C-030-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-030/14
LEY GENERAL DE PROCESO-Modificaciones
al Código de Procedimiento administrativo y de lo Contencioso Administrativo
sobre notificación del auto admisorio de la demanda a la Agencia Nacional de
Defensa Jurídica del Estado
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Inhibición
por ausencia de cargos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Efectividad del derecho político depende de que las razones
presentadas por el actor sean claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
CRITICA A TECNICA LEGISLATIVA
EMPLEADA POR EL CONGRESO-No sustenta necesariamente una
inconstitucionalidad/ERROR DE TECNICA LEGISLATIVA-No es, per
se, una violación del orden constitucional vigente
Referencia: expediente D-9746
Demandante: Adriana María Guillén
Demanda de inconstitucionalidad contra los incisos 6 y 7 del artículo
612 de la Ley 1564 de 2012, ‘Por medio de la cual se expide el Código
General del Proceso y se dictan otras disposiciones’
Magistrada ponente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., veintinueve (29) de
enero de dos mil catorce (2014)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y de los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución, la ciudadana Adriana Guillén
Arango presentó acción de inconstitucionalidad contra los incisos 6 y 7 del
artículo 612 de la Ley 1564 de 2012, ‘Por medio de la cual se expide el
Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones’. Las demandas
fueron acumuladas y repartidas a la Magistrada sustanciadora, quien la admitió
para su conocimiento por la Sala Plena.[1]
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el
texto de la norma cuyos incisos sexto y séptimo, son acusados, los cuales se
resaltan en negrilla.
“LEY 1564 DE 2012 [2]
“Por medio de la cual se
expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”.
[…]
Libro Quinto
Cuestiones varias
[…]
Título II
Disposiciones relativas a la Agencia Nacional
de Defensa Jurídica del Estado
Artículo
612. Modifíquese el Artículo 199 de la Ley 1437 de 2011, el cual quedará así:
Artículo 199. Notificación
personal del auto admisorio y del mandamiento de pago a entidades públicas, al
Ministerio Público, a personas privadas que ejerzan funciones públicas y a
particulares que deban estar inscritos en el registro mercantil. El auto
admisorio de la demanda y el mandamiento de pago contra las entidades públicas
y las personas privadas que ejerzan funciones propias del Estado se deben
notificar personalmente a sus representantes legales o a quienes estos hayan
delegado la facultad de recibir notificaciones, o directamente a las personas
naturales, según el caso, y al Ministerio Público, mediante mensaje dirigido al
buzón electrónico para notificaciones judiciales a que se refiere el artículo
197 de este código.
De esta misma forma se deberá
notificar el auto admisorio de la demanda a los particulares inscritos en el
registro mercantil en la dirección electrónica por ellos dispuesta para recibir
notificaciones judiciales.
El mensaje deberá identificar la
notificación que se realiza y contener copia de la providencia a notificar y de
la demanda.
Se presumirá que el destinatario
ha recibido la notificación cuando el iniciador recepcione acuse de recibo o se
pueda por otro medio constatar el acceso del destinatario al mensaje. El
secretario hará constar este hecho en el expediente.
En este evento, las copias de la
demanda y de sus anexos quedarán en la secretaría a disposición del notificado
y el traslado o los términos que conceda el auto notificado, sólo comenzarán a
correr al vencimiento del término común de veinticinco (25) días después de
surtida la última notificación. Deberá remitirse de manera inmediata y a través
del servicio postal autorizado, copia de la demanda, de sus anexos y del auto
admisorio, sin perjuicio de las copias que deban quedar en el expediente a su
disposición de conformidad con lo establecido en este inciso.
En los procesos que se
tramiten ante cualquier jurisdicción en donde sea demandada una entidad
pública, deberá notificarse también a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica
del Estado, en los mismos términos y para los mismos efectos previstos en este
artículo. En este evento se aplicará también lo dispuesto en el inciso anterior.
La notificación de la Agencia
Nacional de Defensa Jurídica del Estado se hará en los términos establecidos y
con la remisión de los documentos a que se refiere este artículo para la parte
demandada”.[3]
III. DEMANDA
La Directora de la Agencia para la Defensa Jurídica del
Estado presentó acción de inconstitucionalidad en contra de los incisos finales
del artículo 612 de la Ley 1564 de 2012 que modificó el artículo 199 de la Ley
1437 de 2011, por cuanto aunque las disposiciones buscan una finalidad adecuada,
permitir que la Agencia se enteré de los procesos en contra del Estado, en su
criterio pretende alcanzarse, a través de un medio irrazonable y
desproporcionado ordenar a los jueces a notificar personalmente a la Agencia
dentro de cualquier proceso en contra del Estado. A su parecer, la norma
desconoce los derechos al debido proceso, a la defensa y adecuada protección de
los recursos del Estado. La demanda presenta sus cargos de la siguiente manera.
1. En primer término, la demanda advierte que los incisos
acusados del Código General del Proceso, hacen parte del conjunto de normas que
buscan armonizar las disposiciones procesales, con las competencias especiales
de la Agencia de Defensa Jurídica del Estado. No obstante, señala que se trata
de dos incisos que fueron introducidos durante el debate parlamentario, pero
que no hacían parte del proyecto original. Dice al respecto,
“Los artículos 610 a 616 de la Ley 1564 de 2012 fueron introducidos como artículos nuevos en el pliego de
modificaciones que acompañó la ponencia para primer debate al Proyecto de Ley
196 de 2011 Cámara, 159 de 2011 Senado, en la Comisión Primera Constitucional
Permanente de la Cámara de Representantes, como artículos 564 a 570, con el objeto de ‘modificar normas actuales de procedimiento para permitir que la
Agencia Nacional de Defensa Jurídica de la Nación, de reciente creación en la
Ley 1444 de 2011 que otorga facultades extraordinarias al Presidente de la
República, pueda cumplir de manera adecuada con las funciones para la cual fue
creada. Algunas de las actuales normas procesales, resultan inapropiadas para
su cabal funcionamiento, fundamentalmente en lo relativo a la notificación de
ciertas actuaciones a dicha Agencia y la necesidad de contar con tiempo
suficiente para adoptar las decisiones de coordinación o asunción de la defensa
de las distintas entidades públicas.’[4]
Para estos efectos, el artículo
612, numeral 6 del Código del Proceso establece la obligación de notificar a la
Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado al auto admisorio de la demanda
de todos los procesos que se tramiten ante cualquier jurisdicción en donde la
demandada sea una entidad pública, en los términos que en los incisos previos
se establecen. Al efecto, se señala que la notificación personal debe
efectuarse mediante mensaje dirigido al buzón electrónico para notificaciones
judiciales (art. 197, Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo), acompañado de copia de la providencia a
notificar y de la demanda. La notificación se entiende surtida cuando el
iniciador recepcione acuse de recibo o se pueda por otro medio constatar el
acceso del destinatario al mensaje, hecho del cual deberá quedar constancia en
el expediente, sin perjuicio de las copias que en Secretaría deben quedar del
expediente.  ||  Adicionalmente, debe enviarse a la Agencia, de manera
inmediata por medio de servicio postal autorizado, copia de la demanda, de sus
anexos y del auto admisorio.”
