T-099-09
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T- 099/09
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional
para reconocimiento de prestaciones sociales y pensionales
PRESUNCION DE VERACIDAD EN TUTELA-Consecuencia
jurídica/PRESUNCION DE VERACIDAD EN TUTELA-Aplicación en el caso sub
judice
La presunción
de veracidad se concibió como un mecanismo con el cual se sanciona el
desinterés y la negligencia de las autoridades o del particular contra quienes
se ha incoado la acción de tutela, por cuanto se ha estimado que el trámite
constitucional no puede verse supeditado a dicha respuesta y es necesario que
el mismo continúe su curso. Desde este panorama,
la Corte dará aplicación a la presunción consagrada en la disposición aludida.
Por consiguiente, la valoración de las aseveraciones de la accionante relativas
a la afectación a su mínimo vital ante la negativa en el reconocimiento de la
pensión de vejez, debe ser analizada en el marco de la presunción de veracidad
que corre contra la entidad demandada. Lo anterior por cuanto, dichas
afirmaciones debieron ser desvirtuadas por el Instituto, quien no se pronunció
al respecto, ni justificó tal omisión, guardando absoluto silencio frente al
requerimiento que le efectúo el juez de única instancia mediante el auto que
admitió la acción de tutela de fecha julio 03 de 2008. No obstante, aún cuando
en el asunto sometido a revisión se deba dar aplicación a la presunción de
veracidad que se acaba de mencionar, la Sala no pasa por alto que la demandante
es una persona de la tercera edad, por cuanto tiene 65 años.
ACCION DE TUTELA-Vulneración por la negativa
del Seguro Social a reconocer a la demandante de 65 años la pensión de vejez
SEGURO SOCIAL-No tuvo en cuenta al
momento de proferir el auto administrativo el carácter imprescriptible de los
derechos pensionales
La Sala
advierte que el Instituto demandado, al momento de proferir el Auto en mención,
debió tener en cuenta el carácter imprescriptible del reconocimiento de los
derechos pensionales, así como la existencia de nuevos supuestos fácticos para
el eventual reconocimiento de la pensión de jubilación, en particular las
cotizaciones efectuadas para los meses de junio y julio de 2007. Sobre este
asunto no sobra insistir acerca de los pronunciamientos que ha realizado esta
Corporación en relación con el carácter imprescriptible de los derechos
pensionales, los cuales se apoyan en los preceptos consagrados en la Carta
Política.
RESPETO DEL ACTO PROPIO-Vulneración por
el Seguro Social, debido a que la demandante completó el requisito de las 7
semanas que le faltaban para acceder a la prestación y sin embargo no le reconoció
la pensión
La Sala
estima que el Seguro Social actuó en contravía del principio del respeto del
acto propio, pues con la Resolución No. 013452 de 2007 se otorgó ciertas
instrucciones a la demandante, quien confiando en la información recibida,
procedió a efectuar las 7 semanas restantes con la expectativa de reunir los
requisitos de ley, por cuanto realizó las aportes por 2 meses más, equivalentes
a 8 semanas, es decir que sumadas a las 993.43, ascendían a un total de 1001.43
semanas, suficientes para acceder a la prestación.
PRINCIPIO DE BUENA FE-Conlleva el
respeto por el acto propio por lo que las autoridades no pueden contradecir sus
propias actuaciones precedentes
RESPETO DEL ACTO PROPIO-Criterios para
su aplicación
SEGURO SOCIAL-Contravino la coherencia
que deben guardar sus propios actos al negar el reconocimiento de la pensión de
vejez a la demandante que confiada cumplió con el requisito de las 7 semanas
que le faltaban
La Sala
considera que esta última providencia contraviene la coherencia que deben
guardar sus propios actos y defrauda la confianza que los mismos generaron a la
actora, quien adecuó su comportamiento a la información brindada. Así las
cosas, resulta paradójico que el Instituto de Seguro Social en Auto No. 10930
de 2008, hubiere negado nuevamente el reconocimiento de la prestación con un
argumento que no tiene sustento constitucional. Por consiguiente, a la
accionante se le deben respetar los lineamientos contenidos en la Resolución
No. 013452 de 2007 de cara con el artículo 36 de la ley 100 de 1993 y con el
Decreto 758 de 1990, para acceder a la pensión de jubilación.
Referencia: expediente T-2060760
Acción de tutela interpuesta por Margarita María González Correa
contra el Instituto de Seguro Social.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ.
Bogotá, D.C., diecinueve
(19) de febrero de dos mil nueve (2009).
La Sala Novena
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Clara
Inés Vargas Hernández, Jaime Araújo Rentería y Clara Elena Reales Gutiérrez (E),
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la
siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión del fallo proferido por
el Juzgado 14 Penal del Circuito de Conocimiento de la ciudad de Medellín, en
el trámite de la acción de tutela incoada por la señora Margarita María
González Correa contra el Instituto de Seguro Social.
I. ANTECEDENTES.
La señora
Margarita María González Correa interpone acción de tutela contra el Instituto
de Seguro Social, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales de
petición, a la seguridad social, a la salud y a la “supervivencia”. La
solicitud de amparo se fundamenta en los siguientes:
1.
Hechos.
Señala que solicitó
a la entidad demandada la certificación de su historia laboral y las semanas
que había cotizado al sistema de pensiones, para lo cual tuvo que acudir a los
medios “legales y extralegales”, agregando que a partir de dicho momento
comenzó a “sufrir los efectos ocasionados por la sistemática negativa del
I.S.S. a atender las peticiones respetuosas de los ciudadanos”.
Asevera que
luego de “un largo comedio para resolver algo tan rutinario y simple”, el
ente demandado profirió Resolución No. 020158 de 2005, mediante la cual se le
manifestaba que había cotizado un total de 933 semanas, de las cuales 134
correspondían a los últimos 20 años anteriores al cumplimiento de la edad
mínima requerida.
Indica que al
considerar que dicho informe “se había quedado corto”, interpuso los
recursos correspondientes, razón por la cual la entidad, mediante Resolución
No. 13096 de 2006, “confirma mis sospechas”  y certifica un total de 980
semanas cotizadas, decisión contra la cual también estuvo inconforme.
Relata que “ante
mi insistencia” la entidad accionada dictó la Resolución No. 013452 de
2007, mediante la cual certificó un total de 993.43 semanas “y me advierte
que, a fin de reunir las mil semanas debo afiliarme de nuevo a la entidad y
cotizar 7 semanas más, lo cual hice de inmediato”.
Afirma que
sorpresivamente, mediante Auto No. 10930 de 22 de abril de 2008, la entidad
negó el reconocimiento de la pensión de vejez –en virtud de la petición que
elevó en tal sentido en julio 13 de 2007-.
Aduce que desde
el momento en que cumplió 35 años hasta sus 55 años (1998) logró cotizar más de
500 semanas, “pero como al parecer no fueron suficientes”, posteriormente
completó las 1.000 semanas que en pensión y salud se requieren para consolidar
su derecho.
Por otra parte,
sostiene que es una mujer soltera, no tiene ascendientes ni descendientes, vive
sola y padece de hipertensión y diabetes, además que carece de recursos
económicos.
Por lo anterior,
acude a este medio con el objeto que se amparen sus derechos fundamentales de
petición, a la seguridad social, a la salud y a la “supervivencia”. Solicita
que se ordene a la entidad demandada el reconocimiento y pago de la pensión de
vejez.
2.
Trámite procesal.
El día 03 de
julio de 2008 el Juzgado 14 Penal del Circuito de Conocimiento de la ciudad de
Medellín ordenó correr traslado de la acción de tutela al Instituto de Seguro
Social, quien, no obstante, vencido el término para tal efecto, omitió dar
informe acerca de la solicitud de amparo presentada en su contra.
3.
Pruebas.
A continuación
se relaciona el material probatorio relevante que obra en el expediente:
·
Copia de la Resolución No. 020158 de 2005 de
fecha 27 de octubre de 2005, expedida por el Instituto de Seguro Social (folios
4 y 5 del cuaderno principal).
·
Copia de la Resolución No. 13096 de fecha junio
01 de 2006, dictada por el Instituto de Seguro Social (folios 6, 7 y 8 del
cuaderno principal).
