T-315-94
Sentencia No
Sentencia
No. T-315/94
IMPUGNACION
FALLO DE TUTELA-Alcance
El
juez de tutela en segunda instancia puede ocuparse de todos los contenidos de
la providencia, pues, el citado artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, permite
revisar los fundamentos del "fallo" y su conformidad con el derecho.
Además, las decisiones de instancia en el proceso de tutela, obedecen a una
lógica de justicia rogada, de manera que el interesado legalmente autorizado
debe formular la respectiva petición o demanda a fin de que se trabe la litis.
Sin embargo, los principios  superiores y prevalentes que informan al régimen
constitucional, se encuentran íntimamente relacionados con el objeto de la
tutela, pues éste es el de la protección de los derechos fundamentales.  Luego,
una vez iniciada la  acción  tiene  el juez iniciativa para instruir decretando
pruebas y pidiendo informes, recepcionando testimonios y declaraciones en
general, a fin de determinar los hechos motivo de la acción, y a partir de
ellos confrontar la posible violación de algún derecho fundamental, alegado o
no por el peticionario.
DERECHOS
COLECTIVOS
Ha
concluido esta Corporación  en distintas Salas de Tutela, la procedencia de
amparar derechos colectivos con ocasión de la violación particular de un
derecho fundamental, cuando éste se encuentra tan interrelacionado con aquel,
que su amparo implica necesariamente, como efecto colateral, la protección de
un interés colectivo.
DETERIORO
AMBIENTAL/DERECHO COLECTIVO/DERECHOS FUNDAMENTALES-Ausencia de
Nexo de causalidad
En
cuanto al nexo causal entre la violación al derecho colectivo y la violación
del derecho fundamental, si bien es cierto que se demuestra por los peritazgos
allegados al proceso,  deterioro del ambiente en esa zona residencial,  éste
proviene no sólo de la existencia del lote-basurero  sino también de las calles
destapadas, la existencia de ladrilleras y una  planta asfáltica;  de suerte
que, los "cuadros de infección respiratoria que ha presentado pueden ser
secundarios a condiciones ambientales", luego no es cierto que no puedan
obedecer a la existencia de otros factores ambientales distintos al basurero o
que desapareciendo éste, el deterioro ambiental no siga perturbando la salud de
la niña por la permanencia de los otros factores que lo producen.
REF.:
Expediente No. T-27778
Actora:
MERCEDES
SAMACA GONZALEZ
Magistrados:
Dr.
FABIO MORON DIAZ
-Ponente-
Dr.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Dr.
JORGE ARANGO MEJIA
Santafé
de Bogotá, D.C., julio doce 12) de mil novecientos noventa y cuatro  (1994).
La
Corte Constitucional, Sala de Revisión de Tutelas, se pronuncia sobre la acción
de la referencia, en el grado jurisdiccional de revisión, teniendo en cuenta
los siguientes
ANTECEDENTES
La
señora MERCEDES SAMACA GONZALEZ, interpuso  acción de tutela, con el fin de
prevenir un perjuicio irremediable contra su propia vida e integridad física,
la de sus hijos menores, "y la de los demás habitantes y residentes  del
barrio Casa de Teja" de la ciudad de Santafé de Bogotá, con el fin de que
se tomen las medidas conducentes "a la erradicación de un depósito de
basura ubicado en las proximidades del citado barrio",  encontrando
fundamento en los hechos y razones siguientes:
-        Que
en la Zona 19 de Ciudad Bolívar existe un basurero que no cuenta con licencia
alguna, "siendo por lo tanto clandestino, que por las condiciones de
salubridad en que se halla, viene ocasionando multitud de enfermedades, que
ponen en grave e inminente riesgo las vidas  de quienes" residen en ese
lugar.
