T-302-09
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-302/09
(Abril
27; Bogotá DC)
DERECHO A LA SALUD-La sola suspensión de
un beneficio convencional, la prestación del plan complementario de salud, no
entraña, de suyo, violación del derecho a la salud
DERECHO A LA SALUD-Deber de probar que
la prestación médico asistencial
PLAN COMPLEMENTARIO DE SALUD DE PENSIONADOS DE TELECOM-Alcance de la sentencia T-844/07
PLAN COMPLEMENTARIO DE SALUD DE
PENSIONADOS DE TELECOM-No configuración de vulneración a la prohibición de
regresividad que afecte el derecho a la salud
ACCION DE TUTELA Y PRINCIPIO DE INMEDIATEZ-Accionante
se demoró dos años y medio después de la suspensión del contrato celebrado con
COLSANITAS S.A. como consecuencia de la liquidación de TELECOM
Referencia: Expediente T-2.119.037.
Actor: Jairo Enríque Díaz Ávila.
Accionados:        EMPRESA NACIONAL DE TELECOMUNICACIONES
– TELECOM −EN LIQUIDACIÓN, FIDUCIARIA LA
PREVISORA S.A. Y EL CONSORCIO REMANENTES DE TELECOM CONFORMADO POR FIDUAGRARIA
S.A. Y FIDUPOPULAR S.A. PARA LA CONSTITUCIÓN DEL PATRIMONIO AUTÓNOMO DE
REMANENTES −PAR.
Fallo de tutela objeto de revisión: Sentencia
de 30 de septiembre de 2008 del Tribunal Superior de Distrito Judicial de
Córdoba, Sala Penal (que revocó la proferida por el  Juzgado Cuarto Penal del
Circuito el  26 de agosto del mismo año y, en su lugar, tuteló los derechos de a la vida digna en conexidad con el
mínimo vital, la igualdad y   la seguridad social).
Magistrados de la  Sala Quinta de
Revisión: Mauricio González Cuervo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Nilson
Pinilla Pinilla.
Magistrado Ponente:   Mauricio González
Cuervo.
I. ANTECEDENTES.
1.1.
Demanda y pretensiones.
1.1. Derechos
fundamentales vulnerados: derechos constitucionales fundamentales a la
vida digna, en conexidad con el derecho a la seguridad social y  a la igualdad.[1]
1.2. Hechos causantes de la vulneración:  la suspensión en
enero 31 de 2006 del Contrato celebrado con COLSANITAS para prestación de los
servicios del Plan Complementario de Salud a los
pensionados de TELECOM −en
liquidación.
1.3. Pretensiones:
Ordenar a las entidades demandadas el amparo de sus derechos fundamentales a la
vida digna, en conexidad con el derecho a la seguridad social y a la igualdad,  ordenando
a las entidades demandadas  (i) “…el reconocimiento, restablecimiento y pago
de las obligaciones, prerrogativas y demás derechos adquiridos…” [2]
en su condición de pensionado de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones en
cuanto a servicios médico-quirúrgicos, hospitalarios, farmacéuticos y
odontológicos adicionales al POS” [3]; (ii) “que  reconozcan
el “PLAN INTEGRAL DE SALUD” como un derecho adquirido”[4]
; (iii)  que “al celebrar contratos de medicina prepagada  preserven la
cobertura del Plan Complementario de Salud”[5] y que
(iv)  se  le “incluya en el contrato de salud suscrito entre el PAR y COLSANITAS para la prestación de los servicios del
Plan Complementario de Salud a los pensionados de TELECOM −en  liquidación.”
2. Respuesta de la entidad accionada.
El apoderado del Patrimonio Autónomo de
Remanentes –PAR, entidad constituida por fiducia mercantil y encargada de
administrar los bienes resultantes de la liquidación de TELECOM,  sustentó la
improcedencia de la acción  en los siguientes argumentos:
2.1. El tutelante omite mencionar que en
sentencia T-844/07  reversó la tesis de la sentencia T-744/07 en que fundamenta
sus pretensiones. El criterio jurisprudencial actual es que los planes
complementarios de salud de los pensionados de la extinta TELECOM no son
derechos adquiridos.
2.2. El tutelante percibe actualmente una
pensión por dos millones ciento ochenta y cuatro mil ciento noventa y dos pesos
($2’184’192.oo) mensuales, pagada por CAPRECOM, suma que supera los dos
salarios mínimos mensuales legales vigentes, y que le permite vivir de una
manera digna, lo que desvirtúa la vulneración del derecho al mínimo vital. Nada
le impide acceder a un beneficio adicional en salud, que debe  pagar  puesto
que tiene los recursos económicos para acceder al mismo.
2.3. El
pensionado realiza aportes al sistema general de seguridad social por medio de la
Caja de Previsión Social de las Comunicaciones –CAPRECOM, lo que desvirtúa la
alegada violación del derecho a la salud en conexidad con la vida,  pues tiene
garantizado el suministro de las prestaciones médico-asistenciales y los
beneficios del Plan Obligatorio de Salud −POS. Ello además descarta la
inminencia de perjuicio irremediable, requisito sine qua non para que el
amparo de los derechos constitucionales invocados fuese procedente.
