T-119-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-119/03
ACCION DE TUTELA-Improcedencia contra actos de carácter
general, impersonal y abstracto
JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Cuestionamiento sobre legalidad de
acuerdos municipales/ACCION DE TUTELA-Improcedencia sobre legalidad de
acuerdos municipales
ACUERDO MUNICIPAL Y ACTOS DE ALCALDE-Control
DEBIDO PROCESO-Vulneración respecto de sujetos procesales
La acción de tutela contra decisiones
judiciales procede cuando se vulnera el debido proceso, de manera tal que la
sentencia configura una vía de hecho. Pero la afectación de este derecho
solamente puede predicarse de los sujetos procesales, en particular del
gobernador o los terceros que hubieren intervenido, mas no de quienes fueron
ajenos al trámite judicial. Si nunca se hicieron partícipes en el curso de la
actuación, su derecho (subjetivo) al debido proceso nunca pudo verse amenazado
y, bajo esa óptica, ninguna legitimidad les asiste para cuestionar la decisión
mediante tutela. En este orden de ideas, como el actor no acudió ante el
Tribunal Administrativo para exponer las razones por las cuales consideraba que
el referido acto administrativo debía ser anulado, tampoco estaba legitimado
para interponer la acción de tutela, ya que su derecho (subjetivo) al debido
proceso nunca se vio afectado. Además, la Corte observa que el señor Velásquez
tuvo la posibilidad de intervenir no sólo como ciudadano, sino también en su
condición de personero municipal, absteniéndose de hacerlo en cualquier caso.
Referencia: expedientes T-511896 y T-543444
Accionante: Jairo de Jesús Velásquez Suárez
Procedencia: Juzgado Unico Promiscuo del
Circuito de Belén de Umbría (T-511896) y Sala de Familia del Tribunal Superior
de Pereira (T-543444)
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá, D. C. trece (13) de febrero de dos
mil tres (2003).
La Sala Séptima de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Alvaro Tafur Galvis, Clara Inés
Vargas Hernández y Eduardo Montealegre Lynett, quien la preside, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión de los fallos adoptados por el Juzgado Único  Promiscuo del
Circuito de Belén de Umbría, en el trámite de la acción de tutela presentada
por Jairo de Jesús Velásquez Suárez contra el Municipio de Mistrató
(Risaralda), y por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira y la
Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en el trámite de la
tutela presentada por el mismo peticionario contra el Tribunal Contencioso
Administrativo de Risaralda.
I. ANTECEDENTES
1.- Expediente T
- 511896
1.1.- Mediante Acuerdo número 017 de
noviembre 26 de 2000, el Concejo Municipal de Mistrató (Risaralda) dispuso lo
siguiente: “El salario del Alcalde y el Personero Municipal, se ajustarán
(sic) conforme a la ley 617 del 6 de octubre del año 2000 y la ley 136 de 1994
así: Para el salario del alcalde el equivalente a seis (6) salarios mínimos
legales mensuales, y para el Personero el salario será el equivalente a un 60%
del salario del Alcalde” (artículo 2º).
1.2.- En sesión del cinco (5) de enero de
2001, el demandante fue elegido por el Concejo Municipal de Mistrató para
desempeñar el cargo de Personero durante el período comprendido entre el 1º de
marzo de 2001 y el 28 de febrero de 2004, y tomó posesión del mismo el 28 de
febrero de 2001.
1.3.- El trece (13) de agosto de 2001, el
señor Jairo Velásquez presentó acción de tutela contra el municipio de
Mistrató, por considerar vulnerados sus derechos a la igualdad y al trabajo. A
juicio del peticionario mediante el Acuerdo No. 017 de 2000, el municipio
desconoce la jurisprudencia desarrollada en la Sentencia C-223 de 1995, donde
la Corte declaró inexequibles algunos apartes del artículo 177 de la ley 136 de
1994, que autorizaba diferencias salariales entre los alcaldes y personeros en
virtud de las categorías de los municipios.
Para el demandante, la Constitución
reconoce que todas las personerías tienen igual remuneración que la del
respectivo alcalde y, por consiguiente, el Concejo Municipal no podía
establecer diferencias salariales entre el personero y el burgomaestre.
Solicita que de forma inmediata se ordene el pago de su salario en cuantía
igual a la fijada para el alcalde, todo ello con retroactividad al primero de
marzo del año 2001.
Pruebas
solicitadas por el a-quo y posición del alcalde
El Juez Único
Promiscuo del Circuito de Belén de Umbría requirió al alcalde municipal para
que informara sobre su actuación en la materia. En su respuesta, el alcalde
indica que no hay detrimento del derecho al trabajo, pues el demandante conocía
de antemano las condiciones del cargo.
