C-286-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-286/02
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Condiciones
de modo, tiempo y materia
PODER PUBLICO-Equilibrio y especialidad de funciones
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Reunión y
concertación del texto normativo
DECRETO DE
REESTRUCTURACION DE LAS FUERZAS MILITARES-Integración y funcionamiento de Comisión Especial
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS PARA CARRERA EN POLICIA NACIONAL-Reunión y concertación del texto normativo/COLEGISLACION-Inexistencia
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Marco
preciso del Ejecutivo/FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA CARRERA EN POLICIA
NACIONAL-Comisión especial como escenario de colaboración para redacción
del proyecto
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS PARA CARRERA EN POLICIA NACIONAL-Integración, convocatoria y discusión en concurrencia
con la comisión especial
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS PARA CARRERA EN POLICIA NACIONAL-Validez de norma no sujeta a fidelidad absoluta de
texto final  con deliberaciones de comisión especial
ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Deslealtad
procesal e indebido uso/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Reclamación
de lo ya resuelto
FUERO MILITAR-Alcance
JUSTICIA PENAL
MILITAR-Características
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS PARA CARRERA EN POLICIA NACIONAL-Definición de requisitos para acceso a cargos
JUSTICIA PENAL
MILITAR-Especialidad
JUSTICIA PENAL
MILITAR-Reserva legal para
reglamentación
FACULTADES EXTRAORDINARIAS
EN JUSTICIA PENAL MILITAR-Definición
de requisitos de acceso a cargos
CARRERA EN
POLICIA NACIONAL Y JUSTICIA PENAL MILITAR-Conexidad de composición jerárquica es estrecha e
interdependiente
CARRERA EN
POLICIA NACIONAL-Definición
por legislador extraordinario de requisitos para acceso a cargos
CARRERA EN POLICIA NACIONAL Y ACCESO A
CARGOS EN JUSTICIA PENAL MILITAR-Vinculación
Referencia:
expediente D-3739
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
33, 34, 35, 36, 37, 38 y 39 del Decreto Ley 1791 de 2000 por el cual se
modifican las normas de carrera del Personal de Oficiales, Nivel Ejecutivo,
Suboficial y Agentes de la Policía Nacional.
Actor: Miguel
Arcángel Villalobos Chavarro.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C.,
veintitrés (23) abril de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4. de la
Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
i.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad el ciudadano Miguel
Ángel Villalobos Chavarro demandó los artículos 33, 34, 35, 36, 37, 38 y 39 del
Decreto Ley 1791 de 2000.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
Decreto 1791 de 2000
(septiembre 14)
por el cual se modifican las normas de
carrera del Personal de Oficiales,
Nivel Ejecutivo, Suboficial y Agentes de la
Policía Nacional.
El Presidente de la República de Colombia, en
ejercicio de las facultades extraordinarias que la confiere la Ley 578 de 2000
DECRETA
Artículo 33. MAGISTRADO DEL TRIBUNAL SUPERIOR MILITAR.
Para ser
Magistrado del Tribunal Superior Militar se requiere ser colombiano, ciudadano
en ejercicio, abogado titulado, gozar de reconocimiento prestigio profesional y
personal, y ser miembro activo o en retiro de la Policía Nacional y además,
llenar por lo menos uno de los siguientes requisitos:
1.
Haber sido Magistrado
del Tribunal Superior Militar o Fiscal Penal Militar ante el mismo o Magistrado
del Tribunal Superior de Distrito Judicial-Sala Penal por tiempo no inferior a
tres (3) años.
2.
Haber sido juez de
primera instancia o Fiscal Penal Militar o Auditor de Guerra de la Dirección
General de la Policía Nacional, o de la Inspección General o de Policía
Metropolitana, por tiempo no inferior a cinco (5) años.
3.
Haber sido juez de
primera instancia o Fiscal Penal Militar o Auditor de Guerra del Departamento
de Policía, por tiempo no inferior a diez (10) años.
4.
Haber sido juez de
instrucción penal militar por tiempo no inferior a quince (15) años.
Parágrafo.
Salvo lo previsto en el numeral primero de este artículo se requiere además,
acreditar la aprobación de un curso de especialización en Ciencias Penales,
Criminalísticas o Criminológicas, por tiempo no inferior a un (1) año.
Artículo 34. FISCAL PENAL MILITAR ANTE EL TRIBUNAL
SUPERIOR MILITAR. Para ser Fiscal Penal Militar ante el Tribunal Superior
Militar se requiere ser colombiano, ciudadano en ejercicio, abogado titulado,
gozar de reconocido prestigio profesional y personal y además, llenar por lo
menos uno de los siguientes requisitos:
1.
Haber sido Magistrado
del Tribunal Superior Militar o Fiscal Penal Militar ante el mismo o Magistrado
de Tribunal Superior de Distrito Judicial –Sala Penal- por tiempo no inferior a
tres (3) años.
2.
Haber sido juez de
primera instancia o Fiscal Penal Militar o Auditor de Guerra de la Dirección
General de la Policía Nacional, o de Inspección General, o de Policía
Metropolitana, por tiempo no inferior a cinco (5) años.
3.
Haber sido juez de
primera instancia o Fiscal Penal Militar o Auditor de Guerra de la Dirección
General del Departamento de Policía, por tiempo no inferior a diez (10) años.
