C-917-02
PROYECTO DE SENTENCIA
Sentencia C-917/02
UNIDAD
NORMATIVA-Finalidad de la integración
De conformidad con la jurisprudencia de
esta Corporación, en la revisión de constitucionalidad de las disposiciones
legales la Corte Constitucional tiene la facultad de integrar la unidad
normativa “ (1) para evitar que el fallo sea inocuo; (2) siempre que ello sea
necesario para completar la disposición jurídica demandada; (3) cuando la norma
no demandada se encuentre estrechamente vinculada a la disposición objeto de
conocimiento y la misma parezca constitucionalmente sospechosa”.
MANDATO LEGAL-Ejecución/FUNCION ADMINISTRATIVA-Ejecución de medidas
FUNCION
ADMINISTRATIVA-Resolución de cometidos fijados por
reglas del legislador
LEY-Aplicación/LEY-Reglamentación
LEY-Afinamiento
LEY-Asignación gradual de potestad de reglamentación/LEY-Microregulación
LEY-Imposibilidad de previsión total/LEY-Reglamentación
LEY-Ejecución o aplicación
FUNCION DE
LEGISLAR-Competencia
POTESTAD
REGLAMENTARIA-Competencia
LEY-Organismos de reglamentación
POTESTAD
REGLAMENTARIA-No es exclusiva
REGLAMENTACION-Fuentes diferentes
POTESTAD
REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Sujeción
de otras fuentes
ENTE
ADMINISTRATIVO-Potestad de regulación
POTESTAD
REGLAMENTARIA DEL MINISTERIO
MINISTERIO-Fundamento constitucional de competencias
MINISTERIO-Funciones concretas
MINISTERIO EN
LA ESTRUCTURA ORGANICA NACIONAL-Función
POTESTAD
REGLAMENTARIA DEL MINISTERIO-Competencia residual
en la especialidad
MINISTERIO-Potestad de regulación
ORGANISMO
ADMINISTRATIVO-Facultad regulativa residual
ORGANISMO-Potestad normativa exclusiva y excluyente/ENTE AUTONOMO-Potestad
de regulación
ORGANISMO-Competencias de regulación exclusivas
CONSEJO
SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Potestad de regulación
conferida por la Constitución
POTESTAD
REGLAMENTARIA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Exclusividad
POTESTAD
REGLAMENTARIA DEL MINISTERIO-Facultad residual
POTESTAD
REGLAMENTARIA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Exclusividad
en trámite judicial y administrativo de despacho judicial
MINISTERIO DE
JUSTICIA Y DEL DERECHO EN MATERIA DE CENTROS DE CONCILIACION Y CONCILIADORES-Instrucciones
FUNCION
CONCILIADORA-Carácter jurisdiccional
CONSEJO
SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Reglamentación de función
conciliadora
CONSEJO
SUPERIOR DE LA JUDICATURA EN MATERIA DE CENTROS DE CONCILIACION Y CONCILIADORES-Reglamentación que afecta funcionamiento de administración de
justicia
POTESTAD
REGLAMENTARIA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA EN CENTROS DE CONCILIACION
Y CONCILIADORES-Competencia
MINISTERIO DE
JUSTICIA Y DEL DERECHO-Facultad regulativa de
aspectos propios de la cartera
MINISTERIO DE
JUSTICIA Y DEL DERECHO EN MATERIA DE CENTROS DE CONCILIACION-Facultades de control, inspección y vigilancia
MINISTERIO DE
JUSTICIA Y DEL DERECHO EN MATERIA DE CENTROS DE CONCILIACION-Control, inspección y vigilancia en trámites burocráticos
Referencia:
expediente D-4082
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 18 (parcial) de la Ley 640 de 2001.
Actor: Lissette
Adriana Murcia Rincón
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D.C.,
veintinueve (29) de octubre de dos mil dos (2002)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, conformada por los magistrados Doctores Marco Gerardo Monroy
Cabra -quien la preside-, Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Manuel
José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Eduardo
Montealegre Lynett, Alvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, ha
proferido la presente sentencia de acuerdo con los siguientes
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Lissette Adriana Murcia Rincón, actuando en nombre
propio y haciendo uso de los derechos consagrados en los artículos 40 numeral 6
y 95 numeral 7º de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad de las
expresiones “El Ministerio de Justicia y del Derecho” y “fijar los
criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y
señalar los procedimientos para su cabal aplicación...”, contenida en el
artículo 18 de la Ley 640 de 2001 “por la cual se modifican normas relativas
a la conciliación y se dictan otras disposiciones”.
La demandante considera que esta
expresión es violatoria de los artículos 1º, 6º, 113, 114, 116, 150 y 189.
II. NORMA DEMANDADA
Se transcribe a
continuación el texto de la norma acusada y se subraya y resalta lo demandado:
LEY 640 DE 2001
(enero 5)
“por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se
dictan otras disposiciones.”
Artículo 18.
Control, inspección y vigilancia. El Ministerio de Justicia y del Derecho
tendrá funciones de control, inspección y vigilancia sobre los conciliadores,
con excepción de los jueces, y sobre los centros de conciliación y/o arbitraje.
Para ello podrá instruir sobre la manera como deben cumplirse las
disposiciones que regulen su actividad, fijar los criterios técnicos y
jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y señalar los
procedimientos para su cabal aplicación. Adicionalmente, el Ministerio
de Justicia y del Derecho podrá imponer las sanciones a que se refiere el
artículo 94 de la Ley 446 de 1998.
III.    LA DEMANDA
En primer lugar, en concepto de la
demanda, la expresión que se acusa es inconstitucional porque no es legítimo
que la Ley confiera al Ministerio de Justicia y del Derecho la facultad de
reglamentar la actividad de los conciliadores. Sostiene que los criterios
técnicos y jurídicos a que deben acogerse los conciliadores en ejercicio de sus
funciones deben estar consignados en la ley -tal como lo señala el artículo 116
de la Carta Política- no en un decreto reglamentario, pues ello sería
patrocinar la invasión de competencias por parte de las diferentes ramas del
poder público.
