C-369-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-369/12
BASE GRAVABLE DEL IMPUESTO
DE INDUSTRIA Y COMERCIO DEL SECTOR FINANCIERO-Inclusión del rubro “ingresos varios”/IMPUESTO DE
INDUSTRIA Y COMERCIO DEL SECTOR FINANCIERO-Determinación base gravable/IMPUESTO
DE INDUSTRIA Y COMERCIO PARA COMISONISTAS DE BOLSA-Base impositiva
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia por duda en vigencia de norma/INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia por incertidumbre sobre derogatoria tácita
En el presente caso un interviniente solicitó la inhibición
de la Corte Constitucional aduciendo que si bien la norma demandada integra una ley que actualmente
se encuentra vigente, Ley 1430 de 2010, la disposición jurídica objeto de
modificación se encuentra derogada, razón por la cual toda reforma o referencia
que se haga a ésta por medio de otra ley es irrelevante en términos de su
vigencia y así como la norma jurídica que se modifica perdió efectos jurídicos,
el nuevo texto que se refiere a la misma normativa se encuentra igualmente
derogado; de ahí que en términos del interviniente, sea inconducente e
improcedente que la Corte realice un juicio de constitucionalidad sobre una
norma derogada. Sin embargo para la Corte, esta solicitud no está llamada a
prosperar, pues de aceptarse que existe una duda
acerca de la vigencia de la norma, esta Corporación ha sido enfática en señalar
que no puede declararse inhibida y debe proceder a emitir un pronunciamiento de
fondo, pues no es su función “determinar la vigencia de las normas sujetas a
control” sino analizar su validez y constitucionalidad. Así pues, no existiendo
un argumento categórico que lleve  a concluir a
esta Corporación que la norma demandada ha perdido su vigencia, resulta
procedente seguir adelante con el juicio de constitucionalidad que por esta
acción pública se propició.
ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Caducidad
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD RELATIVA-Reglas sobre carga argumentativa
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Línea jurisprudencial
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Requisitos para su cumplimiento
Son tres (3)
los requisitos para que se entienda satisfecho el principio de consecutividad:
(i) la obligación de que tanto las comisiones como las plenarias deben estudiar
y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos durante el
trámite legislativo; (ii) que no se posponga para una etapa posterior el debate
de un determinado asunto planteado en comisión o en plenaria; y (iii) que la
totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que
las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse,
aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa en la que son
sometidas a consideración.
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-No se predica de los contenidos exactos de los artículos sino de
los asuntos o temas regulados en la ley que los contienen
PRINCIPIOS DE IDENTIDAD FLEXIBLE Y CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE
LEGISLATIVO-No se Vulnera por texto que aunque
nuevo guarda relación de conexidad con lo decidido en primer debate/PRINCIPIOS
DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-No
vulneración por inclusión de norma cuando su contenido material guarda
conexidad temática directa con el contenido del proyecto
En tratándose de un cargo de inconstitucionalidad por violación
del principio de consecutividad e identidad flexible, no basta con establecer
que un determinado texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo aprobado
en la comisión, puesto que ello puede responder a una modificación  o adición
producida en los términos de las normas superiores. Es necesario además que se
acredite, que tal novedad no guarda relación de conexidad con lo aprobado en el
primer debate o que es contraria a lo allí decidido. En el presente asunto en el que el
reproche constitucional se formula en contra del artículo 52 de la
Ley 1430 de 2010, circunscrito a que esta norma no figuraba en el texto
aprobado por las Comisiones Terceras del Senado y Cámara en sesión conjunta y
que sólo fue incluida en la Plenaria de la
Cámara de Representantes sin que guardara conexidad con el proyecto de ley;  si
bien se observa que el demandante sí cumplió
con la carga mínima de argumentación para la existencia del cargo por violación
del principio de consecutividad, la Corte encuentra infundado su inconformismo por cuanto desde el primer debate conjunto
de las Comisiones Terceras de las Cámaras estuvo presente el tema del impuesto
de industria y comercio, desvirtuándose así las afirmaciones del actor de que
el tema no haya estado presente desde el primer debate y aún más que no guarde
conexidad temática con la generalidad del proyecto, toda vez que uno de los
objetivos del proyecto es “materializar
una serie de herramientas tendientes a mejorar el control y recaudo
tributario”, y la modificación de la base gravable del impuesto de industria y
comercio al sector financiero incluyendo el rubro de ingresos varios, lo cual
se hace extensivo para los comisionistas de bolsa, guarda conexidad con el fin
propuesto en el proyecto.
COMISION DE CONCILIACION-Conciliación
de discrepancias provenientes de la inclusión de disposiciones nuevas por una
de las cámaras legislativas
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE
LA DEMANDA-Incumplimiento del requisito de especificidad en los cargos
Referencia: expediente D-8604
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 52 de la
Ley 1430 de 2010 “Por medio de la cual se dictan normas tributarias de control
y para la competitividad”.
Actor: Juan Rafael Bravo Arteaga
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil
doce (2012)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, conformada por los magistrados Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo -quien la preside-, Maria Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo,
Adriana Guillén Arango, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla,
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos
y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,
1.     ANTECEDENTES
En ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Juan Rafael Bravo
Arteaga demandó el artículo 52 de la Ley 1430 de 2010.
Mediante auto del ocho (08) de agosto de
2011, el Magistrado Sustanciador inadmitió la demanda en lo relacionado con el
primer cargo por no cumplir con el requisito de pertinencia, esto es, el
demandante no explicó las razones por las cuales la supuesta modificación por
una ley de una disposición que –en criterio del actor- se encontraba derogada,
es un problema de orden constitucional. En relación con todo lo demás resolvió
admitir la demanda. En consecuencia, concedió un término de tres (3) días al
demandante con el fin de que corrigiera la demanda, advirtiéndole que si no la
corregía dentro de ese término sería rechazada.
Teniendo en cuenta que el ciudadano presentó escrito a
través del cual manifestó que retiraba el primer cargo de la demanda de
inconstitucionalidad que instauró, según consta en el informe de Secretaría
General (folio 323 del cuaderno principal), mediante auto del veinticinco (25) de
agosto de 2011 el Magistrado Sustanciador dispuso oficiar a los Secretarios
Generales del Senado de la República y de la
Cámara de Representantes, con el fin de que enviaran al Despacho (i)
original o copia auténtica de las Gacetas del Congreso con los antecedentes
legislativos relacionados con el trámite y aprobación de la
Ley 1430 de 2010; (ii) certificación del quórum y del desarrollo de las
votaciones; y (iii) certificación del trámite dado a los impedimentos
presentados por algunos Congresistas, si se presentaron.
Igualmente, el Magistrado Sustanciador ordenó fijar en lista la
norma acusada para asegurar la intervención ciudadana y comunicar la iniciación
del presente proceso al Señor Presidente de la
República, al Congreso de la
República, al Ministerio de Hacienda, al Departamento Nacional de Planeación,
a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), a la Superintendencia Financiera y a la
Secretaría Distrital de Hacienda de Bogotá para que expresaran lo que
estimaran conveniente. Además, invitó a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho
Tributario, a la
Federación Colombiana de Municipios, a Asobancaria, a la
Bolsa de Valores de Colombia y a varias instituciones universitarias, con el
mismo fin.
Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de
esta clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la
Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
2.  LA
DEMANDA
2.1    NORMA  DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la
disposición demandada de conformidad con su publicación en el Diario Oficial
No. 47.937 del 29 de diciembre de 2010:
“ARTÍCULO 52.
Adiciónese un parágrafo al artículo 42 de la
Ley 14 de 1983, así:
PARÁGRAFO. Dentro de la base gravable
contemplada para el sector financiero, aquí prevista, formaran parte los ingresos
varios. Para los comisionistas de bolsa la base impositiva será la establecida
para los bancos de este artículo en los rubros pertinentes”.
2.2 LA
DEMANDA
El ciudadano Juan Rafael Bravo Arteaga considera que el artículo
52 de la Ley 1430 de 2010 vulnera los artículos 157, 160 y 338 de la
Constitución Política:
2.2.1
En primer lugar, es importante hacer referencia al cargo que planteó inicialmente
el actor en la demanda de inconstitucionalidad acerca de la invalidez jurídica
de la norma acusada. Sobre este punto el demandante argumentó que la
disposición acusada adiciona el artículo 42 de la
Ley 14 de 1983 con un parágrafo. Sin embargo, sostiene, dicha norma fue
derogada por el artículo 207  Decreto Legislativo No. 1333 de 1986 “Código de
Régimen Municipal” que reprodujo el contenido del artículo 42 de la
Ley 14 de 1983 salvo en lo referente al literal E del numeral 1 que se refería
a los “ingresos varios”. En conclusión, aduce, la adición se realizó sobre una
disposición derogada y carece de validez jurídica.
Cabe anotar que el demandante renunció a este cargo mediante
escrito que allegó a la Secretaría de esta Corporación, según consta a folio
323 del cuaderno principal.
2.2.2
En segundo lugar, formula un cargo por vicios de forma que consiste en la inobservancia
del principio de consecutividad en el trámite de la ley tal y como lo exige el
artículo 157 de la Carta, pues, a pesar de que el inciso segundo del artículo
160 superior, permite introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y
supresiones que durante el segundo debate cada Cámara estime necesarias, éstas
no pueden versar sobre materias completamente nuevas, como ocurrió en este
caso.
Expone que la disposición demandada “(…) apareció en el segundo
debate de la Cámara y del Senado, sin haber sido estudiada por las Comisiones
terceras de las mismas entidades en sus sesiones conjuntas, así como también
que la materia de la que trata la norma acusada no tiene conexidad con el
contenido del proyecto de ley, tal como fue aprobado en los primeros debates
durante las sesiones conjuntas de las Comisiones III de las dos Cámaras”.
En relación con el cargo de introducción del texto acusado en el
segundo debate que se surtió en cada cámara, luego de enunciar los temas de
cada uno de los artículos del proyecto de ley aprobado en primer debate
conjunto por las Comisiones Terceras, indica: “[c]omo puede observarse, en
ninguno de los artículos aprobados en el primer debate de las sesiones
conjuntas (…) se trató lo referente a la inclusión de los ‘ingresos varios’ en
la base gravable del impuesto de industria y comercio para entidades
financieras”.
Por lo anterior, dice, es evidente que la norma acusada sólo fue
aprobada en el segundo debate de las sesiones plenarias del Senado y Cámara sin
que se hubiera debatido su contenido en las Comisiones.
Adicionalmente, asegura que el artículo demandado no tiene
relación alguna con los temas del proyecto de ley aprobado mediante sesión
conjunta por las Comisiones Terceras de Senado y Cámara.
2.2.3
En tercer lugar, alega que la disposición demandada también presenta vicios de
fondo; en particular, sostiene que vulnera los principios de legalidad y
certeza de los tributos –artículo 338 superior-, toda vez que en la
expresión “ingresos varios”, el adjetivo “varios” es indeterminado, lo que ha
dado lugar a que las autoridades tributarias del Distrito y la Superintendencia Financiera apliquen múltiples interpretaciones.
Además, asegura que “]e]s verdad que la vaguedad de la expresión
‘ingresos varios’ (…) puede ser materia de precisión por parte de los acuerdos
distritales o municipales correspondiente, pero mientras tal precisión no se
haga, la norma acusada viola el artículo 338 de la
Constitución, ya que el elemento integrante de la base gravable no está fijado
‘directamente por la ley, las ordenanzas o los acuerdos’.” (Énfasis
original). Por esta razón, el demandante solicita a la
Corte que en caso de que decida declarar exequible la disposición, “(…) tenga
a bien modular su sentencia condicionando tal declaración a la expedición de
acuerdos municipales o distritales que definan el contenido de la expresión
‘ingresos varios’.”
3.     INTERVENCIONES DENTRO DEL PROCESO
3.1      Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El ciudadano Luis Giovanny Figueroa Veloza, en su calidad de
apoderado de la Nación- Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino
dentro del presente proceso para defender la constitucionalidad de la norma
acusada, en los siguientes términos:
3.1.1     Para iniciar, explica que el
artículo 42 de la Ley 14 de 1983 se encuentra vigente, esto es, no operó sobre
éste la derogatoria tácita en razón a haber sido sustituido por el artículo 207
del Decreto 1333 de 1986. Con el fin de demostrarlo, se remitió al régimen de
derogación establecido en el Decreto 1333 de 1986 para determinar si esta norma
fue derogada o se debe entender integrada en el Código de Régimen Municipal,
pero vigente en el contexto de la ley.
Para el efecto, transcribe el contenido de los artículos 384 y 385
del Decreto 1333 de 1986 sobre derogación de normas derogadas, así:
“Artículo 384. Continuarán haciendo parte de los estatutos legales
correspondientes, las normas que esta codificación tomó de las leyes que no se
refieren exclusivamente a las materias tratadas en el presente Decreto.
Artículo 385. Conforme a lo dispuesto en el artículo 76, literal
b) de la Ley 11 de 1986, están derogadas las normas de carácter legal sobre
organización y funcionamiento de la administración municipal no codificadas en
este estatuto”.
Frente al artículo 385 transcrito, el Ministerio considera que el
supuesto de hecho que contiene el mismo, no es aplicable al artículo 42 de la
Ley 14 de 1983, toda vez que esta norma se refiere a un elemento sustancial
del impuesto de industria y comercio, y no a la organización y funcionamiento de
la administración municipal.
Ahora, con respecto al artículo 384 referido, explica que éste
establece un régimen de excepción a la regla general sobre derogación de las
normas compiladas al reconocer que las normas legales que fueron objeto de
compilación por el Código de Régimen Municipal, continuarán formando parte de
la ley originaria cuando las leyes compiladas no se refieran exclusivamente a
las materias que desarrolla el Decreto 1333 de 1986, como es el caso de la
Ley 14 de 1983. En efecto, sostiene, esta ley no se refiere únicamente a las
materias relativas a la organización y funcionamiento de la administración
municipal o a los impuestos municipales, sino que regula otras materias
tendientes a fortalecer los fiscos de las entidades territoriales y otras
disposiciones.
Por esta razón, indica, el artículo 42 de la
Ley 14 de 1983, compilado en el artículo 207 del Decreto 1333 de 1986 continúa
formando parte de la Ley 14 de 1983 y se encuentra vigente, por esa razón,
cualquier modificación legal a su contenido material debe efectuarse con
referencia al artículo 42 de la Ley 14 de 1983 y debe ser incorporada al cuerpo
normativo que compila esas disposiciones legales, como lo es, el artículo 207
del Decreto 1333 de 1986.
3.1.2     En segundo lugar, considera que en
lo atinente al trámite legislativo del artículo 52 de la
Ley 1430 de 2010, no se vulneraron los principios constitucionales de
consecutividad y de identidad flexible. En este sentido, manifiesta que desde
el inicio del proceso legislativo: primer debate conjunto en las Comisiones
Terceras Constitucionales Permanentes de Senado y Cámara que dio origen a la
Ley 1430 de 2010, se estudiaron normas dirigidas a evitar el abuso en las
tarifas y comisiones cobradas a los usuarios de servicios financieros.
Debido a esto tuvo origen el artículo 52 demandado, mediante el
cual se pretende evitar el cobro exagerado de tarifas y comisiones por parte de
las entidades financieras a los usuarios, como el uso de los cajeros
electrónicos, consultas telefónicas, internet, cuotas de manejo de tarjetas
débito, precio de chequeras, etc; gastos establecidos por dichas entidades y
que constituyen o integran el concepto de “ingresos varios” de las entidades
financieras.
En virtud de lo anterior, el Congreso de la
República debatió y aprobó el artículo 52 de la
Ley 1430 de 2010 que establece como uno de los elementos de la base gravable
del impuesto de industria y comercio correspondiente a las entidades
financieras: los ingresos que obtengan por distintos conceptos contabilizados
como “ingresos varios” en su Plan Único de Cuentas (PUC). Agregó que el texto
aprobado en las plenarias de la
Cámara de Representantes y del Senado de la
República fue objeto de conciliación por parte de una comisión conjunta.
