T-600-09
Sentencia T -600/09
Sentencia T-600/09
JUEZ DE TUTELA-Oficiosidad
JUEZ DE TUTELA-Facultad oficiosa para
decretar pruebas
JUEZ DE TUTELA-Práctica de pruebas de
oficio en el caso de personas víctimas de desplazamiento forzado
DESPLAZADOS INTERNOS-Sujetos de especial
protección constitucional
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Vulneración
múltiple, masiva y continua de derechos fundamentales
ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL-Evolución
jurisprudencial
ATENCION HUMANITARIA DE EMERGENCIA PARA DESPLAZADOS-Finalidad e inmediatez
ATENCION HUMANITARIA DE EMERGENCIA PARA DESPLAZADOS-Carácter fundamental
ATENCION HUMANITARIA DE EMERGENCIA PARA DESPLAZADOS-Prórroga
ATENCION HUMANITARIA DE EMERGENCIA PARA DESPLAZADOS-Suministro de componentes e inclusión de programas para la
estabilización socioeconómica
Referencia
expedientes:
T-2.203.830
T-2.206.643, T-2.214.482, T-2.300.579 y T-2.300.580 (Acumulados)
Acciones de tutela instauradas respectivamente por Carmen Dolores
Vásquez de Arroyo; Carmen Manuela Gutiérrez Cantillo, Julio Gilberto Cera
Pacheco, Claudia Patricia Vizcaino Palacio, Martha Cecilia Martínez Agudelo;
Hernando Baez León; María Elena Ospino Torres y Carmen Cecilia Ternera García
en contra de la Presidencia de la República- Agencia Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social.
Magistrado Ponente:
Dr. JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil nueve (2009)
La Sala Primera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la Magistrada MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA y los Magistrados LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA y JUAN CARLOS HENAO PÉREZ,
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
dentro del trámite de revisión de los fallos dictados por los
despachos judiciales de instancia en los siguientes procesos:
Número del expediente
Primera instancia
T-2.203.830
Juzgado Promiscuo del Circuito El Carmen de Bolívar.
T-2.206.643
Juzgado Segundo Penal del Circuito de Santa Marta.
T-2.214.482
Juzgado Treinta y Dos Administrativo del Circuito de Bogotá.
T-2.300.579
Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Santa Marta, Magdalena.
T-2.300.580
Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Santa Marta, Magdalena
I. ANTECEDENTES
1. Hechos y solicitudes
T- 2.203.830
Carmen Dolores
Vásquez de Arroyo, por medio de apoderado, presentó acción de tutela contra la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional,
Acción Social y la Alcaldía Municipal de San Jacinto, Departamento de Bolívar,
por la presunta vulneración de su derecho a la vida, igualdad, mínimo vital,
seguridad social, salud, debido proceso, tercera edad y  petición.
Adujo la
accionante que es desplazada del corregimiento de Bajo Grande Municipio de San
Jacinto, Departamento Bolívar y que está incluida en el “Sistema Único de
Registro como consta en el certificado de fecha 31 de enero de 2005”.
Señaló la
gestora del amparo que “a comienzos del año 1999 en reiteradas ocasiones
acudió a los diferentes entes públicos donde supuestamente le darían las ayudas
humanitarias…” y que ante la negativa en suministrar los auxilios
requeridos verbalmente, el 24 de julio de 2008 solicitó “mediante memorial
dirigido a la personería de la Alcaldía Municipal de San Jacinto Bol, y/o
Acción Social seccional Bol,… las ayudas humanitarias de emergencia” sin
que a la fecha haya obtenido respuesta alguna.
Con base en lo
expuesto, la demandante en tutela solicitó “[t]utelar los derechos que
vienen violados por Acción Social Unidad Territorial de Bolívar y/o Alcaldía
Municipal de San Jacinto Dpto Bolívar…”, “[o]rdenar a Acción Social
Unidad Territorial de Bolívar y/o Alcaldía Municipal de San Jacinto Dpto
Bolívar para que otorgue a la mayor brevedad posible la ayuda humanitaria de
emergencia prevista por la Ley 387 de 1997” y “[o]rdenar… suministrarle…
tres (3) meses de asistencia alimentaria de manera indefinida, equivalente a
115 meses a la presentación de esta acción desde el año 1999 hasta cuando este
despacho decida el fallo, para un valor en dinero por la suma de veintisiete
millones novecientos noventa y siete mil seiscientos noventa y siete mil pesos
($27.997.697); tres (3) meses de apoyo alojamiento temporal y suministro de
kits… por un valor en dinero por la suma de seiscientos noventa y dos mil
doscientos cincuenta pesos ($692.650); Tres (3) meses de apoyo de Transporte
Temporal para un valor en dinero por la suma de seiscientos noventa y dos mil
doscientos cincuenta pesos ($692.650)”.
T-2.206.643
El Juzgado
Segundo Penal del Circuito de Santa Marta el veinticuatro (24) de noviembre de
dos mil ocho (2008), invocando el artículo 3° del Decreto 1382 de 2000 dispuso
la acumulación de las acciones de tutela presentadas por Carmen Manuela
Gutiérrez Cantillo, Julio Gilberto Cera Pacheco, Claudia Patricia Vizcaino
Palacio y Martha Cecilia Martínez Agudelo, considerando que los accionantes están
insertos en similar supuesto de hecho, al ostentar la condición de desplazados
por la violencia inscritos en el sistema de información para la población
desplazada que solicitaron el suministro de la atención humanitaria de
emergencia, sin que a la fecha la entidad accionada haya procedido a
responderles ni brindarles ningún tipo de ayuda y seguridad.
Como
particularidades de casa caso esta Sala de Revisión considera conveniente
aducir:
a. Carmen
Manuela Gutiérrez Cantillo, según adujo, se desplazó en el 2005 de Pivijay.
Afirmó que recibió de la “entidad accionada…asistencia humanitaria” y
que “desde entonces no h[a] recibido nada”  a pesar de que en varias
oportunidades ha solicitado el “restablecimiento integral socioeconómico”
a fin de “crear [un] propio negocio, para poder mantenernos con nuestro
propio trabajo”. Solicitó, se ampare el “derecho al mínimo vital,… a una
alimentación mínima y a una estabilidad económica para [sus] hijos menores de
edad”.
b. Julio
Gilberto Cera Pacheco afirmó que en el año 2001 recibió por tres meses atención
humanitaria de emergencia y que desde el 5 de abril de 2004 ingresó “al
sistema como persona en situación de desplazamiento”.
Señaló que el 1°
de octubre de 2008 la entidad accionada, previa solicitud, concedió la prórroga
de la atención humanitaria de emergencia, pero, según afirmó, “sólo [l]e
entrega[ron] un mes de mercado y un mes de auxilio de arriendo” teniendo
derecho a “3 meses más de mercados y auxilio de arriendo hasta cuando la
persona [logre] una estabilidad socioeconómica”.
Solicitó el
demandante en tutela que se ordene a la entidad accionada “sea entregada la
prórroga de ayuda humanitaria de emergencia”.
c. Claudia
Patricia Vizcaino Palacio señaló que esta incluida en el registro único para la
población desplazada, pero que desde su registro no ha “recibido ninguna
clase de ayuda humanitaria, h[a] acudido en varias oportunidades solicitando
verbalmente las ayudas a que t[iene] derecho como desplazado, sin embargo ellos
siempre manifiestan que cuando cuenten con las ayudas [l]e llamaran, situación
que nunca ha ocurrido desde que se produjo el desplazamiento”.
Adujo que es
madre de familia con hijos menores de edad y solicitó sean amparados su
derechos al mínimo vital, a una alimentación mínima y a la estabilidad
económica.
d. Martha
Cecilia Martínez Agudelo señaló que el 10 de febrero de 2006 se desplazó de “WATINBUT
del Municipio de Iconazo, (sic) Departamento del Tolima” y que una
vez inscrita en el Sistema de Información para la población desplazada SIPOD
recibió por tres meses las ayudas humanitarias de emergencia. Afirmó que es
madre cabeza de familia y solicitó “la prórroga de la ayuda humanitaria de
emergencia”.
T-2.214.482
Hernando Báez León presentó acción de tutela contra la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción
Social, por la aparente vulneración del derecho fundamental de petición, vida,
integridad, salud y vivienda.
Afirmó el gestor del amparo que la entidad accionada le brindó “ayuda
considerada atención humanitaria de emergencia por tres meses” que fue
prórrogada en dos ocasiones por un tiempo igual al inicial y que posteriormente
le negaron, según señaló, “aduciendo que ya no tenía derecho al mismo”,
razón por la cual formuló una petición para insistir en su prórroga resaltando
la continuidad de su condición de desplazado adulto mayor. La mencionada
petición, adujo, no ha sido resuelta.
Por lo expuesto,
el accionante solicitó sean tutelados sus derechos fundamentales y en
consecuencia se ordene a la entidad accionada “que se de respuesta al
recurso de reposición y en subsidio de apelación presentado en Agosto 15 2008…
se ordene la entrega de los auxilios solicitados y [l]os demás que el Despacho
considere que [tiene] derecho de acuerdo con la Constitución y la ley”.
T-2.300.579 y
T-2.300.580
María Elena Ospino Torres (T-2.300.579) y Carmen Cecilia Ternera
García (T-2.300.580), cada una por separado, presentaron acción de tutela
contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional, Acción Social, por la presunta vulneración de sus derechos
fundamentales al mínimo vital, vida, alimentación mínima, vivienda digna y
estabilidad socioeconómica.
María Elena Ospino Torres señaló que se desplazó por la violencia el
15 de diciembre de 2004 de Plato, Magdalena, que se encuentra inscrita en el
registro único para la población desplazada, que es madre cabeza de hogar a
cargo de siete personas, que de la entidad accionada ha recibido “1 compra,
1 arriendo” y que le adeudan “prórroga alimentación, arriendo, kit aseo,
kit cocina, kit ocupacional, generación de ingresos”.
Carmen Cecilia Ternera García manifestó que se desplazó por la
violencia en el año 2000 del corregimiento de Remolino, que la entidad
accionada “nunca le ha dado nada” y que es madre cabeza de hogar a cargo
de cinco personas.
Finalmente, dijeron las gestoras del amparo que, a pesar de que en
varias oportunidades han solicitado las ayudas humanitarias, la entidad
accionada se sustrae de sus responsabilidades, razón por la cual todavía no han
logrado estabilizarse económicamente con su familia.
Con base en lo expuesto, solicitaron que sean amparados los derechos
fundamentales aducidos y que en consecuencia se ordene a “ACCIÓN SOCIAL la
entrega de las ayudas humanitarias en todos sus componentes, ya que esta
entidad aduce que esta actora no tiene derecho por haber declarado  (sic) hace
muchos años a las ayudas humanitarias en forma completa e integral”.
2.
Intervención de la entidad accionada
T-2.203.830
Mediante
oficio No. 2421 del veinticinco (25) de noviembre de dos mil ocho (2008) el
Juzgado Promiscuo del Circuito de El Carmen de Bolívar notificó al
Representante de Acción Social la admisión de la acción de tutela. Pese a lo
anterior la entidad accionada no contestó la demanda de amparo.
T-2.206.643
En cada uno
de los expedientes, Carmen Manuela Gutiérrez Cantillo (fl. 23 cdno. tutela),
Julio Gilberto Cera Pacheco (fl. 26 cdno. tutela), Claudia Patricia Vizcaino
Palacio (fl.22 cdno. tutela) y Martha Cecilia Martínez Agudelo (fl. 15 cdno.
tutela), se vislumbra el siguiente auto “…avóquese el conocimiento de la
presente acción de tutela impetrada por… contra ACCION SOCIAL, con sede en esta
ciudad. En consecuencia radíquese en los libros respectivos. Vuelva al
despacho. RADÍQUESE Y CUMPLASE…”, sin que obre notificación de la admisión
de la respectivas solicitudes de amparo a la entidad accionada.
