C-649-01
Sentencia C-649/01
Sentencia C-649/01
NORMA ACUSADA-Problemas de técnica legislativa/METODOS
DE INTERPRETACION-Problemas de técnica legislativa
SUPERINTENDENCIA
DE INDUSTRIA Y COMERCIO EN PROMOCION DE COMPETENCIA Y PRACTICAS COMERCIALES
RESTRICTIVAS-Atribuciones
SUPERINTENDENCIA
DE INDUSTRIA Y COMERCIO EN COMPETENCIA DESLEAL-Atribuciones
SUPERINTENDENCIA
DE INDUSTRIA Y COMERCIO EN COMPETENCIA DESLEAL-Procedimiento en investigaciones
INTERPRETACION
LITERAL-Aplicación
INTERPRETACION
SISTEMATICA-Significado
La
interpretación sistemática es la lectura de la norma que se quiere interpretar,
en conjunto con las demás que conforman el ordenamiento en el cual aquella está
inserta.
INTERPRETACION
HISTORICA-Aplicación
INTERPRETACION
CONFORME A LA CONSTITUCION-Aplicación
Ya ha dicho
la Corte en reiteradas oportunidades que, en virtud del artículo 4 de la Carta,
la interpretación de las normas siempre debe ir acorde con lo dispuesto por el
Constituyente; es decir, que la hermenéutica legal en un sistema constitucional
debe estar guiada, ante todo, por el método de interpretación conforme, según
el cual las disposiciones jurídicas deben leerse en el sentido que mejor guarde
coherencia con lo dispuesto en la Carta Política.
AUTORIDAD
ADMINISTRATIVA-Atribución
excepcional de función jurisdiccional
es claro que el artículo 116 enfatiza el
carácter excepcional de estas atribuciones; por lo mismo, cuando se trata de
interpretar normas que atribuyen funciones  pero son ambiguas en cuanto a su
carácter, habrá de darse preferencia a una interpretación según la cual las
funciones son, como norma general, administrativas, salvo aquellas que el
Legislador haya determinado, con precisión y especificidad, que son
jurisdiccionales.
COMPETENCIA A
PREVENCION EN COMPETENCIA DESLEAL-Jueces y Superintendencia
SUPERINTENDENCIA
DE INDUSTRIA Y COMERCIO EN COMPETENCIA DESLEAL-Naturaleza jurídica de funciones/SUPERINTENDENCIA
DE INDUSTRIA Y COMERCIO EN COMPETENCIA DESLEAL-Funciones administrativas y
jurisdiccionales
La interpretación que mejor respeta el
principio constitucional de igualdad, así como lo dispuesto en el artículo 116
Superior, es aquella según la cual, en las normas se atribuyen funciones de
tipo administrativo y de tipo jurisdiccional; y que éstas últimas, serán
forzosamente las mismas que desarrollan los jueces de la República.
Aquellas pretensiones que los jueces de la República estudian a través de las
acciones previstas legalmente para combatir y prevenir los actos de competencia
desleal, pueden igualmente plantearse ante la Superintendencia, cuando ésta
haga uso de algunas de las facultades que se le confieren en virtud de la Ley
446/98.
COMPETENCIA
DESLEAL-Acciones/ACCION
DECLARATIVA Y DE CONDENA EN COMPETENCIA DESLEAL/ACCION PREVENTIVA DE
PROHIBICION EN COMPETENCIA DESLEAL
COMPETENCIA
DESLEAL-Atribuciones
distintas para jueces y Superintendencia
DEBIDO PROCESO DE
SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Claridad sobre naturaleza de función
Para
garantizar plenamente el derecho al debido proceso de quien se ve sometido a la
actividad investigativa de la Superintendencia, es indispensable que exista una
plena claridad, desde el inicio mismo de la actuación, sobre la naturaleza de
la función que se está ejerciendo en cada caso, puesto que de ello dependerá el
tipo de recursos con los que cuenta el ciudadano para ejercer su derecho a la
defensa.
SUPERINTENDENCIA
DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Funciones
jurisdiccionales
SUPERINTENDENCIA-Ejercicio simultáneo de funciones
administrativas y judiciales
Esta
corporación ha establecido la regla según la cual no es incompatible el
ejercicio simultáneo de funciones administrativas y judiciales por parte de las
Superintendencias, siempre y cuando no se lesionen los derechos de los sujetos
procesales ni se comprometa la imparcialidad del funcionario que está
administrando justicia.
SUPERINTENDENCIA
DE INDUSTRIA Y COMERCIO EN COMPETENCIA DESLEAL-Prohibición
de nuevo pronunciamiento por el mismo funcionario
No podrá el
mismo funcionario o despacho de la Superintendencia de Industria y Comercio,
ejercer funciones jurisdiccionales respecto de casos de competencia desleal, en
los cuales ya se hubiera pronunciado con anterioridad, con motivo del ejercicio
de sus funciones administrativas de inspección, vigilancia y control en la
materia. Tales funciones deben ser desarrolladas por funcionarios distintos,
entre los cuales no medie relación alguna de sujeción jerárquica o funcional en
lo que atañe al asunto que se somete a su conocimiento.
COMPETENCIA
DESLEAL-Interés general en represión y prevención
Referencia:
expediente D-3278
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 143 y 144 de la Ley 446 de 1.998.
Actor: Carlos Andrés
Perilla Castro
Magistrado ponente:
Dr. EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT.
Bogotá, D.C., junio veinte (20) de dos mil
uno (2001)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Carlos Andrés Perilla Castro presentó
demanda contra los artículos 143 y 144 de la Ley 446 de 1998, “por la cual
se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991,
se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la
Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del
Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre
descongestión, eficiencia y acceso a la justicia”.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de
las disposiciones demandadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial
No. 43.335 del 8 de julio de 1998:
“LEY 446 de 1998
(julio 7)
por la cual se adoptan como legislación permanente
algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de
Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279
de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y
se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la
justicia.
Artículo 143. Funciones sobre competencia
desleal. La Superintendencia
de Industria y Comercio tendrá respecto de las conductas constitutivas de la
competencia desleal las mismas atribuciones señaladas legalmente en relación
con las disposiciones relativas a la promoción de la competencia y prácticas
comerciales restrictivas.
Artículo 144. Facultades sobre competencia
desleal. En las
investigaciones por competencia desleal la Superintendencia de Industria y
Comercio seguirá el procedimiento previsto para las infracciones al régimen de
promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas, y podrá
adoptar las medidas cautelares contempladas en las disposiciones legales
vigentes.”
III. LA DEMANDA
El actor considera que las normas acusadas
son lesivas de los artículos 13, 209 y 333 de la Constitución, por las razones
que se señalan a continuación.
En su criterio, los actos de competencia
desleal dan lugar a "conflictos de interés entre categorías o grupos
específicos, llamados a ser resueltos por el juez". Es decir, se trata
de actos que generan conflictos entre intereses particulares, y sólo
excepcionalmente afectan el interés público, por lo cual la función de decidir
sobre su licitud, esto es, de resolver ese conflicto específico, es de
naturaleza jurisdiccional: "de acuerdo con la teoría de la tridivisión
de poderes, los jueces están instituidos como funcionarios del Estado
encargados de administrar justicia, mediante la resolución de conflictos de
intereses, sea que se susciten entre particulares, o entre estos y las
autoridades defensoras del interés público".
Los artículos 143 y 144 de la Ley 446 de
1998, explica el demandante, atribuyen a la Superintendencia de Industria y
Comercio funciones de tipo administrativo en materia de competencia desleal; ello,
por cuanto el artículo 143 establece que en relación con los actos que
constituyen ésta última conducta, la Superintendencia tendrá las mismas
atribuciones que le asisten en materia de promoción de la competencia y
prácticas comerciales restrictivas, las cuales son netamente administrativas;
el artículo 144 del mismo ordenamiento, asimismo, prevé la aplicación de un
mismo procedimiento y de una misma normatividad, para ambos tipos de funciones.
Para el actor, el carácter administrativo de estas facultades se confirma al
observar que el Legislador, en la Ley 446/98, fue muy cuidadoso en señalar
expresamente cuáles eran las funciones jurisdiccionales que estaba otorgando,
como hizo en los Títulos I y V de la Parte IV. De lo anterior, el ciudadano
accionante extrae dos conclusiones: "1. La aplicación de la
normatividad de competencia desleal es una función jurisdiccional. 2. Las
normas acusadas, artículos 143 y 144 de la Ley 446 de 1.998, otorgaron
funciones administrativas en materia de competencia desleal a la
Superintendencia de Industria y Comercio". A partir de lo anterior,
formula los cargos concretos contra las normas acusadas.
El artículo 333 Superior consagra el
derecho colectivo a la libre competencia económica, el cual impone al Estado
una obligación específica de protección. No obstante, señala el actor que en la
Asamblea Nacional Constituyente se delimitó claramente el alcance de la noción
de libre competencia, distinguiéndola de otros dos conceptos diferentes: a) la
leal competencia, y b) la justa competencia. El único de estos tres conceptos
que fue catalogado por el Constituyente como un derecho de todos, fue el de la
libre competencia; por lo mismo, ésta garantía superior no incluye la
protección contra los actos de competencia desleal. Es decir, la única
atribución constitucional del Estado en virtud del artículo 333 de la Carta, es
la de proteger la libre competencia mediante el ejercicio de ciertas funciones
administrativas, pero no la de fomentar la competencia leal. Lo anterior se
sintetiza en los siguientes tres puntos: "(i) Para el constituyente, la
expresión 'libre competencia económica' no fue una expresión amplia e
indefinida, bajo la cual se incluyeran los diversos elementos de protección en
la competencia económica (libertad, lealtad y justicia), y que por el
contrario, claramente distinguió unos de otros. (ii) Adicionalmente, restringió
la obligación estatal a la protección de la libre competencia, excluyendo los
temas de leal y justa competencia. (iii) El constituyente fue enfático en la
adopción de estatutos de prohibición de prácticas comerciales restrictivas y
abusos de posición dominante".
La justificación del hecho de haber
restringido la labor de protección estatal a las prácticas comerciales
restrictivas, sin ampliarla a los actos de competencia desleal, estriba, para
el demandante, en que las prácticas comerciales restrictivas, al contrariar la
libre competencia, lesionan la estructura misma del sistema de competencia
económica, mientras que los actos de competencia desleal sólo implican la
realización de un comportamiento inadecuado en el mercado: "la
disciplina de competencia desleal defiende los intereses de los partícipes del
mismo, y siempre bajo una perspectiva de corrección y lealtad, y no la
estructura misma del sistema de competencia. (...) sin libertad no puede
existir competencia, pero esta última sí puede darse a pesar de estar aquejada
de vicios de deslealtad". Asevera el demandante que ello ha sido
confirmado la Corte Constitucional, la cual, en sentencia C-535 de 1997 (MP
Eduardo Cifuentes Muñoz), estableció que la protección contra los actos de
competencia desleal no está comprendida dentro del derecho a la libertad de
empresa que garantiza el ordenamiento constitucional.
