T-091-18
Expediente T-6.455.218
Sentencia
T-091/18
LEGITIMACION
POR ACTIVA EN TUTELA-Personero municipal en representación de
menores de edad
LEGITIMACION
POR PASIVA DE SECRETARIA DE EDUCACION DEPARTAMENTAL-Entidad
encargada de administrar el servicio educativo en el departamento de Caquetá
PRINCIPIO DE
INMEDIATEZ EN ACCION DE TUTELA-Reglas generales
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Juez debe verificar si ante la existencia de otro
medio de defensa judicial, éste es eficaz e idóneo
DERECHOS DE LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Regla de
subsidiariedad es menos rigurosa y se debe atender de manera primordial el
interés superior de los menores de edad
En
los asuntos que involucran derechos fundamentales de niños, niñas y
adolescentes, el análisis del cumplimiento del requisito de subsidiariedad es
menos riguroso, debido al interés superior de los menores de edad, garantizado
por el artículo 44 de la Constitución.
ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DEL DERECHO A LA EDUCACION DE NIÑOS,
NIÑAS Y ADOLESCENTES EN EL SECTOR RURAL-Procedencia excepcional
DERECHO A LA EDUCACION EN EL SECTOR RURAL-Protección
DERECHO A LA EDUCACION-Naturaleza y contenido
EDUCACION-Derecho fundamental
y servicio público con función social
De acuerdo con el
artículo 67 de la Constitución Política, la educación tiene la doble
connotación de derecho y servicio público. Como derecho, propende por la
formación de los individuos, para que puedan desarrollar y fortalecer sus
habilidades cognitivas, culturales, físicas, entre otras. Como servicio
público, representa una obligación del Estado, que tiene una función
social. Esto
significa que la educación es un “objetivo fundamental de la actividad
estatal (…) por lo que adquiere el carácter de gasto público social”, sometido
al control y a la vigilancia del Estado.
DERECHO A LA EDUCACION-Características y componentes/DERECHO A LA EDUCACION-Disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y
adaptabilidad
En un comienzo, la
jurisprudencia constitucional consideró que solo el acceso y la permanencia en el
sistema educativo hacían parte del “núcleo esencial” del derecho fundamental a la educación. Sin
embargo, desde que el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las
Naciones Unidas profirió la
Observación General Número 13, la Corte ha admitido que este derecho tiene cuatro componentes
estructurales e interrelacionados: asequibilidad, accesibilidad,
adaptabilidad y aceptabilidad. Estos componentes se predican de todos los niveles
de educación (preescolar, básica, media y superior), y el Estado debe
respetarlos, protegerlos y cumplirlos (ofrecer prestaciones), ya sea de manera
inmediata o progresiva. Tal como lo indica la Observación General Número
13, la asequibilidad se refiere a
la existencia de“instituciones y programas de enseñanza en cantidad suficiente”; la accesibilidad, a que dichas
instituciones y programas sean “accesibles a todos, sin discriminación”; la adaptabilidad, a que la
educación tenga “la flexibilidad necesaria para
adaptarse a las necesidades de sociedades y comunidades en transformación y
responder a las necesidades de los alumnos en contextos culturales y sociales
variados”, y la aceptabilidad, a que la forma y el fondo de la educación
sean aceptables para los estudiantes, “por ejemplo, pertinentes, adecuados culturalmente y de buena
calidad”.
ACCESIBILIDAD COMO COMPONENTE ESENCIAL DEL DERECHO A LA
EDUCACION
DERECHO A LA EDUCACION DE HABITANTES DE AREAS RURALES-Alcance
DERECHO A LA EDUCACION-No es admisible hacer una diferenciación entre la
calidad de la educación urbana y la rural
DERECHO A LA EDUCACION DEL MENOR EN ZONAS RURALES-Reiteración de jurisprudencia
La
Sentencia T-963 de 2004 concluyó que la satisfacción del derecho a la educación
de los menores que habitan zonas rurales implica: “i) que las escuelas deben estar disponibles en todos los centros
poblados o a una distancia razonable para que los menores puedan asistir a
ellas (obligación de accesibilidad); ii) que los centros educativos cuenten con
las condiciones materiales mínimas exigidas para prestar el servicio a los
discentes (obligación de aceptabilidad); y iii) que se nombren docentes idóneos
y en cantidad suficiente para atender la demanda educativa en forma continua
(obligación de asequibilidad)”.
DERECHO A LA EDUCACION EN EL SECTOR RURAL-Obligación del Estado de garantizar el respeto,
la protección y el cumplimiento de los componentes de asequibilidad,
accesibilidad, adaptabilidad y aceptabilidad
DERECHO A LA EDUCACION-Desarrollo normativo
PONDERACION ENTRE LOS NIVELES RAZONABLES DE LOS DERECHOS
SOCIALES
PONDERACION-Concepto y finalidad
PONDERACION-Metodología que debe ser utilizada por el juez
constitucional para resolver casos relacionados con la faceta prestacional de
los derechos económicos, sociales y culturales
PONDERACION-Análisis de razonabilidad y proporcionalidad
NIVEL RAZONABLE DE SATISFACCION DEL DERECHO-Alcance
El nivel razonable de
satisfacción del derecho –y, por lo tanto, exigible judicialmente–
debe ser:(i) razonable, en la medida en que dicho nivel puede adscribirse al
contenido del derecho en cuestión; y (ii) proporcional, esto es, justificado en
que la satisfacción del titular del derecho al recibir el nivel razonable de satisfacción es mayor a
la afectación que se le ocasionaría al obligado al exigírsele garantizar
dicho nivel
razonable de satisfacción.
DERECHOS ECONOMICOS,
SOCIALES Y CULTURALES-Modelo de adjudicación fundado en
los principios de razonabilidad y proporcionalidad
DERECHO A LA EDUCACION DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN EL SECTOR RURAL-Vulneración por Secretaría de Educación al no autorizar la
apertura de los grados décimo y undécimo en institución educativa
Referencia: Expediente T-6.455.218
Acción de tutela presentada por Reinel Losada Guaca, personero municipal
de Curillo, Caquetá, en contra de la Gobernación de Caquetá - Secretaría de
Educación Departamental.
Magistrado Ponente:
CARLOS BERNAL PULIDO
Bogotá, D. C., nueve (9) de marzo de dos mil dieciocho (2018).
La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada
por la magistrada Diana Fajardo Rivera y los magistrados Luis Guillermo
Guerrero Pérez y Carlos Bernal Pulido, quien la preside, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, en especial de la prevista por los artículos 241.9 de la Constitución
Política y 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión de la sentencia adoptada el 27 de junio de 2017
por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Belén de los Andaquíes, Caquetá, en el
marco de la acción de tutela promovida por Reinel Losada Guaca, personero
municipal de Curillo, Caquetá, en contra de la Gobernación de Caquetá -
Secretaría de Educación Departamental.
I. ANTECEDENTES
1. El 9 de junio de
2017, Reinel Losada Guaca, personero municipal de Curillo, Caquetá, actuando en
representación de los menores Diego Alejandro Cabrera Himbachi, Yerly Paola
Carvajal Alvis, Deicy Juliana Imbachi Astros, Diego Arnulfo Garzón Cubillos,
Faidiver González Gutiérrez, Blanca Yenny Penagos Montiel, Idaly Casanova
Noguera, Estefany Xiomara Hoyos Astudillo y John Faiber Salinas Chimbi, así
como del señor Carlos Andrés Cabrera Imbachi, presentó acción de tutela en
contra de la Gobernación de Caquetá - Secretaría de Educación Departamental.
Según el accionante, esa entidad vulneró los derechos fundamentales a la
educación y a la igualdad de sus representados, al no disponer la apertura de
los grados décimo y undécimo en la Institución Educativa Rural Salamina.
1. Hechos
2. La Institución Educativa Rural
Salamina es un establecimiento público del orden departamental ubicado en la
vereda Salamina del municipio de Curillo, Caquetá. Dicha institución ofrece
servicios de educación básica, que incluyen cinco grados de primaria y cuatro
grados de secundaria, pero no ofrece educación media (grados décimo y
undécimo).
3. Mediante oficio de 15 de noviembre de
2016[1],
el rector de la Institución Educativa Rural Salamina, Fernando Ibáñez Cabrera,
le solicitó al jefe de la Oficina de Cobertura Educativa de la Secretaría de
Educación Departamental de Caquetá, Luis Eduardo Pinzón Hermosa, su aprobación
para la apertura del grado décimo en el año lectivo 2017. De acuerdo con la
solicitud, a esa fecha, había “cuatro estudiantes matriculados en el grado
noveno y otros ocho han solicitado cupo para ingresar a terminar la educación
MEDIA” (mayúsculas originales).
4. En respuesta de fecha 16 de noviembre
de 2016[2],
el Jefe de la Oficina de Cobertura Educativa de la Secretaría de Educación
Departamental de Caquetá le informó al Rector de la Institución Educativa Rural
Salamina que su solicitud se llevaría al Comité de Cobertura. Posteriormente,
en oficio del 7 de diciembre de 2016[3],
le comunicó que, “en reunión de Comité de Cobertura realizada el 18 de
noviembre de 2016, se analizó la solicitud y se acordó que la demanda no era
suficiente para la apertura del grado peticionado”.
5. En escrito recibido el día 13 de
febrero de 2017[4],
Diego Alejandro Cabrera Himbachi, representante de los estudiantes; Yerly Paola
Carvajal Alvis, contralora estudiantil, y Deicy Juliana Imbachi Astros,
personera estudiantil, le solicitaron al gobernador de Caquetá, Álvaro Pacheco
Álvarez, la apertura del grado décimo en la Institución Educativa Rural
Salamina. En su petición, los estudiantes afirmaron que quienes terminaron el
grado noveno “no tenemos la opción de seguir estudiando y graduarnos de
bachilleres, vulnerándonos así el derecho a la educación y a unas mejores
condiciones de vida y de progreso para nosotros y nuestras familias”;
además, “que la única vía de acceso a nuestra institución, es el río
Yurayaco y en la canoa lechera nos gastamos de tres a cuatro horas para llegar
a la cabecera municipal”.
6. En respuesta a esta solicitud,
mediante oficio del 17 de febrero de 2017[5],
el Jefe de la Oficina de Cobertura les comunicó a los estudiantes que la
petición debía ser elevada “por el Directivo Docente del Establecimiento
Docente”.
7. De acuerdo con el Personero Municipal
de Curillo, sus representados no pueden desplazarse a otra institución, “siendo
su distancia a más de dos horas a pie”; además, “no existe el servicio
de transporte escolar”.
8. Durante el trámite de la acción de
tutela de la referencia, los accionantes Yerly Paola Carvajal Alvis, Faidiver
González Gutiérrez, Estefany Xiomara Hoyos Astudillo y John Faiber Salinas
Chimbi cumplieron 18 años de edad.
2. Pretensiones y fundamentos de la solicitud
de acción de tutela[6]
9. El accionante solicitó amparar los
derechos fundamentales a la educación y a la igualdad de sus representados y,
en consecuencia, ordenar a la Gobernación de Caquetá – Secretaría de Educación
Departamental disponer de manera inmediata y ordenar a quien corresponda la
apertura de los grados décimo y undécimo en la Institución Educativa Rural
Salamina.
10. En sustento de su petición, afirmó
que pese a que sus representados “han demostrado gran interés por terminar
sus estudios”, no han podido hacerlo, debido a la falta de los grados
décimo y undécimo en la Institución Educativa Rural Salamina, y porque “se
les hace imposible desplazarse a otra institución”.
11. En ese sentido, sostuvo que mientras
la Secretaría de Educación Departamental de Caquetá no autorice la apertura de
los grados décimo y undécimo en la Institución Educativa Rural Salamina, “impide
el acceso a la educación, se le vulnera a los menores el desarrollo personal y
social que proyecta la Constitución Nacional y se amenaza el desarrollo
armónico individual previsto en el Artículo 67 de la Carta Política”. Así
mismo, consideró que el hecho de que otras instituciones ofrezcan a sus alumnos
todos los grados de educación secundaria “ocasiona un trato desigual
rechazado por el Artículo 13 de la Constitución”.
12. En su criterio, es evidente el daño
irremediable que la falta de planeación de la Secretaría de Educación
Departamental de Caquetá les causa a sus representados, “en cuanto el tiempo
académico transcurrido retrasa y desconoce el esfuerzo físico, mental,
material, espiritual, realizado por los estudiantes”. Agregó que la falta
de los grados décimo y undécimo no puede ser una carga para los estudiantes o
sus padres, y que “no es justificable bajo ningún parámetro que los niños de
una vereda con problemas sociales tan graves no puedan continuar con su año
escolar normalmente”.
13. Como medida provisional, el
accionante solicitó autorizar la apertura de los grados décimo y undécimo en la
Institución Educativa Rural Salamina, “para no perjudicar de manera
irreparable a los menores que no reciben clases”.
3. Respuesta de la entidad accionada[7]
14. La Secretaría de Educación
Departamental de Caquetá se opuso a las pretensiones de la acción de tutela,
pues “la demanda para la Educación Media resulta insuficiente para atender
la relación técnica y los criterios establecidos en el Decreto 3020 de 2002 en
cuanto a la organización de las plantas de personal docente a cargo de la
entidad territorial”.
15. Según indicó, en sesión del 18 de
noviembre de 2016, el Comité de Cobertura consideró inviable la apertura de la
educación media en la Institución Educativa Rural Salamina, “por no ser
suficiente la demanda de estudiantes”. En ese sentido, agregó, debe tenerse
en cuenta que la aplicación del Decreto 3020 de 2002 “es imperativa y
establece los parámetros para asignar y distribuir el talento humano”. El
artículo 11 de esa norma prevé que para la ubicación de personal docente, el número
promedio de alumnos por docente debe ser “como mínimo 32 en la zona urbana y
22 en la zona rural”. En criterio de la Secretaría de
Educación Departamental de Caquetá, asignar docentes únicamente para 10 estudiantes
“implica afectación del criterio de calidad, ya que un único docente debe
asumir la carga académica de todas las asignaturas”.
16. Así mismo, la entidad consideró que
las personas a favor de quienes se promovió la acción de tutela “disponen de
otras alternativas para acceder a la Educación Media, como son el Internado La
Novia ubicado en zona rural de Curillo Caquetá, en el cual se les garantiza la
estadía y alimentación, así como el seminternado de la zona urbana, en el que
se les suministra desayuno y almuerzo”. En su criterio, la ampliación del
servicio educativo en una institución específica no es la única manera de
garantizar el derecho a la educación. De hecho, afirmó que la Secretaría de
Educación Departamental “ofrece otras facilidades para que la comunidad
donde se presente baja cobertura, se pueda atender a través de albergue o
internados o garantizando un transporte según las posibilidades”. Al
respecto, aclaró que si bien no existe una ruta escolar en la zona, “sí hay
otros medios de transporte que les permitirían el desplazamiento a los
estudiantes hacia otros centros educativos donde pueden llegar a concluir sus
estudios”.
4.
Decisión
objeto de revisión[8]
17. En sentencia de 27 de junio de 2017,
el Juzgado Promiscuo del Circuito de Belén de los Andaquíes negó el amparo
solicitado. En su criterio, la decisión adoptada por la Secretaría de Educación
Departamental de Caquetá se ajustó a los parámetros previstos en el artículo 11
del Decreto 3020 de 2002, “en la medida que el número de estudiantes que
deben presentarse en relación con el profesor, en las áreas rurales, asciende a
22, cifra que no se alcanza en la situación objeto de estudio, toda vez que el
número de futuros estudiantes, interesados en realizar el grado décimo, llega
únicamente a diez, ello teniendo en cuenta el listado aportado con el escrito de
tutela”.
18. De igual manera, consideró que los
representados en la acción de tutela cuentan con otras opciones para continuar
con sus estudios y culminar la educación media, como la Institución Educativa
La Novia, “en la cual se reúnen las condiciones de calidad, relación técnica
e infraestructura necesarias para la prestación del servicio educativo,
contando además con las opciones de internado, garantizando la estadía y la
alimentación, y de seminternado, en la cual se les suministra el desayuno y el almuerzo”.
19. La decisión del Juzgado Promiscuo
del Circuito de Belén de los Andaquíes no fue impugnada.
5.
Actuaciones
en sede de revisión
20. El expediente de la referencia fue
escogido para revisión de la Corte Constitucional, mediante el Auto del 24 de noviembre
de 2017, proferido por la Sala de Selección Número Once[9].
En el numeral décimo quinto de la parte resolutiva de dicha providencia, la
Sala dispuso acumular entre sí los expedientes T-6.455.218 y T-6.473.851, por
presentar unidad de materia, para que fueran fallados en una sola sentencia, si
así lo consideraba la Sala de Revisión.
21. Al encontrar elementos que
singularizan la situación fáctica y jurídica de los asuntos acumulados, la Sala
Primera de Revisión, por medio del auto de 2 febrero de 2018, decretó la
desacumulación procesal de los expedientes T-6.455.218 y T-6.473.851, para que
cada uno sea fallado en una sentencia independiente[10].
5.1. Pruebas decretadas en sede de
revisión
22. Mediante el auto de 2 de febrero de
2018, el Magistrado Ponente dispuso que, por medio de la Secretaría General, se
recaudaran las siguientes pruebas:
22.1. A la Secretaría de Educación
Departamental de Caquetá, le solicitó un informe que diera cuenta de los
siguientes asuntos: (i) la oferta de educación media en la Institución
Educativa Rural La Novia; (ii) la prestación del servicio de transporte escolar
para los estudiantes de la vereda Salamina, y (iii) las instituciones
educativas del municipio de Curillo que son accesibles para que los estudiantes
de la vereda Salamina cursen la educación media. En concreto, se le solicitó
información sobre:
22.1.1. Las modalidades en que se
imparte la educación media en la Institución Educativa Rural La Novia, los
cupos con los que cuenta esa institución para cursar la educación media y los
requisitos de ingreso.
