T-617-98
Sentencia T-617/98
Sentencia
T-617/98
ACCION DE TUTELA
CONTRA PARTICULARES-prestación
de servicio público
En reiterada
jurisprudencia, la Corte Constitucional ha sostenido que la acción de tutela se
encamina a proteger los derechos fundamentales de los ciudadanos no sólo frente
a los posibles desbordamientos de la autoridad del Estado, sino también de los
particulares, cuando éstos, investidos de poder en virtud de la prestación de
un servicio público, asumen una posición de autoridad desde la cual pueden
llegar a quebrantar derechos constitucionales.
DERECHO DE
PETICION ANTE ORGANIZACIONES PRIVADAS-Prestación de servicio público
Cuando en
desarrollo del artículo 365 de la Constitución Nacional, el Estado le otorga a
un particular la facultad de prestar un servicio público, está poniendo en
manos de ese ente privado el ejercicio de una función de naturaleza pública, en
ejercicio de la cual puede amenazar o llegar a vulnerar el derecho de petición
de otros particulares. En consecuencia, es perfectamente válido sostener que la
conducta desplegada se enmarca dentro del supuesto contenido en el artículo 23
de la Carta Política, pues proviene de una autoridad pública.
DERECHO DE
PETICION ANTE EMPRESA PRIVADA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Improcedencia frente a terceros con
intereses personales/DOCUMENTO PRIVADO-Protección
DERECHO DE
PETICION ANTE EMPRESA PRIVADA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Obtención de copias
La petición del actor
en este caso, no tiene fines personales, y tal como está planteada debe ser
satisfecha con el acceso a los documentos  solicitados. La efectividad del
derecho a obtener copias, es una manifestación concreta del derecho a obtener
pronta resolución a las peticiones formuladas, que también hace parte del
núcleo esencial del derecho de petición. La calidad de entidad privada que
ostenta la empresa adquiere una connotación especial cuando se trata de
determinar la naturaleza de sus actos y fijar sus competencias, pero no puede
ser argumento que se oponga cada vez que un ciudadano, integrante de un
conglomerado social que tiene interés en su buen funcionamiento y en el
patrimonio estatal que se compromete en el manejo de la empresa, encuentre la
infranqueable barrera de la naturaleza privada  de aquella para impedir, entre
otras cosas, la participación ciudadana, con cercana vulneración al artículo 40
de la Constitución Nacional. Las empresas prestadoras de servicios públicos
domiciliarios, independientemente de su calidad de públicas o privadas prestan
un servicio público a los usuarios, suscriptores, terceros y a la ciudadanía en
general; servicio público, que es inherente a la finalidad social del Estado y
esa sola circunstancia las coloca en una posición dominante frente a éstos, con
la consiguiente obligación de proteger el derecho fundamental de petición a
pesar de su naturaleza privada. La excusa de su carácter privado para no
acceder a las peticiones formuladas con base en el artículo 23 de la Constitución,
no es acertada cuando lo que se discute es la viabilidad de un instrumento de
legitimidad democrática, como es el derecho de petición, en un Estado Social de
derecho que permanentemente convoca a los ciudadanos a un control efectivo de
los actos y actividades que interesan a todos los asociados.
Referencia:
Expediente T-169767
Peticionario: Jorge
Enrique Orejarena Colmenares contra las Empresas Públicas de Bucaramanga.
Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santa Fe de Bogotá,
D.C., a los veintiocho (28) días del mes de octubre de mil novecientos noventa
y ocho (1998).
La Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados Vladimiro
Naranjo Mesa, Antonio Barrera Carbonell y Alfredo Beltrán Sierra, procede a
revisar los fallos de tutela proferidos en el proceso de la referencia.
I. ANTECEDENTES.
El ciudadano Jorge
Enrique Orejarena Colmenares, en su calidad de concejal de Bucaramanga,
instaura acción de tutela por considerar que las Empresas de Servicios Públicos
de Bucaramanga han vulnerado sus derechos constitucionales consagrados en los
artículos 15 y 23 de la Constitución, al no acceder la entidad a la entrega de
documentos solicitadas por el actor el día 20 de febrero de 1998.
