C-835-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-835/03
REVOCATORIA DIRECTA-Definición
Según la legislación vigente, la revocatoria directa, en cuanto acto
constitutivo, es una decisión invalidante de otro acto previo, decisión que
puede surgir de oficio o a solicitud de parte, y en todo caso, con nuevas
consecuencias hacia el futuro.  En la primera hipótesis el acto de revocación
lo dicta el funcionario que haya expedido el acto administrativo a suprimir, o
también, su inmediato superior. En la segunda hipótesis, el acto de revocación
lo profiere el funcionario competente a instancias del interesado.
REVOCATORIA DE ACTO ADMINISTRATIVO-Causales
Tratándose de actos generales, impersonales y abstractos, el
funcionario competente puede revocar el acto administrativo correspondiente
cuando quiera que se configure una de las siguientes causales: a)Que el acto se
halle en manifiesta oposición a la Constitución Política o a la ley. b)Que el
acto no esté conforme con el interés público o social, o atente contra él. c)
Que el acto cause agravio injustificado a una persona.
REVOCATORIA
DIRECTA-Naturaleza/REVOCATORIA DIRECTA-Alcance
Como modalidad de contradicción, la revocatoria directa es un
recurso extraordinario administrativo, nítidamente incompatible con la vía
gubernativa y con el silencio administrativo. Recurso que puede interponerse en
cualquier tiempo, inclusive en relación con actos en firme, con la subsiguiente
ruptura del carácter ejecutivo y ejecutorio del acto administrativo. En
concordancia con esto, la decisión que se adopte en relación con la revocatoria
directa no es demandable ante el Contencioso Administrativo.
REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO-Casos/REVOCATORIA DE ACTO DE CARACTER PARTICULAR Y CONCRETO-Consentimiento
expreso y escrito del titular
ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Irrevocabilidad
REVOCATORIA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Alcance de su procedencia
REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Procedencia/REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO
PARTICULAR Y CONCRETO-Actuaciones ilegales o fraudulentas
PRINCIPIO DE LA BUENA FE Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Razones de seguridad jurídica y respeto a situaciones jurídicas
subjetivas
REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO PARTICULAR-Observancia
de un procedimiento
PENSIONES O PRESTACIONES ECONOMICAS RECONOCIDAS IRREGULARMENTE-Campo de acción/DERECHO A LA PENSION-Verificación oficiosa
sobre el cumplimiento de requisitos y legalidad de documentos soporte para su
reconocimiento
REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO-Incumplimiento de requisitos o reconocimiento con apoyo en
documentación falsa/FUNCION ADMINISTRATIVA-Principios/FUNCION
ADMINISTRATIVA-Reconocimiento y pago de pensiones y otras prestaciones del
régimen de seguridad social
SEGURIDAD SOCIAL EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Importancia
SEGURIDAD SOCIAL-Protección y garantía
por el legislador
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SEGURIDAD SOCIAL Y SALUD-Alcance
SEGURIDAD SOCIAL-Doble connotación
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Respeto del principio de favorabilidad
DERECHO A LA PENSION DE JUBILACION-Reconocimiento
tiene el carácter de fundamental
SEGURIDAD SOCIAL-Pago de pensiones
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Función pagadora/DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Verificación
oficiosa del cumplimiento de los requisitos
DERECHOS ADQUIRIDOS Y CONFIANZA LEGITIMA-Efectividad
ACTO ADMINISTRATIVO DE RECONOCIMIENTO DE PENSION-Depuración de la información que soporta su expedición y vigencia
REVOCATORIA DE ACTO ADMINISTRATIVO-Consentimiento
expreso y escrito del titular/REVOCATORIA DE ACTO ADMINISTRATIVO-Ante
falta de consentimiento del titular entidad deberá demandar
REVOCATORIA DIRECTA DE PENSION O PRESTACION ECONOMICA-Carga de la prueba corresponde a la administración
REVOCATORIA DIRECTA DE RECONOCIMIENTO DE PENSION O PRESTACION
ECONOMICA-Declaración siempre que haya mediado un
delito
REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO-No procede cuando hay problemas de interpretación del derecho
ACTO DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIODICAS O PENSIONES-Revisión compete al Consejo de Estado o la Corte Suprema de
Justicia
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION-Causales
para su procedimiento en el respectivo ordenamiento procedimental
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION-Procedencia
La
Sala denota la presencia de los actos contentivos de una transacción o
conciliación judicial o extrajudicial, en tanto susceptibles del recurso
extraordinario de revisión. Pues, como bien se sabe, tradicionalmente este
recurso ha operado sobre sentencias ejecutoriadas, que no sobre autos que
terminan anormalmente el proceso, y mucho menos sobre acuerdos extrajudiciales
de las partes contendientes. Por ello mismo, el dignatario solicitante de la
revisión de transacciones o conciliaciones se encontrará siempre con un elenco
de causales, que, salvo las dos nuevas que introdujo el artículo censurado,
están referidas a sentencias.
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION-Término
para su interposición
DEBIDO PROCESO-Garantía del recurso
extraordinario de revisión
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION-Finalidad
INEXEQUIBILIDAD POR CONSECUENCIA-Vulneración
del debido proceso
FUERZA VINCULANTE-Solicitud de revisión
dentro del término legal
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Límites
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION-Término
establecido por el legislador
Referencia: expediente D-4515
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 19 y 20 de la
Ley 797 de 2003.
Demandante: Jorge Miguel Pauker Gálvez.
Magistrado ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, D. C.,
veintitrés (23) de septiembre de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I-  ANTECEDENTES.
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano JORGE MIGUEL PAUKER
GÁLVEZ presentó demanda contra los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda de la referencia.
II- LAS NORMAS
ACUSADAS.
A continuación
se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, conforme a la edición
oficial No. 45.079 de 29 de enero de 2003.
LEY 797 DE 2003
(enero 29)
por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de
pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los
Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.
El Congreso de Colombia
DECRETA
Artículo 19. Revocatoria de pensiones reconocidas irregularmente. Los representantes legales de las instituciones de Seguridad Social
o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones
económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para
la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de
soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o
periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que exista motivos en razón
de los cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una
prestación económica. En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos
o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el
funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el
consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes.
Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo
del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado
o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de
naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o
pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el consejo de estado
o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud
del gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República
o del Procurador General de la Nación.
La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el
resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el
recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse
en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y
además:
a.
Cuando el reconocimiento se haya obtenido con
violación al debido proceso y,
b.
Cuando la cuantía del derecho reconocido
excediere lo debido de acuerdo con la Ley, pacto o convención colectiva que le
eran legalmente aplicables.
III- LA DEMANDA.
Considera el
demandante que los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003 contravienen los
artículos 29 y 89 de la Constitución, por las siguientes razones:
-
La introducción del artículo 20 impugnado
implica que una de las ramas del poder público quebrante el debido proceso,
como quiera que la facultad conferida a ministerios y autoridades
administrativas para solicitar la revisión de providencias judiciales,
transacciones, conciliaciones y actos administrativos no sólo da mayor cabida
al arbitrio de los funcionarios administrativos sino que, además, resta fuerza
a las actuaciones judiciales consolidadas y torna inútiles los recursos
existentes. En efecto, el Código Contencioso Administrativo (CCA) es claro en
cuanto señala cuáles son los recursos con los que cuentan las partes y los
mecanismos para ajustar a derecho los actos administrativos que se apartan de
la constitución o la ley. De manera que si se pretendía modificar lo dispuesto
en el Código, la modificación debió ser efectuada explícitamente respecto de
ese cuerpo legal y no, como se ha hecho, indirectamente. Y, lo que es más
grave, en el fondo la citada facultad de solicitar revisión lesiona el
principio de seguridad jurídica y, por lo mismo, erosiona la cosa juzgada.
-
Para el actor, el debido proceso resulta
igualmente afectado por cuanto al conferirse facultad a una autoridad
administrativa para que solicite la revisión de una providencia judicial se le
está permitiendo que intervenga en procesos en los que no es parte. El CCA
establece claramente cuáles son las partes procesales, pero el artículo 20
demandado distorsiona lo previsto en dicho cuerpo normativo. Así, la Corte
debería precisar que si el Estado pretende revisar providencias judiciales o
actos administrativos debe constituirse en parte en los procesos judiciales.
-
Por último, el actor expresa su disconformidad
con lo establecido en el artículo 19 demandado, esto es, con la facultad
conferida a los funcionarios administrativos para que revoquen directamente
actos administrativos aun sin el consentimiento del particular. Recuerda el
demandante que la Corte Constitucional puntualizó en la sentencia T-347 de 1994
que los actos administrativos que reconocen un derecho subjetivo o crean una
situación concreta sólo pueden ser revocados con el consentimiento expreso del
titular del derecho.
IV- INTERVENCIONES.
1. Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
La ciudadana
Dolly Pedraza de Arenas, actuando como apoderada especial del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, interviene en el presente proceso para solicitar a
la Corte que las normas cuestionadas sean declaradas exequibles, por las
siguientes razones:
-
El artículo 19 de la Ley 797 de 1993 faculta a
la administración para revocar actos administrativos que hayan reconocido o
reconozcan pensiones aun sin el consentimiento del particular.
Para la
apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la revocatoria de los
actos administrativos no tiene fundamento constitucional sino simplemente
legal. Es por ello que el juez de constitucionalidad debe ser especialmente
sensible al amplio poder de configuración con el que cuenta el legislador en esta
materia, aun cuando deba tomar en consideración los principios
constitucionales, en especial el de seguridad jurídica, que se traduce en el
necesario respeto a los derechos adquiridos, y el de legalidad. En ese sentido,
afirma la ciudadana, se ha pronunciado la propia Corte Constitucional. De
acuerdo con esta Corporación, las situaciones jurídicas subjetivas que quedan
consolidadas en cabeza de una persona mediante decisiones en firme deben ser
respetadas, no obstante lo cual, en circunstancias de manifiesta ilegalidad, la
aplicación del principio de buena fe debe hacerse en favor de la administración
con el fin de que el interés público sea protegido. En estos casos, ha dicho la
Corte (sentencia C-672/2001), se “rompe la confianza legítima que sustenta
la presunción de legalidad”. Criterio este que esa Corporación ha esbozado
también en sede de tutela (sentencias T-639/1996, T-436/1998 y T-805/1998).