2.4.   El Plan Complementario de Salud de
los pensionados de la extinta TELECOM se derivaba de un beneficio convencional,
en cuya virtud esta celebró convenio interadministrativo con la empresa de
medicina prepagada COLSANITAS S.A.  “A partir del 31 de enero de 2006, una
vez suscrita el acta de liquidación de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones
−TELECOM, desaparecieron los beneficios convencionales de asistencia
médica integral, tanto para los trabajadores activos, pensionados y sus
respectivos beneficiarios; por consiguiente se procedió a la desafiliación de
estos funcionarios del Plan Complementario de Salud de COLSANITAS.  Sin
embargo, el servicio de salud se les siguió prestando a través de la EPS a la
cual se afilió el usuario y con las respectivas coberturas del Plan Obligatorio
de Salud como lo dicta la Ley 100 de 1993.”  Por consiguiente, “en
cuanto a los servicios médicos, quirúrgicos, hospitalarios, farmacéuticos y
odontológicos adicionales al Plan Obligatorio de Salud, estos deben ser
cubiertos directamente por cuenta de los pensionados de la extinta entidad.”
2.5. Los beneficios del plan
complementario de salud no constituyen un derecho adquirido.  Por tratarse de un
beneficio de naturaleza convencional, se extingue al momento en que el vínculo
laboral cesa en razón de la inexistencia del empleador, como ocurre en el
presente caso.  Mal podría afirmarse que este ingresó al patrimonio de una
persona, comoquiera que no lo antecedió, ni lo consolidó una ley; no se originó
en la majestad una norma jurídica concreta, sino en acto de voluntad, en este
caso, la decisión libre y espontánea de un empleador en una relación obrero-patronal.
Con la desaparición jurídica de TELECOM −en Liquidación, desaparecieron
también las convenciones que la vinculaban,  de donde el derecho reclamado ni
siquiera era una expectativa, pues solo fue un beneficio convencional extendido
a los pensionados en los mismos términos que los trabajadores activos de TELECOM
por lo que bien pudo eliminarse de la Convención sin ningún inconveniente
legal.
2.6. El PAR carece de legitimación en la
causa por pasiva, puesto que el suscriptor del convenio interadministrativo fue
TELECOM.  A su vez, ese convenio no estuvo incluido dentro de las obligaciones
previstas en el contrato de fiducia mercantil que dio origen al Patrimonio
Autónomo de Remanentes.  La entidad demandada “solo tiene la condición de
tercero frente a las tutelas instauradas contra la entidad liquidada… de
modo que “no le incumben …las relaciones jurídicas de carácter sustancial
que les dieron origen”.
2.7.   La obligación primigenia del Estado en
materia de seguridad social es precaver los hechos y situaciones para que el
ciudadano colombiano esté de forma obligatoria dentro de un POS y en ningún
momento para otorgarle beneficios de forma gratuita dentro de un Plan
Complementario de Salud.
3. Hechos relevantes y medios de prueba.
-. Copia de la cédula de ciudadanía del tutelante en que consta que tiene
54 años de edad. [6]
-. Copia de la Resolución
de 1782 de 2001 (octubre 23), mediante la cual la Caja de Previsión Social de
Comunicaciones −CAPRECOM reconoció al tutelante  la pensión de
jubilación. [7]
Indica que dicha
pensión le fue reconocida en virtud de la aplicación del régimen convencional y
legal, y que entre las normas que regulan la materia, se encuentra el artículo
7 de la ley 4ª de 1976, [8] que establece que los
pensionados del sector público tienen derecho a disfrutar de los servicios
médicos que las empresas definan.
-. Fotocopia de
las Convenciones Colectivas de Trabajo de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones
(1994-1995, [9] 1998-1999 [10])
-. Copia del
contrato 003 de 2004 celebrado  entre TELECOM y CAPRECOM EPS con  COLSANITAS  para
la prestación de servicios de salud en el Plan Integral de Salud a los
pensionados de TELECOM −en liquidación y sus beneficiarios.
Señala que
cuando obtuvo la calidad de pensionado además adquirió “…el derecho a
disfrutar del servicio médico integral, esto es, servicios médico-quirúrgicos,
hospitalarios, farmacéuticos y odontológicos, sin sujeción a las restricciones
establecidas en el plan obligatorio de salud (POS), garantías prestadas a
través de instituciones y/o médicos adscritos y pagados por la Empresa Nacional
de Telecomunicaciones (TELECOM)” [11]
Indica que el
beneficio del plan complementario de salud al que había accedido como pensionado
de la empresa demandada, se extinguió el 31 de enero de 2006, fecha en la cual
TELECOM −en liquidación,  suspendió el contrato con COLSANITAS para la
prestación del plan integral de salud (PCS).
-. Copia del Decreto
4781 de 2005, mediante el cual  el gobierno nacional estableció la forma como
debía concluirse el proceso liquidatorio de TELECOM. Como consecuencia de la
aplicación del decreto citado –aduce que al concluirse la liquidación, el PAR
(Patrimonio Autónomo de Remanentes) asumió los derechos y obligaciones
laborales de TELECOM. En consecuencia, este patrimonio autónomo y las entidades
que lo administran, son los responsables de garantizar la continuidad de los
beneficios  que contemplaba  el PCS.
Afirma  que la
suspensión del contrato para la prestación PCS contraría los artículos 53 y 58
de la Constitución Nacional, 11 y 272 de la Ley 100 de 1993,  pues sus derechos
adquiridos deben ser respetados.
