C-337-02
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-337/02
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Interpretación
con autoridad de texto en materia tributaria
Referencia:
expediente D-3782
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 93 y 121 de la ley 633 de 2000.
Demandante: Magda
Cristina Montaña Murillo.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá, D.C., siete
(7) de mayo de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, y
de los requisitos y trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, profiere
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Magda Cristina Montaña
Murillo presentó demanda contra los artículos 93 y 121 de la ley 633 de 2000
“Por la cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan disposiciones
sobre el tratamiento a los fondos obligatorios para la vivienda de interés
social y se introducen normas para fortalecer las finanzas de la Rama
Judicial”. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta
clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA
DEMANDADA
A continuación la Corte transcribe el texto de las normas acusadas,
de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 44275 del 29 de
diciembre de 2000.
LEY 633 DE 2000
(diciembre 29)
por la cual se expiden normas en materia
tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento a los fondos
obligatorios para la vivienda de interés social y se introducen normas para
fortalecer las finanzas de la Rama Judicial.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
“Artículo 93.
Interprétase con autoridad el texto del literal d) del numeral 2 del artículo
39 de la Ley 14 de 1983, en el sentido que se entiende incorporada en dicha
norma la prohibición de gravar con el impuesto de industria y comercio las
actividades de apoyo, fomento y promoción de la educación pública, que cumplen
los Organismos del Estado en desarrollo de su objeto social, dentro de los
fines del artículo 67 de la Constitución Política y los recursos de las
entidades integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud, en el
porcentaje de la Unidad de Pago por Capitación, UPC, destinado obligatoriamente
a la prestación de los servicios de salud, los ingresos provenientes de las
cotizaciones y los ingresos destinados al pago de las prestaciones económicas,
conforme a lo previsto en el artículo 48 de la Constitución Política.”
(...)
“Artículo 121.
Interprétase con autoridad que las actividades desarrolladas conforme a la
ley, por la Nación, sus establecimientos públicos, Superintendencias y Unidades
Administrativas Especiales del orden nacional, tienen el carácter de funciones
administrativas, no sujetas ellas, ni sus ingresos, al impuesto de Industria y
Comercio.”
III. LA DEMANDA
Para la accionante,
las disposiciones acusadas violan los artículos 4, 150-1, 287, 294 y 362 de la
Constitución.
En su sentir, el
legislador se extralimitó en el ejercicio de la función interpretativa al
adicionar elementos a la norma que dice interpretar, desconociendo así los
artículos 4 y 150-1 de la Carta. Luego de describir las características de una
ley interpretativa, para lo cual se apoya en la jurisprudencia de esta
Corporación, la demandante considera que la redacción del artículo 93 acusado
no corresponde a una descripción de contenido material o a una disposición
aclaratoria que permita fijar el alcance de otra, sino a una adición que no
estaba prevista en la norma original, más aún cuando ella es clara y diáfana.
Concluye entonces que la ley introdujo una modificación, en el sentido de
prohibir gravar con el impuesto de industria y comercio las actividades de
apoyo, fomento y promoción de la educación pública, cuando la exención
solamente estaba prevista para los “establecimientos educativos públicos y
privados, las entidades de beneficencia, las culturales y deportivas, los
sindicatos, las asociaciones de profesionales y gremiales sin ánimo de lucro,
los partidos políticos y los hospitales adscritos o vinculados al sistema
nacional de salud”, según lo previsto en el artículo 39 de la ley 14 de 1983.
Explica luego que
cuando la ley señala que “se entiende incorporada en dicha norma [artículo
39 de la ley 14 de 1983] la prohibición de gravar con el impuesto de industria
y comercio las actividades de apoyo, fomento y promoción de la educación
pública, que cumplen los Organismos del Estado (...)”, su espíritu deja de
ser interpretativo y por el contrario crea nuevas disposiciones al establecer
la prohibición de gravar con el impuesto de industria y comercio ciertas
actividades que no estaban previstas en la norma original.
De igual forma,
advierte que el artículo 93 demandado amplió esa exención a todas las entidades
del Sistema General de Seguridad Social en Salud, lo cual no ocurría en la ley
demandada, porque ella refería únicamente a los hospitales adscritos y
vinculados, es decir, a los hospitales locales, regionales o universitarios.
