T-735-99
Sentencia
T-735/99
SISTEMA DE
CARRERA ADMINISTRATIVA Y JUDICIAL-Mérito como elemento esencial/CARRERA JUDICIAL-Nombramiento
atendiendo lista de elegibles y en estricto orden de resultados
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL NO IDONEO E INEFICAZ-Nombramiento
de quien obtuvo el primer puesto en concurso para carrera
ACCION DE TUTELA-Reclamación en todo momento
Referencia:
Expediente T-225290. Acción de tutela instaurada por María Inés Blanco Turizo contra
la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DÍAZ.
Santafé de Bogotá D.C., cinco (5) de
octubre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional integrada por los Magistrados Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio
Hernández Galindo y Alvaro Tafur Galvis, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo
adoptado por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, dentro
de la acción de tutela instaurada por María Inés Blanco Turizo contra la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
I. ANTECEDENTES.
1. Hechos.
La demandante dice que concursó para ser
nombrada magistrada en alguno de los Consejos Seccionales de la Judicatura
existentes en el país y que, agotadas todas las etapas del concurso, obtuvo el
lugar número 54 en el Registro Nacional de Elegibles, integrado para dichos
cargos por resolución 071 del 19 de febrero de 1998, pero que, después de
escoger como opción de sede los Consejos Seccionales de la Judicatura de Norte
de Santander (en primera opción) y del Tolima (en segunda opción), fue ubicada
en el tercer puesto dentro de la lista de candidatos a ser nombrados en la
primera de las corporaciones mencionadas, con 700.71 puntos. No obstante,
agrega, fueron nombrados como magistrados del Consejo Seccional de la
Judicatura de Norte de Santander “los doctores Olga Mercedes Mantilla
Forero, quien obtuvo 546.18 puntos y ocupó el puesto 119 en orden descendente
de puntaje a nivel nacional y Edgar Enrique Bernal Jauregui, quien obtuvo
535.95 puntos y ocupó el puesto 124 en orden descendente de puntaje a nivel nacional”,
candidatos que obtuvieron los lugares noveno y décimo de la lista integrada
para esa seccional.
Considera que la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura, al no tener en cuenta su nombre para la
designación en el cargo mencionado, vulneró los derechos constitucionales
fundamentales a la igualdad, al trabajo, al debido proceso y a la participación
en la conformación, ejercicio y control del poder político, este último en la
modalidad de acceso a cargos y funciones públicos, pues desconoció el mérito
alcanzado en el concurso como único criterio de selección para la provisión de
los cargos, ya que en ellos fueron designadas personas que obtuvieron puntajes
y, por ende, lugares inferiores al suyo en la lista de candidatos.
2. Decisiones
objeto de revisión.
La Sala Civil del Tribunal Superior de
Santafé de Bogotá D.C. y la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de
Justicia rechazaron por improcedente la acción de tutela para los derechos
invocados, con el argumento de que la demandante cuenta con otro mecanismo de
defensa judicial, como es el proceso contencioso administrativo ante la
jurisdicción especializada correspondiente, no la Constitucional, mediante las
acciones dispuestas en el código de la materia.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Competencia.
Esta Sala de Revisión de la Corte
Constitucional es competente para revisar las decisiones reseñadas, de
conformidad con los artículos 86 y 241-9° de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 31 a 36 del decreto 2591 de 1991.
2. El asunto.
Reiterar la jurisprudencia constitucional
relativa a la forma en que deben ser elegidos los funcionarios judiciales para
ser inscritos en la carrera.
3. El nombramiento en carrera de los
funcionarios judiciales debe atender al orden establecido en la respectiva
lista de candidatos.
Actualmente se encuentra unificada la
jurisprudencia constitucional en este sentido, que ha sido invariable desde la
sentencia C-040 de 1995[1],
hasta la más reciente sobre este asunto, la SU-257 de 1999[2], pasando por las
sentencias también de Sala Plena C-037 de 1996[3],
SU-133, SU-134, SU-135 y SU-136 de 1998 y SU-086 de 1999[4].