Señala que una de las atribuciones de los
concejos municipales es la de determinar la estructura de la administración
municipal y las funciones de sus dependencias, así como las escalas de
remuneración para las distintas categorías de empleos (CP. artículo 313-6). Por
lo anterior, afirma, el Acuerdo fue expedido en desarrollo de una norma
constitucional cuyas disposiciones deben ser respetadas.
Indica haber consultado al Ministerio de
Hacienda sobre la aplicación del Acuerdo 017 de 2000, obteniendo de aquel una
respuesta favorable. Según el ministerio, afirma, el artículo 22 de la Ley 617
de 2000 fijó un tope para el salario de los contralores y personeros (igual al
del alcalde), pero no prohibió un ingreso menor (oficio número 1088 del 21 de
febrero de 2001).
Por último, explica que el Tribunal
Contencioso Administrativo de Risaralda, en sentencia del 23 de marzo del 2001,
se pronunció sobre el mencionado Acuerdo Municipal en el sentido de declarar la
invalidez del artículo primero (que no autorizaba incremento salarial para los
funcionarios de la administración municipal) y la validez del artículo segundo
(el cual reguló el salario del personero de Mistrató).
Sentencia que se
revisa
Mediante providencia del veintiocho (28) de
agosto de dos mil uno (2001), el Juzgado Único Promiscuo del Circuito de Belén
de Umbría negó el amparo. En su concepto, la solicitud de tutela
es improcedente porque la actuación del alcalde fue desarrollada en
cumplimiento de un acto administrativo vigente.
En este sentido,
considera que el peticionario debió cuestionar la decisión del Tribunal
Administrativo de Risaralda, que no declaró la nulidad del artículo 2º del
acuerdo, al parecer apoyado en una norma declarada inexequible por la Corte
Constitucional (Sentencia C-223 de 1995).
Además, para el despacho la tutela es
improcedente porque el actor contaba con otros mecanismos de defensa judicial
(previstos en los artículos 84 y 85 del C.C.A.), dejando pasar la oportunidad para
ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Y concluye que la
tutela no es un medio sustituto de los que el peticionario dejó de utilizar.
2. Expediente T - 543444
En esta ocasión el demandante presentó
acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, por considerar
que dicha Corporación incurrió en una vía de hecho al pronunciarse sobre la
legalidad del Acuerdo Municipal antes mencionado. Los supuestos fácticos pueden
reseñarse así:
2.1.- Por considerarlo ilegal, la
Gobernación de Risaralda remitió al Tribunal Administrativo de ese departamento
el Acuerdo No. 017 del 26 de noviembre de 2000, expedido por el Concejo
Municipal de Mistrató, para que decidiera sobre su validez con fundamento en lo
previsto en el artículo 305-10 de la Constitución. En sentir de la Gobernadora,
el acuerdo desconocía el artículo 22 de la ley 617 de 2000, porque en ella se
dispuso que el salario de un personero no podía ser superior al del alcalde,
pero en ningún caso autorizó que fuera inferior, como lo señaló el Concejo de
Mistrató.
2.2.- Mediante sentencia del 23 de marzo de
2001, el Tribunal declaró la invalidez del artículo primero del acuerdo, pero
se abstuvo de hacerlo respecto del artículo segundo, referente al salario del
personero municipal. Para esa Corporación, la norma que aplica para el caso de
los personeros municipales no es la Ley 617 de 2000 (artículo 22), sino el la
ley 136 de 1994 (artículo 177). Sobre el asunto dijo lo siguiente:
“Contrario a lo sostenido por la
impugnante, la norma que se dice violada no contempla que la remuneración del
personero será equivalente al 100% de la percibida por el alcalde, sino que
bajo ninguna circunstancia aquella podrá ser superior a ésta.  Por demás el
citado artículo 177 de la ley 136 de 1994 conserva su vigencia, por lo cual en
la actualidad la asignación que reciban los personeros municipales de los
municipios de tercera categoría en adelante, será del 70% de lo devengado por
el alcalde.
Dado que el cargo no se sustentó bajo la
perspectiva de la categoría que ostenta en la actualidad el municipio de
Mistrató sin que haya prueba de la misma, ni se dijo violado el artículo 177 de
la ley 136 de 1994, vigente y aplicable al caso concreto, a la Sala no le queda
otra alternativa que declarar la validez del artículo 2 del acuerdo demandado,
por cuanto como ya se dijo, la norma mencionada como violada (artículo 22 de la
ley 617 de 2000) sólo supone un tope o límite máximo que debe tener la
remuneración del personero, mas no establece prohibición alguna en el sentido
que esta puede llegar a ser menor, tal como si lo dispone la ley 136 de 1994.”