·
Copia de la Resolución No. 013452 de fecha junio
22 de 2007, expedida por el Instituto de Seguro Social (folios 9, 10 y 11 del
cuaderno principal).
·
Copia de Auto No. 10930 de fecha abril 22 de
2008, proferido por el Instituto de Seguro Social (folio 13 del cuaderno
principal).
·
Copia de Formulario de Vinculación o
Actualización al Sistema General de Pensiones ante el Instituto de Seguro Social,
en el cual funge como afiliada la demandante (folio 14 del cuaderno principal).
·
Copia de “Autoliquidaciones mensual de aportes
al sistema de seguridad social integral” al Instituto de Seguro Social, a
favor de la demandante (folios 15 al 17 del cuaderno principal).
·
Copia de la cédula de ciudadanía de la actora
(folio 18 del cuaderno principal).
II.   DECISIÓN
JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN.
El Juzgado 14
Penal del Circuito de Conocimiento de la ciudad de Medellín, mediante sentencia
de fecha julio 09 de 2008, deniega el amparo. Considera que en el presente
asunto no se configuraba un perjuicio irremediable, de forma tal que la acción
de tutela resultaba improcedente.  Agrega que existe otro medio de defensa
judicial para debatir la controversia que invoca la demandante.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.
Competencia.
Esta Sala es
competente para revisar el fallo materia de revisión, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los
artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Presentación del caso y planteamiento del
problema jurídico.
2.1. La
demandante manifiesta que en repetidas ocasiones ha solicitado el
reconocimiento de la pensión de vejez, al considerar reunidos los requisitos
legales. No obstante, la entidad demandada le ha advertido que no cumple con
las semanas cotizadas para tal efecto.  Al respecto, asevera que esta última profirió
Resolución No. 013452 de 2007, mediante la cual
certificó un total de 993.43 semanas, y le señaló que para completar las 1.000
semanas que exige la ley para consolidar su derecho, debía cotizar 7 semanas más,
lo cual hizo inmediatamente. Pese a lo anterior, afirma que, de manera
sorpresiva, por Auto No. 10930 de 22 de abril de 2008, el ente negó el
reconocimiento de la prestación de jubilación. De igual manera, pone de
presente que padece hipertensión y diabetes, que es una mujer soltera, que vive
sola, que no tiene ascendientes ni descendientes, además, que carece de
recursos económicos.
El Instituto de
Seguro Social, entidad demandada, guarda absoluto silencio ante el informe
solicitado por el juez de instancia y durante el trámite de la acción de
tutela.
Por su parte, el
juez de única instancia deniega el amparo solicitado, al estimar que la acción
es improcedente y que la actora cuenta con otro mecanismo de defensa judicial
mediante el cual se puede esclarecer la controversia planteada.
2.2. De acuerdo con la situación fáctica y la decisión adoptada por el juez
de instancia, corresponde a esta Sala dar respuesta a
dos problemas puntuales. El primero, está relacionado con la procedencia de la
acción de tutela cuando se trata del reconocimiento y pago de pensiones.
Posteriormente, y en la eventualidad que la respuesta a este problema sea
afirmativa, la Corte deberá establecer si en el caso concreto de la accionante
se vulneraron sus derechos fundamentales por parte del
Instituto del Seguro Social, al negarle el reconocimiento de su pensión de
vejez, a pesar de haber dado cumplimiento a las condiciones que la misma
entidad, mediante acto administrativo, le exigía para tal fin.
3.
Procedencia excepcional de la acción de
tutela para el reconocimiento y pago de prestaciones sociales. Reiteración de
jurisprudencia.
Según el
artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela es un mecanismo de
protección directa, inmediata y efectiva de los derechos fundamentales, cuando
quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de
las autoridades públicas o de los  particulares en los eventos establecidos.
La
jurisprudencia de esta Corporación ha considerado que, en principio, la acción de tutela es improcedente para el reconocimiento y pago de
pensiones. Sobre este asunto, ha sostenido que, por su
carácter excepcional, no puede reemplazar a las acciones ordinarias creadas por
el legislador para resolver asuntos de naturaleza litigiosa.[1]
Por un lado, ha
destacado la faceta prestacional que adquiere el derecho a la seguridad social,
por cuanto su contenido debe ser definido en la ley. Es decir, ha estimado a la
seguridad social como un derecho de connotación programática, que depende del
desarrollo y la organización que efectúe el Estado.
Por otra parte, ha
considerado que el reconocimiento y pago de pensiones puede ser solicitado
mediante una serie de mecanismos judiciales, donde pueden verificarse la
acreditación de los requisitos definidos por el legislador. Sobre este aspecto,
ha señalado que en principio, la acción de tutela carecería de la entidad
suficiente para desplazar a dichos mecanismos, dado su carácter residual.
No obstante lo
anterior, la jurisprudencia de la Corte Constitucional también ha dispuesto que
el reconocimiento y pago de la pensión puede llegar a superar el rango de un
conflicto legal y adquirir plena relevancia constitucional.[2]
Así pues, ha definido que bajo ciertas circunstancias, mediante la acción de
tutela se pueden amparar los derechos fundamentales que sean vulnerados ante la
falta del reconocimiento y pago de las mesadas pensionales.
En primer lugar,
cuando se trata lograr el reconocimiento del derecho, la Corte, en principio,
se ha limitado a proteger el derecho de petición[3].
En segundo
lugar, la Corte ha admitido la procedencia excepcional de la acción de tutela
cuando el empleador ha efectuado de manera extemporánea los aportes
pensionales, al advertir que la conducta morosa no puede incidir negativamente
en el trabajador[4]; o cuando existe mora en
el pago oportuno de las mesadas que afecta la subsistencia del actor o de su
familia[5].
En tercer lugar,
en casos excepcionales ha concedido el amparo para el reconocimiento pensional,
en aquellos eventos en los que se encuentra plenamente demostrado que el
recurrente es titular del derecho que reclama, así como la urgente necesidad de
reconocer el derecho pensional. En efecto, dicho enfoque ha sido adoptado por la
Corporación atendiendo la situación fáctica del caso en concreto. Por ejemplo,
cuando comprueba que los peticionarios se encuentran en circunstancias de
debilidad manifiesta, dependen económicamente de la prestación reclamada y
carecen de la capacidad económica para garantizarse su propia subsistencia[6].
De esta forma,
esta Corporación ha reconocido que su falta de reconocimiento puede conducir a
la afectación de derechos fundamentales como la vida, el mínimo vital o la
dignidad humana.[7] Si bien la Sala reconoce,
conforme al ordenamiento jurídico vigente, la existencia de mecanismos de
defensa judicial ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa u Ordinaria
Laboral según el caso, a fin de obtener por dichas vías el reconocimiento de la
pensión, sea de vejez, invalidez o sobrevivientes; también es preciso
determinar la eficacia de dichos medios de defensa judicial frente a las
particulares condiciones en que se encuentran los
accionantes, tal y como lo ha considerado este Tribunal:
“[L]os conflictos legales relacionados con el reconocimiento de
derechos prestacionales, particularmente de carácter pensional, deben ser
tramitados a través de las acciones pertinentes ante la justicia laboral
ordinaria, pues se considera que son mecanismos de defensa eficaces para
resolver de manera cierta, efectiva e integral este tipo de asuntos. Sin
embargo, aunque dicha acción laboral constituye un remedio integral para la
protección de los derechos fundamentales relacionados con el reconocimiento de
una pensión, su trámite procesal - que ante situaciones normales es considerado
eficaz en la protección de los derechos- puede no resultar idóneo para la
obtención de los fines que se persiguen, atendiendo las circunstancias fácticas
del caso concreto o la situación personal de quien solicita el amparo. De esta
forma, si se controvierte un asunto de esta naturaleza a través de la acción de
tutela, el juez constitucional debe evaluar y calificar el conflicto planteado,
para determinar si el medio alternativo de defensa judicial con el que cuenta
el accionante es lo suficientemente expedito para proteger sus derechos
fundamentales, pues de lo contrario, debe ser protegido inmediatamente a través
de la acción de tutela para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
En efecto, ante este tipo de situaciones excepcionales, el conflicto
planteado puede trascender el nivel legal para convertirse en un problema de
rango constitucional, por lo que el juez de tutela está obligado a conocer de
fondo la solicitud y a tomar las medidas necesarias para la protección del
derecho vulnerado o amenazado.[8]”
Debe recordarse
que dentro de las modalidades de concesión de la acción de tutela, la
protección puede ser:
i)
Transitoria, [9] cuando, ante la
presencia de otros mecanismos de defensa judicial dispuestos para el
reconocimiento y pago de las pensiones, se verifica que la tutela se muestra
como una medida necesaria para evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental
irremediable. Con el fin de constatar la inminencia de un perjuicio iusfundamental
irremediable, la doctrina constitucional consolidada prevé que en el caso
concreto se debe analizar si (i) se esté ante un perjuicio inminente o próximo
a suceder, lo que exige un grado suficiente de certeza respecto de los hechos y
la causa del daño; (ii) el perjuicio es grave, esto es, que conlleve la
afectación de un bien susceptible de determinación jurídica, altamente
significativo para la persona; (iii) se requiere que se tomen medidas urgentes
para superar el daño, las cuales deben ser adecuadas frente a la inminencia del
perjuicio según las circunstancias particulares del caso; (iv) las medidas de
protección son impostergables, lo que significa que deben responder a
condiciones de oportunidad y eficacia, que eviten la consumación del daño
irreparable.
