C-298-16
Sentencia C-298/16
PROCEDIMIENTO PARA OTORGAR LICENCIAS AMBIENTALES Y
REGULACION DE PROCEDIMIENTO PARA ACORDAR CON LAS ENTIDADES TERRITORIALES LAS
MEDIDAS DE PROTECCION AL AMBIENTE SANO Y LOS RECURSOS NATURALES-Resulta ajustado a la Constitución
FACULTAD PARA DELIMITAR INDEFINIDAMENTE AREAS DE
RESERVA MINERA-Resulta
inconstitucional/FACULTAD DE LA AUTORIDAD MINERA NACIONAL PARA
DELIMITAR “INDEFINIDAMENTE” AREAS ESPECIALES DE INTERES ESTRATEGICO PARA EL
DESARROLLO MINERO-Expresión “indefinidamente” quebranta el principio
de proporcionalidad, en perjuicio del derecho de acceso, conservación y
planificación del ambiente  sano y libre, y del uso, goce y disposición de
dichas áreas no seleccionadas para explotación frente a futuras generaciones
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE
FORMA-Caducidad
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-No se incurrió en vicios de forma alegados en relación
con los principios de publicidad, votación pública y nominal, simultaneidad de
sesiones y motivación del informe de conciliación
SENTENCIAS EN EL EJERCICIO DE CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Alcance/COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional/COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Contenido y alcance/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Elementos/COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL RELATIVA IMPLICITA-Configuración/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL
APARENTE-Configuración/DOCTRINA DE LA CONSTITUCION VIVIENTE-Concepto/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL EN
SENTIDO ESTRICTO-Configuración
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
INFORME DE CONCILIACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido/INFORME DE CONCILIACION-Publicación
PROHIBICION DE SIMULTANEIDAD DE SESIONES ENTRE
COMISION DE CONCILIACION Y PLENARIA DE SENADO-Contenido
INFORME DE CONCILIACION-Votación nominal y pública
DEBATE PARLAMENTARIO-Concepto
y alcance/DEBATE PARLAMENTARIO-Importancia constitucional/DEBATE
PARLAMENTARIO-Elementos fundamentales señalados en la Constitución/DEBATE
PARLAMENTARIO-Requisitos constitucionales/DEBATE PARLAMENTARIO-Reglamento
del Congreso/DEBATE PARLAMENTARIO-Jurisprudencia constitucional sobre
las condiciones que debe reunir para que sea acorde con la Constitución
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO DE
PUBLICIDAD-Elemento fundamental del debate parlamentario
COMISION DE CONCILIACION-Naturaleza
jurídica
PRESUNCION DE
CONSTITUCIONALIDAD O INDUBIO PRO LEGISLATORIS-Aplicación
PROHIBICION DE SESIONES SIMULTANEAS-Jurisprudencia constitucional
DEBATE PARLAMENTARIO-Vicios
de forma y el principio de instrumentalidad de las formas
CONTROL CONSTITUCIONAL DE PROCESO DE FORMACION DE LAS LEYES Y ACTOS
LEGISLATIVOS-Pasos
Para
agotar el examen de las posibles infracciones en el proceso de formación de las
leyes y actos legislativos, la jurisprudencia ha señalado que al estudiar su
dimensión la Corte debe agotar los siguientes pasos: (i) Debe indagar si el
defecto es de suficiente entidad como para constituir un vicio susceptible de
afectar la validez de la ley o acto reformatorio de la Constitución. (ii) En
caso de que la irregularidad represente un vicio, debe la Corte estudiar si
existió o no una convalidación del mencionado vicio durante el trámite mismo de
la ley o acto legislativo. (iii) Si el vicio no fue convalidado, debe la Corte
analizar si es posible devolver la ley o acto legislativo al Congreso y al
Presidente de la Cámara de Representantes para que subsanen el defecto
observado. (iv) Si no se presenta ninguna de las anteriores hipótesis, la Corte
debe determinar si es posible que ella misma subsane, en su pronunciamiento, el
vicio detectado, de conformidad con los lineamientos arriba trazados, y
respetando siempre el principio de razonabilidad.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DEBATE PARLAMENTARIO-Análisis de la trascendencia de un vicio de
forma
VICIO DE PROCEDIMIENTO EN TRAMITE LEGISLATIVO-No toda irregularidad lo constituye/VICIO DE
TRAMITE LEGISLATIVO-Criterios para determinar cuando es subsanable
No
toda irregularidad en el trámite legislativo constituye un vicio de
procedimiento y, en materia de actos legislativos, es posible acudir a tres (3)
criterios para establecer la diferencia: (i) La mayor o menor entidad de la
irregularidad. Hay irregularidades de carácter menor, que, en estricto sentido,
implican una infracción de la ley que gobierna el procedimiento, pero que
carecen de la entidad para constituir un vicio. (ii) Es claro que en la
concepción del constituyente hay determinadas irregularidades que no dan lugar
a la declaratoria de inconstitucionalidad de un acto reformatorio de la
Constitución, puesto que son aquellas irregularidades que impliquen violación
de los requisitos establecidos en el Título XIII de la Constitución,
interpretado éste a la luz de las normas constitucionales conexas así como de
las normas orgánicas pertinentes, las que constituyen vicios de procedimiento
en la formación del respectivo acto. (iii) Es posible que habiéndose presentado
una irregularidad, la misma se sanee durante el trámite legislativo, y por
consiguiente no da lugar a un vicio de procedimiento. (iv) Finalmente se tiene
que, establecida la existencia de un vicio de procedimiento, debe determinarse
si el mismo es subsanable o no. De acuerdo con la Constitución existen vicios
de procedimiento subsanables y vicios de procedimiento insubsanables. Pero las
meras irregularidades no plantean el problema del saneamiento. La relevancia
constitucional de este tipo de irregularidades radica en que su materialización
constituye un verdadero desconocimiento del texto superior, pues es este el que
señala los requisitos que deben cumplirse en los debates suscitados en el
Congreso. Por ello, al analizar la trascendencia de un vicio de forma es
preciso tener en cuenta tanto el contexto en el cual éste se presentó, como el
conjunto integral del trámite legislativo. Sobre este punto, esta Corporación
ha señalado que “lo que debe ser objeto de análisis de constitucionalidad
dentro de un Estado democrático de derecho, es la verificación del cumplimiento
de todas las garantías constitucionales involucradas en el debate
parlamentario, independientemente de qué grupo esté siendo perjudicado con su
pretermisión, y en ese sentido, dicha función está encaminada a permitir que
tanto minorías como mayorías tengan la posibilidad de conocer y estudiar los
textos sometidos a su consideración y por lo tanto de discutirlos previamente a
su aprobación”. Por lo anterior, para determinar si un vicio de procedimiento
relativo al debate parlamentario genera la inconstitucionalidad del proyecto de
ley o se trata de una irregularidad irrelevante que no afecta valores
sustantivos, es preciso acudir al principio de la instrumentalidad de las
formas, el cual será examinado a continuación.
PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Concepto
VICIOS DE CARACTER SUSTANCIAL-Características
INCUMPLIMIENTO DE NORMAS DEL TRAMITE LEGISLATIVO-Consecuencias jurídicas
El
incumplimiento de normas del trámite legislativo puede dar lugar a diversas
consecuencias jurídicas: (i) Si, a pesar de existir una irregularidad ésta no
afecta los rasgos esenciales del principio democrático, debe concluirse que no
existe un vicio de inconstitucionalidad. (ii) Si la irregularidad atenta contra
principios superiores, se trata de un auténtico vicio de procedimiento. (iii)
El vicio es de carácter subsanable, cuando se puede corregir sin que ello
implique rehacer integralmente el trámite legislativo. Y la subsanación puede darse
(iii) mediante la devolución del trámite a la autoridad competente para
subsanarlo (artículo 241, parágrafo, CP) o (iii.2) por la misma Corte
Constitucional, cuando ello sea posible. (iv) El vicio resulta insubsanable en
los eventos en los que no es posible realizar la corrección sin desconocer los
requisitos mínimos de formación del acto, o sin que ello implique la
reconstrucción integral de etapas estructurales del trámite.
PROTECCION CONSTITUCIONAL DEL AMBIENTE SANO-Jurisprudencia constitucional
PROTECCION Y PROMOCION DEL AMBIENTE-No es un bien absoluto en nuestro ordenamiento
constitucional, por lo que los mandatos derivados a partir de disposiciones
constitucionales deben ser interpretados en conjunto con otros principios/DESARROLLO
SOSTENIBLE-Jurisprudencia constitucional
PRINCIPIO DE NO REGRESIVIDAD EN MATERIA AMBIENTAL-Alcance/PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Contenidos
complementarios
OMISION LEGISLATIVA Y REQUISITOS DE PROCEDENCIA-Jurisprudencia constitucional/OMISION LEGISLATIVA
RELATIVA-Elementos que la configuran
Como
lo ha reiterado la jurisprudencia constitucional la omisión relativa tiene los
siguientes elementos que la configuran: “ (i) que exista una norma sobre la
cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus
consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que
estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita
incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta
esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que
la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón
suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los
casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los
que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la
omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por
el constituyente al legislador.” Ahora bien, esta Corporación también
ha indicado que, en caso de acreditarse la ocurrencia de una omisión
legislativa relativa, la solución dependerá de las circunstancias particulares
de la omisión identificada y del contenido específico de la norma de la cual se
predica. “En algunos casos, la solución consiste en la exclusión, previa
declaratoria de su inexequibilidad, de un ingrediente normativo específico que
puede considerarse el causante de la omisión, es decir, aquel cuya presencia
restringe injustificadamente el alcance del precepto, dejando por fuera
circunstancias que deberían quedar cobijadas por él. En otros, lo procedente es
que la Corte dicte una sentencia interpretativa, en la que declare que la
disposición demandada es exequible, siempre y cuando su efecto se entienda extendido
a otras situaciones distintas de las que la norma directamente contempló,
precisamente aquellas respecto de las cuales se encontró probada la alegada
omisión legislativa.
PRINCIPIO DE PARTICIPACION DE LAS COMUNIDADES EN
DECISIONES QUE LAS AFECTEN-Contenido
y alcance/CONSULTA PREVIA-Jurisprudencia constitucional/CONSULTA
PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS EN CONVENIO 169 DE LA OIT-Contenido/CONSULTA
PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y AFRODESCENDIENTES-Constituye un derecho
fundamental/CONSULTA PREVIA EN MATERIA DE LICENCIAS AMBIENTALES-Línea
jurisprudencial
PRINCIPIO DE AUTONOMIA TERRITORIAL EN EL CONTEXTO DE
UN ESTADO UNITARIO-Jurisprudencia
constitucional/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Núcleo esencial/AUTONOMIA
DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Límites
Se tiene que el artículo 287 C.P.
reitera que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de
sus intereses.  Sin embargo, el mismo texto señala que ese grado de
autonomía está circunscrito a los límites previstos en la Constitución y la
ley.  Este grado de autonomía se expresa, entre otras facetas, en
los derechos de las entidades territoriales a (i) gobernarse por
autoridades propias; (ii) ejercer las competencias que les correspondan; (iii)
administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones; y (iv) participar en las rentas nacionales.
Nótese que la Carta Política refiere a derechos, como la categoría teórica que
agrupa los anteriores ámbitos constitucionalmente protegidos de las entidades
territoriales.  A partir de esta consideración, la jurisprudencia de esta
Corte ha considerado, tanto que esos derechos son exigibles judicialmente,
entre otros mecanismos a través de la acción pública de inconstitucionalidad,
como que los mismos conforman el núcleo esencial del grado de
autonomía de los entes territoriales, el cual opera como límite a la actividad
legislativa referida a la definición concreta de las competencias de esos
entes.
PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO Y PRINCIPIO DE AUTONOMIA
DE ENTIDADES TERRITORIALES-Tensión
NACION Y
ENTIDADES TERRITORIALES-Distribución de
competencias/PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO Y PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Necesidad de armonizarlos
COMPETENCIAS EN MATERIA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Regulación/ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Función y
reglamentación del uso del suelo por parte los concejos municipales y
distritales/PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Definición/ORDENAMIENTO
TERRITORIAL-Función
PROCEDIMIENTO PARA EL OTORGAMIENTO DE LICENCIAS
AMBIENTALES-Semejanzas y diferencias
con la legislación anterior
PRINCIPIO DE NO REGRESIVIDAD –O PROHIBICION DE
REGRESIVIDAD– DE LOS DERECHOS SOCIALES Y COLECTIVOS-Criterios jurisprudenciales para determinar en qué
casos se desconoce
La
jurisprudencia constitucional ha consolidado una serie de criterios para determinar
en qué casos se desconoce el principio de no regresividad –o prohibición de
regresividad– de los derechos sociales y colectivos, expuestos y sintetizados
en los siguientes términos, “[…] cuando una medida regresiva es sometida a
juicio constitucional, corresponderá al Estado demostrar, con datos suficientes
y pertinentes, (1) que la medida busca satisfacer una finalidad constitucional
imperativa; (2) que, luego de una evaluación juiciosa, resulta demostrado que
la medida es efectivamente conducente para lograr la finalidad perseguida; (3)
que luego de un análisis de las distintas alternativas, la medida parece
necesaria para alcanzar el fin propuesto; (4) que no afectan el contenido
mínimo no disponible del derecho social comprometido; (5) que el beneficio que
alcanza es claramente superior al costo que apareja”.
DERECHO DE PARTICIPACION DE LA COMUNIDAD EN PROCESO DE
OTORGAMIENTO DE LICENCIAS AMBIENTALES-Garantía
a través de mecanismos legales, reglamentarios y jurisprudencia constitucional
MEDIDAS DE PROTECCION AL AMBIENTE SANO, CUENCAS
HIDRICAS, DESARROLLO ECONOMICO, SOCIAL, CULTURAL DE SUS COMUNIDADES Y
SALUBRIDAD DE LA POBLACION, FRENTE A LAS POSIBLES AFECTACIONES QUE PUEDAN
DERIVARSE DE LA ACTIVIDAD MINERA-Acuerdo
conjunto entre el Gobierno Nacional y las entidades territoriales no desconoce
los principios de autonomía de las entidades territoriales
El
establecimiento de un procedimiento para que el Gobierno Nacional y las
entidades territoriales acuerden conjuntamente medidas de protección al
ambiente sano, las cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural
de sus comunidades y la salubridad de la población, frente a las posibles
afectaciones que puedan derivarse de la actividad minera, no desconoce los
principios de autonomía de las entidades territoriales, toda vez que, por el
contrario, acorde con los principios de concurrencia, coordinación y
subsidiariedad consagrados en el artículo 288 de la Carta Política, la norma
acusada constituye un expreso reconocimiento del legislador sobre las
competencias conferidas a los entes locales en relación con las decisiones
concernientes a la protección ambiental y los recursos naturales, las cuales no
son exclusivas del Gobierno central, sino que en ellas concurren los tres
niveles territoriales en la órbita que les corresponde.
PROTECCION AL AMBIENTE SANO, CUENCAS HIDRICAS,
DESARROLLO ECONOMICO, SOCIAL, CULTURAL DE SUS COMUNIDADES Y SALUBRIDAD DE LA
POBLACION, FRENTE A LAS POSIBLES AFECTACIONES QUE PUEDAN DERIVARSE DE LA
ACTIVIDAD MINERA-Estudios técnicos,
sociales y ambientales con fundamento en los cuales las entidades territoriales
pueden proponer acuerdos con el nivel central, no deben constituir un obstáculo
o barrera de acceso para el pleno ejercicio de competencias constitucionales
que garantizan la autonomía de las entidades territoriales en el marco de un
Estado unitario con descentralización política y administrativa
La
Sala precisa que los estudios técnicos, sociales y ambientales, con fundamento
en los cuales las entidades territoriales pueden proponer acuerdos con el nivel
central para proteger el ambiente sano, las cuencas hídricas, el desarrollo
económico, social, cultural de las comunidades y la salubridad de la población,
frente a las posibles afectaciones que puedan derivarse de la actividad minera,
no deben constituir un obstáculo o barrera de acceso para el pleno ejercicio de
competencias constitucionales que garantizan la autonomía de las entidades
territoriales en el marco de un Estado unitario con descentralización política
y administrativa.
Referencia: expediente No. D - 10935
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 15, 16, 20, 23, 30, 41, 43, 44, 50, 63,
64, 67, 68, 99, 140, 173, 179, 191, 192, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y 267 de
la Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2014 – 2018, “Todos por un Nuevo País””.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C., ocho (8) de junio de dos
mil dieciséis (2016).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados María Victoria Calle
Correa -quien la preside-, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares
Cantillo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge
Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Alberto Rojas Ríos y Luis
Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,
1.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de
la Constitución Política, los ciudadanos Claudia López Hernández, Angélica
Lozano Correa, Jorge Prieto Riveros, Inti Raúl Asprilla, y Jorge Iván Ospina
Gómez, formularon demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 15, 16,
20, 23, 30, 41, 43, 44, 50, 63, 64, 67, 68, 99, 140, 173, 179, 191, 192, 207,
245, 248, 262, 263, 266 , y 267 de la Ley 1753 de 2015, “Por la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018, ‘Todos por un Nuevo País’”,
a la cual se le asignó el número de radicado interno D-10935.
1.1.
NORMAS
DEMANDADAS
A continuación se transcriben las normas demandadas, de
conformidad con la demanda y la publicación en el Diario Oficial No.
49538 del nueve (9) de junio de dos mil quince (2015):
“LEY 1753 DE 2015
(junio 9)
Diario Oficial No. 49.538 de 9 de
junio de 2015
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’.
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE
COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 15. FONDO CUENTA PARA ATENDER PASIVOS PENSIONALES EN EL
SECTOR HOTELERO. Créase un fondo como una fiducia mercantil, cuyo
fideicomitente será el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Su objeto será
la financiación y el pago del pasivo laboral y pensional del sector hotelero,
que a la fecha de expedición de la presente ley cumpla las siguientes
condiciones:
1. Que los inmuebles en los que se desarrollen actividades
hoteleras hayan sido declarados de interés cultural.
2. Que los inmuebles hayan sido entregados a la Nación como
resultado de un proceso de extinción de dominio.
3. Que la Nación en calidad de nuevo propietario los entregue en
concesión o bajo cualquier esquema de asociación público privada.
Este fondo tendrá las siguientes fuentes de recursos:
1. Los recursos que le transfiera la entidad concesionaria o
administradora de los inmuebles, originados en la contraprestación por la
concesión o administración de los inmuebles y que serán destinados
exclusivamente para el pago del pasivo laboral y pensional hasta su cancelación
definitiva, momento en el cual se podrán destinar a las demás finalidades
establecidas en la ley.
2. Los recursos de empréstitos para atender de manera oportuna las
obligaciones para el pago del pasivo laboral y pensional.
3. Las donaciones que reciba.
4. Los rendimientos financieros generados por la inversión de los
anteriores recursos.
5. Los recursos que reciba el Fondo Nacional de Turismo (Fontur)
provenientes de la contribución parafiscal del turismo que sean asignados al
fondo cuenta para atender las obligaciones laborales y pensionales del sector
hotelero.
PARÁGRAFO. Los recursos de Fontur que se destinen al propósito
señalado en el presente artículo serán limitados y transitorios. Estarán
restringidos al pago del pasivo pensional de la entidad receptora de los
recursos mientras se completa el fondeo necesario. Cumplida esta meta, los
recursos regresarán a su objetivo de promoción turística.
ARTÍCULO 16. SISTEMA DE INFORMACIÓN DE METROLOGÍA LEGAL Y SISTEMA
DE CERTIFICADOS DE CONFORMIDAD. Créase el Sistema de Información de Metrología
Legal (Simel), administrado por la Superintendencia de Industria y Comercio, en
el cual se deberán registrar los productores e importadores, los reparadores y
los usuarios o titulares de instrumentos de medición sujetos a control
metrológico. La Superintendencia de Industria y Comercio designará mediante
acto administrativo a los Organismos Autorizados de Verificación Metrológica
(OAVM), las zonas geográficas en que actuarán de forma exclusiva, los
instrumentos de medición que verificarán.
Cada verificación del OAVM dará lugar al pago de un derecho por
parte de los solicitantes de acuerdo con los montos que establezca anualmente
la Superintendencia de Industria y Comercio, y en cuya fijación tendrá en
cuenta la recuperación de los costos involucrados, correspondientes a
materiales, insumos, suministros, personal, traslado y todos aquellos que incidan
directamente en el desarrollo de la actividad. En caso de un usuario titular de
un instrumento de medición sujeto a control metrológico impida, obstruya o no
cancele los costos de la verificación del instrumento, se ordenará la
suspensión inmediata de su utilización hasta que se realice su verificación,
sin perjuicio de las sanciones establecidas en el artículo 61 de la Ley 1480 de
2011. La Superintendencia de Industria y Comercio determinará la gradualidad
con que se implemente el sistema, tanto territorialmente como de los
instrumentos de medición que se incorporarán al Sistema.
Créase también el Sistema de Información de Certificados de
Conformidad (Sicerco), administrado por la Superintendencia de Industria y
Comercio, en el cual los organismos de certificación e inspección acreditados
por el organismo nacional de acreditación deberán registrar vía electrónica
todos los certificados de conformidad que emitan respecto de productos sujetos
al cumplimiento de reglamentos técnicos vigilados por dicha superintendencia.
La Superintendencia de Industria y Comercio reglamentará lo relativo a dicho
Sistema.
PARÁGRAFO 1o. El Sistema de Información de Metrología Legal y
Sistema de Certificados se articulará a la coordinación nacional de la
metrología científica e industrial, y demás funciones y atribuciones lideradas
por el Instituto Nacional de Metrología o quien haga sus veces, y contribuirá
con la formulación de las políticas en materia metrológica.
PARÁGRAFO 2o. El Sistema de Información de Metrología Legal y
Sistema de Certificados apoyará la función del Instituto Nacional de Metrología
para proporcionar servicios de calibración a los patrones de medición de los
laboratorios, centros de investigación, a la industria u otros interesados,
cuando así se solicite de conformidad con las tasas que establezca la ley para
el efecto.
ARTÍCULO 20. ÁREAS DE RESERVA PARA EL DESARROLLO MINERO. Las áreas
de reserva para el desarrollo minero serán las siguientes:
Áreas de Reserva Estratégica Mineras: La Autoridad Minera Nacional
determinará los minerales de interés estratégico para el país, respecto de los
cuales, con base en la información geocientífica disponible, podrá delimitar
indefinidamente áreas especiales que se encuentren libres.
Estas áreas serán objeto de evaluación sobre su potencial minero,
para lo cual se deberán adelantar estudios geológicos mineros por parte del
Servicio Geológico Colombiano y/o por terceros contratados por la Autoridad
Minera Nacional. Con base en dicha evaluación, esta Autoridad seleccionará las
áreas que presenten un alto potencial minero.
Estas áreas se otorgarán mediante proceso de selección objetiva.
En los términos de referencia de este proceso, la Autoridad Nacional Minera
establecerá los requisitos mínimos de participación, los factores de
calificación, las obligaciones especiales del concesionario y podrá establecer
las contraprestaciones económicas mínimas adicionales a las regalías. Sobre
estas áreas no se recibirán nuevas propuestas ni se suscribirán contratos de
concesión minera. Para estos efectos la Autoridad Minera contará con la
colaboración del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
La Autoridad Nacional Minera dará por terminada la delimitación,
cuando las áreas evaluadas no sean seleccionadas, caso en el cual quedarán
libres para ser otorgadas mediante el régimen ordinario del Código de Minas.
Cuando no se presente licitante u oferente la Autoridad Nacional Minera podrá
mantener la delimitación para un futuro proceso de selección sin perjuicio de
darla por terminada en cualquier tiempo.
El Gobierno nacional reglamentará la materia a que aluden los
incisos anteriores. En los Contratos Especiales de Exploración y Explotación
que se deriven de estas delimitaciones, se podrán establecer reglas y obligaciones
especiales adicionales o distintas a las establecidas en el Código de Minas.
Por su parte, la información geológica, geoquímica y geofísica que
el Servicio Geológico Colombiano genere a partir de la declaratoria de las
áreas estratégicas mineras por parte de la Autoridad Minera y que permita
evaluar el potencial mineral de tales áreas, tendrá el carácter de reservada
por el mismo término en que la Autoridad Minera declare dichas zonas como
estratégicas mineras o hasta tanto deba darse a conocer en desarrollo de los
procesos de selección objetiva que adelante la Autoridad Minera para el
otorgamiento de contratos de concesión especial en estas áreas.
Áreas de Reserva para la formalización: La Autoridad Minera
Nacional podrá delimitar áreas de Reserva Estratégica Minera para la
formalización de pequeños mineros, sobre áreas libres o aquellas que sean
entregadas a través de la figura de devolución de áreas para la formalización
minera.
Áreas de Reserva para el desarrollo minero-energético: El Ministerio
de Minas y Energía delimitará las zonas estratégicas para el desarrollo
minero-energético en un término no mayor de doce (12) meses, contados a partir
de la entrada en vigencia de la presente ley. Estas zonas se declaran por un
término de dos (2) años prorrogables por el mismo término y su objetivo es
permitir el manejo ordenado de los recursos naturales no renovables
propendiendo por la maximización del uso de los recursos ajustándose a las
mejores prácticas internacionalmente aceptadas.
Sobre estas áreas no se recibirán nuevas propuestas ni se
suscribirán contratos de concesión minera de carbón. Lo anterior con el fin de
que estas áreas sean otorgadas por la autoridad correspondiente a través de un
proceso de selección objetiva, en el cual dicha autoridad establecerá los
términos de referencia.
En casos de superposiciones de áreas entre yacimientos no
convencionales y títulos mineros, en virtud de un acuerdo operacional, la
Autoridad Minera Nacional autorizará la suspensión de los títulos mineros sin afectar
el tiempo contractual.
Ante la suspensión del título minero por la causal antes señalada,
el titular minero podrá solicitar la modificación del instrumento de control
ambiental, incluyendo un capítulo de cierre temporal. La autoridad ambiental
tramitará dicha modificación.
No podrán ser áreas de reservas para el desarrollo minero las
áreas delimitadas como páramos y humedales.
PARÁGRAFO 1o. Las áreas estratégicas mineras creadas con base en
el artículo 108 de la Ley 1450 de 2011 mantendrán su vigencia pero se sujetarán
al régimen previsto en el presente artículo.
PARÁGRAFO 2o. No podrán declararse áreas de reserva para el
desarrollo minero en zonas de exclusión de conformidad con lo dispuesto por la
normatividad vigente.
ARTÍCULO 23. INTEGRACIÓN DE ÁREAS. Adiciónese un parágrafo al
artículo 101 de la Ley 685 de 2001, el cual quedará así:
“Parágrafo. En caso de solicitarse por parte del beneficiario de
un título minero de cualquier régimen o modalidad la integración de áreas, así
estas no sean vecinas o colindantes, pero que pertenezcan a un mismo
yacimiento, la Autoridad Minera Nacional podrá proceder a su integración, caso
en el cual podrá acordar nuevos requisitos contractuales y pactar
contraprestaciones adicionales distintas a las regalías. El Gobierno nacional
reglamentará la materia.
En ningún caso la integración solicitada dará lugar a prórrogas a
los títulos mineros”.
ARTÍCULO 30. DETERMINACIÓN DE TARIFAS Y TASA POR SERVICIOS QUE
PRESTEN LOS ORGANISMOS DE APOYO. Modifíquese el artículo 20 de la Ley 1702 de
2013, el cual quedará así:
“Artículo 20. Determinación de tarifas por servicios que presten
los organismos de apoyo. El Ministerio de Transporte definirá mediante
resolución, en un plazo no mayor a noventa (90) días contados a partir de la
entrada en vigencia de la presente ley, las condiciones, características de
seguridad y el rango de precios al usuario dentro del cual se deben ofrecer los
servicios que prestan los Centros de Enseñanza Automovilística, los de
Reconocimiento y Evaluación de Conductores, los de Diagnóstico Automotor, y los
que realicen la prueba teórico-práctica para la obtención de licencias de
conducción expresado en salarios mínimos diarios vigentes. Se efectuará un
estudio de costos directos e indirectos considerando las particularidades,
infraestructura y requerimientos de cada servicio para la fijación de la
tarifa. Para la determinación de los valores que por cada servicio deben
transferirse al Fondo Nacional de Seguridad Vial, se aplicará el siguiente
procedimiento:
1. Se tomará el valor del presupuesto de la Agencia Nacional de
Seguridad Vial ejecutado en el año inmediatamente anterior, certificado por el
responsable del presupuesto.
2. Se definirá el número de servicios acumulados en el mismo
período por los cuatro (4) grupos de organismos de apoyo (Centros de Enseñanza
Automovilística, los de Reconocimiento de Conductores, los de Diagnóstico
Automotor y los que realicen la prueba teórico-práctica para la obtención de
licencias de conducción), dividiendo el valor del numeral precedente en el
número de servicios.
3. El producto de dividir la operación se tendrá como base del
cálculo individual de cada tasa.
4. La tasa final de cada servicio corresponderá al cálculo
individual multiplicado por factores numéricos inferiores a uno (1) en función
de la pertenencia de cada usuario o de su vehículo (en el caso de los Centros
de Diagnóstico Automotor) a grupos de riesgo con base en criterios como edad,
tipo de licencia, clase de vehículo, servicio u otros que permitan estimar el
riesgo de accidente, tomados con base en las estadísticas oficiales sobre
fallecidos y lesionados. Los factores serán crecientes o decrecientes en
función de la mayor o menor participación en accidentes, respectivamente.
5. Una vez definido el valor de la tasa individual, esta se
acumulará al valor de la tarifa para cada servicio.
En ningún caso la tasa final al usuario podrá superar medio (0,5)
salario mínimo diario en las tarifas que cobren los Centros de Reconocimiento
de Conductores, de Diagnóstico Automotor y los que realicen la prueba
teórico-práctica para la obtención de licencias de conducción y un (1) salario
mínimo diario en los Centros de Enseñanza Automovilística.
Se determinará el porcentaje correspondiente que se girará con
destino al Fondo Nacional de Seguridad Vial y la parte que se destinará como
remuneración de los organismos de apoyo de que trata este artículo.
PARÁGRAFO 1o. La Agencia Nacional de Seguridad Vial, con cargo a
los recursos mencionados en el presente artículo y los demás ingresos del Fondo
Nacional de Seguridad Vial, podrá apoyar a las autoridades de tránsito que
requieran intervención con base en sus indicadores de seguridad vial, así como
a la Policía Nacional a través de convenios que tendrán por objeto, tanto las
acciones de fortalecimiento institucional, como las preventivas y de control,
incluyendo, cuando proceda, el uso de dispositivos de detección de aquellas
infracciones de tránsito que generen mayor riesgo de accidente.
PARÁGRAFO 2o. La Agencia Nacional de Seguridad Vial transferirá al
Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, uno coma cinco (1,5)
salarios mínimos mensuales legales vigentes (smmlv) por cada necropsia médico
legal registrada en el mes anterior por causa o con ocasión de accidentes de
tránsito, una vez remita la información de fallecimientos y lesiones bajo las
condiciones de reporte fijadas por el Ministerio de Transporte. Los valores
estarán destinados al financiamiento de las actividades médico legales y de
información relacionadas con accidentes y hechos de tránsito”.
ARTÍCULO 41. CONCESIONES DE ESPACIOS DE TELEVISIÓN EN EL CANAL
NACIONAL DE OPERACIÓN PÚBLICA. La Autoridad Nacional de Televisión (ANTV) podrá
otorgar los espacios de televisión del canal nacional de operación pública,
Canal Uno, garantizando el derecho a la información, a la igualdad en el acceso
y uso del espectro y al pluralismo informativo en los procesos de selección
objetiva que adelante para otorgar la(s) concesión(es), siempre y cuando este o
sus socios no tengan participación accionaria en los canales privados de
televisión abierta nacional o local. La ANTV determinará el número de
concesionarios y condiciones de los contratos, de acuerdo con los estudios
técnicos y de mercado que se realicen para estos efectos.
La autorización prevista en el presente artículo para la(s)
concesión(es) de espacios de televisión de Canal Uno no se homologa a la
operación de un canal de operación privada nacional, toda vez que no hay lugar a
una asignación de espectro radioeléctrico, en concordancia con lo dispuesto en
el artículo 35 de la Ley 182 de 1995. En consecuencia, el operador encargado de
la emisión y transmisión del Canal Uno, seguirá siendo el operador público
nacional RTVC, o quien haga sus veces.
PARÁGRAFO. Sin perjuicio de lo establecido en el literal g) del
artículo 5o de la Ley 182 de 1995, la Autoridad Nacional de Televisión, a la
hora de definir el valor de la concesión de espacios de programación del canal
nacional de operación pública, Canal Uno, tendrá en cuenta los criterios:
a) Remuneración eficiente de los costos de inversión, operación y
mantenimiento de las funciones de emisión y transmisión en cabeza del operador
nacional de televisión pública o quien haga sus veces, así como el
reconocimiento de las inversiones asociadas con el despliegue de la televisión
digital terrestre de operación pública.
b) El mercado de pauta publicitaria, el nivel de competencia, la
población cubierta, el ingreso per cápita, la audiencia potencial y los costos
de oportunidad de la red, incluyendo el espectro radioeléctrico.
ARTÍCULO 43. FUNCIONES DE LA AGENCIA NACIONAL DEL ESPECTRO. La
Agencia Nacional del Espectro, además de las funciones señaladas en el artículo
26 de la Ley 1341 de 2009 y el Decreto 4169 de 2011, cumplirá las siguientes:
Expedir las normas relacionadas con el despliegue de antenas, las
cuales contemplarán, entre otras, la potencia máxima de las antenas o límites
de exposición de las personas a campos electromagnéticos y las condiciones
técnicas para cumplir dichos límites. Lo anterior, con excepción de lo relativo
a los componentes de infraestructura pasiva y de soporte y su compartición, en
lo que corresponda a la competencia de la Comisión de Regulación de Comunicaciones.
ARTÍCULO 44. SANCIONES EN MATERIA TIC. Modifíquese el artículo 65
de la Ley 1341 de 2009, el cual quedará así:
“Artículo 65. Sanciones. Sin perjuicio de la responsabilidad penal
o civil en que pueda incurrir el infractor, la persona natural o jurídica que
incurra en cualquiera de las infracciones señaladas en el artículo 64 de la
presente ley, será sancionada, además de la orden de cesación inmediata de la
conducta que sea contraria a las disposiciones previstas en esta ley, con:
1. Amonestación.
2. Multa hasta por el equivalente a dos mil (2.000) salarios
mínimos legales mensuales para personas naturales.
3. Multa hasta por el equivalente a quince mil (15.000) salarios
mínimos legales mensuales para personas jurídicas.
4. Suspensión de la operación al público hasta por dos (2) meses.
5. Caducidad del contrato o cancelación de la licencia,
autorización o permiso.
ARTÍCULO 50. PROYECTOS DE INTERÉS NACIONAL Y ESTRATÉGICOS (PINE).
A los Proyectos de Interés Nacional y Estratégicos (PINE), les serán aplicables
las disposiciones contenidas en las Leyes 9ª de 1989, 388 de 1997 y 1682 de
2013 y demás normas que las reglamenten, modifiquen o adicionen.
La inclusión del predio en los PINE se entenderá en los términos
del artículo 72 de la Ley 1448 de 2011 como una imposibilidad jurídica para la
restitución que impondrá al Fondo de la Unidad Administrativa Especial de
Gestión de Restitución de Tierras Despojadas la obligación de compensar a las
víctimas con un predio de similares condiciones, en el orden y lineamientos
establecidos en el artículo 98 de la Ley 1448 de 2011 y sus decretos
reglamentarios. Sin embargo, en estos casos, el pago de la compensación se
realizará con cargo a los recursos que se consignen en el depósito judicial
efectuado por la entidad propietaria con cargo al proyecto, en virtud del
proceso de expropiación.
PARÁGRAFO. Las disposiciones previstas en este artículo se podrán
aplicar a los proyectos que antes de la promulgación de esta ley hubiesen sido
declarados como Proyectos de Interés Nacional y Estratégicos (PINE).
ARTÍCULO 63. ADJUDICACIÓN DE PREDIOS BALDÍOS PARA LA EDUCACIÓN Y
LA PRIMERA INFANCIA. Las entidades territoriales, el ICBF y las instituciones
de educación superior públicas, podrán solicitar al Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural (Incoder), o a la entidad que haga sus veces, la adjudicación
de los inmuebles baldíos donde funcionan establecimientos educativos oficiales,
de atención a primera infancia en modalidad institucional pública o
instituciones de educación superior públicas cuando corresponda al momento de
expedición de la presente ley.
El Incoder podrá hacer entrega material anticipada del inmueble en
la diligencia de inspección ocular del predio. A partir de ese momento se
podrán invertir recursos públicos en proyectos de infraestructura sobre estos
inmuebles. El desarrollo del proceso administrativo no podrá afectar bajo
ninguna circunstancia la prestación del servicio.
ARTÍCULO 64. TITULACIÓN DE LA POSESIÓN MATERIAL Y SANEAMIENTO DE
TÍTULOS CON FALSA TRADICIÓN SOBRE INMUEBLES PARA LA EDUCACIÓN Y LA PRIMERA
INFANCIA. Las entidades territoriales, el ICBF y las instituciones de educación
superior públicas, podrán adquirir el dominio sobre los inmuebles que posean
materialmente y donde operen establecimientos educativos oficiales, de atención
a primera infancia en modalidad institucional pública y las instituciones de
educación superior públicas según sea el caso, o sanear la falsa tradición de
los mismos cuando corresponda, sin importar su valor catastral o comercial,
mediante el proceso verbal especial establecido en la Ley 1561 de 2012 y en las
leyes que la reformen o modifiquen, el cual se desarrollará en todos los
aspectos que le sean aplicables a las entidades territoriales.
En el procedimiento previsto en la Ley 1561 de 2012 y para todos
los efectos que ella prevé se aplicarán estas reglas:
En ejercicio de la competencia que le confieren los artículos 5o y
9o de la Ley 1561 de 2012 el juez de conocimiento subsanará de oficio la
demanda cuando no se haya aportado el plano certificado por la autoridad
catastral a que se refiere el literal c) del artículo 11 de la misma ley,
siempre y cuando el demandante pruebe que solicitó dicho plan certificado y
advierta que la entidad competente no dio respuesta a su petición en el plazo
fijado por la ley.
En el auto admisorio de la demanda, el juez ordenará informar de
la existencia del proceso a la Superintendencia de Notariado y Registro, al
Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural (Incoder), a la Unidad Administrativa
Especial de Atención y Reparación Integral a Víctimas y al Instituto Geográfico
Agustín Codazzi (IGAC), para que si lo consideran pertinente, haga las
manifestaciones a que hubiere lugar en el ámbito de sus funciones.
En caso de que las entidades mencionadas en el inciso anterior
guarden silencio, el juez continuará el proceso y decidirá lo pertinente con
las pruebas que hizo valer el demandante en las oportunidades que establezca la
ley.
ARTÍCULO 67. RECURSOS QUE ADMINISTRARÁ LA ENTIDAD ADMINISTRADORA
DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD. La Entidad
administrará los siguientes recursos:
a) Los recursos del Sistema General de Participaciones en Salud
del componente de subsidios a la demanda de propiedad de las entidades
territoriales, en los términos del artículo 44 de la Ley 1438 de 2011, los
cuales se contabilizarán individualmente a nombre de las entidades
territoriales.
b) Los recursos del Sistema General de Participaciones que
financian Fonsaet.
c) Los recursos obtenidos como producto del monopolio de juegos de
suerte y azar (novedosos y localizados) que explota, administra y recauda
Coljuegos de propiedad de las entidades territoriales destinados a financiar el
aseguramiento, los cuales se contabilizarán individualmente a nombre de las
entidades territoriales.
d) Las cotizaciones de los afiliados al Sistema General de
Seguridad Social en Salud (SGSSS), incluidos los intereses, recaudados por las
Entidades Promotoras de Salud. Las cotizaciones de los afiliados a los
regímenes especiales y de excepción con vinculación laboral adicional respecto
de la cual estén obligados a contribuir al SGSSS y el aporte solidario de los
afiliados a los regímenes de excepción o regímenes especiales a que hacen referencia
el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y el parágrafo del artículo 57 de la Ley
30 de 1992.
e) Los recursos correspondientes al monto de las Cajas de
Compensación Familiar de que trata el artículo 217 de la Ley 100 de 1993.
f) Los recursos del Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE)
destinados al SGSSS, en los términos previstos en la Ley 1607 de 2012, la Ley
1739 de 2014 y las normas que modifiquen, adicionen o sustituyan estas
disposiciones, los cuales serán transferidos a la Entidad, entendiéndose así
ejecutados.
g) Los recursos del Presupuesto General de la Nación asignados
para garantizar la universalización de la cobertura y la unificación de los
planes de beneficios, los cuales serán girados directamente a la Entidad por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, entendiéndose así ejecutados.
h) Los recursos por recaudo del IVA definidos en la Ley 1393 de
2010.
i) Los recursos del Fonsaet creado por el Decreto–ley 1032 de
1991.
j) Los recursos correspondientes a la contribución equivalente al
50% del valor de la prima anual establecida para el Seguro Obligatorio de
Accidentes de Tránsito (SOAT) que se cobra con adición a ella.
k) Los recursos recaudados por Indumil correspondientes al
impuesto social a las armas y de municiones y explosivos y los correspondientes
a las multas en aplicación de la Ley 1335 de 2009.
l) Los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar,
diferentes a los que hace referencia el literal c), rentas cedidas de salud y
demás recursos generados a favor de las entidades territoriales destinadas a la
financiación del Régimen Subsidiado, incluidos los impuestos al consumo que la
ley destina a dicho régimen, serán girados directamente por los administradores
y/o recaudadores a la Entidad. La entidad territorial titular de los recursos
gestionará y verificará que la transferencia se realice conforme a la ley. Este
recurso se contabilizará en cuentas individuales a nombre de las Entidades
Territoriales propietarias del recurso.
m) Los copagos que por concepto de prestaciones no incluidas en el
plan de beneficios del Régimen Contributivo paguen los destinatarios de tales
servicios.
n) Los rendimientos financieros generados por la administración de
los recursos del Sistema y sus excedentes.
o) Los recursos que se recauden como consecuencia de las gestiones
que realiza la Entidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), los cuales serán
transferidos directamente a la Unidad sin operación presupuestal.
p) Los demás recursos que se destinen a la financiación del
aseguramiento obligatorio en salud, de acuerdo con la ley o el reglamento.
q) Los demás que en función a su naturaleza recaudaba el Fosyga.
Estos recursos se destinarán a:
a) El reconocimiento y pago a las Entidades Promotoras de Salud
por el aseguramiento y demás prestaciones que se reconocen a los afiliados al
Sistema General de Seguridad Social en Salud, incluido el pago de incapacidades
por enfermedad de origen común que superen los quinientos cuarenta (540) días
continuos. El Gobierno Nacional reglamentará, entre otras cosas, el
procedimiento de revisión periódica de la incapacidad por parte de las EPS, el
momento de calificación definitiva, y las situaciones de abuso del derecho que
generen la suspensión del pago de esas incapacidades.
b) El pago de las indemnizaciones por muerte o incapacidad
permanente y auxilio funerario a víctimas de eventos terroristas o eventos
catastróficos, así como los gastos derivados de la atención psicosocial de las
víctimas del conflicto en los términos que señala la Ley 1448 de 2011.
c) El pago de los gastos derivados de la atención en salud inicial
a las víctimas de eventos terroristas y eventos catastróficos de
acuerdo con el plan y modelo de ejecución que se defina.
d) El pago de los gastos financiados con recursos del impuesto
social a las armas y de municiones y explosivos y los correspondientes a las
multas en aplicación de la Ley 1335 de 2009 que financiarán exclusivamente los
usos definidos en la normatividad vigente.
e) El fortalecimiento de la Red Nacional de Urgencias. Este gasto
se hará siempre y cuando, en la respectiva vigencia, se encuentre garantizada
la financiación del aseguramiento en salud.
f) A la financiación de los programas de promoción y prevención en
el marco de los usos definidos en el artículo 222 de la Ley 100 de 1993.
g) A la inspección, vigilancia y control a cargo de la
Superintendencia Nacional de Salud, de conformidad con lo establecido en el
artículo 119 de la Ley 1438 de 2011.
h) Al pago de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios,
que venían siendo financiados con recursos del Fosyga.
i) Las medidas de atención de la Ley 1257 de 2008, en los términos
que defina el Ministerio de Salud y Protección Social, para la cual los
recursos asignados para el efecto, serán transferidos a las entidades
territoriales con el fin de que estas sean implementadas a su cargo.
j) A las finalidades señaladas en los artículos 41 del Decreto-ley
4107 de 2011 y 9o de la Ley 1608 de 2013. Este gasto se hará siempre y cuando,
en la respectiva vigencia se encuentre garantizada la financiación del
aseguramiento en salud.
k) A cubrir los gastos de administración, funcionamiento y
operación de la entidad.
1) Las demás destinaciones que haya definido la Ley con cargo a
los recursos del Fosyga y del Fonsaet.
m) El pago de los gastos e inversiones requeridas que se deriven
de la declaratoria de la emergencia sanitaria y/o eventos catastróficos en el
país.
Los recursos a que hace referencia este artículo harán unidad de
caja en el fondo, excepto los recursos de propiedad de las entidades
territoriales, los cuales conservarán su destinación específica y se manejarán
en contabilidad separada dentro del fondo. En la estructuración del presupuesto
de gastos se dará prioridad al componente de aseguramiento en salud de la
población del país.
ARTÍCULO 68. MEDIDAS ESPECIALES. Sin perjuicio de lo previsto en
las demás normas que regulen la toma de posesión y ante la ocurrencia de
cualquiera de las causales previstas en el artículo 114 del Estatuto Orgánico
del Sistema Financiero, el Superintendente Nacional de Salud podrá ordenar o
autorizar a las entidades vigiladas, la adopción individual o conjunta de las
medidas de que trata el artículo 113 del mismo Estatuto, con el fin de
salvaguardar la prestación del servicio público de salud y la adecuada gestión
financiera de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Las medidas especiales que se ordenen se regirán por lo dispuesto
en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, incluido el artículo 291 y
siguientes de ese estatuto, en lo que resulte pertinente a las medidas
especiales; el Decreto número 2555 de 2010; las disposiciones aplicables del
Sector Salud y las normas que los sustituyan, modifiquen o complementen. El
Gobierno Nacional reglamentará la forma de armonizar las medidas especiales o
preventivas de la toma de posesión para su adecuada implementación en el Sector
Salud.
Con cargo a los recursos del Fosyga– Subcuenta de Garantías para
la Salud, el Gobierno Nacional podrá llevar a cabo cualquiera de las
operaciones autorizadas en el artículo 320 del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero.
PARÁGRAFO. Para garantizar la continuidad de los servicios de salud
de los afiliados de la Caja Nacional de Previsión Social de Comunicaciones
condónase toda la obligación que esta entidad tenga con la Nación a la
expedición de la presente ley.
El Gobierno Nacional reglamentará lo dispuesto en el presente
artículo.
ARTÍCULO 99. CUMPLIMIENTO DEL REGLAMENTO DEL SECTOR DE AGUA
POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO PARA VIVIENDA RURAL. Modifíquese el parágrafo 2o
del artículo 29 de la Ley 1537 de 2012, el cual quedará así:
“Parágrafo 2o. Para las viviendas dispersas localizadas en áreas
rurales con soluciones individuales de saneamiento básico para la gestión de
sus aguas residuales domésticas definidos, tales como sistemas sépticos y que
cumplan desde su diseño con los parámetros definidos en el reglamento técnico
del sector de agua potable y saneamiento básico, no requerirán de la obtención
del permiso de vertimientos.
Lo dispuesto en el presente parágrafo, también aplicará para los
proyectos que desarrolle el Fondo de Adaptación, en el ejercicio de sus
competencias”.
ARTÍCULO 140. CUENTAS MAESTRAS. Los recursos del Sistema General
de Participaciones se manejarán a través de cuentas bancarias debidamente
registradas que solo acepten operaciones de débitos por transferencia
electrónica a aquellas cuentas bancarias que pertenecen a beneficiarios
naturales o jurídicos identificados formalmente como receptores de estos
recursos.
La apertura de las cuentas maestras por parte de las entidades
territoriales se efectuará conforme la metodología que para el efecto determine
cada ministerio Sectorial que gira los recursos.
Los saldos excedentes de estas cuentas se destinarán a los usos
previstos legalmente para estos recursos en cada sector.
ARTÍCULO 173. PROTECCIÓN Y DELIMITACIÓN DE PÁRAMOS. En las áreas
delimitadas como páramos no se podrán adelantar actividades agropecuarias ni de
exploración o explotación de recursos naturales no renovables, ni construcción
de refinerías de hidrocarburos.
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible hará la
delimitación de las áreas de páramos al interior del área de referencia
definida en la cartografía generada por el Instituto Alexander Van Humboldt a
escala 1:100.000 o 1:25.000, cuando esta última esté disponible. En esta área
la autoridad ambiental regional deberá elaborar los estudios técnicos que
permitan caracterizar el contexto ambiental, social y económico, de conformidad
con los términos de referencia expedidos por el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible. Al interior de dicha área, el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible deberá delimitar el área de páramo, con base en criterios
técnicos, ambientales, sociales y económicos.
PARÁGRAFO 1o. Al interior del área delimitada como páramo, las
actividades para la exploración y explotación de recursos naturales no
renovables que cuenten con contrato y licencia ambiental con el instrumento de
control y manejo ambiental equivalente, que hayan sido otorgados con
anterioridad al 9 de febrero de 2010 para las actividades de minería, o con
anterioridad al 16 de junio de 2011 para la actividad de hidrocarburos,
respectivamente, podrán seguir ejecutándose hasta su terminación, sin
posibilidad de prórroga. A partir de la entrada en vigencia de la presente ley,
las Autoridades Ambientales deberán revisar las Licencias Ambientales otorgadas
antes de 1a entrada en vigencia de la prohibición, en las áreas de páramo
delimitadas y las mismas estarán sujetas a un control, seguimiento y revisión
por parte de las autoridades mineras, de hidrocarburos y ambientales, en el
marco de sus competencias y aplicando las directrices que para el efecto defina
el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
En todo caso, el incumplimiento de los términos y condiciones en
los cuales se otorgaron las autorizaciones mineras o ambientales, dará lugar a
la caducidad del título minero de conformidad con lo dispuesto en el código de
minas o la revocatoria directa de la licencia ambiental sin el consentimiento
del titular y no habrá lugar a compensación alguna.
Si a pesar de la existencia de la licencia ambiental no es posible
prevenir, mitigar, corregir o compensar los posibles daños ambientales sobre el
ecosistema de páramo, la actividad minera no podrá seguir desarrollándose.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y sus entidades
adscritas o vinculadas y las entidades territoriales, en coordinación con las
Corporaciones Autónomas Regionales, y bajo las directrices del Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible, concurrirán para diseñar, capacitar y poner
en marcha programas de sustitución y reconversión de las actividades
agropecuarias que se venían desarrollando con anterioridad al 16 de junio de
2011 y que se encuentren al interior del área de páramo delimitada, con el fin
de garantizar de manera gradual la aplicación de la prohibición.
PARÁGRAFO 2o. En el área de referencia que no sea incluida dentro
del área del páramo delimitada, no estará permitido otorgar nuevos títulos
mineros o suscribir nuevos contratos para la exploración y explotación de
hidrocarburos, ni el desarrollo de nuevas actividades agropecuarias. Esta área
será objeto de ordenamiento y manejo integral por parte de las entidades
territoriales de conformidad con los lineamientos que establezcan las
Corporaciones Autónomas Regionales, con el fin de atenuar y prevenir las
perturbaciones sobre el área delimitada como páramo y contribuir con la
protección y preservación de estas.
PARÁGRAFO 3o. Dentro de los tres (3) años siguientes a la
delimitación, las autoridades ambientales deberán zonificar y determinar el
régimen de usos del área de páramo delimitada, de acuerdo con los lineamientos
que para el efecto defina el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
ARTÍCULO 179. PROCEDIMIENTO PARA EL OTORGAMIENTO DE LICENCIAS
AMBIENTALES.
Modifíquese el artículo 58 de la Ley 99 de 1993, modificado por el
artículo 224 de la Ley 1450 de 2011, el cual quedará así:
“Artículo 58. Procedimiento para el otorgamiento de licencias
ambientales. El interesado en el otorgamiento de una licencia ambiental
presentará ante la autoridad ambiental competente una solicitud que deberá ser
acompañada del correspondiente estudio de impacto ambiental para su evaluación.
A partir de la fecha de radicación de la solicitud con el lleno de
los requisitos exigidos, la autoridad ambiental competente procederá de manera
inmediata a expedir el acto administrativo que dé inicio al trámite de licencia
ambiental.
Expedido el acto administrativo de inicio trámite y dentro de los
veinte (20) días hábiles siguientes, la autoridad ambiental competente evaluará
que el estudio ambiental presentado se ajuste a los requisitos mínimos
contenidos en el Manual de Evaluación de Estudios Ambientales y realizará
visita a los proyectos, cuando la naturaleza de los mismos lo requieran.
Cuando no se requiera visita a los proyectos y agotado el término
indicado en el inciso precedente, la autoridad ambiental competente dispondrá
de diez (10) días hábiles para convocar mediante oficio una reunión con el fin
de solicitar por una única vez la información adicional que se considere
pertinente.
Las decisiones tomadas en la reunión de información adicional
serán notificadas en la misma, contra estas procederá el recurso de reposición
que se resolverá de plano en dicha reunión, de todo lo cual se dejará
constancia en el acta respectiva.
Una vez en firme la decisión sobre información adicional, el
interesado contará con el término de un (1) mes para allegar la información
requerida. Allegada la información por parte del interesado, la autoridad
ambiental competente dispondrá de diez (10) días hábiles adicionales para
solicitar a otras entidades o autoridades los conceptos técnicos o
informaciones que estime pertinentes para resolver la solicitud, y estos
deberán ser remitidos por las entidades o autoridades requeridas en un plazo no
mayor a veinte (20) días hábiles.
Vencido el término anterior la autoridad ambiental contará con
treinta (30) días hábiles para expedir el acto administrativo que declare
reunida toda la información requerida, así como para expedir la resolución que
otorgue o niega la licencia ambiental. Tal decisión deberá ser notificada de
conformidad con lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011, o aquella que la modifique
o sustituya, y publicada en el boletín de la autoridad ambiental en los
términos del artículo 71 de la Ley 99 de 1993”.
ARTÍCULO 191. ALUMBRADO PÚBLICO. Es un servicio público esencial,
regido por los artículos 56 y 365 de la Constitución Política. El Gobierno
nacional, a través del Ministerio de Minas y Energía, reglamentará su
prestación para que se asegure por parte de autoridades municipales y
distritales lo siguiente:
1. El mejoramiento de la calidad de vida y de seguridad de los
habitantes en el nivel nacional y territorial.
2. El financiamiento del servicio de alumbrado público dentro del
marco de sostenibilidad fiscal de la entidad territorial. En ningún caso podrá
cobrarse por este servicio sin que se haya realizado la prestación del mismo en
su área de influencia.
3. Una prestación eficiente y continua del servicio de alumbrado
público.
4. Se amplíe la cobertura en la prestación del servicio de
alumbrado público.
La prestación del servicio de alumbrado público, inherente al
servicio público de energía eléctrica, se regirá por los siguientes principios:
a) El principio de cobertura buscará garantizar una cobertura
plena de todas las áreas urbanas de los municipios y distritos, y en centros
poblados de las zonas rurales donde técnica y financieramente resulte viable su
prestación, en concordancia con la planificación local y con los demás principios
enunciados en el presente artículo.
b) En virtud del principio de calidad el servicio prestado debe
cumplir con los requisitos técnicos que se establezcan para él.
c) Para efectos del presente artículo, el principio de eficiencia
energética se define como la relación entre la energía aprovechada y la total
utilizada, en cualquier proceso de la cadena energética que busca ser
maximizada a través de buenas prácticas de reconversión tecnológica.
d) El principio de eficiencia económica implica, entre otros
aspectos, la correcta asignación y utilización de los recursos de tal forma que
se busque la garantía de la prestación del servicio de alumbrado público al
menor costo económico y bajo criterios técnicos de calidad.
e) En virtud del principio de homogeneidad se buscará que la
metodología para determinar los costos totales máximos eficientes de prestación
del servicio de alumbrado público tengan una misma estructura para todos los
municipios y distritos del país, y que los costos resultantes respondan a la
realidad de cada municipio o distrito.
f) En virtud del principio de suficiencia financiera se promoverá
que los prestadores del servicio de alumbrado público tengan una recuperación
eficiente de los costos y gastos de todas las actividades asociadas a la
prestación del servicio y obtener una rentabilidad razonable.
Los costos y gastos eficientes de todas las actividades asociadas
a la prestación del servicio de alumbrado público serán recuperados por el
municipio o distrito que tiene a cargo su prestación a través de una
contribución especial con destinación específica para la financiación de este
servicio. Dichos costos y gastos se determinarán de conformidad con la
metodología que para tales efectos establezca el Ministerio de Minas y Energía
o la autoridad que delegue.
Serán sujetos pasivos de la contribución del servicio de alumbrado
público quienes realicen consumos de energía eléctrica, bien sea como usuarios
del servicio público domiciliario de energía eléctrica o como auto generadores
y, en los casos en que no se realicen consumos de energía eléctrica, los
propietarios de los predios y demás sujetos pasivos del impuesto predial que se
encuentren dentro de la jurisdicción del respectivo municipio o distrito. Lo
anterior, teniendo en cuenta los criterios de equidad y progresividad.
El Ministerio de Minas y Energía o la autoridad que delegue
determinará la metodología que contenga los criterios técnicos a considerar por
parte de los concejos municipales y distritales para realizar la distribución
del costo a recuperar entre los sujetos pasivos, para lo cual deberá tener en
cuenta los principios definidos en este artículo.
Cuando el sujeto pasivo sea el usuario de energía eléctrica, para
la liquidación de la contribución se deberá considerar el volumen de energía
consumida. Cuando el sujeto pasivo sea el propietario de los predios y demás
sujetos pasivos del impuesto predial, para la fijación de la contribución se
deberá considerar los elementos del avalúo catastral del respectivo predio,
teniendo en cuenta el área de influencia del servicio de alumbrado público. El
valor de la contribución en ningún caso sobrepasará el valor máximo que se
determine de conformidad con los criterios de distribución contenidos en la
metodología mencionada.
Los alcaldes municipales o distritales definirán los
procedimientos de recaudo, y este podrá realizarse, entre otros, a través de la
facturación propia del municipio o distrito, o de las empresas de servicios
públicos domiciliarios de su jurisdicción. En este caso, la remuneración del
servicio de facturación y recaudo se realizará de conformidad con la regulación
aplicable a la facturación conjunta.
A partir de la vigencia de la presente ley, el suministro de
energía eléctrica con destino al servicio de alumbrado público deberá
realizarse a través de contratos soportados en los mecanismos de cubrimiento
que para el efecto determine el Ministerio de Minas y Energía o la autoridad
que delegue dentro de los seis meses siguientes. En todo caso, el pago por el
suministro de la energía, la facturación y el recaudo se podrán realizar
mediante apropiación sin situación de fondos por parte de la entidad respectiva
y a favor del comercializador de energía eléctrica.
Las personas prestadoras del servicio de alumbrado público serán
sujetos del control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios, en aspectos relacionados con la calidad y prestación del
servicio. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios realizará la vigilancia
y control sobre el cumplimiento de los reglamentos técnicos expedidos para
regular el servicio de alumbrado público.
PARÁGRAFO 1o. Sustitúyase el impuesto de alumbrado público, y en
particular, el literal d) del artículo 10 de la Ley 97 del 1913, en lo que se
refiera a dicho impuesto y demás leyes que lo complementan.
PARÁGRAFO 2o. Los contratos suscritos mantendrán su vigencia, pero
las prórrogas o adiciones que se pacten con posterioridad a la vigencia de la
presente ley se regirán por lo previsto en esta ley; en todo caso, el recaudo
de la contribución de alumbrado se destinará a sufragar el costo de prestación
del servicio a partir de la expedición de la presente ley. Los contratos que se
celebren durante el período al que se refiere el parágrafo transitorio y en
todo caso antes de la reglamentación de este artículo, se regirán por las
normas vigentes antes de la expedición de esta ley.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. La sustitución de que trata el parágrafo 1o
del presente artículo se aplicará respecto de las entidades territoriales que
hayan expedido acuerdos adoptando el tributo de alumbrado público autorizado
por las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915. Contarán con un (1) año a partir de la
entrada en vigencia de la presente ley para adoptar la contribución en los
términos establecidos por este artículo. Una vez cumplido este plazo operará la
sustitución. Los alcaldes de los municipios y distritos que a la fecha de
expedición de esta ley tengan incorporado en los acuerdos de impuesto de
alumbrado público la actividad de semaforización, deberán establecer la fuente
con la cual se financiarán los costos y gastos de la actividad de
semaforización a partir de la terminación del período de un (1) año al que se
refiere este parágrafo transitorio.
Sin perjuicio de lo anterior, los municipios o distritos podrán
optar por no cobrar por la prestación del servicio de alumbrado público.
ARTÍCULO 192. ACUERDOS CON ENTIDADES TERRITORIALES. El Gobierno
nacional establecerá el procedimiento para que las entidades territoriales
puedan proponer al Ministerio de Minas y Energía, con fundamento en estudios
técnicos, sociales y ambientales; medidas de protección del ambiente sano, las
cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y
la salubridad de la población, frente a las posibles afectaciones que pueden
derivarse de la actividad minera.
Los estudios antes referidos podrán basarse en los realizados para
fundamentar la expedición de los Planes de Ordenamiento Territorial, Esquemas
de Ordenamiento Territorial o en los estudios que hayan sido elaborados por las
Corporaciones Autónomas Regionales en el ejercicio de sus funciones.
ARTÍCULO 207. AJUSTE DEL MARCO REGULATORIO DE LA COMISIÓN DE
REGULACIÓN DE COMUNICACIONES. Modifíquese el artículo 20 de la Ley 1341 de
2009, el cual quedará así:
“Artículo 20. Composición de la Comisión de Regulación de
Comunicaciones (CRC).