22.1.2. Si los estudiantes de la vereda
Salamina cuentan con el servicio de transporte escolar para acceder a la
Institución Educativa Rural La Novia, cuáles son los medios de transporte, cuál
es la distancia que deben recorrer, cuánto tiempo tarda el recorrido y quién
cubre los costos. En caso de que la respuesta fuera negativa: qué alternativas
de transporte tienen, cuánto tarda el recorrido según la alternativa de
transporte utilizada y cuáles son los costos y las condiciones del servicio.
22.1.3. Qué otras instituciones de las
áreas urbana y rural de Curillo son accesibles para los estudiantes de la
vereda Salamina y, en relación con cada una de ellas, cuáles son las
condiciones del servicio educativo y cuáles son las alternativas de transporte.
22.2. Así mismo, le solicitó a la
Personería Municipal de Curillo un informe que diera cuenta de si los
estudiantes de la vereda Salamina tienen servicio de transporte escolar para
acceder a la Institución Educativa Rural La Novia, cuáles son los medios de transporte
utilizados, cuál es la distancia que deben recorrer, cuánto tiempo tarda el
recorrido y quién cubre los costos. En caso de que la respuesta fuera negativa:
qué alternativas de transporte tienen, cuánto tarda el recorrido según la
alternativa de transporte utilizada y cuáles son los costos y las condiciones
del servicio.
23. Posteriormente, mediante el auto de
13 de febrero de 2018, el Magistrado Ponente dispuso que, por medio de la
Secretaría General, se oficiara a la Personería Municipal de Curillo, con el
fin de que informara si las personas representadas por el personero municipal,
Reinel Losada Guaca, adelantan actualmente estudios de educación formal media o
de educación no formal, en qué institución educativa los adelantan y qué grado
están cursando. En su defecto, qué actividades, oficios u ocupaciones están
desarrollando en la actualidad.
24. El 2 de marzo de 2018, la Secretaría
General de la Corte Constitucional le comunicó al Despacho del Magistrado
Sustanciador que, vencido el término probatorio, no se recibió comunicación
alguna relacionada con la información a la que se refiere el párrafo anterior[11].
25. De otro lado, el 7 de marzo de 2018,
la Secretaría General de la Corte Constitucional le comunicó al Despacho del
Magistrado Sustanciador que, vencido el término probatorio, se recibió el
Oficio No. 2018EE1270 de 14 de febrero de 2018, firmado por la Secretaria de
Educación Departamental de Caquetá, Aminta Cedeño Ospina, mediante el cual se
dio respuesta al oficio OPT-A-390/2018. Así mismo, la Secretaría General de la
Corte Constitucional informó que del oficio OPT-A391/2018, dirigido al
personero municipal de Curillo, Reinel Losada Guaca, no se recibió respuesta
alguna[12].
5.2. Respuesta de la Secretaría de
Educación Departamental de Caquetá
26. El 16 de febrero de 2018, la
Secretaría General de la Corte Constitucional recibió respuesta al oficio
OPT-A-3902018[13].
En esta comunicación, la Secretaría de Educación Departamental de Caquetá, por
medio de la Oficina de Cobertura Educativa, manifestó lo siguiente:
26.1. La especialidad que se imparte en
la Institución Educativa Rural La Novia (establecimiento público del orden
departamental) es técnica agropecuaria, articulada con el Sena, en el programa
Sistemas Agropecuarios Ecológicos. Al respecto, agregó: (i) en la Institución
Educativa Rural La Novia, se brinda el servicio de internado, con capacidad
para 50 internos; (ii) los cupos para el grado décimo son de 25 estudiantes;
(iii) los cupos para el grado undécimo son de 25 estudiantes; (iv) los
requisitos de ingreso son: certificado de estudios de años anteriores, desde
quinto de primaria; tres fotos; fotocopia del documento de identidad del
estudiante; fotocopia del documento de identidad del padre de familia, y firma
de la ficha de matrícula.
26.2. Los estudiantes de la vereda
Salamina del municipio de Curillo no cuentan con el servicio de transporte
escolar para acceder a la Institución Educativa Rural La Novia.
26.3. Una alternativa que tienen los
estudiantes de la vereda Salamina para desplazarse hasta el centro poblado La
Novia es “en transporte terrestre por una trocha en regulares condiciones en
un recorrido de 20 kilómetros que tarda aproximadamente una (1) hora”. Esa
vía es “transitable en época de verano (entre los meses de octubre a marzo
de cada año), en época de invierno (entre los meses de abril a septiembre), se
dificulta el tránsito”. El costo aproximado de este servicio de transporte
es de 40.000 pesos “en mototaxi individual”. Otra alternativa de
transporte es el fluvial, en canoa, con “un recorrido de setenta (70)
kilómetros en un lapso de tiempo de tres horas aproximadamente”. El costo
individual de este servicio es de 80.000 pesos.
26.4. Otra institución educativa a la
que podrían acceder los estudiantes de la vereda Salamina es la Institución
Educativa Ángel Cuniberti (establecimiento público del orden departamental),
ubicada en la zona urbana del municipio de Curillo, que no ofrece el servicio
de internado. Al respecto, agregó: (i) los cupos para los grados décimo y
undécimo son de 35 por grado, y (ii) los requisitos de ingreso son: certificado
de estudio de años anteriores, fotocopia del documento de identidad del
estudiante, fotocopia del documento de identidad del padre de familia o
acudiente, tres fotografías y firma de la ficha de matrícula.
26.5. Los estudiantes de la vereda
Salamina no cuentan con el servicio de transporte escolar hacia la Institución
Educativa Ángel Cuniberti.
26.6. Una alternativa de transporte que
tienen los estudiantes de la vereda Salamina para desplazarse hacia Institución
Educativa Ángel Cuniberti es “por vía carreteable que va desde el casco urbano
del municipio de Curillo a la vereda Salamina”, en un trayecto de
aproximadamente 20 kilómetros, que tarda cerca de dos horas. Este servicio
tiene un costo individual de 20.000 pesos. Sin embargo, el carreteable está “en
muy mal estado”, y solo es transitable en época de verano. Otra alternativa
es el transporte fluvial, en canoa. El trayecto es de aproximadamente 30
kilómetros, que se recorren en 90 minutos. Su costo individual es de 40.000
pesos.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
27. Esta Corte es
competente para conocer del fallo materia de revisión, de conformidad con lo
previsto por los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política, por los
artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y en virtud del auto del 25 de
agosto de 2017 expedido por la Sala de Selección Número Once
de esta Corte, que decidió seleccionar el presente asunto para su revisión.
2. Problema jurídico
28. Esta Sala deberá verificar que la
solicitud de amparo formulada por el personero municipal de Curillo, Reinel
Losada Guaca, a favor de sus representados y en contra de la Gobernación de
Caquetá - Secretaría de Educación Departamental cumpla con los requisitos
generales de procedencia de la acción de tutela. En caso de que los cumpla, resolverá
los siguientes problemas jurídicos:
28.1.
¿La Gobernación de Caquetá - Secretaría de Educación Departamental vulneró los
derechos fundamentales a la educación y a la igualdad de los accionantes, al
negar la apertura de los grados décimo y undécimo en la Institución Educativa
Rural Salamina porque la demanda de cupos no era suficiente?
28.2.
Además de la apertura de los grados décimo y undécimo en la Institución
Educativa Rural Salamina, ¿existen otras alternativas que garanticen el derecho
a la educación de los accionantes en su componente de accesibilidad?
29.
Para resolver los anteriores problemas jurídicos, la Sala utilizará la
siguiente metodología: (i) examinará el cumplimiento de los requisitos
generales de procedencia de la acción de tutela, (ii) se pronunciará sobre el
derecho a la educación de los habitantes de áreas rurales, (iii) se referirá a
la metodología de la ponderación en relación con los niveles de satisfacción de
los derechos fundamentales y, finalmente, (iv) resolverá el caso concreto.
3. Requisitos generales de procedencia
de la acción de tutela
30. De acuerdo con el artículo 86 de la
Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela “mediante
un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien
actúe a su nombre”[14],
para la protección inmediata de sus derechos fundamentales, siempre
que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier
autoridad pública o de particulares. La acción de tutela resulta procedente
cuando el accionante no disponga de otro medio de defensa judicial eficaz para
la protección de sus derechos, salvo que se utilice como mecanismo transitorio
para evitar la consolidación de un perjuicio irremediable.
31. En esta medida, antes de
pronunciarse de fondo sobre el caso concreto, es deber del juez constitucional
verificar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la
acción de tutela, a saber: (i) la legitimación en la causa por activa y
por pasiva, (ii) la inmediatez y (iii) la subsidiariedad.
3.1. Legitimación en la causa
32. Como se señaló en el párrafo 30, el
artículo 86 de la Constitución prevé que toda persona puede ejercer la acción
de tutela para lograr la protección inmediata de sus derechos fundamentales. En
este sentido, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991[15]
dispone que la acción de tutela puede ser ejercida “por cualquier persona
vulnerada o amenazada en sus derechos fundamentales”, quien podrá actuar
por sí misma, mediante representante o apoderado judicial, agente oficioso, el
Defensor del Pueblo o los personeros municipales. Este requisito de procedencia
tiene por finalidad garantizar que quien interponga la acción tenga un “interés
directo y particular” respecto de las pretensiones elevadas, de manera que
el juez constitucional pueda verificar que “lo reclamado es la protección de
un derecho fundamental del propio demandante y no de otro”[16].
A su vez, esta acción debe ser ejercida en contra del sujeto responsable de la
presunta vulneración o amenaza de los derechos fundamentales, sea este una
autoridad pública o un particular.
33. En el presente caso se cumple con el
requisito de legitimación en la causa por activa. El personero municipal de
Curillo, Reinel Losada Guaca, interpuso la acción de tutela en representación
de diez estudiantes de la Institución Educativa Rural Salamina, nueve de ellos
menores de edad, que estiman vulnerados sus derechos fundamentales a la
educación y a la igualdad. De conformidad con los artículos 10 y 49[17]
del Decreto 2591 de 1991, los personeros municipales, que tienen dentro de sus
funciones defender los intereses de la sociedad, están legitimados para
interponer la acción de tutela. Además, la jurisprudencia constitucional ha
reconocido esa facultad, al señalar que “el Defensor del Pueblo en cumplimiento de sus
funciones constitucionales y legales y en especial de las contenidas en el art.
282 de la Constitución Política, delegó en los personeros municipales en todo
el país la facultad para interponer acción de tutela en nombre de cualquier
persona que se lo solicite o se encuentre en situación de indefensión”[18].
34. Esta Corte también ha advertido que, cuando
se trata de los derechos de los menores de edad, las autoridades tienen un
deber de defensa especial y prevalente, pues se trata de sujetos de especial
protección constitucional. De hecho, el artículo 44 de la Constitución Política
pone en cabeza de la familia, la sociedad y el Estado la obligación de asistir
y proteger a los menores, para garantizar “el ejercicio pleno de sus
derechos”. En esa media, agrega, “[c]ualquier persona puede exigir de la
autoridad competente su cumplimiento”. Al respecto, la jurisprudencia
constitucional ha considerado que “tratándose de la protección de los derechos
fundamentales de los niños, la Constitución impone objetivamente la necesidad
de su defensa, sin que interese realmente una especial calificación del sujeto
que la promueve en razón, que es la
misma Carta la que sostiene que en su defensa también debe intervenir la
sociedad”[19].
35. Con todo, la propia Corte ha exigido
que en la formulación de la acción de tutela por parte de los personeros municipales:
(i) exista solicitud expresa de la persona a la que representan, excepto cuando
se trata de menores de edad o incapaces; (ii) se individualicen o determinen
las personas perjudicadas y (iii) se argumente la forma en que se ven
comprometidos sus derechos fundamentales[20],
con el fin de determinar cuál es la amenaza que se ciñe sobre las personas
afectadas. Para el efecto, “[e]s suficiente que aporten elementos que sean
aptos para determinar a los sujetos rodeados por la solicitud y la decisión judicial”[21].
36. Luego de revisar las pruebas que
obran en el expediente, esta Sala encuentra probado: (i) que el señor Reinel Losada
Guaca es el personero municipal de Curillo[22];
(ii) que interpuso la acción de tutela en representación de un grupo de diez estudiantes
de la Institución Educativa Rural Salamina interesados en cursar la educación
media, quienes se encuentran identificados en el expediente con la copia de sus
registros civiles de nacimiento o de sus documentos de identidad[23],
y (iii) que el actor expone en su demanda la forma en que considera
comprometidos los derechos a la educación y a la igualdad de sus representados.
37. Habida cuenta de que cuando se
presentó la acción de tutela, nueve de las personas representadas por el
Personero Municipal de Curillo eran menores de edad, la Sala concluye que, en
relación con estas personas, se satisface el requisito de legitimación en la
causa por activa.
38. Ahora bien, se observa que, al momento
de presentación de la acción de tutela, el señor Carlos
Andrés Cabrera Imbachi tenía 18 años de edad[24].
En esa medida, de acuerdo con la subregla expuesta en el párrafo 35, era
necesaria su solicitud expresa para que el Personero Municipal representara sus
intereses. Como esa autorización no obra en el expediente, esta Corte procuró
obtener la ratificación del sujeto activo, pero no fue posible ubicarlo[25].
Así, toda vez que la referida autorización no está acreditada, la Sala concluye
que Carlos Andrés Cabrera Imbachi no está legitimado en la causa por activa y,
por lo tanto, no se pronunciará con respecto a sus pretensiones. Cabe anotar
que la subregla que exige la autorización expresa del representado no es
caprichosa; por el contrario, busca salvaguardar los intereses de la persona
que, sin haber dado su consentimiento, podría ser alcanzada por los efectos de
cosa juzgada característicos de una sentencia de tutela.
39. La Sala también encuentra acreditada
la legitimación en la causa por pasiva. La acción de tutela fue interpuesta en contra
de la Gobernación de Caquetá – Secretaría de Educación Departamental, que es la
entidad encargada de administrar el servicio educativo en ese Departamento,
incluido el que se presta en Curillo, que no tiene el carácter de municipio
certificado[26].
Además, el Comité de Cobertura de la Secretaría de Educación Departamental de
Caquetá profirió el acta mediante la cual se
negó la apertura del grado décimo en la Institución Educativa Rural Salamina,
donde las personas representadas por el actor, interesadas en adelantar su
educación media, culminaron su educación básica secundaria.
3.2. Inmediatez
40. La jurisprudencia constitucional ha
señalado que la acción de tutela debe presentarse en un término razonable y
proporcionado, a partir del hecho que generó la presunta vulneración de los
derechos fundamentales. El requisito de la inmediatez tiene por finalidad
preservar la naturaleza de la acción de tutela, concebida como “un remedio
de aplicación urgente que demanda una protección efectiva y actual de los
derechos invocados”[27].
41. Con el fin de orientar
la labor del juez de tutela, la jurisprudencia constitucional ha identificado
cinco criterios que ayudan a determinar, en cada caso, el cumplimiento del
requisito de inmediatez: (i) la situación personal del peticionario, que puede
hacer desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un
término breve; (ii) el momento en el que se produce la vulneración, ya que
pueden existir casos de violación permanente de derechos fundamentales; (iii)
la naturaleza de la vulneración, pues la demora en la presentación de la tutela
puede estar relacionada, precisamente, con la situación que, según el
accionante, vulnera sus derechos fundamentales; (iv) la actuación contra la que
se dirige la tutela, ya que si se trata de una providencia judicial, el
análisis debe ser más estricto, y (v) los efectos de la tutela en los derechos
de terceros, quienes tienen la expectativa legítima de que se proteja su
seguridad jurídica[28].
42. Esta Sala considera que la acción de
tutela presentada en el asunto de la referencia cumple con el requisito de
inmediatez. La presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados se
dio con la negativa de dar apertura al grado décimo en la Institución Educativa
Rural Salamina. Esa decisión fue adoptada por el Comité de Cobertura de la
Secretaría de Educación Departamental de Caquetá, en reunión realizada el 18 de
noviembre de 2016, y se le comunicó al rector de dicho establecimiento
educativo el 7 de diciembre de 2016. Posteriormente, el 13 de febrero de 2017,
estudiantes de esa institución educativa insistieron en la solicitud de
apertura del grado décimo, en comunicación dirigida al Gobernador de Caquetá. A
esta solicitud se le dio respuesta el 17 de febrero de 2017, en oficio suscrito
por el Jefe de la Oficina de Cobertura Educativa, en el que se indicó que la
petición debía ser elevada por el directivo docente del establecimiento educativo.
43. En criterio de la Sala, la presunta
vulneración de los derechos invocados por los accionantes es actual y
permanente, pues la Institución Educativa Rural Salamina no ofrece los grados
décimo y undécimo. Por lo tanto, los interesados no tienen acceso a la
educación media en ese establecimiento educativo. Con todo, la acción de tutela
se presentó el 9 de junio de 2017, esto es, cerca de cuatro meses después de la
última respuesta del Jefe de la Oficina de Cobertura Educativa, término que se
considera razonable para solicitar el amparo de los derechos fundamentales
invocados. En esa medida, la acción de tutela presentando por el Personero
Municipal de Curillo satisface el requisito de inmediatez.
3.3. Subsidiariedad
44. La acción de tutela procede
cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial efectivo para
la protección de sus derechos fundamentales o, en caso de existir tal recurso
judicial, se ejerza como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable[29].