(ii)
Definitiva,[10] cuando a
pesar de la existencia de medios de defensa judiciales, los mismos no resultan
idóneos o eficaces al “no goza(r) de la celeridad e inmediatez para la
protección de los derechos fundamentales con la urgencia requerida”[11],
lo cual hace procedente la tutela como mecanismo principal, que puede motivarse
en la relevancia constitucional que tenga el asunto según las circunstancias de
debilidad manifiesta en que se encuentre el solicitante y la condición de
sujeto de especial protección constitucional.
Igualmente, la
determinación de la procedencia excepcional de la acción de tutela en estos
eventos exige del juez un análisis de la situación particular del actor con el
fin de determinar si el medio de defensa judicial ordinario es lo
suficientemente expedito para proteger sus derechos fundamentales, o si se está
frente a la ocurrencia de un perjuicio irremediable, casos en los cuales el
conflicto planteado trasciende el nivel puramente legal para convertirse en un
asunto de carácter constitucional[12].
Recuérdese que
el numeral 1° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, dispone que “la
existencia de dichos medios [de defensa judicial] será apreciada en
concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se
encuentre el solicitante”. De la misma manera, el
precedente constitucional dispone que la evaluación de los anteriores
requisitos no se reduzca a un simple escrutinio procesal, pues debe tomarse en
consideración las particulares circunstancias de quien reclama la protección
constitucional.
De todos modos, hay
que insistir que no basta valorar las especiales circunstancias del caso
concreto para el otorgar el reconocimiento pensional a través de la acción de
tutela, toda vez que es necesario comprobar que la falta de reconocimiento se basa
en actuaciones que por su contradicción con los preceptos legales y
constitucionales, se encuentra plenamente demostrado que la persona tiene el
correspondiente derecho, tal y como se hizo referencia.
En suma, si bien
es cierto que el juez de tutela, en principio, no es el llamado para resolver
este tipo de conflictos, también lo es que la acción de tutela resulta
procedente para amparar los derechos fundamentales que puedan verse afectados
cuando, pese a ser claro que el recurrente cumple los requisitos legales, la
entidad niega el reconocimiento del derecho.
4.
Ineficacia de los mecanismos de defensa
judicial en el asunto sometido a revisión.
Descendiendo en
el análisis relativo a la procedencia de la acción en el caso concreto, se pone
de presente que la demandante indica que las actuaciones del Instituto de
Seguro Social vulneran de manera grave su derecho a la salud y a la
supervivencia, además que padece de hipertensión y diabetes. Relata que es una
mujer soltera, vive sola y no tiene ascendientes ni descendientes. Asimismo,
informa que carece de recursos económicos.
Es importante
tener en cuenta que las anteriores aseveraciones no fueron controvertidas por
el ente demandado, quién además no rindió el informe solicitado por el juez de
instancia. Al respecto, es preciso recordar que el artículo 19 del Decreto 2591
de 1991 señala que el juez puede requerir informes a la autoridad demandada,
cuya omisión injustificada le acarrea responsabilidad. En efecto, el artículo
20  dispone que si dicho informe no es rendido dentro del plazo otorgado para
tal efecto, se tendrán por ciertos los hechos presentados y se resolverá de
plano la acción, a menos que el operador jurídico estime conveniente otra averiguación
previa, hipótesis en la cual decretará y practicará las pruebas que considere
necesarias para adoptar la decisión de fondo.
De esta manera,
la presunción de veracidad se concibió como un mecanismo con el cual se
sanciona el desinterés y la negligencia de las autoridades o del particular
contra  quienes se ha incoado la acción de tutela, por cuanto se ha estimado
que el trámite constitucional no puede verse supeditado a dicha respuesta y es
necesario que el mismo continúe su curso.
En sentencia
T-232 de 2008,[13] la Corte señaló que “la
consagración de esa presunción obedece al desarrollo de los principios de
inmediatez y celeridad que rigen la acción de tutela, y se orienta a obtener la
eficacia de los derechos constitucionales fundamentales y el cumplimiento de
los deberes que la Carta Política ha impuesto a las autoridades estatales
(Artículos 2, 6, 121 e inciso segundo del artículo 123 C.P.)[1]”.
Desde este
panorama, la Corte dará aplicación a la presunción consagrada en la disposición
aludida. Por consiguiente, la valoración de las aseveraciones de la accionante
relativas a la afectación a su mínimo vital ante la negativa en el
reconocimiento de la pensión de vejez, debe ser analizada en el marco de la
presunción de veracidad que corre contra la entidad demandada. Lo anterior por
cuanto, dichas afirmaciones debieron ser desvirtuadas por el Instituto, quien
no se pronunció al respecto, ni justificó tal omisión, guardando
absoluto silencio frente al requerimiento que le efectúo el juez de única
instancia mediante el auto que admitió la acción de tutela de fecha julio 03 de
2008.
No obstante, aún
cuando en el asunto sometido a revisión se deba dar aplicación a la presunción
de veracidad que se acaba de mencionar, la Sala no pasa por alto que la
demandante es una persona de la tercera edad, por cuanto tiene 65 años. Además,
las cotizaciones al sistema de pensión que realizó la actora (folios 15 al 17
del cuaderno principal), se hicieron sobre la base de un salario mínimo legal
vigente.  De este modo, el presente asunto abre paso a la competencia del juez
constitucional.
Verificado este
primer nivel de análisis, la Corte debe establecer si en el asunto objeto de
revisión se cumplen las condiciones fijadas para el reconocimiento de un
derecho pensional mediante la acción de tutela, pues tal y como se hizo
referencia es necesario determinar si la negativa para acceder a la prestación
tiene origen en actuaciones que estén en franca contradicción con preceptos
constitucionales y legales, como quiera que al juez constitucional no le
compete la revisión exhaustiva del ejercicio del control de legalidad de actos
administrativos.
5. Caso concreto.
5.1. La señora
Margarita González presenta acción de tutela, al estimar vulnerados sus
derechos fundamentales de petición, a la seguridad social, a la salud y a la “supervivencia”,
ante la negativa del ISS en reconocer la pensión de vejez. La demandante señala
que en varias ocasiones ha solicitado su reconocimiento, indicando que el
Instituto demandado ha proferido distintas decisiones, en las cuales le ha
manifestado: (i) mediante Resolución No. 020158 de 2005, que tenía 933 semanas
cotizadas; (ii)  posteriormente, en Resolución No. 13096 de 2006, que tenía 980
semanas cotizadas; (iii) luego, mediante Resolución No. 013452 de 2007, que
tenía 993.43 semanas cotizadas, advirtiéndole en esta ocasión que debía cotizar
7 semanas más para llegar a las 1.000 exigidas en la ley para acceder a la
prestación reclamada.
Informa que
procedió a cotizar las semanas restantes, no obstante ante su sorpresa y
desconcierto, el Instituto, mediante Auto No. 10930 de 22 de abril de 2008,
niega el reconocimiento.
