T-277-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-277/08
ACCION DE TUTELA-Carencia actual de objeto por inexistencia
del sujeto titular de los derechos fundamentales para cuya protección se
interpuso la acción de tutela
Referencia: expediente T-1704992
Peticionario: Darío Novoa Padilla
Procedencia: Consejo Superior de la
Judicatura. Sala Jurisdiccional Disciplinaria.
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá, D.C., trece
(13) de marzo dos mil ocho (2008).
La Sala Sexta de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Humberto Antonio Sierra
Porto y Marco Gerardo Monroy Cabra, quien la preside, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de la sentencia proferida el
primero (1°) de agosto de dos mil siete (2007) por el Consejo Superior de la
Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria.
I. ANTECEDENTES
De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 de la
Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección
Número Once de la Corte Constitucional escogió, para efectos de su revisión, la
acción de tutela de la referencia. De conformidad con el artículo 34 del
Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión procede a dictar la sentencia
correspondiente.
1. Solicitud
El Señor Darío Novoa Padilla, alcalde del municipio de
Belén de Bajirá, mediante apoderado judicial y en representación de ese ente
territorial, solicita al juez de tutela que, como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable, proteja los derechos fundamentales al debido
proceso administrativo y a la igualdad del citado municipio y de sus habitantes,
presuntamente vulnerados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el
Departamento Administrativo Nacional de Planeación, DNP.
Los hechos en los cuales fundamenta su solicitud son
los siguientes:
1. En el año dos mil (2000) se propuso la creación del
Municipio de Belén de Bajirá, porción del territorio chocoano que desde el año
1976 fue considerado como corregimiento del Municipio de Riosucio (Chocó).
2. A fin de establecer si se cumplía el requisito
legal de un mínimo poblacional para proceder a la creación de un municipio, se
solicitó al Departamento Administrativo Nacional de Estadística que certificara
la población de Belén de Bajirá; en respuesta a lo anterior, en marzo de 2000
dicho Departamento certificó que la población de Belén de Bajirá ascendía a
ocho mil seiscientos setenta y tres (8.673) habitantes.
3. Se procedió a presentar ante la Asamblea
Departamental del Chocó el correspondiente proyecto, el cual fue discutido y
aprobado viniendo a ser la Ordenanza N° 011 de 2000, sancionada por el señor
Gobernador.
4. En cumplimiento  de lo ordenado por el artículo 8°
de la Ley 136 de 1994, la anterior Ordenanza fue sometida a referéndum
aprobatorio por parte de los habitantes del nuevo Municipio, quienes
ratificaron la decisión de la Asamblea Departamental del Chocó.
5. Como resultado del anterior trámite, se produjo un
diferendo limítrofe entre los Departamentos de Chocó y Antioquia, ya que en
criterio de este último, un porcentaje del territorio del nuevo Municipio se
encuentra en el Departamento de Antioquia, lo que haría nula la ordenanza que creó
el Municipio de Belén de Bajirá.
6. El Departamento de Antioquia interpuso la acción de
nulidad contra la Ordenanza N° 011 de 2000, mediante la cual se creó el
Municipio de Belén de Bajirá. Esta acción fue fallada en primera instancia por
el Tribunal Administrativo del Chocó, hallándose pendiente, para el momento de
interposición de la acción de tutela, la resolución del recurso de apelación
interpuesto ante el Consejo de Estado.
7. El aquí demandante interpuso una acción de
cumplimiento dirigida contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por
el incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 13 de la 136 de 1994, relativo
a la obligación de ese Ministerio de girar a los municipios recién creados los
recursos que les corresponden en el Sistema General de Participaciones. Esta
acción fue decidida en primera instancia por el Tribunal Administrativo del
Chocó, hallándose pendiente, para el momento de interposición de la acción de
tutela,  de que el Consejo de Estado la resolviera la segunda instancia.
8. La ordenanza N° 011 de 2000, mediante la cual se
creó el Municipio de Belén de Bajirá, conforme a lo preceptuado en los
artículos 64 y 66 del Código Contencioso Administrativo, se presume legal y es
de obligatorio cumplimiento, hasta tanto no haya sido anulada o suspendida por
la orden judicial.
9. Las normas que regulan la inclusión de los
municipios nuevos en el Sistema General de Participaciones son los artículos 13
de la Ley 136 de 1994 y 87 de la Ley 715 de 2001. Estas disposiciones disponen
que los requisitos para la inclusión de un municipio en el Sistema General de
Participaciones  son dos: (i) que el municipio haya sido creado válidamente; y
(ii) que esta novedad sea comunicada al Departamento Nacional de Planeación y al
Ministerio de Hacienda, de acuerdo con la época de constitución de municipio.
En el presente caso, dichas exigencias se han cumplido, pese a lo cual Planeación
Nacional y el Referido Ministerio han omitido durante más de siete años cumplir
con la obligación de incluir al municipio de Belén de Bajirá en la distribución
general del Sistema General de Participaciones.
