T-441-18
Sentencia T-441/18
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia excepcional
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de
procedibilidad
CARACTERIZACION DEL DEFECTO MATERIAL O SUSTANTIVO COMO CAUSAL DE
PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia
El defecto material o sustantivo es una
falencia o yerro en una providencia judicial originado en el proceso de
interpretación o aplicación de las normas jurídicas por parte del juez natural.
Sin embargo, para que se configure esta causal de procedencia, debe tratarse de
una irregularidad de alta trascendencia, que signifique que el fallo emitido
obstaculiza o lesiona la efectividad de los derechos fundamentales del
accionante.
CARACTERIZACION DEL
DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL
PRECEDENTE JUDICIAL-Definición
El precedente
judicial ha sido definido por esta Corte como “la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado,
que por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe
necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir
un fallo”.
PRECEDENTE HORIZONTAL Y VERTICAL-Diferencias
Partiendo de la
autoridad que emitió el fallo, el precedente puede ser horizontal o vertical.
Si se trata de seguir las decisiones emitidas por autoridades del mismo nivel
jerárquico, o del mismo funcionario se estaría en el marco de la primera
categoría; por su parte, las sentencias proferidas por el superior jerárquico “o la autoridad encargada de unificar
la jurisprudencia” hacen parte del precedente vertical.
VALOR VINCULANTE DEL PRECEDENTE JUDICIAL DE ORGANOS DE CIERRE
JURISDICCIONAL Y POSIBILIDAD DE APARTAMIENTO-Jurisprudencia constitucional/FUERZA VINCULANTE DEL PRECEDENTE
JUDICIAL COMO FUENTE DE DERECHO-Alcance/PRECEDENTE JUDICIAL-Jueces pueden apartarse si exponen razones que
justifiquen su decisión
ACUMULACION DE TIEMPOS DE SERVICIOS PRESTADOS TANTO EN EL SECTOR
PRIVADO COMO EN EL SECTOR PUBLICO-Reiteración de sentencia SU.769/14
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por configurarse los
defectos sustantivo y desconocimiento del precedente en proceso laboral
Al analizar el caso concreto, concluyó que la
Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá incurrió en un defecto sustantivo,
porque dejó de aplicar presupuestos normativos que eran necesarios para
resolver las pretensiones del accionante, esto es, el inciso segundo del
artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en armonía con el parágrafo 1 del artículo
33 de la misma Legislación. Adicionalmente, encontró también
configurado un defecto por desconocimiento del precedente, en la medida que el
Tribunal no tuvo en cuenta la Sentencia SU-769 de 2014, en la cual, la Sala
Plena de esta Corporación recogió su pacífica y reiterada línea jurisprudencial
sobre el asunto del fondo de este caso, en el sentido de permitir la
acumulación de tiempos públicos y privados de cotización al Sistema de
Seguridad Social en Pensiones, para efectos del reconocimiento de pensiones de
vejez bajo el régimen del Acuerdo 049 de 1990
Referencia: Expediente T- 6.779.172
Acción de tutela
instaurada por Ignacio Antonio García Cortés contra el Tribunal Superior de
Bogotá, Sala Laboral, y la Administradora Colombiana de Pensiones -
Colpensiones
Magistrada Ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá, D.C., ocho (8) de noviembre
de dos mil dieciocho (2018)
La Sala Segunda de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los magistrados Luis Guillermo Guerrero
Pérez, Alejandro Linares Cantillo y la magistrada Diana Fajardo Rivera, quien
la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del
fallo dictado en el asunto de la referencia por la Sala de Casación Laboral de
la Corte Suprema de Justicia, el 4 de abril de 2018 en única instancia.
I. ANTECEDENTES
El 2 de marzo de 2018, Ignacio
Antonio García Cortés  interpuso acción de tutela para que se protejan sus
derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, al mínimo vital, a la
seguridad social, a la salud, al debido proceso, y derechos adquiridos, que
considera vulnerados por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá y la
Administradora Colombiana de Pensiones, en adelante, Colpensiones. A
continuación la Sala resumirá los hechos narrados por el accionante:
1.     Hechos
1. El señor Ignacio Antonio García
Cortés, tiene actualmente 77 años de edad, y manifiesta carecer de medios
económicos suficientes para sostenerse.
2. Señala que realizó aportes al
Sistema de Seguridad Social en Pensiones durante 7366 días, entre empresas
privadas y oficiales, lo cual se traduce en 1015 semanas de cotización. Además,
afirma ser beneficiario del régimen de transición previsto en la Ley 100 de
1993. Según las pruebas que obran en el expediente, el peticionario cotizó los
siguientes tiempos de servicio:
ENTIDAD LABORO
DESDE
HASTA
NOVEDAD
DÍAS
1 MINISTERIO DE DEFENSA NACIÓN
19591118
19610516
TIEMPO SERVICIO
539
CASILIMAS PE&A BENJAMIN
19670301
19680301
TIEMPO SERVICIO
367
1 DISTRAL SA
19681107
19691031
TIEMPO SERVICIO
359
1 DISTRAL SA
19691101
19701231
TIEMPO SERVICIO
426
1 DIATRAL SA
19710101
19710911
TIEMPO SERVICIO
254
CONDISA S A INGEN CONTRAT
19720103
19720711
TIEMPO SERVICIO
191
SIN NOMBRE NP 10023000082
19790219
19790930
TIEMPO SERVICIO
224
SIN NOMBRE NP 10023000082
19791001
19800131
TIEMPO SERVICIO
123
SIN NOMBRE NP 10023000082
19800201
19800713
TIEMPO SERVICIO
164
CAJA SECC CUND SEG SOCIALES
19830504
19840701
TIEMPO SERVICIO
425
INSTITUTO DE SEGUROS SOCIAL
19840518
19860101
TIEMPO SERVICIO
594
SECRETARIA DE OBRAS PUBLICAS-G
19880809
19940118
TIEMPO SERVICIO
1960
IGNACIO ANTONIO GARCIA CORTES
19981001
19990430
TIEMPO SERVICIO
210
IGNACIO ANTONIO GARCIA CORTES
19990901
19990930
TIEMPO SERVICIO
30
IGNACIO ANTONIO GARCIA CORTES
20010301
20010531
TIEMPO SERVICIO
90
BOGOTA DISTRITO CAPITAL
20010601
20010625
TIEMPO SERVICIO
25
BOGOTA DISTRITO CAPITAL
20010701
20020930
TIEMPO SERVICIO
450
IGNACIO ANTONIO GARCIA CORTES
20021001
20021031
TIEMPO SERVICIO
30
IGNACIO ANTONIO GARCIA CORTES
20040801
20041130
TIEMPO SERVICIO
120
IGNACIO ANTONIO GARCIA CORTES
20060101
20060131
TIEMPO SERVICIO
30
IGNACIO ANTONIO GARCIA CORTES
20060901
20080229
TIEMPO SERVICIO
540
Acredita un total de 7,106 días
laborados, correspondientes a 1,015 semanas[1].
3. Sostiene que solicitó a
Colpensiones el reconocimiento y pago de una pensión de vejez, la cual le fue
negada en varias ocasiones (Resoluciones No. 010257 del 4 de abril de 2005,
000998 del 27 de junio de 2006, y 044360 del 28 de noviembre de 2011; expedidas
todas por el entonces  Instituto de Seguros Sociales). En razón a lo anterior,
presentó demanda ante la jurisdicción ordinaria, que fue resuelta en primera
instancia por el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Bogotá, y reconoció a
su favor una pensión por aportes, con base en la Ley 71 de 1988. Al surtirse el
grado jurisdiccional de consulta, el Tribunal Superior de Bogotá, mediante Sentencia
del 21 de abril de 2015, decidió revocar la Sentencia de primera instancia, y,
en su lugar, absolver a la entidad demandada[2].
4. Posteriormente, el 1º de junio de
2016, pidió a Colpensiones realizar un nuevo estudio de su situación pensional.
La solicitud fue resuelta mediante la Resolución GNR 201803 del 8 de julio de
2016 en el sentido de negar el reconocimiento y pago de la pensión de vejez,
tras considerar que el señor García Cortés solo acreditaba 658 semanas de
cotización al Sistema.
5. Recurrida la anterior decisión, Colpensiones
emitió la Resolución GNR 263098 de 6 de septiembre de 2016, en la que mantuvo
la negativa de reconocer la pensión de vejez al accionante, pero señaló que, al
tener en cuenta los tiempos públicos y privados que cotizó al Sistema de
Seguridad Social en pensiones, cuenta con 1015 semanas de aportes.
6. Así las cosas, el actor interpuso
una nueva demanda ordinaria que le fue repartida en primera instancia al
Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bogotá, autoridad que, mediante
sentencia del 28 de septiembre de 2017, resolvió acceder a las pretensiones de
la demanda y declaró que el señor Ignacio Antonio García Cortés cumple con las
condiciones establecidas en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Acuerdo
049 de 1990 para acceder a la pensión de vejez solicitada. Por lo tanto, ordenó
a Colpensiones reconocer y pagar a favor del demandante una pensión de vejez en
cuantía de un salario mínimo mensual vigente a partir del 1º de marzo de 2008.
Además, le condenó al pago del retroactivo causado desde el 1 de junio de 2013
hasta el 30 de septiembre de 2017.
7. Contra dicha sentencia fueron
interpuestos recursos de apelación por las dos partes del proceso.
7.1. La apoderada del accionante solicitó
revocar la declaratoria de la excepción de prescripción, argumentando que para
el año 2008 el señor García Cortés ya había cumplido con los requisitos para
acceder a la pensión, también reclamó el pago de los intereses moratorios,
aduciendo que la entidad demandada siempre ha actuado con negligencia al no concederle
el derecho pensional a su representado, teniendo en cuenta que en el último
acto administrativo negó el reconocimiento de la prestación, pese a advertir
que contaba con 1015 semanas de cotización al Sistema.
7.2. Por su parte, al sustentar el
recurso de apelación, el apoderado de Colpensiones señaló que en el caso (i) se
presentaba el fenómeno de la cosa juzgada, toda vez que existía un pleito
pendiente con un proceso llevado a cabo ante el Juzgado Quince Laboral del
Circuito de Bogotá, en donde se había solicitado para el reconocimiento de la
pensión tener en cuenta los mismos tiempos que se encontraban bajo estudio;
(ii)  que la Corte Suprema de Justicia, ha entendido que cuando se trata reconocer
pensiones bajo el Acuerdo 049 de 1990 no se pueden tener en cuenta periodos
cotizados a otras cajas de previsión social, y en la medida que el demandante
solo contaba con  658,17 semanas cotizadas exclusivamente al ISS, no era
posible acceder a su pretensión. Finalmente, (iii) solicitó que de confirmarse la
sentencia apelada, se ordenara el descuento por aportes a salud del retroactivo
pensional y se absolviera a Colpensiones de los intereses moratorios.
8. El 28 de febrero de 2018, la Sala
Laboral del Tribunal Superior de Bogotá resolvió los recursos de apelación
interpuestos y el grado jurisdiccional de consulta en el sentido de revocar la Sentencia
de primera instancia. En lo relativo al estudio de la cosa juzgada por haberse
propuesto la excepción previa de pleito pendiente planteada por Colpensiones, señaló
que ya había sido resuelta en la primera audiencia celebrada el 28 de agosto de
2017, “declarando no probado dicho medio exceptivo, sin que tal providencia
hubiese sido recurrida, por lo que tal petición en la presente instancia
resulta extemporánea”.
