T-664-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-664/11
ACCION DE
TUTELA POR INTERMEDIO DE APODERADO JUDICIAL-Legitimidad e interés
APODERAMIENTO
JUDICIAL-Elementos normativos
ACCION DE
TUTELA-Poder especial para actuar
ESTUDIANTE
DE CONSULTORIO JURIDICO-No puede actuar como apoderado dentro de acciones
de tutela
ACCION DE
TUTELA POR INTERMEDIO DE APODERADO JUDICIAL-Por aspectos formales que
pueden ser subsanados no puede sacrificarse la protección de derechos
fundamentales
ACCION DE
TUTELA Y TRASLADO DE DOCENTE-Ejercicio del Ius variandi en el
servicio público de educación
SERVICIO
PUBLICO DE EDUCACION-Garantía constitucional por parte del Estado
SERVICIO
PUBLICO DE EDUCACION-Modificación del lugar de trabajo
ESTATUTO DE
PROFESIONALIZACION DOCENTE-Situación administrativa de traslado/ESTATUTO
DE PROFESIONALIZACION DOCENTE-Tipos de traslado
SERVICIO
PUBLICO DE EDUCACION-Traslado de docentes y directivos docentes de
establecimientos estatales
IUS
VARIANDI DE PERSONAL DEL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION-Discrecionalidad
limitada de la administración pública para modificar las condiciones del
trabajador
ACCION DE
TUTELA PARA TRASLADO DE DOCENTE-Procedencia excepcional por vulneración de
derechos del trabajador o su núcleo familiar
ACCION DE
TUTELA CONTRA SECRETARIA DE EDUCACION Y GOBERNACION-Traslado de docente por
afectación del núcleo familiar compuesto por madre e hija enfermas
Referencia:
Expediente T-3079236
Acción de tutela
interpuesta por Ruby Esperanza Plazas Alvis  en contra de las Secretarías de
Educación del Municipio de Ibagué y de la Gobernación del Tolima.
Magistrado
Ponente:
JORGE IVAN
PALACIO PALACIO
Bogotá, D.C.,
siete (7) de septiembre de dos mil once (2011)
La Sala Quinta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Nilson Pinilla Pinilla,
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Jorge Iván Palacio Palacio, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión del fallo emitido en segunda instancia por la Sala
Civil-Familia del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Ibagué, en la
acción de tutela instaurada por Ruby Esperanza Plazas Alvis  en contra de las
Secretarías de Educación del Municipio de Ibagué y de la Gobernación del
Tolima.
I.
ANTECEDENTES
La docente
Ruby Esperanza Plazas Alvis, por medio de apoderado, interpuso acción de tutela
en contra de las Secretarias de Educación mencionadas por considerar vulnerados
los derechos fundamentales  a la familia, la salud,  y la vida de su hija Aura
María Julieth Ostos Plazas (de 8 años de edad) y de su madre Aura María Alvis
(de 69), quienes se encuentran en delicado estado de salud por lo que requieren
un cuidado especial que no puede brindar efectivamente dado que trabaja en un
municipio distinto a la ciudad de Ibagué donde ellas habitan y acuden a
controles médicos. Para fundamentar la solicitud relata los siguientes:
1.
Hechos
1.1.
Manifiesta que se encuentra vinculada desde 1996 como docente en el municipio
de Guamo,Tolima e inscrita como dependiente de la Secretaría de Educación
Departamental del Tolima.
1.2.
Sostiene que tienen establecida su residencia en la ciudad de Ibagué, motivo
por el que se ve obligada a viajar todos los días hasta la municipalidad de
Guamo, lo cual se dificulta porque es una mujer soltera que debe velar por su
núcleo familiar que vive en Ibagué y está compuesto por su hija de 8 años y su
madre de 69.
1.3.
Comenta que desde octubre de 2010 ha solicitado al Estado el traslado como
docente a la ciudad de Ibagué, con el objetivo de mermar la situación de estrés
ocasionado por las afecciones de las personas a su cargo.
1.4.
Precisa que su hija nació con deficiencias en su salud, por lo que requiere
tratamiento especializado por Neuropediatría y Urología, el cual ha venido
recibiendo en la ciudad de Ibagué. Adicionalmente, manifiesta que requiere del
apoyo de su madre para el manejo de medicamentos, terapias y preparación de
alimentos especiales.
1.5.
Respecto de su madre, pone de presente que es una persona de avanzada edad, que
desde hace varios años ha venido padeciendo enfermedad arterial oclusiva severa
en los miembros inferiores, de lo cual da cuenta su historia clínica. Dado el
estado de salud, la señora no puede velar por sus propios medios de su cuidado,
a lo cual se suma que debe desplazarse todos los días a su sitio de trabajo en Guamo.
1.6.
Señala que ha presentado escritos de petición tanto a la alcaldía de Ibagué
como a la Gobernación del Tolima para que sea trasladada por la calamidad
doméstica que padece, sin que a la fecha hubiese sido posible llegar a un buen
fin su petición.
Sobre la base
de los argumentos expuestos solicita que sea trasladada a un centro educativo
de la ciudad de Ibagué ya sea por ampliación de cobertura o por necesidad del
servicio, con el fin de facilitar el duro proceso que conlleva manejar las
enfermedades tanto de su progenitora como de su hija.
2. Respuesta de la Gobernación
del Tolima
La Secretaría
de Educación y Cultura del Departamento contesta la acción de tutela
oponiéndose a las pretensiones de la misma. Considera que la solicitud de
traslado al municipio de Ibagué no es procedente porque mediante la Resolución
Núm. 3033 del 26 de diciembre de 2002, emanada del Ministerio de Educación
Nacional, dicho ente territorial es autónomo para el manejo del personal,
bienes, recursos, etc. En consecuencia, la administración departamental debe
nombrar educadores en todas las instituciones educativas de los municipios no
certificados del Departamento del Tolima, no importando su difícil acceso y sus
condiciones territoriales, en virtud de que el docente debe ir al lugar en el
que se encuentre el alumno.
