C-359-94
Sentencia No
Sentencia No.
C-359/94
LEY APROBATORIA
DE TRATADO INTERNACIONAL-Control
de constitucionalidad
Las leyes
aprobatorias de tratados internacionales deberán ser remitidas por el Gobierno
a la Corte Constitucional, dentro de los seis (6) días siguientes a su sanción.
Conforme a lo expuesto, el procedimiento de formación de la ley ante el
Congreso de la República y su sanción por el Gobierno Nacional, se ajustan a
las exigencias constitucionales. En consecuencia, dicha ley no adolece de
vicios en la forma.
FONDO MONETARIO
INTERNACIONAL-Enmienda
Aun cuando
Colombia no aceptó expresamente la Enmienda con arreglo al procedimiento
previsto, su contenido se entiende como aceptado por todos los estados miembros
del Fondo, incluido el Estado Colombiano fue aceptada por los tres quintos de
los países miembros cuyos votos sumaron el  85% de la totalidad de los votos.
La Enmienda que se revisa es de enorme conveniencia, pues va dirigida a
establecer mecanismos que permitan al organismo lograr de los países el
cumplimiento de sus obligaciones, pues en perjuicio del Fondo, que amenazaría
con su extinción, y sobre todo, en detrimento de los intereses de los países
que de él hacen parte, algunos estados miembros han comenzado a registrar
atrasos persistentes con la institución en el cumplimiento de sus obligaciones
económicas.
CONVENIO-Gastos de ejecución/PRINCIPIO DE UNIDAD
DE MATERIA-Vulneración
Lo dispuesto en
el artículo 3° de la Ley 92 de 1993 en materia presupuestal, excede la potestad
legislativa del Congreso en esa materia, por cuanto está autorizando gastos de
manera general, al punto que no sólo se asumirían aquellos que corresponden a
la ejecución del Convenio Internacional objeto de revisión, sino igualmente, de
todos aquellos gastos que podrían demandar el cumplimiento de los demás
Convenios Internacionales que haya celebrado y celebre el Estado colombiano.
Con ello se desconocen abiertamente los artículos 346 y 347 C.P., en cuanto no
puede apropiarse partida alguna que no corresponda a un gasto anterior y
particularmente reconocido. El contenido de la norma cuestionada, de otra
parte, constituye una determinación improcedente, que implica poner en
movimiento competencias constitucionales y legales en materia presupuestal para
las cuales existe todo un conjunto normativo que tiene señaladas claramente
unas instancias de decisión, en cuanto al tramite que debe observarse para su
aprobación. Pero incluso, en el supuesto de que fuera válida la incorporación
de normas de carácter instrumental por parte del Congreso de la República a la
ley que aprueba parcial o totalmente, o imprueba un proyecto de tratado, de
todas maneras en el presente caso el artículo 3o estaría viciado de
inconstitucionalidad, puesto que vulnera el principio de unidad de materia de
la ley previsto en el artículo 158 de la Carta, ya que no existe relación de conexidad
causal, temática o sistemática con las materias desarrolladas en la Tercera
Enmienda del Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional.
REFERENCIA:
EXPEDIENTE L.A.T.
025.
TEMA:
Revisión de "La
Tercera Enmienda del Convenio Constitutivo del Fondo Monetario
Internacional", adoptada el 28 de junio de 1990", y de la Ley 92 de
1993, que la aprueba.
REMITIDO:
MINISTERIO DE
RELACIONES EXTERIORES.
MAGISTRADO
PONENTE:
ANTONIO BARRERA
CARBONELL.
Santafé de Bogotá,
D. C., agosto once (11) de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
I. ANTECEDENTES:
Con el fin de dar
cumplimiento a lo previsto en el numeral 10 del artículo 241 de la Constitución
Política, el Secretario Jurídico del Ministerio de Relaciones Exteriores
remitió a la Corte Constitucional fotocopia debidamente autenticada del texto
relativo a la "Tercera Enmienda del Convenio Constitutivo del Fondo
Monetario Internacional" y de la Ley 92 de diciembre 14 de 1993, por medio
de la cual se aprueba dicha Enmienda.
II. TEXTO DE LA
LEY 92 DE 1993, QUE CONTIENE EL INSTRUMENTO INTERNACIONAL OBJETO DE CONTROL.
Ley No. 92 del 14 de Diciembre de 1993
"Por medio de la cual se aprueba la
Tercera Enmienda del Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional
adoptada el 28 de julio de 1990"
EL CONGRESO DE LA REPUBLICA
Visto el texto de la "TERCERA ENMIENDA
DEL CONVENIO CONSTITUTIVO DEL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL", adoptada el
28 de julio de 1990, que a la letra dice:
"Los
Gobiernos en cuyo nombre se suscribe el presente Convenio acuerdan lo
siguiente:
1. El artículo
XXVI, Sección 2, se modifica en la siguiente forma:
"(a) Si un
país miembro déjase de cumplir cualquiera de sus obligaciones según este
Convenio, el Fondo podrá declararlo inhabilitado para utilizar los recursos
generales del Fondo. Nada de lo contenido en esta Sección se entenderá en el
sentido de que limita las disposiciones de la Sección 5 del Artículo V o de la
Sección 1 del Artículo VI.
(b) Si
transcurrido un plazo razonable el país miembro persistiése en el
incumplimiento de cualquiera de sus obligaciones según éste Convenio, luego de
haber sido declarado inhabilitado conforme al inciso (a), el Fondo podrá
suspender el derecho de voto de un país miembro mediante una mayoría
equivalente al 70 por ciento de la totalidad de los votos. Se aplicará lo
dispuesto en el Anexo L durante el período de la suspensión. El Fondo podrá terminar
en cualquier momento la suspensión por una mayoría que reúna el 70 por ciento
de la totalidad de los votos.
