T-974-09
SENTENCIA T-974/09
SENTENCIA T-974/09
(Diciembre 18; Bogotá D.C.)
ACCION DE
TUTELA-Criterios para determinar su procedencia cuando se afectan derechos
colectivos
DERECHO AL
SERVICIO DE ALCANTARILLADO
ACCION DE
TUTELA Y ACCION POPULAR-Caso en que procede la tutela por afectación de
derechos fundamentales por existencia de aguas negras en vivienda
CONSTRUCCION
DE ALCANTARILLADO
ACCION DE
TUTELA-Orden a alcaldía de tomar medidas pertinentes para evitar que
decisiones administrativas urbanísticas permitan la expansión o crecimiento de
barrios afectados con inundaciones
Referencia:
Expediente T-2282092
Accionante:
Sandra Milena Echeverri y otros
Accionado:
Municipio de Cartago y Empresas Municipales de Cartago
Fallo objeto
de Revisión: Sentencia del 21 de abril de 2009, proferida por el Juzgado
Segundo Civil del Circuito de Cartago, Valle del Cauca, que revocó la dictada
el 2 de marzo del mismo año, por el Juzgado Primero Civil Municipal de Cartago.
Magistrados de la Sala Quinta de Revisión: Mauricio
González Cuervo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Nilson Pinilla Pinilla.
Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo.
I. ANTECEDENTES.
1.
Demanda y pretensión
SANDRA
MILENA ECHEVERRI, NORBERTO TORO, LUIS ALFONSO GÓMEZ OBONAGA y FABIO BUITRAGO,
en su calidad de representantes de la comunidad e integrantes del Comité
Pro-damnificados de la inundación de los Barrios Villa Juliana y Portal Torre la
Vega del Municipio de Cartago, Valle,  mediante apoderados, interpusieron
acción de tutela el 13 de febrero de 2009 ante el Juez Civil Municipal de
Cartago (Reparto), por considerar que la Administración Municipal de Cartago y
las Empresas Municipales de Cartago habían vulnerado varios de sus derechos
fundamentales.
1.1.
Elementos de la demanda
1.1.1 Derechos fundamentales
cuya protección se invoca: Los accionantes consideran que el Municipio de
Cartago y las Empresas Municipales de Cartago han violado sus derechos a la
vida, a la salud, a la salubridad, a la vivienda digna, a la igualdad, a “los
derechos colectivos”, y el derecho de petición.
1.1.2 Conducta que causa la
vulneración: Los accionantes consideran que la no construcción de un
colector interceptor de alcantarillado que evite la salida directa de las
descargas al Río La Vieja y la falta de mantenimiento de unos diques de
protección en el mismo río, son la causa de las inundaciones que ponen en
peligro los mencionados derechos constitucionales.
1.1.3 Pretensión.
1.1.3.1 Solicitan los accionantes que el juez de tutela ordene a la
Administración Municipal de Cartago y a las Empresas Municipales de Cartago la
construcción del colector interceptor de alcantarillado “que evite la salida
directa de las descargas al río La Vieja para efectos de llevarlas a un único
sitio en donde se revise la posibilidad de la descarga a gravedad y por bombeo
dependiendo de las condiciones hidrológicas del río y de la ciudad que evitaría
el reflujo en el alcantarillado”.
1.1.3.2 También solicitan que se ordene “la canalización y
construcción de los respectivos carillones en ambas márgenes, en la totalidad
del zanjón de madre vieja”.
1.1.3.3 De otra parte, solicitan que se ordene a la Corporación
Autónoma Regional del Valle del Cauca (CVC) “la adecuación para la
conservación de la margen del río para evitar la erosión y continuar la
construcción del muro de contención hasta culminar en el zanjón de madre vieja”.
1.1.3.4 Finalmente, le piden al juez de tutela que compulse copias a
las autoridades competentes por posible vulneración del derecho de petición por
parte de las entidades accionadas.
1.2. Fundamento de la pretensión.
El 26 de noviembre de 2008 se
presentó un torrencial aguacero que provocó una gran inundación en los barrios
donde viven los accionantes, especialmente debido al reflujo del
alcantarillado. La inundación, que alcanzó máximos de un metro con treinta
centímetros, duró tres días. La amenaza de nuevas inundaciones está latente. Al
bajar las aguas, la zona queda gravemente afectada con malos olores, desechos y
animales peligrosos, que propagan infecciones. La no construcción de las obras
solicitadas en el escrito de tutela constituye, a juicio de los tutelantes, una
violación de lo dispuesto explícitamente en el Plan de Ordenamiento Territorial
del municipio.
2.
Respuesta de los accionados.
2.1.
Alcalde de Cartago y Representante de las Empresas Municipales de Cartago
(EMCARTAGO).
El
Alcalde de Cartago y el Representante Legal de las Empresas Municipales de
Cartago (EMCARTAGO), contestaron en escrito conjunto la acción de tutela. En
ella reconocieron que sí había sucedido la inundación del 26 de noviembre de
2008, pero pusieron en duda que los barrios en los que residen los accionantes
estén sometidos a una amenaza permanente de inundaciones. Lo sucedido el 26 de
noviembre fue excepcional, y se debió a torrenciales aguaceros sucedidos en
otros municipios y departamentos, que crecieron las aguas del Río Cauca. Se
trata de la suma de circunstancias climáticas regionales, agravadas por el
cambio climático. Al respecto, dicen los accionados:
“En tanto que esta creciente máxima del Río La Vieja
presentada el día 26 de noviembre de 2008, afectó los barrios Portal Torre La
Vega y el Sector de Villa Juliana, es importante aclarar que la situación
presentada es solo ocasional para este tipo de eventos, razón por la cual
Emcartago en el año de 1996 construyó un sistema de compuertas sobre el
colector de 30” que sale hacia el Rio La Vieja para efectos de control de
reflujo de las aguas del río hacia el sistema de alcantarillado. Este sistema
de compuertas es sometido por parte de Emcartago y con periodicidad de cada
tres (3) meses a procesos de mantenimiento, el cual dura de acuerdo al
comportamiento de la naturaleza”.
La
responsabilidad principal en la preservación del medio ambiente no le compete
al municipio sino a las respectivas Corporaciones Autónomas. Tampoco les consta
el aumento en enfermedades infecciosas que se alega en el escrito de tutela, y
reprochan que en los barrios representados por los accionantes las basuras no
se pongan en los sitios predeterminados para ser recogidas por la empresa de
aseo.
A
pesar de reiteradas solicitudes, la CVC no ha aprobado la construcción del
colector interceptor paralelo al Río La Vieja, y sin esa aprobación, el
municipio no puede gestionar la consecución de los recursos financieros de la
obra, que se estima tiene un costo de doce mil millones de pesos
($12.000.000.000). Acompañan las respectivas resoluciones de la CVC.
La
supuesta violación de normas jurídicas incluidas en el POT, de ser ciertas, no
se pueden discutir y tramitar en sede de tutela.
De
otra parte, aducen que sí se respondió el único derecho de petición elevado por
una de las accionantes, pero ésta nunca lo recibió porque la dirección que
incluyó en la petición no existía. Adjuntan la certificación de Servientrega
donde se acredita este punto.
Finalmente,
el escrito presentado por las entidades accionadas hace unas consideraciones
sobre los problemas derivados del diseño institucional, ya que hay tres
Corporaciones Autónomas distintas que ejercen jurisdicción sobre el Río La
Vieja, lo cual ha dificultado la implementación de los planes de manejo de su
cuenca hidrográfica. No obstante, con base en un estudio de la CVC sobre la
cota de inundación de Cartago, se construyó un terraplén cuyos detalles se
describen en el documento.
En
consecuencia, solicitan que las pretensiones de la tutela se despachen
desfavorablemente.
2.2.
Corporación Autónoma Regional del Quindio (CRQ)
El
juez que conoció de la acción de tutela decidió vincular al trámite a las tres
Corporaciones Autónomas Regionales con jurisdicción sobre el Río La Vieja. La
del Quindío presentó escrito en el que si bien reconoció que “el Plan de
Ordenación y Manejo de la Cuenca del Río La Vieja está liderado por Corporación
Autónoma Regional del Quindío (C.R.Q.), Corporación del Valle del Cauca (CVC) y
por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER), no es menos cierto
que dentro de este plan estratégico no está contemplado la construcción de
colectores interceptores de alcantarillado, pues ello es de exclusiva
competencia de las Empresas Prestadoras del Servicio Público de Acueducto y
Alcantarillado”. La construcción de esas obras excede el objeto social de
las corporaciones autónomas. Al no estar obligada la CRQ a hacer lo que piden
los accionantes, se solicita que se la desvincule del trámite de la tutela.
2.3.
Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca
Según
el informe técnico elaborado por la propia Corporación, la inundación de
noviembre de 2008 ocurrió, al menos en los barrios a que se refiere la tutela,
no por desbordamiento del Río La Vieja, sino por inundación de los conductos de
alcantarillado “por efecto del agua del Río La Vieja hasta la cota máxima de
nivel de agua que se presentó en este punto. Cuando esto ocurre el agua
residual de las viviendas no tiene como salir del alcantarillado, devolviéndose
por los sumideros, sifones y baterías de baños de las mismas”. Los barrios
se encuentran construidos sobre un terreno que tiene un nivel más bajo que la
cota máxima de nivel de agua del Río La Vieja. Al tener esa diferencia de
niveles, el alcantarillado siempre será vulnerable al aumento de los niveles de
agua en el Río La Vieja. No se contempló dentro de los estudios para la
construcción de las viviendas, los niveles máximos de agua del Río La Vieja.
Según
el informe técnico elaborado por la Dirección Ambiental de la CVC, la causa del
problema fue construir viviendas en zonas de riesgo de inundación como lo son
los sectores mencionados en la acción de tutela. Eso debió preverse desde la
etapa de diseño, y no se hizo. Agrega el escrito:
“(…) a construcción del colector interceptor que
menciona el tutelante está contemplado dentro del Plan de Saneamiento y Manejo
de Vertimientos PSMV presentado por las empresas municipales de Cartago a la
CVC, no como una obra para el control de inundaciones, sino como una obra para
el transporte de las aguas residuales domésticas hacia un punto donde se
construirá una planta de tratamiento de aguas residuales…El municipio no podrá
escudarse en que el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos PSMV no haya
sido aprobado por la CVC y por este motivo no se han realizado obras de
alcantarillado, puesto que el operador del servicio de alcantarillado debe
presentar un plan de inversiones de obras prioritarias ante la comisión de
regulación de agua potable y saneamiento básico CRA, las cuales se cobran vía
tarifa…En el PSMV presentado por el operador del servicio de alcantarillado
Emcartago S.A. E.S.P. se contempla la construcción del colector Río La Vieja no
como un programa para el control de inundaciones sino como un programa de
control de contaminación””.
Seguidamente,
el memorial de la CVC dedica varias páginas a citar y analizar las normas
legales y reglamentarias (Ley 388 de 1997, Ley 99 de 1993, Decreto 93 de 1998,
Ley 2 de 1991, Ley 142 de 1994, entre otras), para concluir que el servicio de
alcantarillado pluvial y sanitario –origen del problema- es competencia de los
municipios y no de las Corporaciones Autónomas Regionales y que la vigilancia y
control en su prestación compete a la Superintendencia de Servicios Públicos.
En consecuencia, “la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca
–CVC-, no se encuentra legitimada en la causa por pasiva para responder esta
acción de tutela”.
En
cuanto a la posible vulneración del derecho de petición, la CVC reconoce que
una petición elevada por los accionantes ante ella fue extemporáneamente
respondida, pero ello se debió a que, por errores en los datos de ubicación de
los peticionarios, no fue posible convocar en tiempo las reuniones informativas
que precedieron a la respuesta.
Entre
los documentos anexos al escrito de la CVC, se adjunta la Resolución 0100 No.
0600-0543, en la que “por carecer de información básica determinada en la
normatividad nacional vigente”, se decide no aprobar el Plan de Saneamiento
y Manejo de Vertimientos correspondiente al Municipio de Cartago, presentado
por la Empresa de Servicios Públicos de Cartago- EMCARTAGO SA. ESP. y la
resolución 0100 No. 0600 -0443 que al resolver un recurso de reposición,
modificó parcialmente la primera resolución, concediendo un mes para que se le
hicieran ajustes al plan respectivo.
2.4.
Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER).
En
su escrito, CARDER alega que no se le puede imputar responsabilidad en la
posible vulneración de derechos fundamentales de los accionantes, por cuanto no
tiene competencia en el Valle del Cauca, por no estar ese departamento
comprendido en su jurisdicción.
Después
de descartar la procedencia de la tutela para proteger la mayoría de los
derechos invocados por los accionantes, por no ser fundamentales, dice CARDER
en su escrito que “…han sido los mismos accionantes con la permisividad de
las administraciones municipales quienes se han localizado en zonas de riesgos,
con una cota de inundación igual o inferior a la del río La Vieja; situación
esta que permite que siempre que se presente ciclos de altas lluvias, dichas
zonas se inunden”.
Considera
CARDER que es el municipio el que debe atender lo correspondiente con el manejo
y recuperación de zonas de inundación y la realización de las obras
respectivas, con el fin de minimizar los impactos que ocasione la fuerza de la
naturaleza, “máxime cuando han permitido la urbanización de zonas que por
sus condiciones físicas y geográficas han sido zonas de inundación del río La
Vieja…”
Después
de extensa transcripción de normas sobre las competencias de las Corporaciones
Autónomas Regionales, concluye CARDER su escrito alegando que, respecto de
ella, hay un falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto “la
competencia de CARDER se encuentra definida en la Ley 66 del 23 de noviembre de
1961 y la Ley 99 de 1993, cuál es la jurisdicción del departamento de
Risaralda. En consecuencia, no pueden prosperar las pretensiones de los
accionantes, para con CARDER, so pena de vulnerar el debido proceso”.
3.
Decisiones de tutela objeto de revisión.
3.1.
Juzgado Primero Civil Municipal de Cartago
Por
considerar que el asunto que da origen a la tutela debe dirimirse en la
justicia ordinaria por la vía de la acción popular, se denegó el amparo tutelar
solicitado.
3.2.
Juzgado Segundo Civil del Circuito de Cartago.
Al
resolver la impugnación interpuesta por los accionantes, este Juzgado concluyó
que, en efecto, a los accionantes les habían vulnerado su derecho fundamental
de petición porque no obra en el expediente prueba de respuesta alguna a las
peticiones formuladas el 18 de diciembre de 2008 y el 7 de enero de 2009. En
cuanto a los demás derechos invocados, el Despacho concluyó:
“No encuentra este Despacho vulneración alguna a los
derechos a la vida, la salud, a la vivienda digna, a la igualdad, invocados por
los accionantes, pues si bien es cierto han resultado damnificados por las
consecuencias de la ola invernal de finales del año 2008, el hecho mismo de las
lluvias corresponde a un fenómeno climático y natural, cuya intensidad o no,
escapa a la voluntad humana, en este caso a las autoridades accionadas.
Las consecuencias del fenómeno climático y natural
(lluvias), si bien pueden ser en cierto modo previsibles, ante lo cual las
accionadas deben acometer las acciones indispensables para minimizar sus
efectos, no es menos cierto que la realización de las obras para ello demandan
decisiones administrativas, que involucran varios aspectos, entre ellos, la
apropiación presupuestal respectiva. En este sentido, no obstante que la ley de
ordenamiento territorial le fija a la administración el derrotero a seguir para
la prevención de situaciones como la acaecida en los mencionados barrios de la
ciudad, otras normas igualmente le fijan las pautas para emitir y ejecutar las
decisiones en ese sentido. Ahora bien, si los accionantes persisten en exigirle
a la administración municipal el cumplimiento estricto del Acuerdo 005 de 2006
(Plan de Ordenamiento Territorial), no es la acción de tutela el mecanismo para
lograr ese cometido, pues es claro que ello involucra unos intereses colectivos
para cuya defensa establece la ley otros mecanismos, tal es el caso de las
acciones populares y las acciones de grupo”.
En
consecuencia, se revocó el fallo de primera instancia, se desvinculó del
proceso a las Corporaciones de Quindío y de Risaralda, se negó la tutela en
relación con los derechos constitucionales a la vida, la salud, la vivienda
digna y la igualdad, y se concedió la tutela en relación con el derecho de
petición, para lo cual se ordenó al Alcalde de Cartago, al Gerente de las
Empresas Municipales de Cartago y al Director Territorial de la Dirección
Ambiental  Regional Norte de la CVC, que en el término de cuarenta y ocho horas
se sirvan ordenar “a quien corresponda, expedir el acto administrativo
respectivo, que resuelva los derechos de petición formulados por los
accionantes los días 18 de diciembre de 2008 y 7 de enero de 2009”.
Tres
días después, el Despacho profirió un auto en el que, estudiada la
manifestación de la Alcaldía y de la Empresa en el sentido de que sí se habían
contestado las peticiones, pero que las respuestas habían sido devueltas por el
correo, se ordenó que las pusieran a disposición de los accionantes en las
oficinas de sus apoderados.
4.
Actuación de la Corte Constitucional en sede de revisión
El
fallo de tutela que se acaba de resumir fue seleccionado para revisión por la
Sala de Selección Número Seis, mediante auto del 11 de junio de 2009, en el
cual se decidió repartir el expediente al Despacho del Magistrado Mauricio
González Cuervo.