5.2. Resulta
ineludible cotejar las anteriores afirmaciones de la accionante con el material
probatorio que obra en el expediente. Por esta razón, con el fin de brindar
mayor claridad en el presente asunto, la Sala estima necesario hacer un breve recuento fáctico y probatorio de los hechos que
antecedieron y motivaron la presente acción de tutela.
En el caso
objeto de revisión, la accionante desde enero 06 de 2005 inició el tramite ante
la entidad accionada para el reconocimiento de la pensión de vejez, y en el
desarrollo del mismo se dictaron las resoluciones (i) No. 020158 de 2005, de
fecha de fecha octubre 27 de 2005, (ii) No. 13096 de 2006, de fecha junio 01 de
2006, (iii) No. 013452 de 2007, de fecha junio 22 de 2007, (iv) así como el Auto
No. 10930 de fecha abril 22 de 2008. Las tres primeras decisiones en mención
negaron la prestación por falta de acreditación de las semanas cotizadas.
5.2.1. Mediante
Resolución No. 020158 de fecha octubre 27 de 2005 (folio 4 del cuaderno
principal), el Instituto de Seguro Social resuelve negar la pensión de vejez
que le solicitó la actora el día 06 de enero de 2005. En la misma se señala que
según lo dispuesto en el artículo 36 de la ley 100 de 1993, son beneficiarios
del régimen de transición quienes al momento en que ella entró en vigencia
tuvieren (i) 35 años si son mujeres, 40 años, si son hombres; o, (ii) 15 años
de servicios.  Procede a informar lo estipulado en el artículo 12 del acuerdo
049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 del mismo año, el cual dispone que es
el “régimen aplicable en transición para los afiliados al ISS” que
pretendan acceder a la pensión de vejez, el cual “exige tener 60 años o más
de edad el hombre y 55 la mujer, y 500 semanas pagadas dentro de los últimos 20
años anteriores al cumplimiento de la referida edad o 1000 semanas cotizadas en
cualquier época”.
Por tanto,
explica que “según el certificado de semanas y categorías, el asegurado ha
cotizado un total de 933 semanas, de las cuales 134 corresponden a los últimos
20 años anteriores al cumplimiento de la edad mínima requerida”. Concluye,
al disponer que “el asegurado no es acreedor de la pensión de vejez
reclamada, por cuanto si bien es cierto cumple con la edad exigida, también lo
es que no tiene el requisito de semanas cotizadas en el tiempo establecido, quedándole
como alternativa continuar cotizando hasta cumplir las 1000 semanas o reclamar
la indemnización sustitutiva de que trata el artículo 37 de la Ley 100 de 1993,
cuando cese la obligación de cotizar por no tener relación laboral dependiente
alguna y manifieste su imposibilidad de continuar cotizando para pensiones”.
(Negrillas fuera de texto original).
5.2.2. En la
segunda Resolución, esto es, la No. 13096 de fecha junio 01 de 2006 (folios 6
al 8 del cuaderno principal), se manifiesta que la actora elevó petición en el
sentido de revisar nuevamente su historia laboral y que se revocara la anterior
providencia a la que se hizo referencia. Así pues, resuelve “no modificar la
Resolución No. 020158 de 27 de octubre de 2005”, por cuanto no cumplió con
los requisitos exigidos en el artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990 aprobado por
el Decreto 758 del mismo año, por remisión expresa del artículo 36 de la ley
100 de 1993. En esta oportunidad, señala que la actora cotizó 980 semanas al 1°
de septiembre de 2005, de las cuales 134 correspondían a los últimos 20 años
anteriores a la fecha del cumplimiento de la edad mínima requerida para
pensionarse. El Instituto procede a informar que podía seguir cotizando hasta
cumplir las semanas necesarias para acceder a la prestación referida o, en su
defecto, reclamar la indemnización sustitutiva de vejez.
5.2.3. Posteriormente,
la entidad demandada, mediante Resolución No. 013452 de fecha junio 22 de 2007
(folios 9 al 11 del cuaderno principal), informa que la demandante presentó, en
marzo 02 de 2007, una “solicitud de nuevo estudio del expediente”. En
esta decisión, se pone de presente que fue necesario que la actora interpusiera
una acción de tutela con el fin de obtener respuesta a esta petición, razón por
la cual el Instituto procedió a dar cumplimiento al fallo de tutela del Juez
Noveno Penal del Circuito de Medellín de fecha mayo 14 de 2007, el cual amparó
el derecho fundamental de petición.
En primer lugar,
se relata que laboró como servidora pública desde julio 17 de 1968 hasta noviembre
23 de 1968. Explica que la actora no es beneficiaria del régimen de transición
para servidores públicos, pues según el artículo 1° de la ley 33 de 1985, para
ello eran necesarios 20 años de servicios personales con el Estado cuando la
demandante solo contaba con un total de 4.3 meses.  De todos modos, aclara que
en dicho período los aportes no fueron efectivamente cotizados al ISS.
En segundo
lugar, procede a estudiar el reporte de semanas  “expedido por la Gerencia
Nacional de Historia Laboral y Nómina de Pensionados del Instituto de Seguros
Sociales”, y “luego de efectuar la imputación de pagos prevista en el
artículo 29 del Decreto 1818 de 1996, modificado por el articulo 53 del
Decreto 1406 de 1999 por cuanto existen periodos no cancelados y otros
cancelados extemporáneamente sin que se haya pagado el interés respectivo”
estableció que la actora cotizó en forma interrumpida un “total semanas
sector privado cotizados al ISS”  de 993.43, reseñando para tal efecto los
respectivos periodos y empleadores. Aclara que, según  el régimen de transición
en los términos del artículo 12 del Decreto 758 de 1990, no era posible
contabilizar las 993.43 semanas con el tiempo que laboró como servidora
pública, pues durante el mismo no se giraron los aportes al ISS.  Así pues,
manifiesta que la demandante, según éste régimen, tampoco podía acceder a la
prestación, al no cumplir con sus condiciones.
En tercer lugar,
analiza la situación fáctica de la demandante bajo las condiciones del sistema
general de pensiones del régimen de prima media con prestación definida
administrado por el ISS, contemplado en el artículo 33 de la ley 100 de 1993,
modificado por el artículo 9° de la ley 797 de 2003. Precisa que éste es el “ÚNICO
Régimen que permite la SUMATORIA de semanas laboradas en el Sector
Público SIN COTIZACIONES AL ISS con las semanas cotizadas al ISS, ya sea a
través de una entidad pública o privada”, lo que en el caso particular de
la accionante, arrojaba un total de 7.083 días que equivalían a 1.011 semanas
hasta el 30 de Agosto de 2.005, esto es que había completado las 1.000 semanas
el día 07 de Junio de 2.005. Sin embargo, estima que tampoco cumplía las
condiciones de éste tercer régimen por cuanto el artículo 9 de la ley 797 de
2003 exigía en el año 2005, 1050 semanas; y en el año 2007, 1075 semanas.
Finalmente, la
Resolución No. 013452 del Instituto concluye: (i) que la demandante es
beneficiaria del régimen de transición, en los términos dispuestos en el
artículo 36 de la ley 100 de 1993 y el Decreto 758 de 1990; (ii) que en dicho
régimen, los asegurados pueden acceder a la pensión si cuentan con 55 años de
edad si son mujeres; y con un total de 500 semanas cotizadas al ISS en los
últimos 20 años anteriores al cumplimiento de la edad mínima exigida o, con 1.000
semanas cotizadas “exclusivamente” al ISS en cualquier tiempo; (iii) que
la demandante contaba con 993.43 semanas cotizadas “exclusivamente al ISS”,
y por tanto solo le faltaban 7 semanas para completar las 1.000 exigidas; y,
(iv) que la actora debía cotizar las restantes 7 semanas para acceder a la
prestación reclamada, frente a lo contemplado en el artículo 36 de la ley 100
de 1993 y el Decreto 758 de 1990. Al respecto, precisa:
“Es de tener en cuenta que como se indicó
anteriormente, el REGIMEN DE TRANSICIÓN PARA LOS AFILIADOS AL ISS contemplado
en el Artículo 36 de la Ley 100 de 1.993, concordado con el Artículo 12 del
Decreto 758 de 1.990. exige a los asegurados contar con la edad de 55 años en
el caso de las mujeres y con un total de 500 semanas cotizadas al ISS dentro de
los últimos veinte (20) años anteriores al cumplimiento de la edad mínima
exigida o CON MIL (1.000) SEMANAS COTIZADAS EXCLUSIVAMENTE AL ISS EN CUALQUIER
TIEMPO. De lo anterior se concluye que, de acuerdo al estudio realizado,
la asegurada cuenta con un total de 993.43 semanas cotizadas exclusivamente al
ISS, esto es, sólo le faltan un total de siete (7) semanas para contar con las
mil (1.000) semanas que le exige el régimen de transición para los afiliados al
ISS y como consecuencia la señora GONZALEZ CORREA debe cotizar al ISS
correctamente, ya sea en calidad de independiente o como empleada, las
restantes siete (7) semanas, para de esta forma hacerse beneficiaria del
Régimen de Transición consagrado en el Artículo 36 de la Ley 100 de 1.993 (Decreto
758 de 1.990) el cual le permite pensionarse con MIL SEMANAS COTIZADAS
EXCLUSIVAMENTE AL SEGURO SOCIAL.” (Negrillas y subrayado fuera del texto original)[14].