A su juicio, el principio constitucional
de colaboración armónica no da para que el Ejecutivo asuma funciones propias
del Legislativo, ni siquiera con el argumento de que la delegación está
destinada a facilitar el cumplimiento de la Ley 640.
Por esta vía –dice- se vulnera el
principio de la separación de poderes y se patrocina una concentración
normativa indebida en cabeza del Ejecutivo, en un tema de tanta trascendencia
como el de las funciones de los conciliadores.
Por otra parte, la disposición demandada
quebranta el principio de la jerarquía normativa al permitir que mediante un
acto administrativo, se regulen materias que tienen reserva de ley. Por la
misma vía se vulnera el artículo 6º de la Constitución Política, según el cual
los servidores públicos son responsables por la extralimitación en sus
funciones, en la medida en que el Congreso se habría sobrepasado en el
ejercicio de sus competencias al delegarlas en el Ejecutivo.
IV. INTERVENCIONES
1.  Intervención del
Ministerio de Justicia y del Derecho
El abogado José Camilo Guzmán Santos, en
representación del Ministerio de la referencia, solicitó a la Corte
Constitucional declarar ajustada a la Carta la norma demandada.
El interviniente manifiesta que
concentrar el poder de control y vigilancia de la actividad de los
conciliadores en el Ministero de Justicia y del Derecho no quebranta los
postulados de la Carta, pues en dicho organismo recae el poder de policía de
los particulares que administran justicia.
Señala que esa función de vigilancia no
es nueva, sino que había sido instaurada desde la expedición de la Ley 23 de
1991. Posteriormente, la Ley 446 de 1998 brindó herramientas de inspección y
vigilancia al Ministerio en materia de conciliadores, en reconocimiento de la
importancia que tiene el establecimiento de controles a dicha actividad.
Agrega que la reserva de ley en materia
de conciliación reside en temas tales como los asuntos susceptibles de ser
conciliados, las normas relativas a cargas procesales, la competencia, las
pruebas, notificaciones, etc. “Empero, los temas relacionados con la
administración y logística de los Centros de Conciliación y de Arbitraje entran
válidamente en la órbita funcional de las potestades de control, inspección y
vigilancia que ostenta el Ejecutivo.”.
Sobre
este tema, resalta que la potestad normativa del Ejecutivo descansa en temas
meramente administrativos, sin que involucre el ejercicio directo de la función
pública, como dice haberlo reconocido la ponencia para segundo debate en la
Cámara de Representantes.
Así,
en conclusión, dice que la función del Ministerio de Justicia se limita, por
virtud del artículo 18 demandado, a verificar el cumplimiento de la Ley y a
garantizar la debida ejecución de las disposiciones generales que el legislador
dicte sobre el tema de la conciliación. La función reglamentaria, en ese
escenario, es residual.
2.
Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Procesal
En
representación del Instituto de la referencia intervino en el proceso el
abogado Carlos Eduardo Naranjo Florez para solicitar a la Corte que declare la
inexequibilidad de la norma acusada.
Los
argumentos del Instituto parten del supuesto de que las normas atinentes al
funcionamiento de la justicia -más aún cuando esta se presta por particulares-,
así como las reglas de procedimiento de las diversas instancias procesales
deben ser dictadas por el órgano legislativo.
A
juicio del Instituto, si en gracia de discusión se aceptara que el legislador
delegó su potestad configurativa en materia de conciliación, tal delegación
debió hacerse en el Presidente de la República, no en el Ministerio de Justicia
como lo señala la disposición atacada.
No
podría tampoco aducirse que esta delegación se imparte en aplicación del
numeral 8º del artículo 150 de la Constitución Política, que se refiere a los
asuntos susceptibles de regulación mediante leyes marco o cuadro, pues en estos
casos el legislador está obligado a expedir normas genéricas y claras sobre la
materia que será objeto de regulación por parte del Ejecutivo, cosa que no
ocurre en la ley demandada.
Por
demás, el interviniente cuestiona el hecho de que la Ley haya delegado en una
entidad adscrita al Ejecutivo una función que correspondería ejercer al Consejo
Superior de la Judicatura, en su calidad de organismo de vigilancia y control
de servidores públicos de la rama judicial, cual es la categoría de los
conciliadores.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, Eduardo José Maya Villazón, solicitó a la Corte declarar
inexequible la expresión “jurídicos” contenida en el artículo 18 de la
Ley 640 de 2001, y exequibles los demás contenidos demandados, previo
condicionamiento de la expresión “procedimientos”,  la cual debe ser
entendida únicamente como referida a procedimientos administrativos u
operativos relacionados con la función de conciliación.
Para justificar
su posición, la Procuraduría sostiene que la reserva de ley en materia de
conciliación no impide al órgano encargado del control y la vigilancia de dicha
actividad señalar las directrices administrativas dirigidas a mejorar la
productividad y eficiencia de los mecanismos alternativos de solución de
conflictos. En ese sentido, el Ministerio Público es enfático en sostener que
la función conferida por la Ley al Ministerio de Justicia y del Derecho es
exclusivamente administrativa, no legislativa, ni pretende desconocer, por otro
lado, la potestad reglamentaria que está en cabeza del presidente de la
República.
El señor
Procurador advierte que la misma reglamentación de la Ley 640 reconoce la
sumisión legal de la regulación expedida por el Ministerio de Justicia y del
Derecho. En su concepto, el Legislador faculta al Ministerio para fijar
criterios técnicos y procedimientos administrativos que faciliten el cumplimiento
de las normas en materia de conciliación, mas no para dictar normas generales
de ejecución de las disposiciones legales.
De igual forma,
el Ministerio está sujeto a la naturaleza misma de su función, en tanto que, a
través de la fijación de criterios administrativos para el ejercicio de la
conciliación, aquel no puede desbordar sus funciones de organismo de control y
vigilancia.
