T-308-99
Sentencia T-308/99
Sentencia
T-308/99
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional pago de acreencias
laborales/DERECHO AL MINIMO VITAL DE LOS TRABAJADORES-Pago oportuno de
salarios futuros/DERECHO AL MINIMO VITAL DE LOS PENSIONADOS-Pago
oportuno de mesadas futuras
La improcedencia
de la acción de tutela para el pago de acreencias laborales y pensionales, es
la regla general, por la existencia de mecanismos judiciales de defensa
distintos de esta acción, que permiten la satisfacción de esta pretensión. Sin
embargo, cuando la cesación de pagos representa para el empleado como para los
que de él dependen,  una vulneración o lesión de su mínimo vital, la
acción de tutela se hace un mecanismo procedente por la inidoneidad e
ineficacia de las acciones ante la jurisdicción laboral para obtener el pago de
salarios y mesadas pensionales futuras, que garanticen las condiciones mínimas
de subsistencia del trabajador o pensionado. El cese de pagos salariales y
pensionales, prolongado o indefinido en el tiempo, hace presumir la vulneración
del mínimo vital tanto del trabajador, del pensionado y de los que de ellos
dependen, hecho que justifica la procedencia de la acción de tutela, a efectos
de ordenar al empleador o la entidad encargada del pago de mesadas pensionales,
el restablecimiento o reanudación de los pagos. En tratándose del pago de
pensiones, ha de presumirse que su pago está afectando el mínimo vital del
pensionado y, por ende, corresponderá a la entidad encargada de pagar esta
prestación, desvirtuar tal  presunción.
DERECHO AL MINIMO
VITAL DE LOS TRABAJADORES Y PENSIONADOS-Ordenes que puede emitir el juez de tutela para el
pago de salarios o mesadas
EMPLEADOR-Crisis económica o presupuestal no exime
el pago de salarios o mesadas pensionales
INSTITUCION
UNIVERSITARIA PUBLICA-Posibilidad
de que el Gobierno nacional y departamental colaboren en la solución a la
crisis presupuestal
INSTITUCION
UNIVERSITARIA PUBLICA-Trámites
para obtención de recursos para pago de salarios y mesadas pensionales
Referencia:
Expedientes T-207.328; T-207.853; T-207. 855 y T-208.142.
Acciones de tutela
de Raúl Antonio Castro García, Jesús Orlando García, Javier A. Fayad Sierra y
María Cristina Martínez de Jiménez  en contra de la Universidad del Valle,
Ministerio de Hacienda, Ministerio de Educación, Gobernación del Valle.
Procedencia:
Juzgados Doce y Quince Penal del Circuito de Cali y Consejo de Estado, Sala de
lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA
Sentencia aprobada
en Bogotá, D.C., en sesión del seis (6) de mayo de mil novecientos noventa y
nueve (1999).
I. ANTECEDENTES.
La Sala Segunda
(2a.) de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados
Alfredo Beltrán Sierra, Eduardo Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz, decide
sobre los fallos proferidos por los Juzgados Doce y Quince Penal del Circuito
de Cali y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Primera, en las acciones de tutela de Raúl Antonio Castro García, Jesús Orlando
García, Javier A. Fayad Sierra y María Cristina Martínez de Jiménez en contra
de la Universidad del Valle.
Los expedientes
llegaron a la Corte Constitucional, por remisión que hicieron las secretarías
de los despachos judiciales mencionados. La Sala de Selección No. 4 de tutelas
de la Corte Constitucional, por auto del diez y seis (16) de abril de 1999,
ordenó la revisión de los casos de la referencia, así como la acumulación de
los expedientes T-207.328 al T-207.853 y del T-207. 855 al T-208.142, para ser
decididos en una sola sentencia, si así lo consideraba pertinente la Sala de
Revisión.
La Sala Segunda de
Revisión, por auto del veintidós (22) de abril de 1999, ordenó la acumulación
de todos los expedientes al T-207.328, por la identidad existente en los hechos
que motivaron las cuatro (4) acciones, como en el ente acusado. Por esta razón,
se proferirá un solo fallo para decidir los procesos de la referencia.