5.2.4. Frente a
este acto administrativo, la actora relata que procedió de manera inmediata a
realizar las cotizaciones de las 7 semanas que según el ISS requería para
acceder al reconocimiento de la pensión de vejez. Al respecto, en el escrito de
tutela, indica que el ISS, mediante Resolución 013452, “me certifica un
número 993.43 semanas y me advierte que a fin de reunir las mil semanas debo
afiliarme de nuevo a la entidad y cotizar 7 semanas más, lo cual hice de
inmediato” (Negrillas ajenas al texto original).
Observa la Sala
que en el expediente se encuentran aportes al sistema de pensión a través del
ISS en el que figura como beneficiaria la señora González para cubrir el
período de los meses de junio y julio de 2007, las cuales fueron consignadas el
29 de junio y 04 de julio de 2007 respectivamente.  De esta forma, se pone de
relieve que dichas cotizaciones fueron efectuadas de manera posterior a la
Resolución No. 013452 de 2007.
5.2.5. Luego, el
Instituto de Seguro Social profiere Auto No. 10930, de fecha abril 22 de 2008.
En el mismo expresa “Que el día 13 DE JULIO DE 2007, el asegurado(a)
MARGARITA MARIA GONZALEZ CORREA, presentó escrito solicitando que se le conceda
la pensión de vejez a que tengo derecho.”  En este, nuevamente se deniega
por improcedente el reconocimiento de la pensión, por
cuanto, a su juicio, se encontraba en firme el acto administrativo que de
manera previa había negado la prestación.  Así pues, y
luego de citar el artículo 62 del Código Contencioso Administrativo, indica:
“La firmeza del acto administrativo
conlleva el que la decisión tomada por la administración a través del acto que
ella profiere, se torna indiscutible en sede administrativa, situación que
puede bien provenir del propio afectado porque consienta expresamente el acto o
porque no haga uso dentro de los términos legales de los recursos de vía
gubernativa porque no haga uso dentro de los términos legales de los recurso de
vía gubernativa o por que los recursos interpuestos en contra del acto primigenio
sean decididos confirmando la decisión impugnada.
Por lo tanto, en el caso concreto del
asegurado(a) MARGARITA GÓNZALEZ CORREA, a la fecha de la petición el 13 de
JULIO de 2007, el Acto Administrativo que Negó la pensión de vejez, se
encuentra en firme de acuerdo con el artículo 62 del Código Contencioso
Administrativo y en consecuencia no siendo susceptible de modificación al no
existir fundamento para adoptar ninguna decisión en contrario pues la Ley doto
al pensionado de los mecanismos para efectuar el control de legalidad del acto
proferido por la administración, de los cuales debió hacer uso dentro de los
términos previstos por la misma ley.”
Frente a última
negativa, la actora expresa su “sorpresa y desconcierto”, razón por la
cual instauró la presente acción de tutela.
5.3. Planteada
la situación fáctica que rodea el presente asunto, la Sala estima necesario
determinar, si la negativa en el reconocimiento del derecho pensional de vejez
a la demandante por parte del Instituto se encuentra en franca contradicción
con los preceptos constitucionales y legales. Como se explicó, resulta
imprescindible examinar la última actuación de la entidad, con el fin de
comprobar si se observa el cumplimiento de los requisitos para el
reconocimiento de esta prestación por vía de la acción de tutela, sin que ello
implique un análisis exhaustivo de la legalidad del respectivo acto administrativo.
5.4. La Sala
advierte que el Instituto demandado, al momento de proferir el Auto en mención, debió tener en cuenta el carácter imprescriptible
del reconocimiento de los derechos pensionales, así como la existencia de nuevos
supuestos fácticos para el eventual reconocimiento de la pensión de jubilación,
en particular las cotizaciones efectuadas para los meses de junio y julio de
2007.
Sobre este
asunto no sobra insistir acerca de los pronunciamientos que ha realizado esta Corporación
en relación con el carácter imprescriptible de los derechos pensionales, los
cuales se apoyan en los preceptos consagrados en la Carta Política. En efecto,
esta doctrina tiene sustento en el artículo 48 que garantiza el derecho
irrenunciable a la seguridad social, y, en el artículo 53 que obliga al pago
oportuno de las pensiones.[15]
Precisamente
atendiendo este carácter, la sentencia C-375 de 2004,[16]
explica que quienes cumplan la edad para el reconocimiento de la pensión de
vejez, pero no las semanas exigidas, no se les puede constreñir a continuar
cotizando al sistema hasta cumplir el cúmulo de semanas, o a recibir la indemnización
sustitutiva de la que trata el literal p. del artículo 2° de la ley 797 de 2003.[17]
Por el contrario, ellas tienen la posibilidad de escoger indistintamente una u
otra opción. Al respecto, indica:
“26.-Considera la Corte que la norma
acusada no implica vulneración alguna del derecho al libre desarrollo de la
personalidad. Cuando el legislador estableció que los afiliados que al cumplir
la edad de pensión no reúnan los demás requisitos para tal efecto,  tendrán
derecho a una devolución de saldos o indemnización sustitutiva no instituyó
mandato alguno que vincular a tales aportantes. Por el contrario, incorporó una
permisión libre en cabeza de los mencionados cotizantes, en el sentido de
autorizarlos a optar por recibir la  señalada restitución dineraria, o no
hacerlo, y continuar cotizando al sistema hasta tanto alcancen el monto
requerido de cotizaciones para acceder al beneficio pensional. En ese sentido,
la norma incorpora una posibilidad no obligatoria para los afiliados (recibir
la indemnización o devolución de aportes) y así mismo, la no prohibición de
continuar cotizando al sistema hasta acreditar el requisito pensional faltante[18].
27.- En conclusión, el cargo de vulneración
del derecho al libre desarrollo de la personalidad no prospera, por cuanto la
norma demandada, tal como fue señalado por la vista fiscal y por todos los
intervinientes, no impone la obligación de recibir la devolución de saldos o la
indemnización sustitutiva, sino que, por el contrario, ofrece una alternativa,
permaneciendo siempre en cabeza del afiliado la decisión de optar o no por
dicha prerrogativa. En ese sentido, pueden las personas que se encuentran
cubiertas por el supuesto de hecho de la norma demandada continuar cotizando al
sistema para cumplir con el tiempo de servicios necesario para tener acceso a
la pensión de vejez.”
Para la Corte, la naturaleza no extintiva de los
derechos pensionales constituye un pleno desarrollo de los principios y valores
constitucionales que garantizan la solidaridad que debe regir en la sociedad y,
además, propende por la protección y asistencia especial a las personas de la
tercera edad, con la finalidad de asegurar el mantenimiento de unas condiciones
de vida dignas (Arts. 1°, 46 y 48 Superior).[19]
En este orden de
ideas, se insiste que el parámetro de imprescriptibilidad del derecho al
reconocimiento de la pensión de vejez implica que el mismo puede ser reclamado
en cualquier tiempo. Pero resulta plausible el establecimiento de un límite
temporal para el pago de las mesadas pensionales.
