C-485-20
Sentencia
C-485/20
Referencia:
Expediente D-13452
Demanda
de inconstitucionalidad contra la totalidad de la Ley 1955 de 2019, “Por la
cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018 – 2022, Pacto por Colombia,
Pacto por la Equidad” y contra el parágrafo 2º de su artículo 293.
Actor:
Gustavo Suárez Camacho
Magistrada
Ponente:
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Bogotá D.C., diecinueve (19) de noviembre
de dos mil veinte (2020).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la
siguiente
SENTENCIA
I.     ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Gustavo
Suárez Camacho demandó (A) la totalidad de la Ley 1955
de 2019,
“Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018 – 2022, Pacto por
Colombia, Pacto por la Equidad”; y (B) el parágrafo 2º del artículo 293 de
esa misma ley.
En cuanto al cargo contra la totalidad
de la Ley 1955, el accionante denunció la transgresión de los numerales 1 y 3
del artículo 157 superior, alusivos a los principios de publicidad y
transparencia del proceso legislativo. Respecto del cargo contra el parágrafo
2º del artículo 293 de la ley ídem, la demanda sostuvo que este
desconoce (i) el numeral 12 del artículo 150 de la Carta, el artículo 338
superior y el artículo 29 del Decreto 111 de 1996; y, por otra parte, (ii) los
artículos 13 y 363 de la Constitución Política.
Mediante Auto del veinticuatro (24) de septiembre
de 2019 la magistrada sustanciadora admitió todos los cargos de la demanda y
decretó una serie de pruebas. Agotado el recaudo probatorio la demanda fue
fijada en la Secretaría General de la Corte para permitir la participación
ciudadana.
Presentaron escritos de intervención
individuales o grupales los siguientes ciudadanos colombianos: (i) Carlos
Alberto Duarte Durán; (ii) Nilse Judith Senior, Carmen Diaz de Rodríguez,
Beatriz Munarriz Mallarino, Mariela Torrado Maury, Alberto Rodríguez Soler,
Wilson Molina Rangel, Eduardo Escorcia de la Hoz, Eduardo Alvarado y Nelson
Nieves Morelli. En similar sentido a las intervenciones de las anteriores
personas intervino el señor Ricardo E. Córdoba Acosta; (iii) la señora Laura
Mercedes Torres Parada[1]; (iv)
los ciudadanos Clara María González Zabala[2],
Marcela Gómez Martínez[3] y
Esteban Jordán Sorzano[4]; y (v)
el señor Lucas Arboleda Henao[5].
Así mismo, se recaudaron pruebas
provenientes de (i) la Comisión Tercera Constitucional Permanente del Senado de
la República; (ii) la Comisión Tercera Constitucional Permanente de la Cámara
de Representantes; (iii) la Imprenta Nacional de Colombia; (iv) la Secretaría
General del Senado de la República; (v) la Secretaría General de la Cámara de
Representantes; y (vi) la Dirección Ejecutiva de la Comisión de Regulación de
Energía y Gas – CREG.
El Procurador General de la Nación
también emitió el concepto de su competencia.
II.      LA NORMA DEMANDADA
Como la integridad de la Ley 1955 de
2019 fue demandada, por razones de economía sólo se transcribe el texto del
artículo 293 cuyo parágrafo 2º fue igual y particularmente demandado (se
resalta en subraya y negrilla el aparte legal demandado):
“LEY
1955 DE 2019
Diario
Oficial No. 50.964 de 2019
(mayo
25)
Por
el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.
“Pacto
por Colombia, Pacto por la Equidad”.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
“(…)
ARTÍCULO 293. PROYECTOS DE EXPANSIÓN DE
REDES DE GLP. El Ministerio de Minas y Energía fomentará la promoción y
cofinanciación de proyectos de expansión de redes de GLP para conectar a los
usuarios donde sea técnica y económicamente viable y priorizará los municipios
con niveles altos e intermedios de Necesidades Básicas Insatisfechas,
municipios rurales y zonas de difícil acceso.
PARÁGRAFO
1o. El Ministerio de Minas y Energía definirá los términos y condiciones para
la asignación de recursos públicos destinados a la ampliación de cobertura del
servicio público domiciliario de gas combustible, entre las que se incluirán
las condiciones de eficiencia económica incluidas en el Plan indicativo de
expansión de cobertura de gas combustible elaborado por la UPME.
PARÁGRAFO
2o. El Ministerio de Minas y Energía definirá los términos y condiciones para
la asignación de recursos del Fondo Especial Cuota de Fomento de Gas Natural
(FECFGN) destinados a la ampliación de cobertura del servicio público
domiciliario de gas combustible, entre las que se incluirán las condiciones de
eficiencia económica incluidas en el Plan Indicativo de Expansión de cobertura
de gas combustible elaborado por la UPME.
(…)”
III.    LA DEMANDA
1.
Cargo
contra la totalidad de la Ley 1955 de 2019 por vicios en su trámite
En la demanda se denuncia la irregularidad del trámite legislativo del
proyecto de ley que culminó con la expedición de la Ley 1955 de 2019[6]. En apoyo de su tesis, el actor
comenzó por aducir que la Gaceta del Congreso es el único medio por el cual se
pueden publicar los textos de los proyectos de ley.
Concretamente, indicó
que en la expedición de la Ley 1955 se infringieron
los principios de publicidad y de transparencia a que se refieren los numerales
1 y 3 del artículo 157 de la Constitución Política. Lo anterior toda vez
que “(…) en la sesión del 02 de mayo de 2019, la plenaria del Senado, acogió
y aprobó el texto completo del proyecto de ley que se había aprobado ese mismo
día y tan sólo unos instantes antes en la Plenaria de la Cámara de
Representantes sin que siquiera se hubiera publicado el texto aprobado por ésta
corporación (Cámara de Representantes) (sic).” Y añadió que lo anterior “significa
que en la Plenaria del Senado se acogieron y aprobaron las disposiciones del
Proyecto de Ley del Plan Nacional de Desarrollo sin que los senadores tuvieran
conocimiento de las normas que estaban aprobando”.
En sustento de la anterior
explicación, el demandante citó un extracto jurisprudencial en el que se
enfatiza que “(…) el requisito de publicidad de los proyectos de ley, se
cumple respecto del texto del proyecto sometido a aprobación de cada cámara,
con su publicación en el órgano oficial de comunicación de legislativo, que es
la Gaceta del Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva (…)”[7]. En
ese orden, el actor señaló que para el dos (02) de mayo de 2019, al
momento de su aprobación por parte del Senado, el texto del proyecto de ley
aprobado por la Cámara de Representantes aún no se había publicado en la Gaceta
del Congreso pues el mismo solo vino a ser publicado en la mentada Gaceta con
el número 293 de 2019 del tres (03) de mayo de ese mismo año, un día después de
haber sido aprobado por la plenaria del Senado. De este modo, el accionante indicó
que lo que la plenaria del Senado habría aprobado sería un texto que en su
momento aún no cumplía con los principios de publicidad y transparencia que
exige el texto superior; lo que, por ende, derivó en la aprobación de un texto
que para tal momento el Senado aún desconocía. En demostración de lo anterior,
el demandante pasó a trascribir algunas intervenciones que se habrían dado al
interior del debate surtido en el Senado el dos (02) de mayo de 2019, de las
cuales se desprendería que los ponentes del proyecto en la cámara alta del
Legislativo “en realidad (…) no sabían con precisión qué era lo que se había
decidido en la Plenaria de la Cámara de Representantes”. Finalmente se
concluyó que, a pesar de lo anterior, el Senado terminó por aprobar una
proposición de acoger la totalidad de lo aprobado por la Cámara, aun cuando
dicho texto no se había todavía publicado oficialmente, derivando en la
aprobación de un texto desconocido.
Con fundamento en lo
anterior, el ciudadano solicitó la inexequibilidad la totalidad de la Ley 1955
de 2019 pues el vicio atrás explicado se erigiría como un vicio insubsanable
dentro del respectivo trámite legislativo.
2.
Cargos de
fondo contra el parágrafo 2º del artículo 293 de la Ley 1955 de 2019
2.1.
Cargo fundado en la violación de los artículos
150.12 y 338 superiores y del artículo 29 del Decreto 111 de 1996
Para
el actor el parágrafo 2º del artículo 293 de la Ley 1955 de 2019 contradice la
naturaleza de las contribuciones parafiscales cuando permite que, además de
contribuir a la promoción y desarrollo de infraestructura para el uso del Gas
Natural, los recursos del Fondo Especial Cuota Fomento al Gas Natural (en
adelante, simplemente, el “FECFGN”) puedan destinarse a la ampliación de la
cobertura del servicio público de cualquier gas combustible.
A
renglón seguido el demandante indicó que, según la jurisprudencia, “las
leyes orgánicas sirven como parámetro de interpretación de las normas
constitucionales, y, en esa medida, deben ser utilizadas en el control de
constitucionalidad de las leyes”. Para tal efecto, la demanda citó un
extracto de la Sentencia C-774 de 2001 y expuso que, de acuerdo con el artículo
29 del Decreto 111 de 1996:
“Son
contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter
obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o
económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo,
administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma
dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en
ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al
cierre del ejercicio contable.
(…)”
La
demanda continuó indicando que, con base en lo anterior, la Corte “ha
señalado como elementos de las contribuciones parafiscales: (i) la
obligatoriedad del gravamen, pues su pago se exige como todos los tributos en
ejercicio del poder coercitivo del Estado; (ii) la singularidad, ya que gravan
a un único grupo o sector económico particular; (iii) la destinación sectorial,
pues los recursos obtenidos se invierten exclusivamente en beneficio del sector
económico que los tributa; (iv) la naturaleza pública, debido a que sobre los
recursos recaudados en las contribuciones parafiscales se ejerce un control
fiscal, aunque estén destinados a favorecer solamente al sector gravado; y (v)
la excepcionalidad, como lo señala el numeral 12 del artículo 150 de la
Constitución Política, pues las rentas parafiscales deben estar suficientemente
justificadas y precisadas de manera que no se afecte gravemente la libertad
económica, pues se está gravando solamente a un sector particular de la
sociedad”. Se reiteró que el beneficio exclusivo de las
rentas parafiscales para el sector que las aporta se justifica pues “(d)e lo
contrario se desnaturaliza la contribución y consecuencialmente se vulnera la
igualdad y la equidad tributaria como sucede en el caso de la nueva destinación
de los recursos del FECFGN contenida en el parágrafo segundo del artículo 293
de la ley 293 1955 de 2019, en la que se beneficia a un nuevo sector que no
contribuye al Fondo de Fomento del Gas Natural. Dicho sector es el del Gas
Licuado del Petróleo (“GLP”)”
El
actor luego pasó a indicar que la noción de “sector” en las rentas
parafiscales se define a partir de la “homogeneidad de los miembros que lo
componen, especialmente en cuanto a los intereses que tienen como sector”.
Y aclara que “no todos los participantes de una actividad económica tienen
el mismo interés y por lo tanto, no todos pueden agruparse al momento de
imponer contribuciones parafiscales (s)obre todo porque la destinación
específica de las rentas parafiscales debe beneficiar a un sector particular
con un determinado interés que puede ser opuesto al de otro sector de la misma
actividad económica”. En tal sentido, luego de citar alguna jurisprudencia
de la Corte sobre el recaudo y destinación de las rentas parafiscales, en lo
fundamental concluye que la destinación de tales rentas solo puede beneficiar a
quienes efectivamente las aportan; todo ello considerando a tales integrantes
con un criterio grupal, sin que necesariamente exista una compensación exacta
entre los aportes que hace un particular integrante del grupo y el beneficio
individual que percibe por sus aportes. En soporte de esto último citó doctrina[8] según la cual el beneficio de las rentas
parafiscales “no se predica del deudor que la sufraga sino que adquiere una
connotación de conjunto, o sectorial, respecto de la cual la existencia o no de
un beneficio divisible e individual es secundaria. Los integrantes del sector derivan
un beneficio por el hecho mismo de formar parte del sector; beneficio cuyos
alcances se encuentran en los objetivos perseguidos por el legislador al crear
el fondo parafiscal. En ese sentido, puede decirse que, en el ámbito de la
parafiscalidad, la equivalencia entre lo que el deudor paga y lo que recibe
solo es relativa. Puede tener lugar, en la práctica, pero independiente de que
ello ocurra, el ingreso de que se trate es parafiscal”.
Enseguida
el actor citó que el FECFGN fue creado por la Ley 401 de 1997, en cuyo artículo
15 se señaló:
“Con
el objeto de promover y cofinanciar proyectos dirigidos al desarrollo de
infraestructura para el uso del gas natural en los municipios y el sector
rural, prioritariamente dentro del área de influencia de los gasoductos
troncales, y que tengan el mayor índice de Necesidades Básicas Insatisfechas
(NBI), créase un fondo especial, administrado y manejado por la Junta Directiva
de Ecogas, cuyos recursos provendrán de una cuota de fomento, la cual será del
uno y medio por ciento (1.5%) [<3%>] sobre el valor de la tarifa que se
cobre por el gas objeto del transporte, efectivamente realizado.
Serán
sujetos de la cuota establecida en el presente artículo todas las personas
naturales o jurídicas que sean remitentes del Sistema Nacional de Transporte de
Gas Natural.”
Y
con base en ello sostuvo que, aun cuando dicho artículo ha sufrido
modificaciones, “(e)n momento alguno la destinación de los recursos del
[FECFGN] se había dirigido a beneficiar a otro sector diferente al del gas
natural”.
La
demanda explicó que el sector del gas natural es diferente al sector del gas
combustible. Para tal efecto, el actor comenzó por señalar que aunque en los
términos de la Resolución 057 de 1996 de la CREG, tanto el Gas Natural como el
GLP son, ambos, lo que se conoce como Gases Combustibles, cada uno de dichos
gases “tiene particularidades y características diferentes que han llevado a
que existan por lo menos dos sectores diferentes dedicados a la producción y/o
comercialización de gases combustibles. El sector del Gas Natural y el sector
del GLP. Pero evidentemente una cosa es el género de la prestación del servicio
público domiciliario de gas combustible (entre el cual se incluye a las
personas que comercializan o proveen gas natural y las que no, como aquellas
que se dedican a la comercialización de GLP) y otra cosa es el sector del gas
natural, al que se le impuso la contribución parafiscal del FECFGN”; a lo
que se añade que “la diferencia entre el sector del gas natural con el de
otros sectores de gases combustibles como el GLP, salta a la vista cuando se
considera que existe una regulación diferente y especial para cada uno de estos
sectores [pues] la CREG ha emitido reglamentos para el transporte de gas
natural (Resolución 071 de 1999) y otros específicos para el transporte de GLP
(Resolución 122 de 2008, entre otras). Es más, existe toda una regulación y
estructura tarifaria diferente para el gas natural y para el GLP, a pesar de
que ambos sean gases combustibles”.
