T-385-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-385/12
ACCION DE TUTELA PARA EL RECONOCIMIENTO DE
INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE LA PENSION DE VEJEZ-Reiteración de jurisprudencia
SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION
CONSTITUCIONAL E INDEMNIZACION SUSTITUTIVA-Caso
en que demandante se encuentra en estado de debilidad manifiesta/SUJETOS DE
ESPECIAL PROTECCION CONSTITUCIONAL-Procedencia excepcional de la acción de tutela
contra actos administrativos en materia pensional
PENSION DE VEJEZ-Facultad de recibir devolución de saldos o
indemnización sustitutiva cuando se ha cumplido la edad y no los demás
requisitos
INDEMNIZACION SUSTITUTIVA-Derecho suplementario para quienes no
logran acreditar los requisitos para obtener la pensión
INDEMNIZACION SUSTITUTIVA-Finalidad
INDEMNIZACION SUSTITUTIVA-Derecho irrenunciable e imprescriptible
Esta Corporación ha sostenido que existen
algunas circunstancias en las que la solicitud del amparo en materia pensional
resulta procedente, a pesar de que ésta haya sido presentada después de un
tiempo considerable desde la amenaza o afectación del derecho fundamental
INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE PENSION DE VEJEZ-Artículo 37 de la
Ley 100/93
NORMAS LABORALES Y DE SEGURIDAD SOCIAL-Son de orden público en tanto responden a
intereses generales y necesidades primordiales para la sociedad
Referencia: expediente T-3371565
Acción de tutela interpuesta por Álvaro Hernando García Luna en contra de
la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. en liquidación.
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá,
D.C., veinticinco (25) de mayo de dos mil doce (2012)
La Sala
Quinta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Jorge Iván Palacio
Palacio, Nilson Pinilla Pinilla y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo de
tutela dictado por el Juzgado 38 Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá en
la acción de tutela instaurada por Álvaro Hernando García Luna en contra de la
Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. en liquidación.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
El 25 de noviembre de 2011, el señor Álvaro Hernando García Luna,
mediante apoderado, promovió acción de tutela en contra de la
Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. en liquidación por considerar
vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso administrativo, a la
seguridad social, a la salud y a la protección especial de las personas de la
tercera edad.
1.1.
El accionante sostiene que nació el 12 de diciembre de 1927, por lo que
al momento de presentar la demanda de tutela contaba con 83 años.
1.2.
Afirma que se desempeñó como funcionario público en la
Registraduría Nacional del Estado Civil en los siguientes periodos:
Fecha
Días laborados
21/08/1950-30/12/1958
3.010
30/04/1972-30/10/1972
181
04/12/1972-03/12/1974
615 (105
deducidos)
Total días
3.806
Total semanas
543
1.3.
El 8 de julio de 2008 solicitó ante Cajanal el reconocimiento de la
indemnización sustitutiva de vejez. Sin embargo, a través de la
Resolución 11799 del 24 de marzo de 2009 fue negada la prestación bajo el
argumento de que antes del 1° de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de
la Ley 100 de 1993, no se preveía dicho reconocimiento.
1.4.
Destaca que por su avanzada edad le es imposible acceder al mercado
laboral con el fin de obtener ingresos para atender sus necesidades básicas.
1.5.
Igualmente, señala que el medio ordinario de defensa judicial no resulta
idóneo ni eficaz para la defensa de sus derechos fundamentales teniendo en
cuenta su edad, la duración del trámite y la falta de recursos económicos, por
lo que resultaría desproporcionado y excesivamente gravoso someterse a él.
1.6.
Considera que la decisión de negar la prestación es ilegal y no se
ajusta al ordenamiento jurídico ya que desconoce la condición de afiliado respecto
al sistema general de pensiones.
1.7.
Establece que de no ordenarse el amparo se estaría frente a un perjuicio
irremediable en tanto se le privaría de los medios que requiere para su
subsistencia.
Por consiguiente, pide que se tutelen sus derechos
fundamentales y se ordene el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de
la pensión de vejez, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable.
2. Contestación de la entidad accionada
El gerente liquidador de Cajanal E.I.C.E. manifestó que el
accionante podía acudir ante la jurisdicción ordinaria en busca de lo
pretendido. En ese sentido, señaló que la tutela es una herramienta de
naturaleza excepcional y subsidiaria por lo que escapa de la competencia del
juez constitucional el reconocimiento de derechos prestacionales.
Por último, resaltó que la entidad “actuó en estricto
cumplimiento de la normatividad que regula este tipo de procedimientos, velando
en todo momento por las garantías y derechos del aquí accionante”.
II. DECISIÓN JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN
En sentencia del 13 de diciembre de 2011, el Juzgado 38
Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá decidió negar el amparo solicitado
al considerar que el accionante no agotó la vía gubernativa y dejó transcurrir
más de dos años y medio para formular la acción, razón por la cual no se cumple
el requisito de inmediatez.
Igualmente, expuso que “no puede adelantar un análisis
sobre el tema, pues sería tanto como asumir el rol de la segunda instancia,
para controvertir lo resuelto por la administración, acción que
indiscutiblemente escapa de la órbita del juez constitucional, porque, como ya
se dijo, en función de la acción de tutela, no es posible resolver sobre la
vigencia de un derecho o prerrogativa, porque el fin de esta vía es el de
proteger los existentes, que no decidir sobre la existencia de los mismos”.