Sobre el fondo del asunto, el
Tribunal sostuvo que siguiendo la postura de la  Sala Laboral de la Corte
Suprema de Justicia[3],
como órgano de cierre de la jurisdicción ordinaria, para obtener el
reconocimiento de una pensión de vejez de conformidad con el Acuerdo 049 de
1990, sólo es posible contabilizar las semanas que fueron efectivamente
cotizadas al Instituto del Seguro Social “por cuanto en el referido acuerdo
no existe una disposición que permita incluir el tiempo trabajado como
servidores públicos o el servido al Ministerio de Defensa, como en el presente
caso ocurre (ver cuadro fl. 43), como sí acontece con la Ley 71 de 1988 y a
partir de la Ley 100 de 1993 para las pensiones que se rijan en su integridad
por ella.” En consecuencia, no encontró satisfecho el requisito de 1000
semanas de cotización, y tras advertir que para el momento en que el actor
realizó su último aporte al Sistema esto es, febrero de 2008, según el artículo
33 de la Ley 100 de 1993 se debía contar con 1125 semanas; el Ad quem revocó
la condena que había sido impuesta a Colpensiones.
9. Contra esta última providencia
judicial el actor interpone acción de tutela, por considerarla vulneradora de
sus derechos fundamentales a una vida en condiciones dignas, a la salud, a la
seguridad social y al mínimo vital. Sostiene que el Tribunal habría incurrido
en un defecto por desconocimiento del precedente, pues no tuvo en cuenta lo
dispuesto por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-769 de 2014, según la
cual, sí es posible acumular los tiempos cotizados a entidades públicas y
privadas al aplicar el Acuerdo 049 de 1990. Por lo tanto, solicita dejar sin
efectos la Sentencia de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, y que se
le ordene emitir un nuevo fallo en el que se ordene  a Colpensiones reconocer y
pagar la pensión de vejez a la que considera tiene derecho.
2. Trámite de primera
instancia y respuesta de los accionados
El 6 de marzo de 2018, la Sala de
Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, inadmitió  la acción de
tutela tras constatar que no se había hecho el juramento requerido para la
presentación de la misma, conforme al artículo 37 del Decreto 2591 de 1991. En
el Auto otorgó dos días para corregir lo pertinente. Una vez presentado el
juramento por parte del actor, mediante Auto del 13 de marzo de 2018 se corrió
traslado a Colpensiones y al Tribunal Superior de Bogotá, para que se
pronunciaran sobre los hechos de la acción. También vinculó al Juzgado Séptimo
Laboral del Circuito de Bogotá y a las demás entidades que participaron el
proceso ordinario.
El término otorgado para responder
venció en silencio.
3. El fallo objeto de
revisión
El 4 de abril de 2018, la Sala de
Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia profirió Sentencia de
instancia en la que negó la acción de tutela interpuesta por el señor Ignacio
Antonio García Cortés. Consideró que no cumple con el requisito de
subsidiariedad, porque el accionante no había agotado el recurso extraordinario
de casación. También argumentó que no se acreditó durante el trámite de la
tutela la existencia de un perjuicio irremediable que hiciera procedente un
amparo transitorio.
4. Pruebas relevantes
aportadas al proceso
4.1. Copia de la cédula de ciudadanía
del accionante en la que consta que nació el 26 de noviembre de 1940, es decir
que actualmente cuenta con 77 años de edad. (Folio 7, cuaderno 1)
4.2. Copia de la Resolución No. GNR
263098 del 6 de septiembre de 2016 expedida por Colpensiones, mediante la cual
resolvió el recurso de reposición y en subsidio de apelación interpuesto contra
la Resolución No. GNR 201803 del 8 de julio de 2016. En esta, señala que pese a
que el señor Ignacio Antonio García Cortés acredita un total de 1015 semanas de
cotización al Sistema, no es posible reconocerle pensión según el Decreto 758
de 1990, pues este “es aplicable de forma exclusiva al Régimen de Prima
Media con Prestación Definida; razón por la cual las semanas que se pueden
tener en cuenta para liquidar una prestación con base en este decreto, son
únicamente las cotizadas al ISS hoy Colpensiones”. (Folios 8 a 14, cuaderno
1)
5. Actuaciones durante
la revisión de la Sentencia de instancia
Mediante Auto del 3 de agosto de
2018, la Magistrada Sustanciadora solicitó (i) al accionante que ampliara la
información sobre su situación personal y familiar; (ii) a Colpensiones la
historia laboral del actor; y (iii) al Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Bogotá, Sala Laboral, el envío del expediente contentivo del proceso
ordinario radicado No. 2016-00588 promovido por Ignacio Antonio García Cortés
contra Colpensiones,
o copia de las  sentencias de primera y segunda instancia dictadas durante el
mismo, así como información sobre la demanda de casación interpuesta contra la Sentencia
de segunda instancia dentro del mencionado proceso laboral. A continuación la
Sala reseña las pruebas allegadas en esta etapa.
5.1. El accionante remitió un escrito
en el que informó que su esposa falleció el 14 de junio del año en curso y que actualmente
vive con uno de sus hijos, que está diagnosticado con epilepsia. Informó que
tiene tres hijos más, pero cada uno de ellos debe responder por su hogar, y le
colaboran en la medida que pueden con aportes económicos que no son suficientes
para garantizar su subsistencia. Manifestó que sufre de la próstata, de
hipertensión e incontinencia y, adjuntó copia de la historia clínica de su hijo
Alexis Nolberto García Coronado, en la que consta que tiene diagnóstico de epilepsia
de tipo no especificado; así como una certificación expedida por Compensar el
14 de junio de 2001, en la que se informa que el hijo del accionante presenta “cuadro
de síndrome convulsivo de difícil manejo, con retado sicomotor asociado” y
que cuenta con un porcentaje de discapacidad superior al 63%. (Folios 14 a 20,
cuaderno de Revisión).
5.2. El Tribunal Superior de Bogotá,
envió un CD con la grabación de la Sentencia proferida el 28 de febrero de
2018, dentro del proceso ordinario laboral promovido por el accionante. Una vez
revisado, la Sala advirtió que el CD fue enviado en blanco. (Folios 26 y 27,
cuaderno de Revisión).
5.3. Colpensiones remitió copia de un
reporte de semanas cotizadas en pensiones del actor, en el que incluyó los
tiempos cotizados al ISS, correspondiente a 658,14 semanas. (Folios 32 a 42,
cuaderno de Revisión).
Las pruebas allegadas al expediente
fueron puestas a disposición de las partes e interesados para que si lo
deseaban se pronunciaran sobre las mismas. El término previsto venció en
silencio. (Folio 29, cuaderno de Revisión).
5.4. Posteriormente, se recibió
mediante correo electrónico copia del acta de audiencia pública emitida el 28
de febrero de 2018 por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá,
correspondiente a la Sentencia de segunda instancia proferida en el proceso
ordinario laboral adelantado por el aquí accionante contra Colpensiones.
(Folios 49 a 55, cuaderno de Revisión).
5.5. Revisado el Sistema de Seguimiento de
Procesos en Línea de la Rama Judicial, se encontró la siguiente anotación en el
proceso ordinario que adelantó el accionante: “27 Jul 2018. AUTOS DE
SUSTANCIACIÓN. CONCEDE CASACIÓN, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE ESTADO 143 DEL 16 DE
AGOSTO DE 2018. DAIR0”.
5.6. En vista de lo anterior, mediante Auto del 27 de
agosto de 2018, la Magistrada Sustanciadora requirió a la Sala Laboral del
Tribunal Superior de Bogotá para que informara sobre el trámite impartido al
recurso de casación interpuesto contra la referida providencia, teniendo en
cuenta que en la plataforma digital de consulta de procesos de la Rama
Judicial, aparecía una anotación que daba cuenta del mismo. También le pidió
información a la Secretaría General de la Sala de Casación Laboral de la Corte
Suprema de Justicia sobre la mencionada demanda de casación.
5.7. La Secretaría de la Sala de Casación Laboral de la
Corte Suprema de Justicia informó que al 5 de septiembre de 2018 únicamente ha
tenido conocimiento de un recurso de casación impetrado por Ignacio Antonio
García Cortés contra Colpensiones, que fue devuelto al despacho de origen, por
cuanto se aceptó el desistimiento del recurso el 10 de julio de 2017.[4]
La Sala aclara que esta información se refiere al primer proceso ordinario
iniciado por el actor que no es objeto de estudio en esta oportunidad.
5.8. El Tribunal Superior de Bogotá, mediante oficio del 3
de septiembre de 2018,  informó que “la apoderada de la parte actora, en
la audiencia celebrada el 28 de febrero de 2018, dentro del proceso ordinario
con radicación 07 2016 0588, interpuso recurso de casación, por lo que se
iniciaron los trámites secretariales pertinentes, una vez la oficina asignada
en la secretaria de la Sala Laboral, a efectos de verificar el interés jurídico
para recurrir, pasó al despacho el 27 de julio de 2018 el respectivo proyecto,
en esa fecha mediante auto se concedió el recurso de casación. En la actualidad
el proceso se encuentra en la Secretaría Laboral de esta Corporación, en el
trámite administrativo para la remisión a la Corte Suprema de Justicia.”
Adjuntó copia del auto que concedió el recurso.[5]
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
La Sala es competente para conocer el
fallo objeto de revisión, de acuerdo con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en los
artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y en cumplimiento del auto
del 14 de junio de 2018, expedido por la Sala de Selección Número Seis
de esta Corporación.
2. Presentación del caso, formulación
del problema jurídico y metodología de la decisión
2.1.  El accionante, persona de 77
años de edad, solicitó a Colpensiones el reconocimiento y pago de una pensión
de vejez que le fue negada por dicha Entidad. En consecuencia, acudió a la
jurisdicción ordinaria laboral con el fin de que se decretara judicialmente el
reconocimiento de la mencionada prestación. En primera instancia, el Juzgado Séptimo
Laboral del Circuito de Bogotá accedió a sus pretensiones y le ordenó a
Colpensiones reconocerle una pensión de vejez en cuantía de un salario mínimo
mensual legal vigente, tras considerar que cumplía los requisitos previstos en
el Acuerdo 049 de 1990 para el efecto. Apelada dicha decisión, y surtiendo el
grado jurisdiccional de consulta, la Sala Laboral del Tribunal Superior de
Bogotá, mediante Sentencia del 28 de febrero de 2018,  resolvió revocar el
fallo de primera instancia y en su lugar negar el reconocimiento de la
prestación pretendida al actor tras señalar que el Acuerdo 049 de 1990 no
permite computar tiempos públicos y privados de cotización, pues ello
únicamente es posible en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida.
El actor interpuso acción de tutela
contra la Sentencia del Tribunal Superior de Bogotá, por considerar que con
ella se vulneran sus derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, a
la seguridad social, al mínimo vital y al debido proceso, pues no tuvo en cuenta
que en los términos de la Sentencia SU-769 de 2014 sí cumple con los requisitos
previstos en el Acuerdo 049 de 1990 para acceder a una pensión de vejez. Su
pretensión de amparo fue negada mediante Sentencia de instancia el 4 de abril
de 2018, por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia,
autoridad que estimó no cumplido el requisito de subsidiariedad, por no haberse
acreditado la interposición del recurso extraordinario de casación.
Para efectos de asumir el estudio del
caso concreto, la Sala procederá de la siguiente manera: primero, determinará
si el amparo solicitado es procedente, de acuerdo con los criterios trazados
por la jurisprudencia constitucional sobre la procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales. De encontrarla procedente, la Sala deberá
resolver el problema jurídico de fondo que se plantea a continuación.