-        Que
su hija menor "YURANI VIVIANA HERNANDEZ SAMACA, padece de bronco-neumonía
en razón a la existencia de malos olores producidos por el basurero.  Tan grave
es la situación de quienes habitamos cerca de este lugar que la Unidad Primaria
de Atención Casa de Teja de la Secretaría de Salud del Distrito, mediante
certificación que anexo, ha diagnosticado multitud de casos de infecciones
respiratorias agudas (estados gripales, bronquiolitis, bronconeumonías,
neumonías), dermatitis, rinitis y conjuntivitis alérgicas y ha recomendado la
eliminación es esta zona de riesgo para la salud de los habitantes".
-        Que
a pesar de las peticiones que se han elevado a la Alcaldía local  de Ciudad
Bolívar, ésta, el Departamento  Administrativo del Medio Ambiente y la
Personería Distrital han omitido sus funciones de defensa y protección tanto de
la vida, como del medio ambiente y la salubridad, al permitir la existencia de
basureros junto a zonas en donde residen ciudadanos".  Esta omisión es el
fundamento de la acción, pues dichas autoridades no han tomado "las
medidas pertinentes para erradicar del Barrio Casa de Teja, la contaminación
producida por el basurero antes ubicado.
-        Que
considera violados los derechos a la vida (artículo 11 C.P.), al ambiente
(artículo 79 C.P.), y el derecho a la salud (artículo 44 y 49 de la C.N.), con
los hechos anteriores.
-        Que
el artículo 6o. numeral 3o. del Decreto 2591 de 1991, "señala como
procedente la  acción de tutela cuando tratándose de situaciones de amenaza o
violación de derechos colectivos se busque impedir un perjuicio
irremediable".
LA
PRIMERA INSTANCIA
El
Honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Primera-, en
sentencia del cuatro (4) de octubre de mil novecientos noventa y tres (1993),
resolvió la petición en los términos siguientes:  "1o. Se accede a la
solicitud de tutela formulada por la señora MERCEDES SAMACA GONZALEZ, según
escrito presentado en este Tribunal el 20 de septiembre  de 1993.  2o. Como consecuencia
de la anterior declaración, el señor Alcalde local de Ciudad Bolívar, Zona XIX,
de esta ciudad de Santafé de Bogotá, adoptará las medidas necesarias para
erradicar como sitio de disposición de basuras el lote  de terreno ubicado
frente al Barrio Casa de Teja -Calle 74A con carrera 15 sur-.  Para este efecto
el citado funcionario actuará en coordinación con la Empresa Distrital de
Servicios Públicos EDIS, la Secretaría Distrital de Salud, el Departamento
Administrativo del Medio Ambiente de Santafé de Bogotá  y las demás entidades y
autoridades competentes.  3o.  Para el cumplimiento de esta sentencia se
concede al señor Alcalde local de Ciudad Bolívar el término de sesenta (60)
días.  Así mismo, se dispone que periódicamente informe a este Tribunal sobre
las  medidas que se adopten y las gestiones que se adelanten con el fin de dar
cumplimiento a la misma", previas las consideraciones siguientes:
-        Que
"se advierte que la peticionaria, en realidad, ejerce la acción de tutela
con el objeto de buscar la protección de un derecho colectivo, pues el artículo
88 de la constitución Nacional al preceptuar que la ley regulará las acciones
populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, mencionó
entre ellos el ambiente". (Art. 6o. numeral 3o. D.2591 de 1991).
-        Que
"la Corte Constitucional ha señalado como configurativa de la procedencia
de la acción de tutela para los casos en los cuales de la vulneración de un
derecho colectivo resulte vulnerando o amenazando a  la  vez  un  derecho
fundamental."  (Sentencias Nos. T-437/92, No. T -67/93 y T-366/93).
-        Que
es un hecho cierto la no autorización  oficial del basurero en el lote (folios
31, 32; 33 a 35 y 53 a 54; 27 a 30; y, 43 a 45).
-        Que
igualmente se encuentra probado en el expediente que la manipulación y quema de
basuras genera contaminación ambiental en el sector aledaño al mencionado lote,
o sea en el Barrio Casa de Teja.
-        Que
la contaminación ambiental  producida por la disposición  de basuras es una de
las causas de las enfermedades de índole respiratoria que padecen los
habitantes del Barrio  Casa de Teja, conclusión a que se llega a partir de los
informes técnicos que obran al expediente.
