C-753-13
Sentencia C-753/13
Sentencia C-753/13
(30 de octubre)
SOSTENIBILIDAD
FISCAL EN REPARACION A VICTIMAS-Exequibilidad de los artículos 19 de la
Ley 1448 de 2011, el artículo 77 del Decreto 4634 de 2011 y el artículo 80 del
Decreto 4635 de 2011
Los
artículos 19
de la Ley 1448 de 2011 y 77 del Decreto Ley 4634 de 2011 son exequibles porque
no suponen una restricción del derecho a la reparación integral y en particular
a la indemnización administrativa atendiendo al criterio de sostenibilidad
fiscal. En
efecto, el derecho a la reparación de las víctimas es fundamental y no puede
ser limitado, negado o desconocido por razones de sostenibilidad fiscal ya que
se ha considerado que este es solo un criterio orientador de las ramas del
poder para conseguir los fines del Estado. Bajo la misma lógica, la estabilidad
fiscal tampoco se constituye en un criterio que pueda limitar o socavar los
derechos fundamentales. El artículo 80 del Decreto Ley 4635 de 2011 es
exequible siempre que se entienda que las autoridades se encuentran en el deber
de garantizar los recursos para indemnizar de manera adecuada y proporcional a
las víctimas.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
SOSTENIBILIDAD
FISCAL EN REPARACION A LAS VICTIMAS PARA GARANTIZAR VIABILIDAD Y
PROPORCIONALIDAD AL NUMERO DE VICTIMAS Y A LA MAGNITUD DEL DAÑO SUFRIDO POR
ELLAS-Marco
normativo
SOSTENIBILIDAD
FISCAL-Contenido
normativo
CRITERIO DE
SOSTENIBILIDAD FISCAL-Instrumento para alcanzar los fines del Estado
Social de Derecho
ACTO LEGISLATIVO
03 DE 2011-Inclusión
de la figura de incidente de impacto fiscal/INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Características
ACTO LEGISLATIVO
03 DE 2011-Prohibición
de limitación de derechos fundamentales
ACTO LEGISLATIVO
03 DE 2011-Gasto
social es prioritario
SOSTENIBILIDAD
FISCAL-Concepto
Capacidad
de un gobierno de hacer frente a sus obligaciones de pago y de mantener la
estabilidad macroeconómica. Específicamente, se ha señalado que este criterio
tiene como fin disciplinar las finanzas públicas para reducir el déficit fiscal
limitando la diferencia entre los ingresos nacionales y el gasto público.
ALCANCE DE
SOSTENIBILIDAD FISCAL-Jurisprudencia constitucional
SOSTENIBILIDAD
FISCAL COMO CRITERIO ORIENTADOR-Jurisprudencia constitucional
SOSTENIBILIDAD
FISCAL-No
es un principio constitucional sino una herramienta para la consecución de los
fines del Estado Social y Democrático de Derecho
SOSTENIBILIDAD
FISCAL-Es por mandato
superior, un criterio orientador que carece de la jerarquía propia de los
principios fundamentales del Estado Social y Democrático de Derecho
SOSTENIBILIDAD
FISCAL-Debe
ser compatible con la vigencia y goce efectivo de los derechos fundamentales
SOSTENIBILIDAD
FISCAL-Se interpreta
conforme al principio de progresividad y a la naturaleza indivisible e
interdependiente de derechos
PRINCIPIO DE
PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS SOCIALES-Concepto/PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Alcance
De
acuerdo con la jurisprudencia, el citado principio consiste en la obligación
del Estado de garantizar los derechos sociales, y en general todos los derechos
constitucionales en su faceta prestacional, aumentando de manera gradual y
constante su cobertura. Asimismo, supone una prohibición de regresividad o
retroceso de cualquier índole a menos de que a través de un juicio estricto de
proporcionalidad, se demuestre que la medida regresiva resulta imprescindible
para cumplir con un fin constitucionalmente imperioso. En este sentido, se ha
destacado que el alcance del principio de progresividad se reduce, así
entendido, al imperativo de aumentar el ámbito de protección de los derechos
sociales, por lo que no puede servir de base para relevar al Estado de la
obligación de adoptar medidas inmediatas para la protección del derecho, evitar
que se impongan discriminaciones injustificadas para su goce efectivo, ni
tampoco, como se explicará más adelante, negar el carácter interdependiente e
indivisible de los derechos.
REPARACION A LAS
VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Alcance
REPARACION A LAS
VICTIMAS-Constitución
Política/REPARACION A LAS VICTIMAS-Instrumentos internacionales
DEFINICION DEL
DERECHO A LA REPARACION-Jurisprudencia constitucional/ALCANCE DEL DERECHO
A LA REPARACION-Jurisprudencia constitucional/DERECHOS DE LAS VICTIMAS A
LA VERDAD, JUSTICIA Y REPARACION-Derechos fundamentales/DERECHOS DE LAS
VICTIMAS A LA VERDAD, JUSTICIA Y REPARACION-No absolutos
En el marco del
conflicto armado, el derecho a la reparación, que puede ser individual o
colectivo dependiendo del sujeto victimizado, se otorga a quienes han sufrido
un daño resultante de una conducta antijurídica que no se encontraban en el
deber de soportar. De esta manera se reconoce el daño sufrido por las víctimas
de graves y masivas violaciones de derechos humanos y de derecho internacional
humanitario, el cual debe ser resarcido a través de medidas de justicia
distributiva y restaurativa, encaminadas a restituir a la víctima a la
situación anterior a la vulneración de sus derechos. En caso de no ser posible
la restitutio in integrum, serán necesarias estrategias orientadas a compensar
la pérdida material –tanto por daño emergente como por lucro cesante- y moral
de acuerdo con el principio de equidad, a través de la indemnización.
Adicionalmente, hacen parte de la reparación, la rehabilitación referida a la
recuperación física o mental de las personas afectadas con la conducta ilícita
y violatoria de  los derechos humanos; la satisfacción que supone el
reconocimiento público del crimen cometido y el reproche de tal actuación para
restablecer la dignidad de las víctimas y reivindicar la memoria histórica; las
garantías de no repetición que representan las acciones tendientes a hacer
cesar las violaciones flagrantes de los derechos humanos y del derecho
internacional humanitario. Así, aunque difícilmente es posible la restitución
plena e integral de los derechos de las víctimas, la reparación busca restaurar
su dignidad reprochando públicamente las conductas que las afectaron, por lo
cual se relaciona íntimamente con la verdad y la justicia, los otros
componentes de la justicia transicional. De un
lado, la Corte ha considerado que el derecho a la reparación se hace
efectivo garantizando el derecho a la justicia que supone la posibilidad de
contar con un recurso ágil y sencillo para obtener la satisfacción del mismo a
través de recursos como  la investigación, juzgamiento y sanción adecuada y
proporcional de los responsables de los crímenes investigados, en el marco de
un proceso eficaz e imparcial, que garantice la participación efectiva de las
víctimas. En relación con la verdad, el derecho a la reparación requiere que se
establezcan las causas y hechos generadores de la violación de los derechos de
las víctimas, y determinar quiénes son los responsables de los hechos ilícitos.
La Corte ha recordado que, conforme a la jurisprudencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, la interdependencia entre verdad, justicia
y reparación, realiza el derecho de las víctimas a conocer lo que sucedió, a
conocer los agentes de los hechos, a conocer la ubicación de los restos de sus
familiares, así como también el derecho a la investigación de los respectivos
hechos y la sanción de los responsables, hace parte integral de la reparación
de las víctimas y constituye un derecho que el Estado debe satisfacer a las
víctimas, a sus familiares y a la sociedad como un todo. De este modo, las
restricciones impuestas al derecho a la reparación, se traducen en limitaciones
a los derechos a la verdad y a la justicia. En estos términos, la Corte ha
señalado que la verdad y la justicia deben entenderse como parte de la
reparación, en razón a que no puede existir una reparación integral sin la
garantía respecto del esclarecimiento de los hechos ocurridos y de la
investigación y sanción de los responsables. Así mismo, esta Corporación resalta
que los derechos fundamentales a la verdad, a la justicia y a la reparación de
las víctimas de violaciones masivas y sistemáticas de derechos humanos como el
desplazamiento forzado, dan lugar a una serie de obligaciones inderogables a
cargo del Estado, como la de prevenir estas violaciones, y una vez ocurridas
éstas, la obligación de esclarecer la verdad de lo sucedido, la investigación y
sanción de este delito sistemático y masivo en contra de la población civil, y
la reparación integral a las víctimas tanto por la vía judicial –penal y
contencioso administrativa- como por la vía administrativa, así como el deber
de garantizar y facilitar el acceso efectivo de las víctimas a estas diferentes
vías. En todos los casos, la jurisprudencia ha reiterado que las disposiciones
legales relacionadas con las víctimas de la violencia, deben ser interpretadas
a la luz de los principios de favorabilidad hacia el entendimiento y
restablecimiento de sus derechos, la buena fe, la confianza legítima, la
preeminencia del derecho sustancial y el reconocimiento de la condición de
especial vulnerabilidad y debilidad manifiesta de las víctimas. Cabe destacar
que, tal y como lo ha reiterado la Corte en varios pronunciamientos, la verdad,
la justicia y la reparación de las víctimas de las actuaciones de grupos
armados en el marco del conflicto armado, tienen un contenido propio y un
sustento constitucional diferente al que fundamenta el gasto social del Estado
y que se traduce en medidas, servicios y programas  en materia de políticas
públicas de vivienda, educación y salud que se deben prestar a toda la
población en general, en virtud del denominado principio de distinción. En este
sentido se ha sostenido que las medidas asistenciales adoptadas por el Estado a
favor de las personas desplazadas por la violencia, tienen precisamente el
objetivo de mejorar las condiciones mínimas de existencia y no responden a
ninguna obligación de reparación. En contextos de justicia transicional, la
reparación es por consiguiente un derecho complejo que tiene un sustrato
fundamental, reconocido por la Constitución, las normas internacionales de
derechos humanos, los organismos internacionales y la jurisprudencia. Así, la
reparación se cataloga como un derecho fundamental porque: 1) busca restablecer
la dignidad de las víctimas a quienes se les han vulnerado sus derechos
constitucionales; y 2) por tratarse de un derecho complejo que se
interrelaciona con la verdad y la justicia, que se traduce en pretensiones
concretas de restitución, indemnización, rehabilitación, medidas de
satisfacción y no repetición. De esta manera, el reconocimiento de la
reparación como derecho fundamental se ajusta a los estándares internacionales
en la materia y hace posible su amparo por vía de tutela. En esta línea, la
Corte ha reconocido en sentencias de tutela, que el daño resultante de la
violación de los derechos humanos de las víctimas, genera a su favor el derecho
fundamental a la reparación a través de la restitución, la indemnización, la
rehabilitación, la satisfacción y la garantía de no repetición consagradas en
el Derecho Internacional, que se desprenden de la condición de víctimas y que
deben ser salvaguardados por el Estado independientemente de la identificación,
aprehensión, enjuiciamiento o condena de los victimarios. Es importante anotar
que, los derechos a la verdad, la justicia y la reparación de las víctimas, a
pesar de ser fundamentales, no pueden considerarse absolutos. De otro lado, es
importante destacar que en escenarios de transición y en contextos de escasez
de recursos, es necesario hacer ciertas concesiones para lograr la
reconciliación y la paz definitiva. No obstante lo anterior, dichas
restricciones nunca podrán traducirse en una afectación excesiva o en una
negación o desnaturalización los derechos de las víctimas.
REPARACION
INTEGRAL PARA VICTIMAS-Modelo concurrente entre reparación judicial y
administrativa
En Colombia,
considerando el contexto de violencia histórica, sistemática, masiva y
generalizada y previendo las dimensiones y la complejidad de un proceso de
reparación, se optó por un modelo concurrente de reparación judicial y
administrativa. A través de la reparación judicial, por la vía penal ordinaria
o del proceso establecido en la Ley 975 de 2005 y la Ley 1448 de 2011, se busca
el resarcimiento individual, el esclarecimiento del delito, la investigación y
sanción de los responsables de los ilícitos. De otro lado, la reparación
administrativa, fundamentada en el artículo 2º de la Constitución Política, o
bien en el principio de responsabilidad del Estado como garante de los derechos
fundamentales, y regulada por la Ley 1448 de 2011 en el Título IV, se inscribe
en políticas públicas encaminadas a reparar al mayor número de víctimas y se
constituye en un mecanismo ágil y adecuado en el contexto colombiano,
caracterizado por un conflicto armado prolongado que ha dejado millones de
víctimas. En este sentido, la obligación de implementar programas
administrativos de reparación se sustenta en el deber de garantía del Estado y
no en la obligación de reparar a las víctimas en los procesos judiciales con
base en el artículo 90 Superior. Así, la jurisprudencia ha señalado que “de los
principios internacionales de protección de derechos humanos, se desprende que
la exigencia del derecho a la reparación de las víctimas de las violaciones
flagrantes de derechos humanos, no está subordinada al proceso de investigación
que debe el Estado adelantar contra el victimario, comoquiera que éstas deben
ser satisfechas en primer lugar por el Estado, porque éste es el principal
garante de los derechos fundamentales, porque la condición de víctima y los
derechos que de ésta se derivan no dependen de la identificación, aprehensión,
enjuiciamiento o condena del victimario y porque el Estado tiene la facultad de
repetir contra el autor del delito, y ello es así porque precisamente es el
Estado el que tiene el deber y la facultad de perseguir a quien violó
flagrantemente los derechos fundamentales, él únicamente posee la potestad de
castigar a quien infringió la norma, es decir, de hacer respetar sus leyes, las
cuales deben tener como finalidad la protección de los derechos fundamentales
no sólo para que éstos no sean transgredidos, sino también para que cuando sean
vulnerados se repare como consecuencia del daño infringido”. Por consiguiente,
la reparación administrativa no significa el reconocimiento de la
responsabilidad del Estado en las violaciones de derecho, sino en su
responsabilidad como garante de la seguridad y de los derechos de todas las
personas y de la falta o imposibilidad de prevención del ilícito causante del
daño ocasionado a las víctimas. Lo anterior se desprende del principio de
acuerdo con el cual, el Estado no puede hacer responsables a las víctimas de
sus omisiones. En este sentido, en contextos transicionales, el Estado tiene la obligación de hacer que sean los victimarios quienes
en primer término reparen a las víctimas, y de asumir directamente su
reparación en caso de renuencia de los victimarios o insuficiencia de la
reparación procurada por éstos. Sin embargo, si una víctima obtiene la
indemnización administrativa, en sede judicial, se le descontará ese monto. Por
su parte, las víctimas podrán optar por acceder a una u otra vía o a ambas para
obtener la reparación integral. Al margen de lo anterior, cabe precisar que un
sistema concurrente de reparación judicial y administrativa, una vez se adopta,
impone exigencias propias. Estas exigencias en primer término, son de
coherencia. No es posible que en virtud del mecanismo escogido, la actuación
judicial reduzca su capacidad tuitiva so pretexto de la existencia previa o
simultánea de una vía de reparación administrativa, o que tratándose de la ruta
administrativa de reparación esta asuma un carácter débil o discontinuo por
tener naturaleza subsidiaria. En realidad, el sistema concurrencial se propone
en un contexto de violaciones masivas de derechos humanos y prolongadas en el
tiempo, para arbitrar un mecanismo de justicia efectiva orientado a que el
Estado, sin perjuicio de la responsabilidad intransferible de los autores de
las violaciones, asegure la vigencia efectiva de los derechos y los deberes de
investigación y juzgamiento.