Mediante
auto del 22 de septiembre de 2009, la Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional decidió lo siguiente:
“4.1 Solicitar al Alcalde de Cartago (Valle) que
presentara a la Corte un informe sobre si (i) en el Plan de Ordenamiento
Territorial –POT- han sido incluidas, a la fecha, los sectores en que se
encuentran ubicados los inmuebles a que se refiere la demanda de tutela, como
zonas de riesgo; la naturaleza, descripción y alcance de las amenazas; y las
medidas de mitigación propuestas, programadas, iniciadas o ejecutadas. Si en el
municipio no existe un plan de Manejo de Riesgos, el Alcalde informará las
razones por las cuales no existe y el estado de avance en su preparación e
incorporación al POT; (ii) si se ha definido como zona de riesgo el sector
donde se encuentran ubicados los inmuebles a que se refiere la demanda, las
razones por las cuales se ha incluido; si se encuentra en zonas de riesgo
mitigable o no mitigable; y si se han adoptado medidas para reducir el impacto
de los eventos a que se refiere la demanda y para la eventual reubicación de
las familias afectadas; (iii) Si los inmuebles a que se refiere la tutela se
encuentran en zonas de riesgo mitigable, qué medidas se han programado y/o
adoptado para su mitigación. Se le pidió a la Alcaldía que remitiera copia de
los estudios realizados, proyectos preparados y decisiones adoptadas. Se le
pidió también informe sobre las obras programadas, iniciadas o ejecutadas; y en
cuanto a los actos administrativos que modifiquen o implementen el Plan de
Ordenamiento Territorial de Cartago, que remitiera fotocopia de las partes
relevantes para el sector donde se encuentran ubicados los inmuebles a que se
refiere la demanda, las medidas relacionadas con zonificación y
microzonificación; requisitos básicos para desarrollar construcciones en el
sector a que se refiere la demanda, licencias de construcción otorgadas y
condicionamientos, si los hubo, para el otorgamiento de estas e informe de
ejecución de las obras correspondientes.[1]
4.2 Solicitar al Director General de la CVC que
presentara a la Corte  un informe para saber si esta entidad ya concluyó el
estudio de evaluación del Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos (PSMV)
presentado por Empresas Públicas de Cartago, si el mismo fue aprobado o no y
las conclusiones correspondientes. También se le pidió que informara si la
construcción del colector del Río La Vieja, a que se refiere el PMSV, además de
los efectos previstos en el control de la contaminación, está diseñado o tendrá
efectos en el control de inundaciones y en el problema del reflujo del
alcantarillado, que afecta el sector donde se encuentran ubicados los inmuebles
a que se refiere la demanda de tutela.[2]
4.3 Solicitar al Director General de INGEOMINAS que
ordenara una visita técnica de emergencia al sector donde se encuentran
ubicados los inmuebles a que se refiere la acción de tutela, con el fin de
evaluar la situación y de acuerdo con las observaciones de campo explicar la
causa del problema; las medidas de mitigación que pueden adoptarse y/o la
pertinencia de las que se estén recomendando o realizando; y las medidas de
atenuación de impacto que pueden adoptarse en el caso de presentarse nuevamente
el evento. Se le pidió a INGEOMINAS que precisara si, en su criterio, encuentra
adecuado el mantenimiento del sistema de compuertas sobre el colector de 30”
que sale hacia el Río La Vieja para efectos del control de reflujo de las aguas
del río hacia el sistema de alcantarillado y si es cierto que “entre el sector
Urbanización Prado Verde hasta el sector Guayacanes se construyó muro en
concreto como obra de mitigación”.[3]
4.4 Solicitar la colaboración de la División de
Ciencias de la Salud de la Universidad del Valle para que preparara un informe
pericial sobre niveles de riesgo a la salud generados por la presencia en los
mismos inmuebles o en sus inmediaciones, de los vectores de enfermedades a que
se refiere el escrito de tutela con ocasión de las lluvias y/o reflujo del
alcantarillado.[4]
4.5 Decretar la práctica de una inspección judicial en
el llamado “zanjón de madre vieja”, y a los muros de contención de la zona,
para constatar su estado de mantenimiento.”
La
Sala considera que las pruebas obrantes en el expediente contienen elementos de
juicio suficientes para proferir un fallo de fondo, especialmente teniendo en
cuenta que algunas de ellas se refieren al mismo punto del que se ocuparía la
inspección judicial decretada en el punto 4.5 del citado auto, y por tanto ésta
se torna superflua. En aras de la celeridad y eficacia procesal, la Sala
revocará de oficio el decreto de esta prueba.
II. CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
La
Sala es competente para la revisión del presente caso, con fundamento en los
artículos 86 y 241.9 de la Constitución Nacional y 33 a 36 del Decreto 2591 de
1991, y en cumplimiento del Auto de Sala de Selección número seis.
2. Cuestión de constitucionalidad
Lo
que se plantea en el presente caso es si la aparente negligencia de las
autoridades municipales y/o ambientales en construir las obras de
infraestructura necesarias para evitar o atenuar el riesgo de inundaciones y/o
reflujos de alcantarillado en dos barrios del municipio de Cartago,  Valle del
Cauca, mencionados en la tutela, vulnera derechos fundamentales de los
accionantes y sus vecinos. Pero antes será necesario despejar la cuestión
atinente a la procedencia de la tutela, toda vez que todas las autoridades
accionadas, sin excepción, argumentaron ante los jueces de instancia que la
acción de tutela no era el camino judicial procedente para resolver las
pretensiones de los actores y los jueces de instancia les dieron la razón.
2.1 Procedencia de la tutela.
2.1.1. Procedencia de la tutela cuando también están comprometidos
derechos colectivos. Reiteración de jurisprudencia
Según lo dispuesto en el numeral
tercero del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, en principio, la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para la
protección de derechos colectivos, lo cual no obsta para que “el
titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones
que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir
un perjuicio irremediable”.
De manera que la acción de tutela
es procedente en eventos de afectación grave y directa del interés colectivo,
para lo cual se hace necesario determinar si quien la promueve padece un
perjuicio irremediable y si con el amparo se persigue la protección de derechos
fundamentales de un grupo determinado o determinable de individuos.
La jurisprudencia de la Corte ha
fijado los criterios que permiten establecer la viabilidad de la tutela en
tales eventos, a saber: (i) debe existir conexidad entre la vulneración del
derecho colectivo y la amenaza o vulneración de un derecho fundamental; (ii) el
accionante debe ser la persona directamente afectada en su derecho fundamental;
(iii) la vulneración del derecho fundamental no debe ser hipotética sino que
debe encontrarse expresamente probada en el expediente; (iv) la orden judicial
debe buscar el restablecimiento del derecho fundamental afectado y no del
derecho colectivo, aunque por efecto de la decisión este último resulte
protegido y (v) debe estar acreditado que las acciones populares no son un
mecanismo idóneo en el caso concreto para la protección efectiva del derecho
fundamental vulnerado.[5]
Al respecto, dijo la Corte:
"A pesar de que el derecho al ambiente sano no
tiene el carácter de derecho fundamental en nuestra carta, sino que es un
derecho colectivo susceptible de ser protegido mediante las acciones populares
(artículo 88 C.P.), procede su protección a través del mecanismo excepcional de
la acción de tutela, cuando en razón de la acción u omisión de una autoridad
pública o de un particular se amenacen o vulneren derechos fundamentales, como
la vida, la salud, la integridad física, o se afecte el derecho que tienen
todas las personas de gozar de un ambiente sano. Es decir, es un derecho
fundamental por conexidad.”[6]
Y también se ha señalado, respecto del papel del juez de tutela en estos
casos, lo siguiente:
“Es claro sin embargo, que aun
en el evento en que por vía de tutela se intente el amparo de derechos para los
cuales esta acción no es procedente, es menester que el Juez de conocimiento
resuelva de manera definitiva el asunto y se pronuncie de acuerdo a la normas
rectoras de la acción de tutela, ya que la naturaleza de los derechos cuya
protección se persigue a través de esta acción, exige que la misma sea resuelta
en un período breve y sumario, para, en primer lugar, proteger derechos
fundamentales y, en segundo lugar, dar la oportunidad a quien se encuentre
inconforme con la decisión para que la impugne en el término legal.”[7]
Bajo estas premisas la Sala
encuentra que en el caso en revisión la tutela es procedente, pues la
posibilidad de que los derechos fundamentales de los accionantes puedan
volverse a vulnerar, como sucedió en noviembre de 2008, es cierta y probable,
como lo demuestran todos los informes técnicos obrantes en el expediente,
especialmente el de INGEOMINAS. La vulneración ya ocurrida, por lo demás, no
deja lugar a dudas, y está acreditada con las historias clínicas y órdenes
médicas que acompañaron la acción de tutela, pero especialmente, la Sala la da
por comprobada con las declaratorias de la emergencia sanitaria y la de
urgencia manifiesta, expedidas por el propio Alcalde de Cartago el 26 de
noviembre y el 10 de diciembre de 2008 respectivamente (Decreto 114  y 124 de
2008). En los considerandos de la emergencia sanitaria se dijo:
“…3. Que el Coordinador del CLOPAD manifestó que por
la emergencia invernal se devolvieron las aguas del Río La Vieja por el
alcantarillado, mezclando las aguas lluvias y aguas negras de la ciudad,
inundando 2114 casas con una población de 7730 personas, causando con este acto
una emergencia sanitaria, por las múltiples enfermedades que se vienen
presentando como: malaria, dengue, dengue hemorrágico, brotes de tifo,
tuberculosis, IRA, ADA, entre otras. 4. Que los grupos familiares que desean
volver a sus viviendas han encontrado inconveniente por la humedad de las
mismas y la contaminación notoria por el desborde de los caños, trayendo como
consecuencia enfermedades respiratorias agudas. 5. Que por el hacinamiento de
las familias en los albergues se viene presentando un brote de varicela que se
está controlando. 6. Que como consecuencia de las inundaciones originadas por
el represamiento de las aguas servidas y de alcantarillado, el sistema
epidemiológico de la ciudad presentó un incremento correspondiente a las
siguientes fechas del calendario epidemiológico: noviembre 16 al 22 y noviembre
23 al 29; que para la semana comprendida entre el 30 de noviembre y 6 de
diciembre en los cuales se han presentado 3 casos confirmados de varicela”.[8]
Por su parte, en los
considerandos de la urgencia manifiesta, la propia autoridad municipal
manifestó:
“…4. Que ese hecho colocó en grave situación de
emergencia a más de 2000 personas, habitantes de esos sectores, debido al alto
nivel de las aguas, que los obligó a desalojar sus viviendas, sufriendo éstas
desperfectos con pérdida parcial o total de su mobiliario doméstico. 5. Que ese
hecho, en esa magnitud, no se había presentado en Cartago, en más de 60 años,
afectando a la población, creando una masiva y grave situación de emergencia,
que ha sido atendida en las labores de rescate por los organismos de socorro y
los organismos de seguridad con la asistencia del Comité de Prevención y
Atención de Desastres, correspondiéndole a la Alcaldía proporcionar con
urgencia los recursos requeridos para la ubicación y alojamiento provisional de
los damnificados, el suministro de abrigo y alimentos por el tiempo que sea
necesario mientras se mantenga la emergencia. 6. Que la magnitud de la
emergencia supera los recursos y las provisiones que el municipio poseía para
atender esta clase de situaciones, requiriéndose con carácter urgente disponer
de nuevos recursos, adquirir bienes y contratar servicios indispensables para
suministrar ayudas humanitarias y realizar obras de infraestructura para evitar
otros o mayores daños o reparar los causados…9. Que para garantizarle a la
población afectada los derechos a la vida, la integridad personal, la salud, la
tranquilidad, la vivienda temporal o su reubicación definitiva, la seguridad
personal y la de sus bienes, se requiere la intervención inmediata de la
administración, encontrándose reunidos los presupuestos establecidos por la
norma citada, que la autorizan a declarar la emergencia manifiesta, para actuar
en defensa de la comunidad y del interés público.”
