T-424-02
I. ANTECEDENTES
Sentencia
T-424/02
BONOS PENSIONALES-Demora en emisión impide acceso a pensión
de jubilación
PRINCIPIO DE COLABORACION ARMONICA DE
ENTIDADES DEL ESTADO-Entidad
encargada de expedir el bono pensional no puede excusar su incumplimiento en
los deberes de otras entidades
BONOS PENSIONALES-Demora en emisión afecta derechos
fundamentales
BONOS PENSIONALES-Etapas administrativas que deben cumplirse
para su emisión
BONOS PENSIONALES-Pronta tramitación
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Requisitos para la expedición del bono
pensional y reconocimiento de la pensión de jubilación
Dado que la
liquidación provisional del bono ya esta en curso, el I.S.S. deberá, dentro de
las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de este fallo,
aceptarla u objetarla sin que sea necesario que se comunique al afiliado. Una
vez aprobada la liquidación provisional, el emisor debe expedir dentro  de los
ocho (8) días siguientes a la confirmación, el bono con las garantías que
exijan las normas correspondientes, teniendo en cuenta que la pensión ya se
causó y procede su pago sin necesidad de la expedición  física del título
valor. En cuanto sea expedido el bono pensional, el I.S.S. deberá, dentro de
los ocho (8) días siguientes, proferir la resolución correspondiente al
reconocimiento de la pensión de jubilación, de la actora y efectuar el
respectivo ingreso a nómina de pensionados.
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia:
expediente T-552302
Acción de tutela
incoada por María Nelly Torres Lozano, contra la Secretaría de Hacienda del
Distrito de Bogotá D.C.
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D.C., veintinueve (29) de mayo de dos
mil dos (2002).
La Sala Octava de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ, JAIME ARAUJO RENTERÍA Y ÁLVARO TAFUR GALVIS, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente,
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de la
sentencia proferida por el Juzgado Quinto Laboral del Circuito, en el trámite
de la acción de tutela interpuesta por María Nelly Torres Lozano, contra la
Secretaría de Hacienda del Distrito de Bogotá D.C.
I.
ANTECEDENTES.
Manifiesta la accionante que por haber
cumplido la edad y el tiempo de cotizaciones, el día 26 de enero de 1999
solicitó al Instituto de Seguros Sociales el reconocimiento de su pensión de
jubilación. Sin embargo hasta la fecha de interposición de la presente tutela,
es decir, dos (2) años y diez (10) meses después, no ha sido reconocida dicha
prestación. El día 24 de julio de 2001, el I.S.S. solicitó a la Secretaría de
Hacienda de Bogotá la emisión del Bono Pensional correspondiente. No obstante,
para el día 21 de noviembre del mismo año, no se había dado respuesta alguna
por parte de la Secretaria de Hacienda. Ante tales circunstancias, la actora ha
remitido varias peticiones al I.S.S., para obtener información sobre su
pensión, recibiendo  como respuesta que los documentos a cargo del I.S.S., se
encuentran en orden, pero que todo depende de que la Secretaria de Hacienda
emita el Bono Pensional a su cargo.
De esta manera, la accionante considera que
la Secretaría de Hacienda de Bogotá esta violando su derecho fundamental a la
seguridad social, motivo por el cual pide su protección y solicita igualmente
se ordene a dicha entidad emitir el bono pensional a su cargo para que el
I.S.S. le reconozca y pague su pensión.
II. RESPUESTA DE LA ENTIDAD ACCIONADA.
Mediante oficio No. 2039 de 3 de diciembre
de 2001, la Secretaría de Hacienda respondió al juez de tutela que de
conformidad con lo establecido por los decretos 1748 de 1995, 1471 de 1997 y
1513 de 1998, ha producido una liquidación provisional la cual envió al
Instituto de Seguro Social mediante oficio SD.1676 del 1 de noviembre de 2000,
para aprobación, tal y como lo exige el procedimiento para el trámite de bonos
consagrado en las normas mencionadas.