REPARACION
INTEGRAL-Componente
de indemnización
En lo que tiene
que ver específicamente con la indemnización administrativa, el Decreto 4800 de 2011 por medio del cual se
reglamenta la Ley 1448 de 2011, regula todo el procedimiento y establece que la
estimación del monto dependerá de la naturaleza y el impacto del hecho
victimizante, el daño causado y el estado de vulnerabilidad actual de la
víctima, desde un enfoque diferencial. Por consiguiente, lo determinante
en la evaluación del monto de la indemnización es la violación y la condición
de vulnerabilidad de la víctima. Las referencias presupuestales se supeditan a
estos criterios. Los pagos, que
podrán ser parciales o corresponder a un solo pago total, atenderán de acuerdo
con el citado Decreto, a criterios de vulnerabilidad y priorización. Cabe
reiterar que la indemnización es uno de los componentes de la reparación
integral y que por sí mismo no contribuye a la realización de la misma. En este
sentido, es necesario que confluya con las otras medidas. Es preciso subrayar que, en contextos de justicia
transicional, no existe una obligación de carácter internacional que obligue a
los Estados en los programas administrativos, a indemnizar con los mismos
montos de la reparación judicial. Especialmente en escenarios de violaciones masivas
que incluyen un extenso universo de víctimas, es prácticamente imposible que un
Estado pueda financiar una reparación en dichos términos, es decir, sin admitir
ciertas restricciones. Lo anterior, sin embargo, no implica que se desconozca
la naturaleza fundamental de los derechos de las víctimas. Precisamente la
implementación de este tipo de programas administrativos parte de dicho
reconocimiento y de la necesidad de garantizar la reparación de todas las
personas en condiciones de igualdad. Aunque no existen patrones ni pautas para
establecer cuándo una indemnización es suficiente, justa y adecuada, algunos
indicadores comprenden,  de acuerdo con la doctrina internacional en esta
materia, la capacidad de los programas para reducir las condiciones de vulnerabilidad
de las víctimas, contribuir a la reconstrucción de sus vidas de manera digna y
humana y de este modo favorecer su inclusión en la sociedad en condiciones de
normalidad. De ahí la importancia de que estas políticas reconozcan el pasado y
la situación de violación de derechos en el contexto del conflicto armado, sin
perder de vista el futuro de las víctimas y de la sociedad en general. En
conclusión, la indemnización es un componente que articulado con las medidas de
satisfacción, rehabilitación y las garantías de no repetición, realizan el
derecho fundamental a la reparación integral la cual puede exigirse tanto por
la vía judicial como por la administrativa. En el marco de programas
administrativos de reparación, la indemnización debe ser justa, adecuada y
suficiente para que junto con las otras medidas de reparación, se puedan
restablecer al menos en parte los derechos de las víctimas y promover su
reincorporación a la vida social en condiciones dignas.
DERECHO A LA REPARACION-Alcance
La reparación es
un derecho complejo, interrelacionado con la verdad y la justicia que tiene
como fin proteger la dignidad e integridad de las víctimas y que consiste en la
implementación de medidas de restitución, indemnización, rehabilitación,
satisfacción y garantías de no repetición. El derecho a la reparación se
considera afectado cuando no se reconoce la condición de víctima a las personas
que han sufrido graves violaciones de derechos humanos y de derecho
internacional humanitario con ocasión del conflicto, cuando se continúan
vulnerando los derechos de las víctimas, o cuando estas son re-victimizadas,
cuando se desconocen, ocultan, minimizan o se justifican los crímenes
cometidos, cuando la reparación no se ajusta al daño sufrido o es
manifiestamente desproporcionada, o cuando se reduce o niega la posibilidad de
las víctimas de sanarse de las heridas físicas y emocionales del conflicto. Con
respecto al componente específico de la indemnización administrativa, este se considera
afectado cuando no es reconocido, o cuando su valor no se corresponde
absolutamente con el daño moral y material ocasionado a las víctimas, es decir
cuando resulta desproporcionado y cuando su entrega no es oportuna. En otras
palabras, la indemnización resulta afectada cuando no es suficiente, justa y adecuada, impidiendo a las
víctimas restablecer su existencia en condiciones dignas y de normalidad.
DERECHO
A LA JUSTICIA-Alcance
La
justicia es tanto un derecho como un principio fundante de nuestro ordenamiento
jurídico. Como componente de la justicia transicional, exige el compromiso de
las autoridades de prevenir, investigar a través de mecanismos eficaces y de
forma rápida, completa e imparcial, identificar y sancionar a los responsables
de las graves violaciones de derechos humanos y de derecho internacional
humanitario. De este modo, el derecho a la justicia resulta afectado cuando se
propicia la impunidad y cuando se niega o limita el acceso a mecanismos ágiles
y oportunos de investigación y sanción de los hechos criminales.
DERECHO
A LA VERDAD-Alcance
El derecho a la
verdad del cual son titulares las víctimas, sus familias y la sociedad protege los bienes
jurídicos representados por la dignidad humana, el deber de memoria histórica
el derecho al bueno nombre y a la imagen. Se relaciona con el derecho a la
justicia porque se garantiza evitando la impunidad e implementando
investigaciones serias, integrales e imparciales, y con la reparación porque
conocer la verdad de lo ocurrido en el marco del conflicto armado constituye
una manera de resarcir y devolver la dignidad a las víctimas de la violencia.
Se afecta o desconoce el derecho a la verdad cuando de niega o limita el derecho
individual a conocer a fondo los motivos y las circunstancias de tiempo, modo y
lugar en que ocurrieron los hechos delictivos así como a saber quiénes fueron
los responsables, el patrón criminal que aplicaron, y a conocer donde yacen los
restos de los seres queridos, y el derecho colectivo relacionado con la memoria
histórica para que la sociedad conozca públicamente lo sucedido.
Referencia: expediente
D-9608
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 19 (parcial) de la Ley 1448 de
2011 “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación
integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras
disposiciones”; artículo 77 (parcial) del Decreto Ley 4634 de 2011 “Por el
cual se dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral y
restitución de tierras a las víctimas pertenecientes al pueblo Rom o Gitano”; artículo 80
(parcial) del Decreto Ley 4635 de 2011 “Por el cual se
dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral y de restitución
de tierras a las víctimas pertenecientes a comunidades negras,
afrocolombianas, raizales y palenqueras”.
Actor: Brayan Dario
Tovar Badel
Magistrado
Sustanciador:
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
I.
ANTECEDENTES.
1. Textos
normativos demandados
El ciudadano Brayan
Darío Tovar Badel,
en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los
artículos 40-6, 241 y 242 de la Constitución Política, formula demanda
solicitando la declaratoria de inconstitucionalidad de algunos
apartes de los artículos 19 de la Ley 1448 de 2011, 77 del Decreto 4634 de 2011
y 80 del Decreto 4635 de 2011.
Los textos
normativos demandados y que se subrayan son los siguientes:
LEY
1448 DE 2011
Por
la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las
víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.
Artículo 19.
SOSTENIBILIDAD. Para efectos de cumplir con las medidas de ayuda humanitaria,
atención, asistencia y reparación dispuestas en el presente marco, el Gobierno
Nacional dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de la presente
Ley, creará un Plan Nacional de Financiación mediante un documento CONPES que
propenda por la sostenibilidad de la ley, y tomará las medidas necesarias para
garantizar de manera preferente la persecución efectiva de los bienes de los
victimarios con el fin de fortalecer el Fondo de Reparaciones de que trata el
artículo 54 de la Ley 975 de 2005.
El desarrollo de
las medidas a que se refiere la presente ley, deberá hacerse en tal forma que
asegure la sostenibilidad fiscal con el fin de darles, en conjunto, continuidad
y progresividad, a efectos de garantizar su viabilidad y efectivo cumplimiento.
DECRETO
4634 DE 2011
(Diciembre
09)
Por
el cual se dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral y
restitución de tierras a las víctimas pertenecientes al pueblo Rrom o Gitano.
EL
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en
ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las
conferidas en el artículo 205 de la Ley 1448 de 2011 (…)
Artículo
77. Indemnización
a víctimas
ROM o Gitanas Individuales. Inclúyase dentro del Programa de Indemnización
por Vía Administrativa de que trata el artículo 132 de la Ley 1448 de 2011 un
capítulo especial sobre la indemnización especial y diferencial a víctimas
individuales ROM o Gitanas que precise el trámite, procedimiento, mecanismos,
montos y demás lineamientos para otorgar la indemnización. Los criterios
diferenciales para la determinación de dichas indemnizaciones serán: el grado
de vulneración, la afectación diferencial, la equidad aplicable a la
distribución del monto total asignado al universo de víctimas y el impacto
producido por los daños producidos a la víctima.
La
indemnización individual será distribuida bajo criterios de equidad entre el
universo de víctimas Rrom o Gitanos, y establecerá el plazo en el que
será distribuido en términos de los límites impuestos sobre el presupuesto
nacional por razones de la estabilidad fiscal de corto y mediano plazo.
DECRETO-LEY 4635 DE 2011
(Diciembre 09)
Por
el cual se dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral y de
restitución de tierras a las víctimas pertenecientes a comunidades negras,
afrocolombianas, raizales y palenqueras.
EL
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en
ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las
conferidas en el artículo 205 de la Ley 1448 de 2011 (…)
Artículo 80. Indemnización a
las víctimas individuales negras, afrocolombianas, palenqueras y raizales. Las víctimas
individuales pertenecientes a las comunidades tendrán derecho a ser
indemnizadas por vía administrativa. Se reglamentará concertadamente el
trámite, los procedimientos, mecanismos, montos y demás lineamientos para
otorgar la indemnización.
Los criterios
diferenciales para la determinación de dichas indemnizaciones serán el grado de
vulneración, la afectación diferencial, la equidad aplicable a la distribución
del monto total asignado al universo de víctimas y el impacto producido por los
daños ocasionados a la víctima. Además, en concordancia con el criterio de la
indemnización distributiva en equidad, se determinará de manera transparente y
clara un monto total de indemnización que será distribuido bajo criterios de
equidad entre el universo de las víctimas individuales negras, afrocolombianas,
palenqueras y raizales, y el plazo en el que será distribuido.
Parágrafo 1°. Para la
estimación del monto total disponible se debe partir de la necesidad de
alcanzar un monto que resulte coherente, adecuado, proporcional y razonable, tanto
para las víctimas, como en términos de los límites impuestos sobre el
presupuesto nacional por razones de la estabilidad fiscal de corto y mediano
plazo.
Parágrafo 2°. La indemnización
por muerte o desaparición forzada se dará por una sola vez y no podrá ser
concurrente. Tendrán derecho a ella, prioritaria y concurrentemente, el
cónyuge, compañero o compañera permanente y familiares en primer grado de
consanguinidad o primero civil de la víctima directa.
2. Demanda:
pretensión y cargos.
2.1 El
demandante solicita que se declare la inexequibilidad de las expresiones
subrayadas de las disposiciones transcritas. Para fundamentar su pretensión
plantea un cargo único fundado en la infracción del derecho de las víctimas a
ser reparadas integralmente y en el desconocimiento de los límites
constitucionales previstos para la aplicación del principio de sostenibilidad
fiscal.
2.2 Los
contenidos normativos acusados tienen como efecto restringir las posibilidades
de reparación integral apoyándose, con ese propósito, en las limitaciones de
orden económico o presupuestal. A pesar de que la sostenibilidad fiscal se
encuentra hoy reconocida como principio en el artículo 334 de la Constitución,
modificado por el acto legislativo 3 de 2011, de manera que debe orientar la
actuación de los diferentes órganos del Estado, dicha disposición establece que
“bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa,
legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar
los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección
efectiva”.
2.3. Dado que de
los artículos demandados se derivan límites para la indemnización
administrativa con fundamento en la sostenibilidad fiscal, se desconoce el
derecho a la reparación de las víctimas en los términos definidos por la
jurisprudencia de la Corte Constitucional y el bloque de constitucionalidad.
En particular
esta regulación se opone a las consideraciones que en materia de reparación
integral se encuentran contenidas en las sentencias  C-936 de 2010 y T-458 de
2010. Esta última sentencia supone aceptar que aún en un proceso de reparación
administrativa en el marco de un proceso de justicia transicional, tal y como
lo es el derivado de la ley 1448 de 2011, la reparación  debe ser
suficiente, efectiva, rápida y proporcional teniendo en cuenta la gravedad de
las violaciones y el daño sufrido.
2.4. Al invocar
la sostenibilidad fiscal, las normas acusadas desconocen entonces, (i) el
artículo 13 de la Constitución que ordena un trato especial para aquellas
personas en situación de vulnerabilidad, (ii) la Resolución 60/147 de la
Asamblea General de las Naciones Unidas que exige una reparación adecuada y
efectiva y (iii) el artículo 63.1 de la Convención Americana de Derechos
Humanos en la que se prevé que en caso de violación de los derechos humanos la
víctima tiene derecho a una justa indemnización. Adicionalmente se vulneran, de
una parte, (iv) la dignidad humana –artículo 1- en tanto la reparación no
consigue suplir las necesidades reales de las víctimas y, de otra, (v)
la obligación que tiene el Estado de reparar integralmente a las víctimas,
según lo señala el artículo 90 de la Constitución.
3.
Intervenciones.
3.1. Ministerio
del Interior: exequibilidad.
La demanda no
cumple las condiciones exigidas para la formulación de un cargo que pueda ser
objeto de control de constitucionalidad. En efecto, la argumentación del
demandante se apoya en una comprensión vaga, subjetiva y equivocada
de las normas que acusa. Adicionalmente, el demandante no cuestiona una
proposición jurídica completa dado que su acusación recae en palabras o
expresiones carentes de sentido.
Las víctimas de
las diferentes comunidades étnicas fueron reconocidas por las disposiciones
demandadas. Las normas acusadas deben ser declaradas exequibles porque
conforman el marco de protección de una población vulnerable y persigue fines
constitucionalmente legítimos. Por su parte, el principio de sostenibilidad
fiscal no implica una afectación de la obligación del Estado de continuar
avanzando en la protección y aseguramiento de los derechos sociales.
3.2. Ministerio
de Justicia y del Derecho: inhibición, en su defecto exequibilidad.
La Corte
Constitucional debe declararse inhibida por ineptitud sustancial de la demanda.
En todo caso, las disposiciones acusadas no desconocen disposición
constitucional alguna y, por el contrario, se encuentran articuladas con los
propósitos que orientan los procesos de reparación de las víctimas en contextos
de justicia transicional. La noción de sostenibilidad fiscal en la
implementación de las medidas contempladas en la Ley 1448 de 2011 y en los
Decretos 4633, 4634 y 4635 de 2011, especialmente en lo relativo a la
indemnización administrativa, responden a la obligación del Estado de
garantizar la efectiva reparación de las víctimas de la violencia, lo cual
depende de la expedición de leyes “financieramente viables y fiscalmente
responsables”. Tal y como lo ha reconocido la jurisprudencia de la Corte,
en un contexto de justicia transicional como el de Colombia, con mas de 5
millones de víctimas del conflicto armado, y con las limitaciones temporales
que señala la Ley 1448 de 2011, es fundamental determinar ciertas restricciones
para no generar expectativas de imposible satisfacción que generen ulteriores
responsabilidades por parte del Estado. Pero al margen de lo anterior, resulta
relevante resaltar que la Ley 1448 de 2011 se inscribe en un contexto de
justicia transicional diferente de situaciones en las que es factible hablar de
la restitutio in integrum. Se parte de la idea de que las violaciones
cometidas en el contexto del conflicto armado colombiano son irreparables y,
por otro lado, que las reparaciones en el marco de un programa masivo, deben
distinguirse de las reparaciones judiciales por el número de víctimas que se
pretende reparar y el carácter sistemático y masivo de las violaciones. En este
sentido “el marco del programa masivo creado mediante la Ley 1448 de 2011
debe verse atendiendo a la coherencia interna del programa, más que a su
capacidad para contribuir a la restitución clásica de este principio (…) por
consiguiente, el ideal de la reparación integral debe analizarse teniendo en
cuenta la complejidad del programa en razón del tipo de medidas que comprende,
pues no debe agotarse en el otorgamiento de una compensación económica (…)”.