(c) Si un país
miembro persistiere en el incumplimiento de cualquiera de sus obligaciones
según este Convenio, luego que haya transcurrido un plazo razonable de la
decisión de suspensión según el inciso (b), podrá exigirse al país miembro su
retiro del Fondo mediante decisión de la Junta de Gobernadores aprobada por la
mayoría de los Gobernadores y cuyos votos equivalgan al 85 por ciento de la totalidad.
(d) Se adoptarán
las disposiciones reglamentarias para que antes de proceder contra un país
miembro conforme a los incisos (a), (b) o (c), se le informe oportunamente de
la queja que hubiere contra él y se le brinde la oportunidad de explicar su caso
tanto verbalmente como por escrito.
2. Se agregará al
Convenio un nuevo anexo L, el cual rezará así:
"Anexo L
SUSPENSION DEL DERECHO DE VOTO
Se aplicarán las
siguientes disposiciones en el caso de una suspensión del derecho de voto de un
país miembro conforme a la Sección 2 (b) del Artículo XXVI:
1. El país
miembro no podrá:
(a) Participar en
la adopción de una propuesta de Enmienda del presente Convenio, ni será
considerado entre el número total de países miembros para ese efecto, excepto
en el caso de una Enmienda que requiera la aceptación de todos los países
miembros conforme al artículo XXVIII (b) o cuando la reforma se refiere
exclusivamente al Departamento de Derechos Especiales de Giro;
(b) Designar (o
nombrar) Gobernador o Gobernador Alterno, nombrar o participar en el
nombramiento del Consejero o Consejero Alterno ni nombrar, elegir o participar
en la elección de un Director Ejecutivo.
2. El número de
votos que corresponda al país miembro no podrá ser tomado en cuenta por ningún
órgano del Fondo, estos votos no se considerarán para efectos de la sumatoria
de los votos, excepto en lo relativo a la aceptación de una Enmienda propuesta
que tenga relación exclusivamente con el Departamento  de Derechos Especiales
de Giro.
3. (a) Dejarán de
ejercer el cargo el Gobernador y Gobernador Alterno nombrados por el país
miembro.
(b) El Consejero
Alterno nombrado por el país miembro, o en cuyos nombramientos haya participado
el país miembro, deberá apartarse del cargo; sin embargo, si dicho consejero
pudiere emitir adicionalmente los votos asignados a otros países miembros cuyos
derechos de voto no han sido suspendidos, otro Consejero Alterno deberá ser
nombrado por dichos otros países miembros según el anexo D.
Mientras se
realiza dicho nombramiento, el Consejero o el Consejero Alterno continuará
ejerciendo el cargo hasta por un máximo de 30 días contados a partir de la
fecha de la suspensión.
(c) El Director
Ejecutivo nombrado o elegido por el país miembro o en cuya designación haya
participado el país miembro deberá dejar el cargo a menos que tuviera el poder
de emitir los votos asignados a otros países miembros cuyos derechos no hayan
sido suspendidos. En este último caso:
(i) Si faltaren
más de 90 días antes de la próxima elección ordinaria de Directores Ejecutivos,
dichos otros países miembros elegirán mediante mayoría absoluta un nuevo
Director Ejecutivo para el resto del período; mientras se realiza dicha
elección, el Director Ejecutivo permanecerá en el cargo hasta por un máximo de
30 días contados a partir de la fecha de suspensión;
(ii) Si no
faltaran más de 90 días antes de la siguiente elección ordinaria de Directores
Ejecutivos, el Director Ejecutivo continuará en el cargo hasta finalizar el período.
4. El país
miembro podrá enviar un representante para participar en cualquier reunión de
la Junta de Gobernadores, del Consejo o del Directorio Ejecutivo, pero no podrá
ejercer este derecho en ninguna de las reuniones de los Comités de dichos órganos
si una petición del país miembro está bajo consideración por parte de ellos, o
discutan un asunto que afecte en forma particular a dicho país.
Lo siguiente será
agregado a la Sección 3 (i) del Artículo XII:
"(8) Cuando
la suspensión del derecho de voto de una país miembro termine de conformidad
con la Sección 2 (b), del Artículo XXVI, y el país miembro no tiene el derecho
a nombrar un Director Ejecutivo, aquel podrá acordar con todos los países
miembros que han elegido un Director Ejecutivo que el número de votos asignados
a dicho país será emitido por dicho Director Ejecutivo.
A condición de
que, si no se ha celebrado elección ordinaria de Directores Ejecutivos durante
el período de la suspensión, el Director Ejecutivo para cuya elección el país
miembro haya participado antes de su suspensión de derechos, o su sucesor
elegido de conformidad con el parágrafo 3 (c) (i) del anexo L, o según el
anterior inciso (f), tendrá el derecho de emitir votos asignados al país
miembro. De esta forma se considerará que el país miembro participó en la
elección del Director Ejecutivo con el poder de emitir el número de votos
correspondientes".
Se adicionará lo
siguiente al parágrafo 5 del anexo D:
"(f) Cuando
un Director Ejecutivo tiene el derecho de emitir el número de votos asignados
al país miembro, conforme a la Sección 3, (i) (v) del Artículo XII, el
Consejero nombrado por el grupo de países miembros que eligieron dicho Director
Ejecutivo, tendrá el derecho de voto y emitirá el número de votos asignados a dicho
país miembro. Se considera que el país miembro ha participado en el
nombramiento del Consejero con derecho a votar y de emitir el número de votos
asignados-al país miembro."
RAMA EJECUTIVA  DEL PODER PUBLICO
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
SANTAFE DE BOGOTA, D.C.