T-2.214.482
El Juzgado
Treinta y Dos Administrativo del Circuito de Bogotá notificó al Representante
de Acción Social la admisión de la acción de tutela. Pese a lo anterior la
entidad accionada no contestó la solicitud de amparo.
T-2.300.579
y T-2.300580
Mediante
oficio No. 1719 del 1° de diciembre de 2008 (fl. 12 cdno. Tutela T-2.300.579) y
oficio No. 1543 del 14 de noviembre de 2008 (fl. 17 cdno. Tutela T-2.300.580),
el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Santa Marta notificó la admisión de
cada una de las acciones de tutela de la referencia. Pese a lo anterior la entidad
accionada no contestó la demanda de amparo.
3. Pruebas
relevantes aportadas al proceso
T-2.203.830
a. Copia de la petición de la accionante de 24 de julio de 2008
dirigida a la “Personería Alcaldía Municipal de San Jacinto Bol, Acción
Social y/o UAO”, en la que solicita la certificación de su calidad de
desplazada y el suministro de las ayudas, como son “alimentación,
alojamiento, arriendo, transporte y ubicación de vivienda, estabilidad socio
económica (microempresa) y tierra”. (fl. 8-9 cdno. tutela).
b. Documento emitido por la Coordinadora Unidad de Atención y
Orientación PD de Acción Social dirigido a “Señores Hospitales Red Adscrita”
en el que certifica que “Carmen Vásquez de Arroyo identificado (a) con C.C.
33.005.031, aparece debidamente incluido(a) en el sistema único bajo registro
No. ____ desde el 24-8-06 y mantiene su condición de desplazado. Su núcleo
familiar se encuentra conformado por…” (fl. 11 cdno. tutela).
T-2.206.643
a. Respuesta del 17 de octubre de 2008 de Acción Social a la solicitud
de prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia formulada por Julio Cera
Pacheco, en la que se detalla: “se le programaran las ayudas solicitadas de
prórroga equivalente a un mes de mercado y un mes de Auxilio de arriendo y una
vez realizados los trámites administrativos y financieros para la entrega se le
informará a través de listados publicados en la misma UAO”  (fl. 7 cdno.
tutela).
b. Fotocopia del documento de identidad del señor Julio Gilberto Cera
Pacheco en el que se consta como fecha de su nacimiento el día  “03 mayo 1937”
(fl. 8 cdno. tutela).
c. Documento dirigido a Martha Cecilia Martínez por Rosa Barrios
Carrillo, Coordinadora APD UT Magdalena, (sin suscripción de ésta) en el que se
expresa:“Dando respuesta a su derecho de petición de fecha 16 de Enero de
2008 recibido en esta entidad la misma fecha, nos permitimos manifestarle que
en atención a que usted recibió todos los componentes de Ayuda Humanitaria
previstos por la Ley 387 de 1997; los trámites para la asignación de una nueva
prórroga de las ayudas humanitarias, se adelantarán ante el Nivel Nacional, y
para tal efecto, se le efectuará una visita domiciliaria en la que Acción
Social, a través de su operador, pueda hacer un seguimiento de su situación
actual.... por lo anterior, le solicitamos acercarse a la UAO… a fin de dar sus
datos de dirección y teléfono” (fl. 8 cdno. tutela).
T-2.214.482
a. Documento suscrito por la Coordinadora UAID- Acción Social del 13
de octubre de 2005 en el que certifica que “HERNANDO BAEZ con Cédula de
Ciudadanía No. 6.011.339 de Cajamarca Tolima, se encuentra inscrito (a) en el
Sistema Único de Registro de Agencia Presidencial para la Acción Social y
Cooperación Internacional, por la Unidad Territorial de Bogotá, desde
08/02/2005 con el siguiente grupo familiar: …ANA OLGA NUÑEZ AGUDELO  ESPOSA,
OSCAR HERNANDO BAEZ NUÑEZ HIJO, IVONNE ALEXANDRA BAEZ NUÑEZ HIJA” (fl. 5
cdno. tutela).
b. Copia del “Recurso de Reposición y en subsidio apelación o
revocatoria directa… contra la resolución no. UTP. 20084180251492
SAPD-JO8-13689 Bogotá Agosto 16 de 2008” presentado el 16 de octubre de
2008 en Acción Social, en el cual se señala: “Mediante la resolución
mencionada se me negó el derecho a ser inscrito junto con los miembros de mi
hogar en el registro único de población desplazada -RUPD- en la ciudad de
Bogotá D.C., por cuanto la entidad manifestó que revisada la base de Registro
Único de Población Desplazada, se evidenció que yo había rendido declaración el
pasado 8 de enero del 2005 ante la personería de PUENTE ARANDA, y que a su
juicio narre los mismos hechos... de la declaración rendida el 24 de junio”.
Continúa el escrito, “si bien es cierto que por mi ignorancia solicité una
nueva inclusión, el objetivo que persigo es que se me protejan mis derechos
fundamentales constitucionales”, por lo que solicitó “se revoque la
resolución No. 20084180251492.. y que en su lugar se expida la que corresponda,
reconociendo[ole] su calidad de desplazado y ordenando que la ayuda humanitaria
sea otorgada aquí en la ciudad de Bogotá”. (fl. 7-8 cdno. tutela).
T-2.300.579
a. Copia de oficio de fecha 7 de enero de 2005 emitido por el
Coordinador UTDM a la Directora Técnica de la Cruz Roja Seccional Magdalena,
Programa AHE Alcaldía Distrital, en el que consta que “[d]e la manera mas
atenta nos permitimos remitir a usted a la señora MARÍA ELENA OSPINO TORRES Cédula
de ciudadanía No. 39.089.274 Expedida en Plato y se encuentra registrada en el
SUR bajo el No. 47001339089274 de fecha 18/12/04 para que le sea brindada la
ATENCIÓN HUMANITARIA DE EMERGENCIA, por medio de la Alcaldía Distrital de Santa
Marta. Su núcleo familiar esta compuesto por las siguientes personas: 1. HENRY
CORTEZ OSPINO, 2. JUAN ARMANDO CORTES CABAS, 3. PAOLA DEL CARMEN CORTEZ OSPINO,
4. JULIO ALBERTO CORTEZ OSPINO, 5. JADER MIGUEL BRITTO CORTES, 6. VANESA BRITTO
CORTES, 7. CRISTIAN ANDRES BRITTO CORTES” (fl. 7 cdno. Tutela) (Resalta la
Sala)
T-2.300.580
a. Documento en el que consta “Registro Único de Población
Desplazada por la Violencia. Uso confidencial art.15 decreto 2569 del 2000.
Estado de valoración: INCLUIDO; Fecha de Valoración: 22/03/2000…Nombre(s):
CARMEN CECILIA, Primer Apellido: TERNERA, Segundo Apellido: GARCÍA, Tipo de
documento: CEDULA DE CIUDADANIA, # de documento: 26.857.753) (fl. 6 cdno.
Tutela).
II.
SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN
T-2.203.830
El Juzgado
Promiscuo del Circuito de El Carmen de Bolívar, el dos (2) de diciembre de dos
mil ocho (2008) decidió “no tutelar los derechos fundamentales invocados por
la accionante”. Consideró que “no existe constancia dentro de la
foliatura del recibido -se refiere a la petición presentada por la
accionante- por parte de la entidad accionada, pues se encuentra recibida
por la Personería Municipal, no existiendo claridad sobre cual fue el manejo
que esta ultima le dio a tal solicitud, si llegó o no llegó a su destinatario.
En estas condiciones sin que aparezca insinuado siquiera que la entidad
accionada se ha negado a la prórroga de las ayudas solicitadas, el despacho
estima que los derechos invocados por la accionante no han sido vulnerados y
tampoco se encuentran amenazados, pues la entidad accionada en ningún momento
se ha negado a prestar la ayuda a la que esta obligada, además debe tenerse en
cuenta por parte de este profesional del derecho que las mismas están sujetas a
trámites que debe cumplir la accionante internamente para el buen y óptimo
funcionamiento de la administración de dichos recursos”.
T-2.206.643
El
veinticuatro (24) de  noviembre de dos mil ocho (2008) el Juzgado Segundo Penal
del Circuito de Santa Marta resolvió “negar la tutela presentada por los (sic)
JULIO CERA PECHECO, CLAUDIA PATRICIA VIZCAINO PALACIO, MARTHA CECILIA PATRICIA
AGUDELO Y CARMEN MANUELA GUTIERREZ CANTILLO…”. Argumentó como fundamento a
su decisión que “los accionantes si bien manifiestan que su situación
económica por su condición de desplazados es insostenible, no vislumbra este
Despacho la omisión en la que supuestamente incurrió la entidad accionada, pues
al cartulario solo se allegó el escrito de tutela con sus respectivos traslados
y fotocopia de la cédula de ciudadanía de los accionantes… no se allegó el
derecho de petición del cual se alega la vulneración… por lo anterior no le
queda claro al despacho si los accionantes presentaron o no algún derecho de petición,
si lo presentaron ¿en que fecha lo hicieron? para poder establecer con certeza
si la entidad accionada incurrió o no en la omisión de no contestación (sic)”.
T-2.214.482
El dieciséis
(16) de enero de dos mil nueve (2009) el Juzgado Treinta y Dos Administrativo
del Circuito de Bogotá resolvió negar la solicitud de amparo presentada por
Hernando Baez León. Consideró que “en primer lugar, el actor cuenta con otro
mecanismo de defensa, en miras a obtener la nulidad de un acto administrativo
de carácter particular y concreto y en segundo lugar, la acción de tutela no
procede tampoco al no observarse la inminencia de un perjuicio irremediable, el
cual debería tener algún sustento probatorio dentro del expediente y que para
el caso como se observa no lo tiene”.
T-2.300.579
y T-2.300.580
El Juzgado
Cuarto Laboral del Circuito de Santa Marta, Magdalena, el 16 y 2 de diciembre
de 2008, dispuso, respectivamente negar la tutela de los derechos fundamentales
deprecados por María Elena Ospino Torres                    (T-2.300.579) y
Carmen Ternera García (T-2.300.580) contra la Agencia Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación Internacional, “por carecer de elementos de juicio,
que determinen que los derechos fundamentales hayan sido violados”.
Consideró el
juez de instancia en cada una de las solicitudes de amparo relacionadas que, “[e]n
el caso subexamine, se tiene que el accionante pretende a través de este
trámite breve y sumario, se ordene a la entidad ACCIÓN SOCIAL RED DE SOLIDARIDAD,
a reconocerle a ella y a su núcleo familiar la ayuda humanitaria a que tiene
derecho por ley y por pertenecer a la población desplazada por la violencia.
Como quiera que la señora..., no demostró su condición de desplazado, como
tampoco aportó memorial alguno sobre el derecho de petición ante el Coordinador
de la Unidad Territorial del Magdalena, prueba esta que determina lo afirmado
por la actora en la presente acción, careciendo el Juez de Tutela de elementos
de juicio que hagan indicar que derecho fundamental alguno se haya conculcado”,
agregó que“[e]n este evento no logra estructurarse la presunción de
veracidad a que se refiere el artículo 20 del decreto 2591 de 1991, pues por
parte del accionante no se vislumbra el menor esfuerzo probatorio por acreditar
los elementos básicos de su solicitud de amparo” y concluyó que “[e]n
tales condiciones, no es procedente amparar los derechos invocados por la
señora…, por cuanto no se vislumbran en la foliatura elementos probatorios que
acrediten que se hayan violado los derechos fundamentales invocados por la
accionante”.
