C-017-16
Sentencia C-017/16
NORMA
QUE SEÑALA PERIODO FIJO DE CUATRO AÑOS PARA JEFES DE UNIDAD DE LA OFICINA DE
CONTROL INTERNO DE LAS ENTIDADES DE LA RAMA EJECUTIVA DEL ORDEN TERRITORIAL-Inhibición para emitir pronunciamiento de fondo por
ineptitud sustantiva de la demanda
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-No hay
correspondencia entre los señalamientos propuestos en la demanda y las normas
que se estiman infringidas
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Necesidad de
correspondencia entre acusación y texto demandado
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Cargo no guarda correspondencia con disposición
acusada
La acusación del demandante por la presunta infracción
del artículo 125 de la Carta Política no está llamada a ser valorada en el
contexto del presente proceso, por las siguientes razones: (i) el referente del
juicio de constitucionalidad que se propone alude a contenidos normativos que
no se encuentran previstos en el artículo 125 superior; (ii) el señalamiento
del actor apunta a controvertir contenidos normativos no contemplados en el
fragmento demandado; (iii) el cargo no da cuenta de la incompatibilidad
normativa entre la norma acusada y el ordenamiento superior, dado que, al menos
en principio, la medida tiene un respaldo constitucional directo que no fue
tenido en cuenta por el demandante para acreditar la oposición normativa.
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud
sustantiva de la demanda respecto del cargo por la supuesta violación del
principio de igualdad
CONTROL
INTEGRAL DE CONSTITUCIONALIDAD-Presunción
El control
abstracto de constitucionalidad fue concebido para garantizar la supremacía e
integridad de la Constitución dentro del sistema jurídico, retirando de este
último las disposiciones legales que sean incompatibles con el ordenamiento
superior, la Corte, en su calidad de garante de esta integridad y supremacía,
debe evaluar todas los señalamientos que se hagan en contra de un precepto
legal en el marco de un proceso judicial, incluso cuando éstos no provengan del
accionante, pues en cualquiera de estas hipótesis se han presentado
cuestionamientos a la constitucionalidad de un norma jurídica que deben ser
valorados.
CONTROL
INTEGRAL DE CONSTITUCIONALIDAD-No
tiene un alcance general, absoluto e incondicionado
En los procesos en
los que el control se activa automáticamente, el juez constitucional se
encuentra obligado a confrontar el precepto demandado con la totalidad de
ordenamiento superior, justamente porque por principio, el debate se encuentra
abierto a cualquier cuestionamiento. Por el contrario, en aquellos eventos en
los que el control se activa mediante una demanda de inconstitucionalidad, el
marco de referencia para el examen correspondiente es el propio escrito de
acusación. Esta circunstancia tiene varias repercusiones: (i) por un lado,
únicamente cuando alguno de los cargos de la demanda es apto, la Corte adquiere
la competencia para pronunciarse sobre la validez de la disposición atacada;
por ello, cuando ninguno de los señalamientos de dicho escrito es apto, tampoco
habría lugar a pronunciarse sobre los planteados posteriormente por los
intervinientes o por la Procuraduría General de la Nación; (ii) por otro lado,
cuando este tribunal adquiere la competencia para determinar la validez de una
disposición legal, y a lo largo del proceso judicial se invocan nuevos
señalamientos, distintos de los esbozados originalmente en la demanda, este
tribunal no se encuentra obligado a valorarlos, pues esto depende de que la
ampliación en el escrutinio judicial no resulte lesiva del derecho al debido
proceso, y de que a lo largo del procedimiento se hayan suministrado los
insumos fácticos, probatorios, conceptuales y normativos para que el juez
constitucional realice un juicio ponderado, reflexivo e ilustrado; así por
ejemplo, cuando la nueva acusación se enmarca o tiene relación con la
controversia original, o cuando el debate ha madurado en la sociedad y en la
comunidad jurídica, de modo que el juez constitucional cuenta con los elementos
de juicio para adoptar una decisión, la ampliación en el espectro del examen
judicial, podría tener mayor justificación.
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia
de pronunciamiento sobre nuevo cargo presentado por interviniente
Referencia:
Expediente D-10688
Demanda
de inconstitucionalidad contra la expresión “por un período fijo de cuatro
años”, contenida en el inciso 2 del artículo 8 de la Ley 1474 de 2011, “por
la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención,
investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de
la gestión pública”
Actor:
José
Roque Campo López
Magistrado
Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá D. C.,  27 de enero de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales, profiere la presente sentencia con fundamento en
los siguientes
I.
ANTECEDENTES
1.     La demanda de inconstitucionalidad
1.1.    Normatividad demandada
En ejercicio de la
acción pública de constitucionalidad, el ciudadano José Roque Campo López presentó
demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “por un período fijo de
cuatro años”, contenida en el inciso 2 del artículo 8 de la Ley 1474 de
2011, cuyo texto se transcribe y subraya a continuación:
“LEY 1474 DE 2011
(julio
12)
Diario
Oficial No. 48.128 de 12 de julio de 2011
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por
la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención,
investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de
la gestión pública.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 8o. DESIGNACIÓN DE RESPONSABLE DEL CONTROL
INTERNO. Modifíquese el artículo 11 de la Ley 87 de 1993, que quedará así:
Para
la verificación y evaluación permanente del Sistema de Control, el Presidente
de la República designará en las entidades estatales de la rama ejecutiva del
orden nacional al jefe de la Unidad de la oficina de control interno o quien
haga sus veces, quien será de libre nombramiento y remoción.
Cuando
se trate de entidades de la rama ejecutiva del orden territorial, la
designación se hará por la máxima autoridad administrativa de la respectiva
entidad territorial. Este funcionario será designado por un período fijo de
cuatro años, en la mitad del respectivo período del alcalde o gobernador.
PARÁGRAFO 1o. Para desempeñar el cargo de asesor, coordinador o de
auditor interno se deberá acreditar formación profesional y experiencia mínima
de tres (3) años en asuntos del control interno.
PARÁGRAFO 2o. El auditor interno, o quien haga sus veces, contará
con el personal multidisciplinario que le asigne el jefe del organismo o
entidad, de acuerdo con la naturaleza de las funciones del mismo. La selección
de dicho personal no implicará necesariamente aumento en la planta de cargos
existente.”
1.2.    Cargos
A
juicio del demandante, la circunstancia de que el precepto demandado haya
establecido una diferenciación en el régimen jurídico de los jefes de la unidad
de control interno de las entidades estatales del orden nacional y las del
orden local, y en particular, el que se haya dispuesto que los primeros son de
libre nombramiento y remoción, mientras que segundos tienen un período fijo de
cuatro años, infringe la preceptiva constitucional en al menos tres sentidos.
Primero,
desconoce el principio de unidad de materia previsto en el artículo 158 de la
Carta Política, por no existir uniformidad en los criterios regulativos relativos
al status de los servidores públicos que cumplen las mismas funciones en
entidades de distintos órdenes territoriales.
Segundo,
vulnera el artículo 123 de la Carta Política, que califica a los empleados y
trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas como servidores
públicos, y que fija las directrices para el ejercicio de sus funciones.
Finalmente,
infringe el artículo 125 de la Constitución Política, en la medida en que se crea
una nueva categoría de servidores públicos distinta de las previstas en el
referido precepto, vale decir, diferente de los funcionarios de carrera, de los
de libre nombramiento y remoción y de los trabajadores oficiales, y en la
medida en que se desconoce la exigencia constitucional de designar a los
servidores mediante concurso público, ya que en este caso los funcionarios son
designados directamente por los alcaldes y por los gobernadores, según el caso.
1.3.
Trámite procesal
1.3.1.
Mediante auto del día 22 de
abril de 2015, el magistrado sustanciador admitió la demanda en relación con la
acusación por la presunta vulneración del artículo 125 de la Constitución, y la
inadmitió en relación con los cargos por la presunta infracción de los
artículos 123 y 158 de la Carta Política. En el primero caso, la inadmisión se
derivó de la circunstancia de que el actor no  indicó las razones de la
incompatibilidad normativa entre la norma atacada y el artículo 123 superior.
En el segundo caso, la decisión de inadmisión se amparó en que la acusación se
sustentó en una comprensión manifiestamente inadecuada del principio de unidad
de materia, de modo que las explicaciones sobre la infracción del ordenamiento superior
no dan cuenta de la afectación del referido principio; en efecto, el
desconocimiento del principio de unidad de materia se produce cuando una o más
disposiciones de una ley se refieren a una temática extraña y ajena al objeto
general de la misma, y en la demanda, por el contrario, el señalamiento del actor
no apunta a mostrar esta inconsistencia entre el objeto de la ley y el
contenido de uno de sus preceptos, sino una supuesta incongruencia en la
regulación de la estructura de la administración pública.
1.3.2.
Según informe de
Secretaría General del día 30 de abril de 2015, el accionante no subsanó las
falencias del escrito de acusación dentro del término de ejecutoria. En
consecuencia, mediante auto del día 15 de mayo de 2015, el magistrado sustanciador
rechazó la demanda en relación con los cargos por la presunta infracción de los
artículos 123 y 158 de la Carta Política. La decisión de rechazo fue objeto del
recurso de súplica, pero éste fue negado mediante el Auto 257 de 2015[1].
1.3.3.
