T-042-11
Sentencia T-570/09
Sentencia T-042/11
DERECHO A
MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DE LAS PENSIONES-Es un derecho constitucional/INDEXACION
DE LA PRIMERA MESADA PENSIONAL-Reiteración de jurisprudencia
ACCION DE
TUTELA PARA INDEXACION DE LA PRIMERA MESADA PENSIONAL-Reiteración de
jurisprudencia sobre su procedencia
DERECHO DE
PETICION-Fundamental/PRINCIPIO
DE INMEDIATEZ EN LA ACCION DE TUTELA-Caso en que las respuestas dadas por
la demandada son de hace varios años
Observa la
Sala que la acción de tutela es interpuesta por el titular de un derecho
fundamental, contra la persona en que se origina la supuesta amenaza. Todos los
accionantes solicitaron a la empresa la reliquidación de la primera mesada
pensional, siendo respondidos dichos derechos de petición con una negativa por
parte de Acerías Paz del Río S.A.. Se resalta, sin embargo, que la gran mayoría
de dichos derechos de petición fueron interpuestos varios años antes de que
fuera presentada la acción de tutela que ahora se resuelve, lo que podría
significar el incumplimiento del requisito de inmediatez que se exige al
interponer la acción de tutela. No obstante esta situación, en concepto de la
Sala la presente acción resulta procedente, pues la respuesta de la Empresa
afecta derechos que implican una prestación periódica que es imprescriptible;
en este sentido, que no se hubiese respondido a las peticiones interpuestas, o
que se hubiese hecho sin acatar las exigencias sustanciales que se derivan del
carácter iusfundamental de una petición puede originar la vulneración, amenaza
o desconocimiento de un derecho que implica una prestación periódica, por lo
que su afectación, en caso de presentarse alguna, se habría mantenido durante
todo el tiempo, siendo soportada incluso hoy en día por los extrabajadores y
ahora pensionados de la accionada. Son estas las razones que llevan a la Sala a
concluir que la vulneración señalada, en caso de presentarse, tiene un carácter
de actualidad, lo que confirma que en esta específica situación se cumple con el
requisito de la inmediatez y, por consiguiente, se satisfacen los presupuestos
exigidos para declarar procedente la acción
DERECHO DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL- Solicitud de
indexación de la primera mesada pensional
Sala
encuentra que la respuesta de Acerías Paz del Río S.A. al grupo de accionantes,
consistente en no indexar la primera mesada pensional, vulnera de forma directa
los derechos a la igualdad y a obtener respuesta a las peticiones elevadas a su
exempleador; e indirectamente, el derecho a la seguridad social, manifestado en
el derecho al mantenimiento del poder adquisitivo de las mesadas pensionales,
así como del principio de buena fe. La vulneración en este caso proviene de la
respuesta dada por Acerías Paz del Río S.A. a los derechos de petición
interpuestos por los extrabajadores que solicitan la indexación de la primera
mesada pensional. En efecto, el carácter fundamental que tiene el derecho de
petición en el ordenamiento colombiano impide entender su garantía desde una
perspectiva eminentemente formal, y que la protección que de este derecho se
deriva consiste simplemente en dar respuesta, cualquier respuesta, a la
petición presentada. Una interpretación tal implicaría un límite
desproporcionado desde el punto de vista material al carácter iusfundamental de
la petición, pues haría inoperante la protección prevista por el constituyente.
En este sentido, la protección material del derecho de petición, como fue
expresado en el apartado anterior, obliga a entender que la respuesta dada sea
una respuesta calificada, que cumpla con los parámetros mínimos de respeto a
los derechos fundamentales y que no implique un desconocimiento de la
protección ius fundamental querida por el constituyente. En este sentido se recuerda
que la obligación de brindar una respuesta de fondo, presupone la elaboración
de una respuesta sustancial o material, completa y congruente, no meramente
formal, en relación con cada uno de los asuntos planteados en la solicitud
respectiva
DERECHO DE
PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Orden a Acerías Paz del Río de responder
nuevamente teniendo en cuenta jurisprudencia de Tutela y de constitucionalidad
de la Corte Constitucional y segundo numeral parte resolutiva T-797/07
Referencia: expediente T-2743368
Acción de tutela instaurada por Pedro González Garzón y otros (ver
ANEXO n. 1) contra Acerías Paz del Río S.A.
Magistrado ponente:
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá D.C. tres (3) de febrero de dos mil once (2011).
La Sala Octava
de Revisión de la Corte Constitucional integrada por los Magistrados Humberto
Antonio Sierra Porto, quien la preside, Luis Ernesto Vargas Silva y María
Victoria Calle Correa, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, especialmente las de los artículos 86 y 241 numeral 9º de la
Constitución Política y los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión de los fallos de tutela proferidos por el Juzgado Primero
Civil Municipal de Sogamoso y el Juzgado Primero Civil del Circuito de la misma
ciudad en la acción de tutela instaurada por Pedro Gabriel González Garzón y
otros contra la empresa Acerías Paz del Río S.A..
I.
ANTECEDENTES
El doce (12)
de mayo de dos mil diez (2010), un grupo de extrabajadores de la empresa
Acerías Paz del Río S.A. interpuso acción de tutela solicitando el amparo de
sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al derecho de
petición y a mantener el poder adquisitivo de su mesada pensional, los cuales,
en su opinión, han sido vulnerados por la accionada.
De acuerdo con
la solicitud de tutela y las pruebas obrantes en el expediente, los accionantes
sustentan su pretensión en los siguientes
Hechos
1.- Los
accionantes, por medio de derechos de petición presentados de forma individual,
solicitaron a la Empresa la indexación de la primera mesada pensional de sus
pensiones de jubilación, en razón a la depreciación que sufrió el dinero desde
el momento en que dejaron de trabajar y aquel que cumplieron requisitos para
acceder a la pensión.
2.- La
solicitud de indexación tiene como fundamento el cumplimiento de la sentencia
C-862 de 2006 y, específicamente, de la sentencia T-797 de 2007 que, en
respuesta a un caso análogo ocurrido en el año 2007, en el segundo numeral de
la parte resolutiva ordena
“Segundo. Hacer un llamado a PREVENCIÓN a Acerías Paz del
Río S.A. sobre el acatamiento de la Sentencia C-862 de 2006 y, en consecuencia,
sobre su deber de responder el derecho de petición formulado por el actor el 11
de enero del año en curso, nuevamente, esta vez teniendo presente que a la luz
del ordenamiento constitucional resulta insostenible sostener que la
actualización de las pensiones es un derecho constitucional del cual sólo son
titulares algunos pensionados. Ofíciese.”
3.- La Empresa
negó todas y cada una de las solicitudes hechas por los accionantes respecto de
la indexación de la primera mesada pensional.
Solicitud
de Tutela
Con fundamento
en los hechos narrados, el grupo de extrabajadores de Acerías Paz del río
solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido
proceso y al derecho a la indexación de la primera mesada pensional que
considera han sido vulnerados por la Empresa demandada al negarse a reconocerle
la indexación de la primera mesada pensional. En consecuencia pide ordenar a la
Empresa que reconozca la indexación de la primera mesada pensional “así como
lo hicieron con el compañero JOSÉ MARÍA OJEDA” en la sentencia T-797 de
2007, antes mencionada.
Respuesta
de la entidad demandada
La Empresa,
por intermedio de apoderado, respondió a las pretensiones de la acción de
tutela argumentando que la tutela no es procedente para exigir la indexación de
la primera mesada en pensiones reconocidas.
En concepto
del apoderado, la existencia de un mecanismo ordinario, como son las acciones
ante la jurisdicción laboral, hace que la tutela resulte improcedente en casos
como el que ahora ocupa a la Sala –folio 196 y 197-. Adicionalmente, la
excepción al carácter de mecanismo subsidiario de la acción de tutela, la
existencia de perjuicio irremediable, no se presenta en el caso en estudio
–folio 199-.
Respecto de
las pretensiones, sostiene el apoderado que no existe vulneración al derecho a
la igualdad –folios 202 y 203-; que el juez de tutela carece de competencia
para conocer del presente asunto –folio 203; además sostiene que se presenta
temeridad, por cuanto “los actores en esta acción de tutela, también lo
fueron en incidente de desacato impropio, bajo la misma causa petendi y de
objeto” –folio 204-.