Además de todo lo dicho precedentemente, sostiene, se respetaron
los principios de consecutividad y de identidad flexible al comprobarse que
existieron discusiones de otras normas en el trámite legislativo que
modificaron otros aspectos de la base gravable del impuesto de industria y
comercio, como por ejemplo el artículo 33 del texto aprobado en comisión
conjunta a través del cual se modificó la base gravable del ICA a las empresas
de servicios temporales.
3.1.3     En tercer lugar, manifiesta que la
norma acusada no vulnera el principio de certeza de los tributos, debido a que
el artículo 52 de la Ley 1430 de 2010 fija directamente los elementos
constitutivos de la base gravable del impuesto de industria y comercio
correspondiente a las entidades del sector financiero. Recuerda que la norma
original del artículo 42 de la Ley 14 de 1983 estableció el concepto de
“ingresos varios” como componente de la base gravable del impuesto de industria
y comercio de los bancos, las corporaciones financieras, las corporaciones de
ahorro y vivienda, las compañías de financiamiento comercial y los almacenes
generales de depósito sin que hasta el momento se haya discutido la legalidad o
la violación del principio de certeza en el cobro de dicho rubro frente al
resto de entidades.
Por otro lado, refiere que con ocasión de la subrogación del
artículo 42 de la Ley 14 de 1983 mediante el artículo 207 del Decreto 1333 de
1986, el ejecutivo decidió la eliminación del concepto de ingresos varios de la
base gravable de los bancos, no así frente a las demás entidades financieras
señaladas en la Ley 14 de 1983.
En ese orden de ideas, aduce, la nueva inclusión en el articulado
de la Ley 14 de 1983 del concepto de ingresos varios en relación con los bancos
y demás entidades financieras, reproduce la situación tributaria existente
antes de la vigencia del Decreto 1333 de 1986 y sustrae la definición de
ciertas variables técnicas de la competencia legislativa, estableciéndola en
entes administrativos como la Superintendencia Financiera, lo cual no viola el principio de certeza de los tributos ni de
la ley. Sobre este último punto recuerda que de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional ciertos conceptos técnicos como “ingresos varios” de las
entidades financieras pueden ser objeto de regulación por parte de la administración.
3.2      Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, se opuso a todos los cargos de
inconstitucionalidad que el actor presentó en contra del artículo 52 de la
Ley 1430 de 2010, y solicitó a esta Corporación, se inhibiera de conocer el
fondo del asunto o subsidiariamente declarara su exequibilidad, por las
siguientes razones:
3.2.1     Con respecto a la afirmación del demandante en el sentido de que
el artículo 42 de la Ley 14 de 1983 se encuentra derogado tácitamente al haber
sido sustituido por el artículo 207 del Decreto 1333 de 1986, explica que los
artículos 384 y 385 del Decreto 1333 de 1986 sobre la derogación de normas
compiladas indica que continuarán haciendo parte de los estatutos legales
correspondientes las normas que dicha codificación tomó de leyes que no se
refieren exclusivamente a las materias que en éste se tratan. En ese orden de
ideas, el artículo 42 de la Ley 14 de 1983 es una norma que desarrolla un
elemento sustancial del impuesto de industria y comercio, por lo que, de
conformidad con el artículo 385 del Decreto 1333 de 1986, no estaría derogada.
3.2.2     Frente al cargo de violación del principio de consecutividad en
el trámite de la ley, sostiene que no se vulneró porque (i) tanto las
Comisiones como las Plenarias estudiaron y debatieron todos los temas que
fueron propuestos durante el trámite legislativo; (ii) ninguna célula
legislativa omitió el ejercicio de sus competencias ni delegó el estudio y aprobación
de un texto propuesto en su seno a otra instancia del Congreso para que allí se
surtiera el debate sobre un determinado asunto; y (iii) la totalidad del
articulado propuesto para primer y segundo debate, al igual que sus
proposiciones fueron discutidas y debatidas en la
Comisión Conjunta de Conciliación.
3.2.3     Finalmente, considera que en el presente caso no se está
vulnerando el principio de certeza de los tributos, pues la inclusión del rubro
“ingresos varios” en la Ley 14 de 1983 mediante la norma acusada, reproduce la
situación tributaria existente antes de la entrada en vigencia del Decreto 1333
de 1986.
3.3      Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
Julio Cesar Ruíz Múñoz, actuando como apoderado de la
Nación, Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, manifestó que se oponía a la acción de inconstitucionalidad de la
referencia.
3.3.1     En primer lugar, considera necesario referirse al cargo de
“invalidez jurídica de la forma que se le otorgó a la norma acusada” a pesar de
que el actor desistió del mismo, en razón a la relevancia que éste tiene para
defender la constitucionalidad de la norma acusada y que está relacionado con
los demás cargos planteados.
Para el efecto, expone que las facultades extraordinarias que ejerció
el Gobierno Nacional otorgadas por el artículo 76 de la
Ley 11 de 1986 fueron para codificar y no, derogar porque para este fin no
fueron concedidas. Del contenido de la ley que otorgó las referidas facultades,
aduce, se desprende sin dificultad que su sentido es codificar no derogar.
Agregó que la facultad de codificar era parcial, pues, su alcance
estaba circunscrita a “…la organización y el funcionamiento de la
administración municipal…”
Para ilustrar su argumentación, plantea que, en aras de la discusión,
el artículo 379 del Decreto 379 Ley 1333 de 1986, compiló el artículo 1 de la
Ley 57 de 1985 y no por ello, esta norma quedó derogada. La
Ley 57 de 1985 “Por la cual se ordena la publicidad de los actos y documentos
oficiales” tiene alcance nacional y territorial, por lo cual en ningún caso
podría interpretarse que su artículo primero quedó derogado y que como el
régimen regulado en el Decreto Ley 1333 de 1986 es el municipal, su alcance no
comprende a la nación.
3.3.2     En lo referente a la vulneración de la
Constitución por razones de forma en el trámite legislativo, aduce que el
principio de consecutividad establece que la materia o tema, no la norma como
lo entiende el actor, debe haber estado presente en los cuatro debates y que de
acuerdo con la jurisprudencia constitucional éste debe interpretarse
complementariamente con el principio de identidad flexible.
Expone que el contenido del artículo acusado sí fue conocido y
debatido en las respectivas comisiones. Resaltó que la jurisprudencia de la
Corte hace alusión a temas. En este orden de ideas, advirtió que en sesiones
conjuntas de Senado y Cámara se estudió y debatió el tema del impuesto de
industria y comercio, tal y como puede verificarse del artículo 33 que
establece normas sobre la base gravable de las empresas de servicios temporales
para la liquidación de este impuesto, el cual luego fue extendido al sector
financiero. Por lo anterior, sí se dio  aplicación a los principios de
consecutividad y de identidad flexible en torno al tema del impuesto de
industria y comercio. Luego, el texto de la norma acusada fue incluido en
ejercicio del poder democrático de la configuración de la ley.
Sumado a lo anterior, indica, el tema de la base gravable del
impuesto de industria y comercio surgió desde el primer debate en la
Cámara de Representantes, de acuerdo con lo que puede observarse en la
Gaceta 1052 de 2010.
Finalmente, expone que en la ponencia para segundo debate -Senado-
se propuso un pliego de modificaciones al texto aprobado en primer debate para
dotar de mayor competitividad y control al sistema financiero colombiano.
Dentro de este pliego, cuenta, se incluyó el artículo 31 acerca de la base
gravable de las empresas de servicios temporales “…para los efectos del
impuesto de industria y comercio serán…” y evidencia que el tema de debate fue
la base gravable del impuesto de industria y comercio no la norma como parece
entenderlo el actor, lo que corrobora la observancia de los dos principios
constitucionales de consecutividad y unidad de materia.
3.3.3     En cuanto al vicio de fondo que alega el demandante, considera
que no existe vulneración alguna al artículo 338 Superior puesto que la ley ha
fijado directamente los elementos de la obligación tributaria sustancial, esto
es, los sujetos activos y pasivos, los hechos generadores, las bases gravables
y las tarifas de los impuestos.
En el caso del artículo 52 de la
Ley 1430 de 2010, explica que no se creó la base gravable sino que se adicionó
con el concepto “ingresos varios”. Esta adición no es un término nuevo, pues ha
existido desde siempre en materia del impuesto de industria y comercio. Agrega
que en la regulación que lo contemplaba anteriormente, esto es, el artículo 42
de la Ley 14 de 1983, se establecen los elementos que conforman la base
gravable de este impuesto para los sujetos pasivos como los bancos, las
Corporaciones Financieras, las Corporaciones de Ahorro y Vivienda, las
Compañías de Financiamiento Comercial y los Almacenes Generales de Depósitos,
entre otros aspectos, que concretan las exigencias del artículo 338 de la
Constitución.
Por lo anterior, asevera, no son de recibo los argumentos del
actor sobre la vaguedad del término “ingresos varios” pues son aquéllos que no
se encuentran comprendidos dentro de los ingresos operacionales, es decir, los
ingresos principales generados en el desarrollo del objeto social.
Por tanto, los ingresos varios son accesorios a los principales,
de ahí que el legislador decidió incluirlos nuevamente para los sujetos pasivos
del sector financiero descritos en la norma, los cuales se encontraban
señalados en la Ley 14 de 1983.
En definitiva, concluye, la titularidad de las rentas del impuesto
de industria y comercio, son los entes territoriales, y mediante los Acuerdos
Municipales les corresponderá adoptar y establecer lo atinente a la adición de
la base gravable, además, estará sujeto a control constitucional.
3.4      Departamento Nacional de Planeación
Luis Carlos Vergel Hernández, actuando como apoderado especial del
Departamento Nacional de Planeación, intervino dentro del presente proceso para
solicitar la exequibilidad de la disposición acusada con base en los siguientes
argumentos:
3.4.1     Para iniciar, expone que la determinación del legislador para
incluir en la base gravable del impuesto de industria y comercio los “ingresos
varios” es clara e inequívoca, de ahí que, la invalidez de la norma que alega
el actor por aludir a una eventual norma derogada no constituye un cargo que
pueda derrotar la voluntad mayoritaria que expresó el Congreso de la
República en desarrollo de las competencias que le son propias.
3.4.2     Con respecto a la vulneración del principio constitucional de
consecutividad, refiere que el texto aprobado en sesiones conjuntas, introduce
los temas enunciados de carácter tributario. En particular, resalta que la
materia del impuesto de industria y comercio como su base gravable fue
considerada por el Congreso de la
República como elemento relevante en la regulación que expidió. Por esta
razón, existe referencia a géneros próximos contenidos en el artículo 52
demandado.
3.4.3     Ahora, frente al cargo por vicios de fondo que presenta el actor,
considera que la referencia al término “ingresos varios” contenido en la norma,
es plenamente identificable y permite establecer de qué se habla sin que el
hecho de que abarque múltiples circunstancias, constituya una limitante de
comprensión. Por otro lado, dice, no debe perderse de vista que para la
Corte Constitucional existe un margen que el legislador puede dejar a la
definición propia de la corporación de representación del nivel territorial,
facultad derivada que se extiende para determinar ciertos aspectos de la
obligación tributaria, teniendo en cuenta la autorización legal.
3.5      Secretaría Distrital de Hacienda
La Directora Jurídica del Distrito Capital
–Secretaría Distrital de Hacienda- solicitó a esta Corporación que declarara la
exequibilidad del artículo 52 de la Ley 1430 de 2010, petición que sustentó en
los siguientes términos:
3.5.1      Señala que la discusión que se llevó a cabo en el Congreso para
aprobar la norma demandada cumple con los requisitos del artículo 157 Superior,
en razón a que el tema del mismo fue discutido en el seno de las Comisiones
Terceras Permanentes de Senado y Cámara según consta en la
Gaceta del Congreso No. 1038 del 6 de diciembre de 2010 que hacen alusión al
debate sobre industria y comercio dentro del artículo 33 del texto aprobado en
el primer debate conjunto de las Comisiones.
Por ello, frente a la disposición acusada, la cual adiciona un
parágrafo al artículo 42 de la Ley 14 de 1983, considera que existe conexidad
entre ellas por cuanto fortalece las arcas de las entidades territoriales al
gravar el rubro de “ingresos varios” de las entidades financieras y
comisionistas de bolsa con destino al impuesto de industria y comercio.
3.5.2           Con
respecto al cargo por vicios de fondo, explica que la norma atacada adicionó a
la base gravable existente para el sector financiero el concepto “ingresos
varios” debido a que la totalidad de las bases especiales, propias del sector
financiero, tienen el carácter de “ingresos operacionales”. En virtud de lo
anterior, aduce, debe entenderse que los “ingresos varios” a que hace alusión
la norma se refieren a los ingresos adicionales provenientes de actividades
gravadas propias de la naturaleza de los agentes del sector financiero.
Agregó que la Superintendencia Financiera expidió la Circular 11 del 18 de marzo de 2011
a través de la cual relacionó la totalidad de conceptos que constituyen las
bases gravables con base en el examen del PUC propio de cada entidad, por
tanto, puede inferirse que la base gravable del impuesto de industria y
comercio que recae sobre “ingresos varios” contenida en la norma acusada no
presenta vaguedad ni es indeterminable.
3.6      Instituto Colombiano de Derecho Tributario
El Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario,
Mauricio Piñeros Perdomo, remitió el concepto que elaboró el abogado Carlos A.
Ramírez Guerrero, en el cual solicita la exequibilidad de la disposición
acusada, en los siguientes términos:
3.6.1
El sentido o contenido de la disposición,
en este caso gravar los ingresos operacionales “varios” del sector financiero,
es lo sustancial que debe prevalecer, de conformidad con el artículo 228
Superior. En consecuencia, la referencia que el artículo 52 de la
Ley 1430 de 2010 hizo al artículo 42 de la
Ley 14 de 1983 debe entenderse respecto al artículo 207 del Decreto
Extraordinario 1333 de 1986 o Código de Régimen Municipal que “por
reglamentación íntegra de la materia referente a la base gravable del ICA a
cargo de las entidades bancarias” derogó el ordinal E del numeral 1 del
artículo 42, que incluía los “ingresos varios” como un rubro de los ingresos
operacionales dentro de la base impositiva para la cuantificación del impuesto
de industria y comercio a cargo de los bancos.
A su parecer, el legislador al expedir la
Ley 1430 de 2010, en particular al incluir los “ingresos varios” como base
gravable para calcular la cuantía del impuesto antes mencionado, actúo bajo los
principios de justicia e igualdad, pues, éste no se le cobraba a los bancos
pero sí a las demás entidades del sector financiero.
Por lo anterior, considera que el error formal de cita no es un
fundamento sólido para declarar inexequible la disposición demandada.
3.6.2 Respecto a
la afirmación que realiza el actor acerca de la vaguedad e indeterminación de
la palabra “varios” considera que la enumeración que estableció el legislador
para determinar la base gravable del impuesto especial de industria y comercio
para el sector financiero, debe interpretarse a la luz de lo dispuesto en el
artículo 29 del Código Civil, esto es, “Las palabras técnicas de toda ciencia o
arte se tomarán en el sentido que les den los que profesan la misma ciencia o
arte…”, entonces, dice, según esta regla, los ingresos operacionales “varios”
son los que definan las entidades del sector y la gubernamental que debe
vigilar a las entidades del sector financiero en desarrollo de los propósitos
constitucionales establecidos, en particular, en interés de la comunidad, pues
son éstas las que “profesan” la ciencia cuyos principios se aplican al
registrar en los libros de cuentas y demás información financiera “la historia
clara, completa y fidedigna” de los negocios del comerciante y de su estado
general, en los términos del artículo 48 del Código de Comercio.
