T-697-98
Sentencia T-697/98
Sentencia
T-697/98
ACCION DE TUTELA-Subsidiariedad
Esta Corporación
ha expresado, reiteradamente, que la acción de tutela tiene un carácter
subsidiario. Ello significa que la tutela procede únicamente cuando no existen
otros medios de defensa judicial a través de los cuales se pueda solicitar la
protección de los derechos fundamentales que se considera vulnerados, o cuando
el medio judicial alternativo es claramente ineficaz para la defensa de esos
derechos. En el último caso procede la tutela, ordinariamente como mecanismo
transitorio, con el fin de evitar un perjuicio irremediable.
JURISDICCION
CONSTITUCIONAL-Fines/CORTE
CONSTITUCIONAL-Preservación de otras jurisdicciones y de competencias/ACCION
DE TUTELA-Límites
La jurisdicción
constitucional tiene entre sus fines el de velar por la vigencia de los
derechos fundamentales de las personas. Este objetivo ha hecho necesario crear
un instrumento que permita resolver de manera expedita las situaciones en las
que las personas no disponen de  vías judiciales, o en las que, existiendo
éstas, no son adecuadas para evitar la vulneración del derecho. Sin embargo, la
acción de tutela no ha sido concebida como un instrumento para sustituir los
demás medios de defensa judicial, sino como un mecanismo que complementa los
otros recursos y acciones, en la medida en que cubre aquellos espacios que
éstos no abarcan o lo hacen deficientemente. La justicia constitucional
desempeña también un papel de complementariedad con respecto a las otras
jurisdicciones, si bien, además, tiene como meta velar porque la actuación de
éstas se ajuste al deber de preservar la vigencia de los derechos
fundamentales, cosa que se realiza a través del ejercicio de un eventual
control de sus sentencias, en procura de que en ellas no se incurra en una vía
de hecho. En el caso particular de la Corte Constitucional, debe resaltarse que
a ella le corresponde igualmente asegurar que las competencias de las otras
jurisdicciones sean respetadas, como se desprende de su obligación de guardar
la integridad y la supremacía de la Constitución. Dado que la Carta dispone la
existencia de diversas jurisdicciones, la acción de la Corte debe estar
encaminada a la preservación de las mismas y de sus competencias. A ello no
contribuye, obviamente, una extensión ilimitada de la acción de tutela. Por
eso, se puede concluir que dentro de las tareas que le impone la Constitución a
la Corte está la de señalarle a la acción de tutela límites precisos, de manera
que se pueda armonizar el interés por la defensa de los derechos fundamentales
con la obligación de respetar el marco de acción de las jurisdicciones
establecidas.
Referencia:
Expediente T-173064
Actora: Ana Victoria
Rivera de Peña
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., veinte (20) de noviembre de mil novecientos noventa y ocho (1998).
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha
pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
la siguiente
S E  N T E N C I A
En el proceso de
tutela número T-173064, promovido por Ana Victoria Rivera de Peña contra la
Personería Distrital de Santa Fe de Bogotá -Personería Delegada para la
Vigilancia Administrativa I.
ANTECEDENTES
1. La señora Ana
Victoria Rivera de Peña instauró acción de tutela en contra de la Personería
Delegada para la Vigilancia Administrativa I, por cuanto estima que ésta
vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, al buen nombre, al trabajo y
al debido proceso, en el curso del proceso disciplinario N°17822/94, que
adelantó en su contra.
2. Los hechos que
dieron lugar a la instauración de la presente acción de tutela son los
siguientes:
2.1 El 19 de
diciembre de 1996, la Personería Delegada para la Vigilancia Administrativa I,
mediante el pliego N° 165, elevó un pliego de cargos contra José Antonio
Moreno, Armando Crovo y Ana Victoria Rivera de Peña, quienes se desempeñaron,
en forma consecutiva, como secretarios de la Inspección Novena D (9D) Distrital
de Policía. En particular, la acusación  contra la señora Rivera de Peña fue la
siguiente: “No pasar oportunamente al Despacho del señor Inspector la querella
051/91 interpuesta por AMPARO LADINO Y OTRA contra Gabriel Camacho por
perturbación a la posesión, permaneciendo en secretaría desde el 28 de octubre
de 1993 hasta el 18 de octubre de 1994 y luego del 17 de noviembre de 1994 a
junio 1 de 1995”.