10. Las solicitudes que se han presentado ante el
Ministerio de Hacienda y el Departamento de Planeación Nacional, solicitando el
giro de los recursos que le corresponden al Municipio, han sido resueltas en
forma negativa, aduciendo las siguientes razones: (i) que el Municipio no
cuenta con número de identificación o “código DANE” (respuesta del Ministerio);
(ii) que el DANE no cuenta con información sobre cada uno de los indicadores a
que hace referencia la Ley 715 de 2001 (respuesta del DANE);
Como argumentos jurídicos el demandante esgrime que ha
sido vulnerado el derecho al debido proceso administrativo del Municipio que
representa, pues la omisión en la inclusión del mismo en el Sistema General de
Participaciones se erige en una vía de hecho administrativa, que en la presente
oportunidad hace procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable.  Agrega que no se entiende por qué, si la
Constitución le otorga derechos a las entidades territoriales, haciéndolas
autónomas en la gestión de sus intereses y en la administración de sus
recursos, las entidades del orden nacional encargadas de procurar que ello
suceda desarrollan actividades que atentan contra ese deber funcional. Recuerda
que a los municipios, como entidades fundamentales de la división político
administrativa, les corresponde garantizar la prestación de los servicios públicos
y atender otras funciones locales, para lo cual su primera y mejor herramienta
son los recursos del Sistema General de Participaciones. Con los cuales se
atienden necesidades primarias que en este momento tienen insatisfechas los
habitantes de Belén de Bajirá.
Así mismo alega que el derecho a la igualdad ha sido
vulnerado con la conducta de las accionadas, pues existen otros municipios que
también están involucrados en conflictos limítrofes interdepartamentales, no
obstante lo cual reciben oportunamente el giro del Sistema General de
Participaciones. Al respecto, la demanda menciona varios municipios que se
encuentran en esa situación. Dado que el Municipio de Belén de Bajirá es un ente
territorial sujeto de las transferencias, dice que no existe razón para no se
le giren los recursos del orden nacional a que tiene derecho.
Con fundamento en los anteriores hechos y argumentos
de Derecho,  el actor solicita al juez de tutela que ordene en forma inmediata
que se desarrollen las actuaciones administrativas a que haya lugar, que lleven
a que el Municipio de Belén de Bajirá se beneficie con el giro de los recursos
del Sistema General de Participaciones a que tiene derecho según las normas vigentes.
2. Traslado y contestación de la demanda.
Admitida la demanda de tutela por la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de
Cundinamarca, se notificó y corrió traslado de la misma a las entidades
demandadas y se notificó al Departamento Administrativo Nacional de
Estadística  (DANE), al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), al
secretario de la Comisión de Ordenamiento Territorial del Senado de la
República, al Municipio de Riosucio (Chocó), al Departamento de Antioquia, al
Departamento del Chocó, al Consejo de Estado, al Ministerio de Educación
Nacional, al Ministerio del Interior y de Justicia y al Ministerio de la
Protección Social, en su condición de terceros interesados.
2.1. Intervención del Senado de la República. El doctor Gregorio Eljach Pacheco,
Secretario General de la Comisión de Ordenamiento Territorial y Secretario
Ad-hoc de la Comisión Demarcadora del Senado de la República, intervino dentro
del proceso para informar que la Comisión Accidental Demarcadora para definir
los límites entre los departamentos de Antioquia y Chocó viene conociendo del
conflicto limítrofe interdepartamental, “correspondiente al sector Belén de
Bajirá; en sesión del 6 de junio de 2007 se ordenó citar la Comisión y a los
Representantes Legales de las partes, para sesión formal que se realizará el
martes 12 de junio de 2007… con el propósito de culminar el desarrollo de las
acciones que serán presentadas oportunamente ante la Honorable Plenaria del
Senado de la República para la decisión definitiva del conflicto limítrofe
interdepartamental, que es el objeto de la existencia y funcionamiento de esta
Comisión Accidental.”[1]
2.2 Contestación de la demanda por parte del
Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE-.  El doctor Ernesto Rojas Morales, a la
sazón director del Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE- respondió
la demanda oponiéndose a ella, argumentando que las atribuciones legales de esa
entidad, en relación con el asunto sobre el que versa la presente acción de
tutela, se circunscriben a certificar la población del municipio naciente a
efectos de que el Ministerio de Hacienda y el Departamento Administrativo de
Planeación Nacional lo incluyan en el presupuesto general de la nación y giren
los recursos estimados que le correspondan en el Sistema General de
Participaciones. Sin embargo, para que esto ocurra se debe contar con el  plano
de georeferenciación del municipio creado, expedido por el Instituto Geográfico
Agustín Codazzi, el cual debe contener los límites del nuevo municipio a fin de
poder certificar su población, “pues de ello depende que no se vulneren los
derechos de los municipios segregantes y del segregado”.  Lo anterior con
fundamento en lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 617 de 2000.
Agregó que en el caso presente “la dificultad
presentada con el Municipio de Belén de Bajirá, radica fundamentalmente en que
en acto administrativo de creación (Ordenanza 011 de 2000), aparentemente se
incluyó población y territorio del Municipio de Mutatá -Antioquia-, lo que ha
generado un conflicto limítrofe entre los departamentos de Chocó y Antioquia
que ha imposibilitado la labor de deslinde y amojonamiento que del nuevo
municipio le corresponde realizar al Instituto Geográfico Agustín Codazzi
–IGAC, lo que a su vez ha hecho imposible que el DANE certifique la población
definitiva oficial que debe reportar al Departamento Nacional de Planeación
–DNP, para efectos de la inclusión de Belén de Bajirá en el Sistema de
Participaciones.
