C-181-05
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-181/05
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
para proferir fallo de fondo
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos del
concepto de violación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Oportunidad
para definir si reúne los requisitos de procedibilidad
Interpretando el
contenido del artículo 6° del Decreto 2067 de 1991, la jurisprudencia ha dejado
claro que, en principio, es en el Auto a través del cual se decide sobre la
admisibilidad de la demanda, el momento oportuno para definir si la acción de
inconstitucionalidad cumple o no con los requisitos de procedibilidad a los que
se ha hecho expresa referencia. Sin embargo, bajo la consideración que ese
primer análisis responde a una valoración apenas sumaria de la demanda,
realizada únicamente por cuenta del Magistrado Ponente, también resulta
jurídicamente admisible que la Corte en Pleno lleve a cabo el análisis de
procedibilidad en la Sentencia, una vez evalúe, además de la acusación, la
opinión de los distintos intervinientes y el concepto del Ministerio Público.
CONTRATO DE ARRENDAMIENTO DE VIVIENDA URBANA-Finalidad
de la constitución de garantía que avale el pago de servicios públicos
domiciliarios
Lo que quiso el legislador fue lograr un mayor grado
de justicia y equidad en los contratos de arrendamiento, liberando al
arrendador y al bien arrendado, de la responsabilidad solidaria en el pago de
los servicios públicos inicialmente prevista en la Ley 142 de 1994 (por los
tres primeros meses) y luego en la Ley 689 de 2001 (por los dos primeros meses),
cuando dicho pago corresponda hacerlo al arrendatario. Se buscó así, superar o
corregir una situación endémica que hizo carrera en nuestra sociedad a partir
del fenómeno jurídico de la solidaridad en los contratos de arrendamiento de
vivienda, consistente en dejar a los arrendadores como deudores de las facturas
de servicios públicos no utilizados ni consumidos por ellos y a sus bienes
inmuebles afectos al pago de las mismas. Ese mismo fin, de buscar una mayor
equidad en los contratos de arrendamiento y de proteger al arrendador, también
quedó incito en los debates y discusiones que se suscitaron al interior del
Congreso de la República y que dieron paso a la expedición del artículo 15 de
la Ley 820 de 2003.
LEY DE ARRENDAMIENTO DE VIVIENDA URBANA-Antecedentes
legislativos
CONTRATO DE ARRENDAMIENTO DE VIVIENDA URBANA-Constitución de garantía para avalar el pago de servicios públicos
domiciliarios es opcional
Es incorrecta la interpretación de la regla
que faculta al arrendador para exigir al arrendatario la constitución de
garantías y cauciones, ya que la misma no tiene un carácter obligatorio sino
optativo, esto es, que por su intermedio no se le impone al arrendador el deber
de exigir en todos los casos la constitución de tales garantías, sino que deja
a su entera libertad, arbitrio o discrecionalidad la decisión de asegurar o no
por esa vía el pago de los servicios públicos. A esta conclusión se llega, no
sólo consultando las raíces históricas de la norma en los términos expuestos,
sino  a partir de una lectura elemental de la precitada regla, en cuyo texto el
propio legislador se preocupó por incluir la expresión verbal “podrá”,
la cual, como es sabido, comporta una acción de naturaleza facultativa y no
impositiva, traducida en la capacidad reconocida al sujeto -en este caso al
arrendador- para mandar, ejecutar o hacer una cosa según su propia voluntad,
esto es, para decidir si exige o no exige la constitución de las garantías o
cauciones.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ineptitud
sustantiva por incumplimiento del requisito de certeza del cargo
En cuanto
el actor sustenta sus acusaciones sobre la base de que tal artículo favorece los
intereses de las empresas de servicios públicos y le reconoce carácter
impositivo a la constitución de fianzas o garantías, y en realidad ninguna de
esas dos premisas se cumplen, no le es posible a la Corte adelantar la
confrontación objetiva del precepto con la Constitución, por el hecho de
habérsele atribuido al primero una consecuencia inconstitucional falsa. Sólo
hay lugar a emitir un pronunciamiento de fondo por parte del órgano de control
constitucional, cuando el demandante ha formulado un verdadero cargo de
inconstitucionalidad. En el presente caso no se cumple el presupuesto de
certeza, pues esta visto que la acusación formulada no recae directamente sobre
el contenido de la disposición demandada, como lo impone ese presupuesto de
procedibilidad, sino sobre una proposición jurídica inferida o deducida por el
actor.
Referencia: expediente D-5360
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 15 de la
Ley 820 de 2003.
Demandante: Pedro Antonio Turbay Salcedo
Magistrado Ponente:
RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá,
D.C.,  primero (1°) de marzo de dos mil cinco (2005).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.  ANTECEDENTES
El ciudadano Pedro Antonio Turbay Salcedo, en ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242
de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad del artículo 15 de la
Ley 820 de julio 10 de 2003 “por la cual se expide el régimen de
arrendamiento de vivienda urbana y se dictan otras disposiciones”.
Mediante Auto de Agosto diecisiete (17) de dos mil cuatro
(2004), el magistrado sustanciador en el asunto de la referencia admitió la
demanda y ordenó comunicarla al Ministro del Interior y la Justicia, al
Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, al Director de la
Asociación Nacional de Lonjas Inmobiliarias (ASOLONJAS), al Director de la
Federación Colombiana de Lonjas de Propiedad Raíz (FEDELONJAS), al Director del
Instituto Colombiano de Ahorro y Vivienda (ICAV), al Director de la Federación
Nacional de Vivienda Popular (FENAVIP), a los Decanos de las Facultades de
Derecho de las Universidades Rosario y Nacional, para que intervengan
impugnando o defendiendo la disposición acusada.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242
de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a
resolver sobre la demanda de la referencia
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el texto de la disposición acusada,
conforme a su publicación en el Diario Oficial 45.244 de julio 10 de 2003.