Por
lo expuesto, el actor concluyó que el parágrafo legal demandado infringe los artículos
150.12 y 338 de la Carta Política, así como el artículo 29 del Decreto 111 de
1996, al modificar y ampliar la destinación de los recursos del FECFGN, para
beneficiar a un sector diferente como el que corresponde al GLP.
2.2.
Cargo fundado en la violación de los
artículos 13 y 363 superiores
Sin
perjuicio de lo anterior, el demandante también acusó al parágrafo 2º del
artículo 293 de la Ley 1955 de 2019 de violar los artículos 13 y 363 superiores
en tanto “atenta contra el principio de igualdad y la equidad tributaria al
darle un tratamiento igual a dos sectores que se encuentran en condiciones
diferentes”; esto por cuanto el referido parágrafo autoriza que los
recursos aportados por el sector del Gas Natural redunden en beneficio de un
sector que no contribuye al FECFGN.
En apoyo de este cargo, el actor indicó
que: (i) se trata de “dos grupos diferentes susceptibles de ser comparados,
el sector del gas natural que debe pagar la contribución parafiscal del FECFGN
(…) y los otros sectores que se dedican a la prestación del servicio público
domiciliario de gas combustible”; (ii) que ambos grupos se benefician de
los recursos del FECFGN; (iii) que no obstante, solo el sector
del Gas Natural contribuye al referido Fondo, lo que implica un trato desigual
entre los sectores; y (iv) que no existe justificación válida para tal trato
diferenciado.
El
actor añadió que si el fin de la norma es el de ampliar la cobertura del
servicio público domiciliario de gas combustible, el que el sector del Gas
Natural sea quien exclusivamente cargue con los aportes para lograr tal fin
resulta discriminatorio si se considera que otros sectores, como el GLP, “tienen
su propio Sistema Nacional de Transporte por lo que este sector también podría
aportar recursos dirigidos a ampliar la cobertura de todos los gases
combustibles, preservando así la igualdad y la equidad tributaria”.
Se
sostuvo igualmente que la norma no es proporcional pues la ley podría también
crear una contribución parafiscal que gravara los demás sistemas de transporte
de los demás gases combustibles o, como se dispuso en el artículo 294 de la ley
demandada, otra fuente de financiación para extender el servicio por redes de
gas combustible como el GLP.
IV.
INTERVENCIONES
Varios
ciudadanos hicieron uso del derecho que contempla el inciso 2º del artículo 7º
del Decreto ley 2067 de 1991. En ese orden, se presentaron intervenciones que
se sintetizan a continuación:
1.
Carlos Alberto Duarte Durán[9]
Invocando
su condición de ciudadano colombiano, el señor Carlos Alberto Duarte Durán
solicitó la inexequibilidad de toda la Ley 1955 de 2019 por vicios de forma y
trámite en su producción legislativa. En sustento de su solicitud el ciudadano
interviniente denunció la violación de los numerales 1 y 2 del artículo 157
superior toda vez que “(e)l texto que se aprobó en la plenaria de la Cámara
de Representantes el 02 de mayo de 2019, no fue publicado en la respectiva
gaceta antes de dársele trámite en la plenaria del Senado de la República”.
En el anterior sentido explicó que “(l)a hora de aprobación del proyecto de
ley en la Cámara de Representantes fue a las 7:20 p.m. del 02 de mayo de 2019 y
en el Senado fue a las 11:13 p.m. del mismo día, mientras que la
publicación del texto en la página de esta última corporación está registrada a
las 11:13 p.m., y la última Gaceta del Congreso publicada en ese momento fue la
número 287, del 30 de abril de 2019, situación a todas luces irregular (sic)” (el
énfasis es del texto original). Y añadió que “(e)l texto que se aprobó en
Senado el 02 de mayo de 2019 fue el mismo que se aprobó en Cámara de
Representantes el 02 de mayo de 2019, no el publicado en la Gaceta No. 272 de
2019, por tanto, el día 02 de mayo de 2019 se aprobó el mismo documento en la
Plenaria de ambas corporaciones, por tanto no hubo tiempo de publicarlo y
aprobarlo en las dos instancias el mismo día (sic)”
2.
Nilse Judith Senior, Carmen Díaz de
Rodríguez, Beatriz Munarriz Mallarino, Mariela Torrado Maury, Alberto Rodríguez
Soler, Wilson Molina Rangel, Eduardo Escorcia de la Hoz, Eduardo Alvarado y
Nelson Nieves Morelli[10] // Ricardo E. Córdoba Acosta[11].
A
título de derecho de petición y tras aducir que la Ley 1955 de 2019 “dio
destino específico al patrimonio de Corelca por concepto de recaudo advalorem
de la sobretasa del 15% sobre el consumo total mensual de energía”, algunos
ciudadanos solicitaron que, en el proceso de la referencia, y en otros
tantos dirigidos contra la ley ídem, la Corte se inhibiera de
pronunciarse de fondo “hasta que se incluya y restablezca el Imperio
Apolítico con nombre y régimen único, propio e independiente de la
"Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica- Corelca".[12]
3.
Fundación Universitaria de San Gil (ciudadana Laura Mercedes Torres Parada[13])
La ciudadana interviniente, quien
aduce ser la decana de la facultad de Ciencias Jurídicas y
Políticas de la Fundación Universitaria de San Gil – UNISANGIL, presenta una
confusa intervención en donde primero señala que con el proyecto de ley que
culminó con la expedición de la Ley 1955 de 2019 no se vulneró el artículo 157
superior en su numeral 3º. En apoyo de su tesis, la interviniente sostuvo que
el proyecto de ley que derivó en la expedición de la Ley 1955 “fue aprobado
en cada Cámara en segundo debate” y que “a la luz del material
probatorio allegado por la Imprenta Nacional de Colombia, se cumplen los
principios de publicidad y transparencia”. La interviniente indica
de modo inconcluyente que, de todos modos, como la Constitución no indica el
medio oficial a través del cual se daría cumplimiento al principio de
publicidad que caracteriza al proceso legislativo “se tendría que acudir al
Reglamento del Congreso y así poder determinar si a la luz de esta norma
interior (sic) se agotó (dicho principio)”.
Finalmente,
respecto del parágrafo 2º del artículo 293 de la Ley 1955, de la curiosa
redacción de la intervención de la ciudadana Torres Parada solo puede leerse
que, para la interviniente, el referido artículo legal “no restringe, sino
que amplía la cobertura del servicio público domiciliario de gas combustible en
aquellos sectores de escasos recursos económicos que no les es posible
satisfacer sus necesidades básicas (sic)”
4.
Secretaría del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República, Departamento Nacional de
Planeación y Ministerio de Hacienda y Crédito Público (ciudadanos Clara María
González Zabala, Marcela Gómez Martínez y Esteban Jordán Sorzano[14])
Los ciudadanos
intervinientes, en sus respectivas condiciones de Secretaria Jurídica del
Departamento Administrativo de la Presidencia de la Republica; de jefe de la
Oficina Asesora Jurídica del Departamento Nacional de Planeación; y de delegado
del Ministro de Hacienda y Crédito Público limitan su intervención a
controvertir el cargo presentado contra la totalidad de la Ley 1955 de 2019.
En soporte de su
oposición al cargo atrás referido, los intervinientes señalan que “tanto la
proposición que solicitaba acoger el texto de la ley aprobado en la plenaria de
la Cámara de Representantes, como el contenido del articulado que finalmente se
adoptó, fueron conocidos oportunamente y debatidos por los miembros de la
plenaria del Senado de la República”. En demostración de lo anterior, los
ciudadanos intervinientes manifiestan, en lo fundamental, que el texto aprobado
en la Cámara de Representantes “fue publicado en la página web de la
Secretaría del Senado” y que, de todos modos, tal publicación virtual no
habría sido el único medio para dar cumplimiento al principio de publicidad que
rige el proceso legislativo.
En línea con lo
anterior, luego de divagar en torno a la flexibilización del principio de
publicidad que rige la actividad legislativa, los intervinientes dicen que, de
acuerdo con la jurisprudencia, el requisito de publicación correspondiente
puede cumplirse cuando para ello se utilice “algún mecanismo razonable y
adecuado” que satisfaga la necesidad de darle publicidad a la proposición
legislativa del caso. Sostienen también que las leyes que no tengan un ‘alto
contenido tributario’ “no están sometidas a la observancia rigurosa del
principio de publicidad”.
Descendiendo al
cargo planteado en la demanda, sostienen: (i) que la proposición radicada ante
la plenaria del Senado el sesión del  2 de mayo de 2019 fue completa; (ii) que
de todos modos, el texto sometido a consideración del Senado fue publicado en
la página web de Cámara y Senado  “en forma previa a la aprobación de acoger el
texto aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes; lo cual, según
nota al pie de la intervención, ocurrió a las 10:33pm del 2 de mayo de 2019;
(iii) que el mismo 2 de mayo de 2019 la anterior publicación fue anunciada por
el senador Ernesto Macías Tovar, según consta en la página 198  de la Gaceta
del Congreso 824 del 09 de septiembre de 2019; (iv) que el mismo 2 de mayo de
2019, los senadores ponentes “efectuaron una exposición oral, precisa y
específica, del texto aprobado por la Cámara de Representantes que era sometido
a consideración del Senado”, dentro de la cual indicaron que la cámara baja
no había incorporado nuevas proposiciones sino que, por el contrario, había
eliminado tres artículos; (v) que un 78% del articulado del proyecto fue
aprobado por la Cámara de Representantes, sin modificación de la ponencia que
ya conocía el Senado; y (vi) que la solicitud de acoger el texto aprobado por
la Cámara de Representantes fue presentada por 40 senadores y acogida por 58 de
esos parlamentarios, con solo 4 votos que se negaron a ello.
5.
Ministerio de Minas y Energía (ciudadano Lucas
Arboleda Henao[15])
El señor Lucas Arboleda Henao, en su
calidad de jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Minas y
Energía, solicita la exequibilidad del parágrafo 2º del artículo 293 de la Ley
1955 de 2019. En apoyo de su solicitud, luego de transcribir el artículo 15 de
la Ley 401 de 1997 que creó el Fondo Especial Cuota de Fomento al que alude el
parágrafo legal demandado[16], el
interviniente sostiene que de dicho artículo se desprende que “la finalidad
de los recursos que se recaudan con dicho fondo, es la financiación del
infraestructura tendiente a garantizar la prestación de un servicio público,
priorizando los municipios con mayor índice de necesidades básicas
insatisfechas, para usuarios de menores ingresos; no el desarrollo de
actividades económicas que no se encuentren ligadas a la prestación de dicho
servicio”.
En el anterior orden, el interviniente
manifiesta que con el parágrafo demandado el Estado hace uso del mandato
constitucional (CP, arts. 334 y 365) que lo obliga a intervenir en los
servicios públicos para mejorar la calidad de vida de los asociados y que, para
tal fin, el interés particular cede ante el interés del conglomerado general.
Adicionalmente se indica que el Consejo de Estado se ha referido al carácter
dinámico y cambiante de las circunstancias de hecho en que se fundamenta la
reglamentación de los servicios públicos y que, de acuerdo con la doctrina
extranjera, la prestación de tales servicios “está dirigida a la utilidad
general del público y, en tal virtud, como consecuencia del carácter
imprescindible para la vida social de estos servicios (…) debe ser técnicamente
posible la extensión de los beneficios de un sector a quienes se encuentren en
condiciones de menoscabo de necesidades básicas insatisfechas similares”.
V.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El
Procurador General de la Nación, Fernando Carrillo Flórez, rindió concepto
solicitando la exequibilidad de la Ley 1955 de 2019 en su integridad. No
obstante la anterior solicitud, al final de su intervención le pidió a la Corte
que se estuviera a lo resuelto en la sentencia que se dicte dentro el
expediente D-13353 y que, además, se inhibiera para pronunciarse respecto del
cargo ejercido contra el parágrafo 2º del artículo 293 de la Ley 1955.
Sobre
el cargo contra la totalidad de la Ley 1955 de 2019 por vicios formales en su
producción, la cabeza del Ministerio Público conceptuó que si bien la Gaceta
del Congreso publicó el texto aprobado por la Cámara de Representantes con
posterioridad a la votación que sobre dicho texto efectuó la plenaria del
Senado, también está probado que dicho texto fue publicado en la página web
del Senado el mismo día de su votación, el 2 de mayo de 2019, a las 22:23
horas. La Vista Fiscal concluyó que dicho medio alternativo a la publicación en
la Gaceta del Congreso es suficiente para que se cumpla con el principio de
publicidad.
Por
otra parte, frente a los cargos contra el parágrafo 2º del artículo 293 de la
Ley 1955, el Procurador manifestó que “la asignación de recursos del FECFGN
dispuesta en la norma impugnada es la misma que estableció la norma de creación
(conectar a las redes del servicio de gas a hogares ubicados en zonas con alto
o medio nivel de necesidades básicas insatisfechas ), pero extendida a otro
tipo de gas, que es el gas licuado de petróleo (GLP), el cual no es
sustancialmente diferente del gas natural, pues el GLP es una mezcla de propano
y butano, y el gas natural está hecho primariamente de propano (…). El GLP
también puede obtenerse a partir del propio gas natural”. Y en ese orden continuó
indicando que “(p)ese a que en la demanda se consignan argumentos técnicos
para intentar diferenciar el tratamiento entre los tipos de gases combustibles,
para la Procuraduría estas diferencias no son razones suficientes para efectos
de justificar por qué los aportes del sector del gas natural no se pueden
destinar a fines dentro del mismo sector para efectos de ampliar la cobertura
por medio de la infraestructura, pues se trata de sustancias que sirven para
los mismo (combustible), tienen la misma o muy similar composición química
(butano, propano e isobutano), se obtienen de fuentes iguales o muy cercanas
(yacimientos petroleros o yacimiento de gas natural) y se distribuyen de la
misma manera (mediante redes domiciliarias) a usuarios que son los mismos (los
hogares).”
Concluyó
el Procurador aduciendo que la Corte debería inhibirse de resolver el fondo de
los cargos respectivamente presentados contra el parágrafo legal demandado por
carecer del requisito de especificidad, habida cuenta de que “los argumentos
expuestos no dan cuenta de los elementos necesarios para efectos de “establecer
una oposición objetiva entre el contenido del texto que se acusa y las
disposiciones de la Constitución Política”, así como de suficiencia “puesto
que la falta de exposición de todos los argumentos necesarios para explicar el
concepto de violación, razón por la cual no “(…) despiertan una duda mínima
sobre la constitucionalidad de la norma impugnada”.
VI.    COMPETENCIA
De conformidad con lo dispuesto en el numeral
4º del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es en
principio competente para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad
de la referencia.
VII.   PROBLEMAS JURÍDICOS
La Corte observa que la demanda se
dirige a que se resuelvan los siguientes problemas jurídicos:
1.