Decisiones
judiciales objeto de revisión
Sentencia
de primera instancia
El Juzgado
Primero Civil Municipal concluyó que la acción de tutela no era el mecanismo
procedente para ordenar la “reliquidación del monto de la primera mesada
pensiona de los accionantes”, pues existe la vía ante la jurisdicción
laboral –folio 257-; adicionalmente no encontró evidencia que permita apreciar
la amenaza de un perjuicio irremediable –folio 257-; el derecho a mantener el
poder adquisitivo de la mesada pensional no es un derecho fundamental –folio
257-; y, finalmente, no se demostró la afectación del derecho al mínimo vital
de los accionantes –folio 257-.
Por esta razón
el juez de primera instancia decidió negar por improcedente la acción de tutela
interpuesta.
Impugnación
El señor Pedro
Gabriel González Garzón impugnó el fallo de primera instancia por considerar
que en éste se desconocen sus derechos fundamentales, ya que se desconocen las
órdenes dadas por la sentencia T-797 de 2007 –folios 6 y 7 cuaderno se segunda
instancia-.
Sentencia
de segunda instancia
El Juzgado
Primero Civil del Circuito de Sogamoso concedió el amparo a los accionantes y,
en consecuencia, ordenó a Acerías Paz del Río S.A. reliquidar la primera mesada
pensional, aplicando la fórmula establecida por la Corte Suprema de Justicia
–que es mencionada en la sentencia-. La suma a pagar corresponde a las mesadas
reliquidadas de los últimos cuatro años.
Respecto de la
procedibilidad de la acción de tutela en este caso, la sentencia resalta que,
aunque lo común es que primero se acuda a la vía ordinaria, también se ha
admitido la interposición de acción de tutela contra la empresa que adeuda las
prestaciones –folio 12 cuaderno de segunda instancia-.
Posteriormente
señala que la Empresa violó el derecho de los accionantes “al responder con
evasivas o simplemente situaciones formales las peticiones de los aquí
accionantes, por cuanto en el caso que nos ocupa el marco teórico legal ya se
encontraba delimitado por la Honorable Corte Constitucional en la sentencia 797
del 2007, cuando ordenaba a la Empresa entutelada, resolver el Derecho de
Petición del tutelante y ordenaba dar igual trato a todos los que estuvieran en
la misma situación del accionante (…)” –folio 14 cuaderno de segunda
instancia-.
De esta forma
concluye “[p]uestas así las cosas, palabras más palabras menos, lo que la
Corte Constitucional ordeno [sic] a la Empresa Acerías Paz del Río, fue
reliquidar la primera mesada pensional; como no lo hizo, se ha vulnerado el
Derecho fundamental de Petición de los accionantes, por cuanto les está dando
un trato discriminatorio a trabajadores que tienen la misma situación de hecho
y de derecho de JOSE MARIA OJEDA, compañero de los accionantes debidamente
liquidado” –folio 14 cuaderno de segunda instancia-.
Son estas las
razones que justificaron la decisión de revocar la sentencia de primera
instancia y, en consecuencia, conceder el amparo solicitado.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
Esta Corte es
competente para revisar el presente fallo de tutela de conformidad con lo
previsto en los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, el Decreto 2591
de 1991 y las demás disposiciones pertinentes.
Problema
jurídico
En atención a
lo expuesto, esta Sala de Revisión concluye que la cuestión ante ella planteada
consiste en determinar si Acerías Paz del Río S.A. vulneró los derechos
fundamentales de petición, a la igualdad, al debido proceso y a la indexación
de la primera mesada pensional al negarse a reconocer la indexación solicitada
por el grupo de accionantes.
A fin de resolver el asunto, la Sala se pronunciará sobre los
siguientes tópicos: (i) el derecho constitucional a mantener el poder
adquisitivo de las pensiones y el denominado derecho a la “indexación de la
primera mesada pensional”, (ii) la indexación de la primera mesada pensional en
las pensiones convencionales, (iii) la procedencia de la tutela para reclamar
la “indexación de la primera mesada pensional”, (iv) el derecho de petición
como derecho fundamental y (v) el caso concreto.
El derecho
constitucional a mantener el poder adquisitivo de las pensiones y el denominado
derecho a la “indexación de la primera mesada pensional”. Reiteración de
jurisprudencia
El derecho
constitucional a mantener el poder adquisitivo de las pensiones está reconocido
en el artículo 53 de la Constitución de 1991, el cual señala que “el Estado
garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones
legales”.
Tal como ha
dicho la Corte “la redacción del artículo en comento señala claramente un
derecho constitucional cuyo titular son los pensionados y cuyo sujeto pasivo es
el Estado colombiano al cual le corresponde garantizar el reajuste periódico de
las pensiones legales. Este precepto (…) tiene una estructura normativa propia
de un principio, por lo tanto es un mandato de optimización cuya ejecución
corresponde al Estado colombiano, el cual deberá satisfacerlo en la mayor
medida posible de acuerdo a las circunstancias fácticas y jurídicas y
ponderando los restantes derechos y bienes constitucionales en juego. Su
configuración corresponde en primera medida al Legislador, el cual deberá precisar
los instrumentos adecuados para garantizar la actualización periódica de las
mesadas pensionales, labor en la cual cuenta con una significativa libertad.”[1].
Además de su
consagración expresa en el artículo 53 de la Carta Política, éste derecho “puede
derivarse de una interpretación sistemática de distintos enunciados normativos
constitucionales” tales como[2]:
(i)
El artículo 48 cuando establece que “la ley definirá los medios para
que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo
constante”, precepto que impone un deber constitucional en cabeza del
Congreso de la República.
(ii)
El artículo 53 que contiene el principio de favorabilidad laboral, con
base en el cual “la jurisprudencia constitucional ha sostenido que la
normatividad vigente en materia laboral ha de ser interpretada en el sentido de
reconocer un derecho al mantenimiento de la capacidad adquisitiva de las
pensiones”[3].
(iii)    El
artículo 1 que consagra el principio del Estado Social de Derecho, cuyo
surgimiento y consolidación “estuvo ligado al reconocimiento y garantía de
derechos económicos, sociales y culturales, entre los que ocupa un lugar
destacado el derecho a la seguridad social, de manera tal que la actualización
periódica de las mesadas pensionales sería una aplicación concreta de los
deberes de garantía y satisfacción a cargo del Estado colombiano en materia de
los derechos económicos, sociales y culturales en virtud del modelo
expresamente adoptado por el artículo primero constitucional”[4].
(iv)
Finalmente, los artículos 13 y 46, que prescriben la especial protección
constitucional a las personas de la tercera edad, y el derecho al mínimo vital.
Así, “la jurisprudencia constitucional ha establecido que la mesada
pensional es un mecanismo que garantiza el derecho al mínimo vital de las
personas de la tercera edad, porque esta prestación periódica dineraria permite
a los pensionados acceder al conjunto de prestaciones constitutivas del [mismo]
(…) Por lo tanto la actualización periódica de esta prestación es
simultáneamente una garantía del derecho al mínimo vital y una medida concreta
a favor de los pensionados, por regla general adultos mayores o personas de la
tercera edad y por lo tanto sujetos de especial protección constitucional”[5].
La
jurisprudencia constitucional ha determinado que el derecho a mantener el poder
adquisitivo de las mesadas pensionales “no se limita a la actualización de las
mesadas pensionales una vez han sido reconocidas por la entidad competente,
sino que también incluye la actualización del salario base para la liquidación
de la primera mesada”[6], que es lo que se
ha denominado “indexación de la primera mesada pensional”.
Esta última
actualización cobra especial relevancia en el caso de aquellas personas que
fueron despedidas o se retiraron de sus empleos por haber completado el tiempo
de servicio necesario para acceder a la pensión de vejez pero sin haber llegado
a la edad requerida para ello, razón por la cual deben esperar a alcanzarla
para hacerse acreedoras de la prestación referida, lo cual puede implicar un
lapso de varios años. En vista de que la base para la liquidación de la primera
mesada pensional está referida a los últimos salarios devengados durante la
relación laboral, varios años después, en el momento del cumplimiento de la
edad y de la liquidación de la primera mesada, la inflación habrá producido que
el valor nominal de los mismos no corresponda al que realmente ostentaban en la
época del retiro, razón por la cual resulta necesario actualizarlos con el fin
de que el monto de la primera mesada pensional se aproxime realmente al salario
que la persona ganó mientras estuvo activa laboralmente.