No obstante, la
Vista Fiscal estima que el Ministerio de Justicia y del Derecho no está
habilitado para fijar criterios jurídicos relacionados con la función de los
conciliadores, pues ello constituiría una intromisión del referido ministerio
en la autonomía e independencia de los organismo que administran justicia.
Advierte sobre el punto que los conciliadores ejercen su potestad conforme lo
dispuesto por la Ley y no resulta constitucional que, además, se subordinen a
los criterios jurídicos del Ministerio de Justicia.
Vinculado con
lo anterior, para el Procurador es claro que cuando la norma acusada hace
referencia a que el Ministerio de Justicia y del Derecho podrá señalar los
procedimientos a que haya lugar para el cabal cumplimiento de los criterios
técnicos fijados por la entidad, se refiere exclusivamente a los procedimientos
de tipo administrativo-operativo que deben cumplirse en ese aspecto, no a los
procedimientos mediante los cuales se llevan a cabo las conciliaciones. Esta
función, dice, le corresponde ejercerla de manera exclusiva al legislador, por
virtud de lo dispuesto en el artículo 116 de la Constitución Política.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.
Competencia
La Corte
Constitucional es competente para resolver sobre la constitucionalidad del
aparte demandado, toda vez que el mismo hace parte de una Ley de la República.
2.
Sentencia previa
Mediante Sentencia C-1257 de 2001, M.P. Dr.
Jaime Córdoba Triviño, la Corte Constitucional resolvió una demanda contra la
norma que ahora se impugna, el artículo 18 de la Ley 640 de 2001. Dada la
formulación de los cargos dirigidos en contra de esta disposición, la Corte
decidió declararse inhibida para fallar respecto de su inconstitucionalidad. En
este sentido, el fallo previsto no constituye obstáculo para que en esta
oportunidad la Corporación se pronuncie sobre la exequibilidad del mismo
precepto.
3.
Integración de Unidad normativa
De conformidad con la jurisprudencia de
esta Corporación, en la revisión de constitucionalidad de las disposiciones
legales la Corte Constitucional tiene la facultad de integrar la unidad
normativa “ (1) para evitar que el fallo sea inocuo; (2) siempre que ello
sea necesario para completar la disposición jurídica demandada; (3) cuando la
norma no demandada se encuentre estrechamente vinculada a la disposición objeto
de conocimiento y la misma parezca constitucionalmente sospechosa[1]”
En el caso bajo estudio, esta Corporación
considera indispensable integrar la unidad normativa de la expresión acusada
con la totalidad del artículo 18 demandado por la siguiente razón: el aparte
demandado de la norma establece que el Ministerio de Justicia y del Derecho “podrá
instruir sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulen su
actividad, fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el
cumplimiento de tales normas y señalar los procedimientos para su cabal
aplicación”.
No obstante, tal como lo da a entender la
expresión “para ello” que encabeza la frase anterior, esa facultad se
ejerce dentro del contexto de las funciones de control, inspección y vigilancia
que el Ministerio de Justicia y del Derecho sobre los conciliadores y los
centros de conciliación y arbitraje. Es decir, la función de instrucción no
puede desligarse de la función genérica de control, inspección y vigilancia.
Así pues, no sería factible estudiar el
sentido de la expresión demandada sino es dentro del contexto de la función
general que la Ley le asigna al Ministerio en materia de control, inspección y
vigilancia de conciliadores, centros de conciliación y arbitraje, razón por la
cual su análisis debe ser conjunto.
De tal modo, la Corte integrará la unidad
normativa con la totalidad del artículo 18 de la Ley 640 de 2001 y se
pronunciará sobre todo su texto, pues de no hacerlo su fallo fraccionaría el
verdadero sentido de la norma.
4.
Problema Jurídico
En este debate se pretende dilucidar si
la potestad conferida por la Ley al Ministerio de Justicia y del Derecho para
que, en ejercicio de sus funciones de control, inspección y vigilancia, esta
dependencia instruya a los conciliadores y a los centros de conciliación sobre
la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulen su actividad, así
como para fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el
cumplimiento de tales normas y señalar los procedimientos para su cabal
aplicación, implica una vulneración del principio de reserva legal en materia
de administración de justicia o si la misma es apenas un reconocimiento a la
potestad normativa de que son titulares los ministerios.
En la
resolución de esta disyuntiva, la Corporación deberá analizar cuál es la
extensión de la potestad regulativa del Ministerio de Justicia y del Derecho y
tendrá que determinar si aquella puede ejercerse en materia de Administración
de Justicia, o si sobre éste asunto existe algún tipo de reserva legal que le
impida hacerlo.
La
constitucionalidad de la disposición que se acusa dependería, en esa medida, de
que la misma no interfiera en aspectos exclusivamente reservados al legislador
o, en su defecto, a otros organismos del Estado que tengan reservada la
potestad de regulación, tal como se verá en su momento.
5. Potestad
de regulación de los entes administrativos
De acuerdo con
los postulados de la doctrina clásica del derecho administrativo, la ejecución
de los mandatos legales es la esencia de la función Administrativa del Estado.
En este contexto, mientras el ejercicio de la función legislativa -que en
primer lugar se le asigna al Congreso (Art. 150 C.P.) y, en circunstancias
excepcionales, al Ejecutivo (Arts. 150-10, 212 C.P.)- va encaminado al
establecimiento de normas obligatorias de carácter general, impersonal y
abstracto, el de la función administrativa tiene por tarea la ejecución de esas
medidas en el plano de lo particular y concreto.
Es la
prioridad, pues, de la función administrativa, resolver en el terreno práctico
los cometidos fijados por las reglas del legislador, pues dada la generalidad
de estas últimas es poco probable que su implementación pueda lograrse por sí
misma.