Con base en las
disposiciones de la ley 142 de 1994, régimen de los servicios  públicos
domiciliarios, el actor solicitó la expedición de copia de los contratos con
sus soportes pre-contractuales, perfeccionados hasta la vigencia de 1998, de
las invitaciones públicas para presentar propuestas de contratos que por su
cuantía lo requieran, y de las licitaciones y concursos públicos que se
efectúen por ese despacho.
El Gerente General
de la entidad demandada, respondió en escrito de 9 de marzo de 1998 que
mediante escritura pública 1435 del 23 de mayo de 1997, las Empresas Públicas
de Bucaramanga se transformó en sociedad por acciones cambiando a partir de ese
momento su naturaleza jurídica, encontrándose actualmente regida exclusivamente
por la ley 142 de 1994, bajo las normas del derecho privado, hallándose
amparados los documentos y actos jurídicos por la reserva de que trata el
artículo 61 del Código de Comercio. Por dichas razones niega la petición del
actor.
El Tribunal
Administrativo de Santander  y el Consejo de Estado en primera y segunda
instancia respectivamente, consideraron suficientes las  razones que en su
momento presentó el Gerente  de las Empresas de Públicas de Bucaramanga al
negar la petición del actor. Dijo así la providencia del Consejo de Estado confirmando
lo dicho por el a-quo:
“Del recuento
contenido en los párrafos que anteceden se desprende que las Empresas Públicas
de Bucaramanga, al negarse a expedir las copias reclamadas por el accionante,
además de haber respondido al interesado, en momento alguno ha desconocido su
derecho fundamental sino  por el contrario, ha hecho uso de la prerrogativa
legal que le confiere el régimen jurídico dentro del cual la ley 142 de 1994 la
ubicó (Art. 61 del C.de Co.)…”
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Sala de
Revisión de la Corte Constitucional, es competente para hacer la revisión de la
aludida sentencia, según los artículos 86 inciso 2 y 241 numeral 9 de la
Constitución, en concordancia con los artículos 33, a 36 de Decreto 2591 de
1991.
2. Acción de tutela contra particulares encargados de la
prestación de un servicio público.
En reiterada
jurisprudencia, la Corte Constitucional ha sostenido que la acción de tutela se
encamina a proteger los derechos fundamentales de los ciudadanos no sólo frente
a los posibles desbordamientos de la autoridad del Estado, sino también de los
particulares, cuando éstos, investidos de poder en virtud de la prestación de
un servicio público, asumen una posición de autoridad desde la cual pueden
llegar a quebrantar derechos constitucionales.
Al respecto la
sentencia C-134 de 1994, con ponencia del Magistrado Dr. Vladimiro Naranjo Mesa
señaló :
“Ahora bien, si como se estableció, la procedencia de la acción de
tutela contra particulares parte del supuesto de que las personas, en ciertos
casos, no se encuentran en un plano de igualdad -ya porque están investidos de
unas determinadas atribuciones especiales, ora porque sus actuaciones pueden
atentar contra el interés general- lo que podría ocasionar un "abuso del
poder", entonces la función primordial del legislador debe ser la de
definir los casos en que se pueden presentar estos supuestos fácticos y, en
consecuencia, la potencial violación de un derecho fundamental consagrado en la
Carta Política. Por ello, conviene reiterarlo, el Constituyente determinó tres
situaciones en las cuales se pueden manifestar los presupuestos citados, pues
resulta contrario a un principio mínimo de justicia, partir de la base de que
la acción de tutela proceda siempre en cualquier relación entre particulares,
toda vez que ello llevaría a suprimir la facultad que se tiene para dirimir
esos conflictos ante la jurisdicción ordinaria, ya sea civil, laboral o penal.
La acción de tutela procede contra particulares que prestan un servicio
público, debido a que en el derecho privado opera la llamada justicia
conmutativa, donde todas las personas se encuentran en un plano de igualdad. En
consecuencia, si un particular asume la prestación de un servicio público -como
de hecho lo autoriza el artículo 365 superior- o si la actividad que cumple
puede revestir ese carácter, entonces esa persona adquiere una posición de
supremacía material -con relievancia jurídica- frente al usuario; es decir,
recibe unas atribuciones especiales que rompen el plano de igualdad referido, y
que, por ende, en algunos casos, sus acciones u omisiones pueden vulnerar un
derecho constitucional fundamental que requiere de la inmediata protección
judicial....”