En su concepto,
el artículo 19 acusado desarrolla los principios de prevalencia del interés
general sobre el particular consagrado en el artículo 1° superior, y de
moralidad que debe presidir la función administrativa, según el artículo 209
constitucional. Además, afirma la apoderada del Ministerio:
Por otra parte, por tratarse de una institución que no es nueva en
el ordenamiento jurídico, la revocatoria directa ya se encuentra protegida por
normas de procedimiento contenidas en el CCA. En efecto, el artículo 74 del
Código Contencioso Administrativo establece que para proceder a la revocación de
actos de carácter particular y concreto se adelantará la actuación
administrativa en la forma prevista en los arts. 28 y concordantes del mismo
código, con lo cual se garantiza el derecho de audiencia y de defensa del
particular afectado. La existencia de la actuación oficiosa debe comunicarse a
los particulares que puedan resultar afectados por la misma en forma directa
para que puedan hacer valer sus derechos y en la actuación se pueden pedir y
decretar pruebas y allegar informaciones, sin requisitos ni términos
especiales, de oficio o a petición del interesado. Igualmente la decisión puede
ser discutida por la vía gubernativa, y finalmente tendrá el control
jurisdiccional propio de todo acto administrativo, luego el particular que se
sienta afectado injustamente en sus derechos, puede acudir ante la jurisdicción
para demandar la nulidad del acto revocatorio y el restablecimiento de los
derechos ilegítimamente conculcados…El hecho de que en la norma acusada de
inconstitucionalidad no se haya previsto procedimiento especial, no indica por
tanto que la revocación no se someta el procedimiento ya establecido por la
ley.
-
El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 regula de
manera especial el recurso extraordinario de revisión estipulado en el CCA y en
el Código de Procedimiento Laboral en relación con providencias judiciales que
decreten o hayan decretado reconocimientos que impliquen la obligación de
cubrir sumas periódicas o pensiones con cargo al tesoro público o a fondos de
naturaleza pública. La norma acusada establece la intemporalidad de la revisión
y la supresión del término de caducidad. También hace objeto de la revisión las
transacciones y las conciliaciones judiciales y extrajudiciales. Igualmente,
introduce dos causales: que lo que es objeto de revisión haya sido o sea
obtenido con violación del debido proceso; y que la cuantía del derecho
reconocido exceda lo debido de acuerdo a la ley, pacto o convención colectiva
aplicables. Y, por último, limita el derecho de postulación de la revisión al
Gobierno Nacional, al Contralor General de la República y al Procurador General
de la Nación.
Según la
apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la norma acusada
encuentra fundamento en el artículo 34 superior, toda vez que éste autoriza que
se declare extinguido el dominio, mediante sentencia judicial, de los bienes
adquiridos en virtud de enriquecimiento ilícito o en perjuicio del tesoro
público. En verdad, la norma impugnada dispone que si bien las conductas que
dieron o dan lugar a la providencia judicial, a la transacción o a la
conciliación objeto de revisión no son conductas típicas o, en otros términos,
delictivas, sí son contrarias al orden jurídico en tanto que provocan el
enriquecimiento ilícito en perjuicio del tesoro público, por carecer el
particular de justo título. En este sentido, los jueces pueden realizar la
revisión solicitada a fin de evitar que el particular se siga enriqueciendo
ilícitamente, todo ello dentro de los parámetros del artículo 34
constitucional, incluido el de la intemporalidad de su aplicación.
-
En síntesis, afirma la apoderada del Ministerio
que no sólo las normas acusadas son razonables y necesarias sino que
desarrollan principios y normas constitucionales. La revocatoria directa es una
facultad reglada que no desconoce los procedimientos establecidos, y el recurso
extraordinario de revisión es una figura procesal consagrada por un legislador
que está facultado para regular la legitimación procesal. Así, por ejemplo, la
legitimación que se concede al Contralor General de la República desarrolla el
artículo 267 de la Constitución y la que se concede al Procurador General de la
Nación, desarrolla el artículo 277, numerales 3 y 7, del estatuto fundamental.
Finalmente, sostiene que no es de recibo la tesis del actor según la cual la
modificación debió hacerla el legislador directamente al CCA, pues lo que éste
hizo fue introducir regulaciones especiales para la revocatoria directa y los
recursos extraordinarios de revisión, desarrollando el artículo 89 de la
Constitución, al establecer por medio de los artículos impugnados los recursos
y los procedimientos necesarios para propugnar por la integridad del orden
jurídico y por el interés colectivo.
2. Intervención
ciudadana.
El ciudadano
Pedro Herrera Miranda solicita a la Corte declarar la inconstitucionalidad de
las disposiciones demandadas. En primer lugar, porque, en su sentir, privar a
una persona de la pensión que le fue reconocida por una autoridad competente
lesiona directamente su derecho a la vida. En segundo término, porque, en su
concepto, las normas impugnadas desconocen que las autoridades son responsables
por la omisión en el cumplimiento de sus deberes y entre éstos destaca el de
proteger la vida. Además, en su criterio, el legislador ha establecido la
confiscación de las pensiones reconocidas por autoridades competentes, en
abierta contradicción con lo reglado en el artículo 34 superior.  Igualmente,
sostiene que se está violando el artículo 48 de la Carta Política, por cuanto
es deber del Estado garantizar a todos los habitantes el derecho irrenunciable
a la seguridad social.
Según el señor
Herrera Miranda, también se está violando el artículo 53 superior, en tanto “quien
obtuvo una Pensión valiéndose de Fraude, lo hizo por lo general con la anuencia
del Funcionario Prevaricador al no cumplir con sus obligaciones y quien en
justicia debe ser sancionado es el funcionario corrupto”. Por ello,
considera que debe dársele aplicación al artículo 90 del estatuto superior, que
establece la repetición contra el funcionario que dolosamente ocasiona daño al
patrimonio estatal, y al artículo 209 constitucional, que regula el principio
de la moralidad pública.
3. Intervención de
la Universidad Santo Tomás de Aquino.
Extemporáneamente,
la ciudadana Elizabeth Ramírez Garzón, en atención a la invitación formulada
por el magistrado sustanciador a la Universidad Santo Tomás de Aquino,
interviene en el proceso de la referencia para solicitar a la Corte que declare
exequibles las normas acusadas. Considera la docente que el condicionamiento
genérico a la revocatoria directa en el sentido de que sea necesario contar con
el consentimiento expreso y claro del particular no es aplicable en casos como
los contemplados en el artículo 19 demandado, como quiera que en ellos se parte
de la irregularidad o ilicitud de la actuación que condujo al reconocimiento
del derecho. En estos casos, insiste, no se pueden amparar situaciones
jurídicas obtenidas contra la ley.
Según la
docente, la impugnación del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 tampoco es de
recibo, sobre todo si se parte de considerar que a través de la Ley 712 de 2001
el legislador reformó el Código Procesal del Trabajo introduciendo el recurso
extraordinario de revisión en relación con las sentencias ejecutoriadas de las
Salas laborales de la Corte Suprema de Justicia y de los Tribunales Superiores,
así como con las de los jueces laborales del circuito, cuando su adopción se
deba a hechos punibles.
V- CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
El Procurador
General de la Nación rinde el concepto correspondiente solicitando a la Corte (i)
declarar la exequibilidad condicionada del artículo 19 demandado a que se
entienda que una vez la autoridad inicie el procedimiento para revocar
directamente el acto administrativo de reconocimiento de la pensión o de una
prestación económica, debe comunicarlo al afectado para que ejerza el derecho
de defensa, y (ii) declarar la exequibilidad condicionada del artículo
20 impugnado a que se entienda que “las sentencias judiciales ejecutoriadas
que ya han sido objeto de revisión, sólo pueden volverse a revisar de
conformidad con las dos nuevas causales introducidas en esta norma únicamente”.
La intervención de la vista fiscal se resume así:
-
En relación con el período de validez que sigue
a la producción del acto administrativo, el legislador ha previsto los recursos
de la vía gubernativa, cuyos objetivos son permitir que la administración
revise nuevamente sus propias actuaciones y controlar la legalidad de éstas. Si
en el período de validez el legitimado no hace uso de los recursos de la vía
gubernativa, es posible la revocatoria directa del acto siempre que se esté
ante una de las causales contempladas en el Código Contencioso Administrativo.
Si el acto es de contenido particular y concreto, la administración sólo puede
revocarlo si el titular de los derechos reconocidos consiente expresa y
claramente la revocatoria. Pero, subraya la vista fiscal, el artículo 73 CCA
establece que ello no es necesario cuando es evidente que el acto se produjo
por medios ilegales. Como se ve, indica, es el legislador y no el constituyente
el que ha establecido la regla general y su excepción.
-
El artículo 19 acusado introduce una nueva
causal de revocatoria directa de los actos administrativos de carácter
particular y concreto. Para el Procurador General, el legislador tenía una
amplia facultad para introducir tal causal, derivada de su libertad de
configuración en esta materia, con el límite impuesto en el artículo 58
superior, de acuerdo con el cual las leyes posteriores “no pueden desconocer
las pensiones y prestaciones económicas adquiridas conforme a las leyes” y
la administración no puede “revocar directamente y sin consentimiento del
afectado, las pensiones reconocidas conforme a las leyes y obtenidas por medios
legales”. En el caso del artículo 19 demandado, el legislador no traspasó
el límite impuesto por el artículo 58 de la Constitución, toda vez que
estableció claramente que la revocatoria directa procede cuando no se
cumplieron o no se cumplen los requisitos legales o cuando el reconocimiento se
obtuvo mediante documentación falsa.
Asimismo, el
derecho al debido proceso no se ve vulnerado por el artículo 19 de la Ley 797
de 2003, por cuanto una vez la administración da inicio al proceso de
revocación directa debe comunicarlo al afectado. En tal sentido el Procurador
General propone su exequibilidad condicionada.
Finalmente,
encuentra la vista fiscal que el artículo mencionado no es contrario al artículo
89 del estatuto superior, como quiera que este último establece el deber de
diseñar procedimientos y mecanismos para la protección de derechos
fundamentales y colectivos, “y no a procedimientos gubernativos específicos”.
