C-077-07
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-077/07
INHABILIDADES E
INCOMPATIBILIDADES EN CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Inhabilidad como falta disciplinaria
Tanto el Código Disciplinario Único
anterior (Ley 200 de 1995, artículo 38), como el vigente (Ley 734 de 2002,
artículo 196) han consagrado que el incumplimiento de deberes y prohibiciones
así como la incursión en inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades, etc.
constituyen falta disciplinaria. De la misma manera, el Estatuto Disciplinario
vigente, en su artículo 36 ordena entre otras cosas, incorporar a él las
inhabilidades señaladas en la Constitución y en la Ley; el artículo 37 define
las inhabilidades sobrevivientes o el 38 relaciona las inhabilidades para
desempeñar cargos públicos. Por eso tampoco resulta extraño y menos
inconstitucional el hecho de que en el C. D. U. vigente se haya consagrado como
inhabilidad el hecho de haber sido declarado responsable fiscalmente para
ejercer cargos públicos, como lo pretende el demandante.
CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Regulación de inhabilidades/INHABILIDADES
PARA DESEMPEÑAR CARGOS PUBLICOS-Declaratoria de responsabilidad fiscal/PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-No vulneración
No existen entonces razones para sostener
ahora que los cargos formulados contra la norma acusada viola la exigencia de
la unidad de materia por el hecho de haber consagrado una inhabilidad
relacionada con la responsabilidad fiscal, pues, ella tiene la finalidad de
señalar que su desconocimiento también constituye falta disciplinaria. Tampoco
viola dicho principio la contemplación de la cesación de la misma inhabilidad
por pago o por exclusión del boletín de responsables fiscales por parte de la
Contraloría General de la República, pues la norma está desarrollando el tema
de la "otra inhabilidad", la proveniente de la declaratoria de responsabilidad
fiscal, y no fue el Código Disciplinario Único el que estableció la
competencia de las Contralorías para incluir a los responsables ante ellas en
el boletín. Solamente está haciendo referencia a dicha responsabilidad
fiscal, que si es materia de órganos de control distintos a los disciplinarios
para servidores públicos, en cuanto la inhabilidad que de ella se deriva va a
representar un obstáculo más para ingresar a ejercer un cargo público. Los
términos de duración de la inhabilidad se incluyen para efectos exclusivamente
disciplinarios, no para las competencias propias de las autoridades del control
fiscal, quienes a su vez cuentan con su propio instrumento jurídico para
regular dicha materia, como es, entre otras, la Ley 610 de 2000. En consecuencia
las facultades establecidas en la Carta Política en sus artículos 267 o 268 y
subsiguientes para la Contraloría General o para las contralorías
departamentales siguen incólumes con la expedición de la Ley 734 de 2002, sin
que esté posibilitando la invasión de competencias por parte de las autoridades
titulares de la acción disciplinaria, ni atentando contra la separabilidad de
los órganos de control del Estado que dispone el artículo 113 superior.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR
VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance
PROCESO DISCIPLINARIO Y PROCESO DE
RESPONSABILIDAD FISCAL-Diferencias
y semejanzas
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Características
INHABILIDADES-Finalidad
Referencia: expediente D-6266
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 38 par. 1 o de la Ley 734 de 2002
Demandantes: Arbeláez Restrepo David y
Cuervo Milton Laureano
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, D.C.,  siete (7) de febrero de dos
mil siete (2007).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca  de la demanda de la referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de la
disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No.44.708
de 13 de Febrero de 2002, y se subraya lo acusado:
“ARTÍCULO 38. OTRAS INHABILlDADES. También
constituyen inhabilidades para desempeñar cargos públicos, a partir de la
ejecutoria
del fallo, las siguientes:
1. Además de la descrita en el inciso final
del artículo 122 de la Constitución Política, haber sido condenado a
pena privativa de la libertad mayor de cuatro años por delito doloso dentro de
los diez años anteriores, salvo que se trate de delito político.
2. Haber sido sancionado disciplinariamente
tres o más veces en los últimos cinco (5) años por faltas graves o leves
dolosas o por ambas. Esta inhabilidad tendrá una duración de tres años contados
a partir de la ejecutoria de la última sanción.
3. Hallarse en estado de interdicción
judicial o inhabilitado por una sanción disciplinaria o penal, o suspendido en
el ejercicio de su profesión o excluido de esta, cuando el cargo a desempeñar
se relacione con la misma.
4. Haber sido declarado
responsable fiscalmente.
PARÁGRAFO 10. Quien haya sido declarado
responsable fiscalmente será inhábil para el ejercicio de cargos públicos y
para contratar con el Estado durante los cinco (5) años siguientes a la
ejecutoria del fallo correspondiente. Esta inhabilidad cesará cuando la
Contraloría competente declare haber recibido el pago o, si este no fuere
procedente, cuando la Contraloría General de la República excluya al
responsable del boletín de responsables fiscales.
Si pasados cinco años desde la ejecutoria
de la providencia, quien haya sido declarado responsable fiscalmente no hubiere
pagado la suma establecida en el fallo ni hubiere sido excluido del boletín de
responsables fiscales, continuará siendo inhábil por cinco años si la cuantía,
al momento de la declaración de responsabilidad fiscal, fuere superior a 100
salarios mínimos legales mensuales vigentes; por dos años si la cuantía fuere
superior a 50 sin exceder de 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes;
por un año si la cuantía fuere superior a 10 salarios mínimos legales mensuales
vigentes sin exceder de 50, y por tres meses si la cuantía fuere igualo
inferior a 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
PARÁGRAFO 20. Para los fines previstos en
el inciso final del artículo 122 de la Constitución Política a que se
refiere el numeral 1 de este artículo, se entenderá por delitos que afecten el
patrimonio del Estado aquellos que produzcan de manera directa lesión del
patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio,
detrimento, pérdida, uso indebido o deterioro de los bienes o recursos
públicos, producida por una conducta dolosa, cometida por un servidor público.
Para estos efectos la sentencia condenatoria
deberá especificar si la conducta objeto de la misma constituye un delito que
afecte el patrimonio del Estado.”
III. DEMANDA
Los actores fundamentan la demanda en las
siguientes consideraciones:
A. La
parte acusada de la norma viola los artículos 158 y 169 de la Constitución
Política porque en el Código Disciplinario Único el legislador confundió dos
materias, la de la responsabilidad disciplinaria y la de la responsabilidad
fiscal. Igualmente permite la norma que, por el sólo transcurso del tiempo, cese
la inhabilidad del declarado fiscalmente responsable e incluido en el boletín
correspondiente, sin haber pagado la obligación establecida en la condena.