La Personería
consideró que la funcionaria había infringido el artículo 6 de la Constitución:
los numerales 1, 3, 11 y 12 del artículo 166, y 4 del artículo 171 del decreto
991 de 1974; los numerales 5, 12, 13 y 15 del Decreto 296 de 1991, que
contempla el Manual de Funciones para Secretarios de Inspección de Policía; los
numerales 1 y 3 del Decreto 88 de 1989; y el artículo 38 de la Ley 200 de 1995.
La Personería
determinó provisionalmente la naturaleza de la falta de la siguiente manera:
“La conducta desplegada por los investigados (...) Secretarios de la Inspección
9 “D” Distrital de Policía pudieron haber incurrido en FALTA GRAVE al tenor de
lo dispuesto en los artículos 171 numeral 4 del Decreto 991 de 1974, en
concordancia con el Decreto 088 de 1989 artículo 9 numerales 1 y 3”.
2.2. El 19 de
febrero de 1996, la señora Rivera de Peña presenta un escrito en el que
solicita se declare la nulidad del auto de cargos N° 165 y el archivo del
expediente que se adelantaba en su contra. Invoca como causales de nulidad las
contenidas en los numerales 2,  3 y 4 del artículo 131 del Código Disciplinario
Unico, referentes a “la violación del derecho de defensa”, “la ostensible
vaguedad o ambigüedad de los cargos y la imprecisión de las normas en que se
fundamenten”, y “la comprobada existencia de irregularidades que afecten el
debido proceso.”
De otra parte,
sostiene que en la época en la cual se desempeñó como secretaria de la
Inspección “existía una carga excesiva de trabajo que impedía que todos los
asuntos propios de la Inspección se tramitaran a tiempo”. Señala que las
inspecciones de policía debían tramitar, además de los procesos que les
remitían los juzgados penales sobre contravenciones especiales, todos los que
se iniciaban en las mismas inspecciones y los despachos comisorios que recibían
de los diferentes Juzgados civiles. Así, concluye que si bien existía dilación
en el trámite de los procesos, ella no constituía por sí misma una falta contra
la eficiencia en la administración de justicia, puesto que existían claras
causales de justificación para esa demora.
Finalmente, anota
que las condiciones en que ejerció su labor - entre noviembre de 1993 y marzo
de 1995 - no eran las más favorables, como se deduciría del hecho de que ni
recibió una inducción o capacitación para desempeñar el cargo de secretaria de
la Inspección, ni se le hizo entrega del cargo mediante inventario, ni contó
con equipos adecuados y suficientes para el desarrollo adecuado del trabajo,
además de que durante su período de ejercicio del cargo se presentó una
constante rotación en la dirección de la inspección, puesto que en ese breve
lapso el despacho contó con cuatro titulares distintos.
2.3. El 20 de octubre
de 1997, la Personería Delegada para la Vigilancia Administrativa I concluyó,
mediante la resolución 306, el proceso disciplinario contra la señora Rivera de
Peña y otros. Luego de responder a las distintas observaciones realizadas por
la encartada y de anotar que la negligencia que se le imputaba tenía que ver
únicamente con el incumplimiento de un simple trámite formal - pasar el
expediente al despacho -, necesario para poder tramitar el expediente, decidió
sancionarla  con once (11) días de suspensión en el ejercicio del cargo, sin
derecho a remuneración.
2.4 La señora Rivera
de Peña interpuso el recurso de apelación contra la resolución 306, el cual fue
decidido por la Personería Distrital de Santa Fe de Bogotá, mediante la
resolución 887 del 6 de noviembre de 1997. En la providencia se manifiesta,
entre otras cosas, que “está en cabeza de los secretarios de las inspecciones
el pasar los expedientes a los despachos de éstas mediante el respectivo
informe secretarial, actividad que no demanda gran esfuerzo intelectual y que
tampoco requiere mayor dedicación del factor tiempo. Es evidente que los
secretarios forman parte principal tanto de los despachos judiciales como
administrativos siendo una de las atribuciones importantes la de pasar al despacho
los asuntos a cargo de la oficina para que se tomen las resoluciones del caso,
actividad que debe hacerse inclusive sin necesidad de petición de las partes en
contienda, el incumplimiento de este deber acarrea la imposición de un
correctivo disciplinario habida cuenta que con su omisión se está
obstaculizando el deber de administrar pronta y debida justicia...”.
