T-116-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-116/93
DERECHOS
FUNDAMENTALES-Interpretación
De todos modos el
carácter de fundamental del derecho lo dá su íntima relación con la existencia_
y desenvolvimiento del ser humano en cuanto poseyendo una dignidad humana que
le es inherente, es menester proteger tal derecho porque así se salvaguarda
también dicho ser. Los derechos humanos fundamentales que consagra la
Constitución de 1.991 son los que pertenecen a toda persona en razón a su
dignidad humana. Fuerza concluir, que el carácter de fundamental de un derecho
no depende de su ubicación  dentro de un texto constitucional sino que son
fundamentales aquellos derechos inherentes a la persona humana.
DERECHO A LA
SEGURIDAD SOCIAL
La
fundamentalidad de un derecho no depende sólo de la naturaleza del derecho,
sino que se deben considerar las circunstancias particulares del caso. La vida,
la dignidad, la intimidad y la libertad son derechos fundamentales dado su
carácter inalienable. En cambio, la seguridad social es un derecho
constitucional desarrollado en la ley que, en principio, no ostenta el rango de
fundamental, salvo que las circunstancias concretas permitan atribuirle esta
connotación por su importancia imprescindible para la vigencia de otros
derechos fundamentales. En cuanto a su carácer de derecho fundamental, podría
afirmarse que, per se, la Seguridad Social no está incluida como derecho
fundamental, carácter que se deduce en cada caso particular según el componente
de que se trate. Ha de destacarse que la seguridad social ha sido ya
considerada por esta Corporación en algunos eventos, como derecho fundamental
amparado por la acción de tutela y ello en virtud de la función de primer orden
que cumple en beneficio del ser humano.
SEGURIDAD SOCIAL-Concepto/PRINCIPIO DE
EFICACIA/PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD
El concepto de
seguridad social hace referencia al conjunto de medios de protección
institucionales frente a los riesgos que atentan contra la capacidad y
oportunidad de los individuos y sus familias para generar los ingresos
suficientes en orden a una subsistencia digna. Toda persona afiliada a una
institución de Seguridad Social, tales como el Instituto de los Seguros
Sociales y la Caja de Previsión Social, mediante las condiciones determinadas
en las leyes y acuerdos que la reglamentan, adquiere el derecho a ser atendida
en forma inmediata y adecuada en desarrollo del inciso primero del artículo 48
de la Carta, que consagra los principios de eficiencia, solidaridad y
universalidad para la prestación del servicio público de seguridad social. La
eficiencia es un principio que tiene como destinatario a los propios organismos
responsables de la prestación del servicio público de la seguridad social -el
Estado y los particulares-. Ella es reiterada por el artículo 209 de la Carta
como principio rector de la gestión administrativa. Implica así mismo la
realización del control de resultados del servicio. En cuanto a la solidaridad,
este es un principio que aspira a realizar el valor justicia, que tiene su
fundamento en la dignidad humana. Respecto a la universalidad, ésta se
relaciona con la cobertura de la seguridad social: todas las personas tienen
derecho de acceder a ella. Ello es natural, por cuanto si la dignidad es un
atributo y un fin inherente de la persona, no es entonces concebible que unas
personas gocen de vida digna y otras no.
DERECHO A LA
SALUD/DERECHOS FUNDAMENTALES-Interpretación
A pesar de no
aparecer dentro del Capítulo 1, Titulo  II de la Constitución, que se refiere a
los Derechos Constitucionales Fundamentales, adquiere esa categoría por
considerarlo, como lo ha hecho esta Corporación, un "derecho fundamental
por conexidad, los cuales son aquellos que no siendo denominados como tales en
el texto constitucional, sin embargo, les es comunicada esta calificación en
virtud de la íntima e inescindible relación con otros derechos fundamentales,
de forma que si no fueran protegidos en forma inmediata los primeros, se
ocasionaría la vulneración o amenaza de los segundos. Es el caso de la salud,
que no siendo en principio derecho fundamental, adquiere esta categoría cuando
la desatención del enfermo amenaza con poner en peligro su derecho a la
vida". El derecho a la salud del actor adquiere el carácter de fundamental
ya que su amenaza compromete otros derechos fundamentales, como lo son en el
asunto que se revisa, la integridad de la persona y la seguridad social del
afiliado y por tanto en ese evento es susceptible de protección a través de la
acción de tutela.
ACCION DE TUTELA-Omisión
No se entiende
como no se han adoptado las medidas anteriores, necesarias para la recuperación
de la salud del peticionario, siendo que ellas corresponden a la esencia que el
derecho conlleva inherentes a su naturaleza. De esta manera puede señalarse que
ha existido omisión por parte de la entidad pública -la Caja Nacional de
Previsión Social, Seccional Córdoba- en la prestación del servicio a la salud
del accionante como ha quedado demostrado. Cuando se considera vulnerado o
amenazado el derecho a la seguridad social por falta de atención a la salud, no
cabe duda que estamos frente a un derecho fundamental que hace procedente la
acción de tutela.