No obstante, en
el terreno de la aplicación de la Ley, el aparato estatal también enfrenta la
progresiva necesidad de afinar las disposiciones jurídicas con el fin de
extender la voluntad del legislador a todos los campos a los que va dirigida.
Es así como nuestro sistema jurídico ha dispuesto que la cabeza del Ejecutivo
–el Presidente de la República- tiene entre sus funciones la de reglamentar la
Ley (Art. 189-11), es decir, la de determinar la forma en que aquella debe ejecutarse
o cumplirse, mientras que los organismos y autoridades que en la jerarquía
administrativa lo suceden asumen cierta potestad regulativa, de carácter
residual, accesorio o auxiliar, que los habilita para insertar la voluntad del
legislador en las últimas posibilidades de aplicación de la norma general.
Así, mientras
el Presidente expide las pautas para el cumplimiento de la voluntad
legislativa, los organismos subordinados emiten la reglamentación necesaria
para pormenorizar el proceso de implantación de esa voluntad. Es esta una
función de afinamiento que procede desde los trazos más amplios fijados por el
legislador hasta los detalles prácticos más concretos, establecidos por el
ejecutor de la medida.
Esta asignación
gradual de potestad de reglamentación se justifica en la medida en que es en
los organismos administrativos en donde reposa la información inmediatamente
relacionada con el funcionamiento práctico de las herramientas de creación
legislativa. La inmediación que se da entre dichos entes y los temas reales de
implementación de la legislación imponen que sean estos los que señalen la
microregulación de la Ley. La imposibilidad de previsión total por parte del
órgano legislativo es  -para muchos- suficiente sustento de la necesidad de que
sea una entidad técnica la que produzca el reglamento correspondiente.
La
jurisprudencia constitucional ha abordado el tema profusamente, como quiera que
constituye uno de los asuntos más importantes en la estructura y funcionamiento
del Estado.
La Corte Constitucional
ha dicho que la función de legislar está reservada al órgano de representación
popular y sólo de manera excepcional al presidente de la República. Al respecto
aseguró que “la función legislativa -salvo la expresa y excepcional
posibilidad de otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la República
(artículo 150, numeral 10, C.P.)- no puede ser entregada por el Congreso al
Gobierno y menos todavía a otros organismos del Estado, así gocen de autonomía,
ya que ésta únicamente es comprensible en nuestro sistema jurídico bajo el
criterio de que se ejerce con arreglo a la ley”[2]
Y sobre el
mismo punto agregó:
".... si
el Congreso se desprende de la función que le es propia y la traspasa a otra
rama del poder público, o a uno de sus órganos, viola el artículo 113 de la
Constitución, que consagra, sin perjuicio de la colaboración armónica, la
separación de funciones. Una norma que contravenga este principio despoja a las
disposiciones legales de su estabilidad y les resta jerarquía."(ïdem)[3]
La jurisprudencia ha subrayado igualmente
que la potestad reglamentaria de la Ley descansa en el jefe del Ejecutivo (Art.
189-11 C.P.). Por ello sostiene que esa facultad, que consiste en “ la
producción de un acto administrativo que hace real el enunciado abstracto de la
ley ... [para] encauzarla hacia la operatividad efectiva en el plano de lo
real”.[4]
se concreta en la “expedición de las normas de carácter general que sean
necesarias para la cumplida ejecución de la ley”[5]
La Corte agrega en este contexto que:
“Toda facultad
de regulación que tenga como contenido expedir normas para la cumplida ejecución
de las leyes, pertenece, en principio, por atribución constitucional, al
Presidente de la República, sin necesidad de que la ley así lo determine en
cada caso. Dentro del sistema de fuentes de nuestro ordenamiento jurídico, la
potestad reglamentaria tiene un lugar propio. Por virtud de ella el Presidente
de la República expide normas de carácter general, subordinadas a la ley y
orientadas a permitir su cumplida aplicación. Tales normas revisten, además,
una forma especial, y se expiden con la firma del Presidente y el Ministro o
Director de Departamento Administrativo del ramo.”[6]
No obstante lo anterior, la
jurisprudencia admite –como se precisó atrás- que otros organismos
pertenecientes a la Administración también pueden expedir reglamentaciones destinadas
a lograr la ejecución o aplicación de la Ley y el reglamento.
Por ello la Corte sostiene que la
potestad reglamentaria no es exclusiva del Presidente de la República y que en
Colombia opera un “sistema difuso” de producción normativa de alcance
general, pero naturaleza reglamentaria, la cual sirve de apoyo a la actividad
administrativa desarrollada por el jefe del Ejecutivo.[7]
En este
sentido, al revisar la exequibilidad de la Ley 32 de 1979, mediante la cual se
confirieron ciertas potestades reglamentarias a la Comisión Nacional de Valores
(Superintendencia de Valores) en relación con aspectos particulares del mercado
público de valores, la jurisprudencia adujo que limitar la potestad de reglamentación
de la Ley a la que reside en cabeza del presidente de la República implicaría
empobrecer el papel activo del Ejecutivo en el manejo de aspectos tan
importantes para la vida del Estado, como son los vinculados con las
actividades financiera, bursátil, aseguradora  y de intermediación.
Con todo, en
dicho fallo la Corte reconoció que a pesar de que en el ordenamiento jurídico
existen fuentes de reglamentación diferentes a la del Jefe del Ejecutivo, éstas
se encuentran sometidas al imperio de la reglamentación presidencial y, por
razón de dicha sumisión, su espectro de acción se restringe a la regulación de
aspectos residuales o complementarios de la legislación general, encaminados
fundamentalmente a facilitar la penetración de la voluntad del legislador en
los problemas prácticos a los ésta va dirigida.
