T-776-05
II
Sentencia
T-776/05
ACCION DE TUTELA EN MATERIA PENSIONAL-Improcedencia
general para reajuste o reliquidación pensional
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA EN MATERIA PENSIONAL-Procedencia excepcional para reajuste pensional por existir
perjuicio irremediable/ACCION DE TUTELA TRANSITORIA
EN MATERIA PENSIONAL-Elementos para que se
configure el perjuicio irremediable
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA EN
MATERIA PENSIONAL-Requisitos para su procedencia en
reajuste pensional
La
jurisprudencia constitucional ha señalado que la acción de tutela no procede
para obtener la reliquidación de mesadas pensionales. Sin embargo, en ciertos
casos y de manera excepcional ella puede
constituir el mecanismo idóneo para proteger transitoriamente los derechos
invocados, pero su procedencia está condicionada a la concurrencia de los
siguientes requisitos: a) Que la persona haya agotado los recursos en sede administrativa y la entidad mantenga su decisión de no reconocer
el derecho. b) Que se hubiere acudido ante la jurisdicción respectiva, se
estuviere en tiempo de hacerlo o ello fuere imposible por motivos ajenos al
peticionario. c) Que además de tratarse de una
persona de la tercera edad, ésta demuestre la amenaza de un perjuicio
irremediable, esto es, que el perjuicio afecte la dignidad humana, la
subsistencia en condiciones dignas, la salud, el mínimo vital, que existan
lazos de conexidad con derechos fundamentales, o
que evidencie que someterla a los trámites de un proceso ordinario le
resultaría demasiado gravoso. d) En concordancia con lo anterior, para
determinar si la acción de tutela es o no procedente como mecanismos
transitorio, no resulta suficiente invocar
fundamentos de derecho, sino que son necesarios también fundamentos fácticos
que den cuenta de las condiciones materiales de la persona. En caso contrario,
el asunto adquiere carácter estrictamente litigioso y por lo mismo ajeno a la
competencia del juez de tutela”.
Referencia:
expediente T-1110945
Acción de tutela de Eduardo Suescun
Monroy, contra Cajanal Seccional Cundinamarca.
Procedencia: Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá Sala Penal.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Bogotá, D. C.,
veintisiete (27) de julio de dos mil cinco (2005).
La Sala Segunda
(2a.) de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados,
Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo
proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá Sala Penal,
dentro de la acción de tutela instaurada por el señor
Eduardo Suescun Monroy, contra Cajanal, a efectos de reiterar  la
jurisprudencia de esta Corporación, en el asunto que originó la tutela de la
referencia.
El expediente
llegó a la Corte Constitucional, por remisión que hizo el Juzgado, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del decreto 2591
de 1991. La Sala de Selección de la Corte eligió, para efectos de su revisión,
el expediente de la referencia.
I.
ANTECEDENTES.
El actor
presentó acción de tutela mediante apoderado el veintisiete
(27) de enero de 2005, ante los Juzgados Penales del Circuito de Bogotá
(reparto), por los hechos que se resumen a continuación:
A. Hechos
Considera que se
le están afectando sus derechos a la igualdad y mínimo vital entre otros,
porque Cajanal no reajustó la pensión conforme a la
sentencia SU-975 de 2003 de la Corte Constitucional, pese a que laboró por más
de diez años en la Rama Judicial, seis de ellos desempeñándose como magistrado
del Consejo de Estado, luego Ministro de Justicia y más tarde Embajador de Hungría.
Indica el actor
que Cajanal mediante Resolución # 009035 de enero 7 de 1992 concedió la pensión
de jubilación. En marzo de 2002 solicitó el reajuste
pensional y el pago del retroactivo de la misma en su calidad de exmagistrado
de las Altas Cortes, ya que según su criterio no se le incluyeron los factores
salariales a que tiene derecho, pero su pretensión le fue negada por resolución
de Cajanal del 26 de julio de 2002, interponiendo
contra esta determinación el recurso de apelación que le fue confirmada por
resolución de junio 19 de 2003.