Para
actualizar el salario base de liquidación de la primera mesada pensional se
puede utilizar la denominada indexación que es sólo uno, aunque el más
recurrido, de los mecanismos de actualización de las obligaciones laborales
dinerarias. Esta consiste en “la adecuación automática de las magnitudes
monetarias a las variaciones del nivel de precios, con el fin de mantener
constante, el valor real de éstos, para lo cual se utilizan diversos parámetros
que solos o combinados entre sí, suelen ser: el aumento del costo de la vida,
el nivel de aumento de precios mayoristas, los salarios de los trabajadores,
los precios de productos alimenticios de primera necesidad, etc”[7]. Como se dijo
con anterioridad, es el legislador quien, en uso de su amplia libertad de
configuración legislativa, debe escoger el mecanismo más adecuado para mantener
el poder adquisitivo de las mesadas pensionales y del salario base para la
liquidación de la primera mesada pensional.
Ahora bien,
esta facultad del legislador encuentra uno de sus límites en el respeto del
derecho a la igualdad reconocido en el artículo 13 de la Constitución, razón
por la cual la actualización del salario base de liquidación de la primera
mesada pensional “no puede ser reconocida exclusivamente a determinadas
categorías de pensionados, porque un trato diferenciado de esta naturaleza
carecería de justificación constitucional, y se torna por tanto en un trato
discriminatorio (…) tal postura acarrearía la vulneración de los restantes
principios a los que se ha hecho mención y de los derechos fundamentales de
aquellas personas excluidas del goce de la actualización periódica de sus
pensiones”[8].
Precisamente,
en la sentencia C-862 de 2006, esta Corte constató la presencia de una omisión
legislativa relativa, violatoria del derecho a la igualdad y del deber
consagrado en el artículo 53 de la Constitución, en el inciso 2 artículo 260
del Código Sustantivo del Trabajo (C.S.T) respecto de los artículos 21 y 36 de
la ley 100 de 1993.
Recuérdese que
una omisión legislativa relativa se presenta cuando el legislador “al
regular una situación determinada, (…) no tiene en cuenta, omite, o deja de
lado, supuestos de hecho que, al momento de aplicarse el precepto
correspondiente, genera tratamientos inequitativos o el desconocimiento de
derechos de los destinatarios de la norma respectiva”[9].
La Corte
verificó que el numeral segundo del artículo 260 del C.S.T., que regulaba el
supuesto de los trabajadores que cumplían la edad para acceder a la pensión de
jubilación tiempo después de haberse retirado por haber alcanzado el tiempo de
servicio necesario para la misma, no preveía ningún tipo de actualización del
salario base de liquidación de la primera mesada pensional[10].
Mientras que el artículo 21 de la ley 100 de 1993 la consagra expresamente para
todo tipo de pensiones y de trabajadores “con base en la variación del
índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”.
Lo propio hace el artículo 36 de la misma ley para las personas beneficiarias
del régimen de transición.
Esta situación
se traducía en que a algunos trabajadores se les hubieran reconocido o se les
reconocieran “pensiones con base en un salario que había perdido sensiblemente
su poder adquisitivo con el paso del tiempo y que en muchos casos la pensión
reconocida solamente alcanzara el valor del salario mínimo”[11],
lo cual era violatorio no sólo del derecho a la igualdad y al mantenimiento del
poder adquisitivo de las mesadas pensionales sino, en muchas ocasiones, del
derecho al mínimo vital de los pensionados, que en la mayoría de las ocasiones
son personas de la tercera edad y, por tanto, sujetos de especial protección
constitucional.
En vista de
ello, la Corte decidió reparar la omisión legislativa relativa de la misma
forma que el legislador lo hubiera hecho si hubiera tenido en cuenta a los
pensionados del inciso 2 del artículo 260 del C.S.T, es decir, previendo la
indexación del salario base de liquidación de la primera mesada pensional de
conformidad con la variación del índice de precios del consumidor IPC
certificada por el DANE, tal como lo hizo en los artículos 21 y 36 de la
ley 100 de 1993 respecto de otras categorías de pensionados.
Sin embargo,
aclaró que “lo anterior no significa que la indexación sea el único
mecanismo idóneo para la actualización de las mesadas pensionales que pueda
implementarse, pues el Legislador en ejercicio de su libertad de configuración
puede acudir a otros criterios, siempre y cuando garantice el mantenimiento del
poder adquisitivo de las pensiones mediante la actualización del salario base
para su liquidación”[12].
Posteriormente,
en la sentencia C-891 A de 2006, se puso de presente la misma omisión y se
adoptó la misma fórmula de reparación pero respecto de la pensión sanción que
preveía el artículo 167 del C.S.T.[13] en relación con la
estipulada actualmente por el artículo 133 de la ley 100 de 1993.
El problema
generado por la falta de actualización del salario base de la liquidación de la
primera mesada pensional en el caso de las personas que se retiraban sin haber
cumplido la edad requerida para pensionarse no era ajeno a esta Corte pues
antes de las sentencias de constitucionalidad mencionadas se habían producido
numerosas sentencias de tutela sobre el tema, generadas por un cambio de
jurisprudencia de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia.
En efecto, en
un primer momento, más exactamente desde la sentencia de 15 de septiembre de
1992[14],
la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia avaló la denominada “indexación
de la primera mesada pensional”, a pesar de la ausencia de previsión legal
expresa, por razones de justicia y equidad cuando entre la terminación del
contrato de trabajo y la exigibilidad de la pensión transcurría un tiempo que
hacía imposible que el último salario pudiese ser la base de la prestación
jubilatoria por los efectos negativos de la inflación.
Sin embargo, a
partir del año de 1997[15]
se inició una modificación en la jurisprudencia laboral, la cual se hizo
explícita en las sentencias de primero de septiembre de 1998[16] y más específicamente en
la del 31 de agosto de 1999[17].
Se determinó entonces que si las partes no contemplaban ningún tipo de
actualización debía cumplirse el contrato en los término pactados y no
correspondía al juez modificarlo mediante la indexación del salario base para
la liquidación de la pensión; también se sostuvo  que no se violaba ningún
derecho del trabajador pues se respetaba el valor mínimo de la mesada pensional
fijado por la ley que es de un salario mínimo. Adicionalmente, en sentencia del
14 de septiembre de 1999[18],
se argumentó que la pérdida de poder adquisitivo del salario base no era una
carga que debiera asumir el empleador y que si la ley no señalaba ningún tipo
de actualización no había lugar a reconocerla jurisprudencialmente.
La negativa de
la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia originó la interposición de
gran cantidad de acciones de tutela contra sus sentencias y, en razón de la
facultad de revisión, esta Corte se ocupó del tema, por primera vez, en la
sentencia SU-120 de 2003.
En aquella
oportunidad, la Sala Plena de la Corporación reprochó el cambio de
jurisprudencia sin fundamento de la Sala Laboral de la Corte Suprema de
Justicia por atentar contra el derecho a la igualdad en la aplicación de la ley
y consideró que, a pesar de la ausencia de previsión legal, era deber del juez
laboral llenar el vacío normativo acudiendo a las fuentes auxiliares de derecho
contempladas en el artículo 230 constitucional, dentro de las cuales se
encuentra la equidad y los principios del derecho como el de favorabilidad en
materia laboral (artículo 53 de la Constitución), según el cual ante varias
interpretaciones posibles debe preferirse aquella que beneficie en mayor medida
al trabajador, todo lo cual llevaba indefectiblemente a reconocer el derecho a
la “indexación de la primera mesada pensional”.
Esta tesis ha
sido reiterada de forma unánime en numerosas ocasiones por esta Corte[19],
lo que dio lugar a que se dejaran sin efecto varias sentencias producidas por
la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia en la cuales se denegaba la
indexación del salario base de liquidación de la primera mesada pensional.
