T-436-94
Sentencia No
Sentencia No.
T-436/94
COMPETENCIA A
PREVENCION EN TUTELA
La competencia a
prevención que determina la norma hace referencia a que cualquier juez o
tribunal, determinado por el factor territorial, pueda asumir el conocimiento
de la acción de tutela, a elección del actor. En el caso sub-lite el Tribunal
Superior al declarar su incompetencia para conocer de la acción de tutela, ha
debido devolver la demanda al actor para que éste la propusiera, a su elección,
ante cualquier juez o tribunal de la ciudad de Santafé de Bogotá.  Sin embargo,
la Corte estima que la actuación de dicho Tribunal se convalidó ante el
silencio que guardó el demandante al respecto, pues tal mutismo supone una
aceptación tácita de la elección de un tribunal determinado para que le diera
trámite a la presente acción. Por lo anterior, el yerro del Tribunal no afecta
la validez del proceso de tutela.
SILENCIO
ADMINISTRATIVO NEGATIVO/DERECHO DE PETICION-Vulneración
El silencio
administrativo negativo no constituye un eficaz medio de protección al derecho
fundamental de petición. El silencio administrativo es un presupuesto para
someter a la jurisdicción la contienda sobre dicha materia pero no un medio de
defensa judicial del derecho de petición. En el presente evento, se presenta
una violación manifiesta del derecho de petición del demandante, toda vez que
éste interpuso los recursos en vía gubernativa y ha transcurrido más de un año
sin que haya obtenido una respuesta de la administración.  Es así como la Caja
Nacional de Previsión, además de incumplir los términos legales para resolver,
hecho de por sí reprochable, los rebasa en forma excesiva, sin que exista
justificación alguna.
Ref: Expediente T-39.524
Demandante:  NELSON
CONSTANTINO VISCAY QUINTERO
Procedencia: SALA
LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE SANTAFE DE BOGOTA
Magistrado Ponente: JORGE
ARANGO MEJIA
Sentencia aprobada
en sesión de la Sala Primera de Revisión, celebrada en Santafé de Bogotá, D.C.,
a los treinta (30) días del mes de septiembre de mil novecientos noventa y
cuatro (1994).
La Sala Primera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Jorge Arango
Mejía, Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz, decide sobre el
fallo proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Santafé de Bogotá,
en el proceso de tutela promovido por el señor Nelson Constantino Viscay
Quintero contra la Subdirección de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional
de Previsión.
El expediente llegó
a la Corte Constitucional por remisión que hizo el Tribunal Superior de esta
ciudad, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del decreto 2591 de 1991.
I. ANTECEDENTES
El actor presentó el
6 de abril del presente año, ante la Sala Laboral del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Guadalajara de Buga, demanda de tutela contra la doctora
Teresa Rojas Gómez, en calidad de Subdirectora de Prestaciones Económicas de la
Caja Nacional de Previsión Social.  Una vez practicadas algunas diligencias,
dicho tribunal, mediante auto interlocutorio del 20 de abril del año en curso,
decidió declarar la nulidad de todo lo actuado en el proceso de tutela a partir
del auto del 7 de abril de 1994, por el cual se ordenó citar al demandante.  La
anterior decisión se adoptó por cuanto, a juicio del Tribunal, la presunta
violación de los derechos fundamentales ocurrió en la ciudad de Santafé de
Bogotá, ello de conformidad con lo preceptuado en el artículo 37 del decreto
2591 de 1991, que trata sobre la competencia a prevención de todos los jueces o
tribunales con jurisdicción en el lugar en donde ocurriere la violación o la
amenaza que motivaren la solicitud de amparo. Y, toda vez que la posible
vulneración se produjo en Santafé de Bogotá, en donde fue expedida la
resolución 11513 del 10 de marzo de 1993, consideró la Sala Laboral del
Tribunal Superior de Guadalajara de Buga que la competencia para fallar el
presente caso pertenecía a los jueces de esta ciudad.  En consecuencia, ordenó
remitir el expediente a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Santafé de
Bogotá, el cual finalmente profirió la sentencia en el asunto sub-lite.
