C-521-99
Sentencia C-521/99
Sentencia
C-521/99
SENTENCIA
INHIBITORIA POR NORMA DEROGADA
El contenido
normativo del artículo 14 del Decreto 1122 de 1999 no puede ser estudiado por
esta Corporación en la presente oportunidad, pues no sólo porque no ha sido
demandado y la Corte no puede entrar a conocer de oficio una disposición, sino
porque la reciente normatividad responde a un momento legislativo diferente
respecto de la norma acusada, razón por la cual esta Corporación se inhibirá de
conocer la constitucionalidad del artículo 18 del Decreto 2150 de 1995. Cabe
anotar que con esta decisión, la Corte no cambia la tesis esbozada en la
sentencia C-220 de 1996, según la cual "las demandas de inconstitucionalidad
que se presenten contra normas que regían antes de ser incorporadas a un
estatuto o código, no pueden ser objeto de fallo inhibitorio", como quiera
que en esta ocasión se discute un texto normativo derogado que si bien tiene un
contenido sustancial similar al que actualmente rige, su fuente legal y el
contenido formal es diferente. En cambio, en la sentencia C-220 de 1996 se
trataba de un texto idéntico, que fue codificado en otra disposición, pero la
disposición conservó el mismo contenido normativo.
Referencia:
Expediente D-2291
Norma acusada:
Artículo 18 (parcial) del Decreto 2150 de 1995
Demandante: Myriam
Herrán Ospina
Tema
Inhibición por
derogatoria de la norma acusada.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO.
Santa Fe de Bogotá,
veintidós (22) de julio de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente Eduardo
Cifuentes Muñoz y por los Magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán
Sierra, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro
Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz, Alvaro Tafur Galvis, y Vladimiro Naranjo
Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
La ciudadana Myriam
Herrán Ospina, haciendo uso de las facultades consagradas en el artículo 242-1
de la Constitución Política, presenta demanda de inconstitucionalidad en contra
de un aparte del artículo 18 del Decreto 2150 de 1995, proceso que fue radicado
con el número D-2291.  Por auto de febrero 1 de 1999, el magistrado
sustanciador admite la demanda, ordena fijar en lista el proceso para
intervención ciudadana y correr traslado de rigor al Procurador General.
Cumplidos, como están, los trámites previstos en la Constitución y en el
Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de
esta sentencia.
II. NORMA ACUSADA
A continuación se
transcribe la norma acusada y se subraya el aparte impugnado:
“DECRETO NUMERO 2150 DE 1995
(diciembre 5)
(...)
Artículo 18.
Prohibición de retener documentos de identidad.  Ninguna autoridad de la Administración
Pública podrá retener la Tarjeta de Identidad, la Cédula de Ciudadanía, la
Cédula de Extranjería o el Pasaporte. Si se exige la identificación de una
persona, ella cumplirá la obligación mediante la exhibición del citado
documento. Queda prohibido retenerlos para ingresar a cualquier dependencia
pública o privada”.
III. LA DEMANDA
La ciudadana considera,
que la norma acusada vulnera los artículos 1, 2, 6, 58 y 150 numeral 10 de la
Carta Política. En primer lugar, señala que el legislador extraordinario
“carece de competencia  para invadir la órbita de actuación de los particulares
y regular aspectos como las exigencias que puedan hacer para permitir el acceso
de otras personas a sus dependencias”, pues la limitación que contiene la norma
acusada es una elemental medida de seguridad que debe determinar cada
particular, en ejercicio de su autonomía, y no puede ser impuesta por el
ejecutivo.
Congruente con lo
anterior, la demandante sostiene que las restricciones de los derechos de las
personas, sólo se justifican constitucionalmente si aquellos ponen en riesgo o
vulneran derechos ajenos. A su juicio, la exigencia de entregar temporalmente
cualquier documento para el ingreso a una dependencia privada, no transgrede ni
pone en riesgo la dignidad de las personas ni atenta contra el libre desarrollo
de la personalidad. Por lo tanto, la restricción contenida en la norma acusada
es inconstitucional.
