Su201-94
Sentencia No
Sentencia
No. SU-201/94
ACCION
DE TUTELA CONTRA ACTO DEFINITIVO
Contra
los actos administrativos definitivos de las autoridades, o sea, aquellos que
expresan en concreto la voluntad de la administración y contienen lo que la
doctrina administrativa denomina decisión ejecutoria, capaz de afectar la
esfera jurídica de una persona determinada, en cuanto que tales actos conlleven
la violación o amenaza de vulneración de un derecho constitucional fundamental,
no procede la acción de tutela como mecanismo definitivo; pero si puede
utilizarse como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
ACCION
DE TUTELA CONTRA ACTO DE TRAMITE/JUEZ DE TUTELA-Deberes
Corresponde
al juez de tutela examinar en cada caso concreto y según las especiales
circunstancias que lo rodeen, si un determinado acto de trámite o preparatorio
tiene la virtud de definir una situación especial y sustancial dentro de la
actuación administrativa, que de alguna manera se proyecte en la decisión
principal y, por consiguiente, sea susceptible de ocasionar la vulneración o
amenaza de violación de un derecho constitucional fundamental, en cuyo caso, la
tutela es procedente como mecanismo definitivo destinado a proteger un derecho
fundamental vulnerado o amenazado por la acción de la administración. Aun
cuando esta Corte admite que, excepcionalmente, es procedente la acción de
tutela, como mecanismo definitivo, contra actos de trámite o preparatorios,
considera que esta modalidad de protección de los derechos fundamentales sólo
puede ser utilizada antes de que se profiera el acto definitivo.
SUSPENSION
EN EL CARGO-Dias calendario/SUSPENSION EN EL CARGO-Término
El
término de la suspensión en el ejercicio del cargo conforme a la norma del
artículo 199 del Decreto 1660 de 1978, debe entenderse, como días calendarios y
no hábiles. Como la Personería Distrital de Santafé de Bogotá, prolongó
ilegalmente la suspensión del peticionario mas allá del término permitido por
la ley, aparte de que, en forma irregular produjo la modificación, bajo el
pretexto de una aclaración, de un acto administrativo que había generado una
situación jurídica favorable al petente, se violaron los derechos fundamentales
del debido proceso y al trabajo.
PRUEBAS-Omisión/DEBIDO
PROCESO-Vulneración/DESTITUCION/REINTEGRO AL CARGO
Las
pruebas testimoniales y los oficios solicitados, no pueden considerarse como
pruebas prohibídas o ineficaces, o referidas a hechos notoriamente
impertinentes; por el contrario, se estima que dichas pruebas si son
conducentes y pertinentes para el ejercicio adecuado del derecho de defensa del
petente. La inconducencia o impertinencia de una prueba debe ser manifiesta
para que la administración quede habilitada para rechazarla, pues de lo
contrario se viola la garantía del debido proceso. Prospera la acción de tutela
para la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo
y, en consecuencia, para asegurar la primacía de la Constitución, la Personería
Distrital deberá adecuar la actuación administrativa cumplida a lo decidido en
la presente sentencia, lo que necesariamente implica: la revocación de los
actos administrativos que decretaron y confirmaron la destitución del
peticionario, el reintegro al cargo, y el pago de los salarios y prestaciones
dejados de devengar durante el lapso que permaneció separado del servicio,
inclusive durante el periodo de suspensión en el ejercicio del cargo.
REF:
Expediente
T- 19567.
PROCEDENCIA:
Consejo
de Estado.
TEMA:
Tutela
contra actos de trámite o preparatorios.
Los
términos de suspensión del empleado en el ejercicio de su cargo se computan
como días calendarios.
Violación
de los derechos al debido proceso y al trabajo dentro del proceso
disciplinario.
PETICIONARIO:
Guillermo
Micán Riveros.
MAGISTRADO
PONENTE:
ANTONIO
BARRERA CARBONELL.
Aprobado
en Santafé de Bogotá D.C., a los veintiun (21) días del mes de abril de mil
novecientos noventa y cuatro (1994).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, revisa el proceso de la acción de tutela
ejercida por Guillermo Micán Riveros contra la Personería del Distrito Capital
de Santafé de Bogotá que, según el actor esta "representado en este caso
por el comisionado-instuctor, de dicha entidad, doctor José Rori Forero
Salcedo, y por el  titular de la Personería Dr. Antonio Bustos Esguerra".
I.
ANTECEDENTES.
A.
Los Hechos.
Para
fundamentar su acción de tutela el accionante expuso, en lo pertinente, los
siguientes hechos:
1.