En este orden de ideas, se encuentra justificado considerar tanto la necesidad
de las víctimas como la escasez de recursos disponibles para la reparación de
las mismas. Lo anterior, propicia políticas de reparación justas, apropiadas y
eficientes, con programas administrativos masivos que cumplen los estándares
nacionales ajustándose a las necesidades de la realidad nacional. Se resalta
adicionalmente que el programa masivo contemplado en la Ley 1448 de 2011
contiene medidas para la protección de la población en situación de
vulnerabilidad, garantizando el enfoque diferencial de la política, además de
representar un esfuerzo del Estado para promover la reconciliación y alcanzar
la paz del país. Por lo anterior, las normas acusadas no desconocen de ninguna
manera el derecho a la igualdad y a la dignidad de las víctimas de la
violencia.
3.3. Ministerio
de Hacienda y Crédito Público: inhibición, en su defecto exequibilidad.
Es procedente
una decisión inhibitoria dado que el planteamiento del demandante es vago,
abstracto y global. En el evento de adelantar el examen de constitucionalidad la
Corte debe declarar exequible la disposición acusada. De acuerdo con la
jurisprudencia, la sostenibilidad fiscal no es un nuevo principio reformulador
de los derechos, principios y valores constitucionales, sino un instrumento
orientador para el cumplimiento de los fines del Estado para el cual fue
previsto. De otro lado, la Ley 1448 de 2011 establece el enfoque diferencial en
la reparación, y señala un conjunto de medidas que no se limitan únicamente a
la indemnización pecuniaria. Las disposiciones acusadas muestran como el
legislador fue responsable al contemplar la sostenibilidad de las medidas
necesarias para implementar los mandatos constitucionales del Estado sin que ello
se traduzca en el desconocimiento o restricción de los mismos. Lo anterior no
puede calificarse de regresiva e inoperante porque se trata de implementar
legislativamente la disciplina fiscal reconocida por la propia Corte
Constitucional. Es una realidad social evidente que el Estado no cuenta con
suficientes recursos. En todo caso, la sostenibilidad fiscal no es un criterio
único para la determinación de las medidas reparadoras de la Ley 1448 de 2011,
puesto que también deben ser considerados la vulneración de los derechos, las
características del hecho victimizante y en el enfoque diferenciador.
3.4.
Departamento para la Prosperidad Social: inhibición, en su defecto
exequibilidad.
La Corte debe
inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo por ineptitud sustancial de la
demanda. En todo caso, en el evento de adelantar el juicio de
constitucionalidad, es procedente declarar exequibles las normas demandadas. En
efecto, el principio de sostenibilidad fiscal, no constituye un límite para la
protección de los derechos fundamentales, sino un instrumento para asegurar su
efectividad considerando que de no aplicar dicho principio, el Estado podría
caer en una crisis económica que le haría imposible garantizar a los ciudadanos
el goce de sus derechos. El artículo 19 de la Ley 1448 de 2011 establece la
obligación del Estado de proveer y disponer de los recursos económicos
necesarios para reparar a las víctimas de forma sostenible por consiguiente de
ninguna manera pretende desconocer los derechos de las mismas. De otro lado, la
Ley no prohíbe a las víctimas acudir a la jurisdicción contencioso
administrativa a través de la acción de reparación directa, si el Estado se
llegara a considerar responsable de los perjuicios que les fueron causados, en
cuyo caso, la autoridad judicial deberá tener en cuenta la reparación
administrativa que se les haya otorgado previamente. De todos modos, el Estado
no puede comprometerse a pagar reparaciones que desbordan su capacidad de pago
y que llevarían al incumplimiento de sus obligaciones. Por consiguiente, es
necesario distribuir de manera racional los recursos con el fin de cumplir adecuadamente
con todos los sectores de la población, que se verían igualmente afectados si
la totalidad de los recursos del Estado se destinan únicamente a garantizar los
derechos de cierta población.
3.5. Unidad para
la Atención y Reparación Integral a las Víctimas: inhibición, en
su defecto exequibilidad.
En los contextos
de justicia transicional se admite la creación de ciertas instituciones y de
mecanismos que implican por ejemplo, tratamientos penales más benignos que en
los casos ordinarios. En ocasiones se adoptan estrategias para privilegiar la
búsqueda de la verdad a cambio de menores niveles de justicia y reparación para
las víctimas. Ni en la Constitución ni en los tratados internacionales de
derechos humanos incorporados al bloque de constitucionalidad, se hace una
referencia directa a la justicia transicional, sin embargo, es posible derivar
algunas pautas de los valores y principios constitucionales. La Corte ha
reconocido la validez de varios criterios que ratifican la compatibilidad entre
la Constitución y los instrumentos de la justicia transicional a través de los
cuales se autorizan ciertas restricciones a la justicia, la verdad y la
reparación. Así, no le asiste razón al demandante en sus pretensiones ya que la
indemnización administrativa no se puede equiparar con la justicia ordinaria o
contencioso administrativa. El programa de reparación administrativa opera en
relación con masivas violaciones de derechos humanos, razón por la cual, se
debe diseñar una política de reparación que cobije al mayor número de víctimas
dentro de parámetros de igualdad. Precisamente en relación con este punto, el
principio de sostenibilidad fiscal “permite poner en consideración los
derechos de las víctimas en relación con las posibilidades presupuestales a
corto, mediano y largo plazo”. En otras palabras, con este principio se
efectiviza el derecho a la reparación ya que la reparación en sede judicial es
más dispendiosa en todos los sentidos. Ni el incidente de impacto fiscal, ni el
principio de sostenibilidad fiscal condicionan los montos de la reparación
administrativa. Se subraya que la reparación integral supone difíciles dilemas en
sociedades en las que se han presentado graves, masivas y sistemáticas
violaciones de derechos humanos y que además de ello enfrentan profundas
desigualdades sociales y económicas. Finalmente, no se desconoce la dignidad
humana, en la media en la que la reparación integral es un mecanismo
fundamental para el reconocimiento de la calidad de víctima del conflicto
armado, ni se desconoce el derecho a la igualdad, ya que las normas acusadas
reconocen las diferencias entre la población víctima y las particulares
necesidades de cada sector o grupo.
3.6. Proceso de
Comunidades Negras: inexequibilidad.
Las
disposiciones acusadas desconocieron la obligación de adelantar la consulta
previa con las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras en
tanto dichas medidas legislativas tienen la aptitud de afectarlos directamente.
A pesar de que en el Decreto 4635 de 2011 se señala que sí hubo consulta, el
Gobierno Nacional en realidad trató de cumplir con esta formalidad para poder
avanzar en su agenda legislativa sin propiciar un dialogo real con las
comunidades. En efecto, “quienes pudieron intervenir no contaron con
asesoría especializada, poco fue el conocimiento que tuvieron sobre el
contenido de la propuesta gubernamental de reglamentación, viéndose impedidos
para hacer aportes desde su propia cosmovisión”. Idéntica consideración
cabe hacer respecto de la ley 1448 de 2011 dado que tampoco fue objeto de
consulta con ninguna de las comunidades étnicas. De otro lado, las normas
demandadas desconocen el artículo 334 de la Constitución que previó la
prohibición consistente en que el principio de sostenibilidad fiscal sea
invocado como razón para restringir o negar la protección de los derechos
fundamentales. En este orden de ideas, las disposiciones demandadas vulneran el
derecho de las víctimas a ser indemnizadas dado que le imponen un límite
económico que afecta su materialización. Desde el punto de vista político, a
través de estas normas, el Estado se exonera de su responsabilidad de resarcir
plenamente a las víctimas de la violencia.
3.7. Facultad de
Derecho de la Universidad Libre de Bogotá: exequibilidad condicionada.
El derecho
general a la reparación tiene varios componentes que adquieren la condición de
fundamentales y que deben ser garantizados plenamente por el Estado. Cualquier
limitación que se imponga al efectivo goce de la reparación integral por parte
de las víctimas desconoce la Constitución. De otro lado, el principio de
sostenibilidad fiscal no tiene el rango de derecho fundamental tal y como lo ha
reconocido la jurisprudencia constitucional en esta materia. Si bien se
incorpora a la Carta Política para el fomento y desarrollo del Estado Social de
Derecho, de ninguna manera puede utilizarse como un criterio que exima al
Estado de la responsabilidad de reparar a las víctimas. Siendo ello así, es
necesario ponderar entre el principio de sostenibilidad fiscal para proteger el
presupuesto nacional, y la plena reparación a las víctimas, la cual debe ser
inmediata y no puede sujetarse al devenir de la economía nacional.
3.8. Universidad
del Rosario: exequibilidad.
Las
disposiciones acusadas son exequibles. El principio de sostenibilidad fiscal
reconocido en la Constitución busca proteger la racionalidad económica en razón
de la escasez de recursos. A través de este criterio se pretende garantizar los
derechos en un contexto que tiene en cuenta las verdaderas posibilidades
económicas del país. El artículo 334 de la Constitución establece el principio
de progresividad reconocido en otros instrumentos internacionales. En todo caso
este principio no puede, según lo establecido en el acto legislativo No. 3 de
2011, servir de razón para negar la garantía efectiva de los derechos
fundamentales de las personas. Por lo anterior, las normas acusadas no
desconocen los derechos invocados por el demandante.
3.9. Universidad
de Caldas: inhibición.
La
sostenibilidad fiscal no es un principio sino un criterio de orientación de las
actuaciones de las autoridades públicas hacia la concreción de los fines del
Estado Social de Derecho. Se trata de una herramienta de planeación y
organización económica del Estado que plantea una estrategia para la
administración de los escasos recursos públicos a partir de la priorización de
las necesidades. No puede perderse de vista que el número de víctimas de la violencia
asciende a más de cinco millones de personas, lo cual se traduce en gran reto
para el Estado a nivel económico. En todo caso, las normas acusadas no impiden
a las víctimas el acceso a las medidas de reparación sino que establecen una
estrategia económica en el marco de la necesaria planificación de la economía,
para garantizar sus derechos de manera progresiva y continua. En general, los
cargos carecen de fuerza argumentativa y la Corte debe declararse inhibida.
4. Procuraduría
General de la Nación: exequibilidad.
El criterio de
sostenibilidad fiscal es una directriz que orienta las decisiones de las
autoridades pero no puede interpretarse en perjuicio de los derechos
fundamentales. En abstracto los artículos acusados no desconocen los derechos
de las víctimas dado que se limitan a establecer que su reparación debe ser
conforme al criterio de sostenibilidad fiscal, por lo cual el demandante supone
hipótesis que no están contempladas en las disposiciones que se examinan. En
conclusión, los argumentos de la demanda carecen de fundamento y las normas
deben ser declaradas exequibles.
II.
CONSIDERACIONES.
1. Competencia
La
presente demanda de inconstitucionalidad fue formulada por un ciudadano
colombiano, contra disposiciones vigentes contenidas en la Ley 1448 de 2011, y
en los Decretos Ley 4634 y 4635 de 2011. Por lo tanto, la Corte Constitucional
es competente para pronunciarse sobre las mismas de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241, numerales 4º y 5º de la Constitución.
2. Análisis de
los cargos de la demanda.
2.1.
Teniendo en cuenta algunas de las intervenciones que solicitan a la Corte
declararse inhibida para examinar la presente demanda, resulta necesario
remitirse a la misma con el fin de establecer si el cargo formulado cumple con
los requisitos que la jurisprudencia y las normas han señalado para las
acciones públicas de inconstitucionalidad.
2.2.
De acuerdo con el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 las demandas de
inconstitucionalidad deben poder identificar la norma demandada, el concepto de
violación, cuya justificación debe fundarse en razones claras, ciertas,
especificas, pertinentes y suficientes; y señalar la competencia en cabeza de la
Corte Constitucional.[1]
2.3.
En este orden de ideas, se advierte que el demandante ha identificado
claramente las disposiciones objeto de la demanda que corresponden al inciso 2º
del artículo 19 de la Ley 1448 de 2011, al inciso 2º del artículo 77 del
Decreto 4634 de 2011 y al parágrafo 1º del artículo 80 del Decreto 4635 de
2011.
Asimismo,
ha indicado las normas constitucionales que se consideran infringidas y que
corresponden a la dignidad humana, el principio de no discriminación y el
derecho a la reparación integral.
Además
ha esgrimido con claridad y suficiencia las razones por las cuales los
artículos acusados son inconstitucionales. En este sentido, ha señalado que en
dichas normas se limitan los derechos de las víctimas a la reparación, y en
particular a la indemnización administrativa, porque para la aplicación de
estas medidas, se hace referencia a la sostenibilidad fiscal como criterio al
que deben atender las autoridades encargadas de la política pública de
reparación.
Finalmente,
el demandante señala la competencia de la Corte en el numeral 5º del artículo
241  y el numeral 1º del artículo 242 Superior.
2.4.
De lo anterior se desprende que, el demandante ha estructurado adecuadamente el
cargo de inconstitucionalidad y que la Corte es competente para examinar la
presente demanda.
La
demanda como tal reprocha el que las normas acusadas se refieran a criterios
económicos cuando se trata de la implementación de medidas de reparación
integral a víctimas de la violencia, las cuales no pueden supeditarse a la
disponibilidad presupuestal. Si bien las medidas contenidas tanto en la
referida ley como en sus decretos ley no se limitan a la reparación sino
también a la atención y a la asistencia, el demandante argumenta su posición solo
con respecto a las medidas de reparación y específicamente a la indemnización
administrativa, por lo cual la Corte se limitará a examinar el alcance de la
sostenibilidad fiscal con respecto a este derecho, dejando a un lado los otros
mecanismos previstos en la ley para las víctimas del conflicto armado.
3.
Problema jurídico constitucional.
La Corte
Constitucional, en guarda de la supremacía de la Constitución,  resolverá si
las normas acusadas desconocen el derecho a la reparación de las víctimas al
referirse a la sostenibilidad fiscal y a los límites impuestos por el
presupuesto nacional como criterios para asegurar la continuidad y
progresividad de la política pública en esta materia.
4.
Cuestión previa: marco normativo de la demanda.
4.1.
Ley 1448 de 2011.
4.1.1.
La Ley 1448 de 2011, “por la cual se dictan medidas de atención, asistencia
y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan
otras disposiciones”, ha sido reconocida por la Corte como una Ley de
justicia transicional[2],
lo cual se evidencia desde el primer artículo que describe el propósito de la
misma en términos de realizar los derechos de las víctimas del conflicto armado
a la verdad, la justicia y la reparación a través de medidas administrativas y
judiciales. En este sentido, la justicia transicional se define como un
instrumento “que aplican las sociedades para enfrentar las consecuencias de
violaciones masivas y abusos generalizados o sistemáticos en materia de
derechos humanos, sufridos en un conflicto, hacia una etapa constructiva de
paz, respeto, reconciliación y consolidación de la democracia, situaciones de
excepción frente a lo que resultaría de la aplicación de las instituciones
penales corrientes[3]”[4].
4.1.2.
El artículo 2º de la Ley establece el ámbito de competencia de la ley que está
llamada a regular todo lo concerniente a la ayuda humanitaria, la atención,
asistencia y reparación de las víctimas de graves violaciones de derechos
humanos y derecho internacional humanitario, incluidas las víctimas de
desplazamiento forzado, desde un enfoque diferencial. Tal y como lo ha
destacado la Corte en otras ocasiones[5],
la Ley 1448
de 2011 es una ley de carácter especial, porque dispone regulaciones respecto
de los sujetos y personas determinados en su artículo 3° sobre temas que se
encuentran previstos en leyes preexistentes, que sin embargo no son derogadas
ni afectadas por esta norma.
4.1.3.
De este modo, la Ley se divide en ocho títulos referidos a: (i) disposiciones
generales; (ii) derechos de las víctimas en los procesos judiciales; (iii) ayuda
humanitaria, atención y asistencia; (iv) reparación de las víctimas y medidas
específicas de restitución, restitución de tierras, indemnización por vía
administrativa, rehabilitación, medidas de satisfacción, garantías de lo
repetición y reparación colectiva; (v) institucionalidad para la atención y la
reparación a las víctimas; (vii) protección integral a los niños, niñas y
adolescentes; (viii) mecanismos de participación de las víctimas; y (ix)
disposiciones finales.
