T-023-07
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-023/07
ACCION DE TUTELA PARA RELIQUIDACION DE
PENSIONES-Criterios
jurisprudenciales para la procedencia excepcional
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Equiparación de Congresistas y Magistrados
que se pensionaron antes de vigencia de ley 4 de 1992/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Equiparación
de Congresistas y magistrados que se pensionaron después de  vigencia de la ley
4 de 1992
PRECEDENTE JUDICIAL-Alcance/PRECEDENTE JUDICIAL-Iguales
supuestos de hecho
PRECEDENTE JUDICIAL-Correcta utilización
La
correcta utilización del precedente judicial implica que un caso pendiente de
decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo
(i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son
semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la
consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la
pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido
cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún
supuesto de hecho para su aplicación.
ACCION DE TUTELA-Reajuste de pensión a Ex Consejero de
Estado que le fue reconocida antes de la vigencia de la ley 4 de 1992
Referencia: expedientes T-1351134
Acción de tutela instaurada por Guillermo
Alfonso Benavides Melo contra la Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL-.
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de enero de dos mil
siete (2007).
La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional
integrada por los Magistrados Clara Inés Vargas Hernández, Álvaro Tafur Galvis
y Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los
artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en los artículos 33
y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de los fallos dictados
por el Juzgado Trece Laboral del Circuito de Bogotá y por la Sala de Decisión
Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, dentro de la
acción de tutela presentada por el señor Guillermo Alfonso Benavides Melo
contra la Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL-.
I. ANTECEDENTES.
El señor Guillermo Alfonso Benavides Melo
instauró acción de tutela contra la Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL-
por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la seguridad social y a
la igualdad.
Hechos.
1.- Afirma el demandante que fue Consejero de Estado y
que adquirió el status de pensionado el día 5 de septiembre de 1989, ocupando
esa magistratura. Señala que, posteriormente se retiró de la Corporación y se
desempeñó como Director Nacional de la Carrera Judicial, cargo que, según él,
tiene el mismo rango de los magistrados de las Altas Cortes.
2.- Informa que la Caja Nacional de Previsión Social
le reconoció su pensión desde el día 15 de octubre de 1991, por medio de
resolución No 003386 por un valor de $3.936.802.
3.- Aduce que en varias oportunidades[1],
con fundamento en la sentencia Su-975 de 2003, le solicitó a la Caja Nacional
de Previsión Social -CAJANAL- el reajuste de su pensión de jubilación con base
en los criterios establecidos en dicha sentencia, pero que nunca obtuvo
respuesta. Por tal razón, instauró acción de tutela en contra de CAJANAL por la
vulneración de su derecho fundamental de petición, la cual fue concedida.
4.-  Posteriormente, mediante resolución
No 31094 del 6 de octubre de 2005, la entidad demandada negó el reajuste
especial de la pensión de jubilación del señor Benavides Melo, tras considerar
que por tratarse de un ex-magistrado cuyo derecho se consolidó en 1980, es
decir antes de la vigencia de la ley 100 de 1993 y del decreto 104 de 1994 que
surte efectos fiscales a partir del 1 de enero de 1994, no puede aplicarse el
reajuste, pues adquirió el derecho con anterioridad a la vigencia de las normas
señaladas y, porque el Decreto 1359 de 1993 artículo 17, sólo hace referencia a
los Senadores y Representantes a la Cámara.
Fundamentos de la acción de tutela.
5.- El demandante señala que la Ley 4 de
1992 establece en sus artículos 15 y 17 que la pensión de jubilación de los
Congresistas, en ningún caso podrá ser inferior al 75% del ingreso mensual que
reciba por todo concepto y que el Gobierno reglamentará los reajustes
respectivos. Así mismo, aduce que el decreto 1359 de 1993, por medio del cual
se regulan los elementos para calcular la liquidación de las pensiones de los
parlamentarios, en su artículo 6 establece que los Congresistas que se hubieren
pensionado con anterioridad a la vigencia de la Ley 4 de 1992, tendrán derecho
a un reajuste de su pensión, a partir del día 1 de enero de 1994, el cual no
podrá ser inferior al 50% de la pensión a la que tendrían derecho los
parlamentarios actuales.
6.- Agrega que posteriormente el Gobierno Nacional
expidió el decreto 104 de 1994 que dispone en su artículo 28: “... a los
Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional,
de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado se les reconocerán las
pensiones teniendo en cuenta los mismos factores y cuantías de los Senadores de
la República y Representantes a la Cámara en los términos establecidos en las
normas vigentes.”
7.- Por último, alega que la Corte Constitucional y el
Consejo de Estado han reconocido la “homologación” pensional entre ex
Magistrados y Congresistas.
