C-538-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-538/12
ACTO LEGISLATIVO
05 DE 2011 QUE CONSTITUYE EL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Existencia de
cosa juzgada constitucional por el cargo relativo a la falta de iniciativa
constituyente en cabeza de los Ministros del Despacho
ACTO LEGISLATIVO 05 DE
2011-Sistema General de Regalías
CADUCIDAD DE LA ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Término
CONFIGURACION DE COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Reiteración de jurisprudencia
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Alcance
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Predicable de
fallos de exequibilidad o inexequibilidad/COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos de la exequibilidad o inexequibilidad no son
iguales/COSA JUZGADA RESPECTO DE LAS DECLARATORIAS DE INEXEQUIBILIDAD-Alcance
y efectos/ COSA JUZGADA RESPECTO DE LAS DECLARATORIAS DE EXEQUIBILIDAD-Alcance
y efectos
La cosa juzgada constitucional se
predica (i) tanto de las sentencias que declaran la exequibilidad de la norma
objeto de estudio, como (ii) de las que resuelven su inexequibilidad. En estos
casos sus efectos no son iguales. Así las cosas, si la norma es declarada
inexequible, la cosa juzgada que recae sobre ese mismo texto normativo siempre
será absoluta, por cuanto la declaratoria de inexequibilidad implica el retiro
o expulsión del ordenamiento jurídico de esa ley o precepto normativo, lo cual
se produce con independencia del cargo o los cargos que prosperaron. El propio
artículo 243 de la Constitución es claro en indicar que una ley declarada
inexequible por vicios de fondo no puede ser reproducida posteriormente, salvo
que se hubieren modificado las disposiciones superiores que sirvieron de
fundamento al fallo. Esa conclusión es obvia, si se tiene en cuenta no sólo que
el objetivo de la demanda de inconstitucionalidad es retirar del ordenamiento
jurídico una norma contraria a la Carta, por lo que no tendría ningún sentido
declarar nuevamente su disconformidad, sino también, si se tiene presente que
no es posible volver sobre una norma que ya no existe. Otro es el alcance de la
cosa juzgada respecto de las declaratorias de exequibilidad, respecto de lo
cual la Corte ha establecido que: i) la intangibilidad del fallo puede
limitarse de manera expresa o implícita por la Corte a los cargos y problemas
constitucionales allí decididos (cosa juzgada relativa), ii) su declaratoria se
limita a imprimir seguridad jurídica para que los operadores jurídicos
continúen aplicando la disposición y, iii) la competencia de la Corte para
estudiar una nueva demanda contra esa misma ley podría verse sujeta, o bien al
cambio de norma constitucional en la que se fundamentó el estudio de
constitucionalidad, a la modificación de la norma legal formal o material, o bien
a la modificación del contexto jurídico, social o económico en la que fue
objeto del control de constitucionalidad.
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Tipos
En lo que
concierne al alcance y los efectos de la cosa juzgada, cuando la Corte declara
la exequibilidad de una norma, la jurisprudencia de la Corte ha realizado
diferenciaciones entre la configuración de cosa juzgada (i) formal, (ii)
material, (iii) absoluta y (iv) relativa. A este respecto, la Corte ha señalado
que el alcance y los efectos de la cosa juzgada constitucional no son siempre
iguales y que existen varios tipos, que pueden incluso modular el alcance y los
efectos vinculantes del fallo. Así, la cosa juzgada constitucional puede ser:
i) formal, cuando se predica del mismo texto normativo que ha sido objeto de
pronunciamiento anterior de la Corte; ii) material, cuando a pesar de que no se
está ante un texto normativo formalmente idéntico, su contenido sustancial es
igual; iii) absoluta, en tanto que, en aplicación del principio de unidad
constitucional y de lo dispuesto en el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, se
presume que el Tribunal Constitucional confronta la norma acusada con toda la
Constitución, por lo que, con independencia de los cargos estudiados
explícitamente, en aquellos casos en los que la Corte no limita expresamente la
cosa juzgada, se entiende que hizo una comparación de la norma acusada con toda
la Carta Política, y iv) relativa, cuando este Tribunal limita los efectos de
la cosa juzgada para autorizar que en el futuro vuelvan a plantearse argumentos
de inconstitucionalidad sobre la misma disposición que tuvo pronunciamiento
anterior.
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL ABSOLUTA-Configuración/COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL ABSOLUTA-Alcance
En cuanto a la
cosa juzgada absoluta, la jurisprudencia de esta Corte ha establecido que en
relación con las sentencias de constitucionalidad el principio general es la
cosa juzgada constitucional absoluta, el cual impide que el juez se pronuncie
de nuevo sobre lo que ya ha sido juzgado por esta Corporación en providencias
constitucionales anteriores, o inicie un nuevo debate constitucional respecto
de normas sometidas a decisiones constitucionales definitivas, dado el carácter
incontrovertible de tales providencia judiciales. En este sentido, la
institución jurídica de la cosa juzgada constitucional, promueve la estabilidad
de las sentencias judiciales, la certeza respecto de sus efectos, y la
seguridad jurídica.
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL RELATIVA-Configuración/COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL RELATIVA-Alcance
En lo que
concierne a la cosa juzgada relativa, la jurisprudencia ha previsto
determinados supuestos en los que los efectos de la cosa juzgada carecen de
carácter absoluto. En estos eventos, la Corte puede volver a pronunciarse sobre
una disposición legal acusada nuevamente respecto de la cual ya ha existido un
pronunciamiento previo por parte de la Corporación, siempre y cuando dicho
pronunciamiento se haya circunscrito a determinados problemas jurídicos
constitucionales que no coinciden con los problemas planteados por el nuevo
estudio de constitucionalidad. Lo anterior, con el fin de hacer efectiva la
vigencia del principio de supremacía constitucional (Art. 4º C.P), que incorpora
la necesidad de que la totalidad del ordenamiento jurídico se ajuste a las
disposiciones de la Carta Política. El fenómeno de la cosa juzgada relativa se
configura entonces, cuando la Corte restringe de manera expresa el análisis de
constitucionalidad de la norma a la materia que fundamentó el concepto de la
violación.  Esta restricción implica que puedan promoverse nuevas demandas de
inconstitucionalidad, con la condición de que versen sobre problemas jurídicos
distintos a los que en su momento tuvo en cuenta este Tribunal.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL RELATIVA
EXPLICITA O IMPLICITA-Concepto
La
jurisprudencia de esta Corporación ha contemplado la posibilidad de que la cosa
juzgada constitucional relativa, se compruebe de modo explícito o implícito.
El primero se presenta cuando ““...la disposición es declarada exequible
pero, por diversas razones, la Corte ha limitado su escrutinio a los cargos del
actor, y autoriza entonces que la constitucionalidad de esa misma norma puede
ser nuevamente reexaminada en el futuro..”, es decir, es la propia Corte quien
en la parte resolutiva de la sentencia limita el alcance de la cosa juzgada
“...mientras la Corte Constitucional no señale que los efectos de una
determinada providencia son de cosa juzgada relativa, se entenderá que las
sentencias que profiera hacen tránsito a cosa juzgada absoluta...”. La segunda
modalidad se acredita en los eventos en que la Corte restringe en la parte
motiva el alcance de la cosa juzgada, aunque en la parte resolutiva no se
indique dicha limitación.
Referencia: expediente  D-8855
Demanda de inconstitucionalidad contra  el Acto Legislativo 5 de
2011, "por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se
modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones".
Actor: Álvaro Rueda Urquijo y otros.
Magistrado  Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá· D.C., once (11) de julio
de dos mil doce (2012
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones Constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067
de 1991, ha proferido la presente Sentencia.
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción
pública consagrada en el artículo 241, numeral 1º de la Constitución Política,
los ciudadanos demandantes solicitan a la Corte que declare la inexequibilidad
del Acto Legislativo 5 de 2011, "por el cual se constituye el Sistema
General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución
Política y se dictan otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y
Compensaciones".
Cumplidos los trámites
previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2067
de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.
NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe
la norma demandada según publicación en el Diario Oficial  No. 48.134 de julio
18 de 2011:
“ACTO
LEGISLATIVO 5 DE 2011
(Julio 18)
Diario Oficial
No. 48.134 de 18 de julio de 2011
CONGRESO
DE LA REPÚBLICA
Por
el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los
artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan
otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. El artículo 360 de la Constitución Política quedará así:
Artículo 360. La explotación de un recurso natural no
renovable causará, a favor del Estado, una contraprestación económica a título
de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se
pacte. La ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos
naturales no renovables.
Mediante otra ley, a iniciativa del
Gobierno, la ley determinará la distribución, objetivos, fines, administración,
ejecución, control, el uso eficiente y la destinación de los ingresos
provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables
precisando las condiciones de participación de sus beneficiarios. Este conjunto
de ingresos, asignaciones, órganos, procedimientos y regulaciones constituye el
Sistema General de Regalías.