Acudió a la
jurisdicción contencioso administrativa promoviendo acción de nulidad y
restablecimiento del derecho ante el Tribunal
Contencioso Administrativo de Cundinamarca, el cual se encuentra en período
probatorio.
El 11 de
diciembre de 2003, presenta petición al ente demandado, solicitando el reajuste
especial de la mesada pensional, que Cajanal negó mediante
auto 105285 de noviembre 17 de 2004, contra el cual no interpuso recurso
alguno.
B.
Pretensión.
El actor
solicita la protección a sus derechos fundamentales, mediante una orden a
Cajanal para que reajuste la pensión de jubilación como lo ha hecho frente a otras personas, que para el momento de adquirir la
pensión ostentaban la calidad de magistrados como es el caso de Bernardo Ortiz
Amaya.
C. Sentencia
de primera instancia.
Mediante
sentencia del once (11) de febrero de dos mil cinco (2005), el Juzgado Veintiuno Penal del Circuito de Bogotá denegó la tutela,
por las siguientes razones:
La solicitud de
reliquidación de pensión, escapa de la orbita del juez constitucional ya que la
acción de tutela no es el mecanismo previsto para obtener la reliquidación de pensiones, toda vez que la competencia radica en el
juez contencioso administrativo ante el cual ya acudió el actor.
Expresó que
dentro de lo expuesto por el actor lo que se vislumbra es una discrepancia
sobre el régimen jurídico aplicable para el caso, el
cual ya fue cuestionado en su momento ante la entidad demandada.
En cuanto al
derecho a la igualdad, no se observa conculcado, pues no es la misma situación
de Bernardo Ortiz Amaya, ya que éste alcanzó la pensión como Consejero de
Estado, mientras que el actor como Embajador
Extraordinario Plenipotenciario – Grado Ocupacional D-EX ante el Gobierno de
Hungría.
Finalmente
acerca del mínimo vital, estableció que no obra dentro del expediente algún
elemento de convicción que indique que al señor Eduardo
Suescun Monroy no se le esté cancelando la mesada pensional o que la misma no
le alcance para cubrir sus necesidades fundamentales.
D.
Impugnación.
El apoderado del
actor impugnó la anterior decisión, señalando que la actuación del ente demandado afecta su derecho a la igualdad, al no reajustar la pensión
de jubilación teniendo en cuenta la sentencia de unificación 975 de 2003.
Además, que aunque cuenta con otro mecanismo de defensa como es la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, resulta
demasiado dispendioso por lo demorado, razón por la que acude a la acción de
tutela.
E. Sentencia de segunda instancia
Mediante
sentencia del cuatro (4) de abril de dos mil cinco (2005), el Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Bogotá Sala Penal, confirmó el
fallo del a quo, al considerar lo siguiente:
El actor ha
contado con los medios previstos por la ley y a ellos acudió, inicialmente,
cuando interpuso el recurso de apelación contra la decisión que negó el
reajuste pensional y agotó la vía gubernativa, para
luego acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa promoviendo la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho, medio legal y eficaz que pretende
remplazar con el mecanismo constitucional, cuando la tutela tiene carácter subsidiario y residual ante la existencia de un medio previsto que
permita restablecer un derecho y claramente, el actor cuenta con ese mecanismo
idóneo al cual acudió.
Para
establecer la existencia de una violación al derecho a la igualdad, se ha solicitado que la comparación debe hacerse con base en la resolución que
reconoció el reajuste pensional a Bernardo Ortiz Amaya.