APROBADO. SOMETESE A LA CONSIDERACION DEL
HONORABLE CONGRESO NACIONAL PARA LOS EFECTOS CONSTITUCIONALES.
(Fdo) CESAR GAVIRIA TRUJILLO
LA MINISTRA DE RELACIONES EXTERIORES,
(Fdo) NOEMI SANIN DE RUBIO
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA
ARTICULO
PRIMERO: Apruébase
la "TERCERA ENMIENDA DEL CONVENIO CONSTITUTIVO DEL FONDO MONETARIO
INTERNACIONAL", adoptada el 28 de Junio de 1990.
ARTICULO
SEGUNDO: La Tercera
Enmienda del Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional, adoptada
por la Junta de Gobernadores del Fondo el 28 de junio de 1990, que por el
Artículo 1o. de ésta ley se aprueba, obligará al país cuando se cumplan las
formalidades previstas en el Artículo XXVIII del mencionado Convenio
Constitutivo.
ARTICULO
TERCERO: De acuerdo
con las leyes que autorizan dar aportes y participación a las instituciones
financieras multilaterales de carácter internacional, de las cuales Colombia es
miembro, el Gobierno asignará los recursos con cargo al Presupuesto Nacional
con el fin de cumplir los compromisos presentes y futuros.
ARTICULO
CUARTO: La presente
ley rige a partir de la fecha de su publicación.
III. ACTUACIONES
ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1. Pruebas
recaudadas.
Al expediente se
allegó copia auténtica del trámite dado al proyecto de ley, y certificación
sobre el quórum deliberatorio y decisorio con el cual se votó el respectivo
proyecto de ley, tanto en las Comisiones como en las plenarias de ambas Cámaras
2. Intervención
del Ministerio de Relaciones Exteriores.
La ciudadana
designada por el Ministerio de Relaciones Exteriores para intervenir en este
proceso, justificó la constitucionalidad de la Ley sometida a control, de la
siguiente manera:
"Consideramos
que "La TERCERA ENMIENDA DEL CONVENIO CONSTITUTIVO DEL FONDO MONETARIO
INTERNACIONAL", es desarrollo del artículo 226 de la Constitución Nacional
que señala que " El Estado promoverá la internacionalización de las
relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad,
reciprocidad y conveniencia nacional"."
"Es claro que
se trata de la internacionalización de las relaciones económicas, y que en el
convenio se recoge el principio de equidad, dado que corrige una situación
inequitativa que se viene presentando, pues los países morosos siguen
participando en igualdad de condiciones, con aquellos que atienden
cumplidamente sus obligaciones".
"Se desarrolla
el principio de reciprocidad, pues los países recibirán los beneficios que les
aporta pertenecer al Fondo, sólo en la medida en que cada uno de ellos, cumpla
con las obligaciones contraídas con dicho organismo internacional".
"En cuanto a la
conveniencia nacional, es importante destacar que Colombia es uno de los países
que paga cumplidamente sus obligaciones con el Fondo y dada esta actitud, se ha
beneficiado de las acciones que este desarrolla, y como se señaló en la
exposición de motivos presentada al Honorable Congreso de la República, en
virtud de la llamada "monitoría" del Fondo durante los años
1985-1986, el país pudo obtener préstamos de parte de la comunidad financiera
internacional cuando era un privilegio vetado a los países
latinoamericanos".
3. Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El ciudadano
designado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para intervenir en
este proceso, expuso su opinión en sentido favorable a la constitucionalidad de
la norma acusada, con las siguientes razones:
"b. La Tercera
Enmienda busca dos objetivos: En primer término pretende establecer un
instrumento menos drástico que el retiro forzoso del Fondo, que es precisamente
la suspensión provisional. De esta manera se permite a los países que resulten
sujetos de esta medida corregir sus incumplimientos a fin de permanecer en el
Fondo, disponiendo del doble del "plazo razonable" actualmente
vigente. Este mecanismo es de carácter general, predicable de todos los
miembros del Fondo que se pongan en la situación que la Enmienda regula, por lo
que puede afirmarse que la misma está edificada sobre las bases de equidad y
reciprocidad a que alude la Constitución."
"En segundo
lugar busca dotar de mecanismos efectivos al Fondo para hacer exigibles las
obligaciones del Acuerdo Constitutivo. Dado que el Convenio Constitutivo del
Fondo (con sus dos Enmiendas posteriores) es ley de la República (leyes 96 de
1945, 2 de 1969 y 17 de 1977), y es obligación de las autoridades de la
República, como de todos los residentes en Colombia, "acatar la
Constitución y las leyes" (art. 4, Constitución Política), la adopción de
un mecanismo, tal como la Tercera Enmienda en revisión ante la Corte, que
facilita el cumplimiento de algunas de tales leyes, es ciertamente acorde con
la Constitución Política. Dado que las relaciones exteriores de la República se
fundamentan, entre otros en "el reconocimiento de los principios del
derecho internacional aceptados por Colombia", y uno de tales principios
es que los convenios deben cumplirse (pacta sunt servanda), principio adoptado
por la Convención Viena Sobre el Derecho de los Tratados, de la que Colombia es
parte (Ley 32 de 1985, art. 26)."
3. Concepto del
Procurador General de la Nación.
El Procurador
General de la Nación solicita a esta Corporación declarar la exequibilidad de
la Tercera Enmienda del Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional
adoptada el 28 de junio de 1990, y la exequibilidad de la Ley 92 de 1993, salvo
su artículo 3°, el cual solicita se declare inexequible. Del concepto del señor
Procurador se extraen, dada su importancia, los siguientes apartes:
"B. INEXEQUIBILIDAD
DEL ARTICULO 3o DE LA LEY 92 DE 1993. El Despacho observa que el artículo 3o.
de la Ley bajo examen fue incluido durante el trámite de la misma por la Cámara
de Representantes con la aquiescencia de la Comisión Conciliadora del Congreso,
nombrada para el efecto y la posterior aprobación del H. Senado y de la H.