ARTÍCULO 2o. El artículo 361 de la Constitución Política quedará así:
Artículo 361. Los ingresos del Sistema General de
Regalías se destinarán al financiamiento de proyectos para el desarrollo
social, económico y ambiental de las entidades territoriales; al ahorro para su
pasivo pensional; para inversiones físicas en educación, para inversiones en
ciencia, tecnología e innovación; para la generación de ahorro público; para la
fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento
y cartografía geológica del subsuelo; y para aumentar la competitividad general
de la economía buscando mejorar las condiciones sociales de la población.
Los departamentos, municipios y
distritos en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales
no renovables, así como los municipios y distritos con puertos marítimos y
fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los
mismos, tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones, así como
a ejecutar directamente estos recursos.
Para efectos de cumplir con los
objetivos y fines del Sistema General de Regalías, créanse los Fondos de
Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional; de Compensación
Regional; y de Ahorro y Estabilización.
Los ingresos del Sistema General de
Regalías se distribuirán así: un porcentaje equivalente al 10% para el Fondo de
Ciencia, Tecnología e Innovación; un 10% para ahorro pensional territorial, y
hasta un 30% para el Fondo de Ahorro y Estabilización. Los recursos restantes
se distribuirán en un porcentaje equivalente al 20% para las asignaciones
directas de que trata el inciso 2o del presente artículo, y un 80% para los
Fondos de Compensación Regional, y de Desarrollo Regional. Del total de los
recursos destinados a estos dos últimos Fondos, se destinará un porcentaje
equivalente al 60% para el Fondo de Compensación Regional y un 40% para el
Fondo de Desarrollo Regional.
De los ingresos del Sistema General de
Regalías, se destinará un porcentaje del 2% para fiscalización de la
exploración y explotación de los yacimientos, y el conocimiento y cartografía
geológica del subsuelo. Este porcentaje se descontará en forma proporcional del
total de los ingresos del Sistema General de Regalías distribuidos en el inciso
anterior. Las funciones aquí establecidas serán realizadas por el Ministerio de
Minas y Energía o por la entidad a quien este delegue.
La suma de los recursos correspondientes
a las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo, y
de los recursos del Fondo de Desarrollo Regional y del Fondo de Compensación
Regional, crecerán anualmente a una tasa equivalente a la mitad de la tasa de
crecimiento total de los ingresos del Sistema General de Regalías. La ley que
regulará el sistema definirá un mecanismo para mitigar la disminución de los
mencionados recursos, que se presente como consecuencia de una reducción
drástica en los ingresos del Sistema General de Regalías.
La diferencia entre el total de los
ingresos del Sistema General de Regalías y los recursos destinados al ahorro
pensional territorial, al Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, al Fondo
de Desarrollo Regional, al Fondo de Compensación Regional, así como a los que
se refiere el inciso 2o del presente artículo se destinará al Fondo de Ahorro y
Estabilización.
Los Fondos de Ciencia, Tecnología e
Innovación y de Desarrollo Regional tendrán como finalidad la financiación de
proyectos regionales acordados entre las entidades territoriales y el Gobierno
Nacional.
Los recursos del Fondo de Compensación
Regional se destinarán a la financiación de proyectos de impacto regional o
local de desarrollo en las entidades territoriales más pobres del país, de acuerdo
con criterios de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), población y
desempleo, y con prioridad en las zonas costeras, fronterizas y de periferia.
La duración del Fondo de Compensación Regional será de treinta (30) años,
contados a partir de la entrada en vigencia de la ley a la que se refiere el
inciso 2o del artículo anterior. Transcurrido este período, estos recursos se
destinarán al Fondo de Desarrollo Regional.
Los recursos del Fondo de Ahorro y
Estabilización, así como sus rendimientos, serán administrados por el Banco de la
República en los términos que establezca el Gobierno Nacional. En los períodos
de desahorro, la distribución de estos recursos entre los demás componentes del
Sistema se regirá por los criterios que defina la ley a la que se refiere el
inciso 2o del artículo anterior.
En caso de que los recursos destinados
anualmente al Fondo de Ahorro y Estabilización excedan del treinta por ciento
(30%) de los ingresos anuales del Sistema General de Regalías, tal excedente se
distribuirá entre los demás componentes del Sistema, conforme a los términos y
condiciones que defina la ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo
anterior.
PARÁGRAFO 1o. Los recursos
del Sistema General de Regalías no harán parte del Presupuesto General de la
Nación, ni del Sistema General de Participaciones. El Sistema General de
Regalías tendrá su propio sistema presupuestal que se regirá por las normas
contenidas en la ley a que se refiere el inciso 2o del artículo anterior. En
todo caso, el Congreso de la República expedirá bianualmente el presupuesto del
Sistema General de Regalías.
PARÁGRAFO 2o. La ejecución de
los recursos correspondientes a las asignaciones directas de que trata el
inciso 2o del presente artículo, así como de los recursos de los Fondos de
Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional, y de Compensación
Regional, se hará en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y los
planes de desarrollo de las entidades territoriales.
Los proyectos prioritarios que se
financiarán con estos recursos, serán definidos por órganos colegiados de
administración y decisión, de conformidad con lo establecido en la ley que
regule el Sistema General de Regalías. Para el caso de los departamentos a los
que se refiere el inciso 2o del presente artículo, los órganos colegiados de
administración y decisión estarán integrados por dos (2) Ministros o sus
delegados, el gobernador respectivo o su delegado, y un número representativo
de alcaldes. La ley que regule el Sistema General de Regalías podrá crear
comités de carácter consultivo para los órganos colegiados de administración y
decisión, con participación de la sociedad civil. En cuanto a los municipios y/o
distritos a los que se refiere el inciso 2o del presente artículo, los órganos
colegiados de administración y decisión estarán conformados por un delegado del
Gobierno Nacional, el gobernador o su delegado y el alcalde.
Los programas y/o proyectos en ciencia
tecnología e innovación de los departamentos, municipios y distritos que se
financiarán con los recursos del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, se
definirán por un órgano colegiado de administración y decisión, en el cual
tendrán asiento el Gobierno Nacional, representado por tres (3) Ministros o sus
delegados, un (1) representante del Organismo Nacional de Planeación y un (1)
representante del Organismo Nacional encargado del manejo de la política
pública de ciencia y tecnología e innovación, quien además ejercerá la
Secretaría Técnica, un (1) Gobernador por cada una de las instancias de
planeación regional a que se refiere el inciso siguiente del presente artículo;
cuatro (4) representantes de las universidades públicas y dos (2)
representantes de universidades privadas. Así mismo, los recursos de este Fondo
de Ciencia, Tecnología e Innovación, se distribuirán en la misma proporción en
que se distribuyan a los departamentos, los recursos de los Fondos de Compensación
Regional y de Desarrollo Regional. En ningún caso los recursos de este fondo
podrán financiar gasto corriente.
Los proyectos de impacto regional de los
departamentos, municipios y distritos que se financiarán con los recursos de
los Fondos de Desarrollo y Compensación Regional se definirán a través de
ejercicios de planeación regional por órganos colegiados de administración y
decisión donde tengan asiento cuatro (4) Ministros o sus delegados y un (1)
representante del Organismo Nacional de Planeación, los gobernadores
respectivos o sus delegados y un número representativo de alcaldes.
La ley que regule el Sistema General de
Regalías, podrá crear comités de carácter consultivo para los órganos
colegiados de administración y decisión con participación de la sociedad civil.
En todo caso, la representación de las
entidades territoriales en los órganos colegiados será mayoritaria, en relación
con la del Gobierno Nacional.
PARÁGRAFO 3o. Créase el
Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de las Regalías, cuyo
objeto será velar por el uso eficiente y eficaz de los recursos del Sistema
General de Regalías, fortaleciendo la transparencia, la participación ciudadana
y el Buen Gobierno.
La ley a la que se refiere el inciso 2o
del artículo anterior, definirá su funcionamiento y el procedimiento para la
imposición de medidas preventivas, correctivas y sancionatorias por el
inadecuado uso de los recursos del Sistema General de Regalías. Dentro de estas
medidas podrán aplicarse a los Departamentos, Municipios y/o Distritos y demás
ejecutores la suspensión de giros, cancelación de proyectos y/o el reintegro de
recursos.
La ley a la que se refiere el inciso 2o
del artículo anterior definirá, igualmente, el porcentaje anual de los recursos
de Sistema General de Regalías destinado a su funcionamiento y al del Sistema
de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de las Regalías. Este
porcentaje se descontará en forma proporcional del total de los ingresos del
Sistema General de Regalías distribuidos en el inciso cuarto del presente
artículo.