"Mediante Decreto No 266 del 12 de noviembre de 1987, emanado de la
Personería del entonces Distrito Especial de Bogotá, fui nombrado para el cargo
de abogado II para la vigilancia judicial administrativa, cargo del cual tomé
posesión el día 10 de diciembre de 1987, habiendo ascendido hasta el cargo de
profesional especializado XII-A que me corresponde actualmente".
2.
"No obstante haber observado siempre un correcto comportamiento, y al
mismo tiempo haber laborado con rendimiento suficiente, eficaz y satisfactorio,
el 17 de noviembre de 1992, por medio de la Resolución No. 014478 originaria de
la misma entidad nominadora, fui suspendido provisionalmente del ejercicio de
las funciones del cargo, primeramente por un término de sesenta (60) días
calendario, sin derecho a sueldo, término calendario que vencía y venció el día
15 de Enero de 1993 (artículo 199 del Decreto 1660 de 1978)".
3.
"El mismo día 15 de Enero de 1993 en que vencía y venció el anterior
término de sesenta (60) días calendario, la Personería del Distrito Capital
expidió la resolución No 00048 de esa fecha, por la cual se prorrogó en treinta
(30) días calendario el término inicial de suspensión provisional, prórroga que
vencía y venció el día 13 de Febrero de 1993".
4.
"Tenemos entonces que el día 13 de febrero de 1993, no solamente venció la
prórroga de treinta (30) días calendario, sino que, además, sumada ésta al
término inicial de sesenta (60) días, también calendario, venció el término
máximo e improrrogable de noventa (90) días calendario permitido por el
artículo 199 del Decreto 1660 de 1978 para la suspensión provisional. (Artículo
21 Ley 13 de 1984; Artículo 26 inciso 2o. y Artículo 46 literal b del Decreto
482 de 1985)".
"Pero
simultáneamente, el día 13 de febrero de 1993, venció también el término que
tenía el comisionado instructor Dr. José Rori Forero Salcedo, para culminar la
investigación...."
5.
"Extemporáneamente, con solución de la continuidad en el tiempo, el día 15
de febrero de 1993, la Personería del Distrito Capital expidió la Resolución
No. 0182 de esa fecha, proyectada por el comisionado instructor Dr. José Rori
Forero Salcedo, para, mediante una falsa aclaración, pretender prolongar,
contra derecho, contra Ley, es decir contra normas escritas vigentes y
aplicables, el término máximo improrrogable de noventa (90) días calendario,
permitidos por el artículo 199 del Decreto 1660 de 1978 para la suspensión
provisional en los procesos disciplinarios".
6.
"Es con esta última Resolución, que se violan los derechos
constitucionales fundamentales establecidos en los artículos 11, 12, 15, 16, 21
25 y 29 de la Constitución Nacional".
7.
"El día 13 de febrero de 1993, vencido el término máximo e improrrogable
de noventa (90) días calendario, sin haberse culminado la investigación ni
tomado determinación alguna, adquirió el suscrito el derecho a reincorporarse
al cargo y al reconocimiento y pago de las sumas de dinero correspondientes al
periodo de suspensión provisional (artículo 199 del Decreto 1660 de 1978;
artículo 26 inciso 2o y 46 literal b del Decreto 482 de 1985; además el
artículo 21 de la Ley 13 de 1984".
8.
"Como continuación de lo consignado en los puntos anteriores, todo lo cual
hace parte del proceso disciplinario No. 068 de 1992, incoado contra el
suscrito por la personería del Distrito Capital, con fecha 26 de febrero de
1993 se profirió la providencia No. 012, por medio de la cual se me negó la
casi totalidad de las pruebas solicitadas, hasta el extremo de que, de nueve
(9) numerales correspondientes a las testimoniales me fueron negados ocho (8) y
solamente se me decretó uno (1), que no se refiere a los hechos fundamentales
del proceso; a los cuales sí se refieren, especialmente, los testimonios de los
Doctores Manuel Raul Castillo Gutiérrez, Juan Manuel Rodríguez y Mary Rodríguez
Gómez, en la categoría de testigos presenciales de dichos hechos, testimonios
estos que fueron negados".
9.
"Contra el anterior decreto de pruebas se interpuso recurso de reposición,
mediante escrito presentado el día 3 de marzo de 1993, recurso que aún no ha
resuelto".
10.
"El mencionado proceso disciplinario se inició con pliego de cargos
elevado mediante resolución No. 031 del 22 de diciembre de 1992. El
correspondiente escrito de descargos se presentó el día 1o. de febrero de 1993,
y con fecha 11 de febrero del mismo año se presentó la solicitud de pruebas.
Pero de aquí en adelante se han producido hechos graves que han atentado contra
el derecho de defensa".
