C-091-97
Sentencia C-091/97
Sentencia
C-091/97
FUNCION
ADMINISTRATIVA POR PARTICULARES-Cumplimiento
La Constitución,
autoriza el cumplimiento de funciones administrativas por los particulares.
Como la Constitución no distingue, hay que entender que "los
particulares" pueden ser personas naturales o personas jurídicas. Los
particulares cumplen funciones administrativas en las condiciones que señale la
ley. La Constitución asigna al legislador la facultad de establecer cuándo los
particulares pueden cumplir funciones administrativas y en qué condiciones.
FUNCION PUBLICA
POR PARTICULARES-Asignación
legal sin previo consentimiento
Para asignar
funciones públicas a los particulares, la Constitución no exige que ellos
expresen su consentimiento previamente. La ley puede asignar funciones públicas
a los particulares,  sin obtener su previo consentimiento.
FUNCION PUBLICA
POR PARTICULARES-No
retribución
No exige la
Constitución que la ley establezca una específica retribución para el
particular que ejerza funciones públicas. Al fin y al cabo, ésta es una forma
de "participar en la vida política, cívica y comunitaria”. Cumplir así
este deber, sin una específica retribución, no quebranta la justicia ni la
equidad: por el contrario, las realiza, porque es una expresión de la
solidaridad social. Y no puede afirmarse, en general, que el ejercicio de la
función pública represente un perjuicio para el particular, porque no lo hay en
el servicio a la comunidad. Sólo podría haberlo si la función asignada
implicara una carga excesiva, desproporcionada, y contraria, por lo mismo, a la
equidad y a la justicia.
FUNCION PUBLICA
POR CAMARA DE COMERCIO-Liquidación
y recaudo del impuesto
Mal podría
aceptarse que la atribución de una función pública a las cámaras de comercio,
vulnerara un derecho que éstas no tienen. Si el actor pretendió sostener que la
atribución de la función de recaudar el impuesto de registro, vulnera o
entorpece el ejercicio de la personalidad jurídica de las  cámaras de comercio,
es claro que el cargo no se basa en un hecho real. La capacidad de la persona
jurídica está regida por las normas legales o estatutarias  correspondientes. Y
si es cierto que la persona jurídica existe para unos determinados fines,
previstos en la ley, en general, y en la voluntad de los particulares que
participan en su creación, en especial,  tampoco es menos cierto que la
atribución de una función pública conexa con las actividades que cumple, en
nada entorpece ni obstaculiza la realización de tales fines. Es claro que el
recaudar, custodiar y entregar el impuesto de registro, en nada impide a las
cámaras de comercio desarrollar su personalidad, es decir, cumplir sus fines
dentro de los límites trazados por la ley y por sus propios estatutos.
DERECHO DE
ASOCIACION POR COMERCIANTE-Ejercicio/CAMARA
DE COMERCIO-Recaudo del impuesto
Los comerciantes
ejercen su derecho de asociación, no en cuanto son integrantes de la cámara,
pues ésta es la consecuencia forzosa de su inscripción obligatoria en el
registro mercantil, sino, principalmente, como afiliados a la misma, afiliación
que sí depende del libre ejercicio de su derecho de asociación. El ejercicio de
ese derecho de asociación está sujeto a la observancia  de la ley, y en nada se
entorpece o dificulta porque la cámara cumpla las funciones que la ley le ha
atribuído, en particular la de recaudar el impuesto mencionado. La ley 223 de
1995, sí señala las condiciones en que las cámaras deben cumplir las funciones
administrativas que les asigna.
Referencia:
Expediente D-1412
Demanda de
inconstitucionalidad del artículo 233 (parcial) de la ley 223 de 1995,
“Por la cual se expiden normas sobre racionalización Tributaria y se dictan
otras disposiciones”
Actor: Alvaro Tafur
Galvis
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE ARANGO
MEJÍA
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, D.C., según consta en acta número ocho (8), a los
veintiséis (26) días del mes de febrero de mil novecientos noventa y siete
(1997).
I.  ANTECEDENTES.
El ciudadano Alvaro
Tafur Galvis, en uso del derecho consagrado en los artículos 40, numeral 6, y
241, numeral 4, de la Constitución, presentó demanda de inconstitucionalidad en
contra del artículo 233 de la ley 223 de 1995.