-
El Procurador General señala que el principio de
cosa juzgada no debe ser entendido en forma absoluta, pues es perfectamente
posible que algunas decisiones produzcan efectos jurídicos aun cuando hayan
sido o sean proferidas en contravía del ordenamiento jurídico. Ello lo ha comprendido
el legislador, quien ha diseñado el recurso de revisión contra sentencias
ejecutoriadas y, en consecuencia, ha estipulado las causales, los términos y el
juez competente. Y, lógicamente, la revisión tiene obvios límites, como que no
pueda efectuarse sobre una decisión judicial sobre la cual haya “recaído una
sentencia judicial en sede del recurso extraordinario de revisión”.
En relación con
el artículo 20 acusado, el legislador ha hecho uso de su amplio margen de
configuración estableciendo por una parte la legitimación en la causa en cabeza
de varias autoridades encargadas de velar por el patrimonio estatal según
mandato constitucional, y, por otra parte, estableciendo nuevas causales de
revisión. Incluso, siendo consecuente con la excepcionalidad de este recurso,
el legislador ha previsto que se pueda interponer en cualquier tiempo.
VI- CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS.
1.   Competencia.
Esta Corporación
es competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de las
normas acusadas, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la
Carta Política, toda vez que ellas forman parte integrante de una ley.
2.   Los problemas
jurídicos.
El demandante
afirma que los artículos 19 y 20 la Ley 797 de 2003 son contrarios a los
artículos 29 y 89 de la Constitución. El artículo 19, porque autoriza a la
administración a revocar directamente actos administrativos sin el
consentimiento expreso y claro del titular del derecho o la prestación
reconocidos, en abierta contradicción con la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, según la cual los actos que generan situaciones jurídicas
concretas sólo pueden ser revocados si es manifestado un consentimiento de
tales características. Y el artículo 20, en primer lugar, porque no se modificó
expresamente el Código Contencioso Administrativo en lo atinente al recurso
extraordinario de revisión, sino que a través de una ley distinta se autorizó a
determinadas autoridades para solicitar la revisión y, con ello, para erosionar
el principio de cosa juzgada, y en segundo término, porque la solicitud la
puede hacer la autoridad sin ser parte del respectivo proceso judicial.
Para el
Procurador General y otros intervinientes en el proceso, afirman que las normas
acusadas son exequibles. En su criterio, el artículo 19 se ajusta a la
Constitución porque es competencia del legislador desarrollar la figura de la
revocatoria directa. En el presente caso, el legislador en uso de su amplio
poder de configuración ha dado cuenta adecuadamente de varios principios
constitucionales, como el de prevalencia del interés general y el de moralidad
pública, y de lo dispuesto en el artículo 58 del estatuto superior, al
establecer que ante una nueva causal, relativa a la manifiesta ilegalidad del
acto administrativo, procede la revocatoria directa sin el consentimiento
expreso y claro del particular. Igualmente, en su concepto, el artículo 20 es
una expresión especial del artículo 34 de la Constitución, conforme al cual se
autoriza la extinción del dominio sobre bienes adquiridos como consecuencia del
enriquecimiento ilícito y el perjuicio del tesoro público; este artículo,
además, ha sido promulgado por el legislador en uso de sus amplias facultades
para establecer la legitimación en la causa y consagrar nuevas causales de
revisión. Y, por último, sostienen que el artículo 89 superior, a diferencia de
lo planteado por el actor, no es vulnerado, porque regula situaciones muy
diferentes a la que aquí se tratan. Adicionalmente, el Procurador General
solicita la exequibilidad condicionada de los artículos demandados, así:
respecto del primero de ellos, a que se entienda que el inicio del
procedimiento de revocatoria debe ser comunicado al interesado; y en cuanto al
segundo, a que se entienda que la revisión no puede recaer sobre decisiones
judiciales sobre las cuales haya versado una sentencia que resuelva un recurso
extraordinario de revisión, salvo que se trate de las causales nuevas que
introdujo el artículo 20 acusado.
3.
Revocación de actos de carácter particular y concreto
3.1. Breve alusión a la figura de la revocatoria directa
Según
la legislación vigente, la revocatoria directa, en cuanto acto constitutivo, es
una decisión invalidante de otro acto previo, decisión que puede surgir de
oficio o a solicitud de parte, y en todo caso, con nuevas consecuencias hacia
el futuro.  En la primera hipótesis el acto de revocación lo dicta el
funcionario que haya expedido el acto administrativo a suprimir, o también, su
inmediato superior. En la segunda hipótesis, el acto de revocación lo profiere
el funcionario competente a instancias del interesado.
Tratándose
de actos generales, impersonales y abstractos, el funcionario competente puede
revocar el acto administrativo correspondiente cuando quiera que se configure
una de las siguientes causales:
a-
Que el acto se halle en manifiesta oposición a
la Constitución Política o a la ley.
b-    Que el acto no esté conforme con el interés público o social, o
atente contra él.
c-
Que el acto cause agravio injustificado a una
persona.
Siendo
claro que, con arreglo al carácter subsidiario y supletorio de la primera parte
del Código Contencioso Administrativo (art. 1), estas causales operan de manera
general en el ámbito del derecho administrativo (art. 69 ib.).
Como
modalidad de contradicción, la revocatoria directa es un recurso extraordinario
administrativo, nítidamente incompatible con la vía gubernativa y con el
silencio administrativo. Recurso que puede interponerse en cualquier tiempo[1], inclusive en relación
con actos en firme, con la subsiguiente ruptura del carácter ejecutivo y
ejecutorio del acto administrativo. En concordancia con esto, la decisión que
se adopte en relación con la revocatoria directa no es demandable ante el
Contencioso Administrativo.
3.2. Posición de la Corte frente a la revocación de los actos de
carácter particular y concreto
En Sentencia C-672 de 2001
afirmó esta Corporación:
El Código Contencioso administrativo establece claramente
un procedimiento aplicable para la revocación de los actos administrativos en
el Título V del libro I ( artículos 69 a 74 )
Así según el artículo 69
procederá la revocatoria de los actos administrativos en los siguientes casos:
"Artículo 69. Los actos administrativos deberán
ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus
inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los
siguientes casos:
1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a
la ley.
2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o
atenten contra él.
3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado
a una persona".
El Código establece en relación con los  actos de carácter particular
y concreto que hayan creado o modificado una situación jurídica de carácter
particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría la obligación
de obtener el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular para
poder proceder a dicha revocatoria[2].
Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido
explícita en la afirmación de la irrevocabilidad de los actos administrativos
de carácter particular y concreto sin el consentimiento del particular en los
términos señalados en la ley. Ha dicho esta Corte:
“Sabido es, que la mutabilidad o inmutabilidad de los actos
administrativos, ha sido aceptada por la doctrina, teniendo en cuenta, el
sujeto a quien están dirigidos. Es así, que en los actos administrativos de
carácter general, tendientes a producir efectos a todo el conglomerado social,
o a una parte de él, son esencialmente revocables por parte de la
administración, una vez se realice la valoración de las circunstancias
precisas, para que la administración proceda a revocar sus propios actos.
No sucede lo mismo con los actos de contenido particular y concreto,
que crean situaciones y producen efectos individualmente considerados, los
cuales no pueden ser revocados por la administración, sin el consentimiento
expreso del destinatario de esa decisión, según lo dispone el artículo 73 del
C.C.A., el cual preceptúa que para que tal revocación proceda, se debe contar
con la autorización expresa y escrita de su titular.
Y ello se entiende, en aras de preservar la seguridad jurídica de
los asociados, como quiera, que las autoridades no pueden disponer de los
derechos adquiridos por los ciudadanos, sin que medie una decisión judicial, o
que se cuente con la autorización expresa de la persona de la cual se solicita
dicha autorización, en los términos establecidos en la ley.
En efecto, la Corte Constitucional, ha señalado: “razones de
seguridad jurídica y de respeto a los derechos adquiridos o de las situaciones
jurídicas subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza de una persona,
como también la presunción de legalidad de las decisiones administrativas en
firme, avalan el principio de la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos
subjetivos reconocidos por la administración a través de un acto
administrativo”. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Segunda de Revisión.
Sentencia T-347 del 3 de agosto de 1994. M.P. Antonio Barrera Carbonell).
Por otra parte, esta Corporación, ha manifestado : “En cuanto a la
revocación que la administración haga de sus propios actos, la Corte reitera
que no puede tener cabida cuando mediante ellos se han creado situaciones
jurídicas de carácter particular y concreto o se han reconocido derechos de la
misma categoría, salvo que medie el consentimiento expreso y escrito del mismo
titular. La decisión unilateral del ente público toma de sorpresa al afectado,
introduce un pernicioso factor de inseguridad y desconfianza en la actividad
administrativa, quebranta el principio de la buena fe y delata indebido
aprovechamiento del poder que ejerce, sobre la base de la debilidad del
administrado”. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia
T-246 del 3 de junio de 1996).
(...)
La Corte en esta materia debe reiterar:
“Es importante recordar que, tratándose de la revocación de actos administrativos
de carácter particular y creadores de derechos, es al ente administrativo, y no
al particular, a quien corresponde poner en movimiento el aparato
jurisdiccional demandando su propio acto. De esta manera, al particular se le
garantiza que sus derechos se mantendrán inalterables, mientras la
jurisdicción, agotadas las formas propias de un juicio, no resuelva en favor o
en contra de sus intereses.
“Dentro de este contexto, si la administración revoca directamente
un acto de carácter particular y concreto generador de derechos, sin agotar uno
de los requisitos señalados, vulnera los derechos de defensa y debido proceso
del particular, derechos que, por mandato del artículo 29 de la Constitución,
deben regir en las actuaciones administrativas.
“Si la administración decide revocar el acto administrativo
prescindiendo de la intervención del juez correspondiente, desconoce los
principios de seguridad jurídica y legalidad que en este caso obran en favor
del particular, quien confía que sus derechos se mantendrán inmodificables,
hasta que él acepte que se modifiquen o el juez lo decida”. (Sentencia T-315
del 17 de junio de 1996. M.P. Jorge Arango Mejía)”[3].
Desde luego, como también se señala en la sentencia citada, esta
Corporación ha reiterado que la administración tiene la posibilidad de revocar
sin el consentimiento de la persona favorecida, el acto administrativo obtenido
ilícitamente, por autorización expresa del artículo 73 inciso 2 del Código Contencioso
Administrativo que dispone:
“Pero habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando resulten
de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales
previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios
ilegales”.
