C-894-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-894/06
INHIBICION DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia
COSA JUZGADA RELATIVA-Concepto
COSA
JUZGADA RELATIVA IMPLICITA-Concepto
COSA
JUZGADA RELATIVA EXPLICITA-Concepto
COSA
JUZGADA RELATIVA-Configuración
RESERVA DE
LEY FORMAL Y MATERIAL-Alcance
LEY
ESTATUTARIA-Concepto
RESERVA DE
LEY ESTATUTARIA-Importancia frente a la regulación de derechos y deberes
fundamentales de las personas
LEY MARCO Y
DECRETO REGLAMENTARIO-Límites
ACTIVIDAD FINANCIERA, BURSATIL Y
ASEGURADORA-Competencia repartida
entre Gobierno y Congreso de la República
LEY MARCO EN ACTIVIDADES FINANCIERA,
BURSATIL Y ASEGURADORA-Alcance de la competencia del legislador
POTESTAD REGLAMENTARIA-Límites por
reserva de ley
POTESTAD REGLAMENTARIA-Necesidad de la
existencia previa de un contenido o materia legal por reglamentar
LEASING
HABITACIONAL-Protección de usuarios o locatarios a través de facultad
reglamentaria/RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-No desconocimiento
La
disposición acusada solamente establece que el Gobierno debe tener en cuenta
dentro de su potestad reglamentaria, la necesaria protección de los usuarios
del leasing habitacional, situación que claramente no está dirigida a limitar,
prohibir, establecer excepciones o condicionar el ejercicio de derechos
fundamentales, que es lo que constituye el objeto principal de las leyes
estatutarias referidas en el numeral 1º del artículo 152 de la Constitución
Política. Así, al tratarse de una materia referida al leasing habitacional como
operación financiera y a la protección de sus usuarios, más que a la regulación
de derechos fundamentales de las personas, admite constitucionalmente una
participación mayor del reglamento, dentro del ámbito de las leyes marco o
cuadro que regulan dicha actividad de intermediación. La expresión demandada no
se refiere a asuntos propios de una ley estatutaria y de ella tampoco se
desprende una facultad general para que el Gobierno regule por vía de
reglamentaciones administrativas los derechos fundamentales de los usuarios del
leasing financiero, menos aún para que desarrolle aspectos esenciales del
hábeas data (como la caducidad del dato, la actualización o rectificación de
información, etc.), sobre los cuales la Corte ya ha reiterado que existe
reserva de ley estatutaria. Por tanto, no le asiste razón al demandante cuando
afirma que la materia que corresponde reglamentar al Gobierno es de aquéllas
que requieren desarrollo a través de una ley estatutaria (art. 152 C.P), pues
la misma tiene un alcance preciso y limitado (medidas de protección a usuarios
y locatarios), que no tiene que ver con aspectos cardinales de los derechos
fundamentales.
Referencia: expediente D-6206
Demanda de
inconstitucionalidad contra la expresión “En el reglamento que expida el
Gobierno Nacional” que hace parte del Artículo 1º de la Ley 795 de 2003, “por
la cual se ajustan algunas normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero
y se dictan otras disposiciones.”
Actor: Andrés Gómez Roldán
Magistrado
Ponente:
Dr. ALVARO
TAFUR GALVIS
Bogotá D.C., primero (1º) de noviembre de dos mil seis
(2006)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento
de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
1. La demanda.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
el ciudadano Andrés Gómez Roldán presentó demanda contra las siguientes
expresiones del artículo 1 de la Ley 795 de 2003, “por la cual se
ajustan algunas normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se dictan
otras disposiciones”:
(i)
“Lo anterior siempre y cuando tales
personas naturales, cumplan los requisitos legales mínimos relacionados con el
respectivo análisis de riesgo crediticio”, por violación del Preámbulo y
los artículos 1º, 2º, 4º, 13, 51 y 93 de la Constitución Política, así como de
los artículos 1º de la Declaración Universal de Derechos Humanos y 5º, 11 y 24
de la Convención Americana de Derechos Humanos, según argumentación expuesta en
la demanda y en una parte del escrito adicional del 16 de marzo de 2006.
(ii)
“En el reglamento que expida el
Gobierno Nacional” por violación de los artículos 152 y 153 de la
Constitución Política, según el cargo adicional presentado en escrito del 16 de
marzo de 2006.
2. Admisión
parcial de la demanda y determinación del objeto del proceso.
Por auto del
treinta y uno (31) de marzo de 2006, el Magistrado Sustanciador tomó las
siguientes decisiones respecto de las expresiones acusadas por el actor:
(i)
Rechazó la demanda presentada contra la expresión “Lo anterior
siempre y cuando tales personas naturales, cumplan los requisitos legales
mínimos relacionados con el respectivo análisis del riesgo crediticio”, que
hace parte del artículo 1º de la Ley 795 de 2003, al considerar que frente a la
violación de los artículos 1º, 2º, 4º, 13, 51 y 93 de
la Constitución Política, así como de los artículos 1º de la Declaración
Universal de Derechos Humanos y 5º, 11 y 24 de la Convención Americana de
Derechos Humanos, no existían cargos claros, ciertos y pertinentes, lo que
impedía adelantar el juicio de constitucionalidad.
(ii)
Admitió la demanda presentada contra la expresión “En el reglamento que expida el Gobierno Nacional”
que hace parte del artículo 1º de la Ley 795 de 2003, con relación al cargo formulado
“por violación de los artículos 152 y 153 de la Constitución Política.”
En la medida
que la decisión de rechazo parcial de la demanda fue confirmada por la Sala
Plena de la Corporación en el Auto 134 del tres (3) de mayo de 2006, la
sentencia que pasa a dictarse sólo se referirá a la acusación presentada contra
la expresión “En el reglamento que expida el
Gobierno Nacional” del artículo 1º
de la Ley 795 de 2003, cuya admisión fue decretada por el Magistrado
Sustanciador del proceso con relación a los cargos presentados con base en los
artículos 152 y 153 de la Constitución Política.
3. Trámite
de la demanda
Tal como ya se
explicó, mediante auto del treinta y uno (31) de marzo de 2006, el Magistrado
Sustanciador admitió la demanda respecto de la expresión “En el reglamento que expida el Gobierno Nacional” que forma parte del artículo 1º de la Ley 795
de 2003 y dispuso correr traslado de la misma al Procurador General de la
Nación para que rindiera el concepto de rigor; así mismo,  ordenó fijar en
lista las normas acusadas para asegurar la intervención ciudadana y comunicar
la iniciación del proceso al señor Presidente de la República y al Presidente
del Congreso de la República, así como a los Ministros del Interior y de
Justicia y de Ambiente, Vivienda, y Desarrollo Territorial, y a la
Superintendencia Financiera, para que, de estimarlo oportuno, conceptuaran
sobre la constitucionalidad de la disposición acusada. Así mismo, invitó a
participar a la Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia,
Asobancaria, y a la Academia Colombiana de Jurisprudencia.
Por tanto, cumplidos los trámites ya relacionados, propios
de esta clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la
Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.      NORMA DEMANDADA
A continuación
se transcribe el texto de la disposición demandada, de conformidad con su
publicación en el Diario Oficial No. 45.064 del quince (15) de enero de 2003. Se subraya la parte
acusada, cuya admisión fue decretada por auto del 31 de marzo de 2006.
“DIARIO OFICIAL 45.064
LEY 795
14/01/2003
por
la cual se ajustan algunas normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero
y se dictan otras disposiciones.
“El
Congreso de Colombia,
Decreta”
CAPITULO
I
Disposiciones
que modifican el Estatuto Orgánico
del Sistema Financiero
Artículo
1°. Adiciónase el numeral 1 del artículo 7° del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero con el siguiente literal:
n) Realizar
operaciones de leasing habitacional las cuales deben tener por objeto bienes
inmuebles destinados a vivienda. Estas operaciones se considerarán leasing
operativo para efectos contables y tributarios.
Para el
desarrollo de esta operación los Establecimientos Bancarios deberán dar
prioridad a los deudores de créditos de vivienda que hayan entregado en dación
de pago el respectivo bien inmueble. Lo anterior siempre y cuando tales
personas naturales, cumplan los requisitos legales mínimos relacionados con el
respectivo análisis del riesgo crediticio.
En el reglamento que expida el Gobierno Nacional en desarrollo del presente artículo, adoptará
medidas que garanticen la protección de los usuarios o locatarios.
III.
LA DEMANDA
El accionante considera que la norma demandada es
inconstitucional porque traslada al Gobierno Nacional la facultad de
reglamentar asuntos que son propios y exclusivos de una ley estatutaria,
conforme al numeral 1 del artículo 152 de la Constitución Política.
Sostiene que el deudor no puede ser afectado en sus
derechos fundamentales a través de una ley ordinaria y que ninguna autoridad
puede invadir competencias exclusivas del legislador estatutario. Que una
reproducción de textos estatutarios por el Gobierno pugna con el Ordenamiento
Superior, “pues paradójicamente en materia de habeas data y de los derechos
y obligaciones del deudor aún no existe una normatividad que regule el tema y
ello puede generar abusos por parte del sistema financiero (…). Que esto “puede
dar carrera  a que sin ningún propósito se dupliquen de manera indebida en leyes
ordinarias, decretos de inferior categoría, aspectos que deben estén (sic)
sometidos a restricciones en su proceso de formación y promulgación de una LEY
ESTATUTARIA”.
Así mismo, indica que en materia de asuntos reservados a
leyes estatutarias no puede haber delegación en el Gobierno, ni siquiera a
través de una ley habilitante, por prohibición expresa del numeral 10 del
artículo 150 de la Constitución Política.
Con base en lo anterior considera que la norma acusada
vulnera la Constitución Política de la siguiente manera:
-
El Preámbulo y los fines esenciales del
Estado, porque los principios de justicia, igualdad y orden económico y social
justo, “se ven menguados en relación con el aparte demandado, pues la norma
se queda corta al señalar ‘los requisitos legales mínimos’ que no son agotados
en ese mismo ordenamiento, reiterando el accionante que debería existir normas
que agoten la materia en temas como el crédito que no han sido debidamente
desarrolladas para garantizar un orden económico y social justo”.
-
La dignidad humana, pues la norma
estaba inspirada en crear una oportunidad para la superación de las personas,
con respeto de su autonomía e identidad, “lo cual se desdibujó en una
indefinición” que  puede causar “un nuevo episodio de injusticia” para
el deudor. Que, en esta medida, la dignidad del deudor se afecta cuando no se
garantizan sus derechos a través de una ley estatutaria, sino que se deja a la
suerte de una simple reglamentación y de la voluntad discrecional de los
bancos.
-
El derecho a la igualdad, toda vez que
con la aplicación de la norma demandada, solo se beneficiaría a una parte de la
sociedad, lo cual vendría a transgredir el principio de igualdad
constitucional, dado que dicha medida establece una diferencia de trato “frente
al uso excesivamente discrecional sobre la persona de los deudores de créditos
de vivienda que hayan  entregado en dación de pago”.
-
El derecho a la vivienda digna, porque
a pesar de que la Corte Constitucional ha establecido la democratización del
crédito, con el fin de que la adquisición de una vivienda digna se encuentre al
alcance de todas las personas, aún las de escasos recursos, las condiciones
demasiado onerosas de los préstamos, los sistemas de financiación que hacen
impagables los créditos, las altas cuotas y el cobro de intereses de usura
exentos de control, entre otros aspectos, “quebrantan de manera protuberante
la Constitución Política”, por lo que la ley referida no debe ser
interpretada ni aplicada, ya que “vendría a facilitar dichas practicas y a
obstaculizar el legitimo acceso de las personas al crédito o al pago de sus
obligaciones.”