III. DECISIÓN JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN.
En sentencia del 13 de diciembre de 2000,
el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bogotá, negó la tutela. Manifestó el
juez de instancia que la Secretaria de Hacienda del Distrito, luego de haber
obtenido respuesta de la Secretaria de Educación, procedió el día 1° de
noviembre de 2000 a enviar al Instituto de Seguros Sociales la liquidación
provisional del bono pensional, sin que hasta la fecha se haya recibido del
I.S.S., la aprobación o rechazo del mismo. Señala que debido a que la presente
tutela fue dirigida únicamente contra la Secretaria de Hacienda Distrital, “es
por lo que en garantía del Derecho de Defensa, nada puede decir esta Juez de
tutela respecto de la actuación del INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES, pues
nuevamente se recalca, contra dicha institución no se accionó y por tanto a la
misma no se le notificó el inicio de esta acción expedita y corolario de ello,
no tuvo oportunidad de aportar las pruebas que pudiera hacer valer a su favor.”
IV. ACTUACIÓN CUMPLIDA POR LA CORTE.
Mediante Auto del 25 de abril del año en
curso, esta Sala de Revisión consideró que en el trámite adelantado por el
Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bogotá, no se notificó del inicio de la
presente tutela al Instituto de Seguros Sociales, entidad que si bien no fue
demandada, podía verse afectada con la decisión que se tomare en el trámite de
esta tutela, por ser la entidad obligada legalmente a aprobar o rechazar las
liquidaciones provisionales de los bonos pensionales que otras entidades deben
remitirle en el proceso de reconocimiento de una pensión. Por tal motivo, con
el fin de garantizar el derecho fundamental al debido proceso (art. 29 de la
C.P.) pues, por esa vía, se busca dar plena garantía al derecho de
contradicción que la Constitución Política le otorga a todas las partes en un
proceso, así como a los terceros con interés legítimo en el mismo, se ordenó a
la Secretaria General de esta Corporación, poner en conocimiento la presente
tutela al Instituto de Seguros Sociales para que en el plazo máximo de cinco
(5) días hábiles, contados a partir de la notificación del presente auto, se
pronunciara acerca de las pretensiones y del problema jurídico que se
planteaba.
Sin embargo, mediante oficio del seis (6)
de mayo del presente año, la Secretaria General, remitió al Despacho del
Magistrado Ponente, el expediente, informando que vencido el término señalado,
no hubo pronunciamiento alguno por parte de la entidad requerida, es decir, por
el Instituto de Seguros Sociales.
V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1. Competencia
De conformidad con lo establecido en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del
Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional es competente para revisar la
decisión judicial mencionada.
2. Procedencia de la tutela frente a la
expedición de bonos pensionales. Aplicación de los criterios contenidos en la
sentencia T-235 de 2002.
La acción de tutela no tiene como finalidad
el reconocimiento de derechos litigiosos o prestacionales, como es el caso de
la pensión de jubilación.[1]
Sin embargo en aquellos casos como el que plantea esta tutela, en los que la
liquidación y remisión de bonos pensionales constituyen fundamento para que se
consolide y reconozca una pensión de jubilación, la Corte ha considerado que
procede la acción de tutela para proteger el derecho a la seguridad social en
el evento de haberse sometido el solicitante de la pensión a una prolongada
espera para la expedición del bono pensional. Lo anterior, ha dicho la
jurisprudencia, vulnera el derecho al mínimo vital al dejar de resolver de
manera definitiva la solicitud de pensión de quien ha cumplido con todos los
requisitos de ley para obtenerla. Así lo ha previsto la doctrina
constitucional:
“Tal como lo  ha
vendido sosteniendo esta Corporación, la acción de tutela no esta prevista para
dirimir disputas ni para tramitar reclamos en torno a la aplicación de la ley,
pero sí para establecer si frente a la Constitución, una determinada conducta
es lesiva de los derechos fundamentales. Por lo tanto, en el presente caso, resulta
inaceptable la prolongación en el tiempo, y la dilación de los trámites
administrativos de un asunto que lleva implícitos derechos fundamentales como
el de la vida, seguridad social y el derecho al pago oportuno de las pensiones.
