T-117-17
Sentencia T-117/17
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO-Configuración
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO-Incoder tituló el territorio colectivo de comunidad negra
Se cumplieron las etapas procesales
propias del procedimiento de titulación
Referencia: Expediente T– 4532828
Acción de tutela instaurada por Eliécer Posso Bonilla,
como representante legal del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de La
Barra, contra el Incoder, la Gobernación del Valle del Cauca y el Ministerio de
Agricultura.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil
diecisiete (2017).
La
Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada
María Victoria Calle Correa y por los magistrados Alberto Rojas Ríos y Luis
Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de la providencia dictada
en el asunto de la referencia por la Sala Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá el quince (15) de julio de dos mil catorce (2014).
I. ANTECEDENTES
1. El señor Eliécer Posso Bonilla, actuando en condición de
representante legal del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de La Barra,
promovió acción de tutela para que se amparen los derechos fundamentales de
petición, debido proceso administrativo, territorio, identidad étnica y
cultural y vida digna que el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (en
adelante, Incoder) y la Gobernación del Valle del Cauca le vulneraron a dicha
comunidad, el primero al no culminar el proceso de titulación de su territorio
colectivo, que ya se ha extendido por más de doce años, y la segunda al
realizar titulaciones individuales en el área que se reclama como territorio
comunitario. La tutela fue promovida con base en los fundamentos fácticos y
jurídicos que la Sala resumirá a continuación, siguiendo el relato del
peticionario.
Hechos
1.1. Indicó el señor Posso que la comunidad negra de La Barra ha
ocupado colectivamente su territorio, ubicado en la Bahía de Málaga, en
Buenaventura, desde 1910, aproximadamente. La supervivencia de la comunidad
depende de su relación con esas tierras, que determina su cultura y el
ejercicio de sus actividades diarias, como la agricultura y la pesca.
1.2. Precisó que el Decreto Presidencial 2416 de 1934 reservó una
franja aledaña a la Bahía de Málaga para fines de uso público. Luego, el
Decreto 98 de 1947 adjudicó otra área de esos terrenos para la construcción de
una base naval. Como se produjo una superposición entre los predios, el
Ministerio de Defensa Nacional y la Gobernación del Valle del Cauca
protocolizaron un convenio interadministrativo que los demarcó, mediante la
escritura 5203 de 1990.
1.3. El Consejo Comunitario de La Barra, que representa los intereses
de la comunidad negra del mismo nombre, se organizó tras la expedición de la
Ley 70 de 1993. En enero de 2002 presentó ante el Incora una solicitud para la
titulación colectiva de los territorios de la Bahía de Málaga que la comunidad
ha ocupado ancestralmente. La solicitud cumplía todos los requisitos que, para
el efecto, exigían la Ley 70 de 1993 y el Decreto 1745 de 1995.
1.4. La solicitud de titulación colectiva fue admitida por el Incora,
mediante Resolución 00027 del 27 de febrero de 2002. Aunque la entidad hizo una
visita al territorio comunitario ese mismo año, desde entonces, y hasta 2007,
no hubo ningún tipo de respuesta o actuación institucional al respecto. Tras la
expedición del Estatuto de Desarrollo Rural, el expediente de la solicitud
colectiva fue remitido a la Unidad de Tierras. Después, cuando el Estatuto se
declaró inexequible, volvió a manos de la subgerencia de promoción del Incoder,
en mayo de 2009.
1.5. Ese mismo año, la Asamblea del Valle del Cauca le concedió al
gobernador del Valle un término de 12 meses para titular predios de Juanchaco,
Ladrilleros y La Barra, en Buenaventura, con fundamento en la Ley 55 de 1966[1].
La Secretaría de Asuntos Étnicos de la Gobernación informó al Incoder sobre el
particular y le explicó que los predios de la zona serían objeto de
titulaciones individuales, dada su naturaleza de bienes fiscales. No obstante,
transcurrido el plazo de 12 meses contemplado en la ordenanza 302 de diciembre
30 de 2009, ningún predio fue titulado.
1.6. El 13 de diciembre de 2010, la jefe de Promoción, Seguimiento y
Asuntos Étnicos del Incoder le remitió una comunicación a la Secretaría de
Asuntos Étnicos de la Gobernación del Valle, informando que, de realizarse las
ventas y cesiones contempladas en la Ley 55 de 1966, “es posible que quedara
un área muy reducida para atender los procesos de titulación colectiva, que son
los que finalmente le interesan a esta comunidad”. En marzo de 2011, el
Gerente General de la entidad le manifestó al Gobernador del Valle su
preocupación ante los anuncios transmitidos por medios de comunicación que
daban cuenta de la intención de titular individualmente los terrenos de “la
jurisdicción señalada en la Ley 55 de 1966” - La Barra o Ladrilleros, en
jurisdicción del municipio de Buenaventura- y por la forma en que las
titulaciones podrían afectar a las comunidades asentadas en dichos
territorios.
1.7. La Gobernación, a su turno, le informó al Incoder, mediante
comunicación de julio de 2013, sobre el proceso de titulación individual de
predios que venía adelantando de conformidad con el Decreto 1483 de 2010, “por
el cual se reglamenta la titulación y venta de predios cedidos al Departamento
del Valle del Cauca por la Ley 55 del cuatro de noviembre de 1966 y se delega
una función”.
1.8. Expuso el accionante que la comunidad, que ha avanzado la
concertación de los linderos de su territorio con el consejo comunitario de
Ladrilleros, no ha podido obtener información sobre el estado actual del
proceso de titulación individual que adelanta la Gobernación del Valle. Tampoco
ha recibido respuesta del Incoder a las solicitudes que formuló el 12 de
septiembre de 2013 y el ocho de febrero de 2014 con el objeto de conocer el
estado actual del proceso de titulación colectiva de su territorio.
1.9. Finalmente, indicó que, en abril de 2014, algunos miembros del
consejo comunitario sostuvieron una reunión informal de tipo informativo con el
jefe de la oficina jurídica del Incoder y con funcionarios de la Subgerencia de
Promoción de Asuntos Étnicos. En esa oportunidad, se les informó que la
Gobernación y el Incoder estaban tratando asuntos relacionados con la
titulación individual de los territorios ubicados en La Barra.
La solicitud de amparo
2. De conformidad con lo expuesto, el señor Posso pidió proteger los
derechos fundamentales de petición, debido proceso administrativo, identidad
étnica y cultural, territorio y vida digna de las comunidad negra del Consejo Comunitario
de La Barra, para que, en consecuencia, se le ordene al Incoder  responder de
fondo las peticiones que formuló en relación con el proceso de titulación de su
territorio colectivo y adelantar las gestiones que corresponda para culminar dicho
trámite. Además, solicitó que se ordene a la Gobernación del Valle del Cauca
suspender los trámites de titulación individual que realiza con fundamento en
la Ley 55 de 1966 en los territorios objeto de la solicitud de titulación
colectiva y que la suspensión opere también de manera provisional, mientras se
resuelve la tutela, considerando la amenaza que las titulaciones individuales
representan para la supervivencia de la comunidad negra.
Trámite procesal y respuesta de los accionados
3. La Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá admitió
la tutela por auto del dos (2) de julio de dos mil catorce (2014), que ordenó
notificar a los accionados y vinculó a la actuación, como tercero con interés
legítimo para intervenir, a la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y
Agrarios. Además, le solicitó al Incoder informar sobre “el estado actual
del procedimiento administrativo de titulación colectiva de tierras de las
comunidades negras que adelanta a petición del representante legal del Consejo
Comunitario de la Comunidad Negra de La Barra”.
Más adelante, mediante auto del tres (3) de julio de dos
mil catorce (2014), la Sala resolvió no decretar la medida provisional
solicitada en la tutela. Lo anterior, porque la comunidad accionante no allegó “elemento
alguno del cual se deduzca la necesidad de dictar una medida provisional
consistente en suspender los procesos de titulación individual” y porque,
en todo caso, la facultad que la Asamblea Departamental del Valle del Cauca le
otorgó a la Gobernación para adelantar procesos de titulación en el
corregimiento La Barra se extendía tan solo por doce meses, lo cual, en
principio, haría suponer que dicha autoridad “carece de tal atribución y por
lo tanto no impulsa ese tipo de trámites”[2].