El carácter subsidiario de esta acción “impone al interesado la obligación de
desplegar todo su actuar dirigido a poner en marcha los medios ordinarios de
defensa ofrecidos dentro del ordenamiento jurídico para la protección de sus
derechos fundamentales (…) y sólo ante la ausencia de dichas vías o cuando las
mismas no resultan idóneas para evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable, resulta admisible acudir a la acción de amparo constitucional”[30].
45.
No obstante, la Corte ha advertido que el estudio de la subsidiariedad de la
acción de tutela no consiste en una mera verificación formal de la existencia
de otros mecanismos judiciales o administrativos[31].
Por el contrario, le corresponde al juez constitucional analizar la situación
particular del accionante y los derechos cuya protección se solicita, con el
fin de comprobar si aquellos resultan eficaces para la protección de los
derechos fundamentales[32].
Por ejemplo, en los asuntos que involucran derechos fundamentales de niños, niñas y
adolescentes, el análisis del cumplimiento del requisito de subsidiariedad es
menos riguroso, debido al interés superior de los menores de edad, garantizado
por el artículo 44 de la Constitución[33].
46. De manera reiterada, la Corte ha advertido
que el juez constitucional debe determinar si los medios de defensa judicial
disponibles le otorgan una protección eficaz y completa a quien acude a la
acción tutela[34]. Si no es así, puede otorgar el amparo
de dos maneras distintas: (i) como mecanismo transitorio, mientras se resuelve
el caso a través de la vía ordinaria, y (ii) como mecanismo eficaz de
protección de los derechos fundamentales. La primera posibilidad implica que si
bien las acciones ordinarias pueden proveer un remedio integral, no son lo
suficientemente expeditas para evitar un perjuicio irremediable. La segunda,
que el medio de defensa ordinario no ofrece una solución integral para la
protección de los derechos fundamentales comprometidos.
47. La existencia de las otras vías judiciales debe ser
analizada en cada caso concreto, en cuanto a su eficacia. Si no permiten resolver el conflicto en su dimensión
constitucional o no ofrecen una solución integral para el derecho comprometido, es procedente la acción de tutela como
mecanismo de amparo definitivo de los derechos fundamentales invocados.
48. A juicio de la Sala, en el asunto de la referencia se
cumple con el requisito de subsidiariedad. La decisión de no abrir el grado
décimo en la Institución Educativa Rural Salamina fue adoptada por el Comité de
Cobertura de la Secretaría de Educación Departamental de Caquetá, en el Acta
006 de 18 de noviembre de 2016[35].
En ese documento, el Comité hizo un recuento de cómo transcurrió la reunión y
qué medidas se adoptaron. Algunas de esas medidas están relacionadas en una
tabla titulada Novedades DUE, dentro de la que se lee:
No.
MUNICIPIO
INSTITUCIÓN EDUCATIVA (IE)
SOLICITUD
DECISION DEL COMITE COBERTURA
3
CURILLO
IER SALAMINA
Apertura grado 10
La demanda no es suficiente para la
apertura de lo peticionado. No dar viabilidad
49. Dentro del aparte de conclusiones,
el Acta 006 dispone: “Mediante oficio informar a los Directivos Docentes de
los Establecimientos Educativos la decisión tomada por el Comité de Cobertura
del 18 de noviembre de 2016”. La decisión adoptada con respecto a la solicitud
de apertura del grado décimo en la Institución Educativa Rural Salamina, en
efecto, se le comunicó al rector de ese establecimiento educativo, mediante
oficio de 7 de diciembre de 2016, suscrito por el Jefe de la Oficina de
Cobertura Educativa.
50. La Sala observa que la decisión
adoptada por el Comité de Cobertura en el Acta 006 de 18 de noviembre 2016 manifiesta
la voluntad de la administración con respecto a la viabilidad de dar apertura
al grado décimo en la Institución Educativa Rural Salamina. En ese sentido, se
trata de un acto de carácter general sujeto al derecho administrativo,
susceptible del medio de control de nulidad, previsto por el artículo 137 del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
(CPACA). Por lo tanto, su control le corresponde a la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.
51. Sin embargo, la solicitud de amparo
que se analiza no cuestiona la legalidad del acto administrativo. En esa medida,
no encuadra dentro de las causales de procedencia del medio de control de
nulidad, esto es, que el acto haya sido expedido: (i) con infracción de las normas en que debería fundarse, (ii)
sin competencia, (iii) en forma irregular, (iv) con desconocimiento del derecho
de audiencia y defensa, (v) mediante falsa motivación o (vi) con desviación de
las atribuciones propias de quien lo profirió. La protección que se solicita
por vía de tutela va más allá de estas específicas causales, pues busca que se garantice
el acceso a la educación media de los accionantes, lo que (i) no configura
causal de nulidad alguna y (ii) no se satisface con la eventual declaratoria de
nulidad del acto proferido por la administración. Así las cosas, el mecanismo
judicial ordinario no ofrece una protección efectiva de los derechos invocados.
52. Además,
debe tenerse en cuenta que el asunto de la referencia involucra la garantía del
derecho fundamental a la educación de menores de edad que tienen urgencia de continuar
su proceso educativo, con el fin de calificarse para acceder tanto a la
educación superior como al mercado laboral. El medio de control ordinario tampoco
resolvería el asunto con la urgencia que demandan los interesados, quienes, se
insiste, son en su mayoría menores de edad habitantes de una zona rural, que
gozan de una especial protección constitucional.
53. En
conclusión, el medio de control de nulidad previsto por el
artículo 137 del CPACA no es apto para
canalizar la solicitud de amparo de la referencia, pues no cumple con las
condiciones de eficacia para la protección del derecho fundamental cuya tutela
se pretende. En consecuencia,
los accionantes no cuentan con otro mecanismo de defensa judicial para
solicitar la protección de los derechos invocados diferente a la acción de
tutela.
4. La protección del
derecho a la educación de los habitantes de áreas rurales
54. El asunto sub
judice versa sobre la protección del derecho a la educación de los
habitantes de áreas rurales, concretamente, sobre el acceso de estas personas a
la educación formal media. Por esta razón, la Sala se referirá a los siguientes
asuntos: (i) la naturaleza, el
contenido y la exigibilidad del derecho a la educación; (ii) el derecho a la
educación de los habitantes de áreas rurales, y (iii) el desarrollo normativo de
los deberes del Estado respecto de la prestación del servicio de educación
formal, y en particular de la educación media en áreas rurales.
4.1. Naturaleza y
contenido del derecho a la educación
55. De acuerdo con el
artículo 67 de la Constitución Política, la educación tiene la doble
connotación de derecho y servicio público. Como derecho, propende por la
formación de los individuos, para que puedan desarrollar y fortalecer sus
habilidades cognitivas, culturales, físicas, entre otras. Como servicio
público, representa una obligación del Estado, que tiene una función social. Esto significa que la educación es un “objetivo
fundamental de la actividad estatal (…) por lo que adquiere el carácter
de gasto público social”[36],
sometido al control y a la vigilancia del Estado.
56. El artículo 44 superior
se refiere a la educación como un derecho fundamental de los niños. De hecho, el citado artículo 67 prevé que la educación “será
obligatoria entre los cinco y los quince años de edad”. No obstante, la
jurisprudencia constitucional ha aclarado que una interpretación armónica de los artículos 44 y 67 de la Constitución
Política con los tratados internacionales de derechos humanos suscritos por
Colombia permite concluir que la educación es un derecho fundamental de
todos los menores de 18 años[37].
Esto, ha dicho la Corte, se debe, por una parte, a que según el artículo 1º
de la Convención sobre los Derechos del Niño[38], la
niñez se extiende hasta los 18 años; por otra, a que según el principio pro
infans, “debe optarse por la interpretación de las disposiciones que menos
perjudique el derecho a la educación de los niños”[39].
57. Concretamente, la Corte precisó: “(i) que la edad señalada en el artículo 67
de la Constitución, interpretado a la luz del artículo 44 ibídem, es sólo un
criterio establecido por el constituyente para delimitar una cierta población
objeto de un interés especial por parte del Estado; (ii) que
el umbral de 15 años previsto en la disposición aludida corresponde solamente a
la edad en la que normalmente los estudiantes culminan el noveno grado de
educación básica, pero no es un criterio que restrinja el derecho a la
educación de los menores de edad, pues de afirmar lo contrario, se excluirían
injustificadamente del sistema educativo menores que por algún percance –de
salud, de tipo económico, etc. – no pudieron terminar su educación básica al
cumplir dicha edad, y (iii) que las edades fijadas en la norma
aludida no puede tomarse como criterios excluyentes sino inclusivos”[40].
58. Con todo, la
jurisprudencia constitucional también ha señalado que “el derecho a la educación es un derecho fundamental, no sólo
de los niños y las niñas, sino de todas las personas”[41]. Ese carácter fundamental
del derecho a la educación, según lo ha expresado esta Corte, se debe, entre otras
cosas, al papel que desempeña “en la promoción del desarrollo humano y la
erradicación de la pobreza y debido a su incidencia en la concreción de otras
garantías fundamentales, como la dignidad humana, la igualdad de oportunidades,
el mínimo vital, la libertad de escoger profesión u oficio y la participación
política”[42].
59. En un comienzo, la jurisprudencia constitucional
consideró que solo el acceso y la permanencia en el sistema educativo hacían
parte del “núcleo esencial” del derecho fundamental a la educación[43]. Sin
embargo, desde
que el Comité de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas profirió la
Observación General
Número 13[44],
la Corte ha admitido que este derecho tiene cuatro
componentes estructurales e interrelacionados: asequibilidad, accesibilidad,
adaptabilidad y aceptabilidad. Estos componentes se predican de
todos los niveles de educación (preescolar, básica, media y superior), y el
Estado debe respetarlos, protegerlos y cumplirlos (ofrecer prestaciones), ya
sea de manera inmediata o progresiva[45].
60. Tal como lo indica la Observación General Número 13, la asequibilidad
se refiere a la existencia de “instituciones y programas de enseñanza en
cantidad suficiente”; la accesibilidad, a que dichas instituciones y
programas sean “accesibles a todos, sin discriminación”; la adaptabilidad,
a que la educación tenga “la flexibilidad necesaria para adaptarse a las
necesidades de sociedades y comunidades en transformación y responder a las
necesidades de los alumnos en contextos culturales y sociales variados”, y la aceptabilidad, a que la forma y el
fondo de la educación sean aceptables para los estudiantes, “por ejemplo,
pertinentes, adecuados culturalmente y de buena calidad”.
61. Cabe agregar que, de acuerdo con la referida Observación General, el
componente de accesibilidad consta, a su vez, de tres dimensiones: (i) no
discriminación, esto es, que la educación sea “accesible a todos, especialmente a los grupos no vulnerables
de hecho y de derecho, sin discriminación”; (ii) accesibilidad
material, ya sea por medio de una “localización geográfica de acceso
razonable (por ejemplo, una escuela vecinal) o por medio de la tecnología
moderna (mediante el acceso a programas de educación a distancia)”, y (iii) accesibilidad económica, esto es, que la educación “ha de estar al alcance de
todos”.
62. Como se enunció en el párrafo 59, el
Estado tiene obligaciones de respeto, protección y cumplimiento frente
a la eficacia de cada uno de los cuatro componentes del derecho fundamental a
la educación. De acuerdo con la Observación General Número 13, las obligaciones
de respeto exigen que el Estado “evite las medidas que obstaculicen o
impidan el derecho a la educación”; las de protección, que adopte “medidas que eviten que el
derecho a la educación sea obstaculizado por terceros”, y las de cumplimiento, que adopte
“medidas
positivas que permitan a individuos y comunidades disfrutar del derecho a la
educación y les presten asistencia”.
63. Según la jurisprudencia constitucional,
esas obligaciones difieren en el momento en que deben cumplirse, esto es, de
manera inmediata o de manera progresiva. Por regla general, las obligaciones de
respeto y protección son de cumplimiento inmediato, pues no
requieren ningún tipo de erogación (por ejemplo, respetar la libertad de los agentes
privados para crear instituciones de enseñanza). Las de cumplimiento, en cambio, “suelen requerir la
movilización de recursos económicos y un desarrollo normativo, reglamentario y
técnico destinado a identificar los requisitos que determinan su exigibilidad,
al responsable de su garantía y las fuentes de financiación que permitirán
cubrirlas”[46].
64. Esta Corte también ha
señalado que, en virtud del principio de progresividad, la exigibilidad de las
prestaciones asociadas al derecho a la educación debe “aumentar con el paso del tiempo, con el
mejoramiento de las capacidades de gestión administrativa y con la disponibilidad
de recursos”[47].
Esto implica que exista “un desarrollo
político, técnico y reglamentario que no siempre puede darse inmediatamente”[48]. En todo caso, dado el carácter fundamental del
derecho a la educación, es posible su protección mediante la acción de tutela,
cuando “las instancias privadas y político - administrativas competentes
hayan sido renuentes a adoptar e implementar las medidas orientadas a
garantizar el derecho fundamental en la práctica y esta omisión haya resultado
lesiva para la posibilidad de las personas de llevar una vida digna y de
calidad, especialmente cuando se trata de sujetos de especial protección o, en
general, de personas colocadas en situación evidente de indefensión”[49].
4.2. El derecho a la educación de los habitantes de las áreas rurales
65. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el
carácter fundamental del derecho a la educación implica que se deben adelantar las
acciones necesarias en aras de lograr su universalidad, es decir, que todas las
personas tengan acceso a ella[50].
En esa medida, la ubicación geográfica no puede impedir su pleno ejercicio ni
imponerles cargas irrazonables o desproporcionadas a sus titulares, ya sea que
habiten áreas urbanas o rurales, pues “ambas
son y deben ser asumidas como escenarios de concreción de todos los derechos
fundamentales”[51].
66. Así las cosas, no
es admisible hacer una diferenciación entre la calidad de la educación urbana y
la calidad de la educación rural. Tal como lo expresó la Sentencia T-467 de 1994, “los
alumnos de una pequeña escuela campesina tienen derecho a recibir un servicio
que les permita transcurrir por todo el proceso educativo sin encontrarse en
condiciones de inferioridad frente a educandos provenientes de otros centros de
enseñanza”. Esta
Corte también ha advertido que la satisfacción del derecho a la educación debe
asegurarles a sus titulares la igualdad de oportunidades en el acceso al
conocimiento y a la cultura. Para el caso de las áreas rurales, “este
deber comporta especial atención por parte de las autoridades competentes, ya
que la pobreza, la violencia y el desplazamiento que aquejan grandes regiones
de nuestro territorio nacional se erigen en obstáculos que impiden la
efectividad del derecho a la educación”[52].
67. En atención a esas
particularidades, la Sentencia T-963 de 2004 concluyó que la satisfacción del
derecho a la educación de los menores que habitan zonas rurales implica: “i)
que las escuelas deben estar disponibles en todos los centros poblados o a una
distancia razonable para que los menores puedan asistir a ellas (obligación de
accesibilidad); ii) que los centros educativos cuenten con las condiciones
materiales mínimas exigidas para prestar el servicio a los discentes
(obligación de aceptabilidad); y iii) que se nombren docentes idóneos y en
cantidad suficiente para atender la demanda educativa en forma continua
(obligación de asequibilidad)”.
68. Las anteriores
consideraciones permiten concluir que la obligación en cabeza del Estado de
garantizar el respeto, la protección y el cumplimiento (inmediato o progresivo)
de los componentes de asequibilidad, accesibilidad, adaptabilidad y aceptabilidad
del derecho a la educación no difiere cuando el servicio educativo se presta en
áreas rurales. Al contrario, debido a las particularidades de estas zonas
geográficas, caracterizadas por sus dificultades económicas y sociales, la
garantía de tales elementos estructurales demanda una especial atención por
parte de las autoridades, en particular cuando se trata de la prestación del
servicio educativo a menores de edad.
4.3. Desarrollo
normativo del derecho a la educación formal
69. La
Ley 115 de 1994 (Ley General de Educación) contiene la normativa que regula el
servicio público de educación en Colombia. Entre otros objetivos, esta norma define y
desarrolla la organización y la prestación de la educación formal, en sus
niveles de preescolar, básica (primaria y secundaria) y media.
70. La Ley General de
Educación dispone que el servicio educativo será prestado tanto en
instituciones del Estado como en establecimientos particulares. En todo caso, advierte,
“es responsabilidad de la Nación y de las entidades territoriales,
garantizar su cubrimiento”; además, la Nación y los entes territoriales
tienen a su cargo la dirección y administración de los servicios educativos
estatales.
71. La estructura del
servicio educativo, según esta ley, está integrada por la educación formal, la
educación para el trabajo y el desarrollo humano (anteriormente conocida como
educación no formal) y la educación informal. La ley define la educación formal
como “aquella que se imparte en establecimientos educativos aprobados, en
una secuencia regular de ciclos lectivos, con sujeción a pautas curriculares
progresivas, y conducente a grados y títulos”. Los niveles que la componen
son el preescolar, que comprende, como mínimo, un grado obligatorio; la educación
básica, que tiene una duración de nueve grados y se desarrolla en dos
ciclos: educación básica primaria (cinco grados) y educación básica secundaria
(cuatro grados); finalmente, la educación media, que consta de dos
grados (décimo y undécimo).
72. Según esta norma,
la educación media, que puede ser académica o técnica, “constituye la
culminación, consolidación y avance en el logro de los niveles anteriores”
y tiene como fin “la comprensión de las ideas y los valores universales y la
preparación para el ingreso del educando a la educación superior y al trabajo”.
A su culminación, se obtiene el título de bachiller, “que habilita al
educando para ingresar a la educación superior en cualquiera de sus niveles y
carreras”. El artículo 34 de la Ley 115 de 1994 dispone que la educación
media se puede ofrecer en los mismos establecimientos que imparten educación
básica o en establecimientos específicamente aprobados para tal fin.