4.1.4.
La Ley 1448 de 2011 se refiere a la sostenibilidad fiscal en los artículos 9 y
19 contenidos en el Título I de disposiciones generales, específicamente en el
Capítulo II de Principios Generales.
En
el inciso 5º del artículo 9 de la Ley 1448 de 2011, se establece que en el
marco de la justicia transicional, las autoridades judiciales deben propender
al  logro de la reconciliación y la paz duradera para lo cual deberán tener en
cuenta la sostenibilidad fiscal, además de la naturaleza y magnitud de las
violaciones.
Posteriormente,
en el artículo 19, cuyo inciso 2º de demanda en esta ocasión,  se alude a la
sostenibilidad fiscal con dos fines. En primer lugar, como criterio para el
CONPES que crea el Plan Nacional de Financiación que asegura la implementación
de la ley. En segundo lugar, de manera más general, se establece que en el
desarrollo de las medidas a las que se refiere la ley debe asegurarse la
sostenibilidad fiscal para garantizar su continuidad, progresividad y efectivo
cumplimiento.
4.2.
Decreto Ley 4634 de 2011.
4.2.1.
El Decreto Ley 4634 fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio
de las facultades especiales conferidas por el artículo 205 de la Ley 1448 de 2011, el cual
estableció la necesidad de regular los derechos y garantías de las víctimas
pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas, ROM y negras,
afrocolombianas, raizales y palenqueras a la atención, reparación integral y de
restitución de tierras de las víctimas garantizando su participación en la
formulación de las normas que desarrollan esta política pública con un enfoque
diferencial.
4.2.2.
En particular, el Decreto Ley 4634, desarrolla las medidas de
asistencia, atención, reparación integral y restitución de tierras a las
víctimas pertenecientes al pueblo ROM o Gitano.
4.2.3.
El Decreto está conformado por siete títulos que se refieren a: (i)
disposiciones generales; (ii) medidas de atención integral, ayuda humanitaria y
asistencia a las víctimas pertenecientes al pueblo ROM o gitano; (iii) medidas
de reparación; (iv)  formas específicas de reparación según la modalidad de
violación; (v)
institucionalidad para la atención, reparación integral y restitución de
tierras abandonadas y despojadas; y (vi) disposiciones finales.
4.2.4.
El artículo 77, cuyo inciso 2º se demanda en esta ocasión, regula lo relativo a
la indemnización de las víctimas ROM o gitanas individuales, haciendo parte del
Título III sobre medidas de reparación y el Capítulo I de reparación e
indemnizaciones. En dicho artículo, se ordena incluir dentro del Programa de
Indemnización por vía Administrativa dispuesto en el artículo 132 de la Ley
1448 de 2011, un capítulo especial que regule todo lo relativo a la
indemnización especial y diferencial a las víctimas individuales de las
comunidades gitanas. Además, se precisa que la indemnización se distribuirá con
criterios de equidad y de acuerdo a los plazos impuestos sobre el presupuesto
nacional por razones de estabilidad fiscal.
4.3.
Decreto Ley 4635 de 2011.
4.3.1.
El Decreto Ley 4635 de 2011, también fue expedido por el Presidente de la
República en ejercicio de las facultades especiales conferidas por el artículo
205 de la Ley 1448 de 2011, y
regula lo concerniente a las medidas de asistencia, atención, reparación
integral y de restitución de tierras a las víctimas pertenecientes a
comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras.
4.3.2.
El decreto se organiza en siete títulos de la siguiente manera: (1)
disposiciones generales; (ii) protección de las comunidades en situación de
riesgo extraordinario o extremo en el marco del conflicto armado interno; (iii)
asistencia, atención y ayuda humanitaria; (iv) plan integral de reparación
colectiva a comunidades; (v) restitución de derechos territoriales; (vi)
institucionalidad para la atención, reparación integral y restitución de
tierras abandonadas y despojadas; y (vii) disposiciones finales.
4.3.3.
El artículo 80, cuyo parágrafo 1º fue demandado, se encuentra comprendido en el
Título IV sobre el Plan Integral de Reparación Colectiva a comunidades, en el
Capítulo II que desarrolla el Plan Integral de Reparación Colectiva. Regula
todo lo relativo a la indemnización individual a las víctimas negras,
afrocolombianas, palenqueras y raizales. El parágrafo acusado determina que
para establecer el monto total de estas indemnizaciones, será necesario tener
en cuenta los límites impuestos sobre el presupuesto nacional por razones de
estabilidad fiscal de corto y mediano plazo.
5.
El principio de sostenibilidad fiscal y sus límites.
5.1.
La sostenibilidad fiscal en la Constitución Política.
5.1.1.
La sostenibilidad fiscal fue elevada a rango constitucional a través del Acto
Legislativo 03 de 2011, que en su artículo 1º establece lo siguiente:
“ARTÍCULO
1o. El artículo 334 de
la Constitución Política quedará así:
La dirección
general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato
de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en
la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los
servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de
conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad
fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la
distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y
la preservación de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal
deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos
del Estado Social de Derecho. En cualquier caso el gasto público social será
prioritario.
El Estado, de
manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y
asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular las de
menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios
básicos. También para promover la productividad y competitividad y el
desarrollo armónico de las regiones”.
La
sostenibilidad fiscal debe orientar a las Ramas y Órganos del Poder Público,
dentro de sus competencias, en un marco de colaboración armónica.
El Procurador
General de la Nación o uno de los Ministros del Gobierno, una vez proferida la
sentencia por cualquiera de las máximas corporaciones judiciales, podrán
solicitar la apertura de un Incidente de Impacto Fiscal, cuyo trámite será
obligatorio. Se oirán las explicaciones de los proponentes sobre las
consecuencias de la sentencia en las finanzas públicas, así como el plan
concreto para su cumplimiento y se decidirá si procede modular, modificar o
diferir los efectos de la misma, con el objeto de evitar alteraciones serias de
la sostenibilidad fiscal. En ningún caso se afectará el núcleo esencial de los
derechos fundamentales.
PARÁGRAFO. Al interpretar
el presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de
naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la
sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su
alcance o negar su protección efectiva.
5.1.2.
El Acto Legislativo 03 de 2011 se incorpora en el Título XII de la Constitución
referido al régimen económico y de la Hacienda Pública en lo que la doctrina y
la jurisprudencia han denominado “Constitución Económica”. En dicho Título se
regulan todos los temas referidos a los planes de desarrollo, el presupuesto,
la distribución de recursos y competencias, los fines sociales del Estado y de
los servicios públicos.
5.1.3.
A través del referido Acto Legislativo se reformó el artículo 334 de la Constitución Política, que
originariamente se limitaba a establecer el principio de racionalización de la
economía para asegurar el acceso de los ciudadanos a los bienes y servicios
básicos y para promover la productividad, competitividad y desarrollo armónico
de las regiones.
Con
la reforma se incluyó en el artículo 334 la sostenibilidad fiscal entendida
como instrumento orientador de las Ramas del poder para la realización de los
fines del Estado Social de Derecho. De otro lado, se introdujo el denominado
Incidente de Impacto Fiscal, del cual son titulares el Procurador General y los
Ministros de Gobierno, para proponer la adecuación de las decisiones judiciales
a los recursos fiscales disponibles.
Otro
aspecto que resulta relevante subrayar, consiste en la referencia al elemento
de la progresividad que se incluye en el Acto Legislativo, para el acceso a
bienes y servicios de la población en todo el territorio, y para la promoción
de la productividad, la competitividad y el desarrollo.
5.1.4.
Cabe resaltar que la introducción de nuevos instrumentos y criterios de racionalización
del gasto, de ninguna manera desplazó al gasto público social que por expresa
disposición constitucional se considera prioritario. Lo anterior debe ser
interpretado en armonía con los artículos 350 y 366 de la Constitución que se
refieren respectivamente al componente prioritario del gasto social en la ley
de apropiaciones, y que determina el deber del Estado de garantizar las
necesidades insatisfechas en materia de salud, educación, saneamiento ambiental
y agua potable de la población. De esta manera, la sostenibilidad fiscal no
puede sobreponerse ni aplazar la ejecución del gasto social.
5.1.5.
El texto constitucional reseñado también contiene cláusulas que prohíben la
limitación de derechos fundamentales de modo que: 1) el incidente de impacto
fiscal no podría afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales; 2)
el criterio de sostenibilidad fiscal no podrá ser invocado para menoscabar los
derechos fundamentales; 3) ni para restringir su alcance; 4) ni negar su
protección efectiva.
5.1.6.
Así, de la lectura de la Constitución, la sostenibilidad fiscal se constituye
en una herramienta de múltiples propósitos. De un lado, y a través del
incidente de impacto fiscal, hace posible la modulación, modificación y
diferimiento de las sentencias judiciales para evitar alteraciones de la
sostenibilidad que en todo caso no podrían predicarse de determinada entidad en
particular, sino a nivel macro. De otro lado, la sostenibilidad es un parámetro
de control de leyes y actuaciones administrativas con el fin de evitar la
afectación de las finanzas públicas, siempre y cuando dichas razones no se
invoquen para afectar o negar derechos fundamentales.
El
presente proyecto se concentrará en examinar la sostenibilidad como criterio
orientador de la actividad de las autoridades estatales.
5.2.
El alcance de la sostenibilidad fiscal de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional.
5.2.1.
Desde la doctrina económica se reconoce que no existe una única definición de
la sostenibilidad fiscal, sin embargo, en términos generales, es posible
describirla como la capacidad de un gobierno de hacer frente a sus obligaciones
de pago y de mantener la estabilidad macroeconómica[6].
Específicamente, se ha señalado que este criterio tiene como fin disciplinar
las finanzas públicas para reducir el déficit fiscal limitando la diferencia
entre los ingresos nacionales y el gasto público[7].
5.2.2.
Si bien la Corte ha reconocido que el concepto de sostenibilidad fiscal no es
unívoco y que a lo largo de los debates legislativos tampoco se manejó una
definición uniforme del mismo, desde la perspectiva constitucional, es posible
establecer ciertas pautas y características de dicha noción.
Así,
en la sentencia C-288 de 2012, la Corte examinó a fondo los alcances de la
sostenibilidad fiscal, definida como un criterio orientador de las ramas del
poder público, y como una herramienta que junto a los otros mecanismos
contenidos en la Constitución económica, se dirige a materializar los fines
esenciales del Estado Social y Democrático de Derecho.
5.2.3.
Se ha resaltado que, inicialmente, la propuesta de Acto Legislativo presentada
por el Gobierno consistía en otorgarle a la sostenibilidad fiscal el estatus de
derecho colectivo y correlativo deber del Estado. Sin embargo, en el curso de
los debates en el Congreso, esta noción se fue adecuando a un enfoque en el que
se privilegió la garantía de los derechos fundamentales y de los fines
esenciales del Estado.
Por
lo anterior, la Corte, al examinar la constitucionalidad del Acto Legislativo,
concluyó que “no existe evidencia que se esté ante un nuevo principio
constitucional o ante una reformulación de la arquitectura de derechos,
principios y valores que informan la Carta Política”[8].
Se trata simplemente de un marco que “al carecer de la naturaleza y peso
específico de los principios constitucionales, no cumple objetivos autónomos ni
prescribe mandatos particulares que deban ser optimizados,  sino que es un
herramienta que solo adquirirá validez y función constitucionalmente relevante
cuando permita cumplir los fines para los cuales fue prevista”[9].
5.2.4.
En otras palabras, la Corte ha entendido que la sostenibilidad fiscal, no es ni
un derecho, ni un principio constitucional, ni representa un fin esencial del
Estado. Tampoco persigue fines autónomos, ni establece mandatos particulares,
por lo cual se define como un criterio que orienta a las autoridades de las
diferentes ramas del poder para asegurar el cumplimiento de los fines del
Estado. Por lo anterior, no puede sobreponerse a la efectiva garantía de los
derechos consagrados en la Constitución ni contradecir el núcleo dogmático de
la misma. Con base en estas consideraciones, la jurisprudencia ha sostenido que
“no podrá predicarse en casos concretos que estos principios puedan ser
limitados o restringidos en pos de alcanzar la disciplina fiscal, pues ello
significaría que un principio constitucional que otorga identidad a la Carta
Política sería desplazado por un marco o guía para la actuación estatal, lo que
es manifiestamente erróneo desde la perspectiva de la interpretación
constitucional”[10].
Además,
teniendo en cuenta que de manera expresa el Acto Legislativo dispone que “en
cualquier caso el gasto público social será prioritario”,  la
jurisprudencia ha destacado que en caso de conflicto entre la aplicación del
criterio de sostenibilidad fiscal y la consecución de los fines estatales
prioritarios, propios del gasto público social, prevalecen siempre los
segundos.
5.2.5.
El legislador no solo no ubicó la sostenibilidad fiscal en una jerarquía
superior con respecto a los derechos sino que limitó su alcance de manera
considerable.
El
texto constitucional expresamente prohíbe todo tipo de afectación entendida
como menoscabo, limitación o negación de protección efectiva de los derechos
fundamentales y desconocimiento de su núcleo esencial en el caso del incidente
fiscal. En este sentido, “la disciplina fiscal debe ceder ante la eficacia
de esas posiciones jurídicas”[11],
lo cual también es expresión de la subordinación de este criterio a los fines
del Estado Social de Derecho.
Con
respecto a los derechos que no reciben la denominación de fundamentales en la
Constitución, se ha establecido que la sostenibilidad fiscal tampoco puede
aplazar o restringir su alcance. La distinción con los derechos fundamentales
resulta obsoleta ya que el carácter fundamental de un derecho depende de su
relación con la dignidad humana y no de su denominación. En consecuencia, la
Corte, al examinar el Acto Legislativo en la sentencia C-288 de 2012, concluyó
que la prohibición de menoscabar, restringir o negar la protección efectiva de
derechos fundamentales, abarca “todas las posiciones jurídicas que adquieren
naturaleza iusfundamental” y que guarden relación con los fines del Estado
Constitucional y el núcleo dogmático del Texto Superior. Se advierte igualmente
que dichas cláusulas prohibitivas tienen carácter sustantivo por lo que son de
obligatorio cumplimiento en cualquier ámbito de aplicación del criterio de
sostenibilidad fiscal.
5.2.6.
De otro lado, la Corte ha señalado que la sostenibilidad fiscal debe
interpretarse conforme al principio de progresividad y a la naturaleza
indivisible e interdependiente de los derechos[12]. De acuerdo con la
jurisprudencia, el citado principio consiste en la obligación del Estado de garantizar
los derechos sociales, y en general todos los derechos constitucionales en su
faceta prestacional, aumentando de manera gradual y constante su cobertura.
Asimismo, supone una prohibición de regresividad o retroceso de cualquier
índole a menos de que a través de un juicio estricto de proporcionalidad, se
demuestre que la medida regresiva resulta imprescindible para cumplir con un
fin constitucionalmente imperioso. En este sentido, se ha destacado que “el
alcance del principio de progresividad se reduce, así entendido, al imperativo
de aumentar el ámbito de protección de los derechos sociales, por lo que no
puede servir de base para relevar al Estado de la obligación de adoptar medidas
inmediatas para la protección del derecho, evitar que se impongan discriminaciones
injustificadas para su goce efectivo, ni tampoco, como se explicará más
adelante, negar el carácter interdependiente e indivisible de los derechos”[13].
5.2.7.
Conforme a lo anterior del Acto Legislativo 03 de 2011 se desprende que: 1) la
sostenibilidad fiscal es un criterio orientador de las ramas del poder para
hacer efectivos los derechos constitucionales y los fines esenciales del
Estado, por consiguiente no tiene categoría de principio, valor ni derecho; 2)
se trata de una herramienta que se subordina al cumplimiento de dichos fines
estatales y que carece de propósitos propios o independientes, es decir que no
es fin a si misma; 3) en todo caso, y por expresa disposición constitucional,
el gasto social será prioritario; 4) no se pueden restringir o afectar so
pretexto de aplicar el criterio de sostenibilidad fiscal, posiciones jurídicas
que adquieren naturaleza iusfundamental; 5) la sostenibilidad fiscal
debe interpretarse conforme al principio de progresividad, el cual, en todo caso,
no puede emplearse para aplazar indefinidamente la ejecución de los derechos
constitucionales.