Por consiguiente, aduce, no son los municipios y distritos los
llamados a precisar el término “varios”, puesto que sus Concejos no son los
técnicos que profesan la ciencia cuyos principios rigen el registro de las
operaciones económicas de los comerciantes que en particular se aluden en la
norma, como tampoco de divulgar su información financiera entre el público.
3.7      Asociación de Comisionistas de Bolsa de Colombia
El ciudadano Jaime Humberto López Mesa en su calidad de Presidente
de la Sociedad de Comisionistas de Bolsa de Colombia -Asobolsa- pidió la
exequibilidad de la disposición acusada presentando los siguientes  argumentos:
3.7.1     Expone que durante el trámite de la norma acusada no se violó el
principio de consecutividad establecido en el artículo 157 de la
Carta, toda vez que a pesar de tratarse de un artículo introducido en segundo
debate, éste guarda conexidad con lo que se aprobó en primer debate, dado que
dentro de la discusión del proyecto de ley, cuyo eje central fue el tema
tributario, se incluyó la discusión sobre algunas modificaciones al impuesto de
industria y comercio. Por esta misma razón aduce que la introducción del
artículo demandado cumple con el principio de identidad flexible.
Agregó que la Ley 1430 de 2010 tiene como objetivo: disminuir el
déficit fiscal y la deuda pública; de ahí que las Comisiones Terceras del
Senado y de la Cámara en sesiones conjuntas, discutieran varias estrategias en
orden a lograr dicho propósito, como por ejemplo la eliminación de las deducciones
y el aumento de los tributos en los sectores productivos.
Por lo anterior, aduce, es comprensible que el legislador ajuste
algunos tributos como es el caso de aprobar un nuevo criterio a la base
gravable del impuesto de industria y comercio que contribuya a superar el
déficit fiscal. También resalta el segundo inciso del artículo demandado en el
sentido de que equipara a los comisionistas con las entidades financieras para
aumentar su competitividad, lo cual puede generar mayores impuestos.
Finalmente, expone que de las actas 165 y 166 se concluye que no
se realiza una discusión detallada de cada tributo introducido sino de los
propósitos que se pretenden alcanzar con la aprobación del proyecto de ley. Por
tanto, si los tributos están encaminados a alcanzar el logro de los fines
establecidos por las Comisiones Terceras en sesiones conjuntas, no se
quebrantan los principios de unidad de materia, identidad flexible y
consecutividad, máxime cuando la ley incluye modificaciones a varios impuestos
con la misma finalidad fiscal. Así mismo, la introducción de un nuevo criterio
a la base gravable y la asimilación de los comisionistas de bolsa, están
enfocadas al logro del fin debatido y aceptado en comisión conjunta.
3.7.2     Específicamente, frente al principio de unidad de materia, señala
que el artículo 52 de la Ley 1430 de 2010 hace referencia a la manera en la que
debe establecerse la base gravable para el cobro del impuesto de industria y
comercio, por tanto, es concordante con la esencia y naturaleza de la ley así
como con el eje temático de la misma. Dicho de otra manera, todos los artículos
incluidos en el proyecto de ley para primer debate como aquellos incluidos
dentro del trámite legislativo hacen alusión a los tributos, ya sea respecto de
sus elementos o de las exenciones, los sujetos, las tarifas o las bases
gravables de los mismos.
3.7.3     Finalmente, sostiene que como la demanda de inconstitucionalidad
por razones de fondo está dirigida a atacar la primera parte del artículo
demandado, esto es “Dentro de la base gravable contemplada para el sector
financiero, aquí prevista, formarán parte de los ingresos varios” y no la que
describe posteriormente “para los comisionistas de bolsa la base impositiva
será la establecida para los bancos de este artículo en los rubros pertinentes”
el estudio de constitucionalidad en este respecto no debe afectar el aparte que
no fue objeto de reproche.
3.8      Bolsa de Valores de Colombia
La Bolsa de Valores de Colombia S.A., a través de
su representante legal, solicitó a esta Corporación la declaratoria de
exequibilidad de la disposición acusada teniendo en cuenta que el objeto de la
norma circunscrito a mejorar la competitividad del sector productivo del país,
en lo atinente a la base gravable del impuesto de industria y comercio,
artículo 33 del proyecto, fue discutido y aprobado en el primer debate conjunto
por las Comisiones Terceras de ambas cámaras.
Agregó que el proceso legislativo no es estático, lo cual habilita
la incorporación de cambios en los textos de los proyectos de ley inicialmente
planteados, con la condición de que se mantenga el espíritu del proyecto que se
aprueba en primer debate. Además, señala que el texto final del proyecto de ley
fue analizado y estudiado por una Comisión de Conciliación.
3.9      Facultad de Ciencias Jurídicas de la
Pontificia Universidad Javeriana
El profesor e investigador de la
Facultad de Ciencias Jurídicas de la
Pontificia Universidad Javeriana, le solicitó a esta Corporación, frente al
cargo por incumplimiento de los requisitos formales, que se declare inhibida
para emitir un pronunciamiento de fondo y, respecto al cargo por vicios de
fondo, elevó la misma solicitud y subsidiariamente, la declaratoria de
exequibilidad. Como sustento de lo anterior, presentó los siguientes
argumentos:
3.9.1
Se presenta una sustracción de materia
porque aunque la norma demandada hace parte de una ley que se encuentra
vigente, Ley 1430 de 2010, ha de entenderse que la norma jurídica objeto de
modificación se encuentra derogada, razón por lo cual, toda reforma o referencia
que se haga a ella por medio de otra ley es irrelevante para su vigencia. En
este sentido, aunque se trata de dos textos jurídicos diferentes, en este caso,
se trata de una norma jurídica que ya ha perdido efectos, con lo cual el nuevo
texto, al referirse a la misma normativa o contenido jurídico se encuentra
igualmente derogada.
En virtud de lo expuesto, considera el interviniente que es
inconducente e improcedente que la Corte realice un juicio de
constitucionalidad sobre una norma derogada; además, aduce, de acuerdo con la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, carecería de competencia.
3.9.2
De otro lado, presenta los siguientes
argumentos para defender la constitucionalidad de la norma, en caso de que se
llegara a considerar que la norma demandada se encuentra vigente:
Para iniciar, respecto de la violación del principio de
consecutividad de la ley, reconoce que el contenido que integra el artículo 52
de la Ley 1430 de 2010 fue incorporado en el segundo debate que se surtió en la
Cámara de Representantes, tal y como figura en la
Gaceta 213 del 28 de abril de 2011. A pesar de lo anterior, aduce, el artículo
179 de la Ley 5 de 1992 permite la realización de modificaciones sustanciales,
incluso adiciones al proyecto de ley durante las discusiones en segundo debate
siempre y cuando se conserve la unidad de materia con éste.
En el caso particular del proyecto de ley No. 124 de 2010 Cámara y
174 de 2010 Senado, explica, realiza una modificación al régimen tributario en
diferentes asuntos específicos, entre los que se encuentran la base gravable
para el impuesto de industria y comercio a cargo de diferentes sujetos pasivos
que realizan diversas actividades económicas.
Teniendo en cuenta lo anterior, explica, la posibilidad de
realizar este tipo de adiciones durante el curso de los debates, no vulnera el
principio de consecutividad como tampoco el procedimiento establecido en la
Constitución para la expedición de normas tributarias.
3.9.3
Frente a la posible vulneración del
artículo 338 Superior que alega el demandante, sostiene que aunque la
Ley 1430 de 2010, artículo 52, hace referencia a los ingresos varios de una
manera generalizada e imprecisa, el principio de legalidad tributaria flexible
permite entender que serán las entidades territoriales las que impondrán y
establecerán, en los términos del artículo 287 Superior, el tributo.
Ahondando en razones, expone que el principio de legalidad
flexible se fundamenta en la diferenciación de dos momentos enmarcados en la
Constitución: (i) la imposición del tributo de conformidad con lo
establecido en el artículo 338 de la
Constitución, y (ii) la facultad de crear los tributos, según lo
dispuesto en los numerales 11 y 12 del artículo 150 Superior, asignada única y
exclusivamente al legislador. En este orden de ideas, explica, la facultad de
imposición comprende la atribución para las entidades territoriales de aplicar
y condicionar los elementos tributarios al territorio de su jurisdicción a
través de los Concejos municipales y Asambleas departamentales, sin que por
esta atribución pueda entenderse que están creando un  nuevo tributo. Aclara
que esta potestad es limitada por los parámetros establecidos en la ley que lo
crea, a nivel territorial. En este mismo sentido, el interviniente pone de
presente jurisprudencia constitucional en la cual se establece la regla de que
la declaratoria de inexequibilidad sólo es procedente cuando la falta de
claridad y certeza tributaria es insuperable y no sea posible determinar su
sentido y alcance a través de ninguna regla de la hermenéutica jurídica.
En definitiva, considera que la norma demandada requiere de la
siguiente interpretación: el concepto tributario del artículo 42 de la
Ley 1430 de 2010 debe ser aplicado y desarrollado por las entidades
territoriales de acuerdo con las condiciones económicas y fácticas de cada
territorio, esto es, serán los Concejos municipales y Asambleas
departamentales, los que deben definir los ingresos, de forma precisa y
detallada, de la base gravable del tributo de industria y comercio.
4.     CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la
Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, estando dentro el término legalmente
previsto, emitió el concepto de su competencia en el cual pidió a la
Corte declarar exequible el artículo demandado, lo cual sustentó con los
siguientes argumentos:
3.10 Frente al cargo por vicios de forma, el Jefe del Ministerio Público
sostiene que la Corte ha modificado su interpretación del principio de
identidad legislativa flexible en el sentido de que para que el legislativo
realice un cambio, modificación o adición a los proyectos de ley en segundo
debate basta que el tema haya sido planteado en primer debate en la
Comisión respectiva. En el caso particular, observa, que sí se consideró la
necesidad de que los asuntos tributarios locales fueran tenidos en cuenta en el
trámite del proyecto, por ejemplo, en la
Gaceta del Congreso No. 166 de 2011 quedó constancia de la expresa referencia
que se hizo al impuesto de industria y comercio.
3.11 En cuanto a la indeterminación y vaguedad del término “ingresos
varios” sostiene que se trata de un concepto determinable por vía legal y su
consecuente expresión contable. Específicamente, aduce que los ingresos varios
del sector financiero son aquellos ingresos operacionales diferentes, a modo de
fórmula residual. Esto es, son resultado de la actividad comercial, industrial
o de servicio que se realiza dentro de la circunscripción de la entidad
territorial de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 de la
Ley 14 de 1983.
Explica que en el presente caso al aludir a ingresos varios del
sector financiero, la ley se refiere a aquéllos ingresos operacionales
diferentes a los que señala de manera concreta, a modo de fórmula residual.
Indica que estos ingresos, en todo caso, son resultado de la actividad
comercial, industrial o de servicio diferentes a aquéllas que constituyen el
objeto principal de sus negocios, pero que en todo caso tienen una certeza
tributaria indiscutible. En este respecto, señala, el artículo 15 Superior
obliga a las entidades del sector financiero a reflejar esos ingresos en su
contabilidad; a partir de estos soportes contables es posible establecer sin
mayores inconvenientes la base gravable del tributo en comento.
Agregado a lo anterior, sostiene que la noción de ingresos varios
como parte de la base gravable del impuesto de industria y comercio a cargo del
sector financiero, aparece prevista en el artículo 42 de la
Ley 14 de 1983, respecto de algunas entidades financieras. Señala que lo que
hace la norma demandada es precisar que estos ingresos son relevantes para
determinar la base gravable de todas las entidades del sector financiero. Lo
anterior, dice, es apropiado para proteger el principio constitucional de
eficiencia tributaria, reconocido en los artículos 189-20 y 363 Superiores,
pues prevé una fórmula residual que permite cubrir todos los ingresos
operacionales del sector financiero, de conformidad con la materia sobre la
cual recae, es decir, en términos del artículo 32 de la
Ley 14 de 1983: el impuesto de industria y comercio.
Resaltó que dada la dinámica y la innovación del sector financiero,
son muchas las actividades comerciales, industriales y de servicio que pueden
ser diferentes a las tradicionales y conocidas, por lo que la categoría de
ingresos varios resulta ser adecuada para cubrirlos y hacer efectiva la
responsabilidad tributaria de las entidades financieras. También, sostiene,
permite cuantificar el valor tanto de los ingresos operacionales como de los
productos financieros no tradicionales lo cual redunda en beneficio de los
derechos de los consumidores, conforme con lo previsto en los artículos 58, 78,
333 y 334 Superiores, en la medida en que la existencia del tributo contribuye
a la razonabilidad del comportamiento del sector financiero en relación con los
precios que cobra por tales productos.
5.     CONSIDERACIONES DE LA CORTE
3.12
COMPETENCIA
Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la
Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del
artículo 52 de la Ley 1430 de 2010, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de una
expresión normativa contenida en una ley.
3.13 CUESTIÓN PREVIA: SOLICITUD DE INHIBICIÓN
Luis Ricardo Gómez Pinto, en calidad de
investigador y profesor de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la
Pontificia Universidad Javeriana, sostiene que la
Corte no debe conocer de fondo el asunto de la referencia porque carece de
competencia. Aduce el interviniente, que si bien la norma demandada integra una
ley que actualmente se encuentra vigente, Ley 1430 de 2010, la disposición
jurídica objeto de modificación se encuentra derogada, razón por la cual toda
reforma o referencia que se haga a ésta por medio de otra ley es irrelevante en
términos de su vigencia. Agregado a lo anterior, refiere que como la norma
jurídica que se modifica perdió efectos jurídicos, el nuevo texto que se
refiere a la misma normativa se encuentra igualmente derogado.
De ahí que, en términos del interviniente, sea
inconducente e improcedente que la Corte realice un juicio de
constitucionalidad sobre una norma derogada por carecer de competencia y deba
declararse inhibida para conocer el fondo del presente proceso.
Frente a este argumento, es importante
advertir que luego de evaluar la demanda y su corrección, la
Sala encuentra que la solicitud de inhibición no está llamada a prosperar por
las siguientes razones:
3.13.1
La
Ley 14 del 6 de julio de 1983 “Por la cual se fortalecen los
fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones” consagra
en el capítulo tercero lo atinente al impuesto de industria y comercio.
Específicamente, el artículo 42[1] hace referencia a la base impositiva que se debe tener en cuenta
para cuantificar dicho impuesto a cargo del sector financiero: bancos,
Corporaciones Financieras, Corporaciones de Ahorro y Vivienda, Compañías de
Seguros de Vida Generales y Compañías reaseguradoras, Compañías de
Financiamiento Comercial, Almacenes Generales de Depósitos, Sociedades de
Capitalización, otros establecimientos de crédito y el Banco de la
República. Cabe anotar que la base gravable del impuesto de industria y
comercio al sector financiero regulado en esta ley, incluye en todos los casos
el rubro “ingresos varios”, excepto en el caso de las sociedades de
capitalización.
Posteriormente, el Presidente de la
República profirió el Decreto Ley 1333 de 1986 “Por el cual se expide
el Código de Régimen Municipal”, con base en el artículo 76 de la ley de
facultades extraordinarias que lo autorizó para “b) Codificar las disposiciones
constitucionales y legales vigentes para la organización y el funcionamiento de
la Administración Municipal”.
A través de este decreto[2] se compiló el impuesto de
industria y comercio al sector financiero regulado en el artículo 42 de la
Ley 14 de 1983, el cual sufrió una modificación por cuanto eliminó de la base
gravable para los bancos el rubro de ingresos varios.
Mediante la Ley 1430 de 2010 “Por medio de la cual
se dictan normas tributarias de control y para la competitividad”, artículo 52,
el legislativo adicionó un parágrafo al artículo 42 de la
Ley 14 de 1983, mediante el cual incluyó el rubro de ingresos varios como base
gravable para liquidar el impuesto de industria y comercio para todo el sector
financiero, incluyendo a los comisionistas de bolsa en cuyo caso la base
impositiva es la establecida para los bancos.
