T-513-16
Sentencia
T-513/16
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia
excepcional
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de
procedibilidad
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por incumplir requisito de
subsidiariedad, al no haber agotado todos los medios de defensa judicial en
proceso laboral
Referencia:
Expedientes
T-5.466.894, T-5.469.636
Demandante:
Unidad Administrativa Especial
de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social-UGPP
Demandados:
Juzgado Diecisiete Laboral del
Circuito de Bogotá y Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Cartagena
Magistrado Ponente:
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C.,
veinte (20) de septiembre de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,
Jorge Iván Palacio Palacio y la Magistrada Gloria
Stella Ortiz Delgado, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de las providencias proferidas, en segunda
instancia, por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, el dos
(2) de marzo de 2016, que confirmaron las sentencias dictadas, en primera
instancia, por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el
veinticinco (25) de enero de 2016, dentro del expediente T-5.466.894 y por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Cartagena, el veintisiete (27) de enero de 2016, dentro del expediente
T-5.469.636.
I. ACUMULACIÓN DE EXPEDIENTES
La Sala de Selección N.° Cuatro (4) de la
Corte Constitucional, mediante Auto de veintinueve (29) de abril de dos mil
dieciséis (2016), comunicado el doce (12) de mayo del mismo año, decidió
seleccionar para revisión los fallos de tutela correspondientes a los expedientes
T-5.466.894, T-5.469.636. De
igual forma, en dicha providencia, la Sala resolvió acumular estos asuntos, por
presentar unidad de materia, para que fueran fallados en una misma sentencia,
si así lo consideraba la Sala de Revisión correspondiente.
II. ANTECEDENTES
1.
Precisión metodológica
Previamente,
debe destacarse que los procesos objeto del presente pronunciamiento fueron
presentados mediante escritos separados que coinciden en sus aspectos
esenciales[1].
Por esa razón, para mayor claridad y coherencia en la exposición de los hechos
materia de análisis, procederá la Sala de Revisión a realizar un solo recuento
de los mismos, diferenciando ulteriormente algunos elementos propios de cada
caso.
2. La solicitud
Salvador Ramírez López, Subdirector Jurídico Pensional de la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección, en adelante, UGPP, presentó acción de tutela
contra el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Cartagena y el Juzgado
Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá, con el propósito de obtener el
amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la
administración de justicia de la entidad que representa, presuntamente
vulnerados por los mencionados despachos al proferir las sentencias de 17 y 30
de octubre de 2003, respectivamente, dentro de los procesos ordinarios
laborales que promovieron los señores Gregorio Gutiérrez Villero y Patrocinio
Ramírez Suárez contra el Instituto Nacional de Vías-INVIAS.
3. Reseña Fáctica
3.1. Señala que en 1984, el Ministerio de Obras Públicas y
Transporte suscribió una convención colectiva con la Organización Sindical
Fenaltracar en la que se pactó:
“A partir de la vigencia de la presente Convención,
el Ministerio reconocerá y pagará una pensión de jubilación a los trabajadores
filiales de Fenaltracar, que hayan cumplido o cumplan 28 años continuos y
discontinuos a su servicio y no hayan cumplido la edad requerida para ser
recibidos por la Caja Nacional de Previsión Social. La presente pensión podrá
ser decretada de oficio o a petición del interesado.
El valor de la pensión aquí pactada, será de un
setenta y cinco por ciento (75%) del promedio salarial recibido por el
trabajador en el último año de servicio, entendiéndose como salario todo lo recibido
por el trabajador por concepto de básico, primas de diverso orden creadas o que
creen, viáticos por un término no inferior a 180 días en comisión oficial,
horas extras, recargos nocturnos, festivos, dominicales, trabajo en dominical y
festivos, etc.
El valor de la mesada pensional será cubierto con
cargo a la planilla de inactivos y en la misma fecha que se paguen los salarios
del personal activo. Para la pensión de jubilación que aquí se establece,
obrará también la sustitución pensional establecida por la ley. Igualmente el
valor aquí establecido, será reajustado en la misma cuantía de los aumentos
convencionales que pacte Fenaltracar para sus afiliados.
Además, cuando al trabajador beneficiado con esta
pensión le faltare un año para cumplir la edad requerida por la Caja de
Previsión Social para hacerse acreedor a la Pensión mensual vitalicia de
jubilación que esa Entidad reconoce, el monto pensional de que atrás se habló
será reajustado al ciento por ciento (100%) igual al que tenga el grupo de oficio
que ocupa el trabajador en el momento en que le fue reconocida la presente
Pensión.
La presente pensión, será usufructuada por el
trabajador y reconocida y pagada por el Ministerio hasta el momento mismo en
que el trabajador cumpla la edad requerida por la Caja Nacional de Previsión
Social para el reconocimiento de la pensión vitalicia de jubilación y cuatro
(4) meses más. (…)” (Subraya fuera del texto
original).
3.2. De conformidad con lo anterior, el 2 de septiembre de 1994, el
Instituto Nacional de Vías-INVIAS-, mediante Resolución N.°006662, reconoció al
señor Patrocinio Ramírez Suárez la pensión convencional por un valor de
$324.415, toda vez que prestó sus servicios al Estado, en el Ministerio de
Obras Públicas, por 32 años, durante el periodo comprendido entre el 23 de
abril de 1962 y el 30 de junio de 1994, desempeñando como último cargo el de
cadenero N.°6.
Del mismo modo, el 27 de julio de 1994, el Instituto Nacional de
Vías-INVIAS, mediante Resolución N.°5654, reconoció al señor Gregorio Gutiérrez
Villero la pensión convencional, por cuanto prestó sus servicios al Estado, en
el Ministerio de Obras Públicas, por 32 años, durante el periodo comprendido entre
el 5 de febrero de 1962 y el 30 de junio de 1994, desempeñando como último
cargo el de Latonero. Dicha prestación fue reliquidada, a través de la
Resolución N.° 006466 el 26 de agosto de ese mismo año, en cuantía de $406.312.
3.3. Indica que el 29 de septiembre del 2000, la Caja Nacional de
Previsión Social, mediante Resolución N.° 21576, reconoció la pensión de vejez
al señor Patrocinio Ramírez Suárez por un valor de $595.664 a partir del 8 de
mayo de 1999.
Así mismo, el 24 de diciembre de 1997, la Caja Nacional de Previsión
Social, mediante Resolución N.° 026037, reconoció la pensión de vejez al señor
Gregorio Gutiérrez Villero por un valor de $ 350.628 a partir del 6 de abril de
1997.
3.4. Advierte que el INVIAS, una vez CAJANAL les reconoció la pensión
de vejez a los señores Patrocinio Ramírez Suárez y Gregorio Gutiérrez Villero,
suspendió el pago de la pensión convencional.
3.5. En desacuerdo con lo anterior, los señores Patrocinio Ramírez
Suárez y Gregorio Gutiérrez Villero presentaron demanda ordinaria laboral en
contra del INVIAS con el fin de que se condenara a la entidad a pagar la
diferencia entre la pensión convencional y la pensión de vejez reconocida por
CAJANAL.
3.6. Refiere que el 30 de octubre de 2003, el Juzgado Diecisiete
Laboral del Circuito de Bogotá condenó al Instituto Nacional de Vías a
compartir la pensión vitalicia de jubilación del señor Patrocinio Ramírez
Suárez con la Caja Nacional de Previsión Social, debiendo reconocer y pagar el
mayor valor que se generare, es decir, la suma de $ 1.088.375 correspondiente a
la diferencia entre la pensión legal reconocida y la pensión convencional, a
partir del 1 de septiembre de 1999, con los aumentos legales y mesadas
adicionales a que hubiere lugar. Lo anterior, con base en los siguientes
argumentos:
“Para el Despacho no cabe la menor duda, y así se
establece del contenido de las Convenciones Colectivas allegadas al plenario
(folios 104 a 121) que el origen de esta pensión fue plasmada en el Art. 13 de
la Convención Colectiva vigente para el año de 1984 (folio 115) teniendo en
cuenta que las clausulas convencionales expedidas con posterioridad no
modificaban o anulaban su contenido y mucho menos se modificó a través del
Instituto Nacional de Vías cuando expidió la Resolución N.° 000741 de 9 de
marzo de 1.994 con la cual reglamentaba la pensión convencional pactada;
actuación está que no podía ser asumida por la demandada amén de que ningún
acto originado en la administración de la demandada podría modificar lo pactado
en las Convenciones Colectivas entre la entidad y sus trabajadores.
La mencionada clausula 13 de la convención firmada
entre trabajadores y entidad de derecho público, consagra: ‘La presente pensión
será usufructuada por el trabajador y reconocida y pagada por el Ministerio hasta
el momento mismo en que el trabajador cumpla la edad requerida por la Caja
Nacional de Previsión Social para el reconocimiento de la pensión vitalicia de
jubilación y cuatro meses más’.
La cláusula en mención consagra el reconocimiento
de una prestación extralegal de carácter temporal toda vez que la demandada
subrogó dicho reconocimiento a la caja de previsión cuando el actor cumpliera
la edad requerida. Debe tenerse en cuenta que dicha norma no excluyó el hecho
de que la demandada tuviere la obligación de reconocer el mayor valor de la
pensión, si llegare a darse, es decir si la otorgada por la Caja de Previsión
fuere menor, porque no lo expresó clara y objetivamente y porque la intención
del empleador fue la de pensionar a su trabajador concibiendo que había llegado
a una edad laboral límite y que en adelante lo jubilaría con base en los pagos
efectuados incrementados de conformidad con políticas legales o convencionales.
La norma convencional a pesar de que limita la obligación de pagar la pensión voluntaria
hasta el cumplimiento de los requisitos exigidos por el ente de seguridad
social, no prohíbe la compartibilidad de la pensión, porque es una situación
que se genera única y exclusivamente en el reconocimiento de factores
extralegales de salario que no fueron objeto de cotización ante la Caja
Nacional de Previsión Social; luego si ello es así quien debe asumir el pago
del mayor valor no es otra entidad que quien otorgó la pensión extralegal por
cuanto no es al trabajador a quien le corresponde asumir la disminución
evidente en el monto de su mesada sino al empleador quien ha debido provocar
con la continuidad en el pago de cotizaciones un perfecto empalme entre el
monto de la pensión extralegal y la pensión legal (...).
En atención a lo anterior cuando quiera que se
presente tránsito entre pensión extralegal y la legal no puede en ningún
momento producirse una situación que afecte la mesada del pensionado, porque la
empresa que lo jubiló quiso que esta jubilación fuera vitalicia y en las mismas
condiciones reconocidas por ella, o de lo contrario lo hubiera expresado
limitando la compartibilidad pensional pero además expresó que cuando le
faltare un año para cumplir la edad requerida por la Caja Nacional de Previsión
para hacerse acreedor a la pensión vitalicia de jubilación, el monto pensional
seria reajustado en un 100% igual al que tuviere el grupo de oficio. Con ello
quiso otorgarle mayores prerrogativas al momento de producirse la transición de
las pensiones. Por consiguiente, en criterio de este Despacho la norma
convencional no tiene ningún resquicio de ilegalidad porque su texto, tal y
cual fue concebido, debe ser interpretado por el Juez en la forma más favorable
al trabajador con el propósito de que cumpla la finalidad de la jubilación y que
los diferentes parámetros existentes entre el salario concebido por la empresa
y las cotizaciones no vayan en detrimento de la situación del pensionado”.
De igual manera, el 17 de octubre de 2003, el Juzgado Séptimo
Laboral del Circuito de Cartagena condenó al Instituto Nacional de Vías a
compartir la pensión vitalicia de jubilación del señor Gregorio Gutiérrez
Villero con la Caja Nacional de Previsión Social. Así mismo, ordenó que se le
debía cancelar la suma de $45.352.028 por concepto de retroactivo pensional
hasta el mes de octubre de 2003 y, a partir de noviembre de ese mismo año,
pagar el valor de $621.875 correspondiente a la diferencia entre la pensión
legal reconocida y la pensión convencional, con los aumentos legales. Lo
anterior, con base en los siguientes argumentos:
“Se observa a folio 13 del expediente que la mesada
pensional del demandante que le venía siendo cancelada por el INVIAS para el
año de 1997 era la suma de $793.753 para este mismo año le fue reconocida la
pensión por parte de CAJANAL en un monto de $ 350.628 notándose una disminución
sustancial en el monto de la pensión.
De las anteriores resoluciones contentivas de las
pensiones otorgadas al demandante se observa claramente que la pensión
reconocida por la Caja Nacional de Previsión Social es inferior de aquella que
venía disfrutando el demandante teniendo derecho por ello a que se le cancele
la diferencia entre una y otra.
Observándose el caso en estudio es claro para este
despacho que las pensiones de las cuales disfruta el demandante son compatibles
y en consecuencia el Instituto Nacional de Vías debe cancelar la diferencia
entre la pensión reconocida por Cajanal y la que le cancelaba el Invias desde
el momento en que esta le fue reconocida por Cajanal y de manera vitalicia”.
3.7. De conformidad con lo expuesto, el Instituto Nacional de Vías,
reconoció a los señores Patrocinio Ramírez Suárez y Gregorio Gutiérrez Villero
la correspondiente diferencia pensional.
3.8. Advierte que, para la fecha de presentación de las acciones de
tutela, los señores Patrocinio Ramírez Suárez y Gregorio Gutiérrez Villero se
encuentran activos en la nómina de pensionados y reciben por concepto de
pensión de vejez, reconocida por CAJANAL, la suma de $1.348.667 y $1.660.134,
respectivamente y por diferencia pensional, a cargo del INVIAS, el valor de $
2.464.234 y $ 1.029.148.