Adicionalmente, relató que a fin de resolver la
indefinición limítrofe, los ministerios del Interior y de Justicia y de
Hacienda y Crédito Público expidieron la Resolución 485 de 2001, mediante la
cual ordenaron al Instituto Geográfico Agustín Codazzi la realización del
deslinde y amojonamiento entre los departamentos de Antioquia y Chocó. Para lo
anterior, dicho Instituto conformó una comisión delimitadora
interdepartamental, “procediéndose a efectuar el deslinde solicitado,  el cual
no fue posible llevar a feliz término ya que no se pudo acordar entre las
partes en conflicto una línea limítrofe común, como tampoco se acogieron a la
propuesta presentada por el ingeniero del IGAC, lo que conllevó a que éste
solicitara al Ministerio del Interior y de Justicia, el envío del expediente al
Senado de la República a efectos de dirimir el conflicto limítrofe presentado
de conformidad con el artículo 12 del Decreto 1222 de 1986.”
Continuó el señor director del DANE informando que
para la fecha de su intervención dentro del proceso, el problema limítrofe
entre los departamentos de Chocó y Antioquia cursaba en la comisión Accidental
del Senado de la República creada para el efecto. Y que mientras no se decidiera
tal asunto, el DANE no podía certificar al Departamento Nacional de Planeación
la población oficial definitiva del Municipio de Belén de Bajirá, para efectos
de su inclusión en el Sistema General de Participaciones, “situación que apenas
resulta obvia, pues a estas alturas no se sabe con qué territorio cuenta el
nuevo municipio, como tampoco su población oficial, es decir, no se sabe a
ciencia cierta si el número de población del nuevo municipio, está dentro de
los límites mínimos exigidos por la Ley 136 de 1994, modificada por la Ley 617
de 2000, para efectos de su creación.”
Ahora bien, el cuanto a la afirmación contenida en la
demanda, según la cual el DANE estaría violando el derecho a la igualdad del
Municipio de Belén de Bajirá, por haber certificado al Departamento Nacional de
Planeación -DNP- la población de otros municipios con problemas limítrofes, el
director del DANE anotó “i) que esos problemas limítrofes han sido posteriores
al acto administrativo de su creación y no al acto mismo de creación como
sucede con el municipio de Belén de Bajirá, y ii) que el  Instituto Geográfico
Agustín Codazzi –IGAC-, realizó y allegó a la entidad el mapa de deslinde y
amojonamiento que sirve de insumo a ésta, para expedir la certificación de
población oficial definitiva, que a su vez requiere el Departamento
Administrativo de Planeación -DAP para la inclusión de esos municipios en el
sistema General de Participaciones”.
2.3   Contestación de la demanda por parte del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.  En representación del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, respondió la demanda el doctor Jaime Romero Mayor, quien se
opuso a ella con fundamento en los siguientes argumentos:
Dice inicialmente el Ministerio de Hacienda,
refiriéndose al supuesto desconocimiento del derecho a la igualdad del
Municipio de Belén de Bajirá, desconocimiento que se produciría por el hecho de
que a otros municipios con discusiones limítrofes sí se les ha incluido en el
sistema General de Participaciones,  que “si bien es cierto que existen
otros litigios limítrofes ninguno de los mencionados llega a la complejidad de
poner en cuestión los indicadores que configuran al nuevo municipio…”.
Diferencia que, según dice, ha sido constatada ya por la Rama Judicial durante
el trámite de admisión de la demanda de nulidad presentada por el Departamento
de Antioquia contra la Ordenanza 01 de 2000, mediante la cual la Asamblea del
Chocó creó el municipio de Belén de Bajirá[2].  Agrega que,
a la fecha de la contestación de la demanda, dicho conflicto limítrofe estaba
pendiente de ser resuelto por el Senado de la República.
Enseguida el Ministerio de Hacienda hace un recuento histórico
de las normas constitucionales y legales que han regulado y actualmente regulan
el asunto de la creación de municipios y su incorporación al sistema General de
Participaciones, concluyendo que, según las normas actualmente vigentes, para
que el municipio de Belén de Bajirá reciba los recursos de dicho Sistema, es
necesario cumplir con las formalidades establecidas en la Ley 715 de 2001, que
exigen que esa cartera ministerial, antes de proceder al giro de los recursos,
reciba la certificación expedida por la Unidad de Desarrollo Territorial del
Departamento Nacional de Planeación, a que alude el artículo 103 de la citada
ley. Certificación que, según explica, no es posible de expedir sin definir
primero el conflicto limítrofe existente.
En su contestación de la demanda, el Ministerio de
Hacienda aporta copia de la Sentencia de 23 de octubre de 2003, proferida por
el Consejo de Estado, mediante la cual se revocó la providencia del Tribunal
Contencioso Administrativo del Chocó y en su lugar se rechazó por improcedente
la acción de cumplimiento que promovió el  alcalde del Municipio de Belén de
Bajirá contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Así mismo, allegó
copia de la providencia proferida el 11 de abril de 2002 por la Sección Primera
del Consejo de Estado, mediante la cual se confirmó la decisión proferida el 12
de diciembre de 2001 por el Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó, que
negó la suspensión  provisional de la Ordenanza 011 de 2000.