4.
Haber sido Juez de
Instrucción Penal Militar por tiempo no inferior a quince (15) años.
Artículo 35. JUEZ DE PRIMERA INSTANCIA. Para ser Juez
de Primera instancia se requiere ser colombiano, ciudadano en ejercicio,
abogado titulado, gozar de reconocido prestigio profesional y personal y ser
Oficial de la Policía Nacional en servicio activo o en retiro.
Requisitos
especiales. Son requisitos especiales para ser juez de primera instancia en
cada caso los siguientes:
1.
Juez de primera
instancia de Inspección General.
Haber sido
nombrado en propiedad Inspector General de la Policía Nacional por autoridad competente.
En este caso no se requiere ser abogado titulado.
2.
Juez de primera
instancia de Dirección General de la Policía Nacional y de Policía
Metropolitana:
a)
Haber sido juez de
primera instancia o Fiscal Penal Militar, o Auditor de Guerra de Departamento
de Policía, por tiempo no inferior a cinco (5) años o juez de instrucción penal
militar por tiempo superior a diez (10) años.
b)
Ostentar grado policial
no inferior al de Teniente Coronel, cuando se trate de Oficial en servicio
activo.
1.
Juez de primera
instancia de Departamento de Policía:
a)
Haber sido juez de
instrucción penal militar o Auditor de Guerra o Fiscal Penal Militar por un
tiempo no inferior a cinco (5) años o funcionario de la jurisdicción ordinaria,
área penal, o ejercido la profesión de abogado en el mismo ramo con buen
crédito, por igual tiempo.
b)
Ostentar grado policial
no inferior al de capitán, cuando se trate de oficia n servicio activo.
Artículo 36. FISCAL PENAL MILITAR ANTE JUZADO DE
PRIMERA INSTANCIA. Para ser Fiscal Penal Militar ante los juzgado de primera
instancia se requiere ser colombiano, ciudadano en ejercicio, abogado titulado,
gozar de reconocido prestigio profesional y personal.
Requisitos
especiales. Son requisitos especiales para ser Fiscal Penal Militar ante los
juzgados de primera instancia los siguientes:
1.
Ante juez de primera
instancia de inspección general.
a)
Haber sido Fiscal Penal
Militar o juez de primera instancia o auditor de Guerra de Policía
Metropolitana, por un tiempo no inferior de cinco (5) años, o juez de
instrucción penal militar por tiempo superior a quince (15) años.
b)
Ostentar grado policial
no inferior al de Teniente Coronel, cuando se trate de Oficia en servicio
activo.
1.
Ante juez de primera
instancia de Dirección General de la Policía Nacional y de Policía
Metropolitana:
a)
Haber sido Fiscal Penal
Militar o juez de primera instancia o Auditor de Guerra de Departamento de
Policía por un tiempo no inferior a cinco (5) años o juez de instrucción penal
Militar por tiempo superior a diez (10) años.
b)
Ostentar grado policial
no inferior al de Capitán; cuando se trate de Oficial en servicio activo.
1.
Ante Juzgado de primera
instancia de Departamento de Policía:
a)
Haber sido Juez de
instrucción penal militar o Auditor de Guerra por un tiempo no inferior a cinco
(5) años o funcionario de la jurisdicción ordinaria, área penal, o ejercido la
profesión de abogado en el mismo ramo, por igual tiempo.
b)
Ostentar grado policial
de Capitán, cuando se trate de Oficial en servicio activo.
Artículo 37. AUDITORES DE GUERRA.
1.
De Dirección General de
la Policía Nacional y de Inspección General.
Para ser Auditor de
Guerra de la Dirección General de la Policía Nacional y de la Inspección
General se requiere ser colombiano, ciudadano en ejercicio, abogado titulado,
gozar de reconocido prestigio profesional y personal, haber desempeñado el
cargo de Auditor de Guerra de Policía Metropolitana por un tiempo no inferior a
cinco (5) años o Auditor de Guerra de Departamento de Policía por tiempo no
inferior a diez (10) años o juez de instrucción Penal Militar por tiempo
superior a quince (15) años.
2.
De Policía
Metropolitana.
Para ser Auditor de
Guerra de Policía Metropolitana, se requiere ser colombiano, ciudadano en
ejercicio, abogado titulado, y haber desempeñado el cargo de Auditor de Guerra
de Departamento de Policía por un tiempo no inferior a cinco (5) años o juez de
instrucción penal militar por tiempo superior a diez (10) años.
3.
De Departamento de
Policía.
Para ser Auditor de
Guerra de Departamento de Policía se requiere ser colombiano, ciudadano en
ejercicio, abogado titulado, y llenar por lo menos uno de los siguientes
requisitos:
a)
Ser Oficial de la
Policía Nacional en servicio activo y haber sido juez de instrucción penal
militar por un tiempo no inferior a cinco (5) años.
b)
Haber sido juez de
instrucción penal militar por un tiempo no inferior a cinco (5) años.
c)
Haber sido Oficial o
Suboficial de la Policía Nacional, hallarse en situación de retiro temporal con
pase a la reserva y ejercido funciones en la jurisdicción penal militar u
ordinaria, o ejercido la profesión de abogado en el mismo ramo por un tiempo no
inferior a tres (3) años, o haber desempeñado cargos en la justicia penal
militar por un tiempo no inferior a cinco (5) años.
d)
Haber sido juez penal o
fiscal delegado ante juzgados penales militares, por un tiempo no inferior a
cinco (5) años y haber aprobado un curso de inducción a la justicia penal
militar.