Considera que el régimen disciplinario se ocupa de la responsabilidad de los
servidores públicos en el ejercicio de sus cargos para lograr el cumplimiento
de los fines y funciones estatales y el Código Disciplinario Único regula dicho
régimen sin que en ninguno de sus títulos se ocupe de la responsabilidad
fiscal; así mismo, el derecho administrativo disciplinario tiene semejanzas con
el derecho penal, aunque es autónomo e independiente de él.
B. En la exposición de motivos
del C. D. U. también se plasmó la naturaleza del derecho disciplinario, sus
objetivos y límites, los fines de las sanciones que tienen tal carácter, etc.,
sin que hubiese pretendido "compaginar las normas disciplinarias con la
responsabilidad fiscal".
C. Las características del
proceso por responsabilidad fiscal ya fueron establecidas por esta Corporación
en la Sentencia Unificada 620 de 1996. Quiere decir que aquel es de naturaleza
administrativa, que regula la responsabilidad de los servidores públicos, o de
los particulares que desempeñan tal función, por el manejo irregular de bienes
o recursos públicos; que su aplicación corresponde a autoridades
administrativas de la Contraloría General de la República o de las Contralorías
departamentales y municipales. La responsabilidad en dichos procesos es además
patrimonial, pues el declarado responsable debe resarcir el daño causado mediante
el pago de una indemnización pecuniaria; incluso es una obligación que se
transmite a los herederos, o sea, que la responsabilidad fiscal es atemporal,
como quedó establecido en la sentencia C-131 de 2003, y le son aplicables los
principios del derecho civil.
D.
Consecuencia de lo anterior sería que la responsabilidad fiscal no tiene
carácter sancionatorio, ni penal, ni administrativo, sino meramente
resarcitorio, siendo por tanto distinta a la disciplinaria o a la penal, aunque
puede existir acumulación con éstas. Por tanto se desvirtúa el principio de
unidad de materia cuando el C. D. U. introduce una norma como la demandada,
propia del régimen fiscal anotado, así como se invade la competencia de la
Contraloría General de la República.
­
E. La
norma acusada desconoce, entonces, el artículo 158 superior, pues establece la
cesación de una inhabilidad proveniente de responsabilidad fiscal por el sólo
paso del tiempo, sin existir conexidad causal, temática o sistemática entre la
sanción proveniente de aquélla y el eje temático de la norma acusada.
F.
Consideran los actores que el artículo 60 de la Ley 610 de 2000 estableció la
inclusión en el "boletín de responsabilidades fiscales", publicado
por la Contraloría General de la República, de las personas contra quienes se
haya dictado fallo por responsabilidad fiscal y no hayan cumplido con la
obligación ordenada en él; y que por tanto resulta violatorio del principio de
unidad de materia el hecho de que por medio de una ley disciplinaria como la
734 citada y la norma acusada, se pueda hacer cesar una inhabilidad creada a
partir de la responsabilidad fiscal y que además significaría una intromisión
en un proceso autónomo con efectos en el boletín señalado, de naturaleza
propia, diferente y especial.
G. Según
los demandantes la norma parcialmente acusada viola también los artículos 113,
267 y 268-5 de la Constitución, ya que el legislador no puede atribuir a la
Procuraduría General de la Nación facultades que invadan la función fiscal atribuida
a otro órgano autónomo, como la Contraloría, y las instituciones de control
deben ejercer sus funciones de manera separada.
IV. INTERVENCIONES
A. Departamento Administrativo de la Función Pública.
La doctora PIEDAD LUCIA
VILLARRAGA RENGIFO, a nombre del Departamento Administrativo de la Función
Pública solicita a esta Corte la declaratoria de exequibilidad de la norma
demandada pues ella se refiere a la misma materia que regula la Ley 734 de 2002
y con ella no se sobrepasa la potestad disciplinaria del Estado; tampoco invade
las competencias del órgano de control fiscal, pues con ella sólo se está
sancionando la conducta dolosa o culposa del funcionario en salvaguarda del
buen funcionamiento de la función pública. Además porque la inhabilidad que se
establece es una sanción propia del derecho administrativo disciplinario y la
norma únicamente establece unos criterios para graduar el tiempo de duración de
la inhabilidad.
B. Ministerio del Interior y
de Justicia.
El apoderado de este
Ministerio, Dr. FERNANDO GOMEZ MEJIA, considera constitucional la norma
acusada:
1) La unidad de materia a que
se refiere el artículo 158 de la C.N. no puede entenderse en un sentido
estrecho y original hasta desconocer las relaciones sustanciales entre las
diferentes normas. Dicha unidad se rompe cuando hay absoluta falta de conexión
o incongruencia causal, temática, sistemática y teleológica entre los distintos
aspectos que regula la Ley. La norma constitucional solo busca que en un
proyecto de Ley se incluyan normas aisladas, sin relación con la materia del
proyecto y que por ello puedan pasar inadvertidas en el trámite legislativo.
2) La causal de inhabilidad
consagrada en la norma demandada guarda consonancia con el título del proyecto
de Ley; los temas desarrollados por ella se encuentran en el ámbito de su tema
principal, o sea, regular la conducta de los funcionarios públicos, establecer
sus derechos, deberes, inhabilidades e incompatibilidades para garantizar la
efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la Ley y
los tratados internacionales, que se deben observar en el ejercicio de la
función publica.
3) El representante del
Ministerio considera que el establecer inhabilidades para los funcionarios
públicos es materia propia de un Código Disciplinario, que se orienta
precisamente, a asegurar el comportamiento ético, la moralidad y el buen
funcionamiento de los diferentes servicios a cargo del Estado. Hay por lo tanto
conexidad entre el núcleo temático de la Ley 734 de 2002 y sus objetivos, o
sea, que podía establecer, como lo hace la norma acusada que no podrán
desempeñar cargos públicos o contratar con el Estado, las personas que hayan
sido declaradas responsables fiscalmente.
4) El artículo 268 de la C.P. y
la Ley 610 de 2000 establecen que los fallos con responsabilidad implica, para
los declarados responsables, la inclusión obligatoria en una lista o boletín
que les impide ser nombrados o celebrar contratos con la Administración
Pública. Esto se halla en consonancia con la inhabilidad establecida en
el parágrafo del artículo 38 de la Ley 734 de 2002. Igualmente se mantiene sin
modificación la competencia de la Contraloría General de la República para
llevar el registro de responsables fiscales y expedir los certificados
correspondientes.