3.9. Indica que el Decreto 2350 de 2014 “Por el cual se
establecen las reglas para la asunción de la función pensional del Instituto Nacional
de Vías (Invías), por parte de la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y para
el pago a través del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP)”
estableció que dicha asunción de funciones sería a partir del 29 de diciembre
de 2014.
3.10. Sostiene que los fallos proferidos, el 17 y 30 de octubre de
2003, por los Juzgados Séptimo Laboral del Circuito
de Cartagena y Diecisiete Laboral del Circuito de
Bogotá, respectivamente, dentro de los procesos
ordinarios que promovieron los señores Gregorio
Gutiérrez Villero y Patrocinio Ramírez Suárez contra
el Instituto Nacional de Vías-INVIAS contravienen los principios de
sostenibilidad financiera y solidaridad del Sistema de Seguridad Social
Integral, así mismo, vulneran el derecho al debido proceso de la entidad que
representa, pues, aun cuando la convención colectiva suscrita entre el Ministerio de Obras Públicas y Transporte y Fenaltracar establecía el carácter temporal de la prestación convencional
reconocida a los señores Patrocinio y Gregorio, es decir que se pagaría solo“hasta el momento mismo en que el trabajador cumpla la edad
requerida por la Caja Nacional de Previsión Social para el reconocimiento de la
pensión vitalicia de jubilación y cuatro (4) meses más”, dichos despachos judiciales condenaron
al Instituto Nacional de Vías a pagar la diferencia entre el monto de la
pensión de vejez, reconocida por CAJANAL y el valor de la pensión convencional
otorgada por el INVIAS, de forma vitalicia.
4.
Fundamentos de las acciones de tutela y pretensiones
Salvador
Ramírez López, Subdirector Jurídico Pensional de la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección expone,
en síntesis, las siguientes razones:
Aduce que en los mencionados casos se cumplen todos los requisitos
exigidos por la jurisprudencia constitucional para que proceda la acción de
tutela contra providencias judiciales, pues, en primer lugar, se trata de
asuntos de relevancia constitucional, en la medida en que se discute la
vulneración de derechos fundamentales como el debido proceso y el acceso a la
administración de justicia, en conexidad con el principio de sostenibilidad
financiera del sistema de pensiones, en segundo lugar, no existen otros medios
judiciales para la defensa de dichos derechos, por cuanto el Instituto Nacional
de Vías no presentó el recurso de apelación contra las mencionadas providencias
y tampoco agotó el recurso extraordinario de Revisión, sin que dicho actuar
negligente se le pueda atribuir a la UGPP, pues esta solo asumió la defensa
judicial del INVIAS hasta el 29 de diciembre de 2014. Así mismo, los juzgados
accionados no cumplieron con su obligación de remitir dicho asunto al superior
funcional para que se surtiera el grado jurisdiccional de consulta, a pesar de
que se trataba de sentencias, de primera instancia, adversas a la Nación, de
conformidad con lo previsto en el artículo 69 del Decreto Ley 2158 de 1948,
modificado por el artículo 14 de la Ley 1149 de 2007[2].
En tercer lugar, refiere que las acciones de la referencia cumplen
con el presupuesto de inmediatez si se tiene en cuenta (i) la fecha en que la
UGPP asumió la defensa judicial del INVIAS y (ii) que la vulneración de los
mencionados derechos ha permanecido en el tiempo, pues se trata de prestaciones
periódicas. En cuarto lugar, en el libelo de las demandas se identificaron
claramente los hechos que generan la violación de derechos, así mismo, se
indicó que no se atacan providencias proferidas en procesos de tutela sino las
emitidas en uno ordinario laboral.
Ahora bien, superado el análisis de las causales generales de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, pasa a
explicar cómo se configuraron los defectos sustantivo y desconocimiento del
precedente en los fallos proferido el 17 y 30 de octubre de 2003, por los Juzgados Séptimo Laboral del Circuito de Cartagena y Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá, respectivamente, dentro de los procesos ordinarios laboral promovidos por los
señores Gregorio Gutiérrez Villero y el señor Patrocinio Ramírez Suárez contra
el Instituto Nacional de Vías-INVIAS.
Refiere que el defecto sustantivo se configuró porque los juzgados
accionados desconocieron que el pago de la pensión convencional de los señores
Gutiérrez y Ramírez era temporal y estaba condicionado al reconocimiento de la
pensión legal de vejez por parte de CAJANAL, de allí que la pensión de vejez
debía seguir siendo pagada únicamente sobre el monto que le fue reconocido por
la extinta CAJANAL EICE, sin pagos adicionales por diferencias pensionales,
teniendo en cuenta la condición temporal de la pensión convencional, la cual
solo se debía pagar hasta la fecha en que los causantes cumplieran los
requisitos de ley para acceder a la pensión de vejez.
Por otra parte, sostiene que dichos juzgados con las providencias
de 17 y 30 de octubre de 2003 desconocieron el precedente[3]
reiterado por la Corte Suprema de Justicia sobre el alcance de las convenciones
colectivas respecto de beneficios pensionales, sus límites y su carácter de ley
para las partes, al decir que la convención colectiva suscrita entre el Ministerio de Obras Públicas y Transporte y Fenaltracar
establecía la compartibilidad entre la pensión convencional y la pensión legal
sin que esto fuera así.
Indica que la Corte Suprema de
Justicia, Sala de Casación Laboral, al resolver el recurso de casación
presentado por el señor José Gregorio Reyes Barreto, contra la sentencia
de 31 de octubre de 2000 proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Bogotá, en el juicio seguido por el recurrente contra
el Instituto Nacional de Vías (INVIAS), para que se
declarara ineficaz y sin ningún efecto el párrafo 5º de la cláusula 13ª de la
convención colectiva firmada el 30
de marzo de 1984, entre el Ministerio de Obras Públicas y Transporte y la
Federación Nacional de Trabajadores de Carreteras “FENALTRACAR” y en
consecuencia se declarara que la pensión de jubilación otorgada por la entidad
demandada, es vitalicia y debe ser compartida con la de jubilación que le
otorgó la Caja Nacional de Previsión Social, debiendo pagar el Instituto el
mayor valor entre la pensión convencional y la otorgada por la Caja Nacional de
Previsión Social, señaló:
“Las convenciones colectivas de trabajo son una de las expresiones
más genuinas del derecho de asociación sindical y más específicamente del de
negociación colectiva garantizado en el artículo 55 de la Constitución
Política, salvo las excepciones que determine la ley, en los convenios 98, 151
y 154 de la Organización Internacional del Trabajo, y en el código sustantivo
del trabajo, conforme a las leyes que lo han adicionado y reformado.
Son los convenios colectivos del trabajo fruto del consenso entre
los interlocutores sociales, logrado luego de un proceso de negociaciones entre
los representantes de los empresarios y del sindicato, federación o
confederación, y a pesar de su naturaleza de acuerdo colectivo, tienen una
innegable fuerza normativa, equiparable a la de la ley, siendo su finalidad
fijar las condiciones de trabajo que han de regir los contratos individuales
laborales de los destinatarios del mismo durante su vigencia.
Aun cuando a través del convenio se protege el bien jurídico de la
autonomía colectiva expresada libremente y procura la mejora del mínimo legal,
su poder normativo no es absoluto pues está limitado a los destinatarios
legales, a su objeto y al orden público. Y si en principio prevalece el
avenimiento colectivo sobre la voluntad individual, no se descarta que en
ocasiones puedan trabajadores y empleador pactar individualmente condiciones
que superen lo establecido en el convenio o que acomoden condiciones generales
a supuestos concretos, siempre que con ello no se incurra en discriminaciones
inaceptables que desconozcan los derechos fundamentales o las garantías
esenciales reconocidas por la constitución o la ley a otros trabajadores o sus
derechos mínimos. Naturalmente que a través de la simple sumatoria de
conciertos individuales no es dable desquiciar o modificar el imperio general
de la convención colectiva de trabajo.
Bajo esos supuestos fundamentales de que la convención no infrinja
esos postulados o atente contra el orden legal, lo pactado entre las partes en
el acuerdo colectivo es la ley de la empresa y no puede desconocerse por el
empresario ni por el sindicato o los trabajadores a quienes se aplique.
No afecta derechos mínimos del trabajador el reconocimiento de
una pensión convencional en condiciones más favorables a las de la ley, así sea
ésta de carácter temporal, porque no existe ordenamiento alguno que prescriba
que las pensiones otorgadas voluntariamente por el empleador o convenidas
libremente con los trabajadores sean vitalicias, como sí lo son por mandato
legal expreso las legales. Obviamente, conforme a la reiterada
jurisprudencia de esta Sala no puede el patrono unilateralmente terminar el
contrato de trabajo invocando como justa causa el reconocimiento de una pensión
de jubilación extralegal.
Si a través de una convención colectiva las partes acordaron una
pensión de jubilación a una edad anticipada o independientemente de ella, hasta
una determinada fecha o hasta cuando una entidad de seguridad social asuma la
que corresponde al afiliado, tal estipulación supera con creces el mínimo legal
y no puede pensarse que esa pensión precoz voluntaria tenga per se carácter
vitalicio contra lo acordado expresamente por las partes en desarrollo de su
legítima autonomía colectiva, que tiene plena eficacia jurídica y fuerza
vinculante. Y ese pacto extralegal no mengua en manera alguna los requisitos
para acceder a la pensión legal que no sufre desmejoramiento y, por el
contrario, al reconocerse la extralegal a una edad anterior resulta más
benéfica para quien se acogió voluntariamente a ella.
Al respecto es pertinente recordar lo dicho por la Sala de la Corte
Suprema de Justicia de manera reiterada en casos similares, radicación No.
15562 del 28 de marzo de 2001 y 15772  del 4
de mayo de 2001:
‘El Instituto demandado se obligó por medio de convención colectiva
de trabajo a reconocer una pensión de jubilación a los trabajadores que
contaran 28 años de servicios, continuos o discontinuos, sin consideración a la
edad y con una precisa base salarial.
En la misma convención colectiva se estipuló lo siguiente:
La presente pensión, será usufructuada por el trabajador y
reconocida y pagada por el Ministerio hasta el momento mismo en que el
trabajador cumpla la edad requerida por la Caja de Previsión Social para el
reconocimiento de la pensión vitalicia de jubilación y cuatro(4) meses más>.
En los cargos uno y dos el recurrente asume que el Tribunal
interpretó erradamente la ley laboral (primer cargo) o que la infringió
directamente (segundo cargo). A pesar de que en estricto sentido la sentencia
no contiene interpretación alguna de la ley, como tampoco se advierte en ella
ignorancia de la misma, lo cual es suficiente para rechazar los cargos,
considera la Sala pertinente referirse al planteamiento del recurrente. Las
leyes que regulan el trabajo humano subordinado son de orden público y por ende
de obligatorio cumplimiento. La legislación, asumiendo que el hecho social
indica que no existe equilibrio de fuerzas en las relaciones de trabajo, impuso
una serie de principios que propenden la igualdad de las partes contratantes,
uno de los cuales corresponde a la intangibilidad de un mínimo de derechos
sobre los cuales no puede recaer pacto en contrario que los disminuya, y otro
pregona la posibilidad de negociar libremente salarios, prestaciones e
indemnizaciones que superen el mínimo legal.
En este caso, se pactó una pensión convencional, orientada a
darle al trabajador antiguo (con 28 años de servicios, continuos o
discontinuos) la posibilidad de acceder a una pensión "temporal" sin
consideración a la edad, lo cual, desde luego, representa una conquista laboral
de amplio alcance que supera lo que fija la ley, para la cual no basta el
tiempo de servicios para que un trabajador acceda a una pensión sino que es
preciso también contar con una determinada edad.
La circunstancia de que el pacto que se examina corresponda a un
beneficio "temporal", es decir, que no sea vitalicio, no determina la
ineficacia del mismo, puesto que la estipulación no limita el derecho a acceder
a la pensión legal, cuando el trabajador cumpla el requisito de la edad.
Además, porque la obligación de pagar la pensión convencional está
condicionada en su vigencia, al reconocimiento de la pensión legal de
jubilación por parte de la Caja Nacional de Previsión Social. Por eso, la
temporalidad de la pensión convencional no viola ni desconoce el derecho que
tiene todo trabajador, cuando cumple el tiempo de servicios y la edad mínimos
fijados por la ley, de acceder a la pensión legal.
Ninguna de las disposiciones legales y constitucionales que acusan
estos dos cargos pudo ser desconocida por las partes cuando decidieron
asignarle a la pensión convencional el carácter temporal que se ha comentado. Es
absolutamente claro, como lo advirtió el Tribunal, que si el pacto convencional
no hubiera existido, ningún trabajador de Invías, con 28 o más años de
servicios continuos o discontinuos, pero sin cumplir la edad exigida por la
ley, podría haber accedido al beneficio temporal de la pensión extralegal.
Esta sola consideración descarta la ineficacia de la cláusula convencional, que
sólo podría ser ilegal e inaplicable en la medida en que estuviera exigiendo
condiciones de acceso al estado de jubilado que la ley no impusiera como
obligatorias.
El criterio del Tribunal sobre inescindibilidad es acertado. También
en la interpretación de la voluntad de las partes, o voluntad contractual, rige
la aplicación de lo indivisible, pues no es admisible pensar que una cláusula
solo sea válida en lo favorable a una parte y no lo sea en lo restrictivo para
ella.