2. La demanda indicó que la jurisprudencia constitucional ha
señalado que “[…] el amplio margen de autonomía o discrecionalidad
reconocido al legislador en materia procesal no es absoluto, y que existen tres
(3) tipos de límites sustantivos al poder de fijar los procedimientos”; a
saber:
“El primer límite, se refiere a
las normas constitucionales que determinan tanto los fines esenciales del
estado, como los propósitos propios de la administración de justicia […].  ||
El segundo límite tiene que ver con ‘la vigencia de los derechos fundamentales
intermediados por el trámite judicial’, especialmente con el logro efectivo del
derecho al debido proceso en sus diferentes componentes (principios de
legalidad, contradicción y defensa); el acceso a la administración de justicia;
el derecho a la participación; el principio de primacía del derecho sustancial
sobre las formas; además, de otros derechos como la igualdad de trato ante las
autoridades judiciales, la intimidad, la honra, la autonomía personal y la
dignidad humana.  ||  El tercer límite, está relacionado con la aplicación de
los principios de razonabilidad y proporcionalidad, exigibles de toda actuación
pública o de los particulares, de acuerdo con los cuales, las normas
procedimentales deben: (i) cumplir con propósitos admisibles desde la
perspectiva constitucional,  (ii) ser adecuadas para cumplir con esas
finalidades y  (iii) a no interferir con el núcleo esencial de derechos,
principios o valores superiores.
En este orden, la violación del
debido proceso tendría lugar no solo por la omisión de una determinada regla
procesal o por la ineficacia de la misma para alcanzar el propósito para el
cual fue diseñada, sino también, cuando resuelta, cuando resulta excesiva y
desproporcionada frente al resultado que con su uso se pretende obtener.  ||
Particularmente, en lo referente a las reglas procesales, como desarrollo del
derecho al debido proceso, la Corte Constitucional ha precisado que deben
provenir de regulaciones legales razonables y proporcionales al fin para el
cual fueron concebidas, de manera que permitan la realización del derecho
sustancial.”
3. Para la demanda, la creación de la Agencia Nacional de
Defensa Jurídica del estado obedece a un doble propósito: (i) la reducción del
daño antijurídico y  (ii) la defensa efectiva de los intereses litigiosos de la
Nación, con el fin de lograr “la reducción de la  responsabilidad
patrimonial y la actividad litigiosa”. (Ley 1444 de 2011, artículo 5°). El
cumplimiento de estas funciones supone coordinación con las entidades del
Estado, pero no suplantación en lo que a la defensa del Estado se refiere. Dice
al respecto,
“En este contexto, su tarea
central es la planeación y coordinación de la defensa del Estado, y
complementariamente, la intervención directa en algunos procesos, en los que,
el valor económico de las pretensiones o la trascendencia e implicaciones que
para la sociedad y el Estado tiene lo que en ellos se debate, hacen
indispensable la intervención de la Agencia en la defensa o su participación
como apoderada de la parte demandada. Para tales efectos, el legislador facultó
a la Agencia para intervenir en cualquier estado del proceso en todos los
asuntos donde sea parte una entidad pública o donde se considere necesario
defender los intereses patrimoniales del Estado, y atribuyó a sus órganos
directivos unas competencias específicas con la finalidad de que sea ellos los
que establezcan los criterios de selección de los procesos que debe revisar.
El cumplimiento de estas funciones
exigen un trabajo coordinado de la Agencia con las oficinas jurídicas de las
entidades públicas, que son las llamadas a ejercer en primer término la defensa
del Estado en los proceso iniciados en su contra, no obstante, el artículo 612,
incisos 6 y 7, del Código General del Proceso, ordena una notificación
adicional a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado del auto
admisorio de la demanda y de sus anexos, con la finalidad de que ésta cuente
con la información actualizada de las demandas que se presenten contra
entidades públicas y cuente con el tiempo suficiente, para adoptar, según el
caso, las decisiones de coordinación o de asunción de la defensa de las
entidades públicas.
Salvo que la intención del
legislador fuese trasladar la representación jurídica de la Nación a la
Agencia, que claramente no es el caso, la medida a la que se ha hecho
referencia, resulta irrazonable y desproporcionada porque la Agencia no está en
capacidad de revisar todas las demandas con la celeridad y el rigor que tal
ejercicio supone, y por el contrario, la pretensión de satisfacer esta titánica
tarea, lo único que genera es la distracción de valiosos recursos originalmente
comprometidos en la preparación de su actuación en procesos que verdaderamente
lo requieren de acuerdo con los criterios que al respecto [se] hayan fijado.
En efecto, el número de procesos
que la Agencia está en capacidad de atender directamente como interviniente o
apoderada judicial es bastante limitado, razón por la cual, los exiguos
recursos con que cuenta deben ser maximizados en la atención de las demandas
que por la entidad de sus pretensiones y/o su impacto fiscal, exigen ser
priorizadas. Ténganse en cuenta que en los primeros cinco meses del presente
año la Agencia ha sido notificada de 41.692 procesos, sólo en mayo fue
notificada de 14.820 procesos, es decir, 705 procesos diarios. Según cálculos
hechos por la Secretaria General de la Entidad, por cuenta de lo anterior, en
los cinco primeros meses de 2013 la Agencia ha recibido 1’879.883 folios.
Los anteriores datos reflejan el
costo de tiempo y recursos que debe emplear la administración de justicia, la
Agencia y los ciudadanos demandantes para cumplir la norma, sin que ello genere
un efecto real en los intereses de cada uno de dichos actores, desconociéndose
la regla jurisprudencial antes citada según la cual el debido proceso se
vulnera cuando se crean reglas procesales que no cumplen el fin para el que
fueron incluidas, generando cargas injustificadas.”
4. En criterio de la demandante, la norma es tan
irrazonable, que buena parte de los procesos de los cuales la Agencia es
notificada no corresponden al objeto de sus competencias. Se dice,
“Los preceptos acusados claramente
no está orientada por estos principios constitucionales, si se tiene en cuenta
que cerca del 40% de los asuntos admisorios notificados a la Agencia y de las
conciliaciones extrajudiciales comunicadas a la Entidad corresponden a asuntos
concernientes a entidades territoriales, asuntos en los que la Agencia no
estaría llamada a intervenir de acuerdo con la vocación de la Ley 1444 de 2011
y del Decreto 4085 de ese mismo año, que crean y regulan su actividad, de
proteger los intereses litigiosos de la Nación, específicamente radicados en
las controversias en las que se encuentran involucradas entidades públicas del
orden nacional.
Pero esto no es todo, el 60%
restante, que se refiere a autos admisorios de demanda y solicitudes de
conciliación extrajudicial en las que esté vinculada una entidad del orden
nacional, no representa necesariamente casos en que la Agencia deba intervenir,
pues muchos de esos asuntos no representan intereses litigiosos transversales
que estén llamados a ser atendidos por la Entidad de conformidad con el marco
jurídico que rige sus funciones y competencias que la concibe como ente rector
en materia de defensa jurídica del Estado más que abogada de cada una de las
entidades públicas (Decreto Ley 4085 de 2011).
En este mismo orden, la obligación
de notificación personal que prevé la norma, genera unas expectativas de
actuación directa de la Agencia en los jueces, las partes y la ciudadanía que
la entidad no tiene la posibilidad de satisfacer, porque su participación
además de excepcional, en la mayoría de procesos es innecesaria, si se parte de
que las entidades demandadas que son las llamadas en primer lugar a proveer su
propia defensa, están en capacidad de hacerlo. […]”
Para la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado
existen mecanismos más efectivos, como sistemas de alertas y prevenciones, que
facilitan el manejo de la información. Tal papel, sostiene, “[…] lo cumple
en la actualidad LITIGOB, sistema de información de la Actividad Litigiosa y de
la Gestión Jurídica del Estado, creado por la Ley 790 de 2002, encargado del
recaudo y administración de la información relacionada con la actividad litigiosa,
interna e internacional del Estado, sistema que es alimentado y utilizado por
todas las entidades y organismos estatales del orden nacional, cualquiera sea
su naturaleza jurídica.”