La diferencia
entre la situación de Eduardo Suescun Monroy y Bernardo Ortiz Amaya surge de
haber alcanzado la calidad de pensionado trabajando, el
primero como embajador Extraordinario y Plenipotenciario ante el Gobierno de
Hungría, mientras el segundo, como Consejero de Estado, condición ésta que
llevo a la accionada a reconocer a Ortiz Amaya en septiembre de 2004 mediante
resolución, el reajuste especial conforme a la
sentencia SU-975 de 2003. Lo que significa, que Ortiz Amaya se pensiono
cobijado por el régimen especial de los funcionarios y trabajadores de la Rama
Jurisdiccional, en cambio el actor no, pues según la resolución que reconoció la pensión, trabajó en la Rama Judicial 6 años 3 meses 3
días, de los 10 años que en forma continua o discontinuo, por lo menos se
requieren para ingresar al régimen pensional especial como lo señaló la Corte
Constitucional en la referida sentencia[1].
No basta que se
haya laborado menos del tiempo exigido (10 años) continuos o discontinuos para
que el empleado sea cobijado con el régimen especial,
por lo cual solo alcanzar la dignidad de magistrado de las altas cortes no
confiere el derecho al reajuste, es decir son indispensables las dos
exigencias: de haber ingresado al régimen especial de la Rama Judicial o del
Ministerio Público y además que hubiere sido magistrado
de las altas Cortes.
El tiempo
laborado por Eduardo Suescun Monroy en el cargo de magistrado del Consejo de
Estado (6 años 3 meses 3 días), no le permitió ingresar al régimen pensional especial de la Rama
Judicial sino como servidor público como se evidencia
en la resolución de Cajanal de enero de 1992, donde se expresó que la cuantía
equivale al 75% del promedio mensual de los sueldos devengados en el último
año, mientras que los empleados de dicho régimen el monto es del 75% del sueldo mas alto del ultimo año.
Lo que significa
que la situación del actor es diferente a la tomada como punto de referencia y
al no reunirse las exigencias en mención, no tiene derecho a la nivelación
solicitada.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.
Competencia.
La Sala es
competente para decidir, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 241,
numeral 9o., de la Constitución, y 33 y 34 del decreto 2591 de 1991.
Segunda. Lo
que se debate.
El actor
interpone acción de tutela al considerar que se le
están afectando sus derechos fundamentales, por cuanto a pesar de haber
ostentado la calidad magistrado del Consejo de Estado, Cajanal se niega a
realizar el reajuste de su pensión conforme a la sentencia SU-975 de 2003 de la
Corte Constitucional.
Por tanto,
corresponderá a esta Sala decidir si en el caso en estudio procede la acción de
tutela.
Tercera.
Reiteración de jurisprudencia – Procedencia de la acción de tutela para obtener reajustes
pensionales.
Esta Corporación ha desarrollado una amplia línea jurisprudencial, según la cual la
acción de tutela no es el mecanismo previsto para obtener el reconocimiento o
la reliquidación de prestaciones sociales, específicamente en materia de
pensiones, toda vez que el ordenamiento tiene otros que
según el caso serán la jurisdicción ordinaria laboral o la contencioso
administrativa, porque estas constituyen los espacios para debatir asuntos de
esta naturaleza. Las características de subsidiaridad y residualidad de la
tutela exigen, según el artículo 86 de la Carta, que no
haya otro medio de defensa judicial.
Sin embargo, la
Constitución Política autoriza, que de manera excepcional y bajo ciertos
condicionamientos la acción de tutela sea utilizada como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable[2]. En dichos casos puede el juez constitucional adoptar medidas
transitorias de protección, cuya vigencia podrá mantenerse hasta tanto los
jueces ordinarios diriman la cuestión.
En efecto, en la sentencia T-711 de 2004
M.P Jaime Cordoba Triviño, señaló lo siguiente:
“2.1. La acción de tutela, conforme lo dispone el artículo 86 de la
Carta Política, sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio
judicial de defensa, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En igual sentido se pronuncia
el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 que añade que la existencia de esos
medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las
circunstancias en que se encuentre el solicitante.