La Personería
sostiene, además, que de la inspección ocular realizada durante la primera
instancia se deducía que no había existido el cúmulo de trabajo aducido por la
actora como causal de justificación para la demora en el trámite del proceso
que dio origen a la investigación disciplinaria. Por consiguiente, resuelve
confirmar la sanción de suspensión, aun cuando decide reducirla de once (11) a
ocho (8) días.
3. El 24 de abril de
1998, la señora Ana Victoria Rivera de Peña instauró  acción de tutela contra
la Personería Delegada para la Vigilancia Administrativa I, adscrita a la
Personería Distrital de Santa Fe de Bogotá, por considerar que había vulnerado
sus derechos al debido proceso, al buen nombre y a la igualdad, en el proceso
disciplinario N° 17822/94, que se adelantó en su contra.
Señala que se
vulneró su derecho al debido proceso, porque “las normas que sirvieron de
fundamento para elevar el pliego de cargos, e incluso para sancionarme, se
encontraban derogadas”. Expone que en la fecha en que se le formuló el pliego
de cargos no regía el decreto distrital 991 de 1974, por cuanto había sido
derogado expresamente por el Decreto 1421 de 1993 - el Estatuto Orgánico de
Bogotá -  y por el artículo 177 de la Ley 200 de 1995.
Manifiesta que su
derecho a la igualdad fue vulnerado, por cuanto la Personería sí ha indicado a
otros funcionarios “de manera correcta y exacta las normas en que se fundamenta
la acusación”, y porque en otros casos el Ministerio Público sí ha reconocido
que “la utilización de normas derogadas es una falta grave que conduce
inexorablemente a enervar la acción disciplinaria.”. Asimismo, asevera que
también se violó su derecho al buen nombre, porque la acusación que se le hace
“está cargada de juicios desvalorativos no solamente ausentes de todo
fundamento sino también cargados lingüísticamente de una manera peyorativa,
cuando soy tratada como si hubiese cometido el peor de los delitos asignándome
la connotación de morosa y de funcionaria totalmente irresponsable con mi
cargo, por no haber tramitado a la velocidad que quiere la Personería uno de
los 13.000 procesos con que recibí mi despacho”.
Expresa que con las
pruebas practicadas se demostró que la dilación en que se incurrió estaba
justificada por el gran cúmulo de trabajo. Al respecto  señala: “en nuestros
descargos explicamos que una cosa bien distinta era la mora, que jurídicamente
consiste en el retardo injustificado, y la otra la dilación en el tiempo que se
justifica por las dificultades que se anotaron en el numeral anterior. No
obstante ello se nos sancionó aplicando la proscrita tesis de responsabilidad
objetiva manifestando que se había demostrado que había transcurrido un lapso
muy amplio sin que se hubiere logrado la gestión administrativa concreta”.
La demandante
solicita que se dejen sin efecto las resoluciones sancionatorias. Finaliza con
la siguiente anotación: “Si bien es cierto que existe vía judicial para atacar
el acto administrativo disciplinario mediante el cual se me sanciona, no es
menos cierto que la tutela procede en este caso como mecanismo transitorio y
para evitar la vulneración definitiva e irreversible de mis derechos, solicitud
que elevo en subsidio de que se me otorgue el amparo constitucional de manera
plena y no como mecanismo transitorio”.
4. El 11 de mayo de
1998, el Juzgado Cincuenta y Tres Penal del Circuito de Santa Fe de Bogotá
rechaza la acción de tutela interpuesta por la actora. Sostiene que la actora
cuenta con otro medio de defensa judicial para atacar las resoluciones de la
Personería, cual es la acción de nulidad ante la jurisdicción contencioso
administrativa.
5. El 13 de mayo de
1998, la señora Rivera de Peña impugna la decisión del Juzgado Cincuenta y Tres
Penal del Circuito, sin sustentar su actuación.
De otro lado, el 28
de mayo, los Personeros para la Segunda Instancia (E) y Delegado para la
Vigilancia Administrativa I, solicitan la confirmación del fallo emitido
por el Juzgado Cincuenta y Tres Penal del Circuito.