_
DERECHO A LA
SALUD-Vulneración
La actuación de
la Clínica Montería, al negarse a practicarle la intervención quirúrgica
requerida al actor, y ordenada por la Caja Nacional de Previsión Social,
aduciendo la inexistencia de un contrato de prestación de servicios con ésta y
el hecho de que, como lo manifestara su director, "el servicio se presta
sólo al que paga", ésta podría en principio llegar a considerarse lesiva
de los derechos fundamentales del paciente, teniendo en cuenta la normatividad
vigente en el sentido de que la autoridad competente (pública o privada) que se
niega a impartir una orden médica a una persona afectada física y
psicológicamente por una lesión, puede en ciertos casos, vulnerar el derecho a
la salud y a la integridad física, psíquica y moral, según como se indicó con
anterioridad, si el derecho a la vida se encuentra en situación de peligro o
riesgo inminente.
REF: EXPEDIENTE No. T - 8200
Peticionario: Iván Elias Bader Pico
Procedencia: Juzgado Segundo Laboral del Circuito de
Montería.
Temas: Derecho a la Salud y a la Seguridad
Social.
Magistrado
Ponente: Dr. HERNANDO
HERRERA VERGARA
Santafé de Bogotá,
D.C., Marzo 26 de 1993
Procede la Sala
Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados
HERNANDO HERRERA VERGARA, ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO y FABIO MORON DIAZ, a
revisar el fallo proferido por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de
Montería el día 28 de octubre de 1.992, en el proceso de tutela número T-8200,
adelantado por IVAN ELIAS BADER PICO, en su propio nombre.
El negocio llegó al
conocimiento de esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional por la vía
ordinaria de la remisión que hizo el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de
Montería, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591 de
1.991.
Conforme a los
artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto ibidem, la Sala de
Selección de la Corte eligió para efectos de revisión la presente acción de
tutela.
I. INFORMACION
PRELIMINAR.
El peticionario,
Juez Penal Municipal de Cereté, instauró la acción de tutela, en su calidad de
ciudadano y actuando en su propio nombre contra la Caja Nacional de Previsión
Social -Seccional Córdoba- y la Clínica de Montería, por considerar que el no
haber hecho efectiva la orden de practicarle la cirugía de Polipectomía en el
oído, constituye una clara vulneración de sus derechos fundamentales a la Salud
(artículo 48 C.N.) y a la Seguridad Social (artículo 49 C.N.), e indirectamente
atenta contra el derecho a la vida (artículo 11 C.N.).
Los hechos que
motivaron la formulación de la presente acción son los siguientes:
1. Desde hace tres (3) años se encuentra bajo
tratamiento médico en la Caja Nacional de Previsión Social, por afecciones en
el oído derecho, el cual no ha podido concluir eficazmente pues no se le ha
suministrado la medicina formulada.
2. El día 25 de junio de 1.992 fue atendido
por el especialista en otorrinolaringología, Dr. Alvarez, quien consideró
practicar una Polipectomía en el oído derecho, bajo microscopio.
3. El 2 de julio del mismo año, el Dr. Jose
Maroso, médico coordinador de la Caja dió la orden de hospitalización y
requirió al Dr. Alvarez para que llevara a cabo la Polipectomía. El Dr. Alvarez
al recibir la orden manifestó que la única institución hospitalaria en Córdoba
que podía prestar esos servicios era la Clínica Montería por ser la que cuenta
con el microscopio.
4. El 8 de julio remitieron al paciente a la
Clínica Montería para practicarle la Polipectomía, la cual se negó a efectuarla
alegando no tener contrato de prestación de servicios con la Caja Nacional de
Previsión.
Al informar el
paciente lo anterior, el director de la Caja respondió diciendo que esperara
unos días porque ya la documentación para la firma del contrato entre la Caja y
la Clínica Montería se habían enviado a Bogotá.
5. Han trancurrido cinco (5) meses desde que
se dió la orden para la cirugía y aún no hay solución a ese grave problema de
salud que afecta su oído. Así mismo, desde agosto viene inflamado de los ojos y
a pesar de que el oftalmólogo lo ha atendido dos veces, continúa con malestares
en la vista.
Solicita el
peticionario que ante la situación en que se encuentra en que sus derechos han
sido desconocidos por la autoridad pública, representada en la Caja Nacional de
Previsión, al igual que por la Clínica Montería, se conmine a las directivas de
ésta entidad para que lo admitan como paciente remitido por "Cajanal"
y permitan que el otorrinolaringólogo proceda a practicar la cirugía diagnosticada.
Subsidiariamente, en el evento que ello no sea factible, se ordene a la Caja
remitirlo a Medellín u otra ciudad similar para la práctica de esa cirugía, y a
su vez para que le descubran sus problemas visuales.
II. DECISION
JUDICIAL QUE SE REVISA.
Correspondió conocer
de la acción al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Montería, el cual
previa la decisión, ordenó la práctica de las siguientes pruebas:
1. Se recibió en declaración al doctor Antonio
Jose Jaller Dumar, médico y administrador de la Clínica Montería, quien
manifestó a las preguntas formuladas por el Juzgado lo siguiente:
a) En cuanto a la intervención quirúrgica de
Polipectomía ordenada al paciente Ivan Elías Bader, que el especialista en
otorrinolaringología Dr. Alvarez consideró debía practicarse en la Clínica
Montería por ser la única institución que tiene el Microscopio exigido para
este tipo de intervención, la cual se negó a practicarla por falta de convenio
con la Caja Nacional de Previsión, manifestó que "no se le ha negado al
paciente en ningún momento el servicio solicitado, sino que este servicio se
presta al que paga, bien sea a la Caja, al Seguro Social o a cualquier persona
que solicite el servicio, en este caso específico, es uno de los tantos
pacientes que van a solicitar servicios por distintas entidades y nosotros les
decimos que no tenemos contrato de prestación se servicios con esa
entidad".