Para el cumplimiento de sus funciones, la Comisión de Regulación
de Comunicaciones tendrá la siguiente composición:
El Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,
o el Viceministro general como su delegado, el Director del Departamento
Nacional de Planeación o el Subdirector como su delegado, y tres (3)
comisionados de dedicación exclusiva para períodos de cuatro (4) años, no
sujetos a las disposiciones que regulan la carrera administrativa. Los
comisionados serán designados por el Presidente de la República los cuales
podrán ser abogados, ingenieros electrónicos o de telecomunicaciones o economistas.
En todo caso, al menos un comisionado deberá ser ingeniero.
Los comisionados deben ser ciudadanos colombianos mayores de 30
años, con título de pregrado y maestría o doctorado afines, y con experiencia
mínima relacionada de ocho (8) años en el ejercicio profesional.
Uno de los comisionados, en forma rotatoria, ejercerá las
funciones de Director Ejecutivo de acuerdo con el reglamento interno, adoptado
por la misma Comisión.
PARÁGRAFO 1o. La Presidencia de la Sesión de CRC será ejercida por
quien los miembros de la Comisión designen, y la misma podrá sesionar y decidir
con la mayoría simple de sus miembros.
PARÁGRAFO 2o. La CRC contará adicionalmente con una Coordinación
Ejecutiva. La Dirección Ejecutiva y la Coordinación Ejecutiva, cumplirán sus
funciones con el apoyo de grupos internos de trabajo, definidos en su
reglamento interno.
ARTÍCULO 245. AGENCIA NACIONAL INMOBILIARIA VIRGILIO BARCO VARGAS.
Modifíquese el artículo 1o del Decreto ley 4184 de 2011, el cual quedará así:
“Artículo 1o. Agencia Nacional Inmobiliaria Virgilio Barco Vargas.
Transfórmese la Empresa Nacional de Renovación y Desarrollo Urbano Virgilio
Barco Vargas SAS, en la Agencia Nacional Inmobiliaria Virgilio Barco Vargas con
personería jurídica, domiciliada en la ciudad de Bogotá, D. C., con autonomía
administrativa y financiera, y adscrita al Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República.
A partir de la aprobación de la presente ley, la Empresa Nacional
de Renovación y Desarrollo Urbano Virgilio Barco Vargas SAS se denominará para
todos los efectos como Agencia Nacional Inmobiliaria Virgilio Barco Vargas y
así se entenderá en todas las normas que se refieran a la empresa.
Objeto Social. El objeto de la Agencia Nacional Inmobiliaria
Virgilio Barco Vargas será identificar, promover, gestionar, gerenciar y
ejecutar proyectos de renovación y de desarrollo urbano, en Bogotá u otras
ciudades del país, así como construir o gestionar, mediante asociaciones
público-privadas o contratación de obras, inmuebles destinados a entidades
oficiales del orden nacional y a otros usos complementarios que pueda tener el
mismo proyecto.
Estructura de la Agencia. Los órganos de Dirección y
Administración de la Agencia Nacional Inmobiliaria Virgilio Barco Vargas
estarán constituidos en su orden por un Consejo Directivo cuya composición será
determinada por el Gobierno nacional y un Director.
Patrimonio de la Agencia Nacional Inmobiliaria Virgilio Barco
Vargas. El patrimonio de la Agencia Nacional Inmobiliaria Virgilio Barco Vargas
estará constituido por: bienes y recursos públicos provenientes del Presupuesto
General de la Nación, los provenientes del desarrollo de su actividad y del
giro ordinario de sus negocios, los bienes que adquiera a cualquier título,
gratuito u oneroso, y los productos y rendimientos de ellos, así como los
bienes que posea al momento de su transformación.
PARÁGRAFO 1o. Se faculta a las entidades públicas del orden
nacional para transferir a título gratuito los inmuebles ubicados en las áreas
de los proyectos que desarrolle la Agencia.
PARÁGRAFO 2o. Se autoriza la contratación de fiducias mercantiles
para el desarrollo de los proyectos de la Agencia Nacional Inmobiliaria
Virgilio Barco Vargas, en las que pueden participar las entidades públicas del
orden nacional y territorial.
PARÁGRAFO 3o. La Agencia Nacional Inmobiliaria Virgilio Barco
Vargas podrá hacer uso de las facultades de expropiación administrativa de que
tratan la Ley 1742 de 2014, siempre que invoque los motivos de utilidad pública
contenidos en el artículo 58 de la Ley 388 de 1997, en los literales B, C, G,
I, K, L, M.”.
ARTÍCULO 248. POLÍTICA PÚBLICA DE DEFENSA DE LOS DERECHOS DE LOS
ANIMALES Y/O PROTECCIÓN ANIMAL. El Gobierno Nacional promoverá políticas
públicas y acciones gubernamentales en las cuales se fomenten, promulguen y
difundan los derechos de los animales y/o la protección animal. Para tal
efecto, en coordinación con las organizaciones sociales de defensa de los
animales, diseñará una política en la cual se establecerán los conceptos,
competencias institucionales, condiciones, aspectos, limitaciones y
especificaciones sobre el cuidado animal en cuanto a la reproducción, tenencia,
adopción, producción, distribución y comercialización de animales domésticos no
aptos para reproducirse.
Las entidades territoriales y descentralizadas del Estado se
encargarán de vigilar, controlar y fomentar el respeto por los animales y su
integridad física y anímica.
Adicionalmente, las organizaciones sociales de defensa de los
animales participarán de manera coordinada con las entidades nacionales y
territoriales para la difusión de las políticas a que se refiere el presente
artículo.
PARÁGRAFO. Se mantendrán las excepciones contempladas en el
artículo 7o de la Ley 84 de 1989.
ARTÍCULO 262. CESIÓN DE PERMISOS DE USO DEL ESPACIO
RADIOELÉCTRICO. La cesión de los permisos de uso del espectro radioeléctrico no
generará contraprestación alguna a favor de la Nación. El negocio jurídico que,
para este propósito, se celebre entre cedente y cesionario se sujetará al
derecho privado, y a la aprobación del Ministerio de las TIC.
ARTÍCULO 263. FORTALECIMIENTO EN SEGURIDAD DE CARRETERAS. Para
mejorar las condiciones de seguridad en pasos nacionales, las entidades
territoriales podrán destinar recursos percibidos por conceptos de multas y
sanciones de infracciones de tránsito, de conformidad con el artículo 160 de la
Ley 769 de 2002, a través de convenios con la Agencia Nacional de Seguridad
Vial, para realizar acciones e inversiones en el mejoramiento de la seguridad de
estos, que podrá extenderse a la vigilancia y control mediante la inclusión de
recursos tecnológicos y de iluminación, que puede ser con el uso de energías
alternativas, todo lo cual será reglamentado por el Ministerio de Transporte.
ARTÍCULO 266. INVERSIONES PROGRAMA DE SANEAMIENTO DEL RÍO BOGOTÁ.
Para el caso de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), el 50%
de los recursos que, conforme a lo señalado por el artículo 44 de la Ley 99 de
1993, sean producto del recaudo del porcentaje o de la sobretasa ambiental al
impuesto predial y de otros gravámenes sobre la propiedad inmueble de Bogotá,
D. C., incluidos sus intereses y sanciones, se destinarán para la financiación
de los proyectos de adecuación hidráulica, ampliación, construcción y optimización
de plantas de tratamiento de aguas residuales u otros proyectos de saneamiento
ambiental a desarrollar en cualquiera de las cuencas integrantes del río
Bogotá, en jurisdicción de la Car Cundinamarca.
ARTÍCULO 267. VIGENCIAS Y DEROGATORIAS. La presente ley rige a
partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean
contrarias.
Se deroga expresamente el artículo 121 de la Ley 812 de 2003; los
artículos 21, 120 y 121 de la Ley 1151 de 2007; los artículos 9o, 17, 31, 53,
54, 55, 58, 65, 66, 67, 68, 70, 71, 72, 76, 77, 79, 80, 81, 82, 83, 89, 93, 94,
95, 97, 109, 117, 119, 124, 128, 129, 150, 167, 172, 176, 182, 185, 186, 189,
199, 202, 205, 209, 217, 225, 226, el parágrafo del artículo 91, y parágrafos
1o y 2o del artículo 261 de la Ley 1450 de 2011.
Con el fin de dar continuidad a los planes, programas y proyectos
de mediano y largo plazo, los artículos de las Leyes 812 de 2003, 1151 de 2007
y 1450 de 2011 no derogados expresamente en el inciso anterior o por otras
leyes continuarán vigentes hasta que sean derogados o modificados por norma
posterior.
Se deroga en especial el parágrafo del artículo 88 de la Ley 99 de
1993; el numeral 6 del artículo 2o de la Ley 310 de 1996; el inciso 7o del artículo
13 de la Ley 335 de 1996; el numeral 5 del artículo 2o de la Ley 549 de 1999;
el artículo 85 de la Ley 617 de 2000; el parágrafo del artículo 13 del Decreto
ley 254 de 2000; literales a) y c) del parágrafo 1o del artículo 2o de la Ley
680 de 2001; los parágrafos 1o y 2o del artículo 17 de la Ley 769 de 2002; los
artículos 18 de la Ley 1122 de 2007; el inciso 1o del artículo 58 de la Ley
1341 de 2009; el artículo 82 de la Ley 1306 de 2009; el numeral 16-7 del
artículo 16, el parágrafo transitorio del artículo 112 de la Ley 1438 de 2011;
el artículo 1o del Decreto ley 4185 de 2011; el artículo 178 del Decreto ley
019 de 2012; el numeral 2 del artículo 9o y el numeral 1o del artículo 10 de la
Ley 1530 de 2012; los artículos 1o, 2o, 3o y 4o de la Ley 1547 de 2012 y el
artículo 10 de la Ley 1709 de 2014”.
1.2.
LA DEMANDA
1.2.1.
La demanda se encuentra
dividida en dos partes. En la primera, los actores plantean cargos en contra de
los artículos de la Ley 1753 de 2015, que fueron objeto de conciliación, por
haber incurrido en vicios del procedimiento en su formación al momento de
unificarse los textos de ambas Cámaras en la comisión accidental, en contravía
de los artículos 133 y 161 constitucionales y 93 y 188 de la Ley 5ª de 1992. En
la segunda parte de la demanda, se formulan cargos sustanciales de
inconstitucionalidad contra los artículos 20, 50, 173, 179 y 192 de la Ley 1753
de 2015 por presunta vulneración del Preámbulo, los artículos 1, 2, 8, 40, 11,
20, 29, 74, 79, 80, 94, 229, 287 y 311 de la Constitución Política, los
artículos 8, 13, 25 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el
artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales y el artículo
1.1. del Protocolo Adicional a la Convención Americana en materia de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales.
1.2.2.
En el primer punto de la
demanda, se pretende la inconstitucionalidad de los artículos 15, 16, 20, 23,
30, 41, 43, 44, 63, 64, 67, 68, 99, 140, 173, 179, 191, 207, 245, 248, 262,
263, 266 , y 267 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018, con
fundamento en cuatro (4) cargos formales derivados de presuntos vicios
ocurridos durante el trámite conciliatorio que conllevó la aprobación de la Ley
1753 de 2015. Los cuatro cargos son los siguientes: (i) el Proyecto de Ley
200/2015 Cámara - 138/2015 Senado, que terminaría siendo a la postre la Ley
1753 de 2015, vulneró lo establecido en el artículo 161 de la Constitución el
cual dispone que el informe de conciliación debe ser publicado por lo menos con
un día de anticipación al debate y a la aprobación de las respectivas
plenarias; (ii) el trámite del Proyecto de Ley 200 de 2015 Cámara – 138 de 2015
Senado, desconoció la prohibición de sesiones simultáneas, entre la sesión de
la comisión accidental de conciliación y la sesión plenaria del cinco (5) de
mayo, desatendiendo lo establecido en el artículo 93 de la Ley 5ª de 1992;
(iii) el procedimiento de votación efectuado por la comisión de conciliación
vulneró el artículo 133 de la Carta Política, en tanto la votación no fue
realizada de manera nominal y pública. Finalmente, (iv) los demandantes
consideran que se desconoció el mandato impuesto en el artículo 188 de la Ley
5ª de 1992, de acuerdo con el cual en el informe de conciliación deben consignarse
las razones para adoptar el texto de una u otra Cámara.
1.2.3.
En virtud de los cargos
anteriormente relatados por vicios de forma en el trámite legislativo, la
demanda concluye que el procedimiento surtido por la comisión de conciliación
afectó las garantías del debate democrático en dicha célula y, en definitiva,
en las plenarias que aprobaron su informe. Sin embargo, precisan los actores
que se trata de vicios que no afectan la vigencia de toda la ley sino
exclusivamente de algunas disposiciones conciliadas. Adicionalmente, sugieren a
la Corte que los vicios procedimentales sean subsanados por el Congreso de la
República.
1.2.4.
En la segunda parte de la
demanda se plantea la inconstitucionalidad, por razones sustanciales, de cinco
normas, a saber: los artículos 20 (parcial), 50 (parcial), 173 (parcial), 179 y
192 (parcial) de la Ley 1753 de 2015, formulando variedad de cargos y una
objeción particular contra la expresión “indefinidamente”, contenida en
el artículo 20, tal como se pasa a explicar:
1.2.5.
En relación con el artículo 20
de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018, se demandan dos apartes,
a saber: (i) se alega la inconstitucionalidad de la expresión “indefinidamente”,
contenida en su inciso 2º del mencionado artículo por vulnerar el principio de
desarrollo sostenible y protección al medio ambiente, previsto en los artículo
8, 79 y 80 de la Carta Política, al permitir que la Autoridad Minera Nacional
delimite, sin ningún término temporal, las áreas estratégicas mineras, desconociendo
la afectación que esto puede generar en el patrimonio natural y cultural de las
generaciones presentes y futuras. A folio 83, los demandantes precisan que, “el
inciso 2º del artículo 20 del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 vulnera el
artículo 8º de la Carta debido a que lo dispuesto en el inciso 2º mencionado no
es la planificación del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para
garantizar su desarrollo sostenible, sino la planificación del desarrollo
económico con base en el potencial minero de determinadas áreas del territorio
nacional. Como el mismo inciso lo dispone, la determinación tiene el carácter
de indefinida para dichas áreas, con lo que se hace inefectivo el principio de
protección prioritaria de la biovidersidad del país y su aprovechamiento
sostenible”. (ii) Los demandantes cuestionan el inciso 7º del artículo 20
de la Ley 1753 de 2015 por vulnerar el derecho de acceso a la información
pública, consignado en los artículos 20 y 74 de la Constitución y 13 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos. Alegan que la disposición atacada
plantea una reserva sobre la información generada por el Servicio Geológico
Colombiano, que no persigue una finalidad legítima o proporcionada y no
garantiza el derecho a la información de manera oportuna.
1.2.6.
En cuanto al artículo 50 de la
Ley 1753 de 2015, demandan su inciso 2º debido a que los predios de los
Proyectos de Interés Nacional Estratégico (PINE) se entienden como una
imposibilidad jurídica para la restitución de dicho bien a las víctimas del
conflicto armado, “…limita de manera desproporcionada el derecho fundamental
de las víctimas a obtener la restitución de sus predios”, lo que implica,
según los accionantes, una vulneración de la autonomía de las víctimas y su
derecho a acceder a un recurso judicial efectivo para solicitar la reparación
integral, establecidos en los artículos 29 y 229 de la Constitución y 8 y 25 de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En particular, motivan su cargo
con base en la Sentencia C-820 de 2012.
1.2.7.
Frente al parágrafo del
artículo 173 de la Ley 1753 de 2015, la demanda formula cuatro cargos. Tres de
ellos, son contra los incisos 1º, 2º, y 3º del parágrafo 1º de la citada norma,
los cuales prevén que al interior del área delimitada como páramo, las
actividades mineras que con contrato y licencia ambiental otorgadas antes del 9
de febrero de 2010 o con anterioridad al 16 de junio de 2011, para las
actividades de hidrocarburos, podrán seguir ejecutándose hasta su terminación,
sin posibilidad de prórroga. De acuerdo con los accionantes, dichos incisos:
(i) vulneran el derecho fundamental al agua en conexidad con el derecho a la
vida (art. 11 C.P.); (ii) desconocen el derecho a gozar de un ambiente sano,
contenido en el artículo 79 Superior y el deber de protegerlo, y; (iii)
contradicen el principio de no regresividad o progresividad en materia
ambiental, contenido en el artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, en el artículo 26 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos y en el artículo 1.1. del Protocolo Adicional a la
Convención Americana en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
toda vez que significa un retroceso injustificado en los niveles de protección
y conservación alcanzados en la legislación ambiental anterior.
Y, como cuarto cargo contra el parágrafo primero del artículo 173 de la
Ley 1753 de 2015, la demanda sostiene que la expresión “área delimitada como
páramos”, da lugar a una interpretación restrictiva, que sólo prohíbe las
actividades de exploración y explotación de minería y de hidrocarburos en una
parte de los ecosistemas de páramo, aquella que sea delimitada como tal de
acuerdo con la Ley. Consideran los actores que dicha medida desconoce la
obligación de no regresividad en materia ambiental, si se compara con el
artículo 202 de la Ley 1450 de 2011, que establecía que en los ecosistemas de
páramo no se permite desarrollar ese tipo de actividades.
1.2.8.
Respecto del artículo 179 de
la Ley 1753 de 2015, el cual regula el procedimiento para el otorgamiento de
licencias ambientales, se presentan dos cargos: (i) la reducción de los tiempos
para el otorgamiento de las licencias en comparación con lo dispuesto en el
artículo 244 de la Ley 1450 de 2011, vulnera los artículos 8, 79 y 80 de la
Constitución, que consagran el deber de protección del ambiente sano y el
principio de no regresividad en materia ambiental, por cuanto la reducción de
términos desmejora la planificación ambiental establecida en la legislación
anterior. (ii) Como segundo cargo en contra del artículo los demandantes
exponen una omisión legislativa relativa al no tomarse en cuenta el derecho a
la participación de las comunidades, ya que “solo establece la facultad de
la autoridad ambiental de solicitarle información al solicitante de la licencia
y a “otras autoridades”, sin contemplar la participación de las comunidades que
serán afectadas directamente por el proyecto sobre el que trata la licencia”.
Los demandantes aducen que la mencionada restricción, desconoce lo dispuesto en
el Preámbulo y en los artículos 1, 2, 40 y 79 de la Constitución Política, al
no permitir la participación de la comunidad en las decisiones que pueda
afectarla. Afirman, que“…La exclusión de las comunidades locales en el
procedimiento para el otorgamiento de una licencia ambiental, es decir, en la
toma de una decisión que los afecta carece de razón suficiente pues no se
aprecia ningún motivo constitucional válido que justifique la no incorporación
(…) la no participación en los asuntos que podrían afectar los derechos
fundamentales de las comunidades puede marginarlos de decisiones que inciden en
el goce efectivo del derecho al ambiente sano y vulnera la garantía
constitucional de participación en la toma de decisiones ambientales”.
1.2.9.
Finalmente, la demanda plantea
dos cargos contra el artículo 192 de la Ley 1753 de 2015. El primero, se
fundamenta en que la norma demandada limita el principio de autonomía de las
entidades territoriales, particularmente la competencia de los municipios para
ordenar el territorio y ejercer la defensa ambiental del mismo (art. 287 y 311
C.P.), en los procesos de autorización de actividades de exploración y
explotación minera, así como vulnera los principios de coordinación, concurrencia
y subsidiariedad, previstos en el artículo 288 de la Carta al permitir la
participación efectiva de dichos entes territoriales condicionada a la
exposición de “estudios técnicos, sociales y ambientales”. En el segundo
cargo, los actores manifiestan que el artículo 192 de la Ley 1753 de 2015
impone una carga excesiva en el ejercicio de los derechos a un ambiente sano
(art. 79 C.P.) y a la participación en materia ambiental, en tanto se
condiciona la solicitud de medidas de protección a la presentación de estudios
técnicos, sociales y ambientales, que por su alto costo puede tornar nugatoria
su garantía. Alegan que si bien el fin perseguido por la norma es legítimo
desde la perspectiva constitucional, ya que pretende la presentación de medidas
de protección del ambiente sano, de las cuencas hidrográficas y del desarrollo
económico, social y cultural de las comunidades que habitan en las entidades
territoriales frente a posibles afectaciones que pueden derivarse de la
actividad minera, la condición impuesta a las entidades territoriales para que
presenten estudios que fundamenten su solicitud de medidas de protección en la
práctica no es una medida idónea ni necesaria para conseguir el fin perseguido,
es decir, la protección ambiental. Por el contrario, la imposición que
establece la norma, de elaborar estudios técnicos, sociales y ambientales es
excesiva, toda vez que termina desconocienndo el deber del Estado de proteger
el medio ambiente.
1.3.
INTERVENCIONES
1.3.1.   MINISTERIO DEL INTERIOR
El Ministerio del Interior, a través de su apoderado Jesús David
Rodríguez Ramos, solicita que los artículos 179 y 192 de la Ley 1753 de 2015
sean declarados exequibles.
1.3.1.1 Manifiesta que los demandantes no hacen una interpretación sistemática
de la Ley con las normas ambientales, pues si bien el artículo 179 de la Ley
1753 de 2015 no contempla en estricto sentido la participación de las
comunidades, el Decreto 1320 de 1998, la Ley 99 de 1993 y la jurisprudencia
Constitucional, si prevén está participación en el proceso.
1.3.1.2 De acuerdo con lo anterior, para este interviniente no resulta
inconstitucional el hecho de “determinar un procedimiento para la
realización de propuestas a las entidades territoriales al Ministerio de Minas
y Energías” pues el ordenamiento jurídico ya contempla diversas formas de
participación  de comunidades y grupos étnicos.
1.3.1.3  Ahora, con relación al artículo 192 de la Ley 1753 de 2015 señala que
la finalidad de la ley no es sustraer la autonomía de las entidades territoriales,
sino establecer un procedimiento para que las entidades territoriales puedan
proponer al Ministerio de Minas y Energía medidas de protección con fundamento
en estudios técnicos, sociales y ambientales, unificando criterios y
procedimientos para garantizar la aplicación de los principios de concurrencia,
coordinación y subsidiaridad.
1.3.1.4 Indica que no es viable razonar que determinar un procedimiento para la
realización de propuestas de las entidades territoriales al Ministerio de Minas
y Energías, no vacía la autonomía de las entidades territoriales, toda vez que
la iniciativa para determinar medidas de protección ambiental sigue estando en
cabeza de los entes territoriales de conformidad con la Ley 1551 de 2012.
1.3.1.5 En suma, basándose en los argumentos ya expuestos, la intervención del
Ministerio del Interior solicita la declaratoria de exequibilidad de los
artículos 173 y 192 de la Ley 1753 de 2015, omitiendo un pronunciamiento de
forma y de fondo sobre los restantes artículos demandados.
1.3.2.  MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de la apoderada
Laura Victoria Bechara Arciniegas, solicita la declaratoria de exequibilidad de
los artículos 15, 16, 20, 23, 30, 41, 43, 44, 63, 64, 67, 68, 99, 140, 173,
179, 191, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y 267 de la Ley 1753 de 2015, demandados
por vicios de trámite.
1.3.2.1
Acerca de la presunta falta de
publicación del informe de conciliación de los artículos reseñados al momento
de realizar la votación, aduce que el informe fue emitido por la comisión de
conciliación el 5 de mayo de 2015 y consecuentemente publicado en la misma
fecha en la gaceta del congreso No. 266, cumpliéndose con el requisito de
publicidad.
1.3.2.2
Indica que, de acuerdo con el
Secretario General del Congreso Gregorio Eljach, el proyecto de Ley número 138
de 2015 Senado, también fue publicado en el sitio web del Senado el día 5 de
enero de 2015, lo que según la interviniente implica que no hubo vicio alguno
en el procedimiento de formación de la voluntad legislativa, pues efectivamente
se publicó y conoció el informe previamente por parte de los interesados.
1.3.2.3
Considera que, en cualquier
caso, incluso de no considerarse que fue publicado este informe, no se trata de
un vicio capaz de afectar el procedimiento en forma sustantiva, toda vez que
cuando existen vicios instrumentales como la falta de certeza sobre la
publicación de la Gaceta del Congreso, tiene que leerse la inexactitud a favor
de la voluntad del legislador.
1.3.2.4
Ahora bien, en relación con el
cargo de simultaneidad de las sesiones de Comisión de Conciliación y Plenaria
del Senado, el sujeto interviniente se pronuncia solicitando la inhibición, por
cuanto el cargo formulado no cumple con los requisitos de especificidad,
pertinencia y certeza exigidos por la jurisprudencia constitucional.
1.3.2.5
Manifiesta que la aplicación
del artículo 93 de la Ley 5 de 1992 al análisis del cargo es errónea, ya que
dicha norma por un lado, no tiene por objeto habilitar la analogía de normas
diferentes y, por otro lado, omite que las prohibiciones deben ser
interpretadas de manera restrictiva. Concluye este punto de su intervención,
aduciendo que en el presente caso no hay una violación a principios
sustanciales en el debate legislativo.
1.3.2.6
De otro lado, arguye que los
demandantes interpretan de forma errada el trámite de conciliación, en razón a
que según la jurisprudencia constitucional este trámite habilita al legislador
para tomar una decisión obedeciendo a las mayorías, a pesar de la falta de un
consenso.
1.3.2.7
En este orden de ideas, el
sujeto interviniente considera que hay falta de certeza en el cargo, debido a
que la demanda está equiparando dos instituciones jurídicas no equiparables y
desconociendo las reglas especiales sobre las comisiones accidentales, lo que
hace los cargos -amicus curiae- premisas erradas.
1.3.2.8
Por lo expuesto anteriormente
solicita que se declare la exequibilidad de los apartes demandados de la Ley
1753 de 2015, omitiendo pronunciarse sobre todos los cargos de la demanda.
1.3.3.  MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a través del
apoderado Heider Danilo Téllez Rincón, interviene solicitando que se declare la
exequibilidad de los artículos 173, 179 y 192 de la Ley 1753 de 2015.
1.3.3.1.   Inicialmente el apoderado solicita que se declare
exequible el artículo 173 de la Ley, pues considera que la disposición no
configura una aminoración o regresión en los derechos del medio ambiente,
debido a que, por el contrario, la norma contempla la inclusión de elementos
necesarios para su correcta interpretación y protección, teniendo en cuenta que
la delimitación se lleva a cabo con la finalidad de conocer el área objeto de
protección y desplegar todas las restricciones y medidas garantes del medio
ambiente.
1.3.3.2.
Considera que mal se haría si
se considera que la delimitación se hace en perjuicio del medio ambiente, pues
para el interviniente la delimitación tiene como finalidad, contar con
herramientas técnicas científicas, sociales y económicas encaminadas a medir la
importancia del área donde se encuentran los ecosistemas para que opere de
forma adecuada la prohibición a la minería en algunas áreas.
1.3.3.3.
Aduce que la medida de
delimitación busca garantizar la continuidad en la protección al medio ambiente
frente a situaciones ya consolidadas, pues según razona, cuando se delimitan
las áreas de protección, la licencia ambiental se hace un vehículo más estricto
y comprensivo para garantizar la mitigación y compensación del daño ambiental,
pues a través de esta se logra una mejor aplicación de la ley en el tiempo y se
garantiza la seguridad jurídica y la buena fe, de cara a las situaciones
jurídicas ya consolidadas.
1.3.3.4.
Ahora bien, con respecto al
179 afirma que no existe ninguna violación al principio de protección al medio
ambiente, ni a la participación ciudadana, debido a que según aduce, la
reducción en los términos para la obtención de licencia ambiental, obedece a
una regulación más célere, eficaz, económica e imparcial propia de la cultura
jurídica de la oralidad y prontitud.
1.3.3.5.
Indica –mostrando un aumento
estadístico en las solicitudes de información ya resueltas- que este nuevo
procedimiento, no deja de incluir a los diferentes agentes en la toma de la
decisión ambiental. En el caso que nos ocupa, resaltan que al propender por la
oralidad o la optimización, no se extrae del ordenamiento ninguna instancia de
participación propia de la Ley 99 de 1993.
1.3.3.6.
De otro lado manifiesta que
el artículo 192 de la Ley debe ser declarado exequible en cuanto no atenta
contra el principio de autonomía de los entes territoriales, pues considera que
el mecanismo que garantiza la participación de los municipios en la política
pública ambiental, es por excelencia la licencia ambiental. En este orden de
ideas, al mantenerse incólume el principio orientador de la licencia ambiental,
la norma resulta constitucional.
1.3.4.  AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA Y MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA
La Agencia Nacional de Minería y el Ministerio de Minas y Energía, por
medio del abogado Dimas Salamanca
Palencia, solicitan a la Honorable Corte
Constitucional declararse inhibida para conocer de fondo respecto de las normas
acusadas de inconstitucionalidad. De forma subsidiaria, solicitan que, si la
Corte considera la aptitud de los cargos y se pronuncia de fondo, declare la
exequibilidad de los artículos 20, 173 y 192 de la Ley 1753 de 2015, por medio
de la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018.
1.3.4.1.
Los apoderados especiales de
la Agencia Nacional de Minería y el Ministerio de Minas y Energía, realizan un
análisis de las condiciones que deben cumplir las demandas para que la Corte
Constitucional acceda a estudiar de fondo los cargos alegados contra una norma
reprochada como inconstitucional. Así, recuerdan que se debe realizar el
señalamiento de las normas constitucionales que se consideran infringidas y las
razones por las cuales los textos normativos se consideran vulnerados o el
concepto de la violación. Este último concepto implica una carga argumentativa
profunda, que debe ser satisfecha con argumentos que no pueden ser “vagos,
abstractos, imprecisos o globales”, puesto que esto impide que surja
la controversia constitucional.
1.3.4.2.
Señalan que los requisitos de
claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, son ampliamente
definidos y delimitados por esta Corporación. En punto a esto, traen a colación
jurisprudencia constitucional que respalda sus afirmaciones para demostrar que
el demandante debe argumentar clara y específicamente por qué razón y de qué
forma la norma acusada contraría la Constitución Política. De ahí que concluyen
que en el presente proceso existe ineptitud sustantiva de la demanda, por lo
cual solicitan a la Corte declararse inhibida.
1.3.4.3.
En su sentir, la demanda
propuesta en contra del artículo 20, adolece de ineptitud, toda vez que no
comprende el contenido normativo demandado, pues: i) los demandantes no
reconocen el beneficio o fin último perseguido por la norma, impidiendo esto la
elaboración de una acusación completa; y ii) al precisarse el cargo, no hay
relación entre la imputación y el contenido verificable en la norma, toda vez
que el cargo se sustenta en posibles e hipotéticos efectos que no se encuentran
abiertamente en la disposición.
1.3.4.4.
Aducen que el término "indefinidamente"
contenido en el inciso 2º del artículo 20 de la Ley de Plan Nacional de
Desarrollo, tiene como finalidad adicionar un complemento al esquema ordinario
de concesión de títulos mineros, donde el que adquiere el título es el primero
en el tiempo y adicionarle un componente técnico que mejore los estándares de
operación, seguridad e higiene minera; que contenga un cuidadoso y exigente
proceso de selección objetiva que aporte mayores beneficios en términos
sociales.
1.3.4.5.
Consideran que la demanda no
cumple con la carga de certeza, pues no es consciente de que la creación de
áreas estratégicas, no implica por sí, el otorgamiento de contratos de
concesión a un particular sobre un área delimitada, ni modifica los usos del
suelo, ni los derechos de las entidades territoriales sobre el mismo.
1.3.4.6.
Afirman, que también debe
haber un pronunciamiento inhibitorio sobre el artículo 173, pues no se acredita
en la demanda el cargo, ni se presenta una confrontación entre la norma acusada
y el texto constitucional.
1.3.4.7.
Ponen de presente que no hay
una puesta en peligro en el derecho humano al agua, ni una regresión en éste,
pues la Ley genera un control y monitoreo más estricto sobre los factores de
riesgo en los ecosistemas de páramo.
1.3.4.8.
Acerca de la presunta
vulneración a la autonomía territorial atacada por los demandantes en el
artículo 192 de la Ley 1753 de 2015, sostienen los intervinientes que contrario
a la interpretación subjetiva y poco certera del demandante, la provisión fue
consagrada en aras de proteger el interés nacional que tiene la minería y el
medio ambiente, encontrándose respaldado en la intervención del Estado en la
economía y en la propiedad estatal sobre el subsuelo.
1.3.4.9.
Así las cosas, consideran que
la Ley no impone una carga desproporcionada a las entidades, toda vez que los
entes territoriales pueden acceder a la información de las Corporaciones Autónomas
Regionales y de otras entidades y trabajar coordinadamente con el Gobierno
Central en la mitigación de daño ambiental.
1.3.4.10.   Finalmente, solicitan por lo expuesto anteriormente,
que la Corte se declare inhibida y, en subsidio, declare la exequibilidad de
los apartes demandados de los artículos 20, 173 y 192 de la Ley 1753 de 2015. Concentran su intervención en el análisis de los
anteriores artículos puesto que se encuentran relacionados con el sector
minero. Sobre los demás artículos demandados guardaron silencio.
1.3.5.  MINISTERIO DE AGRICULTURA
El Ministerio de Agricultura, por intermedio del apoderado Andrés Gómez
Roldan, solicita -sin pronunciarse sobre todas las normas demandadas- que el
artículo 50 de la ley 1753 de 2015 sea declarado exequible.
1.3.5.1.      Previo a desarrollar un análisis de la demanda, indica
que los demandantes no sustentan el cargo de manera suficiente, adecuada y
razonable, pues se presentan consideraciones subjetivas que no guardan
congruencia con las normas y se hace una transcripción de apartes
jurisprudenciales sin consonancia con los problemas jurídicos normativos.
1.3.5.2.      Sobre el fondo del asunto, manifiesta que el artículo
50 no menoscaba los derechos de las víctimas y el carácter preferente de la
restitución, toda vez que la Ley del Plan en su conjunto pretende ampliar el
plexo de garantías al ofrecer diferentes alternativas de restitución, cuando
ésta se haga imposible
1.3.5.3.      Indica que la legislación de Proyectos de Interés
Nacional Estratégico no son arbitrarios o inconstitucionales, pues obedecen al
interés general  y se encuentran respaldados por leyes garantes de un
procedimiento de enajenación voluntaria que contiene el elemento compensatorio
y dota a la institución de mayor certidumbre y seguridad jurídica.
1.3.5.4.      Aduce de cara al presunto menoscabo del derecho a la
igualdad de las victimas del despojo y abandono forzado de tierras, que las
normas no son arbitrarias y persiguen un fin constitucionalmente legítimo, pues
no hay otra forma menos restrictiva de garantizar plenamente el derecho a la
reparación de las víctimas.
1.3.5.5.      En resumen, teniendo en cuenta los argumentos
esbozados, finaliza su intervención solicitando la exequibilidad del artículo
50 de la Ley 1753 de 2015.
.
1.3.6.  DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN
El Departamento Nacional de Planeación por intermedio del apoderado
Gian Carlo Suescun Sanabria, solicita que se declare la exequibilidad total de
los artículos demandados de la Ley 1753 de 2015.
1.3.6.1.      En primer lugar, refiriéndose a los cargos de forma,
considera que los artículos 15, 16, 20, 23, 30, 41, 43, 44, 63, 64, 67, 68, 99,
140, 173, 179, 191, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y 267 de la Ley 1753 de 2015
respetaron las garantías, principios y valores constitucionales propios del
proceso legislativo y por lo mismo deben ser declarados exequibles.
1.3.6.2.      Acerca de los presuntos vicios de forma en el trámite
de la conciliación, indica que contrario a lo afirmado por los demandantes, no
se vulneró el principio de publicidad, ni se imposibilitó una deliberación y
votación informada, teniendo en cuenta que el informe de conciliación “fue
debatido y votado en las plenarias de las Corporaciones del H. Congreso de la
Republica  el 6 de mayo de 2015, fue publicado en las gacetas del Congreso 264
y 266 de mayo 5”.
1.3.6.3.      En relación con la prueba de este presunto vicio de
procedimiento legislativo, según la Sentencia C-786 de 2012 “el medio de
prueba idóneo para determinar la configuración de un vicio de trámite, es la
Gaceta del Congreso, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 5º de 1992”.
1.3.6.4.      En el mismo sentido, referencia acta contentiva de
certificación, expedida por el Secretario General del Congreso, donde consta
que el informe de conciliación se hizo público como lo exige el artículo 161 de
la Carta el día 5 de mayo de 2015 en el portal web del Senado de la República.
1.3.6.5.      Resalta este interviniente que en el informe publicado
se evidencian, uno a uno los artículos demandados con el subsiguiente texto
acogido por la Comisión. De manera que, frente a cada norma aprobada de forma
discrepante, “el informe de conciliación advierte si el texto definitivo
acogido por la Comisión fue el de la Cámara o el del Senado”.
1.3.6.6.      Así las cosas, este actor razona que las normas
demandadas cumplen a cabalidad, con los requisitos mínimos exigidos por la
Constitución, pues obedecen con el supuesto mínimo de racionalidad y
reflexividad legislativa, en cuanto desarrollan el principio de publicidad en
el trámite legislativo y contienen la información sustancial necesaria para
construir un criterio sobre las normas que formaban parte del informe e iban a
ser debatidas ulteriormente.
1.3.6.7.      El interviniente, allega múltiples testimonios de
congresistas intervinientes, que indican cómo efectivamente se cumplió la
máxima de participación y discusión de la Ley del Plan, en un plano de
transparencia, democracia y publicidad.
1.3.6.8.      Pone de presente que a la bancada del Partido Alianza
Verde (parte demandante) se le permitió conocer, deliberar y votar sobre los
diferentes apartes, tanto así que la Doctora Sandra Ortiz representante del
Partido fue “ponente del proyecto de ley e integrante de la comisión de
conciliación, con lo cual se puede decir que dicha bancada conoció de primera
mano el sentido del texto de conciliación”[1].
1.3.6.9.      Aunado a lo anterior, señala que del audio, video y
acta de sesión Plenaria del Senado de la Republica, calendados al día 6 de mayo
del año 2015, se puede extraer que los hoy demandantes “nunca manifestaron
desconocimiento sobre el contenido del informe de conciliación, por el contrario
por considerar que había suficiente conocimiento y debate sobre el mismo,
fueron insistentes en solicitar que se procediera a su votación”.
1.3.6.10. Este amicus curiae resalta, que como lo refleja el Acta No. 61
correspondiente a la precitada sesión, la Honorable Senadora del Partido
Alianza Verde y demandante Claudia Nayibe López Hernández, dentro de la sesión
Plenaria intervino en los siguientes términos: “…Gracias Presidente y
apreciados colegas, la verdad es como todos sabemos, este informe de conciliación
no se puede cambiar, aquí podemos debatir una hora (sic), no le podemos cambiar
una coma, lo único que podemos hacer es votarlo positivamente o negativamente.
Así que yo le pido señor Presidente, que ponga en consideración, que ponga a
votación”.
1.3.6.11. En conclusión, el interviniente considera que este cargo no debe
prosperar, toda vez que el material probatorio puesto en su conjunto, compuesto
por las diferentes actas y certificaciones de los secretarios del Senado,
indica que el informe de conciliación fue publicado y conocido por la totalidad
de los integrantes del Congreso de la Republica con anterioridad a la sesión.
1.3.6.12.  En relación con el cargo de presunta vulneración a la prohibición
de sesionar de forma simultánea en las comisiones de conciliación, el
interesado en la causa, señala que este no debe prosperar. En su criterio, no
es dable ampliar la prohibición del artículo 93 de la Ley 5 de 1992 relacionada
con las Comisiones Constitucionales Permanentes, a las Comisiones de Conciliación
Accidentales, pues el hecho de extender la interpretación de una regla
prohibitiva y tratarla de forma análoga con otra norma que guarda silencio,
resulta un desconocimiento de la hermenéutica jurídica elemental.
1.3.6.13. En este orden de ideas, considera que el planteamiento de los
demandantes es errado, pues mal se hace, si se declara la inconstitucionalidad
de las normas, partiendo del supuesto de que tiene que haber una aplicación o
interpretación más rigurosa que la expuesta en el Reglamento del Congreso para
legislar, en perjuicio del principio de impulso eficaz, del dinamismo y de la
agilidad propia del debate político.
1.3.6.14. Sostiene que los accionantes omiten en su demanda pronunciarse sobre la
finalidad de la prohibición del artículo 93 de la Ley 5 de 1992, pues en vez de
ser ésta una prohibición  relacionada con las sesiones de conciliación, la
norma implica la delimitación y diferenciación en la naturaleza constitucional
de las funciones que ejercen las Comisiones Constitucionales  Permanentes y las
Plenarias.
1.3.6.15. Con ocasión al cargo de inconstitucionalidad por vulneración al
procedimiento de conciliación, razona que el procedimiento de conciliación
consagrado por el 161 Superior, tiene como finalidad superar las discrepancias
que se hayan suscitado respecto de un proyecto, procurando llegar a un acuerdo,
que de no lograrse (como en el caso en concreto) se somete a la decisión de las
mayorías, tal como se llevó a cabo y consta en las Gacetas del Congreso 264 y
266 del 5 de mayo de 2015.
1.3.6.16.  Hace énfasis en que la suscripción del informe de conciliación y la
metodología adoptada por los integrantes de la Comisión de Conciliación, se
ajusta con el procedimiento y está sustentada en la decisión adoptada por
acuerdo común y por un consenso al que se llegó después de debates internos,
siguiendo la Constitución y los artículos 183, 193 y 123 de la Ley 5 de 1992.
1.3.6.17. Ahora bien, sobre el cargo de indebida elaboración del informe de la
comisión de conciliación, la intervención considera que el cargo es
ineptito, en tanto se basa en afirmaciones vagas y genéricas que no confrontan
la norma legal o constitucional.
1.3.6.18. Por lo demás, después de mencionar diversas intervenciones de los
congresistas, encuentra que no existe vicio alguno en la voluntad democrática,
pues los congresistas votaron de forma informada y consignando en cada uno de
los debates las razones que llevaron a deliberar y aprobar en cada cámara y
comisión los distintos textos que se sometieron a consideración de los
conciliadores.
1.3.6.19. Finalmente, sobre los vicios de trámite, este amicus curiae
solicita la declaratoria de ineptitud de los cargos o, en su defecto, la exequibilidad
de los artículos demandados por vicios de forma dentro la consolidación de la
voluntad democrática en el trámite legislativo.
1.3.6.20. En el mismo sentido, este interviniente solicita que se declare la
exequibilidad sobre los artículos 20, 50, 173, 179 y 192 de la Ley 1753 de
2015, demandados por vicios de fondo.
1.3.6.21. Acerca del artículo 20 de la precitada Ley, considera que si se mira la
limitación al derecho a acceder a información y documentación pública, bajo los
estándares esbozados a través de la Sentencia de constitucionalidad 491 de
2007, se cumple cabalmente con los requisitos que habilitan al legislativo para
configurar una reserva de Ley, pues en ésta se define qué tipo de información
está sometida a reserva y qué autoridades pueden establecer dicha reserva.
“(…)” información geológica, geoquímica y geofísica
que el  Servicio Geológico Colombiano genere a partir de la declaratoria
de las áreas estratégicas mineras por parte de la Autoridad Minera (...)"
(Negrilla fuera del texto)
1.3.6.22. Adicional a ello, aduce que esta reserva es constitucional, ya que
cumple con el requisito de la temporalidad dado que contiene un plazo razonable
y proporcional.
"(...)"Por el mismo término en que la
Autoridad Minera declare dichas zonas como estratégicas mineras o hasta tanto
deba darse a conocer en desarrollo de los procesos de selección objetiva que
adelante la Autoridad Minera (...)"
1.3.6.23. Manifiesta el apoderado que la reserva no es absoluta pues se refiere
al contenido, no sobre la existencia del documento, adicional a ello, la
restricción persigue un fin legítimo, encaminado a limitar  la información de
cualquier interesado que sin requisitos de orden técnico, desee la información
de manera previa a la oferta, generando un menoscabo al principio de
transparencia, al interés general y a la selección objetiva, de paso, abriendo
la puerta para que el mismo se presente vía contratación directa para obtener
la concesión, sin mediar un proceso de contratación garante de las finanzas
públicas y del principio de transparencia e igualdad.
1.3.6.24. Con fundamento en que el interviniente señala que existe una finalidad
legítima y razonable en la restricción al derecho de acceso a la información
pública, relacionada con el proceso contractual de selección objetiva,
considera que debe declararse la exequibilidad del artículo 20 de la ley 1753
de 2015.
1.3.6.25. Así mismo, esté agente aduce que el demandado inciso 2º del artículo 50
de la Ley 1753 de 2015 es constitucional, toda vez que en su entender las
medidas alternativas de restitución jurídica y material obedecen a la
imposibilidad fáctica y jurídica de restituir el inmueble despojado y
garantizan de "otra forma" el derecho a la restitución de tierras de
las víctimas del conflicto armado.
1.3.6.26. A su vez, sobre los Proyectos de Interés Nacional Estratégicos (PINE),
considera que a pesar de tenerse un vínculo que se consolida en los derechos de
propiedad que asisten a la víctima sobre el inmueble despojado, no puede
entenderse este derecho como absoluto, como quiera que la propiedad debe ceder
a la utilidad pública y al interés general.
1.3.6.27. Así mismo, resalta en que contrario a lo alegado por los demandantes,
"la imposibilidad jurídica a la que hace referencia el artículo,
únicamente tiene aplicación para aquellos casos en los que por la ejecución
legitima del proyecto, se requiera adquirir el predio. En consecuencia, no
afecta el derecho a la restitución jurídica y material en aquellos inmuebles
que pese a ubicarse al interior de estos proyectos, no se requieran adquirir
para el desarrollo del mismo".
1.3.6.28. En estos términos, considera que el artículo 50 debe ser declarado
exequible, ya se sustenta en una finalidad constitucionalmente admisible y
compatible con el interés general; además, es excepcional para las víctimas, al
operar únicamente para proyectos declarados como de Interés Nacional y
Estratégico.
1.3.6.29. Ahora, sobre el cargo de inconstitucionalidad del artículo 173 de la
Ley 1753 el interviniente hace un pronunciamiento encaminado a que se declare
la exequibilidad del mismo. En su sentir es equívoca la interpretación de los
demandantes, en el sentido que no está permitiendo la explotación de recursos
naturales en paramos, por el contrario -según aduce- ésta es una legislación
que pretende sustraer de forma definitiva la actividad minera en los páramos, y
darle herramientas de orden legal al Gobierno para revisar las licencias
ambientales que fueron otorgadas en áreas sensibles.
1.3.6.30. De esta forma, para el interviniente la finalidad que persigue esta Ley
es "dotar al gobierno de herramientas para un mayor control y
seguimiento de esta actividad sobre aquellos títulos que ya habían sido
obtenidos legítimamente y limitándoles a sus titulares cualquier posibilidad de
prórroga con el fin de minimizar y mitigar la afectación que dicha actividad
produce en términos ambientales", por lo que la misma debe ser
declarada exequible, en aras de proteger al medio ambiente sano.
1.3.6.31. Por otro lado, la intervención pretende la declaratoria de
exequibilidad del artículo 179 de la Ley 1753 de 2015, indicando que no hay
trasgresión en ningún derecho fundamental, en tanto ésta ley es mucho más
exigente en cuanto a los requisitos de información para el otorgamiento de la
licencia ambiental, y se inspira en la creación de un procedimiento ágil y
expedito que no lastre con la rigurosidad en la valoración de los hechos y el
análisis de impacto, protegiendo a la comunidad y el acceso eficiente a la
administración de justicia.
1.3.6.32.  Por último, sostiene que el artículo 192 de la precitada Ley es
constitucional, ya que hay una presunta deficiencia en la carga argumentativa
que lleva a desdibujar la capacidad de los entes territoriales con el único fin
de atacar la norma.
1.3.6.33. Contrario sensu, la intervención solicita que la disposición se declare
exequible, con fundamento en que el fin de la norma no es inconstitucional,
pues por un lado la norma busca: generar un procedimiento que desarrolle el
principio de concurrencia, y permita a los municipios participar y presentar
los estudios que sustenten la necesidad de adoptar medidas de protección
ambiental. Por otro lado, la norma brinda espacios de participación donde se
concrete un análisis serio y decisivo sobre la protección al ambiente "desligado
de apreciaciones y/o especulaciones".
1.3.7.  AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES (ANLA)
La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, por intermedio del
apoderado Ramiro Ezequiel, solicita que se declare la exequibilidad de los
artículos 179 y 192 de la Ley 1753 de 2015.
1.3.7.1.      Sostiene que, la primera norma reseñada es
constitucional dado a que el proceso de elaboración del instrumento normativo
de planeación, ha contado con amplios espacios de discusión y fortalecimiento,
ya que a través del despliegue de todos los instrumentos de trazado de política
ambiental, se concreta plenamente el deber de protección y participación en el
tema ambiental.
1.3.7.2.      Establece que este apartado de la Ley no tiene
propósito distinto que el de generar consonancia entre el Decreto 1076 de 2015
y la regulación de licenciamiento ambiental de la Ley 99 de 1993, debido a que
de la modificación normativa se deriva un grado de desprotección al desarrollo
y a la inversión en este tipo de proyectos.
1.3.7.3.      Considera que la norma es constitucional, pues su
finalidad no debe ser interpretada como un menoscabo al principio del medio
ambiente, sino como una autentica búsqueda por una regulación coherente y un
procedimiento solventado en los principios fundamentales de la función pública.
1.3.7.4.       Arguye que el cargo de omisión legislativa por
vulneración al derecho a la participación no procede, dado que existen dentro
del ordenamiento ambiental otras normas que garantizan la participación de los
indígenas y otras comunidades. En estos términos, considera que mal se haría al
declarar la inexequibilidad de una norma que no deroga, ni varía la naturaleza
de estos derechos ya reconocidos dentro de leyes anteriores.
1.3.7.5.      De la misma manera, considera que el artículo 192  de
la Ley 1753 debe ser declarado exequible, en tanto no se limitan las funciones
de evaluación, control, seguimiento y mitigación de la autoridad ambiental. Es
más, a través de la institución de la licencia ambiental o a través de la
activación del ius puniendi, se puede ejercer la autonomía territorial
en materia ambiental -corrigiendo y mitigando cualquier daño de manera
directa-.
1.3.8.  LA IMPRENTA NACIONAL
La Imprenta Nacional, por medio del apoderado Luis Ariel Rojas
Castañeda, manifiesta que la entidad "no tiene bajo su competencia la
función de Preparar e Impulsar proyectos de ley ante el Congreso de la
Republica" y que por ende no se pronunciara de fondo sobre la
inconstitucionalidad de la ley y se acogerá a los argumentos presentados por el
Gobierno Nacional en cabeza del Ministerio del Interior.
1.3.9.  UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN A
VÍCTIMAS
La Unidad Administrativa Especial para la Atención de Victimas mediante
el apoderado Luis Alberto Donoso, solicita como medida principal la
declaratoria de inhibición; y, como medida subsidiaria la declaratoria de
exequibilidad del artículo 50 de la Ley 1753 de 2015.
1.3.9.1.      Asegura, que en el cargo de vulneración al carácter
prevalente de la reparación de las víctimas, los demandantes adolecen del
requisito de certeza, pues cierran su discusión en las medidas de reparación,
pero no hacen alusión al ámbito de justicia transicional que las rodea.
1.3.9.2.      Sobre el fondo del asunto, el interventor, aduce que
los Proyectos de Interés Nacional y Estratégicos, no desconocen o trasgreden
los derechos de las víctimas, en vista de que no siempre es posible que opere
la medida de restitución material del predio.
1.3.9.3.      En este sentido, señala el amicus curiae que
garantizar el derecho a la reparación a través de medidas de restitución
equivalentes o compensatorias, inexorablemente ampara el derecho de las
víctimas.
1.3.9.4.      Manifiesta, que la medida no restringe la facultad de
jueces y magistrados en especializados en restitución de tierras, para
pronunciarse sobre la nulidad de negocios jurídicos y actos administrativos que
limiten el derecho a la reparación.
1.3.9.5.      Ahora bien, con ocasión al derecho a la igualdad de las victimas del despojo y abandono
forzado de tierras, precisa que la medida es congruente y proporcional, pues ve
armonizada la prevalencia del interés general y el desarrollo y crecimiento
económico con el derecho de las victimas del despojo, ofreciéndoles medidas
alternativas de restitución pecuniaria, y creando una nueva categoría de
compensación.
1.3.9.6.      En resumen, la Unidad Administrativa Especial para la
Atención de victimas solicita, como medida principal solicita la declaratoria
de inhibición y como medida subsidiaria requiere la declaratoria de
exequibilidad del artículo 50 de la Ley 1753 de 2015, omitiendo pronunciarse
sobre el articulado demandado en su conjunto.
1.3.10    SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD
La Superintendencia Nacional de salud a través del apoderado Federico
Alfonso Núñez García solicita que se declaren exequibles los artículos 67 y 68
de la Ley 1753 de 2015.
1.3.10.1
Aduce este interviniente, que
no existe una prueba irrefutable que cuestione con certeza la presunción de
legalidad que respalda la Gaceta del Congreso No 266 de 2015, pues de acuerdo
con los diferentes anexos y pruebas, la gaceta efectivamente fue publicada el 5
de mayo.
1.3.10.2
Destaca que el presunto vicio
señalado en la demanda, es una apreciación subjetiva de los demandantes
carentes de fuerza probatoria. Insiste que, de encontrarse una irregularidad
dentro del proceso de elaboración de la Ley en el trámite de conciliación, ésta
debe favorecer al legislador, en virtud del principio in dubio pro
legislatore.
1.3.10.3
De otro lado, en lo tocante
con el tiempo de socialización del informe de conciliación en el diario
oficial, la intervención anota que la publicación tuvo lugar el día anterior al
debate y la votación. Es decir, -en los términos de las Sentencias C-840 de
2008 y C-376 de 2008- se llevó a cabo 24 horas antes del debate, tal como lo
exige la jurisprudencia.
1.3.10.4
Con respecto, al cargo de
violación a la simultaneidad en las sesiones, el interviniente alega que no es
aceptable la extensión interpretativa que los demandantes hacen sobre el
artículo 93 de la Ley 5 de 1992, pues las prohibición de sesiones simultaneasen
para las comisiones accidentales no es equiparable o ampliable a las comisiones
permanentes. Pues las dos clases de comisión tienen duración diferente y una
regulación especial y determinada.
1.3.10.5
De cara a la presunta
irregularidad por falta de realización de votación nominal y pública, el amicus
curiae manifiesta que de la lectura del 113 Superior se educe que la
exigencia de votación publica y nominal  no es una disposición aplicable para
las comisiones accidentales, pues el trámite que rige para las comisiones
conciliadoras es especial por la voluntad misma del Constituyente.
1.3.10.6
Anota sobre el cargo de
inconstitucionalidad por indebida realización del informe de conciliación, que
el escenario para ventilar esas irregularidades es el debate parlamentario, ya
que son los congresistas los que tienen que advertir este tipo de
irregularidades.
1.3.10.7
Aduce que, mal se haría si se
revisa en sede Constitucional un vicio pre-constituido deliberadamente por el
demandante, toda vez que la acción pública de inconstitucionalidad, no es la
sede para hacer alegaciones encaminadas a suplir la negligencia de los
Congresistas en desmedro de la legítima voluntad democrática.
1.3.10.8
Con fundamento en lo
anteriormente expuesto, el interviniente solicita la declaratoria de
exequibilidad de los artículos 67 y 68 de la ley 1753 de 2015 omitiendo
pronunciarse sobre los demás artículos demandados.
1.3.11. UNIDAD DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS
La Unidad a través de su director jurídico Rubén Darío Revelo Jiménez,
se pronuncia únicamente con respecto a la demanda en el artículo 50 parcial,
solicitando la inhibición y en subsidio la declaratoria de exequibilidad, y
guardando silencio sobre el resto de normas y cargos obrantes en el libelo de
demanda de inconstitucionalidad.
1.3.11.1. El interviniente se pronuncia sobre el fondo del asunto,  aduciendo que
de acuerdo con el artículo 69 de la Ley 1448 de 2011 hay diferentes formas y
mecanismos subsidiarios que puede adoptar el Estado para restituir, indemnizar,
rehabilitar y satisfacer las garantías de no repetición de las víctimas. Así
las cosas manifiesta que, el Estado puede permitir el acceso a terrenos con
condiciones similares, y en el caso de no ser posible una compensación de
dinero.
1.3.11.2. Sin embargo la intervención, a pesar de mostrar entendimiento sobre las
premisas demandadas y la demanda, y después de hacer una lectura de los
derechos que le asisten a las víctimas del conflicto y las normas demandadas,
considera que los accionantes no cumplen con la carga de especificidad,
pertinencia y suficiencia en la acción ciudadana.
1.3.11.3. Afirma el interviniente que los demandantes, no completan con el
requisito de certeza, pues considera que los mismos cierran la discusión en las
medidas de reparación, sin incluir en su acción el ámbito de justicia
transicional de la Ley 1448 de 2011 y sin tener en cuenta las remisiones de
esta disposición a otras normas.
1.3.11.4. Ahora, en el aparte de su petición subsidiaria sostiene que no hay
violación alguna del derecho a la igualdad ni al carácter preferente de la
restitución, pues la Ley es un reflejo de que en la realidad hay circunstancias
que impiden proteger de manera invariable la relación entre una víctima y un
predio, por lo que se hace necesario que se consagren otras formas para
garantizar el derecho a la restitución.
1.3.11.5.  Sobre el cargo de violación los derechos de las víctimas y del
carácter preferente de la restitución, considera que la restitución por
imposibilidad jurídica es constitucional, toda vez que es excepcional, y se
configura únicamente cuando se trate de inmuebles que deban ser adquiridos para
la ejecución del proyecto, sin restringir el derecho a la restitución. Lo
anterior, porque por un lado los jueces o magistrados de tierras pueden
decretar la nulidad de negocios jurídicos o actos administrativos en esta
materia; y por otro lado, porque la Ley no cercena ni restringe otras vías para
adquirir una reparación.
1.3.11.6. De otro lado, este interviniente considera que la declaratoria de
imposibilidad de restitución de tierras en los Proyectos de Interés Nacional
Estratégico, no menoscaba el derecho a la igualdad de las víctimas de despojo y
abandono forzado de tierras, ya que el mismo tiene como finalidad armonizar el
interés público manifestado a través de estos proyectos, con la política de
restitución de tierras despojadas y abandonadas forzosamente, sin obstruir el
acceso a la verdad, la justicia y la reparación.
1.3.11.7. Concluye indicando que la respuesta estatal de generar acciones
afirmativas como la compensación -al no ser posible el retorno al lugar de
origen de las personas que fueron víctimas-, resulta proporcional y no lesiona
el valor fundamental de la igualdad, en vista de que constituye otra forma de garantizar
el derecho fundamental de restitución de tierras.
1.3.11.8. Por todo lo anterior, omitiendo pronunciarse sobre el resto de cargos,
solicita principalmente que la Corte Constitucional, declare que la totalidad
de cargos de fondo formulados contra el artículo 50 de la Ley 1753 de 2015 sean
desestimados y resueltos en un sentido inhibitorio; y que subsidiariamente el
artículo sea declarado exequible.
1.3.12. INSTITUTO DE INVESTIGACIÓN DE RECURSOS BIOLÓGICOS
ALEXANDER VON HUMBOLDT
Brigitte LG Baptiste Ballera, Directora General del Instituto de
Investigación de Recursos Biológicos Alexander Von Humboldt, señala que el
Instituto ha enviado en ocasiones anteriores varios conceptos en materia de
páramos, dentro de los cuales señala el concepto técnico solicitado por la
Senadora Claudia López, en el que aclara las definiciones posibles para
“Ecosistema Páramo”, realizando la diferenciación con el concepto “área de
páramo delimitada” como concepto que emerge de la Ley 1753 de 2015.
1.3.12.1. Aclara que, desde diversos puntos de vista científicos, legales y
jurisprudenciales, en la denominación “ecosistema de páramo” se incluyen las
áreas que han sido objeto de alteración o intervención por actividades
antrópicas. De lo que colige que la ausencia de vegetación nativa, no es óbice
para cambiar la denominación del ecosistema de páramo.
1.3.12.2. Enfatiza en que la complejidad y la diversidad en los ecosistemas
requieren del perfeccionamiento del marco normativo, de forma que se dé
respuesta a las necesidades de la multiplicidad de contextos sociales y
económicos que confluyen en la problemática ambiental, junto al bienestar de la
población.
1.3.12.3. Arguye la existencia de una necesidad de diferenciar los tipos de usos
al interior del páramo, para trasladar la reglamentación a categorías más
precisas; particularmente en lo que se refiere a las actividades agropecuarias.
Reitera la inconveniencia del desarrollo de actividades mineras en los
ecosistemas de páramo, de modo que éstos deben ser excluidos de la actividad
minera por su especial fragilidad y vulnerabilidad como ecosistema, amén
además, de su relevancia como proveedor de servicios ecosistémicos para el
bienestar de la población.
1.3.12.4. Plantea que no es conveniente que se limite la discusión a la
caracterización y delimitación del ecosistema de páramo, sino que deben crearse
regímenes jurídicos fuertes, de modo que “permitan establecer una
reglamentación sobre los modos de uso del ecosistema, los cuales se deben basar
en los criterios de sostenibilidad, participación social y gestión integral del
territorio, antes que la prohibición genérica y taxativa de actividades”.
1.3.12.5. Señala que desde un punto de vista técnico científico, en el artículo
173 de la Ley 1753 de 2015, en la zona denominada “área delimitada como paramo”
se habla de prohibición total de actividades mineras, contrario de los
proyectos que ya cuentan con permisos ambientales anteriores a febrero de 2010,
los cuales deberán ser estudiados y revocados en caso de hallarse riesgo para
la subsistencia del ecosistema. Pero no obstante a juicio de la interviniente
en el artículo 173 nada se dice respecto de las zonas “no delimitadas” pero que
hacen parte del ecosistema de los páramos, puesto que en estas áreas no delimitadas
existe un alto riesgo de intervención de las actividades mineras.