Al respecto ha dicho concretamente  la Corte que si:
“ (...)en el origen de la situación jurídica individual que se
reclama, existe un vicio conocido por la administración, no puede permanecer
sustentando un derecho, como si se hubiese adquirido al amparo de la ley”, pues
“…la circunstancia expuesta indica que el alegado derecho subjetivo, en cuanto
tiene por sustento la violación de la ley, no merece protección. El orden
jurídico no se la brinda, pues nunca lo ilícito genera derechos”[4]
En la misma sentencia, reiterada en este aspecto
posteriormente[5],
se precisa sin embargo que en este caso se está  frente a una excepción que por
tanto debe ser entendida y aplicada con carácter restrictivo, por lo que:
"(...) esta Corporación comparte, en principio, el criterio
expresado por el Consejo de Estado (Sentencia del 18 de julio de 1991), según
el cual "los únicos actos de carácter particular que son susceptibles de
revocación, sin el consentimiento expreso y escrito del titular, son los que
resultan de la aplicación del silencio administrativo positivo", ya que
tanto las causales establecidas en el artículo 69 del Código Contencioso
Administrativo, a las que remite el 73 Ibídem, como la de haberse perfeccionado
el acto por medios ilegales tienen por presupuesto que el acto objeto de
revocación tenga el carácter de ficto, es decir, que pertenezca a la categoría
indicada. De lo contrario -esto es, si no se produjo en virtud del silencio
administrativo positivo-, la revocación unilateral no procede, a menos que se
trate de una abrupta, abierta e incontrovertible actuación ilícita o
fraudulenta, debidamente probada, cuya persistencia implique grave y actual
quebranto al orden jurídico (Ver sentencias T-639 del 22 de noviembre de 1996.
M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa y T-376 del 21 de agosto de 1996. M.P.: Dr.
Hernando Herrera Vergara)
"Es claro que no se trata de situaciones en  las cuales la
autoridad pública pueda intuir o sospechar la  ilegalidad  de los medios
usados  para obtener o provocar el acto administrativo que se revoca. Debe
darse una evidencia de ello y, en consecuencia, la motivación del acto revocatorio
dejará constancia expresa acerca de los elementos de juicio que llevaron al
ente administrativo a concluirlo así."[6]
Es decir
que para esta Corporación, atendiendo el principio de buena fe y la presunción
de legalidad que ostentan los actos de la administración[7], amen
de tener en cuenta razones de seguridad jurídica y de respeto a las
situaciones  jurídicas subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza de una
persona mediante decisiones en firme[8],
salvo una evidente violación del ordenamiento jurídico, un acto de carácter
particular y concreto solo podrá ser revocado con el consentimiento expreso del
particular.
En una
circunstancia de manifiesta ilegalidad, sin embargo, la aplicación del
principio de buena fe deberá operar es en beneficio de la administración para
proteger el interés público, pues en este caso la actuación fraudulenta con la
que se dio origen o desarrollo a la actuación de la administración rompe la
confianza legítima que sustenta la presunción de legalidad del acto expedido
bajo tales circunstancias.
El acto
administrativo que así lo declare deberá en todo caso hacer expresa mención  de
dicha circunstancia y de la totalidad de los elementos de juicio que llevaron
al convencimiento de la administración, lo cual implica necesariamente la
aplicación de un procedimiento que permita a la Administración reunir dichos elementos
de juicio.
Al respecto la Corte constata que de acuerdo con el Código
Contencioso Administrativo, ya sea que la revocatoria proceda con o sin el
consentimiento del particular, ésta está sometida en todo caso al procedimiento
establecido en el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo (Resalta la Sala). Dicho artículo señala al
respecto que:
Artículo
74. Procedimiento para la revocatoria de actos de
carácter particular y concreto Para proceder a la revocación de actos de carácter
particular y concreto se adelantará la actuación administrativa en la forma
prevista en los artículos 28 y concordantes  de este Código. (...)
El artículo 28 al que remite,  se ubica en el Capítulo
VII De las actuaciones administrativas iniciadas de oficio y señala:
Artículo 28 Deber de Comunicar.
Cuando de la actuación administrativa iniciada de oficio se desprenda que hay
particulares que pueden resultar afectados en forma directa, a estos se les
comunicará la existencia de la actuación y el objeto de la misma.
En estas actuaciones se aplicará en lo pertinente, lo dispuesto en
los artículos 14, 34 y 35.
Estos artículos establecen a su vez que:
Artículo 14.- Cuando de la misma petición o de
los registros que lleve la autoridad, resulte que hay terceros determinados que
pueden estar directamente interesados en las resultas de la decisión, se les
citará para que puedan hacerse parte y hacer valer sus derechos. La citación se
hará por correo a la dirección que se conozca si no hay otro medio más eficaz.
En el acto de citación se dará a conocer claramente el nombre del
peticionario y el objeto de la petición.
Si la citación no fuere posible, o pudiere resultar demasiado
costosa o demorada, se hará la publicación de que trata el artículo siguiente.
Artículo 34.- Durante la
actuación administrativa se podrán pedir y decretar pruebas y allegar
informaciones, sin requisitos ni términos especiales, de oficio o a petición
del interesado.
Artículo 35.- Habiéndose dado
oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las
pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión que deberá ser motivada
al menos en forma sumaria si afecta a particulares.
En la decisión se resolverán todas las cuestiones planteadas, tanto
inicialmente como durante el trámite.
Cuando el peticionario no fuere el titular del interés necesario
para obtener lo solicitado o pedido, las autoridades negarán la petición y
notificarán esta decisión a quienes aparezcan como titulares del derecho
invocado, para que puedan hacerse parte durante la vía gubernativa, si la hay.
Las notificaciones se harán conforme lo dispone el capítulo X de
este título.
El artículo 74 que, como se ha visto, remite al
articulo 28 del mismo Código y éste a su vez a las normas relativas a la
citación del interesado (art. 14 C.CA.), la oportunidad para presentar pruebas
(Art. 34 C.C.A) y los presupuestos para la adopción de decisiones (Art. 35
C.C.A), consagra en consecuencia un debido proceso, que de acuerdo con las
circunstancias podrá aplicarse por el funcionario competente al que se ha
advertido de la ausencia de requisitos a que alude la norma atacada.  (Resalta la Sala).
Si la persona que asumió el cargo sin el cumplimiento
de los requisitos obró de buena fe, circunstancia que ha de presumirse[9], la
revocatoria del acto respectivo solo podrá efectuarse previa manifestación de
su consentimiento y en cumplimiento del procedimiento señalado en el artículo
74 C.C.A.
En
el caso de que resulte manifiesta la utilización de medios ilegales no
solamente procederá la revocatoria sin necesidad del consentimiento del
implicado, respetando en todo caso el procedimiento señalado en el artículo 74
C.C.A., sino que serán aplicables las sanciones a que haya lugar dentro del
proceso penal o disciplinario respectivo, incluida la inhabilidad que establece
el inciso segundo del artículo 5° atacado. (Resalta la
Sala).
En este sentido no le asiste razón a la demandante
cuando afirma que la norma viola la Constitución al infringir el artículo 29
constitucional o desconoce el principio de buena fe consagrado en el articulo
83, pues ellos contrariamente a lo que afirma la actora resultan protegidos por
el ordenamiento jurídico en el que se inscribe la aplicación de la disposición
aludida.
Tampoco se hace necesario el condicionamiento que
propone en subsidio de su pretensión principal, al cual alude igualmente en su
intervención el señor Procurador, pues como se ha visto, en cualquier
circunstancia y sin necesidad de que esta Corporación lo señale, se aplica el
principio según el cual toda actuación administrativa iniciada de oficio que
afecte a un particular deberá estar precedido de un procedimiento que garantice
su derecho de defensa (art. 28 C.C.A.).
Adicionalmente, cabe recordar que en la generalidad de
los casos será solo con el consentimiento del interesado que se podrá revocar
el respectivo acto administrativo de carácter particular y concreto y solo de
manera excepcional frente a la actuación evidentemente fraudulenta de su parte,
la administración podrá prescindir de la obtención previa de su consentimiento.  (Resalta la Sala).
Esta
posición de la Corte entraña una consistencia jurídica y conceptual, que al
tenor de su pertinencia, resulta ampliamente aplicable al caso que nos ocupa,
tal como pasa a verse.
4.  El
artículo 19 de la ley 797 de 2003
El artículo 19
acusado tiene como campo de acción las pensiones o prestaciones económicas
reconocidas irregularmente.  En ese sentido, primeramente el artículo
establece un deber de verificación oficiosa sobre el cumplimiento de los
requisitos necesarios para la adquisición del derecho correspondiente,
incluidos los documentos que hayan soportado la obtención del reconocimiento y
pago de la suma correspondiente a cargo del tesoro público.  Ese deber oficioso
de verificación recae en los representantes legales de las instituciones de
Seguridad Social o en quienes respondan por el pago o hayan reconocido o
reconozcan prestaciones económicas, cuando quiera que existan motivos en razón
de los cuales pueda suponerse que se reconoció indebidamente una pensión o una
prestación económica.  Consecuencialmente el artículo ordena que en caso de
comprobarse el incumplimiento de los requisitos, o que el reconocimiento se
hizo con apoyo en documentación falsa, el funcionario competente (de los ya
indicados) deberá revocar directamente el correspondiente acto administrativo,
con o sin consentimiento del titular del derecho reconocido, compulsando al
efecto copias a las autoridades competentes para lo de su cargo.
Pues bien, en lo
concerniente a la verificación oficiosa que la norma le impone como deber a los
mencionados funcionarios, la Corte no encuentra reparo alguno.  Antes bien,
estima la Corporación que con un tal deber se tiende a proteger la objetividad,
transparencia, moralidad y eficacia que la función administrativa requiere en
orden al correcto reconocimiento y pago de las pensiones u otras prestaciones
económicas propias del régimen de seguridad social.  Y es que la labor de los
citados funcionarios no puede enclaustrarse en el nicho de la apariencia ritual
ni del manejo mecánico de los actos administrativos que les compete expedir,
considerar, atender o satisfacer, incluidos los documentos que soporten el
trámite y expedición de los respectivos actos de reconocimiento y pago.