11.
"La anterior providencia, violatoria del derecho de defensa, constituye
una amenaza grave e inminente en el sentido de que, indudablemente, la
vulneración de dicho derecho producirá perjuicios irremediables".
12.
"Sumando la velocidad del trámite a un fallo inminente, adverso y
definitivo de única instancia, obtenemos la certeza de que los perjuicios
ocasionados serán graves e irremediables".
B.
La Pretensión.
El
accionante solicita, con base en los hechos expuestos, lo siguiente:
Que,
"como medida provisional-cautelar, se ordene a la Personería del Distrito
Capital de Santa Fe de Bogotá, que proceda en forma inmediata a suspender la
aplicación y/o los efectos de la Resolución No 0182 del 15 de febrero de 1993,
y, en consecuencia, a reconocerme y pagarme la remuneración que se me adeuda a
raíz de la suspensión provisional de noventa (90) días calendario que venció el
día 13 de febrero de 1993, y a cancelarme en debida forma las demás que se
cause".
Que,
"como medida provisional-cautelar se ordene a la misma entidad distrital
que en forma inmediata suspenda la aplicación y/o efectos de la providencia No
012 de febrero 26 de 1993, y que se decreten y practiquen todas las pruebas
oportunamente solicitadas, con el fin de poder ejercer el derecho de defensa y
controvertir la prueba sumaria que obra dentro del proceso".
C.
La actuación procesal.
Al
proceso se allegaron, entre otros, los siguientes documentos:
1.
Copia debidamente autenticada de la totalidad del proceso disciplinario No. 068
de 1992, adelantado contra el peticionario Guillermo Micán Riveros.
2.
Informe bajo juramento, rendido por el Dr. Antonio Bustos Esguerra, en su
calidad de Personero de Santa Fe de Bogotá, en el cual manifiesta:
"Los
hechos que se tuvieron en cuenta para la expedición de la Resolución No. 0182
del 15 de febrero de 1993, por medio de la cual se prolongó la suspensión
provisional del cargo que desempeña el Dr. GUILLERMO MICAN RIVEROS, fue el de
aclarar el artículo Primero de la Resolución No 00048 del 15 de enero de 1993,
en el sentido de que la prórroga aludida se debe entender a partir del 16 de
febrero de 1993".
"Es
de anotar que mediante la Resolución No 01478 del 17 de noviembre de 1992, este
Despacho resolvió ordenar la apertura formal de la investigación disciplinaria
contra el Dr. Micán Riveros ante la gravedad de los hechos puestos en
conocimiento por parte de la Titular y otros funcionarios de la Fiscalía 192 de
la Unidad Octava de Delitos contra el Patrimonio Económico y atendiendo lo
dispuesto por el artículo 199 del decreto 1660 de 1978, se dispuso a
suspenderlo provisionalmente del ejercicio del cargo por el término de sesenta
(60) días sin derecho a sueldo, mientras se surtía el procedimiento
disciplinario de rigor; término cuyo vencimiento de conformidad con las normas
legales operaba a partir del día dieciséis (16) de febrero de mil novecientos
noventa y tres (1993)".
"Al
facultar el citado artículo, a proceder a la suspensión provisional del cargo
sin derecho a remuneración, mediante resolución expedida de plano que tendrá
vigencia inmediata y cuyos efectos se prolongan mientras se surte el
procedimiento disciplinario, pero en ningún caso superior a noventa (90) días;
así, mediante la Resolución No 0048 calendada el 15 de enero del año en curso,
se determinó prorrogar durante treinta (30) días más la suspensión provisional
del ejercicio del cargo al citado funcionario de la Personería de Santafé de
Bogotá".
3.
Documento suscrito por el Secretario General de la Personería, en el cual
certifica los días que son hábiles para el desarrollo de la actividad de la
Personería de Santafé de Bogotá y los días en que por diferentes motivos se
suspendieron términos de procesos disciplinarios, administrativos y demás
actuaciones.
D.
Los fallos que se revisan.
D.1.
Primera Instancia.
El
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de marzo 23 de
1993, negó la tutela solicitada con base, entre otros, en los siguientes
argumentos:
"La
acción ha sido interpuesta como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable".
Con
relación al derecho de defensa encuentra la Sala "que el perjuicio que
pueda derivarse de la violación de esta garantía constitucional, en el caso
concreto, no es irremediable al tenor de lo dispuesto por el artículo 1o. del
Decreto 306 de 1992".