3.13.2
Ahora bien, con el fin de establecer si
la norma que modifica el legislador a través del artículo 52 de la
Ley 1430 de 2010 se encuentra derogada y, por tanto, la norma demandada corre
la misma suerte, es pertinente recordar que el Decreto 1333 de 1986 estableció
lo correspondiente a la derogatoria de las normas objeto de codificación, para
lo cual estableció las siguientes reglas:
“ARTICULO 384. Continuarán
haciendo parte de los estatutos legales correspondientes, las normas que esta
codificación tomó de leyes que no se refieren exclusivamente a las materias
tratadas en el presente Decreto.
ARTICULO 385. Conforme a lo dispuesto en el artículo 76, literal
b) de la Ley 11 de 1986, están derogadas las normas de carácter legal sobre
organización y funcionamiento de la administración municipal no codificadas en
este estatuto”. (Negrilla fuera de texto)
Siguiendo la argumentación que para el efecto presenta el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, puede colegirse que como la
Ley 14 de 1983 no se refiere exclusivamente a la organización y funcionamiento
de la administración municipal sino que hace referencia a fortalecer los fiscos
de las entidades territoriales, no sólo municipales, y a regular otras
materias, es aplicable la excepción de derogatoria contenida en el artículo 384
del referido decreto. Es decir, que el artículo 42 adicionado mediante la norma
acusada es parte integrante de la Ley 14 de 1983 y cualquier modificación que
sobre su contenido se realice debe integrarse a dicha ley y al artículo 207 del
decreto que lo codificó.
3.13.3
En gracia de discusión, si se aceptara
que existe una duda acerca de la vigencia de la norma, esta Corporación ha sido
enfática en señalar que no puede declararse inhibida y debe proceder a emitir
un pronunciamiento de fondo, pues no es su función “determinar la vigencia de
las normas sujetas a control” sino analizar su validez y constitucionalidad[3].
Así fue expuesto en la sentencia C-419 del 28 de mayo de 2002:
“Cuando la derogatoria de una disposición es expresa, no cabe duda
en cuanto a que si se interpone una demanda en contra de la norma derogada, la
Corte debe inhibirse, salvo que la disposición continúe proyectando sus
efectos en el tiempo. Cuando, por el contrario, la vigencia de una disposición
es dudosa, pues existe incertidumbre acerca de su derogatoria tácita, la
Corte no puede inhibirse por esta razón pues la disposición podría estar
produciendo efectos”[4]
En consecuencia, no existe un argumento categórico que lleve  a
concluir a esta Corporación que la norma demandada ha perdido su vigencia, por
lo cual, es procedente seguir adelante con el juicio de constitucionalidad que
por esta acción pública se propició.
3.14
ANÁLISIS DE LA
APTITUD DE LA DEMANDA
El actor formula un cargo por
vicios de forma, en particular, sostiene que el artículo 52 de la
Ley 1430 de 2010 vulnera los principios constitucionales de consecutividad y
de identidad flexible. De otra parte, alega un vicio de fondo, circunscrito a que
la norma acusada desconoce los principios de legalidad y certeza del tributo.
5.3.1 Examen
de la aptitud de la demanda frente al cargo por vicios de forma.
3.14.1.1
Requisitos mínimos que deben cumplir
las demandas de inconstitucionalidad por violación del principio de
consecutividad en el trámite legislativo.
5.3.1.1.1 Esta Corte ha reiterado que
para estructurar un cargo de inconstitucionalidad por violación del principio
de consecutividad e identidad flexible, como se presenta en el caso que nos
ocupa, deben cumplirse determinadas condiciones. En efecto, en la
Sentencia C-992 de 2001[5], se señaló:
“Sobre este particular, y en la medida en que el actor
fundamenta el cargo en el simple señalamiento de las diferencias entre lo
aprobado en primer debate y lo aprobado en las plenarias, considera la
Corte necesario señalar que la
Constitución, en su artículo 160, expresamente permite que durante el segundo
debate, cada Cámara introduzca al proyecto las modificaciones, adiciones y
supresiones que juzgue necesarias.
En desarrollo de ese precepto, la
Ley 5ª de 1992, -Reglamento del Congreso- dispone, por un lado, artículo 178,
que “... cuando a un proyecto de ley le sean
introducidas modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en
Plenaria, éstas podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la
respectiva Comisión Permanente.”, y por otro, artículo 177, que sólo
cuando las discrepancias que surgieren entre las plenarias de las Cámaras y sus
comisiones constitucionales acerca de proyectos de ley correspondan a asuntos
nuevos, o no aprobados, o negados en la comisión permanente respectiva, la
novedad debe ser reconsiderada en las comisiones. Por otra parte, el artículo
186 del reglamento al disponer sobre las materias de que deben ocuparse las comisiones
accidentales de mediación previstas en el artículo 161 de la
Constitución, señala que “[s]erán consideradas como discrepancias las
aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las
disposiciones nuevas.”
Se tiene entonces que, no basta con establecer que un determinado
texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo aprobado en la comisión,
puesto que ello puede responder a una modificación  o adición producida en los
términos de las normas superiores citadas. Es necesario además, para que el
cargo de inconstitucionalidad pueda prosperar, que se acredite, que tal novedad
no guarda relación de conexidad con lo aprobado en el primer debate o que es
contraria a lo allí decidido.
De esta manera, para estructurar un cargo por
violación del principio de consecutividad, no basta con que el actor se limite
a identificar las disposiciones que contengan adiciones o novedades respecto de
lo aprobado en el primer debate, puesto que ello es permitido por la
Constitución y la ley orgánica del reglamento del Congreso.
Bajo
esta misma línea argumental, esta Corte mediante sentencia C-839 de 2003[6],
indicó que para configurar un cargo de constitucionalidad por violación de los
principios de consecutividad e identidad “no basta
con establecer que un determinado texto aprobado en plenaria es nuevo respecto
de lo aprobado en la comisión, puesto que ello puede responder a una
modificación o adición producida en los términos de las normas superiores
citadas. Es necesario además, para que el cargo de inconstitucionalidad pueda
prosperar, que se acredite, que tal novedad no guarda relación de conexidad con
lo aprobado en el primer debate o que es contraria a lo allí decidido”[7].
Igualmente, la sentencia C-1124 de 2004[8]
advirtió que: “si las normas constitucionales y legales que regulan el
trámite de aprobación de las leyes en el Congreso parten de la base de que las
cámaras pueden introducir modificaciones a los proyectos que suben de las
comisiones o que provienen de la otra cámara, para impugnar la inclusión de una
norma en un proyecto de ley no basta con que el demandante afirme, simple y
llanamente, que la norma no estaba incluida en el proyecto original y que
apareció en un momento posterior del debate. Gracias a la permisión constitucional
y legal, al demandante le corresponde indicar, como requisito sustantivo
de la demanda, por qué esa modificación, por qué esa novedad -claramente
identificada en la demanda- es violatoria del principio de consecutividad y va
en contravía de la potestad general de modificación de los proyectos que tienen
las cámaras.”
Así mismo, la sentencia C-856 de 2005[9]
concluyó: “el control de constitucionalidad por vicios de forma debe partir
del planteamiento ante la Corte de las deficiencias que en el trámite del
proyecto de ley tengan como consecuencia la inconstitucionalidad del mismo. Es
decir, como lo señala esta decisión, el ciudadano debe detectar el posible
vicio y estructurar sobre él un cargo de inconstitucionalidad indicando para
ello la forma como la introducción de modificaciones, adiciones y supresiones
al proyecto de ley durante el segundo debate desconocen los principios de
consecutividad e identidad relativa sobre el fundamento que i) no guardan
relación de conexidad temática con lo debatido y aprobado en el primer debate y
ii) no se refieran a los temas tratados y aprobados en el primer debate o no
cumplieron los debates reglamentarios; todo lo cual se echa de menos en
el presente caso”.
5.3.1.1.2 En el asunto bajo revisión
se observa que el demandante sí cumplió con la carga mínima de argumentación
para la existencia del cargo por violación del principio de consecutividad.
En primer lugar, el demandante identificó el contenido normativo
que se considera nuevo, esto es, el artículo 52 de la
Ley 1430 de 2010 en cuanto afirma y aporta pruebas dirigidas a demostrar que
fue introducido en el segundo debate de las plenarias del Senado y Cámara del
trámite legislativo; luego, señala las razones por las cuales considera que lo
allí establecido no guarda relación de conexidad con lo discutido hasta ese
momento ni con la esencia del proyecto. En efecto, afirma que:
“…La única norma relacionada con el impuesto de industria y
comercio que se aprobó en el primer debate realizado conjuntamente por las
Comisiones terceras de Senado y Cámara, corresponde al artículo 33 del
proyecto, que trata de la base gravable para las empresas de servicios
temporales en el impuesto de industria y comercio…
Es evidente que el artículo relacionado con el impuesto de
industria y comercio para las empresas de servicios temporales no guardan
relación  alguna con la inclusión de los “ingresos varios” para conformar la
base gravable del impuesto de industria y comercio a cargo de las entidades del
sector financiero...”[10]
Adviértase
que el actor cumple con lo dispuesto en el numeral tercero del artículo 242 de la
Constitución, esto es, presentó la demanda de inconstitucionalidad alegando
vicios de forma dentro del año siguiente a la publicación de la ley, ya que la
Ley 1430 de 2010 fue publicada el 29 de diciembre de 2010 y la demanda fue
presentada en Secretaría General de esta Corporación el 24 de junio de 2011.
En este orden de ideas, la
Sala Plena entrará a estudiar de fondo el vicio advertido por el demandante al
encontrar que en relación con el mismo existe suficiente carga argumentativa y,
por tanto, aptitud sustantiva de la demanda.
5.3.2           Examen
de la aptitud de la demanda frente al cargo por vicios de fondo: vulneración
del principio de legalidad y certeza del tributo.
El actor sostiene que el artículo 52 de la
Ley 1430 de 2010 vulnera el artículo 338 Superior, aduciendo que “La
expresión ingresos varios” resulta clara en cuanto al sustantivo ´ingresos´
pero es totalmente indeterminada en cuanto al adjetivo ´varios´, pues esta
última palabra puede ser aplicada a conceptos muy diversos… Es verdad que la
vaguedad de la expresión ´ingresos varios´como factor de la base gravable del
impuesto de industria y comercio contenida en la ley, puede ser materia de
precisión por parte de los acuerdos distritales o municipales correspondientes,
pero mientras tal precisión no se haga, la norma acusada viola el artículo 338
de la Constitución…”[11]
Agregado a lo anterior, manifiesta su
inconformidad respecto a la inclusión del rubro “ingresos varios” dentro de la
base gravable del impuesto de industria y comercio a los bancos y,
comisionistas de bolsa, porque dicho concepto había sido eliminado en el
Decreto Ley 1333 de 1986.
5.3.2.1 Elementos
indispensables que debe contener la demanda en los procesos de
inconstitucionalidad.
El ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad
contra una norma determinada debe referir con precisión el objeto demandado,
el concepto de la violación y la razón por la cual la
Corte es competente para conocer del asunto.
5.3.2.1.1   Es decir, para que realmente exista en la demanda  una imputación o
un cargo de inconstitucionalidad, es indispensable que estos permitan efectuar
a la Corte Constitucional  una verdadera confrontación entre la norma acusada, los
argumentos expuestos por el demandante  y la disposición constitucional
supuestamente vulnerada.
En
este orden de ideas, la Corte Constitucional ha reiterado, en numerosas
ocasiones, que no cualquier tipo de argumentación sirve de sustento al análisis
que debe realizar el juez de constitucionalidad. En efecto, es necesario que
los razonamientos alegados contengan unos parámetros mínimos que permitan a la
Corporación hacer un pronunciamiento de fondo respecto del asunto planteado.
En
este contexto, en Sentencia C-1052 de 2001[12], esta Corporación señaló que las
razones presentadas por los accionantes deben ser claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes, pues de no ser así, la decisión que adopte la
Corte necesariamente debe ser inhibitoria[13].
En
otras palabras, la falta de formulación de una demanda en debida forma, impide
que esta Corporación pueda confrontar la disposición acusada con el Texto
Superior, ya que carece de cualquier facultad oficiosa de revisión del
ordenamiento jurídico. En la referida providencia se explicó lo que debe
entenderse por cada uno de estos requisitos en los siguientes términos:
“La
claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la
conducencia del concepto de la violación, pues aunque ´el carácter popular de
la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que
la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de
oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental´, no lo excusa del
deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector
comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.
(….)
Las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean
ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y
existente “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita” e
incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto
concreto de la demanda. Así, el ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto
constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir
de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere,
entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes,
que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la
inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se
desprenden”.
Las
razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición
acusada desconoce o vulnera la
Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo
constitucional concreto contra la norma demandada”. El juicio de
constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente
existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el
texto de la
Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su
inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan concreta y directamente
con las disposiciones que se acusan.  Sin duda, esta omisión de concretar
la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de
constitucionalidad.
La
pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la
demanda de inconstitucionalidad.  Esto quiere decir que el reproche
formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir,
fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y
se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los
argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales y
doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos
en los que “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma
sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema
particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso
específico”; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la
norma demandada en un análisis de conveniencia, calificándola “de inocua,
innecesaria, o reiterativa” a partir de una valoración parcial de sus efectos.
La
suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad
guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de
juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de
constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche. Por otra parte, la
suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la
demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime
facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la
Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la
norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a
desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y
hace necesario un pronunciamiento por parte de la
Corte Constitucional.” (Subrayado fuera del texto)
5.3.2.1.2   Teniendo en cuenta los
argumentos que presentó el demandante para alegar el vicio de fondo, esta Sala
encuentra que la argumentación presentada es vaga e imprecisa, es decir, las
razones no son específicas para propiciar el juicio de constitucionalidad
propuesto, pues el demandante sólo plantea que el término “varios” es
indeterminable, sin embargo, más adelante, expone que dicha indeterminación
podría ser precisada por los Concejos Municipales, y con ello, se traslada al
plano de los efectos prácticos acerca de cómo la norma podría ser aplicada sin
generar ningún traumatismo para la recaudación del impuesto de industria y
comercio al sector financiero, específicamente a los bancos, por la vaguedad
del término “ingresos varios”, incumpliendo además con el requisito de
pertinencia referido a la imposibilidad de que a través del ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad pueda formular un juicio de
conveniencia.
Adviértase, cómo el
actor funda su cargo relacionado en la vulneración del principio de legalidad
en la indeterminación del término “varios”, pero enseguida sostiene que este
asunto se encuentra dentro de la órbita de las competencias de los Concejos
municipales. Es decir, a pesar de que acepta que son éstas las entidades las
que deben desarrollar dichos elementos del tributo, se contradice y considera
que se vulnera el referido principio constitucional.
Posteriormente, el actor plantea su
preocupación sobre los efectos prácticos de la disposición acusada, ya que, si
bien, en su opinión, el concepto “ingresos varios” puede ser precisado por la
entidad competente, de acuerdo con las competencias establecidas en la
Constitución, pretende activar la presente acción para que la
Corte determine la interpretación de la norma y, por esta vía, obligar a los
Concejos municipales para que ejerzan esa particular función con el fin de
dirimir eventos confusos que podrían o no acontecer con la entrada en vigencia
de la norma demandada, lo cual, a todas luces, escapa a la competencia de esta
Corporación.
En consecuencia, esta Sala se inhibirá
para proferir una decisión de fondo con respecto a la vulneración de los
principios de legalidad y certeza del tributo al no existir un verdadero cargo
de constitucionalidad que le permita a la
Corte pronunciarse frente al mismo.