5. Así, concluye la Agencia en la demanda, la medida es
inconstitucional por irrazonable, anotándose,
“Así las cosas, la medida
consistente en la notificación personal a la Agencia Nacional de Defensa
Jurídica del Estado de todos los procesos en los que la demanda sea una entidad
pública, a pesar de que persigue fines constitucionalmente legítimos e
importantes, como lo es la adecuada defensa en procura de la reducción de la
responsabilidad patrimonial y la actividad litigiosa, y que la Agencia cuente
con toda la información sobre los litigios que se inicien contra entidades
públicas, el medio empleado, la notificación personal en las condiciones
fijadas por la norma, es, en primer lugar, inadecuado para lograr la finalidad
buscada, que no es otra distinta a disponer del tiempo suficiente para adoptar
las decisiones de coordinación o asunción de defensa de las entidades públicas.
Y esto es así, no solo porque no está obligada a intervenir en todos los
procesos, su participación es facultativa, sino también, porque al no estar en
capacidad de analizar todas las demandas, no va a poder disponer de los
elementos de juicio indispensable para definir su actuación.
Pero además, es una medida
innecesaria en cuanto a la finalidad de mantener informada a la Agencia sobre
los procesos que se inicien en contra de entidades públicas, dado que LITIGOB,
tal como ya se explicaba, cumple esa misma finalidad sin ser una medida lesiva
para el derecho constitucional al debido proceso y al acceso a la
administración de justicia.”
IV. INTERVENCIONES
Se comunicó el inició del presente proceso, para su eventual
intervención, al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la
República, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, a la Facultad de Derecho de la Universidad Libre,
a la Universidad Externado de Colombia y a la Corporación Excelencia para la
Justicia. Además se corrió traslado al señor Procurador General de la Nación. El
Gobierno Nacional, ni otra entidad de la rama ejecutiva del poder público
intervinieron en el proceso para defender las normas legales acusadas. Tampoco
el Congreso de la República.
1. Academia Colombiana de Jurisprudencia
Participó en el proceso a través de uno de sus miembros,[5] para
solicitar la inexequibilidad de la norma, pues a su juicio, ésta es irrazonable
y desproporcionada.[6]
Dijo el respecto en su intervención,
“A la Agencia Nacional de Defensa
Jurídica del Estado se le asignan tantas e indiscriminadas funciones dentro de
normas del CGP, que no fueron objeto de un estudio mesurado que sólo pueden
llevar a dos conclusiones: o se torna en una entidad a la que le es imposible
atender el cúmulo de asuntos que inmisericordemente se le asignaron o se le
convierte en un leviatán burocrático.
[…] El concepto del debido proceso
no solamente puede ser visto desde el aspecto filosófico y teórico, pues
siempre es menester verificar que sus directrices puedan ser cumplidas en la
diaria realidad y eso es precisamente lo que no ocurre con los dos incisos del
artículo 612 del CGP que se acusan, que a más de que no corresponden con los
fines y propósitos para los que se creó la Agencia, por ser un imposible
práctico que puedan tener cabal cumplimiento, al tratar de, al menos en
apariencia por el debido acatamiento a la ley vigente, de observarlos, se ha
generado la imposibilidad de que puedan ser cumplidas las funciones que si le
corresponden a la entidad, convertida hoy en una oficina de archivo de
documentos inútiles, por ser lo cierto que la Agencia razonablemente no puede
atender el cúmulo de procesos que a diario le son notificados.” (acento del
texto original).
2. Universidad Externado de Colombia
La Universidad participó a través de uno de sus docentes[7] del
Departamento de derecho procesal de la Universidad, que defendió la
constitucionalidad de las reglas legales acusadas.[8] Consideró válida la
interpretación que hace la demanda de la disposición normativa parcialmente
acusada, pero, sostiene, “[…] resulta totalmente contrario a sus intereses
para la declaratoria de inconstitucionalidad. […] a la Agencia hay que
notificarle todas las demandas y ella escogerá cuáles contesta y cuáles no. Mal
haría la norma en dejarle a los jueces la facultad de decidir en qué casos
consideran importante y útil notificar a la Agencia y en cuáles no, pues ese
criterio selectivo podría prestarse a omisiones o arbitrariedades. Tampoco
puede dejarse al libre albedrío de los demandantes decidir cuándo quieren
vincular la Agencia y cuán no habrán de vincularla.”
3. Universidad Libre de Bogotá
La Universidad participó a través del Coordinador del
Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho
de la Universidad Libre de Bogotá,[9]
quien intervino en el proceso para defender la constitucionalidad de la norma.[10] A su juicio,
“[…] la Entidad es la que de acuerdo a sus propios criterios selecciona y
decide en cuales interviene de acuerdo a su real interés, sin que sobrevenga
responsabilidad disciplinaria o administrativa alguna, pues acata plenamente
las normas que la regulan, y el hecho de que sea informada de todas las
demandas en contra de entidades públicas, no significa que deba necesariamente
intervenir en todas ellas, lo que por sustracción de materia desplaza o deja
sin peso los argumentos expuestos en la demanda de inconstitucionalidad, se
duele de situaciones administrativas de las que debe ocuparse el poder
ejecutivo para subsanarlas, reducirlas a su mínima expresión, permitir que el
sistema y la misión funcional de la agencia de un lado y el fin de la norma
demandada de otra, confluyan coordinadamente.  ||  Es decir, la agencia
cumple perfectamente su función al recibir la notificación de todos los
procesos en contra de la Nación y es ella la que define en cuáles interviene
conforme a las prerrogativas procesales que tiene, sin que por la primera
circunstancia el deber dado al juez pueda catalogarse como inconstitucional.
Ahora bien, las demás dilucidaciones indicadas en la demanda (ejemplo el
porcentaje de demandas que se dan contra entidades territoriales y las que
requieren o no intervención, o los reclusos financieros, logísticos o humanos
necesarios para recibir la notificación) no son del resorte de un análisis
constitucional o por lo menos con la causal de violación indicada.”
V. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, mediante el concepto N°
5625 de agosto 23 de 2013, participó en el proceso de la referencia para
solicitar a la Corte Constitucional que declare exequibles los incisos finales
del artículo 612 de la Ley 1564 de 2012. Consideró que la norma sí es razonable
constitucionalmente, contrario a lo que sostiene la demanda. Dijo el Procurador,
“Aunque prima facie los
argumentos de la demanda no son pertinentes desde el punto de vista
constitucional,[11]
podría aceptarse, en gracia de discusión, que la medida analizada genera un
quebranto eventual a ciertos derechos fundamentales como el acceso a la
administración de justicia (art. 229 de la Carta Política) y el debido proceso
(art. 29 constitucional), porque la notificación personal obligatoria a la
Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado del auto admisorio de las
demandas y mandamientos de pago dirigidos contra entidades estatales, implica
una actuación adicional en cabeza de los jueces que retrasaría (así sea
mínimamente) el desarrollo de los procesos judiciales a su cargo.[12]
Adicionalmente, la medida podría
afectar el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público[13] porque, ante
la imposibilidad física de que la Agencia analice en detalle todos los
expedientes, los intereses litigiosos de la Nación quedarían relativamente
desprotegidos, y además de esto, se invertirían recursos estatales escasos en
una actuación procesal que se puede obviar. Finalmente, en tanto que la Agencia
formula políticas públicas para prevenir daños antijurídicos con fundamento en
la información recibida, se puede decir además que la imposibilidad de analizar
todos los procesos judiciales cuya parte demandada sea una entidad pública,
tiene la potencialidad de afectar los derechos de las personas que podrían
verse perjudicadas con la consolidación de un daño antijurídico cuyo autor sea
el Estado y que no pudo preverse por la ausencia de información.