Explican, en primer
lugar, que la actuación de la Personería al confirmar la denegación de la
solicitud de nulidad interpuesta por la señora Rivera de Peña contra el auto de
cargos, se fundamentó en las siguientes razones:
- que  la conducta
imputada “estuvo adecuada al articulado y normas pertinentes de manera
concreta, clara y precisa, habiéndosele calificado la conducta como grave”;
- que a la inculpada
sí se le explicaron “las razones de orden jurídico para haberle señalado las
normas presuntamente vulneradas con su proceder, siendo éstas las preexistentes
para dicha época, por cuanto el Estatuto Orgánico de  Santa Fe Bogotá (Decreto
ley 1421 de 1993), no toca la parte sustantiva del régimen disciplinario de los
servidores públicos del orden distrital, esto es, no consagra las faltas
disciplinarias, de ahí que es el mismo Decreto ley 1421 /93, el que establece
en su artículo 130 numeral 9° que: ‘En lo no previsto por el presente Estatuto,
se regirá por las disposiciones vigentes en materia de régimen disciplinario’,
por lo que en este sentido el Decreto Distrital N° 991 de 1974, es aplicable
por mandato legal, pues no le es contrario”.
Los personeros
manifiestan que sobre este punto se pronunció la Sala de Consulta y Servicio
Civil del Consejo de Estado, en su concepto N° 589 de 1994, con ponencia del
doctor Jaime Betancur Cuartas. En el concepto se sostuvo lo siguiente:
“De otra parte, el
Decreto Ley 3133 de 1968 - anterior Estatuto Distrital - fue derogado
expresamente por el artículo 180 del Decreto ley 1421 de 1993. Las demás normas
sobre administración de personal y régimen disciplinario del orden distrital
están vigentes en aquellos aspectos que no contraríen la disposición legal
(Decreto ley 1421 de 1993), por cuanto según el artículo 322 de la Constitución
Nacional, el régimen administrativo del Distrito Capital será el que determinen
la Constitución, las leyes especiales y las disposiciones vigentes para los
municipios, las cuales pueden ser desarrolladas por acuerdos y decretos
distritales”.
Exponen que estos
criterios han sido recogidos por distintos estrados judiciales, con ocasión de
diferentes acciones de tutela sobre situaciones similares. Concluyen con la
afirmación de que la actora tiene otra vía para solicitar la revisión de los
actos administrativos producidos en desarrollo de la investigación
disciplinaria, tal como acertadamente lo expresó el juzgado 53 Penal del
Circuito en el fallo objeto de la impugnación, esto es, la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo.
6. El 25 de junio de
1998, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de
Bogotá confirmó la decisión de primera instancia, con la aclaración de que “lo
procedente no es rechazar la tutela sino denegarla”. Señala que la
inconformidad de la actora se fundamenta en que realiza una interpretación de
la ley distinta a la que ya ha efectuado el Consejo de Estado, en el concepto
N° 589, ya citado. Por eso no puede prosperar la tutela, puesto que, “lo que en
principio para la accionante pudiera parecer una vía de hecho, por la
aplicación de normas distintas a las consagradas en el Código Unico
Disciplinario, llevado al plano de la realidad no lo es, según la
interpretación dada por el Consejo de Estado”.
Igualmente, sostiene
que el proceso disciplinario se adelantó debidamente y que la actora tuvo la
oportunidad de agotar la vía gubernativa, “por lo que ahora le queda otra vía a
la que puede acudir para lograr el restablecimiento de sus derechos”.
FUNDAMENTOS
1. La actora
considera que la Personería Delegada para la Vigilancia Administrativa I
violó sus derechos al debido proceso, al buen nombre y a la igualdad en el
proceso disciplinario N° 17822/94, adelantado en su contra, a raíz del cual se
la sancionó con una suspensión en el ejercicio de sus labores, por un término
de 8 días.
2. El Juzgado
Cincuenta y Tres Penal del Circuito de Santa Fe de Bogotá rechazó la acción
impetrada, por improcedente. Manifiesta que la actora cuenta con acciones ante
la jurisdicción contencioso administrativa para atacar las resoluciones de la
Personería.
3. La Sala Penal del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá confirmó la
decisión de primera instancia, con la aclaración de que la acción debía ser
denegada y no rechazada. Igualmente, señaló que el proceso disciplinario se
había llevado a cabo en debida forma.
El problema
planteado
4. De acuerdo con la
demanda de tutela interpuesta por la actora, se trata de establecer si la
Personería de Santa Fe de Bogotá vulneró los derechos fundamentales de la
actora contemplados en los artículos 29, 13 y 15 de la Constitución, en el
trámite del proceso disciplinario que adelantó contra ella, y que culminó con
una sanción de 8 días de suspensión. Con todo, en primer lugar debe observarse
si la tutela es el mecanismo judicial apropiado para resolver el conflicto
planteado.