-
Los tratados y convenios
internacionales, toda vez que éstos son parámetros del control constitucional,
ya que hacen parte del bloque  de constitucionalidad. Señala que se vulneran “los
artículos de la Declaración Universal de los Derechos Humanos : articulo
1(igualdad en libertad y derechos), la Convención Americana sobre Derechos
Humanos suscrita en la conferencia especializada Interamericana sobre Derechos
Humanos, San José, Costa Rica de 1969 (L16/1972), articulo 5,11,24; normas que
prevalecen en el orden interno como lo establece el articulo 93 de la
Constitución Política”, toda vez que existe un inveterado abuso de las vías
del derecho, por el vacío existente y la falta de una ley estatutaria que
regule la materia.
IV.    INTERVENCIONES
1.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público interviene en el proceso por
intermedio de apoderado judicial y solicita a la Corte, en su orden: (i) que se
declare inhibida para fallar el fondo del asunto por ausencia de cargos ciertos
y precisos; (ii) que, en su defecto, se declare que existe cosa juzgada y, por
tanto, que debe estarse a lo resuelto en la Sentencia C-936 de 2003, por la
cual se declaró exequible el artículo 1 de la Ley 795 de 2003; (iii) en todo
caso y de manera subsidiaria, que se declare la exequibilidad de la norma
acusada por estar ajustada a la Constitución Política.
Señala
que el escrito de corrección de la demanda adolece de ineptitud sustantiva,
toda vez que las razones de inconstitucionalidad deben ser ciertas, precisas y
pertinentes y en el presente caso los cargos presentados por el actor no son
más que “una serie de elucubraciones y transcripciones de normas que no
aterrizan de manera concreta  al problema que se esta debatiendo, sino que se
constituyen en meros juicios e ideas  que se quedan ‘en el aire’”; de igual
manera, resalta que las razones de inconstitucionalidad  no pueden referirse a
hipótesis extra-normativas y que en el caso concreto el actor pretende someter
a juicio varias conjeturas que él mismo infiere de la norma acusada, lo cual
sólo viene a ser un problema de interpretación que no es llamado a debatirse en
este proceso.
Advierte
que en el presente caso existe cosa juzgada constitucional, ya que el debate
presentado por el actor fue objeto de estudio y definición por la Corte
Constitucional en la Sentencia C-936 de 2003, con ponencia del Magistrado
Eduardo Montealegre Lynett, en la cual se hicieron análisis referidos al
derecho de acceso a la vivienda digna, a los sistemas adecuados de financiación
de vivienda a largo plazo y a la intervención del Gobierno en estas materias,
de manera que los cargos nuevos son “ simples aseveraciones y juicios de
valor infundados.”
A
continuación pasa a defender la constitucionalidad del Artículo 1 de la Ley 795
de 2003. Manifiesta que el cumplimiento de los requisitos legales mínimos
relacionados con el análisis del riesgo crediticio es una medida ajustada a la
Constitución, ya que no constituye una obligación adicional y discriminatoria,
sino que simplemente es la aplicación al leasing habitacional del principio
general consagrado  en la Ley 546 de 1999 para los créditos de vivienda.
Indica
que no existe violación de la reserva de la ley estatutaria, toda vez que la
Corte Constitucional ya avaló la facultad reglamentaria del Gobierno
establecida en la norma demandada, aunque “sujeta a los objetivos y
criterios señalados el articulo 51 de la Constitución y en los artículos 1 y 2
de la ley marco 546 de 1999 y demás reglas de esta ley que sean aplicables al
leasing habitacional y encaminadas a facilitar el acceso a la vivienda”.
Señala que el actor pasa por alto que la actividad financiera es  de “interés
público” y, por tal motivo, se encuentra sujeta a la intervención estatal
prevista en el artículo 335 de la Constitución Política, en virtud de la cual
el legislador señala las directrices generales de la actuación del Gobierno y
éste concreta las medidas que debe adoptar el sector financiero.
Concluye
que la norma acusada no es de aquellas que requiere el trámite de una ley
estatutaria, pues el objetivo de éstas es “desarrollar y complementar los
textos constitucionales que desarrollan los derechos fundamentales, más no
regularlos de manera exhaustiva.”
Con relación a la violación del derecho a la igualdad,
señala que si la norma acusada estableciera un trato igualitario para quienes
son deudores y para quienes no lo son, estaría generando situaciones “injustas
e inequitativas”, por lo que la norma objeto de estudio no atenta contra
este derecho y atiende los principios de adecuación, necesidad y
proporcionalidad.
Sostiene de igual manera que no se vulnera el derecho a la
vivienda digna, ya que si bien el actor centra su preocupación en la situación
de quienes entregaron sus inmuebles en dación en pago, que a su juicio podrían
ver restringida la posibilidad de acceder a una nueva vivienda, olvida que la
Ley 546 de 1999 reguló la materia y el tratamiento que el sistema financiero
debe darle a dichas personas para facilitar su acceso a los medios de
financiación para adquirir vivienda.
Finalmente,
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifiesta que dada la ambigüedad
de los cargos formulados por el actor, es del caso concluir que no se presenta
vulneración del bloque constitucional, toda vez que la norma acusada respeta
los derechos a la integridad, la dignidad y la igualdad.
3.
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
Este Ministerio acude al
proceso a través de apoderada judicial y solicita igualmente que la Corte
declare la constitucionalidad de la norma acusada, por encontrarse ajustada a
la Constitución Política y no violar ninguno de los derechos y principios
consagrados en ella.
Sostiene
que no es cierto lo argumentado por el actor, con relación a que la norma
acusada “se queda corta al señalar los requisitos legales mínimos que no son
agotados en ese mismo ordenamiento”. Considera que en el sistema jurídico
colombiano existen normas que reglamentan tanto el crédito como el análisis de
riesgo, las cuales han sido desarrolladas e interpretadas por la jurisprudencia
a partir del articulo 335 de la Constitución Política.
De
igual manera, señala que el artículo 49 del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero regula el tema especifico de la democratización del crédito, el cual
vino a ser complementado de cierta forma por la Circular 052 de 2004 de la
Superintendencia Bancaria (hoy Superintendencia Financiera), que se encargó de
reglamentar el riesgo crediticio, considerado como “ la posibilidad
de que una entidad incurra en pérdidas y se disminuya el valor de sus activos,
como consecuencia de que un deudor o contraparte incumpla sus obligaciones.” Indica
que la jurisprudencia se ha encargado de depurar el tema y para el efecto cita
diversas sentencias de tutela.
Con
relación a la violación a la dignidad humana, como consecuencia de no haberse
agotado los trámites propios de una la ley estatutaria, considera que no hay
tal vulneración, toda vez que el artículo 1º de la Ley 795 de 2003 no hace
referencia a materias que, según el artículo 152 constitucional, deban
tramitarse a través de una ley de este tipo.
Resalta
el hecho de que la propia Constitución Política ha conferido al Congreso de la
República la facultad de dictar normas generales, con base en la cual se
expidió la Ley 795 de 2003 y se ordenó al Gobierno Nacional que desarrollara
algunos aspectos del leasing habitacional, “ejerciendo de esta manera la
potestad reglamentaria dispuesta por el articulo 189 numeral 11 y numeral 24
que le ordena al Presidente de la República ejercer de acuerdo con la ley la
inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades
financiera, aseguradora, bursátil y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento o inversión de recursos captados del público.”
Frente a la violación del derecho a la igualdad, afirma que
no se afecta de ninguna forma, ya que el análisis de riesgo crediticio no
constituye una diferenciación en el trato de los ciudadanos y, por el
contrario, es una garantía instituida para velar por los ahorros del público.
Respecto de la violación del derecho a la vivienda digna,
destaca que existe cosa juzgada constitucional, en razón de que ese tema ya fue
estudiado y fallado en Sentencia C-936 de 2003, de la cual cita algunos
apartes.
Finalmente,
con relación al desconocimiento del “Bloque Constitucional”, considera que no
se ha transgredido en forma alguna, ya que los requisitos legales mínimos de
análisis de riesgo crediticio que toda persona debe cumplir para acceder al
leasing habitacional, no constituyen un obstáculo para acceder  a este tipo de
financiación de vivienda, si no que, por el contrario, son un mecanismo para
garantizar la integridad de los ahorros del público depositados en las
entidades financieras.
3.
Superintendencia Financiera de Colombia
Por intermedio de apoderado, la Superintendencia Financiera de Colombia solicita a
la Corte Constitucional que declare la constitucionalidad de la norma
demandada, para lo cual se refiere de manera separada a las dos expresiones
inicialmente acusadas por el actor.
Considera
que la posibilidad de analizar el riesgo crediticio de las personas que desean
acceder al leasing habitacional, no viola ningún derecho fundamental, toda vez
que esa medida es vital para garantizar los objetivos y criterios desarrollados
en el artículo 2 de la Ley Marco de Vivienda, además de que protege y fomenta
el uso del ahorro destinado a la financiación y a la construcción de vivienda,
lo que permite mantener la confianza del público en los criterios de colocación
de los recursos del sistema. Afirma que la norma se dirige a desarrollar
mecanismos eficientes de financiación de vivienda a largo plazo, que consulten
la capacidad de pago de los deudores y faciliten el acceso a la vivienda en
condiciones de equidad y transparencia, dentro del marco de las exigencias
fijadas por la Sentencia C-936 de 2003, que sujetó la reglamentación del
Gobierno Nacional a los  criterios señalados en la Ley 546 de 1999,
prescripción que se cumplió cabalmente con la expedición del Decreto 1787 de
2004.
Señala
que el cargo referido a que las medidas para la protección de los usuarios o
locatarios del leasing habitacional tienen reserva de Ley Estatutaria, no está
llamado a prosperar.
En
primer lugar, indica que el legislador tiene una facultad general para expedir
normas jurídicas, la cual se fundamenta en el carácter democrático,
participativo y pluralista de la Constitución. Que existen diversos tipos de
leyes (orgánicas, estatutarias, cuadro y ordinarias), cada una de las cuales,
en lo que corresponde, refleja la competencia genérica del Congreso para
producir el derecho y modificarlo, “atendiendo a las demandas sociales, a la
conveniencia pública y a las políticas que en materia legislativa el
constituyente derivado dejó abiertas”.
Considera
que las leyes estatutarias están dirigidas a generar mayor estabilidad y
permanencia en ciertas materias, por lo que tienen una jerarquía superior a las
leyes ordinarias. Que efectivamente, conforme al artículo 152 de la
Constitución, la regulación de derechos fundamentales requiere de una ley
estatutaria, pero que ellos no significa “que toda disposición referente a
tal categoría de derechos tenga que revestirse de esa particular forma legal”.
Dice
que en armonía con reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional, sólo
requieren ley estatutaria las medidas tendientes a establecer un límite,
restricción, excepción o prohibición para un derecho fundamental, pues en tales
casos se perturba su núcleo fundamental, situación que no ocurre con la
expresión acusada, que en manera alguna afecta el habeas data. Que, por el
contrario, el inciso final demandado encargó al Gobierno la función de expedir
normas para la protección de los usuarios o locatarios “sin que con ello se
limite o restrinja o se establezca prohibición o excepción alguna a derecho
fundamental alguno, y mucho menos al Habeas Data.”