1.3.12.6. Lo anterior debido a que, si bien se señala que no se otorgarán nuevos
títulos mineros, nada se dice de los títulos mineros vigentes y la posibilidad
de que éstos sean renovados. Lo que en el plano práctico representa que las
actividades mineras desarrolladas fuera del “área delimitada como páramo”, pero
en terrenos que hacen parte del ecosistema mismo, continúan sin una
reglamentación que proteja la integridad del ecosistema atendiendo a su vital
importancia.
1.3.12.7. Aduce que en el área delimitada se realizarán actividades mineras de
forma legal, por lo menos, hasta el año 2040 (de los títulos que cuentan con
licencia), mientras que, en las áreas no reconocidas por el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible, la minería no será objeto de reglamentación
alguna, salvo la prohibición de otorgar nuevos títulos. Lo anterior a juicio de
la interviniente pone en riesgo la protección de los páramos, puesto que no se
precisan criterios exactos para la delimitación de las áreas. De modo que el
artículo 173 solamente se limita a mencionar que la diferenciación de las áreas
debe hacerse por medio de criterios “técnicos, sociales y económicos”.
1.3.12.8. Sintetiza su intervención afirmando que la diferenciación entre las dos
categorías de la ley, es insuficiente toda vez que no prohíbe efectivamente la
realización de actividades mineras en los ecosistemas de páramo o paramunos; lo
cual no hace efectiva la prohibición de realizar prácticas mineras en los
páramos.
1.3.13. ASOCIACIÓN NACIONAL DE EMPRESARIOS DE COLOMBIA (ANDI)
La Asociación Nacional de Empresarios de Colombia, por
intermedio de Bruce Mac Master en calidad de representante legal solicita que
se declare la exequibilidad de los artículos de los artículos 15, 16, 20, 23,
30, 41, 43, 44, 63, 64, 67, 68, 99, 140, 173, 179, 191, 207, 245, 248, 262,
263, 266 y 267 de la Ley 1753 de 2015 pues considera que los mismos cumplen con
todos los postulados legales y constitucionales sobre los que descansa el
principio de democracia.
1.3.13.1. En función a la presunta inconstitucionalidad por las
sesiones simultaneas de la comisión accidental de Conciliación y de la Plenaria
del Senado de la república, el interviniente discrepa con la posición de los
actores, al considerar que no se puede aplicar el artículo 93 de la Ley 5 de
1992 de forma extensiva a situaciones diferentes a las Comisiones Permanentes y
Plenarias, toda vez que las Comisiones de Conciliación tienen un carácter accidental
y una finalidad precisa (superar la discrepancia entre los textos aprobados).
1.3.13.2. Con ocasión a la imputación a la ley, por la presunta
carencia de votación nominal y publica por parte de la Comisión Accidental de
Conciliación, el interviniente indica que en la gaceta 266 de 2015 contiene
informe de conciliación, donde aparecen las firmas los ocho congresistas
designados en la comisión, lo que –a su sentir- significa que el informe de
conciliación fue aprobado por unanimidad y por ende le era aplicable el
supuesto de votación ordinaria contemplado en el numeral 16 del artículo 129 de
la ley 5º de 1992.
1.3.13.3. Aunando a lo anterior, el amicus curiae  nos
señala, que la finalidad que respalda la votación publica y nominal, tiene que
ver con garantizar niveles de razonabilidad y transparencia en el texto
definitivo de una Ley y dentro de las plenarias como manifestación ultima de la
voluntad democrática, y no como lo pretende el demandante, en -comisiones
accidentales y en debates instrumentales-.
1.3.13.4. Resalta que la jurisprudencia da algunas luces  sobre
la naturaleza de las comisiones accidentales de conciliación, y que a pesar de
no haber sido objeto de regulación legal alguna, Sentencias como la C-730 de
2011 sugieren  que al existir “discrepancias en las cámaras respecto de un
proyecto, ambas integrarán comisiones de conciliadores conformadas por un mismo
número de senadores y representantes, quienes reunidos conjuntamente procurarán
conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definirán por mayoría”.
(Negrilla fuera del texto)
1.3.13.5. Ahora, en lo relativo al cargo de indebida elaboración
del informe de conciliación este sujeto procesal entiende que el informe de
conciliación publicado cumple con lo ordenado por la Corte, toda vez que éste
es producto de un estudio juicioso del articulado, y se concreta en propuestas
claras y específicas para ser debatidas en plenarias.
1.3.13.6. En conclusión, el interviniente solicita a la Corte que
declare exequibles los artículos 15, 16, 20, 23, 30, 41, 43, 44, 63, 64, 67,
68, 99, 140, 173, 179, 191, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y 267 de la Ley 1753
de 2015 y prescinde de un pronunciamiento de fondo sobre el resto del
articulado demandado de fondo.
1.3.14. ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE DISTRIBUIDORES DE ENERGÍA
ELÉCTRICA
La Asociación Colombiana de Distribuidores de Energía Eléctrica, por
intermedio de su representante legal y Director ejecutivo José Camilo Mancar
Jattin, se oponen a los presuntos vicios de forma de los artículos 15, 16, 20, 23, 30, 41, 43, 44, 63, 64, 67,
68, 99, 140, 173, 179, 191, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y 267 de la Ley 1753 de 2015; y se oponen a los vicios de
fondo del artículo de la misma Ley, solicitando la exequibilidad de los
precitados artículos.
1.3.14.1.   Acerca de los vicios de trámite este interviniente considera que
dichos vicios no están llamados a prosperar en virtud del principio de
instrumentalidad de las formas procesales, pues no conculcan algún principio constitucional,
no afectan el proceso de formación democrática, ni desconocen la estructura
básica institucional del procedimiento legislativo, diseñada por la
Constitución y la Ley.
1.3.14.2. Con respecto a la presunta inconstitucionalidad de los artículos
conciliados por falta de realización de votación nominal y pública, aduce que
no existe desconocimiento, pues de acuerdo con lo previsto en el 133 de la
Carta, el orden constitucional prevé una excepción a este tipo de votación
-cuando la Ley lo establezca-, y como quiera que el artículo 1º de la Ley 1431
de 2011 contempla está excepción para casos análogos, no debe prosperar la
inconstitucionalidad de las normas.
1.3.14.3. Ahora, sobre el cargo de inconstitucionalidad por indebida realización
del informe de conciliación -manifiesta-, que el informe fue publicado dentro
del trámite legislativo y el texto conciliado fue votado y aprobado por las
plenarias del Senado y Cámara, a su vez considera que de persistir el vicio
mencionado, el mismo ya fue saneado "por la decisión de las plenarias".
1.3.14.4. Con relación al cargo de inconstitucionalidad por sesiones simultaneas
entre las sesiones de la comisión de conciliación y la plenaria del Senado,
este amicus curiae considera que mal hacen los demandantes al pretender
que se extienda la prohibición del artículo 93 del Reglamento del Congreso  a
la comisión de conciliación, pues está extensión es errónea desde las reglas de
la interpretación y no se encuentra dentro del articulado relacionado con las
sesiones de comisión de conciliación.
1.3.14.5. De otro lado, el interviniente se pronuncia enfocándose en los posibles
vicios de forma dentro del artículo 191, aduciendo que existen valores
constitucionales que priman sobre cualquier cuestionamiento en el artículo, ya
que el mismo suple algunos vacíos legislativos de cara a la prestación
eficiente del servicio de alumbrado.
1.3.14.6. En suma, este sujeto, guardando silencio sobre las normas demandadas de
fondo, solicita que se declare la exequibilidad de las normas cuestionadas por
vicios de trámite o procedimiento de la Ley 1753 de 2015, haciendo especial
énfasis en la exequibilidad artículo 191.
1.3.15. LA ASOCIACIÓN AMBIENTE Y SOCIEDAD Y LA ORGANIZACIÓN
AIDA
1.3.15.1.     En representación de las dos organizaciones e
interviniendo a través de Astrid Puentes, Carlos Lozano Acosta y Astrid Milena
Bernal, solicitan que se declare la inexequibilidad del artículo 173 de la Ley
1753 de 2015.
1.3.15.2.     Como primer punto estos intervinientes consideran que,
desde la perspectiva ambiental, los páramos son importantes por sus
características climáticas, geológicas, y biológicas, pues según aducen prestan
servicios ambientales a más de cien millones de personas en el mundo y cumplen
un rol vital en la mitigación del cambio climático global, al ser importantes
sumideros de carbono y proveer el 70% del agua dulce en Colombia.
1.3.15.3.     Recalcan en la valor  de  estas “fábricas de agua”
exponiendo que su deterioro,  puede tener impactos transfronterizos, pues según
aducen, hay complejos cercanos a la frontera que alimenta cuencas hidrográficas
de países vecinos.  En el caso de Santurbán y el Sumapaz nos indican que están
conectados en sus elementos bióticos y abióticos con el territorio venezolano y
ecuatoriano.
1.3.15.4.     A su vez, uno de los mayores desafíos  para la
fragilidad de estos sistemas ecológicos es la minería a gran escala, pues según
indican, la remoción de vegetación y material del subsuelo tiene un efecto
directo sobre los recursos hídricos superficiales y subterráneos de los que
depende el consumo humano.
1.3.15.5.     Señalan de cara a la protección a paramos, que al
comparar la legislación demandada  con las garantías legales y
jurisprudenciales que se han desarrollado antes de la Ley[2], se evidencia que el gobierno desmejoró el estándar jurídico de
protección, pues según resaltan -la nueva legislación a diferencia de la
anterior, sujeta la protección a paramos a la delimitación y únicamente protege
el área de los páramos que el gobierno quiera demarcar de forma discrecional-.
1.3.15.6.     Manifiestan refiriéndose a los elementos del derecho
ambiental internacional[3], que existe una obligación convencional y
consuetudinaria de protección a paramos que el Estado Colombiano que se debe
cumplir de buena fe, particularmente en momentos de escasez.  En este sentido,
determinan que la Convención sobre el Derecho de los Usos de Cursos de Agua
internacionales para fines distintos a la navegación,  consagra la
obligación de hacer que los cursos del agua sean utilizados de forma razonable
y equitativa, teniendo en cuenta variables geográficas, hidrográficas,
hidrológicas y ecológicas.
1.3.15.7.      Ahora, señalan que la Corte Internacional de Justicia
ha determinado las obligaciones de los Estados en relación que las fuentes de
agua dulce, requiriendo un uso – racional, óptimo y coordinado- de los recursos
hídricos, capaz de prevenir la contaminación y de conservar el ambiente
acuático[4].
1.3.15.8.     En el mismo sentido, indican que la protección de las
fuentes de agua dulce también se rige por los principios generales del derecho
ambiental internacional como: el principio de prevención del daño
transfronterizo, precaución, evaluación del impacto ambiental y el de
responsabilidad sobre los daños producidos por las externalidades negativas. Y
que estos principios deben ser aplicados por los operadores judiciales y utilizados
dentro de las funciones regulatorias en el caso de los páramos.
1.3.15.9.     En relación con las obligaciones internacionales,
consideran que los páramos al ser una parte clave en el ciclo de carbono y en
el proceso de cambio climático, les es aplicable la regulación global
consagrada en “El convenio Marco del Cambio de Climático de  Naciones
Unidas” haciendo de inexcusable cumplimiento la conservación, el uso
sostenible, e inventario de capacidades de absorción y todas las obligaciones
tendientes a la conservación de ecosistemas.
1.3.15.10.Sostienen que al hacer una lectura de estos principios
consagrados por las Naciones Unidas, se deriva un incumplimiento en las normas
demandadas, y que de ser aprobado un Plan Nacional de Desarrollo que contemple
la posibilidad de hacer minería en páramos, el Estado Colombiano desconoce las
obligaciones del Convenio Marco de Cambio Climático.
1.3.15.11.De la misma manera, afirman que los estándares
jurídicos de participación e información, en materia ambiental son relevantes
en este juicio de Constitucionalidad y sirven como base para la materialización
efectiva de -los derechos al ambiente sano y al agua- afectados como se indica
en la demanda de inconstitucionalidad.
1.3.15.12.Para este interviniente, si se mira la Ley bajo los
estándares vigentes del derecho internacional en materia de participación
pública ambiental contemplados en la Declaración de Rio de Janeiro y en la
Convención de Aarhus, la misma debe ser declara inexequible, al no permitir la
participación ciudadana en decisiones que hacen parte de la Democracia
ambiental.
1.3.15.13.  Por todo lo anterior, la parte interviniente afirma
que el artículo 173 de la Ley 1753 de 2015 debe ser declarado inexequible.
1.3.15.14.El Instituto Científico y Técnico Geológico Colombiano
adscrito al Ministerio de Minas y Energía, por medio del Jefe de la Oficina
Jurídica David Felipe Franco Santamaría solicita que se declare exequible  el
incito 7° del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015.
1.3.15.15.Pues considera que el cargo formulado es insuficiente
y abstracto, ya que según aduce el cargo no profundiza en las razones por las
cuales la restricción del legislador es desproporcionada o irrazonable.
1.3.15.16.Señala que del artículo 2 de la Ley 1712 de 2014 deviene
una la potestad de configuración legislativa en el marco  de toda limitación al
derecho de información, por lo que el demandante debe demostrar un uso
desproporcionado e irrazonable de la potestad.
1.3.15.17.Indica que contrario a la tesis esbozada por el
demandante, la norma no debe justificar las razones por las cuales se impone la
restricción del acceso a la información pública, pues considera que la única
finalidad de una norma es permitir o castigar un comportamiento, sin que sea
obligatorio consignar una justificación.
1.3.15.18.Sostiene que el artículo demandado no puede ser visto
de forma aislada, pues el mismo debe ser armonizado con los  lineamientos de la
Ley del  Plan y leído de forma acorde con “una visión de planificación, de
largo plazo prevista por los objetivos de desarrollo sostenible.”
1.3.15.19.Considera que la tensión entre el principio de
publicidad y el interés general manifestado en el desarrollo económico
sostenible y ambiental, debe ser interpretada a favor del segundo principio
mencionado, lo que implica que para los intervinientes, la interferencia en el
principio de publicidad se hace razonable, cuando en pro de defender el medio
ambiente y la transparencia en los procesos de selección objetiva se limita
cierta información para materializar un proceso contractual objetivo,
transparente, confiable y oportuno.
1.3.15.20.Estos intervinientes únicamente se pronuncian,
solicitando la inexequibilidad del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015, sin
tomar en consideración el resto de cargos formulados en el libelo de la
demanda.
1.3.16. CENTRO DE ESTUDIOS  DE DERECHO, JUSTICIA Y SOCIEDAD
-DEJUSTICIA-
En representación de "Dejusticia" los ciudadanos César
Rodríguez Garavito, Rodrigo Uprimny, Diana Rodríguez Franco, Mauricio
Albarracín, Aura Patricia Bolívar Jaime, Diana Isabel Güiza Gómez, Helena
Paola Botero Arcila, Laura Gabriela Gutiérrez Baquero y Angie Paola Botero
Giraldo intervienen solicitando que los
artículos 50, 173 (párrafo primero), 179 y 192 de la Ley 1753 de 2015, sean
declarados inexequibles.
1.3.16.1. Señalan que en su concepto el artículo 192 de la ley es
inconstitucional, en razón a que desconoce el artículo 228 Superior, y el
precedente constitucional sentado en la sentencia C-123 de 2014, pues prevé la
creación de un procedimiento mediante el cual la participación de las entidades
territoriales en las decisiones sobre la toma de medidas de protección frente a
las afectaciones de la actividad minera no es activa y eficaz como lo dicta la
jurisprudencia, excluyendo injustificadamente a las autoridades territoriales,
de ser arte y parte de la protección de los recursos naturales en su
territorio.
1.3.16.2. En este sentido, este grupo de intervinientes resalta que el artículo
228 de la Constitución predica un orden normativo descentralizado, que bajo los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad dota a las autoridades
locales para intervenir en asuntos ambientales de manera "armónica y
coordinada"[5] con el
gobierno nacional, sin que esto signifique excluirlas. Generando así la
obligación de hacer que las instituciones ambientales se acerquen geográfica,
social y culturalmente al asociado, teniendo como vehículo el principio de
subsidiaridad constitucional y ambiental.
1.3.16.3.  El mismo sería definido por la jurisprudencia como un "criterio,
tanto para la distribución  como para el ejercicio de las competencias".
"(...)" que "Desde una perspectiva positiva significa que
la intervención del Estado y la correspondiente atribución de competencias,
debe realizarse en el nivel más próximo al ciudadano, lo cual es expresión del
principio democrático y un criterio de racionalización administrativa, en la
medida en que son esas autoridades las que mejor conocen los requerimientos
ciudadanos. A su vez, en su dimensión negativa el principio de subsidiaridad
significa que las autoridades de mayor nivel de centralización solo pueden
interferir en los asuntos propios de las instancias inferiores cuando estas se
muestren incapaces o sean ineficientes para llevar a cabo sus
responsabilidades   "
1.3.16.4. Ahora, en el sentir de los amicus curiae no se desarrolló de
forma plena en la demanda de inconstitucionalidad el principio de subsidiaridad
y rigor subsidiario como cargo, y este resulta relevante constitucionalmente
hablando, en razón a que -según la intervención- se está sustrayendo la
autonomía de las autoridades ambientales para tomar medidas de protección al
ambiente que los rodea de manera inmediata, y se le está quitando acento al
principio legal y constitucional de rigor subsidiario, al dictar que el
municipio solamente puede proponer al gobierno central medidas de protección al
ambiente sano, sin permitir que éste tome acciones directas en la mitigación del
daño ambiental, o haga parte de un dialogo interinstitucional y democrático que
de garantía plena de un medio ambiente sano en el ámbito regional y
departamental próximo a su entorno social y ecológico.
1.3.16.5. De otro lado, los intervinientes consideran que según el marco
Constitucional, la expedición de códigos y/o procedimientos sancionatorios de
cualquier naturaleza tiene reserva legal, por lo que cualquier desarrollo por
parte del ejecutivo tendiente a codificar o regular de forma sistemática una materia
como la intervención de los entes territoriales dentro del marco organizacional
del medio ambiente, trastocaría el núcleo esencial del artículo 29 de la Carta
e implicaría una trasgresión abierta de los artículos 114 y 150 Superiores.
1.3.16.6. De modo que según aquella corporación, la ley deviene inconstitucional
al indicar que "El gobierno establecerá el procedimiento para que las
entidades  territoriales puedan proponer al Ministerio de minas y energía"
(...) medidas de protección" en razón a que según su decir, se usurpa
una competencia exclusiva del ramo legislativo[6].
1.3.16.7. En conclusión, la parte interviniente considera que debe declararse la
inexequibilidad del artículo 192 de la Ley en comento, en razón a que éste al
determinar que las entidades territoriales
solamente podrán "proponer
medidas de protección del ambiente sano y las cuencas hídricas",
excluye a las autoridades directa y constitucionalmente competentes de la
concreción de una política ambiental armónica y coordinada; despoja de a los
ciudadanos el derecho de tener una autoridad policiva, de control y de fomento
ambiental cercana a sus necesidades más próximas; y trasgrede el principio de
reserva legal, vaciando la competencia para expedir códigos, ubicada -para la
parte interviniente- exclusivamente en cabeza del legislador.
1.3.16.8. A su turno, los intervinientes consideran que también debe ser
inconstitucional el parágrafo primero del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015,
pues a su parecer viola la obligación estatal de no regresividad en materia de
protección del medio ambiente.
Para los intervinientes, -la realización de
actividades económicas en los páramos había sido prohibida por la Ley 1450 de 2011-,
lo que implica, que alterar tal situación de prohibición en un sentido más
restrictivo para el ambiente, y autorizar la explotación en los términos dados
por el Plan Nacional de Desarrollo, puede generar una situación menos
favorable, y atentar contra el mandato de progresividad de la protección del
medio ambiente.
1.3.16.9. Al respecto argumentan, que existe una obligación de cabeza del Estado
de no generar medidas regresivas en el desarrollo al medio ambiente como
derecho Económico, Social y Cultural, ya que de desfavorecer los derechos ya
logrados opera una presunción de inconstitucionalidad, y la misma según aducen,
solamente puede frustrarse probando la existencia de un fin legítimo,
necesario, razonable y proporcional[7].
1.3.16.10.
Fin que aseguran, puede ser
legitimo constitucionalmente por garantizar el desarrollo económico, pero no
idóneo o proporcional, en razón a que, según aducen, -existen otros mecanismos
adecuados para garantizar el desarrollo económico- que no necesariamente
implican la explotación de hidrocarburos en paramos, ni cargan consigo en pro
de obtener un beneficio económico -una afectación tan desproporcionada con el
desarrollo del medio ambiente sano y la conservación del agua como bien jurídico
relevante-.
1.3.16.11.
En esta medida, de cara a la
declaratoria de inexequibilidad apoyando su postura en jurisprudencia del
Consejo de Estado, aseguran que si bien puede haber situaciones jurídicas
consolidadas, donde algunos agentes tienen títulos mineros o licencias
ambientales para explotar minerales e hidrocarburos de los páramos. Al ser la
licencia ambiental, una relación de derecho público y ambiental entre un
particular y la administración, no constituye como tal un derecho adquirido
cierto como el de las leyes civiles, ya que este es susceptible a
modificaciones tendientes a garantizar el "interés supremo de la
colectividad y sus necesidades inmanentes de progreso y equilibrio social"[8].
1.3.16.12.
En conclusión, al prevalecer
el interés ambiental  sobre el particular y por tratarse, según aducen, de un
retroceso injustificado en la protección de ecosistemas, concluyen que se viola
la obligación del Estado colombiano de no regresividad, y por ello aducen que
la ley en el apartado 173 debe ser declarada inexequible.
1.3.16.13.
En conclusión, en su sentir,
al prevalecer el interés ambiental  sobre el particular y por tratarse, de un
retroceso injustificado en la protección de ecosistemas, concluyen que se viola
la obligación del Estado colombiano de no regresividad, y que por ello la ley
en el apartado 173 debe ser declarada inexequible.
1.3.16.14.
Ahora, sobre el artículo 179 los
intervinientes consideran que debe ser declarado inconstitucional, ya que a su
parecer desconoce la obligación del legislador de garantizar la participación
ciudadana en las decisiones que afecten o puedan llegar a afectar al medio
ambiente.
1.3.16.15.
En este sentido, el ciudadano
puede ayudar a identificar los impactos del proyecto y proponer medidas para
contrarrestarlos. La institución nos indica que de la lectura de la lectura
normativa, doctrinal y jurisprudencial, el rol del ciudadano en el
procedimiento de licenciamiento ambiental es clave en la mitigación del riesgo
ambiental, y -debe garantizarse su participación real y efectiva en temas
ambientales- de forma previa, representativa, informada, activa y eficaz.
1.3.16.16.
En esta medida, señalan que el
proyecto al indicar el procedimiento de trámite y expedición de la licencia
ambiental omite señalar a la comunidad como actor relevante, en este sentido, a
pesar de que la ley prevé que la autoridad puede solicitar información adicional,
la Ley es vaga en la inclusión e intervención de la ciudadanía. Los
intervinientes resaltan, que la Ley establece que "una vez en firme la
decisión sobre información adicional, el interesado contará con el término de
un (1) mes para allegar la información requerida", sin indicar quién
puede ser el interesado; o que margen de  participación tiene la comunidad en
el procedimiento de allegar información relevante para la expedición de
licencias ambientales.
1.3.16.17.
De otro lado, advierten los
intervinientes, que la desprotección es tal, que ni siquiera el artículo 72 de
la Ley 99 de 1993 (que contempla audiencias públicas en el trámite de
licenciamiento ambiental) puede ser considerado como norma supletoria para esta
omisión legislativa, pues la misma consagra que el trámite de audiencia
pública, es un trámite "potestativo" de "socialización
del proceso" y no una instancia de participación.
1.3.16.18.
Así las cosas, a su sentir, el
artículo 179 de la Ley del Plan, resulta inconstitucional, al negarse a darle
relevancia al "conocimiento local" "(...)" y a
"la evaluación nativa de los impactos"[9] ambientales, apartando al ciudadano de tener un espacio en proceso de
otorgamiento de la licencia ambiental.
1.3.16.19.
A su vez, resalta que cuando se desatiende "la definición de medidas de
prevención, mitigación y compensación correspondientes"[10] que los
ciudadanos pueden y deben establecer, y se deja un vacío legal que despoja al
ciudadano de cualquier participación, se genera un abierto
desconocimiento de las normas del bloque de constitucionalidad y de los
precedentes del Tribunal Constitucional relacionados con el deber de permitir
la participación ciudadana[11].
1.3.16.20.
En estos términos, solicitan
que se declare la inexequibilidad del artículo 179 de la Ley 1753 de 2015, al
no existir en la misma un mecanismo de participación previa, representativa, informada, activa y eficaz que
incluya al ciudadano afectado directamente, dentro del procedimiento de
licenciamiento ambiental.
1.3.16.21.
Por último, consideran que el
artículo 50 de la Ley 1753 de 2015 debe declararse inexequible, pues no se
formulan los criterios básicos que determinan la procedencia de la limitación
del derecho a la restitución de tierras sobre los predios que sean destinados
para la ejecución de los PINE y en razón a que se violan los estándares
internacionales en materia de restitución de tierras de población desplazada.
1.3.16.22.
En esta medida en vez de
dignificar y restaurar plenamente los derechos fundamentales de las víctimas,
teniendo como medida principal y preferente la restitución de tierras a población
desplazada, y reasentando al desplazado en su territorio, como lo indica la Ley
1448 de 2011 y otros instrumentos internacionales de derechos humanos. Según
los intervinientes, se pone está en un segundo plano, pues se prefiere una
compensación  con un predio de similares condiciones y una compensación
económica.
1.3.16.23.
Ahora bien, los intervinientes
consideran que las medidas impulsadas por la Ley, no ofrecen ningún grado de
certeza sobre la suerte de las tierras y su relación con las víctimas, y por
ende resultan inadecuadas y desproporcionadas.
1.3.16.24.
En primer lugar, porque según
manifiestan, los criterios que se deben tener en cuenta para declarar la
imposibilidad jurídica de restitución  no son claros, y en segundo lugar porque
tampoco lo es la relación de entre los predios solicitados en restitución y las
zonas donde se implementaran los PINES. Lo anterior, según indican, implica que
los derechos que asisten a la población desplazada queden en la incertidumbre y
es suficiente para que la Ley sea declarada inexequible.
1.3.16.25.
En esta misma línea, desde el
plano sustancial la intervención señala que la Ley debe ser declarada
inexequible, pues se trasgrede el derecho a la restitución y el derecho a la
propiedad de la población desplazada, debido a que según dicen se: i) ignora la
categoría de derecho fundamental de restitución dejando de lado su carácter
prevalente y preferente; ii) representa un retroceso en la garantía de ese
derecho por cuanto reduce significativamente los estándares de protección, y
las obligaciones establecidas en la Ley 1448 de 2011 que buscan impedir que
particulares aprovechen el contexto de violencia para obtener beneficios
económicos; y iii) sacrifica el derecho de las víctimas a recibir el predio
despojado o abandonado, sin que esté debidamente probada la consecución de un
beneficio que justifique tal decisión.
1.3.16.26.
Desde el plano formal, la
intervención considera que al tratarse de una norma que permea en su contenido
material el núcleo fundamental del derecho a la restitución, fijando
limitaciones al mismo y señalando de una forma vaga el procedimiento para la
restricción del mismo, ante la reserva legal que se predica para este tipo de
materias, y ante la ambigüedad de la norma estamos ante una norma
inconstitucional.
1.3.16.27.
En conclusión la parte
interviniente, solicita que la Corte Constitucional declare la inexequibilidad
del artículo 50 de la Ley 1753 de 2015 debido a consideran injustificada y
desproporcional la limitación al derecho de restitución que hace la norma.
1.3.16.28.
En suma, los amicus curiae
solicitan que el 50, 173 (párrafo primero), 179 y 192 de la Ley 1753 de 2015
sean declarados inexequibles, omitiendo un pronunciamiento de forma o de fondo
sobre el resto del articulado.
1.3.17.
UNIVERSIDAD DEL ROSARIO
La Universidad del Rosario por intermedio de Gloria Amparo Rodríguez,
docente e investigadora de la misma institución, solicita que se declare la inconstitucionalidad
de la Ley 1753 de 2015 en los apartados 99, 173 y 179, basándose en las
siguientes razones:
1.3.16.1    En lo referente al artículo 99, indica que bajo el
orden legislativo y constitucional que envuelve al medio ambiente, permitir que
en la vivienda rural se desarrollen sistemas sépticos sin la obtención de un
permiso, configura una regresión en materia de protección constitucional al
medio ambiente y al principio de desarrollo sostenible.
1.3.16.2    Según la interviniente, el principio de desarrollo
sostenible y la obligación Estatal de protección a recursos naturales está
elevada a rango Constitucional[12], y permitir que el ordenamiento legal genere
excepciones injustificadas, o una legislación que flexibilice la balanza del
desarrollo sostenible en contra del medio ambiente, trasgrede el principio de
progresividad arraigado en el deber constitucional de prevenir los factores de deterioro
ambiental.
1.3.16.3    En este sentido, la interviniente sostiene que el
artículo 173 de la Ley resulta lesivo de la constitución verde o ecológica,
contraría la función ecológica que la Carta le otorga a la propiedad y en
general restringe de manera injustificada y regresiva el derecho al medio
ambiente sano y la protección especial a paramos.
1.3.16.4    En concreto, sostiene que la inexequibilidad surge
cuando la regulación sobre minería en los páramos, concreta una regresión
legislativa ambiental. Y el artículo 202 de la ley 1450 de 2011, prohíbe la "realización
de actividades impactantes en ecosistemas de paramo", y la actual Ley
contempla una "prohibición de realización de actividades impactantes en
paramos delimitados por el gobierno nacional".
1.3.16.5    En este punto según la amicus curiae, se genera
una interpretación más restrictiva con los derechos ya reconocidos al medio
ambiente, ya que, en vez de prohibir la realización de cualquier actividad
impactante en paramos, como lo contemplaba la Ley anterior, se permite que el
gobierno delimite el área del páramo, y eventualmente autorice la explotación
en algunas zonas, con base en estudios "técnicos, ambientales, sociales
y económicos" realizados por el mismo.
1.3.16.6    De otro lado, en relación con el
"procedimiento para el otorgamiento de licencias ambientales"
contemplado en el artículo 179 de la Ley 1753 de 2015, la interventora hace un
recuento normativo y doctrinal, recalcando en la importancia social y
constitucional del procedimiento de otorgamiento de licencia ambiental,
haciendo énfasis en que dicho procedimiento es el punto donde se desarrolla -el
principio de participación en materia ambiental y se plasma la incidencia de
todos los agentes en la construcción de la política ambiental- obedeciendo al
artículo 10 de la Declaración de Río de Janeiro, contenida en nuestro ordenamiento
vía bloque de constitucionalidad.
1.3.16.7     En específico, la preocupación de esta agente, se
sustenta en que bajo el sistema de otorgamiento y flexibilización en el
procedimiento de obtención de la licencia contemplado en la Ley del Plan, el
tiempo que se le da a la autoridad ambiental para estudiar el impacto ambiental
y hacer el trámite de licenciamiento resulta excesivamente corto, y pone en
riesgo la máxima de participación y democracia que solventan esta institución.
Ya que según se lee de la intervención, entre más agentes sociales y
científicos intervengan en la política de licenciamiento, y más tiempo haya
para hacer un proceso que ataje todos los riesgos ambientales, más coherente y
garante de un medio ambiente sano será el actuar de las autoridades.
1.3.16.8    En resumen, la interviniente considera que se
desconoce la voluntad del Constituyente, haciendo el artículo 179 de la Ley
1753 de 2015 inexequible, cuando en el trámite de otorgamiento de la licencia
ambiental se sacrifica una vista -temporánea, interdisciplinaria,
intersectorial y ajustada con las expectativas sociales y ambientales- por un
procedimiento excesivamente flexible y tendiente a anteponer precipitadamente
el desarrollo económico sobre el medio ambiente.
1.3.16.9    Finalmente, la intervención versa sobre la
inexequibilidad de la Ley 1753 de 2015 en los apartados 99, 173 y 179, y omite
pronunciarse al respecto del resto de los cargos.
1.3.18.
UNIVERSIDAD SANTO TOMAS
La Universidad Santo Tomas, por intermedio del apoderado y profesor de
la misma Carlos Rodríguez Mejía solicita que los artículos 16, 20, 23, 30, 41,
43, 44, 63, 64, 67, 68, 99, 140, 173, 179, 191, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y
267 de la Ley 1753 de 2015 sean declarados inexequibles.
1.3.18.1.   En primer lugar, considera que el artículo 20 de la
Ley 1753 de 2015 es inconstitucional, pues a su ver impone una restricción
desproporcionada del acceso a la información ambiental a la ciudadanía, y
contraria el artículo 10 de la Declaración de Rio sobre el Medio ambiente.
1.3.18.2.   Señala, que es de vital importancia constitucional
vincular al asociado en procesos de protección al medio ambiente -a través de
programas y acciones públicas que empoderen al ciudadano- por lo que una
limitación resulta contraria a la máxima del medio ambiente sano y a las normas
del bloque de Constitucionalidad.
1.3.18.3.   Ahora, el interviniente se opone al artículo 50 de la
Ley del Plan Nacional de Desarrollo, expresando que este debe ser declarado
inexequible, en razón que se limita la reparación integral y el derecho a la
justicia, verdad y reparación.
1.3.18.4.   Solventa su afirmación, señalando que las personas que
acuden a mecanismos de restitución de tierras, son víctimas del desplazamiento
y sujetos pasivos de un hecho internacionalmente ilícito, de donde deriva la
obligación Estatal de darles un trato especial y brindar una reparación que
anule todas las consecuencias del hecho ilícito.
1.3.18.5.   Por último, sostiene que el artículo 173 de la Ley
cercena el orden constitucional, pues a su parecer “el permitir actividades
de exploración y explotación en minera y de hidrocarburos en estas zonas,
constituye un crimen contra el derecho al agua, puesto que los efectos
devastadores de estas actividades comprometen la vida de todos los seres
vivos”.
1.3.18.6.   En conclusión, el interviniente solicita la
declaratoria de inexequibilidad sobre los artículos 16, 20, 23, 30, 41, 43, 44,
63, 64, 67, 68, 99, 140, 173, 179, 191, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y 267 de
la Ley 1753 de 2015, omitiendo pronunciarse la totalidad de las normas
señaladas como inexequibles, y dejando de lado el resto de cargos cuestionados
por la parte accionante.
1.3.19.
AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA
JURÍDICA DEL ESTADO
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, por intermedio de
su directora y apoderada, Adriana María Guillén Arango, solicita  a la Corte
Constitucional,  "declararse, por un lado, inhibida para fallar de
fondo, en razón de la ineptitud sustantiva de algunos de los cargos de la demanda,
así como estarse a lo resuelto en los fallos C-035 de 2016 y C-087 de 2016, en
relación con otros cargos formulados", en subsidio, propone "declarar
exequibles todas y cada una de las disposiciones objeto del presente control de
constitucionalidad".
1.3.19.1. Con respecto a la formulación del cargo por presunta violación de la
prohibición de simultaneidad en las sesiones de comisión de conciliación,
manifiesta la interviniente que tal prohibición es inexistente toda vez que el
artículo 93 de la Ley 5ª de 1992 únicamente consagra tal prohibición para las
comisiones permanentes y plenarias; a su vez, señala que la Corte no puede
hacer una interpretación extensiva de una norma restrictiva.
1.3.19.2. Afirma que no se puede confundir la cláusula de remisión normativa
consagrada en la Ley 5ª de 1992, con la extensión irrazonable de supuestos
jurídicos no contemplados en la Ley, como lo sería el requisito de
simultaneidad en las sesiones para la comisión de conciliación.
Asegura que de un adecuado análisis del principio de
instrumentalidad de las formas se puede concluir que el trámite de conciliación
legislativa no es autónomo, independiente y definitivo en la formación de la
ley, en tanto ésta etapa legislativa no tiene como finalidad el cierre de la
discusión como si ocurre en las comisiones legislativas permanentes y en las
sesiones plenarias.
1.3.19.3. Destaca que el cargo de inconstitucionalidad por violación al deber de
votación nominal y pública padece de ineptitud, pues a su sentir el artículo
113 Superior es una regla aplicable a las comisiones permanentes y plenarias no
extensible a comisiones accidentales.
Anota que la integración de las comisiones
accidentales se circunscribe a superar las discrepancias que se susciten en un
proyecto, y no a realizar un debate sustancial para la aprobación de un
proyecto como ocurre en las comisiones permanentes y plenarias.
1.3.19.4. Indica que resulta fundamental aplicar para el caso en concreto el
criterio hermenéutico de la instrumentalidad de las formas y el indubio pro
legislatore, entendiendo que el trámite de conciliación no es definitivo
por sí solo y está sometido a lo que decida la respectiva Plenaria.
1.3.19.5. Con respecto al cargo por presunta realización indebida del informe de
conciliación asegura que no debe prosperar ya que (i) es un vicio
intrascendente; (ii) resulta desproporcionado exigir una motivación exhaustiva
en una decisión que subsana diferencias formales; y (iii) el informe fue
convalidado por el Congreso de la Republica tras la aprobación del texto
conciliado.
1.3.19.6. En el cargo por falta de conocimiento del informe de conciliación al
momento de la votación, considera que el material probatorio indica que el
principio de publicidad fue salvaguardado en todo momento y que por ello los
asistentes tuvieron la posibilidad de deliberar de manera informada.
1.3.19.7. Adiciona que de acuerdo con la Ley 5º de 1992 y para la Sentencia C-786
de 2012, la prueba idónea para determinar la configuración de éste tipo de
vicio es la Gaceta del Congreso. Señala que en el caso concreto, el informe de
conciliación quedó plasmado en la Gaceta el día 5 de mayo de 2015 y no el 6 de
mayo de 2015, dando un día para que los legisladores tomaran una decisión
informada y saneando cualquier vicio por falta del requisito de publicidad.
1.3.19.8. Propone que en el caso concreto se haga una extensión del efecto de la
cosa juzgada en el fallo C-087 del 24 de febrero de 2016, toda vez que éste se
pronunció sobre el requisito de publicidad en la Ley objeto de análisis,
considerando que: (i) se hizo el debate reglamentario, (ii) se realizó por el
Presidente de la Cámara de Representantes, (iii) la fecha de votación era
cierta, por cuanto se avisó que el debate se llevaría a cabo el 6 de mayo de
2015 y el proyecto fue votado en sesión distinta a la anunciada previamente y
(iv) el proyecto fue votado en sesión distinta a la anunciada previamente.
1.3.19.9. De otro lado, la interviniente considera que el cargo de
inconstitucionalidad por presunta violación al principio de desarrollo
sostenible del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015 no es apto, pues, a su sentir
la demanda parte de una premisa "falsa o inexistente" al
sostener que habría una "delimitación indefinida de áreas de reserva
para el desarrollo minero".
Sostiene esté Amicus Curiae que el cargo carece de
certeza, toda vez que a su parecer no resulta necesario confrontar la norma
cuestionada con las normas constitucionales, dado a que de su interpretación se
deduce que la delimitación indefinida planteada no está encaminada a la
explotación, sino a la identificación de unas áreas especiales, libres desde el
punto de vista minero, para que sobre estas se realicen estudios y evaluaciones
indefinidas de potencial minero.
Resalta que este es un cargo muy similar al propuesto
en la Sentencia C-035 del 8 de febrero de 2016, donde está Corte declaró la
exequibilidad condicionada de la disposición, por ende sugiere que se integre
este cargo con la declaratoria de cosa juzgada.
Sobre sobre éste punto, también indica que la potestad
de delimitar indefinidamente áreas especiales que se encuentren libres no
afecta el principio de desarrollo sostenible, toda vez que la intemporalidad de
la limitación “no es otra cosa que una garantía de que a futuro en esas
áreas se implementen mejores estudios de potencialidad minera y mejores
procesos de selección”.
1.3.11.1. Indica que la reserva documental contemplada en esta Ley del Plan no
atenta contra el derecho a la información en materia ambiental, dado que la
restricción se encuentra sustentada en la posibilidad de limitar información
“pública” contenida en el artículo 74 Superior y en la Ley Estatutaria 1712 de
2014.
En concreto, considera la interviniente, que la
restricción en el derecho propuesta por la Ley se adecua a lo consagrado por el
artículo 19 de la Ley 1712 de 2014, pues éste a su vez establece que los
documentos en construcción o los documentos que formen parte del proceso
deliberativo de los intereses públicos (como la información
técnico-científica), están sometidos a reserva con justa causa.
A su vez, advierte que al Estado se le debe extender
el derecho a la reserva comercial o industrial de los privados, en razón a su
rol de dirección, orientación y planificación de la economía nacional. Aunado a
lo anterior, considera que dicha extensión debe otorgarse en razón a que la
información sometida a reserva es una información estratégica y costosa, de
tipo científico con potencial uso comercial o industrial en procesos de
Selección objetiva.
1.3.11.2. Juzga que el cargo de inconstitucionalidad propuesto contra el artículo
179 de la Ley 1753 no observa de manera completa el contenido de la norma y
parte de una valoración subjetiva de los demandantes sobre la capacidad de
gestión de las autoridades ambientales, en tanto da como cierto el hecho
empírico de que la reducción de términos impide el estudio riguroso de la
autoridad ambiental.
Sostiene éste sujeto interviniente que no es viable la
presunta inconstitucionalidad del artículo 179 de la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo, puesto que la demanda erradamente parte de que el artículo excluye
la participación de las comunidades.
Aduce que derecho a la participación de las
comunidades locales en materia ambiental no se vulnera al no incluir a la
ciudadanía dentro de ésta norma, toda vez que si se da una interpretación
sistemática se observa que diferentes normas como el Decreto 1076 de 2015 se
contempla la obligación de hacer partícipes a las comunidades en la toma de
decisiones ambientales.
1.3.11.3. Como ejemplo, anota que otras disposiciones como la versión original
del artículo 58 de la Ley 99 de 1993, no incluyeron en su momento expresamente
el derecho de las comunidades a participar en las decisiones ambientales, sin
que por esta razón fueran objeto de declaratoria de inexequibilidad o se
dejaran de garantizar estos derechos.
1.3.11.4.   Estima que es falsa la afirmación de los actores según
la cual el nuevo procedimiento fijado para atender las solicitudes de licencias
ambientales no atiende la complejidad de cada proyecto presentado, toda vez que
este es un análisis exclusivamente cualitativo que desconoce la realidad
normativa, la eficiencia y las garantías mínimas que reviste la expedición y
ejecución de cualquier acto o procedimiento administrativo ambiental.
1.3.11.5. De otro lado, la intervención solicita que se declare la exequibilidad
del inciso 2º del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015, solicitando estarse a lo
resuelto en la Sentencia C-035 de 2016.
1.3.11.6.  Precisa en que la política de área de delimitación de páramos, al
tomar en la gestión del territorio criterios sociales o económicos y al
reconocer a las fuerzas sociales como aliadas de la funcionalidad y provisión
de servicios eco-sistémicos, genera un mayor grado de protección al medio
ambiente.
1.3.11.7.  En suma, con fundamento en lo anteriormente expuesto, la Agencia de
Defensa Jurídica del Estado solicita la declaratoria de inhibición y, en
subsidio, de exequibilidad de todas las normas demandadas contenidas en el Plan
Nacional de Desarrollo. También sugiere estarse a lo resuelto en los
fallos C-035 de 2016 y C-087 de 2016.
2.
CONCEPTO DEL MINISTERIO
PÚBLICO
2.1.
El Procurador General de la
Nación, por medio del concepto Nº 006049 solicita a la Corte Constitucional,
declararse inhibida para emitir un pronunciamiento respecto de la
demanda planteada por los vicios de procedimiento ocurridos en el trámite
conciliatorio de los artículos 15, 16, 20, 23, 30, 41, 43, 44, 63, 64, 67, 68,
99, 140, 173, 179, 191, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y 267 de la Ley 1753 de
2015. Solicita además, no emitir un pronunciamiento de mérito en relación con
la expresión “indefinidamente”, contenida en el artículo 20, así como
con el inciso segundo del artículo 50 de la Ley 1753 de 2015, puesto que considera
existe ineptitud sustancial de la demanda.
2.2.
Solicita declarar
inexequibles el inciso 7 del artículo 20, reiterando lo conceptuado en el
expediente D-10958[13], la expresión "área delimitada"
contenida en el parágrafo uno del artículo 173 y la totalidad del artículo 179
de la Ley 1753 de 2015.
2.3.
Insta a la Corte
Constitucional a declarar exequibles los incisos 1, 2 y 3 del parágrafo
1° del artículo 173, reiterando lo conceptuado en el expediente D-10864[14]; así como el artículo 192 de la Ley 1753 de 2015.
2.4.
Considera que la Corte
Constitucional debe inhibirse de conocer respecto de los artículos que fueron
objeto de conciliación durante el trámite legislativo de la Ley 1753 de 2015,
puesto que la demanda no presenta argumentos ciertos, pertinentes y
suficientes.
2.5.
Afirma que si bien la demanda
refiere con precisión cuál es el objeto demandado y la razón por la cual la
Corte es competente para conocer del asunto, no cumple con los requisitos
necesarios para su estudio de fondo, toda vez que la argumentación esgrimida
por los actores constituye reproches subjetivos dirigidos en contra del
proyecto de ley que no se derivan de situaciones realmente existentes. De modo
que a juicio del Ministerio Público, los cargos que se analizan “no son
ciertos o, en general, no reúnen los requisitos de suficiencia al no ofrecer
los elementos necesarios para hacer el juicio de constitucionalidad”.
2.6.
Sin embargo, en lo referente a
la vulneración del principio de publicidad durante el trámite legislativo de
los artículos 15, 16, 20, 23, 30, 41, 43, 44, 63, 64, 67, 68, 99, 140, 173,
179, 191, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y 267 de la Ley 1753 de 2015, precisa que
el informe de conciliación unificado del proyecto de ley 138 de 2015 Senado –
200 de 2015 Cámara (Ley 1753 de 2015) fue publicado en las Gacetas de Senado y
Cámara el día 6 de Mayo de 2015, al tiempo que por medio de las Actas Nº 55 y
Nº 60 del 5 de Mayo fue anunciada la conciliación, tanto al Senado como a la
Cámara de Representantes. Conforme con el Acta Nº 56, su aprobación se efectuó
en el Senado durante la plenaria del 6 de Mayo de 2015, mientras que conforme
con el Acta Nº 61, en la Cámara de Representantes se aprobó el proyecto de ley
en sesión Plenaria celebrada el 6 de mayo de 2015. De modo que, teniendo en
cuenta lo anterior, considera cumplido el requisito de publicar el informe de
conciliación antes de su aprobación, en los términos que señala la
Constitución.
2.7.
Respecto del cargo elevado por
la simultaneidad en las sesiones de Plenaria de Senado de la República y la
Comisión de Conciliación, el día 5 de Mayo de 2015, indica, que no le asiste
razón a los actores puesto que no se observa la simultaneidad planteada, toda
vez que existe una evidente diferencia entre las fechas de la sesión de la
comisión de conciliación (5 de Mayo de 2015) y las sesiones aprobatorias de
Senado y Cámara de Representantes (6 de Mayo de 2015). Por lo cual, concluye
que los debates no fueron paralelos y de esa forma no hubo lugar a la
simultaneidad acusada.
2.8.
En lo relacionado con los
cargos de falta de votación nominal y pública, y por indebida realización del
informe de conciliación en el trámite legislativo de la Ley 1753 de 2015,
indica que la argumentación de los actores resulta carente de especificidad,
suficiencia y certeza, motivo por el cual la demanda adolece de ineptitud
sustantiva.
No
obstante lo anterior, aduce que conforme al Acta Nº 56 durante la sesión
plenaria del 6 de Mayo de 2015, se reunió el Senado de la República en pleno y
avaló el informe de mediación acordado por la Comisión de Conciliación, informe
que se aprobó mediante votación ordinaria sin que se haya solicitado votación
nominal y pública. En cuanto al cargo por indebida realización del informe de
conciliación, arguye que no cumple con el requisito de pertinencia y
suficiencia puesto que el cargo planteado por los actores no logra demostrar la
forma precisa en que se contraría el orden constitucional.
2.9.
Sostiene que sobre el primer
cargo de fondo, en contra del inciso 7 del artículo 20 de la Ley 1753, el
Ministerio Público ya se ha pronunciado en concepto anterior (Nº 5993) y con
ocasión del expediente D-10958[15]. Sin embargo plantea la importancia del acceso a la
información pública y la relación de ésta con el ejercicio de derechos como la
participación ciudadana; lo cual se encuentra inescindiblemente ligado con los
asuntos ambientales (Art 79 C.P.).
2.10.
A partir de ello, señala como
criterio para la interpretación de la disposición constitucional el principio
10 de la Declaración de Río en la que se menciona que el mejor modo de tratar
las cuestiones ambientales es con la participación de los ciudadanos, pues toda
persona debe tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de
que dispongan las autoridades públicas. Trae a colación lo dicho por la Corte
Constitucional en el sentido de que “el titular del derecho al acceso a la
información pública es toda persona, sin que se exija ninguna cualificación o
interés particular para que se entienda que tiene derecho a solicitar y a
recibir dicha información” (C-274 de 2013). Adicionalmente fundamentado en
lo anterior, concluye que la información geoquímica, geofísica y geológica
generada en relación con las áreas de reserva minera, concurren en la categoría
de información de carácter público en los términos que lo señala la ley
estatutaria de transparencia.
2.11.
Afirma que si bien es cierto que
la Carta Política en el artículo 74 y la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, en su artículo 13, advierten sobre la posibilidad de limitar el acceso
público a la información, no es menos cierto que dicha limitación no se puede
realizar bajo cualquier argumento, sino que para que se dé la reserva de la
información, ésta debe estar sustentada en la protección de bienes jurídicos
superiores como la seguridad nacional, entre otros. Con respecto a esto,
referencia lo señalado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-491 de
2007, en punto a que “los límites del acceso a la información sólo serán
constitucionalmente legítimos si tienen la finalidad de proteger derechos
fundamentales o bienes constitucionalmente valiosos como la Seguridad Nacional,
el Orden Público o la Salud Pública”.
2.12.
Finalmente, manifiesta que al
estudiar el artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, a la luz de lo señalado en
precedencia, no se justifica la reserva de la información, dado que no busca
proteger ningún valor constitucional supremo. Sino que por el contrario, la
aplicación de esta reserva pone en grave riesgo el ejercicio de derechos
fundamentales como la participación ciudadana en la toma de decisiones que les
pueden afectar.
En este mismo sentido, aduce que toda restricción a un
derecho fundamental debe respetar el principio de legalidad, así como debe
estar justificada por la preservación de un fin superior, razón por la cual la
disposición objeto de demanda debe ser declarada inexequible, “al restringir
de forma ilegítima un derecho fundamental, que comporta carácter esencial para
la democracia y el derecho a la información mismo”.
2.13.
En lo que toca con el segundo
cargo de fondo elevado en contra de la expresión “indefinidamente”,
contenida en el inciso segundo del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, expone
que carece de claridad y certeza en la formulación del cargo, debido a que
supone una afirmación sin demostración.
En esa medida, cuestiona lo afirmado por los
demandantes por cuanto “…no es cierto que durante los periodos que
permanezcan delimitadas las áreas de reserva estratégica mineras se comprometa
el principio de desarrollo sostenible en relación con el derecho que tiene toda
personas de gozar de un ambiente sano”. Para sustentar su afirmación señala
que en el tiempo durante el cual las áreas de reserva estratégica minera se
encuentran delimitadas, no se materializa ningún tipo de intervención minera,
sino que se limita a los estudios que realice el Servicio Geológico Colombiano.
Resalta que debe tenerse en cuenta que la delimitación
de las áreas finaliza cuando éstas sean sometidas al proceso de selección
objetiva, a fin de darlas en concesión minera. Proceso para el cual las
autoridades deben respetar el medio ambiente y observar la reglamentación del
caso, esto en lo referente a las obligaciones ambientales de los contratistas
mineros tanto en el trámite previo que deben realizar con las autoridades
territoriales, como en el proceso de exploración y explotación. A juicio del Procurador,
justamente por ello, el inciso cuarto del mismo artículo 20 de la Ley 1753 de
2015, exige contar con la participación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible para todos los procesos de selección objetiva que tengan como fin
dar áreas mineras en concesión. De modo que la entidad realice control sobre el
cumplimiento de las normas ambientales pertinentes.
2.14.
Expresa por último que la
vigencia de cada uno de los Planes Nacionales de Desarrollo, es de
aproximadamente cuatro (4) años, por lo que considera, que las áreas de reserva
estratégica mineras que se delimiten, tendrán la misma vigencia que el Plan
Nacional de Desarrollo.
2.15.
Considera, respecto del tercer
cargo de fondo presentado en contra del inciso segundo del artículo 50 de la
Ley 1753 de 2015, que éste no puede ser objeto de estudio de fondo, por existir
falta de certeza en su formulación. Por cuanto “se trata de una afirmación
que no corresponde con la realidad jurídica legal que se usa como referente de
tal afirmación”.
2.16.
Alega que los actores fundan
de forma errada su ataque, puesto que suponen que el artículo 97 de la Ley 1448
de 2011, permite a las víctimas escoger entre la indemnización o compensación
en los eventos en los que existe la imposibilidad jurídica de restitución de
los predios objeto de despojo o abandono forzado. De modo que al considerar de
forma errada este presupuesto, arriban a la conclusión inexacta sobre la que
afirman, que se viola el derecho a las víctimas a la reparación integral.
2.17.
Manifiesta que esto no
corresponde a lo preceptuado en el artículo 97 de la Ley 1448 de 2011, debido a
que ni el artículo ni mucho menos la ley en su conjunto dejan al criterio de la
víctima, la solicitud de restitución, compensación o indemnización; sino que por
el contrario, la norma impone al juez la restitución del predio objeto de
despojo. Solamente en los casos en los que la restitución del bien resulta
improcedente por las razones expuestas en el artículo 97 de la citada ley,
puede subsidiariamente el solicitante pedir la compensación en especie o
indemnización.
2.18.
Considera el Jefe del
Ministerio Público que lo señalado en el inciso segundo del artículo 50 de la
Ley 1753 de 2015, debe considerarse como una razón adicional a las descritas en
el artículo 97 de la Ley 1448 de 2011, de modo que la improcedencia de la
restitución del predio despojado o forzadamente abandonado se incluye por
motivos de interés general, que sea, permitir el desarrollo del país.
2.19.
Sobre el cuarto cargo de fondo
presentado contra los incisos 1º, 2º y 3º del parágrafo 1 del artículo 173 de
la Ley 1753 de 2015, reitera la importancia de proteger los páramos en Colombia
puesto que contiene de forma directa la protección del derecho fundamental al
agua y solicita estarse a lo resuelto en el expediente D-10864.
2.20.
Reitera los argumentos
presentados en el expediente número D-10864, en el cual también se demandó la
inconstitucionalidad del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015. En dicha
intervención solicitó a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad
condicionada del parágrafo del artículo 173, bajo el entendido de “que la
decisión de impedir que la actividad minera siga desarrollándose debe tomarse
al momento en que la autoridad ambiental revise no sólo las licencias ambientales
sino los efectos que las actividades han causado sobre los páramos, y dicha
revisión a cargo de las autoridades ambientales debe hacerse a continuación de
la entrada en vigencia de la prohibición del artículo 173 de la Ley 1753 de
2015”.
2.21.
Alega que debe tenerse
presente el reconocimiento de los imperativos constitucionales de protección al
medio ambiente y aseguramiento a las generaciones futuras de un ambiente sano y
unas condiciones necesarias para su adecuado desarrollo. En consonancia con los
artículos (2, 65, 79 y 80 de la C.P.). Corolario de esto, concluye que las
normas tendientes a la protección de los páramos, buscan desarrollar de forma
efectiva estos imperativos constitucionales.
2.22.
Arguye que los páramos son
considerados “fábricas de agua” en tanto “son importantes para la generación
y regulación del agua, a la vez que contribuyen a la regulación climática
gracias a su capacidad de absorber gas carbónico, y prueba de ello es que la
mayoría de las estrellas hidrográficas del país se generan en áreas de páramos”.
2.23.
Trae a colación la importancia
de los sistemas de páramos, resaltada por la corporación Parques Nacionales
Naturales de Colombia, en cuanto “no solamente posee la mayor superficie de
páramos en el mundo, sino también la mayor cantidad de páramos independientes.
En Colombia se encuentra el 98% de las especies vegetales de páramos que
existen en el mundo”.
2.24.
Solicita como lo realizó en
concepto anterior que en precedente se reseñó, la declaratoria de exequibilidad
condicionada del artículo, por cuanto el “referido parágrafo debe ser
condicionado en el entendido de que cuando se refiere a la no continuación de
la actividad minera también se incluye a la actividad de hidrocarburos cuando a
presar de la existencia de la licencia ambiental no es posible prevenir,
mitigar, corregir o compensar los posibles daños ambientales sobre el
ecosistema de páramo”.
2.25.
Manifiesta, frente al quinto
cargo de fondo, en contra de la expresión “las áreas delimitadas como”
contenida en el artículo 173 de la Ley 1753 de 2015, que si bien el Ministerio
Público en ocasión anterior allegó concepto respecto del artículo sub
examine, la expresión demandada en esta oportunidad no se encuentra
contenida en el objeto de la demanda sobre la cual el representante rindió
concepto. Así las cosas, solicita la declaratoria de inexequibilidad de la
expresión demandada, toda vez que se torna regresiva y contraria al artículo 79
de la Constitución.
2.26.
Señala que la aplicación del
principio de progresividad o no regresividad, si bien se aplica originalmente
en relación con los derechos económicos, sociales y culturales, permite su
aplicación en el ámbito de otros derechos, como el derecho al ambiente. Trae a
colación, para respaldar su argumento, la sentencia C-443 de 2009, en tanto
señala que “la Constitución traza lineamientos claros para la protección al
medio ambiente: el aprovechamiento de los recursos naturales no puede generar
un daño o deterioro que atente contra su diversidad e integridad”.
2.27.
Indica además que tales
lineamientos constitucionales se encuentran respaldados por los artículos 332,
333, 334 y 336 de la Constitución. De lo cual colige que además de existir un
deber constitucional en cuanto a la expedición de normas que protejan el
ambiente, esas normas deben asegurar la ampliación y progresividad en la
protección de la integridad y diversidad del ambiente.
2.28.
Apunta que le asiste razón a
los demandantes en acusar la inconstitucionalidad de la expresión demandada, toda
vez que del examen de la norma anterior (Artículos 34 de la Ley 685 de 2001 y
202 de la Ley 1450 de 2011), se desprende que la expresión contenida en el
artículo 173 de la Ley 1753 de 2015, es evidentemente regresiva. Esto por
cuanto “se preveía una protección completa a los páramos en la medida en que
utilizaba la expresión ecosistemas que, como se afirma en la demanda, sí da
cuenta del concepto biogeográfico sistémico con la capacidad de proteger a los
páramos como un todo (incluyendo su biodiversidad) y no sólo a ciertas áreas de
los páramos que pueden ser delimitadas”.
2.29.
A juicio del interviniente con
la eliminación del criterio de Ecosistemas y el remplazo por el concepto
de “áreas delimitadas como” se pone en peligro la subsistencia de los
ecosistemas de páramo. De modo que, a través de una delimitación jurídica, se
desecha el concepto biogeográfico y se deja de lado el valor de los ecosistemas
como un todo, en lo referente a la renovación del recurso hídrico.
2.30.
En lo que refiere a la solicitud
de declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 179 de la Ley 1753 de
2015, solicita que se declare INEXEQUIBLE por ser contrario a los fines
esenciales del Estado y a la Constitución Política. Puesto que dicha
disposición contraría los mandatos constitucionales contenidos en los artículos
8, 78, 79 y 80 de la Constitución.
2.31.
Sostiene que, en efecto las
licencias ambientales no son un tipo de licencia de carácter ordinario, sino
que comportan vital importancia para la concreción de mandatos constitucionales
como la planeación administrativa, protección del ambiente, desarrollo
sostenible y participación ciudadana, como se encuentra reconocido
jurisprudencialmente (C-328 de 1995 y C-746 de 2012). Define la relación entre
la licencia ambiental y la protección del ambiente, como una relación medio-fin
constitucional, protección que se desprende del artículo 79 de la C.P.
2.32.
En el mismo sentido, sostiene
que la Corte Constitucional se pronunció en sentencia C-328 de 1995, sobre los
deberes en materia ambiental que la Constitución le impone al Estado y a los
particulares, específicamente sobre la planeación del manejo y aprovechamiento
de los recursos naturales. En ese sentido, estimó esta Corporación que “el
artículo 80 de la Constitución coloca en cabeza del Estado el deber general de
planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, con el fin de
garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o
sustitución. Además, le impone el deber especial de prevenir y controlar el
deterioro ambiental”.
2.33.
Para el funcionario la
licencia ambiental también concreta el mandato constitucional del artículo 79
de la Constitución “la Ley garantizará la participación de la comunidad en
las decisiones que puedan afectarlo”. Considera que el trámite de la
licencia ambiental es el espacio más idóneo creado por el Estado para que las
comunidades participen activamente, en caso de que se pudieran ver afectadas
por la ejecución de un proyecto objeto de licenciamiento. De modo que este
mandato se ve seriamente transgredido frente a la norma demandada, puesto que
sumado a las reducciones en los términos de proceso de licenciamiento no se
prevé la solicitud de información a las comunidades, para el otorgamiento de la
licencia. Lo que hace que el nuevo procedimiento menoscabe la participación
ciudadana consagrada en el artículo 79 de la Constitución.
2.34.
Asegura que, en lo relacionado
con la regulación del licenciamiento ambiental, el legislador no cuenta con
amplia libertad de configuración puesto que las normas respecto de la
mencionada institución jurídica deben ser acordes al cumplimiento de mandatos
superiores de tipo constitucional, como la protección del ambiente y la
planificación del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales. Trae como
ejemplo de esta restricción, en la libertad de configuración del legislador, la
declaratoria de inexequibilidad de la aplicación del silencio administrativo
positivo, con ocasión del trámite de otorgamiento de licencias ambientales (C-746
de 2012).
2.35.