73. Además, el Gobierno
y las entidades territoriales deben promover un servicio de educación campesina
y rural, que puede ser formal. De acuerdo con el artículo 64 de esta ley, ese
servicio comprende, especialmente, formación técnica en actividades agrícolas,
pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales. A las secretarías de Educación
y de Agricultura de las entidades territoriales les corresponde orientar los
proyectos institucionales de educación campesina y rural.
74. Los
preceptos normativos de la Ley 115 de 1994 fueron desarrollados por diversos
decretos reglamentarios, que el Gobierno Nacional compiló en el Decreto 1075 de
2015 (Decreto Único Reglamentario del Sector Educación). Según su artículo 2.3.3.1.1.1., la interpretación de
las normas reglamentarias sobre la prestación del servicio educativo “debe
favorecer la calidad, continuidad y universalidad del servicio público de la
educación, así como el mejor desarrollo del proceso de formación de los
educandos”.
75. Esta normativa, en
su artículo 2.3.3.1.2.3., dispone que “[t]odos los residentes del país, sin
discriminación alguna, recibirán al menos un año de educación preescolar y
nueve años de educación básica”. Así mismo, señala que “[l]a
educación preescolar, la básica, la media, la del servicio especial de
educación laboral, la universitaria, la técnica y la tecnológica, constituyen
un solo sistema interrelacionado y adecuadamente flexible, como para permitir a
los educandos su tránsito y continuidad dentro del proceso formativo personal”. En esa medida,
agrega, los procesos pedagógicos “deben articular
verticalmente la estructura del servicio para hacer posible al educando el
acceso hasta el más alto grado de preparación y formación”.
76. En materia de
articulación de la oferta educativa, el decreto dispone que los establecimientos
educativos que solo ofrezcan enseñanza básica en el ciclo de primaria
incluirán, progresivamente, el ciclo de secundaria, de manera que los alumnos
puedan cursar toda la educación básica sin interrupción. Así mismo, prevé que
estos establecimientos podrán ofrecer educación media[53].
77. Esta normativa no
se refiere de manera específica a la prestación del servicio educativo en áreas
rurales, salvo en lo relacionado con la metodología “Escuela Nueva”, que se
aplica prioritariamente en la educación básica en todas las áreas rurales del
país, con el fin de mejorarla en términos cualitativos y cuantitativos. Sin embargo,
el artículo 2.4.6.1.2.4. señala que para la ubicación de personal docente en
los establecimientos educativos de las áreas rurales, el número
promedio de alumnos por docente de aula en la entidad territorial deberá ser, como
mínimo, de 22.
78. De igual manera,
dispone que para cumplir el
proceso educativo, las entidades territoriales ubicarán el personal docente de
acuerdo con los siguientes parámetros: (i) preescolar y educación básica
primaria: un docente de aula por grupo; (ii) educación básica secundaria y
media académica: 1,36 docentes de aula por grupo, y (iii) educación media
técnica: 1,7 docentes de aula por grupo. Estos parámetros se pueden variar,
cuando la entidad territorial haya superado los promedios nacionales de
cobertura neta en los niveles o ciclos correspondientes. No obstante, esa
variación debe: (i) contar con disponibilidad presupuestal y estudios
actualizados, y (ii) atender programas destinados al mejoramiento de la calidad
y la pertinencia educativa.
79. Las autoridades competentes, agrega
el decreto, pueden crear cargos docentes, “[p]revia disponibilidad
presupuestal de recursos provenientes del Sistema General de Participaciones”, esto
es, de los recursos que la Nación le transfiere a la respectiva entidad
territorial para la financiación del servicio educativo. Según los
artículos 2.4.6.1.1.3. y 2.4.6.1.1.4., la organización de las plantas de
personal “se hará con el fin de lograr la ampliación de la
cobertura con criterio de equidad, el mejoramiento de la calidad y el incremento
de la eficiencia”, teniendo en
cuenta “las particularidades de las regiones y grupos
poblacionales, las condiciones de las zonas rural y urbana, y las
características de los niveles y ciclos educativos”.
80. Precisamente, en cuanto a la distribución
de los recursos del sistema educativo, el artículo 15 de la Ley 715 de 2001[54]
dispone que los provenientes del Sistema General de Participaciones se
destinarán a financiar la prestación del servicio educativo, en cuatro
actividades: (i) el pago del personal docente y administrativo de las
instituciones educativas públicas, las contribuciones inherentes a la nómina y
sus prestaciones sociales; (ii) la construcción de infraestructura,
mantenimiento, pago de servicios públicos y funcionamiento de las instituciones
educativas; (iii) la provisión de la canasta educativa, y (iv) las destinadas a
mantener, evaluar y promover la calidad educativa.
81. Además, el
parágrafo 2 de esa misma norma prevé que, una vez cubiertos los costos de la
prestación del servicio educativo, las entidades territoriales destinarán
recursos de la participación en educación al pago de transporte escolar, “cuando
las condiciones geográficas lo requieran para garantizar el acceso y la
permanencia del sistema educativo de niños pertenecientes a los estratos más
pobres”. En materia de recursos para la prestación del servicio de
transporte escolar, el numeral 15 del artículo 2.3.1.6.3.11. del Decreto 1075
de 2015 también autoriza la utilización de los pertenecientes al Fondo de
Servicios Educativos de los establecimientos educativos estatales[55],
para la “[c]ontratación de
los servicios de transporte escolar de la población matriculada entre transición
y undécimo grado, cuando se requiera, de acuerdo con la reglamentación expedida
por el Ministerio de Transporte”.
5.      Ponderación entre los niveles razonables de satisfacción
de los derechos sociales
82. Tradicionalmente, la jurisprudencia constitucional ha aplicado
la ponderación para solucionar colisiones entre derechos y principios
fundamentales. Esta metodología debe ser utilizada por el juez constitucional
para resolver casos relacionados con la faceta prestacional de los derechos
económicos, sociales y culturales, como, por ejemplo, la educación. También
para estos casos, la ponderación se ofrece como un criterio metodológico
racional que permite analizar la relación entre los derechos sociales y sus
posibles limitaciones.
83. Analizar la faceta prestacional de los derechos, por lo
general, implica la existencia de una posición jurídica, en la que el titular
del derecho exige que el obligado realice una determinada acción, a efectos de
alcanzar un determinado nivel de satisfacción del derecho (nivel de
satisfacción pretendido). En estos términos, la ponderación no se puede
estudiar, simplemente, como una colisión de derechos, sino que implica que el
juez constitucional deba ponderar entre distintos niveles razonables de
satisfacción de los derechos.
84. Esto se explica porque la
Constitución prevé un amplio catálogo de derechos, los cuales tienen una clara
dimensión normativa; sin embargo, es abierta, en la medida que no define cómo o
en qué términos estos deben ser garantizados. Es más, la
Constitución, como regla general, no determina cuál debe ser el nivel –ya sea mínimo,
máximo o uno intermedio– de satisfacción de los derechos. Tampoco
determina qué políticas públicas, programas o acciones concretas deben
implementarse para tal efecto. Esta indeterminación resulta latente a la hora
de evaluar cuál debe ser la acción del obligado, a fin de satisfacer el
contenido razonable del derecho, y, en consecuencia poder concluir si existe o
no una vulneración a un derecho fundamental.
85. Ahora
bien, especialmente en lo que se refiere a los derechos económicos, sociales y
culturales, al ponderar la faceta prestacional de estos derechos, el juez debe
realizar una interpretación de la Constitución de manera sistemática y
armónica, la cual debe atender a las características propias del Estado social
de derecho. En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha señalado que
las autoridades tienen el deber de “esforzarse en la construcción de
las condiciones indispensables para asegurar a todos los habitantes del país
una vida digna dentro de las posibilidades económicas que estén a su alcance”[56]. Asimismo,
ha reconocido que “primariamente, el Congreso tiene la tarea de adoptar las medidas
legislativas necesarias para construir un orden político, económico y social
justo”[57].
86. Así
las cosas, en principio, es el Estado –en particular, el legislador y la
administración– el encargado de determinar la forma y el nivel de satisfacción
de los derechos. En efecto, la Corte ha señalado que “la ley juega un papel
esencial, a veces ineludible, en la materialización de los derechos sociales,
pues ‘no se ve cómo pueda dejar de acudirse a ella para organizar los servicios
públicos, asumir las prestaciones a cargo del Estado, determinar las partidas
presupuestales necesarias para el efecto y, en fin, diseñar un plan ordenado
que establezca prioridades y recursos. La voluntad democrática, por lo visto,
es la primera llamada a ejecutar y a concretar en los hechos de la vida social
y política la cláusula del Estado social, no como mera opción sino como
prescripción ineludible que se origina en la opción básica adoptada por el
constituyente”[58].
87. En tales términos, la finalidad que persigue la aplicación de
la ponderación a la faceta prestacional de los derechos fundamentales consiste
en determinar cuál debe ser el nivel razonable de satisfacción del derecho,
el cual corresponde al contenido razonable atribuible al mismo. Este puede
coincidir, o no, (i) con el nivel de satisfacción pretendido, (ii)
con el nivel de satisfacción provisto por el obligado, o, de ser el
caso, (iii) un nivel de satisfacción distinto. La conclusión a la que se
llegue dependerá de las circunstancias del caso concreto.
88. Ahora bien, antes de aplicar la metodología de la ponderación,
el juez debe tener en cuenta que, en virtud de la indeterminación del contenido
prestacional de los derechos, pueden existir diversas maneras o modos para
alcanzar el nivel razonable de satisfacción; por lo que, al aplicar la
ponderación, se debe comenzar con una delimitación de los posibles modos de
satisfacción del derecho y una evaluación sobre qué tanto cada uno de ellos
satisface el derecho. En todo caso, se debe prever que, a veces, el deber de
satisfacer un derecho puede colisionar con el deber de no limitar un principio
constitucional.
89. En conclusión, tal como se señaló en los párrafos anteriores,
con la aplicación de este principio se persigue determinar cuál debe ser el nivel
razonable de satisfacción de los derechos fundamentales.
Este nivel razonable de satisfacción, a su vez, también es
indeterminado. Sin
embargo, esta indeterminación se puede superar, al aplicar la ponderación en
dos pasos: (i) un análisis interpretativo acerca del contenido del derecho, y,
en consecuencia del nivel de satisfacción razonable del mismo –análisis de razonabilidad–;
y, (ii) un análisis empírico acerca del modo de satisfacción –análisis de
proporcionalidad–.
(i)
El análisis de razonabilidad
90. El juez constitucional debe realizar un estudio acerca del
contenido del derecho previsto por el legislador o por la administración. Esto,
habida consideración de que en cabeza de ellos se encuentra la obligación de
desarrollar la normativa y las políticas públicas, y, así, definir el contenido
de los derechos, especialmente, los derechos económicos, sociales y culturales[59],
“generando de esta manera un derecho subjetivo y como consecuencia,
susceptible de protección por medio de [la] acción [de tutela]”[60].
91. Luego, el juez debe analizar la pretensión concreta (nivel
de satisfacción pretendido) y comprobar si, prima facie, esta puede
adscribirse al contenido normativo del derecho, en atención al desarrollo
realizado por el legislador o por la administración. La interpretación de la
norma debe hacerse de manera amplia, pero razonable. Justamente, en el marco
del análisis de razonabilidad, el juez puede encontrar cuatro posibles supuestos.
91.1.
Primer supuesto. Cuando el nivel de satisfacción
pretendido por el titular se identifique con el contenido normativo del
derecho o pueda considerarse adscrito, prima facie, a él. En este caso,
el juez debe proceder a verificar si existe una razón constitucionalmente
legítima que justifique que el obligado garantice un nivel de
satisfacción inferior al pretendido. Por ejemplo, una razón
constitucionalmente legítima es la satisfacción de otro derecho fundamental o
de un fin constitucional imperioso. En este escenario, el juez debe proceder a
evaluar la proporcionalidad del nivel de satisfacción del derecho en
relación con la razón constitucionalmente legítima. Por el contrario,
cuando no exista dicha razón, el juez debe concluir, sin más, que debe
garantizarse el nivel de satisfacción pretendido por el titular.
91.2.
Segundo supuesto. Cuando el nivel de satisfacción pretendido
por el titular (la pretensión) y el nivel de satisfacción provisto por
el obligado (la política pública, programa o medida) se encuentran adscritos, prima
facie, al contenido del derecho y, por lo tanto, ambos son razonables. En
este caso, el juez debe proceder a estudiar la proporcionalidad de esos niveles
razonables de satisfacción. Una vez superado el análisis de
proporcionalidad, el juez debe determinar cuál debe ser el remedio judicial más
apropiado que permita lograr la eficacia de los derechos fundamentales, en
consideración a las circunstancias del caso concreto.
91.3 Tercer supuesto.
Cuando el juez encuentre que el nivel de satisfacción pretendido no se
encuentra adscrito, prima facie, al contenido del derecho, pero
evidencie que existe una amenaza o vulneración al
derecho fundamental del accionante que amerita la intervención inmediata del
juez constitucional. En este caso, el juez tiene el deber de adoptar medidas
que garanticen la eficacia de los derechos fundamentales, habida consideración
de las amplias facultades con las que fue investido, entre ellas, la
posibilidad de interpretar la solicitud de tutela y la búsqueda de otros
elementos normativos que permitan dar una solución razonable y adecuada al caso
concreto. Así, el juez debe estudiar si existen otras alternativas
razonables de satisfacción del derecho, distintas a la pretendida.
91.4. Estas
alternativas deben plantearse de conformidad con los fundamentos fácticos del
caso concreto y los fundamentos jurídicos previstos por el legislador y la
administración. En efecto, como ha señalado la jurisprudencia constitucional, “en
tales eventos el juez debe tomar decisiones que consulten no solo la gravedad
de la violación del derecho fundamental a la luz de los textos constitucionales,
sino también las posibilidades económicas de solución del problema dentro de
una lógica de lo razonable, que tenga en cuenta, por un lado, las condiciones
de escasez de recursos y por el otro, los propósitos de igualdad y justicia
social que señala la Constitución”[61].
Así, una vez se determinen las otras alternativas razonables de satisfacción
del derecho, el juez deberá proceder a estudiar la proporcionalidad de cada una
de ellas. Cuando se supere el análisis de proporcionalidad, el juez debe determinar
cuál debe ser el remedio judicial más apropiado que permita
lograr la eficacia de los derechos fundamentales, en consideración a las
circunstancias del caso concreto.
91.5 Cuarto
supuesto. Excepcionalmente, el juez constitucional puede advertir que
el contenido del derecho, aplicado al caso concreto, resulta abiertamente
irrazonable y, por lo tanto, inconstitucional. Esto,
bien porque el contenido del derecho desconoce la Constitución o excluye
irrazonable y desproporcionadamente a ciertos grupos, entre otras razones. En
este caso, el juez deberá adoptar el remedio judicial más apropiado que permita
lograr la eficacia de los derechos fundamentales, en consideración a las
circunstancias del caso concreto.
(ii)
El análisis de proporcionalidad
92. El
análisis de proporcionalidad debe aplicarse en atención a la hipótesis de
razonabilidad que determine el juez para cada caso concreto. Esto debe analizarse a la luz de los subprincipios de (a)
idoneidad, (b) necesidad y (c) proporcionalidad en sentido
estricto.
93. En
relación con la idoneidad, el juez debe verificar que el nivel de
satisfacción razonable pretendido (la pretensión del accionante) o las otras
alternativas razonables de satisfacción sean adecuados para garantizar el nivel
razonable de satisfacción del derecho, de acuerdo con el contenido
exigible, previamente analizado.
94. La
necesidad, por su parte, supone que el juez determine si, de todos los medios
posibles que permiten satisfacer el nivel razonable y exigible del derecho,
en el caso concreto, el nivel de satisfacción razonable pretendido o
alguna de las otras alternativas razonables de satisfacción son menos
lesivas de la razón constitucionalmente legítima que justifica que el obligado
no proporcione dicho nivel de satisfacción, sino uno distinto. Sobre este
punto, es necesario advertir que, en razón de las competencias de las
autoridades para definir el contenido de las políticas públicas (ver párrafo 90),
la interpretación constitucional debe ser respetuosa del desarrollo normativo
realizado por el legislador y por la administración.
95. Finalmente, el juicio de proporcionalidad en sentido
estricto se debe realizar en atención a la escala tríadica del juicio de
ponderación empleado por la jurisprudencia constitucional (leve, medio e
intenso). En este sentido, el juez constitucional debe ponderar entre el grado
de satisfacción del derecho –ya sea el nivel de satisfacción pretendido
u otro distinto–; respecto de la afectación que se le causaría al obligado a
satisfacer el derecho en ese nivel determinado.
96. Así
las cosas, el nivel razonable de satisfacción del derecho –y, por lo
tanto, exigible judicialmente– debe ser: (i) razonable, en la medida en
que dicho nivel puede adscribirse al contenido del derecho en cuestión; y (ii) proporcional,
esto es, justificado en que la satisfacción del titular del derecho al recibir
el nivel razonable de satisfacción es mayor a la afectación que se le
ocasionaría al obligado al exigírsele garantizar dicho nivel razonable de
satisfacción.
97. Este modelo de adjudicación de los derechos económicos
sociales y culturales, fundado en los principios de razonabilidad y
proporcionalidad, puede ser resumido de la siguiente manera:
Razonabilidad y
proporcionalidad de los derechos sociales
Presupuesto sustancial
Análisis de razonabilidad
Análisis de proporcionalidad
Remedio judicial
Que exista una amenaza o vulneración a
un derecho fundamental
1.
(a) es razonable*.
El juez debe verificar la existencia
de (R).
No
existe (R).
El juez debe ordenar que se dé
cumplimiento al contenido del derecho.
