C-279-14
Sentencia C-279/14
Sentencia C-279/14
ARANCEL JUDICIAL-Cosa juzgada
constitucional
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Propósitos
La cosa juzgada constitucional
-además de ser un principio jurídico incorporado al debido proceso- persigue
dos propósitos esenciales. Primero, en armonía con el artículo 4º Superior,
otorga eficacia al principio de supremacía constitucional, pues (i) evita que
después de una decisión de la Corte Constitucional sobre la incompatibilidad de
una norma con la Constitución, esta pueda regresar al orden jurídico, (ii)
desarrolla la interpretación autorizada de los mandatos constitucionales,
dotándolos de precisión, y (iii) previene sobre interpretaciones abiertamente
incompatibles con la Carta, evitando que sean asumidas por el Legislador al
momento de concretar los mandatos superiores. Segundo, garantiza la seguridad
jurídica, pues las decisiones de la Corte son definitivas y vinculantes para
todos (efectos erga omnes), y su sentido no puede ser alterado por sentencias
posteriores. Por lo tanto, el examen de un asunto previamente resuelto solo es
posible si se modifican las normas superiores concretas que sirvieron de
parámetro de control. De esa manera, se excluye la procedencia de nuevas
demandas basadas en los mismos motivos, se mantiene la estabilidad del
ordenamiento jurídico, y se establece una garantía de auto restricción al
activismo judicial, pues las sentencias previas determinan la adopción de una
decisión idéntica, en caso de que el asunto sea puesto en conocimiento de la
Corte una vez más.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos
En primer lugar la decisión
queda en firme, es decir, que no puede ser revocada ni por la Corte ni por
ninguna otra autoridad. En segundo lugar, se convierte en una decisión
obligatoria para todos los habitantes del territorio. Como lo ha reconocido la
jurisprudencia, la figura de la cosa juzgada constitucional promueve la
seguridad jurídica, la estabilidad del derecho y la confianza y la certeza de
las personas respecto de los efectos de las decisiones judiciales.
COSA JUZGADA FORMAL Y MATERIAL-Distinción
La cosa juzgada formal recae
sobre disposiciones o enunciados normativos, mientras que la cosa juzgada
material se estructura en relación con las normas, o los contenidos normativos
de cada disposición. En consecuencia, la cosa juzgada formal se configura
cuando se  presenta una demanda contra una disposición sobre cuya
constitucionalidad la Corte se había pronunciado previamente, mientras que la
cosa juzgada material se produce cuando, a pesar de demandarse una disposición
distinta, el Tribunal constitucional constata que su contenido normativo
coincide con el que ya había analizado. Por ejemplo, cuando un artículo de una
ley formula de manera distinta un contenido normativo previamente estudiado por
la Corte Constitucional. Los efectos de la cosa juzgada, expresados en el
citado artículo 243 de la Constitución Política, se producen tanto cuando se
configura desde la perspectiva formal, como cuando lo hace desde la concepción
material, pues el citado precepto no hace diferenciación alguna al respecto, y
los pronunciamientos de la Corte Constitucional poseen fuerza vinculante erga
omnes, en lo que hace al sentido de la decisión y en lo concerniente a la
interpretación que sienta sobre los mandatos constitucionales.
ARANCEL JUDICIAL-Naturaleza
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
ACCION PUBLICA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Necesidad de un mínimo de argumentación
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes
y suficientes
PRUEBA DE PAGO DEL ARANCEL JUDICIAL COMO ANEXO DE LA DEMANDA EN
CODIGO GENERAL DEL PROCESO-Inhibición para decidir
sobre la constitucionalidad del numeral 4º del artículo 84 de la Ley 1564 de
2012
La norma contenida en el
numeral 4º del artículo 84 del Código General del Proceso no prevé por sí sola
las consecuencias jurídicas que plantea el actor, lo que desvirtúa la certeza
de la demanda. Además, las consideraciones que la Corte sentó en la decisión
C-169 de 2014 sobre la potencial validez de contribuciones parafiscales previa
la iniciación de un proceso judicial generaban la necesidad de una
argumentación suficiente para cuestionar el inciso 4º del artículo 84 del
Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012), carga que no se satisfizo en la
demanda y que, por lo tanto, comporta el incumplimiento de uno de los
requisitos para que la demanda provoque un pronunciamiento de fondo, por lo
tanto, la Corte se declara inhibida para decidir sobre la constitucionalidad de
la expresión cuestionada.
Referencia: expedientes D-9866 y D-9872 (acumulados)
Demandas de inconstitucionalidad presentadas por (1) Manuel Antonio Ballesteros Romero contra la
Ley 1653 de 2013 “por la cual se regula un arancel judicial y se dictan
otras disposiciones” y el numeral 4º del artículo 84 de la
Ley 1564 de 2012 “Por medio de
la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones.” (D-9866) y (2) por Nicolás Henao Bernal
contra el artículo 6º de la Ley 1653 de 2013 por la cual se regula un
arancel judicial y se dictan otras” (D-9872)
Magistrada sustanciadora:
María Victoria Calle Correa
Bogotá, D.C.,
siete (7) de mayo de dos mil catorce (2014)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1. En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad el señor Manuel Antonio Ballesteros Romero presentó demanda
contra la totalidad de la Ley 1653 de 2013 “por la cual se regula un arancel
judicial y se dictan otras disposiciones” y el numeral 4° del artículo 84
de la Ley 1564 de 2012 “por medio
de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras
disposiciones”, por el
presunto desconocimiento de los artículos 13, 150, 338, 341, 359 y 363 de la
Constitución Política. Esta demanda corresponde al proceso D-9866.
A su turno, el señor Nicolás Henao Bernal presentó demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 6º de la
Ley 1653 de 2013 “por la cual se regula un arancel judicial y se
dictan otras disposiciones”, por presunto desconocimiento de los artículos
13, 29, 116, y 229 de la norma superior. Esta demanda corresponde al proceso
D-9872. Dichos procesos fueron acumulados por la
Sala Plena de esta Corporación en sesión del 28 de agosto de 2013.
2. Mediante
auto del 10 de septiembre de 2013, la
Magistrada Ponente resolvió admitir la demanda presentada por el señor Nicolás
Henao Bernal (D-9872), esto es, contra el artículo 6º de la
Ley 1653 de 2013[1]. También
admitió la demanda presentada por el señor Manuel Antonio Ballesteros Romero (D-9866) contra los
artículos 5°, 6°, y 8° (parciales) y 4° y 7° de la
Ley 1653 de 2013 y contra el numeral 4° del artículo 84 de la
Ley 1564 de 2012, y ordenó comunicar la iniciación del trámite de las demandas
a las siguientes personas y entidades: al señor Presidente del Congreso de la
República, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho
Tributario, al Programa Global y Derechos Humanos, a la
Corporación Excelencia para la Justicia, al Centro de Estudios de Derecho,
Justicia y Sociedad (De Justicia), a las Facultades de Derecho de las
Universidades Libre de Bogotá, Externado y EAFIT de Medellín, al Director de la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), al Ministerio de Justicia
y del Derecho, a la Defensoría del Pueblo y a la
Procuraduría General de la Nación. Además, se fijó en lista para efectos de
intervención ciudadana.
En esa misma providencia se inadmitió la demanda
del señor Ballesteros en relación con la solicitud de declaratoria de
inexequibilidad de la totalidad de la Ley 1653 de 2013, y se le confirió un
término de 3 días para corregir su escrito en el sentido de presentar cargos susceptibles
de ser controvertidos en sede de control abstracto. Dado que el actor no
corrigió la  demanda, mediante auto del 22 de octubre de 2013 se rechazó de
plano, exceptuando los cargos ya admitidos en el auto del 10 de septiembre de
2013.
3. Procede la
Sala Plena de la Corte Constitucional a decidir sobre el proceso de la
referencia.
II. NORMAS ACUSADAS Y CONTENIDO DE LAS DEMANDAS
Expediente D-9866
1. Enseguida la Sala transcribe las normas que fueron demandadas por el
señor Manuel Antonio Ballesteros Romero. Los apartes subrayados corresponden a
la parte demandada de los artículos 5°, 6° y 8° de la
Ley 1653 de 2013:
“LEY 1653 DE 2013
Por la cual se regula un arancel judicial
y se dictan otras disposiciones
Artículo 4o. Hecho generador. El arancel judicial se genera en todos los procesos judiciales con
pretensiones dinerarias, con las excepciones previstas en la
Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y en la presente ley.
Artículo 5o. Excepciones. No podrá cobrarse arancel en los procedimientos arbitrales,
de carácter penal, laboral, contencioso, laboral, de familia, de menores,
procesos liquidatorios, de insolvencia, de jurisdicción voluntaria, ni en los
juicios de control constitucional o derivados del ejercicio de acciones de
tutela, populares, de grupo, de cumplimiento y demás acciones constitucionales.