III. PRUEBAS
De las
pruebas que obran en el expediente se destacan:
·
Copia simple de la cédula de ciudadanía (folio 10).
·
Copia simple de la
Resolución 11799 del 24 de marzo de 2009 (folios 11
a 13)
·
Poder especial otorgado por el accionante (folio 14)
IV. CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Sala
es competente para revisar el fallo materia de revisión, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema jurídico
Corresponde
a esta Sala de Revisión determinar si una entidad del Sistema General de
Pensiones vulnera los derechos fundamentales al debido proceso administrativo,
a la seguridad social, a la salud y a la protección especial de las personas de
la tercera edad al negar el reconocimiento de una indemnización sustitutiva con
fundamento en que el afiliado realizó las cotizaciones al sistema de seguridad
social con anterioridad a la expedición de la
Ley 100 de 1993.
Para
abordar este problema jurídico, se precisará la jurisprudencia constitucional
respecto de: (i) el derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de
vejez y (ii) la procedencia excepcional de la acción de tutela en relación con
actos administrativos en materia pensional. Con base en ello, (iii) se
procederá a revisar el caso concreto.
3. El derecho a la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez
El artículo 48 constitucional le atribuye a la seguridad social una
doble naturaleza; la primera, como servicio público de obligatoria prestación
por el Estado y de los particulares autorizados y, la segunda, como un derecho
garantizado a todos los ciudadanos. Adicionalmente, se consagró como un derecho
irrenunciable de especial protección constitucional.
Ahora bien, el legislador, mediante la
Ley 100 de 1993, organizó el Sistema General de Seguridad Social como un “conjunto
de instituciones, normas y procedimientos, de que disponen la persona y la
comunidad para gozar de una calidad de vida, mediante el cumplimiento
progresivo de los planes y programas que el Estado y la sociedad desarrollen
para proporcionar la cobertura integral de las contingencias, especialmente las
que menoscaban la salud y la capacidad económica, de los habitantes del
territorio nacional, con el fin de lograr el bienestar individual y la
integración de la comunidad”[1].
Igualmente, dispuso que estaría conformado por los regímenes generales
establecidos para (i) pensiones; (ii) salud; (iii) riesgos profesionales y (iv)
los servicios complementarios que se definan en la ley[2].
De forma específica, el sistema pensional tiene como fin garantizar el
amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la
muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se
determinan en dicha ley[3].
Precisamente, el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 estableció la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez, en los siguientes términos:
“Las
personas que habiendo cumplido la edad para obtener la pensión de vejez no
hayan cotizado el mínimo de semanas exigidas, y declaren su imposibilidad de
continuar cotizando, tendrán derecho a recibir, en sustitución, una
indemnización equivalente a un salario base de liquidación promedio semanal
multiplicado por el número de semanas cotizadas; al resultado así obtenido se
le aplica el promedio ponderado de los porcentajes sobre los cuales haya
cotizado el afiliado.”
Al respecto, la Corte ha sostenido que se trata de un derecho
suplementario para quienes no logran acreditar los requisitos para obtener la
pensión[4].
Además, ha resaltado que su finalidad es la de “recibir una compensación en
dinero por cada una de las semanas cotizadas al sistema de seguridad social y
que tiene como finalidad hacer efectivo el mandato constitucional que impone al
Estado el deber de garantizar a todas las personas el derecho a la seguridad
social”[5].
Ahora bien, esta Corporación ha advertido que la mencionada prestación
debe ser reconocida aún a las personas que realizaron aportes con anterioridad
a la entrada en vigencia del Sistema de Seguridad Social. Entre otras, ha
realizado las siguientes consideraciones:
I.
En virtud de los principios de eficiencia y continuidad del servicio, la
Ley 100 de 1993 estableció el reconocimiento de los periodos cotizados con
anterioridad a su entrada en vigencia, con el fin de cumplir los requisitos
para acceder a las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes[6].
De este modo, el literal f) del artículo 13 de la
Ley 100 de 1993 señala que “para el reconocimiento de las pensiones y
prestaciones contempladas en los dos regímenes, se tendrán en cuenta la suma de
las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la presente Ley, al
Instituto de Seguros Sociales o a cualquier caja, fondo o entidad del sector
público o privado, o el tiempo de servicio como servidores públicos, cualquiera
sea el número de semanas cotizadas o el tiempo de servicio”.
Adicionalmente, el artículo 2° del Decreto 1730 de 2001[7]
prescribe que al momento de realizar la estimación pecuniaria del monto de la
indemnización sustitutiva reclamada es preciso tomar en consideración la
totalidad de las semanas cotizadas, “aún las anteriores a la
Ley 100 de 1993”.
II.      La
Corte ha afirmado que las normas laborales y de seguridad social son de orden
público en tanto responden a intereses generales y necesidades primordiales
para la sociedad. Por ello, se deben aplicar a las situaciones vigentes o en
curso al momento en el que entraron a regir; sin embargo, no tienen efecto
retroactivo, es decir, no afectan aquellas situaciones jurídicamente
consolidadas. En este sentido, ha recordado los artículos 14 del Código
Sustantivo del Trabajo y 11 de la Ley 100 de 1993:
“Las
disposiciones legales que regulan el trabajo humano son de orden público y, por
consiguiente, los derechos y prerrogativas que ellas conceden son
irrenunciables, salvo los casos expresamente exceptuados por la ley.”