2.2. Le corresponde a la Sala Segunda
de Revisión determinar si el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Laboral, vulnera
los derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social, a la vida en
condiciones dignas y al debido proceso del señor Ignacio Antonio García Cortés,
al negarle el reconocimiento de una pensión de vejez, como consecuencia de
aplicar la tesis adoptada por la Corte Suprema de Justicia, según la cual, el
Acuerdo 049 de 1990 sólo permite la observancia de los tiempos cotizados al ISS
hoy Colpensiones, en vez de la interpretación hecha por la Corte Constitucional
en la sentencia SU- 769 de 2014, que permite la acumulación de tiempos de
cotización públicos y privados, pues ésta no es exclusiva del Régimen de Prima
Media con Prestación Definida.
Para resolver este cuestionamiento,
la Sala reiterará la jurisprudencia constitucional sobre (i) los requisitos de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) los
defectos sustantivo y desconocimiento del precedente; (iii) la posibilidad de
acumular tiempos
cotizados a instituciones diferentes al ISS, con los aportes realizados
directamente a dicha Entidad, en el marco del Acuerdo 049 de 1990; y finalmente, (iv)
resolverá el caso en concreto.
3. Estudio sobre la procedencia de la
acción de tutela
De acuerdo con lo expuesto, en primer
lugar, corresponde a la Sala Segunda de revisión determinar si la acción de
tutela de la referencia es procedente. Para el efecto, iniciará por exponer
cuáles son los requisitos cuando en el mecanismo de amparo se controvierte una
providencia judicial.
-
Procedencia
excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración
de jurisprudencia[6]
3.1. En la sentencia C-590 de
2005[7] la Corte Constitucional
realizó un esfuerzo por establecer claramente las reglas que deberían ser
tenidas en cuenta por los jueces cuando se encuentren ante una acción de tutela
contra una sentencia judicial. En ésta, se ocupó de sintetizar las causales
generales de procedencia, indicando que “la tutela sólo puede proceder si se
cumplen ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad. Dentro de estos
pueden distinguirse unos de carácter general, que habilitan la interposición de
la tutela, y otros de carácter específico, que tocan con la procedencia misma
del amparo, una vez interpuesto.”[8] Esta
doctrina ha sido reiterada por esta Corte en numerosas ocasiones.[9]
3.2. Señaló que son requisitos
generales de procedencia: (i) que la cuestión que se discuta resulte
de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos
los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al
alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de
un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se
cumpla el requisito de la inmediatez; (iv) cuando se trate de una irregularidad
procesal, la misma debe tener un efecto decisivo o determinante en la sentencia
que se impugna; (v) que la parte actora identifique de manera razonable
tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y
que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial -siempre que esto
hubiere sido posible-; y (vi) que no se trate de
sentencias de tutela[10],
de constitucionalidad de la Corte Constitucional ni de decisiones del Consejo
de Estado que resuelven acciones de nulidad por inconstitucionalidad.[11]
- Análisis sobre los
requisitos de procedencia general
En el presente caso se cumplen los
requisitos generales de procedencia excepcional de la acción
de tutela contra providencias judiciales.
3.3. El asunto es de relevancia
constitucional, pues plantea la posible vulneración de los derechos
fundamentales a la vida en condiciones dignas, al mínimo vital, a la
seguridad social y al debido proceso de Ignacio
Antonio García Cortés, adulto mayor, en situación de vulnerabilidad económica y
con varios quebrantos de salud,  por el supuesto error cometido por el Tribunal
Superior de Bogotá, al no tener en cuenta lo dispuesto por esta Corporación en
la Sentencia SU-769 de 2014, en lo relativo a la posibilidad de acumular
tiempos de cotización públicos y privados para efectos del reconocimiento de
una pensión de vejez a su favor, conforme al Acuerdo 049 de 1990.
3.4. La acción de tutela cumple con el
requisito de subsidiariedad. A continuación la Sala expone las razones
que llevan a dicha conclusión.
3.4.1. En
relación con la solución de controversias relativas al reconocimiento y pago de
las prestaciones que dispone el Sistema General de Seguridad Social en
Pensiones, por regla general, la jurisprudencia constitucional ha estimado que
la acción de tutela no es procedente, comoquiera que existen en el ordenamiento
jurídico colombiano unos mecanismos judiciales específicamente diseñados para
ello. Particularmente, los jueces de la Jurisdicción Ordinaria Laboral o de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, según corresponda, son competentes
para resolver debates sobre el reconocimiento, liquidación y pago de
prestaciones sociales.
3.5.2. Sin
embargo, en atención a algunas circunstancias excepcionales, esa regla general
de improcedencia puede reevaluarse ante la necesidad de salvaguardar derechos
iusfundamentales que merecen una protección inmediata. Así ocurre cuando los
medios ordinarios de defensa no resultan idóneos ni efectivos para materializar
dicho objetivo, caso en el cual la acción de tutela procede como mecanismo
principal, o cuando se pretenda evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable, hipótesis en la que el amparo procede transitoriamente.
3.5.3.
Pues bien, en el caso bajo estudio, la Sala de Casación Laboral de la Corte
Suprema de Justicia resolvió declarar improcedente el amparo por considerar que
el accionante no había agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios
y extraordinarios que tenía a su alcance, en particular, le reprochó la falta
de interposición del recurso de casación. No obstante, atendiendo a las
circunstancias especiales en las que se encuentra el señor Ignacio Antonio
García Cortés que se presentarán a continuación, en criterio de esta Sala de
Revisión, en este caso, no era necesario agotarlo.
La
jurisprudencia de esta Corte ha señalado que existen dos eventos en los que la
acción de tutela interpuesta contra una providencia judicial resulta procedente
aunque no se haya agotado el recurso extraordinario de casación: “(i)
si la situación material de existencia y el asunto a tratar del accionante, lo
convierten en una carga desproporcionada[12]
y, (ii) cuando resulta evidente que existe una vulneración de derechos
fundamentales y por ende, no admitir la procedencia de la acción de tutela
implicaría que lo formal prevalecería ante lo sustancial, desconociendo así la
obligación estatal de garantizar la efectividad de los derechos fundamentales[13]
y la prevalencia del derecho sustancial[14],
comoquiera que la aplicación severa de esta regla ‘causaría un daño de mayor
entidad constitucional que el que se derivaría del desconocimiento del criterio
general enunciado’[15]”[16]
3.5.4. Adicionalmente, es importante
tener en cuenta que el análisis de procedibilidad de las tutelas que en el
fondo buscan el reconocimiento de un derecho pensional “se flexibiliza
ostensiblemente frente a sujetos de especial protección constitucional, esto
es, frente a personas de la tercera edad, en condición de diversidad funcional,
que se encuentran en situación de pobreza o en posiciones de debilidad
manifiesta.[17]
Tal precisión es relevante si se tiene en cuenta que las controversias de esa
naturaleza suelen ser promovidas, justamente, por personas que han perdido su
capacidad laboral, debido al deterioro de sus condiciones de salud, producto de
los quebrantos propios de la tercera edad o de que han sufrido una enfermedad o
un accidente, y que son esas circunstancias las que los sumen en una situación
de vulnerabilidad que les impide procurarse los medios necesarios para
satisfacer sus necesidades básicas y para perseguir la protección de sus
derechos fundamentales por las vías judiciales ordinarias”[18].
3.5.5. En
este sentido, los jueces constitucionales deben valorar las circunstancias
particulares en las que se encuentra cada accionante, en especial aquellas relativas
a su edad, su estado de salud, su grado de formación escolar, y, el tiempo que
ha pasado desde que solicitó por primera vez la prestación que reclama. Atendiendo
a las consideraciones expuestas, pasa la Sala a estudiar el caso particular.
3.5.6. El
señor Ignacio Antonio García Cortés es un adulto mayor, que actualmente cuenta
con 77 años y varias afectaciones de salud, propias de su avanzada edad[19]. El accionante lleva
cerca de 13 años buscando el reconocimiento de la pensión de vejez a la que
considera tiene derecho. Según las pruebas obrantes en el expediente, y de acuerdo
con la Sentencia proferida por el Tribunal Superior de Bogotá en segunda
instancia dentro el proceso ordinario laboral objeto de esta controversia, el
accionante empezó la búsqueda de su derecho a la pensión de vejez, al menos
desde el año 2005. Prueba de ello es la  Resolución No. 010257 del 4 de abril
de 2005 mediante la que el ISS negó por primera vez, el reconocimiento de la pensión al
accionante.
Aunado a ello, debe tenerse en cuenta que se encuentra en la base del Sisben
con un puntaje de 51,65, según la calificación que se le hizo el 23 de febrero
de 2010[20];
actualmente no percibe ningún ingreso económico distinto a las ayudas que le
pueden brindar sus hijos; y debe hacerse cargo de su hijo Alexis Nolberto
Garcia Colorado, quien fue diagnosticado con epilepsia desde temprana edad, no
se encuentra en capacidad de laborar[21],
y figura como retirado del Sistema de Seguridad Social en Salud, según el
Registro Único de Afiliados, del Sistema Integral de Información de la
Protección Social provisto por el Ministerio de Salud[22].
3.5.9. Las
circunstancias descritas le permiten a la Sala concluir que la situación
material de existencia y el asunto a tratar del accionante, que está
buscando el reconocimiento de una pensión de vejez, convierten el agotamiento
del recurso de casación en una carga desproporcionada. Las condiciones
de vulnerabilidad manifiesta en las que se encuentra el accionante permiten
inferir que la falta de ingresos económicos a la que tendría que seguir
sometiéndose durante el lapso que transcurra hasta la resolución del eventual recurso
de casación, agravaría su situación de vulnerabilidad económica. Además, la
Sala observa que ha actuado con diligencia para reclamar sus derechos, que se
trata de un adulto mayor, que se hace cargo de uno de sus hijos, que carece de capacidad
para laborar, y merece también una especial protección constitucional. En este
orden de ideas, su situación requiere de la toma de medidas urgentes por parte
del Juez Constitucional, en aras de materializar los mandatos Superiores que le
fueron confiados por la Constitución de 1991, relativos a la especial
protección que deben recibir los adultos mayores y las personas en condición de
discapacidad (artículos 13, 47, 54 y 68 Constitucionales)[23].
3.5.10. En
estos términos la Sala encuentra satisfecho el requisito de subsidiariedad en
el caso bajo estudio, y seguirá con el análisis de los restantes requisitos de
procedibilidad formal. Pero advierte, sin embargo, que de conformidad con las pruebas recaudadas
durante la revisión del fallo de instancia, pudo comprobar que el accionante sí
hizo uso del mencionado recurso, según la anotación que aparece en el Sistema
de Seguimiento de Procesos en Línea de la Rama Judicial que señala: “27
Jul 2018. AUTOS DE SUSTANCIACIÓN. CONCEDE CASACIÓN, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE
ESTADO 143 DEL 16 DE AGOSTO DE 2018. DAIR0”. En este orden de ideas, se la
Sala encuentra que para
el momento de elaboración de esta Sentencia recurso de casación se encuentra en
trámite de admisión ante la Corte Suprema de Justicia. Este punto será abordado
al resolver el caso concreto.
3.6. La acción de tutela cumple con el requisito
de inmediatez, ya que fue instaurada el 5 de marzo de 2018, y la decisión
de la Sala  Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá
fue proferida el 28 de febrero de 2018. Es decir, trascurrieron apenas dos
días hábiles entre la  decisión judicial y la presentación del recurso de
amparo.
3.7. En el caso no se alega una
irregularidad procesal, sino un supuesto vicio por desconocimiento del
precedente constitucional.