2.4. Intervención de Departamento
de Antioquia. Como tercero interesado,
intervino dentro del proceso el doctor Hugo Fernando Sierra Tamayo, en
representación del Departamento de Antioquia. Destaca el interviniente que los
hechos de la demanda están siendo conocidos en el proceso de nulidad que
actualmente se tramita ante el Consejo de Estado, radicado bajo el número
2001-0458, y también en la acción de cumplimiento que igualmente se tramita
ante esa misma Corporación judicial.
Para descartar la posible inminencia de
consumación de un perjuicio irremediable que pudiera hacer procedente la
presente acción de tutela,  el Departamento de Antioquia afirma que “nunca
ha dejado de efectuar múltiples gestiones a fin de garantizar la calidad de
vida de los habitantes de su territorio, prueba de ellos son las inversiones
que ha efectuado en diferentes frentes como salud, educación, servicios
públicos, infraestructura entre otros.”
También para descartar la posible
existencia de un perjuicio irremediable en la esfera de los derechos cuya
protección se pide mediante la presente acción de tutela, transcribe apartes
del escrito de febrero 27 de 2007, suscrito por el Director de Desarrollo
Territorial y Sostenible del Departamento Nacional de Planeación, en donde se
lee los siguiente: “Cabe señalar, también, que tal como se ha realizado la
distribución de los recursos de las transferencias durante los años 2001 a
2006, las asignaciones para el municipio de Riosucio (Chocó), se ha efectuado
tomando la totalidad de la población y el NBI certificado por el DANE para
dichos años. Es decir, en ningún momento se ha reducido al municipio de
Riosucio, la población que le correspondería a Belén de Bajirá, debido
a que el DANE, no certificó al DNP los datos de población y el NBI para el
nuevo municipio, para los años 2001 a 2006”. (Negrillas y subrayas del
Departamento de Antioquia). Recuerda entonces la intervención  que Belén de Bajirá
se segregó del Municipio de Riosucio.
2.5. Intervención del Ministerio
del Interior y de Justicia. En representación
del Ministerio  del Interior y de Justicia, la doctora Sandra Patricia Devia
Ruiz, directora del Asuntos Territoriales y Orden Público de ese Ministerio,
informó al juez de tutela que esa Cartera, en conjunto con el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, habían proferido la Resolución N° 481 de 2001, mediante
la cual se ordenó al Instituto Geográfico Agustín Codazzi adelantar el proceso
de deslinde solicitado por los Departamentos de Antioquia y Chocó. No obstante,
teniendo en cuenta que no hubo acuerdo entre las partes sobre el informe
técnico preliminar rendido por dicho instituto, se había procedido a remitir el
proceso al Senado de la República, por ser la entidad competente para dirimir
de fondo el conflicto limítrofe. El Senado, por su parte, había designado la
Comisión Accidental Demarcadora para tal fin.
Así las cosas, el Ministerio del Interior
sugirió al juez de tutela requerir a la Comisión Accidental Demarcadora del
Senado de la República, a fin de que informara a su despacho sobre el estado de
dicho asunto.
2.6 Intervención del Instituto
Geográfico Agustín Codazzi. La doctora Mercedes
Vázquez de Gómez, directora encargada del Instituto Geográfico Agustín Codazzi,
manifestó ante el juez de tutela que de conformidad con lo dispuesto por los
decretos 2113 de 1992 y 208 de 2004, que regulan las funciones de dicho
Instituto, al mismo no le compete “la realización de trámites para que un
municipio pueda acceder a su inclusión en el Sistema General de
Participaciones”. Agregó que en virtud de la Resolución 485 de 2001, los
ministerios del Interior y de Justicia y de Hacienda y Crédito Público habían
ordenado al IGAC realizar el deslinde y amojonamiento de los departamentos de
Antioquia y Chocó; proceso que se había adelantado de conformidad con el
Decreto 1222 de 1986, pero que al no lograrse unanimidad alrededor de la línea
limítrofe interdepartamental, se había remitido el expediente al Ministerio del
Interior y de Justicia para lo de su competencia.
2.7 Intervención del Departamento
Nacional de Planeación. Finalmente, en
representación del Departamento Administrativo de la referencia intervino
dentro del presente proceso de tutela el doctor Alfonso María R. Guevara, quien
expuso lo siguiente:
Tras hacer un recuento de las normas
jurídicas aplicables al caso, agrega que en la presente oportunidad los
derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad del Municipio
demandante no se encuentran vulnerados, toda vez que “la imposibilidad jurídica
justificada de distribuir los recursos a que se refieren los artículos 356 y
357 de la Constitución Política, directamente al municipio demandante, conlleva
que no exista omisión de parte del Departamento de Planeación Nacional en el
cumplimiento de sus funciones.” Explica que esta imposibilidad jurídica
proviene de que “si bien el municipio de Belén de Bajirá, ha acreditado su
existencia, en todo caso no se encuentran reunidos los requisitos que establece
el ordenamiento jurídico, para que el DNP proceda a realizar la distribución de
recursos respectiva.” Especialmente, destaca que dicha asignación de recursos
está supeditada a la certificación sobre la población y el índice de
Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) respecto del dicho municipio, expedida
por el DANE, que aun no ha sido expedida, por estar pendiente el deslinde del
respectivo municipio, al existir un conflicto limítrofe entre los departamentos
de Antioquia y Chocó.
Frente al derecho a la igualdad, estima
que la situación de Belén de Bajirá no es la misma que la de otros municipios
con discusiones limítrofes, pues en estos otros casos, el DANE ha certificado
los datos de población y de NBI, cosa que no sucede con el municipio
tutelante.
