T-761-13
Sentencia T-761/13
Sentencia T-761/13
DERECHO A LA VIVIENDA
DIGNA-Naturaleza
jurídica, alcance y contenido
El concepto de vivienda digna implica contar con un
lugar, propio o ajeno, que le permita a la persona desarrollarse en unas
mínimas condiciones de dignidad y satisfacer su proyecto de vida. Igualmente, el artículo
51 de la Constitución Política consagra el acceso a una vivienda digna como un
derecho de todas las personas, y asigna al Estado la obligación de fijar las
condiciones necesarias para hacerlo efectivo a través de la promoción de planes
de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo
y formas asociativas para la ejecución de dichos programas.
DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA-Protección en el ámbito interno e internacional
DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION
DESPLAZADA-Procedencia de la acción
de tutela
La
jurisprudencia de esta Corporación ha perfilado una consolidada línea frente a
la garantía de los derechos fundamentales en cabeza de quienes, por sus
características particulares, son considerados sujetos de especial protección
constitucional. Es por ello que en reiterados fallos, a través del mecanismo
constitucional de la tutela, las personas en situación de desplazamiento han
sido objeto de especial protección debido a las condiciones de vulnerabilidad
que padecen y por ser sujetos pasivos de la masiva vulneración de sus derechos
constitucionales fundamentales. Es claro que la acción de tutela es procedente
como mecanismo constitucional de protección de los derechos fundamentales de la
población desplazada, lo cual, a su vez, visto desde el punto de vista de la
naturaleza y alcance de los derechos económicos, sociales y culturales, en
especial, la vivienda digna, contiene un matiz particular, en tanto la
población desplazada ha sufrido un evidente desarraigo. Por lo tanto, es válido
concluir que el amparo resulta necesario cuando se ejerce con el objetivo de
proteger el derecho a una vivienda digna de dicha población.
SUBSIDIO DE VIVIENDA-Mecanismo para el desarrollo progresivo del derecho a
la vivienda digna
SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA-Finalidad
DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA O ADECUADA-Elementos de asequibilidad y habitabilidad
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Marco legal
OBLIGACIONES DEL ESTADO EN MATERIA DE
VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Debe ofrecer soluciones efectivas
Las responsabilidades de
las autoridades públicas frente a la garantía del derecho a la vivienda de la
población desplazada, adquieren una mayor dimensión dado que ellos tuvieron que
abandonar sus lugares de residencia o actividades económicas habituales para
afrontar condiciones inapropiadas de alojamiento, alimentación y estadía, lo
que hace necesaria y ostensible la protección del Estado. Ahora bien, estas
obligaciones han sido desarrolladas a nivel normativo para garantizar que la
población en situación de desplazamiento tenga derecho a la obtención de
soluciones de vivienda definitivas, por ejemplo, a través de la adjudicación de
subsidios familiares de vivienda rural o urbana.
POLITICA PUBLICA DE ATENCION A POBLACION DESPLAZADA EN
MATERIA DE VIVIENDA DIGNA-Garantía
debe ser realizada por las instituciones encargadas de desarrollar la política
pública en la materia
DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION
DESPLAZADA-Vulneración por
Fonvivienda en demora para desembolso del subsidio de vivienda, convirtiéndose
en una barrera administrativa que le impidió al accionante la materialización
del derecho
La Sala advierte que el problema generado con el
desembolso del subsidio asignado al accionante y la pérdida de vigencia por su
no aplicación, se deriva de un problema de carácter operativo, respecto a la
demora en el giro de los recursos. En ese sentido, es
evidente que la falla en el sistema se convirtió en una barrera administrativa
que le impidió al accionante la materialización de su derecho fundamental a la
vivienda digna, situación que no puede permitirse en un Estado Social de
Derecho, máxime cuando se trata de personas víctimas del desplazamiento
forzado, cuyo único sustento y amparo proviene de la ayuda económica que asigna
el Estado, en consideración a las condiciones de vulnerabilidad manifiesta que
enfrenta este grupo marginado de la sociedad. En efecto, en numerosas
ocasiones la jurisprudencia constitucional ha sostenido que en el marco de las
políticas encaminadas a garantizar el derecho a la vivienda digna de la
población más vulnerable, entre ellos las víctimas del desplazamiento forzado,
no basta con el cumplimiento formal de los procedimientos necesarios para su
desarrollo, pues para esta Corporación, la garantía real y efectiva solo se
consolida cuando la persona ha logrado materialmente acceder a una vivienda que
le permita desenvolverse plenamente en la sociedad. De
esta forma, es preciso recordar que la obligación del Estado consiste en evitar
que perpetúen las condiciones de vulnerabilidad a las que se ve sometida la
población desplazada, garantizando que las autoridades administrativas responsables
de asistir las necesidades de vivienda, actúen con diligencia, sin injerencias
arbitrarias y eficazmente conforme a los principios de la Constitución  y
las reglas fijadas por la jurisprudencia constitucional, que ha reconocido el
derecho a la vivienda, como un derecho fundamental cuando la  persona que
invoca su satisfacción y amparo, goza de especial protección constitucional por
encontrarse en situación de desplazamiento.
POLITICA PUBLICA DE ATENCION A POBLACION DESPLAZADA EN
MATERIA DE VIVIENDA DIGNA-Se exhorta
a Fonvivienda diseñe lineamientos para seguimiento y asesoramiento de las
familias beneficiadas con los subsidios
Referencia: expediente T-3.963.172
Acción de tutela presentada por Alcides García Conde en contra de Fonvivienda, la Caja
de Compensación Familiar del Oriente –Comfaoriente Cúcuta-, la Caja de
Compensación Familiar Campesina
Derechos fundamentales invocados: vivienda
y vida digna
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., primero (1º) de noviembre de
dos mil trece (2013)
La
Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub -quien la preside – Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales y, específicamente,
las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución
Política, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo proferido por el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Cúcuta, Sala Civil-Familia, que revocó la decisión del
Juzgado Segundo Civil de Ocaña y declaró improcedente el amparo solicitado
dentro de la acción de tutela incoada por Alcides García Conde contra Fonvivienda y otros.
1. ANTECEDENTES
En
nombre propio y de su núcleo familiar compuesto por cónyuge e hijos, el señor
Alcides García Conde interpuso acción de en contra las entidades arriba
mencionadas por considerar que estas vulneraron sus derechos fundamentales a la
vida, al mínimo vital y a la vivienda digna. La solicitud de amparo se basa en
los siguientes:
1.1.
HECHOS
1.1.1. Manifiesta que son un núcleo familiar víctima del
desplazamiento forzado y se encuentran incluidos en el RUV[1].
1.1.2. Señala que en el año 2007 se postuló a la convocatoria
abierta por Fonvivienda para otorgar subsidios de vivienda familiar a la
población desplazada.
1.1.3. Afirma que en el año 2011 Comfaoriente le notificó de
la Resolución No. 1470 del 30 de diciembre de 2010 “Por la cual se asignan
subsidios familiares de vivienda, correspondientes a recursos presupuestales
para población desplazada”.
1.1.4. Indica que durante el año 2011 no le fue posible
conseguir una casa en la ciudad de Ocaña, debido a que aún no existía a su
nombre una cuenta en el Banco Agrario, razón por la cual, el 10 de agosto de
ese año envió un escrito a Fonvivienda solicitando la apertura de la cuenta,
petición a la que la entidad accedió.
1.1.5. Relata que luego de obtener la carta de asignación
del subsidio, no logró hallar una vivienda usada en el municipio de Ocaña, pues
la mayoría de ellas superaban el valor del subsidio de vivienda familiar, hasta
que, según cuenta, “me di por vencido, pues la Alcaldía de Ocaña no tiene
ninguna línea que apoye ni siquiera para gastos notariales, aumentando así la
zozobra de perder tan anhelado subsidio que se esperaba lograr luego de diez
(10) años de desplazamiento forzado”.
1.1.6. Aduce que como consecuencia de lo anterior solicitó un
préstamo a un particular para poder trasladarse a la ciudad de Cúcuta y allí
solicitar apoyo a la “oficina de Vivienda” de la Gobernación de Norte de
Santander.
1.1.7. Comenta que finalmente logró “cerrar negocio con
el señor Juan Bautista Sandoval Sandoval y lo materializamos mediante Escritura
Pública número (…) -2348- de la Notaría Cuarta de Cúcuta” el 14 de
septiembre de 2012.
1.1.8. Señala que tras largos meses de espera, en febrero de
2013 acudió a la Asociación de Desplazados de la Provincia de Ocaña (Asodepo)
para que le ayudaran a verificar el motivo por el cual aún no se había
realizado el desembolso de los recursos al vendedor de la vivienda, encontrando
que en la base de datos aparecía con el estado “Apto con subsidio vencido”.
1.1.9. Ante tal noticia, llamó a Comfaoriente, a Comcaja y a
Fonvivienda, quienes le manifestaron que no era posible efectuar el cobro del
subsidio de vivienda porque se había vencido el plazo para hacerlo efectivo. En
tal sentido, señala que por su cuenta halló en la página web del Ministerio de
Ambiente que el 30 de diciembre de 2010 se le realizó la asignación del
subsidio, cuya fecha de vencimiento era el 31 de diciembre de 2011.  No
obstante, cuenta que allí aparece que solo hasta el 5 de diciembre de 2011 le
giraron los recursos a la cuenta bancaria. Para el actor, esto resulta
desproporcionado pues tan solo le concedieron dieciséis días para poder hacer
uso del subsidio, por lo cual, dice sentirse inconforme en tanto las cajas de
compensación nunca lo orientaron en la forma como debía hacer efectivo el
subsidio, “sino que me hicieron gastar unos recursos económicos con los que
no cuento y al final, simplemente me devolvieron la documentación sin posible
solución”
1.1.10. El accionante pretende que a través de la acción de
tutela se amparen los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, se
ordene a Fonvivienda girar los recursos del subsidio a la cuenta del vendedor
del inmueble y, asimismo, se ordene a la Administración Municipal de Ocaña que
trate de manera especial a la población víctima del desplazamiento, brindándole
el apoyo y la orientación necesaria frente a los trámites para la obtención y
posterior legalización del subsidio de vivienda.
1.2.   PRUEBAS
DOCUMENTALES
Obran en el expediente las siguientes pruebas
documentales:
1.2.1.
Copia de los documentos de identidad de su núcleo familiar.
1.2.2. Copia del oficio
fechado el 20 de febrero de 2013, donde Comcaja hace devolución a Comfaoriente
de la documentación del subsidio familiar de vivienda otorgado al accionante
por estar vencido.
1.2.3. Copia de un escrito suscrito por
el accionante y dirigido a Fonvivienda donde solicita el giro del subsidio y, a
su vez, que este sea consignado en la cuenta de ahorros del propietario del
inmueble.