Por lo anterior, se protegerán los derechos de la demandante quien desde hace 3
años presentó la solicitud de su pensión ante el ISS, sin que éste la pueda
reconocer por encontrarse pendiente la cancelación del bono pensional
respectivo”[2]
Igualmente ha señalado reiteradamente la
jurisprudencia,[3]
que tampoco es excusa válida de las entidades encargadas de liquidar el bono,
el hecho de que sea deber del Seguro Social reconocer la pensión.[4] “La
entidad encargada de la expedición del bono pensional, una vez haya reconocido
la obligación existente no puede excusar su incumplimiento y tardanza en los
deberes de otras entidades. De otra manera, se estaría actuando en contravía
del principio de colaboración armónica de las entidades del Estado viéndose
afectados los usuarios del sistema de seguridad social”.
Así, pues la jurisprudencia ha
contemplado las consecuencias constitucionales que se derivan de las omisiones
tanto de la entidad que debe expedir el bono como de quien debe reconocer el
derecho prestacional:
Primero: El Seguro Social no puede negar el
reconocimiento de una pensión en virtud de la no emisión oportuna del bono
pensional, pues tal proceder comporta la afectación de garantías superiores. En
este sentido la jurisprudencia ha señalado que: “Se afectan derechos
fundamentales (especialmente el de dignidad, mínimo vital, seguridad social,
derechos adquiridos) cuando la demora en la emisión del bono impide el acceso a
una pensión de jubilación a la cual tiene derecho quien haya adquirido el
status de jubilado.”[5]
Segundo: La entidad que debe expedir y
remitir al Seguro Social el bono pensional no puede negar o retardar esta
labor, excusándose en las responsabilidades en cabeza del Seguro Social, sin
dejar de ser copartícipe de la omisión vulneradora de los derechos fundamentales
de las personas que han cumplido los requisitos para que se les reconozca y
pague la pensión.[6]
De allí, que la liquidación y emisión de los bonos pensionales a la entidad que
finalmente debe reconocer una pensión, ha sido ordenada por la Corte para
proteger el derecho a la vida y la seguridad social de los peticionarios.[7]
3. Etapas administrativas para la emisión
de un bono pensional. Términos razonables.
La sentencia T-235 de 2002, M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra, recoge la jurisprudencia relativa a bonos pensionales y
en un acápite que merece citarse para efectos de comprender las etapas que administrativamente
deben cumplirse para emitir un bono pensional señaló:
“Corresponde a
las entidad administradora (ISS) adelantar, en forma gratuita,  por cuenta del
aspirante a pensionado (afiliado, porque se trata de bono tipo B), las acciones
y procesos de solicitud de bonos.
“En la sentencia
T-1044/01, esta Sala Sexta de Revisión  reseñó los pasos a seguir para la
tramitación de un bono tipo B y el reconocimiento de una pensión. En el
presente fallo se reitera lo indicado en la T-1044/01 y se precisa el lapso de
tiempo señalado por la ley para cada una de las actuaciones.
“a. Antes de
solicitarse el bono, el ISS establecerá la historia laboral del peticionario
con base en los archivos que posea el ISS  y la información que le haya sido
suministrada por el afiliado o beneficiarios de la pensión. Se solicitará a
quienes hayan sido empleadores del afiliado o a las cajas, fondos o confirmen,
modifiquen o nieguen  la información laboral porque ello  puede incidir en el
valor del bono (artículo 20 del decreto 1513/98).[8] El
término para este trámite es de treinta días hábiles (artículo 22
decreto 1513/98). Se debe responder dentro de un nuevo término de treinta días
hábiles, pero tratándose de entidades públicas el término es de quince días
porque así lo establece el Código Contencioso Administrativo.