5) Resulta equivocado el
planteamiento de los demandantes por cuanto la norma demandada se limita a
consagrar como inhabilidad un hecho determinado, el de haber sido declarado
fiscalmente responsable y entonces no constituye intromisión en el ámbito de la
responsabilidad fiscal. Tampoco se viola la Constitución al pen11itirle a la
Procuraduría ejercer funciones propias de la Contraloría, pues lo que permite
el precepto demandado es la colaboración armónica de los dos entes de control,
en desarrollo del artículo 1 13 superior.
6) En fin, la norma
acusada es expresión de la facultad del legislador de regular la función
pública, y es él quien puede establecer inhabilidades para los servidores del
Estado.
C. La Academia.
1) En nombre de la Academia
Colombiana de Jurisprudencia intervinieron los señores CARLOS ARIEL SANCHEZ
TORRES e IL VA MYRIAM HOYOS CASTAÑEDA, manifestando que la norma acusada
no viola los preceptos superiores invocados por el accionante pues ella guarda
relación directa con el conjunto normativo de la Ley 734 de 2002. El legislador
consagró dentro del régimen de inhabilidades el haber sido declarado
responsable fiscalmente por medio de una norma que no consagra una contradicción
o permita el ejercicio indebido de competencias o funciones asignadas
expresamente a unos órganos como la Contraloría General de la República.
2) La decana de la facultad de
Derecho de la Universidad Santiago de Cali, Dra. BEATRIZ DELG DO MOTTOA,
consideró que la norma demandada es inexequible por cuanto contiene
disposiciones que son propias de tratamiento legislativo diferente pues las
funciones disciplinaria y de control fiscal son autónomas e independientes y
por ello viola el artículo 113 de la C.P. por constituir una invasión funcional
de una atribución del Estado, la fiscal, en otra, la disciplinaria.
3) La Dra. MARINA ROJAS
MALDONADO, en calidad de Directora del Consultorio Jurídico de la Universidad
Santo Tomas, por el contrario, considera que la norma demandada no atenta
contra el principio de unidad normativa previsto en la C.P.,  pues él debe ser
interpretado de manera amplia. Resaltó que el Constituyente sólo condicionó la
exigencia de dicho principio a que haya una relación material, objetiva,
racional y evidente entre el asunto regulado y el articulado que lo desarrolla.
Con la inhabilidad creada en la norma demandada no hay intromisión de la
Procuraduría en materias de la Contraloría, pues mientras la primera juzga el
comportamiento ético del servidor público, la Contraloría inicia el proceso
fiscal para buscar el resarcimiento del daño infringido al Estado. Entre los
procedimientos disciplinario y fiscal hay coincidencias y, aunque sus tópicos
son diferentes, deben armonizarse.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
Después de haberse tramitado y aceptado los
impedimentos expresados por el Procurador y Viceprocurador General de la Nación
en la presente acción de constitucionalidad, intervino la Dra. CARMENZA ISAZA
DELGADO, en su condición de Procuradora auxiliar para asuntos constitucionales,
solicitando a esta Corporación se declare la constitucionalidad de la norma
parcialmente demandada.
Considera la representante del Ministerio
Público que la inhabilidad y los límites temporales consagrados en el parágrafo
primero del numeral 4 del artículo 38 de la Ley 734 de 2002 tiene una
connotación distinta a la naturaleza del proceso de responsabilidad fiscal: las
inhabilidades limitan el derecho de acceso al ejercicio de cargos o funciones
públicas y su objetivo es lograr la moralización, la idoneidad, la probidad, la
imparcialidad y la eficacia de quienes van a ingresar o desempeñen funciones
públicas; para el efecto el legislador goza de un amplio margen de
configuración normativa que las consagra. Así mismo, la Constitución Política
concede a la Contraloría General de la Repúblici1a función de ejercer el
control de los resultados de la administración pública y la vigilancia de la
gestión fiscal. Con ello se busca preservar y proteger el patrimonio del
Estado, así como evitar la incorrecta ejecución de los presupuestos, la
dilapidación, la desviación e indebida utilización de los recursos,
contrariando los fines que debe perseguir el Estado.
Por tanto, en ejercicio de la libertad de
configuración normativa aludida, se consagró en el Código Disciplinario Único
una inhabilidad que no interfiere en el proceso fiscal que le corresponde a la
Contraloría General de la República, como tampoco se desprende que se esté
condonando una obligación fiscal. No se autoriza al deudor fiscal que se
sustraiga de su obligación frente al Estado pues las facultades de la
Contraloría quedan intactas para recuperar el patrimonio estatal afectado por
el servidor público.
Tampoco se vulnera el principio de unidad
de materia pues la parte de la norma acusada no regula la responsabilidad
fiscal; simplemente consagró una inhabilidad para acceder a la función pública.
Considera la agente del Ministerio Público que de conformidad con lo
establecido por esta Corte es admisible que una Ley disciplinaria regule
también dichas inhabilidades, pues entre los dos temas existe una conexidad
temática e instrumental razonable que conforman una misma materia. Además, la
inhabilidad consagrada y objeto de la demanda tiene la finalidad de señalar los
eventos en que ellas se presentan para que se tenga en cuenta que su
desconocimiento genera falta disciplinaria.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA
CORTE
A.     Competencia
La Corte Constitucional es
competente para conocer de la presente demanda, conforme a lo dispuesto en el
artículo 241, Num. 4, de la Constitución, por estar dirigida contra unas
disposiciones que forman parte de una ley.
De conformidad con los
planteamientos de la dema1da la Corte debe abordar tres temas centrales: 1) La
unidad de materia; 2) Las diferencias y semejanzas entre el proceso
fiscal y el proceso disciplinario, y c) Las inhabilidades en materia
disciplinaria.
B.     La unidad de materia.
El principio de unidad de
materia representa uno de los mandatos que vinculan al legislador en tratándose
de su función de expedición de leyes. Por ello está consagrado constitucional y
legalmente. En efecto, para el artículo 158 superior, "Todo proyecto de
ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o
modificaciones que no se relacionen con ella. El presidente de la respectiva
comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este
precepto..."; lo mismo hace el Reglamento del Congreso -Ley 5:1 de
1992- en su artículo 148, a propósito del debate en las Comisiones Legislativas
correspondientes: "Cuando un proyecto haya pasado al estudio de una
Comisión Permanente, el Presidente de la misma deberá rechazar las
disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma materia. Sus
decisiones serán apelables ante la Comisión".
Por tratarse de un mandato, como llama la
doctrina, de optimización, procede la Corte a analizar los diferentes elementos
que lo integran:
"'
l) Examen del contenido
sustancial de las normas:
El
desconocimiento de la unidad de materia en el cuerpo normativo de una ley no es
simplemente un vicio de forma en que puede incurrir el legislador al expedirla.