“La actividad
del Estado en esas materias no se agota en la definición de políticas, en la
expedición de las leyes marco, ni en la de los decretos reglamentarios que
vayan adaptando la normatividad a las nuevas circunstancias, sino que necesita
desarrollarse en concreto, bien mediante normas generales que, en virtud de
una competencia residual, expidan entes administrativos como las
superintendencias en lo no establecido por la normatividad jerárquicamente
superior, ya por las actividades de control, inspección y vigilancia a cargo de
tales organismos especializados. (...) Bien puede la ley establecer que el
Gobierno actuará por conducto de los aludidos entes, los cuales pueden tener a
su cargo funciones reguladoras, siempre que se sometan a los órdenes
normativos de más alto rango, y ser titulares de atribuciones concretas de
intervención, control y sanción sobre quienes caen bajo su vigilancia en
cualquiera de las actividades enunciadas.
“No podría
sostenerse una tesis que prohijara la absoluta imposibilidad de que las
funciones gubernamentales en tan importantes y complejos asuntos fueran
ejercidas por órganos desconcentrados, si bien bajo la dirección y la
orientación del propio Gobierno y dentro de los lineamientos trazados por la
ley.” (C-397/95 M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo) (Subrayas fuera
del original)
Ahora bien, como el contexto de la norma
demandada remite a la potestad de reglamentación de los ministerios, resulta
imprescindible hacer algunas consideraciones acerca de la aplicación los
principios mencionados a dichos entes administrativos.
Para tales efectos, esta corporación
hará una breve referencia a las funciones encargadas por la Constitución y la
Ley a los ministerios, para referirse posteriormente y dentro de ese contexto a
la potestad de regulación que les asiste dentro del régimen jurídico.
6. Potestad
de reglamentación de los ministerios
Tal como lo
establece el artículo 208 de la Carta Política, los ministros, junto con los
jefes de departamentos administrativos, son los jefes de la Administración en
su respectiva dependencia.
En concordancia
con esta preceptiva, la Ley 489 de 1998, que regula aspectos vinculados con la
organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, ha dispuesto
que los ministerios son organismos pertenecientes a la rama ejecutiva del poder
público (Art. 38 ibídem), que son los principales órganos de la
Administración (Art. 39 ídem) y que, con los departamentos
administrativos y las superintendencias, constituyen el Sector Central de la
Administración Pública Nacional (ídem).
El fundamento
constitucional de las competencias asignadas a los ministerios también se
encuentra normado por el artículo 208 de la Carta. El canon prescribe que a los
ministros les corresponde “formular las políticas atinentes a su despacho,
dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley”, todo ello bajo la
dirección del Presidente de la República.
De igual forma,
en acogimiento de los preceptos constitucionales, la Ley 489 de 1998 ha
establecido que los ministerios son entidades cuyo destino es “la
formulación y adopción de las políticas, planes generales, programas y
proyectos del Sector Administrativo que dirigen” (Art. 58. ibídem).
Ahora bien, entre las funciones
concretas asignadas por la Ley a los ministerios, resaltan las contenidas en
los numerales 2º, 3º y 6º del artículo 59 de la misma Ley, a saber:
“Artículo
59. Funciones. Corresponde a los ministerios y departamentos administrativos,
sin perjuicio de lo dispuesto en sus actos de creación o en leyes especiales:
“2. Preparar
los proyectos de decretos y resoluciones ejecutivas que deban dictarse en
ejercicio de las atribuciones que corresponden al Presidente de la República
como suprema autoridad administrativa y dar desarrollo a sus órdenes que se
relacionen con tales atribuciones.
“3. Cumplir
las funciones y atender los servicios que les están asignados y dictar, en
desarrollo de la ley y de los decretos respectivos, las normas necesarias para
tal efecto.
“6.
Participar en la formulación de la política del Gobierno en los temas que les
correspondan y adelantar su ejecución.
Del cuadro normativo precedente se
deduce que la función de los ministerios en la estructura orgánica nacional es
la de ser, bajo la dirección del presidente de la República, la máxima
autoridad administrativa en el área correspondientemente asignada y que, en
ejercicio de dicha función, los primeros pueden formular y adoptar políticas
atinentes a su despacho, pero, además, ejecutar la Ley en el ámbito de su
especialidad.
Ahora bien, dado que a los ministerios
se les encargan las funciones preestablecidas puede decirse, en conexión con la
potestad de reglamentación que les asiste, que éstos organismos tienen una
competencia residual de regulación que debe ejercerse de manera subordinada a
la potestad reglamentaria del Presidente de la República, pero, tal como se
dijo anteriormente, exclusivamente en el área correspondiente a su especialidad.
En estos términos la Corte expresó que:
“...de manera
general, se pueda afirmar la existencia de ciertas competencias de
regulación para órganos administrativos diferentes, y para el caso
concreto, para los Ministros del Despacho. Pero tales competencias para
la expedición de normas generales por los ministros sólo pueden ejercerse,
frente a la potestad reglamentaria del Presidente de la República, con criterio
residual y subordinado. Sobre este particular, el Consejo de Estado al
referirse a las competencias de regulación de la Superintendencia Nacional de
Salud expresó que:
“ ‘El
Presidente de la República es, ciertamente, el titular constitucional de la
potestad reglamentaria, pero ello no quiere decir que dentro de su ámbito de
competencia y nivel de subordinación jerárquica y normativa, las demás
autoridades administrativas no pueda adoptar medidas de carácter general a fin
cumplir o hacer cumplir las disposiciones superiores relativas a los asuntos a
su cargo, de donde, como titulares de autoridad administrativa, están
investidas de las facultades o potestades propias de la administración, dentro
de las cuales está justamente la reglamentaria. De allí que los actos
administrativos generales pueden emanar de cualquier autoridad administrativa,
en lo que concierna a los asuntos a su cargo’. [8]
“(...)
