T-584-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-584/11
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Naturaleza
y finalidad/PENSION DE SOBREVIVIENTES-Fundamental por conexidad con el
mínimo vital
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha
reiterado que la pensión de sobrevivientes, anteriormente conocida como
sustitución pensional, es una prestación social fundada en los principios de
solidaridad y de universalidad de la seguridad social, que busca garantizar a
los familiares de la persona afiliada fallecida, una estabilidad económica
suficiente para asegurar su subsistencia en condiciones dignas, máxime, cuando
dicha prestación es la única fuente de ingreso de sus beneficiarios, que tiene
por fin evitar una situación de desamparo. En este último caso la naturaleza de
la pensión de sobrevivientes siempre estará ligada a la protección del derecho
fundamental al mínimo vital y por tanto, adquiere el carácter de fundamental.
ACCION DE TUTELA PARA
RECONOCIMIENTO DE PENSION DE SOBREVIVIENTES-Procedencia excepcional por
afectación del mínimo vital
La jurisprudencia constitucional ha contemplado de
manera excepcional la procedencia de la acción de tutela para obtener el
reconocimiento del derecho de la pensión de sobrevivientes cuando la negativa
afecte de manera directa el mínimo vital de la familia del causante, puesto que
la ausencia deja sin manutención el hogar, y sin recursos para proveer éste por
otros medios, lo que repercute directamente en las personas que dependían del
causante al no tener los recursos para satisfacer sus necesidades básicas.
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ EN LA ACCION
DE TUTELA-Factores que se deben tener en cuenta para determinar la
razonabilidad del lapso entre el momento en que se vulneran los derechos
fundamentales y la interposición de la tutela
La Corte Constitucional ha
señalado que, según las circunstancias de cada caso, le corresponde al juez de
tutela evaluar la razonabilidad del tiempo que ha trascurrido entre la
situación de la cual se afirma produce la afectación de los derechos y la
presentación de la acción, a fin de determinar si encuentra satisfecho el
requisito de la inmediatez.
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ-No
es aplicable frente a la vulneración efectiva y continuada de derechos
fundamentales
La Corte Constitucional ha señalado que en aquellos
casos en los que se demuestre que la vulneración del derecho  es permanente en
el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy
antiguo respecto de la presentación de la tutela, pero la situación es continua
y  actual, el principio de inmediatez en la interposición de la tutela no es
exigible de manera estricta. En ese sentido, en el caso objeto de análisis los
jueces han debido aceptar la procedencia  de la acción, en razón de la
situación excepcional en que se encuentra la accionante.
PENSION
DE SOBREVIVIENTES-Orden al ISS para
reconocer y pagar la prestación protegiendo mínimo vital
Referencia: Expediente T-3.016.030
Acción de tutela presentada por Luz Elena Herrera Correa,
contra el Instituto de Seguro Social.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., veintisiete (27) de julio de
dos mil once (2011)
La
Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, conformada por
los magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub - quien la preside – Humberto
Antonio Sierra Porto y Luís Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, y específicamente las previstas en los
artículos 86 y 241 numeral 9° de la Constitución Política, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión del fallo adoptado por el Juzgado de
Menores de Cartago, Valle, el 23 de noviembre de 2010 y la Sala de Asuntos
Penales para Adolescentes del Tribunal Superior de Buga, Valle, el 24 de enero de 2011, proferidos en el asunto de la referencia,
dentro de la acción de tutela promovida por la señora Luz Elena Herrera Correa,
mediante apoderado judicial, contra el Instituto de
Seguro Social.
1.     ANTECEDENTES
La señora Luz Elena Herrera
Correa, quien actualmente cuenta con 49 años de edad, presentó mediante
apoderado judicial solicitud de tutela contra el Instituto de Seguro Social,
invocando la protección de sus derechos fundamentales a la dignidad, a la
seguridad social y al mínimo vital, los cuales considera vulnerados al no
reconocerle la pensión de sobrevivientes a que tiene derecho tras la muerte de
su esposo José Albeiro Parra Ospina. Por lo tanto, la accionante solicita se
ordene al Instituto de Seguro Social, reconocerle la pensión de sobreviviente
en aplicación del régimen de transición.
Para fundamentar su solicitud presentada el día 2 de noviembre
de 2010, la accionante relata los siguientes:
1.1
HECHOS Y RAZONES DE LA
ACCIÓN DE TUTELA.
1.1.1
La señora Luz Elena Herrera Correa estuvo casada con el señor José
Albeiro Parra Ospina, desde el 12 de septiembre de 1987, hasta el 8 de agosto
de 2004, fecha de su fallecimiento. De esa unión nacieron 3 hijos, hoy todos
mayores de edad.
1.1.2
El día 11 de agosto de 2005
solicitó ante el Seguro Social la pensión de sobrevivientes junto con sus tres
hijos, por cumplir con los requisitos para ello.
1.1.3
La entidad accionada negó la pensión
mediante Resolución 0961 del 28 de febrero de 2006, afirmando que el causante no
acreditó los requisitos exigidos en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993,
modificado por el literal b) del numeral 2 del artículo 12 de la Ley 797 de
2003, en concordancia con lo dispuesto por la Corte Constitucional en la
sentencia C-1094 del 11 de noviembre de 2003, para acceder a la pensión de
sobreviviente, pues si bien el fallecido contaba con 447 semanas de
cotización, no tenía las 50 semanas exigidas en los últimos tres (3) años
anterior al fallecimiento.