Solicitud de tutela.
8.- El demandante solicita el amparo de sus derechos
fundamentales a la seguridad social y a la igualdad y, en consecuencia, se
ordene a la Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL- que le reconozca y
pague el reajuste especial de su pensión de jubilación en su calidad de
ex-magistrado del Consejo de Estado.
Intervención de la Caja Nacional de Previsión Social
-CAJANAL-
9.- La entidad demandada no intervino en el trámite de
la presente acción de tutela.
Pruebas relevantes que obran en el expediente.
10.- Copia de la resolución No 14984 de 2001, por
medio de la cual la Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL- niega la
solicitud de reajuste especial del 50% al señor Benavides Melo.
II. DECISIONES
objeto de revisión.
Primera instancia.
11.- El Juzgado Trece Laboral del
Circuito de Bogotá, mediante fallo del 14 de febrero de 2006, resolvió negar la
solicitud de amparo de los derechos fundamentales invocados, al considerar que
la controversia surgida de la interpretación del alcance de una norma y de las
sentencias de la Corte Constitucional no es posible dirimirla mediante la
acción de tutela, pues es el juez ordinario o administrativo a quien
corresponde pronunciarse sobre tales alcances o dar la interpretación que
corresponda a las normas y a las sentencias del máximo órgano Constitucional,
por tanto el accionante puede acudir al medio de defensa judicial previsto por
el ordenamiento en procura de sus derechos.
Impugnación.
12.- Mediante escrito del 28 de febrero
de 2006, el apoderado del señor Benavides Melo manifestó que impugnaba el fallo
de primera instancia.
Segunda Instancia.
13.- La Sala de Decisión Laboral del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, mediante fallo del 24 de
marzo de 2006, consideró que cuando el demandante solicitó el reconocimiento de
su pensión de vejez estaba amparado por el régimen especial de la Rama Judicial
y la Caja Nacional de Previsión Social al expedir las resoluciones No 31094 del
6 de octubre de 2005 no tuvo en cuenta lo dispuesto en el artículo 6 del
decreto ley 546 de 1971, al momento de liquidarle, por lo que incurrió en una
conducta que atenta contra los derechos fundamentales del señor Benavides Melo.
En este orden de ideas, resolvió revocar
el fallo del a-quo y ordenó a CAJANAL liquidar y cancelar la pensión de
vejez del accionante conforme a lo consagrado en el artículo 6 del decreto 546
de 1971.
14.- El apoderado del señor Benavides Melo, mediante
oficio del 30 de marzo, solicitó la aclaración de la sentencia proferida por el
juez de segunda instancia, al considerar que el artículo 6 del decreto 546 de
1971 no es aplicable al presente caso, toda vez que éste dispone que los
funcionarios y empleados de la Rama Judicial, “… tendrán derecho, al llegar
a los 55 años de edad, sin son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 20
años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la
vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos 10 hayan sido
exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas
actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75%
de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de
servicio en las actividades citadas.”
Lo anterior por cuanto, el señor Benavides Melo
perteneció a la Rama Judicial por ocho años, un mes y veinticuatro días según
la resolución No 3386 de octubre 15 de 1991 dictada por CAJANAL.
15.- Mediante decisión del 7 de abril de 2006, el
Tribunal Superior de Bogotá decidió aclarar el numeral primero de la sentencia
dictada el día 24 de marzo de 2006, señalando que la pensión de vejez del
ciudadano Benavides Melo se debe reliquidar conforme lo establecido en el
artículo 7 del Decreto 546 de 1971, el cual dispone:
“Artículo 7. Si el tiempo de servicio exigido en el
primer inciso del artículo anterior se hubiere prestada en la Rama
Jurisdiccional o en el Ministerio Público en lapso menor de 10 años, la pensión
de jubilación se liquidará en la forma ordinaria establecida para los empleados
de la rama administrativa del Poder Público.
Es decir, el equivalente al 75% del salario promedio
que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio. En este
caso, que se conoce como pensión ordinaria, los factores salariales para la
liquidación de la pensión son los señalados en el artículo 1 de la Ley 62 de
1985. Cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica,
gastos de representación, primas de antigüedad, técnica, ascensional y de
capacitación, dominicales y feriados, horas extras, bonificación de servicios
prestados, y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de
descanso obligatorio.”
Revisión por la Corte Constitucional.
16.- Remitido el expediente a esta Corporación,
mediante auto del ocho (8) de junio de dos mil seis (2006), la Sala de
Selección correspondiente dispuso su revisión por la Corte Constitucional.
Pruebas allegadas en sede de revisión.