De suerte que, como
la misma entidad reconoce en el Auto No. 10930 de 2008, la accionante, mediante petición de fecha julio
13 de 2007, solicitó nuevamente el reconocimiento de la prestación, al
considerar que ya tenía derecho a ello. Lo anterior porque, según manifiesta en
el escrito de tutela, el ISS, en la Resolución 13096 de 2007, le indicó que
debía cotizar 7 semanas más, lo cual hizo inmediatamente.
Así pues, la actora
consideró que había satisfecho las condiciones exigidas, al efectuar las
cotizaciones restantes. Estos nuevos supuestos debieron ser analizados por la
entidad al momento de proferir el Auto 10930 de 2008, para determinar si la
actora, en efecto, había reunido las semanas y los requisitos legales para
acceder a la prestación.
Desde este
panorama, estima la Sala que el Auto 10930 de 2008 debió tener en cuenta que la
petición de la demandante no giraba en torno a cuestionar la legalidad de la
Resolución No. 013452. Por el contrario, solicitó el
reconocimiento pensional, en virtud del cumplimiento de las exigencias fijadas
por la propia entidad.
5.5. Una vez
establecido lo anterior, es preciso agregar que el Instituto no puede
desconocer la situación jurídica que generó en la Resolución No. 013452 de
2007. Esto es, que según el régimen de transición, en los términos dispuestos
por el artículo 36 de la ley 100 de 1993 y el Decreto 758 de 1990, los
asegurados pueden acceder a la pensión de vejez si cuentan con 55 años de edad
si son mujeres; y, con un total de 500 semanas cotizadas al ISS en los últimos
20 años anteriores al cumplimiento de la edad mínima exigida o, con 1.000
semanas cotizadas “exclusivamente” al ISS en cualquier tiempo.  Según el
ISS, para el caso particular de la demandante, lo anterior se traducía en que
como quiera que ella contaba con 993.43 semanas cotizadas únicamente al Seguro
Social, tan solo le faltaban 7 para completar las 1.000 exigidas “para de
esta forma hacerse beneficiaria del Régimen de Transición consagrado en el
Artículo 36 de la Ley 100 de 1.993 (Decreto 758 de 1.990) el cual le permite
pensionarse con MIL SEMANAS COTIZADAS EXCLUSIVAMENTE AL SEGURO SOCIAL.”
En esta
oportunidad el ISS señala que en el régimen de transición del que es beneficiaria
la demandante no se puede tener en cuenta el tiempo que ella laboró como
servidora pública, al no haberse girado efectivamente al ISS los aportes
pensionales durante dicho período. Sobre este aspecto, es importante aclarar
que no se abordará el debate acerca de la forma como se deben contabilizar las
semanas, toda vez que ello es una discusión de origen estrictamente legal.
No obstante, la
Sala estima que el Seguro Social actuó en contravía del principio del respeto
del acto propio, pues con la Resolución No. 013452 de 2007 se otorgó ciertas instrucciones
a la demandante, quien confiando en la información recibida, procedió a
efectuar las 7 semanas restantes con la expectativa de reunir los requisitos de
ley, por cuanto realizó las aportes por 2 meses más, equivalentes a 8 semanas,
es decir que sumadas a las 993.43, ascendían a un total de 1001.43 semanas,
suficientes para acceder a la prestación.
Al respecto, resulta
pertinente anotar que el artículo 83 de la Carta Política consagra que tanto
las actuaciones de las autoridades públicas, así como las de los particulares,
deben sujetarse al principio de buena fe, el cual se erige como pilar fundamental
del sistema jurídico. Su noción evoca un imperativo de honestidad, confianza,
rectitud, decoro y credibilidad que va de la mano con la palabra comprometida.
En palabras de éste Tribunal, se ha indicado:
“En relación con el principio de la buena
fe cabe recordar que es uno  de los principios generales del derecho[20],
consagrado en el artículo 83 de la Constitución, el cual gobierna las relaciones
entre la Administración Pública y los ciudadanos, y que sirve de fundamento al
ordenamiento jurídico, informa la labor del intérprete y constituye un decisivo
instrumento de integración del sistema de fuentes colombiano.
En tal sentido, el mencionado principio es
entendido, en términos amplios,  como una exigencia de honestidad, confianza,
rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben
someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los
particulares entre sí y ante estas, la cual se presume, y constituye un soporte
esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que
componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de
la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el
ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser
entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y
honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma. En pocas palabras,
la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre
cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus
efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido
en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio  de las
facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las
lagunas del sistema jurídico.”[21]
Esta Corporación
ha sostenido que la aplicación del principio de buena fe no se ve limitada al
nacimiento de las relaciones jurídicas, pues su ámbito se extiende al
desarrollo de las mismas e inclusive hasta su extinción. Por tanto, las
autoridades en el curso de tales relaciones deben adecuar su comportamiento a
los mandatos de honestidad y lealtad y responder las expectativas que generaron
en los demás sus actuaciones previas.
Una de las
facetas del principio de buena fe es el respeto por el acto propio[22],
mediante el cual se advierte a las autoridades de no contradecir sus propias
actuaciones precedentes, y a su vez las constriñe para que mantengan coherencia
en el curso de las mismas.
Valga señalar
que esta Sala, mediante sentencia T-079 de 2004[23],
explicó que el respeto a la actuación propia se entiende como la imposibilidad
para la autoridad en desconocer sus actuaciones que generen una situación
particular y concreta.
En efecto, la
Corte ha destacado que es posible la aplicación de la teoría del  respeto del
acto cuando se obedecen tres criterios, a saber: (i) una conducta jurídicamente
anterior, relevante y eficaz. Conducta que indica un acto o una serie de actos
que exponen una determinada actitud de una persona, respecto de unos intereses
vitales, la cual debe ser jurídicamente relevante, y por ende debe ser
ejecutada dentro una relación jurídica. Es decir, el acto debe suscitar la
confianza de un tercero o revelar una actitud, debiendo excluirse las conductas
que no incidan o sean ajenas a dicha relación jurídica. En este sentido, la
conducta vinculante o primera conducta, debe ser jurídicamente eficaz, por
cuanto el comportamiento que se pone de relieve afecta una esfera de intereses.
Pero además, hay una conducta posterior, temporalmente hablando. Así pues, el
sujeto emite dos conductas: una primera o anterior y otra posterior, que es la
contradictoria con aquella; (ii) el ejercicio de una facultad o de un derecho
subjetivo por la misma persona o centros de interés que crea la situación
litigiosa debido a la contradicción existente entre ambas conductas, lo cual atenta
el principio de buena fe; y, (iii) la identidad del sujeto o centros de interés
que se vinculan en ambas conductas.[24]
Igualmente, ha
indicado que la aplicación del principio de respeto al acto propio impide a la
autoridad que modifique unilateralmente su decisión, inclusive cuando la nueva
conducta sea lícita. Lo anterior por cuanto la convicción del administrado no
surge por la apariencia de legalidad de la actuación, sino por la seguridad de
haber obtenido una posición jurídica definida a través de un acto que creó
situaciones particulares y concretas a su favor, mas aún cuando el acto
posterior se fundamenta en criterios irrazonables, desproporcionados o
extemporáneos.[25]
Atendiendo este
principio, mediante sentencia T-607 de 2007,[26] se analizó un
asunto donde al accionante se le exigían 1.000 semanas de cotización para
acceder al reconocimiento pensional y posteriormente la entidad le solicitaba
el pago de 1075 semanas. Al respecto, se señaló: “(…) es incoherente que le
cambien súbitamente las condiciones e irrazonable someterlo a un desgaste más,
difícil de resistir dada su edad. Es  precisamente frente a casos como éste que
la Corte Constitucional ha desarrollado el principio de confianza legítima, en
cuanto a los particulares, por lo general, se les debe garantizar estabilidad
jurídica en los actos que profiera el Estado.”[27]
5.6. En el
asunto objeto de revisión, el Instituto se escuda en la firmeza del acto
administrativo para negar el reconocimiento pensional, explicación que no
atiende su carácter imprescriptible, y se constituye, además, en un obstáculo
para que la demandante acceda a la prestación. En este sentido, la firmeza del
acto administrativo que alega la entidad demandada adquiere relevancia, no
cuando se presenta una nueva solicitud para el reconocimiento de un derecho
pensional que previamente había sido denegado, sino en la coherencia que debe
irradiar el desarrollo de sus actuaciones administrativas.