Una vez vencido el término
de ejecutoria, se inició el trámite constitucional en relación con el cargo por
la presunta afectación del artículo 125 superior, y en consecuencia: (i) se corrió
traslado de la demanda al Procurador General de la Nación; (ii) se fijó en
lista la disposición acusada, con el objeto de que fuese impugnada o defendida
por cualquier ciudadano; (iii) se comunicó de la iniciación del proceso a la
Presidencia de la República, a la Presidencia del Congreso, al Ministerio de
Justicia y del Derecho, a la Contraloría General de la República, a la
Auditoría General de la República, a la Fiscalía General de la Nación, al
director del Programa Presidencial de Modernización, Eficiencia, Transparencia
y Lucha contra la Corrupción, a la Consejería Presidencial para el Buen
Gobierno y la Transparencia, al Defensor del Pueblo y a las Comisiones
Regionales de Moralización y de Antioquia, Cundinamarca, Tolima y Valle del
Cauca; (iv) se invitó a participar dentro del proceso a la Federación
Colombiana de Municipios, a las facultades de Derecho de la Pontificia
Universidad Javeriana, Externado de Colombia, de los Andes, Nacional de
Colombia, Sergio Arboleda, Libre y de Antioquia, a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, a la Comisión Colombiana de Juristas y al Instituto Colombiano
de Derecho Procesal Constitucional.
2.
Intervenciones
2.1
Intervenciones que
solicitan un fallo inhibitorio (Presidencia
de la República)
Según la entidad señalada, los cargos de la demanda no admiten un
pronunciamiento de fondo, en la medida en que el accionante no proporcionó
ningún argumento orientado a desvirtuar la presunción de constitucionalidad de
la que se encuentra revestida la disposición legal atacada.
En efecto, el actor sostiene que el precepto acusado es incompatible
con la previsión del artículo 125 de la Carta Política, que establece como
regla general la designación de los servidores públicos mediante el sistema de concurso,
salvo excepción legal expresa. Ahora bien, como justamente una disposición
legal fija una salvedad a la exigencia general del concurso en el caso de los
jefes de la unidad de la oficina de control interno de las entidades estatales
del orden local, el actor debía proporcionar las razones por las que el Congreso
habría desbordado el espacio legítimo de configuración legislativa, y que por
ejemplo, la excepción en cuestión es desproporcionada, irrazonable,
discriminatoria o injustificada. Sin embargo, como esta explicación no fue
suministrada, y como por este motivo no existen elementos de juicio para
desvirtuar la presunción de validez de la norma, no es posible la
estructuración del juicio de constitucionalidad planteado en la demanda.
Y aunque el actor esbozó algunos argumentos que podrían apuntar a
demostrar la infracción del principio de igualdad, por haberse establecido una
diferenciación en el régimen jurídico de dos tipos de funcionarios que ocupan
el mismo cargo por el solo hecho de estar vinculados  a entidades estatales que
pertenecen a órdenes territoriales diferentes, tales cuestionamientos no se
enmarcan dentro del artículo 125 de la Carta Política, que es justamente el
precepto que le demandante considera vulnerado.
En este orden de ideas, y en atención a que el “el demandante no
elaboró correctamente el cargo de inconstitucionalidad, por virtud de la falta
de claridad de la acusación, por razón de su falta de suficiencia argumentativa
y por condición de su imprecisión conceptual”, los señalamientos de
la demanda no pueden ser objeto de valoración en el escenario del control
abstracto de constitucionalidad.
2.1.
Intervenciones que
solicitan la declaratoria de exequibilidad simple
(Departamento Administrativo de la Función
Pública, Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional, Universidad
Externado de Colombia)
2.1.1.
Los intervinientes
señalados solicitaron la declaratoria de exequibilidad simple del precepto
atacado, por las razones que se indican a continuación.
2.1.2.
En primer lugar, se
advierte que la normatividad demandada se enmarca dentro de la libertad de
configuración legislativa, ya que los artículos 123,  125 y 150 de la Carta Política
otorgan al Congreso la potestad para fijar las condiciones para el ejercicio de
los cargos que integran la administración pública, y que no existe ninguna
restricción o limitación de orden constitucional para crear cargos de período
fijo, como dispone la disposición atacada.
2.1.3.
En segundo lugar, se
argumenta que el precepto constitucional que el demandante invoca como
fundamento de la acusación, es justamente el que otorga al legislador la
facultad para crear cargos en los que el sistema de designación no responde al
esquema del concurso público. Es así como el artículo 125 de la Carta Política
determina que los funcionarios públicos deben ser designados a través de
concurso público, salvo que la ley señale algo distinto, y en este caso,
precisamente, la Ley 1474 de 2011 estableció un sistema de designación especial,
distinto del concurso. En este orden de ideas, la disposición atacada se
enmarca dentro de los lineamientos constitucionales, ratificados, además, en el
artículo 150.23, que asigna al Congreso la función de expedir las leyes que
rigen el ejercicio de la función pública. Al respecto señalan que “[r]esulta
claro que corresponde al Congreso de la República determinar, mediante ley, la
naturaleza y la tipología de los cargos públicos, su forma de provisión, y las
calidades y los requisitos para su desempeño, salvo en aquellos casos en los
cuales el Constituyente lo ha establecido directamente. En consecuencia, la
facultad de establecer las excepciones de la regla general de pertenencia a la
carrera administrativa, en los niveles nacional y territorial, constituye una competencia
exclusiva del Legislador”[2].
Adicionalmente, aunque la facultad del órgano
legislativo para establecer salvedades a la exigencia constitucional de
pertenencia a la carrera administrativa es limitada, la norma atacada satisface
las condiciones para fijar este régimen exceptivo. En efecto, aunque la regla
general es que los cargos son de carrera, es posible sustraer algunos de éstos
de la exigencia anterior, particularmente cuando el cargo tiene asignadas
funciones directivas, de manejo, de conducción o de orientación institucional
en el diseño y ejecución de políticas públicas, o cuando el ejercicio del cargo
implica un nivel especial y cualificado de confianza; el cargo en cuestión,
justamente, cumple estas condiciones, como quiera que la misión fundamental de
tales funcionarios consiste en vigilar el funcionamiento de las entidades
estatales, y por ello, implica la conducción y la orientación institucional, y
además, un muy alto nivel de confianza[3].
2.1.4.
En tercer lugar, a la
acusación de la demanda sobre la creación por vía legal de una nueva categoría
de servidores públicos, distinta de las previstas en el artículo 125 de la
Constitución, subyace el supuesto inaceptable de que el derecho positivo solo
puede prever cargos que se ajusten a la tipología contemplada en el referido
precepto constitucional. Esta tesis, sin embargo, no es aceptable porque la
misma Carta Política prevé otras categorías de servidores, dentro de las cuales
se encuentran justamente los empleos de período fijo, y porque el artículo 1 de
la Ley 909 de 2004 contempla no solo los empleos públicos de carrera y los de
libre nombramiento y remoción, sino también los de período fijo y los
temporales. Es así como la misma Carta Política prevé algunos cargos de período
fijo, tal como ocurre, por ejemplo, con los magistrados de las altas cortes, el
Contralor General de la República, los contralores territoriales, el Procurador
General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Fiscal General de la Nación,
entre otros. Asimismo, el artículo 1 de la Ley 909 de 2004, establece como
categorías los empleos públicos de carrera, los de libre nombramiento y remoción,
los de período fijo, y los temporales[4].
2.1.5.
La medida cuestionada responde
a la necesidad de garantizar la independencia y autonomía del servidor para
ejercer adecuadamente su función de velar por la prevención, investigación y
sanción de los actos de corrupción, y de ejercer adecuada y efectivamente el
control de la gestión pública. En efecto, anteriormente este rol era ejercido
por funcionarios de libre nombramiento y remoción por parte del jefe de la
entidad controlada, por lo que, en la práctica, ese diseño institucional se
traducía en una pérdida de la imparcialidad y de la independencia, y en una
deficiente gestión de control y veeduría, porque quien censuraba los
procedimientos al interior de la entidad, podía ser retirado libremente del
servicio. En este marco, el legislador asignó la facultad de nominación a los alcaldes
y gobernadores, con el objeto de respetar la autonomía de las entidades
territoriales, pero dispuso la vinculación y permanencia de tales funcionarios
por cuatro años, y la extensión del período más allá del que corresponde al alcalde
o gobernador por dos años adicionales, para así neutralizar el impacto de las
presiones políticas locales. De modo pues que la fórmula legislativa responde a
criterios de transparencia y razonabilidad[5].
2.1.6.
Si bien se estableció una
diferenciación normativa entre los jefes de control interno del nacional y del
nivel local, este trato diferenciado apunta en todo caso a fortalecer los
mecanismos de prevención, investigación y sanción de los actos de corrupción y
de control de la gestión pública.
En efecto, en el nivel nacional el jefe de
control interno de las entidades es de libre nombramiento y remoción del
Presidente de la República, porque en este nivel territorial, este esquema proporciona
las condiciones para una gestión técnica, objetiva, eficaz y ajena a las
presiones de nominación de los representantes legales de las entidades en las
que ejercen sus funciones, mientras que en las entidades del orden territorial
se requiere de un blindaje adicional, que es justamente la previsión de un
periodo fijo. Así las cosas, la medida cuestionada, antes que implicar una
desventaja para quienes ocupan el cargo en las entidades del orden municipal,
distrital o departamental, proporciona estabilidad y autonomía.
En este orden de ideas, “la falta de
uniformidad en el tratamiento legislativo no es un asunto definitorio o
determinante a la hora de revisar la constitucionalidad del segmento demandado”,
y por el contrario, se orienta a garantizar el rol institucional que ejercen
los funcionarios que ocupan el cargo en cuestión[6].
2.1.7.
La medida cuestionada debe
ser analizada en contexto, y un examen de este tipo demuestra que existe todo
un entramado jurídico orientado a garantizar la idoneidad de las personas que
ejercen el cargo, y el correcto ejercicio de la labor de control de la gestión
en la administración pública.