1.1.4
En el mismo acto
administrativo se negó la indemnización sustitutiva de pensión de sobrevivientes,
por cuanto dicha prestación prescribió al haber dejado transcurrir más de un año
desde la fecha del fallecimiento del señor Parra, de conformidad con el
artículo 50 del Acuerdo 049 de febrero de 1990. No interpuso los recursos de
ley por no tener conocimiento sobre los trámites y las normas.
1.1.5
Manifiesta que su esposo
cotizó en pensiones antes de que la Ley 100 de 1993 entrara a regir, por lo
tanto se le debió aplicar la norma anterior de conformidad con los artículos 12
y 25 del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 del mismo año. Lo
anterior, dado que laboró y cotizó al ISS desde 22 de noviembre de 1978 hasta
el 16 de agosto de 1988, para un total de 447 semanas, como consta en el
reporte expedido por esa institución y que hace parte del expediente.
1.1.6
Considera que gozaba de
especial protección por parte del Estado por ser madre cabeza de familia, dado
que sus tres hijos todos menores de 18 años, para la época del fallecimiento de
su esposo, por tanto que el ISS le está violando sus derechos fundamentales, dado
que el causante era la única fuente de ingresos en el hogar, y tanto ella como
sus hijos, dependían económicamente de su esposo y progenitor, y al negarles la
pensión de sobrevivientes fueron afectados, pues para sobrevivir tuvieron que
recurrir a la caridad de familiares y amigos.
1.1.7
En la actualidad, dice
encontrarse económicamente desamparada por cuanto sus hijos, ya mayores, han
formado sus propios hogares, y es poco o casi nada lo que la pueden ayudar;
sumado al hecho de que no puede trabajar porque sufre de asma severa que le
impide realizar tareas físicas y, por no tener estudios superiores, no puede
realizar labores de escritorio. En salud se encuentra vinculada al SISBEN.
1.2
PRUEBAS
En el trámite de la acción de tutela se aportaron,
entre otras, las siguientes pruebas documentales:
1.2.1
Registro civil de matrimonio
expedido por la Registraduría Nacional del Estado Civil de Pereira, Risaralda.
1.2.2
Copia del informe del afiliado,
expedido hasta mayo de 2010 por la Vicepresidencia de Pensiones del ISS, que
indica que aportó a pensión entre noviembre de 1978 hasta agosto de 1988.
1.2.3
Copia de la Resolución No. 0961
del 28 de febrero de 2006 expedida por el Instituto de Seguros Sociales.
1.2.4
Copia del derecho de petición
presentado a través de apoderado, el 23 de junio de 2010, en el cual se solicita
al Seguro Social se le reconozca y page la pensión de sobrevivientes a la
señora Luz Elena Herrera Correa.
1.2.5
Copia del Auto No 2285 del 30
de agosto de 2010, mediante el cual se niega nuevamente la pensión de
sobrevivientes a la accionante.
1.2.6
Copia de la historia clínica
de la señora Luz Elena Herrera Correa.
1.2.7
Declaraciones extra proceso
del  21 y 22 de septiembre de 2010, rendidos por los señores Liliana Patricia
Suárez Flórez y Ángel María Perdomo Gómez, respectivamente, en las que refieren
la convivencia de los señores Luz Elena Herrera y
Correa José Albeiro Parra Ospina.
1.3
ACTUACIONES
PROCESALES.
Mediante auto fechado el 9 de
noviembre de 2010, el Juzgado de Menores de Cartago, Valle, admitió la acción
de tutela y dio traslado a la entidad demandada para que se pronunciara sobre
los hechos que dieron origen a la tutela, y ordenó escuchar en declaración a la
señora Luz Helena Herrera Correa, a fin de que indique su situación familiar,
social y económica.
1.3.1
Pruebas dentro del trámite
procesal.
Vencido el término, la entidad demandada no se
pronunció respecto a lo solicitado por el a - quo.
En declaración rendida por la señora Luz Helena
Herrera Correa, el día 18 de noviembre de 2010, manifestó que en la actualidad
se encuentra sola, viviendo de la caridad de una sobrina en Cartago, Valle, a
quien le cuida la hija cuando ella sale a trabajar; aclara que por su
enfermedad, no puede tener un trabajo. Agrega que sus tres hijos son mayores de
edad y viven en Pereira; ellos le colaboran sólo cuando tiene una necesidad
urgente, ya que tienen sus propias obligaciones. Dice que cuando su esposo
vivía se encontraba afiliada a la seguridad social como beneficiaria de su
esposo y ahora se encuentra afiliada al SISBEN. Y por último, dice que desde
que murió su esposo solicitó la pensión de sobrevivientes, pero le fue negada y
creyó que ese era todo el trámite.
1.4
ACTUACIONES
PROCESALES.
1.4.1
Fallo de primera instancia.
El Juzgado de Menores de Cartago, Valle, mediante fallo
del 23 de noviembre de 2010, negó el amparo de los derechos fundamentales a la
salud, a la vida, a la seguridad social y al mínimo vital de la accionante por
considerar que “… no se reúnen en el presente caso los requisitos de
subsidiariedad e inmediatez exigidos para que proceda el amparo de tutela, ni
aún como mecanismo transitorio pues no se evidencia un perjuicio irremediable
que permita la necesaria, inmediata y urgente intervención constitucional en la
definición del derecho legal de pensión de sobrevivientes.”