1.2.4. Copia de una certificación
fechada el 21 de enero de 2013, a través de la cual el accionante manifiesta
aceptar las condiciones de la vivienda usada a la cual pretende aplicar el
subsidio de vivienda.
1.2.5. Copia del certificado de
tradición del inmueble sobre el cual el accionante pretende aplicar el
subsidio, fechado el 17 de enero de 2013.
1.2.6. Copia de la escritura pública
No. 2.348 otorgado en la Notaría Cuarta del Círculo de Cúcuta el 14 de
septiembre de 2012.
1.3.   ACTUACIONES PROCESALES
El Juzgado 2 Civil del Circuito de Ocaña avocó el
conocimiento de la acción de tutela y, mediante auto calendado el 6 de marzo de
2013, ordenó correr traslado de la misma al Fondo Nacional de Vivienda, a
Comfaoriente, a Comcaja, a la Gobernación de Norte de Santander y a la Alcaldía
Municipal de Ocaña.
1.3.1. Respuesta de la Caja de
Compensación Familiar Campesina -Comcaja-
Solicita al juez de tutela abstenerse de emitir
cualquier decisión en contra de la entidad, toda vez que considera no haber
desconocido o conculcado derecho fundamental alguno del accionante.
Manifiesta que en virtud del contrato de gestión
suscrito entre Fonvivienda y las cajas de compensación familiar del país, reunidas
en la Unión Temporal de Cajas Cavis U.T., en estas últimas se delegó algunas
labores logísticas y de trámite, por lo que, aclara, Comcaja ejerce una labor
de intermediación en el proceso de asignación de los subsidios, consistente en
brindar información a los ciudadanos, recibir la documentación y realizar un
proceso de depuración de la misma.
En este sentido, afirma que Comcaja no es la entidad
encargada de asignar o desembolsar los dineros correspondientes al subsidio
familiar de vivienda, pues es el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial quien debe velar por el cumplimiento y giro de los subsidios que
hayan sido otorgados por Fonvivienda.
En cuanto a los datos del accionante, indica que su
postulación se realizó el 8 de junio de 2007. Ahora, sostiene que la persona
beneficiaria del subsidio cuenta con un término perentorio para ubicar un
proyecto de vivienda que llene sus expectativas.
Informa que el accionante no presentó de manera
oportuna los documentos requeridos para realizar el respectivo desembolso del
subsidio, los cuales se allegaron a la Coordinación de Hábitat e
Infraestructura de Comcaja el día 11 de febrero de 2013. Por tal razón, los
documentos fueron devueltos, y la entidad se encuentra ante la imposibilidad de
continuar con el trámite para lograr el desembolso del subsidio.
Adicional a lo anterior, informa que el accionante no
radicó ante esa entidad ningún escrito solicitando la prórroga del subsidio.
Resalta que la información tanto para el accionante,
como para todos los beneficiarios del subsidio a quienes les ha sido asignado a
través de Comcaja, es oportuna y veraz. Sustenta esta afirmación en el hecho de
que una vez el actor se comunicó con la entidad, le indicaron el procedimiento
a seguir para el desembolso del dinero, así como el proceso correspondiente
para acceder a una nueva asignación.
Respecto de la fecha en la cual debe ser desembolsado
el dinero, sostiene que una vez el beneficiario del subsidio radica ante la
entidad otorgante la solicitud de cobro con el lleno de los requisitos
establecidos en la norma, queda a discrecionalidad y competencia de Fonvivienda
la fijación de la fecha en la que se efectuará el desembolso respectivo. En tal
sentido, advierte que desconoce los motivos por los cuales Fonvivienda no
realizó con anterioridad la apertura de la cuenta de ahorro programado para el
beneficiario.
1.3.2. Respuesta de la Caja de
Compensación Familiar del Oriente Colombiano -Comfaoriente-.
Solicita al juez de tutela exonerar a la entidad de la
acción de tutela de la referencia, teniendo en cuenta las siguientes
consideraciones.
Manifiesta que en virtud del Convenio de Cooperación
No. 003, celebrado entre Comcaja y Comfaoriente, firmado a partir del 1 de
febrero de 2010, es esta última quien continúa atendiendo a la población que se
haya postulado para subsidio familiar de vivienda.
En general, informa que la entidad encargada de
brindar las razones por las cuales el 31 de diciembre de 2011 le fue retirado
al accionante el subsidio de vivienda y, asimismo, responder por qué solo hasta
el 5 de diciembre de ese mismo año y mes le fue consignado, es Fonvivienda.
Afirma que solo hasta el 21 de enero de 2013, el actor
presentó toda la documentación requerida para solicitar el desembolso del
subsidio familiar de vivienda. Los mismos fueron devueltos el 21 de febrero de
ese año, dado que el estado de su asignación era “apto con subsidio vencido”.
Finalmente, indica que el accionante no solicitó
prórroga para materializar la ejecución del subsidio de vivienda del que era
beneficiario.
1.3.3.
Respuesta de la Alcaldía Municipal de Ocaña
Considera que no ha vulnerado los derechos del
accionante o de su grupo familiar puesto que en ningún momento manifestó a esa
administración la intención de hacer efectivo el subsidio de vivienda; de haber
sido así, asegura, le hubiera prestado el debido acompañamiento y asesoría ante
la Caja de Compensación que corresponde.
1.3.4. Respuesta
del Fondo Nacional de Vivienda -Fonvivienda-
Solicita decretar la improcedencia de la acción de
tutela por considerar que la entidad ha venido garantizando los derechos
fundamentales del accionante.
Inicia su intervención citando las normas que
reglamentan el funcionamiento de la entidad, así como las que definen sus
obligaciones frente a la asignación de los subsidios familiares de vivienda.
Al respecto, resalta que la vigencia del subsidio
familiar de vivienda, conforme al artículo 42 del Decreto 975 de 2004 es de
seis meses calendario contados a partir del primer día del mes siguiente a la
fecha de la publicación de la asignación. En este mismo punto sostiene que la
entidad competente para otorgar la prórroga es el actual Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio, no Fonvivienda.
Manifiesta que una vez revisada su base de datos,
constató que el núcleo familiar encabezado por el actor se postuló para acceder
al subsidio familiar de vivienda en la convocatoria “CONSOLIDACIÓN POSTULACIÓN
FORMULARIOS SIN GRABAR BOLSA DESPLAZADOS 2007”, ante la Caja de Compensación Familiar de Ocaña, siendo beneficiario del mismo mediante Resolución No. 1470 de
2010.
Comenta que se le asignó un subsidio en la modalidad
de “adquisición de vivienda nueva o usada para hogares propietarios”, por monto
de $15.450.000, y generó la orden de pago a la Cuenta de Ahorro Programado
-CAP- No. 400701787100 del Banco Agrario de Colombia, con una vigencia que se
extendió en varias oportunidades hasta el 31 de diciembre de 2011. En este
punto, recalca que el accionante no hizo efectivo el subsidio que le fue
asignado dentro del término de su vigencia, por lo que venció y quedó en estado
“APTO CON SUBSIDIO VENCIDO”.
Ante lo dicho, indica que el subsidio del accionante
perdió vigencia y para la entidad no es posible reactivarlo.
1.3.5.
Respuesta del Ministerio de Vivienda
El apoderado del Ministerio de Vivienda solicitó se
declarara improcedente la acción de tutela.
Manifestó que esa entidad no tiene injerencia en los
hechos narrados por el accionante, toda vez que no es la encargada de
coordinar, asignar y/o rechazar los subsidios de vivienda de interés social,
funciones que corresponden al Fondo Nacional de Vivienda.
Indicó que las funciones del Ministerio se
circunscriben a “formular, dirigir y coordinar las políticas, regulación,
planes y programas en materia habitacional integral pero NO tiene funciones de
coordinación, asignación y/o rechazo sobre postulaciones y adjudicaciones
referentes a los subsidios de vivienda de interés social, así como tampoco
tiene injerencia en la inspección, vigilancia y control de este tema”.
Por tanto, aclaró que el Fondo Nacional de Vivienda es
una entidad diferente al Ministerio, pues tiene personería jurídica propia y
total autonomía presupuestal y financiera. En tal sentido, solicitó desvincular
a dicha Cartera por configurarse respecto de ella, falta de legitimación en la
causa por pasiva.
2. DECISIONES JUDICIALES
2.1.   SENTENCIA DE
PRIMERA INSTANCIA – JUZGADO 2 CIVIL DEL CIRCUITO DE OCAÑA
En sentencia proferida el 13 de marzo de 2013, el
Juzgado 2 Civil del Circuito de Ocaña decidió amparar los derechos
fundamentales invocados por el accionante.
El juez de tutela expuso consideraciones en torno al
derecho fundamental a la vivienda digna, con base en jurisprudencia de la Corte
Constitucional.
En el caso concreto, encontró probado que el actor
realizó todas las gestiones que estaban dentro de sus posibilidades para hacer
efectivo el subsidio. Igualmente, comprobó que Comfaoriente no hizo ninguna
gestión de las que le compete, por lo que evidenció la desidia y falta de
colaboración de la entidad con el actor, para agotar oportunamente todas las
acciones a su cargo.
En general, la labor estuvo dirigida a demostrar el
grado de diligencia con que actuaron tanto las entidades involucradas en el
proceso de asignación del subsidio, como el accionante. A partir de estos
aspectos concluyó que era procedente la tutela, toda vez que existe nexo causal
entre la conducta de algunos de los entes accionados y la vulneración de los
derechos del actor y su núcleo familiar; porque no se observa desidia o
negligencia por parte del demandante en el trámite del proceso de aplicación del
subsidio, que el juez considera poco claro y lento; porque Fonvivienda no
realizó ninguna gestión en orden a cerciorarse del estado en que se encontraba
el trámite del subsidio, aspecto igualmente reprochable frente a Comfaoriente
y, finalmente, porque son esas específicas acciones y gestiones  “lo que se
echa de menos en el presente caso y conduce a predicar la existencia de una
conducta omisiva que ha dado lugar a la vulneración de derechos fundamentales
(…)”.
En razón a lo anterior ordenó:
“A. Que el FONDO NACIONAL DE VIVIENDA reasigne
nuevamente el subsidio de vivienda al actor, que inicialmente le fue otorgado
mediante resolución 1470 del 30 de diciembre de 2010 y proceda a efectuar el
giro correspondiente para hacerlo efectivo, haciendo para ello todas las
gestiones administrativas necesarias de tal manera que en un plazo no mayor a
tres meses el actor pueda materializar el subsidio y adquirir la vivienda que
requiere.
B. A LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFAORIENTE que
proceda a recibir nuevamente al actor toda la documentación que le fuera
devuelta y proceda en forma ágil y sin ninguna dilación a realizar todos los
trámites y gestiones administrativas ante las autoridades o entidades
respectivas a fin de que se materialice el subsidio de vivienda que FONVIVIENDA
debe reasignar al actor.