[…]  ||  De la demanda se infiere
que la medida acusada, según la accionante, es desproporcionada porque no
supera o aprueba el segundo paso del test de proporcionalidad. Como es bien
sabido, esta segunda etapa del examen de proporcionalidad exige analizar, en
principio, dos elementos. El primero de ellos se refiere a la eficacia, esto
es, la aptitud o conducencia que tiene el medio elegido por el legislador para
alcanzar la meta propuesta. En segundo lugar, se debe examinar si la medida es
necesaria, es decir, determinar si es el medio más eficiente frente a otras
posibles medidas, lo cual se traduce en que sea el mecanismo o medida que sea
menos perjudicial en términos de afectación de los derechos fundamentales.  ||
Para lograr ese objetivo, esta Vista Fiscal consideró indispensable conocer el
medio alternativo propuesto por la ciudadana demandante: el Sistema de
Información de la Actividad Litigiosa y de la Gestión Jurídica del Estado (en
adelante Litigob). Para esto, uno de los funcionarios de la Procuraduría
Auxiliar para Asuntos Constitucionales realizó una visita a la Agencia Nacional
de Defensa Jurídica del Estado, que fue concertada previamente con algunos
servidores de esa entidad para conocer las características del sistema y poder
definir si tenía, al menos, igual nivel de eficacia y eficiencia que la medida
acusada.[14]
De acuerdo con la información
recibida, esta Jefatura concluyó lo siguiente:
(i) El sistema Litigob fue creado
por el artículo 15 de la Ley 790 de 2002 ante el aumento anual de procesos que
se adelantaban en contra de entidades públicas y debido a la magnitud de las
pretensiones que se reclamaban en las demandas.[15]
(ii) En ese sentido, uno de los
objetivos de Litigob es ofrecer información oportuna, completa y detallada a la
Agencia Nacional de Defensa Jurídica de la Nación para que pueda tomar
decisiones acertadas que le permitan estructurar, formular, aplicar, evaluar y
difundir políticas de prevención del daño antijurídico, así como defender y
proteger efectivamente los intereses litigiosos de la Nación (parágrafo del
artículo 5 de la Ley 1444 de 2011).
(iii) Litigob es un sistema que
contiene algunos datos relevantes sobre los procesos judiciales que se tramitan
contra entidades públicas nacionales. Entre otros datos, el Sistema registra
los siguientes: el(los) demandante(s), el(los) demandado(s), el despacho
judicial que conoce el proceso, la etapa procesal, los hechos y la(s)
pretensión(es).
(iv) Litigob recibe la información
judicial que administra de dos fuentes principales: alrededor de dos terceras
partes de la información proviene de las notificaciones que los despachos
judiciales realizan directamente a la Agencia en virtud de la norma acusada. La
tercera parte restante tiene origen en los datos que las mismas entidades
demandadas aportan al Sistema[16].
(v) Según el Decreto Ley 4085 de
2011 (arts. 5.4 y 20.5) únicamente las entidades públicas del orden nacional
están obligadas a “alimentar” el Sistema Litigob. Esta obligación es
consistente con el artículo 2 del mismo Decreto, que dispone que la Agencia
deberá concentrar sus acciones en la defensa de aquellos intereses litigiosos
que sean relevantes para la Nación. A su turno, uno de los criterios para
determinar la existencia de un interés litigioso de la Nación, es que una de
las partes en el proceso judicial correspondiente sea una entidad pública nacional.
(vi) A pesar de esto, como se
observó, tan solo una tercera parte de los procesos judiciales registrados en
Litigob provienen de información que suministran las mismas entidades del orden
nacional que han sido demandadas. En consecuencia, la gran mayoría de los datos
de Litigob se extrae de las notificaciones personales a la Agencia de los autos
admisorios, de las demandas y mandamientos de pago dirigidos contra entidades
públicas nacionales, notificaciones que a su turno se realizan en razón del
artículo parcialmente demandado (art. 612 de la Ley 1564 de 2012).
(vii) Si no se produce la
notificación personal a la Agencia del auto admisorio, de la demanda o del
mandamiento de pago, la tarea de alimentar el Sistema se dificulta, en tanto
que los funcionarios de la Agencia deben monitorear directamente a las
entidades públicas del orden nacional para determinar cuáles procesos
judiciales se adelantan en su contra y solicitar a la entidad respectiva el
diligenciamiento de la información en Litigob. En síntesis, antes de la entrada
en vigencia del artículo demandado, la única información que recogía Litigob era
la que las mismas entidades demandadas ingresaban a ese Sistema. La Agencia no
podía ingresar información a Litigob porque no tenía conocimiento directo de
las demandas o mandamientos de pago.
(viii) Por lo anterior, antes de
la existencia de la norma acusada, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del
Estado debía desplegar un esfuerzo mayor para obtener los datos que se requerían
para mantener actualizado el Sistema Litigob. Además de eso, el control de la
información recibida era más complejo, en la medida en que no tenían acceso
directo al texto de la demanda. Así las cosas, debían confiar en que, por una
parte, la información registrada por la entidad fuera exacta, y por la otra,
que la entidad hubiese registrado todas las acciones judiciales iniciadas en su
contra.
De conformidad con lo anterior,
para esta Vista Fiscal el medio propuesto por la ciudadana demandante (i.e.
Litigob) no es más eficaz que el elegido por el legislador por una razón
básica: más de la mitad de la información que reposa en el  Sistema Litigob
proviene de las notificaciones a la Agencia que hacen los despachos judiciales
en virtud de la norma demandada. Dicho en otros términos, la medida alternativa
propuesta no llevaría al fin que busca la norma -consistente en incrementar la
calidad de la defensa jurídica de la Nación por medio del recaudo de una mayor
y más precisa información de los procesos judiciales cuya parte demandada sea
una entidad del orden nacional-, de la misma manera que lo hace la medida
demandada si se tiene en cuenta que (i) más de la mitad de la información del
Sistema se origina gracias a la norma acusada; y (ii) el control sobre la
exactitud de los datos registrados es mayor con las notificaciones que se hacen
a la Agencia en virtud del artículo 612 de la Ley 1564 de 2012, porque esa
misma entidad puede tener acceso directo al auto admisorio, a la demanda y al
mandamiento de pago.
Así mismo, la mera existencia del
Sistema Litigob, sin notificación a la Agencia, y siendo alimentado únicamente
por las entidades nacionales, tampoco lleva al cumplimiento adecuado de una de
las funciones asignadas a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica: la
intervención discrecional en los procesos judiciales. En efecto, los artículos
610 y 611 de la Ley 1564 de 2012 disponen que ésta “podrá” intervenir en
diversas etapas de los procesos judiciales adelantados contra entidades
públicas nacionales[17].
Esta facultad discrecional de intervención de la Agencia no podría
desarrollarse idóneamente si no existe una información oportuna y completa que
permita tomar una decisión adecuada. En ese orden de ideas, si dos terceras
partes de los datos que reposan actualmente en Litigob, no se reciben o llegan
tardíamente, esa facultad discrecional quedará librada a la incertidumbre.