3.8. El accionante identificó con
suficiente claridad los hechos que estima vulneradores de sus derechos
fundamentales, exponiendo las razones por las cuales considera que se
presenta dicha violación, argumentos que fueron propuestos tanto en la acción
de tutela, como en el proceso ordinario que se adelanta ante la Jurisdicción Ordinara
Laboral.
3.9. Finalmente, los cuestionamientos de Ignacio
Antonio García Cortés no se dirigen contra una sentencia de tutela, de constitucionalidad de la Corte Constitucional, ni de nulidad
por inconstitucionalidad del Consejo de Estado, sino contra la providencia
dictada por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Bogotá, en el marco del proceso ordinario laboral en el que se estudió la
posibilidad de reconocerle una pensión de vejez bajo el régimen del Acuerdo 049
de 1990.
3.10. Como la acción de tutela instaurada
por Ignacio Antonio García Cortés satisface los requisitos generales de
procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales,
la Sala Segunda de Revisión pasará a hacer una breve caracterización de los
defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente.
4. Causales específicas de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Breve
caracterización de los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente
constitucional
4.1. Para que una tutela interpuesta
contra una providencia judicial sea procedente, además de los requisitos
estudiados en el título anterior, es necesario demostrar que se cumple con al
menos uno de los requisitos específicos de procedibilidad, creados por
la jurisprudencia constitucional como casuales “que deben quedar plenamente
demostradas. (…) [P]ara que proceda una tutela contra una sentencia se
requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos (…).”[24]
Dentro de los mencionados requisitos
específicos se encuentran (i) el defecto orgánico; (ii) el
defecto procedimental; (iii) el defecto fáctico; (iv) el defecto
material o sustantivo; (v) el error inducido; (vi) la decisión
sin motivación; (vii) el desconocimiento del precedente; y (viii)
la violación directa de la Constitución.
4.2. Considerando que el asunto bajo
estudio plantea la posible ocurrencia de un defecto sustantivo y por
desconocimiento del precedente, la Sala Segunda de Revisión profundizará en el
desarrollo jurisprudencial que al respecto ha realizado la Corte
Constitucional.
-
El
defecto sustantivo. Reiteración de jurisprudencia
4.3. La Sentencia C- 590 de 2005[25],
estableció que cuando los jueces resuelven casos basándose en normas
inexistentes o inconstitucionales[26] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los
fundamentos y la decisión incurren en un defecto material o sustantivo, como
causal específica de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales.
4.4. La jurisprudencia de la Corte ha explicado los
contenidos de este defecto en varios pronunciamientos. Específicamente en la sentencia SU-515 de 2013[27]
fueron sintetizados los supuestos que pueden configurar este tipo de defecto, a
saber:
“(i) La decisión judicial tiene
como fundamento una norma que no es aplicable, ya que: (a) no es pertinente[28],
(b) ha perdido su vigencia por haber sido derogada[29], (c) es
inexistente[30],
(d) ha sido declarada contraria a la Constitución[31], (e) o a
pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, su
aplicación no resulta adecuada a la situación fáctica objeto de estudio como,
por ejemplo, cuando se le reconocen efectos distintos a los señalados por el
legislador[32].
(ii) La interpretación de la norma
al caso concreto no se encuentra dentro de un margen razonable[33] o
el funcionario judicial hace una aplicación inaceptable de la disposición, al
adaptarla de forma contraevidente -interpretación contra legem- o de
manera injustificada para los intereses legítimos de una de las partes[34]; también,
cuando se aplica una regla de manera manifiestamente errada, sacando la
decisión del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable[35].
(iii) No se tienen en cuenta
sentencias con efectos erga omnes[36].
(iv) La disposición aplicada se
muestra injustificadamente regresiva[37] o claramente
contraria a la Constitución[38].
(v) Cuando un poder concedido al
juez se utiliza para un fin no previsto en la disposición[39].
(vi) La decisión se funda en una
interpretación no sistemática del derecho, omitiendo el análisis de otras disposiciones
aplicables al caso[40].
(vii) El servidor  judicial
da insuficiente sustentación de una actuación[41].
(viii) Se desconoce el precedente
judicial sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación[42].
(ix) Cuando el juez se abstiene de
aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de
la Constitución siempre que se solicite su declaración por alguna de las partes
en el proceso[43]”
4.3. Así pues, el defecto material o
sustantivo es una falencia o yerro en una providencia judicial originado en el
proceso de interpretación o aplicación de las normas jurídicas por parte del
juez natural. Sin embargo, para que se configure esta causal de procedencia,
debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que signifique que el
fallo emitido obstaculiza o lesiona la efectividad de los derechos
fundamentales del accionante[44].
-El desconocimiento del
precedente como causal específica de procedencia de tutela contra providencias
judiciales. Reiteración de jurisprudencia
4.4. El artículo 13 Superior consagra
el derecho a la igualdad de todas las personas. En aras de materializar su
cumplimiento, entre otros, las autoridades judiciales deben respetar y seguir
el precedente jurisprudencial de las altas cortes. En este sentido, los artículos
234, 237 y 241 de la Constitución Política consagran como tribunales de cierre
a la Corte Suprema de
Justicia y el Consejo de Estado, en las Jurisdicciones Ordinaria y Contencioso Administrativa
respectivamente; asimismo, establecen que la Corte Constitucional es el órgano
encargado de salvaguardar la supremacía e integridad de la Carta. Estas tres
instituciones, “tienen el deber de unificar la jurisprudencia al interior de
sus jurisdicciones, de tal manera que los pronunciamientos por ellas emitidos se
conviertan en precedente judicial de obligatorio cumplimiento”[45].
4.5. El precedente judicial ha sido
definido por esta Corte como “la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso
determinado, que por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos
resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al
momento de emitir un fallo”[46].
En este orden de
ideas, partiendo de la autoridad que emitió el fallo, el precedente puede ser
horizontal o vertical. Si se trata de seguir las decisiones emitidas por
autoridades del mismo nivel jerárquico, o del mismo funcionario se estaría en
el marco de la primera categoría[47];
por su parte, las sentencias proferidas por el superior jerárquico “o la autoridad encargada de unificar
la jurisprudencia”[48] hacen parte del precedente vertical.
4.6. Según reiterada jurisprudencia de esta Corte, las
autoridades públicas, tanto administrativas como judiciales, están obligadas a
acatar los precedentes que fije la Corte Constitucional[49]. También ha puntualizado
que pese a los efectos específicos para cada caso concreto de las sentencias de
tutela, la ratio decidendi de estas constituye un precedente de
obligatorio cumplimiento para las autoridades públicas, “ya que además de
ser el fundamento normativo de la decisión judicial, define, frente a una
situación fáctica determinada, la correcta interpretación y, por ende, la
correcta aplicación de una norma”[50].
4.7. El acatamiento del precedente
busca proteger los derechos a la seguridad jurídica y a la igualdad, lo que
pretende esta regla es evitar que casos similares se resuelvan de manera
diferente. Por ello, todos los jueces, pero en especial las altas Cortes y los
Tribunales deben tener en cuenta estos principios cuando toman decisiones, pues
a futuro se convertirán en  precedente judicial para los demás administradores
de justicia. Esta regla general, tiene sin embargo una excepción: los jueces
pueden apartarse del precedente siempre que argumenten y sustenten claramente
las razones por las que optan por este camino.
4.8. Lo anterior ha sido expuesto por
la jurisprudencia de esta Corte en varias ocasiones. En la reciente sentencia
SU-354 de 2017[51],
la Sala Plena sostuvo que los jueces pueden abstenerse de aplicar la regla de
decisión que se desprenda de un caso análogo anterior, cuando cumpla con los
siguientes requisitos: “(i) haga referencia al precedente que abandona, lo que
significa que no puede omitirlo o simplemente pasarlo inadvertido como si nunca
hubiera existido (principio de transparencia); y (ii) ofrezca una carga
argumentativa seria mediante la cual explique de manera suficiente y razonada
los motivos por los cuales considera que es necesario apartarse de sus propias
decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía.”
4.9. De otra parte, esta Corte ha señalado que cuando los operadores
judiciales no cumplen con esa carga argumentativa, la decisión que adopten
puede estar viciada. En concreto, la sentencia C-621 de 2015[52] señaló: “el desconocimiento, sin debida
justificación, del precedente judicial configura un defecto sustantivo, en la
medida en que su respeto es una obligación de todas las autoridades judiciales
–sea éste precedente horizontal o vertical, en virtud de los principios del
debido proceso, igualdad y buena fe[53].
Por lo cual y a pesar de la regla general de obligatoriedad del precedente
judicial, siempre que el juez exprese contundentemente las razones válidas que
lo llevaron a apartarse del precedente constitucional, su decisión será
legítima y acorde a las disposiciones legales y constitucionales”.
4.10. En suma, el
precedente jurisprudencial es vinculante y por ende, los jueces están obligados
a acogerlo en sus decisiones. No obstante, atendiendo a la garantía de la
autonomía judicial consagrada en el artículo 228 Superior, los operadores
jurídicos pueden apartarse siempre que cumplan con la carga argumentativa que
ello supone. Así pues, cuando una autoridad judicial desconoce el precedente
sentado en casos análogos, puede incurrir en un defecto por desconocimiento del
precedente, como causal específica de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales.
5. La posibilidad de acumular tiempos cotizados a
instituciones diferentes al ISS, con los aportes realizados directamente a
dicha entidad, en el marco del Acuerdo 049 de 1990[54].
La Sentencia SU-769 de 2014
5.1. La posibilidad de acumular tiempos cotizados a entidades
públicas a los aportes realizados ante el entonces Instituto de Seguros Sociales,
para efectos de obtener el reconocimiento y pago de una pensión de vejez según
lo dispuesto en el Acuerdo 049 de 1990 -régimen de transición de la ley 100 de
1993- ha sido un tema ampliamente estudiado por la jurisprudencia de esta
Corporación, la cual se enfrenta a la posición que al respecto tiene la Corte
Suprema de Justicia.
5.2. En efecto, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema
de Justicia sostiene que para reconocer las prestaciones consagradas en el
Acuerdo 049 de 1990 sólo se pueden tener en cuenta los aportes hechos
directamente al ISS. El principal argumento que sustenta esta posición es que esa
norma no consagra específicamente la posibilidad de acumular tiempos, como sí
lo hicieron por ejemplo el artículo 7 de la Ley 71 de 1988 (pensión por
aportes), o los artículos 13 y 33 de la ley 100 de 1993. En la sentencia 23611
de 2004[55],
la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia sostuvo lo siguiente:
“Importa precisar, por otro lado, que
el citado parágrafo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no puede ser
interpretado de manera aislada del resto de este artículo. Y de ese modo,
resulta que para un beneficiario del sistema de transición allí consagrado, el
número de semanas cotizadas será el establecido en el régimen anterior al cual
se encontrare afiliado, de tal suerte que ese requisito deberá regularse en
su integridad por las normas que gobernaban lo pertinente en el régimen
pensional que al beneficiario le resultaba aplicable. Régimen que, para un
trabajador afiliado al Seguro Social, corresponde al regulado por el Acuerdo 049
de 1990, que, en lo pertinente, en su artículo 12 exige para tener derecho a la
pensión de vejez un mínimo de 500 semanas de cotización pagadas durante los
últimos 20 años anteriores al cumplimiento de las edades mínimas o un número de
1000 semanas de cotización, sufragadas en cualquier tiempo.||“Pero dichas
cotizaciones se entiende que deben ser efectuadas al Seguro Social, por cuanto
en el referido Acuerdo no existe una disposición que permita incluir en la suma
de las semanas de cotización pertinentes las sufragadas a cajas, fondos o
entidades de seguridad social del sector público o privado o el tiempo
trabajado como servidores públicos, como sí acontece a partir de la Ley 100 de
1993 para las pensiones que se rijan en su integridad por ella. Y si bien antes
de la precitada norma se produjo una regulación normativa que permite la
posibilidad de acumular los aportes sufragados a entidades de previsión social
oficiales y los efectuados al Seguro Social, a través de lo que se ha dado en
denominar pensión de jubilación por aportes, que ya se dijo es a la que en
realidad aspira el actor, ello corresponde a una situación jurídica distinta de
la planteada por el recurrente que, en todo caso, se halla regida por normas
distintas al aludido Acuerdo 049 de 1990”[56]
5.3. En la Sentencia T-832 A de 2013[57],
esta Corte explicó que los argumentos de la Corte Suprema de Justicia responden
a una aplicación estricta del principio de conglobamiento o inescindibilidad,
según el cual, al aplicar una norma debe hacerse integralmente, como un todo. En
otras palabras, la observancia del referido principio impide al operador usar
dos normas distintas para resolver un mismo caso.