¿Se vulneraron los principios de publicidad
y transparencia que prevé el artículo 157 de la Constitución cuando la plenaria
del Senado resolvió aprobar la integridad del texto aprobado por la Cámara de
Representantes sin que dicho texto hubiera sido aun oficialmente publicado en
la Gaceta del Congreso?
2.
¿Infringe el parágrafo 2º del artículo 293
de la Ley 1955 de 2019 los artículos 150 (numeral 12) y 338 y/o 13 y 363 de la Constitución
y/o el artículo 12 de la Ley 179 de 1994, norma orgánica compilada en el
Decreto 111 de 1996 (artículo 29)?
VIII. PLAN
DE LA SENTENCIA
La Corte comenzará por (A) abordar el primer
cargo de la demanda, fundado en los vicios formales que se habrían producido
dentro del trámite legislativo que derivó en la expedición de la Ley 1955 de
2019. Luego, (B) en caso de que la respuesta a la cuestión recién señalada no implique
la expulsión del ordenamiento jurídico de toda la Ley 1955, la Corte (i) iniciará
por resumir los cargos de la demanda contra el parágrafo 2º del artículo 293 de
la Ley 1955 y realizará un nuevo examen sobre su aptitud; (ii) a continuación
se hará una sucinta presentación sobre los distintos gases combustibles
utilizados en los servicios públicos domiciliarios y sobre su situación en el
mercado nacional; (iii) posteriormente se tratará sobre la relación que existe
entre la parafiscalidad y el principio de solidaridad; y (iv) por último se abordará
la cuestión relativa a la vulneración de los artículos constitucionales
demandados y a la eventual violación del artículo 12 de la Ley 179 de 1994[17], compilado en el Decreto 111 de 1996, “(p)or
el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto” (el artículo 12 de la Ley 179 de 1994 corresponde al artículo 29
del Decreto 111 de 1996).
IX.    FUNDAMENTOS
DE LA DECISIÓN
A.
El trámite del proyecto
legislativo y los principios de publicidad y transparencia
El primer problema planteado
se circunscribe a estudiar si, dentro del trámite del proyecto de ley 277
Senado - 311 Cámara- que derivó en la expedición de la Ley 1955 de 2019 (Ley
del Plan 2018-2022), la plenaria del Senado infringió los principios de
publicidad y transparencia (CP, artículo 157). De acuerdo con la demanda tal
violación habría ocurrido cuando la cámara alta aprobó la proposición
consistente en acoger la integridad del texto previamente aprobado por cámara
baja, sin que dicho texto hubiera sido previa y oficialmente publicado en la
Gaceta del Congreso.[18]
Sentado lo anterior, la Sala verifica
que mediante Sentencia C-415 de 2020[19] la Corte declaró exequible la Ley
1955 de 2019, únicamente “por el cargo de violación del principio de
publicidad”, pero con fundamento en las mismas razones que se
esgrimieron en la demanda de la referencia para fundar las transgresiones a los
principios de publicidad y transparencia. En efecto, la exequibilidad que
declaró en la providencia atrás citada se apoyó en que el debate inicial de la
Ley del Plan “se dio
en comisiones conjuntas surtiendo el segundo debate de manera simultánea en
plenarias de Cámara y Senado”.
Y, en ese orden, en que “se pudo determinar que el día de la discusión y
votación la secretaría general del Senado publicó en la página web el texto a
debatir, con anterioridad al inicio de la votación, lo que permitió sostener
que fue publicado en un medio idóneo para cumplir con el principio de
publicidad”; lo que no habría ocurrido durante el trámite de la Ley 1943 de
2018, declarada inexequible en su virtual totalidad mediante la Sentencia C-481
de 2019[20].[21]
Es decir, mediante Sentencia C-415 de 2020 la Corte resolvió un cargo
elevado contra la Ley 1955 de 2019 por los mismos hechos que ahora se examinan. Y aunque en la mencionada providencia sólo se estudió
la constitucionalidad de la ley a la luz del principio de publicidad en el
trámite legislativo, si se considera la instrumentalidad que la publicidad
guarda respecto de la transparencia, la argumentación que la Corte desplegó en tal
ocasión sirve para solucionar los cargos por la transgresión de ambos
principios.
Mejor dicho, si considera (i) que “uno de los fines
esenciales del principio de publicidad está determinado por la transparencia de
la información y el conocimiento que se tenga”[22]; (ii) que “el
principio de publicidad resulta esencial para amparar los derechos de las
minorías políticas”[23];
y (ii) que  “(e)l principio de publicidad durante el procedimiento
legislativo es el elemento esencial del carácter democrático del Estado porque
dota de transparencia y legitimidad las decisiones que adopte el Congreso de la
República, en tanto que permite a los senadores, representantes y a la
sociedad en general, conocer e informarse sobre el contenido de los proyectos
de ley que se tramitan, previo al debate y posterior aprobación”[24], la Sala constata que no
se puede hablar de un trámite legislativo que viole el principio de publicidad
sin violar el de transparencia.[25]
Lo recién señalado impide que la Corte se pronuncie sobre el primer
problema jurídico de la demanda pues, como se dijo, este ya habría sido
resuelto en la mencionada Sentencia C-415 de 2019, constituyéndose así el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional. En efecto, como se reiteró en
Sentencia C-689 de 2017[26]:
“15. (…) en materia de control de constitucionalidad
opera el fenómeno de Cosa Juzgada, que impide volver a pronunciarse sobre un
asunto ya decidido y por lo tanto debe estarse a lo resuelto en la sentencia
anterior. Esta institución jurídico procesal encuentra cabida en el
procedimiento de constitucionalidad en atención a la necesidad de garantizar la
seguridad jurídica y proteger la confianza y la buena fe de los destinatarios
de decisiones previamente proferidas por la Corte, al tiempo que se defiende la
autonomía judicial en tanto que se conjura la posibilidad de reabrir debates ya
resueltos por el juez competente[7[27]]. 16.
La aplicación del fenómeno de la cosa juzgada en los procesos de control de
constitucionalidad también encuentra justificación en el artículo 243 Superior,
conforme al cual ninguna autoridad puede reproducir el contenido material de
una norma declarada inconstitucional, pues esta decisión es definitiva, de
obligatorio cumplimiento y tiene efecto erga omnes[8[28]], con lo
cual se reconoce “el carácter inmutable de las sentencias
de la Corte Constitucional”[9[29]], mandato
exceptuado por la Corte Constitucional en los casos en los cuales las
disposiciones constitutivas del parámetro de constitucionalidad ya no se
encuentren vigentes o hubieren sido modificadas.[10[30]]”
Lo expuesto es suficiente para que la Corte disponga estarse a lo
resuelto en Sentencia C-415 de 2020 para los efectos del cargo elevado contra
la Ley 1955 de 2019 por violación a los principios de publicidad y
transparencia.
B.
Los cargos contra el
parágrafo 2º del artículo 293 de la Ley 1955 de 2019
Decidida la ineptitud del
cargo presentado contra la totalidad de la Ley 1955 de 2019 por vicios de forma en su producción legislativa, la Sala pasa al punto B del
plan de la sentencia. Se trata del estudio del segundo problema jurídico
identificado por la Corte, relativo a los cargos presentados contra el
parágrafo 2º del artículo 293 de la ley ídem.
Como se anticipó en la Sección
VIII supra, esta segunda parte de la sentencia seguirá la estructura que
se expone a continuación:
1.
Síntesis de los cargos contra el parágrafo 2º del artículo 293 de
la Ley 1955 de 2019 y nuevo examen de aptitud
1.1.
La jurisprudencia constitucional ha reiterado que la admisión de una
demanda por parte del despacho a que esta haya correspondido en reparto “representa solo un análisis inicial, susceptible de ser acogido o
desvirtuado por la Sala Plena, como resultado de la discusión participativa que
caracteriza estos trámites, y de la deliberación interna de la Corporación”[31].
1.2.
La Corte admitió dos (2) grupos de cargos contra el parágrafo 2º del
artículo 293 de la Ley 1955 de 2019.
1.2.1.  En el primer grupo se adujo la
transgresión de los artículos 150 (numeral 12) y 338 de la Constitución y del
artículo 12 de la Ley 179 de 1994, compilado en el Decreto 111 de 1996, y al
que correspondió el artículo 29 de este último decreto (en adelante,
simplemente, el “artículo 29 del Decreto 111 de 1996”). En fundamento de lo
anterior, la demanda señaló que el parágrafo legal demandado lleva a que los recursos originados en las contribuciones parafiscales de
los distintos agentes asociados al Sistema Nacional de
Transporte de Gas Natural (recursos del Fondo Especial
Cuota de Fomento de Gas Natural - FECFGN) beneficien la
ampliación de la cobertura de un sector distinto al del Gas Natural, como lo es
el que corresponde al Gas Licuado de Petróleo. Para el actor, la anterior
situación contradice el carácter de las contribuciones
parafiscales, según el cual sus rentas solo pueden beneficiar al sector al que
pertenezcan quienes efectivamente las aportan.
1.2.2. En el segundo grupo de cargos se
sostuvo que la situación atrás expuesta implica la transgresión de los
artículos 13 y 363 superiores, en tanto “atenta contra el principio
de igualdad y la equidad tributaria al darle un tratamiento igual a dos
sectores que se encuentran en condiciones diferentes”. En apoyo de este
cargo, el actor indicó que: (i) se trata de “dos grupos diferentes
susceptibles de ser comparados, el sector del gas natural que debe pagar la
contribución parafiscal del FECFGN (…) y los otros sectores que se dedican a la
prestación del servicio público domiciliario de gas combustible”; que
(ii) ambos grupos se benefician de los recursos del FECFGN pero que,
no obstante, solo el sector del GN contribuye al referido Fondo, lo que implica
un trato desigual entre los sectores; y  que (iii) no existe justificación
válida para tal trato diferenciado.  Por ello, para el actor, si el fin de la norma
demandada es el de ampliar la cobertura del servicio público domiciliario de
gas combustible, que el sector del Gas Natural sea quien exclusivamente cargue
con los aportes para lograr tal fin resulta discriminatorio; esto si se
considera que otros sectores, como el del GLP, “tienen su propio Sistema
Nacional de Transporte por lo que este sector también podría aportar recursos
dirigidos  a ampliar la cobertura de todos los gases combustibles, preservando
así la igualdad y la equidad tributaria”.
Finalmente,
se sostuvo que el parágrafo demandado no respeta el principio de
proporcionalidad pues la ley podría también crear una contribución parafiscal
que gravara a los sistemas de transporte de los demás gases combustibles; o,
como se dispuso en el artículo 294 de la misma Ley 1955 de 2019, establecer
otra fuente de financiación para extender el servicio por redes del GLP.
1.3.
Durante
la fase previa del proceso, el despacho al que correspondió en reparto la
demanda admitió los dos grupos de cargos atrás señalados. Se reitera: (i) un
primer grupo fundado en la transgresión de los artículos 150 (numeral 12) y 338
de la Constitución, dentro del cual además se alegó la violación del artículo
29 del Decreto 111 de 1996; y (ii) un segundo grupo que en el que se acusó la
transgresión de los artículos 13 y 363 superiores.
1.4.
A
pesar de lo dispuesto en el auto admisorio de la demanda, en este momento se
advierte -con arreglo a lo previsto en el numeral 1.1 supra- que el
primer grupo de cargos no puede ser analizado a la luz de todas las normas
superiores cuya infracción se denuncia. En efecto, la Sala no observa que la
argumentación relativa a la vulneración de los artículos 150 (numeral 12) y 338
de la Constitución por parte del parágrafo legal demandado cumpla con el
requisito de especificidad que la jurisprudencia constitucional exige
para este Tribunal asuma el control abstracto de constitucionalidad que le
asigna la Carta Política en su artículo 241.
La anterior conclusión
encuentra respaldo en las siguientes consideraciones:
1.4.1.
La jurisprudencia constitucional ha establecido
la necesidad de cumplir con ciertos requisitos para que se proceda a la
admisión de una acción de inconstitucionalidad. En este orden, a las exigencias
de señalar con precisión el objeto de la demanda y de exponer las razones que
fundamentan la competencia de la Corte para asumir su conocimiento, el
demandante debe explicar el concepto de violación constitucional que la
demanda acusa. En cumplimiento de este último requisito, la demanda debe (i)
señalar las normas constitucionales que considera transgredidas, exponiendo su
contenido normativo; y (ii) exponer con claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia las razones por las cuales se considera que las
disposiciones demandadas infringen el orden constitucional.[32]
1.4.2.
De los requisitos a cumplir para explicar el
concepto de violación constitucional, el de especificidad “hace referencia a que la demanda contenga al menos un
cargo concreto contra las normas demandadas. En este orden de ideas, (…) (l)os
argumentos expuestos por el demandante deben establecer una oposición objetiva
entre el contenido del texto que se acusa y las disposiciones de la
Constitución Política.”[33]
1.5.
En los argumentos que la demanda funda el primer
grupo de cargos -esto es, aquel grupo de cargos mediante el cual se denuncia la
violación de los artículos 150 (numeral 12) y 338 superiores y del artículo 29
del Decreto 111 de 1996- se reprocha que el parágrafo legal impugnado prevea
que los recursos originados en las contribuciones parafiscales a cargo de los
remitentes del Sistema Nacional de Transporte de Gas
Natural (recursos del FECFGN) reviertan en la ampliación de la cobertura del
GLP.  Se argumenta que la anterior situación viola los artículos superiores
atrás citados cuando modifica y amplía la destinación
de los recursos del FECFGN, favoreciendo a un sector distinto del
correspondientemente gravado.
1.6.
De la mano de lo recién expuesto, la Corte advierte
que el demandante no alcanzó a especificar la oposición que existiría entre el
texto de los artículos 150 (numeral 12) y 338 superiores y la argumentación relativa
al primer grupo de cargos contra el parágrafo legal demandado. Por el
contrario, los artículos constitucionales citados se limitan a enunciar la
competencia que normalmente tienen el Legislativo (CP, art. 150.12[34]) y las corporaciones administrativas
regionales (CP, art. 338[35]) para
imponer contribuciones, tanto fiscales como parafiscales, sin llegar, en modo
alguno, a estudiar la naturaleza o características de cualquiera de ellas, mucho
menos en cuanto se refiere a la destinación de las contribuciones parafiscales.
1.7.
Lo atrás expuesto le permite a la Sala deducir que
entre la argumentación del primer grupo de cargos de esta Sección B de la
sentencia y el texto de los artículos constitucionales invocados no existe una
relación de especificidad. Es decir, la Corte considera que en la demanda no se
explica, según jurisprudencia atrás citada, “una
oposición objetiva entre el contenido del texto que se acusa y las
disposiciones de la Constitución Política”: situación suficiente para que la Corte resuelva sobre la ineptitud
del cargo fundado en la transgresión de los artículos 150 (numeral 12) y 338
superiores.
1.8.