A. Hechos
1. La entidad demandada, mediante resolución
número 11513, del 10 de marzo de 1993, le reconoció al señor Constantino Viscay
Quintero su pensión mensual vitalicia de jubilación en cuantía de doscientos
ochenta y siete mil setecientos setenta y cinco pesos moneda legal ($287.775.00).
Y, en el mismo acto administrativo, se ordenó el pago de dicha suma.
2. Una vez notificada la mencionada
resolución, el actor estimó que la Caja Nacional de Previsión Social había
incurrido en un error al realizar la liquidación de su pensión, y por ello el
18 de marzo de 1993 interpuso el recurso de reposición y, en subsidio, el de
apelación, ante la Subdirectora de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional
de Previsión Social contra dicho acto. Este memorial fue presentado en la
Seccional de Cali.
3. Hasta la fecha de proposición de la acción
de tutela, la autoridad demandada no se había pronunciado sobre los recursos
interpuestos.
B. Derechos
presuntamente violados
El demandante invocó
como violados su derecho de petición, el derecho a la seguridad social y,
específicamente, el derecho al pago de su pensión de jubilación.
C. Pretensión
El actor solicita,
en términos generales, el amparo de sus derechos fundamentales.
D. Actuación
procesal
1. La Sala Laboral
del Tribunal Superior de Guadalajara de Buga, por auto del 12 de abril de 1994,
ordenó librar oficio a la demandada, con el fin de que rindiera el informe
pertinente sobre el trámite dado al recurso de apelación interpuesto por el
actor, a lo cual el Coordinador de Asuntos Judiciales respondió, mediante
oficio número 4147 del 15 de abril del presente año, lo siguiente:
"... una vez
recibido el oficio de la referencia, el Grupo de Asuntos Judiciales adelantó la
localización del expediente y en el día de hoy lo estaremos recibiendo del
Grupo de Recursos, el cual se encontraba para estudio con el fin de resolver un
Recurso interpuesto contra la Resolución No.11513/93.  El expediente pasa a
estudio de un sustanciador de este Grupo".
2. El demandante,
mediante memorial presentado el 13 de abril del año en curso, y como
consecuencia de requerimiento judicial, aclaró la solicitud de tutela en el
siguiente sentido:
"Que la Doctora
TERESA ROJAS GOMEZ, fue reemplazada por la Doctora YOLANDA RODRIGUEZ DE
PINILLA, quien es actualmente la Subdirectora General de Prestaciones
Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social, con sede en Santafé de
Bogotá, D. C..
"Que la
Directora de dicha entidad en la capital de la República es en la actualidad la
Doctora GINA MAGNOLIA RIAÑO".
3. El día 21 de
abril de 1994 el Coordinador de Asuntos Judiciales de la Caja Nacional de
Previsión, mediante oficio No. 4284 completó su informe en el siguiente
sentido:
"...una vez
notificados el Grupo de Asuntos Judiciales de Recursos, inicio (sic) la
localización del expediente, el cual se encontraba en el Grupo de Recursos, en
turno para estudio.
"El cuaderno
administrativo se recibio (sic) el 15 de abril del presente año e
inmediatamente se dio respuesta al H. Tribunal con el CAJ No.4147 (...).
"Es de aclarar
que el peticionario interpuso recurso de reposición y subsidiariamente el de
apelación contra la resolución No. 11513.
"Como se dijo
en el CAJ No.4147, el expediente entro (sic) a estudio al Grupo de Asuntos
Judiciales y el 20 de abril del año en curso, fue remitido al Centro de Cómputo
para transcribir el Acto Administrativo, luego es revisado, se envia (sic) a
firmas y finalmente al Grupo de Notificaciones de donde remitiran (sic) a la
respectiva Seccional la Resolución con el fin de notificar al peticionario.