En
cuanto al derecho al trabajo, "...observa la Sala que inicialmente la
administración...calculó los términos de suspensión como calendarios, mientras
que al modificar la última Resolución, los consideró como hábiles, lo que trae
como consecuencia que la suspensión que en el primer caso no podía sobrepasar
el 13 de febrero de 1993, mientras en el segundo se prolongaría hasta el 10 de
abril del próximo".
"Es
claro, preciso y terminante el artículo 199 del Decreto 1660 de 1978 cuando
estatuye, que"....el superior inmediato puede relevar de sus funciones al
empleado suspendiéndolo provisionalmente de su cargo, sin derecho a
remuneración mediante resolución expedida de plano que tendrá vigencia
inmediata y cuyos efectos se prolongarán mientras se surten los procedimientos
disciplinarios, pero en ningún caso por tiempo superior a 90 días, vencidos
los cuales sin que se haya tomado determinación alguna, el empleado adquiere el
derecho a reincorporarse a su cargo y al reconocimiento y pago de la
remuneración correspondiente a este período. (se subraya)".
"No
expresa nada la norma citada, sobre si al calcular el término de suspensión
provisional de un empleado deben tenerse en cuenta solamente los días hábiles o
si el cálculo debe efectuarse sobre los calendarios".
"Encuentra
la Sala como medio de interpretación referencia debe acudirse al artículo 62
del C. de Régimen Político y Municipal, que estatuye:
"En
los plazos de días que se señalen en las leyes, y actos oficiales, se entienden
suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario
(subraya la sala).
"También
dispone el artículo 120 del C. P. C. "En los términos de días no se
tomarán en cuenta los de vacancia judicial..."
"Con
base en estas normas generales que sientan el principio de que cuando la ley no
lo diga expresamente se contabilizarán los días hábiles para calcular los
términos, llega la Sala a la conclusión de que la prórroga del término de
suspensión aplicada al solicitante es legal y de consiguiente no se violó su
derecho al trabajo".
D.2.
Segunda Instancia.
El
Consejo de Estado, según sentencia del  25 de mayo 1993, confirmó la
providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, argumentando lo
siguiente:
"En
el caso de autos la acción de tutela interpuesta como mecanismo transitorio, no
tiene vocación de prosperidad porque el perjuicio no tiene el carácter de
irremediable, debido a las siguientes razones:"
"Sea
lo primero tener en cuenta que la acción de tutela supone en cabeza del actor
la existencia de un derecho indiscutible y claramente determinado que haya sido
violado o amenazado."
"
En el evento  planteado el derecho alegado por el solicitante no se encuentra
claramente definido, pues la  circunstancia de computar el término de
suspensión, teniendo en  cuenta días calendarios en la que el actor fundamenta
su derecho  y  su pedimento, está en discusión, ya  que según él, apoyado en
los artículos  21 de la Ley 13 de 1984  y  26 del Decreto  482 de 1985 deben
considerarse los  días calendarios, mientras que de acuerdo con el Tribunal,
con base en el artículo 62 de la Ley 4a de 1913, lo legal es que se estimen los
días hábiles".
"De
la situación fáctica y de los argumentos planteados por el solicitante se
desprende la hipotética violación del debido proceso en razón a que se
desconoció el derecho de defensa cuando el instructor del proceso disciplinario
mediante providencia 012 del 26 de febrero de 1993 le negó la recepción de casi
todos los testimonios solicitados como prueba".
"Sin
embargo como aparece demostrado en autos contra la precitada medida el afectado
interpuso recurso de reposición el que al momento de instaurar la acción no
había sido resuelto. Esta circunstancia está demostrando no solamente que
existe otra forma de defensa judicial sino que la irremediabilidad del
perjuicio no es computable. El actor se está adelantando a la respuesta del
recurso interpuesto, como se está adelantando igualmente al fallo del proceso
disciplinario que es susceptible de recursos o medios de defensa judiciales que
al ser interpuestos exitosamente por el interesado constituye una manera de reparar
los perjuicios diferente a la indemnización".
"El
actor de esta tutela cita con algunos conceptos pertinentes, la violación del
derecho al trabajo. En este aspecto la Sala reitera una vez mas su criterio en
el sentido de que tal derecho a pesar de ser fundamental, no es de aplicación
inmediata y en consecuencia su protección y reconocimiento deben lograrse a
través de las leyes que le den desarrollo".
E.
Actuación posterior de la administración.
El
accionante, en la etapa de revisión, presentó ante esta Corporación, entre
otros documentos, copia de la Resolución No 023 de marzo 31 de 1993 del
Personero de Santafé de Bogotá, por medio de la cual se resuelve:
"Sancionar disciplinariamente al Dr. Guillermo Micán Riveros con la medida
de destitución del cargo".