Sí
existe (R). El juez debe estudiar la proporcionalidad** entre (a) y (R).
El juez deberá adoptar el remedio
judicial más apropiado, en consideración a las circunstancias del caso
concreto.
2.
(a) y (b) son razonables.
El
juez debe analizar la proporcionalidad de (a) y (b).
3.
(a) no es razonable.
Sin embargo, existen otras
alternativas razonables de satisfacción del derecho.
El
juez debe analizar la proporcionalidad de las otras alternativas
razonables de satisfacción del derecho.
4.
El contenido del derecho es abiertamente
irrazonable, desproporcionado y, por lo tanto, inconstitucional.
Convenciones
(a)
– La pretensión del titular del derecho (nivel de satisfacción pretendido)
(b)
– La política pública, programa o medida acusada (nivel de satisfacción provisto)
(R)
– Razón constitucionalmente legítima para no conceder (a)
*
La razonabilidad está determinada por la adscripción, prima facie, de
(a), (b) o las otras alternativas razonables de satisfacción al contenido del
derecho.
**
La proporcionalidad se determina a partir de la idoneidad, necesidad y
proporcionalidad en sentido estricto.
6. Caso concreto
98. Reinel Losada Guaca, personero municipal
de Curillo, Caquetá, interpuso acción de tutela en contra de la Gobernación de
Caquetá – Secretaría de Educación Departamental, porque, en su criterio, esa
entidad vulneró los derechos fundamentales a la educación y a la igualdad de un
grupo de diez estudiantes, al no disponer la apertura de los grados décimo y
undécimo en la Institución Educativa Rural Salamina, para que estos cursaran
estudios de educación media. En consecuencia, solicitó que la entidad demandada
ordene a quien corresponda la apertura de dichos grados en esa institución
educativa.
99. Por su parte, la Secretaría de
Educación Departamental de Caquetá manifestó que la demanda de educación media
en la Institución Educativa Rural Salamina es “insuficiente para atender la
relación técnica y los criterios establecidos en el Decreto 3020 de 2002 en
cuanto a la organización de las plantas de personal docente a cargo de la
entidad territorial”. A su juicio, asignar docentes solo para diez estudiantes
“implica afectación del criterio de calidad, ya que un único docente debe asumir
la carga académica de todas las asignaturas”. Así mismo, consideró que la
ampliación del servicio educativo en una institución en particular no es la
única manera de garantizar el derecho a la educación, y afirmó que esa
Secretaría “ofrece otras facilidades para que la comunidad donde se presente
baja cobertura, se pueda atender a través de albergue o internados o
garantizando un transporte según las posibilidades”.
100. Esta Sala observa que el caso sub
examine versa sobre el nivel de satisfacción del derecho a la educación que
debe garantizarle el Estado a los habitantes de áreas rurales interesados en
cursar la educación media. En consecuencia, procederá a aplicar la metodología
de la ponderación a los niveles de satisfacción del derecho fundamental a la
educación de tales personas, para determinar cuál es el nivel de
satisfacción razonable y proporcional del derecho judicialmente exigible al
Estado.
101. Con ese fin, esta sala (i)
analizará el contenido del derecho a la educación de los habitantes de áreas
rurales, únicamente en lo que guarda relación con la pretensión concreta del
accionante. Luego, (ii) determinará si dicha pretensión se adscribe al
contenido del derecho y, por lo tanto, hace parte de su nivel razonable de
satisfacción. En caso afirmativo, analizará la proporcionalidad de la
pretensión del accionante, a la luz de los criterios de idoneidad, necesidad y
proporcionalidad en sentido estricto. En caso negativo, verificará si existen
otras alternativas de satisfacción del derecho. Si es así, (iii) determinará si
estas alternativas se adscriben al contenido del derecho y, por lo tanto, hacen
parte de su nivel razonable de satisfacción. En caso afirmativo, analizará
la proporcionalidad de estas alternativas, a la luz de los criterios de
idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. Si varias de estas
alternativas cumplen tales requisitos, (iv) se pronunciará sobre el remedio
judicial más idóneo para garantizar la protección de los derechos invocados.
6.1. Razonabilidad y proporcionalidad de
la cobertura de la educación media formal para los habitantes de la vereda
Salamina del municipio de Curillo por parte de la Secretaría de Educación
Departamental de Caquetá
102. Como se señaló en la sección 5,
para determinar cuál debe ser el máximo nivel razonable de satisfacción,
la Corte debe realizar un juicio de ponderación respecto de la pretensión de
los accionantes (máximo nivel de satisfacción pretendido). Así las
cosas, determinará (i) si es razonable, esto es, si, prima facie, dicha
pretensión puede adscribirse al contenido normativo del derecho a la educación
de los habitantes de las áreas rurales previsto por el legislador y la
administración (ver sección 4) y, en consecuencia, su satisfacción puede
ser exigida, también prima facie, a la entidad accionada. De ser así, verificará
si está constitucionalmente justificado que la entidad accionada garantice un nivel
de satisfacción inferior al pretendido por el accionante. Solo si se supera
el análisis de razonabilidad, determinará (ii) si la pretensión es
proporcional, es decir, si permite alcanzar el máximo nivel razonable de
satisfacción de los derechos de los accionantes, procurando la menor afectación
posible a la autonomía
administrativa de las entidades territoriales y, en particular, a la facultad
que tienen para administrar la prestación del servicio educativo en su
jurisdicción.
En este caso, el actor solicita que se ampare el derecho fundamental a la
educación de sus representados, lo que resulta razonable. En su criterio, ese
amparo debe consistir en que se dé apertura a los grados décimo y undécimo en
la Institución Educativa Rural Salamina.
6.1.1. Análisis de razonabilidad de la
pretensión
103. La Sala encuentra que la pretensión,
en los términos formulados por el actor, no se adscribe al contenido normativo del
derecho a la educación, porque la apertura de los grados décimo y undécimo en
la Institución Educativa Rural Salamina implicaría la ubicación de personal
docente en ese establecimiento sin que se cumpla con el número mínimo promedio de
alumnos por docente de aula para las zonas rurales al que se refiere el Decreto
1075 de 2015. Con ello, se desatienden los criterios de equidad, calidad y
eficiencia que deben orientar la organización de la planta de personal docente
y se pasa por alto que la creación de este tipo de cargos está sujeta a la
disponibilidad presupuestal, así como al margen de autonomía que la
Constitución le reconoce a las entidades territoriales para la gestión de sus
recursos. En esa medida, la pretensión no satisface el requisito de razonabilidad.
104. Tal como se indicó en el párrafo 76[62],
la jurisprudencia constitucional ha señalado que, en el caso de la educación
media, la obligación que tiene el Estado de garantizar el cumplimiento de los
componentes de asequibilidad y accesibilidad del derecho
fundamental a la educación es de carácter progresivo. Por lo tanto, su
exigibilidad no es inmediata, sino que requiere, por una parte, la movilización
de recursos económicos y, por otra, un desarrollo normativo, reglamentario y
técnico.
105. El desarrollo normativo que el
legislador y la administración le han dado al derecho a la educación está
contenido en la Ley 115 de 1994 y el Decreto 1075 de 2015, entre otras normas. Este
último, en su artículo 2.4.6.1.2.4., condiciona la ubicación de personal
docente, necesaria para abrir nuevos cursos, a que el número promedio de
alumnos por docente de aula sea, como mínimo, de 32 en la zona urbana y de 22
en la zona rural. Además, señala que la ubicación de personal docente en las
instituciones educativas será de 1,36 docentes de aula por grupo, en el caso de
la educación básica y media académica, y de 1,7 docentes de aula por grupo, en
el caso de la educación media técnica. En el asunto que se analiza, la demanda
para la apertura del grado décimo en la Institución Educativa Rural Salamina es
de solo nueve estudiantes, según se da cuenta en la solicitud de tutela. Este
número de alumnos, evidentemente, no alcanza el mínimo requerido por la
normativa reglamentaria para ubicar docentes de aula en una zona rural, como lo
es la vereda Salamina del municipio de Curillo.
106. Así las cosas, acceder a la
pretensión en los términos formulados por el actor resultaría irrazonable, pues
implicaría
desconocer el promedio mínimo de alumnos por docente de aula previsto por el
artículo 2.4.6.1.2.4. del Decreto 1075 de 2015 para la ubicación de personal
docente en los establecimientos educativos de las áreas rurales. Al ignorar
este requisito, además, se pasarían por alto los fines de la organización de la
planta de personal docente señalados en el artículo 2.4.6.1.1.3. de ese decreto,
es decir, ampliar la cobertura con criterio de equidad, mejorar la calidad e
incrementar la eficiencia. El cumplimiento de esos fines exige que la respectiva
entidad territorial tenga en cuenta no solo las necesidades de un grupo de
estudiantes o de una institución educativa en particular, sino el conjunto de beneficiarios
y entidades que integran del servicio educativo en su jurisdicción. Además, la
creación de cargos docentes, en todo caso, está sujeta a la disponibilidad
presupuestal de recursos provenientes del Sistema General de Participaciones,
como lo prevé el artículo 2.4.6.1.1.7. del
decreto en mención.
107. Precisamente, el acta en la que el
Comité de Cobertura de la Secretaría de Educación Departamental de Caquetá
concluyó que la demanda en la Institución Educativa Salamina no era suficiente
para la apertura del grado décimo[63]
revela que esa decisión no se tomó de manera aislada. En ese documento, el Comité
da respuesta a otras 29 solicitudes de distintas instituciones educativas del
Departamento, relacionadas con temas como la fusión de instituciones, la
apertura de nuevas sedes y grados, la ampliación de la oferta, etc. El comité
respondió a cada una de ellas, y decidió dar o no viabilidad, según las particulares
condiciones de cada municipio e institución. Esto, en ejercicio de la facultad
que tiene la entidad territorial para administrar el servicio educativo en su
jurisdicción, que, en todo caso, debe guiarse por criterios de equidad, calidad
y eficiencia, así como por lo previsto por el artículo 2.4.6.1.2.4. del Decreto
1075 de 2015.
108. Por las razones expuestas, la Sala
no accederá a la referida pretensión en los términos formulados por el actor.
109. No obstante, como se indicó en el
párrafo 102, la solicitud de amparo del derecho fundamental a la educación sí
es razonable. En lo que a ella se refiere, se observa que la
cobertura de la educación media formal que la Secretaría de Educación
Departamental de Caquetá les ofrece a los habitantes de la vereda Salamina del
municipio de Curillo satisface el contenido de ese derecho, previsto por el
legislador y la administración. Si bien la Institución Educativa Rural Salamina
no cuenta con los grados décimo y undécimo, quienes deseen cursar el ciclo de educación media lo pueden
hacer en la Institución Educativa Rural La Novia, que también está ubicada en
el área rural del municipio de Curillo, o en la Institución Educativa Ángel
Cuniberti, localizada en el casco urbano, ambas a una distancia razonable de la
vereda Salamina. Esas instituciones, según lo informado por la Secretaría de
Educación Departamental de Caquetá, cuentan con los recursos materiales y
humanos necesarios para prestar el servicio educativo en el nivel de formación
al que desean ingresar los accionantes.
110. Ahora bien, como se explicó en los
párrafos 91.3 y 91.4, cuando la pretensión, en los términos que la formula el
actor, no es razonable, pero, de lo probado en el proceso, se advierte
la existencia de otras alternativas que podrían garantizar la satisfacción de
los derechos invocados, el juez constitucional debe determinar si estas logran
garantizar, de manera efectiva, el derecho fundamental cuyo amparo se pretende,
y, en caso tal, cuál de ellas constituye el remedio judicial más idóneo para
garantizar la protección de los derechos invocados.
111. Así, la Sala debe determinar la
proporcionalidad del nivel de satisfacción del derecho a la educación por medio
de las alternativas antes descritas, de cara a la autonomía de las entidades
territoriales para gestionar sus intereses y recursos en los términos del
artículo 287 de la Constitución[64].
En este sentido, debe constatar que la satisfacción del derecho a la educación
por medio de las alternativas identificadas justifica la eventual afectación de
la autonomía de las entidades territoriales (en este caso, del Departamento)
para administrar los recursos destinados a la prestación del servicio educativo
en su jurisdicción. Por lo tanto, procederá a evaluar la proporcionalidad del
nivel de satisfacción del derecho frente a esa razón constitucionalmente
legítima.
6.1.2. Análisis de proporcionalidad
112. La Sala encuentra que el nivel
de satisfacción razonable que ofrecen las alternativas de que los
accionantes cursen su educación media en la Institución Educativa Rural La
Novia o en la Institución Educativa Ángel Cuniberti es adecuado para garantizar
el nivel razonable de satisfacción del derecho fundamental a la
educación. Por lo tanto, estas alternativas se consideran idóneas.
113. En efecto, cursar la educación
media en estas instituciones asegura el cumplimiento de los componentes de (i) asequibilidad,
pues ofrecen los programas correspondientes a los grados décimo y undécimo del
nivel de educación media, (ii) accesibilidad, ya que a ellas pueden
ingresar las personas interesadas; además, como se trata de establecimientos
educativos públicos, los costos académicos son cubiertos por el Estado; (iii) adaptabilidad,
pues los programas ofrecidos responden a las necesidades educativas de los
habitantes del municipio de Curillo, y (iv) aceptabilidad, porque los
programas de educación media son pertinentes y culturalmente adecuados para el
contexto en el que se ofrecen, según la información aportada por la Secretaría
de Educación Departamental de Caquetá.
114. Ahora bien, que los accionantes
cursen la educación media en la Institución Educativa Rural La Novia o en la
Institución Educativa Ángel Cuniberti son alternativas necesarias. En
efecto, de los medios que permiten satisfacer el nivel razonable y exigible
del derecho fundamental a la educación en el caso concreto, son los
menos lesivos de la autonomía administrativa de la que gozan las entidades
territoriales
y, en particular, de la facultad que tienen para administrar la prestación del
servicio educativo en su jurisdicción. Además, de las circunstancias
fácticas y jurídicas expuestas en el asunto que se analiza, no se evidencia la
existencia de otro medio de satisfacción del derecho, además de la pretensión en
los términos formulados por el actor, que fue descartada previamente por incumplir
el requisito de requisito de razonabilidad.
115. En efecto, que los accionantes
accedan a la Institución Educativa Rural La Novia o a la Institución Educativa
Ángel Cuniberti para cursar su educación media garantiza de manera óptima el
derecho a la educación, en atención a las circunstancias fácticas y jurídicas
del caso que se analiza. No obstante, es necesario tener en cuenta las
condiciones de accesibilidad material a esas instituciones. De acuerdo con las
pruebas aportadas al proceso, ambos establecimientos educativos están ubicados
a una distancia razonable de la vereda Salamina, y su acceso es posible bien
por vías terrestres o fluviales. Sin embargo, no se ofrece servicio de
transporte escolar.
116. Es importante advertir que la falta
del servicio de transporte escolar no puede convertirse en una carga para los
accionantes y sus familias. De manera reiterada, esta Corte ha sostenido que
los establecimientos educativos y las entidades territoriales deben coordinar
esfuerzos para que el servicio educativo sea realmente accesible, en especial
para los sujetos más vulnerables[65].
Además, ha advertido que, en algunos casos, ofrecer el servicio de transporte
escolar puede ser insuficiente, si sus beneficiarios no tienen cómo asumir los
costos. En esa medida, la Secretaría de Educación Departamental de Caquetá debe
garantizarles el servicio de transporte escolar a los accionantes, teniendo en
cuenta sus circunstancias particulares, incluidas sus condiciones económicas,
con el fin de ofrecerles una garantía real de su derecho fundamental a la
educación, en su componente de accesibilidad material.
117. Lejos de configurar afectación
alguna a la autonomía de las entidades territoriales, conminar a que la Secretaría
de Educación Departamental de Caquetá les garantice a los accionantes tanto el
cupo en esas instituciones educativas como el servicio de transporte (i) se ajusta
al contenido normativo del derecho a la educación y (ii) resulta necesario para
garantizar la satisfacción de su nivel razonable y exigible. En todo caso, esta
Sala reitera que, por esta vía, no se está conminando a la administración a
garantizar un nivel de satisfacción del derecho que exceda el marco legal al
que debe sujetarse.
118. Así mismo, cursar la educación
media en la Institución Educativa Rural La Novia o en la Institución Educativa
Ángel Cuniberti, con la prestación del servicio de transporte escolar, son
alternativas proporcionales en sentido estricto, pues la satisfacción
del derecho fundamental a la educación de los accionantes, al recibir el nivel
de satisfacción ofrecido por ellas, es mayor que la eventual afectación que se
le causaría a la Secretaría de Educación Departamental de Caquetá al ser
obligada a garantizar ese nivel de satisfacción.
119. En efecto, al ingresar a la
educación media en estas instituciones, los accionantes aseguran su continuidad
y permanencia en el sistema educativo, con lo cual se garantiza, en un nivel
alto, la satisfacción del derecho a la educación. Además, pueden aspirar a
culminar su proceso formativo con la obtención del título der bachiller, que
los habilita para ingresar a la educación superior y los califica para acceder
a mejores oportunidades de empleo. De no recibir el nivel de satisfacción
que ofrecen estas alternativas, se haría nugatoria la satisfacción de su
derecho fundamental a la educación, en la medida que, habida cuenta de sus
circunstancias particulares, no tendrían otra posibilidad de acceso al servicio
educativo en el municipio donde residen.
120. Por su parte, la afectación que se
le causaría a la Secretaría de Educación Departamental de Caquetá es leve. De
un lado, esa entidad estaría obligada a garantizarles los cupos a los
accionantes, lo cual está dentro de sus posibilidades fácticas y jurídicas,
según se deduce tanto de su contestación a la solicitud de acción de tutela, de
las pruebas que aportó en sede de revisión y del marco normativo referido
párrafos atrás. De otro, si bien tendría que incurrir en una erogación con el
fin de garantizarles el servicio transporte escolar, esto se enmarca dentro de
las opciones que ofrece el ordenamiento jurídico para procurar el acceso
material y la permanencia en el sistema educativo de las personas
pertenecientes a las poblaciones más vulnerables de las áreas rurales del país,
así como en los contenidos del derecho definidos por el legislador y la
administración. Así las cosas, las acciones que debe emprender la
administración para garantizar el nivel de satisfacción razonable que
ofrecen las alternativas mencionadas no comprometen de manera intensa su
autonomía administrativa; en cambio, logran satisfacer, en mayor medida, el
derecho fundamental a la educación de los accionantes.
121. En consecuencia, la Sala encuentra
acreditada la razonabilidad y la proporcionalidad de que los
accionantes cursen la educación media en la Institución Educativa Rural La
Novia o en la Institución Educativa Ángel Cuniberti. Por lo tanto, amparará los
derechos de los accionantes y le ordenará a la Secretaría de Educación Departamental
de Caquetá que garantice su acceso a una de las instituciones educativas
mencionadas, con el fin de que adelanten los estudios correspondientes al nivel
de educación media. Así mismo, la Secretaría de Educación Departamental de
Caquetá deberá proveer la alternativa más razonable de servicio de transporte
escolar, para lo cual deberá tener en cuenta las circunstancias particulares de
los accionantes, incluidas sus condiciones socioeconómicas, con el fin de garantizar
el componente de accesibilidad material del derecho a la educación. En ese
sentido, y en atención a las dificultades de desplazamiento que se presentan en
la zona en invierno, la administración departamental podrá acudir a
alternativas mixtas, como garantizar el transporte escolar en época de verano y
el servicio de internado durante la temporada invernal, entre otras.
6.
El
diálogo significativo como remedio judicial idóneo para garantizar la
protección de los derechos de los accionantes en el caso concreto
122. En criterio de la Sala, dado que el
acceso de los accionantes tanto a la Institución Educativa Rural La Novia como
a la Institución Educativa Ángel Cuniberti son alternativas razonables y
proporcionales para garantizar su derecho fundamental a la educación, la
Secretaría de Educación Departamental de Caquetá podría implementar cualquiera
de ellas. Sin embargo, debido a la entidad del derecho tutelado, a la especial
protección de la que gozan los sujetos beneficiarios del amparo y a las
circunstancias del caso concreto, ni la autoridad administrativa ni el juez
constitucional pueden decidir sobre el amparo solicitado al derecho a la
educación, de manera aislada, irreflexiva y descontextualizada.
123. Así, para la Sala, la garantía del
derecho a la educación requiere que la Secretaría de Educación Departamental de
Caquetá lleve a cabo un proceso de diálogo significativo con las partes involucradas,
en este caso: el Personero Municipal de Curillo, accionante en el asunto de la
referencia; sus representados, que son los nueve estudiantes interesados en
cursar la educación media, y los rectores de las instituciones educativas Salamina,
La Novia y Ángel Cuniberti. Este diálogo facilita, entre otras cosas, (i)
encontrar, entre las alternativas razonables identificadas, la más adecuada
para garantizar el derecho fundamental a la educación de cada uno de los
accionantes; (ii) la participación de los afectados en la identificación de la
solución que más se ajusta a sus necesidades, y (iii) que la administración
implemente una solución ajustada a las posibilidades reales de satisfacción de
derecho.
124. Mediante este diálogo
significativo, se debe verificar si, a la fecha, existe demanda de ingreso a los
grados décimo y undécimo en la Institución Educativa Rural Salamina y si esta cumple
con el requisito previsto por el artículo 2.4.6.1.2.4. del Decreto 1075 de
2015, relacionado con el número mínimo de alumnos por docente de aula para la
ubicación de personal docente. Si se cumple con este requisito, la Secretaría
Departamental de Educación de Caquetá adelantará las gestiones necesarias para
abrir los grados décimo y undécimo en le Institución Educativa Rural Salamina.
En caso de que no se cumpla, dicho diálogo tendrá por finalidad: (i) consultar
el interés actual de los accionantes en cursar la educación media; (ii) conocer
en qué modalidad educativa prefieren hacerlo, de acuerdo con las opciones que
ofrecen las instituciones mencionadas; (iii) verificar la disponibilidad de
cupos en las instituciones educativas que se ofrecen como alternativa; (iv)
constatar cuál de las alternativas garantiza en mayor medida el componente de
accesibilidad del derecho fundamental a la educación de los accionantes, y (v) definir
las condiciones de prestación del servicio de transporte escolar, teniendo en
cuenta las circunstancias socioeconómicas de los accionantes y la posibilidad
de acudir a alternativas mixtas, como garantizar el transporte escolar en época
de verano y el servicio de internado durante la temporada invernal, entre otras.
125. Ahora, no puede pasar por alto la
Sala que, como se mencionó en el párrafo 8, cuatro de los nueve accionantes
cumplieron la mayoría de edad durante el trámite de la acción de tutela. Toda
vez que las alternativas identificadas en esta providencia se consideran
razonables y proporcionales para garantizar el derecho fundamental a la
educación de menores de edad, estas personas no están cobijadas por ellas. Sin
embargo, la Secretaría de Educación Departamental de Caquetá deberá adelantar
las medidas necesarias para propiciar su continuidad en el sistema educativo,
en caso de que manifiesten su interés en cursar la educación media.
126. En todo caso, el diálogo significativo
al que se refiere el párrafo 123 deberá adelantarse en términos perentorios,
con el fin de asegurar la pronta satisfacción de los derechos amparados. Así,
(i) dentro de los tres días siguientes a la notificación de esta providencia,
la Secretaría de Educación Departamental de Caquetá deberá iniciar dicho
diálogo significativo. Para el efecto, (ii) dentro de este mismo término, el
Personero Municipal de Curillo adelantará todas las gestiones necesarias para
ubicar a sus representados, con el fin de que participen activamente en ese
diálogo. Ahora bien, (iii) la identificación de la alternativa que satisface en
mayor medida el derecho fundamental a la educación de cada uno de los
accionantes no podrá tardar más de tres días, una vez iniciado dicho diálogo
significativo. Finalmente, (iv) dentro de los tres días siguientes a la
definición de la alternativa más apropiada, la Secretaría Departamental de
Educación de Caquetá deberá hacer efectivo el ingreso de los accionantes,
menores de edad, a los grados décimo y undécimo de educación media, según
corresponda, en la institución educativa que satisfaga en mayor medida su derecho
fundamental a la educación; así como (v) adelantar las medidas necesarias para
propiciar que los accionantes mayores de edad puedan continuar en el sistema
educativo, en caso de que manifiesten su interés en cursar la educación media.
8. Síntesis de la decisión
127. El personero municipal de Curillo,
Caquetá, Reinel Losada Guaca, interpuso acción de tutela en contra de la
Gobernación de Caquetá – Secretaría de Educación Departamental, en
representación de diez personas, nueve de ellas menores de edad. En su
criterio, esa entidad vulneró los derechos a la educación y a la igualdad de
sus representados, al no autorizar la apertura de los grados décimo y undécimo
en la Institución Educativa Rural Salamina.
128. Por su parte, la Secretaría de
Educación Departamental de Caquetá sostuvo que no vulneró el derecho a la
educación de los accionantes, porque la demanda de estudiantes para la apertura
del grado décimo no cumplía con el número promedio mínimo de alumnos por
docente exigido en el Decreto 3020 de 2002. Además, indicó que los accionantes
podían cursar su educación media, en la modalidad internado, en la Institución
Educativa Rural La Novia, también ubicada en el área rural del municipio de
Curillo.
129. Al analizar los requisitos de
procedencia de la acción de tutela, la Sala Primera de Revisión concluyó que el
accionante Carlos Andrés Cabrera Imbachi no está legitimado en la causa por
activa. Según se pudo verificar, al momento de presentación de la acción de
tutela, el señor Cabrera Imbachi tenía 18 años de edad; por lo tanto, era
necesaria su autorización expresa para que el Personero Municipal de Curillo
representara sus intereses. Como esa autorización no obra en el expediente ni
fue posible la ratificación del sujeto activo, la Sala no se pronunciará con
respecto a sus pretensiones.
130. La Sala encontró que el caso sub
examine versó acerca del nivel de satisfacción del derecho a la
educación que el Estado les debe garantizar a los habitantes de las áreas
rurales que desean cursar la educación media. Así, examinó, en primer lugar, el
cumplimiento de los requisitos de procedencia de la acción de tutela; luego,
estudió la razonabilidad de la pretensión de los accionantes. La Sala determinó
que esta pretensión no es razonable, pues no se adscribe al contenido normativo
del derecho a la educación. Esto, habida cuenta de que no cumple con el número
mínimo de alumnos exigido por el Decreto 1075 de 2015 para la ubicación de
personal docente en la zona rural.
131. No obstante, la Sala verificó que
cursar la educación media en la Institución Educativa Rural La Novia o en la
Institución Educativa Ángel Cuniberti son alternativas razonables y
proporcionadas para satisfacer el derecho fundamental a la educación de los
accionantes, siempre que las autoridades administrativas asuman la prestación
del servicio de transporte escolar. En ese sentido, decidió amparar los
derechos de los accionantes y ordenarle a la Secretaría Departamental de
Educación de Caquetá garantizar su ingreso a una de estas instituciones.
132. En todo caso, debido a la entidad
del derecho que se ordena amparar y a la especial protección de la que gozan
los sujetos beneficiarios del amparo, la Sala consideró necesario que las
partes involucradas en el asunto de la referencia inicien un diálogo
significativo, con el fin de determinar, en términos perentorios, cuál de las
alternativas razonables identificadas en esta providencia satisface en mayor
medida el derecho fundamental a la educación de los accionantes. En el caso de
los accionantes que cumplieron la mayoría de edad durante el trámite de la
acción de tutela, la Sala concluyó que la Secretaría de Educación Departamental
de Caquetá deberá adoptar todas las medidas necesarias para garantizar
su continuidad en el sistema educativo, en caso de que manifiesten su interés
en cursar la educación media.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Primera de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia
de 27 de junio de 2017 proferida el Juzgado Promiscuo del Circuito de Belén de
los Andaquíes. En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos
fundamentales a la igualdad y a la educación de Diego Alejandro Cabrera Himbachi, Yerly Paola Carvajal Alvis, Deicy
Juliana Imbachi Astros, Diego Arnulfo Garzón Cubillos, Faidiver González
Gutiérrez, Blanca Yenny Penagos Montiel, Idaly Casanova Noguera, Estefany
Xiomara Hoyos Astudillo y John Faiber Salinas Chimbi.
SEGUNDO.- DECLARAR improcedente la acción de tutela, en lo relacionado con las
pretensiones del señor Carlos Andrés Cabrera Imbachi, por falta de legitimación
en la causa por activa.
TERCERO.- ORDENAR a la Secretaría de Educación Departamental de Caquetá que,
dentro de los tres días siguientes a la notificación de esta providencia, inicie
un diálogo significativo con el Personero Municipal de Curillo,  accionante
en el asunto de la referencia; sus representados, que son los beneficiarios de
la presente decisión de amparo constitucional, y los rectores de la Institución
Educativa Rural Salamina, la Institución Educativa Rural La Novia y la
Institución Educativa Ángel Cuniberti, con el fin de determinar cuál
de las alternativas razonables identificadas en esta providencia satisface en mayor
medida el derecho fundamental a la educación de los accionantes. La
identificación de esa alternativa no podrá tardar más de tres días, una vez
iniciado dicho diálogo.
CUARTO.- ORDENAR al
Personero Municipal de Curillo que, dentro de los tres
días siguientes a la notificación de esta providencia, adelante todas
las gestiones necesarias para localizar a sus representados y propiciar su
participación en el proceso de diálogo significativo referido en la orden
anterior.
QUINTO.- ORDENAR a la Secretaría de Educación Departamental de Caquetá que,
dentro
de los tres días siguientes a la definición de la alternativa más apropiada, haga efectivo el ingreso de los accionantes menores de edad
Diego Alejandro Cabrera Himbachi, Deicy Juliana Imbachi Astros, Diego Arnulfo
Garzón Cubillos, Blanca Yenny Penagos Montiel, Idaly Casanova Noguera, a los
grados décimo y undécimo de educación media, según corresponda, en la
institución educativa que satisfaga en mayor medida su derecho
fundamental a la educación.
SEXTO.- ORDENAR a
la Secretaría de Educación Departamental de Caquetá que les garantice el
servicio de transporte escolar a los accionantes menores de edad, de acuerdo
con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SÉPTIMO.- ORDENAR
a la Secretaría de Educación Departamental de Caquetá que
adopte todas las medidas necesarias para propiciar la continuidad en el sistema
educativo de los accionantes Yerly Paola Carvajal Alvis, Faidiver
González Gutiérrez, Estefany Xiomara Hoyos Astudillo y John Faiber Salinas
Chimbi, quienes alcanzaron la mayoría de edad durante el trámite de la acción
de tutela, en caso de que manifiesten su interés en cursar la educación media.
OCTAVO.- Por Secretaría General, líbrense las comunicaciones de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, comuníquese y
cúmplase.
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con salvamento parcial de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA
MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA T-091/18
ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION
DEL DERECHO A LA EDUCACION-Reformulación de los conceptos de razonabilidad y proporcionalidad y sus
consecuencias; la modificación de su sentido constitucional (Salvamento parcial de voto)
PRINCIPIO DE INFORMALIDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Aplicación (Salvamento parcial de voto)
La
acción de tutela es un escenario donde la informalidad es una exigencia
procedimental y sustancial. Por esta razón, un modo de abordar las acciones de
tutela de carácter formalista y legalista no solo es inadecuado sino, además,
incompatible con el derecho positivo. Implica apartarse de los principios
citados con un propósito bien definido, la reducción del contenido de los
derechos.
PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD-Importancia en el derecho constitucional (Salvamento
parcial de voto)
DERECHO A LA EDUCACION DE NIÑOS,
NIÑAS Y ADOLESCENTES EN EL SECTOR RURAL-El remedio propuesto no fue justificado adecuadamente en la
motivación de la sentencia (Salvamento parcial de voto)
Con
el respeto acostumbrado por las decisiones de la Sala Primera de Revisión,
salvo parcialmente mi voto a la sentencia T-091 de 2018.
1.
Comparto la decisión de conceder el amparo al derecho a la educación de
los niños, niñas y adolescentes estudiantes de la Institución Educativa Rural
de Salamina, de la vereda Salamina del municipio de Curillo (Caquetá); sin
embargo, me aparto de la metodología adoptada en la sentencia para analizar la
procedencia material de la acción (considerandos 82 a 97 de la providencia) y
del alcance del remedio definido por la Sala Primera (considerandos 98 a 126, ibídem).
Considero,
primero, que la metodología mencionada comporta una modificación de
herramientas conceptuales del derecho constitucional que pone en riesgo el carácter
normativo de la Constitución Política y la eficacia de los derechos
fundamentales. Y, segundo, que el remedio propuesto no fue justificado
adecuadamente en la motivación de la sentencia.
Breve descripción del caso y la decisión adoptada
por la Sala Primera
2.
En el caso objeto de estudio, el Personero municipal de la vereda Salamina del
municipio de Currillo (Caquetá) presentó acción de tutela en defensa del
derecho a la educación de un grupo de niños, niñas y adolescentes estudiantes
de la Institución Educativa Rural de Salamina, que no tienen acceso a los
grados décimo y once (educación media) debido a que, según las autoridades, la
escuela veredal no tiene el número mínimo de estudiantes requeridos para que se
asigne un docente en los grados mencionados.
3.
La Sala Primera calificó la solicitud del Personero como irrazonable,
pues excede el alcance cubierto del derecho a la educación en determinadas
normas reglamentarias. Sin embargo, concedió el amparo y ordenó a las partes
iniciar un ‘diálogo significativo’ para hallar una solución distinta,
entre estas alternativas: (i) que la Gobernación garantice y asuma el costo del
desplazamiento de los niños y niñas de la vereda Salamina hasta alguna de las
instituciones educativas de las veredas más cercanas o del área urbana de
Curillo, donde se preste el servicio de educación media; (ii) que los niños
sean internados en una de estas escuelas; o (iii) un combinado entre ambas
medidas.
4.
Resulta extraño que la decisión de conceder el amparo, que implica la
comprobación de una violación o amenaza a los derechos invocados se acompañe de
la calificación de irrazonable que se atribuye a la pretensión del Personero.
Esta
suerte de contradicción se debe a aspectos de la metodología sobre los que
hablaré más adelante y que serán desarrollados en el siguiente acápite de este
voto particular. Antes de entrar a explicar este punto, es preciso indicar que,
en contraste con el camino que transitó la Sala Primera, en este caso la
decisión de conceder el amparo –que resultaba necesaria si se toma en cuenta
que el derecho a la educación de todas las personas menores de 18 años es
universal en el estado actual de desarrollo del país– debió tener como
consecuencia la inaplicación de la regulación reglamentaria y la orden de
designar un docente para la Institución Educativa Rural de Salamina.
5.
En efecto, la Corte Constitucional ha reconocido en distintas ocasiones la
posibilidad de inaplicar el Decreto 3020 de 2002, que establece el número
mínimo de estudiantes por profesor en las zonas urbanas y rurales. Así se hizo,
por ejemplo, en las sentencias T-781 de 2010[66] y T-690
de 2012[67], en
las que, debido a las largas distancias que debían recorrer los niños desde las
veredas en las que residían y a la peligrosidad de los caminos, la Corte optó
por proteger su integridad física y su derecho a la educación a través de la
excepción de inconstitucionalidad, frente al Decreto citado.