Dentro de este
contexto, la Sala considera que esta última providencia contraviene la
coherencia que deben guardar sus propios actos y defrauda la confianza que los
mismos generaron a la actora, quien adecuó su comportamiento a la información
brindada. Así las cosas, resulta paradójico que el Instituto de Seguro Social en
Auto No. 10930 de 2008, hubiere negado nuevamente el reconocimiento de la
prestación con un argumento que no tiene sustento constitucional.
Por
consiguiente, a la accionante se le deben respetar los
lineamientos contenidos en la Resolución No. 013452 de
2007 de cara con el artículo 36 de la ley 100 de 1993 y con el Decreto 758 de
1990, para acceder a la pensión de jubilación.
Ahora bien, sin
necesidad de hacer un análisis exhaustivo, observa la Sala que la actora cumple
a cabalidad las anteriores condiciones, y es evidente que la demandante reunió
los requisitos de ley exigidos por el Instituto para acceder a la pensión de
jubilación que reclama, habiendo cotizado más de 1.000 semanas y teniendo más
de 55 años.
Entonces, de
haber seguido el Instituto sus propias disposiciones, la señora González
hubiera podido acceder, sin ningún reparo, a la pensión de vejez, al completar todas las condiciones que le exigió el mismo Instituto con
base en las disposiciones legales empleadas para resolver la petición de la
actora.
5.7. En suma,
considera la Sala que el no reconocimiento pensional, mediante el Auto No.
10930 de 2008 a la señora González, vulnera sus derechos a la seguridad social
en pensiones y al mínimo vital, quien es una persona de la tercera edad, y
además carece de recursos económicos. Por tanto, la negativa del ISS ha
impedido que la demandante pueda gozar de una prestación a la que tiene derecho,
la cual le permitirá la satisfacción de sus necesidades básicas, máxime cuando,
por su avanzada edad, es lógico que se vea en la necesidad de cesar su
actividad laboral.
En consecuencia,
la Sala amparará los derechos fundamentales a la seguridad social en pensiones
y al mínimo vital de la señora González, y ordenará al Instituto de Seguro
Social, dentro de las cuarenta y ocho horas (48) horas siguientes a la
notificación de esta sentencia, si aún no lo hubiere
hecho, que proceda a iniciar el trámite pertinente para
reconocer y pagar a la señora Margarita María González Correa, en un plazo que
no podrá exceder de quince (15) días, la pensión de vejez respectiva desde la
fecha en que la actora solicitó su reconocimiento, la cual no podrá ser
inferior al salario mínimo legal mensual vigente.
IV.
DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia y en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
REVOCAR el fallo proferido por el Juzgado 14 Penal
del Circuito de Conocimiento de Medellín el día 09 de julio de 2008, en el trámite de la acción de tutela interpuesta por la señora
Margarita María González Correa. En su lugar, CONCEDER el amparo
solicitado para proteger sus a la seguridad social en pensiones y al mínimo
vital.
Segundo.-
ORDENAR a Instituto de Seguro Social, que en el
término de cuarenta y ocho horas (48) horas siguientes
a la notificación de esta sentencia, si aún no lo hubiere hecho, proceda a
iniciar el trámite pertinente para reconocer y pagar a la señora Margarita
María González Correa la respectiva pensión de vejez, en un plazo que no podrá
exceder de quince (15) días, desde la fecha en que la actora solicitó su
reconocimiento, la cual no podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual
vigente.
Tercero.- LÍBRESE por Secretaria General, la comunicación prevista en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, insértese en la gaceta de la Corte Constitucional y Cúmplase.
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
Ponente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
Con
salvamento de voto
CLARA
ELENA REALES GUTIÉRREZ
Magistrada
(E)
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA T-099 DE
2009 DEL MAGISTRADO JAIME ARAÚJO RENTERÍA
PERSONA DE LA TERCERA EDAD-Reiteración de
jurisprudencia respecto a la edad de 71 años como sujeto de especial protección
y no a los 65 años como en el caso de la accionante
JUEZ CONSTITUCIONAL-No tiene competencia
para resolver un problema legal relativo al número de semanas cotizadas al ISS
para el reconocimiento de la pensión
Referencia:
Expediente T-2060760
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Con el debido
respeto por las decisiones de esta Sala de Revisión, me permito presentar las
razones que me llevan a disentir parcialmente del presente fallo, a partir de
las siguientes consideraciones:
1. En primer
término, el suscrito magistrado disiente de la tesis expuesta en la parte
motiva y considerativa de esta sentencia, y que sirve de fundamento a la
presente decisión, relativa a la consideración de una persona de sesenta y
cinco (65) años de edad, caso concreto de la demandante, como un adulto mayor o
persona de la tercera edad y, por tanto, como sujeto de especial
protección constitucional.
En este sentido, considero pertinente remitirse a la reiterada
jurisprudencia de esta Corte, la cual ha establecido que una persona es
considerada como de tercera edad en cuanto tenga setenta (70) años o
más, y por consiguiente en dicho evento puede ser considerada como sujeto
de especial protección constitucional. Así las cosas, esta
Corporación en sentencias como la  T-463 de 2003, T-1226 de 2000, T-456 de 1994,
ha fijado los lineamientos básicos para determinar cuándo se pertenece o no a
la “tercera edad” y ha concluido que para tales efectos, las personas de la
tercera edad, serán aquellas que tengan setenta (70) o más años. Para la
fijación de esta edad, la Corte tuvo en cuenta el índice de promedio de
vida en el país.
Por esta razón,
discrepo del análisis general planteado en el aparte 4 de esta sentencia, en
cuando a que se sostiene que dada la condición de persona de la tercera edad,
ésta tiene derecho a la especial protección constitucional prevista en los
artículos 13 y 46 de la Constitución Política.
2. En segundo
lugar, el suscrito magistrado considera que no hay certeza sobre cuántas
semanas fueron cotizadas efectivamente al ISS, por lo que el problema del
reconocimiento de la pensión se centra es un problema legal, ya que el ISS
consideró que la demandante no cumplía con el número de semanas cotizadas para
tener derecho a la pensión de vejez. En mi opinión, el Juez Constitucional no
tiene competencia para resolverlo, porque una es la interpretación de las
normas que hace el ISS y otra la que hace la demandante, por lo que en mi
opinión la discusión es legal, y es al Juez ordinario al que le corresponde
resolverla.
De conformidad
con lo anterior, salvo  mi voto a la presente decisión.
Fecha ut
supra,
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1]
Sobre este punto ver las sentencias: T-138/05, T-454/04, T-425/04, T-050/04,
T-812/02, T-660/99, T-577/99 y T-143/98, entre otras. Al respecto ha señalado: “El
reconocimiento y pago de prestaciones sociales de tipo económico, por la clase
de pretensiones que allí se discuten, persiguen la definición de derechos
litigiosos de naturaleza legal (…) Resulta, entonces, ajeno a la competencia de
los jueces de tutela entrar a decidir sobre los conflictos jurídicos que surjan
alrededor del reconocimiento, liquidación y orden de pago de una prestación
social, por cuanto para ello existen las respectivas instancias, procedimientos
y medios judiciales establecidos por la ley; de lo contrario, se
desnaturalizaría la esencia y finalidad de la acción de tutela como mecanismo
de protección especial pero extraordinario de los derechos fundamentales de las
personas y se ignoraría la índole preventiva de la labor de los jueces de
tutela frente a la amenaza o vulneración de dichos derechos que les impide
dictar órdenes declarativas de derechos litigiosos  de competencia de otras
jurisdicciones”. Sentencia T-660/99, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[2] T-860/05, T-344/05, T-043/05, T-1221/05, T-056/94, T-888/01, entre
muchas otras.
[3] Ver sentencias T-170 de 2000, T1166 de 2001, T-001 de 2003, T-325 de
2003, T-326 de 2003, T-422 de 2003, T-588 de 2003, SU- 975 de 2003, T-200 de
2005.
[4]
Ver sentencias SU-430 de 1998; T-143 de 1998; T-787 de 2002;
T-1011 de 2002, T-1128 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[5] Ver sentencias T-278 de 1997; T-559 de 1998; T-160 de 1997; T-009 de
1999; SU-090 de 2000.