La prestación de un
servicio público por parte del ente privado demandado se constituye, desde el
punto de vista de su procedibilidad,   elemento suficiente  para promover esta
acción por la supuesta violación de los derechos del actor.
3. Derecho de petición frente a particulares que prestan
servicios públicos.
Cuando en desarrollo
del artículo 365 de la Constitución Nacional, el Estado le otorga a un
particular la facultad de prestar un servicio público, está poniendo en manos
de ese ente privado el ejercicio de una función de naturaleza pública, en
ejercicio de la cual puede amenazar o llegar a vulnerar el derecho de petición
de otros particulares. En consecuencia, es perfectamente válido sostener que la
conducta desplegada se enmarca dentro del supuesto contenido en el artículo 23
de la Carta Política, pues proviene de una autoridad pública.[1]
La sentencia T-507
de 1993, con ponencia del Magistrado Dr. Alejandro Martínez Caballero, en el
caso de una demanda contra la empresa privada de correos, Servientrega, había
tratado el punto en los siguientes términos:
“Así, notamos que
el derecho de petición tiene dos destinatarios; uno la autoridad   y otro
excepcionalmente, las organizaciones privadas.
Frente a las
organizaciones privadas, se debe hacer la siguiente distinción:
a. Cuando la
organización privada no actúa como autoridad  y;
b. Cuando la
actividad desarrollada satisface un servicio público.
a. Cuando la
organización privada no actúa como autoridad.
Las
organizaciones privadas como sujeto pasivo del derecho de petición sólo operan
cuando se de la reglamentación por parte de la Ley, teniendo como función el
garantizar los derechos fundamentales, así esta condición refleja la dimensión
de garantía que tiene la petición, naturaleza reconocida por la doctrina,
además de la de derecho[2].
El Constituyente
no estableció una imperativa al legislador de reglamentar el ejercicio del
derecho de petición frente a las mentadas organizaciones, sino le dió una
facultad de realizar la conducta -reglamentación-. Así, el legislador puede o
no desplegar la conducta por que está a su arbitrio el ejercer el mandato
concedido por la Constitución. Es de mérito anotar que el constituyente en
diversas ocasiones le coloca al legislador obligaciones a ejercer como es el
caso del artículo 28 Transitorio de la Carta, en el cual se ordena la expedición
de una ley que atribuya a las autoridades judiciales el conocimiento de hechos
punibles sancionables actualmente con pena de arresto por las autoridades de
policía; evento, se reitera, que no se presenta en el artículo 23
constitucional pues en la precitada disposición se encuentra una autorización
para hacer y no una obligación de hacer.
Entonces,
"el derecho de petición, debe decirse que, es vinculante en principio
solamente para las autoridades públicas, aunque la misma norma prevé la
posibilidad de extender la figura, si así lo quiere el legislador a las
organizaciones privadas y para el único objeto de garantizar los derechos
fundamentales"[3], lo cual en la actualidad no se ha
presentado.
b. Cuando la
organización privada en razón al servicio público adquiere el estatus de
autoridad.
En el segundo
caso, aún siendo un particular el destinatario de la tutela, el trato es el
mismo que frente a una autoridad pública.
El artículo 85 de
la Constitución Política que enumera los llamados "derechos de vigencia
inmediata", incluye al derecho de petición como uno de ellos, pero ésta
especial consagración debe ser entendida frente a las autoridades y no a los
particulares u organizaciones privadas.
Por lo tanto,
cuando un particular en ejercicio del poder público vulnera o amenaza el
derecho fundamental de petición, estamos frente a lo establecido en el inciso
primero del artículo 23 de la Constitución Política y por lo tanto es
procedente la acción de tutela porque la acción u omisión provienen de una
autoridad pública.”
De todo lo anterior
se desprende que la entidad accionada en este caso,  de naturaleza privada que
presta un  servicio público, actúa  por esa circunstancia como autoridad
pública,  y su actividad , cuando se trata del ejercicio ciudadano del derecho
de petición , se enmarca dentro de los parámetros  establecidos en el artículo
23 de la Carta.