Son entonces los propios actos
administrativos expedidos por el Municipio los que le permiten a la Corte
afirmar que, en el presente caso, en efecto ocurrió una vulneración de los
derechos fundamentales invocados por los accionantes, y que existe la amenaza
de su posible recurrencia.
Las dimensiones de la calamidad
fueron descritas por el director del CLOPAD de Cartago en comunicación del 5 de
diciembre de 2008 dirigida a la Procuraduría:[9]
“…resultaron afectadas mas de 2114 viviendas,
correspondientes a 42 barrios de la ciudad, para una población afectada de mas
de 7630 personas, incluyendo dos (2) clínicas, dos (2) jarillanos, cinco (5)
sedes educativas, tres vías del municipio, cuatro (4) acueductos rurales, daños
en la estación de bombeo del acueducto de las Empresas Municipales, en sus
redes de alcantarillados hidráulica y eléctrica, cincuenta (50) viviendas
colapsadas e innumerables daños en viviendas y cultivos, calculándose en
pérdidas materiales por un valor a la fecha de alrededor de veinte mil
($20.000) millones de pesos mcte.”
Ahora bien, no ignora la Sala que
la vulneración de derechos fundamentales surge en una situación donde también
están comprometidos derechos colectivos, por cuanto
la situación descrita en la acción de tutela afecta no sólo a los accionantes,
y no sólo a los barrios donde ellos habitan, sino a muchas otras personas en
estos y otros barrios del municipio de Cartago. Sin embargo, la Corte estudiará
la solicitud de amparo, porque de los abundantes estudios técnicos obrantes en
el expediente, no queda duda que están comprometidos los derechos fundamentales
de personas claramente determinables: los habitantes de los barrios colindantes
con el Río LaVieja, afectados por la carencia de algunas obras de
infraestructura y de alcantarillado. La verificación probatoria que se acaba de
hacer demuestra, no sólo que ya ocurrió una grave vulneración de derechos
fundamentales, sino que la amenaza de que vuelva a ocurrir es clara y probable,
razón por la cual corresponde al juez de tutela tomar las medidas que procuren
evitar la repetición de los hechos. Como lo tiene establecido la jurisprudencia
de la Corte, no importa que en estos casos, como efecto adicional de la orden
constitucional, se garanticen también derechos colectivos.
2.1.2. Procedencia de la
tutela en el caso específico de obras de alcantarillado. Reiteración de
jurisprudencia.
De otra parte, desde la conocida
sentencia T- 406 de 1992, la Corte ha reconocido que el derecho al servicio de
alcantarillado debe ser considerado como derecho susceptible de ser protegido
por la acción de tutela, en aquellas circunstancias en las cuales su
ineficiente prestación o ausencia afecta de manera ostensible derechos y
principios constitucionales fundamentales, como  la dignidad humana, la vida,
la salud o derechos de los disminuidos. Al
respecto ha precisado:
“La eficiencia en la prestación del servicio público
de alcantarillado, es una de las formas en que se pueden alcanzar las metas
sociales del Estado colombiano. Pero, si mediante la inadecuada prestación de
este servicio se afectan en forma evidente derechos fundamentales de las
personas, como puede ser el caso de la vida, la salud y la dignidad humana,
entonces quienes se consideren lesionados podrán hacer uso de las acciones
constitucionales y legales pertinentes para exigir el acatamiento de las
responsabilidades que la Carta le ha asignado al Estado. Dentro de esas
acciones deben resaltarse la de cumplimiento y la de tutela.”[10]
Ha reiterado
la jurisprudencia que en estos casos la intervención del juez de tutela es
excepcional, por cuanto en principio el amparo constitucional no procede para
la realización de obras y trabajos públicos, salvo que exista una clara y
evidente violación de un derecho fundamental:
“Excepcionalmente la orden del juez de tutela puede
corregir la omisión de una autoridad administrativa cuando tal conducta implica
la violación directa o por conexidad de un derecho fundamental. En el caso
específico de la ejecución de una determinada obra pública, el juez de tutela
orienta la gestión administrativa dentro de los parámetros que la Carta indica
cuando, en concreto, se haya probado la violación o amenaza del derecho
fundamental del accionante por la falta de determinada inversión y ante
comprobada  negligencia administrativa, teniendo en cuenta el elemento
presupuestal. No se trata de un co-gobierno, sino de hacer cumplir unos
concretos mandatos constitucionales que orientan la gerencia pública, en
injustificada ausencia de decisión del gestor.”[11]
En cuanto a la
prevalencia de la acción de tutela sobre las acciones populares, la Corte ha
dicho:
“La acción de tutela dirigida a obtener obras de
alcantarillado no es improcedente por la existencia de otros medios de defensa
judiciales como las acciones populares, cuando se demuestra que existe una
violación o amenaza directa al derecho  fundamental de la persona que interpone
la tutela y que esta situación tenga una relación de causalidad directa con la
omisión de la administración que afecte el interés de la comunidad, dado que en
estos casos se genera una unidad de defensa, que obedece al principio de
economía procesal y al de prevalencia de la acción de tutela sobre las acciones
populares”. [12]
Con todo, la jurisprudencia ha
establecido que para que la acción de tutela sea procedente en estos eventos es
indispensable que esté debidamente probada la violación o amenaza a los
derechos fundamentales del accionante y de su familia, pues la sola invocación
de un riesgo no hace viable el amparo constitucional[13].
En el caso presente, como quedó ya dicho según la citada declaratoria de la
urgencia manifiesta y de la emergencia sanitaria,  la violación ya ocurrió, en
noviembre de 2008, y puede volver a ocurrir, por cuanto los factores que la
generaron no han desaparecido.
2.2. Problema de
Constitucionalidad.
Despejada la cuestión relativa a
la procedencia de la tutela para tramitar la solicitud específica de los
accionantes en este caso concreto, la Sala examinará la actuación de las
autoridades accionadas, el vínculo entre esa actuación y la amenaza o
vulneración de derechos fundamentales de los accionantes, y las medidas que en
estos casos procede ordenar por parte del juez constitucional.
3. Consideraciones de la Sala.
3.1. Asuntos procesales
preliminares.
En primer lugar, la Sala levantará
la suspensión de términos decretada en el numeral séptimo de la parte
resolutiva del auto del 22 de septiembre de 2009.
En segundo lugar, por las razones
expuestas en el punto 4 del acápite de  Antecedentes de la presente
providencia, se revocará la orden contenida en el numeral quinto del mismo
auto, en el que se había comisionado a un magistrado auxiliar para que
practicara una diligencia de inspección judicial.
Finalmente, atendiendo la
solicitud del accionante LUIS ALFONSO GÓMEZ OBONAGA, recibida en la Corte el 14
de enero de 2010, y con el fin de evitar la remota posibilidad de confusiones, la
Sala corregirá el encabezado del mencionado auto, en el sentido de señalar que
el número del expediente es el T- 2282092, y no como quedó allí consignado por
error mecanográfico.