Por otro lado, la medida acusada
es más eficiente que la mera existencia del sistema Litigob, que es el medio
alternativo propuesto por la demandante. Como se vio, sin ese mecanismo (i.e.
la notificación personal) los funcionarios de la Agencia deben acudir
directamente a las más de doscientas entidades del orden nacional para
solicitarles que registren la información de los procesos judiciales. Ese mayor
esfuerzo de la Agencia se traduciría en más tiempo invertido en obtener la
información, con lo cual las decisiones que debe tomar se retrasarían. En ese
sentido, una determinación que se tome inoportunamente puede llevar a una
desprotección de los intereses litigiosos de la Nación.
A pesar de todo lo dicho, en la
visita informativa también se constató que la Agencia cuenta con,
aproximadamente, 110 funcionarios en total (incluyendo personal
administrativo). Si a esa entidad le notifican en promedio 105 procesos
judiciales diarios (sin contar los dirigidos contra las entidades
territoriales), se observa que la capacidad de la Agencia para intervenir en
cada uno de ellos es prácticamente imposible. Por lo anterior, y atendiendo a
las funciones de la Agencia como defensora de los intereses litigiosos de la
Nación, a juicio de esta Jefatura, la notificación no puede ser entendida como
una obligación de participar en todos los procesos que se le notifiquen, ni
siquiera para señalar que la Agencia no intervendrá. Así las cosas, para esta
Vista Fiscal, la facultad discrecional de intervención en cabeza de la Agencia
supone que tiene un margen relativo de autonomía para decidir los procesos
judiciales en los cuales participará. Para el Jefe del Ministerio Público, esto
quiere decir que  en los procesos en los que la Agencia considere que no es
conveniente intervenir, no es indispensable ni siquiera presentar una
comunicación en ese sentido al despacho judicial correspondiente.”
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5º, de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre
las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las
acusadas.
2. Controversia planteada por la demanda
En el presente proceso, la Directora de la Agencia Nacional
para la Defensa Jurídica del Estado, en ejercicio de sus derechos políticos
ciudadanos, presentó demanda de inconstitucionalidad contra los incisos finales
(sexto y séptimo), del artículo 612 del Código General del Proceso (Ley 1564 de
2012), por considerar que la obligación impuesta a los jueces, de notificar a
dicha agencia el inicio de todos los procesos en contra del Estado, es
irrazonable y desproporcionada constitucionalmente. Sustenta sus cargos la
demandante sobre la base de que la notificación personal obligatoria a la
Agencia del auto admisorio de la demanda y los mandamientos de pago dirigidos
contra entidades estatales, implican una actuación en cabeza de los jueces, que
retrasa el desarrollo de los procesos judiciales, pero también afecta el
derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, porque ante la
imposibilidad física de que la agencia analice todos los expedientes, los
intereses litigiosos de la nación quedarían relativamente desprotegidos.
La violación al debido proceso tendría lugar no sólo por la
ineficacia de la regla procesal para alcanzar el fin para el cual fue diseñada,
pero además en no pocas ocasiones los despachos judiciales omiten efectuar la
notificación a la agencia, lo que implica que deba declararse la nulidad de
todo lo actuado. Dice la accionante, que la medida es desproporcionada, en
tanto no supera el segundo paso del test de proporcionalidad. No es una medida
eficaz, ya que el medio previsto por el legislador para alcanzar la meta
propuesta no tiene la aptitud de producir el efecto buscado.
En criterio de la demandante, tampoco la medida es
necesaria, porque no es el medio más eficiente frente a los mecanismos
existentes. Ninguna entidad del Gobierno Nacional, así como tampoco de la rama
legislativa del poder público, participaron para defender la norma. Una de las
intervenciones, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, coadyuvó la demanda,
por considerar que sí se trata de una regla irrazonable. Las dos intervenciones
restantes, de las Universidades Externado de Colombia y Libre de Bogotá,
consideraron que la norma es razonable, por cuanto es la Agencia la que decide
si participa o no en un proceso determinado, no se le impone una obligación.
Finalmente, el Procurador General de la Nación sostiene que la norma debe ser
declarada exequible por cuanto sí la considera razonable, en especial, por
cuanto el medio alternativo para alcanzar el fin que se busca con las normas
acusadas, no se puede lograr cabalmente con otra opción.
3. Argumentos sobre la inconveniencia de la norma;
ausencia de cargos de inconstitucionalidad
Para la Sala, la demanda presentada evidencia problemas de
conveniencia de la norma acusada, que pueden ser de gran importancia pero que,
de acuerdo con los argumentos presentados, no demuestran de que forma esta
inconveniencia de la norma conlleva también una afectación a los límites
constitucionales.  A continuación se hará referencia  (i) a la Agencia Nacional
de Defensa Jurídica del Estado,  (ii) a la obligación de ser notificada por los
jueces de los procesos que se adelanten en contra del Estado y  (iii) a los
argumentos presentados por la demanda.
3.1. Breve alusión a la Agencia
Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
La Agencia Nacional de Defensa
Jurídica del Estado es una institución novedosa dentro del orden constitucional
vigente. No se trata de una figura que ya existiera y que se está tratando de
reformar. Es una institución que responde a visiones actuales del estado y del
manejo del gobierno. Su propósito es responder los retos que supone la defensa
del Estado, desde una mirada amplia y general, no restringida y particular a
cada uno de los casos, considerados aisladamente. La Agencia Nacional de
Defensa Jurídica del Estado fue creada por el Congreso de la República,
mediante la Ley 1444 de 2011 (por medio de la cual se escinden unos Ministerios,
se otorgan precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República
para modificar la estructura de la Administración Pública y la planta de
personal de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones)
en su artículo 5°.[18]
El objetivo de la Entidad es doble, la producción de las políticas de
prevención del daño antijurídico, para lo cual deberá estructurar, formular,
aplicar, evaluar y difundir dichas políticas. Y, además, la defensa y
protección efectiva de los intereses litigiosos de la Nación, en las
actuaciones judiciales públicas, con el fin de que se reduzca la
responsabilidad patrimonial y la actividad litigiosa. Se trata de funciones
generales que no buscan que la agencia realice directamente la defensa del
Estado, sino que la estructure de forma amplia y general.[19]
3.1.1. El Gobierno Nacional
reguló la entidad, mediante el Decreto Ley 4085 de 2011 (por el cual se
establecen los objetivos y la estructura de la Agencia Nacional de Defensa
Jurídica del Estado), expedido en ejercicio de la facultades atribuidas por
el Congreso de la República en la misma Ley 1444 de 2011 (art. 18, literal f).
El Decreto reiteró los objetivos de la Agencia en los siguientes términos: “La
Agencia tendrá como objetivo  (1) el diseño de estrategias, planes y
acciones dirigidos a dar cumplimiento a las políticas de defensa jurídica de la
Nación y del Estado definidas por el Gobierno Nacional;  (2) la
formulación, evaluación y difusión de las políticas en materia de prevención de
las conductas antijurídicas por parte de servidores y entidades públicas, del
daño antijurídico y la extensión de sus efectos, y (3) la dirección,
coordinación y ejecución de las acciones que aseguren la adecuada
implementación de las mismas, para la defensa de los intereses litigiosos de la
Nación.”  El artículo 2° del Decreto 4085 de 2011, que contempla el
objetivo de la Entidad, trae también un parágrafo en el que establece que, para
efectos del Decreto, se deberá entender por ‘intereses litigiosos de la
Nación’ los siguientes: “(a) Aquellos en los cuates esté comprometida
una entidad de la Administración Pública del orden nacional por ser parte en un
proceso.  ||  (b) Aquellos relacionados con procesos en los cuales haya sido
demandado un acto proferido por una autoridad pública o un órgano estatal del
orden nacional, tales como leyes y actos administrativos, así como aquellos
procesos en los cuales se controvierta su interpretación o aplicación. || (c)
Aquellos relacionados con procesos en los cuales se controvierta una conducta
de un servidor público del orden nacional.  ||  (d) Aquellos relacionados con
procesos en el orden regional o internacional en los cuales haya sido demandada
la Nación. ||  (e) Los demás que determine el Consejo Directivo de esta Agencia
dentro de los lineamientos y prioridades señalados por el Gobierno Nacional.”