Por último, en lo referente al
cargo de inconstitucionalidad enrostrado al artículo 192 de la Ley 1753 de
2015, en el que consideran los demandantes que es violatorio de los derechos al
medio ambiente y la participación ciudadana. Encuentra que el artículo
demandado es acorde con el ordenamiento constitucional, en tanto “establece
una medida razonable y proporcionada que no impone trabas insuperables para las
entidades territoriales, ni impide la participación de las comunidades afectadas
dentro del proceso de licenciamiento ambiental”
Refiere
que la norma demandada no incurre en una violación del derecho de las
comunidades a participar de las decisiones ambientales que les afecten, puesto
que precisamente es la finalidad de la disposición, propiciar espacios para que
se den acuerdos con las entidades territoriales. Con lo cual estima se está
dando cumplimiento a lo ordenado por esta Corporación en sentencia C-123 de
2014. Concluye que no puede afirmarse que se transgrede el artículo 79 de la
Constitución “simplemente porque no se dispone la participación de las
comunidades en todas y cada una de las etapas del proceso administrativo de
licenciamiento ambiental”.
2.36.
Respecto de la acusación de
los accionantes a la disposición objeto de censura, en la cual reclaman que la
norma no garantiza la participación de las comunidades mediante las entidades
territoriales considera que el cargo no está llamado a prosperar debido a que,
en su sentir, la norma solamente prevé la creación de los espacios para los
acuerdos que deben ser regulados por el Gobierno y es en esos espacios en donde
se debe concretar el mandato constitucional.
2.37.
En cuanto al cargo de violar
el deber de garantizar el medio ambiente sano, manifiesta que la norma busca un
fin constitucionalmente imperante, la protección al ambiente, a la vez que
garantiza la autonomía de las entidades territoriales; puesto que descarga
sobre ellas el deber de realizar los acuerdos con el Ministerio de Minas y
Energía para la adopción de medidas que protejan el ambiente. Para el
interviniente, la exigencia impuesta a las entidades territoriales de aportar
estudios técnicos que sustenten las medidas de protección solicitadas no
implica, en sí misma, una violación a la participación ciudadana, puesto que la
misma norma objeto de cesura las faculta para que acudan a estudios realizados
con anterioridad.
2.38.
Finaliza señalando que tal exigencia
es razonable, por cuanto permite que las medidas de protección al ambiente que
sean solicitadas, contengan un concepto técnico y no sean de modo alguno
arbitrarias. Resalta que el artículo 192 de la Ley 1753 de 2015, permite a las
entidades territoriales echar mano de estudios realizados para otros fines,
como en el caso de los Planes de Ordenamiento Territorial o los realizados por
la Corporaciones Autónomas Regionales.
3.
CONSIDERACIONES
3.1.
COMPETENCIA
Conforme al numeral 4º del artículo 241 de la
Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer de la
constitucionalidad de la ley demandada.
3.2.
METODOLOGÍA DE
LA DECISIÓN
Para darle claridad al ciudadano, la Corte analizará
previamente la demanda de inconstitucionalidad para examinar: i) el requisito
de caducidad; ii) la configuración del fenómeno de la cosa juzgada; iii) los
requisitos mínimos que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad y;
iv) el trámite de admisibilidad. Posteriormente, evaluará en dos bloques los
cargos formulados en la demanda. En el primero de ellos, precisará los cargos
formales, sus problemas jurídicos, consideraciones o marco analítico y la
solución de los mismos. Acto seguido, empleará la misma forma de estructura de
resolución en relación con los cargos materiales.
3.3.
CUMPLIMIENTO DEL REQUISITO
DE CADUCIDAD
De conformidad con el numeral
3º del artículo 242 de la Constitución Política, las acciones de
inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término de un (1) año,
contado desde la publicación del respectivo acto.
En el caso objeto de examen,
la Ley 1753 de 2015 fue publicada en el Diario Oficial Diario Oficial No. 49538 del nueve (9) de junio de dos
mil quince (2015) y la
demanda de inconstitucionalidad fue presentada el cinco (5) de agosto del mismo
año, es decir, dentro del término anteriormente señalado.
3.4.
ANÁLISIS DE LA COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL
De conformidad con el artículo 243 de la Constitución
Política, las decisiones que adopte esta Corte en ejercicio de la acción de
control de constitucionalidad de normas legales hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional, y en coherencia con lo anterior, los artículos 48 de la Ley 270
de 1996[16] y 21 del Decreto 2067 de 1991[17], así lo establecen.
Según
la jurisprudencia constitucional, en virtud de los efectos de cosa juzgada las
decisiones de la Corte tienen fuerza vinculante y carácter inmutable[18], lo cual brinda seguridad jurídica, se garantiza la
efectiva aplicación de los principios de igualdad y da consistencia a las
decisiones de esta Corporación.  La existencia de cosa juzgada genera la
prohibición de volver a estudiar un determinado contenido normativo frente al
mismo cargo constitucional ya examinado y la consecuente obligación de estarse
a lo resuelto[19]. Este efecto se produce tanto en virtud de una
sentencia que declara la exequibilidad como en aquella que decide que la
disposición es inexequible[20].
Existe
cosa juzgada cuando concurren dos elementos: (i) que se proponga estudiar el
mismo contenido normativo de una proposición jurídica ya estudiada en una
sentencia anterior; y (ii) que se presenten las mismas razones o
cuestionamientos (esto incluye el referente constitucional o norma
presuntamente vulnerada), analizados en ese fallo antecedente[21].
Sobre
las categorías de la cosa juzgada constitucional y los eventos en los cuales no
se configura, ha sido reiterada la jurisprudencia de esta Corporación[22] en señalar que:
“La Corte ha explicado que existe cosa juzgada
absoluta, ‘cuando el pronunciamiento de constitucionalidad de una
disposición, a través del control abstracto, no se encuentra limitado por la
propia sentencia, es decir, se entiende que la norma es exequible o inexequible
en su totalidad y frente a todo el texto Constitucional’[23].
Por su parte, la cosa constitucional relativa se
presenta ‘cuando el juez constitucional limita en forma expresa los efectos de
la decisión, dejando abierta la posibilidad para que en un futuro se formulen
nuevos cargos de inconstitucionalidad contra la norma que ha sido objeto de
examen, distintos a los que la Corte ya ha analizado’[24].
La doctrina constitucional ha previsto tres (3)
excepciones al alcance de la cosa juzgada constitucional[25]:
a. La cosa juzgada relativa implícita, frente a
la cual esta Corporación ha  señalado: ‘Puede suceder que la Corte haya
declarado la exequibilidad de una disposición legal solamente desde el punto de
vista formal, caso en el cual la cosa juzgada operará en relación con este
aspecto quedando abierta la posibilidad para presentar y considerar nuevas
demandas de inconstitucionalidad por su contenido material; o bien puede
acaecer que la Corte al declarar la exequibilidad de una norma haya limitado su
decisión a un aspecto constitucional en particular o a su confrontación con
determinados preceptos de la Carta Política, situación en la cual la cosa
juzgada opera solamente en relación con lo analizado y decidido en la
respectiva sentencia’[26].
b. La cosa juzgada aparente, que se presenta ‘si pese
al silencio que se observa en la parte resolutiva de la sentencia, existen en
su parte motiva referencias suficientes para concluir que, en realidad, la
Corte limitó su análisis únicamente a los cargos que le fueron planteados en la
demanda, o a la confrontación de la norma acusada con el contenido de unos
determinados preceptos constitucionales’[27].
c. Por su parte, la doctrina de la Constitución
viviente consiste en ‘una posibilidad, en todo caso excepcionalísima, de
someter nuevamente a análisis de constitucionalidad disposiciones sobre las
cuales existe un pronunciamiento de exequibilidad, en la que dicha opción
concurre cuando en un momento dado, a la luz de los cambios económicos,
sociales, políticos, e incluso ideológicos y culturales de una comunidad, no
resulte sostenible, a la luz de la Constitución, - que es expresión, precisamente,
en sus contenidos normativos y valorativos, de esas realidades -, un
pronunciamiento que la Corte haya hecho en el pasado, con fundamento en
significaciones constitucionales materialmente diferentes a aquellas que ahora
deben regir el juicio de Constitucionalidad de una determinada norma’[28].”
Con
el anterior fundamento teórico, la Sala pasará a examinar la posible
configuración del fenómeno de la cosa juzgada constitucional en relación con
algunos de los cargos formulados por los actores:
3.4.1. Existencia de cosa juzgada constitucional con respecto
al cargo formulado contra el inciso 7º del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015
en relación con la Sentencia C-221 de 2016
En la demanda se ataca el inciso 7º del artículo 20 de
la Ley 1753 de 2015; los actores consideran que vulnera el derecho de acceso a
la información pública, contenido en los artículos 20 y 74 de la Constitución
Política. Según los libelistas, en este inciso opera una reserva sobre la
información geológica, geoquímica y geofísica, a partir de la declaratoria de
áreas estratégicas mineras por parte de la Autoridad Minera, esta información
reservada es la que permitirá evaluar el potencial mineral de tales áreas. En
su concepto, “la reserva a la información prevista en el inciso 7º del
artículo 20 de la Ley 1753 de 2015 no persigue una finalidad legítima, no
garantiza el derecho a la información de manera oportuna y no es proporcionada,
por lo que supone un desconocimiento del derecho de acceso a la información
pública, previsto en los artículos 20 y 74 de la Constitución y en el artículo
13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos”[29].
Encuentra la Corte que esta misma disposición fue
objeto de juzgamiento por la Sala Plena de esta Corporación en la Sentencia
C-221 de 2016. En esa oportunidad la Corte declaró inexequible el inciso 7º del
artículo 20 al considerar que la reserva de la información geológica para los
proyectos de desarrollo minero “resulta excesiva y desproporcionada no sólo para la
ciudadanía en general, sino sobre todo, frente al derecho de las entidades
territoriales y las comunidades indígenas y afro descendientes a conocer los
proyectos minero energéticos que se estén desarrollando en sus respectivos
territorios, con lo cual se afecta el derecho de acceso a la información
pública y de contera el desarrollo sostenible, por tratarse de una actividad en
la que habitualmente se presentan  problemáticas relacionadas con el punto de
equilibro entre el uso de la tierra, el medio ambiente y el desarrollo social”.
Del anterior pronunciamiento de inconstitucionalidad,
la Sala concluye que operó el fenómeno de la cosa juzgada en relación con el
inciso 7º del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015.
3.4.2. Existencia de cosa juzgada constitucional con respecto
al cargo formulado contra el inciso 2º del artículo 50 de la Ley 1753 de 2015
en relación con la Sentencia C-035 de 2016
Los demandantes consideran que el inciso 2º del
artículo 50 de la Ley 1753 de 2015 debe ser declarado inconstitucional, “por
cuanto desconoce el derecho fundamental de las víctimas de graves violaciones
de derechos humanos a la reparación integral. Específicamente se desconoce la
autonomía de las víctimas y su derecho a acceder a un recurso judicial efectivo
para solicitar reparaciones, previsto en los artículos 29 y 229 de la
Constitución y 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos”.
Señalan, de conformidad con las Sentencias C-821 de
2007 y C-820 de 2012, que el derecho a la restitución de los bienes de los
cuales las personas en situación de desplazamiento han sido despojadas, es
también un derecho fundamental. En esa medida, consideran que la improcedencia
de la restitución en los predios calificados como PINE es una restricción
desproporcionada al derecho de las víctimas a la restitución, por lo que debe
considerarse inconstitucional, “…la disposición prevista en el inciso 2º del
artículo 50 de la Ley 1753 de 2015 establece esta medida en términos amplios y
generales, sin control judicial alguno, que puede en la práctica suponer un
límite importante en la política de restitución de tierras, afectando así el
derecho fundamental a la restitución de las personas despojadas o forzadas a
abandonar sus tierras. En otras palabras, para otorgar seguridad jurídica a los
Proyectos de Interés Nacional Estratégico y hacerlos visibles, se opta por un
mecanismo gravoso para los derechos de las víctimas que solicitan los predios
en restitución, pues dicho mecanismos les niega su derecho de acceder a un
recurso judicial efectivo y su autonomía”.
Al respecto, observa la Corte que en relación con los
cargos formulados contra el inciso 2º del artículo 50 de la Ley 1753 de 2015,
operó el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. En efecto, el numeral
cuarto resolutivo de la Sentencia C-035 de 2016, declaró inexequible el inciso
2º del artículo 50, estableciéndose una coincidencia plena con los cargos
examinados en aquella oportunidad por la Corporación.
Para
fundar la inconstitucionalidad de la norma, consideró la Sala Plena mediante
Sentencia C-035 de 2016, “…pese a que la medida contemplada en el artículo
50 de la Ley 1753 de 2015 no es necesaria, lo que implica que la norma jurídica
vulnera el principio de igualdad, lo cierto es que tampoco es proporcional. En
efecto, la importancia de los bienes jurídicos involucrados, a saber, los
derechos fundamentales a la restitución de víctimas del conflicto armado,
acceso a la administración de justicia y debido proceso excede ampliamente la
necesidad de consecución del fin propuesto. La Corte considera que un criterio
de conveniencia, como es el caso de la realización de proyectos de interés
estratégico nacional, cuya naturaleza es puramente económica, no puede
sobreponerse a la protección de los derechos fundamentales consagrados a favor
de sujetos de especial protección constitucional, como es el caso de las
víctimas del conflicto armado. Por lo tanto, declarará la
inconstitucionalidad”.
3.4.3. Existencia de cosa juzgada constitucional con respecto
al cargo formulado contra los incisos 1º, 2º y 3º del parágrafo 1º del artículo
173 de la Ley 1753 de 2015, en relación con la Sentencia C-035 de 2016
Señalan los demandantes que los incisos 1º, 2º y 3º
del parágrafo 1º del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015, desconocen el derecho
fundamental al agua al permitir la realización de actividades mineras, de
exploración y explotación de hidrocarburos en ecosistemas de páramos, “la
ejecución de dichas actividades tiene el potencial de afectar gravemente estos
ecosistemas estratégicos y por ende el derecho al agua y a la vida de los
individuos”. Más adelante, complementan la acusación en los siguientes
términos, “los incisos 1º, 2º y 3º del parágrafo 1º del artículo 173 de la
Ley 175 de 2015 prevén que en los ecosistemas del páramo podrán adelantarse
actividades de exploración y explotación minera y de hidrocarburos que cuenten
con contrato y licencia ambiental hasta su terminación, que sean anteriores al
9 de febrero de 2010 para minería y al 16 de junio de 2011 para hidrocarburos.
Esto puede significar un impacto de hasta 25 años más por causa de minería e
hidrocarburos, si se tiene en cuenta que la legislación actual prevé que la
duración máxima de las concesiones mineras es de treinta años y de las
concesiones de hidrocarburos es de veinticuatro años. Este período de
actividades extractivas no sólo afecta directamente el principal ecosistema que
garantiza la cantidad y calidad del agua en nuestro país, sino que ejerce una
presión sobre la demanda del recurso hídrico”.
Adicionalmente,
los actores estiman que los incisos demandados del artículo 173 de la Ley 1753
de 2015, vulneran el derecho a gozar de un medio ambiente sano, el deber
correlativo de protección ambiental (artículo 79 C.P.) y la obligación de no
regresividad en materia ambiental, contenida en el artículo 2.1 del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en el artículo 26
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y en el artículo 1.1 del
Protocolo Adicional a la Convención Americana en materia de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales.
Resaltan
que los incisos acusados del parágrafo 1º del artículo 173 de la Ley 1753 de
2015, vulneran el derecho de todos a gozar de un ambiente sano, en la medida en
que se afecta uno de los ecosistemas estratégicos más importantes de Colombia
como son los páramos, “de cuyo abastecimiento dependen de forma directa o
indirecta por lo menos 339 municipios. Las actividades de exploración y
explotación en los ecosistemas de páramos generan consecuencias como pérdida de
biodiversidad, sedimentación de cuerpos de agua, contaminación de acuíferos y
aguas superficiales, aumento de la fragilidad y vulnerabilidad de ecosistemas
sensibles al cambio climático, alteración del paisaje y producción de
partículas atmosféricas contaminantes”.
Sobre
el desconocimiento de la obligación de no regresividad en materia ambiental, contenida
en distintos instrumentos de derecho internacional ratificados por Colombia,
exponen que los incisos demandados van en contravía de las dinámicas naturales
de los ecosistemas de páramos y condicionan su protección a los límites que
establezca la autoridad correspondiente. Al comparar esta norma con la
establecida en el artículo 202 de la Ley 1450 de 2010, concluyen que se
conculcó el principio de no regresividad en materia ambiental sin justificación
válida, ya que anteriormente la protección de los páramos no quedaba
condicionada a que se surtieran los procesos de delimitación, “…de la
protección absoluta del ecosistema de páramo prevista en la Ley 1450 de 2011 se
pasa a la protección relativa del área delimitada como páramo, establecida en
los incisos 1º, 2º y 3º del parágrafo 1º del artículo 173 de la Ley 1753 de
2015…”.
Al
verificar los cargos presentados en esta oportunidad en relación con lo
decidido por la Corte Constitucional en la Sentencia C-035 de 2016, se
establece que la disposición parcialmente demandada también fue impugnada por
cargos análogos en el expediente con radicado número D-10864. En esa
oportunidad, los demandantes consideraron que los mismos incisos vulneraban los
derechos al ambiente sano, al agua y al patrimonio público.
Mediante Sentencia C-035 de 2016, la Corte consideró
que los incisos primero, segundo y
tercero del primer parágrafo del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015 debían ser
expulsados del ordenamiento jurídico debido a la fragilidad y desprotección en la que quedarían los
ecosistemas de páramo, entre otras razones, “…El sacrificio a los bienes jurídicamente protegidos,
como la calidad, continuidad y accesibilidad del agua, y los demás servicios
ambientales que prestan los páramos resultan desproporcionados frente a los
eventuales beneficios provenientes de la extracción de recursos no renovables.
Tratándose de un ecosistema tan vulnerable, frágil y poco adaptable como el de
los páramos, su afectación tiende a ser de más largo plazo, cuando no
permanente”.
Por lo anterior, como quiera que: i) los incisos 1º,
2º y 3º del parágrafo 1º del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015 ya fueron
objeto de juzgamiento; ii) los cargos planteados en este asunto coinciden con
los examinados por la Corte en esa oportunidad y; iii) el parámetro de control
de constitucionalidad no se ha alterado, la Corte ordenará estarse a lo
resuelto en la Sentencia C-035 de 2016.
3.4.4. Existencia de cosa juzgada constitucional con respecto
al cargo formulado contra el artículo 191 de la Ley 1753 de 2015, en relación
con la Sentencia C-272 de 2016
Los actores demandan el artículo 191 de la Ley 1753 de
2015 por vicios del procedimiento en su formación por un presunto
desconocimiento de las reglas del debate legislativo establecidas en los
artículos 161 y 133 de la Constitución y 93 y 188 de la Ley 5ª de 1992.
Con respecto al contenido normativo del artículo 191
de la Ley 1753 de 2015, la Sala Plena encuentra que operó el fenómeno de la
cosa juzgada absoluta, en tanto mediante Sentencia C-272 de 2016, ésta
Corporación declaró la inexequibilidad de
la totalidad del artículo 191 de la Ley 1753 de 2015, con lo cual todos sus
contenidos normativos fueron expulsados del ordenamiento jurídico.
Para
fundamentar la inconstitucionalidad de la norma, la Corte determinó que la
financiación del servicio público de alumbrado no genera utilidades
particulares a personas o grupos sociales específicos, en ese sentido, la
disposición no era compatible con las contribuciones especiales. En criterio de
este Tribunal, al tenor literal del artículo 365 de la Constitución, los
servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, en el cual
reside la obligación de asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes
del territorio nacional en beneficio del interés general, sin tener en cuenta
criterios de viabilidad financiera y de rentabilidad.
Además,
el cambio de naturaleza jurídica del tributo que establecía el artículo 191 de
la Ley 1753 de 2015 para la financiación del servicio de alumbrado público,
impactaba todo el articulado, razón por la cual, se reitera, declaró su
inconstitucionalidad frente a todo el Texto Constitucional, con efectos de cosa
juzgada absoluta.
Al
declararse la inexequiblidad del artículo 191 de la Ley 1753 de 2015 y
verificarse que se trata del mismo contenido normativo demandado, el cual para
el momento en que se efectúa este análisis de constitucionalidad ha sido
sustraído del ordenamiento jurídico mediante Sentencia C-272 de 2016, se
entiende agotado el debate constitucional sobre la norma acusada. En
consecuencia, la Corte declarará estarse a lo resuelto en la mencionada
providencia judicial.
3.4.5. Inexistencia de cosa juzgada respecto del primer cargo
formal por vulneración del artículo 161 constitucional ante la presunta falta
de publicación del informe de conciliación
La existencia de cosa juzgada en materia de control
constitucional, como se indicó en precedencia, implica que en los eventos en
que la Corte Constitucional ha declarado la constitucionalidad de la norma, no
puede volverse a suscitar un debate por el mismo cargo, salvo que el parámetro
de constitucionalidad, es decir, el fundamento a partir del cual se haya
determinado la exequibilidad de la norma haya sido modificado o eliminado, caso
en el cual se crea un nuevo contexto jurídico a partir del cual es necesario
volver a examinar la disposición legal cuestionada.
Con respecto a los cuatro cargos formulados por vicios
del procedimiento en la formación de los artículos 15, 16, 20, 23, 30, 41, 43, 44, 63, 64, 67, 68, 99,
140, 173, 179, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y 267 de la Ley 1753 de 2015, la Sala encuentra que los mismos no han sido objeto de pronunciamiento por parte la Corporación
en una oportunidad precedente; tampoco existe coincidencia en los cargos
planteados en la demanda con los examinados en alguna oportunidad anterior. Si
bien algunos intervinientes manifiestan que operó el fenómeno de la cosa
juzgada constitucional en el cargo por indebida publicación del informe de
conciliación, la Sala al verificar la Sentencia C-087 de 2016 determina que en
esa oportunidad se examinó formalmente toda la Ley 1753 de 2015 por un cargo
único relacionado con la presunta omisión del aviso o anuncio previo de
votación al informe de conciliación en la Plenaria de la Cámara de
Representantes; se precisa que en aquella providencia no existió ningún
cuestionamiento sobre el trámite del proyecto de ley en el Senado de la
República, ni en una sesión distinta a la Plenaria de la Cámara de
Representantes del cinco (5) de mayo de dos mil quince (2015). El debate se
centró además en establecer si existió irregularidad por la suspensión de la
sesión ante una presunta descomposición del quorum, “…si la suspensión de
las votaciones de los impedimentos respecto del proyecto Ley No. 175 de 2013 y
del retiro del Proyecto de Ley No. 066 de 2013 Cámara llevadas a cabo en esa
fecha, desatendió lo señalado en los artículos 145, 151, 161, 160 y 149 de la
Constitución”.
La
Corte, mediante Sentencia C-087 de 2016, consideró que en el procedimiento
surtido en la Cámara de Representantes no hubo vulneración al artículo 161 de
la Constitución, el cual exige la existencia de un anuncio de votación
publicado al menos un día antes de la votación del informe de conciliación,
“…La votación de la conciliación de un proyecto exige
la realización previa de un anuncio, por lo cual si éste fuera inválido también
lo será la votación de la conciliación y con ello se afectaría el artículo 161
de la Constitución. Sin embargo, como ya se afirmó, el anuncio se realizó
cuando existía quórum deliberatorio, por lo cual éste es válido y con ello no
se afecta la validez de la votación del informe de conciliación, realizada por
la plenaria de la Cámara de Representantes el día siguiente.
En este sentido, se encuentra demostrado tanto en el
acta como en el vídeo de la sesión que el anuncio del Informe de Conciliación
del Proyecto de Ley 200/2015 Cámara 138/2015 Senado, por el cual se expide el
Plan de Desarrollo 2014 – 2018, se realizó el cinco (5) de mayo de dos mil
quince (2015)…”
(…)
“No se afectó el artículo 161 de la Constitución,
el cual exige la existencia de un anuncio publicado al menos un día antes de la
votación del informe de conciliación, lo cual se cumplió claramente, pues el
anuncio se realizó el día cinco (5) de mayo y la conciliación se aprobó el seis
(6) de mayo del mismo año, es decir, un día después”.
Es
claro que, en el asunto que ocupa esta vez la atención de la Sala el cargo es
distinto, en el entendido que los actores no cuestionan el anuncio previo a la
votación del informe de conciliación en la Cámara de Representantes sino la
publicación previa del informe de conciliación tanto en la Cámara de Representantes como en el
Senado de la República.
3.5.
REQUISITOS MÍNIMOS
QUE DEBEN CUMPLIR LAS DEMANDAS DE INCONSTITUCIONALIDAD
Los
ciudadanos que ejercen la acción pública de inconstitucionalidad contra una
norma legal determinada deben señalar con precisión el objeto demandado,
el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente
para conocer del asunto. Estos son los tres elementos desarrollados en el
artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, que hacen posible una decisión de fondo
por parte de este Tribunal Constitucional.
Para que realmente exista en la demanda una imputación o un cargo de
inconstitucionalidad, es indispensable que los argumentos planteados en la
misma permitan efectuar a la Corte Constitucional una verdadera confrontación
entre la norma acusada y la disposición constitucional supuestamente vulnerada.
El
artículo 2° del Decreto mencionado en precedencia, consigna los requisitos que
debe contener toda demanda de inconstitucionalidad, uno de los cuales es el
contemplado en el numeral tercero de la citada disposición, a saber: el
señalamiento de las razones por las cuales las normas constitucionales
invocadas se estiman violadas.
La
Corte Constitucional se ha pronunciado de manera reiterada sobre esta
exigencia, en el sentido de advertir que si bien es cierto la acción pública de
inconstitucionalidad no está sometida a mayores rigorismos y debe prevalecer la
informalidad[30], deben existir requisitos y contenidos mínimos en la
demanda que permitan a la Corte Constitucional la realización satisfactoria del
examen de constitucionalidad, es decir, el libelo acusatorio debe ser
susceptible de generar una verdadera controversia constitucional.
Por
ello, esta Corporación ha interpretado el alcance de las condiciones materiales
que debe cumplir la demanda de inconstitucionalidad y ha sistematizado, sin
caer en formalismos técnicos, incompatibles con la naturaleza popular y
ciudadana de la acción de inconstitucionalidad, que los cargos formulados por
la demandante deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y
suficientes[31]. Esto significa que la acusación debe ser
suficientemente comprensible, cuando se detecta la existencia de un hilo
conductor que, con coherencia, haga entendible la demanda (clara) y recaer
verdaderamente sobre el contenido normativo de la disposición acusada, sin que
se trate de un significado atribuido por el actor y carente de toda conexión
con el precepto demandado (cierta). Además, el actor debe mostrar cómo la
disposición se opone a la Carta (especificidad), con argumentos que sean de
naturaleza constitucional, y no legales ni doctrinarios ni referidos a
situaciones puramente individuales (pertinencia). Finalmente, la acusación debe
no solo estar formulada en forma completa sino que debe ser capaz de persuadir
o suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada
(suficiencia).
3.6.
TRÁMITE DE
ADMISIBILIDAD DE LA DEMANDA
Tal como se relató en el numeral 1.2., los ciudadanos Claudia López
Hernández, Angélica Lozano Correa, Inti Raúl Asprilla, Jorge Prieto Riveros y
Jorge Iván Ospina Gómez presentaron acción pública de inconstitucionalidad
tanto por vicios del procedimiento en su formación como por su contenido
material.
En ese orden, solicitaron a la Corte
Constitucional ordenar declarar inexequibles u ordenar la subsanación de cuatro
vicios del procedimiento, presuntamente acaecidos en la tramitación de los
artículos 15, 16, 20, 23, 30, 41, 43, 44, 63, 64, 67, 68, 99, 140, 173, 179,
191, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y 267 de la Ley 1753 de 2015.
Los
vicios formales se pueden sintetizar de la siguiente manera: (i) el
Proyecto de Ley 200/2015 Cámara - 138/2015 Senado, que terminaría
convirtiéndose en la Ley 1753 de 2015, vulneró lo dispuesto en el artículo 161
de la Constitución en la medida que el informe de conciliación no fue publicado
por lo menos con un día de anticipación al debate y aprobación de las
respectivas plenarias; (ii) el trámite del Proyecto de Ley desconoció la
prohibición de sesiones simultáneas, entre la sesión de la comisión accidental
de conciliación y la sesión plenaria del cinco (5) de mayo, desconociéndose lo
establecido en el artículo 93 de la Ley 5ª de 1992; (iii) el
procedimiento efectuado por la comisión de conciliación vulneró el artículo 133
de la Carta Política, en tanto la votación no fue realizada de manera nominal y
pública y; (iv) se desconoció el mandato impuesto en el artículo 188 de
la Ley 5ª de 1992, en virtud del cual en el informe de conciliación debían
consignarse las razones para adoptar el texto de una u otra Cámara.
Adicional
a lo anterior, solicitan la declaratoria de inconstitucionalidad de los
artículos 20 (parcial), 50 (parcial), 173 (parcial), 179 y 192 (parcial) de la
Ley 1753 de 2015, por cargos de contenido material presuntamente violatorios de
la Constitución, los cuales se exponen de la siguiente manera:
i)
Artículo 20 de la Ley
1753 de 2015. El inciso 7º del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015 vulnera
el derecho de acceso a la información pública, contenido en el artículo 20 y 74
de la Constitución y 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. La
expresión “indefinidamente”, contenida en el inciso 2º del artículo 20
de la Ley 1753 de 2015, desconoce el principio de desarrollo sostenible y la
protección al medio ambiente, previstos en los artículos 8º, 79 y 80 de la
Constitución;
ii)
Artículo 50 de la Ley
1753 de 2015. El inciso 2º del artículo 50 de la Ley 1753 de 2015 limita
desproporcionadamente el derecho fundamental de las víctimas a obtener la
restitución de sus predios, en contraposición a lo dispuesto en los artículos
29 y 229 de la Constitución y los artículos 8 y 25 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos. Los incisos 1º, 2º y 3º del parágrafo 1º del artículo
173 de la Ley 1753 de 2015 quebrantan el derecho fundamental al agua y el
derecho a gozar un medio ambiente sano, reconocidos en el artículo 94 de la
Carta Política, en conexidad con los artículos 11 y 79;
iii)
Artículo 173 de la Ley
1753 de 2015. La expresión contenida
en el parágrafo 1º del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015, relacionada con el
concepto de “área delimitada como páramo”, desconoce la obligación de no
regresividad en materia ambiental, contenida en el artículo 2.1 del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en el artículo 26
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y en el artículo 1.1 del
Protocolo Adicional a la Convención Americana en materia de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales;
iv)
Artículo 179 de la Ley
1753 de 2015. El artículo 179 de la Ley 1753 de 2015 conculca el deber de
protección ambiental, establecido en los artículos 8, 79 y 89 de la
Constitución. Así como el derecho a la participación de las comunidades locales
afectadas por los proyectos en el procedimiento administrativo para otorgar las
licencias ambientales, de conformidad con los artículos 1º, 2º, 40 y 79 de la
Constitución y;
v)
Artículo 192 de la Ley
1753 de 2015. El artículo 192 de la Ley 1753 de 2015 transgrede, de manera
desproporcionada, el derecho de todos a gozar de un ambiente sano y el derecho
a la participación de las comunidades en materia ambiental, consagrados en los
artículos 8, 79 y 80. Además, esta norma desconoce los principios de autonomía
territorial y de coordinación y concurrencia, previstos en los artículos 287 y
311 de la Constitución, en particular, la expresión “con fundamento en
estudios técnicos, sociales y ambientales”, contenida en el inciso 1º del
artículo 192, así como en la totalidad del inciso 2º del artículo 192 de la Ley
1753 de 2015 vulnera dichos principios y normas constitucionales que reconocen
la facultad de los municipios para ordenar su territorio.
El
Despacho Sustanciador, mediante Auto del 3 de septiembre de 2015, admitió
parcialmente la demanda. En relación con los cuatro cargos formulados por
vicios formales contra los artículos 15, 16, 20, 23, 30, 41, 43, 44, 63, 64,
67, 68, 99, 140, 173, 179, 191, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y 267 de la Ley
1753 de 2015, dispuso la inadmisión de dos de ellos, considerando que: i) el
cargo por falta de realización de votación nominal y pública carecía de
especificidad y suficiencia, en tanto “no presenta las razones por las
cuales la relación de todos los elementos probatorios y jurídicos le permite
llegar a la conclusión que era aplicable la obligación contenida en el artículo
133 Superior de realizar la votación pública y nominal, y no lo dispuesto en el
artículo 161 de la Carta”.  De igual manera, fue inadmitido el cargo por
indebida realización del informe de conciliación, por incumplimiento del
requisito de especificidad y suficiencia en las razones de la demanda, “toda
vez que no logró establecer un parámetro de control constitucional vulnerado,
en punto a la inexistencia de razones que justifiquen la selección del texto
que finalmente que sometió a la plenaria”.
En
relación con los múltiples cargos sustanciales formulados, el Despacho Sustanciador
estimó la inadmisión de uno solo de ellos, el presentado contra las expresiones
y segmentos normativos contenidos en el artículo 192 de la Ley 1753 de 2015,
por presuntamente vulnerar el derecho a gozar de un ambiente sano y la
participación en materia ambiental.
Mediante
Auto de 3 de septiembre de 2015, se les indicó a los actores que este cargo
presentaba carencia de certeza, suficiencia y pertinencia, en los siguientes
términos: “La demanda no explica por qué razón el legislador vulneró el
derecho a gozar un ambiente sano, al disponer que las solicitudes de medidas
tendientes a proteger, precisamente ese derecho, sean sustentadas en
estudios... Adicionalmente, los accionantes tampoco indican la razón por la que
basar las propuestas de protección de las entidades territoriales en estudios,
resulta desproporcional, cuando el inciso 2º del artículo 192 de la Ley 1753 de
2015 permite el uso con el fin de garantizar el medio ambiente”.
Mediante
escrito recibido en oportunidad, una de las ciudadanas demandantes (Claudia
López Hernández) dispuso, con argumentos y pruebas adicionales, la corrección
de la demanda por los tres cargos anteriormente inadmitidos. Así, al corregir
el cargo de inconstitucionalidad contra los artículos conciliados por falta de
realización de la votación pública y nominal, de conformidad con lo previsto en
el artículo 133 de la Constitución, señaló que “los artículos 161 y 133 de
la Constitución Política son compatibles y pueden interpretarse de manera
armónica, de tal forma que la aplicación de uno de ellos como parámetro de
constitucionalidad del procedimiento de conciliación de una ley no excluye la
aplicación del otro. En otras palabras, los artículos 161 y 133 no son
contradictorios ni excluyentes, sino complementarios, por lo que pueden
interpretarse de manera armónica”.
Aclaró
que el artículo 161 hace referencia al quorum requerido para tomar
decisiones al interior de la comisión de conciliación -mayoría-, no obstante,
es preciso acudir al artículo 133 para entender que la manera como deben
tomarse las decisiones, por regla general, es con el voto nominal y público de
los miembros de los cuerpos colegiados, salvo los casos exceptuados en la ley.
En
este caso, insiste en que la votación realizada al interior de la comisión
accidental de conciliación debió haber sido pública y nominal, toda vez que
este no es un mero acto de trámite, sino que tiene que ver con la votación del
texto de un proyecto de ley. “…Esto se prueba con la comunicación de Elizabeth
Martínez Barrera, Secretaria de la Comisión Tercera de la Cámara de
Representantes y quien actuó como secretaria de la comisión accidental de
conciliación del proyecto de ley 138 de 2015 Senado -200 de 2015 Cámara, quien
certificó que: “los artículos conciliados no fueron votados de forma nominal”.
Con
respecto al cargo de inconstitucionalidad contra los artículos conciliados por
indebida realización del informe de conciliación, expuso en el escrito de
corrección que el artículo 188 de la Ley 5ª de 1992, sí puede ser utilizado por
la Corte como un parámetro de control de constitucionalidad, en la medida en
que se cumplen los requisitos definidos por la jurisprudencia constitucional
(C-277/07 y C-228/09) para que las leyes orgánicas establezcan condiciones para
la producción de las normas ordinarias. En efecto, considera que el artículo
188 de la Ley 5ª de 1992, puede ser tomado en consideración para controlar una
ley ordinaria -como la ley demandada-, dado que este artículo establece los
límites a los que deben ceñirse las leyes ordinarias como un desarrollo de los
principios de publicidad y de deliberación democrática en el procedimiento
legislativo, previsto en los artículos 157 y 161 de la Constitución Política.
Reiteró
lo expuesto en la demanda en el sentido que en el informe de la comisión de
conciliación no se consignaron las razones de los conciliadores para adoptar su
decisión en relación con las discrepancias entre los textos aprobados por
Senado y Cámara, tal como lo exige el artículo 188 de la Ley 5ª de 1992. En su
criterio, el informe de conciliación se limitó a señalar cuál fue el texto
acogido respecto de los artículos en los que había discrepancias y a
transcribir el texto conciliado, sin exponer argumentación alguna.
Frente
al último cargo inadmitido contra el artículo 192 de la Ley 1753 de 2015, por
vulneración de los derechos a gozar de un medio ambiente sano y a la
participación en materia ambiental, corrigió los términos de la demanda para
formular el cargo contra la totalidad del artículo 192 y no solo contra algunos
apartes, como se podría deducir de la demanda inicial.
“El artículo 192 de la Ley 1753 de 2015, vulnera el
derecho a la participación en materia ambiental y a la protección ambiental
contenido en el artículo 79 de la Constitución, por dos razones distintas.
Primera, porque condiciona la garantía de ese derecho al cumplimiento de una
carga desproporcionada por parte de las entidades territoriales, lo cual
plantea un riesgo para el ejercicio efectivo del derecho. Y segundo, porque no
garantiza la participación de las comunidades en el procedimiento de adopción
de medidas de protección ambiental”.
Específicamente
resaltó que la condición impuesta a las entidades territoriales para que las
solicitudes de protección deban basarse en “estudios técnicos, sociales y
ambientales”, vulnera el derecho a la participación ambiental, por cuanto
desconoce el conocimiento local que se expresa en la evaluación nativa de los
impactos. En segundo lugar, indica que esta carga resulta desproporcionada y no
se alivia por el hecho de que el inciso 2º del artículo 192 de la Ley 1753 de
2015, señale que podrán utilizarse ciertos estudios para solicitar tales
medidas de protección ambiental, pues “los estudios a los que se refiere dicho
inciso se realizan cada cierto periodo de tiempo y carecen de información
precisa respecto a las condiciones específicas de cada área donde
potencialmente se vaya a realizar un proyecto minero”.
Agregó
que los estudios que sustentan los Planes y Esquemas mencionados en el inciso
2º del artículo 192 de la Ley 1753 de 2015, distan de ser idóneos para
fundamentar solicitudes de protección ambiental, toda vez que “no se
mantienen actualizados, su vigencia abarca largos períodos de tiempo y carecen
de información respecto de las condiciones específicas de cada una de las áreas
donde podría realizarse un proyecto minero”.
De
ahí, que el Despacho mediante Auto de 25 de septiembre de 2015, admitiera todos
los cargos de la demanda al encontrar que “los accionantes atendieron
correctamente las recomendaciones realizadas en el Auto (…) presentando razones
que enmiendan las falencias argumentativas identificadas en su momento”.
En conclusión, la demanda objeto de estudio fue admitida parcialmente;
luego corregida por uno de los actores y, por último, admitida en su
integridad, dando inicio de esa manera al trámite participativo que caracteriza
este tipo de procesos. En consecuencia, procede la Sala Plena a estudiar por
bloques temáticos (forma y fondo) la aptitud de los cargos, sus problemas
jurídicos, el marco teórico correspondiente y la resolución de los mismos.
3.7.
CARGOS FORMALES
La acción pública de inconstitucionalidad presentada
en oportunidad plantea cargos de tipo formal contra varias disposiciones de la
Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2014-2018 “Todos por un nuevo país””, las cuales hacen referencia al
trámite de conciliación que tuvo lugar en el Proyecto de Ley 200/2015 Cámara -138/2015 Senado.
El Ministerio de Minas y Energía, la Agencia Nacional
Minera, la Unidad Administrativa Especial para la Protección de las Victimas,
sostuvieron en sus intervenciones, que la Corte debe declararse inhibida por
los vicios de procedimiento alegados, ante una ineptitud de los cargos, igual
criterio sostiene el señor Procurador General de la Nación.
Expone el señor Procurador General de la Nación en su
concepto, que la Sala Plena debe declararse inhibida para pronunciarse respecto
de los cargos contra los artículos demandados que fueron objeto de trámite de
conciliación, toda vez que la demanda no presenta argumentos ciertos,
pertinentes y suficientes. “…Los argumentos construidos por los demandantes
constituyen unos reproches dirigidos en contra del procedimiento del proyecto
de ley, fundados en deducciones y no contra situaciones realmente existentes”. En
relación con el primer cargo por falta de publicación, con un día de
anterioridad a su consideración y votación del informe de conciliación del
Proyecto de Ley 138 de 2015 (Senado) 200 de 2015 (Cámara), señala que el cargo
carece de sustento dado que este “fue publicado en el Senado en la Gaceta
del Congreso 266 del día 5 de mayo de 2015 y en la Cámara en la Gaceta 264 del
5 de mayo de 2015; mientras que mediante Acta No. 55 del 5 de mayo fue
anunciada la conciliación en el Senado y que, a través del Acta No. 60 de la
misma fecha, se realizó el anuncio en la Cámara de Representantes…”.
En cuanto al segundo cargo formal por presunta
simultaneidad, indica el Ministerio Público que no se presenta tal, en la
medida que “una fue la fecha de las comisiones de conciliación de donde se
obtuvo el texto unificado del informe de conciliación (el 5 de mayo de 2015) y
otra fue la fecha de la celebración de las plenarias de ambas cámaras (el 6 de
mayo de 2015), lo que significa que los debates no fueron paralelos”.
Frente
a los últimos dos cargos formales por falta de realización de la votación
nominal y pública y por la indebida realización del informe de conciliación en
el proceso de conciliación, esa jefatura considera que el escrito de corrección
de la demanda se limitó a reiterar los argumentos de la demanda, sin hacer las
modificaciones del auto inadmisorio. Señaló que los cargos carecen de
especificidad y suficiencia, en tanto no logran establecer con precisión cuáles
serían los hechos contrarios al ordenamiento superior. Precisa que, al
aprobarse el informe de conciliación el 6 de mayo de 2015, no se solicitó la
votación nominal y pública, por tanto, la votación fue ordinaria y se hizo en
virtud de lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 1431 de 2011.
A continuación, la Sala Plena individualizará los
cargos y decidirá sobre la aptitud de los artículos 15, 16, 20, 23, 30, 41, 43,
44, 63, 64, 67, 68, 99, 140, 173, 179, 191, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y 267
de la Ley 1753 de 2015, demandados formalmente por cuatro (4) presuntos
vicios de procedimiento en su formación, todos relacionados con el trámite
legislativo conciliatorio:
1.
El Proyecto de
Ley 138 de 2015 Senado / 200 de 2015 Cámara, que terminaría convirtiéndose en
la Ley 1753 de 2015, vulneró lo dispuesto en el artículo 161 de la
Constitución, de acuerdo con el cual, el informe de conciliación debía ser
publicado por lo menos con un día de anticipación al debate y aprobación de las
respectivas plenarias. Pese a que la demanda admite que la Gaceta 266 de 2015
fue publicada el 5 de mayo de 2015, al mismo tiempo advierte que, según la
Sección de Leyes del Senado de la República, se envió el acta e informe de
conciliación a la Imprenta Nacional el 5 de mayo de 2015 a las 11:58 p.m.
Expone que según soporte electrónico enviado por la
Sección de Leyes, en realidad fue enviado a las 11:59:17 p.m., motivo por el
cual “…la Imprenta Nacional tendría que haberla armado, diseñado e impreso
en 43 segundos para cumplir dudosamente con el requisito constitucional de
publicación del informe de conciliación previsto en el artículo 161 de la
Constitución”. En apoyo al cargo, los actores aportan respuestas a dos
derechos de petición formulados por la Senadora Claudia López Hernández: una,
suscrita por el Jefe de Sección Leyes del Senado de la República, quien indica
que “recibió en medio electrónico el archivo correspondiente al acta del
informe de conciliación elaborada por quienes fueron designados para tal
efecto, a las 11:58 p.m. del día 5 de mayo de 2015 y de manera inmediata por el
mismo medio, éste se envió a la Imprenta Nacional, tal como reporta la
constancia arrojada por el sistema”. La segunda, proviene del Jefe de la
Oficina Jurídica de la Imprenta Nacional, quien manifiesta que “el Informe
de Conciliación al Proyecto de Ley 138 de 2015 Senado “Por la cual se expide el
Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018” fue publicado en la Gaceta No. 266 del 5
de mayo de 2015, publicada en la página web de la Secretaría General del Senado
de la República el día 6 de mayo del presente año a las 07:50 a.m., los
originales del informe de conciliación fueron recibidos en la Imprenta Nacional
de Colombia el pasado martes 5 de mayo de 2015 a las 11:58 p.m., como se
evidencia en el oficio SLE-CS-0120-2015, suscrito por la Dra. Ruth Luengas Peña
–Jefe Sección Leyes- Senado de la República”.
Con base en lo anterior, entiende la Sala Plena que
existe un cargo claro, cierto, específico, pertinente y suficiente de
inconstitucionalidad, en la medida que las razones presentadas por los actores
y las comunicaciones remitidas como prueba en respuesta a los derechos de
petición presentados por la actora, suscitan una duda en cuanto a si efectivamente
el texto del informe de conciliación referente a los artículos 15, 16, 20, 23, 30, 41, 43, 44, 63, 64, 67, 68, 99,
140, 173, 179, 191, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y 267 de la Ley 1753 de 2015,
desconoció el deber de publicación previo “por lo menos con un día de
anticipación”, previsto en el artículo 161 de la Constitución.
2.
En el segundo
cargo por vicios de forma, los demandantes señalan que en el trámite del
Proyecto de Ley se desconoció la prohibición de sesiones simultáneas entre la
sesión de la comisión accidental de conciliación y la sesión plenaria del
Senado de la República de cinco (5) de mayo, desconociendo lo establecido en el
artículo 93 de la Ley 5ª de 1992. Según la interpretación de los demandantes,
la prohibición prevista en el artículo 93 de la Ley 5 de 1992, también debe
aplicarse por analogía al funcionamiento de las comisiones accidentales de
conciliación. En criterio de los actores, “esta irregularidad constituye un
vicio de procedimiento, por cuanto afecta las condiciones necesarias para la
construcción y formación de la voluntad democrática”.
Los demandantes manifiestan que la sesión plenaria del
Senado del 5 de mayo inició a las 12:01 p.m. y finalizó a las 11:55 p.m.,
desarrollándose de manera ininterrumpida. En apoyo al cargo, remiten a lo
señalado por quien presuntamente actuó como secretaria de la comisión de
conciliación, Elizabeth Martínez Barrera, quien manifiesta que la sesión de
conciliación “comenzó aproximadamente a las 11:15 de la noche y terminó a
las 11:45 p.m.”, circunstancia temporal que según los demandantes prueba la
simultaneidad con la sesión Plenaria del Senado del 5 de mayo.
En consecuencia, la Corte encuentra que el cargo
cumple con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y
suficiencia, en tanto la Corte debe definir si el parámetro de control, es
decir, el artículo 93 del Reglamento del Congreso, que prohíbe la simultaneidad
de sesiones, es aplicable por analogía a las comisiones accidentales de
conciliación. En caso de determinar que dicha prohibición se establece
análogamente para las comisiones de conciliación, la Sala deberá identificar si
en este caso concreto coincidió en el tiempo con la sesión plenaria de Senado
del 5 de mayo.
3.
Aducen los
accionantes que el procedimiento efectuado por la comisión de conciliación
vulneró el artículo 133 de la Carta Política, toda vez que la votación que
practicó la comisión de conciliación no fue realizada de manera pública y
nominal, sino ordinaria. En apoyo al cargo, presentan una comunicación del 21
de julio de 2015, enviada por la presunta Secretaria de la Comisión de
Conciliación, Elizabeth Martínez Barrera a la Senadora Claudia López, en la
cual certifica que “los artículos conciliados no fueron votados de forma
nominal”.
Precisa la demanda que el incumplimiento del artículo
133 constitucional apareja tres vulneraciones constitucionales: la
transparencia de las actuaciones del órgano legislativo, la realización del
principio de democracia representativa y la publicidad de las decisiones
adoptadas por el órgano legislativo.
En consideración a que existe certeza acerca de la
votación ordinaria efectuada por la comisión de conciliación, la Corte deberá
determinar si la votación pública y nominal -como regla general- es
predicable con respecto a las comisiones accidentales de conciliación, al
momento de dirimir las discrepancias de cada Cámara, es decir, si el
procedimiento legislativo de esta comisión de mediación debe cumplir con la
votación pública y nominal (art. 133 C.P.) o se encuentra exceptuada (art. 161
C.P.), motivo por el cual, la cuestión planteada cumple con todos los
requisitos jurisprudenciales para que esta Corte emita un pronunciamiento de
mérito.
4.
Finalmente, los
demandantes consideran que se desconoció el mandato impuesto en el artículo 188
de la Ley 5ª de 1992, de acuerdo con el cual, en el informe de conciliación
debían consignarse las razones para adoptar el texto de una u otra cámara.
Según la exposición del cargo, esta omisión afectó el proceso de formación de
voluntad democrática en las Cámaras por no haber informado a los congresistas
las razones que se tuvieron en cuenta para superar las discrepancias entre los
textos de Senado y Cámara.
Para la Corte, el cargo debe ser admitido, toda vez
que el artículo 188 de la Ley 5º de 1992, puede ser utilizado como un parámetro
de control de constitucionalidad que debe ser respetado, en tanto configura los
límites a los que debe ceñirse el Plan Nacional de Desarrollo. En esa medida,
la Corte deberá verificar si en el fondo del asunto la comisión de conciliación
expuso ante las Plenarias las razones para acoger el texto de una u otra
cámara.
PROBLEMAS JURÍDICOS
Conforme con los cargos así planteados en precedencia,
la Corte deberá determinar si los artículos 15,
16, 20, 23, 30, 41, 43, 44, 63, 64, 67, 68, 99, 140, 173, 179, 191, 207, 245,
248, 262, 263, 266 y 267,
objeto de conciliación en el Proyecto de Ley 138 de 2015 Senado – 200 de 2015 Cámara, vulneraron los artículos 133 y 161 de la Constitución
Política y 93 y 188 del Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992).
Esto es, este Tribunal Constitucional deberá resolver
formalmente si al momento de llevarse a cabo la conciliación de las anteriores
disposiciones demandadas, el Legislador ordinario quebrantó: i) la
publicación previa del informe de conciliación, establecida en el artículo 161
de la Constitución; ii) la presunta prohibición de sesiones simultáneas,
entre la celebrada por la comisión de conciliación y la Plenaria del Senado, el
día 5 de mayo de 2015 (art. 93, Ley 5ª de 1992); iii) la votación
pública y nominal que debió efectuar la comisión de conciliación, presuntamente
prevista en el artículo 133 Superior y; iv) las razones que debían darse
en los Informes a las Plenarias de las Cámaras para adoptar el texto
controvertido de una u otra Cámara Legislativa (art. 188, Ley 5ª de 1992).
Para resolver estos problemas jurídicos, la Corte
Constitucional analizará el debate parlamentario, en particular, el deber de
publicidad, el funcionamiento de las comisiones de conciliación, la prohibición
de sesiones simultáneas y el principio de instrumentalidad sobre las formas.
Con el anterior marco teórico, resolverá los problemas jurídicos.
3.7.1.
EL DEBATE PARLAMENTARIO[32]
3.7.1.1
Concepto y alcance
El
debate comporta una garantía esencial del principio de participación política
parlamentaria, instituido como un prerrequisito para la toma de decisiones,
cuyo objetivo es asegurar a todos los miembros del Congreso, en especial a los
que integran los grupos minoritarios, su derecho a intervenir activamente en el
proceso de expedición de la ley o actos legislativos y a expresar sus opiniones
libremente[33]. Desde este punto de vista, el derecho a debatir se
entiende satisfecho cuando los órganos directivos de las células legislativas,
en acatamiento a las normas que regulan el  proceso legislativo, mantienen
abiertos los espacios de participación con plenas garantías democráticas, es
decir, cuando brindan a los congresistas la oportunidad de intervenir en las
deliberaciones de los proyectos de ley o de actos legislativos sometidos a la
consideración del legislador[34].
Este
concepto se materializa en la garantía reconocida a los miembros del parlamento
de la posibilidad de discernir, de hacer pública su opinión, de manifestar sus
ideas o de expresar su desacuerdo con lo debatido. Sólo cuando esto no es
posible, es decir, cuando no se brindan las condiciones para que el debate
tenga lugar, la decisión que se adopte en el seno de las Cámaras no tiene
validez[35]. Lo que se pretende garantizar en el debate
parlamentario es la discusión libre de ideas, conceptos y  criterios, antes de
procederse a la votación del respectivo proyecto de ley[36].
Es
por ello que la Corte ha declarado inconstitucionales disposiciones legales
cuando su aprobación se ha dado sin que se cumplan estas condiciones. Así, por
ejemplo, ha declarado inexequibles leyes porque fueron aprobadas desconociendo
las reglas sobre quórum[37]. También
han sido declaradas inconstitucionales leyes que han sido debatidas y votadas
por la respectiva célula legislativa sin que ésta conociera previamente la
ponencia,[38] pues éste es el presupuesto mínimo para deliberar y
decidir[39].
3.7.1.2.
Importancia constitucional
del debate parlamentario
En
un Estado democrático, el debate parlamentario tiene relevancia constitucional,
pues le da legitimidad a la organización estatal. A través del debate se hace
efectivo el principio democrático en el proceso de formación de las leyes, pues
“hace posible la intervención de las mayorías y de las minorías políticas, y
resulta ser un escenario preciso para la discusión, la controversia y la
confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentra espacio
en el Congreso de la República”[40]. En este sentido, la jurisprudencia ha expresado:
“Tratándose
de la adopción de decisiones que habrán de afectar a toda la población, en el
caso de las leyes y con mayor razón en el de las reformas constitucionales, que
comprometen nada menos que la estructura básica del orden jurídico en su
integridad, el debate exige deliberación, previa a la votación e indispensable
para llegar a ella, lo que justamente se halla implícito en la distinción entre
los quórum, deliberatorio y decisorio, plasmada en el artículo 145 de la Carta”[41].
En
los referidos términos, tanto para la Carta Política, como para la ley y la
jurisprudencia, el debate comporta una garantía esencial del principio de
participación política parlamentaria, instituido como un prerrequisito para la
toma de decisiones, cuya finalidad es asegurar a todos los miembros del
Congreso, en particular a los que integran los grupos minoritarios, su derecho
a intervenir activamente en el proceso de expedición de la ley o actos
legislativos y a expresar sus opiniones libremente[42].
De
esta manera, los requisitos constitucionales y legales que regulan el proceso
de formación de las leyes no tienen como finalidad obstruir o dificultar tal
proceso, sino que deben interpretarse al servicio del fin sustantivo que
cumplen, dado que éstas no tienen un valor en sí mismo[43].
3.7.1.3.
Elementos
La
jurisprudencia ha reconocido que existen esencialmente seis (6) elementos
constitucionales que deben reunir los debates, los cuales están contemplados en
los artículos 145, 146, 157 y 160 de la Constitución Política[44]:
(i)
El número mínimo de
congresistas que deben estar presentes para iniciar la deliberación de
cualquier asunto, así como para adoptar decisiones (Artículo 145, CP).
(ii)
La mayoría necesaria para
adoptar decisiones en la respectiva corporación que, salvo que la Constitución
exija una mayoría especial, debe ser la mayoría de los votos de los asistentes
(Artículo 146, CP).
(iii)
El carácter imperativo de los
debates en las comisiones y en las plenarias, sin los cuales ningún proyecto
puede llegar a ser ley (Artículo 157, CP).
(iv)
La necesaria publicidad de lo
que va a ser sometido a debate como presupuesto mínimo para garantizar la
participación efectiva de los congresistas (Artículo 157, CP).
(v)
El período mínimo que debe
mediar entre debates como garantía de que la decisión del Congreso sobre el
proyecto de ley es producto de una reflexión ponderada (Artículo 160, CP).
(vi)
La votación de lo discutido
como finalización del debate (Artículo 157, CP).
Por
su parte, la Ley 5ª de 1992, señala las condiciones legales que deben cumplir
los debates parlamentarios dentro de las cuales se destacan las siguientes[45]:
(i)
La definición legal de debate
(artículo 94, inciso 1, Ley 5ª de 1992).
(ii)
El momento de iniciación y de
terminación del debate (artículos 94, inciso 2, 157 y 176,  Ley 5ª de 1992).
(iii)
El quórum deliberatorio
y decisorio requerido (artículos 95, y 117 a 119, Ley 5ª de 1992).
(iv)
Las reglas generales que rigen
la intervención de los congresistas en el debate de proyectos de ley y de actos
legislativos (artículos 96 a 105, Ley 5ª de 1992).
(v)
Las condiciones para el
aplazamiento del debate (artículo 107, Ley 5ª de 1992).
(vi)
La suficiente ilustración como
condición para el cierre del debate (artículos 108 y 164, Ley 5ª de 1992);
entre otros.
3.7.1.4.
Principios básicos que
orientan el proceso legislativo[46]
Conforme
al principio democrático, la propia Carta Política y el Reglamento del Congreso
son los ordenamientos llamados a regular el proceso de formación de las leyes,
el cual está inspirado en varios postulados básicos[47]:
(i)
El principio de las mayorías,
que parte de suponer que las decisiones del parlamento tienen que reflejar la
voluntad del sector mayoritario presente en la respectiva sesión. Dicho axioma
actúa como una garantía del principio de representación, pues la aprobación y
validez de las medidas legislativas depende que sean más sus partidarios que
sus detractores y así quede consignado en las distintas votaciones a que deban
ser sometidas[48]. Este principio está consagrado en el artículo 146 de
la Constitución, según el cual: “en el Congreso pleno, en las cámaras y en
sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de los
votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija expresamente una
mayoría especial”[49].
En
todo caso, este axioma no implica el desconocimiento y la protección de los
derechos de las minorías parlamentarias dentro del orden constitucional
colombiano. En la sentencia C-145 de 1994, se afirmó que "sólo hay
verdadera democracia allí donde las minorías y la oposición se encuentran
protegidas a fin de que puedan eventualmente llegar a constituirse en un futuro
en opciones mayoritarias, si llegan a ganar el respaldo ciudadano necesario”.
(ii)
El principio de la publicidad,
que busca asegurar que se den a conocer oportunamente a los miembros del
parlamento y de la sociedad en su conjunto, el contenido de los proyectos, las
sesiones, discusiones, votaciones y, en general, todo lo relacionado con el
trabajo legislativo que se adelanta en las Comisiones y Plenarias del Senado y
la Cámara. En desarrollo de este principio, los artículos 144 y 157 de la Carta
disponen que “Las sesiones de las cámaras y de sus comisiones permanentes
serán públicas, con las limitaciones a que haya lugar conforme a su reglamento”,
y que ningún proyecto será ley sin “haber sido publicado oficialmente por el
Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva”[50].
(iii)
El principio de la
participación política parlamentaria, que constituye una exigencia previa a la
toma de decisiones, orientado a asegurar a todos y cada uno de los miembros del
parlamento su derecho a intervenir activamente en el proceso de discusión y
elaboración de las leyes, y de manera especial, a garantizar el derecho de
aquéllos que hacen parte de las minorías a expresar sus opiniones en forma
libre y voluntaria[51].
3.7.2.
EL PRINCIPIO DE PUBLICIDAD,
COMO ELEMENTO FUNDAMENTAL DEL DEBATE PARLAMENTARIO
El
principio de publicidad se encuentra inescindiblemente ligado a la
participación democrática en la actividad parlamentaria, puesto que su debida
observancia garantiza la materialización del principio democrático en la
creación de los preceptos normativos. Por esta razón, la participación dentro
del debate parlamentario debe entenderse no sólo como el correcto
funcionamiento de un órgano del Estado, sino que, en sentido un más amplio, la
expresión de los miembros del congreso en los debates parlamentarios representa
la participación de la sociedad misma en la producción de las normas. De modo
que, el principio de publicidad parlamentaria, a su vez permite el estudio
puntal del debate legislativo y brinda la oportunidad real de que todos los
sectores políticos representados en el Congreso de la República puedan incidir
en la decisión legislativa, lo cual garantiza la efectividad del principio
democrático[52].
En
forma reiterada dentro de la jurisprudencia de esta Corporación, se ha
resaltado la importancia del principio de publicidad dentro del trámite
legislativo en el entendido que:
“Un
Estado constitucional interesado por el fortalecimiento de la democracia debe
contar con procedimientos que garanticen la transparencia de la información
dentro del trámite legislativo. El principio de publicidad cumple importantes
finalidades dentro del Estado social de derecho, pues el Congreso es el lugar
en donde se realiza de manera privilegiada la discusión pública de las distintas
opiniones y opciones políticas. De un lado, la publicidad racionaliza la
propia discusión parlamentaria y la hace más receptiva a los distintos
intereses de la sociedad, con lo cual las deliberaciones producen resultados
más justos. De otro lado, la publicidad articula la actividad del
Congreso con la ciudadanía, y es una condición necesaria para que el público
esté mejor informado sobre los temas de trascendencia nacional, con lo cual
se estrechan además las relaciones entre electores y elegidos, valor esencial
en una democracia participativa como la colombiana. La publicidad es una
condición de legitimidad de la discusión parlamentaria, pues es la única
manera de que el Congreso cumpla una de sus funciones esenciales, esto es, la
de traducir políticamente la opinión de los distintos grupos y sectores de la
sociedad y, a su vez, la de contribuir a la preservación de una sociedad
abierta en la cual las distintas opiniones puedan circular libremente. Por todo
ello, sin transparencia y publicidad de la actividad de las asambleas
representativas no cabe hablar verdaderamente de democracia constitucional”[53]-subrayado fuera de texto-.