En efecto, en los pronunciamientos citados
esta Corporación ha sostenido la tesis de que, sean empleados o funcionarios
judiciales, su designación debe obedecer al mérito alcanzado en el concurso
celebrado para acceder a la carrera judicial, representado en el resultado
obtenido y, por ende, en el lugar ocupado bien en la lista de elegibles, ora en
la lista de candidatos, las cuales, para efecto de nombramientos, en nada se
diferencian[5].
De manera que si a los cargos objeto de concurso acceden personas que no
obtuvieron los mejores resultados en él, con ello la entidad nominadora viola
los derechos en esta acción de tutela invocados, en cabeza de quienes
alcanzaron los mejores resultados y, por consiguiente, los mejores lugares en
la lista de elegibles o candidatos.
4. Las acciones contencioso administrativas
no son eficaces para restablecer los derechos de quienes, teniendo derecho por
haber ocupado lugares privilegiados en el concurso, no son designados en los
cargos objeto del mismo.
En la jurisprudencia constitucional esta
discusión también ha llegado a su fin, pues en los pronunciamientos de tutela
citados se evaluó la efectividad tanto de la acción electoral que en casos como
el presente puede entablarse, como la de nulidad y restablecimiento del
derecho, llegando la Corte a la conclusión de que:
“Para los
propósitos de hacer efectivos los enunciados derechos fundamentales de manera
oportuna y cierta, y para asegurar la correcta aplicación del artículo 125 de
la Constitución, no es la acción electoral -que puede intentarse ante la jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo- el medio judicial idóneo con efectividad
suficiente para desplazar a la acción de tutela. Se trata, desde luego, de una
acción pública que puede ser intentada por cualquier ciudadano, pero que no
tiende a reparar de manera directa y con la oportunidad necesaria los derechos
fundamentales de quienes han participado en el concurso”[6].
Y en cuanto a la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho:
"El
procedimiento administrativo complejo a que da lugar el concurso, comprende una
serie de etapas (convocatoria, reclutamiento, aplicación de pruebas o
instrumentos de selección), conformadas por actos jurídicos y materiales que
tienden a una finalidad, como es la conformación de una lista de elegibles, con
base en la cual se produce el nombramiento en período de prueba.
El acto de la
administración que establece la lista de elegibles constituye un acto administrativo,
porque la administración, hace una evaluación fáctica y jurídica, emite un
juicio y produce consecuencialmente una decisión, la cual es  generadora de
derechos y creadora de una situación jurídica particular, en el sentido de que
las personas incluidas en dicha lista tienen una expectativa real de ser
nombradas en el correspondiente empleo. Indudablemente, la elaboración de dicha
lista constituye un acto preparatorio de otro, como es el nombramiento en
período de prueba de la persona seleccionada, pero ello no le resta a aquél su
entidad jurídica propia e independiente de éste.
Con respecto a
las personas no incluidas en la lista por no haber obtenido el puntaje
correspondiente a juicio de la administración, según las bases del concurso, se
genera igualmente una situación jurídica particular y concreta aunque negativa,
en el sentido de que la determinación de la lista de elegibles conlleva la
decisión desfavorable a ser tenidas en cuenta para la provisión del empleo; a
las personas que han sido ubicadas en dicha lista en un lugar que no
corresponde, conforme a los resultados reales y atendidas las bases del
concurso, también se les crea una situación jurídica de la misma índole, porque
se les limita, restringe o se les anula la posibilidad de ser nombradas en el
empleo que debe ser provisto.