“En ese
contexto, es posible que la ley atribuya a los ministerios, dentro de sus
respectivos ámbitos de competencia, la función de expedir normas de
carácter general, sin que por ello se entienda disminuida la potestad
reglamentaria del Presidente de la República. Ello no implica que en cada
caso concreto sea el propio legislador el que determine el ámbito propio de la
potestad reglamentaria frente a las competencias de regulación que puedan tener
o que se les atribuyan a los Ministerios, por cuanto eso equivaldría a vaciar
de contenido la Potestad Reglamentaria, la cual quedaría reducida al espacio de
regulación que quede después de que por los Ministros se haya ejercido la
función de regulación atribuida por la ley. Es claro que cuando el legislador
atribuye una competencia de regulación a un ente administrativo, la misma debe
ejercerse sin desconocer el espacio propio de la potestad reglamentaria. Así,
cuando el legislador señala que corresponde a un determinado Ministerio expedir
la regulación técnica o especializada de cierta materia, resulta evidente que
tal regulación debe hacerse con sujeción a la ley y al reglamento que por
virtud de la competencia general que le asigna la Constitución expida el
Presidente de la República.
“Se tiene
entonces que los Ministros pueden ejercer competencias de regulación de
carácter netamente administrativo, dentro del ámbito de sus funciones y
subordinadas, en todo caso, a los reglamentos que el Presidente de la República
haya expedido para la cumplida ejecución de las leyes.
“Cuando de
manera general la ley atribuye a un Ministerio funciones para expedir
reglamentos, debe entenderse, por una parte, que ellas constituyen simplemente
una manera de atribuir competencia en razón de la materia. Esto es, para los
efectos previstos en la ley, el Gobierno se conforma con la participación del
Ministro al que se le ha atribuido la competencia. En segundo lugar, es claro
que en la órbita propia de las funciones de cada Ministerio y con subordinación
tanto a las directrices del Presidente como a los reglamentos que éste, en
ejercicio de la Potestad Reglamentaria, haya expedido, pueden también los
Ministros expedir reglamentos. Pero en ningún caso éstos pueden desplazar a la
competencia reglamentaria del Presidente de la República, frente a la cual
tienen un carácter residual y subordinado.
“Debe tenerse
en cuenta que los Ministerios son órganos dependientes cuya competencias
generales están previstas en la ley. La manera como están regulados en la
Constitución claramente indica su subordinación al Presidente de la República,
de tal modo que no tienen competencias autónomas. Todas las que se les
atribuyan deben ejercerlas bajo la dirección del Presidente de la República.
“En los
anteriores términos, no resulta inconstitucional que una ley atribuya, de
manera directa, a los Ministros del Despacho, competencias para expedir normas
de carácter general sobre las materias en ella contenidas, cuando tales normas
correspondan a regulaciones de carácter técnico u operativo, dentro de la orbita
competencial del respectivo Ministerio, por cuanto, en ese caso, la competencia
de regulación tiene el carácter de residual y subordinada respecto de aquella
que le corresponde al Presidente de la Republica en ejercicio de la potestad
reglamentaria.” (Sentencia C-085 de 2001)
(Subrayas fuera del original)
En relación con
la norma demandada, de lo dicho hasta ahora podría deducirse que el Ministerio
de Justicia y del Derecho tiene la facultad de establecer instrucciones acerca
de la forma en que conciliadores y centros de conciliación deben ejercer sus
funciones, pues dicha regulación correspondería al ejercicio de la potestad de
regulación que le asigna la Constitución en el área de su especialidad, que es
la administración de justicia.
No obstante, las
siguientes apreciaciones permiten acercarse al tema desde otra perspectiva.
7. Potestad
de regulación de entes autónomos.
Pese a todo lo que se ha dicho en
relación con la potestad reglamentaria del presidente de la República y de la
facultad regulativa residual de los organismos administrativos -en especial de
los ministerios- es imprescindible resaltar que la Constitución de 1991 también
estableció un régimen de excepción que otorga a ciertos organismos, ajenos a la
Rama Ejecutiva, una potestad normativa exclusiva y excluyente.
Así entonces,
por virtud de esta reserva constitucional, los organismos a los cuales se
adscribe dicha potestad tienen la facultad exclusiva de establecer la
regulación del área normativa específicamente asignada por la Carta. La Corte
Constitucional ha dicho que en estos casos “[s]e trata de ámbitos de
regulación, que por expreso mandato de la Constitución se asignan a otros
órganos constitucionales, al margen de la potestad reglamentaria del
Presidente.”[9]
De conformidad con la enumeración hecha
por la Corte Constitucional en la Sentencia C-805 de 2001, las competencias de
regulación exclusivas asignadas por la Carta son: “...el Consejo Nacional
Electoral, de acuerdo con el artículo 265 de la Constitución, tiene, de
conformidad con la ley, entre sus atribuciones especiales, la de ‘reglamentar
la participación de los partidos y movimientos políticos en los medios de
comunicación social del Estado.’    El Contralor General de la República, por
su parte, tiene entre sus atribuciones, de acuerdo con el artículo 268 de la
Constitución, las de  ‘Prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas los
responsables del manejo de fondos o bienes de la Nación e indicar los criterios
de evaluación financiera, operativa y de resultados que deberán seguirse.’
(Numeral 1º) y ‘Dictar normas generales para armonizar los sistemas de control
fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial.’
(Numeral 12).  Al Contador General, funcionario de la Rama Ejecutiva,
corresponde, a su vez, de acuerdo con el artículo 354 de la Constitución, ‘...
determinar las normas contables que deben regir en el país, conforme a la ley.’
Del mismo modo, la Junta Directiva del Banco de la República ejerce las
competencias de regulación que le corresponden de acuerdo con lo dispuesto en
los artículos 371 y 372 de la Constitución”.[10]
En el
mencionado fallo la Corte hizo referencia explícita al Consejo Superior de la
Judicatura advirtiendo que dicho organismo también cuenta con una potestad de
regulación autónomamente conferida por la Carta (Art. 257 C.P.), que lo faculta
para “Dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la
Administración de Justicia, los relacionados con la organización y funciones
internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los trámites
judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en
los aspectos no previstos por el legislador.”
