T-156-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-156/93
_
DERECHO AL
ESPACIO PUBLICO
La protección
otorgada al derecho de los demandantes se extiende a la zona para la cual fué
impetrada, pues han de aplicarse las mismas normas urbanísticas a las
situaciones iguales que se presenten en el área zonificada como residencial por
el Concejo.
FALLO DE TUTELA-Alcance/ALCALDE-Funciones
No se indicará al
señor Alcalde Local conducta alguna distinta a aplicar, en el sector, las
normas urbanísticas vigentes por medio de los trámites establecidos para las
correspondientes actuaciones administrativas. Que tales actuaciones se
adelanten de acuerdo con los principios orientadores señalados en el Código
Contencioso Administrativo -economía, celeridad, eficacia, imparcialidad,
publicidad y contradicción; art. 3° del Decreto No. 01 de 1.984-, es obligación
legal del señor Alcalde Local, que debe vigilar la Procuraduría General de la
Nación, entidad a la cual se remitió copia del expediente a petición del mismo
accionante. Aunque la Corte ha de negarse nuevamente a la petición del actor en
el punto de ordenar que se exija a los comerciantes del sector, sin fórmula de
juicio, que obtengan una póliza de cumplimiento, sí prevendrá al señor Alcalde,
en los términos del artículo 24 del Decreto 2591 de 1991.
ACCION DE OBRA
VIEJA
La acción
conocida como "de obra vieja" no era mecanismo de defensa judicial
procedente en el caso, pues los actores no pretendían que se les protegiera el
derecho a la vida e integridad personales, presuntamente amenazados por la
ruina de una vía o construcción antigua y ya deteriorada o defectuosamente
construída.
ESTABLECIMIENTO
COMERCIAL-Actividad lícita
Las condiciones
en que se ejerza una industria lícita también han de ser legales y los
comerciantes a los que se refiere la demanda, tal y como lo certificó el señor
Alcalde Local de Usaquén, ejercen una industria lícita en condiciones lícitas.
REF.: Expediente
No. T-8282
Acción de Tutela
procedente de la Corte Suprema de Justicia -Sala Civil- e intentada en contra
del Alcalde Local de Usaquén.
Peticionario: Daniel  Hernández Suárez y José Albendea
Pabón.
Magistrado
Ponente: Dr. Carlos
Gaviria Díaz
Aprobada por acta
No. 03
Santafé de Bogotá,
D.C., veintitres (23) de abril de mil novecientos noventa y tres (1993).
La Sala de Revisión
No. 04, integrada por los Magistrados  Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio
Hernández Galindo y Hernando Herrera Vergara, luego de considerar el estudio
del Magistrado Ponente, en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
pasa a resolver la revisión de las sentencias proferidas por el Tribunal
Superior de Santafé de Bogotá -Sala Civil-, el 30 de octubre de 1,992 y por la
Corte Suprema de Justicia -Sala de Casación Civil-, el 11 de diciembre del
mismo
año.
1. ANTECEDENTES
La situación que
lleva a los actores a solicitar que se tutele su derecho de petición es la
siguiente:
Tienen su casa de
habitación en el sector comprendido -por sus cuatro costados-, entre las Calles
102 y109, la Transversal 10a. (Línea del Ferrocarril) y la Autopista Norte, en
jurisdicción de la Alcaldía Local de Usaquén.
El sector señalado,
es un sector residencial según el Departamento Administrativo de Planeación
Distrital; pero, lo cruzan varios Ejes Viales con tratamiento R-4b -en ellos se
admite alguna clase de establecimientos comerciales-.  Es decir, dentro de los
planes de desarrollo del Distrito, el sector señalado está destinado a
residencias privadas, salvo los Ejes Viales, donde se admite que puedan establecerse:
1. Viviendas; 2. Comercios del Tipo A, Grupo 1; y 3, Comercios del Tipo 2b
-Véase Decreto 0365 de Agosto 29 de 1.989, reglamentado por la Alcaldía Local a
través de la Resolución 042 de 1989-.
Según las pruebas
documentales aportadas por los actores, durante la vigencia de las normas
citadas y de las que les precedieron en el tiempo, dentro del área señalada -es
decir, en el terreno reservado para las viviendas-, se vienen estableciendo
comercios de todo tipo por fuera de los Ejes Viales.
Los reclamos de los
habitantes del sector para que los comerciantes cumplan con la zonificación,
han recibido tratamiento diferente, según sea la persona que ocupe la Alcaldía
Local, llegándose a entablar querellas que perduran inactivas varios años,
mientras los comerciantes -ellos sí muy activos-, invaden andenes y
antejardines para la exhibición de automóviles, parqueaderos de vehículos de
clientes, etc.