Adicionalmente, la limitación que impone la
Constitución al ejercicio de funciones administrativas por el Estado, en lo
tocante al tema específico de la libre competencia, encuentra sustento en el
hecho de que "la función administrativa de protección de la libre
competencia conlleva el ejercicio de facultades y prerrogativas estatales que
significan para el administrado, una disminución en su libertad de actividad
económica, surgida por las tareas de vigilancia e inspección; así como una
afectación a su patrimonio, concretada en la sanción de multa; junto con una
restricción a su ejercicio empresarial, ocasionado por las órdenes de
prohibición y modificación de las conductas ilegales. Por ello, la Constitución
de 1991, que garantiza la libertad personal y la libre empresa, y que reconoce
en el mercado la base de la actividad económica, limita la intervención estatal
de una manera racional, buscando la menor intromisión en las actividades
privadas". Así, en primer lugar, la norma demandada vulnera este
esquema, al incluir dentro de las funciones administrativas del Estado una que
constitucionalmente no le puede corresponder, a saber, la resolución de los
conflictos particulares de intereses generados por la competencia desleal, lo
cual "acarrea una indebida intromisión estatal en temas económicos,
lesionando la libertad consagrada en la misma Carta Política, y una vulneración
a la asignación de funciones prevista en el artículo 333 constitucional".
En segundo lugar, las normas acusadas
violan el artículo 209 de la Constitución. Este dispone que las competencias
asignadas a las autoridades públicas deben recaer sobre asuntos de interés
general, ya que la protección de éste es la que justifica la "preponderancia
de las potestades públicas". Por lo mismo, no se puede asignar a
dichas autoridades competencias que recaigan sobre asuntos de interés
particular, los cuales deberán ser protegidos por su respectivo titular, puesto
que de lo contrario habría una extralimitación del poder público. "Esto
último es lo que ocurre con las funciones administrativas de la
Superintendencia de Industria y Comercio en materia de competencia desleal, ya
que, como se expuso desde un principio, la legislación sustantiva colombiana en
la materia, que prima sobre la procesal, considera que estos asuntos
constituyen conflictos entre grupos particulares y determinados de intereses
(...) y por lo mismo, su decisión corresponde a los jueces de la
especialidad". Las prerrogativas con las que cuenta la
Superintendencia en materia de promoción de la competencia y limitación de las
prácticas comerciales restrictivas, resultan desproporcionadas al aplicarse al
tema de la competencia desleal, según dispone la norma acusada.
Finalmente, considera que los artículos
acusados desconocen el principio constitucional de igualdad, ya que en virtud
de ellos, la Superintendencia de Industria y Comercio podrá imponer sanciones
pecuniarias por violación de normas sobre competencia desleal, así como multas
a los administradores, directores, representantes legales, revisores fiscales y
demás personas naturales que autoricen, ejecuten o toleren actos de esa índole.
Sin embargo, en el proceso jurisdiccional por actos de competencia desleal que
prevé la Ley 256 de 1996 no existe la posibilidad de imponer tales sanciones;
esta diferencia constituye una violación del artículo 13 Superior, puesto que
se trata, en últimas, de examinar una misma conducta, y lo único que varía es
la autoridad competente para decidir sobre su legalidad. En ese sentido, es una
diferenciación irrazonable, puesto que lo único que determina cuál autoridad
conocerá de los hechos, de conformidad con el artículo 147 de la Ley que se
demanda, es la voluntad del afectado, dado que el juez y la Superintendencia son
competentes a prevención.
El actor precisa, por último, que en la
sentencia C-582 del 11 de agosto de 1999, la Corte se declaró inhibida para
conocer de una demanda presentada contra las mismas normas que se acusan en
esta oportunidad, por no existir cargos de inconstitucionalidad; por ello, en
este caso no existe cosa juzgada constitucional.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención de la Superintendencia de
Industria y Comercio
La ciudadana Natalia Alvis Rodríguez,
obrando en su calidad de apoderada de la Superintendencia de Industria y
Comercio, intervino en este proceso para defender la constitucionalidad de las
normas acusadas.
Indica, en primer lugar, que, sin perjuicio
de la naturaleza jurisdiccional de las decisiones que se tomen en materia de
competencia desleal, "ésta es una institución jurídica que al tiempo
que protege los intereses de cada comerciante individualmente considerado, es
también una norma de utilidad pública e interés social que protege
permanentemente, y no de manera excepcional, como lo afirma el demandante, el
derecho constitucional colectivo a la libre competencia económica en beneficio
de todos los participantes en el mercado". En ese sentido, si el
artículo 333 de la Carta protege el desarrollo normal del mercado, dentro de tal
garantía se debe incluir la promoción de la competencia leal, es decir, de
aquella que respete las costumbres mercantiles, la buena fe comercial y los
usos honestos en materia industrial y comercial. "De conformidad con lo
anterior, el Estado en cumplimiento de su obligación constitucional de buscar
mecanismos idóneos permanentes para proteger y hacer efectivos los derechos y
principios constitucionales, a través de la ley 446 de 1998, confirió
facultades jurisdiccionales a la Superintendencia de Industria y Comercio en
competencia desleal".
Puntualiza, además, que uno de los
objetivos de la Ley 446 de 1998, con miras a descongestionar la administración
de justicia, fue precisamente el de radicar en cabeza de algunas autoridades
administrativas, por su carácter técnico, la competencia jurisdiccional para
resolver ciertos conflictos. En ese sentido, en el informe de ponencia del
proyecto de esta ley, publicado en la Gaceta del Congreso No. 70 del 3 de mayo
de 1995, se dijo que a la Superintendencia de Industria y Comercio se le
atribuyó "la imposición de sanciones cuando no se observen las normas
garantes del desarrollo transparente del comercio así como la facultad de tomar
medidas de carácter preventivo de manera oportuna"; y en la Gaceta del
Congreso No. 190 del 6 de junio de 1997, se estableció que por medio de dicha
ley se estaba dotando a la Superintendencia de "herramientas que le
posibiliten intervenir en el mercado oportunamente a fin de evitar las
consecuencias que pueden producir las prácticas comerciales restrictivas y
aquellas conductas que constituyen competencia desleal". El carácter
jurisdiccional de estas atribuciones ha sido confirmado por los organismos
judiciales; así, la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 15 de junio de
2000 (expediente 11026) afirmó que los actos expedidos en virtud de dichas
funciones son actos jurisdiccionales, "de acuerdo con lo dispuesto en
los artículos 143, 144, 147 y 148 de la Ley 446 de 1998 (el último modificado
por la ley 510 de 1999, artículo 52) en concordancia con el artículo 116,
inciso tercero de la Carta Política, lo que significa que la aludida entidad
administrativa ha obrado como un verdadero administrador de justicia, función
pública ésta que de acuerdo con el artículo 228 de dicho ordenamiento superior,
es independiente, autónoma y desconcentrada". En criterio de la
interviniente, este carácter jurisdiccional no resulta desvirtuado por el hecho
de que las normas demandadas remitan a las funciones y al procedimiento que
sigue la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de prácticas
comerciales restrictivas, "porque de todas maneras esta ley en su parte
IV, de la cual es parte integrante el título IV, lo que hizo fue facilitar el
acceso a la administración de justicia en materia comercial y financiera,
descongestionando el aparato jurisdiccional otorgándole funciones
jurisdiccionales, entre otras autoridades administrativas, a la (dicha)
Superintendencia".
En cuanto al cargo que formula el actor por
violación del principio de igualdad, la interviniente trae a colación la
sentencia C-384 de 2000 de esta misma Corporación, en la cual se estableció que
las funciones jurisdiccionales ejercidas por las Superintendencias no operan
bajo los mismos principios que rigen el quehacer de los organismos
jurisdiccionales, sino que "por el contrario, existen justamente para
adelantarse respondiendo a principios propios, en circunstancias diversas de
aquellas en las cuales se administra justicia de manera ordinaria, similarmente
con lo que sucede con la justicia arbitral". En consecuencia, al
existir una clara diferencia entre los procesos que adelantan los jueces y los
que adelanta la Superintendencia en esta materia, no existe violación de la
igualdad: "al otorgar facultades jurisdiccionales a determinadas
autoridades administrativas en razón de su especialización en determinados
temas, el legislador tiene libertad configurativa y este tipo de procesos no se
rigen por principios exactamente iguales a los que rigen los procesos que se
tramitan ante las autoridades jurisdiccionales".
En síntesis, la interviniente defiende la
exequibilidad de las disposiciones demandadas, por cuanto: a) no violan el
artículo 333 Superior, sino que lo desarrollan, "al propender por el
interés público al procurar el normal desenvolvimiento del mercado, dentro de
un ambiente de libertad y transparencia"; b) no lesionan el artículo
209 de la Carta, no sólo porque las normas sobre competencia desleal protegen
el interés general, sino porque en este caso se trata de funciones jurisdiccionales,
y no administrativas; y c) no hay violación del artículo 13 constitucional, ya
que el ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de las autoridades
jurisdiccionales y el que ejercen las autoridades administrativas no se rigen
por las mismas pautas. Por último, señala que "el análisis de
constitucionalidad que hace el demandante se basa en sus propias
interpretaciones de los textos constitucionales que en su sentir las normas
demandadas vulneran, y no en el tenor literal y en el sentido plasmado por el
Constituyente".
2. Intervención del Ministerio de
Desarrollo Económico
El ciudadano Carlos Eduardo Serna Barbosa,
obrando en su calidad de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica y representante
judicial del Ministerio de Desarrollo Económico, intervino en este proceso para
defender la exequibilidad de las normas acusadas.
Explica, en primer lugar, que no asiste
razón al demandante cuando afirma que la función de decidir sobre actos de
competencia desleal es de naturaleza jurisdiccional y no administrativa. La
libre competencia en materia económica no es un derecho absoluto, ni un límite
infranqueable para la actuación del Estado, tal y como lo señaló la Corte
Constitucional en la sentencia C-398/95; es decir, que no excluye la injerencia
estatal, por conductos administrativos, para alcanzar los fines que son propios
de aquél. Asimismo, en lo tocante al tema de la iniciativa privada, indica que,
según lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-040/93, el
valor constitucional de la solidaridad en un Estado Social legitima que éste
intervenga en las relaciones privadas de producción: "dentro de este
contexto y acompañada del principio de solidaridad, la libertad económica se
entiende, no como el 'dejar hacer dejar pasar', propio del Estado liberal
clásico, sino como la promoción de las condiciones sociales y económicas
básicas para el desarrollo autónomo de la persona".
En segundo lugar, considera que no es
cierto, como lo afirma el actor, que por el hecho de que el artículo 133 de la
Ley 446/98 haya dispuesto que las superintendencias Bancaria, de Sociedades o
de Valores podrán de oficio efectuar el reconocimiento de los presupuestos de
ineficacia previstos en el Libro Segundo del Código de Comercio, se entienda
que se haya excluido a la Superintendencia de Industria y Comercio del
ejercicio de funciones sobre competencia desleal; por el contrario, es la misma
ley, en los artículos demandados, la que le asigna dichas atribuciones a la
mencionada Superintendencia, en consonancia con el artículo 2 del Decreto-Ley
2153/92. Por lo mismo, estima infundados los cargos de inconstitucionalidad
formulados por el actor.
3. Intervención ciudadana
Durante el término correspondiente, los
ciudadanos Jorge Jaeckel K. y Carolina Rozo Gutiérrez intervinieron por
separado en este procedimiento para impugnar la constitucionalidad de las
normas acusadas.
En primer lugar, el ciudadano Jorge Jaeckel
considera que las disposiciones que se estudian son lesivas de los artículos
13, 29, 31, 158, 169 y 229 de la Carta, y solicita que se declare la
constitucionalidad condicionada del artículo 143 demandado, o en su defecto la
inexequibilidad del mismo, así como la inexequibilidad del artículo 144 de la
misma ley. Explica que, tal y como lo señaló la Corte en la sentencia C-535 de
1997, con excepción de lo relativo a los "pactos desleales de
exclusividad", que por su naturaleza restringen la competencia económica,
las normas sobre competencia desleal que consagra la Ley 256 de 1996 no constituyen
un desarrollo de la libertad de empresa sino reglas sobre corrección
profesional.