Es así como la Ley 1474 de 2011 limita la
discrecionalidad en la designación de los funcionarios que ocupan este cargo, y
fija un riguroso sistema de requisitos, dentro de los cuales se destaca la
exigencia de tener formación profesional, y la de tener experiencia mínima de
tres años en asuntos de control interno. A su vez, la Circular 100-02 del 5 de
agosto de 2011 precisó las exigencias anteriores, determinando que la
experiencia debe estar relacionada con la medición y evaluación permanente de
la eficiencia, la eficacia y la economía de los sistemas de control interno,
las actividades de auditoria, la evaluación del proceso de planeación, la
formulación, la evaluación y la implementación de las políticas de control
interno, y la valoración de riesgos, entre otras. Así pues, es a la luz de este
complejo normativo que debe valorarse la regla que asigna un período fijo para
este cargo[7].
2.1.8.
Finalmente, aunque en
virtud de los artículos 40 y 85 de la Constitución las personas tienen derecho
a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, en desarrollo del
derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder
político, esta prerrogativa no tiene un carácter absoluto, y por ende, de este
no podría derivarse la exigencia constitucional de que todos los cargos públicos
sean de carrera o la de que tengan vocación de duración indefinida[8],
cuando por la naturaleza del rol y de las funciones desplegadas, deben
someterse a reglas de permanencia distintas[9].
2.2.
Intervenciones que
solicitan la declaratoria de inexequibilidad (Federación Colombiana de Municipios)
2.2.1.
La Federación Colombiana
de Municipios solicitan la declaratoria de inexequibilidad del precepto
demandado.
2.2.2.
Como respaldo de esta
solicitud, el interviniente presenta dos tipos de planteamientos: (i) por un
lado, se indican las razones por las que los cargos de la demanda son
inconducentes; (ii) y por otro, se explica en qué sentido, a pesar de la
circunstancia anterior, el precepto acusado es incompatible con el ordenamiento
superior, por razones diferentes de las esbozadas por el actor en la demanda de
inconstitucionalidad.
2.2.3.
En cuanto al primero de
los argumentos, el interviniente indica que el fundamento de la acusación es
doble, pero que ninguno tiene asidero, así:
2.2.3.1.
Por un lado, en la
demanda se sostiene que la asignación de un periodo fijo de cuatro años al
cargo en cuestión no es constitucionalmente admisible, en tanto  este período
vendría a coincidir con el que corresponde a otros cargos de creación
constitucional. Sin embargo, este señalamiento no tiene vocación de
prosperidad, porque la mera coincidencia en la duración del periodo de los
jefes de la unidad de control interno de las entidades del orden territorial,
con la del Procurador o la del Contralor, no es una circunstancia que por sí
misma se oponga al ordenamiento superior.
2.2.3.2.
Por otro lado, el
señalamiento por la asimetría en la designación y duración del cargo en el
nivel nacional y en los niveles locales tampoco está llamado a prosperar,
porque en la demanda tampoco se indican las razones por las que se debería
unificar la regulación.
2.2.4.
Pese a lo anterior, la
Federación Colombiana de Municipios estima que en todo caso la disposición debe
ser declara inexequible, porque adolece de otros vicios que no fueron
identificados en la demanda de inconstitucionalidad, pero que en todo caso
justifican su retiro del ordenamiento jurídico.
La razón de ello es que el legislador no tendría
competencia adoptar una medida semejante, pues esta atribución corresponde a
los órganos de representación de cada entidad territorial. En efecto, el
artículo 28 de la Ley Orgánica 1454 de 2011 determina que “los departamentos
y municipios tendrán autonomía para determinar su estructura interna y
organización administrativa central y descentralizada; así como el
establecimiento y distribución de sus funciones y recursos para el adecuado
cumplimiento de sus deberes constitucionales”. Esto significa que el
legislador carecía de la potestad para adoptar regulaciones sobre la estructura
interna y la organización de las entidades estatales del orden local, y que una
regulación de este tipo sólo podía ser adoptada por los concejos municipales y
distritales, y por las asambleas departamentales.
Y aunque el artículo 209 de la Carta Política
establece que “la administración, en todos sus órdenes, tenderá un control
interno que ejercerá en los términos que señale la ley”, la referida atribución
legislativa no puede ser entendida en perjuicio de las competencias que fueron
asignadas expresamente por la Constitución y por la ley a las entidades
territoriales, y en razón de las cuales, estas últimas deben fijar la
estructura de la administración pública. En este orden de ideas, si el artículo
209 de la Constitución facultó al Congreso para fijar los términos en que debe
ser ejercido el control interno, las entidades territoriales, a su vez, tienen
la competencia constitucional para determinar la estructura de la
administración pública, y por el ende, el legislador carecía de la potestad
para crear una oficina de control interno, y para determinar las condiciones
del cargo.
Así las cosas, el precepto legal atacado desconoce la
autonomía de las entidades territoriales, así como las competencias
constitucionales y legales de estas últimas, y por ello debe ser declarado
inexequible.
3.
Concepto del
Ministerio Público
3.1.
Mediante concepto rendido
el día 9 de septiembre de 2015, la Procuraduría General de la Nación solicitó a
esta Corporación declararse inhibida para pronunciarse sobre la exequibilidad
del precepto acusado.
3.2.
Como respaldo de esta
solicitud, la Vista Fiscal indica dos tipos de deficiencias que a su juicio tiene
el escrito de acusación, y que impedirían la estructuración del juicio de
constitucionalidad.
3.2.1.
De una parte, la demanda
no habría identificado la razón de la incompatibilidad entre el precepto
demandado y el ordenamiento superior, es decir, entre la regla que asigna al
cargo de jefe de la unidad de la oficina de control interno de las entidades de
la rama ejecutiva del orden territorial un período fijo de cuatro años, y la
exigencia constitucional prevista en el artículo 125 superior, de que los
empleos en los órgano y entidades del Estado sean de carrera, y de que sean
proveídos mediante concurso público.
Según la Procuraduría, las razones que
respaldan la apreciación del actor sobre la presunta inconstitucionalidad de la
medida legislativa son confusas, inconexas, y responden en todo caso a
apreciaciones subjetivas que no dan cuenta del déficit legal.
3.2.2.
Y de otro lado, en la
medida en que el artículo 125 de la Carta Política habilita expresamente al
legislador para exceptuar la exigencia general sobre la pertenencia de los
servidores públicos al sistema de carrera, el accionante debía indicar las
razones por las que en este caso no era viable una orden de este tipo, y por
las que, por tanto, el legislador carecía de la potestad para adoptar una
medida de esta naturaleza. Esta explicación, sin embargo, no fue proporcionada
en el escrito de acusación.
3.3.
De acuerdo con las
consideraciones anteriores, la Procuraduría General de la Nación concluye que “la
demanda resulta inepta desde el punto de vista sustancial en tanto se sustenta
en razones que adolecen de claridad y de suficiencia, toda vez que los
argumentos allí expuestos no contienen planteamientos jurídicos que permitan
inducir siquiera una mínima duda sobre la inconstitucionalidad de la expresión
‘por un período fijo de cuatro años’, sino que, por el contrario, sin simples
proposiciones y conjeturas sobre las posibles consecuencias de la norma”, y
que por tanto, no hay lugar a un pronunciamiento de fondo.
II.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
En virtud del
artículo 241.4 de la Carta Política, esta Corporación es competente para
pronunciarse sobre la constitucionalidad de los textos demandados, como como quiera
se trata de un enunciado contenido en una ley de la República.
2.
Asuntos a resolver
De acuerdo con los
antecedentes expuestos, la Corte debe resolver los siguientes asuntos.
En primer lugar, se
debe determinar la viabilidad y el alcance del examen de constitucionalidad
propuesto en este proceso, desde dos puntos de vista: (i)  por un lado, se debe
establecer la procedencia del juicio en relación con los cargos del accionante,
teniendo en cuenta que según la Procuraduría General de la Nación y de la
Presidencia de la República, la Corte debería expedir un fallo inhibitorio en
razón de la ineptitud sustantiva de la demanda; (ii) por otro lado, se debe definir
la viabilidad del juicio en relación con los señalamientos de la Federación
Colombiana de Municipios, en tanto esta entidad solicitó la declaratoria de
inexequibilidad del precepto impugnado con fundamento en acusaciones
materialmente distintas de las esbozadas originalmente en el escrito de
acusación.
Y en segundo lugar,
en caso de concluir que hay lugar al análisis propuesto, se procederá a evaluar
la constitucionalidad de las expresiones controvertidas, teniendo en cuenta los
señalamientos del escrito de acusación o de la intervención de la Federación
Colombiana de Municipios, así como los argumentos que frente a tales
cuestionamientos presentaron los intervinientes y la Vista Fiscal.
3.
Viabilidad y alcance
del juicio de constitucionalidad
Tal como se indicó en el acápite precedente, en el
presente proceso judicial se esbozaron dos tipos de acusaciones: (i) de una
parte, se encuentra el cargo del demandante por la presunta infracción del
artículo 125 de la Carta Política; en el auto admisorio de la demanda el
magistrado sustanciador efectuó una valoración provisional de este
señalamiento, concluyendo que, en principio, la Corte era competente para
valorarlo y para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de la norma
censurada; posteriormente, sin embargo, la Presidencia de la República y la
Vista Fiscal estimaron que había lugar a un fallo inhibitorio, por ineptitud
sustantiva de la demanda; (ii) y por otro lado, se encuentra el cargo planteado
por la Federación Colombiana de Municipios, por el presunto desconocimiento de
la autonomía y de las competencias de las entidades territoriales; este
señalamiento no fue objeto de valoración por parte de los intervinientes en el
proceso judicial, ni por parte de la Procuraduría General de la Nación,
justamente porque fue propuesta tardíamente, durante la fase de las
intervenciones ciudadanas.
Así pues, la Corte debe establecer si los señalamientos
anteriores son susceptibles de ser valorados en el marco del presente proceso
judicial, habida cuenta de los cuestionamientos a la aptitud de la demanda, y
de la circunstancia de que los cargos de la Federación Colombiano de Municipios
fueron planteados con posterioridad a la presentación de la demanda de
inconstitucionalidad.