Advierte
que en materia de actividades financieras, la Constitución acudió a la figura
de la ley marco. Que para el caso bajo estudio se encuentran la Ley 35 de 1993
(ley marco de la actividad financiera en general) y la Ley 546 de 1999 (ley
marco de vivienda), a las cuales deben someterse los decretos reglamentarios
que expida el Gobierno, conforme quedó establecido en la Sentencia C-936 de
2003.
Concluye
que el cargo no debe prosperar porque “(i) la norma que autoriza la
reglamentación de las medidas de protección de los usuarios y locatarios del
leasing habitacional, no se tiene que adoptar mediante ley estatutaria (ii) la
autorización para que los establecimientos bancarios realicen operaciones de
leasing habitacional se dictó en una ley ordinaria y, en cuanto a la
realización de la actividad, se sujeta a las normas de naturaleza marco
contenidas en las disposiciones referidas como tales y anteriormente
indicadas.”
4.
Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia
La
Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia interviene a través
de apoderada para solicitar a esta Corporación que declare la
constitucionalidad de la expresión “En el reglamento que expida el Gobierno
Nacional”, contenida en el artículo 1 de la Ley 795 de 2003, a partir de
las consideraciones que se resumen a continuación.
No
comparte que la operación de leasing operacional deba ser reglamentada
directamente por el Congreso de la República mediante una ley estatutaria.
Afirma que si bien el artículo 152 de la Constitución Política establece
taxativamente que los derechos fundamentales de las personas deben ser
regulados a través de leyes estatutarias, ello solamente comprende las normas
que desarrollan y complementan la Constitución y, por ende, no cobija cualquier
asunto relacionado con ellos.
En el
mismo sentido afirma que el actor no especifica cuáles son los derechos
fundamentales del deudor que la norma demandada afectaría, aún cuando de la
demanda podrían tenerse como tales los derechos al crédito y a la vivienda
digna, los cuales no tienen rango fundamental. Considera que no se debe
confundir el acceso al crédito con el derecho a la vivienda digna, pues lo
primero corresponde a una relación comercial enmarcada dentro la actividad
financiera, en tanto que lo segundo “responde a una política de Estado
dirigida a promover y permitir el acceso de las personas a un lugar donde
vivir.”
En
este orden de ideas, considera que el leasing habitacional es una operación
financiera cuya regulación no afecta de manera directa el núcleo esencial de
los derechos fundamentales del deudor. Por tanto su autorización y regulación
no son objeto de una ley estatutaria y, por el contrario, al comportar el
desarrollo de la actividad financiera, el legislador es llamado a autorizarla
por medio de una ley ordinaria y el Gobierno Nacional es quien debe reglamentar
sus condiciones de operación y gestión.
5.Academia
Colombiana de Jurisprudencia
La
Academia Colombiana de Jurisprudencia interviene a través de dos de sus
miembros (los académicos Juan Rafael Bravo Arteaga y Felipe Vallejo García),
para solicitar a esta Corporación que declare exequible la expresión “Lo
anterior siempre y cuando tales personas naturales, cumplan los requisitos
legales mínimos relacionados con el respectivo análisis de riesgo crediticio” que
forma parte del artículo 1º de la Ley 795 de 2003.
Luego
de realizar una síntesis de los cargos de la demanda, señalan que la  norma
acusada no genera desigualdad alguna ni desconoce la dignidad de las personas,
porque cualquier interesado en acceder al sistema financiero, es sujeto pasivo
de un análisis financiero. Por lo tanto, cuando la norma acusada permite
realizar un análisis crediticio para acceder al contrato de leasing
habitacional, no crea ninguna situación de desigualdad, sino que, por el
contrario, mantiene las reglas del juego que operan en el sistema financiero
para todos aquellos que desean  interactuar con el mismo.
En
este orden de ideas, resaltan que la facultad que tienen los establecimientos
financieros de negar las solicitudes de acceso al sistema de leasing, con base
en el análisis de su riesgo crediticio, tiene sustento en la necesidad
connatural  de la industria bancaria de proteger su negocio, el crédito y el
ahorro público, es decir, que se dirige al buen funcionamiento de la banca, lo
cual es un asunto de interés general.
Que,
en todo caso, la norma demandada no instituye una prohibición  absoluta de
permitir el acceso al leasing habitacional en el caso de personas cuyo análisis
crediticio arroje poca solvencia e incumplimiento, pues simplemente deja esa
decisión al buen criterio de los administradores del respectivo establecimiento
bancario.
Al
mismo tiempo, indican que no hay lugar a prohibir a los establecimientos
bancarios la posibilidad de analizar  la solvencia  económica y moral de  sus
potenciales clientes, toda vez que aquéllos deben proteger su capital y
activos. Que en el caso de que los establecimientos bancarios fueran obligados
a conceder créditos a personas que por sus malos antecedentes o falta de
solvencia económica presentaran un alto riesgo de incumplimiento de sus
obligaciones para  con el establecimiento, se pondría en riesgo su estabilidad
financiera, con perjuicio no sólo de la entidad bancaria, sus accionistas,
depositantes de ahorros y acreedores, sino también del sistema financiero en
general, que en buena parte depende del orden público económico que el Estado
debe garantizar.
Concluyen
que obligar a los establecimientos bancarios a conceder créditos a una persona
no obstante la evaluación negativa del riesgo que presentaría como cliente, “sería
desconocer la garantía de la propiedad privada consagrada en el artículo 58 de
la Constitución; el artículo 333 sobre la libertad de la actividad económica y
la iniciativa privada, que exige previsión de riesgos para el empresario en función
de las características del negocio  y de la utilidad esperada; e infracción de
su articulo 335 en la medida que el deterioro de la cartera bancaria, en cuanto
afecta la estabilidad del sistema  financiero y pone en peligro los recursos
provenientes del ahorro privado, conspira contra el orden público económico.”
Con
base en lo anterior la Academia Colombiana de Jurisprudencia  considera que la
norma acusada es exequible.
V.  CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación allegó el concepto
número 4140, recibido en esta Corporación el diez (10)
de julio de 2006, en el cual solicita que la Corte
declare exequible la expresión “En el reglamento que expida el Gobierno
Nacional…” contenida en el último inciso del artículo 1 de la Ley  795 de
2003.
Luego de revisar los elementos generales de la
demanda, concluye que la misma plantea el siguiente problema constitucional: “si
la potestad reglamentaria gubernativa que se señala en la disposición acusada,
con el fin de adoptar medidas que garanticen la protección de los usuarios
locatarios del leasing habitacional, constituye una regulación que deba estar
sujeta a la reserva de la ley estatutaria.”
Con relación a este interrogante, el señor
Procurador señala que a través de las leyes estatutarias se deben regular,
entre otros aspectos, los derechos y deberes fundamentales de las personas, así
como los procedimientos y recursos para su protección; que no obstante lo
anterior, no siempre que se haga mención legal a esta clase de derechos se
requiere acudir al trámite especial de la ley estatutaria, “pues una
interpretación  restringida, en este sentido, conduciría a vaciar la
competencia del legislador ordinario.”
De igual modo,
afirma que según la jurisprudencia constitucional los asuntos propios de una
ley estatutaria en materia de derechos fundamentales tienen que ver con los “aspectos
inherentes a la interpretación  del derecho y al alcance de su contenido, al
establecimiento de límites a su ejercicio, restricciones, excepciones y
prohibiciones, es decir, a los asuntos que afecten el núcleo esencial de los
mismos.” Se citan las  Sentencias C-425 de 1994, C-384 de 2000 y C-087 de
2002.
Sostiene también que el Habeas Data es el
derecho fundamental de toda persona a conocer, actualizar, suprimir y
rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ella en base de datos
y archivos. Que no por ello debe entenderse que la circulación del dato implica
per se la vulneración del derecho, pues las entidades públicas, en
cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales, pueden recaudar
ciertas informaciones absolutamente necesarias para su ejercicio.
Con base en lo anterior, afirma que la expresión
demandada no vulnera la reserva de la ley estatutaria, pues se enmarca dentro
de la competencia del legislador ordinario, así como en el ámbito de la
potestad reglamentaria del Gobierno, toda vez que no todos los aspectos
derivados de un derecho fundamental son susceptibles  de ordenación a través de
una ley estatutaria. Que, en este caso, la regulación de las operaciones de
leasing habitacional y las garantías que pueden establecerse para los usuarios
del sistema, no constituyen una restricción o limitación de alguno de los
componentes básicos del núcleo esencial de los derechos fundamentales, sino una
materia que claramente es competencia del legislador ordinario.
Indica  que la  facultad del Gobierno Nacional
para desarrollar el artículo 1º de la Ley 795 de 2003, es expresión del numeral
11 del artículo 189 constitucional, que reconoce la potestad reglamentaria del
Presidente de la República para asegurar la cumplida ejecución de la ley,
máxime cuando se trata de aspectos que por sus  consideraciones técnicas, no le
es dable determinar al Congreso de la República.
En este orden de ideas, considera que resulta
constitucionalmente admisible que el legislador le hubiese conferido al
Gobierno Nacional la función de reglamentar las garantías de los usuarios o
locatarios del leasing habitacional, encaminadas a establecer reglas claras y
precisas en una relación estrictamente contractual entre los establecimientos
bancarios y sus clientes, con el fin de evitar  posibles excesos en contra de
estos últimos.
Para terminar, resalta que el actor infiere de
la norma demandada una situación inexistente, como lo es la posible regulación
del Habeas Data por parte del Gobierno Nacional, lo cual viene a ser “una
aseveración totalmente errónea, pues de manera alguna se vislumbra que con el
señalamiento de las medidas que garanticen la protección de los referidos
usuarios o locatarios, dentro del ámbito de la relación contractual adquirida
con los establecimientos bancarios, se pueda desprender una regulación relativa
a la caducidad del dato, los bancos de datos, la actualización o rectificación de
las informaciones, entre otros aspectos” y que, de ocurrir tal
situación, lo que surgiría no es un problema de constitucionalidad sino de
exceso de reglamentación, que debe ser dirimido por la Jurisdicción en lo
Contencioso Administrativo.
Por todo lo anterior, solicita a la Corte
Constitucional desestimar los cargos  formulados en la demanda y declarar la
exequibilidad de la expresión acusada.
VI.    CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la
Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y
decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la
referencia, pues la disposición jurídica demandada forma parte de una ley de la
República.
2.      La materia sujeta a examen
Como se aclaró en la primera parte de esta providencia, el
asunto que se debate en el proceso hace referencia exclusivamente a la
demanda presentada contra la expresión “En el
reglamento que expida el Gobierno Nacional” que forma parte del
artículo 1º de la Ley 795 de 2003, por violación de los artículos 152 y 153 de
la Constitución Política.
El demandante considera que la norma demandada es
inconstitucional porque le entrega al Gobierno Nacional la facultad de
reglamentar asuntos que conforme al numeral 1 del artículo 152 de la
Constitución Política, son propios y exclusivos de una ley estatutaria. A su
juicio, la reglamentación que se deja en manos del Gobierno (medidas que
garanticen la protección de los usuarios o locatarios de leasing habitacional)
tiene que ver directamente con el desarrollo de derechos fundamentales de las
personas, en especial el habeas data, para lo cual la Constitución exige la
expedición de una ley estatutaria, que excluye incluso la competencia del legislador
ordinario. Considera además que la expresión acusada es inconstitucional, ya
que una ley estatutaria debió establecer el marco completo de garantías y
derechos de los usuarios de leasing habitacional, en lugar de dejar esa
facultad al Gobierno, pues expone a los usuarios de ese sistema a abusos por
parte de las entidades financieras encargadas de dicha actividad.