5.4. Por su parte, la Corte Constitucional, partiendo del principio
de favorabilidad, y en aras de proteger las expectativas legítimas de los
cotizantes, construyó una línea jurisprudencial clara, pacífica y reiterada,  según
la cual sí es posible tener en cuenta el tiempo que no fue cotizado
directamente al régimen de prima media, al entonces ISS, para sumarlo a los
aportes realizados directamente a dicho instituto, aplicando el Acuerdo 049 de
1990 de acuerdo con el principio de in dubio pro operario “que obliga
al operador jurídico a optar por la interpretación de la ley de la seguridad
social que resulte más beneficiosa para el extremo débil de la relación
jurídica.”[58]
5.5. La primera Sentencia que abordó el tema fue la T- 090 de
2009[59]
en la que el accionante solicitó una pensión de vejez al ISS bajo el Acuerdo
049 de 1990 -aprobado por el Decreto 758 de 1990-, entidad que respondió con el
argumento que dicha norma no permitía sumar el tiempo prestado como servidor
público no cotizado al ISS, con el que le había aportado al mencionado
Instituto. Al estudiar el Acuerdo 049 de 1990, la Sala de Revisión encontró que
podía interpretarse de dos formas: una que permitía acumular los tiempos y otra
que negaba esa posibilidad, concluyendo que ambas eran razonables. En esa
oportunidad dijo específicamente la Corte:
“21.- La Sala advierte que la
presunta vulneración de los derechos fundamentales del peticionario surge de la
existencia de dos interpretaciones acerca de la posibilidad de acumular tiempo
laborado en entidades estatales, en virtud del cual no se efectuó cotización
alguna, y aportes al ISS derivados de una relación laboral con un empleador
particular, con el fin de obtener el número de semanas necesarias para el
reconocimiento de la pensión de vejez, cuando se es beneficiario del régimen de
transición.||Una de las interpretaciones señala que el acuerdo 49 de 1990,
norma que el actor pretende le sea aplicada en virtud del régimen de
transición, nada dice acerca de la acumulación antes explicada, razón por la
cual, si el peticionario desea que se le haga esta sumatoria, debe acogerse a
los artículos de la ley 100 de 1993 que regulan los requisitos de la pensión de
vejez, disposición que sí permite expresamente la acumulación que solicita (artículo
33, parágrafo 1). Tal conclusión es apoyada por el tenor literal del parágrafo
1 del artículo 33, que prescribe que las acumulaciones que prevé son sólo para
efectos del cómputo de las semanas a que se refiere el artículo 33[60], lo que
excluiría estas sumatorias para cualquier otra norma, en este caso, para el
acuerdo 49 de 1990.||Como consecuencia de esta interpretación, el actor
“perdería” los beneficios del régimen de transición pues debe regirse de forma
integral por la ley 100 de 1993 para adquirir su pensión de vejez.
La otra interpretación posible se
basa en el tenor literal del artículo 36 de la ley 100 de 1993 que regula el
régimen de transición del cual es beneficiario el actor. Esta disposición
señala que las personas que cumplan con las condiciones descritas en la norma[61] podrán
adquirir la pensión de vejez con los requisitos de (i) edad, (ii) tiempo de servicios
o  número de semanas cotizadas y (iii) monto de la pensión de vejez establecidos
en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, y que las demás
condiciones y requisitos de pensión serán los consagrados en el sistema general
de pensiones, es decir, en la ley 100 de 1993. En este orden de ideas, por
expresa disposición legal, el régimen de transición se circunscribe a tres
ítems, dentro de los cuales no se encuentran las reglas para el cómputo de las
semanas cotizadas, por lo tanto, deben ser aplicadas las del sistema general de
pensiones, que se encuentran en el parágrafo 1 del artículo 33, norma que
permite expresamente la acumulación solicitada por el actor”.
En este orden de ideas, la Sala determinó que debía escoger
la interpretación que resultara más favorable al afiliado. Por ello, concedió
el amparo al accionante y ordenó al ISS que resolviera nuevamente la solicitud
de pensión aplicando el Acuerdo 049 de 1990, y teniendo en cuenta los tiempos
públicos no cotizados al ISS con los periodos que si fueron aportados al
Instituto.
5.6. La posición adoptada en la sentencia T-090 de 2009 ha
sido acogida por las distintas salas de revisión de la Corte Constitucional en
las sentencias T-398 de 2009[62],
T-583 de 2010[63],
T-695 de 2010[64],
T-760 de 2010[65],
T-093 de 2011[66],
T-334 de 2011[67],
T-559 de 2011[68],
T-714 de 2011[69],
T-100 de 2012[70]
y T-360 de 2012[71],
T-832 A de 2013[72],
T-906 de 2013[73],
T-143 de 2014[74],
entre otras.
5.7. Antes bien, en la sentencia T-832 A de 2013 -que se
viene reiterando-, la Corte añadió otros argumentos que justifican la
posibilidad de acumular los tiempos cotizados en la forma que se señaló, bajo
la aplicación del Acuerdo 049 de 1990, en virtud de la protección de las
expectativas legítimas de quienes hacen parte del régimen de transición de la
ley 100 de 1993. Por resultar pertinente para el caso, a continuación se cita in
extenso la argumentación de la Sala:
“(…) no cabe duda que para los
beneficiarios del régimen de transición que aspiran al reconocimiento de una
pensión de vejez en aplicación del artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990 (exige
un mínimo de 500 semanas cotizadas durante los últimos 20 años anteriores al
cumplimiento de las edades mínimas o 1000 semanas aportadas en cualquier
tiempo) resulta aplicable la primera parte del inciso segundo del artículo 36
de la Ley 100 de 1993[75],
mientras que en lo relativo a la financiación de la prestación (no su
reconocimiento) se debe dar trámite a lo consagrado en la segunda parte del
anotado inciso y artículo[76],
en armonía con el instrumento de totalización de tiempos y cotizaciones
contenido en el parágrafo 1 del artículo 33 de la Ley 100 de 1993[77]. Lo anterior
si se tiene en cuenta que el referido mecanismo de acumulación tan solo
representa un elemento instrumental de la pensión de vejez encaminado a la
financiación de la prestación mediante el reparto de la responsabilidad de
aportación que le corresponde a cada uno de los empleadores, cajas de previsión
social o administradoras de pensiones, a través del pago del bono pensional
respectivo.
75. La hipótesis señalada no vulnera
el criterio de conglobamento pues como se explicó el mismo no es de carácter
absoluto, encontrando excepciones en diversas hipótesis legislativas y
jurisprudenciales (Supra 29 a 31). Así, en esta oportunidad la aplicación de
dos regímenes normativos distintos se encuentra habilitada por el propio
legislador en tanto herramienta de salvaguarda de las expectativas legítimas de
acceder a una pensión de vejez y de protección de los derechos en curso de
adquisición.” (Subraya propia).
5.8. Para el año 2014, la Sala Plena de esta Corporación
asumió el conocimiento de esta controversia y mediante la sentencia  SU-769 de
2014[78]
reiteró la pacífica jurisprudencia de la Corte Constitucional, según la cual es
posible acumular tiempos de la manera descrita, porque:
“(i)       Del tenor literal de la
norma no se desprende que el número de semanas de cotización requeridas lo sean
las aportadas exclusivamente al ISS;
(ii)       El régimen de transición
se circunscribe a tres ítems -edad, tiempo de servicios o número de semanas
cotizadas, y monto de la pensión-, dentro de los cuales no se encuentran las
reglas para el cómputo de las semanas cotizadas, lo cual sugiere que deben ser
aplicadas las del sistema  general de pensiones.
Bajo esta interpretación, para
obtener la pensión de vejez en virtud del artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990,
es posible acumular tiempos de servicios tanto del sector público cotizados a
cajas o fondos de previsión social, como del sector privado cotizados al Instituto
de Seguros Sociales. Esto, por cuanto dicha disposición no exige que las
cotizaciones hayan sido efectuadas exclusivamente al seguro social y porque la
aplicación del régimen de transición solamente se limita a los tres ítems
previamente señalados, donde no se encuentra aquel referente al cómputo de las
semanas, requisito que debe ser determinado según lo dispuesto en la Ley 100 de
1993.
7.2. Ahora bien, teniendo en cuenta
que ambas interpretaciones eran razonables y concurrentes, esta corporación decidió
acoger la segunda de ellas apoyada en el principio de favorabilidad en
materia laboral, en virtud del cual, de acuerdo con los artículos 53 de la
Carta y 21 del Código Sustantivo del Trabajo, en caso de duda en la aplicación
e interpretación de las fuentes formales del derecho el operador jurídico,
judicial o administrativo, debe optar por la situación que resulte más
favorable al trabajador[79].”
5.9. Así las cosas, quedó claro que para la jurisprudencia
constitucional la aplicación del Acuerdo 049 de 2009 en el reconocimiento de pensiones
de vejez, permite sumar los tiempos que no fueron cotizados al ISS con los
aportes que si fueron realizados a ese Instituto, porque la protección de las
expectativas legítimas de las personas que tienen derecho al régimen de
transición de la Ley 100 de 1993 emana directamente de la Constitución. Además,
ello es posible en virtud de los principios de favorabilidad e in dubio pro
operario.
5.10. En este sentido, aunque el Acuerdo 049 de 1990 no
contempló expresamente la posibilidad de sumar aportes para obtener el
reconocimiento de la pensión de vejez con 500 semanas de cotización durante los
20 años anteriores al cumplimiento de la edad, o 1000 en cualquier tiempo, la
Corte Constitucional se ha apartado de la literalidad del mismo, y ha entendido
que al interpretarlo en conjunto el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 que
consagró el régimen de transición y establece que “las demás condiciones y
requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán
por las disposiciones contenidas en la presente Ley”, existe una expresa
habilitación legislativa para sumar las cotizaciones en la forma que se ha
venido explicando.