PARÁGRAFO 1o. TRANSITORIO. Suprímase el
Fondo Nacional de Regalías a partir de la fecha que determine la ley a la que
se refiere el inciso 2o del artículo anterior. El Gobierno Nacional designará
al liquidador y definirá el procedimiento y el plazo para la liquidación. Los
recursos no comprometidos que posea el Fondo Nacional de Regalías a la entrada
en vigencia del presente Acto Legislativo, se destinarán prioritariamente a la
reconstrucción de la infraestructura vial del país y a la recuperación
ambiental de las zonas afectadas por la emergencia invernal de 2010-2011.
PARÁGRAFO 2o. TRANSITORIO. Respecto de los
recursos que se destinarán a las asignaciones directas de que trata el inciso
2o del presente artículo y a los Fondos de Compensación Regional, y de
Desarrollo Regional, su distribución durante los tres primeros años será así:
durante el primer año corresponderá a un porcentaje equivalente al 50% para las
asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo y un 50%
para los fondos enunciados en este parágrafo; de la misma forma, durante el
segundo año se destinará un porcentaje equivalente al 35% y al 65%
respectivamente; y durante el tercer año se destinará un porcentaje equivalente
al 25% y el 75%, respectivamente.
En el evento en que durante el período
comprendido entre los años 2012 y 2014, las asignaciones directas de que trata
el inciso 2o del presente artículo, sean inferiores al 50% del promedio anual,
en pesos constantes de 2010, de las asignaciones directas causadas menos
descuentos de ley entre los años 2007 y 2010; y durante el período comprendido
entre los años 2015 y 2020, sean inferiores al 40% del promedio anual, en pesos
constantes de 2010, de las asignaciones directas causadas menos descuentos de
ley entre los años 2007 y 2010; el departamento, municipio o distrito, podrá
utilizar los recursos de la asignación del departamento respectivo en el Fondo
de Desarrollo Regional, hasta alcanzar dicho porcentaje o hasta agotar los
recursos del departamento en el mencionado Fondo, lo que ocurra primero.
PARÁGRAFO 3o. TRANSITORIO. En el primer año de operación del
Sistema General de Regalías, se destinará un veinticinco por ciento (25%) de
sus recursos al Fondo de Ahorro y Estabilización.
Durante el período 2012-2014, una quinta
parte de los recursos anuales del Fondo de Ahorro y Estabilización se destinará
a las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo.
PARÁGRAFO 4o. TRANSITORIO. El Gobierno Nacional contará con un
término de tres (3) meses contados a partir de la fecha de promulgación del
presente acto legislativo, para radicar ante el Congreso de la República el
proyecto de ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior, que
ajuste el régimen de regalías al nuevo marco constitucional.
Una vez radicado el proyecto de ley a
que se refiere el inciso anterior, el Congreso de la República contará con un
término que no podrá exceder de nueve (9) meses para su aprobación. Si vencido
este término no se ha expedido la ley por parte del Congreso, se faculta por un
(1) mes al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley
para regular la materia.
PARÁGRAFO 5o. TRANSITORIO. El Sistema General de regalías regirá a
partir de 1o de enero de 2012. Si para esta fecha no ha entrado en vigencia la
ley de que trata el inciso 2o del artículo anterior, el Gobierno Nacional garantizará
la operación del Sistema mediante decretos transitorios con fuerza de ley, que
expedirá a más tardar el 31 de diciembre de 2011.
PARÁGRAFO 6o. TRANSITORIO. Para asegurar la ejecución de los
recursos en la vigencia 2012, el Gobierno Nacional expedirá el presupuesto del
Sistema General de Regalías para la citada vigencia fiscal, mediante un decreto
con fuerza de ley.
ARTÍCULO 3o. VIGENCIA Y
DEROGATORIAS.
El presente acto legislativo rige a partir de la fecha de su promulgación. “
III. LA DEMANDA
Los ciudadanos consideran que el Acto
Legislativo 5 de 2011 es violatorio del artículo 375 de la Constitución
Política por las siguientes razones:
1. Sostienen que hay vicios de procedimiento,
por cuanto el proyecto de Acto Legislativo en mención fue presentado con las
firmas del Ministro de Hacienda y Crédito Público y  el Ministro de Minas y
Energía, pero sin la rúbrica del Señor Presidente de la República, lo cual
soslaya uno de los requisitos formales más importantes dentro del trámite
reformatorio constitucional, el cual es la firma o voluntad plasmada del Jefe
de Gobierno.
2. Para fundamentar lo anterior,
presentan un cuadro sinóptico en el cual hacen una comparación entre una iniciativa
legislativa y cuál es el órgano que tiene la autoridad de promoverla, frente a un
acto reformatorio de la Constitución Política y su consecuente promoción de
conformidad con la Carta.
A este respecto, aducen que la
Constitución Política y la Ley 5a de 1992, han otorgado plenas facultades a los
Ministros del Despacho Presidencial para presentar iniciativas legislativas al
Congreso de la República a nombre del Gobierno y como voceros de éste, sin la
firma del Presidente de la República. Por el contrario, afirman que en el caso
de la iniciativa constituyente, el Constituyente y el Legislador han sido más
precisos al otorgar al Gobierno Nacional la iniciativa de reforma a la
Constitución, adicionándole un ingrediente de forma, como es la firma del
Presidente de la República en su condición de Jefe de Gobierno como requisito sine
qua non para iniciar el trámite de reforma constitucional.
3. Concluyen por tanto, que el Acto
Legislativo 05 de 2011, estuvo viciado desde el momento en que fue presentado
para su trámite ante el Congreso de la República, de conformidad con lo
previsto en el artículo 375 de la Constitución Política,  el artículo 223 de la
Ley 5 de 1992, y teniendo en cuenta que la potestad de presentar iniciativas
constituyentes está atribuida única y exclusivamente al Gobierno Nacional,
definido éste como el conjunto de órganos que ejercen el poder para el
cumplimiento de las funciones del Estado y se encuentra conformado por el
Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema
Autoridad Administrativa, conjuntamente con los Ministros del Despacho y los
Directores de Departamentos Administrativos, de acuerdo a lo establecido en el
art. 115 de la C.P.
IV. INTERVENCIONES
1.  Ministerio de Hacienda y Crédito
Público
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público
intervino dentro del presente proceso de
constitucionalidad, a través de apoderada judicial,  con el fin de defender
la constitucionalidad del Acto Legislativo 05 de 2011, con
base en los siguientes argumentos:
(i) El Ministerio considera
que cuando los Ministros actúan en relación con el Congreso, se entiende que
son voceros del Gobierno Nacional. De esta manera, afirma que los Ministros
tienen la capacidad jurídica de representación ante el Congreso, por lo que
pueden presentar proyectos de Ley o Actos Legislativos, de conformidad con la Constitución
Política de 1991 que establece la iniciativa legislativa del Gobierno Nacional
en los artículos 154, 200 y 208 CP.
(ii) Sostiene por tanto, que
la presentación de un proyecto de Acto Legislativo por un Ministro no vicia su
trámite, por cuanto éste es vocero del Gobierno y lo representa ante el
Congreso, salvo que el Presidente exprese claramente lo contrario. Por lo
anterior, encuentra que es constitucional la iniciativa gubernamental a través
de los respectivos Ministros, respecto de lo cual menciona el precedente de la
jurisprudencia constitucional, ya que la Corte declaró la exequibilidad del
trámite de los Actos Legislativos 01 de 2005 y 04 de 2007, cuyos proyectos
fueron presentados ante el Congreso por los Ministros del ramo correspondiente,
sin que hubieren sido suscritos por el Presidente de la República.
(iii) De otra parte, afirma
que de acuerdo con la doctrina del principio de instrumentalidad de las formas,
éstas no constituyen un fin en sí mismas. De esta manera, observa que al momento
de realizarse el estudio de constitucionalidad de un Acto Legislativo es
innecesaria la diferencia entre iniciativa legislativa y constituyente, ya que
las mismas disposiciones constitucionales que regulan el procedimiento
legislativo son aplicables a las mismas al momento de juzgar su constitucionalidad.
Igualmente, menciona que la jurisprudencia de la Corte resalta, que los
defectos de forma o procedimentales no condicionan indefectiblemente la
inconstitucionalidad del Acto Legislativo, en tanto no tengan la "entidad
suficiente"  para constituir un vicio de procedimiento.
(iv) Finalmente, aduce que
la falta de firma del señor Presidente de la República en la presentación del
proyecto de Acto Legislativo, se convalida con la sanción del Acto Legislativo
5 de 2011, como consta en el Diario Oficial No 48.134 de julio de 2011, y que incluso
se podría subsanar devolviendo el proyecto al Presidente para su suscripción.