5.4      PROBLEMA JURÍDICO
El artículo 52 de la
Ley 1430 de 2010 adicionó un parágrafo al artículo 42 de la
Ley 14 de 1983. La norma dispone que dentro de la base gravable para liquidar
el impuesto de industria y comercio al sector financiero debe incluirse el
rubro “ingresos varios”, y que en el caso de los comisionistas de bolsa dicha
base gravable será la establecida para los bancos en los rubros pertinentes.
El actor considera que el artículo acusado
vulnera lo dispuesto en los artículos 157 y 160 Superiores, por cuanto (i)
se inobservó el principio de consecutividad en el trámite de la ley al haber
introducido el texto de la disposición acusada en el segundo debate de las
sesiones plenarias del Senado y Cámara, sin que éste fuera discutido por las
Comisiones Terceras en sus sesiones conjuntas; y (ii) el contenido del
artículo demandado no guarda relación alguna con los temas del proyecto
aprobado.
Los intervinientes (Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural,
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, Departamento Nacional de
Planeación, Secretaría Distrital de Hacienda, Asociación de Comisionistas de
Bolsa de Colombia, Bolsa de Valores de Colombia, el Instituto Colombiano de
Derecho Tributario), y el Ministerio Público solicitan a la
Corte declarar la exequibilidad de la disposición en razón a que durante el
trámite de la norma acusada no se vulneró el principio de consecutividad ni de
unidad de materia, pues si bien, la disposición acusada fue introducida en el
segundo debate, dentro de las discusiones del proyecto de ley el impuesto de
industria y comercio fue un tema central, además el texto acusado guarda
relación con el objetivo que persigue la Ley 1430 de 2010.
Para resolver los problemas jurídicos planteados la
Sala estudiará: primero, el principio de consecutividad en armonía con
el de identidad flexible, y segundo, el caso concreto.
5.5  EL PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD
El principio
de consecutividad, derivado del artículo 157 Superior, consagra la obligación
de que todos los asuntos aprobados en una ley hayan sido debatidos por las
comisiones permanentes de ambas cámaras y por sus plenarias. Esto no significa
que cada una de las variaciones surgidas durante el trámite legislativo deban
devolverse a primer debate para que surtan todo el proceso, sino que aquellos asuntos
no tratados en lo absoluto durante las etapas previas, deban devolverse para
que sean aprobados o discutidos por la comisión y/o plenaria que estudió el
proyecto con anterioridad. Si ello no ocurre, entonces se entiende que esas
disposiciones se encuentran viciadas de inconstitucionalidad por violación del
artículo 157 de la Carta. De manera que el principio de consecutividad no se
predica de los contenidos exactos de los artículos, sino de los asuntos o temas
regulados en la ley que los contienen.
Así las
cosas, para establecer si determinado asunto fue discutido desde el principio
del procedimiento legislativo, será necesario estudiar en cada caso concreto
si, ya sea en la exposición de motivos, en el informe de ponencia para primer
debate o en el acta que consigna la discusión y aprobación en esa etapa, se
encuentran referencias, discusiones  o propuestas que se ocupen del mismo, esto
es, sin tener que comprobar que cada disposición haya sido propuesta a
redactada desde el inicio, tal cual como se aprobó finalmente.
En
la sentencia C-648 de 2006[14], la
Corte resumió así la línea jurisprudencial en la materia hasta ese momento:
“En primer lugar, se recuerda que de conformidad con la decantada
línea jurisprudencial de esta Corporación sobre los principios de identidad y
consecutividad –sintetizada en la sentencia C-208 de 2005, aprobada
unánimemente por la Sala Plena[15]-, ´lo
que se exige para dar cumplimiento al principio de consecutividad, en armonía
con el principio de identidad relativa, es que se lleve a cabo el número de
debates reglamentarios de manera sucesiva en relación con los temas de que
trata un proyecto de ley o de acto legislativo y no sobre de cada una de
sus normas en particular´.
También precisó la Corte que en virtud del principio de
consecutividad, ´tanto las comisiones como las plenarias están en la obligación
de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su consideración
y no pueden renunciar a este deber constitucional ni diferir su competencia a
otra célula legislativa con el fin de que en un posterior debate sea
considerado un asunto´ – punto en el cual se reiteraron, entre otras, las
sentencias C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-1113 de 2003, C-1147 de 2003, C-313
de 2004 y C-370 de 2004. Se recalcó que en virtud de estos pronunciamientos, ´es
preciso que se adopte una decisión y no se eluda la misma respecto de un tema,
so pena de que se propicie un vacío en el trámite legislativo que vulnere el
principio de consecutividad´. En suma, se estableció que son obligaciones de
las células legislativas, en virtud del principio de consecutividad: (i)
estudiar y debatir todos los temas propuestos ante ellas durante el trámite
legislativo para así dar cumplimiento al Art. 157 Superior, (ii) no omitir el
ejercicio de sus competencias delegando el estudio y aprobación de un texto a
otra instancia legislativa para que allí se surta el debate, y (iii) debatir y
aprobar o improbar el articulado propuesto para primer o segundo debate, así
como las proposiciones que lo modifiquen o adicionen[16].
De tal manera, la jurisprudencia constitucional no ha exigido que
para dar cumplimiento a los principios de consecutividad e identidad el texto
del articulado de un proyecto de ley deba permanecer idéntico a lo largo de los
cuatro debates; simplemente ha exigido que se surtan los cuatro debates
en su integridad en relación con la totalidad de los temas de un determinado
proyecto de ley. La Corte ha puesto especial énfasis en el punto de la
conexidad temática que ha de existir entre los asuntos debatidos dentro de un
mismo proyecto de ley, de forma tal que se desconocen los principios de
identidad relativa y consecutividad cuando quiera que se introducen, dentro de
un determinado proyecto legislativo, temas que no guardan conexidad con los
temas objeto del proyecto correspondiente”.
Igualmente, la sentencia C-942 de 2008[17]
es muy ilustrativa en lo que respecta a la regla básica establecida por la
jurisprudencia constitucional sobre el alcance y contenido de los principios de
consecutividad e identidad flexible. Señala que ésta ha
definido el principio de identidad flexible como aquel que exige que el
proyecto de ley se conserve siempre el mismo a lo largo del trámite
legislativo, en cuanto a su materia o núcleo temático, razón por la cual las
modificaciones o adiciones introducidas como artículos nuevos deben tener un
vínculo razonable con el tema general del proyecto en curso, lo cual implica
que (i) dichos cambios se refieran a temas tratados y aprobados en el primer
debate, y (ii) que éstos temas guarden estrecha relación con el contenido del
proyecto.[18] Y,
advirtió que, en varias sentencias la Corte ha subrayado que en el cuarto
debate se pueden introducir adiciones al proyecto de ley siempre que éstas
tengan conexidad temática directa con la materia que venía siendo discutida en
los debates anteriores.
Recientemente, en sentencia C-141 de 2010[19],
en la cual se declaró inexequible la Ley 1354 de 2009 mediante la cual se
convocaba a referendo constitucional para permitir una segunda reelección del
Presidente de la República, entre otras razones por la violación de los
principios de consecutividad e identidad relativa, dispuso la
Corte en relación con el principio de identidad, que:
“El principio de identidad es el nombre que se ha
asignado a la exigencia contenida en el artículo 157 de la
Constitución, de acuerdo con el cual ningún proyecto podrá convertirse en ley
sin haber superado dos debates en comisiones permanentes de una y otra cámara,
y otros dos en las respectivas plenarias. De esta forma se espera que el
proyecto que inicia su trámite en primer debate sea, en lo esencial,
el mismo que es aprobado en cuarto debate. Esto no significa que no se puedan
hacer modificaciones al texto del proyecto, posibilidad que consagra
expresamente el artículo 160 de la
Constitución, sin embargo, éstas no podrán incluir temas nuevos[20],
es decir, deberán guardar identidad con lo debatido y aprobado en las
comisiones[21]. Desde
este punto de vista deberá existir una relación de conexidad material
entre el proyecto y las modificaciones que se propongan al mismo[22].
Resalta la Corte que la consideración de la identidad del proyecto
discutido como principio rector del procedimiento legislativo es anterior a la
Constitución de 1991. Al respecto, la
Corte Suprema de Justicia, autoridad judicial encargada del control de
constitucionalidad de la ley según encargo del texto constitucional de 1886, se
había pronunciado con el objetivo de precisar que dentro del procedimiento
legislativo no resultaban admisibles ningún tipo de modificaciones que
alteraran el sentido original de las iniciativas legislativas radicadas en el
Congreso de la República; razón por la cual la máxima de identidad de contenido
no era relativa como ocurre hoy en día, sino absoluta puesto que partía de la
ilegitimidad de cualquier decisión adoptada por el Legislador encaminada a
modificar tales iniciativas.
Esta compresión fue modificada por la
Constitución de 1991, cuyo artículo 160[23] prevé
de manera expresa la posibilidad de introducir modificaciones a los proyectos
de ley aún en el momento de llevar a cabo la discusión por parte de las
Plenarias de las Cámaras, precepto que a su vez ha sido desarrollado por el
artículo 178 RC[24], de ahí
que la jurisprudencia constitucional reciente lo denomine principio de
identidad flexible o relativa.
Se ha entendido que al flexibilizar el procedimiento de formación
de las leyes, se privilegia el principio democrático, pues de esta manera es
posible la expresión de todas las diferentes corrientes de pensamiento
representadas en las plenarias de las cámaras “de manera que la opción finalmente adoptada sea fruto de una
pausada reflexión y de una confrontación abierta de posiciones, que resultaría
truncada si a las plenarias únicamente se les permitiera aprobar o rechazar el
texto que viene de las comisiones, sin posibilidad de modificarlo, adicionarlo
o recortarlo”[25].
También así
lo entendió la Corte en Sentencia C-277 de 2011[26], al declarar exequible
el parágrafo del artículo 8 de la Ley 1340 de 2009, que había sido demandado
por supuesta vulneración de los principios de identidad flexible y
consecutividad, en cuanto durante el cuarto debate se dispuso que además de la Superintendencia de Industria y Comercio, establecida como autoridad única en materia de
protección de la competencia, la
Aeronáutica Civil conservará sus facultades de protección de la competencia en
su sector. Dijo la Corte en esa oportunidad que tal como se observa en la
descripción hecha al trámite de la ley, durante los cuatro debates y,
especialmente, durante las discusiones dadas en la
Cámara de Representantes, se debatió la necesidad, pertinencia, conveniencia y
constitucionalidad de centralizar la vigilancia, control e inspección de la
libre competencia en cabeza de un solo ente, en este caso, de la Superintendencia de Industria y Comercio, con posiciones a favor y en contra de esa medida.
Concluyó entonces que si bien con anterioridad al cuarto debate no se habló
específicamente de la
Aeronáutica Civil como autoridad en materia de competencia, la inclusión de la
norma acusada responde a las discusiones surgidas durante el trámite sobre la
centralización o no de esas facultades en materia de vigilancia, inspección y
control de la libre competencia económica.
5.6
ESTUDIO DEL CASO CONCRETO
5.6.1
Trámite legislativo de la
Ley 1430 de 2010
5.6.1.1
Trámite surtido ante la
Cámara de Representantes y el Senado de la
República.
a) El proyecto fue presentado el 15 de
octubre de 2010, ante la
Secretaría General de la Cámara de Representantes, por el Gobierno Nacional, a
través del señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, Juan Carlos Echeverry
Garzón[27]. Fue publicado en la
Gaceta del Congreso No. 779 del 15 de octubre de 2010[28]
y radicado con los números 124 de 2010 Cámara - 174 de 2010 Senado.
Al leer el texto del proyecto presentado ante la
Cámara de Representantes, publicado en la
Gaceta 779 del 15 de octubre de 2010, se observa que  en el proyecto inicial
presentado por el Gobierno no se incluía lo atinente a la modificación de los
rubros que constituyen la base gravable para liquidar el impuesto de industria
y comercio a cargo del sector financiero.
La exposición de motivos del proyecto señaló lo siguiente en
relación con el objeto de la ley:
“EXPOSICION DE MOTIVOS…
El Gobierno Nacional presentó
a consideración del honorable Congreso de la
República, el pasado 20 de agosto, el Proyecto de ley 057 de 2010 Cámara,
por la cual se expide la Ley de Formalización y Primer Empleo, a través de una
serie de mecanismos que incentiven el hecho de que los empleadores se
formalicen, así como algunas medidas tendientes a incentivar la competitividad
nacional e incrementar el recaudo tributario mediante la supresión de la
sobretasa en materia de gas y energía eléctrica, así como la eliminación de la
deducción especial por inversión en activos fijos reales productivos,
respectivamente.
Durante las discusiones
públicas que se han llevado cabo, se ha observado que sería más conveniente el
trámite y discusión separado de las medidas relativas a la deducción especial
por inversión en activos fijos, razón por la cual el presente proyecto
recoge esta medidas e incluye también propuestas como la eliminación de la
contribución especial al sector eléctrico por parte de los usuarios
industriales, otras cuyo objeto es el incremento de la productividad del
Gravamen a los Movimientos Financieros, GMF, mediante la restricción de algunas
prácticas especialmente estructuradas para evitar el pago de dicho Gravamen por
parte de los contribuyentes, así como algunas medidas de control tendientes a
un mejor recaudo tributario.
(…)
Atentamente,
Juan Carlos Echeverry Garzón ,
Ministro de Hacienda y Crédito Público.”
(Subraya fuera de texto)
Como el mismo 15 de octubre de 2010 el Gobierno Nacional radicó
mensaje de urgencia para el trámite del proyecto de ley 174 de 2010- Senado,
124 de 2010- Cámara, por medio de la cual se dictan normas tributarias de
control y para la competitividad, solicitando que se dispusiera lo pertinente
para la deliberación conjunta en las respectivas Comisiones Constitucionales
Permanentes, y al ser aceptada dicha solicitud por la
Mesa Directiva, fue presentado el informe de ponencia para primer debate en
las Comisiones Terceras del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes con pliego de modificaciones. El
informe de ponencia y el texto propuesto para primer debate en las Comisiones
Terceras de ambas Cámaras, presentado por sus respectivos ponentes[29]
fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 932 del 19 de noviembre
de 2010[30]. En el informe de
ponencia se explicó:
“…Este proyecto puesto
en consideración del Congreso de la
República por el Gobierno Nacional, consta de treinta y dos (32) artículos
incluido el que se refiere a la vigencia y derogatorias.
Así mismo y en consideración
de su contenido, a este proyecto le antecede la iniciativa gubernamental
Proyecto de ley número 057 de 2010 Cámara, por la cual se expide la
Ley de Formalización y Primer Empleo, el cual incluyó dentro de su articulado
algunas medidas tendientes a incentivar la competitividad nacional e
incrementar el recaudo tributario mediante la supresión de la sobretasa de
energía eléctrica prevista en el parágrafo 2º del artículo 211 del Estatuto
Tributario en concordancia con el artículo 47 de la
Ley 143 de 1994, así como la eliminación de la deducción especial por
inversión en activos fijos reales productivos, prevista en el artículo 158-3
del Estatuto Tributario, respectivamente.