Asimismo, no se trata de prohijar la instauración de instancias administrativas
contrarias a los principios de economía, celeridad y eficacia que la Carta
destaca a favor de la función administrativa, que en todo caso debe resolverse
en la materialización de los derechos y deberes de las personas.  Por el
contrario, con arraigo en los principios que informan la función
administrativa, al igual que en aras de la legalidad de los derechos adquiridos
y de la defensa del tesoro público, la verificación oficiosa que el artículo 19
impone como deber, confluye en la esfera positiva con claro linaje
constitucional.  Sin embargo, es de observar que la Administración no puede a
cada rato estar revisando lo que ya revisó, derivando en un cuestionamiento
recurrente sobre los mismos motivos y causas, que a más de no consultar el
sentido y alcance del artículo 19, raya en el desconocimiento del non bis in
idem.  Revisado un asunto por la Administración éste debe ser decidido de
manera definitiva y la Administración no puede volver a cuestionar el mismo
asunto una segunda o tercera vez.
En lo
atinente a las entidades de seguridad social conviene recordar que con arreglo
al artículo 48 superior, siendo el hombre el centro de atención del Estado[10], le corresponde a éste
en primer lugar fijar políticas de seguridad social consecuentes con la
protección que merecen todas las personas, sin distingo de sexo, raza, edad,
condición social, etc., en orden a contribuir a su desarrollo y
bienestar, con especial énfasis hacia las personas marginadas y hacia las de
los sectores más vulnerables de la población para que puedan lograr su
integración social.[11]
Políticas que a su turno deben hallar cabal desarrollo en la legislación y
en la ejecución práctica de los planes y programas diseñados por las
autoridades públicas en pro de la seguridad social.
En este sentido le compete entonces al Congreso
expedir las leyes que tiendan a concretar positivamente los postulados y
propósitos de un Estado Social de Derecho.  En armonía con lo cual, en el
terreno de la ejecución práctica, no sólo las entidades oficiales, sino
“(...) aún los particulares, en su condición de patronos públicos y privados,
deben desarrollar todas las actividades necesarias e indispensables de orden
económico, jurídico y material, para que los derechos prestacionales a la
seguridad social no se vean afectados”.[12]
Así,
de acuerdo con los principios que gobiernan los derechos a la seguridad social
y a la salud, al amparo de la amplia libertad de que goza para regular la
materia, el legislador debe fijar los parámetros y lineamientos sobre seguridad
social con especial sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad, respetando igualmente otros derechos y principios constitucionales[13].
A
estos efectos la Corporación ha reiterado la trascendental importancia que
ostenta la seguridad social frente al derecho de vida digna de todas las
personas, y por ende, su particular conexidad para con los derechos
fundamentales.  Registrando a la vez su carácter de servicio público
obligatorio, que puede ser prestado por entidades públicas o privadas.  Al
respecto ha dicho la Corte:
En nuestro ordenamiento constitucional la seguridad social tiene una
doble connotación. De una parte es un derecho irrenunciable de todas las
personas, que adquiere el carácter de fundamental por conexidad, "en la
medida en que con su vulneración resultan comprometidos otros derechos que
participan de esa naturaleza". Y de otra, es un servicio público, de
carácter obligatorio, que pueden prestar las entidades públicas o privadas,
según lo establezca la ley, bajo la dirección, coordinación y control del Estado
y con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad[14].
En torno a la seguridad social en pensiones
también ha expresado:
El derecho a la seguridad social en
pensiones es un derecho subjetivo. Reclamable ante los funcionarios
administrativos; y también ante los funcionarios judiciales porque la justicia
es una función pública y los ciudadanos tienen acceso a ella. El derecho se adquiere no solo con base en la actual normatividad
de la ley 100 de 1993, sino también de acuerdo con los regímenes pensionales
anteriores, siempre que se den algunas circunstancias que la ley exija, por
permitirlo. El aspirante a pensionado  tiene el derecho a que se le resuelva su
situación dentro del marco normativo correspondiente, preferenciándose (sic) el
derecho sustancial”[15].
Asimismo, frente al carácter fundamental
del derecho a la pensión de las personas de la tercera edad, dijo la Corte en
la precitada sentencia:
El
reconocimiento del derecho a la pensión es un derecho fundamental para las
personas de la tercera edad, porque tiene que ver con el derecho a la
subsistencia en condiciones dignas. El aspirante a pensionado tiene derecho a
acciones del ente gestor y no está obligado a asumir las secuelas del desdén
administrativo, ni el “desorden que ha ocasionado una ostensible vulneración
del derecho de petición”. No pueden existir disculpas para demorar el
reconocimiento de la pensión. “Las entidades estatales que tienen la función de
estudiar, analizar y conceder el derecho a la pensión de jubilación no pueden
escudarse en los trámites administrativos para retardar al trabajador su goce
pensional, en perjuicio de sus derechos fundamentales”
Son, pues, estos
los parámetros bajo los cuales deben entenderse las tareas, compromisos y
responsabilidades que obran en cabeza de los representantes legales de las
instituciones de Seguridad Social.
Ahora bien, en
cuanto a la expresión, “o quienes respondan por el pago”, la Sala
observa que de acuerdo con la legislación y práctica propias del esquema de
seguridad social que nos rige, existen empleadores que tienen a su cargo el
pago de pensiones de sus ex empleados, razón por la cual, tales empleadores,
junto con sus pagadores, tesoreros o quienes hagan sus veces, son destinatarios
del artículo 19 demandado en los términos prescritos.  De suerte tal que, para
efectos de este artículo se pone de relieve la función pagadora de pensiones
que obra tanto en cabeza de las instituciones de Seguridad Social, como en
cabeza de los empleadores que tienen a su cargo el pago de las pensiones de sus
ex empleados.  Y por supuesto, se pone de relieve la función pagadora que en
general se predica del Estado y de los particulares frente a las decisiones
administrativas o judiciales que resuelven pedimentos o conflictos pensionales
a favor de los trabajadores y ex trabajadores.
En este punto
surge una pregunta:  ¿cuál debe ser la entidad o importancia de los motivos que
legalmente pueden promover la susodicha verificación oficiosa?
Sin lugar a
dudas, debe tratarse de unos motivos reales, objetivos, trascendentes, y desde
luego, verificables.  Pues como cabe suponer, unos motivos originados en los
planos de la subjetividad irracional, en la intuición, en el desconocimiento de
los requisitos mínimos para interpretar y aplicar el derecho; en la falta de
diligencia y cuidado que la función pública exige a todo servidor público y a
quienes sin serlo cumplan funciones administrativas, se destaca, unos tales
motivos, carecen de toda vocación para promover la verificación oficiosa que
estipula la norma demandada.  De suerte que los motivos que dan lugar a la
verificación oficiosa no pueden contraerse al capricho, a la animadversión o a
la simple arbitrariedad del funcionario competente, dada la desviación de poder
que tales móviles pueden encarnar en detrimento de la efectividad de los
derechos legítimamente adquiridos y de la confianza legítima que a los
respectivos funcionarios les corresponde honrar.
Asimismo
se pregunta la Sala:  ¿Cuál debe ser la entidad o importancia del
incumplimiento de los requisitos que pueden dar lugar a la revocatoria del acto
administrativo de reconocimiento prestacional, aún sin el consentimiento del
titular del derecho?
En la
misma perspectiva de la pregunta anterior debe observarse que no se puede
tratar de cualquier incumplimiento de requisitos, toda vez que ante falencias
meramente formales; o ante inconsistencias por desactualización de la
información interna de las entidades correspondientes, respecto de las cuales
el titular del derecho o sus causahabientes no hayan realizado conductas
delictivas, le compete al respectivo funcionario tomar de oficio las medidas
tendientes al saneamiento de los defectos detectados, haciendo al efecto acopio
de los medios y recursos institucionales, sin perjuicio de la solicitud de
información a terceros y, llegado el caso, al titular del derecho o a sus
causahabientes.  Por lo mismo, ni la Administración ni los particulares pueden
extenderle a los titulares de la pensiones o prestaciones económicas los
efectos de su propia incuria; así como tampoco darle trascendencia a aquello
que no la tiene, tal como ocurriría, por ejemplo, con un pensionado que
habiendo cumplido satisfactoriamente con todos los requisitos legales y
reglamentarios, sin embargo, se le pretende cuestionar su derecho porque en la
contabilización posterior del tiempo requerido, resultan dos días más o dos
días menos de tiempo laborado, que en modo alguno modifican el requisito del
tiempo que él ya demostró por los medios idóneos, llegando incluso a superar el
tiempo exigido.  Por consiguiente, la comentada actuación, lejos de cualquier
pretensión revocatoria de oficio, debe encaminarse hacia la depuración de la
información que soporta la expedición y vigencia del acto administrativo de
reconocimiento prestacional.  En concordancia con esto, cuando de conformidad
con la Constitución y la ley deba revocarse el correspondiente acto
administrativo, será necesario el consentimiento expreso y escrito del titular,
y en su defecto, el de sus causahabientes.  De no lograrse este consentimiento,
la entidad emisora del acto en cuestión deberá demandarlo ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo.  Pues: “razones de seguridad jurídica y de
respeto a los derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas subjetivas que
han quedado consolidadas en cabeza de una persona, como también la presunción
de legalidad de las decisiones administrativas en firme, avalan el principio de
la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la
administración a través de un acto administrativo”. (Cfr. Corte Constitucional.
Sala Segunda de Revisión. Sentencia T-347 del 3 de agosto de 1994. M.P. Antonio
Barrera Carbonell).
Cosa distinta
ocurre cuando el incumplimiento de los requisitos aludidos esté tipificado como
delito y la Corte señala claramente que basta con la tipificación de la
conducta como delito, para que la administración pueda revocar, aunque no se
den los otros elementos de la responsabilidad penal, de tal manera que en el
evento de que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa o se
halla comprobado el incumplimiento de los requisitos, basta con que sean
constitutivos de conductas tipificadas por la ley penal, hipótesis en la cual
se inscribe la utilización de documentación falsa, en conexidad o no con
conductas tipificadas por la ley penal tales como el cohecho, el peculado,
etc.  Como que se trata de una circunstancia de ostensible ilegalidad, respecto
de la cual,  “(...) la aplicación del principio de buena fe deberá operar es
en beneficio de la administración para proteger el interés público, pues en
este caso la actuación fraudulenta con la que se dio origen o desarrollo a la
actuación de la administración rompe la confianza legítima que sustenta la
presunción de legalidad del acto expedido bajo tales circunstancias”.[16]
Desde
luego que en desarrollo del debido proceso la revocatoria establecida en el
artículo 19 de la ley 797 de 2003 tiene que cumplir satisfactoriamente con la
ritualidad prevista en el Código Contencioso Administrativo o en los estatutos
especiales que al respecto rijan.  Vale decir, con referencia al artículo 19
acusado el acto administrativo por el cual se declara la revocatoria directa de
una prestación económica, deberá ser la consecuencia lógica y jurídica de un
procedimiento surtido con arreglo a los artículos 74, 28, 14, 34 y 35 del
Código Contencioso Administrativo, sin perjuicio de la aplicación de las normas
de carácter especial que deban privilegiarse al tenor del artículo 1 del mismo
estatuto contencioso.  Pero en todo caso, salvaguardando el debido proceso.