No podrá cobrarse arancel judicial a las personas jurídicas de derecho
público, salvo las que pertenezcan al sector financiero o que sean
vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia, sin importar su
naturaleza jurídica y los colectores de activos públicos señalados como tales
en la ley cuando sean causahabientes de obligaciones dinerarias de alguna
entidad del sector financiero.
En los procesos contencioso administrativos diferentes al
contencioso laboral, cuando el demandante sea un particular, se causará y
pagará el arancel judicial de acuerdo con las reglas generales previstas en la
presente ley. Sin embargo, en caso de que prosperen total o parcialmente las
pretensiones, el juez ordenará en la sentencia que ponga fin al proceso la
devolución, total o parcial, del arancel judicial y dará aplicación al
parágrafo 1o del artículo 8o de esta ley.
Cuando el demandante sea una persona natural y en el año
inmediatamente anterior a la presentación de la demanda no hubiere estado
legalmente obligada a declarar renta, o cuente con amparo de pobreza, el pago
del arancel judicial estará a cargo del demandado vencido en el proceso. En
este caso, la base gravable serán las condenas económicas decretadas en la
sentencia. El juez que conozca del proceso, al admitir la demanda,
reconocerá tal condición, si a ello hubiere lugar. La circunstancia de no estar
obligado a declarar renta es una negación indefinida que no requiere prueba.
En los procesos contencioso administrativos diferentes al
contencioso laboral cuando el demandado sea un particular, se aplicará la misma
regla prevista en el inciso anterior para las personas que no están legalmente
obligadas a declarar renta.
Cuando se demande ante una autoridad administrativa en ejercicio de
función jurisdiccional en aquellos asuntos en los que esta y el juez tengan
competencia a prevención para conocer de la actuación, el arancel judicial se
causará a favor de la autoridad administrativa respectiva.
Parágrafo 1o. Quien utilice información o documentación falsa o adulterada, o que
a través de cualquier otro medio fraudulento se acoja a cualquiera de las
excepciones previstas en el presente artículo, deberá cancelar, a título de
sanción, un arancel judicial correspondiente al triple de la tarifa
inicialmente debida, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere
lugar.
Parágrafo 2o. En las sucesiones procesales en las que el causante hubiere estado
exceptuado del pago del arancel judicial, será obligatorio su pago, salvo que
el causahabiente, por la misma u otra condición, se encuentre eximido. El juez
no podrá admitir al sucesor procesal sin que este hubiere pagado el arancel
judicial, cuando a ello hubiere lugar.
Parágrafo 3o. En los procesos de reparación directa no se cobrará arancel judicial
siempre que sumariamente se le demuestre al juez que el daño antijurídico cuya
indemnización se reclama ha dejado al sujeto activo en situación de indefensión,
de tal manera que cubrir el costo del arancel limita su derecho fundamental de
acceso a la administración de justicia. En estos eventos, el juez deberá
admitir la demanda de quien alegue esta condición y decidir de forma inmediata
sobre la misma. El Gobierno Nacional reglamentará la materia.
Parágrafo 4o. Serán sujetos de exención de arancel judicial las víctimas en los
procesos judiciales de reparación de que trata la
Ley 1448 de 2011.
Artículo 6o. Sujeto pasivo. El arancel judicial está a cargo del demandante inicial, del
demandante en reconvención o de quien presenta una demanda acumulada en
procesos con pretensiones dinerarias. De la misma manera, estará a cargo del
llamante en garantía, del denunciante del pleito, del ad excludendum, del que inicie
un incidente de liquidación de perjuicios cuando no se trate del mismo
demandante que pagó el arancel al presentar la demanda y de todo aquel que
ejerza una pretensión dineraria.
El demandante deberá cancelar el arancel judicial antes de presentar
la demanda y deberá acompañar a ella el correspondiente comprobante de pago,
salvo en los casos establecidos en el artículo 5o de la presente ley. En caso de no pagar, no acreditar su pago o
hacer un pago parcial del arancel judicial, su demanda será inadmitida en los
términos del artículo 85 del Código de Procedimiento Civil.
El juez estará obligado a controlar que el arancel judicial se haya
pagado de acuerdo con lo establecido en la ley o que la persona o el proceso se
encuentren exonerados de pagar el arancel judicial, de lo cual dejará
constancia en el auto admisorio de la demanda.
El arancel se tendrá en cuenta al momento de liquidar las costas, de
conformidad con lo previsto en los artículos 393 del Código de Procedimiento Civil y subsiguientes. Al momento de
liquidar las costas solo se tendrá en cuenta el valor indexado del arancel
judicial, excluyendo del mismo las sanciones previstas en el parágrafo 1o del
artículo 5o de la presente
ley.
Parágrafo 1o. En caso de litisconsorcio necesario, el pago del arancel
podrá ser realizado por uno cualquiera de los litisconsortes. La misma regla se
aplicará a los litisconsortes
cuasinecesarios. Si el litisconsorcio es facultativo, cada uno de los
litisconsortes deberá pagar el arancel judicial. En los eventos de coadyuvancia
o llamamiento de oficio, no se causará el arancel.
Parágrafo 2o. Si en cualquier etapa del proceso se establece que no se ha pagado
total o parcialmente el arancel judicial, el juez realizará el requerimiento
respectivo para que se cancele en el término de cinco (5) días, so pena de
aplicar las consecuencias previstas para el desistimiento tácito, la perención
o cualquier otra forma de terminación anormal del proceso, según el estatuto
procesal aplicable.
Artículo 7o. Base gravable. El arancel judicial se calculará sobre las pretensiones dinerarias
de la demanda o de cualquier otro trámite que incorpore pretensiones
dinerarias.
Cuando en la demanda se incorporen varias pretensiones dinerarias,
todas ellas deberán sumarse con el fin de calcular el valor del arancel
judicial. Las pretensiones dinerarias que incorporen frutos, intereses, multas,
perjuicios, sanciones, mejoras o similares se calcularán a la fecha de
presentación de la demanda.
Las pretensiones dinerarias expresadas en salarios mínimos legales mensuales,
en moneda extranjera o cualquier otra unidad de valor, deberán liquidarse, para
efectos del pago del arancel judicial, a la fecha de presentación de la
demanda.
Artículo 8o. Tarifa. La tarifa del arancel judicial es del uno punto cinco por ciento
(1.5%) de la base gravable, y no podrá superar en ningún caso en total los
doscientos salarios mínimos legales mensuales vigentes (200 smlmv).
Parágrafo 1o. Las sumas pagadas por concepto de arancel judicial serán objeto de
devolución al demandante, en el evento en que el juez de única, primera o
segunda instancia no cumpla con los términos procesales fijados en la ley en
relación con la duración máxima de los procesos de conformidad con lo
establecido en las normas procesales.
El trámite de devolución del arancel judicial podrá realizarse, a
solicitud del sujeto pasivo que realizó el pago, mediante el rembolso directo o
mediante la entrega de certificados de devolución de arancel judicial que serán
títulos valores a la orden, transferibles, destinados a pagar los tributos
administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), en los
términos que establezca el Gobierno Nacional.
No habrá lugar al rembolso al demandante de lo pagado por concepto
de arancel judicial cuando el demandado no hubiere estado obligado a declarar
renta en el año inmediatamente anterior al momento de la presentación de la
demanda. De igual forma, no estará obligado al pago del arancel judicial el
demandado vencido en el proceso, de conformidad con lo establecido en el
artículo 5o de la presente
ley cuando el demandado no hubiere estado obligado a declarar renta en el año
inmediatamente anterior al momento de presentación de la demanda.
La emisión y entrega de los certificados de devolución de arancel
judicial la efectuará la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del
Consejo Superior de la Judicatura o quien haga sus veces, de acuerdo con el
reglamento que para el efecto expida el Gobierno Nacional.
El Director General de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN),
adoptará los procedimientos que considere necesarios, a fin de autorizar y
controlar el pago de los Impuestos Nacionales con los Certificados de
Devolución de Arancel Judicial.
Parágrafo 2o. Cuando la demanda no fuere tramitada por rechazo de la misma en los
términos establecidos en la ley procesal, el juez en el auto correspondiente
ordenará desglosar el comprobante de pago, con el fin de que el demandante
pueda hacerlo valer al momento de presentar nuevamente la demanda”.
“LEY 1564 DE 2012
Por medio de la cual se expide el Código
General del Proceso y se dictan otras disposiciones
Artículo 84. Anexos de la demanda. A la demanda debe acompañarse:
(…)
4. La prueba de pago del arancel judicial, cuando
hubiere lugar.
(…)”
III.