Artículo 38. JUEZ DE INSTRUCCIÓN PENAL MILITAR. Para
ser juez de instrucción penal militar se requiere ser colombiano, ciudadano en
ejercicio, abogado titulado y llenar por lo menos uno de los siguientes
requisitos:
1.
Ser miembro de la
Policía Nacional en servicio activo.
2.
Haber sido Oficial o
Suboficial de la Policía Nacional, hallarse en situación de retiro temporal con
pase a la reserva y tener experiencia profesional no inferior a dos (2) años en
el área penal.
3.
Tener experiencia
profesional como abogado en el área penal, no inferior a dos (2) años o un (1)
año en la justicia penal militar, o haber desempeñado cargos en la justicia
penal militar por un tiempo no inferior a cinco (5 años.
Artículo 39. CARGOS DE PERIODO. Los cargos de Magistrado
del Tribunal Superior Militar y Fiscal Penal Militar ante el Tribunal Superior
Militar son de período individual de cinco (5) años, prorrogables hasta por una
sola vez, previa evaluación del desempeño.
Parágrafo 1º. Los
magistrados del Tribunal Superior Militar continuarán en sus cargos hasta
cumplir el período para el cual fueron nombrados con anterioridad a la entrada
en vigencia de la Ley 522 de 1999, y los fiscales penales militares ante la
misma Corporación, hasta cumplir el período a que se refiere el presente
artículo contado a partir de la fecha de su designación.
Parágrafo 2. Para el
cumplimiento del presente artículo los cargos de auditores, superior, principal
y auxiliar, desempeñados con anterioridad a la vigencia del presente Decreto se
asimilan a los de Auditor de Policía Metropolitana, o de Departamento de
Policía”.
III. LA DEMANDA
El ciudadano Miguel Ángel Villalobos Chavarro
considera que las normas demandadas violan los artículos 29, 150 numeral 10.
158 y 169 de la Constitución Política. El demandante afirma que las normas
impugnadas desconocen el artículo 29 porque el Ejecutivo, en uso de las
facultades conferidas por la Ley 578 de 2000, desconoció el artículo 3° de la
Ley de facultades en el que se ordena la creación de una Comisión del Congreso,
nombrada para redactar en forma conjunta el proyecto de ley. Sin embargo, el
legislador extraordinario no incluyó en el proyecto final las modificaciones
propuestas por los congresistas con referencia a las normas impugnadas. El
accionante resalta que el sentido del artículo 3° de la ley de facultades
establece la necesidad de concertación entre la Comisión del Congreso y el
Ejecutivo, por lo tanto, no se trata de una participación de la que podía
prescindir el legislador extraordinario.
Los cargos formulados por violación a los
artículos 150 numeral 10. y 169 de la Constitución Política se configuran por
la inclusión que hace el legislador extraordinario de regulaciones sobre la
Justicia Penal Militar, asunto que no concierne ni a la materia ni a las
facultades conferidas.
El accionante manifiesta que la
reglamentación para el acceso a la Justicia Penal Militar, prevista en las
normas impugnadas, no guarda relación con el título del Decreto Ley -por el
cual se modifican las normas de carrera del personal de oficiales, nivel
ejecutivo, suboficiales, y agentes de la Policía Nacional-, en franca
contradicción a lo exigido por la Carta Política. El título de la norma, se
orienta a reformar la carrera del personal uniformado de la Policía Nacional,
excluyendo al retirado y al civil.
Por otra parte, considera que el Ejecutivo
desborda las facultades conferidas por la Ley 578 de 2000, debido a que de la
enumeración taxativa de los decretos que podía modificar (artículo 2° de la Ley
de facultades) ninguno contenía temas relacionados con la justicia penal
militar. En consecuencia, “mal podría el ejecutivo tomar un texto a reformar
para introducir en forma subrepticia en el estatuto de carrera del personal
uniformado de la Policía Nacional, normas que aparentemente se hallan ligadas a
la materia legislativa, pero que en el fondo otrora están dirigidas y
concatenadas a circunstancias fácticas lejanas de la esencia y de la sustancia
de los preceptos a modificar”. (folio 10 del expediente).
Conforme a lo expuesto solicita se declaren
inexequibles los artículos demandados.
IV.
INTERVINIENTES
La señora Blanca Cecilia Toro en representación del
Ministerio de Defensa le solicita a la Corte Constitucional declarar exequibles
las normas demandadas debido a que no desconocen lo previsto en los artículos
29, 150, numeral 10. y 169 de la Carta Política.
Frente al cargo por violación al debido proceso la
representante del Ministerio afirma que lo previsto en el artículo 3º de la Ley
de facultades debe entenderse como una participación de los Congresistas en la
elaboración, revisión y concertación de los textos definitivos. Afirma, que el
verbo utilizado es participar, y no concertar, por ello, no es posible predicar
que la aprobación de las normas demandas adolece de vicios de forma porque se
cumplió con el trámite y el procedimiento señalado en al artículo 3° de la Ley
578 de 2000, tal y como se certifica en las diferentes actas de las reuniones
conjuntas.