Y por último, indica que la accionante no es sujeto de
especial protección constitucional, ni por la edad (47 años), ni por condición
especial, ni por debilidad manifiesta; y que además, no hizo uso de los
recursos de ley contra la decisión del ISS.
1.4.2
Impugnación del fallo de
primera instancia
Indica el apoderado de la actora que la tutela sí
procede y es el mecanismo idóneo toda vez que se están vulnerando los derechos
fundamentales de la señora Luz Helena Herrera Correa, al negarles una pensión a
que tiene derecho con la muerte de su esposo.
Agrega que la accionante se encuentra en estado
vulnerabilidad toda vez que es una persona humilde que se ha visto en
situaciones difíciles que no tiene recursos ni un trabajo ya que se encuentra
limitada por el asma severa que padece.
Manifiesta que ante la negativa por parte del ISS a
reconocerle la pensión de sobrevivientes a la que tiene derecho, se encuentra
en una condición de desamparo. Concluye que el fin último de la pensión es la
de amparar a las personas que necesitan atender sus necesidades, por la
contingencia de la muerte del afiliado de quien dependían.
1.4.3
Fallo de segunda
instancia.
El Tribunal Superior de Buga, Sala de Asuntos Penales para
Adolescentes, mediante sentencia del 24 de enero de 2011, confirmó la sentencia
de primera instancia al considerar que “… por muy insatisfecha que se
encuentre la tutelante al tener que vivir en la casa de su sobrina y recibir el
apoyo de sus hijos, pues su deseo es vivir y sostenerse independientemente, lo
cierto es que tener asegurado su mínimo vital, el derecho pensional reclamado
no puede definirse, ni siquiera transitoriamente a través de la subsidiada
acción de tutela, cuando la petente no agotó los recursos contra el acto de
negación pensional, y ni siquiera ha acudido al juez natural en todos estos
años.”
2.     CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
2.1
COMPETENCIA.
Esta Corte es competente, de conformidad con los artículos
86 y 241, numeral 9° de la Constitución Política, y los artículos 33 al 36 del
Decreto 2591 de 1991, para revisar el presente fallo de tutela.
2.2
EL PROBLEMA JURÍDICO.
De los antecedentes y pruebas obrantes en el
expediente, la Sala de Revisión estudiará en el presente caso si se vulneraron
los derechos fundamentales a la vida, a la seguridad social y al mínimo vital
de la señora Luz Helena Herrera Correa, por parte del Instituto de Seguros
Social al negarle el reconocimiento a la pensión de sobrevivientes por no
reunir los requisitos establecidos en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993,
modificado por el literal b) del numeral 2 del artículo 12 de la Ley 797 de
2003.
Para resolver la controversia la Sala reiterará la
jurisprudencia respecto de los siguientes temas: primero, la relevancia
constitucional del derecho al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes;
segundo, la procedencia excepcional de la acción de tutela
para el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes; tercero, requisito
de inmediatez en la acción de tutela. Por último se analizará el caso concreto.
2.2.1
Relevancia constitucional
del derecho al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha
reiterado que la pensión de sobrevivientes, anteriormente conocida como
sustitución pensional, es una prestación social fundada en los principios de
solidaridad y de universalidad de la seguridad social, que busca garantizar a
los familiares de la persona afiliada fallecida, una estabilidad económica suficiente
para asegurar su subsistencia en condiciones dignas, máxime, cuando dicha
prestación es la única fuente de ingreso de sus beneficiarios, que tiene por
fin evitar una situación de desamparo. En este último caso la naturaleza de la
pensión de sobrevivientes siempre estará ligada a la protección del derecho
fundamental al mínimo vital[1]
y por tanto, adquiere el carácter de fundamental.
En ese sentido, esta Corporación, a través de la sentencia
C-617 de 2001 dijo que esta prestación "busca impedir que, ocurrida la
muerte de una persona, quienes dependían de ella se vean obligados a soportar
individualmente las cargas materiales y espirituales de su fallecimiento”[2] y, con ello
se busca mantener el statu quo de los familiares del trabajador a fin de
“garantizar a sus beneficiarios el acceso a los recursos necesarios para
continuar viviendo en condiciones dignas, tal como la hacían durante la vida
del causante.”[3]
Así, pues, la jurisprudencia constitucional ha
señalado que el derecho al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes
adquiere carácter fundamental cuando: i) está dirigida a garantizar el mínimo
vital de las personas que se encontraban al cuidado del causante[4];
ii) se trata de proteger los derechos de sujetos de especial protección del
Estado, como es el caso de menores de 18 años de edad, personas de tercera
edad, desplazados o madres cabeza de familia, que se encuentran en situación de
debilidad manifiesta[5]; cuando iii) existe
íntima relación entre el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes y otros
derechos fundamentales, tales como el derecho a la vida.[6]
Se tiene entonces que (i) el derecho a la pensión de
sobrevivientes integra el derecho a la seguridad social, (ii) tiene un
contenido patrimonial, (iii) para su reconocimiento se deben cumplir los
requisitos y condiciones señalados por la ley (iv) existe un nexo entre el
derecho a la pensión de sobrevivientes y la eficacia de derechos fundamentales,
razón por la que la jurisprudencia ha considerado que el reconocimiento de esa
prestación económica adquiere el rango de fundamental cuando ésta constituye la
única fuente de ingreso o la principal de la familia del causante.
