativa tiene la típica estructura de
principio[1], señala explícitamente un
deber constitucional en cabeza del Congreso de la República y por lo tanto
sirve de parámetro de control de las medidas adoptadas por el poder legislativo
en la materia. El artículo en comento fue adicionado por el Acto Legislativo 01
de 2005, el cual introdujo el deber adicional en cabeza del Estado colombiano
de garantizar la sostenibilidad financiera del sistema pensional, sin embargo,
este añadido no desvirtúa el mandato cuya realización incumbe al Legislador, de
definir los medios para mantener el poder adquisitivo constante de los recursos
destinados a pensiones, simplemente señala expresamente un factor que ha de ser
ponderado por la ley, cuya importancia por otra parte ha sido puesta de relieve
por la jurisprudencia constitucional de tiempo atrás[2].
Por otra parte, el artículo 53 constitucional señala
que “[e]l Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste
periódico de las pensiones legales”, según ha sostenido esta Corporación:
“…
la redacción del artículo 53 en comento señala claramente un derecho
constitucional cuyo titular son los pensionados y cuyo sujeto pasivo es el
Estado colombiano al cual le corresponde garantizar el reajuste periódico
de las pensiones legales. Este precepto también tiene una estructura normativa
propia de un principio, por lo tanto es un mandato de optimización cuya
ejecución corresponde al Estado colombiano, el cual deberá satisfacerlo en la
mayor medida posible de acuerdo a las circunstancias fácticas y jurídicas y
ponderando los restantes derechos y bienes constitucionales en juego. Su
configuración corresponde en primera medida al Legislador, el cual deberá
precisar los instrumentos adecuados para garantizar la actualización periódica
de las mesadas pensionales, labor en la cual cuenta con una significativa
libertad”[3].
Igualmente para la configuración del derecho
constitucional de los pensionados al mantenimiento del poder adquisitivo de la
mesada pensional resultan relevantes principios y derechos fundamentales
consagrados en la Carta de 1991, algunos de los cuales encuentran aplicación
específica en derecho laboral, tales como la especial protección constitucional
a las personas de la tercera edad (Art. 46 de la C. P.), el derecho fundamental
a la igualdad (Art. 13 de la C. P. ) y el derecho al mínimo vital. En efecto,
la jurisprudencia constitucional ha establecido que la mesada pensional es un
mecanismo que garantiza el derecho al mínimo vital de las personas de la
tercera edad, porque esta prestación periódica dineraria permite a los
pensionados acceder al conjunto de prestaciones constitutivas del mínimo vital,
en esa medida se han establecido presunciones tales como que el no pago de la
mesada pensional vulnera el derecho al mínimo vital, en esa medida la
actualización periódica de esta prestación es simultáneamente una garantía del
derecho al mínimo vital y una medida concreta a favor de los pensionados, por
regla general adultos mayores o personas de la tercera edad y por lo tanto
sujetos de especial protección constitucional.
Las anteriores consideraciones resultan relevantes en
lo que hace referencia al contenido del derecho a mantener el poder
adquisitivo de las pensiones porque éste no se limita a la actualización de
las mesadas pensionales una vez han sido reconocidas por la entidad competente,
sino que también incluye la actualización del salario base para la
liquidación de la primera mesada. Al respecto cabe destacar que las
numerosas decisiones de tutela[4] proferidas por esta
Corporación en las cuales se ha ocupado de la indexación del salario base para
liquidar la pensión de jubilación se ha entendido que esta pretensión en
concreto esta cobijada por el derecho a la actualización de las mesadas
pensionales.
Se tiene, entonces que la jurisprudencia
constitucional ha derivado de distintos preceptos constitucionales un
derecho constitucional de los pensionados a mantener el poder adquisitivo de su
mesada pensional dentro de cuyo ámbito de conductas protegidas se
encuentra el derecho a la indexación de la primera mesada pensional.