Los hechos que
dieron origen a estas acciones pueden resumirse así:
A. HECHOS.
1. Los actores Javier A. Fayad Sierra y María
Cristina Martínez de Jiménez (T- 207.855 y T-208.412, respectivamente),
actualmente se encuentran vinculados a la Universidad del Valle como docentes
de tiempo completo.
2. Los actores Raúl
Antonio Castro García y Jesús Orlando García (T-207.328; T-207.853,
respectivamente), son pensionados de la mencionada entidad educativa.
3. Desde el 15 de agosto
de 1998, como consecuencia de la crisis financiera por la que atraviesa la
Universidad del Valle, tal como consta en los distintos documentos e
intervenciones que aportaron los representantes y apoderados de este
establecimiento, se suspendió el pago de los salarios y mesadas pensionales a
todos los  empleados y pensionados del ente universitario.
B. Las demandas
de tutela.
En términos
generales, los actores solicitan la protección rápida y eficaz de sus derechos
fundamentales al trabajo y a la seguridad social, por medio de una orden que
permita el pago de los salarios y mesadas atrasadas, como la previsión para que
se cancelen las que se lleguen a causar después del fallo.
C. Sentencias de
primera y segunda instancia.
1. De los cuatro
casos conocieron despachos judiciales diversos -Juzgados Décimo, Once y quince
Penal Municipal de Santiago de Cali y el Tribunal Contencioso Administrativo
del Valle del Cauca, Sección  Segunda-. Sólo este último concedió el amparo
solicitado, los restantes juzgadores decidieron denegarlo. Las razones para una
y otra decisión, se pueden resumir así:
2. El Tribunal
Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, Sección  Segunda (T-208.142.
María Cristina Martínez de Jiménez), entendiendo que el derecho al pago
oportuno de salarios, es un derecho fundamental, ordenó al rector de la entidad
universitaria acusada, que en el término de un (1) mes, realizará las
diligencias necesarias para cancelar las acreencias que tiene para con la
actora junto con los intereses moratorios correspondientes. Decisión que, en
términos del juzgador, se hacia necesaria para la protección del derecho
invocado, pese a reconocer la crisis financiera por la que atraviesa el ente
acusado.
3. Esta decisión fue
impugnada por el apoderado de la Universidad, por considerar que demostrado
como lo estaba que la crisis financiera que afronta el ente universitario no es
producto de la desidia ni malos manejos de sus directivas, no era lógico
obligar a éstas a cancelar, en un término tan corto, las acreencias laborales,
cuando no se cuenta con recurso alguno para el efecto.
4. En segunda
instancia, la Sala Primera de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, revocó la decisión adoptada por el Tribunal Contencioso Administrativo
del Valle del Cauca. Las razones esgrimidas por esta Corporación, fueron:
4.1. La acción de
tutela para la protección de los derechos al trabajo y el pago oportuno de las
mesadas pensionales, por no ser derechos de aplicación inmediata (artículo 85
C.P.), sólo pueden ser protegidos mediante las acciones y procedimientos
ordinarios establecidos por la ley.
4.2. La crisis
financiera de la entidad acusada, hace que no pueda obligarse a sus directivas
a cumplir lo imposible, es claro que éstas no podrán dar cumplimiento a un
fallo en el que se ordene el pago de salarios y mesadas pensionales, pues no
cuentan con los recursos para el efecto.
5. En relación con
el amparo solicitado por los Raúl Antonio Castro García, Jesús Orlando García,
Javier A. Fayad Sierra, éste fue denegado por los Juzgados Décimo, Once y
quince Penal Municipal de Santiago de Cali,  con el argumento según el cual,
como el cese en el  pago de los salarios y mesadas pensionales por parte de la
institución acusada no es producto de la negligencia o desidia de sus
directivas, sino de la crisis económica que hace imposible el cumplimiento de
las obligaciones laborales adquiridas, no se puede ordenar a la entidad que
realice acciones que le son de imposible cumplimiento, como la de pagar cuando
no se tienen los recursos para el efecto. Así mismo, porque los derechos al
trabajo y el pago oportuno de las mesadas pensionales no son derechos de
aplicación inmediata (artículo 85 C.P.), razón por la que la acción de tutela
no es procedente para su garantía.