- Adicionalmente
argumenta que el Decreto 1615 de 2003 (junio 12) mediante el cual el Gobierno
nacional ordenó la supresión y liquidación de TELECOM, dispuso que esta debía
regirse por el Decreto 254 de 2000. El artículo 9º  ídem establece: “Derechos
adquiridos por los pensionados de las entidades cuya liquidación se ordene. Son
derechos adquiridos por los pensionados aquellos que hacen parte de su
patrimonio por haber satisfecho los requisitos legales exigidos, aunque no se
hubiese proferido el acto que declare su exigibilidad”.
4. Decisiones
de tutela objeto de revisión.
4.1. Sentencia de 26 de agosto de 2008 el Juzgado Cuarto Penal del
Circuito.
-. Negó la tutela en observancia del precedente jurisprudencial que
sobre esta misma temática se consignó en la sentencia T-844/07. Puso de
presente que en el escrito de tutela el actor no manifiesta estar afectado por
patología alguna cuyo tratamiento se hubiese interrumpido debido a la
suspensión de los servicios del Plan Complementario. Consideró que tampoco se
afectó su mínimo vital pues no probó estar atravesando una situación económica
precaria. El accionante cuenta con una pensión que le cubre los gastos de toda
índole; además, es una persona adulta de apenas 54 años lo que impide considerarlo
en la tercera edad y tanto él y sus beneficiarios están amparados por el POS.
-. Puesto que no se está ante la inminencia de un perjuicio
irremediable,  el actor debe promover los recursos ordinarios de defensa
judicial ante la jurisdicción contencioso administrativa, a fin de que en esa
sede se determine la legalidad de la terminación del convenio
interadministrativo celebrado entre la extinta TELECOM y COLSANITAS S.A., para
la prestación de los servicios del plan complementario de salud.
4.2. Sentencia
de 30 de septiembre de 2008 el Tribunal Superior de Córdoba, Sala Penal.
-. Revocó la
sentencia proferida por el Juzgado  Cuarto Penal del Circuito. En su lugar,
concedió la tutela y  ordenó a las entidades accionadas que en las cuarenta y
ocho (48) horas siguientes a la notificación del fallo,  realizaran las
gestiones administrativas y financieras tendientes a  celebrar contrato de
prestación de servicios de salud integral, en cuya virtud el tutelante pueda
acceder a los servicios del plan complementario de salud, con las prerrogativas
con que se venía prestando antes de que TELECOM  −en liquidación
suspendiera la ejecución del celebrado.
-. Citó como precedente vinculante la
sentencia T-744/07[12] en la cual se sostuvo
que las prestaciones propias del plan complementario de salud constituían
derecho adquirido a favor de los pensionados de TELECOM −en liquidación.
Pese a derivarse  de la convención colectiva de trabajo, gozan de protección
constitucional. En esa oportunidad además se sostuvo que  la suspensión de
dichos beneficios, ocasionaba la vulneración del derecho a la salud, en
conexidad con la vida, puesto que significaba una reducción concreta y
verificable de las prestaciones médico asistenciales, restringiéndolas a los
contenidos del plan obligatorio de salud.  Además, no resultaban admisibles los
argumentos propuestos por las entidades demandantes, en tanto la continuidad en
las prestaciones convencionales “no se puede denegar con el único argumento
de que jurídicamente la empresa o empleador se extinguió.” [13]
-. Con base en estos razonamientos,
ordenó al gerente del Patrimonio Autónomo de Remanentes −PAR realizar las
acciones tendientes a garantizar al accionante la prestación de los beneficios
del plan complementario de salud.
II.  ConsideracioneS.
1.   Competencia.
La Corte Constitucional, a través de esta Sala, es
competente para revisar las providencias proferidas por los jueces de instancia
dentro del proceso de la referencia, según los artículos 86 y 241, numeral 9º
de la Constitución Política, y de conformidad con los artículos 33 a 36 del
Decreto 2591 de 1991.
2. Planteamiento del  caso y problema jurídico.
Corresponde a esta Sala determinar si la suspensión
del plan complementario de salud  de que gozaban los pensionados de Telecom,
como consecuencia de la liquidación de esta entidad y la correlativa
terminación de los beneficios convencionales, vulnera los derechos
constitucionales a la salud y a la seguridad social, en conexidad con la vida en
condiciones dignas.
3.
Consideraciones generales.
3.1. Consideración
Preliminar: la sentencia T-844/07, precedente vinculante sobre la temática
concernida en el problema jurídico planteado.
3.1.1. Cierto es que en sentencia T-744/07, la
Corte concedió el amparo en situaciones análogas a las que constituyen el
supuesto fáctico del caso presente, pues sostuvo que el plan complementario constituía
un derecho adquirido, amparado por la cláusula de no regresividad de los derechos
sociales. Dicho proveído consideró que el derecho a la salud de los pensionados
de TELECOM era fundamental y autónomo, pues  ellos pertenecían a la tercera
edad.  Así, formaba parte del contenido de ese derecho “el acceso al
servicio de salud sin las restricciones contenidas en el POS (Plan Obligatorio
de Salud). Con este derecho adquirido la actora busca lograr desarrollar un
plan de vida concreto como pensionada, y le brinda las posibilidades de gozar
del servicio de salud necesario para alcanzarlo, lo que hace inseparable de la
dignidad humana y por ende permite sea amparable por vía de tutela”.