Con fundamento en lo
anterior, el Ministerio solicita a la Corte Constitucional declarar exequible
el Acto Legislativo 05 de 2011, en razón a que no vulnera las disposiciones
superiores señaladas por los demandantes.
2.  Ministerio de Minas y
Energía
El Ministerio de Minas y Energía intervino a través de apoderada judicial,  para
defender la constitucionalidad del Acto Legislativo 05 de 2011, por las siguientes razones:
(i) Considera que la
concurrencia ante el Congreso de la República la puede hacer el Gobierno por
intermedio de los Ministros que son sus voceros, según está consignado en los
artículos 200 y 208 de la CP. A su juicio, el demandante invierte la jerarquía
normativa, cuando con base en la Ley 5 de 1992 en su artículo 140, el cual regula
lo ateniente a la presentación de proyectos de Ley, intenta poner una norma de
inferior jerarquía por encima de una norma superior y busca examinar la constitucionalidad
de una disposición de rango constitucional a partir de una norma de rango legal.
Señala que el artículo 208 de la CP le atribuye a los Ministros de Despacho
respecto del Congreso, la vocería del Gobierno Nacional, siendo esta atribución
amplia y no estando condicionada ni restringida a ciertos y determinados tipos
de actuaciones.
(ii) Afirma que el artículo
115 de la CP, dispone que el Gobierno se conforma por el Presidente, y los
Ministros (y los directores de departamento cuando es el caso). Así, observa
que las actuaciones de los Ministros ante el Congreso, en el ejercicio de las
funciones reconocidas al Gobierno ante la referida institución, jurídicamente
constituyen una actuación de "El Gobierno".
Manifiesta por tanto, que un
proyecto de Acto Legislativo es presentado por "El Gobierno"
cuando quiera que se presente por un Ministro de Despacho, sin necesidad de que
concurra a su suscripción personal el señor Presidente de la República.
En conclusión, sostiene que
no le asiste razón al demandante, por lo que solicita a la Corte  declarar la constitucionalidad
del Acto Legislativo 05 de 2011.
3.  Secretaria
Jurídica de la Presidencia
La  Secretaría Jurídica de la
Presidencia intervino  para solicitar la constitucionalidad del Acto
Legislativo 05 de 2011, con base en las siguientes
consideraciones:
(i) Presenta en el memorial
un resumen de los argumentos expuestos en el proceso acumulado D-8636 y D-8637,
que respondieron un cargo similar de la presente demanda, por lo que solicita a
la Corte estarse a lo resuelto en dicho pronunciamiento.
(ii) Así mismo, argumenta
que la Corte ha examinado y declarado exequibles los siguientes Actos Legislativos,
presentados por Ministros como voceros del Gobierno: a) Acto Legislativo No 4
de 2007, presentado por el Ministro de Hacienda y Crédito Publico, declarado
exequible mediante la Sentencia C-427 de 2008; b) Acto Legislativo No 01 de
2005, presentado por los Ministros de Hacienda y Crédito Publico y Protección
Social, declarado exequible en Sentencia C-178 de 2007. Señala que en estas providencias,
la Corte Constitucional encontró que el procedimiento de aprobación del Acto
Legislativo se ajustaba a la regulación constitucional, desde la presentación
misma del proyecto por parte del Gobierno.
(iii) Por lo tanto, a juicio
de la Secretaría Jurídica de Presidencia, la presentación de un proyecto de
reforma por parte de los Ministros no afecta la legitimidad del mismo, por
cuanto éstos son representantes y voceros del Gobierno ante el Congreso. A este
respecto, indica que la Corte Constitucional admite que la presentación del
proyecto por parte de los Ministros presume la aquiescencia del Presidente de la
República, el cual podría desautorizar la iniciativa como manifestación de su
condición de Jefe de Gobierno. Por consiguiente, sostiene que la iniciativa
gubernamental se presume, por la ausencia de la desautorización presidencial.
(iv) De otra parte, sostiene
que el principio de instrumentalidad de las formas, ordena tener las normas
procedimentales como medios, y no como fines u objetivos autónomos. En este
sentido, señala que la firma del Presidente debe tenerse como una formalidad
cuya ausencia no tiene la entidad suficiente como para comprometer la validez del
acto de presentación del proyecto de reforma, ya que la firma no es un acto
solemne del que dependa dicha presentación, sino que esta firma debe
interpretarse como un medio para aprobar la iniciativa, pero no puede
equipararse a la iniciativa misma.
(v) Adicionalmente, afirma
que dicho defecto se subsanó con la convalidación del  mismo dada por el
Presidente de la República mediante la sanción de la correspondiente reforma constitucional.
En este sentido, indica que la jurisprudencia constitucional ha insistido en que
los actos de convalidación subsanan los posibles vicios de procedimiento,
siempre y cuando sea proferido por la autoridad que tenía competencia para
subsanarlos. Así, señala que en el caso concreto, el Presidente de la República
sancionó el Acto Legislativo 05 de 2011, tal como consta en el Diario Oficial
No 40.134 del 18 de julio de 2011.
Con base en lo expuesto,
solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad del Acto
Legislativo 05 de 2011.
4.  Federación
Colombiana de Municipios
La Federación Colombiana de
Municipios intervino a través de apoderado judicial para solicitar a la
Corte que declare la inexequibilidad del Acto Legislativo 05 de 2011, con
fundamento en las siguientes consideraciones:
(i) Plantea la cuestión inicial
de que, si un acto del Presidente no tiene fuerza vinculante sin la firma del
Ministro, con mucha mayor razón, no tendrá eficacia el acto que, en ejercicio
de potestades del Gobierno Nacional, pretenda ejercer un Ministro sin la firma
del Presidente.
(ii) De otra parte, sostiene
que los Ministros están autorizados para presentar proyectos de Ley, pero la
iniciativa en proyectos de Acto Legislativo se ha radicado en cabeza del
Gobierno Nacional, lo cual no es gratuito, sino que está basado en la
consideración de que las Leyes le dan vida a la Constitución Política, en tanto
que los actos legislativos la modifican.
Por lo expresado
anteriormente, la Federación de Municipios prohíja la impugnación del
accionante y solicita declarar la inexequibilidad del Acto Legislativo acusado.
5.  Universidad Externado de Colombia
La Universidad Externado de Colombia
intervino dentro del presente proceso de constitucionalidad, a través de la Facultad
de Jurisprudencia de la misma, para conceptuar que el Acto Legislativo 05 de
2001 debe ser declarado constitucional, con fundamento
en las siguientes consideraciones:
(i) Afirma que la definición
y el alcance de los conceptos de "Gobierno", "jefe de
Gobierno" o "jefe de estado", está claramente
contenido en el artículo 115 de la Constitución Política.
(ii) Observa que  los
Ministros son voceros del Gobierno Nacional, lo cual no es un acto arbitrario ni
caprichoso, ni puede entenderse como emanado de un ejercicio interpretativo que
busca subsanar una omisión u olvido del constituyente, sino que es una división
funcional, competencial y temática, de carácter natural y necesaria al interior
del Gobierno.
(iii) Considera que no es
procedente la división meramente interpretativa que hacen los demandantes en
relación con la potestad del Gobierno de presentar iniciativas legislativas y
la de presentar propuestas reformatorias a la Carta Política.
Por lo anterior, la
Universidad concluye que el Acto Legislativo 05 de 2011 debe ser declarado constitucional
por esta Corporación.
6.  Universidad de Ibagué
La Universidad de Ibagué intervino a
través del decano de la Facultad de Derecho, para
solicitar a la Corte que declare la exequibilidad del Acto Legislativo 05 de
2011, por las siguientes razones:
(i) Sostiene que la voluntad
del Constituyente fue desarrollar un artículo específico en relación con quiénes
pueden presentar proyectos de Acto Legislativo, específicamente en el artículo
375 Superior y el artículo 223 de la Ley 5º de 1992, los cuales asignan la
titularidad del ejercicio de la iniciativa constituyente al Gobierno Nacional
de manera general, y no exigen que el Presidente de la República sea quien
presente el proyecto legislativo. En este sentido, indica que estas normas
establecen claramente que el Gobierno Nacional tiene iniciativa
constituyente, es decir puede presentar proyectos de Acto Legislativo ante la
Secretaría General de las Cámaras o en sus Plenarias. Ambos artículos utilizan
de manera general el término de "Gobierno" y "Gobierno
Nacional" sin mayores especificaciones, contrario a lo que encontramos
en el artículo 140 de la C.P. que señala "Pueden presentar proyectos de
Ley: 2). El Gobierno Nacional, a través de los Ministros de despacho". Por
lo tanto, observa que la interpretación según la cual, la Constitución y la Ley
5 de 1992 exigen la participación expresa del Presidente de la República a la
hora de presentar un proyecto legislativo resulta, a priori, equivocada.