La metodología empleada por la Sala Primera de
Revisión para el estudio de la demanda de tutela
6.
La decisión adoptada por la Sala Primera se debe –en buena medida– a una
propuesta metodológica que implica la modificación o reformulación de conceptos
claves del derecho constitucional (razonabilidad, proporcionalidad y
ponderación), que conlleva la reducción del contenido de los derechos
fundamentales, a sus desarrollos legales y reglamentarios, impone cargas
intensas a los accionantes y se aparta del principio de informalidad de la
acción de tutela.
7.
Sobre el último punto, la informalidad de la acción de tutela, es necesario
recordar que esta es una característica de su esencia, tal como fue concebida
por el Constituyente y como se plasma en diversas normas constitucionales y del
trámite de la acción (Decreto 2591 de 1991, algunas de cuyas normas tienen
jerarquía estatutaria), tales como el principio que ordena dar prevalencia al
derecho sustancial (artículos 228 CP, 25 CADH y 3, del DC 2591 de 1991); las
normas que definen las amplias facultades del juez en materia probatoria, de
interpretación de la demanda[68], y el carácter
informal de la solicitud[69].
8.
La tutela es, en otros términos, un escenario donde la informalidad es una
exigencia procedimental y sustancial. Por esta razón, un modo de abordar las
acciones de tutela de carácter formalista y –como se verá– legalista no solo es
inadecuado sino, además, incompatible con el derecho positivo. Implica
apartarse de los principios citados con un propósito bien definido, la
reducción del contenido de los derechos.
La reformulación de los conceptos de razonabilidad y
proporcionalidad y sus consecuencias; la modificación de su sentido
constitucional
9.
Es difícil expresar la importancia que las palabras razonabilidad y proporcionalidad
han adquirido en el derecho, en general, y en el derecho constitucional, en
particular. Tal vez una forma de percibirla sea destacar las palabras que les
sirven de base, los sustantivos razón y proporción, conceptos que
evocan dos aspiraciones cardinales del Derecho: la primacía de la razón sobre
la fuerza; y la búsqueda de soluciones equitativas a los conflictos humanos y
sociales, es decir, proporcionadas.
10.
Por ello, estos principios operan como criterios para la evaluación de medidas
estatales frente a la vigencia de los principios constitucionales (control del
poder por la razón); recogen así aspiraciones esenciales del derecho
constitucional: la interdicción de la arbitrariedad y la maximización de los
derechos; y resultan consustanciales al Estado constitucional de derecho, una
organización política y jurídica que impone límites y vínculos al poder
político, en defensa de la dignidad humana.
En
esta propuesta, en cambio, los conceptos citados –ponderación, razonabilidad y
proporcionalidad– dejan de ser medios de control sobre las decisiones de las
autoridades y se convierten en barreras de acceso a la justicia.
Sobre la razonabilidad
11.
“Razonabilidad” es un concepto relevante en la teoría del derecho, la
argumentación jurídica, la dogmática constitucional nacional y el derecho
comparado.
12.
Aunque su uso no es unívoco, existen al menos tres acepciones ampliamente
reconocidas de la palabra. (i) La razonabilidad entendida como una forma de
concebir el razonamiento jurídico que se opone a la estricta
racionalidad[70], o que la
complementa[71], es decir, como
forma especial de razonamiento en derecho; (ii) la razonabilidad como esquema
de análisis para determinar si una medida adoptada por una autoridad pública
–principalmente por el Legislador– viola el principio y derecho a la igualdad[72], es decir, el test
de razonabilidad;[73] y (iii) la
razonabilidad como exigencia de un principio de razón suficiente, es
decir, como la exigencia de que las autoridades basen sus decisiones en motivos
constitucionalmente válidos y no en la arbitrariedad o el capricho. En otros
términos, la razonabilidad como interdicción de la arbitrariedad.
13.
Estas acepciones, y aun otras, inmersas en conceptos como buena fe,
prudencia o equidad hacen parte de la jurisprudencia de la Corte
Constitucional colombiana y, más allá de sus diferencias, todas tienen un punto
en común. La razonabilidad es una garantía o una defensa de los derechos de
las personas y los ciudadanos frente al poder público.
a.
La razonabilidad como un modo especial de razonar en el derecho
14.
Desde esta perspectiva, la razonabilidad tiene que ver con la motivación de las
decisiones de las autoridades, como fundamento de su legitimidad; una
motivación razonable debe incorporar, entre otros, los siguientes criterios:
(i) el respeto por aspectos básicos del entendimiento humano, como los
principios de identidad y no-contradicción; (ii) la coherencia,
es decir, el ajuste de la decisión a principios básicos del ordenamiento
jurídico; (iii) el deber de encontrar fundamento en normas –reglas y
principios– del derecho vigente; (iv) la consideración de las consecuencias
normativas de la decisión; y (v) la exigencia de que el operador jurídico
considere que su decisión es universabilizable (es decir, que esté
dispuesto a aplicarla siempre que se den supuestos iguales). Todo lo anterior,
(vi) con el fin de que la decisión sea aceptable dentro de un sistema
jurídico determinado y, aspirar al acuerdo de un auditorio universal.
b.
La razonabilidad como herramienta de protección del principio de igualdad.
15.
Desde el punto de vista del principio y derecho a la igualdad, la razonabilidad
responde a la regla básica de justicia consistente en dar un trato igual a
las situaciones iguales, y a la de fundar todo trato diferenciado en
razones que expliquen, desde un punto de vista relevante, las distinciones que
una decisión pública impone entre distintos ciudadanos.
En
este marco, es importante recordar que, en la medida en que las personas se
entienden jurídicamente iguales –en consideración, dignidad y derechos– la
carga de explicar el trato diferenciado se encuentra en cabeza de la autoridad
que lo impone.
c.
La razonabilidad como interdicción de la arbitrariedad
16.
Desde este punto de vista, la razonabilidad se refiere a la existencia de un
principio de razón suficiente (constitucionalmente válida) para la adopción de
una decisión. Asimismo, recuerda que un Estado Constitucional de Derecho se
caracteriza porque su estructura y las funciones de las autoridades persiguen,
siempre, la garantía de los derechos fundamentales y los demás principios
constitucionales; y no en la arbitrariedad y el capricho.
El concepto de razonabilidad en la sentencia T-091
de 2018
17.
Del conjunto de acepciones de “razonabilidad” mencionadas surge su sentido
constitucional, ya mencionado: es un medio de control al poder y,
correlativamente, una garantía para los derechos de las personas.
La
sentencia T-091 de 2018 presenta una nueva concepción, y un sentido opuesto al
descrito: la mayoría de la Sala aplica la razonabilidad a la tutela, no para
controlar el poder, sino en búsqueda de razones para negar el amparo, como
se puede observar en las siguientes líneas (o bien, en el cuerpo de la
sentencia); el contenido razonable de un derecho, además, se reduce a su
desarrollo legal y reglamentario; y se plantea una aclaración circular –pues
utiliza la palabra razonable al definir lo razonable–, pero, a pesar de ello,
claramente restrictiva.
“90. El juez
constitucional debe realizar un estudio acerca del contenido del derecho
previsto por el legislador o por la administración. Esto, habida consideración
de que en cabeza de ellos se encuentra la obligación de desarrollar la
normativa y las políticas públicas, y, así, definir el contenido de los
derechos, especialmente, los derechos económicos, sociales y culturales,
‘generando de esta manera un derecho subjetivo y como consecuencia, susceptible
de protección por medio de [la] acción [de tutela].
91. Luego, el
juez debe analizar la pretensión concreta (nivel de satisfacción pretendido)
y comprobar si, prima facie, esta puede adscribirse el contenido normativo del
derecho, en atención al desarrollo realizado por el legislador o por la
administración. La interpretación de la norma debe hacerse de manera amplia,
pero razonable. […]”
18.
La precisión según la cual la interpretación debe ser amplia pero razonable
es restrictiva porque la interpretación de las cláusulas de derechos
fundamentales debe ser siempre amplia. Las autoridades deben propender
siempre por maximizar los derechos y deben interpretar las cláusulas que los
contienen de forma igualmente amplia, según el principio pro persona.
Además,
la sentencia introduce ciertas particularidades al principio de
proporcionalidad, una herramienta de especial valor para el juez
constitucional, como explico a continuación.
Sobre la proporcionalidad
19.
La proporcionalidad, en su orientación dominante, es un método para la
aplicación de las normas con carácter de principio, entre las que se cuentan
los derechos fundamentales.
20.
La proporcionalidad parte de considerar los derechos fundamentales como
mandatos de optimización (o mandatos que ordenan maximizar un bien
determinado). Supone que los derechos enfrentan límites fácticos y jurídicos
para su eficacia, de manera que pueden entrar en colisiones con otros
principios. Esta herramienta permite evaluar los límites fácticos valorando la
idoneidad y necesidad de una medida que interviene los derechos para alcanzar
un fin constitucionalmente legítimo; y estudiar la tensión entre derechos a
través del principio de proporcionalidad estricta (ponderar entre los derechos
en tensión). Finalmente, los límites jurídicos se analizan mediante una comparación
entre el beneficio que reporta una medida en la maximización de un derecho
frente a lo que implica, en términos negativos, para la vigencia de otro
principio.
21.
Existe una amplísima bibliografía y jurisprudencia de distintos tribunales en
torno al principio de proporcionalidad. Esta coincide en el sentido ya señalado
a lo largo de este voto particular, en que es un medio para controlar medidas
de las autoridades públicas; principalmente (aunque no exclusivamente) del
Legislador. Es consustancial al principio, vale repetir, el propósito de
perseguir al máximo la eficacia de los derechos.
22.
El principio de proporcionalidad es una construcción afortunada pues, al
dividir el estudio de los medios y los fines, del que corresponde a las
colisiones de principios, permite considerar no solo las normas en tensión,
sino, además, los márgenes de configuración y decisión de los órganos políticos
(que definen medios y fines), preservando el papel del juez constitucional como
intérprete autorizado de los derechos fundamentales. Admite entonces la defensa
de las decisiones adoptadas en democracia; comprende el papel de los distintos
órganos del Estado que, en su conjunto, deben trabajar en pro de los derechos
humanos; y prevé una estructura argumentativa que, al incorporarse en la
motivación de las decisiones, cumple con los mandatos del debido proceso
constitucional.
La proporcionalidad en la sentencia T-091 de 2018
23.
En la sentencia T-091 de 2018 la proporcionalidad se presenta como un “[…] un
análisis empírico” sobre el “nivel razonable” de satisfacción de los derechos
(ver, Sentencia citada, considerando 89) y no como un medio para estudiar la
validez de las intervenciones del Legislador o la Administración en los
derechos fundamentales, que involucra aspectos fácticos (de medios y fines) y
jurídicos (tensiones entre derechos).
24.
Si bien el proyecto utiliza los conceptos asociados usualmente al principio de
proporcionalidad, es decir, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido
estricto, introduce una diferencia muy significativa, pues ya no los dirige a las
intervenciones en los derechos, sino que lo hace a las pretensiones de la
acción:
“En relación con
la idoneidad, el juez debe verificar que el nivel de satisfacción razonable
pretendido (la pretensión del accionante) o las otras alternativas
razonables de satisfacción sean adecuados para garantizar el nivel
razonable de satisfacción del derecho, de acuerdo con el contenido
exigible, previamente analizado”.
“La necesidad,
por su parte, supone que el juez determine si, de todos los medios posibles que
permiten satisfacer el nivel razonable y exigible del derecho, en el
caso concreto, el nivel de satisfacción razonable pretendido o algunas
de las otras alternativas razonables de satisfacción son menos lesivas de la
razón constitucionalmente legítima que justifica que el obligado no proporcione
dicho nivel de satisfacción, sino uno distinto. Sobre este punto, es necesario
advertir que, en razón de las competencias de las autoridades para definir el
contenido de las políticas públicas, la interpretación constitucional debe ser
respetuosa del desarrollo normativo realizado por el legislador y la administración”.
25.
En lo que hace a la proporcionalidad en sentido estricto, la sentencia T-091 de
2018 no se refiere a la ponderación entre principios, sino que propone una
evaluación entre un derecho fundamental (un principio), de una parte, y el
costo que significa su cumplimiento para el obligado, de otra: “[…] el juez
constitucional debe ponderar entre el grado de satisfacción del
derecho –ya sea el nivel de satisfacción pretendido u otro distinto–;
respecto de la afectación que se le causaría al obligado a satisfacer el
derecho en ese nivel determinado” [Énfasis añadido].
26.
El análisis no persigue determinar los límites válidos a un derecho (no es un
límite de los límites, CBP; 2005); sino justificar el incumplimiento de una
obligación. Afirmar que debe ponderarse la afectación que supone para el
obligado cumplir, no solo deja de lado la pretensión de maximizar los derechos,
que es el papel esencial del juez constitucional, sino que equivale a
desvanecer el concepto de obligación[74].
Lo
expuesto sobre la razonabilidad y la proporcionalidad se funde, finalmente, en
otra re-formulación, esta, sobre el concepto de ponderación.
La
ponderación
27.
La ponderación ha sido entendida en la dogmática y la jurisprudencia de los
tribunales constitucionales, de manera dominante, como el modo de aplicar los
principios constitucionales.
28.
La concepción más difundida de la ponderación propone analizar tres variables,
para hallar una solución adecuada a una tensión entre dos derechos
fundamentales o, de manera más amplia, entre dos principios: (i) el peso
abstracto de cada principio; (ii) la intensidad de la afectación o del
beneficio que la intervención en un derecho reporta para otro, y (iii) la
certeza fáctica o empírica acerca de su ocurrencia.
29.
La ponderación surge del razonamiento práctico –es decir, aquel que trata sobre
lo que es correcto o lo que es debido– y se refiere a la situación en la que se
encuentra una persona que defiende (o se halla moral o legalmente vinculada a)
principios que indican cursos de acción distintos e incompatibles entre sí.
30.
En esta situación, surge la metáfora que consiste en dar peso a las razones que
se desprenden de cada principio, a favor de un curso de acción, y a la luz del
conjunto de circunstancia –de la situación– en que se encuentra la persona que
analiza los pros y los contras que guiarán su decisión. La
metáfora del peso, de forma natural, va acompañada por la metáfora de una
balanza y, por lo tanto, del equilibrio y la prudencia.
31.
En la obra de Robert Alexy –muy influyente en la jurisprudencia de este
Tribunal– se asignan valores numéricos a cada variable con el fin de ilustrar
si el juez percibe como leve, intermedia o intensa la incidencia de la
intervención en las variables mencionadas.
Con
base en estos números se ha pretendido vestir la ponderación con un traje
científico. Pero la posición del autor citado representa, simplemente, el
resultado de la apreciación y la argumentación judicial.
32.
Sin duda, la construcción de Robert Alexy y otras similares han brindado
herramientas muy valiosas al derecho constitucional, pero siempre que se
entienda que constituyen un esfuerzo por observar todos los aspectos
relevantes de una situación, y, en consecuencia, una metodología para
organizar estas razones en una argumentación que dé fundamento adecuado a la
decisión judicial.
33.
Ir más allá –es decir, suponer que es un método científico para hallar
respuestas indiscutibles– implica caer en una falacia –la falsa precisión–, que
resulta muy dañina para el Estado Constitucional de Derecho, en tanto cierra la
deliberación en la búsqueda por la máxima eficacia de los derechos. Como en
este caso se incorpora a un test que busca razones para no conceder la
situación es más grave, pues se plantea como ciencia la orientación de
restringir el alcance de los derechos y la naturaleza informal de la tutela.
Consideraciones finales
34.
De acuerdo con todo lo explicado hasta el momento, la Sala Primera de Revisión
desplaza el sentido de los conceptos de razonabilidad, proporcionalidad y
ponderación, despojándolos de su condición de herramientas de control al poder
y convirtiéndolos en medios para negar la acción de tutela.
35.
Al plantear que el contenido razonable de un derecho se encuentra en su
desarrollo legal y reglamentario –salvo excepciones que no son claras en la
explicación del proyecto– y que, en consecuencia, una pretensión que no
coincida con las normas reglamentarias es irrazonable, la sentencia de
la que parcialmente me aparto (i) despoja a los derechos fundamentales de su
carácter de normas superiores a la legislación (a las coyunturas políticas, a
las mayorías contingentes); les resta también su papel de vínculos a las
decisiones del poder público; y (ii) disuade al ciudadano (a la persona) de
insistir en la tarea de luchar por los derechos fundamentales.
36.
Frente a esta posición, es imprescindible recordar que el contenido protegido
de los derechos se desprende de la letra de la Constitución y los Tratados de
derechos humanos incorporados al bloque de constitucionalidad; de la
jurisprudencia constitucional, de los tribunales de derechos humanos, y de los
pronunciamientos de los órganos autorizados para interpretar los pactos y
convenios de derechos humanos; de la ley, el reglamento e incluso de las
relaciones privadas, siempre que sean compatibles con las normas superiores,
siempre que supongan avances en la eficacia de los derechos. (T-227 de 2003,
T-760 de 2008, T-235 de 2011, C-288 de 2012, entre muchas otras).
37.
Pero hay un aspecto adicional, que aún no se ha mencionado, como no se menciona
en la metodología adoptada por la Sala Primera. La metodología propuesta priva
de toda fuerza normativa al principio de progresividad, es decir, al deber de
los Estados de avanzar constantemente en la eficacia de las facetas
prestacionales de los derechos fundamentales. Esto ocurre porque, en la medida
en que la Sentencia T-091 de 2018 asume que el contenido razonable de un
derecho está en la Ley y el Reglamento, deja de lado la obligación de dar pasos
adelante, de adoptar medidas para ir más allá, y la prohibición de retroceder.