El Ministerio
de Hacienda y Crédito Público solicita a la Corte que se declare inhibida para
fallar de fondo, pues a su juicio la demanda adolece de ineptitud sustantiva,
toda vez que las razones de inconstitucionalidad señaladas por el actor no son
ciertas, precisas y pertinentes y obedecen a “una serie de elucubraciones y
transcripciones de normas que no aterrizan de manera concreta  al problema que
se esta debatiendo, sino que se constituyen en meros juicios e ideas  que se
quedan ‘en el aire’”; de igual manera, considera que las razones de
inconstitucionalidad  no pueden referirse a hipótesis extra-normativas y que en
el caso concreto el actor pretende someter a juicio varias conjeturas que él
mismo infiere de la norma acusada, lo cual sólo viene a ser un problema de
interpretación que no es llamado a debatirse en el proceso.
Este
mismo Ministerio indica que, en todo caso, existe cosa juzgada constitucional,
ya que el debate presentado por el actor fue objeto de estudio y definición por
la Corte Constitucional mediante Sentencia C-936 de 2003, en la cual se
hicieron análisis referidos al derecho de acceso a la vivienda digna, a los sistemas
adecuados de financiación de vivienda a largo plazo y a la intervención del
Gobierno en estas materias, de manera que los cargos nuevos son “ simples
aseveraciones y juicios de valor infundados”. La existencia de cosa juzgada
también es expuesta por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, que considera que cualquier cargo en contra del Artículo 1 de la
Ley 795 de 2003 por violación del derecho a la vivienda digna, debe sujetarse a
lo decidido en la Sentencia C-936 de 2003.
Sin perjuicio de lo anterior, los intervinientes y la vista
fiscal defienden la constitucionalidad de la norma demandada, pues argumentan
que no todos los asuntos que hacen relación a un derecho fundamental deben ser
objeto de una ley estatutaria, sino únicamente aquéllos que afectan
directamente su núcleo esencial, como los que establecen una limitación,
restricción, excepción o prohibición. Que en el caso concreto, lo que hace la
expresión acusada es darle al Gobierno la facultad de dictar medidas de
protección para los usuarios del leasing habitacional, lo que claramente no
requiere ley estatutaria y puede hacerse por el Ejecutivo con base en su
potestad reglamentaria, tal como ya se refrendó en la Sentencia C-936 de 2003.
Corresponde entonces a la Corte decidir de antemano las
solicitudes de inhibición y de cosa juzgada. Posteriormente, si las anteriores
peticiones no prosperan, deberá estudiar si la expresión acusada desconoce la
reserva de ley estatutaria prevista en los artículos 152 y 153 de la Constitución
Política, al no desarrollar directamente las medidas de protección de los
usuarios del sistema de leasing habitacional y dejarlas a la reglamentación del
Gobierno Nacional.
3. La solicitud de inhibición por inexistencia de cargos
ciertos, precisos y pertinentes.
Según el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público los cargos de inconstitucionalidad
presentados por el actor no son ciertos, precisos y pertinentes y obedecen a “una
serie de elucubraciones y transcripciones de normas que no aterrizan de manera
concreta al problema que se está debatiendo, sino que se constituyen en meros
juicios e ideas  que se quedan ‘en el aire’”, por lo que, finalmente,
responden a hipótesis extra-normativas y de interpretación que no son llamadas
a debatirse en sede constitucional.
Sobre este aspecto, la Corte ha
sido clara al señalar que el actor debe  plantear un juicio objetivo y
abstracto de constitucionalidad, con una carga mínima de argumentación, cuya
inobservancia puede llevar a la inadmisión de la demanda e incluso a un fallo
inhibitorio, pues a la Corte no le corresponde “revisar oficiosamente las
leyes sino examinar las que efectivamente han sido demandadas por los
ciudadanos -carácter rogado-, lo que implica que sólo la Corte puede adentrarse
en el estudio y resolución del asunto una vez se presente una acusación en
debida forma.” [1]
La
Corporación también ha indicado que los cargos de la demanda y la cuestión
constitucional que se presenten ante la Corte, deben partir de la comparación
directa de la norma acusada y el texto superior, y no de simples contrastes
derivados de situaciones fácticas. Esta carga
procesal obliga al demandante a exponer con claridad las normas demandadas, los
mandatos superiores vulnerados y, especialmente, los cargos de
inconstitucionalidad que se hacen recaer sobre las disposiciones legales
atacadas.[2]
Sin embargo, estas cargas en
cabeza del demandante no implican “caer en formalismos técnicos ni en
rigorismos procesales que hagan inviable su presentación, y mas bien su
exigencia formal y material permite realizar los fines del Estado al hacer un
uso responsable de los mecanismos de participación ciudadana y garantizar el
acceso oportuno y real a la administración de justicia.”[3]
Por tanto, la Corporación ha señalado que es suficiente que en la demanda
exista al menos un cargo de inconstitucionalidad, esto es, una acusación basada
en razones “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”[4],
de manera que se pueda verificar que no “se está utilizando la acción
pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida
aplicación de la disposición a un caso específico”.[5]
Es preciso
recordar que tratándose de una acción pública, prima el principio pro
actione, que lleva a no proceder con excesivo rigor al
examinar los requisitos formales de la demanda y a que, en la medida en que
ésta lo permita, se prefiera una decisión de fondo antes que una inhibitoria,
pues se podría frustrar el derecho al recurso judicial efectivo, “dando
lugar a una suerte de denegación de justicia constitucional.”[6]
Por tanto, la Corte ha dicho que el juez constitucional está habilitado para
interpretar la demanda, de manera que más allá de sus errores formales, debe
dársele trámite si es posible identificar al menos un cargo de
inconstitucionalidad claro y preciso a partir del cual la Corte pueda
confrontar la norma demandada frente al Estatuto Superior.[7]
En el caso sujeto a examen, la solicitud del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público era claramente aplicable a la demanda inicial
presentada por el actor contra la expresión “Lo anterior siempre y cuando
tales personas naturales, cumplan los requisitos legales mínimos relacionados
con el respectivo análisis de riesgo crediticio”, pues los cargos que en su
momento se expusieron por violación de los artículos 1º, 2º, 4º, 13, 51 y 93 de
la Constitución Política, así como de los artículos 1º de la Declaración
Universal de Derechos Humanos y 5º, 11 y 24 de la Convención Americana de
Derechos Humanos, carecían de la claridad, certeza y pertinencia que exige la
jurisprudencia reiterada de la Corte. Esta situación llevó inicialmente a la
inadmisión de la demanda y, posteriormente, al rechazo de la misma con relación
a la expresión transcrita, en la medida que “no se especificaron cargos de
constitucionalidad ciertos, claros y pertinentes que permitan entablar una
verdadera controversia constitucional, en los términos en que lo ha indicado
esta Corporación, de forma tal que, respecto de dichos planteamientos es claro
que la demanda no reúne los presupuestos exigidos por el artículo 2º del
Decreto 2067 de 1991.”[8]
En consecuencia, era innecesario que, como lo hicieron
algunos de los intervinientes, incluido el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, se respondieran las acusaciones presentadas por el actor contra la
expresión  “Lo anterior siempre y cuando tales personas naturales, cumplan
los requisitos legales mínimos relacionados con el respectivo análisis de
riesgo crediticio” que hace parte del artículo 1 de la Ley 795 de 2003,
pues en ese caso, tal como se expresó en el Auto del 31 de marzo de 2006, la
Corte encontró que no existían cargos a partir de los cuales se pudiera iniciar
el juicio de constitucionalidad y, por ende cerró la posibilidad de discusión
de tales asuntos en este proceso.
Otra consideración amerita la demanda de la expresión “En
el reglamento que expida el Gobierno Nacional”, por violación de los
artículos 152 y 153 de la Constitución Política. Si bien es cierto que
el actor mezcla diversos argumentos (entre ellos algunos relativos a la
expresión cuya demanda fue rechazada)  y, en ocasiones, hace referencia a
hipótesis extra-normativas, la Corte encuentra que, en todo caso, es posible
identificar el cargo presentado contra la parte final del artículo 1º de la Ley
795 de 2003, en cuanto a la violación de los artículos 152 y 153 de la
Constitución Política.
En efecto, el
actor señala que la expresión acusada vulnera los artículos 152 y 153 de la
Constitución Política, por cuanto los asuntos propios de una ley estatutaria
son dejados a la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional sin ningún tipo
de limitación, lo que, a su juicio, desconoce el reparto constitucional de
competencias entre ambas ramas del poder público. Considera que las medidas de protección de los usuarios o locatarios de
leasing habitacional tienen que ver directamente con el desarrollo de derechos
fundamentales, en especial el habeas data, para lo cual la Constitución exige
la expedición de una ley estatutaria, que excluye la competencia del Gobierno
e, incluso, la del propio legislador ordinario.
Para la Corte
es claro que lo anterior constituye un cargo suficiente y, en consecuencia, no
accederá a la solicitud de inhibición y pasará a estudiar el segundo asunto
planteado, relativo a la posible existencia de cosa juzgada constitucional.
4. Cosa juzgada constitucional.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público plantea también
la existencia de cosa juzgada constitucional, en el entendido que el artículo 1
de la Ley 795 de 2003 ya fue declarado exequible en su integridad por la Corte
Constitucional en la Sentencia C-936 de 2003. Por su parte el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial considera que cualquier cargo en
contra del Artículo 1º de la Ley 795 de 2003 por violación del derecho a la vivienda
digna, debe sujetarse a lo decidido en la Sentencia C-936 de 2003.
Sobre
la cosa juzgada constitucional la Corte ha señalado
que ésta puede ser absoluta o relativa, dependiendo del alcance del respectivo
fallo, de manera que “en principio debe entenderse que toda sentencia
de constitucionalidad hace tránsito a cosa juzgada absoluta, salvo que la
propia Corporación, bien de manera explicita en la parte resolutiva, o bien de
manera implícita en la parte motiva, restrinja el alcance de su decisión a los
cargos analizados en la sentencia.”[9]   (subrayado
fuera de texto).
En este sentido, ha indicado que
si la declaratoria de exequibilidad limita o precisa el alcance de la revisión,
“entonces solamente se configura cosa juzgada relativa, admitiéndose con ello
que la norma pueda ser demandada nuevamente en aquellos aspectos que no fueron
sometidos a examen en el anterior juicio de constitucionalidad.”[10]
Y, con relación a la cosa juzgada relativa, la Corte ha
sostenido que puede ser: (i) implícita, esto es, la que se infiere del
análisis constitucional hecho en la parte motiva del respectivo fallo[11];
y (ii) explícita, es decir, aquélla que se consigna “expresamente”
en la parte resolutiva del fallo, “verbigracia, cuando el análisis
constitucional se restringe al estudio de determinados cargos de
constitucionalidad.”[12]
En el caso concreto, la Corte
observa que la parte resolutiva de la Sentencia C-936 de 2003 quedó así: “Declarar
EXEQUIBLE, por los cargos analizados en la presente sentencia, el
artículo 1 de la Ley 795 de 2003 “por la cual se ajustan algunas normas del
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones”, en
el entendido que el reglamento que debe expedir el Gobierno Nacional debe
someterse a los objetivos y criterios señalados el artículo 51 de la
Constitución y en los artículos 1 y 2 de la ley marco 546 de 1999 y demás
reglas de esta ley que sean aplicables al leasing habitacional y encaminadas a
facilitar el acceso a la vivienda.” (se subraya)
En esta medida, la cosa juzgada que se deriva de la
Sentencia C-936 de 2003 es apenas relativa, esto es, limitada a los cargos
analizados en esa oportunidad, lo que, por tanto, no impediría un nuevo
análisis de la norma acusada, siempre que no exista identidad entre aquéllas
acusaciones y la que ahora propone el actor.