También
presentó, copia de la Resolución No 044 de mayo 21 de 1993, en virtud de la
cual el Personero de Santafé de Bogotá, resolvió: "No reponer la
Resolución No 023 del 31 de marzo de 1993".
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1.
Competencia.
La
Corte Constitucional es competente para conocer del grado de revisión de las
sentencias proferidas por el Tribunal Superior de Santafé de Bogotá y por el
Consejo de Estado, en atención a lo dispuesto por los artículos 86 y 241 de la
Constitución Política, en armonía con los artículos 33, 34 y 35 del Decreto-Ley
2591 de 1991.
2.
La acción de tutela y los actos de trámite o preparatorios en las actuaciones
administrativas.
2.1.
En los términos del art. 86 de la C.P., la acción de tutela procede como
mecanismo definitivo e inmediato de protección de los derechos constitucionales
fundamentales, a falta de un medio alternativo de defensa judicial, idóneo y
eficaz, esto es, que posea igual o mayor efectividad que la tutela para lograr
la protección del derecho vulnerado o amenazado "por la acción o la
omisión de cualquier autoridad pública", o de los particulares
excepcionalmente.
Procede
igualmente la acción de tutela como el mecanismo transitorio, a pesar de la
existencia de un medio alternativo de defensa judicial, cuando sea necesario
utilizarla para "evitar un perjuicio irremediable" que, a juicio  del
juzgador sea inminente, grave y de tal magnitud que se requiera de medidas
urgentes e impostergables para impedir que el perjuicio se extienda y llegue a
ser de tal naturaleza hasta el punto del no retorno de la situación, o lo que
es lo mismo, que se convierta en irremediable1.
La
institución de la tutela como mecanismo transitorio, consagrada en el inciso
3o. del art. 86, ibidem, tiene su desarrollo reglamentario en el art. 8o. del
decreto 2591 de 1991, que dice:
"La
tutela como mecanismo transitorio. Aun cuando el afectado disponga de otro
medio de defensa judicial, la acción de tutela procederá cuando se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable".
"En
el caso del inciso anterior, el juez señalará expresamente en la sentencia que
su orden permanecerá vigente sólo durante el término que la autoridad judicial
competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el
afectado".
"En
todo caso el afectado deberá ejercer dicha acción en un término máximo de
cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela".
"Si
no la instaura, cesarán los efectos de éste".
"Cuando
se utilice como mecanismo transitorio para evitar un daño irreparable, la
acción de tutela también podrá ejercerse conjuntamente con la acción de nulidad
y de las demás procedentes ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo. En estos casos, el juez si lo estima procedente podrá ordenar
que no se aplique el acto particular respecto de la situación jurídica concreta
cuya protección se solicita, mientras dure el proceso".
2.2.
Si se examina con detenimiento la norma constitucional en referencia, se
infiere que la tutela procede de modo general contra una acción u omisión, es
decir, contra actos administrativos, operaciones materiales o jurídicas, hechos
u omisiones de cualquier autoridad pública, a falta de un medio alternativo de
defensa judicial; lo cual significa, que la tutela viene a ser un instrumento
de protección del derecho, donde el medio de defensa judicial ordinario es
inexistente, insuficiente o inidóneo para contrarrestar la violación o la
amenaza de vulneración del derecho.
Consecuente
con lo anterior, contra los actos administrativos definitivos de las
autoridades, o sea, aquellos que expresan en concreto la voluntad de la
administración y contienen lo que la doctrina administrativa denomina decisión
ejecutoria, capaz de afectar la esfera jurídica de una persona determinada, en
cuanto que tales actos conlleven la violación o amenaza de vulneración de un
derecho constitucional fundamental, no procede la acción de tutela como
mecanismo definitivo; pero si puede utilizarse como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable.
2.3.
Los actos de trámite o preparatorios, a diferencia de los actos definitivos, no
expresan en concreto la voluntad de la administración, simplemente constituyen
el conjunto de actuaciones intermedias que preceden a la formación de la
decisión administrativa que se plasma en el acto definitivo.
Según
el inciso final del artículo 50 del C.C.A., "son actos definitivos que
ponen fin a la actuación administrativa, los que deciden directa o
indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una
actuación cuando hagan imposible continuarla." En tal virtud, según lo ha
entendido la doctrina y la jurisprudencia, los actos de trámite y
preparatorios, como su nombre lo indica, dan impulso a la actuación preliminar
de la administración, o disponen u organizan los elementos de juicio que se
requieren para que ésta pueda adoptar, a través del acto principal o definitivo,
la decisión sobre el fondo del asunto. Es obvio, como lo advierte el aparte
final de la norma citada, que un acto de trámite puede tornarse definitivo,
cuando de alguna manera, decida sobre la cuestión de fondo, o ponga fin a la
actuación administrativa, de suerte que se haga imposible la continuación de
ésta.