Para establecer si efectivamente la identidad exigida se presenta debemos
examinar el contenido sustancial de las norma objeto del juicio de validez
constitucional: "…Podría pensarse que se trata de un vicio formal pues
parece referirse al puro procedimiento legislativo, esto es, al trámite de aprobación
y perfeccionamiento de las leyes, pues la violación de la Constitución no
ocurriría porque el contenido particular de un determinado artículo hubiese
desconocido mandatos materiales de la Carta, o hubiese sido expedido por
una autoridad a quien no correspondía hacerla, sino únicamente porque habría
sido incluido en un proyecto de ley con una temática totalmente diversa a la
suya. Por consiguiente, ese contenido normativo podría ser exequible si hubiera
estado en otro proyecto de ley aprobado por el Congreso, lo cual parecería
confirmar que el vicio es formal.
Sin embargo,
un análisis más detenido muestra que no se trata de un vicio puramente formal,
puesto que tiene que ver con el contenido material de la norma acusada. Así,
una ley puede haber surtido un trámite intachable, por haber sido aprobadas
todas sus disposiciones conforme al procedimiento establecido por la
Constitución   el
Reglamento del Congreso. La ley es pues formalmente inatacable: sin embargo,
algunos de sus articulas pueden ser declarados inexequibles por violar la regla
de unidad de materia, si su contenido normativo no tiene una conexidad
razonable con la temática general de la ley. Y sin embargo, se repite, la ley
es formalmente inatacable, pues se surtió de manera regular todo el proceso de
aprobación, sanción y promulgación. Esto significa entonces que el vicio de inconstitucionalidad
de esos artículos, por desconocer la regla de unidad de materia, no puede ser
formal pues la forma no ha s ido cuestionada. El vicio deriva entonces
de que el Congreso no tenía competencia para verter esos contenidos normativos
en esa forma particular, esto es, en esa ley especifica, y por ello son
inconstitucionales, a pesar de que el trámite formal de la ley fue ajustado a
la Constitución[1]
'"
2) Racionalidad y
libertad de configuración legislativa:
La
codificación o integración de las normas en un solo cuerpo caracteriza a los
Estados de derecho; con esto se quiso evitar la dispersión en las fuentes
jurídicas que era típica de los estados premodernos; ello garantiza la
seguridad jurídica, evita la inflación normativa, racionaliza la función
democrática asignada a los parlamentos. En los Estados Constitucionales
corresponde a los tribunales constitucionales verificar si el legislador ha
respetado los límites que a su actividad imponen las normas superiores pues "La
consideración de la Constitución como norma jurídica ha situado al Estado, y
consiguientemente a la ley, en un segundo nivel, tanto desde el punto de vista
formal al exigirse su producción de acuerdo con las regularidades
constitucionales establecidas, como material al tener que ajustarse a los
,fines, principios y hasta contenidos concretos establecidos por la
Constitución. Resultaron con ello afectados supuestos básicos del Estado
democrático y de Derecho, expresión de lo cual fue el debate que surge en
Europa sobre constitucionalismo-legalismo, en el que se planteaba la
alternativa entre entender que la Constitución impone una dirección concreta a
la ley que sólo es actuación de la Constitución o si la ley, en cuanto
tiene su propio fundamento (); no dependiendo sólo de la mayor o menor
apertura o ­densidad normativa- de la Constitución), tiene que tener la
necesaria libertad para decidir entre las distintas líneas de actuación” [2].
Pero la
prueba en este sentido para los tribunales constitucionales, y así ha procedido
esta Corporación, no ha sido tan rigurosa como para llegar a obstaculizar una
actividad para la cual el Legislador cuenta con un amplio margen de libertad
que le permite regular procedimientos judiciales, administrativos,
disciplinarios, etc. Tanto es así, que cuando en el debate sobre el contenido
de una ley existan dudas sobre la materia que prevalece, la distribución entre
las Comisiones parlamentarias es flexible y por eso se ha permitido que en
dichos eventos el presidente de la respectiva Cámara asigne el proyecto a la
Comisión que considere más pertinente o que los miembros de Comisiones
distintas participen proponiendo adiciones, supresiones, etc., al contenido de la
ley que se estudia en primer debate.
En este sentido, "…desde
sus primeras decisiones en este campo, esta Corporación ha precisado que no
puede efectuarse una interpretación restrictiva sino amplia del alcance del
tema tratado por una ley. Esto significa que 'la materia' de una ley debe
entenderse en una acepción amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en
ella su necesario referente '. Esta comprensión amplia de la unidad
temática de una ley no es caprichosa sino que es una concreción del peso del
principio democrático en el ordenamiento colombiano y en la actividad
legislativa. En efecto, si la regla de la unidad de materia pretende
racionalizar el proceso legislativo y depurar el producto del mismo, al hacer
más transparente la aprobación de las leyes y dar coherencia sistemática al
ordenamiento, no es congruente interpretar esta exigencia constitucional de
manera tal que se obstaculice indebidamente el desarrollo de la actividad
legislativa...”[3].
3) La conexidad exigida
para que exista unidad de materia:
Para que
exista conexidad entre los diferentes temas que son materia de una ley deben
ellos tener por lo menos un referente común, 10 cual se deduce del análisis que
relacione su núcleo temático con el resto de proposiciones normativas. Para
practicar este juicio la Corte Constitucional ha utilizado un criterio flexible
y ha establecido que para que la unidad exigida se presente debe por lo menos existir
una conexidad     a)temática; b) teleológica; c) causal o, d) sistemática: "...es
claro que para respetar el amplio margen de configuración legislativa del
órgano constitucionalmente competente para hacer las leyes y para diseñar las
políticas públicas básicas de orden nacional, la intensidad con la cual se
analiza si se viola o no el principio de unidad de materia, es de nivel bajo en
la medida en que, si es posible encontrar alguna relación entre el tema
tratado en un articulo y la materia de la ley, entonces la disposición acusada
es, por ese concepto, exequible. Tal relación no tiene que ser directa, ni
estrecha. Lo que la Constitución prohíbe es que "no se relacionen"
los temas de un artículo y la materia de la ley (Art. 158 de la c.P.) y
al demandante le corresponde la carga de señalar que no hay relación alguna. La
relación puede ser de distinto orden puesto que la conexión puede ser de tipo
causal, temático, sistemático o teleológico”[4].