La sentencia del Tribunal, entonces, no desconoció el carácter
tuitivo de los derechos laborales y acertó cuando concluyó que la estipulación
contractual no afectó ni transgredió el mínimo legal de condiciones para
acceder a la pensión legal de jubilación. También se ajustó a la ley cuando
dijo que la estipulación convencional no implicó para los beneficiarios de la
contratación colectiva renuncia a derecho alguno y no desconoció el principio
de favorabilidad consagrado por el artículo 53 de la Carta Política’ (…)”. (Subraya
fuera del texto original)
Finalmente, el demandante advierte que los fallos acusados causan un
grave perjuicio a las arcas del Estado, en la medida en que los dineros con los
cuales se pagan las pensiones administradas por la nómina de pensionados de la
UGPP están a cargo de la cuenta del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel
Nacional-FOPEP.
De conformidad con lo expuesto, solicita dejar
sin efectos los fallos proferidos el 17 y 30 de octubre de 2003 por los
Juzgados Séptimo Laboral del Circuito de Cartagena y Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá, respectivamente, dentro de los procesos ordinarios laboral que promovieron los
señores Gregorio Gutiérrez Villero y el señor Patrocinio Ramírez Suárez contra
el Instituto Nacional de Vías-INVIAS.
5. Oposición a la demanda de tutela
T-5.466.894
La acción de tutela fue conocida por el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Corporación que en auto de
trece (13) de enero de dos mil dieciséis (2016) resolvió admitirla y correr
traslado de la misma a la entidad demandada y vincular al señor Patrocinio
Ramírez Suárez para efectos de ejercer su derecho a la defensa.
No obstante lo anterior, la entidad accionada y el
señor Patrocinio Ramírez Suárez guardaron silencio
frente a los requerimientos hechos por la Corporación Judicial. El Juzgado
Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá, el 18 de enero de 2016, se limitó a
remitir en calidad de préstamo, el expediente ordinario N.° 209-2001 y el
ejecutivo, radicado bajo el número 2006-1219, del señor Patrocinio Ramírez
Suárez contra el Instituto Nacional de Vías-INVIAS.
6. Oposición a la demanda de tutela
T-5.469.636
La acción de tutela fue conocida por el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, Corporación que en auto
de quince (15) de enero de dos mil dieciséis (2016) resolvió admitirla y correr
traslado de la misma a la entidad demandada y vincular al señor Gregorio
Gutiérrez Villero para efectos de ejercer su derecho a la defensa.
No obstante lo anterior, el señor Gregorio Gutiérrez Villero guardó silencio frente a los
requerimientos hechos por la Corporación Judicial.
6.1. Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de
Cartagena
Luz Marina Hoyor Hormechea, Juez Séptima Laboral
del Circuito de Cartagena, solicitó al juez de tutela declarar improcedente el
amparo deprecado, al advertir que el INVIAS, parte demandada dentro del proceso
ordinario laboral, contó con la oportunidad procesal para interponer los
recursos de ley, sin embargo no los utilizo, así mismo, refiere que la acción
no cumple con el requisito de inmediatez toda vez que el fallo acusado data del
año 2003.
7. Pruebas que obran en el expediente T-5.466.894
Durante el trámite de la acción de tutela, las partes allegaron
los siguientes documentos:
·
Copia de las páginas 69 y 70 de la Convención
Colectiva suscrita por el Ministerio de Obras Publicas y Fenaltracar, en 1984
(folios 21 y 22).
·
Copia de la Resolución N.° 000741 de 9 de
marzo de 1994, por medio de la cual se reglamenta la pensión convencional de
los trabajadores oficiales del Instituto Nacional de Vías (folios 22 y 23).
·
Copia de la sentencia de 30 de octubre de
2003, proferida por el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá dentro
del proceso ordinario laboral adelantado por el señor Patrocinio Ramírez Suárez
contra el Instituto Nacional de Vías (folios 24 a 28).
·
Copia de la Resolución N.° 21576 de 29 de
septiembre de 2000, proferida por la Caja Nacional de Previsión Social y
mediante la cual se reconoce y ordena el pago de una pensión mensual y
vitalicia por vejez al señor Patrocinio Ramírez Suárez (folios 29 a 30).
·
Copia de la Resolución N.°05327 de 2007,
proferida por el Instituto Nacional de Vías, mediante la cual se reconoce una
diferencia pensional, ordenada por sentencia judicial, a favor del señor
Patrocinio Ramírez Suárez (folio 31).
·
Copia de la Resolución N.°057997 de 23 de
diciembre de 2013, proferida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, mediante la
cual se niega la reliquidación de una pensión de vejez (folios 32 a 33).
·
Copia de la Resolución N.°002745 de 28 de
enero de 2014, proferida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, mediante la
cual se resuelve el recurso de apelación contra la Resolución N.° 057997
(folios 34 a 35).
·
Copia de la Certificación expedida por el
Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional-FOPEP- sobre la información que
registra el señor Patrocinio Ramírez Suárez en su sistema (folios 36 a 38).
8. Pruebas que obran en el expediente T-5.469.636
Durante el trámite de la acción de tutela, las partes allegaron
los siguientes documentos:
·
Copia de la sentencia proferida el 17 de
octubre de 2003, por el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Cartagena
dentro del proceso ordinario laboral adelantado por el señor Gregorio Gutiérrez
Villero contra el Instituto Nacional de Vías (folios 20 a 22)
·
Copia de la Resolución N.°006466 de 1994,
proferida por el Instituto Nacional de Vías, mediante la cual se reconoce una
pensión convencional a favor del señor Gregorio Gutiérrez Villero (folio 23)
·
Copia de la Resolución N.°026037 de 1997,
proferida por la Caja Nacional de Previsión Social y mediante la cual se
reconoce y ordena el pago de una pensión mensual y vitalicia por vejez al señor
Gregorio Gutiérrez Villero (folios 24 a 25).
·
Copia de la Resolución N.° 21974 de 2006,
proferida por la Caja Nacional de Previsión Social, mediante la cual se niega
la reliquidación de la pensión de vejez reconocida al señor Gregorio Gutiérrez
Villero (folios 26 a 27).
·
Copia de la Resolución N.° 007158 de 2011,
proferida por la Caja Nacional de Previsión Social mediante la cual se niega la
indexación de la primera mesada pensional del señor Gregorio Gutiérrez Villero
(folios 28 a 30).
·
Copia de la Resolución N.° 054871 de 2013,
proferida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, por medio de la cual se
reliquida la pensión de vejez del señor Gregorio Gutiérrez Villero en virtud de
un fallo judicial. (folios 31 a 33).
·
Copia de la Certificación expedida por el
Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional-FOPEP- sobre la información que
registra el señor Gregorio Gutiérrez Villero en su sistema (folios 34 a 36).
·
Copia de la Resolución N.° 000741 de 9 de
marzo de 1994, por medio de la cual se reglamenta la pensión convencional de
los trabajadores oficiales del Instituto Nacional de Vías (folios 37 y 38).
9. Decisión Judicial que se revisa en el expediente T-5.466.894
9.1. Primera
instancia
El Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá, mediante providencia proferida el
veinticinco (25) de enero de dos mil dieciséis (2016), declaró improcedente el amparo
solicitado, al considerar que lo que busca la parte demandante con dicha acción
es revivir términos procesales, pues esta no presentó el recurso de apelación
contra la providencia acusada, ni tampoco solicito la nulidad de lo actuado.
9.2. Impugnación
Dentro del término de rigor, el
demandante impugnó la anterior decisión reiterando los argumentos de su
escrito tutelar, además señaló (i) que no existen otros mecanismos judiciales
para obtener la defensa de sus derechos, pues el término para interponer la
acción de revisión se encuentra vencido; (ii) que no es procedente la
revocatoria directa del acto administrativo que dispuso el reconocimiento y
pago del mayor valor de la pensión convencional, por tratarse de un “acto de
ejecución” de una decisión judicial que debe ser cumplida; (iii) que no es
dable atribuirle responsabilidad alguna por la no interposición de los recursos
de la vía ordinaria, “pues no fue parte del proceso judicial y una vez
recibidas las funciones pensionales del Invias se procedió a estudiar los
expedientes con el fin de identificar las vulneraciones del erario”.
(iv) Que la Sala de Casación Laboral en la tutela
radicado 11001020500020150030200, interno 39536, donde también fungió como
accionante la UGPP, concedió el amparo pretendido y dejó sin efecto una
sentencia judicial proferida hace 24 años, luego de advertir que se concedieron
dos pensiones de carácter legal con el mismo tiempo de servicio, a un ex
servidor de Puertos de Colombia, por lo que pide que se tenga en cuenta dicho
precedente jurisprudencial en el presente caso, como quiera que se busca el
mismo objeto que es preservar “la moralidad administrativa y los bienes
jurídicos y económicos del Estado”; que “se configura el perjuicio irremediable
como requisito de procedencia de la acción de tutela contra providencia
judicial si se tiene en cuenta que (…) el daño se ocasionó con la decisión
emitida por el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá (…)” y “la
cancelación de la pensión que se hace mes a mes al causante, en un monto
superior al que realmente tiene derecho, genera un desfalco no solo de las
arcas del Estado sino del Sistema General de Pensiones”.
9.3. Segunda instancia
La Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, mediante
sentencia de dos (2) de marzo de dos mil dieciséis (2016), confirmó la decisión de primera instancia, con base en los siguientes argumentos:
Tras revisar la documental allegada al plenario,
advierte que contra la sentencia proferida el 30 de octubre de 2003 por el
Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá, el Instituto Nacional de
Vías no presentó el recurso de apelación, medio de defensa idóneo y eficaz a
través del cual debió exponer los reproches frente a las condenas que le fueron
impuestas.
Así las cosas, al ser evidente que el INVIAS no
utilizó los recursos legales previstos en su favor, no puede ahora la UGPP como
sucesora de dicho Instituto pretender suplirlos por esta vía para enmendar la
incuria del INVIAS, pues la acción constitucional no ha sido instituida para
sustituir las omisiones de los sujetos procesales, cuando en el momento
oportuno no utilizaron los medios de defensa judicial previstos por la ley para
atacar las decisiones judiciales, máxime que no se acreditó una justificación
admisible de su inactividad procesal.
Aunado a lo anterior, considera la Sala que en este
caso se desconoce el principio de inmediatez, pues la sentencia cuestionada
proferida por el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá data del 30
de octubre de 2003, y la demanda de tutela se promovió el 13 de enero de 2016,
es decir que transcurrieron más de 12 años desde cuando se profirió la decisión
judicial presuntamente lesiva de los derechos de la peticionaria hasta cuando
reclamó la protección de los mismos.
Al respecto, alega la UGPP en la acción de tutela,
que solo hasta el 29 de diciembre de 2014 asumió la función pensional del
Instituto Nacional de Vías –INVIAS-, razón por la cual no pudo presentarla
antes de esa fecha, sin embargo tal argumento no es de recibo, pues aún si se
contara el término, a efectos de comprobar el requisito de inmediatez, desde
esa data -29 de diciembre de 2014- no se cumpliría con este, como quiera que
dejó pasar más de 1 año hasta cuando promovió este excepcional mecanismo.
Para lograr la efectiva protección
constitucional como medio expedito y único ante la presunta afectación de los
derechos invocados, era deber de la accionante interponer la acción de tutela
dentro de un término prudencial, lo cual no ocurrió en el presente asunto.
Adicionalmente, no resulta
admisible desconocer el carácter definitivo y obligatorio de una sentencia
judicial proferida hace más de 12 años, cuando se han cumplido los requisitos
procesales y garantías previstas en la ley, pues de lo contrario sería desechar
no solo el principio de la cosa juzgada, sino también el de la seguridad
jurídica, el cual para estos efectos, reside en la certeza por parte de quien
promovió el proceso, de la definición del conflicto que puso a consideración de
las autoridades judiciales, es decir, en la plena conciencia en torno a que el
juicio llegó a su fin mediante la resolución fija y estable que precisa el
derecho.
Así mismo, indica que no es
procedente aplicar, en el presente caso, el precedente vertido en el fallo de
tutela proferido por esa Sala, el 25 de marzo de 2015, radicado 11001020500020150030200,
interno 39536 por ser diametralmente diferente, toda vez que en esa tutela la
Sala concedió la protección reclamada, luego de verificar que el demandante en
el proceso judicial cuestionado, le ocultó al juez su calidad de pensionado
para hacerse merecedor de una pensión sanción, con el mismo tiempo de servicio
que había servido para la pensión legal de jubilación que ya se encontraba
devengado, incurriendo así el juzgador en un error palmario, pues desconoció la
prohibición a que hacía mención el artículo 64 de la Constitución de 1886, y
que se mantiene en el artículo 128 de la actual Carta Política, mientras que
aquí lo reprochado es la interpretación dada por el Juzgado accionado a una
clausula convencional.
10. Decisión Judicial que se revisa en el expediente T-5.469.636
10.1. Primera
instancia
El Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Cartagena, mediante providencia proferida el veintisiete
(27) de enero de dos mil dieciséis (2016), declaró improcedente el amparo solicitado, al
considerar que la acción de tutela incoada por la accionante, no fue presentada
dentro de un término prudente y adecuado, pues dejó trascurrir casi 13 años, por
lo que no se cumplió con el principio de inmediatez que rige en materia de
tutela y que supone una pronta reacción del lesionado o agraviado, pues
transcurrió un período de tiempo significativo desde que se dictaron las
decisiones judiciales controvertidas y la fecha en la cual se interpuso la
presente acción constitucional.
Agregó, que tampoco hizo uso de los medios de
defensa que consagra el ordenamiento legal para cuestionar la determinación que
estima conculca sus derechos fundamentales, por cuanto no interpuso el recurso
de apelación.