(ii) Aduce que el Presidente
es el Jefe de Gobierno, lo cual no exige ni supone que todos los actos de
Gobierno tengan la participación directa o reflejen la presencia del
Presidente, sino que, se presume que existe un trabajo en conjunto del cual
tiene conocimiento el Presidente, en su calidad de Jefe de Gobierno, y que
cuenta con la aquiescencia del mismo, a menos que desautorice de manera expresa
dichos actos.
(iii) Considera que la
presentación de los proyectos de Actos Legislativos deben contar con la
autorización expresa del Presidente, mediante su firma o de forma tácita, a
través de otros actos que hagan presumir que conoce del proyecto y que está de
acuerdo con su texto y, que por tanto, es también parte de la iniciativa. En
este caso, se confirmó dicha aquiescencia al momento de la promulgación del
Acto Legislativo 05 de 2011 por parte del Presidente de la República el 18 de
julio de 2011.
(iv) Finalmente, afirma que
el hecho de que el proyecto legislativo haya sido presentado sin la firma del
Presidente de la República, no resulta suficiente para declarar la
inexequibilidad del mismo, puesto que en virtud del acto de presentación, se
evidencia que éste contó con la autorización del Jefe de Gobierno al momento de
su presentación ante el Congreso.
En conclusión, solicita que el
Acto Legislativo 05 de 2011 sea declarado exequible por esta Corporación.
7.  Intervención ciudadana
Los ciudadanos intervinientes solicitan a
la Corte Constitucional,  que declare la inexequibilidad del Acto Legislativo
05 de 2011, a partir de los siguientes argumentos:
(i) Consideran que la
conformación del Gobierno, tal como lo expone el artículo 115 Superior, ha de
ser interpretada como una unidad política y soberana, investida de facultades
de orden constitucional, y que por tanto, en los trámites de formación de la
Ley se requiere no solo la intervención del órgano legislativo, sino también la
del Gobierno.
(ii) Señalan que la Ley 5º de
1992, en su artículo 140 numeral 2, faculta a los Ministros para presentar
proyectos de Ley como voceros del Gobierno, acto que no puede confundirse con
respecto a la iniciativa constituyente, que conforme al artículo 218 CP, se
considera como la facultad de presentar iniciativas constituyentes en cabeza
del Gobierno, entendiendo a éste como una unidad política inquebrantable.
(iii)  Sostienen por tanto, que
las competencias de orden constitucional, en cabeza del Señor Presidente son
indelegables, y que en consecuencia, los Ministros no pueden presentar
iniciativas constituyentes cuando no gocen del expreso aval y aprobación por
parte del Presidente de la República, con quien en conjunto conforma el
Gobierno Nacional.
(iv) En síntesis, solicitan
que se declare la inconstitucionalidad del Acto Legislativo 05 de 2011, en
razón a que se presentó un vicio de forma en la presentación de la iniciativa
constituyente que dio origen al Acto Legislativo en mención, ya que se fraccionó
la unidad política que conforma el Gobierno, entendido necesariamente como el
Presidente de la República y los Ministros o directores de departamentos
administrativos, cuando como Gobierno se ejerza una función constitucional.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En cumplimiento de lo dispuesto en los
artículos 242, numeral 2º y 278, numeral 5º, de la Constitución Política, el Señor
Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 5319 del  05 de marzo de
2012, solicitó a la Corte que declare estarse a lo resuelto en los procesos
D-8636 y D-8637, por el cargo formulado.
Considera que el problema
jurídico que hay que resolver es si, al no haber sido presentado el proyecto de
Acto Legislativo 05 de 2011, por el Presidente de la República, sino por dos Ministros
del Despacho, se incurrió en un vicio en el proceso de formación de este Acto
Legislativo.
Al analizar este problema, la
Vista Fiscal advierte que el cargo que se plantea en esta oportunidad es similar
al formulado en los expedientes acumulados D-8636 y D-8637, sobre el cual ya se
pronunció mediante el concepto No. 5255, el cual transcribe para los mismos
efectos:
“Respecto de la censura que el
proyecto no fue presentado por el Gobierno Nacional, es menester advertir que
este fue radicado en el senado de la República por el Ministro de hacienda y
crédito público y por el Ministro de Minas y Energía, como consta en la gaceta
del Congreso 577 de 2010, ante esta circunstancia, el actor considera que el
proyecto no fue presentado por el Gobierno, en los términos previstos en el
artículo 115 superior. No obstante, el artículo 227 de la Ley 5 de 1992
establece que en las reformas Constitucionales se aplican las normas del
proceso legislativo ordinario que no sean incompatibles con regulaciones
superiores, y los artículos 200 y 208 superiores reconocen a los Ministros como
voceros del Gobierno en sus relaciones con el Congreso de la República. Esta
vocería conlleva la facultad de presentar proyectos, concurrir a su proceso de
formación y atender las solicitudes de control político que el Congreso quiera
hacer. Sobre este asunto, en la sentencia C-121 de 2003, la Corte precisa:
"Para esta Corporación ni la
Constitución ni la Ley exigen que el Presidente, como Suprema Autoridad
Administrativa y Jefe del Gobierno, presente directamente al Congreso ni
suscriba los proyectos de Ley de iniciativa gubernamental, pues como lo
disponen en forma expresa los artículos 200 y 208 de la carta política, el
Gobierno, encabezado por el Presidente de la República, en relación con el
Congreso, concurre a la formación de las Leyes presentando proyecto "por
intermedio de los Ministros", quienes además son sus voceros".
La interpretación que hace el actor, no
se armoniza con lo previsto en las normas superiores que se acaba de señalar,
ni con la clara posición asumida por la Corte en la materia. Por tanto, no se
configura el vicio aludido”.
Con fundamento en lo anterior, el
Ministerio Público solicita a la Corte estarse a lo resuelto dentro de los
expedientes acumulados D-8636 y D- 8637, por el mismo cargo formulado
en este nuevo proceso de inconstitucionalidad.
VI. FUNDAMENTOS DE LA
DECISIÓN
1. Competencia de la Corte
De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 1°, la Corte Constitucional es
competente para resolver sobre la constitucionalidad de la normatividad
demandada, por tratarse de un acto reformatorio de la Constitución Política, en este caso, del Acto Legislativo 05 de 2011.
2. Oportunidad en la presentación de las demandas
El
artículo 379 de la Constitución establece que la acción pública de
inconstitucionalidad contra los Actos Legislativos sólo procederá dentro del
año siguiente a su promulgación. El Acto Legislativo 05 de 2011 fue publicado
en el Diario Oficial No. 48.134 del 18 de julio de 2011, y la demanda que se
revisa fue recibida por la Secretaría de la Corte Constitucional el día 9 de noviembre
de 2011, por lo cual la Sala constata que fue presentada oportunamente.
3. Asunto bajo revisión,
problema jurídico y esquema de resolución
3.1 La
demanda considera que el Acto
Legislativo 5 de 2011 es violatorio del artículo 375 de la Constitución
Política,  y del artículo 223 de la Ley 5 de 1992, al existir vicios de
procedimiento, en razón a que el proyecto de Acto Legislativo en mención fue
presentado con las firmas del Ministro de Hacienda y Crédito Público y del
Ministro de Minas y Energía, pero sin la firma del Señor Presidente de la
República, en su condición de Jefe de Gobierno, lo cual constituye un requisito
sine qua non para iniciar el trámite de reforma constitucional.
3.2 En las intervenciones, el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Minas y Energía, la
Secretaría Jurídica de Presidencia, y las universidades Externado de Colombia y
de Ibagué, coincidieron en conceptuar sobre la constitucionalidad del Acto
Legislativo 05 de 2011, y en solicitar por tanto la declaratoria de
exequibilidad del mismo, con base en los siguientes argumentos: (i) consideran que los Ministros hacen parte del Gobierno, de conformidad
con el artículo 115 CP, y que actúan en calidad de voceros y representantes del
mismo ante el Congreso, razón por la cual están facultados para presentar
proyectos de Ley o Actos Legislativos, de acuerdo con los artículos 155, 200, 208
y 375 de la CP y del artículo 223 de la Ley 5º de 1992; (ii) afirman que existe
un precedente constitucional pacífico y consolidado en la materia, ya que la
Corte declaró la constitucionalidad del trámite de los Actos Legislativos 01 de
2005 y 04 de 2007, cuyos proyectos fueron presentados ante el Congreso por los
Ministros del ramo correspondiente, sin que hubieren sido suscritos por el
Presidente de la República; (iii) sostienen que de acuerdo con la doctrina del
principio de instrumentalidad de las formas, éstas no constituyen un fin en sí
mismas y, que por tanto, la ausencia de firma del Presidente en el proyecto
originario presentado al Congreso no condiciona indefectiblemente la inconstitucionalidad
del Acto Legislativo, en tanto no tiene la entidad suficiente para constituir
un vicio de procedimiento; (iv) Aducen que de cualquier forma, la falta de
firma del señor Presidente de la República en la presentación del proyecto de
Acto Legislativo, se convalida con la sanción del mismo Acto Legislativo; y (v)
adicionalmente, la Secretaría Jurídica de la Presidencia solicita a la Corte estarse
a lo resuelto dentro del proceso D-8636 y D-8637.