La principal consecuencia de esta
caracterización de la competencia desleal estriba en que las conductas que la
caracterizan "afectan en esencia el interés privado de cada uno de los
participantes en el mercado, cuando quiera que en contra de ellos se utilicen
mecanismos que son calificados como indebidos por el Legislador. En tal
sentido, frente a un acto concreto de competencia desleal, la ley faculta al
afectado para acudir ante la jurisdicción, a fin de que sea ella quien resuelva
en forma definitiva si la conducta que da origen al proceso contencioso es o no
violatoria de las disposiciones sobre competencia desleal". En
consecuencia, la intervención de las autoridades estatales en los procesos por
competencia desleal tiene carácter jurisdiccional, y en ese sentido se ha
pronunciado la misma Superintendencia de Industria y Comercio. Por lo mismo,
afirma que "acudiendo a una interpretación sistemática del artículo 143
de la Ley 446 de 1998, en la que esta norma se interpreta armónicamente con la
naturaleza jurídica de la competencia desleal, con las acciones judiciales
contempladas por el artículo 20 de la Ley 256 de 1996 y con el carácter
jurisdiccional de los procedimientos que en virtud de los artículos 147 y 148
de la Ley 446 de 1998 adelantan las superintendencias, se tiene que el
otorgamiento de funciones jurisdiccionales a la Superintendencia de Industria y
Comercio en materia de competencia desleal, respeta la Constitución Política",
en su artículo 116.
Sin embargo, señala el interviniente que si
el artículo 143 se interpreta en sus propios términos, esto es, integrando una
proposición jurídica completa con lo dispuesto sobre las atribuciones de dicha
Superintendencia en materia de promoción de la libre competencia, resulta
violatorio de varias disposiciones constitucionales, como son los artículos 29,
229, 158, 169 y 13. Explica que, de conformidad con la jurisprudencia
constitucional, el derecho de acceso a la administración de justicia "implica
no sólo la posibilidad de solicitarle a los jueces competentes la protección de
los derechos que se consideran infringidos mediante la presentación de unas
pretensiones, sino especialmente, la resolución del conflicto suscitado entre
las partes, una vez analizados todos los hechos y asuntos planteados dentro del
debate judicial". Sin embargo, el Decreto 2153 de 1992, que señala las
atribuciones de la superintendencia de Industria y Comercio en relación con la
protección de la competencia y eliminación de las prácticas comerciales
restrictivas, establece que tal entidad podrá abstenerse de dar trámite a las
quejas que, en criterio del funcionario respectivo, no sean significativas, y
que podrá dar por terminadas las investigaciones cuando, a su juicio, el
presunto infractor otorgue suficientes garantías de que suspenderá o modificará
la conducta por la cual se investiga; por ello, el artículo 143 demandado, "al
hacer remisión, para la investigación de las conductas de competencia desleal,
al procedimiento legal previsto para las prácticas comerciales restrictivas,
que se inspira en otros postulados constitucionales, viola el derecho de acceso
de la justicia, a la jurisdicción y a la pretensión de que gozan los
particulares, pues al facultar a la Superintendencia de Industria y Comercio
para abstenerse de dar trámite a aquellas quejas que no resulten significativas
(...), el administrador de justicia está siendo facultado por la ley para
negarse a abocar el conocimiento de los negocios que los particulares someten a
su consideración, sin siquiera haberle dado al accionante la posibilidad real
de ser escuchado en el proceso, evaluados sus argumentos y alegatos y
tramitadas de acuerdo con la ley sus pretensiones".
De otra parte, el interviniente asevera que
las normas acusadas violan el principio de unidad de materia que consagran los
artículos 158 y 169 de la Constitución. La Parte IV de la Ley 446 de 1998, en
la cual se encuentra el artículo 143 demandado, confirió a la Superintendencia
de Industria y Comercio funciones tanto de tipo administrativo como de tipo
jurisdiccional en lo tocante a la competencia desleal. Si tal y como lo indica
su título, la ley demandada procura establecer mecanismos para descongestionar
los despachos judiciales y garantizar el acceso y la eficiencia de la justicia,
es válido que se le hayan atribuido funciones jurisdiccionales, pero no así con
las funciones administrativas, típicas de inspección, vigilancia y control, que
señala el Decreto 2153 de 1992.
"(...) la Ley 446 de 1998 es una norma
cuyo objeto es conseguir la descongestión judicial, así como el acceso y la
eficiencia en la justicia. En tal sentido, la naturaleza jurisdiccional de la
norma constituye su aspecto central y primordial y en tal sentido sus normas
están encaminadas a hacer más expeditos los procesos judiciales, a proporcionar
herramientas que faciliten la labor judicial y a establecer mecanismos
alternativos de solución de conflictos (...); al integrar la proposición
jurídica completa a la que hace referencia el artículo 143 de la mencionada
ley, se concedieron a dicha Superintendencia funciones administrativas que
antes no tenía y que por su naturaleza se alejan sustancialmente de la función
jurisdiccional que debe constituir la unidad temática que reglamenta la Ley 446
de 1998 en su conjunto y a la que hace referencia su título". En consecuencia, no existe conexidad
temática ni causal entre las funciones jurisdiccionales y las funciones
administrativas que confiere la ley, como tampoco existe una "conexidad
sitemática entre la creación de nuevas funciones administrativas de
intervención y la finalidad jurisdiccional perseguida por la Ley".
Adicionalmente, afirma el interviniente que
el artículo 143 demandado desconoce el artículo 13 de la Carta. Frente a un
caso particular de aludida competencia desleal, el sujeto afectado cuenta con
dos alternativas: a) acudir a la rama judicial, o b) acudir ante la
Superintendencia de Industria y Comercio para que ésta ejerza las funciones
jurisdiccionales que le atribuye la Ley 446 de 1998. Esta situación puede ser
equitativa para el accionante, pero "desde la perspectiva del sujeto
pasivo de la acción, la iniciación del proceso ante la Superintendencia de
Industria y Comercio resulta desigual y desproporcionada, frente al mismo
proceso cuando es adelantado ante la jurisdicción ordinaria". Ello por
cuanto: (i) si el proceso lo tramita un juez, la declaratoria de deslealtad de
la conducta genera, para el sujeto pasivo, la suspensión de la práctica, la
remoción de sus efectos, la prohibición de incurrir nuevamente en esa conducta
y la condena en perjuicios; y (ii) si el proceso lo tramita la
Superintendencia, la declaratoria de deslealtad de la conducta, además de
generar los mismos efectos que una sentencia proferida por un Juez, puede
imponer una sanción pecuniaria tanto para la sociedad infractora como para el
representante legal. "Así las cosas y siguiendo la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, el ejercicio simultáneo de funciones jurisdiccionales y
administrativas por parte de la superintendencia de Industria y Comercio, viola
el artículo 13 de la Constitución Política, al generar desigualdades
desproporcionadas en los procesos que se pueden seguir en materia de
competencia desleal y por las consecuencias disímiles a las que está expuesto
el sujeto pasivo de la acción cuando es demandado ante la jurisdicción
ordinaria, frente a cuando la acción es tramitada ante la Superintendencia de
Industria y Comercio".
Por las anteriores razones, solicita a la
Corte que declare la constitucionalidad condicionada del artículo 143
demandado, bajo el entendido de que las facultades que en él se confieren a la
Superintendencia de Industria y Comercio son únicamente jurisdiccionales, y no
administrativas; o en su defecto, que se declare la inexequibilidad total de
dicho artículo.
En segundo lugar, el ciudadano
interviniente solicita que se declare la inexequibilidad del artículo 144
acusado, en virtud del cual la Superintendencia de Industria y Comercio deberá
seguir, en las investigaciones sobre competencia desleal, el mismo
procedimiento aplicable a las infracciones al régimen de promoción de la
competencia y prácticas comerciales restrictivas. A pesar de que la Ley 510 de
1.999, en su artículo 52, modificó el artículo 148 de la Ley 446 de 1998,
creando un procedimiento distinto al establecido en el artículo 144, éste sigue
estableciendo un procedimiento especial que no fue derogado por la aludida ley,
y que se debe aplicar en la situación que prevé el artículo demandado. Por lo
mismo, "el procedimiento a seguir por parte de la Superintendencia de
Industria y Comercio en los asuntos que conozca por competencia desleal, será
el previsto para las infracciones al régimen de promoción de la competencia y
prácticas comerciales restrictivas, es decir, el contenido en el artículo 52
del Decreto 2153 de 1992". De conformidad con este procedimiento, si
se determina que el sujeto pasivo efectivamente incurrió en actos de
competencia desleal, el Superintendente podrá imponer algunas multas al
infractor; y frente a esa decisión, sólo cabe el recurso de reposición, por
tratarse de un fallo definitivo; es decir, que tal y como lo ha establecido la
misma Superintendencia de Industria y Comercio en la Resolución No. 12835 de
2000, contra dicha decisión no procede el recurso de apelación que prevé el
artículo 52 de la Ley 510 de 1999, de conformidad con el cual "los
actos que dicten las Superintendencias en uso de sus facultades
jurisdiccionales no tendrán acción o recurso alguno ante las autoridades
judiciales. Sin embargo, la decisión por la cual las entidades se declaren
competentes y la del fallo definitivo, serán apelables ante las mismas".
Este procedimiento, en criterio del interviniente, viola los artículos 29, 229,
13 y 31 de la Carta, por las razones que se señalan a continuación.
Primero, se lesiona el derecho de acceso a
la administración de justicia que contemplan los artículos 29 y 229 de la
Carta, puesto que el procedimiento citado "faculta a la
Superintendencia de Industria y Comercio y a sus funcionarios para que
realizada la averiguación preliminar, resuelvan abstenerse de dar trámite a
aquellas quejas que no resulten significativas", y porque "al
facultarse al Superintendente de Industria y Comercio para dar por terminadas las
investigaciones por competencia desleal, cuando a juicio del funcionario el
presunto infractor brinde garantías suficientes de que suspenderá o modificará
la conducta por la cual se investiga"; es decir que como consecuencia
de la decisión de cerrar el procedimiento, se lesiona el derecho citado porque
no se está decidiendo sobre las pretensiones del actor.
Segundo, se lesiona el derecho a la doble
instancia, ya que de conformidad con el régimen citado, el único funcionario
que tiene facultad legal para decidir sobre si un determinado acto infringe las
normas sobre competencia desleal, es el Superintendente de Industria y
Comercio; por ello, contra sus decisiones no cabe el recurso de apelación, por
no ser procedente de conformidad con el artículo 50 del Código Contencioso
Administrativo. Con ello se desconoce el artículo 31 Superior, así como la ley,
en este caso el articulo 148 de la Ley 446/98, modificado por el artículo 52 de
la Ley 510 de 1999, "no sólo no estableció excepciones a este principio
sino que previó la posibilidad de interponer recursos de apelación contra el
fallo definitivo que adopten las superintendencias en el ejercicio de funciones
jurisdiccionales".