Igualmente, mientras se adelanta el correspondiente procedimiento administrativo
se le debe continuar pagando al titular –o a los causahabientes- de la pensión
o prestación económica las mesadas o sumas que se causen, esto es, sin solución
de continuidad.  Y como respecto del titular obra la presunción de inocencia,
le corresponde a la Administración allegar los medios de convicción que
acrediten la irregularidad del acto que se cuestiona.  Es decir, la carga de la
prueba corre a cargo de la Administración.
Por
lo tanto, los motivos que dan lugar a la hipótesis revocatoria del artículo 19
no pueden entenderse de manera indeterminada, aislada, ni al margen del debido
proceso.  Antes bien, la manifiesta ilegalidad, tanto de las conductas
reprochadas como de los medios utilizados para acceder a la prestación
económica que se cuestione, debe probarse plenamente en el procedimiento
administrativo que contemplan las prenotadas disposiciones, para lo cual el
titular del derecho prestacional o sus causahabientes deberán contar con todas
las garantías que inspiran el debido proceso en sede administrativa,
destacándose el respeto y acatamiento, entre otros, de los principios de la
necesidad de la prueba, de la publicidad y la contradicción; y por supuesto,
imponiéndose el respeto y acatamiento que ameritan los términos preclusivos con
que cuenta el funcionario competente para adelantar y resolver cada etapa o
lapso procedimental.  Así, la decisión revocatoria, en tanto acto reglado que
es, deberá sustentarse en una ritualidad sin vicios y en una fundamentación
probatoria real, objetiva y trascendente, en la cual confluyan de manera
evidente todos los elementos de juicio que llevaron al convencimiento del
funcionario competente para resolver.  En conclusión, entre la parte motiva y
la parte resolutiva del acto de revocatoria directa deben mediar relaciones de
consonancia que estén acordes con los respectivos mandatos constitucionales y
legales, particularmente, con el debido proceso, la legalidad de los derechos
adquiridos y la defensa del Tesoro Público.  Recordando además que, en materia de
supresión de actos administrativos, no es lo mismo cuando interviene un
funcionario administrativo que cuando interviene el juez; y que, en todo caso,
la revocatoria directa de un acto administrativo que reconoce una pensión o
prestación económica sólo puede declararse cuando ha mediado un delito.
La
Corte deja claramente establecido que cuando el litigio versa sobre problemas
de interpretación del derecho; como por ejemplo, el régimen jurídico aplicable,
la aplicación de un régimen de transición; o la aplicación de un régimen
especial frente a uno general; estos litigios deben ser definidos por los
jueces competentes de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y
que en consecuencia no procede la revocatoria directa del acto administrativo
sin el consentimiento del particular.
Sólo
bajo estos lineamientos se declarará la exequibilidad condicionada del artículo
19 de la ley 797 de 2003; en el entendido que el incumplimiento de los
requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, se
refiere siempre a conductas que estén tipificadas como delito por la ley penal.
5.  El
artículo 20 de la ley 797 de 2003
El artículo 20
demandado está referido a las providencias judiciales y a las transacciones o
conciliaciones judiciales o extrajudiciales que, respectivamente, en cualquier
tiempo hayan decretado o decreten, o acordado, el reconocimiento de sumas
periódicas o pensiones de cualquier naturaleza, a cargo del tesoro público o de
fondos de naturaleza pública.  Esos actos podrán ser revisados por el Consejo
de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a
solicitud del gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social (hoy de Protección Social), del Ministro de Hacienda y Crédito Público,
del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación,
para lo cual se surtirá el procedimiento propio del recurso extraordinario de
revisión, previsto en el Código Contencioso Administrativo y en el Código de
Procedimiento Laboral, según corresponda, con apoyo en las causales estipuladas
en estos estatutos y en las siguientes:
a-
Cuando el reconocimiento se haya obtenido con
violación al debido proceso y,
b-
Cuando la cuantía del derecho reconocido
excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le
eran legalmente aplicables.
Esta
revisión podrá solicitarse en cualquier tiempo.
Primeramente
conviene precisar que la revisión prevista en esta norma no se contrae a una
verificación simple y cerrada sobre la legalidad de sentencias, transacciones o
conciliaciones, incluidos sus respectivos antecedentes y soportes
documentarios, según lo podrían deducir algunos a partir de la expresión:  “podrá
solicitarse”.  Dado que, según voces del tercer inciso del mismo artículo,
la revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso
extraordinario de revisión en el respectivo ordenamiento procedimental, esto
es, en el Código Contencioso Administrativo o en el Código de Procedimiento
Laboral.  Vale decir, el pedimento de revisión debe hacerlo el correspondiente
dignatario público a través de una demanda, esto es, observando las
formalidades y requisitos previstos en los prenotados estatutos para el recurso
extraordinario de revisión.
Como
uno de los registros novedosos del artículo censurado, la Sala denota la
presencia de los actos contentivos de una transacción o conciliación judicial o
extrajudicial, en tanto susceptibles del recurso extraordinario de revisión.
Pues, como bien se sabe, tradicionalmente este recurso ha operado sobre
sentencias ejecutoriadas, que no sobre autos que terminan anormalmente el
proceso, y mucho menos sobre acuerdos extrajudiciales de las partes
contendientes.  Por ello mismo, el dignatario solicitante de la revisión de transacciones
o conciliaciones se encontrará siempre con un elenco de causales, que, salvo
las dos nuevas que introdujo el artículo censurado, están referidas a
sentencias.
Ahora
bien, según se ha visto el inciso tercero del artículo 20 dispone que la
revisión podrá solicitarse en cualquier tiempo.  Es decir, que en
relación con el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de
revisión no opera el término de dos años que prescribe el Código Contencioso
Administrativo, ni el término de seis meses que prevé el artículo 32 de la ley
712 de 2001 para su interposición, cuando quiera que se trate de los actos
estipulados como revisables en términos del artículo 20 de la ley 797 de 2003.
Entonces,
la expresión “en cualquier tiempo”, ¿es constitucional?  La respuesta es
no.
En efecto, a
partir del principio según el cual no hay derecho sin acción, ni acción sin
prescripción o caducidad, salta a la vista la inseguridad jurídica en que se
desplomaría el universo de los derechos adquiridos, de las situaciones
jurídicas subjetivas ya consolidadas en cabeza de una persona, de la confianza
legítima, y por supuesto, de la inmutabilidad que toda sentencia ejecutoriada
merece al cabo de un tiempo debidamente determinado por la ley: la resolución
de los conflictos de derecho no puede abandonarse a la suerte de un ad
calendas graecas.  Paradójicamente, considerando que el recurso
extraordinario de revisión se instituyó para el restablecimiento de la justicia
material, con la indeterminación que la norma exhibe se allanaría el camino
para el advenimiento de lo contrario, pues, ¿de qué justicia social podría
hablarse en un país en el que todos los actos que reconocen sumas periódicas de
dinero o pensiones se hallarían sin remedio bajo la férula de una perpetua
inseguridad jurídica?  La norma bajo examen bien puede perseguir un fin
constitucionalmente válido, como sería la defensa del Tesoro Público.  Sin
embargo, a la luz de sus consecuencias resulta notoriamente irracional y
desproporcionada.  Valga recordar que el procedimiento es vehículo impulsor y
definitorio de los derechos, deberes y garantías que la Constitución Política y
la ley establecen a favor de las personas.
En
este orden de ideas la locución reseñada resulta lesiva del debido proceso
(art. 29 C.P.), de la pronta y debida justicia (art. 229 C.P.) y del imperio
del Estado Social de Derecho que a todos nos concierne observar y mantener
(art. 1 C.P.), en la medida en que desborda y contradice el campo de acción que
el artículo 89 superior le demarca al legislador, el cual, precisamente, le
encomienda a éste la función de propugnar por la integridad del orden jurídico,
que de suyo debe proteger los derechos de todas las personas frente a la acción
u omisión de las autoridades públicas.  Consecuentemente, la Corporación
declarará la inexequibilidad de la expresión examinada.
Igualmente,
los vicios que afectan a la expresión “en cualquier tiempo”, contenida
en el tercer inciso del artículo 20 impugnado, dada su conexidad temática y
teleológica, hacen metástasis en la misma expresión “en cualquier tiempo”,
vertida en el primer inciso del mismo artículo; motivo por el cual la decisión
de inexequibilidad las comprenderá por igual, según se verá en la parte
resolutiva de esta sentencia.
Consecuentemente,
la solicitud de revisión que establece el artículo 20 acusado deberá formularla
el respectivo funcionario, de acuerdo con la jurisdicción que envuelva al acto
administrativo, dentro del término establecido en el artículo 187 del Código
Contencioso Administrativo, o dentro del término previsto en el artículo 32 de
la ley 712 de 2001.  Términos que en todo caso tienen fuerza vinculante a
partir de este fallo.
De otro lado, es
importante registrar la posición que asumió la Corte frente a una demanda
orientada a que el recurso extraordinario de revisión se pudiera interponer en
cualquier tiempo.  Oportunidad en la que esta Corporación subrayó la
constitucionalidad de la caducidad –2 años- prevista en el artículo 187 del
Código Contencioso Administrativo, diciendo:
Por otra parte, considera la Corte que la posibilidad de interponer
el recurso extraordinario de revisión en cualquier tiempo, tal como lo pretende
la demandante, no sólo vulneraría los derechos al debido proceso y pronta
administración de justicia de las personas en favor de quien se dictó la
respectiva sentencia, sino la seguridad y la certeza jurídicas en que se basa
el Estado de derecho.
Recuérdese que el legislador está facultado para establecer no sólo
un límite para la interposición de acciones y recursos, tal como lo ha
reconocido esta Corporación en varios de sus fallos, sino las causales para su
procedencia, pues la posibilidad de que en cualquier tiempo, o por cualquier
causa, se ataquen sentencias firmes, atenta contra la seguridad y la certeza
jurídicas.