En fecha reciente, en la sentencia C-862 de 2006, al
examinar la constitucionalidad del artículo 260 del C. S. T. se sostuvo:
Ahora
bien, como se sustentó en acápites anteriores de la presente decisión, si bien
puede afirmarse que existe un derecho constitucional a la actualización de las
mesadas pensionales, del cual hace parte el derecho a la actualización del
salario base para la liquidación de la pensión o de la primera mesada
pensional, en esta materia como antes se dijo existe una amplia libertad de
configuración del Congreso de la República, precisamente debido a que el
artículo 48 constitucional señala que incumbe al órgano legislativo establecer
los medios para el cumplimiento de tal fin. Desde esta perspectiva, corresponde
al Legislador señalar los mecanismos idóneos para garantizar este derecho
constitucional. Sin embargo, desde la perspectiva jurisprudencial el problema
siempre ha sido considerado a partir del derecho a la indexación de la
primera mesada pensional, es decir, tanto la jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia, como la de la Corte Constitucional, se han referido a un
instrumento específico para actualizar el salario base de la liquidación de la
mesada pensional: la indexación.
Considera
esta Corporación que los precedentes fijados en materia de tutela resultan
relevantes para subsanar la vulneración de los distintos derechos y principios
constitucionales en juego, máxime cuando en estos casos la jurisprudencia
constitucional ha atendido al criterio utilizado por el Legislador para actualizar
la capacidad adquisitiva de las pensiones.
En
efecto, como se refirió en un acápite precedente de esta decisión, la
indexación es el criterio empleado de manera preferente por el Congreso de la
República para mantener la capacidad adquisitiva de las mesadas pensionales y,
adicionalmente, la Ley 100 de 1993 la prevé específicamente en su artículos 21,
respecto del ingreso base para la liquidación de la pensión de los trabajadores
e igualmente en su artículo 36 respecto del ingreso base para la liquidación de
la pensión de vejez de las personas cobijadas por el régimen de transición
previsto en el mismo estatuto.
Como
antes se anotó, corresponde al Legislador en ejercicio de su libertad de
configuración determinar los mecanismos idóneos para mantener la capacidad
adquisitiva de las pensiones, no obstante, frente a la ausencia de una
previsión legal al respecto, laguna normativa que afecta desfavorablemente a
una categoría determinada de pensionados, aquellos cobijados por el artículo
260 del C. S. T., y que por lo tanto vulnera distintos derechos
constitucionales amén de resultar contraria a principios consagrados en la
Carta de 1991 -tales como el principio de in dubio pro operario, y el
principio de Estado social de derecho- es preciso adoptar un criterio reparador
de la afectación constatada. En esa medida se considera que la indexación, al
haber sido acogida por la legislación vigente para los restantes pensionados,
es un mecanismo adecuado para la satisfacción de los derechos y principios
constitucionales en juego.
Lo
anterior no significa que a indexación sea el único mecanismo idóneo para la
actualización de las mesadas pensionales que pueda implementarse, pues el
Legislador en ejercicio de su libertad de configuración puede acudir a otros
criterios, siempre y cuando garantice el mantenimiento del poder adquisitivo de
las pensiones mediante la actualización de la salario base para su liquidación.
Por
las anteriores consideraciones se declararán exequibles los numerales 1 y 2 del
artículo 260 del C. S. T. en el entendido que el salario base para la
liquidación de la pensión de jubilación de que trata este precepto deberá ser
actualizado con base en la variación del índice de precios del consumidor IPC
certificada por el DANE.
En definitiva esta Corporación ha entendido que la
indexación es un mecanismo idóneo –aunque no el único- para garantizar la
actualización de la primera mesada pensional –o mejor del salario base para
liquidación de esta prestación económica- cuando ha mediado un tiempo
sustancial entre el momento en que el trabajador se retira o es retirado de una
empresa y el reconocimiento de la pensión. Pretensión que como se ha dicho tiene
sustento en el derecho constitucional de los pensionados a mantener el poder
adquisitivo de la pensión y que ha sido protegido tanto en sede de
constitucionalidad como en sede de tutela en numerosas oportunidades.
4. La
procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos que se han
expedido en virtud de las órdenes judiciales proferidas por un juez de tutela.
De conformidad
con el artículo 86 constitucional la acción de tutela sólo procederá cuando el
afectado no cuente con otro medio de defensa judicial, salvo que sea empleada
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. El mandato
constitucional ha de ser interpretado de conformidad con el numeral 1 del
artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, en virtud del cual la existencia del otro
medio de defensa judicial ha de ser apreciado en cada caso concreto en cuanto a
su eficacia, atendiendo a las circunstancias en que se encuentre el
solicitante.