10.2. Impugnación
Dentro del término de rigor, el
demandante impugnó la anterior decisión reiterando los argumentos de su
escrito tutelar.
10.3. Segunda instancia
La Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, mediante
sentencia de dos (2) de marzo de dos mil dieciséis (2016), confirmó la decisión de primera instancia, con base en los siguientes
argumentos:
Refiere que el
accionante al intentar conseguir la protección constitucional después de
transcurridos casi trece años de ocurrida la presunta vulneración, pues la
decisión cuestionada se remite al 17 de octubre de 2003, fecha en la cual el
Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Cartagena dictó
sentencia en la que declaró la compartibilidad entre la pensión de vejez de
origen legal reconocida por Cajanal y la prestación convencional que estaba a
cargo del Instituto Nacional de Vía -Invias, desconoce el principio de
inmediatez y con ello desvirtúa la existencia de la violación inminente de los
derechos que se pretenden amparar y del perjuicio irremediable que hubiere
podido causársele.
Así mismo, indica que dentro del
citado juicio, la condenada no hizo uso de los medios de impugnación previstos
por el legislador contra la determinación ya referida, siendo ese el escenario indicado para
abogar por las garantías constitucionales peticionadas.
De igual manera, sostiene que pese
a los ingentes esfuerzos por acreditar los yerros endilgados al fallador de
primer grado, el amparo resulta improcedente, toda vez que en atención a la
naturaleza residual y subsidiaria de la acción constitucional, no es posible su
impetración como instrumento jurídico para subsanar deficiencias que por la
incuria de la parte accionante o la de su apoderado, dieron lugar a
consecuencias adversas a sus intereses dentro del proceso judicial adelantado.
Ahora bien,
respecto del argumento de que la UGPP solo asumió la defensa judicial de los procesos de INVIAS a partir del 29 de diciembre de 2014, con
el cual pretende disculpar la tardanza en la defensa de los derechos
presuntamente conculcados, es preciso advertir que no es recibo, porque aun si
se tuviere en cuenta dicha fecha para el cumplimiento del requisito de
inmediatez, lo cierto es que entre esa data y el 14 de enero de 2016, cuando
interpuso el amparo constitucional, transcurrió más de un año.
11. Pruebas
solicitadas en sede de revisión por la Corte Constitucional
11.1. Mediante Auto de primero (1) de
junio de dos mil dieciséis (2016), el
Magistrado Sustanciador consideró necesario recaudar algunas pruebas para
verificar hechos relevantes del proceso. En consecuencia, resolvió lo
siguiente:
“Primero: Por Secretaría General, ofíciese al Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá, para que, en el
término de 3 días hábiles contados a partir de la notificación del presente
Auto, envíe a esta Sala el expediente contentivo
del proceso ordinario laboral promovido por Patrocinio Ramírez Suárez contra el
Instituto Nacional de Vías identificado con el radicado N.°209-01.
Segundo: Por Secretaría General, ofíciese al Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Cartagena, para que, en el
término de 3 días hábiles contados a partir de la notificación del presente
Auto, envíe a esta Sala el expediente contentivo
del proceso ordinario laboral promovido por Gregorio Gutiérrez Villero contra
el Instituto Nacional de Vías identificado con el radicado N.°00216/01.”
11.2. La Secretaria General de la Corte Constitucional, el 20 de
junio de 2016, informó al Magistrado Sustanciador que en la recepción de esta
Corporación se recibieron los Oficios N.° 298 suscritos por Albeiro Gil Ospina,
Juez Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá, en el que informa que remite,
en calidad de préstamo, el expediente del proceso ordinario N.° 209-2001 y del Ejecutivo
N.° 2006-1219 del señor Patrocinio Ramírez Suárez contra el Instituto Nacional
de Vías. Así mismo, advierte que no se recibió respuesta alguna del Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Cartagena.
11.3. Mediante Auto de veintidós (22) de julio de dos mil dieciséis (2016), el Magistrado Sustanciador consideró necesario recaudar
algunas pruebas para verificar hechos relevantes del proceso. En consecuencia,
resolvió lo siguiente:
“Primero: Por Secretaría General,
ofíciese a la Unidad Administrativa Especial
de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección
Social-UGPP, para que, en el término de 3 días hábiles contados a partir de la
notificación del presente Auto, con los correspondientes
documentos que respalden sus afirmaciones, se sirva informar a esta Sala:
·
El número de personas a quienes les fue reconocida, mediante
fallo judicial, la diferencia entre la pensión de vejez concedida por Cajanal y
la pensión convencional[4]
otorgada por el Instituto Nacional de Vías. Así mismo, cuantas están
actualmente activas en nómina y el monto que reciben por dicho concepto.
Segundo: Por Secretaría General, oficiar al señor
Patrocinio Ramírez Suárez para que en el término de tres (3) días contados a
partir de la notificación del presente Auto, con los correspondientes
documentos que respalden sus afirmaciones, se sirva informar a esta Sala:
·
De qué actividad económica deriva sus ingresos.
·
Si tiene algún tipo de vinculación laboral, indicando el
correspondiente empleador. Si su respuesta es afirmativa señale el monto
mensual de sus ingresos.
·
Si su anterior respuesta es negativa, indique cuál es la
fuente de sus ingresos.
·
Si es dueño de bienes muebles o inmuebles, indicando, en caso
positivo, cuál es su valor y la renta que pueda derivar de ellos.
·
Cuál es su situación económica actual.
·
Si tiene personas a cargo, indicando quienes y cuantos.
·
Señale la relación de gastos mensuales por todo concepto
(alimentación, educación, vestuario, salud, recreación, etc.).
·
Cuál es su estado de salud, en caso de
presentar alguna enfermedad anexar, historia clínica.
Tercero: Por Secretaría General, oficiar al señor Gregorio Gutiérrez Villero para que en el término de
tres (3) días contados a partir de la notificación del presente Auto, con los
correspondientes documentos que respalden sus afirmaciones, se sirva informar a
esta Sala:
·
De qué actividad económica deriva sus ingresos.
·
Si tiene algún tipo de vinculación laboral, indicando el
correspondiente empleador. Si su respuesta es afirmativa señale el monto
mensual de sus ingresos.
·
Si su anterior respuesta es negativa, indique cuál es la
fuente de sus ingresos.
·
Si es dueño de bienes muebles o inmuebles, indicando, en caso
positivo, cuál es su valor y la renta que pueda derivar de ellos.
·
Cuál es su situación económica actual.
·
Si tiene personas a cargo, indicando quienes y cuantos.
·
Señale la relación de gastos mensuales por todo concepto
(alimentación, educación, vestuario, salud, recreación, etc.).
·
Cuál es su estado de salud, en caso de
presentar alguna enfermedad anexar, historia clínica.
Cuarto: Por Secretaría General,
ofíciese al Juzgado Séptimo Laboral del
Circuito de Cartagena, nuevamente[5], para que, en el término de 3 días hábiles contados a partir de
la notificación del presente Auto, envíe a esta
Sala el expediente contentivo del proceso ordinario laboral promovido por
Gregorio Gutiérrez Villero contra el Instituto Nacional de Vías identificado
con el radicado N.°00216/01.
Quinto: De conformidad con lo dispuesto en el artículo
64 del Acuerdo 02 de 2015, “por medio del cual se unifica y actualiza el
Reglamento de la Corte Constitucional”, SUSPENDER los términos del presente asunto. Dicha orden no se
extenderá más allá del treinta y uno (31) de agosto de dos mil dieciséis (2016).”
11.4. La
Secretaria General de la Corte Constitucional, el 9 de agosto de 2016, informó
al Magistrado Sustanciador que en la recepción de esta Corporación se recibió
el Oficio N.°110 suscrito por Salvador Ramírez López, Subdirector Jurídico
Pensional de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. Así mismo, advierte que no
se recibió respuesta alguna de los señores Patrocinio Ramírez Suárez y Gregorio
Gutiérrez Villero ni del Juzgado Séptimo Laboral del
Circuito de Cartagena.
11.5. En el Oficio N.°110
Salvador Ramírez López, Subdirector Jurídico Pensional de la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social, informa que ha controvertido, a través de acciones de
tutela, las decisiones judiciales proferidas por jueces de la jurisdicción
ordinaria laboral de las ciudades de Cúcuta, Barranquilla, Sincelejo, Cartagena,
Ibagué y Bogotá que condenaron al INVIAS a reconocer y pagar, en forma
vitalicia, el mayor valor dejado de devengar entre la pensión de jubilación
reconocida por CAJANAL y la Convencional otorgada por el INVIAS, toda vez que
incurrieron en vías de hecho al desconocer el carácter temporal de la
prestación convencional, sin embargo, dichas acciones fueron negadas, tanto en
primera como en segunda instancia, por no cumplir con los requisitos de
procedibilidad.
Las personas a quienes
les fue reconocida la referida diferencia pensional, mediante fallo judicial
son:
Nombre
Estrado judicial tutelado
Diferencia Pensional/Monto Actual
Jubilación Nacional
Monto Actual
1. Israel Salazar Pacheco
Juzgado 4 Laboral del Circuito de
Cúcuta/2000-0314
Resolución 558/03
$1.528.299 M/cte.
Resolución12100/96
$ 1.212.000 M/cte.
2. Otoniel Peñaranda Peñaranda
Juzgado 4 Laboral del Circuito de
Cúcuta/2000-0314
Resolución 557/03
$ 1.562.357 M/cte.
Resolución 28435/98
$ 1.821.728 M/cte.
3.Luis Eusebio Romero Rozo
Juzgado 4 Laboral del Circuito de
Cúcuta/2000-0314
Resolución 560/03
$ 1.064.329 M/cte.
Resolución 1634196/96
$1.017.916 M/cte.
4.Gabriel Ortiz Pérez
Juzgado 4 Laboral del Circuito de
Cúcuta/2000-0314
Resolución 549/03
$ 2.371.518 M/cte.
Resolución 668/98
$ 2.027.994 M/cte.
5.Abraham Salazar
Juzgado 4 Laboral del Circuito de
Cúcuta/2000-0314
Resolución 548/03
$ 752.526 M/cte.
Resolución 16928/96
$ 1.610.917 M/cte.
6.Jorge Díaz
Juzgado 4 Laboral del Circuito de
Cúcuta/2000-0314
Resolución 556/03
$ 1.280.103 M/cte.
Resolución 17293/04
$ 1.197.739 M/cte.
7.Jesus Gustavo Pérez
Juzgado 4 Laboral del Circuito de
Cúcuta/2000-0314
Resolución 550/03
$ 1.055.750 M/cte.
Resolución 14907/97
$ 1.278106 M/cte.
8.Jose del Carmen Naranjo Camargo
Juzgado 4 Laboral del Circuito de
Cúcuta/2000-0314
Resolución 555/03
$ 1.228.037 M/cte.
Resolución 146180/96
$ 1.301.862 M/cte.
9.Rodolfo Guerrero (Edilma Rosa Manosalva/Beneficiaria)
Juzgado 4 Laboral del Circuito de
Cúcuta/2000-0314
Resolución 3338/06
$ 1.094.133 M/cte.
Resolución 34014/06
$ 923.582 M/cte.
10.Juan Bautista Villamizar Pérez(Susana Jaimes Leal/Beneficiaria)
Juzgado 4 Laboral del Circuito de
Cúcuta/2000-0314
Resolución 5293/13
$ 503.162 M/cte.
Resolución 37325/13
$ 1.862.036 M/cte.
11.Luis Francisco Capacho Mogollón( Ana Diomar/Beneficiaria)
Juzgado 4 Laboral del Circuito de
Cúcuta/2000-0314
Resolución 5048/14
$ 1.427.769 M/cte.
Resolución 37910/14
$ 1.340.849 M/cte.
12. Mateo Jiménez Castellanos
Juzgado 2 Laboral del Circuito de Barranquilla/1999-0028/Tribunal
S.
Resolución 1867/05
$ 1.355.955 M/cte.
Resolución 14910/97
$ 1.259.181 M/cte
13.Jose Alejandro Silva Sarmiento
Juzgado 2 Laboral del Circuito de
Barranquilla/1999-0028/Tribunal S.
Resolución 1868/05
$ 1.375.062 M/cte
Resolución 15728/96
$1.016.016 M/cte
14.Antonio Francisco Henríquez Fuentes( Teresa de Jesús Oliveros
Castro/Beneficiaria
Juzgado 2 Laboral del Circuito de
Barranquilla/1999-0028/Tribunal S.
Resolución 4162/06
$ 4.425.145 M/cte
Resolución 41347/06
$ 1.526.709 M/cte
15.Jose María Quintero Escalante
Juzgado 4 Laboral del Circuito de
Cúcuta/2003-00136
Resolución 4011/05
$1.510.577 M/cte
Resolución 49509/13
$2.122.263 M/cte
16.Jose Trinidad Duarte Pabón
Juzgado 4 Laboral del Circuito de
Cúcuta/2003-00136
Resolución 4011/05
$1.374.612 M/cte
Resolución 4570/99
$ 1.857.090 M/cte
17.Jose Rodolfo Rozo Bautista( Myriam Castillo Parra)
Juzgado 4 Laboral del Circuito de
Cúcuta/2003-00136
Resolución 19380/03
Se pagó hasta 01/02/2016 por muerte de la
beneficiaria
Resolución 15146/97
Se pagó hasta 01/02/2016 por muerte de la
beneficiaria
18.Reinaldo Pérez Bautista(Miriam Suárez de Pérez/ Beneficiaria)
Juzgado 4 Laboral del Circuito de
Cúcuta/2003-00136
Resolución 4011/05
$920.902 M/cte
Resolución 49824/12
$1.398.336 M/cte
19.Pablo Antonio Else Acuña(Zoraida Esparza Garay/Beneficiaria)
Juzgado 4 Laboral del Circuito de
Cúcuta/2003-00277
Resolución 4373/05
Se pagó hasta 01/10/2015 por muerte de la
beneficiaria.