Por
otra parte, el sistema parlamentario es en esencia deliberativo, los acuerdos
adoptados que surgen del debate público, sumadas las distintas posiciones
ideológicas, trascienden a la vida de la colectividad con eficacia. De ahí que,
las decisiones parlamentarias son siempre el resultado de la deliberación
dialéctica, realizada en el seno del parlamento con el presupuesto mínimo de
tener conocimiento pleno sobre el texto del proyecto a discutir con las
modificaciones propuestas. Por consiguiente, la publicidad previa de los temas
sujetos a discusión o aprobación garantiza: i) el adecuado desarrollo del
debate mismo y  ii) la participación en el proceso legislativo[54].
Esto
es, el principio de participación democrática en la actividad parlamentaria,
concreta que los proyectos de ley o las proposiciones de enmienda que se
proponen sean de pleno conocimiento para todos los miembros del Congreso de la
República antes de iniciar la respectiva discusión legislativa. En
consecuencia, su publicación en el medio de comunicación oficial del órgano
legislativo es uno de los presupuestos que posibilita la discusión[55].
Al
respecto, tanto la Constitución Política en su artículo 157, como la Ley 5ª de
1992 (Ley Orgánica del Reglamento del Congreso de la República), en su artículo
147; señalan que ningún proyecto será ley de la República sin haber sido
publicado oficialmente, antes de darle trámite dentro la comisión respectiva[56]. Por tal razón, cómo lo ha reiterado esta Corporación,
la necesaria publicidad de lo que va a ser sometido a debate es un presupuesto
mínimo para garantizar la participación democrática efectiva de los
congresistas[57].
3.7.3.
LA NATURALEZA JURÍDICA DE
LAS COMISIONES DE CONCILIACIÓN
La
Constitución Política de 1991 consagra la comisión de conciliación en los
siguientes términos:
“Cuando
surgieren discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, ambas
integrarán comisiones de conciliadores conformadas por un mismo número de
Senadores y Representantes, quienes reunidos conjuntamente, procurarán
conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definirán por mayoría.
Previa publicación por lo menos con un día de
anticipación, el texto escogido se someterá a debate y aprobación de las
respectivas plenarias. Si después de la repetición del segundo debate persiste
la diferencia, se considera negado el proyecto”.
De
igual forma, el Reglamento del Congreso, contenido en la Ley 5ª de 1992, en sus
artículos 186 a 189[58], define las comisiones accidentales de mediación, su
composición paritaria en cuanto a miembros de las diferentes cámaras y en la
que se debe observar la representatividad de las bancadas que integran el
Congreso, el plazo para entregar los informes a las plenarias, vencido el cual
la comisión debe expresar las razones para adoptar determinado texto y, por
último, el procedimiento a seguir en caso de que persistan las discrepancias
luego de repetir el segundo debate en las cámaras.
El
procedimiento legislativo realizado por el Congreso de la República se
desarrolla en dos fases esenciales: la primera de ellas se efectúa en las
comisiones especializadas que se encuentran divididas temáticamente y, la
segunda, en las plenarias de cada cámara; recinto que aprueba, modifica o
rechaza las iniciativas provenientes de las comisiones. Tanto el Senado de la
República como la Cámara de Representantes tienen tres tipos de comisiones
(permanentes, legales y accidentales), que se encuentran definidas en la Ley 3ª
de 1992 “[p]or la cual se expiden normas sobre las Comisiones del Congreso
de Colombia y se dictan otras disposiciones”.
Las
comisiones constitucionales permanentes son siete (7) y se encuentran conformadas
en cada una de las cámaras con la finalidad de darle primer debate a los
proyectos de acto legislativo o ley, referentes a los asuntos de su competencia[59]. A su vez, las comisiones legales son aquellas que, a
diferencia de las constitucionales, son creadas por ley y están encargadas de
asuntos específicos distintos a los de competencia de las comisiones
constitucionales permanentes[60]. Las comisiones legales son: Comisión de Derechos Humanos y Audiencias, Comisión de Ética y Estatuto del Congresista,
Comisión de Acreditación Documental, la Comisión para la Equidad de la Mujer y
la Comisión Legal de Seguimiento a las Actividades de Inteligencia y
Contrainteligencia. Además de estas, existen dos comisiones legales en la Cámara de
Representantes: La Comisión
Legal de Cuenta y la Comisión de Investigación y Acusación.
La
naturaleza de la comisión de conciliación es de tipo accidental. Es decir, son
comisiones transitorias conformadas por la Cámara de Representantes y el Senado
de la República para el cumplimiento de funciones y misiones específicas.
Concretamente, la comisión de conciliación como comisión accidental de
mediación, se conforma con el único fin de superar las discrepancias y lograr
la conciliación entre los textos y/o disposiciones divergentes que surjan
respecto del articulado de los proyectos aprobados[61]. De modo que, su labor principal es definir el texto definitivo que
será puesto a consideración de las plenarias de Cámara y Senado para su
respectiva aprobación. Dicho de otro modo, respetando los principios de
consecutividad, identidad flexible y unidad de materia[62], la comisión de conciliación puede eventualmente modificar, suprimir y
hasta introducir texto, labor para la cual tiene como límite la no
incorporación de nuevos asuntos o materias diferentes a las que hayan sido
discutidas previamente[63].
Pese
a que en el artículo 187 de la Ley 5ª de 1992, se indica que las comisiones
accidentales de conciliación “estarán integradas por miembros de las
respectivas Comisiones Permanentes que participaron en la discusión de los
proyectos, así como por sus autores y ponentes y quienes hayan formulado
reparos, observaciones o propuestas en las Plenarias”, este precepto no puede
entenderse de forma aislada en relación con lo establecido en el artículo 161
de la Constitución[64], pues aun cuando en la normativa únicamente se indica
que el número de congresistas de Cámara y Senado que integren la Comisión debe
ser igual, no se indica cual es el número total de congresistas que debe
integrar dicha Comisión.
Los
Presidentes, tanto de la Cámara de Representantes como del Senado de la
República, discrecionalmente deciden cuál es el número y quiénes son los
representantes que integrarán la comisión de conciliación. Para esto deberán
tener en cuenta qué congresistas han participado activamente en el trámite
legislativo para que puedan aportar en el cometido de conseguir el consenso
respecto de las discrepancias existentes en ambas cámaras[65].
Al
respecto, ha indicado esta Corporación interpretando lo preceptuado tanto en la
Constitución Política[66], como en el Reglamento del Congreso[67]; que la conformación de las comisiones accidentales
de conciliación, se encuentra estrechamente relacionadas con el principio de
celeridad procedimental[68], así como se corresponde con el efectivo desarrollo
de la actividad legislativa, puesto que le imprime celeridad y eficacia a su
función constitucional[69].
Ahora
bien, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 161 Superior, tratándose
de la decisión que adopta la comisión de conciliación respectiva, existe
claridad en la norma constitucional acerca de que los conciliadores deberán
ponerse de acuerdo conjuntamente, “procurarán conciliar los textos, y en
caso de no ser posible, definirán por mayoría”-negrita fuera de
texto-.
En
lo que tiene que ver con la publicación del informe de conciliación, con
anterioridad al día de su discusión y votación en la plenaria del Congreso,
ésta representa una formalidad que está encaminada a salvaguardar el principio
de publicidad que comporta el trámite legislativo. De igual forma, representa
un elemento esencial del carácter democrático que se encuentra en el
procedimiento de elaboración normativa de un estado democrático[70].
De
la valoración gramatical del texto del artículo 161 de la Constitución, se
extraen dos posibles interpretaciones que permiten comprender el requisito de
publicación del informe de conciliación para su discusión y votación en plenaria.
Por una parte, es posible identificar la interpretación que indica que debe
transcurrir un día calendario entre la publicación del informe y la votación
del informe y, por la otra, la interpretación que propone la mediación de 24
horas entre la publicación y la realización del debate. Se extrae que la
primera de las opciones, indica que la publicación del informe debe hacerse en
día calendario diferente y anterior a la fecha de discusión y aprobación del
mismo, mientras que la segunda se decanta por el transcurso de un día,
entendido en 24 horas previas a la discusión.
Esta
situación ha sido analizada en varias ocasiones por la Corte Constitucional. En
la Sentencia C-590 de 2012[71], se pone de presente la existencia de una línea
jurisprudencial consolidada al respecto[72]. En esa oportunidad se reiteraron los criterios en
los cuales se basa la Corte para preferir esta lectura que entiende
constitucionalmente adecuada de la Carta:
“…para la Sala la primera interpretación, a la vez
que honra el principio democrático –artículos 1 y 3 de la Constitución-,
concreta de forma eficiente el principio de publicidad dentro del procedimiento
legislativo –artículo 161 de la Constitución-, que, a su vez, se ha entendido
como una de las manifestaciones del principio democrático dentro de nuestro
ordenamiento constitucional. En efecto, al interpretar que la publicación del
informe se debe hacer, por lo menos, el día anterior, se establece una garantía
efectiva que, por regla general, será eficaz para lograr el objetivo previsto
por la disposición constitucional, cual es, dar las garantías adecuadas para
que los miembros del Congreso tengan la oportunidad de conocer el informe
elaborado por estas comisiones accidentales.
Adicionalmente, esta interpretación es más acorde con
la dinámica de un órgano político como el Congreso de la República, al que el
ordenamiento, más que términos estrictos que no parecen ser fruto de un estudio
sistemático y profundo acerca de su necesidad, debe darle un marco de acción
que, sin menoscabar innecesariamente la libertad de acción de sus órganos
internos, permita que el procedimiento legislativo se desarrolle con el respeto
requerido por las minorías que en él participan, de cara a la sociedad y con
respeto de la decisión mayoritaria –que refleja el parecer democrático de los
electores-.”
Resulta
pertinente entonces recordar lo dicho en casos similares[73] en los cuales se ha puesto en
tela de juicio el incumplimiento de la mencionada formalidad de la fecha de
publicación en las Gacetas del Congreso, para lo cual ha precisado esta
Corporación, que estas manifestaciones deben estar sustentadas con los
respectivos medios probatorios que permitan desvirtuar la presunción de
constitucionalidad o –in dubio pro legislatoris[74]- que envuelve las actuaciones del legislador. Precisamente en
sentencia C-313 de 2014, la Corte utilizó el mismo principio de decisión con fundamento
en la Sentencia C- 076 de 2012:
“… el principio de decisión que es útil
para el caso ahora estudiado consiste en que el instrumento destinado a dar
publicidad sobre un cuerpo normativo tendrá como fecha de publicación la que
aparezca en dicho documento, a menos que existan pruebas irrefutables que
demuestren una fecha de publicación distinta, verbigracia, aquellas a partir de
las cuales se compruebe que el proceso de impresión finalizó en una fecha
posterior a la que figura en el Diario Oficial y, por consiguiente, haya sido
imposible que la publicación se hubiere realizado en la fecha que figura en la
publicación…”[75].
Sumado
a lo anterior, se precisa que la obligación de estas comisiones accidentales de
conciliación es acoger una única ponencia respecto de los dos textos
discordantes aprobados en la Cámara de Representantes o el del Senado de la
República, no obstante, la decisión legislativa de aprobar o negar la
conciliación acordada por la comisión corresponde a la Plenarias[76], de conformidad con la redacción dispuesta en el
inciso segundo del artículo 161, según el cual “previa publicación por
lo menos con un día de anticipación, el texto escogido se someterá a debate
y aprobación de las respectivas plenarias. Si después de la repetición del
segundo debate persiste la diferencia, se considera negado el proyecto”[77].
3.7.4.
LA PROHIBICIÓN DE SESIONES
SIMULTÁNEAS
La Ley Orgánica 5ª de 1992 establece en su artículo 93
que “Las Comisiones Permanentes tendrán sesiones en horas que no coincidan
con las plenarias, con las características que señala el presente Reglamento”[78], instituyendo una clara prohibición
entre la realización de sesiones simultáneas de comisiones permanentes y la
respectiva plenaria.
Al respecto, esta Corporación ha indicado que:
“La principal razón que explica la
prohibición de sesiones simultáneas de una comisión y de la respectiva plenaria
es la necesidad de permitir a los miembros del Congreso cumplir con todas las
obligaciones y compromisos derivados de su alto cargo, especialmente las de
asistir a cada una de las sesiones a las que fuere citado con el fin de tomar
parte en el ejercicio de las funciones congresuales atribuidas a las cámaras
legislativas. Sin embargo, más allá de esa evidente y elemental finalidad,
estas reglas apuntan también al cumplimiento de otros propósitos de hondo
calado constitucional, con lo que su eventual infracción afectaría de manera
directa la posibilidad de realizar esos otros trascendentes objetivos. En
efecto, la posibilidad de concurrir y actuar cada vez que sea citada la
comisión de la que un determinado congresista hace parte o la plenaria de la
corporación a la que pertenece, que es al mismo tiempo un derecho y una
obligación de éste, se vincula íntimamente con principios constitucionales tan
determinantes como la participación o la igualdad, ambos incluidos desde el
preámbulo como criterios inspiradores del orden superior[79]”
De
esta manera, esta prohibición se encuentra intrínsecamente relacionada con el
derecho de participación de los congresistas electos a asistir a cada una de
las sesiones del Congreso y el derecho a que todos los congresistas puedan
hacerlo en igualdad condiciones.
No
obstante, dicha prohibición no ha sido extendida por la ley a la concurrencia
de las Plenarias con otro tipo de comisiones (accidentales o legales), puesto
que las prohibiciones establecidas en el ordenamiento jurídico son de carácter
taxativo y restrictivo. Con miras a garantizar los principios de estricta
legalidad, debido proceso y libertad de configuración legislativa, no es
factible extender, vía jurisprudencia, la prohibición de sesiones simultáneas
para todos los casos.
3.7.5.
LOS VICIOS DE FORMA EN EL
DEBATE PARLAMENTARIO Y EL PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS
3.7.5.1.
Importancia de las formas
La
observancia de los procedimientos y las formas establecidas para la aprobación
y entrada en vigencia de las normas jurídicas es un valor y un elemento
esencial del Estado Democrático y Social de Derecho y, consecuentemente, ha
velado por su recta aplicación y acatamiento[80]. Por lo anterior, los trámites para al perfeccionamiento de las leyes
se dirigen a lograr la eficacia y fortalecimiento del principio democrático,
propiciando que las decisiones legislativas se adopten mediante una
deliberación seria, vigorosa, participativa, igualitaria, transparente y
reglada; y protegiendo el respeto por las minorías políticas, y la generación
de espacios para la participación y la veeduría de los ciudadanos sobre la
gestión del Congreso de la República.[81]
3.7.5.2.
Vicios de forma
Los
vicios en la formación y aprobación de las leyes, originados en la
inobservancia de las ritualidades previstas en la Constitución y en la Ley
Orgánica del Congreso, contenida en la Ley 5ª de 1992, son las “irregularidades
en que se incurre durante el trámite legislativo, por omisión o quebrantamiento
de cualquiera de los requisitos extrínsecos impuestos por el ordenamiento
jurídico, afectándose parcial o definitivamente la eficacia y validez de aquéllas”[82].
El
control de constitucionalidad de las leyes tiene como punto de partida el hecho
de que dicha revisión consiste en verificar la satisfacción de los principios
que inspiran la formación de la voluntad democrática. Y, no se refiere
únicamente a la disposición de reglas preestablecidas, a partir de las cuales
se entiende cumplido el trámite de formación de las leyes, sino también al
establecimiento de las condiciones necesarias para el adecuado despliegue de
principios tales como el de participación, respeto por las minorías,
publicidad, deliberación, entre otros[83]. Por lo anterior “no toda vulneración de una regla
sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el
respectivo Reglamento del Congreso, acarrea ineluctablemente la invalidez de la
ley y su declaración de inconstitucionalidad”[84].
De
esta manera, pueden existir irregularidades que no tengan la entidad para
configurar un verdadero vicio, porque: (i) se cumplió con el objetivo
protegido por la norma procesal, o (ii) fue convalidado dentro del mismo
trámite en el Congreso que conllevó a la formación de la ley[85].
En
este sentido, para agotar el examen de las posibles infracciones en el proceso
de formación de las leyes y actos legislativos, la jurisprudencia[86] ha señalado que al estudiar su dimensión la Corte
debe agotar los siguientes pasos[87]:
(i)
Debe indagar si el defecto es
de suficiente entidad como para constituir un vicio susceptible de afectar la
validez de la ley o acto reformatorio de la Constitución.
(ii)
En caso de que la
irregularidad represente un vicio, debe la Corte estudiar si existió o no una
convalidación del mencionado vicio durante el trámite mismo de la ley o acto
legislativo.
(iii)
Si el vicio no fue
convalidado, debe la Corte analizar si es posible devolver la ley o acto
legislativo al Congreso y al Presidente de la Cámara de Representantes para que
subsanen el defecto observado.
(iv)
Si no se presenta ninguna de
las anteriores hipótesis, la Corte debe determinar si es posible que ella misma
subsane, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los
lineamientos arriba trazados, y respetando siempre el principio de
razonabilidad.
3.7.5.3.
Análisis de la
trascendencia del vicio
Al analizar la trascendencia de un vicio de forma es preciso tener en
cuenta tanto el contexto en el cual éste se presentó, como el conjunto integral
del trámite legislativo. Sobre este punto, esta Corporación ha señalado que “lo
que debe ser objeto de análisis de constitucionalidad dentro de un Estado
democrático de derecho, es la verificación del cumplimiento de todas las
garantías constitucionales involucradas en el debate parlamentario,
independientemente de qué grupo esté siendo perjudicado con su pretermisión, y
en ese sentido, dicha función está encaminada a permitir que tanto minorías
como mayorías tengan la posibilidad de conocer y estudiar los textos sometidos
a su consideración y por lo tanto de discutirlos previamente a su aprobación.”[88].
De
este modo, no toda irregularidad en el trámite legislativo constituye un vicio
de procedimiento y, en materia de actos legislativos, es posible acudir a tres
(3) criterios para establecer la diferencia[89]:
(i)
La mayor o menor entidad de la
irregularidad. Hay irregularidades de carácter menor, que, en estricto sentido,
implican una infracción de la ley que gobierna el procedimiento, pero que
carecen de la entidad para constituir un vicio.
(ii)
Es claro que en la concepción
del constituyente hay determinadas irregularidades que no dan lugar a la
declaratoria de inconstitucionalidad de un acto reformatorio de la
Constitución, puesto que son aquellas irregularidades que impliquen violación
de los requisitos establecidos en el Título XIII de la Constitución,
interpretado éste a la luz de las normas constitucionales conexas así como de
las normas orgánicas pertinentes, las que constituyen vicios de procedimiento
en la formación del respectivo acto.
(iii)
Es posible que habiéndose
presentado una irregularidad, la misma se sanee durante el trámite legislativo,
y por consiguiente no da lugar a un vicio de procedimiento.
(iv)
Finalmente se tiene que,
establecida la existencia de un vicio de procedimiento, debe determinarse si el
mismo es subsanable o no. De acuerdo con la Constitución existen vicios de
procedimiento subsanables y vicios de procedimiento insubsanables. Pero las
meras irregularidades no plantean el problema del saneamiento.
La
relevancia constitucional de este tipo de irregularidades radica en que su
materialización constituye un verdadero desconocimiento del texto superior,
pues es este el que señala los requisitos que deben cumplirse en los debates
suscitados en el Congreso[90]. Por ello, al analizar la trascendencia de un vicio
de forma es preciso tener en cuenta tanto el contexto en el cual éste se
presentó, como el conjunto integral del trámite legislativo.
Sobre
este punto, esta Corporación ha señalado que “lo que debe ser objeto de
análisis de constitucionalidad dentro de un Estado democrático de derecho, es
la verificación del cumplimiento de todas las garantías constitucionales
involucradas en el debate parlamentario, independientemente de qué grupo esté
siendo perjudicado con su pretermisión, y en ese sentido, dicha función está
encaminada a permitir que tanto minorías como mayorías tengan la posibilidad de
conocer y estudiar los textos sometidos a su consideración y por lo tanto de
discutirlos previamente a su aprobación”[91].
Por
lo anterior, para determinar si un vicio de procedimiento relativo al debate parlamentario
genera la inconstitucionalidad del proyecto de ley o se trata de una
irregularidad irrelevante que no afecta valores sustantivos, es preciso acudir
al principio de la instrumentalidad de las formas[92], el cual será examinado a continuación.
3.7.6.
PRINCIPIO DE
INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS
3.7.6.1.
Concepto
Según el principio de instrumentalidad de las formas,
los requisitos procesales no tienen un valor en sí mismo y deben interpretarse
teleológicamente al servicio de un fin sustantivo[93]. Este axioma se encamina a que las formas
procesales “deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin
sustantivo”, esto es, el valor material pretendido con las reglas, sin que
ello vaya en detrimento del respeto de las normas procesales, pues son las
encargadas de proteger “valores sustantivos significativos”[94].
No
toda falla procedimental constituye un vicio de inconstitucionalidad en el
trámite de un proyecto de ley, siendo posible su convalidación en aplicación
del principio de instrumentalidad de las formas, que conlleva su interpretación
teleológica al servicio de un fin sustantivo[95], sin pasar por alto que las normas procesales establecidas buscan
proteger importantes valores, como el principio democrático[96]. Lo anterior no significa que las formas procesales
en general, y las normas constitucionales que rigen la aprobación de las leyes
en particular, sean irrelevantes y puedan ser ignoradas. Por el contrario,
ellas son importantes y deben ser respetadas, precisamente porque protegen
valores sustantivos significativos[97].
De
acuerdo con la jurisprudencia, los vicios que conducen a la inexequibilidad de
la ley o el proyecto de ley, definidos como “vicios de carácter sustancial”,
se caracterizan porque: (i) vulneran algún principio o valor
constitucional; (ii) afectan el proceso de formación de la voluntad
democrática en las cámaras; o (iii) desconocen las competencias y
estructura básica institucional diseñada por la Carta , lo que a su vez remite
en últimas, a la infracción de la ley 5ª de 1992, u otras prescripciones que
regulen el procedimiento legislativo[98].
En
desarrollo de lo anterior, esta Corporación ha señalado que la aplicación del
principio de instrumentalidad de las formas en torno a la ocurrencia de una
irregularidad en el trámite de un procedimiento legislativo, le otorga a la
Corte la posibilidad de determinar, (i) si ese defecto es de entidad
suficiente como para constituir un vicio susceptible de afectar la validez de
la ley, a partir de la satisfacción o no del fin sustantivo que lo justifica.
En caso de que la irregularidad tenga dicha entidad, (ii) este Tribunal
debe estudiar si existió o no una corrección formal del procedimiento en el
trámite de la iniciativa[99]; y en caso de que el vicio no haya sido subsanado, (iii)
esta Corporación debe examinar si es posible devolver la ley al Congreso de la
República para que corrija el defecto observado[100].
3.7.6.2.      Consecuencias
Desde
ese punto de vista, el incumplimiento de normas del trámite legislativo puede
dar lugar a diversas consecuencias jurídicas[101]:
(i)
Si, a pesar de existir una
irregularidad ésta no afecta los rasgos esenciales del principio democrático,
debe concluirse que no existe un vicio de inconstitucionalidad.
(ii)
Si la irregularidad atenta
contra principios superiores, se trata de un auténtico vicio de procedimiento.
(iii)
El vicio es de carácter
subsanable, cuando se puede corregir sin que ello implique rehacer
integralmente el trámite legislativo. Y la subsanación puede darse (iii.1)
mediante la devolución del trámite a la autoridad competente para subsanarlo
(artículo 241, parágrafo, CP) o (iii.2) por la misma Corte Constitucional,
cuando ello sea posible.
(iv)
El vicio resulta insubsanable
en los eventos en los que no es posible realizar la corrección sin desconocer
los requisitos mínimos de formación del acto, o sin que ello implique la
reconstrucción integral de etapas estructurales del trámite.
3.8.
RESOLUCIÓN DE LOS CARGOS
FORMALES DE LA DEMANDA
La
Corte Constitucional ha distinguido entre meras irregularidades y vicios de
procedimiento legislativo, con el fin de aclarar que “no toda irregularidad
constituye un vicio de procedimiento”, con esa premisa ha establecido lo
siguiente:
“ (…) los vicios que conducen a la inexequibilidad del
proyecto de ley, definidos como de carácter sustancial, se caracterizan porque:
(i) vulneran algún principio o valor constitucional; (ii) afectan el proceso de
formación de la voluntad democrática de las cámaras; o (iii) desconocen las
competencias y estructura básica institucional diseñada por la carta política;
pudiendo existir irregularidades que no tengan entidad para configurar un
verdadero vicio, porque (i) se cumplió con el objetivo protegido por la norma
procesal, (ii) fue convalidado dentro del mismo trámite en el Congreso que
conllevó la formación de la ley”[102].
3.8.1. Los artículos 15, 16, 20, 23, 30, 41, 43, 44, 63, 64,
67, 68, 99, 140, 173, 179, 191, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y 267 de la Ley
1753 de 2015, no desconocieron el principio de publicidad al existir
publicación previa del informe de conciliación, de conformidad con lo
establecido en el artículo 161 de la Constitución Política
El inciso 2° del artículo 161 de la Constitución
Política establece que “…[p]revia publicación por lo menos con un día de
anticipación, el texto escogido se someterá a debate y aprobación de las
respectivas plenarias”. En este caso, la Sala Plena encuentra probado que
el texto conciliado fue aprobado por las Plenarias de Senado y Cámara el 6 de
mayo de 2015. En efecto, el Acta Número
56 de la sesión ordinaria del día miércoles 6 de mayo de 2015, da cuenta que el
Senado de la República, con quorum decisorio, aprobó con 84 votos, en votación
nominal y pública[103], el informe de conciliación que tuvo lugar en el
trámite del proyecto de ley número 138 de 2015 Senado, 200 de 2015 Cámara, “por
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, Todos por un Nuevo
País”. Por su parte, en la Cámara de Representantes fue aprobado con 98
votos el mismo informe de conciliación, según consta en Acta de Plenaria Número
61 de la sesión ordinaria del día miércoles 6 de mayo de 2015[104].
La
Corte Constitucional, mediante Sentencia C-087 de 2016 (unánime),
declaró la exequibilidad de la Ley 1753 de 2015, al examinar que la suspensión
de la votación, en la sesión plenaria celebrada en la Cámara de Representantes
el 5 de mayo de 2015, no quebrantó el anuncio del informe de conciliación del
proyecto de ley por el cual se expide el Plan de Desarrollo 2014 – 2018.
Concluyó la Corte, al analizar la presunta violación del artículo 161
constitucional que, como se dijo, la Plenaria de la Cámara de Representantes
aprobó el informe de conciliación el 6 día de mayo de 2015, “…No se
afectó el artículo 161 de la Constitución, el cual exige la existencia de
un anuncio publicado al menos un día antes de la votación del informe de
conciliación, lo cual se cumplió claramente, pues el anuncio se realizó el día
cinco (5) de mayo y la conciliación se aprobó el seis (6) de mayo del mismo
año, es decir, un día después”.
En
este asunto, para que el cargo por falta de publicación del informe de
conciliación prospere es necesario comprobar que la publicación del mismo no se
hizo por lo menos con un día de anticipación, es decir, el día 5 de mayo de
2015. Sin embargo, identifica la Corte que en el trámite legislativo
correspondiente no se conculcó el artículo 161 constitucional, en tanto el
informe acordado por la comisión designada por los Presidentes de ambas
Cámaras, tendiente a conciliar las discrepancias surgidas en la aprobación, fue
publicado oficialmente un día antes, es decir, el día 5 de mayo de 2015, tal
como se puede verificar al revisarse el trámite del procedimiento legislativo del
Senado de la República y de la Cámara de Representantes, contenido en las
Gacetas No. 266 y 264 de 2015, respectivamente.
Adicionalmente,
observa la Sala que las respuestas a los derechos de petición formulados por
los actores, emitidas por la Sección de Leyes del Senado de la República y por
la Imprenta Nacional[105], indican la misma situación, es decir, que la
publicación de este informe conciliatorio tuvo lugar minutos antes de finalizar
el día 5 de mayo de 2015, motivo por el cual, los certificados de estas
entidades reafirman su constitucionalidad, teniendo en cuenta que la jurisprudencia
constitucional ha entendido que la publicación del informe y su votación deben
hacerse en dos días calendario distintos, como en efecto ocurrió en el caso,
descartándose la otra interpretación posible de la norma constitucional,
relativa a que deben mediar 24 horas entre la publicación del informe y su
votación.
De
hecho, como precedentes pueden mencionarse las Sentencias C-590 de 2012, que
examinó una demanda contra la ley 1430 de 2010 “por medio de la cual se
dictan normas tributarias de control y para la competitividad”. En esta
oportunidad la Corporación interpretó que la publicación del informe de
conciliación fue ajustada a la Carta Política al haberse efectuado en un día
calendario distinto, discrepando que el requisito del artículo 161 se refiera
al transcurso de 24 horas. En la Sentencia C-840 de 2008, que estudió
una acción contra la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010 –Ley 1151
de 2007-, caso en el que, además, existió la publicación de una fe de erratas
del informe, se determinó que esta actuación no vulneró la exigencia del
artículo 161 de la Constitución, pues la corrección se llevó a cabo antes del
debate y votación de dicho informe; el mismo caso fue analizado en la Sentencia
C-376 de 2008, que resolvió una acción de inconstitucionalidad referida
a otros artículos de la misma Ley 1151 de 2007, reiterándose la posición
asumida por la Corte Constitucional respecto del entendimiento que debe hacerse
sobre el requisito establecido en el artículo 161 constitucional, el cual queda
satisfecho con la publicación en una fecha diferente y anterior a aquella en
que el informe es debatido y votado. La Sentencia C-379 de 2010, que
estudió la adecuación constitucional de la Ley 1348 de 2009 “Por la cual se
aprueba la ‘Convención Internacional para la regulación de la caza de
ballenas’”, en cuyo trámite legislativo se publicó el informe de
conciliación del día 18 de junio de 2009, que a su turno fue debatido y votado
el día 19 de junio del mismo año, tanto en plenaria de Cámara de Representantes,
como de Senado de la República; y, finalmente, la Sentencia C-076 de 2012,
que al estudiar la constitucionalidad de la Ley 1430 de 2010, estableció que se
cumplió con la exigencia del artículo 161 de la Constitución al publicarse el
informe de conciliación el día 15 de diciembre de 2010, un día antes de que el
mismo fuera debatido y votado el 16 de diciembre del mismo año, por las
plenarias de Senado y Cámara de Representantes.
Se
atiene la Corte en esta oportunidad a las Gacetas del Congreso números 264 y
266 del 5 de mayo de 2015, como el medio oficial, adecuado e idóneo para
determinar la no configuración del vicio de trámite alegado y materializar del
principio de publicidad.
Tal
como se señaló en la Sentencia C-786 de 2012:
“…la Corte encuentra que al plantearse la falta de
certeza respecto de que la fecha de publicación del informe de conciliación sea
diferente a la que figura en las Gacetas del Congreso referidas, la Corte debe
hacer prevalecer la información consignada en las Gacetas del Congreso, ya que
otro tipo de pruebas, tales como escritos, aclaraciones o certificaciones
aportadas dentro del proceso, son posteriores al trámite legislativo mismo y no
tienen la fuerza probatoria necesaria para desvirtuar la información consignada
en la Gaceta del Congreso, que constituye la publicación oficial de ese órgano
legislativo. Por esta razón, la Corte debe atenerse a la fecha de publicación
que aparece en las Gacetas del Congreso, que es el mecanismo oficial de
comunicación e información de esa Corporación”.
Se
resalta que el día 6 de mayo de 2015, al momento de votarse el informe de
conciliación, ningún legislador dejó constancia o informó a la Plenaria sobre
la falta de conocimiento o de publicidad como objeción a la consideración o
aprobación del mismo[106]. En esos términos, la publicación del informe de
conciliación el 5 de mayo de 2015, cumplió con su fin constitucional y los
principios democrático y de publicidad al brindar una garantía efectiva a los
miembros del Congreso de la República para tener la oportunidad de conocer con
antelación a la votación el informe elaborado por la comisión accidental
designada para el efecto, sin afectarse el proceso de formación de la ley.
3.8.2. Los artículos 15, 16, 20, 23, 30, 41, 43, 44, 63, 64,
67, 68, 99, 140, 173, 179, 191, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y 267 de la Ley
1753 de 2015, no quebrantaron la prohibición de sesiones simultáneas,
consagrada en el artículo 93 de la Ley 5ª de 1992
Según la interpretación de los demandantes, la
prohibición prevista en el artículo 93 de la Ley 5ª de 1992[107], también debe aplicarse por analogía al
funcionamiento de las comisiones accidentales de conciliación. En su criterio “esta
irregularidad constituye un vicio de procedimiento, por cuanto afecta las
condiciones necesarias para la construcción y formación de la voluntad
democrática”.
Los demandantes manifiestan que la sesión plenaria del
Senado del 5 de mayo inició a las 12:01 p.m. y finalizó a las 11:55 p.m.,
desarrollándose de manera ininterrumpida. En apoyo al cargo, remiten lo
señalado por quien presuntamente actuaba como secretaria de la comisión de
conciliación, Elizabeth Martínez Barrera, quien manifiesta que la sesión de
conciliación “comenzó aproximadamente a las 11:15 de la noche y terminó a
las 11:45 p.m.”, circunstancia temporal que para los actores demuestra la
simultaneidad con la sesión Plenaria del Senado de 5 de mayo de 2015. Con el
fin de extender la prohibición de sesiones simultáneas a las que celebran las
comisiones de conciliación, los actores interpretan dicha prohibición de
conformidad con el artículo 3°del Reglamento del Congreso[108].
En primer lugar, encuentra la Corporación que el
contenido literal del artículo 93 de la Ley 5ª de 1992, establece una
prohibición o restricción exclusivamente en relación con las sesiones
simultáneas que se puedan presentar entre las comisiones constitucionales permanentes
y las sesiones plenarias. Por lo anterior, la prohibición se predica únicamente
entre las sesiones que celebren las siete (7) comisiones constitucionales
permanentes y la respectiva sesión plenaria. De ahí que, por expresa regulación
orgánica, la prohibición de simultaneidad no aplique frente a las sesiones que
celebren otra clase de comisiones del Congreso de la República (v.gr. legales,
especiales y las accidentales) y las Plenarias.
De lo anterior se desprende que, en el Reglamento del
Congreso no existe un vacío como lo proponen los demandantes. Todo lo
contrario, el legislador orgánico intencionalmente quiso prohibir taxativamente
la simultaneidad que se presenta entre las comisiones constitucionales
permanentes y las plenarias, con lo cual, se reitera, se permite la
simultaneidad de sesiones entre las comisiones legales, especiales y
accidentales y las respectivas plenarias.
Pretender que por vía de la analogía o la
jurisprudencia constitucional, este Tribunal Constitucional extienda una restricción
sobre el funcionamiento de las Comisiones Accidentales de Mediación, va en
detrimento del principio democrático, de la naturaleza accidental de las mismas
y de las competencias de esta Corporación, toda vez que corresponde al
legislador orgánico, dentro de su libre configuración, definir los parámetros y
restricciones legislativas sobre la organización y el funcionamiento de las
distintas clases de comisiones que integran el Congreso de la República. En
otras palabras, cuando el legislador
prevé enunciados de carácter taxativo y/o restrictivo, no corresponde al
intérprete realizar aplicaciones analógicas de las mismas, menos aun cuando la
hermenéutica jurídica enseña que si el sentido de la ley es claro, no se
desatenderá su tenor literal.
En
particular, se recuerda que las comisiones accidentales, sus funciones,
prohibiciones y misiones específicas que legalmente les pueden ser
asignadas, están relacionadas con hacer más eficiente y eficaz la labor
legislativa que le corresponde realizar principalmente a las Cámaras y a las
Comisiones Permanentes, razón por la cual, a las comisiones accidentales no se
les pueden trasladar por jurisprudencia funciones permanentes que la
Constitución o la Ley 5ª de 1992, ha asignado expresamente a otras células
legislativas[109].
En gracia de discusión, según respuesta a la petición
formulada, la sesión de la comisión de conciliación tuvo lugar el 5 de mayo de
2015, por espacio de media hora, específicamente “entre las 11:15 de la
noche y terminó a las 11:45 p.m.”, circunstancia temporal que en modo
alguno impidió a los conciliadores, designados por el Senado de la República y
la Cámara de Representantes, participar del debate adelantado en las Plenarias
ese mismo día, además, por cuanto como lo indica el Ministerio Público, la
sesión en la cual se aprobó el informe de conciliación fue celebrada al día
siguiente.
3.8.3. Los artículos 15, 16, 20, 23, 30, 41, 43, 44, 63, 64,
67, 68, 99, 140, 173, 179, 191, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y 267 de la Ley
1753 de 2015, no violaron el artículo 133 de la Constitución Política, que hace
referencia a la votación pública y nominal
Aducen los accionantes que el procedimiento efectuado
por la comisión de conciliación, vulneró el artículo 133 de la Carta Política,
en tanto la votación que practicó la comisión de conciliación no fue realizada
de manera nominal y pública sino ordinaria. En apoyo al cargo, presentan una
comunicación del 21 de julio de 2015, enviada por la presunta Secretaria de la
Comisión de Conciliación, Elizabeth Martínez Barrera a la Senadora Claudia
López, en la cual se indica que “los artículos conciliados no fueron votados
de forma nominal”. En posterior certificación emitida en respuesta a
petición formulada por el Departamento Nacional de Planeación, la misma
funcionaria indica   que “…el sentido de la decisión en la elaboración del
informe fue por acuerdo de las comisiones conciliadoras del Senado de la
República y la Cámara de Representantes” (f. 242, cuaderno 2).
Precisa la demanda que el incumplimiento del artículo
133 constitucional apareja tres vulneraciones constitucionales: la
transparencia de las actuaciones del órgano legislativo, la realización del
principio de democracia representativa y la publicidad de las decisiones
adoptadas por el órgano legislativo.
Según jurisprudencia de la Corte, la votación nominal
y pública “se estableció con el
propósito de fortalecer los mecanismos de transparencia y de publicidad de las
actuaciones de los cuerpos colegiados de representación popular, en aras no
sólo de permitir al elector ejercer una especie de control sobre la forma como
actúan sus elegidos, sino también como un mecanismo para recuperar la confianza
y credibilidad del legislativo frente a la ciudadanía. Sin duda se trata de un
sistema de evaluación de los ciudadanos que les permite verificar el desempeño
de sus representantes, de acuerdo con los derroteros de justicia y bien común
que exige el artículo 133 Superior, y en aras de hacer efectivo el mandato
constitucional que prevé que “[los] elegidos [son] responsable[s] ante la
sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias
de su investidura””[110]
No obstante la importancia de la votación nominal y
pública, en virtud del artículo 128 de la Ley 5ª de 1992, se contemplan otros
sistemas para la expresión del voto: las votaciones ordinarias y las secretas.
En concordancia con las previsiones constitucionales (art. 133 C.P.), es claro
que resulta exigible la votación nominal y pública, como regla general de transparencia,
reservando las otras dos modalidades a los casos exceptivos que se establecidos
por el legislador[111].
En
concreto, a las comisiones de conciliación se encuentran reguladas en el
capítulo sexto del Reglamento del Congreso “del proceso legislativo
ordinario”, sección quinta “otros aspectos en el trámite”. A estas,
les corresponde superar las
discrepancias que surjan respecto de un articulado aprobado de manera distinta
en una y otra Cámara. Con ese fin, los Presidentes de las Cámaras son quienes
deben designar las comisiones accidentales que sean necesarias, preferencialmente con miembros de las respectivas comisiones
permanentes que participaron en la discusión de los proyectos, así como por sus
autores y ponentes y quienes hayan formulado reparos, observaciones o
propuestas en las Plenarias (art. 187. L. 5/92).
Además,
las comisiones accidentales de mediación deben presentar los respectivos
informes a las Plenarias de las Cámaras en el plazo señalado por sus
presidentes. En ellos, deberán expresar las razones acerca del proyecto
controvertido y que fue adoptado.
El
inciso primero del artículo 161 Superior regula directamente algunos aspectos
medulares de la naturaleza de dichas comisiones de mediación; señala que: i)
estas surgen si existen discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto de
ley; ii) son conformadas por un mismo número de Senadores y Representantes a la
Cámara y; iii) se reunirán conjuntamente para conciliar los textos, “y en caso de no ser posible, definirán por
mayoría”[112]-negrita fuera de texto-.
Ahora bien, en este caso se tiene por cierto que: i) la comisión
accidental de conciliación debía surgir en el trámite del Proyecto de Ley 138 de 2015 Senado, 200 de 2015 Cámara, en tanto los
artículos 15, 16, 20, 23, 30, 41, 43, 44, 63, 64, 67, 68, 99, 140, 173, 179,
191, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y 267 de la actual Ley 1753 de 2015,
presentaban discrepancias en las Cámaras con respecto de su aprobación; ii)
para el efecto, fue conformada la comisión de conciliación, integrada por 4
Senadores y 4 Representantes a la Cámara, quienes; iii) se reunieron
conjuntamente el 5 de mayo de 2015 por espacio de media hora para conciliar los
textos por unanimidad.
En el informe de conciliación, publicado en el Senado de la República y
en la Cámara de Representantes, el día 5 de mayo de 2015[113], se vislumbra que en este asunto todos los
integrantes de la comisión de conciliación designada estuvieron de acuerdo con
el informe de conciliación, esto se puede corroborar al detallarse que en las
firmas contentivas al informe conciliatorio presentado ante las Plenarias los
ocho conciliadores designados para el efecto suscribieron el acta de
conciliación sin reserva o constancia alguna[114].
De lo anterior, concluye la Sala que cabría entender que se está ante la excepción permitida que valida la
actuación toda vez que existió unanimidad por parte de todos los conciliadores al momento de definir
uno u otro texto[115] y de esta manera se cumplió con el principio
de publicidad, en virtud de lo revelado por las Gacetas del Congreso del mismo
5 de mayo de 2015.
Además,
es importante resaltar que el informe de conciliación deviene en una ponencia,
acordada previamente por la mayoría de los miembros de las respectivas
Comisiones Permanentes que participaron en la discusión previa de las normas,
así como por sus autores, ponentes y quienes hayan formulado reparos,
observaciones o propuestas en las Plenarias[116]. En todo caso, dicho informe conciliatorio se encuentra subordinado a
la decisión definitiva que deben adoptar las Plenarias de las respectivas
Cámaras acerca de si aprueban o niegan el texto conciliado propuesto por la
mayoría de los miembros de la comisión accidental.[117].
Los artículos 15, 16, 20, 23, 30, 41, 43, 44, 63, 64,
67, 68, 99, 140, 173, 179, 191, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y 267 de la Ley
1753 de 2015, no transgredieron el deber de informar a la Plenaria las razones
para adoptar el texto definitivo, en virtud del artículo 188 de la Ley 5ª de
1992.
Los demandantes consideran como último cargo
procedimental que se desconoció el mandato impuesto en el artículo 188 de la
Ley 5ª de 1992[118], de acuerdo con el cual, en el informe
de conciliación deben consignarse las razones para adoptar el texto de una u
otra Cámara. Según la exposición del cargo, se vio afectado el proceso de
formación de voluntad democrática en las Cámaras por no haber informado
debidamente a los congresistas las razones que se tuvieron en cuenta para
superar las discrepancias presentadas entre los textos de Senado y Cámara.
Encuentra la Corte que la ponencia del informe de
conciliación rendida ante la Plenaria por intermedio de los Presidentes de la
Cámara de Representantes y del Senado de la República, arguyó las siguientes
razones:
“De acuerdo con los artículos 161
de la Constitución Política y 186 de la Ley 5ª de 1992, los
suscritos Senadores y Representantes integrantes de la Comisión
Accidental de Conciliación, nos permitimos someter a consideración de las
Plenarias del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes, el texto conciliado del proyecto de ley de la referencia, dirimiendo
de esta manera las diferencias existentes entre los textos aprobados por las
respectivas plenarias de las cámaras.
Para cumplir con nuestro cometido,
procedimos a realizar un estudio comparativo de los textos aprobados en las
respectivas cámaras, de forma tal, que una vez analizado su contenido y
encontradas discrepancias en los dos textos, decidimos proponer un texto que,
supera las divergencias entre las dos corporaciones, así:
1. Artículo 15: SENADO
2. Artículo 16: SENADO
3. Artículo 20: CÁMARA
4. Artículo 23: CÁMARA
5. Artículo 30: SENADO
6. Artículo 41: DE CONFORMIDAD CON EL
ARTÍCULO 189 DE LA LEY 5 DE 1992 NO SE CONCILIÓ
7. Artículo 42: CÁMARA
8. Artículo 44: SENADO
9. Artículo 45: SENADO
10. Artículo 64: SENADO
11. Artículo 65: SENADO
12. Artículo 68: SENADO
13. Artículo 69: SE ACOGE TEXTO DE SENADO
Y EL PARÁGRAFO 3 APROBADO EN CÁMARA
14. Artículo 101: SENADO
15. Artículo 142: SENADO
16. Artículo 177: CÁMARA
17. Artículo 183: CÁMARA
18. Artículo 195: SENADO
19. Artículo 211: SENADO
20. Artículo 249: SENADO
21. Artículo 252: SENADO
22. Artículo nuevo. Cesión de permisos de
uso del espacio radioeléctrico: CÁMARA
23. Artículo Nuevo. Fortalecimiento en
seguridad de carreteras: SENADO
24. Artículo Nuevo. Inversiones programa
de saneamiento del Río Bogotá: SENADO
25. Artículo Nuevo. (Declaratoria de
sector estratégico el servicio público de energía): NO SE ACOGE SENADO
26. Artículo 262: SENADO
Dadas las anteriores consideraciones, los
suscritos nos permitimos proponer ante las plenarias del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes, el texto conciliado
que a continuación se transcribe: (…)”[119].
Con
posterioridad, en sesión Plenaria de Senado del 6 de mayo, antes de entrar a
decidir sobre el informe de conciliación presentado, uno de los conciliadores
designados (Senador Efraín
Cepeda Sarabia), identificó las
normas conciliadas y explicó someramente la decisión de acoger el texto de
Senado o de Cámara de la siguiente manera:
“Gracias señor Presidente. Bueno me voy a
limitar a presentar el informe de conciliación, tenemos 4 conciliadores de
Senado, 4 de Cámara de Representantes, nos reunimos anoche en la
Presidencia del Senado y básicamente lo que se hizo fue votar, Presidente las
diferentes posiciones, el artículo de Senado o el artículo de Cámara de
Representantes, en algunas ocasiones se impuso el Senado, en otras
ocasiones la Cámara de Representantes y voy a hacer un recuento de
cómo se votaron los 26 artículos que fueron materia de conciliación.
El artículo 15, fondo-cuenta para atender
pasivos pensionales en el sector, se aprobó lo que venía de Senado de la
República.
El artículo 16, sistema de información de
metrología legal y sistemas de certificados de conformidad, se aprobó lo que
venía del Senado de la República.
En el artículo 20 las áreas de desarrollo
minero, se aprobó el artículo como venía de la Cámara de
Representantes.
El artículo 23 la integración de áreas,
también se aprobó el artículo como venía de la Cámara de Representantes,
o sea, como llegó aquí al Senado de la República.
El artículo 30 determinación de tarifas y
tasas por servicio que presten los organismos de apoyo, se aprobó en el Senado
de la República.
El artículo 41 cuota de pantalla como
venía en el Senado, o sea, fue negado también, como lo negó el Senado
de la República.
El artículo 42, concesiones de televisión
en el canal nacional de operación pública, se aprobó como venía de Cámara de
Representantes, o sea, que la ANTV podrá hacer el estudio, para saber
si el Canal Uno puede estar operado, por uno o varios operadores redundo un
poco.
44, funciones de la Agencia
Nacional del Espectro Senado de la República.
45, Sanciones en materia de TIC también
como se aprobó en el Senado de la República que como ustedes recordarán
se disminuyó la multa.
El artículo 64, adjudicación de predios
baldíos. Para la adecuación, para educación y la primera infancia, se aprobó
también el texto que ustedes aprobaron y nosotros aprobamos en el Senado.
El artículo 65, titulación de la posesión
material y saneamiento de títulos con falsa tradición, sobre inmuebles para la
educación y la primera infancia, también se acogió el Senado de la
República.
Artículo 68, recursos que administrará la
entidad administradora de los recursos del Sistema General de Seguridad Social
en Salud, también se acogió el Senado de la República. Este es un
extenso artículo.
69, Medidas especiales, el Senado
de la República.
101, Cumplimiento de reglamento del
sector del agua potable y saneamiento básico para vivienda rural, Senado
de la República.
Cuentas Maestras, Senado de la
República.
Protección y delimitación de páramos,
Cámara de Representantes.
Procedimiento para otorgamiento de
licencias ambientales, Cámara de Representantes.
Alumbrado público, Senado de la
República, 195. Un extenso artículo 195.
Ajustes del marco regulatorio de la
Comisión de Regulación de Comunicaciones, se acoge el artículo de Senado
de la República.
Agencia Nacional Inmobiliaria Virgilio
Barco Vargas, también Senado de la República, que le incluyó un parágrafo
tercero.
Política pública de defensa de los
derechos de los animales y/o protección animal, se acoge el texto del Senado, o
sea, que el parágrafo que aquí se aprobó, fortalecimiento de la seguridad en
carrera, Senado de la República, artículo de la Cámara de
Representantes con la modificación del Senado.
Transparencia de la democracia, Senado
de la República. Inversiones, programa de saneamiento del río Bogotá,
Senado de la República.
Y finalmente, las vigencias y
derogatorias también quedó como Senado de la República. Ese, señor
Presidente, es el informe presentado”[120].
En
la sesión Plenaria de la Cámara de Representantes del 6 de mayo de 2015, otro
de los conciliadores designados, el Representante a la Cámara Luis Horacio
Gallón Arango afirmó que, “…Yo estoy totalmente claro en que lo que se hizo
es lo correcto, hay unas voces disonantes de algunos partidos que vienen
criticando la actuación de los conciliadores en el Plan de Desarrollo,
conciliadores que lo único que hicimos fue tomar 26 artículos, unos aprobados
de una forma en Cámara y otros aprobados de otra manera en Senado, en muchos de
los artículos lo que Senado estudió mejora el artículo de Cámara, por eso fue
tomado el de Senado y en muchos era mejor lo que había en Cámara, por eso se
tomó lo de Cámara…”.
Más
adelante, el Representante a la Cámara John Jairo Roldán Avendaño anotó que, “es bueno
aclararle a los colombianos que hoy no hay discusión pero es que esta discusión
se viene dando desde el día 6 febrero, señor Presidente, aquí todos los
partidos tuvieron la oportunidad en las Comisiones Económicas, en las Plenarias
del Senado, y en las Plenarias de Cámara, se hizo un recorrido por varias
regiones del país, y por eso el Partido Liberal da su voto de confianza a
través de este último trámite del Plan de Desarrollo, la aprobación de la
conciliación, en esta conciliación el Congreso de la República estuvo muy bien
representado, el Senado de la República en el Senador Germán Hoyos, el Senador
Juan Carlos Restrepo, el Senador Efraín Cepeda y por el Partido Liberal el
Senador Luis Fernando Duque. En la Cámara
de Representantes nuestra compañera Liberal, Olga Lucía Velázquez, Horacio
Gallón, John Jairo Cárdenas, y nuestra Vicepresidenta del Partido Verde, Sandra
Ortiz”.
Del
informe de conciliación presentado y de las intervenciones referenciadas con
anterioridad, la Sala Plena establece que la comisión accidental de
conciliación logró su cometido toda vez que mediante el informe de conciliación
se superaron por mayoría las discrepancias que surgieron en el debate
parlamentario, adoptando el articulado más conveniente propuesto por alguna de
las dos Cámaras. Adicionalmente, con respecto a este cargo, se evidencia que
dentro del mismo trámite fue convalidada la formación de la ley, en tanto en el
debate parlamentario los conciliadores explicaron con más detenimiento a qué
temática hacía referencia cada uno de los artículos conciliados y la decisión
mayoritaria de por qué acoger bien el texto de Cámara o el del Senado.
Concluye
la Sala que de conformidad con el principio de instrumentalidad sobre las
formas, esta decisión mayoritaria de la comisión accidental de conciliación no
requería una exigente motivación, claro está, para cumplir su objetivo sí debía
indicar claramente en la ponencia presentada ante las Plenarias la decisión
final y mayoritaria resultante de la conciliación, es decir,  el sentido de acoger
el texto procedente de la Cámara de Representante o el del Senado de la
República, como en efecto se hizo. En adición, la motivación dada no presenta
errores graves que afecten de manera importante alguno de los principios (v.gr.
transparencia, participación, mayorías) que sustentan la existencia de esa
regla procedimental.
3.9.
CARGOS
SUSTANCIALES
Se acusan los artículos 20 (parcial), 50 (parcial),
173 (parcial), 179 y 192 de la Ley 1753
de 2015, por el desconocimiento de normas sustanciales consagradas en la
Constitución Política o que integran la misma por hacer parte del bloque de
constitucionalidad, esto es, por la presunta vulneración del Preámbulo, los
artículos 1, 2, 8, 40, 11, 20, 29, 74, 79, 80, 94, 229, 287 y 311 de la
Constitución Política, los artículos 8, 13, 25 y 26 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, el artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales y el artículo 1.1. del Protocolo Adicional a
la Convención Americana en materia de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales.
Una
vez verificada la existencia de la cosa juzgada constitucional en relación con
el inciso 7º del artículo 20, el inciso 2º del artículo 50 y los incisos 1º, 2º
y 3º del parágrafo primero del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015, en virtud
con lo decidido por la Corte mediante las Sentencias C-035 de 2016 y C-221 de
2016, resta el examen material de la expresión “indefinidamente”,
contenida en el inciso 2º del artículo 20, así como de la totalidad de los artículos
179 y 192 de la Ley 1753 de 2015.
Concretamente,
los cargos materiales cuestionan si:
(a) La facultad otorgada en el inciso 2° del artículo 20 de la Ley 1753 de
2015, para que la Autoridad Nacional Minera delimite “indefinidamente”
las áreas estratégicas mineras vulnera el principio constitucional de
desarrollo sostenible, previsto en el artículo 8° Superior, en relación con el
derecho a gozar de un medio ambiente sano, consagrado en los artículo 79 y 89
de la Constitución, “… delimitar indefinidamente áreas para el desarrollo
minero, como lo propone el inciso 2º del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015,
desconoce el principio de desarrollo sostenible, el costo ecológico y las
secuelas negativas que pueden derivarse de la actividad minera ilimitada en el
tiempo”. Precisa la demanda que permitir
que la Autoridad Minera Nacional delimite, sin ningún término temporal, las
áreas estratégicas mineras, desconoce la afectación que esta facultad puede
generar en el patrimonio natural y cultural de las generaciones presentes y
futuras. A folio 83, los demandantes precisan que, “el inciso 2º del
artículo 20 del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 vulnera el artículo 8º de
la Carta debido a que lo dispuesto en el inciso 2º mencionado no es la
planificación del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para
garantizar su desarrollo sostenible, sino la planificación del desarrollo
económico con base en el potencial minero de determinadas áreas del territorio
nacional. Como el mismo inciso lo dispone, la determinación tiene el carácter
de indefinida para dichas áreas, con lo que se hace inefectivo el principio de
protección prioritaria de la biovidersidad del país y su aprovechamiento
sostenible…”.
(b) Al reducirse los términos para expedir una licencia ambiental en el
artículo 179 de la Ley 1753 de 2015, se vulnera el deber de protección
ambiental y el principio de no regresividad en materia ambiental, establecidos
en los artículos 8, 79 y 89 de la Constitución. Asimismo, si esta disposición,
en virtud de una omisión legislativa relativa, desconoció el derecho a la
participación de las comunidades locales afectadas, como consecuencia de los
proyectos y el procedimiento para otorgar la licencia ambiental, de acuerdo con
los artículos 1º, 2º, 40 y 79 de la Constitución; y
(c) El artículo 192 de la Ley 1753 de 2015 transgrede de manera
desproporcionada el derecho de todos a gozar de un ambiente sano y el derecho a
la participación de las comunidades en materia ambiental, consagrados en los
artículos 8, 79 y 80. Además, si desconoce los principios de autonomía
territorial, de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, previstos en los
artículos 287 y 311 de la Constitución, en particular si la expresión “con
fundamento en estudios técnicos, sociales y ambientales”, contenida en el
inciso 1º del artículo 192, así como la totalidad del inciso 2º del artículo
192 de la Ley 1753 de 2015, vulnera dichos principios y normas constitucionales
que reconocen las competencias de los municipios para ordenar su territorio.
En
ese orden, en aplicación del principio pro actione[121], la Corte se detendrá brevemente para analizar la
aptitud de los cargos de inconstitucionalidad formulados. En contra de la
expresión indefinidamente, contenida en el inciso 2º del artículo 20, la
Corte identifica que la expresión existe y la demanda recae efectivamente sobre
el contenido atacado. Además, los actores presentan argumentos constitucionales
para demostrar por qué la delimitación indefinida de áreas de reserva
estratégica para el desarrollo minero tiene implicaciones en el ambiente sano,
concretamente en el principio de desarrollo sostenible (arts. 8, 79 y 80 C.P.).
Lo anterior, genera una duda mínima sobre la constitucionalidad de la expresión
dado que una competencia para que la Autoridad Minera Nacional delimite
indefinidamente áreas de reserva estratégica minera podría comprometer la
capacidad del Estado para conservar y planificar el goce de un ambiente sano,
en armonía con el desarrollo sostenible y las generaciones futuras.
El
artículo 179 de la Ley 1753 de 2015, consagra el procedimiento para el
otorgamiento de licencias ambientales. Prima facie, tal como lo aducen
los actores se observa una reducción en los términos para expedir dichas
licencias, en comparación con lo normado en el artículo 224 de la Ley 1450 de
2011, razón por la cual, a la luz del principio de progresividad, el cargo es
cierto y comprensible. Adicionalmente, con argumentos de rango constitucional
la demanda plantea que dicha reducción de términos presuntamente apareja una
vulneración en la protección y planificación ambiental, así como en el derecho
constitucional a la participación de las comunidades en las decisiones
ambientales susceptibles de afectación (art. 79 C.P). Adicionalmente, los
accionantes exponen una tensión entre el principio de eficacia “que ha
guiado las modificaciones y constante flexibilización en el procedimiento para
el otorgamiento de licencias ambientales” y el deber constitucional de
protección ambiental a cargo del Estado.
Finalmente,
el artículo 192 de la Ley 1753 de 2015 cumple con los requisitos
jurisprudenciales de admisión dado que según los demandantes los acuerdos que
celebren el Gobierno Nacional y las entidades territoriales, pueden limitar las
competencias de las entidades territoriales y los principios de subsidiariedad,
concurrencia y coordinación. También cuestionan la limitante de contratar “estudios
técnicos, sociales y ambientales” para participar de estos acuerdos. En
cuanto a la presunta desprotección del ambiente, la demanda carece de certeza
dado que la norma precisamente pretende establecer un procedimiento para que el
Gobierno Nacional y las entidades territoriales propongan de común acuerdo
medidas de protección al ambiente sano, a las cuencas hídricas, al desarrollo
económico, social, cultural de las comunidades y a la salubridad de la
población, frente a las posibles afectaciones que pueden derivarse de la
actividad minera.
PROBLEMAS JURÍDICOS:
Una vez examinados los cargos formales, la Sala Plena
abordará el examen material del segundo bloque, contra los artículos 20
(parcial), 179 y 192 de la Ley 1753 de 2015.
Siguiendo el orden metodológico propuesto, la Corte
deberá determinar si: (i) la expresión “indefinidamente”, contenida en el
inciso 2° del artículo 20 de la Ley 1753 de 2105, quebranta el principio de
desarrollo sostenible (art. 8 C.P.) y la protección al ambiente sano (arts. 79
y 80 C.P.), concretamente la planificación del manejo y aprovechamiento de los
recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, la conservación
del patrimonio natural, el impacto ambiental sobre las generaciones presentes y
futuras, las dinámicas naturales de los ecosistemas delimitados y el principio
de protección prioritaria de la biodiversidad del país.
(ii) El artículo 179 de la Ley 1753 de 2015, desconoce
el deber de no regresividad y de
protección en materia ambiental, consagrado en los artículos 8, 79 y 89 de la
Constitución, al establecer una reducción de términos administrativos.
Asimismo, si esta misma disposición incurrió en una omisión legislativa relativa
al desatender la regulación del derecho de participación de las comunidades
locales afectadas por el procedimiento que eventualmente otorgue licencias
ambientales, de conformidad con los artículos 1º, 2º, 40 y 79 de la
Constitución; y
(iii)
El artículo 192 de la Ley
demandada transgrede de manera desproporcionada el derecho de todos a gozar de
un ambiente sano y el derecho a la participación de las comunidades en materia
ambiental, consagrado en los artículos 8, 79 y 80. Además, si desconoce los principios
de autonomía territorial, de coordinación, subsidiariedad y concurrencia,
previstos en los artículos 287 y 311 de la Constitución y en la jurisprudencia
constitucional (Sentencia C-123/14), en particular si la expresión “con
fundamento en estudios técnicos, sociales y ambientales”, contenida en el
inciso 1º del artículo 192, así como la totalidad del inciso 2º del artículo
192 de la Ley 1753 de 2015, vulneran dichos principios y normas
constitucionales que reconocen la facultad de los municipios para ordenar su
territorio.
Para resolver los anteriores problemas jurídicos la
Corte abordará: i) la protección constitucional del ambiente sano y el
principio de no regresividad en materia ambiental; ii) las licencias
ambientales en el ordenamiento jurídico; ii) el concepto de omisión legislativa
y sus requisitos de procedencia; iv) el principio de participación de las
comunidades en las decisiones que las afecten; y vi) el principio de autonomía
territorial en un Estado unitario con descentralización administrativa.
3.9.1.
PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL
DEL AMBIENTE SANO (Reiteración de jurisprudencia)
La protección del medio ambiente y los recursos
naturales fue una de las mayores preocupaciones en el seno de la Asamblea
Nacional Constituyente de 1991:
“Las crisis ambiental es, por igual, crisis de la
civilización y replantea la manera de entender las relaciones entre los
hombres. Las injusticias sociales se traducen en desajustes ambientales  y
éstos a su vez reproducen las condiciones de miseria” [122].