b) Respecto a conversaciones con los
directivos de la Caja Nacional de Previsión Social para solucionar el problema que
se le ha presentado al Dr. Bader Pico, afirmó que "se está tramitando un
contrato hace ocho meses pero la tramitología de las entidades oficiales no lo
ha hecho permitido firmar (...)".
c) Preguntado sobre el documento que aparece
a folio 7 del informativo según el cual la Caja Nacional de Previsión impartió
una orden de hospitalización con destino a la Clínica Montería para practicar
Polipectomía al señor Bader Pico, y ésta no la ha cumplido, manifestó:
"porque no hay contrato de prestación de servicios".
2. Así mismo, se recibió en declaración al
doctor Jose Maroso, Coordinador de la Caja Nacional de Previsón Social
-Seccional Córdoba-, quien manifestó lo siguiente:
"a) Respecto a
la orden dada en el sentido de practicar cirugía al señor Ivan Elías Bader Pico
por solicitud del doctor Alvarez de polipo en el oído derecho, señaló que
"se envió al afiliado para practicarle una recepción de polipo en oído
cirugía ambulatoria, con anestesia local a la Clínica Montería de esta ciudad,
porque esta institución (...) posee la facilidad de realizar microcirugías que
tecnológicamente representa una garantía para realizar mejor esta intervención,
no es que sea necesario absolutamente el uso de este equipo teniendo este
avance tecnológico es preferible".
b) En cuanto a la
posibilidad de ordenar o disponer el traslado del paciente a otra ciudad para
la cirugía, manifestó que "no existe ningún inconveniente. Es más, si el
paciente personalmente se hubiese entrevistado conmigo, lo hubiera remitido a
otra ciudad o se le hubiese ilustrado que pagando con recursos propios el
derecho de quirófano, la Caja le reembolsaría esos dineros".
c) En cuanto a si la
Clínica Montería está obligada a prestar el servicio sin haber contrato con
Cajanal, indicó que ellos no están obligados, auncuando sí pueden prestar el
servicio y la Caja paga directamente a la Clínica Montería porque existe un
rubro presupuestal por adscripción, que está destinado a estos casos".
3. Finalmente, el Juzgado citó a declarar al
doctor Alvarez, médico otorrinolaringólogo, quien manifestó lo siguiente:
a) "La única
consecuencia de la no intervención quirúrgica del paciente es la continuidad de
su síntoma, que en este caso es la otorrea o sea la emisión de material
purulento por el conducto auditivo externo".
b) En cuanto a si es
indispensable o irremplazable para la intervención quirúrgica que requiere el
paciente el microscopio que sólo posee en esta ciudad la Clínica Montería,
manifestó que sin microscopio también se puede, lo que pasa es que es más cómodo,
porque las imágenes se aumentan, hay más resolución, se vé con más nitidez y la
recección del tumor es completa.
c) Así mismo se le
interrogó acerca de si existe relación entre la enfermedad que el paciente
padece y la inflamación en los ojos y si por ello sufra o pueda llegar a sufrir
lesión en la vista, a lo cual manifestó que no tiene nada que ver una
enfermedad con la otra.
Examinadas las
pruebas solicitadas por el Juzgado, éste resolvió por sentencia de 28 de
octubre de 1.992, no acceder a las peticiones formuladas, con fundamento en las
siguientes consideraciones:
1. Lo pretendido por el accionante no
constituye un derecho fundamental de los consagrados en el Título II, Capítulo
1 de la Constitución Nacional, razón suficiente para declarar que la tutela no
debe concederse.
2. Si bien es cierto que la Clínica Montería
por no tener contrato de prestación de servicios con Cajanal - Córdoba, se ha
negado a aceptar al paciente, no lo es menos que el médico coordinador de
Cajanal indicó en su testimonio las vías que existen para que el paciente sea
sometido a la cirugía ordenada; es más, manifestó que si el paciente lo desea
lo remitirá a otra ciudad. En ningún caso se ha negado la entidad a trasladarlo
ni a prestarle el servicio que requiere.
3. Por las razones expuestas, el Juzgado
considera que se deberá negar la pretensión invocada por el actor.
Por no haberse
impugnado la anterior decisión, el proceso fue remitido a la Corte
Constitucional para su eventual revisión y, al haber sido seleccionado,
correspondió a esta Sala su conocimiento.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera.
Competencia.
Es competente esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia en relación
con el fallo dictado por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Montería,
con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 inciso tercero y 241
numeral noveno de la Constitución Política, en concordancia con los artículos
33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1.991.
Segunda. La
Materia.
Entra la Corte a
revisar el fallo proferido por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de
Montería en la presente acción de tutela, con base en las siguientes
consideraciones:
La acción de tutela
que se revisa, fue instaurada contra una autoridad pública del orden
departamental, como lo es la Caja de Previsión Social del Departamento de
Córdoba -un instituto descentralizado por servicios del nivel regional-, al
igual que contra una entidad privada -Clínica de Montería-.