Igualmente, teniendo en cuenta el grado de instrucción
y condiciones del actor se les brinde todo el acompañamiento y asesoría que
requiera de tal manera que no haya más obstáculos para la entrega real y
efectiva del subsidio.
C. A LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR CAMPESIAN
COMCAJA que proceda a tramitar y/o realizar en forma ágil y sin ninguna
dilación todos los trámites y gestiones administrativas ante las autoridades o
entidades respectivas a que haya lugar con base en toda la documentación que le
fuera devuelta al actor y proceda en consecuencia, a fin de que se materialice
el subsidio de vivienda que FONVIVIENDA debe reasignar al actor.”
D. El actor por su parte deberá presentar nuevamente
ante la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFAORIENTE toda la documentación que le
fuera devuelta por esta entidad, actualizando la información que lo requiera, a
fin de que ésta actúe conforme a lo señalado en el literal C.
Igualmente deberá estar pendiente de todo el trámite y
proceso y aportar oportunamente la documentación que se requiera”.
2.2.   IMPUGNACIÓN
2.2.1. Comcaja
Comcaja manifestó su inconformidad con la decisión
proferida por el juez de tutela. Al respecto, consideró que la interpretación
dada por el fallador respecto de que no existe ninguna prueba que hubiera
advertido el actor sobre la fecha de vencimiento del subsidio y/o requiriéndolo
para agilizar el proceso, es errada. Adujo que el documento que demuestra todo
lo contrario es la carta de asignación que está en manos del actor, donde se le
señala que el subsidio puede ser utilizado para acceder a una solución de
vivienda de interés prioritario en cualquier parte del territorio nacional y en
un plazo de seis meses para su aplicación, contados a partir del primer día del
mes siguiente a la fecha de publicación de la asignación.
Además de esto, Comcaja aclaró que solo puede dar
cumplimento a lo ordenado por el a quo una vez Fonvivienda “amplíe la
vigencia” del subsidio otorgado al actor.
2.2.2. Fonvivienda
La entidad manifestó su inconformidad poniendo de
presente al juez de alzada que no es la facultada para ampliar la vigencia de
los subsidios familiares de vivienda, sino que tal poder reside en el
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, entidad encargada de dirigir las
políticas de vivienda de interés social.
2.3    SEGUNDA INSTANCIA – TRIBUNAL
SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE CUCUTA, SALA CIVIL, FAMILIA
En fallo proferido el 9 de mayo de 2013, el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Cúcuta, Sala Civil, Familia, revocó la decisión tomada por
el a quo y, en su lugar, declaró improcedente el amparo solicitado por
el accionante.
En sus consideraciones, el Tribunal adujo que el accionante no dispuso
de ninguna herramienta jurídica a su alcance para evitar el vencimiento del
subsidio, como por ejemplo la solicitud de prórroga. Por tal razón, señaló que
resultaba “inane acudir a este mecanismo para ordenar nuevamente la
consignación de dichos dineros que por su propia culpa no utilizó en término
oportuno”.
En consecuencia, concluyó que i) el actor no se encuentra en una circunstancia
excepcional frente a otras personas en sus mismas condiciones, pues debió estar
atento a la pronta aplicación del subsidio;  ii) no existen elementos
probatorios que indiquen su incapacidad para auto sostenerse a través de un
proyecto de estabilización socio-económico; y iii) de los hechos de la tutela
no se deduce que sea padre cabeza de familia o que dedica su tiempo a cuidar
niños menores o adultos mayores.
3. CONSIDERACIONES
3.1.
COMPETENCIA Y OPORTUNIDAD
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, con base en las
facultades conferidas por los artículos 86 y 241, numeral 9° de la
Constitución, es competente para revisar el fallo de tutela adoptado en el
proceso de la referencia. Además, procede la revisión en virtud de la selección
realizada por la Sala correspondiente y del reparto verificado en la forma
establecida por el reglamento de la Corporación.
3.2.
PROBLEMA JURÍDICO
Conforme a los hechos narrados,
corresponde a esta Sala determinar si las entidades accionadas vulneraron los
derechos fundamentales a la vida, al mínimo vital y a la vivienda digna del
accionante, ante las supuestas demoras en el giro del subsidio familiar de
vivienda del que es beneficiario, a efectos de poderlo aplicar.
Para resolver este problema, la Sala primero
abordará la jurisprudencia relativa al derecho a la vivienda digna,
particularmente cuando se trata de personas desplazadas, y sobre el especial
trato que merecen por ser sujetos de especial protección constitucional. Como segundo
aspecto, describirá la normativa sobre políticas de vivienda para dicho grupo
poblacional y, finalmente, resolverá el caso concreto.
3.3.   EL DERECHO A LA VIVIENDA
DIGNA.
3.3.1. Naturaleza Jurídica
De conformidad con el Estado Social de Derecho como
modelo adoptado por la Constitución de 1991, su parte dogmática establece una
carta de derechos que el Estado debe garantizar. Entre ellos se encuentran los
derechos económicos, sociales y culturales, los cuales abarcan prerrogativas
que progresivamente deben tener la oportunidad de gozar y ejercer todos los
ciudadanos colombianos. En efecto, la garantía de estos derechos está en cabeza
del Estado, pero dado su carácter principalmente prestacional, en principio no
pueden ser garantizados de forma inmediata, sino que requieren de un desarrollo
progresivo.
3.3.1.1. Por estas razones, el derecho a una vivienda digna
consagrado en el artículo 51 de la Constitución no fue inicialmente tratado por
la jurisprudencia como un derecho fundamental que pudiera ser exigido a través
de la acción de tutela, por encontrarse dentro de los denominados derechos de
segunda generación –económicos, sociales y culturales- que se caracterizan
principalmente por su contenido prestacional. Además, se señalaba que dicho
derecho requiere de un desarrollo legal previo que garantice su eficacia. Esta
postura fue adoptada en algunos de los primeros pronunciamientos de la Corte
Constitucional, como en la sentencia T-495 de 1995[2],
en la cual manifestó lo siguiente:
“El derecho a la vivienda
digna es un derecho de carácter asistencial que requiere un desarrollo legal
previo y que debe ser prestado directamente por la administración o por las
entidades asociativas que sean creadas para tal fin, sin olvidar que su
aplicación exige cargas recíprocas para el Estado y para los asociados que
pretendan beneficiarse de los programas y subsidios. Así, las autoridades deben
facilitar la adquisición de vivienda, especialmente en los sectores inferiores
y medios de la sociedad, donde aparece detectado un déficit del servicio; para
tal efecto los particulares deben cumplir con los requisitos establecidos por
la ley.”[3]
En igual sentido, la
sentencia T-258 de 1997[4]
reafirmó el carácter asistencial que la jurisprudencia le venía otorgando al
derecho a la vivienda digna:
“La Constitución señaló el derecho que
tienen toda persona para acceder a la vivienda en condiciones dignas. Dicho
derecho, que se cataloga como de segunda generación y que se sitúa junto con
otros derechos de carácter económico, no tiene la protección inmediata que le
puede brindar la acción de tutela, pues en su condición de derecho asistencial,
le corresponde al Estado la obligación de desarrollar planes de vivienda, ya sea
directamente o por medio de contratos con particulares, todo de acuerdo con la
ley. Por tal motivo, las condiciones jurídicas, económicas y materiales son las
que determinarán la efectiva materialización de tal derecho”.
3.3.1.2. Sin embargo, la posición de la Corte no ha sido
unívoca en torno al tema de la naturaleza jurídica del derecho a la vivienda
digna y ha ido cambiando con el paso del tiempo. De este modo, la
jurisprudencia ha distinguido algunas situaciones bajo las cuales existe un
derecho subjetivo fundamental, sea por transmutación, por su conexidad con un
derecho respecto del cual no existe discusión sobre su naturaleza fundamental[5]
o por la afectación del mínimo vital[6],
casos en los cuales es posible que se brinde la protección a través de la
acción de tutela.
En el caso de la transmutación, la Corte
Constitucional en la Sentencia T-304 de 1998[7] explicó que
dado el carácter programático de los derechos económicos, sociales y
culturales, éstos “tienden a transmutarse hacia un derecho subjetivo, en la
medida en que se creen los elementos que le permitan a la persona exigir del
Estado la obligación de ejecutar una prestación determinada, consolidándose,
entonces, lo asistencial en una realidad concreta en favor de un sujeto
específico”. Así, según esta tesis, el derecho a la vivienda digna se
convierte en fundamental cuando es dotado de contenido mediante la
implementación de medidas legislativas y administrativas dirigidas a hacerlo
efectivo.
Respecto de la exigibilidad de esta clase de derechos prestacionales a
través del criterio de conexidad, ésta Corporación ha indicado en el caso del
derecho a la vivienda digna que “en abstracto no haría
parte de los derechos fundamentales, pero en algunas circunstancias lo sería si
está en conexidad con otros derechos fundamentales. La efectividad de la tutela
respecto a la petición de una persona para que su vivienda sea digna dependerá
de las condiciones jurídico-materiales del caso concreto.”[8]
En cuanto a la protección fundada en la hipótesis de la vulneración del
mínimo vital del accionante, ésta va dirigida a que el juez de tutela pueda
proteger el derecho a la vivienda digna, “cuando dadas las circunstancias
particulares de debilidad manifiesta en que se encuentra quien la posee, es o
puede ser injustamente despojado de ella y con ello se afecta su mínimo vital o
el de su familia, o cuando adquiere el rango de fundamental por el factor de
conexidad con otro derecho fundamental”[9]
3.3.1.3. Ahora bien, más recientemente dentro de la amplia jurisprudencia
constitucional se puede encontrar un criterio más por el cual la protección de
los derechos económicos, sociales y culturales resulta exigible a través de un
mecanismo como la acción de tutela. Se trata de su concepción como derechos
fundamentales de forma autónoma. En este sentido, la Corte ha afirmado que el
carácter programático de dichos derechos y su necesaria dependencia de una
erogación presupuestaria no es suficiente para sustraerles  su carácter
fundamental:
“Al respecto, se dice, debe repararse en que todos los derechos constitucionales
fundamentales – con independencia de si son civiles, políticos, económicos,
sociales, culturales, de medio ambiente - poseen un matiz prestacional de modo
que, si se adopta esta tesis, de ninguno de los derechos, ni siquiera del
derecho a la vida, se podría predicar la fundamentalidad. Restarles el carácter
de derechos fundamentales a los derechos prestacionales, no armoniza, por lo
demás, con las exigencias derivadas de los pactos internacionales sobre
derechos humanos mediante los cuales se ha logrado superar esta diferenciación
artificial que hoy resulta obsoleta así sea explicable desde una perspectiva
histórica”.[10]
En este orden de ideas, no puede asumirse que por el hecho de estar
frente a la exigencia de un derecho económico, social o cultural, la tutela no
sea procedente.  Así por ejemplo, en el caso paradigmático del derecho a
la salud[11], a pesar
de que en un comienzo la jurisprudencia no fue unánime respecto a
su naturaleza, razón por la cual se valió
de caminos argumentativos como el de la conexidad y el de la transmutación en derecho fundamental en los casos de
sujetos de especial protección
constitucional, hoy la Corte acepta la naturaleza fundamental autónoma de tal derecho, atendiendo, entre
otros factores, a que por vía normativa y
jurisprudencial se han ido definiendo sus
contenidos, lo que ha permitido que se torne en una garantía subjetiva reclamable ante las instancias
judiciales.