Resolución 155637/00
Se pagó hasta 01/10/2015 por muerte de la
beneficiaria.
20.Hermes Manuel García
Juzgado 4 Laboral del Circuito de
Cúcuta/2003-00277
Resolución 4373/05
$1.689.660 M/cte
Resolución 11474/02
$4.090.049 M/cte
21.Luis Alberto Suárez Maldonado
Juzgado 4 Laboral del Circuito de
Cúcuta/2003-00277
Resolución 4373/05
$1.468.747 M/cte
Resolución 15833/99
$1.550.248 M/cte
22.Ernesto Fernando Fuentes Fuentes
Juzgado 4 Laboral del Circuito de
Cúcuta/2003-00277
Resolución 4373/13
$1.647.839 M/cte
Resolución 808/02
$1.626.941 M/cte
23.Luis Armando Hernández Arias
Juzgado 1 Laboral del Circuito de
Sincelejo/2001-0328/Tribunal S.
Resolución 2712/03
$3.552.522 M/cte
Resolución 21765/97
$173.371 M/cte
24. Alfredo Manuel Gómez Jaraba
Juzgado 1 Laboral del Circuito de
Sincelejo/2001-0328/Tribunal S.
Resolución 2712/03
$1.066.298 M/cte
Resolución 20838/97
$871.431 M/cte
25.Felix Andrés Vergara Almario (Adriana del Carmen Vergara
Pinto/Beneficiaria)
Juzgado 1 Laboral del Circuito de Sincelejo/2001-0328/Tribunal
S.
Resolución 2714/03
$2.086.813 M/cte
Resolución 36689/15
$ 7.669.690 M/cte
26.Simonides Ledesma
Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Barranquilla /04304-01
Resolución 4768/01
$1.473.889 M/cte
Resolución 50406
$2.567.795 M/cte
27.Jeronimo Pacheco Din
Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Barranquilla /04304-01
Resolución 7373/01
$4.014.782 M/cte
Resolución 14471/95
$3.114.642 M/cte
28.Marcelino Antonio Castillo Cepeda
Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Barranquilla /04304-01
Resolución 4765/01
$958.454 M/cte
Resolución 36462/12
$1.929.174 M/cte
29.Alvaro Guillermo Mejía Fontalvo
Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Barranquilla /04304-01
Resolución 4770/01
$1.324.624 M/cte
Resolución 48712/12
$2.124.117 M/cte
30. Iván Alberto Mosquera
Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Barranquilla /04304-01
Resolución 4762/03
$4.021.062 M/cte
Resolución 25601/03
$4.608.369 M/cte
31.Wilson de Jesús Salcedo Jiménez
Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Barranquilla /04304-01
Resolución 7373/01
$1.445.394 M/cte
Resolución 12621/03
$2.333.966 M/cte
32.Geronimo López Santamaria
Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Barranquilla /04304-01
Resolución 7523/01
$1.273.093 M/cte
Resolución 8874/03
$1.994.029 M/cte
33.Jose Antonio Gonzalez Valle (Pastora Ester Iglesia de
Gonzalez/Beneficiaria)
Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Barranquilla /04304-01
Resolución 303/11
$1.365.673 M/cte
Resolución 13178/13
$1.846.047 M/cte
34.Donaldo Cantillo de las Aguas (Mercedes Iriarte de
Cantillo/Beneficiaria)
Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Barranquilla /04304-01
Resolución 1111/01
$1.870.280 M/cte
Resolución 26365/12
$2.299.750 M/cte
35.Osvaldo Valle Vergara( Fanny Jiménez de Valle/Beneficiaria)
Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Barranquilla /04304-01
Resolución 113891/09
$2.056.295 M/cte
36.Jesus María Molina Cuentas( María Catalina Lechuga y Juana de Dios
Cantillo Patiño/Beneficiarias)
Juzgado 4 Laboral del Circuito de
Barranquilla/2000-0501
Resolución 2711/03
Se pagó hasta 01/02/2015 por muerte del
pensionado.
Resolución 22858/13
Se pagó hasta 01/02/2015 por muerte del
pensionado.
37.Greforio Gutiérrez Villero
Juzgado 7 Laboral del Circuito de
Cartagena/2001-00216
Resolución 6466/94
$1.098.822
Resolución 54871/13
$1.772.525
38.Patrocinio Ramírez Suárez
Juzgado 17 Laboral del Circuito de
Bogotá/2001-0209
Resolución 5327/07
$2.631.063
Resolución 21576/00
$1.439.972
39.Benjamin Montoya Sánchez
Juzgado 17 laboral del Circuito de
Bogotá/Tribunal S/Corte Suprema de Justicia/900
Resolución 6556/14
$2.486.709
Resolución 31841/14
$1.557.199
40.Euclides Escobar de Hoyos
Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Cartagena/2001-00212
Resolución 1938/11
$1.413.638
Resolución 4661/98
$2.189.272
41.Eduardo Enrique Bustamante Ramos
Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Cartagena /2000-00333
Resolución 7451/09
$1.219.009
Resolución 13833/99
$1.349.314
42.Jose Vicente Villanueva Guiza
Juzgado 4 Laboral del Circuito de
Ibagué/2004-0498
Resolución 4187/07
$1.060.496
Resolución 1037/03
$1.464.006
43.Rafael Parga Feria(Emperatriz Elena Lozano de Parga/Beneficiaria)
Juzgado 4 Laboral del Circuito de
Ibagué/2004-00364
Resolución 4608/09
$1.729.488
Resolución 7341/09
$1.746.443
44.Humberto Romero Castro
Juzgado 4 Laboral del Circuito de Cúcuta
Resolución 552/03
$658.165
Resolución 82/97
$1.439.445
Total Pasivo Diferencia Pensional Mensual
$ 68.088.869
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
Es competente esta Sala de la Corte Constitucional para
revisar las decisiones proferidas por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, el dos (2) de marzo de dos mil dieciséis (2016), dentro de
las acciones de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y
241-9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34 y
35 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema jurídico
De acuerdo con la reseña fáctica expuesta, en esta
oportunidad le corresponde a la Sala Cuarta de Revisión determinar, en primer
lugar, si en el caso objeto de estudio, la acción de tutela es procedente para
controvertir los fallos emitidos el 17 y 30 de octubre de 2003 por los Juzgados
Séptimo Laboral del Circuito de Cartagena y Diecisiete Laboral del Circuito de
Bogotá, respectivamente, que condenaron al Instituto Nacional de Vías a pagar
la diferencia entre el monto de las pensiones de vejez reconocidas por CAJANAL
y el valor de las pensiones convencionales otorgadas por el INVIAS a los
señores Gregorio Gutiérrez Villero y Patrocinio Ramírez Suárez, de forma
vitalicia. Si la acción resulta procedente, la Sala deberá establecer, en segundo
lugar, si en dichas providencias se configuraron los defectos sustantivo y
desconocimiento del precedente.
A efecto de resolver la cuestión planteada, la Sala de
Revisión realizará un análisis sobre la procedencia excepcional de la acción de
tutela contra providencias judiciales.
3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra
providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia
La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia[6]
ha señalado que el ejercicio de la acción de tutela contra providencias
judiciales debe ser excepcional y restrictivo, en razón de la necesidad de
respetar el principio de cosa juzgada y de preservar la seguridad jurídica, la
autonomía e independencia de la actividad jurisdiccional del Estado, así como
el sometimiento general de los conflictos a las competencias ordinarias de cada
juez[7].
Así las cosas, solo será procedente la acción de tutela
contra providencias judiciales “en aquellos eventos en que se establezca
una actuación del juzgador, manifiestamente contraria al orden jurídico y
violatoria de derechos fundamentales, en especial, de los derechos al debido
proceso y al acceso a la administración de justicia. En estos casos, el control
en sede de amparo constitucional se justifica, toda vez que los
pronunciamientos judiciales que no se ajustan a las reglas preestablecidas, y
que afectan de forma indebida los derechos fundamentales, constituyen en
realidad una desfiguración de la actividad judicial, que termina por
deslegitimar la autoridad confiada al juez para administrar justicia, y que
debe ser declarada constitucionalmente para dar primacía al derecho sustancial
y salvaguardar los derechos fundamentales de los administrados”[8].
Esta doctrina que inició con la tesis de la “vía de hecho”,
vertida en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, fue redefinida, entre
otras, en la sentencia T-949 de 2003 y se sistematizó en la sentencia C-590 de
2005 con los requisitos generales y causales específicas de procedibilidad[9].
Justamente, en la última sentencia citada, se indicó que
para la revisión de una providencia judicial mediante acción de tutela, es
necesario acreditar unos requisitos generales y, demostrar la configuración de
alguno de los defectos o causales específicas de procedibilidad atribuidas a la
actuación judicial. Respecto de los primeros, denominados también requisitos
formales, la Corte señaló que se trata de aquellos presupuestos cuyo
cumplimiento forzoso es condición necesaria para que el juez constitucional
pueda entrar a valorar de fondo el asunto puesto en su conocimiento. En cuanto
a los segundos, llamados requisitos materiales, señaló que corresponden,
específicamente, a los vicios o defectos presentes en el fallo judicial y que
constituyen la fuente de vulneración de los derechos fundamentales[10].
En efecto, los requisitos generales a los que se refiere la
Sala Plena de esta Corte en la citada sentencia, son los siguientes: (i) que la
cuestión discutida resulte de evidente relevancia constitucional, por cuanto el
juez de tutela no está autorizado para inmiscuirse en asuntos que corresponden
a otras jurisdicciones; (ii) agotamiento de todos los medios ordinarios y
extraordinarios de defensa (ante la administración y judiciales) con los que
cuenta la persona afectada, salvo cuando se pretenda evitar la consumación de
un perjuicio irremediable; (iii) a la solicitud de protección constitucional
debe acudirse dentro de un término prudencial o razonable, a partir de la
afectación de los derechos fundamentales; (iv) de atribuirse una irregularidad
procesal, se debe precisar el efecto decisivo en la sentencia que se impugna y
que afecta derechos fundamentales del actor, a no ser que tal irregularidad que
lesiona de forma grave garantías básicas, como ocurre con los casos de pruebas
ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, el amparo
de los derechos se genera de manera independiente a la incidencia que tengan en
el juicio y por dicha razón hay lugar a su anulación; (v) la parte actora debe
describir razonablemente, tanto los hechos como los derechos fundamentales
afectados y que hubiere alegado la vulneración en el proceso judicial, siempre
que hubiere sido posible y, (vi) que no se trate de una tutela contra un fallo
de tutela.
Por su parte, las causales específicas de procedibilidad,
se relacionan con la acreditación de cualquiera de los siguientes defectos
reprochados a la providencia judicial[11], así: orgánico, referido a la
absoluta falta de competencia del funcionario judicial para proferir la
providencia impugnada; (ii) procedimental absoluto, que se origina
cuando la autoridad judicial actúa por fuera del margen del procedimiento
establecido; (iii) fáctico, generado en la actuación del juez sin el
apoyo probatorio que permite aplicar el supuesto legal en el que fundamenta la
decisión; (iv) material o sustantivo, que atañe a los casos en los
cuales la autoridad judicial adopta la decisión con base en normas inexistentes
o inconstitucionales, o que presentan una evidente y grosera contradicción
entre los fundamentos y la decisión; (v) error inducido, que surge
cuando el juez fue víctima de un engaño por parte de terceros, que conduce a
que produzca una decisión que vulnera derechos fundamentales; (vi) decisión
sin motivación, atinente al incumplimiento por parte del juez de dar cuenta
de los argumentos de hecho y de derecho en los que funda sus decisiones, que
precisamente es donde reposa su legitimidad funcional; (vii) desconocimiento
del precedente, que ocurre, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional
fija el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley
restringiendo sustancialmente dicho alcance y, (viii) violación directa de
la Constitución.
De conformidad con lo expuesto, cabe señalar que la acción de tutela, como mecanismo de protección inmediata
de los derechos fundamentales, procede excepcionalmente para controvertir el
sentido y alcance de las decisiones judiciales, cuando en el caso concreto: (i)
se cumpla con los requisitos generales de procedibilidad, (ii) se
advierta que la providencia cuestionada incurrió en una o varias de las
causales específicas, y (iii) se determine que el vicio o defecto es de
tal trascendencia que implica la amenaza o la vulneración de derechos fundamentales[12].
4. Análisis de los casos concretos
Con fundamento en la reseña fáctica
expuesta y en las pruebas que obran dentro de los expedientes, la Sala de
Revisión encuentra acreditados los siguientes hechos:
·
Que en 1984, el Ministerio de Obras Públicas y
Transporte suscribió una convención colectiva con la Organización Sindical
Fenaltracar en la que se pactó:
“A partir de la vigencia de la presente
Convención, el Ministerio reconocerá y pagará una pensión de jubilación a los
trabajadores filiales de Fenaltracar, que hayan cumplido o cumplan 28 años
continuos y discontinuos a su servicio y no hayan cumplido la edad requerida
para ser recibidos por la Caja Nacional de Previsión Social. La presente
pensión podrá ser decretada de oficio o a petición del interesado.