"Por lo
anterior solicito respetuosamente al H. Tribunal se sirva tener en cuenta en el
fallo de tutela un tiempo considerable para poderle dar cumplimiento."
Aun cuando el
Tribunal Superior de Guadalajara de Buga declaró la nulidad de lo actuado a
partir del auto del 7 de abril del año en curso, las anteriores pruebas se
tendrán en cuenta para adoptar la decisión definitiva, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 196 del Código de Procedimiento Civil.
E. Sentencia de
la Sala Laboral del Tribunal Superior de Santafé de Bogotá
El Tribunal de
conocimiento decidió no acceder a la pretensión del actor, con base en
los fundamentos que se exponen a continuación:
"...realmente
no se trata el presente asunto del ejercicio del derecho de Petición en la
filosofía contenida en el artículo 23 de la Carta en armonía con su regulación
por el Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo) que no se opone a
la Constitución de 1991, a través de los Capítulos II a VII del Título de su
Libro 1°. (arts. 5o. a 28), sino de 'Decisiones en la vía gubernativa'
reguladas por el Capítulo III del Título I del Título 2o. (arts. 69 a 71),
puesto que la petición sí fue resuelta hasta el punto que el interesado la
impugnó mediante los recursos de reposición y subsidiario de apelación, y por
consiguiente el transcurso del tiempo mayor de dos meses sin que se haya
notificado decisión expresa sobre tales recursos, 'se entenderá que la decisión
es negativa' como lo dispone el artículo 60 C.C.A., quedando entonces a
disposición del afectado la pertinente acción como medio de control, ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo (T. XI, L.2o. C.C.A.), por
haberse agotado el procedimiento gubernativo".
De lo anterior,
concluye el Tribunal que no se evidencia violación del derecho de petición del
actor, pues no se debe confundir la petición con los recursos interpuestos
contra el acto administrativo que la resuelve, ya que la falta de decisión de
tales recursos configura el silencio administrativo negativo.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A. Competencia
La Corte
Constitucional es competente para decidir este asunto, en virtud de lo
dispuesto por el artículo 86 de  Constitución, en concordancia con las normas
pertinentes del decreto 2591 de 1991.
B. Determinación
de la competencia en el proceso de tutela
Antes de entrar a
estudiar las cuestiones de fondo que se plantean en el presente caso, la Corte
estima necesario pronunciarse sobre la determinación de la competencia de los
jueces de tutela.  Al respecto  cabe anotar lo siguiente:
El artículo 37 del
decreto 2591 de 1991 establece:
"Son
competentes para conocer a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción
en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que motivaren la
presentación de la solicitud".
La competencia a
prevención que determina la norma hace referencia a que cualquier juez o
tribunal, determinado por el factor territorial, pueda asumir el conocimiento
de la acción de tutela, a elección del actor.
Una vez escogido el
juez que deba tramitar el asunto, éste excluye a los demás jueces, dando paso a
una competencia privativa.
Ahora bien, cuando
un juez o tribunal estime que es incompetente para conocer del asunto por el
factor territorial, y ante la falta de reglamentación expresa sobre el
procedimiento a seguir, lo pertinente es devolver la demanda al actor,
indicándole el lugar en donde debe proponer su acción, para que éste elija
cualquier juez dentro de dicha jurisdicción territorial.
Así, pues, en el
caso sub-lite el Tribunal Superior de Guadalajara de Buga, al declarar su
incompetencia para conocer de la acción de tutela, ha debido devolver la
demanda al actor para que éste la propusiera, a su elección, ante cualquier
juez o tribunal de la ciudad de Santafé de Bogotá.  Sin embargo, la Corte
estima que la actuación de dicho Tribunal se convalidó ante el silencio que
guardó el demandante al respecto, pues tal mutismo supone una aceptación tácita
de la elección de un tribunal determinado para que le diera trámite a la
presente acción. Por lo anterior, el yerro del Tribunal de Guadalajara de Buga
no afecta la validez del proceso de tutela.