Desde un punto de
vista meramente formal, es obvio que contra el acto en cuestión los afectados
pueden intentar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; pero a
juicio de la Sala este medio alternativo de defensa judicial no es idóneo y
eficaz, por las siguientes razones:
- La no inclusión
de una persona en la lista de elegibles o la figuración de ésta en un lugar que
no corresponde, según las consideraciones precedentes, puede implicar la violación
de derechos fundamentales, entre otros, a la igualdad, al debido proceso y al
trabajo.
- La acción
contenciosa administrativa mencionada, en caso de prosperar, tendría como
resultado la anulación del acto administrativo en referencia, esto es la lista
de elegibles e igualmente el restablecimiento de derecho.
Sin embargo,
cabría preguntarse, en qué consistiría dicho restablecimiento?.
Hipotéticamente
podría pensarse que el restablecimiento del derecho lesionado se lograría de
dos maneras: 1) reconociendo al afectado el pago de una presunta indemnización.
2) Emitiendo la orden a la administración para que rehaga la lista de elegibles
e incluya a quien resultó favorecido con la acción dentro de dicha lista en el
lugar que corresponda, según el puntaje real obtenido.
En cuanto al pago
de la indemnización, estima la Sala que existen dificultades jurídicas y
prácticas para tasarlas, pues los perjuicios morales difícilmente podrían
reconocerse, por no darse los supuestos jurídicos y fácticos que para ello se
requiere; en cuanto a los perjuicios materiales, realmente no existirían unos
parámetros ciertos con base en los cuales pudieran ser no sólo reconocidos,
sino liquidados, pues cabría preguntarse, ¿en qué forma se evaluaría el
perjuicio consistente en no ser incluido en una lista de elegibles, o en ser
ubicado en ésta en un lugar que no corresponda al puntaje obtenido por el
interesado?, si se tiene en cuenta que la colocación en dicha lista es apenas
un acto preparatorio del nombramiento y, por lo tanto, tan sólo crea una
expectativa para ser designado en el empleo.
Además, el
reconocimiento de la indemnización, no puede actuar como un equivalente o
compensación de la violación del derecho fundamental, pues lo que el
ordenamiento constitucional postula es su vigencia, goce y efectividad en
cabeza de su titular; dicho de otra manera, la indemnización que se reconocería
no sería idónea para obtener la protección del derecho fundamental que ha sido
conculcado por la actuación de la administración.
La orden a la
administración para que reelabore la lista de elegibles, con la inclusión en
ella del demandante en el proceso contencioso administrativo, carece de objeto
y de un efecto práctico, porque dicha lista tiene como finalidad hacer posible
la oportuna provisión del cargo o de los cargos correspondientes y para la
época en que se dictaría la sentencia, ya la administración habría realizado
los nombramientos y las personas designadas han adquirido la estabilidad en el
cargo que da su escalafonamiento en la carrera administrativa, estabilidad que
no se puede desconocer porque su nombramiento se realizó en forma legítima y
con base en un acto que era válido -la lista de elegibles- para la época en que
se hizo la designación, y obviamente el escalafonamiento en carrera luego de
superado el período de prueba también es legítimo. Es decir, que el resultado
del proceso contencioso administrativo no tiene por qué afectar las situaciones
jurídicas válidas que quedaron consolidadas, con fundamento en el concurso, en
favor de quienes fueron incluidos en la lista de elegibles y fueron designados
para los respectivos cargos. Por consiguiente, quien triunfó en el proceso
contencioso administrativo no obtiene con su acción el resultado deseado, cual
es el de ser nombrado en el cargo correspondiente. Ello es así, porque el
restablecimiento del derecho, a juicio de la Sala, no puede ser ordenado en el
sentido de que se nombre al citado en el empleo al cual aspira pues semejante
obligación no se le puede imponer a la administración, ya que para ser
nombrado, previamente debe estar incluido en la lista de elegibles.
Es más, la orden
de reelaborar la lista no tiene un sustento jurídico serio, pues a la
administración se le conminaría a que modifique un acto administrativo que ya
se encuentra extinguido por el agotamiento de su contenido, lo cual, además,
como se dijo antes no tiene un efecto práctico.