La ciudadana interviniente, explica que el
demandante en su análisis establece unos requisitos de procedimiento que la Ley
de facultades no prevé. Además, el Congreso al trasladar transitoriamente la
facultad de legislar al Ejecutivo, le confiere cierta libertad y autonomía para
regular los asuntos sobre las materias específicamente definidas en la Ley de
facultades.
Con relación al cargo sobre extralimitación de las
facultades especiales conferidas por la Ley 578 de 2000, advierte que existe
cosa juzgada, debido a que la Corte Constitucional en Sentencias C-757 y C-923
de 2001 se pronunció sobre el tema.
Respecto al cargo por violación al artículo 169 de la
Constitución Política, considera que la regulación de carrera de la Policía
comprende el escalafón necesario para definir la planta de personal de la
entidad, en ella se establece la lista de cargos para cada grado de los
oficiales, suboficiales y agentes. En relación con la planta de personal de la
Policía no puede decirse que los miembros que integran la Justicia Penal
Militar no pertenecen a la entidad máxime cuando los oficiales con título de
abogado pueden hacer parte de ella. Las normas impugnadas cumplen con definir
los requisitos para el desempeño de los cargos allí mencionados y no contradice
los Decretos 1514 y 1513 de 2000 expedidos por el Gobierno Nacional, los cuales
fueron derogados tácitamente por los Decretos 1790, 1791 y 1792 de 2000.
En relación con el cargo por violación al numeral
10. del artículo 150 superior, considera que al ser la Justicia Penal Militar
parte de la estructura misma de la Policía, las normas demandadas no se
encuentran fuera del contexto de la regulación de las normas propias del
estatuto de carrera del personal uniformado, las cuales fueron objeto de
modificación de conformidad con lo dispuesto por la Ley de facultades. Por lo
tanto, existe la unidad de materia exigida por los artículos 168 y 169 de la
Constitución Política. Además, el Legislador Extraordinario no hizo cosa
diferente que adicionar las normas contenidas en los decretos 41 de 1994, 574
de 1995, 262 de 1994 y 132 de 1995, y reafirma la facultad del legislador para
desarrollar por medio de leyes ordinarias el tema de la Justicia Penal Militar
con una cita de la Sentencia C-656 de 2001 de la Corte Constitucional.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El señor Procurador General de la Nación le solicita
a la Corte Constitucional declarar que en el presente caso existe cosa juzgada
porque la Corporación ya se pronunció frente a estos cargos por vicios de
trámite en Sentencias C-757 y C-923 de 2001.
Con relación a los cargos por extralimitación de
funciones y por falta de unidad de materia, el señor Procurador afirma que no
encuentra razones para argumentar que los requisitos para acceder a los cargos
dentro de la Justicia Penal Militar no podían incluirse dentro de la
legislación relativa al estatuto de la carrera de personal de la Policía. Además,
contrario a lo que expresa el demandante, los Decretos 1513 y 1514 de 2000 no
desarrollan en ninguno de los preceptos, los requisitos mínimos para acceder a
los cargos en la Justicia Penal Militar. Y por otro lado, dichos Decretos
fueron derogados por las normas expedidas en uso de las facultades
extraordinarias otorgadas por la Ley 578 de 2000, razones por las cuales se
desestiman los cargos de unidad de materia y extralimitación de funciones.
Reitera el señor Procurador, que la Justicia Penal
Militar es una especialidad de la institución de la Policía a la que pueden
acceder sus miembros, por ello, no se puede catalogar como un asunto ajeno a la
carrera de la oficialidad. En tal sentido, definir los requisitos para el
acceso a los cargos hace parte de la unidad de materia del Decreto 1791 de 2000
y corresponde a las facultades otorgadas al Ejecutivo.
En conclusión, le pide a la Corte Constitucional,
respecto a los cargos por vicios de trámite de las normas demandadas, atenerse
a lo dicho en las Sentencias C-757 y C-923 de 2001. En cuanto a los argumentos
por violación de los artículos 150, numeral 10, 158 y 169 de la Constitución
Política, solicita se declaren exequibles las normas impugnadas únicamente por
los cargos esgrimidos.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
El ciudadano demandante considera que las normas
impugnadas vulneran la Constitución Política porque fueron aprobadas sin
cumplir con el procedimiento establecido en la Ley 578 de 2000 que concedió
facultades extraordinarias al Ejecutivo para expedir los decretos ley
relacionados con las Fuerzas Militares y de Policía. El artículo 3° de la Ley,
establece que: "Las Mesas Directivas de ambas Cámaras designarán una
comisión especial (...) con el fin de participar en el desarrollo de estas
facultades y en la elaboración, revisión y concertación de los textos
definitivos de los decretos de reestructuración...".
El Ejecutivo en ejercicio de las facultades
extraordinarias, no incluyó en el texto definitivo del Decreto 1791 de 2000 lo
concertado en la comisión del Senado y tampoco cumplió con la totalidad de las
firmas en las actas de las reuniones de concertación. En consecuencia,
considera el demandante que el legislador extraordinario desconoció la Ley de
facultades y vulneró el artículo 29 superior al omitir formalidades
sustanciales para la expedición del Decreto Ley.