En otras palabras, la integración normativa
que dispone el artículo 144 demandado conduce a que la función jurisdiccional
de la Superintendencia en estas materias se desarrolle sobre la base de un
procedimiento fundamentado en los principios de la función administrativa. En
consecuencia, "el trámite dispuesto por la integración de la proposición
jurídica ordenada por el artículo 144 de la Ley 446 de 1.998, conduce a que en
las actuaciones que por competencia desleal se adelanten ante la
Superintendencia de Industria y Comercio, se infrinja el principio de la doble
instancia para los procesos que adelante en la materia, desconociéndose además
el propio mandato del artículo 148 de la Ley 446 de 1998, el cual tras la
reforma introducida por el artículo 52 de la Ley 510 de 1999, establece la
aplicación ante las autoridades jurisdiccionales de dos tipos de providencias:
aquella por la cual se declara incompetente para conocer de un caso de
competencia desleal y la del fallo definitivo". Adicionalmente, este
desconocimiento del principio de doble instancia conlleva una violación de la
igualdad, puesto que se genera una diferenciación entre las sentencias de los
jueces ordinarios en los casos de competencia desleal, que son apelables ante
el Tribunal respectivo, y las providencias del Superintendente en los mismos
casos, que no lo son, a pesar de que ambos organismos son competentes a
prevención para conocer de tales situaciones. Igualmente, se lesiona la
igualdad porque en los procesos por competencia desleal que adelante la
jurisdicción ordinaria no existe la posibilidad de imponer multas.
A su turno, la ciudadana Carolina Rozo
Gutiérrez interviene solicitando que se declare la inconstitucionalidad de los
artículos 143 y 144 de la Ley 446/98, por las razones que se reseñan en
seguida.
En primer lugar, explica que el artículo
333 de la Carta, al encargar al Estado de la protección de la libre competencia
económica, le impone una obligación de impedir las restricciones que puedan
oponerse al ejercicio de tal libertad; pero esa obligación, que supone la
intervención estatal en la esfera de la competencia, no se puede ampliar para
cobijar situaciones diferentes, como los actos de competencia desleal, los
cuales no son objeto de protección administrativa, sino que deberán ser
controvertidos por los individuos afectados a través de la vía judicial. "El
objetivo perseguido por la Carta Política al limitar la intervención estatal en
la defensa de la competencia económica, se dirige a conservar un espacio
suficiente para que la libertad y la iniciativa de los individuos desarrolle
los mercados y la competencia. De no existir dicha limitación, el Estado podría
desplegar una excesiva intervención en defensa de múltiples aspectos de la
competencia, hecho que reduciría la autonomía individual para ejercer sus
actividades de producción e intercambio, amenazando de esta forma con
disminuirla, e incluso eliminarla". Por lo tanto, las normas
demandadas se oponen al artículo 333 Superior, ya que atribuyen al Estado
ciertas funciones en materia de competencia desleal, que sobrepasan el campo de
protección de la libre competencia económica; esto es, no se pueden asimilar
los actos de competencia desleal a las prácticas comerciales restrictivas. Esta
distinción ha sido avalada por la jurisprudencia constitucional, tal y como
ocurrió en la sentencia C-535/97. En consecuencia, considera que "la
normatividad acusada vulnera la Constitución Política, puesto que excede el
límite establecido en las normas superiores, para la función de protección de
la libre competencia, con una indebida asimilación con las normas sobre
competencia desleal, en contradicción con el texto del artículo 333 de la Carta
Política".
En segundo lugar, la interviniente señala
que las normas acusadas contravienen el artículo 209 de la Carta, en la medida
en que otorgan competencias administrativas para resolver asuntos de interés
particular, como lo son los atinentes a la competencia desleal.
Por último, afirma que las normas
demandadas desconocen el principio constitucional de igualdad, puesto que
establecen un trato discriminatorio para quienes sean investigados por
competencia desleal ante las autoridades administrativas, frente a quienes
estén siendo procesados ante una instancia judicial para el mismo efecto; ello,
por cuanto la Superintendencia, a diferencia de los jueces, puede imponer
multas a los infractores, y sus decisiones carecen de segunda instancia.
"Ambos hechos ocurridos durante la
actuación administrativa de la Superintendencia de Industria y Comercio, a
saber la limitación de las oportunidades procesales, y la imposición de multas,
no se presentan en los procesos adelantados ante los jueces. Estas diferencias
constituyen una clara violación del derecho a la igualdad, establecido en el
artículo 13 de la Constitución Política".
Ello también acarrea un desconocimiento del
artículo 29 de la Carta, en la medida en que el procedimiento establecido para
la decisión de casos de competencia desleal permite a la Superintendencia
abstenerse de dar trámite a una solicitud presentada por quien sea afectado por
actos de competencia desleal, e igualmente permite que se termine de manera
anticipada la investigación por aceptación de las garantías que ofrezca el
investigado.
En el mismo sentido, la interviniente
precisa que en el procedimiento judicial, el demandado cuenta con las
siguientes garantías: a) la posibilidad de presentar recurso de reposición
contra el auto admisorio de la demanda, b) la posibilidad de presentar
excepciones previas y de fondo, c) la posibilidad de discutir el auto que
niegue ciertas pruebas, y d) la posibilidad de presentar alegatos de
conclusión. Al mismo tiempo, en los procesos administrativos por competencia
desleal sólo otorgan una oportunidad, a saber, "la alegación, que
incluye la solicitud de pruebas, una vez notificada la apertura de la
investigación (decisión que no cuenta con recursos). El auto que niega la
práctica de una prueba, por su parte, no es objeto de discusión alguna por
considerarse de trámite. Tal punto es objeto de decisión exclusivamente en el
acto administrativo final". Asimismo, no es posible que la decisión
final de la Superintendencia sea apelada. En consecuencia, se configura una
violación al debido proceso.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El señor Procurador General de la Nación,
en concepto No. 2423 recibido el 26 de enero del año en curso, intervino en
este proceso para solicitar que se declare la constitucionalidad de los
artículos 143 y 144 de la Ley 446 de 1.998, por los siguientes motivos.
Explica que la Superintendencia de Industria
y Comercio, en tanto entidad adscrita al Ministerio de Desarrollo Económico, es
titular tanto de funciones administrativas, como, por vía de excepción, de
funciones jurisdiccionales, las cuales le son asignadas en principio por la
ley. En ese sentido, tal Superintendencia cuenta con funciones de inspección y
vigilancia, así como con un poder sancionatorio para quienes infrinjan las
normas sobre competencia desleal, promoción de la competencia y prácticas
comerciales restrictivas. Es decir, que dicha entidad es la titular de la
potestad de policía administrativa especial, en virtud del cual puede actuar,
imponiendo sanciones a los infractores de las normas que, para proteger el
interés general y el orden público, imponen límites a las libertades ciudadanas.
En consecuencia, "si bien es cierto
que el artículo 333 Superior, señala el derecho de la libre competencia, la
libertad de empresa, la iniciativa privada; (sic) no es menos cierto que esos
derechos económicos no son de carácter absoluto, sino que por el contrario sus
límites pueden ser fijados por la ley, con el fin de garantizar el orden
público, el interés general que es el de la comunidad, y en este caso en
particular, la norma se ajusta a la Carta, si se tiene en cuenta que lo que
pretende la norma es asignarle unas funciones a la Superintendencia de
Industria y Comercio para que los derechos de la libre empresa se ejerzan de
manera adecuada y efectiva".
En cuanto al artículo 144 demandado, que
asigna a la Superintendencia facultades investigativas en materia de
competencia desleal, señala que éstas son de naturaleza administrativa; "teniendo
ese carácter las investigaciones por infracción al régimen de promoción de la
competencia y prácticas comerciales restrictivas, así como las de competencia
desleal, no contrarían el orden constitucional, en razón a que para hacer
efectivas las funciones de inspección y vigilancia de la superintendencia de
Industria y Comercio, necesariamente debe tener algunas facultades no sólo
sancionatorias, sino también de alguna manera represivas, y cautelares a fin de
garantizar el efectivo control y poder sancionatorio a los administrados que
infrinjan las normas sobre la materia". En ese sentido, al tratarse de
funciones de policía administrativa especial, se ajusta a la Carta que la ley
le asigne a dicha Superintendencia facultades de control y sanción de los
administrados, para garantizar la libertad económica y la libre y leal
competencia en el mercado.
Finalmente, puntualiza que si bien los
jueces civiles conocen de las demandas por competencia desleal junto con la
superintendencia de Industria y Comercio, la competencia en este sentido es a
prevención; si bien son atribuciones de diferente naturaleza, ambas persiguen
el mismo fin. "Esta situación de carácter excepcional se ajusta a la
Carta, dado que la norma de normas permite que el Legislador pueda aplicar
políticas judiciales de descongestión de los despachos judiciales, y a ello
tiende la norma en comento".
VI. CONSIDERACIONES
1. Competencia
Esta Corporación es competente para conocer
de la presente demanda de inconstitucionalidad, en virtud de lo dispuesto por
el artículo 241-4 de la Constitución Política.
2. Los problemas planteados
Señala el actor, en síntesis, que las
normas acusadas resultan violatorias de la Carta Política por tres motivos
fundamentales:
a) Porque se asignan funciones
administrativas a la Superintendencia de Industria y Comercio para proteger la
competencia leal, lo cual es lesivo del esquema según el cual corresponde a las
autoridades jurisdiccionales conocer de conflictos entre intereses particulares
-como los generados por los actos de competencia desleal-, y a las autoridades
administrativas propender por el interés general, ejerciendo, por ejemplo, la
promoción de la libre competencia en virtud del artículo 333 Superior.
b) Porque, en el mismo sentido, se asignan
funciones administrativas encaminadas a promover intereses particulares, lo
cual lesiona el artículo 209 Superior, ya que la función administrativa siempre
debe ejercerse en aras del interés general.
c) Porque la Superintendencia de Industria
y Comercio, al ejercer tales funciones, cuenta con atribuciones que no pueden
ejercer los jueces de la República, con los cuales son competentes a prevención
para conocer de los actos de competencia desleal; por lo mismo, se viola el
artículo 13 de la Carta.
En ese orden de ideas, los problemas
jurídicos que se plantean a esta Corporación por la demanda y las
intervenciones, son los siguientes:
(i) Cuál es la naturaleza jurídica de las
funciones que las normas acusadas confieren a la Superintendencia de Industria
y Comercio, en materia de competencia desleal?
(ii) Cuál es la relación entre estas
funciones y las que ejercen los jueces de la República en virtud de la Ley 256
de 1996, respecto de las conductas constitutivas de competencia desleal?
(iii) Es lesivo del principio de igualdad
el que la norma disponga un procedimiento específicamente aplicable para el
ejercicio de las facultades que allí mismo se confieren?
Para dar respuesta a los anteriores
interrogantes, resulta indispensable determinar previamente cuál es el sentido
preciso de la normatividad que se pretende estudiar, para entonces establecer
la naturaleza de las funciones asignadas, ya que de ello depende el análisis de
constitucionalidad que se habrá de efectuar. Al emprender esta tarea, observa
la Corte que la Ley que se examina presenta graves problemas de técnica
legislativa, que dificultan la comprensión del significado y el alcance de las
disposiciones acusadas. Por lo mismo, para determinar la clase de funciones que
en ella se atribuyen a la Superintendencia de Industria y Comercio, será
necesario acudir a diversos métodos de interpretación legal, en tanto presupuesto
esencial para analizar la constitucionalidad de los artículos 143 y 144 de la
Ley 446 de 1998, y adoptar la decisión que sea del caso.