-        Que
según peritazgo ordenado por el Magistrado Ponente, el "médico designado
por la Secretaría de Salud emitió  su dictamen en el sentido de señalar que la
niña está actualmente sana, pero que  los cuadros de infección respiratoria que
presentó en el pasado pueden ser secundarios a condiciones ambientales,
aludiendo a que el barrio en que vive tiene calles despavimentadas y que a diez
cuadras de la casa existe un botadero de basura, así como fábricas de asfalto y
central de mezclas".
-        Que
el deterioro del ambiente sano en el sector, tiene entre sus causas al lote
denunciado y "conforme se desprende de los dictámenes técnicos ya
analizados, implica, además, una amenaza del derecho  fundamental a la salud de
la peticionaria  y a la de sus menores hijos, y, consecuencialmente, a la de
los demás habitantes del citado barrio".
-        Que
se ha presentado omisión, atentatoria de derechos fundamentales, de la Alcaldía
al no adoptar las medidas requeridas para evitar  el funcionamiento del
lote-basurero.  "...para su erradicación el citado funcionario buscará la
colaboración de las demás autoridades o entidades distritales para que se
encarguen  a la vez de organizar a las personas que se dedican a esos trabajos,
tal como lo sugiere la Jefe de la Sección de Ingeniería  Sanitaria de la
Secretaría Distrital de Salud".
LA
IMPUGNACION
La
EDIS, impugnó el fallo anterior, con fundamento en que a  esta institución,
"le corresponde sólo la limpieza  y barrido de las calles y la recolección
de las basuras a domicilio, tratamiento y aprovechamiento de las mismas."
"De
la lectura juiciosa de las normas transcritas, es forzoso concluir que se
encuentra reglamentada esta materia, la autoridad competente, su coordinación y
control en la Secretaría de Obras en coordinación en el caso concreto, con la
Alcaldía local de Ciudad Bolívar".
Solicita
el impugnante que "se modifique el fallo en cuestión y se proceda a
revocarlo ordenando a la Alcaldía local de ciudad  Bolívar en concordancia con
la Secretaría de Obras Públicas Distrital, ordenar el cierre del mencionado
lote,  dando cumplimiento al Código de Policía Distrital conforme a los
artículos 219 y concordantes".
LA
SEGUNDA INSTANCIA
El
Honorable Consejo de Estado-Sala Plena de lo Contencioso Administrativo-,
decidió la impugnación mediante sentencia del dieciocho (18) de noviembre de
mil novecientos noventa  y tres (1993), en la cual se resolvió:  "1.
REVOCASE la  sentencia del 4 de octubre de 1993 que profirió el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca Sección Primera en el expediente AT-3721. 2.
DESECHASE  la solicitud de tutela impetrada por MERCEDES SAMACA GONZALEZ por
ser improcedente", previas las consideraciones siguientes:
-        Que
los términos de la impugnación no pueden limitar la decisión, "sino que
puede abarcar todos los aspectos que considere necesarios para decidir sobre la
correcta aplicación de las normas en juego". (Artículo 32 del Decreto 2591
de 1991).
-        Que
la tutela no procede para amparar derechos colectivos.  Sólo excepcionalmente
resulta procedente "cuando presenta conexidad en la vulneración del
derecho colectivo y uno fundamental", caso en el cual, además del
perjuicio irremediable, debe probarse  el interés del peticionario, la prueba
del daño, y el nexo causal entre el daño y el motivo alegado.
-        Que
luego del análisis probatorio, no encuentra la Sala establecidos los anteriores
elementos.
-        Que
la solución adoptada en la "parte resolutiva no se refiere específicamente
a la protección de la vida o la salud de la peticionaria o de su hija menor,
sino que consiste en disponer medidas generales en favor de toda la
comunidad".
-        Que
para lograr la acción de las autoridades contra el deterioro ambiental de la
zona, son procedentes las acciones populares que contempla el artículo 88 de la
Carta.