Ahora bien, en la Sentencia C-936 de 2003 se estudiaron dos
acusaciones concretas basadas en los artículos 150 numeral 19 (leyes marco o
cuadro) y 51 de la Constitución Política (derecho a la vivienda digna). La
Corte definió los cargos de la siguiente manera:
Corresponde
a la Corte resolver dos interrogantes distintos. i) En primer lugar, si la
disposición demandada es tema de ley marco y, en caso de serlo, si debió
acompañarse de disposiciones que fijaran los objetivos y criterios a los cuales
debe sujetarse el Gobierno Nacional para su regulación. ii) En segundo
lugar, siempre y cuando del primer problema no se derive la
inconstitucionalidad de la norma, si la ausencia de las disposiciones que
fijen reglas claras sobre las condiciones de gestión y operación del sistema de
leasing habitacional, viola el derecho a la vivienda digna, en la medida en que
termina sometiendo el leasing habitacional a la lógica del mercado. Para
tal efecto, la Corte analizará en primera medida la temática de la ley marco y
su delimitación frente a otras leyes, así como frente a las facultades de
intervención, inspección y vigilancia, con el fin de resolver el primer
problema jurídico. iii) Después se estudiará el alcance del derecho a la vivienda
digna y del deber estatal de establecer sistemas adecuados de financiación a
largo plazo de vivienda (C.P. art. 51) y el problema jurídico asociado a este
derecho.
De acuerdo con lo anterior, no existe identidad entre los
cargos analizados en la Sentencia C-936 de 2003, relacionados con la violación
de los artículos 51 y 150 -19- de la Constitución Política, y el que ahora
presenta el demandante con base en los artículos 152 y 153 ibídem. En el primer
caso se estudió la norma demandada a la luz del derecho a la vivienda digna y
de la obligación de haber expedido una ley marco o cuadro que delimitara con
mayor precisión la facultad reglamentaria del Gobierno, mientras que en esta
demanda la acusación se centra en determinar si la materia prevista en ella es
propia de una ley estatutaria.
Por tanto, la Corte tampoco accederá a la solicitud de
declarar la existencia de cosa juzgada constitucional y, en consecuencia,
procederá a estudiar la acusación presentada por el actor contra la expresión “En
el reglamento que expida el Gobierno Nacional” por violación de los
artículos 152 y 153 del Ordenamiento Superior.
5. El asunto de fondo.
5.1. La reserva de ley como límite de la potestad
reglamentaria.
La Constitución Política de 1991
radica en el Congreso de la República una cláusula general de competencia para
el desarrollo legislativo de todas aquellas materias que no han sido
expresamente atribuidas a otros órganos del Estado.[13]
Pero, además, a partir de una estructura de distribución funcional entre las ramas
del poder público y de la prelación de la ley sobre el reglamento, establece
también un principio de reserva legal para determinadas materias, con el fin de
que ciertas decisiones normativas tengan rango de ley (reserva material) y, en
algunos casos estén, además, atadas indisolublemente a los procedimientos
democráticos de elaboración de las leyes y con ello a la legitimidad que se
deriva del pluralismo y de la representación popular que ostenta el legislador
(reserva formal).[14]
En el primer caso (reserva material), la función primaria de
producción de la ley corresponde al Congreso, aún cuando la Constitución
permita, en  determinadas condiciones, que dicha atribución sea trasladada al
Presidente de la República para que, excepcionalmente, actúe como legislador
extraordinario; la norma expedida en esas condiciones conserva su rango legal
y, en todo caso, se garantiza la intervención del Congreso de la República en
la definición precisa de las materias, límites y condiciones de la habilitación
legislativa (art. 150, numeral 10 C.P.). En el segundo evento (reserva formal),
la Constitución excluye la posibilidad de acudir al legislador extraordinario y
exige la participación directa del Congreso como órgano máximo de deliberación
política y de representación democrática, tal como ocurre con las leyes
orgánicas, estatutarias y marco o cuando se pretende decretar impuestos o
expedir códigos (ibídem).[15]
Pero, en cualquiera de los dos
casos, la reserva legal marca un límite frente a la actividad reglamentaria.
Ello significa, entonces, que aquél espacio que la Constitución ha reservado
material o formalmente a la ley no pueda ser ocupado por normas de inferior
jerarquía y, por tanto, en ninguna circunstancia, pueda ser sustituido por la
potestad reglamentaria del Presidente, encaminada, precisamente, a asegurar la
cumplida ejecución de las leyes.
En este sentido, cabe recordar que la intensidad de la regulación
legislativa no siempre debe ser la misma y de allí que el reglamento pueda
tener, según el caso, una mayor o menor participación dentro del sistema de
fuentes normativas del derecho público:
(i)
En algunos casos la Constitución exige que el
ámbito de ordenación normativa con fuerza de ley sea más amplio, como sucede
con las leyes orgánicas y estatutarias (artículos 151 y 152 C.P.), pues se
trata de regulaciones que dentro del contexto constitucional tienen una
jerarquía especial y, por tanto, exigen la acción directa del legislador. En
estos casos la jurisprudencia se ha referido a la reserva de ley orgánica[16]
y estatutaria[17], para señalar que los
aspectos centrales de las materias que corresponden a cada una de ellas, están
excluidas incluso del ámbito de competencia del legislador ordinario. Por
tanto, lo que es objeto directo de leyes estatutarias u orgánicas (arts. 151 y
152 C.P.) no se podrá regular por la vía de la ley ordinaria y, mucho menos,
por la del reglamento.
(ii)
En otros supuestos, como en el de las leyes
cuadro o marco, la propia Constitución reduce el contenido legal a objetivos y
criterios generales (artículo 150 numeral 19) y garantiza directamente ámbitos
de acción reglamentaria, de forma que prefigura un reparto de competencias para
la regulación normativa de las respectivas materias. En estos casos, al
legislador tan solo le corresponde dictar los marcos generales dentro de los
cuales deberá ejercerse la potestad reglamentaria.
(iii)
Respecto de las leyes ordinarias, aún cuando la
regla general es la potestad del legislador para determinar la mayor o menor
intensidad de regulación de una materia dada, en todo caso debe existir un
contenido legal que pueda ser reglamentado. En estos casos, sobre la base de un
mínimo legal, “la extensión del campo para ejercer la potestad reglamentaria
no la traza de manera subjetiva y caprichosa el Presidente de la República,
sino que la determina el Congreso de la República al dictar la ley, pues a
mayor precisión y detalle se restringirá el ámbito propio del reglamento y, a
mayor generalidad y falta de éstos, aumentará la potestad reglamentaria”[18]
Por tanto, desde el punto de vista
de la reserva de ley, la potestad reglamentaria del Presidente encontrará un
límite infranqueable en aquello que la Constitución ha guardado para ser
desarrollado por normas con fuerza de ley. Esta conclusión se refuerza cuando se
trata de asuntos propios de una ley estatutaria, pues si frente a ésta no se
puede acudir al legislador ordinario ni a las facultades extraordinarias, es
evidente la imposibilidad de que su ámbito sea ocupado por el reglamento
administrativo.
Las leyes estatutarias -alrededor
de las cuales gira la demanda- representan decisiones legislativas de
naturaleza especial, que por su importancia dentro de la estructura
constitucional exigen un debate democrático calificado y una revisión previa de
constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional. Su vocación de
permanencia es mayor al de la legislación ordinaria, están dirigidas a
complementar y desarrollar directamente los textos constitucionales y a ellas
debe sujetarse el legislador ordinario, de manera que en las materias que le
son propias, ocupan un lugar en la jerarquía normativa sólo inferior al de la
Constitución Política.
Por ello, frente
a las leyes estatutarias y, en especial las que se refieren a los derechos y
deberes fundamentales de las personas, la reserva de ley adquiere una
relevancia especial, en cuanto su exigencia tiene relación directa con la
garantía de las libertades públicas y los principios democráticos previstos en
la Constitución Política, en la medida que toda restricción, gravamen o
limitación sólo es posible a partir de la ley y no de reglamentaciones y
decisiones simplemente administrativas.
En
consecuencia, el Congreso no puede ignorar la reserva de ley estatutaria y
trasladar o dejar a la potestad reglamentaria la regulación de asuntos propios
de aquélla, pues se trata de una competencia indelegable e insustituible por
normas de inferior jerarquía. Como se indicó en la Sentencia C- 295 de 2002 “resultaba  inadmisible que se expidiera un acto reglamentario no
para desarrollar, ejecutar o hacer aplicables los mandatos de la ley
estatutaria, sino para regular materias sobre las cuales ella misma no se había
ocupado.”[19]
En todo caso, debe tenerse presente que si una materia dada no es
asunto de ley estatutaria, sino de ley marco o cuadro, la relación es
diferente, en cuanto a que en esta última la actividad del legislador es
constitucionalmente limitada y el reglamento actúa con gran amplitud, a partir
de reglas y objetivos generales fijados por el Congreso:
“Mediante
la ley marco se establecen apenas las directrices, posteriormente desarrolladas
por el Gobierno a través de decretos administrativos, el Congreso no puede, al
dictar una ley en las materias dichas, vaciar de contenido la atribución que la
Constitución confía al Presidente de la República y, por tanto, le está vedado
establecer ella misma y de modo absoluto todos los elementos de la regulación.
En esa regulación, debe existir siempre un margen, disponible para el
Ejecutivo, que le permita, sin desbordar los lineamientos legales, adaptar las
disposiciones aplicables a las sucesivas coyunturas que se presenten dentro de
la vigencia de la ley marco.”[20]
En el mismo sentido en la Sentencia C-725 de 2000 la Corte
indicó:
“La expedición de las leyes marco implica una asignación específica
por parte del Constituyente al Congreso de la República y al Presidente de la
misma, en virtud de la cual al primero corresponde el trazar las reglas o
preceptos generales sobre las materias propias de esta especie de leyes, en
tanto que al Presidente se le confía por la Carta la expedición de normas que,
con sujeción al marco que determina el legislador se encarguen de regular, con
amplitud la materia respectiva, técnica esta de carácter legislativo que de
esta forma permite que siendo cambiantes las circunstancias que ofrece la
realidad, se agilice y facilite la expedición de la normatividad
correspondiente, sin que se corra el riesgo de una desactualización que pueda
resultar riesgosa para alcanzar con eficacia y prontitud los fines a que se
encuentra destinada.”[21]
Este reparto de competencias entre el Congreso y el
Gobierno a través de las leyes marco o cuadro, fue el escogido por el
constituyente para la intervención del Estado en las actividades financiera,
bursátil y aseguradora, tal como se deriva de los artículos 150 (numeral 19) y
189 (numeral 25) de la Constitución, frente a lo cual la Corte ha señalado:
“3- Para la regulación de las actividades financiera,
bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento
e inversión de los recursos captados del público, la Carta establece un reparto
particular de competencias, pues atribuye al Congreso la expedición de leyes
marco o cuadro, que deben limitarse a señalar las normas generales que rigen
esas actividades, e indicar los objetivos y criterios a los cuales debe
sujetarse el Gobierno en su intervención (CP art. 150 ord 19), mientras que
corresponde al Ejecutivo  ejercer la intervención en esas actividades, así como
desarrollar la inspección y vigilancia de las entidades que adelantan esas
labores (CP art. 189 ord 25).