Cámara. "Las facultades que tiene el legislador ordinario en el proceso de
perfeccionamiento del tratado, a términos del artículo 217 de la Ley 5a. de
1992, declarado exequible por la H. Corte Constitucional en sentencia No. 227
de 17 de junio de 1993, son las de aprobar o improbar el Proyecto del
Instrumento Público en su integridad o de aprobarlo parcialmente (formulando
reservas obligatorias para el gobierno en caso que se declare la exequibilidad
de las mismas), además puede señalar la fecha de entrada en vigencia de la ley,
la cual por razones de conveniencia puede ser aplazada en el tiempo; pero lo
que no le está permitido al Congreso es enmendar el texto adoptado por los
sujetos -partes- de derecho internacional."
"Siendo ello
así, tal disposición no hace parte integrante del proyecto de la Enmienda y
resulta además de antitécnico, inconstitucional su consagración dentro del
cuerpo de una ley aprobatoria de un instrumento público internacional, toda vez
que si bien para su aprobación, en términos generales todo el articulado estaba
sometido al mismo trámite legal y constitucional, no sucede lo propio con el
control de constitucionalidad a que están sujetas sus disposiciones. En efecto,
la competencia de la H. Corte Constitucional para conocer de las normas que
integran la Ley 92 de 1993, está dada por dos disposiciones constitucionales,
por los numerales 4o. y 10 del artículo 241, que señalan dos vías para el
control, de constitucionalidad. La segunda de ellas consagra la vía de la
revisión previa y automática de las normas sujetas a examen."
"Del texto de
la norma transcrita se aprecia que no menciona ni se refiere directamente al
Fondo Monetario Internacional, si no que establece una facultad permanente
otorgada al Gobierno Nacional para efectuar desembolsos a los organismos
financieros internacionales a los cuales pertenece el país con cargo al
presupuesto general de la Nación. Dado que la ley aprueba la Tercera Enmienda
del Fondo Monetario Internacional, es preciso determinar, para los efectos de
la relación material del artículo 3o con la Ley si los aportes a dicho
organismo financiero internacional constituyen o no aportes de reserva, o si
los aportes se pueden efectuar con cargo al Presupuesto General de la
Nación".
(...)
"En
consecuencia, de las disposiciones anteriores se deduce y concluye que los
aportes efectuados al Fondo Monetario Internacional por los países miembros se
contabilizan en derechos especiales de giro (DEG) a los que expresamente se les
otorga la naturaleza de activos de reserva. Al disponer dicho artículo 3o. que
los aportes a los organismos financieros internacionales serán a cargo de la
Nación, es preciso concluir que los aportes al Fondo Monetario Internacional no
están comprendidos en esa clasificación y por el contrario serán a cargo del
Banco de la República los citados aportes y no de la Nación. Esto en razón a
que el artículo 371 de la Carta señala como función básica del Banco de la
República la de administrar las reservas internacionales y adicionalmente el
artículo 14 de la Ley Orgánica del Banco de la República dispone que los
aportes a organismos financieros internacionales deben pagarse con cargo a las
reservas internacionales."
"Esa norma está
en concordancia con el artículo 38 de la Ley 88 de 1993, sobre el presupuesto
nacional del año de 1994, que establece: Ningún órgano podrá contraer
compromisos que impliquen el pago de cuotas a organismos internacionales con
cargo al Presupuesto General de la Nación, sin que exista la ley aprobatoria de
tratados públicos o que el Presidente de la República haya autorizado su
aplicación provisional en los términos del artículo 224 de la Constitución
Política. Los aportes y contribuciones de Colombia a los organismos financieros
internacionales se pagarán con cargo al Presupuesto General de la Nación, salvo
aquellos casos en que los aportes se contabilicen como reservas
internacionales, que serán pagados de conformidad con lo previsto en la Ley 31
de 1992 y normas anteriores". (resalta el Despacho)."
"EXAMEN
MATERIAL: 2. Exequibilidad de la Tercera Enmienda. El Constituyente de 1991
consagró una serie de disposiciones que desarrollan los principios reguladores
de las relaciones internacionales entre el Estado Colombiano y los demás
sujetos de derecho público, cuyos contenidos son el fundamento para valorar e
interpretar el instrumento adoptado en la legislación interna mediante la Ley
92 de 1993. Es así como en los artículos 9o, 150-16, 226 y 227 de la Carta
Fundamental, se hace un reconocimiento a la soberanía nacional, a la
autodeterminación de los pueblos, y a los demás principios de derecho
internacional; así mismo se promueve la integración económica y la
internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y
ecológicas sobre las bases de equidad, reciprocidad y conveniencia
nacional."
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Competencia.
La Corte Constitucional
es competente para decidir sobre la inconstitucionalidad del tratado en
referencia y de su ley aprobatoria, de conformidad con los artículos 241,
numeral 10 de la Constitución Nacional y 44 del decreto 2067 de 1991.
2. El Fondo
Monetario Internacional y las Enmiendas al Convenio Constitutivo.
La crisis económica del año 30, obligó a
los diferentes países a adoptar medidas de proteccionismo de su mercado
interno, y a crear restricciones en el comercio mundial, dado que la
competencia dejó de ejercerse de acuerdo con las leyes de oferta y demanda,
para realizarse a través de la manipulación de los medios de pago. Distintas
prácticas agravaban la situación del comercio mundial; ello condujo a la
conciencia generalizada de adoptar un código internacional de conducta
financiera y comercial y a reconocer en materia monetaria la interdependencia
de las naciones como principio superior al de su autonomía individual, la cual
había conducido a la anarquía y originado una verdadera desintegración de la
economía mundial. Ante esta situación se comenzó a debatir la idea de
constituir un superorganísmo que administrara un fondo regulador del mercado y
del cambio extranjero.