Los
únicos actos susceptibles de acción contenciosa administrativa son los actos
definitivos, no los de trámite o preparatorios; estos últimos se controlan jurisdiccionalmente
al tiempo con el acto definitivo que pone fin a la actuación administrativa.
Partiendo
del supuesto de que el acto de trámite o preparatorio no contiene propiamente
una decisión en la cual se expresa en concreto la voluntad administrativa y que
su control jurisdiccional se realiza conjuntamente con el acto definitivo,
podría pensarse que la acción de tutela sólo es de recibo en relación con este
último, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (arts.
86 inciso 3o. de la C.P. y 8o. del decreto 2591/91).
No
obstante, a juicio de esta Corte, aunque en principio no procede la tutela
contra los actos de trámite o preparatorios, que simplemente se limitan a
ordenar que se adelante una actuación administrativa dispuesta por la ley, de
manera oficiosa por la administración, en ejercicio del derecho de petición de
un particular o cuando éste actúa en cumplimiento de un deber legal (art. 4o.
C.C.A.), excepcionalmente, algunos actos de trámite o preparatorios, pueden conculcar
o amenazar los derechos fundamentales de una persona, en cuyo caso, sería
procedente la acción de tutela como mecanismo definitivo.
Advierte
la Corte, que de ninguna manera se trata de extender la tutela a los actos de
trámite o preparatorios, hasta el extremo que se haga un uso abusivo de ella,
con el propósito de impedir que la administración cumpla con la obligación
legal que tiene de adelantar los trámites y actuaciones administrativas que el
ordenamiento jurídico ha dispuesto para la ejecución de los diferentes
cometidos que le han sido asignados.
Corresponde
al juez de tutela examinar en cada caso concreto y según las especiales
circunstancias que lo rodeen, si un determinado acto de trámite o preparatorio
tiene la virtud de definir una situación especial y sustancial dentro de la
actuación administrativa, que de alguna manera se proyecte en la decisión
principal y, por consiguiente, sea susceptible de ocasionar la vulneración o
amenaza de violación de un derecho constitucional fundamental, en cuyo caso, la
tutela es procedente como mecanismo definitivo destinado a proteger un derecho
fundamental vulnerado o amenazado por la acción de la administración. La tutela
en este evento, además de lograr la protección de los derechos constitucionales
conculcados o amenazados, tiene la misión de impedir que la administración
concluya la actuación administrativa con desconocimiento de dichos derechos; se
convierte de esta manera la tutela, en una medida preventiva encaminada a que
la autoridad encauce su actuación conforme a los preceptos constitucionales que
amparan los derechos fundamentales, y a que el desarrollo de su actividad sea
regular desde el punto de vista constitucional y, consecuencialmente, el acto
definitivo que expida sea legítimo, es decir, ajustado al principio de
legalidad.
Adicionalmente,
existen otras razones para avalar la procedencia de la tutela contra los actos
de trámite o preparatorios. Ellas son:
-
Esta clase de actos no son susceptibles de acción contenciosa administrativa y,
en tal virtud, no existe medio alternativo de defensa judicial que pueda ser
utilizado para amparar los derechos constitucionales fundamentales vulnerados o
amenazados de manera inmediata.
-
Según el art. 209 de la C.P., "La función administrativa esta al servicio
de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad..." y el artículo 29 de la C.P, garantiza el debido proceso en
las actuaciones administrativas. La tutela contra actos de trámite que definen
una cuestión esencial dentro de la actuación administrativa, a la manera de una
medida preventiva, como se explicó antes, persigue la finalidad de que las
actuaciones administrativas adelantadas con anterioridad a la adopción de la
decisión final se adecuen a los mencionados principios y aseguren el derecho de
defensa de los administrados. De esta manera, se logra la efectividad de los
derechos de los administrados en forma oportuna, se les evita el tener que
acudir necesariamente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para
obtener su protección, a través de la impugnación del acto definitivo y,
consecuencialmente, se conjura la proliferación de los procesos ante dicha
jurisdicción, lo cual indudablemente redunda en beneficio del interés público o
social.
2.4.
Aun cuando esta Corte admite que, excepcionalmente, es procedente la acción de
tutela, como mecanismo definitivo, contra actos de trámite o preparatorios,
considera que esta modalidad de protección de los derechos fundamentales sólo
puede ser utilizada antes de que se profiera el acto definitivo. Ello es asi,
porque cuando se produce el acto definitivo, contra el cual puede utilizarse un
medio alternativo de defensa judicial, como es la correspondiente acción
contenciosa administrativa, la protección de los derechos fundamentales,
vulnerados o amenazados con un acto de esta naturaleza, solamente puede hacerse
efectiva de manera inmediata a través de la acción de tutela como mecanismo transitorio.