Ley 820 de 2003
(Julio 10)
“por la cual se expide
el régimen de arrendamiento de vivienda urbana y se dictan otras
disposiciones”.
CAPITULO
III
Obligaciones
de las partes
Artículo
15.  Reglas sobre los servicios públicos domiciliarios y otros.
Cuando
un inmueble sea entregado en arriendo, a través de contrato verbal o escrito, y
el pago de los servicios públicos corresponda al arrendatario, se deberá
proceder de la siguiente manera, con la finalidad de que el inmueble entregado
a título de arrendamiento no quede afecto al pago de los servicios públicos
domiciliarios:
1. Al
momento de la celebración del contrato, el arrendador podrá exigir al
arrendatario la prestación de garantías o fianzas con el fin de garantizar a
cada empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios el pago de las
facturas correspondientes.
La
garantía o depósito, en ningún caso, podrá exceder el valor de los servicios
públicos correspondientes al cargo fijo, al cargo por aportes de conexión y al
cargo por unidad de consumo, correspondiente a dos (2) períodos consecutivos de
facturación, de conformidad con lo establecido en el artículo 18 de la Ley 689
de 2001.
El
cargo fijo por unidad de consumo se establecerá por el promedio de los tres (3)
últimos períodos de facturación, aumentado en un cincuenta por ciento (50%).
2.
Prestadas las garantías o depósitos a favor de la respectiva empresa de
servicios públicos domiciliarios, el arrendador denunciará ante la respectiva
empresa, la existencia del contrato de arrendamiento y remitirá las garantías o
depósitos constituidos.
El
arrendador no será responsable y su inmueble dejará de estar afecto al pago de
los servicios públicos, a partir del vencimiento del período de facturación
correspondiente a aquél en el que se efectúa la denuncia del contrato y se
remitan las garantías o depósitos constituidos.
3. El
arrendador podrá abstenerse de cumplir las obligaciones derivadas del contrato
de arrendamiento hasta tanto el arrendatario no le haga entrega de las
garantías o fianzas constituidas. El arrendador podrá dar por terminado de
pleno derecho el contrato de arrendamiento, si el arrendatario no cumple con
esta obligación dentro de un plazo de quince (15) días hábiles contados a
partir de la fecha de celebración del contrato.
4. Una
vez notificada la empresa y acaecido el vencimiento del período de facturación,
la responsabilidad sobre el pago de los servicios públicos recaerá única y
exclusivamente en el arrendatario. En caso de no pago, la empresa de servicios
públicos domiciliarios podrá hacer exigibles las garantías o depósitos
constituidos, y si éstas no fueren suficientes, podrá ejercer las acciones a
que hubiere lugar contra el arrendatario.
5. En
cualquier momento de ejecución del contrato de arrendamiento o a la terminación
del mismo, el arrendador, propietario, arrendatario o poseedor del inmueble
podrá solicitar a la empresa de servicios públicos domiciliarios, la reconexión
de los servicios en el evento en que hayan sido suspendidos. A partir de este
momento, quien lo solicite asumirá la obligación de pagar el servicio y el
inmueble quedará afecto para tales fines, en el caso que lo solicite el
arrendador o propietario.
La
existencia de facturas no canceladas por la prestación de servicios públicos
durante el término de denuncio del contrato de arrendamiento, no podrán, en
ningún caso, ser motivo para que la empresa se niegue a la reconexión, cuando
dicha reconexión sea solicitada en los términos del inciso anterior.
6.
Cuando las empresas de servicios públicos domiciliarios instalen un nuevo
servicio a un inmueble, el valor del mismo será responsabilidad exclusiva de
quién solicite el servicio. Para garantizar su pago, la empresa de servicios
públicos podrá exigir directamente las garantías previstas en este artículo, a
menos que el solicitante sea el mismo propietario o poseedor del inmueble,
evento en el cual el inmueble quedará afecto al pago. En este caso, la empresa
de servicios públicos determinará la cuantía y la forma de dichas garantías o
depósitos de conformidad con la reglamentación expedida en los términos del
parágrafo 1° de este artículo.
Parágrafo
1°. Dentro de los tres (3) meses siguientes a la promulgación de la presente
ley, el Gobierno Nacional reglamentará lo relacionado con los formatos para la
denuncia del arriendo y su terminación, la prestación de garantías o depósitos,
el procedimiento correspondiente y las sanciones por el incumplimiento de lo
establecido en este artículo.
Parágrafo
2°. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios velará por el
cumplimiento de lo anterior.
Parágrafo
3º. Las reglas sobre los servicios públicos establecidas en este artículo
entrarán en vigencia en el término de un (1) año, contado a partir de la
promulgación de la presente ley, con el fin de que las empresas prestadoras de
los servicios públicos domiciliarios realicen los ajustes de carácter técnico y
las inversiones a que hubiere lugar.
III. LA DEMANDA
El actor considera que el artículo 15 de la Ley 820 de 2003
vulnera los artículos 1°, 2°, 13, 53, 58, 78, 83, 84, 189 numeral 22, 209, 333,
365, 366, 367, 368, 369 y 370 de la Constitución Política, al imponerle a los
arrendadores la obligación de exigir a los arrendatarios la constitución de
garantías o fianzas para asegurarle a las empresas de servicios públicos
domiciliarios el pago de las facturas correspondientes.
A juicio del demandante, la obligación de exigirle al
arrendatario una garantía para el pago de los servicios públicos hace más
complicado y gravoso el trámite para alquilar un bien inmueble (artículo 84
Superior), perjudica a los propietarios al coartarles su libertad para disponer
del bien (artículo 58 Superior) y dificulta el acceso a la vivienda de los
potenciales arrendatarios, al exigir requisitos imposibles para la mayoría de
la población colombiana.
Al respecto señala que:
“estamos en presencia de una disimulada expropiación al
tener los propietarios que hacer un desgaste de tiempo, plata e incomodidad que
conduce a un conflicto social entre los propietarios y los potenciales
arrendatarios y entre estos dos con los prestadores, y sin perjuicio cuando
toque llegar a los estrados judiciales con los jueces de la República y luego
el poder de coacción de estas autoridades de embargos y secuestros,
restituciones, remates, etcétera.”