Durante la
Conferencia de Bretton Woods celebrada entre el 1° y el 24 de Julio de 1944, se
puso término a una serie de debates tendientes al ordenamiento del sistema
monetario internacional; los acuerdos allí firmados estuvieron inspirados en la
necesidad de establecer una adecuada conducta internacional que contribuyera a
conseguir, en materia monetaria y financiera, la prosperidad universal luego de
la grave destrucción económica causada por los conflictos bélicos de la época.
Los acuerdos se
lograron teniendo como sustento los planes presentados por los británicos y por
los americanos. El plan inglés, elaborado por John Maynard Keynes recomendaba:
-La Unión Internacional de Compensación, -El establecimiento de grandes
créditos, -Las naciones no podrían utilizar saldos favorables para atesorar
oro. El plan americano propuesto por Harry D. White, propugnaba la creación del
Fondo de Estabilización Internacional. Este Fondo, a juicio del citado, debería
empezar a funcionar sólo en el momento en que la situación hubiera vuelto a la
normalidad.
Si bien estos dos
planes coincidieron en el objetivo común de intensificar las relaciones
económicas internacionales sobre una base multilateral, diferían radicalmente
en el método para alcanzar dicho propósito. Se notaba el dominio que quería
ejercer cada uno de estos países sobre la proyectada organización. Tras el
enfrentamiento de las tesis White-Keynes, los expertos monetarios de varias
naciones adelantaron estudios que culminaron con la redacción del "Joint
statement by expert on the establishment of an international monetary
fund", instrumento base para la redacción definitiva del plan sobre un
Fondo Monetario Internacional, organismo que posteriormente entró a formar
parte del sistema de las Naciones Unidas.
El acta final con el
Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional fue firmada por los
plenipotenciarios de 45 países participantes -entre los cuales estaba Colombia-
en la Conferencia de Bretton Woods el 22 de Julio de 1944. El Fondo inició
actividades el 27 de Diciembre de 1945, en la actualidad 153 países son sus
miembros y cuenta con un capital de US $119.324.7 millones constituido con los
aportes de los Estados partes en proporción al tamaño de su economía y a su
participación en el comercio internacional. La adhesión de Colombia al Convenio
Constitutivo la autorizó el Congreso por medio de la Ley 96 de 1945.
El Convenio Constitutivo u original ha
sido enmendado en dos oportunidades. La primera Enmienda entró en vigor el 28
de Julio de 1969 y fue incorporada a nuestro derecho por la Ley 2 de 1969; esta
primera Enmienda surgió ante la necesidad de ofrecer una fuente adicional de
liquidez internacional y complementar los activos de reserva existentes, que
tomó forma mediante un sistema de Derechos Especiales de Giro(DEG). La segunda
Enmienda entró en vigor el 1 de Abril de 1978 y fue incorporada a nuestra
legislación por la Ley 17 de 1977; los puntos básicos de ésta consistieron en:
a) legalización de algunas de las prácticas de cambio existentes, b)
reforzamiento en la supervisión que el Fondo ejercía sobre las prácticas de
cambio e indicó la dirección en que el sistema podría evolucionar; además, dio
a los países miembros el derecho de adoptar regímenes de cambio de su elección,
al tiempo que se les imponían ciertas obligaciones respecto a sus políticas de
tipos de cambio, sobre los cuales se otorgó al Fondo tanto la facultad como el
deber de ejercer vigilancia, se abolió el precio oficial del oro y se dio por
terminada su función como medio obligatorio de pago en las transacciones entre
el Fondo y los países miembros.
Si bien la estructura del Fondo (Junta de
Gobernadores, Director Ejecutivo, Director Gerente y funcionarios de carácter
técnico y administrativo) y el régimen de cuotas del Fondo (determinante en
cuanto a la suscripción, al derecho de voto y a la participación en las
asignaciones de Derechos Especiales de Giro), son aspectos relevantes, esta
Corte se detiene brevemente a precisar los fines del Fondo, toda vez que ello
es necesario en el análisis de la constitucionalidad y conveniencia de la
Tercera Enmienda del Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional.
En efecto, los fines del Fondo que inspiran sus políticas y decisiones son los
siguientes[1]:
Fomentar la
cooperación monetaria internacional mediante una institución permanente que
proporcione un mecanismo de consulta y colaboración en problemas monetarios
internacionales;
Facilitar la expansión
y el crecimiento equilibrado del comercio internacional y contribuir de ese
modo al fomento y al mantenimiento de altos niveles de empleo y de ingresos
reales y al desarrollo de las fuentes productivas de todos los países
participantes, como objetivos fundamentales de la política económica;
Fomentar la
estabilidad cambiaria, procurar que los países miembros mantengan regímenes
cambiarios ordenados y evitar depreciaciones en los cambios con fines de
competencia;
Coadyuvar al
establecimiento de un sistema multilateral de pagos para las transacciones
corrientes entre los países miembros y a la eliminación de las restricciones
cambiarias que entorpezcan la expansión del comercio mundial.
Infundir confianza a
los países miembros, poniendo a su disposición temporalmente los recursos
generales del Fondo bajo las garantías adecuadas, dándoles así oportunidad de
que corrijan los desequilibrios de sus balanzas de pago sin recurrir a medidas
perniciosas para la prosperidad nacional o internacional, y
De acuerdo con lo
que antecede, acortar la duración y aminorar el grado de desequilibrio en las
balanzas de pago de los países miembros.