Para adoptar la
decisión, la Sala de Revisión estima procedente que se deben estudiar y evaluar
los siguientes temas, relacionados con la controversia jurídica planteada:
1. De los Derechos
Fundamentales.
2. La Seguridad
Social como derecho fundamental.
3. La Salud como
derecho fundamental.
4. Establecer si
hubo o no violación de algún derecho fundamental.
1. De los
Derechos Fundamentales.
Estima conveniente
esta Sala hacer algunas precisiones en cuanto al carácter de derecho
constitucional fundamental, con el propósito de refutar la consideración y
conclusión del Juzgado acerca de que los derechos constitucionales
fundamentales están circunscritos a los relacionados en el Capítulo I, Título
II de la Constitución (arts. 11 a 41) que trata "De los Derechos, las
Garantías y los Deberes".
Es por tanto
necesario manifestar, como lo ha hecho en reiteradas ocasiones ésta
Corporación, que además de los derechos contemplados en el Capítulo de la
Constitución, relativo a los Derechos Fundamentales, existen otros que no
estando incluídos allí ostentan tal carácter de fundamentales[1], tales como el derecho
a la educación (art. 67), a la seguridad social (art. 48) y a la salud (art.
49).
De todos modos el
carácter de fundamental del derecho lo dá su íntima relación con la existencia
y desenvolvimiento del ser humano en cuanto poseyendo una dignidad humana que
le es inherente, es menester proteger tal derecho porque así se salvaguarda
también dicho ser.
La persona humana en
su manifestación individual y colectiva es contemplada en la Constitución como
fuente suprema y útlima de toda autoridad y titular de derechos inalienables
para cuya protección se crea el Estado y éste le otorga competencias a sus
agentes.
El Estado reconoce
la primacía de los derechos inalienables de la persona humana (CP art. 5o.). De
tal manera, los derechos y garantías de las personas consagrados en la
Constitución, están inspirados en el respeto y promoción de la persona humana.
Los derechos humanos
fundamentales que consagra la Constitución de 1.991 son los que pertenecen a
toda persona en razón a su dignidad humana. Fuerza concluir, que el carácter de
fundamental de un derecho no depende de su ubicación  dentro de un texto
constitucional sino que son fundamentales aquellos derechos inherentes a la
persona humana.
2. La Seguridad
Social como Derecho Constitucional Fundamental.
Según la doctrina
constitucional, la fundamentalidad de un derecho no depende sólo de la
naturaleza del derecho, sino que se deben considerar las circunstancias
particulares del caso. La vida, la dignidad, la intimidad y la libertad son
derechos fundamentales dado su carácter inalienable. En cambio, la seguridad
social es un derecho constitucional desarrollado en la ley que, en principio,
no ostenta el rango de fundamental, salvo que las circunstancias concretas
permitan atribuirle esta connotación por su importancia imprescindible para la
vigencia de otros derechos fundamentales.
Además, en cuanto a
su carácer de derecho fundamental, podría afirmarse que, per se, la Seguridad
Social no está incluida como derecho fundamental, carácter que se deduce en
cada caso particular según el componente de que se trate. Ha de destacarse que
la seguridad social ha sido ya considerada por esta Corporación en algunos
eventos, como derecho fundamental (art. 48 C.N.)[2]
amparado por la acción de tutela y ello en virtud de la función de primer orden
que cumple en beneficio del ser humano.
El artículo 48 de la
Constitución Política, establece:
"La Seguridad
Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la
dirección, coordinación y control del estado, en sujeción a los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley.
Se garantiza a todos
los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad  Social.
El Estado, con la
participación de los particulares ampliará progresivamente la cobertura de la
Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que
determine la Ley.
La Seguridad Social
podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la
Ley.
No se podrán
destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social
para fines diferentes a ella.
La Ley definirá los
medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder
adquisitivo constante".
El concepto de
seguridad social hace referencia pues, al conjunto de medios de protección
institucionales frente a los riesgos que atentan contra la capacidad y
oportunidad de los individuos y sus familias para generar los ingresos
suficientes en orden a una subsistencia digna.
Tales riesgos
abarcan una amplia gama que va desde la invalidez, vejez y muerte, hasta la
atención a la salud de sus afiliados, y cuya cobertura se ampliará
progresivamente.
Se infiere de las
implicaciones y el contenido de este derecho, su relación estrecha con los
derechos eminentemente fundamentales como la vida (artículo 11 C.P.), el
trabajo (artículo 25 C.P.) y la salud (artículo 49 C.P.).
Toda persona
afiliada a una institución de Seguridad Social, tales como el Instituto de los
Seguros Sociales y la Caja de Previsión Social, mediante las condiciones
determinadas en las leyes y acuerdos que la reglamentan, adquiere el derecho a
ser atendida en forma inmediata y adecuada en desarrollo del inciso primero del
artículo 48 de la Carta, que consagra los principios de eficiencia, solidaridad
y universalidad para la prestación del servicio público de seguridad social.
En cuanto se refiere
a estos principios que rigen la solidaridad social en Colombia, cabe destacar
lo siguiente:
La eficiencia es un
principio que tiene como destinatario a los propios organismos responsables de
la prestación del servicio público de la seguridad social -el Estado y los
particulares-. Ella es reiterada por el artículo 209 de la Carta como principio
rector de la gestión administrativa. Implica así mismo la realización del
control de resultados del servicio.