3.1.
La aptitud del
cargo por la presunta infracción del artículo 125 superior
3.1.1.
Pese a que en el auto
admisorio de la demanda el magistrado sustanciador estimó que el cargo por la
presunta vulneración del artículo 125 de la Carta Política era susceptible de
un pronunciamiento judicial, la Procuraduría General de la Nación y la
Presidencia de la República arribaron a la conclusión contraria, en tanto a su
juicio, el señalamiento tiene tres tipos de deficiencias que impedirían la
estructuración del juicio de validez: (i) primero, la medida legislativa controvertida
en la demanda tendría un respaldo constitucional directo en la misma
disposición que el actor estimó infringida, por cuanto el artículo 125 de la
Constitución Política habilita expresamente al Congreso para sustraer ciertos
cargos en los órganos y entidades del Estado de la exigencia general de la
pertenencia a la carrera administrativa y del nombramiento mediante el sistema
de concurso público; en este entendido, como en principio el artículo 8 de la
Ley 1474 de 2011 se ampara directamente en una prerrogativa constitucional
expresa, correspondía al actor señalar las razones por las que el órgano
parlamentario se habría excedido en su facultad para exceptuar el sistema de
carrera en la administración pública y el nombramiento mediante el concurso
público, y por las que, por esta vía, se habría vulnerado el artículo 125
superior; y como tal explicación no fue proporcionada, no habría lugar al
examen propuesto; (ii) segundo, aunque el accionante presenta algunas
consideraciones sobre la inconsistencia en la regulación de los cargos de la
administración pública según el nivel territorial al que pertenecen, tales
argumentos no se enmarcan dentro del precepto que se estima vulnerado, es
decir, dentro del artículo 125 de la Carta Política, sino dentro del artículo
13 superior; y como el accionante no formuló ningún cargo específico frente a
este precepto de la Carta Política, no podría el juez constitucional efectuar
la valoración en relación con este principio; (iii) y finalmente, en el escrito
de acusación no se habría precisado el sentido de la incompatibilidad entre el
precepto demandado y el ordenamiento superior, porque en general, únicamente se
presentaron razones confusas e inconexas entre sí, que no dan cuenta de la
contradicción normativa.
3.1.2.
De acuerdo con estos
planteamientos, pasa la Corte a determinar la viabilidad del pronunciamiento
judicial. Para este efecto, debe tenerse en cuenta  que en el escrito de
acusación se sostiene que la incompatibilidad normativa se produce por la
confluencia de las siguientes circunstancias:
3.1.2.1.
Porque existiría una
disparidad en la regulación de un mismo cargo según el nivel territorial al que
pertenece la entidad estatal a la que se encuentra adscrito el cargo, y esta
circunstancia no podría servir como criterio válido de diferenciación, en tanto
rompe con la homogeneidad que debe existir en la administración pública. En
este sentido, se afirma que “el texto demandado establece un nuevo status
para un mismo empleo en el mismo nivel de una rama del poder público con el
agravante de construir, por fuera de la norma Constitucional, un régimen
especial en el orden territorial para él, servidor público, responsable del
control interno desvirtuando el propósito y fines de la Carta que definió para
las entidades del Estado (…) determinar el período, rompiendo la homogeneidad
de la estructura del Estado, en este caso, de la rama ejecutiva dando un nuevo
estatus a un mismo empleo es exceder la función violando lo establecido en el
artículo 125 de la Carta”.
3.1.2.2.
Porque la norma demandada habría
creado una nueva categoría de empleos, distinta de las previstas en el artículo
125 de la Carta Política, en tanto que los funcionarios de período fijo
designados por el alcalde o gobernador, previstos en el aparte acusado, no encuadra
dentro de los cargos de carrera, ni con los de elección popular, ni con los de
libre nombramiento y remoción, ni con los trabajadores oficiales. Esta
violación se agravaría por la circunstancia de que para el nivel nacional, el
mismo cargo sí hace parte de las categorías constitucionales admisibles, porque
los jefes de la unidad de la oficina de control interno de las entidades
nacionales son de libre nombramiento y remoción, mientras que cuando estos
funcionarios se encuentran vinculados a entidades de los demás niveles
territoriales tienen un período fijo.
3.1.2.3.
Porque el precepto
impugnado se habría sustraído del requerimiento constitucional sobre la
pertenencia de los funcionarios al sistema de carrera. Esto, en la medida en
que al fijarse un período fijo para los jefes de la unidad de la oficina de
control interno de las entidades del nivel departamental, distrital y
municipal, se estableció una regla incompatible con el sistema de carrera, sistema
que, por un lado, dota de estabilidad a los funcionarios para que permanezcan indefinidamente
en el mismo cargo, pero que, al mismo tiempo, tiene la flexibilidad necesaria
para permitir la desvinculación del cargo cuando el funcionario no satisface
los requerimientos de idoneidad y eficacia del servicios público: “El texto
demandado incide en la presunción de legalidad de los nominados por un período
de cuatro años y por tanto, de hecho, se presume el carácter inamovible aún en
la ineptitud demostrada, por muchos, en razón de la prevención del mandatario
nominador de posibles demandas en el evento de la imperiosa necesidad de
requerir cambio, como ocurre en varias instancias de las administraciones
territoriales mediante normatividad que elude la calificación de idoneidad”.
3.1.2.4.
Finalmente, porque el
precepto acusado se habría sustraído de la exigencia constitucional de que el
nombramiento de los funcionarios del Estado se debe efectuar mediante el
sistema del concurso público. Con ello, el precepto atacado “dejó a merced
de funcionarios de la Administración territorial la selección de los elegidos
mediante procesos, sin control, denominados ‘bolsas de hojas de vida’ para
convocar, exigir y evaluar sin rigurosidad los mecanismos y requisitos de
conocimiento y experticia del concurso público señalado en la ley,
seleccionando para el mandatario de turno profesionales sin el perfil requerido
e ignorantes del espectro rector de la administración pública”.
3.1.3.
La Corte encuentra que los
términos en que fue planteada la acusación impiden la estructuración de juicio
de constitucionalidad, por las razones que se indican a continuación:
3.1.3.1.
En primer lugar, el
presunto déficit legislativo que a juicio del demandante adolece el aparte
normativo impugnado, no configura una vulneración del artículo 125 de la Carta
Política.
Tal como se indicó en el acápite precedente, el accionante
sostiene que el origen de la inconstitucionalidad radica en que la ley
estableció una diferenciación normativa en el régimen jurídico de los cargos
nacionales y locales, pese a que el nivel territorial no constituye un criterio
válido de diferenciación, y a que debería existir una uniformidad y una armonía
en la estructura y el funcionamiento toda la administración pública.
Sin embargo, el contenido del artículo 125 de la
Constitución, que el actor estima violado, no contiene ninguna directriz en
este sentido, ni se refiere, ni expresamente ni tácitamente, a la uniformidad
en el régimen normativo de los cargos de los niveles nacionales, departamental,
distrital y municipal. Por el contrario, la disposición constitucional contiene
exigencias de otro orden, relacionadas, por ejemplo, con la vinculación a
través del sistema de carrera, con el nombramiento de funcionarios a través de
concursos públicos, y los requisitos para el ingreso y para el retiro del
servicio.
Es decir, la acusación carece de referente en la
preceptiva constitucional, y por ende, no existe una correspondencia entre los
señalamientos propuestos en la demanda y las normas que se estiman infringidas.
3.1.3.2.
En segundo lugar, algunos
de los señalamientos de la demanda carecen de contrapartida o referente en el
fragmento normativo impugnado.
En efecto, el accionante atacó la expresión “por un
período fijo cuatro años”, argumentando, entre otras cosas, que con ello se
desconoce el requisito constitucional de que la vinculación de los servidores
públicos se efectúe mediante el sistema del concurso público. Como puede
advertirse, las reglas sobre la permanencia y periodo de los funcionarios son
materialmente distintas de las que se refieren al sistema de designación de los
mismos, hasta el punto de que sería perfectamente posible que un funcionario
sometido a un período fijo, sea designado mediante un concurso público y no
discrecionalmente; de ser el caso, entonces, el actor habría tenido que
demandar aquellas reglas de la Ley 1474 de 2011 que efectivamente se sustraen
de la exigencia del concurso público para el nombramiento de los jefes de la
unidad de control interno de las entidades estatales, como es aquel aparte del
artículo 8 de la Ley 1474 de 2001 que establece que “cuando se trate de
entidades de la rama ejecutiva del orden territorial, la designación se hará por
la máxima autoridad administrativa de la respectiva entidad territorial”. Así
las cosas, ante la falta de correspondencia entre el cargo de la demanda y el
contenido normativo censurado, no hay lugar al examen judicial.
3.1.3.3.
En tercer lugar, y tal
como lo expresaron la Vista Fiscal y la Presidencia de la República, como el
propio artículo 125 de la Constitución habilita al legislador para exceptuar
algunos cargos del sistema de carrera administrativa y de la realización de
concursos, el accionante debía proporcionar las razones para desvirtuar la
presunción de validez del fragmento demandado y acreditar la oposición
normativa.
-
Es así como el artículo
125 superior contiene tres reglas generales sobre la función pública, y tres
habilitaciones expresas para que el legislador exceptúe tales directrices: (i)
primero, se consagran las categorías de empleos en los órganos y entidades del
Estado, indicando que son los de carrera, los de elección popular, los de libre
nombramiento y remoción, los trabajadores, “y los demás que determine la
ley”; como puede advertirse, la Constitución faculta al legislador para
crear categorías de empleos distintas a las enunciadas en el precepto
constitucional; (ii) segundo, se establece la exigencia general de la pertenencia
de los funcionarios al sistema de carrera, y se permite exceptuar algunos
cargos de este sistema por vía legal; (iii) y tercero, se establece como regla
general la designación a través de concursos públicos, y se permite introducir salvedades
por vía legal; es así como el artículo 125 de la Carta Política determina que “los
funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la
Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público”.