Este reparto de competencias se explica por cuanto la actividad
financiera es muy dinámica y cambiante, y por ello la Constitución reconoció la
necesidad de que las regulaciones de ese sector de la economía pudieran también
realizarse y ajustarse en forma rápida. La Carta optó entonces por fijar esa
particular colaboración entre el Legislativo y el Ejecutivo, de suerte que el
primero señala al Gobierno “las pautas generales dentro de las cuales éste
último debe desarrollar en concreto su facultad reglamentaria ejecutando esos
principios en una forma dinámica y de fácil modificación”[22]
Así, en asuntos como la intervención del Estado en las actividades
financieras y de captación de recursos del público, el ámbito reglamentario es más amplio (por supuesto no
absoluto ni total), en tanto que la función legislativa es apenas rectora (fija
pautas y parámetros generales) y no puede invadir la esfera propia que la
Constitución le ha dejado al Ejecutivo. En consecuencia, si frente a estas
materias el Congreso “deja de lado su función
rectora y general para entrar de lleno a establecer aquellas normas que debería
plasmar el Ejecutivo con la ya anotada flexibilidad, de manera que no quede
para la actuación administrativa campo alguno, en razón de haberse ocupado ya
por el precepto legal, invade un ámbito que no le es propio -el del Presidente
de la República- y, por tanto, vulnera no sólo el artículo 150, numeral 19, de
la Constitución sino el 113, a cuyo tenor los diferentes órganos del Estado
tienen funciones separadas pese a la colaboración armónica entre ellos...” [23]
De acuerdo con lo anterior, la Corte ha señalado que los anteriores
criterios son importantes a la hora de examinar la constitucionalidad de
aquellas disposiciones legales referidas a las actividades financiera,
bursátil, aseguradora, “pues tales leyes, por su naturaleza, deben limitarse
a contemplar el marco al que tenga que ajustarse el Gobierno al regular estos
asuntos.” [24]
5.2 La potestad reglamentaria: atribución constitucional
propia que requiere de un contenido mínimo legal que pueda ser desarrollado.
Vistos los límites que impone la reserva constitucional de
ley a la potestad reglamentaria, es preciso hacer algunas referencias breves a
esta última, desde el punto de vista de su fundamento constitucional. Lo
anterior, porque la acusación del actor se dirige parcialmente a señalar que la
disposición demandada radica en el Gobierno una facultad que éste no tenía
antes de la expedición de la ley y que, por tanto, deriva su existencia de esta
última y no de una potestad propia del Órgano Ejecutivo.
Frente a la potestad reglamentaria de la ley, la Corte
Constitucional ha señalado entre otros aspectos, que aquélla se desprende
directamente del numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y, en
esa medida, para su ejercicio no se requiere, como tal, de autorización
legislativa. Por tanto, no es necesaria una referencia o habilitación expresa
en la ley para que ésta pueda ser reglamentada, pues ello corresponde a una
función constitucional propia del Presidente de la República, que éste habrá de
ejercer siempre que sea necesario para garantizar la cumplida ejecución de la
ley:
“La potestad reglamentaria es “... la producción de un acto
administrativo que hace real el enunciado abstracto de la ley ... [para]
encauzarla hacia la operatividad efectiva en el plano de lo real”. Tal facultad
se concreta en la expedición de las normas de carácter general que sean
necesarias para la cumplida ejecución de la ley. Toda facultad de regulación
que tenga como contenido expedir normas para la cumplida ejecución de las
leyes, pertenece, en principio, por atribución constitucional, al Presidente de
la República, sin necesidad de que la ley así lo determine en cada caso. Dentro
del sistema de fuentes de nuestro ordenamiento jurídico, la potestad
reglamentaria tiene un lugar propio. Por virtud de ella el Presidente de la
República expide normas de carácter general, subordinadas a la ley y orientadas
a permitir su cumplida aplicación. Tales normas revisten, además, una forma
especial, y se expiden con la firma del Presidente y el Ministro o Director de
Departamento Administrativo del ramo.”[25]
En esta medida, la potestad reglamentaria le permite al
Presidente expedir “decretos, resoluciones y órdenes” (art. 189, numeral 11
C.P.) dentro del contenido normativo de la ley y según la intensidad con la que
el legislador haya regulado la materia:
“La mayoría de las veces, el ejercicio íntegro o
precario de la potestad de configuración normativa depende de la voluntad del
legislador, es decir, ante la valoración política de la materia a desarrollar,
el Congreso de la República bien puede determinar que regula una materia en su
integridad, sin dejar margen alguna a la reglamentación o, por el contrario,
abstenerse de reglar explícitamente algunos aspectos, permitiendo el
desenvolvimiento posterior de las atribuciones presidenciales de reglamentación
para que la norma pueda ser debidamente aplicada.”[26]
Sin embargo, lo anterior no impide que el legislador pueda
establecer parámetros de referencia dentro de los cuales la ley deba
reglamentarse, ejecutarse y cumplirse, pues, precisamente, el contenido de
estas atribuciones está subordinado a ley. Así, aún cuando
propia, la potestad reglamentaria del Presidente no es absoluta ni autónoma, ya
que requiere la existencia previa de un contenido mínimo legal que pueda ser
desarrollado, dentro del cual es válido que el legislador incluya lineamientos
que demarquen la actuación del Ejecutivo. [27] Al respecto
la Corte ha señalado:
“Sin
embargo, lo que no puede el Legislador es atribuir integralmente la
reglamentación de la materia al Gobierno, pues el Congreso se estaría
desprendiendo de una competencia que la Carta le ha atribuido. Por ello este
Tribunal ha señalado que el desarrollo de la potestad reglamentaria por el
Gobierno exige que la ley haya configurado previamente una regulación básica o
materialidad legislativa, a partir de la cual, el Gobierno puede ejercer la
función de reglamentar la ley con miras a su debida aplicación, que es de
naturaleza administrativa, y está entonces sujeta a la ley. Y es que si el
Legislador no define esa materialidad legislativa, estaría delegando en el
Gobierno lo que la Constitución ha querido que no sea materia de reglamento
sino de ley.” [28]
Por tanto, ante una disposición legal que ordena al
Gobierno reglamentar una materia en determinado sentido, habrá de
diferenciarse si se trata del traslado indebido de un asunto sujeto a reserva
de ley o que forma parte del mínimo desarrollo legislativo que debe tener la
materia (casos en los cuales la norma será inconstitucional al ponerse en
evidencia una sustitución de la ley por el reglamento) o si simplemente se
trata de una manera válida de fijar parámetros necesarios para orientar
el ejercicio de la potestad reglamentaria, que no
conduce por sí misma a extender indebidamente el ámbito de la función
propiamente administrativa que corresponde cumplir al órgano Ejecutivo.
Esta
diferenciación reviste particular importancia,  pues atañe a la distribución
constitucional de competencias entre los órganos legislativo y ejecutivo, cuyo
trasfondo está dado por los principios democráticos del Estado Social de
Derecho:
“16- Este reparto general de competencias normativas entre la ley y
el reglamento no es casual ni caprichoso sino que responde a finalidades
profundas, tal y como esta Corte lo ha indicado en varias oportunidades[29].
Así, la sentencia C-710 de 2001, MP Jaime Córdoba Triviño, indicó que esa
estructura de competencias atiende al desarrollo del principio de división de
poderes y a la necesidad de que el derecho, además de ser legal, sea
democráticamente legítimo (CP arts 1°, 2°, 3° y 113). La legitimidad del
derecho se encuentra vinculada al principio democrático de elaboración de las
leyes. Las normas que rigen una sociedad deben ser el resultado de un
procedimiento en el que se garanticen en especial dos principios: el principio
de soberanía popular, en virtud del cual los límites al ejercicio de las
facultades de las personas que hacen parte de una colectividad tienen como
único origen legítimo la voluntad popular. Y el principio del pluralismo, como
una garantía de participación de la diversidad de los individuo y grupos que
componen una sociedad.”[30]
6.
El análisis del cargo. La constitucionalidad de la expresión acusada.
La acusación plantea la
inconstitucionalidad de la parte final del artículo 1º de la Ley 795 de 2003,
que señala: “En el reglamento que expida el Gobierno Nacional en
desarrollo del presente artículo, adoptará medidas que garanticen la protección
de los usuarios o locatarios” (la parte subrayada es la demandada). Para
resolver el problema planteado por el actor, sobre si la expresión acusada se
refiere o no a materias reservadas a ley estatutaria que no pueden ser
desarrolladas a través de la potestad reglamentaria, es necesario entonces
determinar el contexto de dicha expresión y su significación frente al leasing
habitacional.
Inicialmente se observa que el
Artículo 1º de la Ley 795 de 2003 adiciona el artículo 7º del Estatuto Orgánico
del Sistema Financiero, en el sentido de incluir el leasing habitacional como
una nueva operación autorizada a los establecimientos bancarios.[31]
En
relación con esta nueva operación, la norma señala que: (i) debe recaer sobre
inmuebles destinados a vivienda, (ii) para efectos contables y tributarios se
asemeja al leasing operativo; (iii) debe darse prioridad a los deudores de
créditos de vivienda que hayan entregado su inmueble en dación en pago, sin
perjuicio de que deban cumplir los requisitos de análisis del riesgo
crediticio. Finalmente, indica que “En el reglamento que expida el
Gobierno Nacional en desarrollo del presente artículo, adoptará medidas que
garanticen la protección de los usuarios o locatarios.”
Se
observa entonces, que la disposición acusada solamente establece que el
Gobierno debe tener en cuenta dentro de su potestad reglamentaria, la necesaria
protección de los usuarios del leasing habitacional, situación que claramente
no está dirigida a limitar, prohibir, establecer excepciones o condicionar el
ejercicio de derechos fundamentales, que es lo que constituye el objeto
principal de las leyes estatutarias referidas en el numeral 1º del artículo 152
de la Constitución Política.[32]
Así,
al tratarse de una materia referida al leasing habitacional como operación
financiera y a la protección de sus usuarios, más que a la regulación de
derechos fundamentales de las personas, admite constitucionalmente una
participación mayor del reglamento, dentro del ámbito de las leyes marco o
cuadro que regulan dicha actividad de intermediación.
Como
bien afirma el Ministerio Público, la expresión demandada no se refiere a
asuntos propios de una ley estatutaria y de ella tampoco se desprende una
facultad general para que el Gobierno regule por vía de reglamentaciones
administrativas los derechos fundamentales de los usuarios del leasing
financiero, menos aún para que desarrolle aspectos esenciales del hábeas data
(como la caducidad del dato, la actualización o rectificación de información,
etc.), sobre los cuales la Corte ya ha reiterado que existe reserva de ley
estatutaria.[33] Por tanto, no le asiste
razón al demandante cuando afirma que la materia que corresponde reglamentar al
Gobierno es de aquéllas que requieren desarrollo a través de una ley
estatutaria (art. 152 C.P), pues la misma tiene un alcance preciso y limitado
(medidas de protección a usuarios y locatarios), que no tiene que ver con
aspectos cardinales de los derechos fundamentales.