“El Sistema
General de Pensiones consagrado en la presente ley, se aplicará a todos los
habitantes del territorio nacional, conservando y respetando, adicionalmente
todos los derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos
y establecidos conforme a disposiciones normativas anteriores, pactos, acuerdos
o convenciones colectivas de trabajo para quienes a la fecha de vigencia de
esta ley hayan cumplido los requisitos para acceder a una Pensión o se
encuentren pensionados por jubilación, vejez, invalidez, sustitución o
sobrevivientes de los sectores público, oficial, semioficial en todos los
órdenes del régimen de Prima Media y del sector privado en general”.
III.      Así
mismo, este Tribunal ha manifestado que el derecho a la indemnización
sustitutiva es irrenunciable puesto que emana de la garantía constitucional a
la seguridad social contemplada en el artículo 48 de la
Constitución Política. En consecuencia, la prestación citada es
imprescriptible y puede ser reclamada en cualquier tiempo, siempre que el
interesado haya cumplido la edad para pensionarse y no reúna las cotizaciones
para lograr el reconocimiento de la pensión. Sobre este punto, la
Sentencia T-972 de 2006 sostuvo:
“El derecho
a la indemnización sustitutiva, como las demás prestaciones consagradas en el
sistema general de pensiones, es imprescriptible, en el sentido de que puede
ser reclamada en cualquier tiempo[8].
Así, la indemnización sustitutiva, sólo se sujeta a las normas de prescripción
desde el momento en que ha sido reconocida por la entidad responsable, previa
solicitud del interesado, quien, como se anotó, puede libremente optar bien por
elevar el requerimiento para el reconocimiento de esta prestación, o bien por
continuar cotizando hasta cumplir los requisitos para acceder a la pensión de
vejez.”
IV.
Por otro lado, la Corte ha expresado que las entidades a las que se
realizaron los aportes incurren en un enriquecimiento sin causa cuando deciden
no reconocer la indemnización sustitutiva de quienes cotizaron antes de la
Ley 100 de 1993[9].
El Consejo de
Estado ha adoptado la misma posición[10]
al considerar que si se aceptara la decisión de negar el reconocimiento de la
indemnización sustitutiva se propiciaría un enriquecimiento sin justa causa. En
ese sentido recordó que “el derecho pensional surge de los aportes del
empleado a las entidades de previsión durante un determinado tiempo, de manera
que los referidos aportes constituyen el sustento económico que permite pagar
la pensión”.
Igualmente, la
Alta Corporación manifestó que “en aras de despejar cualquier duda
respecto del reconocimiento de un derecho consagrado en la
Ley 100 de 1993, a una persona que para la fecha en la cual ésta entró en
vigencia no estaba vinculada al servicio público, destaca la
Sala que el legislador no exigió como presupuesto del reconocimiento del
derecho a la indemnización sustitutiva estar vinculado al servicio, ni excluyó
de su aplicación a las personas que estuvieran retiradas del servicio. Si así
lo hubiere hecho, tal disposición sería a todas luces inconstitucional, entre
otras razones, por ser violatoria del derecho a la igualdad contenido en el
artículo 13 de la Carta y desconocer la irrenunciabilidad de los derechos
ciertos e indiscutibles (art. 15 C.S. del T.) y de los beneficios mínimos
establecidos en normas laborales- art. 53 ibídem-, así como la situación más
favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de
las fuentes formales de derecho, la garantía a la seguridad social y la
asistencia a las personas de la tercera edad- art. 46-.”[11]
V.      Por
último, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que el artículo 37 de la
Ley 100 de 1993, por medio del cual se establece la figura de la indemnización
sustitutiva, “no consagró ningún límite temporal a
su aplicación ni condicionó la misma a circunstancias tales como que la persona
hubiera efectuado las cotizaciones con posterioridad a la fecha en que empezó a
regir la Ley 100 de 1993 o que aquél que pretenda acceder a ella hubiere
cumplido la edad para pensionarse bajo el imperio de la nueva normatividad”[12].
Así las cosas, tendrán derecho a solicitar el reconocimiento de
la indemnización sustitutiva de vejez las personas que, independientemente de
haber estado afiliadas al Sistemas Integral de Seguridad Social al momento de
la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, cuentan con la edad exigida pero
no reúnen las semanas de cotización para acceder a la pensión de vejez.
4. Condiciones
de procedencia excepcional de la acción tutela contra actos administrativos en
materia pensional
4.1. El
derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 Constitucional impone a
todas las autoridades judiciales y administrativas la obligación de desarrollar
sus funciones con sujeción a reglas mínimas sustantivas y procedimentales, con
el objeto de hacer efectivos las garantías e intereses de las personas. Así,
este Tribunal ha reconocido que el citado derecho implica una regulación
jurídica que limita materialmente los poderes del Estado y evita que las
autoridades públicas actúen a su arbitrio[13].