3. Las normas acusadas
De conformidad con el tenor literal del
artículo 143 acusado, la Superintendencia de Industria y Comercio, en lo
relativo a las conductas constitutivas de competencia desleal, tendrá "las
mismas atribuciones señaladas legalmente en relación con las disposiciones
relativas a promoción de la competencia y prácticas comerciales
restrictivas". Estas atribuciones están consagradas, en lo esencial,
en el Decreto 2153 de 1992, "por el cual se reestructura la
Superintendencia de Industria y Comercio y se dictan otras disposiciones",
y en la Ley 155 de 1959, "por la cual se dictan algunas
disposiciones sobre prácticas comerciales restrictivas". Por lo mismo,
es necesario remitirse a tales normas, para extraer el contenido preciso del
precepto demandado.
El Decreto 2153/92, en primer lugar,
consagra las facultades que se enumeran a continuación:
(i) De conformidad con el artículo 2.1., es
función de la Superintendencia de Industria y Comercio velar por la observancia
de las normas sobre promoción de la competencia y prácticas comerciales
restrictivas, "sin perjuicio de las competencias señaladas en las
normas vigentes a otras autoridades"; igualmente, debe atender las
reclamaciones o quejas que se presenten por hechos que afecten la competencia,
y dar trámite a las que sean significativas, para alcanzar las finalidades
establecidas en la ley. El artículo 2.2. le permite a la Superintendencia
imponer las sanciones a las que haya lugar como resultado de las
investigaciones que adelante, tanto por violación de las normas legales cuya
integridad debe proteger, como por inobservancia de las instrucciones que ella
misma haya impartido.
(ii) De conformidad con el artículo 2.10,
la Superintendencia puede solicitar a las personas naturales y jurídicas el
suministro de datos, informes, libros y papeles de comercio, si así lo requiere
para ejercer correctamente sus funciones. El artículo 2.11. le faculta para
practicar inspecciones tendientes a verificar el cumplimiento de las normas y
tomar las medidas a que haya lugar, y el 2.12. le habilita para interrogar bajo
juramento a las personas cuyo testimonio considere útil para esclarecer los
hechos que descubra en cumplimiento de sus funciones.
(iii) El artículo 4.10. asigna al
Superintendente de Industria y Comercio la función de vigilar el cumplimiento
de las disposiciones sobre promoción de la competencia y prácticas comerciales
restrictivas. En ese sentido, tal funcionario, en virtud del artículo 4.11.,
puede ordenar como medida cautelar, la suspensión de las conductas lesivas de
las leyes sobre promoción de la competencia y prácticas comerciales
restrictivas. Igualmente, el artículo 4.12 le permite decidir sobre la
terminación de investigaciones por presuntas violaciones de dichas normas, si a
su juicio, el presunto infractor otorga garantías suficientes de que suspenderá
o modificará la conducta por la cual se le está investigando; el artículo 4.13.
le faculta para ordenar a los infractores de dichas normas la modificación o la
terminación de las conductas en las que incurran; el 4.15 le permite imponer
sanciones pecuniarias hasta por dos mil salarios mínimos legales mensuales a
los infractores de dichas leyes; y el 4.16 le atribuye la función de imponer a
los administradores, directores, representantes legales, revisores fiscales y
demás personas naturales que autoricen, ejecuten o toleren la realización de
tales conductas, multas hasta por trescientos salarios mínimos legales
mensuales.
(iv) De conformidad con el artículo 11, son
funciones del Superintendente Delegado para la promoción de la competencia, las
siguientes: iniciar de oficio o a solicitud de un tercero las averiguaciones
preliminares tendientes a establecer si ha existido una infracción a las normas
sobre promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas (art.
11.1); resolver sobre la admisibilidad de las denuncias presentadas (art.
11.2); tramitar las averiguaciones preliminares, así como instruir las
investigaciones respectivas (art. 11.3); y mantener un registro de las
investigaciones, sanciones y compromisos adquiridos (art. 11.4).
(v) Por su parte, el artículo 12 asigna a
la División de Promoción de la Competencia de dicha Superintendencia, las
siguientes funciones: apoyar al Superintendente delegado en las averiguaciones
preliminares e instrucciones que adelante (art. 12.1); atender a las quejas
particulares que se presenten y, si observa la posibilidad de una infracción,
proponer ante el Superintendente Delegado la iniciación del procedimiento "cuando
la importancia de la conducta o de la práctica así lo amerite" (art.
12.2); elaborar los proyectos de las resoluciones en que se impongan sanciones
a los infractores de las pluricitadas normas (art. 12.5); e instruir las
investigaciones que estén a su cargo (art. 12.6).
(vi) Finalmente, de conformidad con el
artículo 44 del decreto 2153/92, la Superintendencia continuará ejerciendo las
funciones relacionadas con el cumplimiento de las normas sobre promoción de la
competencia y prácticas comerciales restrictivas de la Ley 155 de 1959 y
disposiciones complementarias, para lo cual podrá imponer las medidas que sean
del caso.
En ese orden de ideas, las facultades que
otorga a la Superintendencia la Ley 155/59 en materia de promoción de la
competencia y prácticas comerciales restrictivas, que son las mismas que habrá
de ejercer en materia de competencia desleal, se enumeran en seguida:
(i) De conformidad con el parágrafo del
artículo 1, el Gobierno (obrando, en este caso, a través de la
Superintendencia) puede autorizar convenios o acuerdos que, no obstante limitar
la libre competencia, tengan por objeto defender la estabilidad de un sector
básico de producción de bienes o servicios, que sean de interés para la
economía general. El hecho de que corresponde a tal Superintendencia ejercer
esta función -y, correlativamente, aprobar en casos excepcionales este tipo de
acuerdos-, fue confirmado por esa misma entidad, en la Circular Externa 25 del
15 de diciembre de 1999, cuyo asunto central es el de las "Funciones de
la Superintendencia de Industria y Comercio referente a promoción de la
competencia y prácticas comerciales restrictivas", y cuyos términos
son los siguientes:
"En los artículos 2º número 1, 4º
número 10, 44 y 46 del decreto 2153 de 1992 se establece que corresponde a la
Superintendencia de Industria y Comercio vigilar el cumplimiento de las
disposiciones sobre promoción de la competencia y prácticas comerciales
restrictivas, establecidas en la ley 155 de 1959. Por su parte, en el artículo
1º de la ley 155 de 1959 se establece que los acuerdos, convenios, prácticas,
procedimientos o sistemas anticompetitivos están prohibidos.
Sin embargo, en el parágrafo del mismo
artículo, se determinó que se podrá autorizar la celebración de acuerdos o
convenios que no obstante limitar la libre competencia, tengan por fin defender
la estabilidad de un sector básico de la producción de bienes o servicios de
interés para la economía general.
En el anterior orden de ideas, la
Superintendencia de Industria y Comercio, en los términos del número 21 del
artículo 2º  del decreto 2153 de 1992 establece los criterios que se tendrán en
cuenta para presentar peticiones ante esta entidad tendientes a obtener la
autorización de acuerdos o convenios de que trata el parágrafo del artículo 1º
de la ley 155 de 1959...".
(ii) El artículo 12 de la ley establece que
el (entonces existente) Ministerio de Fomento y algunas Superintendencias,
podrán promover investigaciones por violaciones a la Ley 155/59. Para esos
efectos, la denuncia deberá ser admitida siempre que se presente debidamente
motivada y con una prueba sumaria que justifique lo que en ella se dice.
(iii) Si luego de que se ha surtido la
investigación el Ministerio de Fomento considera, previo concepto del Consejo
de Política Económica y Planeación, que hay lugar a ello, podrá imponer las
siguientes sanciones: retiro de las acciones del mercado público de valores,
prohibición de funcionamiento de la empresa para el caso de reincidencia en la
infracción, y además, de conformidad con la gravedad de los hechos, multas
hasta por quinientos mil pesos de la época, a favor del Tesoro Nacional.
(iv) Finalmente, en virtud del artículo 17,
el Ejecutivo podrá "intervenir en la fijación de precios con el fin de
garantizar tanto los intereses de los consumidores como el de los productores y
comerciantes. La fijación de precios podrá realizarla el Gobierno como una de
las medidas que se tomen con base en la investigación que se haya verificado de
acuerdo con esta Ley, y para los productos de la empresa objeto de la
investigación". Asimismo, podrá fijar un plazo perentorio para la cesación
de las prácticas, sistemas o procedimientos prohibidos, y someter a la empresa
o empresas cuyas prácticas sean investigadas a la vigilancia de la respectiva
entidad controladora, por un tiempo determinado, "en cuanto a su
política de producción, costos, y precios y con el solo fin de comprobar que la
empresa o empresas acusadas no continúan ejerciendo las prácticas comerciales
restrictivas que dieron lugar a la investigación".
El anterior es el abanico de atribuciones
que, en virtud de la norma acusada, podrá ejercer la Superintendencia de
Industria y Comercio en materia de competencia desleal. Un primer problema
jurídico que se plantea desde este momento, y que subyace a la argumentación
tanto del demandante como de los intervinientes, es el de la naturaleza de las
funciones que allí se están atribuyendo: ¿se trata de funciones de tipo
administrativo, o por el contrario, de funciones de índole jurisdiccional? La
respuesta a este interrogante es de gran relevancia, no sólo para la resolución
de los cargos que se formulan en la demanda de la referencia, sino para efectos
de determinar cuales son las formas de control que se pueden ejercer sobre los
actos expedidos por la Superintendencia mencionada en virtud de tales
atribuciones. Sin embargo, para efectos de una mejor comprensión del alcance de
este problema, es conveniente determinar antes el contenido del artículo 144 de
la Ley 446/98, también demandado. En virtud de esta disposición, en las
investigaciones que adelante por competencia desleal, la Superintendencia de
Industria y Comercio deberá seguir el procedimiento que se consagra en el
régimen de promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas, y
podrá adoptar las medidas cautelares que contemplan las disposiciones legales
vigentes.
Sobre el particular, también es relevante
hacer referencia al artículo 147 de la Ley 446/98, que dispone lo siguiente:
"Artículo 147. Competencia a
prevención. La Superintendencia o el Juez competente conocerán a prevención de
los asuntos de que trata esta parte.
El Superintendente o el Juez competente
declarará de plano la nulidad de lo actuado inmediatamente como tenga
conocimiento de la existencia del proceso inicial y ordenará enviar el
expediente a la autoridad que conoce del mismo. El incumplimiento de este deber
hará incurrir al respectivo funcionario en falta disciplinaria, salvo que
pruebe causa justificativa.
Con base en el artículo 116 de la
Constitución Política, la decisión jurisdiccional de la Superintendencia
respectiva, una vez ejecutoriada, hará tránsito a cosa juzgada".
4. La naturaleza jurídica de las funciones
de la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de competencia
desleal.