Así mismo advierte sobre la amplia normatividad existente acerca de la
responsabilidad solidaria del propietario del inmueble frente a la mora del
arrendatario, con el objetivo de demostrar que no resultaba necesaria la
imposición de la medida adoptada por el artículo 15 de la Ley 820 de 2003. Del
análisis anterior concluye que la finalidad perseguida por la disposición es
beneficiar injustificadamente a las empresas prestadoras de servicios públicos,
en detrimento del interés general y del beneficio social que debería guiar la
regulación del legislador, vulnerando los artículos 13 y 83 de la
Constitución.
Aduce que la norma acusada desconoce los artículos 1° y 2°
de la Carta, toda vez que su alcance va en detrimento de la economía doméstica,
pues restringe los derechos de los usuarios, suscriptores, propietarios,
arrendatarios e incluso de los poseedores, al obligarlos a cumplir con el pago
de unas garantías, además de tener que presentar ante las entidades prestadoras
de Servicios Públicos Domiciliarios copia del contrato de arrendamiento, lo
cual, a juicio del demandante, vulnera el concepto de dignidad humana.
Señala, además, que en virtud de los artículos 189 numeral 22,
365, 366, 367, 368, 369 y 370 de la Constitución Política, el Presidente de la
República, a través de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
y las Comisiones de Regulación, es el llamado a regular y controlar la
prestación de dichos servicios.
Por último, el actor sostiene que el poder legislativo se
extralimitó en sus funciones por entrar a regular un asunto ya tratado por los
artículos 130 de la Ley 142 de 1994 y 18 de la Ley 689 de 2001, con lo cual se
desconoce el artículo 113 de la Constitución Política.
IV. INTERVENCIONES
4.1. Intervención del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial
El apoderado judicial del Ministerio de Ambiente, Vivienda
y Desarrollo Territorial, intervino en el presente asunto con el propósito de
expresar las razones por las cuales considera que la Corte debe declararse
inhibida para proferir fallo de fondo.
El interviniente consideró que esta Corporación debe
inhibirse de pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad porque el accionante se limitó a identificar las normas superiores
infringidas, sin expresar una fundamentación jurídica, clara y precisa que le
permita al juez constitucional adelantar el estudio de constitucionalidad de la
norma demandada.
También afirmó que, contrario a lo manifestado por el
actor, la posibilidad de solicitarle al arrendatario que garantice el pago de
los servicios públicos domiciliarios es una facultad, y no una obligación en
cabeza del arrendador, cuyo único objetivo es salvaguardar su patrimonio. Por
lo cual, el artículo 15 de la Ley 820 de 2003 no vulnera las normas Superiores
invocadas en la demanda.
4.2. Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia
El apoderado judicial del Ministerio del Interior y de
Justicia intervino en el proceso de la referencia, argumentando que la acción
de inconstitucionalidad carece de la fundamentación jurídica necesaria para que
la Corte Constitucional se pronuncie de fondo sobre la constitucionalidad de la
norma. Puso de presente que el actor sólo expuso argumentos vagos y abstractos
sobre la gestión emprendida por las entidades prestadoras de servicios públicos
domiciliarios, el legislador y el gobierno frente al tema, sin configurar los
cargos que explicaran el nexo causal entre el artículo 15 de la Ley 820 de 2003
y los preceptos constitucionales invocados, razón por la cual solicita a la
Corte emitir fallo inhibitorio.
En caso de que Corporación decida pronunciarse de fondo
sobre las acusaciones del accionante, solicitó se declare la exequibilidad de
la norma demandada toda vez que no vulnera ninguna norma de rango Superior. Con
dicha norma, el legislador buscó impedir que el arrendatario eluda el pago de
las facturas a su cargo, dejando a los arrendadores como deudores de servicios
que no consumieron. Para tal fin, se facultó al arrendador para exigirle al
arrendatario la prestación de unas garantías que respalden el pago de los
consumos causados, eliminando la solidaridad existente entre ellos.
4.3.
Intervención de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
La
apoderada judicial de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
intervino en el presente asunto para solicitar la exequibilidad de la
disposición acusada.
Luego
de explicar el desarrollo normativo y jurisprudencial del régimen de
solidaridad en el cobro de los servicios públicos domiciliarios, así como el
contenido y alcance del artículo 15 de la Ley 820 de 2003, la interviniente
concluyó que el artículo acusado “no impone una obligación de ineludible cumplimiento
para los propietarios de inmuebles que pretendan suscribir contratos de
arrendamiento, sino que se trata de una opción legal para evitar que
recaigan en él las consecuencias económicas propias del régimen de solidaridad
en el pago de los servicios públicos que se encuentra vigente por disposición
expresa del artículo 130 de la Ley 142 de 1994”.
Desde
ese punto de vista, adujo que la opción legal en cabeza del arrendador de
exigir al arrendatario una póliza para garantizar el pago de los servicios
públicos no comporta limitación alguna “al ejercicio del derecho de dominio,
ni crea nuevos tributos para los usuarios, como tampoco causa impacto alguno al
régimen tarifario de los servicios públicos.”
4.4.
Intervención del Instituto Colombiano de Ahorro y Vivienda
La
Presidente del Instituto Colombiano de Ahorro y Vivienda intervino en el
proceso de la referencia, solicitando se declare la exequibilidad de la
disposición acusada.