Respuesta del Ministerio de Agricultura.[3]
4. El Ministerio de Agricultura explicó que el control que
ejerce sobre sus entidades adscritas, como es el caso del Incoder, se reduce a
constatar que cumplan las funciones que adquieren por especialidad en armonía
con las políticas gubernamentales. No obstante, esto no le confiere facultad
legal para extender su autoridad respecto de su autonomía administrativa y
presupuestal. Así las cosas, solicitó ser desvinculado del trámite
constitucional, considerando que no tiene competencia respecto de la solicitud
formulada en la tutela.
Intervención de la Procuraduría Judicial 22 Ambiental y
Agraria.[4]
5. La Procuradora Judicial 22 Ambiental y Agraria se
pronunció sobre la acción de tutela mediante escrito del nueve de julio de
2014. La funcionaria advirtió que las dilaciones en las que ha incurrido el
Incoder violentan a la comunidad negra de La Barra, pues, además de vulnerar su
debido proceso, suponen la eventual infracción de otros derechos fundamentales
de carácter colectivo, como sus derechos a la subsistencia, a la identidad
étnica y cultural y a la propiedad colectiva de la tierra. Solicitó entonces
que se conceda el amparo, para que se ordene al Incoder dar respuesta a los
derechos de petición formulados por la comunidad accionante y continuar y
finalizar en el menor término razonable el procedimiento administrativo de
titulación colectiva.
Intervención de la Procuraduría General de la Nación[5]
5. La Procuraduría General de la Nación intervino en el
trámite constitucional el once de julio de 2014 para solicitar su
desvinculación, en razón de su falta de legitimación por pasiva respecto de las
pretensiones formuladas en la acción de tutela.
Respuesta del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural,
Incoder[6]
6. La Coordinadora de Defensa Judicial del Incoder
solicitó denegar la protección reclamada por la comunidad accionante,
considerando que el proceso de titulación colectiva es un procedimiento
administrativo especial y reglado, lo que supone que solo concluya cuando se
surtan las etapas procesales del caso, se estudie y se valore el material
probatorio y se verifique el cumplimiento estricto de las normas
correspondientes.
La funcionaria explicó que el proceso de titulación al que
alude el asunto objeto de estudio se ha tramitado conforme a dichas reglas. La
solicitud, que comprende una extensión territorial aproximada de 50.000
hectáreas, fue aceptada en febrero de 2002. En esa fecha se procedió a su
publicación en una emisora de amplia sintonía en la región y a la fijación de
los avisos de que trata el Decreto 1745 de 1995.
Luego, en 2012, se ordenó la práctica de la visita técnica
a la comunidad negra, que se llevó a cabo en las fechas previstas. La visita se
orientó a realizar la delimitación física del territorio y la concertación de
linderos entre las autoridades del consejo comunitario solicitante y las de los
colindantes: los consejos comunitarios de Puerto España y Miramar y
Ladrilleros; los gobernadores de los cabildos indígenas de Cocalito, Cerrito
Bongo, Join Jeb y la organización ACIVA. En la misma ocasión se recogieron los
datos etnohistóricos y culturales de la comunidad negra de La Barra, se realizó
el censo y se recolectó la información relativa a sus prácticas tradicionales y
a sus dinámicas de tenencia de tierras. Los funcionarios y contratistas que
realizaron la visita recomendaron la expedición del título colectivo
solicitado, a través de un informe técnico que resume los aspectos
etnohistóricos, socio económicos, socio culturales, demográficos y de tenencia
de tierras de la comunidad.
La accionada pidió valorar que, evaluada la procedencia
legal y técnica de la titulación, el proceso de administrativo se encuentra a
cargo de su Subgerencia de Promoción, Seguimiento y Asuntos Étnicos, que
notificará la decisión definitiva en su momento, una vez agotadas las etapas del
caso. Visto así que el procedimiento de titulación colectiva se está
adelantando conforme a la normativa pertinente, la entidad insistió en que se
deniegue el amparo reclamado.
Respuesta de la Gobernación del Valle del Cauca[7]
7. El Director Técnico de la Secretaría de Asuntos Étnicos
de la Gobernación del Valle se opuso a la solicitud de amparo porque los
predios de Juanchaco, La Barra, Puerto España y Miramar del Distrito de
Buenaventura son bienes fiscales que hacen parte de los bienes patrimoniales
del Departamento, como consta en la Escritura Pública Nº. 6792 de noviembre de
1975 y en la Ley 55 de 1966. Que no se trate de bienes baldíos descarta, en su
criterio, que el Incoder pueda titularlos.
El funcionario explicó que, sobre ese supuesto, la
Gobernación del Valle del Cauca ha venido realizando la titulación individual
de predios ubicados en dichos territorios. Hasta la fecha han sido titulados
más de 140, que se adjudicaron a antiguos moradores y poseedores de la
localidad, y durante 2014 pretenden titularse 600 predios más. La entidad
seguirá con el proceso de titulaciones individuales, que aspira a que las
familias solicitantes accedan por fin a una vivienda digna. En La Barra, por
ejemplo, existen más o menos unas 100 solicitudes individuales.
El interviniente indicó, por último, que el certificado de
tradición 3721389 de la Oficina de Registros Públicos de Buenaventura, el plano
Balneario del Pacífico, la Escritura Pública 6792 de 1975, la Ley 55 de 1966,
el Decreto 1483 de 2010 y la ordenanza 375 de 2013, cuyas copias se anexaron al
expediente, demuestran que los predios de Juanchaco, La Barra, Puerto España y
Miramar pertenecen al Departamento, que cuenta, por lo tanto, con la facultad
de titularlos individualmente.
La decisión objeto de revisión
8. La Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá declaró
improcedente la tutela porque no encontró configurada la infracción
iusfundamental invocada.  El fallo indicó que el Incoder no vulneró el derecho
de petición de la comunidad accionante, porque el requerimiento que su
representante legal formuló el 12 de septiembre de 2013 fue resuelto el 25 de
octubre de ese mismo año, a través de un oficio que informó sobre el estado del
proceso de titulación colectiva y las etapas que habría que agotar antes de
adoptar la decisión de fondo.
En relación con la solicitud de titulación, expuso el
Tribunal que al juez de tutela no le está permitido invadir los procedimientos
diseñados para esos efectos. En consecuencia, debe ser el Incoder el que adopte
las medidas correspondientes, de conformidad con lo establecido en el Decreto
1745 de 1995 y en consideración al material probatorio recaudado.
Finalmente, indicó el tribunal que tampoco existen razones
para suspender las titulaciones individuales que, supuestamente, estaría
realizando la Gobernación del Valle en la zona, toda vez que “ni siquiera se
aportó evidencia de que ya se hubiese efectuado asignación de algún terreno a
una persona en particular por parte de aquel ente territorial”.
Intervención de la Fundación Suiza de Cooperación al
Desarrollo Swissaid Colombia
9. Con posterioridad a la fecha en que se profirió la
sentencia, la Fundación Suiza de Cooperación al Desarrollo Swissaid Colombia
remitió al despacho judicial de instancia una intervención ciudadana para
coadyuvar la solicitud de tutela. La intervención, suscrita por la
representante legal de la Fundación, Walquiria Pérez, alude a la relevancia que
tendría para la comunidad de La Barra el reconocimiento de su territorio
colectivo, sobre la base del acompañamiento que Swissaid le ha brindado en la
elaboración de su plan de etnodesarrollo.
La interviniente explicó que el plan de etnodesarrollo de
la comunidad negra de La Barra –del que anexó una copia al expediente- fue el
resultado de un ejercicio de planeación participativa en el que han intervenido
agricultores, personas que atienden servicios turísticos, pescadores,
piangüeras, cazadores, madereros, artesanas, docentes, estudiantes, un grupo
ecológico de jóvenes y la junta directiva del consejo comunitario. El plan es
la carta de navegación que orienta la gestión del consejo y define las líneas
estratégicas de los planes que habrán de implementarse para garantizar el
desarrollo sostenible y el bienestar de una población de 130 familias cuyos
medios de vida están relacionados con el territorio. El reconocimiento de la
titulación colectiva es fundamental, por eso, para asegurar que la comunidad
siga subsistiendo.