La provisión de
empleos públicos a través de la figura del concurso, obedece a la satisfacción
de los altos intereses públicos y sociales del Estado, en cuanto garantiza un
derecho fundamental como es el acceso a la función pública, realiza el
principio de igualdad de tratamiento y de oportunidades de quienes aspiran a
los cargos públicos en razón del mérito y la calidad y constituye un factor de
moralidad, eficiencia e imparcialidad en el ejercicio de la función
administrativa. Por lo tanto, la oportuna provisión de los empleos, con arreglo
al cumplimiento estricto de las reglas del concurso y el reconocimiento
efectivo de las calidades y el mérito de los concursantes asegura el buen
servicio administrativo y demanda, cuando se presenten controversias entre la
administración y los participantes en el concurso, de decisiones rápidas que
garanticen en forma oportuna la efectividad de sus derechos, mas aún cuando se
trata de amparar los que tienen el carácter de fundamentales". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Segunda de Revisión. Sentencia T-256 del 6 de junio de
1995. M.P.: Dr. Antonio Barrera Carbonell)” [7].
5. El caso
concreto.
La Sala observa que, efectivamente, quienes
ahora ostentan la dignidad de magistrados del Consejo Seccional de la
Judicatura de Norte de Santander por disposición de la autoridad demandada, no
tenían mejor derecho a ser nombrados en comparación con la demandante, pues
estaban por debajo suyo en el Registro Nacional de Elegibles y también en la
lista de candidatos a esa seccional, de manera que, atendiendo estrictamente al
criterio del mérito en los términos arriba descritos, hubo una vulneración
clara de los derechos invocados por la demandante que, como también antes se
anotó, no cuentan con una acción judicial distinta a la de tutela para obtener
una protección eficaz.
El juez de primera instancia dio
oportunidad a los actuales magistrados de que, como terceros con interés dentro
del proceso, ejercieran su derecho de defensa y participaran en él, de acuerdo
con lo establecido en los artículos 1 y 29 de la Constitución Política, quienes
en un memorial conjunto manifestaron, en síntesis, que no se debía conceder el
amparo solicitado por las siguientes razones: 1.- porque ellos habían sido
designados de manera legítima y actualmente gozan de estabilidad en el empleo;
2.- porque la demandante cuenta con las acciones descritas en el Código
Contencioso Administrativo para obtener una protección eficaz de los derechos
invocados; 3.- porque la demandante había dejado pasar un año y cinco meses
antes de demandar, y ello es contrario a la principal finalidad de la acción de
tutela, cual es “la protección inmediata de los derechos”; y 4.- porque
los intervinientes habían renunciado a otros cargos en la Rama Judicial, uno de
ellos, incluso, inscrito en carrera (el doctor Edgar Enrique Bernal Jauregui
como juez Segundo Promiscuo de Familia de Arauca), de manera que sus derechos
laborales no pueden depender del capricho o las conveniencias de la accionante.
Al respecto, la Sala considera que no
tienen razón los intervinientes en sus alegaciones por lo siguiente: 1.- porque
si el nombramiento de los funcionarios judiciales debe atender, única y
exclusivamente, al mérito demostrado en el concurso, pues no hay legitimidad de
una designación que desconoce abiertamente dicho criterio de selección,
circunstancia demostrada en este caso con el hecho de que actualmente ocupan el
cargo de magistrados del Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de
Santander, no quienes obtuvieron los primeros lugares en la lista, sino quienes
ocuparon los puestos noveno y décimo. ¿Cómo pretender derivar legitimidad y
estabilidad de un hecho ilegítimo y discriminatorio?
2.- En cuanto a la eficacia de las acciones
descritas en el Código Contencioso Administrativo, la Sala reitera lo dicho en
el numeral 4 de estas consideraciones en sentido contrario a lo pretendido por
los intervinientes y puntualiza que la acción de tutela es procedente en casos
como el presente, por ser el único mecanismo efectivo de defensa de los
derechos invocados.