3.1.2. El criterio allí expuesto fue modificado en sentencia T-844/07 por haber desconocido “…las
decisiones precedentes de la Corte, las cuales habían resuelto el mismo asunto
en sentido opuesto y, por lo mismo, deja de exponer las razones que le llevaban
a controvertir las reglas jurisprudenciales contenidas en dichos fallos,
argumentos que hubieran sustentado una posición jurídica distinta a la adoptada
por la Corte en los fallos mencionados”. La Sala de Revisión  advirtió:
“[…] La Corte encuentra que sobre el
primero de los problemas jurídicos propuestos existe un precedente
consolidado, en el cual distintas Salas de Revisión han estudiado asuntos del
mismo contenido fáctico y con identidad de sujetos procesales.[14]
Por lo tanto, ante la necesidad de preservar los principios de igualdad y
seguridad jurídica, la Sala identificará los aspectos principales de esta
doctrina y, luego de ello, con base en las reglas jurisprudenciales que se
deriven de ese análisis, resolverá los casos concretos. “
Y en el Considerando 12, puntualizó:
“[…] La Sala considera necesario insistir
que este fallo se ajusta a la razón de la decisión prevista en las sentencias
proferidas por distintas Salas de Revisión, que han asumido el estudio de
asuntos que guardan identidad fáctica y de partes procesales con los analizados
esta oportunidad.[15]  Así, ante el
carácter imperativo del deber de garantizar el principio de seguridad jurídica
y el derecho de igualdad de trato ante las autoridades judiciales, la Sala
acoge en esta sentencia los argumentos utilizados por las Salas Quinta, Séptima
y Novena de Revisión para resolver el problema jurídico propuesto.  Ello en
tanto definen de manera compatible con la Carta Política y la jurisprudencia de
esta Corporación el contenido y alcance de los derechos fundamentales en el
caso sometido a análisis y, de igual forma, configuran una doctrina
constitucional consolidada, la cual, según lo ha dispuesto este Tribunal,[16]
obtiene carácter vinculante frente a las nuevas decisiones que adopte la Corte
sobre la misma materia.”  (Énfasis fuera de texto)
3.2. La suspensión del beneficio convencional del plan
complementario de salud no comporta de suyo vulneración de los derechos
fundamentales a la vida digna y a la salud de los pensionados de Telecom.
Reiteración de jurisprudencia.
3.2.1. En la ya citada sentencia T-844/07
(Sala Séptima de Revisión),  este aserto se desvirtuó con los siguientes
razonamientos:
“Como
se indicó anteriormente, distintas decisiones de esta Corporación han estudiado
el asunto objeto de esta sentencia.  Una síntesis comprehensiva de esta
doctrina se encuentra en la sentencia T-433/07, en la que la Sala Séptima de
Revisión asumió el estudio de los casos propuestos separadamente por un grupo
de pensionados de la extinta Telecom, a quienes se les había suspendido el
beneficio convencional del plan complementario de salud, circunstancia que en
su criterio afectaba sus derechos fundamentales.  De esta manera, la Corte
consideró que el problema jurídico materia de análisis consistía en determinar
si “la suspensión del plan complementario de salud
(habiendo quedado plenamente vigente el plan obligatorio y sus beneficios) a
los demandantes pensionados de Telecom, con ocasión de la culminación del
convenio entre la mencionada entidad y COLSANITAS, en razón de la liquidación
definitiva y consecuente desaparición de Telecom, implica la vulneración de los
derechos de seguridad social en salud de los actores. De igual manera se tendrá
que establecer si los beneficios derivados del mencionado plan complementario,
deben ser protegidos como derechos adquiridos y si es razón suficiente la
desaparición de Telecom para la cancelación de su prestación. También debe la
Sala precisar si de la suspensión en cuestión se desprende la interrupción de
una prestación concreta en materia de salud, en detrimento de los demandantes.”
Para resolver estas controversias, la Corte
consideró necesario establecer algunas consideraciones sobre  (i) los aspectos relativos a la protección del
derecho a la salud mediante la acción de tutela; (ii) el alcance tanto
de los planes complementarios en materia de seguridad social en salud, como de
las convenciones colectivas de trabajo que contemplan estos planes y; (iii)
el principio de prohibición de regresividad del derecho prestacional a la
salud.
3.2.2. En cuanto al primer aspecto, la sentencia reiteró el
precedente constitucional en el sentido que el derecho a la salud tiene, de
manera general, un contenido enteramente prestacional, que impide su
reconocimiento prima facie a través de la acción de tutela, en tanto
depende de la fijación de política que administren los recursos destinados a la
prestación del servicio público.  Sin embargo, este derecho adquiere carácter iusfundamental
cuando la falta de reconocimiento se derive de “(i) prestaciones
concretas incluidas en los planes obligatorios siempre que su negativa no se
haya fundamentado en un criterio estrictamente médico y, (ii) situaciones en
las que su contenido no puede ser identificado con las prestaciones de los
planes obligatorios, porque se refiere a la incapacidad económica de asumir una
prestación excluida de dichos planes junto con la necesidad de garantizarla en
razón a, por un lado, que se trate de un sujeto de especial protección
constitucional (menores, población carcelaria, tercera edad, pacientes que
padecen enfermedades catastróficas, entre otros), o por otro, que se trate de
una situación en la que se puedan presentar argumentos válidos y suficientes de
relevancia constitucional, que permitan concluir que la falta de garantía del
derecho a la salud implique un desmedro o amenaza de otros derechos
fundamentales de la persona, o un evento manifiestamente contrario a la idea de
un Estado constitucional de derecho.”