La Fundación concluyó precisando que los miembros de la
comunidad tienen certeza sobre la importancia que representa el título para la
garantía de sus derechos y que la relación de la comunidad con el territorio
sobrepasa cuestiones económicas y tiene implicaciones relacionadas con su
propia supervivencia[8].
Actuaciones adelantadas en sede de revisión
constitucional
10. El expediente T–4532828
fue seleccionado para revisión por la Sala de Selección Número Diez de 2014, que dispuso su reparto al despacho de la magistrada
Martha Victoria Sáchica.[9]
La magistrada decretó las pruebas que consideró necesarias e
idóneas para resolver el asunto objeto de revisión. Así, mediante auto del 13
de noviembre de 2014, ordenó oficiar al representante legal del Instituto
Colombiano de Antropología e Historia (ICANH) para que informara acerca de la
existencia de estudios antropológicos sobre la comunidad negra de La Barra[10] y al representante legal del Incoder,
para que remitiera el informe técnico realizado a partir de la visita técnica a
la comunidad accionante; las actas de concertación de linderos entre las
autoridades del consejo comunitario, las de los consejos de Puerto España y
Ladrilleros y los cabildos indígenas colindantes; los planos cartográficos y la
delimitación del territorio que eventualmente habría de adjudicarse; el acto
administrativo mediante el cual emitió concepto favorable al proceso de
titulación colectiva y el mapa del consejo comunitario. Transcurrido el término
probatorio, solo el ICANH remitió su respuesta.
Intervención del Instituto Colombiano de Antropología e Historia
11. El Director General del Instituto Colombiano de Antropología e
Historia[11] precisó que en Bahía Málaga habitan
alrededor de 4000 habitantes y que la población está conformada en su mayoría
por gente negra e indígena, muchos de ellos llegados de las afluentes de los
ríos Calima, San Juan, Yurumanguí y de los poblados chocoanos Orpua y Sibirú.
La Barra, puntualmente, está habitada por 130 familias que suman 458
habitantes, quienes afirman haberse asentado en la zona desde hace unos 65
años.
El Instituto explicó que la pugna por derechos diferenciales
asociados a prácticas y representaciones del espacio que construyen sentidos de
lugar, como ocurre en el caso de la comunidad de La Barra, exigen repensar la
diferencia a través de la conexión, esto es, de la intersección de su
participación específica en un sistema de espacios jerárquicamente organizados
con su construcción cultural como una comunidad o localidad.
Puntualizó, entonces, que los trabajos que han estudiado las
configuraciones territoriales contemporáneas en las que coexisten regímenes de
propiedad y de ocupación permiten trazar también una periodización histórica de
los proyectos de defensa étnico territorial en Bahía Málaga. Tal es el caso de
aquellos que destacan la colonización intensiva hacia el Bajo Calima,
concesiones forestales como la de pulpapel, la instalación de la base naval y
los proyectos de desarrollo turístico, portuario, hidroeléctricos y de conservación
ecológica en Bahía Málaga. Todos estos regímenes territoriales, concluye el
informe, se han superpuesto en la región y están en la base de la
reconfiguración de poderes regionales bajo discursos de la etnicidad y el
derecho a la autonomía territorial en los procesos de movilización de las
comunidades negras.
12. La magistrada (E) Martha Victoria Sáchica Méndez radicó proyecto
de sentencia ante la Sala Octava de Revisión el quince de febrero de 2015. Sin
embargo, la ponencia no alcanzó los votos requeridos para su aprobación. En
consecuencia, la Secretaría General de la Corte remitió el expediente de tutela
al despacho del suscrito magistrado ponente, para la elaboración del nuevo
proyecto de fallo. La remisión del expediente se llevó a cabo mediante oficio
del 22 de septiembre de 2016.[12]
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
13.
La Sala Octava es competente para conocer de la sentencia objeto de revisión, de acuerdo
con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en
los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y en cumplimiento del auto del
seis (6) de octubre de dos mil catorce (2014), expedido por la Sala de Selección
Número Diez (10) de esta Corporación.
Formulación del problema jurídico y metodología de la decisión que adoptará la
Sala
14. Como se expuso previamente, la tutela persigue el
amparo de los derechos fundamentales de petición, territorio colectivo, debido
proceso administrativo e identidad étnica y cultural de la comunidad negra del
Consejo Comunitario de La Barra, presuntamente vulnerados por el Incoder y por
la gobernación del Valle del Cauca, el primero en tanto habría retrasado
injustificadamente la definición de la solicitud de titulación colectiva que la
comunidad accionante formuló en 2002 y, la segunda, al realizar titulaciones
individuales en las tierras ocupadas por la comunidad de la Barra, con
fundamento en una ordenanza que la habilitó para aplicar la Ley 55 de 1966.
Dicha ley declaró de utilidad pública e interés social la
construcción de un balneario en la playa de La Barra o Ladrilleros y facultó al
departamento del Valle para vender o ceder en arrendamiento lotes o parcelas
dentro de la zona.
15. El Incoder pidió valorar que la titulación colectiva
solo puede efectuarse una vez concluido el procedimiento administrativo del
caso, que es especial y reglado. Sostuvo, entonces, que la comunidad negra de
La Barra debe esperar a que concluyan las etapas procesales y a que se
verifique el cumplimiento de la normativa que establece las condiciones para
proceder a la titulación. Sobre esos supuestos, pidió denegar la tutela.
La gobernación del Valle del Cauca alegó, por su parte,
que los predios de Juanchaco, La Barra, Puerto España y Miramar de Buenaventura
son bienes fiscales del Departamento, de conformidad con lo dispuesto sobre el
particular por la Ley 55 de 1966, que además la autorizó para efectuar
titulaciones individuales en la zona. Sostuvo, en todo caso, que en tanto no se
trata de baldíos, los predios no pueden ser objeto de titulación colectiva. En
esos términos, se opuso también a que se conceda el amparo reclamado por la
comunidad negra de La Barra.
16. En ese orden de ideas, la tarea de la Sala se
circunscribe a determinar si el Incoder vulneró los derechos fundamentales al
territorio colectivo y al debido proceso administrativo de la comunidad
accionante, al diferir durante más de doce años la definición del trámite de
titulación colectiva de las tierras que ha ocupado ancestralmente, y si la
gobernación del Valle vulneró su derecho fundamental al territorio colectivo,
al realizar titulaciones individuales en el área objeto de la solicitud de
titulación.
No obstante, es preciso valorar que, mediante Resolución
3534 del seis de julio de 2015, el Incoder les adjudicó a las comunidades negras
organizadas en el Consejo Comunitario de La Barra “un territorio rural
ancestral en calidad de tierras de las comunidades negras”. Tal
circunstancia exige evaluar previamente si la situación fáctica que motivó la
presentación de la acción de tutela desapareció, y si, por lo tanto, se
configuró en este caso el fenómeno de la carencia actual de objeto por hecho
superado.
Sobre la carencia actual de objeto por hecho superado. Reiteración
de jurisprudencia.
17. La acción de tutela persigue la protección eficaz y
oportuna de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados por acciones u
omisiones de las autoridades públicas o de los particulares. La protección que
concede, en virtud del artículo 86 de la Constitución, se concreta por vía de
una orden de inmediato cumplimiento, encaminada a evitar, hacer cesar o reparar
la infracción iusfundamental constatada en cada caso.
Sin embargo, puede ocurrir que durante el trámite de la
acción constitucional se modifiquen o desaparezcan los supuestos fácticos que
motivaron la solicitud de amparo, al punto de satisfacer las pretensiones
formuladas por el peticionario. Cuando eso ocurre, la intervención del juez de
tutela se torna inocua, pues el objeto jurídico sobre el cual habría de recaer
su decisión desaparece. Esta corporación ha entendido que, en esas
circunstancias, se configura el fenómeno de la carencia actual de objeto por
hecho superado.