4. Las Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios. La
Sentencia T- 01 de 1998.
La doctrina
contenida en la sentencia T-01 de 1998, con ponencia del Magistrado Antonio
Barrera Carbonell, cuya lectura  ha servido también a la entidad
demandada para demostrar sus asertos, será estudiada cuidadosamente en
este caso, porque una misma providencia, no puede servir para argumentar en pro
y en contra de la interpretación de un derecho fundamental. Se impone entonces
una sana hermenéutica que conjugue los principios constitucionales y los
intereses puestos en discusión.
Mediante la ley 142
de 1994 el Congreso reguló el régimen de los servicios públicos domiciliarios,
con arreglo a las prescripciones de los arts. 150-23 y 367 de la Constitución,
en virtud de los cuales corresponde a la ley fijar las competencias y
responsabilidades relativas a la prestación de dichos servicios, su cobertura,
calidad, financiación y el régimen tarifario, prestación que puede estar a
cargo del Estado directa o indirectamente, de comunidades organizadas o de
particulares.
Como un derecho
general de los usuarios, la sentencia T- 01 de 1998 señala, que la ley 142 de
1994  establece la posibilidad  de "solicitar y obtener información
completa, precisa y oportuna sobre todas las actividades y operaciones directas
o indirectas que se realicen para la prestación de los servicios
públicos.."(art. 9.4).
En el Título V,
Capítulo I, de la referida ley, comenta la providencia, se autoriza a título de
instrumento de control social de los servicios públicos domiciliarios, la
organización de unos "Comités de Desarrollo y Control social",
integrados por usuarios, suscriptores y usuarios potenciales, que tienen entre
sus funciones las de auscultar las actividades y operaciones de las empresas e
indagar todo aquello que les permita cumplir su acción de vigilancia y control.
Y seguidamente, el
párrafo de la sentencia en mención que ha generado las interpretaciones
encontradas dice así:
“Como puede
observarse, la posibilidad de ejercer el derecho de petición en las empresas de
servicios públicos domiciliarios esta reservada, en principio, a los usuarios y
suscriptores de dichos servicios. Ello se justifica en razón de que la relación
usuario- empresa comporta relaciones jurídicas que legitiman y justifican el
ejercicio del referido derecho. Sin embargo, ello no significa que se excluya
en forma absoluta a terceros del derecho de petición, si con su ejercicio se
busca la satisfacción o protección de derechos públicos o sociales, debido a
que el funcionamiento permanente, eficiente y oportuno de los servicios
públicos, es anejo a las finalidades esenciales del Estado Social de Derecho
que buscan atender las necesidades materiales básicas de la comunidad y, por lo
tanto, es de interés de todas las personas.
2.6. En las
circunstancias anotadas es preciso concluir, que no es posible que terceros
puedan ejercer el derecho de petición ante una empresa de servicios públicos
domiciliarios, mediante la obtención de datos, informaciones y documentos que
hacen parte del ámbito de la gestión privada de la empresa y de cuyo
conocimiento están excluidos dichos terceros, por no tratarse de documentos
públicos a los cuales pueden tener acceso todas las personas en los términos
del art. 74 de la Constitución, y porque los referidos datos y documentos están
sujetos a la protección a que aluden los incisos 3 y 4 del art. 15 de la misma
obra.”
De todo lo anterior
se colige que las grandes premisas de dicha sentencia, que aquí se reiterarán,
son las siguientes.
1. En términos
generales, definía la sentencia en mención si un particular no usuario de una
empresa de servicios públicos domiciliarios podía, en ejercicio del derecho de
petición, demandar el suministro de información y documentos.
2- No descartó el
juez constitucional que los particulares pudieran acceder a los documentos de
las empresas de servicios públicos, sino que precisó que dicho acceso debe
estar inspirado en razones de bien común o interés general. A contrario sensu,
si lo que se persigue es la satisfacción de intereses puramente personales, no
puede autorizarse el escrutinio de los documentos de las empresas prestadoras
de servicios públicos domiciliarios ( art. 15 C. P. )
3. La misma ley 142
de 1994 prevé la existencia de comités especiales integrados por los usuarios,
suscriptores actuales o eventuales, como medida de acceso ciudadano a las
actividades de la empresa. Ello hace aún más evidente la prevalencia del
interés general desde la perspectiva del servicio público que se presta.