5.11. Por último, cabe aclarar que antes de que fuera
proferida la sentencia SU- 769 de 2014, las Salas de Revisión que resolvieron
casos relacionados con la posibilidad de acumular tiempos de cotización en los
términos que se acaban de exponer, y que se trataban de tutelas contra
providencia judicial, encontraron configurado un defecto sustantivo, en la
medida en que los jueces al proferir sus sentencias, habían omitido aplicar una de las
normas que regulaba la resolución de los casos en concreto. En específico,
señalaron que al resolver este tipo de debates era imprescindible aplicar la segunda parte del
inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en armonía con el
parágrafo 1 del artículo 33 de la misma legislación, normas que permiten, según
la interpretación de esta Corte la acumulación de tiempos no cotizados al ISS y
los aportados al Instituto. Posteriormente, además de configurarse el
mencionado defecto sustantivo, la Corte ha hecho referencia también a un
defecto por desconocimiento del precedente constitucional, teniendo en cuenta
la clara y pacífica línea que ha mantenido sobre el tema. Algunas de las
sentencias que recientemente han seguido reiterando el precedente dispuesto en
la Sentencia de Unificación citada son: T-037 de 2017[80], T- 194 de 2017[81], T-490 de 2017[82], y T-090 de 2018[83].
Con base en las consideraciones expuestas, la Sala pasa a
resolver el caso concreto.
6. El caso concreto
-
Presentación
del caso
6.1. Ignacio Antonio García Cortés
cuenta actualmente con 77 años de edad, es una persona en condición de
vulnerabilidad económica y con varios quebrantos de salud. En junio de 2016
solicitó a Colpensiones el reconocimiento y pago de una pensión de vejez, petición
que fue resuelta mediante la Resolución GNR 201803 del 8 de julio de 2016 en el
sentido de negar el reconocimiento y pago de una pensión de vejez, tras considerar
que el señor García Cortés solo acreditaba 658 semanas de cotización al
sistema.
Recurrida la anterior resolución,
Colpensiones emitió la Resolución GNR 263098 de 6 de septiembre de 2016, en la
que mantuvo la decisión de no reconocer la pensión de vejez al accionante, pero
señaló que, al tener en cuenta los tiempos públicos y privados que cotizó al
Sistema de Seguridad Social en pensiones, cuenta con 1015 semanas. En dicho
acto, luego de señalar que el accionante es beneficiario del régimen de
transición previsto en la ley 100 de 1993, Colpensiones estudió la solicitud de
la siguiente manera:
“Que el artículo 20 del Decreto
758 de 1990, establece: ‘las pensiones por vejez se integrarán así: a) con una cuantía básica
igual al cuarenta y cinco por ciento (45%) del salario mensual de base y, b)
Con aumentos equivalentes al tres por ciento (3%) del mismo salario mensual de
base por cada cincuenta (50) semanas de cotización que el asegurado tuviere
acreditadas con posterioridad a las primeras quinientas (500) semanas de
cotización. El valor total de la pensión no podrá superar el 90% del salario
mensual de base ni ser inferior al salario mínimo legal mensual ni superior a
quince veces este mismo salario.’
Conforme a lo anteior, es pertinente
indicarle que el señor GARCIA CORTES IGNACIO ANTONIO que el Decreto
758 de 1990, es aplicable de forma exclusiva al Régimen de Proma Media con
Prestación Definida; razón por la cual las semanas que se pueden tener en
cuenta para liquidar una prestación con base en este decreto, son únicamente
las cotizadas al ISS hoy Colpensiones.
Que en ese orden de ideas, si bien el
solicitante cunta con la edad requerida para acceder a la presión de vejez no
acredita las 500 semanas cotizadas dentro de los 20 años anteriores al
cumplimiento de la edad requerida, del 26 de noviembre de 1935 [sic] al 26 de
noviembre de 1995 acredita 440 seanas de cotización. De igual manera es de
indicarle que no cumple con las 1000 semanas de cotización, ya que verificada
la historia laboral demuestra 658 semanas cotizadas al I.S.S, esto quiere
decir, que por tanto no se cumple con los requisitos necesario [sic] para
causar la pensión a la luz del Decreto 758 de 1990.”
En consecuencia, el accionante acudió
a la jurisdicción ordinaria laboral, con el fin de que se decretara
judicialmente el reconocimiento de la mencionada prestación. En primera
instancia, el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bogotá accedió a sus
pretensiones y le ordenó a Colpensiones reconocer una pensión de vejez a favor
del accionante en cuantía de un salario mínimo mensual legal vigente, tras
considerar que cumplía los requisitos previstos en el Acuerdo 049 de 1990 para
el efecto.
Apelada dicha decisión, y surtiendo
el grado jurisdiccional de consulta, la Sala Laboral del Tribunal Superior de
Bogotá, mediante sentencia del 28 de febrero de 2018,  resolvió revocar el
fallo de primera instancia, y en su lugar negar el reconocimiento de la
prestación pretendida al actor tras señalar que el Acuerdo 049 de 1990 no
permite computar tiempos públicos y privados de cotización, pues ello
únicamente es posible en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida.
El accionante interpuso acción de
tutela contra la sentencia del Tribunal Superior de Bogotá, por considerar que
con ella se vulneran sus derechos fundamentales a la vida en condiciones
dignas, a la seguridad social, al mínimo vital y al debido proceso, pues no
tuvo en cuenta la Sentencia SU-769 de 2014 según la cual su caso sí cumpliría
con lo previsto en el Acuerdo 049 de 1990. Su pretensión de amparo fue negada
mediante sentencia de instancia el 4 de abril de 2018, por la Sala de Casación
Laboral de la Corte Suprema de Justicia, autoridad que estimó no cumplido el
requisito de subsidiariedad, por no haberse acreditado la interposición del
recurso extraordinario de casación.
- La sentencia proferida por la Sala
Laboral del Tribunal Superior de Bogotá dentro del proceso laboral iniciado por
Ignacio Antonio García Cortés contra Colpensiones incurrió en un defecto
sustantivo
6.2. En primer lugar, la Sala precisa que aunque en la acción
de tutela aparentemente se hizo referencia a un defecto por desconocimiento del
precedente, como causal específica de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales, a partir de los argumentos expuestos en la tutela, y
conforme al análisis hasta aquí desarrollado, es posible concluir que la
sentencia que se controvierte del proceso ordinario incurrió inicialmente en un
defecto sustantivo, por la falta de aplicación de una norma necesaria para
resolver el caso.
Sobre este punto, la Sala recuerda que esta Corte ha
sostenido en varias ocasiones que en el marco de la acción de tutela, los
jueces constitucionales cuentan con amplias facultades de interpretación en razón a
su función de garantes de los derechos fundamentales, por ello, si es necesario
pueden adoptar un rol más activo que el de otros operadores jurídicos y en esta
medida es su deber esclarecer los hechos que dieron origen a la acción así como
eventualmente las pretensiones que llevarían a la salvaguarda de los mismos. Al
respecto, esta Corporación ha señalado que  “[e]l juez, especialmente en
materia de tutela, tiene a su cargo un papel activo, independiente, que implica
la búsqueda de la verdad y de la razón, y que riñe con la estática e indolente
posición de quien se limita a encontrar cualquier defecto en la forma de la
demanda para negar el amparo que de él se impetra. || No se olvide que los
jueces son agentes del Estado Social de Derecho y que, como tales, están
obligados a actuar según sus postulados.”[84]
6.3. Siguiendo las consideraciones expuestas en esta
sentencia, el defecto sustantivo ocurre, entre otras hipótesis, cuando al tomar
una decisión, los jueces no aplican una norma que regula la resolución del caso
en concreto. Así pues, la Sala advierte que la Sala Laboral del Tribunal
Superior de Bogotá no tuvo en cuenta para resolver el caso del señor García
Cortés, la segunda parte
del inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en armonía con el parágrafo
1 del artículo 33 de la misma legislación[85].
El análisis del caso del accionante por parte del Tribunal fue el siguiente:
“De este modo ha de precisarse, no es
motivo de controversia en ésta instancia la calidad de beneficiario del régimen
de transición del actor, pues así fue reconocido por la entidad demandada en
los actos administrativos que negaron el derecho pensional, Resoluciones No.
044360 del 8 de noviembre del 2011 (fl. 68) y GNR 263098 del 6 de septiembre
del 2016 (fl. 44) y se corrobora con la copia de la cédula de ciudadanía del
actor visible a folio 77, de donde se extrae que a la fecha de entrada en
vigencia de la Ley 100 de 1993, el demandante contaba con la edad de 53 años,
como quiera que nació el 26 de noviembre de 1940 y para el 25 de julio del año
2005 fecha de entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005, el
demandante tenía cotizadas 940 semanas (conforme a la relación de tiempos de
servicios establecida por Colpensiones en el acto administrativo visible a
folio 43 vto), por lo que su beneficio transicional se extendió hasta el 31 de
diciembre de 2014.
De igual forma, tampoco es objeto de
controversia, que el demandante prestó sus servicios en el Ministerio de
Defensa, en la Secretaría de Obras Públicas, a entidades privadas y también
realizó cotizaciones en calidad de trabajador independiente, tal como se lee a
folio 43 vto ya citado.
Ahora bien, el extremo demandante
solicita en la demanda el reconocimiento del derecho pensional en aplicación de
lo dispuesto en el Acuerdo 049 de 1990, al considerar la viabilidad de la
sumatoria de tiempos al servicio público y semanas de cotización efectuadas al
ISS, para el reconocimiento de su derecho pensional en virtud de tal normativa
(hecho No. 2 fl. 4).
De este modo, como quiera que el
accionante como ya se dijo es beneficiario del Régimen de Transición, se
procederá a estudiar la prestación pensional bajo la norma sobre la cual pide
su aplicación (Acuerdo 049 de 1990), siendo bajo esa normatividad que se
desatará el caso en examen, la cual en su artículo 12 exige la edad de 60 años
para el hombre y la acumulación de 500 semanas cotizadas en los 20 años
anteriores al cumplimiento de la misma o 1000 semanas en cualquier tiempo.
En relación con el requisito de edad,
encuentra la Sala que el demandante alcanzó los 60 años de edad el 26 de
noviembre del año 2000 (fl. 77), es decir, en fecha anterior al primer
límite establecido en el Acto Legislativo 01 de 2005 -31 de julio de 2010-, por
lo que el tiempo anterior a los 20 años anteriores al cumplimiento de la
referida edad, son los comprendidos entre el 26 de noviembre de 1980 y el
mismo día y mes del año 2000, debiendo entonces verificarse el número de
semanas cotizadas en dicho lapso.
Revisada entonces la historia laboral
obrante a folios 130 y 131 emitida por Colpensiones, actualizada al 24 de
noviembre del 2016, se tiene que durante el lapso atrás señalado el señor
GARCÍA CORTÉS tan solo realizó cotizaciones a la entidad enjuiciada en suma
total de 173,43, pues solo obran aportes del 4 de mayo de 1983 al 30 de
septiembre de 1999 (fl. 130), es decir, no acredita el requisito de 500 semanas
ya mencionado.
De otro lado, se tiene que el
accionante tampoco alcanza a reunir un total de 1000 semanas en todo el tiempo
de cotizaciones que se acreditan aportadas ante la administradora del régimen
de prima media con prestación definida, esto es, del 01/03/1967 al 29/02/2008,
ya que la suma de las mismas tan solo da un total de 658,17 semanas como
se lee del Resumen de Semanas Cotizadas por empleador visible a folio 130.
En este punto ha de advertirse,
respecto a los tiempos que deben computarse para el reconocimiento de la
pensión de vejez al tenor de lo consagrado en el Acuerdo 049 de 1990, aprobado
por el decreto 758 del mismo año, ha sostenido la Sala de Casación Laboral de
la H. Corte Suprema de Justicia, órgano de cierre de la jurisdicción ordinaria,
que al ser dicha preceptiva, parte de los reglamentos del I.S.S., sólo es
posible contabilizarse las semanas efectivamente cotizadas a esa administradora
de pensiones, por cuanto en el referido acuerdo no existe una disposición que
permita incluir el tiempo trabajado como servidores públicos o el servido al
Ministerio de Defensa, como en el presente caso ocurre (ver cuadro fl. 43),
como sí acontece con la Ley 71 de 1988 y a partir de la Ley 100 de 1993 para
las pensiones que se rijan en su integridad por ella.