Inicialmente
advirtió que los argumentos esgrimidos por el demandante no son consecuencia de
un análisis constitucional del artículo 15 de la Ley 820 de 2003, sino en un
apasionado discurso político que parte de una interpretación errada del alcance
de la disposición acusada. Por ello, no comparte el argumento según el cual la
disposición analizada otorga una serie de privilegios a las entidades
prestadoras de servicios públicos domiciliarios, dado que lo que verdaderamente
establece es la posibilidad para el arrendador de excluir de su patrimonio la
responsabilidad derivada del incumplimiento del inquilino en el pago oportuno
de las facturas originadas de la prestación de esos servicios. Además, puso de
presente que en ningún aparte de la disposición acusada se vislumbra que la
fianza constituya factor de liquidación de los costos cobrados en las facturas
de los servicios públicos.
Concluyó su intervención solicitando que no sean acogidas
las consideraciones del actor, puesto que las determinaciones regladas en la
disposición acusada constituyen tan solo una mera facultad a la que puede
acudir el arrendador si lo desea para la salvaguarda de su patrimonio personal
y familiar. Bajo este esquema, el régimen aplicable a las entidades prestadoras
de servicios públicos domiciliarios no sufrió modificación alguna, toda vez que
tales entidades no se vieron beneficiadas ni perjudicadas.
4.5. Intervención de la Federación de Aseguradores
Colombianos                      -FASECOLDA-
El Vicepresidente Jurídico de la Federación de Aseguradores
Colombianos             -FASECOLDA- intervino defendiendo la exequibilidad de
la disposición acusada.
Comienza por señalar que los argumentos planteados por el
actor en la demanda parten de una errónea interpretación de los alcances del
artículo 15 de la Ley 820 de 2003, puesto que ninguno de sus apartes le impone
al arrendatario la obligación de exigir la póliza o fianza para garantizar el
pago de los servicios públicos domiciliarios. Por el contrario, lo que dicha
disposición confiere es una facultad, con el fin de que el inmueble objeto de
arrendamiento deje de estar afectado al pago de los servicios públicos
domiciliarios no pagados por el arrendador. En esta medida, los cargos
esgrimidos por el actor pierden su razón de ser, debiendo ser mantenida la
norma dentro del ordenamiento jurídico.
4.6.
Intervención del ciudadano Pablo Felipe Robledo del Castillo
El
ciudadano Pablo Felipe Robledo del Castillo intervino dentro del término de
fijación en lista, con el fin de defender la constitucionalidad del artículo 15
de la Ley 820 de 2003 y solicitarle a la Corte que profiera fallo inhibitorio
por ineptitud sustancial de la demanda.
Para
comenzar, afirmó que los cargos de inconstitucionalidad planteados por el actor
carecen de la sustentación requerida para que una norma sea excluida del ordenamiento
jurídico, pues no esgrime ningún argumento de orden constitucional sobre el
cual pueda pronunciarse la Corte Constitucional. En razón a ello, considera que
esta Corporación debería inhibirse de decidir sobre el fondo de la demanda de
la referencia.
En su
defecto, advirtió que las acusaciones que esboza el demandante parten de una
interpretación errónea de los alcances de la norma en discusión, pues el
artículo 15 de la Ley 820 de 2003 no exige la presentación de las garantías o
fianzas a las que se hace referencia en dicha norma, sino que tan sólo faculta
al arrendatario para solicitárselas a su arrendador. Lo anterior implica que no
se restringe el derecho a la propiedad privada del arrendatario, dado que es de
su entera facultad romper o no la solidaridad prevista para el pago de las
facturas de los servicios públicos domiciliarios. No puede entonces el actor
alegar que la norma demandada otorga privilegios injustificados para las
entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios, toda vez que los
verdaderos beneficiados con la medida son los arrendadores.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, en concepto No. 3671 recibido el 30
de septiembre de 2004, solicitó a la Corte Constitucional que se declare la
exequibilidad del artículo 15 de la Ley 820 de 2003.
Consideró evidente que el propósito del legislador fue
asegurar el pago de los servicios públicos domiciliarios en cabeza del
arrendatario, para así poder liberar al arrendador y al inmueble arrendado del
pago de los mismos. De esta forma, se buscó una mayor equidad entre las dos
partes del contrato de arrendamiento, y no como lo asevera el demandante,
favorecer a las entidades prestadoras del servicio público domiciliario. En
efecto, ello se desprende del informe de ponencia para segundo debate en el
Senado de la República, publicado en la Gaceta del Congreso número 274 de Junio
12 de 2003, y del acta de conciliación al proyecto de ley publicada en la
Gaceta del Congreso número 336 de Julio 17 de 2003.
Señaló que el legislador se vio en la obligación de expedir
la norma objeto de análisis, para conjurar la problemática que se le venía
presentado a muchos arrendatarios respecto del incumplimiento en el pago de los
servicios públicos domiciliarios por parte de los arrendadores. La regulación
de este sistema no restringe la libre disponibilidad que tiene el propietario
sobre su inmueble, sino que por el contrario, estimula a los propietarios para
que los arrienden, dando aplicación a los alcances del principio de la
solidaridad y fomentando el cumplimiento de la función social que se predica
sobre la propiedad.
Advirtió así mismo, que el artículo 15 de la Ley 820 de 2003 concede
una facultad meramente potestativa para el arrendador, pues el legislador lo
dejó en libertad de asegurar o no el inmueble, sin perjuicio de que el Estado
de cumplimiento a los deberes sociales que recaen sobre la prestación de los
referidos servicios.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia.
Por dirigirse la demanda contra una
disposición que forma parte de una ley de la República, la Corte Constitucional
es competente para decidir sobre su constitucionalidad, tal como lo prescribe
el artículo 241-4 de la Constitución Política.
2. Problema jurídico
2.1.
Planteamiento sobre una posible ineptitud sustancial de la demanda.
Los representantes de los Ministerios de Medio Ambiente y de Interior y
Justicia que actuaron en este proceso, al igual que el ciudadano interviniente
Pablo Felipe Robledo Del Castillo, le solicitaron a esta Corporación que se
declare inhibida para proferir decisión de fondo en el presente caso, por
considerar que el demandante no estructuró un verdadero cargo de
inconstitucionalidad contra la norma la acusada.