En este contexto, como en principio la propia Carta
Política admite la creación de categorías  de empleos distintos a los de
carrera, libre nombramiento y remoción, elección popular y trabajadores
oficiales, y permite, de manera excepcional, la creación de cargos no sometidos
al sistema de carrera y la designación de funcionarios a través de mecanismos
distintos al concurso público, correspondía al accionante individualizar los
límites a la facultad del legislador para establecer excepciones a las reglas
generales sobre la función pública, y señalar las razones por las que, en este
caso particular, tales límites habrían sido transgredidos. Esta explicación no
fue proporcionada en la demanda, porque el actor confirió a la exigencia del
concurso y a la exigencia del sistema de carrera un carácter absoluto e
incondicional, y sobre esta base concluyó que cualquier excepción a estas reglas
general es, per se, inconstitucional.
-
Asimismo, y tal como lo
expresó en su momento el Departamento Administrativo para la Función Pública, diferentes
preceptos de la Carta Política prevén cargos que por no ser de elección popular
y por estar sometidos a un período fijo, no corresponden a las categorías
generales previstas en el artículo 125 superior, tal como ocurre con los
magistrados de las altas cortes, el Contralor General de la República, los
contralores territoriales, el Procurador General de la Nación, el Defensor del
Pueblo y el Fiscal General de la Nación. En este orden de ideas, como el propio
ordenamiento superior contempla una categoría de funcionarios que en principio
corresponde a la que se cuestiona en esta oportunidad, correspondía al actor
señalar las razones de la vulneración del artículo 125 de la Carta Política, y esta
explicación no fue suministrada.
-
Además, como a juicio de
algunos de los intervinientes el establecimiento de un período fijo para los
referidos funcionarios podría justificarse por la necesidad de dotarlos de
independencia y autonomía, dada la función de control y vigilancia de la propia
administración pública que les fue asignada en la misma Ley 1474 de 2011,
correspondía al actor indicar las razones por la que, pese a las razones
anteriores, la medida adoptada por el legislador habría excedido el margen de
configuración legislativa.
De este modo, pese a que el fragmento normativo
atacado podría tener justificación desde la perspectiva constitucional, el
accionante omitió considerar y controvertir todas estas razones, y en su lugar
asumió que los jefes de la unidad de control interno debían ser de libre
nombramiento y remoción como sus pares en el nivel nacional, o de carrera,
según las reglas generales sobre la función pública.
3.1.3.4.
Finalmente, aunque el
accionante sostiene que existe una inconsistencia entre las reglas que rigen el
cargo de jefe de la unidad de control interno en el nivel nacional y en los
niveles locales, y aunque eventualmente esta disparidad podría configurar una
transgresión del principio de igualdad, tampoco es viable el examen del cargo
por la infracción de este principio, por las siguientes razones: (i) de una
parte, la controversia que se planteó en este proceso versó sobre la posible
infracción del artículo 125 de la Carta Política y no sobre la vulneración del
artículo 13 superior, y sobre esta base se estructuró el litigio
constitucional, y en particular, las intervenciones y el concepto del
Ministerio Público; en este contexto, este tribunal no podría alterar la litis
constitucional, y pronunciarse de oficio sobre cargos que no fueron planteados
en el proceso, y sobre los cuales tampoco cuenta con los elementos de juicio
para efectuar el análisis constitucional; (ii) por otro lado, además, en la
demanda tampoco se señalaron las razones de la infracción de este principio, y
en particular, no se individualizaron los grupos de sujetos entre los que se
habría establecido la diferenciación normativa, ni las razones por las que
debía equipararse su régimen jurídico; (iii) finalmente, si el cargo propuesto
se estructuraba en torno al principio de igualdad, el actor ha debido demandar
todos los apartes normativos que establecían la diferenciación normativa, y no
solo la regla que establece el período de los funcionarios de las entidades del
orden local.
3.1.4.
Así las cosas, la
acusación del demandante por la presunta infracción del artículo 125 de la
Carta Política no está llamada a ser valorada en el contexto del presente
proceso, por las siguientes razones: (i) el referente del juicio de
constitucionalidad que se propone alude a contenidos normativos que no se
encuentran previstos en el artículo 125 superior; (ii) el señalamiento del
actor apunta a controvertir contenidos normativos no contemplados en el
fragmento demandado; (iii) el cargo no da cuenta de la incompatibilidad normativa
entre la norma acusada y el ordenamiento superior, dado que, al menos en
principio, la medida tiene un respaldo constitucional directo que no fue tenido
en cuenta por el demandante para acreditar la oposición normativa.
Y pese a que el actor introduce en la demanda algunas
consideraciones que eventualmente podrían apuntar a demostrar la infracción del
principio de igualdad, tampoco es viable el pronunciamiento judicial, por las
siguientes razones: (i) porque la controversia jurídica que se configuró en el
proceso se estructuró en función de los principios que rigen la función pública
y no en función del derecho a la igualdad; (ii) porque ni en la demanda ni en
el debate constitucional que se configuró posteriormente se suministraron los
insumos que dieran cuenta de la presunta vulneración, y en particular, de los
grupos de sujetos entre los que se estableció la diferenciación normativa, ni
de las razones de la ilegitimidad del trato diferenciado.
3.2. La viabilidad
del pronunciamiento judicial en relación con las acusaciones de la Federación
Colombiana de Municipios
3.2.1. Tal como se
expresó en los acápites anteriores, la Federación Colombiana de Municipios
intervino para solicitar la declaratoria de inexequibilidad del precepto
demandado, pero no con fundamento en las acusaciones planteadas previamente por
el accionante, sino con base en nuevos cargos relacionados con la presunta
afectación del principio de autonomía de las entidades territoriales, así como
de las competencias constitucionales de las mismas.
En efecto, a juicio
de la entidad, ninguno de los señalamientos formulados por el demandante en
contra del aparte normativo impugnado está llamado a prosperar. Primero, porque
la sola previsión de un período fijo para los jefes de la unidad de la oficina
de control interno no vulnera el precepto constitucional que el demandante
estimó vulnerado, y segundo, porque en la demanda no se explica la forma en que
la heterogeneidad en las condiciones de los cargos del nivel nacional y del
nivel local, desconoce el ordenamiento superior.
Sin embargo, a juicio
de la Federación Colombiana de Municipios, existen otras razones por las que en
todo caso, el juez constitucional debería declarar la inexequibilidad del
aparte normativo demandado. En efecto, en razón de la autonomía de las
entidades territoriales y en atención a las competencias constitucionales que
le fueron asignadas a las entidades del orden local, el Congreso carece de la
competencia para fijar las condiciones de cargos como el que se reguló en esta
oportunidad. Y en desarrollo de estos principios, el artículo 28 de la Ley
Orgánica 1454 de 2011 determinó expresamente que “los departamentos y
municipios tendrán autonomía para determinar su estructura interna y
organización administrativa central y descentralizada; así como el
establecimiento y distribución de sus funciones y recursos para el adecuado
cumplimiento de sus deberes constitucionales”. Así las cosas, como la
regulación de las condiciones de un cargo propio de las entidades territoriales
es un asunto cuya regulación correspondía a los concejos y asambleas, y no al
Congreso de la República, la previsión normativa debe ser declarada inexequible.
3.2.2. En la medida
en que el referido interviniente atacó el precepto impugnado a partir de
cuestionamientos materialmente distintos de los planteados por el actor, pues
mientras estos últimos están vinculados a los principios de la función pública
contemplados en el artículo 125 superior, aquellos se relacionan con la
autonomía de las entidades territoriales y con presunta incompetencia del
legislador para regular las materias previstas en la norma acusada, corresponde
a la Corte de determinar la viabilidad del respectivo examen de
constitucionalidad, y en particular, si hay lugar a valorar las acusaciones que
se plantean en un proceso judicial por los intervinientes y por la Vista
Fiscal, distintas de las esbozadas previamente en la demanda.
3.2.3. A primera
vista podría pensarse que el juez constitucional se encuentra obligado a
evaluar todos los señalamientos propuestos en el proceso judicial,
independientemente de que estos hayan sido consignados por el demandante, por
algún interviniente o por la Vista Fiscal. Esta tesis podría tener respaldo
tanto en el principio de supremacía constitucional, como en la exigencia de
control integral.
En efecto, podría
argumentarse que como el control abstracto de constitucionalidad fue concebido
para garantizar la supremacía e integridad de la Constitución dentro del
sistema jurídico, retirando de este último las disposiciones legales que sean
incompatibles con el ordenamiento superior, la Corte, en su calidad de garante
de esta integridad y supremacía, debe evaluar todos los señalamientos que se
hagan en contra de un precepto legal en el marco de un proceso judicial,
incluso cuando éstos no provengan del accionante, pues en cualquiera de estas
hipótesis se han presentado cuestionamientos a la constitucionalidad de un
norma jurídica que deben ser valorados.
Asimismo, podría
argumentarse que justamente en razón de la supremacía constitucional, la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia y el Decreto 2067 de 1991 prevén
el control integral, en virtud del cual esta Corporación debe, en el marco de
los procesos de constitucionalidad, confrontar la disposición legal demandada
con todo el ordenamiento superior. Es así como el artículo 46 de la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia determina que “la Corte
Constitucional deberá confrontar las disposiciones sometidas a su control con
la totalidad de los preceptos de la Constitución”. Y en el mismo sentido,
el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991 establece que “la Corte
Constitucional deberá confrontar las disposiciones sometidas a control con la
totalidad de los preceptos de la Constitución, especialmente los del título II
(…) la Corte Constitucional podrá fundar una declaratoria de inconstitucionalidad
en la violación de cualquier norma constitucional, así ésta no hubiere sido
invocada en el curso del proceso”.