17.- Mediante oficio del 1 de septiembre de 2006
dirigido a esta Sala de Revisión, el señor Pedro Sánchez Castillo, quien actúa
como apoderado del señor Guillermo Alfonso Benavides Melo, solicita que esta
Sala de Revisión revoque el fallo de segunda instancia proferido por la Sala
Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, tras considerar que su poderdante
tiene derecho a la aplicación de la sentencia SU-975 de 2003, la cual unificó
la jurisprudencia entorno al reajuste de las pensiones de los ex - magistrados
de los altos tribunales. La anterior solicitud la fundamenta en que a pesar de
haberse concedido el amparo, dicho Tribunal se equivocó al señalar el parámetro
legal aplicable al caso, apartándose de lo dispuesto en la sentencia de
unificación.
Además señala que inició un proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho ante el Tribunal Contencioso Administrativo de
Cundinamarca para lograr el reajuste de su pensión.
Por último, informa que el señor Benavides Melo tiene
74 años de edad y que padece de diabetes y problemas circulatorios.
18.- Por auto del 6 de septiembre de 2006, el
Magistrado Sustanciador, para mejor proveer en el presente asunto, resolvió:
“PRIMERO.- ORDENAR que por Secretaria General de esta
Corporación se solicite al señor Guillermo Alfonso Benavides Melo que en el
término de tres (3) días hábiles, remita a esta Corporación los documentos y la
información que a continuación se relacionan:
i)
A cuánto
ascienden actualmente sus ingresos económicos y cuál es su origen.
ii)
Si algún otro
miembro de su familia percibe un ingreso y contribuye con él al sostenimiento
económico del núcleo familiar y, de ser así, a cuánto corresponde exactamente.
iii)
Cuáles son sus
obligaciones económicas, personales y familiares, e indicarlas de manera
discriminada (arrendamiento, educación, servicios públicos, alimentos,
vestuario, deudas con entidades financieras, etc.)
iv)
Cuántas personas
se encuentran a su cargo, e indicar su parentesco y edad.
v)
Cuál es su
estado de salud actualmente.
vi)
Si acudió a la
jurisdicción ordinaria para presentar la reclamación de que trata la presente
acción de tutela.
SEGUNDO.- De conformidad con el artículo 57 del
Acuerdo 05 de esta Corporación, el término para adoptar la decisión de fondo
quedará suspendido mientras se allegan y estudian las pruebas que se ordenan.”
19.- Mediante oficio del 13 de septiembre del presente
año el señor Pedro Eduardo Sánchez Castillo, en su calidad de apoderado del
demandante, reiteró los hechos expuestos en el oficio de fecha 1 de septiembre
de 2006 dirigido a esta Sala de Revisión.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1- Esta Corte es competente para conocer de los fallos
materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y
241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591
de 1991 y demás disposiciones pertinentes, así como por la escogencia del caso
por la Sala de Selección.
Asunto previo a resolver.
2.- El Magistrado Álvaro Tafur Galvis comunicó a los
demás integrantes de esta Sala, mediante escrito del 12 de diciembre de 2006,
que se declaraba impedido para participar en la discusión y decisión de la
acción de tutela de la referencia, debido a que el presente caso plantea una
situación similar al decidido mediante la sentencia SU-975 de 2003, proceso en
el cual se declaró impedido, pues su padre, Exconsejero de Estado se hallaba en
la misma circunstancia fáctica de los demandantes, esto es, su pensión de vejez
fue reconocida con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993.
Así mismo, señaló que “Si bien puede afirmarse que
se trata de un litigio ya resuelto, considero que dadas las características de
la pensión de vejez, y la petición planteada en el proceso, así como las
particularidades de la orden de amparo que corresponde proferir, el recto e
imparcial juicio podría resultar interferido.”
Con fundamento en lo dispuesto en el artículo 39 del
Decreto 2591 de 1991 el cual dispone que “el juez deberá declararse impedido
cuando concurran las causales de impedimento del Código de Procedimiento Penal”,
la Sala Dual consideró que la situación planteada no se enmarcaba dentro de la
causal consagrada en el numeral 1 del artículo 56 de la Ley 906 de 2004. Lo
anterior por cuanto, dicho artículo establece que es causal de impedimento que “…el
funcionario judicial, su cónyuge o compañero permanente, o algún pariente suyo
dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, tenga
interés directo en la actuación procesal.”, y como en el caso de la
referencia se plantea una situación fáctica igual a la definida por la Sala
Plena de esta Corte mediante sentencia SU-975 de 2003, entonces la decisión a
tomar tiene como fundamento principal el respeto del precedente. Por ello, la
Sala estimó que la razón expuesta por el Magistrado Álvaro Tafur Galvis no
comporta la existencia de un interés directo en la actuación, ni le impide
estudiar el asunto con independencia e imparcialidad.