Para determinar entonces si se
viola el principio aludido por el hecho de que el Código Disciplinario Único
haya consagrado como inhabilidad para desempeñar cargos públicos en su artículo
38 a quien ha sido declarado responsable fiscalmente, no hubiere pagado la suma
establecida en el fallo correspondiente, ni hubiere sido excluido del boletín
de responsables fiscales y otras disposiciones allí contenidas, debemos
comparar el proceso de responsabilidad disciplinaria con el proceso de
responsabilidad fiscal.
4) Diferencias y
semejanzas entre el proceso fiscal y el proceso disciplinario:
Tradicionalmente se ha
considerado que las responsabilidades que derivan de estos dos tipos de
procesos son autónomas: mientras la responsabilidad fiscal sería solo resarcitoria,
la responsabilidad disciplinaria sería eminentemente sancionatoria.
El artículo 1 ° de la Ley 610
de 2000 define el proceso de responsabilidad fiscal como el "conjunto
de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorias con el fin de
determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los
particulares, cuando en ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de
ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al
patrimonio del Estado."; a su vez para el artículo 4° de la misma
normatividad, la responsabilidad fiscal tiene por objeto el resarcimiento de
los daños ocasionados al patrimonio público, resarcimiento que se logra
mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense dicho perjuicio.
Para este tribunal
constitucional "La responsabilidad fiscal se declara a través
del trámite del proceso de responsabilidad fiscal, entendido como el conjunto
de actuaciones materiales y jurídicas que adelantan las contralorías con el fin
de determinar la responsabilidad que le corresponde a los servidores públicos y
a los particulares, por la administración o manejo irregulares de los
dineros o bienes públicos. De este modo, el proceso de responsabilidad
fiscal conduce a obtener una declaración jurídica, en la cual se precisa
con certeza que un determinado servidor público o particular debe cargar
con las consecuencias que se derivan por sus actuaciones irregulares en la
gestión fiscal que ha realizado y que está obligado a reparar el daño causado
al erario público, por su conducta dolosa o culposa.
Para la estimación
del daño debe acudirse a las reglas generales aplicables en materia de
responsabilidad; por lo tanto, entre otros factores que han de valorarse, debe
considerarse que aquél ha de ser cierto, especial, anormal y cuantificable con
arreglo a su real magnitud. En el proceso de determinación del monto del daño,
por consiguiente, ha de establecerse no sólo la dimensión de éste, sino que
debe examinarse también si eventualmente, a pesar de la gestión fiscal
irregular, la administración obtuvo o no algún beneficio”[5].
Teniendo en cuenta lo anterior
la misma Corporación dedujo que el proceso de responsabilidad fiscal tiene como
características:
a) Es de naturaleza
administrativa por estar orientado hacia al establecimiento de la
responsabilidad de los servidores públicos o a los particulares que ejercen
funciones públicas, por el manejo irregular de bienes o recursos públicos;
b) Es igualmente de naturaleza
patrimonial, porque como consecuencia de su declaración, el imputado debe
resarcir el daño causado por la gestión fiscal irregular, mediante el pago de
una indemnización pecuniaria, que compensa el perjuicio sufrido por la
respectiva entidad estatal;
c) No tiene un carácter
sancionatorio ni penal, siendo en consecuencia una responsabilidad
independiente y autónoma, distinta de la disciplinaria o de la penal que
pueda corresponder por la comisión de los mismos hechos;
d) Está
regido por el debido proceso, o sea en el juicio de responsabilidad
fiscal también se deben observar las garantías sustanciales y procesales.
De
conformidad con la jurisprudencia constitucional, a pesar de que los principios
del derecho penal de naturaleza constitucional se aplican, en principio, a
todas las formas de actividad sancionadora del Estado, incluido el derecho
disciplinario, éste tiene sus características propias,[6]
por estar orientado a la protección de la organización y funcionamiento de la
administración pública, o más específicamente, en consideración a la
importancia del interés público protegido[7]Esto ha
permitido la aplicación restringida de las garantías que en el sistema penal
son exigidas, diferenciando la finalidad del régimen disciplinario de la del
régimen penal:
"...
el derecho disciplinario pretende garantizar "la obediencia, la
disciplina y el comportamiento ético, la moralidad y la
eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar el buen
funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo" (Sent. C-341 de
1996), cometido éste que se vincula de manera íntima al artículo 209 de la
Carta Política porque sin un sistema punitivo dirigido a sancionar la
conducta de los servidores públicos, resultaría imposible al Estado garantizar
que la Administración Pública cumpliese los principios de "igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad"
a que hace referencia la norma constitucional.
La
Corte ha precisado igualmente que en materia disciplinaria, la ley debe
orientarse a asegurar el cumplimiento de los deberes funcionales que le asisten
al servidor público o al particular que cumple funciones públicas pues las
faltas le interesan al derecho disciplinario en cuanto interfieran tales
funciones (Ibídem). De allí que el derecho disciplinario valore la
inobservancia de normas positivas en cuanto ella implique el quebrantamiento
del deber funcional, esto es, el desconocimiento de la función social que le
incumbe al servidor público o al particular que cumple funciones públicas(C-373
de 2002).
En este sentido también ha
dicho la Corte que si los presupuestos de una correcta administración pública
son la diligencia, el cuidado y la corrección en el desempeño de las funciones
asignadas a los servidores del Estado, la consecuencia jurídica de tal
principio no podría ser otra que la necesidad de castigo de las conductas que
atentan contra tales presupuestos, conductas que - por contrapartida lógica-
son entre otras, la negligencia, la imprudencia, la falta de cuidado y la
impericia. En términos generales, la infracción a un deber de cuidado o
diligencia (C-181 de 2002). [8]
5) La inclusión en el
boletín como responsable fiscal:
Consecuencia de la declaratoria
de responsabilidad fiscal es la inclusión en el llamado "boletín de
responsables fiscales", tal como lo contempla el artículo 60 de la Ley 610
de 2000:
"La Contraloría General
de la República publicará con periodicidad trimestral un boletín que contendrá
los nombres de las personas naturales o jurídicas a quienes se les haya dictado fallo con
responsabilidad fiscal en firme y ejecutoriado y no hayan satisfecho la
obligación contenida en él.
Para efecto de lo anterior,
las contralorías territoriales deberán informar a la Contraloría General de la
República, en la forma y términos que esta establezca, la relación de las
personas a quienes se les
haya dictado fallo con responsabilidad fiscal, así como de las que hubieren
acreditado el pago correspondiente, de los fallos que hubieren s ido
anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo y de las
revocaciones directas que hayan proferido, para incluir o retirar sus
nombres del boletín, según el caso. El incumplimiento de esta obligación será
causal de mala conducta.