En cuanto a la
solidaridad, este es un principio que aspira a realizar el valor justicia, que
tiene su fundamento en la dignidad humana. Ello es evidente, como lo ha
señalado la Corte Suprema de Justicia, cuando afirmó que "el subsidio
familiar es, desde otro punto de vista, un mecanismo para la redistribución de
los ingresos, fundamentado en principios universales de bienestar y
solidaridad" (sentencia del 19 de marzo de 1.987. Expediente No. 1530).
Respecto a la
universalidad, ésta se relaciona con la cobertura de la seguridad social: todas
las personas tienen derecho de acceder a ella. Ello es natural, por cuanto si
la dignidad es un atributo y un fin inherente de la persona, no es entonces
concebible que unas personas gocen de vida digna y otras no.
Las autoridades,
entonces, están instituidas para proteger a toda persona en su vida, entendida
ésta en un sentido de "vida plena". La integridad física, psíquica y
espiritual, la salud, el mínimo de condiciones materiales necesarias para la
existencia digna, son elementos constitutivos de una vida íntegra.
Teniendo en cuenta
lo anterior, el Constituyente de 1.991 expresó esa voluntad y clamor popular en
una disposición, consagrando de esa manera una definición amplia de la
seguridad social, lo cual es manifiesto al revisar los antecedentes de la norma
en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente, donde se expresó:
"Nuestra
concepción de la Finalidad Social del Estado debe ir necesariamente más allá de
la retórica. La Seguridad Social constituye un elemento indispensable para
posibilitar unas condiciones de vida dignas; tal vez no haya instrumento más
eficaz para el cumplimiento de la Finalidad Social del Estado.
En este sentido es
necesario consagrar en la Carta el derecho irrenunciable a la Seguridad Social,
garantizado por el Estado a todos los habitantes del territorio nacional.
La seguridad y la
previsión social tienen por objeto la protección de la población contra las
contingencias que menoscaban la salud y la capacidad económica.
La seguridad social
ha dejado de ser una noción abstracta para convertirse en un derecho concreto
reconocido internacionalmente. La Declaración Universal de los Derechos Humanos
en su artículo 22 dice: "Toda persona como miembro de la sociedad tiene
derecho a la Seguridad Social..."
Desde el punto de
vista de la cobertura de la Seguridad Social una concepción amplia permite el
derecho a toda la población; una más estrecha (sic) únicamente a los
trabajadores"[3].
Vistos los
antecedentes de la norma constitucional, conviene hacer algunas precisiones en
cuanto al concepto y fines de la Seguridad Social.
En forma general, se
define la Seguridad Social como "un conjunto de medidas tomadas por la
sociedad y en primer lugar por el Estado, para garantizar todos los cuidados
médicos necesarios, así como para asegurarles los medios de vida en caso de
pérdida o reducción importante de los medios de existencia, causados por
circunstancias no propiamente creadas voluntariamente"[4].
Esta definición
pretende precisar que el concepto de Seguridad Social no sólo interesa a los
Fines del Estado, entendido éste como la institución organizada para lograr sus
objetivos sociales, sino que debe comprometer a la sociedad en general, en la
búsqueda de los objetivos de brindarle al hombre la protección contra todos los
riesgos de carácter social y contra las distintas cargas familiares.
Dentro de sus
objetivos generales, respecto de la prestación del servicio por parte del
Estado, puede afirmarse que se busca a través de las instituciones de Seguridad
Social, (el Instituto de los Seguros Sociales y la Caja de Previsión Social),
de las entidades públicas y privadas y del ciudadano común, la integración de
esfuerzos para encontrar apoyo científico y solidaridad como punto de partida
determinante para la prestación de estos servicios, para contribuir a cubrir
las contingencias sociales hasta llegar a la promoción del bienestar social.
La Constitución de
1.991 ha prohijado un avance en cuanto a la Seguridad Social al consagrarla en
sentido universal, ya que hoy día se entiende que este derecho no emana de la
relación laboral o de la dependencia del trabajador sino que es la misma
condición humana, las previsiones del riesgo, la conservación de una comunidad
sana y productiva, conceptos que la han convertido en un derecho inalienable de
la persona.
Así lo entendió el
Constituyente cuando expresó que se les garantiza a todos los habitantes la
Seguridad Social como un derecho irrenunciable, porque hace parte de la
condición humana, va incorporado a la esencia del hombre como tal, porque sólo
se predica de la existencia del ser humano y es fundamental para que él pueda
desarrollarse dentro del ámbito social.
3. El Derecho a
la Salud como un Derecho Fundamental.
El derecho a la
salud tiene como fundamento constitucional los artículos 1o. (dignidad humana),
11 (vida), 13 (igualdad); y su desarrollo en los artículos 48 (seguridad
social), 49 (la salud como servicio público a cargo del Estado), 50 (atención a
los niños menores de un año) y 366 (mejoramiento de la calidad de vida).
De esa manera, la
Carta Política de 1.991 consagra la salud como un derecho fundamental del niño
(artículo 44) y un servicio público a cargo del Estado, cuyo acceso se
garantiza a todas las personas.
La norma
constitucional (artículo 49), en relación con la salud como servicio público,
consagra expresamente lo siguiente:
"La atención a
la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado.
Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción,
protección y recuperación de la salud (...)".