“b. De la
anterior información se dará traslado  al emisor del bono  para que se inicie
el proceso de la liquidación provisional del bono pensional (inciso 3º, 4º y 5º
del artículo 52 del Decreto 1748 de 1995). Como se trata simplemente de
traslado de información, el emisor puede solicitarla nuevamente para verificar
si es correcta (Parágrafo del artículo 20 del decreto 1513 de 1998).
“c. El emisor del
bono  producirá una liquidación provisional  y la hará conocer al ISS a más
tardar treinta días después de la fecha en que reciba la solicitud.
(Inciso 8º del artículo 52 del Decreto 1748 de 1995).
“d. Tratándose
de los bonos tipo B, corresponderá al ISS aceptar u objetar la liquidación
provisional sin que sea necesario que se comunique  al afiliado. (inciso 9º y
parágrafo 3º del artículo 52 del Decreto 1748 de 1995).
“e. Una vez
aprobada  la liquidación provisional, el emisor expedirá dentro del mes
siguiente a la confirmación, el bono pensional con las garantías que exijan las
normas correspondientes, de acuerdo con las condiciones que establezca el
Gobierno Nacional; pero teniendo en cuenta que la pensión ya se causó,
procede su pago sin necesidad de la expedición física del título valor (inciso
11º del Decreto 52 del Decreto 1748 de 1995, y parágrafo 3º del artículo 17 del
Decreto 1748 de 1995).
“f. De
conformidad con lo establecido en el parágrafo 1º del Artículo 17 del Decreto
1748 de 1995, el emisor deberá comunicar a los contribuyentes,  dentro de los cinco
días siguientes a la fecha en que haya recibido la solicitud de pago, tanto
el valor de la cuota parte a pagar como su fecha límite de pago y la tasa de
mora aplicable en caso de incumplimiento.
“g. Una vez
expedido el bono pensional, ha reiterado la jurisprudencia que  el ISS, Nivel
Nacional,  procederá a reconocer la prestación y efectuar el respectivo ingreso
a nómina de pensionados (inciso 1º del artículo 44 del Decreto 1748 de 1995).
“La sumatoria
de todos los trámites, desde la solicitud de pensión hasta la resolución de otorgamiento, no
puede sobrepasar los seis meses. Así lo ordenó recientemente  la Ley 700 de
2001, en su artículo 4°:
“A partir de la
vigencia de la presente ley, los operadores públicos y privados del sistema
general de pensiones y cesantías, que tengan a su cargo el reconocimiento del
derecho pensional, tendrán un plazo no mayor de seis meses a partir del momento
en que se eleve la solicitud de reconocimiento por parte del interesado  para
adelantar los trámites necesarios tendientes al pago de las mesadas
correspondientes.
“Parágrafo. El
funcionario que sin justa causa por acción u omisión incumpla lo dispuesto en
el presente artículo incurrirá con arreglo a la ley en causal de mala conducta
y será solidariamente responsable en el pago de la indemnización moratoria a
que haya lugar si el afiliado ha debido recurrir a los tribunales para el
reconocimiento de su pensión o cesantía, el pago de costas judiciales será a
cargo del funcionario responsable de la irregularidad”.
“Como la
liquidación y remisión del bono pensional constituyen el fundamento para que se
consolide y reconozca la pensión de jubilación, la Corte ha considerado que si
razonablemente no se cumplen oportunamente los términos, procede la acción de
tutela,  para ordenar su emisión e inclusive puede adicionarse la orden de
tutela con el señalamiento de que deben cumplirse  los pasos posteriores a la
emisión del bono.[9]
4.
Caso concreto.
De la información contenida en el
expediente, se constatan los siguientes hechos:
-
El 26 de enero de 1999
la demandante solicitó al Seguro Social, el reconocimiento de una pensión por
vejez.