(arts. 86, inciso 3o. y 8o. del decreto 2591/91)
3.
Examen de la cuestión de fondo.
3.1.
El peticionario de la tutela formula sus pretensiones contra los actos
administrativos de trámite, contenidos en la resolución No. 0182 del 15 de febrero
de 1993,  que aclara el artículo 1o. de la resolución 00048 del 15 de enero de
1993, expedidas por el Señor Personero de Santafé de Bogotá. D.C., relativos a
la prórroga de la suspensión en el ejercicio de sus funciones, como profesional
especializado, grado XII-A, de la Personería Delegada en lo Penal,  que había
sido decretada según resolución No. 01478 del 17 de noviembre de 1992, y en la
providencia No. 012 de febrero 26 de 1993, dictada por el doctor Rory Forero
Salcedo, funcionario comisionado por el Personero para adelantar la
investigación disciplinaria contra el accionante. Mediante dicha providencia,
se decretaron algunas pruebas, y se negaron otras por improcedentes desde el
punto de vista procesal.
3.2
En relación con el primer punto planteado, esto es, la presunta prolongación
ilegal de la suspensión en el ejercicio del cargo, la prueba documental  que
obra dentro del informativo permite establecer lo siguiente:
-
El peticionario fue suspendido en el ejercicio del cargo, sin derecho a remuneración,
por el término de 60 días, mediante la resolución No. 1478 del 17 de noviembre
de 1992, el cual se juzgó "prudencial", con el fin de adelantar en su
contra un proceso disciplinario.
-
Posteriormente, según la resolución 48 del 15 de enero de 1993, se dispuso:
"De
conformidad  con el artículo 199 del Decreto 1660 de 1978, prorrógase a partir
del quince (15) de enero de mil novecientos noventa y tres (1993), durante
treinta (30) días, la suspensión provisional del ejercicio del cargo al Dr.
GUILLERMO MICKAN (sic) RIVEROS,  Profesional Especializado Grado XII-A de la
Personería Delegada en lo Penal-, en su calidad de Agente del Ministerio
Público ante la Fiscalía 192 de la unidad 8a. Delitos contra el Patrimonio
Económico; dispuesta por la Resolución No. 01478 de noviembre diecisiete (17)
último".
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Con fecha febrero 15 de 1993, se expidió la resolución 182, en cuya parte
resolutiva se decidió "aclarar el artículo primero de la resolución No.
00048 del 15 de enero de 1993, en el sentido de que la prórroga aludida se debe
entender a partir del diez y seis (16) de febrero y no como allí se dijo".
El
término de la suspensión en el ejercicio del cargo conforme a la norma del
artículo 199 del Decreto 1660 de 1978, debe entenderse, como días calendarios y
no hábiles, porque:
a)
La relación de trabajo se desarrolla continuamente, salvo las causales legales
que determinan su interrupción, y a dicha continuidad no se opone la
interposición de los días de vacancia;
b)
El salario se paga computando los días calendario, es decir, sin excluir los
inhábiles;
c)
Al decretarse la suspensión del empleado en el ejercicio de funciones,
obviamente se le aísla o se lo separa de éstas, tanto en los días hábiles como
los inhábiles;
d)
La suspensión se decreta sin derecho a remuneración y, obviamente, al excluir
los días inhábiles, habría que pagar el salario correspondiente a dichos
días.
e)
El término de suspensión por afectar el derecho fundamental al trabajo, debe
interpretarse en forma restrictiva;
f)
La norma del art. 62 del C.R.P.M., en cuando ordena computar como hábiles los
términos que tienen las autoridades para realizar los actos oficiales, opera
exclusivamente cuando estan de por medio únicamente los intereses de aquellas,
mas no cuando se entra en conflicto con los derechos fundamentales de una
persona, como sucede con el presente caso.
Como
la Personería Distrital de Santafé de Bogotá, prolongó ilegalmente la
suspensión del peticionario mas allá del término permitido por la ley, aparte
de que, en forma irregular produjo la modificación, bajo el pretexto de una
aclaración, de un acto administrativo que había generado una situación jurídica
favorable al petente, se violaron los derechos fundamentales del debido proceso
y al trabajo.
3.3.