Desde sus
comienzos la Corte Constitucional al pronunciarse sobre estas disposiciones ha
señalado que una de las características más importantes de la acción de tutela
es su carácter subsidiario y residual[5]. Es
decir, no procede como un mecanismo alterno de defensa judicial[6]
y no puede convertirse en un instrumento adicional o supletorio al que se puede
acudir cuando se han dejado de ejercer los medios ordinarios de defensa en su
oportunidad, o cuando se ejercieron extemporáneamente, o para obtener un
pronunciamiento con mayor prontitud sin el agotamiento de las instancias
ordinarias dentro de la jurisdicción correspondiente[7].
Ahora bien, de
la interpretación sistemática de los preceptos antes reseñados la
jurisprudencia constitucional ha sostenido que la simple existencia de otro
medio de defensa no torna en improcedente la tutela, sino que el mismo debe ser
idóneo y eficiente para deparar protección a los concretos intereses de quien
acude a los mismos. Por esta razón en cada caso particular, el juez
constitucional debe hacer un análisis ponderado y razonable en cuanto a la
validez y efectividad del medio alternativo de defensa.
Cuando se
trata de actos administrativos de contenido particular, expedidos en virtud de
las órdenes proferidas por un juez de tutela, en principio las reglas de
procedencia del mecanismo de protección de los derechos fundamentales no
varían, es decir, debido a la existencia de otros medios de defensa judicial
previstos por el ordenamiento jurídico –como la acción de nulidad y
restablecimiento dentro de cuyo trámite cabe la solicitud de suspensión
provisional del acto- habría que examinar en cada caso particular y concreto la
eficacia y la idoneidad del otro medio de defensa judicial para establecer la
procedencia de la acción de tutela.
No obstante, a
los medios judiciales ordinarios se aúna una vía excepcional en estos casos: En
efecto, por tratarse de actos administrativos expedidos para dar cumplimiento a
órdenes contenidas en una sentencia de tutela, proferida a su vez para amparar
derechos fundamentales en juego, cabe la posibilidad de acudir al juez
competente para velar por el cumplimiento del fallo de tutela en el caso que la
Administración no subsane de manera idónea la vulneración constatada por la
autoridad judicial. En otras palabras, como el juez de tutela conserva la
competencia para velar el cumplimiento del fallo, esta competencia se extiende
al examen de las medidas adoptadas por el responsable de la vulneración en
ejecución de las órdenes contenidas  en la sentencia de tutela, pues de no
entenderse así se haría nugatoria la protección constitucional de los derechos
fundamentales ya que no se garantizaría su efectivo restablecimiento.
Se tiene
entonces que la víctima de una vulneración iusfundamental que haya sido amparada
por un juez de tutela, en principio debe acudir ante la autoridad judicial
competente[8] para cuestionar las
medidas adoptadas para la ejecución de la sentencia de tutela cuando considere
que éstas no se ajustan a los parámetros establecidos en la decisión judicial,
aun cuando tales medidas hayan sido adoptadas mediante un acto administrativo.
Así, por otra
parte, ha sostenido reiteradamente esta Corporación, baste citar aquí la
sentencia T-188 de 2002:
“En el evento de presentarse el
desconocimiento de una orden proferida por un juez constitucional, el
sistema jurídico tiene prevista una oportunidad y una vía procesal específica,
con el fin de obtener que las sentencias de tutela se cumplan y, para que
en caso de no ser obedecidas, se impongan sanciones que pueden ser pecuniarias
privativas de la libertad, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 52
y 53 del decreto 2591 de 1991” (negrillas añadidas).
Ahora bien,
aunque como ha reiterado esta Corporación no debe confundirse el incidente de
desacato con el cumplimiento del fallo de tutela[9], pues el
incidente de desacato es un mecanismo para hacer cumplir cualquier orden
proferida por el juez de tutela, no sólo las contenidas en la sentencia, y por
otra parte las medidas que puede adoptar el juez de tutela para hacer cumplir
una sentencia no se agotan en el trámite de dicho incidente, no cabe duda que
el incidente de desacato es un instrumento idóneo para hacer cumplir las
órdenes contenidas en una sentencia de tutela.
Por lo tanto,
cuando la víctima de una vulneración iusfundamental considera que su derecho no
ha sido adecuadamente restablecido porque no se ha cumplido cabalmente la orden
proferida judicialmente, además de solicitar el cumplimiento del fallo ante el
juez que conoció el caso en primera instancia puede  promover el incidente de
desacato con el propósito que esta misma autoridad judicial examine las
actuaciones de la entidad responsable de la reparación de la lesión
iusfundamental y determine el alcance del cumplimiento.