3.2.4. Esta
Corporación estima, sin embargo, que la exigencia de control integral no tiene
un alcance general, absoluto e incondicionado.
De una parte,
justamente en razón de la necesidad de preservar la supremacía de la Carta
Política, se requiere que las decisiones del juez constitucional sean el
resultado de un proceso deliberativo abierto, público y participativo, en el
que distintos actores tengan la oportunidad de manifestar las razones de la
oposición o de la conformidad de una disposición legal con la Constitución, y en
el que, por esta vía, se suministren a la Corte todos los elementos de juicio
para que ésta efectúe una valoración imparcial, ponderada, reflexiva y rigurosa
del precepto objeto del proceso judicial. En este orden de ideas, cuando esta
Corporación entra a evaluar señalamientos que no hacen parte de la controversia
original en torno a la cual se configuró el proceso, la misma supremacía
constitucional podría quedar en entredicho, en la medida en que el
pronunciamiento judicial sobre la validez de las disposiciones legales, carecería
de los insumos que ofrece este debate público, abierto y participativo.
Por otro lado, aun
cuando la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y el Decreto 2067 de
1991 establecen que la Corte debe evaluar la validez del ordenamiento legal
teniendo como referente la totalidad del texto constitucional y no solo el
precepto que el demandante estimó infringido, el alcance de la figura del
control integral varía en función de la naturaleza y del tipo de proceso en el
que se enmarca este deber.
Así por ejemplo, la
directriz anterior tiene un alcance distinto frente a los procesos en los que
el control constitucional es automático, que frente a aquellos otros en los que
esta función se activa a través de una demanda de inconstitucionalidad. En el
primer caso, al no existir un marco de referencia específico que sirva para
delimitar la controversia judicial, el debate constitucional, por principio, se
encuentra abierto. En el segundo caso, por el contrario, la demanda de
inconstitucionalidad es el eje en torno al cual se estructura el proceso
judicial, y por ende, las posibilidades de abordar cuestiones materialmente
distintas, se encuentra restringida.
Incluso, pretender
otorgar a la figura del control integral un alcance absoluto e incondicionado,
eventualmente podría llegar a erosionar otros principios constitucionales, como
la presunción de constitucionalidad del sistema jurídico, el principio
democrático, o el propio derecho al debido proceso. Cuando el juez
constitucional cuestiona directa y unilateralmente la validez de una norma, o
cuando atiende las señalamientos que se plantean espontáneamente a lo largo del
proceso, pero que no cuentan con las calificaciones procesales requeridas, como
una valoración previa de su aptitud mediante un auto admisorio, o su valoración
en el marco de un debate público, abierto y participativo, los principios
señalados podrían quedar en entredicho.
3.2.5. En este orden
de ideas, la Corte concluye que el alcance del deber de control integral varía
en función del tipo de proceso en el que se enmarca el escrutinio judicial.
En los procesos en
los que el control se activa automáticamente, el juez constitucional se
encuentra obligado a confrontar el precepto demandado con la totalidad de
ordenamiento superior, justamente porque por principio, el debate se encuentra
abierto a cualquier cuestionamiento.
Por el contrario, en
aquellos eventos en los que el control se activa mediante una demanda de
inconstitucionalidad, el marco de referencia para el examen correspondiente es
el propio escrito de acusación. Esta circunstancia tiene varias repercusiones:
(i) por un lado, únicamente cuando alguno de los cargos de la demanda es apto,
la Corte adquiere la competencia para pronunciarse sobre la validez de la
disposición atacada; por ello, cuando ninguno de los señalamientos de dicho
escrito es apto, tampoco habría lugar a pronunciarse sobre los planteados posteriormente
por los intervinientes o por la Procuraduría General de la Nación; (ii) por
otro lado, cuando este tribunal adquiere la competencia para determinar la
validez de una disposición legal, y a lo largo del proceso judicial se invocan
nuevos señalamientos, distintos de los esbozados originalmente en la demanda,
este tribunal no se encuentra obligado a valorarlos, pues esto depende de que
la ampliación en el escrutinio judicial no resulte lesiva del derecho al debido
proceso, y de que a lo largo del procedimiento se hayan suministrado los
insumos fácticos, probatorios, conceptuales y normativos para que el juez
constitucional realice un juicio ponderado, reflexivo e ilustrado; así por
ejemplo, cuando la nueva acusación se enmarca o tiene relación con la
controversia original, o cuando el debate ha madurado en la sociedad y en la
comunidad jurídica, de modo que el juez constitucional cuenta con los elementos
de juicio para adoptar una decisión, la ampliación en el espectro del examen
judicial, podría tener mayor justificación.
3.2.6. Lo anterior
explica las líneas decisorias de esta Corporación en las que se ha abstenido de
pronunciarse sobre los cargos que son planteados tardíamente en un proceso
judicial, bien sea porque las acusaciones de la demanda no son aptas, ya que en
este caso la Corte carece de la competencia para evaluar la validez del
precepto legal cuestionado por cualquier cargo, o bien sea porque los nuevos
señalamientos no guardan relación directa con la controversia esbozada
originalmente en el escrito de acusación.
En la sentencia C-728
de 2015[10],
por ejemplo, la Corte se abstuvo de evaluar las acusaciones propuestas a lo
largo del proceso judicial por algunos de los intervinientes, por cuanto
ninguno de los cargos de la demanda era apto y en consecuencia este tribunal no
tenía competencia para determinar la exequibilidad del precepto legal
cuestionado, y por cuanto, además, los nuevos señalamientos no tenían un
vínculo material con los cargos de la demanda de inconstitucionalidad. En
efecto, el actor había impugnado los artículos 6 y 7 de la Ley 1427 de 2010,
que fijaban algunas reglas en materia laboral y disciplinaria para los
funcionarios de Satena S.A. con ocasión del cambio en la naturaleza jurídica de
la entidad. A juicio del accionante, estas disposiciones eran contrarias a los
artículos 25, 53, 123 y 158 de la Carta Política, en tanto disponían la
aplicación del régimen laboral privado a servidores públicos, y en tanto que
por esta vía, habrían desmejorado las condiciones de los trabajadores de la
referida entidad. Uno de los intervinientes en el proceso, a saber, el Colegio
de Abogados del Trabajo, estimó que los cargos de la demanda no estaban
llamados a prosperar, pero que, sin embargo, la normatividad demandada debía
ser declarada inexequible por otras razones, en la medida en que la referida
ley no fijó un régimen de transición para los trabajadores que asegurara sus
derechos laborales.
En este escenario, la
Corte únicamente valoró la aptitud de los cargos del escrito de acusación, más
no el esbozado por Colegio de Abogados del Trabajo, en cuanto este último no
fue objeto de un debate democrático a lo largo del proceso, sino que fue propuesto
tardíamente, sin que el demandante, la Vista Fiscal o los demás intervinientes
pudiesen expresar sus opiniones frente al mismo. En este entendido, y en
consideración a que los señalamientos originales tampoco no habían satisfecho
las cargas de claridad, certeza, pertinencia y especificidad, la Corte se
abstuvo de pronunciase sobre la constitucionalidad de los artículos 6 y 7 de la
Ley 1427 de 2010.
En el mismo sentido,
en la sentencia C-977 de 2002[11]
la Corte procedió de manera análoga, y dejó de examinar las acusaciones
planteadas por la Procuraduría General de la Nación en contra del artículo 160
de la Ley 734 de 2002, que a su vez, eran distintas de las esbozadas por el
accionante en la correspondiente demanda. En efecto, la referida disposición
habilitaba a la Procuraduría General de la Nación y al personero de Bogotá para
solicitar la suspensión de procedimientos administrativos en curso, cuando
existiesen evidencias de que con estos se pudiese defraudar el patrimonio
público o vulnerar el ordenamiento jurídico. El precepto fue demandado por la
presunta vulneración de la presunción de buena fe (art. 83 C.P.), del debido
proceso (art. 29 C.P.), de la facultad exclusiva de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo para ordenar la suspensión de actos administrativos
(art. 238 C.P.), y de la función de la Procuraduría General de la Nación de
hacer cumplir la ley y no de ordenar su incumplimiento (art. 277.1 C.P.). Pese
a que la controversia jurídica se configuró en estos términos, la Vista Fiscal
estimó que la habilitación a la personería de Bogotá era inconstitucional, no
en razón de la acusación de la demanda, sino porque se generaba una situación
de desigualdad entre la personería de Bogotá y las demás personerías
distritales y municipales, que no contaban con la referida facultad de
solicitar la suspensión de procedimientos administrativos.
Frente a este
planteamiento, la Corte estimó que la acusación de la Vista Fiscal no podía ser
valorada en el contexto del referido proceso judicial, en la medida en que no
guardaba ninguna relación con la controversia jurídica de base que había dado
lugar al trámite judicial. Así las cosas, en la providencia se declaró la
exequibilidad de la norma demandada con efectos de cosa juzgada relativa, sobre
la base de que el análisis de constitucionalidad se circunscribió a las
acusaciones de la demanda, más no a los cargos esbozados tardíamente por la
Procuraduría General de la Nación[12].