Aclara que la
accionante al momento de proveerse el cargo estaba en condiciones de desempeñar
sus funciones en cualquier institución educativa de los municipios no
certificados del departamento, es decir, que la actora estaba sujeta a las
reglas de participación del proceso.
Sobre la base
de lo expuesto, considera que no está desconociendo derecho fundamental alguno
a la tutelante. No obstante, pone de presente que si el municipio de Ibagué
otorga la disponibilidad y la vacancia, la entidad no tendría inconveniente en
autorizar el traslado.
2. Respuesta de la Alcaldía
de Ibagué
El Secretario de Educación
Municipal y la oficina jurídica del ente territorial referido, se oponen a las
pretensiones de la presente acción de tutela. Al respecto ponen de presente que
en diciembre de 2003 el municipio de Ibagué fue certificado en educación, por
lo que adoptó su propia planta de personal docente, directiva y administrativa
diferenciada de la de la Gobernación del Tolima.
Adiciona que la señora Plazas
Alvis se encuentra laborando actualmente en el municipio de Guamo, siendo por
lo tanto su nominador la Secretaría de Educación y Cultura de la Gobernación,
por lo cual es a esa dependencia a la que le corresponde trasladar a la docente,
sin que ello incluya el municipio de Ibagué.
De igual manera considera que
se configura falta de legitimación en la causa por pasiva ya que en ningún
momento la Secretaría de Educación de Ibagué ha vulnerado derecho fundamental
alguno, por lo que piden que se excluya del fallo al municipio. Por último,
informa que al momento de contestar la acción de tutela no existe vacante en el
área de Biología y química, en la planta de cargos docentes de Ibagué.
II.  DECISIÓN OBJETO DE
REVISIÓN
Primera
instancia
El Juzgado
Sexto Civil del Circuito de Ibagué, mediante providencia del 8 de marzo de
2011, denegó el amparo solicitado. Una vez contemplada la solicitud de la
actora, la juez adelantó un estudio sobre el derecho al trabajo ya que a su
juicio es el eje fundamental de la solicitud de tutela. Sobre la base de lo
anterior afirma que en términos generales, los derechos derivados del trabajo
escapan del ámbito de protección de la acción de tutela, por cuanto existe una
jurisdicción especializada que conoce de los litigios surgidos a raíz de la
existencia de las relaciones laborales.
Manifiesta que
debe tenerse en cuenta que la Secretaría de Educación Municipal no accede a lo
pedido por razones de índole administrativo presupuestal, circunstancia que en
manera alguna puede afectarse por vía de tutela ya que este mecanismo no fue
creado para coadministrar sino para brindar protección a los derechos
fundamentales de los ciudadanos.
En lo que
respecta al municipio de Ibagué, estima que se trata de un ente territorial
certificado, por lo que el Departamento del Tolima no puede disponer de un
traslado, salvo que se adelanten las gestiones interadministrativas del caso y
exista la vacante definitiva, la cual no existe en el momento.
De otra parte,
expresa que no bastan las alegaciones de las circunstancias especiales de la
hija y la madre de la actora para que pueda accederse a brindar la protección
tutelar deprecada, por cuanto al no reunirse las circunstancias legales para
dicho traslado, no es posible que se pueda ordenar el mismo, puesto que no
podrá ejecutarse la orden, y por lo tanto la protección tutelar caería en el
vacío.
Por último considera
que al momento de la vinculación de la actora a la planta de docentes del
Departamento, era conocedora de las circunstancias en que debía desarrollar su
labor, en el entendido que se conformaba una planta global, lo cual significa
que debía cumplir sus funciones en cualquier parte del Departamento del Tolima,
lo cual igualmente impide que pueda determinarse la existencia de afectación o
violación de los derechos constitucionales fundamentales de la actora.
Impugnación
El apoderado
judicial de la señora Plazas Galvis se opone a la decisión de primera instancia
porque en ningún momento la actora  invocó la protección de su derecho al
trabajo como lo predica el juzgado, ni mucho menos con esta petición se
pretende lo imposible. Puntualiza que si bien la actora era consciente de las
condiciones del cargo al que se posesionó, no lo era de las contingencias que
podían sobrevenir a su vida como la calamidad domestica derivada de la
enfermedad tanto de su madre como de su hija. Motivo por el que en últimas la
protección invocada es a la protección de la persona y a la vida en correlación
con la salud, ya que la niña por su calidad tiene el derecho constitucional a
ser protegida especialmente, incluso si ello puede afectar la vigencia de otros
derechos.
En lo que
respecta a que con la tutela se está pretendiendo lo imposible, afirma que no
es cierto ya que “se sabe que el ente nominador es el Departamento del
Tolima –Secretaría de Educación Departamental, y por ende a la Secretaría de
Educación Municipal, se le ordena la necesidad de cobertura o de servicio, para
vincular al municipio de Ibagué a la docente, por lo que necesariamente el
señor Gobernador, dispondrá de su acto administrativo dejando libre a la docente
para que sea asumida por la Secretaría de Educación Municipal”.
Por tanto, si
bien son ciertas las formalidades pregonadas por los entes accionados, estas no
han impedido que muchos de los docentes adscritos al Departamento hayan pasado
al municipio acreditado.
Por último,
afirma que el eje de la solicitud no es la protección de su derecho al trabajo.
sino que se proteja su derecho a estar en familia en las horas importantes para
recibir la atención mínima que requieren personas enfermas, a quienes se les
debe dar medicinas y alimentos de forma especial. Además porque como lo indica
la historia clínica, son enfermedades que cambian negativamente cada día por lo
que se requiere la protección del Estado.
Segunda
instancia
La Sala
Civil-Familia del Tribunal Superior de Ibagué confirma la sentencia impugnada.
El juez colegiado denegó la acción porque no se constata el presupuesto de
legitimación en la causa por activa “pues la acción fue promovida por
intermedio de apoderado judicial, quien no acreditó su calidad de abogado”.
Para afirmar
lo anterior trascribió in extenso las Sentencias T-314/95 y T-1020/03.
En ese orden de ideas denegó las pretensiones de amparo, tal y como hiciere la
juzgadora de primer grado, pero por las razones esbozadas.
III.