Sobre el tema ha señalado la jurisprudencia que la acción como
mecanismo transitorio sólo ha sido prevista por el Constituyente “para el
evento de producirse un perjuicio irremediable, en el entendido que allí la
protección o amparo que se concede, si es del
caso, sólo puede tener efectos de carácter temporal y transitorio, mientras se
produce una decisión de fondo por parte del juez competente, cuando para la
defensa y protección del derecho existe otro mecanismo judicial”[3].
Lo
indispensable es precisar cuándo el perjuicio tiene el carácter de
irremediable, porque el propósito del mecanismo transitorio es, mediante una
determinación temporal adoptada por el juez, restablecer el derecho
constitucional violado o prevenir su vulneración[4].
Precisamente
lo que se pretende con la acción de tutela como mecanismo transitorio es que el
juez constitucional, a través de un pronunciamiento que tiene carácter
transitorio, suspenda de algún modo la vulneración o amenaza del derecho
fundamental invocado por el afectado. Que le imponga a la administración el
deber de suspender el acto violatorio de derechos o que suspenda la actividad
que pretenda realizar y que puede menoscabar los derechos. No se trata de
manera alguna que el juez de tutela sustituya al ordinario, ni que se convierta
en un medio alterno de defensa, sino de remediar una ofensa a un derecho
fundamental cuando su titular se encuentra frente a un perjuicio irremediable y
que someter al afectado a la espera de un proceso ordinario, haría luego inocua
la decisión judicial correspondiente, ya porque el daño se encuentre consumado
o porque en atención a la edad del afectado no dé espera a la resolución de
fondo del asunto.
Así, para determinar la existencia o no del perjuicio es necesario
tener en cuenta varios elementos, como son la inminencia, que exige medidas inmediatas, la urgencia que tiene el afectado
por salir de ese perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, cuestión que
hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para
la protección inmediata de los derechos
constitucionales fundamentales. Así las cosas, no todo perjuicio puede ser
considerado como irremediable, sino únicamente aquel que por ser inminente y
grave requiere de la adopción de medidas urgentes e impostergables para su
protección. Sobre el punto ha dicho la
jurisprudencia que “establecer CUANDO existe el perjuicio irremediable no es
tarea fácil. En primer lugar hay que examinar si las acciones u omisiones son
manifiestamente ilegítimos y contrarios a derecho, pues de otra manera no se violan ni amenazan los intereses del presunto afectado”[5].”
La jurisprudencia constitucional ha
señalado que la acción de tutela no procede para
obtener la reliquidación de mesadas pensionales. Sin embargo, en ciertos casos
y de manera excepcional ella puede constituir el mecanismo idóneo para proteger
transitoriamente los derechos invocados, pero su procedencia está condicionada a la concurrencia de los siguientes requisitos:
a) Que la persona haya agotado los recursos en sede administrativa y
la entidad mantenga su decisión de no reconocer el derecho.
b) Que se hubiere acudido ante la jurisdicción respectiva, se estuviere en tiempo de hacerlo o ello fuere imposible por motivos ajenos
al peticionario.
c) Que además de tratarse de una persona de la tercera edad, ésta
demuestre la amenaza de un perjuicio irremediable, esto es, que el perjuicio
afecte la dignidad humana, la subsistencia en
condiciones dignas, la salud, el mínimo vital, que existan lazos de conexidad
con derechos fundamentales, o que evidencie que someterla a los trámites de un
proceso ordinario le resultaría demasiado gravoso.
d) En concordancia con lo anterior, para
determinar si la acción de tutela es o no procedente como mecanismos
transitorio, no resulta suficiente invocar fundamentos de derecho, sino que son
necesarios también fundamentos fácticos que den cuenta de las condiciones
materiales de la persona. En caso contrario, el asunto
adquiere carácter estrictamente litigioso y por lo mismo ajeno a la competencia
del juez de tutela”[6].