Teniendo en cuenta el
análisis de este proyecto se ha considerado conveniente por parte del Gobierno
Nacional, discutir separadamente estas medidas, las cuales, de acuerdo con
la finalidad de este proyecto de ley, pertenecen a un ámbito fiscal, el cual
debe ser discutido desde una óptica en materia impositiva tendiente a
materializar una serie de herramientas tendientes a mejorar el control y
recaudo tributario, así como la competitividad en materia industrial…
3. Pliego de modificaciones
Con la presente, los
suscritos ponentes proponemos algunas modificaciones al texto publicado del
presente proyecto de ley, unas de forma y de redacción, y otras de fondo, fruto
del diálogo sostenido con el Gobierno Nacional, adicionando una serie de
disposiciones en diferentes materias, así: (…) Supresión Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF)… Productividad GMF, Sanción por Abuso de la
Exención a Combustibles en Zonas de Frontera, Supresión Exención Grandes
Consumidores de Combustibles en Zonas de Frontera, Base Gravable Impuesto al
Patrimonio… Exclusión de IVA al servicio de acceso a Internet… Devolución con
Garantía… Obligaciones tributarias de las asociaciones de hogares comunitarios
y hogares infantiles… Levantamiento reserva… Declaración de derechos de
explotación y gastos de administración… Corrección artículo 2° proyecto
radicado… Modificación del artículo 9° del proyecto radicado. Ineficiencia de
declaración de retención en la fuente, sin pago… Modificación del artículo 10,
sobre información para efectos de control tributario… Sobre las sociedades de
comercialización internacional… Eliminación estímulos al endeudamiento externo
privado… Recaudación y Fiscalización de Regalías… Modificación del artículo
para el reconocimiento de costos, deducciones e impuestos descontables…”
(Subraya fuera de texto)
b) La
aprobación del proyecto fue anunciada previamente, conforme al artículo 8° del
acto Legislativo 01 de 2003, en la sesión conjunta de las Comisiones Terceras
Constitucionales Permanentes de la
Cámara de Representantes y el Senado de la
República que tuvo lugar el 23 de noviembre de 2010, según consta en el acta
número 3 de la misma fecha, publicada en la
Gaceta del Congreso No. 166 del 7 de abril de 2011[31].
En esta sesión, la Sala pudo corroborar que uno de los ejes
centrales en torno al cual giró la discusión del proyecto de ley, fue el
atinente a la protección del usuario frente a los altos costos de las
transacciones bancarias:
“Honorable Representante David Alejandro
Barguil Assís:
Tres reflexiones sobre el
tema; el Ministro de Hacienda cuando presentó este proyecto en las sesiones
conjuntas hace 15 o 20 días, planteó que esta iniciativa se hermanaba con un
proyecto de ley que yo presenté y que ya discutimos en esta Comisión, que busca
ponerle techos al costo de las tarifas de las transacciones bancarias y el
Ministro explicaba que se hermanaba, porque si de un lado incentivábamos, por
no decir que obligábamos a bancarizar al país, por otro lado tenía que haber
algún tipo de mecanismo que permitiría que esas tarifas fueran para no utilizar
la palabra controladas por lo menos, tuviéramos un mecanismo para evitar abusos
de esas tarifas para los usuarios del sistema financiero; yo quiero que ese
anuncio del Ministro se vuelva una realidad, porque no nos podemos quedar con
anuncios; y si eso no se vuelve una realidad yo también anuncio mi voto
negativo al proyecto de ley, porque Presidente, esta reforma y vuelvo a repetir
más que incentivar, obliga a bancarizar y yo sí quiero que demos el debate
enteramente no solo en la escalada en el cobro de servicios.
Cuando hablo de escalada en
el pago de servicios, me refiero a que cada día nos cobran por nuevos
productos. A mí antes no me cobraban por entrar a una oficina y hacer un retiro
o por consultar el saldo; hoy nos cobran por eso y cada día están cobrando por
un mayor número de productos en el sistema financiero de este país. Hoy vi una
publicación de Asobancaria y me permito hacer una crítica; será que si es la
Asobancaria de Colombia porque las reflexiones que ellos hacen parecen que no
fueran de los costos y de los servicios financieros de este país, que claro que
se han aumentado, que con cifras hemos demostrado que año tras año se ha
aumentado muy por encima la inflación de este país; cifras escandalosas, el
Internet y no lo digo yo, y no quiero utilizar palabras no autorizadas, pero he
escuchado que Cabalo, asesor del Presidente en términos económicos, asegura que
no se debe cobrar y aquí demostramos que el interés ha ido aumentando
significativamente; que para que no se use la oficina, cada día se cobra más
por los servicios que se prestan en la oficina y demostramos aquí que se han
aumentado un veinti tanto por ciento en promedios de 2007 hasta 2010, pero el
Internet también se ha aumentado. Si yo aumento el valor de uno, bajo el de
otro para incentivar.
(…)
Honorable
Representante Hernando José Padaui Álvarez:
aquí las personas mayores pueden recordar cómo eran los bancos en las ciudades;
hoy de cosas hay un gerente, un administrador; tenemos que plantear un ajuste;
yo estoy de acuerdo con el Representante Barguil, conmigo no cuenten para este
proyecto si no se hace un ordenamiento en este sentido, si no hay un techo o un
control que al Congreso se le garantice las tarifas que cobre el sector financiero
por operaciones.
(…)
Honorable Representante León Darío Ramírez Valencia:
(…)
El tema
de industria y comercio recoge algunas inquietudes de la
Federación de Municipios; este tema de industria y comercio se debe causar en
el municipio donde se desarrolla la actividad temas concretos y que se
presentan propuestas y que yo en este sentido tomo algunas recomendaciones que
da la Federación de Municipios. La actividad industrial podría ser otra de las
propuestas: A partir del 1º de enero de 2011, intégrese el impuesto de avisos y
tableros en el impuesto de industria y comercio y para tal fin los concejos
municipales deberán incrementar sus tarifas en un 10%. Hay que darles
herramientas a los concejos, a los municipios para que ellos sean gestores y
arbitren sus propios recursos; hay muchas actividades que nosotros vemos en
nuestros municipios, actividades de carácter industrial, actividades de
servicios, ventas directas al consumidor, está el transporte, el servicio de
televisión, el servicio de telefonía móvil y que le entra a los municipios.
(…)
Honorable Representante Hernando José Padaui Álvarez:
Yo resumo en unos puntos a lo
que queremos llegar en una discusión sana y que no se trata de entorpecer las
iniciativas del Gobierno, sino que haya un sentido lógico de conservación del
interés general ante el interés particular que puede conllevar a una decisión
legislativa en ese sentido de una unificación de criterios en el
establecimiento de gravámenes y en las excepciones de gravámenes, no podemos
crear impuestos y excepcionar con proyectos de ley diferentes y aislados.
Definición
de los costos financieros de las entidades financieras; no estamos en contra de
la bancarización, es un mecanismo de control, un mecanismo de seguridad en la
medida que no sea oneroso
para el usuario, que sea justo y equitativo (…) hoy vemos cómo se cobran hasta
2, 3 o 4 veces por encima de la inflación operaciones que tienen unos costos
muy mínimos y que la tasa retributiva social que las entidades financieras, hoy
por lo menos están mostrando a la luz del día es menor, las oficinas son más
pequeñas; cada vez es más difícil el acceso a los bancos, cada vez hay más cola
porque vemos un cajero por cada mil usuarios que hacen las colas; la tasa
social retributiva es menor.
(…)
Honorable
Representante David Alejandro Barguil Assis:
Señor Ministro, quiero
contarle las reflexiones que plantee antes de su llegada, que nos parecen de
suma importancia para sacar adelante esta iniciativa, pero también para que
esta pueda servir integralmente en la defensa de los intereses de los usuarios
de los servicios financieros de este país.
(…)
desde el 2006 hasta la fecha,
los distintos servicios y productos a través de la banca han ido aumentando
considerablemente. Demostramos que han aumentado muy por encima de la
inflación, no es cierto lo que se nos planteó de que se ha tratado de subir
estos servicios como los servicios que se prestan en la oficina para
desincentivar el uso de la oficina y favorecer el uso del cajero automático o
del Internet, es responsabilidad suya señor Ministro y de este Gobierno y de
nosotros en este Congreso, de salir a defender los intereses de los usuarios de
los servicios financieros, y de nosotros en este Congreso de salir a defender
los intereses de los usuarios.
(…)
también
le pedimos que de la misma manera el Gobierno nos ayude a liderar a través de
ese proyecto de ley o de una iniciativa que usted plantee o de lo que han
planteado mis compañeros que han enriquecido enormemente el debate, con
distintas propuestas de lo que resolvamos Ministro, también la defensa de los
intereses de los usuarios que están siendo tan afectados por los altos costos
de los servicios financieros.
(…)
Honorable Senador Germán Villegas Villegas:
En el orden de ideas que ha
dejado sentado aquí el Representante Barguil, a mí me parece encomiable y les
propongo formalmente a los Senadores y Representantes, que coloquemos un
artículo porque lo que usted dice es de una buena intención, pero se queda ahí,
creo que a los bancos hay que encasillarlos y meterlos en cintura y forzarlos o
si no no se hace nada, eso por la vía del libre albedrío, de la voluntad no se
hace nada.
(…)”
En
efecto, el proyecto fue discutido y aprobado con modificaciones, por los
miembros de la Comisión Tercera del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes, durante la sesión del 24 de
noviembre de 2010, tal y como consta en el Acta número 4 de esa misma fecha
publicada en la Gaceta del Congreso No. 166 del 7 de abril de 2011[32].
Cabe
anotar que durante el debate y aprobación del proyecto de ley 174 de 2010-
Senado y 124 de 2010- Cámara en la sesión antes referida, se aprobó la
siguiente proposición:
“Base gravable de las empresas
de servicios temporales. La base gravable de las empresas de servicios temporales
para los efectos del impuesto de industria y comercio serán los ingresos
brutos, entendiendo por estos el valor del servicio de colaboración temporal
menos los salarios, seguridad social, parafiscales, indemnizaciones y
prestaciones sociales de los trabajadores en misión…
Firman los
Representantes Ponentes y Senadores Ponentes”
En torno al tema del impuesto de
industria y comercio, esta Sala pudo constatar que en esta misma sesión
conjunta de las Comisiones Terceras Permanentes, el Representante a la
Cámara León Darío Ramírez Valencia dejó planteada la necesidad de abordar su
análisis en debates posteriores,  en los siguientes términos:
“…Muchas gracias, señor Presidente. Yo
reitero y se trató en el día de ayer en las Comisiones Conjuntas de Senado y
Cámara, mediante algunas propuestas que se han venido sugiriendo por parte
de los entes territoriales a través de las secretarías de Hacienda, y esto no
solo para los pequeños municipios de categorías 5 y 6. Señor Presidente,
entonces yo creo que quede ahí en el acta a ver si para próximos debates
consideramos que es necesario dejar constancias que se deberían discutir el
contenido relacionado con impuestos territoriales, más exactamente de sujetos
pasivos de predial, industria y comercio, territorialidad del ICA, régimen
de exenciones que requieren igualmente ser ajustados a la realidad tributaria
actual en procura de proteger los recursos de los municipios. Sigo insistiendo
y lo voy a debatir durante el tiempo que esté en la
Comisión y en el Congreso, a los municipios hay que darles herramientas para
que no dependamos siempre del sistema general de participación, que están
abiertas para próximos debates.
Que
quede constancia en el acta. Muchas gracias, señor Presidente.”
c) Para rendir ponencia en segundo
debate en la Cámara de Representantes se designaron a los representantes Angel
Custodio Cabrera (Coordinador Ponente), Felipe Fabián Orozco Vivas, Raymundo
Méndez Bechara, José Joaquín Camelo Ramos, Orlando Clavijo Clavijo, Miguel de
Jesús Arenas Prada, Jorge Hernán Mesa Botero y León Darío Ramírez Valencia. La
ponencia para segundo debate en la
Cámara de Representantes fue publicada en la
Gaceta del Congreso No. 1052 del 7 de diciembre de 2010[33],
la cual fue acompañada de un pliego de modificaciones con el fin de lograr el
objetivo del proyecto que presentó el Gobierno: dotar de mayor competitividad y
control al sistema tributario colombiano[34].
d) La aprobación del proyecto fue anunciada previamente, conforme al
artículo 8° del acto Legislativo 01 de 2003, en la
Sesión Plenaria que tuvo lugar el 13 de diciembre de 2010, según consta en el
acta número 40 de la misma fecha, publicada en la
Gaceta del Congreso No. 116 del 23 de marzo de 2011[35].
e) El proyecto fue discutido y aprobado
cumpliendo los requisitos constitucionales, legales y reglamentarios, en la
sesión que tuvo lugar el  14 de diciembre de 2010, según consta en el Acta
No. 41 de esa fecha, publicada en la
Gaceta del Congreso No. 213 del 28 de abril de 2011[36].
Tal
y como puede observarse a folio 376 del cuaderno de pruebas No. 2, en la
Sesión Plenaria de la Cámara de Representantes se incluyó, entre otras, la
siguiente proposición como artículo nuevo:
“Adiciónese
un parágrafo al artículo 42 de la Ley 14 del 83.
Parágrafo. Mientras la base gravable contemplada por el
sector financiero aquí prevista, formará parte de los ingresos varios para los
comisionistas de bolsa, la base impositiva será la establecida para los bancos
en este artículo en los rubros pertinentes”.
La anterior proposición junto a los demás artículos nuevos fueron
aprobados unánimemente por la Plenaria de la
Cámara de Representantes[37], cuyo texto definitivo
fue publicado en la
Gaceta del Congreso No. 1143 del 29 de diciembre de 2010[38].
f. Para rendir ponencia en segundo
debate en el Senado de la República se designaron a los senadores Fuad Ricardo Char Abdala, Camilo Sánchez Ortega, Arleth Casado de
López, José Darío Salazar Cruz, Germán Villegas Villegas, Manuel Julián
Mazenet, Gabriel Zapata Correa, Bernardo Miguel Elías Vidal, Piedad Zucardi de
García, Aurelio Iragorri Hormaza y Juan Mario Laserna Jaramillo. La ponencia para segundo debate en el Senado de la
República fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 1038 del 6 de
diciembre de 2010[39], la cual fue acompañada
de un pliego de modificaciones con el fin de lograr el objetivo del proyecto
que presentó el Gobierno: dotar de mayor competitividad y control al sistema
tributario colombiano[40].
g) La aprobación del proyecto fue anunciada previamente, conforme al
artículo 8° del acto Legislativo 01 de 2003, en la
Sesión Plenaria que tuvo lugar el 14 de diciembre de 2010, según consta en el
acta número 33 de la misma fecha, publicada en la
Gaceta del Congreso No. 78 del 10 de marzo de 2011[41].
h) El proyecto fue discutido y aprobado
cumpliendo los requisitos constitucionales, legales y reglamentarios, en la
sesión que tuvo lugar el  15 de diciembre de 2010, según consta en el Acta
No. 34 de esa fecha, publicada en la
Gaceta del Congreso No. 80 del 11 de marzo de 2011[42].
El texto definitivo aprobado en Sesión Plenaria del Senado de la
República el 15 de diciembre de 2010, se encuentra en la
Gaceta del Congreso No. 1118 del 22 de diciembre del mismo año.[43]
Frente a la inclusión del rubro ingresos varios para determinar la
base gravable del impuesto de industria y comercio al sector financiero y
establecer estos mismos parámetros para liquidar la base gravable de los
comisionistas de bolsa, no hay una referencia expresa al respecto.
5.6.1.2
Aprobación del Informe de la
Comisión Accidental de Conciliación
Para
efectos de conciliar los textos aprobados por el Senado de la
República y la Cámara de Representantes, se designó una comisión de
conciliación integrada por los senadores Camilo Armando Sánchez Ortega, Gabriel
Ignacio Zapata Correa, Fuad Char Abdala, Bernardo Miguel Elías Vidal, Carlos
Ramiro Chavarro Cuellar; y por los representantes Angel Custodio Cabrera,
Felipe Fabián Orozco, José Joaquín Camelo, Carlos Alberto Cuenca Chaux y David
Alejandro Barguil Assis, quienes presentaron un informe de conciliación,
publicado en las Gacetas del Congreso No. 1103 y 1104 del 15 de diciembre de
2010, en el que se mantuvo la adición de un parágrafo al artículo 42 de la
Ley 14 de 1983, así:
“Artículo 52. Adiciónese un parágrafo al artículo 42 de la
Ley 14 de 1983, así:
Parágrafo. Dentro de la base gravable contemplada para el
sector financiero, aquí prevista, formaran parte los ingresos varios. Para los
comisionistas de bolsa la base impositiva será la establecida para los bancos
de este artículo en los rubros pertinentes”[44].