Al respecto, en la sentencia T-088 de 1999, esta
Corporación precisó:
“El incidente respectivo, al que se ha referido esta Corporación en
varios fallos, tiene lugar precisamente sobre la base de que alguien alegue
ante el juez competente que lo ordenado por la autoridad judicial con miras al
amparo de los derechos fundamentales no se ha ejecutado, o se ha ejecutado de
manera incompleta o tergiversando la decisión del fallador.
Ese
es cabalmente el punto objeto de controversia dentro del aludido procedimiento
incidental, razón suficiente para considerar que no cabe al respecto una vía
judicial distinta, menos aún la de una nueva acción de tutela, que por
definición no procedería en cuanto se tendría al alcance del interesado otro
medio  -y muy eficaz- de defensa judicial.
Pero
además, admitir la posibilidad de que en un nuevo juicio de amparo volvieran a
ser verificados aquellos hechos que constituyeron en su momento el motivo de
decisión plasmado en un fallo de tutela precedente, conduciría ni más ni menos
a reabrir un debate ya concluido, con claro desconocimiento del principio de la
cosa juzgada. No es posible, entonces, volver a plantear los fundamentos de
hecho y de derecho que se examinaron en la primera tutela ni convertir el
incidente de desacato en un pretexto para ello.
No se descarta, por supuesto, que en la actuación judicial que
termina accediendo o no a imponer las sanciones por desacato hayan incurrido
los jueces en vías de hecho susceptibles, en cuanto tales, de la acción de
tutela. Pero esa eventualidad resulta ser
extraordinaria y requiere, como lo ha sostenido reiteradísima jurisprudencia de
esta Corporación, la prueba incontrovertible de un comportamiento judicial a
todas luces contrario al ordenamiento jurídico, y la certidumbre de que al
respecto no existe otro medio eficaz de defensa judicial.
No admite la Corte como plausible la posibilidad de la "cascada
de tutelas", menos en relación con asuntos claramente definidos por las
instancias competentes, pues ello comportaría
innecesario y peligroso factor de perturbación en la actividad judicial y en la
misma función de defensa de los derechos fundamentales.” (Negrilla fuera del texto original).
Sólo cuando excepcionalmente el juez encargado del cumplimiento del
fallo y del trámite del incidente de desacato no adopta las medidas necesarias
para restablecer los derechos vulnerados sería procedente acudir a la acción de
tutela, pues como ha dicho esta Corporación “en el caso de desacato,
opera la misma regla general de improcedencia de la acción de tutela contra
tutela, salvo que en el trámite de ellas se presente una vía de hecho que afecte
derechos constitucionalmente protegidos. En estos excepcionales
casos, el juez constitucional puede romper esta regla general y conceder la
protección pedida”[10].
5. El examen del caso concreto.
Como se
recapituló en el acápite inicial de las Consideraciones de presente
providencia, el Sr. Parra Villalobos impetró inicialmente una acción de tutela
contra la Caja Agraria en Liquidación mediante la cual reclamó la indexación de
su primera mesada pensional. Esta acción fue fallada mediante sentencias
proferidas por las salas jurisdiccionales
disciplinarias del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, en
primera instancia, y del Consejo Superior de la Judicatura, en segunda
instancia; decisiones que concedieron el amparo solicitado y ordenaron al ente
demandado indexar la primera mesada pensional del actor. Esta orden fue
cumplida por medio de la Resolución No.04820 de 2006, acto administrativo en el
cual se indexó la prestación en cuestión desde 1976 hasta 1988, se actualizó la
mesada pensional indexada hasta el año 2006, y se ordenó pagar al demandante el
retroactivo debido desde el 20 de junio de 2000 así como girar los aportes en
materia de salud a la entidad promotora de salud seleccionada por el pensionado
a través del Consorcio FOPEP. En desacuerdo con la fórmula utilizada por la
Caja Agraria en liquidación para indexar su mesada pensional, al igual que con
los descuentos en salud que se hicieron de la suma pagada como retroactivo el
Sr. Parra Villalobos promovió un incidente de desacato en contra de la Caja
Agraria en Liquidación, no obstante el Consejo Seccional de la Judicatura de
Cundinamarca y el Consejo Superior de la Judicatura encontraron que la entidad
estatal había dado fiel cumplimiento a las órdenes de tutela proferidas y
denegaron la apertura del incidente. Razón por la cual Carlos Eusebio Parra
Villalobos impetra una segunda acción de tutela esta vez dirigida contra la
Resolución No.04820 de 2006, esto es contra el acto administrativo expedido por
la Caja Agraria en Liquidación en cumplimiento de las sentencia de tutela que
ampararon su derecho a la indexación de la primera mesada pensional, igualmente
solicita la devolución de los aportes descontados por el FOPEP del monto del
retroactivo reconocido en la Resolución 04820 de 2006, en favor de la EPS
SALUDCOOP, de ASOAGRO y de CREDICOOP Caja Cooperativa.