LAS DEMANDAS
Expediente
D-9866
1. El accionante señaló
que las normas demandadas vulneran los artículos 13, 150, 338, 341, 359 y 363
de la Constitución. A su vez, que se desconoce la gratuidad como un principio
del acceso de los ciudadanos a la administración de justicia, consagrado en el
artículo 6° de la Ley 270 de 1996 o Estatutaria de Administración de Justicia.
A continuación se sintetizan los cargos que delimitan el pronunciamiento de la
Sala en esta oportunidad:
1.1. Artículo 4° de la
Ley 1653 de 2013
Considera el actor que
la norma desconoce el principio de certidumbre tributaria establecido en el
artículo 338 de la Constitución, al disponer que el arancel judicial “se
genera en todos los procesos judiciales con pretensiones dinerarias”. En su
criterio, invierte la estructura lógica de fijación del tributo, de acuerdo con
la cual “el hecho generador es causa determinante de la base gravable, la
precede en el tiempo, y a su vez la base gravable es causa determinante de la
tarifa, la procede el tiempo y la determina”, pues en la norma analizada el
pago del tributo precede al hecho generador del mismo: la admisión de una
demanda judicial que contenga pretensiones dinerarias.
Exigir a los usuarios
de la administración de justicia pagar el arancel judicial antes de la admisión
de cualquier demanda con pretensiones dinerarias desconoce el artículo 338 de
la norma superior porque es un pago que se hace antes de que el hecho generador
exista. Se impone el deber de pagar la contribución cuando el hecho generador
es un hecho futuro e incierto.
1.2. Artículo 5°
(parcial) de la
Ley 1653 de 2013
1.2.1. En concepto del
actor la expresión “arbitrales” utilizada en el artículo para exceptuar el
arbitramento del arancel, viola el derecho y principio de igualdad porque en
estos existen pretensiones dinerarias, de manera que no existen razones
constitucionales para que el Legislador les dé un trato distinto en materia de
arancel.
1.2.2. La expresión “no
podrá cobrarse arancel judicial a las personas jurídicas de derecho público”
contenida en el artículo 5º de la Ley 1653 de 2013 vulnera los principios de
igualdad (art. 13 C.P.), equidad y progresividad (art. 363
C.P.) en los tributos. Al exceptuar a las personas de derecho público del pago
del arancel judicial, se crea un desequilibrio en perjuicio de las personas de
derecho privado (por ejemplo las EPS y las terminales de transportes),
perdiendo de vista la finalidad de la norma, que es generar recursos para
solucionar los problemas de congestión judicial e implementar los
procedimientos orales, aspectos que repercuten en todos los usuarios de la
administración de justicia.
1.2.3. A juicio del
ciudadano, el apartado normativo según el cual “en caso de que prosperen
total o parcialmente las pretensiones, el juez ordenará en la sentencia que
ponga fin al proceso la devolución, total o parcial, del arancel judicial y
dará aplicación al parágrafo 1° del artículo 8° de la esta ley,” “la
base gravable serán las condenas económicas decretadas en la sentencia” y “en
los procesos contencioso administrativos diferentes al contencioso laboral cuando
el demandante sea un particular, se aplicará la misma regla prevista en el
inciso anterior para las personas que no están legalmente obligadas a declarar
renta” desconoce los artículos 13, 338 y 363 de la norma superior. La
norma, para el actor, viola entonces los principios de eficiencia, equidad,
progresividad, así como el artículo 338 de la
Carta pues el gravamen no tiene estructura de tributo sino de caución.
1.2.4. Sobre el
apartado “cuando se demanda ante una autoridad administrativa en ejercicio
de la función jurisdiccional en aquellos asuntos en lo que ésta y el juez
tengan competencia a prevención para conocer de la actuación, el  arancel se
causará a favor de la autoridad administrativa respectiva” del mismo
artículo, estima el demandante que desconoce el artículo 2º de la
Carta, al destinar el arancel a una autoridad administrativa, pues su
finalidad es financiar los gastos de la administración de justicia, y no asumir
costos de los órganos de la administración pública.
1.2.5. Al cuestionar el
artículo 6° (parcial) de la
Ley 1653 de 2013 y numeral 4° del artículo 84 de la
Ley 1564 de 2012, el accionante sostuvo que las normas acusadas disponen
varias situaciones que a su juicio son inconstitucionales: (i) que el arancel
se pague antes de presentar la demanda; (ii) que si no se paga, la demanda sea
inadmitida; (iii) que uno de los elementos que determinan la admisión de la
demanda es la constancia de pago del arancel judicial; y (iv) que el juez dé un
plazo perentorio para pagar el arancel o de lo contrario, deba declarar
desistimiento tácito, perención o cualquier “otra forma de terminación
anormal del proceso”, circunstancias que desconocen los artículos 338 y 363
de la Constitución.
1.2.5. En concepto del
actor, el artículo 7° y los apartes concordantes del artículo 5º de la
Ley 1653, que regulan la base gravable, son inconstitucionales por violar el
principio de certeza del tributo al establecer distintas bases de acuerdo con
el tipo de proceso: la base total de las pretensiones en los procesos civiles,
salvo para quienes no declaren renta o hayan presentado amparo de pobreza; el monto
de las pretensiones que no prosperen en los contencioso administrativos, cuando
el demandante sea un particular, y el monto de las condenas concretas cuando
demande una persona natural no obligada a declarar renta en el año anterior, o
que haya presentado amparo de pobreza. Ese conjunto de formulaciones distintas
para el cálculo de la base gravable viola el principio de certeza tributaria,
el sentido de la equidad, la igualdad, y el principio de progresividad.
También considera ajeno
al a Constitución que el tributo deba pagarse antes de iniciarse el proceso. El
artículo 7º plantea una base gravable incierta porque nadie puede estar seguro
de la prosperidad de sus pretensiones.
1.2.6. Finalmente, el
artículo 8º de la Ley 1653 de 2013 es inconstitucional, de acuerdo con la
demanda, pues al establecer un tope máximo de 200 SMLMV, como cuantía a pagar
por concepto del arancel judicial. La norma es regresiva pues permite que en
los procesos con pretensiones más altas, se “congele” el costo del arancel.
Viola el principio de igualdad porque si el arancel debe pagarse, lo justo es
que todas las personas lo cancelen en la misma proporción y no que se cree un
límite exclusivamente para los procesos guiados por mayores aspiraciones económicas.
Expediente D-9872
2. Nicolás Henao Bernal
presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 6º de la
Ley 1653 de 2013, en el que se define el sujeto pasivo del arancel judicial:
“Artículo 6°. Sujeto pasivo. El arancel judicial está a cargo del demandante inicial,
del demandante en reconvención o de quien presenta una demanda acumulada en
procesos con pretensiones dinerarias. De la misma manera, estará a cargo del
llamante en garantía, del denunciante del pleito, del ad excludendum, del que inicie
un incidente de liquidación de perjuicios cuando no se trate del mismo
demandante que pagó el arancel al presentar la demanda y de todo aquel que
ejerza una pretensión dineraria.
El demandante deberá cancelar
el arancel judicial antes de presentar la demanda y deberá acompañar a ella el
correspondiente comprobante de pago, salvo en los casos establecidos en el
artículo 5° de la presente ley. En caso de no pagar, no acreditar su pago o
hacer un pago parcial del arancel judicial, su demanda será inadmitida en los
términos del artículo 85 del Código de Procedimiento Civil.
El juez estará obligado a
controlar que el arancel judicial se haya pagado de acuerdo con lo establecido
en la ley o que la persona o el proceso se encuentren exonerados de pagar el
arancel judicial, de lo cual dejará constancia en el auto admisorio de la
demanda.
El arancel se tendrá en cuenta
al momento de liquidar las costas, de conformidad con lo previsto en los
artículos 393 del Código de Procedimiento Civil y subsiguientes. Al momento de
liquidar las costas solo se tendrá en cuenta el valor indexado del arancel
judicial, excluyendo del mismo las sanciones previstas en el parágrafo 1° del
artículo 5° de la presente ley.
Parágrafo 1°. En caso de litisconsorcio necesario, el pago del arancel
podrá ser realizado por uno cualquiera de los litisconsortes. La misma regla se
aplicará a los litisconsortes cuasinecesarios. Si el litisconsorcio es
facultativo, cada uno de los litisconsortes deberá pagar el arancel judicial.
En los eventos de coadyuvancia o llamamiento de oficio, no se causará el
arancel.
Parágrafo 2°. Si en cualquier etapa del proceso se establece que no se ha pagado
total o parcialmente el arancel judicial, el juez realizará el requerimiento
respectivo para que se cancele en el término de cinco (5) días, so pena de
aplicar las consecuencias previstas para el desistimiento tácito, la perención
o cualquier otra forma de terminación anormal del proceso, según el estatuto
procesal aplicable”.
En concepto del actor,
la norma viola el principio de igualdad (artículo 13, CP), el debido proceso
(artículo 29, CP), el ejercicio de, y el acceso a la administración de justicia
(artículos 116 y 229 CP).