De otra parte, la
actora considera que la norma acusada limita el derecho de propiedad, lo cual
sólo puede hacerse por ley estatutaria, por cuanto “se regulan contenidos
cercanos a su núcleo esencial”.
Finalmente, la
ciudadana sostiene que el Presidente de la República excedió las facultades que
le fueron otorgadas por el artículo 83 de la ley 190 de 1995, ya que éstas
fueron conferidas para “suprimir o reformar regulaciones, procedimientos o
trámites innecesarios, existentes en la administración pública”, las cuales no
tiene relación con la regulación del ingreso de particulares a dependencias
privadas. Por consiguiente, el ejecutivo rebasó las facultades conferidas por
el Legislador, pues reguló “asuntos que tienen que ver con los particulares y
no con la administración pública”.
IV. INTERVENCIÓN CIUDADANA Y DE AUTORIDADES
PÚBLICAS
4.1. Intervención
del Ministerio de Justicia y del Derecho
La ciudadana Blanca
Esperanza Niño Izquierdo, actuando como apoderada del Ministerio de Justicia,
procedió a justificar la constitucionalidad de la norma acusada, aduciendo que
ésta “se caracteriza por tener un campo de aplicación mucho más amplio que
otras del Decreto 2150 de 1995, en la medida en que se aplica a cualquier clase
de dependencia u organismos, públicos o privados”.
La interviniente
estima que la prohibición de retener estos documentos se fundamenta en la
necesidad de proteger el fuero privado de las personas, pues estos documentos
forman parte de su intimidad y su uso constituye responsabilidad exclusiva de
quien los porta. Así mismo, la ciudadana afirma que la prohibición demandada
“era necesaria toda vez que el mayor número de pérdidas y subsiguiente
utilización fraudulenta de documentos de identidad se presentaba en aquellas
personas que debían dejarlos al ingresar a una dependencia pública o privada,
con los consecuentes perjuicios que le causan”.
Con relación al
exceso de las facultades otorgadas al ejecutivo, observa la interviniente que
“en el presente caso las facultades otorgadas al gobierno son precisas, pues
aunque fueron amplias, con toda exactitud se delimita y puntualiza el ámbito
material dentro del cual el Gobierno hizo uso de aquellas”.  Según su parecer
no es necesaria una descripción minuciosa y detallada del alcance, contenido y
límites  que debe contener cada materia objeto de regulación, porque con ello
se dejaría un campo de acción muy estrecho y restringido, que convertiría en
inocuas e innecesarias las facultades otorgadas. Para desarrollar su argumento,
la ciudadana se fundamenta en un aparte de la sentencia C-074 de 1992 de la
Corte Constitucional.
4.2. Intervención
del Departamento Administrativo de la Función Pública
A su turno, el
ciudadano Antonio Medina Romero, actuando en representación de esta entidad
administrativa, considera que la disposición acusada se ajusta a la
Constitución y por ello solicita su declaratoria de exequibilidad.
A su juicio, los
documentos de identidad gozan de una protección especial, pues ahí constan los
datos personales y por ello “no pueden ser despojados ni retenidos por persona
o autoridad sin que medie mandato judicial o autorización legal, por cuanto los
particulares como el Estado están obligados a respetar los derechos
constitucionales y legales como la identidad”.
Finalmente, el
ciudadano sostiene que las facultades extraordinarias fueron otorgadas por el
Congreso para reformar o suprimir trámites en el ejercicio de las actividades
de las personas, lo que incluye los procedimientos ante dependencias públicas y
privadas. Para justificar su conclusión, el interviniente trae a colación el
aparte de la sentencia C-026 de 1998 de esta Corporación, que señala: “el
ejecutivo gozaba de un razonable margen de apreciación en su tarea de verificar
cuales actuaciones administrativas eran innecesarias...”