5.2.8.
La sostenibilidad fiscal es un instrumento que puede apreciarse desde dos
perspectivas:
(1)
De un lado, como marco que limita la acción del legislador y como criterio
orientador de las ramas del poder público, la sostenibilidad se constituye en
una herramienta que consiente mantener el gasto a mediano o largo plazo para
financiar los costos que supone la emisión de nueva deuda y para reducir el déficit
fiscal, permitiendo realizar proyecciones y estimaciones macroeconómicas y
establecer estrategias como ocurre con el marco fiscal de mediano plazo. Esto a
su vez se traduce en la posibilidad para las autoridades de formular políticas
que puedan mantenerse en el tiempo en beneficio de la población y de las metas
de Gobierno; de ahí la importancia de incorporar el criterio de sostenibilidad
en el Plan Nacional de Desarrollo, en los planes presupuestales y en la ley de
apropiaciones.
(2)
De otra parte, la necesidad de atender al criterio de sostenibilidad fiscal, se
aplica igualmente a las sentencias judiciales, a través del incidente de
impacto fiscal que permite modular, modificar o diferir los efectos de los
fallos de las Altas Cortes cuando se compruebe una afectación de las finanzas
públicas y siempre y cuando no se desconozcan o socaven derechos fundamentales.
Sin embargo, los jueces tienen la libertad de reconsiderar los efectos de la
sentencia y no están obligados a aceptar los argumentos de los proponentes. En
todo caso, este incidente no tiene como efecto modificar la parte resolutiva de
las providencias.
6.
Alcance del derecho a la reparación de las víctimas del conflicto armado
interno.
6.1.
La reparación a víctimas en la Constitución Política y en los instrumentos
internacionales ratificados por Colombia.
6.1.1.
El fundamento constitucional de los derechos a la verdad, la justicia y la
reparación de las víctimas de la violencia, se encuentra plasmado en numerosos
artículos de la Carta tales como el 1º, 2º, 12, 29, 93, 229 y 250 n. 6 y 7. Los
valores y principios constitucionales en los que estos derechos encuentran
sustento han sido enunciados por la sentencia SU-254 de 2013 en los siguientes
términos:
“(i) en el
mandato según el cual los derechos y deberes se interpretarán de conformidad
con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por
Colombia (Art. 93 CP); (ii) en que el Constituyente ha otorgado rango
constitucional a los derechos de las víctimas (Art. 250 num. 6 y 7 CP); (iii)
en el deber de las autoridades en general, y las judiciales en particular, de
propender por el goce efectivo de los derechos de todos los residentes en
Colombia y la protección de los bienes jurídicos (Art. 2° CP); (iv) en el
principio de dignidad humana que promueve los derechos a saber qué ocurrió, y a
que se haga justicia (Art.1° CP); (v) en el principio del Estado Social de
Derecho que promueve la participación y fundamenta la intervención de las
víctimas tanto en los procesos judiciales como administrativos para obtener su
reparación; (vi) en el derecho de acceso a la administración de justicia, del
cual se derivan garantías como la de contar con procedimientos idóneos y
efectivos para la determinación legal de los derechos y las obligaciones, la
resolución de las controversias planteadas ante los jueces dentro de un término
prudencial y sin dilaciones injustificadas, la adopción de decisiones con el
pleno respeto del debido proceso, así como la existencia de un conjunto amplio
y suficiente de mecanismos para el arreglo de controversias; (vi) en el
artículo 90 de la Constitución Nacional, que consagra una cláusula general de
responsabilidad del Estado; (vii) en el derecho de acceso a la administración
de justicia (art. 29 y 229 C.N.); (viii) en el derecho a no ser objeto de
tratos crueles inhumanos o degradantes (art. 12); (ix) así como en la obligación
estatal de respeto y garantía plena de los derechos, el debido proceso y el
derecho a un recurso judicial efectivo, consagrados en los artículos 1, 8 y 25
de la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos[14], los
cuales no pueden ser suspendidos en estados de excepción y, en consecuencia,
integran el bloque de constitucionalidad en sentido estricto”[15].
Acorde
con lo anterior, se reconoce la reparación como un derecho fundamental de las
víctimas del conflicto armado que corresponde garantizar al Estado[16].
6.1.2.
A nivel internacional instrumentos y tratados se refieren a la necesidad de
asegurar una reparación justa, adecuada, efectiva y rápida del daño sufrido. A
través del artículo 93 se incorporan al ordenamiento jurídico interno, tratados
y convenios de Derecho Internacional Humanitario y de Derecho Internacional de
los Derechos Humanos ratificados por el Congreso, que reconocen y protegen los
derechos humanos, y que por su carácter prevalente en el ordenamiento jurídico
interno se convierten en parámetros de interpretación de los derechos
constitucionales[17].
En este sentido se ha señalado que “tanto la Declaración Americana de
Derechos del Hombre (…) como la Declaración Universal de
Derechos Humanos (…), marcan una tendencia en el derecho internacional por
desarrollar instrumentos que garanticen el derecho de todas las personas a una tutela judicial
efectiva de sus derechos, a través de la
cual no sólo obtengan reparación por el daño sufrido, sino también se
garanticen sus derechos a la verdad y a la justicia (…).”[18]
6.1.3.
Además de las Convenciones y Tratados, otros instrumentos internacionales
resultan de fundamental importancia para llenar de contenido el derecho a la
reparación. Dichos documentos internacionales han sido reconocidos por la Corte
como criterios de referencia en materia de reparación a víctimas e incluso como
parte del bloque de constitucionalidad “en sentido lato”[19]. Se
trata de documentos de las Naciones Unidas tales como los Principios
Rectores de los Desplazamientos Internos[20], los Principios sobre
la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las
Personas Desplazadas[21],
o Principios Pinheiro, y los Principios y Directrices Básicos sobre
el derecho de las Víctimas de violaciones manifiestas de las normas
internacionales de Derechos Humanos y de violaciones graves del Derecho
Internacional Humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones[22]
en los que se establece que la reparación a las víctimas de la violencia debe
ser en principio íntegra y plena, además de justa, suficiente, adecuada,
efectiva, oportuna y proporcional a las graves y masivas violaciones de
derechos fundamentales.
6.2. El alcance
del derecho a la reparación y su definición en la jurisprudencia de la Corte.
6.2.1. En el marco del
conflicto armado, el derecho a la reparación, que puede ser individual o
colectivo dependiendo del sujeto victimizado, se otorga a quienes han sufrido
un daño resultante de una conducta antijurídica[23] que no se
encontraban en el deber de soportar[24].
De esta manera se reconoce el daño sufrido por las víctimas de graves y masivas
violaciones de derechos humanos y de derecho internacional humanitario, el cual
debe ser resarcido a través de medidas de justicia distributiva y restaurativa,
encaminadas a restituir a la víctima a la situación anterior a la vulneración
de sus derechos. En caso de no ser posible la restitutio in integrum,
serán necesarias estrategias orientadas a compensar la pérdida material –tanto
por daño emergente como por lucro cesante- y moral de acuerdo con el principio
de equidad, a través de la indemnización. Adicionalmente, hacen parte de
la reparación, la rehabilitación referida a la recuperación física o
mental de las personas afectadas con la conducta ilícita y violatoria de  los
derechos humanos; la satisfacción que supone el reconocimiento público
del crimen cometido y el reproche de tal actuación para restablecer la dignidad
de las víctimas y reivindicar la memoria histórica; las garantías de no
repetición que representan las acciones tendientes a hacer cesar las
violaciones flagrantes de los derechos humanos y del derecho internacional
humanitario.[25]
6.2.2. Así,
aunque difícilmente es posible la restitución plena e integral de los derechos
de las víctimas, la reparación busca restaurar su dignidad reprochando
públicamente las conductas que las afectaron, por lo cual se relaciona
íntimamente con la verdad y la justicia, los otros componentes de la justicia transicional.
De
un lado,
la Corte ha considerado que el derecho a la reparación se hace efectivo
garantizando el derecho a la justicia que supone la posibilidad de contar con un recurso ágil
y sencillo para obtener la satisfacción del mismo a través de recursos como  la
investigación, juzgamiento y sanción adecuada y proporcional de los
responsables de los crímenes investigados, en el marco de un proceso eficaz e
imparcial, que garantice la participación efectiva de las víctimas. En relación
con la verdad, el derecho a la reparación requiere que se establezcan las
causas y hechos generadores de la violación de los derechos de las víctimas, y
determinar quiénes son los responsables de los hechos ilícitos[26].
La Corte[27]
ha recordado que, conforme a la jurisprudencia de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, la interdependencia entre verdad, justicia y reparación,
realiza el derecho de las víctimas “a conocer lo que sucedió,[28]a
conocer los agentes de los hechos, a conocer la ubicación de los restos de sus
familiares,[29]
así como también el derecho a la investigación de los respectivos hechos y la
sanción de los responsables, hace parte integral de la reparación de las
víctimas y constituye un derecho que el Estado debe satisfacer a las víctimas,
a sus familiares y a la sociedad como un todo”.[30]
De este modo,
las restricciones impuestas al derecho a la reparación, se traducen en
limitaciones a los derechos a la verdad y a la justicia. En estos términos, la
Corte ha señalado que “la verdad y la justicia deben entenderse como
parte de la reparación, en razón a que no puede existir una reparación integral
sin la garantía respecto del esclarecimiento de los hechos ocurridos y de la
investigación y sanción de los responsables. Así mismo, esta Corporación resalta
que los derechos fundamentales a la verdad, a la justicia y a la reparación de
las víctimas de violaciones masivas y sistemáticas de derechos humanos como el
desplazamiento forzado, dan lugar a una serie de obligaciones inderogables a
cargo del Estado, como la de prevenir estas violaciones, y una vez ocurridas
éstas, la obligación de esclarecer la verdad de lo sucedido, la investigación y
sanción de este delito sistemático y masivo en contra de la población civil, y
la reparación integral a las víctimas tanto por la vía judicial –penal y
contencioso administrativa- como por la vía administrativa, así como el deber
de garantizar y facilitar el acceso efectivo de las víctimas a estas diferentes
vías”[31].
(Subraya fuera del texto original).
6.2.3. En todos
los casos, la jurisprudencia[32]
ha reiterado que las disposiciones legales relacionadas con las víctimas de la
violencia, deben ser interpretadas a la luz de los principios de favorabilidad
hacia el entendimiento y restablecimiento de sus derechos, la buena fe, la
confianza legítima, la preeminencia del derecho sustancial y el reconocimiento
de la condición de especial vulnerabilidad y debilidad manifiesta de las
víctimas[33].
6.2.4. Cabe
destacar que, tal y como lo ha reiterado la Corte en varios pronunciamientos[34],
la verdad, la justicia y la reparación de las víctimas de las actuaciones de
grupos armados en el marco del conflicto armado, tienen un contenido propio y
un sustento constitucional diferente al que fundamenta el gasto social del
Estado y que se traduce en medidas, servicios y programas  en materia de políticas
públicas de vivienda, educación y salud que se deben prestar a toda la
población en general, en virtud del denominado principio de distinción. En este
sentido se ha sostenido que “las medidas asistenciales adoptadas por el
Estado a favor de las personas desplazadas por la violencia, tienen
precisamente el objetivo de mejorar las condiciones mínimas de existencia y no
responden a ninguna obligación de reparación”[35].
6.2.5.
En contextos de justicia transicional, la reparación es por consiguiente un
derecho complejo que tiene un sustrato fundamental, reconocido por la
Constitución, las normas internacionales de derechos humanos, los organismos
internacionales y la jurisprudencia. Así, la reparación se cataloga como un
derecho fundamental porque: 1) busca restablecer la dignidad de las víctimas a
quienes se les han vulnerado sus derechos constitucionales; y 2) por tratarse
de un derecho complejo que se interrelaciona con la verdad y la justicia, que se
traduce en pretensiones concretas de restitución, indemnización,
rehabilitación, medidas de satisfacción y no repetición. De esta manera, el
reconocimiento de la reparación como derecho fundamental se ajusta a los
estándares internacionales en la materia y hace posible su amparo por vía de
tutela.
En
esta línea, la Corte ha reconocido en sentencias de tutela, que el daño
resultante de la violación de los derechos humanos de las víctimas, genera a su
favor el
derecho fundamental a la reparación a través de la restitución, la
indemnización, la rehabilitación, la satisfacción y la garantía de no
repetición consagradas en el Derecho Internacional, que se desprenden de la
condición de víctimas y que deben ser salvaguardados por el Estado
independientemente de la identificación, aprehensión, enjuiciamiento o condena
de los victimarios[36].
Es
importante anotar que, los derechos a la verdad, la justicia y la reparación de
las víctimas, a pesar de ser fundamentales, no pueden considerarse absolutos.
De otro lado, es importante destacar que en escenarios de transición y en
contextos de escasez de recursos, es necesario hacer ciertas concesiones para
lograr la reconciliación y la paz definitiva. No obstante lo anterior, dichas
restricciones nunca podrán traducirse en una afectación excesiva o en una
negación o desnaturalización los derechos de las víctimas.
6.3.
La reparación administrativa y el componente de la indemnización.
6.3.1.
Considerando que dos de las normas acusadas –el artículo 77 del Decreto Ley
4634 de 2011 y el artículo 80 del Decreto Ley  4635 de 2011- se refieren
específicamente a la indemnización administrativa de las víctimas del conflicto
armado, es preciso realizar una referencia más precisa a la reparación
administrativa y a este componente de la reparación integral.
6.3.2.
Tal y como se señaló arriba, el objetivo primordial de la reparación consiste
en restituir integralmente los derechos de las víctimas devolviéndolas a la
situación anterior a la violación de derechos. Al ser en muchos casos imposible
la restitutio in integrum, la experiencia comparada y los instrumentos y
principios internacionales en esta materia, han concluido que si bien es
imposible compensar completamente el daño sufrido y las pérdidas materiales y
emocionales, es posible aliviar en parte el sufrimiento de las víctimas a
través de una serie de medidas encaminadas a restablecer sus derechos. Estas
medidas son la indemnización, la rehabilitación, las medidas de satisfacción y
las garantías de no repetición. Cada uno de estos componentes ha de ser
garantizado para que se promueva la real y efectiva reparación plena de las
víctimas. Dicho de otro modo, si estas medidas se aseguran aisladamente, sin
confluir y articularse de modo adecuado, no se considera satisfecho el derecho
fundamental a la reparación integral.
6.3.3. La
indemnización, como parte del derecho a la reparación que tiene la finalidad de
compensar monetariamente los perjuicios económicamente causados y evaluados, es
un principio internacionalmente reconocido. Los lineamientos internacionales
establecen que esta medida debe ser apropiada y proporcional a la gravedad de
la violación y a las circunstancias de cada caso[37], por los
perjuicios que sea posible valorar económicamente y que sean consecuencia de
violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos o de
violaciones graves del derecho internacional humanitario[38]. Estos
daños incluyen:
“a) El daño físico o
mental;
b) La pérdida de
oportunidades, en particular las de empleo, educación y prestaciones sociales;
c) Los daños
materiales y la pérdida de ingresos, incluido el lucro cesante;
d) Los perjuicios
morales;
e) Los gastos de
asistencia jurídica o de expertos, medicamentos y servicios médicos
y servicios psicológicos y sociales”[39].
La
indemnización reviste fundamental importancia no solo desde el punto de vista
material sino también desde una perspectiva simbólica ya que supone el
reconocimiento del daño provocado a las víctimas en contextos de conflicto
armado. Adicionalmente contribuye a reforzar la observancia de normas de
derechos humanos y derecho internacional humanitario que prevén la compensación
económica para las víctimas y promueve la confianza civil en el Estado y sus
instituciones[40].
6.3.4.