6. Impugnadas estas
decisiones, sin sustentación alguna, los Juzgados  Doce y Quince Penal del
Circuito de Cali, confirmaron la decisión de denegar el amparo solicitado,
argumentando, entre otras razones, que el ordenar a la entidad acusada un pago
que no puede realizar, atentaría contra el principio de eficacia que informa la
acción de tutela.
Dentro de este
contexto, esta Sala de Revisión entrará a decidir.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.
Competencia.
La Sala es
competente para decidir, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 241,
numeral 9o., de la Constitución, y 33 y 34 del decreto 2591 de 1991.
Segunda.- Lo que
se debate.
Corresponde a esta
Sala decidir si, en el caso sometido a revisión,  la acción de tutela es
procedente, tendiendo en cuenta que se solicita el pago de acreencias laborales
y pensionales que adeuda una entidad universitaria oficial, cuya situación
financiera es crítica, hecho que determinó la cesación de pagos de nómina y
mesadas pensionales desde el mes de agosto de 1998. Pretensión que, en
principio, puede lograr satisfacción mediante una acción específica ante una
jurisdicción distinta a la Constitucional.
Tercera. Procedencia excepcional de la acción
de tutela para ordenar el pago de salarios.
3.1. Los casos sometidos a revisión, son iguales
a los que fueron analizados por esta Corporación en las sentencias T-106 y 259
de 1999, hecho que hace necesario reiterar la jurisprudencia constitucional en
esta materia.  Así:
3.2. La protección
de los derechos al trabajo, que se materializa,  entre otros, con la protección
al pago oportuno de salarios y mesadas pensionales, “no puede quedar
supeditada a las regulaciones generales que debe dictar el legislador,  en lo
que se conoce como el “estatuto del trabajo”,  pues existen unos principios y
condiciones estipulados por la propia Constitución que determinan el núcleo
esencial de este derecho, y que deben ser garantizados por el juez
constitucional cuando resultan lesionados o desconocidos...” (T-259 de
1999), razón por la que no puede declararse improcedente la acción de tutela,
en casos como los que son objeto de revisión, bajo el argumento según el cual,
éstos no son derechos de aplicación inmediata.
3.3. La
improcedencia de la acción de tutela para el pago de acreencias laborales y
pensionales, es la regla general, por la existencia de mecanismos judiciales de
defensa distintos de esta acción, que permiten la satisfacción de esta
pretensión (T- 246 de 1992, T-063 de 1995; 437 de 1996, T- 01, T- 087, T-273
de 1997, T- 11, T- 75 y T-366 de 1998, entre otros). Sin embargo, cuando la
cesación de pagos representa para el empleado como para los que de él dependen,
una vulneración o lesión de su mínimo vital, la acción de tutela
se hace un mecanismo procedente por la inidoneidad e ineficacia de las acciones
ante la jurisdicción laboral para obtener el pago de salarios y mesadas
pensionales futuras, que garanticen las condiciones mínimas de subsistencia del
trabajador o pensionado (sentencias T- 246 de 1992, T-063 de 1995; 437 de 1996,
T- 01, T- 087, T-273 de 1997, T- 11, T- 75 y T-366 de 1998, entre otras).
3.4. El cese de
pagos salariales y pensionales, prolongado o indefinido en el tiempo, hace presumir
la vulneración del mínimo vital tanto del trabajador, del pensionado y de los
que de ellos dependen, hecho que justifica la procedencia de la acción de
tutela, a efectos de ordenar al empleador o la entidad encargada del pago de
mesadas pensionales, el restablecimiento o reanudación de los pagos (sentencia
T-259 de 1999). En tratándose del pago de pensiones, ha de presumirse que su
pago está afectando el mínimo vital del pensionado y, por ende, corresponderá a
la entidad encargada de pagar esta prestación, desvirtuar tal  presunción.
3.5. Las órdenes que
puede emitir el juez de tutela, pueden ser de dos clases: i) ordenar el pago de
los salarios y mesadas pensionales dejadas de percibir -caso extremo. ii)
ordenar que se efectúen  o realicen las gestiones y se adopten las medidas que
sean necesarias para que en un término prudencial, el empleador o entidad
encarga del pago de la pensión reanude el pago -regla general-. La cancelación
de los salarios y mesadas pensionales dejadas de percibir, entonces, debe
obtenerse a través de las acciones judiciales correspondientes (sentencias
T-299 de 1997; T-031, T-070, T-242, T-297  de 1998 y 106 de 1999, entre otras).