Sobre el particular, coincidieron en manifestar que la demanda es
inepta por dos razones fundamentales, a saber: (i) el actor se limitó a
identificar las normas constitucionales presuntamente infringidas por el
artículo 15 de la Ley 820 de 2003, sin expresar las razones constitucionales
por las cuales tal violación tenía lugar en cada caso, y, por cuanto (ii) la
acusación se formuló a partir de una interpretación equivocada del precepto en
cuestión, ya que las reglas allí fijadas no tienen un carácter impositivo sino
facultativo.
Por su parte, el señor Procurador General de la Nación, y quienes
intervinieron a nombre del Instituto
Colombiano de Ahorro y Vivienda           -ICAVI-, la Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios y la Federación de Aseguradores Colombianos
-FASECOLDA-, si bien técnicamente solicitaron la declaratoria de exequibilidad
del 15 de la Ley 820 de 2003, lo hicieron bajo la consideración general de que el juicio
de inconstitucionalidad había sido planteado por el demandante a partir de una
interpretación totalmente errada de dicha norma.
Al respecto,
señalaron, como lo hicieron quienes propenden por el fallo inhibitorio, que el
actor confundió el sentido de la norma, pues en la demanda sostiene que la
misma busca proteger los intereses de la empresas de servicios públicos,
asumiendo además que la constitución de garantías por parte del arrendatario
tiene un carácter obligatorio, hipótesis ambas que no están plasmadas ni se
deducen del contenido del dispositivo impugnado.
En virtud de los planteamientos expuestos por los distintos
intervinientes, el primer asunto que le corresponde definir a la Corte es si en
el presente caso se estructura un verdadero problema con relevancia
constitucional, es decir, si la demanda presentada por el actor cumple con los
requerimientos mínimos para que haya lugar a proferir una decisión de fondo.
3. Presupuestos que debe tener en cuenta el ciudadano para formular en
debida forma una demanda de inconstitucionalidad.
Tal y como lo ha precisado esta Corporación en innumerables
pronunciamientos, aun cuando el derecho político y ciudadano a interponer
acciones públicas en defensa de la Constitución es por esencia un derecho
fundamental de aplicación inmediata, su ejercicio esta supeditado al
cumplimiento de unos requisitos mínimos de procedibilidad, con los cuales se
busca no sólo racionalizar el uso del precitado derecho -evitando que la
presunción de constitucionalidad que blinda el ordenamiento se vea afectada
injustamente-, sino también delimitar el ámbito de competencia del Tribunal
constitucional, a quien la Carta Política no faculta para llevar a cabo un
control oficioso de constitucionalidad sobre las leyes.
Conforme con este criterio hermenéutico, y dando aplicación a las
previsiones contenidas en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, la
jurisprudencia ha precisado que una demanda de inconstitucionalidad se entiende
presentada en legal forma y, por tanto, da lugar a proferir un pronunciamiento
de fondo, cuando en ella el actor (i) señala las normas que se acusan como
inconstitucionales, (ii) indica las preceptivas constitucionales que se estiman
violadas, y (iii) expone las razones o motivos por los cuales considera que
dichos textos constitucionales han sido infringidos.
Sobre esta última exigencia, ha dicho la Corte que por su intermedio se
impone al ciudadano una carga de contenido material y no simplemente formal, en
el sentido de que la misma no se satisface con la exposición de cualquier tipo
de razones o motivos, sino que es necesario que éstas sean “claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes”[1],
en contraposición a las acusaciones vagas, abstractas, imprecisas o
globales que impiden llevar a cabo una verdadera controversia de tipo
constitucional. En la Sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa), la Corte tuvo oportunidad de precisar el alcance de tales
presupuestos, señalando que las razones son: (i) claras, cuando la
acusación formulada por el actor es comprensible y de fácil entendimiento, (ii)
ciertas, si la acusación recae directamente sobre el contenido de la
disposición demandada y no sobre una proposición jurídica inferida o deducida
por el actor, (iii) específicas, en cuanto se defina o se muestre en
forma diáfana la manera como la norma vulnera la Carta Política, (iv) pertinentes,
cuando se utilizan argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no
razones de orden legal, personal, doctrinal o de simple conveniencia, y (v) suficientes,
en la medida en que contengan todos los elementos fácticos y probatorios que
son necesarios para adelantar el juicio de inconstitucionalidad, de forma que
exista por lo menos una sospecha o duda mínima sobre la constitucionalidad del
precepto impugnado
Así, este Tribunal ha concluido que “la posibilidad de promover y
llevar a su fin un juicio de inconstitucionalidad, esto es, la expectativa de
lograr una decisión definitiva o de mérito, depende en todos los casos de que
el actor de estricto cumplimiento a los requisitos señalados, en especial, el
que le impone expresar en la demanda, en forma clara, cierta, específica,
pertinente y suficiente, la manera como la norma acusada vulnera o afecta las
disposiciones superiores que se hayan citado. De lo contrario, si no se
atienden las condiciones mínimas de procedibilidad, concretamente la
relacionada con la exposición de las razones de inconstitucionalidad, la
acusación será sustancialmente inepta, forzando la consecuente decisión
inhibitoria”[2].
Ahora bien, interpretando el contenido del artículo 6° del Decreto 2067
de 1991, la jurisprudencia[3]
ha dejado claro que, en principio, es en el Auto a través del cual se decide
sobre la admisibilidad de la demanda, el momento oportuno para definir si la
acción de inconstitucionalidad cumple o no con los requisitos de procedibilidad
a los que se ha hecho expresa referencia. Sin embargo, bajo la consideración
que ese primer análisis responde a una valoración apenas sumaria de la demanda,
realizada únicamente por cuenta del Magistrado Ponente, también resulta
jurídicamente admisible que la Corte en Pleno lleve a cabo el análisis de
procedibilidad en la Sentencia, una vez evalúe, además de la acusación, la
opinión de los distintos intervinientes y el concepto del Ministerio Público.