3.3.1.4. En el desarrollo jurisprudencial de la
tesis del carácter fundamental
autónomo del derecho a la vivienda digna, la Corte
ha descartado el argumento de que su
contenido principalmente prestacional y de desarrollo progresivo impide su reconocimiento como fundamental.
Como bien lo ha precisado esta Corporación en numerosos fallos, todos los
derechos fundamentales tienen una faceta
prestacional y progresiva –incluso los tradicionales
derechos civiles y políticos- sin que ello tenga incidencia sobre su naturaleza constitucional[12]. Lo
determinante es su relación directa con el principio de dignidad humana.
Así pues, la
Corte ha reconocido entonces que la vivienda digna es un derecho fundamental
autónomo, dada su relación intrínseca con la dignidad humana. Al respecto, la
sentencia T-986A de 2012[13] definió
claramente las razones principales de esta afirmación:
“En primer lugar, la Corte ha reconocido
que, a la luz de las normas internacionales que consagran las obligaciones del
Estado colombiano en relación con la protección de los Derechos Humanos, todas
las prerrogativas agrupadas bajo esta categoría deben ser garantizadas, sin que
sea posible distinguir entre los denominados derechos civiles, políticos,
económicos, sociales o culturales. La Corte ha dejado claro que la distinción
entre derechos civiles y políticos, de un lado, y DESC, de otro, solamente
responde a razones históricas y metodológicas, y no a una diferencia de
importancia de los derechos
En segundo lugar, la adopción del modelo
de Estado Social de Derecho, su nueva concepción del individuo y su preocupación
por la desigualdad material, conlleva el reconocimiento de los DESC como
derechos fundamentales. En este orden de ideas, [l]a consagración a nivel
constitucional de estos derechos ha estado además acompañada con la creación de
mecanismos para su justiciabilidad, bajo la premisa de que la realización
efectiva de los derechos –no solamente su reconocimiento legal- es un fin
primordial del Estado Social de Derecho.[14]
Por ejemplo, bajo esa nueva concepción, la
Constitución impone un mandato al legislador de desarrollar este tipo de
derechos sujetándose (i) al contenido que de estos ha fijado la Constitución,
el bloque de constitucionalidad y el juez constitucional y, (ii) a los
principios de no discriminación y, progresividad y no regresividad.
En tercer lugar, todos los derechos, sin
importar la generación a la cual se adscriba su reconocimiento, comprenden
tanto mandatos de abstención, como de prestación, y ello no es óbice para negar
su naturaleza fundamental[15].
En cuarto lugar, si bien es cierto que el
derecho a la vivienda digna (…) se caracteriza por cierto grado de
indeterminación en relación con las prestaciones que su satisfacción requiere,
las cuales deben ser precisadas por las instancias del poder definidas con
fundamento en el principio democrático, tal connotación no puede
conducir a negar el carácter iusfundamental del mismo y tampoco a descartar de
plano la procedencia del amparo constitucional cuando se advierta su
vulneración.[16] (Resaltado
fuera del texto) Lo anterior por cuanto es común a todos los derechos
constitucionales cierto grado de indeterminación, propio del lenguaje con que
se redactan las cartas políticas.
3.3.2.
Alcance y contenido del derecho a la vivienda digna.
El concepto de vivienda digna implica
contar con un lugar, propio o ajeno, que le permita a la persona desarrollarse
en unas mínimas condiciones de dignidad y satisfacer su proyecto de vida[17]. Igualmente,
el
artículo 51 de la Constitución Política consagra el acceso a una vivienda digna
como un derecho de todas las personas, y asigna al Estado la obligación de
fijar las condiciones necesarias para hacerlo efectivo a través de la promoción
de planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a
largo plazo y formas asociativas para la ejecución de dichos programas.
Conforme con lo indicado por la Observación General
No. 4 el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones
Unidas[18],
para que una vivienda pueda considerarse adecuada en los términos del PIDESC
(Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales), es
necesario lo siguiente:
“7.    En opinión del Comité, el
derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto o
restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero
hecho de tener un tejado por encima de la cabeza o lo considere exclusivamente
como una comodidad.  Debe considerarse más bien como el derecho a vivir en
seguridad, paz y dignidad en alguna parte.  Y así debe ser por lo menos
por dos razones.  En primer lugar, el derecho a la vivienda está
vinculado por entero a otros derechos humanos y a los principios fundamentales
que sirven de premisas al Pacto.  Así pues, “la dignidad inherente a
la persona humana”, de la que se dice que se derivan los derechos del Pacto,
exige que el término “vivienda” se interprete en un sentido que tenga en cuenta
otras diversas consideraciones, y principalmente que el derecho a la vivienda
se debe garantizar a todos, sean cuales fueren sus ingresos o su acceso a
recursos económicos.  En segundo lugar, la referencia que figura en el
párrafo 1 del artículo 11 no se debe entender en sentido de vivienda
a secas, sino de vivienda adecuada.  Como han reconocido la Comisión de
Asentamientos Humanos y la Estrategia Mundial de Vivienda hasta el
Año 2000 en su párrafo 5:  “el concepto de “vivienda
adecuada”… significa disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea,
espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación
adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una situación adecuada
en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo
razonable.”
Igualmente, esta Corporación, con fundamento en la
Observación General No. 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, fijó los requisitos para que una vivienda digna sea considerada
como tal. Al respecto, la Sentencia T-585 de 27 de julio de 2006, M.P Marco Gerardo Monroy Cabra, expresó que:
“En primer lugar, debe presentar condiciones
adecuadas, las cuales dependen de la satisfacción de los siguientes factores,
entre otros: (i) Habitabilidad, es decir, que la vivienda cumpla con los
requisitos mínimos de higiene, calidad y espacio necesarios para que una
persona y su familia puedan ocuparla sin peligro para su integridad física y su
salud. (ii) Facilidad de acceso a los servicios indispensables para la
salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición de sus ocupantes. (iii)
Ubicación que permita el fácil acceso a opciones de empleo, centros de salud y
educativos, y otros servicios sociales, y en zonas que no pongan en riesgo la salud de los habitantes. (iv) Adecuación cultural a sus habitantes. En
segundo lugar, debe rodearse de garantías de seguridad en la tenencia,
condición que comprende, entre otros aspectos: (i) Asequibilidad, que consiste
en la existencia de una oferta suficiente de vivienda y de posibilidades de
acceso a los recursos requeridos para satisfacer alguna modalidad de tenencia,
entre otros. (…). (ii) Gastos soportables, que significa que los gastos de
tenencia –en cualquier modalidad- deben ser de un nivel tal que no comprometan
la satisfacción de otros bienes necesarios para la garantía de una vida digna
de los habitantes de la vivienda. Para satisfacer este componente, el Estado
debe, por ejemplo, crear subsidios para quienes no puedan sufragar el costo de
la tenencia y sistemas de financiación que permitan a las familias acceder a la
vivienda sin comprometer su vida en condiciones dignas, proteger a los
inquilinos contra aumentos desproporcionados en los cánones de arrendamiento y
facilitar el acceso a materiales de construcción. (iii) Seguridad jurídica en
la tenencia, que implica que las distintas formas de tenencia estén protegidas
jurídicamente, principalmente contra el desahucio, el hostigamiento, o
cualquier forma de interferencia arbitraria e ilegal”. (Negrilla
y subrayado fuera del texto).
En el mismo sentido, en Sentencia C-444 de 8 de julio
de 2009, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, se destacaron
como importantes los siguientes conceptos sobre el derecho a la vivienda digna,
contenidos en la Observación General No. 4 del Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de las Naciones Unidas:
“a) El
contenido del derecho a la vivienda digna abarca las condiciones de habitabilidad
de la vivienda, que consisten en que ella pueda “ofrecer espacio adecuado a sus
ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad, el calor, la
lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos
estructurales y de vectores de enfermedad.  Debe garantizar también la
seguridad física de los ocupantes.[19]
(Negrillas fuera del texto original)
b) En relación con la habitabilidad de la vivienda
digna, los Estados miembros del PIDESC (Pacto Internacional de Derechos
Económicos Sociales y Culturales) tienen la obligación de adoptar “medidas
apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho”, de conformidad con lo
que al respecto indica el artículo 11 de dicho Pacto.”
Del contenido de las referidas sentencias se desprende
que el derecho a la vivienda digna está íntimamente relacionado con el derecho
a la vida en condiciones dignas y que de conformidad con la Observación General
No 4 antes citada, debe procurarse que la materialización del derecho no
adolezca de a) la seguridad jurídica de la tenencia; b) disponibilidad de
servicios, materiales, facilidades e infraestructura; c) gastos soportables; d)
habitabilidad; e) asequibilidad; f) lugar y g) adecuación cultural.
3.3.3.
El derecho fundamental a la
vivienda digna de la población desplazada por la violencia y su protección a
través de la acción de tutela. Reiteración de jurisprudencia.
La jurisprudencia de esta Corporación ha perfilado una
consolidada línea frente a la garantía de los derechos fundamentales en cabeza
de quienes, por sus características particulares, son considerados sujetos de
especial protección constitucional. Es por ello que en reiterados fallos, a
través del mecanismo constitucional de la tutela, las personas en situación de
desplazamiento han sido objeto de especial protección debido a las condiciones
de vulnerabilidad que padecen y por ser sujetos pasivos de la masiva
vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales.
Fue precisamente por esta
constante y masiva vulneración de derechos fundamentales que la Corte
Constitucional, en sentencia T-025 de 2004[20],
declaró el estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento
forzado interno, fallo en el que igualmente explicó las razones por las cuales
éste fenómeno social debía ser tratado como un problema estructural por parte
de las autoridades encargadas de brindar la asistencia necesaria a esta parte
de la población:
“(…) por las circunstancias
que rodean el desplazamiento interno, las personas –en su mayor parte mujeres
cabeza de familia, niños y personas de la tercera edad – que se ven
obligadas “a abandonar intempestivamente su lugar de residencia y sus
actividades económicas habituales, debiendo migrar a otro lugar dentro de las
fronteras del territorio nacional”[21]  para huir de la
violencia generada por el conflicto armado interno y por el desconocimiento
sistemático de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario, quedan
expuestas a un nivel mucho mayor de vulnerabilidad[22], que implica
una violación grave, masiva y sistemática de sus derechos fundamentales[23] y, por lo
mismo, amerita el otorgamiento de una especial atención por las
autoridades: “Las personas desplazadas por la violencia se encuentran en
un estado de debilidad que los hace merecedores de un tratamiento especial por
parte del Estado”[24]. En ese mismo orden de
ideas, ha indicado la Corte “la necesidad de inclinar la agenda política
del Estado a la solución del desplazamiento interno y el deber de darle
prioridad sobre muchos otros tópicos de la agenda pública”[25], dada la
incidencia determinante que, por sus dimensiones y sus consecuencias
psicológicas, políticas y socioeconómicas, ejercerá este fenómeno sobre la vida
nacional.”