La dificultad para determinar la índole de
las funciones atribuídas por las normas en comento radica en que se trata, en
principio, de funciones claramente administrativas, propias del área de
promoción de la competencia en el mercado, que son ejercidas por la
Superintendencia en su calidad de ente de inspección, vigilancia y control, a
través de actos administrativos sujetos al control de la jurisdicción
contencioso-administrativa, y por medio de un procedimiento de naturaleza
igualmente administrativa. Sin embargo, no sólo la Ley 446 de 1998 es una ley
de desjudicialización, sino que ella misma hace referencia, en sus artículos
147 y 148, a ciertas funciones jurisdiccionales que habrán de ser ejercidas por
las Superintendencias, entre ellas la de Industria y Comercio; ello, por dos
razones:
(i) el artículo 147 dispone que son
competentes a prevención la Superintendencia y los jueces para conocer de los
"asuntos de los que trata esta parte"; si existe competencia a
prevención para conocer de los casos de competencia desleal, es claro que se
tiene que tratar de la misma función, de índole jurisdiccional, que ejercen los
jueces de la República en virtud de la Ley 256 de 1996. Por lo mismo, debe
concluirse que al menos algunas de las funciones que otorga el artículo 143,
demandado, son jurisdiccionales, y que en consecuencia, los actos dictados por
la Superintendencia en ejercicio de esta función, harán tránsito a cosa
juzgada, tal y como lo dispone el inciso 3 del mismo artículo 147;
(ii) el artículo 148, en su tercer inciso,
establece que los actos dictados por las Superintendencias en ejercicio de sus
facultades jurisdiccionales no tendrán acción o recurso alguno ante las
autoridades judiciales, pero que la decisión por la cual se declaren
incompetentes y el fallo definitivo, serán apelables ante las mismas. Asimismo,
dispone en su parágrafo tercero, que una vez en firme la decisión de la
Superintendencia y Comercio sobre las conductas que constituyen competencia
desleal, el afectado tendrá quince días para solicitar la promoción de un
trámite incidental de liquidación de perjuicios, a la manera de lo que
ocurre con este tipo de trámites en el procedimiento jurisdiccional ordinario.
En consecuencia, es necesario partir de la
base de que las funciones que otorga la Ley 446/98 a la Superintendencia de
Industria y Comercio son, al menos en parte, jurisdiccionales. Es pertinente
determinar, entonces, cuáles de estas funciones revisten ese carácter.
4.1. Aproximación literal
Una primera interpretación, meramente
literal, de lo dispuesto en la ley acusada, deja abierto el problema. Los
artículos 143 y 144 están insertos en la Parte IV de la Ley 446/98,
correspondiente a las normas sobre acceso a la justicia en materia comercial y
financiera. Esta Parte está compuesta por varios Títulos, así:
- Título I: "Del ejercicio de
funciones jurisdiccionales por las Superintendencias". Allí se dispone, en
el artículo 133, que las Superintendencias Bancaria, de Sociedades o de
Valores, pueden efectuar de oficio el reconocimiento de los presupuestos de
ineficacia que prevé el Código de Comercio. Nada se dice sobre la
Superintendencia de Industria y Comercio, ni sobre sus funciones en materia de
competencia desleal. El artículo 134 habla sobre la posibilidad de designar
peritos durante el ejercicio de las funciones jurisdiccionales por dichas
entidades, y de las reglas que se habrán de seguir para que éstos rindan su
dictamen.
- Título II: "De la Superintendencia
de Sociedades". Allí se toman disposiciones relacionadas específicamente
con tal entidad.
- Título III: "De la Superintendencia
de Valores". Se adoptan algunas reglas relativas a tal ente particular.
- Título IV. "De la Superintendencia
de Industria y Comercio". El Capítulo 1, "Sobre competencia
desleal", está compuesto por las dos normas demandadas, artículos 143 y
144 de la Ley en comento. El Capítulo 2 habla de las atribuciones con que
cuenta esta Superintendencia en materia de protección al consumidor.
- Título V. "De la Superintendencia
Bancaria". Se adoptan determinaciones relacionadas particularmente con
esta Superintendencia. El capítulo 1 se titula, específicamente,
"Funciones jurisdiccionales", e invoca expresamente el artículo 116
de la Constitución.
- Título VI. "Competencia y
Procedimiento". Allí están insertos los artículos 147 y 148, arriba
transcritos. Es de anotar que estas normas no hacen referencia a ninguna
Superintendencia en particular, sino que se refieren, en apariencia, a todas,
simultáneamente.
Es así como el criterio literal y
nominalista de esta Parte no sirve para dar una respuesta al interrogante sobre
la naturaleza de las atribuciones de la Superintendencia de Industria y
Comercio, por cuanto: a) El único título que se refiere a funciones
jurisdiccionales de las Superintendencias es el Título I, que como ya se anotó,
no hace mención alguna de la Superintendencia de Industria y Comercio; b) En el
título que hace alusión a las funciones de la aludida entidad, no se especifica
que éstas sean jurisdiccionales, como sí se hace en el título correspondiente a
la Superintendencia Bancaria; c) Sin embargo, los artículos 147 y 148 parecen
confirmar que, en virtud de lo dispuesto en la Parte IV de la Ley 446/98, a la
Superintendencia de Industria y Comercio sí se le asignaron funciones
jurisdiccionales, por las razones arriba explicadas. En consecuencia, es
necesario hacer uso de otros métodos de interpretación, distintos al meramente
literal, y asimismo distintos al sistemático, entendiendo por éste el de la
lectura de la norma que se quiere interpretar, en conjunto con las demás que
conforman el ordenamiento en el cual aquella está inserta.
4.2. Aproximación histórica
Habría que acudir, por ende, a un método
histórico, que consulte la voluntad real del Legislador. Sin embargo, este
criterio hermenéutico tampoco da una respuesta contundente al problema
planteado: aunque los resultados parecerían sugerir, en su mayor parte, que
todas las funciones que se asignan en la Ley 446/98 son jurisdiccionales,
existen intervenciones durante los debates que afirman precisamente lo contrario.
En primer lugar, en la exposición de
motivos del proyecto inicialmente presentado a la Cámara de Representantes,
publicada en la Gaceta del Congreso No. 621, del 24 de diciembre de 1.996, se
lee lo siguiente: "...Como se ha venido señalando, en punto de lograr
un mejor y más amplio acceso a la justicia, el proyecto plantea la necesidad de
fortalecer los mecanismos de solución alterna de conflictos, radicar algunas
funciones judiciales en cabeza de autoridades administrativas que por su
carácter técnico son idóneas para resolver algunas contenciones y hacer más
sólido el sistema de asistencia legal popular" (p. 23).
En el mismo sentido, en la ponencia para
segundo debate en la Cámara de Representantes, publicada en la Gaceta del
Congreso No. 190 del 6 de junio de 1.997, se afirmó: "d) Previsiones
normativas que propenden por el acceso en materia comercial y financiera. El
proyecto asigna funciones judiciales a determinadas autoridades administrativas
en función del conocimiento especializado que éstas tienen para ofrecer una
solución rápida y adecuada a los problemas que pueda plantear la comunidad en
materias puntuales. De esta manera se rescata parcialmente el concepto de
"relevancia judicial", según el cual la intervención de los jueces
debe reservarse para aquellos asuntos cuya importancia social y jurídica
verdaderamente lo demanden; así, se mejora la oferta de justicia para aquellas
pretensiones que por su escaso valor económico no justifican entablar un
proceso judicial debido a su elevado valor económico y larga duración. (...) 5.
Se radican en cabeza de la Superintendencia de Industria y Comercio
herramientas que le posibiliten intervenir en el mercado oportunamente a fin de
evitar las consecuencias que pueden producir las prácticas comerciales restrictivas
y aquellas conductas que constituyen competencia desleal." (ps. 5-6)
Asimismo, en la ponencia para primer debate
en el Senado, publicada en la Gaceta No. 421 del 8 de octubre de 1997, se dijo:
"Todos estos mecanismos son complementados con la parte relativa al acceso
en materia comercial y financiera, donde encontramos normas sobre el ejercicio
y funciones jurisdiccionales por las Superintendencias, así: (...) En cuanto
toca con la Superintendencia de Industria y Comercio, normas sobre competencia
desleal y sobre protección al consumidor...". (p.6)
Sin embargo, durante el debate en la
plenaria en la Cámara de Representantes, el 18 de junio de 1997, el congresista
Roberto Camacho efectuó una intervención en la que afirmaba que el proyecto
asignaba "...eventual y excepcionalísimamente algunas atribuciones
jurisdiccionales a determinadas autoridades administrativas (...)... algunas
como les decía facultades jurisdiccionales excepcionales, que se le otorgan a
determinadas autoridades administrativas verbigracia a la Superbancaria, para
algunos trámites relacionados con lo propio, es decir, con la legislación
bancaria." (ps. 40-41)
Por lo tanto, se concluye que los
antecedentes legislativos tampoco brindan una respuesta contundente respecto
del carácter que se quiso dar a las funciones de la Superintendencia de
Industria y Comercio. Es necesario acudir, en consecuencia, a un método que
obtenga de la norma, tal y como se encuentra redactada, el sentido más acorde
con la Constitución Política.
4.3. Aproximación conforme a la
Constitución
Ya ha dicho la Corte en reiteradas
oportunidades que, en virtud del artículo 4 de la Carta, la interpretación de
las normas siempre debe ir acorde con lo dispuesto por el Constituyente; es
decir, que la hermenéutica legal en un sistema constitucional debe estar
guiada, ante todo, por el método de interpretación conforme, según el
cual las disposiciones jurídicas deben leerse en el sentido que mejor guarde
coherencia con lo dispuesto en la Carta Política.
Asimismo, ha expresado esta Corporación que
"cuando el efecto de la interpretación literal de una norma conduce al
absurdo o a efectos contrarios a la finalidad buscada por la propia
disposición, es obvio que la norma, a pesar de su aparente claridad, no es
clara, porque las decisiones de los jueces deben ser razonadas y razonables. El
intérprete tiene entonces que buscar el sentido razonable de la disposición
dentro del contexto global del ordenamiento jurídico-constitucional conforme a
una interpretación sistemática-finalista" (Sentencia C-011/94, M.P.
Cifuentes Muñoz). Es así como se debe acudir a los preceptos constitucionales
que mejor doten de sentido las disposiciones bajo estudio, con miras a extraer
su significado y así permitir un pronunciamiento de fondo respecto de los
cargos formulados por el actor.
El precepto constitucional que se relaciona
directamente con el tema bajo estudio es el artículo 116 Superior, en virtud
del cual "excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional
en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo,
no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar
delitos". Tal y como se lee en las intervenciones efectuadas durante
el debate legislativo de la ley bajo estudio, la meta principal del legislador
fue desjudicializar el conocimiento de ciertas conductas, en el sentido de
atribuir la competencia para pronunciarse sobre ellas, a entidades
administrativas especializadas y, por ende, idóneas para tomar decisiones sobre
esos asuntos particulares. A partir de lo anterior, aunado a lo dispuesto en el
artículo 147 de la misma ley sobre competencia a prevención, y a lo que ordena
el artículo 148 respecto del procedimiento, arriba se llegó a la conclusión de
que, al menos algunas de las atribuciones que los artículos acusados confieren
a la Superintendencia de Industria y Comercio, tienen carácter jurisdiccional.
Sin embargo, es claro que el artículo 116 enfatiza el carácter excepcional
de este tipo de atribuciones; por lo mismo, cuando se trata de interpretar
normas que atribuyen funciones  pero son ambiguas en cuanto a su carácter, como
las que ocupan la atención de la Corte, habrá de darse preferencia a una
interpretación según la cual las funciones son, como norma general, administrativas,
salvo aquellas que el Legislador haya determinado, con precisión y
especificidad, que son jurisdiccionales.