Dentro de esta misma
línea, en la sentencia C-448 de 2005[13]
esta Corporación evaluó la constitucionalidad del artículo 21 de la Ley 905 de
2004 a la luz de los señalamientos propuestos por el demandante, más no a la
luz de los esbozados posteriormente por algunos de los intervinientes dentro
del proceso judicial. En efecto, esta norma estableció un condicionamiento a la
facultad de los municipios, distritos y departamentos para fijar regímenes
especiales de impuestos, tasas y contribuciones de las entidades territoriales,
en el sentido de que la iniciativa debía tener un concepto favorable del
Ministerio de Hacienda. A juicio del demandante, este condicionamiento era
incompatible con los artículos 1, 287 y 194 de la Carta Política, por anular la
autonomía de las entidades territoriales. El Instituto Colombiano de Derecho
Tributario y la Academia Colombia de Jurisprudencia estimaron, por el
contrario, que la autorización del gobierno nacional ya estaba prevista en el
ordenamiento, pero que su duplicación en el precepto acusado podía dar lugar a
indeterminaciones y equívocos, y que por esta vía se podría vulnerar la
Constitución Política; así las cosas, la inconstitucionalidad se produciría por
la circunstancia anterior,  y no por la intervención del gobierno nacional en
la política tributaria de las entidades territoriales, sino por los términos
ambiguos en que se configuró esta mediación de las autoridades nacionales. La
Corte argumentó que las intervenciones y el concepto del Ministerio Público
fueron concebidos para que ilustrar al juez constitucional sobre la
controversia esbozada en la demanda de inconstitucionalidad, más no para
iniciar un litigio materialmente distinto en el mismo proceso, por lo cual,
cuando estos presentan nuevas acusaciones, la Corte no está obligada a
evaluarlas[14].
En este orden de ideas, el juicio de constitucionalidad se circunscribió a los
cargos de la demanda, declarándose su inexequibilidad.
3.2.7. En este marco,
la Corte considera que en este caso particular no hay lugar a evaluar los
planteamientos de la Federación Colombiana de Municipios.
En primer lugar, y
tal como se concluyó en el acápite precedente, ninguno de los cargos de la
demanda es susceptible de ser valorado en el proceso judicial. De una parte,
porque las acusaciones por la presunta lesión de los artículos 123 y 158 fueron
inadmitidos y rechazados previamente, y porque con posterioridad se concluyó
que el cargo por la presunta afectación del artículo 125 tampoco había
satisfecho las condiciones para la estructuración del juicio de
constitucionalidad. Así las cosas, si en razón de la ineptitud sustantiva de la
demanda esta Corporación carece de la competencia para pronunciarse sobre la
constitucionalidad del inciso 2 del artículo 8 de la Ley 1474 de 2011, también
carece de la competencia para pronunciarse sobre los cargos planteados a lo
largo del proceso por la Federación Colombiana de Municipios en contra del
mismo precepto.
Adicionalmente, los
señalamientos de esta última entidad tampoco se enmarcan con los planteados en
la demanda, de modo que no existe un vínculo material entre unos y otros. En
efecto, mientras los planteamientos de la Federación Colombiana de Municipios apuntan
a cuestionar la competencia del legislador para fijar la estructura de la
administración de las entidades territoriales, por la erosión que esto
representaría para la autonomía de las entidades territoriales, los cuestionamientos
del demandante apuntan a demostrar el desconocimiento de los principios de la
función pública. Así las cosas, ante la inexistencia de un relación temática o
conceptual entre la controversia que se configuró en este proceso y los
señalamientos del intervinientes, no hay lugar a un pronunciamiento sobre estos
últimos.
Por lo demás, la
naturaleza de las acusaciones planteadas por la Federación Colombiana de
Municipios conduciría no solo a evaluar cargos que no fueron planteados
originalmente en la demanda de inconstitucionalidad, sino además, a efectuar el
juicio de constitucionalidad no solo en relación con el aparte normativo
impugnado, sino en relación con el artículo 8 de la Ley 1474 de 2011 en su
integridad. En efecto, tal como se explicó anteriormente, la Federación Colombiana
de Municipios considera que el aparte normativo impugnado es contrario a la
autonomía de las entidades territoriales y a las competencias constitucionales
de las mismas, ya que la estructura y el funcionamiento de la administración
pública de los departamentos, distritos y municipios debe ser regulado, no
mediante una ley de la República, sino mediante regalmentaciones expedidas por
las propias entidades territoriales. Como puede advertirse, este vicio no solo
es predicable de la regla atacada en la demanda, sino de todas aquellas que
regulan el cargo de jefe de la unidad de control interno de las entidades del
orden local, vale decir, de todo el artículo 8 de la Ley 1474 de 2011, que
determina el sistema de designación por la máxima autoridad administrativa de
la entidad territorial, los requisitos en materia de experiencia y de formación
profesional, y la asistencia de personal.
3.2.8. En este
entendido, como el cargo planteado por el actor no es susceptible de ser
valorado en este escenario, así como tampoco las acusaciones planteadas
posteriormente por la Federación Colombiana de Municipios, no hay lugar a un
pronunciamiento de fondo en este proceso judicial.
III.
RECAPITULACIÓN Y
CONCLUSIONES
3.1.
El ciudadano José Roque Campo
López demandó la expresión “por un período fijo de cuatro años”, contenida
en el inciso 2 artículo 8 de la Ley 1474 de 2011. En virtud de este precepto
legal, los jefes de la unidad de la oficina de control interno de las entidades
de la rama ejecutiva del orden territorial,  tienen un período fijo de cuatro
años.
3.2.
A juicio del accionante, la regla
anterior vulnera el artículo 125 de la Carta Política, por las siguientes
razones: (i) primero, porque la norma establece un trato diferenciado entre los
funcionarios de las entidades del orden nacional y las del orden territorial,
pues mientras éstos últimos tienen un período fijo de cuatro años, aquellos son
de libre nombramiento y remoción; con ello se rompería la uniformidad que debe
existir en la estructura de la administración pública; (ii) segundo, porque el
precepto legal desconoce la exigencia constitucional de que la vinculación de
los funcionarios se efectúe a través del concurso de méritos; (iii) tercero,
porque la norma desconoce el requerimiento constitucional de que los
funcionarios sean de carrera, y por ende, no sometidos a un período fijo; (iv)
finalmente, porque los cargos cuyo nombramiento corresponde a los alcaldes y a
los gobernadores, y que están sometidos a período fijo, configuran una nueva
categoría de empleos en la administración pública, distinta de las previstas en
el ordenamiento constitucional, a saber, los funcionarios de carrera, los de
libre nombramiento y remoción, los de elección popular y los trabajadores
oficiales.
3.3.
La Corte concluyó que el cargo no
era susceptible de ser valorado en el marco de presente proceso, por las
siguientes razones: (i) primero, porque el presunto déficit legislativo que a
juicio del actor configura el vicio de inconstitucionalidad, carece de
contrapartida en el artículo 125 de la Constitución, que se estima infringido;
la razón de ello es que el demandante consideró que la inconstitucionalidad se
originaba en que el precepto legal establecía una diferenciación en el régimen
de los funcionarios del orden nacional y los del orden local, pero el artículo
125 superior no contiene una exigencia de uniformidad regulativa; (ii) segundo,
porque algunos de los señalamientos del actor no tienen referente en el aparte
normativo impugnado; así por ejemplo, el actor sostiene que el precepto atacado
se aparta de la exigencia del nombramiento a través del concurso público, pero
la regla atacada se refiere a otro asunto, relacionado con el período de los
funcionarios; (iii) tercero, como el propio artículo 125 de la Carta Política
habilita al legislador para crear categorías de funcionarios distintas de las
allí previstas, así como para no someterlos al sistema de la carrera
administrativa, el accionante debía indicar las razones de la oposición
normativa, que no fueron proporcionadas en la demanda; (iv) cuarto, aunque
algunos fragmentos de la demanda apuntarían a poner en evidencia la infracción
del principio de igualdad, tampoco hay lugar al escrutinio judicial, ya que el
debate constitucional se estructuró en función de otra problemática, y porque,
además, la acusación se enmarcó dentro de los principios de la función pública
y no dentro del principio de igualdad.
3.4.
Finalmente, la Federación
Colombiana de Municipios estimó que el aparte normativo impugnado era
inconstitucional porque el legislador habría invadido las competencias
normativas de los entes territoriales para fijar la estructura de la
administración pública. La Corte se abstuvo de valorar este cuestionamiento,
por las siguientes razones: (i) porque ninguno de los cargos de la demanda  es
susceptible de ser valorado en el marco del control abstracto de
constitucionalidad, y por tanto, la Corte carece de la competencia de
pronunciarse sobre la constitucionalidad del precepto demandado, ni siquiera a
partir de los cargos planteados por la Federación Colombia de Municipios; (ii)
porque la acusación planteada no tiene un vínculo material con la controversia
jurídica que se configuró con la demanda de inconstitucionalidad; (iii) porque
el tipo de señalamientos esbozados por el interviniente conducirían a poner en
cuestión no solo el aparte normativo demandado, sino la totalidad del artículo
8 de la Ley 1474 de 2011, y esto se opone a la prohibición del control oficioso
de la legislación.
III.      DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia y en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
INHIBIRSE de emitir pronunciamiento de
fondo, por ineptitud sustancial de la demanda, sobre la constitucionalidad de a
expresión “por un período fijo de cuatro años”, contenida en el inciso 2
del artículo 8 de la Ley 1474 de 2011.
Notifíquese, comuníquese,
cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Presidente (E)
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con aclaración de voto
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con salvamento de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICHA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
A LA SENTENCIA C-017/16
NORMA QUE SEÑALA PERIODO FIJO DE CUATRO AÑOS PARA JEFES DE UNIDAD DE LA
OFICINA DE CONTROL INTERNO DE ENTIDADES DE LA RAMA EJECUTIVA DEL ORDEN
TERRITORIAL-Debió sustentarse
con mayor profundidad la decisión de inhibición frente al cargo por violación
del derecho a la igualdad (Aclaración de voto)
CORTE CONSTITUCIONAL-Mecanismos
de control (Aclaración de voto)/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Alternativa
diferente a la de proscribir un pronunciamiento de la Corte que no esté sustentado
en los cargos, podría ser la de permitir el control oficioso cuando sea
ostensible y evidente la violación de la Constitución Política (Aclaración de
voto)
Referencia: expediente D-10688
Demanda
de inconstitucionalidad contra:
la expresión “por un periodo fijo de cuatro años” contenida en el inciso
2 del artículo 8 de la Ley 1474 de 2011 “por la cual se dictan normas
orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción
de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”.