C. Derecho de
petición
En cuanto atañe al
derecho de petición, esta Corporación, en múltiples pronunciamientos, ha
sostenido que tal derecho, reconocido expresamente por la Constitución de 1991
como fundamental, se halla  conforme con los principios que guían a un Estado
liberal, democrático y participativo como el nuestro (Preámbulo y artículos 1°
y 2° de la Constitución Nacional).
Ahora bien, en
cuanto se refiere al contenido de este derecho, ya la jurisprudencia
constitucional ha establecido que tanto la pronta resolución de la petición,
como la respuesta que implique una decisión material de lo pedido, ya sea
positiva o negativa, hacen parte de su núcleo esencial.  Es decir, el derecho
de petición no se satisface con la simple formulación, recepción o expedición
de constancia de ésta, pues quien acude a la administración, haciendo uso de
aquél, puede exigir, por mandato constitucional, la obtención de una pronta
respuesta.  Ello también, de conformidad con los principios de eficacia y celeridad
que rigen la función pública (artículo 209).  Además, la resolución que expida
la autoridad competente no debe ser meramente formal, porque ello desvirtuaría
su naturaleza y supondría una burla a la efectividad de los derechos,
consagrada como fin esencial del Estado Social de Derecho en el artículo 2° de
la Carta.
D. El derecho de
petición y el silencio administrativo negativo
Cuando el artículo
86 de la Constitución establece que la acción de tutela sólo procede cuando el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, ha de entenderse dicho
mandato en concordancia con los preceptos contenidos en el artículo 2° de la
Carta, esto es, con el fin esencial del Estado de garantizar  la efectividad de
los derechos consagrados en ella.  Lo anterior supone que el otro medio de
defensa judicial debe ser eficaz para la protección de los derechos
fundamentales.  Entrará la Sala a determinar si el del silencio administrativo
negativo, como presupuesto para acudir ante la justicia administrativa, constituye
una causal de improcedencia de la acción de tutela.
La Corte
Constitucional ha sostenido, en múltiples ocasiones, que el silencio
administrativo negativo no constituye un eficaz medio de protección al derecho
fundamental de petición.  Al respecto cabe citar la siguiente jurisprudencia:
"...la
obligación del funcionario u organismo sobre oportuna resolución de las
peticiones formuladas no se satisface con el silencio administrativo.  Este
tiene el objeto de abrir para el interesado la posibilidad de llevar el asunto
a conocimiento del Contencioso Administrativo, lo cual se logra determinando,
por vía de presunción, la existencia de una acto demandable.  Pero de ninguna
manera puede tomarse esa figura como supletoria de la obligación de resolver
que tiene a su cargo la autoridad, y menos todavía entender que su ocurrencia
excluye la defensa judicial del derecho de petición considerado en sí mismo.
"De acuerdo con
lo atrás expuesto, no se debe confundir el derecho de petición
-cuyo núcleo esencial radica en la posibilidad de acudir ante la autoridad y en
obtener pronta resolución- con el contenido de lo que se pide, es
decir con la materia de la petición.  La falta de respuesta o la
resolución tardía son formas de violación de aquel y son susceptibles de la
actuación protectora del juez mediante el uso de la acción de tutela, pues en
tales casos se conculca un derecho constitucional fundamental.  En cambio, lo
que se debate ante la jurisdicción cuando se acusa el acto, expreso o presunto,
proferido por la administración, alude al fondo de lo pedido, de manera
independiente del derecho de petición como tal.
"... el
silencio administrativo es un presupuesto para someter a la jurisdicción la
contienda sobre dicha materia -que es el asunto litigioso objeto de la acción
contenciosa- pero no un medio de defensa judicial del derecho de petición en
los términos del artículo 86 de la Carta" (Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-242 del 23 de junio de 1993. M.P.: doctor José Gregorio Hernández Galindo).