El valor de la pensión aquí pactada,
será de un setenta y cinco por ciento (75%) del promedio salarial recibido por
el trabajador en el último año de servicio, entendiéndose como salario todo lo
recibido por el trabajador por concepto de básico, primas de diverso orden
creadas o que creen, viáticos por un término no inferior a 180 días en comisión
oficial, horas extras, recargos nocturnos, festivos, dominicales, trabajo en
dominical y festivos, etc.
El valor de la mesada pensional será
cubierto con cargo a la planilla de inactivos y en la misma fecha que se paguen
los salarios del personal activo. Para la pensión de jubilación que aquí se
establece, obrará también la sustitución pensional establecida por la ley.
Igualmente el valor aquí establecido, será reajustado en la misma cuantía de
los aumentos convencionales que pacte Fenaltracar para sus afiliados.
Además, cuando al trabajador
beneficiado con esta pensión le faltare un año para cumplir la edad requerida
por la Caja de Previsión Social para hacerse acreedor a la Pensión mensual
vitalicia de jubilación que esa Entidad reconoce, el monto pensional de que
atrás se habló será reajustado al ciento por ciento (100%) igual al que tenga
el grupo de oficio que ocupa el trabajador en el momento en que le fue
reconocida la presente Pensión.
La presente pensión, será
usufructuada por el trabajador y reconocida y pagada por el Ministerio hasta el
momento mismo en que el trabajador cumpla la edad requerida por la Caja
Nacional de Previsión Social para el reconocimiento de la pensión vitalicia de
jubilación y cuatro (4) meses más. (…)”
(Subraya fuera del texto original).
·
Que el 27 de julio y el 2 de septiembre de 1994,
el Instituto Nacional de Vías-INVIAS-, mediante Resoluciones N.°5654 y 006662,
reconoció a los señores Gregorio Gutiérrez Villero y Patrocinio Ramírez Suárez,
respectivamente, la pensión convencional, toda vez que prestaron sus servicios
al Estado, en el Ministerio de Obras Públicas, por 32 años (folios 2[13]
y 23[14]).
·
Que el 24 de diciembre de 1997 y el 29 de
septiembre del 2000 la Caja Nacional de Previsión Social, mediante Resoluciones
N.° 026037 y 21576, reconoció a los señores Gregorio Gutiérrez Villero y
Patrocinio Ramírez Suárez, respectivamente, la pensión de vejez (folios 29 a 30[15]
y 24 a 25[16]).
·
Que el Instituto Nacional de Vías una vez
CAJANAL les reconoció la pensión de vejez a los señores Patrocinio Ramírez
Suárez y Gregorio Gutiérrez Villero, suspendió el pago de la pensión
convencional (folios 1[17]
y 1[18]).
·
Que los señores Patrocinio Ramírez Suárez y
Gregorio Gutiérrez Villero presentaron demanda ordinaria laboral en contra del
INVIAS con el fin de que se condenara a la entidad a pagar la diferencia entre
la pensión convencional y la pensión de vejez reconocida por CAJANAL (folios 24
a 28[19]
y 20 a 22[20]).
·
Que el 17 de octubre de 2003, el Juzgado Séptimo
Laboral del Circuito de Cartagena condenó al Instituto Nacional de Vías a
compartir la pensión vitalicia de jubilación del señor Gregorio Gutiérrez
Villero con la Caja Nacional de Previsión Social. Así mismo, ordenó que se le
debía cancelar la suma de $45.352.028 por concepto de retroactivo pensional
hasta el mes de octubre de 2003 y, a partir de noviembre de ese mismo año, pagar
el valor de $ 621.875 correspondiente a la diferencia entre la pensión legal
reconocida y la pensión convencional, con los aumentos legales. Lo anterior, al
considerar que “la pensión reconocida por la Caja Nacional de Previsión
Social es inferior de aquella que venía disfrutando el demandante teniendo
derecho por ello a que se le cancele la diferencia entre una y otra”
(folios 20 a 22[21]).
·
Que el 30 de octubre de 2003, el Juzgado
Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá condenó al Instituto Nacional de Vías
a compartir la pensión vitalicia de jubilación del señor Patrocinio Ramírez
Suárez con la Caja Nacional de Previsión Social, debiendo reconocer y pagar el
mayor valor que se generare, es decir, la suma de $ 1.088.375 correspondiente a
la diferencia entre la pensión legal reconocida y la pensión convencional, a
partir del 1 de septiembre de 1999, con los aumentos legales y mesadas
adicionales a que hubiere lugar. Lo anterior, al advertir que “La norma
convencional a pesar de que limita la obligación de pagar la pensión voluntaria
hasta el cumplimiento de los requisitos exigidos por el ente de seguridad
social, no prohíbe la compartibilidad de la pensión, porque es una situación
que se genera única y exclusivamente en el reconocimiento de factores
extralegales de salario que no fueron objeto de cotización ante la Caja
Nacional de Previsión Social; luego si ello es así quien debe asumir el pago
del mayor valor no es otra entidad que quien otorgó la pensión extralegal por cuanto
no es al trabajador a quien le corresponde asumir la disminución evidente en el
monto de su mesada sino al empleador quien ha debido provocar con la
continuidad en el pago de cotizaciones un perfecto empalme entre el monto de la
pensión extralegal y la pensión legal. (...)(folios 24 a 28[22]).
·
Que contra los anteriores fallos judiciales, el
Instituto Nacional de Vías-INVIAS- no presentó el recurso de apelación (folios
36[23]
y 4[24]).
·
Que el Instituto Nacional de Vías, reconoció a
los señores Patrocinio Ramírez Suárez y Gregorio Gutiérrez Villero la
correspondiente diferencia pensional (folios 31[25]
y 2[26]).
·
Que los señores Patrocinio Ramírez Suárez y
Gregorio Gutiérrez Villero se encuentran activos en la nómina de pensionados y
reciben por concepto de pensión de vejez, reconocida por CAJANAL, la suma de
$1.348.667 y $1.660.134, respectivamente y por diferencia pensional, a cargo
del INVIAS, el valor de $ 2.464.234 y $ 1.029.148 (folios 36 a 38[27]
y 34 a 36[28]).
·
Que el 29 de diciembre de 2014, la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la
Protección Social-UGPP- asumió la función pensional de los liquidados Distritos
de Obras Públicas, la cual estaba siendo administrada por el Instituto Nacional
de Vías-Invias-, de conformidad con el Decreto 2350 de 2014 (folio 3).[29]
·
Que durante los años 1999, 2000, 2001 y 2003
varios jueces de la República[30],
mediante providencias judiciales, condenaron al Instituto Nacional de
Vías-INVIAS- a compartir la pensión vitalicia de jubilación de 44 ex
trabajadores del Ministerio de Obras Públicas y Transporte con la Caja Nacional
de Previsión Social, obligando a la entidad a pagar el mayor valor que se
generare entre la pensión legal reconocida y la pensión convencional (folios 34
y 35).[31]
·
Que la Corte Suprema de Justicia, Sala de
Casación Laboral, al resolver varios recursos extraordinarios de Casación[32],
se pronunció sobre el párrafo 5º de la cláusula 13ª[33] de la
convención colectiva firmada el 30
de marzo de 1984, entre el Ministerio de Obras Públicas y Transporte y la
Federación Nacional de Trabajadores de Carreteras “FENALTRACAR” (folios
9 a 12[34]
y 12 a 14[35]).
·
Que la interpretación que dicha Corporación le ha dado al asunto
en discusión es contraria a la esgrimida por los Jueces Séptimo
Laboral del Circuito de Cartagena y Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá,
pues para dicho Tribunal “La circunstancia de que el beneficio creado
no sea vitalicio, no significa que el mismo sea ineficaz, puesto que la
estipulación no limita el derecho a acceder a la pensión legal cuando el
trabajador cumpla el requisito de la edad. Además, porque la persistencia de la
obligación de pagar la pensión convencional está condicionada al reconocimiento
de la pensión legal de jubilación por parte de la Caja Nacional de Previsión
Social. Por eso, la temporalidad de la pensión convencional no viola ni
desconoce el derecho que tiene todo trabajador de acceder a la pensión legal
cuando cumple el tiempo de servicios y la edad mínima, fijados por la ley.
Por consiguiente, el genuino alcance de la disposición convencional
en comento es el de que una vez cumplido el supuesto allí previsto desaparece
total y definitivamente toda obligación del ente empleador, aun en el evento de
que el monto de la nueva pensión sea menor al que venía recibiendo. Plantear lo
contrario supone hacer una lectura ajena por completo al contenido lingüístico
del precepto. [36]”
·
Que en virtud de los fallos judiciales que
condenaron al INVIAS a compartir con CAJANAL las pensiones de jubilación de 44
ex trabajadores del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, actualmente, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social-UGPP- paga alrededor de 70 millones de
pesos, mensuales, por concepto de diferencias pensionales (folios 36 a 176[37]).
·
Que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social-UGPP- presentó acción de tutela contra los
fallos judiciales que condenaron al INVIAS a compartir la pensión de jubilación
de 44 ex trabajadores del Ministerio de Obras Públicas
y Transporte por considerar que en ellos se configuraron los defectos
sustantivo y desconocimiento del precedente señalado por la Corte Suprema de
Justicia sobre la interpretación del párrafo 5º de la cláusula 13ª[38]
de la convención colectiva firmada el 30
de marzo de 1984, entre el Ministerio de Obras Públicas y Transporte y la
Federación Nacional de Trabajadores de Carreteras “FENALTRACAR”, sin embargo dichas acciones fueron negadas tanto en primera como
en segunda instancia porque no cumplían con los requisitos de procedibilidad de
la acción de tutela contra providencias judiciales (folio 38[39]).
En el caso objeto de estudio, se advierte que la Unidad Administrativa Especial de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP- acude a la acción de tutela con el fin de que se dejen sin
efectos los fallos proferidos el 17 y 30 de octubre de 2003,
por los Juzgados Séptimo Laboral del Circuito de
Cartagena y Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá, respectivamente, dentro de los procesos ordinarios que
promovieron los señores Gregorio Gutiérrez Villero y Patrocinio Ramírez Suárez contra el Instituto Nacional de
Vías-INVIAS, pues considera contravienen los principios de sostenibilidad
financiera y solidaridad del Sistema de Seguridad Social Integral. Así mismo,
considera que vulneran el derecho al debido proceso de la entidad que
representa, pues, aun cuando la convención colectiva suscrita entre el Ministerio de Obras Públicas y Transporte y Fenaltracar establecía el carácter temporal de la prestación convencional
reconocida a los señores Patrocinio y Gregorio, es decir que se pagaría solo“hasta el momento mismo en que el trabajador cumpla la edad
requerida por la Caja Nacional de Previsión Social para el reconocimiento de la
pensión vitalicia de jubilación y cuatro (4) meses más”, dichos despachos judiciales condenaron
al Instituto Nacional de Vías a pagar la diferencia entre el monto de la
pensión de vejez, reconocida por CAJANAL, y el valor de la pensión
convencional, otorgada por el INVIAS, de forma vitalicia. En ese orden de ideas corresponde a la Sala de Revisión determinar,
en primer lugar, si la acción de tutela es procedente para solicitar el amparo
invocado.
4.1. Verificación
del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la tutela contra
providencia judicial
·
Que el asunto sometido a estudio del juez
de tutela tenga relevancia constitucional
En efecto, se observa que la cuestión que se
discute resulta de indudable relevancia constitucional, toda vez que persigue
la protección eficiente de los principios de sostenibilidad
financiera y solidaridad del Sistema de Seguridad Social Integral, asi como el
amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la
administración de justicia, presuntamente trasgredidos como consecuencia de
decisiones judiciales que han cobrado firmeza.
·
Que el demandante describa razonablemente, tanto los hechos como
los derechos fundamentales afectados y que hubiere alegado la vulneración en el
proceso judicial, siempre que hubiere sido posible.
Del
mismo modo, considera la Sala que el demandante identificó claramente los
hechos que, a su juicio, generaron la vulneración alegada y los derechos
fundamentales presuntamente infringidos. Ahora bien, se advierte que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social-UGPP- asumió la función pensional del
Instituto Nacional de Vías-INVIAS- el 29 de diciembre de 2014, es decir, que
para las fechas en que se profirieron las providencias acusadas, 17 y 30 de
octubre de 2003 no era posible que alegara dicha vulneración en los procesos
judiciales.
·
Que no se trate de una tutela contra
un fallo de tutela.
Advierte
la Sala que las providencias acusadas se profirieron dentro de los procesos
ordinarios laborales que instauraron los señores Gregorio
Gutiérrez Villero y Patrocinio Ramírez Suárez contra
el Instituto Nacional de Vías-INVIAS-, por lo que es patente que las
sentencias objeto de discusión no corresponden a fallos de tutela.
·
Que haya presentado la acción en un
término oportuno y razonable
Para la Sala, en los casos objeto de estudio, se cumple con
el presupuesto de inmediatez, en la medida en que la vulneración de los derechos fundamentales de la accionante es
permanente por tratarse del pago de obligaciones de tracto
sucesivo-mesadas pensionales- sumado a que la UGPP asumió las funciones de defensa judicial del
INVIAS solo hasta el 29 de diciembre de 2014, por lo que no estamos en
presencia de una desidia de la Administración sino ante la imposibilidad
jurídica y material para interponer la acción en un término menor.[40]
·
Que el actor haya agotado los recursos
judiciales ordinarios y extraordinarios, antes de acudir a la acción de tutela,
salvo que se trate de evitar un perjuicio irremediable.