Respecto del segundo de los criterios expuestos, el fallo en comento
expuso como dicha incapacidad económica de acceder a prestaciones excluidas de
los planes obligatorios, puede incorporar el desconocimiento “del carácter
indivisible e interdependiente[17] de los
llamados derechos civiles y políticos, y los derechos económicos sociales y
culturales. El concepto mismo de salud, enmarcado dentro de los derechos
económicos sociales y culturales, se define a través de elementos relacionados
con el favorecimiento y realización de aspectos como la vida, la dignidad y el
desarrollo, los cuales a su vez se han enmarcado dentro de los derechos civiles
y políticos. En este sentido, la Corte ha reconocido que si en un caso concreto
se determina que la falta de garantía del derecho a la salud trae como
consecuencia hacer nugatorio su mismo alcance conceptual, entonces su
protección debe brindarse por el juez constitucional.”  Por ende, la
ausencia de recursos no constituye razón suficiente para excluir a los
ciudadanos del acceso a las prestaciones de salud, en tanto esta situación
constituiría un trato discriminatorio intolerable.
Respecto del tercer tópico de análisis, con fundamento en la
sentencia T-433/07 precisó que los planes complementarios de salud eran, de
conformidad con las previsiones legales aplicables,[18]
prestaciones adicionales a las que tienen derecho los afiliados al sistema
general de seguridad social en salud.[19]  Por ende, su garantía
no está supeditada a la responsabilidad estatal, bajo los principios de
solidaridad, universalidad y eficiencia, consagrados en el artículo 48 C.P.
Bajo esta perspectiva, los planes complementarios recaen dentro de la
responsabilidad de los usuarios, sin perjuicio de la posibilidad de que en
virtud de la naturaleza de este contrato se hagan exigibles algunos postulados
propios del derecho a la salud.
Con
base en las reglas jurídicas aplicables a las convenciones colectivas de
trabajo y los precedentes constitucionales aplicables, la Sala Séptima de
Revisión concluyó que (i) las controversias que se
deriven de la aplicación de las mismas son asuntos que, de manera general,
desbordan el ámbito de la acción de tutela, salvo que se trate de un asunto de
relevancia constitucional y se esté ante la insuficiencia de los mecanismos
judiciales ordinarios fundada en la inminencia de un perjuicio irremediable;[20]
y (ii) la subsistencia de las cláusulas convencionales se circunscribe a la
vigencia de la relación laboral, por lo que “[e]n casos específicos relativos a
procesos de liquidación la regla general es que las mencionadas cláusulas dejan
de ser vinculantes cuando culmina el proceso liquidatorio y la entidad objeto
del mismo desaparece[21].
Trasladadas
estas previsiones al caso del beneficio convencional del plan complementario de
salud a favor de los trabajadores y pensionados de la extinta Telecom, la Corte
consideró que esta problemática incumbía al juez constitucional, en tanto
podría considerarse que la suspensión de dicho plan afectaba el principio de no
regresividad de los derechos sociales, predicable de las prerrogativas de esta
naturaleza, conforme lo previsto en la Convención Americana sobre Derechos
Humanos y el Protocolo Adicional a la misma, en materia de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales.  Para la Sala, esta posibilidad resultaba
constitucionalmente relevante, puesto que “a
partir del alcance que se establezca al principio de no-regresividad, según el
cual los estados están obligados entre otros a no desmejorar el goce de los
DESC, la interpretación de la disposición que estipula que el demandado
(Patrimonio Autónomo de Remanentes-PAR) se ha constituido para atender las
obligaciones remanentes y contingentes[22] de
TELECOM, podría ser que dentro de dichas obligaciones se encuentra el costo del
plan complementario en cuestión. O por el contrario se podría concluir que la
suspensión de dicho plan no vulnera la prohibición en mención, luego se deben
aplicar las reglas generales según las cuales los servicios adicionales en
salud, es decir los que están por fuera de los planes obligatorios, corresponde
asumirlos únicamente al afiliado; y la regla general relativa a la vigencia de
las cláusulas convencionales que se acaba de exponer.”
3.2.3.
A partir de los presupuestos teóricos y jurisprudenciales correspondientes, la
Corte definió la cláusula de no retroceso de los derechos sociales, como la
obligación para el Estado relativa a que una vez alcanzado determinado nivel de
concreción de estos derechos, a través medidas de carácter legislativo o
reglamentario, las condiciones establecidas no pueden ser desmejoradas sin la
presencia de razones imperiosas. La Sala Séptima de Revisión concluyó que la
suspensión del plan complementario de salud que beneficiaba a los pensionados
de la extinta Telecom, no vulneraba sus derechos fundamentales.  Así, la Corte
consideró que dicha suspensión no significaba una afectación del principio de
no regresividad de una entidad suficiente para afectar el derecho a la salud de
los actores, “en un nivel que haga nugatoria la
garantía de los aspectos principales a los que se dirige la protección de la
salud, tales como la vida, la dignidad o la calidad de vida. No resulta por
tanto una medida desproporcionada en relación con la situación jurídica de la
empresa y el estado actual de la garantía de su derecho a la salud”. La
decisión aclaró que “la suspensión del plan complementario no
acarreaba una garantía deficiente del derecho a la salud de los pensionados,
por lo que no concurrían razones de peso para exigir la restitución del
beneficio, habida cuenta de que  (i)  las edades de los tutelantes
corresponden a la definición de adulto mayor, mas no de la tercera edad, de
donde  se sujetan al alcance de la seguridad social de todos los pensionados en
general; y (ii) los pensionados demandantes gozan de una pensión
y del servicio de salud del POS.