CONSIDERACIONES
Primera.-
La Competencia
Esta
Corporación, en Sala de Revisión de Tutelas, es competente para conocer de la
presente  acción, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 86 inciso
2o. y 241 numeral 9o. de la Constitución Política y en los artículos 33 y 34
del Decreto 2591 de 1991.
b)
La Materia
El
presente negocio se ocupa del alcance de las  decisiones de segunda instancia
en las acciones de tutela y de la oportunidad de amparar el derecho a la vida y
a la salud con ocasión de la existencia, no autorizada por autoridad pública,
de un centro de acopio de basuras en el bario Casa de Teja de Santafé de
Bogotá.
ALCANCE
DE LA IMPUGNACION
El
artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, establece, entre las características de
la acción de tutela, la autorización al Defensor del Pueblo, el solicitante, la
autoridad pública o el representante del órgano correspondiente, para impugnar
la decisión de primera instancia dentro de los tres (3) días siguientes a su
notificación.  Se dispone así el principio general de la doble instancia, como
una posibilidad de la parte, quien puede propiciarla o nó con el uso del
mencionado recurso.
Se
estatuye igualmente sobre el trámite de la impugnación, la cual debe ser
enviada dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico
correspondiente, quien estudiará el contenido de la impugnación, cotejándolo
con el acervo probatorio y con el fallo, pudiendo solicitar informes  y
decretar pruebas.  Se agrega que "si a su juicio el fallo carece de
fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato.  Si
encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará".  Inmediatamente
será enviado el expediente a esta Corporación para su eventual revisión (art.
32 ibidem).
Como
se observa de la reglamentación anterior, el recurso de impugnación no tiene
mayores formalidades y deberá ser resuelto, como todas las decisiones de
tutela, con arreglo a los principios de publicidad, prevalencia del derecho
sustancial, economía, celeridad y eficacia.
El
asunto a dilucidar consiste en saber si el juez que conoce de la impugnación
debe limitarse a los reparos que a la sentencia se hacen o si, por el
contrario, puede ocuparse de otros contenidos del caso recogidos en el
expediente y en el fallo impugnado.  Las expresiones de la ley llevan a esta
Sala a concluir  que el juez de tutela en segunda instancia puede ocuparse de
todos los contenidos de la providencia, pues, el citado artículo 32 del Decreto
2591 de 1991, permite revisar los fundamentos del "fallo" y su
conformidad con el derecho.  Además, las decisiones de instancia en el proceso
de tutela, obedecen a una lógica de justicia rogada, de manera que el
interesado legalmente autorizado debe formular la respectiva petición o demanda
a fin de que se trabe la litis.  Sin embargo, los principios  superiores y
prevalentes que informan al régimen constitucional, se encuentran íntimamente
relacionados con el objeto de la tutela, pues éste es el de la protección de
los derechos fundamentales.  Luego, una vez iniciada la  acción  tiene  el juez
iniciativa para instruir decretando pruebas y pidiendo informes, recepcionando
testimonios y declaraciones en general, a fin de determinar los hechos motivo
de la acción, y a partir de ellos confrontar la posible violación de algún
derecho fundamental, alegado o no por el peticionario.  De donde se desprende
para dichos funcionarios judiciales, la obligación de guarda  de la
intangibilidad, para cada caso,  de los derechos de ese rango constitucional;
surgiendo igualmente la conclusión de que el encargo del juez  de tutela, una
vez enterado de los hechos, es el de amparar  lo derechos fundamentales que
puedan resultar vulnerados en aquellos.
Luego,
la circunstancia de que sólo la EDIS impugnó, y  en cuanto no estaba autorizada
por ley para desarrollar las funciones que le ordenó el Tribunal
Administrativo, no podría haber significado una inhibición del Consejo de
Estado para conocer de la totalidad de los hechos que integran la   causa.