18. La constatación
de ese escenario releva al juez de analizar la estructuración  de la infracción
constitucional que se alegó en la tutela. Su tarea se circunscribe, en cambio,
a verificar
si aquello que se pretendía lograr el peticionario acaeció durante el trámite
constitucional, esto es, si el derecho fundamental que estimó vulnerado fue
efectivamente reparado. En todo caso, si lo encuentra necesario, podrá examinar
también los hechos que originaron la tutela, “con el propósito de resaltar
su falta de conformidad constitucional, condenar su ocurrencia y conminar a que
se adopten las medidas necesarias para evitar su repetición, so pena de las
sanciones pertinentes”[13].
La verificación de un hecho superado en sede de revisión
constitucional abre, en cambio, dos posibilidades. Esta corporación ha
establecido que, si el derecho fundamental cuyo amparo se perseguía fue
reparado en el trámite de instancia y los jueces declararon la carencia actual
de objeto, la decisión debe confirmarse. Ello, sin perjuicio de las precisiones
que pueda efectuar la Corte, en ejercicio de su facultad de interpretar el
contenido y alcance de los derechos fundamentales, acerca de los aspectos que
considere relevantes para desarrollar la jurisprudencia relativa a la materia
objeto de estudio.
Si, en cambio, el fenómeno se configura estando en curso el
trámite de revisión y los derechos fundamentales cuyo amparo se perseguía no
fueron protegidos por los jueces de instancia, la Corte debe revocar lo
resuelto y conceder la protección pretendida, “sin importar que no imparta
orden alguna por la carencia actual del objeto”.[14] De encontrarlo
necesario, podrá prevenir al accionado sobre la inconstitucionalidad de su
conducta, o advertirle sobre las sanciones aplicables en caso de que la misma
se repita.
Mediante resolución de 2015, el Incoder tituló el
territorio colectivo de la comunidad negra organizada en el Consejo Comunitario
de La Barra. La estructuración, en el caso concreto, del fenómeno de la
carencia actual de objeto por hecho superado.
19. El
seis de julio de 2015, mientras el asunto objeto de estudio surtía el trámite
de revisión ante la Corte, el Incoder expidió la Resolución 03534 de 2015, por
la cual “se inaplica el inciso primero del artículo 2 de la Ley 55 de 1966 y
se adjudica un territorio rural ancestral en calidad de tierras de las
comunidades negras, ocupado colectivamente por las comunidades negras
organizadas en el Consejo Comunitario de La Barra, ubicado en el municipio de
Buenaventura, Departamento del Valle del Cauca”.
Corresponde
a la Sala establecer, entonces, si la resolución hizo desaparecer las
circunstancias que motivaron a la comunidad negra de La Barra a perseguir la
protección de sus derechos fundamentales al territorio colectivo y al debido
proceso administrativo, mediante la interposición de la acción de tutela objeto
de estudio. Para ello, procederá a examinar, a continuación, el contenido del
referido acto administrativo. Sobre esa base, determinará si lo resuelto por el
Incoder configura, en este caso, la carencia actual de objeto por hecho
superado.
i) La Resolución 03534 de 2015, que tituló el
territorio colectivo de las comunidades negras de La Barra
20. La
Resolución 03534 de 2015 que, como se expuso, le adjudicó un territorio
colectivo a la comunidad de La Barra en calidad de tierras de comunidades
negras, incluye cuatro apartados. El primero se ocupa de identificar los
antecedentes fácticos y las actuaciones procesales en las que se enmarcó su expedición.
El segundo, de los fundamentos jurídicos de la titulación. Luego, la resolución
define la naturaleza jurídica de las tierras reclamadas como territorio
colectivo y, por último, valora la ocupación ancestral que la comunidad negra
de La Barra ha hecho de las tierras reclamadas.
21. Sobre
el primer aspecto, la resolución menciona que la solicitud de titulación
colectiva fue promovida por el señor Epitacio Bustamante, en calidad de
representante legal del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de La Barra, el
nueve de enero de 2002, y que, por reunir los requisitos del caso, la misma fue
aceptada por la Gerencia Regional del Incora el 30 de enero siguiente, cuando
se ordenó su publicación en una emisora de amplia sintonía en la región y se
dispuso la fijación de los avisos de los que trata el artículo 21 del Decreto
1745 de 1995.
Tan solo
siete años después, el tres de julio de 2009, la Subgerencia de Promoción,
Seguimiento y Asuntos Étnicos del Incoder avocó el conocimiento del proceso de
titulación colectiva. Pese a eso, solo hasta abril de 2012 ordenó practicar la
visita técnica a la comunidad interesada. El proceso de titulación estuvo,
pues, en suspenso durante siete años. La visita técnica se llevó a cabo entre
el 13 y el 21 de mayo de 2012.
22. Narra
la resolución que la diligencia se orientó a la delimitación física del
territorio y a la concertación de linderos con los colindantes, a recoger datos
etnohistóricos y culturales de la comunidad y a realizar el respectivo censo.
También se recolectó información sobre sus prácticas tradicionales de
producción y sus dinámicas de tenencia de tierras. Sobre la base de esa
información, se recomendó la expedición de título colectivo. Evaluada la
procedencia legal de la titulación, transcurrido el periodo de fijación en
lista sin que se presentaran oposiciones y realizada la evaluación técnica, se
emitió concepto favorable a la solicitud de titulación. Se determinaron
entonces los límites del territorio solicitado en adjudicación y se aprobó el
levantamiento topográfico elaborado por el Sistema de Información Geográfico
del Incoder. En esos términos se cumplieron las etapas procesales propias del
procedimiento de titulación.
23. Como
disposiciones jurídicas relevantes para la solución del asunto objeto de
estudio, el acto administrativo mencionó los fundamentos constitucionales,
legales y reglamentarios de la titulación colectiva de tierras a las
comunidades negras: el artículo 55 transitorio de la Carta, que ordenó la
expedición de una ley que reconociera el derecho a la propiedad colectiva de
las comunidades negras que ocupaban tierras baldías en las zonas rurales
ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico; su artículo 63, que caracteriza
a las tierras comunales de los grupos étnicos como inalienables,
imprescriptibles e inembargables; y el artículo 64, que establece el deber
estatal de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los
trabajadores agrarios, sea en forma individual o asociativa. El Incoder se
refirió, también, a la Ley 70 de 1993, que reconoció a las comunidades negras como
“un grupo étnico con identidad cultural propia, dentro de la diversidad
étnica que caracteriza a la Nación, y señaló la obligación del Estado de
diseñar mecanismos especiales idóneos para promover su desarrollo económico y
social”[15]
y el Decreto 1745 de 1995, que adoptó el procedimiento para hacer efectiva la
titulación colectiva de los territorios ancestralmente ocupados por esas
comunidades.
24. Las
consideraciones relativas a la naturaleza jurídica de los terrenos reclamados
como territorio colectivo por la comunidad negra de La Barra se enmarcaron en
el contexto de la controversia que formuló la Gobernación del Valle del Cauca
al identificar como bienes fiscales de su propiedad las tierras de Juanchaco,
Ladrilleros, La Barra, Puerto España y Miramar que le fueron cedidas por el
Congreso de la República, mediante la Ley 55 del cuatro de noviembre de 1966.
El
Incoder resolvió la disputa que la Gobernación formuló en ese sentido considerando
i) que los derechos de las comunidades negras de La Barra sobre los terrenos
que ocupan son anteriores a la formalización de la cesión contemplada en la Ley
55 de 1966 y ii) que, reconociendo la prevalencia de los derechos territoriales
fundamentales de las comunidades negras, la jurisprudencia constitucional le ha
ordenado al Incoder remover los obstáculos legales que impidan hacerlos
efectivos.