Como se indicó, la caracterización de las personas en
situación de desplazamiento como sujetos de especial protección constitucional
abarca igualmente la obligación de que a través de mecanismos de protección
constitucional como la acción de tutela, se garantice el goce efectivo de sus
derechos fundamentales. Con base en dicho criterio es que el juez de tutela
debe observar los casos en que se perciba y constate la amenaza de los derechos
de esta población.
De lo expuesto, es claro que la acción de tutela es
procedente como mecanismo constitucional de protección de los derechos
fundamentales de la población desplazada, lo cual, a su vez, visto desde el
punto de vista de la naturaleza y alcance de los derechos económicos, sociales
y culturales, en especial, la vivienda digna, contiene un matiz particular, en
tanto la población desplazada ha sufrido un evidente desarraigo. Por lo tanto,
es válido concluir que el amparo resulta necesario cuando se ejerce con el
objetivo de proteger el derecho a una vivienda digna de dicha población.
Al respecto, en la sentencia
T-177 de 2010[26],
se afirmó lo siguiente:
“En el caso de la
población desplazada el derecho a la vivienda digna goza de un estatus
especial, toda vez que la Corte ha entendido que esta se encuentra en
condiciones extremas de vulnerabilidad. En efecto, las personas en condición de
desplazamiento han tenido que abandonar sus lugares de origen de manera forzada
y, una vez en el lugar de arribo, carecen de los recursos necesarios para
acceder de forma oportuna a viviendas adecuadas. Luego, se ven enfrentados a
múltiples obstáculos económicos y sociales para acceder a una solución
habitacional que contribuya a la superación del desplazamiento. En esa medida,
la ausencia de vivienda representa para las personas en condición de
desplazamiento una amenaza seria y directa contra su vida en condiciones dignas
y por ello, merece una especial protección.”
Entonces, si bien se ha aceptado por vía
jurisprudencial la protección del derecho a la vivienda digna en forma autónoma
y directa a través de la acción de tutela, no debe olvidarse que en desarrollo
de las disposiciones constitucionales, las políticas en materia habitacional se
deben ir implementando de manera progresiva. En este sentido, al observar las
especiales condiciones de la población desplazada, en tanto se encuentran
expuestos a un mayor número de factores exógenos que incrementan su grado de
vulnerabilidad, el Gobierno Nacional ha implementado progresivamente programas
de carácter asistencial como los subsidios de vivienda de interés social,
dirigidos especialmente a la población desplazada.
Estos programas que tienen como objetivo la provisión
de vivienda en condiciones dignas a la población desplazada, son reforzados
como respuesta a las órdenes impartidas por la Corte Constitucional en la ya
citada sentencia T-025 de 2004, en la cual declaró el estado de cosas
inconstitucional en esta materia. Así, el Estado radicó en manos de varias
entidades el desarrollo de esta labor, como por ejemplo en FONVIVIENDA, la
cual, por medio de convocatorias abiertas dirigidas a la población desplazada,
oferta subsidios de vivienda, que mediante un proceso de selección y
depuración, son posteriormente otorgados a quienes cumplan con el lleno de los
requisitos.
En oportunidades previas, la Corte se ha pronunciado
acerca de situaciones en las cuales el derecho a la vivienda digna se ha visto
vulnerado por las entidades encargadas de implementar la política de vivienda,
más precisamente, Fonvivienda.
En la sentencia T-573 de 2010[27],
esta Corporación conoció el caso de una familia que fue beneficiada con el
subsidio de vivienda por parte de Fonvivienda, y cuya aplicación la realizó
sobre un proyecto denominado urbanización “San Antonio”. El 28 de julio de
2006, la accionante firmó el contrato con la Unión Temporal encargada de la
construcción, por lo que solicitó a Fonvivienda que desembolsara el subsidio
recibido en el encargo fiduciario, sin embargo, a pesar de ello, para el año
2008 aún no le habían hecho la entrega efectiva de la vivienda. Según la
entidad encargada de la construcción el retraso se debía a que Villavivienda,
propietaria del lote, no había hecho entrega del mismo.
En aquélla ocasión, la Corte reiteró la jurisprudencia
acerca de la procedencia de la acción de tutela para proteger el derecho a la
vivienda digna, señalando que en el caso de la población desplazada, se
constituía en un derecho fundamental dada las condiciones de este grupo
poblacional. Allí, advirtió que el incumplimiento del contrato se debía a un
círculo vicioso de traslado de responsabilidades, lo que configuraba un grave
quebrantamiento del derecho a la vivienda digna de la accionante y su núcleo
familiar. Para que esto no siguiera sucediendo, ordenó a la Unión Temporal que
en un plazo máximo de 30 días, si aún no lo había hecho, entregara de manera
definitiva a la actora una casa con características superiores o iguales a las
pactadas en el contrato. De otro lado, debido a que el subsidio había perdido
vigencia como consecuencia de la dilación, ordenó a Fonvivienda que prorrogara
el mismo hasta que las entidades demandadas cumplieran la obligación de
entregar la vivienda.
De otro lado, la Corte también ha resuelto situaciones
donde las inconsistencias se presentan es por inconvenientes en el desembolso
del subsidio asignado. Así pues, en la T-675 de 2011, revisó la
situación de varios accionantes que recibieron la comunicación de otorgamiento
del subsidio del 18 de septiembre de 2007 y, a partir de esa fecha, hasta los
meses de octubre y noviembre del mismo año, procedieron a firmar promesas de
compraventa. De acuerdo con ello, y al cronograma presentado por la
constructora, la escrituración y entrega de las casas no se cumplió en la fecha
pactada en la promesa. En septiembre de 2010, cuando se iba a proceder con la
escrituración, para que la caja de compensación respectiva (Comfenalco)
desembolsara el resto del dinero, esta no lo hizo alegando que la vigencia del
subsidio había vencido, a sabiendas de que las viviendas ya se hallaban
construidas.
La Corte reiteró que el subsidio de vivienda es un
mecanismo para el logro progresivo de la efectividad del derecho a contar con
una vivienda digna.
Con base en esto, indicó que las cajas de compensación
cuando actúan como administradoras de recursos parafiscales, están
desarrollando una actividad administrativa dirigida a ejecutar las políticas
públicas de vivienda, por lo que, con sus actuaciones, generan una expectativa
legítima en los afiliados. Al respecto, la Corte encontró que la decisión de
Comfenalco comprometía los derechos a la vivienda digna y al mínimo vital de
los accionantes, pues confiaron en su actuar. Además, indicó que si bien la
decisión de no desembolsar el resto del dinero estuvo acorde con las normas que
reglamentan el subsidio, ello no es consecuente con la finalidad de este
mecanismo, el cual consiste en hacer efectivo el derecho a la vivienda digna
de las personas de más bajos ingresos. En consecuencia, ordenó a Comfenalco
que en el término de 48 horas realizara los trámites administrativos necesarios
para continuar con la legalización del subsidio familiar de los accionantes.
Finalmente, de manera reciente, esta misma Sala de
Revisión profirió la sentencia T-409 de 2013[28],
oportunidad en la cual resolvió varios casos en donde los accionantes
consideraban vulnerado su derecho fundamental a la vivienda digna, dado que la
constructora aún no les había dado una fecha cierta de construcción y entrega
de las viviendas de interés social, a pesar de que los dineros habían sido
desembolsados desde el año 2011, y a que la mayoría de las viviendas del
proyecto habían sido entregadas, menos 22 que correspondían a las de los
actores. Ellos fueron beneficiados con el subsidio de vivienda en junio de
2010, el cual, fue posteriormente consignado en agosto de 2011 en la cuenta
bancaria del oferente del proyecto, acordándose que la fecha de entrega de la
vivienda, para cada uno, sería en noviembre del mismo año, fecha en la cual
debía haberse completado el pago. En septiembre de 2011, los accionantes
solicitaron al oferente informar por qué no se había iniciado la construcción;
este, a su vez, les indicó que a pesar de que ya se había realizado el
desembolso, hasta ahora se estaba realizando la programación de las obras. El
17 de agosto presentaron la acción de tutela.
Con fundamento en las obligaciones frente a la
población desplazada en casos donde se debe garantizar el derecho a la vivienda
digna, la Corte manifestó que este derecho se encontraba vulnerado en los casos
concretos, por cuanto “(i) la constructora recibió efectivamente el desembolso
del subsidio nacional de vivienda correspondiente al accionante; pese a lo
anterior, (ii) la constructora, si bien ha urbanizado el lote donde se
construyen las viviendas de interés social, no ha demostrado que haya llevado a
cabo las adecuaciones del terreno asignado al actor para hacerlo viable para la
construcción; (iii) mucho menos ha culminado la construcción de la
vivienda, pese a que se había comprometido a entregarla en el mes de
noviembre de 2011, y (iv) no ha fijado fecha cierta de entrega de la
solución habitacional.”[29]
Igualmente, consideró más que suficiente el tiempo
transcurrido desde que se desembolsó el subsidio de vivienda (agosto de 2011)
hasta la fecha de proferido el fallo en sede de revisión (julio de 2013), para
que la constructora, en su calidad de garante de la protección del derecho a la
vivienda digna de los accionantes, hiciera efectiva la entrega. Expresó que lo
anterior, sumado a la falta de control por parte de la autoridad municipal,
generó en el accionante un detrimento socieconómico “que implica para el accionante y su familia, la
carencia de un hogar estable en condiciones dignas”[30].
En suma, protegió el derecho fundamental a la vivienda
digna de los accionantes y, en consecuencia, ordenó a la constructora que en un
término de 6 meses entregara efectiva y realmente las casas. Además, le ordenó
pagar un subsidio de arrendamiento para garantizarles una solución temporal de
vivienda hasta que se realizara la entrega definitiva de la vivienda.
De las anteriores sentencias, donde la Sala ha
expuesto la forma en que diferentes factores en el desarrollo e implementación
de la política de vivienda que han afectado la garantía del derecho a la
vivienda digna de las personas en situación de desplazamiento, se destaca que
la acción de tutela ha sido el mecanismo idóneo por excelencia para lograr tal
fin, que no es otro diferente a lograr la entrega material y efectiva de la
vivienda.