Específicamente,
esta Corporación ha indicado que esta garantía se concreta en: “(i) el
conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración,
materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la
autoridad administrativa (ii) que guardan relación directa o indirecta entre
sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y
legal”[14]. Además, ha advertido que de su
aplicación “se desprende que los administrados tienen derecho a conocer las
actuaciones de la administración, a pedir y a controvertir las pruebas, a
ejercer con plenitud su derecho de defensa, a impugnar los actos
administrativos y, en fin, a gozar de todas las garantías establecidas en su
beneficio”[15].
4.2. En lo que se refiere a la procedibilidad de la tutela
contra los actos administrativos, la Corte ha señalado como regla general que
la solicitud de amparo no es el medio adecuado para controvertirlos, puesto que
existen mecanismos administrativos y judiciales para lograrlo. Sin embargo, ha
aceptado su procedencia excepcional, al menos como mecanismo transitorio,
cuando:
“(i) la
actuación administrativa ha desconocido los derechos fundamentales, en especial
los postulados que integran el derecho al debido proceso; y
(ii) los
mecanismos judiciales ordinarios, llamados a corregir tales yerros, no resultan
idóneos en el caso concreto o se está ante la estructuración de la inminencia
de un perjuicio irremediable(…)”[16].
Ahora bien, la
Sentencia T- 571 de 2002 identificó dos eventos en los cuales el acto
administrativo que resuelve una solicitud pensional es contrario a las
garantías propias del debido proceso:
“i. Cuando en
el acto administrativo por medio del cual se define el reconocimiento de una
pensión de jubilación se declara que el peticionario cumple con los requisitos
establecidos por la ley para acceder al status de pensionado pero se le niega
el reconocimiento del derecho por razones de trámite administrativo, por
ejemplo la expedición del bono pensional.
ii. Cuando en
el acto administrativo por medio del cual se define el reconocimiento de la
pensión de jubilación se incurre en una omisión manifiesta al no aplicar las
normas que corresponden al caso concreto o elige aplicar la norma menos
favorable para el trabajador, en franca contradicción con la orden
constitucional del principio de favorabilidad. Por ejemplo, cuando se desconoce
la aplicación de un régimen especial o se omite aplicar el régimen de
transición previsto en el sistema general de pensiones.”
4.3. Con el fin de analizar la afectación del derecho al
debido proceso, esta Corte ha hecho uso de las causales de procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales por tratarse de las formas más
usuales de vulneración. No obstante, ha reconocido que se trata de escenarios
diferentes dado que “la procedencia de la acción de tutela
contra actos administrativos es más estricta que contra decisiones judiciales,
puesto que las controversias jurídicas que generen aquellos deben ser
resueltas, de manera general y preferente, a través de los recursos judiciales
contenciosos”[17]. Al
respecto, la Sentencia T-214 de 2004 señaló:
“Aunque el derecho al debido proceso
administrativo adquirió rango fundamental, ello no significa que la tutela sea
el medio adecuado para controvertir este tipo de actuaciones. En principio, el
ámbito propio para tramitar los reproches de los ciudadanos contra las
actuaciones de la administración es la jurisdicción contenciosa administrativa
quien está vinculada con el deber de guarda y promoción de las garantías
fundamentales. Es en este contexto donde demandados y demandantes pueden
desplegar una amplia y exhaustiva controversia argumentativa y probatoria,
teniendo a su disposición los diversos recursos que la normatividad nacional
contempla. El recurso de amparo sólo será procedente, en consecuencia, cuando
la vulneración de las etapas y garantías que informan los procedimientos administrativos
haya sido de tal magnitud, que los derechos fundamentales de los asociados no
cuentan con otro medio de defensa efectivo. El recurso de amparo, como sucede
en la hipótesis de protección de todos los derechos fundamentales, es
subsidiario y residual, lo que implica que si la persona cuenta con un medio de
defensa efectivo a su alcance o, habiendo contado con el mismo, de manera
negligente lo ha dejado vencer, la tutela devendrá improcedente. En caso de
existir otro medio de defensa, procede la tutela como mecanismo transitorio,
para evitar un perjuicio irremediable”.