2.3.- Inconforme con esta decisión, el
accionante formuló demanda de tutela el 21 de septiembre de 2001. En su
concepto, el Tribunal Administrativo de Risaralda vulneró el debido proceso e
incurrió en vía de hecho al abstenerse de declarar la nulidad del artículo 2º
del acuerdo y considerar como vigente la totalidad del artículo 177 de la Ley
136 de 1994. En su sentir, el tribunal desconoció que esa norma fue
parcialmente declarada inexequible por la Corte Constitucional (Sentencia
C-223/95), específicamente en cuanto autorizaba diferencias salariales entre el
personero y el alcalde en virtud de la categoría de los municipios.
Pruebas
solicitadas por el a-quo
El Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Pereira Risaralda, a quien correspondió el conocimiento de la petición,
solicitó copia del proceso seguido en el Tribunal Administrativo, así como de
la intervención que realizó dentro del mismo el señor Jairo de Jesús Velásquez
Suárez. En su respuesta el demandado explica que el señor Velásquez solamente
intervino con posterioridad al fallo para requerir copia auténtica del mismo.
Sentencia de
primera instancia
Por sentencia del
cinco (5) de octubre de dos mil uno (2001), la Sala de Familia del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Pereira negó la tutela. A juicio de esa
Corporación, no se configuraron los requisitos jurisprudenciales para predicar
la existencia de una vía de hecho, lo cual sustenta en las siguientes razones:
- El fallo del
Tribunal Administrativo no carece de fundamento legal, pues en su análisis
confrontó el acuerdo municipal con el artículo 22 de la Ley 617 de 2000, única
norma invocada por la gobernadora del departamento. Si bien la referencia al
artículo 177 de la ley 136 de 1994 fue errada, ella no constituyó el argumento
central para la decisión ni fue aplicada por el Tribunal, quien por lo demás no
estaba obligado a hacerlo teniendo en cuenta el carácter rogado de la
jurisdicción contencioso administrativa.
- La decisión no obedece a la voluntad subjetiva o el
capricho de la Corporación. Controvertir una argumentación jurídica, equivocada
o no, con una apreciación aislada, “no significa en modo alguno que pueda
llevarse a sede de tutela la discusión de un derecho, menos aún, cuando ni
siquiera fue objeto del debate procesal la conclusión que se impugna”.
- El accionante no sólo tuvo la oportunidad de
intervenir durante el proceso sino, además, la de demandar el mismo acto
mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, conservando aún
la de acudir a la acción de simple nulidad. En consecuencia, no puede alegar la
violación de sus derechos ante la existencia de otros mecanismos de defensa.
Impugnación
El accionante interpuso recurso de apelación, para lo
cual reiteró, en su esencia, los argumentos esgrimidos en la demanda de tutela.
Sentencia de Segunda Instancia
Mediante
providencia del veintiuno (21) de noviembre de dos mil uno (2001), la Sala de
Casación Civil y Agraria de la Corte Suprema de Justicia confirmó la decisión
del a-quo. En criterio de esa Corporación, la acción de tutela no es el
mecanismo idóneo para controvertir decisiones judiciales, a menos que se
detecte una desviación arbitraria, caprichosa o absurda del fallador, lo cual
no se observa en el asunto de la referencia.
Así, estima que el fundamento central para
declarar la legalidad del artículo 2º del acuerdo municipal fue el contenido
del artículo 22 de la ley 617 de 2002, y que la referencia a la Ley 136 de 1994
solamente fue un argumento adicional. Además, reitera la improcedencia de la
tutela por existir otros mecanismos judiciales de defensa.
Pruebas aportadas en las instancias
De los documentos aportados durante el
trámite de las solicitudes de tutela la Corte destaca lo siguiente:
- Copia del Acuerdo N° 017 de noviembre 26
del año 2000.
- Copia del acta de la sesión realizada por
el Concejo Municipal de Mistrató (febrero 28 de 2001), donde consta la posesión
del accionante como personero municipal.
- Certificación sobre el salario mensual
devengado por el alcalde y el personero del municipio de Mistrató.
- Copia de la sentencia proferida por el
Tribunal Administrativo de Risaralda, en la acción promovida por la gobernadora
del departamento contra el mencionado acuerdo.
- Copia del Decreto No. 51 de noviembre 24
de 2000, proferido por la Alcaldía Municipal de Mistrató, donde consta la
categorización del municipio.