A partir de ello, la Sala llega a otra conclusión no
menos importante: dentro de la política pública en materia de vivienda, la
garantía efectiva del derecho a la vivienda digna se logra únicamente cuando la
persona beneficiada recibe efectivamente la vivienda y pueda disfrutar de ella,
la cual, según la Observación No. 4 del Comité DESC, debe contar con a) la seguridad jurídica de la tenencia; b)
disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura; c)
gastos soportables; d) habitabilidad; e) asequibilidad; f) lugar y g)
adecuación cultural.
3.4.   Marco legal del
derecho a la vivienda digna de la población desplazada.
3.4.1.
Obligaciones
del Estado.
Las responsabilidades de
las autoridades públicas frente a la garantía del derecho a la vivienda de la
población desplazada, adquieren una mayor dimensión dado que ellos tuvieron que
abandonar sus lugares de residencia o actividades económicas habituales para
afrontar condiciones inapropiadas de alojamiento, alimentación y estadía, lo
que hace necesaria y ostensible la protección del Estado[31].
En tal sentido, la
sentencia T-585 de 2006[32], señaló que el contenido de
este derecho está dado por las siguientes obligaciones de las autoridades
públicas en la materia:
“(i) reubicar a las personas desplazadas que, debido
al desplazamiento, se han visto obligadas a asentarse en terrenos de alto
riesgo; (ii) brindar a estas
personas  soluciones de vivienda de carácter temporal y, posteriormente,
facilitarles el acceso a otras de carácter permanente. En este sentido, la Corporación ha
precisado que no basta con ofrecer soluciones de vivienda a largo plazo si
mientras tanto no se provee a los desplazados alojamiento temporal en
condiciones dignas; (iii) proporcionar
asesoría a las personas desplazadas sobre los procedimientos que deben seguir
para acceder a los programas; (iv)en
el diseño de los planes y programas de vivienda, tomar en consideración las
especiales necesidades de la población desplazada y de los subgrupos que
existen al interior de ésta –personas
de la tercera edad, madres cabeza de familia, niños, personas discapacitadas,
etc.-; y (v) eliminar las
barreras que impiden el acceso de las personas desplazadas a los programas de
asistencia social del Estado, entre
otras.”(Negrilla
fuera del texto original).
Ahora bien, estas
obligaciones han sido desarrolladas a nivel normativo para garantizar que la
población en situación de desplazamiento tenga derecho a la obtención de
soluciones de vivienda definitivas, por ejemplo, a través de la adjudicación de
subsidios familiares de vivienda rural o urbana.
Estos subsidios fueron
creados mediante la Ley 3ª de 1991, norma que introdujo el Sistema Nacional de
Vivienda de Interés Social. Posteriormente, el artículo 2º del Decreto 951 de
2001, que reglamentó dicha ley, señalaba que la asignación de los subsidios
referidos en áreas rurales correspondía al Banco Agrario, y en áreas urbanas al
INURBE. Este último entró en liquidación por disposición del Decreto 554 de
2003, y por disposición del Decreto 555 del mismo año, sus funciones en materia
de vivienda fueron asumidas por el
Fondo Nacional de Vivienda –Fonvivienda– fondo con personería jurídica,
patrimonio propio y autonomía presupuestal y financiera adscrito al Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Luego, vinieron
disposiciones reglamentarias que indicaban la forma en que habrían de otorgarse
dichos subsidios, estableciendo las modalidades de vivienda a las cuáles se
podía tener acceso, las entidades encargadas de ofrecerlas, los requisitos para
acceder a los mismos, entre otros. Hoy en día, es el Decreto 2190 de 2009 la
normatividad vigente en esta materia. Allí, se señaló como una finalidad de la
política de vivienda solventar el déficit cuantitativo y cualitativo
habitacional de la población más vulnerable, dentro la cual debían destinarse
planes de solución de vivienda para la población desplazada por la violencia.
Acorde con lo anterior, la
Ley 1448 de 2011[33] señaló en su artículo 123 que
las víctimas del desplazamiento cuyas viviendas hayan sido afectadas por
despojo, abandono, pérdida o menoscabo, “tendrán prioridad y acceso
preferente a programas de subsidio de vivienda…”. En este sentido, también
indicó que las víctimas podrán acceder al Subsidio Familiar de Vivienda de
conformidad con la normatividad vigente que regula la materia, esto es, el
Decreto 2190 de 2009 y demás disposiciones, como se verá en seguida.
4. CASO CONCRETO
4.1.
RESUMEN DEL CASO
El señor Alcides García Conde interpuso acción de
tutela en contra de Fonvivienda, Comfaoriente y Comcaja, por considerar que
estas entidades vulneraron sus derechos fundamentales a la vivienda digna, a la
igualdad y al debido proceso.
El peticionario y su núcleo familiar son personas
víctimas del desplazamiento, y se encuentran debidamente inscritas en el RUV.
En el año 2007, el señor García Conde participó en la
convocatoria abierta por Fonvivienda, dirigida al otorgamiento de subsidios
familiares de vivienda para la población desplazada. Como resultado, mediante
Resolución No. 1470 del 30 de diciembre de 2010[34],
dicha entidad asignó los subsidios a quienes cumplieron los requisitos exigidos
dentro de los cuales se encontraba como beneficiario el señor García Conde.
De acuerdo con lo narrado por él, envió una petición a
Fonvivienda para efectos de que esta entidad abriera a su nombre la Cuenta de
Ahorros Programado (CAP) y, asimismo, se desembolsaran los recursos
correspondientes al subsidio, todo ello en el Banco Agrario.
Una vez el subsidio fue consignado a su nombre en la
CAP del Banco Agrario y estando en sus manos la carta de asignación, relata el
actor que inició una ardua búsqueda para la compra del inmueble usado, dado que
esa fue la modalidad que escogió para la aplicación del subsidio de vivienda.
Sostiene el señor Alcides que en la ciudad de Cúcuta
encontró una vivienda usada, por lo que el 14 de septiembre de 2012 suscribió la
Escritura Pública No. 2348 en la Notaría Cuarta de esa ciudad. El paso a
seguir, según el actor, era que el subsidio del cual fue beneficiario se
desembolsara en la cuenta bancaria del vendedor, pero no ocurrió así. Al
indagar por las razones de la demora, descubrió que el estado de su asignación
era “apto con subsidio vencido”, razón por la cual llamó a Comfaoriente, quien
efectivamente le confirmó que se había vencido el plazo para aplicar el
subsidio.
Cuando consultó a fondo las razones por las cuales se
venció el subsidio, encontró que el 30 de diciembre de 2010 le fue asignado, y
que su fecha de vencimiento era el 30 de diciembre de 2011, pero solo hasta el
5 de diciembre del mismo año le fue consignado. En razón a ello, el señor
Alcides considera que se han vulnerado sus derechos fundamentales a la vivienda
digna cuya protección invocó a través de la acción de tutela, toda vez que (i)
únicamente contó con 16 días para ejecutar el subsidio de vivienda y (ii) nunca
recibió apoyo y orientación por parte de alguna caja de compensación o de
Fonvivienda, para efectos de conocer cuáles son las pautas para la aplicación
del subsidio, pues de haber sido así no habría incurrido en errores que lo
llevaron a perder su asignación, debiendo ahora someterse a una nueva
postulación.
En primera instancia, el Juzgado Segundo Civil del
Circuito de Ocaña concedió el amparo deprecado por el actor y, entre otras,
ordenó a Fonvivienda que emitiera una nueva resolución donde manifestara que
prorrogaba el subsidio del señor Alcides a efectos de que pudiera llevar a cabo
la compra del inmueble.
El juez de alzada, Sala Civil-Familia del Tribunal
Superior de Cúcuta, revocó la anterior decisión y negó el amparo concedido,
pues consideró que el accionante no se encontraba en una circunstancia
excepcional que ameritara la protección por vía de tutela. Además, señaló que
luego de resultar favorecido por el subsidio, él debió estar atento a adelantar
las gestiones necesarias para adquirir con prontitud el bien, sin tener como
excusa las diligencias que en el escrito de tutela referenció, ya que contaba
con la posibilidad de solicitar la prórroga y no lo hizo.
4.2.   Procedencia de la acción de tutela en el caso concreto
Sea lo primero recordar que la jurisprudencia
constitucional ha venido sosteniendo de manera reiterada que la población
víctima del desplazamiento goza de una especial protección en razón a su
situación de vulnerabilidad.
Teniendo en cuenta lo anterior, para la Sala está
probado que tanto el señor Alcides García como su núcleo familiar son víctimas
del desplazamiento forzado, pues de lo contrario no habrían podido postularse a
la convocatoria abierta por Fonvivienda para otorgar subsidios de vivienda en
el año 2007, toda vez que la misma estaba dirigida exclusivamente a la
población desplazada. Además, el actor aportó como prueba documental una carta
suscrita el 8 de mayo de 2008 por un funcionario de Acción Social de la Unidad
Territorial Norte de Santander y dirigida al Hospital Emiro Quintero Cañizares
de la ciudad de Ocaña, solicitando los servicios médicos para él y su familia[35].
Ahora bien, antes de que la Sala continúe con el
análisis del presente caso, debe abordar una cuestión previa, en torno a la
ausencia de uno de los requisitos de procedencia de la acción de tutela
señalado por el juez de segunda instancia. Para el ad quem, la acción de
amparo interpuesta por el accionante no era procedente en tanto olvidó
solicitar la prórroga del subsidio de vivienda ante la autoridad competente.
En concreto, el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Cúcuta, como juez de segunda instancia señaló que:
“Unido a lo anterior, tiénese que el señor Alcides
García Conde no interpuso medio de defensa alguno o al menos como lo dice la
Jefatura de División de Crédito, Vivienda y Fovis de Comfaoriente, no sólito (sic) ‘prórroga para materializar la ejecución del
subsidio de vivienda del que era beneficiario’, resultando entonces inane
acudir a este mecanismo para ordenar nuevamente la consignación de dichos
dineros que por su propia culpa no utilizó en término oportuno, máxime que como
lo dice la entidad quien se encargó de generar la orden de pago, esto es,
Fonvivienda, que ‘teniendo en cuenta que el Subsidio asignado al accionante
perdió vigencia presupuestal y administrativa’, es imposible a este momento
reactivarlo”.
Sobre el particular, la Sala discrepa de las
consideraciones del Tribunal respecto al agotamiento de la solicitud de
prórroga como requisito de procedencia de la acción de tutela. En primer lugar,
la norma vigente que señala la posibilidad de ser prorrogado el subsidio, esto
es, el artículo 51[36]
del Decreto 2190 de 2009, no contempla en ninguno de sus incisos que en caso de
perder vigencia el subsidio, sea el mismo beneficiario quien solicite su
prórroga. Por el contrario, allí se indica que son las entidades encargadas de
otorgar el subsidio quienes deben determinar esto, dejando tal labor en cabeza
de la Junta Directiva  para el caso de las cajas de compensación y, en lo
demás, en manos del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Es decir, la
posibilidad de una prórroga en el subsidio de vivienda no depende de la
solicitud que en ese sentido pueda presentar el beneficiario, sino que el
decreto citado consigna esta facultad en el ámbito de competencia de las
entidades, por tanto, para la Sala resulta desproporcionado exigir tal
condición al accionante cuando ello no está de esa forma en el ordenamiento.