En ese sentido, hay que tener en cuenta que
el varias veces citado artículo 147 de la Ley 446/98 habla de competencia a
prevención entre los jueces y la Superintendencia; esto quiere decir que ambos
funcionarios son competentes para ejercer el mismo tipo de función respecto de
los actos de competencia desleal. Teniendo en cuenta que la materia ya se
encontraba regulada con anterioridad por la Ley 256/96, y que en virtud de ésta
los jueces ya venían ejerciendo función jurisdiccional sobre estos actos, es
viable concluir que fue voluntad del legislador el que la Superintendencia
conociera, ejerciendo función jurisdiccional, de los mismos asuntos de los que
ya venían conociendo los jueces de la República. Esta es la interpretación que
mejor se acopla al mandato constitucional reseñado, por las razones adicionales
que se explican a continuación.
Si se aceptara la interpretación según la
cual son de índole administrativa todas las funciones que se refieren a
promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas, y que ahora
podrá ejercer la Superintendencia respecto de la competencia desleal, se
suscitarían, probablemente, algunos problemas de constitucionalidad, por cuanto
existiría, simultáneamente, el mandato de competencia a prevención con los
jueces, al que arriba se ha aludido; por ello, habría que encontrar una
justificación para la clara diferencia entre las atribuciones de uno y otro
funcionario, so riesgo de violar el principio constitucional de igualdad: así,
por ejemplo, habría que encontrar una razón de fondo por la cual al
Superintendente le está permitido imponer ciertas sanciones pecuniarias
(D.2153/92, art. 4) y abstenerse de dar trámite a ciertas peticiones, cuando no
sucede lo mismo con los jueces, que están obligados a dar trámite a todas las
demandas que llenen los requisitos de ley, y no pueden imponer el mismo tipo de
sanciones. Por lo tanto, bajo una primera aproximación, esta interpretación no
es la que se acopla con más facilidad al texto constitucional; habrá de
preferirse la anteriormente explicada.
Una segunda posibilidad alternativa, sería
interpretar las disposiciones acusadas, en forma tal, que todas las funciones
allí otorgadas sean de carácter judicial; por lo mismo, la Superintendencia
sería competente, a prevención con los jueces de la República, para desarrollar
toda la gama de atribuciones del decreto 2153/92 y la Ley 155/59, con carácter
de actos jurisdiccionales. Ello no sólo plantearía exactamente el mismo
problema de igualdad que se acaba de analizar, sino que, además, iría en
contravía de la previsión expresa del artículo 116 Superior, en el sentido de
que la atribución de funciones jurisdiccionales a autoridades administrativas
es una excepción a la norma general de tridivisión de los poderes entre las
ramas del poder público. En consecuencia, tampoco esta interpretación respeta
la integridad de la Carta.
Es procedente concluir entonces lo
siguiente: la interpretación que mejor respeta el principio constitucional de
igualdad, así como lo dispuesto en el artículo 116 Superior, es aquella según
la cual, en las normas se atribuyen funciones de tipo administrativo y de tipo
jurisdiccional; y que éstas últimas, serán forzosamente las mismas que
desarrollan los jueces de la República en virtud de lo dispuesto en la Ley 256
de 1996.
Por lo anterior, es pertinente efectuar una
precisión: aquellas pretensiones que los jueces de la República estudian a
través de las acciones previstas legalmente para combatir y prevenir los actos
de competencia desleal, pueden igualmente plantearse ante la Superintendencia,
cuando ésta haga uso de algunas de las facultades que se le confieren en virtud
del artículo 143 de la Ley 446/98, acusado. Específicamente, las acciones
judiciales que consagra la Ley 256 de 1996, en su artículo 20, son las
siguientes:
"Acciones. Contra los actos de
competencia desleal podrán interponerse las siguientes acciones:
1. Acción declarativa y de condena. El
afectado por actos de competencia desleal tendrá acción para que se declare
judicialmente la ilegalidad de los actos realizados y en consecuencia se le
ordene al infractor remover los efectos producidos por dichos actos e indemnizar
los perjuicios causados al demandante. El demandante podrá solicitar en
cualquier momento del proceso, que se practiquen las medidas cautelares
consagradas en el artículo 33 de la presente Ley.
2. Acción preventiva o de prohibición. La
persona que piense que pueda resultar afectada por actos de competencia
desleal, tendrá acción para solicitarle al juez que evite la realización de una
conducta desleal que aún no se ha perfeccionado, o que la prohiba aunque aún no
se haya producido daño alguno".
Es así como, en realidad, cada una de estas
acciones corresponde a una pretensión específica que se puede ventilar por esta
vía judicial: la acción declarativa y de condena, corresponde a la pretensión
de que exista una declaración judicial de ilegalidad sobre los actos
impugnados, y en consecuencia, se ordene al infractor cesar sus efectos e
indemnizar los perjuicios que se causaron; por su parte, la acción preventiva o
de prohibición, corresponde a la pretensión de que se evite la realización de
una conducta típica de competencia desleal que aún no se ha consolidado, o que
la prohiba, incluso si no ha ocurrido un daño como consecuencia de tal acto.
Ambos tipos de pretensiones pueden ser satisfechas por la Superintendencia
cuando haga uso de algunas de las atribuciones que le corresponden para
promover la competencia y frenar las prácticas comerciales restrictivas; en
particular, las que le atribuye el artículo 2 del decreto 2153 de 1992.
Así, el numeral primero de tal artículo
faculta en términos genéricos a la Superintendencia en cuestión para velar por
la observancia de las normas correspondientes; en este caso las que reprimen la
competencia desleal, atender las reclamaciones o quejas que se presenten por
hechos que afecten la competencia para alcanzar las finalidades establecidas en
la ley. El numeral segundo del mismo artículo le permite a la Superintendencia
imponer las sanciones a las que haya lugar como resultado de las
investigaciones que adelante, tanto por violación de las normas legales cuya
integridad debe proteger, como por inobservancia de las instrucciones que ella
misma haya impartido. Estas atribuciones genéricas bastan, en sí mismas, para
debatir las mismas pretensiones que los jueces tramitan.
No obstante, debe anotarse que todas las
demás facultades que asigna la norma son administrativas, por lo cual se
precisa que atribuciones tales como las de imponer las sanciones pecuniarias y
las multas que contemplan los artículo 4.15 y 4.16 del D.2153/92, mantener un
registro de las instrucciones adelantadas, abstenerse de dar curso a las quejas
que no sean significativas o dar por terminada la investigación si se otorgan
garantías de suspensión o modificación de la conducta investigada, no
corresponden al ejercicio de funciones jurisdiccionales, sino a manifestaciones
de la función típicamente administrativa de inspección, vigilancia y control de
la transparencia del mercado. Estas competencias administrativas, que también
son asignadas por la Ley 446/98, artículo 143, las podrá ejercer la
Superintendencia, ya no a prevención con los jueces de la República, sino en
cumplimiento de sus propias funciones.
Lo anterior plantea dos nuevos problemas
jurídicos, igualmente relacionados con los cargos formulados por la demanda y
por los intervinientes: a) ¿Existe violación del principio constitucional de
igualdad por el hecho de que existan distintas atribuciones para la
Superintendencia y para los jueces? y b) ¿Se compromete la imparcialidad de la
Superintendencia, en el sentido de que la norma la esté facultando para ejercer
funciones administrativas y jurisdiccionales respecto de unos mismos hechos?
4.4. Las diferencias en las atribuciones y
el procedimiento
En cuanto a lo primero, debe recordarse que
el artículo 144, demandado, remite al procedimiento administrativo de promoción
de la competencia y prácticas comerciales restrictivas, para los casos en que
la Superintendencia ejerza las funciones que le atribuye el artículo 143 del
mismo ordenamiento. Asimismo, le faculta para imponer las medidas cautelares
consagradas en las disposiciones vigentes. Al mismo tiempo, el artículo 148,
modificado posteriormente por la Ley 510 de 1999 (art. 52), establece un
procedimiento especial que deberán seguir las Superintendencias cuando ejerzan
sus funciones jurisdiccionales respecto de las materias que contempla la misma
Ley 446/98.
No entrará la Corte a determinar
exactamente cuál es el procedimiento aplicable en casos concretos, puesto que
ello es una labor que compete al operador jurídico que conozca de cada asunto
particular. Basta sin embargo advertir, que para garantizar plenamente el
derecho al debido proceso de quien se ve sometido a la actividad investigativa
de la Superintendencia, es indispensable que exista una plena claridad, desde
el inicio mismo de la actuación, sobre la naturaleza de la función que se está
ejerciendo en cada caso, puesto que de ello dependerá el tipo de recursos con
los que cuenta el ciudadano para ejercer su derecho a la defensa.
Ahora bien, es claro que a pesar de las
anteriores precisiones, en el caso del ejercicio de funciones jurisdiccionales
por parte de la superintendencia, subsisten algunas diferencias con el
procedimiento establecido en la Ley 256 de 1996, así como en las atribuciones
con las cuales cuenta el funcionario competente en cada caso; con ello, podría
plantearse una violación potencial de la igualdad. Sin embargo, las
distinciones no son de tal magnitud que se les pueda calificar de irrazonables;
en ese sentido, es de plena aplicación lo dicho por esta Corporación en la
sentencia C-384 de 2000, en los siguientes términos:
"...cuando a la Corte le corresponde,
como en el caso presente, revisar la constitucionalidad de una disposición que
determina la procedencia o improcedencia de ciertos recursos, o de todos ellos,
respecto de una determinada decisión de carácter jurisdiccional, debe
cerciorarse de que la facultad legislativa para configurar libremente los
procesos y las instancias, se haya ejercido sobre la base de criterios que no
sean contrarios a los mandatos constitucionales.
...las funciones jurisdiccionales que
ejercen las Superintendencias, no se llevan a cabo bajo principios
absolutamente iguales a los que rigen las funciones que ejercen los organismos
que componen la Rama Judicial; ante bien existen justamente para adelantarse
respondiendo a principios propios, en circunstancias diversas de aquellas en
las cuales se administra justicia de manera ordinaria, similarmente con lo que
sucede con la justicia arbitral. Así, aunque en ciertos casos un mismo litigio
pueda ser llevado a conocimiento bien de tales Superintendencias o bien de la
justicia ordinaria, como sucede, por ejemplo en el caso del artículo 148 de la
Ley 446 de 1998 modificado por el artículo 52 de la Ley 510 ahora bajo examen,
lo cierto es que justamente lo que el legislador ha querido es facilitar un
mecanismo procesal diferente, por lo cual las particularidades con las que lo
reviste son igualmente distintas".
Por lo anterior, habrá de descartarse cualquier
cargo por violación de la igualdad, siempre y cuando se acoja lo dispuesto en
esta providencia respecto del tipo de funciones atribuidas, y el procedimiento
aplicable en cada caso.