La ineptitud del cargo fundado en la violación
de los artículos 150 (numeral 12) y 338 superiores no se predica, sin embargo,
del mismo cargo, pero con fundamento en la transgresión del artículo 29 del
Decreto 111 de 1996[36])[37]; norma esta según la cual:
“Son contribuciones parafiscales los gravámenes
establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado
y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio
sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará
exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán
sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes
financieros que resulten al cierre del ejercicio contable.
(…)”
En
efecto, contrario a lo que sucede con los
artículos 150 (numeral 12) y 338 superiores, el artículo 29 del Decreto
111 de 1996 efectivamente describe el carácter de las contribuciones
parafiscales y las reglas que aplican para la utilización sus rentas. Por ello,
para la Corte el texto de dicho artículo del Decreto 111 presenta un verdadero
problema de constitucionalidad que sí cumple con el requisito de especificidad
que se extraña respecto de los recién citados artículos de la Constitución.
Es
decir, como de acuerdo con el artículo 29 del Decreto 111 de 1996, las
contribuciones parafiscales afectan “a un determinado y único grupo social o
económico y se utilizan para beneficio del propio sector”, su texto podría
eventualmente contraponerse con el parágrafo legal demandado en tanto este
prevé que los fondos del FECFGN[38] también
podrían utilizarse para “la ampliación de cobertura del servicio
público domiciliario de gas combustible”, una de cuyas
especies es, precisamente, el GLP (ver 6.2. infra).
1.9.
Más aún, el cargo fundado en la violación del
artículo 29 del Decreto 111 también cumple con el requisito de pertinencia que
exige el planteamiento de una “contradicción
normativa entre una disposición legal y una de jerarquía constitucional”[39]. Ciertamente,
aunque las leyes orgánicas no son normas formalmente constitucionales, la
jurisprudencia ha reconocido que estas también se erigen como un parámetro de
control constitucional de las leyes ordinarias. Sobre este particular, en
Sentencia C-178 de 2016[40] la
Corte recordó cómo la jurisprudencia[41] ya
había señalado que “las leyes orgánicas sirven de parámetro de control de
las ordinarias pues al igual que las estatutarias hacen parte del bloque de
constitucionalidad en sentido lato, y establecen condiciones para la producción
de las normas ordinarias.” Y sobre el Decreto 111 de 1996 en particular, en
la mentada providencia se indicó que la jurisprudencia ya había precisado que “el
Decreto 111 de 1996 compila dos leyes orgánicas, de manera que sí puede ser
invocado para el control de constitucionalidad de las leyes ordinarias.”[42]
1.10.    Existiendo claridad sobre el carácter del artículo 29 del Decreto
111 de 1996 como efectivo parámetro de control constitucional de las leyes
ordinarias, cabría sin embargo preguntarse si tal jerarquía serviría para
controlar la constitucionalidad de una ley especial que “(tiene) prelación
sobre las demás leyes” (CP, artículo 341); es decir, para controlar la Ley
1955 de 2019 en su condición de ley del Plan Nacional de Desarrollo. No
obstante, para la Sala es claro que la naturaleza de las leyes del Plan no deja
de ser ordinaria pues, como lo ha dicho la jurisprudencia, la “prelación
legislativa [de las leyes del Plan] no se deriva (…) de la
supuesta naturaleza de ley orgánica de la Ley del Plan de Desarrollo,
naturaleza que no tiene pues se trata de una ley ordinaria (sino que) (e)mana,
en cambio (…) de la naturaleza misma de la Ley del Plan (…)”[43].
1.11.    Finalmente, la Sala confirma que los cargos presentados con
fundamento en la transgresión de los artículos 13 y 363 de la Carta cumplen con
los requisitos de procedibilidad previstos por la jurisprudencia para su
admisión.
2.
Los gases combustibles de uso domiciliario y su mercado
2.1.
El concepto de “gas combustible” se identifica con el género que agrupa
a varias especies de gases. En efecto, de acuerdo con la Comisión de Regulación
de Energía y Gas - CREG, “(e)l gas
combustible es cualquier gas que se utiliza para producir energía térmica
mediante un proceso de combustión. Las familias de gases combustibles son: gas
metano, gases manufacturados, gas natural y gas licuado de petróleo. Las
características de estos gases permiten su empleo en artefactos a gas.”[44]
2.2.
En Colombia, los gases combustibles susceptibles de ser utilizados para la
prestación de servicios públicos domiciliarios son dos: i) el gas natural (GN)
y (ii) el gas licuado de petróleo (GLP).[45]
Según explica la CREG, el GN
“(e)s una mezcla de hidrocarburos livianos en estado gaseoso, que en su
mayor parte está compuesta por metano y etano, y en menor proporción por
propano, butanos, pentanos e hidrocarburos más pesados”[46]. Por
su parte, el GLP “es una
mezcla de gases licuados presentes en el gas natural o disueltos en el
petróleo, constituida principalmente por propano y butano”; “(m)ezcla
que es gaseosa en condiciones de presión y temperatura ambiente; pero que se
licúa fácilmente (…) por enfriamiento o compresión”[47]. Se
trata, entonces, de dos sustancias de origen fósil que, en Colombia, son
utilizadas para la prestación del servicio público domiciliario de gas
combustible.
2.3.
No es del todo cierto que, como lo sostiene la Vista Fiscal, el GN y el
GLP se distribuyan de la misma manera, a través de redes domiciliarias. En
efecto, aunque es técnicamente posible transportar el GLP por ductos o redes de
tubería[48], lo usual es que esta
infraestructura sea mayormente utilizada para la distribución del GN, mientras
que el GLP sea distribuido mediante bombonas o cilindros que lo contengan[49]. En
palabras de la CREG, mientras que el esquema de prestación del servicios de GN
“implica una cadena de actividades complementarias de las cuales hacen
parte: i) el suministro; ii) el transporte por gasoductos; (ii) (sic) la distribución
por redes de tubería o gasoductos virtuales; iv) la comercialización
minorista”[50]; para el GLP dicho esquema
está compuesto por “i) la comercialización mayorista; ii) el transporte por
poliductos o propanoductos; ii) (sic) la distribución en cilindros y tanques
estacionarios; iv) la comercialización minorista”[51].
2.4.
Descendiendo al análisis del mercado relativo a la prestación del servicio
público domiciliario de gas combustible, la Corte verifica que para agosto de
2019 el volumen de consumo y número de suscriptores al GN superó ampliamente
dichos factores para el GLP[52].  Tal información la explica la CREG
en el siguiente Cuadro 1, relativo a la demanda en el mercado del gas
combustible para el servicio público domiciliario:
(Cuadro 1) [53]
Usuarios y consumo final según tipo de combustible
Tipo de gas
Consumo
total (m3)
Nro. de suscriptores
GAS NATURAL
477.781.771
9.488.361
GLP
566.268
110.989
Total general
478.348.039
9.599.350
Fuente SUI – Análisis CREG
En términos porcentuales, del total
general consumido el GN concentra el 99.88% y el GLP el restante 0.12%. Y
mientras que el GN acapara al 98.85% de los consumidores, el GLP solo atiende
al 1.15%.
2.5.
A la anterior información se suma que la distribución de los mencionados
gases combustibles por tubería se concentra muy evidentemente en los centros
urbanos. Los siguientes cuadros 2[54] y 3[55], allegados al expediente por la CREG,
ilustran tal situación:
(Cuadro 2)
Gas natural por red de tubería
Usuarios y demanda mensual según zona rural o urbana
Ubicación
Consumo total (m3)
Nro. de suscriptores
Centro Poblado
2.784.122
146.607
Rural
12.156.351
135.964
Urbano
462.841.298
9.205.790
Total general
477.781.771
9.488.361
(Cuadro 3)
Gas licuado de petróleo – GLP- por
red de tubería
Usuarios y demanda mensual según zona rural o urbana
Ubicación
Consumo total (m3)
Nro. de suscriptores
Centro Poblado
13.531
2.904
Rural
40.107
8.592
Urbano
512.630
99.493
Total general
566.268
110.989
De la anterior información se
desprende que los centros urbanos consumen el 96.87% del GN y el 90.52% del GLP
distribuidos por red de tubería; situación que ilustra la amplia prevalencia
del consumo urbano sobre el no urbano.
2.6.
Así mismo se encuentra que mientras que el consumo residencial del GN equivale
al 27% del consumo total de dicho gas[56], para el GLP el consumo residencial
es del 96% del respectivo total[57]. Mejor dicho, en términos
proporcionales, existe una relación inversa entre el consumo residencial del
GLP y el consumo residencial del GN, lo que deriva en que el GLP está, en
términos proporcionales, mayormente asociado a la prestación del servicio
público domiciliario de gas combustible.
2.7.
Además, de acuerdo con estadísticas oficiales, para 2017 de los 8’996.463
hogares (residenciales) que cuentan con gas combustible por red, solo 101.355
tienen acceso a GLP, frente de 8’895.108 que acceden al GN[58].
2.8.
De la anterior información la Sala evidencia: (i) que el tamaño del
mercado del GN supera ampliamente al tamaño del mercado del GLP; (ii) que la
demanda de ambos mercados se sitúa muy mayoritariamente en áreas urbanas y muy
minoritariamente en áreas rurales; y (iii) que, en términos proporcionales, el
mercado del GLP se encuentra mayormente asociado a la prestación del servicio
público domiciliario.
2.9.
Para el cabal entendimiento de la situación del GN y del GLP en su
condición de gases susceptibles de ser utilizados para la prestación del
correlativo servicio público domiciliario la Corte considera pertinente señalar
que, de acuerdo información suministrada por el DANE con datos del censo
realizado en 2018: i) de una población estimada de 44’258.494 personas, el
77.1% se ubica en cabeceras municipales, el 7.1% en centros poblados y el
restante 15.8% en lugares rurales dispersos[59]; y ii) de las 13.840.729 viviendas
censadas, solo el 66.8 % de ellas están conectadas a una red pública de gas
combustible (la información se refiere a conexiones al GN)[60]. Es
decir, existe una parte importante de la población nacional, sobre todo en
áreas rurales, que aún no cuenta con el servicio público de gas combustible.
2.10.    Finalmente, se
considera relevante indicar que, de acuerdo con prensa reciente, “(a) pesar de los esfuerzos por llevarle
combustibles limpios a todos los rincones del país, aún hay cerca de 5 millones
de colombianos que cocinan con leña y con carbón”[61]. Más aún, en 2017 se dijo que, de los
1.101 municipios que hay en el territorio nacional “428 (…) no tienen
acceso al suministro de gas natural. Es decir que el 39% del total de cabeceras
(…) están pendientes de recibir este servicio público esencial”[62]; y que lo anterior resulta en que “a diciembre 31 del 2016, en el
territorio nacional 4.751.897 colombianos no se benefician con este servicio
público. (…)”[63]
2.11.    Cabe además señalar
que, según prensa de 2017, “(e)l principal
inconveniente para poder llevar el gas natural a estos municipios es de
naturaleza geográfica”, afirmó Aquiles Mercado González, vicepresidente Financiero y
Administrativo de Promigas. Señaló el vocero que en el caso del departamento de
Amazonas, la compleja topografía hace difícil el tendido de redes para la
distribución del combustible. Agregó que la única alternativa para llevarlo a
estas zonas es de manera comprimida”; y que, “(l)a cobertura en
el suministro de gas natural que hay actualmente en el país llega al 63%”,
afirmó Orlando Cabrales Segovia, presidente de la Asociación Colombiana de Gas Natural
(Naturgas). El dirigente gremial subrayó que aún
hay espacio para crecer en cobertura, no solo en el tendido de gasoductos, sino
además en el suministro a través del gas natural comprimido. Pero aclaró que
“completar un 100% en la distribución es imposible por costos, ya que llegarle
a un usuario o usuarios en zonas tan remotas no tendría una justificación para
obtener utilidad”. El presidente de Naturgas enfatizó que ante esta situación,
el Gobierno Nacional debería apelar al Gas Licuado de propano (GLP), para que
las zonas más apartadas del país puedan contar con un combustible, también
limpio, que terminaría por mejorar la calidad de vida.” [64] (Énfasis fuera de texto)
3. La solidaridad en la parafiscalidad
3.1. A
pesar de la ineptitud de los cargos fundados en la violación de los artículos
150 (numeral 12) y 338 de la Constitución (1.5-1.7 supra), la Corte reconoce
que tales normas prevén que la potestad impositiva del Estado comprende la
facultad de establecer cuatro modalidades tributarias[65]: (i) los impuestos, (ii) las tasas, (iii) las
contribuciones parafiscales y (iv) las contribuciones especiales.
3.2. Las
modalidades de tributación atrás mencionadas han sido condensadas por la
jurisprudencia así:
“los impuestos gravan a todos los ciudadano(s),
son obligatorios, carecen de relación directa e inmediata con un beneficio
derivado para el contribuyente, una vez se produce su pago el Estado lo destina
de acuerdo a los criterios y prioridades fijados por las autoridades
correspondientes[34[66]]. A su vez, las contribuciones parafiscales se
caracterizan por ser obligatorias, gravar a un sector económico, grupo o gremio
particular, destinarse de forma exclusiva en beneficio de aquellos[35[67]]. En tercer lugar las tasas tienen
por objeto la recuperación de los costos que implican para el Estado la prestación
de un servicio o la autorización para usar de un bien de dominio público,
guardan una relación directa con los beneficios que se derivan del bien o
servicio ofrecido y la obligación de cubrir la tasa surge de la voluntad de la
persona de solicitar la prestación del servicio o la autorización de uso[36[68]].
Finalmente las contribuciones especiales han sido definidas
como aquellas en las cuales la compensación es exigible por el beneficio directo que se
obtiene como consecuencia de un servicio u obra realizado por una entidad
pública, reconoce la existencia de externalidades que se proyectan en un
beneficio directo en bienes o actividades económicas del contribuyente y,
finalmente, tienen por objeto evitar un indebido aprovechamiento de
externalidades positivas patrimoniales[37[69]].”[70] (Subraya fuera de texto)
3.3. La
solución de los cargos elevados contra el parágrafo 2º del artículo 293 de la
Ley 1955 de 2019 se limita al estudio de las contribuciones parafiscales.
Precisamente, el objeto del artículo 29 del Decreto 111 de 1996 se limita a la
descripción de la parafiscalidad; y dicho concepto es, asimismo, la base de los
cargos que acusan la vulneración de los principios de igualdad y de equidad
tributaria que consagran los artículos 13 y 363 de la Constitución,
respectivamente.
3.4. En desarrollo de lo anterior la Corte inicia por señalar que los
orígenes de la parafiscalidad fueron sucintamente mencionados en Sentencia
C-044 de 1993[71], en donde la Corte indicó que
“la categoría de
ingresos parafiscales surge en Francia -a mediados del [siglo XX] cuando el entonces ministro Robert Schuman
calificó como parafiscales algunos de los ingresos públicos que, a pesar de ser
fruto de la soberanía fiscal del Estado, contaban con ciertas y determinadas
características que los diferenciaban claramente de otro tipo de ingresos. Los
recursos parafiscales eran aquellos cobrados a una parte de la población,
destinados específicamente a cubrir intereses del grupo gravado, que no
engrosaban el monto global del presupuesto nacional”.