LA
TUTELA Y EL DERECHO AL AMBIENTE
Ha
sostenido de manera reiterada esta Corporación, la improcedencia de la acción
de tutela a fin de amparar derechos colectivos (art. 88 de la C.N.), en razón
de que la Carta  para la protección de este tipo de derechos estableció las
llamadas acciones populares ya contempladas en la ley con anterioridad a la
Constitución vigente.  De manera expresa el artículo 6o. numeral 3° del Decreto
2591 de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el
artículo 86 de la Carta Política, preceptúa la improcedencia de la tutela
cuando se pretenda proteger derechos colectivos, sin perjuicio de que  para
evitar un perjuicio irremediable el titular solicite  la tutela de sus derechos
amenazados o violados, que por supuesto se refiere con ellos el legislador a
los de naturaleza fundamental, en situaciones que comprometan intereses o
derechos colectivos.
De
lo anterior, ha concluido esta Corporación  en distintas Salas de Tutela, la
procedencia de amparar derechos colectivos con ocasión de la violación
particular de un derecho fundamental, cuando éste se encuentra tan
interrelacionado con aquel, que su amparo implica necesariamente, como efecto
colateral, la protección de un interés colectivo.
Deben
mediar según esta jurisprudencia los siguientes elementos:
-        Legitimidad
e interés en la causa (art. 10° Decreto 2591 /91).
-        Prueba
de la violación o de la amenaza de un derecho fundamental.
-        La
existencia de un nexo causal entre el motivo alegado y el derecho  fundamental.
En
el presente caso no hay duda de que la accionante en interés propio y de su
hija menor Yurani Viviana, tuvo legitimidad para actuar.
En
lo relativo al daño, violación o amenaza de un derecho fundamental, al
realizarse el peritazgo se observa que su hija menor al momento del examen
correspondiente según dictamen médico que obra a  folios 56 y 57 del
expediente, se encuentra "actualmente sana", lo que descarta  la
violación al derecho fundamental a la vida y los elementos conexos a este
derecho propios del derecho a la salud.
En
cuanto al nexo causal entre la violación al derecho colectivo y la violación
del derecho fundamental, si bien es cierto que se demuestra por los peritazgos
allegados al proceso,  deterioro del ambiente en esa zona residencial,  éste
proviene no sólo de la existencia del lote-basurero  sino también de las calles
destapadas, la existencia de ladrilleras y una  planta asfáltica;  de suerte
que, los "cuadros de infección respiratoria que ha presentado pueden ser
secundarios a condiciones ambientales", luego no es cierto que no puedan
obedecer a la existencia de otros factores ambientales distintos al basurero o
que desapareciendo éste, el deterioro ambiental no siga perturbando la salud de
la niña por la permanencia de los otros factores que lo producen.
La
circunstancia de que el lugar de residencia de la accionante y de su hija menor
se encuentra a diez  cuadras del lugar de reciclaje de basuras no contribuye a
demostrar la causalidad entre el pasado estado  de salud de la menor y la
existencia de aquel, menos aun  si como se observa  en el expediente, el resto
de la familia y la misma accionante no presentan un estado de salud similar.
De
todos modos, las autoridades distritales deben ocuparse de solucionar estos
problemas generados por comportamientos no autorizados oficialmente, del tantas
veces citado sitio de manipulación de desperdicios, razón por la cual ordenará
esta Corte notificar la presente providencia a dichas autoridades, instándolas
a cumplir con los deberes que le son propios.
Previas
las anteriores consideraciones la Corte Constitucional administrando justicia
en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S
U E L V E :
Primero.
Confirmar
la sentencia proferida por el H. Consejo de Estado, de fecha 18 de noviembre de
1993, en el asunto de la referencia.
Segundo.
Notificar
la presente decisión al señor Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, al señor
Alcalde local de Ciudad Bolívar, a la Secretaría Distrital de Salud y al
Departamento Administrativo del Medio Ambiente de Santafé de Bogotá,
instándolas a cumplir los deberes propios de sus  respectivos cargos, en
relación con el funcionamiento irregular del  lote de terreno ubicado frente al
barrio Casa  de Teja, calle  74A con cra. 15 sur.
Tercero.
Comunicar
la presente decisión al H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Primera para los fines del artículo 36 del Decreto No. 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, publíquese e insértese en la Gaceta Constitucional y cúmplase.
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
JORGE
ARANGO MEJIA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General