3. La Enmienda
del Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional y la Ley 92 de
1993.
3.1. La Enmienda se sintetiza de la siguiente
manera :
El numeral 1o. la modificación del
artículo XXVI, Sección 2, consagra la sanción de inhabilidad para la
utilización de los recursos del Fondo y la suspensión del derecho de voto,
cuando el país miembro persistiere en el incumplimiento de las obligaciones
señaladas en el Convenio. Si no obstante tales sanciones continua el
incumplimiento, luego de transcurrido un lapso razonable puede exigírsele al
país incumplido su retiro del Fondo, mediante decisión de la Junta de
Gobernadores adoptada con el voto del 85% de sus integrantes.
El numeral segundo agrega al Convenio un
anexo L, el cual regula los efectos derivados de la suspensión del derecho de
voto a los Estados Miembros, como son los de que no podrán participar en la
adopción de Enmiendas al Convenio. Sin embargo, si para la aprobación de un
instrumento de Enmienda se requiere de la aceptación de todos los países
miembros podrán votar no obstante la sanción y también podrán hacerlo cuando la
reforma se refiere al Departamento de Derechos Especiales de Giro. Tampoco
podrán participar los países que hayan sido sancionados en la designación del
Gobernador o Gobernador alterno, del consejero o consejero alterno ni de la del
Director Ejecutivo.
También se señalan otras medidas
sancionatorias en relación con las personas que ejerzan algún cargo en el Fondo
y que hayan sido elegidas por el país miembro al que se le haya suspendido su
derecho de voto, o en cuyos nombramientos haya participado ese país, y se
disponen medidas acerca de la participación de los referidos miembros en las
reuniones de los comités de los órganos del Fondo.
3.2. El contenido de la Ley 92 de 1993, se
resume asi:
El artículo primero aprueba la Enmienda.
El artículo segundo dispone que la
Enmienda que se adopta será obligatoria para el país cuando se cumplan las formalidades
previstas en el Artículo XXVIII del Convenio Constitutivo, es decir, cuando
tres quintos de los países miembros que representen el 85% de la totalidad de
los votos acepten la Enmienda propuesta.
El artículo tercero prevé que, con
subordinación a las disposiciones presupuestales pertinentes, la Nación
asignará los recursos necesarios para cumplir con sus obligaciones respecto de
los organismos multilaterales de carácter internacional de que sea parte.
El artículo cuarto, relativo a la vigencia
de ley dispone que rige a partir de su promulgación.
4. Exequibilidad
desde el punto de vista formal.
En lo que respecta a
la exequibilidad desde el punto de vista formal, la Corte analiza dos aspectos,
a saber:
4.1. Competencia en la adopción del texto de la
Tercera Enmienda del Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional.
Según la prueba
aportada por el Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Relaciones
Exteriores, consistente en la traducción oficial de los documentos enviados por
la Embajada de Colombia en Washington de la Tercera Enmienda del Convenio
Constitutivo del Fondo Monetario Internacional, se establece que la
modificación propuesta fue aprobada por la Junta de Gobernadores del Fondo y
fue aceptada por los miembros con las mayorías que señala el Convenio
Constitutivo, esto es, fue adoptada de conformidad con el artículo
XXVIII de dicho Convenio.[2],
el cual establece que las Enmiendas que se realicen a sus disposiciones se
entenderán admitidas por todos los países miembros del Fondo, cuando los tres
quintos de estos y cuyos votos sumaren el 85 % de la totalidad de los votos,
dieren su aceptación, lo cual se cumplió con respecto a la Enmienda objeto de
revisión.
A lo anterior debe
agregarse, que dentro del expediente (folio 8°), también obra la confirmación
presidencial al texto de la Enmienda, impartida antes de que el Gobierno lo
sometiera a consideración del Congreso de la República para su aprobación, lo
cual según el artículo 8o de la Convención de Viena vendría a subsanar, en caso
de existir, la insuficiencia de la representación para adoptar el texto del
tratado. Dice la norma en referencia: "Confirmación ulterior de un acto
ejecutado sin autorización. Un acto relativo a la celebración de un Tratado
ejecutado por una persona que conforme al artículo 7° no pueda considerarse
autorizada para representar con tal fin a un Estado, no surtirá efectos
jurídicos a menos que sea ulteriormente confirmado por ese Estado".
4.2. Procedimiento en la formación de la Ley 92
de diciembre 14 de 1993
Respecto a la
expedición y sanción de la ley, cuyo procedimiento se señala en los artículos
157 y 160 de la Constitución Política, y observando el expediente legislativo
de los proyectos de ley No. 189 de 1992 (Cámara) y 114 de 1992 (Senado), que
terminaron convirtiéndose en la Ley 92 de 1993, y el cual fue remitido a esta
Corporación por el Secretario General de la Comisión Segunda del Senado de la
República, Dr. Hugo Alberto Velasco, esta Sala constata lo siguiente:
En la Gaceta del Congreso No 40 de 1992,
fue publicado el proyecto de ley.
El 18 de noviembre de 1992 fue aprobado
por unanimidad el proyecto de Ley en primer debate en la Comisión II del Senado
de la República.
El 9 de diciembre de 1992, en sesión
Plenaria del Senado de la República fue considerado y aprobado el proyecto de
ley.
El 18 de junio de 1993, en primer debate en
la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, fue aprobado por unanimidad
el proyecto de ley.
El 15 de septiembre de 1993, en sesión
Plenaria de la Cámara de Representantes, fue considerado y aprobado por
unanimidad el articulado del texto definitivo del Senado, más la proposición No
97 que se incorporó al texto de Cámara y el título del proyecto de ley.