3.1.2. El artículo 6° del Decreto
Ley 4085 de 2011 consagra las funciones de la Agencia en relación con las
políticas,[20]
en relación con la coordinación de la defensa del Estado,[21] en relación con la
gestión del conocimiento y evaluación de la defensa[22] y en relación con el
ejercicio de la representación.[23]
Es importante resaltar que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado
no tiene como competencia única y exclusiva la posibilidad de representar a la
Nación. También puede ejercer la representación judicial de las entidades
territoriales mediante la suscripción de convenios interadministrativos y el
correspondiente otorgamiento de poder. Pero, obviamente, se trata de una
función extraordinaria, que no hace parte de sus actividades centrales. El
artículo 6° del Decreto Ley 4085 de 2011, en su tercer parágrafo establece que la
Agencia Nacional de Defensa Jurídica no será la parte demandada; dispone la
norma: “Parágrafo 3°. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado en
ningún caso tendrá la condición sustancial de parte demandada en los procesos
que se adelanten contra las demás entidades públicas, razón por la cual no
podrán dirigirse contra ella las pretensiones de la demanda y no podrá ser
convocada a tales procesos a ningún título. En ningún caso la Agencia Nacional
de Defensa Jurídica del Estado asumirá las obligaciones patrimoniales de las
entidades públicas en cuyo nombre actúe.” Finalmente, se establece el
sistema LITIGOB (sistema único de información Litigiosa del Estado Colombiano)
como fuente de información.[24]
3.2. Obligación de
notificación.
El artículo 612 del Código
General del Proceso, hace parte del capítulo dedicado a las disposiciones
relativas a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. El artículo 610
del Código se ocupa de establecer que la Agencia podrá actuar, en cualquier
estado del proceso sea cual fuere la jurisdicción. Posteriormente, el artículo
611 dispone que el proceso se suspenda por treinta días cuando la Agencia
decida intervenir, para luego, en el artículo 612 ocuparse de la notificación
del proceso. Para tal fin, se resuelve modificar el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en lo pertinente (el artículo
199 de la Ley 1437 de 2011). El artículo incluyó dos incisos adicionales a los
cinco que originalmente tenía.[25]
Para darle a conocer la existencia de un proceso en contra de la Nación a la
Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, y que ésta pueda decidir si se
vincula o no, el legislador decidió modificar el artículo que regula la
notificación personal del auto admisorio y del mandamiento de pago a entidades
públicas y demás. El séptimo inciso se ocupa de consagrar los términos en los
que debe ser hecha esa notificación que son, básicamente, los mismos que se
establecen para la parte demandada.
El propósito de las normas
citadas es armonizar las disposiciones de carácter procesal con las
competencias de la Agencia en cuestión. Incluir dentro de la nueva legislación
procesal de Colombia (el Código General del Proceso, CGP), las reglas básicas
que hagan posible la adecuada intervención de la Agencia Nacional de Defensa
Jurídica del Estado  dentro de los procesos judiciales que se adelanten contra la
Nación (y aquellos contra entidades territoriales que, excepcionalmente, decida
la Agencia seleccionar). Así, el artículo 610 del CGP [Ley 1564 de 2012]
reconoce una amplia competencia de la Agencia dentro del trámite del proceso,
permitiéndole participar en cualquier momento. En el sentido similar, el
artículo 612 del CGP busca armonizar la legislación previa (en este caso, el
procedimiento Contencioso Administrativo) con las competencias de la Agencia
Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
3.3. Argumentos presentados e
inhibición de la Corte
En virtud del principio pro actione y de los
argumentos presentados por la demanda, ésta fue admitida para su estudio. No
obstante, al analizarla en detalle, la Sala consideró que los argumentos
presentados no establecen de forma pertinente y suficiente el por qué los
yerros acusados implican un reproche constitucional. En otras palabras, los argumentos
presentados por la demanda están orientados a demostrar la irracionalidad y
desproporción de la obligación procesal que se acusa, que ordena a los jueces
notificar personalmente a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado de
todos los procesos que se tramiten ante cualquier jurisdicción, en donde sea
demandada una entidad pública. Sin embargo, no se muestra de forma clara como
este diseño legal que la agencia estima inconveniente es, a la vez,
inconstitucional.
3.3.1. Varias razones da la demanda: (i) Sostiene que la Agencia
no requiere la notificación en cuestión por cuanto no tiene la función de
participar en todos los procesos judiciales que se adelanten en contra del
Estado. No es ese su propósito. Por tanto, se alega, establecer que todos los
procesos que se tramiten ante cualquier jurisdicción, en donde sea demandada
una entidad pública, deben notificarse personalmente a dicha entidad, no es una
medida legislativa que desarrolle o armonice la legislación procesal con las
facultades de dicha Agencia.  (2) Aunque podría pensarse que la medida permite
que la Agencia se vincule debidamente a aquellos procesos en los que va a
participar, la demanda considera que tal norma es inocua puesto que existe otra
disposición dentro del propio Código General del Proceso (art. 610) que da esos
amplios poderes de intervención.  (3) Tampoco puede considerarse adecuada la
medida como un medio de información, se sostiene, pues no es racional que para
saber cuáles son los procesos en contra del Estado, se tenga que establecer
como una obligación procesal vincular una persona jurídica a todas las
controversias que se plantean en las distintas jurisdicciones.  (4) La demanda
sostiene que la medida afecta la defensa del patrimonio público, porque ante la
dificultad física de que la agencia analice todos los expedientes, los
intereses de la Nación no estarán adecuadamente protegidos. (5) Finalmente, la
obligación de notificación abre la posibilidad de que se dilaten los procesos y
haya lugar a nulidades.
3.3.2. Como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional “la
efectividad del derecho político depende […] de que las razones
presentadas por el actor sean claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”;
aclarando que por pertinencia se entiende “que el reproche formulado
por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en
la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta
al precepto demandado”.[26]
En tal sentido, la jurisprudencia ha precisado que una crítica a la técnica
legislativa empleada por el Congreso en una ley de la República, no sustenta
necesariamente una inconstitucionalidad.[27]
En otras palabras, un error de técnica legislativa no es, per se, una
violación del orden constitucional vigente, un argumento pertinente de
constitucionalidad. Se requiere demostrar que ello es así.
3.3.3. En el presente caso se dan argumentos que buscan
demostrar la inconveniencia (esto es, una falta de técnica de la ley acusada),
pero no se demuestra adecuadamente que tales yerros implican, también, una
violación de la Constitución.  La demanda hizo alusión a dos referentes
constitucionales. El derecho al debido proceso y a al defensa, por una parte, y
la obligación de proteger el patrimonio del Estado, por otra. Los argumentos
presentados en la demanda muestran por qué para la Agencia es inconveniente e
incluso innecesario, atender el trámite de la notificación que se le hace en
cada proceso. No obstante, no se muestra claramente por qué esas dificultades
son de una entidad tal, que comprometan la defensa misma del patrimonio del
Estado. Es una medida que dificulta la labor de la Agencia, se alega,  pero no
se explica por qué hasta desconocer la Constitución. Tampoco se establece por
qué estas medidas afectarían el derecho de defensa. La demanda menciona la
posibilidad de que se generen nulidades con ocasión de la falta de notificación
por parte del juez a la Agencia, pero no se demuestra que se trate de un riesgo
real e inminente que represente una amenaza cierta sobre el derecho. En todo
caso, en ese evento la nulidad provendría de que el funcionario no hubiera
cumplido la obligación legal, y no de la existencia del deber de notificar.