[6]
Sentencia T-941 de 2005. MP Clara Inés Vargas Hernández.
[7] Al respecto la sentencia C-375/04 dispuso: “Pese a su estatus
prestacional, en las eventualidades en las cuales el desconocimiento o
vulneración de alguna de las garantías que comportan el derecho a la seguridad
social ponen en cuestión derechos fundamentales como la vida, la dignidad
humana y la integridad personal, la doctrina constitucional ha sostenido la
posibilidad de acudir al mecanismo sumario y expedito de la acción de tutela
para hacer frente a este tipo de violaciones.”
[8]
En el mismo sentido, consultar la sentencia T-1083 de 2002.
[9] Sobre estos requisitos Cfr. Corte Constitucional, sentencia
T-1316/01.  Esta sentencia sintetiza la regla jurisprudencial reiterada por la
Corte a partir del análisis efectuado en la decisión T-225/93, la cual estudió
a profundidad los elementos que integran las condiciones de inminencia,
urgencia, gravedad e impostergabilidad propios del perjuicio irremediable.
Sobre este particular, la sentencia en comento indicó: “Al examinar cada uno de
los términos que son elementales para la comprensión de la figura del perjuicio
irremediable, nos encontramos con lo siguiente:
A).El
perjuicio ha de ser inminente: "que amenaza o está por suceder
prontamente".  Con lo anterior se diferencia de la expectativa ante un
posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de su presencia real
en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y oportunas para evitar
algo probable y no una mera conjetura hipotética.  Se puede afirmar que, bajo
cierto aspecto, lo inminente puede catalogarse dentro de la estructura fáctica,
aunque no necesariamente consumada.  Lo inminente, pues, desarrolla la
operación natural de las cosas, que tienden hacia un resultado cierto, a no ser
que oportunamente se contenga el proceso iniciado.  Hay inminencias que son
incontenibles: cuando es imposible detener el proceso iniciado.  Pero hay otras
que, con el adecuado empleo de medios en el momento oportuno, pueden evitar el
desenlace efectivo. En los casos en que, por ejemplo, se puede hacer cesar la
causa inmediata del efecto continuado, es cuando vemos que desapareciendo una
causa perturbadora se desvanece el efecto.  Luego siempre hay que mirar la
causa que está produciendo la inminencia.
B). Las
medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes,
es decir, como calidad de urgir, en el sentido de que hay que instar o precisar
una cosa a su pronta ejecución o remedio tal como lo define el Diccionario de la
Real Academia.  Es apenas una adecuación entre la inminencia y la respectiva
actuación: si la primera hace relación a la prontitud del evento que está por
realizarse, la segunda alude a su respuesta proporcionada en la prontitud.
Pero además la urgencia se refiere a la precisión con que se ejecuta la medida,
de ahí la necesidad de ajustarse a las circunstancias particulares.  Con lo
expuesto se verifica cómo la precisión y la prontitud señalan la oportunidad de
la urgencia.
C).No
basta cualquier perjuicio, se requiere que este sea grave, lo que
equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber
jurídico de la persona.  La gravedad obliga a basarse en la importancia que el
orden jurídico concede a determinados bienes bajo su protección, de manera que
la amenaza  a uno de ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por
parte de las autoridades públicas.  Luego no se trata de cualquier tipo de
irreparabilidad, sino sólo de aquella que recae sobre un bien de gran
significación para la persona, objetivamente.  Y se anota la objetividad, por
cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so pena de caer en la
indefinición jurídica, a todas luces inconveniente.
D).La
urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable,
ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su
integridad.  Si hay postergabilidad de la acción, esta corre el riesgo de ser
ineficaz por inoportuna.  Se requiere una acción en el momento de la
inminencia, no cuando ya haya desenlace con efectos antijurídicos.  Se trata
del sentido de precisión y exactitud de la medida, fundamento próximo de la
eficacia de la actuación de las autoridades públicas en la conservación y
restablecimiento de los derechos y garantías básicos para el equilibrio social.
De acuerdo
con lo que se ha esbozado sobre el perjuicio irremediable, se deduce que hay
ocasiones en que de continuar las circunstancias de hecho en que se encuentra
una persona, es inminente e inevitable la destrucción grave de un bien
jurídicamente protegido, de manera que urge la protección inmediata e
impostergable por parte del Estado ya en forma directa o como mecanismo
transitorio.”
[10] Sentencias T-1291 de 2005 y  T-221 de 2006.
[11]
Sentencia T-1291 de 2005.
[12]
Sentencia T-489 de 1999. M.P. Martha Victoria Sáchica de Moncaleano.  Sobre el
particular, véase también la sentencia T-326 de 2007, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[13] M.P. Clara Inés Vargas
Hernández.
[14]
Es importante señalar que en la resolución se pone en negrillas y en subrayado
otro párrafo diferente al recalcado por la Sala.
[15]Sobre este tema, la sentencia C-624 de 2003, M.P.
Rodrigo Escobar Gil. indica: “Precisamente, esta Corporación ha determinado
que el reconocimiento de las pensiones es un derecho imprescriptible, en
atención a los mandatos constitucionales que expresamente disponen que dicho
derecho es irrenunciable (art. 48 C.P) y que, a su vez, obligan a su pago
oportuno (art. 53 C.P). Para la Corte la naturaleza no extintiva de dicho
derecho, constituye un pleno desarrollo de los principios y valores
constitucionales que garantizan la solidaridad que debe regir en la sociedad y,
además, propende por la protección y asistencia especial a las personas de la
tercera edad, con la finalidad de asegurar el mantenimiento de unas condiciones
de vida dignas (arts. 1°, 46 y 48 C.P)”. (Negrillas en texto original).
También puede consultarse la sentencia  C-230 de 1998, M.P. Hernando Herrera
Vergara.
[16]
M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[17]
Asimismo, obsérvese que el artículo 37 de la ley 100 de 1993 establece una
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.  El mismo, preceptúa lo
siguiente: “ARTÍCULO 37. INDEMNIZACIÓN SUSTITUTIVA DE LA PENSIÓN DE VEJEZ.
Las personas que habiendo cumplido la edad para obtener la pensión de vejez no
hayan cotizado el mínimo de semanas exigidas, y declaren su imposibilidad de
continuar cotizando, tendrán derecho a recibir, en sustitución, una
indemnización equivalente a un salario base de liquidación promedio semanal
multiplicado por el número de semanas cotizadas; al resultado así obtenido se
le aplica el promedio ponderado de los porcentajes sobre los cuales haya
cotizado el afiliado.”
[18]
Para la definición de los conceptos de mandato, permisión, prohibición y posición
libre puede consultarse: ALEXY, Robert. Teoría de los derechos
fundamentales, Centro de Estudios Constitucionales. Madrid  1994, Págs
196-210.
[19] Sentencia
C-624 de 2003, M. P. Rodrigo Escobar Gil. Ver también la sentencia C-230 de 1998, M. P. Hernando Herrera Vergara, en donde
la Corte sostuvo: “(...) No todo derecho de naturaleza laboral se extingue
con el transcurso del tiempo. Como ocurre en el específico evento de las
pensiones, tan pronto una persona reúne los requisitos establecidos en el ordenamiento
legal para obtener el mencionado “status” de pensionado, el derecho adquirido
no puede ser desconocido, y se enmarca dentro de la categoría de los derechos
que no prescriben en relación con su reconocimiento; (…). Para la Corte el
derecho a solicitar la pensión de jubilación es imprescriptible, con sujeción a
los mandatos constitucionales consagrados en la Carta Política de 1991(…).”
[20] Ver al respecto, A. Jeanneau, “Les principes généraux du droit dans
la jurisprudence administrative”, París, LGDJ, 1954 y Ch. Letourneur,
« Les principes généraux du droit dans la jurisprudence du Conseil
d’Etat », París, LGDJ, 1980.
[21] C-131 de 2004, M.P.
Clara Inés Vargas Hernández.
[22] Cfr. T-295 de 1999, M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[23] M.P. Clara Inés Vargas
Hernández.
[24] Cfr. T-295 de 1999, M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[25] Cfr. T-075 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[26]
M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[27]
Mediante sentencia T-248 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil, se analizó un
asunto con similar contenido fáctico y jurídico.