Cabe señalar que en la jurisprudencia de la Corte
Constitucional existen dos líneas argumentativas para solucionar casos como el
estudiado en esta oportunidad[41],
a saber: acciones de tutela interpuestas por la UGPP contra diferentes
autoridades judiciales por la presunta vulneración de su derecho al debido
proceso con ocasión de procesos finalizados lustros atrás cuando Cajanal era la
entidad encargada de administrar el sistema pensional de los funcionarios
públicos y en los cuales no se agotaron los recursos judiciales ordinarios y
extraordinarios disponibles[42],
la primera que se inclina por la supremacía del principio de seguridad jurídica
que le otorga inmutabilidad a las decisiones judiciales una vez quedan
ejecutoriadas, así como por la protección del derecho a la confianza legítima
de las personas beneficiarias de éstas, y la segunda que teniendo en cuenta los
perjuicios gravosos que generan las prestaciones periódicas reconocidas de
manera jurídicamente cuestionable en los fallos reprochados, opta por avalar su
revisión con el fin de garantizar la sostenibilidad financiera del sistema de
seguridad social y, de contera, salvaguardar las prerrogativas fundamentales de
sus afiliados[43].
Sobre el particular, el Pleno del Tribunal, en
sentencia SU-427 de 2016, estimó pertinente acoger una tesis que permitiera
armonizar los principios en tensión y superar, en la mayor medida de lo
posible, los conflictos surgidos entre los derechos de los sujetos implicados
en esta clase de causas. En dicha providencia señaló:
“Al efecto, en primer lugar, esta Corporación deberá establecer si
la acción de tutela es procedente para revisar las prestaciones reconocidas con
abuso del derecho, frente a lo cual este Tribunal advierte que, en principio,
el recurso de amparo no sería viable puesto que el Acto Legislativo 01 de 2005 adicionó un inciso al
artículo 48 superior, en el cual se indica que ‘la ley establecerá un
procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del
derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las
convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados’, por lo que en
atención al principio de subsidiariedad debería acudirse a dicho instrumento
especializado para examinar las prestaciones periódicas sobre las cuales se cierna
duda en torno a su legalidad.
7.16. Sin embargo, la
Corte evidencia que no se ha expedido una ley que desarrolle dicho mandato, por
lo que se ha acudido al instrumento contemplado en el artículo 20 de la Ley 797
de 2003 como vía para la revisión de las pensiones reconocidas mediante
providencias judiciales en las hipótesis de abuso del derecho, tal y como se
dispuso en la Sentencia C-258 de 2013[44]. En ese orden
de ideas, la Sala estima pertinente realizar las siguientes precisiones en
torno a la posible aplicación de dicho mecanismo[45]:
7.17. En primer lugar, hay que destacar que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003[46]
consagró la competencia del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia
para revisar, por petición del Gobierno, las providencias judiciales que “en
cualquier tiempo” hayan decretado la obligación de cubrir sumas
periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza al tesoro público o a
fondos de naturaleza estatal. Dicho procedimiento procede cuando: (a) el
reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, o (b) la
cuantía del derecho reconocido exceda lo debido de acuerdo con la ley, pacto o
convención colectiva que le eran legalmente aplicables.
7.18. Empero, en la Sentencia
C-835 de 2003[47],
este Tribunal declaró inexequible la expresión “cualquier tiempo” prevista en
el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pues consideró que generaba
inseguridad jurídica, ya que “desplomaría el universo de los derechos
adquiridos, de las situaciones jurídicas subjetivas ya consolidadas en cabeza
de una persona, de la confianza legítima, y por supuesto, de la inmutabilidad
que toda sentencia ejecutoriada merece al cabo de un tiempo debidamente
determinado por la ley (…).”
7.19. En ese orden de ideas, la Corte indicó que el
mecanismo de revisión debía ser activado “de acuerdo con la jurisdicción que envuelva al acto
administrativo, dentro del término establecido en el artículo 187 del Código Contencioso
Administrativo, o dentro del término previsto en el artículo 32 de la Ley 712
de 2001. Términos que en todo caso tienen fuerza vinculante a partir de este
fallo.” Así pues, la solicitud de revisión podía presentarse dentro de los 2 o
5 años siguientes a la ejecutoria de la sentencia cuando la competencia era de
la jurisdicción contenciosa administrativa[48]
o de la jurisdicción ordinaria laboral[49],
respectivamente.
7.20. En segundo lugar,
comoquiera que la extensión del mecanismo del artículo 20 de la Ley 797 de 2003
tuvo origen jurisprudencial y buscó hacer efectiva la previsión del Acto
Legislativo 01 de 2005, los términos establecidos en la Sentencia C-835 de 2003
no resultan aplicables para la verificación de pensiones obtenidas con abuso
del derecho. Lo anterior, por cuanto esa decisión analizó la posibilidad de
revisión únicamente frente a las dos causales previstas originalmente en la Ley
797 de 2003. En consecuencia, el abuso del derecho como causal de revisión
independiente no se consideró por la Corte para establecer los términos de
caducidad provisionales referidos.
7.21. En ese orden de
ideas, respecto del término para interponer el mecanismo de revisión de las
decisiones judiciales que hayan reconocido pensiones con abuso del derecho
existió un vacío legal que sólo se superó con el artículo 251 de la Ley 1437 de
2011[50], que además constituye el
único desarrollo sobre la materia en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005,
y que estableció de forma expresa que “el
recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la
ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se
requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del
acuerdo transaccional o conciliatorio.”
7.22. Así las cosas, sólo
hasta la expedición del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 hubo claridad en
cuanto al término para solicitar la revisión de providencias judiciales que
reconocieron pensiones fundadas en abuso del derecho, por lo que esa es la
disposición que debe regir la caducidad para casos como el estudiado por la
Sala en esta oportunidad. En consecuencia, establecido el término de 5 años
para incoar el instrumento de revisión, este Tribunal advierte que, para su
contabilización, se fijó como parámetro la ejecutoria de la providencia
judicial, el cual no puede servir como referente para determinar la caducidad
respecto a la UGPP, en atención al estado de cosas inconstitucional que
afrontaba Cajanal[51], por lo que la Sala estima
pertinente entender que el plazo para acudir a dicho instrumento debe iniciarse
a contar no antes del día en que la demandante asumió las funciones de esta
última empresa, es decir, con posterioridad al 12 de junio de 2013.
7.23. Ahora, frente a la
legitimación para interponer el recurso de revisión por la configuración de un
abuso del derecho, comoquiera que la Constitución no reguló la titularidad para
interponerlo, debe entenderse que recae, además de los sujetos establecidos en
la Ley 797 de 2003, en cabeza de las administradoras de pensiones encargadas
del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, pues
son las primeras instituciones llamadas dentro del sistema pensional a velar
por su buen funcionamiento financiero[52].
7.24. Por lo anterior, la Corte considera que la UGPP está
legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según
corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de
la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en
las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el
término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse
desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la
defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.
7.25. Así las cosas, ante la existencia de otro mecanismo
judicial como lo es el recurso de revisión consagrado en el artículo 20 de la
Ley 797 de 2003, en principio, las acciones de tutela interpuestas por la UGPP
para cuestionar decisiones judiciales en las que presuntamente se haya
incurrido en un abuso del derecho son improcedentes al tenor del artículo 86 de
la Constitución.
7.26. No obstante lo anterior, este Tribunal avizora que la
afectación del erario público con ocasión de una prestación evidentemente
reconocida con abuso del derecho tiene la vocación de generar un perjuicio
irremediable a las finanzas del Estado, las cuales se utilizan para garantizar,
entre otros, el derecho a la seguridad social de los colombianos, por lo que en
casos de graves cuestionamientos jurídicos frente a un fallo judicial que
impone el pago de prestaciones periódicas a la UGPP, el amparo será viable con
el fin de verificar la configuración de la irregularidad advertida y adoptar
las medidas respectivas. (…)
7.28. La aplicación de las reglas establecidas por la Corte en esta
providencia tiene las siguientes ventajas sobre las tesis que previamente se
habían adoptado por las diversas salas de revisión:
(i) No anula el principio de seguridad jurídica, pues si bien
permiten que se controvierta una sentencia ejecutoriada lo hacen, por regla
general, a través de un mecanismo especializado, cuya naturaleza precisamente
es servir de instrumento procesal para remediar decisiones injustas y, de
manera excepcional, mediante la acción de tutela en casos de palmarios abuso
del derecho.
(ii) No desconoce el principio de sostenibilidad financiera del
sistema pensional, ya que le permite a la UGPP acudir hasta el 11 de junio
de 2018 ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado para controvertir las
decisiones judiciales que considere lesivas para el tesoro público y frente a
las cuales no precedía recurso alguno.
(iii) Permite
atender al principio general del derecho según el cual de la ilegalidad no se
generan derechos y permite la aplicación del mecanismo previsto en el Acto
Legislativo 01 de 2005, el cual autoriza afectar la intangibilidad de las
sentencias ejecutoriadas para impedir que se mantengan situaciones irregulares
en desmedro del erario público, así como responde a la situación especial de
ineficiencia e inoperancia administrativa que enfrentó Cajanal (…).” (Subraya fuera del texto original).
De
conformidad con lo expuesto, aun cuando el INVIAS, en su oportunidad, no haya
utilizado los recursos legales previstos en su favor contra las sentencias
acusadas, actualmente, como lo advirtió la Sentencia de Unificación 427 de 2016
proferida por esta Corporación, la UGPP cuenta con otro mecanismo judicial, de
estirpe constitucional, como lo es el recurso extraordinario de revisión
consagrado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para cuestionar las
decisiones judiciales en las que presuntamente se haya incurrido en un abuso
del derecho.
En
ese orden de ideas, advierte la Sala que en el presente asunto lo que se
cuestiona precisamente es la interpretación supuestamente inconstitucional que
hicieron los Jueces Séptimo Laboral del Circuito de
Cartagena y Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá
del párrafo 5º de la cláusula 13ª[53]de
la convención colectiva firmada el 30
de marzo de 1984, entre el Ministerio de Obras Públicas y Transporte y la
Federación Nacional de Trabajadores de Carreteras “FENALTRACAR”, quienes,
al decir de la demandante, alegando indebidamente, el principio de
favorabilidad, acogieron la postura que estimaron más provechosa para los
pensionados, dejando de lado el claro y genuino sentido de los textos aplicados
y, adicionalmente, omitieron la consulta de los fallos condenatorios emitidos,
a pesar de que, a juicio de la tutelante, de conformidad con el artículo 69[54]
del Decreto Ley 2158 de 1948 y las normas que lo modificaron, dicha consulta
resultaba imperiosa, sin embargo, pudo ser fraudulentamente omitida. En razón
de lo anterior, esta Sala de la Corte se abstiene de enjuiciar dicha
hermenéutica, en relación con su corrección o no, de cara al ordenamiento
superior, atendiendo a la falta de superación de los presupuestos procesales de
las presentes acciones de tutela, en particular, el de subsidiariedad.
Cabe señalar que sobre la consulta en materia
laboral, la Corte Constitucional en Sentencia T-473 de 1996[55] señaló:
“cuando se establece la consulta de una sentencia, ello significa que necesaria
y oficiosamente debe ser revisada por el Superior, requisito indispensable para
que la decisión quede ejecutoriada. En esto surge distinción con la
apelación porque esta última, en algunas ocasiones, puede ser en el efecto
devolutivo. En otras palabras, la consulta se ubica dentro de las normas de
orden público procedimental, es indispensable su realización para imponer el
derecho, por eso es irrenunciable, la voluntad de los contendientes no la puede
soslayar, se surte en interés de la ley y en lo laboral como forma de hacer
efectivo el principio protectorio”. (Subraya fuera del texto original).
Así mismo, este Tribunal Constitucional, al revisar
una providencia que ordenó que se surtiera el grado jurisdiccional de consulta
de una sentencia laboral de primera instancia adversa a FONCOLPUERTOS[56],
indicó:
“En sentir de esta Corte, la vigencia del principio de protección de
los recursos presupuestales de la Nación; la defensa del bien colectivo que se
concreta en el deber de conferirles una mayor protección dada su grave
afectación por la corrupción; el deber de propender por(sic) la estricta
observancia de la moralidad administrativa; y, la obligación de velar por la
intangibilidad de los recursos públicos, cobran una inusitada importancia en el
caso que se examina, pues los Tribunales y jueces no pueden hacer abstracción
de la realidad, ni a ellos resultarles indiferentes casos de escandalosa
corrupción administrativa como la que hizo carrera en las reclamaciones
laborales en contra de COLPUERTOS y de FONCOLPUERTOS, pues, por
decir lo menos, no se compadece con el imperativo ético de dar vigencia a un
orden justo que, a causa de sus interpretaciones, los intereses de la
colectividad, paradójicamente, terminen sin protección; máxime cuando, en casos
como el presente, hay evidencia plena de la urgencia con que, los más altos
intereses nacionales, exigen de la actuación decidida de las autoridades. (…)
En estas condiciones, las falencias que han propiciado la corrupción
en el caso de las reclamaciones laborales contra FONCOLPUERTOS, bien
podrían detectarse y eficazmente corregirse mediante la consulta de las sentencias de primera instancia, que le han sido
adversas total o parcialmente,  con
lo cual, las autoridades judiciales custodiarían una cifra cuantiosa de
recursos públicos…” (Subraya fuera del texto
original).