Luego de un largo
periodo de morosidad por parte de las autoridades locales competentes, que no
iniciaban o no tramitaban las repetidas quejas y querellas, los actores
instauraron acción de tutela en contra del señor Alcalde Local de Usaquén y su
Asesora Jurídica, por considerar que ya no sólo enfrentaban la morosidad de la
administración, sino el otorgamiento de licencias y permisos de construcción y
remodelación, al menos dudosos.
Conocido y fallado
el negocio por el Honorable Tribunal Superior de Santafé de Bogotá, fue
impugnada la sentencia de primera instancia; por ello, conoció la Corte Suprema
de Justicia a través de su Sala de Casación Civil, confirmando el fallo del
a-quo, aunque las partes continuaron a disgusto con lo resuelto, por razones
diversas que más adelante serán consideradas.
1.1.  LA PETICION
Los actores, vecinos
de la jurisdicción de la Alcaldía Menor de Usaquén, plantean que en el sector
en que residen se viene situando una gran cantidad de establecimientos
comerciales que no cumplen con los requisitos exigidos por las normas
urbanísticas vigentes y que, por casi dos lustros, las quejas, los reclamos y
hasta las querellas interpuestas, han sido vanas en el intento de remediar la
situación.
En concreto,
solicitan se les exija a los comerciantes una póliza de cumplimiento
-contemplada en normas urbanísticas vigentes- para garantizar su pronto
traslado, se revisen las licencias y permisos de construcción o remodelación
de los últimos años y se oficie a la Procuraduría para que investigue a algunos
funcionarios de la Alcaldía Menor de Usaquén y a algunos Concejales y
ex-Concejales.
1.2.  LA
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
La Sala Civil del
Tribunal Superior de Santafé de Bogotá, con ponencia del Magistrado Manuel
Ardila Velásquez, luego de recolectar y evaluar las pruebas, decidió tutelar el
derecho de petición de los accionantes, con las siguientes consideraciones:
"...Cuando de
espalda a las anteriores premisas se permite o tolera que el comercio crezca
amorfamente y sin control alguno, y se establecen los negocios sin sujeción a
las normas que dicen relación con su funcionamiento, los ciudadanos afectados
tienen derecho para exigir de las autoridades competentes, el cumplimiento de
esas disposiciones, quienes entonces deberán resolver el conflicto de
intereses, y no en cualquier tiempo, sino tempestivamente. Para que así surja
la posibilidad de impugnación ante los funcionarios y entidades públicas del
caso.
Obsérvese que la
protesta que envuelve esta tutela bien puede condensarse en que la Alcaldía,
que es la primera autoridad llamada a hacer cumplir y ejecutar las normas, no
lo ha hecho. Y lo que persiguen, en consecuencia, es en (sic) que ese campo
haya estricta observancia de la normatividad pertinente.
Lo anterior pone de
manifiesto que los accionantes sí disponen de otros medios de defensa. Empero,
se duelen de ser desoídos, lo cual atenta ciertamente contra el derecho que con
el rango de fundamental establece el artículo 23 de la Constitución Nacional.
5. Y la necesidad de
una pronta solución a la problemática aquí tratada, asoma con visos
protuberantes si, como lo afirma el Alcalde Local de Usaquén en la información
que suministró, ninguno de los establecimientos relacionados en el libelo
tutelador (sic) tiene licencia de funcionamiento, pero que sí hay actuaciones
administrativas, algunas de las cuales datan del año 1987.
6. Considera el
tribunal, entonces, que se debe tutelar el derecho de petición, para que la
Alcaldía Local de Usaquén entre, de un lado, a tomar inmediatamente las
decisiones y medidas que, conforme a la ley y las demás disposiciones que
disciplinan la materia, correspondan, en frente al establecimiento irregular de
los negocios comerciales  ubicados en la zona o sector que señalaron los
accionantes de la tutela, cuestión que, dicen los peticionarios, pusieron en
conocimiento a través de la junta de acción comunal Molinos del Norte, de las
autoridades de Usaquén, a las cuales hacen referencia los documentos allegados
por ellos; y, de otro, para que cumpla, u ordene a quien corresponda,
estrictamente los términos que tiene para definir las actuaciones
administrativas a que hizo mención en su información.
7. No se accederá
entonces sino en lo visto..."