Así, la demanda no logra demostrar porqué, la regla acusada afecta el debido
proceso y el patrimonio del Estado.
3.4. Conclusión
En conclusión, la
Sala reitera que los cargos presentados con ocasión de la demanda de inconstitucionalidad
contra los incisos 6 y 7 del artículo 612
de la Ley 1564 de 2012, ‘Por medio de la cual se expide el Código General
del Proceso y se dictan otras disposiciones,’ no pueden ser evaluados en
sede de constitucionalidad, teniendo en cuenta que contienen argumentos que dan razones acerca de la
inconveniencia y falta de técnica de una ley, pero no acerca de por qué tales
problemas implican, a su vez cuestionamientos de constitucionalidad; la
ausencia de cargos pertinentes y suficientes impide a la Corte realizar un
examen de fondo en este caso.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE
INHIBIRSE de emitir un
pronunciamiento de fondo acerca de los incisos demandados (sexto y séptimo) del
artículo 612 de la Ley 1564 de 2012, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
Con
salvamento de voto
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RIOS
Magistrado
Con
salvamento de voto
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1]
Auto de 9 de julio de 2012.
[2]
Diario Oficial 48.489, julio 12 de 2012.
[3]
Se resaltan los apartes demandados.
[4]
Gaceta del Congreso N° 250 del 11 de mayo de 2011, p. 7 y 8.
[5]
El académico Hernán Fabio López Blanco.
[6]
Expediente, folios 28 a 30.
[7]
Jimmy Rojas Suárez.
[8]
Expediente, folios 31 a 36.
[9]
Jorge Kenneth Burbano Villamarín.
[10]
Expediente, folios 38 a 48.
[11]
Cfr. C-1052 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[12]
Podría pensarse que esa notificación adicional, en tanto que
supone una tarea más que debe realizar el juez, llevaría eventualmente a que
éste ocupe en esa nueva actividad el tiempo y energía que debe utilizar para
atender los demás procesos de su despacho. Como consecuencia de esto, podría
decirse que probablemente los demás procesos del despacho serán decididos en un
tiempo mayor, con lo cual habría una dilación injustificada prohibida por el
artículo 29 de la Carta Política y que sería producto de una actuación estatal
(la expedición de la norma que obliga notificar –sin aparente necesidad- a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado de todos los procesos que cursen en contra de
entidades públicas).
[13]
Cfr. Ley 472 de 1998, artículo 4, literal e.
[14]
La visita con fines de información, se llevó a cabo con un
Asesor de la Dirección de Gestión de Información de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, el lunes 29 de julio de 2013 de diez de la
mañana a doce del día.
[15]
Al primer semestre de 2013 se reportaron 67.000 nuevos
procesos judiciales adelantados contra entidades públicas.
[16]
De acuerdo con las estadísticas de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, durante el primer semestre de 2013 Litigob
recibió diariamente -en promedio- información de 163 procesos judiciales
adelantados contra entidades públicas. De ese número, 105 fueron registrados en
el Sistema por la Agencia (el 64.81%), mientras que la información
correspondiente a 57 procesos fue almacenada en el sistema por las mismas
entidades demandadas (35.19%).
[17]
Esta discrecionalidad se desarrolla en el Decreto 1365 de
2013.
[18]
Ley 1444 de 2011, Artículo 5°. Sector Administrativo de Justicia y del
Derecho. El Sector Administrativo de Justicia y del Derecho estará integrado
por el Ministerio de Justicia y del Derecho, las Superintendencias y demás
entidades que la ley defina como adscritas o vinculadas al mismo.  ||  Parágrafo.
Créase la Agencia Nacional de Defensa Jurídica de la Nación como una Unidad Administrativa Especial, que como entidad descentralizada del orden
nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y
patrimonio propio adscrita al Ministerio de Justicia y del Derecho, tendrá como
objetivo la estructuración, formulación, aplicación, evaluación y difusión de
las políticas de prevención del daño antijurídico, así como la defensa y
protección efectiva de los intereses litigiosos de la Nación, en las actuaciones judiciales de las entidades públicas, en procura de la reducción
de la responsabilidad patrimonial y la actividad litigiosa. Para ello, tiene
como misión planificar, coordinar, ejercer, monitorear y evaluar la defensa
efectiva de la Nación, a fin de prevenir el daño antijurídico y fomentar el
respeto de los derechos fundamentales.
[19]
Para lograr los objetivos indicados, y a fin de prevenir el daño antijurídico y
fomentar el respeto de los derechos fundamentales, la norma indica que la Agencia tiene la misión de realizar las acciones que logren la defensa efectiva de la Nación, a saber: coordinarla, ejercerla, monitorearla y evaluarla, a partir de las miradas
puntuales y concretas de las defensas judiciales de cada uno de los procesos
judiciales en contra del Estado.
[20]
Dice el artículo 6° del Decreto Ley 4085 de 2011 al respecto: “1. En
relación con las políticas. (i) Formular, aplicar, evaluar y
difundir las políticas públicas en materia de prevención de las conductas
públicas antijurídicas, del daño antijurídico y la extensión de sus efectos, la
defensa jurídica pública y la protección efectiva de los intereses litigiosos
del Estado, así como diseñar y proponer estrategias, planes y acciones en esta
materia para la prevención de las conductas antijurídicas por parte de
servidores y entidades públicas, el daño antijurídico y la extensión de sus
efectos; (ii) diseñar y proponer estrategias, planes y acciones para la
utilización de los mecanismos alternativos de resolución de conflictos; (iii)
diseñar y proponer estrategias, planes y acciones para la participación en
procesos judiciales en los que la Nación o las entidades públicas del orden
nacional sean parte demandante o demandada o deban intervenir; (iv) diseñar y
proponer estrategias, planes y acciones para el cumplimiento de sentencias y
conciliaciones y la recuperación de dineros públicos por la vía de la acción de
repetición; (v) diseñar e implementar, en coordinación con el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, estrategias, planes y acciones dirigidos a mitigar
los efectos negativos asociados a las controversias que por su relevancia
fiscal se definan como prioritarias; (vi) diseñar y proponer políticas de
aseguramiento de las entidades estatales y de los servidores públicos; (vi)
coordinar la implementación de las políticas y estrategias para la prevención
del daño antijurídico, la defensa jurídica efectiva del Estado, la reducción de
la responsabilidad patrimonial y la recuperación de recursos públicos con las
entidades y organismos del orden nacional.”
[21]
Dice el artículo 6° del Decreto Ley 4085 de 2011 al respecto: “2. En
relación con la coordinación de la defensa. (i) elaborar protocolos
y lineamientos para la adecuada gestión de la defensa jurídica del Estado,
cuando haya lugar a ello; (ii) elaborar los instructivos para la aplicación
integral de las políticas de prevención y de conciliación, así como los
relativos al Sistema Único de Gestión e Información; (iii) difundir los cambios
normativos, jurisprudenciales y de políticas de prevención y defensa jurídica
que resulten relevantes entre los servidores públicos y contratistas que
intervienen en la defensa jurídica del Estado.  ||  Los protocolos y
lineamientos para la gestión de la defensa de jurídica del Estado, cuando
existan, serán vinculantes para los abogados que ejercen la representación
judicial de las entidades del orden nacional, salvo razones justificadas para
apartarse de los mismos, de las cuales se deberá dejar constancia. Los instructivos
para la aplicación integral de las políticas de prevención del daño y de
conciliación, así como los relativos al Sistema Único de Gestión e Información,
serán vinculantes para las entidades del orden nacional.”