III.
REVISIÓN POR LA CORTE CONSTITUCIONAL
Remitido el
expediente a esta Corporación, la Sala de Selección Número Tres mediante auto
de diecinueve (19) de marzo de dos mil nueve (2009), dispuso la revisión por la
Corte Constitucional de los expediente de tutela T-2.203.830 T-2.206.643,
T-2.214.482 y la Sala de Selección Número Seis mediante auto de veinticinco
(25) de junio de dos mil nueve (2009), dispuso la revisión de los expedientes
de tutela T-2.300.579 y T-2.300.580.
1.
Competencia
Esta Corte es
competente para conocer de los fallos materia de revisión, de conformidad con
lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los
artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y demás disposiciones pertinentes,
así como por la escogencia del caso por la Sala de Selección.
2. Trámite surtido ante la Corte
Constitucional – Suspensión del término para resolver la revisión.
2.1 Mediante auto de 30 de abril de 2009, esta Sala de Revisión aplicando
los principios de celeridad y economía procesal y en uso de sus facultades
constitucionales y legales, con miras a la protección inmediata y efectiva de
los derechos fundamentales presuntamente vulnerados y debido a la necesidad de
elementos de juicio relevantes, ordenó notificarle a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional el auto admisorio de las solicitudes de tutela presentadas por
Carmen Manuela Gutiérrez Cantillo, Julio Gilberto Cera Pacheco, Claudia
Patricia Vizcaino Palacio y Martha Cecilia Martínez Agudelo proferido por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Santa Marta,
con el fin de que se pronunciara acerca los hechos y pretensiones en que se
fundamentan las solicitudes de amparo.
Asimismo,
requirió a la entidad accionada para que informe en relación con el asunto de
la referencia “¿Qué acciones ha desarrollado para satisfacer a los gestores
de este amparo constitucional el derecho fundamental a recibir atención
humanitaria de emergencia y a la consolidación y estabilización socioeconómica,
especialmente en lo que atañe a la prórroga de la ayuda humanitaria de
emergencia?” y comunique el trámite dado a la solicitud de “insistencia”,
presentada por Hernando Báez León contra la negativa a la prórroga de la ayuda
humanitaria de emergencia.
De igual manera,
se requirió al Personero y al Alcalde del municipio de San Jacinto,
Departamento de Bolívar, para que informara a este despacho judicial si Carmen
Dolores Vásquez de Arroyo presentó el 24 de julio de 2008 petición a fin de
conseguir la ayuda humanitaria de emergencia a la que aduce tener derecho
debido a su condición de persona desplazada por la violencia.
Finalmente,
se dispuso suspender el término para la resolución del trámite de revisión de
los fallos proferidos dentro
de los expediente de la referencia, hasta cuando fuere recibida y evaluada por
esta Corporación la información indicada anteriormente.
2.1.1 El
14 de mayo de 2009 la Alcaldía Municipal de San Jacinto adujo que no aparecía
registrado en los archivos que se llevan en esa alcaldía en el folder de
Derechos de Petición, ninguno a nombre de la señora Carmen Dolores Vásquez de
Arroyo.
Por su parte, el Personero Municipal de
San Jacinto Bolívar señaló que el 11 de agosto de 2008 dio respuesta al derecho
de petición presentado el 24 de julio de 2008 por Carmen Dolores Vásquez de
Arroyo, empero la peticionaria “no dio una dirección precisa para el envío
de la respuesta a su residencia, así como tampoco hasta la fecha no se ha presentado
a reclamarla…”.
2.1.2 La
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional,
Acción Social, por oficio allegado a este despacho judicial el 18 de junio de
2009, manifestó que “es pertinente informar que las tutelas de la
referencia, fueron notificadas a la entidad y por ende contestadas a los
respectivos despachos…”.
La entidad accionada señaló que la
atención humanitaria de emergencia se brinda en cumplimiento de una obligación
legal y por tanto su suministro está sometido a los procedimientos establecidos
en la Ley 387 de 2007, la sentencia T-025 de 2004, el Decreto 2569 de 2000 y
los principios rectores de los desplazamientos internos. Este tipo de ayuda,
según adujo, es “temporal e inmediata…[y] cubre la ayuda en alimentación,
salud, atención psicológica, alojamiento, transporte de emergencia, elementos
de hábitat interno y salubridad pública… por el término de tres (3) meses”.
Con base en lo expuesto y en relación con
las gestiones encaminadas a satisfacer el derecho fundamental a recibir
atención humanitaria de emergencia y a la consolidación y estabilización
socioeconómica de cada uno de los gestores del amparo señaló la autoridad
accionada que:
2.1.2.1 Carmen
Dolores Vásquez de Arroyo -T-2.203.830- está incluida, junto con su grupo
familiar, desde el 24 de agosto de 2006 en el Registro Único de Población
Desplazada y ha “recibido los componentes de la Atención Humanitaria de
Emergencia, consistentes en Apoyo Alojamiento, Asistencia Alimentaria y kit´s”.
Adujo que “se dispuso a favor del
núcleo familiar de la Accionante la entrega de la prórroga de la Atención
Humanitaria de Emergencia, relacionado a (sic) dos (2) meses de
asistencia alimentaria y dos (2) meses de alojamiento, recursos que a la fecha
ya se encuentran cobrados por la accionante”, y señaló, que dichas ayudas
se “entregan y canalizan a través de la persona que figura como jefe de
hogar”.
2.1.2.2 Carmen
Manuela Gutiérrez Cantillo -T-2.206.643- está incluida desde el 8 de agosto de
2005 en el Registro Único de Población Desplazada, es jefe de hogar y ha
recibido los componentes de la atención humanitaria de emergencia, consistentes
en apoyo alojamiento, asistencia alimentaria (2 mercados) y kits.
Adicionalmente, señaló la autoridad
accionada que “se dispuso a favor del núcleo familiar de la Accionante la
entrega de la Prórroga de la Atención Humanitaria de Emergencia relacionada a
dos (2) meses de asistencia alimentaria y dos (2) meses de alojamiento, razón
por la cual le solicitamos respetuosamente que por intermedio de su despacho,
se le informe a CARMEN MANUELA GUTIERREZ CANTILLO, que deberá acercarse a
partir del treinta (30) de junio de 2009…a la Unidad de Atención y Orientación
–UAO de Santa Marta”.
2.1.2.3 Julio
Gilberto Cera Pacheco -T-2.206.643-está incluido desde el 5 de abril de 2004 en
el Registro Único de Población Desplazada, es jefe de hogar, tiene 72 años y
recibió el 5 de diciembre de 2007 componentes de la Atención Humanitaria de
Emergencia, consistentes en Apoyo Alojamiento por valor de 270.000 pesos,
Asistencia Alimentaria por valor de 645.000 y kits (2 de higiene y aseo).
Adicionalmente, señaló la autoridad
accionada que “se dispuso a favor del núcleo familiar del Accionante la
entrega de la Prórroga de la Atención Humanitaria de Emergencia relacionada a dos
(2) meses de asistencia alimentaria y dos (2) meses de alojamiento, razón por
la cual le solicitamos respetuosamente que por intermedio de su despacho, se le
informe a JULIO GILBERTO CERA PACHECO, que deberá acercarse a partir del
treinta (30) de junio de 2009…a la Unidad de Atención y Orientación –UAO de
Santa Marta”.
2.1.2.4
Claudia Patricia Vizcaino Palacio -T-2.206.643- está incluida desde el 28 de
marzo de 2005 en el Registro Único de Población Desplazada, es jefe de hogar y
ha recibido los componentes de atención humanitaria de emergencia, consistentes
en apoyo alojamiento, asistencia alimentaria y kits.
Adicionalmente, señaló la autoridad
accionada que “se dispuso a favor del núcleo familiar del Accionante la
entrega de la Prórroga de la Atención Humanitaria de Emergencia relacionada a
dos (2) meses de asistencia alimentaria y dos (2) meses de alojamiento, razón
por la cual le solicitamos respetuosamente que por intermedio de su despacho,
se le informe CLAUDIA PATRICIA VIZCAINO PALACIO, que deberá acercarse a partir
del treinta (30) de junio de 2009…a la Unidad de Atención y Orientación –UAO de
Santa Marta”.
2.1.2.5
Martha Cecilia Martínez Agudelo -T-2.206.643- está incluida desde el 1° de
agosto de 2006 en el Registro Único de Población Desplazada, es jefe de hogar y
ha recibido los componentes de la atención humanitaria de emergencia,
consistentes en apoyo alojamiento, asistencia alimentaria y kits.
Según información allegada por la entidad
demandada la accionante recibió el 26 de marzo de 2007 un apoyo económico por
valor de $ 4.797.200 distribuidos en valores de 574.800, 364.000, 685.000,
615.400, 520.000, 878.000 y 1.160.000 pesos, 3 kits de aseo, 3 mercados, 1 kit
de hábitat interno, 1 kit cocina y vajilla, 1 auxilio de arriendo mensual,
terapias, talleres y oferta institucional.
Adicionalmente, señaló la autoridad
accionada que “se dispuso a favor del núcleo familiar de la Accionante la
entrega de la Prórroga de la Atención Humanitaria de Emergencia relacionada a
dos (2) meses de asistencia alimentaria y dos (2) meses de alojamiento, razón
por la cual le solicitamos respetuosamente que por intermedio de su despacho,
se le informe a MARTHA CECILIA MARTÍNEZ AGUDELO que deberá acercarse a partir
del treinta (30) de junio de 2009… a la Unidad de Atención y Orientación UAO de
Santa Marta”.
Finalmente, mencionó que la entidad “no
tiene asignada la competencia para atender la población en su fase de
estabilización socioeconómica, sin embargo, el núcleo familiar de la accionante
fue beneficiario del Programa de Generación de Ingresos de la Subdirección de
Atención a la Población Desplazada… recibiendo el día 26 de Marzo de 2007 la
suma de UN MILLÓN CIENTO SESENTA MIL PESOS ($1.160.000.00) dentro de los
componentes de emprendimiento. Dicho programa tiene como propósito la búsqueda
del autosostenimiento de la población en situación de desplazamiento”.
2.1.2.6 Hernando
Báez León ha recibido 4 asistencias alimentarias, 2 apoyo alojamiento por valor
de 330.000 cada uno y dos ayudas de emprendimiento, se le programó un mes de
arriendo y un mes de asistencia humanitaria que fueron cobrados a través del
Banco Agrario el 20 de mayo de 2009 y se hizo entrega el 28 de agosto de 2008
de $1.500.000 en razón a la solicitud de proyecto productivo.
2.2 Por auto de 9 de Julio de 2009, la Sala Primera de Revisión, dispuso
la acumulación entre sí, de los expedientes T-2.203.830
T-2.206.643, T-2.214.482 y los expedientes T-2.300.579 y
2.300.580.
2.3 Mediante auto de 10 de julio de 2009, esta Sala de Revisión requirió a la entidad accionada para que informe a este despacho
judicial “¿Qué acciones ha desarrollado para satisfacer a Carmen Cecilia Ternera
García (C.C.: 26.857.753 de Corralviejo-Remolino, Magdalena) y a María Elena
Ospino Torres (C.C.: 39.089.274 de Plato, Magdalena) el derecho fundamental a
recibir atención humanitaria de emergencia y a la consolidación y
estabilización socioeconómica, especialmente en lo que atañe a la prórroga de
la ayuda humanitaria de emergencia?”.
2.3.1A la
fecha de toma de la decisión la entidad accionada no dio respuesta de lo
requerido mediante auto de 10 de julio de 2009.