Ninguno de estos conceptos aparece en la sentencia de la que me aparto
parcialmente, aunque hacen parte de la estructura fundamental de las facetas
prestacionales de los derechos.
38.
En lo que tiene que ver con el principio de proporcionalidad, además de los
problemas ya descritos sobre el contenido de los derechos y la finalidad del
análisis, existe un elemento adicional, una afirmación extraña y delicada desde
el punto de vista constitucional, y es la que habla de poner en la balanza el
contenido razonable del derecho, de una parte, y lo que le cuesta al
obligado cumplirlo, de otra. Aunque suene redundante, el obligado debe
cumplir sus obligaciones, de donde no resulta claro qué tipo de bien se está
llevando a la balanza de los derechos. Cumplir las obligaciones
constitucionales no puede considerarse un costo, un daño o una afectación; ni
existe, por supuesto, un derecho a no cumplir.
39.
Todo lo anterior tiene que ver con el sentido definitivo del test propuesto.
Este persigue una razón legítima para no conceder, en lugar de
aquellas razones para la maximización de los derechos.
Una alternativa no justificada (el remedio judicial
en el caso concreto)
40.
A pesar de esta construcción metodológica, la Sala decidió conceder el amparo y
ordenar el inicio de un diálogo significativo para decidirse por una de las
siguientes alternativas. Primero, que la Gobernación asegure y pague el
transporte de los niños, niñas y adolescentes de la vereda Salamina, que
requieren el acceso a la educación media. Segundo, que sean internados en una
vereda vecina (La Novia), donde se ofrezca actualmente el servicio. Tercero,
una combinación de ambas medidas, dado que en ciertas épocas del año el
transporte se hace más difícil.
41.
Estas medidas carecen de justificación. La Sala no explicó por qué tienen mayor
idoneidad que la solicitud del Personero para la satisfacción de los derechos
fundamentales. No tuvo en cuenta que el transporte de los niños y adolescentes
de la vereda Salamina a la vereda La Novia o al área urbana de Curillo es, o
muy riesgoso o muy costoso; ni justificó, en términos constitucionales, la
sugerencia de internar a los niños, niñas y adolescentes en veredas que son
para ellos de difícil acceso, ni lo que esto significa para sus familias. Todos
estos son aspectos trascendentales, tanto desde el punto de vista de los hechos
del caso, como desde el punto de vista de la tensión entre principios que debía
asumir la Sala.
42.
Por ello, la decisión de la que me aparto recuerda estas palabras, de la
doctrina colombiana, en materia constitucional: (i) “[…] la objetividad es
un ideal al que difícilmente se puede aspirar en el derecho constitucional, a
causa de la indeterminación de las disposiciones constitucionales y legales. En
los casos complejos emergen múltiples incertidumbres –de tipo analítico,
normativo y fáctico– que suscitan polémicas y conflictos de opinión que no
pueden resolverse mediante la aplicación de procedimientos interpretativos de
tipo algorítmico”; (ii) “[l]a utilización [del principio de proporcionalidad]
contribuye de manera determinante a dar fundamento a las sentencias de
constitucionalidad relativas a los actos de los poderes públicos que afectan
los derechos fundamentales”; y (iii) “[r]esulta curioso, sin embargo,
que la terminología de la Corte Constitucional para referirse a los
subprincipios de proporcionalidad haya sido a veces inconsistente y alejada de
los usos lingüísticos propios de la dogmática y la jurisprudencia comparadas”[75].
43.
Es necesario advertir que la metodología utilizada en esta sentencia por la
Sala Primera no ha sido acogida por la Sala Plena, de manera que, si bien hay
una concesión formal del amparo, esta Sentencia se encuentra al margen de la
jurisprudencia y los precedentes consolidados de la Corte Constitucional. Por
ese motivo, considero que es oportuno rectificar el rumbo y retornar a la forma
consistente en que estos conceptos son utilizados en la dogmática y
jurisprudencia comparadas.
Fecha
ut supra,
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
[1] Cno. Principal, fl.
20.
[2] Cno. Principal, fl. 22.
[3] Cno. Principal, fl. 23
[4] Cno. Principal, fl. 24.
[5] Cno. Principal, fl. 25.
[6] Cno. principal, fls. 1
al 6.
[7] Cno. principal, fls.
32 al 34.
[8] Cno. principal, fls. 39
al 43.
[9] Cno. de revisión,
fls. 2 al 1º vto. La Sala de Selección Número Once estuvo integrada por los
magistrados Alberto Rojas Ríos y Alejandro Linares Cantillo.
[10] Cno. de revisión, fls.
14 al 20.
[11] Cno. de Revisión, fl.
21.
[12] Cno. de Revisión, fl.
26.
[13] Cno. de Revisión,
fls. 31 al 32.
[14] Constitución de Política, artículo 86.
[15]
Decreto 2591 de 1991, artículo 10. Legitimidad e interés: “La acción de
tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona
vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por
sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. //
También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no
esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia
ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. // También podrá ejercerla el
Defensor del Pueblo y los personeros municipales”.
[16]
Corte Constitucional, Sentencias T-678 de 2016 y T-176 de 2011.
[17] Decreto
2591 de 1991, artículo 49. Delegación en
personeros: “En cada municipio, el personero en su calidad de defensor en la
respectiva entidad territorial podrá por delegación expresa del Defensor del
Pueblo, interponer acciones de tutela o representarlo en las que éste
interponga directamente”.
[18] Corte Constitucional,
Sentencia T-234 de 1993.
[19] Corte Constitucional,
Sentencia T-540 de 2006.
[20] Corte Constitucional,
Sentencia T-085 de 2017.
[21] Ibídem.
[22] Cno. Principal, fl. 8
[23] Cno. Principal, fls. 10
al 19.
[24] Al folio 11 del
cuaderno principal, obra copia del registro civil de nacimiento de Carlos
Andrés Cabrera Imbachi.
[25] En comunicación
telefónica con el Despacho del Magistrado Sustanciador, Reinel Losada Guaca,
personero municipal de Curillo y actor en el asunto de la referencia, afirmó no
tener conocimiento de la ubicación actual de sus representados.
[26] De
acuerdo con el numeral 6.2.1. del artículo 6 de la Ley 715 de 2001, es
competencia de los departamentos, frente a los municipios no certificados, “Dirigir,
planificar; y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar,
básica, media en sus distintas modalidades, en condiciones de equidad,
eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley”.
[27]
Corte Constitucional, Sentencia SU-391 de 2016.
[28] Corte Constitucional, Sentencia SU-391 de 2016.
[29] Constitución
Política, artículo 86.
[30] Corte Constitucional, Sentencia SU-037 de 2009.
[31]
Corte Constitucional, Sentencia T-721 de 2012.
[32]
Corte Constitucional, sentencias T-043 de 2014, T-402 de 2012 y T-235 de 2010.
[33] Ver, entre otras, las sentencias T-572 de
2009, T-090 de 2010, T- 671 de 2010, T-502 de 2011, T-844 de 2011, T-214 de
2014 y SU-696 de 2015.
[34] Ver, entre otras, las sentencias SU-961 de 1999, SU-1052 de 2000, T-747
de 2008, T-500 de 2002, T-179 de 2003, T-705 de 2012 y T-347 de 2016.
[35] Cabe anotar que si
bien, el 13 de febrero de 2017, estudiantes de la Institución Educativa Rural Salamina
elevaron una nueva solicitud de apertura del grado décimo, el Jefe de la
Oficina de Cobertura Educativa respondió que la petición debía ser presentada
por el directivo docente del establecimiento educativo. No obstante, esa petición
ya había sido presentada por el Rector de la Institución Educativa Rural Salamina,
el 15 de noviembre de 2016, y decidida en el acta del Comité de Cobertura a la
que se hace referencia.
[36] Corte Constitucional,
Sentencia T-743 de 2013.
[37] Véanse, por ejemplo,
Corte Constitucional, sentencias T-324 de 1994, T-263 de 2007, T-546 de 2013 y
T-129 de 2016.
[38] Esta convención fue
ratificada por Colombia mediante la Ley 12 de 1991.
[39] Corte Constitucional,
Sentencia T-263 de 2007.
[40] Corte
Constitucional, Sentencia T-805 de 2007.
[41] Corte
Constitucional, sentencias T-533 de 2009 y T-306 de 2011.
[42] Corte
Constitucional, Sentencia T-743 de 2013.
[43] Véanse, por ejemplo, Corte
Constitucional, sentencias T-612 de 1992, T-329 de 1997, T-751 de 1999 y T-202
de 2000.
[44] La Observación General Número 13 del Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales de la ONU, adoptada en 1999, interpreta y
clarifica el artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, aprobado por Colombia mediante la Ley 74 de 1968.
[45] Corte
Constitucional, Sentencia T-533 de 2009.
[46] Corte
Constitucional, Sentencia T-743 de 2013.
[47] Corte Constitucional,
Sentencia T-051 de 2011.
[48] Corte Constitucional,
Sentencia T-476 de 2015.
[49] Ibídem.
[50] Corte Constitucional, Sentencia T-085 de
2017
[51] Ibídem.
[52] Corte Constitucional, Sentencia T-963 de
2004.
[53] En la Sentencia T-428 de 2012, la Corte Constitucional se
refirió al carácter progresivo de la oferta educativa, en sus diferentes
niveles. Al respecto, señaló: (i) “[e]l acceso
de los menores de seis años de edad a la educación preescolar debe
garantizarse de forma gratuita en un grado, y alcanzar progresivamente tres
niveles”; (ii) “[e]l acceso de los menores de edad entre los 5 y los
18 años a la educación básica
debe asegurarse de manera gratuita y obligatoria de manera inmediata, y
(iii) “[p]ara las personas entre los 15 y los 18 años, la accesibilidad a la
educación media secundaria (grados décimo y once) constituye una obligación de
carácter progresivo”.
[54] “Por la cual se
dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad
con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la
prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”.
[55] El artículo 2.3.1.6.3.2. del Decreto 1075 de 2015 define los
fondos de servicios educativos como “cuentas contables creadas por la ley
como un mecanismo de gestión presupuestal y de ejecución de los recursos de los
establecimientos educativos estatales para la adecuada administración de sus
ingresos y para atender sus gastos de funcionamiento e inversión distintos a
los de personal”.
[56] Corte
Constitucional, Sentencias T-716 de 2017 y T-426 de 1992.
[57] Corte
Constitucional, Sentencia T-426 de 1992.
[58] Corte
Constitucional, Sentencia C-251 de 1997.
[59] Corte Constitucional,
Sentencia T-469 de 2013.
[60] Corte
Constitucional, Sentencia T-049 de 2014.
[61] Corte Constitucional,
Sentencia T-406 de 1992.
[62] Cfr. supra, nota al pie 53.
[63] Cno. Principal, fls.
35 vto al 38.
[64] Constitución Política de Colombia, artículo 287. “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la
gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley.
En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 1. Gobernarse por
autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan.
3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones. 4. Participar en las rentas nacionales”.
[65] Véanse, por ejemplo,
Corte Constitucional, sentencias T-963 de 2004, T-779 de 2011 y T-105 de 2017.
[66] M.P. Humberto Sierra
Porto. En esta oportunidad, se amparó el derecho fundamental a la educación de
unos menores de edad que debían recorrer un camino largo y peligroso para
recibir clases en una escuela a hora y media de distancia desde la vereda
Montecristo (municipio de Bolívar, Santander), donde residían. Por ello,
reclamaban el nombramiento de un profesor para la escuela de su vereda. La
Corte decidió inaplicar, para el caso concreto, el artículo 11 del Decreto 3020
de 2002, el cual dispone que para la ubicación de personal docente en zona
rural se debe contar con un mínimo de 22 estudiantes y ordenó a la Secretaría
de Educación del Departamento de Santander proveer en la vereda Montecristo el
profesor solicitado, a pesar de que las clases se impartirían solo a 8 niños.
[67] M.P. María Victoria
Calle Correa. En este caso, la Corte estudió, entre otras, una acción de tutela
en contra del Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación de
la Gobernación de Risaralda por la no asignación de un docente para la escuela
más cercana al lugar de residencia de varios niños en la Vereda la Selva del
municipio de Pueblo Rico (Risaralda), por lo que los niños tenían que caminar
más de una hora hacia otra vereda y atravesar una zona con problemas de orden
público para recibir las clases. En esa oportunidad la Corte ordenó “que
entre el Ministerio de Educación Nacional, la Secretaría de Educación del
Departamento de Risaralda y la Alcaldía Municipal de Pueblo Rico, provean un
profesor(a) a la escuela de la vereda Selva, teniendo en cuenta que para ello
pueden inaplicar el artículo 11 del Decreto 3020 de 2002, respecto del número
mínimo de estudiantes que debe haber en una zona rural para la ubicación de
personal docente”.
[68] Decreto 2591 de 1991.
Artículo 18. Restablecimiento inmediato. El juez que conozca
de la solicitud podrá tutelar el derecho, prescindiendo de cualquier
consideración formal y sin ninguna averiguación previa, siempre y cuando el
fallo se funde en un medio de prueba del cual se pueda deducir una grave e
inminente violación o amenaza del derecho.
Decreto 2591 de 1991. Artículo
20. Presunción de veracidad. Si el informe no fuere rendido dentro del plazo
correspondiente, se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a resolver de
plano, salvo que el juez estime necesaria otra averiguación previa.
Decreto 2591 de 1991. Artículo
21. Información adicional. Si del informe resultare que no son ciertos los hechos,
podrá ordenarse de inmediato información adicional que deberá rendirse dentro
de tres días con las pruebas que sean indispensables. Si fuere necesario, se
oirá en forma verbal al solicitante y a aquél contra quien se hubiere hecho la
solicitud, de todo lo cual se levantará el acta correspondiente de manera
sumaria.
En todo caso, el juez podrá
fundar su decisión en cualquier medio probatorio para conceder o negar la
tutela.
Artículo 22. Pruebas. El juez,
tan pronto llegue al convencimiento respecto de la situación litigiosa, podrá
proferir el fallo, sin necesidad de practicar las pruebas solicitadas.
[69] Artículo 14.
Contenido de la solicitud. Informalidad. En la solicitud de tutela se
expresará, con la mayor claridad posible, la acción o la omisión que la motiva,
el derecho que se considera violado o amenazado, el nombre de la autoridad
pública, si fuere posible, o del órgano autor de la amenaza o del agravio, y la
descripción de las demás circunstancias relevantes para decidir la solicitud.
También contendrá el nombre y el lugar de residencia del solicitante.
No será indispensable citar la
norma constitucional infringida, siempre que se determine claramente el derecho
violado o amenazado. La acción podrá ser ejercida, sin ninguna formalidad o
autenticación, por memorial, telegrama u otro medio de comunicación que se
manifieste por escrito para lo cual se gozará de franquicia. No será necesario
actuar por medio de apoderado.
En caso de urgencia o cuando el
solicitante no sepa escribir o sea menor de edad, la acción podrá ser ejercida
verbalmente. El juez deberá atender inmediatamente al solicitante, pero, sin
poner en peligro el goce efectivo del derecho, podrá exigir su posterior
presentación personal para recoger una declaración que facilite proceder con el
trámite de la solicitud, u ordenar al secretario levantar el acta
correspondiente sin formalismo alguno.
[70] Esta perspectiva
refleja una suerte de enfrentamiento a la racionalidad concebida como lógica
formal, basada en la idea según la cual esta última no opera adecuadamente en
el campo de la razón práctica, del que hace parte el derecho. Así, mientras la
lógica deductiva se basa en operaciones indiscutibles, que permiten alcanzar la
verdad, siempre que se respeten ciertos esquemas de pensamiento, el derecho
presenta vacíos y contradicciones que impiden confiar en esta, aunque no por
ello, suponen abandonar la aspiración de hallar respuestas desde la razón. Los
trabajos de Recasens Siechés, Theodor Viehwig y Chäim Perelman y Olbrecht
Tyteca reflejan en buena medida esta decisión de abandono de la lógica formal
en el derecho.
[71] Es el caso de las
teorías que componen lo que en la segunda mitad del siglo pasado se conoció
como la Teoría Estándar de la Argumentación Jurídica (Robert Alexy, Neil
MacCormick, Aleksánder Peczénik, Aulis Aarnio y, de forma más reciente, Manuel
Atienza). Esta no renuncia a la lógica formal como supuesto de la racionalidad;
pero añade otros elementos, como la búsqueda de coherencia con principios
superiores, el interés por las consecuencias o la necesidad de acudir a una
moral justificatoria.
[72] En esta perspectiva
la razonabilidad es un concepto que enfrenta la discriminación. Esta última
supone la adopción de decisiones o tratos disímiles entre sujetos iguales (o
situaciones iguales). La primera habla de las razones válidas para la
existencia o imposición de tratos desiguales. (Ver, entre muchas otras, la
sentencia de Sala Plena C-520 de 2016.
[73] Sentencias C-093 de
2001 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-673 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa y, más recientemente, C-520 de 2016 M.P. María Victoria Calle Correa.
(César Rodríguez Caballero, Rodrigo Uprimny Yepes, Pensamiento Jurídico No.
14). Desde esta perspectiva, bajo el concepto de test integrado de
razonabilidad, la Corte ha conjugado este principio con la
proporcionalidad, otro de especial importancia en lo que tiene que ver con las
decisiones constitucionales, los límites y la eficacia de los derechos
fundamentales.
[74] Esta es una
consecuencia que excede el ámbito del derecho constitucional, en la medida en
que el concepto de obligación se proyecta sobre todos los ámbitos jurídicos.
Sin embargo, profundizar en ello, excede el objetivo de este voto.
[75] El derecho de los
derechos. Carlos Bernal Pulido. Ed. Externado de Colombia, Bogotá, 2005.