Además, estima que se violaron los artículos 158 y
169 de la Constitución Política porque al reglamentar lo relacionado con los
requisitos para el desempeño de los cargos en la Justicia Penal Militar vincula
tanto a miembros –activos y retirados- de la Policía como al personal civil.
Actuación que extiende indebidamente las facultades extraordinarias hacia un
tema que no le fue conferido (Justicia Penal Militar) y hacia un grupo de
personas que no cubre el Decreto Ley (el personal civil). Con ello, el
Ejecutivo excede las facultades conferidas por la Ley 578 de 2000 e incurre en
la violación del artículo 150 numeral 10. de la Carta Fundamental.
Tanto los intervinientes como el señor Procurador
General de la Nación coinciden en afirmar que las normas demandadas no vulneran
la Constitución Política porque fueron expedidas conforme a la Ley de
facultades y que los cargos por violación al procedimiento de expedición son
formalidades que el demandante crea y no la Carta Fundamental. De otro lado,
consideran que la reglamentación de los requisitos para el acceso a los cargos
de la Justicia Penal Militar hacen parte de la organización de la carrera de
los miembros de la Policía Nacional, por lo tanto, el Ejecutivo no excede las
facultades conferidas ni tampoco las utiliza para reglamentar temas extraños a
la organización de la carrera de los miembros de la Policía.
Problema
Jurídico
La Corte Constitucional debe establecer en primer
lugar, si las normas demandadas fueron expedidas sin cumplir con lo establecido
en la Ley 578 de 2000 y, en segundo lugar, si la definición de los requisitos
para acceder a ciertos cargos propios de la Justicia Penal Militar, no se relaciona
y excede las facultades conferidas para la expedición de un régimen de carrera
de los miembros de la Policía Nacional.
Aspectos
constitucionales de las facultades extraordinarias
Uno de los temas que se considera central en el
constitucionalismo colombiano es la definición de límites para que el Congreso
confiera facultades de legislar al poder Ejecutivo sin subvertir el principio
de la división de poderes. Expresión de la búsqueda de un equilibrio y uso
racional de las facultades extraordinarias es el numeral 10. del artículo 150
de la Constitución Política que establece condiciones de modo, tiempo y materia
para revestir al Ejecutivo temporalmente de la potestad de legislar.
Conforme a la prescripción de la Carta Política, la
Corte Constitucional ha realizado un control detallado de las normas que en
estas condiciones se han expedido y ha dado origen a una importante
jurisprudencia que define, aplica y hace efectiva la orden de equilibrio y
especialidad de las funciones en el ejercicio del poder público[1].
Respecto al caso sub júdice el demandante
considera que el Ejecutivo incumplió con los requisitos establecidos en la Ley
de Facultades al expedir las normas demandas porque no incluyó las
modificaciones previstas en la Comisión Especial del Congreso. Al respecto cabe
resaltar que la Corporación ya había estudiado el tema y conforme lo relata la
abogada representante del Ministerio de Defensa Nacional la convocatoria,
conformación y contribución en la redacción del texto final del Decreto Ley de
la Comisión Especial del Congreso se cumplió. Desde esta perspectiva el cargo
por desconocimiento de la Ley de facultades no está llamado a prosperar porque
el legislador extraordinario sí reunió y concertó el texto normativo conforme a
lo previsto en el artículo 3° de la Ley 578 de 2000.
En relación con la Comisión Especial exigida por el
artículo 3º de la Ley 578 de 2000 la Corte Constitucional en Sentencia C-757 de
2001 ya se había pronunciado sobre el tema y, en ella, se hace el recuento de
la manera como el legislador extraordinario cumplió con la prescripción legal.
"5.    La integración y
funcionamiento de la Comisión Especial ordenada por el artículo 3º de la Ley 578
de 2000
El demandante afirma que la comisión
especial que ordenaba integrar el artículo 3º del la Ley 578 de 2000[2] para
que participara en la elaboración de los textos de los decretos de
reestructuración de las Fuerzas Militares, entre ellos el Decreto Ley 1792 de
2000 demandado, no fue debidamente conformada, ni funcionó de acuerdo con el
mandato establecido en dicho artículo.
Al respecto, esta Corporación de acuerdo
con el expediente constata que:
-
El Ministerio de Defensa mediante los oficios
No. 2888 y 2889 MDD-863 del 18 de abril de 2000 solicitó a los Presidentes del
Senado y Cámara, respectivamente, la designación de los miembros de la comisión
especial (Folios 347 y 348)
-
En atención a la solicitud del Ministerio de
Defensa, la Secretaría General del Senado mediante el oficio SGS 083 del 26 de
abril 2000, informó que el 22 de marzo de 2000 fueron designados como
integrantes de dicha comisión especial los H. Senadores Miguel Pinedo Vidal,
Ciro Ramírez Pinzón, Luis Elmer Arenas Parra, Enrique Gómez Hurtado y Antonio
Guerra de la Espriella (Folio 349)
-
La Mesa Directiva de la Cámara de
Representantes mediante la Resolución M.D. 0480 del 3 de mayo de 2000 designó,
para el mismo efecto a los H. Representantes Nelly Moreno Rojas, Mario Álvarez
Celis, Benjamín Higuita Rivera, Manuel Ramiro Velásquez Arroyave y Pedro
Vicente López Nieto (Folio 85)
-
Conforme al documento denominado “acta de
reunión” del 22 de agosto de 2000 firmado por los H. Senadores Miguel Pinedo
Vidal, Ciro Ramírez Pinzón, Luis Elmer Arenas Parra, Enrique Gómez Hurtado y
Antonio Guerra de la Espriella y de los H Representantes Nelly Moreno Rojas,
Mario Álvarez Celis, Benjamín Higuita Rivera, Manuel Ramiro Velásquez Arroyave
y Pedro Vicente López Nieto, se encuentra probado que la comisión especial
sesionó junto con la comisión asesora interna para la reforma y modernización
de las Fuerzas Militares, la cual hizo una presentación de los diferentes
proyectos de decreto en estudio. (Folio 656 y ss).