En consecuencia, se decidió no aceptar la solicitud de
impedimento propuesta por el Magistrado Álvaro Tafur Galvis.
Presentación del caso y planteamiento del problema
jurídico.
3- El demandante presentó acción de tutela contra la
Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL- por considerar vulnerados sus
derechos fundamentales a la seguridad social y a la igualdad, toda vez que
dicha entidad negó el reajuste especial de su pensión de vejez.
4.- El juez de primera instancia decidió negar el
amparo, al considerar que la acción de tutela no es la vía idónea para proteger
los derechos fundamentales del actor, debido a que existen otros mecanismos
ordinarios de defensa. El ad-quem resolvió revocar dicho fallo, y en su
lugar, ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL- que reliquidara
la pensión de vejez del señor Benavides Melo de conformidad con lo establecido
en el artículo 7 del decreto 546 de 1971.
5.- De acuerdo con lo anterior corresponde a esta Sala
de Revisión determinar si la Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL-
vulneró los derechos fundamentales del ciudadano Benavides Melo, al no acceder
a la solicitud de reajuste de su pensión de vejez, obtenida con anterioridad a
la vigencia de la Ley 4 de 1992, de conformidad con la regla jurisprudencial
establecida en la sentencia SU-975 de 2003.
Para ello se reiterarán las reglas jurisprudenciales
establecidas por esta Corporación para ordenar la forma de reajustar o
reliquidar una pensión. En segundo lugar, se hará un breve recuento de los
argumentos expuestos por al Sala Plena de esta Corporación en la sentencia
SU-975 de 2003. Una vez desarrollados los anteriores temas, se analizará el
caso concreto para establecer si existe vulneración a los derechos
fundamentales del demandante.
Reglas jurisprudenciales de procedibilidad de la
tutela para ordenar la forma de reajustar o reliquidar una pensión. Reiteración
de jurisprudencia.
6.- La Corte ha sostenido que por regla general la
acción de tutela no es un mecanismo apto para obtener el reconocimiento, el
reajuste o la reliquidación de prestaciones sociales, concretamente de
pensiones, por cuanto para ello el ordenamiento ha dispuesto otros medios
judiciales como la jurisdicción ordinaria laboral o la contenciosa
administrativa, dependiendo del caso, los cuales se constituyen en el escenario
idóneo para resolver asuntos de esa naturaleza[2]. En efecto,
esos asuntos litigiosos en los cuales se requiere de un amplio debate
probatorio para determinar la existencia del derecho choca con las
características de subsidiariedad y residualidad propias de la acción de
tutela.
Sin embargo, también ha señalado que de
manera excepcional y únicamente cuando se advierta la existencia de un
perjuicio irremediable y se cumplan las condiciones establecidas en la
jurisprudencia, podrá intentarse la acción como mecanismo transitorio. En esos
eventos el juez emitirá una orden transitoria mientras el competente decide de
fondo el asunto.
7.- Para determinar la existencia o no del perjuicio
es necesario tener en cuenta varios elementos, como son la inminencia,
que exige medidas inmediatas, la urgencia que tiene el afectado por
salir de ese perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, cuestión
que hace evidente la impostergabilidad de la acción de tutela como mecanismo
necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales
fundamentales.
De esta manera, no todo perjuicio puede ser
considerado como irremediable, sino únicamente aquel que por ser inminente y
grave requiere de la adopción de medidas urgentes e impostergables para su
protección.
8.- En punto de determinar la existencia de
una causal de procedibilidad de la acción de tutela contra el acto que liquida
o reliquida una pensión, la Corte ha establecido de manera estricta las reglas
que delimitan el carácter excepcional de la procedencia de la acción tutela
para efectos de ordenar por medio de ella tanto liquidar o reliquidar una
pensión, como la forma de hacerlo.
La correcta y eficaz utilización de la acción de
tutela, al tenor de su configuración constitucional en el artículo 86 de la
Constitución Política, ha llevado a la Corte Constitucional a establecer su
procedencia para ordenar el reconocimiento o reajuste de las mesadas
pensionales, únicamente en cumplimiento de cada uno de los siguientes
requisitos[3]:
a)
Que la persona
interesada haya adquirido el status de jubilado, o lo que es igual, que se le
haya reconocido su pensión.[4]
b)
Que el jubilado haya
actuado en sede administrativa; es decir, que haya interpuesto los recursos de
vía gubernativa contra el acto que reconoció la pensión, haya presentado la
solicitud de reliquidación ante el respectivo fondo de pensiones o, en igual
medida, requerido a la respectiva entidad para que certifique su salario real y
ésta se hubiere negado.[5]
c)
Que el jubilado haya
acudido a las vías judiciales ordinarias para satisfacer sus pretensiones, se
encuentre en tiempo de hacerlo o, en su defecto, demuestre que ello es
imposible por razones ajenas a su voluntad.[6]
d)
Que el jubilado
acredite las condiciones materiales que justifican la protección por vía de
tutela, esto es, su condición de persona de la tercera edad, que la actuación
resulta violatoria de sus derechos fundamentales como la dignidad humana, la
subsistencia, el mínimo vital y la salud en conexidad con la vida u otras
garantías superiores, y que el hecho de someterla al trámite de un proceso
ordinario hace más gravosa su situación personal[7].
9.- Ahora bien, en la sentencia SU-975 de
2003, la Corte decidió conceder el amparo a los derechos de petición e igualdad
a unos demandantes que habían obtenido la pensión de jubilación como
Magistrados del Consejo de Estado antes de la entrada en vigencia de la Ley 4
de 1992, ordenando a la Caja Nacional de Previsión Social dar respuesta a los
tutelantes con la aplicación de la doctrina constitucional sentada en dicha
sentencia relacionada con la aplicación del reajuste especial de sus pensiones,
por una sola vez, de manera que en ningún caso la misma sea inferior al 50% de
la pensión a que tendrían derecho los Magistrados homologados a los
Congresistas en los términos del artículo 28 del Decreto 104 de 1994.
10.- De conformidad con lo anterior, alega el actor la
posible violación del precedente constitucional, para lo cual señala que
CAJANAL desconoció lo ordenado por esta Corporación en la sentencia SU-975 de
2003 que, como se señaló, determinó los derechos pensionales de los ex
Magistrados que se hubieran pensionado con anterioridad a la entrada en
vigencia de la ley 4 de 1992. Por tal razón, esta Sala de Revisión hará una
breve referencia de los argumentos expuestos en la citada sentencia.
En la sentencia SU-975 de 2003, este Tribunal advirtió
la existencia de una omisión en el decreto 104 de 1994, que reglamentó la ley 4
de 1992 y por el cual se estableció el régimen salarial y prestacional de los
funcionarios de la Rama Judicial, el cuál consistía en una diferencia en el
régimen pensional de los Magistrados de altas Cortes que se pensionaron antes
de la ley 4 de 1992, y aquellos que se pensionaron después de su vigencia, toda
vez que el artículo 28 del decreto en mención no efectúa una equiparación total
entre Congresistas pensionados después de dicha fecha y Magistrados pensionados
también después del 18 de mayo de 1992.
Esta Corporación concluyó que el trato
entre ex Magistrados y Magistrados establecido en el artículo 28 del decreto
104 de 1994, era desproporcionado, pues los primeros, por lo general, perciben
por el mismo concepto una tercera parte de la mesada de los Magistrados
pensionados bajo el régimen de la Ley 4 de 1992, lo cual demuestra una clara
desproporción en el trato de ex Magistrados y Magistrados, sin que el
respectivo decreto hubiera previsto un “reajuste especial” como sí sucedió para
el grupo de ex Congresistas respecto del grupo de Congresistas.
Entonces para corregir la desigualdad de trato, la
Corte tomó como fundamento el régimen pensional más próximo esto es, el de los
Congresistas, pensionados antes de la vigencia de la ley 4 de 1992, a quienes
según el decreto 1359 de 1993, se incrementó su pensión hasta un 50%. Al
respecto, señaló:
“…los supuestos de hecho de la regla que
consagra el ‘reajuste especial’ son los mismos para los ex Magistrados que para
los ex Congresistas: un grupo –de Magistrados o Congresistas– es más favorecido
respecto del monto de la pensión que otro grupo –ex Magistrados o ex
Congresistas– dentro del mismo régimen pensional especial; ambos pares de
grupos son comparables por el tiempo laborado, la edad y las características
del cargo desempeñado respecto de las funciones y responsabilidades. Además,
existe una misma razón para aplicar la misma regla establecida por el
legislador, es decir, el ‘reajuste especial’ por una sola vez, a los ex
Magistrados pensionados antes de la vigencia de la Ley 4 de 1992, ya que se
presenta una desproporción manifiesta entre los montos de las pensiones de unos
y otros, lo que vulnera el derecho a la igualdad de trato.”
La Corte finalmente estableció una serie de factores,
para el cálculo de lo que en el futuro se deberá cancelar como pensión
reajustada a cada uno de los ex Magistrados respecto de quienes se concedió la
acción de tutela.
Por todo lo anterior, se ordenó al Director de la Caja
Nacional de Previsión Social que respondiera a los demandantes y a quienes se
encontraran en situaciones similares y solicitaran el reajuste especial de su
mesada pensional aplicando la doctrina de unificación sentada en dicho fallo.
Análisis del caso concreto.
11.- En el caso sub examine el actor solicita
la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad y a la seguridad
social, teniendo en cuenta que la Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL-
le negó el reajuste de la pensión aduciendo que el Decreto 104 de 1994 surtió
efectos desde el 1 de enero de 1994, fecha posterior a la consolidación de su
derecho, y el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993 sólo hace referencia a los
Senadores de la República y a los Representantes a la Cámara, desconociendo de
esta manera la doctrina constitucional expuesta en la sentencia SU-975 de 2003.
12.- Ahora, teniendo en cuenta que en la
demanda de tutela el actor hace referencia a la sentencia SU-975 de 2003 que
ordenó reajustar las mesadas pensionales de los actores, en situaciones
similares a las del demandante del presente caso, conviene aclarar algunos
aspectos relativos a la técnica del precedente judicial en casos concretos. La
generalización de dicha técnica, en el ejercicio tanto de los ciudadanos como
de los abogados en procura de la protección de los derechos fundamentales
mediante la tutela, requiere la mayor claridad posible por parte de la Corte
Constitucional. Pues, el uso adecuado del precedente judicial en materia de
tutela configura una herramienta que puede hacer más eficaz y justa la
aplicación del orden constitucional. Esto no sólo para los ciudadanos sino
también para los jueces de amparo.
La utilización en los casos pendientes de fallo, de
los elementos de juicio que sirvieron para solucionar casos en el pasado,
describe de manera general la dinámica de los precedentes judiciales. Esta
actividad es sin embargo variada, según la doctrina, esto puede deberse a que “no
siempre existe, y no tendría porque ser así, una correlación absolutamente
perfecta entre cada nuevo caso pendiente de fallo y algún caso precedente. Por
el contrario, es más probable que para un determinado caso nuevo, se encuentre
una serie de importantes pronunciamientos que provean patrones persuasivamente
similares, que puedan ser adoptados o adaptados para resolver el caso
presente.”[8] De ahí
que existan distintas alternativas tales como decidir un caso nuevo tal como se
han decidido casos similares en el pasado, o tan sólo inspirar la solución de
un caso nuevo a partir de pronunciamientos anteriores. Estas modalidades
dependen de si los supuestas fácticos del caso del pasado y el caso del
presente son similares o no.
De este modo, cuando se utilizan
pronunciamientos anteriores que constituyen reglas jurídicas que resultan ser
muy generales, es decir no describen supuestos de hecho suficientemente
específicos sino amplios, difícilmente se puede sólo con ellos solucionar el
caso pendiente de decisión. Los casos concretos requieren para su solución
jurídica, reglas de derecho con un grado de especificidad que de cuenta de los
supuestos de hecho que los enmarcan. Así, las reglas de derecho con base en las
que se solucionan los casos de tutela revisados por la Corte Constitucional,
resultan de obligatoria aplicación a casos futuros similares. Y las reglas de
derecho que por su carácter amplio y general, inspiran el sentido de una
decisión, configuran criterios que el juez de tutela puede adoptar y/o
adaptar para encontrar una solución al caso pendiente de fallo, pero no
resultan en ningún modo obligatorios.
Como se ve la obligatoriedad de aplicar la misma regla
que solucionó un caso del pasado, al caso posterior, depende de si los
supuestos de hecho de los dos casos son similares. Pero, las reglas que se
presentan más generales son solamente una guía para el juez constitucional, que
le puede indicar una de varias formas de fallar. Ha dicho la Corte que “…el
precedente judicial se construye a partir de los hechos de la demanda. El
principio general en el cual se apoya el juez para dictar su sentencia,
contenida en la ratio decidendi, está compuesta, al igual que las reglas
jurídicas ordinarias[9], por un
supuesto de hecho y una consecuencia jurídica. El supuesto de hecho define el
ámbito normativo al cual es aplicable la subregla identificada por el juez. De
ahí que, cuando en una situación similar, se observe que los hechos
determinantes no concuerdan con el supuesto de hecho, el juez esté legitimado
para no considerar vinculante el precedente[10]. Lo
anterior se apoya en el principio de igualdad, que obliga aplicar la misma
regla a quienes estén en la misma situación de hecho”[11].
Igualmente, se debe tener en cuenta que de manera
general el precedente judicial no lo conforma un solo caso, sino como se dijo,
una serie de pronunciamientos que la mayoría de las veces evolucionan hacia
reglas más claras, que definen con mayor especificidad su alcance. Sobre el
particular dijo la Corte recientemente, que la dinámica de los precedentes
constitucionales “…debe dar cuenta de la evolución jurisprudencial que sobre
el tema ha desarrollado la Corte Constitucional. En este sentido, la aplicación
del principio de coherencia, obliga a (…) que al utilizar o aplicar un
precedente, [se] haga de manera correcta. Esto es, de manera objetiva,
con el fin considerar todos los fallos que sobre el mismo asunto haya dictado,
(…) la Corte Constitucional.”[12]
Por ello, la correcta utilización del precedente
judicial implica que un caso pendiente de decisión debe ser fallado de
conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes
que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho
que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a
los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii)
si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una
distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su
aplicación.
Por último, cabe destacar que sólo el
desconocimiento de los precedentes sentados por la Sala Plena de esta
Corporación puede dar lugar a una nulidad de un fallo de tutela adoptado por
una Sala de revisión por la causal de cambio de jurisprudencia, tal como ha
manifestado de manera reiterada esta Corporación, de allí que, si bien la Sala
Plena puede, excepcionalmente, por razones de justicia material y adecuación de
sus fallos a los cambios históricos y sociales, modificar un precedente
constitucional, tal decisión le está vedada a las Salas de Revisión, so pena de
incurrir en una causal de nulidad[13].
13.- En el
presente caso, es claro que el actor se desempeñó como Magistrado del Consejo
de Estado y que su pensión de vejez fue reconocida antes de la entrada
en vigencia de la Ley 4 de 1992, razón por la que CAJANAL debió reajustar su
pensión de conformidad con lo ordenado en la sentencia SU-975 de 2003, es
decir, el señor Benavides Melo tiene derecho al reajuste especial de su
pensión, por una sola vez, de manera que ésta no sea inferior al 50% de la
pensión a que tienen derecho los magistrados homologados a los Congresistas en
los términos del artículo 28 del Decreto 104 de 1994.
14.- En consideración a que, la jurisprudencia de la Corte ha sido enfática en sostener que el
reajuste de las pensiones escapa al ámbito propio de la acción de tutela, y si
bien es cierto ha admitido su procedencia en algunos casos, ellos han sido
excepcionales y primordialmente sustentados en la falta de idoneidad del medio
ordinario, en los términos que se dejan expuestos, relativos siempre de manera
específica y directa a las circunstancias en las que se encuentra el actor, lo
cual excluye de plano que pueda concederse el amparo judicial de manera
indiscriminada. De ahí, que se
requiera que una vez verificado el cumplimiento de los requisitos exigidos para obtener el
reajuste de la pensión de jubilación de conformidad con lo establecido en la
Ley 4 de 1992 y en su decreto reglamentario, se compruebe el cumplimiento de
los requisitos jurisprudenciales para la procedencia de la acción de tutela.
15.- Ahora bien, procede esta Sala de Revisión a
verificar el cumplimiento de los requisitos jurisprudenciales para determinar
la procedibilidad de la presente acción de tutela para ordenar el reajuste de
la pensión de vejez del señor Benavides Melo, así.
a. Que la persona interesada haya adquirido el
estatus de jubilado, o lo que es igual, que se le haya reconocido su pensión.
Efectivamente, el accionante tiene en la actualidad
la condición de pensionado, reconocimiento que le fuera hecho por medio de la
Resolución No. 3386 de 1991 de la Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL-.
b. Que haya actuado en sede administrativa; es decir,
que haya interpuesto los recursos de vía gubernativa contra el acto que
reconoció la pensión, haya presentado la solicitud de reliquidación ante el
respectivo fondo de pensiones o, en igual medida, requerido a la respectiva
entidad para que certifique su salario real y ésta se hubiere negado.
En este punto, se puede comprobar según los
documentos que obran en el expediente, así como del relato de los hechos que
hace el actor en la demanda de tutela, éste repuso la resolución por la cual se
reconoció su pensión. Consecuencia de la mencionada reposición fue la expedición
de la Resolución 31094 de 2005, mediante la cual la entidad demandada negó el
reajuste de su pensión.
c. Que haya acudido a las vías judiciales ordinarios
para satisfacer sus pretensiones, se encuentre en tiempo de hacerlo o, en su
defecto, demuestre que ello es imposible por razones ajenas a su voluntad.
De los hechos expuestos por el señor Benavides Melo
en la acción de tutela, así como de los documentos que obran como pruebas en el
expediente de la misma, se aprecia que el accionante inició proceso de nulidad
y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Contencioso Administrativo de
Cundinamarca en el cual formuló la pretensión de reajuste de su mesada
pensional, el cual se encuentra la despacho para dictar sentencia.
d. Que acredite las condiciones materiales que
justifican la protección por vía de tutela, esto es, su condición de persona de
la tercera edad, que la actuación resulta violatoria de sus derechos
fundamentales como la dignidad humana, la subsistencia, el mínimo vital y la salud
en conexidad con la vida u otras garantías superiores, y que el hecho de
someterla al trámite de un proceso ordinario hace más gravosa su situación
personal.
El demandante tiene setenta y cuatro (74) años de
edad, se trata por lo tanto de una persona de la tercera edad. Igualmente, está
probado que padece de múltiples enfermedades, tales como insuficiencia
cardiovascular y diabetes mellitas tipo II[14].
Según la jurisprudencia de esta
Corporación antes citada, las personas de la tercera edad son titulares de una
especial protección por el Estado, de manera tal que cuando se amenace o
vulnere su derecho al mínimo vital por la negativa de la entidad encargada de reajustar
la mesada pensional de conformidad con la normatividad vigente, o cuando
resulta excesivamente gravoso someterlas a los trámites de un proceso judicial
ordinario se podrá impetrar la acción de tutela para estos efectos.
Se reúnen por lo tanto las condiciones
establecidas jurisprudencialmente para la procedencia excepcional de la acción
de tutela para la reliquidación de las mesadas pensionales.
16.- Por las anteriores consideraciones,
esta Sala de Revisión revocará los fallos proferidos el Juzgado Trece Laboral
del Circuito de Bogotá, de fecha 14 de febrero de 2006 y por la Sala de
Decisión Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, de fecha
24 de marzo de 2006.
En razón a la procedencia de otros medios
de defensa judicial en este caso, los cuales ya fueron interpuestos, pero dada
la procedencia excepcional de la tutela por las particularidades señaladas, se
concederá el amparo como mecanismo transitorio, surtiendo efectos hasta tanto
la jurisdicción contencioso administrativa se pronuncie definitivamente sobre
las pretensiones de la demanda esgrimida por la accionante contra CAJANAL.
IV. DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- PRIMERO.- Levantar
la suspensión de términos ordenada por auto del 6 de septiembre de 2006 en el
proceso de la referencia.
SEGUNDO.- REVOCAR los fallos proferidos el Juzgado Trece Laboral del
Circuito de Bogotá, de fecha 14 de febrero de 2006 y por la Sala de Decisión
Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, de fecha 24 de
marzo de 2006.
TERCERO.- CONCEDER el amparo transitorio de los derechos fundamentales al
mínimo vital y a la igualdad del señor Guillermo Alfonso Benavides Melo, hasta
tanto la justicia contencioso administrativa resuelva la controversia
suscitada.
CUARTO.- ORDENAR
a la Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL- que, dentro de las 48 horas
siguientes a la notificación de esta providencia, proceda a reajustar la
pensión de vejez del señor Guillermo Alfonso Benavides Melo, de conformidad con
lo dispuesto en la sentencia SU-975 de 2003.
QUINTO.- LÍBRESE por Secretaría la
comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Los derechos de petición fueron presentados los días 11 de
diciembre de 2003, 18 de mayo, 2 de junio y 17 de agosto de 2004.
[2] Ver Sentencia T-634 de 2002.
[3] Dichas reglas han sido descritas, entre otras, en las sentencias
T-083, T-446, T-425, T-904 todas del 2004 y T-1325 de 2005.
[4] Sentencias T-534 y T-1016 de 2001, T-620 y T-1022 de 2002
[5] Sentencias T-189, T-470,  T-634, T-1000 y T-1022 de 2002.
[6] Sentencias  T-634 y T-1022 de 2002
[7] Sentencias T-049,
T-620, T-634 y T-1022 de 2002.
[8] MacCormick D. Neil
and Robert Summers. Interpreting Precedents. A Comparative Study. Ed. Asgate/Dartmouth. England/USA 1997. Pág 1
[9] [Cita del aparte Transcrito] Por oposición a los principios.
[10] [Cita del aparte Transcrito] Sentencia SU-047 de 1999, T-1625 de
2000, SU-544 de 2001
[11] [Cita del aparte Transcrito] Sentencia T-123 de 1995
[12] T-1216 de 2005
[13] Ver Auto A-330 de 2006.
[14] Tal como consta en la certificación médica aportada por el
demandante Cuaderno 2 folio 28.