-
El Seguro Social no
concede la pensión hasta tanto la Secretaría de Hacienda no expida el bono
pensional respectivo.
-
El 24 de julio de 2000,
el Seguro Social solicitó a la Secretaría de Hacienda  la emisión del bono
pensional.
-
El primero de noviembre
de 2000 la Secretaría de Hacienda remite al Seguro la liquidación provisional
del bono pensional  para su aprobación.
-
No existe en el expediente
constancia de que el Seguro hubiese elaborado la aprobación o rechazo de la
liquidación provisional del aludido bono.
Por lo tanto, la
Sala advierte que se ha incurrido en varias violaciones a derechos
fundamentales por parte de los entes comprometidos en esta causa:
- Por una parte el
Seguro Social ha vulnerado el derecho a la vida, la salud, mínimo vital y
seguridad social del accionante, puesto que según lo tiene entendido la
jurisprudencia: “resulta inaceptable la prolongación en el tiempo y la
dilación en los trámites administrativos de un asunto que lleva implícitos
derechos como el de la seguridad social y el disfrute de una pensión, ya que
para la Sala es claro que el candidato a pensionarse que cumpla con todos los
requisitos de ley, además de constituirse en un tercero al que no le es
oponible el argumento esbozado por el I.S.S., tiene derecho constitucional a su
pensión, como quiera que la tramitación del bono pensional no es de su
incumbencia, sino de las entidades de seguridad social, en aplicación de los
principios de celeridad y moralidad, conforme con el artículo 209 superior y la
ley 100 de 1993, así como a lo dispuesto en el artículo 18 del decreto 1513 de
1997 y en el decreto 266 del 2000.”[10]
- Igualmente, la
Secretaría de Hacienda, a pesar de que ya emitió  la liquidación provisional
del bono requerido, incurrió en violación de los derechos a la seguridad social
y mínimo vital del accionante, en tanto retrasó ese paso durante  año y medio y
al momento de interponer la tutela, habían transcurrido dos (2) años sin que la
accionante tuviera certeza de su derecho pensional. Fue una actuación a todas
luces contraria a los postulados constitucionales y a la jurisprudencia vigente
sobre esta materia, que ha exigido que la tramitación de los bonos pensionales
debe ser pronta, y por ende las entidades emisoras de los bonos deben actuar
dentro de los principios de eficacia y celeridad, de conformidad con el
artículo 209 de la Constitución Política.[11]
Por ello, la  Corte
en numerosas ocasiones ha concedido la tutela por demora en la emisión del bono
pensional, porque la dilación, como ya se dijo, perjudica derechos
fundamentales de quien ha alcanzado los requisitos establecidos por la ley para
solicitar la pensión, y sin embargo no se emite el bono que permite el
reconocimiento efectivo del mencionado derecho. La sentencia T-491 de 2001[12],
criticó especialmente a quienes postergan indefinidamente el respeto de los
derechos constitucionales e indicó que tales prácticas administrativas resultan
contrarias a la Constitución Política.
En consecuencia, según
los pasos ya mencionados para diligenciar un bono pensional, restan dos
requisitos que serán los que esta Sala ordene cumplir en aras a garantizar los
derechos a la seguridad social y mínimo vital de la accionante, afectados por
ambas entidades ante la dilación injustificada en un trámite que no debe
superar los seis (6) meses, y que comprometió derechos fundamentales de la
señora MARIA NELLY TORRES LOZANO, quien espera desde hace dos años y 10 meses
la definición de su derecho a la seguridad social.
Debido a que los
términos consagrados en las normas legales para el efecto, ya aparecen vencidos
por ambas entidades, con consecuencias negativas en la situación de la
peticionaria, como ya se vio, la Corte como garante de los derechos que aprecia
infringidos, ordenará lo siguiente:
a) Dado que la
liquidación provisional del bono ya esta en curso, el I.S.S. deberá, dentro de
las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de este fallo,
aceptarla u objetarla sin que sea necesario que se comunique al afiliado.