Por eso, “un cuando en el auto admisorio el Magistrado Ponente haya considerado
que la demanda reúne los requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto
2067 de 1991, es posible que la Sala Plena adopte la decisión contraria, cuando
encuentre que el cumplimiento de los requisitos, en particular el referente a
la formación de un verdadero cargo de inconstitucionalidad, presenta en
realidad una formulación apenas aparente y no real que impide proferir un fallo
de fondo”[4]
4. Ineptitud sustancial de la demanda formulada contra el artículo 15
de la Ley 820 de 2003.  Decisión inhibitoria.
En el presente caso, se demanda el artículo 15 de
la Ley 820 de 2003, el cual se ocupa de fijar las reglas que han de tener en
cuenta los sujetos que son partes en los contratos de arrendamiento, es decir,
arrendador y arrendatario, para atender las obligaciones derivadas de la
prestación de los servicios públicos domiciliarios al bien arrendado. En
particular, se acusa la regla prevista en el numeral 1° de la citada
disposición, que faculta al arrendador para exigir al arrendatario la prestación
de garantías o fianzas con el fin de asegurar a cada empresa de servicios
públicos el pago de las facturas correspondientes.
Para efectos de estructurar su acusación, el demandante
parte de la siguiente interpretación de la norma: (i) que la misma fue expedida
por el legislador con el fin de favorecer de forma injustificada los intereses
de las empresas de servicios públicos domiciliarios, en el sentido de poner a
su disposición un mecanismo adicional a los previstos en la Ley 142 de 1994
para asegurar el pago de los servicios públicos, como es la constitución de
fianzas o garantías por cuenta del arrendatario; y (ii) que la constitución de
las fianzas o garantías es de carácter obligatorio; es decir, que el
propietario esta en la obligación de exigir su constitución al arrendatario en
todos los casos.
Consultado el tenor literal de la citada disposición y
los motivos o propósitos que inspiraron al Congreso de la República para
promover su expedición, la Corte se adhiere al criterio expresado por todos los intervinientes y el
Ministerio Público, en el sentido de que el alcance fijado por el actor a la
misma parte de una interpretación incorrecta y equivocada de su verdadero
contenido normativo. En efecto, una lectura juicio del precepto acusado y de
sus antecedentes legislativos, permite inferir, sin mayor discusión, que el
objetivo de la regla contenida en el numeral 1° del artículo 15 de la Ley 820
de 2003, no es favorecer los intereses de
las empresas de servicios públicos domiciliarios, ni tampoco prever con
carácter impositivo la constitución de fianzas o garantías, tal como lo indica
el actor.
En realidad, por su intermedio, lo que quiso el
legislador fue lograr un mayor grado de justicia y equidad en los contratos de
arrendamiento, liberando al arrendador y al bien arrendado, de la
responsabilidad solidaria en el pago de los servicios públicos inicialmente
prevista en la Ley 142 de 1994[5]
(por los tres primeros meses) y luego en la Ley 689 de 2001[6] (por los dos primeros meses), cuando
dicho pago corresponda hacerlo al arrendatario. Se buscó así, superar o
corregir una situación endémica que hizo carrera en nuestra sociedad a partir
del fenómeno jurídico de la solidaridad en los contratos de arrendamiento de
vivienda, consistente en dejar a los arrendadores como deudores de las facturas
de servicios públicos no utilizados ni consumidos por ellos y a sus bienes
inmuebles afectos al pago de las mismas.
En ese sentido, el objetivo de la norma es bastante
claro: proteger el patrimonio del arrendador frente al incumplimiento del
arrendatario en el pago de los servicios públicos, concediéndole al primero la
posibilidad de romper la solidaridad existente entre arrendador y arrendatario,
mediante la constitución de garantías a favor de cada empresa prestadora de
servicios públicos.
El espíritu proteccionista de la norma a favor del
arrendador y no de las empresas de servicios públicos, se extrae, inicialmente,
del inciso 1° de la norma en cita, al disponer éste que las reglas sobre
servicios públicos en los contratos de arrendamiento se aplican con la
finalidad de que el inmueble entregado en arriendo no queda afecto al pago de
los servicios públicos. Dicho texto es del siguiente tenor literal:
“Cuando
un inmueble sea entregado en arriendo, a través de contrato verbal o escrito, y
el pago de los servicios públicos corresponda al arrendatario, se deberá
proceder de la siguiente manera, con la finalidad de que el inmueble
entregado a título de arrendamiento no quede afecto al pago de los servicios
públicos domiciliarios:” (Negrilas y subrayas fuera de
texto original)
Ese mismo fin, de buscar una mayor equidad en los
contratos de arrendamiento y de proteger al arrendador, también quedó incito en
los debates y discusiones que se suscitaron al interior del Congreso de la
República y que dieron paso a la expedición del artículo 15 de la Ley 820 de
2003. Así, por ejemplo, en el
informe de ponencia para primer debate al proyecto de ley número 165 de 2002,
Senado, 140 de 2001, Cámara, presentado por los Senadores Andrés González Díaz
y Mauricio Pimiento Barrera, se dijo:
“se deben redoblar esfuerzos para que la mayoría de los colombianos
puedan acceder a una vivienda propia, pero al mismo tiempo se debe propiciar un
modelo para que los colombianos puedan habitar dignamente viviendas arrendadas.
Sin embargo, son pocos los ciudadanos que hoy quieren construir edificaciones
para alquilar vivienda, pues la realidad es que, las normas que gobiernan
actualmente el contrato de arrendamiento resultan inequitativas entre el
arrendador y el arrendatario.”[7]
“se modifica el Texto aprobado en Cámara para consagrar en el presente
Pliego de Modificaciones, una reglamentación más moderna y equitativa.