4.3. Intervención
de la ANDI
El ciudadano Hernán
Puyo Falla, Presidente encargado de la Asociación Nacional de Industriales,
considera inconstitucional la norma acusada. No obstante, no comparte el argumento
de la demanda, según el cual existe violación del artículo 58 de la
Constitución. A su juicio, el legislador extraordinario extralimitó las
facultades otorgadas por el Congreso. Según su criterio, la norma impugnada
establece una limitación a la iniciativa privada, representada en la libertad
de imponer medidas de seguridad para el ingreso a dependencias particulares, lo
cual es razonable, proporcional y por ese sólo hecho no vulnera la
Constitución. Sin embargo, “las facultades conferidas al Gobierno hacían
referencia exclusiva a la “administración Pública”; de tal suerte que cuando el
artículo 18 del Decreto 2150 de 1995 entró a regular un trámite ajeno a esa
Administración Pública, extralimitó las facultades extraordinarias y, por ende
resulta inconstitucional”
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El Procurador
General de la Nación, Jaime Bernal Cuellar, rinde el concepto de rigor y
solicita a la Corte que declare la inconstitucionalidad de la expresión “o
privada” contenida en el artículo 18 del Decreto 2150 de 1995.
Pese a que la Vista
Fiscal comparte la apreciación de la demandante de que la norma acusada es
inexequible, no está de acuerdo con el argumento, según el cual ni el
legislador ordinario ni el extraordinario pueden imponer limitaciones a las
actuaciones de los particulares, pues a su juicio, la restricción de la
conducta de particulares es precisamente la principal característica del Estado
Social de Derecho, en cuyo caso, las garantías, libertades y deberes son
concebidos para proteger al individuo como parte activa de una comunidad
organizada.
De otro lado, el
Procurador tampoco comparte el cargo de la demanda que sostiene que la
limitación acusada debe ser regulada mediante ley estatutaria, pues “...como
reiteradamente lo ha sostenido la Corte, solamente se precisa de una ley
estatutaria en relación con normas que regulen derechos fundamentales cuando en
ella se regula el núcleo esencial del respectivo derecho o el medio jurídico de
su protección”.  Invoca la sentencia C-425 de 1994 donde se plasmó esta
posición.
Por último, el
Ministerio Público considera que está llamado a prosperar el cargo referente a
la extralimitación ejecutiva de las facultades extraordinarias, puesto que la
facultad que otorgó el Congreso al Presidente, radicaba únicamente en la
modificación de los procedimientos, trámites y requisitos que resultaban
superfluos en la administración pública, mas no en la esfera
privada de los particulares. No obstante, a su juicio, la declaratoria de
inexequibilidad de la disposición acusada no implica que se confiera una
autorización para que los particulares retengan documentos oficiales de
identidad, puesto que “la Carta protege los derechos a la dignidad humana y a
la personalidad jurídica, al igual que el ejercicio de los derechos
connaturales a la nacionalidad y la ciudadanía.”. De igual manera, el
Procurador considera que la norma acusada protege el derecho a la identidad del
particular, el cual no está consagrado en forma expresa, pero se desprende del
contenido mismo de la Carta. Por consiguiente, según su criterio, la norma
acusada debe desaparecer del ordenamiento jurídico, pero ello no implica que se
autorice retener los documentos oficiales de identidad.
VI.  FUNDAMENTOS JURIDICOS
Competencia
1. De conformidad
con el numeral 5 del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte es
competente para conocer de la constitucionalidad del artículo 18 (parcial) del
Decreto 2150 de 1995, ya que se trata de la demanda de un ciudadano contra una
norma contenida en un decreto con fuerza de ley.
Inhibición de la
Corte Constitucional por derogatoria expresa de la norma acusada
2. El
actor acusa la inexequibilidad de un aparte contenido en el artículo 18 del
Decreto 2150 de 1995, el cual fue expedido por el Presidente de la República en
ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por la Ley 190 de 1995.
Sin embargo, la Corte encuentra que dicha disposición fue expresamente derogada
y reemplazada por el artículo 14 del Decreto 1122 de junio 26 de 1999, que a su
tenor dispone:
“Artículo
14. Prohibición de retener documentos de identidad.
El
artículo 18 del Decreto 2150 de 1995 quedará así:
Ninguna autoridad
podrá retener la Cédula de Ciudadanía, la Cédula de Extranjería, el Pasaporte,
o la licencia de conducción de los administrados. Si se exige la identificación
de una persona, ella cumplirá la obligación mediante la exhibición del citado
documento. Queda prohibido retenerlos para ingresar a cualquier dependencia
pública o privada”.