PRUEBAS
A continuación
se relacionan las pruebas relevantes que reposan en el expediente:
·
Poder conferido por la accionante el cual fue presentado
personalmente en Notaría y aceptado por el abogado al que se le otorgó el
poder. (Folio 2).
·
Declaración extraproceso rendida por vecinas de la accionante
ante Notaría, con el fin de probar los hechos de la acción. (Folios 3 y 4).
·
Fotocopia de registro civil de nacimiento de la hija de la
actora. (Folio 5).
·
Fotocopias de la historia clínica de la hija y la madre de la
accionante. (Folios 6 al 99).
·
Escritos de petición dirigidos a los entes territoriales accionados.
(Folio 100 a 107).
IV.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Esta Corte es
competente para conocer los fallos objeto de revisión, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y los
artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.  Planteamiento del
problema jurídico.
De acuerdo con los antecedentes
descritos, corresponde a esta Sala resolver los siguientes problemas jurídicos:
2.1
¿Puede denegarse por improcedente una acción de tutela por ausencia de
legitimación en la causa por activa per se en los casos en que se presente
por apoderado judicial que no acredite su calidad?
2.2  ¿Desconoce la
Secretaría de Educación de un ente territorial los derechos fundamentales a la
vida, salud y dignidad por la negativa de traslado de una docente que pide ser
ubicada laboralmente en otro ente territorial autónomo  en el que se encuentra
su núcleo familiar compuesto por madre e hija gravemente enfermas, bajo el
argumento de ausencia de vacantes e imposibilidad de acceder a la petición?
Conforme a los
antecedentes descritos y problemas jurídicos planteados estima la Sala preciso
referirse a los siguientes temas: (i) la acción de tutela por medio de apoderado
judicial; (ii) el ius variandi y la procedencia excepcional de la
acción de tutela en casos de traslado de funcionarios del servicio público
educativo; y por último (iii) al análisis del caso concreto.
3. La
acción de tutela ejercida por intermedio de apoderado judicial.
3.1. Antes
de entrar a analizar el problema jurídico de fondo, debe la Sala resolver un
asunto relativo a la procedencia de la acción de tutela dado el argumento que
expone el juez de segunda instancia, en el sentido de que el abogado de la
accionante carece de poder especial para instaurar la presente acción de
tutela, sumado a que no acreditó su calidad profesional para actuar.
Al respecto conviene advertir que de acuerdo con
lo dispuesto en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, que reglamenta la
acción de tutela, el amparo constitucional puede ser solicitado directamente
por la persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, o a
través de  sus representantes legales o judiciales, caso en el cual el poder se
presume auténtico. Establece el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991:
“ART. 10.
—Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo
momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus
derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos.
También se pueden
agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones
de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá
manifestarse en la solicitud.
También podrán
ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales.”
3.2.
Sobre lo establecido en la norma descrita en relación con el apoderamiento, en la
Sentencia T-531/02 la Corte precisó que debe entenderse con los siguientes
elementos normativos: (i) es un acto jurídico formal que debe realizarse por
escrito; (ii) se presume auténtico; (iii) debe ser especial con
el fin de interponer una acción de tutela; (iv) es para la promoción o
para la defensa de los intereses en un determinado proceso, por lo que no se
entiende conferido para la promoción de procesos diferentes, así los hechos que
le den fundamento tengan origen en un proceso ordinario; y (v) el
destinatario del acto de apoderamiento solo puede ser un profesional del
derecho habilitado con tarjeta profesional.
En cuanto a la demostración del poder especial
para actuar, en Sentencia T-658 de 2002 la Corte declaró improcedente la
acción de tutela en el caso de un abogado que pretendía hacer valer el poder que
se le había otorgado en un proceso ordinario para hacerlo valer en uno de
tutela. La Corte limitó este tipo de procedencia sobre la base de los
siguientes argumentos:
“La Corte ha
estimado - de manera reiterada - que la legitimación de los abogados para
instaurar la acción de tutela aduciendo representación judicial o contractual,
exige de la presencia de un poder especial para el efecto. Al respecto señaló
en la Sentencia T-001 de 1997 que por las características de la acción “todo
poder en materia de tutela es especial, vale decir, se otorga una sola vez
para el fin específico y determinado de representar los intereses del
accionante en punto de los derechos fundamentales que alega, contra cierta
autoridad o persona y en relación con unos hechos concretos que dan lugar a su
pretensión”[1].
“De este modo, cuando la acción de tutela se ejerce a título de
otro, es necesario contar con poder especial para legitimar su interposición.
La carencia de la citada personería para iniciar la acción de amparo constitucional,
no se suple con la presentación del apoderamiento otorgado para un asunto
diferente.
“(…)
“Por lo cual, en los términos de la jurisprudencia constitucional,[2] la
falta de poder especial para adelantar el proceso de tutela por parte de un
apoderado judicial, aun cuando tenga poder específico o general en otros
asuntos, no lo habilita para ejercer la acción de amparo constitucional a
nombre de su mandante y, por lo tanto, en estos casos, la tutela debe ser
declarada improcedente ante la falta de legitimación por activa”.[3]
3.3.
De otra parte no se ha aceptado la procedencia de la acción de tutela cuando ha
sido adelantada por estudiante de consultorio jurídico. Al respecto, en la Sentencia
T-1020/03 se declaró improcedente la acción por este hecho. Sobre el
particular determinó la Corte:
“Si bien es
cierto los estudiantes de consultorios jurídicos actúan bajo la coordinación y
directa orientación de los profesores y profesionales designados para el
efecto, lo que garantiza, en principio, la idoneidad de la defensa que realicen
o las actuaciones que adelanten en nombre de las personas que requieren
representación, es claro que en tratándose de acciones de tutela, con base en
lo arriba expuesto, no pueden actuar como apoderados de los titulares de
derechos. Cuestión diversa y que no es contraria a las reglas mínimas que
gobiernan el mecanismo de la tutela, es que asesoren, acompañen o guíen a las personas
cuyos derechos fundamentales resulten amenazados o vulnerados, o que actúen
como agentes oficiosos, cuando se reúnan las condiciones para ello.