2.2.2
La procedencia excepcional
de la acción de tutela para el reconocimiento y pago de la pensión de
sobrevivientes. Reiteración de jurisprudencia.
Esta Corporación ha reiterado que la acción de tutela,
dado su carácter subsidiario y residual[7], no es el mecanismo
idóneo para acceder al pago y al reconocimiento de acreencias laborales; la
jurisprudencia constitucional tiene definido que le corresponde a la
jurisdicción ordinaria o de lo contencioso administrativo, según el caso,
resolver los litigios que se susciten entre los afiliados del Sistema de
Seguridad Social o sus causahabientes, con las entidades administradoras,
cualquiera que sea la naturaleza  de la relación y de los actos jurídicos que
se controvierten.
De esta forma, la tutela no sustituye los mecanismos
ordinarios judiciales a los cuales puede acudir cualquier persona para satisfacer
sus pretensiones, para que, dentro de las formalidades del proceso se discutan
y definan las controversias que se susciten alrededor del reconocimiento de un
derecho. Específicamente, cuando se trata del reconocimiento de una pensión, el
legislador tiene previstos mecanismos ante los jueces ordinarios para tal fin,
toda vez que este derecho está supeditado al cumplimiento de requisitos y
condiciones señalados en la ley[8].
La Corte en sentencia T-580 de 2005, indicó que:
“las solicitudes de reconocimiento de la pensión de
sobrevivientes deben ser resueltas, inicialmente, por la autoridad a quien
corresponde otorgar la prestación, y si existe una controversia derivada de la
decisión de dicha autoridad, la competencia para resolver dicho conflicto
corresponde al juez ordinario”[9].
Sin embargo, la Corte Constitucional ha sostenido que,
en situaciones particulares es deber de los jueces de tutela apreciar en
concreto, en cuanto su eficacia, la idoneidad de los mecanismos ordinarios con
el objetivo de restablecer los derechos fundamentales quebrantados, atendiendo así
las especiales circunstancias que afronta el solicitante.
Así se indicó en la sentencia T- 836 de 2006[10] en los
siguientes términos:
“Igualmente, el juez de tutela debe mostrarse
especialmente atento a estas amenazas cuando los beneficiarios de este derecho
sean sujetos de especial protección, como miembros de la tercera edad, niños,
población desplazada y madres cabeza de familia, pues en estos casos la lesión
a sus derechos fundamentales tiene un efecto particularmente severo en la
medida en que estos sujetos se encuentran previamente en una especial condición
de desamparo, la cual se hace mucho más gravosa ante el no reconocimiento del
derecho pensional.”
“Adicional a lo anterior, resulta necesario que de las
pruebas obrantes en el expediente se demuestre que se reúnen los requisitos
necesarios para acceder al derecho a la pensión de sobrevivientes, sin importar
que la entidad a cargo de la prestación niegue el reconocimiento o si la
solicitud hecha por el interesado no se ha resuelto.”
Esta Corporación en la sentencia T-1088 de 2007[11],
estudió el caso de la procedencia excepcional de la acción de tutela para el
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, y en ella dijo:
“(..) la valoración de estas circunstancias se debe
efectuar teniendo en cuenta las condiciones particulares del afectado. En ese
sentido, el hecho de que se trate de un sujeto de especial protección
constitucional que se encuentra en un estado de debilidad manifiesta,
necesariamente implica que no se pueda reclamar de él la misma diligencia que
se exige de las demás personas, por lo que no podría evaluarse con la misma rigurosidad
el ejercicio oportuno de las acciones respectivas.”.
En esa misma línea en la Sentencia T- 593 de 2007[12] señaló:
“La Corte ha reconocido, en diferentes oportunidades,
el carácter fundamental del derecho a la pensión de sobrevivientes, en cuanto
su reconocimiento y pago efectivo garantiza el mínimo vital de las personas que
dependían económicamente del causante. Sobre el particular, señaló esta
Corporación: ‘Ese derecho, para los beneficiarios es derecho fundamental por
estar contenido dentro de valores tutelables: el derecho a la vida, a la
seguridad social, a la salud, al trabajo. Es inalienable, inherente y esencial.
Y, hay una situación de indefensión del beneficiario respecto a quien debe
pagarle la mesada’ ”[13].
Igualmente, en la sentencia T-479 de 2008[14], se dijo:
“En suma el reconocimiento de la pensión de
sobrevivientes, fuera de ser un derecho fundamental para las personas que
dependían del causante, puede también afectar derechos fundamentales de sujetos
de especial protección cuando alguno de los beneficiarios goce de dicha
condición. Bajo esa premisa, cuando se niegue el reconocimiento de una pensión
de sobrevivientes y dicha situación involucre directamente a madres cabeza de
familia - las cuales por su condición se consideran sujetos de especial
protección- deberá hacerse un juicio más amplio y considerarse la procedencia
de la acción de tutela.”