Pruebas obtenidas durante el trámite de
revisión ante la Corte
La Sala Séptima de Revisión de la Corte
Constitucional solicitó al Tribunal Administrativo de Risaralda que informara
sobre la existencia de nuevas demandadas contra el Acuerdo No. 017 de 2000,
expedido por el Concejo Municipal de Mistrató. De acuerdo con la comunicación
remitida por el presidente de esa Corporación, la Corte observa que:
- La Gobernación de Risaralda remitió a
dicho Tribunal el Acuerdo N° 017 del 26 de noviembre de 2000, “Por medio del
cual se establece el incremento de salario a todos los funcionarios de la
Administración Municipal de Mistrató Risaralda”, con fundamento en las
facultades que le confiere el artículo 305 numeral 10 de la Constitución, para
que decidiera sobra la validez de dicho acuerdo.
- El Tribunal declaró la invalidez del
artículo 1º del acuerdo y la validez del artículo 2°, este último relacionado
con el salario del alcalde y el personero municipal (sentencia del 23 de marzo
de 2001).
- El 27 de abril de dos mil dos (2002), el
señor Jairo de Jesús Velásquez formuló acción de nulidad y restablecimiento del
derecho contra el artículo 2º del mencionado acuerdo municipal. Por auto del 13
de junio de ese año se concedió al actor un plazo de cinco (5) días para
corregir la demanda por defectos de forma, sin que vencido el término se
hubiere subsanado, ante lo cual el Tribunal Administrativo rechazó la demanda.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.- La Corte Constitucional es competente para revisar
los fallos de tutela proferidos en el los asuntos de la referencia, de
conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241 de la Constitución
Política, el Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones pertinentes.
Problemas jurídicos objeto de estudio
2.- Jairo de Jesús Velásquez interpuso dos
acciones de tutela en las que cuestiona la aplicación del acuerdo No. 017 de
2000, aprobado por el Concejo de Mistrató y en cuyo artículo 2º fijó la
remuneración para el cargo de personero municipal, en cuantía inferior a la
prevista para el alcalde.
En el primer evento, el accionante dirigió
su demanda contra la administración municipal, por considerar que la aplicación
del acuerdo desconoce la jurisprudencia sentada por la Corte Constitucional en
la Sentencia C-223/95, respecto de la equivalencia de ingresos entre el
personero y el alcalde de un mismo municipio. Sin embargo, el juez de instancia
denegó el amparo luego de concluir que la actuación del alcalde fue
desarrollada en cumplimiento de un acto administrativo vigente y porque,
además, existían otros mecanismos de defensa judicial.
En el segundo caso, la acción fue
interpuesta contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, por considerar que
dicha Corporación incurrió en vía de hecho en la sentencia proferida sobre la
legalidad del acuerdo antes mencionado. Para el peticionario, al abstenerse de
declarar la nulidad del artículo 2º del acuerdo y especialmente al hacer
referencia a una norma que fue declarada inexequible en forma parcial (artículo
177 de la Ley 136 de 1994), el Tribunal también desconoció la Sentencia
C-223/95.  No obstante, los jueces de instancia desestimaron el amparo por dos
razones esenciales: de un lado, advierten que si bien la referencia normativa
fue errada, ella no constituyó el eje central de la decisión ni configuró una
vía de hecho; en segundo lugar, destacan la improcedencia de la tutela por
existir otros medios de defensa judicial, específicamente las acciones
previstas en el código contencioso administrativo.
3.- Según lo anterior, los asuntos
sometidos a revisión de la Corte plantean diversos problemas jurídicos. En
cuanto a la demanda contra el municipio de Mistrató la Sala deberá estudiar (i)
la procedibilidad de la tutela para cuestionar un acuerdo municipal y, en caso
de ser procedente la acción, (ii) el eventual atropello de los derechos
fundamentales del peticionario por parte de la administración municipal.
Por su parte, la tutela contra el Tribunal
Administrativo de Risaralda exige el estudio de los siguientes aspectos: (i)
cuál es la naturaleza del control ejercido tanto por el Gobernador como por el
juez administrativo frente a los acuerdos municipales, (ii) cuáles son las
características de dichos controles y (iii) quién está habilitado para
cuestionar las decisiones judiciales proferidas en virtud de ese control. Así
mismo, la Sala deberá determinar si en el caso concreto el señor Velásquez
estaba legitimado para interponer la tutela o si la eventual existencia de
otros mecanismos de defensa judicial la tornaban improcedente y, por último, si
la Sala encuentra que la acción era procedente, debe determinar si se configuró
o no una vía de hecho judicial. Entra pues la Corte a estudiar esas
cuestiones.