5. Esta Corporación
ha expresado, reiteradamente, que la acción de tutela tiene un carácter
subsidiario. Ello significa que la tutela procede únicamente cuando no existen
otros medios de defensa judicial a través de los cuales se pueda solicitar la
protección de los derechos fundamentales que se considera vulnerados, o cuando
el medio judicial alternativo es claramente ineficaz para la defensa de esos
derechos. En el último caso procede la tutela, ordinariamente como mecanismo
transitorio, con el fin de evitar un perjuicio irremediable.
La jurisdicción
constitucional tiene entre sus fines el de velar por la vigencia de los
derechos fundamentales de las personas. Este objetivo ha hecho necesario crear
un instrumento que permita resolver de manera expedita las situaciones en las
que las personas no disponen de  vías judiciales, o en las que, existiendo
éstas, no son adecuadas para evitar la vulneración del derecho. Sin embargo, la
acción de tutela no ha sido concebida como un instrumento para sustituir los
demás medios de defensa judicial, sino como un mecanismo que complementa los
otros recursos y acciones, en la medida en que cubre aquellos espacios que
éstos no abarcan o lo hacen deficientemente.
La justicia
constitucional desempeña también un papel de complementariedad con respecto a
las otras jurisdicciones, si bien, además, tiene como meta velar porque la
actuación de éstas se ajuste al deber de preservar la vigencia de los derechos
fundamentales, cosa que se realiza a través del ejercicio de un eventual
control de sus sentencias, en procura de que en ellas no se incurra en una vía
de hecho.
En el caso
particular de la Corte Constitucional, debe resaltarse que a ella le
corresponde igualmente asegurar que las competencias de las otras
jurisdicciones sean respetadas, como se desprende de su obligación de guardar la
integridad y la supremacía de la Constitución (CP, art. 241). Dado que la Carta
dispone la existencia de diversas jurisdicciones, la acción de la Corte debe
estar encaminada a la preservación de las mismas y de sus competencias. A ello
no contribuye, obviamente, una extensión ilimitada de la acción de tutela. Por
eso, se puede concluir que dentro de las tareas que le impone la Constitución a
la Corte está la de señalarle a la acción de tutela límites precisos, de manera
que se pueda armonizar el interés por la defensa de los derechos fundamentales
con la obligación de respetar el marco de acción de las jurisdicciones
establecidas.
6. En el presente
caso, la demandante reconoce que los derechos que afirma le han sido violados
pueden ser reclamados a través de la jurisdicción contenciosa. Empero, expresa
que “la tutela procede en este caso como mecanismo transitorio y para evitar la
vulneración definitiva e irreversible de mis derechos, solicitud que elevo en
subsidio de que se me otorgue el amparo constitucional de manera plena y no
como mecanismo transitorio”. Por esta razón, una vez agotó la vía gubernativa,
desistió de hacer uso de los mecanismos de defensa ordinarios.
Esta Corporación ha
manifestado que los ciudadanos pueden recurrir a la acción de tutela, en los
casos en los que cuentan con recursos ordinarios, cuando se persigue evitar un
perjuicio irremediable. En el presente proceso se observa que, como bien lo
expresaron los jueces de tutela, la demandante cuenta con la posibilidad de
acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa. Así, solamente sería
admisible el recurso a la tutela si existieran indicios de que se configuraría
un daño irreparable en caso de no  hacer uso de esta acción. Sin embargo, en el
expediente nada indica que se podría ocasionar un perjuicio irremediable a la
actora si se le exige que tramite su inconformidad a través de los mecanismos
de defensa ordinarios.
Los argumentos
anteriores conducen a esta Sala de Revisión a denegar por improcedente la
tutela instaurada. Como ya se señaló, la demandante cuenta con otros mecanismos
de defensa judicial, y la Corte debe velar porque los recursos judiciales
ordinarios y las otras jurisdicciones conserven su ámbito de acción y vigencia,
de manera que la acción de tutela no se aparte de los fines para los que fue
creada.
D E C I S I O N
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E:
Primero:
CONFIRMAR el fallo proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá, el día veinte y cinco (25) de junio de
1998, en cuanto denegó por improcedente la tutela impetrada por Ana Victoria
Rivera de Peña.
Segundo: Líbrense
por Secretaría las comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General