Las anteriores providencias permiten concluir que la
jurisprudencia constitucional ha contemplado de manera excepcional la
procedencia de la acción de tutela para obtener el reconocimiento del derecho
de la pensión de sobrevivientes cuando la negativa afecte de manera directa el
mínimo vital de la familia del causante, puesto que la ausencia deja sin
manutención el hogar, y sin recursos para proveer éste por otros medios, lo que
repercute directamente en las personas que dependían del causante al no tener
los recursos para satisfacer sus necesidades básicas[15].
Así las cosas, la improcedencia de la
acción de tutela para reconocer la pensión de sobrevivientes no es una regla
absoluta, pues admite excepciones que deben ser valoradas en el caso concreto y
no pueden interpretarse en abstracto, pues dependerá del análisis fáctico de
las condiciones individuales en las que se encuentre la persona que ha
solicitado la protección constitucional.
2.2.3
La inmediatez como
requisito de procedibilidad en la acción de tutela.
Nuestra Carta Política establece en el artículo 86, que
la acción de tutela es un instrumento judicial, preferente y sumario, para
reclamar “la protección inmediata” de los derechos fundamentales de las
personas, cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción u
omisión de las autoridades públicas, y excepcionalmente de los particulares.
Este es un mecanismo subsidiario y residual, lo que implica que, frente a una
situación fáctica, procederá en procura de la protección de derechos
fundamentales, cuando no exista otra acción de defensa judicial prevista en el
ordenamiento para el efecto, o cuando existiendo, no sea eficaz para obtener su
amparo; o cuando se promueva como mecanismo transitorio con el fin de evitar la
ocurrencia de un perjuicio irremediable.
En este sentido,  la jurisprudencia constitucional ha
señalado que si bien la acción de tutela no cuenta con un término de caducidad
dentro del cual deba ser ejercida, la misma no puede solicitarse en cualquier
momento sin atender la época en la que ocurrió la acción u omisión que origina
la violación o amenaza de los derechos fundamentales de que se trate[16].
Por tanto se ha exigido que la acción se
promueva oportunamente, esto es, en un término razonable, después de la
ocurrencia de los hechos que motivaron el agravio de los derechos[17],
porque de otra forma se desvirtuaría el propósito mismo de la acción de
tutela, cual es, como ya se indicó, proporcionar protección urgente o inmediata
a los derechos fundamentales cuando quiera que se amenacen o vulneren, “de manera que, cuando ello ya no sea posible por
inactividad injustificada del interesado, se cierra la vía excepcional del
amparo constitucional y es preciso acudir a las instancias ordinarias para
dirimir un asunto que, debido a esa inactividad, se ve desprovisto de la
urgencia implícita en el trámite breve y sumario de la tutela…” [18].
La misma norma constitucional señala que el objeto de
la acción de tutela es la protección inmediata de las garantías fundamentales
que se considera son amenazadas o vulneradas, lo que implica que su propósito
es proporcionar una protección urgente, rápida y oportuna.
De esta manera, se ha indicado que la presentación
oportuna de esta acción es un requisito de procedibilidad de este mecanismo de
protección del derecho fundamental.
En la sentencia T-900 de 2004[19]
se expresó sobre este requisito:
“... la jurisprudencia constitucional tiene
establecido que el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito de
procedibilidad de la tutela,[20]
de tal suerte que la acción debe ser interpuesta dentro de un plazo razonable,
oportuno y justo. Con tal exigencia se pretende evitar que este mecanismo de
defensa judicial se emplee como herramienta que premia la desidia, negligencia
o indiferencia de los actores, o se convierta en un factor de inseguridad
jurídica.
“Esta condición está contemplada en el artículo 86 de la
Carta Política como una de las características de la tutela, cuyo objeto es
precisamente la protección inmediata de los derechos constitucionales
fundamentales de toda persona, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los
particulares en los casos que establezca la ley. Así, pues, es inherente a la
acción de tutela la protección actual, inmediata y efectiva de aquellos
derechos.”
De esta forma, con el fin de determinar la
razonabilidad del lapso entre el momento en que se vulneran los derechos
fundamentales y la interposición de la tutela, la Corte Constitucional ha
establecido tres factores  a considerar: (i) si existe un motivo válido
para la inactividad de los accionantes; (ii) si la inactividad
injustificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados
con la decisión y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio
tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del
interesado.[21]
Igualmente ha sostenido, que en los únicos dos casos
en que no es exigible de manera estricta el principio de inmediatez en la
interposición de la tutela, es (i) cuando  se demuestre que la
vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la
originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la
tutela, la situación es continua y actual. Y (ii)  cuando la especial
situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos
fundamentales, hace desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir
a un juez; por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono,
minoría de edad, incapacidad física, entre otros.[22]
Por ello, la Corte Constitucional ha señalado que,
según las circunstancias de cada caso, le corresponde al juez de tutela evaluar
la razonabilidad del tiempo que ha trascurrido entre la situación de la cual se
afirma produce la afectación de los derechos y la presentación de la acción, a
fin de determinar si encuentra satisfecho el requisito de la inmediatez[23].
En esa medida, con la exigencia
de cumplimiento del requisito que se analiza, “… se pretende evitar que este
mecanismo de defensa judicial se emplee como herramienta que premia la desidia,
negligencia o indiferencia de los actores, o se convierta en un factor de
inseguridad jurídica…”[24].