3. Consideraciones y fundamentos
3.1 Problema jurídico y esquema de
resolución
Entra esta Sala de Revisión a establecer
si se vulneran los derechos fundamentales a la vida digna y al mínimo vital de
las personas desplazadas por la violencia por el no suministro de la prórroga
de la ayuda humanitaria de emergencia y la ausencia de provisión de elementos
para lograr la estabilización socioeconómica.
Para desarrollar el problema jurídico
planteado, esta Sala reiterará la jurisprudencia en torno a i) las personas
desplazadas por la violencia como sujetos de especial protección constitucional
y ii) al carácter fundamental del derecho a la atención humanitaria de
emergencia y a la estabilización socioeconómica de las personas víctimas del
desplazamiento forzado.
Previo al desarrollo del problema
jurídico propuesto y con ocasión a lo acontecido en los hechos puestos a
consideración, esta Sala determinará la labor probatoria del juez en el
ejercicio de esta acción constitucional cuando se trata de la protección de los
derechos fundamentales de las personas desplazadas por la violencia.
Acerca de la labor probatoria del juez
constitucional
1. La administración de justicia es una
función pública cuyo ejercicio está guiado por el imperio de la ley y por los
principios de libre acceso, publicidad, permanencia, autonomía y primacía del
derecho sustancial (artículos 228-230 de la Constitución Política).
La administración de justicia implica
toda una estructura instituida para el reconocimiento y satisfacción de un
derecho, para la solución de conflictos en torno a éstos y consecuencialmente
para el mantenimiento de la armonía y el desarrollo de una sociedad. La actividad
jurisdiccional busca la resolución pacífica e imparcial de las controversias
que acontecen respecto de la efectividad de un derecho, basándose, para ello,
en los mandatos constitucionales y legales, sustanciales y procesales
previamente definidos, a partir de los cuales se extrae una “atribución
cierta, obligatoria y coactiva de lo que a cada una de las partes le
corresponde”[1].
2. A fin de solucionar mediante normas
concretas las controversias suscitadas, el juez ha de ejecutar un juicio
fundamentado en tres momentos: “el cognoscitivo, que supone el
conocimiento cierto de los hechos y de las demás circunstancias relevantes del
conflicto y la determinación de las normas válidas para la solución del mismo;
el valorativo, que consiste en la evaluación de tales hechos a la luz de
las normas que se juzgan pertinentes para ello, pues precisamente se refieren,
en abstracto a las conductas que el juez ha identificado en concreto; y el decisorio,
que se manifiesta en la parte resolutiva del fallo, cuya finalidad es resolver
la controversia que originó el proceso, o hacer las declaraciones que se
demandan. Estos momentos se desarrollan a través de las etapas que determinan
las leyes procesales”[2]
(Resalta la Sala).
3. De este modo, con el objetivo de
solucionar una controversia se ha de determinar en primer lugar con claridad el
asunto en conflicto, es decir, los hechos en que se sustenta el enfrentamiento,
para lo cual cada una de las partes tiene la carga de probar los hechos que
aducen como fundamento a su pretensión. Es lo que de antaño se ha expuesto como
“Onus prodandi, incumbit actori” y “Reus, in excipiendo, fit actor”,
esto es, respectivamente, que al demandante le incumbe el deber de probar los
hechos en que funda su acción y al demandado, cuando excepciona o se defiende,
le corresponde, a su turno, probar los hechos en que se sustenta su defensa, ya
que “es razonable sostener que quien conoce la manera exacta como se
presentan los hechos y las consecuencias de los mismos, es quien padece el daño
o amenaza a la afectación”[3].
De allí que quien no logre probar los
hechos en que se cimenta su pretensión no puede esperar que ésta sea resuelta a
su favor, en otros términos, “actore non probante, reus absolvitur”,
esto es, que el demandado ha de ser absuelto de los cargos si el demandante no
logró probar los hechos en que se fundamenta su solicitud. Ello es así, debido
a que no es posible dentro del marco del principio de igualdad que dirige un
proceso, dar validez sin más a las afirmaciones de una parte y no de la otra,
cuando ambas se gobiernan por la presunción de buena fe. Hacerlo implicaría
comprometer la esencia del papel judicial, cual es la imparcialidad.
Sin embargo, lo
anterior no justifica que el juez aplique sin ninguna otra consideración el
principio de la carga de la prueba, “actore non probante, reus absolvitur”,
pues dicha actuación conllevaría a desnaturalizar las directrices normativas
que le indican que su decisión debe ir acorde con hechos verificados, para lo
cual el ordenamiento jurídico le otorga un poder oficioso en su actuación[4].
4. Es así como la carga de la parte de
probar lo afirmado no impide el actuar oficioso del juez en materia probatoria.
Por el contrario, esta actividad es el desarrollo de su función de administrar
justicia, pues para fallar conforme a derecho el juez requiere la adecuación de
la norma a unos hechos que no ameriten duda, ya que si ello aconteciere, si no
hay certeza en torno a los hechos, puede que se adopte una errónea decisión,
que se vulneren derechos y por tanto se podría presentar el riesgo de incumplir
la finalidad última de la administración de justicia, cual es la de la
consecución y el mantenimiento de una sociedad pacifica. El juez tiene la
función de buscar la verdad para impartir justicia legítima y tiene el deber de
expresar las razones que guiaron el valor asignado a cada una de las pruebas en
que sustenta la decisión adoptada.
5. En el trámite de la acción de tutela
la oficiosidad del juez ha de ser un criterio determinante para la consecución
de su objetivo, esto es, el de garantizar la efectividad de los derechos
fundamentales. Y es precisamente a fin de lograr la efectividad de los derechos
fundamentales que se pretende conseguir por medio de esta acción
constitucional, que el Decreto 2591 de 1991[5] faculta al juez a pedir informes[6] a la autoridad o entidad accionada respecto de la solicitud de
amparo impetrada en su contra, e impone la consecuencia jurídica de presunción
de veracidad de los hechos narrados por el accionante, cuando el informe
solicitado a la parte accionada no fuere rendido dentro del plazo determinado[7].
Es tan clara la pretensión de amparo de
los derechos fundamentales mediante la acción de tutela, que el ordenamiento
jurídico impone al juez presumir la verdad de lo narrado, previa solicitud del
informe a la parte contraria, incentivando de esta forma la labor probatoria
del juez, salvaguardando el derecho a la defensa de las partes y conservando el
principio de igualdad que rige el proceso judicial.
6. No obstante, dicha presunción no es
una autorización legal para que el juez decida sin certeza respecto de los
hechos que dieron origen a la controversia, es decir, la mencionada presunción
no justifica la desidia del juez en conocer la verdad, tanto es así que incluso
estando facultado para resolver con base en la configuración de la presunción
de veracidad, el juez, si lo estima necesario, puede realizar una
averiguación previa[8] y aún más, aún después de
rendido el informe si llegare a necesitar datos adicionales ha de solicitarlos
a fin de sustentar su decisión -negar o conceder la tutela- en cualquier medio probatorio[9],
pues es esencial que el juez llegue al conocimiento de la situación litigiosa[10]
para proferir un fallo que desarrolle la finalidad de garantizar los derechos
fundamentales, esto es, la primacía del derecho sustancial (artículo 228 C.P.).
7. Asimismo, con el objetivo de la acción
de tutela de conseguir el amparo de los derechos fundamentales, esta
Corporación ha determinado que la regla general de que a quien alega le
corresponde probar, debe ser apaciguada en sede de tutela, y ser interpretada
en el sentido de que la parte afectada pruebe lo que alega “en la medida en
que ello sea posible”[11], pues se ha de tener en consideración la especial situación de
debilidad o subordinación en que se encuentre el accionante para acceder a la
prueba[12], lo que a su vez enfatiza la obligación del juez de tutela en el
marco probatorio de realizar una actividad oficiosa para el esclarecimiento de
los hechos base de la acción.
8. De esta manera, considera esta Sala
que la oficiosidad del juez de tutela en materia probatoria es una herramienta
para esclarecer los hechos cuando existan dudas razonables acerca de éstos y de
las pruebas aportadas por las partes, sin que con ello se libere de la carga
probatoria a quien alega la vulneración o amenaza a un derecho fundamental,
sino que se trata de “recordar al juez que sus decisiones deben basarse en
hechos plenamente demostrados, para lograr así decisiones acertadas y justas
que consulten con la realidad procesal”[13].
Al respecto esta
Corporación ha señalado que la actividad probatoria oficiosa del juez de tutela
i) es “un deber inherente a la función judicial, pues la decisión con fuerza
de cosa juzgada, exige una definición jurídicamente cierta, justa y sensata del
asunto planteado”[14], ii) es necesaria, en razón a que “si
no lo hace, corre el riesgo de dejar desprotegidos derechos fundamentales que
merecen protección o de obrar, por el contrario con tal precipitad que ampare
situaciones que no requieren la intervención judicial o respecto de las cuales
ella no cabe”[15] y iii) es un deber, porque el juez de tutela no puede fallar en
conciencia, sino que requiere de elementos de plena convicción de la presunta
infracción o amenaza para la consecución de decisiones acertadas y justas que
correspondan con la realidad[16].
Así la garantía de los derechos
fundamentales implica por parte del juez[17] realizar una
labor diligente para la protección efectiva del derecho fundamental y el deber
de “desligar criterios eminentemente formalistas y [de] otorgar prevalencia
del derecho sustancial… (Artículo 228)”. Se le exige así al juez “una
mayor participación en la búsqueda de la máxima efectividad de la
Constitución…”[18].
9. Ahora bien, cuando se trata de sujetos
de especial protección constitucional los que solicitan el amparo de sus
derechos fundamentales, en este caso, las personas desplazadas por la
violencia, esta Corporación ha determinado[19] que el actuar
de las instituciones encargadas de conjurar los sufrimientos  y los perjuicios
derivados del desplazamiento debe estar guiado por una interpretación  pro
homine y ha señalado que para acceder al registro en el sistema único para
la población desplazada y a los auxilios que de esta situación se deriva, no se
debía exigir una carga probatoria desproporcionada, “pues …el desplazado no
conoce plenamente sus derechos ni el sistema institucional diseñado para
protegerlos y este hecho en lugar de volverse en su contra debe servir para que
el Estado actúe con mayor atención y diligencia”, requerimiento que es
igualmente exigible al juez de tutela, en quien radica con mayor énfasis la
protección de los derechos fundamentales.
10. Con base en lo expuesto, esta Sala
concluye que el juez de tutela para llegar a la certeza acerca de la
vulneración de los derechos fundamentales de las personas víctimas del
desplazamiento forzado, sujetos de especial protección constitucional, debe
desplegar una conducta oficiosa a fin de determinar la certeza de los hechos
para la emisión de un fallo ajustado a derecho. El juez debe ser el promotor de
decisiones justas, no un simple espectador y le corresponde dar órdenes claras,
que encajen el contenido de los derechos a situaciones empíricas para adoptar
los remedios y, finalmente, supervisar el cumplimiento de las órdenes, pues
sólo de este modo se estaría cumpliendo el mandato constitucional de la
garantía de los derechos fundamentales y asimismo se estaría administrando
justicia legítima.
i) Las personas desplazadas por la
violencia son sujetos de especial protección constitucional
11. Salir del
lugar de residencia por una amenaza a derechos fundamentales como la vida, la
integridad personal y la libertad, con ocasión del conflicto armado o por
violencia generalizada, es ser desplazado[20]. El
desplazamiento causa un desarraigo de quien es sujeto pasivo del mismo, debido
a que es apartado de todo aquello que forma su identidad, como lo es su
trabajo, su familia, sus costumbres, su cultura, y es trasladado a un lugar extraño
para intentar rehacer lo que fue deshecho por causas ajenas a su voluntad y por
la falta de atención del Estado como garante de sus derechos y de su statu
quo.