3.6. Las
crisis económica o presupuestal que pueda sufrir una entidad pública o privada,
no la exime de su principal obligación como empleadora: pagar oportunamente el
salario a sus trabajadores y las mesadas pensionales a que esté obligado
(sentencias T-323 de 1996; T-124; T-171 y T-234 y 299 de 1997, T-399 de 1998,
T-08, T-020 y T-106 de 1999, entre otras). Ni aun en aquellos eventos en que
estas crisis no sean producto de la negligencia o desidia de los llamados a
responder (sentencia T-259 de 1999).
Cuarta-. Del caso
en revisión.
4.1. La Universidad
del Valle, entidad universitaria de carácter oficial, viene presentado desde el
año de 1989 un déficit fiscal que se ha incrementado en el curso de los últimos
años. Crisis          que en el mes de agosto de 1998, la llevó a suspender el
pago de las nóminas  tanto de sus empleados como de sus pensionados. Las causas
de esta crisis, según versiones de las directivas, responden a una serie de
factores como el crecimiento exponencial de las pensiones, los valores
crecientes de las cesantías y los servicios de la deuda pública, entre otros.
4.2. La mayor parte
de los recursos de la  institución universitaria, corresponden a los aportes
que por transferencias realiza la Nación, así como los del gobierno
departamental. Los recursos propios no le son suficientes para sufragar los
créditos que ha ido adquiriendo con los establecimientos financieros, cuya
destinación ha sido en gran parte para cubrir compromisos salariales.
4.3. La solución a
esta situación, se dice, requiere de un compromiso por parte del Gobierno
Nacional para que, atendiendo a la realidad estructural de la Universidad del
Valle, se la dote de los recursos necesarios, y asuma, entre otros, la carga
pensional que la Nación tiene para con ésta, así como el reconocimiento de los
valores que adeuda por concepto de  bono pensional.
Igualmente, se
requiere la colaboración de la administración departamental, que adeuda a la
universidad dineros por pago de pensiones y cesantías desde 1994 y que asciende
a seis mil millones de pesos aproximadamente ($ 6.000.000.000.)
4.4. En la sentencia
T-259 de 1999 se solicitó al Gobierno Nacional, a través de los Ministerios de
Educación y Hacienda y Crédito Público, así como a la administración
departamental del Valle del Cauca que, de ser posible, presten su colaboración
a efectos de buscar una salida  a la crisis por la que está atravesando la
Universidad del Valle.
4.5. En documentos que obran en los expedientes
de la referencia, se encuentra el decreto 3525 del 26 de noviembre de 1998, por
el que se hacen unos traslados presupuestales en el presupuesto de
funcionamiento asignado al Ministerio de Educación Nacional. Uno de esos
traslados corresponde al que se hizo en favor de la Universidad del Valle,
recursos éstos que no fueron suficientes para cancelar las acreencias laborales
y pensionales que tiene esta entidad, pues sólo se pagó, en el mes de
diciembre, la segunda quincena de agosto y primera quincena de septiembre a los
docentes nombrados.
Lo que significa que
los empleados y pensionados de este ente universitario, continuarán privados de
recibir en tiempo sus salarios  y  mesadas pensionales, lo que constituye un
claro desconocimiento de los derechos mínimos de éstos. Los empleados quedan
expuestos a que en un término no definido, continúen prestando sus servicios
sin recibir remuneración alguna, mientras que los pensionados no recibirán sus
mesadas.
Hecho que hace
necesario que el Gobierno Nacional, a través de los Ministerios de Educación y
Hacienda y Crédito Público, así como la administración departamental, en el
ámbito de sus competencias y de conformidad con la ley, pongan en marcha las
correspondientes acciones y políticas para resolver los problemas estructurales
de la Universidad del Valle, en especial, aquellas que le permitan a las
directivas de esta institución, hacer los trámites que sean del caso para
obtener recursos que, por lo menos, les permitan pagar las mesadas salariales y
pensionales que se vayan a causar.
4.6. Los actores que
se desempeñan como docentes en la Universidad del Valle, llevaban
aproximadamente tres (3) meses sin recibir salario al momento de presentar las
acciones de la referencia. Los docentes pensionados llevaban igual número de
meses sin recibir la  mesada pensional a que tenían derecho.