Por auto del 16 de
agosto de 1996, el Magistrado sustanciador admitió la demanda y ordenó la
fijación del negocio en lista, para asegurar la intervención ciudadana.
Dispuso, también, comunicar la iniciación del  proceso al señor Presidente del
Congreso de la República. Igualmente, dio traslado de la demanda al señor
Procurador General de la Nación, para que rindiera su concepto.
Cumplidos los
requisitos exigidos por el decreto 2067 de 1991 y recibido el concepto del
señor Procurador General de la Nación (E), entra la Corte a decidir.
A.  Norma
demandada.
El siguiente es el
texto de la norma demandada, con la advertencia de que se subraya el aparte
acusado como inconstitucional.
"Ley 223 de 1995
(diciembre 20)
“Por la cual se expiden normas sobre
racionalización Tributaria y se dictan otras disposiciones.
"Artículo
233. Liquidación y recaudo
del impuesto. Las Oficinas de instrumentos Públicos y las cámaras de
comercio serán responsables de realizar la liquidación y recaudo del
impuesto. Estas entidades estarán obligadas a presentar declaración ante la
autoridad competente del departamento, dentro de los primeros 15 días
calendario de cada mes y a girar, dentro del mismo plazo, los dineros recaudados
en el mes anterior por concepto del impuesto.
"Alternativamente
los departamentos podrán asumir la liquidación y recaudo del impuesto, a través
de las autoridades competentes de la administración fiscal departamental o de
las instituciones que las mismas autoricen para tal fin."
B. La demanda.
Para el demandante,
el aparte acusado, infringe los artículos 14, 16, 38, 95 numeral 9, 123 y  229
y 210 de la Constitución Política. El concepto de la violación puede resumirse
así:
La disposición, en
la parte acusada, vulnera el principio de reconocimiento de la personalidad
jurídica, como también el libre desarrollo de la personalidad, al imponer a las
cámaras de comercio funciones que exceden las finalidades y actividades para
las que fueron creadas.
Sostiene, además,
que aumentar los deberes y obligaciones sociales de las cámaras, sin contar con
la aceptación de éstas, desconoce el ejercicio libre y espontáneo del derecho
de asociación. Se viola, además, el libre desarrollo de la personalidad de las
cámaras, como personas jurídicas.
Según el demandante,
la circunstancia de que la Constitución autorice que los particulares ejerzan
funciones "estatales", no habilita al Estado para violar o menoscabar
derechos constitucionales fundamentales de aquéllos, cuando les asigna ciertas
cargas.
Concluye: no es
equitativo que a organizaciones de naturaleza privada se les impongan funciones
y deberes que corresponden primigeniamente al Estado, cuando con ello se afecta
su organización y recursos, y,  al mismo tiempo, se pone en peligro el
cumplimiento de las funciones que tienen a su cargo.
C.
Intervenciones.
De conformidad con
el informe secretarial del 5 de septiembre de 1996,   presentó escrito la
ciudadana María Olga Montejo Fernández, designada por el Ministerio de
Hacienda, para defender  la constitucionalidad de la norma parcialmente
acusada.
Manifiesta que no es
predicable la violación de los derechos al libre desarrollo de la personalidad
y al reconocimiento de la personalidad jurídica, pues éstos sólo  son
"derechos fundamentales exclusivos de las personas naturales".
La interviniente
afirma, en contra de lo que aduce el demandante, que  las funciones asignadas a
las cámaras de comercio en el artículo demandado, son complementarias a las que
normalmente tienen, y guardan relación directa con sus funciones.
Por otra parte, la
Constitución no condiciona la  habilitación que el Estado puede hacer a los
particulares para que ejerzan funciones públicas, a la autorización de éstos.
Basta que la ley delegue en ellos ciertas funciones, para que el particular
esté obligado a prestarlas.
En consecuencia,
solicita se declare la constitucionalidad de la norma acusada.
D. Concepto del
Procurador General de la Nación.