Ahora bien, en casos en que la acción
de tutela es ejercida por
adultos mayores como mecanismo transitorio, en el análisis acerca de la
existencia del perjuicio irremediable el juez de tutela además debe tener en
cuenta que se trata de personas que dependen por lo general de su mesada
pensional, y que al llegar a la edad provecta ven disminuida su capacidad física, y con ella la
posibilidad de ejercer a plenitud todos sus derechos.
En tal circunstancia, el juez puede
conceder el amparo de manera transitoria aún si el solicitante ha acudido ante
el juez competente, siempre
y cuando considere que en el caso concreto al momento en que se produzca la
respectiva decisión judicial el actor probablemente no estará presente para
disfrutar de su derecho, dada la demora en el trámite judicial de la
controversia planteada. Así lo
ha expresado la Corte al analizar el caso del no pago del reajuste de las
mesadas pensionales:
“…si una persona sobrepasa el índice de promedio de vida de los
colombianos (se estima en 71 años de edad), y ella considera que se le ha dado
un trato discriminatorio en el reajuste
pensional y por tal motivo ha reclamado ante juez competente, pero se estima
razonablemente que el solicitante ya no existiría para el momento que se
produjera la decisión judicial, debido a su edad avanzada, unido esto al alto volumen de procesos que razonablemente producen demora en la
decisión, pese al comportamiento diligente del juzgador, entonces, ese anciano
no tiene otro medio distinto al de la tutela para que, provisionalmente,
mientras se decide el fondo del asunto por el
juez natural, se ordene el respeto a su derecho. Por supuesto que el Juez de
Tutela debe hacer un equilibrado análisis en cada caso concreto, no olvidando
que en el momento de transición institucional que vive el país, es posible una
demora en las decisiones judiciales. O sea, no
se puede adoptar una solución mecánica para todos los casos sino que debe
analizarse individualmente a cada uno de ellos”.[7]
Así pues, el amparo constitucional procede como
mecanismo transitorio en  casos de reajuste o reliquidación pensional, cuando
existe un perjuicio irremediable, inminente, grave, y que exige medidas
inmediatas, urgentes e impostergables, aspectos estos que demandan ser ponderados con especial
cuidado por el juez constitucional cuando se trata de adultos mayores que
invocan la acción de tutela, dadas las condiciones particulares de
vulnerabilidad en que se encuentran las personas de la tercera edad.
Cuarta. Análisis del caso concreto.
En el caso sub examine el actor, pretende que se le
conceda el amparo constitucional para la protección de sus derechos
fundamentales a la igualdad, a la seguridad social, al mínimo vital entre
otros, teniendo en cuenta que Cajanal le negó el
reajuste de la pensión como ex magistrado del Consejo de Estado aduciendo que
no cumplía los requisitos contemplados en la ley. También encuentra la Sala que
habiendo agotado los recursos en vía gubernativa contra el acto que le negó el
reajuste pensional, recientemente acudió ante la
justicia de lo contencioso administrativo en procura del reconocimiento de su
derecho.
Según la
jurisprudencia de esta Corporación, las personas de la tercera edad son
titulares de una especial protección por el Estado,
cuando el perjuicio sufrido afecta la dignidad humana, la subsistencia en
condiciones dignas, la salud, el mínimo vital, cuando surgen lazos de conexidad
con derechos fundamentales, o cuando resulta excesivamente gravoso someterlas a
los trámites de un proceso judicial ordinario. Así, la
Corte ha explicado que si una persona pertenece a la tercera edad, esa “sola y única circunstancia” no hace
necesariamente viable la tutela, a menos que se pruebe que su subsistencia o su
mínimo vital pueden estar gravemente comprometidos.
Igualmente para
acceder a la tutela no es suficiente que el accionante se encuentre en
situación de perjuicio irremediable, sino que además se necesita que el derecho
reclamado por esta vía sea procedente conforme a las normas que regulan la materia, pues de
otra forma no podría plantearse el desconocimiento del deber legal como
causante de la vulneración de los derechos fundamentales. De ahí, que se
requiera  que junto al perjuicio irremediable  esté acreditado el cumplimiento de los requisitos exigidos legales
que dan lugar al reconocimiento y pago de la prestación reclamada.