-
Conforme al documento denominado “acta de
reunión” firmado por todos los integrantes de la comisión, incluido el Senador
Luis Elmer Arenas a que hace relación el actor, se encuentra probado que la
comisión especial sesionó los días 28, 29, 30 y 31 de agosto 1º, 4, 5 y 7 de
septiembre de 2000, junto con la comisión asesora interna para la reforma y
modernización de las Fuerzas Militares, haciendo diferentes recomendaciones y
sugerencias sobre el decreto atacado, algunas de las cuales fueron acogidas en
el proyecto final sometido a consideración de la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República (Folios 698 y ss)
Del
anterior recuento probatorio la Corte puede concluir que la irregularidad
argüida por el actor en la preparación del texto del decreto acusado, no se
configuró, como quiera que la Comisión Especial a la que refiere el artículo 3
de la Ley 578 de 2000 se integró, reunió y cumplió con el objetivo previsto,
cual era, “participar en el desarrollo de estas facultades y en la elaboración,
revisión y concertación de los textos definitivos de los decretos de
reestructuración”.
Para la Corte el proceso que antecedió a
la expedición del decreto ley acusado se ajustó de manera cabal a lo que para
el efecto prescribe la Constitución y la ley habilitante, por lo que, en
consecuencia, los reparos en este sentido no están llamados a prosperar".
Respecto a la falta de firmas de algunos de los
miembros de la Comisión Especial en las actas de las reuniones, el ciudadano
demandante considera que constituye una violación insubsanable al debido
proceso, juicio jurídico que no encuentra fuente de validez concreta porque a
¿qué procedimiento hace referencia y, además, cuál es la razón para
considerarlo sustancial? Ambas afirmaciones subjetivas que no guardan relación
con ninguna proposición jurídica constitucional ni legal, máxime cuando el
Congreso ha transferido -temporal y específicamente- su facultad para legislar
al conferirle al Ejecutivo esta función, no se puede afirmar que es una nuda
transferencia en la que el Congreso conserva su poder legislativo porque la
figura de la colegislación –Ejecutivo y Legislativo simultánea- no existe [3].
El Congreso de la República al conferir facultades
extraordinarias al poder Ejecutivo conforme lo establece el numeral 10. del
artículo 150 de la Constitución Política, se despoja de su función de legislar
sobre un determinado tema, entonces, esto significa ¿qué el artículo 3º de la
Ley de facultades no tiene ningún valor vinculante?
La respuesta al interrogante, en principio es
negativa debido a que el poder Ejecutivo queda compelido a ejercer las facultades
extraordinarias dentro del preciso marco establecido por el Legislador. Sin
embargo, una vez definido ese marco quien se encuentra facultado para expedir
la norma es el poder Ejecutivo. En ese sentido la Comisión Especial prevista en
la Ley de facultades no constituye un centro de deliberación definitivo sino un
escenario de colaboración para redactar el proyecto de norma. En consecuencia,
se infringe la Ley de facultades si no se integra o se convoca y discute el
texto normativo en concurrencia con la Comisión, pero la validez de la norma,
no está sujeta a la fidelidad absoluta del texto final con las deliberaciones
de la Comisión porque la competencia legislativa ya no la tiene el Congreso –y
por ello, no se surte el trámite para la producción de una ley ordinaria- sino
la tiene el Ejecutivo.
De otra parte, considera la Corte Constitucional
importante resaltar que en la Sentencia C-923 de 2001 el ciudadano demandante
es el mismo que en el presente caso interpone la acción de
inconstitucionalidad, con pretensiones similares referidas al cumplimiento del
artículo 3° de la Ley 578 de 2000. En el fallo mencionado la Corporación
desestimó los cargos y así, lo reitera en la presente decisión. Pero advierte
que resulta poco ético el comportamiento del accionante, quien a pesar de
conocer la existencia de una decisión sobre el mismo asunto, vuelve a utilizar
la acción para reclamar lo ya resuelto, en un franco comportamiento de
deslealtad procesal e indebido uso de la acción pública de incosntitucionalida.
La Justicia
Penal Militar y la reglamentación de la carrera de los miembros de la Policía
Nacional
Del estudio de la constitucionalidad de las normas
relacionadas con el fuero militar, la Corte Constitucional ha proferido una serie
de decisiones dentro de las cuales es del caso destacar tanto las que definen
el sentido del fuero como las que perfilan sus características.