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Con todo respeto por la
decisión de la Sala Plena, me permito precisar los aspectos puntuales de la
sentencia respecto de los cuales considero necesario aclarar mi voto.
1. En este caso la Sala
decidió inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo sobre la expresión
acusada por ineptitud sustancial de la demanda.
De un lado, se estimó que el
cargo de inconstitucionalidad no era susceptible de ser valorado porque el
presunto déficit legislativo, que según la demanda configuraba el vicio de
igualdad, no podía fundamentarse en el artículo 125 de la Constitución, ya que
la norma superior no contiene una exigencia de uniformidad regulativa en esta
materia. Asimismo, se estableció que el cargo no tenía como referente la
expresión acusada y se señaló que el mismo artículo 125 de la Carta habilitó al
legislador para crear categorías de funcionarios distintas a las allí
previstas.
Por otra parte, la Sala
decidió no valorar el cuestionamiento de la Federación Colombiana de Municipios
en su intervención, estimando que la Corte carecía de la competencia para
pronunciarse sobre la nueva acusación planteada por el interviniente.
2. Si bien estoy de acuerdo
con la decisión mayoritaria, considero que debió sustentarse con mayor
profundidad la inhibición teniendo en cuenta que si bien no fue mencionado de
manera explícita, la demanda planteaba un cargo por violación del derecho a la
igualdad que pudo haber admitido eventualmente un análisis de fondo. En otras
palabras, estimo que la sentencia debía claramente señalar porqué, a pesar de
identificarse claramente el cargo por violación del derecho a la igualdad, la
Corte no podía examinarlo por no haber el demandante señalado expresamente el artículo
13 de la Constitución en su exposición.
3. Ahora bien, respecto de la
decisión de no examinar los nuevos argumentos de inconstitucionalidad
presentados en la intervención de la Federación Colombiana de Municipios,
considero que si bien esta posición tiene la virtud de querer volver más
eficiente la labor de la Corte y cualificar el debate constitucional, era
necesario que el proyecto dejara abierta la posibilidad de que en los casos en
los que se evidencia una latente violación de la Carta, que no se desprende de
la demanda original sino de las intervenciones, este Tribunal pueda
pronunciarse en aras de defender la supremacía integral de la Constitución.
Cabe señalar que la misma
Corte ha ampliado su control a través de otros mecanismos como la unidad
normativa, la exhortación, los condicionamientos, la declaratoria de estado de
cosas inconstitucionales, entre otros. En este orden de ideas, una alternativa
diferente a la de proscribir cualquier pronunciamiento de la Corte que no esté
sustentado en los cargos de la demanda original, podría ser la de permitir ese
control oficioso en los casos en los que sea ostensible y evidente la violación
de la Constitución Política.
Respetuosamente,
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA
MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-017/16
Referencia: expediente D-10.688
Demanda de Inconstitucionalidad contra el artículo 8 (parcial) de
la Ley 1474 de 2011.
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÈREZ
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Sala Plena me
permito formular una aclaración de voto a la sentencia C-017 de 2016, en la
cual la Corte Constitucional se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo
sobre la demanda dirigida contra el artículo 8 (parcial) de la Ley 1474 de
2011, “por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos
de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad
del control de la gestión pública”.
A pesar de compartir la decisión inhibitoria que adoptó por
mayoría la Sala Plena, debo separarme de algunas consideraciones puntuales
realizadas por la Corte en su parte motiva. Particularmente, no comparto la
consideración realizada por la mayoría del Tribunal en el sentido de que es
incompetente para considerar cargos adicionales de inconstitucionalidad,
diferentes a los desarrollados por los accionantes en sus demandas, que puedan
ser planteados por los intervinientes en el proceso de constitucionalidad. En
ese sentido, la conclusión de que la exigencia del control integral no tiene un
alcance general, absoluto e incondicionado es errónea por dos razones que a
continuación pasó a explicar de manera precisa.
En primer lugar, considero que una interpretación finalista del
principio pro actione implica que, formulada una demanda, el juez
constitucional está obligado a efectuar el control de la norma acusada frente a
todos los cargos elevados. El control constitucional que ejerce esta
Corporación debe ser sistemático y transversal ya que solo así se puede
garantizar que existan decisiones integrales que incorporen todos los elementos
de juicio disponibles. Esto, debido a que el control abstracto de
constitucionalidad, como la misma sentencia lo reconoce, fue concebido para
garantizar la supremacía e integridad de la Constitución dentro del sistema
jurídico, retirando de este último las disposiciones legales que sean
incompatibles con el ordenamiento superior.
En segundo lugar, como jueza constitucional, considero que los
procesos que llegan a este Tribunal deben estar precedidos por el mayor debate
público posible. Esto solo se logra si en el análisis formal y material de
constitucionalidad se incorporan todos los cargos que contra una norma los
ciudadanos tengan a bien presentar, ya sea como demandantes o como
intervinientes. Es por esta razón que me parece problemático que la sentencia
no haya tenido en cuenta las razones expuestas por la Federación Colombiana de
Municipios. Así, esta conclusión parte de una premisa restrictiva acerca de las
competencias que la Constitución le otorgó a la Corte y desconoce que la
acusación planteada guardaba un vínculo material con la demanda de
inconstitucionalidad presentada contra la norma.
En definitiva, considero que atendiendo a una interpretación
amplia del principio pro actione, la mayoría de la Sala Plena debe
reconocer que los argumentos que son presentados por los intervinientes en los
procesos de constitucionalidad deben incorporarse al juicio que realiza el
Tribunal toda vez que se debe promover en las decisiones de la Corte un debate
extenso cuyo resultado sea una decisión integral que le otorgue fuerza
vinculante a sus providencias. Como lo advirtió en su momento el Juez Posner,
todos los jueces tenemos preconcepciones inconscientes acerca de la mejor
resolución posible para un caso[15].
Juzgar es un acto personal y político -no en el sentido peyorativo o partidista
de la palabra sino porque implica ponderar entre las convicciones íntimas del
juez- y solo el acceso a la mayor cantidad posible de información nos permite
actuar de manera acorde con la responsabilidad constitucional que ostentamos
como magistrados de la Corte Constitucional.
En los anteriores términos, dejo resumidos brevemente los
argumentos que sustentan la razón de mi respetuosa aclaración en los aspectos
relacionados.
Fecha ut supra.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1]  Magistrado Sustanciador: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[2]  Intervención del Departamento Administrativo de la Función
Pública.
[3]  Argumento de la Universidad Externado de Colombia.
[4]  Planteamiento esbozado por el Departamento Administrativo de
la Función Pública y por el Centro Colombiano de Derecho Procesal
Constitucional.
[5]  Argumento del Departamento Administrativo de la Función
Pública.
[6]  Tesis del Departamento Administrativo de la Función Pública.
[7]  Tesis del Centro Colombiano de Derecho Procesal
Constitucional.
[8]  Para respaldar esta tesis se cita la sentencia C-777 de 2010,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Este fallo, a su vez, reseña algunos
pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en esta
materia, y en particular, la sentencia en el caso Yatama vs Nicaragua.
[9]  Argumento esbozado por el Centro Colombiano de Derecho
Procesal Constitucional.
[10]  M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[11]  M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[12]  En este sentido, en la providencia se sostuvo lo siguiente: “La
Corte reitera que el Ministerio Público no hace las veces del demandante y, por
lo tanto, no puede formular propiamente cargos nuevos aunque sí puede plantear
argumentos adicionales a los esgrimidos por el actor e invitar a la Corte a que
juzgue las normas acusadas a la luz de toda la Constitución, indicando cuáles
son los vicios que encuentra. Por su parte, la Corte no está obligada a actuar
de esta manera ya que está facultada para limitar los alcances de la cosa
juzgada a los cargos analizados en la sentencia para que ésta no sea absoluta
sino relativa. // El argumento basado en el principio de igualdad no guarda
relación con los presentados por el actor (…) la Corte no se detendrá en él y limitará
los alcances de la cosa juzgada a los cargos analizados en la sentencia para
que esta no sea absoluta sino relativa”.
[13]  M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[14]  En este sentido, la Corte sostuvo lo siguiente: “Frente a
los cargos planteados por el Instituto Colombiano de Derecho Procesal y por la
Academia Colombiana de Jurisprudencia (…) la Corte advierte que si bien está
llamada a examinar las normas acusadas en relación con toda la Constitución y
cuando se dan las condiciones para ello puede efectuar la unidad normativa con
disposiciones o apartes no demandados por el actor, dicha posibilidad, como lo
ha expresado la jurisprudencia, es excepcional. // Recuérdese que la actuación,
tanto del juez constitucional como del señor Procurador General de la Nación y
de los intervinientes en el proceso, está determinada, por principio, en el
caso del ejercicio de la acción pública de constitucionalidad, por la acusación
planteada por el actor, la cual determina el ámbito dentro del cual se puede
desarrollar el examen frente a toda la Constitución a que aluden el artículo 46
de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y el artículo 22 del
Decreto 2067 de 1991 (…) Así las cosas, en la medida en que no le corresponde a
la Corporación hacer un examen oficioso de las normas sin que se haya planteado
un cargo en debida forma por un ciudadano y sin que se haya dado oportunidad a
los diferentes  intervinientes y a la Procuraduría General de la Nación de
expresarse al respecto, la Corte ha de abstenerse en la presente sentencia de
efectuar el examen del cargo planteado por el interviniente (…)”.
[15] POSNER, Richard A. How Judges Think. Harvard Universtiy
Press. Cambridge (2010), pp. 369-371.