Se tiene
entonces que el demandante realmente impetra una segunda acción de tutela para
intentar revivir una discusión jurídica que finalizó cuando los órganos
judiciales encargados de velar por el cumplimiento del fallo decidieron denegar
la solicitud de apertura del incidente de desacato por él promovido.
En efecto,
aunque el Sr. Parra Villalobos en la nueva solicitud de amparo alegue dirigir
sus reclamos de manera exclusiva contra la Resolución No.04820 de 2006, dicho
acto administrativo fue expedido por la Caja de Crédito Agrario Industrial y
Minero en liquidación en cumplimiento de las órdenes proferidas por las salas
disciplinarias administrativas del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca
en primera instancia y del Consejo Superior de la Judicatura en segunda
instancia y, adicionalmente, los jueces de tutela se pronunciaron sobre el cumplimiento
de sus decisiones cuando examinaron la resolución ahora impugnada y decidieron
no abrir a trámite el incidente de desacato propuesto por el demandante, porque
consideraron que la entidad accionada –la Caja Agraria en liquidación- había
dado pleno cumplimiento a las órdenes proferidas en los fallos de tutela
relacionadas con la indexación de la primera mesada pensional.
En esa
medida encuentra esta Sala de Revisión que la pretensión del actor de revisar
la indexación de la mesada pensional efectuada mediante la Resolución No.04820
de 2006, es un intento de revivir un asunto que fue objeto de un
pronunciamiento previo en sede de tutela y por lo tanto no puede volver a ser
examinado pues ya fue resuelto de manera definitiva por las autoridades
judiciales competentes; máxime cuando el Sr. Parra Villalobos no funda su nueva
solicitud de amparo en actuaciones vulneradoras de sus derechos fundamentales
que hubieran tenido lugar en el trámite del incidente de desacato o en el
incumplimiento de las órdenes proferidas por los jueces que conocieron el
trámite de la tutela inicial.
A lo
anterior se añade que las decisiones emitidas por los tribunales en el trámite
de la primera tutela impetrada se ajustan a la jurisprudencia constitucional en
materia de la indexación de la primera mesada pensional y el acto
administrativo atacado a su vez da fiel cumplimiento a las órdenes adoptadas
por las autoridades judiciales en cuestión.
Resta por
analizar las pretensiones dirigidas al reembolso de las sumas descontadas por
el FOPEP cuando le fue reconocido el retroactivo ordenado en la Resolución
No.04820 de 2006. Al respecto considera esta Sala de Revisión que le cabe razón
al juez de primera instancia quien sostuvo que el demandante cuenta con otro
medio de defensa judicial para hacer este reclamo –éste si originado en un
hecho nuevo ocurrido con ocasión del cumplimiento del fallo de tutela- a saber:
las acciones ante la jurisdicción ordinaria laboral. Adicionalmente encuentra
esta Sala que tal mecanismo es idóneo y eficaz para adelantar la controversia
sobre la devolución de las sumas que el actor considera descontadas de manera
injustificada y tampoco se está ante los supuestos que configuran un perjuicio
irremediable, que hiciera procedente de manera transitoria el amparo
constitucional solicitado.
III. DECISIÓN.
Con
fundamento en las consideraciones expuestas en precedencia, la Sala Octava de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. LEVANTAR la suspensión de términos decretada para decidir el presente asunto.
Segundo.
CONFIRMAR, por las razones expuestas en la presente
decisión, la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior de
Distrito Judicial de Bogotá el dieciocho (18) de diciembre de dos mil siete
(2007), en la acción de tutela impetrada por Carlos Eusebio Parra Villalobos contra
la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero en liquidación.
Tercero.