A pesar de no
aparecer dentro del Capítulo 1, Titulo  II de la Constitución, que se refiere a
los Derechos Constitucionales Fundamentales, adquiere esa categoría por
considerarlo, como lo ha hecho esta Corporación[5],
un "derecho fundamental por conexidad, los cuales son aquellos que no
siendo denominados como tales en el texto constitucional, sin embargo, les es
comunicada esta calificación en virtud de la íntima e inescindible relación con
otros derechos fundamentales, de forma que si no fueran protegidos en forma
inmediata los primeros, se ocasionaría la vulneración o amenaza de los
segundos. Es el caso de la salud, que no siendo en principio derecho
fundamental, adquiere esta categoría cuando la desatención del enfermo amenaza
con poner en peligro su derecho a la vida".
Todo lo anterior
permite concluir que en la Constitución de 1.991 la salud de los colombianos es
-por conexidad- un derecho fundamental cuya efectividad corresponde en buena
medida garantizar al Estado, tomando muy en cuenta las específicas necesidades
de su titular y los recursos existentes para satisfacerlas.
La salud es uno de
aquellos derechos que por su carácter inherente a la existencia de todo ser
humano se encuentra protegido en nuestro ordenamiento, especialmente en aras de
una igualdad real, en las personas que por su condición económica, física o
mental se hallen en circunstancias de debilidad manifiesta. Este derecho busca
además, y en forma primordial, el aseguramiento del derecho fundamental a la
vida, por lo que su naturaleza asistencial impone un tratamiento prioritario y
preferencial por parte del gobierno y del legislador, en procura de su efectiva
protección.
Una de las
obligaciones públicas del Estado, que la doctrina ha denominado
"prestaciones constitucionales" (una de cuyas manifestaciones
principales son los derechos fundamentales de prestación), es la resultante del
artículo 49 de la Carta: "La atención de la salud y (...) son servicios
públicos a cargo del Estado (...)".  Esto genera en consecuencia, el deber
prestacional a cargo del Estado de brindar la atención de la salud en favor de
todas las personas, y de manera correlativa, el derecho en favor del particular
de exigirlo dentro de unos lineamientos que la propia Constitución establece, y
que el legislador ha venido desarrollando.
Sobre el particular
conviene hacer algunas consideraciones: en términos generales, el término
prestacional de un derecho está dado por su capacidad para exigir de los
poderes públicos y en ocasiones de los particulares, una actividad de hacer o
dar, derivada del mismo texto constitucional. Tal es el caso del derecho a la
salud, que según el artículo 49 de la Carta le impone al Estado la obligación
de hacer, en el sentido de garantizar a todas las personas el acceso a éste
servicio público, para la promoción, protección y recuperación de la salud.
Así mismo, otros
elementos integrantes de este derecho le imprimen un carácter asistencial,
consagrandolo como uno de los fines del Estado social de derecho, donde éste
adquiere la categoría de un "Estado de prestaciones y de redistribución
con fines de asistencia social obligatoria", lo cual repercute en
beneficios y prerrogativas en favor del ciudadano frente al Estado, por cuanto
su reconocimiento impone acciones concretas a fin de prestar el servicio
público correspondiente, para asegurar de esa manera el goce y disfrute de los
servicios de asistencia médica, hospitalaria, farmaceútica y de laboratorio[6].
Una interpretación
formalista de la Carta Política no tiene en cuenta la función de los derechos
fundamentales como límites a las actuaciones u omisiones del Estado. El derecho
a la salud (CP art. 49), cuando su vulneración o amenaza compromete otros
derechos fundamentales como la vida, la integridad o el trabajo, o está
relacionado íntimamente con la protección de estos, goza de carácter
fundamental y es susceptible de ser protegido por vía de la acción de tutela.
Cuando no lo es, por el contrario, no puede ser amparado a través de éste
mecanismo.
4. Del Caso
Concreto.
Para ésta Sala de
Revisión de la Corte Constitucional, la tutela impetrada por el señor Ivan
Elías Bader Pico frente a la actuación tanto de la Caja Nacional de Previsión
Social -Seccional Córdoba-, como de la Clínica Montería, debe prosperar por
cuanto existió vulneración de los derechos constitucionales fundamentales a la
seguridad social y a la salud. Lo anterior se infiere de los siguientes
considerandos:
1. En primer lugar, se debe tener en cuenta,
como lo ha sostenido en repetidas ocasiones esta Corporación, que el nuevo
orden constitucional antepone a las trabas, exigencias y requisitos
desmesurados de la administración, la prestación de un servicio que se
desarrolle con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (CP art. 209). En este sentido
y con fundamento en el caso concreto, las entidades encargadas de la prestación
del servicio público de la salud y la seguridad social, deben aportar todos los
medios que hagan más accequible para las personas el acceso a estos derechos de
asistencia pública y social.
En el caso
sub-exámine, se consideró que al paciente, afiliado a la Caja de Previsión
Social, y sometido desde hace tres (3) años a tratamiento médico por afecciones
en el oído derecho, era necesario practicarle una intevención quirúrgica
denominada "polipectomía" bajo microscopio. El coordinador de la Caja
atendiendo en un principio su obligación legal y constitucional, expidió la
orden de hospitalización al igual que la orden de intervención quirúrgica al
médico especialista, lo cual no se pudo llevar a cabo por cuanto la Clínica
Montería donde se debería realizar se negó a hacerlo. Así mismo, debe señalarse
teniendo en cuenta la declaración rendida por el citado funcionario, que no se
hizo efectiva la intervención quirúrgica al paciente, ni se buscaron
alternativas que la hiciesen posible, por lo que se desconoció el núcleo
esencial del derecho a la seguridad social.