En todo caso, el interviniente adujo que
la acción de tutela no procedía para la protección contra las actuaciones u
omisiones administrativas cuando existieran otros mecanismos tanto
administrativos como judiciales para su defensa, salvo que se usara como
mecanismo transitorio cuando se pretenda evitar la configuración de un
perjuicio irremediable. Agregó que el Municipio de Belén de Bajirá había
acudido a diversos mecanismos de defensa judicial a su alcance, entre ellos una
acción de cumplimiento que había sido rechazada por improcedente, una acción de
reparación directa pendiente de ser decidida y otra acción de tutela por los
mismos hechos, que fue denegada. De cualquier manera, estima Planeación
Nacional que en el presente caso no existe para los habitantes de Belén de
Bajirá un perjuicio irremediable, “porque para ellos la distribución de los
recursos que les corresponden en el Sistema General de Participaciones se
efectúa por medio del Municipio de Riosucio- Chocó y el Departamento del Chocó.”
3. Pruebas obrantes dentro
del expediente
Obran en el plenario, entre otras, las siguientes
pruebas documentales:
a. Oficio del 11 de diciembre de 2006, suscrito por el
director del DANE, certificando la población de Belén de Bajirá.
b. Oficio de 1° de diciembre de 2006, suscrito por la
Coordinadora Grupo Banco de Datos dirección de difusión mercado y cultura
estadística del DANE, certificando la población de Belén de Bajirá.
c. Convenio Interadministrativo de Cooperación
suscrito entre el DANE y el Municipio de Belén de Bajirá.
d. Listado de municipios creados a partir de 1993.
e. Listado de municipios del Departamento del Chocó,
con sus códigos asignados por el DANE.
f. Oficio del 30 de diciembre de 2006 suscrito por el
director técnico de Desarrollo Territorial sostenible del DNP, exponiendo las
razones por las cuales se ha imposibilitado la inclusión del municipio de Belén
de Bajirá en el SGP.
g. Comunicación del 26 de febrero de 2003, suscrito
por el Ministerio de Hacienda, por medio del cual se exponen las razones por
las cuales el Ministerio no ha incluido al Municipio de Belén de Bajirá.
h. Ordenanza 011 de 2000 por medio de la cual se crea
el Municipio de Belén de Bajirá.
II. ACTUACIÓN JUDICIAL
1. Sentencia proferida el diecinueve (19) de junio de
dos mil siete (2007) por el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca,
Sala Jurisdiccional Disciplinaria.
Mediante Sentencia proferida el diecinueve (19)
de junio de dos mil siete (2007), el Consejo Seccional de la Judicatura de
Cundinamarca, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, decidió declarar improcedente
la acción de tutela presentada por el señor Alcalde del Municipio de Belén de
Bajirá contra el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público.
En sustento de esta decisión, expuso que en el
presente caso la acción de tutela se impetra como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable, pues el mismo demandante reconoce que, para
reclamar lo que pretende, existen otras vías, a las que ha acudido hasta ahora sin
resultados. Ahora bien, en el caso presente, el perjuicio se concretaría “en la
frustración del goce de los recursos pertenecientes al Sistema General de
Participaciones” que eventualmente le correspondan al Municipio de Belén de
Bajirá. Sin embargo, el a quo repara en que “ya sea través de los recursos
ordinarios o de aquellos que se asignan al Municipio de Riosucio, el nuevo
municipio es beneficiario de tales recursos”, lo que descarta la existencia del
referido perjuicio irremediable.
Agrega el fallo en cita que “obra noticia que en
nombre del Municipio,… se interpuso acción de tutela ante el Tribunal
Administrativo del Chocó”, entre cuyas pretensiones estaba la de lograr el giro
de los recursos que dentro del Sistema General de participaciones le cupieran
al Municipio. Acción de tutela que en segunda instancia fue denegada por el
Consejo de Estado. Lo cual implica que resulte aplicable el artículo 38 del
Decreto 2591 que dispone que “(c)uando sin motivo expresamente justificado
la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su
representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán
desfavorablemente todas las solicitudes.”
No obstante lo anterior, la Sentencia en cita prosigue
considerando que el giro de los recursos que se solicita mediante la presente
acción de tutela  está sometido a la definición del proceso contencioso que
ataca la legalidad de la creación del municipio de Belén de Bajirá, y a “la
existencia misma de los indicadores que configuran el nuevo municipio, pues
como lo reconoce el apoderado del actor y se aprecia en las pruebas de la
acción, desde su creación y con origen en la misma, se produjo un diferendo limítrofe…”.
De suerte que, prosigue el a quo, el debate que plantea la acción de
nulidad en curso no puede ser desconocido en sede de tutela, pues para ello
existen jueces especializados; sin que exista, como antes se dijo, la
inminencia, la gravedad y la inmediatez en la próxima configuración de perjuicio
irremediable, que exijan adoptar medidas urgentes por la vía de esta acción
constitucional.