3.2.4. Con base en las consideraciones expuestas, la Sala Séptima de
Revisión advirtió que, en suma, no se presentaba una situación
constitucionalmente relevante que ameritara la inclusión de los beneficios
adicionales propios del plan complementario dentro del contenido
constitucionalmente protegido del derecho a la salud.  Concluyó que “no
existían razones suficientes para no aplicar la regla general de los
planes complementarios de salud en Colombia, según la cual las prestaciones de
estos planes son adicionales y se accederá a ellas a costa del afiliado y no
del Estado o del sistema general de seguridad social; ni para desconocer la
regla general consistente en que las cláusulas convencionales tienen vigencia
hasta la culminación del proceso liquidatorio de la respectiva entidad.”
3.2.5. Por último, la Corte determinó que el fallo adoptado se
mostraba compatible con lo decidido por las Salas Novena y Quinta de Revisión
en las sentencias T-047/07 y T-324/07, respectivamente.  En estos eventos, se
analizaron varias acciones de tutela propuestas por pensionados de Telecom, los
cuales alegaban la misma protección alegada en la decisión en comento.  Al
resolver acerca del amparo solicitado, las Salas consideraron que la acción
promovida era improcedente, en tanto no se estaba ante la inminencia de un
perjuicio irremediable, por lo que los accionantes debían promover los recursos
ordinarios de defensa judicial ante la jurisdicción contenciosa administrativa,
a fin que en esta sede se determinara la legalidad de la terminación del
convenio interadministrativo suscrito entre la extinta TELECOM y COLSANITAS,
entidad encargada de prestar el plan complementario de salud.
3.3. La falta de inmediatez en el ejercicio del medio de defensa
judicial ordinario desvirtúa la irremediabilidad del perjuicio, cuando no
existe motivo jurídicamente válido que lo justifique. El caso concreto.
3.3.1. Es
requisito de procedibilidad de la acción de tutela que su  interposición sea
oportuna, esto es, se realice dentro de un plazo razonable[23].
Si con la acción de tutela se busca la protección inmediata de los derechos
constitucionales fundamentales, frente a su vulneración o amenaza, la petición
ha de ser presentada en marco temporal de ocurrencia de la amenaza o violación
de los derechos. Al no limitar en el tiempo la presentación de la demanda de
amparo constitucional, se burla el alcance jurídico dado por el Constituyente a
la acción de tutela, y se desvirtúa su fin de protección actual, inmediata y
efectiva de tales derechos. En relación con la regla de inmediatez, la Corte
Constitucional[24] se ha pronunciado en
varias oportunidades reiterando que:
“La Corte ha señalado que dos de las características esenciales de
esta figura en el ordenamiento jurídico colombiano son la subsidiariedad y la
inmediatez: (…) la segunda, puesto que la acción de tutela ha sido instituida
como remedio de aplicación urgente que se hace preciso administrar en guarda de
la efectividad concreta y actual del derecho objeto de violación o amenaza.
Luego no es propio de la acción de tutela el sentido de medio o procedimiento
llamado a remplazar los procesos ordinarios o especiales, ni el ordenamiento
sustitutivo en cuanto a la fijación de los diversos ámbitos de competencia de
los jueces, ni el de instancia adicional a las existentes, ya que el propósito
específico de su consagración, expresamente definido en el artículo 86 de la
Carta, no es otro que el de brindar a la persona protección efectiva, actual y
supletoria en orden a la garantía de sus derechos constitucionales
fundamentales.
(…)
La acción de tutela ha sido instituida como remedio de aplicación
urgente que se hace preciso administrar en guarda de la efectividad concreta y
actual del derecho objeto de violación o amenaza.”[25]
3.3.2. Conforme
a los documentos que se allegaron al trámite de la presente acción, la Sala
concluye que la tutela interpuesta no cumple con el requisito de inmediatez establecido
en el artículo 86 de la Carta para que ésta proceda. El actor  instauró la
acción de tutela  el 12 de agosto de 2008, o sea, dos años y medio  después
de que como consecuencia de la liquidación de TELECOM se suspendiera en enero
del 2006  el Contrato celebrado con COLSANITAS S.A. para la prestación del Plan
Complementario de Salud.
4. El Caso concreto
4.1. Según  el
precedente vinculante, la sola suspensión de un beneficio convencional, en este
caso, la prestación del plan complementario de salud, no entraña, de suyo,
violación al derecho a la salud. Para que la protección del derecho a la salud implique
el  reconocimiento de una prestación médico asistencial no contemplada en el
POS el tutelante debe probar que esta venía suministrándose para una condición
diagnosticada y que su  interrupción conlleva afectación  de la salud, no
pudiendo cubrirla con sus propios recursos ante la precariedad de su condición
económica.
4.2. Estos supuestos
fueron desvirtuados en el caso presente pues se demostró que el tutelante
percibe una pensión por dos millones ciento ochenta y cuatro mil ciento noventa
y dos pesos ($2’184’192.oo) mensuales, y tiene garantizado el suministro de las
prestaciones médico-asistenciales y los beneficios del Plan Obligatorio de
Salud −POS, pues  está afiliado a la Caja de Previsión Social de las
Comunicaciones –CAPRECOM.
4.3.
Adicionalmente, la tutela interpuesta no cumple con el requisito de inmediatez establecido
en el artículo 86 de la Carta para que ésta proceda, ya que se deja demostrado
que el actor la instauró la acción de tutela dos años y medio  después de la
suspensión del Contrato celebrado con COLSANITAS S.A., como consecuencia de la
liquidación de TELECOM, para la prestación del Plan Complementario de Salud. La
falta de inmediatez corrobora la inexistencia del perjuicio irremediable,
requisito sine qua non para que el amparo de los derechos
constitucionales invocados fuese procedente como mecanismo transitorio.
4.4. Fuerza es,
entonces, revocar la sentencia de 30 de septiembre de 2008 del  Tribunal
Superior de Córdoba, Sala Penal y confirmar la del Juzgado Cuarto Penal del
Circuito de Montería (Córdoba).
III. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE:
PRIMERO.-   REVÓCASE la sentencia de  30 de septiembre
de 2008 del  Tribunal Superior de Córdoba, Sala Penal, y, en su lugar, NEGAR la
tutela de los derechos invocados por Jairo Enrique Díaz Ávila.
SEGUNDO.-  Por Secretaría General líbrense las comunicaciones previstas en el
artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional
y cúmplase.
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ponente
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1]   Menciona que el Tribunal Superior de
Medellín, Sala Civil (sentencias de agosto 1º y 18 de 2006, Fls. 138-145 y Fls.
146 a 152) el Juzgado 37 Civil del Circuito de Bogotá, el Juzgado Tercero Civil
del Circuito de Buenaventura (sentencia de 20 de junio de 2006, Fls. 153 a 163,
el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Cartagena  (sentencia de 31 de agosto
de 2006, Fls. 164 a 174) y los Juzgados Nueve y Diecisiete Penales del
Circuito de Cali (sentencias de noviembre 22 y noviembre 21 de 2006, Fls 175 a
189 y Fls 190 a194 respectivamente) han obligado al PAR a celebrar un nuevo
contrato  de medicina prepagada con COLSANITAS S.A. , cuya copia informal obra
a Fls. 197 a 213
[2] Folio 8
[3] Ibídem
[4] Citas las sentencias C-350/97 (M.P. Fabio
Morón Díaz) y  C-168/95 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), Fls. 89 a 114
[5] Ibídem
[6]  Folio 18
[7]  Fls. 13 a 17
[8]  Fls. 70 a 88
[9]  Fls. 24 a 30
[10] Fls. 31 a 50
[11] Folio 1
[12] Integrada por los Magistrados Jaime
Córdoba Triviño, Manuel José Cepeda y Jaime Araújo Rentería
[13] Cfr. Sentencia de única instancia en el expediente
T-1.540.237.
[14] Cfr. Corte Constitucional,
sentencias T-047/07, T-324/07 y T-433/07.
[15] En la
reciente sentencia T-744/07, la Sala Primera de Revisión concluyó que en casos
análogos a los analizados en el presente fallo el amparo constitucional era
procedente.  Ello en tanto el plan complementario constituía un derecho
adquirido, cubierto por la cláusula de no regresividad de los derechos
sociales.  Igualmente, dicho proveído consideró que el derecho a la salud de
los pensionados de TELECOM era fundamental autónomo, puesto que pertenecen a la
tercera edad.  Así, era parte del contenido de ese derecho “el acceso al
servicio de salud sin las restricciones contenidas en el POS (Plan Obligatorio
de Salud). Con este derecho adquirido la actora busca lograr desarrollar un
plan de vida concreto como pensionada, y le brinda las posibilidades de gozar
del servicio de salud necesario para alcanzarlo, lo que hace inseparable de la
dignidad humana y por ende permite sea amparable por vía de tutela.”. Esta
sentencia no hace referencia a las decisiones precedentes de la Corte, las
cuales habían resuelto el mismo asunto en sentido opuesto y, por lo mismo, deja
de exponer las razones que le llevaban a controvertir las reglas
jurisprudenciales contenidas en dichos fallos, argumentos que hubieran
sustentado una posición jurídica distinta a la adoptada por la Corte en los
fallos mencionados.
[16] Sobre
el particular, resultan pertinentes las consideraciones realizadas por la Sala
Plena de esta Corporación en el Auto A-060/06, el cual decidió acerca de la
solicitud de nulidad propuesta en contra de la sentencia T-757/05.  En esta
oportunidad, la Corte definió que la doctrina constitucional consolidada se
ajustaba al concepto “jurisprudencia en vigor”, que corresponde al
precedente constitucional fijado reiteradamente por la Corte, que en diversas
decisiones trata problemas jurídicos análogos con presupuestos fácticos
idénticos, frente a los cuales adopta de manera uniforme la misma regla de
decisión.  Sin embargo, tal necesidad de reiteración opera sin perjuicio del
ejercicio de la autonomía interpretativa de la que es titular la Sala Plena de la
Corte, la cual está facultada para modificar la jurisprudencia constitucional
bajo la existencia de condiciones específicas, entre ellas “(i) los cambios que
el Constituyente introduzca en la normatividad; (ii) la evolución que vayan
mostrando los hechos de la vida en sociedad y (iii) los nuevos enfoques que
promueva el desarrollo del pensamiento jurídico.”|| Esta argumentación resulta
compatible con la naturaleza del sistema judicial colombiano de derecho
legislado.  En principio, como lo ha sostenido esta Corporación, la
interpretación del artículo 230 de la Carta Política, en cuanto consagra el
principio de la autonomía judicial, hace inferir que la fuente primaria para la
decisión judicial está conformada por las normas que integran bloque de
constitucionalidad y las previsiones del derecho ordinario, por lo que la
jurisprudencia y la doctrina toman la forma de fuentes auxiliares de la
interpretación de tales textos. || No obstante, el contenido y alcance del
principio mencionado debe comprenderse en armonía con las previsiones
contenidas en la misma Carta Política, que adscriben a las Altas Cortes la
función de unificación jurisprudencial al interior de cada una de sus
jurisdicciones, por lo que sus precedentes, es decir, sus decisiones uniformes
y reiteradas sobre la misma materia, adquieren fuerza vinculante. Además, como
ya se indicó, el seguimiento de dichas reglas jurisprudenciales adquiere
especial relevancia al momento de definir la coherencia interna del sistema de
justicia y la protección del derecho a la igualdad de quienes concurren a la
jurisdicción con la legítima convicción que se conservará la ratio juris
utilizada reiteradamente para la solución de problemas jurídicos anteriores y
análogos a los que se presentan nuevamente ante el conocimiento de los jueces.”