12. Las personas
desplazadas por la violencia están así expuestas a un nivel mayor de
vulnerabilidad, representando en “(i) la perdida de la tierra y de la vivienda,
(ii) el desempleo, (iii) la pérdida del hogar, (iv) la marginación, (v) el
incremento de la enfermedad y la mortalidad, (vi) la inseguridad alimentaria,
(vii) la pérdida del acceso a la propiedad entre comuneros y (viii) la
desarticulación social, así como el empobrecimiento y deterioro de las
condiciones de vida”[21],
situación que se agrava cuando dichas circunstancias se convierten en
permanentes, debido a la ineficacia en las acciones para su superación.
13. El
desplazamiento forzado implica una múltiple vulneración[22]
de los derechos fundamentales. Se transgrede así el derecho a la vida en
condiciones de dignidad, a escoger lugar de domicilio, al libre desarrollo de
la personalidad, a la libertad de expresión y de asociación, a la unidad
familiar, a la salud, a la integridad y a la seguridad personal, a la libertad
de circulación por el territorio nacional, a permanecer en el sitio escogido
para vivir, al trabajo, a la libertad de escoger profesión u oficio, a la
alimentación mínima, a la educación, a una vivienda digna, a la paz, a la
personalidad jurídica y a la igualdad, entre otros, quebranto que se hace más
desmesurado cuando en esta condición están incursos sujetos de especial
protección constitucional como los niños, los discapacitados y las personas
cabeza de familia y de la tercera edad.
14. De este
modo, el desplazamiento forzado conlleva un desconocimiento grave, sistemático
y masivo de los derechos fundamentales[23], que implica
la configuración de una especial debilidad, vulnerabilidad e indefensión en
quienes los padecen y que ha sido descrito por esta Corporación como “(a) un
problema de humanidad que debe ser afrontado solidariamente por todas
las personas, principiando como es lógico, por los funcionarios del Estado[24],
(b) un verdadero estado de emergencia social, una tragedia nacional que
afecta los destinos de innumerables colombianos y que marcará el futuro del
país durante las próximas décadas y un serio peligro para la sociedad política
colombiana[25] y mas
recientemente (c) un estado de cosas inconstitucional que contraría la
racionalidad implícita en el constitucionalismo, al causar una evidente
tensión entre la pretensión de organización política y la prolífica declaración
de valores, principios y derechos contenidos en el Texto Fundamental y la
diaria y trágica constatación de la exclusión de ese acuerdo de millones de
colombianos[26]”[27]
(Resalta la Sala).
Así, debido a la
vulneración repetida y constante de los derechos fundamentales que afecta a una
multitud de personas y cuya solución requiere la intervención de distintas
entidades para atender problemas de orden estructural, esta Corporación declaró
en el 2004 [28] la existencia de un
estado de cosas inconstitucional; situación que fue reiterada por Auto 08 de
2009 en el que se constató “que persiste el estado de cosas inconstitucional
a pesar de los avances logrados” y “que a pesar de los logros alcanzados en algunos derechos, aún no se
ha logrado un avance sistemático e integral en el goce efectivo de todos los
derechos de la población víctima del desplazamiento forzado”.
15. La
obligación de velar por la superación de ese estado de cosas inconstitucional
radica en el Estado, pues es su deber garantizar “la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución” (artículo 2°
C.P.), a partir de esta obligación esta Corporación ha determinado que “al
Estado le compete impedir que el desplazamiento se produzca, porque las
autoridades han sido establecidas para respetar y hacer respetar la vida, honra
y bienes de los asociados, pero también ha dicho que si no fue capaz de impedir
que su asociados fueran expulsados de sus lugares de origen, tiene por lo menos
que garantizarle a los cientos de miles de colombianos que han tenido que
abandonar sus hogares y afrontar condiciones extremas de existencia la atención
necesaria para reconstruir sus vidas”[29]. En
otros términos, el Estado fue inhábil “para cumplir con su deber básico de
preservar las condiciones mínimas de orden público necesarias para prevenir el
desplazamiento forzado de personas y garantizar la seguridad personal de los
asociados”[30].
16. La
obligación del Estado de garantizar los derechos es respecto de todos los
ciudadanos, empero esta obligación apremia ser satisfecha cuando se trata de
ciudadanos incursos en una situación especial de indefensión ocasionada, en
este caso, por el desarraigo de sus condiciones de vida debido al conflicto
armado o la violencia generalizada. Esta situación particular genera el  “derecho
a recibir en forma urgente un trato preferente por parte del Estado, en
aplicación del mandato constitucional contenido en el artículo 13 superior”[31],
obligación, reconocida tanto en el ordenamiento nacional[32]
como en el internacional[33], que impone la carga al
Estado de adoptar medidas que concluyan en la atención, protección y
consolidación socioeconómica de los desplazados internos mediante soluciones
pacíficas duraderas y prontas, que garanticen “la atención necesaria para
reconstruir sus vidas, lo cual ha de procurarse mediante la ayuda humanitaria requerida
para la subsistencia digna de los desarraigados, hasta el momento en que las
circunstancias agobiantes que padecen hayan sido superadas y la urgencia
extraordinaria cese, esto es, hasta que el afectado esté en condiciones de
asumir su autosostenimiento, lo cual deberá evaluarse en cada situación
individual”[34].
ii) Carácter fundamental del derecho a
la atención humanitaria de emergencia y a la estabilización
socioeconómica de las personas víctimas del desplazamiento forzado
17. Establecido que es un deber del
Estado atender a la población desplazada, su obligación prioritaria se centra
en satisfacer las garantías mínimas que necesita la persona víctima del
desplazamiento para subsistir. En este sentido el artículo 15 de la Ley 387 de
1997 establece que: “[u]na vez se produzca el desplazamiento, el Gobierno
Nacional iniciará las acciones inmediatas tendientes a garantizar la atención
humanitaria de emergencia con la finalidad de socorrer, asistir y proteger a la
población desplazada y atender sus necesidades de alimentación, aseo
personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y
psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones
dignas …” (Resalta la Sala).
Por su parte el Principio 18 de los Principios
Rectores de los Desplazamientos Internos emitidos por la Oficina del Alto
Comisionado para los Derechos Humanos señala que“1. Los desplazados internos
tienen derecho a un nivel de vida adecuado. 2. Cualesquiera que sean las
circunstancias, las autoridades competentes proporcionarán a los
desplazados internos, como mínimo, los siguientes suministros o se
asegurarán de que disfrutan de libre acceso a los mismos: a) Alimentos
esenciales y agua potable; b) Alojamiento y vivienda básicos; c) vestido
adecuado; y d) servicios médicos y de saneamiento esenciales...”.
18. La finalidad
de la atención humanitaria de emergencia, como su misma descripción normativa
lo establece es la asistencia mínima que requiere la persona víctima del
desplazamiento forzado para conseguir unas condiciones dignas de subsistencia
mediante la satisfacción de las necesidades básicas y que ha de ser
suministrada de manera integral y sin dilaciones, como
quiera que la persona desplazada carece de oportunidades mínimas que le
permitan desarrollarse como seres humanos autónomos. De allí que deba ser
proveída hasta la conclusión de las etapas de restablecimiento económico y
retorno o reubicación[35] y que “el Estado no
pued[a] suspender abruptamente la ayuda humanitaria de quienes no están en
capacidad de autosostenerse, [como] tampoco pueden las personas esperar que
vivirán indefinidamente de esta ayuda”[36].
19. El suministro de la atención
humanitaria regulado por el artículo 15 de la Ley 387 de 1997 disponía en el
parágrafo único que “[a] la atención humanitaria de emergencia se tiene
derecho por espacio máximo de tres (3) meses, prórrogables excepcionalmente
por otros tres (3) más”[37] (Resalta la Sala), disposición que al ser analizada en sede de
constitucionalidad por esta Corporación (C-278-07), se declaró la inexequibilidad
de las expresiones máximo y excepcionalmente, con base en que:
i)
“el término de tres
meses de la ayuda humanitaria resulta demasiado rígido para atender de manera
efectiva a la población desplazada y no responde a la realidad de la permanente
vulneración de sus derechos…[38]”,
ii)
“la situación de la
población desplazada tiende a agravarse con el paso de los meses, por lo cual
no es razonable hacer depender del factor temporal el alivio a las necesidades
de los afectados, y menos aún, para liberar de responsabilidad a las
autoridades comprometidas en la atención del fenómeno”
iii)
la entrega de una ayuda
y una prórroga “frente a las realidades nacionales, resulta notoriamente
insuficiente en la gran mayoría de situaciones, y por lo mismo, no alcanza para
que puedan paliarse y finalmente, superarse los graves quebrantamientos a
múltiples derechos fundamentales de la población desplazada”, por lo que, “el
término para brindar ayuda humanitaria oper[a] en contra y no a favor de los
desplazados, como debe ser, pues, se repite, conforme a lo dispuesto en la
Constitución y en los instrumentos internacionales, en el Estado, en cuya
contra también repercutirá el escaso tiempo otorgado, recae la responsabilidad
de solucionar la situación de esas personas, y por tanto, debe llevar a cabo
acciones oportunas, efectivas y suficientes en tal sentido, observando, al
efecto, los principios rectores de humanidad, imparcialidad y no
discriminación”,
iv)
La referencia temporal “debe
ser flexible y sometida a una reparación real… hasta salir de la vulnerabilidad
que atosiga a la población afectada, particularmente en esa primera etapa de
atención, en la cual se les debe garantizar condiciones de vida digna que hagan
viable parar el agravio, en tránsito hacia una solución definitiva mediante la
ejecución de programas serios y continuados de estabilización económica y
social” programas que sólo pueden iniciarse cuando exista “la plena
certeza de que el desplazado tiene satisfecho su derecho a la subsistencia
mínima, al haber podido suplir sus necesidades más urgentes de alimentación,
aseo personal, abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y
psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones
dignas”.
20. Es así, como el suministro de la
atención humanitaria de emergencia debe ir hasta cuando
los afectados estén en condiciones de asumir su autosostenimiento a través de
un proyecto de estabilización o restablecimiento socio económico, es decir,
hasta cuando “la población sujeta a la condición de
desplazado, accede a programas que garanticen la satisfacción de sus
necesidades básicas en vivienda, salud, alimentación y educación a través de
sus propios medios o de los programas que para tal efecto desarrollen el
Gobierno Nacional, y las autoridades territoriales …” (artículo 18 Ley 387
de 1997), pues dentro de los
principios establecidos en la Ley 387 de 1997 se dispone que “el desplazado
forzado tiene derecho a acceder a soluciones definitivas a su situación”
(numeral 5° del artículo 2°), esto es, a tener una alternativa de generación de
ingresos que le permita vivir dignamente.
4. Casos concretos
4.1 Con
base en las consideraciones anteriores, pasa esta Sala a resolver, en cada uno
de los casos planteados, si se vulnera el derecho fundamental a la vida digna y
al mínimo vital de los accionantes, personas desplazadas por la violencia, por
el no suministro de la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia y la
ausencia de provisión de elementos para lograr la estabilización
socioeconómica.
A fin de resolver el anterior problema
jurídico y partiendo de la concepción de que la persona desplazada por la
violencia es un sujeto de especial protección constitucional, se verificará la
situación en que cada accionante se encuentra respecto de la satisfacción de
sus niveles mínimos de subsistencia a los que tiene derecho hasta tanto cese la
condición de desplazado, esto es, hasta la consecución de una estabilidad socio
económica que le permita su auto sustento, y se analizará la actividad
probatoria realizada por los demandantes y por el juez de tutela a fin de
conseguir el amparo de los derechos fundamentales.