En línea con la anterior reseña, la
doctrina[72] ha señalado que
“la utilización y consolidación de la parafiscalidad en Francia se
presentó en un momento económicamente inestable en el que se presentaban
múltiples inconvenientes, en su mayoría concebidos por la Segunda Guerra Mundial.
El Estado, sin liquidez económica para poder cubrir todas las necesidades
públicas, se vio en la necesidad de intervenir en la economía sin más
herramientas que la implementación de un instrumento apto para financiar
programas en sectores trascendentales de la economía, como el agropecuario y el
industrial; dicha financiación se llevaría a cabo con los propios recursos del
sector [14[73]] Es así como el Estado francés acogió la base del Inventario Schuman
recurriendo a unos ingresos que si bien eran fruto del poder del imperio del
Estado, se caracterizaban por contener rasgos propios que los hacían
esencialmente disímiles de los demás tributos.”
3.5. En Colombia, la parafiscalidad fue introducida en 1928 con la creación de la contribución cafetera[74]. Actualmente, sin embargo,
el recaudo de los recursos parafiscales proviene de una variedad de fuentes y su
respectiva renta es separadamente destinada a una diversidad de campos. Están, por
ejemplo, los recursos parafiscales del Fondo Nacional del Café que administra
la Federación Nacional de Cafeteros[75];
los aportes parafiscales laborales destinados a la financiación del SENA, el
ICBF, las cajas de compensación familiar y los sistemas de seguridad social en salud,
pensiones y riesgos profesionales[76];
las contribuciones parafiscales para la promoción de diversas actividades como
el turismo[77],
las actividades agrícolas y pesqueras[78]
y las ganaderas y lecheras[79];
el desarrollo cinematográfico[80];
y, también, las contribuciones con que se financia el Fondo Especial
Cuota de Fomento de Gas Natural (FECFGN) a que se refiere la demanda de la
referencia.
3.6. La solidaridad, como principio fundante de la organización política que prevé la Carta de
1991 (CP, artículo 1º) y entendida como “la vinculación del propio esfuerzo y
actividad en beneficio o apoyo de otros asociados o en interés colectivo” (énfasis fuera de texto)[81], es un principio propio
del derecho tributario. Por ello, al lado del principio de legalidad en materia
tributaria, la jurisprudencia ha señalado que “(l)a tributación tiene que
reparar en las diferencias de renta y riqueza existentes en la sociedad, de
modo que el deber fiscal, expresión de la solidaridad social, tome en cuenta la
capacidad contributiva de los sujetos y grupos y, conforme a ella, determine la
carga fiscal, la que ha de asignar con criterios de progresividad, a fin de
alcanzar grados cada vez mayores de redistribución del ingreso nacional.”[82].
3.7. En línea con lo anterior pero descendiendo a la modalidad parafiscal de la tributación, desde sus
primeros años esta Corporación ha manifestado que esta “es una técnica del intervencionismo económico legitimada
constitucionalmente, -destinada a recaudar y administrar (directa o
indirectamente) y por fuera del presupuesto nacional-determinados recursos para
una colectividad que presta un servicio de interés general […] Se trata, en
últimas, de la aplicación concreta del principio de solidaridad, que revierte
en el desarrollo y fomento de determinadas actividades consideradas como de
interés general.” (énfasis fuera de texto)[83].
3.8. Siguiendo con la parafiscalidad, el artículo 29 del Decreto 111
de 1996 señala que las contribuciones parafiscales
están marcadas por su obligatoriedad, singularidad y destinación sectorial[84]. Tales rasgos han sido explicados por la
jurisprudencia de la siguiente manera:
“1) Obligatoriedad: el recurso parafiscal es de observancia
obligatoria por quienes se hallen dentro de los supuestos de la norma creadora
del mencionado recurso, por tanto el Estado tiene el poder coercitivo para
garantizar su cumplimiento.
2) Singularidad: en oposición al
impuesto, el recurso parafiscal tiene la característica de afectar un
determinado y único grupo social o económico.
3) Destinación Sectorial: los recursos
extraídos del sector o sectores económicos o sociales determinados se revierten
en beneficio exclusivo del propio sector o sectores”.[85]
3.9. De los elementos recién enunciados, la destinación sectorial refleja
cómo la parafiscalidad está vinculada con la solidaridad. En efecto, la
destinación sectorial de los recursos parafiscales niega la existencia de una identidad
estricta entre los sujetos correspondientemente gravados y los sujetos que se
benefician de sus rentas. Se trata de que los recursos parafiscales
reviertan en beneficio del sector al que pertenecen los sujetos gravados, sin
que estos últimos sean los únicos acreedores de tal restitución. Sobre este
particular, en línea con la doctrina citada en la demanda (sección III, numeral
2.1 supra), en Sentencia C-1179 de 2001[86]
la Corte reparó en que
“(e)l beneficio que reportan las
contribuciones parafiscales no redunda a favor del contribuyente
individualmente considerado sino a favor del sector económico al que se
encuentra vinculado y por el cual tributa.  Es por ello que se dice, con
razón, que las contribuciones parafiscales tienen una destinación sectorial
y no individual pues no es que cada contribuyente, individualmente considerado,
reporte beneficios directos en razón del gravamen sino que esos beneficios son
recibidos por el renglón económico del que hace parte y, sólo en esa medida,
también por cada contribuyente.”. (énfasis fuera de texto)
3.10. Siguiendo con la parafiscalidad y su relación con la
solidaridad, este último principio se manifiesta diversamente dependiendo de la
destinación de las rentas parafiscales recaudadas. Veamos:
3.10.1. Por una parte, la regla general que establece el artículo
359 de la Carta impide que haya rentas nacionales de destinación específica[87]. De acuerdo con la jurisprudencia, esta
prohibición obedece a la necesidad de “reivindicar
las funciones que el presupuesto está llamado a cumplir como el más decisivo
instrumento de política fiscal en manos de la democracia y al cual se confía la
eficiente y justa asignación de los recursos y el desarrollo económico.”[88]
Se trata de que el proceso presupuestal no sea “obstaculizado con
mecanismos de preasignación de rentas a determinados fines que le restan la
necesaria flexibilidad al manejo de las finanzas públicas y, por
consiguiente, menoscaban la función política de orientar el gasto y los
recursos existentes a satisfacer las necesidades que en cada momento histórico
se estiman prioritarias.”[89] (énfasis
fuera de texto). Es así como la modalidad tributaria de impuestos, en su
condición de rentas nacionales no susceptibles de destinación específica, se encuentra
impregnada de una solidaridad potencialmente plena. Justamente, el carácter inicialmente
indeterminado de la destinación de los impuestos permite que sus recursos sean
invertidos en cualquier sector o en beneficio de cualquier
grupo[90],
según las prioridades que, con cierto grado de discrecionalidad, establezca el
Gobierno Nacional en competencia concurrente con el Legislativo[91].
3.10.2. Por el contrario, a las tres excepciones que el artículo 359
superior establece sobre su regla general, se suman las rentas
provenientes de las contribuciones parafiscales[92]; una de cuyas características es, conforme
se ha señalado, el carácter específico o sectorial de su destinación (3.8 -3.9 supra).
Por ello, en oposición a la solidaridad potencialmente plena que se predica de los
impuestos, en la destinación de los recursos parafiscales el principio de
solidaridad es limitado. Esto, se reitera, con ocasión de que la destinación de
los recursos parafiscales está previamente definida en favor del sector gravado
con dichos tributos.
3.11. En desarrollo de dicha manifestación limitada del principio de
solidaridad en la parafiscalidad, la Corte ha expulsado del ordenamiento
jurídico algunas normas relativas a contribuciones parafiscales.
3.11.1.
Por ejemplo, en Sentencia C-178 de 2016[93]
la Corte estudió unas normas de la Ley 1753 de 2015[94] que permitían que uno de los
recursos parafiscales que financiaban el Fondo Nacional del Turismo (Fontur),
particularmente aquel originado en la contribución
parafiscal para el turismo, fuera destinado al pago de las
obligaciones laborales y pensionales del sector hotelero. En su análisis, la
Corte accedió a declarar la inexequibilidad de dichas normas tras considerar
que, como el propósito de la mencionada contribución parafiscal para el turismo
era el de “impulsar la
promoción y competitividad del sector turístico, el cual posee, en concepto de
la Corte, relevancia social y constitucional (…), para la Sala no
parece claro que los aportantes de la contribución parafiscal de fomento
al turismo reciban un beneficio directo de la nueva destinación prevista en el
Plan Nacional de Desarrollo”[95].
3.11.2.
Similarmente, en más reciente sentencia C-473 de 2019[96], la Corte estudió la constitucionalidad de
varias disposiciones contenidas en la misma Ley 1753 de 2015 y en la Ley 1780
de 2016. Con dichas normas se establecía un mecanismo de protección para la
población laboralmente cesante, financiado con fondos provenientes del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al
Cesante (Fosfec). Entre otras razones, tras verificar que el Fosfec se nutría
de las contribuciones parafiscales a favor de las cajas de compensación
familiar y a cargo de los empleadores, correspondientes al 4% de su
nómina, la Corte resolvió acceder a la inexequibilidad solicitada[97]. En apoyo de su decisión,
luego de considerar que con las normas demandadas los recursos del Fosfec
dejaban de orientarse íntegramente al sector parafiscalmente gravado (los
empleadores) y, por el contrario, resultaban en beneficio de “grupos y
segmentos sociales que no participaron en la financiación de esta carga
impositiva”, la Corte sostuvo que “las normas impugnadas asocian las
contribuciones, no a la provisión de bienes públicos sectoriales ni al
reconocimiento de prestaciones individuales a los miembros del sector formal de
la economía, sino al beneficio general en los territorios rurales y de
posconflicto.”
En suma, en los dos casos atrás
referidos, la Corte resolvió declarar la inexequibilidad de algunas
contribuciones parafiscales por no respetar la destinación sectorial que las
caracteriza.
3.12. No obstante lo anterior, la completa comprensión
de la destinación sectorial de las rentas parafiscales no se agota con los
anteriores ejemplos. En efecto, jurisprudencia
reiterada de este Tribunal ha señalado que “[l]a destinación exclusiva en
favor del grupo, gremio o sector que tributa los recursos parafiscales no
impide que se beneficien personas que no pertenecen a él”[98]. Esta situación
puede, entre otras presentarse cuando, por ejemplo, la destinación de las
rentas parafiscales beneficia tangencial o inevitablemente a personas ajenas al grupo
correspondientemente gravado[99].
3.13. Dejando de
lado el anterior ejemplo, el elemento sectorial de la destinación parafiscal
puede ser amplio o estrecho, según el caso. Así, aun a pesar de la limitación de
los sectores llamados a beneficiarse de las rentas parafiscales – como aquellos
señalados en las sentencias de que trata el numeral 3.11 supra - la
jurisprudencia ha indicado que la destinación sectorial de esa misma clase de
tributos se amplía cuando el caso a estudiar permite que la estrecha noción de
‘sector’ se reemplace por el más ensanchado concepto de ‘grupo
socio-económico’.
3.14. La noción de grupo socio-económico, como criterio para abordar
la singularidad sectorial de la parafiscalidad, fue introducida en la
jurisprudencia por la Sentencia C-711 de 2001[100]. En esta, luego de considerar que del
texto del artículo 29 del Decreto 111 de 1996 se desprende que las
contribuciones parafiscales son gravámenes
obligatorios “en cabeza de determinados grupos o sectores socio-económicos,
quienes a un tiempo ostentarán la condición de sujetos pasivos y beneficiarios
de los recursos obtenidos”, la Corte manifestó que:
“El concepto de grupo socio-económico,
que supera la noción de sector, debe entenderse en un sentido amplio, toda vez
que el beneficio que reporta la contribución no sólo es susceptible de cobijar
a quienes directa o exclusivamente la han pagado, sino también a aquellos
que por razón de los vínculos jurídicos, económicos o sociales que los ligan
para con el respectivo grupo pueden válidamente hacer uso y aprovechar los
bienes y servicios suministrados por las entidades responsables de la
administración y ejecución de tales contribuciones.”  (La negrilla es del
texto citado. La subraya es de esta sentencia)[101]
Con
base en este criterio, la Corte ha admitido la exequibilidad de algunas
contribuciones parafiscales que, aun cuando son sufragadas por un grupo de
personas aparentemente disímil de aquel que se beneficia de las mismas, en
realidad cobijan a un mismo grupo socio-económico.
3.14.1. Por ejemplo, en Sentencia C-307 de
2009[102] la
Corte permitió que el SENA pudiera destinar parte de los recursos que recibe por cuenta de los aportes
sobre las nóminas que realizan cierto grupo de empleadores, a la financiación de
convenios celebrados con COLCIENCIAS para la promoción y fomento de la “investigación aplicada, la innovación, el desarrollo
tecnológico, la apropiación pública de la ciencia, tecnología e innovación y en
general la construcción de capacidades regionales de ciencia, tecnología e
innovación” (Ley 812 de 2003[103],
artículo 75 // Ley 1169 de 2007[104],
artículo 51).