El artículo le impuso
una nueva carga o condición a la administración de justicia al momento de
admitir la demanda que limita de manera desproporcionada el acceso real y
efectivo de los ciudadanos. De acuerdo con este artículo, ningún juez puede
estudiar de fondo una pretensión si en los anexos de la demanda no se encuentra
el pago del arancel. Además, el juez aplicará sanciones procesales,
consistentes en el pago de la contribución parafiscal junto con la inadmisión
de la demanda.
Se trata de un
requisito procesal que constituye un formalismo desviado del sentido del
derecho al acceso a la administración de justicia. El legislador excedió el
margen de configuración que le corresponde, al ordenar el pago previo de la
contribución. Si bien es cierto que puede establecer mecanismos de recaudo para
garantizar la eficiencia de la contribución, no puede acudir a instrumentos que
desvíen ese fin. Además, el precepto no satisface el principio de
proporcionalidad en relación con el medio escogido y la finalidad mencionada.
Es desproporcionado porque ordena el pago de la contribución antes de la
presentación de la demanda, cuando lo racional sería que se genere solo al
final del proceso, y desnaturaliza la función de los jueces, al encargarlos del
recaudo tributario.
IV.
INTERVENCIONES
1. Instituto
Colombiano de Derecho Procesal.
1.1
En relación con los artículos 4º, 6º (parcial)
y 8º de la Ley 1653 de 2013.
Para el Instituto
Colombiano de Derecho Procesal, la modificación estructural en la institución
jurídica del arancel judicial es propia del poder de configuración del
legislador; sin embargo, las normas deben ser objeto de un nuevo estudio de
constitucionalidad, distinto al efectuado en las sentencias C-713/08 y C-368/11
debido a la modificación estructural del arancel. En su criterio, el hecho
generador del artículo 4º viola el principio de gratuidad en el acceso a la
administración de justicia, pues se genera en todos los procesos con
pretensiones dinerarias salvo las excepciones taxativas señaladas en el
artículo 5º de la Ley 1653 de 2013. En la ley anterior, estaba establecido que
por el monto de las pretensiones se estimara en una cifra igual o superior a
200 SMLMV. No se consagró una cuantía mínima, afectando a todas las personas en
el ejercicio del derecho.
En cuanto al momento
del pago del arancel, señaló que el inciso 2º del artículo 6º de la
Ley 1653, dispone que deberá cancelarse antes de presentar la demanda y
acompañar a la misma el comprobante de pago, mientras que en la
Ley 1394 de 2010se establecía que el arancel se cancelaba a la terminación del
proceso. Para el Instituto “obligar al demandante, en todo proceso, sin
consideración de la cuantía de las pretensiones, a cancelar el arancel judicial
antes de la presentación de la demanda, viola el principio de ‘libre acceso a
la administración de justicia’, y en algunos casos -para demandantes con mínima
capacidad económica- también se viola el ‘principio de gratuidad de la
administración de justicia’”. La Corte consideró, en sentencia C-368 de 2011
que el arancel no violaba el acceso a la justicia porque su cobro se efectuaba
al final del proceso y no antes de la admisión de la demanda.
El límite superior de
la tarifa, 200 SMLMV, previsto en el artículo 8º de la
Ley 1653 es regresivo. Mediante un cuadro explicó que para procesos de
cuantías muy altas, el arancel se congela en 200 salarios mínimos legales
mensuales vigentes, disminuyendo entonces la tarifa efectiva del arancel, y
favoreciendo a la población con mayores recursos.
La excepción al pago
del arancel en procesos arbitrales no viola la
Constitución, sino que es propia del poder configurativo del Legislador, y
obedece a que en estos trámites los demandantes no utilizan la administración
de justicia. La excepción al cobro frente a personas jurídicas de derecho
público, distintas a las que pertenecen al sector financiero, en cambio, sí
viola el principio de igualdad, pues les otorga un trato privilegiado frente a
sus competidores, cuando estos son personas de derecho privado.
La devolución del
arancel pagado en procesos contencioso administrativos exitosos (inciso 2º,
artículo 5º de la Ley 1653 de 2013) viola el principio de equidad, pues no
existe razón para que no se efectúe una devolución similar en procesos
adelantados ante la jurisdicción ordinaria.
La causación del
arancel a favor de entidades administrativas, investidas con funciones
jurisdiccionales a prevención (inciso 8º, artículo 5º, Ley 1653 de 2013) viola
el artículo 6º de la Ley 270 de 1996, al cambiar la destinación específica del
arancel, el cual constituye un ingreso público a favor de la
Rama Judicial.
La base gravable
prevista en el artículo 8º está determinada por la norma, y es por lo tanto
constitucional.
Por otra parte, el
Instituto concluyó aduciendo que el artículo 4º de la
Ley 1564 de 2012 “Por medio de la cual se expide el Código General del
Proceso y se dictan otras disposiciones”, debe declararse inexequible, si
prospera la solicitud de inexequibilidad del inciso 2º del artículo 6º de la
ley 1653 de 2013, en tanto obliga acompañar a la demanda la copia del pago del
arancel, estableciendo un obstáculo al acceso a la administración de justicia.
2. Ministerio de
Justicia y del Derecho
Tras una exposición
sobre los antecedentes legislativos de la
Ley 1653 de 2013 en el que se destaca que no hay relación entre el recaudo del
demandante victorioso y el desgaste del aparato judicial, y el interés por
enfrentar el problema de que las demandas temerarias sean las que más congestionan
a los jueces no pagan arancel,  señaló lo siguiente:
El inciso 1º del
artículo 5º, Ley 1653 de 2013, según el cual no puede cobrarse el arancel a
personas de derecho público que no pertenezcan al sector financiero es
constitucional. Es razonable que a las entidades financieras se les imponga la
carga del arancel, mientras que sería irrazonable y desproporcionado que
cualquier entidad pública, que opera con recursos del erario tenga que asumir
el pago del arancel, de manera que la norma es constitucional. En relación con
la exención a los procesos arbitrales, es razonable porque el arancel solo se
causa en determinados procesos definidos por el Legislador. La justicia
arbitral no es gratuita, sino que supone asumir ciertos costos, pues cobra por
el servicio prestado, así que su regulación tarifaria es especial.
Para el Ministerio, las
normas demandadas no violan los principios de equidad, progresividad y
eficiencia, toda vez que “la progresividad (…) como expresión particularizada
del principio de equidad, compensa el principio de proporcionalidad del sistema
tributario, dado que no es suficiente mantener la relación porcentual entre la
capacidad económica y el monto de los impuestos, sino que resulta necesario
disponer que quienes tiene (sic) mayor patrimonio o perciben mayores ingresos
aporten en mayor proporción a aumentar los ingresos tributarios”. En su
parecer, el artículo 5º demandado sí obliga a que paguen más quienes tengan
mayores recursos, y establece dos excepciones para evitar que sea cancelado por
los que no pueden asumirlo, que el demandante no haya declarado renta o que
haya solicitado el amparo de pobreza.
El artículo 5º no viola
el derecho a la igualdad, pues al imponer consecuencias jurídicas distintas
entre demandante y demandado, pensó el Legislador en el principio de igualdad
material, al ponderar de manera racional y proporcional las cargas y los
beneficios impuestos a los sujetos procesales. Tampoco se viola el citado
principio, en relación con el principio de gratuidad en el acceso a la
administración de justicia, por ser una contribución razonable y proporcionada
a la finalidad perseguida. En materia de arancel, el Legislador estableció en
la ley 1653 de 2013 un trato diferencial frente a la generación del tributo en
razón de la naturaleza del proceso, buscando gravar precisamente aquellos de
contenido dinerario. Además de ello, exceptuó a las víctimas del conflicto
armado, a personas con bajo nivel de ingresos o un patrimonio insuficiente para
declarar renta y las acciones de origen constitucional.
3. Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
Para el Ministerio de
Hacienda, las normas analizadas deben ser objeto de un test de proporcionalidad
débil, debido a que regulan cargas y obligaciones procesales. El propósito de
descongestionar los despachos judiciales es una finalidad importante, y una de
las limitaciones más importantes a la eficiencia de la justicia es la
limitación de sus fuentes de financiación. Además, afirma la autoridad
interviniente, existe gran litigiosidad en el país representada en un conjunto
muy amplio de demandas temerarias. Por ello, debe concluirse que el arancel
persigue importantes fines constitucionales y hace parte de la libertad de
configuración del Congreso de la
República. Pero además de ello, consulta la capacidad de pago mediante las
excepciones previstas para las personas con menos recursos.
4. Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales, Dian
En su intervención, la
Dian sostuvo que el arancel da potestad al ciudadano para resolver sus
conflictos ante los despachos judiciales, asignándoles una carga a las partes
para que contribuyan con la realización de la justicia. Los recursos que se obtengan
serán desinados a la administración de justicia, lo que explica la importancia
de su recaudo antes de la admisión de la demanda. Sin embargo, la ley señala
excepciones en atención a la naturaleza de los procesos y la capacidad
económica de las personas, asegurando el acceso de todos a la administración de
justicia.
5. Universidad Libre
de Colombia.
A través de la facultad
de derecho, la Universidad Libre intervino solicitando la declaratoria de
inexequibilidad de las normas demandadas, considerando que la
Ley regula el acceso a la administración de justicia y por lo tanto debía ser
tramitada como estatutaria.
Al establecer el pago
de 1.5% de las pretensiones previa la admisión de las demandas civiles y
contencioso administrativas se configura una barrera de acceso al servicio de
justicia. Por el contrario, en la Ley 1394 de 2010, la
Corte interpretó que el arancel no debía ser objeto de regulación estatutaria
por tratarse de un recaudo sobre sumas ya obtenidas en procesos ejecutivos con
pretensiones de más de 200 SMLMV.
Afirmó que la norma
demandada sí toca el acceso integral a la administración de justicia, pues solo
las acciones laborales y constitucionales estarían exentas del pago,
convirtiéndose en un requisito de procedibilidad estructural. La nueva
regulación es inestable y no cumple parámetros mínimos de claridad en cuanto a
la base gravable, los momentos de recaudo y los modos de devolución. Tampoco
cumple los principios de progresividad y equidad pues prevé la misma tarifa
para todo ciudadano y todo conflicto, sin atender la cuantía. Por las mismas
razones se desconoce el principio general de gratuidad de la justicia.
6. Corporación
Excelencia en la Justicia.
En concepto de la
Corporación las normas deben ser declaradas inexequibles con base en los
argumentos presentados en la demanda, debido a que la nueva regulación del
arancel entorpece el acceso al aparato jurisdiccional, debido a que el tributo
es cobrado al inicio del proceso, convirtiéndose en un requisito para la
iniciación de los procesos judiciales que no fueron expresamente excluidos por
el Legislador, afectando principalmente y de manera inequitativa a las personas
de menores recursos.
7. Intervenciones ciudadanas
7.1 Carlos Andrés Pérez
Garzón, ciudadano colombiano y estudiante de derecho intervino solicitando
declarar la exequibilidad de la Ley 1653 de 2013 y el numeral 4º del artículo
84 de la Ley 1564 de 2012. Considera que la imposición del arancel es un
intento por racionalizar el uso del aparato judicial, evitando el ejercicio
temerario de acciones que generan desgaste a la administración de justicia.
Además, no viola el principio de igualdad porque prevé dos excepciones para
quienes no pueden pagarlo: la no declaración de renta y el amparo de pobreza.
7.2 El ciudadano Juan
Diego Buitrago Galindo, intervino solicitando la declaratoria de
inconstitucionalidad de la Ley 1653 de 2013. Estima que la mayoría de procesos
declarativos y ejecutivos quedarían sujetos al pago de una contribución,
desconociendo el derecho de acción, consagrado en el artículo 229 de la
Carta Política, el principio de legalidad de los tributos (artículo 33), el
principio de reparación (artículo 90) y no respeta los principios de equidad y
progresividad del tributo.
7.1 Además, 490
ciudadanos suscribieron un escrito de coadyuvancia a la demanda D-9872.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Jefe del Ministerio
Público, mediante concepto 5692 del 05 de diciembre de 2013, solicitó a la
Corte declarar la inexequibilidad de las normas demandadas. Después de indicar
que en conceptos presentados en demandas previas se ha referido a un conjunto
de cargos dirigidos contra distintas normas de la
Ley 1653, indicó que el único cargo que debe prosperar es el de la violación
al derecho fundamental al acceso a la administración de justicia.
Este derecho sufre una
afectación grave y desproporcionada, en atención al modo en que la ley reguló
el pago del arancel, creando una restricción a la posibilidad real y efectiva
de acudir a la jurisdicción, pues amplifica el hecho generador al crear la
obligación frente a todo proceso judicial con pretensiones dinerarias, ordenar
que sea pagado antes de la presentación de la demanda, y aumentar la
base gravable al monto total de las pretensiones.
La obligación de
presentar prueba del pago del arancel con la demanda dificulta el acceso a la
administración, puesto que si no se cancela, el juez deberá inadmitir la
demanda. De esa forma se antepone el interés del Estado a los derechos
fundamentales, se afecta gravemente el valor de la justicia y se restringe
desproporcionadamente el derecho de acceso a la justicia.
Sin embargo, considera
que las razones de inconstitucionalidad no pueden trasladarse al artículo 84,
numeral 4º, de la Ley 1564 de 2012, pues la norma no contiene las nuevas
restricciones al acceso a la administración de justicia, pues solo indica que
deberá adjuntarse a la demanda la prueba de pago del arancel cuando hubiere
lugar a ello, haciendo un renvío genérico a la regulación que en su momento
expida el Congreso y que, en cualquier caso, deberá ser respetuosa de los
derechos fundamentales.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo
241 numeral de la Constitución Política, la
Corte es competente para conocer de la presente demanda.
Cuestiones preliminares
2. En la
sentencia C-169 de 2014[2] la Corte Constitucional declaró inexequible la
Ley 1653 de 2013, por la cual se regula un arancel judicial y se dictan otras
disposiciones, en su integridad. En consecuencia, antes de verificar la
existencia de un problema jurídico, la Sala deberá (i) evaluar si existe cosa
juzgada constitucional en relación con los cargos dirigidos contra artículos
específicos de la Ley 1653 de 2013, por la cual se regula un arancel judicial y
se dictan otras disposiciones; y (ii) verificar si, en el contexto normativo
actual, el cargo dirigido contra el artículo 84 (numeral 4º) de la
Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso) posee fuerza suficiente para
iniciar una discusión sobre su constitucionalidad, debido a que el demandante basó
su solicitud de inexequibilidad en una interpretación del mismo asociada a la
existencia de la citada Ley 1653 de 2013.
El principio de cosa juzgada. Reiteración de
jurisprudencia.
1. El artículo 243 de la
Constitución Política establece que las decisiones que adopta la
Corte en ejercicio del control de constitucionalidad hacen tránsito a cosa
juzgada constitucional[3],
y que ninguna autoridad puede reproducir el contenido material de un acto
declarado inexequible por razones de fondo, mientras en la
Carta Política se preserven los mandatos que sirvieron como fundamento de ese
pronunciamiento.
2. Desde ese punto de vista,
acogido por el Constituyente de 1991, la cosa juzgada constitucional -además de
ser un principio jurídico incorporado al debido proceso- persigue dos
propósitos esenciales.
Primero, en armonía con el
artículo 4º Superior, otorga eficacia al principio de supremacía
constitucional, pues (i) evita que después de una decisión de la
Corte Constitucional sobre la incompatibilidad de una norma con la
Constitución, esta pueda regresar al orden jurídico, (ii) desarrolla la interpretación
autorizada de los mandatos constitucionales, dotándolos de precisión, y (iii)
previene sobre interpretaciones abiertamente incompatibles con la
Carta, evitando que sean asumidas por el Legislador al momento de concretar
los mandatos superiores.
Segundo, garantiza la seguridad
jurídica, pues las decisiones de la Corte son definitivas y vinculantes para
todos (efectos erga omnes), y su sentido no puede ser alterado por
sentencias posteriores. Por lo tanto, el examen de un asunto previamente
resuelto solo es posible si se modifican las normas superiores concretas que
sirvieron de parámetro de control. De esa manera, se excluye la procedencia de nuevas
demandas basadas en los mismos motivos, se mantiene la estabilidad del ordenamiento
jurídico, y se establece una garantía de auto restricción al activismo
judicial, pues las sentencias previas determinan la adopción de una decisión
idéntica, en caso de que el asunto sea puesto en conocimiento de la
Corte una vez más.
3. En tal sentido, como lo sostuvo
la Corte en sentencia C-720 de 2007[4],
la existencia de cosa juzgada constitucional genera las siguientes
consecuencias normativas:
“En primer lugar la decisión queda en firme, es decir,
que no puede ser revocada ni por la Corte ni por ninguna otra autoridad. En
segundo lugar, se convierte en una decisión obligatoria para todos los
habitantes del territorio. Como lo ha reconocido la jurisprudencia, la figura
de la cosa juzgada constitucional promueve la seguridad jurídica, la
estabilidad del derecho y la confianza y la certeza de las personas respecto de
los efectos de las decisiones judiciales[5]”.
4. La
Corte Constitucional se ha pronunciado en un amplio número de sentencias sobre
el principio de cosa juzgada, y ha establecido un conjunto de distinciones para
su adecuada comprensión. En esta oportunidad, la
Sala recordará la jurisprudencia acerca de la diferencia entre la cosa juzgada
formal y material; y cosa juzgada absoluta y relativa.