Después de las
sentencias C-862 de 2006 y C-891 A de 2006 toda discusión ha quedado resuelta
pues esta Corte decidió, con efectos erga omnes, que los artículos 260
(inciso 2) y 167[20] del CST sólo resultan
acordes con la Constitución si se entiende que prevén la actualización del
salario base de liquidación de la primera mesada pensional con base en la
variación del Índice de Precios al Consumidor, IPC, certificado por el DANE. Es
más, a partir del año 2007 la misma Sala Laboral de la Corte Suprema de
Justicia ha empezado cambiar de nuevo su postura para reconocer este derecho[21].
La
“indexación de la primera mesada pensional” en las pensiones convencionales.
Reiteración de jurisprudencia.
Como ya se
anotó, la jurisprudencia ha sido clara en sostener que la actualización del
salario base de liquidación de la primera mesada pensional “no puede ser
reconocida exclusivamente a determinadas categorías de pensionados, porque un
trato diferenciado de esta naturaleza carecería de justificación
constitucional, y se torna por tanto en un trato discriminatorio”[22].
Ello parte de la base de que los efectos de la inflación por el paso del tiempo
afectan a toda clase de pensionados sea su pensión legal, convencional, de
vejez, de invalidez, de sobrevivientes o pensión sanción.
Con base en lo
anterior, esta Corte ha reconocido respecto de varias pensiones convencionales,
como son las del grupo de accionantes, la “indexación de la primera mesada
pensional”.
Así, desde la
sentencia SU-120 de 2003 y T-663 de 2003 se concedió el amparo a personas que
disfrutaban de pensiones de jubilación de origen convencional, sin que se
tuviera en cuenta que no se trataba de pensiones legales.
Más tarde, en
la sentencia T-469 de 2005, se desestimó el argumento del demandado según el
cual el accionante no tenía derecho a la actualización del salario base de
liquidación de la primera mesada pensional porque, al ser su pensión de
carácter convencional, se le debían aplicar exclusivamente las normas de la
convención colectiva y ésta no la preveía. Indicó la Corte que “a la
jurisprudencia es indiferente que la pensión que es objeto de indexación tenga
origen legal o convencional, ya que lo relevante en estos casos es la situación
de desprotección en que se encuentra el pensionado al recibir como mesada una
suma desactualizada con la cual no pueda solventar sus necesidades y las de su
familia”.
En el mismo
sentido se pronunció en la sentencia T-696 de 2007 en la cual aseguró que las
personas que gozan de pensión convencional también son titulares de éste
derecho “como quiera que el problema de la pérdida de poder
adquisitivo, consecuencia del fenómeno inflacionario, no les es ajeno, de
suerte que una conclusión diferente impondría una carga desproporcionada a
estos pensionados en el sentido de soportar la pérdida de poder adquisitivo de
su mesada pensional bajo el prurito de los beneficios extralegales de que
fueron acreedores por la suscripción de la convención colectiva que rige su
derecho pensional”. Similar tesis se sostuvo en las sentencias T-799 de
2007, T-797 del mismo año y, más recientemente, en las sentencias T-012 de 2008
y T-908 del mismo año.
Incluso, en la
actualidad, la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia coincide con los
argumentos expuestos por la Corte Constitucional en las citadas providencias.
En sentencia del 31 de julio de 2007[23], afirmó:
“Es que el reconocimiento de una pensión extralegal, entre ellas la
convencional, no determina en principio más que un mejoramiento de un derecho
mínimo legal, mediante el cual se flexibilizan las exigencias para su causación
o simplemente incrementan su cuantía; luego, respecto de estas prestaciones
extralegales, también caben los postulados constitucionales previstos en los
artículos 48 y 53 de la Constitución Nacional, que prevén el mantenimiento del
poder adquisitivo constante de las pensiones legales.
El actual criterio mayoritario, que admite la actualización de la
base salarial tratándose de pensiones legales causadas con posterioridad a la
entrada en vigencia de la nueva Constitución, impera también ahora para las
extralegales, como sería el caso de las convencionales, según lo anotado.
Lo anterior porque, en verdad, no hay razón justificativa alguna
para diferenciar, a un trabajador pensionado de acuerdo con la ley, con uno con
arreglo a una convención, porque, valga agregar, el impacto del fenómeno
económico de la inflación, lo padece tanto el uno como el otro, amén de que si
la corrección monetaria no conduce a hacer más onerosa una obligación
pensional, sino a mantener el valor económico de la moneda frente a su
progresivo envilecimiento, su aplicación, respecto de pensiones extralegales,
sean ellas convencionales o voluntarias, no altera de ninguna forma el acto
inicial de reconocimiento,  porque simplemente lo que se presenta es una
actualización del monto para mantener su valor constante”.
De lo anterior se desprende que no hay ninguna duda acerca de la
aplicación del derecho a la actualización del salario base de liquidación de la
primera mesada pensional en el caso de las pensiones convencionales, tales como
la de los accionantes en el presente proceso.
La
procedencia de la tutela para reclamar la indexación de la primera mesada
pensional. Reiteración de jurisprudencia.
La acción de
tutela no procede, en principio, para ordenar el reconocimiento de la
actualización del salario base de liquidación de la primera mesada pensional
debido al carácter subsidiario que posee el mecanismo judicial previsto en el
artículo 86 de la Constitución[24],
pues el legislador ha establecido un escenario judicial concreto para los
eventuales conflictos que surjan a propósito de la exigencia de este derecho,
cual es la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad
social según el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad
Social[25].
Ello ha llevado a esta Corporación a declarar la improcedencia de varias
acciones interpuestas con este objetivo[26].
Sin embargo,
el mismo artículo 86 de la Constitución indica dos excepciones a la regla
general de la subsidiariedad, las cuales resultan plenamente aplicables en este
tipo de casos.
En primer
lugar, la acción de tutela procederá como mecanismo principal en el evento en
que el medio judicial previsto para este tipo de controversias no resulte
idóneo y eficaz en el caso concreto. Por ejemplo, en la sentencia T-1169 de
2003, la Corte determinó que aunque el accionante contaba con la acción
ordinaria laboral para obtener la “indexación de la primera mesada pensional” ésta
vía no resultaba eficaz en razón a que el empleador se encontraba en un proceso
de liquidación próximo a finalizar, por lo que “sería altamente probable que
para el momento de la decisión, y en el evento en que ella fuere favorable a
sus pretensiones, la entidad careciera de los recursos suficientes para
asegurar el pago de sus acreencias, cuando precisamente entró en liquidación
ante la insuficiencia de fondos para cubrir todas sus obligaciones
patrimoniales”.
En segundo
lugar, procederá como mecanismo transitorio, a pesar de la existencia de un
medio judicial ordinario idóneo y eficaz, cuando es necesaria para evitar un
perjuicio irremediable, que en la mayoría de los casos consiste en la
afectación del mínimo vital. Aquí se consideran aspectos tales como la calidad
de persona de la tercera edad, el estado de salud y la situación socioeconómica
del núcleo familiar[27].
Además, de
comprobar lo anterior –falta de idoneidad o de eficacia de la vía judicial
ordinaria o existencia de un perjuicio irremediable- la jurisprudencia
constitucional ha exigido que (i) se haya adquirido la calidad de pensionado,
(ii) que se haya solicitado al empleador el reconocimiento de la “indexación de
la primera mesada pensional” y éste se lo haya negado y (iii) que, de ser el
caso, haya desplegado cierta actividad administrativa frente a la negativa, tal
como presentar los recursos en vía gubernativa[28].
Ahora bien,
otra hipótesis se presenta cuando la persona ya ha acudido a la jurisdicción
laboral ordinaria y no ha tenido éxito en su pretensión de obtener la
“indexación de la primera mesada pensional” a pesar de tener derecho a ella,
pues allí ya no existe ningún otro mecanismo de defensa judicial distinto de la
acción de tutela contra las providencia judiciales expedidas por los jueces
laborales ordinarios. En estos casos, se deben cumplir con los requisitos que
la jurisprudencia constitucional ha exigido para la procedencia del amparo
contra las providencias judiciales, los cuales serán descritos en el siguiente
acápite.
Con fundamento
en las anteriores consideraciones, se dispone la Sala a hacer el análisis del
caso concreto.