2. Impugnación.
El alcalde del Municipio de Belén de Bajirá impugnó la
anterior decisión judicial, alegando que el hecho de que el Municipio de
Riosucio continúe percibiendo los mismos recursos que venía recibiendo, provenientes
del Sistema General de Participaciones, no permite inferir la cobertura actual
en materia de salud, educación y saneamiento básico en el Municipio que
representa. Para corroborar lo anterior, cita un informe del Grupo de Calidad
de Vida e Impacto de Programas Sociales del Departamento Nacional de
Planeación, fechado el 24 de noviembre de 2004, en el que se señala que los
habitantes de Belén de Bajirá se están afiliando al Sistema de Seguridad Social
en Salud Subsidiado a través de municipios vecinos.
Agrega la impugnación que el fallo perpetúa el
desconocimiento de varias normas constitucionales, particularmente de los
artículos 287, 311, 313 y 315 de la C.P. Y, finalmente, insiste en que la
ausencia de un código de identificación municipal expedido por el DANE y de un
dato definitivo sobre la población y necesidades básicas insatisfechas del
Municipio de Belén de Bajirá no impide el giro de los recursos del Sistema
General de Participaciones, porque “existen datos provisorios con los que se puede
solventar la situación.”
3. Sentencia proferida el primero (1°) de agosto de
dos mil siete (2007) por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura.
En Sentencia proferida el  primero (1) de agosto de
dos mil siete (2007), la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura, modificó la sentencia impugnada, en el sentido de negar por
improcedente la acción de tutela. Justificó esta decisión en los siguientes
argumentos:
En primer lugar, el ad quem sostuvo que los
derechos cuya protección se pretendía obtener mediante la presente acción de
tutela configuraban intereses colectivos, por lo cual en principio la referida
acción no resultaba procedente. Empero, estimó que la jurisprudencia de esta
Corporación había definido que la acción de tutela se tornaba el mecanismo
idóneo para la protección de esta clase de intereses, caso en el cual el juez
de tutela debía decidir de manera definitiva el asunto dentro del plazo
establecido en la Constitución Política.[3]
Dicho lo anterior, prosigue la Sentencia examinando el
caso concreto, para lo cual hace un análisis de las normas vigentes que regulan
el llamado “Sistema General de Participaciones”, y de la jurisprudencia sentada
por esta Corporación en la Sentencia C-871 de 2002.[4]
De manera particular, el fallo se detiene en las previsiones del artículo 6°
del Decreto 159 de 2002, reglamentario de la Ley 715 de 2001, relativo a la
información que debe ser suministrada para la distribución de los recursos de
la asignación del sistema General de Participaciones. Este precepto normativo,
explica la providencia, condiciona la asignación de recursos del Sistema
General de Participaciones para un nuevo municipio, a la certificación expedida
por el Departamento Nacional de Estadística -DANE-; certificación que en el
caso de  autos no se ha producido porque en la ordenanza en que fue creado el
Municipio de Belén de Bajirá “aparentemente se incluyó población y territorio
que correspondía al Municipio de Mutatá (Ant.), lo que ha generado un conflicto
limítrofe entre los departamentos de Antioquia y Chocó, que ha imposibilitado
la labor de deslinde y amojonamiento que del nuevo Municipio debe hacer el
Instituto Geográfico Agustín Codazzi.” Por lo cual la solución de dicho
conflicto se remitió al Senado de la República. Agrega el fallo que debe
tenerse en cuenta también, que en la actualidad cursa ante la Jurisdicción
Contencioso Administrativa una demanda de nulidad contra el acto administrativo
de creación del Municipio de Belén de Bajirá.
Así las cosas, concluye el fallo que la circunstancia
de que al municipio acotado no se le estén girando los recursos del Sistema
General de Participaciones no es atribuible a las entidades demandadas, quienes
se han limitado a cumplir las disposiciones legales y constitucionales que
reglamentan dicho sistema, “ correspondiéndole a las autoridades encargadas
para tal efecto, solucionar los problemas que se presentan tanto en la creación
como en los límites del aludido Municipio, sin que pueda el Juez de tutela
inmiscuirse en esas discusiones…”.
4. Actuación en la Corte Constitucional.
4.1 Decreto de pruebas. Mediante auto proferido el ocho (8) de febrero de dos mil ocho (2008), el
magistrado sustanciador decretó las siguientes pruebas: (i) solicitó a la
Secretaría de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del honorable Consejo de Estado, que informara si dentro del proceso de nulidad
radicado en esa Corporación bajo el número 2001-0458, instaurado por el
Departamento de Antoquia en contra de la Ordenaza N° 011 de 2000, mediante la
cual la Asamblea Departamental del Chocó había creado el Municipio de Belén de
Bajirá, se había producido o no sentencia definitiva; (ii) solicitó al señor
Secretario General del honorable Senado de la República, que informara
si a la fecha esa Corporación había definido los límites entre los
departamentos de Antioquia y Chocó, correspondientes al sector de Belén de
Bajirá.
4.2.  Respuesta del Consejo de Estado. En respuesta a la anterior solicitud, el
Secretario de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del honorable Consejo de Estado remitió al despacho del magistrado sustanciador
copia de la Sentencia fechada el 22 de noviembre de 2007, proferida dentro del
proceso número 270012331000200100458, por medio de la cual se revocó la
sentencia apelada y se declaró la nulidad de la Ordenanza número 0011 de 2000,
expedida por la Asamblea Departamental del Chocó.[5]
Así mismo, dicho Secretario remitió copia de la
providencia de fecha 13 de diciembre de 2007, por medio de la cual se denegó la
solicitud de aclaración de la sentencia anterior.