En la
medida que el usuario de servicios financieros normalmente actúa en condiciones
de desigualdad frente al establecimiento de crédito, tiene sentido que el
legislador exija reglas claras y precisas que orienten la relación contractual
entre las partes de la nueva operación autorizada y, por ende, es legítimo que
dentro de los límites que resultan del artículo 150 –Numeral 19- de la
Constitución encauce la facultad reglamentaria del Gobierno, para que en su
ejercicio se adopten medidas de  protección de los usuarios o locatarios del
leasing financiero.
Debe tenerse en
cuenta que en la Sentencia C-936 de 2003[34], la Corte
señaló que la expresión acusada corresponde a una potestad reglamentaria dentro
del ámbito de las leyes marco que regulan la actividad financiera y que, por
tanto, se rige por “los objetivos y criterios señalados el artículo
51 de la Constitución y en los artículos 1 y 2 de la ley marco 546 de 1999 y
demás reglas de esta ley que sean aplicables al leasing habitacional y encaminadas
a facilitar el acceso a la vivienda las leyes marco del
sistema financiero”. Ello significa, además, que no
se trata de una facultad abierta e ilimitada en cabeza del Ejecutivo,
desprovista del mínimo contenido legal que se requiere para su ejercicio, sino
sujeta a los marcos generales establecidos por el legislador.
Así, en esa
oportunidad se concluyó que la expresión acusada era constitucional desde el
punto de vista del reparto de competencias entre el Congreso y el Gobierno, en
la medida que se trataba de una potestad reglamentaria, para cuyo ejercicio
existían claros parámetros legales que la delimitaban:
“Por lo tanto,
el Estado, por conducto del Gobierno Nacional, deberá adoptar las medidas
necesarias y vigilar que las prácticas comerciales de los Establecimientos
Bancarios no conduzcan a impedir que quienes requieran del sistema de créditos
bajo la modalidad de UVR u otro que resulte adecuado - habida consideración de
la relación entre el costo de la vivienda (y su financiación) y los requerimientos
para la satisfacción de las necesidades básicas y aquellas requeridas para una
vida digna de la persona y sus familias- se vean obligados o coaccionados a
acudir a modalidades de financiación sujetas a mercado o a condiciones
excesivamente onerosas. Con lo anterior, se sujeta la libertad de negociación a
restricciones dirigidas a evitar que se presenten situaciones de abuso de la
posición dominante, la cual, por mandato constitucional (C.P. art. 333) debe
ser evitada por el Estado. Todo lo anterior, sin embargo, debe desarrollarse
normativamente, a través de los instrumentos jurídicos dispuestos en la
Constitución para ello. Así, tales medidas deben preverse –en los términos
propios de cada técnica legislativa- en normas marco y en leyes ordinarias y, a
partir de tales normas, el Gobierno Nacional podrá desarrollar tales
regulaciones, como lo ordenan los artículo 333 y 335 de la Constitución.[35]
En
consecuencia, el último inciso del artículo 1º de la Ley 795 de 2003 no
comporta el desplazamiento de asuntos propios de una ley estatutaria hacia el
Ejecutivo, sino la indicación de un parámetro normativo específico que deberá
tener en cuenta el Gobierno Nacional al reglamentar la materia. Por lo
anterior, el cargo formulado por el actor con base en los artículos 152 y 153
de la Constitución Política no está llamado a prosperar.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R E S U E L V E:
Declarar
EXEQUIBLE, por el cargo analizado, la expresión “En
el reglamento que expida el Gobierno Nacional” que hace parte del
último inciso del artículo 1º de la Ley 795 de 2003.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Presidente
CON ACLARACION DE VOTO
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA
ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY
CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA
PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS
HERNANDEZ
Magistrada
CON ACLARACION DE VOTO
MARTHA VICTORIA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
ACLARACIÓN  DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Y  JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO A LA SENTENCIA C-894 DE 2006.
LEASING
HABITACIONAL-Protección de usuarios o locatarios a través de facultad
reglamentaria/RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-No desconocimiento (Aclaración
de voto)
LEASING
HABITACIONAL-Desconocimiento del mandato de adecuación de los métodos de
financiación de vivienda (Aclaración de voto)
Salvamos nuestro voto al
considerar que la habilitación a los establecimientos de crédito para efectuar
operaciones de leasing habitacional, en los términos fijados por el artículo 1º
de la Ley 795/03, era contraria a la Constitución.  Para apoyar esta
conclusión, sostuvimos que (i) la regulación propuesta, que somete al leasing
habitacional a las reglas mercantiles comunes, desconocía el mandato de
adecuación de los métodos de financiación de vivienda, en los términos del
artículo 51 C.P. y la doctrina constitucional expuesta en las sentencias C-383,
C-700 y C-747 de 1999, al igual que la decisión C-955 de 2000; (ii) la Corte
erraba al extender los presupuestos de la Ley Marco de Vivienda y el Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero a la regulación sobre las operaciones de
leasing habitacional, en la medida en que el legislador no había expresado
disposición alguna sobre la existencia de criterios que informaran estas
operaciones; y (iii) en todo caso, el leasing habitacional compartía la
naturaleza de sistema para la financiación de vivienda, por lo que resultaba
imperativo que el Congreso estableciera los parámetros de adecuación
correspondiente, so pena de desconocer lo dispuesto en el artículo 51 C.P.
Con el respeto acostumbrado a las
decisiones de la Corte, los suscritos magistrados aclaramos nuestro voto en
relación con la sentencia C-894 del 1º de noviembre de 2006, en la cual el
Pleno de esta Corporación decidió declarar la exequibilidad de la expresión “En
el reglamento que expida el Gobierno Nacional” contenida en el último
inciso del artículo 1º de la Ley 795 de 2003 “por la cual se ajustan algunas
normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras
disposiciones”.
Compartimos la razón de decisión,
en el sentido expresión demandada no está sujeta a la reserva de ley
estatutaria propia de la regulación de los derechos fundamentales, en tanto
tiene como única finalidad la de estipular que el Gobierno Nacional, en
ejercicio de la facultad reglamentaria, tiene el deber de garantizar la
adecuada protección de los usuarios del leasing habitacional; objetivo que se
enmarca dentro de la simple estipulación por el Congreso de parámetros para el
ejercicio por el Ejecutivo de la competencia prevista en el artículo 189-11
C.P., lo que de suyo no contraría los postulados de la Carta Política.
Sin embargo, consideramos que al
margen de lo decidido en la sentencia en comento, subsiste la controversia
jurídica sobre la reserva de ley en general, en relación con la determinación
concreta por parte del legislador de las condiciones y límites a los cuales
debe someterse el Gobierno Nacional al reglamentar las operaciones de leasing
habitacional a cargo de los establecimientos de crédito.
Sobre este particular, la
sentencia C-936 de 2003, al analizar la constitucionalidad del artículo 1º de
la Ley 795 de 2003, concluyó su exequibilidad, “en el entendido que el
reglamento que debe expedir el Gobierno Nacional debe someterse a los objetivos
y criterios señalados en el artículo 51 de la Constitución y en los artículos
1º y 2º de la ley marco 546 de 1999 y demás reglas de esta ley que sean
aplicables al leasing habitacional y encaminadas a facilitar el acceso a la
vivienda.”
En esa oportunidad, salvamos
nuestro voto al considerar que la habilitación a los establecimientos de
crédito para efectuar operaciones de leasing habitacional, en los términos fijados
por el artículo 1º de la Ley 795/03, era contraria a la Constitución.  Para
apoyar esta conclusión, sostuvimos que (i) la regulación propuesta, que
somete al leasing habitacional a las reglas mercantiles comunes, desconocía el
mandato de adecuación de los métodos de financiación de vivienda, en los
términos del artículo 51 C.P. y la doctrina constitucional expuesta en las
sentencias C-383, C-700 y C-747 de 1999, al igual que la decisión C-955 de
2000; (ii) la Corte erraba al extender los presupuestos de la Ley Marco
de Vivienda y el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero a la regulación sobre
las operaciones de leasing habitacional, en la medida en que el legislador no
había expresado disposición alguna sobre la existencia de criterios que
informaran estas operaciones; y (iii) en todo caso, el leasing
habitacional compartía la naturaleza de sistema para la financiación de
vivienda, por lo que resultaba imperativo que el Congreso estableciera los
parámetros de adecuación correspondiente, so pena de desconocer lo dispuesto en
el artículo 51 C.P.
De acuerdo con lo anterior,
nuestra conformidad con la decisión adoptada por   la Corte en la sentencia
C-894/06 se circunscribe a la exequibilidad por el cargo de reserva de ley
estatutaria.  Ello, no obstante, sin perjuicio de nuestro disenso en las
materias antes expuestas, resueltas por la Sala en el fallo C-936/03.
Fecha ut supra,
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
[1] Sentencia C-555 de 2005.
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[2] Sentencia C-426 de 2002.
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[3] Sentencia C-555 de 2005,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[4] Sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa). En dicho fallo, al unificar los criterios de interpretación definidos
por la Corte en los distintos pronunciamientos alusivos al tema, esta
Corporación precisó que, sin incurrir en formalismos técnicos que contraríen la
naturaleza pública e informal de la acción de inconstitucionalidad, se entiende
que se ha formulado un verdadero cargo de inconstitucionalidad, esto es, un
cargo concreto, cuando el mismo se apoya en razones “claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes.”
[5] Sentencia C-447 de 1997,
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[6] Sentencia C-451 de 2005.
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[7] Sobre el principio pro
actione puede verse también la Sentencias C-1123 de 2004, M.P. Jaime Córdoba
Triviño y la Sentencia C-520 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Gálvis.
[8]
Auto del 31 de marzo de 2006 (folio 14), confirmado en auto de Sala Plena del 3
de mayo de 2006 (folio 27).
[9]
Corte Constitucional, Sentencia C-584 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[10] Sentencia C-422 de 2006,
M.P. Álvaro Tafur Gálvis.
[11] Sentencias C-914 de 2004
y C-710, C-712, C-783 y C-850 de 2005, entre otras.
[12] Auto del 31 de julio de 2006. Expediente 6418, MP.
Álvaro Tafur Gálvis. Igualmente pueden verse  las Sentencias C-774 de 2001,
C-1169 de 2004 y C-783 de 2005.
[13] Sentencia C-527 de 1994.
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[14]
Sentencia C-570 de 1997, M. P. Carlos Gaviria Díaz. Allí se dijo que la reserva
legal es “una institución jurídica, de raigambre
constitucional, que protege el principio democrático, al obligar al legislador
a regular aquellas materias que el constituyente decidió que fueran
desarrolladas en una ley. Es una institución que impone un límite tanto al
poder legislativo como al ejecutivo. A aquél, impidiendo que delegue sus
potestades en otro órgano, y a éste, evitando que se pronuncie sobre materias
que, como se dijo, deben ser materia de ley.”
[15] “En
ese escenario, si bien se mantiene el principio de reserva de ley como garantía
esencial de las libertades, tal reserva es, principalmente, una reserva de ley
material, que admite la posibilidad de la legislación delegada, sin perjuicio
de que, por consideraciones distintas a aquella exclusivamente orientada a la
protección de las libertades, las constituciones opten por establecer
específicas reservas de ley en sentido formal.  Tales consideraciones, además
de las referidas a la pretensión de garantizar la amplitud del debate
democrático en la definición de temas esenciales, tienen que ver hoy con
aspectos tales como la necesidad de mantener a las asambleas legislativas como
los escenarios naturales para el tratamiento de los grandes temas nacionales y
la adopción de las decisiones más significativas, dotar de transparencia al
proceso de decisión política, permitir el ejercicio de un control ciudadano
sobre la definición de los asuntos más relevantes para la sociedad y el Estado.