Los representantes legales,
así como los nominadores y demás funcionarios competentes, deberán abstenerse
de nombrar, dar posesión o
celebrar cualquier tipo de contrato con quienes aparezcan en el boletín de
responsables, so pena de incurrir en causal de mala conducta, en
concordancia con lo dispuesto en el artículo 20 de la ley 190 de 1995. Para
cumplir con esta obligación, en el evento de no contar con esta publicación,
los servidores públicos consultarán a la Contraloría General de la República
sobre la inclusión de los futuros funcionarios o contratistas en el
boletín. ".
La Contraloría está autorizada
entonces para incluir a los declarados responsables fiscalmente en esta lista
como mecanismo de publicidad de los nombres de quienes han sido procesados
legalmente cuando en el manejo de fondos y bienes públicos resultare afectado
el patrimonio del Estado y hasta tanto no cumplan con el pago que tiene la
finalidad de resarcir el patrimonio afectado del Estado, para lo cual también
las Contralorías ejercen jurisdicción coactiva.[9] La inclusión
en dicho boletín, no sirve sólo como base de datos a la Contraloría General y a
las contralorías departamentales, pues de él pueden beneficiarse todas las
entidades estatales que pretendan contratar a un particular o vinculado como
servidor público; por ello la Corte Constitucional ha justificado la existencia
de dicho instrumento de la siguiente manera:
"Para
la Corte la posibilidad de conformar bases de datos en las cuales se relacionen
las personas fiscalmente responsable es indudablemente válida, más aun cuando
con la misma se garantiza la protección del patrimonio del Estado, como interés
constitucionalmente relevante. Por tal motivo, el propósito de la
administración de esta base de datos es doblemente legitima, pues sirve como
mecanismo de presión para lograr el resarcimiento de los daños causados al
Estado y permite que las entidades estatales no sostengan relaciones jurídicas
contractuales o de función pública con estas personas, mientras no se reparan
los daños causados.
El
tipo de responsabilidad que se declara en estos casos –de naturaleza fiscal-
guarda estrecha relación con la conducta del funcionario o particular,
perjudicial a los intereses al Estado solamente en el plano patrimonial, por
tanto tiene en primer lugar una incidencia directa en los derechos
patrimoniales del sujeto responsable y sólo de manera indirecta afecta derechos
no patrimoniales, entre los cuales se cuentan la intimidad, la honra, el buen
nombre, el trabajo, el ejercicio de determinados derechos políticos, etc.[10]
Por tal razón, la inclusión
en el boletín de responsables fiscales no puede considerarse como una medida
que vulnere por sí misma los derechos alegados por el actor. Debe tenerse en
cuenta que lo pretendido con la declaración de responsabilidad, en este caso
meramente administrativa, es la preservación de la integridad del patrimonio
público, lo cual se logra generando sistemas de información que permitan evitar
que las personas declaradas fiscalmente responsables continúen, con su acción u
omisión, causando detrimento al erario…”[11]
Es precisamente esa la
finalidad establecida en la parte demandada de la norma correspondiente del
Código Disciplinario Único, es decir que quien aparezca en el boletín vigente
es inhábil para desempeñar cargos públicos y por eso, para efectos de la posesión,
las entidades públicas están solicitando un "paz y salvo" fiscal, lo
cual da a entender que no se está incluido en el mencionado boletín, pues ello
constituye una inhabilidad. En consecuencia la norma demandada el régimen
disciplinario sólo ha establecido una remisión necesaria al régimen fiscal:
consecuencia de la inclusión en el boletín es crear una inhabilidad para
obstaculizar el ingreso como servidor publico. El mismo llamado lo hace el
artículo 60 de la Ley 610 de 2000 a los nominadores en el sentido de que quien
no tenga en cuenta la inclusión en el boletín de responsabilidad incurrirá en
causal de mala conducta.
6) Las inhabilidades en el
régimen disciplinario:
Tanto doctrina como
jurisprudencia han considerado que las inhabilidades están constituídas por
determinadas circunstancias, sean de rango constitucional o legal y que impiden
o imposibilitan que una persona sea elegida o designada en un cargo público. Se
considera igualmente que su objetivo es lograr la moralización, idoneidad,
probidad e imparcialidad de quienes van a ingresar o ya están desempeñando
empleos públicos.[12]
En efecto, las inhabilidades
son de rango constitucional, como las consagradas en los artículos 122, 126,
197, 179, 240 o 272; igualmente de carácter legal como las consagradas en la
ley 24 de 1992 para ser Defensor del Pueblo, en la Ley Estatutaria de Administración
de Justicia, artículo 150, para desempeñar cargos en la Rama Judicial, etc.
Tanto el Código Disciplinario
Único anterior (Ley 200 de 1995, artículo 38), como el vigente (Ley 734 de
2002, artículo 196) han consagrado que el incumplimiento de deberes y
prohibiciones así como la incursión en inhabilidades, impedimentos,
incompatibilidades, etc. constituyen falta disciplinaria. De la misma manera,
el Estatuto Disciplinario vigente, en su artículo 36 ordena entre otras cosas,
incorporar a él las inhabilidades señaladas en la Constitución y en la
Ley; el artículo 37 define las inhabilidades sobrevivientes o el 38 relaciona
las inhabilidades para desempeñar cargos públicos. Por eso tampoco
resulta extraño y menos inconstitucional el hecho de que en el C. D. U. vigente
se haya consagrado como inhabilidad el hecho de haber sido declarado
responsable fiscalmente para ejercer cargos públicos, como lo pretende el
demandante.
Incluso,
en anterior oportunidad esta Corporación hubo de pronunciarse frente a una
demanda similar y en ella se estableció que hay conexidad temática cuando en la
legislación disciplinaria se consagran inhabilidades, lo cual descarta .la
invalidez de la norma por el cargo formulado: "...en anteriores
decisiones esta Corporación había señalado que las inhabilidades no hacen
parte, en sentido estricto, del régimen disciplinario[13].