En dicha ocasión, al cargo fundado en que
las normas demandadas[105] “(despojan) al SENA  (de)
recursos parafiscales para transferírselos a COLCIENCIAS, cambiando la
destinación de los mismos, dejando de existir el nexo entre el sector gravado y
la destinación de la cuota”,
la Corte respondió que “el nexo causal entre los sujetos pasivos del tributo
(los empleadores) y la reversión de los beneficios derivados del
recaudo (principio de especificidad), no se rompe en el presente caso, por
cuanto el SENA y COLCIENCIAS prestan servicios a un mismo grupo
socio-económico”. Más
específicamente, la Corte sostuvo que la destinación específica de los recursos
parafiscales que nutren al SENA no se transgredía “por
cuanto los recursos recaudados, serán revertidos a favor del grupo
socio-económico integrado [por los trabajadores] con los empleadores públicos y privados, mediante la actividad realizada a través de convenios
entre el SENA y COLCIENCIAS, entidades, que teniendo en cuenta su  unidad
de  propósito en materia de capacitación e investigación científica,
administrarán y ejecutarán tales aportes con miras a mejorar la capacidad
técnica de los trabajadores” (énfasis fuera de texto)
3.14.2. Similarmente, en Sentencia C-528 de
2013[106], el
criterio de grupo socio-económico atrás explicado resultó crucial para declarar
la exequibilidad de la ley que obligaba a las compañías aseguradoras que
otorgaran cierto tipo de pólizas de seguro[107],
a contribuir a la financiación del Fondo Nacional de Bomberos. En dicha ocasión
se acusó a la norma demandada de no ser una contribución parafiscal sino un
tributo con carácter de impuesto; ello por cuanto, según el demandante, la disposición
legal “[…] no entraña un servicio o actividad ni un beneficio que se
refiera específicamente a la persona del contribuyente que lo paga”. Para
la Corte, sin embargo, la naturaleza de la norma correspondió a una
contribución parafiscal toda vez que su recaudo “no se destina a un sector
ajeno al de las aseguradoras, sino específicamente al sector encargado de la
gestión integral de riesgo, al que pertenecen tanto las aseguradoras como los
cuerpos de bomberos”.[108]
3.14.3. En ese mismo sentido,
pero con especial énfasis en la relación que existe entre la parafiscalidad y
la solidaridad (3.6-3.7 supra), en Sentencia C-1179 de 2001[109]
la Corte estudió una demanda contra la contribución
parafiscal[110] según
la cual cada kilovatio despachado en la Bolsa de Energía Mayorista daba lugar
al recaudo parafiscal de un peso ($1:00) M/Cte, destinado al Fondo de Apoyo
Financiero para la Energización de las Zonas no Interconectadas. Dentro de
otras acusaciones, en la demanda se reprochaba que, a pesar de la condición de
contribución parafiscal de la norma, esta no derivaba en un beneficio del que
pudieran gozar las empresas generadoras de energía en su calidad de
contribuyentes parafiscales. Es decir, se sostenía que
la norma impugnada desconocía la destinación sectorial que caracteriza a las
contribuciones parafiscales[111]. No
obstante, la Corte despachó negativamente dicha argumentación y declaró la
exequibilidad de la norma impugnada tras señalar que:
“(…)
las zonas no interconectadas son aquellas en las que no se presta el servicio
de energía eléctrica a través del sistema interconectado nacional.  Luego, en
ese contexto, se advierte que la contribución parafiscal implementada por la
norma demandada, con cargo a los generadores de energía, al destinarse a la
energización de zonas no interconectadas, redunda en beneficio del propio
sector en tanto se orienta a la ampliación de su cobertura.  Con ello es
evidente que le genera posibilidades de desarrollo pues lo proyecta a ámbitos
geográficos y sociales excluidos de su actual cobertura.
Por
otra parte, desde la óptica de las empresas generadoras de energía, es claro
que si la energización de las zonas no interconectadas tiene como consecuencia
la ampliación de la cobertura del servicio de energía eléctrica, es evidente
que en el mediano plazo ese sector deberá satisfacer la nueva demanda generada,
con el consecuente incremento de su actividad comercial.  Carecería de
sentido que los generadores de energía eléctrica se desentiendan de las cargas
implícitas en la energización de las zonas no interconectadas y que sólo se
vinculen a la prestación del servicio público en el momento de atender la
demanda que genera.
Además,
no debe perderse de vista que es el constituyente el que ha dispuesto que los
servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y que por
ello se encuentra en el deber de asegurar su prestación a todos los habitantes
del territorio nacional  (Artículo 365 de la Carta).  En ese marco, la
contribución consagrada en la norma demandada constituye un desarrollo legítimo
que el legislador ha hecho del contenido social del Estado constitucional.  Es
esa faceta social la que legitima al legislador para que ejerza su capacidad de
configuración normativa estableciendo, con los límites fijados en la Carta, los
impuestos, tasas y contribuciones necesarios para su realización.
En
el caso de la norma demandada, el ejercicio racional de esa capacidad se
infiere de la naturaleza que el legislador le atribuyó al tributo
establecido pues gravó con él a las empresas generadoras de energía eléctrica y
lo hizo para suministrarle al Fondo de Apoyo Financiero los recursos necesarios
para la energización de las zonas no interconectadas.  Adviértase cómo la
contribución parafiscal diseñada se orienta a la ampliación de la cobertura del
servicio de energía eléctrica, ampliación que involucra el mejoramiento de la
calidad de vida de los habitantes de esas zonas.”  (énfasis fuera de texto)
En suma, la Corte desestimó el cargo basado en la desnaturalización de la
contribución parafiscal por el desconocimiento del elemento de destinación
sectorial apoyándose en: (i) que las empresas generadoras de energía, en su
condición de sujetos gravados con la contribución parafiscal del caso, hacen
parte del grupo beneficiado con las rentas correspondientes. En ese sentido, la
Corte entendió que el sector integrado por las empresas generadoras de
energía incluía, dentro del mismo grupo de ‘sector eléctrico’, a las zonas
no interconectadas en donde no se presta el servicio de energía eléctrica a
través del sistema interconectado nacional; y (ii) que la
destinación de las mentadas rentas parafiscales para la energización de las
zonas no interconectadas constituye una manifestación del poder interventor del
Estado en desarrollo de su “deber de asegurar (la prestación de servicios
públicos) a todos los habitantes del territorio nacional  (Artículo 365 de la
Carta).” (énfasis fuera de texto)
3.15. Finalmente, si (i) las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social
son expresiones parafiscales[112]; y si
(ii) entre los principios fundamentales de dicho sistema están la universalidad
y la solidaridad[113], la
Corte verifica que el grupo socio-económico objeto del respectivo gravamen y
correspondiente beneficio parafiscal es el conglomerado social en sí mismo.
En este sentido, en Sentencia C-529 de 2010[114]
la Corte manifestó:
“La
seguridad social es (…) el conjunto de instituciones, normas y procedimientos
de que dispone la persona “y la comunidad”, para que, en
cumplimiento de los planes y programas que el Estado y “la sociedad” desarrollen,
se pueda proporcionar la “cobertura integral de las contingencias,
especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad económica”, con el
fin de lograr el bienestar individual y “la integración de la
comunidad”: La seguridad social como esfuerzo mancomunado y
colectivo, como propósito común en el que la protección de las contingencias
individuales se logra de mejor manera con el aporte y la participación de todos
los miembros de la comunidad. En un sistema de seguridad social, aquellos
siniestros que generan un riesgo que amenaza el mínimo vital (la falta de
ingresos en la vejez o en la invalidez, el súbito desempleo, la ausencia imprevista
de un generador de ingresos en el hogar, una enfermedad catastrófica no
anticipada), y que no pueden ser cubiertos o atenuados a través de un simple
esfuerzo individual o familiar, se atienden o cubren por la vía de la suma de
muchos esfuerzos individuales, esto es, de un esfuerzo colectivo. (…)”
(énfasis fuera de texto)
3.16. Como conclusión de lo expuesto en el presente numeral para la
Sala resulta claro que, aunque el vigor del principio de solidaridad en las
rentas parafiscales es de menor intensidad frente de la fuerza que dicho
principio despliega en tratándose de rentas que no tienen una destinación
específica, dicho principio tiene el poder suficiente para, dependiendo del
caso, extender la destinación sectorial del beneficio parafiscal al grupo
socio-económico ligado con los respectivos contribuyentes por lazos jurídicos,
económicos y/o sociales.
4. Solución de los cargos contra el inciso 2º del artículo 293 de la
Ley 1955 de 2019
4.1. La
Sala advierte que la argumentación dirigida a sustentar la violación del
artículo 29 del Decreto 111 de 1996 y de los artículos 13 y 363 superiores,
posee un mismo denominador: la desnaturalización de las contribuciones
parafiscales por cuanto el parágrafo legal demandado permite que sus rentas
puedan beneficiar a un sector distinto del correspondientemente gravado y
contribuyente. Según la demanda, las rentas del FECFGN solo
podrían beneficiar a los integrantes del grupo que la aporta -esto es a los
remitentes del Sistema Nacional de Transporte del GN por virtud de lo previsto
en el artículo 15 de la Ley 401 de 2007[115]-,
sin que necesariamente exista una correlatividad entre los aportes que hiciera
un sujeto de tal grupo y el beneficio individual que este percibiera por sus
aportes.
4.2. Con
fundamento en expuesto hasta ahora, la Corte hace las siguientes
consideraciones:
4.2.1.  La Sala no comparte la opinión del actor en torno a que el GN y el
GLP pertenezcan a sectores diferentes pues ambos
gases pertenecen al mismo sector de gases susceptibles de utilización para la
prestación del servicio público domiciliario de gas combustible. En apoyo de esta percepción la Corte encuentra que ambos tipos de
gases se encuentran indudablemente ligados jurídica y socialmente dentro de un
mismo sector socio-económico pues, es a través de uno u otro que se presta un
mismo tipo de servicio público domiciliario; servicios estos que “son
inherentes a la finalidad social del Estado”, por lo cual a este le resulta
imperativo “asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del
territorio nacional” (CP, artículo 365) y, por ende, a este le compete
asegurar “su cobertura, calidad y financiación” (CP, artículo 367).
4.2.2.  Para la Corte la justicia de la anterior percepción es clara si, por
ejemplo, se considera que, según la lógica de la Sentencia C-528 de 2013 (3.14.2
supra), dentro del sector de gestión integral del riesgo se incluyeron
servicios tan aparentemente disimiles como los prestados por las compañías
aseguradoras frente de los prestados por los cuerpos de bomberos. Más aún,
involucrar dentro de un mismo sector al GN y al GPL resulta acorde con lo
previsto en la Sentencia C-1179 de 2001 (3.14.3 supra), en donde las
empresas generadoras de energía gravadas en parafiscalidad resultaron
pertenecer al mismo sector de las zonas no interconectadas.
4.2.3.  Así las cosas, si el GN y el GLP pertenecen a un mismo sector, el
cargo por la presunta violación del artículo 29 del Decreto 111 de 1996 resulta
evidentemente infundado pues la destinación sectorial de que trata dicha norma
orgánica no implica una identidad entre los sujetos gravados con la
contribución parafiscal y los sujetos beneficiados con sus rentas. Además, por
si fuera poco, de todos modos y en los términos del primer inciso del artículo
293 a que pertenece el parágrafo demandado, la ampliación de la cobertura del
GLP a “municipios con niveles altos e intermedios de
Necesidades Básicas Insatisfechas, municipios rurales y zonas de difícil
acceso”, terminaría por redundar en
beneficio de los remitentes del Sistema de Transporte del GN pues, ante la
eficiente suplencia del servicio público por parte del GLP, no tendrían que
incurrir en una ineficiente inversión que el mismo presidente del gremio del GN
rechaza (2.10 supra).
4.2.4.   La Corte también repara en que el hecho de que el transporte del GN
y del GLP estén regulados distinta y especialmente es
un asunto meramente tangencial e irrelevante a efectos de demostrar su
pertenencia a distintos sectores. Ciertamente, los reglamentos a que alude el
actor en su demanda, no tienen el efecto de variar o distinguir la naturaleza y
propósito constitucional de cada uno de estos gases[116].
4.2.5.  Las anteriores explicaciones sirven para que la Corte despache
negativamente el cargo por violación de los principios de igualdad y de equidad
tributaria que prevén los artículos 13 y 363 superiores. En este sentido se
reitera que el GN y el GLP pertenecen a un mismo grupo socio-económico,
permitiéndose que los remitentes del sistema de transporte del primero
contribuyan a un fondo que puede, entre otros, destinarse a la ampliación de la
cobertura del segundo.
En
otras palabras, los cargos basados en la transgresión de los artículos 13 y 363
estarían llamados al fracaso pues su eventual éxito tendría el efecto de negar
un sistema de tributación que también tiene fundamento constitucional. Así,
siendo clara la pertenencia del GN y del GLP a un mismo grupo socio-económico
para efectos de la parafiscalidad, el fundamento del segundo grupo de cargos
contra el parágrafo legal demandado impediría cualquier interpretación
sistemática de la Carta.
4.2.6.  No obstante lo anterior si en gracia de discusión se pudiera abordar
el cargo por violación al derecho de igualdad sin que con ello se negara la
tributación parafiscal, habría que decir que el trato desigual entre el GN y el
GLP encontraría soporte en que, como se expuso en el numeral 2 supra, la
ampliación de la cobertura de este último tipo de gas luce como indispensable
para que el servicio público de gas combustible llegue a las zonas rurales de
difícil acceso del país, de modo tal que el Estado brinde a todos los
habitantes del territorio nacional unos mismos servicios públicos que coadyuven
a lograr el principio de igualdad material porque propende el Estado Social de
Derecho.
4.2.7.  Finalmente,
abundando en razones, la Corte encuentra que, de todos modos, de la Resolución
011 de 2003 de la CREG se desprende que la contribución demandada integra la
tarifa del servicio de GN y, por lo tanto, al final, su costo termina siendo
trasladado a los usuarios. En efecto la Fórmula Tarifaria General aplicable a los Usuarios
Regulados del servicio público domiciliario de GN por redes de tubería tiene,
como uno de sus componentes, el costo Tm[117]
que, de acuerdo con el artículo 36 de la mencionada resolución, contiene el
factor CTTm-1 o “(c)osto total de transporte de gas en el
mes m-1, causados por el volumen efectivamente transportado incluyendo los
cargos por capacidad y los cargos por volumen, en USD, destinado a
Usuarios Regulados, sin incluir penalizaciones, compensaciones o intereses de
mora”, de acuerdo con el cual, para determinar dicho costo “(s)e
deben incluir los pagos por concepto de impuesto de transporte y otras
contribuciones relativas al mismo. (…)”
X. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de
la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO: Estarse a lo resuelto en Sentencia C-415 de
2020 que declaró la exequibilidad de la Ley 1955 de 2019, por violación al principio
de publicidad, para los efectos del cargo elevado en el expediente de la
referencia por violación a los principios de publicidad y transparencia.
SEGUNDO:
Declarar EXEQUIBLE el parágrafo 2º del artículo 293 de la Ley 1955 de 2019 por
las razones expuestas en esta providencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Presidente
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
(Con salvamento de voto)
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
(Con salvamento de voto)
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES
Magistrado
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] La ciudadana Torres Parada indica ser la decana de
la facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Fundación Universitaria de
San Gil – UNISANGIL.
[2] La ciudadana González Daza obra en su condición de
secretaria jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la
Republica.
[3] La ciudadana Gómez Martínez obra en su calidad de
Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento Nacional de Planeación.
[4] El ciudadano Jordán Sorzano obra en su condición de
delegado del Ministro de Hacienda y Crédito Público.
[5] El ciudadano Arboleda Henao obra como jefe de la
Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Minas y Energía.
[6] Proyecto de ley No. 277
de 2019 en el Senado y No. 311 de 2019 en la Cámara de Representantes.
[7] Se citó la Sentencia C-168 de 2012.
[8] Se cita la obra de M.
Plazas Vega “Derecho de la hacienda pública y derecho tributario” (Tomo
II). Tercera edición. Editorial Temis, p. 219.
[9] Ver folios 102-109
del cuaderno principal.
[10] Ver folios 176-179
del cuaderno principal.
[11] Ver folios 148-150
del cuaderno principal.
[12] El
grupo encabezado por la ciudadana Nilse Judith Senior solicitó que la Corte se
inhibiera de decidir el expediente del proceso de la referencia, así como los
expedientes 13353, 13482, 13604, 13623, 13514, 13344 y 13268. Por su parte, el
ciudadano Córdoba Acosta dijo impugnar los artículos 1º -32   y 312-336 de la
Ley 1955 de 2019.