Por último, la jurisprudencia constitucional
ha advertido que para la procedencia de la acción de tutela en relación con el
requisito de inmediatez, entre otros elementos, el juez constitucional debe
evaluar “… si existe un motivo válido para la inactividad de los
accionantes... [25], es decir, si es
predicable la existencia de una justa causa por la cual no ejercitó la acción
de manera oportuna…”[26].
Así, para declarar la improcedencia de la acción de
tutela por el incumplimiento del requisito de inmediatez, no es suficiente comprobar
que ha transcurrido un periodo considerable desde la ocurrencia de los hechos
que motivaron su presentación, sino que, además, es importante valorar si la
demora en el ejercicio de la acción tuvo su origen en una justa causa que
explique la inactividad del accionante de tal manera que, de existir, el amparo
constitucional es procedente.
2.2.3
Análisis del caso concreto.
2.2.3.1
Esta Sala debe determinar si,
a partir de los presupuestos expuestos en los acápites anteriores es procedente
la acción de tutela frente a la negativa de la pensión de sobrevivientes a la accionante
por parte del Instituto de los Seguros Sociales.
2.2.3.2
Debemos recordar que tras la
muerte del señor José Albeiro Parra Ospina acaecida el 8 de agosto de 2004, su esposa
y compañera hasta el momento de su deceso, la señora Luz Helena Herrera Correa,
a nombre propio y en representación de sus hijos menores de 18 años para la
fecha, solicitó al Instituto de Seguro Social la pensión de sobrevivientes por
cumplir con los requisitos para ello.
El ISS negó la solicitud de pensión de sobrevivientes mediante
Resolución 0961 del 28 de febrero de 2006, afirmando que el causante no
acreditó los requisitos exigidos en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993,
modificado por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003, para acceder a la pensión
de sobreviviente, pues si bien contaba con 447 semanas de cotización, registró
0 en los últimos 3 años anteriores a su fallecimiento, concluyendo que “… el
causante no dejó acreditados los requisitos para acceder a la pensión de
sobrevivientes.”
En la misma resolución el ISS negó la indemnización sustitutiva de la
pensión de sobrevivientes prevista en el artículo 49 de la Ley 100 de 1993, por
cuanto la misma  “… prescribió por haber dejado transcurrir más de un año
entre la fecha del fallecimiento del asegurado José Albeiro Parra Ospina, (8
de agosto de 2004) y la fecha de presentación de la solicitud (11 de agosto de
2005)”
Esta decisión no fue apelada por la accionante, quien
manifestó en declaración jurada ante el juez constitucional, que no lo hizo por
desconocimiento en los procedimientos y que al negarle la pensión creyó que
efectivamente no tenía derecho.
2.2.3.3
Por tanto, su apoderado
presentó un derecho de petición solicitando la pensión de sobrevivientes
teniendo en cuenta que la norma aplicable al caso era la contemplada en los
artículos 12 y 25 del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 del
mismo año, que exigía un mínimo de 300 semanas cotizadas en cualquier tiempo
anterior al fallecimiento y no la Ley 100 de 1993, dado que las 447
semanas fueron cotizadas antes de entrar en vigencia dicha normatividad.
El ISS mediante Auto No 2285 del 30 de agosto de 2010,
informó que lo solicitado fue resuelto mediante la Resolución 09161 del 28 de
febrero de 2006, cuyo acto administrativo quedó en firme sin que se presentaran
los recursos de ley.
2.2.3.4
Se instaura la acción de
tutela ante la precaria situación de la accionante, que los jueces de instancia
negaron al no evidenciar un perjuicio irremediable y por no cumplir con el
principio de inmediatez en la interposición de la acción.
Corresponde a la Sala determinar: (i) si el ISS
efectivamente violó los derechos fundamentales de la accionante al negar la
pensión de sobrevivientes, (ii) si se está violando el principio de inmediatez y,
(iii) norma aplicada por el ISS para fundamentar la negativa.
2.2.3.4.1
Como ya se estableció
previamente, la acción de tutela resulta procedente en el presente caso para el
reconocimiento del derecho de la pensión de sobrevivientes, en la medida en que
la negativa está afectando el mínimo vital de la esposa, quien actualmente no
cuenta con ningún recurso para su manutención.
Dentro del expediente se encuentra probado que la
señora Luz Helena Herrera Correa se encuentra desamparada al no contar con un
aporte económico para satisfacer sus mínimos requerimientos, lo que la obliga a
vivir con su sobrina a cambio de cuidar a su hijo a pesar de encontrarse
limitada en su estado de salud como consecuencia de un asma severa que le
impide realizar tareas físicas.
Cabe anotar, que para la época en que la actora
solicitó la pensión de sobrevivientes, era madre cabeza de familia con tres
hijos menores de 18 años, quien tuvo que recurrir a la caridad de vecinos y
familiares para sobrevivir, esto, por cuanto al presentarse la ausencia de la
persona que se hacía cargo de la manutención del hogar, se afectó su derecho al
mínimo vital, al no tener los recursos para satisfacer sus necesidades básicas
y la de sus hijos.
En otras palabras, en este caso, la
pensión de sobrevivientes se constituía en el único mecanismo de ingreso que,
negada, produjo un enorme impacto para su vida en condiciones dignas. En ese
orden, era clara la procedencia de la acción de tutela.