2. Los respectivos diagnósticos así como las
declaraciones rendidas por el médico especialista que viene tratando al
paciente, pruebas efectuadas por el a-quo, señalan que "la única consecuencia
de la no intervención oportuna es la continuidad de su síntoma, que en este
caso es la otorrea o sea, la emisión de material purulento por el conducto
auditivo externo". En cuanto a si es indispensable para la intervención
quirúrgica que requiere el paciente el microscopio que sólo posee la Clínica
Montería, indicó que "sin microscopio también se puede, lo que pasa es que
es más cómodo, porque las imágenes se aumentan, hay más resolución, se ve con
más nitidez y la recección del tumor es completa".
Puede afirmarse,
entonces que la enfermedad que padece el peticionario puede controlarse
mediante la intervención quirúrgica, la cual en caso de no efectuarse no tiene
como consecuencia directa la afectación de su vida ni el agravamiento de su
salud, sino tan sólo la continuidad de su síntoma. No obstante lo anterior, se
debe tener presente que dado el carácter de inherente al ser humano que tiene
la seguridad social, y como derecho fundamental que es, no puede dejarse
desamparado al paciente y sometido a la incertidumbre en cuanto a su salud,
como sucede en el caso presente donde se le ha indicado al accionante que
deberá esperar a que se suscriba el contrato de prestación de servicios entre
la Caja y la Clínica Montería para llevar a cabo su intervención. Además los
mismos funcionarios de la entidad pública reconocen, como lo hicieron en las
declaraciones rendidas ante el a-quo, el derecho y la necesidad que el afiliado
tiene en el presente evento a la intervención quirúrgica en su oído derecho.
Por esta razón, debe
afirmarse que el derecho a la salud del actor adquiere el carácter de
fundamental ya que su amenaza compromete otros derechos fundamentales, como lo
son en el asunto que se revisa, la integridad de la persona y la seguridad
social del afiliado y por tanto en ese evento es susceptible de protección a
través de la acción de tutela.
Basta recordar que
el derecho a la seguridad social tuvo como fundamento para su consagración
constitucional la necesidad de buscar instrumentos que le permitieran a los
sectores sociales menos favorecidos, y en especial a los trabajadores de
menores ingresos, acceder a la protección de su seguridad física y de su salud.
Y por ello se le dió el rango de derecho y a su vez, correlativamente, de deber
u obligación en cabeza del Estado, dirigido a brindarle al trabajador las
condiciones y los medios indispensables para garantizarle el acceso a los
servicios públicos de la salud y la protección frente a los diversos riesgos
sociales como la enfermedad, el desempleo y los accidentes de trabajo, entre
otros.
Y cuando el Estado,
en el cumplimiento de este deber no otorga los medios para hacerlo efectivo ni
le brinda los mecanismos adecuados a la dignidad que como ser humano le
corresponde, puede decirse que su conducta es omisiva de derechos, como lo
señala el actor en el presente asunto. Por lo tanto, la Sala considera que
deberá revocarse el fallo que se revisa en el sentido de la vulneración  de los
derechos a la salud y seguridad social del accionante.
3. No obstante las solicitudes y peticiones
elevadas por el peticionario fueron en parte atendidas de manera favorable por
la entidad pública del orden departamental contra la cual se dirige la presente
acción, no habiéndosele negado el servicio ni la práctica de la intervención
quirúrgica que la misma Caja ordenó al especialista llevar a cabo, ésta no se
ha hecho efectiva y por el contrario se le ha dejado sometido a la
incertidumbre y a la progresiva extensión de su enfermedad, lo cual vá en
oposición a la esencia misma que inspira y que constituye la filosofía de la
seguridad social.
Cabe agregar a lo
anterior, que el mismo Coordinador de la Caja al acudir a rendir declaración en
el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Montería, reconoció la necesidad y
el derecho que asiste al afiliado para llevar a cabo la intervención
quirúrgica, cuando afirmó: "si el paciente personalmente se hubiera
entrevistado con él, lo hubiera remitido a otra ciudad o se le ilustraría que
pagando con recursos propios el derecho de quirófano la Caja le reembolsaría
esos dineros". Igualmente manifestó que no existe problema por parte de
esa entidad en enviar o disponer el traslado del paciente a otra ciudad para
practicar la cirugía, al igual que en la posibilidad de que la Clínica Montería
preste el servicio y la Caja paga directamente "porque existe un rubro
presupuestal por adscripción que está destinado a estos casos" (folio 17
del expediente).
Por tanto no se
entiende como no se han adoptado las medidas anteriores, necesarias para la
recuperación de la salud del peticionario, siendo que ellas corresponden a la
esencia que el derecho conlleva inherentes a su naturaleza. De esta manera
puede señalarse que ha existido omisión por parte de la entidad pública -la
Caja Nacional de Previsión Social, Seccional Córdoba- en la prestación del
servicio a la salud del accionante como ha quedado demostrado.