Por Secretaría General líbrense las comunicaciones
previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado Ponente
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] En efecto debido a su indeterminación normativa y
semántica, este precepto puede ser interpretado en diversos sentidos. Así puede
entenderse que la expresión “recursos destinados a pensiones” hace referencia a
los recursos que financian el sistema de seguridad social en pensiones, tanto
los recursos públicos como los recursos depositados en los fondos privados, y
por lo tanto el mandato de actualización tendría por objeto garantizar el
mantenimiento de la capacidad adquisitiva de tales recursos considerados como
partidas globales; pero la misma expresión puede ser entendida de una manera
mucho más individualizada y concreta, es decir, como las mesadas pensionales, y
en esa medida el mandato del artículo 48 iría dirigido a establecer legalmente
mecanismos específicos de actualización de estas obligaciones dinerarias. La
jurisprudencia constitucional ha acogido ambas posibilidades y ha sostenido que
el artículo constitucional en comento prevé el incremento periódico de las
pensiones pero también se refiere a la totalidad de los recursos destinados a
financiar el sistema de seguridad social en pensiones. Así por ejemplo en la
sentencia C-630 de 2006 la garantía de una rentabilidad mínima de las
cotizaciones depositadas en las cuentas de ahorro pensional individual prevista
en el Art. 101 de la Ley 100 de 1993, “es uno de los posibles medios, aunque no
el único, que consagra la regulación legal del Sistema de Seguridad Social
Integral para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder
adquisitivo constante, como lo exige el Art. 48 superior”; en el mismo sentido
se ha entendido que las previsiones legales que ordenan la actualización
periódica de las pensiones son una realización de este mandato constitucional.
Por otra parte la jurisprudencia ha reiterado que el derecho a la actualización
de las mesadas pensionales encuentra fundamento también en el artículo 48
constitucional y en esta medida se adopta la segunda interpretación a la que se
ha hecho referencia (Ver sentencia SU-120 de 2003, T-906 de 2005 entre otras).
[2] Así por ejemplo en la sentencia C-569 de 1996 sostuvo
esta Corporación: “El Estado debe garantizar el reajuste periódico de las
pensiones y que los recursos en este campo mantengan su poder adquisitivo (CP.
arts. 48 y 53). Sin embargo, lo cierto es que la concesión de estos reajustes
debe tener en cuenta una realidad de gran trascendencia en este examen: los
recursos económicos para satisfacer ese pago de las pensiones no son infinitos
sino que son limitados. Por ello, la Corte tiene bien establecido que, dentro
de ciertos límites, el Legislador tiene cierta libertad para determinar el
monto y los alcances de estos reajustes a fin de lograr el mejor uso de los
recursos en este campo”.
[3] Sentencia C-862 de 2006, f. j.
4.
[4] Ver entre otras la sentencias
SU-120 de 2003, T-1169 de 2003, T-663 de 2003, T-805 de 2004, T-815 de 2004,
T-098 de 2005.
[5] Ver las siguientes
sentencias: T-408 de 2002,  T-432 de 2002, SU-646 de 1999 y T-007 de 1992.
[6] Sobre el tema, en la sentencia T-1022 de 2002, se
indicó: “Esta característica pretende mantener incólume las competencias que
de acuerdo a la naturaleza de cada asunto la Constitución y a ley consagran
para las distintas jurisdicciones.  Sostener lo contrario, esto es, la
cobertura absoluta e indiscriminada de la acción de tutela para la protección
de derechos de cualquier índole, ocasionaría la deslegitimación del amparo
constitucional y rompería la estructura funcional del ordenamiento jurídico,
presupuesto del Estado Social y Democrático de Derecho”.
[7] Sobre el tema,
pueden consultarse, entre otras, las siguientes sentencias: T-329 de 1996,
T-026 de 1997, T-272 de 1997, T-273 de 1997, T-331 de 1997, T-235 de 1998,
T-414 de 1998, T-057 de 1999 y T-618 de 1999.
[8] Cabe
recordar que la autoridad judicial encargada de hacer cumplir la sentencia de
tutela es el juez de primera instancia, aun cuando el amparo haya sido
concedido por el juez de segunda instancia o incluso por la Corte
Constitucional en sede de revisión.
[9] Ver entre otras las
sentencias T-733 de 2003, T-458 de 2003 y T-632 de 2006.
[10] Sentencia T-533 de 2003.