2.2.3.4.2
Frente al argumento de los
jueces sobre el cumplimiento del requisito de inmediatez la Corte Constitucional
ha señalado que en aquellos casos en los que se demuestre que la vulneración
del derecho  es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la
originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la
tutela, pero la situación es continua y  actual, el principio de inmediatez en
la interposición de la tutela no es exigible de manera estricta.
En ese sentido, en el caso objeto de
análisis los jueces han debido aceptar la procedencia  de la acción, en razón
de la situación excepcional en que se encuentra la accionante.
Igualmente, es importante recordar que la
pensión de sobrevivientes es un derecho que no prescribe, pues, en un derecho
adquirido por el trabajador cuando ha reunido los requisitos para acceder a ella,
el cual no puede ser desconocido por normas posteriores o por simples
decisiones de las empresas administradoras de pensiones. En consecuencia, el
argumento del ISS en relación con la prescripción de la indemnización
sustitutiva no era de recibo pues éste al igual que la pensión son
imprescriptibles, lo que prescribe es el derecho a que se paguen unas
determinadas mesadas.
2.2.3.4.3
Volviendo al caso concreto, el
ISS negó la pensión de sobrevivientes aplicando los requisitos exigidos en el
artículo 46 de la Ley 100 de 1993, modificado por el literal b) del numeral 2
del artículo 12 de la Ley 797 de 2003, sin tener en cuenta que las entidades
administradoras de fondos de pensiones no pueden adoptar decisiones subjetivas,
aun cuando tienen la discrecionalidad para reconocer o negar dicha pensión,
asumiendo posturas desfavorables al solicitante.
Al respecto, esta Sala considera procedente enunciar
lo dicho por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, quien
ha reiterado que si el asegurado no acredita 26 de semanas de cotización
durante el año anterior a su fallecimiento, pero ha satisfecho, antes de la
entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, las cotizaciones a que se refieren
los artículos 6° y 25 del Acuerdo 049 de 1990, aprobado mediante el Decreto 758
del mismo año, sus beneficiarios adquieren el derecho a la pensión de
sobrevivientes.[27]
En este sentido, la Sentencia del 2 de mayo de 2003[28],
señaló:
“El tema que ocupa la atención de la Sala ha sido
tratado en reiterada jurisprudencia por esta Sala, inicialmente en la sentencia
del 13 de agosto de 1997, radicación 9758, decisión en que se ha concluido, que
a pesar de que el asegurado, no aportante al sistema, no cuente con 26 semanas
de cotización dentro del año anterior al fallecimiento, pero que haya
satisfecho, antes de la vigencia del Sistema General de Pensiones que instituyó
la ley 100 de 1993, la densidad de cotizaciones a que aluden los artículos 6 y
25 del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de la misma anualidad,
sus beneficiarios son acreedores a la correspondiente prestación económica, con
observancia de los principios de equidad, proporcionalidad y condición más
beneficiosa; puesto que no puede tener más derecho quien menos densidad de cotizaciones
posee, e igualmente, que si con solo 26 semanas de cotización se tiene derecho
a la pensión de sobrevivientes, con mayor razón en este caso, en que el
asegurado fallecido tenía aportadas  990 semanas.
“La Corte, ha reiterado el criterio expuesto en la
sentencia atrás aludida, entre otras, en la de julio 9 de 2001, radicación No.
16269, en que se puntualizó:
“Ha dicho hasta la saciedad la CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA en forma mayoritaria, en casos iguales al presente contra la misma
demandada que no se puede negar la pensión de sobrevivientes a los
derechohabientes de un afiliado so pretexto de no reunir éste 26 semanas de
cotización en el año anterior a su deceso, si durante su vinculación con la
seguridad social cumplió cabalmente con los requisitos exigidos por el artículo
6º del Acuerdo 049 de 1990.
“Lo anterior se ha basado, entre múltiples
fundamentos, en el texto del inciso cuarto del artículo 48 de la ley 100 de
1993, que garantiza el derecho a “optar por una pensión de sobrevivientes
equivalente al régimen de pensión de sobrevivientes del I. S. S., VIGENTE CON
ANTERIORIDAD A LA FECHA DE VIGENCIA DE LA PRESENTE LEY…” (resalta la sala); en
los principios medulares de la seguridad social; en el artículo 53 de la carta
fundamental y en el postulado de la condición más beneficiosa.
“De modo que al acoger integralmente el ad quem el
reiterado criterio jurisprudencial de esta Sala no puede acusársele de haber
infringido ninguno de los textos invocados en la proposición jurídica”.
Por tanto, en el caso concreto, el ISS no podía exigir
el cumplimiento de un requisito al que no estaba sometida la pensión solicitada
por cuanto el causante cotizó, según el reporte de la Vicepresidencia de
pensiones, desde el año 1978 hasta 1988 un número de 447.43 semanas, es decir,
antes de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, y no registró aportes
posteriores. En este caso, los requisitos exigidos debieron examinarse a la luz
de los artículos 6 y 25 del Acuerdo 49 de 1990, para efectos de obtener el
derecho a la pensión de sobrevivientes, los cuales consisten en reunir 150
semanas de cotización realizadas en los 6 años anteriores a la muerte o 300
en cualquier tiempo, condiciones éstas que cumplía el señor José Albeiro Parra
Ospina, como se desprende del acervo probatorio obrante en el expediente, en
especial de la Resolución 0961 del 2006 que niega el derecho solicitado.