En
Sesión Plenaria del Senado de la
República, realizada el 16 de diciembre de 2010, Acta número 35 de
la misma fecha, Gaceta No. 81 del 14 de marzo de 2011[45],
fue considerado y aprobado el informe de conciliación presentado por la
Comisión Accidental de Mediación, y previo su anunció en la sesión plenaria
ordinaria correspondiente al 15 de diciembre de 2010, según Acta No. 34[46],
cuya ponencia fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 1103 del 15 de
diciembre 2010[47]
La aprobación se dio en los siguientes términos:
“La
Presidencia indica a la Secretaría continuar con el siguiente informe de
conciliación.
Proyecto de ley número 174
de 2010 Senado, 124 de 2010 Cámara, por medio de la cual se dictan normas tributarias de
control y para la competitividad.
Por Secretaría, se da lectura
al Informe de Mediación que acordaron las comisiones designadas por los
Presidentes de ambas corporaciones, para conciliar las discrepancias surgidas
en la aprobación Proyecto de ley número 174 de 2010 Senado, 124 de 2010 Cámara,
por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la
competitividad
La Presidencia somete a consideración de la plenaria el
Informe de Conciliación al Proyecto de ley número 174 de 2010 Senado, 124 de
2010 Cámara; cierra su discusión y, de conformidad con el Acto Legislativo 01
de 2009, abre la votación e indica a la
Secretaría abrir el registro electrónico para proceder a la votación nominal.
La Presidencia cierra la votación e indica a la
Secretaría c errar el registro e informar el resultado de la votación.
Por
Secretaría, se informa el siguiente resultado:
Por el Sí
50
Por el
No 3
Total        53
votos
Votación Nominal al
Informe de Conciliación del Proyecto de ley número 174 de 2010 Senado, 124 de
2010 Cámara por medio
de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad”
En
sesión plenaria de la Cámara de Representantes, realizada el 16 de diciembre
de 2010, fue considerado y aprobado el informe de conciliación  presentado
por la Comisión Accidental de Mediación, según consta en el Acta No. 43
de esa misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 1104 del
15 de diciembre de 2010[48]. La
aprobación se realizó previo su anuncio en la sesión plenaria ordinaria del 15
de diciembre de 2010, según Acta No. 42 de la misma fecha, la cual consta en la
Gaceta del Congreso No. 287 del 20 de mayo de 2011[49]
La aprobación se llevó a cabo así:
“Sigamos leyendo los informes de conciliación, señor Secretario.
Secretario General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.:
Tercer informe de
conciliación. Proyecto de Ley 124 de 2010 Cámara, 174 de 2010 Senado, por
medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la
competitividad. Publicada en la Gaceta del Congreso 1104 de 2010.
El informe de conciliación es como sigue:
Informe de conciliación al Proyecto
de Ley 174 de 2010 Cámara, 174 de 2010 Senado, por medio de la cual se
dictan normas tributarias de control y para la competitividad, de acuerdo con
la designación efectuada por las Presidencias del honorable Senado de la
República y de la Cámara de Representantes, y de conformidad con los artículos
161 de la
Constitución Política y 186 de la Ley 5ª de 1992.
Los suscritos Senadores y
Representantes integrantes de la
Comisión de conciliación nos permitimos someter por su digno intermedio a
consideración de las Plenarias de Senado y Cámara de Representantes el texto
conciliado al proyecto de ley del asunto, dirimiendo de esta manera las
discrepancias existentes entre los textos aprobados por las respectivas
Plenarias del Senado de la República y la
Cámara de Representantes.
Para cumplir con nuestro
cometido, procedimos a realizar un estudio comparativo de los textos aprobados
en las respectivas Cámaras y una vez analizado su contenido, decidimos proponer
el siguiente texto que, en opinión de los acá suscritos, supera las
divergencias entre las dos corporaciones. El texto acoge los artículos 1°, 2°,
9°, 11,18, 25, 26, 32, 33, 36, 39, 45, 46, 51 del texto aprobado en la
Plenaria del honorable Senado de la
República. Se acogieron 14 artículos nuevos aprobados en ambas Plenarias, así
como dos artículos nuevos aprobados por el Senado…
Conciliación
Diciembre
16 de 2010
Informe
de Conciliación al Proyecto de ley número 124 de 2010
se
dictan normas tributarias de control y para la competitivad
Tipo de mayoría: simple (72)
Sí:
85
Amaya
García Claudia
Amin
Scaf Miguel
Cabrera
B. Ángel C.
(...)
No:
3
Arias
Castillo Wilson
Hernández
Hernando
Pinilla
P. Alba Luz
Abstiene:
0
Excusados:
0
RCS-4251
Registro
manual para votaciones
Conciliación
Tema a votar: Informe de Conciliación al Proyecto de ley
número 124 de 2010
Sesión
Plenaria: jueves, 16
de diciembre de 2010
Sí
Rodríguez
Rengifo Roosvelt
Abril
Jaimes Camilo Andrés
Blanco
Álvarez Germán Alcides
Ramírez
Orrego Marta Cecilia
Eljaude
Gutiérrez Issa
Madrid
Hodeg Rafael Antonio
Padauí
Álvarez Hernando José
Burgos
Ramírez Didier
Osorio
Aguiar Carlos Edward
Correa
Mojica Carlos Arturo
Díazgranados
Abadía Eduardo A.
Clavijo
Clavijo Orlando Alfonso
Acta
número 43 de 2010
(diciembre
16)
Nota
aclaratoria
Se aclara por parte de la
Secretaría General de la Cámara de Representantes, que el resultado de la
votación electrónica y manual adjunto, Inf. de Conciliación al P. L. 124 de
2010, se dictan normas tributarias de control y para la competitividad, es: por
el Sí 97, por el No 3.
El
Secretario General,
Jesús
Alfonso Rodríguez Camargo.
Dirección de la sesión por
la Presidencia, doctor Carlos Alberto Zuluaga:
Continuemos,
señor Secretario.
La Secretaría General informa, doctor Jesús Alfonso Rodríguez:
Ha sido
aprobada el acta de conciliación con la aclaración hecha”.
5.6.2
No se vulneró el principio de
consecutividad en armonía con el de identidad flexible, en la aprobación de la
norma acusada.
Aplicadas
las anteriores reglas al asunto bajo revisión y observando el trámite surtido
para la aprobación de la Ley 1430 de 2010, considera la
Corte que en el trámite del artículo 52 de esa ley se respetaron los
principios de consecutividad en armonía con el de identidad flexible.
5.6.2.1 En cuanto al principio de
consecutividad, encuentra esta Sala que el trámite de la norma acusada
cumplió con los tres requisitos creados por la jurisprudencia para que se
entienda satisfecho[50]: (i) la obligación de
que tanto las comisiones como las plenarias deben estudiar y debatir todos los
temas que ante ellas hayan sido propuestos durante el trámite legislativo; (ii)
que no se posponga para una etapa posterior el debate de un determinado asunto
planteado en comisión o en plenaria; y (iii) que la totalidad del articulado
propuesto para primer o segundo debate, al igual que las proposiciones que lo
modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al
interior de la instancia legislativa en la que son sometidas a consideración.
Para
iniciar, es importante señalar que el artículo 160 Superior, autoriza a las
Plenarias de las respectivas Cámaras para que introduzcan las modificaciones,
adiciones y supresiones que consideren necesarias. El ejercicio de la anterior
facultad, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 178 de la
Ley 5 de 1992[51] no implica que  el
proyecto de ley tenga que ser discutido nuevamente en la
Comisión Permanente en la cual tuvo su origen.
Ahora,
frente al reproche constitucional que formula el actor en contra del artículo
52 de la Ley 1430 de 2010, circunscrito a que esta norma no figuraba en el
texto aprobado por las Comisiones Terceras del Senado y Cámara en sesión
conjunta y que sólo fue incluida en la
Plenaria de la Cámara de Representantes sin que guardara conexidad con el
proyecto de ley, esta Sala encuentra infundado su inconformismo por las
siguientes razones:
5.6.2.1.1 El proyecto de ley “por
medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la
competitividad” surtió el primer debate en sesión conjunta de las
Comisiones Terceras del Senado y Cámara. Según consta en el acta número 3 de la
misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 166 del 7 de abril de 2011
uno de los temas que se abordaron fue el del impuesto de industria y comercio,
el cual inicialmente se plasmó en uno de los artículos que hoy integran la
Ley 1430 de 2010 referido a la base gravable de las empresas de servicios
temporales. Posteriormente, a la aprobación de esta proposición en el primer
debate conjunto de las Cámaras, se evidencia que el Representante a la
Cámara León Darío Ramírez Valencia dejó planteada la necesidad de abordar el
análisis del tema del impuesto de industria y comercio en los siguientes
debates, así:
“…Muchas gracias, señor Presidente. Yo
reitero y se trató en el día de ayer en las Comisiones Conjuntas de Senado y
Cámara, mediante algunas propuestas que se han venido sugiriendo por
parte de los entes territoriales a través de las secretarías de Hacienda, y
esto no solo para los pequeños municipios de categorías 5 y 6. Señor
Presidente, entonces yo creo que quede ahí en el acta a ver si para próximos
debates consideramos que es necesario dejar constancias que se deberían
discutir el contenido relacionado con impuestos territoriales, más
exactamente de sujetos pasivos de predial, industria y comercio,
territorialidad del ICA, régimen de exenciones que requieren igualmente ser
ajustados a la realidad tributaria actual en procura de proteger los recursos
de los municipios. Sigo insistiendo y lo voy a debatir durante el tiempo que
esté en la Comisión y en el Congreso, a los municipios hay que darles
herramientas para que no dependamos siempre del sistema general de
participación, que están abiertas para próximos debates.
Que quede constancia en el
acta. Muchas gracias, señor Presidente.”
(Subraya y negrilla fuera de
texto)
De lo anterior puede concluirse que desde el primer debate conjunto
de las Comisiones Terceras de las Cámaras estuvo presente el tema del impuesto
de industria y comercio, más aún, la necesidad de abordar en próximos debates
dentro del contexto de discusión del proyecto de ley sobre normas tributarias
lo referente a los sujetos pasivos del impuesto de industria y comercio, por lo
cual esta Sala no evidencia, como lo dice el actor, que el tema de que trata el
artículo acusado no haya estado presente desde el primer debate y aún más que
no guarde conexidad temática con la generalidad del proyecto. Además, cabe
recordar que el hecho de que el artículo no hubiere estado incluido desde el
inicio no obsta para que el legislativo en ejercicio de la facultad de adición
lo haya incluido en posteriores debates, pues hace parte de las funciones que
le han sido atribuidas constitucionalmente.
5.6.2.1.2 Por otro lado, es pertinente recordar que uno de los objetivos del
proyecto de ley 174 de 2010 Senado y 124 de 2010- Cámara es “materializar una serie de herramientas
tendientes a mejorar el control y recaudo tributario”, en este orden de ideas, esta Sala puede
colegir que la modificación de la base gravable del impuesto de industria y
comercio al sector financiero incluyendo el rubro de ingresos varios, lo cual
se hace extensivo para los comisionistas de bolsa, guarda conexidad con el fin
propuesto en el proyecto.
Lo anterior se encuentra
relacionado con la preocupación que evidenciaron muchos congresistas durante el
primer debate conjunto, en el sentido de buscar estrategias para proteger al
usuario financiero, cuyas intervenciones se encuentran en el acápite primero
del estudio del caso concreto.
Siguiendo adelante con el
presente análisis, es importante señalar que una vez aprobado el texto del
proyecto de ley con pliego de modificaciones se surtió el debate del mismo en
las respectivas plenarias del Senado y Cámara.
Específicamente el texto debatido en Cámara
incluyó unos artículos nuevos, dentro de los cuales se encuentra el artículo 52
de la Ley 1430 de 2010:
“ARTÍCULO 52. Adiciónese un parágrafo al artículo 42 de la
Ley 14 de 1983, así:
PARÁGRAFO. Dentro de la base gravable
contemplada para el sector financiero, aquí prevista, formaran parte los
ingresos varios. Para los comisionistas de bolsa la base impositiva será la
establecida para los bancos de este artículo en los rubros pertinentes”.
A juicio de la Sala, este artículo guarda relación con lo
expresado por las Comisiones Terceras en sesión conjunta, en la cual se abordó
el tema del impuesto de industria y comercio, lo cual va ligado con la
preocupación que manifestaron la mayoría de los congresistas durante el primer
debate del proyecto acerca de la necesidad de buscar estrategias para proteger
al usuario financiero y, en particular, con el fin de lograr un fortalecimiento
fiscal.
A la luz de lo hasta aquí expuesto, no es suficiente entonces que
el actor alegue que el artículo 52 de la Ley 1430 de 2010 sólo se incluyó en el
segundo debate de las plenarias, pues se reitera, el legislador está facultado
para hacerlo. Con respecto a la conexidad que el actor aduce no guarda el
artículo acusado con el resto del proyecto de ley, esta Sala considera que
teniendo en cuenta el objeto del proyecto, así como el planteamiento del tema
de industria y comercio por uno de los representantes como por los argumentos
generales que expusieron los congresistas en la sesión conjunta de primer
debate, no puede concluirse que es un artículo que no guarda ninguna relación
temática con la ley aprobada. En consecuencia, no existen argumentos
contundentes para entender que el legislativo se excedió en su facultad de
adición del proyecto de ley que tramitó.
Frente a los requisitos exigidos para acreditar el cumplimiento de
los principios de consecutividad en armonía con el de identidad flexible se
evidencia que (i) el artículo 52 acusado guarda relación temática con lo
debatido y aprobado en sesión conjunta por las Comisiones Terceras de las
Cámaras; (ii) no es un tema no tratado o no aprobado en primer debate;
sumado a que cumplió con los debates reglamentarios; y (iii) fue objeto
de conciliación por parte de la
Comisión Accidental que se conformó para unificar el texto del proyecto, hoy
ley de la República.
Agregado a lo anterior, como quedó expuesto en la parte
considerativa, estos principios constitucionales se realizan en la medida en
que se efectúen los debates exigidos en torno a los temas que contiene un
determinado proyecto de ley y no sobre cada artículo individualmente
considerado.
En este caso, el tema fue propuesto en sesiones conjuntas lo cual
dio origen a su inclusión como artículo nuevo en la plenaria de la
Cámara. Posteriormente, el artículo cuestionado fue incluido en el informe del
texto conciliado con plena validez, a la decisión de
las plenarias de ambas Cámaras, cuyos parlamentarios con anterioridad habían
conocido el texto aprobado por la
Comisión de Conciliación en el cual se incluyó la norma acusada y decidieron
no objetarla durante el debate y antes de que el informe se sometiera a
votación.
Así las cosas, la Sala concluye que sí existe identidad entre la
norma acusada y la esencia y objeto de la ley, pues la adición realizada es
perfectamente válida dentro del principio democrático y de libertad de
configuración normativa del legislador, y que no hace del proyecto uno
absolutamente distinto al hasta ese momento concebido.
Por
las anteriores razones, la Corte considera que el cargo por vicios de
procedimiento formulado en la demanda no está llamado a prosperar. La norma se
declarará exequible, por el cargo analizado en este acápite.
6.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- Declararse INHIBIDA para
emitir un pronunciamiento de fondo respecto del  cargo fundado en la violación
del principio de legalidad y certeza del tributo, en razón de la ineptitud
sustantiva de la demanda.
SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLE el
artículo 52 de la Ley 1430 de 2010, por los cargos analizados.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Ausente en comisión
ADRIANA GUILLÉN ARANGO
Magistrada (E)
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] “Impuesto de Industria y Comercio al sector financiero
(…)
Artículo  42º.- La base impositiva para la cuantificación del
impuesto regulado en la presente Ley se establecerá por los Concejos
Municipales o por el Concejo del Distrito Especial de Bogotá, de la siguiente
manera:
1.
Para los Bancos, los
ingresos operacionales anuales representados en los siguientes rubros:
Cambios posición y certificado de cambio
Comisiones de operación en moneda nacional de
operaciones en moneda extranjera
Intereses de operaciones con entidades públicas,
de operaciones en moneda nacional, de operaciones en moneda extranjera.
Rendimiento de inversiones de la
Sección de Ahorros.
Ingresos varios.
Ingresos en operaciones con tarjetas de crédito.
Para las Corporaciones Financieras, los ingresos
operacionales anuales representados en los siguientes rubros:
Cambios posición y certificados de cambio.
Comisiones de operaciones en moneda nacional.
de operaciones en moneda extranjera.
Intereses de operación en moneda nacional
de operaciones en moneda extranjera .
de operaciones con entidades públicas.
Ingresos varios.
Para las Corporaciones de Ahorro y Vivienda, los
ingresos operacionales anuales representados en los siguientes rubros:
Intereses
Comisiones
Ingresos varios
Corrección monetaria, menos la parte exenta.
Para Compañías de Seguros de Vida Generales y
Compañías reaseguradoras, los ingresos operacionales anuales representados
en el monto de los mismos retenidos;
Para Compañías de Financiamiento Comercial, los
ingresos operacionales anuales representados en los siguientes rubros:
Intereses
Comisiones
Ingresos varios
Para Almacenes Generales de Depósitos, los
ingresos operacionales anuales representados en los siguientes rubros:
Servicio de Almacenaje en bodega y silos.
Servicios de Aduana.
Servicios varios.
Intereses recibidos.
Comisiones recibidas
Ingresos varios
Para sociedades de Capitalización, los ingresos
operacionales anuales representados en lo siguientes rubros:
Intereses
Comisiones
Dividendos
Otros rendimientos financieros.
Para los demás establecimientos de crédito,
calificados como tales por las Superintendencia Bancaria y entidades
financieras definidas por la ley, diferentes a las mencionadas en los
numerales anteriores, la base impositiva será la establecida en el numeral
1 de este artículo en los rubros pertinentes.
8.     Para el Banco de la
República los ingresos operacionales anuales señalados en el numeral 1 de este
artículo, con exclusión de los intereses percibidos por los cupos ordinarios y
extraordinarios de crédito concedidos a los establecimientos financieros, otros
cupos de crédito autorizados por la
Junta Monetaria, líneas especiales de crédito de fomento y préstamos otorgados
al Gobierno Nacional”.
[2] “Impuesto de industria y comercio al sector
financiero (…)
Artículo 207º.-
La base impositiva para la cuantificación del impuesto regulado en el artículo
anterior se establecerá por los Concejos Municipales o por el Concejo del
Distrito Especial de Bogotá, de la siguiente manera:
1. Para los bancos, los ingresos operacionales anuales
representados en los siguientes rubros:
A. Cambios.
Posición y certificado de cambio.
B. Comisiones.
de operaciones en moneda Nacional.
de operaciones en moneda extranjera
C. Intereses.
de operaciones con entidades públicas.
de operaciones en moneda Nacional.
de operaciones en moneda extranjera.
D. Rendimiento de inversiones de la
Sección de Ahorros.
E. Ingresos en operaciones con tarjetas de crédito.
2. Para las corporaciones financieras, los ingresos
operacionales anuales representados en los siguientes rubros:
A. Cambios.
Posición y certificados de cambio.
B. Comisiones.
de operaciones en moneda Nacional.
de operaciones en moneda extranjera.
C. Intereses.
de operaciones en moneda Nacional.
de operaciones en moneda extranjera.
de operaciones con entidades públicas.
D. Ingresos varios.
3. Para las corporaciones de ahorro y vivienda, los
ingresos operacionales anuales representados en los siguientes rubros:
A. Intereses.
B. Comisiones.
C. Ingresos varios.
D. Corrección monetaria, menos la parte exenta.
4. Para compañías de seguros de vida, seguros
generales y compañías reaseguradoras, los ingresos operacionales anuales
representados en el monto de las primas retenidas.
5. Para compañías de financiamiento comercial, los
ingresos operacionales anuales representados en los siguientes rubros:
A. Intereses.
B. Comisiones.
C. Ingresos varios.
6. Para almacenes generales de depósito, los ingresos
operacionales representados en los siguientes rubros:
A. Servicio de almacenaje en bodega y silos.
B. Servicios de aduana.
C. Servicios varios.
D. Intereses recibidos.
E. Comisiones recibidas.
F. Ingresos varios.
7. Para sociedades de capitalización, los ingresos
operacionales anuales representados en los siguientes rubros:
A. Intereses.
B. Comisiones.
C. Dividendos.
D. Otros rendimientos financieros.
8. Para los demás establecimientos de crédito,
calificados como tales por la Superintendencia Bancaria y entidades financieras definidas por la
Ley, diferentes a las mencionadas en los numerales anteriores, la base
impositiva será la establecida en el numeral 1 de este artículo en los rubros
pertinentes.
9. Para el Banco de la
República los ingresos operacionales anuales, señalados en el numeral 1 de
este artículo, con exclusión de los intereses recibidos por los cupos ordinarios
y extraordinarios de crédito concedidos a los establecimientos financieros,
otros cupos de crédito autorizados por la
Junta Monetaria, líneas especiales de crédito de fomento y préstamos otorgados
al Gobierno Nacional”.
[3]
Corte Constitucional, sentencia C-992 del 12 de octubre de 2004.
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[4] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[5] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[6] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[7] Sentencia C-992 de 2001,  M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[8] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[9] M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[10] Ver folio 17 del cuaderno principal.
[11] Ver folios 19 y 22 de la demanda (Cuaderno principal)
[12] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[13] Sentencia C-641 de 2002.
M.P. Rodrigo Escobar Gil. Tomado de las Sentencias C-1052 y 1193 de 2001.
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras
[14] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[15] En la sentencia C-208 de 2005, la
Corte se pronunció sobre la demanda interpuesta contra los incisos 3º y 4º del
artículo 13 del Acto Legislativo 01 de 2003 “Por
el cual se adopta una reforma política y se dictan otras disposiciones”; en
dichos incisos se regulaba el mecanismo del voto preferente para la elección y
asignación de curules en las corporaciones públicas. Esta figura no había sido
incluida en el proyecto inicial sometido a consideración del Senado, y el tema
específico del voto preferente no fue debatido ni en la
Comisión ni en la Plenaria de esta Corporación, aunque algunos Senadores sí
habían expresado su criterio sobre el mecanismo y radicaron una constancia
sobre el mismo, si bien no presentaron una proposición formal para incluirlo en
el articulado del proyecto y someterlo formalmente a discusión y decisión.
Luego el tema fue introducido mediante proposición en la
Comisión Primera de la Cámara, y aprobado tanto en la
Comisión como en la plenaria de dicha corporación, para luego ser incluido por
la comisión accidental de conciliación en el texto finalmente aprobado por las
plenarias. El problema jurídico que se planteó la
Corte, que resulta pertinente para el presente proceso, fue el de “determinar,
si el tema del voto preferente violó el principio de consecutividad, pues como
lo sostiene la demandante, no surtió los ocho debates reglamentarios, y la
Comisión de Conciliación que fue designada durante la primera vuelta excedió
sus límites competenciales al conciliar ese tema, el cual además, fue novedoso
para el Senado en la segunda vuelta, y por lo tanto no podía ser incluido, dado
que se omitió consciente y voluntariamente en esa célula legislativa durante la
primera vuelta”.
[16] En aplicación de estas reglas, en la
sentencia C-208/05 antecitada, teniendo en cuenta que los incisos sobre el
mecanismo del voto preferente formaban parte de un proyecto mucho más amplio
que tocaba diversos temas atinentes al ejercicio de los derechos políticos,
consideró la Corte que si bien el tema no había sido debatido y aprobado en el
Senado de la República, “cuando la
Comisión primera de la Cámara de Representantes, en primera “vuelta”, aprueba
adicionar un artículo al proyecto de reforma constitucional para incluirle
normas relativas al voto preferente, tal adición no vulneró el principio de
consecutividad, pues no se trató de incluir un tema nuevo y falto de conexidad,
sino del ejercicio de la facultad que tiene cada una de las Cámaras de decidir
de manera distinta temas del proyecto que también han sido debatidos en la otra
célula legislativa, y que para el caso se referían a la conformación de las
listas, la forma de elección de candidatos a Corporaciones Públicas y la asignación
de curules, entre otros”. Por lo tanto, descartó la
Corte que el Senado de la República hubiese omitido de manera voluntaria y
consciente el tema del voto preferente durante la primera vuelta, es decir, que
hubiera “eludido el debate respectivo u omitido el ejercicio de sus
competencias, pues como ya se advirtió, en esta instancia legislativa sí se
debatieron los temas del proyecto relacionados con la conformación de las
listas, la forma de elección de candidatos a Corporaciones Públicas y la
asignación de curules, entre otros, adoptándose otro mecanismo diferente al del
voto preferente, pues ésta era tan solo una de las varias opciones con que
contaba el Congreso para los efectos de la reforma constitucional”. Para la
Corte, cada Cámara expresó su voluntad sobre estos temas interrelacionados,
por lo cual se presentó una discrepancia susceptible de ser conciliada por la
Comisión Accidental de Mediación. La conexidad temática entre el voto
preferente y los demás temas regulados en el proyecto así lo permitía. En
consecuencia, la norma fue declarada exequible.
[17] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[18] Ver sentencias C-1147 de 2003, C-305 de
2004 y C-376 de 2008.
[19] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[20] Sentencias C-487 de 2002, C-614 de 2002,
C-669 de 2004 y C-809 de 2007.
[21] Sentencias C-226 de 2004, C-724 de 2004,
C-706 de 2005 y C-754 de 2004.
[22] Sentencia C-178 de 2007.
[23] El inciso segundo recita: “Durante el
segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones,
adiciones y supresiones que juzgue necesarias.”
[24] El cual señala: “Modificaciones. De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 160, inciso 2o., de la
Constitución Política, cuando a un proyecto de ley le sean introducidas
modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en Plenaria, éstas
podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la respectiva Comisión
Permanente”.
[25] Sentencia C-305 de 2004.
[26] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[27] Ver folio 18 del cuaderno de pruebas No.
1
[28] Ver folios 6 y siguientes del cuaderno
de pruebas No. 1
[29]
Senadores Fuad Ricardo Char
Abdala (Coordinador Ponente), Camilo Armando Sánchez Ortega, Arleth Patricia
Casado, José Darío Salazar Cruz, Germán Villegas Villegas, Manuel Julián
Mazenet Corrales, Gabriel Ignacio Zapata Correa, Bernardo Miguel Elías Vidal,
Piedad del Socorro Zucardi, Aurelio Iragorri Hormaza y Juan Mario Laserna
Jaramillo. Representantes Ángel Custodio Cabrera (Coordinador Ponente), Felipe
Fabián Orozco Vivas, Raymundo Méndez Bechara, José Joaquín Camelo Ramos,
Orlando Clavijo Clavijo, Miguel de Jesús Arenas Prada, Jorge Hernán Mesa Botero
y León Darío Ramírez Valencia.
[30] Ver folios 6 y siguientes del cuaderno
de pruebas No. 2
[31] Ver folio 54 del cuaderno de pruebas
número 1. “Hace uso de la palabra el señor
Presidente, honorable Representantes Ángel Custodio Cabrera Báez:
Siguiente punto del orden del
día señora Secretaria.
Secretaria Comisión Tercera
de la Cámara:
Segundo punto, anuncio
proyectos de ley para primer debate:
Proyecto de ley número 124 de
2010 Cámara,
por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la
competitividad.
Proyecto
de ley número 057 de 2010 Cámara, por la cual se expide
la ley de formalización y primer empleo acumulado con los proyectos de ley; 003
de 2010 Cámara, 008 de 2010 Cámara, 027 de 2010 Cámara,
030 de 2010 Cámara, 031 de 2010 Cámara, 052 de 2010 Cámara
y 011 de 2010 Senado.
Estos son
los proyectos de ley, que por su orden han sido anunciados para ser debatidos y
votados el día de mañana miércoles 24 de noviembre de 2010, tal como lo exige
el artículo 8º del Acto Legislativo 01 del 2003, en sesión conjunta a las 9 de
la mañana”
[32] Ver folios 79-113 del cuaderno de
pruebas No. 1.
[33] Ver Folios 134-157 del cuaderno de pruebas No. 1
[34] Ver folio 142 y siguientes del cuaderno
de pruebas No. 1
[35] Ver folio 134 y 135 del cuaderno de
pruebas No. 1. “PROYECTOS PARA SEGUNDO DEBATE (sic) por medio de la cual
se dictan Normas Tributarias de Control y para la competitividad de ponencia
para segundo debate…Señor Presidente, han sido anunciados los Informes de
Conciliación, más temas proyectos de ley para ser discutidos y votados en la
sesión de mañana 14 de diciembre o en la próxima sesión en la que se debatan
proyectos de ley o de acto legislativo”.
[36] Ver folios 308 y 313 del cuaderno de
pruebas No. 2
[37] Ver folios 377 y siguientes del cuaderno
de pruebas No. 2.
[38] Ver folios 404-416 del cuaderno de
pruebas No. 2
[39] Ver Folios 334 y siguientes del cuaderno de pruebas
No. 3
[40] Ver folio 342 y siguientes del cuaderno
de pruebas No. 3
[41] Ver folio 289 y siguientes del cuaderno
de pruebas No. 3. “Proyectos con ponencia para Segundo Debate…Proyecto
de ley número 174 de 2010 Senado, 124 de 2010 Cámara,  por medio de la cual
se dictan normas tributarias de control y para la competitividad…Todos estos
proyectos están debidamente publicados en la
Gaceta del Congreso, están leídos señor Presidente los proyectos
y anunciados para la próxima sesión…”.
[42] Ver folios 101-138 del cuaderno de
pruebas No. 3
[43] Dicha Gaceta no fue allegada por los
Secretarios Generales de las Cámaras. Sin embargo, el despacho del magistrado
sustanciador tuvo acceso a ésta a través de la página de internet http://servoaspr.imprenta.gov.co:7778/gacetap/gaceta.nivel_3
el 11 de mayo de 2012, 8:15 a.m.
[44] Ver folio 316 del cuaderno de pruebas No. 3.
[45] Ver folios 190-204 del cuaderno de pruebas No. 3
[46] Ver folio 138 del cuaderno de pruebas
No. 3 “…Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto
Legislativo 01 de 2003, por Secretaría se da lectura a los proyectos que se
discutirán y aprobarán en la próxima sesión…Proyecto de ley número 174 de
2010 Senado, 124 de 2010 Cámara, por medio de la cual se dictan normas
tributarias de control y para la competitividad”.
[47] Ver folios 306 y siguientes del cuaderno
de pruebas No. 3
[48] Ver folio 418 del cuaderno de pruebas No.
2
[49]
Ver folio 455 y 606 del Cuaderno de pruebas No. 2. “…
Se anuncian los siguientes proyectos para Sesión Plenaria del día 16 de diciembre
del 2010, según el Acto Legislativo número 1 de julio 3 de 2003 en su artículo
8°… Proyecto de ley número 124 de 2010 Cámara- 174 de 2010 Senado, por
medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la
competitividad”.
[50] Ver sentencia C-141 de 2010,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[51] ARTÍCULO 178. MODIFICACIONES. De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 160, inciso 2o., de la
Constitución Política, cuando a un proyecto de ley le sean introducidas
modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en Plenaria, éstas
podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la respectiva Comisión
Permanente (…)