En cuanto al segundo punto planteado, esto es, lo relativo al rechazo de
las pruebas solicitadas por el peticionario de la tutela, mediante la
providencia del 26 de febrero de 1993, esta Sala de Revisión considera lo
siguiente:
Según
el artículo 178 de C.P.C., aplicable a los procesos disciplinarios, "las
pruebas  deberán ceñirse al asunto materia del proceso y el juez rechazará in
limine las legales prohibídas o ineficaces, las que versen sobre hechos
notoriamente impertinentes y las manifiestamente superfluas".
Examinado
el contenido de la providencia cuestionada, se llega a la conclusión de que las
pruebas testimoniales y los oficios solicitados en los puntos 1 y 3, no pueden
considerarse como pruebas prohibídas o ineficaces, o referidas a hechos
notoriamente impertinentes; por el contrario, se estima que dichas pruebas si
son conducentes y pertinentes para el ejercicio adecuado del derecho de defensa
del petente. La inconducencia o impertinencia de una prueba debe ser manifiesta
para que la administración quede habilitada para rechazarla, pues de lo
contrario se viola la garantía del debido proceso.
Llama
la atención la circunstancia de que en la providencia mencionada se hubieren
anticipado conceptos que han debido reservarse para la decisión de fondo, y que
en justicia no podían servir como fundamento para rechazar la prueba
testimonial, como se deduce del siguiente párrafo:
"Sea
lo primero referirnos a las pruebas testimoniales incoadas por el memorialista;
para indicar, que de las mismas, tan sólo el testimonio del señor MIGUEL
RODRIGUEZ, se adecúa a los conceptos de pertinencia, cunducencia y utilidad de
la prueba; afirmación no caprichosa, sino que se desprende de un hecho
elemental, como lo es encontrarse; de una parte, plenamente establecido que el
Dr. MICAN RIVEROS, en verdad entabló conversación para la fecha de marras, con
el defensor del sindicado OCAMPO LOPEZ, en las circunstancias ampliamente
señaladas, haciéndole saber a éste, la irregularidad comentada; e insinúandole
que solicitará la nulidad de la actuación; resultando por tanto inócuo, probar
un hecho ya establecido; y de otra, por cuanto es claro que lo que se está
investigando dentro del presente averiguatorio es la conducta presuntamente
irregular del Dr. MICAN RIVEROS; y no la de la señorita DORIS ALICIA ALVARADO
VIVAS, ante la irregularidad que señala el memorialista; hechos estos últimos
por los cuales, evidentemente se adelanta la correspondiente investigación en
forma autónoma a la presente".
Se
concluye de lo anterior, que al rechazar la Personería  la petición de las
aludidas pruebas, desconoció el derecho de defensa del doctor Guillermo Micán
Riveros.
4.
Con
base en las consideraciones precedentes, prospera la acción de tutela para la
protección de los derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo y, en
consecuencia, para asegurar la primacía de la Constitución, la Personería
Distrital deberá adecuar la actuación administrativa cumplida a lo decidido en
la presente sentencia, lo que necesariamente implica: la revocación de los
actos administrativos que decretaron y confirmaron la destitución del
peticionario, el reintegro al cargo, y el pago de los salarios y prestaciones
dejados de devengar durante el lapso que permaneció separado del servicio,
inclusive durante el periodo de suspensión en el ejercicio del cargo.
No
obstante, advierte la Corte que la Personería Distrital, a efecto de garantizar
la ética y la eficiencia en los servicios administrativos, tiene el deber de
continuar el proceso disciplinario seguido contra el doctor Guillermo Micán
Riveros, y la facultad de decretar la suspensión en el ejercicio de sus
funciones, conforme a las normas legales.
III.
DECISION.
Por
las razones que anteceden, la Corte Constitucional en Sala de Revisión,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO:
REVOCAR los fallos del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Segunda, Subsección C,  y del Consejo de Estado, proferidos el 23 de marzo y el
21 de julio de 1993, respectivamente, y por medio de los cuales no se concedió
la tutela solicitada por el señor Guillermo Micán Riveros, en contra de la
Personería del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, representada en este caso
por el comisionado-instructor de dicha entidad, señor José Rory Forero Salcedo,
y por el titular de la Personería, doctor Antonio Bustos Esguerra.
SEGUNDO:
CONCEDER la tutela de los derechos constitucionales fundamentales al debido
proceso y al trabajo, para cuya efectividad la Personería Distrital deberá
proceder en la forma como se indica en el punto II-4, de la parte motiva de
esta sentencia.
TERCERO:
LIBRAR
comunicación al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,
Subsección C, a efectos de que notifique esta sentencia a las partes y adopte
las decisiones necesarias para adecuar su fallo a lo aquí dispuesto.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JORGE
ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
Ponente
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
1 Sentencias T-225/93. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y C-531/93 M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.