Respecto
de lo primero, expuso el Incoder que los derechos territoriales de las
comunidades negras de La Barra se consolidaron como derechos legítimamente
adquiridos de conformidad con lo dispuesto en la Ley 31 de 1967, aprobatoria
del Convenio 107 de la Organización Internacional del Trabajo. La vigencia de
la Ley 55 de 1966, expedida en noviembre de ese año, quedó condicionada, en
cambio, al perfeccionamiento de la cesión de los territorios de Juanchaco,
Ladrilleros, La Barra, Puerto España y Miramar. Esto solo ocurrió en 1975,
cuando la cesión fue inscrita y registrada en la oficina de registro de
instrumentos públicos de Buenaventura. La entidad advirtió que, en todo caso,
los artículos 3º y 9º de la Ley 55 ordenaron dejar a salvo los derechos
territoriales legítimamente adquiridos por terceros antes de su vigencia, y
salvaguardar los derechos territoriales de las comunidades negras en su calidad
de antiguos moradores.
Dicho
esto, mencionó la Sentencia T-680 de 2012, que al examinar un caso relativo a
la titulación colectiva del territorio ocupado ancestralmente por las
comunidades negras del consejo comunitario Orika del archipiélago Nuestra
Señora del Rosario, en Cartagena de Indias, le ordenó al Incoder resolver las
solicitudes de titulación removiendo todos los obstáculos que impidieran la
garantía de los derechos territoriales de las comunidades negras, incluso los
de carácter legal, por vía de su inaplicación, en razón de la preeminencia de
los mandatos constitucionales.
El
Incoder resolvió, sobre esa base, que en tanto limita de algún modo el acceso
de las comunidades negras de La Barra al goce efectivo de sus derechos
territoriales fundamentales, amenazando su identidad étnica y cultural, el
inciso 1º del artículo 2º de la Ley 55 de 1966[16]
debía ser inaplicado, dada su discordancia con los mandatos constitucionales y
legales “previstos en los Convenios de la OIT 107 de 1957, incorporado por
la Ley 31 de 1967 y 169 de 1989, incorporado a la legislación interna por la
Ley 21 de 1991 como bloque de constitucionalidad y además por su oposición con
lo previsto en el artículo 55 transitorio de la Constitución Política de 1991 y
en la Ley 70 de 1993, que reconocen la ocupación ancestral e histórica de las
comunidades negras como el fundamento de sus derechos territoriales”.
25.
Agotado en esos términos el estudio de la viabilidad jurídica de la solicitud
de titulación promovida por la comunidad negra de La Barra, la resolución se
centró en valorar su ocupación territorial ancestral a partir de los datos y
testimonios recaudados en la visita técnica. Describió, entonces, los aspectos
etnohistóricos, socioeconómicos y socioculturales de las comunidades que
integran el consejo comunitario. El acto administrativo relata que los moradores
de la Barra se ubicaron en dicha localidad aproximadamente desde el año 1890,
procedentes del Chocó, a raíz de procesos migratorios y de colonizaciones que
se dieron en la zona; que el poblamiento de La Barra tuvo que ver, además, con
las condiciones del área, la riqueza de sus recursos naturales, el paisaje, sus
playas, sus piscinas naturales, sus manglares y su biodiversidad y que su
población es de origen afrocolombiano, mestiza, zamba y mulata.
En cuanto
al sistema productivo de la comunidad de La Barra, indicó el Incoder que se
basa en la pesca artesanal, en la extracción de mariscos de los manglares, la
explotación maderera, agricultura, cacería y actividades turísticas y que las
viviendas son de uso multifamiliar, debido a las condiciones económicas de las
familias, que no cuentan con los ingresos necesarios para comprar tierra y
construir su vivienda independiente. Expuso, además, que el 49% de la
población, conformada por 458 personas, tiene como grado de estudio la educación
primaria, el 37% la secundaria, un 1% tiene educación técnica y un 3% educación
superior profesional. Por último, anotó que La Barra tiene una sola escuela que
ofrece hasta noveno grado de bachillerato y que los otros niveles se dictan en
Ladrilleros, lo que supone que los jóvenes deban desplazarse allí por un camino
de trocha durante casi dos horas.
26. Sobre
la tenencia de tierras por parte de la comunidad negra de La Barra, el acto
administrativo concluye lo siguiente:
-Que las
tierras solicitadas en titulación colectiva por el consejo comunitario de La
Barra han sido ocupadas de manera ancestral, tradicional, continua e
ininterrumpida por las comunidades negras desde el siglo XIX y que existe
gobernanza de las comunidades sobre las áreas de respaldo y de bosque.
-Que el
territorio a titular tiene una cabida superficiaria de 3.098 hectáreas y 626
metros cuadrados.
-Que el consejo
comunitario posee un territorio de predios cuya forma de transmisión de la
propiedad han estado regulados por las formas y usos ancestrales de la
comunidad negra.
-Que los
linderos del territorio colectivo se definieron a partir de las informaciones
técnicas y de uso brindadas por la junta del Consejo Comunitario respecto de
los predios colindantes y de los acuerdos de concertación de linderos suscritos
con las comunidades indígenas y los consejos comunitarios vecinos.
-Que no se
presentaron oposiciones a la titulación colectiva ni se verificó la presencia
de propietarios privados en las áreas objeto de adjudicación.
-Que en el
predio objeto de titulación incluye como ocupantes de buena fe a once personas.
27. La
resolución concluyó planteando unas consideraciones ambientales sobre el
territorio objeto de adjudicación. Al respecto explicó que, en tanto “estrategia
de conservación y aprovechamiento sostenible de los valiosos recursos naturales
que existen en el Pacífico colombiano”, la titulación colectiva les impone
a los titulares un conjunto de obligaciones en materia ambiental que buscan que
sigan conservando, manteniendo y propiciando la regeneración de la vegetación
protectora de aguas y garantizando “la persistencia de ecosistemas
especialmente frágiles, como los manglares, los humedales, los playones, las
playas y los corales, protegiendo y conservando las especies de fauna y flora
silvestre amenazadas o en peligro de extinción”.
Tras advertir que el asentamiento
tradicional de la comunidad negra de La Barra realiza un aprovechamiento
sostenible sobre las áreas de ciénagas, manglar y playa, la resolución instó a
las autoridades ambientales a apoyar esas estrategias de fortalecimiento de
conservación y protección del ambiente, a fortalecer las capacidades de las
comunidades y a acompañarlas en el manejo de los recursos naturales de flora y
fauna, para asegurar su explotación sustentable.
28. Establecido así que la solicitud de
titulación colectiva de tierras rurales ancestrales que formuló en 2002 el
consejo comunitario de La Barra reunió los requisitos exigidos en los artículos
4º y siguientes de la Ley 70 de 1993 y 17 al 28 del Decreto 1745 de 1995, el
Incoder resolvió:
“Artículo 1º:
Excepción de inconstitucionalidad: Inaplicar el inciso 1º del artículo segundo
de la Ley 55 de 1966 por ser manifiestamente contrario a los mandatos
constitucionales y legales previstos en los Convenios de la OIT números 107 de
1957 y 169 de 1989, incorporados a la legislación interna por las Leyes 31 de
1967 y 21 de 1991 respectivamente, como bloque de constitucionalidad, y además
por su oposición con las disposiciones previstas en el artículo 55 transitorio
de la Constitución Política vigente, desarrollado por la Ley 70 de 1993, que
reconocen la ocupación colectiva de las comunidades negras como grupo étnico,
la prevalencia de sus derechos territoriales, y ordenan la titulación colectiva
de los terrenos que ocupan con sus prácticas tradicionales de producción.
La inaplicación
de la norma antes citada tiene efectos jurídicos única y exclusivamente
respecto a los terrenos que han venido ocupando ancestralmente las comunidades
negras de La Barra, con una extensión aproximada de tres mil noventa y ocho
hectáreas más seiscientos veintiséis metros cuadrados, en virtud del principio
de supremacía constitucional previsto en el artículo 4º de la Constitución
Política vigente.