Improcedencia de la tutela para cuestionar
actos de carácter general, impersonal y abstracto. Reiteración de
jurisprudencia y breve justificación del fallo.
4.- Según el artículo 35 del Decreto 2591 de 1991, "las
decisiones de revisión que revoquen o modifiquen el fallo, unifiquen la
jurisprudencia constitucional o aclaren el alcance general de las normas
constitucionales deberán ser motivadas. Las demás podrán ser brevemente
justificadas".
Teniendo en cuenta que existe abundante jurisprudencia
constitucional sobre la materia, la Sala expresará brevemente las razones por
las cuales considera que la sentencia debe ser confirmada en el caso de la
tutela contra el Municipio de Mistrató.
5.- Esta Corporación, en armonía con lo previsto en el
artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, ha señalado que la acción de tutela no
constituye el medio idóneo para controvertir actos de contenido general,
impersonal y abstracto, pues para tal fin el ordenamiento ha diseñado otros
mecanismos de control judicial[1],
lo cual se explica en la medida que esos actos demandan un análisis ponderado
bajo la órbita de procesos con características especiales[2]. Algunos ejemplos
jurisprudenciales ilustran con mayor claridad el asunto:
- En la sentencia T-105 de 2002 la Corte debió
estudiar las demandas de tutela presentadas por algunos funcionarios del
Municipio y de la Personería de Cali, quienes consideraban vulnerados sus
derechos con las determinaciones de dichas entidades sobre sus escalas salariales
y el no reconocimiento de una prima técnica (en las que se incluía un acuerdo
municipal). Entre los argumentos para denegar el amparo la Corte sostuvo que, “la
acción de tutela resulta improcedente frente a actos de carácter general,
impersonal y abstracto, como los que se pretenden cuestionar, frente a los
cuales la misma ley consagra otro mecanismo de defensa judicial, pudiendo ser
controvertidos en su legalidad ante la jurisdicción contencioso administrativa”.
- La misma postura fue asumida en la Sentencia T-151
de 2001. En aquella oportunidad la Corte analizó el caso de un aspirante a
rector en la Universidad de Cartagena, que inconforme con los requisitos
exigidos por el Consejo Superior Universitario presentó acción de tutela para
controvertir el acuerdo expedido. Al respecto la Corte dijo lo siguiente: “Es
claro entonces  que tratándose  de actos de carácter  general no hay
competencia del juez de tutela y que toda actuación en este campo es por
principio, plenamente improcedente”.
- También resulta ilustrativa la Sentencia T-321 de
1993, donde la Corte revocó los fallos de instancia y en su lugar denegó la
tutela interpuesta por una madre de familia contra el Instituto Nacional de
Radio y Televisión y el Consejo Nacional de Televisión, por la emisión de
algunos programas en la franja vespertina. La Corte fue enfática en destacar la
improcedencia de la tutela en los siguientes términos:
“Cuando el desconocimiento, la vulneración
o el recorte de los derechos fundamentales se origina en actos jurídicos de
carácter general producidos por instancias subordinadas a la Constitución (y
todos los poderes constituidos lo son), su efecto general pernicioso puede ser
contrarrestado mediante mecanismos especialmente dispuestos para ello, V.gr.:
la acción de inconstitucionalidad contra las leyes, o las acciones de nulidad
(y de restablecimiento del derecho) contra los actos administrativos. Mediante
tales instrumentos se provoca la actuación de un organismo público competente
para que, también por vía de disposición general, restablezca el imperio de la
juridicidad.
Pero no es ése
el caso de la tutela. El mismo artículo 6o. del Decreto 2591 establece en su
numeral 5o. que es improcedente la acción "cuando se trate de actos de
carácter general, impersonal y abstracto". Es que lo que se busca con el
mencionado mecanismo es suspender los efectos violatorios o amenazantes de
alguno de los derechos fundamentales de una persona determinada, derivados de
un acto concreto cuya aplicación deberá suspender el juez, aún mediante medidas
provisionales (esto es antes de la sentencia) cuando lo considere necesario y
urgente para proteger el derecho, según las voces del artículo 7o. del Decreto
en mención”.
6.- Los acuerdos municipales son precisamente actos de
naturaleza general e impersonal, cuya legalidad debe ser cuestionada ante la
jurisdicción contencioso administrativa por las vías ordinarias y no mediante
tutela. La Corte entiende que algunos de esos actos pueden tener como
destinatario una autoridad específica, pero ello ocurre en virtud de un cargo o
condición genérica y por regla general no están dirigidos a una persona
individualmente considerada, sino que recaen en ésta en razón de su
investidura.