[13] Ver folios 181-183
del cuaderno principal.
[14] Ver folios 184- 202
del cuaderno principal.
[15] Ver folios 233-240 del
cuaderno principal.
[16] Ley 401 de 1997, Artículo
15. “Con el objeto de promover y cofinanciar proyectos dirigidos
al desarrollo de infraestructura para el uso del gas natural en los municipios
y el sector rural, prioritariamente dentro del área de influencia de los
gasoductos troncales, y que tengan el mayor índice de Necesidades Básicas
Insatisfechas (NBI), créase un fondo especial, administrado y manejado por la
Junta Directiva de Ecogas, cuyos recursos provendrán de una cuota de fomento,
la cual será del uno y medio por ciento (1.5%) <3%> sobre el valor de la
tarifa que se cobre por el gas objeto del transporte, efectivamente realizado.
Serán sujetos de la cuota establecida en
el presente artículo todas las personas naturales o jurídicas que sean remitentes
del Sistema Nacional de Transporte de Gas Natural.”
[17] El artículo 12 de la Ley 179 de 1994 fue modificado
por el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013; artículo este último que, mediante
Sentencia C-052 de 2015 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), fue declarado
inexequible con efectos diferidos hasta el 31 de diciembre de 2015.
[18] Para la Sala, las demás anotaciones del primer cargo de la demanda o que
se desprenderían del acervo probatorio -como aquella según la cual los miembros
del Senado no sabrían con exactitud el contenido del texto sometido a votación
pues no fueron claras las explicaciones de los senadores que propusieron acoger
el texto aprobado en la Cámara, o aquella otra según la cual la publicación de
dicho texto en la página web se habría surtido muy tardíamente, - no
constituyen una acusación autónoma. Tales anotaciones simplemente obran en
refuerzo del cargo atrás mencionado, relativo a la falta de publicación en la
Gaceta del Congreso del texto sometido a consideración de la plenaria del
Senado.
[19] MP José Fernando Reyes
Cuartas.
[20] MP Alejandro Linares
Cantillo.
[21] Ver Comunicado No. 40
de septiembre 23 y 24 de 2020 de la Corte Constitucional, págs. 1-4.
[22] Sentencia C-465 de 2014 (MP Alberto Rojas Ríos),
reiterada en Sentencia C-637 de 2015 (MP Alberto Rojas Ríos).
[23] Sentencia C-637 de
2015 (MP Alberto Rojas Ríos).
[24] Aclaración de voto del magistrado Jorge Iván
Palacio Palacio a la Sentencia C-786 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva).
[25] Sobre este particular, la jurisprudencia de la
Corte también ha dicho que “(u)n Estado constitucional interesado por el
fortalecimiento de la democracia debe contar con procedimientos que garanticen
la transparencia de la información dentro del trámite legislativo. El principio
de publicidad cumple importantes finalidades dentro del Estado social de
derecho, pues el Congreso es el lugar en donde se realiza de manera
privilegiada la discusión pública de las distintas opiniones y opciones
políticas. De un lado, la publicidad racionaliza la propia discusión
parlamentaria y la hace más receptiva a los distintos intereses de la sociedad,
con lo cual las deliberaciones producen resultados más justos. De otro lado, la
publicidad articula la actividad del Congreso con la ciudadanía, y es una
condición necesaria para que el público esté mejor informado sobre los temas de
trascendencia nacional, con lo cual se estrechan además las relaciones entre
electores y elegidos, valor esencial en una democracia participativa como la
colombiana. La publicidad es una condición de legitimidad de la discusión
parlamentaria, pues es la única manera de que el Congreso cumpla una de sus
funciones esenciales, esto es, la de traducir políticamente la opinión de los
distintos grupos y sectores de la sociedad y, a su vez, la de contribuir a la
preservación de una sociedad abierta en la cual las distintas opiniones puedan
circular libremente. Por todo ello, sin transparencia y publicidad de la
actividad de las asambleas representativas no cabe hablar verdaderamente de
democracia constitucional” (Ver Sentencia
C-540 de 2012. Cfr. Sentencias de la Corte Constitucional: C-397 de 2010,
C-840 de 2008, C-1040 de 2005, C-951 de 2001, C-161 de 1999, C-386 de 1996 y
C-637 de 2015)
[26] MP Carlos Bernal Pulido.
[27] [7] Cfr. Sentencia C-600 de 2010,
reiterada en sentencias C- 960 de 2014 y C-453
de 2016.
[28] [8] Este desarrollo normativo se
encuentra previsto en el artículo 21 del Decreto 2067 de 1991, y en el
artículo 46 de la Ley 270 de 1996
[29] [9] Cfr. Sentencia C-028
de 2006.
[30] [10] Cfr. Sentencias C-960 de 2014;
en este sentido ver también la sentencia C-462 de 2013.
[31] Sentencia C-178 de 2016 (MP María
Victoria Calle Correa). En línea con lo expuesto, en Sentencia C-165 de 2019
(MP Alejandro Linares cantillo) se recapituló que: “en la
sentencia C-623 de 2008, reiterada, entre otras, en las sentencias C-894 de
2009, C-055 y C-281 de 2013, este Tribunal precisó la oportunidad procesal para
definir la aptitud de la demanda en los siguientes términos: “(…)
Aun cuando en principio, es en el auto admisorio donde se define si la demanda
cumple o no con los requisitos mínimos de procedibilidad, ese primer análisis
responde a una valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo
únicamente por cuenta del Magistrado Ponente, razón por la cual, la misma no
compromete ni define la competencia del Pleno de la Corte, que es en quien
reside la función constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de
inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los
decretos con fuerza de ley (C.P. art. 241-4-5)”.
[32] Sentencia C-1052 de 2001 (MP
Manuel José Cepeda Espinosa). En el numeral 3.4.2 de las consideraciones de
dicha sentencia, la Corte sostuvo que “el concepto
de la violación (…) supone la exposición de las razones por las cuales el actor
considera que el contenido de una norma constitucional resulta vulnerado por
las disposiciones que son objeto de la demanda.  En este orden de
ideas, al ciudadano le corresponderá (i.) hacer “el señalamiento de las normas
constitucionales que se consideren infringidas” (artículo 2 del numeral 2 del
Decreto 2067 de 1991), (…) (ii.) la exposición del contenido normativo de las
disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas, es
decir, manifestar qué elementos materiales del texto constitucional son
relevantes y resultan vulnerados por las disposiciones legales que se
impugnan.  (…) Finalmente, (iii.) tendrán que
presentarse las razones por las cuales los textos normativos demandados violan
la Constitución (artículo 2 numeral 3 del Decreto 2067 de 2000) (…) [razones que deben ser] “claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”.  De
lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra “la
expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo
por parte de la Corte Constitucional”.
[33] Sentencia C-243 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas
Silva). En el mismo sentido se pueden consultar las sentencias C-1052 de 2001
(MP Manuel José Cepeda Espinosa); C-647 de 2010 y C-642 de 2012 (MP Luis
Ernesto Vargas Silva); y C-189 de 2017 (MP(e) José Antonio Cepeda Amarís).
[34] Constitución Política, Artículo 150. “Corresponde
al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes
funciones:
(…)
12. Establecer contribuciones
fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo
las condiciones que establezca la ley.
(…)”
[35] Constitución Política, Artículo 338. “En
tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los
concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o
parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente,
los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas
de los impuestos.
La ley, las ordenanzas y los acuerdos
pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y
contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos
de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les
proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y
beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las
ordenanzas o los acuerdos.
Las leyes, ordenanzas o acuerdos que
regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos
durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período
que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o
acuerdo.”
[36] “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la
Ley 179 de
1994 y la Ley 225 de
1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto.”
[37] Decreto 111 de 1996 (“(p)or el cual se
compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto
Orgánico del Presupuesto”),
Artículo 29. “Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con
carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo
social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo,
administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma
dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en
ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al
cierre del ejercicio contable.
Las contribuciones parafiscales
administradas por los órganos que forman parte del Presupuesto General de la
Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de
su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será
efectuado por los órganos encargados de su administración.
Las contribuciones parafiscales
administradas por los órganos que no forman parte del Presupuesto General de la
Nación, independientemente de su naturaleza jurídica, se incorporarán en un
presupuesto independiente que requerirá la aprobación del Consejo Superior de
Política Fiscal (Confis), salvo aquellas destinadas al financiamiento del
Sistema General de Seguridad Social.
PARÁGRAFO. (…)”
[38] Conforme lo prevé el artículo 15 de la Ley 401 de
1997, los fondos del FECFGN provienen de “todas las personas naturales o jurídicas que
sean remitentes del Sistema Nacional de Transporte de Gas Natural”.
[39] Sentencia C-189 de
2017 (MP(e) José Antonio Cepeda Amarís)
[40] MP María Victoria
Calle Correa.
[41] En esa oportunidad se
citó la Sentencia C-228 de 2009 (MP Humberto Antonio Sierra Porto).
[42] Sobre la validez que, en tanto forman parte del
bloque de constitucionalidad, tienen las leyes orgánicas y estatutarias para
conformar un parámetro de control de constitucionalidad de las leyes ordinarias
también se pueden consultar, entre otras, las siguientes sentencias: C-439 de
2016 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez), C-052 de 2015 (MP Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub), C-664 de 2013 (MP Alberto Rojas Ríos), C-400 de 2013 (MP
Nilson Pinilla Pinilla), C-238 de 2010 (MP Mauricio González Cuervo) y C-750 de
2008 (MP Clara Inés Vargas Hernández).
[43] C-557-00 (MP
Vladimiro Naranjo Mesa). Sobre la naturaleza ordinaria de la Ley del Plan
Nacional de Desarrollo también se pueden consultar, entre otras, las sentencias
C-008
de 2018 (MP José Fernando Reyes Cuartas) C-524 de 2003 (MP Jaime Córdoba
Triviño) y C-1065 de 2001 (MP Alfredo Beltrán Sierra).
[44] Ver:https://www.creg.gov.co/sites/default/files/nueva_propuesta_de_transporte_de_gas_natural.pdf
[45] Sobre este particular, en documento
que forma parte el expediente de la referencia, la CREG manifestó que “(…)
existen dos esquemas regulatorios para la prestación de los servicios públicos
domiciliarios de gas natural y gas licuado de petróleo-GLP, como especies del
servicio público de gas combustible.” (ver dorso del folio135, del
documento obrante a folios 135-143 del cuaderno 1 del expediente). Ver también:
http://confevocoltics.org/portal/2016/11/10/que-tipos-de-gas-combustible-se-utilizan-actualmente-en-colombia-para-uso-domiciliario/
[46] Ver dorso del folio 135 del cuaderno 1 del
expediente.
[47] Ver folio 137 del cuaderno 1 del expediente.
[48] Cfr. Resolución 40246
del 7 de marzo de 2016 del Ministerio de Minas y Energía.
[49] En este sentido, en el artículo 1º (“Definiciones”)
de la Resolución 053 de 2011 de la CREG “Por
la cual se establece el Reglamento de Comercialización Mayorista de Gas Licuado
de Petróleo.”, se estableció que la
distribución de GLP corresponde a la “(a)ctividad que comprende:
i) la compra del GLP en el mercado mayorista con destino al usuario final, ii) el
flete desde el Punto de Entrega del comercializador mayorista, o desde el Punto
de Entrega del Transportador, hasta las plantas de envasado, iii) el envasado
de cilindros marcados y iv) la operación de la planta de envasado
correspondiente. Comprende además las actividades de flete y entrega de
producto a granel a través de tanques estacionarios instalados en el domicilio
de los usuarios finales y de venta de cilindros a través de Puntos de Venta”.
En este mismo sentido se puede consultar la Resolución 40247 del 8 de marzo de
2016 del Ministerio de Minas y Energía, mediante la cual “se expide el reglamento técnico para
plantas de envasado de Gas Licuado de Petróleo (GLP)”.
[50] Ver
folio 136 del cuaderno 1 del expediente
[51] Ver
folio 137 del cuaderno 1 del expediente
[52] Ver folio 139 del
cuaderno 1 del expediente.
[53] En el documento que la CREG allegó al expediente se
indica que “se debe tener en cuenta que la unidad de medida de facturación
en el caso del gas combustible por redes corresponde a metro cúbico m3,
mientras que en el caso del GLP en cilindros y tanques estacionarios es másica
y está dad(sic) en kilogramos kg”
[54] Ver
folio 139 del cuaderno 1 del expediente.
[55] Ver dorso del folio 140 del cuaderno 1 del
expediente.
[56] Ver Gráfica 2 a folio
140 del cuaderno 1 del expediente.
[57] Ver
Gráfica 5 al dorso del folio 141 del cuaderno 1 del expediente.
[58]Ver:https://www.minenergia.gov.co/documents/10192/23994237/180418_usu_residenciales_gas_comb_x_red.pdf/c14dae23-aca8-4e05-8a43-05a52f48523b
[59] Ver: https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/demografia-y-poblacion/censo-nacional-de-poblacion-y-vivenda-2018/donde-estamos
[60] Ver: https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/demografia-y-poblacion/censo-nacional-de-poblacion-y-vivenda-2018/como-vivimos
[61] La República,
19 de febrero de 2020. En: https://www.larepublica.co/especiales/colombia-potencia-energetica/colombia-superara-los-10-millones-de-usuarios-de-gas-natural-indica-el-ministerio-de-minas-y-energia-2966490
[62] Portafolio,
03 de octubre de 2017. En: https://www.portafolio.co/economia/infraestructura/en-428-municipios-del-pais-aun-no-hay-gas-natural-510282
[63] Ibid.
[64] Ibid.
[65] “(…) el concepto de
tributo en la Constitución y como ha sido entendido por la Corte, comprende: i)
un sentido amplio y genérico, pues en su definición están contenidos los
impuestos, tasas y contribuciones; ii) constituye un ingreso público destinado
al financiamiento de la satisfacción de las necesidades por parte del Estado a
través del gasto; iii) tiene origen en la ley como expresión de la “potestad
tributaria” derivada del “poder de imperio”, además de ser una
manifestación del principio de representación popular; y iv) su naturaleza es
coactiva.”  (Sentencia C-260 de 2015, MP Gloria Stella Ortiz
Delgado).
[66] [34] Sentencia C-528
de 2013
[67]  [35] Al respecto puede consultarse, entre otras, la
sentencia C-132 de 2009.
[68] [36]
Sentencia C-528 de 2013.
[69] [37] Sentencia C-155
de 2016.
[70] Sentencia C-388 de 2016 (MP Alejandro Linares
Cantillo).
[71] MP Ciro Angarita
Barón.