5. De acuerdo con ideas de la
teoría del derecho aceptadas en la jurisprudencia de esta Corporación, es
posible distinguir entre las normas y los textos en que son formuladas. Los
últimos se denominan disposiciones o enunciados jurídicos y, en
principio, coinciden con los artículos, numerales o incisos en que se
encuentran formuladas las reglas o principios constitucionales y legales[6],
aunque estas formulaciones pueden encontrarse también en fragmentos más
pequeños de un texto normativo, como oraciones o palabras individuales, siempre
que incidan en el sentido que se puede atribuir razonablemente a cada
disposición.
6. Las normas, siguiendo con esta
construcción, no son los textos legales sino su significado. Ese significado, a
su vez, solo puede hallarse por vía interpretativa y, en consecuencia, a un
solo texto legal pueden atribuírsele (potencialmente) diversos contenidos
normativos, según la forma en que cada intérprete les atribuye significado[7]. Las
normas de competencia del orden jurídico determinan el órgano autorizado para
establecer con autoridad la interpretación jurídica de cada disposición, según
criterios de especialidad y jerarquía, en el sistema de administración de
justicia.
7. En ese plano, la cosa
juzgada formal recae sobre disposiciones o enunciados normativos,
mientras que la cosa juzgada material se estructura en relación con las
normas, o los contenidos normativos de cada disposición. En
consecuencia, la cosa juzgada formal se configura cuando se  presenta una
demanda contra una disposición sobre cuya constitucionalidad la
Corte se había pronunciado previamente, mientras que la cosa juzgada material
se produce cuando, a pesar de demandarse una disposición distinta, el Tribunal
constitucional constata que su contenido normativo coincide con el que ya había
analizado. Por ejemplo, cuando un artículo de una ley formula de manera
distinta un contenido normativo previamente estudiado por la
Corte Constitucional.[8]
8. Los efectos de la cosa juzgada,
expresados en el citado artículo 243 de la
Constitución Política, se producen tanto cuando se configura desde la
perspectiva formal, como cuando lo hace desde la concepción material, pues el
citado precepto no hace diferenciación alguna al respecto, y los
pronunciamientos de la Corte Constitucional poseen fuerza vinculante erga
omnes, en lo que hace al sentido de la decisión y en lo concerniente a la
interpretación que sienta sobre los mandatos constitucionales.
Ahora bien, el sentido de la
decisión previa determina también la forma en que la
Corte debe pronunciarse ante una demanda que propone repetir un examen
resuelto ya por un fallo que hizo tránsito a cosa juzgada. Ante la reproducción
de un contenido normativo declarado inconstitucional por razones de fondo, debe
declararse la inconstitucionalidad de la norma objeto de análisis, mientras que
si la decisión previa fue de exequibilidad, la
Corte debe estarse a lo resuelto en la sentencia previa “a menos que
se presenten circunstancias excepcionales que enerven los efectos de la cosa
juzgada, como ocurre, por ejemplo, (i) cuando se presentan reformas
constitucionales que varían los parámetros de comparación; (ii) cuando así lo
demanda el carácter dinámico del Texto Superior; (iii) o  cuando se presenta la
necesidad de realizar una nueva ponderación de valores o principios constitucionales
a partir del cambio de contexto en que se inscribe la disposición acusada”.[9]
En ese contexto, analizará la
Corte la existencia de cosa juzgada constitucional en este trámite.
La sentencia C-169 de 2014: declaratoria de
inexequibilidad de la Ley 1653 de 2013[10].
9. En la sentencia C-169 de 2014[11] la Corte Constitucional resolvió un conjunto de demandas
dirigidas contra la Ley 1653 de 2013, por la cual se regula un arancel judicial
y se dictan otras disposiciones. La
Corporación consideró que dada la naturaleza del tributo (una contribución
parafiscal[12]) y los principios constitucionales involucrados
en su aplicación, entre los que se encuentran el acceso a la administración de
justicia en condiciones de gratuidad, debía ejercer un control estricto sobre
la constitucionalidad de las normas demandadas.
10. Se sostuvo que el arancel judicial previsto
en la Ley 1653 de 2013 no
constituye una regulación sometida a reserva de ley estatutaria. Sin embargo,
encontró que las normas demandadas y, de forma general, el diseño del arancel
contenido en la la citada ley resultaba altamente regresivo y, por lo tanto, incompatible
con los principios de equidad y progresividad del tributo, pues el arancel debía
ser asumido por todos los usuarios de la administración de justicia (salvo
excepciones taxativas), sin tomar en cuenta su patrimonio, ingresos o riqueza,
sino una proporción del 1.5% del monto de las pretensiones dinerarias, al
tiempo que se previó un tope máximo a la cuantía de 200 salarios mínimos (es
decir, un límite absoluto y ya no proporcional a las pretensiones).
11. De esa forma, las personas verían aumentar
el costo del arancel a medida que sus pretensiones dinerarias se incrementarán,
pero, una vez las pretensiones llegaran a sumas muy elevadas de dinero, el
arancel ya no representaría el 1.5% de sus pretensiones, debido al tope máximo
o “techo” previsto por el Legislador, en claro desconocimiento de la equidad y
progresividad del tributo.
12. Además de ser un tributo regresivo, indicó la
Corte, el diseño de la contribución previsto en la
Ley 1653 de 2013, por la cual se regula un arancel
judicial y se dictan otras disposiciones, no tenía la
capacidad de superar un escrutinio de razonabilidad y proporcionalidad. Sobre
este punto, comenzó la Corporación por aclarar que un tributo solo puede ser
declarado inexequible por desconocimiento de los principios de equidad y
progresividad establecidos en el artículo 338 Superior, si es irrazonable y
desproporcionado. En este trámite, la naturaleza del arancel concebido como una
contribución parafiscal que es una especie de tributo de carácter excepcional, y
la interferencia a principios constitucionales como la equidad y progresividad
tributarias y especialmente el acceso a la administración de justicia exigían
un escrutinio estricto.
13. En relación con el derecho fundamental al
acceso a la administración de justicia, la
Sala precisó que, a diferencia de lo que ocurría en la
Ley 1394 de 2010, “por la cual se regula un arancel judicial”, ordenamiento
que exigía el pago del arancel al finalizar el proceso, en la
Ley 1653 de 2013, “por la cual se regula un arancel
judicial y se dictan otras disposiciones”, se previó
el pago del arancel antes de iniciarse el proceso. Así, la
Ley 1653, citada, exigía acompañar prueba del pago a la demanda y ordena al
juez su inadmisión (o la adopción de otras formas de terminación anticipada del
proceso) en caso de no haberse sufragado.
14. De esa forma, y nuevamente en contraste con
la normatividad anterior, el arancel de la
Ley 1653 de 2013 sí
constituía un requisito para el acceso a la administración de justicia y, por
lo tanto, una barrera prima facie  para su ejercicio, lo que justificaba
también el inició de un examen riguroso de proporcionalidad de la medida. Una
interferencia o intervención a un principio prima facie no es sin
embargo un motivo de inconstitucionalidad de la
Ley. Es, en cambio, una razón para que inicie un análisis sobre la
proporcionalidad de la medida considerando todos los elementos constitucionalmente
relevantes.
15. Así las cosas, concluyó la
Corte que no toda contribución previa al acceso a la administración de
justicia es inconstitucional. Sin embargo, al abordar el estudio de
razonabilidad y proporcionalidad de la medida (en escrutinio riguroso),
encontró que si bien el arancel perseguía fines legítimos, la forma en que fue
regulado en la Ley 1653 de 2013 no satisfacía el subprincipio de idoneidad o la adecuación de la
medida para alcanzar el fin propuesto; no resultaba necesaria, pues
existían medios alternativos menos lesivos para el acceso a la administración
de justicia, tales como las sanciones por temeridad o, incluso, una regulación
del arancel distinta, tal como la que previamente estableció el propio
Legislador en la Ley 1394 de 2010. Finalmente, la medida sí representaba una
intensa afectación para los principios de equidad  y progresividad del tributo,
y para el acceso a la justicia.
16. Las razones anotadas llevaron a la
Corte a declarar la inconstitucionalidad de los artículos 4
a 9 de la Ley 1653 de 2013[13]. Y, como esos artículos contenían los elementos
estructurales del arancel judicial, la Corte estimó que su inconstitucionalidad
comportaba la declaratoria de inexequibilidad de toda le Ley.
En ese orden de ideas no cabe ninguna duda sobre
la existencia de cosa juzgada constitucional derivada de la declaratoria de
inexequibilidad de la Ley 1653 de 2013, por la cual se
regula un arancel judicial y se dictan otras disposiciones, en relación con los cargos dirigidos contra artículos
específicos de esa Ley. Sin embargo, la demanda D-9866 contiene una censura
contra el numeral 4º del artículo 84 de la
Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso).