Esta Sala de Revisión advierte que la
acción de tutela es el mecanismo adecuado para requerir la satisfacción de los
derechos mínimos de la población desplazada que le permitan superar el estado
de vulnerabilidad en que se encuentran, como quiera que precisamente por su
estado de gravidez someterlo a un proceso contencioso administrativo implicaría
la permanencia de su estado inconstitucional, lo que abiertamente contradice
los fines de protección y garantía de los derechos fundamentales que gobierna
nuestro Estado Social de Derecho.
4.2 T-2.203.830
4.2.1Carmen
Dolores Vásquez de Arroyo solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la
vida y al mínimo vital presuntamente vulnerados por la entidad accionada,
debido al no suministro de la atención humanitaria de emergencia a pesar de los
requerimientos realizados para su consecución.
4.2.2 En
el trámite de esta acción constitucional se constató mediante información
allegada por la autoridad accionada, previa solicitud de esta Sala de Revisión,
que la gestora del amparo es una persona víctima del desplazamiento forzado y
que ha recibido algunos componentes de la ayuda humanitaria.
Señaló asimismo la entidad accionada que “se
dispuso a favor del núcleo familiar de la Accionante la entrega de la prórroga
de la Atención Humanitaria de Emergencia, relacionado a (sic) dos (2)
meses de asistencia alimentaria y dos (2) meses de alojamiento, recursos que a
la fecha ya se encuentran cobrados por la accionante”.
4.2.3 En
virtud de lo expuesto, esta Sala de Revisión considera que a pesar de que la
atención humanitaria de emergencia fue entregada recientemente a la gestora del
amparo por parte de la entidad accionada, es un hecho cierto que el daño
continuo en el que se encuentra la accionante en virtud de su condición de
persona desplazada por la violencia, sólo cesa hasta cuando se logre la
estabilidad socio económica que le permita proveerse su auto sustento,  por lo
que se dispondrá el amparo de sus derechos fundamentales a la vida y al mínimo
vital.
Adicionalmente, esta Sala advertirá a la
entidad accionada que la obligación de suministro de la atención humanitaria de
emergencia se ha de proveer hasta cuando cese la condición de persona
desplazada por la violencia y por tanto se ordenará prestarle a la gestora del
amparo el acompañamiento y el asesoramiento necesario para que puedan acceder
de forma oportuna y expedita a los diferentes programas de atención, protección
y estabilización socio económica en materia de desplazamiento.
4.2.4 Por lo expuesto, esta Sala de Revisión revocará el
fallo proferido el 2 de diciembre de 2008 por el Juzgado Promiscuo del Circuito
de El Carmen de Bolívar, en su lugar concederá del
amparo, y ordenará a la entidad accionada  -Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción
Social- que suministre los componentes de atención humanitaria de emergencia a
que hayan lugar y realice las acciones necesarias para que la gestora del
amparo pueda acceder a los programas que le permitan la estabilización
socioeconómica.
4.2.5 Advierte
esta Sala que la solicitud de provisión de “tres (3) meses de asistencia
alimentaria de manera indefinida, equivalente a 115 meses a la presentación de
esta acción desde el año 1999 hasta cuando este despacho decida el fallo, para
un valor en dinero por la suma de veintisiete millones novecientos noventa y
siete mil seiscientos noventa y siete mil pesos ($27.997.697); tres (3) meses
de apoyo alojamiento temporal y suministro de kits… por un valor en dinero por
la suma de seiscientos noventa y dos mil doscientos cincuenta pesos ($692.650);
Tres (3) meses de apoyo de Transporte Temporal para un valor en dinero por la
suma de seiscientos noventa y dos mil doscientos cincuenta pesos ($692.650)”,
es improcedente, como quiera que la ausencia en el suministro de la
atención humanitaria de emergencia no constituye un crédito a favor de la
persona desplazada por la violencia que le genere un saldo dinerario a ser cobrado
retroactivamente, toda vez que ello desnaturaliza esta medida que busca
suplir las necesidades inmediatas a fin de otorgar un nivel de vida
digno y garantizar la efectividad de los derechos fundamentales.
Si bien esta atención no fue otorgada en
el momento requerido por la accionante, circunstancia reprochable en el marco
del derecho constitucional, permitir la prosperidad de la mencionada
pretensión, es una actuación que choca abiertamente con la finalidad propia de
la acción de tutela, no sólo por la inexistencia de la obligación de carácter
retroactivo, sino porque esta acción constitucional no fue instituida para el
cumplimiento de obligaciones dinerarias, sino para la satisfacción de los
derechos fundamentales.
De este modo, la deuda del Estado es
poner a los desplazados en condiciones dignas, no pagarles por su condición y
la ausencia en el suministro oportuno de la atención humanitaria de emergencia
constituye un daño consumado que no es posible satisfacer mediante esta acción
constitucional.
4.2.6 Finalmente, esta Sala advierte que
la negativa del amparo sustentado por el Juez Promiscuo del Circuito de El
Carmen de Bolívar, en el sentido de que por no aparecer “insinuado siquiera
que la entidad accionada se ha negado a la prórroga de las ayudas solicitadas…
los derechos invocados por la accionante no han sido vulnerados y tampoco se
encuentran amenazados”, es censurable. Así el juez en uso de su actividad
oficiosa y ante la ausencia de contestación de la demanda por parte de la
entidad accionada, debió tomar en consideración que el accionante es un sujeto
de especial protección constitucional y que la acción de tutela busca el amparo
de los derechos fundamentales, esto es, de bienes esenciales para la
consecución de una vida digna, lo cual lo debía llevar a indagar acerca del
suministro de la atención humanitaria de emergencia, más aún cuando no
cuestionó la calidad de la accionante de persona desplazada por la violencia y
la afirmación expuesta por ésta corresponde a una negación indefinida que
invierte la carga de la prueba.
Así, el funcionario judicial  no debió derivar la conclusión de que no se vulneró el derecho debido a que no hubo prueba de la negativa
de suministro de las ayudas, pues de ello tampoco se deriva que se hubieren
otorgado, de allí la importancia del uso que debía hacer de sus facultades
oficiosas para constatar o no la vulneración de los derechos fundamentales.
4.3 T- 2.206.643
4.3.1 Carmen Manuela Gutiérrez Cantillo, Julio Gilberto Cera Pacheco,
Claudia Patricia Vizcaino Palacio y Martha Cecilia Martínez Agudelo, afirmaron
ostentar la condición de desplazados por la violencia inscritos en el sistema
de información para la población desplazada y señalaron que la entidad
accionada vulneró sus derechos fundamentales a la vida y al mínimo vital,
debido a que solicitaron el suministro de la atención humanitaria de
emergencia, sin que a la fecha la demandada haya procedido a responderles ni
brindarles ningún tipo de ayuda y seguridad.
4.3.2 En el trámite de esta acción de
tutela, esta Sala de Revisión consideró pertinente notificar a la entidad
demandada las acciones de tutela presentadas por cada uno de los accionantes
mencionados, al no obrar en los expedientes de primera instancia certificado de
su comunicación, ni repuesta de la autoridad demandada a la solicitud de amparo
impetrada. Empero, Acción Social en respuesta señaló que “las tutelas de la
referencia fueron notificadas a la entidad y por ende contestadas a los
respectivos despachos”.
En el trámite de esta acción constitucional se constató mediante
información allegada por la autoridad accionada, previa solicitud de esta Sala
de Revisión, que los accionantes son personas víctimas del desplazamiento
forzado y que ha recibido algunos componentes de la atención humanitaria.
Igualmente señaló la accionada que:
4.3.2.1 A
Carmen Manuela Gutiérrez Cantillo “se dispuso a favor del núcleo familiar la
entrega de la Prórroga de la Atención Humanitaria de Emergencia relacionada a
dos (2) meses de asistencia alimentaria y dos (2) meses de alojamiento, razón
por la cual le solicitamos respetuosamente que por intermedio de su despacho,
se le informe a CARMEN MANUELA GUTIERREZ CANTILLO, que deberá acercarse a
partir del treinta (30) de junio de 2009…a la Unidad de Atención y Orientación
–UAO de Santa Marta”.
4.3.2.2 A
Julio Gilberto Cera Pacheco “se dispuso a favor del núcleo familiar… la
entrega de la Prórroga de la Atención Humanitaria de Emergencia relacionada a
dos (2) meses de asistencia alimentaria y dos (2) meses de alojamiento, razón
por la cual le solicitamos respetuosamente que por intermedio de su despacho,
se le informe a JULIO GILBERTO CERA PACHECO, que deberá acercarse a partir del
treinta (30) de junio de 2009…a la Unidad de Atención y Orientación –UAO de
Santa Marta”.
4.3.2.3 A
Claudia Patricia Vizcaino Palacio “se dispuso a favor del núcleo familiar…
la entrega de la Prórroga de la Atención Humanitaria de Emergencia relacionada
a dos (2) meses de asistencia alimentaria y dos (2) meses de alojamiento, razón
por la cual le solicitamos respetuosamente que por intermedio de su despacho,
se le informe CLAUDIA PATRICIA VIZCAINO PALACIO, que deberá acercarse a partir
del treinta (30) de junio de 2009…a la Unidad de Atención y Orientación –UAO de
Santa Marta”.
4.3.2.4 A
Martha Cecilia Martínez Agudelo “se dispuso a favor del núcleo familiar…
la entrega de la Prórroga de la Atención Humanitaria de Emergencia relacionada
a dos (2) meses de asistencia alimentaria y dos (2) meses de alojamiento, razón
por la cual le solicitamos respetuosamente que por intermedio de su despacho,
se le informe a MARTHA CECILIA MARTÍNEZ AGUDELO que deberá acercarse a partir
del treinta (30) de junio de 2009… a la Unidad de Atención y Orientación UAO de
Santa Marta”.
Finalmente, mencionó que “el núcleo
familiar de la accionante fue beneficiario del Programa de Generación de
Ingresos de la Subdirección de Atención a la Población Desplazada… recibiendo
el día 26 de Marzo de 2007 la suma de UN MILLÓN CIENTO SESENTA MIL PESOS
($1.160.000.00) dentro de los componentes de emprendimiento. Dicho programa
tiene como propósito la búsqueda del autosostenimiento de la población en
situación de desplazamiento”.
4.3.3 En
virtud de lo expuesto, esta Sala de Revisión considera que a pesar de que se
dispuso la entrega a los accionantes de diversos componentes de la atención
humanitaria de emergencia, no obra constancia de que ésta hubiese sido
efectivamente entregada, de lo que se deriva la vulneración a los derechos
fundamentales de los accionantes y por ende el amparo de los mismos. En
consecuencia, esta Sala ordenará a la entidad accionada que en el evento en que
no lo hubiere hecho, realice la entrega a los demandantes en tutela de los
mencionados componentes.
Asimismo, esta
Sala advertirá a la entidad accionada que la obligación de suministro de la
atención humanitaria de emergencia se ha de proveer hasta cuando cese la
condición de persona desplazada por la violencia y por tanto se ordenará
prestarle a los gestores del amparo el acompañamiento y el asesoramiento
necesario para que puedan acceder de forma oportuna y expedita a los diferentes
programas de atención, protección y estabilización socio económica en materia
de desplazamiento.
4.3.4 Respecto
de Martha Cecilia Martínez Agudelo, esta Sala de Revisión ordenará a la entidad
accionada realizar un seguimiento de la suma entregada en marzo de 2007 dentro
de los componentes de emprendimiento, el cual tiene como propósito la búsqueda
del autosostenimiento de la población en situación de desplazamiento.
Ello por cuanto la víctima del
desplazamiento forzado tiene el deber de colaborar en la mitigación de su daño
a fin de que desaparezca ese estado de vulnerabilidad. En efecto al Estado le
corresponde brindar la asistencia mínima al desplazado y otorgar programas para
su desarrollo, esto es, concebir y ejecutar políticas y programas que le
permitan al desplazado reconstruir su proyecto de vida y superar su condición
de debilidad. De este modo, el desplazado asume un papel activo en la
autoconstrucción de su dignidad.