[72] Romero Molina, César A. y otros. La
parafiscalidad en la Constitución Política de Colombia de 1991. Revista dixi vol. 14. núm. 15 enero – junio
2012. En: file:///C:/Users/tca19/Downloads/Dialnet-LaParafiscalidadEnLaConstitucionPoliticaDeColombia-4331997%20(1).pdf
[73] Se citó: M.A. Plazas
Vega. Derecho de la hacienda pública y derecho tributario. Temis.
(2005). Pág. 147.
[74] Sentencia C-490 de
1993 (MP Alejandro Martínez Caballero).
[75] Ver Ley 9ª de 1991 y demás normas concordantes. El
carácter parafiscal de la contribución cafetera fue materia de pronunciamiento
en la Sentencia C-840 de 2003 (MP Clara Inés Vargas Hernández).
[76] Decreto 2663 de 1950, Código Sustantivo del
Trabajo; Ley 100 de 1993, “Por la cual se crea el sistema de seguridad social
integral y se dictan otras disposiciones” y demás disposiciones concordantes.
[77] Ley 1101 de 2006 y demás disposiciones
concordantes.
[78] Ley 101 de 1993 y demás disposiciones concordantes.
[79] Ley 89 de 1993 y demás disposiciones concordantes.
[80] Ley 814 de 2003 y demás normas concordantes.
[81] Sentencias C-314 y C-803 de 2009 (MP Nilson Pinilla
Pinilla).
[82] Sentencia C-183 de
1998 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz). En idéntico sentido ver las sentencias C-711
y C- 1107 de 2001 (MP Jaime Araujo Rentería)
[83]
Sentencia C-490 de 1993 (MP Alejandro Martínez Caballero), posteriormente
citada en Sentencia C-178 de 2016 (MP María Victoria Calle Correa).
[84] Cfr. Sentencias C-178 de 2016, C-169 de 2014, C-167
de 2014 y C-528 de 2013 (MP María Victoria Calle Correa), C-422 de 2016 (MP
Jorge Iván Palacio Palacio); C-228 de 2009 (MP Humberto Antonio Sierra Porto);
y C-152 de 1997 (MP Jorge Arango Mejía).
[85] Sentencia C-307 de 2009 (MP Jorge Iván Palacio
Palacio), entre muchas otras.
[86] MP Jaime Córdoba
Triviño.
[87] Constitución Política, Artículo 359- “No
habrá rentas nacionales de destinación específica.
Se exceptúan:
1. Las participaciones previstas en la
Constitución en favor de los departamentos, distritos y municipios.
2. Las destinadas para inversión social.
3. Las que, con base en leyes anteriores,
la Nación asigna a entidades de previsión social y a las antiguas intendencias
y comisarías.”
[88] Sentencia C-317 de 1998 (MP Eduardo Cifuentes
Muñoz)
[89] Ibid.
[90] De acuerdo con Sentencia C-927
de 2006 (MP Rodrigo Escobar Gil), reiterada en Sentencia C-307 de 2009 (MP
Jorge Iván Palacio Palacio), una de las características básicas de los
impuestos es que “(…) (iii) En cuanto ingresan a las arcas generales del Estado
conforme al principio de unidad de caja, éste puede disponer de dichos recursos
de acuerdo con lo previsto en los planes y presupuestos nacionales”.
[91] Cfr. Sentencia
C-507 de 2008 (MP Jaime Córdoba Triviño)
[92] Crf. Sentencias
C-375 de 2010 (MP Mauricio González Cuervo) y C-155 de 2016 (MP Alejandro
Linares Cantillo). En esta última providencia se recapituló que “(f)rente
a las contribuciones parafiscales se ha dicho que  “[l]o que hace el artículo 359, es
excluir del presupuesto las rentas nacionales de destinación específica, más no
prohibir la creación de contribuciones parafiscales -que por su
naturaleza,  son de destinación específica (…) […] De una parte, la  Carta autoriza al Congreso para
decretar contribuciones parafiscales las cuales tienen como característica
esencial ser recursos de destinación específica. Y si como bien se sabe, uno de
los principios fundamentales de hermenéutica jurídica es el de interpretar
sistemáticamente un conjunto normativo de manera que sus
disposiciones adquieran un sentido dentro del contexto y puedan ser
aplicables, debe concluirse que la prohibición a la que alude el artículo 359,
no incluye a las contribuciones parafiscales, contempladas en los artículos
150-12, 179-3 y 338 de la Carta.” ([70]Sentencia
C-040 de 1993 M.P. Ciro Angarita Barón)”
[93] MP María Victoria Calle Correa.
[94] Se trató del numeral 5º y del parágrafo del artículo 15 de Ley 1753 de
2015 por la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, ‘todos por un nuevo país’ // Ley 1743 de 2015, Artículo 15.
Fondo cuenta para atender pasivos pensionales en el sector hotelero. “Créase
un fondo como una fiducia mercantil, cuyo fideicomitente será el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Su objeto será la financiación y el
pago del pasivo laboral y pensional del sector hotelero, que a la fecha de
expedición de la presente ley cumpla las siguientes condiciones: (…) Este fondo
tendrá las siguientes fuentes de recursos: (…) 5. Los recursos que reciba
el Fondo Nacional de Turismo (Fontur) provenientes de la contribución
parafiscal del turismo que sean asignados al fondo
cuenta para atender las obligaciones laborales y pensionales del sector
hotelero. PARÁGRAFO. Los recursos de Fontur que se destinen al
propósito señalado en el presente artículo serán limitados y transitorios.
Estarán restringidos al pago del pasivo pensional de la entidad receptora de
los recursos mientras se completa el fondeo necesario. Cumplida esta meta, los
recursos regresarán a su objetivo de promoción turística.” (Se resaltan
en subraya los textos demandados).
[95] La
Corte continuó indicando que “(t)al como lo
indica el accionante, esta decisión beneficia exclusivamente a un subgrupo
entre los contribuyentes, un conjunto limitado de hoteles que fueron objeto de
extinción de dominio. Para los demás contribuyentes el pago de ese pasivo puede
representar claramente un beneficio para sus competidores directos. Y para
otros, un asunto completamente ajeno a sus intereses.”
[96] MP Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[97] Se declaró la inexequibilidad “(i) del inciso 2º del artículo 77 de la Ley 1753
de 2015; (ii) de la expresión “emprendimiento y/o desarrollo
empresarial” contenida en el inciso 1º del artículo 9 de la Ley 1780
de 2016, y de los parágrafos 1º y 2º del mismo artículo; (ii) del artículo 10
de la Ley 1780 de 2016; (iv) del parágrafo 3º del artículo 13 de la Ley 1780 de
2016; (v) del artículo 22 de la Ley 1780 de 2016.
[98] Sentencia C-152 de 1997 (MP Jorge Arango Mejía). El
extracto jurisprudencial citado fue reiterado en sentencias C-528 de 2013 y
C-167 de 2014 (MP María Victoria Calle Correa), y C-422 de 2016 (MP Jorge Iván
Palacio Palacio).
[99] Ejemplo de ello fue expuesto en Sentencia C-152 de 1997 (MP Jorge Arango Mejía) cuando la Corte dijo
que eso es lo “(…) ocurre con las
inversiones del Fondo Nacional del Café destinadas a mantener el
"equilibrio social y económico de la población radicada en zonas
cafeteras”: escuelas, hospitales y puestos de salud, caminos, acueductos, redes
eléctricas, redes telefónicas, etc.  Los habitantes de las zonas
cafeteras, ya vivan en los campos o en ciudades o aldeas, lo mismo que los
dueños de predios ubicados en tales zonas pero no dedicados al cultivo del
café, reciben los beneficios de las obras hechas por los cafeteros, aunque no
están gravados por esta contribución parafiscal. Pero esto es lógico e
inevitable: sería absurdo y odioso, y a veces imposible, impedir que personas
no contribuyentes se beneficiaran de obras como carreteras, redes eléctricas,
puestos de salud, escuelas, etc. Sin embargo, esto no desvirtúa el
principio de la destinación en beneficio de los productores de café: de una
parte, ellos mismos se favorecen con esas inversiones; de la otra, en la medida
en que se logra el equilibrio social y económico de las zonas cafeteras, se
garantiza la paz y se mantiene un clima que permite el trabajo ordenado y
fructífero de los cultivadores del grano, y contribuye a su bienestar. Todo
esto, siguiendo un criterio de solidaridad social.”  (el énfasis es del texto
citado).
[100] MP Jaime Araujo Rentería.
[101] Extracto jurisprudencial citado en Sentencias
C-1173 de 2001 (MP Clara Inés Vargas Hernández) y luego, con base en esta
última, en Sentencia C-393 de 2007 (MP Manuel José Cepeda Espinosa. Cabe
señalar, no obstante, que en tales sentencias el correspondiente criterio de
grupo socio-económico no fue determinante para las decisiones que en ellas se
tomaron.
[102] MP Jorge Iván Palacio Palacio.
[103] Ley 812 de 2003, por la cual
se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado
comunitario.
[104] Ley 1169 de 2007, por la cual se
decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones
para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2008.
[105] En dicha ocasión se demandaron el artículo 75 de la
Ley 812 de 2003 y concordante artículo 71 de la Ley 1169 de 2007; ambos
tendientes a lograr que el SENA le transfiriera a COLCIENCIAS unos recursos
dirigidos a promover y fomentar la investigación
aplicada, la innovación, el desarrollo tecnológico, la apropiación pública de
la ciencia, tecnología e innovación y en general la construcción de capacidades
regionales de ciencia, tecnología e innovación.
[106] MP María Victoria Calle Correa.
[107] En esta oportunidad se demandó
el artículo 35 de la Ley 1575 de 2012, por medio de la
cual se establece la Ley General de Bomberos de Colombia. Las pólizas
mencionadas en dicho artículo eran aquellas relacionadas con “los ramos del
hogar, incendio,  terremoto,  minas  y  petróleo,  o  la  denominación  que
en  su portafolio  de  pólizas  esté  registrada  ante  la  Superintendencia
Financiera  y  que tengan que ver con  los ramos antes señalados”-
[108] En ese sentido, en línea con la definición del
concepto de grupo socio-económico en materia de parafiscalidad,  la sentencia manifestó
que “lo
determinante en la constitucionalidad de las contribuciones parafiscales –en el
caso de las que son atípicas- es que se reviertan en el sector del cual han
sido extraídas, pero no que los beneficiados por la existencia y recaudo del
gravamen sean únicamente los integrantes del sector, ya que también pueden
serlo otros sujetos que tengan algún tipo de relación jurídica, social o
económica con los obligados, que les permita disfrutar del producto de estas
detracciones.”
[109] MP Jaime Córdoba Triviño.
[110] Se trato del artículo 81 de la Ley 633 de 2000 //
Ley 633 de 2000, Artículo 81.-  “Por cada
kilovatio hora despachado en la Bolsa de Energía Mayorista, el administrador
del sistema de intercambios comerciales (ASIC)  recaudará un
peso  ($1:00)  M/cte., con destino al Fondo de Apoyo Financiero para
la energización de las zonas no interconectadas.  Este valor será pagado
por los agentes generadores de energía y tendrá vigencia hasta el 31 de
diciembre de 2007 y se indexará anualmente con el índice de precios al
productor (IPP) calculado por el Banco de la República.  La
Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) adoptará los ajustes
necesarios a la regulación vigente para hacer cumplir este artículo.”
[111] La Corte sintetizó la acusación relevante para esta
providencia en que, según la demanda, “el único argumento de la actora que
respeta la verdadera naturaleza del gravamen consagrado en la norma demandada
es el que destaca la ausencia de beneficios para las empresas generadoras de
energía que tienen a su cargo el pago de ese gravamen.” (Sentencia C-1179
de 2001, numeral 6 de las consideraciones)
[112] Cfr., entre otras, con las sentencias C-711 de 2001
(MP Jaime Araujo Rentería), C-1040 de 2003 (MP Clara Inés Vargas Hernández),
C-824 de 2004 (MP(e) Rodrigo Uprimny Yepes), C-838 de 2008 (MP Marco Gerardo
Monroy Cabra), C-978 de 2010 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), C-262 de 2013 (MP
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), y C-422 de 2016 (MP Jorge Iván Palacio
Palacio).
[113] Cfr., entre otras, con
las sentencias C-152 de 2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), C-179 de 2005
(MP Marco Gerardo Monroy Cabra), C-313 de 2014 (MP Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo), C-078 de 2017 (MP Jorge Iván Palacio Palacio)  y C-083 de 2019 (MP
Alberto Rojas Ríos)
[114] MP Mauricio González Cuervo.
[115] Ley 401 de 2007,
Artículo 15.- “Con el objeto de promover y cofinanciar proyectos dirigidos al
desarrollo de infraestructura para el uso del gas natural en los municipios y
el sector rural, prioritariamente dentro del área de influencia de los
gasoductos troncales, y que tengan el mayor índice de Necesidades Básicas
Insatisfechas (NBI), créase un fondo especial, administrado y manejado por la
Junta Directiva de Ecogas, cuyos recursos provendrán de una cuota de fomento,
la cual será del uno y medio por ciento (1.5%) <3%> sobre el valor de la
tarifa que se cobre por el gas objeto del transporte, efectivamente realizado.
Serán sujetos de la cuota establecida en
el presente artículo todas las personas naturales o jurídicas que sean
remitentes del Sistema Nacional de Transporte de Gas Natural.”
[116]  Ver, por ejemplo: Resolución CREG-41 de
2008, Artículo 3.- “ Se modifican los numerales 1.2.1, (…) del
Anexo General de la Resolución CREG-071 de 1999 (RUT), los cuales quedarán así: 1.2.1:Objetivos.
Los Agentes sujetos del alcance del presente Reglamento Único de Transporte
(RUT), tendrán en cuenta, al implementarlo y aplicarlo, que  los objetivos del
RUT con relación al Sistema Nacional de Transporte son: a) Asegurar acceso
abierto y sin discriminación; b) Crear las condiciones e instrumentos para la
operación eficiente, económica y confiable; c) Facilitar el desarrollo de
mercados de suministro y transporte de gas; d) Estandarizar prácticas y
terminología para la industria de gas; e) Fijar las normas y las
especificaciones de calidad del gas transportado; f) Propender por un manejo
seguro de la infraestructura del Sistema Nacional de Transporte.(…)”
Ver: https://www.cnogas.org.co/documentos/Resolucion%20CREG-071%20de%201999.pdf.
También se puede consultar la Resolución
122 de 2008 “por la cual se adoptan los criterios generales para determinar la
remuneración de la actividad de Transporte de Gas Licuado del Petróleo (GLP)
por ductos.”. Ver: http://www.suin-juriscol.gov.co/viewDocument.asp?id=4019351
[117] De acuerdo con el artículo 32 de
la Resolución 011 de 2003 CREG: “Tm = Costo promedio máximo unitario en $/m3 para el transporte de gas
en el Sistema Nacional de Transporte destinado a Usuarios Regulados aplicable
en el mes m, calculado conforme se establece en el Artículo 36 de
esta resolución.”