La Sala deberá
determinar entonces si esa censura, considerada de manera autónoma, satisface
las mínimas condiciones argumentativas para generar un problema de
constitucionalidad susceptible de ser abordado por este Tribunal. Para ello,
reiterará la Sala la sentencia C-1052 de 2001[14] en la que se definieron esas condiciones, y evaluará si el
razonamiento de la demanda las satisface, en un contexto normativo en el que ha
sido declarada inexequible la regulación del arancel prevista en la
Ley 1653 de 2013.
Ineptitud del cargo contra
el numeral 4º del artículo 84 de la Ley 1564 de 2013
17. De conformidad con el artículo
2º del Decreto 2067 de 1992, las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir
requisitos formales mínimos, que se concretan en (i) señalar las normas
acusadas y las que se consideren infringidas, (ii) referirse a la competencia
de la Corte para conocer del acto demandado, (iii) explicar el trámite
desconocido en la expedición del acto, de ser necesario; y (iv) presentar las
razones de la violación.
La última de esas condiciones
exige al ciudadano asumir cargas argumentativas mínimas, con el propósito de
evitar que, de una parte, la Corporación establezca por su cuenta las razones
de inconstitucionalidad, convirtiéndose entonces en juez y parte del trámite, y
generando una intromisión desproporcionada del Tribunal Constitucional en las
funciones propias del Congreso de la
República; y, de otra parte, que ante la ausencia de razones comprensibles,
que cuestionen seriamente la presunción de corrección de las decisiones adoptadas
en el foro democrático, deba proferirse un fallo inhibitorio, frustrándose así
el objetivo de la acción de inconstitucionalidad.
En ese orden de ideas, las razones
de inconstitucionalidad deben ser “(i) claras, es decir, seguir un curso de
exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la
presunta inconformidad entre la ley y la
Constitución; (ii) ciertas, lo que significa que no deben basarse en
interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos
demandados, sino exponer un contenido normativo que razonablemente pueda
atribuírseles; (iii) específicas, lo que excluye argumentos genéricos o
excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera que planteen un problema de constitucionalidad
y no de conveniencia o corrección de las decisiones legislativas, observadas
desde parámetros diversos a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes;
esto es, capaces de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del
enunciado o disposición demandada”. [15]
18. La disposición normativa
demandada establece que deberá acompañarse a la demanda prueba del pago del
arancel judicial cuando a ello hubiere lugar[16]. El actor dirige un cargo contra esta norma de manera
conjunta a una serie de cuestionamientos contra el artículo 6º de la
Ley 1653 de 2013, considerando que viola los principios de certeza y equidad
tributaria:
En el aparte 2.4 de la demanda se
propone que los artículos 6º de la Ley 1653 de 2013 y 84 (numeral 4º) de la
Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso) vulneran los artículos 338 y 363
de la Constitución Política de Colombia, pues “i) viola[n] la necesidad de
determinación de los elementos esenciales de la obligación tributaria
consagrados en el artículo 338 de la
Norma Superior y específicamente … determinación (y existencia) del hecho
generador; ii) viola[n] los principios de equidad y progresividad de la
obligación tributaria consagrados en el artículo 363 de la
Norma Superior”.
La inconstitucionalidad de ambas
disposiciones radica en que “i) el actor debe pagar antes de demandar; ii) si
no paga la demanda no se será admitida; iii) uno de los elementos del auto
admisorio de la demanda es la constancia del control del pago [del arancel] por
el Juez, y iv) El caso de que el proceso (sic) se esté adelantando sin [ese
pago], el juez dará un término perentorio para pagar o […] aplicar,
desistimiento tácito, perención o cualquier otra forma de terminación anormal
del proceso”.
También se constata el
desconocimiento de la Carta debido a que el pago “precede al hecho generador,
que según el artículo 4º de la ley, es el proceso, y no el conflicto, la
demanda ni las pretensiones. El sujeto pasivo del tributo no está obligado a
pagar el tributo antes de la ocurrencia (existencia) del hecho generador,
porque sin hecho generador no hay tributo. Por eso esta norma viola el artículo
338 de la Carta Política que establece el hecho generador como uno de los
elementos esenciales del tributo (…)”.
En relación con la violación del
artículo 363 propone el demandante: “el proceso con pretensiones dinerarias
tiene, por regla general, como presupuesto la existencia de un desequilibrio
que soporta el actor frente al demandado y lo que busca el demandante es que el
proceso restablezca el equilibrio que considera se rompió por el incumplimiento
o trasgresión de una norma (…) y que no pudo restablecer antes de llegar al
proceso (…) Para restablecer ese desequilibrio (sic), el actor debe aumentar
ese desequilibrio asumiendo las cargas y los costos que conducen al proceso (…)
Si a ese desequilibrio connatural al conflicto (…) se le suma el pago del
arancel judicial como condición de la admisión de la demanda o como causa de
desistimiento tácito o perención, la Ley (…) se convierte en un gran factor de
inequidad procesal.
c) En tercer lugar, señala el
demandante, que la norma viola los principios de equidad y progresividad
consagrados en el artículo 363 de la
Norma Superior. Ello porque: “[…] el principio de progresividad presupone una
equivalencia entre el tributo y lo gravado con el tributo; pero al gravarse las
pretensiones e imponerse ese pago de manera previa a la prosperidad de esas
pretensiones y al pago de las condenas (…) se genera un empobrecimiento del
actor (…) Cobrar un tributo bajo la expectativa de que en un futuro “cierto”
(…) ocurra un hecho incierto (…) que eventualmente signifique ingreso de dinero
al demandante es, inequitativo y regresivo (…)”.
Dejando de lado los problemas de
claridad de la demanda evidenciados en la trascripción recién efectuada, carecen
los cargos de suficiencia y certeza. Pero además, a partir de la
declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1653 de 2013 no habría lugar
al pago del arancel judicial antes de iniciar un proceso judicial, de manera
que, como se indica en el concepto del Señor Procurador General de la
Nación, la norma prevé un renvío a una regulación inexistente, pero que
eventualmente podría llegar a desarrollarse por el Congreso de la
República.
El demandante propone un conjunto
de cargos que se basan en una interpretación conjunta del numeral 4º del
artículo 84 del Código General del Proceso y el artículo 6º de la
Ley 1653 de 2013. Así, por ejemplo, el actor destina parte de su escrito de
demanda a cuestionar la función del juez en el sentido de controlar el pago del
arancel y con mayor énfasis se opone a las consecuencias jurídicas de
terminación anormal del proceso. Sin embargo, en tanto la
Ley 1653 de 2013 fue declara inexequible en su integridad, no es cierto que
el numeral 4º del artículo 84, CGP, establezca esas consecuencias.[17]
Por otra parte, y de acuerdo con
el alcance literal de la disposición (es decir, el numeral 4º del artículo 84
CGP), solo se deberá adjuntar copia del pago al arancel a la demanda si a
ello hubiere lugar. Pero como la regulación del arancel contenida en la
Ley 1653 de 2013 ya no existe, y fue este ordenamiento el que previó su pago
previo a la decisión del proceso, entonces la norma resulta inaplicable pues
remite a normas que no hacen parte del ordenamiento. Esa situación no es un
argumento a favor ni en contra de su constitucionalidad, pues podría pensarse
como lo hace el demandante que la decisión C-169 de 2014[18] acarrea la inconstitucionalidad de esa norma, como ocurrió con las
disposiciones de la Ley 1653 de 2013 que, a pesar de no haber sido demandadas
en esa oportunidad, fueron declaradas inexequibles porque carecían de sentido sin
los elementos definitorios del arancel, objeto de estudio en ese caso.
Sin embargo, entre los distintos
fundamentos normativos expuestos en la sentencia C-169 de 2014 se encuentra uno
que resulta muy importante para determinar la fuerza del cargo para despertar
siquiera una duda inicial sobre la constitucionalidad de la disposición demandada
y su contenido normativo, es decir, para cumplir la carga argumentativa de
suficiencia, previamente mencionado. Indicó la
Corte que la imposición de un pago previo a la presentación de la demanda constituye
una interferencia prima facie en el derecho al acceso a la
administración de justicia, pero aclaró que ello no acarrea de forma inmediata
su inconstitucionalidad, sino que su validez y conformidad con el texto
superior depende de la naturaleza de la regulación que se adopte; de su
razonabilidad, y de la ponderación con otros principios jurídicos que puedan
verse afectados por un tributo semejante.