Con base en tal criterio, esta Corporación estudió algunas disposiciones del
decreto extraordinario 1888 de 1989, que desarrollaba una
facultades concedidas por la Ley 30 de 1987 para que el Presidente
modificara el régimen disciplinario de la rama jurisdiccional. La Corte
concluyó que eran inexequibles los artículos que establecían una inhabilidad
aplicable para acceder a la rama jurisdiccional, pues las facultades habían
sido otorgadas para modificar el régimen disciplinario 'y las inhabilidades no
hacen parte de ese régimen”[14]. Un
interrogante se plantea entonces: Si, en sentido estricto, las inhabilidades no
hacen parte del régimen disciplinario, ¿no violan la regla de unidad de materia
aquellas disposiciones del CDU ­estatuto disciplinario- que consagran
inhabilidades, pues conforme al articulo 158 de la Carta "todo
proyecto debe referirse a una misma materia"?(...)La Corte considera que
no es así..., si bien es inconstitucional que el Ejecutivo establezca
inhabilidades cuando le fueron concedidas facultades únicamente
para modificar el régimen disciplinario,
pues en sentido estricto las inhabilidades no hacen parte del tal régimen, en
cambio es perfectamente admisible que una ley disciplinaria regule también las
inhabilidades pues existe entre estos temas una conexidad temática e
instrumental razonable, que permite considerarlos como una misma materia, pues
la violación del régimen disciplinario puede configurar una inhabilidad y, a su
vez, el desconocimiento de las inhabilidades puede configurar una falta
disciplinaria…”[15]
7. Conclusión:
No existen entonces razones
para sostener ahora que los cargos formulados contra la norma acusada viola la
exigencia de la unidad de materia por el hecho de haber consagrado una
inhabilidad relacionada con la responsabilidad fiscal, pues, como también 10 sostuvo
el concepto del Ministerio Público, ella tiene la finalidad de señalar que su
desconocimiento también constituye falta disciplinaria.
Tampoco viola dicho principio
la contemplación de la cesación de la misma inhabilidad por pago o por
exclusión del boletín de responsables fiscales por parte de la Contraloría
General de la República, pues la norma está desarrollando el tema de la
"otra inhabilidad", la proveniente de la declaratoria de responsabilidad
fiscal, y no fue el Código Disciplinario Único el que estableció la
competencia de las Contralorías para incluir a los responsables ante ellas en
el boletín. Solamente está haciendo referencia a dicha responsabilidad
fiscal, que si es materia de órganos de control distintos a los disciplinarios
para servidores públicos, en cuanto la inhabilidad que de ella se deriva va a
representar un obstáculo más para ingresar a ejercer un cargo público.
Los términos de duración de la
inhabilidad se incluyen para efectos exclusivamente disciplinarios, no para las
competencias propias de las autoridades del control fiscal, quienes a su
vez cuentan con su propio instrumento jurídico para regular dicha materia, como
es, entre otras, la Ley 610 de 2000. En consecuencia las facultades
establecidas en la Carta Política en sus artículos 267 o 268 y subsiguientes
para la Contraloría General o para las contralorías departamentales siguen
incólumes con la expedición de la Ley 734 de 2002, sin que esté posibilitando
la invasión de competencias por parte de las autoridades titulares de la acción
disciplinaria, ni atentando contra la separabilidad de los órganos de control
del Estado que dispone el artículo 113 superior.
Sintetizando: podemos afirmar
que desde el punto de vista de la técnica legislativa el parágrafo, es un
párrafo referido total o parcialmente al artículo y que sirve para especificar
algún aspecto importante del mismo. En el caso concreto que nos ocupa, el
artículo 38 se refiere a algunas inhabilidades para desempeñar cargos públicos
y dentro de ellas señala (numeral 4), el haber sido declarado responsable
fiscalmente. El parágrafo primero, especifica la duración de la inhabilidad
(incluida la cesación de la misma).
Como se puede observar, todo el
parágrafo se circunscribe a señalar el tiempo de la inhabilidad de quien ha
sido declarado responsable fiscalmente. La persona que durante el tiempo de la
inhabilidad acceda a la función pública, incurrirá en una falta disciplinaria.
Este hecho es lo que demuestra la conexión que existe entre la inhabilidad
(como consecuencia de la responsabilidad fiscal) y la responsabilidad
disciplinaria.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
DECLARAR EXEQUIBLE por lo cargos estudiados el parágrafo
primero del artículo 38 de la Ley 734 de 2002 que consagra que "Quien
haya sido declarado responsable fiscalmente será inhábil para el ejercicio de
cargos públicos y para contratar con el Estado durante los cinco (5) años
siguientes a la ejecutoria del fallo correspondiente. Esta inhabilidad cesará
cuando la Contraloría competente declare haber recibido el pago o, si
este no fuere procedente, cuando la Contraloría General de la República excluya
al responsable del boletín de responsables fiscales.
Si pasados cinco años desde la ejecutoria
de la providencia, quien haya sido declarado responsable fiscalmente no hubiere
pagado la suma establecida en
el fallo ni hubiere sido excluido del
boletín de responsables .fiscales,continuará siendo inhábil por cinco años si
la cuantía, al momento de la declaración de responsabilidad fiscal, fuere
superior a 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes; por dos años si la
cuantía fuere superior a 50 sin exceder de 100 salarios mínimos legales
mensuales vigentes; por un año si la cuantía fuere superior a 10 salarios
mínimos legales mensuales vigentes sin exceder de 50, y por tres meses si la
cuantía fuere igual a10 salarios mínimos legales mensuales vigentes.”
NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, CÚMPLASE,
INSÉRTESE EN LA GACETA DE LA Corte Constitucional y archívese el expediente.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] C-531 de 1995(MP. Alejandro Martínez
Caballero). Consideró en la misma oportunidad esta Corporación que "… la
exigencia constitucional de la unidad de materia de todo proyecto de ley no
sólo busca racionalizar el proceso legislativo sino que también busca depurar
el producto del mismo. Así, esta regla pretende, de un lado, que los debates
parlamentarios tengan un eje de discusión a fin de que exista mayor
transparencia en la aprobación de las leyes. Pero el sentido de este mandato no
se agota en el proceso legislativo sino que también tiene capital importancia
en el resultado, esto es, en las leyes mismas y en su cumplimiento. En efecto,
la coherencia interna de las leyes es un elemento esencial de seguridad
jurídica, que protege la libertad de las personas y facilita el cumplimento de
las normas. Esta Corporación ya había señalado esa doble finalidad del mandato
del artículo 158 de la Carta, cuando señaló:
´La exigencia constitucional se inspira en
el propósito de racionalizar y tecnificar el proceso normativo tanto en su fase
de discusión como de elaboración de su producto final. El principio de unidad
de materia que se instaura, contribuye a darle un eje central a los diferentes
debates que la iniciativa suscita en el Órgano legislativo.  Luego de su
expedición, el cumplimiento de la norma, diseñada bajo este elemental dictado
de coherencia interna, facilita su cumplimiento, la identificación de sus
destinatarios potenciales y la precisión de los comportamientos prescritos. El
estado social de derecho es portador de una radical pretensión de cumplimiento
de las normas dictadas como quiera que sólo en su efectiva actualización se
realiza. La seguridad jurídica, entendida sustancialmente, reclama, pues, la
vigencia del anotado principio y la inclusión de distintas cautelas y métodos
de depuración desde la etapa gestativa de los proyectos que luego se
convertirán en leyes de la República'"
[2] DE CABO MARTIN Carlos, Sobre el concepto
de ley, ed. Trotta, Madrid, 2000, p. 79.