Por medio de oficio
número 1105, de octubre 2 de 1996, el señor Procurador  General de la Nación
(E), doctor Luis Eduardo Montoya Medina, rindió su concepto, y pidió  declarar
la exequibilidad de la norma parcialmente acusada.
La actividad de
liquidación y recaudo de los impuestos corresponde a una actividad
administrativa, que, al igual que cualquiera otra pública, puede ser atribuída
por el legislador a los particulares, bajo criterios de razonabilidad.
Es razonable asignar
a las cámaras de comercio la función de recaudar un impuesto que se causa por
el servicio que ellas prestan. La norma busca la eficiencia administrativa,
además de la descentralización por colaboración. Así, la facultad asignada a
las cámaras de comercio se ajusta a los cánones constitucionales.
Por lo anterior,
solicita se declare la exequibilidad de la norma demandada.
II.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
Procede la Corte
Constitucional a dictar la decisión correspondiente a este proceso, previas las
siguientes consideraciones.
Primera.-
Competencia.
La Corte Constitucional
es competente para conocer de este proceso, por haberse originado en la demanda
contra una norma que es parte de una ley (numeral 4 del artículo 241 de la
Constitución).
Segunda.- Lo que
se debate.
Según el actor, el
artículo 233 de la ley 223 de 1995, al atribuir a las cámaras de comercio la
función de liquidar y recaudar el impuesto de registro, quebranta los artículos
14, 16, 38, 123 y 210 de la Constitución, lo mismo que el numeral 9 del
artículo 95 de la misma. Explica las supuestas violaciones así:
Atribuir esa función
a las cámaras de comercio, se vulnera el derecho al reconocimiento de la
personalidad jurídica, lo mismo que el que tiene la persona jurídica al libre
desarrollo de su personalidad, porque tal atribución implica un detrimento de
sus finalidades y funciones propias. Además, porque la atribución de funciones
públicas a personas jurídicas de derecho privado sin su consentimiento, viola
el derecho de libre asociación. Igualmente, se quebrantan los artículos 123 y
210, porque la ley no ha señalado las condiciones en que deba cumplirse la
función atribuída a las cámaras. Finalmente, el quebrantamiento del numeral 9
del artículo 95, se origina en la consideración de que no es justo ni
equitativo imponer funciones y deberes a una persona jurídica de derecho
privado, "afectando la propia organización y recursos, poniendo en peligro
el cumplimiento de las finalidades y funciones originariamente a su
cargo".
Se examinarán, en
consecuencia, estos cargos, rechazados por la ciudadana que defendió la norma
demandada y por el Procurador General de la Nación.
Tercera.- El
cumplimiento de funciones administrativas  por los particulares.
La frase con que
termina el inciso primero del artículo 210 de la Constitución, autoriza el
cumplimiento de funciones administrativas por los particulares: "Los
particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que
señale la ley".
Como la Constitución
no distingue, hay que entender que "los particulares" pueden ser personas
naturales o personas jurídicas.
¿En qué condiciones
cumplen los particulares funciones administrativas? En las condiciones que
señale la ley, como lo prevé la norma constitucional. Es el mismo principio
consagrado por el último inciso del artículo 123 de la misma Constitución, en
lo que tiene que ver con desempeño temporal de funciones públicas: "La ley
determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente
desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio".
La Constitución
asigna al legislador la facultad de establecer cuándo los particulares
pueden cumplir funciones administrativas y en qué condiciones. Es lo
que, en las palabras del inciso final del artículo 123, se menciona como determinar
el régimen aplicable y regular el ejercicio de funciones públicas.
Pero, es claro que
la Constitución no impone unos límites al legislador, en esta materia. Apenas
establece que debe dictarse una ley, pero no traza unas pautas rígidas para la
misma. La Constitución, por ejemplo, en el caso del artículo 123, no señala un
determinado límite temporal. Y no  establece ninguna restricción en lo que
atañe a la retribución  del particular, como tampoco lo hace en el artículo
210.
En el caso de las
cámaras de comercio, que no son entidades públicas sino de naturaleza
"corporativa, gremial y privada", la ley les atribuye funciones
públicas, entre ellas las de llevar el registro mercantil y certificar sobre
los actos y documentos en él inscritos, recopilar las costumbres mercantiles y
certificar sobre la existencia de las recopiladas, y servir de tribunales de
arbitramento. Al atribuírles tales funciones, la misma ley regula su ejercicio.