Los días 3 y 23 de noviembre de 1993, fue
aprobado el texto definitivo por el Senado y la Cámara respectivamente, en la
que se impartió aprobación al informe presentado por la Comisión Conciliadora
(Comisión Accidental de Senado y Cámara), en el cual se expresa el acuerdo de
sus miembros en torno a la inclusión del artículo 3o de la Ley.
El día 14 de diciembre de 1993, fue
sancionado el proyecto de ley por parte del Gobierno.
Por último, el Gobierno envió la Ley 92 de
1993 a la Corte Constitucional, para los efectos del respectivo control de
constitucionalidad, dentro de los seis (6) días siguientes a su sanción.
Efectivamente, el acto gubernamental de la sanción de la Ley 92 de 1993, tuvo
lugar el día 14 de diciembre de 1993, y se envío a la Corte Constitucional el 16
de diciembre del mismo año, obedeciéndose en esta forma el contenido del
numeral 10 del artículo 241 de la Constitución Nacional, mediante el cual se
dispone que las leyes aprobatorias de tratados internacionales deberán ser
remitidas por el Gobierno a la Corte Constitucional, dentro de los seis (6)
días siguientes a su sanción.
Conforme a lo
expuesto, el procedimiento de formación de la ley ante el Congreso de la
República y su sanción por el Gobierno Nacional, se ajustan a las exigencias
constitucionales. En consecuencia, dicha ley no adolece de vicios en la forma.
5. Exequibilidad
desde el punto de vista material.
5.1.
Constitucionalidad de la Enmienda y de su ley aprobatoria.
La Enmienda del
Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional y la Ley 92 de 1993,
resultan materialmente ajustados a la Carta Política, pues encuentran su
sustento, entre otras normas constitucionales, básicamente en el artículo 226,
que ordena que el Estado Colombiano deberá fomentar la internacionalización
económica. En efecto, el precepto señala: "El Estado promoverá la
internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y
ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional".
Asi mismo, lo
previsto en la aludida Enmienda guarda armonía con la filosofía  de los
artículos 334 y 371, en cuanto prevé la intervención del Estado para
racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad
de vida de los habitantes, la distribución equitativa de oportunidades y los
beneficios del desarrollo, y debe, a través de la Banca Central, regular los
cambios internacionales y administrar las reservas internacionales.
La Enmienda se
ajusta a la Constitución Política, en lo relativo a la observancia del debido proceso,
al regular el procedimiento que debe seguirse para imponer las sanciones
previstas a los países morosos en el cumplimiento de las obligaciones
pecuniarias adquiridas en virtud del Convenio Constitutivo del Fondo Monetario
Internacional y sus reformas, pues la exclusión del país incumplido con el
Fondo no es automática, porque tiene una oportunidad adicional para permanecer
en dicho Fondo, y se consagra en su favor el derecho a ser informado
debidamente de la queja para que pueda explicar su caso en forma verbal o
escrita.
Conviene finalmente
precisar la constitucionalidad del artículo 2° de la Ley 92 de 1993, relativo a
las condiciones requeridas para que la Enmienda obligue al Estado colombiano.
Esta Corte no encuentra reparo alguno de inconstitucionalidad, pues el precepto
que se examina simplemente se limita a condicionar la obligatoriedad de la
Enmienda con respecto a Colombia, cuando se cumplan las formalidades previstas
en el artículo XXVIII del Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional,
las cuales fueron cumplidas a cabalidad, como se anotó en el aparte 4.1. de
esta providencia; aun cuando Colombia no aceptó expresamente la Enmienda
referida con arreglo al procedimiento previsto, su contenido se entiende como
aceptado por todos los estados miembros del Fondo, incluido el Estado
Colombiano, pues como se dijo antes, fue aceptada por los tres quintos de los
países miembros cuyos votos sumaron el 85 % de la totalidad de los votos.
Lo anterior, no
puede significar que la aceptación del texto de la Enmienda referida a través
del procedimiento indicado en el artículo XVIII del Convenio Constitutivo del
Fondo Monetario Internacional implique que el Estado, por ese solo hecho, haya
expresado su consentimiento de obligarse en razón de lo dispuesto en ese
instrumento internacional. La admisión o aceptación del texto de la Enmienda
constituye simplemente una etapa o paso del procedimiento complejo mediante el
cual se ajusta formalmente un tratado, como lo ha expresado la Corte en
diferentes oportunidades.
5.3. Conveniencia
de la Enmienda y de su ley aprobatoria.
Además de que no
existe motivo alguno del cual se infiera que, a través de la Tercera Enmienda
del Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional, se desconozca la
equidad y la reciprocidad que deben orientar las relaciones internacionales,
esta Corte estima que la Enmienda es acorde con la conveniencia nacional, por
las siguientes razones:
El Fondo facilita
sus recursos a los países miembros con el fin de que se cumplan sus propósitos
constitutivos, como son: la cooperación monetaria internacional, la expansión y
el crecimiento balanceado del comercio internacional, el apoyo a la estabilidad
cambiaria y del sistema de pagos multilateral, y la atenuación de los
desequilibrios de las balanzas de pagos. Fondo que se constituye a través de
las cuotas de los países signatarios, en la proporción por él fijada, y que
corresponde no sólo a las posibilidades monetarias de cada país, sino que tiene
en cuenta la política económica diseñada para equilibrar la balanza de pagos.
La Enmienda que se
revisa es de enorme conveniencia, pues va dirigida a establecer mecanismos que
permitan al organismo lograr de los países el cumplimiento de sus obligaciones,
pues en perjuicio del Fondo, que amenazaría con su extinción, y sobre todo, en
detrimento de los intereses de los países que de él hacen parte, algunos
estados miembros han comenzado a registrar atrasos persistentes con la
institución en el cumplimiento de sus obligaciones económicas.