Por ejemplo, un acto administrativo con efectos jurídicos
para un alcalde está concebido en función del cargo, mas no de su titular, de
la misma manera que la regulación salarial de los servidores públicos, a pesar
de tener destinatarios específicos, conserva su carácter impersonal y abstracto
y no puede ser controvertida en sede de tutela[3].
7.- La Sala considera que el Acuerdo No. 017 del 26 de
noviembre de 2000, expedido por el Concejo Municipal de Mistrató, constituye un
acto administrativo que reúne las particularidades anteriormente descritas y
cuyo control judicial escapa a la competencia del juez de tutela. Lo anterior
se ve reforzado cuando se coteja la fecha de expedición del Acuerdo (noviembre
26 de 2000) frente a la de la elección de Jairo de Jesús Velásquez Suárez como
personero municipal (enero 5 de 2001). Siendo el acuerdo de una época anterior
a la elección, sería equivocado predicar de él un único destinatario, menos aún
el aquí accionante. En consecuencia, la Corte confirmara la sentencia proferida
por el Juzgado Único Promiscuo del Circuito de Belén de Umbría dentro del
asunto de la referencia, radicado con el número T-511896. No obstante, queda
por analizar el caso de la acción presentada contra el Tribunal Administrativo
de Risaralda.
El control de los acuerdos municipales y de los actos
de los alcaldes
8.- Según el artículo 305-10 de la Constitución,
corresponde al Gobernador “revisar los actos de los concejos municipales y
de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos
al Tribunal competente para que decida sobre su validez”. Se trata de un
procedimiento de control previsto desde mucho antes de la entrada en vigencia
de la Carta de 1991, que con el paso del tiempo y las transformaciones
institucionales ha tenido algunas modificaciones que bien vale la pena
destacar:
La Constitución de 1886 encomendó a los
gobernadores la función de “revisar los actos de las municipalidades y los
de los alcaldes, suspender los primeros y revocar los segundos por medio de
resoluciones razonadas y únicamente por motivos de incompetencia o ilegalidad”
(Art. 194-8). Se trataba de un control concentrado aunque con modalidades
distintas según la naturaleza del acto, pues mientras las decisiones de los
alcaldes podían ser revocadas directamente por el Gobernador, los actos de las
municipalidades tan solo eran susceptibles de suspensión (temporalmente). El
modelo centralista de Estado, sumado al vínculo directo de autoridad y relación
jerárquica al interior de la rama ejecutiva del poder público, explican con
creces las características de la norma en ese momento histórico.
Con posterioridad, el Acto Legislativo No.
3 de 1910 no sólo restringió la facultad de revisión únicamente a razones de
inconstitucionalidad o ilegalidad, sino que dejó en cabeza de las autoridades
judiciales el control sobre los actos de las municipalidades.[4]
Más tarde son introducidos algunos cambios
en cuanto a la competencia de tribunales (superiores y administrativos) para
conocer de los actos de los municipios, pero es el Acto Legislativo No. 1 de
1986 la norma que unifica el sistema de control y asigna a las autoridades
judiciales la tarea de decidir definitivamente sobre la validez, tanto de los acuerdos
municipales como de los actos de los alcaldes. Sin embargo, dicho cambio no fue
aislado sino expresión de los ajustes institucionales de la época, donde el
proceso de descentralización y autonomía territorial constituyó uno de los
pilares fundamentales de la reforma. La Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado ha explicado ese proceso en los siguientes términos[5]:
“Este sistema resulta lógico dentro de una
reforma constitucional destinada a ampliar la autonomía municipal mediante los
sistemas de elección de los alcaldes y de las consultas populares. De nada
habría valido dar independencia política al jefe de la administración municipal
a través de la elección popular, si sus actos no quedan fuera de la posibilidad
de revocación del gobernador y bajo la protección de los procedimientos
judiciales, tal como la tienen desde 1910 los actos de los concejos.
Además esta tutela administrativa de
legalidad está establecida para garantizar que los gobernadores tengan completa
y oportuna información sobre los actos municipales y puedan velar por su
juridicidad en orden a asegurar la vigencia del ordenamiento constitucional y
legal en todos los distritos municipales de la República”.
9.- Por su parte, la regulación legal
también se ajustó periódicamente a las modificaciones constitucionales, de las
cuales la Corte destaca el Decreto 1333 de 1986, expedido por el Presidente de
la República en uso de facultades extraordinarias para sistematizar las normas
sobre organización y funcionamiento de la administración municipal[6], así como la Ley 136 de
1994 (artículo 82). El primero también conserva su vigencia a pesar de la
expedición de la Carta de 1991[7].