Por su parte, la Federación Colombiana
de Municipios y las intervenciones ciudadanas solicitaron a la Corte que
declare la inexequibilidad del Acto Legislativo No.05 de 2011, por cuanto
consideran que debe diferenciarse entre la iniciativa para presentar proyectos
de ley y la iniciativa constituyente, de manera que si bien los Ministros están
facultados para presentar proyectos de ley, no sucede lo mismo con la
iniciativa en proyectos de Acto Legislativo, la cual radica
en cabeza del Gobierno Nacional, de manera que requiere de la firma del
Presidente de la República.
3.3 El Procurador
General de la Nación en su concepto de rigor, solicitó a la Corte que declare estarse
a lo resuelto en los procesos D-8636 y D-8637, en razón a que evidencia que
existe analogía del cargo formulado dentro de ese proceso de constitucionalidad
y el que se formula en esta oportunidad.
3.4 La Corte debe
resolver en esta oportunidad, si el Acto Legislativo No. 5 de 2011 es
violatorio del artículo 375 de la Constitución Política, por vicios de
procedimiento en el trámite legislativo, al existir falta de iniciativa
constituyente en cabeza de los Ministros del Despacho que presentaron el
proyecto ante el Congreso.
Antes
de entrar a analizar este problema jurídico planteado, y a desarrollar el
estudio de constitucionalidad del Acto Legislativo 05 de 2011, la Sala debe
primero analizar si se ha configurado el fenómeno de cosa juzgada
constitucional, por cuanto esta Corte ya conoció y falló recientemente respecto
de una demanda contra la totalidad del Acto Legislativo 05 de 2011, radicado
bajo los expedientes D-8636 y D-8637, y fallado mediante la sentencia C- 317 de
2012 del tres (03) de mayo del 2012.
3.5 Para esclarecer
esta situación, la Corte (i) reiterará las condiciones de configuración de la
cosa juzgada constitucional, (ii) examinará si en el presente asunto bajo
revisión se configura el fenómeno de cosa juzgada respecto del Acto Legislativo
05 de 2011; (iii) para finalmente decidir si hay lugar a una decisión de
estarse a lo resuelto, o en su defecto, entrar a  pronunciarse de fondo.
4. Aclaración
previa: existencia de cosa juzgada constitucional respecto del Acto Legislativo
05 de 2011
4.1 La configuración de cosa juzgada constitucional.
Reiteración de jurisprudencia
4.1.1 El artículo 243
de la Constitución, los artículos 46 y 48 de la Ley Estatutaria de
Administración de Justicia, y el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991,
determinan que los fallos que dicta la Corte en ejercicio del control de
constitucionalidad, que asegura la guarda de la Carta Política, hacen tránsito
a cosa juzgada constitucional.  Este fenómeno corresponde a una institución
jurídico-procesal que ha sido objeto de reiterados pronunciamientos de esta
Corte, mediante los cuales se ha determinado las condiciones para su
configuración, su finalidad, su alcance y sus consecuencias.
En
cuanto a sus objetivos, la jurisprudencia constitucional ha resaltado que
además de salvaguardar la supremacía normativa de la Carta Política, esta
figura busca garantizar la aplicación efectiva de los principios de igualdad,
confianza legítima y seguridad jurídica para todos los operadores jurídicos, a
través de la certeza e inmutabilidad de las decisiones proferidas por la Corte,
la igualdad de trato, la integridad normativa de la Constitución y la
protección de los derechos fundamentales.
Respecto de las
consecuencias de la configuración de cosa juzgada constitucional, de acuerdo
con el mismo artículo 243 de la Carta, es clara la prohibición de que las
autoridades puedan reproducir el contenido material del acto jurídico declarado
inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las
disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma
ordinaria y la Constitución Política.
De otra parte,
esta misma previsión constitucional apareja una restricción a la actividad de la
Corte, en tanto que una vez este Tribunal se ha pronunciado sobre la
constitucionalidad de una norma jurídica, pierde prima facie la
competencia para pronunciarse nuevamente sobre el mismo asunto,  siempre y
cuando, como ya se mencionó, subsistan en la Carta las disposiciones que
sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la
Constitución. Esta consecuencia de la cosa juzgada, encuentra expresión en el
inciso final del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, según el cual, se
rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparados por una sentencia
que hubiere hecho tránsito a cosa juzgada.
4.1.2 Ahora bien, la cosa juzgada
constitucional se predica (i) tanto de las sentencias que declaran la exequibilidad
de la norma objeto de estudio, como (ii) de las que resuelven su inexequibilidad.
En estos casos sus efectos no son iguales[1].
Así
las cosas, si la norma es declarada inexequible, la cosa juzgada que recae
sobre ese mismo texto normativo siempre será absoluta, por cuanto la
declaratoria de inexequibilidad implica el retiro o expulsión del ordenamiento
jurídico de esa ley o precepto normativo, lo cual se produce con independencia
del cargo o los cargos que prosperaron. El propio artículo 243 de la
Constitución es claro en indicar que una ley declarada inexequible por vicios
de fondo no puede ser reproducida posteriormente, salvo que se hubieren
modificado las disposiciones superiores que sirvieron de fundamento al fallo.
Esa conclusión es obvia, si se tiene en cuenta no sólo que el objetivo de la
demanda de inconstitucionalidad es retirar del ordenamiento jurídico una norma
contraria a la Carta, por lo que no tendría ningún sentido declarar nuevamente
su disconformidad, sino también, si se tiene presente que no es posible volver
sobre una norma que ya no existe.
Otro es el alcance de la cosa juzgada
respecto de las declaratorias de exequibilidad, respecto de lo cual la Corte ha
establecido que: i) la intangibilidad del fallo puede limitarse de manera
expresa o implícita por la Corte a los cargos y problemas constitucionales allí
decididos (cosa juzgada relativa), ii) su declaratoria se limita a imprimir
seguridad jurídica para que los operadores jurídicos continúen aplicando la
disposición y, iii) la competencia de la Corte para estudiar una nueva demanda
contra esa misma ley podría verse sujeta, o bien al cambio de norma
constitucional en la que se fundamentó el estudio de constitucionalidad, a la
modificación de la norma legal formal o material, o bien a la modificación del
contexto jurídico, social o económico en la que fue objeto del control de
constitucionalidad.
4.1.3 En lo que
concierne al alcance y los efectos de la cosa juzgada, cuando la Corte declara
la exequibilidad de una norma, la jurisprudencia de la Corte ha realizado
diferenciaciones entre la configuración de cosa juzgada (i) formal, (ii)
material, (iii) absoluta y (iv) relativa.
A
este respecto, la Corte ha señalado que el alcance y los efectos de la cosa
juzgada constitucional no son siempre iguales y que existen varios tipos, que
pueden incluso modular el alcance y los efectos vinculantes del fallo. Así, la
cosa juzgada constitucional puede ser: i) formal, cuando se predica del mismo
texto normativo que ha sido objeto de pronunciamiento anterior de la Corte; ii)
material, cuando a pesar de que no se está ante un texto normativo formalmente
idéntico, su contenido sustancial es igual; iii) absoluta, en tanto que, en
aplicación del principio de unidad constitucional y de lo dispuesto en el
artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, se presume que el Tribunal Constitucional
confronta la norma acusada con toda la Constitución, por lo que, con
independencia de los cargos estudiados explícitamente, en aquellos casos en los
que la Corte no limita expresamente la cosa juzgada, se entiende que hizo una
comparación de la norma acusada con toda la Carta Política, y iv) relativa,
cuando este Tribunal limita los efectos de la cosa juzgada para autorizar que
en el futuro vuelvan a plantearse argumentos de inconstitucionalidad sobre la
misma disposición que tuvo pronunciamiento anterior[2].
(i) En cuanto a la cosa
juzgada absoluta, la jurisprudencia de esta Corte ha establecido que en
relación con las sentencias de constitucionalidad el principio general es la
cosa juzgada constitucional absoluta, el cual impide que el juez se pronuncie
de nuevo sobre lo que ya ha sido juzgado por esta Corporación en providencias
constitucionales anteriores, o inicie un nuevo debate constitucional respecto
de normas sometidas a decisiones constitucionales definitivas, dado el carácter
incontrovertible[3] de tales
providencia judiciales. En este sentido, la institución jurídica de la cosa
juzgada constitucional, promueve la estabilidad de las sentencias judiciales,
la certeza[4] respecto
de sus efectos, y la seguridad jurídica[5].