3.2. Causa original de la
amenaza de vulneración y medidas para evitar su recurrencia.
Todos los informes, incluyendo los
de la Administración Municipal de Cartago, coinciden en afirmar que la causa
original de la situación que pone en peligro los derechos fundamentales de los
accionantes y sus vecinos, es el hecho de que se hayan autorizado, en las
décadas del 70 y del 80 del siglo pasado, proyectos urbanísticos en zonas
inundables colindantes con el Río La Vieja.
Por ello, como primera medida de
fondo, la Corte ordenará a la Alcaldía que, en adelante, tome las medidas
pertinentes para evitar que decisiones administrativas urbanísticas permitan la
expansión o crecimiento de los barrios afectados por la inundación de noviembre
de 2008, o el desarrollo de nuevos asentamientos en zonas con las mismas
características de riesgo.
En casos como el presente, y a la
luz de los precedentes constitucionales reseñados en el acápite 2.1, le es
dable al juez constitucional, no sólo ordenar las medidas puntuales que
eliminen las causas de la vulneración o amenaza respecto de los accionantes,
sino también las más genéricas que eviten la repetición, en otros escenarios
del mismo municipio, de las circunstancias que generaron la vulneración de
derechos constitucionales. Varios de los informes, los mapas sucesivamente
fechados en los últimos treinta años, y las aerofotografías que obran en el
expediente, dan cuenta de la rápida expansión del municipio de Cartago,
especialmente en las zonas susceptibles de ser afectadas por inundaciones o
cambios de cauce del Río La Vieja. Nada hace pensar que ese peligroso proceso
de expansión urbana se esté revirtiendo o atenuando. Por lo tanto se ordenará
al Alcalde Municipal de Cartago que, hasta tanto no exista la certeza razonable
de que se han tomado las medidas para evitar los riesgos a que se refiere la
presente acción de tutela, no se autorizarán nuevos desarrollos urbanísticos
habitables en las zonas a que se refiere el artículo 131 y 133 del Plan de
Ordenamiento Territorial del Municipio de Cartago –POT- (Acuerdo 015 de mayo de
2000, modificado por el Acuerdo 005 de mayo de 2006). La suspensión regirá
hasta que termine la construcción del colector paralelo a que se refiere el No
2 del artículo 135 del mismo POT.  La Personería Municipal de Cartago vigilará
el cumplimiento de esta orden.
3.3. Valoración de las pruebas
y caracterización de la situación.
La revisión integral del
voluminoso expediente pone de presente que el asunto que da lugar a la
interposición de la tutela ha sido tema de pública preocupación desde hace por
lo menos dos décadas en el Municipio de Cartago.[14]
Cuando se construyeron los barrios afectados, se les exigió a los urbanizadores
la realización de algunas obras de protección que sólo se ejecutaron muy
parcialmente. Y desde principios de la década de los años 90 del S. XX, se han
venido haciendo estudios, diagnósticos y algunas obras puntuales, tanto para
efectos ambientales y de tratamiento de aguas residuales, como para efecto de
control de inundaciones.
Es tan clara la existencia de la
amenaza, que el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Cartago,
adoptado mediante acuerdo 015 de mayo de 2000, y ajustado y modificado mediante
acuerdo 005 del 5 de mayo de 2006, se ocupa del tema en diversos artículos, a
saber:
“Artículo 131: Con base en registros históricos, se declara como zonas
de amenaza por inundación, las franjas demarcadas en el plano No. 17 de zonas
de Amenaza Urbana, pertenecientes a los siguientes sectores: Por el Río La
Vieja: El Ortéz, La Playa, La Platanera, El Paraíso, Los Alpes, La Arenera,
Collarejo, Sector final entre río…En consecuencia a lo anteriormente planteado,
estos sectores deberán ser incluidos como prioritarios en el Programa de
reubicación contemplado en el artículo 60, y deberán ser revaluados una vez se
obtengan los resultados de los estudios descritos en el articulo 77.
Artículo 132: Los niveles de agua correspondientes a diferentes tiempos
de retorno de crecientes del Río La Vieja podrán consultarse en el estudio de
obras de mitigación denominado “Control de inundaciones en áreas pobladas del
Río La Vieja -1996” y sus modificaciones correspondientes: obras de mitigación
que a la fecha se encuentran en proceso de construcción.
Artículo 133: Se declara como zonas de amenaza baja por inundación las
áreas localizadas en el plano de zonas de amenaza, pertenecientes a los
siguientes sectores: Por el Río La Vieja: Guayacanes, La Lorena, Villa Juliana,
Sector entre río, Villa Elena, La Isleta, El Prado.[15]
Artículo 135: Las actuaciones específicas necesarias para mitigar la
amenaza hídrica deberán ser autorizadas previamente por la autoridad ambiental
y los demás entes competentes, y comprende los siguientes aspectos, en su
orden:
1.
Fijación de orilla, por medio de
obras que mitiguen el impacto de erosión y socavación en época de creciente a
través de pentápodos, espolones, tablestacado, siembra de vegetación apropiada,
entre otros.
2.
Colector paralelo para el Río La
Vieja, el cual debe construirse en la margen izquierda y para los demás cauces,
dando solución al problema de reflujo, causante de las inundaciones de la
ciudad, tal como se contempla en el Plan de Saneamiento Básico.
3.
Culminación de la construcción del
Dique y Muro de control de inundaciones en áreas pobladas del Río La Vieja,
proyecto realizado por la C.V.C. y radicado en la Secretaría de Infraestructura
del Municipio de Cartago.
4.
Mejoramiento y mantenimiento de
las quebradas (zanjones) urbanas, mediante la rectificación de secciones
transversales y curvas horizontales, definición de las pendientes
longitudinales y limpieza rutinaria.
5.
Reforestación en la parte alta de
las microcuencas, mediante aislamientos en la zona de protección
correspondientes a las rondas de los cauces y la siembra de especies nativas.
Parágrafo: La amenaza de inundaciones del área urbana de Cartago, si
bien a la fecha se ejecuta el proyecto de mitigación por desbordamiento del río
La Vieja, complementariamente el municipio deberá revisar y evaluar lo que
constituye la necesidad de un sistema de drenaje urbano dentro del área
mitigada para efecto del manejo adecuado de las aguas de escorrentía, bajo las
condiciones de creciente del río la vieja y de lluvia en la parte urbana. En
este orden de ideas, se rescata la necesidad de un colector interceptor de las
actuales descargas sobre el río para efecto de llevarlas a un único sitio en
donde se revise la posibilidad de la descarga a gravedad y por bombeo
dependiendo de las condiciones hidrológicas del río y de la ciudad.” [16]
La omisión en construir la
obra de infraestructura a la que se refiere el numeral 2 del artículo 135 que
se acaba de transcribir, reiterado en el parágrafo del mismo artículo, es
precisamente la que motiva la interposición de la presente acción de tutela.
La Sala también percibe que las
gestiones financieras, administrativas, técnicas y físicas para atender la
situación de peligro, parecen haberse incrementado en velocidad y número en los
últimos años. Según consta en el expediente, la Alcaldía  ha celebrado
directamente, o por conducto de la Empresa de Servicios Públicos Municipales,
algunos contratos específicos para la realización de obras en la zona afectada,
en cumplimiento del Plan de Ordenamiento Territorial, que expresamente las
incluye.[17] Y la Corporación Autónoma
Regional del Valle del Cauca también ha hecho lo propio.[18]
En particular, la Sala toma nota
de que, por solicitud de la administración municipal, el Concejo autorizó que
se comprometieran vigencias futuras hasta el año 2023[19]
para allegar recursos de crédito, que le permitan adoptar los proyectos de
inversión en agua potable y saneamiento básico contenidos en el Plan Maestro de
Acueducto y Alcantarillado, entre los cuales se incluye el “control de
inundaciones del Río La Vieja y sus afluentes” y el “control de
contaminación causada por vertimientos del sistema de alcantarillado al Río La
Vieja”. [20] El acuerdo
específicamente:
- Autoriza al Alcalde para
vincular al Municipio al Plan Departamental de Aguas o en su defecto para
adoptar el Plan Municipal de Aguas y para ejecutar en este período de gobierno
los proyectos de inversión en agua potable y saneamiento básico contenidos en
el Plan Maestro de acueducto y alcantarillado, así como en el Plan Maestro de
saneamiento básico y los que posteriormente se le adicionen, que se
desarrollarán de acuerdo con un cronograma de priorizaciones.
-Autoriza al Alcalde, hasta el 31
de diciembre de 2011, para comprometer recursos de vigencias futuras hasta el
año 2023, conforme a una proyección de ingresos que estima, hasta el 2023,
sumando recursos propios y financiación, estarán en cerca de 81 mil millones de
pesos.
-Para asegurar la financiación y
ejecución de esos proyectos de inversión, autoriza al Alcalde para efectuar los
trámites que sean necesarios, suscribir los contratos que se requieran,
incluidos los de crédito público, fiducia, de garantía y contragarantía,
constituir patrimonios autónomos, comprometer y/o pignorar anticipadamente
recursos propios del municipio y provenientes del Sistema General de
Participaciones de la Nación y Regalías hasta el año 2023.