10.- La anterior revisión histórica, sumada
al análisis de la reglamentación legal, permite determinar algunas de las
características de este mecanismo.  Algunas de ellas son las siguientes:
- En primer lugar, se trata de un control
concurrente y mixto donde confluye la iniciativa del gobernador y se
complementa con la actividad judicial de los tribunales administrativos. La
actividad del gobernador está inspirada en el deber genérico de velar por el
cumplimiento de la Constitución y la Ley, así como la función de coordinar y
dirigir la acción administrativa del departamento (CP. artículo 305-1 y 305-2);
por su parte, la laborar del tribunal responde a los objetivos para los cuales
fue instituida la jurisdicción contencioso administrativa.
- En segundo lugar, corresponde a un
procedimiento autónomo e independiente frente a las demás acciones
constitucionales y legales con que cuentan los ciudadanos para asegurar el
cumplimiento de normas de naturaleza general, impersonal y abstracta.
- En tercer lugar, es una acción que
solamente puede tramitarse a iniciativa del Gobernador (reserva de legitimidad
por activa). Sin embargo, una vez cumplidos los requisitos de procedibilidad,
cualquier persona puede intervenir para defender o impugnar los acuerdos
municipales o los actos del alcalde (Decreto 1333/86, artículo 121). También
puede intervenir el alcalde, el personero y el concejo municipal, a quienes el
gobernador debe remitir copia del escrito presentado ante el tribunal (Decreto
1333/89, artículo 120).
- En cuarto lugar, constituye un control
excepcional con términos precisos para su ejercicio (dentro de los 20 días
siguientes al recibo del acuerdo municipal), para garantizar que la autonomía
territorial y la gestión administrativa no se desnaturalicen en detrimento de
los intereses de los asociados.[8]
- En quinto lugar, como la actividad del
juez administrativo es en principio rogada, el control que ejerce está
circunscrito a los cargos del gobernador o de los intervinientes en el proceso,
sin que ello impida al tribunal tomar en consideración otras normas relevantes
para la decisión, especialmente las de rango constitucional. En consecuencia,
el fallo produce los efectos de cosa juzgada, pero únicamente en relación con
los cargos planteados y debidamente analizados (Decreto 1333/86, artículo
121-3).
- Finalmente, contra la sentencia dictada
no procede recurso alguno (ibídem), ni siquiera los de carácter extraordinario
según la jurisprudencia sentada por el Consejo de Estado sobre la materia[9]. Sin embargo, la
pregunta que surge es si la acción de tutela podría ser un mecanismo idóneo
para controvertirla y, en caso afirmativo, quién estaría legitimado para
presentarla.
11.- Pues bien, la Sala considera que las
sentencias de esta clase no son ajenas al control de constitucionalidad por vía
de tutela, toda vez que en ellas el juez administrativo también puede
desconocer el debido proceso e incurrir en vías de hecho. Empero, la
titularidad de la acción deja de ser abierta y queda reservada únicamente en
favor de quienes intervinieron activamente durante el trámite judicial.
En efecto, según amplia jurisprudencia
desarrollada por la Corte, la acción de tutela contra decisiones judiciales
procede cuando se vulnera el debido proceso, de manera tal que la sentencia
configura una vía de hecho[10].
Pero la afectación de este derecho solamente puede predicarse de los sujetos
procesales, en particular del gobernador o los terceros que hubieren
intervenido, mas no de quienes fueron ajenos al trámite judicial. Si nunca se
hicieron partícipes en el curso de la actuación, su derecho (subjetivo) al
debido proceso nunca pudo verse amenazado y, bajo esa óptica, ninguna
legitimidad les asiste para cuestionar la decisión mediante tutela.
12.- En este orden de ideas, como el señor
Jairo de Jesús Velásquez no acudió ante el Tribunal Administrativo de Risaralda
para exponer las razones por las cuales consideraba que el referido acto
administrativo debía ser anulado (Acuerdo Municipal No. 017 del 26 de noviembre
de 2000), tampoco estaba legitimado para interponer la acción de tutela, ya que
su derecho (subjetivo) al debido proceso nunca se vio afectado. Además, la
Corte observa que el señor Velásquez tuvo la posibilidad de intervenir no sólo
como ciudadano, sino también en su condición de personero municipal, absteniéndose
de hacerlo en cualquier caso.