En este orden,
se tiene que el actor goza en la actualidad de la pensión vitalicia de
jubilación, que le fue reconocida mediante la Resolución No. 009035 de enero 7 de 1992. Reconocimiento que también le permite
gozar de la prestación del servicio de salud a través del Plan Obligatorio de
Salud.
De esta manera,
el actor tiene asegurado su mínimo vital con la pensión que actualmente recibe
por parte de Cajanal, asimismo su servicio de salud. De suerte, que si esa pensión le ha permitido vivir durante ese
considerable numero de años (12 años), no se entiende cómo ahora, esa situación
lo ponga ante un perjuicio irremediable. Advierte la Sala que lo anterior
desvirtúa igualmente la existencia del segundo componente mínimo del perjuicio
irremediable: la gravedad. Así como la necesidad de que el juez de tutela tome
medidas urgentes e impostergables.
Por último la
Sala considera que bajo ninguna óptica el demandado
está negándole al actor algún derecho. La controversia que deriva de las
disímiles interpretaciones que de la ley puedan tener Cajanal y el demandante,
deben ser resueltas, tal y como bien lo entendió el actor al iniciar la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho, ante la
jurisdicción contencioso - administrativa.
En consecuencia, esta
Sala de Revisión confirmará la sentencia proferido
por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá
Sala Penal el 4 de abril de 2004, que confirmó
el fallo de tutela emitido en febrero 11 de 2005 por el Juzgado Veintiuno Penal
del Circuito de Bogotá, que denegó el amparo deprecado en la acción promovida
por el señor Eduardo Suescun Monroy en contra de Cajanal.
III.-
DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por  mandato de
la Constitución,
RESUELVE:
Primero:
Confirmar la sentencia proferido por el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá Sala Penal el 4 de abril de 2004, que confirmó el fallo de tutela emitido en febrero 11 de 2005 por el
Juzgado Veintiuno Penal del Circuito de Bogotá, que denegó el amparo deprecado
en la acción promovida por el señor Eduardo Suescun Monroy en contra de
Cajanal.
Segundo: Por Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del decreto 2591
de 1991.
Cópiese,
notifíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
SU-975 de 2003 “... según el régimen pensional especial para los
funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público
(Decreto 546 de 1971), el monto de la pensión de jubilación es del 75% de la
asignación mensual más elevada que haya devengado el servidor público en el
último año, debiendo tener una edad de 55 años para los hombres y 50 para las
mujeres y un tiempo de 20 años de servicios continuos o discontinuos, de los
cuales al menos 10 deben prestarse exclusivamente a la Rama Jurisdiccional
(Art. 6 Decreto 546 de 1.971), para poder gozar efectivamente de su derecho a
la pensión”.
[2] Cfr.,
también las Sentencias SU-1052 de 2000, T-815 de 2000, T-418 de 2000, T-156 de
2000, T-716 de 1999, SU-086 de 1999, T-057 de 1999, T-554 de 1998, T-414 de
1998, T-235 de 1998, T-331 de 1997, T-273 de 1997, T-026 de 1997 y T- 287/95.
[3] Cfr.
Corte Constitucional. Sentencia T-052 del 11 de febrero de 1994 (M.P.
Hernando Herrera Vergara).
[4] Cfr.
Corte Constitucional. Sentencia T-456 del 21 de octubre de 1994 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero).
[5] Cfr.
Corte Constitucional. Sentencia T-456 de 1994, ya citada. También se puede
consultar la Sentencia T-052 de 1994, también ya citada.
[6] Cfr.
Corte Constitucional. Sentencia T-634 de 2002.
[7]
Sentencia T-456 de 1994 MP Alejandro Martínez Caballero