En segundo lugar, si hipotéticamente tal requisito
fuera exigible a aquellas personas que en situación desplazamiento acuden a la
acción de tutela solicitando la protección del derecho fundamental a la
vivienda digna, ante la acción u omisión de las entidades públicas para
proteger efectivamente este derecho, es preciso recordar que se trata de
sujetos de especial protección constitucional y, en esa medida, la
jurisprudencia ha considerado que someterlos a interminables trámites
administrativos es igual a la imposición de cargas desproporcionadas debido a
su condición, eventos en los cuales la acción de tutela constituye el medio más
expedito e idóneo para garantizar sus derechos fundamentales.
Así las cosas, la Sala considera que las
circunstancias descritas hacen procedente el ejercicio de la acción de tutela
como un medio idóneo y eficaz para la protección de los derechos invocados por
el accionante, en especial el de la vivienda digna.
4.3.   La garantía del derecho a la vivienda digna DE la población          desplazada
debe SER REALIZADA POR las instituciones          encargadas de desarrollar la
política pública en la materia
4.3.1. La Sala debe entrar a
determinar si el vencimiento del subsidio de vivienda, por falta de aplicación,
vulnera los derechos fundamentales a la vivienda digna y al debido proceso del
señor Alcides García.
Como consecuencia de lo anterior y tomando en
consideración el amplio desarrollo jurisprudencial de esta Corporación acerca
de la protección del derecho fundamental a la vivienda digna, puede concluirse
que éste tiene un carácter reforzado cuando la persona que reclama el amparo es
víctima del desplazamiento forzado, como el caso del accionante y su núcleo
familiar. Por tanto, la Sala procederá a revisar con fundamento en las pruebas
que obran en el expediente, el trámite relacionado con la asignación y
desembolso del subsidio. Esto, con el fin de determinar si las entidades
accionadas vulneraron el derecho fundamental a la vivienda digna invocado por
el tutelante.
El accionante realizó la respectiva postulación para
ser beneficiario del subsidio de vivienda ante las cajas de compensación
regional, las cuales, en virtud del contrato de gestión celebrado con
Fonvivienda, son las responsables de atender de manera continua los trámites
para la asignación y desembolso del subsidio familiar de vivienda.
Vistas las pruebas documentales que reposan en el
expediente, se evidencia que el procedimiento desde la asignación del subsidio
hasta la etapa del desembolso se surtió de la siguiente forma:
-
30 de diciembre de 2010: Mediante Resolución No. 1470 de esta misma fecha,
Fonvivienda le asignó al accionante un subsidio por un valor de $15.450.000
-
10 de agosto de 2011: El accionante señala que envió escrito de petición a
Fonvivienda para solicitar la apertura de la cuenta CAP en el Banco Agrario de
Ocaña. Dice que así lo hizo la entidad. Sin especificar el día en que sucedió,
más adelante manifestó que ya contaba con la carta de asignación y los recursos
girados a la cuenta de ahorros.
-
5 de diciembre de 2011: Hacen giro de los recursos, según información
suministrada por la entidad.
-
31 de diciembre de 2011: Retiran el subsidio por no haber hecho uso del
mismo.
-
14 de septiembre de 2012: Suscribió escritura pública No. 2378 en la Notaría
Cuarta de Cúcuta, a través de la cual realizó la compra de un inmueble usado
sobre el cual pretende aplicar el subsidio.
-
6 de febrero de 2013: Comfaoriente le remite a Comcaja los documentos para
la legalización y cobro contra escritura, modalidad vivienda usada, del
subsidio familiar de vivienda del beneficiario Alcides García Conde.
-
Febrero de 2013: El actor investiga por qué Fonvivienda aún no ha
desembolsado el dinero en la cuenta del vendedor y advierte que los recursos
fueron retirados del Banco Agrario por su no aplicación en el tiempo previsto
por la ley.
4.3.2. Vista esta breve cronología del
caso, se tiene que el 10 de agosto de 2011, fecha en la cual todavía estaba
vigente el subsidio -30 de diciembre de 2010 hasta el 31 de diciembre de 2011-
el accionante se dirigió por escrito a Fonvivienda solicitando la apertura de la
Cuenta de Ahorro Programado (CAP) el Banco Agrario, lo cual quiere decir que
antes de esta fecha no contaba materialmente con el subsidio, pues, a partir de
dicho requerimiento fue que la entidad procedió a realizar las respectivas
diligencias para abrir a nombre del tutelante la referida cuenta bancaria. Por
tanto, aunque el actor hubiera logrado conseguir un promitente vendedor durante
los primeros meses de vigencia legal del subsidio, no le habría sido posible
llevar a cabo la compra venta de la vivienda, pues como se pude deducir de las
fechas, ni siquiera contaba con la disponibilidad material para su
aplicabilidad en agosto de 2011. Para la Sala, este primer análisis denota una
falencia administrativa por parte de Fonvivenda en lo que respecta al giro de
los recursos.
Continuando, puede observarse que a pesar de que el
subsidio comenzó a tener vigencia el 30 de diciembre de 2010, fecha a partir de
la cual era aplicable, sólo hasta el 5 de diciembre de 2011 es que Fonvivienda
lo consigna en la CAP del Banco Agrario. Así, realmente el señor Alcides podía
aplicar el subsidio desde este último término, sin contar con el hecho de que
únicamente le restaban 16 días para hacerlo. Igual que antes, la Sala advierte
otra falla administrativa por parte de Fonvivienda.
4.3.3. Los escenarios previamente
descritos fueron especialmente relevantes para que el subsidio del que fue
beneficiario el señor Alcides perdiera vigencia, y con ello la oportunidad de
acceder a una vivienda digna.
En tal sentido, la Sala reprocha la omisión por parte
de Fonvivienda en informar acerca del estado del subsidio, más cuando el
accionante tuvo que acudir a la petición escrita para conocer las razones por
las cuales aún no se había hecho efectivo el desembolso. También es censurable
el hecho de que el giro de los recursos se haya producido a tan solo 16 días de
la fecha de vencimiento.
4.3.4. Así, la Sala
advierte que el problema generado con el desembolso del subsidio asignado al
señor Alcides García y la pérdida de vigencia por su no aplicación, se deriva
de un problema de carácter operativo, respecto a la demora en el giro de los
recursos. En ese sentido, es evidente que la falla en
el sistema se convirtió en una barrera administrativa que le impidió al
accionante la materialización de su derecho fundamental a la vivienda digna,
situación que no puede permitirse en un Estado Social de Derecho, máxime cuando
se trata de personas víctimas del desplazamiento forzado, cuyo único sustento y
amparo proviene de la ayuda económica que asigna el Estado, en consideración a
las condiciones de vulnerabilidad manifiesta que enfrenta este grupo marginado
de la sociedad.
En efecto, en numerosas ocasiones la jurisprudencia
constitucional ha sostenido que en el marco de las políticas encaminadas a
garantizar el derecho a la vivienda digna de la población más vulnerable, entre
ellos las víctimas del desplazamiento forzado, no basta con el cumplimiento
formal de los procedimientos necesarios para su desarrollo, pues para esta
Corporación, la garantía real y efectiva solo se consolida cuando la persona ha
logrado materialmente acceder a una vivienda que le permita desenvolverse
plenamente en la sociedad.
De esta forma, es preciso recordar que la
obligación del Estado consiste en evitar que perpetúen las condiciones de
vulnerabilidad a las que se ve sometida la población desplazada, garantizando
que las autoridades administrativas responsables de asistir las necesidades de
vivienda, actúen con diligencia, sin injerencias arbitrarias y eficazmente
conforme a los principios de la Constitución  y las reglas fijadas por la
jurisprudencia constitucional, que ha reconocido el derecho a la vivienda, como
un derecho fundamental cuando la  persona que invoca su satisfacción y
amparo, goza de especial protección constitucional por encontrarse en situación
de desplazamiento.
Como se señaló en la parte considerativa
de esta providencia, la Corte Constitucional ha establecido obligaciones en
cabeza de las autoridades estatales en materia de acceso a vivienda digna,
reiterando que en tratándose de personas víctimas del desplazamiento forzado,
éste derecho debía ser considerado como fundamental, razón por la cual tienen
el deber de “(…) eliminar las barreras que impiden el acceso de las
personas desplazadas a los programas de asistencia social del Estado(…)[37].
Por las anteriores razones, la Sala no comparte las
razones que el Tribunal Superior de Cúcuta expuso para revocar la decisión del a
quo, pues como se ha visto, la responsabilidad por las fallas operativas en
el desembolso del subsidio de vivienda recayó en Fonvivienda; además, como se
indicó inicialmente, tampoco era necesario como requisito para la procedencia
de la acción de tutela, que el señor Alcides solicitara previamente la prórroga
del subsidio, en donde se dejó claro que ante los sujetos de especial
protección constitucional como los son las víctimas del desplazamiento, resulta
desproporcionado exigirles agotar recursos administrativos como un
prerrequisito para acudir al mecanismo de amparo.
4.3.5. Ahora bien, en lo que tiene que
ver con la labor de la Corte Constitucional en la revisión de los fallos de
tutela, el Despacho del Magistrado sustanciador pudo constatar, mediante
comunicación telefónica sostenida con el señor Alcides García el 24 de octubre
del presente año, que Fonvivienda expidió la Resolución No. 0165 del 12 de
abril de 2013, “Por la cual se asigna un (1) Subsidio Familiar de Vivienda
de interés social urbano, al hogar del señor ALCIDES GARCÍA CONDE, en
cumplimiento de fallo (sic) de tutela de primera instancia proferido por el
Juzgado Segundo Civil del Circuito de Ocaña”. Tal como se aprecia, a pesar de que inicialmente la entidad demandada
vulneró los derechos fundamentales del accionante frente a la garantía del
derecho a la vivienda digna, actualmente él cuenta con un acto administrativo
en donde Fonvivienda le otorga nuevamente el subsidio.
4.3.6. La situación descrita favorece
al accionante en su camino a obtener la vivienda que pretende comprar
utilizando dicho subsidio, no obstante, esta decisión se dio en el marco del
pronunciamiento del juez de tutela de primera instancia; decisión que fue
revocada en segunda instancia. Por lo anterior, esta Sala revocará éste último
fallo y, en su lugar, confirmará la providencia del Juzgado Civil del Circuito
de Ocaña que tuteló el derecho a la vivienda digna del accionante.