Efectivamente,
el nuevo decreto también se origina en una ley de facultades extraordinarias
(Ley 489 de 1998) cuyo alcance, contenido formal y material, son autónomos,
independientes y propios respecto de la norma que, en su momento, autorizó la
disposición que se demanda. Por consiguiente, el artículo 18 del Decreto 2150
de 1995 desapareció del ordenamiento jurídico, en virtud de un mandato
imperativo y expreso del propio Legislador extraordinario, lo cual evidencia
que la presente demanda plantea un típico caso de carencia actual de objeto que
obliga a la Corte Constitucional a declararse inhibida.
3. Con
todo, la jurisprudencia constitucional[1] ha
sostenido que, pese a la derogatoria de una norma, la Corte debe pronunciarse
de fondo cuando aquella continúa produciendo efectos jurídicos, pues “si la sustracción de materia no estorba el
ejercicio del pleno control de constitucionalidad entratándose de leyes
derogadas por otras, menos aún puede alegarse como motivo para la inhibición en
la sentencia o para la negativa de curso a la demanda cuando cabalmente lo que
se pone en tela de juicio es la subsistencia de la norma acusada frente a la
Constitución por considerar el actor que sus contenidos son opuestos”[2].
Por lo tanto, la Corte se pregunta ¿el artículo 18 del Decreto 2150 de 1995 aún
produce efectos jurídicos?.
La Corte
Constitucional considera que, en la actualidad, existen dos motivos para
despachar desfavorablemente el anterior interrogante. En primer lugar, la norma
acusada no puede ser aplicada por ningún operador jurídico, como quiera que fue
expresamente reemplazada por otra disposición. Y en segundo lugar, el artículo
18 del Decreto 2150 de 1995 establecía ordenes de cumplimiento inmediato, pues
la prohibición de la retención de documentos de identificación se agota en el
mismo momento en que una persona intentaba ingresar a un dependencia pública o
privada.
4. Ahora bien, el
contenido normativo del artículo 14 del Decreto 1122 de 1999 no puede ser
estudiado por esta Corporación en la presente oportunidad, pues no sólo porque
no ha sido demandado y la Corte no puede entrar a conocer de oficio una
disposición, sino porque la reciente normatividad responde a un momento
legislativo diferente respecto de la norma acusada, razón por la cual esta
Corporación se inhibirá de conocer la constitucionalidad del artículo 18 del
Decreto 2150 de 1995.
5. Cabe anotar que
con esta decisión, la Corte no cambia la tesis esbozada en la sentencia C-220
de 1996, según la cual “las demandas de inconstitucionalidad que se presenten
contra normas que regían antes de ser incorporadas a un estatuto o código, no
pueden ser objeto de fallo inhibitorio”, como quiera que en esta ocasión se
discute un texto normativo derogado que si bien tiene un contenido sustancial
similar al que actualmente rige, su fuente legal y el contenido formal es
diferente. En cambio, en la sentencia C-220 de 1996 se trataba de un texto
idéntico, que fue codificado en otra disposición, pero la disposición conservó
el mismo contenido normativo.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de Colombia, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declararse INHIBIDA
para pronunciarse de fondo sobre de la expresión “o privada”, contenida
en el artículo 18 del Decreto Ley 2150 de 1995, por cuanto fue derogada por el
artículo 14 del Decreto Ley 1122 de 1999.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la  Corte
Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL            ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado                                                   Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ            JOSÉ
GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado                                            Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ
CABALLERO                          FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS                          VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado                                                                Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Al respecto pueden consultarse las sentencias C-307
de 1995, C-331 de 1995, C-505 de 1995, C-004 de 1996, C-118 de 1996, C-228 de
1998, C-406 de 1998.
[2] Sentencia C-454 de 1993 M.P. Fabio Morón Díaz.