A esto se debe que uno de los cambios dogmáticos
trascendentales introducidos con la nueva Constitución, esté relacionado con la
protección del medio ambiente, el cual pasó a convertirse en uno de los fines
esenciales del Estado. En palabras de los delegatarios de la Asamblea Nacional
Constituyente:
“La protección al medio ambiente es uno de los fines
del Estado Moderno, por lo tanto toda estructura de éste debe estar iluminada
por este fin, y debe tender a su realización”[123].
El
ambiente ha sido uno de los principales elementos de configuración y
caracterización del orden constitucional instituido a partir de 1991. En la
Constitución vigente la protección del ambiente fue establecida como un deber,
cuya consagración se hizo tanto de forma directa –artículo 79 de la
Constitución-, como de forma indirecta –artículos 8º y 95 – 8 de la Carta
Política-; al respecto, la Corte manifestó en la sentencia T-760 de 2007,
“[d]e entrada, la Constitución dispone como uno de sus principios
fundamentales la obligación Estatal e individual de proteger las riquezas
culturales y naturales de la Nación (art. 8°).  Adicionalmente, en
desarrollo de tal valor, nuestra Constitución recoge en la forma de derechos
colectivos (arts. 79 y 80 C.P.) y obligaciones específicas (art. 95-8 C.P.) las
pautas generales que rigen la relación entre el ser humano y el ecosistema. Con
claridad, en dichas disposiciones se consigna una atribución en cabeza de cada
persona para gozar de un medio ambiente sano, una obligación Estatal y de todos
los colombianos de proteger la diversidad e integridad del ambiente y una
facultad en cabeza del Estado tendiente a prevenir y controlar los factores de
deterioro y garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración
y sustitución”[124].
El
énfasis de la Constitución de 1991 se materializa en un cúmulo de
disposiciones que, entendidas sistemáticamente, denotan la importancia que
tiene en nuestro ordenamiento jurídico el ambiente, ya sea como principio
fundamental, derecho constitucional y deber constitucional. En este sentido, en
la sentencia T-411 de 1992 (fundadora) la Corte desarrolló un concepto
que resulta ser esencial para la comprensión del medio ambiente, la
Constitución Ecológica[125], respecto de la cual manifestó
“(…)
de una lectura sistemática, axiológica y finalista surge el concepto de Constitución
Ecológica, conformado por las siguientes 34
disposiciones:  ||  Preámbulo (vida), 2º (fines
esenciales del Estado: proteger la vida), 8º(obligación de proteger
las riquezas culturales y naturales de la Nación), 11 (inviolabilidad
del derecho a la vida), 44 (derechos fundamentales de los niños), 49 (atención
de la salud y del saneamiento ambiental), 58(función ecológica de
la propiedad), 66 (créditos agropecuarios por calamidad
ambiental), 67 (la educación para la protección del
ambiente), 78 (regulación de la producción y comercialización de
bienes y servicios), 79(derecho a un ambiente sano y participación
en las decisiones ambientales), 80 (planificación del manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales), 81 (prohibición de
armas químicas, biológicas y nucleares), 82(deber de proteger los
recursos culturales y naturales del país), 215 (emergencia por
perturbación o amenaza del orden ecológico), 226 (internacionalización
de las relaciones ecológicas, 268-7 (fiscalización de los
recursos naturales y del ambiente), 277-4 (defensa del
ambiente como función del Procurador), 282-5 (el Defensor del
Pueblo y las acciones populares como mecanismo de protección del
ambiente), 289 (programas de cooperación e integración en
zonas fronterizas para la preservación del ambiente), 300-2 (Asambleas
Departamentales y medio ambiente), 301 (gestión administrativa
y fiscal de los departamentos atendiendo a recursos naturales y a
circunstancias ecológicas), 310 (control de densidad en San
Andrés y Providencia con el fin de preservar el ambiente y los recursos
naturales), 313-9 (Concejos Municipales y patrimonio
ecológico), 317 y 294(contribución de valorización
para conservación del ambiente y los recursos naturales), 330-5 (Concejos
de los territorios indígenas y preservación de los recursos naturales), 331 (Corporación
del Río Grande de la Magdalena y preservación del ambiente), 332 (dominio
del Estado sobre el subsuelo y los recursos naturales no renovables), 333 (limitaciones
a la libertad económica por razones del medio ambiente), 334 (intervención
estatal para la preservación de los recursos naturales y de un ambiente
sano), 339 (política ambiental en el plan nacional de
desarrollo), 340 (representación de los sectores ecológicos en
el Consejo Nacional de Planeación),366 (solución de necesidades del
saneamiento ambiental y de agua potable como finalidad del Estado).”
Sobra
resaltar que “Colombia ha sido reconocido por la comunidad internacional
como un país `mega biodiverso´, al constituir fuente de riquezas naturales invaluables
sin par en el planeta, lo que significa, que amerita una protección especial
bajo una corresponsabilidad universal”[126]. Es claro,
que la definición del medio ambiente que contempla la Constitución de 1991, es
compleja, al involucrar distintos elementos que se conjugan para conformar el
entorno en el que se desarrolla la vida de los seres humanos, dentro de los que
se cuenta la flora y la fauna que se encuentra dentro del territorio
colombiano.
En
este sentido, la Sentencia C-666 de 2010 consagró: “[e]s claro, que
el concepto de medio ambiente que contempla la Constitución de 1991 es un
concepto complejo, en donde se involucran los distintos elementos que se
conjugan para conformar el entorno en el que se desarrolla la vida de los seres
humanos, dentro de los que se cuenta la flora y la fauna que se encuentra en el
territorio colombiano. Adelanta la Corte que los elementos integrantes del
concepto de medio ambiente pueden protegerse per se y no, simplemente, porque
sean útiles o necesarios para el desarrollo de la vida humana. En efecto, la
visión del ambiente como elemento transversal en el sistema constitucional
trasluce una visión empática de la sociedad, y el modo de vida que esta
desarrolle, y la naturaleza, de manera que la protección del ambiente supera la
mera noción utilitarista, para asumir una postura de respeto y cuidado que
hunde sus raíces en concepciones ontológicas. (…) La esencia y el
significado del concepto “ambiente” que se desprende de los instrumentos
internacionales y que armoniza con la Constitución de 1991 limita la
discrecionalidad de los operadores jurídicos al momento de establecer i) cuáles
elementos integran el ambiente y ii) qué protección debe tributárseles por
parte del ordenamiento jurídico”.
En
acuerdo con lo anteriormente planteado, la Sentencia T-154 de 2013, al
conocer sobre un caso de posible afectación del ambiente por actividades de
minería, consagró “[b]ajo ese entendido, uno de los principios fundamentales
del actual régimen constitucional es la obligación estatal e individual de
proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación (art. 8° Const.), en
virtud de la cual la carta política recoge y determina[127], a manera de derechos colectivos[128], las pautas generales que rigen la relación entre el
ser humano y el ecosistema.// Estas disposiciones establecen (i) el derecho
colectivo a gozar de un ambiente sano; (ii) la obligación estatal y de todas
las personas de proteger la diversidad e integridad del ambiente; (iii) la
obligación del Estado de prevenir y controlar los factores de deterioro y
garantizar un desarrollo sostenible[129]; y (iv) la función ecológica de la propiedad[130]”-negrilla
fuera de texto-.
Respecto
de los deberes que surgen para el Estado a partir de la consagración del
ambiente como principio y como derecho, la jurisprudencia constitucional ha
manifestado que “[m]ientras
por una parte se reconoce el medio ambiente sano como un derecho del cual son
titulares todas las personas -quienes a su vez están legitimadas para
participar en las decisiones que puedan afectarlo y deben colaborar en su
conservación-, por la otra se le impone al Estado los deberes correlativos de:
1) proteger su diversidad e integridad, 2) salvaguardar las riquezas naturales
de la Nación, 3) conservar las áreas de especial importancia ecológica, 4)
fomentar la educación ambiental, 5) planificar el manejo y aprovechamiento de
los recursos naturales para así garantizar su desarrollo sostenible, su
conservación, restauración o sustitución, 6) prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, 7) imponer
las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados al ambiente
y 8) cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados
en las zonas de frontera”[131].
Adicionalmente,
si bien en un principio la jurisprudencia reconoció que la naturaleza de la
protección al ambiente, como derecho colectivo, tiene lugar por otro mecanismo
judicial -acción popular-, también ha sostenido que “el mismo tiene también
el carácter de derecho fundamental por conexidad, al resultar ligado
indefectiblemente con los derechos individuales a la vida y a la salud de las
personas”[132].
No
obstante, la protección y promoción del ambiente no es un bien absoluto en
nuestro ordenamiento constitucional, por lo que los mandatos derivados a partir
de las disposiciones constitucionales deben ser interpretados en conjunto con
otros principios y derechos protegidos por el ordenamiento constitucional,
incluso cuando en un caso parezcan contradictorios o incoherentes con la
protección del ambiente. Un concepto que desarrolla este principio, y que se
relaciona con el tema ahora analizado, es el de desarrollo sostenible[133], con el que se significa que las actividades que
puedan tener consecuencias en el ambiente –verbigracia, actividades económicas-
deben realizarse teniendo en cuenta los principios de conservación, sustitución
y restauración del ambiente.
El concepto de desarrollo sostenible ha sido objeto de
pronunciamientos por parte de esta Corporación. Por ejemplo, en la Sentencia C-519
de 1994 la Corte consideró[134]:
“La Constitución Política de Colombia, con base en un
avanzado y actualizado marco normativo en materia ecológica, es armónica con la
necesidad mundial de lograr un desarrollo sostenible, pues no sólo obliga al
Estado a planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales sino
que además, al establecer el llamado tríptico económico determinó en él una
función social, a la que le es inherente una función ecológica, encaminada a la
primacía del interés general y del bienestar comunitario. Del contenido de las
disposiciones constitucionales citadas se puede concluir que el Constituyente
patrocinó la idea de hacer siempre compatibles el desarrollo económico y el
derecho a un ambiente sano y a un equilibrio ecológico”.
De
esta forma se busca disminuir el impacto negativo que actividades también
protegidas por la Constitución puedan generar en la flora y la fauna existente
en el lugar en que las mismas tienen lugar; por esta razón la conservación de
la biodiversidad resulta un objetivo esencial para la sociedad en general,
siendo responsabilidad prioritaria de todas las instituciones del Estado
armonizar su protección con los objetivos de crecimiento económico y desarrollo
de la actividad minera.
“En la misma perspectiva, dentro de la tensión
existente entre el bienestar económico -arraigado en la configuración histórica
del orden social- y el medio ambiente. Gradualmente  “(…)” “se ha dado por “una mayor propensión de la
protección del medio ambiente, atendiendo el impacto ambiental que generan
ciertas actividades sobre el entorno ecológico y sus componentes, además del
desconocimiento de la diversidad étnica y cultural de la Nación.” (…)
“Ello
se ha reflejado en la imposición de una serie de limitaciones y
condicionamientos al ejercicio de la libertad de la actividad económica, que
buscan hacer compatibles de una manera más justa el desarrollo económico con la
necesidad e interés superior de mantener y preservar un ambiente sano”[135].
En
este sentido, la Sentencia C-339 de 2002, al resolver una demanda contra
algunas disposiciones del Código de Minas -Ley 685 de 2001- que presuntamente
desconocían la protección debida al ambiente, prevaleció el respeto por el
aprovechamiento de los recursos naturales versus la explotación indiscriminada:
“En la Constitución de 1991 la defensa de los recursos
naturales y medio ambiente sano es uno de sus principales objetivos, como
quiera que el riesgo al cual nos enfrentamos no es propiamente el de la
destrucción del planeta sino el de la vida como la conocemos. El planeta vivirá
con esta o con otra biosfera dentro del pequeño paréntesis biológico que
representa la vida humana en su existencia de millones de años, mientras que
con nuestra estulticia sí se destruye la biosfera que ha permitido nacer y
desarrollarse a nuestra especie estamos condenándonos a la pérdida de nuestra
calidad de vida, la de nuestros descendientes y eventualmente a la desaparición
de la especie humana. // Dentro de
este contexto es necesario conciliar el grave impacto ambiental de la minería
con la protección de la biodiversidad y el derecho a un medio ambiente sano,
para que ni uno ni otro se vean sacrificados. Es aquí donde entra el concepto
del desarrollo sostenible  acogido en el artículo
80 de nuestra Constitución y definido por la jurisprudencia de la Corte como un
desarrollo que “satisfaga las necesidades del presente, sin comprometer la
capacidad de que las futuras generaciones puedan satisfacer sus propias
necesidades.[136] // El
desarrollo sostenible no es solamente un marco teórico sino que involucra un
conjunto de instrumentos, entre ellos los jurídicos, que hagan factible el
progreso de las próximas generaciones en consonancia con un desarrollo armónico
de la naturaleza”.
Recordó
la Corte en la citada sentencia C-339 de 2002 que “[l]as explotaciones
mineras por lo general se encuentran acompañadas de obras de infraestructura
como tendidos de transmisión energética, accesos viales o ferroviarios, además
de la abstracción de cantidades importantes de agua. Igualmente, puede impactar
sobre los hábitos de la flora y fauna a través del ruido, polvo y las
emanaciones provenientes de los procesos de molienda”, por lo que en estos
casos resulta determinante la realización de un estudio de impacto ambiental,
que establezca las consecuencias que el desarrollo de actividades lícitas, para
que sea posible adoptar medidas que compaginen intereses que en principio
parecen contrapuestos, de manera que no se desconozcan mandatos de naturaleza
constitucional.
Principio
de no regresividad en materia ambiental:
Entre
los elementos que en esta oportunidad resultan relevantes de reiterar, debe
mencionarse que las disposiciones constitucionales desprenden el deber de
progresividad en la protección del ambiente, en tanto principio constitucional
y derecho con facetas prestacionales que generan deberes de actuación a las
autoridades estatales. En este sentido, la jurisprudencia ha indicado que “el
mandato de progresividad tiene dos contenidos complementarios, por un lado el
reconocimiento de que la satisfacción plena de los derechos establecidos en el
pacto supone una cierta gradualidad; y por otra, también implica un sentido de
progreso, consistente en la obligación estatal de mejorar las condiciones de
goce y ejercicio de los derechos económicos, sociales y culturales. Así, una
vez alcanzado un determinado nivel de protección “la amplia libertad de
configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve restringida,
al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado
es constitucionalmente problemático puesto que precisamente contradice el
mandato de progresividad”, lo cual no sólo es aplicable respecto a la actividad
del Legislador sino también respecto a la actuación de la Administración en el
diseño y ejecución de políticas públicas en materia de derechos económicos
sociales y culturales al igual que cualquier rama de los poderes públicos con
competencias en la materia”[137].
3.9.2.  EL CONCEPTO DE OMISIÓN LEGISLATIVA Y SUS
REQUISITOS DE PROCEDENCIA. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
El concepto de omisión legislativa hace referencia
genérica “a la abstención del legislador de disponer lo prescrito por la
constitución”[138]. La falta de cumplimiento por parte del legislador en
la obligación de legislar que le impone expresamente el Constituyente ha sido
descrita por la jurisprudencia constitucional en dos clases.
Las omisiones legislativas relativas, como lo ha
indicado esta Corporación, “aluden a aquellos casos en los que sí bien,
existe un desarrollo legislativo vigente, debe considerarse imperfecto por
excluir de manera implícita un ingrediente normativo concreto que en razón a la
existencia de un deber constitucional específico, debería haberse contemplado
al desarrollar normativamente esa materia”[139]. En este sentido, ha precisado este Tribunal que la
omisión legislativa relativa, puede ocurrir de varias maneras, a saber: “(i) cuando expide una ley que si bien desarrolla un
deber impuesto por la Constitución, favorece a ciertos sectores y perjudica a
otros; (ii) cuando adopta un precepto que corresponde a una obligación
constitucional, pero excluye expresa o tácitamente a un grupo de ciudadanos de
los beneficios que otorga a los demás; y (iii) cuando al regular una
institución omite una condición o un elemento esencial exigido por la Constitución”[140].
En relación con este tipo de omisión, la Corte
Constitucional tiene competencia para pronunciarse al existir un precepto legal
objeto de análisis. Contrario a lo que ocurre en los casos que se presentan las
omisiones absolutas, en los cuales la Corte no podrá pronunciarse al respecto
por tratarse de: “Aquellas situaciones en las que el legislador no ha
producido norma alguna en relación con la materia de que se trata, dado que es
de la esencia del juicio de constitucionalidad la existencia de una norma legal
específica, que es el referente sobre el cual debe recaer el análisis, elemento
que por definición se encuentra ausente en ese caso”[141]. En consecuencia, esta Corporación sólo
podrá pronunciarse de aquellas presuntas omisiones relativas.
Como lo ha reiterado la jurisprudencia constitucional
la omisión relativa tiene los siguientes elementos que la configuran:
“ (i) que exista una norma sobre la cual se predique
necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias
jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos
en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un
ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial
para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la
exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón
suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los
casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los
que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la
omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por
el constituyente al legislador. [142]”
Ahora bien, esta Corporación también ha indicado que,
en caso de acreditarse la ocurrencia de una omisión legislativa relativa, la
solución dependerá de las circunstancias particulares de la omisión
identificada y del contenido específico de la norma de la cual se predica. “En
algunos casos, la solución consiste en la exclusión, previa declaratoria de su
inexequibilidad, de un ingrediente normativo específico que puede considerarse
el causante de la omisión, es decir, aquel cuya presencia restringe
injustificadamente el alcance del precepto, dejando por fuera circunstancias
que deberían quedar cobijadas por él. En otros, lo procedente es que la Corte
dicte una sentencia interpretativa, en la que declare que la disposición
demandada es exequible, siempre y cuando su efecto se entienda extendido a
otras situaciones distintas de las que la norma directamente contempló,
precisamente aquellas respecto de las cuales se encontró probada la alegada
omisión legislativa[143]”.
3.9.3. EL PRINCIPIO DE PARTICIPACIÓN DE LAS COMUNIDADES EN
LAS DECISIONES QUE LAS AFECTEN
Según
el artículo 79 de la Constitución Política “Todas las personas tienen
derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de
la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Es deber del Estado
proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de
especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos
fines”.
El
criterio que ha sostenido la Corte, se ajusta a reconocer que del artículo 79
de la Constitución, se deprende el deber del Estado de proteger la diversidad e
integridad del ambiente y conservar las áreas de especial importancia ecológica[144]. En este sentido, se ha sostenido que la licencia
ambiental es un mecanismo jurídico de especial importancia para el cumplimiento
del mandato constitucional derivado del artículo 79, dentro de lo cual debe
incluirse la garantía de participación de las comunidades durante el eventual
trámite de las licencias ambientales, pues el licenciamiento de la intervención
en un determinado territorio con posibles consecuencias ambientales, sin lugar
a dudas es una de las decisiones que las afectan.
De
ahí que en la Sentencia C-746 de 2012[145], se haya precisado que “En efecto, es la licencia
la figura jurídica que permite armonizar los mandatos constitucionales de
protección de los recursos naturales, con los contenidos protegidos de los
derechos individuales y colectivos previstos en el Texto Superior”. Pues
ciertamente, es el proceso de licenciamiento ambiental el espacio en el cual
las comunidades o posibles afectados por una intervención, obra, proyecto o
actividad que se pretende realizar, tienen la posibilidad de participar y ser
escuchados[146]. Motivo por el cual las comunidades se encuentran
legitimadas para participar en este tipo de decisiones que puedan afectarlas y
como expresión de su deber constitucional, deben colaborar en la efectiva
conservación de los bienes ambientales[147].
Por su parte, el Convenio 169 de la OIT[148] y reiterada jurisprudencia constitucional, han
decantado el derecho fundamental a la consulta previa que consiste en la
participación de las comunidades indígenas y tribales respecto de las
decisiones administrativas relacionadas con proyectos de desarrollo susceptibles
de afectarlas directamente, tales como las licencias ambientales y los
contratos de concesión, entre otros.
En
la Sentencia hito SU -039 de 1997, la Corte examinó la expedición de una
licencia ambiental de exploración y explotación de hidrocarburos otorgada por
el Ministerio del Medio Ambiente, cuyo trámite no agotó por completo el
requisito de la consulta previa, pues si bien se informó a 68 indígenas, no se
realizó una consulta formal con toda la comunidad indígena U´wa. En su lugar,
se realizó un proceso de participación meramente informativo y superficial en
el cual no se tuvieron en cuenta sus objeciones, sugerencias y derechos de una
colectividad que habitaba en el sector donde se pretendían realizar las labores
concedidas.
Una
vez identificada la relevancia constitucional del derecho a la consulta previa,
el Tribunal Constitucional consideró que este se encuentra en inescindible
conexidad con el derecho fundamentalísimo a la vida, en la medida en que si los
miembros de las comunidades tribales no están debidamente informados sobre las
acciones que se llevarán a cabo en su territorio, se podría generar un
perjuicio irremediable sobre su integridad, costumbres y entorno que, todo lo
cual produciría una pérdida en la identidad étnica y cultural, conllevando
incluso a su extinción.
Para
resolver el problema jurídico, la Corte acudió al parágrafo del artículo 330 de
la Constitución de 1991 y señaló que la explotación de recursos naturales en
territorio indígena tiene que ser compatible con la protección que el Estado
está obligado a promover para garantizar la integridad social, cultural y
económica de las comunidad U’wa. En ese sentido, la Corte estableció que “…precisamente,
para asegurar dicha subsistencia se ha previsto, cuando se trate de realizar la
explotación de recursos naturales en territorios indígenas, la participación de
la comunidad en las decisiones que se adopten para autorizar dicha explotación.
De este modo, el derecho fundamental de la comunidad a preservar la referida
integridad se garantiza y efectiviza a través del ejercicio de otro derecho que
también tiene el carácter de fundamental, en los términos del art. 40, numeral
2 de la Constitución, como es el derecho de participación de la comunidad en la
adopción de las referidas decisiones.”
En
consecuencia, esta Corporación puntualizó que la consulta previa no puede
agotarse con un simple acto de intervención de las comunidades en el trámite
administrativo dirigido a garantizar su derecho de defensa, puesto que la
referida participación en consulta previa ha adquirido la connotación de un
derecho fundamental en el sentido que su interés es proteger el destino, la
seguridad y la subsistencia de las comunidades indígenas que puedan resultar
afectadas con la autorización de la licencia ambiental.
“La explotación de los recursos
naturales en los territorios indígenas debe hacerse compatible con la
protección que el Estado debe dispensar a la integridad social, cultural y
económica de las comunidades indígenas, integridad que configura un derecho
fundamental para la comunidad por estar ligada a su subsistencia como grupo
humano y como cultura. Para asegurar dicha subsistencia se ha previsto, cuando
se trate de realizar la explotación de recursos naturales en territorios
indígenas, la participación de la comunidad en las decisiones que se adopten
para autorizar dicha explotación. De este modo, el derecho fundamental de la
comunidad a preservar la integridad se garantiza y efectiviza a través del
ejercicio de otro derecho que también tiene el carácter de fundamental, como es
el derecho de participación de la comunidad en la adopción de las referidas
decisiones. La participación de las comunidades indígenas en las decisiones que
pueden afectarlas en relación con la explotación de los recursos naturales
ofrece como particularidad el hecho de que la referida participación, a través
del mecanismo de la consulta, adquiere la connotación de derecho fundamental,
pues se erige en un instrumento que es básico para preservar la integridad
étnica, social, económica y cultural de las comunidades de indígenas y para
asegurar, por ende, su subsistencia como grupo social. De este modo la
participación no se reduce meramente a una intervención en la actuación
administrativa dirigida a asegurar el derecho de defensa de quienes van a
resultar afectados con la autorización de la licencia ambiental, sino que tiene
una significación mayor por los altos intereses que ella busca tutelar, como
son los atinentes a la definición del destino y la seguridad de la subsistencia
de las referidas comunidades”.
En
este caso, al otorgarse la licencia ambiental para la explotación de
hidrocarburos, sin el cumplimiento del deber de comunicación y entendimiento
del proyecto que debe ser garantizado por medio de la consulta previa, la Corte
tuteló el derecho fundamental y ordenó a la empresa demandada cumplir
formalmente con la obligación de realizar la consulta previa.
En
la Sentencia T-652 de 1998, se revisaron dos acciones de tutela
interpuestas por las autoridades del pueblo indígena Embera Katío contra varias
autoridades estatales por la vulneración de sus derechos fundamentales a la
supervivencia, a la integridad, étnica, cultural, social y económica, a la
participación y al debido proceso con ocasión de la construcción de la
hidroeléctrica Urrá. En el proceso se demostró que el otorgamiento de la
licencia ambiental se había realizado sin la respectiva consulta previa con las
comunidades afectadas. Uno de los temas tratados en esta providencia fue la
explotación de recursos naturales en territorios indígenas y la protección que
debe el Estado a la identidad e integridad étnica, cultural, social y económica
de las comunidades indígenas. En efecto, para la Corte el derecho a la participación
fue vulnerado por no adelantarse el proceso de consulta previa, pero además, se
advirtió que debido a los altos impactos ambientales que se generaron con la
construcción de la represa, las comunidades se habían visto obligadas a cambiar
sus actividades productivas, y que su supervivencia física y su cohesión social
y étnica se habían visto gravemente afectadas. La Corporación recordó que los
pueblos indígenas son sujetos de derechos fundamentales, y por ende, si el
Estado no inicia por garantizar el más importante de ellos, el derecho a la
subsistencia, tales colectividades tampoco podrán gozar y ejercer efectivamente
el derecho a la integridad cultural, social y económica que el Constituyente
les reconoció.
En la sentencia T- 547 de 2010 se
estudió un caso en el que la empresa Brisa
S.A. solicitó ante el Ministerio del Medio Ambiente, el otorgamiento de una
licencia ambiental para la construcción y operación de un puerto multipropósito
en el municipio de Dibulla, Departamento de la Guajira. En el área del proyecto
se encontraban asentadas varias comunidades indígenas y afrodescendientes; no
obstante, el Ministerio del Interior certificó que no existía presencia de
estos pueblos. El Ministerio del Medio Ambiente otorgó la licencia ambiental
con base en dicha certificación.
Las
autoridades indígenas interpusieron acción de tutela para buscar la protección
de sus intereses, alegando que el área en donde se desarrollaría el proyecto
forma parte del territorio ancestral de los cuatro pueblos indígenas de la
Sierra Nevada de Santa Marta, y que allí se encuentra el cerro sagrado Jukulwa
que se utiliza para ceremonias de pagamento. La Corte Constitucional ordenó
suspender la ejecución del proyecto y realizar la consulta previa con los
estudios de impacto en los territorios afectados de las comunidades
accionantes, con base en que los mandatos constitucionales exigen preservar la
identidad cultural de las comunidades indígenas, y en esa medida, garantizarles
ámbitos de autonomía en los asuntos que les conciernen. Señaló que a pesar de
que la licencia ambiental para el proyecto ya se había emitido, debía
realizarse una consulta en relación con los impactos y la manera de evitarlos o
mitigarlos. Sobre ello, recordó que cuando existan dudas sobre la procedencia de
la consulta, debe adelantarse un escrutinio, preliminar pero formal, con las
comunidades, en orden a establecer si existe una potencial afectación de sus
derechos que haga imperativa el proceso consultivo.
La
Sentencia T-462A de 2014, tuteló el derecho a la consulta previa de los
Cabildos indígenas Honduras y Cerro Tijeras considerando que “… el
desarrollo normativo de la licencia ambiental ha tenido varios cambios a lo
largo del tiempo, pero se ha mantenido la necesidad de tener en cuenta en los
estudios de impacto, las circunstancias socioeconómicas de las comunidades que
residen en el área de influencia. El deber de consultar a la población en
general y a las comunidades diferenciadas como las indígenas, étnicas y
afrocolombianos sobre los cambios o impactos que se generan con la construcción
de obras y proyectos sobre los recursos naturales, se fortalece a partir de los
principios y valores de la Constitución de 1991. Así pues, las autoridades
deben realizar un monitoreo sobre estos proyectos en todo tiempo, y la licencia
ambiental y el plan de manejo ambiental son herramientas esenciales de
naturaleza preventiva que garantizan la protección y el buen manejo del
ambiente y el control de otros impactos…”.
La
anterior línea jurisprudencial demuestra un precedente reiterado de forma
pacífica y uniforme con la finalidad de proteger el pluralismo, la diversidad e
integridad étnica, cultural, social y económica de las comunidades indígenas y
tribales y su derecho de participación en las decisiones administrativas que
los afecten. Para la
jurisprudencia constitucional es claro que la obligatoriedad de la
licencia ambiental para la ejecución de proyectos de explotación de recursos
naturales tiene un doble propósito: proteger el ambiente y garantizar que las
comunidades indígenas y tribales se pronuncien sobre su tramitación, sus
impactos y otras cuestiones que riñen con su identidad cultural y sus
costumbres
3.9.4.
EL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA
TERRITORIAL EN EL CONTEXTO DE UN ESTADO UNITARIO. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
El
principio de autonomía territorial tiene como núcleo esencial la garantía de
que las entidades territoriales puedan gestionar de forma autónoma sus
intereses –artículo 288 de la Constitución-, para lo cual la Constitución
garantiza que los entes territoriales i) se gobiernen por autoridades propias;
ii) ejerzan las competencias que les correspondan; iii) administren sus
recursos y establezcan tributos que permitan el cumplimiento de sus funciones;
y iv) participen en las rentas nacionales.
En
este sentido se ha manifestado de forma reiterada y pacífica en la
jurisprudencia de esta Corporación, al consagrar que “se tiene que el artículo 287 C.P. reitera que las
entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus
intereses.  Sin embargo, el mismo texto señala que ese grado de autonomía
está circunscrito a los límites previstos en la Constitución y la ley.
Este grado de autonomía se expresa, entre otras facetas, en los derechos de las
entidades territoriales a (i) gobernarse por autoridades propias; (ii) ejercer
las competencias que les correspondan; (iii) administrar los recursos y
establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y
(iv) participar en las rentas nacionales. // Nótese que la Carta Política
refiere a derechos, como la categoría teórica que agrupa los anteriores ámbitos
constitucionalmente protegidos de las entidades territoriales.  A partir
de esta consideración, la jurisprudencia de esta Corte ha considerado, tanto
que esos derechos son exigibles judicialmente, entre otros mecanismos a través
de la acción pública de inconstitucionalidad, como que los mismos conforman el
núcleo esencial del grado de autonomía de los entes territoriales, el cual opera
como límite a la actividad legislativa referida a la definición concreta de las
competencias de esos entes.”[149]
Para
lograr estos cuatro objetivos la Constitución creó un sistema normativo que
permite materializar a través de contenidos específicos las garantías generales
consagradas por el artículo 288 de la Constitución. En este sentido las
disposiciones constitucionales establecen una serie de instituciones,
procedimientos y competencias que buscan materializar los contenidos del
artículo 288 de la Constitución.
Sin
embargo, en diversas ocasiones la jurisprudencia constitucional ha recordado
que los contenidos que integran el principio de autonomía territorial no pueden
ser entendidos de forma aislada o descontextualizada, por lo que se hace
preceptivo que su concreción en casos particulares atienda otros contenidos del
sistema constitucional colombiano. Por esta razón, la interpretación de las
posibilidades o ámbitos en que se desarrolla la autonomía territorial no puede
desconocer que las instituciones, procedimientos y las competencias que la
concretan existen y se desarrollan en un Estado que, de acuerdo con el artículo
1 de la Constitución, ha adoptado una forma de organización territorial
unitaria, es decir, no puede olvidarse que el colombiano es un Estado unitario
en lo relativo al principio de organización territorial.
En
este sentido se ha resaltado la tensión que existe entre uno y otro principio
constitucional y la necesidad de que los operadores jurídicos al realizar la
labor interpretativa lleven a cabo una lectura integral y sistemática de las
disposiciones constitucionales, legales y administrativas que permita armonizar
contenidos constitucionales que, en principio, puede que no resulten plenamente
coherentes entre sí. Así, el principio de autonomía debe desarrollarse dentro
de los límites que impone la forma unitaria de Estado, lo cual no puede llevar
a que el legislador o los operadores jurídicos desconozcan la obligación que
tienen de respetar un espacio esencial de autonomía cuyo límite lo constituyen
los contenidos expresamente reconocidos por la Constitución[150].
Respecto
a la tensión mencionada, la Sala Plena de esta Corporación manifestó que “[e]se
diseño constitucional implica, entonces, la necesidad de armonizar los
principios de unidad y de autonomía, que se encuentran en tensión.En la Sentencia C-579 de 2001, la Corte
Constitucional señaló que la naturaleza del Estado unitario presupone la
centralización política, lo cual, por un lado, exige unidad en todos los ramos
de la legislación, exigencia que se traduce en la existencia de parámetros
uniformes del orden nacional y de unas competencias subordinadas a la ley en el
nivel territorial y, por otro, la existencia de competencias centralizadas para
la formulación de decisiones de política que tengan vigencia para todo el
territorio nacional[151]. Del principio unitario también se desprende
la posibilidad de intervenciones puntuales, que desplacen, incluso, a las
entidades territoriales en asuntos que de ordinario se desenvuelven en la
órbita de sus competencias, pero en relación con los cuales existe un interés
nacional de superior entidad”.
Sin embargo, “la jurisprudencia
constitucional ha remarcado que el principio de autonomía tiene unos contenidos
mínimos que comportan para los entes territoriales la facultad de gestionar sus
asuntos propios, es decir, aquellos que sólo a ellos atañen[152]. Para la Corte, ‘el núcleo esencial de la autonomía está constituido en
primer término, por aquellos elementos indispensables a la propia configuración
del concepto, y especialmente por los poderes de acción de que gozan las
entidades territoriales para poder satisfacer sus propios intereses. En segundo
lugar encontramos, la inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad
de las entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias. Debe
protegerse el derecho de cada entidad territorial a autodirigirse en sus
particularidades a través del respeto de la facultad de dirección política que
ostentan[153]’.”[154].
Puede
observarse que uno de los puntos en que mayor relevancia adquiere esta tensión
es en la distribución de competencias entre la Nación y las entidades
territoriales. En este sentido, el principio unitario permite la existencia de
parámetros generales que deban seguirse en todo el territorio del Estado,
mientras que el principio de autonomía territorial exige la salvaguarda de un
espacio de decisión propia a las autoridades territoriales. Una de las
principales manifestaciones de la tensión entre principios constitucionales
anteriormente comentada, conlleva a unificar los elementos esenciales en
aspectos que sean de interés nacional y la necesidad de respetar el espacio de
autogestión de los asuntos que les interesan resulta.
La
jurisprudencia constitucional ha entendido que una lectura armónica en este
aspecto obliga a concluir que “[p]ara la distribución de competencias entre
la Nación y las entidades territoriales, el legislador deberá tener en cuenta
que el contenido esencial de la autonomía se centra en la posibilidad de
gestionar los propios intereses (C.P. art 287), una de cuyas manifestaciones
más importantes es el derecho a actuar a través de órganos propios en la
administración y el gobierno de los asuntos de interés regional o local. Tal
derecho, contenido de manera expresa en el artículo 287 Superior, hace parte
del núcleo esencial de la autonomía, indisponible por el legislador. // No
obstante lo anterior, es claro que, para preservar el interés nacional y el
principio unitario, corresponde al legislador establecer las condiciones básicas
de la autonomía y definir, respetando el principio de subsidiariedad, las
competencias del orden nacional que deberán desarrollarse conforme al principio
de coordinación, que presupone unas reglas uniformes y una pautas de acción
que, sin vaciar de contenido el ámbito de autonomía territorial, permitan una
armonización de funciones[155].”[156].
En
otra ocasión se manifestó que “[e]stos dos principios se relacionan de dos
modos distintos: Por un lado, existe un sistema de limitaciones recíprocas, en
el que el concepto de autonomía territorial se encuentra restringido por el de
unidad, y a la inversa, la unidad se encuentra circunscrita por el núcleo
esencial de la autonomía. Por tal motivo, la interpretación y aplicación de
estos principios debe estar encaminada a obtener su pleno equilibrio y
coexistencia, sin que ninguno de ellos sea absoluto en perjuicio del otro: el
concepto de unidad del Estado colombiano no puede ser utilizado como pretexto
para desconocer la capacidad de autogestión de las entidades territoriales, y a
su turno, la autonomía de las entidades territoriales no puede ser entendida de
manera omnímoda, hasta el punto de hacer nugatorias las competencias naturales
de las instancias territoriales centrales”[157].
Recuerda
la Sala que, no obstante las diversas formas de concreción de los contenidos
constitucionales, la tensión señalada se presenta entre dos principios
constitucionales que, por consiguiente, tienen la posibilidad de ser aplicados
en distinta medida, de acuerdo a la concreta situación en que en cada ocasión
se vean enfrentados. En este sentido, no bastará con que se alegue la
existencia de un interés nacional para que una disposición legal que limita el
ejercicio de competencias a entidades territoriales se entienda acorde con los
preceptos constitucionales; ante un conflicto entre estos principios, los
órganos de la administración, el legislador y, en última instancia, el juez de
la constitucionalidad deberán evaluar si dicha limitación, que tiene como
fundamento el principio de organización unitaria del Estado –artículo 1º de la
Constitución-, resulta excesiva respecto del otro principio constitucional que
se está limitando, es decir, del principio de autonomía territorial. En este
sentido, las limitaciones a la autonomía territorial son constitucionalmente
aceptables, sólo cuando se concluya que éstas son razonables y proporcionadas
en el caso concreto.
Finalmente,
debe recordarse que el artículo 288 de la Constitución prevé que uno de los
aspectos que componen el núcleo esencial del principio de autonomía
territorial, esto es la distribución de competencias entre el nivel nacional y
las autoridades del nivel territorial, deberá hacerse con base en los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, de manera que la
regulación y ejecución de las mismas sean llevadas a cabo de manera armónica.
Al respecto la jurisprudencia ha reiterado que “los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad, previstos por el artículo 288
C.P., operan como fórmulas de articulación para el ejercicio de las
competencias adscritas al poder centralizado y a las autoridades territoriales.
Así, como lo señalado la Corte,[158] el principio de coordinación parte de la existencia de competencias concurrentes
entre distintas autoridades del Estado, lo cual impone que su ejercicio se haga
de manera armónica, de modo que la acción de los distintos órganos resulte
complementaria y conducente al logro de los fines de la acción estatal. (…) “[E]l principio de concurrencia se
explica a partir de considerar que, en determinadas materias, la actividad del
Estado debe cumplirse con la participación de los distintos niveles de la
Administración. Ello implica, en primer lugar, un criterio de distribución de
competencias conforme al cual las mismas deben atribuirse a distintos órganos,
de manera que se garantice el objeto propio de la acción estatal, sin que sea
posible la exclusión de entidades que, en razón de la materia estén llamadas a
participar. De este principio, por otra parte, se deriva también un mandato
conforme al cual las distintas instancias del Estado deben actuar allí donde su
presencia sea necesaria para la adecuada satisfacción de sus fines, sin que
puedan sustraerse de esa responsabilidad. // Por último, el principio de
subsidiariedad corresponde a un criterio tanto para la distribución y como para
el ejercicio de las competencias. Desde una perspectiva positiva significa que
la intervención del Estado, y la correspondiente atribución de competencias,
deben realizarse en el nivel más próximo al ciudadano, lo cual es expresión del
principio democrático y un criterio de racionalización administrativa, en la
medida en que son esas autoridades las que mejor conocen los requerimientos
ciudadanos. A su vez, en su dimensión negativa, el principio de subsidiariedad
significa que las autoridades de mayor nivel de centralización sólo pueden
intervenir en los asuntos
propios de las instancias inferiores cuando éstas se muestren incapaces o sean
ineficientes para llevar a cabo sus responsabilidades”[159].
Con
base en los elementos derivados de este contexto constitucional, expondrá la
Sala una breve consideración respecto de la función de ordenamiento territorial
y los usos del suelo.
La
función de ordenamiento territorial y la reglamentación del uso del suelo por
parte de autoridades municipales y distritales
El ordenamiento territorial hace referencia a una serie de acciones que
buscan como fin último el desarrollo armónico, equilibrado e integral de las
diferentes unidades territoriales existentes al interior de un Estado.
En el ordenamiento colombiano el principal cuerpo normativo relativo al
tema es la ley 388 de 1997, que actualizó las normas existentes sobre planes de
desarrollo municipal -ley 9ª de 1989- y sobre el sistema nacional de vivienda
de interés social -ley 3ª de 1991-. La ley 388 de 1997, establece los
mecanismos que le permiten a los municipios, en ejercicio de su autonomía,
promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del
suelo, y la preservación y defensa del patrimonio ecológico localizado en su
jurisdicción -artículo 1°-.
En relación con el concepto de ordenamiento territorial, se dispuso en
la ley que el mismo comprende el conjunto de acciones político-administrativas
y de planificación física emprendidas por los municipios o distritos y áreas
metropolitanas, tendientes a disponer de instrumentos eficaces para
orientar  el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y, de esta
manera, regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, en
armonía con las estrategias de desarrollo socioeconómico y de conservación del
medio ambiente -artículo 5°-.
Esta
Corporación ha precisado que el ordenamiento territorial tiene como función
definir de manera democrática, participativa, racional y planificada, el uso y
desarrollo de un determinado territorio de acuerdo a parámetros y orientaciones
de orden demográfico, urbanístico, rural, ecológico, biofísico, sociológico, económico
y cultural, y que involucran una gran interrelación y articulación entre los
miembros de la sociedad y su entorno cultural y natural; al ser este el
principio de acción que se deriva de esta función,  es de esperar que
surjan algunas tensiones entre los principios y elementos que inspiran o
componen la regulación y reglamentación sobre ordenamiento territorial, las que
habrán de ponderarse y resolverse justa y equilibradamente[160].
La ley 388 de 1997 también determina las competencias en materia de
ordenamiento territorial. De acuerdo con este cuerpo normativo a la Nación
corresponde el señalamiento de la política general en ese campo; al nivel
departamental la elaboración de las directrices y orientaciones para la
organización de su territorio; al nivel metropolitano la formulación de los
planes integrales de desarrollo metropolitano; y a los municipios y distritos
la adopción de los planes de ordenamiento territorial en armonía con las políticas
nacionales, departamentales y metropolitanas -art. 7°-.
Dentro de ese contexto, se define igualmente el plan de ordenamiento
territorial (POT)[161] como “el conjunto de objetivos,
directrices políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas
adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la
utilización del suelo”  -art. 9°-. También se instituyen los
denominados planes parciales, entendiendo como tal aquellos instrumentos
mediante los cuales se desarrollan y complementan las normas que integran los
planes de ordenamiento territorial cuando se trata de determinadas áreas del
suelo urbano, áreas incluidas en el suelo de expansión urbana y aquellas que
deban desarrollarse mediante unidades de actuación urbanística, macroproyectos
u otras operaciones urbanas especiales -art. 19-.
La
ley 388 de 1997, también se ocupa de definir el componente rural de los planes
de ordenamiento territorial, que consiste en el instrumento que garantiza la
adecuada interacción entre los asentamientos rurales y la cabecera municipal,
la conveniente utilización del suelo rural y las actuaciones públicas
tendientes a suministrar la infraestructura y el equipamiento básico para los
servicios de los pobladores rurales, prevé distintas exigencias para las
autoridades municipales y distritales. En acuerdo con este objetivo, el
componente rural deberá contener i) las políticas de mediano y corto plazo
sobre ocupación del suelo en relación con los asentamientos humanos localizados
en estas áreas; ii) el señalamiento de las condiciones de protección,
conservación y mejoramiento de las zonas de producción agropecuaria, forestal o
minera; iii) la delimitación de las áreas de conservación y protección de los
recursos naturales, paisajísticos, geográficos y ambientales, incluyendo las
áreas de amenazas y riesgos, o que formen parte de los sistemas de provisión de
los servicios públicos domiciliarios o de disposición final de desechos sólidos
o líquidos; iv) la localización y dimensionamiento de las zonas determinadas
como suburbanas, con precisión de las intensidades máximas de ocupación y usos
admitidos, las cuales deberán adoptarse teniendo en cuenta su carácter de
ocupación en baja densidad, de acuerdo con las posibilidades de suministro de
servicios de agua potable y saneamiento, en armonía con las normas de
conservación y protección de recursos naturales y medio ambiente; v) la
identificación de los centros poblados rurales y la adopción de las previsiones
necesarias para orientar la ocupación de sus suelos y la adecuada dotación de
infraestructura de servicios básicos y de equipamiento social; vi) la
determinación de los sistemas de aprovisionamiento de los servicios de agua
potable y saneamiento básico de las zonas rurales a corto y mediano plazo y la
localización prevista para los equipamientos de salud y educación; y los parámetros
a partir de los cuales se expidan normas para la parcelación de predios rurales
destinados a vivienda campestre, las cuales deberán tener en cuenta la
legislación agraria y ambiental.
A partir de la finalidad asignada a los planes de ordenamiento, se
dispone su adopción obligatoria y se prohíbe a los agentes públicos o privados
la realización de actuaciones urbanísticas por fuera de las previsiones
contenidas en éstos, en los planes parciales y, en general, en las normas que
los complementan y adicionan. -arts. 20 y 21-.
La
regulación sobre ordenamiento territorial atañe a aspectos que resultan
esenciales para la vida de los pobladores del distrito o municipio, sea que
estos se encuentren en un área urbana, suburbana o rural. La función de ordenamiento
territorial, y dentro de ella con especial relevancia la de determinar los usos
del suelo, afectan aspectos axiales a la vida en comunidad y llegan a
determinar el modelo de desarrollo y, por consiguiente, las condiciones de vida
en aspectos como el económico, el social, el cultural, el ambiental, el
urbanístico, entre otros.
Al
ser estos los aspectos que Constitución y ley entienden que conforman el
ordenamiento territorial, se evidencia la trascendencia de la función asignada
a concejos distritales y municipales por los artículos 311 y 313 numeral 7, lo
relevante que resulta la participación en la reglamentación de los usos del
suelo por parte de estas autoridades y lo fundamental que es que en un Estado
unitario, con autonomía de sus entidades territoriales y que adopta como pilar
fundamental la participación de sus habitantes en las decisiones que los
afectan, se entienda el papel de estas corporaciones como un elemento identificador
de la esencia y determinador del desarrollo práctico del régimen
territorial previsto por la Constitución.
3.10.
RESOLUCIÓN DE LOS CARGOS
MATERIALES DE LA DEMANDA
3.10.1.
¿La facultad de la
Autoridad Minera Nacional -contenida en el inciso 2° del artículo 20 de la Ley
1753 de 2015-, para delimitar “indefinidamente” áreas especiales de
interés estratégico minero vulnera el principio de desarrollo sostenible (art.
8 C.P.) y la protección ambiental establecida en los artículos 79 y 80
Superiores?
Procede la
Corte a establecer si la facultad de la Autoridad Minera Nacional relativa a
delimitar “indefinidamente” áreas especiales de interés estratégico para
el desarrollo minero del país, las cuales se otorgan con base en un régimen
especial mediante proceso de selección objetiva, desconoce el principio de
desarrollo sostenible, en relación con el derecho a gozar de un ambiente sano,
previsto en los artículos 8º, 79 y 80 de la Constitución. Expone la demanda,
que se desconoce la protección prioritaria de la biodiversidad del país, su
aprovechamiento sostenible y, en general, el impacto ambiental y social
negativo producido por la delimitación indefinida de tales áreas estratégicas.
Los actores y la Universidad Santo Tomás consideran que la norma
censurada introduce una restricción injustificada y desproporcionada sobre la planificación
del Estado en el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para
garantizar el desarrollo sostenible de las futuras generaciones, su
conservación, restauración o sustitución (art. 80 C.P.). Particularmente,
exponen que al ser indefinida la delimitación de áreas de interés minero, las
generaciones futuras se privarán del uso, goce y disfrute de los recursos
naturales, lo cual vulnera el principio de desarrollo sostenible y la
protección al medio ambiente.
De otro lado, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el
Ministerio de Minas y Energía, el Departamento Nacional de Planeación, la
Asociación Nacional de Empresarios de Colombia, y la Agencia Nacional Minera
plantean que la norma demandada no desconoce la Constitución y debe ser declarada
exequible.
Contrario a lo señalado por quienes promulgan la exequibilidad de la
norma al considerarla razonable y proporcionada, el Ministerio Público y la
Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado sustenta un fallo inhibitorio.
La Corte Constitucional encuentra que la expresión “indefinidamente”,
contenida en el inciso segundo del artículo 20 de la Ley 1753 de 2013, debe ser
examinada a la luz del test de razonabilidad con el objeto de verificar si la
misma es excesiva y desventajosa frente a las protecciones constitucionales del
ambiente sano y el desarrollo sostenible consagradas en la Constitución.
Test de razonabilidad en relación con la expresión
“indefinidamente”
Finalidad de la medida
En orden a establecer la razonabilidad de la expresión (delimitación indefinida
de áreas especiales que se encuentren libres para el desarrollo minero), el
primer paso del juicio consiste en determinar la finalidad perseguida. Esto es,
el propósito que el precepto cuestionado pretende y si los intereses que busca
favorecer resultan imperiosos desde la perspectiva constitucional.
Del contenido normativo acusado, es posible extraer la intención del
Legislador encaminada a delimitar ciertas áreas del territorio nacional como
áreas de reserva estratégica minera para definir en ellas un tipo especial de
ordenamiento territorial, así como un régimen legal y contractual específico.
En particular, en el inciso 4º se identifica que la disposición tiene como
propósito excluir las áreas de reserva especial minera del régimen ordinario de
la minería regulado por el Código de Minas para otorgar dichas áreas mediante
el proceso de selección objetiva.
Tal como se precisó en la Sentencia C-035 de 2016[162], la finalidad de la disposición “… busca
focalizar la labor de obtención de información geológica para impedir la
proliferación desordenada de títulos mineros en determinadas áreas del
territorio nacional, garantizando así una mayor eficiencia en la extracción de
recursos, e incrementando la participación estatal de los beneficios
provenientes de la ejecución de esta actividad en dichas áreas”.
(…) “En los primeros cinco
incisos del artículo 20 de la Ley del Plan de Desarrollo se regulan las Áreas
de Reserva Estratégica Minera. El primer inciso faculta a la Autoridad Nacional
Minera a definir cuáles son los minerales de interés estratégico para el país.
Con base en la información geocientífica disponible sobre la probabilidad de
encontrar yacimientos de minerales catalogados como estratégicos, esta
autoridad podrá delimitar indefinidamente áreas especiales que se encuentren
libres de títulos mineros. Así mismo, el inciso segundo dispone que dichas
áreas serán objeto de evaluación, presumiblemente con fundamento en una nueva
recopilación de información geológica, con base en la cual la Autoridad Minera
Nacional seleccionará las áreas que presenten un alto potencial minero”.
La expresión cuya exequibilidad se examina aparece incorporada en el
proyecto de ley 138 de 2015 Senado / 200 de 2015 Cámara, en el entonces
artículo 19 bajo un texto inicial idéntico al que finalmente fue aprobado y
sancionado. El objeto de esta norma, así como su posible contribución al logro
del objetivo planteado aparecen explicados, de manera genérica, dentro de la
estrategia transversal de “competitividad e infraestructura estratégica”
que tiene como objetivo “el desarrollo
minero-energético para la equidad regional” [163].
Las ponencias que en relación con este proyecto se presentaron en el
Congreso de la República, así como los debates cumplidos con anterioridad a
cada votación en las comisiones y plenarias, reproducen con mínimas
alteraciones esa misma línea de propósito, lo que reafirma de manera inequívoca
la finalidad que se le atribuyó, de una parte a la Ley 1753 de 2015, como
conjunto normativo de planificación y, de otra, el Artículo 20, en torno al
desarrollo del potencial minero energético.
De allí que para determinar la finalidad, es preciso analizar en su
conjunto la exposición de motivos del proyecto de ley mencionado, el contenido
dispositivo de la expresión contenida en el Artículo 20 de la Ley 1753 de 2015
y los actos administrativos que han desarrollado esta política pública, como lo
son los planes nacionales de desarrollo minero, aprobados por la Unidad de Planeación
Minero Energética UPME.
Mientras que en la exposición de motivos se refiere de manera genérica
al desarrollo minero energético como fin, en la disposición objeto de estudio
se alude a la reserva de los minerales de interés estratégico como propósito
normativo. A su vez, los diversos planes enuncian como finalidad la formulación
de políticas de corto y mediano plazo que contribuyan al fortalecimiento de la
industria, denominada “locomotora” minera.
Todo lo anterior, permite deducir que la finalidad de esta disposición
en términos generales es la planificación estratégica del desarrollo minero y,
de manera especial, la protección de los minerales de interés estratégico para
el país, “se presentan metas y
objetivos del Gobierno Nacional para implementar las condiciones necesarias
para construir una sociedad en paz, equitativa y educada, en el marco de una estrategia
envolvente de crecimiento verde, para garantizar la sostenibilidad ambiental,
bajo los enfoques de orientación a resultados y de estructura regional para el
cierre de brechas territoriales”-subrayado
fuera de texto-.
El objetivo de lograr el desarrollo minero-energético, mediante la
reserva protección y delimitación de los minerales de interés estratégico para
el país, ciertamente es una finalidad de naturaleza constitucional que
encuentra su consagración expresa en los Artículos 332, 334 y 360 de la Carta
Política, lo cual en atención a los precedentes de esta Corporación no puede
ser tenido como un fin absoluto, sino que debe armonizarse con el desarrollo
sostenible y la protección del ambiente (Arts. 8, 79 y 80 C.P.), tal cual como
lo establece la exposición de motivos de la Ley 1753 de 2015, “… para alcanzar los objetivos incorporados en cada uno los
pilares del PND, se incorporan cinco estrategias transversales y una
estrategia envolvente de crecimiento verde, que propenden por la
implementación de un modelo de desarrollo económico y social consistente con la
conservación del ambiente…”-subrayado
fuera de texto-.
Entendido de esa manera, la expresión “indefinidamente”,
prevista en el inciso 2° del Artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, que permite a
la autoridad delimitar áreas de reserva estratégica minera, cumple con una
finalidad constitucional legítima e imperiosa, razón por la cual pasa a
examinarse conforme a los principios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad
estricta.
Idoneidad
El segundo elemento por analizar con miras a determinar la
razonabilidad de la medida consistente en delimitar indefinidamente las
áreas para el desarrollo minero es su idoneidad para alcanzar la finalidad
propuesta, esta es, como ya se señaló en precedencia, un modelo de desarrollo
sostenible que no excluya la protección de los recursos naturales no renovables
de interés estratégico.
Para que la medida sea adecuada o conducente al logro del fin que se
propone, debe existir un alto grado de probabilidad de que a través de esta
pueda alcanzarse el objetivo buscado. La exposición de motivos del proyecto de
ley que precedió la aprobación de la Ley 1753 de 2015, indica que la principal
razón con la que se justificó la proposición de esta norma, es la estrategia “envolvente”
de crecimiento verde y protección de los minerales de interés estratégico para
contribuir al desarrollo sostenible minero energético del país.
Sobre este aspecto, se observa que el proyecto de ley y su exposición
de motivos no ofrecen una descripción de la expresión “indefinidamente”, en ese
sentido, se prescinde por completo de información o evidencia de carácter estadístico,
técnico o científico u otros elementos de juicio que sustenten de manera clara
la idoneidad de esta medida para alcanzar este propósito, por lo que resulta
especialmente dificultoso determinar la capacidad legislativa frente a la
finalidad que persigue.
No obstante, bajo las reglas de la sana crítica, un razonamiento lógico
conduce a que la delimitación indefinida de áreas libres con potencial minero
puede ser idónea para el fin que se propone, ya que efectivamente logra
demarcar áreas especiales libres de títulos mineros, de acuerdo con la
probabilidad de que en dichas áreas de reserva especial existan minerales con
potencial estratégico para la Nación.
Necesidad
Al efectuar el análisis de la necesidad de la medida, esto es, si la
misma resulta indispensable para el logro del objetivo propuesto, se debe
determinar la posibilidad de implementar otros mecanismos menos gravosos, pero
igualmente conducentes al propósito esperado. En otros términos, según el
criterio de necesidad, un límite a un derecho fundamental solo es
constitucional, si el fin que se persigue con él no se puede lograr de otro
modo que sea menos lesivo para el derecho constitucional limitado.
Uno de los límites admisibles al derecho de delimitar indefinidamente áreas
de reserva estratégica mineras es la necesidad de proteger otros derechos que
puedan resultar afectados por la falta de acceso y disfrute a tales áreas, por
ejemplo. Tal podría ser el caso del inciso 2º del Artículo 20 de la Ley 1753 de
2015, en tanto la delimitación indefinida de las áreas de reserva estratégica
minera implica un tratamiento jurídico especial en orden a definir en ellas un
tipo de ordenamiento territorial, así como un régimen legal y contractual
específico (selección objetiva). En particular, la Sala observa que la medida
es necesaria para impedir la proliferación desordenada de títulos mineros en
determinadas áreas del territorio nacional, garantizando así racionalizar la
extracción minera y una mayor eficiencia en el mercado de los recursos
naturales no renovables que pueda incrementar la participación estatal en los
beneficios provenientes de la ejecución de esta actividad de desarrollo.
La delimitación indefinida de áreas estratégicas mineras, de acuerdo
con la información geocientífica disponible, es uno de los factores a tener en
cuenta para incentivar la inversión extranjera en el desarrollo de la industria
minera, lo que a su turno constituye la base para el aprovechamiento de los
recursos naturales por parte del Estado central y de los entes territoriales.
En el sector minero existen diversos factores que inciden en la explotación de
esta actividad, valga decir: el potencial geológico-minero, el marco legal,
poblacional, fiscal, ambiental, participativo, económico, de infraestructura,
las condiciones de seguridad nacional, el catastro minero, entre otros.
Cuando se trata de delimitación indefinida de áreas susceptibles de
explotación minera, no parece existir otro medio si no es la habilitación legal
para garantizar con el mismo grado de eficacia la demarcación sin límites del
ordenamiento territorial por parte de la Autoridad Minera o, al menos, no está
demostrado que exista otra manera de demarcar indefinidamente el territorio.
En tal virtud, al no existir otro medio que con la misma eficacia
permita delimitar indefinidamente áreas de interés estratégico, la medida, en
principio resulta necesaria para el fin que se propone.
Proporcionalidad
Verificada la finalidad, la idoneidad y la necesidad de la medida, el
principio de proporcionalidad en sentido estricto, consulta el balance
existente entre los beneficios que su aplicación podría reportar y los costos o
dificultades que ocasionaría. Así, el principio de proporcionalidad equivale a
una prohibición de exceso en la relación de medio y fin.
El Artículo 334 de la Constitución Política señala que la dirección
general de la economía está a cargo del Estado, quien intervendrá, por
mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales y en el uso
del suelo para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento
de la calidad de vida, los beneficios del desarrollo y la preservación de un
ambiente sano, entre otros. En este caso, por su relevancia, valor o
sensibilidad para la planificación del desarrollo minero, la ley faculta a la
Autoridad Minera Nacional para que delimite “indefinidamente” áreas
reservadas para la minería sin límites espacio-temporales.
Si bien el Artículo 334 de la Carta Política habilita a que el
legislador, en ejercicio de su libertad de configuración normativa, disponga
como propietario de los recursos naturales no renovables, una delimitación de
áreas estratégicas de explotación, no obstante, la medida resulta
desproporcionada e irrazonable toda vez que sacrifica en mayor dimensión otros
fines que el ordenamiento constitucional también protege, tales como: (i) la
obligación del Estado de proteger las riquezas naturales de la Nación (Art. 8
C.P.); (ii) el derecho a gozar de un ambiente sano (Art. 79 C.P.); (iii) la
garantía de participación de la comunidad en la decisión administrativa
concerniente a la delimitación indefinida que pueda afectar a la comunidad
(Art. 79 C.P.); (iv) la obligación del Estado de proteger la diversidad e
integridad del ambiente y conservar las áreas de especial importancia ecológica
(Art. 79 C.P.); y (vi) el deber de planificación en el manejo y aprovechamiento
de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su
conservación, restauración o sustitución (Art. 80 C.P.)
En este punto, al efectuar una revisión estadística en el Sistema de
Información Colombiano SIMCO, aunque, no existe plena certeza del área total
delimitada indefinidamente para adjudicar títulos de proyectos mineros, es
posible constatar que de conformidad con la Resolución No.  180241 de 2012 “por
medio de la cual se declaran y delimitan unas Áreas Estratégicas Mineras (AEM)”,
la Agencia Nacional de Minería (ANM) declaró como reserva minera estratégica un
total de 21.627.327 hectáreas, ubicadas en los departamentos de Antioquia,
Bolívar, Caldas, Cauca, Cesar, Chocó, Huila, La Guajira, Nariño, Norte de
Santander, Putumayo, Quindío, Risaralda, Tolima y Valle del Cauca .A modo de
ilustración, por virtud de este acto administrativo, el área estratégica para
la minería en el Departamento del Chocó, por ejemplo, pasó de 86.171 hectáreas
a 336.000 hectáreas aproximadamente.
Considera esta Corporación que la posibilidad de delimitar sin término
áreas de reserva estratégica para los proyectos de desarrollo minero resulta
excesiva y desproporcionada no sólo para los derechos ambientales de la
ciudadanía en general, sino sobre todo, frente a los deberes del Estado de
proteger las riquezas naturales, la diversidad e integridad del ambiente y la
conservación de las áreas de potencial ecológico. Adicionalmente, la
delimitación indefinida significa una inadecuada planificación del Estado en el
manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su
desarrollo sostenible, teniendo en cuenta que en la actividad minera habitualmente
se presentan problemáticas relacionadas con el punto de equilibro entre el uso
de la tierra, el medio ambiente, el desarrollo social y los derechos
fundamentales de grupos minoritarios.
Si bien, la selección de las áreas de reserva especial tiene lugar,
según la probabilidad de que existan minerales estratégicos, conforme a la
información que recaude la Autoridad Nacional Minera, lo cual en principio no
implica que se hayan destinado de manera exclusiva ni prioritaria dichas para
la minería, la expresión comporta una contradicción evidente habida cuenta de
que por su naturaleza la actuación
administrativa encaminada a delimitar áreas libres de títulos mineros está
llamada a culminar, bien sea: i) mediante la selección y el otorgamiento de las
áreas en un proceso de selección objetiva, o ii) por la no selección de las
áreas delimitadas, caso en el cual quedarán libres para ser otorgadas mediante
el régimen ordinario del Código de Minas. De lo anterior se colige que una
delimitación indefinida puede vedar el disfrute de los derechos ambientales de
los ciudadanos sobre estas áreas en los supuestos en los cuales surtido el
proceso administrativo, no sean seleccionadas y deban quedar libres para el
uso, goce y disposición común.