Para asignar
funciones públicas a los particulares, la Constitución no exige que ellos
expresen su consentimiento previamente. En el caso de las cámaras de comercio,
por ejemplo, es evidente que una de éstas no podría negarse a llevar el
registro mercantil, del mismo modo que un ciudadano sólo puede excusarse de
cumplir la función de jurado electoral cuando tenga causa justa, prevista en la
ley. En síntesis, la ley puede asignar funciones públicas a los
particulares,  sin obtener su previo consentimiento.
Tampoco exige la
Constitución que la ley establezca una específica retribución para el
particular que ejerza funciones públicas. Al fin y al cabo, ésta es una forma
de "participar en la vida política, cívica y comunitaria", que es
uno de los deberes a que se refiere el artículo 95 de la Constitución. En
el caso de los comerciantes que recaudan el impuesto al valor agregado (IVA),
y en el de quienes, al hacer un pago, retienen en la fuente, la ley no ha
previsto una retribución por tal gestión, porque ésta es, sencillamente, un
deber  de participación, conexo con la actividad que ellos desarrollan.
Cumplir así este
deber, sin una específica retribución, no quebranta la justicia ni la equidad:
por el contrario, las realiza, porque es una expresión de la solidaridad
social. Y no puede afirmarse, en general, que el ejercicio de la función
pública represente un perjuicio para el particular, porque no lo hay en el
servicio a la comunidad. Sólo podría haberlo si la función asignada implicara
una carga excesiva, desproporcionada, y contraria, por lo mismo, a la equidad y
a la justicia.
Cuarta.- Por qué
no se quebrantan los artículos 14 y 16 de la Constitución.
Como lo ha aceptado
la Corte Constitucional, el derecho al reconocimiento de la personalidad
jurídica (artículo 14 C.P.), pertenece exclusivamente a las personas naturales.
Cuando en la norma constitucional se lee "persona", hay que entender
"persona natural", "individuo de la especie humana". El
artículo 14 repite, con una redacción imprecisa, el principio consagrado en la
Declaración Universal de Derechos Humanos: "Artículo 6o.- Todo ser
humano tiene derecho, en todas partes, al reconocimiento de su personalidad
jurídica". Personalidad jurídica que, en el fondo, se confunde con la
capacidad de goce o capacidad de derechos, uno de los atributos de la
personalidad, según la teoría clásica.
Mal podría, en
consecuencia, aceptarse que la atribución de una función pública a las cámaras
de comercio, vulnerara un derecho que éstas no tienen. Ahora bien, si el actor
pretendió sostener que la atribución de la función de recaudar el impuesto de
registro, vulnera o entorpece el ejercicio de la personalidad jurídica de las
cámaras de comercio, es claro que el cargo no se basa en un hecho real. La
capacidad de la persona jurídica está regida por las normas legales o
estatutarias  correspondientes. Y si es cierto que la persona jurídica existe
para unos determinados fines, previstos en la ley, en general, y en la voluntad
de los particulares que participan en su creación, en especial,  tampoco es
menos cierto que la atribución de una función pública conexa con las actividades
que cumple, en nada entorpece ni obstaculiza la realización de tales fines. Es
lo que acontece en el presente caso: es razonable que la entidad encargada del
registro mercantil, recaude el impuesto que lo grava, y lo entregue a la
entidad pública que es su destinataria según la ley. Esta es una gestión
marginal, complementaria del registro, que, por motivos de eficiencia
administrativa, se ha confiado a las mismas cámaras.
No hay, en
conclusión, quebranto del artículo 14 de la Constitución.
En lo que tiene que
ver con el artículo 16 de la Constitución, tampoco la norma acusada implica su
violación. Pues, aun aceptando en gracia de discusión, que de este derecho sean
titulares las personas jurídicas, (posibilidad que la Corte rechaza), es claro
que el recaudar, custodiar y entregar el impuesto de registro, en nada impide a
las cámaras de comercio desarrollar su personalidad, es decir, cumplir sus
fines dentro de los límites trazados por la ley y por sus propios estatutos.