En su informe, el señor Secretario de la Sección
Primera aclara que ambas providencias se encuentran ejecutoriadas.
4.3 Respuesta del Senado de la República. Por su parte, el señor Secretario General
del Senado de la República remitió al despacho del Magistrado sustanciador las
gacetas del Congreso números 492 y 609 de 2007, que contienen, respectivamente,
el informe final de la comisión accidental demarcadora para definir los límites
entre los departamentos de Antioquia y Chocó, y el acta correspondiente a la
sesión plenaria del Senado de la República llevada a cabo el día 6 de noviembre
de 2007, durante la cual se aprobó la proposición número 127 de 2007.
Esta última proposición aprobada consiste
en una citación al señor
Ministro del Interior y de Justicia y al señor Director del Instituto
Geográfico Agustín Codazzi, para que respondan un cuestionario relacionado con
los conflictos limítrofes que actualmente existen en el país y de manera
particular sobre el diferendo limítrofe entre los departamentos de Antioquia y
Chocó. La proposición agrega que hasta que lo anterior no se haya producido, la
plenaria de Senado no podrá pronunciarse sobre ninguno de los diferendos
limítrofes que actualmente existen.[6]
En su informe, fechado el día 4 de marzo de 2008, el
señor Secretario General del Senado de la República informa que “está pendiente
un debate programando por los senadores antioqueños.”
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia
Esta Sala de la Corte Constitucional es
competente para conocer de la revisión de la referencia, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 inciso 2° y 241 numeral 9° de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de
1991. Además, se procede a la revisión en virtud de la selección practicada por
la Sala correspondiente y del reparto verificado en la forma establecida por el
reglamento de la Corporación.
2. Carencia actual de objeto.
2.1 Conforme a lo dispuesto por el artículo 86 de la
Constitución Política, el objetivo de la acción de tutela es la protección
efectiva, cierta e inmediata de los derechos constitucionales fundamentales,
presuntamente vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier
autoridad pública o de un particular en los casos que determine la ley.
De lo anterior se desprende que un presupuesto obvio
para establecer la procedencia de esta acción judicial es la existencia real de
un sujeto, titular del derecho o los derechos fundamentales cuya protección se
busca obtener mediante el ejercicio de la acción de tutela. Ciertamente, los
derechos no son otra cosa que facultades radicadas en cabeza de personas
naturales o jurídicas, por lo cual su existencia no se presenta por sí
misma, como una realidad ontológica autónoma o independiente, sino que sólo se
da como consecuencia de la de un titular de tales facultades subjetivas. Así
las cosas, la existencia del sujeto cuyos derechos fundamentales le alegan
vulnerados es un presupuesto lógico de la sentencia de fondo, porque sin un
titular de personería jurídica, capaz de ejercer derechos de estirpe
constitucional, por sustracción de materia no existen tampoco tal categoría de
derechos, por lo que no podrá el juez pronunciarse de mérito sobre  las
pretensiones de la acción de amparo.
Ahora bien, en ciertas circunstancias, al momento de
la interposición de la acción de tutela existe un sujeto, titular de los
derechos cuya protección se invoca. No obstante, durante el trámite de la
acción dicha personalidad jurídica se extingue, como sucede cuando el actor,
persona natural, fallece antes de proferirse una sentencia definitiva. En tales
eventos,  la jurisprudencia ha estimado que procede un fallo inhibitorio, al no
reunirse los requisitos para ser parte procesal, por haber operado la extinción
de la personalidad.[7]
2.3 En el presente caso, según se desprende de las
pruebas allegadas al expediente, si bien el conflicto limítrofe entre los
departamentos de Antioquia y Chocó a la fecha no ha sido definitivamente
resuelto por el Senado de la República, sí se ha declarado la nulidad del acto
constitutivo de la persona jurídica demandante. Ciertamente, como se deduce de
la simple lectura de las pruebas recaudadas por el magistrado sustanciador durante
la actuación surtida en esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de
Estado, en Sentencia de 22 de noviembre de 2007[8], declaró la
nulidad de  la Ordenanza 011  de 2000, emanada de la Asamblea Departamental del
Chocó,  mediante la cual fue creado el Municipio de Belén de Bajirá, aquí
demandante.
Así las cosas, no existiendo el sujeto titular de los
derechos fundamentales para cuya protección se interpuso la presente acción de
tutela, debe inferirse que dichos derechos tampoco existen como facultades
subjetivas susceptibles de ser protegidas mediante orden judicial. Pues si bien
durante todo el trámite de la acción, en virtud de la presunción de legalidad y
de constitucionalidad de la mencionada Ordenanza, se tuvo por existente al
Municipio demandante, a la fecha dicha presunción se ha desvirtuado y se ha
establecido con efectos retroactivos la inexistencia de esa persona jurídica.
De esta manera, la Sala debe optar por declarar la
improcedencia y confirmar la Sentencia proferida el primero (1) de agosto de
dos mil siete (2007) por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura, pero por carencia actual de objeto.
Finalmente, la Sala constata que, como lo denuncia el
Departamento Nacional de Planeación y también lo refiere la sentencia de
primera instancia, en el año 2003 el Municipio de Belén de Bajirá, mediante
apoderado judicial, interpuso acción de tutela en contra del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, por la presunta violación de los derechos de sus
habitantes a la dignidad humana, salud, educación, autonomía y otros; acción de
tutela que fue denegada por el Tribunal Administrativo del Chocó y por el
Consejo de Estado en primera y segunda instancia, respectivamente; y que, al
llegar a esta Corporación, fue radicada bajo el número T-820460 y excluida de selección para revisión.