4.4. Así las cosas, se vulnerará el debido proceso en lo
administrativo en los siguientes supuestos[18]:
“Defecto orgánico, que
se estructura cuando la autoridad administrativa que profiere el acto objeto de
reproche constitucional carecía absolutamente de competencia para expedirlo. Se
trata, por ende, de una situación extrema, en donde resulta irrazonable
sostener que dicha autoridad estaba investida de la facultad de adoptar la
decisión correspondiente (…)
Defecto procedimental
absoluto, el cual se predica de la actuación administrativa, cuando ha sido
tramitada completamente al margen del procedimiento establecido por el
ordenamiento jurídico. Este vicio tiene carácter cualificado, puesto que para
su concurrencia se requiere que (i) no exista ningún motivo constitucionalmente
válido o relevante que permitiera sobreseer el procedimiento aplicable; (ii)
las consecuencias de ese desconocimiento involucren una afectación verificable
de las garantías constitucionales, en especial del derecho al debido proceso; y
(iii) que el defecto observado no haya sido solucionado a través de los
remedios previstos por la ley para subsanar errores en el procedimiento (…)
Defecto fáctico, que se
demuestra cuando la autoridad administrativa ha adoptado la decisión bajo el
absoluto desconocimiento de los hechos demostrados dentro de la actuación. Este
defecto, al igual que el anterior, tiene naturaleza cualificada, puesto que
para su estructuración no basta plantear una diferencia de criterio
interpretativo respecto a la valoración probatoria que lleva a cabo el
funcionario, sino que debe demostrarse la ausencia de vínculo entre los hechos
probados y la decisión adoptada. Además, el error debe ser de tal magnitud que
resulte dirimente en el sentido del acto administrativo, de modo que de no
haber ocurrido, el acto hubiera tenido un sentido opuesto al adoptado (…)
Defecto material o
sustantivo, el cual concurre cuando la autoridad administrativa profiere el
acto a partir de la aplicación de normas inexistentes, inconstitucionales,
declaradas ilegales por la jurisdicción contenciosa o abiertamente inaplicables
para el caso concreto. La jurisprudencia también ha contemplado que la
interpretación irrazonable de las reglas jurídicas es una causal de
estructuración de defecto sustantivo, evento en el que se exige una radical
oposición entre la comprensión comúnmente aceptada del precepto y su aplicación
por parte de la autoridad administrativa, situación que encuadra en lo que la
doctrina define como interpretación contra legem (…)
Error inducido o vía de
hecho por consecuencia, defecto que se predica cuando la autoridad
administrativa adopta una decisión contraria a los derechos fundamentales de
las partes interesadas, debido a la actuación engañosa por parte de un tercero
(…)
Falta de motivación, que
corresponde a los actos administrativos que no hacen expresas las razones
fácticas y jurídicas que le sirven de soporte. Este defecto ha tenido un
profundo desarrollo por la jurisprudencia constitucional, la cual ha señalado
que la motivación del acto administrativo es un aspecto central para la
garantía del derecho al debido proceso de las partes, puesto que la ausencia de
tales premisas impide expresar cargos de ilegalidad o inconstitucionalidad ante
la jurisdicción contenciosa distintos al de desviación de poder de que trata el
artículo 84 C.C.A., lo que a su vez conlleva una grave afectación, tanto del
derecho de defensa del afectado, como del principio de publicidad propio de la
función administrativa. Esta postura ha llevado a que la jurisprudencia de esta
Corporación haya previsto que incluso en los eventos en que el ordenamiento confiere
a determinadas autoridades administrativas la potestad discrecional para
adoptar ciertas decisiones, tal facultad no puede entenderse como un ámbito
para el ejercicio arbitrario del poder, lo que implica que en ese escenario
también deba hacerse expresa la motivación de la decisión (…)
Desconocimiento del
precedente constitucional vinculante, defecto que ocurre cuando la
autoridad administrativa obra, de forma injustificada, en contravía del
contenido y alcance de los derechos fundamentales que ha realizado, con efectos
obligatorios, la Corte Constitucional(…)
Violación directa de la
Constitución, lo que se predica del acto administrativo que desconoce, de
forma específica, normas de la
Carta Política. Ello se evidencia cuando la
Constitución prevé reglas positivas particulares con efecto inmediato, que
determinan consecuencias jurídicas verificables y, a pesar de ello, la
autoridad desconoce esos mandatos o profiere actos que contradicen las reglas
mencionadas.” (Subraya fuera de texto)
5. Análisis del caso concreto
5.1. Como se explicó, la jurisprudencia de esta Corporación
ha considerado que la acción de tutela no procede, en principio, cuando la
pretensión es el reconocimiento de un derecho pensional. Por ello, esta Sala
pasará a analizar si en el presente asunto opera la tutela como mecanismo
subsidiario ante la inminencia de un perjuicio irremediable y el cumplimiento
del requisito de oportunidad en la presentación de la solicitud de amparo.
5.2. En el caso que nos ocupa, el accionante es un adulto
mayor de 84 años, por lo que merece una especial protección constitucional en
los términos de los artículos 13 y 46 de la
Carta Política. Éstos le imponen al Estado el deber de brindar una protección
especial “a aquellas personas que por su condición económica, física o
mental, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta”, y la
obligación de concurrir, con la colaboración de la sociedad y la familia,
a “la protección y la asistencia de las personas de la tercera edad”.
Por lo anterior, este Tribunal ha sostenido que la
procedencia excepcional de la petición de amparo en los casos de reclamaciones
pensionales se justifica cuando sus titulares son personas de la tercera edad,
puesto que se trata de sujetos que por su condición económica, física o mental
se encuentran en condición de debilidad manifiesta, lo que permite otorgarles
un tratamiento especial y diferencial más digno y proteccionista que el
reconocido a los demás miembros de la comunidad[19].
5.3. La Sala advierte que el actor no interpuso recurso
alguno contra el acto administrativo que le negó la indemnización y que cuenta
con un mecanismo ordinario para lograr el reconocimiento de la indemnización
sustitutiva. Ante esta situación se considera que, de conformidad con lo
sostenido en las sentencias T-411 de 2004[20] y T-888 de
2010[21], resulta necesario estudiar y decidir
el fondo sustantivo de la tutela con el fin de darle primacía al derecho
sustancial sobre el formal. En este sentido, se debe reconocer que el proceso
ante la jurisdicción contencioso administrativa no es idóneo para lograr la
prestación pensional del señor García Luna ya que es posible inferir que para
el momento en que se adopte un fallo definitivo haya ocurrido alguna
circunstancia que impida el goce del derecho[22].