Agrega que la norma acusada hace extensivo un beneficio a todos los organismos
integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud, entre otros los
siguientes: organismos de vigilancia y control; organismos de administración y
financiación; instituciones prestadoras de servicios de salud (públicas, mixtas
o privadas); empleadores, trabajadores y sus organizaciones y los trabajadores
independientes que cotizan al sistema contributivo y los pensionados;
beneficiarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud; Comités de
Participación Ciudadana; y las organizaciones comunales que participen en los
subsidios de salud.
Para la accionante,
el legislador apela a una supuesta norma interpretativa y desconoce con ello el
artículo 294 de la Constitución, pues introduce tratamientos preferenciales
sobre tributos que son de propiedad de los municipios.
De otra parte, a
juicio de la demandante, el artículo 121 de la ley 633 de 2000 ni siquiera
refiere cuál norma interpreta, sino que crea un tratamiento preferencial a un
tributo territorial (impuesto de industria y comercio).
Todo lo anterior, la
lleva a concluir que las normas acusadas también desconocen el principio de
autonomía de las entidades territoriales, al señalar tratamientos
preferenciales sobre los tributos de los municipios, con violación de los
artículos 287, 294 y 362 de la Carta, pues en ellos se protege la intromisión
del legislador en asuntos propios de esas entidades, como el señalamiento de
exenciones tributarias.
IV.
INTERVENCIONES
1. Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
La ciudadana Marleni
Barrios Salcedo, actuando como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad del
artículo 93 acusado.
Según su criterio,
la norma demandada no agrega nuevos elementos a la prohibición consagrada en el
literal d) del artículo 39 de la ley 14 de 1983, por cuanto no establece una
exención o tratamiento preferencial para las entidades que integran el Sistema
General de Seguridad Social en Salud, en la medida que ya había sido
establecida desde 1983.
A su juicio, la
norma nada agrega a la ley 14 de 1983, porque desde la ley 10 de 1990 “Por la
cual se organiza el sistema nacional de salud y se dictan otras disposiciones”
(artículos 4º y 5º),  las entidades responsables de la seguridad social
encargadas de la prestación del servicio de salud (públicas o privadas), están
exentas del impuesto de industria y comercio. Explica que con ocasión de la ley
100 de 1993 el Sistema Nacional de Salud fue sustituido por el Sistema General
de Seguridad Social en Salud, y que el concepto de “Hospitales” fue sustituido
por el de “Instituciones Prestadoras de Servicios en Salud”, todo lo cual fue
precisado por el legislador con la norma demandada, que simplemente interpreta
la prohibición señalada en la ley 14 de 1983 a la luz del nuevo sistema.
Además, señala, la
interpretación con autoridad que hace el artículo 93 de la ley 633 de 2000
responde a la exigencia del artículo 48 de la Constitución, que prohibe
destinar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines
diferentes a ella.
De otra parte,
apoyada en jurisprudencia de esta Corporación, aclara que en materia tributaria
la autonomía de las entidades tributaria está limitada no sólo por la
Constitución, sino también por la ley y que el Congreso puede modificar o
incluso derogar esos tributos cuando lo considere necesario. Sin embargo,
aclara que las normas demandadas no introducen modificaciones al impuesto o sus
elementos, sino que simplemente hacen una interpretación con autoridad en
función del artículo 48 de la Carta. Finalmente precisa que la norma en nada
afecta la autonomía territorial, porque ella se predica en forma absoluta
solamente respecto de la administración y gestión de rentas propias.
2. Intervención
de la DIAN
La ciudadana Ana
Isabel Camargo Angel, actuando en representación de la Unidad Administrativa
Especial Dirección de Aduanas e Impuestos Nacionales, interviene ante la Corte
y se opone a la inexequibilidad del artículo 121 demandado.
Comienza por
explicar que antes de la expedición de la ley 633 de 2000 estaban enfrentadas
dos interpretaciones en relación con lo dispuesto en la ley 14 de 1983, porque
mientras para las autoridades distritales el impuesto se causaba teniendo en
cuenta simplemente las actividades, para las entidades nacionales no estaban
incluidas aquellas actividades desarrolladas en cumplimiento de una función
pública. De esta manera, justifica la interpretación con autoridad realizada
por el Congreso en cuanto al artículo 121 de la ley y concluye:
“Es aventurado
predicar que el artículo demandado, introdujo elementos nuevos a la Ley
interpretada, ya que era obligatoria e inmediata la interpretación de la citada
ley, debido a la vaguedad que ofrecía y con ello estabilizar la aplicación del
criterio de las autoridades distritales, quienes en su celo por cumplir sus
funciones, consideran inexistentes las distinciones que obligatoriamente
entrañan el ejercicio de la función pública.”