(ii) En lo que
concierne a la cosa juzgada relativa, la jurisprudencia ha previsto
determinados supuestos en los que los efectos de la cosa juzgada carecen de
carácter absoluto. En estos eventos, la Corte puede volver a pronunciarse sobre
una disposición legal acusada nuevamente respecto de la cual ya ha existido un
pronunciamiento previo por parte de la Corporación, siempre y cuando dicho
pronunciamiento se haya circunscrito a determinados problemas jurídicos
constitucionales que no coinciden con los problemas planteados por el nuevo
estudio de constitucionalidad. Lo anterior, con el fin de hacer efectiva la
vigencia del principio de supremacía constitucional (Art. 4º C.P), que
incorpora la necesidad de que la totalidad del ordenamiento jurídico se ajuste
a las disposiciones de la Carta Política.
El
fenómeno de la cosa juzgada relativa se configura entonces, cuando la Corte
restringe de manera expresa el análisis de constitucionalidad de la norma a la
materia que fundamentó el concepto de la violación.  Esta restricción implica
que puedan promoverse nuevas demandas de inconstitucionalidad, con la condición
de que versen sobre problemas jurídicos distintos a los que en su momento tuvo
en cuenta este Tribunal.
De otra parte,
la jurisprudencia de esta Corporación ha contemplado la posibilidad de que la
cosa juzgada constitucional relativa, se compruebe de modo explícito o
implícito.  El primero se presenta cuando ““...la disposición es declarada exequible
pero, por diversas razones, la Corte ha limitado su escrutinio a los cargos del
actor, y autoriza entonces que la constitucionalidad de esa misma norma puede
ser nuevamente reexaminada en el futuro..”[6], es
decir, es la propia Corte quien en la parte resolutiva de la sentencia limita
el alcance de la cosa juzgada “...mientras la Corte Constitucional no señale
que los efectos de una determinada providencia son de cosa juzgada relativa, se
entenderá que las sentencias que profiera hacen tránsito a cosa juzgada
absoluta...”[7].”[8]
La segunda
modalidad se acredita en los eventos en que la Corte restringe en la parte
motiva el alcance de la cosa juzgada, aunque en la parte resolutiva no se
indique dicha limitación.[9]
En punto al tema del alcance y los
efectos de la cosa juzgada constitucional, la jurisprudencia ha expresado[10]
que si bien esta figura jurídico-procesal comparte algunas características
propias de la cosa juzgada de los fallos judiciales, tales como su fuerza
vinculante que impide un nuevo pronunciamiento respecto del asunto definido y
resuelto por la sentencia ejecutoriada, tiene algunas particularidades
derivadas de su especial naturaleza y de su efecto erga omnes, pues su
obligatoriedad no sólo se predica de la norma formalmente analizada, sino
también de su contenido material, y su efecto irradia tanto el contenido actual
de la ley estudiada como de la ley posterior.
4.1.4 Para el análisis del presente
caso, es importante para la Sala resaltar (i) en primer lugar, que el principio
general es que las sentencias de la Corte hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional absoluta; (ii) en segundo lugar, que las declaraciones de
exequibilidad que hace la Corte pueden configurar cosa juzgada relativa,
siempre y cuando la Corte (a) limite de manera expresa o implícita el fallo a
los cargos y problemas constitucionales allí decididos, y que por tanto (b)
queda excluida la competencia de la Corte para estudiar nuevamente una demanda
dirigida contra idénticos preceptos normativos y cargos ya fallados.
Con base en los fundamentos
constitucionales  anteriormente expuestos, la Sala pasará a estudiar si en el
presente asunto se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional
respecto del Acto Legislativo 05 de 2011 por el cargo enervado en la presente
demanda.
4.2
Configuración de cosa juzgada constitucional en el asunto bajo revisión
4.2.1 En los
expedientes D-8636 y D-8637 (acumulados) que dieron origen a la Sentencia C-317
de 2012, se demandó el Acto Legislativo 05 de 2011 “"por el cual se constituye el Sistema General de
Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se
dictan otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones",
por violación del artículo 375 Superior por falta de iniciativa constituyente
en cabeza de los Ministros del Despacho que presentaron el proyecto ante el
Congreso.
En la Sentencia C-317 de 2012 se reseñó el cargo
presentado en esa oportunidad de la siguiente forma:
“El actor explica
que “los Señores Ministros del despacho tienen iniciativa legislativa a
nombre del Gobierno, pero (…) los Señores Ministros carecen por sí solos de la
iniciativa constituyente, pues por su naturaleza está restringida, por expreso
mandato de la Constitución y la ley, para el Gobierno”. Dado que el proyecto de
Acto Legislativo fue presentado por dos Ministros del Despacho, y no por el
Gobierno, el demandante considera que se incurrió en una violación del artículo
375 Superior. …
Citando
lo dispuesto en el artículo 379 Superior –según el cual “Los actos legislativos
(…) sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando violen los requisitos
establecidos en este título”-, el actor se refiere al artículo 375 de la Carta,
según el cual “[p]odrán presentar proyectos de acto legislativo el Gobierno,
diez miembros del Congreso, el veinte por ciento de los concejales o de los
diputados y los ciudadanos en un número equivalente al menos, al cinco por
ciento del censo electoral vigente”, y explica que la expresión “Gobierno” debe
ser interpretada en consonancia con el artículo 115 Superior, según el cual “El
Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros
del despacho y los directores de departamentos administrativos. El Presidente y
el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio
particular, constituyen el Gobierno”. También cita en esta línea lo dispuesto
en el artículo 223 de la Ley 5ª de 1992: “Iniciativa Constituyente. Pueden
presentar proyectos de acto legislativo: 1. El Gobierno Nacional. (…)”,
expresión que también considera debe ser interpretada en consonancia con el
artículo 115 de la Constitución.
El
actor también se refiere a los artículos 200-1[11] y
208[12] de la
Constitución, y concluye que “Constitución y ley son claras al diferenciar
entre iniciativa constituyente e iniciativa legislativa, reservando la primera
únicamente al Gobierno”. Continúa precisando que “de no ser así, perdería todo
sentido la distinción que realiza la normatividad sobre la materia, pues
hubiese bastado con instituir la iniciativa constitucional y la legislativa en
un solo artículo, como si de un mismo asunto se tratara”.
…
Aplicando la anterior postura al Acto Legislativo 05
de 2011, el demandante indica que éste no fue presentado por el Gobierno sino
por dos Ministros del Despacho que “como tales, carecían y carecen de la
iniciativa constituyente, toda vez que en virtud de lo previsto en el artículo
375 de la Constitución Política, en concordancia con el 223 de la Ley 5 de
1992, tal potestad o competencia está únicamente atribuida al Gobierno,
definido conforme al artículo 115 de la Constitución Política. (…) conforme a
la definición establecida en el artículo 115 de la Constitución Política, el
Gobierno está constituido por el Presidente y el Ministro o Director de
Departamento correspondientes, en cada negocio particular, y no es suficiente
con la presencia o participación de uno solo de ellos para cumplir con este
precepto de la Constitución Nacional. (…) En consecuencia no es el
Presidente de la República por sí solo quien constituye el Gobierno para un
negocio particular como es el caso que nos ocupa, como tampoco un Ministro o
Director de Departamento puede abrogarse esa competencia de manera exclusiva, máxime
cuando en el negocio particular se excluye nada menos que al Presidente de la
República quien es el Jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa. //
Distinto es el caso de la presentación de iniciativas legislativas, para las
cuales tanto en la Constitución Política como en la ley se les otorgan
facultades específicas a los ministros y directores de departamentos
administrativos para presentar proyectos de ley en representación del Gobierno”.  (Resalta la
Sala)
De conformidad con esta reseña de uno de los cargos
presentados dentro de los expedientes D-8636 y D-8637, para la Corte es claro
que este cargo y los argumentos presentados para fundamentarlo, coinciden con
el cargo enervado en esta nueva oportunidad en contra del Acto Legislativo 05
de 2011 por violación del artículo 375 Superior, en razón a la presunta falta
de iniciativa constituyente de los Ministros del Despacho para presentar el
proyecto original ante el Congreso.
4.2.2 Ahora bien, en la Sentencia C-317 de 2012, la Corte declaró exequible
el Acto Legislativo 05 de 2011 por el cargo de falta de iniciativa
constituyente en cabeza de los Ministros del Despacho, y como fundamento para
dicha declaratoria de exequibilidad expuso lo siguiente (se cita in extenso):
“3.
Cargo por ausencia de iniciativa constituyente en cabeza de los Ministros del
Despacho.