Esta Corporación,
pese a la crisis que afronta la Universidad del Valle, no puede dejar de
reconocer que los derechos fundamentales de los actores están siendo
vulnerados, y no obstante que no aportaron pruebas sobre la afectación de su
mínimo vital, acudiendo a la presunción de que trata el numeral 3.7. de esta
providencia, habrá de ordenar a las directivas de la universidad que,  en forma
prioritaria,  agoten las gestiones de corto plazo que sean necesarias para
garantizar que los actores,  para nóminas salariales y pensionales futuras,
podrán obtener su pago en tiempo.
El Gobierno
Nacional, a través de los Ministerios de Educación y Hacienda y Crédito
Público, así como la administración departamental del Valle del Cauca, en el
ámbito de sus competencias y de conformidad con la ley, deberán poner en marcha
las correspondientes acciones y políticas para resolver los problemas
estructurales de la entidad universitaria en comento, en especial, aquellas que
le permitan a las directivas de esta institución, efectuar los trámites que
sean del caso para obtener recursos que, por lo menos, permitan pagar las
mesadas salariales y pensionales que se vayan a causar.
4.7. Por las razones
expuestas, habrán de revocarse las decisiones proferidas por la Sección
Primera de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, y por los
Juzgados Doce y Quince Penal del Circuito de Cali, dictadas dentro de los
procesos de tutela instaurados por los señores Raúl Antonio Castro García,
Jesús Orlando García, Javier A. Fayad Sierra y María Cristina Martínez de
Jiménez, en contra de la Universidad del Valle, Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, Ministerio de Educación, Gobernación del Valle, y que
denegaron el amparo que éstos solicitaron. En su lugar, se ordenará al rector
(a) de la Universidad del Valle, como representante legal de ésta o quien haga
sus veces,  que en el término de las cuarenta y ocho horas (48)  siguientes a
la notificación de este fallo, inicie los trámites  y gestiones necesarios para
obtener los recursos que permitan garantizar el pago oportuno de los salarios y
mesadas  pensionales  de  las nóminas futuras,  a las que puedan tener derecho
los actores.
En relación con los
salarios y mesadas pensionales dejadas de percibir, los actores deberán acudir
al procedimiento ejecutivo.
En los anteriores
términos, se concederá el amparo solicitado por los señores Raúl Antonio Castro
García, Jesús Orlando García, Javier A. Fayad Sierra y María Cristina Martínez
de Jiménez.
III.- DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por  mandato  de la Constitución,
RESUELVE:
Primero:
REVÓCANSE las sentencias proferidas por la Sección Primera de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, y por los juzgados Doce y
Quince Penal del Circuito de Cali, dictadas dentro de los procesos de tutela
instaurados por los señores Raúl Antonio Castro García, Jesús Orlando García,
Javier A. Fayad Sierra y María Cristina Martínez de Jiménez en contra de la
Universidad del Valle, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de
Educación, Gobernación del Valle. En su lugar, CONCÉDASE el amparo
solicitado, en los términos expresados en la parte motiva de esta providencia.
Segundo: En
consecuencia, ORDÉNASE al rector (a) de la Universidad del Valle o quien
haga sus veces, que en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes
contadas a partir de la notificación de este fallo, inicie los trámites y
gestiones necesarios, si es que durante el trámite de revisión ya no los
hubiere hecho, para obtener los recursos que permitan garantizar el pago
oportuno de los salarios y mesadas  pensionales a los que puedan tener derecho
los actores, en las nóminas futuras.
Para el efecto, el
Gobierno Nacional, a través de los Ministerios de Educación y Hacienda y
Crédito Público, así como la administración departamental del Valle del Cauca,
deberán poner en marcha las acciones y políticas correspondientes para resolver
los problemas estructurales de la Universidad del Valle, en especial, aquellas
que le permitan a las directivas de esta institución hacer los trámites que
sean del caso para obtener recursos que, por lo menos, les permita pagar las
mesadas salariales y pensionales que se vayan a causar.
Segundo. ENVÍESE copia
de este fallo a las autoridades mencionadas en el numeral anterior.
Tercero. Por
Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones a que se refiere el
artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
PABLO E. LEAL RUIZ
Secretario General (E)