En este orden de ideas, se incluye en el artículo 15 del Pliego de
Modificaciones, una norma que persigue fundamentalmente evitar, de un lado, que
el arrendatario evada el pago de las facultades de los servicios públicos
domiciliarios, y, del otro, corregir la situación que se presenta en la
actualidad, consistente en quedar los arrendadores como deudores de facturas de
servicios públicos que no hayan consumido, y, por consiguiente, quedando sus
inmuebles afectos al pago de las mismas.”[8]
En el Informe de
ponencia para segundo debate en el Senado, se anotó igualmente:
“el artículo 15
del Texto Aprobado en Primer Debate por la Comisión Primera del Senado
(titulado “Reglas sobre los servicios públicos domiciliarios y otros”)
introduce una reglamentación más moderna y equitativa sobre el particular.
En efecto, este artículo consagra
una norma que persigue fundamentalmente evitar, de un lado, que el arrendatario
evada el pago de las facturas de los servicios públicos domiciliarios y, del
otro, corregir la situación que se presenta en la actualidad,  consistente en
quedar los arrendadores como deudores de facturas de servicios públicos que no
han consumido, y, por consiguiente, quedando sus inmuebles afectos al pago de
las mismas.”[9]
Finalmente, en el acta de
conciliación votada y aprobada por ambas Cámaras legislativas, se consignó:
“Artículo 15 del Senado de la
República que correspondía al artículo 9° de la Cámara de Representantes, fue
modificado completamente, con el fin de establecer normas claras para evitar
que cuando medie contrato de arrendamiento y éste se denuncia ante las empresas
prestadoras de servicios públicos domiciliarios, la responsabilidad del pago de
los mismos recaiga en el arrendador.”[10]
Con fundamento en los antecedentes legislativos a los
que se ha hecho expresa referencia, ya la Corte había llegado a la conclusión
de que las reglas previstas en el artículo 15 de la Ley 820 de 2003, en
particular la de constituir fianzas o garantías, tenían como propósito
específico la equidad en el contrato de arrendamiento, liberando al arrendador
de la responsabilidad derivada del incumplimiento del arrendatario por el no
pago de las facturas de servicios públicos. Ciertamente, con motivo de la
formulación de una demanda de inconstitucionalidad contra la norma acusada por
la presunta violación del principio de unidad de material, en la Sentencia
C-786 de 2004 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) esta Corporación sostuvo:
“De la lectura de los
antecedentes legislativos queda claro que existe un factor cohesionador de la
Ley 820 de 2003, éste es no sólo la determinación del régimen sobre
arrendamiento de vivienda urbana, sino  la búsqueda de una regulación
equitativa para las partes del contrato de arrendamiento. La equidad entre
arrendador y arrendatario es, por tanto, el fin de la norma. En los mismos
antecedentes se observa que para la consecución de este objetivo el legislador
estimó conveniente modificar el régimen de servicios públicos domiciliarios
dentro del contrato de arrendamiento en el cual se había, en criterio del
congreso, generado una carga desproporcionada en cabeza del arrendador con
respecto al pago de tales servicios.”
“…”
“Para la Sala es evidente que la
norma acusada era un medio con el que el legislador pretendía lograr mayor
equidad en los contratos de arrendamiento, fin de la Ley 820.”
En consecuencia, se reitera, la lectura que
hace el actor del artículo 15 de la Ley 820 de 2003 es incorrecta pues el
propósito del mismo no es, en ningún caso, favorecer los intereses económicos
de las empresas de servicios públicos.
También es incorrecta la interpretación de la
regla que faculta al arrendador para exigir al arrendatario la constitución de
garantías y cauciones, ya que la misma no tiene un carácter obligatorio sino
optativo, esto es, que por su intermedio no se le impone al arrendador el deber
de exigir en todos los casos la constitución de tales garantías, sino que deja
a su entera libertad, arbitrio o discrecionalidad la decisión de asegurar o no
por esa vía el pago de los servicios públicos. A esta conclusión se llega, no
sólo consultando las raíces históricas de la norma en los términos expuestos,
sino  a partir de una lectura elemental de la precitada regla, en cuyo texto el
propio legislador se preocupó por incluir la expresión verbal “podrá”,
la cual, como es sabido, comporta una acción de naturaleza facultativa y no
impositiva, traducida en la capacidad reconocida al sujeto -en este caso al
arrendador- para mandar, ejecutar o hacer una cosa según su propia voluntad,
esto es, para decidir si exige o no exige la constitución de las garantías o cauciones.
La regla normativa acusada dispone al
respecto:
“Al momento de la celebración del contrato, el
arrendador podrá exigir al arrendatario la prestación de
garantías o fianzas con el fin de garantizar a cada empresa prestadora de
servicios públicos domiciliarios el pago de las facturas correspondiente.” (Negrillas y subrayas fuera de texto
original).
Siguiendo su tenor literal, se advierte que, antes que
un imperativo legal, la preceptiva en cuestión contempla una alternativa en
cabeza del arrendador, quien por ministerio de la misma tiene la potestad para
decidir si permanece en el régimen de solidaridad previsto en el artículo 130
de la Ley 42 de 1994, tal y como éste fue modificado por el artículo 18 de la
Ley 820 de 2003, o si rompe con dicha solidaridad mediante la constitución de
las fianzas que permitan asegurar el pago de los servicios públicos,
desafectando con ello el bien inmueble entregado a título de arrendamiento.
Y es que, si el propósito de las fianzas y cauciones
contempladas en la norma acusada es proteger los intereses del arrendador y no
de las empresas de servicios públicos, es consecuente con tal objetivo que la
decisión de exigirlas al arrendatario sea potestativa del titular del bien
arrendado, es decir, del arrendador. Este hecho constituye una prueba
contundente para considerar errado el alcance advertido por el actor, pues si
la norma quisiera proteger los intereses de las empresas públicas conforme se
afirma en la demanda, en ella se hubiera facultado a estas últimas para exigir
tales garantías o, en su defecto, se le hubiera fijado a dicha regla un efecto
de obligatorio cumplimiento.