La Corte considera que no asiste razón al ciudadano
Rubén Darío Bravo cuando afirma que los Ministros del Despacho carecen de
iniciativa constituyente, que es propia del Gobierno, por lo cual en su
criterio el Acto Legislativo estaría viciado de inconstitucionalidad al no
haber sido presentado con la firma o la presencia del Presidente de la
República. Este razonamiento está basado, para la Corte, en una distinción que la
Constitución Política no establece, y en una confusión entre las nociones de
conformación del Gobierno y de representación del Gobierno ante el Congreso.
Una lectura conjunta y armónica de los artículos 375
y 208 de la Carta Política arroja la conclusión de que los Ministros del
Despacho obran como representantes del Gobierno ante el Congreso para efectos
de ejercer la iniciativa constituyente gubernamental, ya que existe un mandato
general de representación que permite presumir dicha vocería en casos
concretos, salvo una clara expresión de la voluntad gubernamental en contrario. En efecto, el
artículo 375 Superior establece que el Gobierno podrá presentar proyectos de
Acto Legislativo; mientras que el artículo 208 Superior dispone, en su inciso
segundo:
“Los
ministros, en relación con el Congreso, son voceros del Gobierno, presentan a
las Cámaras proyectos de ley, atienden las citaciones que aquellas les hagan y
toman parte en los debates directamente o por conducto de los viceministros.”
De esta forma, los mandatos constitucionales
aplicables son claros en atribuir a los Ministros del Despacho la vocería, es
decir, la representación del Gobierno ante el Congreso de la República, regla
de representación que es plenamente aplicable al ejercicio de la iniciativa
constituyente del Gobierno Nacional porque la Constitución no traza ninguna
distinción al respecto.
Para
la Corte la Constitución Política misma contiene una diferenciación precisa
entre las reglas de conformación del Gobierno Nacional, regulada por el
artículo 115 Superior[13], y
la regla sobre su representación ante el Congreso de la República, basada en el
mandato general de vocería del artículo 208 de la Carta. La argumentación del
demandante mezcla ambos conceptos, al pretender la invalidez constitucional de
la representación gubernamental con base en las reglas constitucionales sobre
la conformación del Gobierno, planteamiento que para la Corte no es de recibo,
por las razones recién señaladas.
Incluso
resulta plenamente aplicable al tema, el principio general de interpretación
jurídica según el cual donde la norma no distingue, no le corresponde
distinguir al intérprete. La argumentación del demandante consiste en
establecer una diferenciación constitucional entre la iniciativa legislativa y
la iniciativa constituyente, basado en el hecho de que la Constitución contiene
una atribución expresa de representación gubernamental para la iniciativa
legislativa en cabeza de los Ministros –art. 200-1, C.P.-, y no contiene una atribución similar para la iniciativa constituyente. También se
complementa esta argumentación con referencias a lo dispuesto en la Ley 5ª  de
1992. Sin embargo, nota la Corte que, en aplicación del principio hermenéutico
básico que se enunció, no es jurídicamente viable deducir, por esta vía, reglas
constitucionales implícitas que contrarían el texto mismo del artículo 208
Superior, cuyo mandato general de vocería gubernamental no establece tal
diferenciación.
Por las anteriores razones, el cargo será
desestimado, y se declarará exequible por este concepto el Acto Legislativo 05
de 2011.” (Resalta la Sala)
En síntesis la Corte concluyó que de una lectura sistemática y
coherente de los artículos 375 y 208 de la Constitución Política, se colegía
que los Ministros del Despacho tienen un mandato general de representación del
Gobierno Nacional y que por tanto obran como representantes del Gobierno ante
el Congreso para efectos de ejercer la iniciativa constituyente gubernamental,
y tienen la vocería general del Gobierno para estos efectos.
Con base en lo anterior, esta Corporación decidió que el Acto
Legislativo 05 de 2011 es constitucional por el cargo relativo a la falta de
iniciativa constituyente en cabeza de los Ministros del Despacho y procedió a
declarar la exequibilidad del Acto Legislativo 05 de 2011 por dicho cargo.
4.2.3 En
consecuencia, la Sala constata que en el presente asunto bajo revisión se
demanda nuevamente la misma normatividad contenida en el Acto Legislativo 05 de
2011, por el mismo cargo de falta de iniciativa constituyente de los Ministros
del Despacho para presentar proyectos de Acto Legislativo, lo cual fue acusado
en los expedientes D-8636 y D-8637 (acumulados), y analizado y resuelto por
esta Corporación mediante la Sentencia  C-317 de 2012.
Así, en este caso existe plena
coincidencia tanto del texto normativo demandado, como del cargo que se
presenta en esta nueva acción de inconstitucionalidad, el cual se basa en
idénticos argumentos expuestos en la demanda que dio origen a la Sentencia C-317
de 2012, relativos a la violación del artículo 375 de la Constitución Política
por presunta falta de iniciativa constituye de los Ministros del Despacho.
De
conformidad con lo expuesto, para la Sala es evidente que frente al proceso de
constitucionalidad que ahora nos ocupa, ha operado el fenómeno de la cosa
juzgada constitucional respecto de lo decidido por la Corte en la sentencia C-317
de 2012, en razón a que (i) existe identidad de la normatividad demandada en
ambas oportunidades, esto es, el Acto Legislativo 05 de 2011; (ii) identidad de
cargo por vulneración del 375 de la Constitución Política; e (iii) identidad de argumentos que fundamentan el cargo
de los libelos presentados en ambas ocasiones, por falta de iniciativa
constituyente en cabeza de los Ministros del Despacho.
4.2.4 Por
consiguiente, dado que en la sentencia C-317 del tres (03) de mayo de 2012 la
Corte Constitucional decidió “Declarar EXEQUIBLE
el Acto Legislativo 05 de 2011, por el cargo relativo a la falta de
iniciativa constituyente en cabeza de los Ministros del Despacho”, la
Corte concluye que frente a esta nueva demanda ha operado el fenómeno de cosa
juzgada constitucional, y por lo tanto, en la parte resolutiva de esta
sentencia resolverá estarse a lo resuelto en ese fallo.
VII.    DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
ESTARSE A LO
RESUELTO
en la Sentencia C-317 de 2012, mediante la cual esta Corporación decidió
“Primero.- Declarar EXEQUIBLE el Acto Legislativo 05 de
2011, por el cargo relativo a la falta de iniciativa constituyente en cabeza de
los Ministros del Despacho”.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
ADRIANA MARIA GUILLEN ARANGO
Magistrada (E)
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] En Sentencias C-259 de 2008 y C-211 de 2003, la Corte al recordar la sentencia C-310 de 2002, precisó que el efecto de la cosa juzgada
material depende de si la norma es declarada inexequible o exequible.
[2] Sobre el alcance y significado de la cosa juzgada material y
formal, de un lado, y absoluta y relativa, de otro, pueden consultarse, entre
muchas otras, las sentencias C-774 de 2001, C-004 de 2003, C-039 de 2003, C-469
de 2008, C-1122 de 2004 y C-310 de 2002.
[3] Sentencia C-397 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.  En el
mismo sentido, en la sentencia C-489 de 2000 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), se
dijo que “el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, tal como lo ha
reiterado la Corte, no sólo se presenta cuando existe una decisión anterior del
juez constitucional en relación con la misma norma que nuevamente es objeto de
demanda, sino también cuando dicha decisión recae sobre una disposición
distinta pero que es literalmente igual o cuyo contenido normativo es
idéntico”.
[4] Sentencia C-153 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas. S.V.  Manuel
José Cepeda Espinosa y Álvaro Tafur Galvis.
[5] Ver Sentencia C-337-07, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[6] Sentencia C- 492 de 2000.
[7] Sentencia C- 478 de 1998.
[8] Sentencia C-774 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[9] Ibidem.
[10] Consultar la Sentencia C-820
de 2006.
[11] “Artículo 200. Corresponde al Gobierno, en relación con el
Congreso: 1. Concurrir a la formación de las leyes, presentando proyectos por
intermedio de los ministros (…)”.
[12] “Artículo 208. (…) Los ministros, en relación con el Congreso,
son voceros del Gobierno, presentan a las Cámaras proyectos de ley (…)”.
[13] Dispone el
artículo 115 Superior en cuanto a la conformación del Gobierno: “El Presidente
de la República es Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad
administrativa. // El Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos. //
El Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en
cada negocio particular, constituyen el Gobierno. // Ningún acto del
Presidente, excepto el de nombramiento y remoción de Ministros y Directores de
Departamentos Administrativos y aquellos expedidos en su calidad de Jefe del
Estado y de suprema autoridad administrativa, tendrá valor ni fuerza alguna
mientras no sea suscrito y comunicado por el Ministro del ramo respectivo o por
el Director del Departamento Administrativo correspondiente, quienes, por el
mismo hecho, se hacen responsables. (…)”