Artículo
segundo: Título colectivo. Adjudicar a favor de la comunidad negra organizada
en el consejo comunitario de la comunidad negra de La Barra, representada
legalmente por el señor Epifanio Rivas Salazar (…), los terrenos rurales
ocupados ancestral y colectivamente  por esta comunidad, ubicados en el
municipio de Buenaventura, Departamento del Valle del Cauca (…)”.
ii) La estructuración, en el caso
concreto, del fenómeno de la carencia actual de objeto por hecho superado
29. Según se expuso en el acápite
correspondiente a la formulación del problema jurídico, la tutela objeto de
estudio perseguía la protección de los derechos fundamentales que la comunidad
negra de La Barra estima vulnerados en tanto, transcurridos más de doce años
desde la fecha en que su representante legal solicitó la titulación de su
territorio colectivo, el Incoder no había adoptado, aún, una decisión
definitiva al respecto. La comunidad accionante consideró que el retraso en la
definición de su solicitud comprometía su debido proceso administrativo y,
sobre todo, su derecho al territorio colectivo, amenazado por cuenta de las
titulaciones individuales que la gobernación del Valle del Cauca venía
realizando en la zona, en aplicación de la facultad que para el efecto le
otorgó la Ley 55 de 1966.
Ambas circunstancias cambiaron
sustancialmente por cuenta de la expedición de la Resolución 3534 de 2015, que
resolvió la solicitud de titulación colectiva e inaplicó, por inconstitucional,
la disposición de la Ley 55 de 1966 en virtud de la cual la gobernación del
Valle venía realizando titulaciones individuales sobre áreas ubicadas dentro
del territorio tradicionalmente ocupado por la comunidad negra de La Barra.
Corresponde a la Sala determinar si las decisiones que en ese sentido adoptó el
Incoder hicieron desaparecer las circunstancias que motivaron la solicitud de
amparo y si, en ese sentido, es viable concluir que se configuró el fenómeno de
la carencia actual de objeto por hecho superado.
30. La Sala encuentra que, en efecto, las
pretensiones formuladas en la tutela que promovió la comunidad negra de La
Barra resultaron satisfechas en el contexto de lo dispuesto por la Resolución
3534 de 2015. Que las tierras que han ocupado ancestralmente les hayan sido
adjudicadas por vía del referido acto administrativo y que el Incoder haya
hecho expresa la prohibición de realizar titulaciones individuales en la zona,
en razón de la inconstitucionalidad de la norma que habilitaba a la Gobernación
del Valle para el efecto, supone que sus territorios hayan sido formalmente
reconocidos como merecedores de la protección especial que el Convenio 169 de
la OIT, la Constitución y la Ley 70 de 1993 consagran a favor de las tierras
que han sido tradicionalmente ocupadas por las comunidades negras.
El Convenio, por ejemplo, compromete a los
gobiernos de sus Estados parte a respetar la importancia
especial que representa para las culturas y los valores espirituales de los
pueblos indígenas y tribales la relación que estos tienen con sus tierras y con
sus territorios (Artículo 13) y les impone el deber de respetar sus derechos de
propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan, el de
tomar las medidas necesarias para identificar esas tierras y el de instituir
procedimientos adecuados para solucionar sus reivindicaciones territoriales
(Artículo 14). También alude a la protección especial que merecen los recursos
naturales existentes en dichos territorios, lo cual implica que las comunidades
participen en su utilización, administración y conservación (Artículo 15).
La Constitución, a su turno, caracteriza a
las tierras comunales de los grupos étnicos y a las tierras de resguardo como
inalienables, imprescriptibles e inembargables (Artículo 63) y compromete al
Estado a reconocer, por vía de ley, el derecho a la propiedad colectiva de las
tierras ocupadas por las comunidades negras de acuerdo con sus prácticas
tradicionales de producción (Artículo 55 transitorio). La Ley 70 de 1993, que
desarrolló esos mandatos, ratifica la inalienabilidad, la imprescriptibilidad y
la inembargabilidad de esas tierras, en tanto asentamiento histórico y
ancestral que constituye su hábitat, en el que desarrollan sus prácticas
tradicionales y de producción.
31. Ahora bien, es preciso considerar,
también, que las prerrogativas consagradas en el marco normativo que protege el
derecho de las comunidades étnicas a la propiedad colectiva sobre sus
territorios materializa otras garantías iusfundamentales de las que son titulares
esos colectivos en su condición de grupo étnico. La preservación de su
territorio ancestral resulta determinante para la protección efectiva de su
derecho a la autodeterminación, a la diversidad étnica y cultural, a la
integridad física y a la subsistencia.
Así lo establecieron las sentencias T-909 de
2009[17]
y T-680 de 2012[18],
al examinar controversias promovidas en razón de circunstancias fácticas
idénticas a las que motivaron la interposición de la tutela que ahora convoca
la atención de la Sala. Las providencias ampararon el derecho al territorio
colectivo de las comunidades negras del Consejo Comunitario del Río Naya y del
Consejo Comunitario de Comunidades Negras de la Unidad Comunera de Gobierno
Rural de Isla del Rosario, respectivamente, tras
verificar que la indefinición de sus solicitudes de titulación colectiva
comprometieron su derecho fundamental a disfrutar de las prerrogativas que se
derivan del reconocimiento de la propiedad comunal, amenazando, además, su integridad étnica y cultural y su
subsistencia.
Ambas sentencias
llamaron la atención sobre la carga que, en atención a las circunstancias de
vulnerabilidad que enfrentaban las comunidades concernidas, supuso la excesiva
morosidad del Incoder frente a la definición de su solicitud de titulación.
Tras verificar que la dilación en la adopción de las decisiones que debían
resolver las solicitudes fue injustificada, la Corte constató, también, que
vulneraron el derecho de las comunidades accionantes al debido proceso
administrativo. En consecuencia, ordenó resolver las solicitudes de titulación
de fondo, en un término perentorio.
32. La comunidad
negra de La Barra promovió la tutela con el objeto de que se impartieran órdenes
de esa naturaleza. No obstante, en el escenario de la resolución de
adjudicación que profirió el Incoder hace ya más de un año, la adopción de ese
tipo de medidas carecería ya de objeto. En todo caso, no puede perderse de
vista que la solicitud de amparo perseguía también una protección frente a la
amenaza que suponía la autorización de titulaciones individuales por parte de
la Gobernación del Valle del Cauca en los territorios tradicionalmente ocupados
por la comunidad accionante. Tal circunstancia exige constatar si también
frente a lo solicitado en ese sentido se configuró la carencia actual de objeto
por hecho superado.
La Sala entiende
que fue así, porque los perjuicios que pudieron derivarse para la comunidad
negra de las titulaciones individuales que efectuó la Gobernación del Valle del
Cauca mientras la solicitud de titulación colectiva estuvo en suspenso fueron conjurados
por la Resolución 3435 de 2015, en tanto inaplicó por inconstitucional, para efectos de la adjudicación del territorio colectivo, “el inciso 1º del
artículo segundo de la Ley 55 de 1966”, que le cedió
al departamento “una zona de terrenos baldíos de propiedad de la Nación,
ubicados en dicha playa, en una extensión de cinco kilómetros de ancho (…) con
destino a la construcción de un balneario en la playa de La Barra o
Ladrilleros”[19].
Que el Incoder haya valorado la
inconstitucionalidad de dicha disposición en el caso concreto supuso que el área
adjudicada como territorio colectivo a la comunidad de La Barra abarcara,
incluso, aquellas áreas que el Departamento del Valle tituló individualmente, a
pesar de su ocupación ancestral por parte de las comunidades negras[20].
De ahí que la entidad haya advertido que solo los predios rurales respecto de
los cuales se acreditara la propiedad privada de conformidad con las leyes 200
de 1936 y 160 de 1994 se considerarían excluidos de la adjudicación colectiva,
que abarcó, como se expuso, tres mil noventa y ocho hectáreas y seiscientos
veintiséis metros cuadrados.[21]
La amenaza que supuso el otorgamiento de las
titulaciones individuales en las tierras la comunidad negra de La Barra resultó
corregida por esa vía. En consecuencia, también frente a lo pretendido en ese
sentido, se declarará la carencia actual de objeto por hecho superado.