4.3.5 Por
último, esta Sala de Revisión advierte que es censurable la inactividad del
Juez Segundo Penal del Circuito de Santa Marta, debido a que no desplegó
ninguna actividad probatoria oficiosa para determinar si fueron vulnerados o no
los derechos de los accionantes, ignorando, como en el caso del juzgador
anterior, que los accionantes son sujetos de especial protección
constitucional, que su manifestación corresponde a una negación indefinida que
invierte la carga de la prueba y que la acción de tutela pretende el amparo de
los derechos fundamentales.
Adicionalmente, esta Sala reprocha que el
juzgador de instancia se hubiera basado para la negativa del amparo de los
derechos fundamentales en la ausencia de constancia de presentación del derecho
de petición al que aluden los accionantes, ignorando el trasfondo de la
problemática que encierra el desplazamiento forzado, esto es, la vulneración
masiva de los derechos fundamentales.
4.4 T- 2.214.482
4.4.1 Hernando Báez León solicitó el
amparo de sus derechos fundamentales a la vida y al mínimo vital presuntamente
vulnerados por la entidad accionada, debido al no suministro de la prórroga de
la atención humanitaria de emergencia a pesar de los requerimientos realizados
para su consecución.
4.4.2 La entidad accionada, previa
solicitud de información por parte de esta Sala de Revisión, señaló que al
accionante se le han entregado diversos componentes de la atención humanitaria
de emergencia, realizándose el 20 de mayo de 2009 la entrega de un mes de
arriendo y un mes de asistencia humanitaria y adujo que el 28 de agosto de 2008
se hizo entrega al demandante en tutela de la suma de $1.5000.000 en razón a
una solicitud de proyecto productivo.
4.4.3 Con base en lo precedentemente
expuesto, esta Sala de Revisión considera que frente a la afirmación del
accionante de que necesita el suministro de la atención humanitaria de
emergencia y que es una persona de la tercera edad, la entidad accionada no
logró desvirtuar el estado de necesidad en que éste se encuentra debido a su
condición de persona víctima del desplazamiento forzado por la violencia, ya
que sólo señaló las ayudas suministradas, afirmación que no le permite a esta
Sala constatar que se haya cesado el estado de vulnerabilidad, por lo que,
dando credibilidad a lo afirmado por el accionante, manifestación que está
incursa en la evidente situación de vulnerabilidad que padecen estos sujetos de
especial protección constitucional, esta Sala ordenará el amparo de los
derechos fundamentales del accionante y consecuentemente ordenará el suministro
de la atención humanitaria de emergencia que requiere.
4.4.4 Por lo expuesto, esta Sala
revocará la providencia emitida por el Juzgado Treinta y Dos Administrativo del
Circuito de Bogotá por medio del cual se negó el amparo de los derechos
fundamentales del accionante y en su lugar, concederá su amparo y ordenará a la
entidad demandada la prórroga al accionante de la atención humanitaria de
emergencia.
Asimismo, advertirá al juzgador de primera instancia que la situación
en que se encuentran las personas víctimas del desplazamiento forzado por la
violencia, es una situación de evidente vulnerabilidad y de permanente
transgresión de los derechos fundamentales que requiere de una actuación pronta
y oportuna que implica la ineficacia de los mecanismos ordinarios de defensa
ante la inminente constatación de un perjuicio irremediable que se deriva de la
misma condición de sujeto especial de protección constitucional.
Igualmente esta Sala de Revisión ordenará
a la entidad accionada realizar un seguimiento de la suma entregada al
accionante en razón a la solicitud de proyecto productivo, toda vez que la
víctima del desplazamiento forzado tiene el deber de colaborar en la mitigación
de su daño a fin de que desaparezca ese estado de vulnerabilidad. En efecto al
Estado le corresponde brindar la asistencia mínima al desplazado y otorgar
programas para su desarrollo, esto es, concebir y ejecutar políticas y
programas que le permitan al desplazado reconstruir su proyecto de vida y superar
su condición de debilidad. De este modo, el desplazado asume un papel activo en
la autoconstrucción de su dignidad.
4.5 T-2.300.579- T-2.300.580
4.5.1 María Elena Ospino Torres
(T-2.300.579) y Carmen Cecilia Ternera García (T-2.300.580), cada una por
separado, presentaron acción de tutela contra la Agencia Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social, por la presunta
vulneración de sus derechos fundamentales al mínimo vital, vida, alimentación
mínima, vivienda digna y estabilidad socioeconómica, como quiera, que, según
adujeron, a pesar de que en varias oportunidades han solicitado las ayudas
humanitarias, la entidad accionada se sustrae de sus responsabilidades, razón
por la cual todavía no han logrado estabilizarse económicamente con su familia.
4.5.2 La entidad accionada a pesar de
ser notificada de la acción de tutela no dio respuesta a la misma, ni tampoco
presentó el informe requerido por esta Corporación mediante auto de 9 de julio
de 2009.
4.5.3 De este modo, solicitada por esta
Sala de Revisión la información pertinente en torno a la situación en que se
encuentra María Elena Ospino Torres y Carmen Cecilia Ternera García, la entidad
accionada no dio respuesta al requerimiento en el término dispuesto, por lo que
aplicando la presunción de veracidad determinada en el artículo 20 del Decreto
2591 de 1991, esta Sala considera como ciertas las afirmaciones aducidas por
cada una de las accionantes, quienes allegaron prueba de su condición de
persona desplazada por la violencia, por lo que se procederá a revocar la
sentencia de primera instancia y en consecuencia se concederá el amparo de sus
derechos fundamentales y se ordenará a la entidad accionada el suministro de
los componentes de la atención humanitaria de emergencia.
4.5.4 Por último y similar a los
supuestos de hecho analizados anteriormente, esta Sala censura las
consideraciones del juzgador de instancia que valieron para negar el amparo de
los derechos fundamentales, estas son, que no se “demostró su condición de
desplazado, como tampoco aportó memorial alguno sobre el derecho de petición
ante el Coordinador de la Unidad Territorial del Magdalena”, y que“[e]n
este evento no logró estructurarse la presunción de veracidad a que se refiere
el artículo 20 del decreto 2591 de 1991, pues por parte del accionante no se
vislumbra el menor esfuerzo probatorio por acreditar los elementos básicos de
su solicitud de amparo”; al respecto esta Sala considera que i) cada una de
las accionantes allegaron prueba siquiera sumaria de su condición de
desplazadas (fl. 7 cdno. T-2.300.579, fl. 6 cdno. T-2.300.580) y ii) que a fin
de estructurarse la presunción de veracidad de que trata el artículo 20 del Decreto
2591 de 1991 no se parte del supuesto de una mínima actividad probatoria por
parte del accionante, sino que ésta se estructura cuando pedido un informe por
el juez de tutela la entidad accionada no da respuesta dentro del término
dispuesto a lo solicitado, es decir, exige una mínima actuación por parte del
juzgador de instancia, actitud que en este trámite no se vislumbró, ignorando
el administrador de justicia la situación particular que encierra la condición
de persona desplazada por la violencia y el objetivo de esta acción
constitucional, cual es el amparo de los derechos fundamentales vulnerados.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero: LEVANTAR el término para resolver el
trámite de revisión suspendido por esta Sala mediante auto de 30 de abril de
2009 y 10 de julio de 2009.
Segundo:
REVOCAR el fallo emitido el 2 de diciembre de 2008
por el Juzgado Promiscuo del Circuito de El Carmen de Bolívar por medio del
cual se negó el amparo de los derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida
de Carmen Dolores Vásquez de Arroyo, y en su lugar CONCEDER
el amparo de los derechos fundamentales solicitados
por la accionante.
Tercero:
ORDENAR a la Agencia Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación Internacional, Acción Social, que en el término de tres
(3) días contado a partir de la notificación de esta providencia proceda a
prórrogar a Carmen Dolores Vásquez de Arroyo, la atención humanitaria de
emergencia consistente en subsidios de alimentación, aseo personal,
abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica,
transporte de emergencia y alojamiento transitorio, que sean considerados como
necesarios para garantizarle unas condiciones dignas de subsistencia.
Cuarto:
REVOCAR el fallo emitido el 24 de noviembre de 2008
por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Santa Marta por medio del cual se
negó el amparo de los derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida de Carmen
Manuela Gutiérrez Cantillo, Julio Gilberto Cera Pacheco, Claudia Patricia
Vizcaino Palacio y Martha Cecilia Martínez Agudelo, y en su lugar CONCEDER el amparo de los derechos
fundamentales solicitados por los mencionados accionantes.
Quinto:
ORDENAR a la Agencia Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación Internacional, Acción Social, que en el término de
cuarenta y ocho (48) hora, si aún no lo hubiere hecho, entregue a Carmen
Manuela Gutiérrez Cantillo, Julio Gilberto Cera Pacheco, Claudia Patricia
Vizcaino Palacio y Martha Cecilia Martínez Agudelo los componentes de la
atención humanitaria de emergencia que dispuso a ser entregados a cada uno de
los accionantes y los cuales se encuentran descritos en la parte motiva de esta
providencia.
Sexto:
REVOCAR el fallo emitido el 16 de enero de 2009 por
el Juzgado Treinta y Dos Administrativo del Circuito de Bogotá por medio del
cual se resolvió negar la solicitud de amparo presentada por Hernando Báez León
y en su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales
deprecados por el accionante.
Séptimo: En consecuencia, ORDENAR a la Agencia Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social, que en el término
de tres (3) días contado a partir de la notificación de esta providencia
proceda a prorrogar a Hernando Báez León, la atención humanitaria de emergencia
consistente en subsidios de alimentación, aseo personal, abastecimientos,
utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y
alojamiento transitorio, que sean considerados como necesarios para
garantizarle unas condiciones dignas de subsistencia.
Octavo:
REVOCAR el fallo emitido el 16 de diciembre de 2008
por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Santa Marta, mediante el cual se
negó el amparo de los derechos fundamentales de María Elena Ospino Torres, y en
su lugar CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales solicitados
por la accionante.
Noveno: En consecuencia, ORDENAR a la Agencia Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social, que en el término
de tres (3) días contado a partir de la notificación de esta providencia
proceda a prorrogar a María Elena Ospino Torres, la atención humanitaria de
emergencia consistente en subsidios de alimentación, aseo personal,
abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica,
transporte de emergencia y alojamiento transitorio, que sean considerados como
necesarios para garantizarle unas condiciones dignas de subsistencia.
Décimo:
REVOCAR la sentencia de 2 de diciembre de 2008
proferida por el Juzgado Cuarto Laboral el Circuito de Santa Marta, por medio
de la cual se resolvió negar el amparo de los derechos fundamentales de Carmen
Cecilia Ternera García, y en su lugar CONCEDER el amparo de los derechos
fundamentales solicitados por la accionante.
Décimo
primero: En consecuencia, ORDENAR a la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional,
Acción Social, que en el término de tres (3) días contado a partir de la
notificación de esta providencia proceda a otorgar a Carmen Cecilia Ternera
García, la atención humanitaria de emergencia consistente en subsidios de
alimentación, aseo personal, abastecimientos, utensilios de cocina, atención
médica y psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio, que
sean considerados como necesarios para garantizarle unas condiciones dignas de
subsistencia.
Décimo
segundo: ADVERTIR a la Agencia Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social, que la obligación
de suministro de la atención humanitaria de emergencia se ha de proveer hasta
cuando cese la condición de persona desplazada por la violencia, esto es, hasta
cuando los accionantes accedan a programas que garanticen la satisfacción de
sus necesidades básicas a través de sus propios medios o de los programas que
para tal efecto efectúe el Gobierno Nacional y las autoridades territoriales.