La indemnización de las víctimas como componente de la reparación integral,
puede garantizarse por vía judicial y/o administrativa.
En
la reparación judicial se investiga y sanciona al responsable de las
violaciones de derechos y se le obliga a responder económicamente por los daños
materiales y morales ocasionados a las víctimas. Desde el punto de vista
metodológico, la reparación por esta vía requiere la identificación y
evaluación del daño de cada víctima, lo cual supone un proceso individualizado,
con la utilización de variada evidencia para establecer exactamente las
pérdidas de toda índole ocasionadas por el victimario. Por esta razón, en este
tipo de procesos la reparación es diferente dependiendo de cada caso ya que las
víctimas difícilmente se encontraban en una situación similar antes de la
violación de sus derechos[41].
No
obstante lo anterior, los procesos judiciales de reparación pueden resultar
dispendiosos en términos de tiempo y recursos. Especialmente cuando existe un
universo extenso de víctimas que han sufrido graves violaciones de derechos
durante un prolongado periodo de tiempo, la vía judicial puede no ser el
mecanismo más idóneo ni la opción más adecuada. En efecto, este medio es viable
en contextos en los que las violaciones de derechos son la excepción, el número
de víctimas es más reducido y en los que es más fácil recoger evidencia y
probar los daños particulares.
Por
el contrario, los programas de reparación administrativa, fundamentados en el
principio de subsidiariedad y complementariedad, aunque se encuentran sometidos
a ciertas restricciones que impiden una compensación plena equivalente a la de
la reparación judicial, tienen como fin reparar al mayor número de
beneficiarios de manera justa y adecuada. En estos casos el proceso es más
flexible y ágil que la reparación judicial y promueve el acceso de todas las
víctimas, las cuales no siempre tienen la posibilidad de participar en procesos
judiciales de reparación por los altos costos que estos implican.
Es
importante destacar que, a pesar de las ventajas de este mecanismo de
reparación en escenarios de graves, masivas, sistemáticas y generalizadas
violaciones de  derechos humanos y de derecho internacional humanitario, no
existe una obligación internacional que imponga a los Estados el deber de
llevarlo a cabo. Así, los Estados pueden adoptar estrategias de reparación
judicial y/o administrativa o pueden también decidir no implementar programas
administrativos de reparación siempre y cuando los mecanismos alternativos
existentes sean adecuados y suficientes para satisfacer los derechos de las
víctimas.
6.3.5.
En Colombia, considerando el contexto de violencia histórica, sistemática,
masiva y generalizada y previendo las dimensiones y la complejidad de un
proceso de reparación, se optó por un modelo concurrente de reparación judicial
y administrativa. A través de la reparación judicial, por la vía penal
ordinaria o del proceso establecido en la Ley 975 de 2005 y la Ley 1448 de
2011, se busca el resarcimiento individual, el esclarecimiento del delito, la
investigación y sanción de los responsables de los ilícitos. De otro lado, la
reparación administrativa, fundamentada en el artículo 2º de la Constitución
Política, o bien en el principio de responsabilidad del Estado como garante de
los derechos fundamentales, y regulada por la Ley 1448 de 2011 en el Título IV,
se inscribe en políticas públicas encaminadas a reparar al mayor número de
víctimas y se constituye en un mecanismo ágil y adecuado en el contexto
colombiano, caracterizado por un conflicto armado prolongado que ha dejado
millones de víctimas. En este sentido, la obligación de implementar programas
administrativos de reparación se sustenta en el deber de garantía del Estado y
no en la obligación de reparar a las víctimas en los procesos judiciales con
base en el artículo 90 Superior.
Así,
la jurisprudencia[42]
ha señalado que “de los principios internacionales de protección de derechos
humanos, se desprende que la exigencia del derecho a la reparación de las
víctimas de las violaciones flagrantes de derechos humanos, no está subordinada
al proceso de investigación que debe el Estado adelantar contra el victimario,
comoquiera que éstas deben ser satisfechas en primer lugar por el Estado,
porque éste es el principal garante de los derechos fundamentales, porque la
condición de víctima y los derechos que de ésta se derivan no dependen de la
identificación, aprehensión, enjuiciamiento o condena del victimario y porque
el Estado tiene la facultad de repetir contra el autor del delito, y ello es
así porque precisamente es el Estado el que tiene el deber y la facultad de
perseguir a quien violó flagrantemente los derechos fundamentales, él
únicamente posee la potestad de castigar a quien infringió la norma, es decir,
de hacer respetar sus leyes, las cuales deben tener como finalidad la
protección de los derechos fundamentales no sólo para que éstos no sean transgredidos,
sino también para que cuando sean vulnerados se repare como consecuencia del
daño infringido”.
6.3.6.
Por consiguiente, la reparación administrativa no significa el reconocimiento
de la responsabilidad del Estado en las violaciones de derecho, sino en su
responsabilidad como garante de la seguridad y de los derechos de todas las
personas y de la falta o imposibilidad de prevención del ilícito causante del
daño ocasionado a las víctimas[43].
Lo anterior se desprende del principio de acuerdo con el cual, el Estado no
puede hacer responsables a las víctimas de sus omisiones[44]. En
este sentido, en contextos transicionales, el Estado tiene la obligación de hacer que sean los victimarios quienes
en primer término reparen a las víctimas, y de asumir directamente su
reparación en caso de renuencia de los victimarios o insuficiencia de la
reparación procurada por éstos[45]. Sin embargo, si una
víctima obtiene la indemnización administrativa, en sede judicial, se le
descontará ese monto. Por su parte, las víctimas podrán optar por acceder a una
u otra vía o a ambas para obtener la reparación integral.
6.3.7. Al margen de lo anterior, cabe
precisar que un sistema concurrente de reparación judicial y administrativa,
una vez se adopta, impone exigencias propias. Estas exigencias en primer
término, son de coherencia. No es posible que en virtud del mecanismo escogido,
la actuación judicial reduzca su capacidad tuitiva so pretexto de la existencia
previa o simultánea de una vía de reparación administrativa, o que tratándose
de la ruta administrativa de reparación esta asuma un carácter débil o
discontinuo por tener naturaleza subsidiaria.
En realidad, el sistema concurrencial se
propone en un contexto de violaciones masivas de derechos humanos y prolongadas
en el tiempo, para arbitrar un mecanismo de justicia efectiva orientado a que
el Estado, sin perjuicio de la responsabilidad intransferible de los autores de
las violaciones, asegure la vigencia efectiva de los derechos y los deberes de
investigación y juzgamiento.
6.3.8.
Ahora bien, en lo que tiene que ver específicamente con la indemnización
administrativa, el Decreto 4800 de 2011 por medio del cual se reglamenta la Ley 1448 de 2011,
regula todo el procedimiento y establece que la
estimación del monto dependerá de la naturaleza y el impacto del hecho
victimizante, el daño causado y el estado de vulnerabilidad actual de la
víctima, desde un enfoque diferencial[46].
Por
consiguiente, lo determinante en la evaluación del monto de la indemnización es
la violación y la condición de vulnerabilidad de la víctima. Las referencias
presupuestales se supeditan a estos criterios. Los pagos, que podrán ser parciales o corresponder a un solo pago
total, atenderán de acuerdo con el citado Decreto, a criterios de
vulnerabilidad y priorización.
6.3.9.
Cabe reiterar que la indemnización es uno de los componentes de la reparación
integral y que por sí mismo no contribuye a la realización de la misma. En este
sentido, es necesario que confluya con las otras medidas.
Es preciso subrayar que, en contextos de justicia
transicional, no existe una obligación de carácter internacional que obligue a
los Estados en los programas administrativos, a indemnizar con los mismos
montos de la reparación judicial. Especialmente en escenarios de violaciones
masivas que incluyen un extenso universo de víctimas, es prácticamente
imposible que un Estado pueda financiar una reparación en dichos términos, es
decir, sin admitir ciertas restricciones. Lo anterior, sin embargo, no implica
que se desconozca la naturaleza fundamental de los derechos de las víctimas.
Precisamente la implementación de este tipo de programas administrativos parte
de dicho reconocimiento y de la necesidad de garantizar la reparación de todas
las personas en condiciones de igualdad.
Aunque no existen patrones ni pautas para establecer cuándo
una indemnización es suficiente, justa y adecuada, algunos indicadores
comprenden,  de acuerdo con la doctrina internacional en esta materia[47],
la capacidad de los programas para reducir las condiciones de vulnerabilidad de
las víctimas, contribuir a la reconstrucción de sus vidas de manera digna y
humana y de este modo favorecer su inclusión en la sociedad en condiciones de
normalidad. De ahí la importancia de que estas políticas reconozcan el pasado y
la situación de violación de derechos en el contexto del conflicto armado, sin
perder de vista el futuro de las víctimas y de la sociedad en general[48].
6.3.10.
En conclusión, la indemnización es un componente que articulado con las medidas
de satisfacción, rehabilitación y las garantías de no repetición, realizan el
derecho fundamental a la reparación integral la cual puede exigirse tanto por
la vía judicial como por la administrativa. En el marco de programas
administrativos de reparación, la indemnización debe ser justa, adecuada y
suficiente para que junto con las otras medidas de reparación, se puedan
restablecer al menos en parte los derechos de las víctimas y promover su
reincorporación a la vida social en condiciones dignas.
7.
Análisis del cargo.
7.1.
Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, la Corte pasa a resolver si
las normas acusadas desconocen el derecho a la reparación a las víctimas por
referirse a la sostenibilidad fiscal como un criterio que deben tener en cuenta
las autoridades competentes para garantizar la reparación de las víctimas de la
violencia.
Para
resolver el problema jurídico, deberán examinarse las normas demandadas a la
luz de las nociones de sostenibilidad fiscal y reparación integral.
7.2.
Como se anotó anteriormente, el principio de sostenibilidad fiscal, es un criterio
de orientación de las ramas del poder público que se instituye como herramienta
para racionalizar el gasto y garantizar el efectivo cumplimiento de los fines
Estatales. Dicho criterio contiene un límite explícito en el propio texto
constitucional de acuerdo con el cual, de ninguna manera este podrá invocarse
para afectar, o bien menoscabar, restringir o negar el alcance y protección de
los derechos fundamentales.
Así,
al ser los derechos a la reparación de las víctimas de carácter fundamental,
también en estos casos se aplica la cláusula que prohíbe su afectación,
limitación o negación por razones de sostenibilidad fiscal.
7.3.
Para establecer cómo podrían ser afectados los derechos de las víctimas resulta
indispensable remitirse a los bienes jurídicos que protegen y referirse a los
presupuestos que en ningún sentido pueden ser transgredidos. Teniendo en
cuenta que la reparación se realiza asegurando la justicia y verdad, es
necesario repasar el contenido de cada uno de estos derechos.
1)
Como se anotó anteriormente, la reparación es un derecho complejo,
interrelacionado con la verdad y la justicia que tiene como fin proteger la
dignidad e integridad de las víctimas y que consiste en la implementación de
medidas de restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías
de no repetición. El derecho a la reparación se considera afectado cuando no se
reconoce la condición de víctima a las personas que han sufrido graves
violaciones de derechos humanos y de derecho internacional humanitario con
ocasión del conflicto, cuando se continúan vulnerando los derechos de las
víctimas, o cuando estas son re-victimizadas, cuando se desconocen, ocultan,
minimizan o se justifican los crímenes cometidos, cuando la reparación no se
ajusta al daño sufrido o es manifiestamente desproporcionada, o cuando se
reduce o niega la posibilidad de las víctimas de sanarse de las heridas físicas
y emocionales del conflicto.
Con
respecto al componente específico de la indemnización administrativa, este se
considera afectado cuando no es reconocido, o cuando su valor no se corresponde
absolutamente con el daño moral y material ocasionado a las víctimas, es decir
cuando resulta desproporcionado y cuando su entrega no es oportuna. En otras
palabras, la indemnización resulta afectada cuando no es suficiente, justa y adecuada, impidiendo a las
víctimas restablecer su existencia en condiciones dignas y de normalidad.
2)
La justicia es tanto un derecho como un principio fundante de nuestro
ordenamiento jurídico. Como componente de la justicia transicional, exige el
compromiso de las autoridades de prevenir, investigar a través de mecanismos
eficaces y de forma rápida, completa e imparcial, identificar y sancionar a los
responsables de las graves violaciones de derechos humanos y de derecho
internacional humanitario. De este modo, el derecho a la justicia resulta
afectado cuando se propicia la impunidad y cuando se niega o limita el acceso a
mecanismos ágiles y oportunos de investigación y sanción de los hechos
criminales.
3) Por su parte,
el derecho a la verdad del cual son titulares las víctimas, sus familias y la
sociedad protege los
bienes jurídicos representados por la dignidad humana, el deber de memoria
histórica el derecho al bueno nombre y a la imagen. Se relaciona con el derecho
a la justicia porque se garantiza evitando la impunidad e implementando
investigaciones serias, integrales e imparciales, y con la reparación porque
conocer la verdad de lo ocurrido en el marco del conflicto armado constituye
una manera de resarcir y devolver la dignidad a las víctimas de la violencia.
Se afecta o desconoce el derecho a la verdad cuando de niega o limita el derecho
individual a conocer a fondo los motivos y las circunstancias de tiempo, modo y
lugar en que ocurrieron los hechos delictivos así como a saber quiénes fueron
los responsables, el patrón criminal que aplicaron, y a conocer donde yacen los
restos de los seres queridos, y el derecho colectivo relacionado con la memoria
histórica para que la sociedad conozca públicamente lo sucedido.
7.4.
Habiendo definido el alcance del criterio de la sostenibilidad fiscal y de los
derechos fundamentales de las víctimas del conflicto armado, la Corte reitera
que si bien la sostenibilidad fiscal ha sido consagrada en la propia
Constitución, no es un criterio que pueda invocarse para limitar o negar los
derechos fundamentales de las víctimas o de restringirlos en su esencia.
Con
esta premisa, pasa la Corte a analizar si en las normas acusadas el criterio de
sostenibilidad fiscal se emplea de modo que pueda resultar menoscabado,
limitado o negado el derecho fundamental a la reparación de las víctimas tal y
como lo sostiene el demandante.
1)
El artículo 19 de la Ley 1448 de 2011.
El
inciso 2º del artículo 19 de la Le 1448 de 2011, señala expresamente que “el desarrollo de
las medidas a que se refiere la presente ley, deberá hacerse en tal forma que
asegure la sostenibilidad fiscal con el fin de darles, en conjunto,
continuidad y progresividad, a efectos de garantizar su viabilidad y
efectivo cumplimiento”.
Como
se anotó anteriormente, este artículo se inscribe en el marco de una ley de
justicia transicional que pretende garantizar los derechos de las víctimas a la
verdad, la justicia y la reparación y hacer efectivas medidas de atención y
asistencia para las mismas. Por consiguiente, el contexto de la norma acusada
es el de una regulación que busca promover y reconocer los derechos de las
víctimas.
Tal y como se señaló en las
consideraciones de esta sentencia, el esquema de reparación concurrencial
–judicial y administrativa- adoptado por Colombia, se presenta como la
respuesta estatal que le permite cumplir deberes de garantía y protección. Este
sistema se sujeta a los requerimientos funcionales y materiales inherentes a la
función justicia, lo cual no significa que la reparación administrativa deje de
estar enclavada en la esfera del ejecutivo o que ella se transforme en pura
actuación judicial.
Los requerimientos funcionales y
materiales, a los que no puede resultar ajeno el sistema concurrente de
reparación judicial, se traducen en la necesidad de que este esquema de
actuación judicial esté dotado de capacidad suficiente para cumplir con la
misión institucional que articuladamente pretende absorber: reparar
integralmente a las víctimas ya sea por el canal judicial exclusivamente, o por
la vía administrativa o por la combinación de las dos trayectorias.