Para la
interviniente, la ley 14 de 1983 tenía un sentido amplio y generalizado que no
permitía diferenciar las actividades del Estado que no son ejercidas con
carácter comercial (funciones públicas), de aquellas ejercidas por los
particulares con interés privado, todo lo cual, en su sentir, es superado con
la norma demandada (artículo 121).
Por último,
desestima la creación de exenciones o privilegios impositivos. A su juicio,
nunca las entidades del Estado se concibieron como sujetos pasivos del impuesto
de industria y comercio, porque no encajan en la realización del hecho
gravable, sino que su actividad corresponde al ejercicio de funciones públicas.
3. Intervención
ciudadana
3.1. El ciudadano Jaime Abella Zárate intervino
ante la Corte para defender la constitucionalidad de las normas acusadas.
Divide su exposición en dos partes, la primera relacionada con el artículo 121
de la ley 633 de 2000 y la segunda sobre el artículo 93 ídem.
Sobre el artículo
121 concluye que era necesario que el legislador precisara si las entidades
descentralizadas del orden nacional eran o no sujetos pasivos del impuesto de
industria y comercio cuando desarrollaban una función pública. En este punto
explica las diferentes interpretaciones derivadas de la ley 14 de 1983,
especialmente entre las autoridades distritales y municipales y las entidades
del orden nacional a quienes las primeras han exigido el pago del referido
impuesto. Hace un recuento histórico comenzando por una ley de patentes de 1913
(ley 97), hasta llegar a una posición jurisprudencial del Consejo de Estado en
la Sala de Consulta y Servicio Civil (Rad. 1216 de 2000), con lo cual pretende
demostrar la disparidad de criterios y la necesidad de definir esa controversia.
Además, justifica que la ley no haya identificado las normas interpretadas,
“probablemente por no tratarse de una sola disposición, sino de un conjunto de
normas”, entre las cuales destaca el decreto 1333 de 1986, el decreto 423 de
1996 y el decreto 400 de 1999.
Considera que la ley
no crea una exención tributaria porque dentro del hecho generador del tributo
no están comprendidas las actividades de la administración pública sino las
actividades industriales, comerciales o de servicios, propias de los particulares,
lo que en nada vulnera el artículo 294 de la Constitución.
También desestima la
violación del artículo 287 de la Carta por cuanto, en su sentir, la autonomía
de las entidades territoriales está sujeta no sólo a la Constitución sino
también a la ley. Y en forma análoga explica que tampoco se desconoce el
artículo 362 ídem, porque la norma no afecta rentas ya causadas y liquidadas
por los actos administrativos, sino que hace referencia genérica a la
legislación tributaria preexistente.
Finalmente, señala
que “no se puede desatender el alcance que dentro de la Constitución Política,
la hacienda pública y el derecho tributario tienen los tributos municipales,
para predicar una sujeción pasiva de las entidades del orden nacional, con base
no en normas expresas sino en interpretaciones novedosas que desatienden la
historia y el sentido del tributo”.
De otra parte,
estima que el artículo 93 de la ley 633 de 2000 no introduce nuevos elementos,
sino acoge una de las interpretaciones, la de las entidades oficiales de
fomento a la educación que se han visto sometidas al impuesto, la cual armoniza
también con la jurisprudencia señalada por la Corte en la sentencia C-335 de
1996, que declaró exequible el artículo 259 del decreto 1333 de 1986.
Explica además que
el legislador solamente aclaró que los ingresos destinados a cubrir la
seguridad social en salud deben estar destinados exclusivamente a tal
finalidad, en concordancia con las previsiones del artículo 48 de la
Constitución.
3.2. El ciudadano Oscar Emilio Guerra Morales,
en representación de la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral,
intervino ante la Corte para oponerse a las pretensiones de la demanda, pero
sus apreciaciones están orientadas exclusivamente a defender la constitucionalidad
del artículo 93 acusado.