Fuerza concluir que
cuando se considera vulnerado o amenazado el derecho a la seguridad social por
falta de atención a la salud, no cabe duda que estamos frente a un derecho
fundamental que hace procedente la acción de tutela.
4. En cuanto hace a la actuación de la
Clínica Montería, al negarse a practicarle la intervención quirúrgica requerida
al actor, y ordenada por la Caja Nacional de Previsión Social, aduciendo la
inexistencia de un contrato de prestación de servicios con ésta y el hecho de
que, como lo manifestara su director, "el servicio se presta sólo al que
paga", ésta podría en principio llegar a considerarse lesiva de los derechos
fundamentales del paciente, teniendo en cuenta la normatividad vigente en el
sentido de que la autoridad competente (pública o privada) que se niega a
impartir una orden médica a una persona afectada física y psicológicamente por
una lesión, puede en ciertos casos, vulnerar el derecho a la salud y a la
integridad física, psíquica y moral, según como se indicó con anterioridad, si
el derecho a la vida se encuentra en situación de peligro o riesgo inminente
(es el caso v.gr. de los casos de urgencia, de conformidad con el Decreto 412
de 1.992, que estableció la obligatoriedad de la prestación gratuita de los
servicios básicos a las personas que recurran de urgencia a las entidades
hospitalarias del sector público o privado).
En el presente caso
se encuentra una actitud negligente por parte de la Clínica Montería, ya que
considerando la esencia de la seguridad social, y las condiciones y
circunstancias en que se iba a prestar el servicio requerido, ha podido
practicar la intervención y con posterioridad remitir la factura o cuenta de
cobro a la Caja Nacional de Previsión, la cual se encontraba en la obligación
de cancelar el servicio prestado, dado el carácter de afiliado que tiene el
actor. Así lo reconoció el Coordinador de la Caja, quien manifestó la
existencia de un rubro presupuestal para atender éste tipo de eventualidades.
5. Por lo anterior, la Sala estima necesario
para efectos de evitar que se produzca una mayor afectación en la salud del
peticionario y teniendo en cuenta además las declaraciones rendidas por el
médico coordinador de la Caja de Previsión Social de Montería, ordenar a la
Caja Nacional de Previsión Social -Seccional Córdoba- para que dentro del
término de treinta (30) días siguientes a la notificación de la presente
providencia proceda a efectuar las apropiaciones necesarias para cubrir la
intervención quirúrgica del señor JUAN ELIAS BADER PICO, que deberá llevar a
cabo la Clínica Montería, teniendo en cuenta la existencia de un rubro
presupuestal por adscripción que está destinado para estos casos.
Así mismo, se
ordenará a la Clínica Montería para que dentro del mismo término practique la
intervención quirúrgica al peticionario de "Polipectomía" en el oído
derecho, por cuanto poseen los elementos indispensables para realizar la
microcirugía que se requiere a juicio del especialista, siempre y cuando dicho
término se ajuste a las condiciones materiales que permitan tanto a la Clínica
como al médico especialista cumplir cabalmente y en condiciones de lo posible
lo acá dispuesto, así como al paciente ajustar tal programación a sus
condiciones personales.
Por lo tanto, esta
Sala estima que hay mérito para conceder la tutela impetrada y así lo dispondrá
en la parte resolutiva de la presente providencia.
IV. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, obrando en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
PRIMERO.-       REVOCAR la sentencia
proferida por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Montería el día 28 de
octubre de 1.992, mediante la cual se denegó la tutela impetrada por el
peticionario, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia,
SEGUNDO.-
ORDENAR a la Caja
Nacional de Previsión Social -Seccional Córdoba- para que dentro del término de
los treinta (30) días siguientes a la notificación de la presente providencia,
proceda a efectuar las apropiaciones necesarias para cubrir la intervención
quirúrgica del señor IVAN ELIAS BADER PICO.
Así
mismo, se ordena con base en las consideraciones efectuadas en la parte motiva,
a la Clínica Montería para que dentro del mismo término, lleve a cabo la
intervención quirúrgica al señor IVAN ELIAS BADER PICO de
"Polipectomía" en el oído derecho, ajustándose a las condiciones que
permitan a la Clínica practicar dicha intervención, en beneficio del paciente,
lo cual acreditará inmediatamente después ante el Juzgado Segundo Laboral del
Circuito de Montería, so pena de incurrir en las sanciones establecidas en los
artículos 52 y 53 del Decreto 2591 de 1.991.
TERCERO.-      Ordenar que por Secretaría se
comunique esta providencia al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Montería,
a la Caja Nacional de Previsión Social -Seccional Córdoba-, y a la Clínica
Montería, en la forma y para los efectos previstos en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1.991.
Notifíquese,
cópiese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Al respecto, ver sentencias
T-02 de mayo 8 de 1.992, T-406 de junio 5 de 1.992 y T-497 de agosto 13 de
1.992, entre otras.
[2]Sentencia No. T-426. Sala
Segunda de Revisión.
[3]Gaceta Constitucional del
21 de mayo de 1.991. Informe Ponencia para Primer Debate en Plenaria, Pág. 2.
[4]Primer punto de las
recomendaciones de la 26a. Reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo
de Filadelfia, 1944, y del Convenio No. 102 de 1.952.
[5]Sentencia No. T-571 del 26
de octubre de 1.992.
[6]Sentencia No. T-571 del 26
de octubre de 1.991. Corte Constitucional.