El fallo anterior
fue impugnado por uno de los accionantes, por el señor Alcalde Menor de
Usaquén, por el señor Augusto Baquero Sanz, arrendador de uno de los locales
comerciales cuestionados y por el señor César Castro Garcés, en su condición de
representante legal de la Federación Nacional de Comerciantes, Fenalco,
Seccional Bogotá-Cundinamarca.
1.3.  LA
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA.
La Corte Suprema de
Justicia, a través de su Sala de Casación Civil y con ponencia del Magistrado
Carlos Esteban Jaramillo Schloss, luego de consideradas las impugnaciones al
fallo de primera instancia de uno de los accionantes y del señor Alcalde Menor -"por
ser éstos los únicos sujetos procesales que de acuerdo con la ley se encuentran
legitimados para hacerlo"-, resolvió confirmar lo decidido por el a-quo,
basándose en una serie de consideraciones de las cuales se extraen los
siguientes apartes:
"Por eso y en
el entendido que en el presente caso es el de petición el único de los derechos
fundamentales invocados por los accionantes que el tribunal encontró vulnerado,
el alcance del fallo que por lo tanto concede el amparo constitucional
suplicado no puede llegar en modo alguno hasta ordenarle a la autoridad
municipal  contra la cual se interpuso la acción de tutela, vale decir al
Alcalde Local de Usaquén, que decida en determinado sentido sobre las
reiteradas peticiones formuladas por aquellos para que se cumplan las normas de
zonificación urbana aplicables en el Eje que representa la calle 106 de Bogotá
en sus correspondientes tramos y costados, normas éstas acerca de cuyo
quebrantamiento no ofrece por cierto ninguna duda el expediente, atendiendo de
un lado, a los términos de la comunicación 15446 de 27 de noviembre de 1992
(folio 7 de este cuaderno) donde con toda claridad se certifica por la Unidad
de Desarrollo Urbanístico del Departamento de Planeación Distrital que la
citada calle "... no se considera un eje de actividad comercial...",
y del otro a la desoladora realidad de los hechos que, en inusitado contraste,
describe el oficio 968 de 29 de octubre (folios 58 a 62 del cuaderno principal)
originado en la Alcaldía Local de Usaquén. Siendo así las cosas y no obstante
esta circunstancia que pone al descubierto la existencia de protuberantes
fallas en el control público sobre el uso del espacio urbano en ese sector de
la ciudad, no podía la corporación sentenciadora adoptar resoluciones de otra
índole que, cual ocurre con las indicadas en el escrito de impugnación
presentado por los accionantes, son del exclusivo resorte de la autoridad
administrativa que, de acuerdo con las competencias a ella asignadas por las
leyes, tiene la responsabilidad de proferirlas y hacerlas cumplir en bien de la
causa final del Estado según la define el artículo 2° de la Carta. La acción
administrativa -expuesto de otra manera- es el oficio que por esencia a dichas
autoridades les concierne; es a ellas y no a los organismos jurisdiccionales a
quienes les compete en primera instancia cerciorarse de la legitimidad jurídica
y de la oportunidad política de los actos en que esa acción haya de
manifestarse, luego es preciso concluir que el tribunal, al negar del modo que
lo hizo las pretensiones restantes de las que da razón el escrito que a esta
actuación dio origen, obró conforme a derecho y en consecuencia la providencia
debe confirmarse (Artículo 32 del Decreto 2591 de 1991).
Ahora, si el Alcalde
Local al resolver las peticiones ante él formuladas y tomar las medidas de tipo
administrativo que al respecto correspondan de acuerdo con la ley, desborda sus
funciones o incurre en otro tipo de desaciertos, ello implica que a las
personas perjudicadas con tales resoluciones les queda abierto el camino para
ejercer las acciones tanto de tipo administrativo como judicial, e incluso la
de tutela misma, tendientes a remediar la anomalía advertida o a restablecer el
derecho fundamental que se considere violado según sea el caso.
Finalmente, respecto
de la revocatoria del término que se solicita, por considerarse insuficiente el
de 48 horas para cumplir la orden contenida en el fallo, tiénese que es el
propio reglamento de la ación de tutela (ordinal 5° del artículo 29 del Decreto
mencionado) el que, en forma categórica y perentoria, señala que el plazo para
el cumplimiento de lo resuelto por un fallo que le reconoce fundamento a una
acción de esa clase, en ningún caso podrá exceder de esas 48 horas, por lo que
respecto a dicho plazo también el tribunal resolvió con estricto apego al
ordenamiento positivo."
2.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
2.1. LA
COMPETENCIA
Dada la naturaleza
del asunto a considerar, el trámite procesal cumplido y las normas vigentes, en
especial al artículo 86 de la Carta y su decreto reglamentario 2591 de 1.991,
es claro que la Corte Constitucional es competente para la revisión.
2.2. LA MATERIA
DE REVISION
Inicialmente,
encuentra la Corte que el señor José Albendea Pabón tiene razón en la primera
de las tachas que aduce en contra de lo decidido en primera instancia y
confirmado en segunda, al afirmar que: "el fallo del Tribunal Superior
(folio    ) se refirió únicamente a los comerciantes y oficinas establecidos
irregularmente sobre la Calle 106, sin embargo la relación de 45
establecimientos que acompañamos a la demanda (folio   ) muestra que esos
establecimientos están ubicados en una área mucho mayor: la comprendida entre
las Calles 102 y 109 y la Transversal 10a. (Línea del ferrocarril) y la
Autopista Norte."
En razón de ello y
respetando el tratamiento especial que se dió a algunos Ejes en la zonificación
del área mencionada, ha de entenderse entonces que la protección otorgada al
derecho de los demandantes se extiende a la zona para la cual fue impetrada,
pues han de aplicarse las mismas normas urbanísticas a las situaciones iguales
que se presenten en el área zonificada como residencial por el Concejo.
El informe que el
señor Alcalde Local de Usaquén, Miguel Uriel Hernández CH., presentó a la Corte
Constitucional el 26 de Marzo, indica que se están adelantando los
procedimientos administrativos correspondientes a la ejecución del fallo del
Honorable Tribunal y, como ya lo explicó ampliamente la Corte Suprema de
Justicia al confirmar -transcripción hecha arriba de la sentencia de segunda
instancia-, no corresponde a órgano jurisdiccional alguno el arrogarse la
competencia del señor Alcalde. Mucho menos, puede esta Corte suspender a
quienes se vean afectados por tales actuaciones administrativas, la garantía
constitucional del debido proceso, pues es claro el Constituyente al señalar en
el artículo 29 que: "El debido proceso se aplicará a toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas."
También afirma el
actor Albendea Pabón en su escrito de impugnación a los fallos de primera y
segunda instancia, que éstos han resultado inocuos "porque tres meses
después de su fecha sigue la omisión del Alcalde Local de Usaquén y, por
consiguiente, siguen vulnerados los derechos de los residentes del
sector...", añadiendo que la confirmación del fallo en segunda instancia
"no determinó conducta alguna del Alcalde Local, el ingeniero Miguel
Hernández Chavarro. Permaneció pasivo y hasta dio declaraciones públicas en el
sentido de que nada haría..."
La Corte, al
confirmar el fallo de la Honorable Corte, tampoco indicará al señor Alcalde
Local conducta alguna distinta a aplicar, en el sector, las normas urbanísticas
vigentes por medio de los trámites establecidos para las correspondientes
actuaciones administrativas. Que tales actuaciones se adelanten de acuerdo con
los principios orientadores señalados en el Código Contencioso Administrativo
-economía, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradicción; art.
3° del Decreto No. 01 de 1.984-, es obligación legal del señor Alcalde Local,
que debe vigilar la Procuraduría General de la Nación, entidad a la cual se
remitió copia del expediente a petición del mismo accionante. Aunque la Corte
ha de negarse nuevamente a la petición del actor en el punto de ordenar que se
exija a los comerciantes del sector, sin fórmula de juicio, que obtengan una
póliza de cumplimiento, sí prevendrá al señor Alcalde, en los términos del
artículo 24 del Decreto 2591 de 1.991, "para que en ningún caso vuelva a incurrir
en las acciones u omisiones que dieron mérito para conceder la tutela, y que,
si procediere de modo contrario, será sancionado de acuerdo con lo establecido
en el artículo correspondiente de este Decreto, todo sin perjuicio de las
responsabilidades en que ya hubiere incurrido."
En la impugnación de
las sentencias de las instancias anteriores, el señor César Castro Garcés, como
representante legal de la Federación Nacional de Comerciantes, Fenalco,
Seccional Bogotá-Cundinamarca, pretendió cuestionar la procedencia de la acción
de tutela, aduciendo que los actores no habían hecho uso de la acción que les
confiere el artículo 1005 del Código Civil; señala esta Corte que la acción
conocida como "de obra vieja" no era mecanismo de defensa judicial procedente
en el caso, pues los actores no pretendían que se les protegiera el derecho a
la vida e integridad personales, presuntamente amenazados por la ruina de una
vía o construcción antigua y ya deteriorada o defectuosamente construída. Así
lo recordó a otro ciudadano la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 6 de
Agosto de 1947 -Gaceta Judicial t. LXIII, pag. 245-, que dice: "La acción
popular que se otorga por el artículo 1005 de nuestro Código Civil y en que se
funda la acción de obra vieja promovida en este interdicto, no tiene el alcance
que la demanda pretende, pues no se dirige a la reparación o demolición de
obras de dominio público, sino a construcciones del dominio privado que
amenacen la seguridad de los que transitan por los caminos, plazas u otros lugares
de uso público."
También se adujo en
la impugnación de los fallos anteriores, que resultaría ilegítimo privar a los
comerciantes radicados en la zona del ejercicio de una industria lícita y por
ello no procedería la tutela impetrada. Sin embargo, no puede atenderse esta
reclamación, ya que las condiciones en que se ejerza una industria lícita
también han de ser legales y los comerciantes a los que se refiere la demanda,
tal y como lo certificó el señor Alcalde Local de Usaquén, ejercen una industria
lícita en condiciones lícitas. Cuando esas condiciones son variadas por el
órgano competente, es decir, por el Concejo Distrital según la Ley 09 de enero
11 de 1.989, todo lo que pueden reclamar tales comerciantes es que se dé
cumplimiento al artículo 18 de la Ley 153 del 24 de agosto de 1887, que reza:
"Las leyes que
por motivos de moralidad, salubridad o utilidad pública restrinjan derechos
amparados por ley anterior, tienen efecto general inmediato.
Si la ley
determinare expropiaciones, su cumplimiento requiere previa indemnización, que
se hará con arreglo a las leyes preexistentes.
Si la ley
estableciere nuevas condiciones para el ejercicio de una industria, se
concederá a los interesados el término que la ley señale, y si no lo señala, el
de seis meses."(negrillas
fuera del texto).
Como consta en el
expediente, el Concejo Distrital cambió las condiciones y concedió el plazo
máximo contemplado por la ley -seis meses-, el que no fue acatado por los
comerciantes aludidos, quienes ahora no pueden alegar en su defensa la propia
morosidad en el cumplimiento de las obligaciones que las normas urbanísticas
les impusieron.
Algunos ciudadanos
residentes en el sector, pero diferentes a los que entablaron la acción de
tutela, bien porque son arrendatarios de los locales comerciales que funcionan
irregularmente en el área, bien porque ellos mismos se dedican a tal industria
en zona que no lo admite según la planeación del desarrollo urbano aprobada por
el Concejo, concurrieron a impugnar las sentencias de primera y segunda
instancia, aduciendo que no comparten la valoración hecha por el Decreto 365 de
1.989, regulador urbanístico de la localidad de Usaquén y por lo tanto, no
comparten el reclamo de los actores de la acción de tutela. Respetando las
preferencias y los intereses de los ciudadanos, la Corte tiene que indicar que
estos ciudadanos pueden acudir a los cauces legales e intentar que las normas
vigentes sobre el desarrollo urbano, sean cambiadas por otras que recojan sus
deseos; en tanto ello puede llegar a feliz término, tanto la Corte, como las
demás autoridades de la República, comparten la obligación de acatar y hacer
cumplir la Constitución y las leyes, así ellas no recojan el querer de todos.
En razón de lo
expuesto,
3.  RESUELVE
PRIMERO. Confirmar lo resuelto en primera y segunda
instancia, tutelando el derecho de petición de los actores Daniel Hernández
Rojas y José Albendea Pabón, en consecuencia de lo cual, se ordena al señor
Alcalde Local de Usaquén continuar las actuaciones administrativas informadas a
la Corte e iniciar todas aquellas que sean precisas para la aplicación de las
normas urbanas vigentes en su jurisdicción.
SEGUNDO. Aclárase que la tutela del derecho de
petición de los actores, se extiende a lo relacionado con el área comprendida
entre las calles 102 y 109, la Transversal  10a.(Línea del ferrocarril) y la
Autopista Norte.
TERCERO. Será responsable del cabal y correcto
cumplimiento de esta providencia el señor Alcalde Local de Usaquén,
advirtiéndosele que en caso de incurrir en omisiones como las que obligaron a
la presente tutela, se aplicarán las sanciones señaladas en el Decreto 2591 de
1991.
CUARTO. Líbrese la comunicación a que se refiere
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese,
notifíquese y cúmplase.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado Ponente
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General