13.- El anterior planteamiento, que no es
aislado ni caprichoso, armoniza con precedentes jurisprudenciales al respecto,
en especial la Sentencia T-201 de 2000, donde la Corte analizó un caso similar
al que ahora ocupa la atención de la Sala. En aquella oportunidad una ciudadana
presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Bolívar, por
considerar que esa corporación incurrió en vía de hecho al proferir la
sentencia en un proceso de la misma naturaleza del que ahora es controvertido.
Empero, la Corte consideró que no había legitimación para formular la demanda:
“La peticionaria de la tutela no intervino
dentro del trámite de las objeciones u observaciones del Gobernador. En tales
circunstancias, mal puede alegar que se le violaron sus derechos al debido
proceso, pues la vulneración de éstos necesariamente presupone que se ha
intervenido en un proceso y que allí ha ocurrido su vulneración, por causa o
con motivo de la actuación judicial, arbitraria e irregular.
Por este aspecto es preciso concluir, en
primer término, que la peticionaria carece de legitimación para cuestionar, en
sede de tutela, una actuación judicial en la que pudo haber intervenido y no
participó.
La tutela es un mecanismo subsidiario de
protección en los derechos fundamentales, al cual sólo se puede acudir frente a
la inexistencia o a la insuficiencia de los instrumentos procesales ordinarios
de defensa judicial. Si la peticionaria consideraba que las objeciones del
Gobernador al mencionado acuerdo podían lesionar sus intereses ha debido
concurrir al proceso respectivo, y no pretender convertir la tutela en un
instrumento procesal principal para lograr la protección de sus derechos”.
14.- En estas condiciones la Sala concluye
que la acción de tutela presentada por el señor Jairo de Jesús Velásquez no
cumplió uno de los requisitos de procedibilidad, motivo por el cual habrá de
confirmarse el fallo de segunda instancia, proferido por la Sala de Casación
Civil y Agraria de la Corte Suprema de Justicia (Expediente T-543444).
Por lo demás, la Sala observa que el
peticionario interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pero
dejó vencer los términos para corregir la demanda según constancia remitida a
esta Sala por el presidente del Tribunal Administrativo de Risaralda. A pesar
de ello, en cualquier tiempo puede ejercer la acción de simple nulidad y
plantear nuevos cargos e invocar otras disposiciones, pues los efectos de cosa
juzgada únicamente están circunscritos al artículo 22 de la Ley 617 de 2000.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en el nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR el fallo proferido por el Juzgado Único
Promiscuo del Circuito de Belén de Umbría, dentro del proceso radicado con el
número T-511896.
Segundo.- CONFIRMAR el fallo proferido por la Sala de Casación
Civil y Agraria de la Corte Suprema de Justicia, dentro del proceso radicado
con el número T-543444.
LÍBRESE por Secretaría la
comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Sobre el particular pueden consultarse, entre
muchas otras, las Sentencias T-105/02, T-151/01, T-1497/00, T-1452/00,
T-1290/00, T1201/00, T-982/00, T-815/00, T-287/97, T-610/97, T-321/93, T-203/93
y T-123/93.
[2] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-1452 de 2000
MP. Martha Victoria Sáchica.  En aquella oportunidad la Corte declaró que la
tutela no era idónea para cuestionar un decreto presidencial, específicamente
el que regulaba el procedimiento para suplir las faltas de alcaldes y
gobernadores.
[3] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia SU-1052 de 2000.
[4] Acto Legislativo No. 3 de 1910, artículo 59:  “Son
atribuciones del Gobernador: (...)
7.- Revisar los actos de las municipalidades y de los alcaldes por
motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, revocar los últimos y pasar los
primeros a la autoridad judicial, para que ésta decida sobre su exequibilidad”.
[5] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil,
Concepto de marzo 14 de 1986.
[6] Dichas facultades fueron conferidas por el artículo
76 de la Ley 11 de 1986.
[7] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-869 de 1999
MP. Fabio Morón Díaz.
[8] Cfr.
Corte Constitucional, Sentencia C-869 de 1999 MP. Fabio Morón Díaz. En aquella
oportunidad la Corte declaró exequible la norma que fijó un plazo de veinte
días para que el gobernador remita un acuerdo al tribunal administrativo para
que decida sobre su legalidad (Decreto 1333/86, artículo 119)..
[9] Consejo
de Estado, Sección Cuarta, Sentencia 8010 del 6 de febrero de 1998 MP. Germán
Ayala Mantilla.
[10] Cfr. entre muchas otras, las sentencias T-079 de
1993, T-231 de 1994, T-008 de 1998, SU-047 de 1999 y SU-159 de 2002.