Así las cosas, observa la Sala que los Jueces Séptimo Laboral del Circuito de Cartagena
y Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá debían haber tramitado el
grado de jurisdicción de consulta respecto de las sentencias acusadas, toda vez
que, en primer lugar, son providencias de primera instancia, adversas a la
Nación[57],
que no fueron apeladas, en segundo lugar, el Instituto Nacional de Vías es un
establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía
administrativa, patrimonio propio, adscrito al Ministerio de Transporte[58]
y en tercer lugar, el patrimonio del INVIAS lo conforman, entre otros, los
recursos asignados por la Nación[59],
lo cual da cuenta, en últimas, de la circunstancia según la cual la Nación está
llamada a garantizar el pago de las acreencias de dicho Instituto, en
particular, las laborales en materia pensional, como efectivamente ocurrió,
luego de su liquidación, aspecto este último que denota la probable necesidad
de que haya debido agotarse el grado de jurisdicción que echa de menos la
demandante, sin lo cual el mayor valor pensional reconocido y pagado pudiera
tener la connotación de fraude a la ley o abuso del derecho.
De acuerdo con lo expuesto, la Sala de Revisión concluye que para los casos
concretos, la acción de tutela resulta improcedente en la medida en que la
demandante cuenta con el recurso judicial aquí mencionado en los términos que
la jurisprudencia de esta Corte lo ha evidenciado y, en consecuencia,
confirmará los fallos proferidos por la Corte Suprema de Justicia, Sala de
Casación Laboral.
De igual manera, esta Sala ordenará compulsar
copias de esta providencia al Consejo Superior de la Judicatura, Sala
Jurisdiccional Disciplinaria[60],
para que indague sobre las razones por las cuales los Jueces
Séptimo Laboral del Circuito de Cartagena y Diecisiete
Laboral del Circuito de Bogotá no
tramitaron el grado de jurisdicción de consulta respecto de las
sentencias acusadas, evalué esas razones y si es el caso, adelante la
investigación disciplinaria correspondiente de encontrar mérito para ello.
IV.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR, pero
por las razones expuestas
en esta providencia, el fallo judicial proferido por la Corte Suprema de
Justicia, Sala de Casación Laboral, el 2 de marzo de 2016, dentro del
expediente T-5.466.894
SEGUNDO: CONFIRMAR, pero por
las razones expuestas en esta providencia, el fallo judicial proferido por la
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación, Laboral, el 2 de marzo de 2016,
dentro del expediente T-5.469.636
TERCERO: ORDENAR, por Secretaria General de esta Corporación,
compulsar copias de esta providencia, al Consejo Superior de la Judicatura, Sala
Jurisdiccional Disciplinaria, para que indague sobre las razones por las cuales
los Jueces Séptimo Laboral del Circuito de Cartagena y Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá
no tramitaron el grado de jurisdicción de
consulta respecto de las sentencias acusadas, evalué esas razones y si es el
caso, adelante la investigación disciplinaria correspondiente de encontrar
mérito para ello.
CUARTO: LÍBRESE por
Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Supuesto
fáctico transgresor, material probatorio allegado al proceso, entidad
legitimada en la causa por activa, derechos fundamentales invocados y
fundamentación jurídica de soporte al escrito de demanda.
[2] ARTICULO 69. PROCEDENCIA DE LA CONSULTA. <Artículo modificado por el artículo 14 de la Ley 1149 de 2007. Ver artículo 15 sobre Régimen de Transición. El nuevo texto es
siguiente:> Además de estos recursos existirá un grado de jurisdicción
denominado de “consulta”.
Las sentencias de
primera instancia, cuando fueren totalmente adversas a las pretensiones del
trabajador, afiliado o beneficiario serán necesariamente consultadas con el
respectivo Tribunal si no fueren apeladas.
También serán
consultadas las sentencias de primera instancia cuando fueren adversas a la
Nación, al Departamento o al Municipio o a aquellas entidades descentralizadas
en las que la Nación sea garante. En este último caso se informará al
Ministerio del ramo respectivo y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público
sobre la remisión del expediente al superior.
[3]
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, Sentencia
de 21 de junio de 2001, Radicado N.°15987, M.P. José Roberto Herrera Vergara.
Corte Suprema de Justicia, Sala de
Casación Laboral, Sentencia de 8 de julio de 2008, Radicado N.°32035, M.P.
[4]Convención
colectiva suscrita entre el Ministerio de Obras Públicas y
Transporte y la Organización Sindical Fenaltracar en 1984
[5] Lo anterior, teniendo en cuenta que, el 14 de julio de 2016, la
Secretaria General de la Corporación informo a este despacho que mediante
oficio N.°0763 el Secretario del Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de
Cartagena manifiesta que adjunta copia del proceso radicado bajo el N.°
2001/000216, en medio magnético, sin embargo, el mencionado CD no fue recibido
en la Secretaria.
[6] Al respecto,
pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-543 de 1992, C-590 de 2005,
C-591 de 2005, T-343 de 2010, T-462 de 2003.
[7] T-018 de
2011, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[8] Ver Sentencia
T-217 del 23 de marzo de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[9]
Sentencias T-786 de 211 y T-112 de 2012.
[10] Sobre el particular, consultar, entre otras, las Sentencias C-590 de
2005, T-789 de 2008, T-217 de 2010 y T-285 de 2010.
[11]
Sentencia C-590 de 2005, reiterada en las sentencia T-786 de 2011 y T-112 de
2012.
[12]
Sentencia T-018 de 2011 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza.
[13]
Expediente T-5.466.894.
[14]
Expediente T-5.469.636.
[15]
Expediente T-5.466.894.
[16]
Expediente T-5.469.636.
[17]
Expediente T-5.466.894.
[18]
Expediente T-5.469.636.
[19]
Expediente T-5.466.894.
[20]
Expediente T-5.469.636.
[21]
Expediente T-5.469.636.
[22]
Expediente T-5.466.894.
[23]
Expediente T-5.469.636.
[24]
Expediente T-5.466.894.
[25]
Expediente T-5.466.894.
[26]
Expediente T-5.469.636.
[27]
Expediente T-5.466.894.
[28]
Expediente T-5.469.636.
[29]
Expedientes T-5.466.894 y T-5.469.636.
[30] Juzgado
Cuarto Laboral del Circuito de Cúcuta, Juzgado Segundo Laboral del Circuito de
Barranquilla, Juzgado Primero Laboral del Circuito de Sincelejo, Juzgado Cuarto
Laboral del Circuito de Barranquilla, Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de
Cartagena, Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá, Juzgado Cuarto
Laboral del Circuito de Ibagué, Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Cartagena, Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Sincelejo, Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Bogotá.
[31]
Expediente T-5.466.894.
[32]
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, Radicados N.°
16715;15987;15988;16157;16872;17495;20753;22639;29657;32035;34471.
[33]“La presente pensión, será usufructuada por el trabajador y
reconocida y pagada por el Ministerio hasta el momento mismo en que el
trabajador cumpla la edad requerida por la Caja Nacional de Previsión Social
para el reconocimiento de la pensión vitalicia de jubilación y cuatro (4) meses
más”.
[34]
Expediente T-5.466.894.
[35]
Expediente T-5.469.636.
[36]
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral,
Expediente 22639.
[37]
Expediente T-5.466.894.
[38]“La presente pensión, será usufructuada por el trabajador y
reconocida y pagada por el Ministerio hasta el momento mismo en que el trabajador
cumpla la edad requerida por la Caja Nacional de Previsión Social para el
reconocimiento de la pensión vitalicia de jubilación y cuatro (4) meses más”.
[39]
Expediente T-5.466.894.
[40]
T-546 de 2014 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado) y T-060 de 2016 (M.P.
Alejandro Linares Cantillo).
[41]
SU- 427 de 2016.
[42] Ver,
entre otras, las sentencias T-546 de 2014 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado),
T-835 de 2014 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), T-893 de 2014 (M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva), T-922 de 2014 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-287 de
2015 (M.P. Mauricio González Cuervo), T-581 de 2015 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub) y T-060 de 2016 (M.P. Alejandro linares Cantillo).
[43] SU- 427 de 2016.
[44] M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. En dicha providencia se señaló que “este
procedimiento fue diseñado para otras causales y fue adoptado antes de 2005.
Por lo tanto, no constituye el desarrollo del mandato contenido en el Acto
Legislativo. Sin embargo, en ausencia de un vehículo legal específico, para
esta hipótesis se dará aplicación a los artículos 19 y 20 de dicha ley. El
primero, para las pensiones reconocidas exclusivamente por vía administrativa.
El segundo, para las pensiones reconocidas en cumplimiento de una sentencia
judicial sobre el alcance del derecho a la pensión, el derecho a la igualdad u
otro derecho atinente al alcance del derecho pensional del interesado, no
simplemente sobre el derecho de petición.”
[45]
En esa línea, puede consultarse el salvamento de voto de la magistrada Gloria
Stella Ortiz Delgado a la Sentencia T-060 de 2016 (M.P. Alejandro Lineras
Cantillo).
[46] “Artículo 20. Revisión de
reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de
naturaleza pública. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo
hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a
fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero
o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de
Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a
solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de
la República o del Procurador General de la Nación. // La revisión también
procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o
conciliación judicial o extrajudicial. // La revisión se tramitará por el
procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el
respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las
causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el
reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la
cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto
o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.” (Las frases subrayadas
fueron declaradas inexequibles por la Sentencia C-835 de 2003, M.P. Jaime
Araújo Rentería).
[47]
M.P. Jaime Araújo Rentería.
[48]
Artículo 187 del Código Contencioso Administrativo “El recurso deberá interponerse dentro de los dos (2) años siguientes a
la ejecutoria de la respectiva sentencia.”
[49]
Artículo 32 Ley 712 de 2001 “El recurso podrá interponerse
dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia penal
sin que pueda excederse de cinco (5) años contados a partir de la sentencia
laboral o de la conciliación, según el caso.”
[50] “Por
la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.”
[51]
Reconocido por la Corte en las sentencias T-068 de 1998 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero) y T-1234 de 2008 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), en las que
advirtió un problema estructural de ineficiencia e inoperancia administrativa.
[52]
Cfr. Sentencias T-363 de 1998 (M.P. Fabio Morón Díaz) y T-300 de 2014 (M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[53]“La presente pensión, será usufructuada por el trabajador y
reconocida y pagada por el Ministerio hasta el momento mismo en que el
trabajador cumpla la edad requerida por la Caja Nacional de Previsión Social
para el reconocimiento de la pensión vitalicia de jubilación y cuatro (4) meses
más”.
[54] ARTICULO
69. PROCEDENCIA DE LA CONSULTA.
<Artículo modificado por el artículo 14 de la Ley 1149 de 2007. Ver artículo 15 sobre Régimen de Transición. El nuevo texto es
siguiente:> Además de estos recursos existirá un grado de jurisdicción
denominado de “consulta”.
Las sentencias de
primera instancia, cuando fueren
totalmente adversas a las pretensiones del trabajador, afiliado o beneficiario
serán necesariamente consultadas con el respectivo Tribunal si no fueren apeladas.
También serán
consultadas las sentencias de primera instancia cuando fueren adversas a la
Nación, al Departamento o al Municipio o a aquellas entidades descentralizadas
en las que la Nación sea garante. En este último caso se informará al Ministerio
del ramo respectivo y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público sobre la
remisión del expediente al superior.
[55] M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[56]
SU-962 de 1999. M.P. Fabio Morón Díaz.
[57] Texto original de Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social:
ARTÍCULO
69. Además de estos recursos existirá un grado de jurisdicción denominado de
'consulta'.
Las
sentencias de primera instancia, cuando fueren totalmente adversas a las
pretensiones del trabajador, serán necesariamente consultadas con el respectivo
Tribunal del Trabajo, si no fueren apeladas.
También
serán consultadas las sentencias de primera instancia cuando fueren adversas a
la Nación, al Departamento o al Municipio.
[58] Decreto 2171 de 1992 “ARTICULO 52.
REESTRUCTURACION DEL FONDO VIAL NACIONAL COMO EL INSTITUTO NACIONAL DE
VIAS.-Reestructúrase el Fondo Vial Nacional como el Instituto Nacional de Vías,
establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía
administrativa, patrimonio propio y adscrito al Ministerio de Transporte.”
[59] Decreto 2056 de 2003, Artículo 3º. Patrimonio del Instituto
Nacional de Vías. Conforman el patrimonio del Instituto Nacional de Vías los
siguientes bienes: 3.1 Los recursos de la Nación que se asignen al Instituto
Nacional de Vías. 3.2 Los aportes, donaciones y demás contribuciones que
reciba. 3.3 Los bienes muebles e inmuebles que adquiera a cualquier título. 3.4
Los recursos del crédito. 3.5 Los ingresos provenientes de los peajes y demás
cobros de la infraestructura a su cargo. 3.6 Los ingresos provenientes de la
venta de sus activos y derechos. 3.7 Los ingresos provenientes del recaudo de
la contribución nacional de valorización. 3.8 Los bienes, contratos, derechos y
obligaciones que el Ministerio de Transporte Dirección de Transporte Fluvial y
Dirección General de Transporte Marítimo y de Puertos le transfiera. 3.9 Los
bienes, contratos, derechos y obligaciones que el Fondo Nacional de Caminos
Vecinales, FNCV, en liquidación, le transfiera. 3.10 Los bienes, contratos,
derechos y obligaciones que la Empresa Colombiana de Vías Férreas, Ferrovías,
en liquidación, le transfiera.
[60]
Constitución Política, Articulo 257: “La
Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional
disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. (…) PARÁGRAFO TRANSITORIO 1o. Los
Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos
dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una
vez posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los
procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura. Los actuales Magistrados de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán
sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial. Las Salas Disciplinarias
de los Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Comisiones
Seccionales de Disciplina Judicial. Se garantizarán los derechos de carrera de
los Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los Consejos
Seccionales de la Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a
su cargo, sin solución de continuidad.”