5.4. Ahora bien, contrario a lo expresado por el juez de
instancia, la Corte considera que el presente caso cumple el requisito de
inmediatez porque el derecho a reclamar prestaciones pensionales tiene el
carácter imprescriptible. Adicionalmente, por tratarse de una persona a quien
la vulneración de sus garantías permanece en el tiempo ya que la circunstancia
que afecta su mínimo vital continúa, el principio de inmediatez debe ser objeto
de excepción en el caso particular.
Sobre este último punto resulta necesario reiterar que esta
Corporación ha sostenido que existen algunas circunstancias en las que la
solicitud de amparo en materia pensional resulta procedente, a pesar de que
ésta haya sido presentada después de un tiempo considerable desde la amenaza o
afectación del derecho fundamental. La
Sentencia T-714 de 2011 expuso las siguientes situaciones no taxativas en
presencia de las cuales es posible inaplicar la exigencia de inmediatez:
“(i) la carga de interponer la
acción de tutela en un plazo razonable resulta desproporcionada en atención a
la avanzada edad del peticionario;
(ii) el accionante se encuentra
en circunstancia de debilidad manifiesta por el deterioro ostensible de su
salud[23];
(iii) la decisión en sede de
tutela no afectará los derechos de terceros y el principio de seguridad
jurídica[24]; y
(iv) la conducta del interesado
frente al reconocimiento de sus derechos no ha sido negligente.”
En ese orden de ideas, las condiciones personales del
demandante exigen la intervención del juez constitucional con
el fin de proteger los derechos fundamentales del actor y evitar la ocurrencia
de un perjuicio irremediable.
5.5. Una vez planteadas las cuestiones preliminares, la
Corte procederá a estudiar el fondo de la petición de amparo. En el presente
caso, la entidad accionada negó el reconocimiento de la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez solicitada por el señor García Luna, debido
que ésta “fue creada para el servidor público por la
Ley 100/93 y reglamentada por el decreto 1730 de 2001, no es posible ordenar
el reconocimiento de esta indemnización a la peticionaria (sic) toda vez que su
retiro se efectuó con anterioridad a la vigencia de la
Ley 100 de 1993, pues de hacerlo se estaría concediendo a la ley efecto retroactivo,
hecho éste que no está permitido por las normas legales vigentes, y además a la
fecha de retiro no cumplió con el requisito de edad exigido, razón por la cual
se niega la prestación solicitada”[25].
5.5. La Sala encuentra acreditado, por un lado, que el
accionante prestó sus servicios a la
Registraduria Nacional del Estado Civil de forma discontinua entre 1950 y
1974 y aportó lo correspondiente a 3.806 días (fl. 11). Por otro, se demostró
que para el 8 de julio de 2008, fecha en la que pidió la indemnización
sustitutiva, contaba con 81 años (fl. 10 y 11).
Así las cosas, a partir de los presupuestos fácticos y las
reglas jurisprudenciales anotadas, la Corte considera que la
Resolución 11799 del 24 de marzo de 2009, proferida por Cajanal es manifiestamente contraria al derecho fundamental al debido
proceso. Ello debido al defecto sustantivo por indebida interpretación en el
que incurre al no aplicar el artículo 37 de la
Ley 100 de 1993 a la solicitud de prestación pensional presentada por el
accionante, tal y como lo ha reconocido de forma reiterada esta Corporación[26] y el Consejo de Estado[27].
De forma específica, la entidad accionada realizó una
errada interpretación de la citada norma al considerar que la indemnización
sustitutiva no era procedente para quienes no habían aportado después de la
entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social. Como se mencionó
(apartado 3), dicha prestación es la forma con la que cuenta el afiliado que
cumplió con el requisito de edad pero no el de cotizaciones para obtener una
compensación por los aportes al Sistema, sin importar la fecha en la que fueron
efectuados.
Lo anterior, puesto que las normas que regulan la materia
son de (i) orden público; (ii) el literal f del artículo 13 de la
Ley 100 de 1993 y el artículo 2 del Decreto 1730 de 2001 señalan que al
momento de reconocer la referida prestación se deberán tener en cuenta la
totalidad de semanas cotizadas, incluidas las anteriores a la
Ley 100 de 1993; (iii) este derecho es irrenunciable y como consecuencia
imprescriptible; (iv) que no reconocerlo propiciaría un enriquecimiento sin
justa causa a favor de la entidad que ha recibido los aportes del afiliado; y
que (v) el artículo 37 de la
Ley 100 de 1993, no consagró ningún limite temporal a su aplicación, ni
condicionó la misma a circunstancias tales como que la persona haya efectuado
las cotizaciones con posterioridad a la fecha en que empezó a regir la
Ley 100 de 1993.