No obstante, en virtud de la devolución del expediente
al Tribunal de origen, a la fecha la Sala carece de elementos de juicio para
constatar que los hechos alegados en dicha demanda fueran los mismos que
sirvieron de sustento a la interposición de la presente. Por lo cual se
abstiene de analizar si se configuran los supuestos de una acción temeraria. A
la anterior decisión contribuye también el hecho constatado de que en todo caso
a la fecha  carece de objeto la adopción de una decisión judicial relativa a
los hechos que motivaron esta acción.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO: Levantar la suspensión de términos decretada por el magistrado
sustanciador mediante auto de ocho (8) de febrero de dos mil ocho (2008).
SEGUNDO: Confirmar, pero por las razones expuestas en la presente providencia,
la Sentencia proferida el  primero (1) de agosto de dos mil siete (2007)
por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura,
que negó por improcedente la presente acción la acción de tutela.
QUINTO. Por Secretaría General líbrese la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de
la Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Cf.
Folios 233 a 235 del expediente.
[2] Al
respecto el Ministerio cita el Auto de 11 de abril de 2002, proferido por la
Sección Primera del Consejo de Estado, C.P. Gabriel Mendoza Martelo.
[3] El fallo
cita apartes del Auto de Sala Plena N° 171 de 2003, reiterado en el Auto 186 de
2006.
[4] M.P
Eduardo Montealegre Lynett.
[5]
Dentro de las consideraciones vertidas por la Sección Primera
del Consejo de Estado para declarar la nulidad de la Ordenanza 011 de 2000,
expedida por la Asamblea Departamental de Antioquia, se afirma que “con la
creación del Municipio de Belén de Bajirá, a través del acto acusado, se pretendió
poner fin a una controversia limítrofe entre los Departamentos de Antioquia y
Chocó, lo cual constituye violación del artículo 150, numeral 4, de la Carta
Política, dado que es al Congreso de la República a quien corresponde definir
la división del territorio.
Tan
cierto es que en este caso lo que está de por medio es un conflicto limítrofe,
que el mismo ya está siendo objeto de trámite ante la instancia que
constitucionalmente corresponde, conforme se dejó establecido.
Consecuente
con lo anterior debe la Sala revocar la sentencia apelada para disponer, en su
lugar, la nulidad del acto administrativo acusado. ” Consejo de Estado. Sección Primera.
Sentencia de 22 de noviembre de 2007, proferida dentro del proceso número
270012331000200100458.
[6] Dicha proposición es del siguiente tenor:
“Proposición número 127
“Cítese a sesión plenaria del Senado al
señor Ministro del Interior y de Justicia y al señor Director del Instituto
Geográfico Agustín Codazzi, en fecha y hora que determinará la Mesa Directiva,
para que respondan el siguiente cuestionario:
“AL MINISTRO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA
1. Detallar todas las acciones
desarrolladas por su Despacho desde el 2005 a la fecha, referidas a la
coordinación interinstitucional de las entidades territoriales con las
instancias nacionales y la definición del diferendo limítrofe entre los
departamentos de Antioquia y Chocó-Bajirá, así como con los demás diferendos
limítrofes departamentales y municipales que todavía existen.
2. Informar detalladamente sobre los
diferendos limítrofes actuales que existen en el país.
3. Indicar si ese Ministerio ha trabajado
conjuntamente con el IGAC en la construcción de un proyecto de ley, que
determine las competencias específicas para la solución de estos conflictos lim
ítrofes.
“AL DIRECTOR DEL IGAC
1. Información detallada que contenga la
relación de todos y cada uno de los diferendos limítrofes departamentales y
municipales vigentes, de la República de Colombia y las acciones tomadas.
2. Informes del Departamento Nacional de
Planeación, Ministerio de Hacienda y Ministerio del Interior actual, sobre cada
litigio.
3. Relación de las apropiaciones
presupuestales históricas y actuales que ha recibido el IGAC, para desarrollar
la cartografía y estudios de cada proceso desde su inicio a la fecha.
4. Igualmente, indicar si en el último
mapa físico de la República de Colombia aparecen demarcados de forma especial,
dichos diferendos limítrofes.
5. Es importante que ese Instituto
aclare, cuál es el cronograma a seguir desde este mes de octubre, para lograr
que dichos litigios lleguen a su fin.
6. Sólo hasta después que se realice este
debate, la plenaria de Senado podrá pronunciarse sobre alguno de los diferendos
limítrofes que actualmente existen.
Manuel Ramiro Velásquez Arroyave, Luis
Fernando Duque García, Alfonso María Núñez Lapeira, Rubén Darío Quinte ro Villada,
Guillermo León Gaviria Zapata, Yolanda Pinto Afanador, Humberto de Jesús Builes
Correa, Juan Carlos Vélez Uribe, Gabriel Ignacio Zapata Correa, Oscar Darío
Pérez Pineda, Oscar de Jesús Suárez Mira y Antonio Valencia Duque.”  (Negrillas
fuera del original)
[7] Cfr., por ejemplo,
Sentencia T-253 de 2004.
[8] M.P
Marco Antonio Velilla Moreno