4.5. La imparcialidad del funcionario
judicial
En anteriores pronunciamientos de esta
corporación, se ha establecido la regla según la cual no es incompatible el
ejercicio simultáneo de funciones administrativas y judiciales por parte de las
Superintendencias, siempre y cuando no se lesionen los derechos de los sujetos
procesales ni se comprometa la imparcialidad del funcionario que está
administrando justicia. Así, en la sentencia C-1641 de 2000 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero), se afirmó que "la ley puede conferir atribuciones
judiciales a las autoridades administrativas, pero siempre y cuando los
funcionarios que ejercen concretamente esas competencias no sólo se encuentren
previamente determinados en la ley sino que gocen de la independencia e
imparcialidad propia de quien ejercita una función judicial";
asimismo, se estableció que "bien puede la ley atribuir funciones
judiciales a las Superintendencias, tal y como lo hacen las disposiciones
acusadas. Sin embargo, el actor acierta en señalar que en determinados casos,
el ejercicio de esas competencias judiciales por esas entidades es susceptible
de desconocer el debido proceso, pues si el funcionario que debe decidir
judicialmente un asunto en esa entidad se encuentra sometido a instrucciones al
respecto por sus superiores, o tuvo que ver previamente con la materia sujeta a
controversia, es obvio que no reúne la independencia y la imparcialidad que
tiene que tener toda persona que ejerza una función jurisdiccional en un Estado
de derecho (CP art. 228)." En el mismo sentido se pronunció la Corte
en la sentencia C-1143 de 2000 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
Aplicadas al caso presente, las anteriores
reglas sí plantean un claro problema de constitucionalidad. Si la
Superintendencia de Industria y Comercio ejerce sus funciones jurisdiccionales
respecto de una entidad o una situación en relación con la cual ya había
ejercido, con anterioridad, sus funciones administrativas, resulta claro que su
imparcialidad estaría comprometida ab initio, puesto que se buscaría una
decisión (definitiva) en relación con una situación que ya había generado un
pronunciamiento anterior. Por lo tanto, tal hipótesis sería lesiva de la
garantía de imparcialidad que caracteriza a la administración de justicia,
según lo deseó el Constituyente, lo cual configura uno de los elementos
esenciales del derecho fundamental al debido proceso. En consecuencia, habrá de
condicionarse la constitucionalidad de las normas estudiadas en el siguiente
sentido: no podrá el mismo funcionario o despacho de la Superintendencia
de Industria y Comercio, ejercer funciones jurisdiccionales respecto de casos
de competencia desleal, en los cuales ya se hubiera pronunciado con
anterioridad, con motivo del ejercicio de sus funciones administrativas de
inspección, vigilancia y control en la materia. Tales funciones deben ser
desarrolladas por funcionarios distintos, entre los cuales no medie relación
alguna de sujeción jerárquica o funcional en lo que atañe al asunto que se
somete a su conocimiento.
5. Síntesis
En este punto, es necesario efectuar una
breve síntesis de los argumentos y conclusiones a los que se ha llegado en las
anteriores páginas.
En primer lugar, los artículos 143 y 144 de
la Ley 446 de 1998, atribuyen a la Superintendencia de Industria y Comercio
funciones administrativas y jurisdiccionales en materia de competencia desleal.
Segundo, las funciones jurisdiccionales son
aquellas que ya venían ejerciendo los jueces de la República en aplicación de
la Ley 256 de 1996, por virtud de los principios constitucionales de igualdad y
de excepcionalidad en la atribución de este tipo de funciones a entidades
administrativas. Ello excluye del carácter jurisdiccional, atribuciones tales
como las de imponer las multas y sanciones pecuniarias establecidas en el
artículo 4 del D. 2153 de 1992, abstenerse de dar trámite a las quejas que no
sean significativas, o llevar registros.
Tercero, es indispensable que al ciudadano
objeto de la investigación adelantada por la Superintendencia, se le haga saber
claramente cuál función ejerce la entidad en cada caso: la jurisdiccional, o la
administrativa.
Cuarto, en todo caso debe garantizarse la
independencia del funcionario judicial, por lo cual se condicionará la
constitucionalidad de las normas acusadas en el siguiente sentido: no podrá un
mismo funcionario o despacho de la Superintendencia aludida, ejercer función
jurisdiccional respecto de los casos en los cuales haya ejercido anteriormente
sus funciones administrativas ordinarias de inspección, vigilancia y control.
Partiendo de la base anterior, se dará una
respuesta a los cargos formulados en la demanda.
6. Los cargos concretos de
inconstitucionalidad
A continuación se hará referencia a los
argumentos esgrimidos por el ciudadano demandante para impugnar la
constitucionalidad de las normas acusadas.
a) Afirma que los conflictos generados por
los actos de competencia desleal comprometen únicamente intereses particulares,
motivo por el cual su conocimiento corresponde a los jueces de la República,
obrando en función jurisdiccional. Sin embargo, tanto la premisa como la
consecuencia de este argumento son falsas.
No es cierto, en primer lugar, que la
competencia desleal comprometa únicamente el interés particular. A pesar de que
el demandante, junto con algunos intervinientes, cita la sentencia C-535 de
1997 para sustentar tal argumento, esta providencia lleva implícito el
argumento precisamente contrario, esto es, que el interés general está
comprometido en la represión y prevención de tales conductas. Así se desprende
de su lectura:
"En su mayor número los actos
constitutivos de competencia desleal descritos en la Ley 256 de 1996, no quedan
comprendidos dentro del derecho a libertad de empresa garantizado por la
Constitución Política. La conducta denominada acto de engaño, consistente en
inducir al público a error sobre la actividad, las prestaciones mercantiles o
el establecimiento ajenos - por ejemplo -, no puede considerarse bajo ningún
respecto que hace parte del derecho a la libertad de empresa, al cual se
refiere la Constitución con las expresiones libertad económica, actividad
económica libre o libre iniciativa privada. De la misma manera pueden
analizarse los restantes comportamientos desleales, tales como los llamados
actos de confusión, descrédito, violación de secretos, inducción a la ruptura
contractual, violación de normas, entre otros.
En todos estos casos, la prohibición legal
no restringe propiamente un derecho o libertad constitucionales, puesto que no
entra a regular ni el ámbito de éstos ni afecta en modo alguno su tratamiento
jurídico. Por consiguiente, la limitación legal por no entrañar limitación
legal a un derecho constitucional, no necesita sujetarse al riguroso examen que
se realizaría de ocurrir esto último; bastaría, para este efecto, determinar si
la restricción corresponde a los poderes ordinarios del Congreso, lo que
ciertamente no se remite a duda en relación con los actos y hechos que se
suceden en el mercado y que resultan contrarios a la buena fe comercial, a las
sanas costumbres mercantiles y al adecuado y correcto funcionamiento de los
espacios colectivos de negociación".
(...) La persecución de una finalidad que
asegura la forma de la competencia - leal -, o la de otra que busca resguardar
una específica característica predicable de los mercados - libertad -, lejos de
vulnerar la Constitución, contribuye a plasmarla en la realidad concreta.
(...) La conservación de un sano clima
agonal entre las fuerzas económicas que participan en el mercado, redunda en
enormes beneficios para el consumidor que podrá escoger entre diversas
cantidades y calidades de productos, y gozar de mejores precios y de las
últimas innovaciones. Por su parte, los empresarios, si los mercados son
abiertos y transparentes, se ponen a cubierto de conductas abusivas y
encontrarán siempre un incentivo permanente para aumentar su eficiencia. La
competencia, como estado perpetuo de rivalidad entre quienes pretenden ganar el
favor de los compradores en términos de precios y calidad, al mediatizarse a
través de las instituciones del mercado, ofrece a la Constitución económica la
oportunidad de apoyarse en ellas con miras a propugnar la eficiencia de la
economía y el bienestar de los consumidores."
Es así como la preservación de un mercado
transparente, y por ende la prevención y represión de la competencia desleal,
constituyen objetivos que se relacionan íntimamente con el interés general. Lo
anterior se desprende, además, de la interpretación misma de la Ley 256 de
1996, que consagra algunas definiciones relevantes: en primer lugar, establece
que su objeto es el de proteger la "libre y leal competencia
económica" mediante la prohibición de actos y conductas de competencia
desleal, "en beneficio de todos los que participen en el mercado".
Además, de conformidad con su artículo 6, ella "deberá interpretarse de
acuerdo con los principios constitucionales de actividad económica e iniciativa
privada libres dentro de los límites del bien común, y competencia económica y
libre y leal pero responsable". De hecho, la definición legal de la
competencia desleal, consagrada en el art. 7 de la Ley en cuestión, ratifica
esta conclusión: "En concordancia con lo establecido por el numeral 2
del artículo 10bis del Convenio de París, aprobado mediante Ley 178 de 1994, se
considera que constituye competencia desleal, todo acto o hecho que se realice
en el mercado con fines concurrenciales, cuando resulte contrario a las sanas
costumbres mercantiles, al principio de la buena fe comercial, a los usos
honestos en materia industrial o comercial, o bien cuando esté encaminado a
afectar o afecte la libertad de decisión del comprador o consumidor, o el
funcionamiento concurrencial del mercado". Aquí están implicados tanto
intereses generales como particulares.
Asimismo, el artículo 21 de la Ley 256/96
legitima a las asociaciones de protección al consumidor para interponer las
acciones pertinentes, cuando los actos perseguidos afecten grave y directamente
los intereses de los consumidores; al Procurador, para interponer tales acciones
"respecto de aquellos actos desleales que afecten gravemente el interés
público o la conservación de un orden económico de libre competencia";
y dispone, en el último inciso, que "la legitimación se presumirá
cuando el acto de competencia desleal afecte a un sector económico en su
totalidad, o a una parte sustancial del mismo".
Además, debe concluirse que la protección
prevista por el artículo 333 Superior abarca también el objetivo de alcanzar un
mercado caracterizado por la transparencia, que es condición esencial de su
sano funcionamiento.
Por otra parte, no es cierto que la función
jurisdiccional haya sido instituida únicamente para resolver conflictos entre
intereses particulares. La Corte desea llamar la atención sobre la finalidad de
acciones judiciales como la acción pública de inconstitucionalidad, la acción
de nulidad simple, o las acciones populares, para concluir que la función
jurisdiccional se activa en no pocas oportunidades -incluyendo la presente- en
favor del interés general. Como ya se ha dicho, entre otros, lo que define la
existencia de la función jurisdiccional es el efecto de cosa juzgada de las
decisiones que en virtud de ella se adopten, y la imparcialidad del funcionario
que la ejerza.
En virtud de lo anterior, es claro que
tanto el cargo por violación del artículo 333 Superior, como el que alude a una
violación del artículo 209 ibídem, deberán ser descartados, puesto que sí está
de por medio una violación al interés general cuando se trata de actos de
competencia desleal.
b) En cuanto al cargo por violación de la
igualdad, como arriba se dijo, el hecho de que existan algunas diferencias
procedimentales no implica desconocimiento del artículo 13 Superior, dada la
especificidad del administrador de justicia que seleccionó el Legislador. Ello,
siempre y cuando la función jurisdiccional sea ejercida por la Superintendencia
en los términos y con las limitaciones señaladas en esta providencia, y
recalcando que al particular investigado se le debe hacer saber, en forma
clara, cuál función es la que se ejerce en cada caso.
Es de anotar, eso sí, que este fallo tiene
efectos hacia el futuro, para no generar desorden entre los procesos que ya se
han ventilado, o los que estén en trámite. Asimismo, el efecto de cosa juzgada
que asiste a esta decisión habrá de limitarse, en el sentido de que por
tratarse de unas normas acusadas que remiten a múltiples disposiciones legales,
mal haría la Corte en intentar abarcar todas las posibilidades que de tal
remisión se derivan con el estudio de una sola demanda. Por lo mismo, si en el
futuro se considera que una integración normativa específica derivada de la
remisión que hacen las normas acusadas en este caso, es violatoria de la
Constitución, podrá abordarse el conocimiento de los cargos, siempre y cuando
sean diferentes a los que en esta oportunidad se estudiaron.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES los artículos
143 y 144 de la Ley 446 de 1998, únicamente por los cargos estudiados en esta
providencia, y CONDICIONANDO la exequibilidad a que se entienda que las
funciones allí atribuidas a la Superintendencia de Industria y Comercio tienen
la naturaleza, el alcance y las características señalados en la parte motiva de
esta sentencia.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General