El actor considera que la
Constitución Política prohíbe de forma absoluta (no prima facie) que se
establezcan tributos que impliquen la realización de un pago, previo a la
presentación de la demanda. Como esa consideración no posee sustento en la
Carta Política no resulta apta para provocar esa duda o sospecha de
inconstitucionalidad que da lugar a un análisis de fondo, lo que conlleva la insuficiencia
argumentativa de la demanda.[19]
Además, como el demandante asume que
esa prohibición definitiva hace parta de la
Constitución, y que opera de forma absoluta, no cuestiona la proporcionalidad
o razonabilidad de la norma, considerándola de manera autónoma y no ligada al
artículo 6º de la Ley 1653 de 2013, disposición declarada inconstitucional,
precisamente por afectar irrazonable y desproporcionadamente el acceso a la
administración de justicia.[20]
En síntesis, la norma contenida en
el numeral 4º del artículo 84 del Código General del Proceso no prevé por sí
sola las consecuencias jurídicas que plantea el actor, lo que desvirtúa la certeza
de la demanda. Además, las consideraciones que la
Corte sentó en la decisión C-169 de 2014 sobre la potencial validez de
contribuciones parafiscales previa la iniciación de un proceso judicial
generaban la necesidad de una argumentación suficiente para cuestionar el
inciso 4º del artículo 84 del Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012),
carga que no se satisfizo en la demanda y que, por lo tanto, comporta el
incumplimiento de uno de los requisitos para que la demanda provoque un
pronunciamiento de fondo, por lo tanto, la
Corte se declarará inhibida para decidir sobre la constitucionalidad de la
expresión cuestionada.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero.- ESTARSE
A LO RESUELTO en la sentencia C-169 de 2014, en la
que fue declarada la inexequibilidad de la
Ley 1653 de 2013.
Segundo.- DECLARARSE
INHIBIDA para decidir sobre la constitucionalidad
del numeral 4º del artículo 84 de la Ley 1564 de 2012.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO
PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Por la cual se regula un arancel judicial y se dictan otras
disposiciones.
[2] MP. María Victoria
Calle Correa.
[3] Constitución Política, artículo 243: “Los
fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen
tránsito a cosa juzgada constitucional || Ninguna autoridad podrá reproducir el
contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de
fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para
hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la
Constitución”.
[4] M.P. Catalina Botero
Marino. AV Catalina Botero Marino.
[5] Sentencia C-153 de
2002 (M.P. Clara Inés Vargas. SV Manuel José Cepeda Espinosa y Álvaro Tafur
Galvis).
[6] Se hace referencia
únicamente a estas dos fuentes por simplicidad expositiva, aunque la distinción
es aplicable a cualquier texto jurídico que opere como fuente de derecho.
[7] En sentido contrario,
diversas disposiciones pueden interpretarse sistemáticamente para construir con
base en ellas un solo contenido normativo, aunque por simplicidad expositiva se
prescinde de calificaciones adicionales.
[8] La diferenciación entre disposición y
norma se relaciona también con las decisiones en que se adoptan efectos
modulados y, especialmente, con las sentencias que declaran la exequibilidad
condicionada de una norma. Cuando la Corte dicta una sentencia de esa naturaleza,
lo que ocurre es que el demandante razonablemente demuestra que existe una
interpretación de un texto legal que resultaría incompatible con la
Constitución Política, pero la Corte evidencia que también existe una
interpretación razonable del enunciado, que no afecta la supremacía de la
Carta.  || En otros términos, el texto permite potencialmente derivar dos
normas jurídicas distintas, y la Corte preserva la que se ajusta a la
Constitución, maximizando a la vez el principio democrático, mediante la
conservación de las normas dictadas por el Legislador. Al respecto, la
Corte ha explicado: “hay lugar a declarar la existencia de la cosa juzgada
formal, en aquellos eventos en los que existe un pronunciamiento previo del
juez constitucional en relación con el precepto que es sometido a un nuevo y
posterior escrutinio constitucional. Así mismo, la jurisprudencia ha sido
enfática en manifestar que se presenta el fenómeno de la cosa juzgada material
cuando a pesar de haberse demandado una norma formalmente distinta, su materia
o contenido normativo resulta ser idéntico al de otra u otras disposiciones que
ya fueron objeto de juicio de constitucionalidad, sin que el entorno en el cual
se aplique comporte un cambio sustancial en su alcance y significación”. Al
respecto, ver sentencias C-427 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero), C-447 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-774 de 2001
(M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-1064 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y
C-310 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). Una consecuencia adicional de asumir
la distinción entre disposición y norma jurídica es la posibilidad excepcional
de asumir el estudio de constitucionalidad sobre interpretaciones específicas
de los textos jurídicos, siempre que el demandante demuestra que esas
interpretaciones han sido asumidas como ciertas por los operadores jurídicos y,
especialmente, por los órganos de cierre de las distintas jurisdicciones. Ese
trabajo argumentativo consiste en indicar que, con independencia de la formulación
de las normas “en el papel”, existe un derecho viviente que las concibe
de una manera determinada, y otorga consecuencias normativas en los distintos
procesos a esa concepción. (Al respecto, ver la sentencia C-557 de 2001. MP
Manuel José Cepeda Espinosa).
[9] Ver, en relación con
cada una de estas posibilidades, las sentencias C-460 de 2008 (M.P. Nilson
Pinilla Pinilla. SV Jaime Araújo Rentería), C-774 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar
Gil. AV Manuel José Cepeda Espinosa), y C-228 de 2002 (MMPP Manuel José Cepeda
Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett. AV Jaime Araújo Rentería).
[10] Por la cual se regula
un arancel judicial y se dictan otras disposiciones.
[11] M.P. María Victoria
Calle Correa. La decisión también recordó que el arancel judicial no es un tema
sometido a reserva de ley estatutaria, y efectuó un análisis sobre la
compatibilidad de la Ley 1653 de 2013 con los principios de equidad y progresividad
tributaria.
[12] 29. La
Ley 1653 de 2013 define el arancel judicial como contribución parafiscal (art
2). La Corte no encuentra en esa determinación un problema de
constitucionalidad.[12] En su jurisprudencia
sobre arancel judicial, esta Corporación lo ha caracterizado justamente como
contribución parafiscal. La sentencia C-713 de 2008, al revisar un proyecto de
ley estatutaria que contemplaba una modalidad de arancel judicial, lo clasificó
dentro de la especie tributaria de las contribuciones parafiscales, por reunir
cuatro propiedades: no ser una contraprestación directa por un servicio prestado,
ser singular, tener destinación sectorial y no incluirse presupuestalmente en
los ingresos corrientes de la nación (Sentencia C-169 de 2014. MP. María
Victoria Calle Correa).
[13] Por la cual se regula
un arancel judicial y se dictan otras disposiciones.
[14] M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[15] Se sigue de cerca la
exposición de la reciente sentencia C-330 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva). Estas condiciones fueron ampliamente desarrolladas en la sentencia
C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y, desde entonces, han sido
reiteradas de manera constante por este Tribunal.
[16] Este es el texto del artículo 84, Ley 1564
de 2012 (Código General del Proceso): “ARTÍCULO 84. ANEXOS DE LA
DEMANDA. A la demanda debe
acompañarse: || 1. El poder para iniciar el proceso, cuando se actúe por medio
de apoderado.|| 2. La prueba de la existencia y representación de las partes y
de la calidad en la que intervendrán en el proceso, en los términos del
artículo 85.|| 3. Las pruebas extraprocesales y los
documentos que se pretenda hacer valer y se encuentren en poder del
demandante.|| 4. La prueba de pago del arancel judicial, cuando hubiere
lugar.|| 5. Los demás que la ley exija.
[17] Se utiliza la palabra cierto
en el sentido del requisito de certeza, tal como lo definió la
Corte en sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), ya
reiterada: “Adicionalmente, las razones que respaldan
los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que
la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente “y no
simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita” e incluso
sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la
demanda.  Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene
un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa
técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer
proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador,
para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto
normativo no se desprenden”.
[18] MP. María Victoria
Calle Correa.
[19] Según la sentencia
C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), previamente reiterada, “la suficiencia que se predica de las razones de la
demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la
exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios
para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de
reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se
tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su
vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que
supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la
Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las
pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la
suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la
demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la
norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la
norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a
desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y
hace necesario un pronunciamiento por parte de la
Corte Constitucional”
[20] Así se expresa en la demanda: “Como se dijo
anteriormente la inconstitucionalidad se ubica concretamente en los apartes
subrayados, que coinciden en lo mismo: i) El actor debe pagar antes de
demandar; ii) si no paga la demanda no será admitida; iii) uno de los elementos
del auto admisorio de la demanda es la constancia del control del pago por el
juez; y  iv) el caso (sic) de que el proceso se esté adelantando sin el pago
total o parcial del arancel, el juez dará un término perentorio para pagar o de
lo contrario deberá aplicar, desistimiento tácito, perención, o cualquier otra
forma de terminación anormal del proceso”.