En este contexto, si bien la opción constituyente por la adopción de una
reserva de ley formal tiene significación tanto desde la perspectiva de la
defensa de las libertades, como de la promoción de esos criterios de
organización y configuración del poder político que se han mencionado, no tiene
la trascendencia que para el constitucionalismo tiene la reserva de ley
material.”(Sentencia C-971 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
Aclaración de voto del Magistrado Humberto Antonio Sierra Porto, respecto a la
competencia de la Corte para revisar reformas constitucionales por aspectos de
fondo. Salvamento de voto de los Magistrados Jaime Araújo Rentería, Clara Inés
Vargas Hernández, Jaime Córdoba Triviño y Alfredo Beltrán Sierra, porque a su
juicio la reforma constitucional que se analizaba representaba una sustitución
de la Constitución y por tanto era inexequible). Sobre los asuntos que tienen
reserva formal de ley y que, por tanto, no pueden ser objeto de facultades
extraordinarias, puede verse la Sentencia C-710 de 2001.
[16]
Sentencia C-795 de 2000, M.P Eduardo Cifuentes Muñoz. Salvamento de voto de los
Magistrados Alfredo Beltrán Sierra y Vladimiro Naranjo Mesa. También Sentencia
C-538 de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[17] Sentencia C-515 de 2004,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[18]
Sentencia C-508 de 2002. Fundamento  4.6. Aclaración de voto de los Magistrados
Manuel José Cepeda y Álvaro Tafur Gálvis, en el sentido que el legislador no
puede renunciar a un mínimo de regulación de las materias sometidas a reserva
de la ley.
[19] M.P Álvaro Tafur Gálvis.
[20]
Sentencia C-196 de 1998. M.P. José Gregorio Hernández.
[21]
M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Salvaron voto los magistrados Eduardo Cifuentes
Muñoz, Vladimiro Naranjo Mesa y Álvaro Tafur Gálvis. Aclaró voto el Magistrado
José Gregorio Hernández.
[22]
Sentencia C-126 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[23] Sentencia C-196 de 1998. M.P. José Gregorio
Hernández.
[24]
Sentencia C-940 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[25]
Sentencia C-805 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil. Aclararon voto los
Magistrados Jaime Araújo Rentería y Manuel José Cepeda Espinosa.
[26]
En la misma sentencia se dijo: “No obstante, esta capacidad del Congreso para
determinar la extensión de la regulación de una institución, tiene distintos
límites que vienen dados por las especificidades de las materias objeto de
dicha regulación. Así, por ejemplo, el numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución Política, somete a estricta reserva legal, entre otras, la
regulación de materias tales como impuestos o leyes estatutarias. Para esta
Corporación, es claro que la regulación de los elementos esenciales de materias
sometidas a reversa de ley y que recaigan sobre asuntos administrativos, no son
susceptibles de ser regulados a través del ejercicio de la potestad
reglamentaria, salvo en cuestiones accesorias y de detalle, sopena de
contrariar disposiciones imperativas de raigambre Superior (C.P. arts. 152 y
338).” (Sentencia C-432 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil. Aclaró su voto el
Magistrado Jaime Araújo Rentería).
[27] Sentencia C-852 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
Salvamento parcial de voto del Magistrado Alfredo Beltrán Sierra, en cuanto a
los efectos diferidos de la sentencia. Aclaración de voto del Magistrado Álvaro
Tafur Gálvis respecto de las razones por las cuales comparte la decisión de
modular los efectos de la sentencia y la declaratoria de inexequibilidad de la
norma acusada. Salvamento de voto del Magistrado Humberto Antonio Sierra Porto
respecto a la reserva de ley y la exigencia que hace la Corte de un mínimo de
“materialidad legislativa que pueda desarrollarse”. Al respecto señala: “6.- En primer lugar, en el presente caso
no existe reserva de ley. La técnica especial denominada reserva de ley, se
refiere al establecimiento incontestable en el texto constitucional de que la
normación de determinadas materias se realice mediante normas de rango legal.
O, lo que es lo mismo, la técnica de reserva de ley prohibe que la regulación
de un asunto se haga primariamente mediante reglamentos. Ahora, si bien es
cierto – como lo manifiesta la Sala – que “si un asunto no es expresamente
atribuido por la Constitución a una autoridad específica, como el Gobierno, la
rama judicial, los organismos de control, o a las entidades territoriales, entre
otros órganos estatales, se entiende que conforme a la cláusula general de
competencia, se trata de una materia que corresponde desarrollar primariamente
al legislador” [27];
no lo es menos que el principio de legalidad que subyace a esta cláusula de
competencia se encuentra matizado en nuestro orden constitucional. Esto es, no
de todas las materias se puede pregonar que nuestra Constitución exija que se
deban desarrollar en sus aspectos principales por parte del legislador. Ha sido
claro para este Tribunal Constitucional, que por ejemplo, en materia de
derechos fundamentales, es el legislador el llamado a regular su régimen
jurídico. También, sobre otros asuntos, la Carta de 1991 asigna su desarrollo
al Congreso. Pero sobre otros por el contrario, es perfectamente posible que la
Administración establezca métodos y criterios mediante reglamentos, con el
único límite de los preceptos constitucionales y sin perjuicio de las
regulaciones que establezca el legislador.7.- En lo relativo a la norma
declarada inexequible, su contenido está referido a la educación. Pero, no
regula aspectos de la educación como derecho, sino lo relativo a la relación
entre el Estado y las Universidades con ocasión de las facultades de inspección
y vigilancia del primero sobre las segundas, es decir, en la dimensión de la
educación como deber del Estado. En efecto, una cosa es el derecho fundamental
a la educación y otra el deber del Estado en materia educativa.La regulación
constitucional de este deber, cuya fuente principal la ubica acertadamente la
Sala en el inciso 5º del artículo 67 superior, no determina en manera alguna
una reserva de ley. De su texto se desprende por el contrario que el mencionado
deber está irrestrictamente en cabeza del Ejecutivo, y que comprende a éste
desarrollarlo de conformidad con aspectos de rango constitucional tales como
calidad, formación moral, física e intelectual, adecuado cubrimiento, etc.
Pero, no prescribe la necesidad de que para hacerlo lo regule primero la ley. ”
[28] Sentencia C-530 de 2003, M. P. Eduardo
Montealegre Lynett. Salvamento Parcial de Voto del Magistrado Jaime Araújo
Rentería. Igualmente puede revisarse la Sentencia C-474 de 2003, M. P. Eduardo
Montealegre Lynett. Salvamento parcial de voto de los Magistrados Marco Gerardo
Monroy Cabra, Álvaro Tafur Gálvis, Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre
Lynett, en el sentido que la expresión “que será reglamentado por el
Gobierno Nacional”, contenida en el art. 9o de la Ley 397 de 1997, no debió
haber sido declarada inexequible, pues la ley contenía un mínimo de
materialidad que permitía la reglamentación del Gobierno
[29] Ver, entre otras, las
sentencias C-234 de 2002 y C-710 de 2001.
[30]
Sentencia C-474 de 2003. M.P. Eduardo Montelagre Lynett. Salvamentos parciales
de voto de los Magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra, Rodrigo Escobar Gil,
Eduardo Montealegre Lynett. Salvamento de Voto del Magistrado Álvaro Tafur
Gálvis.
[31] “Artículo 1°. Adiciónase el numeral 1 del artículo
7° del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero con el siguiente literal:
n) Realizar operaciones de leasing habitacional las
cuales deben tener por objeto bienes inmuebles destinados a vivienda. Estas
operaciones se considerarán leasing operativo para efectos contables y
tributarios.
Para el desarrollo de esta operación los
Establecimientos Bancarios deberán dar prioridad a los deudores de créditos de
vivienda que hayan entregado en dación de pago el respectivo bien inmueble. Lo
anterior siempre y cuando tales personas naturales, cumplan los requisitos
legales mínimos relacionados con el respectivo análisis del riesgo crediticio.
En el reglamento que expida el
Gobierno Nacional en desarrollo del presente artículo, adoptará medidas
que garanticen la protección de los usuarios o locatarios.”
[32]
Pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-247 de 1995, M.P. José
Gregorio Hernández, C-374 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández, y C-740 de
2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño, esta última con salvamento de voto de los
Magistrados Jaime Araújo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra.
[33] Pueden
verse las Sentencias C-384 y C-729 de 2000, C-687 de 2002 y C-993 de 2004,
entre otras.
[34]
Sentencia C-936 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. En esta misma providencia se dijo: “La existencia de
tales disposiciones (se refiere a las Leyes 35 de 1993 y 546 de 1999) impide al
Gobierno adoptar una regulación a su libre albedrío, pues en ellas se imponen
precisos límites (dentro de lo que es posible ante el carácter de normas
generales contentivas de objetivos y criterios) a los cuales ha de sujetarse el
Gobierno para la regulación del leasing habitacional.”
(paréntesis fuera del texto). Salvaron voto los Magistrados  Alfredo Beltrán
Sierra, Clara Inés Vargas Hernández y Jaime Córdoba Triviño
[35] Cfr. Sentencia C-936 de 2003. Los Magistrados  Alfredo Beltrán Sierra,
Clara Inés Vargas Hernández y Jaime Córdoba Triviño salvaron su voto, pues a su
juicio la norma era inexequible, en la medida que la ley no contiene los
parámetros y directrices a los cuales debía sujetarse el Gobierno para
reglamentar el leasing habitacional. El salvamento de voto señaló: “3ª. Conforme al artículo 150, numeral 19 literal d) de
la Constitución Política le corresponde al Congreso “dictar las normas
generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse
el Gobierno” para “regular las actividades financieras, bursátil, aseguradora y
cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público”, actividades estas que según lo dispuesto por el
artículo 335 de la Constitución ‘son de interés público y sólo pueden ser
ejercidas previa autorización del Estado, conforme a la ley, la cual regulará
la forma de intervención del Gobierno en estas materias y promoverá la
democratización del crédito’. (…) La simple observación del contenido del
artículo 1º de la Ley 795 de 2003, objeto de la acusación de
inconstitucionalidad, muestra de bulto la ostensible infracción del artículo
150, numeral 19, literal d) de la Carta y del artículo 335 de la misma, pues
aparece con absoluta claridad que el legislador no estableció ningún criterio
al cual deberían ceñirse las operaciones de leasing habitacional que mediante
esa norma legal se autoriza celebrar en el futuro a los establecimientos
bancarios.  Simplemente dejó el legislador al Presidente de la República la
atribución de regular esa especie de contratos, sin indicar ni de lejos, en que
deberían consistir las medidas que posteriormente se dictarían para garantizar
supuestamente los derechos de los usuarios y locatarios.  Señalar, como se hace
en la norma acusada que tales derechos deben ser respetados, no puede
equipararse a la determinación de criterios generales y objetivos precisos que
tracen el marco competencial del Gobierno Nacional para dictar los reglamentos
que rijan esa actividad financiera en una operación mercantil concreta y que,
por ministerio del artículo 335 de la Carta, es “de interés público”.