4. En el caso que
revisó la Corte Constitucional mediante la sentencia T-  01 de 1998, se
intentaba el acceso a documentos que según el mismo peticionario, eran de
carácter privado y para fines personales. Es esa la razón por la cual la Corte
negó la tutela en mención, permaneciendo en vigor la  restante argumentación,
que es aquella presentada de manera sesgada por la empresa demandada.
5. El caso concreto.
En interpretación de
la sentencia T- 01 de 1998, los terceros particulares pueden acceder a las
empresas de servicios públicos a través del derecho de petición y en procura de
la satisfacción de los derechos públicos sociales en la eficiente prestación de
los servicios públicos domiciliarios, tal como lo establece la ley 142 de 1994.
La petición del
actor en este caso, no tiene fines personales, y tal como está planteada debe
ser satisfecha con el acceso a los documentos  solicitados, pues tiene sustento
en la ley 142 de 1994.La efectividad del derecho a obtener copias, es una
manifestación concreta del derecho a obtener pronta resolución a las peticiones
formuladas, que también hace parte del núcleo esencial del derecho de petición.
La calidad de
entidad privada que ostenta la empresa accionada adquiere una connotación
especial cuando se trata de determinar la naturaleza de sus actos y fijar sus
competencias, pero no puede ser argumento que se oponga cada vez que un
ciudadano, integrante de un conglomerado social que tiene interés en su buen
funcionamiento y en el patrimonio estatal que se compromete en el manejo de la empresa,
encuentre la infranqueable barrera de la naturaleza privada  de aquella para
impedir, entre otras cosas, la participación ciudadana, con cercana vulneración
al artículo 40 de la Constitución Nacional.
Siguiendo los
parámetros de las sentencia  T-01 de 1998, las empresas prestadoras de
servicios públicos domiciliarios, independientemente de su calidad de públicas
o privadas ( artículo 15 de la ley 142 de 1994) prestan un servicio público a
los usuarios, suscriptores, terceros y a la ciudadanía en general; servicio
público, que es inherente a la finalidad social del Estado (Art. 365 C. P.) y
esa sola circunstancia las coloca en una posición dominante frente a éstos, con
la consiguiente obligación de proteger el derecho fundamental de petición a
pesar de su naturaleza privada. La excusa de su carácter privado para no
acceder a las peticiones formuladas con base en el artículo 23 de la
Constitución, no es acertada cuando lo que se discute es la viabilidad de un
instrumento de legitimidad democrática, como es el derecho de petición, en un
Estado Social de derecho que permanentemente convoca a los ciudadanos a un
control efectivo de los actos y actividades que interesan a todos los
asociados.
Por todo lo
anterior, se revocará la sentencia del Consejo de Estado y se ordenará que en
el término de 48 horas, el Gerente de las Empresas Públicas de Bucaramanga,
responda las peticiones hechas y ordene la entrega de las copias de los
documentos solicitados.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. REVOCAR la
sentencia del Consejo de Estado proferida el 21 de mayo de 1998.
Segundo .TUTELAR
el derecho fundamental de petición al ciudadano JORGE ENRIQUE OREJARENA
COLMENARES. En consecuencia, se ordena que en el término de cuarenta y ocho
(48) horas contadas a partir de la notificación de este fallo, el Gerente de
las Empresas Públicas de Bucaramanga, responda las peticiones hechas y ordene
la entrega de las copias de los documentos solicitados.
Segundo. LÍBRENSE
por la Secretaría General de esta Corporación, la comunicación de que trata el
artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado Ponente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Cfr.
sentencia T-107 de 1996 caso de Servientrega).
[2]BARBAGELETA,
Anibal L. . Derechos Fundamentales. Fundación de Cultura Universitaria.
Montevideo.
[3]Corte
Constitucional. Sentencia No. T-172 de 4 de mayo de 1993. M.P.: José Gregorio
Hernández Galindo.