Considerando,
entonces, que el fundamento de inconstitucionalidad en el presente juicio se
ampara en una interpretación equivocada de la norma acusada, la demanda es
sustancialmente inepta. En cuanto el actor sustenta sus acusaciones sobre la
base de que tal artículo favorece
los intereses de las empresas de servicios públicos y le reconoce carácter
impositivo a la constitución de fianzas o garantías, y en realidad ninguna de
esas dos premisas se cumplen, no le es posible a la Corte adelantar la
confrontación objetiva del precepto con la Constitución, por el hecho de
habérsele atribuido al primero una consecuencia inconstitucional falsa.
Como quedó
suficientemente explicado en el acápite anterior, sólo hay lugar a emitir un
pronunciamiento de fondo por parte del órgano de control constitucional, cuando
el demandante ha formulado un verdadero cargo de inconstitucionalidad, esto es,
cuando el mismo se estructura a partir de razones “claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes”[11]
. En el presente caso no se cumple el presupuesto de certeza, pues esta visto
que la acusación formulada no recae directamente sobre el contenido de la disposición
demandada, como lo impone ese presupuesto de procedibilidad, sino sobre una
proposición jurídica inferida o deducida por el actor.
Así, aun cuando la presente demanda fue admitida por el Magistrado
Sustanciador en el respectivo Auto admisorio, un estudio detenido de la misma
lleva a la Corte a concluir que en ella no se estructuró un verdadero cargo de
inconstitucionalidad.
Por las razones expuestas, la Corte se inhibirá de emitir
pronunciamiento de fondo sobre el artículo 15 de la Ley 820 de 2003.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
Declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo
respecto del artículo 15 de la Ley 820 de 2003, por haberse presentado una
ineptitud sustancial de la demanda.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta
de la Corte Constitucional y archívese el expediente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Presidente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[2] Sentencia C-1115 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[3] En esa línea, se puede consultar, entre otras, la
Sentencia C-1115 de 2004.
[4] Sentencia Ibídem.
[5] La responsabilidad solidaria del arrendador o
propietario se encontraba prevista en los artículos 130 y 140 de la Ley 142 de
1994, en los siguientes términos:
“Artículo 130. Son partes del contrato la empresa de servicios
públicos, y los usuarios.
El propietario del inmueble, el suscriptor y los usuarios del servicio
son solidarios en sus obligaciones y derechos en el contrato de servicios
públicos.
(…)
Artículo 140. El incumplimiento del contrato por parte del
suscriptor o usuario da lugar a la suspensión del servicio en los eventos
señalados en las condiciones uniformes del contrato de servicios y en todo caso
en los siguientes:
La falta de pago por el término que fije la entidad prestadora, sin
exceder en todo caso de tres períodos de facturación, y el fraude a las
conexiones, acometidas, medidores o líneas.
(…)”
[6] El artículo 130 de la Ley 142 de 1994, fue
modificado por el artículo 18 de la Ley 689 de 2001.
El nuevo texto es el siguiente:
“Artículo18. Modificase el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, el cual
quedará así:
‘Artículo 130. Partes del contrato. Son partes
del contrato la empresa de servicios públicos, el suscriptor y/o usuario.
El propietario o poseedor del inmueble, el suscriptor
y los usuarios del servicio son solidarios en sus obligaciones y derechos en el
contrato de servicios públicos.
Las deudas derivadas de la prestación de los servicios
públicos podrán ser cobradas ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria o
bien ejerciendo la jurisdicción coactiva por las empresas industriales y
comerciales del Estado prestadoras de servicios públicos. La factura expedida
por la empresa y debidamente firmada por el representante legal de la entidad
prestará mérito ejecutivo de acuerdo con las normas del Derecho Civil y
Comercial. Lo prescrito en este inciso se aplica a las facturas del servicio de
energía eléctrica con destino al alumbrado público. El no pago del servicio
mencionado acarrea para los responsables la aplicación del artículo que trata
sobre los ‘deberes especiales de los usuarios del sector oficial’.
PARÁGRAFO. Si el usuario o suscriptor
incumple su obligación de pagar oportunamente los servicios facturados dentro
del término previsto en el contrato, el cual no excederá dos períodos
consecutivos de facturación, la empresa de servicios públicos estará en la
obligación de suspender el servicio. Si la empresa incumple la obligación de la
suspensión del servicio se romperá la solidaridad prevista en esta norma ‘ ".
[7] Gaceta del Congreso 226 del 27 de mayo de 2003, pág. 2.
[8] Gaceta del Congreso 226 del 27 de mayo de 2003, pág. 5.
[9] Gaceta del Congreso 226 del 27 de mayo de 2003, pág. 14.
[10] Gaceta del Congreso Número 336 de julio 17 de 2003.
[11] Sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa). En dicho fallo, al unificar los criterios de interpretación
definidos por la Corte en los distintos pronunciamientos alusivos al tema, esta
Corporación precisó que, sin incurrir en formalismos técnicos que contraríen la
naturaleza pública e informal de la acción de inconstitucionalidad, se entiende
que se ha formulado un verdadero cargo de inconstitucionalidad, esto es, un
cargo concreto, cuando el mismo se apoya en razones “claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes”[11] . Ello significa que
sólo hay lugar a activar el respectivo juicio, si la acusación presentada por
el actor es (i) lo suficientemente comprensible y de fácil entendimiento
(razones claras), (ii) recae directamente sobre el contenido de la disposición
demandada y no sobre una proposición jurídica inferida o deducida por el actor
(razones ciertas), (iii) define o muestra en forma diáfana la manera como la
norma vulnera la Carta Política (razones específicas), (iv) utiliza argumentos
de naturaleza estrictamente constitucional y no razones de orden legal,
personal, doctrinal o de simple conveniencia (razones pertinentes), y (v)
contiene todos los elementos de juicio -argumentativos y probatorios- que son
imprescindibles para adelantar el juicio de inconstitucionalidad, de manera que
despierte por lo menos una sospecha o duda mínima sobre la constitucionalidad
del precepto impugnado (razones suficientes).