El derecho
de petición
El artículo 23
de la Constitución Política define el derecho a efectuar peticiones de la
siguiente forma: “toda persona tiene derecho a presentar peticiones
respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a
obtener pronta resolución”. De acuerdo con la Carta, éste tiene un carácter
fundamental, cuya trascendencia se demuestra por el vínculo que plantea con la
democracia participativa. Su materialización permite, además, la garantía de
otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la
participación política y a la libertad de expresión.
Por su parte,
los capítulos II al V del Título I del Código Contencioso Administrativo,
regulan el derecho de toda persona a efectuar “peticiones respetuosas a las
autoridades, verbalmente o por escrito, a través de cualquier medio” y con
base en un interés general o particular.
El derecho a
elevar peticiones comprende así, dos elementos estructurales: i) la facultad de
erigir, ante la autoridad correspondiente, una solicitud cortes con motivo de
cierto interés y ii) el derecho a recibir de esa autoridad una respuesta oportuna
frente a esa petición.
La
jurisprudencia constitucional se ha encargado de desarrollar este mandato y le
ha reconocido varias propiedades a ese derecho. De un lado, el núcleo esencial
del mismo entraña la posibilidad cierta y efectiva de elevar solicitudes
respetuosas a las autoridades, sin que éstas puedan negarse a su recepción,
tramitación y resolución.[29]
Éste envuelve,
además, la emisión de una respuesta oportuna, clara, precisa y de fondo. El
primer requerimiento supone que la contestación sea dada dentro de los términos
establecidos en el ordenamiento jurídico, como regla general, el indicado en el
artículo 6º del Código Contencioso Administrativo, es decir 15 días –código que
seguirá vigente hasta junio de 2012-; la claridad, por su parte, implica que la
respuesta esté formulada de manera tal que resulte evidente o manifiesta; la
precisión obliga a la exactitud y la correlación con lo pedido; y el último
requisito supone presupone la elaboración de una respuesta sustancial o
material, completa y congruente, no meramente formal, en relación con cada uno
de los asuntos planteados en la solicitud respectiva[30].
En adición a tales requisitos, se ha exigido en otros fallos que la solución a
la petición sea suficiente, es decir, que satisfaga los requerimientos del
solicitante[31]; sea efectiva,
esto es, que solucione el caso que se expone[32] y sea congruente
o que exista coherencia entre lo respondido y lo pedido[33].
Adicionalmente,
el derecho a presentar peticiones no agota con la presentación de la solicitud
y la resolución de la misma, pues su satisfacción reclama la comunicación
pronta y efectiva de lo decidido al peticionario, sin importar la favorabilidad
o no de la respuesta[34].
Sobre este
punto hay que ser enfáticos, porque existen dos ideas al respecto que podrían
ser confundidas. El derecho de petición se caracteriza como la posibilidad de
acudir a la autoridad o a un particular para obtener de ella una respuesta.
Cosa distinta es el contenido de lo que se pide, la materia de la decisión.
Así, este derecho podría ser conculcado en eventos en los cuales no se dé
respuesta a lo pedido o ésta sea comunicada en un plazo irrazonable, pero nunca
porque la resolución sea desfavorable a las pretensiones del peticionario. En
efecto, (...) no se debe confundir el derecho de petición -cuyo núcleo
esencial radica en la posibilidad de acudir ante la autoridad y en obtener
pronta resolución- con el contenido de lo que se pide, es decir con la materia
de la petición. La falta de respuesta o la resolución tardía son formas de
violación de aquel y son susceptibles de la actuación protectora del juez
mediante el uso de la acción de tutela, pues en tales casos se conculca un
derecho constitucional fundamental. [35] Por su parte, la
naturaleza del acto o la decisión expedida ante el requerimiento, puede ser
atacada en la jurisdicción o la autoridad administrativa competente.
Finalmente,
cabe mencionar que dada la naturaleza del derecho, las autoridades están
encargadas a emprender todos los trámites necesarios para efectivizarlo dentro
del marco de protección del mismo, el cual está delimitado por las
posibilidades materiales del funcionario.
Caso
concreto
En el presente
caso conoce la Sala de Revisión de la acción de tutela interpuesta por
veinticuatro (24) pensionados por Acerías Paz del Río S.A., que reclaman a la
Empresa la indexación de la primera mesada pensional. Los mismos presentaron la
acción de tutela luego de que sus derechos de petición fueran resueltos por la
Empresa negando la solicitud realizada.
En sentencia
de primera instancia el Juez Primero Civil Municipal consideró que la acción de
tutela resultaba improcedente para pedir la indexación de la primera mesada
pensional, por cuanto no se habían agotado las acciones ordinarias y, por
consiguiente, negó el amparo. En segunda instancia el Juez Primero Civil del
Circuito revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, concedió el
amparo ordenando que se diera una debida respuesta a los derechos de petición
de los accionantes y, en consecuencia, se reliquidaran las primeras mesadas
pensionales de los integrantes de la parte activa en el proceso de tutela,
utilizado para ello la fórmula pregonada por la Corte Suprema de Justicia
–folio 14 del cuaderno de segunda instancia-.
El problema
planteado con la presente acción de tutela consiste en determinar si las
respuestas dadas por Acerías Paz del Río S.A. a quienes solicitan la
reliquidación de la primera mesada pensional desconocen el derecho fundamental
de petición, a la igualdad y a la seguridad social, al afectar el poder
adquisitivo de las mesadas pensionales. Sin embargo, antes de entrar en el tema
de fondo, se debe determinar si la presente acción de tutela resulta
procedente.
Observa la
Sala que la acción de tutela es interpuesta por el titular de un derecho
fundamental, contra la persona en que se origina la supuesta amenaza. Todos los
accionantes solicitaron a la empresa la reliquidación de la primera mesada
pensional, siendo respondidos dichos derechos de petición con una negativa por
parte de Acerías Paz del Río S.A.. Se resalta, sin embargo, que la gran mayoría
de dichos derechos de petición fueron interpuestos varios años antes de que
fuera presentada la acción de tutela que ahora se resuelve, lo que podría
significar el incumplimiento del requisito de inmediatez que se exige al
interponer la acción de tutela.
No obstante
esta situación, en concepto de la Sala la presente acción resulta procedente,
pues la respuesta de la Empresa afecta derechos que implican una prestación
periódica que es imprescriptible; en este sentido, que no se hubiese respondido
a las peticiones interpuestas, o que se hubiese hecho sin acatar las exigencias
sustanciales que se derivan del carácter iusfundamental de una petición
puede originar la vulneración, amenaza o desconocimiento de un derecho que
implica una prestación periódica, por lo que su afectación, en caso de
presentarse alguna, se habría mantenido durante todo el tiempo, siendo
soportada incluso hoy en día por los extrabajadores y ahora pensionados de la
accionada. Son estas las razones que llevan a la Sala a concluir que la
vulneración señalada, en caso de presentarse, tiene un carácter de actualidad,
lo que confirma que en esta específica situación se cumple con el requisito de
la inmediatez y, por consiguiente, se satisfacen los presupuestos exigidos para
declarar procedente la acción.
En lo que al
problema jurídico respecta, en esta oportunidad la Sala encuentra que la
respuesta de Acerías Paz del Río S.A. al grupo de accionantes, consistente en
no indexar la primera mesada pensional, vulnera de forma directa los derechos a
la igualdad y a obtener respuesta a las peticiones elevadas a su exempleador; e
indirectamente, el derecho a la seguridad social, manifestado en el derecho al
mantenimiento del poder adquisitivo de las mesadas pensionales, así como del
principio de buena fe.
La vulneración
en este caso proviene de la respuesta dada por Acerías Paz del Río S.A. a los
derechos de petición interpuestos por los extrabajadores que solicitan la
indexación de la primera mesada pensional. En efecto, el carácter fundamental
que tiene el derecho de petición en el ordenamiento colombiano impide entender
su garantía desde una perspectiva eminentemente formal, y que la protección que
de este derecho se deriva consiste simplemente en dar respuesta, cualquier
respuesta, a la petición presentada. Una interpretación tal implicaría un
límite desproporcionado desde el punto de vista material al carácter iusfundamental
de la petición, pues haría inoperante la protección prevista por el
constituyente.