[3] C- 025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[4] Sent. C- 1025
de 2001 M P. José Manuel Cepeda
[5] Sentencia SU-620 de 1996, M. P. Antonio
Barrera Carbonell.
[6] C-1161 de 2000 MP. Martínez Caballero
Alejandro.
[7] T-143 de 1996, M. P. Vladimiro Naranjo
Mesa.
[8] Sent. C-948 de 2002, M. P., Álvaro Tafúr
Galvis. Para esta Corte, en dicha decisión "De las consideraciones
anteriores se desprende entonces que las normas disciplinarias tienen un
complemento normativo compuesto por disposiciones que contienen prohibiciones,
mandatos y deberes, al cual debe remitirse el operador disciplinario para
imponer las sanciones correspondientes, circunstancia que sin vulnerar los
derechos de los procesados8 permite una mayor adaptación del derecho
disciplinario a sus objetivos. Así mismo cabe concluir que la infracción
disciplinaria siempre supone la existencia de un deber cuyo olvido,
incumplimiento o desconocimiento genera la respuesta represiva del Estado y que
dado que el propósito último del régimen disciplinario es la protección de la
correcta marcha de la Administración pública, es necesario garantizar de manera
efectiva la observancia juiciosa de los deberes de servicio asignados a los
funcionarios del Estado mediante la sanción de cualquier omisión o
extralimitación en su cumplimiento, por lo que la negligencia, la imprudencia,
la falta de cuidado y la impericia pueden ser sancionados en este campo en
cuanto impliquen la vulneración de los deberes funcionales de quienes cumplen
funciones públicas".
[9] Según esta Corporación el juicio
.fiscal en la nueva Carta asume un nuevo carácter: "Una de las diferencias
existentes entre lo que disponía la Constitución derogada y la de 1991 en
cuanto a las atribuciones del Contralor General de la República, es,
precisamente, que aquella (artículo 60) no incluía la función de "ejercer
la jurisdicción coactiva" respecto de quienes se hubiere establecido
responsabilidad en su gestión fiscal y deducido un "alcance" a
consecuencia de su gestión oficial.
Siendo ello así, surge
entonces con claridad que adelantar los procesos respectivos de carácter
ejecutivo para reintegrar al patrimonio público dineros de propiedad del Estado
o de entidades suyas, así como, en algunos casos, las sumas en que se haya
cuado el resarcimiento de perjuicios a favor del Estado, no es una actividad
ajena a la Contraloría General de la República sino que, por el contrario,
constituye una de las materias fundamentales de su función. No culmina la
actividad de la Contraloría con el simple examen de las cuentas, ni se detiene
tan sólo en la "vigilancia de la función fiscal", ni se limita a la
exigencia de informes a los empleados encargados de ella, como antes acontecía,
Ahora se extiende al cobro ejecutivo de las sumas de dinero que adeude el
servidor o ex servidor público, e inclusive, el particular, respecto de quien
se estableció la existencia de una responsabilidad fiscal a su cargo, cuando
voluntariamente no se produce el pago de la acreencia a favor del fisco.
Se trata, así, de una
atribución nueva que no tenía la Constitución anterior y que, en ese punto,
hacía nugatoria la labor desarrollada por la Contraloría General de la
República. La nueva normatividad constitucional distingue dos procesos
claramente determinados, de naturaleza y objeto diferentes.
El primero, de carácter
declarativo, en el cual habrá de discutirse con la plenitud de las garantías y
con re peto absoluto al derecho de contradicción, si existe o no una
responsabilidad de carácter fiscal, esto es, de contenido patrimonial, a cargo
de alguien "por la gestión fiscal" que desempeñaba en forma
permanente o transitoria. Es este, como se advierte, un proceso de conocimiento
en el cual inicialmente existe incertidumbre sobre la existencia de la
obligación o su inexistencia, que, por lo mismo, constituye el o jeto del
debate. A tal incertidumbre se le pon fin con el fallo que para el efecto habrá
de preferirse por la Contraloría General de la República.
El segundo proceso, a
contrario del anterior, no es de carácter declarativo. En él no hay
incertidumbre de la obligación fiscal a cargo de alguien y a favor del Estado.
Al contrario, ya se sabe quién debe y cuánto como consecuencia de haber sido
declarada su responsabilidad fiscal en un fallo anterior, dotado de firmeza. En
este caso, si el obligado no paga ya sea de una sola vez o en la forma que se
convenga para el efecto, se parte de la existencia cierta de la acreencia a
favor del Estado para procurar su recaudo. No es ya un proceso de conocimiento,
sino de ejecución. Es decir, se trata de obtener de manera compulsiva el pago
de la obligación o, dicho de otra manera, el objeto de este nuevo proceso es la
"realización coactiva del derecho" que ya tiene definida su certeza y
que por ello no está sometido a discusión.
Para llevar a cabo este segundo proceso, de
manera expresa, el artículo 268, numeral 5 de la Constitución le asigna al
Contralor esa atribución específica de la que, se repite, carecía ese
funcionario antes de la Constitución de 1991.
De esta suerte, es a la ley
a la que corresponde el desarrollo de esa atribución constitucional de la
Contraloría General de la República para regular los requisitos para la
iniciación del proceso, la procedencia o no de medidas cautelares, las
excepciones que pueden formularse por el demandado, los recursos que pueden
interponerse contra las decisiones, de carácter interlocutorio, o contra el
fallo, cuando fuere el caso”.
C-9 J 9/02, M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[10] Exposición de motivos del proyecto de Ley 162 de 1999 Senado Gaceta
del Congreso N° 75 de 1999, p. 8.
[11] Sentencia T-I031 de 2003, M.P. Eduardo
Montealegre Lynett
[12] Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sentencia de junio 9 de 1988, M. P.
Fabio Morón Díaz, o C- 546 de 1943
[13] C-546/93, M.P. Jorge Arango Mejía y C-558/94 MP Carlos Gaviria
Díaz.
[14] Sentencia
C-558/94. MP Carlos Gaviria Díaz. 15 C- 280 de 1996, M. P. Alejandro Martínez
Caballero.
[15] C-280 de 1996, M.P Alejandro Martínez Caballero.