Por lo anterior, es menester concluir que la presente
acción de tutela resulta procedente ante la afectación de los derechos
fundamentales de la accionante, por un lado, para amparar un derecho de rango
fundamental, en tanto que se trata de proteger el mínimo vital de una persona
que resultó afectada con la muerte de su esposo; y por otro, porque los
requerimientos actuales de la actora exigen una intervención inmediata del juez
constitucional, pues el tiempo que gastaría en el trámite de un proceso
ordinario constituye una carga desproporcionada, evidenciándose un perjuicio
grave e inminente que requiere de una atención urgente, teniendo en cuenta el
estado en que se encuentra la accionante.
Por estas razones, y habiéndose demostrado debidamente
la vulneración al derecho a la vida digna de la señora Luz Helena Herrera
Correa, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional considera
procedente revocar las sentencias proferidas por el Juzgado de Menores de Cartago,
Valle, del 23 de noviembre de 2010 y de la Sala de Asuntos Penales para
Adolescentes del Tribunal Superior de Buga, Valle, del 24 de enero de 2011, proferidos dentro de la acción de tutela
promovida por la señora Luz Elena Herrera Correa, contra el
Instituto de Seguro Social.
En su lugar concederá el amparo de los derechos
fundamentales invocados y ordenará al ISS que en el término de cuarenta y ocho
(48) horas, contadas a partir de la notificación de la presente providencia,
inicie los trámites tendientes a reconocer y pagar la pensión de sobrevivientes
a la señora Luz Elena Herrera
Correa.
3
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO:
REVOCAR las sentencias proferidas por el
Juzgado de Menores de Cartago, Valle, del 23 de noviembre de 2010 y de la Sala
de Asuntos Penales para Adolescentes del Tribunal Superior de Buga, Valle, del 24 de enero de 2011, proferidos dentro de la acción de tutela
promovida por la señora Luz Elena Herrera Correa, contra el
Instituto de Seguro Social. En su lugar, CONCEDER  el amparo de
los derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social, en los
términos de esta sentencia.
SEGUNDO: ORDENAR al representante legal del Instituto de Seguro Social que dentro de las
(48) horas siguientes a la notificación de la presente sentencia, reconozca a la
Luz Elena Herrera Correa la pensión de
sobrevivientes como beneficiaria del señor José Albeiro Parra Ospina.
TERCERO: Una
vez se cumplida la orden anterior, el Instituto de Seguro Social deberá empezar
a pagar dentro de los quince (15) días hábiles siguientes, la respectiva
pensión de conformidad con el monto correspondiente  a partir de la muerte del
causante, en los términos de la ley aplicable.
CUARTO: LÍBRESE por Secretaría la comunicación de
que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia T-006 de 2010
MP. Jorge Pretelt Chaljub.
[2] Sentencia C-617 de 2001 MP.
Álvaro Tafur Galvis.
[3] Sentencia T-606 de 2005 MP. Marco
Gerardo Monroy cabra.
[4] Sentencias T-1229 de
2003, T-701 de 2006 y T-996 de 2005.
[5] Sentencias T-701 de
2006, T-1221 de 2004, T-111 de 1994 y T-076 de 2003, entre otras.
[6] Sentencias T-235 de
2002, T-789 de 2003, T-482 de 2001 y T-1752 de 2000.
[7] Artículos 86 de la C.P. y 6 del Decreto 2591 de 1991.
[8] Sentencia T-740-07 MP.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[9]  Sentencia T-580 de 2005 MP.
Rodrigo Escobar Gil.
[10] Sentencia T-836 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[11] M.P. Rodrigo Escobar
Gil.
[12] M.P Rodrigo Escobar Gil
[13] Corte Constitucional,
Sentencia T-173 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[14] MP. Marco Gerardo Monroy
Cabra
[15] Sentencia T-497 de 2008,
MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[16] Ver Sentencia T-1040 de 2005, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-791 de 2009, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[17] Consultar, entre otras, las Sentencias T-495
de 2005, T-575 de 2002, T-900 de 2004, T-403 de 2005 y T-425 de 2009.
[18] Ver Sentencia T-883 de 2009, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[19] MP. Jaime Córdova Triviño.
[20] Sentencia T-575 de 2002
MP. Rodrigo Escobar Gil
[21] Sentencia SU-961 de 1999
MP. Vladimiro Naranjo Mesa.
[22] Ver, entre otras,
sentencias T-158 de 2006 y T-792 de 2007.
[23] Ver Sentencia T-1013 DE 2006, M. P. Álvaro Tafur Galvis
[24] Sentencia T-132 de 2004, M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[25] Sentencia SU-961 de 1999. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[26] En el mismo sentido ver
Sentencia T-575 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil
[27] Los artículos 6 y 25 del
Acuerdo 49 de 1990 señalaron como requisitos de aportes para la pensión de
sobrevivientes de origen común reunir 150 semanas de cotización sufragadas en
los 6 años anteriores a la muerte o 300 en cualquier tiempo.
[28] Corte
Suprema de Justicia Sala de Casación Laboral radicado 19792 MP. Luis
Javier Osorio López.