De manera que
quien en materia de tutela actúa en virtud de un mandato judicial debe
acreditar que es abogado titulado en ejercicio y que le ha sido otorgado un
poder especial para incoar la acción. De lo contrario, el juez de conocimiento
deberá rechazarla o, en el evento en que ya se hubiere iniciado la actuación,
denegarla mediante sentencia.
De acuerdo con
lo expuesto, el ciudadano Pineda Casas carece de derecho de postulación, en
tanto que por no ser abogado titulado en ejercicio no podía apoderar a Claudia
Janet Martínez Vargas y representar judicialmente sus intereses en materia de
tutela.”
En contraste, en la Sentencia T-047/05 se autorizó
la procedencia de una acción de tutela de un abogado que inicialmente no había
allegado el poder para actuar, sin embargo dicha exigencia fue oportunamente subsanada.
Dijo la Corte:
“En el expediente que se revisa no hay lugar a declarar improcedente la
acción por falta de legitimación por activa, pues si bien al momento de
presentar la acción de tutela ante la Sala Civil de la Corte Suprema de
Justicia el apoderado del accionante no adjuntó el poder especial de su
mandante, antes de la admisión del amparo constitucional  aportó el documento
que lo habilitaba para actuar en su nombre y representación  dentro de la
tutela de referencia  (ver folios 32 a 34).
En virtud de lo
anterior, habiéndose aclarado lo relacionado con la legitimación por activa del
accionante, pasa la Sala a analizar si en el presente caso existe una vía de
hecho que permita la protección de los derechos fundamentales de la entidad por
vía de tutela.”
En conclusión,
cuando se trata del ejercicio de la acción de tutela por intermedio de
apoderado existe una alta carga de diligencia por parte de los representantes
judiciales de los ciudadanos, no obstante se deberá verificar en cada caso
concreto con el fin de que por aspectos formales que puedan ser subsanados de
forma oficiosa por el juez no se sacrifique la protección de los derechos
fundamentales de las personas y no se desnaturalice la inmediatez que
caracteriza a la acción de tutela.
3.4.
Descendiendo al estudio del asunto que se revisa, es pertinente tener en cuenta
que el Tribunal Superior de Ibagué  Sala Civil-Familia, se vale de las
Sentencias T-314/95  y T-1020/03 para declarar improcedente la acción y no
entrar a revisar de fondo el caso. Cotejados los precedentes descritos se
advierte que, de un lado, en el caso de la Sentencia T-1020/03 se denegó la
procedencia por tratarse de un estudiante de consultorio jurídico quien no
había sido autorizado por la ley para representar a una persona como apoderado
judicial para los fines planteados. De otra parte, lo aplicado en la Sentencia
T-314/95 tampoco se ajusta al asunto bajo revisión porque una vez observado por
los jueces de instancia que no se acreditaba dicha condición, aplicando el
principio de la informalidad de la acción de tutela, se le solicitó que lo
hiciera, pudiéndose  comprobar que contaba con una licencia temporal y por
tanto no podía ejercer el derecho de postulación.
3.5.
Precisado lo anterior, en el caso concreto se constata a folio 2 que la
accionante acudió ante Notaria  y presentó personalmente y para reconocimiento
poder especial para interponer la actual acción de tutela, documento que se
presume autentico conforme al artículo 10 del Decreto 2591. Adicionalmente, observado
el expediente no consta formalmente la acreditación de la calidad de abogado
del representante judicial de la accionante, motivo por el que fue declarada
improcedente la presente acción.
Dado que en este asunto se alega la presunta
vulneración de derechos fundamentales de una niña y de una persona de avanzada
edad que padecen trastornos de salud, materializando el  principio de la
informalidad propio de la acción de tutela y de la prevalencia del derecho
sustancial, el despacho del magistrado sustanciador procedió a consultar la página
electrónica de la rama judicial (www.ramajudicial.gov.co) y logró constatar que la tarjeta profesional del
apoderado de la accionante se encuentra inscrita en el registro de abogados y
según el sistema está vigente.[4]
Sobre este punto es pertinente acotar que la progresiva
implementación de mecanismos electrónicos por parte de la rama judicial
responde a la finalidad de hacer más eficiente el cumplimiento de sus
funciones, racionalizando el uso del tiempo por parte de los empleados y
funcionarios judiciales, pues con ayuda de aquellas herramientas se espera materializar
de forma efectiva el acceso a la administración de justicia de forma efectiva,
más si se trata del estudio de una acción de tutela en que se demanda la
protección de derechos fundamentales. Igualmente contribuye a la publicidad de
las actuaciones judiciales, contar en la red de forma abierta al público y al
mundo los datos de los abogados registrados en el país.
En virtud de
lo anterior, habiéndose superado el aspecto formal relacionado con la
legitimación por activa de la accionante, procede  la Sala a analizar los temas
jurídicos de fondo que plantea la presente solicitud de amparo.
4. El ius
variandi y la procedencia excepcional de la acción de tutela en casos de
traslado de funcionarios del servicio público educativo. Reiteración de
jurisprudencia.
4.1. El
ejercicio del ius variandi  en el servicio público de educación.
La
jurisprudencia de la Corte Constitucional  ha especificado ampliamente los
alcances y límites del principio ius variandi o de la facultad del
empleador de modificar las condiciones laborales de sus empleados en cuanto a
circunstancias de tiempo, modo, lugar y carga de trabajo, entre otras.
Igualmente, ha sido reiterativa en que la mencionada  facultad de ningún modo y
en ningún caso es absoluta, sino que se encuentra limitada por los derechos
fundamentales del trabajador y de su familia, de tal suerte que en el evento de
que el ejercicio del ius variandi afecte de alguna manera estos
derechos, la acción de tutela brotará como el mecanismo adecuado para la
defensa de los derechos fundamentales del trabajador y de su núcleo familiar.
En relación
con el servicio público de educación, el Estado se encuentra en la obligación
constitucional de garantizar su prestación eficiente a todos los ciudadanos y
así tratar de suplir las necesidades insatisfechas que en este campo se
presenten (artículos 365 y 366 Constitución Nacional). [5]
Frente a la
modificación del lugar de trabajo en el servicio público de Educación, el
artículo 22 de la Ley 715 de 2002, establece lo siguiente:
“Artículo
22. Traslados. Cuando para la debida prestación del servicio
educativo se requiera el traslado de un docente o directivo docente, este se
ejecutará discrecionalmente y por acto debidamente motivado por la autoridad
nominadora departamental, distrital o del municipio certificado cuando se
efectúe dentro de la misma entidad territorial.
Cuando se
trate de traslados entre departamentos, distritos o municipios certificados se
requerirá, además del acto administrativo debidamente motivado, un convenio
interadministrativo entre las entidades territoriales.
Las solicitudes
de traslados y las permutas procederán estrictamente de acuerdo con las
necesidades del servicio y no podrán afectarse con ellos la composición de las
plantas de personal de las entidades territoriales.
El Gobierno
Nacional reglamentará esta disposición.” (Subrayado por fuera del texto
original).
Tal como lo
dispone la norma en mención, el Gobierno Nacional procedió a reglamentar el
citado artículo. De allí que el Decreto 1278 de 2002[6] establezca que la
situación administrativa del traslado se presenta “cuando se provee un cargo
docente o directivo docente vacante definitivamente, con un educador en
servicio activo que ocupa en propiedad otro con funciones afines y para el cual
se exijan los mismos requisitos aunque sean de distintas entidades
territoriales”. A su vez, el artículo 53 de esa misma norma regula tres
tipos de traslados por:
(i)
Decisión discrecional de la autoridad competente cuando para la debida
prestación del servicio se requiera el traslado de un docente o directivo
docente dentro del mismo distrito o municipio, o dentro del mismo departamento
cuando se trate de municipios no certificados, con el fin de garantizar un
servicio continuo, eficaz y eficiente;[7]
(ii)
Motivos de seguridad; y
(iii) Solicitud
del docente o directivo interesado.
Más adelante en ejercicio de la potestad reglamentaria
el Ejecutivo procedió a reglamentar el artículo 22 de la Ley 715 de 2001. En relación
con traslados de docentes y directivos docentes de los establecimientos
educativos estatales y expidió el Decreto 3222 de 2003, cuyo artículo
segundo reza:
“Articulo 2.
Traslados por necesidades del servicio. Cuando para la debida
prestación del servicio educativo se requiera el traslado de un docente o
directivo docente, la autoridad nominadora efectuará el traslado mediante acto
administrativo debidamente motivado. Para todo traslado la autoridad nominadora
deberá tener en cuenta las necesidades del servicio y la disponibilidad
presupuestal.
Los traslados
por necesidades del servicio son de carácter discrecional y pueden tener origen
en: a) disposición de la autoridad nominadora, b) solicitud de los docentes o
directivos docentes.
Para los
traslados solicitados por los docentes o directivos docentes, la entidad
territorial certificada hará pública la información sobre los cargos de
docentes y directivos docentes disponibles en los establecimientos educativos
de su jurisdicción, como mínimo dos (2) meses antes de la finalización del año
lectivo, conforme al calendario académico adoptado. Estos traslados se harán
efectivos en el primer mes del año lectivo siguiente.
Para decidir
sobre los traslados solicitados por los docentes o directivos docentes, la
autoridad nominadora tendrá en cuenta los siguientes criterios: a) El docente o
directivo docente debe haber prestado como mínimo tres (3) años de servicio en
el establecimiento educativo, b) La evaluación de desempeño del año anterior debe
ser satisfactoria de acuerdo con la metodología establecida por el Ministerio
de Educación Nacional.
Las
solicitudes de traslado que se sustenten en razones de salud, y estén
verificadas por la entidad territorial teniendo en cuenta el concepto de la
entidad prestadora de salud, podrán ser atendidas en cualquier época del año y
no se sujetarán a las disposiciones establecidas en el inciso anterior.
La decisión
sobre traslado por permutas solicitadas por docentes o directivos docentes se
ejecutará discrecionalmente, procederán estrictamente de acuerdo con las
necesidades del servicio según lo establecido en el inciso 3 del artículo 22 de
la Ley 715 de 2001, y requieren previa disponibilidad presupuestal cuando
exista diferencia salarial. El traslado por permuta que implique un cambio de
entidad territorial certificada, se tramitará de conformidad con lo establecido
en el artículo 4 del presente decreto.
Parágrafo 1.
Cuando la autoridad nominadora efectúe un traslado de un docente o directivo
docente, deberá garantizar la continuidad de la prestación del servicio en el
establecimiento educativo.
Parágrafo 2.
El traslado por permuta no será autorizado por la autoridad nominadora si a uno
de los dos solicitantes le faltan cuatro (4) años o menos de servicio, para
alcanzar la edad de retiro forzoso.
Parágrafo 3.
El traslado no procederá cuando el docente o directivo docente deba permanecer
en el municipio por orden judicial o de autoridad policiva.” (Subrayado por
fuera del texto original).
De la
trascripción normativa se constatan las reglas establecidas para que la
administración pública haga uso del ius variandi para modificar las
condiciones del personal miembro del servicio público educativo. Ello como
resultado del ejercicio de la potestad de organización administrativa, adecuada
prestación del servicio público de educación y la imperiosa tarea de cubrir las
necesidades básicas insatisfechas en materia de educación.
Ahora bien, en
la norma se contempla la posibilidad de que el funcionario docente solicite a la
administración su traslado hacia otro lugar de prestación del servicio,
atendiendo ciertos requisitos, los cuales se privilegian cuando la solicitud
sea realizada por motivos de salud del propio funcionario o su núcleo familiar.
De lo expuesto
se extrae que la potestad discrecional de la administración para ordenar traslados
de docentes no puede ser arbitraria sino que se encuentra limitada, de una
parte por elementos objetivos que responden a necesidades reales en el
servicio de educación, y por otra por elementos particulares que
atienden a las necesidades personales del docente y/o su núcleo familiar. De
esta manera, en las solicitudes que estudie la administración pública de
traslado de personal perteneciente al servicio público educativo y de forma
residual el juez de tutela al momento de revisar una solicitud de amparo,
deberán verificarse los elementos descritos, para satisfacer la necesidad de
garantizar la adecuada prestación del servicio educativo y de los derechos del
trabajador y de su núcleo familiar.[8]
4.2. De la
procedencia excepcional de la acción de tutela en casos de traslado de
funcionarios docentes
En varias ocasiones la jurisprudencia
de esta Corporación ha precisado que, como regla general, la acción de tutela no
es el mecanismo procedente para entrar a controvertir decisiones de la
administración pública referentes a traslados, por cuanto existen en el
ordenamiento jurídico otras vías procesales ordinarias para lograr este fin. Sin
embargo, de forma excepcional se ha admitido la procedencia de la acción de
tutela en situaciones fácticas muy especiales en las cuales se ha constatado la
existencia de una amenaza o vulneración de derechos fundamentales del
trabajador o de su núcleo familiar.
Sobre este punto en la reciente
Sentencia T-326/10 se efectuó un estudio sobre precedentes de tutela de la
Corte Constitucional en la materia de la cual se reseñó lo siguiente:
“Encontramos la
sentencia T-815 de 2003, en la cual se ordenó el traslado de una docente
que requería estar cerca de su hijo quien padecía una enfermedad neurológica y
sufría de dificultades de aprendizaje que requerían sesiones de terapia
ocupacional, psicología y fisioterapia, 3 veces por semana. En esta misma
línea, en la sentencia T-825 de 2003 se tuteló el derecho al trabajo de
una docente cuyo traslado generaba “consecuencias dramáticas respecto de la
situación” de su hijo gravemente enfermo y que no contaba con el apoyo de su
padre. En idéntico sentido, encontramos  la sentencia T-909 de 2004,  en
la que se concedió la tutela de una docente que vivía en Manizales, pero fue
trasladada al municipio de Villamaría, por cuanto requería estar cerca de su
esposo discapacitado quien necesitaba frecuentemente atención médica
especializada y de su hija menor cuyo cuidado no podía compartirse con el padre
por sus condiciones de salud. Más reciente se encuentra la sentencia T-922
de 2008 en la cual se concedió la tutela a una docente cuyo hijo padecía
graves problemas neurológicos y coronarios, que exigían el constante
desplazamiento de la accionante y su hijo a la ciudad de Medellín y a otros
lugares, necesidades que se habían visto gravemente afectadas con el traslado
de la docente al Municipio de Atrato, por lo cual la Corte ordenó el traslado
de la docente al municipio de Quibdó.
Sin embargo,
también existen pronunciamientos de la Corte en los cuales se ha negado el
amparo solicitado. Por ejemplo, en la sentencia T-1046 de 2004, si bien
se demostró que el esposo de la accionante tenía una dolencia y que en el lugar
donde ella fue trasladada no existían condiciones para atenderlo médicamente,
no se pudo probar que el mantenimiento de la salud del cónyuge dependía de la
atención que la profesora pudiera darle ni que el traslado le generara serios
problemas de salud. Del mismo modo, la sentencia T-1156 de 2004, negó el
amparo de una docente que pretendía dejar sin efectos la decisión de
trasladarla de la ciudad de Puerto Carreño al municipio de Nueva Antioquia por
dificultades de salud de su esposo, por cuanto el mantenimiento de su salud no
dependía de la atención de la accionante ni estaba demostrado que el traslado
ocasionara serios problemas de salud para el cónyuge.”
De los casos estudiados por la
Corte y en aplicación de las reglas derivadas del ius variandi, se han
establecido como aspectos fundamentales para tener en cuenta estos casos que la
decisión negativa o positiva de traslado debe ser arbitraria, en el sentido que
haya sido adoptada sin consultar en forma adecuada y coherente las
circunstancias particulares del trabajador, y que implique una clara desmejora
de sus condiciones de trabajo; Así mismo, debe afectar en forma clara, grave y
directa los derechos fundamentales del actor o de su núcleo familiar. Sobre este
aspecto, la Corte Constitucional ha elaborado las siguientes subreglas que
deben verificarse en cada asunto específico cuando:
(i) El traslado laboral
genere serios problemas de salud, especialmente porque en la localidad de
destino no existan las condiciones para brindarle el cuidado médico requerido; [9]
(ii) El
traslado ponga en peligro la vida o la integridad del servidor o de su familia;[10]
(iii) En los
casos en que las condiciones de salud de los familiares del trabajador, puedan
incidir, dada su gravedad e implicaciones, en la decisión acerca de la procedencia
del traslado.
(iv) La
ruptura del núcleo familiar vaya más allá de la mera separación transitoria.
En síntesis, la acción de tutela contra decisiones que nieguen u ordenen
traslados de funcionarios docentes procede excepcionalmente solo cuando se
estime que las decisiones de la administración  son arbitrarias y violatorias
de los derechos fundamentales del accionante o su núcleo familiar. Ello, sin
perjuicio de las circunstancias de cada caso concreto y la necesidad de
materializar tratos diferenciales positivos a favor de algunos habitantes o
sectores de la población que por sus condiciones de debilidad manifiesta frente
al resto de la sociedad requieren una especial atención y protección por parte
del Estado.[11]
5. Análisis
del caso concreto
5.1. Conforme
a los antecedentes descritos con anterioridad, en el presente caso la
accionante es una profesora vinculada a la planta docente de la  Gobernación
del Tolima y asignada al municipio de Guamo. La peticionaria pone de presente
que desde un tiempo atrás ha solicitado traslado a la capital del Departamento por
motivo de las graves enfermedades que padecen tanto su hija de 8 años como su
progenitora de 69, que viven en la ciudad Ibagué lugar donde reciben los
tratamientos especializados requeridos.
La Secretaría
de educación del municipio de Ibagué se opone a las pretensiones de la actora
porque el ente territorial se encuentra acreditado y por tanto cuenta con una
planta administrativa y docente distinta de la de la Gobernación que tiene como
función la de administrar los no certificados del Departamento.
Por su parte la
Gobernación no concede el traslado porque el municipio de Ibagué es certificado
y por tanto independiente. Sumado a ello, porque la accionante al momento de ingresar
a la planta de docentes del Departamento era conocedora de las circunstancias
en que debía desarrollar su labor, en el entendido que se conformaba una planta
global, lo cual significa que debía prestar sus funciones en cualquier parte
del Departamento del Tolima, lo cual igualmente impide que pueda determinarse
la existencia de afectación o violación de los derechos constitucionales
fundamentales de la actora.
El juez de
primera instancia convalidó los argumentos expuestos por las accionadas y
denegó el amparo solicitado. De otra parte, el juez de segunda instancia
declaró improcedente la solicitud de amparo por un aspecto formal que ya fue
superado en el numeral tercero (3) de las consideraciones de esta
providencia.
5.2. Presentado el caso,
para la Sala es claro que la solicitud de amparo presentada por la accionante
está enfocada en la materialización del traslado a la ciudad de Ibagué con el
fin de estar más cerca de su núcleo familiar compuesto por su hija y madre.
Aplicando las subreglas establecidas por esta
corporación para casos de solicitudes de traslado de docentes, se advierte que
la problemática presentada por la actora se enmarca dentro del evento en cuya
excepcionalidad procede el amparo por vía de tutela ya que se trata de un caso en
que las condiciones de salud de los familiares del trabajador, puedan incidir,
dada su gravedad e implicaciones, en la decisión acerca de la procedencia del traslado.
En lo que respecta a su menor
hija se encuentra probada la filiación conforme al registro de nacimiento
obrante a folio 5 en el que se especifica que nació el 02 de octubre de 2002. La
actora afirma que su hija nació con deficiencias de salud cuyo diagnóstico
corresponde a “lipoma de Filum terminal e incontinencia urinaria”, por
lo que constantemente debe estar en controles por especialista en Neuropediatría
y Urología. Estudiado el expediente de los folios 29 a 99, se observa la evolución que ha tenido la enfermedad, copias de los exámenes y tratamientos
seguidos para conjurar las afecciones que padece, motivo por el que se tiene
probado lo afirmado por la actora.
En lo relativo a su progenitora
de 69 años, la peticionaria señala que responde por ella ya que padece “enfermedad
arterial oclusiva severa en los dos miembros inferiores”, de lo cual da fe
la historia clínica detallada de los folios 6 a 28, en los que constan las descripciones médicas de la grave enfermedad que padece y la dificultad para valerse
por sí misma.
Visto lo anterior, se comprueba
por la Sala que el núcleo familiar de la señora Plazas Alvis está altamente afectado,
lo cual incide directamente para que sea procedente la solicitud de traslado
solicitada; motivo por el que están llamados a ser revocados los fallos
sometidos a revisión, puesto que no tuvieron en cuenta la situación personal
que padece su familia. Las condiciones de salud de su núcleo familiar son de
tal gravedad que requieren de cuidado médico especializado permanente y de
condiciones logísticas favorables para su traslado y atención oportuna, que
dificultan a la accionante prestarlas en condiciones óptimas, ya sea trasladándose
al municipio al que está asignada o en la misma ciudad capital de Departamento.
Además, se
encuentra probado que en varias ocasiones la actora elevó escritos de petición
dirigidos, tanto a la Secretaría de Educación de Ibagué como a la del
Departamento del Tolima, con el fin de que se tuviera en cuenta su difícil
situación familiar, a lo que las autoridades respondieron negativamente con
argumentos de orden formal y en abstracto de limitación presupuestal.[12]
Visto lo
anterior, la Sala hace suyos los argumentos expuestos por esta Corporación en la
Sentencia T-326/10 y aplicará el esquema de resolución allí usado, el
cual es perfectamente aplicable a este caso puesto que en reiterada
jurisprudencia la Corte Constitucional ha establecido que el derecho a la vida
no solamente se circunscribe a la posibilidad de gozar de una mera y simple
existencia física, sino que ello se traduce además en una serie de circunstancias
que deben garantizar  la existencia en condiciones dignas. [13]
En el presente
caso, se observa cómo la situación de angustia y estrés permanente que asegura
sufrir la accionante por su ubicación laboral está relacionada con la
dificultad derivada de no poder estar al cuidado de su señora madre e hija, lo
que lesiona el derecho a la vida en condiciones dignas de la señora Ruby Esperanza
Plazas Alvis, ya que resulta acorde con la naturaleza humana sentir
preocupación y zozobra al no poder brindar la compañía y  los cuidados
necesarios a una madre e hija enfermas y cuando dicho estado de angustia puede
ser reducido con un traslado laboral.
La
administración pública no puede ser ajena a la angustia que produce la
imposibilidad de acompañar y apoyar a un ser querido en el trance de una
enfermedad, ya que no le permite disfrutar de una adecuada calidad de vida,
situación que además dificulta el desarrollo del papel como individuo que cada
mujer y hombre tiene dentro de la sociedad, ya sea como docente, administrador
o servidor.
5.3. Uno
de los principales argumentos de la Gobernación del Tolima para denegar el traslado,
es que al momento de proveerse el cargo la docente era consciente de que tenía
que prestar “sus funciones en cualquier institución educativa de los
municipios no certificados del Departamento del Tolima, es decir, que el docente
estaba  y sometió su voluntad al participar del mismo”.[14]
Si bien la Corte en otros casos
podría admitir este argumento, en el asunto concreto que se revisa no puede ser
de recibo porque desde el momento de la vinculación de la actora (en 1996) a la
fecha las circunstancias han cambiado, ya que en el 2002 nació su hija con
problemas de salud e igualmente su señora madre en la actualidad padece una
afección arterial que le impide valerse por sí misma. Por tanto, las razones
expuestas no son conducentes a fundamentar la negativa de traslado de la
actora.
De otra parte se presenta el
argumento sostenido por las Secretarias de Educación accionadas en lo relativo
a la certificación en educación del municipio de Ibagué y por tanto
independiente en cuyo radio de autonomía no puede influir la Gobernación. Si
bien lo anterior es cierto, para resolver el caso no se contemplaron los mecanismos
que el artículo 22 de la Ley 715 de 2002  establece para que “cuando
se trate de traslados entre departamentos, distritos o municipios certificados
se requerirá, además del acto administrativo debidamente motivado, un
convenio interadministrativo entre las entidades territoriales”.