Por lo demás, en
caso de incumplimiento de alguna de sus obligaciones el país no se vería sujeto
automáticamente a la expulsión de un organismo en cuyo seno ha intervenido
activamente y del que siempre ha obtenido cooperación para sus proyectos,
cuando la ha requerido; posibilidad de expulsión que en modo alguno preocupa a
Colombia, toda vez que siempre ha sido un miembro cumplido con el Fondo.
5.3.
Inconstitucionalidad del artículo 3° de la Ley 92 de 1993.
El artículo 3° de la
Ley 92 de 1993, señala: "De acuerdo con las leyes que autorizan dar
aportes y participaciones a las instituciones financieras multilaterales de
carácter internacional, de las cuales Colombia es miembro, el Gobierno asignará
los recursos con cargo al Presupuesto Nacional con el fin de cumplir los
compromisos presentes y futuros."
Dentro de los
procedimientos y facultades señalados para el trámite de la ley aprobatoria de
un tratado público internacional no aparece la inclusión de nuevas
disposiciones, así estas tengan alguna relación con aquél.
Lo dispuesto en el
artículo 3° de la Ley 92 de 1993 en materia presupuestal, excede la potestad
legislativa del Congreso en esa materia, por cuanto está autorizando gastos de
manera general, al punto que no sólo se asumirían aquellos que corresponden a
la ejecución del Convenio Internacional objeto de revisión, sino igualmente, de
todos aquellos gastos que podrían demandar el cumplimiento de los demás
Convenios Internacionales que haya celebrado y celebre el Estado colombiano.
Con ello se desconoce abiertamente los artículos 346 y 347 C.P., en cuanto no
puede apropiarse partida alguna que no corresponda a un gasto anterior y
particularmente reconocido.
El contenido de la
norma cuestionada, de otra parte, constituye una determinación improcedente,
que implica poner en movimiento competencias constitucionales y legales en
materia presupuestal para las cuales existe todo un conjunto normativo que
tiene señaladas claramente unas instancias de decisión, en cuanto al tramite
que debe observarse para su aprobación (arts. 150-11, 154 Y 346 C.P.).
Pero incluso, en el
supuesto de que fuera válida la incorporación de normas de carácter
instrumental por parte del Congreso de la República a la ley que aprueba
parcial o totalmente, o imprueba un proyecto de tratado, de todas maneras en el
presente caso el artículo 3o estaría viciado de inconstitucionalidad, puesto
que vulnera el principio de unidad de materia de la ley previsto en el artículo
158 de la Carta, ya que no existe relación de conexidad causal, temática o
sistemática con las materias desarrolladas en la Tercera Enmienda del Convenio
Constitutivo del Fondo Monetario Internacional.
En efecto, el
artículo 3° de la Ley 92 de 1993, como lo señala la Procuraduría General de la
Nación, no tiene relación con el Fondo Monetario Internacional, ni con la
Tercera Enmienda del Convenio que lo constituyo, pues lo que se establece es
una facultad general y permanente otorgada al Gobierno Nacional para efectuar
desembolsos a los organismos financieros internacionales a los cuales pertenece
el país con cargo al presupuesto general de la Nación.
Las razones
expuestas llevan a esta Corte a declarar constitucional la Enmienda en
referencia, asi como su ley aprobatoria, con excepción del artículo 3° de ésta
que se declarará inexequible.
VI. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, previos los
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: Declarar EXEQUIBLE La Tercera
Enmienda del Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional, adoptada
el 28 de junio de 1990, y la Ley 92 de diciembre 14 de 1993, por medio de la
cual se aprueba dicha Enmienda, salvo su artículo 3° que se declara INEXEQUIBLE.
SEGUNDO: Ordenar la comunciación de la presente
decisión a la Presidencia de la República y al Ministerio de Relaciones
Exteriores, para los fines contemplados en el artículo 241, numeral 10, de la
Constitución Política.
NOTIFIQUESE,
COPIESE, PUBLIQUESE, COMUNIQUESE AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA Y AL PRESIDENTE
DEL CONGRESO, INSERTESE EN LA GACETA CONSTITUCIONAL Y ARCHIVESE EL EXPEDIENTE.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Fines que han sido objeto de
modificaciones, tanto en la Primera Enmienda (Ley 2° de 1966), como en la
Segunda Enmienda (Ley 17 de 1977)
[2] Artículo XXVIII: "a) Toda
propuesta para modificar este Convenio, ya sea que emane de un país, de un
gobernador o del Directorio Ejecutivo, se comunicará al Presidente de la Junta
de Gobernadores, quien la someterá a ésta. Si la Junta de Gobernadores aprueba
la Enmienda propuesta, el Fondo preguntará a todos los países miembros, por
medio de carta circular o telegrama, si aceptan la Enmienda propuesta. Si tres
quintos de los países miembros cuyos votos sumen el ochenta y cinco por ciento
de la totalidad de los votos aceptaran la enmienda propuesta, el Fondo certificará
el hecho mediante una comunicación oficial dirigida a todos los países
miembros.
b) No obstante lo dispuesto en el
apartado a), será necesaria de la aceptación de todos los países miembros en
caso de cualquier Enmienda que modifique: i) El derecho a retirarse del Fondo
(Sección 1 del Artículo XXVI); ii) La disposición de que no se modificará la
cuota de ningún país miembro salvo a propuesta de éste (Párrafo 6 del Anexo C).
c) Las enmiendas entrarán en vigor
para todos los países miembros tres meses después de la fecha de la
comunicación oficial, a menos que en la carta circular o telegrama se
especifique un período más corto"