33. Finalmente,
la Sala revocará la decisión de instancia, mediante la cual la Sala Penal del
Tribunal Superior de Bogotá declaró improcedente la solicitud de amparo
formulada por la comunidad negra de La Barra, tras advertir que las peticiones
que formuló el representante legal del consejo comunitario para obtener
información sobre la titulación habían sido absueltas; que no correspondía al juez constitucional sustituir al
Incoder en la implementación de las medidas encaminadas a la definición de la
titulación colectiva y que, en todo caso, no se aportaron pruebas de que la
gobernación del Valle del Cauca hubiera efectuado titulaciones individuales en
las tierras objeto de la titulación colectiva.
Aunque,
efectivamente, las pruebas allegadas al expediente dieron cuenta de que el Incoder
respondió en su momento los derechos de petición formulados por la comunidad de
La Barra, para la Sala es claro que los argumentos que sustentaron la decisión
de improcedencia, en lo que atañe a la posible vulneración de los derechos al
territorio colectivo y al debido proceso administrativo, contradicen
abiertamente la jurisprudencia constitucional sobre el tema e, incluso, el
material probatorio aportado por quienes participaron en el proceso.
Como primera
medida, la Sala debe insistir en que la protección especial de la que gozan las tierras habitadas por los
pueblos indígenas y tribales surge del hecho mismo de esa ocupación
tradicional, no del reconocimiento formal que haga el Estado del carácter
colectivo de dichos territorios. La regla jurisprudencial que la Corte ha
establecido sobre el particular ha sido construida en el contexto de
circunstancias que, como la verificada en esta ocasión (la tardanza de más de
diez años en la definición de solicitudes de titulación colectiva) han dado
cuenta de los factores de riesgo a los que suelen verse expuestos los
territorios de las comunidades étnicas.
La Sala
mencionó ya las decisiones que, sobre el particular, adoptaron las sentencias
T-909 de 2009 y T-680 de 2012. Sin embargo, la Corte se había referido al tema
desde mucho antes. La Sentencia T-955 de 2003[22],
la primera que amparó los derechos étnicos de una comunidad negra, advirtió en
su momento que el derecho de estas comunidades sobre su territorio colectivo “se
funda en la Carta Política y en el Convenio 169 de la OIT, sin
perjuicio de la delimitación de sus tierras a que se refiere la Ley 70 de 1993,
en cuanto ésta resulta definitiva e indispensable para que dichas comunidades
puedan ejercer las acciones civiles a que da lugar el reconocimiento
constitucional”.
El fallo determinó, desde esa perspectiva, y en el ámbito de la
controversia examinada en esa ocasión, que la comprensión y el alcance del
derecho de las comunidades negras al “territorio que tradicionalmente
ocupan” no puede atribuirse a la Ley 70 de 1993 ni a la labor de titulación
que para entonces llevaba a cabo el Incora, sino al Convenio 169 de la OIT y a
la Carta Política, que reconocen que el derecho a la propiedad colectiva comprende
la facultad de que las comunidades usen, gocen y dispongan de los recursos
naturales ubicados en sus territorios ancestrales, aun cuando estos no hayan
sido titulados.
34. El Auto 005 de 2009[23], proferido
en el marco del seguimiento al estado de cosas inconstitucional en materia de
desplazamiento forzado, advirtió más tarde sobre el déficit de
protección jurídica e institucional al que se estaban viendo enfrentados los territorios
colectivos y sobre la manera en que tal circunstancia estaba facilitando la
presencia de actores armados; la ejecución de proyectos agrícolas y mineros
inconsultos y la realización de ventas ilegales y fenómenos de despojo y
desplazamiento forzado en las tierras ocupadas por las comunidades negras.
La providencia se refirió, a partir de la información
remitida por las propias comunidades, a la forma en que dichos fenómenos fragmentaron
su tejido social, sus dinámicas productivas y sus modos de vida.
Criticó, así mismo, que todo esto hubiera tenido lugar mientras las
agencias estatales tramitaban los procesos administrativos encaminados a la
titulación colectiva. Por eso, llamó la atención sobre la necesidad de
implementar instrumentos específicos para la restitución material, saneamiento
y delimitación de esas tierras y para garantizar el goce efectivo de los
derechos territoriales por parte de sus titulares.
35. Ha sido así, en el contexto de las
disposiciones del Convenio 169 de la OIT que reconocen el valor espiritual y
cultural de las tierras habitadas por los grupos indígenas y tribales y en
consideración a los factores de riesgo a los que dichos territorios suelen
verse expuestos en la práctica que la jurisprudencia constitucional ha
insistido en caracterizar a la posesión ancestral como el elemento que
determina la titularidad del derecho fundamental al territorio colectivo, antes
que el reconocimiento formal que haga de dichas tierras el Estado[24].
En otras palabras: el territorio colectivo es el
lugar donde la comunidad, indígena o tribal, desarrolla su vida social y donde
realiza sus actividades tradicionales y de subsistencia. Por eso, su protección
constitucional abarca los lugares que le son religiosa, ambiental o
culturalmente significativos, independientemente de si han sido o no titulados
y de si, habiéndolo sido, sobrepasan los límites físicos de los territorios
adjudicados.
36. Bajo esa óptica, la infracción del derecho
fundamental al territorio colectivo de la comunidad negra de La Barra por
cuenta del retraso injustificado en la definición de su solicitud de
adjudicación y de la autorización de titulaciones individuales en las tierras
que han ocupado ancestralmente era evidente. Dado que para el momento de la
interposición de la tutela había transcurrido un tiempo más que razonable para
que el Incoder valorara la solicitud de titulación colectiva, el juez a quo
debió conceder el amparo y conminar al Incoder a expedir la resolución de
adjudicación, sobre la base de las pruebas recaudadas en el trámite
administrativo.
Además, en consideración a la amenaza que
representaban las titulaciones individuales realizadas por la gobernación del
Valle del Cauca en los territorios ocupados por la comunidad negra de La Barra
para su identidad étnica y cultural, subsistencia e integridad física, la Sala
Penal del Tribunal Superior de Bogotá debió impartir las medidas encaminadas a
suspenderlas, al menos, mientras el trámite de titulación colectiva concluía.
Sorprende que, en lugar de aplicar los mandatos constitucionales que protegen
las tierras de las comunidades negras en tanto constituyen su hábitat, el centro
de sus actividades tradicionales, espirituales y de subsistencia, la Sala a quo
haya denegado la protección reclamada en ese sentido ante la ausencia de
pruebas que demostraran la asignación de los terrenos de la zona, pese a que
fue la propia Gobernación del Valle la que reconoció, en su escrito de
contestación a la tutela, que ya había titulado más de 140 predios de
Juanchaco, La Barra, Puerto España y Miramar y que pretendía adjudicar otros
600 predios en la zona.
En ese orden de ideas, la sentencia de
instancia será revocada para, en su lugar, amparar los derechos fundamentales
al territorio colectivo y al debido proceso administrativo de la comunidad
negra de La Barra. No obstante, en atención a la expedición de la Resolución
3534 de 2015, se declarará la carencia actual de objeto superado. Como, en todo
caso, la intervención de la Gobernación del Valle del Cauca da cuenta de que la
integridad de otros territorios colectivos de comunidades negras podría verse
amenazada por cuenta de las titulaciones que el ente territorial lleva a cabo
en el área de Juanchaco, La Barra, Puerto España y Miramar, la Sala le
advertirá sobre la imposibilidad de adjudicar las tierras de las comunidades
negras que constituyen su hábitat y sobre las cuales desarrollan sus prácticas
tradicionales de producción, mientras no se hayan resuelto
las solicitudes de titulación colectiva relativas a dichos territorios.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR la
sentencia proferida por la Sala
Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en tanto negó la
protección constitucional reclamada, y en su lugar AMPARAR los derechos fundamentales al territorio colectivo
y al debido proceso administrativo de la Comunidad Negra organizada en el
Consejo Comunitario de La Barra.
SEGUNDO.- Declarar la carencia actual de objeto por hecho
superado, en virtud de la expedición de la Resolución 3534 de 2015, que inaplicó el inciso primero del artículo 2º
de la Ley 55 de 1966 y adjudicó “un territorio rural ancestral en calidad de
tierras de las comunidades negras, ocupado colectivamente por las comunidades
negras organizadas en el Consejo Comunitario de La Barra, ubicado en el
municipio de Buenaventura, Departamento del Valle del Cauca”.