(Subrayado por fuera del texto original).
Además, porque dicho precepto
se complementa con lo dispuesto en el artículo segundo del Decreto 3222 de 2003,
trascrito en las consideraciones de esta providencia, en relación con la
preponderancia que tienen los traslados cuando son por razones de salud.
En el presente caso si bien la
Corte es consciente de la autonomía de las entidades accionadas, la solución
del caso debe estar orientada al traslado de la docente al municipio de Ibagué,
en donde se pueda facilitar a la accionante la posibilidad de prestar la debida
atención a la enfermedad de su hija y madre.
En este
sentido, en busca de proteger los derechos fundamentales del trabajador,  la
Corte ha establecido en anteriores fallos que salvo que se demuestre
fehacientemente la impostergabilidad del traslado o la reubicación la solución
consistirá en ordenar la atención prioritaria a la persona, una vez exista la
vacante o se apropien recursos para el efecto.[15]
5.4. En
virtud de todo lo expuesto, se revocará la sentencia proferida por la
Sala Civil- Familia del Tribunal Superior de Ibagué, mediante la cual se
declaró improcedente la acción de tutela promovida por la señora Ruby Esperanza
Plazas Alvis, y en su lugar se concederá la protección de su derecho
fundamental a la vida en condiciones dignas.
En
consecuencia, atendiendo la dificultad de proceder de forma inmediata a la
orden de traslado y considerando que el municipio de Ibagué certificó que al
momento de la contestación de la acción de tutela no tenía vacantes para el
perfil de la accionante,[16]
se ordenará a las accionadas realizar los convenios administrativos
correspondientes para autorizar el traslado con carácter preferencial de la
accionante al municipio de Ibagué, en cuanto exista la primera vacante en el nivel
docente correspondiente al de la profesora Ruby Esperanza Plazas Alvis.
Con el fin de
garantizar la efectividad de la orden de amparo, la Secretaría de Educación y Cultura
del Tolima deberá mantener constantemente informada a la accionante sobre los
trámites que adelante para llevar a buen término la protección  de los derechos
fundamentales de la actora y de su núcleo familiar.
V. DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR la
sentencia del 14 de abril de 2011, proferida por La Sala Civil-Familia del
Tribunal Superior de Ibagué, mediante la cual se negó la acción de tutela
promovida por Ruby Esperanza Plazas Alvis, y en su lugar, CONCEDER la
protección de los derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas tanto
de su núcleo familiar como propios.
SEGUNDO.-
ORDENAR a la Secretaría de Educación Departamental del Tolima y a la
Secretaría de Educación de Ibagué suscribir un convenio interadministrativo
mediante el cual se autorice el traslado de la docente Ruby Esperanza Plazas
Alvis a una institución de educación con sede en Ibagué, traslado que deberá
ser realizado con carácter preferencial en cuanto exista la primera vacante en
el nivel docente correspondiente al de la accionante, y en cualquier caso, en
el plazo de seis (6) meses contados a partir de la notificación de esta
providencia.
Con el fin de
garantizar la efectividad de la orden de amparo, la Secretaría Educación y
Cultura del Tolima deberá mantener constantemente informada a la accionante
sobre los trámites que adelante para llevar a buen término la protección  de
los derechos fundamentales de la actora y de su núcleo familiar.
TERCERO.- LÍBRESE
por Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Subrayado por fuera del texto original.
[2] Además de las sentencias previamente citadas, pueden consultarse las
providencias: T-207 de 1997, T-693 de 1998, T-526 de 1998, T-695 de 1998 y
T-088 de 1999.
[3] Sobre este mismo tema se pueden consultar las sentencias
T-451/06  y T-658/02, entre otras.
[4] En el poder anexado por la accionante, se referencia el nombre,
el número de tarjeta profesional de su abogado y la cédula de ciudadanía. A
partir de estos datos se procedió a  ingresar a la página de la rama judicial,
sección consulta individual de registro de abogados, dando como resultado que
los nombres completos y números de identificación aportados son ciertos y la
tarjeta profesional se encuentra vigente. Folio 9 del cuaderno de
revisión, donde consta la impresión de los resultados descritos.
[5] Ver, entre otras, las sentencias T- 407/92,  T-483/93, T- 707/98, T-125/99, T -503/99,  T -065/07.
[6] “Por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente.”
[7] Por motivo de una demanda presentada por un ciudadano contra
el artículo 53 del Decreto 1278 de 2002, mediante Sentencia C-734/03,
la Corte Constitucional declaró su exequibilidad “en el entendido que esa facultad discrecional debe
ser consecuencia de la necesidad del servicio, con evaluación de las condiciones
subjetivas del trabajador y siempre y cuando se respeten las condiciones
mínimas de afinidad funcional entre el cargo al que fue inicialmente vinculado
y el nuevo destino”.
[8] Sentencias T -969/05, T -1011/07, T -922/08.
[9] Sentencias T- 330/93, T 483/93,
T-131 de 1995, T- 514 de 1996,  T-208/98, T-532/98, entre otras.
[10] Al respecto, ver las Sentencias T-532 de 1996 y
T-120 de 1997.
[11] Sobre los temas relacionados en el presente acápite
pueden consultarse entre otras las sentencias T-016/95, T-715/96, T-288/98,
T-503/99, T-965/00, T-1498/00, T-077/01, T-346/01, T-468/02, T250/08, T-922/08,
T-326/10, entre otras.
[12] Los escritos de petición y sus respuestas
reposan en los folios 100 a 107.
[13] Sobre la naturaleza de la dignidad humana
pueden consultarse la Sentencias T-645/96, C-521/98, T-590/98, T-029/01,
T-881/02, T-1134/04, T-684/05, T-893A/06, T-595/09, entre otras.
[14] Folio 118.
[15] De modo similar se resolvieron los casos revisados en las Sentencias T-815/03, T-922/08 y T-326/10.
[16] Folio 120