El sentido del fuero militar fue especialmente
trabajado en la sentencia C-878 de 2000, en la que se dijo:
"Ha sido el propio
Constituyente tal como lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Corporación,
el que limitó el alcance del fuero militar y la aplicación excepcional de la
jurisdicción penal militar, al señalar los elementos estructurales de éste,
pues expresamente señaló que sólo podrán ser juzgados por la jurisdicción penal
militar, los miembros activos de la fuerza pública, entiéndase fuerza militar y
policía nacional, cuando éstos comentan un delito relacionado con el servicio
mismo. Así, se ha dicho que son dos los elementos que deben estar presentes
para que opere la competencia de las Cortes marciales o tribunales militares.
El primero, de carácter subjetivo, pertenecer a la institución castrense y ser
miembro activo de ella, el segundo, de carácter funcional, por cuanto el delito
cometido debe tener relación con el servicio".
Las características de la Justicia Penal Militar
fueron definidas por la Corporación en Sentencia C-037 de 1996 en los
siguientes términos:
“El literal f) [del artículo 11 del
proyecto de Ley] establece que la jurisdicción penal militar hace parte de la
rama judicial. Al respecto, baste manifestar que este es uno de los casos en
que a pesar de que se administra justicia (Arts. 116 y 221 C.P.), los jueces
penales militares no integran esta rama del poder público, pues -conviene
repetirlo- no se encuentran incluidos dentro de los órganos previstos en el
Título VIII superior. Por lo demás, no sobra advertir que en providencia de
esta Corporación ya se han definido los alcances del artículo 221 superior -que
se encuentra dentro del Capítulo sobre la fuerza pública- al establecer que la
justicia penal militar únicamente juzga a “los miembros de la fuerza pública en
servicio activo, y sólo por delitos cometidos en relación con el mismo
servicio”[4].
En esa misma providencia se concluyó: “Es verdad que la Justicia Penal Militar,
según lo dice el artículo 116 de la Constitución, administra justicia. Pero lo
hace de manera restringida, no sólo por los sujetos llamada a juzgar, sino por
los asuntos de los cuales conoce”. Por lo demás, estima esta Corporación que el
hecho de que la ley le haya atribuido a la Sala Penal de la Corte Suprema de
Justicia el conocimiento en casación de las sentencias proferidas por la
justicia penal militar, no significa por ese sólo hecho que ella haga parte de
la rama judicial, pues se trata de una relación funcional que en nada compromete
la estructura orgánica de esta rama del poder público.
Al ser indiscutible, entonces, que
los jueces penales militares no tienen por qué hacer parte de la rama judicial,
esta Corporación deberá declarar la inexequibilidad del literal f) del artículo
11 bajo revisión”.
Conforme a lo expuesto, se puede concluir en primer
lugar, que el legislador extraordinario no incurre en terrenos extraños,
impropios o ajenos al diseño de la carrera de los miembros de la Policía
Nacional cuando define los requisitos que deben cumplir las personas para
acceder a estos cargos porque:
i.
La Justicia Penal
Militar está integrada principalmente por miembros de la fuerza pública
conforme al sentido con el cual se define el juez natural competente para
conocer las investigaciones relacionadas con las funciones propias del
servicio.
ii.
Con la reglamentación
de los requisitos para acceder al cargo el legislador extraordinario no excede
las facultades conferidas porque no modifica ni deroga normas para las que no
estaba facultado. Los Decretos 1513 (por el cual se modifica la nomenclatura
y clasificación de los empleos públicos de la Justicia Penal Militar y se
dictan otras disposiciones) y Decreto 1514 de 2000 (por el cual se
modifican las plantas de Empleados Públicos del Ministerio de Defensa Nacional
al servicio de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional contenida en los
Decretos 1714 de 1993 y 1260 de 1994 y se fija la planta de la Justicia Penal
Militar), no definen en ninguno de sus apartes los requisitos para acceder a
los cargos de la Justicia Penal Militar.
iii.
La Ley 578 de 2000 le
confirió facultades al Ejecutivo quien dictó los Decretos 1790, 1791 y 1792 de
2000, con los cuales se derogaron los decretos anteriormente mencionados. Por
ello, resulta irrelevante la afirmación del demandante sobre la existencia de
otras normas que reglamentan el acceso a los cargos de la Justicia Penal
Militar.
La Constitución Política tiene como cláusula general
atribuir la competencia para juzgar los delitos a la jurisdicción ordinaria,
pero en el artículo 221 superior se crea la excepción, producto de la figura
del fuero militar, que da lugar a la Justicia Penal Militar. Esta excepción se
justifica porque las conductas sometidas a esta justicia especial están
estrechamente vinculadas con el ejercicio de las funciones de la institución
armada y que los sujetos sometidos a ella están subordinados a reglas de
comportamiento diferentes a las de la vida civil [5].
De otra parte, el artículo 221 de la Constitución
establece la reserva legal para reglamentar la Justicia Penal Militar por medio
de un código y por ello, podría pensarse que, cualquier norma relacionada con
estas materias expedida por fuera de este cuerpo normativo, constituye una
violación a la Carta Fundamental. Sin embargo, la Corte Constitucional al
respecto ha dicho en sentencia C-399 de 1995:
"La Corte considera que
efectivamente es necesario atribuir un sentido normativo a la expresión 'con
arreglo a las prescripciones del Código Penal Militar' del artículo 221 de la
Carta. Sin embargo, para esta Corporación no es admisible una interpretación estrictamente
formalista de la citada expresión, pues ella conduce a resultados irrazonables.