Así pues, como
se evidencia de la redacción de la norma, el Consejo Superior de la Judicatura
tiene a su cargo la regulación de los trámites judiciales y administrativos que
se adelanten en los despachos judiciales, cuando el legislador no haya
dispuesto norma directamente aplicable, potestad que dispone un claro
desplazamiento de la potestad reglamentaria del Presidente en esta materia y,
por consiguiente, de los organismos subordinados de la Administración.
En el mismo sentido, el artículo 79-3 de la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia advierte que es función del Consejo de la
Judicatura  “[d]ictar los reglamentos necesarios para el eficaz
funcionamiento  de la administración de Justicia.”, norma cuya
constitucionalidad fue avalada por la Corte en la Sentencia C-037 de 1996, que
adoptó los argumentos esbozados por la misma en la Sentencia C-265 de 1993.
Puede
advertirse finalmente que pese a la existencia de un régimen general que
confiere al presidente de la República la facultad reglamentaria de la Ley y a
los ministerios, una facultad residual de los que los habilita para incluir
regulaciones de segundo orden en los ámbitos propios de su especialidad, en el
campo de la administración de justicia, tanto en los trámites judiciales como
en los administrativos que se desarrollen en los despachos judiciales, el
organismo que tiene esa reserva exclusiva es el Consejo Superior de la
Judicatura.
8.
Inexequibilidad de algunos apartes de la expresión acusada
La norma
impugnada dispone que el Ministerio de Justicia y del Derecho, en ejercicio de
sus funciones de control, inspección y vigilancia de los conciliadores y los
centros de conciliación, tendrá la facultad de “instruir sobre la manera
como deben cumplirse las disposiciones que regulen su actividad” y la de “fijar
los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales
normas y señalar los procedimientos para su cabal aplicación.
Antes de
proseguir es indispensable resaltar que esta Corporación interpreta el término
“instruir” como referido a la potestad con que cuenta el Ministerio de
Justicia y del Derecho para expedir reglamentaciones generales -en ejercicio de
sus funciones como ente de control y vigilancia- relativas a la manera en que
los conciliadores y los centros de conciliación deben cumplir sus funciones.
Así entonces, de acuerdo con la norma, las instrucciones del Ministerio de
Justicia y del Derecho tendrían que ser tenidas por reglamentaciones generales
aplicables a todos los conciliadores y centros de conciliación.
Hecha la anterior claridad y haciendo
alusión a los argumentos expuestos en la providencia, esta Sala encuentra que
las facultades conferidas por la disposición impugnada al Ministerio de
Justicia y del Derecho rebasan el ámbito de competencia que le reconoce la
Constitución Política, por lo menos en lo que a los conciliadores se refiere.
En efecto, si
se repara en la redacción de la disposición acusada se verá cómo la
reglamentación a que está llamado el Ministerio de Justicia y del Derecho
incumbe aspectos que tienen que ver con el ejercicio de la función
conciliadora, la cual, por aplicación del artículo 116 de la Constitución
Política, constituye función jurisdiccional.
La norma constitucional prescribe que
los particulares pueden ser investidos - aunque transitoriamente- de la función
de administrar justicia en calidad de conciliadores[11]. De allí se sigue que
cualquier reglamentación que tienda a instruir sobre la forma en que habrán de
ejercer su actividad, es una reglamentación que afecta el funcionamiento de la
administración de justicia y, por tanto, que debe reservarse al Consejo
Superior de la Judicatura como entidad encargada por la Constitución de
hacerlo.
Cuando la
disposición acusada advierte que el Ministerio de Justicia y del Derecho, en
ejercicio de sus funciones de control y vigilancia, puede instruir a los
conciliadores acerca de la forma en que éstos deben administrar justicia, no
sólo invade la órbita exclusiva de reglamentación que le confiere la
Constitución Política al Consejo Superior de la Judicatura (Art. 257-3), sino
que también propicia la intromisión de la Rama Ejecutiva en labores propias de
la Judicial, la cual tiene garantizada, por vía constitucional, la independencia
de sus decisiones y la autonomía de su funcionamiento (Art. 228 C.P.).
En estas
condiciones, la norma también resulta inexequible por violación del artículo
113 de la Constitución Política, el cual dispone la separación de funciones de
los órganos del Estado, pues a pesar de que la propia norma consagra la
colaboración armónica de  los mismos es evidente que el legislador no puede
conferir a un organismo funciones que la Constitución le ha otorgado a otro. De
los considerandos generales de esta Sentencia quedó claro que el Ministerio de
Justicia sí cuenta con facultad regulativa relacionada con aspectos propios de
su cartera, pero que en materia de administración de Justicia esta potestad se
reserva al Consejo Superior de la Judicatura.
Por las anteriores
razones, esta Corte decidirá retirar del ordenamiento jurídico las siguientes
expresiones del artículo 18 de la Ley 640 de 2001: “los conciliadores con
excepción de los jueces y sobre” y “Para ello podrá  instruir sobre  la
manera como deben  cumplirse las disposiciones  que regulen  su actividad,
fijar  los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento  de
tales normas y señalar  los procedimientos para su cabal aplicación”.
Ahora bien, la
razón por la cual la Corte no declara la inexequibilidad total del artículo 18
de la Ley 640 reside en que algunas expresiones de la norma sí se acoplan a los
requerimientos constitucionales.
Ello es así
porque, en primer lugar, las facultades de control, inspección y vigilancia
conferidas al Ministerio de Justicia y del Derecho respecto de los centros de
conciliación –no de los conciliadores- no son atribuciones de regulación o de
reglamentación, como sí lo son las que se reservan por la Constitución al Consejo
Superior de la Judicatura. Así que por este aspecto la norma no invade las
competencias del Consejo en materia de Administración de Justicia.
De otro lado,
dicho encargo tampoco atenta contra la autonomía e independencia de la función
jurisdiccional, ya que el control y vigilancia sobre el funcionamiento de los
centros de conciliación no tiene injerencia sobre la actividad conciliatoria,
es decir, sobre el desenvolvimiento de las audiencias y la forma en que los
conciliadores ejercen su función de administración de justicia.