La capacidad como condición de este
específico sistema de justicia se predica del conjunto e individualmente de sus
dos componentes, el judicial y el administrativo y se juzga a partir de los indicadores
de acceso a la justicia por parte de las víctimas y de la disponibilidad de
recursos monetarios, técnicos, administrativos y de personal que integran el
servicio público. Si como fruto de este diseño, se generaran muy pocas
sentencias judiciales y solo un número modesto de víctimas tuviere la opción de
ser reparadas, claramente el servicio no revelaría la capacidad institucional
mínima para poder responder a las exigencias de justicia en el contexto del
largo conflicto colombiano. En este escenario extremo, la debilidad del
componente administrativo no podría justificarse con la teórica existencia del
medio judicial ordinario de reparación.
En
este sentido, el artículo acusado plantea la necesidad de asegurar que las
medidas de reparación por vía judicial o administrativa sean efectivas en el
tiempo y para todo el universo de víctimas que comprende ya que solo de esta
manera la política pública de reparación será viable. Por esta razón, se
refiere a la importancia de garantizar la “continuidad” y la “progresividad” de
las mismas.
Tal
y como lo señala el Conpes 3712 de 2011, que contiene el plan de financiación
para la sostenibilidad de la Ley 1448 de 2011, “en el desarrollo del costeo
de la ley, es fundamental contar con un ambiente de sostenibilidad fiscal que
garantice la realización del Estado Social de Derecho, entendiendo por tal,
garantizar de manera progresiva la prestación y el goce de los derechos, puesto
que sólo en la medida en que se cuente con recursos para ello se podrán hacer
efectivos los mismos”.
Se
trata de una disposición que orienta la actuación de las autoridades para que
estas aseguren la efectiva y continua reparación de las víctimas, pero no
supedita la reparación a la disponibilidad de recursos. El objetivo de la ley
es entonces garantizar el derecho fundamental a la reparación, no preservar las
finanzas públicas en detrimento del mismo. De este modo, el criterio de
sostenibilidad fiscal en este caso se aplica de manera adecuada como criterio
orientador de la política en los términos referidos en la presente providencia.
No
encuentra entonces la Corte que del texto examinado se desprenda una afectación
de los derechos de las víctimas, que de manera alguna resultan menoscabados,
negados o restringidos por dicha disposición, la cual, como se dijo antes,
representa simplemente un mandato para las autoridades que deben  asegurar los
recursos de la asistencia, atención y reparación de las víctimas.
Siendo
esta la adecuada interpretación del inciso 2º del artículo 19 de la Ley 1448 de
2011, la Corte advierte que este se ajusta a los postulados constitucionales y
se enmarca en la definición de sostenibilidad fiscal fijada en el texto
superior y en la jurisprudencia, dado que la disposición se limita a establecer
un deber para las autoridades de garantizar el derecho fundamental a la
reparación ordenándoles asegurar para este fin los recursos que hagan viable y
efectiva dicha política pública. Por estas razones, la Corte declarará la
exequibilidad del aparte demandado.
2)
El artículo 77 del Decreto Ley 4634 de 2011.
El artículo 77
del Decreto Ley 4634 de 2011 regula la indemnización administrativa individual
para las víctimas del pueblo Gitano. El aparte demandado de esta norma, refiere
que deberá establecerse el plazo para la distribución de la indemnización “en términos de
los límites impuestos sobre el presupuesto nacional por razones de la
estabilidad fiscal de corto y mediano plazo”.
Es
preciso tener en cuenta que, en este caso, se hace referencia a la estabilidad
fiscal. Esta noción se define en la Ley 1473 de 2011 en los siguientes
términos:
ARTÍCULO
7o. El artículo 8o de la Ley 179
de 1994 quedará así:
“Sostenbilidad y estabilidad
fiscal. El presupuesto tendrá en cuenta que el crecimiento del gasto debe ser
acorde con la evolución de los ingresos de largo plazo a estructurales de la
economía y debe ser una herramienta de estabilización del ciclo económico, a
través de una regla fiscal”.
Tanto
la sostenibilidad como la estabilidad fiscal, se realizan a través de la regla
fiscal, definida en el artículo 5º de la citada Ley como aquella de acuerdo con
la cual el gasto
estructural no puede superar el ingreso estructural, en un monto que exceda la
meta anual de balance estructural establecido.
Así, a través de la estabilidad y la
sostenibilidad, que se realiza a través de la regla fiscal, se busca mantener
el equilibrio de las finanzas lo cual se traduce en la posibilidad de disponer
de los recursos necesarios para sufragar los gastos del Estado. Precisamente, la Regla Fiscal ha sido entendida como un
instrumento de política que promueve la disciplina fiscal y la estabilidad
macroeconómica para asegurar la sostenibilidad de la deuda pública, permitir el
manejo contracíclico de la política fiscal y garantizar la coordinación fiscal
y monetaria en el diseño de la política económica[49].
En todo caso, la regla fiscal a través de la cual se concretan estos
criterios, supone una limitación o manejo del esquema de ingresos y gastos que
en todo caso no puede afectar derechos fundamentales, tal y como se ha
sostenido a lo largo de la presente sentencia.
Dicho
esto, tampoco en este caso advierte la Corte desconocimiento alguno de la
Constitución o afectación de los derechos fundamentales de las víctimas y en
especial de los derechos del referido grupo étnico. En efecto, no se está
imponiendo una restricción, menoscabo o negación de sus derechos sino dando a
las autoridades pautas para la distribución de la indemnización administrativa
en el tiempo. Así, el aparte demandado se refiere no a la reparación como tal
sino a los plazos en los cuales esta será distribuida.
En
los programas masivos de reparación característicos de contextos de violencia
generalizada y sistemática en los que un gran número de personas han resultado
víctimas, se reconoce la imposibilidad de que un Estado pueda reparar y
particularmente indemnizar por completo a todas las víctimas en un mismo
momento. Si bien los derechos fundamentales de las víctimas deben ser
garantizados de manera oportuna, cuando un Estado se enfrenta a la tarea de
indemnizar a millones de personas y no cuenta con los recursos suficientes, es
factible plantear estrategias de reparación en plazos razonables y atendiendo a
criterios de priorización. Lo anterior no desconoce los derechos de las
víctimas sino por el contrario asegura que en cierto periodo de tiempo, y no de
manera inmediata, todas serán reparadas.
De
este modo, la Corte encuentra que también en este caso, la estabilidad y la
sostenibilidad son criterios que orientan la actuación de las autoridades
encargadas de la reparación para garantizar los derechos de todas las víctimas
y en particular las del pueblo Gitano, sin que se advierta el desconocimiento
del derecho a la dignidad y a la igualdad ni una extralimitación en el empleo
de dichos criterios.
Reiterando
que la implementación progresiva de las medidas de reparación no desconoce
necesariamente los derechos de las víctimas, a menos de que se utilice como
pretexto para incumplirlos, la Corte declarará exequible el aparte acusado del
inciso segundo del artículo 77 del Decreto 4634 de 2011.
3)
El artículo 80 del Decreto Ley 4635 de 2011.
El artículo 80
del Decreto Ley 4635 de 2011, dispone la indemnización de las víctimas
individuales negras, afrocolombianas, palenqueras y raizales. El aparte
demandado del parágrafo 1º determina que la estimación del monto total
disponible para la indemnización individual administrativa de los miembros de
estas comunidades, deberá ser coherente, adecuado, proporcional y razonable
tanto para las víctimas “como en términos de los límites
impuestos sobre el presupuesto nacional por razones de la estabilidad fiscal de
corto y mediano plazo”.
La
Ley 1448 de 2011, como se anotó anteriormente, no supedita la reparación a la
sostenibilidad fiscal, sino que se limita a emplear este criterio como
orientador de las políticas de las autoridades encargadas de la misma. Sin
embargo, en el caso del artículo 80 del Decreto Ley 4635 de 2011, el monto de
la indemnización se hace depender de “los límites impuestos sobre el
presupuesto nacional por razones de estabilidad fiscal”.
Hay
que considerar que también en esta ocasión, se hace referencia a razones de
estabilidad fiscal que, como quedó consignado arriba, no pueden esgrimirse
cuando se trata de la garantía de derechos fundamentales.
Cabe
preguntarse entonces si esta norma en particular transgrede los límites de la
estabilidad y de la sostenibilidad ya que hace depender la indemnización
administrativa de la disponibilidad presupuestal.
Como
se anotó anteriormente, la indemnización es un componente esencial de la
reparación, reconocido en instrumentos internacionales y en la legislación
colombiana, que busca compensar a la víctima la cual no podrá ser restituida a
la condición anterior a la vulneración de sus derechos. A pesar de tener un
contenido económico, simbólicamente representa el reconocimiento de esa pérdida
que jamás podrá recuperarse y busca el restablecimiento de la dignidad de la
persona.
En
todo caso, la indemnización aislada de otras medidas, no satisface el derecho
fundamental a la reparación integral porque el reconocimiento de la condición
de víctima y la búsqueda del restablecimiento de sus derechos, solo adquiere
sentido cuando se integran y articulan las medidas orientadas a compensar las
pérdidas económicas y morales, a sanar las heridas físicas, psicológicas y
emocionales dejadas por la violencia, a conocer la verdad sobre los hechos
ocurridos y a garantizar la no revictimización o repetición de lo ocurrido.
En
otras palabras, en contextos de justicia transicional la indemnización aislada
de las otras medidas, pierde su sentido reparador y simbólico. Por
consiguiente, la reparación integral tal y como ha sido entendida a nivel
internacional y aceptada en Colombia, requiere que se garantice su
integralidad.
Ahora
bien, la indemnización administrativa es un componente de los programas
administrativos de reparación que el Estado colombiano se ha comprometido a
garantizar junto con las otras medidas de restitución, rehabilitación,
satisfacción y no repetición. Sin embargo, no hay que perder de vista dos
circunstancias importantes en el proceso de justicia transicional nacional: 1)
como se destacó arriba, Colombia ha optado por un sistema concurrente de
reparación administrativa y judicial; 2) los programas de reparación
administrativa son políticas públicas del Estado que se sustentan en el deber
de garantía del artículo 2º constitucional, y no en el deber de reparar del
artículo 90 Superior.
En
este orden de ideas, cuando la indemnización se otorga a las víctimas por la
vía administrativa, además de tener en cuenta la gravedad de los hechos y la
condición de vulnerabilidad de las víctimas, el Estado también debe considerar
el universo de beneficiarios y el monto total de la reparación para garantizar
el presupuesto para su implementación, la sostenibilidad y viabilidad del
programa. En efecto, en un contexto de escasos recursos y violaciones masivas
de derechos, en los que adicionalmente existen otras poblaciones vulnerables
que requieren atención, es importante que las autoridades sean responsables
fiscalmente y, sin desconocer los derechos fundamentales de las víctimas,
establezcan estrategias de reparación con montos justos y adecuados, en plazos
razonables para permitir la compensación de todas las víctimas.
Considerar
que el derecho a la indemnización administrativa de las víctimas no puede ser
restringido atendiendo a criterios diversos tales como la naturaleza y
el impacto del hecho victimizante,
la gravedad del daño producido, la situación de vulnerabilidad de las víctimas, supondría la existencia de un
derecho ilimitado en el marco de procesos administrativos, lo cual además de
ser inviable, iría en detrimento de los derechos de las víctimas porque haría
imposible repararlas a todas en condiciones de igualdad tal y como debería
hacerse en este tipo de programas.
Con
todo, la libertad de configuración del Legislador en esta materia es bastante limitada,
dado que en el esquema concurrencial de la reparación judicial y administrativa
por el cual ha optado el Estado colombiano, se encuentra involucrado el derecho
fundamental a la reparación de las víctimas y el deber de garantía.
Si lo que se propone el sistema ideado
de justicia transicional, es que por lo menos las violaciones masivas serán
objeto de reparación administrativa, este componente no podrá frente a la
envergadura del fin estatal en juego, en ningún momento resultar “subfinanciado”
hasta el punto de ostentar un papel decorativo o de simple fachada de justicia.
El presupuesto inicial, y el de cada una
de las vigencias fiscales, hasta el agotamiento de la justicia transicional,
debe tener la aptitud y albergar las condiciones que conduzcan a que este
componente de la justicia sirva efectivamente el propósito en el que se informa
el diseño del sistema concurrencial examinado, generando las oportunidades de
justicia material que la población de víctimas demanda.
En este sentido y solamente bajo el
entendido de que el criterio de estabilidad fiscal que invoca la norma legal
alude a la imperativa necesidad de que la política pública estatal de
reparación a las víctimas sea viable y proporcional al número de víctimas y a
la magnitud del daño sufrido por ellas, las disposiciones acusadas serán
declaradas exequibles. Por lo anterior, se advierte la necesidad de que el
programa administrativo de reparaciones cuente en todo momento con los recursos
presupuestales suficientes para asegurar que el componente de reparación
administrativa cumpla de manera seria, razonable y proporcionada con las metas
que este mismo plan determine en lo que se refiere a las violaciones masivas de
derechos humanos que se propone reparar, las cuales deben a su turno tener una
dimensión significativa en el contexto del conflicto armado
interno.
Atendiendo
a estas consideraciones, la Corte declarará la exequibilidad condicionada del
artículo 80 del Decreto Ley 4635 de 2011.
8.
Conclusión: síntesis del caso y razón de la decisión.
8.1.
Síntesis del caso.
8.1.1. En el
presente caso, la Corte examinó la constitucionalidad de los artículos 19
de la Ley 1448 de 2011, 77 del Decreto Ley 4634 de 2011 y 80 del Decreto Ley
4635 de 2011.
8.1.2. El cargo
dirigido contra dichas disposiciones se fundamentaba en la presunta infracción
del derecho fundamental a la reparación integral de las víctimas como resultado
de la extralimitación en la aplicación del criterio de sostenibilidad y
estabilidad |0
8.1.3. La Corte
consideró que los artículos 19 de la Ley 1448 de 2011 y 77 del Decreto Ley 4634
de 2011, son exequibles. Por su parte, estimó que el artículo 80 del Decreto
Ley 4635 de 2011 es exequible en el entendido que las autoridades estatales
deberán contar siempre con los recursos presupuestales suficientes para
garantizar todas las medidas de la reparación administrativa, y en particular
la indemnización administrativa, distribuyendo los beneficios de manera
razonable y proporcionada al número de víctimas y a la magnitud del daño
sufrido por ellas, de acuerdo con las metas establecidas en los planes de
reparación.
8.2.
Razón de la decisión.
8.2.1.
Los
artículos 19
de la Ley 1448 de 2011 y 77 del Decreto Ley 4634 de 2011 son exequibles porque
no suponen una restricción del derecho a la reparación integral y en particular
a la indemnización administrativa atendiendo al criterio de sostenibilidad
fiscal.
En
efecto, el derecho a la reparación de las víctimas es fundamental y no puede
ser limitado, negado o desconocido por razones de sostenibilidad fiscal ya que
se ha considerado que este es solo un criterio orientador de las ramas del
poder para conseguir los fines del Estado. Bajo la misma lógica, la estabilidad
fiscal tampoco se constituye en un criterio que pueda limitar o socavar los
derechos fundamentales.
8.2.2.
El artículo 80
del Decreto Ley 4635 de 2011 es exequible siempre que se entienda que las
autoridades se encuentran en el deber de garantizar los recursos para
indemnizar de manera adecuada y proporcional a las víctimas.
Colombia
ha optado por un sistema concurrente de repración judicial y administrativa,
que debe ser coherente y tener la capacidad de satisfacer los derechos de las
víctimas. En contextos de masivas violaciones de derechos humanos y de escasez
de recursos, las
consideraciones presupuestales o económicas son importantes para asegurar la
sostenibilidad y efectividad de la política. No obstante lo anterior, el ámbito
de configuración legislativa en esta materia es limitado. Las disposiciones que
regulen la indemnización administrativa, deben tener en cuenta el daño
inflingido a la víctima y su condición de vulnerabilidad, y consultar los
criterios de igualdad y proporcionalidad.
8.2.3.
En conclusión, los programas
administrativos de reparaciones deben contar siempre con los recursos
presupuestales suficientes para garantizar a las víctimas sus derechos,
asegurando la realización de todos los componentes de la reparación y en
particular la indemnización administrativa.