Además,
la expresión “indefinidamente” debe ser expulsada del ordenamiento
jurídico debido a que permite sin justificación alguna un abuso de poder por
parte de la Autoridad Nacional Minera al momento de delimitar, sin límite
temporal y espacial, áreas de interés estratégico minero a lo largo y ancho del
territorio nacional. En ese sentido, para la Sala la delimitación indefinida de
áreas naturales no seleccionadas es desproporcionada respecto del derecho de
acceso al ambiente sano y libre y al consecuente goce sostenible de los recursos
naturales por parte de generaciones futuras. Para la Sala es claro que el
concepto de desarrollo sostenible, es un parámetro que debe guiar la
realización de acciones estatales que, si bien buscan el progreso, no pueden
conllevar a la suspensión indefinida del disfrute de los recursos naturales
protegidos por el orden constitucional, los cuales son presupuesto para la
satisfacción de ciertas necesidades generales como el acceso al agua potable
por parte del ser humano. Igualmente, la expresión desconoce que el ejercicio
de planificación ambiental por parte de la autoridad competente y la
conservación de los recursos minerales debe ser razonable y verificable en
condiciones de tiempo, modo y lugar, de conformidad con los términos contenidos
en los artículos 79 y 80 de la Constitución.
Además,
el apartado desconoce que la exposición de motivos del Plan Nacional de
Desarrollo pretende ejecutar una política pública de desarrollo económico
sostenible con crecimiento verde. No se
explica la proporcionalidad de la medida si el eje “envolvente” de las
estrategias definidas en el Plan de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo
país”, particularmente la concerniente al desarrollo minero para la
competitividad e infraestructura, debe fundarse en el crecimiento verde,
tal como se sustentó en la exposición de motivos del proyecto de ley
correspondiente:
“…Las estrategias que desarrollan el PND se encuentran enmarcadas en una
estrategia envolvente de crecimiento verde. Esta estrategia se califica como
envolvente porque el tema ambiental en este Plan no está definido como una
preocupación sectorial más, sino como una estrategia para que todos los
sectores adopten prácticas verdes de generación de valor agregado, con el fin
de que, tal como lo ordena la Constitución, el crecimiento sea económico,
social y ambientalmente sostenible. Sus objetivos son: (1) avanzar hacia un
crecimiento sostenible y bajo en carbono; (2) proteger y asegurar el uso
sostenible del capital natural y mejorar la calidad y la gobernanza ambiental;
(3) lograr un crecimiento resiliente y reducir la vulnerabilidad frente a los
riesgos de desastres y al cambio climático”.
Finalmente,
resulta extraño que si la Ley 1753 de 2015 pretende orientar la política económica,
social y ambiental que presidirá el periodo presidencial por cuatro años
(2014-2018), se incluya una expresión de competencia ad infinitum la
cual mantiene una vigencia indeterminada en materia de planeación ambiental. En
esa medida, la expresión indefinidamente, contenida en el artículo 20 de la Ley
1753 de 2015, excede el deber de planificar las acciones públicas durante un
cuatrienio, sin ninguna relación con los objetivos y metas de la función
pública de planificación que se propongan en adelante y varíen las
circunstancias de tiempo, modo y lugar.
En vista de estas consideraciones, la Sala encuentra que la expresión “indefinidamente”,
quebranta el principio de proporcionalidad, en perjuicio del derecho de acceso,
conservación y planificación del ambiente sano y libre, y del uso, goce y
disposición de dichas áreas no seleccionadas para explotación frente a las
futuras generaciones.
Con fundamento en lo anterior, la expresión “indefinidamente”,
contenida en el inciso 2° del Artículo 20 de La Ley 1753 de 2015 será declarada
inexequible.
3.10.2.
¿El artículo
179 de la Ley 1753 de 2015, que establece el  procedimiento para el
otorgamiento de licencias ambientales, desconoce el deber de protección ambiental y el principio de no
regresividad, al reducir los términos del proceso administrativo que otorga o
niega la licencia ambiental?
Para
la resolución del cargo, la Sala realizará un análisis comparativo del artículo
58 de la Ley 99 de 1993, el artículo 224 de la Ley 1450 de 2011 y el artículo
179 de la Ley 1753 de 2015 -demandado-. Lo anterior, con la finalidad de
examinar en detalle la presunta reducción de términos en el procedimiento
administrativo para el otorgamiento de licencias ambientales en relación con el
principio de no regresividad ambiental de acuerdo al nivel de protección
alcanzado.
Se
advierte, que el artículo 94 del Decreto 1122 de 1999 y el 53 del Decreto 266
de 2000, los cuales que pretendían simplificar el procedimiento para el
otorgamiento de las licencias ambientales, fueron declarados inexequibles por
la Corte Constitucional mediante sentencias C-923 de 1999 y C-1316 de 2000,
respectivamente.
Sentado
lo anterior, la Corte presentará un cuadro comparativo en el cual se observan
las modificaciones legislativas en cuanto a términos del proceso administrativo
que finalmente otorga o niega una solicitud de licencia ambiental:
LEY
99 DE 1993
LEY
1450 DE 2011
LEY
1753 DE 2015
“ARTÍCULO 58. El interesado en el otorgamiento de una Licencia
Ambiental presentará ante la autoridad ambiental competente la solicitud
acompañada del Estudio de Impacto Ambiental correspondiente para su
evaluación. La autoridad competente dispondrá de 30 días hábiles para
solicitar al interesado información adicional en caso de requerirse. Allegada
la información requerida, la autoridad ambiental dispondrá de 15 días
adicionales hábiles para solicitar a otras entidades o autoridades los
conceptos técnicos o informaciones pertinentes, que deberán serle remitidos
en un plazo no mayor de 60 días hábiles. Recibida la información o vencido el
término de requerimiento de informaciones adicionales, la autoridad ambiental
decidirá mediante resolución motivada sobre la viabilidad ambiental del
proyecto o actividad y otorgará o negará la respectiva licencia ambiental en
un término que no podrá exceder de 60 días hábiles.
PARÁGRAFO. El Ministerio del Medio Ambiente
dispondrá hasta de 120 días hábiles para otorgar la Licencia Ambiental Global
y las demás de su competencia, contados a partir del acto administrativo de
trámite que reconozca que ha sido reunida toda la información requerida,
según el procedimiento previsto en este artículo”.
“ARTÍCULO 224. DEL PROCEDIMIENTO PARA OTORGAMIENTO
DE LICENCIAS AMBIENTALES.
Modifíquese el artículo 58 de la Ley 99 de
1993, el cual quedará así:
Artículo 58. Del Procedimiento para Otorgamiento de
Licencias Ambientales. El
interesado en el otorgamiento de una licencia ambiental presentará ante la
autoridad ambiental competente la solicitud acompañada del estudio de impacto
ambiental correspondiente para su evaluación. La autoridad competente
dispondrá de treinta (30) días hábiles para solicitar al interesado
información adicional en caso de requerirse. Allegada la información
requerida, la autoridad ambiental dispondrá de diez (10) días hábiles
adicionales para solicitar a otras entidades o autoridades los conceptos
técnicos o informaciones pertinentes, que deberán serle remitidos en un plazo
no mayor de treinta (30) días hábiles. El Gobierno Nacional a través del Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, o quien haga sus veces,
dispondrá hasta noventa (90) días hábiles para decidir sobre la licencia
ambiental, contados a partir del acto administrativo de trámite que reconozca
que ha sido reunida toda la información requerida, según el procedimiento
previsto en este artículo.
PARÁGRAFO 1o. En caso de que el procedimiento se demore más
de los noventa (90) días hábiles establecido en este artículo contados a
partir del acto administrativo de trámite que reconozca que ha sido reunida
toda la información requerida, se convocará a un comité quien en un plazo
menor a diez (10) días hábiles establecerá un plan de acción obligatorio para
que en un plazo menor a treinta (30) días hábiles la autoridad ambiental esté
en posibilidad de decidir sobre la licencia ambiental.
El Comité estará integrado por:
a) El Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, o quien haga sus veces, o su delegado;
b) El Director del Departamento Nacional de
Planeación, o su delegado;
c) El Ministro cabeza del sector al que corresponde
el proyecto del caso, o su delegado.
PARÁGRAFO 2o. El comité podrá invitar a las Corporaciones
Autónomas Regionales o de Desarrollo Sostenible, los Grandes Centros Urbanos
o los Establecimientos Públicos Ambientales de la respectiva jurisdicción a
participar con voz y sin voto en el Comité.
PARÁGRAFO 3o. Contra las decisiones del comité no procede
ningún recurso administrativo.
PARÁGRAFO 4o. Para todos los efectos de este artículo se
entiende que la cabeza del sector al que corresponda el proyecto del caso, o
su delegado, desempeña función administrativa”.
“ARTÍCULO 179. PROCEDIMIENTO PARA EL OTORGAMIENTO DE
LICENCIAS AMBIENTALES.
Modifíquese el artículo 58 de la Ley 99 de 1993,
modificado por el artículo 224 de la Ley 1450 de 2011, el cual quedará así:
Artículo 58. Procedimiento para el otorgamiento de
licencias ambientales. El interesado en el otorgamiento de una licencia ambiental presentará
ante la autoridad ambiental competente una solicitud que deberá ser
acompañada del correspondiente estudio de impacto ambiental para su
evaluación.
A partir de la fecha de radicación de la solicitud
con el lleno de los requisitos exigidos, la autoridad ambiental competente
procederá de manera inmediata a expedir el acto administrativo que dé inicio
al trámite de licencia ambiental.
Expedido el acto administrativo de inicio trámite y
dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes, la autoridad ambiental
competente evaluará que el estudio ambiental presentado se ajuste a los
requisitos mínimos contenidos en el Manual de Evaluación de Estudios
Ambientales y realizará visita a los proyectos, cuando la naturaleza de los
mismos lo requieran.
Cuando no se requiera visita a los proyectos y
agotado el término indicado en el inciso precedente, la autoridad ambiental
competente dispondrá de diez (10) días hábiles para convocar mediante oficio
una reunión con el fin de solicitar por una única vez la información
adicional que se considere pertinente.
Las decisiones tomadas en la reunión de información
adicional serán notificadas en la misma, contra estas procederá el recurso de
reposición que se resolverá de plano en dicha reunión, de todo lo cual se
dejará constancia en el acta respectiva.
Una vez en firme la decisión sobre información
adicional, el interesado contará con el término de un (1) mes para allegar la
información requerida. Allegada la información por parte del interesado, la
autoridad ambiental competente dispondrá de diez (10) días hábiles
adicionales para solicitar a otras entidades o autoridades los conceptos
técnicos o informaciones que estime pertinentes para resolver la solicitud, y
estos deberán ser remitidos por las entidades o autoridades requeridas en un
plazo no mayor a veinte (20) días hábiles.
Vencido el término anterior la autoridad ambiental
contará con treinta (30) días hábiles para expedir el acto administrativo que
declare reunida toda la información requerida, así como para expedir la
resolución que otorgue o niega la licencia ambiental. Tal decisión deberá ser
notificada de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011, o aquella
que la modifique o sustituya, y publicada en el boletín de la autoridad
ambiental en los términos del artículo 71 de la Ley 99 de 1993”.
Las
licencias ambientales son autorizaciones que otorgan actualmente la Autoridad
Nacional de Licencias Ambientales -ANLA-[164], las Corporaciones Autónomas Regionales y las de Desarrollo
Sostenible, los municipios, distritos y áreas metropolitanas, para ejecutar una
obra o actividad que pueda producir deterioro grave a los recursos naturales
renovables o al medio ambiente, o modificar de manera notoria o considerable el
paisaje. La licencia ambiental, según la definición dada por el artículo 50 de
la Ley 99 de 1993, es “la autorización que otorga la autoridad ambiental
competente para la ejecución de una obra o actividad, sujeta al cumplimiento
por el beneficiario de la licencia de los requisitos que la misma establezca en
relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de
los efectos ambientales de la obra o actividad autorizada”.
Según
jurisprudencia constitucional, las licencias ambientales cumplen las siguientes
funciones: “… (i) prevenir, mitigar, manejar, corregir y compensar los
efectos ambientales que produzcan tales actividades; (ii) es de carácter
obligatoria y previa, por lo que debe ser obtenida antes de la ejecución o
realización de dichas obras, actividades o proyectos; (iii) opera como
instrumento coordinador, planificador, preventivo, cautelar y de gestión,
mediante el cual el Estado cumple diversos mandatos constitucionales, entre
ellos proteger los recursos naturales y el medio ambiente, conservar áreas de
especial importancia ecológica, prevenir y controlar el deterioro ambiental y
realizar la función ecológica de la propiedad; (iv) es el resultado de un
proceso administrativo reglado y complejo que permite la participación
ciudadana, la cual puede cualificarse con la aplicación del derecho a la
consulta previa si en la zona de influencia de la obra, actividad o proyecto
existen asentamientos indígenas o afrocolombianos; (v) tiene simultáneamente un
carácter técnico y otro participativo, en donde se evalúan varios aspectos
relacionados con los estudios de impacto ambiental y, en ocasiones, con los
diagnósticos ambientales de alternativas, en un escenario a su vez técnico
científico y sensible a los intereses de las poblaciones afectadas (Ley 99/93
arts. 56 y ss); y, finalmente, (vi) se concreta en la expedición de un acto
administrativo de carácter especial, el cual puede ser modificado
unilateralmente por la administración e incluso revocado sin el consentimiento
previo, expreso y escrito de su titular, cuando se advierta el incumplimiento
de los términos que condicionan la autorización (Ley 99/93 art. 62). En estos
casos funciona como garantía de intereses constitucionales protegidos por el
principio de prevención y demás normas con carácter de orden público”[165].
Ahora
bien, cómo se puede apreciar del cuadro comparativo expuesto, estas licencias
se otorgan previa solicitud del interesado, quien presentará con ella un
estudio de impacto ambiental.
De
acuerdo con el artículo 179 de la Ley 1753 de 2015, una vez presentada la
solicitud, con el lleno de los
requisitos exigidos, la autoridad ambiental competente procede de manera
inmediata a expedir el acto administrativo que da inicio al trámite de licencia
ambiental. Expedido el acto administrativo de inicio del
trámite, dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes, la autoridad
ambiental competente evalúa que el estudio ambiental presentado se ajuste a los
requisitos mínimos contenidos en el Manual de Evaluación de Estudios Ambientales
y realiza visita a los proyectos, cuando la naturaleza de los mismos lo
requiera.
Cuando no se requiera visita a los proyectos y agotados los veinte (20)
días indicados anteriormente, la autoridad ambiental competente dispondrá de
diez (10) días hábiles siguientes para convocar mediante oficio una reunión[166] con el fin de solicitar por una única vez la
información adicional que se considere pertinente. Una vez en firme la decisión
sobre información adicional, el interesado contará con el término de un (1) mes
para allegar la información requerida. Allegada la información por parte del
interesado, la autoridad ambiental competente dispondrá de diez (10) días
hábiles adicionales para solicitar a otras entidades o autoridades los
conceptos técnicos o informaciones que estime pertinentes para resolver la
solicitud, y estos deberán ser remitidos por las entidades o autoridades
requeridas en un plazo no mayor a veinte (20) días hábiles.
Vencido el término anterior la autoridad ambiental contará con treinta
(30) días hábiles para expedir el acto administrativo que declare reunida toda
la información requerida, así como para expedir la resolución que otorgue o
niega la licencia ambiental. Tal decisión deberá ser notificada, de conformidad
con lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011 y publicada en el boletín de la
autoridad ambiental en los términos del artículo 71 de la Ley 99 de 1993.
De
acuerdo con la norma demandada, encuentra la Corte las siguientes semejanzas y
diferencias en el procedimiento para
el otorgamiento de licencias ambientales:
·       En todas las normas comparadas, el procedimiento para
el otorgamiento de licencia ambiental tiene lugar cuando el interesado presenta
ante la autoridad ambiental competente una solicitud acompañada del correspondiente
Estudio de Impacto Ambiental para su evaluación. El artículo 179 de la Ley 1753
de 2015 precisa, a diferencia de las anteriores regulaciones, que desde el
momento en el cual se radica la solicitud de licencia ambiental con el lleno de
los requisitos exigidos, la autoridad ambiental competente procederá de manera
inmediata a expedir el acto administrativo que da inicio el trámite de licencia
ambiental.
·       Como novedad legislativa, el artículo 179
demandado adiciona la etapa de evaluación del estudio de impacto ambiental,
toda vez que una vez expedido el acto administrativo de inicio al trámite,
corren veinte (20) días hábiles en los cuales la autoridad ambiental competente
evalúa que el estudio ambiental presentado se ajuste a los requisitos mínimos
contenidos en el Manual de Evaluación de Estudios Ambientales y realizará
visita a los proyectos, cuando la naturaleza de los mismos lo requieran,
posibilidad que se reitera no estaba prevista en la legislación anterior.
·       Con posterioridad, a la etapa de evaluación del
estudio de impacto ambiental, actualmente la autoridad ambiental competente
dispone de diez (10) días hábiles
para convocar mediante oficio una reunión con el fin de solicitar por una única
vez la información adicional que se considere pertinente. (En la legislación
anterior la autoridad competente disponía de 30 días hábiles para solicitar al
interesado información adicional en caso de requerirse).
·       Una vez en firme la decisión sobre información
adicional, el interesado cuenta con el término de un (1) mes para allegar la
información requerida. (En la legislación anterior, no existía un término para
que el interesado allegara la información adicional solicitada).
·       Allegada la información por parte del
interesado, la autoridad ambiental competente dispone de diez (10) días hábiles
adicionales para solicitar a otras entidades o autoridades los conceptos
técnicos o informaciones que estime pertinentes para resolver la solicitud. (En
el artículo 58 de la Ley 99 la autoridad disponía de 15 días hábiles
adicionales para solicitar esta información y en el artículo 224 de la Ley 1450
la autoridad disponía de los mismos 10 días hábiles).
·       Posteriormente, las entidades o autoridades
cuentan con un plazo no mayor a veinte (20) días para remitir los conceptos
técnicos o la información que estimen pertinente. (En el artículo 58 de la Ley
99 las entidades o autoridades disponían de 60 días hábiles para remitir los
conceptos y la información; en el artículo 224 de la Ley 1450 las entidades o
autoridades disponía de 30 días).
·       Vencido el término anterior la autoridad ambiental
contará con un término máximo de treinta (30) días hábiles, para expedir el
acto administrativo que declare reunida toda la información requerida, así como
para expedir la resolución que otorga o niega la licencia ambiental. Tal
decisión deberá ser notificada de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1437
de 2011 y publicada en el boletín de la autoridad ambiental en los términos del
artículo 71 de la Ley 99 de 1993.
(En el artículo 58 de la Ley 99 la autoridad contaba con 60 días para resolver;
en el artículo 224 de la Ley 1450 se amplió ese término a 90 días prorrogables
por otros 30 días adicionales).
·       Contra la resolución por la cual se otorga o se niega
la licencia ambiental proceden los recursos consagrados en la Ley 1437 de 2011.
En
suma, el proceso administrativo para el otorgamiento de las licencias
ambientales, previsto por el artículo 179 de la Ley 1753 de 2015, tarda 120
días hábiles aproximadamente. Por su parte, el procedimiento establecido por el
artículo 224 de la Ley 1450 de 2011 puede durar 200 días hábiles y el del
artículo 59 de la Ley 99 de 1993, 165 días hábiles aproximadamente.
Evidencia
la Corte que en el artículo demandado se establece una etapa procedimental
nueva, referente al momento en el cual la autoridad competente dispone de
veinte (20) días hábiles para evaluar si estudio de impacto ambiental
presentado por el solicitante se ajusta a los requisitos mínimos contenidos en el Manual de Evaluación
de Estudios Ambientales y realizará visita a los proyectos, en caso de ser requerido.
Acto
seguido, la autoridad ambiental competente dispone de diez (10) días hábiles para convocar mediante oficio a
una reunión con el fin de solicitar por una única vez la información adicional
que se considere pertinente. Si bien, la solicitud de información adicional
estaba prevista anteriormente, observa la Sala que la reunión que convoca la
autoridad constituye un espacio novedoso en el cual la autoridad puede
solicitar información adicional pertinente por una única vez. Se incluye que
las decisiones tomadas en la reunión de información adicional serán notificadas
en la misma y contra estas procederá el recurso de reposición que se resolverá
de plano en dicha reunión, de todo lo cual se dejará constancia en el acta
respectiva.
Por
otra parte, se analiza que con respecto al anterior artículo 224 de la Ley 1450
de 2011, el artículo 173 de la Ley 1753 de 2015 no redujo desproporcionadamente
los términos para resolver la solicitud de licencia ambiental. Una gran
diferencia de términos se observa en que mientras en la legislación anterior,
la autoridad disponía de noventa (90) días hábiles para decidir sobre la licencia ambiental, término que
podía ser prorrogado por treinta (30) días más, de acuerdo al plan de acción
obligatorio establecido por un comité en el término de diez (10) días hábiles,
en la legislación actual, la autoridad dispone de treinta (30) días hábiles
improrrogables para resolver si otorga o niega la respectiva licencia, medida
que resulta razonable.
Ahora
bien, la jurisprudencia constitucional ha consolidado una serie de criterios
para determinar en qué casos se desconoce el principio de no regresividad –o
prohibición de regresividad– de los derechos sociales y colectivos, expuestos y
sintetizados en los siguientes términos, “[…] cuando una medida
regresiva es sometida a juicio constitucional, corresponderá al Estado
demostrar, con datos suficientes y pertinentes, (1) que la medida busca
satisfacer una finalidad constitucional imperativa; (2) que, luego de una
evaluación juiciosa, resulta demostrado que la medida es efectivamente
conducente para lograr la finalidad perseguida; (3) que luego de un análisis de
las distintas alternativas, la medida parece necesaria para alcanzar el fin
propuesto; (4) que no afectan el contenido mínimo no disponible del derecho
social comprometido; (5) que el beneficio que alcanza es claramente superior al
costo que apareja[167]”.
(…)
“En todo caso, la Corte ha considerado que el juicio debe ser
particularmente estricto cuando la medida regresiva afecte los derechos
sociales de personas o grupos de personas especialmente protegidos por su
condición de marginalidad o vulnerabilidad. A este respecto la Corte ha
señalado: “si en términos generales los retrocesos en materia de protección de
los derechos sociales están prohibidos, tal prohibición prima
facie se presenta con mayor intensidad cuando  se desarrollan
derechos sociales de los cuales son titulares personas con especial protección
constitucional”[168].
Una
medida se entiende regresiva, al menos, en los siguientes eventos: (1) cuando
recorta o limita el ámbito sustantivo de protección del respectivo derecho;[169] (2) cuando aumentan sustancialmente los requisitos
exigidos para acceder al respectivo derecho;[170] (3) cuando disminuye o desvía sensiblemente los recursos
públicos destinados a la satisfacción del derecho. En este último caso la
medida será regresiva siempre que la disminución en la inversión de recursos se
produzca antes de verificado el cumplimiento satisfactorio de la respectiva
prestación (por ejemplo, cuando se han satisfecho las necesidades en materia de
accesibilidad, calidad y adaptabilidad).[171] Frente
a esta última hipótesis, es relevante recordar que tanto la Corte
Constitucional como el Comité DESC han considerado de manera expresa, que la
reducción o desviación efectiva de recursos destinados a la satisfacción de un
derecho social cuando no se han satisfecho los estándares exigidos, vulnera, al
menos en principio, la prohibición de regresividad.[172]”[173]
De
conformidad con lo anterior, la Sala deberá determinar para resolver el cargo
si el procedimiento para otorgar licencias ambientales (1) busca satisfacer una
finalidad constitucional imperativa; (2) es efectivamente conducente para
lograr la finalidad perseguida; (3) es necesario para alcanzar el fin
propuesto; (4) afecta el contenido mínimo no disponible del derecho colectivo
al ambiente sano; (5) el beneficio que alcanza es claramente superior al costo
que apareja.
1)
En primer lugar, la reducción
de términos en el proceso de otorgamiento de la licencia ambiental se encuentra
fundamentada en los principios constitucionales que rigen la función
administrativa, particularmente, los principios de eficacia, economía y
celeridad[174]. Prima facie, en virtud del principio de
eficacia, una reducción de términos en el procedimiento permite un acceso
eficiente y oportuno a la administración, para tal efecto las autoridades deben
remover obstáculos puramente formales, evitar decisiones inhibitorias,
dilaciones o retardos y sanear las irregularidades procedimentales que se
presenten. Así mismo, una reducción de términos procesales podría conllevar al
impulso o celeridad de los procedimientos, a efectos de que las actuaciones se
adelanten con diligencia y sin dilaciones injustificadas. Finalmente, de
acuerdo al principio de economía, las autoridades deben proceder con
eficiencia, optimizar el uso del tiempo, procurando el más alto nivel de
calidad de sus actuaciones y la protección de los derechos de las personas.
2)
El procedimiento establecido
en el artículo 179 de la Ley 1753 de 2015 sí es conducente en la medida que
establece términos perentorios, los cuales no permiten la dilación del proceso
en el tiempo y garantizan una resolución oportuna frente a la solicitud, como
podía ocurrir en el proceso anterior.
3)
En la legislación anterior el
procedimiento no era expedito, a tal punto que permitía posponer
desproporcionadamente el fin propuesto. Esto es así, toda vez que en el
artículo 224 de la Ley 1450 de 2011 se permitía que después de 90 días hábiles
la autoridad no tomara una decisión definitiva sobre la solicitud. En ese
orden, el parágrafo primero, permitía que incluso se convocara a un comité en
los casos en los cuales la actuación administrativa no concluyese en 90 días
hábiles. Dicho comité, en un
plazo menor a diez (10) días hábiles, debía establecer un plan de acción
obligatorio para que en un plazo de treinta (30) días hábiles la autoridad
ambiental decidiera sobre la licencia ambiental.
Con base en lo anterior, la nueva legislación puede constituir un
avance necesario para que la administración, de la mano de los principios de
eficacia, economía y celeridad, tome una decisión pronta respecto a la
solicitud de otorgamiento de la licencia ambiental.
Además, según el documento del Consejo
Nacional de Política Económica y Social –CONPES- 3762 de 2013, “Lineamientos
de Política para el Desarrollo de Proyectos de Interés Nacional y Estratégicos-
PINES”, se deben revisar y corregir “los
procedimientos internos para el licenciamiento ambiental con el fin de tener un
diagnóstico y un plan de acción para optimizar dichos procedimientos. Se debe
además formular indicadores cuantitativos de desempeño y formulación de metas
cuantitativas de seguimiento”. Este documento el CONPES recomendó
al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y a la ANLA “la ejecución
del plan de acción descrito en este documento que permite optimizar los
procedimientos para la obtención de licencias y permisos, lineamientos para la
socialización de proyectos y audiencias públicas, y términos de referencia y
criterios de evaluación para cada sector, entre otros”.
4)
De lo anterior, el cargo
propuesto por los actores no logra demostrar cómo la reducción de términos
afecta per se la protección constitucional alcanzada hasta el momento en
materia de medio ambiente. Particularmente, la demanda aduce que la nueva
regulación desconoce la planificación del manejo ambiental y aprovechamiento de
los recursos naturales, la complejidad de cada proyecto, la fragilidad de los
ecosistemas y la falta de capacidad técnica de las autoridades ambientales.
Examinado el artículo 179 no se omite alguna etapa o fase del procedimiento
para el otorgamiento de una licencia ambiental, tampoco se reducen los términos
desproporcionadamente con respecto a la legislación anterior.
5)
Para la Sala, el beneficio que
se alcanza es claramente mayor al costo que apareja, en tanto un procedimiento
administrativo que tarda menos tiempo, es más eficiente al demandar inferiores
costos administrativos y económicos. Además, el grado de satisfacción del
ciudadano es mayor en tanto obtiene una resolución de fondo sobre su petición
con 2 o 3 meses de antelación, si se compara con el procedimiento previsto en
el artículo 224 de la Ley 1450 de 2011. Por otra parte, en cuanto a la
protección del medio ambiente se refiere, el artículo 179 de la Ley 1753 de
2015 establece una nueva etapa procedimental de evaluación del estudio de
impacto ambiental -instrumento básico para la toma de decisiones sobre los
proyectos, obras o actividades que requieran licencia ambiental-, con la
posibilidad de realizar una visita a los proyectos, lo cual implica un análisis
técnico para ajustar el estudio de impacto ambiental con los requisitos mínimos contenidos en el Manual de
Evaluación de Estudios Ambientales.
Adicionalmente,
el procedimiento establecido en el artículo 179 para otorgar o negar una
licencia ambiental no limita el estándar sustantivo de protección del derecho
constitucional al ambiente sano, tampoco hace más flexibles las etapas exigidas
para obtener una licencia ambiental en un término irrazonable, ni
necesariamente disminuye los recursos públicos destinados a la satisfacción del
derecho al ambiente sano.
En
conclusión, para la Sala Plena de la Corte Constitucional el procedimiento
propuesto es proporcional y razonable para conducir hacia la finalidad
propuesta de otorgar o negar una licencia ambiental. Se puede concluir del
análisis normativo comparado, que el actual proceso es constitucional por el
cargo analizado dado que no pretermite alguna etapa del procedimiento previsto
en la legislación nacional anterior para obtener una licencia ambiental, ni
tampoco reduce desproporcionadamente los términos. Todo lo contrario, en el
procedimiento administrativo establecido en el artículo 179 de la Ley 1753 de
2015: i) se señala una nueva fase de evaluación del estudio de impacto
ambiental que tendrá un término de 20 días hábiles; ii) se adiciona el término
de 1 mes para que el interesado allegue la información adicional requerida;
iii) se incluye la posibilidad de que al solicitante le sean notificadas las
decisiones tomadas en la reunión de información adicional y se consagra el
recurso de reposición; iv) se reduce en 10 días hábiles el término para que las
entidades o autoridades remitan la información o los conceptos técnicos; y v)
se simplifican sustancialmente los términos para resolver de fondo la solicitud
en 30 días hábiles.
3.10.3.
¿El artículo 179 de la Ley
1753 de 2015 incurre en una omisión legislativa relativa al violar el derecho
de participación de las comunidades locales afectadas por los proyectos en el
procedimiento para otorgar la licencia ambiental, de conformidad con los
artículos 1º, 2º, 40 y 79 de la Constitución?
En
criterio de los demandantes, el artículo 179 de la Ley 1753 de 2015, supone una
vulneración al derecho de participación de las comunidades locales en materia
ambiental, establecido en los artículos 1º, 2º, 40 y 79 de la Constitución
Política.
El
contenido normativo del artículo 79 constitucional señala un deber de informar
y hacer públicos los actos que afecten el derecho colectivo a gozar de un
ambiente sano, también, supone la obligación del legislador de consagrar
mecanismos de consulta sobre aquellas decisiones ambientales que puedan afectar
a la comunidad, incluidos los pueblos indígenas o tribales.
Una
lectura aislada de la norma permitiría arribar a la inconstitucionalidad
alegada por los actores, toda vez que en el procedimiento para el otorgamiento
de las licencias ambientales acusado no se consagra la posibilidad concreta
para que la comunidad participe en el proceso que eventualmente autorizará un
proyecto, obra o actividad, susceptible de deteriorar los recursos naturales
renovables, el medio ambiente o introducir modificaciones considerables al
paisaje.
No
obstante lo anterior, tras una interpretación sistemática y concordante del
ordenamiento jurídico, el derecho de participación de la comunidad en el
proceso de otorgamiento de licencia ambiental se encuentra garantizado por
diversos mecanismos legales y reglamentarios, así como por amplia
jurisprudencia constitucional, tal como se pasa a exponer a continuación:
1.
El título X (arts. 69-76) de
la Ley 99 de 1993 regula ‘los modos y procedimientos de participación
ciudadana’ en asuntos ambientales. Expresamente el artículo 69 señala que “cualquier
persona natural o jurídica, pública o privada, sin necesidad de demostrar
interés jurídico alguno, podrá intervenir en las actuaciones administrativas
iniciadas para la expedición, modificación o cancelación de permisos o
licencias de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente o para
la imposición o revocación de sanciones por el incumplimiento de las normas y
regulaciones ambientales”.
Así
lo ha reconocido esta Corporación mediante Sentencia C-035 de 1999 al
considerar que  “…la licencia es el resultado del agotamiento o la
decisión final de un procedimiento complejo que debe cumplir el interesado para
obtener una autorización para la realización de obras o actividades, con
capacidad para incidir desfavorablemente en los recursos naturales renovables o
en el ambiente.
El
referido procedimiento es participativo, en la medida en que la ley
99/93 (arts. 69, 70, 71, 72 y 74), acorde con los arts. 1, 2 y 79 de la Constitución,
ha regulado los modos de participación ciudadana en los procedimientos
administrativos ambientales, con el fin de que los ciudadanos puedan apreciar y
ponderar anticipadamente las consecuencias de naturaleza ambiental que se
puedan derivar de la obtención de una licencia ambiental”.
En
Sentencia C-746 de 2012 se reiteró que la licencia ambiental “… es el
resultado de un proceso administrativo reglado y complejo que permite la
participación ciudadana, la cual puede cualificarse con la aplicación del derecho
a la consulta previa si en la zona de influencia de la obra, actividad o
proyecto existen asentamientos indígenas o afrocolombianos; (vi) tiene
simultáneamente un carácter técnico y otro participativo, en donde se
evalúan varios aspectos relacionados con los estudios de impacto ambiental y,
en ocasiones, con los diagnósticos ambientales de alternativas, en un escenario
a su vez técnico científico y sensible a los intereses de las poblaciones
afectadas (Ley 99/93 arts. 56 y ss)” (…) “se afirma que dicha licencia tiene,
entre otras, una función planificadora y preventiva. Ahora bien, el propósito
de prevención que va envuelto en todo caso de licenciamiento ambiental es
posible por la forma en que está concebido su trámite. Este, por un lado,
incluye el aspecto técnico de la evaluación de los estudios de impacto
ambiental y del diagnóstico ambiental de alternativas y, por el otro, es el
escenario donde las comunidades o los posibles afectados por la obra,
proyecto o actividad a realizar, pueden participar y ser escuchados.…”.
A
su turno, el artículo 70 de la Ley 99 de 1993 prescribe el trámite que debe
darse ante las peticiones de intervención ciudadana en los siguiente términos, “La entidad administrativa competente al
recibir una petición para iniciar una actuación administrativa ambiental o al
comenzarla de oficio dictará un acto de iniciación de trámite que notificará y
publicará en los términos de los artículos 14 y 15 del Código Contencioso
Administrativo y tendrá como interesado a cualquier persona que así lo
manifieste con su correspondiente identificación y dirección domiciliaria.
Para efectos de la publicación a que se refiere el
presente artículo toda entidad perteneciente al Sistema Nacional Ambiental
publicará un Boletín con la periodicidad requerida que se enviará por correo a
quien lo solicite”.
2.
Por otra parte, con carácter
de derecho fundamental, se consagra otro mecanismo de participación en cabeza
de los pueblos indígenas o tribales, toda vez que el Convenio 169 de la OIT,
establece la obligación de consultar con dichos pueblos cada vez que se prevean
medidas administrativas susceptibles de afectarles directamente.
Este
deber se encuentra consagrado en el parágrafo del artículo 330 de la
Constitución, en virtud del cual “…la explotación de los recursos naturales
en los territorios indígenas se hará sin desmedro de la integridad cultural,
social y económica de las comunidades indígenas. En las decisiones que se
adopten respecto de dicha explotación, el Gobierno propiciará la participación
de los representantes de las respectivas comunidades”.
Precisamente,
el artículo 76 de la Ley 99 de 1993 indica que la explotación de los recursos
naturales deberá hacerse sin desmedro de la integridad cultural, social y
económica de las comunidades indígenas y de las negras tradicionales de acuerdo
con la Ley 70 de 1993 y el artículo 330 de la Constitución Nacional, y las
decisiones sobre la materia se tomarán, previa consulta a los representantes de
tales comunidades.
3.
El Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo, consagra como principio de todas las
autoridades el de participación, en virtud del cual “las autoridades
promoverán y atenderán las iniciativas de los ciudadanos, organizaciones y
comunidades encaminadas a intervenir en los procesos de deliberación,
formulación, ejecución, control y evaluación de la gestión pública”.
Específicamente, para el caso concreto, los artículos 37 y 38 regulan el deber
de comunicación de terceros y la intervención de éstos últimos, como reglas
generales del procedimiento administrativo general, a saber:
“ARTÍCULO 37. DEBER DE COMUNICAR LAS
ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS A TERCEROS. Cuando en una actuación administrativa de contenido
particular y concreto la autoridad advierta que terceras personas puedan
resultar directamente afectadas por la decisión, les comunicará la
existencia de la actuación, el objeto de la misma y el nombre del peticionario,
si lo hubiere, para que puedan constituirse como parte y hacer valer sus derechos.
La comunicación se remitirá a la
dirección o correo electrónico que se conozca si no hay otro medio más eficaz.
De no ser posible dicha comunicación, o tratándose de terceros
indeterminados, la información se divulgará a través de un medio masivo de
comunicación nacional o local, según el caso, o a través de cualquier otro
mecanismo eficaz, habida cuenta de las condiciones de los posibles interesados.
De tales actuaciones se dejará constancia escrita en el expediente” –subrayado fuera de texto-.http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1437_2011.html
- top
“ARTÍCULO 38. INTERVENCIÓN DE TERCEROS. Los terceros podrán intervenir en las
actuaciones administrativas con los mismos derechos, deberes y
responsabilidades de quienes son parte interesada, en los siguientes casos:
1. Cuando hayan promovido la actuación
administrativa sancionatoria en calidad de denunciantes, resulten afectados con
la conducta por la cual se adelanta la investigación, o estén en capacidad de
aportar pruebas que contribuyan a dilucidar los hechos materia de la misma.
2. Cuando sus derechos o su situación jurídica
puedan resultar afectados con la actuación administrativa adelantada en interés
particular, o cuando la decisión que sobre ella recaiga pueda ocasionarles
perjuicios.
3. Cuando la actuación haya sido iniciada en
interés general.
PARÁGRAFO. La petición deberá reunir los requisitos
previstos en el artículo 16 y en ella se indicará cuál es el interés
de participar en la actuación y se allegarán o solicitarán las pruebas que el
interesado pretenda hacer valer. La autoridad que la tramita la resolverá de
plano y contra esta decisión no procederá recurso alguno” –subrayado fuera de texto-.
Esta
Corporación ha considerado al respecto que “el artículo 37 de la Ley 1437 de
2011, se encuentra dentro de la primera parte del Código, en la que se regula
el Procedimiento Administrativo, es decir, la forma en se surten las
actuaciones de la administración, y de manera particular, establece el deber de
la administración de comunicar la existencia de una actuación administrativa
de contenido particular y concreto, a terceras personas que a juicio de
la autoridad puedan resultar directamente afectadas por la decisión que en ella
se adopte” (…) “el acto de comunicación previsto por el Legislador en la
disposición subexamine, se enmarca en las etapas preliminares de la actuación
administrativa, en las cuales se pone en conocimiento la existencia de la
actuación - previa la expedición del acto administrativo -, sin que con ello se
esté creando, modificando o extinguiendo una situación jurídica particular y la
cual tiene por objeto que los terceros que puedan resultar afectados con la
decisión que posteriormente en ellas se adopte, conozcan de su existencia y
puedan ejercer el derecho a la defensa y contradicción. Es así como el artículo
37 señala que "la autoridad  [...] les comunicará la existencia
de la actuación, el objeto de la misma, el nombre del peticionario si lo
hubiere, para que puedan constituirse como parte y hacer valer sus derechos.[175]"
4.
Finalmente, el artículo 15 del
Decreto 2041 de 2014 “por el cual se reglamenta el Título VIII de la Ley 99
de 1993 sobre licencias ambientales" señala que “se deberá informar
a las comunidades el alcance del proyecto, con énfasis en los impactos y las
medidas de manejo propuestas y valorar e incorporar en el estudio de impacto
ambiental, cuando se consideren pertinentes, los aportes recibidos durante este
proceso. En los casos en que se requiera, deberá darse cumplimiento a lo
dispuesto en el artículo 76 de la Ley 99 de 1993, en materia de consulta previa
con comunidades indígenas y negras tradicionales, de conformidad con lo
dispuesto en las normas que regulen la materia”[176].
Con
todo lo anterior la Sala Plena comprende, según el estado legal y
jurisprudencial actual, que se debe garantizar la participación de la comunidad
en las decisiones relacionadas con el otorgamiento de las licencias
ambientales, en consonancia con lo establecido en el Convenio 169 de la OIT, la
Ley 99 de 1993, el Decreto 1320 de 1998, el Decreto 1076 de 2015 y la
jurisprudencia constitucional que sí prevén esa participación de las
comunidades en el proceso administrativo de licenciamiento.
Si
bien el artículo 179 de la Ley 1753 de 2015 no establece expresamente el
mencionado deber, ni garantiza una forma concreta de participación efectiva de
la comunidad, de acuerdo con una interpretación sistemática del ordenamiento
jurídico, se sobre entiende que el acto administrativo por medio del cual se
inicie el procedimiento para el otorgamiento de licencias ambientales debe ser
consultado previamente con las comunidades indígenas y tribales afectadas y
comunicado a la comunidad en general, como tercero indeterminado, en los
términos que establece el artículo 37 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
3.10.4.
¿El artículo 192 de la Ley
1753 de 2015 desconoce los principios de autonomía territorial, coordinación,
concurrencia y subsidiariedad, previstos en los artículos 287 y 311 de la
Constitución, en particular la expresión “con fundamento en estudios
técnicos, sociales y ambientales”, contenida en el inciso 1º del artículo
192, así como la totalidad del inciso 2º del artículo 192 de la Ley 1753 de
2015 vulneran dichos principios y normas constitucionales que reconocen las
competencias de los municipios para ordenar su territorio?
Según
los demandantes este artículo desconoce la autonomía de las entidades
territoriales y los principios de coordinación, subsidiariedad y concurrencia,
previstos en los artículos 287, 288 y 311 de la Constitución  Política.  En
criterio de los actores, la norma quebranta la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, particularmente, el condicionamiento pronunciado en la
Sentencia C-123 de 2014. Además, vulnera el núcleo esencial de la autonomía
y la competencia que ostentan las entidades territoriales para ordenar el
desarrollo de su territorio y ejercer la defensa ambiental del mismo:
“…en el artículo 192 de la Ley 1753 de 2015 se
presenta una tensión entre el principio constitucional de autonomía de las
entidades territoriales y el principio del Estado unitario. El procedimiento
propuesto en dicho artículo con el fin de adoptar medidas de protección
ambiental viola el mandato del artículo 288 de la Constitución, según el cual
las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales deben ejercerse
conforme a los principios de coordinación, concurrencia o subsidiariedad…”
Adicionalmente,
para los actores la disposición atacada establece un límite excesivo en la
autonomía de las entidades territoriales, por cuanto la decisión sobre la
solicitud de estas medidas de protección recae en la Nación (a través del
Ministerio de Minas y Energía) y su procedencia se encuentra condicionada a la
presentación de estudios técnicos, sociales y ambientales por parte de las
entidades territoriales.
En
respuesta al cargo formulado, la Sala Plena considera que el establecimiento de
un procedimiento para que el Gobierno Nacional y las entidades territoriales
acuerden conjuntamente medidas de protección al ambiente sano, las cuencas hídricas,
el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de
la población, frente a las posibles afectaciones que puedan derivarse de la
actividad minera, no desconoce los principios de autonomía de las entidades
territoriales, toda vez que, por el contrario, acorde con los principios de
concurrencia, coordinación y subsidiariedad consagrados en el artículo 288 de
la Carta Política, la norma acusada constituye un expreso reconocimiento del
legislador sobre las competencias conferidas a los entes locales en relación
con las decisiones concernientes a la protección ambiental y los recursos
naturales, las cuales no son exclusivas del Gobierno central, sino que en ellas
concurren los tres niveles territoriales en la órbita que les corresponde.
Para
la Corte, contrario a lo sostenido por los demandantes, el artículo 192 de la
Ley 1753 de 2015 es constitucional al contener una garantía precisa para la
participación de las entidades territoriales en la toma de esas medidas de
protección que no puede hacerse al margen de lo que consideren las autoridades
regionales involucradas.
Adicionalmente,
la Sala Plena identifica que la potestad del Gobierno Nacional para que a
través del Ministerio de Minas y Energía establezca procedimientos encaminados
a realizar “acuerdos con entidades territoriales”, debe ejercerse con
fundamento en los límites a la discrecionalidad que impone el ejercicio de la
función pública, motivo por el cual, no está llamado a prosperar el cargo en
tanto la disposición acusada contiene una competencia reglada en cabeza del Ministerio
de Minas y Energía, entidad encargada de establecer el procedimiento para que coordinadamente
surjan los acuerdos con las entidades territoriales.
No
obstante lo anterior, la Sala precisa que los estudios técnicos, sociales y
ambientales, con fundamento en los cuales las entidades territoriales pueden
proponer acuerdos con el nivel central para proteger el ambiente sano, las
cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de las comunidades
y la salubridad de la población, frente a las posibles afectaciones que puedan
derivarse de la actividad minera, no deben constituir un obstáculo o barrera de
acceso para el pleno ejercicio de competencias constitucionales que garantizan
la autonomía de las entidades territoriales en el marco de un Estado unitario
con descentralización política y administrativa
4.
SÍNTESIS
La
demanda de inconstitucionalidad formulada por los ciudadanos Claudia López
Hernández, Angélica Lozano Correa, Jorge Prieto Riveros, Inti Raúl Asprilla, y
Jorge Iván Ospina Gómez, se dirigió contra los artículos 15, 16, 20, 23, 30,
41, 43, 44, 50, 63, 64, 67, 68, 99, 140, 173, 179, 191, 192, 207, 245, 248,
262, 263, 266 y 267 de la Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2014 – 2018, ‘Todos por un Nuevo País’”.
Los
demandantes plantearon cuatro cargos formales contra los artículos 15,
16, 20, 23, 30, 41, 43, 44, 63, 64, 67, 68, 99, 140, 173, 179, 191, 207, 245, 248,
262, 263, 266 y 267, objeto
de conciliación en el Proyecto de Ley 138
de 2015 Senado – 200 de 2015 Cámara, por presunta vulneración de los artículos 133 y 161 de la Constitución
Política y 93 y 188 del Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992). Esto es, si
las normas antedichas quebrantaron en el trámite conciliatorio: i) la
publicación previa del informe de conciliación, establecida en el artículo 161
de la Constitución; ii) la presunta prohibición de sesiones simultáneas,
entre la celebrada por la comisión de conciliación y la Plenaria del Senado, el
día 5 de mayo de 2015 (art. 93, Ley 5ª de 1992); iii) la votación
pública y nominal que debió efectuar la comisión de conciliación, presuntamente
prevista en el artículo 133 Superior y; iv) las razones que debían darse
en los Informes a las Plenarias de las Cámaras para adoptar el texto
controvertido de una u otra Cámara Legislativa (art. 188, Ley 5ª de 1992).
Adicionalmente,
los actores solicitan la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos
20, 50 (parcial), 173 (parcial), 179 y 192 de la Ley 1753 de 2015, por cargos
de contenido material que se exponen a continuación:
i) Del inciso 7º del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015,
en tanto vulnera el derecho de acceso a la información pública, contenido en el
artículo 20 y 74 de la Constitución y 13 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos; ii) de la expresión “indefinidamente”,
contenida en el inciso 2º del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, porque
desconoce el principio de desarrollo sostenible y la protección al medio
ambiente, previstos en los artículos 8º, 79 y 80 de la Constitución; iii)
del inciso 2º del artículo 50 de la Ley 1753 de 2015, toda vez que limita
desproporcionadamente el derecho fundamental de las víctimas a obtener la restitución
de sus predios, en contraposición a lo dispuesto en los artículos 29 y 229 de
la Constitución y los artículos 8 y 25 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos; iv) de los incisos 1º, 2º y 3º del parágrafo 1º del
artículo 173 de la Ley 1753 de 2015, por cuanto vulneran el derecho fundamental
al agua y el derecho a gozar un medio ambiente sano, reconocidos en el artículo
94 de la Carta Política, en conexidad con los artículos 11 y 79; v) de
la expresión contenida en el parágrafo 1º del artículo 173 de la Ley 1753 de
2015, relacionada con el concepto de “área delimitada como páramo”, por
desconocimiento de la obligación de no regresividad en materia ambiental,
contenida en el artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, en el artículo 26 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos y en el artículo 1.1 del Protocolo Adicional a la Convención
Americana en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; vi)
del artículo 179 de la Ley 1753 de 2015, por vulneración del deber de
protección ambiental, establecido en los artículos 8, 79 y 89 de la
Constitución. Así como por desconocimiento del derecho a la participación de
las comunidades locales afectadas por los proyectos en el procedimiento para otorgar
la licencia ambiental, de conformidad con los artículos 1º, 2º, 40 y 79 de la
Constitución y; vii) si el artículo 192 de la Ley 1753 de 2015,
transgrede, de manera desproporcionada, el derecho de todos a gozar de un
ambiente sano y el derecho a la participación de las comunidades en materia
ambiental, consagrados en los artículos 8, 79 y 80. Además, si esta norma
desconoce los principios de autonomía territorial y de coordinación y
concurrencia, previstos en los artículos 287 y 311 de la Constitución, en
particular, si la expresión “con fundamento en estudios técnicos, sociales y
ambientales”, contenida en el inciso 1º del artículo 192, así como en la
totalidad del inciso 2º del artículo 192 de la Ley 1753 de 2015 vulnera dichos
principios y normas constitucionales que reconocen la facultad de los
municipios para ordenar su territorio.
Como
cuestión previa, la Sala analizó el fenómeno de la cosa juzgada constitucional
en relación con los cargos planteados en la demanda. Del anterior análisis,
concluyó estarse a lo resuelto en las Sentencia C-221, 272 y 035 de 2016, las
cuales declararon inexequibles el inciso 7° del artículo 20, el artículo 191 y los incisos 2º del artículo 50 y 1º, 2º y 3º del parágrafo 1º del
artículo 173 de la Ley 1753
de 2015, respectivamente.
Una
vez verificada la aptitud de los cargos restantes, pasó el Tribunal Constitucional a estudiar
los cargos formales y materiales por bloques para concluir lo siguiente:
1.
Los cargos
formales no están llamados a prosperar dado que: i) de acuerdo con las
Gacetas del Congreso números 264 y 266
del 5 de mayo de 2015, sí se
cumplió con el principio de publicidad (art. 161 C.P.) en el transcurso del
trámite conciliatorio , en el entendido que la publicación del informe de
conciliación se realizó un día antes de su discusión y aprobación, la cual tuvo
lugar el 6 de mayo de 2015; ii) la prohibición de simultaneidad de
sesiones no es predicable para las comisiones accidentales de mediación sino
exclusivamente para las comisiones permanentes y las plenarias, en virtud de lo
dispuesto en el contenido literal del artículo 93 de la Ley 5ª de 1993; iii)
las comisiones de conciliación tienen un artículo especial (art. 161 C.P.) en
el cual se establece que su trámite será definido por mayoría el texto conciliado.
En este trámite legislativo los conciliadores designados llegaron a un acuerdo
por unanimidad y, en todo caso, la votación del texto conciliado en plenarias
sí se surtió con votación pública y nominal; iv) finalmente, no se
desconoció el deber de informar a las plenarias las razones para acoger uno u
otro texto toda vez que siguiendo el principio de instrumentalidad de las
formas, para la Corporación existió motivación suficiente en las plenarias por
parte de los conciliadores.
2.
Los cargos
materiales se resolvieron de la siguiente manera: i) la expresión
“indefinidamente”, contenida en el inciso 2º del artículo 20 de la Ley 1753 de
2015 fue declarada inexequible en tanto es desproporcionado que la Autoridad
Minera Nacional tenga una competencia ad infinitum para delimitar sin
límite temporal y espacial áreas reservadas para la minería. En concreto, una
delimitación indefinida de estas áreas en un plan de desarrollo cuatrienal
(2014-2018), implica una restricción irrazonable en el acceso al ambiente sano y al consecuente goce
sostenible de los recursos naturales por parte de generaciones futuras,
teniendo en cuenta la vigencia del Plan de Desarrollo y que las áreas de
reserva estratégica están llamadas a ser seleccionadas para explotación o
quedar libres nuevamente.
ii) El análisis del artículo 179 de la Ley 1753 de 2015
fue abordado desde dos problemas jurídicos. Frente al primero, la Corte
consideró que el procedimiento para otorgar o negar licencias ambientales no
vulnera el medio ambiente, de conformidad con el examen efectuado en
comparación con las anteriores regulaciones legislativas sobre la materia. En
ese orden, no le asiste razón a los demandantes en tanto una reducción de
términos no apareja necesariamente el desconocimiento de los deberes de
planificación y conservación del ambiente, máxime si en el artículo 179 de la
Ley 1753 de 2015 se establece una nueva etapa “evaluación del estudio de
impacto ambiental”, dentro de procedimiento de licencia ambiental, entre
otras garantías adicionales que propenden por proteger el ambiente en el
proceso de licenciamiento.
En
relación con el segundo cargo, referente al desconocimiento del deber de
participación de la comunidad en dicho procedimiento administrativo, la Corte
decidió tras una vista integral y sistemática del ordenamiento jurídico, que el
artículo debe ser declarado exequible, en tanto la participación de las
comunidades y pueblos indígenas o tribales se encuentra debidamente garantizada
en el ordenamiento jurídico colombiano al interpretarse en consonancia con el
Decreto 1320 de 1998, la Ley 99 de 1993, el Decreto 1076 de 2015, el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Convenio
169 de la OIT y la jurisprudencia constitucional que sí prevén esa
participación en el proceso administrativo de licenciamiento.
Finalmente,
al analizarse la constitucionalidad del artículo 192 de la Ley 1753 de 2015, el
cual regula los acuerdos del Gobierno Nacional con las entidades territoriales
para proteger el ambiente sano, las cuencas hídricas, el desarrollo económico,
social y cultural de las comunidades y la salubridad de la población, frente a
las posibles afectaciones que pueden derivarse de la actividad minera, la Corte
estableció su constitucionalidad al verificar que el contenido del mismo reconoce
y aplica los principios de autonomía de las entidades territoriales
(concurrencia y subsidiariedad) y las competencias descentralizadas para el
manejo de sus recursos naturales y del ordenamiento territorial, consagrados en
los artículos 287, 288 y 311 de la Constitución.
Para
la Corte, contrario a lo sostenido por los demandantes, el artículo 192 de la
Ley 1753 de 2015 es una garantía de la participación de las entidades
territoriales en la toma de esas medidas que no puede hacerse al margen de lo
que se consideran las autoridades regionales.
DECISIÓN
Con
fundamento en las consideraciones precedentes, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.-
ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia
C-221 de 2016 que declaró inexequible el inciso 7° del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015.
SEGUNDO.-
ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia
C-035 de 2016, por la cual se declaró inexequible el inciso 2º del artículo 50
de la Ley 1753 de 2015.
TERCERO.-
ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia
C-035 de 2016, en la cual se declararon inexequibles los incisos 1º, 2º y 3º
del parágrafo 1º del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015.
CUARTO.-
ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-272 de 2016, en la cual se declaró
inexequible el artículo 191 de la
Ley 1753 de 2015.
QUINTO.-
Declarar EXEQUIBLES, por los
vicios del procedimiento analizados, los artículos 15, 16, 20, 23, 30, 41, 43,
44, 63, 64, 67, 68, 99, 140, 173, 179, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y 267 de la
Ley 1753 de 2015.
SEXTO.- Declarar INEXEQUIBLE la expresión “indefinidamente”,
contenida en el inciso 2° del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015.
SÉPTIMO.-
Declarar EXEQUIBLE el artículo
179 de la Ley 1753 de 2015 por los cargos de vulneración del derecho a un
ambiente sano y de participación de la comunidad en las decisiones que puedan
afectarla.
OCTAVO.-
Declarar EXEQUIBLE el artículo
192 de la Ley 1753 de 2015, por el cargo analizado en esta sentencia.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase y archívese el expediente.
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
Con salvamento parcial de voto
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con salvamento parcial de voto
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
Ponente
Con salvamento parcial de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente en comisión
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
A LA SENTENCIA C-298/16
FACULTAD DE LA AUTORIDAD MINERA NACIONAL PARA DELIMITAR INDEFINIDAMENTE
AREAS ESPECIALES DE INTERES ESTRATEGICO PARA EL DESARROLLO MINERO-La determinación de estas áreas no es un instrumento incompatible con el
objetivo constitucional de desarrollo sostenible; es una medida de protección
de medio ambiente y de los recursos naturales que impide la proliferación
desordenada de títulos mineros (Salvamento de voto)
FACULTAD DE LA AUTORIDAD MINERA NACIONAL PARA DELIMITAR INDEFINIDAMENTE
AREAS ESPECIALES DE INTERES ESTRATEGICO PARA EL DESARROLLO MINERO-El ordenamiento jurídico vigente otorga mecanismos para controlar la
arbitrariedad que se puede cometer en la utilización de dicho instrumento
(Salvamento de voto)
AREAS DE ESPECIAL INTERES ESTRATEGICO PARA EL DESARROLLO MINERO Y EL
DESARROLLO SOSTENIBLE (Salvamento de voto)
FACULTAD DE LA AUTORIDAD MINERA NACIONAL PARA DELIMITAR INDEFINIDAMENTE
AREAS ESPECIALES DE INTERES ESTRATEGICO PARA EL DESARROLLO MINERO-La declaratoria de inexequibilidad en relación con la expresión “indefinidamente”
es inane ya que no produce ningún efecto: la delimitación de las zonas sigue
estando sin límites legales expresos, ni en el espacio, ni en el tiempo (Salvamento
de voto)
CARACTER ILIMITADO DE LA DETERMINACION DE LAS AREAS DE ESPECIAL INTERES
ESTRATEGICO PARA EL DESARROLLO MINERO NO ES UNA AUTORIZACION PARA LA
ARBITRARIEDAD (Salvamento de voto)
FACULTAD DE LA AUTORIDAD MINERA NACIONAL PARA DELIMITAR INDEFINIDAMENTE
AREAS ESPECIALES DE INTERES ESTRATEGICO PARA EL DESARROLLO MINERO-La expresión “indefinidamente”, ni dejaba desprotegido el interés
general o los intereses particulares, ni significaba que la eficacia de la
afectación del área sea indefinida en el tiempo (Salvamento de voto)
FACULTAD DE LA AUTORIDAD MINERA NACIONAL PARA DELIMITAR INDEFINIDAMENTE AREAS ESPECIALES DE INTERES ESTRATEGICO
PARA EL DESARROLLO MINERO-Declarar inexequible la expresión “indefinidamente”
desconoce el deber del juez de interpretar la norma de manera sistemática,
cumpliendo con el deber de conservación del derecho y, en el fondo, se trata de
una inconstitucionalidad sin efecto , ya que, a pesar de la sentencia, la
facultad objeto de control sigue sin límites explícitos, lo que no significa
que abra la puerta a la arbitrariedad administrativa (Salvamento de voto)
Expediente:
D-10935
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 15, 16, 20, 23, 30, 41, 44, 50, 63,
64, 67, 68, 99, 140, 173, 179, 191, 192, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y 267 dé la Ley 1753 de 2015, "Por la cual
se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, "Todos por un nuevo
país "".
No compartí la decisión adoptada en el
numeral sexto de la parte resolutiva de la sentencia C-298 de 2(f)16,
en el que se declara inexequible la expresión "indefinidamente"
contenida
en el inciso 2 del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015 porque, como lo expuse
durante la discusión del asunto, (I) la determinación
de las áreas de especial interés estratégico para el desarrollo minero del país
no es un instrumento incompatible con el objetivo constitucional de desarrollo
sostenible; es una medida de protección del medio ambiente y de los recursos
naturales que impide la proliferación desordenada de títulos mineros y, porque (II) el ordenamiento
jurídico vigente otorga mecanismos para controlar la arbitrariedad que se pueda
cometer en la utilización de dicho instrumento.
(I). LAS AREAS DE ESPECIAL INTERES
ESTRATEGICO PARA EL DESARROLLO MINERO Y EL DESARROLLO SOSTENIBLE
La norma que fue
sometida al juicio de constitucionalidad ante esta Corte planteaba una tensión
aparente entre el desarrollo económico del país, a través de la actividad
minera, y ja protección del medio ambiente. Esta tensión ya ha sido resuelta a
través dej concepto de Desarrollo sostenible. Se trata de un
objetivo con valor constitucional, deducido del conjunto de finalidades,
derechos y deberes involucrados alrededor del medio ambiente[177], que
permite entender que la protección de los recursos naturales no puede conllevar
una exclusión total de las actividades que generen impacto ambiental, sino su
ejercicio ordenado y responsable en el que objetivos propios de las actividades
económicas, tales como el lucro o la satisfacción de necesidades humanas, se
concilien con la protección adecuada de los recursos naturales[178].