La potestad de control, inspección y
vigilancia que el Ministerio de Justicia y del Derecho ejercen tiene más que
ver con los trámites burocráticos que enmarcan y promueven la función de los
conciliadores. Así, por ejemplo, para ilustrar el campo de acción en el que
dichas funciones se desarrollan, puede citarse el artículo 93 de la Ley 446 de
1998 que prescribe cómo los centros de conciliación están semestralmente
obligados a remitir “un índice de las actas de conciliación y de las
constancias de las conciliaciones no realizadas a la Dirección General de
prevención y conciliación del Ministerio de Justicia y del Derecho”por lo
cual, “la Dirección General de Prevención y Conciliación del Ministerio de
Justicia y del Derecho, tendrá funciones de control, inspección y vigilancia
para velar por el cumplimiento de las obligaciones previstas en el presente
artículo.”; norma cuyo equivalente es el artículo 13 de la Ley 640 de 2001
que en su numeral 5º dispone:
Artículo 13.
Obligaciones de los centros de conciliación. Los centros de conciliación
deberán cumplir las siguientes obligaciones
5. Remitir al Ministerio de Justicia
y del Derecho, en los meses de enero y julio, una relación del número de
solicitudes radicadas, de las materias objeto de las controversias, del número
de acuerdos conciliatorios y del número de audiencias realizadas en cada
periodo. Igualmente, será obligación de los centros proporcionar toda la
información adicional que el Ministerio de Justicia y del Derecho le solicite
en cualquier momento.
No sobra resaltar sobre este punto que
como el Ministerio de Justicia y del Derecho no tiene facultad de regulación en
esta materia, el control que haga sobre el cumplimiento de las obligaciones
adquiridas por los centros de conciliación debe restringirse a obligaciones
impuestas por la Ley a dichos centros, y no respecto de obligaciones que el
organismo autónomamente pudiera gravar. Así las cosas, esta Corte entiende
necesario condicionar la exequibilidad de la palabra “control” en el
sentido de que éste sólo se circunscribe a las obligaciones y sanciones
impuestas por la Ley.
Finalmente, en ejercicio de dichas
atribuciones, el Ministerio de Justicia y del Derecho adquiere la potestad
correlativa de sancionar el incumplimiento de las obligaciones que la ley ha
impuesto sobre los centros de conciliación. Es esa la razón por la cual tampoco
resulta inexequible el último aparte del artículo 18 de la Ley 640 de 2001,
pues al consagrar la norma que dicho organismo puede imponer las sanciones a
que se refiere el artículo 94 de la Ley 446 de 1998, simplemente está
reconociendo la potestad implícita al ejercicio del control, inspección y
vigilancia de los centros.
Por las razones
anteriores, la Corte decidirá conservar en el texto de la norma ls siguientes
expresiones: “Control, inspección vigilancia. El
Ministerio de Justicia y del Derecho tendrá funciones de control, inspección y
vigilancia sobre”, “los centros  de conciliación y/o arbitraje.”, “control”(sometida al condicionamiento previsto)
y “el Ministerio de Justicia  y del Derecho podrá imponer las sanciones
a que se refiere el artículo 94 de la Ley 446 de 1998”.
VII. DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
PRIMERO. EXEQUIBLES las siguientes expresiones contenidas en el
artículo 18 de la Ley 640 de 2001, “Control, inspección vigilancia. El
Ministerio de Justicia y del Derecho tendrá funciones de control, inspección y
vigilancia sobre”, “los centros  de conciliación y/o arbitraje.”, la
expresión “control”  se declara EXEQUIBLE en el entendido que se
circunscribe a las obligaciones y sanciones que están contempladas en la ley.
Así mismo se declara EXEQUIBLE la expresión “el Ministerio de
Justicia  y del Derecho podrá imponer las sanciones a que se refiere el
artículo 94 de la Ley 446 de 1998”.
SEGUNDO- INEXEQUIBLE las
siguientes expresiones del artículo 18 de la Ley 640 de 2001 “los
conciliadores con excepción de los jueces y sobre”. Así mismo, se declara INEXEQUIBLE
las siguiente expresión “Para ello podrá  instruir sobre  la manera como
deben  cumplirse las disposiciones  que regulen  su actividad, fijar  los
criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento  de tales normas y
señalar  los procedimientos para su cabal aplicación”.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
LUIS EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Cfr. Entre otras las C-221/97 (MP
Alejandro Martínez Caballero); C-320/97 (MP Alejandro Martínez Caballero).
[2] Sentencia C-564 de 1995. M.P. José
Gregorio Hernández Galindo
[3]Cfr., entre otras, las sentencias C-290 de 1997, C-136 de 1999, C-372 de
1999 y C-509 de 1999.
[4] Sentencia C-228 de 1993, M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa, recogida en la Sentencia C-350 de 1997
[5] Sentencia C-805 de 2001 M.P. Dr. Rodrigo
Escobar Gil
[6] ídem
[7] Sentencia C-350 de 1997. MP Fabio Morón
Díaz.
[8] Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero ponente: Juan Alberto
Polo Figueroa. Bogotá D.C., 24 de agosto de 2000. Radicación número 6096.
[9] Sentencia C-805 de 2001 M.P. Dr. Rodrigo
Escobar Gil
[10] Ídem
[11] La Corte Constitucional dijo al
respecto: “En primer lugar, la conciliación es un mecanismo de acceso a la
administración de justicia. No sólo por las razones mencionadas cuando se
aludió a las “olas” del movimiento de reformas sobre acceso a la justicia, sino
al propio tenor de lo dispuesto en el artículo 116 de la Constitución Política,
según el cual, los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la
función de administrar justicia.” (Sentencia C-1195 de 2001. MM.PP DD. Manuel
José Cepeda Espinoza y Marco Gerardo Monroy Cabra)