[22]
Dice el artículo 6° del Decreto Ley 4085 de 2011 al respecto: “4. En
relación con la gestión del conocimiento y evaluación de la defensa: (i)
Desarrollar, implementar y administrar, con el acompañamiento del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, el Sistema Único de Gestión e Información de la Actividad Litigiosa de la Nación, contemplado en el artículo 15 de la Ley 790 de 2002 y el Decreto 1795 de 2007, el cual deberá ser utilizado y alimentado por
todas las entidades y organismos estatales del orden nacional, cualquiera sea
su naturaleza jurídica y por aquellas entidades privadas que administren
recursos públicos;  ||  (ii) incorporar dentro del Sistema Único de Gestión e
Información las variables estadísticas que se requieran para la estimación
permanente y actualizada del pasivo contingente por sentencias y conciliaciones
de las entidades públicas, de acuerdo con los requisitos definidos por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cumplimiento de lo dispuesto en el
artículo 3° de la Ley 819 de 2003;  (iii) desarrollar, en coordinación con el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, reportes de alertas para las
entidades públicas, cuando se detecte riesgo fiscal en los procesos;  ||  (iv)
desarrollar y administrar mecanismos de verificación de información judicial
que permitan comprobar la información suministrada por las entidades para el
Sistema Único de Gestión e Información de la actividad litigiosa de la Nación;  ||  (vi) asegurar el acceso a la información y reportes contenidos en el Sistema
Único de Gestión e Información, a las entidades públicas que tienen obligación
o competencia para recaudar y producir información sobre la materia;  ||  (v)
evaluar el resultado e impacto de las políticas relacionadas la defensa
jurídica del Estado, mediante la formulación de indicadores y demás
instrumentos que para el efecto se requieran. […]”
[23] Dice el artículo 6° del Decreto Ley 4085 de 2011 al
respecto: “3. En relación con el ejercicio de la representación:  (i)
Asumir, en calidad de demandante, interviniente, apoderado o agente y en
cualquier otra condición que prevea la Ley, la defensa jurídica de las
entidades y organismos de la Administración Pública, y actuar como interviniente en aquellos procesos judiciales de cualquier tipo en los cuales estén
involucrados los intereses de la Nación, de acuerdo con la relevancia y los
siguientes criterios: la cuantía de las pretensiones, el interés o impacto
patrimonial o fiscal de la demanda; el número de procesos similares; la
reiteración de los fundamentos fácticos que dan origen al conflicto o de los
aspectos jurídicos involucrados en el mismo; la materia u objetos propios del
proceso y la trascendencia jurídica del proceso por la creación o modificación
de un precedente jurisprudencia;  ||   (ii) designar apoderados,
mandatarios o agentes para el cumplimiento de la función anterior;  ||
(iii) coordinar o asumir la defensa jurídica del Estado en los procesos
que se adelanten ante organismos y jueces internacionales o extranjeros, de
conformidad con los tratados y acuerdos que regulen la materia, salvo las
controversias a las que se refiere el numeral siguiente;  ||   (iv) apoyar
al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en la defensa de las
controversias comerciales internacionales del Estado colombiano y en los
procesos que se adelanten en instancias internacionales en relación con
obligaciones contenidas en tratados internacionales en materia de inversión;
||   (v) apoyar a las diferentes entidades en la creación y conformación
de comités técnicos de apoyo para el mejor desempeño de sus funciones en
procesos que se adelanten en instancias internacionales o extranjeras;  ||
(vi) dar instrucciones para interponer, en los casos procedentes y cuando
lo estime conveniente, acciones de tutela contra sentencias de condena
proferidas contra entidades públicas, así como para coadyuvar las interpuestas
por las propias entidades;   ||   (vii) ejercer la facultad de insistencia
para la selección de sentencias de tutela para revisión por la Corte Constitucional, en los términos previstos en la ley;  ||  (viii) participar en los
Comités de Conciliación de las entidades u organismos del orden nacional,
cuando lo estime conveniente, con derecho a voz y voto y actuar como mediador
en los conflictos que se originen entre entidades y organismos del orden
nacional;  ||  (ix) hacer seguimiento al debido ejercicio de la acción de
repetición por parte de las entidades del orden nacional y dar instrucciones a
las entidades para que, de conformidad con la ley, instauren acciones de
repetición por el pago de sentencias y conciliaciones de carácter indemnizatorio
causadas por dolo o culpa grave de los agentes estatales, o interponerlas
directamente cuando la entidad u organismo del orden nacional no las ejerzan
habiendo lugar a ello.  ||   Parágrafo 1°. Cuando a ello hubiere
lugar, la Agencia podrá ejercer la representación judicial de las entidades
territoriales mediante la suscripción de convenios interadministrativos y el
correspondiente otorgamiento de poder.  ||   Parágrafo 2°. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado precisará los criterios para determinar los
casos en los cuales deberá intervenir de manera obligatoria en los procesos
judiciales.”
[24]
Dice el artículo 6° del Decreto Ley 4085 de 2011 al respecto: “Parágrafo 4°.
El actual sistema LITIGOB se integrará al Sistema Único de Gestión e
Información. Para el desarrollo, implementación y administración del Sistema
Único de Gestión e información, se contará con la participación permanente del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.”
[25] Ley 1564 de 2012, Artículo 612. Modifíquese el
Artículo 199 de la Ley 1437 de 2011, el cual quedará así: Artículo 199. Notificación
personal del auto admisorio y del mandamiento de pago a entidades públicas, al
Ministerio Público, a personas privadas que ejerzan funciones públicas y a
particulares que deban estar inscritos en el registro mercantil. El auto
admisorio de la demanda y el mandamiento de pago contra las entidades públicas
y las personas privadas que ejerzan funciones propias del Estado se deben
notificar personalmente a sus representantes legales o a quienes estos hayan
delegado la facultad de recibir notificaciones, o directamente a las personas
naturales, según el caso, y al Ministerio Público, mediante mensaje dirigido al
buzón electrónico para notificaciones judiciales a que se refiere el artículo
197 de este código.  ||    En los procesos que se tramiten ante
cualquier jurisdicción en donde sea demandada una entidad pública, deberá
notificarse también a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en
los mismos términos y para los mismos efectos previstos en este artículo. En
este evento se aplicará también lo dispuesto en el inciso anterior.  ||  La
notificación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado se hará en
los términos establecidos y con la remisión de los documentos a que se refiere
este artículo para la parte demandada”.
[26]
Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa).
[27]
Corte Constitucional, sentencia C-080 de 2007 (MP Rodrigo Escobar Gil; AV
Humberto Antonio Sierra Porto; SV Jaime Araujo Rentería); en este caso la Corte resolvió inhibirse de conocer algunos de los cargos presentados en la demanda por no
ser idóneos; dice la sentencia: “[…] En las condiciones anotadas y en contra
del criterio expuesto por el señor Procurador General de la Nación, no procede el estudio del cargo planteado que sirve más para fundar una crítica de la
técnica legislativa empleada, que para sustentar una eventual
inconstitucionalidad”.