[17] Cfr. Comité de Derechos Económicos sociales y culturales,
Observación General 2, Medidas internacionales de asistencia técnica,
1990. Párrafo 6; Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
Observación General 3, La índole de las obligaciones de l0os Estados Partes,
1990, Párrafo 8.
[18] Decreto 806/98.  Artículo 17.
[19] Sobre la materia, la sentencia trajo a
colación las consideraciones realizadas en el fallo C-599/98 (fundamento
jurídico 7), en el sentido que “[l]a consagración constitucional del derecho a la salud y la
aplicación al sistema general de salud de los principios de solidaridad,
universalidad o integralidad, no apareja la obligación del Estado de diseñar un
sistema general de seguridad social que esté en capacidad, de una sola vez, de
cubrir integralmente y en óptimas condiciones, todas las eventuales
contingencias que puedan afectar la salud de cada uno de los habitantes del
territorio. En estas condiciones, quienes están en capacidad de sufragar u
ofrecer un mejor servicio - mejores condiciones hoteleras, tecnologías más
avanzadas o tratamientos cosméticos que no son cubiertos por el plan
obligatorio -  tienen derecho a hacerlo dentro de unas condiciones de mercado
particularmente reguladas por el Estado.”
[20] Al respecto, la sentencia utiliza el
precedente fijado en la decisión T-1077/06, en el sentido que “No obstante, esta Corporación ha considerado que en ciertas
circunstancias excepcionales, cuando se plantee la vulneración de derechos
constitucionales fundamentales, es posible acudir al amparo constitucional para
resolver esta clase de conflictos. Así, la Corte, tal como se encuentra
consignado en la Sentencia T-1496 de 2000, ha señalado que una controversia
laboral puede someterse a juicio de tutela, desplazando el medio ordinario de
defensa cuando se reúnan las siguientes condiciones:[20] (1) que el
problema que se debate sea de naturaleza constitucional, es decir, que pueda
implicar la violación de derechos fundamentales de alguna de las partes de la
relación laboral, puesto que si lo que se discute es la violación de derechos
de rango legal o convencional, su conocimiento corresponderá exclusivamente al
juez laboral;[20] (2) que la
vulneración del derecho fundamental se encuentre probada o no sea indispensable
un amplio y detallado análisis probatorio, ya que si para la solución del
asunto es necesaria una amplia controversia judicial, el interesado debe acudir
a la jurisdicción ordinaria pues dicho debate escapa de las atribuciones del
juez constitucional[20]
y (3) que el mecanismo alternativo de defensa sea insuficiente para proteger
íntegramente los derechos fundamentales amenazados o vulnerados y no resulte
adecuado para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable de carácter
iusfundamental.”
[21] C- 902 de 2003: “Ciertamente las convenciones colectivas rigen
los contratos de trabajo mientras la relación laboral subsista. De ahí, que en
un proceso de liquidación de una entidad u organismo administrativo nacional,
la convención que se encuentre vigente al momento de la liquidación del
organismo, debe ser aplicada hasta la terminación del proceso de liquidación,
caso en el cual lógicamente se dan por terminados los contratos de trabajo ante
la desaparición de la entidad, sin que se pueda colegir, como lo hace el
demandante, una vigencia indeterminada de la misma aun en el evento de la
disolución y liquidación de una entidad, pues, como lo expresa la vista fiscal
eso contradice toda lógica, como quiera que terminadas las relaciones laborales
a consecuencia de la disolución y posterior liquidación de una entidad, pierden
vigencia las normas convencionales que regían las mismas.” Reiterada en la
C-280 de 2007
[22] Decreto Reglamentario 1615 de 2003, artículo 12.29 (modificado
por el art. 3° Decreto 4781 de 2005)
[23] La Corte Constitucional ha negado el amparo constitucional de los
derechos fundamentales invocados por haberse interpuesto la tutela un año y
once meses después de proferido un acto administrativo al que se le imputaba la
vulneración  (Sentencias T-344-00 y T-575-02); un año después de proferida una
sentencia de segunda instancia que se señalaba como constitutiva de vía de
hecho  (Sentencia T-1169-01); dos años después de acaecidos los actos
patronales que se señalaban como lesivos de derechos fundamentales de varios
trabajadores  (Sentencia T-105-02); dos años después del inicio de la cesación
del pago de las mesadas pensionales a que el actor decía tener derecho
(Sentencia T-843-02); un año y siete meses después del fallo de segunda
instancia proferido en un proceso laboral (Sentencia T-315-05), etc.
[24] Sentencia SU-961 de 1999.M.P.Vladimiro Naranjo Mesa, Sentencia
T-575 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[25] Sentencia C-543 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.