En consecuencia, debido a que se
comprobó que el señor Álvaro Hernando García Luna cotizó a Cajanal 3.806 días y
que la indemnización sustitutiva correspondiente fue negada con fundamento en
el hecho indicado, la Sala procederá a revocar la decisión de instancia y, en
su lugar, concederá el amparo judicial de los derechos fundamentales al debido
proceso administrativo, a la seguridad social, a la salud y a la protección
especial de las personas de la tercera edad.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Quinta de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia proferida el 13 de diciembre de 2011 por el Juzgado 38
Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá dentro de la acción de tutela
instaurada por Álvaro Hernando García Luna en contra de la
Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. en liquidación. En su lugar, CONCEDER
el amparo de los derechos constitucionales al debido
proceso administrativo, a la seguridad social, a la salud y a la protección
especial de las personas de la tercera edad al peticionario.
SEGUNDO.- DECLARAR
SIN VALOR NI EFECTO ALGUNO la Resolución 11799 del 24 de marzo de
2009 proferida por la
Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E., en liquidación.
TERCERO.- ORDENAR
a Cajanal E.I.C.E. en liquidación o la entidad encargada del trámite de sus
solicitudes pensionales que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la notificación de esta decisión, emita acto administrativo en el
que reconozca la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez al señor
Álvaro Hernando García Luna. Se advierte que el proceso de pago no podrá
superar el término de treinta días calendario.
LÍBRESE
por Secretaría la
comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, y cúmplase.
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
Con aclaración
de voto
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con aclaración
de voto
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
ACLARACIÓN DE
VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
A LA SENTENCIA
T-385/12
CON PONENCIA DEL MAGISTRADO JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO, MEDIANTE LA CUAL CONCEDER EL AMPARO DE LOS DERECHOS
CONSTITUCIONALES AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO, A LA SEGURIDAD SOCIAL, A LA
SALUD Y A LA PROTECCIÓN ESPECIAL DE LAS PERSONAS DE LA TERCERA EDAD AL
PETICIONARIO.
Referencia:
Expediente
T-3.371.565
Problema jurídico
planteado en la sentencia: ¿Si una entidad del Sistema General de
Pensiones vulnera los derechos fundamentales al debido proceso administrativo,
a la seguridad social, a la salud y a la protección especial de las personas de
la tercera edad al negar el reconocimiento de una indemnización sustitutiva con
fundamento en que el afiliado realizó las cotizaciones al sistema de seguridad
social con anterioridad a la expedición de la Ley 100 de 1993?
Motivo del
Salvamento: Estimo que se debió realizar un análisis específico de
la procedencia en el caso concreto de la acción de tutela contra actos
administrativos, pues en éste se expone una vulneración del derecho al debido
proceso por la causal específica de defecto sustantivo.
Aclaro el voto en la Sentencia T-385 de 2012, acogida por la
mayoría de la Sala Quinta de Revisión, porque a pesar de estar de acuerdo con
la decisión del caso concreto, estimo que se debió realizar un análisis
específico de la procedencia en el caso concreto de la acción de tutela  contra
actos administrativos, pues en éste se expone una vulneración del derecho al
debido proceso por la causal específica de defecto sustantivo.
1.
ANTECEDENTES DE LA SENTENCIA T-385 DE 2012
En el presente fallo la Sala abordó la
solicitud que elevó (a través de apoderado) el señor Álvaro Hernando García
Luna en contra de Cajanal, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales
al debido proceso administrativo, a la seguridad social, a la salud y a la
protección especial de las personas de la tercera edad.
Refirió el actor que tiene 83 años de
edad y que el 8 de julio de 2008 solicitó ante Cajanal el reconocimiento de la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, la cual le fue negada
mediante resolución del 24 de marzo de 2009, bajo el argumento de que antes del
1o de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de
1993, no se preveía el reconocimiento de la prestación solicitada por el actor.
Alega el actor que la decisión de negar el reconocimiento de la pensión
sustitutiva es ilegal y no se ajusta al ordenamiento jurídico, ya que
desconoce, por una parte, su avanzada edad para acceder al mercado laboral, y
por otra, que el medio ordinario de defensa judicial no es idóneo ni eficaz
para la defensa de sus derechos fundamentales, ya que el trámite resultaría
desproporcionado y excesivamente gravoso.
En la sentencia se analizó la
jurisprudencia en lo referente al derecho a la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez y se señaló que la mencionada prestación debe ser reconocida
aún a las personas que realizaron aportes con anterioridad a la entrada en
vigencia del sistema de Seguridad Social. En consecuencia, revocó los fallos de
instancia que negaron el amparo solicitado por el accionante.
2.
FUNDAMENTOS DE LA ACLARACIÓN
Teniendo en cuenta los hechos relatados
precedentemente, aclaro el voto a pesar de estar de acuerdo con la decisión
adoptada por la mayoría de la Sala, por los siguientes motivos:
En primer lugar, se debió realizar
un análisis específico de la procedencia en el caso concreto de la acción de
tutela contra actos administrativos, pues en éste se expone una vulneración del
derecho al debido proceso por la causal específica de defecto sustantivo
En segundo lugar, la ponencia en el
caso concreto habla acerca de la especial protección constitucional que merece
el actor por ser un adulto mayor, puesto que tiene 84 años de edad. Respecto de
esta afirmación, considero necesario desarrollar más a fondo el tema de la
especial protección constitucional que tienen las personas de la tercera edad
y, que  nuestra Carta en el artículo 46, ordena perentoriamente al Estado "...concurrir
para la protección y la asistencia de la tercera edad..., hasta el punto de...
garantizarles
los servicios de la seguridad social integral.". Razón por la cual
considero esencial el desarrollo de dicha situación de protección.