TERCERO.- ADVERTIR a la Gobernación del Valle del Cauca que, de
conformidad con lo planteado en la parte motiva de esta providencia, no es
posible adjudicar las tierras ocupadas por comunidades negras que constituyen
su hábitat y sobre las cuales desarrollan sus prácticas tradicionales de
producción, mientras no se hayan resuelto las solicitudes de titulación
colectiva relativas a dichos territorios.
Notifíquese, comuníquese,
cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrada
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Por la cual se dictan medidas para el fomento del turismo y la
colonización en la Costa del Pacífico, se declara de utilidad pública la
construcción de unas obras, y se ordenan otras, se hace una cesión y se dictan
otras disposiciones.
[2] La
comunidad accionante interpuso recursos de “reposición y en subsidio de
impugnación” contra la decisión de denegar la medida provisional. Sin embargo,
la Sala los rechazó por improcedentes mediante providencia del dieciocho de
julio de 2014, porque en los términos del Decreto 2591 de 1991, el auto que
resuelve sobre medidas provisionales no admite recursos y, en todo caso, para
ese momento ya había proferido el correspondiente fallo.
[3] Folios 47 a 50 del cuaderno principal.
[4] Folios 53 a 57 del cuaderno principal.
[5] Folios 60 a 66 del cuaderno principal.
[6] Folios 227 a 230 del cuaderno principal.
[7] Folios 175 a 177 del cuaderno principal.
[8] La Fundación insistió en lo planteado en dicha oportunidad al
intervenir, en sede de revisión constitucional, mediante documento radicado en
la Secretaría de la Corte el 23 de febrero de 2015. En esta oportunidad allegó,
además, el plan de etnodesarrollo 2014-2017 del consejo comunitario de la
comunidad negra de La Barra.
[9] A través de auto del seis de octubre de 2014.
[10] La magistrada solicitó informar sobre la existencia de un “estudio antropológico sobre
la comunidad negra de La Barra, o sobre las comunidades negras que habitan las
inmediaciones de la Bahía de Málaga, en territorio del municipio de Buenaventura
o (…) si posee información a partir de la cual se pueda establecer el tiempo
que han habitado dicha zona geográfica, las costumbres de los habitantes de
dicha comunidad, su relación con el territorio que habitan; etc.”
[11] El documento remitido a la Sala fue presentado por el Director del
ICANH, Fabián Sanabria, elaborado por Carlos Andrés López Mesa y revisado por
Andrés López.
[12] Sobre el particular, se indica a folio 33 del expediente: “como
quiera que la Secretaria General Martha Victoria Sáchica Méndez manifestó
mediante escrito recibido en esta dependencia el 20 de septiembre del año en curso
(2016) que durante el tiempo que estuvo como magistrada encargada se hicieron
los ajustes que respondían a las objeciones y observaciones hechas por la Sala,
pero que finalmente la magistrada María Victoria Calle Correa y el magistrado
Luis Ernesto Vargas Silva salvaron parcialmente su voto, por lo que el proyecto
de fallo resulta improbado, en consecuencia, remito al despacho del magistrado
Luis Ernesto Vargas Silva el presente expediente para que sea elaborado el
correspondiente proyecto de fallo”.
[13] Cfr. Sentencia T-970 de 2014 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[14] Al respecto, la Sentencia T-722 de 2003 (M.P.
Álvaro Tafur Galvis).
[15] Resolución 03534 del seis de julio de 2015, hoja Nº 6.
[16] “Con destino a la construcción del balneario de que trata el
anterior artículo, cédese al Departamento del Valle del Cauca una zona de
terrenos baldíos de propiedad de la Nación, ubicados en dicha playa, en una
extensión de cinco (5) kilómetros de ancho, partiendo de la línea de las más
altas mareas hacia la zona firme, con la longitud integral de la playa,
extensión superficiaria que se demarca así: desde la orilla Sur de la
desembocadura del río San Juan, y pasando por el estero denominado La Rotura,
siguiendo la ruta de la playa en dirección Norte‑Sur, hasta Punta
Magdalena, en la entrada a la Bahía de Málaga; de este punto y a lo largo de la
playa de Juanchaco hasta un punto frente a la Isla de la Muerte, perteneciente
al Archipiélago La Plata; de este sitio en línea recta hasta la desembocadura
de la quebrada El Tigre, en el río San Juan; y de aquí, siguiendo la orilla sur
del río San Juan, hasta el punto inicial de esta demarcación”.
[17] M.P. Mauricio González Cuervo.
[18] M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[19] Ley 55
de 1966, Artículo 2o.
Con destino a la construcción del balneario de que trata el anterior artículo,
cédese al Departamento del Valle del Cauca una zona de terrenos baldíos de
propiedad de la Nación, ubicados en dicha playa, en una extensión de cinco (5)
kilómetros de ancho, partiendo de la línea de las más altas mareas hacia la
zona firme, con la longitud integral de la playa, extensión superficiaria que
se demarca así: desde la orilla Sur de la desembocadura del río San Juan, y
pasando por el estero denominado La Rotura, siguiendo la ruta de la playa en
dirección Norte‑Sur, hasta Punta Magdalena, en la entrada a la Bahía de
Málaga; de este punto y a lo largo de la playa de Juanchaco hasta un punto
frente a la Isla de la Muerte, perteneciente al Archipiélago La Plata; de este
sitio en línea recta hasta la desembocadura de la quebrada El Tigre, en el río
San Juan; y de aquí, siguiendo la orilla sur del río San Juan, hasta el punto
inicial de esta demarcación. Parágrafo. Es entendido que la Nación se reserva
el dominio total sobre las playas propiamente dichas, las cuales no podrán ser
enajenadas a particulares ni ocupadas por éstos, quedando siempre al servicio
de la comunidad. Pero el Departamento del Valle podrá realizar en ellas las
obras que las acondicionen para provecho general.
[20] Sobre el particular, señala la resolución: “(i). En el inciso 1° del artículo 2° de la Ley
55 de 1966 se estableció una cesión de terrenos baldíos de la Nación en favor
del departamento del Valle del Cauca, limitándose esta norma a señalar
que los terrenos cedidos tendrían una extensión aproximada de 5 kilómetros de
ancho partiendo de la línea de la más alta marea hacia la tierra firme, tomando
como linderos generales, ríos, playas, caños y quebradas, sin precisar las
coordenadas de los mismos, ni el número de hectáreas objeto de cesión. Esta
ambigüedad en los linderos y colindancias del predio cedido y la indefinición
exacta de su cabida superficiaria, trajeron como consecuencia que dentro de los
linderos generales escritos en el área de cesión, quedaran incluidas las
tierras tradicionalmente ocupadas por las comunidades negras de La Barra, con
una extensión aproximada de 3.098 hectáreas, pese a que sus derechos territoriales
habían sido reconocidos por la Ley 31 de 1967, aprobatoria del Convenio 107 de
1957 de la OIT y en esa calidad eran y son anteriores a la formalización de la
cesión prevista en la Ley 55 de 1966”.
[21] El artículo 9 de la Resolución 3534 de 2015
advirtió, en todo caso, que las ocupaciones que se adelantaran desde entonces
en las tierras objeto de adjudicación, por parte de personas naturales o
jurídicas no pertenecientes a la
comunidad negra de La Barra no darían derecho al interesado para obtener
la titulación ni el reconocimiento de mejoras, y que para todos los efectos
legales se considerarían como poseedores de mala fe, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 15 de la Ley 70 de 1993.
[22] M.P. Álvaro Tafur.
[23] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[24] Sobre el mismo tema pueden revisarse, entre muchas otras, las
sentencias T-617 de 2010, T-235 de 2011, T-698 de 2011, T-576 de 2014 (M.P.
Luis Ernesto Vargas); T-433 de 2011 (M.P. Mauricio González Cuervo), T-693 de
2011, T-376 de 2012, T-661 de 2015 yC-389 de 2016 (M.P. María Victoria Calle) y
T-005 de 2016 (M.P. Jorge Iván Palacio).