(…)
Así las cosas, es claro para la Sala,
las cotizaciones que se han de tener en cuenta para efectos del reconocimiento
pensional en virtud del acuerdo 049 de 1990, son las realizadas exclusivamente
al Instituto de Seguros Sociales hoy Colpensiones, sin que se pueda entender
que el parágrafo del artículo 36 de la ley 100 de 1993, es aplicable a las
situaciones definidas a la luz de normatividad anterior por encontrarse
amparadas en el régimen de transición, como quiera que tal previsión es
aplicable para efectos del reconocimiento de la pensión de vejez del inciso
primero, de ese mismo artículo, que es la consagrada en la misma Ley 100 y que
se rige en su integridad por ella (…).
Dilucidado lo anterior, es claro que
no puede tener éxito el reconocimiento de la pensión de vejez que se reclama en
aplicación del Acuerdo 049 de 1990, pues se repite, las cotizaciones deben
haberse realizado con exclusividad I.S.S. hoy COLPENSIONES, sin que puedan
acumularse otras no cotizadas a dicha administradora.”
6.4. De lo anterior es posible concluir que el Tribunal
Superior de Bogotá resolvió que el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100
de 1993, en armonía con el parágrafo 1 del artículo 33 de la misma legislación,
no eran aplicables al caso, basándose en la tesis sostenida por la Corte
Suprema de Justicia, que tal como se expuso previamente (supra título
5), resulta razonable, pero no es la más acorde al ordenamiento Superior.
6.5. En este orden de ideas, la Sala estima que para resolver
el caso del accionante, la aplicación de las normas mencionadas era
indispensable con el objetivo de proteger su expectativa legítima de acceder a
una pensión de vejez, amparada por el régimen de transición previsto en el
artículo 36 de la ley 100 de 1993.
6.5.1. Siguiendo lo estipulado por el Acuerdo 049 de 1990,
los hombres que contaran con 55 años de edad, y 1000 semanas de cotización al
sistema en cualquier tiempo, tienen derecho a recibir una pensión de vejez. La
observancia de estos requisitos responde (i) a la norma aplicable para el reconocimiento
de la prestación y (ii) a la pertenencia del señor Ignacio Antonio García Cortés
al régimen de transición de la ley 100 de 1993.
6.5.2. De otra parte, la aplicación del segundo inciso del
artículo 33 de la ley 100 de 1993 –que permite la acumulación de los tiempos no
cotizados al ISS- responde al financiamiento de la prestación. Por ello,
en este caso es posible sumar los aportes realizados a entidades diferentes al
ISS con los que se hicieron directamente a ese Instituto, con el fin de
proteger las expectativas legítimas del accionante, y sus derechos en curso de
adquisición. En consecuencia, para la Sala deben tenerse en cuenta la totalidad
de aportes realizados al sistema por el señor Ignacio Antonio García Cortés,
esto es 1015 semanas.[86]
6.6. Por último, cabe también mencionar que la sentencia de
la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá incurrió en un defecto por
desconocimiento del precedente constitucional. Según se expuso en los numerales
4.4. a 4.10. de la presente providencia judicial, las decisiones adoptadas por
este alto Tribunal tienen fuerza vinculante para todos los operadores
jurídicos, toda vez que la Constitución le confió la tarea de interpretar los
derechos fundamentales y su salvaguarda. De ahí que, para separarse del
precedente que emana de la Corte Constitucional, los jueces deban exponer
clara, suficiente, y razonablemente los argumentos que lo justifican.
Analizada la sentencia proferida por el Tribunal en el caso
del señor Ignacio Antonio García Cortés, cuya parte motiva se reprodujo en
párrafos anteriores, queda claro que no presentó razón alguna que justificara
por qué no seguiría el precedente sentado por varias salas de revisión de esta
Corte, y en especial por la Sala Pena en la sentencia SU-769 de 2014. En
consecuencia, se trató de un desconocimiento injustificado del precedente
constitucional que debe también ser advertido por la Sala Segunda en esta
oportunidad. Así, la autoridad judicial accionada omitió por completo hacer
referencia al mencionado precedente, situación que, sumada a que la
interpretación adelantada por la Corte Constitucional en este tipo de casos
resulta más garantista para los derechos iusfundamentales del actor, lleva a la
Sala a la conclusión de que en este caso debe concederse el amparo.
- Decisión a adoptar
6.7. En este orden de ideas, la Sala encuentra vulnerados los
derechos al debido proceso, al mínimo vital y a la seguridad social del señor
Ignacio Antonio García Cortés, por parte de la Sala Laboral del Tribunal
Superior de Bogotá, y en consecuencia, concederá el amparo solicitado.
Atendiendo a las
especiales condiciones que se presentan en el señor Ignacio Antonio García
Cortés quien
(i) es un adulto mayor, actualmente cuenta con 77 años, (ii) sufre varias
afectaciones de salud, propias de su avanzada edad, (iii) se encuentra en la
base del Sisben con un puntaje de 51,65, según la calificación que se le hizo
el 23 de febrero de 2010, (iv) actualmente no percibe ningún ingreso económico
distinto a las ayudas que le pueden brindar sus hijos; (v) debe hacerse caso de
su hijo Alexis Nolberto Garcia Colorado, quien fue diagnosticado con epilepsia
desde temprana edad, y no se encuentra en capacidad para laborar, (vi) figura
como retirado del Sistema de Seguridad Social en Salud, según en el Registro
Único de Afiliados, del Sistema Integral de Información de la Protección Social
provisto por el Ministerio de Salud; aunado a que (vii) lleva cerca de 13 años
buscando el reconocimiento de la pensión de vejez a la que considera tiene
derecho, y ha agotado la vía ordinaria en dos ocasiones; la Sala advierte la
necesidad de tomar medidas urgentes de protección de sus derechos
fundamentales, aun cuando se encuentra en trámite un recurso de casación, en la
medida que este tarda en ser resuelto entre 5 y 7 años, período que el
accionante no está en condiciones de soportar sin un ingreso económico que le
permita satisfacer sus necesidades mínimas vitales.
En
consecuencia, la Sala revocará el fallo de instancia proferido por la Sala de Casación Laboral de la
Corte Suprema de Justicia el 4 de abril de 2018; dejará sin efectos la sentencia proferida por la Sala Laboral del
Tribunal Superior de Bogotá el 28 de febrero de 2018, dentro del proceso ordinario laboral
promovido por Ignacio Antonio García Cortés contra Colpensiones; y en su lugar,
confirmará la decisión proferida por el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de
Bogotá, en la sentencia del 28 de septiembre de 2017, que resolvió la primera
instancia del proceso laboral ordinario adelantado por el accionante contra
dicha Administradora. Adicionalmente, informará al accionante que puede
desistir del recurso de casación interpuesto contra la providencia del Tribunal
Superior de Bogotá, conforme al artículo 314 del Código General del Proceso.
7. Síntesis de la decisión
La Sala revisó la acción de tutela
interpuesta por el señor Ignacio Antonio García Cortés contra la Sala Laboral
del Tribunal Superior de Bogotá y Colpensiones, por considerar que con la
decisión de no reconocer a su favor una pensión de vejez con base en el Acuerdo
049 de 1990 vulnera sus derechos fundamentales al mínimo vital, a una vida en
condiciones dignas, a la seguridad social y al debido proceso.
Por tratarse de una acción de tutela
contra providencia judicial, la Sala comenzó por estudiar los requisitos de
procedencia formal, según lo dispuesto por esta Corte en la Sentencia C-590 de
2005. En este sentido, encontró que el caso cumple con los requisitos de
relevancia constitucional; subsidiariedad; inmediatez; advirtió que no se trata
de una irregularidad procesal; que el actor identificó de manera razonable los
hechos que generaron la vulneración así como los derechos vulnerados; y que la
providencia que controvierte no es una sentencia de tutela, de
constitucionalidad de la Corte Constitucional ni se trata de decisiones del
Consejo de Estado que resuelven acciones de nulidad por inconstitucionalidad.
Antes bien, en relación con el
requisito de subsidiariedad, se advirtió que atendiendo a las condiciones de
vulnerabilidad en las que se encuentra el señor José Ignacio García Cortés,
quien es (i) un adulto mayor, de 77 años de edad, (ii) en condición de
vulnerabilidad económica, (iii) con varios quebrantos de salud -problemas de
próstata, incontinencia y memoria-, (iv) que actualmente no se encuentra
afiliado al Sistema de Seguridad Social en Salud, (v) que responde por un hijo
que fue diagnosticado con epilepsia desde temprana edad, enfermedad que le ha
impedido ingresar al mercado laboral, y (vi) que demostró absoluta diligencia
en la búsqueda de la protección de su derecho a la seguridad social en
pensiones, cuyo reclamo inició en el año 2005; en este caso no resulta
proporcional exigirle al accionante el agotamiento del recurso extraordinario
de casación.
Enseguida, la Sala reiteró la
jurisprudencia constitucional sobre los defectos específicos de procedencia
sustantivo y por desconocimiento del precedente, así como la interpretación
hecha por esta Corte en relación con la posibilidad de sumar tiempos no
cotizados al ISS con los aportes hechos a dicho Instituto, para acceder a las
prestaciones consagradas en el Acuerdo 049 de 1990. Al analizar el caso
concreto, concluyó que la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá incurrió
en un defecto sustantivo, porque dejó de aplicar presupuestos normativos que
eran necesarios para resolver las pretensiones del accionante, esto es, el inciso segundo del artículo 36 de
la Ley 100 de 1993, en armonía con el parágrafo 1 del artículo 33 de la misma Legislación.
Así, concluyó que no existe duda sobre la pertenencia del señor
Ignacio Antonio García Cortés al régimen de transición de la Ley 100 de 1993,
en virtud del cual, para el reconocimiento de la prestación que reclama le son
aplicables los requisitos del Acuerdo 049 de 1990, a saber contar con 55 años
de edad, y 1000 semanas de cotización al Sistema en cualquier tiempo. De otra
parte, sostuvo que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la
aplicación del segundo inciso del artículo 33 de la Ley 100 de 1993 –que
permite la acumulación de los tiempos no cotizados al ISS- responde al financiamiento
de la prestación. Por ello en este caso es posible sumar los aportes realizados
a entidades diferentes al ISS con los que se hicieron directamente a ese
Instituto, con el fin de proteger las expectativas legítimas del accionante, y
sus derechos en curso de adquisición. En consecuencia, para la Sala deben
tenerse en cuenta la totalidad de aportes realizados al Sistema por el señor
Ignacio Antonio García Cortés, esto es 1015 semanas.
Adicionalmente, encontró también configurado un defecto por
desconocimiento del precedente, en la medida que el Tribunal no tuvo en cuenta
la Sentencia SU-769 de 2014, en la cual, la Sala Plena de esta Corporación
recogió su pacífica y reiterada línea jurisprudencial sobre el asunto del fondo
de este caso, en el sentido de permitir la acumulación de tiempos públicos y
privados de cotización al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, para
efectos del reconocimiento de pensiones de vejez bajo el régimen del Acuerdo
049 de 1990.