Por último, considero que
además de ordenar a la entidad accionada reconocer la indemnización sustitutiva
de la pensión de vejez al señor Álvaro Hernando García, la orden debe decir "RECONOZCA Y
PAGUE" la indemnización sustitutiva a favor del accionante.
De esta manera, expongo las razones que
me llevan a aclarar el voto con respecto a las consideraciones que se adoptaron
en el asunto de la referencia.
Fecha
ut supra,
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
[1] Ley 100 de 1993, preámbulo.
[2] Ibíd., artículo 8.
[3] Ibíd., artículo 10.
[4] Sentencia T-505 de 2011.
[5] Sentencia T-505 de 2011.
[6] Sentencia T-505 de 2011.
[7] “Por medio del cual se reglamentan los
artículos 37, 45 y 49 de la Ley 100 de 1993 referentes a la
Indemnización Sustitutiva del Régimen Solidario de Prima Media con Prestación
Definida.”
[8] Sobre la imprescriptibilidad de los derechos prestacionales de la
seguridad social en pensiones y la posibilidad de reclamarlas en cualquier
tiempo ver, entre otras, las Sentencias C-230 de 1998 y C-624 de 2003.
[9] Ver, entre otras, sentencias T-850 de 2008, T-849 de 2009 y T-799
de 2010.
[10] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Segunda-Subsección "A". Sentencia del 26 de octubre de 2006,
Rad. 4109 -04. Postura reiterada en la providencia del 14 de agosto de 2008, Rad. 7257
-05.
[11] En esa ocasión, el Consejo de Estado estudió el caso de un
ciudadano que prestó sus servicios a la rama judicial durante más de 17 años,
por períodos discontinuos, comprendidos entre el 4 de febrero de 1956 y el 6 de
octubre de 1983, lapso durante el cual se efectuaron los respectivos aportes
legales con destino a Cajanal. Bajo la vigencia de la
Ley 100 de 1993, el reclamante cumplió la edad de retiro forzoso, por lo que
resultaba imposible su vinculación al servicio. El demandante solicitó la
nulidad de las resoluciones, proferidas por Cajanal, que le negaron el reconocimiento
de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez bajo el argumento de que
se trataba de una prestación aplicable únicamente al sector privado ya que la
entidad demandada no recibía cotizaciones ni estaba encargada de reconocer
pensiones de vejez. A título de restablecimiento del derecho pidió que se
ordenara el pago de la indemnización sustitutiva.
[12] Sentencia T-1088 de 2007.
[13] Sentencia T-982 de 2004.
[14] Sentencia T-552 de 1992.
[15] Sentencia T-746 de 2005.
[16] Sentencia T-076 de 2011.
[17] Sentencias T-076 de 2011.
[18] Estos supuestos se encuentran en la
Sentencia T-076 de 2011, que los reformuló para el caso del amparo contra
actos administrativos, a partir de los motivos de procedencia de la acción de
tutela contra decisiones judiciales.
[19] Sentencia T-083 de 2004.
[20]
En la citada providencia, esta Corporación decidió que la acción de tutela
resultaba procedente en contra del fallo judicial atacado, aún cuando el actor
no había interpuesto el recurso de apelación. En esa ocasión, estableció que
las consecuencias procesales que surgían al no recurrir la sentencia no eran
aplicables puesto que debía prevalecer lo sustantivo, al tratarse de derechos
fundamentales, en especial, el estado civil.
[21] En esa ocasión, la Corte resolvió que era procedente estudiar si la
sentencia de segunda instancia dentro de un proceso de impugnación de
paternidad aunque el accionante no hubiera interpuesto el recurso
extraordinario de casación.
[22] Ver, entre otras, sentencias T-284 de 2007,
T-239 de 2008 y T-505 de 2011.
[23] En la sentencia T-654 de 2006 se indicó: “la inmediatez no puede
alegarse como excusa para dejar de amparar los derechos constitucionales
fundamentales cuando frente a quien se pretende hacer valer este requisito es
una persona que sufre un serio deterioro en su salud (…) De admitirse esta
posibilidad, se le estaría negando a una persona colocada en circunstancias de
debilidad manifiesta de manera seria y grave la posibilidad de acceder a la
administración de justicia en defensa de los derechos que le han sido
desconocidos, tanto más cuanto, las consecuencias de esa vulneración han
permanecido en el tiempo y tienden a agudizarse cada día más”.
[24] Sentencias T-1112 de 2008, T-743 de 2008 y T-243 de 2008.
[25] Resolución 11799 del 24 de marzo de 2009  (folios 11
a 13).
[26] Ver, entre otras, sentencias T-957 de 2010, T-836 de 2011 y T-39 de
2012.
[27] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Segunda-Subsección "A". Sentencia del 26 de octubre de 2006, Rad. 4109
-04. Postura reiterada en la providencia del 14 de
agosto de 2008, Rad. 7257 -05.