Así las cosas, la posibilidad de establecer términos para la
interposición de acciones o recursos, tal como sucede en el presente caso,
siempre y cuando ellos sean razonables, es constitucional.
En relación con este tema, vale la pena citar una providencia de
esta Corporación, en la que se dijo:
" El derecho de acceso a la administración de justicia,
sufriría grave distorsión en su verdadero significado si, como lo desean los
demandantes, éste pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a
los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie. Semejante concepción
conduciría a la parálisis absoluta del aparato encargado de administrar
justicia. ... . En suma, esa concepción impediría su funcionamiento eficaz, y
conduciría a la imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales
posibilidades de resolución de sus conflictos. Todo lo cual sí resultaría
francamente contrario a la Carta." (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia
C-351 de 1994. Magistrado ponente, doctor Hernando Herrera Vergara.)
Finalmente, debe decirse que la
caducidad establecida por el legislador para la interposición del recurso de
revisión en contra de las sentencias dictadas por la jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo, en concepto de esta Corporación, tiene una
finalidad distinta a la del resto de los recursos y acciones, pues si la
caducidad en general, es una especie de sanción para quien teniendo la
posibilidad de acudir a la justicia fue negligente y no lo hizo, en el caso del
recurso extraordinario de revisión ante lo Contencioso Administrativo, el
término de caducidad busca que las sentencias ejecutoriadas adquieran la
inmutabilidad que haga realidad los  principios de seguridad y certeza jurídica
en que se basa la administración de justicia, con el único fin de lograr el
mantenimiento de la  paz y el orden social.
(…)
Bastan estas consideraciones,  para desechar el segundo cargo de la
demanda,  y declarar exequible el artículo 187 del decreto 01 de 1984[17].
El artículo 20
de la Ley 797 de 2003 consagra una acción especial o sui génesis de revisión y
ordena que se tramite por el procedimiento señalado para el recurso
extraordinario de revisión por el respectivo código, esto es el procedimiento
contencioso administrativo o laboral, o normas que los modifiquen y como quiera
que se declaró inexequible la expresión en cualquier tiempo, mientras el
legislador establece un nuevo plazo, se tendrá como tal el que el legislador
contempla actualmente para el recurso extraordinario de revisión ante el
Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, según sea el órgano
competente en cada caso.
También precisa
la Corte que ese plazo, comenzará a contarse a partir del día siguiente de la
notificación de esta sentencia.
Finalmente
precisa la Corte que el nuevo plazo se aplica a todas las hipótesis del
artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que hayan ocurrido con anterioridad a este
fallo o que ocurran con posterioridad a él.
Así entonces, la
Corte declarará la exequibilidad condicionada del artículo 19 y la
inexequibilidad parcial del artículo 20 de la ley 797 de 2003.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites y requisitos que
contempla el decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución.
RESUELVE
1. Declarar EXEQUIBLE
el artículo 19 de la ley 797 de 2003, por los cargos formulados, de manera
condicionada en los términos del numeral 4 de las consideraciones y fundamentos
de esta sentencia.
2. Declarar INEXEQUIBLE
la expresión “en cualquier tiempo”, contenida en el primero y tercero
incisos del artículo 20 de la ley 797 de 2003.  En lo demás este artículo es EXEQUIBLE,
respecto de los cargos formulados y bajo los supuestos reseñados en el numeral
5 de las consideraciones y fundamentos de esta sentencia.
3. Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ÁLVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario
General (E)
Salvamento parcial de
voto a la Sentencia C-835/03
ACCION ESPECIAL DE REVISION-Constitucionalidad (Salvamento parcial de
voto)
POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Señalamiento de términos de prescripción y
caducidad (Salvamento parcial de voto)
ACCION ESPECIAL DE REVISION-Finalidad de la falta de señalamiento de
término de prescripción o caducidad (Salvamento parcial de voto)
ACCION ESPECIAL DE REVISION-Intemporalidad de la norma está acorde con
la obligación del Estado de disponer de herramientas o recursos (Salvamento
parcial de voto)
DERECHOS PENSIONALES-Razón de ser de la revisión del
cumplimiento de los fundamentos normativos y los soportes fácticos que dieron
origen a la prestación (Salvamento parcial de voto)
LEGISLADOR-Facultad de establecer que ciertas acciones o
recursos pueden ejercerse en cualquier tiempo (Salvamento parcial de voto
ACCION ESPECIAL DE REVISION-Intemporalidad no resultaba lesiva de la
Constitución (Salvamento parcial devoto)
Expediente D-4515
Actor: Jorge Miguel Pauker Gálvez.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO RENTERÍA.
Con el acostumbrado respeto,
parcialmente me aparto de la posición mayoritaria acogida en la presente
Sentencia, por las siguientes razones:
1. El
accionante presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 19 y
20 de la Ley 797 de 2003[18].
A su juicio, los preceptos normativos acusados le restan fuerza a las
actuaciones judiciales y administrativas consolidadas, tornando inútiles los
recursos y las acciones existentes, en abierta contradicción con el principio
de seguridad jurídica.
2. En relación con el artículo 20 acusado, el cual, establece una
acción especial o sui géneris de revisión, la Corte estimó que la
posibilidad de interponer dicha acción “en cualquier tiempo”, resultaba
lesiva de los artículos 29, 89 y 229 del Texto Superior. Según su parecer, la
falta de consagración de un término de prescripción o de caducidad, conducía al
imperio de la inseguridad jurídica al impedir la consolidación de derechos y,
por ende, permitir la mutabilidad de las situaciones formalmente afianzadas al
amparo de una ley. En este orden de ideas, el fundamento central de la
Sentencia, apeló al siguiente argumento:
“Entonces, la expresión ‘en cualquier tiempo’, ¿es constitucional?.
La respuesta es no.
En efecto, a partir del principio según el cual no hay derecho sin
acción, ni acción sin prescripción o caducidad, salta a la vista la inseguridad
jurídica en que se desplomaría el universo de los derechos adquiridos, de las
situaciones jurídicas subjetivas ya consolidadas en cabeza de una persona, de
la confianza legítima, y por supuesto, de la inmutabilidad que toda sentencia
ejecutoriada merece al cabo de un tiempo debidamente determinado por la ley: La
resolución de los conflictos de derecho no puede abandonarse a la suerte de un ad
calendas graecas. Paradójicamente, considerando que el recurso
extraordinario de revisión se instituyó para el restablecimiento de la justicia
material, con la indeterminación que la norma exhibe se allanaría el camino
para el advenimiento de lo contrario, pues, ¿de qué justicia social podría
hablarse en un país en el que todos los actos que reconocen sumas periódicas de
dinero o pensiones se hallarían sin remedio bajo la férula de una perpetua
inseguridad jurídica?. La norma bajo examen bien puede perseguir un fin
constitucionalmente válido, como sería la defensa del Tesoro Público. Sin
embargo, a la luz de sus consecuencias resulta notoriamente irracional y
desproporcionada. Valga recordar que el procedimiento es vehículo impulsor y
definitorio de los derechos, deberes y garantías que la Constitución Política y
la ley establecen a favor de las personas”.
Bajo estas
consideraciones, la Corte concluyó que el ejercicio de la acción especial de
revisión es constitucional, bajo el entendido que su interposición se somete a
las reglas de la temporalidad. Así, determinó que: “la solicitud de revisión
que establece el artículo 20 acusado deberá formularla el respectivo
funcionario, de acuerdo con la jurisdicción que envuelva el acto administrativo,
dentro del término establecido en el artículo 187 del Código Contencioso
Administrativo, o dentro del término previsto en el artículo 32 de la Ley 712
de 2001. Términos que en todo caso tienen fuerza vinculante a partir de este
fallo”.
3. Contrario a lo resuelto por la Corte,
considero que esta Corporación debió proceder a declarar la exequibilidad
del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, sin agregar condicionamiento alguno.
Brevemente
expondré las razones que fundamentan mi posición:
4. De conformidad con la jurisprudencia
reiterada de esta Corporación, el señalamiento de términos de prescripción y
caducidad, tiene como fundamento el ejercicio razonable de la potestad de
configuración normativa reconocida por el Constituyente al legislador, bajo las
precisas condiciones expuestas en los artículos 89 y 150 del Texto Superior[19].
En efecto, es el Estado el llamado a establecer a través del
procedimiento democrático de adopción de las leyes[20], los distintos límites
o topes que se imponen para el ejercicio de las acciones y recursos que,
como mecanismos jurídicos de heterocomposición, permiten salvaguardar la
vigencia de un orden justo y, a su vez, solucionar los distintos conflictos
sociales que impiden el goce efectivo de los derechos y libertades de las
personas residentes en Colombia (C.P. art. 2° y 89).
Bajo esta premisa, es al Congreso a quien le corresponde en
ejercicio de un cierto grado de autonomía o de configuración política, definir
cuáles son las condiciones para el ejercicio del derecho de acción, destinado a
defender la integridad de los bienes jurídicos sometidos a su defensa y
salvaguarda.
Es por ello que, aunque el
principio de seguridad jurídica implica el establecimiento de límites
temporales para el ejercicio del derecho de acción, bien puede el legislador en
ejercicio de su potestad de configuración, determinar que una acción o recurso
carezca por completo de cualquier término de caducidad o prescripción, siempre
y cuando dicha decisión tenga como finalidad salvaguardar la integridad de
algún bien jurídico de rango superior, tales como, la vigencia de un orden
justo, la convivencia pacífica, la moralidad administrativa, el patrimonio
público, etc.
5. En este orden de ideas, nótese como
la redacción original de la norma, según la cual, la falta de señalamiento de
un término de prescripción o caducidad, tenía como finalidad permitir que la
acción especial de revisión destinada a controlar que las pensiones que se
reconozcan a través de una providencia judicial, o como resultado de una
transacción o conciliación judicial o extrajudicial, pudiesen ser revocadas en
“cualquier tiempo”, cuando no se cumplan los requisitos exigidos en la ley o se
obtengan con base en documentación falsa, se ajustaba plenamente a la
Constitución Política al permitir la defensa del patrimonio público y la
moralidad administrativa como bienes jurídicos superiores, para cuya
protección precisamente se establecen en el ordenamiento jurídico acciones y
recursos judiciales.