-Autoriza al Alcalde hasta el 31
de diciembre de 2011, para efectuar los trámites y las afectaciones
presupuestales que sean necesarias, para realizar ajustes e introducir
modificaciones al Plan Operativo de Inversiones y al marco fiscal de mediano
plazo que permitan financiar y ejecutar los proyectos previstos.
A la Sala tampoco se le escapa que
los hechos de noviembre de 2008, que suscitan la interposición de la acción de
tutela, fueron realmente excepcionales y obedecieron a una coyuntura de
fenómenos naturales que no es rutinaria ni frecuente. Así lo acreditan los
informes históricos de lluvias e inundaciones que obran en el expediente. Sin
embargo, aunque quizá no en los niveles ocurridos en esa fecha, todos los
análisis coinciden en que el riesgo de nuevas inundaciones está latente y por
ende también la amenaza de vulneración a los derechos fundamentales de los
accionantes y sus vecinos.
Finalmente, la Sala, para efectos
de definir las ordenes a impartir, no pierde de vista que las distintas obras
que se requieren para mitigar el riesgo, y especialmente el colector paralelo
que puntualmente reclaman los accionantes, son de gran envergadura, cuyos
costos implican enormes esfuerzos financieros y presupuestales para las
autoridades competentes, e incluso para los propios habitantes de Cartago, bien
por la vía de mayores impuestos municipales, o bien por la vía de aumento en la
tarifa de los servicios públicos.
De la complejidad y envergadura de
las obras a realizar dan cuenta varios documentos oficiales que obran en el
expediente. Las recomendaciones con las que termina el informe de INGEOMINAS
constituyen un buen resumen:
“De acuerdo con lo anterior, las soluciones a la problemática en
mención deben contemplar una intervención integral, en la cual se articulen
políticas de orden regional que permitan un manejo adecuado de la cuenca del
Río La Vieja, con políticas del orden local que incluyan el diseño de un
sistema para el manejo adecuado de las aguas servidas y de los residuos sólidos
del municipio, así como la adecuada ocupación y uso del suelo sobre las
márgenes del río. Estas políticas deben establecer un plan de acción al corto y
mediano plazo, teniendo en cuenta que en el momento este sector alberga una
gran cantidad de habitantes, así como importantes servicios para la ciudad en
general.
Dadas las condiciones extremas alcanzadas en la inundación de noviembre
de 2009, durante los cuales el nivel del agua en el río sobrepasó por mucho su
nivel habitual, se debe re-calcular los períodos de retorno para establecer si
las dimensiones del dique existente son suficientes para una eventual
inundación similar o de mayores proporciones. Este dique debe tener continuidad
a lo largo del cauce y debe ser combinado con obras de mitigación y control de
socavación del cauce, complementado con el diseño de estrategias para evacuar
depósitos de sedimentos que puedan obstruir el flujo normal del agua.
En cuanto al sistema de alcantarillado, se recomienda mejorar su
eficiencia, ciñéndose a lo establecido en la normatividad ambiental respectiva
(PSMV). Igualmente es necesario que el sistema de compuertas sea optimizado y
complementado de manera que evite el paso de agua del río al interior del sistema
sanitario. Es importante que se brinde un adecuado mantenimiento del sistema de
compuertas sobre los puntos de vertimiento de la margen derecha del Río La
Vieja.
Es importante tener en cuenta que el municipio y las empresas públicas
de Cartago se encuentran en los trámites respectivos para la evaluación, ajuste
y aprobación del PSMV por parte de la CVC, el cual es la herramienta municipal
primordial de planeación en cuanto al manejo, recolección y tratamiento de
aguas servidas y lluvias, por lo que una vez aprobado se hace necesario su
ejecución inmediata, ya que esto permitiría comenzar a dar solución integral y
definitiva a la problemática surgida en el municipio de Cartago.
Se recomienda implementar estrategias eficientes para la evacuación de
las aguas en caso de inundación.
Por último, y con el objetivo de optimizar costos y dar mayor eficacia
en el manejo de la problemática, se recomienda establecer una coherencia entre
el plan de ordenamiento de la Cuenca del Río La Vieja en competencia de la CVC,
CRC y CRQ, el manejo planteado en el POT del municipio de Cartago, los planes
maestros del mismo municipio, planes regionales y municipales de gestión del
riesgo”.[21]
En cuanto al costo, se tiene que
el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos (PSMV), elaborado por las
Empresas Municipales de Cartago, y aun no aprobado por la CVC, tiene un costo
total de casi $66 mil millones, y el interceptor del Río La Vieja, para no
mencionar las demás obras necesarias, sino sólo aquella reclamada por los
accionantes, se estima en cerca de $8 mil millones.[22]
Recapitulando, entonces, se tiene
que el problema analizado en la presente acción de tutela es de vieja data; ha
sido reconocido por el propio Plan de Ordenamiento Territorial del municipio,
que contempla obras para mitigar el riesgo o eliminarlo; las autoridades
municipales y regionales han emprendido obras y proyectos con ese mismo fin; y,
recientemente, el Concejo municipal tomó medidas concretas de tipo presupuestal
(autorizaciones y vigencias futuras), para que el Alcalde pueda conseguir y
comprometer recursos específicamente destinados a atender este riesgo. El
riesgo por lo demás, no es simplemente una hipótesis latente, sino que ya
ocurrió, y aunque no parece frecuente, nada impide tampoco que pueda volver a
ocurrir. Finalmente, la solución técnica del problema implica enormes desafíos
no sólo desde el punto de vista de ingeniería, sino también desde el punto de
vista financiero, presupuestal, de planeación y de coordinación
interinstitucional.
Esta lectura de los hechos
parecería darle la razón al juez de segunda instancia, quien consideró que aquí
el problema tiene que ver más bien con la operación rutinaria e institucional
de las distintas autoridades competentes, que involucra complejas decisiones
técnicas, administrativas y financieras, y que por lo tanto escapan al ámbito
de competencia del juez constitucional. Se trata de un tema viejo y complejo
-parecen decir los jueces de instancia-, del cual son responsables las
autoridades administrativas, y por lo tanto, nada hay que pueda hacer el juez
de tutela.
La Sala no comparte esta lectura.
Esa forma de abordar el problema deja de lado la pregunta más importante. El
juez constitucional, una vez verificada la vulneración o amenaza contra los
derechos fundamentales, no puede limitar su labor a reconocer la complejidad y
los desafíos de diversa índole que plantea la situación, y admitir que el
asunto implica trámites y procedimientos administrativos, compromete cuantiosos
recursos presupuestales y, consecuencialmente abstenerse de impartir las
órdenes que eviten la vulneración o su amenaza. Por el contrario: el juez
constitucional tiene el deber de preguntarse -valido de su independencia y
autonomía, y sobre todo del carácter vinculante y perentorio de su decisión-
qué tipo de órdenes puede dar para subsanar las omisiones, negligencias o
simples trabas burocráticas que impiden tomar las medidas para eliminar o
atenuar el riesgo de que se presente una nueva y grave vulneración de derechos
fundamentales.
Si, como se explicó en acápite
anterior, la jurisprudencia  reiterada y conocida ha admitido  la procedencia
de la acción de tutela en aquellos casos en los que por la omisión en la
construcción de una obra pública, por ejemplo de alcantarillado, se ponen en
peligro derechos fundamentales de los actores y de otros, el juez de tutela no
puede escudarse en la existencia de procedimientos administrativos que
aparentemente escapan de su competencia, o en la existencia también de posibles
vulneraciones a derechos colectivos, para eludir su obligación de indagar
intelectual y jurídicamente por la posibilidad, al menos, de ejercer sus
competencias en el sentido que contribuya a la protección constitucional más
efectiva.
En el presente caso, por ejemplo, la
Sala constata que si bien ha habido una actividad contractual y administrativa
creciente para enfrentar los riesgos derivados del hecho de que existan
construcciones en zonas inundables, adyacentes al río La Vieja, lo cierto es
que el principal instrumento administrativo (El Plan de Saneamiento y Manejo de
Vertimientos –PSMV-) y en particular la construcción del interceptor que
reclaman los accionantes, y que se encuentra previsto en el respectivo POT, ha
quedado atrapado en un burocrático y agrio ir y venir entre el municipio de
Cartago y la C.V.C. (El propio alcalde de Cartago reconoce en su informe que
esta obra es esencial para solucionar el problema)[23].
El juez constitucional puede y debe, en aras de la protección de derechos
fundamentales de los actores, tomar medidas para romper ese marasmo
institucional.
En efecto, son varias las piezas
procesales que demuestran la trampa burocrática en la que este específico
punto, quizá el más importante para los efectos de la presente acción de
tutela, ha quedado atrapado. Para solo mencionar algunas, baste con decir que
el 15 de noviembre de 2007, la CVC expidió una resolución en la que no aprobaba
el PSMV presentado por las Empresas Municipales de Cartago; en agosto de 2008
(9 meses después), resolvió el recurso de reposición, pero no para aprobar,
sino para corregir algunas consideraciones técnicas, y para dar plazo de un mes
al municipio para que se hicieren los ajustes necesarios a la propuesta. Y,
según la información de enero de 2010, proveniente de INGEOMINAS, este trámite
aún no ha culminado.[24] Esto pone de presente la
falta de sentido de urgencia que parece inspirar a las dos entidades en la
solución de este problema.
Existen elementos adicionales en
el expediente que indican, además, que esta modorra institucional puede estar
agravada o explicada por una mala relación institucional entre el Municipio y la
Corporación Autónoma. El informe del Alcalde de Cartago a la Corte se queja de
la falta de colaboración de la C.V.C. en la solución del problema. Dice el
Alcalde:[25]
“Es de anotar que para el año 2008 se había obtenido que la CVC
incluyera en sus Planes de Desarrollo y de Inversiones, así como en su
presupuesto, los recursos para financiación de estos dos tramos de muro de
contención, en virtud de lo cual esta Alcaldía, en el mes de septiembre de este
año, estaba realizando las gestiones con los propietarios de los predios del
sector del Barrio Entre Río, para la obtención del permiso para la ejecución de
la obra, o la concesión voluntaria de la respectiva servidumbre, enviando
oficios a la CVC para que mantuviera la vigencia de esos rubros en este año y
durante la vigencia del 2010.
Pero lamentablemente, en la última semana del pasado mes, fuimos
informados extraoficialmente, que la CVC por razones presuntamente políticas,
trasladó esos recursos para otras finalidades dejando sin soporte financiero
las obras, que como la Honorable Corte puede ver, la comunidad las reclama, son
de la máxima importancia por su carácter de interés público, ya que de ellas
depende la seguridad personal y de los bienes de unos tres mil (3000)
ciudadanos de todas las edades, sus viviendas y sus bienes.
Aunque consideramos que la Acción de Tutela puede no ser el mecanismo
idóneo para exigirle a la CVC la ejecución de esa obra, por existir la acción
popular, dejamos a consideración de los Honorables Magistrados el evaluar la
existencia del peligro inminente, para los residentes de los barrios afectados
por las inundaciones del Río La Vieja, en los sectores carentes del muro de
contención.
El Municipio no tiene la capacidad financiera para asumir también la
ejecución del muro, motivo por el cual contábamos con que el apoyo financiero
de la CVC si iba a ser una realidad. Pero nos hemos equivocado porque al
parecer han primado otros intereses ajenos al bienestar público, razón por la
cual solicitamos la vinculación de la CVC a esta acción, para que explique las
razones de su decisión de despojar a Cartago de esos recursos, a pesar de que
el aporte que los ciudadanos de este municipio le han hecho a esa corporación
en más de diez (10) años de pago de tasa ambiental, asciende a varios miles de
millones de pesos, sin que esos recursos hayan retornado en forma de obras.
Existe el convencimiento en la opinión pública local y de otros
municipios del Valle, que la CVC tiene depositados enormes capitales en bancos
de países extranjeros en actividades especulativas, lo cual de ser cierto,
comportaría un hecho muy grave, pues la función del estado y de sus entidades
no es la de generar enormes ganancias y rendimientos, porque esos dineros son de
los ciudadanos y no deben estar ociosos, sino que deben estar al servicio de la
comunidad, para construir las obras que tanto requiere el Departamento, más aun
cuando ellas representan la seguridad de la vida y bienes de las personas…
… Sabemos bien que debido a la
obsolescencia del alcantarillado en la parte antigua de la ciudad y de que hay
que construir alcantarillados separados para aguas lluvias y negras, esos
recursos no van a alcanzar para construir la Planta de Tratamiento de Aguas
Residuales, pensamos que sí la podría financiar la CVC con los recursos que
presuntamente posee ociosos en el exterior provenientes de la tasa retributiva
por vertimientos. Es de conocimiento que otros municipios en administraciones
anteriores le han solicitado a la CVC esta clase de soluciones, recibiendo
según se dice, como respuesta, que esa entidad no financiará esa clase de obras
y que mientras tanto les seguirá cobrando a los usuarios las altísimas tasas
retributivas por vertimientos, cuya destinación e inversión nadie conoce”.
No le compete a la Corte
evaluar los alcances de las acusaciones formuladas por el Alcalde contra la
C.V.C, sino poner de presente el tono agresivo y fuerte de ellas, lo que
muestra el deteriorado e inconveniente estado de las relaciones
interinstitucionales, poco propicio para resolver el acuciante problema que
pone en riesgo los derechos fundamentales de los accionantes.
También obra en el
expediente la queja disciplinaria elevada por un funcionario de la Alcaldía
contra la C.V.C por aparente negligencia en la atención de la calamidad de
noviembre de 2008, muy pocos días después de ocurrida, lo que plantea al menos
una duda sobre  la sensatez de las prioridades de dicho funcionario. Por su
parte, la C.V.C., en los escritos presentados durante el trámite de la tutela,
ha dejado claro que, en su opinión, la construcción de este interceptor es
competencia exclusiva del municipio, por tratarse de una obra de
alcantarillado.
3.4 Decisiones de la
Sala para proteger los derechos fundamentales de los actores y evitar que se
realice la amenaza de vulneración existente
La Sala reconoce que ha
habido un importante nivel de gestión en torno al problema. Pero la obra
esencial, el tantas veces mencionado colector paralelo en la margen izquierda
del Río La Vieja, ordenado desde el propio Plan de Ordenamiento Territorial del
municipio, parece estar condenada al limbo de las resoluciones administrativas
y las mutuas recriminaciones. Es allí donde el juez constitucional puede tomar
medidas que destraben la situación y así se procederá.
Para el efecto, la Sala
ordenará la conformación de un grupo de trabajo, en el que obligatoriamente participarán
el Alcalde Municipal de Cartago, el Director General de la Corporación Autónoma
Regional del Valle del Cauca, el Gerente General de las Empresas Municipales de
Cartago y los funcionarios que ellos designen, así como un representante de los
accionantes designados por ellos mismos, para que en dicho grupo se discutan y
recomienden las acciones y medidas a tomar para evitar la repetición de las
inundaciones. En particular, ese grupo, sin pretermitir o evadir los
procedimientos legales, será el foro en el que se discutirán las observaciones
recíprocas, especialmente en lo que tiene que ver con el Plan de Saneamiento y
Manejo de Vertimientos del Municipio de Cartago, de tal manera que la
formalización de los respectivos actos administrativos pueda darse en el menor
tiempo posible. También allí se discutirán las alternativas de financiación
posibles para realizar la mencionada obra y se procurará la concreción de los
acuerdos que permitan al municipio, a las Empresas Municipales y a la
Corporación Autónoma concurrir en la financiación del colector paralelo.
De otra parte, además de
los asuntos procesales mencionados en el acápite 3.1 de este fallo, y de la
orden general de abstenerse de otorgar licencias de construcción en los barrios
amenazados, mencionada en el acápite 3.2, la Corte ordenará al municipio de
Cartago que, dentro del marco de las autorizaciones concedidas por el Concejo
municipal, de conformidad con las normas presupuestales y de planeación, y
atendidas las restricciones presupuestales, tenga la construcción del colector
paralelo mencionado en el numeral 2 del artículo 135 del Plan de Ordenamiento
Territorial como una de las prioridades, tanto de los Planes de Desarrollo que
en lo sucesivo se expidan, como de los presupuestos anuales de inversión del
municipio.
4.     Razones
de la decisión.
Una vez verificada la vulneración
de derechos fundamentales de los accionantes, y especialmente, comprobado el
riesgo cierto de que dicha vulneración pueda repetirse, con base en la
reiterada jurisprudencia de la Corte sobre el particular es claro que procede
la acción de tutela, aún si en la situación presente también están
comprometidos algunos derechos colectivos.
La Sala, consciente de que buena
parte del problema nace en el error de haber permitido originalmente
construcciones habitables en zonas susceptibles de verse afectadas por la
inundación del Río La Vieja, ordenará que se suspenda el otorgamiento de
licencias de construcción en las zonas amenazadas, las cuales se encuentran
enunciadas en el Plan de Ordenamiento Territorial.
Teniendo en cuenta que todos los
intervinientes, -accionantes, accionados, conceptos técnicos independientes-
coinciden en que la forma más directa de eliminar el riesgo es la construcción
de la obra mencionada en el numeral 2 del artículo 135 del POT, y que los
procesos administrativos necesarios ya están en curso, la Sala tomará medidas
para eliminar las trabas que parecen obstruir la rápida concreción del
proyecto, para la cual ordenará la conformación del grupo de trabajo que se
determina en la parte resolutiva de la sentencia.
La Sala también ordenará que,
dentro de los marcos legales y presupuestales establecidos, la mencionada obra
sea considerada prioritaria en los planes de desarrollo y los presupuestos de
inversión del municipio en los años por venir.