Décimo
tercero: ORDENAR a la Agencia Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social, que en el término
de treinta 30 días contado a partir de la notificación de esta providencia,
preste a Carmen Dolores Vásquez de Arroyo, Carmen Manuela Gutiérrez Cantillo,
Julio Gilberto Cera Pacheco, Claudia Patricia Vizcaino Palacio, Martha Cecilia
Martínez Agudelo, Hernando Báez León, María Elena Ospino Torres y Carmen
Cecilia Ternera García el acompañamiento y el asesoramiento necesario para que
puedan acceder de forma oportuna y expedita a los diferentes programas de
atención, protección y estabilización socio económica en materia de
desplazamiento.
Décimo
cuarto: ORDENAR a la Agencia Presidencial
para la Acción Social y la Cooperación Internacional -Acción Social- que en el
término de tres 3 días contado a partir de la notificación de esta providencia
realice un seguimiento de la ayuda otorgada a Martha Cecilia Martínez Agudelo y
Hernando Báez León para la búsqueda de su auto sostenimiento.
Décimo quinto: ADVERTIR al Juzgado
Promiscuo del Circuito de El Carmen de Bolívar, al Juzgado Segundo Penal del
Circuito de Santa Marta, al Juzgado Treinta y dos Administrativo del Circuito
de Bogotá y al Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Santa Marta que el juez
de tutela debe velar por el amparo de los derecho fundamentales y que en caso
de duda acerca de la transgresión de éstos, ha de ejecutar de oficio las
acciones tendientes para la adquisición de la certeza que guíe la resolución
del asunto puesto a su consideración.
Décimo sexto: DAR por secretaría
cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
Ponente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] C-548-97
reiterada en C-790-06
[2] Ibídem.
[3] T-864-99, T-835-00,
T-1181-00, T-1088-01, T-042-05, entre otras.
[4]
El numeral 4 del artículo 37 del Código de Procedimiento Civil
dispone que “Son deberes del juez:… 4. Emplear los poderes que este código
le concede en materia de pruebas, siempre que lo considere conveniente para
verificar los hechos alegados por las partes y evitar nulidades y providencias
inhibitorias”.
El
artículo 179 de la misma normatividad establece que “Las pruebas pueden ser
decretadas a petición de parte o de oficio, cuando el magistrado o juez las
considere útiles para la verificación de los hechos relacionadas con las
alegaciones de las partes…”.
[5] Por
medio del cual se reglamenta la acción de tutela.
[6] “ARTICULO 19. INFORMES. El
juez podrá requerir informes al órgano o a la autoridad contra quien se hubiere
hecho la solicitud y pedir el expediente administrativo o la documentación
donde consten los antecedentes del asunto. La omisión injustificada de enviar
esas pruebas al juez acarreará responsabilidad.
El
plazo para informar será de uno a tres días, y se fijará según sea la índole
del asunto, la distancia y la rapidez de los medios de comunicación.
Los
informes se considerarán rendidos bajo juramento”.
[7] “ARTICULO 20. PRESUNCION DE VERACIDAD.
Si el informe no fuere rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por
ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime necesaria
otra averiguación previa”.
[8] Ibídem.
[9] ARTICULO 21. INFORMACION ADICIONAL.
Si del informe resultare que son ciertos los hechos, podrá ordenarse de
inmediato información adicional que deberá rendirse dentro de tres días con las
pruebas que sean indispensables. Si fuere necesario, se oirá en forma verbal al
solicitante y a aquél contra quien se hubiere hecho la solicitud, de todo lo
cual se levantará el acta correspondiente de manera sumaria.
En
todo caso, el juez podrá fundar su decisión en cualquier medio probatorio para
conceder o negar la tutela.
[10] “ARTICULO 22. PRUEBAS. El juez, tan
pronto llegue al convencimiento respecto de la situación litigiosa, podrá
proferir el fallo, sin necesidad de practicar las pruebas solicitadas”.
[11]
T-835-00, T-741-04, T-601-05.
[12]
T-722-03, T-741-04.
[13]
T-864-99.
[14] T-864-99, T-1181-00-T-042-05, T-131-07.
[15] T-074-00.
[16] T-1181-00.
[17] “La
función del juez de tutela de conformidad con el ordenamiento constitucional,
conlleva para éste el cumplimiento de una serie de obligaciones legales que
comprometen la conducta que se espera que realice en defensa de los derechos
fundamentales, en esa forma por ejemplo, el juez de tutela debe asumir una
posición activa en materia probatoria cuando la
particularidad del caso así lo exijan, con el propósito de evitar la
vulneración de los derechos de rango constitucional; así mismo, mantiene la
competencia para asegurar el cumplimiento de su fallos (artículo 27), en los
eventos en que puede directamente emitir la orden y dictar el acto administrativo
respectivo ( artículo 23), incluso cuenta con la posibilidad de sancionar por
desacato al incumplido (artículo 52), y aún más puede prevenir a las
autoridades públicas con el fin de que no vuelvan a incurrir en las acciones u
omisiones que dieron lugar a la vulneración de los derechos (artículo 24)”. (T-042-05, cita a T-321-93, T-134-96,
T-1181-01, T-1088-01, T-603-01, T-523-01 y T-586-02).
[18] T-864-99,
T-498-00.
[19] T-476-08.
[20] El artículo 1° de la Ley 387 de 1997 establece que “es
desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio
nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas
habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad
personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con
ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: conflicto armado interno,
disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas
de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u
otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar
o alteren drásticamente el orden público” (Resalta la Sala) y los
Principios Rectores de los desplazados internos lo define como “las personas
o grupos de personas que se han visto forzadas u obligada a escapar o huir de
su hogar o de su lugar de residencia habitual, en particular como resultado o
para evitar los efectos de un conflicto armado, de situaciones de violencia
generalizada, de violaciones de los derechos humanos o de catástrofes naturales
o provocadas por el ser humano, y que no han cruzado una frontera estatal
internacionalmente reconocida” C-372-09.
[21] T-302-03,
T-025-04.
[22] Su-1150-00.
[23] C-278-07.
[24] T-227-97.
[25] SU-1150-00
[26] T-215-02
[27] T-025-04,
C-278-07, T-139-07.
[28] T-025-04.
[29] Su-1150-00,
T-721-03, T-025-04, T-821-07, T-800-07.
[30] C-278-07.
[31] T-025-04.
[32] El artículo 3° de la Ley 387 de 1997 establece que “es
responsabilidad del Estado colombiano formular las políticas y adoptar las
medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención,
protección y consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados
internos por la violencia. Para efectos del inciso anterior, se tendrán en
cuenta los principios de subsidiariedad, complementariedad, descentralización y
concurrencia en los cuales se asienta la organización del Estado colombiano”
(Resalta la Sala).
[33] Dentro de los principios rectores de los
desplazamientos internos expuestos por la Oficina del Alto Comisionado para los
Derechos Humanos, el principio 3° establece “1. Las autoridades nacionales tienen
la obligación y la responsabilidad primarias de proporcionar protección y
asistencia humanitaria a los desplazados internos que se encuentren en el
ámbito de su jurisdicción. 2. Los desplazados internos tienen derecho a
solicitar y recibir protección y asistencia humanitaria de esas autoridades. No
serán perseguidos ni castigados por formular esa solicitud” y el principio
25 establece que “25 1. La obligación y la responsabilidad primarias de proporcionar
asistencia humanitaria a los desplazados internos corresponde a las autoridades
nacionales…” (Subrayado fuera del
texto). Estos principios la Corte Constitucional ha reconocido fuerza
vinculante, pese a que no han sido aprobados mediante un tratado internacional,
“dado que ellos fundamentalmente reflejan y llenan las lagunas de lo
establecido en tratados internacionales de derechos humanos”, por lo cual esta
Corporación considera que “deben ser tenidos como parámetros para la creación
normativa y la interpretación en el campo de la regulación del desplazamiento
forzado y la atención a las personas desplazadas por parte del Estado” (C-278-07,
Su-1150-00).
[34] T-285-08,
T-800-07, Su-1150-00.
[35] T-025-04,
T-136-07, T-496-07.
[36] T-025-04.
[37] Esta
disposición fue desarrollada por el Decreto 2569 de 2000 en los siguientes
términos:
“Artículo 20. De la atención humanitaria de emergencia. Se entiende
por atención humanitaria de emergencia la ayuda temporaria e inmediata
encaminada a acciones de socorro, asistencia y apoyo a la población desplazada,
a fin de mitigar las necesidades básicas en alimentación, salud, atención
sicológica, alojamiento, transporte de emergencia, elementos de hábitat interno
y salubridad pública. Se tiene derecha a la atención humanitaria de emergencia
por espacio máximo de tres (3) meses, prórrogables excepcionalmente por otros
tres (3) meses más. Artículo 21. Prórroga de la atención humanitaria de
emergencia. A juicio de la Red de Solidaridad Social y de manera excepcional,
se podrá prórrogar la atención humanitaria de emergencia hasta por un término
de tres (3) meses al tenor del parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997,
y lo previsto en el inciso segundo del artículo anterior, de acuerdo con la
disponibilidad presupuestal y atendiendo criterios de vulnerabilidad,
solidaridad, proporcionalidad e igualdad. La prórroga excepcional se aplicará
exclusivamente a hogares incluidos en el Registro Único de Población Desplazada
y que cumplan las siguientes condiciones:
1. Hogares en los que
uno cualquiera de sus miembros reportados en la declaración presenten
discapacidad física y/o mental, parcial o total, médicamente certificada por
las entidades prestadoras de salud en atención humanitaria de emergencia y que
haya sido reportada en la declaración de los hechos del desplazamiento.
2. Hogares con jefatura
femenina o masculina mayor de 65 años, y que dicha situación haya sido
reportada en la declaración.
3. Hogares en los que
cualquiera de sus miembros debidamente reportados y registrados, presenten
enfermedad terminal, médicamente certificada por las entidades prestadoras de
salud en atención humanitaria de emergencia.
4. Cuando a juicio de la
Red de Solidaridad Social y de manera excepcional se presente una situación
cuya gravedad sea de naturaleza similar a las enunciadas en los numerales 1, 2
y 3 del presente artículo”.
Debido a la declaratoria de
inexequibilidad de las expresiones máximo y excepcionalmente, en
sentencia de tutela T-496-07 esta Corporación afirmó que había perdido ejecutoria los artículos
del decreto, en razón a que los fundamentos jurídicos en que se basaba fueron
declarados inconstitucionales y concluyó
que “Acción Social deberá abstenerse de darle cumplimiento a estas normas so
pena de incurrir en una vía de hecho”, así “la entrega de la prórroga de
la asistencia humanitaria debe realizarse según lo dispuesto en la sentencia
C-278-07, es decir, hasta que el afectado este en condiciones de asumir su
propio sostenimiento”, y en sentencia de tutela T-476-08 se adujo que “el
decreto tan sólo relaciona de manera ilustrativa algunos eventos de especial
protección, en los que se puede engendrar una situación de altísima
vulnerabilidad que          -por tanto- debe ser atendida con énfasis e
intensidad por parte de la sociedad y el Estado. Otra interpretación, a partir
de la cual se infiera que sólo pueden tener acceso a la prórroga las personas
que se encuentren de manera estricta en cualquiera de esas situaciones, no solo
sería contraria a la sentencia C-278 sino también a la Constitución Política…”
y señaló que “en todo caso, sólo con el análisis de los elementos adscritos
a cada caso en particular, puede evidenciarse si el afectado o los afectados
han logrado alcanzar ‘condiciones de asumir su autosostenimiento”.
[38] T-025-04.