4.3.7. Como último punto, la Sala llama
la atención sobre el importante papel que cumplen las entidades estatales como
Fonvivienda y, a su vez, las cajas de compensación familiar, en la realización
efectiva de la garantía del derecho fundamental a la vivienda digna de la
población víctima del desplazamiento. Así, para la Sala resulta necesario que
dentro del marco del desarrollo de la política de vivienda, se propicien planes
de acompañamiento continúo para la adecuada aplicación del subsidio de
vivienda, con el fin de evitar que por falta de información lleguen a
presentarse casos como el que se revisa, donde por múltiples falencias
administrativas el subsidio otorgado perdió vigencia, lo cual significó un
límite en la garantía efectiva del derecho a la vivienda dignad del actor.
5.     DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR, por las razones expuestas en esta
providencia, el fallo proferido el 9 de mayo de 2013 por la Sala Civil-Familia
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta. En su lugar, CONFIRMAR
la sentencia dictada por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Ocaña el 13
de marzo de 2013, que concedió el amparo al señor Alcides García Conde.
SEGUNDO.-
EXHORTAR a Fonvivienda para que, en
el marco de la política pública de vivienda, especialmente en lo que tiene que ver
con su implementación regional a través de los contratos de operatividad
suscritos con las cajas de compensación familiar, para la postulación,
asignación y posterior desembolso de los subsidios de vivienda, diseñe
lineamientos dirigidos al seguimiento y asesoramiento de las familias
beneficiadas con los subsidios, con el objetivo de lograr un adecuado y eficaz
uso de los recursos para la real garantía y total materialización del derecho a
la vivienda digna de la población vulnerable, particularmente, de las víctimas
del desplazamiento forzado.
TERCERO.- Por
Secretaría General de la Corte Constitucional, líbrese la comunicación de que
trata el  artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y
cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT CHLAJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Conforme a la copia de certificación  expedida por Acción Social (fl. 14 Cdno.
principal), se encuentran incluidos en el Registro Único de Víctimas desde el 8
de abril de 2008.
[2]
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[3]
T-495 de 1995 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[4]
M.P. Carlos Gaviria Díaz. Esta postura fue igualmente reiterada en las
sentencias T-499 de 1995 M.P. Fabio Morón Díaz, T-586 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, T-597 de 1993 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[5]
Posición
planteada desde la sentencia T-406 de 1992.
[6]
Particularmente
las sentencias T-462 de 1992, SU-111 de 1997 y SU-995 de 1999.
[7]
M.P. Fabio Morón Díaz
[8]
Sentencia T-021 de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[9]
Sentencia T-1091 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[10]
Sentencia
T-016 del 22 de enero de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[11]
Sentencia T-760 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda.
[12]Al respecto, la Corte explicó lo
siguiente en la sentencia C-372 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub: “La Corte Constitucional ha entendido que todos los derechos fundamentales, tanto los derechos civiles y políticos
como los derechos económicos, sociales y
culturales, implican obligaciones de carácter
negativo y positivo. A diferencia de lo que solía afirmar parte de la doctrina, para la Corte no es cierto que solamente los derechos económicos,
sociales y culturales tengan contenidos prestacionales;
los derechos civiles y políticos también requieren de la adopción de medidas, la destinación de recursos y la
creación de instituciones para hacerlos
efectivos”
[13]
M.P Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[14]
“Sentencia C-372 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub”
[15]
“Al respecto, en sentencia
T-016 de 2007 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) se estableció: la implementación práctica
de los derechos constitucionales fundamentales siempre dependerá de una mayor
o  menor erogación presupuestaria, de forma tal, que despojar a los
derechos prestacionales – como el derecho a la salud, a la educación, a la
vivienda, al acceso al agua potable entre otros - de su carácter de derechos
fundamentales resultaría no sólo confuso sino contradictorio. Al respecto, se
dice, debe repararse en que todos los derechos constitucionales
fundamentales – con independencia de si son civiles, políticos, económicos,
sociales, culturales, de medio ambiente - poseen un matiz prestacional de modo
que, si se adopta esta tesis, de ninguno de los derechos, ni siquiera del
derecho a la vida, se podría predicar la fundamentalidad. Restarles el carácter de derechos
fundamentales a los derechos prestacionales, no armoniza, por lo demás, con las
exigencias derivadas de los pactos internacionales sobre derechos humanos
mediante los cuales se ha logrado superar esta diferenciación artificial que
hoy resulta obsoleta así sea explicable desde una perspectiva histórica. Ver también la sentencia C-372 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub”.
[16]
“Sentencia T-585 de 2008. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.”
[17] Ver sentencias T-079 de
31 de enero de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-894 de 26 de agosto de 2005 M.P. Jaime Araújo Renteria, T-791 de 23 de agosto de 2004  M.P. Jaime Araújo Rentería y T-958 de
6 de septiembre de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[18]
La
mencionada observación establece elementos que asisten a la interpretación del artículo
51 constitucional. El parágrafo 7 de la observación contiene algunos aspectos
centrales del derecho a la vivienda adecuada que sirven de pauta de
interpretación de la disposición constitucional.
[19]
Observación General N° 4. Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
de las Naciones Unidas.
[20]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[21]
“T-1346 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil). En la sentencia T-268 de 2003 (MP.
Marco Gerardo Monroy Cabra) se acogió la definición de desplazados que
consagran los Principios Rectores del Desplazamiento Forzado Interno.”
[22]
“Los
motivos y las manifestaciones de esta vulnerabilidad acentuada han sido caracterizados
por la Corte desde diversas perspectivas. Así, por ejemplo, en la sentencia
T-602 de 2003 se precisaron los efectos nocivos de los reasentamientos que
provoca el desplazamiento forzado interno dentro de los que se destacan  “(i) la pérdida de la tierra y de la
vivienda, (ii) el desempleo, (iii) la pérdida del hogar, (iv) la marginación,
(v) el incremento de la enfermedad y de la mortalidad, (vi) la inseguridad
alimentaria, (vii) la pérdida del acceso a la propiedad entre comuneros, y
(viii) la desarticulación social.”, así como el empobrecimiento y el
deterioro acelerado de las condiciones de vida.  Por otra parte, en la
sentencia T-721 de 2003 (i) se señaló que la vulnerabilidad de los desplazados
es reforzada por su proveniencia rural y (ii) se explicó el alcance de las
repercusiones psicológicas que surte el desplazamiento y se subrayó la
necesidad de incorporar una perspectiva de género en el tratamiento de este
problema, por la especial fuerza con la que afecta a las mujeres.”
[23]
“Ver,
entre otras, las sentencias T-419 de 2003, SU-1150 de 2000.”
[24]
“Corte
Constitucional, Sentencia SU-1150 de 2000, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz. En esta
tutela se acumulan tres demandas. La primera corresponde a un grupo de
desplazados por la violencia estaba compuesto por 26 familias que habían
ocupado un predio de alto riesgo de propiedad de CORVIDE y que iban a
ser desalojados por las autoridades municipales de Medellín, sin que se les
hubiera ofrecido atención humanitaria y sin que existiera un plan de atención a
la población desplazada. El segundo grupo estaba compuesto por una familia de
desplazados que solicitaba ayuda a las autoridades de Cali para tener acceso a
los beneficios de vivienda que se otorgaban a personas ubicadas en zonas de
alto riesgo, pero a quienes se les niega dicho auxilio con el argumento de que no
estaba diseñado para atender población desplazada que sólo podían recibir ayuda
de carácter temporal. El tercer grupo, también unifamiliar, interpuso la acción
de tutela contra la Red de Solidaridad, pues a pesar de haber firmado un
acuerdo de reubicación voluntaria y haberse trasladado al municipio de
Guayabal, la Red no había cumplido con la ayuda acordada para adelantar
proyectos productivos y para obtener una solución de vivienda definitiva. La
ayuda pactada para el proyecto productivo fue finalmente entregada al actor por
orden del juez de tutela, pero la ayuda para vivienda no se le dio porque
estaba sujeta al cumplimiento de ciertos requisitos.”
[25]
“Sentencia
T-215 de 2002, MP: Jaime Córdoba Triviño.”
[26]
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[27]
M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[28]
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[29]
Ibíd.
[30]
Ibíd.
[31]
Sentencia T-754 de 2006, M.P. Jaime Araújo Renteria.
[32]
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[33]
Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia
y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan
otras disposiciones.
[34]
“Por la cual se asignan subsidios familiares de vivienda, correspondientes a
recursos presupuestales para Población Desplazada”.
[35]
Folio 14, cuaderno primera instancia.
[36]
Artículo 51. Vigencia del subsidio. La vigencia de los subsidios de vivienda
de interés social otorgados con cargo a los recursos del Presupuesto Nacional,
será de seis (6) meses calendario contados desde el primer día del mes
siguiente a la fecha de la publicación de su asignación.
En el caso de los subsidios de vivienda de
interés social asignados por las Cajas de Compensación Familiar, la vigencia
será de doce (12) meses calendario, contados desde el primer día del mes
siguiente a la fecha de la publicación de su asignación.
Parágrafo l°. Para los subsidios otorgados con cargo
a los recursos del Presupuesto Nacional, cuyos beneficiarios a la fecha de su
vencimiento hayan suscrito promesa de compraventa de una vivienda ya
construida, en proceso de construcción, o un contrato de construcción de
vivienda en los casos de construcción en sitio propio, la vigencia del mismo
tendrá una prórroga automática de seis (6) meses adicionales, siempre y cuando
el beneficiario del subsidio remita a la entidad otorgante, antes del
vencimiento del mismo, la respectiva copia auténtica de la promesa de compraventa
o del contrato de construcción.
La suscripción de promesas de compraventa
o contratos de construcción de vivienda se deberán realizar únicamente en
proyectos que cuenten con su respectiva elegibilidad o licencia de construcción
vigente, conforme a lo dispuesto en la normativa vigente sobre la materia.
Parágrafo 2°. En todo caso, la vigencia de los
subsidios familiares de vivienda otorgados con cargo a los recursos del
Presupuesto Nacional podrá ser prorrogada mediante resolución expedida por el
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Parágrafo 3°. En el caso de subsidios otorgados con
cargo a recursos del Presupuesto Nacional, lo dispuesto en el presente artículo
operará siempre y cuando exista disponibilidad de recursos y se dé cumplimiento
a las normas del Estatuto Orgánico del Presupuesto.
Parágrafo 4°. Las Cajas de Compensación Familiar
podrán prorrogar, mediante acuerdo expedido por su respectivo Consejo
Directivo, la vigencia de los subsidios familiares de vivienda asignados a sus
afiliados por un plazo no superior a doce (12) meses, prorrogable máximo por
doce (12) meses más. Para los casos en los que exista giro anticipado de
subsidio, esta ampliación estará condicionada a la entrega por parte del
oferente de la ampliación de las respectivas pólizas, antes de los vencimientos
de los subsidios.
[37]
Ver Sentencia T-585 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.