Justamente este
objetivo de desarrollo sostenible fue el buscado por el legislador a través del
otorgamiento de la facultad de identificar y delimitar las áreas de especial
interés estratégico para el desarrollo minero y determinar la aplicación de un
régimen jurídico particular, ya que pretende excluir del régimen ordinario de
concesión minera, ciertas zonas del territorio nacional, en las que estudios
científicos hayan demostrado la existencia de determinados minerales de
especial utilidad para fines de interés general. Se pretende evitar que, en
esas zonas, el ejercicio de la actividad minera sea desordenado y que haya un
otorgamiento caótico e irracional de títulos mineros; que la minería no sea
explotada de manera eficiente en términos económicos, pero a la vez, en
términos ambientales. Es justamente a través de la macro planificación minera
que es posible que las autoridades ambientales encargadas de la protección del
medio ambiente puedan realizar los estudios del impacto ambiental de la
actividad y ejercer, por esta vía, la facultad de licenciamiento de manera más
adecuada: entendiendo el medio ambiente como un sistema interconectado, en el
que la prospectiva es más cercana a la realidad, en cuanto el objeto de
análisis sea más estructurado. A tal punto la determinación de esas áreas de
especial interés estratégico no pone en riesgo, por sí misma, el derecho al
medio ambiente sano, los deberes de protección respecto del mismo y el
desarrollo sostenible, que esta Corte declaró recientemente que carecía de
certeza un cargo formulado contra la facultad de establecer las áreas para la
minería, que consideraba que este poder desconocía el desarrollo sostenible:
"(•••) la Corte advierte que el efecto de la disposición
demandada, que es el de la creación y ampliación de Áreas de Reserva
Estratégica Minera no produce la consecuencia jurídica atribuida por los
demandantes, a saber, la prohibición de actividades agrícolas en su interior,
ni la afectación del medio ambiente. A partir de la declaratoria de dichas
áreas, lo que la norma hace es organizar la explotación minera. De hecho, de
acuerdo con la disposición acusada, de una parte se pretende impedir la
presentación de nuevas propuestas o la suscripción de nuevos contratos de
concesión minera en la zona demarcada y, de otra, se busca excluirlas del
régimen ordinario de la minería. Por otra parte, la disposición demandada en sí
misma no incrementa la intensidad de la actividad minera, ni puede presumirse,
a falta de un argumento empírico en contrario, el cual no presentan los
demandantes, que incida sobre la magnitud, frecuencia o gravedad de sus impactos
para el medio ambienté" (Corte Constitucional, sentencia C-035 de
2016).
Con estos argumentos y este precedente,
resulta al menos asombrosa la conclusión a la que llegó la mayoría que no
acompañé: que era necesario declarar la inexequibilidad "de la
expresión "indefinidamente ",
contenida en el inciso 2 o del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015,
porque desconoce el principio de desarrollo sostenible V la protección al
medio ambiente, previstos en los artículos 8° 79 y 80 de la Constitución”.
Olvidó la mayoría de mis colegas que a
más de lo contradictorio del razonamiento al que arribaron pues se trata de una
medida de protección del ambiente y de los recurro naturales, la declaratoria
de inexequibilidad que decidieron es inane ya qué, declarar inexequible la
expresión indefinidamente, no produce efecto
alguno: la delimitación de las zonas sigue estando sin límites legales
expresos, ni en el espacio, ni en el tiempo. Basta con leer la norma, luego de
la presente sentencia: "La Autoridad Minera Nacional
determinará los minerales de interés estratégico para el país, respecto de los
cuales, con base en la información geocientífica disponible, podrá delimitar indcfinidamcnte
áreas especiales que se encuentren libres (...)". No
obstante, ni antes de declarar expresamente inexequible el carácter indefinido
de las áreas de reserva, ni ahora en el que el carácter indefinido sigue
presente, pero no expreso, la norma le otorga carta blanca a la administración
para cometer arbitrariedades.
(II) EL CARACTER ^LIMITADO DE LAS AREAS
DE ESPECIAL INTERÉS ESTRATÉGICO PARA EL DESARROLLO MINERO NO ES
UNA AUTORIZACION
PARA LA ARBITRARIEDAD
Es deber de todo
juez de la República realizar la interpretación de las normas que son sometidas
a su juicio o que son necesarias para resolver el problema jurídico que
afronta. En el presente caso, la interpretación no aislada de la norma, sino de
acuerdo con las reglas y mecanismos del Estado Social de Derecho colombiano,
Rubiera permitido concluir que la expresión indefinidamente que estaba siendo
controvertida, no tenía la fuerza para afectar por sí misma el medio ambiente
sano, ya que la decisión de la Autoridad Nacional Minera, al tratarse de un
acto administrativo en ejercicio de competencias discrecionales, debe ser
proporcional, a más de someterse plenamente al ordenamiento jurídico
colombiano, en el que la Constitución ocupa un lugar primordial.
En este sentido, el carácter ilimitado de
la determinación de estas áreas no implica que el juez natural de la actividad
administrativa, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, se encuentre
imposibilitado para controlar la validez del acto administrativo de la
Autoridad Nacional Minera y, por esta vía, proteger el medio ambiente y evitar
la arbitrariedad administrativa. También, el derecho administrativo ofrece
mecanismos no jurisdiccionales para limitar temporalmente la eficacia de dichos
actos administrativos, que hubieran permitido concluir la exequibilidad de la
expresión demandada, gracias a la interpretación sistemática
En efecto, la expresión declarada
inexequible significaba que la facultad otorgada a la Autoridad Nacional Minera
no tiene límites en cuanto a la extensión del territorio afectado como área
de especial interés estratégico para el desarrollo minero, ni en cuanto a la vigencia temporal
de la medida.
Respecto del primer asunto, el acto
administrativo de delimitación del área podrá ser controlado tanto respecto de
la verdad de los argumentos en que se motiva, por la vía del control de la
falsa motivación, como respecto de la proporcionalidad en el ejercicio de la
competencia discrecional otorgada, por la vía del control del sometimiento a
las normas en las que debe fundarse[179].
En cuanto a la vigencia temporal de la delimitación, una manera de controlarla
podría ser el considerarse que la manera de ejecutar la decisión de
delimitación del área consiste en la adjudicación de los títulos mineros
mediante el procedimiento de selección objetiva, que la misma norma prevé. Esto
podría significar que pasados cinco años desde la expedición del acto
administrativo que declara y delimita el área de interés, sin que la
administración haya hecho lo necesario para ejecutarlo, es decir, sin haber
otorgado los títulos mineros, éste perdería fuerza ejecutoria[180]. Esto
quiere decir que bastaba interpretar la norma de acuerdo con el resto del
ordenamiento jurídico para concluir que la expresión "ilimitadamente",
ni
dejaba desprotegido el interés general o los intereses particulares, ni
significaba que la eficacia de la afectación del área sea indefinida en el
tiempo.
Por estas razones concluí que declarar
inexequible la expresión "ilimitadamente" desconoce el
deber del juez de interpretar la norma de manera sistemática, cumpliendo su
deber de conservación del derecho y, en el fondo, se trata de una
inconstitucionalidad sin efecto, ya que, a pesar de la sentencia, la facultad
objeto de control sigue sin límites explícitos, lo que no significa que abra la
puerta a la arbitrariedad administrativa.
En estos
términos, dejo sentado mi salvamento parcial de voto.
Respetuosamente,
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA C-298/16
PROCEDIMIENTO PARA OTORGAR LICENCIAS AMBIENTALES Y REGULACION DE
PROCEDIMIENTO PARA ACORDAR CON LAS ENTIDADES TERRITORIALES LAS MEDIDAS DE
PROTECCION AL AMBIENTE SANO Y LOS RECURSOS NATURALES-Corte Constitucional debió declarar la inexequibilidad (Salvamento
parcial de voto)
REDUCCION DE TERMINOS EN EL TRAMITE DE LICENCIAS AMBIENTALES-Estado debía justificar la intensa reducción de término con base en el
principio de progresividad y la prohibición de regresividad (Salvamento
parcial de voto)
PROCEDIMIENTO PARA OTORGAR LICENCIAS AMBIENTALES-Término
actual genera dudas de la viabilidad de generar la información técnica
necesaria (Salvamento
parcial de voto)
PROCEDIMIENTO PARA OTORGAR LICENCIAS AMBIENTALES Y REGULACION DE
PROCEDIMIENTO PARA ACORDAR CON LAS ENTIDADES TERRITORIALES LAS MEDIDAS DE
PROTECCION AL AMBIENTE SANO Y LOS RECURSOS NATURALES-Se trata de una norma que vulnera -y desnaturaliza- de forma evidente la
autonomía de las entidades territoriales (Salvamento parcial de voto)
PROCEDIMIENTO PARA OTORGAR LICENCIAS AMBIENTALES Y REGULACION DE
PROCEDIMIENTO PARA ACORDAR CON LAS ENTIDADES TERRITORIALES LAS MEDIDAS DE
PROTECCION AL AMBIENTE SANO Y LOS RECURSOS NATURALES-La Corte ha debido entrar a fortalecer la importancia y autonomía de las
decisiones de los entes territoriales respecto a la minería, y ordenar que se
abran espacios de participación efectiva para toda la sociedad civil en la
implementación de dichos proyectos (Salvamento parcial de voto)
PROCEDIMIENTO PARA OTORGAR LICENCIAS AMBIENTALES Y REGULACION DE PROCEDIMIENTO
PARA ACORDAR CON LAS ENTIDADES TERRITORIALES LAS MEDIDAS DE PROTECCION AL
AMBIENTE SANO Y LOS RECURSOS NATURALES-En el trámite de la
norma acusada se incurrió en un vicio de forma puesto que no se cumplió con la
publicación previa y oportuna del informe de la Comisión de Conciliación que
fue votado y aprobado en las plenarias de Senado y Cámara (Salvamento parcial
de voto)
Referencia:
Expediente
D-10935
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 15, 16, 20, 23, 30, 41, 43, 44, 50,
63, 64, 67, 68, 99, 140, 173, 179, 191, 192, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y 267
de la Ley 1753 de 2015 "por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2014-2018, Todos por un Nuevo País'".
Magistrado
Ponente:
ALBERTO ROJAS
RÍOS
Con el respeto que merecen las
providencias de esta Corporación, me permito manifestar mi salvamento parcial
de voto en relación con lo decidido por la Sala Plena en el asunto de la
referencia.
1.- Si bien estoy de acuerdo con la
solución general planteada al caso objeto de estudio, no comparto la decisión
de declarar la exequibilidad simple de los artículos
179 y 192 del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, referentes a (i) la
reducción de términos en el trámite de licencias ambientales y (ii) a la facultad
conferida al Gobierno nacional para definir medidas de protección del medio
ambiente y de la población, en conjunto con las entidades territoriales, frente
a posibles afectaciones derivadas de la actividad minera en los lugares en
donde se desarrolla.
A este respecto, considero que la Corte
Constitucional debió declarar la inexequibilidad de ambas normas.
Me explico. En lo que tiene que ver con el artículo 179 (reducción de términos
en el trámite de licencias ambientales), debo reiterar que, en la medida en que
la licencia en cuestión es actualmente el principal mecanismo de protección del
ambiente en el marco de los proyectos que lo puedan afectar, y el único espacio
donde puede presentarse algún nivel de participación ciudadana, el Estado debía
justificar la intensa reducción de término, no con base en
propósitos políticos, como la celeridad y la eficiencia para el beneficio de
intereses económicos o el desarrollo, sino con base en el principio de
progresividad y la prohibición de regresividad, elementos normativos
de la mayor importancia para establecer la validez de medidas que reducen el
ámbito de protección de un mecanismo de defensa de derechos fundamentales.
Ahora bien, la
razón por la cual existe una alta sospecha de inconstitucionalidad de las
normas en comento, es que el término actual, de
aproximadamente dos meses, genera dudas acerca de la viabilidad de
generar la información técnica necesaria -especialmente, los estudios de
impacto social, ambiental y cultural que sean pertinentes- para que la
autoridad administrativa tome una decisión adecuada e informada y los
interesados -y la ciudadanía- puedan intervenir de manera efectiva durante este
trámite. De hecho, cuando sobre una medida legislativa de esta naturaleza
pesa la sospecha de regresividad, es al Estado (el Legislativo, en
particular) a quien corresponde la carga de demostrar su validez
constitucional, lo que no se observa en los antecedentes ni en la descripción
de propósitos de la norma incorporada a la sentencia.
En términos
generales, estimo que la ausencia de argumentación o motivación legislativa es
aún más preocupante cuando se constata que la reducción de término resulta
particularmente sensible de cara a los proyectos de mayor envergadura que son,
a su vez, los que mayores impactos pueden causar, y cuyos efectos deberían
sopesarse con el conjunto más amplio posible de elementos de juicio, de
carácter técnico y científico.
2.- En lo que tiene
que ver con el artículo 192 del Plan Nacional de Desarrollo (reglamentación
para propuestas de los entes territoriales al Ministerio de Minas), he llegado
a establecer con claridad que se trata de una norma que vulnera -y
desnaturaliza- de forma evidente la autonomía de las entidades territoriales, al condicionar
sus planes de protección del ambiente, las cuencas hídricas, el desarrollo
económico, la cultura y la salud pública, a los de desarrollo de actividades de
explotación minera del orden central. Lo anterior, representa sin duda una
violación al artículo 288 Superior (principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad), en lo que tiene que ver con la facultad de ordenar el
territorio y definir los usos del suelo -POT-, materia en la cual, la Corte ha
debido entrar a fortalecer la importancia y autonomía de las decisiones de los entes
territoriales respecto a la minería, y a ordenar que se abran espacios de
participación efectiva para toda la sociedad civil en la implementación de
dicho proyectos.
3.- Adicionalmente,
considero que en el trámite de la norma acusada se incurrió en un vicio de forma puesto que no se
cumplió con la publicación previa y oportuna del informe de la Comisión de
Conciliación que fue votado y aprobado en las plenarias de Senado y Cámara el 6
de mayo de 2015. Como se verificó por la Corte, dicho informe fue entregado a
la Imprenta Nacional para su publicación a las 11:58 p.m. del día 5 de mayo de
2015, la cual se realizó efectivamente al día siguiente 6 de mayo de 2015,
fecha en la que se llevaron a cabo las plenarias. De esta forma no se realizó
la publicación real con un día de anticipación como lo establece el artículo
161 de la Constitución, a la sesión plenaria donde fue considerado dicho
informe, que si bien pudo ser conocido por los congresistas el mismo día de las
plenarias, la ciudadanía no tuvo la oportunidad de acceder al mismo con la
debida antelación. Por esta razón, concluyo que se produjo un vicio de forma
que incumplió con el mandato de publicidad previsto en la Constitución.
Fecha ut supra
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-298/16
REDUCCION DE TERMINOS EN EL TRAMITE DE LICENCIAS AMBIENTALES-Corte Constitucional debió declarar la inexequibilidad (Salvamento
parcial de voto)
REGLAMENTACION PARA PROPUESTAS DE LOS ENTES TERRITORIALES AL MINISTERIO DE
MINAS-Corte Constitucional debió declarar la inexequibilidad (Salvamento
parcial de voto)
ASUNTOS RELACIONADOS CON EL CUIDADO DEL MEDIO AMBIENTE Y LA MINERIA-Los municipios y sus habitantes deben tener la última palabra en la
decisión (Salvamento parcial de voto)
Referencia: Expediente
D-10935
Asunto: Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 15, 16, 20, 23, 30, 41, 43, 44, 50,
63, 64, 67, 68, 99, 140, 173, 179, 191, 192, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y 267
de la Ley 1753 de 2015 "Por la cual se expide el Pian
Nacional de Desarrollo 2014 -2018, "Todos por un Nuevo País " ".
Demandantes: Claudia López Hernández
y otros.
Magistrado Ponente:
Alberto
Rojas Ríos
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de la Corte Constitucional, salvo parcialmente el voto frente a
algunas de las decisiones de la Sala Plena en esta sentencia.
Me aparto de la
decisión de la mayoría de la Sala de declarar la exequibilidad simple de los
artículos 179 y 192 de la Ley 1753 de 2015 "Por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2014 - 2018 "Todos por un Nuevo País"",
relacionados con (i) la reducción de términos en el trámite de licencias
ambientales y (ii) la facultad conferida al Gobierno Nacional para que defina
un procedimiento para que las entidades territoriales propongan al Ministerio
de Minas y Energía, medidas de protección del ambiente, las cuencas hídricas,
el desarrollo económico, social y cultural de las comunidades y la salubridad
de la población, frente a afectaciones derivadas de la actividad minera, porque
a mi juicio, la Corte Constitucional debió declarar la inexequibilidad de las
dos disposiciones.
En relación con el artículo 179 del Plan
Nacional de Desarrollo, que reguló la reducción de los términos para el trámite
de las licencias ambientales, considero que en la medida en que la licencia en
cuestión es actualmente el principal mecanismo de protección del ambiente en el
marco de los proyectos que lo puedan afectar y el único espacio donde puede
presentarse algún nivel de participación ciudadana, el Estado debía justificar
la intensa reducción del término, no basado en intereses del Gobierno Nacional,
como la celeridad y la eficiencia para el beneficio de intereses económicos,
sino con base en el principio de progresividad y la prohibición de retroceso,
elementos normativos de juicio acerca de la validez de medidas que reducen el
ámbito de protección de un mecanismo de defensa de los derechos.
Considero que el término actual de
aproximadamente dos meses para el trámite de las licencias ambientales crea
dudas acerca de la viabilidad de generar la información técnica necesaria
(especialmente los estudios de impacto social, ambiental y cultural que sean
pertinentes, para que la autoridad administrativa tome una decisión adecuada y
los interesados puedan intervenir de manera efectiva durante este trámite.
La ausencia de argumentación o motivación
legislativa es aún más preocupante cuando se constata que la reducción del
término afecta de manera particular a los proyectos de mayor envergadura que
son los que mayores impactos pueden causar y cuyos efectos deberían sopesarse
con el conjunto más amplio posible de elementos de juicio, de carácter técnico
y científico.
En lo que tiene que ver con el artículo
192 del Plan Nacional de Desarrollo referido a la reglamentación para
propuestas de los Entes territoriales al Ministerio de Minas, considero que se
trata de una norma que viola de forma evidente la autonomía de las entidades
territoriales, al condicionar sus planes de protección del ambiente, las
cuencas hídricas, el desarrollo económico, la cultura y la salud pública,
frente a los impactos generados por la minería. Además de la evidente violación
al artículo 288 Superior, la facultad de ordenar el territorio y definir los
usos del suelo debe llevar a que la Corte Constitucional defienda plenamente
las decisiones de los entes territoriales frente a la minería, y a que se abran
espacios de participación efectiva para todos sus habitantes.
Es importante insistir, como lo manifesté
en aclaraciones a las sentencias C-123 de 2014 y C-035 de 2016, que los
municipios y sus habitantes deben tener la última palabra en la decisión y
discusión de asuntos relacionados con el cuidado del medio ambiente y la
minería.
Fecha ut supra
María Victoria Calle Correa
Magistrada
SALVAMENTO PARCIAL DE
VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-298/16
Referencia: Expediente D-10935.
Acción de inconstitucionalidad contra los artículos
15, 16, 20, 23, 30, 41, 43, 44, 50, 63, 64, 67, 68, 99, 140, 173, 179, 191,
192, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y 267 de la Ley 1753 de 2015, Plan Nacional
de Desarrollo.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la
Corte Constitucional, a continuación presento las razones que me condujeron a salvar
parcialmente el voto en la sentencia de la referencia, proferida por la
Sala Plena, el 8 de junio de 2016.
En la sentencia C-298 de 2016 esta Corporación se
pronunció sobre una demanda de inconstitucionalidad presentada por un grupo de
ciudadanos contra los artículos 15, 16, 20, 23, 30, 41, 43, 44, 50, 63, 64, 67,
68, 99, 140, 173, 179, 191, 192, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y 267 de la Ley
1753 de 2015, “[p]or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2014-2018”. En dicha providencia la Corte tomó varias decisiones: analizó
si había cosa juzgada frente a algunos cargos, estudió el procedimiento
legislativo de algunas disposiciones y analizó si el contenido de dos normas
era contrario a la Carta Política.
En el análisis de la cosa juzgada, la Corte advirtió
que algunos de los cargos expuestos por los demandantes habían sido analizados
en sentencias anteriores. Por lo tanto, en relación con el reproche contra el
artículo 20 (parcial) de la ley, resolvió estarse a lo resuelto en la sentencia
C-221 de 2016. Frente a las acusaciones contra apartados de los artículos
50 y 173 de la misma normativa, también se acogió a lo dispuesto en la sentencia
C-035 de 2016. Y con respecto a los reparos elevados contra el artículo 191
de la Ley 1753 de 2015, se estuvo a lo decidió en la sentencia C-272 de 2016.
En el estudio del cargo por vicios de procedimiento
contra los artículos 15, 16, 20, 23, 30, 41, 43,
44, 63, 64, 67, 68, 99, 140, 173, 179, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y 267 de la
Ley 1753 de 2015, decidió declarar exequibles las normas porque encontró
que su expedición se ajustó a la ley y a la Constitución.
Luego, la Corte analizó si el artículo 179 de la ley
era contrario al principio de progresividad en materia ambiental y al derecho a
la participación de las comunidades locales. Sobre este punto, concluyó que la
norma era respetuosa de la Constitución, pues aunque no se garantizaba una
forma concreta de participación, se debía interpretar sistemáticamente con
otras disposiciones del ordenamiento jurídico que ordenan a las autoridades
convocar a la ciudadanía y a las comunidades étnicas para asegurar su
participación en el trámite de licencias mineras.
Finalmente, la sentencia estudió los argumentos de los
accionantes que cuestionaban la constitucionalidad del artículo 20 de la Ley
1753 de 2016 porque consideraban que la facultad otorgada a la Autoridad
Nacional Minera de delimitar indefinidamente las áreas estratégicas mineras
desconocía el desarrollo sostenible, pues no tenía en cuenta el costo ecológico
y las secuelas negativas que generaba la actividad minera ilimitada. Al
respecto, la Sala Plena consideró que la facultad para delimitar las áreas de
reserva minera superaba el plazo de cuatro años sobre el que se proyectan los
planes de desarrollo. Sostuvo que la competencia no atendía al deber del Estado
de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales y
quebrantaba “el principio
de proporcionalidad, en perjuicio del derecho de acceso, conservación y
planificación del ambiente sano y libre, y del uso, goce y disposición de
dichas áreas no seleccionadas para explotación frente a las futuras
generaciones”[181].
Decidí salvar parcialmente mi voto en la
anterior decisión porque no estoy de acuerdo con el análisis y la decisión que
tomó esta Corporación al resolver el cargo contra el inciso 2º del artículo 20
de la Ley 1753 de 2016 que declaró inexequible la expresión “indefinidamente”.
En primer lugar, considero que la sentencia
C-298 de 2016 hizo una lectura equivocada del alcance del artículo 20 de la
Ley 1753 de 2016 y de la competencia de la Autoridad Nacional Minera para
delimitar áreas mineras estratégicas, pues esa normativa no otorga una facultad
sin límites dado que existen plazos dispuestos en otros apartados normativos
que también deben ser tenidos en cuenta.
Además, contrario a lo sostenido en la
sentencia, la facultad de demarcación sí tiene límites en el tiempo, si se lee
sistemáticamente con otros artículos de la misma normativa. Específicamente, el
inciso 8vo del artículo 20 de la Ley 1753 de 2016 sobre áreas de reserva para
el desarrollo minero energético,  señala que “[e]l Ministerio de Minas y Energía delimitará las
zonas estratégicas para el desarrollo minero-energético en un término no mayor
de doce (12) meses, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente
ley”. Asimismo, establece que tales
zonas “se declaran por un término de dos (2) años prorrogables por el mismo
término”.  Por lo tanto,
no es cierto que la delimitación de áreas con potencial minero sea ilimitada en
el tiempo, pues tienen un término  máximo de cuatro (4) años.  Tampoco estoy de
acuerdo con la conclusión respecto de la contradicción del principio de
planeación, pues, a partir de la lectura del artículo en conjunto, es posible
sostener que los trámites están reglados con términos precisos y no existe una
facultad indeterminada.
En segundo lugar, considero que la
facultad de demarcación no implica un desconocimiento de los postulados
constitucionales sobre protección del ambiente. Al respecto, es relevante tener
en cuenta que en la sentencia C-035 de 2016[182] esta
Corporación estudió una demanda contra la misma disposición jurídica y concluyó
que los mismos reparos que en ese entonces planteaban los demandantes, quienes afirmaban
que la norma era contraria a la protección del  ambiente, carecían de certeza.
Veamos.
En la citada sentencia, esta Corporación
estudió un cargo contra  el artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, por violación del principio de desarrollo sostenible y del deber de
conservación de recursos naturales. La providencia se detuvo en analizar el
alcance de la norma demandada para verificar la aptitud de los cargos en su
contra. La Corte consideró que no era posible afirmar que la disposición
jurídica fuera contraria a la protección del ambiente, pues la norma solo
consignaba una facultad de delimitación de áreas mineras, pero ello no
implicaba que necesariamente se realizarían actividades de extracción en las
zonas demarcadas. Este Tribunal sostuvo que de la selección de esos terrenos no
se sigue que éstos serían ineludiblemente destinados a la minería. Enfatizó que
la efectiva puesta en marcha de actividades mineras dependía de una serie de
decisiones administrativas que le dieran respaldo. Por lo tanto, la facultad de
delimitar no generaría per se efectos nocivos para el ambiente.
Por la importancia de ese pronunciamiento, me permito
citarlo a continuación:
“Efectivamente, como lo sostienen los
demandantes, la selección de las áreas de reserva especial minera se lleva a
cabo con fundamento en la probabilidad de que en dichas áreas existan minerales
estratégicos, conforme a la información geológica existente, y a la que obtenga
posteriormente la Autoridad Nacional Minera. Sin embargo, la adopción de este criterio
técnico para la selección de un territorio como área de reserva especial minera
no implica que el Congreso haya destinado de manera exclusiva, ni prioritaria,
dichas áreas para la minería. Tampoco se desprende del texto demandado que el
Congreso hubiese creado un estímulo o incentivo para promover la minería en
esas áreas. Por el contrario, como se analizará más adelante, el inciso segundo
del artículo 20 prohíbe el otorgamiento de nuevos títulos o concesiones al
interior de tales áreas, precisamente con el objetivo de racionalizar la
extracción minera en tales áreas.
Lo anterior muestra con claridad que la disposición
tampoco restringe el desarrollo de actividades agrícolas, ni de actividades de
otra índole, en las áreas seleccionadas. Sólo prohíbe el otorgamiento de nuevos
contratos para realizar minería. Finalmente, la selección de áreas estratégicas
mineras tampoco significa que en las mismas necesaria e ineludiblemente deban
desarrollarse actividades mineras bajo el régimen creado en la Ley 1753 de
2015. El desarrollo de estas actividades está sujeto a una serie de
contingencias que dependen de un conjunto de decisiones que adoptan las
autoridades y los particulares en el proceso de oferta pública de las áreas de
reserva estratégica minera. (…)”
Por lo anterior, la sentencia C-035 de 2016 concluyó
que carecía de certeza el cargo de los demandantes, según el cual el artículo
20 de la Ley 1753 de 2015 prohibía las actividades agrícolas al interior de las
zonas demarcadas y afectaba el ambiente. Expuso que la norma no generaba las
consecuencias que los demandantes le endilgaban, al contrario, organizaba la
actividad de explotación minera, limitaba la oferta y la suscripción de
contratos de concesión.
Así las cosas, estimo que la sentencia C-035 de
2016 era relevante para tomar una decisión en la sentencia C-298 de 2016
sobre el alcance del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015. Sin embargo, la Corte
no la tuvo en cuenta y concluyó que la potestad de la Autoridad Nacional Minera
para demarcar áreas mineras era contraria a la protección del medio ambiente
porque consideró que esta norma era indefinida en el tiempo, aún cuando con
anterioridad esta Corporación había expuesto que esa identificación técnica de
los terrenos no implicaba necesariamente alguna actividad minera y, mucho
menos, una afectación al medio ambiente.
En síntesis, salvo mi voto en la sentencia C-298 de
2016 en relación con la decisión de declarar inexequible la expresión
“indefinidamente” que calificaba la facultad de la Autoridad Nacional Minera
para delimitar áreas de reserva estratégica minera porque considero que (i) no
es preciso sostener que dicha facultad sea indeterminada, pues de acuerdo con
el inciso 8 del mismo artículo, existe un límite de cuatro (4) años para
delimitar las zonas estratégicas para el desarrollo minero energético; y (ii)
de conformidad con lo dicho en la sentencia C-035 de 2016, la facultad
de delimitación no es contraria a la protección del ambiente porque la
demarcación de las zonas no implica necesariamente la actividad de explotación,
por lo tanto, no es posible sostener que esta identificación territorial genere
una afectación al medio ambiente. Al contrario, es una herramienta de
planificación territorial de la minería.
Fecha
ut supra
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1] Cuaderno 2, folio 164.
[2] Artículo 10, Ley 99 de 1993, Sentencia C-339 de 2002 y
Sentencia C-433 de 2009
[3] Convención de Ramsar y Declaración de Rio sobre El medio
Ambiente y Desarrollo 1992.
[4] Corte Internacional de Justicia, Caso de las plantas celulosas
sobre el río Uruguay. (Argentina vs Uruguay). 20 de abril de 2010.
[5] Artículo 63 de la Ley 99 de 1993.
[6] A esto le agregan que recientemente en Auto
del 25 de junio de 2015 el Consejo de Estado, en Sección Primera generó un
precedente análogo, donde suspendió provisionalmente un decreto de similares
características, en razón a que el mismo le abroga al ejecutivo, competencias
reservadas para el legislador en la misma materia.
[7] Sentencia C 1141 de 2005.
[8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección 4a., sentencia marzo de 1980 CP: Juan Hernández Sáenz.
[9]  Sentencia T-294 de 2014.
[10] Ibídem
[11] T-293 de 2002, C-123 de 2014, Convención de
Río de Janeiro y Convención de Estocolmo.
[12] (artículos 2, 8, 79 y 80)
[13] Sentencia C-221 de 2016.
[14] Sentencia C-035 de 2016.
[15] Sentencia C-221 de 2016.
[16] Artículo 48. Alcance de las sentencias en el ejercicio del control
constitucional. Las sentencias proferidas en cumplimiento del control
constitucional tienen el siguiente efecto:
1. Las de la Corte
Constitucional dictadas como resultado del examen de las normas legales, ya sea
por vía de acción, de revisión previa o con motivo del ejercicio del control
automático de constitucionalidad, sólo serán de obligatorio cumplimiento y con
efecto erga omnes en su parte resolutiva. La parte motiva constituirá criterio
auxiliar para la actividad judicial y para la aplicación de las normas de
derecho en general. La interpretación que por vía de autoridad hace, tiene
carácter obligatorio general.
[17] Artículo 21. Las sentencias que profiera la Corte
Constitucional tendrán el valor de cosa juzgada constitucional y son de
obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y los particulares.
[18] Sentencia de la Corte Constitucional C-028 de 2006.
[19] Sentencia de la Corte Constitucional C-079 de 2011.
[20] Sentencia de la Corte Constitucional C-241 de 2012.
[21] Sentencia de la Corte Constitucional C-987 de 2010.
[22] Sentencia de la Corte Constitucional C-254A de 2012.
[23] Sentencias de la Corte Constitucional C-469 de 2008, C-542
de 2011, C-310 de 2002; C-978 de 2010, C-819 de 2010, C-061 de 2010, C-729 de
2009, C-406 de 2009; C-149 de 2009, C-516 de 2007, C-647 de 2006, C-310 de 2002.
[24] Sentencias de la Corte Constitucional C-469 de 2008; C-542
de 2011; C-978 de 2010; C-819 de 2010, C-061 de 2010, C-729 de 2009, C-406
de 2009, C-149 de 2009, C-516 de 2007, C-647 de 2006, C-310 de 2002.
[25] Sentencia de la Corte Constitucional C-029 de 2009.
[26] Sentencias de la Corte Constitucional C-153 de 2002, C-237A de
2004 y C-798/03.
[27] Sentencias C-260 de 2011 y C-931 de 2008. En el mismo sentido
pueden verse las Sentencias C-397 de 1995, C-700 de 1999, C-1062 de 2000 y
C-415 de 2002, entre otras
[28] Sentencia de la Corte Constitucional C-029 de 2009.
[29] Folio 69, cuaderno principal.
[30] Corte Constitucional, Auto del 29 de julio de 1997, expediente D-1718.
[31] Ver, entre otras, las sentencias C-1052 de
2001 y C-1256 de 2001.
[32] Reiteración parcial de jurisprudencia. Ver Sentencia C-087 de
2016.
[33] Sentencias de la Corte Constitucional C - 1041 de
2005 y C - 490 de 2011.
[34] Sentencias de la Corte Constitucional C - 1041 de
2005 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo
Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés
Vargas Hernández y C - 490 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[35] Sentencia de la Corte Constitucional C - 751 de 2013, M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez.
[36] Sentencia de la Corte Constitucional C - 880 de 2003,
M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[37] Sentencia de la Corte Constitucional C - 008 de 1995,
M.P. José Gregorio Hernández.
[38] Ver la Sentencia de la Corte Constitucional C - 861
de 2001, M.P. Clara Inés Vargas
Hernández.
[39] Sentencias de la Corte Constitucional C - 557
de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y C - 473 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[40] Sentencia de la Corte Constitucional C - 801 de 2003,
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[41] Sentencias de la Corte Constitucional C-1048 de 2004, M.P.
Jaime Araújo Rentería y C-473 de 2004 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa. En
este sentido, la Sentencia C - 222 de 1997 (M.P.
José Gregorio Hernández Galindo) señala que el debate es un requisito
indispensable de la decisión y que en virtud de su importancia constitucional
se estableció la necesidad de que exista un quórum deliberatorio.
[42] Sentencia de la Corte Constitucional C - 751 de 2013, M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez.
[43] Sentencia de la Corte Constitucional C - 055 de 1995 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero), en la que la Corte rechaza un cargo de
inconstitucionalidad porque la comisión de conciliación no conformada para
superar las discrepancias no aprobó el acta, porque algunos de sus miembros no
la suscribieron. En similar sentido, Sentencia de la Corte
Constitucional C - 473 de 2004 M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[44] Sentencia de la Corte Constitucional C - 473 de 2004,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[45] Sentencia de la Corte Constitucional C - 473 de 2004
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[46] Sentencias de la Corte Constitucional C -
1040 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco
Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y
Clara Inés Vargas Hernández y C - 1041 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo
Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro
Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández.
[47] Sentencias de la Corte Constitucional C -
1040 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco
Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y
Clara Inés Vargas Hernández y C - 1041 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo
Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro
Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández.
[48] Sentencias de la Corte Constitucional C -
1040 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco
Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y
Clara Inés Vargas Hernández y C - 1041 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo
Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro
Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández.
[49] Sentencias de la Corte Constitucional C -
1040 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco
Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y
Clara Inés Vargas Hernández y C - 1041 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo
Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro
Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández.
[50] Sentencias de la Corte Constitucional C - 1040
de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo
Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés
Vargas Hernández y C - 1041 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo
Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés
Vargas Hernández.
[51] Sentencias  de  la  Corte  Constitucional   C - 760
de 2001,  M.P.  Marco  Gerardo
Monroy  Cabra  y Manuel  José  Cepeda
Espinosa;   C - 1040 de 2005,
M.P.  Manuel  José  Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy
Cabra, Humberto Antonio  Sierra  Porto, Álvaro  Tafur  Galvis  y  Clara  Inés
Vargas  Hernández  y  C - 1041  de
2005,  M.P.  Manuel José  Cepeda  Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo
Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés
Vargas Hernández.
[52] Sentencia de la Corte Constitucional C – 168 de 2012. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo. Que reitera lo precisado además en las Sentencias C – 013 de 1993, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz y C - 760 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra Y Manuel José Cepeda
Espinosa.
[53] Sentencias de la Corte Constitucional C – 465 de 2014, M.P.
Alberto Rojas Ríos y C-540 de 2012. Cfr. Sentencias de la Corte
Constitucional: C-397 de 2010, C-840 de 2008, C-1040 de 2005, C-951 de 2001,
C-161 de 1999 y C-386 de 1996. Autos de Sala Plena 033 de 2009 y 232 de 2007.
[54] Sentencias de la Corte
Constitucional C – 013 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C - 760 de 2001,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra Y Manuel José Cepeda Espinosa y C – 168 de
2012, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[55] Sentencias de la Corte Constitucional C - 760 de 2001, M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra Y Manuel José Cepeda Espinosa y C – 168 de 2012, M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo.
[56] Sentencias de la Corte Constitucional C - 1040
de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo
Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés
Vargas Hernández y C - 1041 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo
Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés
Vargas Hernández.
[57] Sentencia de la Corte Constitucional C – 168 de 2012. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo.
[58]“ARTÍCULO 186. COMISIONES ACCIDENTALES. Para efecto de lo
previsto en el artículo 161 constitucional, corresponderá a los Presidentes de
las Cámaras integrar las Comisiones accidentales que sean necesarias, con el
fin de superar las discrepancias que surgieren respecto del articulado de un
proyecto.
Las
comisiones prepararán el texto que será sometido a consideración de las Cámaras
en el término que les fijen sus Presidentes.
Serán
consideradas como discrepancias las aprobaciones de articulado de manera
distinta a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas.
ARTÍCULO
187. COMPOSICIÓN. Estas Comisiones estarán
integradas por miembros de las respectivas Comisiones Permanentes que
participaron en la discusión de los proyectos, así como por sus autores y
ponentes y quienes hayan formulado reparos, observaciones o propuestas en las
Plenarias.
En todo
caso las Mesas Directivas asegurarán la representación de las bancadas en tales
Comisiones.
ARTÍCULO
188. INFORMES Y PLAZOS. Las Comisiones
accidentales de mediación presentarán los respectivos informes a las Plenarias
de las Cámaras en el plazo señalado. En ellos se expresarán las razones acerca
del proyecto controvertido para adoptarse, por las corporaciones, la decisión
final.
ARTÍCULO
189. DIFERENCIAS CON LAS COMISIONES. Si
repetido el segundo debate en las Cámaras persistieren las diferencias sobre un
proyecto de ley, se considerará negado en los artículos o disposiciones materia
de discrepancia, siempre que no fueren fundamentales al sentido de la nueva ley”.
[59] Constitución Política “Artículo 142. Cada Cámara elegirá, para el respectivo período constitucional,
comisiones permanentes que tramitarán en primer debate los proyectos de acto
legislativo o de ley.
La ley
determinará el número de comisiones permanentes y el de sus miembros, así como
las materias de las que cada una deberá ocuparse.
Cuando sesionen
conjuntamente las Comisiones Constitucionales Permanentes, el quórum decisorio
será el que se requiera para cada una de las comisiones individualmente
consideradas”.
Ver cada una
de las siete comisiones constitucionales permanentes en el Artículo 2º
de la Ley 3 de 1992.
[60] Ley 5 de 1992, Artículo 55, adicionado por la Ley
1434 de 2011.
[61] Artículo 186, Ley 5 de 1992.
[62] Constitución Política de Colombia, Artículo 158.
[63] Sentencias de la Corte Constitucional C - 940 de 2003, M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra, C – 1147 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil y C – 490 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[64] Sentencias de la Corte Constitucional C-076 de 2012, M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto y C – 313 de 2014. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo.
[65] Sentencia de la Corte Constitucional, C-076 de 2012, M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto
[66] Constitución Política de Colombia, Artículo 161.
[67] Ley 5ª de 1992, Ley Orgánica del Reglamento del Congreso de la
República, Artículos 1, 2, 186 y 187.
[68] Ley 5ª de 1992: “ARTICULO 2o. Principios de
interpretación del Reglamento. En la interpretación y aplicación de las normas
del presente Reglamento, se tendrán en cuenta los siguientes principios: 1.
Celeridad de los procedimientos. Guardada la corrección formal de los
procedimientos, las normas del Reglamento deben servir para impulsar
eficazmente el desarrollo de las labores de todo orden del Congreso…”.
[69] Sentencia de la Corte Constitucional C-313 de 2014. M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo
[70] Sentencia de la Corte Constitucional C-141 de 2010 y C-076 de
2012, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[71] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[72] Cfr “En este sentido pueden mencionarse las sentencias C-840 de
2008, que estudió una acción contra la ley del Plan Nacional de Desarrollo 2006
– 2010 –ley 1151 de 2007-, caso en el que, además, existió la publicación de
una fe de erratas del informe, concluyéndose que esta actuación no vulneró la
exigencia del artículo 161 de la Constitución pues la corrección se llevó a
cabo antes del debate y votación de dicho informe; el mismo caso fue analizado
en la sentencia C-376 de 2008, que resolvía una acción de inconstitucionalidad
referida a otros artículos de la misma ley 1151 de 2007, ratificándose la
posición de la Corte Constitucional respecto de entender que el requisito
establecido por el artículo 161 se satisface con la publicación en una fecha
diferente y anterior a aquella en que el informe es debatido y votado; la
sentencia C-379 de 2010, que estudió la adecuación constitucional de la ley
1348 de 2009 “Por la cual se aprueba el ‘Convención Internacional para la
regulación de la caza de ballenas’”, en cuyo trámite se publicó el informe de
conciliación del día 18 de junio de 2009 y se debatió y votó el día 19 de junio
del mismo año, tanto en plenaria de Cámara de Representantes, como de Senado de
la República; y la sentencia C-076 de 2012, que al estudiar la
constitucionalidad de la ley 1430 de 2010, ahora demandada, concluyó que se
cumplió con las exigencias del artículo 161 de la Constitución al publicar el
informe de conciliación -15 de diciembre de 2010- un día antes de que el mismo
fuera debatido y votado -16 de diciembre de 2010- por las plenarias de Senado y
Cámara de Representantes”.
[73] Sentencias de la Corte Constitucional C-590 de 2012, M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto, C-076 de 2012, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-313
de 2014, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[74] Ver sentencia C-332 de 2012, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto:
“La Corte ha aplicado el
principio in dubio pro legislatoris, según el cual, en caso de duda razonable
acerca de la ocurrencia de un vicio de procedimiento, aquélla debe ser resulta
a favor de la decisión mayoritaria adoptada por un cuerpo deliberante, como lo
es el Congreso de la República. Se trata, en pocas palabras, de una
manifestación del principio democrático”.
[75] Sentencia de la Corte Constitucional C-313 de 2014, M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo.
[76] Sentencia de la Corte Constitucional C-822 de
2011, M.P. Mauricio González Cuervo.
[77] Sentencia de la Corte Constitucional C-040 de
2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[78] Ley 5 de 1992, Ley Orgánica del Reglamento del Congreso de la
República, Artículo 93.
[79] Sentencias de la Corte
Constitucional C-740 de 2013, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[80] Sentencia de la Corte Constitucional C - 386
de 2014, M.P. Andrés Mutis Vanegas
[81] Al respecto, ver las sentencias C - 737 de 2001, M.P. Eduardo
Montealegre Lynett; C - 786 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C - 134
de 2014 M.P. María Victoria Calle Correa.
[82] Sentencia de la Corte Constitucional C - 865
de 2001, M. P. Eduardo Montealegre Lynett. Reiterada en las sentencias C - 578 de 2002, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; C - 386
de 2014, M.P. Andrés Mutis Vanegas; C
- 131 de 2009  M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C - 386
de 2014 M.P. Andrés Mutis Vanegas; entre otras.
[83] Sentencia de la Corte Constitucional C - 277 de 2007, M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto.
[84]
Sentencias  de  la  Corte  Constitucional  C  -  737  de  2001, M.P.  Eduardo  Montealegre
Lynett; C  -  915 de  2001, M.P.  Jaime  Araujo  Rentería,  Alfredo  Beltrán  Sierra,  Rodrigo  Escobar  Gil  y  Clara  Inés Vargas  Hernández;  C  - 1145
de 2001, M.P. Álvaro  Tafur  Galvis.
En similar sentido también se han pronunciado las sentencias de la Corte
Constitucional  C  - 1152  de  2003,  M.P.  Jaime  Córdoba Triviño;  C - 473  de  2004, M.P.  Manuel José  Cepeda  Espinosa y la Sentencia C  -  540
de  2001,  M.P. Jaime  Córdoba  Triviño.
[85] Sentencia de la Corte Constitucional C - 737 de 2001, M.P.
Eduardo Montealegre Lynett y C-240 de 2012, M.P. Nilson
Pinilla Pinilla.
[86] Sentencia de la Corte Constitucional C - 473 de 2004, M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa
[87] Sentencias de la Corte Constitucional C - 370
de 2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño y
Álvaro Tafur Galvis;  C - 473
de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C - 277 de 2007, M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto; C - 131 de 2009,  M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
En similar sentido se ha pronunciado la
jurisprudencia en relación con las posibles de
infracciones en el proceso de formación de las leyes y actos legislativos
a través de las Sentencias de la Corte Constitucional C - 872 de 2002, M.P.
Eduardo Montealegre Lynnet; C – 1040 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,
Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto,
Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández; C-168 de 2012, M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo; C - 240 de 2012, M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C - 786 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C - 386 de 2014, M.P. Andrés Mutis Vanegas. También en este sentido: Auto  de
la Corte Constitucional A - 170 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[88] Sentencia de la Corte Constitucional C-760 de 2001
M.S. Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel José Cepeda Espinosa.; Sentencia C-473
de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; Sentencia de la Corte
Constitucional C-737 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C-168 de 2012
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; Sentencia de la
Corte Constitucional C-386 de 2014
M.P. Andrés Mutis Vanegas; C-168 de 2012 M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo; Sentencia C-131 de 2009  M.P. Nilsón Pinilla Pinilla.
[89] Sentencia de la Corte Constitucional C-1040 de 2005 M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto
Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández., Sentencia C-1056 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[90] Sentencia de la Corte Constitucional C-386
de 2014, M.P. Andrés Mutis Vanegas.
[91] Sentencias de la Corte Constitucional C-760 de 2001,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel José Cepeda Espinosa y C-473 de 2004
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[92] Sentencias de la Corte Constitucional C-473 de 2004
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-473 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[93] Sentencias de la Corte Constitucional C-055 de
1996. MP Alejandro Martínez Caballero (Fundamento 6); C-953 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C - 1152 de
2003,  M.P. Jaime Córdoba Triviño; Sentencia C-788 de 2011 M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva; Sentencia C - 786 de 2012 M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva. En similar sentido se han pronunciado las Sentencias
de la Corte Constitucional C - 737 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C - 055
de 1996. MP Alejandro Martínez Caballero; C - 1039 de 2004; C - 386 de 2014 M.P. Andrés Mutis Vanegas.
[94] Sentencia de la Corte Constitucional C - 131 de 2009,  M.P.
Nilsón Pinilla Pinilla.
[95] Cfr. sentencia de la Corte Constitucional C - 737
de 2001, M. P. Eduardo Montealegre Lynett.
[96] Sentencia de la Corte Constitucional C
- 055
de 1995. MP Alejandro Martínez Caballero; C - 386
de 2014, M.P. Andrés Mutis Vanegas. En similar sentido,
ver la Sentencia de la Corte Constitucional C - 446
de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo.
[97] Sentencia  de  la  Corte  Constitucional  C - 737 de 2001, M.P. Eduardo
Montealegre Lynett; Sentencia C - 953 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa; Sentencia C - 055 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero. en similar sentido, Sentencia de
la Corte Constitucional C - 788 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[98] Sentencia de la Corte Constitucional C- 277 de 2007 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), con
ocasión del examen de una demanda de inconstitucionalidad dirigida contra el
artículo 1° (parcial) del Acto Legislativo 01 de 2005, “Por el cual se adiciona
el artículo 48  de  la Constitución Política”. En igual sentido, Sentencias
C - 786 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C - 473
de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa;
C - 386 de 2014, M.P.
Andrés Mutis Vanegas; C - 277 de 2007, M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto; C - 240 de 2012, M.P. Nilson Pinilla Pinilla y C - 332 de 2012, M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto.
[99] Ley 5ª de 1992, art. 2, núm. 2.
[100] Sentencia de la Corte Constitucional C-225 de 2014, M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez.
[101] Sentencia de la Corte Constitucional C-258 de 2014, M.P. María
Victoria Calle Correa.
[102] Sentencias C-1040 de 2015 y C-240 de 2012, entre otras.
[103] Ver Gaceta del Congreso No. 585 de 2015.
[104] Ver Gaceta del Congreso No. 564 de 2015.
[105] Según la Imprenta Nacional, “…los originales del informe de
conciliación fueron recibidos en la Imprenta Nacional de Colombia el pasado
martes 5 de mayo de 2015 a las 11:58 p.m.”.
[106] En sesión Plenaria de Senado de 6 de mayo, (Gaceta del Congreso
No. 585 de 2015), la Senadora Claudia López precisamente solicita votar el
informe de conciliación. “Gracias Presidente y apreciados colegas, la verdad
es como todos sabemos, este informe de conciliación no se puede cambiar, aquí
podríamos debatir hora, no le podemos cambiar una coma, lo único que podemos hacer
es votarlo positivamente o negativamente. Así que yo le pido señor Presidente,
que ponga en consideración, que se ponga a votación y luego de ese resultado
damos el debate necesario”.
[107] “ARTICULO 93. Prohibición de sesiones simultáneas. Las
Comisiones Permanentes tendrán sesiones en horas que no coincidan con las
plenarias, con las características que señala el presente Reglamento”.
[108] Ley 5 de 1992. “ARTICULO 3o. Fuentes de interpretación.
Cuando en el presente Reglamento no se encuentre disposición aplicable, se
acudirá a las normas que regulen casos, materias o procedimientos semejantes y,
en su defecto, la jurisprudencia y la doctrina constitucional”.
[109] Mediante Auto 119 de 2006 la Corte Constitucional señaló que “…La
distinción entre las comisiones permanentes, bien constitucionales o legales, y
las demás creadas accidentalmente para cumplir misiones específicas,
atiende a la necesidad de racionalizar y distribuir equitativamente el trabajo
asignado al Congreso de la República, órgano de representación popular
encargado principalmente de reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer
control político….”.
[110] Sentencia C-1017 de 2012.
[111]
La Ley 1431 de 2011, estableció algunas excepciones a la votación nominal y
pública consagrada en el artículo 133 de la Constitución Política.
[112] Negrillas fuera del texto.
[113] Ver Gacetas del Congreso 264 y 266 del 5 de mayo de 2015.
[114] A folio 68, Gacetas del Congreso No. 264 y 266 de 2015, se
verifica que los Senadores Germán Hoyos, Efraín Cepeda, Luis Fernando Duque y
Juan Carlos Restrepo, así como los Representantes a la Cámara Olga Lucía
Velásquez, Luis Horacio Gallón, Jhon Jairo Cárdenas y Sandra Ortíz, suscriben
por unanimidad el informe de conciliación.
[115] En las Gacetas del Congreso 264 y 266 de 2015, se lee que se
somete a consideración de las Plenarias del Senado de la República y de la
Cámara de Representantes, “el texto conciliado del proyecto de ley de la
referencia, dirimiendo de esta manera las diferencias existentes entre
los textos aprobados por las respectivas plenarias de las cámaras”.
[116] Ver artículo 187 de la Ley 5 de 1992.
[117] Ley 5 de 1992. “ARTICULO 189. Diferencias con las
Comisiones. Si repetido el segundo debate en las Cámaras persistieren las
diferencias sobre un proyecto de ley, se considerará negado en los artículos o
disposiciones materia de discrepancia, siempre que no fueren fundamentales al
sentido de la nueva ley”.
[118] Ley 5 de 1992. “ARTICULO 188. Informes y plazos. Las Comisiones
accidentales de mediación presentarán los respectivos informes a las Plenarias
de las Cámaras en el plazo señalado. En ellos se expresarán las razones acerca
del proyecto controvertido para adoptarse, por las corporaciones, la decisión
final”.
[119] Gacetas del Congreso No. 264 y 266 del 5 de mayo de 2015.
[120] Acta de Plenaria 56 del 06 de mayo de 2015 Senado. Ver Gaceta
del Congreso No. 585 de 2015.
[121] De acuerdo con éste, el examen de las exigencias adjetivas de
admisibilidad de la demanda de inconstitucionalidad no debe ser sometido a un
riguroso escrutinio. Inclusive, ese mandato de optimización obliga a que el
juez constitucional prefiera una decisión de fondo antes que una inhibitoria,
de manera que se privilegie la efectividad de los derechos a la participación
ciudadana y el acceso al recurso judicial efectivo.
[122] Informe de ponencia Gaceta Constitucional No. 46, págs. 4-6.
[123] Constituyentes Luis Guillermo Nieto
Roa, Juan Carlos Esguerra Portocarrero, Gaceta Constitucional No 26, página. 2.
[124] Sentencia T-760 de 2007.
[125] Ver en relación con la Constitución Ecológica las Sentencias
T-411 de 1992, T-328 de 1995, C-126 de 1998, C-595 de 2010, T-055 de 2011,
C-632 de 2011, T-154 de 2013, entre otras.
[126] C-632 de 2011, C-595 de 2010, C-519 de 1994 y C
499 de 2015
[127] Artículo 95.8 ibídem.
[128] Artículos 79 y 80 ib.
[129] El artículo 3° de la Ley 99 de 1993, “por la cual se
crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado
de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales
renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras
disposiciones”, dispone que por desarrollo sostenible ha de
entenderse “el que conduzca al crecimiento económico, a la elevación de
la calidad de la vida y al bienestar social, sin agotar la base de recursos
naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el
derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus
propias necesidades”. Igualmente, en la Declaración de Río sobre el Medio
Ambiente y el Desarrollo, el principio 1º indica que “los seres humanos
constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo
sostenible. Tienen derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la
naturaleza”. Además, en el Convenio sobre la Biodiversidad Biológica,
aprobado por Colombia mediante Ley 164 de 1994, se precisó que “conscientes
de que la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica
tienen importancia crítica para satisfacer las necesidades alimentarias, de
salud y de otra naturaleza de la población mundial en crecimiento, para lo que
son esenciales el acceso a los recursos genéticos y a las tecnologías, y la
participación en esos recursos y tecnologías. Tomando nota de que, en
definitiva, la conservación y la utilización sostenible de la diversidad
biológica fortalecerán las relaciones de amistad entre los Estados y
contribuirán a la paz de la humanidad”.
[130] El artículo 58 de la Constitución, antes y después del Acto
Legislativo 1° de agosto 10 de 1999, dispone en su inciso 2° (no está en
negrilla en su texto original): “La propiedad es una función social que
implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica.”
[131] Sentencia C-431 de 2000, cita tomada de sentencia T-154 de
2013.
[132] Ver Sentencias C-632 de 2011 y T-092 de 1993, entre otras.
[133]
La Sentencia C-035 de 2016 definió el concepto de desarrollo sostenible
de la siguiente manera: “…El concepto de desarrollo
sostenible ha sido uno de los pilares fundamentales de los distintos tratados y
conferencias internacionales sobre el ambiente desde 1987 en adelante. En ese
año, la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo presentó una primera
aproximación sobre este concepto, según el cual el desarrollo sostenible
es “aquel que garantiza las necesidades del presente sin comprometer las
posibilidades de las generaciones futuras para satisfacer sus propias
necesidades.” En esa medida, el concepto de desarrollo sostenible gira en torno
al equilibrio entre el crecimiento económico, el bienestar social y la
preservación de los recursos naturales, perspectiva de desarrollo que fue
recogida en el artículo 80 de nuestra Constitución”.
[134] A propósito del "Convenio sobre la Diversidad
Biológica" hecho en Río de Janeiro el 5 de junio de 1992
[135] Sentencia C-449 de 2015
[136] Sentencia C- 671 de 2001. M.P. Jaime Araújo Rentería, refiriéndose
al documento de la Comisión sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Nuestro
Futuro Común (El Informe Brundtland).Oxford University Press, 1987.
[137] Sentencia C-443 de 2009.
[138] Sentencia de la Corte Constitucional C- 543 de 1996. M.P. Carlos
Gaviria Díaz.
[139] Sentencias de la Corte Constitucional C-314
de 2009, M.P. Nilson Pinilla Pinilla y C-505 de 2014, M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[140] Sentencia de la Corte Constitucional C-767 de 2014,
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[141] Sentencia de la Corte Constitucional C-314
de 2009, M.P. Nilson Pinilla Pinilla
[142] Sentencia de la Corte Constitucional C-173 de 2010, M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub
[143] Sentencia de la Corte Constitucional C-314
de 2009. M.P Nilson Pinilla Pinilla
[144] Sentencia de la Corte Constitucional C-746 de 2012,
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[145] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[146] Este criterio es sostenido en las sentencias C-035 de 1999,
M.P. Antonio Barrera Carbonell y C-746 de 2012, M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez.
[147] Sentencia de la Corte Constitucional C-123 de 2014, M.P.
Alberto Rojas Ríos.
[148] “Artículo 6. 1. Al aplicar las disposiciones del presente
Convenio, los gobiernos deberán: a) consultar a los pueblos interesados,
mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus
instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o
administrativas susceptibles de afectarles directamente…”
[149] Sentencia C-889 de 2012.
[150] Al respecto ver Sentencias C-535 de 1996, C-579 de 2001 y C-149
de 2010.
[151] Sentencia C-579 de 2001.
[152] Ibídem.
[153] Sentencia C-535 de 1996.
[154] Sentencia C-149 de 2010.
[155] Sentencia C-931 de 2006.
[156] Sentencia C-149 de 2010.
[157] Auto 383 de 2010.
[158] La clasificación es tomada de la Sentencia C-149/10.
[159] Sentencia C-889 de 2012.
[160] Sentencias C-795 de 2000, C-006 de 2002 y C-117 de 2006.
[161] Según la densidad poblacional de los municipios y distritos,
los planes de ordenamiento territorial se denominan: 1) planes de ordenamiento
territorial propiamente dichos, cuando son elaborados y adoptados por las
autoridades de los distritos y municipios con una población superior a los
100.000 habitantes; 2) planes básicos de ordenamiento territorial, cuando son
elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con poblaciones
que oscilan entre los 30.000 y los 100.000 habitantes y 3) esquemas de
ordenamiento territorial, cuando son elaborados y adoptados por las autoridades
de los municipios con población inferior a los 30.000 habitantes -ley 388 de
1997, art. 9°-.
[162] M.P. Gloria Stella Ortíz Delgado. En esa misma
providencia, la Corte Constitucional examinó en su conjunto el artículo 20 de
la Ley 1753 de 2013 y lo condicionó en el entendido que:
“i) la autoridad competente para definir las áreas de reserva minera deberá
concertar previamente con las autoridades locales de los municipios donde van a
estar ubicadas, para garantizar que no se afecte su facultad
constitucional para reglamentar los usos del suelo, conforme a los principios
de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, ii) si la autoridad competente
definió las áreas de reserva minera con anterioridad a la notificación de la
presente sentencia, deberá concertar con las autoridades locales de los
municipios donde se encuentran ubicadas, con anterioridad al inicio del proceso
de selección objetiva de las áreas de concesión minera y iii) la Autoridad
Nacional Minera y el Ministerio de Minas y Energía, según el caso, deberán
garantizar que la definición y oferta de dichas áreas sean compatibles con los
respectivos planes de ordenamiento territorial”.
[163] Ver el artículo 4º de la Ley 1753 de 2015 en el cual se definen
las estrategias transversales y regionales del Plan Nacional de Desarrollo.
[164] Decreto 3573 de 2011, artículo 3º.
[165] Sentencia C-746 de 2012.
[166] Las decisiones tomadas en la reunión de información adicional serán
notificadas en la misma, contra estas procederá el recurso de reposición que se
resolverá de plano en dicha reunión, de todo lo cual se dejará constancia en el
acta respectiva.
[167] Ver Sentencias C-1064 de 2001, C-671 de 2002 C-931 de 2004,
C-313 de 2014.
[168] Sentencia C-991 de 2004.
[169] Sentencia C-038 de 2004.
[170] Sentencia C-789 de 2002.
[171]  En este sentido, el Comité DESC ha indicado que la
reducción o desviación efectiva, de los recursos destinados a la satisfacción
de un derecho social será, en principio, una medida regresiva Ver, por ejemplo,
Observaciones Finales Ucrania E/2002/22 párrafo 498. Sobre el mismo tema
respecto del derecho a la educación Cfr. párrafos 500 y 513.
[172] Ibídem
[173] Sentencia C-507 de 2008. // En la Sentencia C- 443 de 2009, la
Corte reiteró que, “la constatación de la regresividad de la
medida no conduce automáticamente a su inconstitucionalidad. Si bien este tipo
de medidas pueden ser constitucionalmente problemáticas por desconocer el
principio de progresividad, esto sólo opera como una presunción, prima facie,
de su inconstitucionalidad. En consecuencia, para desvirtuar esta presunción es
necesario que la medida sea justificada y además adecuada y proporcionada para
alcanzar un propósito constitucional de particular importancia”.
[174] Ver artículo 209 de la Constitución Política.
[175] Sentencia C-341 de 2014.
[176] Adicionalmente consultar el Decreto 1320 de 1998 “por el
cual se reglamenta la consulta previa con las comunidades indígenas y negras
para la explotación de los recursos naturales dentro de su territorio” y el
Decreto 1076 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto
Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible”.
[177] "En efecto,
a partir de una lectura sistemática y armónica de las normas que orientan la
concepción ecologista de la Constitución Política, particularmente de los
artículos 2°, 8°, 49, 58, 63, 67, 79, 80, 95-8, 277-4, 289,
300-2, 313-9, 317, 331, 333, 334 y 36p, es posible
sostener que el Constituyente de 1991 tuvo una especial
preocupación por la defensa y conservación del ambiente y la protección de los
bienes y riquezas ecológicas y naturales necesarios para un desarrollo
sostenible": Corte Constitucional, sentencia C-189/06.
[178] En este sentido
se pronunció esta Corte en la sentencia C-123 de 2014 en la que se sostuvo: "La
protección y promoción del ambiente no es un bien absoluto en nuestro
ordenamiento constitucional, por lo que los mandatos derivados a partir de las
disposiciones constitucionales deben ser interpretados en conjunto con otros
principios y derechos protegidos por el ordenamiento constitucional, incluso
cuando en un caso concreto parezcan contradictorios o incoherentes con la
protección del ambiente. Un concepto que desarrolla este principio, y que se
relaciona con el tema ahora analizado, es el de desarrollo sostenible, con el
que se significa que las actividades que puedan tener consecuencias en el
ambiente -verbigracia, actividades económicas-deben realizarse teniendo en
cuenta los principios conservación, sustitución y restauración del
ambiente".
[179] Se trata de la verificación
del cumplimiento del deber establecido en el artículo 44 de la Ley 1437 de
2011, CPACA, el que dispone: "Artículo 44. Decisiones
discrecionales. En la medida en que el contenido de una decisión de
carácter general o particular sea discrecional, debe ser adecuada a los fines
de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de
causa".
[180] Artículo 91 del
CPACA: "Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo.
Salvo
norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán
obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán
ser ejecutados en los siguientes casos:
(...)
3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en
firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para
ejecutarlos.
(...)
[181] Corte Constitucional, sentencia C-298 de 2016. M.P. Alberto Rojas
Ríos.
[182] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.