Por las razones expresadas en los
considerandos de esta providencia, los derechos a proteger serán los de la vida
y la salud, en la medida en que se entiende que el de petición ya quedó
protegido en el fallo de segunda instancia, no se percibe violación del derecho
a la igualdad, y el de vivienda digna no es en este caso tutelable.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala
Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO:- LEVANTAR la
suspensión de términos decretada en el proceso de la referencia.
SEGUNDO:- REVOCAR el
decreto de la práctica de la inspección judicial ordenada en el auto del 22 de
septiembre de 2009.
TERCERO:- CORREGIR el auto
del 22 de septiembre de 2009, en el sentido de indicar que dicha providencia
corresponde al expediente 2282092, y no al que allí erróneamente se señaló.
CUARTO:- MODIFICAR el fallo
de tutela de segunda instancia proferido el 21 de abril de 2009 por el Juzgado
Segundo Civil del Circuito de Cartago, Valle del Cauca, dentro de la acción de
tutela promovida por SANDRA MILENA ECHEVERRI y otros, en cuanto decidió no
tutelar los derechos constitucionales a la vida y a la salud de los accionantes,
que también deben ser protegidos, adicionalmente al de petición entonces
amparado.
QUINTO:- TUTELAR, por las
razones expuestas en esta providencia, los derechos a la vida y a la salud de
SANDRA MILENA ECHEVERRI, NORBERTO TORO GONZÁLEZ, FABIO ENRIQUE BUITRAGO y LUIS
ALFONSO GÓMEZ ABONAGA. En consecuencia, se ORDENA lo siguiente:
-
El Alcalde Municipal de Cartago tomará las medidas administrativas y
dará las instrucciones pertinentes para que se suspenda la expedición de
licencias o permisos de construcción en las zonas enunciadas en los artículos
131 y 133 del Plan de Ordenamiento Territorial. Esta suspensión se predica de
todo tipo de edificación habitable o utilizable rutinariamente por las
personas.  La expedición de estas licencias sólo podrá reanudarse cuando
culmine la construcción de la obra a que se refiere en numeral 2 del artículo
135 del mismo Plan. El Personero Municipal de Cartago vigilará el cumplimiento
de esta orden.
-
Se conformará un grupo de trabajo, que mensualmente se reunirá para
discutir, analizar y proponer a la respectiva autoridad competente las medidas
y acciones a tomar para mitigar el riesgo de que trata esta providencia. De
manera particular, ese grupo de trabajo será el foro de discusión que permita
agilizar las decisiones y medidas interinstitucionales para concretar la
realización de la obra a que se refiere el numeral 2 del artículo 135 del Plan
de Ordenamiento Territorial de Cartago, Valle del Cauca. En este grupo de
trabajo se estudiarán las alternativas jurídicas y financieras para que la
Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (C.V.C.), concurra a la
financiación de la obra. También se estudiarán otras alternativas de
financiación. Del grupo harán parte el Alcalde Municipal de Cartago, el
Director General de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, el
Gerente General de las Empresas Municipales de Cartago, un delegado de la
Gobernación del Valle, y un representante del grupo de ciudadanos promotores de
la presente acción de tutela. El Juez Primero Civil Municipal de Cartago, Valle
del Cauca, velará por el cumplimiento de esta orden.
-
Las sucesivas Administraciones Municipales de Cartago, dentro del marco
de las disposiciones presupuestales vigentes, incluirán la obra a que se
refiere el numeral 2 del artículo 135 del Plan de Ordenamiento Territorial como
obra prioritaria en los presupuestos anuales de inversión del municipio y si a
ello aún hay lugar, en los subsiguientes planes de desarrollo.
SEXTO:-Por la Secretaría
General, LÍBRESE la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase
MAURICIO GONZÀLEZ CUERVO
Magistrado Ponente
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
No firma
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
MARTA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] El 8 de octubre de 2009 se recibió la respuesta del
Alcalde de Cartago, en dos cuadernos anexos de 264 folios.
[2] El 5 de octubre de 2009 se recibió en la Corte un
documento de 204 folios con el informe de la CVC.
[3] El 14 de enero de 2010, se recibió en la Corte un muy
completo informe técnico de INGEOMINAS, que consta de 52 (52) folios.
[4] Al momento de expedir la presente providencia, no
obraba en el expediente el informe pericial de la Universidad del Valle.
[5]
SU-1116/01
[6]
T-1527/00
[7] Auto 17A/03
[8]
Fl 495 del cuaderno contentivo del informe de la Alcaldía de Cartago
[9]
Fl. 484. Cuaderno contentivo del informe de la Alcaldía de Cartago.
[10] T-472/93, T-140/94. En el mismo sentido, T-578/92.
[11] T-207/95.
[12] T-207/95.
[13] T-162/96 y T-037 /05.
[14]
Ya desde 1984 existía un documento de la CVC titulado “El problema planteado
por las nuevas urbanizaciones al noroeste del Municipio de Cartago”. En su
primera página se decía “las urbanizaciones nuevas al noroeste de la ciudad están
ocupando terrenos con problemas de inundaciones”.
[15]
El escrito de tutela y otros documentos que obran en el expediente señalan que
el Barrio Portal Torre La Vega, no aparece mencionado en el POT, a pesar de
estar ubicado en la misma zona que Villa Juliana y los demás barrios
mencionados en este artículo, porque aún no se encontraba construido.
[16]
Fl 521 y ss. del cuaderno contentivo del informe del Alcalde de Cartago.
[17]
Contrato interadministrativo No. 12-004 de 2008: Canalización del Zanjón el
Herrero, Municipio de Cartago; Contratos de obra pública No. 001/2008 (construcción
box colvert), o002/2008 (construcción box colvert), 003/2008 (Construcción box
colvert) 004/2008 (construcción interceptor aguas residuales), 005/2008
(construcción colector secundario aguas lluvias) y 006/2008 (construcción box
colvert): obras contratadas y ejecutadas en cumplimiento del Convenio
Interadministrativo No. 12-004 de 2008. Orden de Trabajo No. 006/2006:
Construcción cámara en concreto rígido e instalación compuerta de chapaleta de 18”
en el sistema de alcantarillado en la carrera 6 norte con desembocadura en el
Río La Vieja, Barrio Prado Norte. Orden de Trabajo No. 007/2006: Construcción
cámara en concreto rígido e instalación compuerta de chapaleta D=12” en el
sistema de alcantarillado en la carrera 9 Norte con desembocadura en el Río La
Vieja Barrio Prado Norte. 26 ordenes de trabajo en el 2007, 5 ordenes en el
2008, y 11 en el 2009 correspondiente a la limpieza, dragado y ampliación de
los zanjones del municipio de Cartago. 22 contratos de obra pública
correspondientes al año 2007, 28 en el 2008, y 12 en el 2009.
[18]
Contrato en 1995  para el estudio de suelos, topografía, morfología, tránsito
de la creciente. Diseño de obras, especificaciones técnicas, cantidades de obra
y presupuesto de las obras de protección contra inundaciones del río La Vieja
en el sector urbano de Cartago. Contrato en 2000 para realizar el estudio y
diseño de las obras para la recuperación de las orillas y control de erosión
marginal en el río La Vieja, sectores Guayacanes y Prado Norte. Orden de
Trabajo en 2000 para el rediseño de las obras de protección contra inundaciones
por desbordamientos del río La Vieja en el tramo 1 (Quebrada Ortez) y en el
tramo 2 (Parque de la Isleta), en el municipio de Cartago. Contrato en 2002
para la construcción de obras civiles para la recuperación de orillas y control
de erosión marginal en el río La Vieja Sectores Guayacanes y Prado Norte y
control de inundaciones Sector Parque de la Isleta-Iglesia Sagrada Familia,
municipio de Cartago, con la respectiva interventoría. Convenio
interadministrativo en 2002 con el municipio de Cartago para aunar esfuerzos y
recursos para la construcción de las obras de protección contra inundaciones
margen izquierda Río La  Vieja, entre Prado Norte y la madrevieja La Zapata, en
el área urbana de Cartago, con su respectiva interventoría. F. 6 y 7 del
cuaderno contentivo del informe de la CVC.
[19]
Fl. 539, cuaderno contentivo de informe de la Alcaldía Municipal de Cartago.
Acuerdo 007 de 2009.
[20] Fl
7. del cuaderno contentivo del informe de la Alcaldía Municipal de Cartago.
Esos proyectos buscan principalmente
realizar la obra que se estima más necesaria para contrarrestar el riesgo: la
construcción de un alcantarillado marginal al Río La Vieja, interceptor de
aguas residuales del área urbana, que, según el Alcalde, “con longitud
superior a los 3 kilómetros, las conduzca por gravedad a la planta de
tratamiento que debe construirse fuera del perímetro urbano, al noroccidente”.
[21]
Pg. 32 y 33 del informe de INGEOMINAS recibido en la Corte Constitucional
el 15 de enero de 2010.
[22]
Fls 3 y ss del cuaderno contentivo del informe del Alcalde de
Cartago.
[23]
Fl 7 del cuaderno contentivo del informe del Alcalde
[24]
Folios 295 y ss. del cuaderno principal, y pg 33 del informe
de INGEOMINAS.
[25]
Fl 5 del cuaderno contentivo del informe del Alcalde a la Corte.