En consecuencia, halló procedente el amparo de los derechos
fundamentales del actor al mínimo vital, a la seguridad social, a una vida en
condiciones dignas y al debido proceso. En cuanto al remedio a adoptar,
advirtió que en la medida en que se encuentra en trámite el recurso
extraordinario de casación dadas las especiales condiciones de vulnerabilidad en
las que se encuentra el accionante, le corresponde adoptar medidas urgentes de
protección, por lo cual, confirmará la Sentencia de primera instancia del
proceso laboral adelantado por el señor Ignacio Antonio García Cortés, contra
Colpensiones, que reconoció a su favor una pensión de vejez bajo el Acuerdo 049
de 1990 y conforme a la jurisprudencia constitucional, en especial la Sentencia
SU-769 de 2014. Además, le informará al actor que puede desistir del recurso de
casación interpuesto en el trámite ordinario al que se ha hecho referencia.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Revocar la Sentencia de única instancia emitida por la Sala de
Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia el 4 de abril de 2018, que
denegó la protección de los derechos del accionante, y en su lugar, conceder
el amparo de los derechos al debido proceso, al mínimo vital y a la seguridad
social del señor Ignacio Antonio García Cortés.
Segundo.- Dejar sin efecto la Sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal
Superior de Bogotá el 28 de febrero de 2018, dentro del proceso ordinario laboral promovido por Ignacio
Antonio García Cortés contra Colpensiones, Radicado No. 110013050072016-00588.
Tercero.-  Confirmar la decisión
proferida el  28 de septiembre de 2017 por el Juzgado Séptimo Laboral del
Circuito de Bogotá, dentro del proceso ordinario laboral promovido por Ignacio Antonio García Cortés
contra Colpensiones, Radicado No.
2016-00588; que ordenó el reconocimiento y pago de una pensión de vejez a favor
del actor a cargo de Colpensiones, bajo los parámetros del Acuerdo 049 de 1990 aprobado por el Decreto 758
del mismo año y en cuantía de un salario mínimo legal mensual vigente.
Cuarto.- Informar al señor Ignacio Antonio García
Cortés, que podrá desistir del recurso de casación interpuesto contra la sentencia proferida por la Sala
Laboral del Tribunal Superior de Manizales el 28 de febrero de 2018, en los
términos del artículo 314 del Código General del Proceso.
Quinto.- Líbrense por Secretaría
General las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991.
Notifíquese, comuníquese, y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Información tomada de la Resolución
Número GNR 263098 del 6 de septiembre de 2016, expedida por Colpensiones.
[2] La Sala aclara que no tuvo acceso al
primer proceso ordinario adelantado por el accionante para obtener el
reconocimiento y pago de la pensión que reclama.
[3] Para soportar su postura citó las Sentencias con radicación No. 35777 del 25 de mayo de 2009,
reiterada en la 37943 del 16 de marzo de 2010 y 41672 del 19 de octubre de 2011, y más recientemente las
SL 13276 del 30 de agosto del 2017 y SL 15026 del 20 de septiembre del
2017; de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia.
[4] Folio 64, cuaderno de la Corte.
[5] Folios 68 a 72, cuaderno de la Corte.
[6] En el presente acápite se seguirán las
consideraciones expuestas en las sentencias T-453 de 2017. M.P. Diana Fajardo
Rivera;  T-577 de 2017. M.P. Diana Fajardo Rivera; y T-221 de 2018. M.P. Diana
Fajardo Rivera.
[7] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[8] Sentencia
C-590 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[9] Ver,
entre otras, las Sentencias SU-540 de 2007. M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-713 de 2008 M.P. Clara Inés Vargas
Hernández, SU- 913 de 2009 M.P. Juan Carlos Henao Pérez; SU-448 de 2011. M.P. Mauricio González Cuervo;
SU-399 de 2012. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; SU-353 de 2013. M.P. María
Victoria Calle Correa; y SU-501 de 2015. M.P. (e) Myriam Ávila Roldán.
[10] Sentencia
C-590 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[11] Sentencia SU-391 de 2016. M.P. Alejandro Linares
Cantillo.
[12] Ver sentencia T-259 de 2012 M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva,
[13] T- 411-04
M.P. Jaime Araujo Rentería, reiterada T-888-10 M.P. María Victoria Calle Correa
y T-886 de 2013 M.P. Luis Guillermo Guerrero Toro.
[14] T-573-97
M.P. Jorge Arango Mejía, T-329-96 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[15] T-567-98
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[16] Sentencia T-521 de 2015. M.P. Myriam Ávila
Roldán (e).
[17] La sentencia T-1093 de 2012 (M.P. Luis
Ernesto Vargas) precisa, al respecto, que en aras de la materialización del
principio de igualdad material consagrado en el artículo 13 constitucional y de
la garantía del derecho a acceder en igualdad de condiciones a la
administración de justicia, el examen de las tutelas presentadas por sujetos de
especial protección constitucional debe abordarse “bajo criterios amplios o
flexibles, dada la tutela que la Carta concede en favor de esos colectivos y
tomar en cuenta que aún dentro de la categoría de personas de especial
protección constitucional existen diferencias materiales relevantes que rompen
su horizontalidad y los sitúan en disímiles posiciones de vulnerabilidad que
merecen distintos grados de protección”.
[18] Sentencia T-079 de 2016. M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva.
[19] De acuerdo con las manifestaciones hechas por el
accionante sufre de la próstata, de hipertensión, incontinencia, y de algunos
problemas de memoria. (Folio 15, cuaderno de Revisión).
[20] Folio 45, cuaderno de Revisión.
[21] Folios 16 a 20, cuaderno de Revisión.
[22] Folio 44, cuaderno de Revisión.
[23] Ver sentencia C-824 de 2011. M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[24] Sentencia C-590 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[25] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[26] Sentencia T-522/01, citada en sentencia C-590
de 2005.
[27] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[28] Sentencia T-189 de 2005.
[29] Sentencia T-205 de 2004.
[30] Sentencia T-800
de 2006.
[31] Sentencia T-522 de 2001.
[32] Sentencia SU.159 de 2002.
[33] Sentencias T-051 de 2009 y T-1101 de 2005.
[34] Sentencias T-462 de 2003, T-001 de 1999 y T-765 de
1998.
[35] Sentencias T-066 de 2009 y T-079 de 1993.
[36] Sentencias T-462 de 2003, T-842 de 2001 y T-814 de
1999.
[37] Sentencia T-018 de 2008.
[38] Sentencia T-086 de 2007.
[39] Sentencia T-231 de 1994.
[40] Sentencia T-807 de 2004.
[41] Sentencias T-086 de 2007, T-1285 de 2005 y T-114 de
2002.
[42] Sentencias T-292 de 2006, T-1285 de 2005,
T-462 de 2003 y SU.640 de 1998.
[43] En la sentencia T-808 de 2007, se
expuso: “… en cualquiera de estos casos debe estarse frente a un
desconocimiento claro y ostensible de la normatividad aplicable al caso
concreto, de manera que la desconexión entre la voluntad del ordenamiento y la
del funcionario judicial sea notoria y no tenga respaldo en el margen de
autonomía e independencia que la Constitución le reconoce a los jueces (Art.
230 C.P.). Debe recordarse además, que el amparo constitucional en estos casos
no puede tener por objeto lograr interpretaciones más favorables para quien
tutela, sino exclusivamente, proteger los derechos fundamentales de quien queda
sujeto a una providencia que se ha apartado de lo dispuesto por el ordenamiento
jurídico”.
[44] Ver sentencia T-521 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva.
[45] Sentencia SU- 354 de 2017. M.P. Iván Escrucería Mayolo
(e).
[46] Sentencia SU-053 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado.
[47] En la Sentnecia SU-314 de 2017. M.P. Iván
Escrucería Mayolo, la Sala Plena de esta Cprte sostuvo que “El precedente horizontal tiene fuerza vinculante,
atendiendo no solo a los principios de buena fe, seguridad jurídica y confianza
legítima, sino al derecho a la igualdad que rige en nuestra Constitución.
Asimismo, el precedente vertical, al provenir de la autoridad encargada de
unificar la jurisprudencia dentro de cada una de las jurisdicciones, limita la
autonomía judicial del juez, en tanto debe respetar la postura del superior, ya
sea de las altas cortes o de los tribunales.”
[48] Sentencia T-460 de 2016.
[49] Sentencia C-539 de 2011. M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva.
[50] Sentencia T-439 de 2000. En Sentencia SU- 354 de 2017. M.P. Iván
Escrucería Mayolo (e).
[51] M.P. Iván Escrucería Mayolo.
[52] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[53] Sentencia T-102 de 2014.
[54] Reiteración basada, principalmente, en la sentencia T-521 de 2015. M.P. Myriam Ávila Roldán (e).
[55] M.P. Gustavo José Gnecco Mendoza.
[56] Esta posición fue reiterada en las
sentencias 35792 de 2009 y 41672 de 2011 (M.P. Jorge Mauricio Burgos Ruiz).
[57] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[58] Sentencia T-832 A de 2013. M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[59] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[60] Ibídem.
[61] Personas que el 1 de abril de 1994
tuviesen 35 años o más de edad si son mujeres o cuarenta años de edad o más si
son hombres ó 15 años o más de servicios cotizados.
[62] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[63] M.P. Humberto Sierra Porto.
[64] M.P. María Victoria Calle Correa.
[65] Ibid.
[66] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[67] M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[68] M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[69] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[70] M.P. Mauricio González Cuervo.
[71] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[72] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[73] M.P. María Victoria Calle Correa.
[74] M.P. Alberto Rojas Ríos.
[75] Al respecto este aparte señala que “La
edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de
semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al
momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años
de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o
quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el
régimen anterior al cual se encuentren
afiliados”.
[76] A su turno este aparte consagra que “Las
demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la
pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente
Ley”.
[77] El contenido del referido
parágrafo es el siguiente: “Para efectos del cómputo de las semanas a que se
refiere el presente artículo, se tendrá en cuenta: a) El número de semanas
cotizadas en cualquiera de los dos regímenes del sistema general de pensiones;
b) El tiempo de servicio como servidores públicos remunerados,
incluyendo los tiempos servidos en regímenes exceptuados; c) El tiempo de
servicio como trabajadores vinculados con empleadores que antes de la vigencia
de la Ley 100 de 1993 tenían a su cargo
el reconocimiento y pago de la pensión, siempre
y cuando la vinculación laboral se encontrara vigente o se haya iniciado con
posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de
1993; d) El tiempo de servicios como trabajadores vinculados con aquellos
empleadores que por omisión no hubieren afiliado al trabajador; e) El número de
semanas cotizadas a cajas previsionales del sector privado que antes de la Ley
100 de 1993 tuviesen a su cargo el
reconocimiento y pago de la pensión.||En los casos previstos en los literales
b), c), d) y e), el cómputo será procedente siempre y cuando el empleador o la
caja, según el caso, trasladen, con base en el cálculo actuarial, la suma
correspondiente del trabajador que se afilie, a satisfacción de la entidad
administradora, el cual estará representado por un bono o título
pensional.||Los fondos encargados reconocerán la pensión en un tiempo
no superior a cuatro (4) meses después de radicada la solicitud por el
peticionario, con la correspondiente documentación que acredite su derecho. Los Fondos no
podrán aducir que las diferentes cajas no les han expedido el bono pensional o
la cuota parte”.
[78] M.P. Jorge Ivan Palacio Palacio.
[79] Sentencias
T-090 de 2009, T-334 de 2011 y T-559 de 2011.
[80] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[81] M.P. Iván Escrucería Mayolo (e).
[82] M.P. Iván Escrucería Mayolo (e).
[83] M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[84] Sentencia T-463 de 1996, M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.
[85] Ver supra, título 5 de las
consideraciones.
[86] Ver supra,
hecho 2.