Recuérdese que el Seguro Social, aunque no rindió ningún informe, sí fue
vinculado a las resultas de la presente tutela.
b) Una vez aprobada
la liquidación provisional, el emisor debe expedir dentro  de los ocho (8) días
siguientes a la confirmación, el bono con las garantías que exijan las normas
correspondientes, teniendo en cuenta que la pensión ya se causó y procede su
pago sin necesidad de la expedición  física del título valor (artículo 52 del
decreto 1748 de 1995, y parágrafo 3. del artículo 17 del Decreto 1748 de 1995).
c) En cuanto sea
expedido el bono pensional, el I.S.S. deberá, dentro de los ocho (8) días
siguientes, proferir la resolución correspondiente al reconocimiento de la
pensión de jubilación, de la señora MARIA NELLY TORRES y efectuar el respectivo
ingreso a nómina de pensionados.
VI. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. REVOCAR la sentencia proferida el 15 de diciembre
de 2001  por  el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bogotá. En
consecuencia, conceder el amparo solicitado por la señora MARIA NELLY TORRES.
Segundo ORDENAR al I.S.S. Seccional  Bogotá,  si aún no lo
ha hecho, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la
notificación de este fallo, acepte u objete la liquidación provisional  del
bono pensional correspondiente a la señora MARIA NELLY TORRES, que le hizo
llegar la Secretaría de Hacienda Distrital, mediante oficio SD. de 1 de
noviembre de 2000, sin que sea necesario que se comunique al afiliado.
Segundo. Una vez aprobada la liquidación
provisional, la Secretaría de Hacienda de Bogotá,, DEBERÁ expedir dentro
de los ocho (8) días siguientes a la confirmación, el bono con las garantías
que exijan las normas correspondientes, teniendo en cuenta que la pensión ya se
causó y procede su pago sin necesidad de la expedición  física del título
valor.
Tercero. En cuanto sea expedido el bono pensional,
el Instituto de Seguros Sociales, Seccional Bogotá, DEBERÁ dentro de los
ocho (8) días siguientes, proferir la resolución correspondiente al
reconocimiento de la pensión de jubilación de la señora MARIA NELLY TORRES y
efectuar el respectivo ingreso a nómina de pensionados.
Cuarto. Por Secretaría, líbrese la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en
la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado Ponente
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia  T-999 de 2001. M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
[2] Sentencia T-577 de 1999.
[3] Entre otras, T-1044 de 2001, T-817 de 2001, y
T- 235 de 2002.
[4] Ver sentencia T-1044 de 2001 M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[5] Sentencia T-671 de 2000. M.P. Alejandro
Martínez  Caballero.
[6] Sentencia T-1154 de 2001M. P. Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[7] Ver sentencias  C-177  de 1998, T- 241
de 1998 de 1998 y T-337 de 2001, entre otras.
[8] El informe es de carácter probatorio,
luego el ISS no puede hacer análisis de fondo sobre régimen de transición, ni
sobre regímenes especiales, ni sobre derechos adquiridos por leyes vigentes en
el instante de adquirirse el status de jubilado, porque ni  el mencionado
artículo 20 del decreto 1513 de 1998 ni norma alguna le permite negar la
pensión ab initio, sin oir ni vencer en juicio a quien resulte perjudicado,
puesto que estos aspectos de fondo se deciden en la resolución que define si hay
lugar o no al otorgamiento de la prestación.
[9] Sentencias: C-177 de 1998. M.P. Alejando
Martínez Caballero. T-548 de 1998; T-440 y T 551 del mismo año M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa. T-360 de 1998. M.P. Fabio Morón Díaz; T-345 y T 432  de 1999.
[10] Sentencia T-1294 de 2000.
[11] Sentencia T-272 de 2002 M. P. Rodrigo
Escobar Gil
[12] M. P. Manuel José Cepeda.