En este
sentido, la protección material del derecho de petición, como fue expresado en
el apartado anterior, obliga a entender que la respuesta dada sea una respuesta
calificada, que cumpla con los parámetros mínimos de respeto a los derechos
fundamentales y que no implique un desconocimiento de la protección ius
fundamental querida por el constituyente. En este sentido se recuerda que
la obligación de brindar una respuesta de fondo, presupone la elaboración de
una respuesta sustancial o material, completa y congruente, no meramente formal,
en relación con cada uno de los asuntos planteados en la solicitud respectiva[36].
Para obtener
una conclusión acerca de la respuesta que se dio a los derechos de petición de
los extrabajadores de la Empresa, debe valorarse una situación especialísima
del caso concreto, cual es la existencia de una orden dada por una sentencia de
tutela a la accionada. En efecto en la sentencia T-797 de 2007, se evalúa el
caso de un extrabajador y pensionado de la accionada, al que le fue negada la
indexación de la primera mesada pensional; en dicha providencia, luego de
analizar los derechos involucrados la Corte ordenó a Acerías Paz del Río “Segundo.
Hacer un llamado a PREVENCIÓN a Acerías Paz del Río S.A.
sobre el acatamiento de la Sentencia C-862 de 2006 y, en consecuencia, sobre su
deber de responder el derecho de petición formulado por el actor el 11 de enero
del año en curso, nuevamente, esta vez teniendo presente que a la luz
del ordenamiento constitucional resulta insostenible sostener que la
actualización de las pensiones es un derecho constitucional del cual sólo son
titulares algunos pensionados. Ofíciese.” –subrayado ausente en texto
original-.
Otro elemento
adicional es la sentencia que sirvió de base argumentativa a la antes
mencionada: la C-862 de 2006, en la cual se reconoce el derecho a la indexación
de la primera mesada pensional y se aclara que no podrán existir diferencias en
este aspecto entre quienes accedan al derecho de obtener una pensión, como
quedó explicado en el acápite referido a la indexación de la primera mesada de
pensiones convencionales.
Así, no
cumplen las exigencias constitucionales respuestas a solicitudes de indexación
que, ante una solicitud de indexación de la primera mesada pensional, en el año
2008 –es decir, luego de la sentencia T-797 de 2007- se limiten a expresar:
“En respuesta a su Derecho de petición, atentamente le informo que no
obstante la reciente sentencia de la Corte Suprema de Justicia que en un caso
particular se pronunció a favor de indexar una pensión Convencional, se
encuentra abundante jurisprudencia precedente de la misma Alta corporación de
Justicia, que apoya el criterio contrario, esto es, que la actualización de la
base salarial de las pensiones no se aplica a las de carácter extralegal y
entre ellas las de origen convencional, como la que usted recibe de acerías Paz
del Río S.A..” –folio 21-
Resalta la
Sala que una respuesta pronta no agota los deberes de quien está obligado a
responder una petición que, en el caso concreto, resulta la concreción de una
garantía iusfundamental.
Ignorar la
jurisprudencia constitucional existente, obviar los abundantes casos de tutela
resueltos por la Corte en los que se ordena la indexación de las mesadas
pensionales, incluso cuando éstas son pensiones convencionales[37];
y hacer caso omiso del principio de decisión que se deriva de la orden dada por
la sentencia T-797 de 2007 al momento de resolver los derechos de petición
presentados por sus extrabajadores –quienes se encuentran en situación análoga
al accionante de la mencionada sentencia- implica vulnerar el contenido
sustancial del derecho de petición al momento de dar respuesta a los
accionantes. Lo contrario sería entender que, incluso en situaciones en que el
ordenamiento jurídico no da lugar a duda respecto de la forma de proteger
derechos fundamentales de los peticionarios, una respuesta que desconozca por
completo estos parámetros, y por tanto sirva para vulnerar derechos
fundamentales, se ajusta a las exigencias de protección material del derecho de
petición. Esto implicaría un vaciamiento del contenido del derecho fundamental,
consecuencia inadmisible en nuestro ordenamiento constitucional.
La respuesta a
los derechos de petición de los trabajadores de Acerías Paz del Río, además,
vulnera de forma indirecta el derecho a la seguridad social, manifestado en el
derecho al mantenimiento del poder adquisitivo de las mesadas pensionales, una
de cuyas concreciones, de acuerdo con la extensa jurisprudencia de tutela y de
constitucionalidad –mencionadas en esta providencia-, es la indexación de la
primera mesada, especialmente relevante en situaciones como la evidenciada por
los accionantes. Dicha afectación surge de pagar una suma inferior a la que
jurídicamente tienen derecho los pensionados de la empresa, lo cual a su vez
puede afectar derechos como el mínimo vital, tanto de ellos como el de sus
familias.
También se
afecta el derecho a la igualdad, pues en la sentencia T-797 de 2007 se ordenó a
la ahora accionada que respondiera una petición de indexación de la primera
mesada pensional, tomando como referencia la sentencia C-862 de 2006 que había
reconocido la existencia de este derecho para todas las pensiones, no siendo
válida la diferencia en este preciso aspecto entre los diferentes tipos de
pensionados. Siendo este el caso, se vulnera el derecho a la igualdad en su
faceta de aplicación igual de la ley, cuando, con pleno conocimiento de este
antecedente, la Empresa no justifica el distanciamiento de la respuesta dada al
accionante a raíz de la sentencia mencionada, en aquellos casos que, como el de
los accionantes de la presente tutela, resultan análogos al resuelto en dicha
oportunidad.
Así mismo, se
ve afectado el principio de buena fe, pues el desconocimiento de la
jurisprudencia constitucional, de la Sala de Casación Laboral de la Corte
Suprema de Justicia y el desobedecimiento de una orden expresa dada a Acerías
Paz del Río S.A., denota que la dilación en el reconocimiento de los derechos
fundamentales de algunos de sus pensionados es una acción intencional, que no
es fruto de una interpretación desprevenida por parte de la Empresa, sino que,
por el contrario, se hace con pleno conocimiento de los parámetros jurídicos
que se transgreden.
En contra de
esta posición podría argumentarse que no todos los derechos de petición
presentados por los extrabajadores de la Empresa lo fueron luego de la
sentencia T-797 de 2007 y que, por consiguiente, no en todos los casos la
empresa estaría obligada a dar una respuesta con base en esta sentencia de
tutela. Este argumento no es de recibo pues su aplicación implicaría la
vulneración del carácter imprescriptible del derecho a la seguridad social y,
más exactamente, de su concreción en el presente caso, consistente en el
derecho a la indexación de la primera mesada pensional, ya que significaría que
el derecho prescribió en el momento en que solicitaron su indexación –ya sea en
el año 2006 o en el año 2007- y que son los elementos jurídicos existentes en
dicho año los únicos aplicables en su solución; igualmente, se vulneraría el
derecho a la igualdad si en el año 2011 se responden de manera diferente
situaciones de hecho análogas que, por elemental lógica de construcción
argumentativa, deben ser resueltas utilizando los mismos fundamentos jurídicos
–cuya aplicación no puede conducir a soluciones diferentes-; y, finalmente, se
negaría de forma rotunda el principio de prevalencia de los elementos
sustanciales sobre los elementos formales, pues se daría mayor importancia a un
hecho no determinante como la fecha de presentación del derecho de petición,
que al análisis material de los elementos que determinan o no la existencia del
derecho a la indexación de la primera mesada pensional. Además, que la
sentencia T-797 de 2007 no es el único argumento en que se apoya la
determinación de la Sala.
Por estas
razones la Sala concederá el amparo a los derechos de petición, igualdad e
indexación de la primera mesada pensional de los accionantes de tutela.
Sin embargo,
para efectos de aclarar el alcance de la orden a proferir, la Sala reitera en
esta ocasión la improcedencia de la acción de tutela como mecanismo principal
para reconocer prestaciones sociales o modificar las ya reconocidas[38].
Adicionalmente, se recuerda que en esta ocasión no se puso de presente, ni
siquiera de forma sumaria, la existencia de un perjuicio irremediable que haga
procedente una orden directa respecto de la indexación de la primera mesada
pensional de los accionantes.
Por las
razones expuestas la Sala confirmará el sentido de la decisión de la sentencia
de segunda instancia y, por consiguiente, ordenará que Acerías Paz del Río S.A.
dé nuevamente respuesta oportuna, clara, precisa y de fondo a los
derechos de petición de los ahora accionantes, aplicando el principio de buena
fe y teniendo en cuenta el contenido que la jurisprudencia citada y explicada
en esta providencia ha reconocido a los derechos de petición e indexación de la
primera mesada pensional.
III. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero.-
CONFIRMAR el fallo de segunda instancia proferido por el Juzgado Primero
Civil del Circuito de Sogamoso en la acción de tutela instaurada por Pedro
Gabriel González Garzón y otros contra Acerías Paz del Río.
Segundo.
MODIFICAR la orden proferida por la providencia confirmada en el sentido
de ORDENAR a Acerías Paz del Río S.A. que, en los diez días calendario
siguientes a la notificación de esta providencia, proceda a responder
nuevamente los derechos de petición interpuestos por los accionantes de la
presente acción de tutela en donde solicitaban la indexación de la primera
mesada pensional, teniendo en cuenta la jurisprudencia, tanto de tutela como de
constitucionalidad, emanada de esta Corporación, así como la específica orden
proferida en el segundo numeral de la parte resolutiva de la sentencia T-797 de
2007, en los casos en que ésta sea pertinente.
Tercero. ORDENAR
a Acerías Paz del Río S.A. presentar al Juez de Primera Instancia en este
proceso de tutela un informe sobre el cumplimiento de las órdenes aquí
proferidas, dentro de los 15 días calendario siguientes a la notificación de la
presente providencia.
Cuarto: Por Secretaría General, líbrense las comunicaciones
previstas en el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con
salvamento de voto
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
ANEXO 1
Accionantes en
proceso T27434368 contra acerías Paz del Río S.A.
Nombres
Cédula de ciudadanía
Fecha de presentación de la petición - folio
Fecha de respuesta de la Empresa – folio
Pedro Gabriel González Garzón
David Salcedo Hernández
Guillermo Alarcón Lemus
José López Zorro
José Silvino Pérez Torres
José Guillermo Agudelo Saenz
Luís Aurelio Vega López
Narciso Ardila Pérez
Luís Guillermo Torres Cárdenas
Orlando Montañez Barbosa
José Marino Rojas
Julia Avella Rojas
Luís Francisco Ladino
Hildebrando Herrera Zorro
Julia Elpidia Fernández Estepa
Gustavo Meléndez
Héctor Alvarado Espinel
Clemente Solano Báez
Luís Eduardo Camargo Pubiano
Jorge José Sierra
Doris Beatriz Pérez de Cortés
Francisco Javier Muñoz Mesa
Matilde Chaparro de Velandia
Benito Vega Pinto
9.516.625
5.514.556
9.512.956
4.260.679
1.113.380
9.519.773
9.514.630
9.513.922
9.512.732
4.207.151
9.515.542
24.117.188
9.513.450
11.154.174
24.115.198
4.261.479
9.512.280
9.511.850
9.511.427
2.832.546
24.117.565
9.512.432
24.116.913
5.683.354
Abril/22/2008 - f. 20
Dic/11/2006-f. 23
Abril/07/2009– f. 27
Nov/29/2006-f. 31
Dic/04/2006-f. 33
Ener/25/2008-f. 35
Nov/29/2006-f. 38
Sin fecha –f. 41
Dici/18/2006-f. 43
Mayo/19/2007-f. 46
Nov/29/2006-f. 49
Ene/10/2007-f. 54
Marz/28/2007-f. 57
Ene/25/2007-f. 60
Ene/10/2007-f. 66
Feb/20/2007-f. 62
Dici/11/2006-f. 65
Feb/16/2007-f. 71
Sep/10/2007-f. 74
Dic/04/2006-f. 77
Dic/06/2006-f. 79
Nov/29/2006-f. 82
Dic/19/2008-f. 85
Abril/06/2009f. 89
Mayo/06/2008– f 21
Marz/16/2009- f. 24
Dic/13/2006-f. 28
Dic/13/2006-f. 32
Dic/13/2006-f. 34
Febre/09/2008-f. 36
Dici/13/2006-f. 39
Juni/07/2008-f. 42
Dici/27/2006-f. 44
---
Dici/13/2006-f. 50
Ene/22/2007-f. 55
Abril/02/2007-f. 58
Feb/02/2007-f. 61
---
Mar/01/2007-f. 63
Dici/13/2006-f. 69
Mar/01/2007-f. 72
Ene/29/2008-f. 75
Dic/13/2006-f. 78
Dic/13/2006-f. 80
Dic/13/2006-f. 83
Dic/30/2008-f. 86
Sin fecha - f. 90
SALVAMENTO DE VOTO
DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA T-042/11
Con el acostumbrado respeto por
las decisiones de la Corte, en esta oportunidad me permito salvar el voto por
no compartir el sentido y fundamentos de la providencia de la referencia.
1. En la sentencia T-042 de
2011 la Sala Octava revisó el caso de veinticuatro pensionados que presentaron
derecho de petición ante la empresa Acerías Paz del Río S.A., solicitando la
indexación de la primera mesada pensional. Al responder las solicitudes la
entidad negó las prestaciones reclamas, argumentando para el efecto que si bien
existen pronunciamientos de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de
Justicia en los cuales se reconoce que la primera mesada de las pensiones
convencionales es objeto de indexación, existen otras decisiones en las que se
esboza una tesis contraria. En atención a lo expuesto, los accionantes
solicitaron el amparo de sus derechos constitucionales al debido proceso,
igualdad, petición, e indexación de la primera mesada pensional, apoyando las
súplicas en la sentencia T-797 de 2007.
2. Al abordar el análisis del
caso en concreto, la Sala confirma la sentencia de instancia que concedió el
amparo de los derechos invocados. Empero, resolvió modificar la decisión en el
sentido de ordenar a Acerías Paz del Ríos S.A. que “en los diez días
calendario siguientes a la notificación de esta providencia, proceda a
responder nuevamente los derechos de petición interpuestos por los accionantes
de la presente acción de tutela en donde solicitaban la indexación de la
primera mesada pensional, teniendo en cuenta la jurisprudencia, tanto de tutela
como de constitucionalidad, emanada de esta Corporación, así como la específica
orden  proferida en el segundo numeral de la parte resolutiva de la sentencia
T-797 de 2007, en los casos que sea pertinente”.
3. Como sustento de su decisión
la Sala señala que la respuesta dada por la empresa demandada “consistente
en no indexar la primera mesada pensional, vulnera de forma directa los
derechos a la igualdad y a obtener respuesta a las peticiones elevadas a su
exempleador; e indirectamente, el derecho a la seguridad social, manifestado en
el derecho al mantenimiento del poder adquisitivo de las mesadas pensionales,
así como del principio de buena fe.”. Asimismo, sostiene que el derecho de
petición implica que la respuesta sea sustancial o material, completa y
congruente, lo cual a juicio de la mayoría no sucede en este caso porque se
ignoraron por parte de la demandada “los abundantes casos de tutela
resueltos por la Corte en los que se ordena la indexación de las mesadas
pensionales, incluso cuando éstas son pensiones convencionales”. En
términos prácticos, la sentencia T-042 de 2011 considera vulnerados los
derechos fundamentales de petición e indexación de la primera mesada pensional,
en tanto Acerías Paz del Río no accedió a la actualización solicitada por los
demandantes.
4. Aunado a lo expuesto, la
sentencia precisa que “para efectos de aclarar el alcance de la orden a
proferir, la Sala reitera en esta ocasión la improcedencia de la acción de
tutela como mecanismo principal para reconocer prestaciones sociales o
modificar las ya reconocidas. Adicionalmente, se recuerda que en esta ocasión
no se puso de presente, ni siquiera de forma sumaria, la existencia de un
perjuicio irremediable que haga procedente una orden directa respecto de la
indexación de la primera mesada pensional de los accionantes”. No obstante
lo anterior, la mayoría, desconociendo de alguna manera lo señalado, indica que
se “ordenará a Acerías Paz del Río S.A. dé nuevamente respuesta oportuna,
clara, precisa y de fondo a los derechos de petición de los ahora accionantes,
aplicando el principio de buena fe y teniendo en cuenta el contenido que la
jurisprudencia citada y explicada en esta providencia ha reconocido a
los derechos de petición e indexación de la primera mesada pensional” (fl.
24).