En efecto, es indudable que el tema de la justicia militar debe ser
sistematizado en un código, a fin de que esa rama del derecho sea ordenada por
un conjunto normativo unitario que regule sus instituciones constitutivas 'de
manera completa, sistemática y coordinada'. Pero ello no puede significar que
todos los aspectos de la justicia militar deban estar formalmente contenidos en
el texto de ese código, ya que algunas materias pueden estar razonablemente
incorporadas en otras leyes. Así, es natural que la ley orgánica de la
Procuraduría pueda regular aquellos temas relativos a la intervención del
Ministerio Público en los procesos castrenses, como lo hace efectivamente la
norma impugnada. O igualmente es lógico que algunos aspectos del régimen
disciplinario, que pueden tener proyección normativa sobre la justicia penal
militar -como la regulación de la obediencia debida- puedan estar incorporados
en las leyes que consagran el régimen disciplinario de la Fuerza Pública. Sería
absurdo considerar que esas regulaciones son inconstitucionales por referirse
al tema de la justicia penal militar y no estar formalmente contenidas en el
código respectivo, ya que se trata de normas legales de la misma jerarquía, por
lo cual el Legislador tiene la libertad para establecer la mejor manera de
sistematizar esas materias"[6].
En este sentido, cuando el legislador extraordinario define los requisitos
de acceso a los cargos de la Justicia Penal Militar no incurre en un exceso de
facultades porque la conexidad de la composición jerárquica de la carrera de
los miembros de la Policía Nacional, con la composición de la Justicia Penal
Militar, es estrecha e interdependiente, debido a que dentro del escalafón de
los grados que califican a sus miembros y que determinan la jerarquía de los
individuos en la institución, se encuentran los cargos y grados de los miembros
de la Policía que hacen parte de esta justicia. Si el legislador no define lo
correspondiente a esta materia se presentaría un vacío manifiesto en la
reglamentación de la carrera de los miembros de la Policía Nacional.
Por último, las normas demandadas no vulneran los artículos 158 y 169
de la Constitución Política porque, como se ha insistido, la reglamentación de
acceso a los cargos de la Justicia Penal Militar se encuentra estrechamente
vinculada con la carrera de los miembros de la Policía Nacional. Estos cargos
hacen parte del escalafón a los que pueden acceder los miembros de la
institución.
V. DECISIÓN
Conforme a lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
Primero. ESTESE a lo resuelto en las Sentencias C-757 y
C-923 de 2001, en lo relacionado con el cargo de inexequibilidad por desconocer
lo previsto en la Ley de facultades para redactar los decretos en colaboración
con la Comisión Especial del Congreso.
Segundo. DECLARAR exequibles, únicamente por los cargos
formulados, los artículos 33, 34, 35, 36, 37, 38 y 39 del Decreto 1791 de 2000.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Ver entre otras, las Sentencias C-255 de 1995, C-129 de 1995,
C-397 de 1995, C-712 de 2001.
[2] “Artículo 3.
Las Mesas Directivas de ambas Cámaras designarán una comisión especial
integrada así: cinco (5) Senadores de la República y cinco (5) Representantes a
la Cámara, con el fin de participar en el desarrollo de estas facultades y en
la elaboración, revisión y concertación de los textos definitivos de los
decretos de reestructuración. De la comisión de redacción de la ley de
facultades hará parte el Procurador General de la Nación o su delegado.”
(Mediante la Sentencia C-1493 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz, la Corte
Constitucional declaró inexequible el aparte que se subraya.)
[3] Tema que también fue tratado en la Sentencia C-923 de 2001.
[4] Corte Constitucional. Sala de Revisión No. 1. Auto No. 12 del 1o
de agosto de 1994. Magistrado Ponente: Jorge Arango Mejía.
[5] Sentencia C-368 de 1999. Dado que el régimen de carrera es uno de los mayores
baluartes para la defensa de la independencia de los funcionarios, no se
entiende por qué los jueces de instrucción penal militar son definidos en la
ley como de libre nombramiento y remoción, a pesar de que la regla general para
los funcionarios y empleados judiciales es la de pertenencia a la carrera,
regla que también se aplica a sus equivalentes en la justicia ordinaria, los
fiscales. Los jueces de instrucción penal militar no desempeñan tareas de
dirección política u orientación institucional, ni funciones que requieran de
una relación especial de confianza. Evidentemente, sus labores son
estrictamente judiciales. Y si bien la Carta Política autoriza la existencia
de una jurisdicción penal militar aparte de la jurisdicción ordinaria, ello no
significa que la justicia penal militar pueda sustraerse de los principios
propios de la administración de justicia, tal como el de que los funcionarios
judiciales deben ser independientes. Así las cosas, no existe ningún
argumento que justifique su exclusión del régimen de carrera administrativa.
Por lo tanto, se declarará la inconstitucionalidad de la clasificación del cargo
de juez de instrucción penal militar como de libre nombramiento y remoción.
[6] Ver también Sentencia C-676 de 2001.