Luego de explicar la
naturaleza de la seguridad social en salud, que las cotizaciones al sistema
general de seguridad social en salud son consideradas contribuciones
parafiscales, y que el sistema tributario está fundado en el principio de
equidad, concluye que los recursos obtenidos por esa vía están destinados
exclusivamente en beneficio de ese sector, motivo por el cual no es admisible
que sean afectados por tributos como el de industria y comercio. Así, señala,
“si los aportes del presupuesto nacional y las cuotas de los afiliados al
sistema de seguridad social son recursos parafiscales, su manejo esta al margen
de las normas presupuestales y administrativas del orden nacional,
departamental y local que rigen los recursos provenientes de impuestos y
tasas”.
3.3. Francisco José
García Lara, obrando como ciudadano y como Secretario de Salud del Huila,
también interviene para defender la constitucionalidad del artículo 93 de la
ley 633 de 2000.
Comienza por
explicar las características de una ley interpretativa, para luego, apoyado en
jurisprudencia constitucional, concluir que la norma demandada “sólo ratifica
lo expresado por la Corte Constitucional, al considerar como parafiscales estos
dineros y sólo excluir del impuesto el porcentaje para la prestación de
servicios en la UPC, pues el resto se consideran gastos administrativos e
inclusive utilidad, que sí deben ser gravados, ya que son ajenos a la actividad
propia exenta que es la prestación del servicio de salud”.
3.4. El ciudadano
Fernando Zarama Vásquez intervino ante la Corte y en apoyo a la demanda
solicitó la declaratoria de inexequiblidad de los artículos acusados.
A su juicio, las
normas demandadas, (i) crean exenciones sobre las rentas de las entidades
municipales, desconociendo la prohibición del artículo 294 de la Constitución;
(ii) introducen exenciones bajo el ropaje de interpretaciones auténticas para
darles efecto retroactivo, violando los artículos 338 y 363 de la Carta; (iii)
“constituyen una forma de amnistiar los pleitos que tienen las entidades
nacionales con diferentes municipios”, lo cual afecta los principios de
igualdad y justicia.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, mediante concepto No. 2748,
recibido el 5 de diciembre de 2001, solicita a la Corte declarar exequibles las
normas acusadas.
De manera previa,
explica que en el concepto No.2707, el Ministerio Público tuvo oportunidad de
pronunciarse sobre este punto, teniendo en cuenta que para esa época cursaba
ante la Corte otra demanda contra las mismas normas y por los mismos cargos
(expediente D-3706).
En primer lugar, la
Vista Fiscal señala que en materia fiscal la autonomía de las entidades
territoriales no se afecta “cuando el legislador haciendo uso de su
habilitación constitucional determina el hecho generador de los tributos del
orden municipal, o cuando decide excluir del hecho generador de un tributo del
orden municipal una determinada actividad, como lo hace en las normas
acusadas”.
Considera entonces
que el artículo 93 de la ley precisa que las actividades de apoyo, fomento y
promoción de la educación pública no pueden ser gravadas con el impuesto de
industria y comercio, sin desconocer con ello la autonomía de las entidades
territoriales, porque éste es el llamado a determinar el hecho generador de un
tributo o la exclusión de ciertas actividades.
A juicio del
Procurador, la norma acusada (artículo 93) garantiza la especial protección a
la prestación de los servicios públicos de salud prevista en el artículo 49 de
la Carta.
Igualmente, para
defender la constitucionalidad del artículo 121 de la ley, el Procurador remite
a los argumentos anteriormente expuestos, en la medida que las actividades propias
de la función pública deben ser protegidas de manera especial por el Estado.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. La Corte
Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, en virtud del
artículo 241-4 de la Constitución, ya que se trata de una demanda ciudadana en
contra de normas que hacen parte de una ley de la república.
Existencia de cosa juzgada
2. Esta Corporación
ya tuvo oportunidad de analizar la constitucionalidad de las normas acusadas
habiendo operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. Así, en la
Sentencia C-245 de 2002, MP. Manuel José Cepeda, proferida dentro del proceso
radicado con el No. D-3706, la Corte resolvió lo siguiente:
“Declarar INEXEQUIBLES los artículos
93 y 121 de la Ley 633 de 2000. “
En estas
condiciones, la Corte deberá estarse a lo resuelto en aquella oportunidad.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-245
de 2002
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General