III.
DECISIÓN
En
mérito de lo anterior, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
Declarar
EXEQUIBLES los artículos 19 de la Ley 1448 de 2011, el artículo 77 del Decreto
4634 de 2011 y el artículo 80 del Decreto 4635 de 2011, por los cargos
examinados en esta sentencia.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con
aclaración de voto
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO.
Magistrado
NILSON
ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con
aclaración de voto
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
ACLARACIÓN
DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA Y
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
A
LA SENTENCIA C-753/13
SOSTENIBILIDAD
FISCAL-Debe
entenderse como mandato expreso dirigido a garantizar la adecuada financiación
de la política pública de reparación y garantía de los derechos de las víctimas
(Aclaración de voto)
SOSTENIBILIDAD
FISCAL-Impone
a los poderes públicos la obligación de garantizar recursos suficientes para
asegurar la viabilidad y efectivo cumplimiento del deber de reparación
(Aclaración de voto)
PROGRAMAS
DE REPARACION ADMINISTRATIVA-Implementación se torna obligatoria en
contextos donde los obstáculos para el acceso a los mecanismos judiciales
impidan hacer efectivo el derecho a la reparación de las víctimas (Aclaración
de voto)
SOSTENIBILIDAD
FISCAL EN REPARACION A LAS VICTIMAS PARA GARANTIZAR VIABILIDAD Y
PROPORCIONALIDAD AL NUMERO DE VICTIMAS Y A LA MAGNITUD DEL DAÑO SUFRIDO POR
ELLAS-Exequibilidad
de los apartes demandados y no de la totalidad de los artículos (Aclaración de
voto)
Referencia: Expediente D-9608
Asunto:
Demanda
de inconstitucionalidad
contra el artículo 19 (parcial) de la Ley 1448 de 2011 “Por la cual se
dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del
conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”; artículo 77
(parcial) del Decreto Ley 4634 de 2011 “Por el cual se dictan medidas de
asistencia, atención, reparación integral y restitución de tierras a las
víctimas pertenecientes al pueblo Rom o Gitano”; artículo 80 (parcial) del
Decreto Ley 4635 de 2011 “Por el cual se dictan medidas de asistencia,
atención, reparación integral y de restitución de tierras a las víctimas
pertenecientes a comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras”.
Actor: Brayan Dario
Tovar Badel
Magistrado
Ponente:
Mauricio
González Cuervo
Con el debido
respeto por las decisiones de la Corte, aclaramos nuestro voto a la sentencia
C-753 de 2013. Si bien acompañamos la declaratoria de exequibilidad de las
normas demandadas, consideramos necesario precisar nuestro punto de vista en
relación con algunos de los argumentos acogidos por la Sala Plena para
fundamentar el fallo.
1. Compartimos
las razones expuestas en la sentencia para argumentar que la sostenibilidad
fiscal no admite ser entendida como un criterio que fundamente la restricción o
el menoscabo de derechos fundamentales, entre estos el derecho de las víctimas
de graves violaciones de derechos humanos a obtener reparación integral. Tal
comprensión resulta contraria a lo previsto en el parágrafo del artículo 334
Superior y a la interpretación contenida en la sentencia C-288 de 2012,[50]
mediante la cual se declaró la exequibilidad del Acto Legislativo No. 3 de
2011, que introdujo el criterio de sostenibilidad fiscal.
Sin embargo, la
controversia planteada en este caso le habría permitido a la Corte precisar que
la alusión a la “sostenibilidad” o “estabilidad fiscal”, contenida en los
preceptos demandados, ha de ser entendida, antes que como límite, como un
mandato expreso dirigido a garantizar la adecuada financiación de la política
pública de reparación y garantía de los derechos de las víctimas, plasmada en la
Ley 1448 de 2011 y en los Decretos Ley 4634, 4635 y 4636 de 2011, referidos
estos últimos a la reparación de víctimas pertenecientes al pueblo Rrom, a
comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras y a pueblos
indígenas, respectivamente.  La sentencia sólo introduce esta precisión para
fundamentar la declaratoria de exequibilidad del artículo 80 del Decreto Ley
4635 de 2011. Aclaramos nuestro voto para enfatizar que la sostenibilidad
fiscal, en el contexto no sólo de ésta sino de las demás normas que desarrollan
la política pública de reparación a las víctimas, impone a los poderes públicos
la obligación de garantizar recursos suficientes para asegurar la viabilidad y
efectivo cumplimiento del deber de reparación.
2. En el
considerando 6.3.4 de la sentencia se alude a los mecanismos de reparación
administrativa como una vía que, en contextos de justicia transicional, permite
asegurar el derecho de un mayor número de víctimas a obtener reparación, debido
a la mayor flexibilidad en el acceso a los programas de reparación
administrativa, en comparación con las mayores exigencias asociadas a los mecanismos
judiciales. De hecho, uno de los argumentos que se exponen en la sentencia para
fundamentar el carácter subsidiario y complementario de los programas de
reparación administrativa es el hecho de que estos promueven el acceso de todas
las víctimas, quienes “no siempre tienen la posibilidad de participar en los
procesos judiciales de reparación por los altos costos que estos implican”.
Esto supone un reconocimiento de que al menos algunas víctimas, las que carecen
de medios para hacer valer su derecho por vía judicial (que también pueden ser
las más vulnerables), sólo serán reparadas por vía administrativa.  Por eso
resulta problemático que a continuación se diga, refiriéndose a este tipo de programas,
que “no existe una obligación internacional que imponga a los Estados el
deber de llevarlo a cabo”.
Nos apartamos de
esta conclusión, contenida en la sentencia a manera de obiter dictum, toda
vez que resulta inconsistente con: (i) el reconocimiento de que diversos
instrumentos de derecho internacional de los derechos humanos, incorporados al
bloque de constitucionalidad, imponen la obligación a los Estados de establecer
mecanismos efectivos de reparación a las víctimas de graves violaciones de derechos
humanos y del derecho internacional humanitario; y (ii) la constatación de que
muchas víctimas no pueden acceder a los mecanismos judiciales de reparación, al
existir barreras en razón de los costos o de las mayores dificultades
probatorias que impone esta vía.  Admitidas ambas premisas, como en efecto se
hace en la sentencia, entonces no es posible concluir que el establecimiento de
otro tipo de mecanismos, no judiciales sino administrativos, sea algo librado a
la discrecionalidad de los Estados.  Antes bien, la implementación de programas
de reparación administrativa se torna obligatoria en contextos donde los
obstáculos para el acceso a los mecanismos judiciales impidan hacer efectivo el
derecho a la reparación de las víctimas.
3. Finalmente,
aunque en la parte resolutiva de la sentencia se alude, en general, a los
artículos 19 de la Ley 1448 de 2011, 77 del Decreto 4634 de 2011 y 80 del
Decreto 4635 de 2011, ha de entenderse que la declaratoria de exequibilidad no
comprende la totalidad de los artículos, sino sólo de los apartes normativos
demandados y en relación con el único cargo analizado, esto es, respecto del
cargo por infracción del derecho de las víctimas a ser reparadas integralmente,
a la luz de los límites constitucionales previstos para la aplicación del
criterio de sostenibilidad fiscal. Aunque en la parte motiva de la providencia
queda claro que la controversia constitucional se plantea no respecto de la
totalidad de los artículos mencionados, sino de algunos apartes específicos,
habría sido deseable precisarlo también en la parte resolutiva, para fijar con
suficiente claridad los alcances de la cosa juzgada constitucional en relación
con estas normas.
Fecha ut supra,
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
[1] Al respecto ver
sentencia C-1052 de 2001, C-910 de 2007, C-860 de 2007, C-211 de 2007, C- 991
de 2006, C-803 de 2006, C-777 de 2006, C-1294 de 2001 y C-1052 de 2001.
[2]
C-250 de 2012.
[3]  La Corte ha analizado ampliamente los alcances de este concepto, por primera vez en la
sentencia C-370 de 2006 (Ms. Ps. Cepeda Espinosa, Córdoba Triviño, Escobar Gil,
Monroy Cabra, Tafur Galvis y Vargas Hernández),  y en años más recientes
en los fallos C-936 de 2010 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva) y C-771 de 2011
(M. P. Nilson Pinilla Pinilla). De igual manera ha discurrido sobre el tema en
las distintas decisiones proferidas respecto a otras normas de la Ley 1448 de 2011 que ahora se analiza, entre ellas las sentencias C-052 de 2012 (M. P. Nilson
Pinilla Pinilla), C-250 de 2012 (M. P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-253A
de 2012 (M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-715 de 2012 (M. P. Luis
Ernesto Vargas Silva) y C-099 de 2013 (M. P. María Victoria Calle Correa).
[4]
C-280 de 2013.
[5]
Ibídem.
[6] AV C-132 de
2012. Definición tomada del artículo, titulado “Garantizar la sostenibilidad
fiscal en la zona euro” del Banco Central Europeo.
[7]
AV C-132 de 2012.
[8]
C-288 de 2012.
[9]
Ibídem.
[10]
Ibídem.
[11]
Ibídem.
[12]
Ibídem.
[13]
Ibídem.
[14] En múltiples decisiones la Corte Interamericana se ha referido al alcance del derecho a la verdad en la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos. La jurisprudencia relevante puede ser
consultada en el aparte anterior de esta decisión. Así por ejemplo, la Corte Interamericana en la Sentencia de 15 de septiembre de 2005 Señaló, sobre el derecho de
acceso a la justicia, el deber de investigar y el derecho a la verdad, lo
siguiente: “Este Tribunal ha señalado que el derecho de acceso a la justicia no
se agota con el trámite de procesos internos, sino éste debe además asegurar,
en tiempo razonable, el derecho de las presuntas víctimas o sus familiares a
que se haga todo lo necesario para conocer la verdad de lo sucedido y para que
se sancione a los eventuales responsables.
[15]
SU-254 de 2013.
[16] SU-254 de
2013, C-820 de 2012, C-715 de 2012, T-159 de 2011, T-085 de 2009, T, 821 de
2007, C-370 de 2006, C-228 de 2002, T-159 de 2011, T-076 de 2011, entre
muchísimas otras.
[17] La
sentencia C-715 de 2012 cita los siguientes instrumentos internacionales: la Declaración Universal de Derechos Humanos –art.8-, la Declaración Americana de Derechos del Hombre –art. 23-, la Declaración sobre los principios fundamentales de justicia para las víctimas de delitos y del
abuso del poder –arts.8 y 11-,  el numeral 1° del artículo 63 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Informe Final sobre la impunidad de los
autores de violaciones de los derechos humanos, el Protocolo II adicional a los
Convenios de Ginebra –art. 17-, el Conjunto de Principios para la protección y
la promoción de los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad o
“principios Joinet” –arts. 2,3,4 y 37-, la Convención Americana de Derechos Humanos, la Declaración de Cartagena sobre Refugiados,
adoptada en el seno de la Organización de Estados Americanos (OEA), la Declaración de San José sobre Refugiados y Personas Desplazadas, y la Convención Sobre el Estatuto de los Refugiados de Naciones Unidas y su Protocolo Adicional, la Resolución 60/147 de Naciones Unidas.
[18]
C-454 de 2006.
[19] C-280 de
2013, C-278 de 2007, T-967 de 2009, C-715 de 2012.
[20] Documento
contenido en el Informe del Representante Especial del Secretario General de
Naciones Unidas para el Tema de los Desplazamientos Internos de Personas,
Francis M. Deng en 1998.
[21] Informe
definitivo del Relator Especial, Paulo Sergio Pinheiro, aprobado por la Subcomisión de Promoción y Protección de los Derechos Humanos en 2005.
[22] Documento
aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante resolución
60/147 en diciembre de 2005.
[23] La sentencia
SU-254 de 2013 reconoce que el concepto de daño es un concepto complejo y
ambiguo que ha sido definido como “(i) una afectación, destrucción, deterioro,
restricción, disminución o acción lesiva (ii) respecto de los derechos
subjetivos, intereses jurídicos o bienes patrimoniales o morales de las
víctimas, (iii) como consecuencia de una acción antijurídica que no estaban
obligadas a soportar, (iv) que puede ser ocasionada por acción u omisión, (v)
por distintos actores –como el Estado, particulares u organizaciones de
cualquier tipo, (vi) y en diferentes grados, intensidades y niveles de
afectación”.
[24]
T-699A de 2011.
[25]
T-085 de 2009.
[26]
T-085 de 2009.
[27]
C-715 de 2012.
[28]Corte
Interamericana de Derechos Humanos, Sentencia de 10 de septiembre de 1993, Caso
Aloeboetoe y otros, Reparaciones; entre otras.
[29]Sentencia de 3 de noviembre de 1997, Caso Castillo Páez; Sentencia
de 29 de enero de 1997, Caso Caballero Delgado y Santana. Reparaciones, entre
otras.
[30] Ver caso comunidad Moiwana vs. Suriname, Caso Castillo Páez,
y Caso Velásquez Rodríguez, entre otros.
[31]
SU-254 de 2013.
[32] T-025 de
2004, T-328 de 2007, T-1094 de 2004.
[33]
SU-254 de 2013.
[34] SU-254 de
2013, Autos de seguimiento de la sentencia T-025 de 2004, C-1199 de 2008, T-458
de 2010, entre muchas otras.
[35]
T-085 de 2009.
[36]
T-089 de 2005.
[37] El numeral 1°
del artículo 63 de la Convención Americana sobre derechos humanos establece que
la Corte Interamericana de Derechos Humanos: “1. Cuando decida que hubo
violación de un derecho o libertad protegidos en esta Convención,… dispondrá
que se garantice al lesionado en el goce de su derecho o libertad conculcados.
Dispondrá asimismo, si ello fuera procedente, que se reparen las consecuencias
de la medida o situación que ha configurado la vulneración de esos derechos y
el pago de una justa indemnización a la parte lesionada….”.
[38] T-085 de 2009: En términos de la Corte Interamericana, “esta indemnización se refiere esencialmente a los perjuicios sufridos
y éstos comprenden tanto los daños materiales como los morales. En relación con
la reparación de los perjuicios materiales, la Corte ha reconocido que incluye tanto el daño emergente como el lucro cesante”.
[39] Principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas
de violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y
de violaciones graves del derecho internacional humanitario a interponer
recursos y obtener reparaciones.
[40] Elke
Schwager. “The Right to Compensation for Victims of an Armed Conflict”. Publicado
por Oxford University Press, 2005.
[41] Peter
Van der Auweraert. “The Potential
for Redress:Reparations and Large-Scale Displacement”. En: Transitional
justice and displacement. Advancing transitional justice series. Edited by
Roger Duthie, International Center for Transitional Justice, Brookings-LSE
project on internal displacement. Social Science Research Council; New York,
2012.
[42]
T-085 de 2009, T-188 de 2007, C-1199 de 2008. Ver
también la sentencia T-1085 de 2009 en la cual se señaló lo siguiente: “la reparación
debida a las víctimas de tales delitos, que comprende tanto el deber de
procurar que sean los victimarios quienes en primera instancia reparen a las
víctimas, como de manera subsidiaria sea el Estado quien deba asumir esa
reparación en caso de renuencia de los victimarios o insuficiencia de la
reparación brindada por estos”.
[43]
SU-254 de 2013.
[44]
T-188 de 2007.
[45]
C-1199 de 2008.
[46] Decreto 4800 de
2011. Artículo 148. Criterios. La estimación del monto de la indemnización por vía
administrativa que debe realizar la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas se
sujetará a los siguiente criterios: la naturaleza y el impacto del hecho
victimizante, el daño causado y el estado de vulnerabilidad actual de la
víctima, desde un enfoque diferencial.
[47]
Op. Cit., Van der Auweraert
[48]
Ibídem.
[49]
Ver Exposición de Motivos de la Ley 14723 de 2011. Gaceta del Congreso 738 de
2010.
[50] MP. Luis Ernesto Vargas Silva, SV. Humberto Sierra Porto, AV.
Mauricio González Cuervo, AV. Nilson Pinilla Pinilla.