En este contexto, la intemporalidad de la acción de revisión
originalmente prevista en la norma acusada, se encontraba acorde con la
obligación del Estado de disponer de las herramientas o recursos necesarios
para velar por la integridad del Tesoro Público y, por ende, asegurar que el
patrimonio del Estado se destine a las finalidades previstas en el ordenamiento
Superior, tales como, asegurar los recursos básicos para permitir el acceso
universal a las prestaciones pensionales como por ejemplo la denominada
garantía de la pensión mínima.
Por ello, la falta de consolidación en el tiempo de los derechos
pensionales a partir de la legitimación del Estado para revisar el cumplimiento
de los fundamentos normativos y los soportes fácticos que dieron lugar al
reconocimiento de dicha prestación, sin lugar a dudas, impedía que se
produjesen enriquecimientos sin justa causa a partir del fraude o desfalco a
las rentas de la Nación.
6. Una conclusión en este sentido
resulta claramente contraria al principio expuesto en la sentencia de la cual
me aparto, consistente en estimar que: “...no hay derecho sin acción, ni
acción sin prescripción o caducidad...”. Según mi parecer, bien puede el
legislador a través de un juicio de ponderación establecer que ciertas acciones
o recursos pueden ejercerse en cualquier tiempo, en aras de asegurar la
protección, eficacia y eficiencia de los distintos bienes jurídicos de rango
Superior previstos en la Carta. Lo anterior, lejos de vulnerar el Texto
Superior, permite garantizar el cumplimiento de sus finalidades y principios,
como lo ordenan categóricamente los artículos 1°, 2° y 6 de la Carta
Fundamental.
En apoyo de lo anterior, una simple revisión al ordenamiento
jurídico colombiano permite encontrar distintas acciones o recursos sin
caducidad ni prescripción. Así, por ejemplo, se encuentra (i) la acción de
nulidad simple (artículo 136 C.C.A.), destinada a preservar el principio de
legalidad (C.P. artículos 4°, 6° y 209); (ii) la acción de extinción de
dominio, cuyo propósito es la protección de la moral social y el patrimonio
público (C.P. artículo 34); (iii) la acción popular, para la defensa de los
derechos e intereses colectivos (C.P. artículo 88) y, por último, (iv) el
recurso de la revocatoria directa, en aras de preservar la vigencia de un orden
justo y la convivencia pacífica.
Esta Corte sobre la procedencia de acciones sin término de caducidad
o prescripción, ha expuesto que:
“ Es evidente que no se trata de la protección de meros derechos
subjetivos o intereses particulares, sino que la acción popular versa sobre
cuestiones de tal entidad, que su vulneración pone en peligro o ataca bienes
tan valiosos para la sociedad, como la vida, la salud, el ambiente sano, el
equilibrio ecológico, la seguridad, patrimonio y moralidad pública no de una
persona, sino de toda una colectividad. A diferencia de las acciones
individuales, cuyo ejercicio radica en cabeza de un sujeto que bien puede
decidir instaurarlas o no, la posibilidad de acceder a la justicia para hacer
cesar la amenaza o violación de un derecho colectivo, existe para una
pluralidad de personas que por pertenecer a la comunidad afectada, tienen el
mismo derecho a ejercer dicha acción judicial. Mientras subsista la vulneración
a un derecho o interés colectivo y exista la posibilidad de volver las cosas al
estado anterior para hacer cesar esa violación, cualquiera de los miembros del
grupo social debe tener la oportunidad de acudir a la justicia, para obtener
esa protección. De igual manera, la conducta de quienes han actuado en
perjuicio de intereses y derechos colectivos no puede quedarse sin sanción.
Carece entonces de fundamento razonable y por lo mismo violatorio de
derechos y principios constitucionales,  el que a pesar de que exista la
probabilidad de subsanar y hacer cesar una situación que afecta derechos
esenciales de una comunidad presente o futura, se cierre la oportunidad para
cualquiera de los sujetos afectados de actuar en su defensa, al establecer un
término de caducidad cuando se demanda el restablecimiento de las cosas al
estado anterior a la violación del derecho, mientras ello fuere físicamente
posible
En consecuencia, será declarado exequible el artículo 11 de la Ley
472 de 1998, salvo en la parte que dispone : “... Cuando dicha acción esté
dirigida a volver las cosas a su estado anterior, el término para interponerla
será de cinco (5) años, contados a partir de la acción u omisión que produjo la
alteración.”, la cual será declarada inexequible”.
(Sentencia C-215 de 1999. M.P. Martha Victoria Sáchica de Moncaleano).
7. Por lo anterior, a mi juicio, la
disposición acusada debió declararse constitucional, ya que, en ningún momento,
la intemporalidad de la acción especial de revisión resultaba lesiva del
ordenamiento Superior sino que, por el contrario, permitía hacer realidad sus
principios fundamentales, al establecer una herramienta idónea para la defensa
del patrimonio publico y la moralidad administrativa como bienes jurídicos de
rango superior (C.P. artículos 1°, 2°, 90 y 209).
Fecha ut supra,
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
Aclaración
de voto a la Sentencia C-835/03
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION-Procedimiento
con sujeción a la ley respecto de providencias judiciales, transacciones o
conciliaciones judiciales o extrajudiciales que reconozcan sumas periódicas de
dinero o pensiones (Aclaración de voto)
Con el respeto
que merecen las decisiones de la Corte Constitucional, aclaro mi voto en
relación con una de las decisiones tomadas en la Sentencia C-835-03 y en virtud
de la cual se declaró exequible el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.  Las
razones que me conducen a aclarar mi voto son las siguientes:
1.  La revisión
de las providencias judiciales y de las transacciones o conciliaciones
judiciales o extrajudiciales que hayan hecho reconocimientos que impongan al
tesoro público, o a fondos públicos, la obligación de cubrir sumas periódicas
de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, de que trata el artículo 20 de
la Ley 797 de 2003, se tramita siguiendo el procedimiento y las causales
fijadas en la ley para el recurso extraordinario de revisión.
No obstante, de
acuerdo con tal disposición, hay lugar también a tal revisión por dos causales
adicionales:  Cuando el reconocimiento se haya hecho con violación del debido
proceso y cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de
acuerdo con la Ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente
aplicables.
2.  Comparto la
decisión tomada por la Corte en el sentido de declarar inexequibles las dos
expresiones  “en cualquier tiempo”  que hacían parte del artículo 20,
pues igual considero que la procedencia, sin límites en el tiempo, de la acción
especial de revisión consagrada en ese precepto atentaba contra la seguridad y
certeza jurídicas como principios fundamentales del Estado social de derecho
colombiano.
3.  No obstante
lo expuesto, estimo que la Corte debió reparar en el alcance de la primera de
las causales de revisión allí consagradas:  “Cuando el reconocimiento se
haya obtenido con violación del debido proceso”.  Nótese que el espectro de
procedencia de esta causal es demasiado amplio y que esa amplitud puede
conducir a que de manera injustificada se promuevan acciones orientadas a
desconocer derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas de manera
legítima, todo ello con el alto costo que se generaría en materia de seguridad
jurídica.
Estimo que la
Corte, ante esa situación, en cumplimiento de su papel de intérprete autorizado
de la Constitución, debió limitar el alcance de la causal únicamente a aquellos
supuestos en que la violación del debido proceso sea de tal entidad, que torne
ilegítimo el reconocimiento a que hubo lugar por vía judicial o extrajudicial.
Es decir, debió precisarse que no es cualquier irregularidad la que puede
conducir a la acción especial de revisión allí consagrada, sino sólo aquellas
anomalías que planteen el grave menoscabo del derecho fundamental al debido
proceso.
De esta manera
se hubiesen aportado valiosos elementos de juicio para racionalizar esa causal
de revisión y para hacer de ella un instrumento de justicia y no de injusticia,
como es posible que ocurra.
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
[1] En materia de impuestos nacionales el Estatuto Tributario prevé
en su artículo 737:  “El término para ejercitar la revocatoria directa será de
dos (2) años a partir de la ejecutoria del correspondiente acto
administrativo”.  Actualizándose así el carácter subsidiario y supletorio del
C.C.A.
[2] "Artículo 73. Revocación de
actos de carácter particular y concreto. Cuando un acto
administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter
particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser
revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.
"Pero habrá lugar a la revocación de
los actos, cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo
positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente
que el acto ocurrió por medios ilegales.
"Además, siempre podrán revocarse
parcialmente los actos administrativos en cuanto sea necesario para corregir
simples errores aritméticos, o de hecho que no incidan en el sentido de la
decisión."
[3] Sentencia T-720/98
M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[4] Sentencia T-336/97,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[5] Sentencia T-276/00 M.P.Alfredo Beltrán
Sierra.
[6] Sentencia T-336/97,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[7] Sentencia T-276/00 M.P. Alfredo Beltrán
Sierra
[8] Sentencia  T-347/94
M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[9] No solo la
aplicación del artículo 83 constitucional resulta pertinente, sino que debe
tenerse en cuenta  el procedimiento que señalan los artículos 1 a 4 de la Ley
190 de 1995, cuyas previsiones  muestran que la administración y el particular
han tenido la oportunidad de verificar el cumplimiento de los requisitos
respectivos  y ello tanto en el caso de  la designación como en el de la suscripción
del contrato (Sentencia  C-236/97M.P. Fabio Morón Díaz)
[10] Sentencia T-179 de 2000.
[11] Sentencia C-125 de 2000.
[12] Sentencia C-1187 de 2000
[13] Sentencia C-671 de 2002
[14] Sentencia C-125 de 2000
[15] Sentencia T-631 de 2000
[16] Ibídem.
[17] Sentencia C-418 de 1994.
[18]                       Los textos objeto de acusación
disponen que: “Artículo 19. Revocatoria de pensiones reconocidas
irregularmente. Los representantes legales de las instituciones de
Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o
reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento
de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los
documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la
suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera
que exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció
indebidamente una pensión o una prestación económica. En caso de comprobar el
incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en
documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del
acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias
a las autoridades competentes.
Artículo
20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o
de fondos de naturaleza pública.
Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten
reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública
la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier
naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de
Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por
conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del
Procurador General de la Nación.
La revisión también procede cuando el reconocimiento
sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado
para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá
solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el
mismo código y además:
a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con
violación al debido proceso, y
b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere
lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente
aplicables”.
[19]             Ver,
por ejemplo, C-565 de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[20]             Sentencia
C-038 de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero.