T-319-09
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-319/09
PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE
TUTELA PARA LA PROTECCION DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA POBLACION DESPLAZADA
PROTECCION CONSTITUCIONAL DE LA
POBLACION DESPLAZADA
REGLAS JURISPRUDENCIALES SOBRE
ENTREGA Y PRORROGA DE AYUDA HUMANITARIA DE EMERGENCIA
Referencia: expedientes T-2140336 y T-2140335
Acciones de tutela interpuestas por los señores Rolando
Incel Perea y Jorge Iván Álvarez Rodríguez contra la Agencia Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional -Acción Social-
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE IVÁN PALACIO PALACIO.
Bogotá, D.C., siete (7) de mayo de dos mil nueve (2009).
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Jorge Iván Palacio Palacio, Juan Carlos Henao
Pérez y María Victoria Calle Correa, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, profiere la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de revisión de las sentencias dictadas por el Juzgado
Promiscuo del Circuito de Urrao, el 5 de septiembre
de 2008, dentro de los expedientes T-2140336 y T-2140335.
Mediante auto del veintinueve (29) de enero de 2009, la Sala de
Selección número 01 de esta Corporación decidió seleccionar los procesos de
tutela radicados bajo los números T-2140336 y T-2140335 para su revisión ante la
Corte, resolviendo acumularlos para ser fallados en la misma sentencia
atendiendo a la igualdad de materia que ostentan.
I. ANTECEDENTES.
Los señores Rolando Incel Perea (expediente T-2140336) y Jorge Iván
Álvarez Rodríguez (expediente T-2140335) presentaron acciones de tutela por
separado, en julio 21 y agosto 12 de 2008, respectivamente, contra la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional -
Acción Social-, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la
vida, a la igualdad, a la honra, a la protección especial y prevalente de los niños
y niñas, a la paz, al trabajo, a la seguridad social, a la salud y a la vivienda digna. Solicitan que se
ordene a la entidad demandada suministrar o expedir las autorizaciones
correspondientes para el acceso a todas las ayudas humanitarias a las que tienen
derecho en su calidad de desplazados.
1. Hechos.
1.1.
Expediente T-2140336.
·
El señor Rolando Incel Perea relata que es
desplazado del departamento de Antioquia desde el 26 de abril de 2007.
·
Indica que no ha recibido ninguna ayuda
humanitaria de “Acción Social” y que a la fecha dicha entidad no le ha
dado respuesta alguna, viéndose sometido él y su familia a una vulneración más
de sus derechos fundamentales “a causa del desplazamiento forzado del cual
[son] víctimas”.
·
Sostiene que ha acudido a la Unidad de Atención
y Orientación a Población en Situación de Desplazamiento -UAO- y que en esa
entidad le han manifestado que le van a colaborar con las ayudas humanitarias a
las cuales tiene derecho, pero que hasta la fecha aún no le han hecho efectiva
la entrega de las mismas.
·
Informa que no tiene Sisben y que tiene cuatro
hijos menores de edad.
1.2. Expediente T-2140335.
·
El señor Jorge Iván Álvarez Rodríguez manifiesta
que, como consecuencia de la violencia, tuvo que desplazarse del municipio de
Betulia al municipio de Urrao.
·
Expone que actualmente se encuentra incluido
junto con su grupo familiar en el Registro Único de Población Desplazada -RUPD-
con el código de declaración número 515053, “valorada en 2001”.
·
Asevera que desde que se desplazó al municipio
de Urrao no ha recibido la totalidad de las ayudas de emergencia y que
cada vez que se acerca a la Personería Municipal le indican que la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional -Acción
Social- no ha enviado “nuevos listados con beneficiarios de ayudas”.
·
Finalmente señala que se encuentra en una
situación económica difícil y que con lo que gana no es suficiente para cubrir
sus necesidades básicas ni las de su familia.
2. Respuesta de la entidad demandada.
La Subdirectora de Atención a la Población Desplazada de la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional -Acción
Social- dio  respuesta a las acciones de amparo oponiéndose a su prosperidad.
Expone que para acceder a los beneficios establecidos en la Ley 387
de 1997 se requiere que la persona se encuentre inscrita en el Registro Único
de Población Desplazada –RUPD-, previa declaración de los hechos de quien alega
su condición de desplazado, que debe surtirse de acuerdo con lo establecido en
el artículo 32 de la misma norma y en el artículo 8 del Decreto 2569 de 2000,
reglamentario de la Ley 387 de 1997.
Señala que, una vez revisada la base de datos del Registro Único de
Población desplazada, se pudo constatar que los señores Rolando Incel Perea y
Jorge Iván Álvarez Rodríguez no figuran en ella, de lo cual se deduce que no
han rendido la declaración de los hechos que generaron su desplazamiento  ante
el Ministerio Público o que dicha declaración no ha sido allegada a la Unidad
Territorial correspondiente para su valoración. Presupuesto sin el cual la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional       -Acción
Social-  no puede incluir a ninguna persona, pues es necesario respetar y
surtir el trámite establecido legalmente para ello.
II. DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN.
El Juzgado Promiscuo del Circuito de Urrao, con fecha 5 de
septiembre de 2008, profirió fallo negando el amparo solicitado por el señor
Rolando Incel Perea para sus derechos fundamentales y de su familia como
desplazados por la violencia, por considerar que son improcedentes las
pretensiones del accionante y que la entidad accionada ha obrado conforme a la
ley y no le ha vulnerado ningún derecho, en virtud que éste no ha cumplido los
requisitos formales para tener derecho a la atención humanitaria de emergencia
y demás beneficios para los desplazados, pues, en efecto, no ha rendido la
declaración de los hechos ante las autoridades a que se refiere el artículo 32
de la Ley 387 de 1997, modificado por el artículo 32 de la Ley 962 de 2005.
El Juzgado Promiscuo del Circuito de Urrao, el 5 de septiembre de
2008, emitió otro fallo por medio del cual negó también el amparo de los
derechos fundamentales, propios y de su familia, solicitado por el señor Jorge
Iván Álvarez Rodríguez, esgrimiendo idénticos argumentos y razones a los
expuestos en la sentencia que resolvió la acción de tutela precitada.
III.   Pruebas relevantes que obran dentro de los expedientes.
1. Expediente T- 2140336.
·
Fotocopia de la cédula de ciudadanía del señor Rolando
Incel Perea (fl 4).
·
Fotocopia de la constancia expedida por la
Personería Municipal de Urrao, Antioquia, mediante la cual se señala que el
señor Rolando Incel Perea se encuentra incluido en el “Sistema de Población
Desplazada (SIPOD), que para esos efectos tiene la Acción Social de la
Presidencia de la República, con el código número 538095” (fl. 5).
·
Registro Civil de Nacimiento de Yulisa Incel
Quejada, nacida en septiembre 24 de 2007 (fl. 6).
2. Expediente T-2140335.
·
Fotocopia de la cédula de ciudadanía del señor Jorge
Iván Álvarez Rodríguez (fl. 4).
·
Fotocopia de la constancia expedida por la
Personería Municipal de Betulia, Antioquia, mediante la cual se señala que el
señor Jorge Iván Álvarez Rodríguez se encuentra incluido en el “Sistema de
Población Desplazada (SIPOD), que para esos efectos tiene la Acción Social de la
Presidencia de la República, con el código N° 515053” (fl. 5).
IV. ACTUACIÓN EN SEDE DE REVISIÓN.
1. Con el fin de obtener elementos de juicio adicionales para mejor
proveer en el presente caso, mediante auto del veintidós (22) de abril de dos
mil nueve (2009), el Magistrado Sustanciador decretó las siguientes pruebas:
“OFICIAR a la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Subdirección
de Atención a la Población Desplazada, en la calle 7 No. 6-54, oficina 305, de
la ciudad de Bogotá, para que, dentro de los dos (2) días siguientes a la
notificación de esta providencia, informe con destino a los procesos de tutela
de la referencia, acompañando la documentación respectiva:
(i)  Si los señores Jorge Iván Álvarez Rodríguez y Rolando Incel
Perea, identificados con las cédulas de ciudadanía números 3.641.921 y
15.487.930, respectivamente, se encuentran actualmente inscritos en el Registro
Único de Población Desplazada, y, si ello es así, a partir de qué fecha.
(ii) Si esa entidad ha brindado a los señores Jorge Iván Álvarez
Rodríguez y Rolando Incel Perea algún tipo de ayuda humanitaria y, de ser así:
(a) en qué ha consistido, (b) por qué valor, y (c) en qué fecha les ha sido
entregada”.
2. La accionada guardó silencio ante los requerimientos efectuados
por esta Corporación.
V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
Esta Corte es competente para conocer los fallos
materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y
241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591
de 1991.
2.  Problema jurídico.
De acuerdo con los antecedentes planteados, corresponde
a esta Sala determinar si la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional -Acción Social- ha vulnerado los derechos
fundamentales invocados por los señores Rolando Incel Perea y Jorge Iván
Álvarez Rodríguez al no entregarles las ayudas humanitarias que solicitan.
Para resolver el anterior problema jurídico la Sala
abordará los siguientes temas: (i) la procedencia de la acción de tutela para
la protección de los derechos fundamentales de la población desplazada; (ii) la
protección constitucional de la población desplazada; (iii) el Registro Único
de Población Desplazada; (iv) la ayuda humanitaria de emergencia. De acuerdo
con las reglas jurisprudenciales sobre su entrega y prórroga. Con fundamento en
lo anterior, (v) la Sala procederá al análisis de los casos concretos para
determinar si hay lugar o no a conceder la protección invocada.
3. Procedibilidad de
la acción de tutela para la protección de los derechos fundamentales de la
población desplazada.
3.1. Esta Corporación en varias oportunidades ha
señalado que la acción de tutela es el mecanismo idóneo y expedito para la
protección oportuna de los derechos fundamentales de la población desplazada,
pues, aunque existen otros medios de defensa judicial ante la jurisdicción
ordinaria[1] que garantizan tal
resultado, éstos no son idóneos ni eficaces debido a la situación de gravedad y
extrema urgencia en la que se encuentra este grupo de personas[2].
Al respecto, en la Sentencia T-563 de 2005 se indicó:
“Esta Corporación ha sostenido en varias ocasiones
que cuando el Estado incumple con su deber de suministrar atención y ayuda a la
población desplazada para que cese la vulneración masiva de sus derechos
fundamentales, la tutela es el mecanismo idóneo y expedito para lograr la
protección de los mismos, a pesar de la inexistencia de otros mecanismos de
defensa que garanticen tal resultado, en vista de la precaria situación en la
que se encuentran y del peligro inminente que afrontan, situaciones que no les
permiten esperar hasta que la jurisdicción ordinaria se ocupe de su caso[3]”.
En el mismo sentido, en Sentencia T-496 de 2007 la Corte
expuso:
“Ahora bien, debe quedar claro que, debido a la gravedad y a la
extrema urgencia a la que se ven sometidas las personas desplazadas, no se les
puede someter al trámite de las acciones judiciales para cuestionar los actos
administrativos de la Red, ni a la interposición de interminables solicitudes a
la coordinadora del Sistema. Aquello constituye la imposición de cargas
inaguantables, teniendo en cuenta las condiciones de los connacionales
desplazados, y son factores que justifican la procedencia de la acción de
tutela’[4].
Siguiendo la anterior doctrina constitucional, desde el punto de
vista estrictamente procedimental, la acción de tutela es el mecanismo idóneo y
eficaz para la protección de los derechos fundamentales”.
3.2. Teniendo en cuenta la anterior jurisprudencia y las
condiciones particulares de los casos bajo análisis, resulta claro que, aunque
en principio los accionantes tienen otros medios de defensa judicial para
solicitar el amparo de sus derechos fundamentales, las circunstancias en que se
encuentran debido a la condición de desplazados por la violencia que invocan, hacen
que dichos medios no sean idóneos ni eficaces, haciendo que la acción de tutela
se torne procesalmente válida. Por lo tanto, la Corte procederá a abordar el
análisis de fondo.
4. La protección constitucional de la población
desplazada.
El artículo 13 de la Constitución Política señala que “[el]
Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y
adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados”.
Las circunstancias en las que se encuentra la población
víctima del desplazamiento forzado la sitúa en una posición de desigualdad que
le impone al Estado el deber imperativo de atender sus necesidades “con un
especial grado de diligencia y celeridad”[5], lo
cual implica adoptar las políticas necesarias para que cese la vulneración de
sus derechos fundamentales y para que los mismos puedan restablecerse a su
estado anterior[6]. Sobre el particular, en
la sentencia T-025 de 2004, que recogió de manera amplia la jurisprudencia
trazada por esta Corporación en la materia, la Corte precisó lo siguiente:
“De lo anterior se derivan dos clases de
deberes para el Estado. Por una parte, debe adoptar e implementar las
políticas, programas o medidas positivas para lograr una igualdad real de
condiciones y oportunidades entre los asociados y al hacerlo, dar cumplimiento
a sus obligaciones constitucionales de satisfacción progresiva de los derechos
económicos, sociales y culturales básicos de la población ‑en aplicación
de lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado “cláusula de
erradicación de las injusticias presentes”‑[7].
Y, por otra, debe abstenerse de adelantar, promover o ejecutar políticas,
programas o medidas ostensiblemente regresivos en materia de derechos
económicos, sociales y culturales, que conduzcan clara y directamente a agravar
la situación de injusticia, de exclusión o de marginación que se pretende
corregir, sin que ello impida avanzar gradual y progresivamente hacia el pleno
goce de tales derechos[8]”.
En ese orden de ideas, el artículo 1° de la Ley 387 de
1997 “[p]or la cual se adoptan medidas para la
prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y
estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la
República de Colombia”, define la
condición de desplazado en los siguientes términos:
“Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a
migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o
actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su
seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran
directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes
situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores,
violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos,
infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias
emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren
drásticamente el orden público”.
Esta Corporación ha reconocido en reiterada
jurisprudencia que las víctimas del desplazamiento forzado, dada su especial
condición de vulnerabilidad, marginalidad y masiva violación de sus derechos
fundamentales[9], adquieren la condición
de sujetos de especial protección constitucional. Al respecto, en la Sentencia
T-585 de 2006, expresó:
“En efecto, debido a la masiva, sistemática y
continua vulneración de derechos fundamentales de la que son objeto, estas
personas se encuentran en una especial condición de vulnerabilidad, exclusión y
marginalidad, entendida la primera como aquella situación que sin ser elegida
por el individuo, le impide acceder a aquellas garantías mínimas que le
permiten la realización de sus derechos económicos, sociales y culturales y, en
este orden, la adopción de un proyecto de vida ; la segunda, como la ruptura de
los vínculos que unen a una persona a su comunidad de origen ; y, la tercera,
como aquélla situación en la que se encuentra un individuo que hace parte de un
nuevo escenario en el que no pertenece al grupo de beneficiarios directos  de
los intercambios regulares y del reconocimiento social . Estas dramáticas
características convierten a la población desplazada en sujetos de especial
protección constitucional , lo cual debe manifestarse no sólo en el diseño de
una política pública de carácter especial, sino en la asignación prioritaria de
recursos para su atención, incluso por encima del gasto público social”.
La jurisprudencia constitucional también ha sostenido
que existen algunos “derechos mínimos” de la población desplazada, los
cuales deben ser satisfechos por las autoridades competentes bajo cualquier
circunstancia, “puesto que en ello se juega la subsistencia digna de las
personas en esta situación”[10]. Entre esos derechos se
encuentran el derecho a la vida, a la dignidad, a la integridad física,
psicológica y moral, a la familia y a la unidad familiar, a una subsistencia
mínima como expresión del derecho fundamental al mínimo vital, a la salud, a la
protección frente a prácticas discriminatorias basadas en la condición de
desplazamiento y a la provisión de apoyo para el autosostenimiento por vía de
la estabilización socioeconómica[11]. Además  para el caso de
los niños en situación de desplazamiento, el derecho a la educación básica.
5. El Registro Único de Población Desplazada.
5.1. El artículo
4° del Decreto 2569 de 2000 establece que el Registro Único de Población
Desplazada es “una herramienta técnica, que busca identificar a la población
afectada por el desplazamiento y sus características y tiene como finalidad
mantener información actualizada de la población atendida y realizar el
seguimiento de los servicios que el Estado presta a la población desplazada por
la violencia”. La Corte ha precisado que la inscripción en el Registro
Único de Población Desplazada no es el acto constitutivo que otorga  la calidad
de desplazado, pues tal y como lo señala el artículo 4º anteriormente citado,
éste es simplemente un herramienta de carácter técnico.
5.2. Esta
Corporación ha sostenido en numerosas oportunidades que la calidad de
desplazado por la violencia[12] es producto de los
hechos que dan lugar al desplazamiento y no de la declaración que sobre ellos
hagan las autoridades públicas o privadas[13], pues “la
protección de los derechos fundamentales de aquellas personas que han tenido
que abandonar sus hogares a causa del conflicto armado, no puede condicionarse
a una certificación expedida por determinada autoridad a partir de una
valoración subjetiva de una serie de hechos que se presentan a su
consideración. Una conclusión contraria desconocería el carácter material de la
Constitución y la eficacia directa que caracteriza los derechos fundamentales”[14].
También ha señalado que para que se pueda hablar de desplazamiento forzado es
necesario que se den dos condiciones esenciales: (i) la coacción que hace
necesario el traslado y (ii) la permanencia dentro de las fronteras de la
propia nación[15].
En sentencia
T-025 de 2004, la Sala Tercera de Revisión de esta Corporación indicó que toda
persona que haya sido objeto de desplazamiento forzado tiene el derecho a ser
registrada como tal de forma individual o con su núcleo familiar.
5.3. La Ley 387
de 1997 y su Decreto reglamentario 2569 de 2000 establecen el procedimiento
para la inscripción en el Registro Único de Población Desplazada. Según estas
normas la persona que alega la condición de desplazado deberá rendir una
declaración sobre los hechos que dieron origen a su desplazamiento ante la
autoridad competente[16].
Por su parte, el artículo 7º del Decreto 2569 de 2000 dispone que la
declaración “deberá ser remitida en forma inmediata por la autoridad
receptora, a la Dirección General para los Derechos Humanos del
Ministerio del Interior o a la sede de la entidad en la que se haya delegado la
inscripción”. La norma consagra que el incumplimiento de este mandato da
lugar a la correspondiente investigación disciplinaria.
Posteriormente, la autoridad encargada de la inscripción debe
realizar una valoración de la declaración y determinar si procede o no la
inscripción en el mencionado Registro, de acuerdo con las causales establecidas
en el artículo 11 ibidem. Si la entidad  decide no hacer el registro debe
expedir un acto en el que se informe al solicitante las razones y la decisión[17].
La Corte, en
Sentencia T-006 de 2009, aclaró que la verificación de la situación fáctica del
desplazamiento y las causales de exclusión del Registro Único de Población
Desplazada, “deben interpretarse y aplicarse teniendo en cuenta las normas
de derecho internacional integradas al bloque de constitucionalidad[18],
el principio de favorabilidad, el principio de buena fe y la prevalencia del
derecho sustancial propio del Estado Social de Derecho”, pues con ello se
evita la vulneración de los derechos fundamentales de la población de
desplazados.
6. La ayuda humanitaria de emergencia. Reglas
jurisprudenciales sobre su entrega y prórroga.
El artículo 20 del Decreto 2569 de 2000, “por el cual
se reglamenta parcialmente la Ley 387 de 1997 y se dictan otras disposiciones”,
define como atención humanitaria de emergencia aquella “ayuda temporaria e
inmediata encaminada a acciones de socorro, asistencia y apoyo a la población
desplazada, a fin de mitigar las necesidades básicas en alimentación, salud,
atención sicológica, alojamiento, transporte de emergencia, elementos de
hábitat interno y salubridad pública”.
Esta Corporación ha señalado que la entrega de la ayuda
humanitaria hace parte de los “derechos mínimos” de la población
desplazada y constituye una expresión del derecho fundamental al mínimo vital, “ya
que el fin constitucional que [con ella] se propone es brindar aquellos mínimos
necesarios para aplacar las necesidades más apremiantes”[19]de
dicha población.
El artículo 15 de la Ley 387 de 1997 indicaba que a la
atención humanitaria de emergencia se tenía derecho por un tiempo máximo de
tres (3) meses, prorrogables excepcionalmente por otros tres (3). Sin embargo,
la sentencia  C-278 de 2007 declaró inexequibles las expresiones “máximo”
y “excepcionalmente por otros tres (3) más”, contenidas en el parágrafo
del artículo 15 precitado, y exequible el resto del parágrafo en el entendido
que la atención humanitaria de emergencia será prorrogable hasta cuando el
afectado esté en condiciones de asumir su autosostenimiento. Dijo entonces la
Corte:
“Al tenor de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 15 de la Ley
387 de 1997, a la atención humanitaria de emergencia se tiene derecho “por
espacio máximo de tres (3) meses, prorrogables excepcionalmente por otros tres
(3) más”, de modo que las acciones de asistencia, socorro y protección que
adelanten las autoridades comprenderán a lo sumo ese periodo, salvo eventos
extraordinarios en los que se autoriza otorgar una prórroga por tres meses
adicionales, lo cual, frente a las realidades nacionales, resulta notoriamente
insuficiente en la gran mayoría de situaciones y, por lo mismo, no alcanza para
que puedan paliarse y, finalmente, superarse los graves quebrantamientos a
múltiples derechos fundamentales de la población desplazada - 15 grupos de
ellos fueron relacionados en la sentencia T-025 de 2004, antes referidos en el
actual fallo -, pues según se ha explicado, su situación de vulnerabilidad es
tan grave y compleja, que no puede ser encasillada en un límite temporal exiguo
y rígido.
(…)
[L]a Corte estima que la ayuda humanitaria
no puede estar sujeta a un plazo fijo inexorable. Si bien es conveniente que la
referencia temporal exista, debe ser flexible, sometida a que la reparación sea
real y los medios eficaces y continuos, de acuerdo a las particularidades del
caso, hasta salir de la vulnerabilidad que atosiga a la población afectada,
particularmente en esa primera etapa de atención, en la cual se les debe
garantizar condiciones de vida digna que hagan viable parar el agravio, en
tránsito hacia una solución definitiva mediante la ejecución de programas
serios y continuados de estabilización económica y social”.
En estas condiciones, el término de tres (3) meses  que
establecía el parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997 era un límite
temporal muy rígido que resultaba insuficiente para atender de forma eficiente
las necesidades de la población desplazada y no respondía a la realidad de la
permanente vulneración de sus derechos. Sin embargo, a partir de la
declaratoria de inconstitucionalidad parcial de la norma precitada, es posible
la prórroga de la ayuda humanitaria hasta cuando el desplazado logre su autosostenimiento
socio-económico, lo cual deberá evaluarse en cada caso particular[20].
Todo ello, siempre y cuando la persona cumpla con las condiciones legales y
jurisprudenciales exigidas para ser considerada como tal.
7. Análisis de los casos concretos.
Conforme
a los hechos, pruebas y jurisprudencia reseñada, descendiendo al caso de los
expedientes acumulados, esta Sala entra a determinar si la entidad accionada ha
vulnerado los derechos fundamentales de los señores Rolando Incel Perea
(expediente T-2140336) y Jorge Iván Álvarez Rodríguez (expediente T-2140335).
7.1. En relación con el expediente T-2140336, correspondiente al
señor Ronaldo Incel Perea, este afirma que el 26 de abril de 2007 fue
desplazado por la violencia ocurrida en el Departamento de Antioquia, junto con
sus cuatro hijos menores, y que desde entonces se halla desempleado, sin acceso
al Sisben y sin ninguna ayuda de “Acción Social”, a pesar de que ha acudido
a la Unidad de Atención y Orientación a Población en Situación de
Desplazamiento, donde lo han atendido y le han prometido colaborar con las
ayudas a que tiene derecho, los cual no ha ocurrido.
Por su parte, la Subdirectora de Atención a la Población Desplazada
sostiene que el señor Rolando Incel Perea no figura inscrito en el Registro
Único de Población Desplazada y que ni siquiera rindió declaración ante el
Ministerio Público o esa declaración no llegó a la Unidad Territorial de Antioquia
para ser valorada, razones por las cuales no es posible entregarle ayuda
humanitaria, oponiéndose a que se amparen los derechos invocados.
El fallo que se revisa le da la razón a la entidad accionada, porque
considera que el accionante efectivamente no ha dado cumplimiento a lo
dispuesto en el artículo 32 de la Ley 962 de 2005, pues no ha declarado los
hechos ante las autoridades mencionadas en esa norma, y por eso tampoco ha
podido ser enviada a la Red de Solidaridad Social para ser valorada.
La Corte procede a examinar, en primer lugar, si el señor Rolando Incel
Perea es realmente una persona desplazada por la violencia dentro del
territorio nacional, como lo exige el artículo 1º de la Ley 387 de 1997,
connotación que corresponde a una situación de hecho y no a un reconocimiento de
autoridad pública, según reiterada jurisprudencia constitucional.
Dentro del material probatorio que reposa en el expediente se
aprecia copia de una constancia expedida por el Personero Municipal de Urrao
(Antioquia), de fecha 7 de julio de 2008, la cual indica que el señor Rolando
Incel Perea se encuentra inscrito en el Sistema de Población Desplazada
(SIPOD), con el código 538095 y necesita apoyo institucional[21].
Obra también la fotocopia de la cédula de ciudadanía del señor Rolando Incel
Perea, según la cual nació en Urrao (Antioquia) el 10 de mayo de 1962[22].
Cabe recordar que el Magistrado Sustanciador en sede de revisión, mediante
auto del 22 de abril de 2009 (oficio OPTB-083 del 23 de abril de 2009),
solicitó a la Subdirección de Atención a la Población Desplazada de la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional -Acción
Social- que informara si el señor Rolando Incel Perea se encuentra inscrito en
el Registro Único de Población Desplazada, si ha recibido ayuda humanitaria
desde que fecha y en qué ha consistido. Dicha entidad no envió información. Por
tanto, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1995,
deben tenerse por ciertos los hechos a los cuales no dio respuesta.
Con los elementos de juicio analizados la Sala concluye que el
accionante es realmente un desplazado por la violencia, junto con su familia,
desde el 26 de abril de 2007, y que no ha recibido ayuda humanitaria.
Siendo evidente que el desplazamiento forzado y sus consecuencias
tienen la característica de permanentes o continuados hasta cuando desaparezcan
las causas que los originan, es indiscutible que la acción de tutela reúne el
requisito de la inmediatez, pues las consecuencias todavía persisten a pesar
del tiempo transcurrido desde el desplazamiento (26 de abril de 2007) hasta la
presentación de la tutela (21 de julio de 2008).
Ahora bien, de la constancia expedida por el Personero Municipal de Urrao
se infiere que efectivamente el señor Rolando Incel Perea se presentó en esa
dependencia del Ministerio Público e informó su desplazamiento forzado, siendo
obligación del Personero recibirle la declaración correspondiente y enviar
oportunamente copia de la misma a la Agencia Presidencial para la Acción Social
y la Cooperación Internacional -Acción Social- para su evaluación. Si omitió
cumplir esa  obligación, no es aceptable ahora responsabilizar al accionante, víctima
de la violencia, de ser el causante de la no inscripción en el Registro Único
de Población Desplazada, pues como lo ha señalado esta Corporación, “la Red
de Solidaridad no puede trasladar los efectos de las omisiones de las autoridades
encargadas de tomar las declaraciones y de efectuar la inscripción de las
víctimas del desplazamientos en el RUPD, a estos últimos, sino que su
obligación es remediar la situación y brindar una respuesta oportuna a las
solicitudes de los desplazados”[23].
7.2. En el expediente T-2140335, correspondiente a la demanda de
tutela del señor Jorge Iván Álvarez Rodríguez, este afirma que en su condición
de desplazado del municipio de Betulia al de Urrao fue inscrito con su grupo de
familia en el Registro Único de Población Desplazada, bajo el código de
declaración No. 515053, y valorado en el año 2001, pero que no ha recibido la
totalidad de las ayudas de emergencia, ni los demás beneficios a que tiene
derecho por ley, pues se encuentra en situación económica difícil y lo que devenga
no le alcanza para cubrir sus necesidades básicas, ni las de su familia. Por
eso considera que la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional -Acción Social- está vulnerando sus derechos
fundamentales.
La Subdirectora de Atención a la Población Desplazada se opone a las
pretensiones del accionante y sostiene que éste no se encuentra inscrito en el
Registro Único de Población Desplazada, por lo que deduce que no rindió la declaración
de los hechos en los términos descritos en el artículo 32 de la Ley 387 de
1997.
El fallo del  Juzgado Promiscuo del Circuito de Urrao le da
credibilidad a las afirmaciones de la Subdirectora de Atención a la Población
Desplazada, en el sentido de que el señor Jorge Iván Álvarez Rodríguez
realmente no ha rendido declaración de los hechos del desplazamiento en los términos
consignados en el artículo 32 de la Ley 962 de 2005, y concluye afirmando que
por esa omisión del accionante la entidad demandada no puede inscribirlo en el Registro
Único de Población Desplazada, ni prestarle la ayuda humanitaria que ordena la
ley, por lo cual los derechos fundamentales del accionante no han sido vulnerados
ni amenazados.
La Sala estima necesario determinar, en primer lugar, si el señor
Jorge Iván Álvarez Rodríguez tiene o no la condición de desplazado por la
violencia inscrito en el Registro Único de Población Desplazada, como él lo
afirma, o todo lo contrario, como lo pretende la parte accionada.
Para aclarar esta situación el Magistrado Sustanciador solicitó a la
Subdirección de Atención a la Población Desplazada, mediante auto del 22 de
abril de 2009 (oficio OPTB-083 del 23 de abril de 2009), que hiciera llegar
informe, con la respectiva documentación, acerca de si el señor Jorge Iván
Álvarez Rodríguez se encuentra inscrito en el Registro Único de Población
Desplazada y desde qué fecha; e igualmente si le ha prestado ayuda humanitaria
y desde cuándo. Esa entidad omitió rendir el informe solicitado, por lo que ha
de tenerse por cierto lo afirmado por el accionante, conforme a lo dispuesto en
el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991. Por lo demás, la entidad accionada no
ha demostrado lo contrario.
Así las cosas, el señor Jorge Iván Álvarez Rodríguez debe tenerse
como un desplazado por la violencia, inscrito en el Registro Único de Población
Desplazada, que ha recibido alguna ayuda humanitaria para sí y su familia. En otras
palabras, se trata de un caso de prórroga de ayuda humanitaria.
Teniendo en cuenta que esta Corporación, en Sentencia C-278 de 2007,
declaró inexequibles las expresiones “máximo” y “excepcionalmente por
otros tres (3) más” del artículo 15 de la Ley 387 de 1997, hoy en día es
posible la prórroga de la ayuda humanitaria hasta cuando el desplazado logre su
autosostenimiento socio-económico. No hay entonces ningún impedimento jurídico
para acceder a las pretensiones del accionante, pues tratándose de un estado
permanente de vulneración de sus derechos fundamentales, concurre  el
presupuesto de inmediatez de la acción de tutela.
7.3. De lo dicho
la Sala concluye que la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional -Acción Social- ha vulnerado los derechos fundamentales
que invocan los accionantes. Por consiguiente, se procederá a revocar los
fallos de instancia, que negaron el amparo de los derechos reclamados y, en su
lugar, se concederá la tutela de los mismos y se ordenará a la  entidad
demandada, si aún no lo ha hecho, (i) que inscriba al señor Rolando Incel
Perea  junto a su núcleo familiar en el Registro Único de Población Desplazada
y le haga entrega de la ayuda humanitaria de emergencia, así como a las demás
ayudas a que tienen derecho; y (ii) que entregue al señor Jorge Iván Álvarez
Rodríguez la prórroga de la ayuda humanitaria hasta tanto el estado de
vulnerabilidad en que se encuentra cese. Evidentemente el fenecimiento de dicha
condición no puede depender de constataciones adelantadas  por la propia
accionada, que ha mostrado negligencia no sólo en la entrega de la ayuda
humanitaria a que los actores tienen derecho, sino en la misma contestación del
requerimiento realizado por esta Corporación (mediante oficio OPTB-083 del 23
de abril de 2009). Por este motivo, la Sala requerirá al Defensor del pueblo
para que, además de controlar el pleno cumplimiento de lo ordenado en esta
sentencia, efectúe un seguimiento a la situación de vulnerabilidad que aqueja a
los accionantes.
7.4. Finalmente la
Sala hace un llamado a prevención a la Agencia Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación Internacional -Acción Social- para que en adelante
proporcione oportunamente la información que los jueces de tutela le soliciten
y particularmente la Corte Constitucional, conforme a lo previsto en el
artículo 50 del Decreto 2067 de 1991[24].
VI. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR el fallo proferido por
el Juzgado Promiscuo del Circuito de Urrao el 5 de septiembre de 2008, que negó
la tutela presentada por el señor Rolando Incel Perea. En su lugar, CONCEDER
el amparo de los derechos fundamentales del accionante (Expediente T-2140336).
SEGUNDO.- REVOCAR el fallo proferido por
el Juzgado Promiscuo del Circuito de Urrao el 5 de septiembre de 2008, que negó
la tutela presentada por el señor Jorge Iván Álvarez Rodríguez. En su lugar, CONCEDER
el amparo de los derechos fundamentales del actor (Expediente T-2140335).
TERCERO.- ORDENAR
a la Unidad Territorial de Antioquia de la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional -Acción
Social-, si aún no lo ha hecho,  que inscriba de manera inmediata al señor
Rolando Incel Perea y a su núcleo familiar en el Registro único de Población
Desplazada y, consecuentemente, en el Sistema Único de Registro de Desplazados.
CUARTO.-
ORDENAR a la Agencia Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación Internacional -Acción Social- que realice todas las
gestiones necesarias para que, en un plazo no mayor de veinte (20) días hábiles,
contados a partir de la notificación de la presente sentencia, le entregue al
señor Rolando Incel Perea, y a quienes componen su núcleo familiar, compañera
permanente e hijos, efectivamente, si aún no lo ha hecho, la ayuda humanitaria
a que tienen derecho, los oriente adecuadamente y los acompañe para que accedan
a los demás programas de atención para población desplazada, especialmente en
lo que respecta a los servicios de salud y educación para los hijos menores del
accionante, y tengan acceso a los programas de estabilización económica y
vivienda.
QUINTO.- ORDENAR
a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional -Acción Social-, si aún no lo ha hecho, que entregue
mensualmente, comenzando a partir de las cuarenta y ocho (48) horas contadas
desde de la notificación de la presente providencia, la prórroga de ayuda
humanitaria al señor Jorge Iván Álvarez Rodríguez hasta tanto la situación de
vulnerabilidad en que se encuentra cese.
SEXTO.- ORDENAR a la Defensoría del Pueblo, Regional Antioquia , que verifique la
inscripción del señor  Rolando Incel Perea y su núcleo familiar en el Registro
único de Población Desplazada y, consecuentemente, en el Sistema Único de
Registro de Desplazados. Además, que verifique la entrega real de las ayudas
humanitarias a que tienen derecho los accionantes, brinde la orientación necesaria
para que puedan acceder a los demás componentes de la política pública para los
desplazados, y efectúe el seguimiento de la condición de vulnerabilidad de los
accionantes y su núcleo familiar.
SÉPTIMO.- LÍBRESE por
Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado Ponente
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia T-496 de 2007.
[2]
Ver entre otras las sentencias T-025 de 2004, T-740 y T-1094 de 2004, T-175,
T-563, T-882, T-1076 y T-1144 de 2005, T-468 de 2006, T-496 y T-821 de 2007,  y
T-1135 de 2008.
[3]
Ver al respecto las sentencias T-227 de 1997, T-327 de 2001,
T-1346 de 2001, T-098 de 2002, T-268 de 2003, T-813 de 2004, T-1094 de 2004,
entre otras.
[4]
Sentencia T-086 de 2006.
[5]
Sentencia T-1135 de 2008.
[6] Sentencia T-560 de 2008.
[7]
Corte Constitucional, Sentencia SU-225 de 1997, donde la Corte ordena a las
autoridades estatales adoptar todas las medidas necesarias para garantizar la
vacunación gratuita para prevenir meningitis a niños pertenecientes a sectores
históricamente marginados, con base en la cláusula de erradicación de las
injusticias presentes. Esta jurisprudencia ha sido reiterada entre otras, en
las Sentencias T-177 de 1999, T-840 de 1999 y T-772 de 2003.
[8]
Ver, en este sentido, la Sentencia C-671 de 2002.
[9]
La Corte Constitucional en Sentencia T-025 de 2004, sostuvo al respecto: “También
ha resaltado esta Corporación que, por las circunstancias que rodean el
desplazamiento interno, las personas –en su mayor parte mujeres cabeza de
familia, niños y personas de la tercera edad   que se ven obligadas ‘a
abandonar intempestivamente su lugar de residencia y sus actividades económicas
habituales, debiendo migrar a otro lugar dentro de las fronteras del territorio
nacional’ para huir de la violencia generada por el conflicto armado interno y
por el desconocimiento sistemático de los derechos humanos o del derecho
internacional humanitario, quedan expuestas a un nivel mucho mayor de
vulnerabilidad , que implica una violación grave, masiva y sistemática de sus
derechos fundamentales  y, por lo mismo, amerita el otorgamiento de una
especial atención por las autoridades: ‘Las personas desplazadas por la
violencia se encuentran en un estado de debilidad que los hace merecedores de
un tratamiento especial por parte del Estado” .
[10] Sentencia T-025 de 2004
[11]
Ibidem.
[12]
La Ley 387 de 1997 define desplazado como aquella  “persona que se ha visto
forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de
residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad
física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran
directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes
situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores,
violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos,
infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas
de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el
orden público”.
[13]Sentencias T-227 de 1997,
T-327 de 2001, T- 1346 de 2001, T-1076 de 2005, T-496 de 2007 y T-1095 de 2008,
entre otras.
[14] T-563 de 2005.
[15] Ver Sentencias T-227 de
1997, T-327 de 2001, T-268 de 2003, T-740 de 2004, T-1094 de 2004, T-175 de
2005, T-563 de 2005 y  T-006 de 2009, entre otras.
[16]
Según el artículo 6º del Decreto 2569 de 2000, la declaración de desplazado por
quien alega su condición como tal, deberá contener los siguientes datos:
“1. Hechos y
circunstancias que han determinado en el declarante la condición de desplazado.
2. Lugar del cual se ha
visto impelido a desplazarse.
3. Profesión u oficio.
4. Actividad económica
que realizaba y bienes y recursos patrimoniales que poseía antes del
desplazamiento.
5. Razones para escoger
el lugar actual de asentamiento”.
[17]
Sentencias T-563 de 2005 y T-496 de 2007.
[18] Artículo
17 del Protocolo Adicional de los Convenios de Ginebra de 1949 y los Principios
Rectores de los Desplazamientos Internos, consagrados en el Informe del
Representante Especial del Secretario General de Naciones Unidas para el Tema
de los Desplazamientos Internos de Personas, Sr. Francis Deng.
[19]
Sentencia T-496 de 2007.
[20] T-285
de 2008.
[21] Folio 5.
[22] Folio 4.
[23]
Sentencia T-563 de 2005.
[24]
La norma en cita dispone: “Los jueces y los demás servidores públicos
deberán de manera eficaz e inmediata prestar a la Corte la colaboración que
ésta les requiera. El incumplimiento de este deber será causal de mala conducta”.