Por las razones
expuestas, no prospera el cargo basado en la supuesta violación de los
artículos 14 y 16 de la Constitución.
Quinta.-
Inexistencia de la alegada violación del artículo 38 de la Constitución.
El artículo 38 de la
Constitución consagra el derecho de libre asociación. Derecho que en nada
vulnera la norma acusada, como se verá.
De conformidad con
el artículo 78 del Código de Comercio, las cámaras de comercio son
"instituciones de orden legal con personería jurídica, creadas por el
Gobierno Nacional, de oficio o a petición de los comerciantes del territorio
donde hayan de operar". Las funciones de las cámaras no dependen de la
voluntad de los comerciantes inscritos en su respectivo registro mercantil
(artículo 79 Código de Comercio), ni de la de aquellos que pidieron su creación.
No, estas funciones están señaladas  por la ley. Así, el artículo
86 del Código, después de enumerar once (11) funciones, concluye: "12. Las
demás que les atribuyan las leyes y el  Gobierno Nacional".
Es ostensible que si
el legislador ha señalado, en la norma citada, las funciones de las cámaras,
bien puede, por medio de una ley, atribuirles otras. Con mayor razón si, como
se ha dicho, se trata de una función conexa, como la de recaudar el impuesto de
registro y entregarlo a la entidad pública a que está destinado.
El hecho de que la
ley (artículos 79, 81 y 92 y concordantes del Código de Comercio) distinga
entre comerciantes inscritos en el registro mercantil, que tienen que serlo
todos, y comerciantes afiliados a la respectiva cámara, demuestra cómo el
ejercicio del derecho de asociación no es el origen único de las cámaras.
Apreciación que se confirma por la facultad que la ley atribuye al gobierno, de
crearlas "de oficio", sin previa petición de los comerciantes que
habrán de integrarlas, según el artículo 79 del Código.
En síntesis: los
comerciantes ejercen su derecho de asociación, no en cuanto son integrantes de
la cámara, pues ésta es la consecuencia forzosa de su inscripción obligatoria
en el registro mercantil, sino, principalmente, como afiliados a la misma,
afiliación que sí depende del libre ejercicio de su derecho de asociación
(artículo 92 Código de Comercio). El ejercicio de ese derecho de asociación
está sujeto a la observancia  de la ley, y en nada se entorpece o dificulta
porque la cámara cumpla las funciones que la ley le ha atribuído, en particular
la de recaudar el impuesto mencionado.
En conclusión, la
disposición acusada no quebranta el artículo 38 de la Constitución.
Sexta.- La norma
demandada tampoco viola los artículos 123 y 210 de la Constitución, y el
numeral 9 del artículo 95.
Todo lo expuesto,
permite desechar los cargos sobre la supuesta violación de los artículos 123 y
210, y del numeral 9 del 95, de la Constitución. De una parte, la ley 223 de
1995, sí señala las condiciones en que las cámaras deben cumplir las
funciones administrativas que les asigna. Así lo reconoce el propio
demandante, al afirmar que "la ley 223 del 1995 evidentemente señala los
deberes que corresponden a las cámaras de comercio como responsables de la
liquidación, recaudo y giro del impuesto de registro que ella establece y
regula".
La regulación de
esta función administrativa está contenida no solamente en tales normas sino en
las demás que reglamentan el manejo de fondos o bienes públicos, en cuanto sean
aplicables.
Tampoco prospera,
pues, este cargo.
Séptimo.-
Conclusiones.
Demostrado que la
norma demandada no quebranta la Constitución (ni los artículos indicados por el
demandanteni ninguno otro), será declarada exequible.
La declaración de
exequibilidad se hará sobre todo el inciso primero del artículo 232, porque la
expresión demandada tiene una relación inescindible con el resto del inciso, y
porque en todo éste no se ve quebranto alguno de la Constitución.
III. DECISIÓN.
Por las
consideraciones anteriores, la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase EXEQUIBLE
el inciso primero del artículo 233 de la ley 223 de 1995.
CARLOS GAVIRIA
DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO
MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO
MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General