3.- Sobre la supuesta demora en que
incurrió la demandante en ejercer esta acción, de manera que los hechos aquí
analizados se consumaron y, por ende, no puede conseguirse la finalidad
esencial de la acción de tutela consistente en la realización inmediata de las
garantías constitucionales fundamentales, la Sala observa que, por encima de
dicha consideración, se encuentra el mandato expreso contenido en el artículo
86 de la Constitución Política, según el cual “toda persona tendrá acción de
tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar...la
protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”
(subraya no original), disposición que impide a los jueces de la República no
atender una solicitud de tutela con semejante argumento. De otro lado, el texto
de la norma que define el hecho consumado es el único que resta razón a los
alegatos de los intervinientes: “si al concederse la tutela hubieren cesado
los efectos del acto impugnado, o éste se hubiera consumado en forma que no
sea posible restablecer al solicitante en el goce de su derecho conculcado...”[8] (subraya no original)
y, como podrá observarse en la parte resolutiva de esta sentencia, los derechos
de la demandante están lejos de la imposibilidad de ser restablecidos.
4.- El posible perjuicio generado a los
intervinientes no con esta decisión, pues aquí solamente se protegerá un
derecho conculcado, sino con la actuación de la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura, no corresponde evaluarlo al juez de tutela, ya que
ello sí corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
En fin, la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura debió nombrar a la demandante antes que a los
actuales magistrados del Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de
Santander, doctores Olga Mercedes Mantilla Forero y Edgar Enrique Bernal
Jauregui, y, al preferirlos, no obstante el poco mérito que ostentaron
comparado con el de la demandante, vulneró efectivamente los derechos invocados
por ésta. Entonces, tal y como se ha dispuesto en los pronunciamientos que
ahora se reitera, se ordenará a la Sala Administrativa del Consejo Superior de
la Judicatura que, en el término  de las cuarenta y ocho horas siguientes al
momento en que se entere del contenido de la presente providencia, nombre a la
doctora María Inés Blanco Turizo como magistrada del Consejo Seccional de la
Judicatura de Norte de Santander, en lugar del doctor Edgar Enrique Bernal
Jauregui, quien, de los terceros intervinientes en el presente proceso, es el
que menos mérito tiene para ocupar dicho cargo.
III. DECISION.
En mérito de lo expuesto, La Sala Cuarta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. REVOCAR el fallo proferido
por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia el 18 de mayo de
1999 y, en su lugar, tutelar los derechos constitucionales fundamentales
de María Inés Blanco Turizo a la igualdad, al trabajo, al debido proceso
y a la participación en la conformación, ejercicio y control del poder
político, en la modalidad de acceso a cargos y funciones públicos.
Segundo. ORDENAR a la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura que, en el término de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente
providencia, nombre en el cargo de magistrada del Consejo Seccional de la
Judicatura de Norte de Santander a María Inés Blanco Turizo, en lugar de
Edgar Enrique Bernal Jauregui, quien deberá ser tenido en cuenta para
futuros nombramientos, con sujeción estricta al mérito obtenido en el concurso,
representado en el lugar que ocupa en la lista de candidatos correspondiente.
Tercero. Por Secretaría, líbrese la
comunicación prevista en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado Ponente
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[2]
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[3]
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[4]
MM.PP. José Gregorio Hernández Galindo y Hernando Herrera Vergara,
respectivamente.
[5]
Cfr. Sobre todo la sentencia C-037 de 1996, Sala Plena, M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa.
[6]
Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia SU-086 de 1999, M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[7]
Ibídem y Sala Plena, sentencias SU-133, 134, 135 y 136 de 1998, y SU-257 de
1999.
[8]
Decreto 2591 de 1991, artículo 24.