5. Bajo tal óptica, el
desacuerdo con la decisión de la Sala radica en lo siguiente: (i) en mi
criterio el proyecto presenta una insuperable contradicción interna, en tanto,
de una parte, afirma que la acción de tutela en el presente caso no es
formalmente procedente frente al derecho a la indexación, pero de otra, entra a
resolver de fondo sobre el mismo y concede su tutela. Esta última tesis conduce
a realizar justamente lo que la sentencia considera improcedente, esto es, a
obligar a la empresa a que reconozca la indexación en tanto ya se ha dicho en
la parte motiva, que la entidad vulneró el derecho a la seguridad social en su
contenido de garantía a la indexación, en la medida que no accedió a lo pedido.
6. Igualmente, (ii) a mi juicio
el derecho de petición no se quebrantó en el presente asunto porque, de una
parte, la empresa demandada dio respuesta de fondo a la solicitud de los
peticionarios (esta consistió en negar la indexación solicitada). De otra parte,
la sentencia no aplica la regla constitucional según la cual el derecho
fundamental de petición no incluye el derecho a lo pedido. En esa
dirección resulta pertinente acudir a lo expuesto por el Pleno de la Corte
Constitucional en la sentencia C-510 de 2004:
“Además, la
jurisprudencia ha recalcado la diferencia entre el derecho de petición y el
derecho a lo pedido. || Al respecto, ha dicho la Corte: "...no se debe
confundir el derecho de petición -cuyo núcleo esencial radica en la posibilidad
de acudir ante la autoridad y en obtener pronta resolución- con el contenido de
lo que se pide, es decir con la materia de la petición. La falta de respuesta o
la resolución tardía son formas de violación de aquel y son susceptibles de la
actuación protectora del juez mediante el uso de la acción de tutela, pues en
tales casos se conculca un derecho constitucional fundamental. En cambio, lo
que se debate ante la jurisdicción cuando se acusa el acto, expreso o presunto,
proferido por la administración, alude al fondo de lo pedido, de manera
independiente del derecho de petición como tal. Allí se discute la legalidad de
la actuación administrativa o del acto correspondiente, de acuerdo con las
normas a las que estaba sometida la administración, es decir que no está en
juego el derecho fundamental de que se trata sino otros derechos, para cuya
defensa existen las vías judiciales contempladas en el Código Contencioso
Administrativo y, por tanto, respecto de ella no cabe la acción de tutela salvo
la hipótesis del perjuicio irremediable (artículo 86 C.N.)".  (Cfr.
Sentencia T-242 del 23 de junio de 1993)“”.
7. En conclusión, considero que
la Sala debió revocar la sentencia de segunda instancia que ordenó a la entidad
demandada reconocer la indexación solicitada por los demandantes, en tanto (i)
el derecho de petición no incluye el derecho a lo pedido y; (ii) la acción de
tutela resulta en este caso improcedente en lo concerniente al derecho a la
indexación de la primera mesada pensional. La defensa de los derechos de los trabajadores
no es objeto de discusión en un Estado Social de Derecho que reconoce como
principio fundante el trabajo. Sin embargo, a pesar de que comparto la
jurisprudencia constitucional sobre el derecho a la indexación de la primera
mesada pensional, estimo que conceder el amparo en la forma dispuesta en esta
sentencia supone el desconocimiento del presupuesto de subsidiariedad de la
acción de tutela y un trato inequitativo y discriminatorio frente a aquellos
trabajadores a quienes esta Corporación sí les ha exigido agotar la vía
ordinaria o acreditar la inminencia de un perjuicio iusfundamental
irremediable.
Estas observaciones fueron
puestas en consideración de la Sala, sin embargo, otra apreciación tuvo la
mayoría, y por esa razón, dejo formulado mi salvamento de voto en los términos
indicados.
Fecha ut supra,
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
[1] Sentencia C-862 de 2006.
[2] Ibídem.
[3] Ibídem. Al respecto, ver también las sentencias SU-120 de 2003,
T-663 de 2003, T-1169 de 2003, T-805 de 2004, T-815 de 2004,
T-1244 de 2004, T-098 de 2005, T-296 de 2005, T-469 de 2005 y T-635 de 2005,
entre otras.
[4] Sentencia C-862 de 2006.
[5] Ibídem.
[6] Ibídem.
[7] Ibídem.
[8] Ibídem.
[9] Sentencia C-132 de 1999. Citada en la
sentencia C-862 de 2006.
[10] El artículo 260 del CST fue derogado por la ley 100 de 1993
pero continúa produciendo efectos respecto de las personas que, antes de la
entrada en vigencia de la ley 100 de 1993, alcanzaron el reconocimiento
pensional de conformidad con el mismo. Además, también continúa aplicándose a
aquellas personas beneficiarias del régimen de transición que reúnen los
requisitos descritos allí para acceder a la pensión de jubilación a cargo del
empleador.
[11] Sentencia C-862 de 2006.
[12] Ibídem.
[13] Aunque fue derogado por la ley 100 de 1993, esta norma, al
igual que el artículo 260 del CST,  sigue produciendo efectos en algunos casos.
[14] Rad. 5721.
[15] Con la sentencia Rad. 9917 de 13 de agosto de
1997.
[16] Rad. 10409.
[17] Rad. 11842.
[18] Rad. 12315.
[19] En otras, ver las sentencias T-663 de 2003, T-1169 de 2003, T-805 de
2004, T-815 de 2004, T-1244 de 2004, T-098 de 2005, T-296 de 2005, T-469 de
2005 y T-635 de 2005.
[20] Tal como fue modificado por la ley 171 de 1961.
[21] Por ejemplo, ver sentencia de 31 de Julio de 2007. Rad. 29022.
[22] Sentencia C-862 de 2006.
[23] Rad. 29022.
[24] “Esta acción [la de tutela] sólo procederá cuando el afectado no
disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
[25] ARTICULO 2o. COMPETENCIA
GENERAL. <Artículo modificado por el artículo 2 de la Ley 712 de 2001. El nuevo texto es el
siguiente:> La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de
seguridad social conoce de: (…)  4. Las controversias referentes al
sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados,
beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o
prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los
actos jurídicos que se controviertan.
[26] Ver, entre otras, las sentencias T-1191 de 2003, T-1216 de 2003, T-080
de 2004, T-599 de 2005, T-447 de 2006, T-573 de 2007, T-797 de 2007, T-936 de
2007, T-1096 de 2007 y T-068 de 2008.
[27] Sentencia T-328 de 2004, T-797 de 2007, T-799 de 2007, T-1096 de 2007,
T-611 de 2008, entre otras.
[28] Ver sentencias T-447 de 2006, T-045 de 2007, T-224 de 2007,
T-696 de 2007, T-799 de 2007, T-1096 de 2007, T-046 de 2008, T-068 de 2008,
T-311 de 2008, T-611 de 2008, entre otras.
[29] Ver, entre muchas otras, las sentencias, T-373, T-490 y T-1130 de
2005; T-108 y T-147 de 2006; T-488 y T-711 de 2007; y T-251 y T-395 de 2008,
entre otras.
[30] Ver, entre muchas otras, las sentencias T-1130, T-917 y T-1160 de
2005, T-460 de 2006, T-295, T-147 de 2006 y T-134 de 2006, 2005.
[31] Ver, entre muchas otras, las sentencias T-1160A de 2001 y T-581 de
2003.
[32] Sentencia T-220 de 1994.
[33] Sentencia T-669 de 2003.
[34] Ver, entre muchas otras, las sentencias T-259 de 2004 y T-814 de 2005.
[35] Sentencia T-242 de 1993
[36] Ver, entre muchas otras, las sentencias T-1130, T-917 y T-1160 de
2005, T-460 de 2006, T-295, T-147 de 2006 y T-134 de 2006, 2005.
[37] Mencionadas y explicadas por la presente
providencia en el apartado titulado La “indexación
de la primera mesada pensional” en las pensiones convencionales. Reiteración de
jurisprudencia.
[38] Ver, entre otras, las sentencias T-1191 de 2003, T-1216 de 2003, T-080
de 2004, T-599 de 2005, T-447 de 2006, T-573 de 2007, T-797 de 2007, T-936 de
2007, T-1096 de 2007 y T-068 de 2008.