En conclusión, el
silencio administrativo negativo no constituye o implica ese medio de defensa
idóneo para proteger el derecho fundamental de petición, pues dicho silencio lo
que evidencia es, precisamente, su violación.
E. El derecho de
petición y la vía gubernativa
La Sala Laboral del
Tribunal Superior de Santafé de Bogotá negó la tutela con base en el argumento
de que no puede confundirse la vía gubernativa con el derecho de petición que
consagra la Carta.  Sobre esta afirmación, es necesario hacer las siguientes
aclaraciones.
El derecho de
petición que protege la Constitución no es solamente aquél que está contenido
en los Capítulos II a VII del Título I del Libro 1° (artículos 5 a 28) del
Código Contencioso Administrativo, pues aquél tiene un campo de acción mucho
más amplio.  Se refiere, en términos generales, a la facultad de formular
solicitudes ante las autoridades, o ante organizaciones privadas, conforme con
la reglas que determine el legislador,  y a obtener una pronta respuesta. Luego,
el derecho de petición se refiere a toda forma de comunicación entre la persona
y el Estado, y en ciertos casos entre la persona y las organizaciones privadas,
en virtud del cual se solicita un pronunciamiento.
En este orden de
ideas, dentro del derecho de petición de que trata el artículo 23 de la
Constitución, queda comprendido, en cierta forma, el derecho de acceder a los
documentos públicos que, como ya lo tiene establecido la jurisprudencia
constitucional, es un derecho fundamental en el que confluyen dos derechos: el
de petición y el de información.  En tal sentido se pronunció la Corte así:
"La efectividad
del derecho a obtener copias es manifestación concreta del derecho a obtener
pronta resolución a las peticiones formuladas que también hace parte del núcleo
esencial del derecho de petición" (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia
T-464 de 1992. M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz).
"... si es
cierto que el derecho a acceder a los documentos públicos consagrado en el
artículo 74, puede considerarse en buena medida como una modalidad del derecho
fundamental de petición y como instrumento necesario para el ejercicio del
derecho a la información y, por lo tanto, comparte con éstos su núcleo
axiológico esencial, no lo es menos que tiene también un contenido y alcance
particulares que le otorgan especificidad y autonomía dentro del conjunto de
los derechos fundamentales." (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-473
de 1992. M.P.: Ciro Angarita Barón).
También puede
calificarse, como derecho fundamental de petición, el derecho de acción, que es
aquel que consiste en la potestad de acudir ante el órgano jurisdiccional
competente con el fin de que se dirima un conflicto, o para que éste declare o
reconozca un derecho o una situación jurídica. El derecho de acceder a la
administración de justicia es reconocido expresamente, y en forma aislada, por
la Constitución Política en el artículo 229, en concordancia con el artículo
228, en cuanto este último establece que los términos procesales deben
observarse con diligencia.
Ahora bien, la vía
gubernativa es otra especie dentro del denominado género derecho de petición,
ya que consagra la facultad de toda persona de acudir ante la propia
administración para que ésta revoque, modifique o aclare una decisión.  Así,
pues, la vía gubernativa comparte las características esenciales del derecho de
petición que se ejercita ante las autoridades públicas.
Sobre el particular
cabe citar lo que ha dicho la jurisprudencia en relación con los recursos
interpuestos en la vía gubernativa:
"Es relevante
establecer que el uso de los recursos señalados por las normas del Código
Contencioso, para controvertir directamente ante la administración sus
decisiones, es desarrollo del derecho de petición, pues a través de ellos, el
administrado eleva ante la autoridad pública una petición respetuosa, que tiene
como finalidad obtener la aclaración, la modificación o la revocación de un
determinado acto.  Siendo esto así, es lógico que la consecuencia inmediata sea
su pronta resolución.
"(...)
"No existe
razón lógica que permita afirmar que la interposición de recursos ante la
administración, no sea una de las formas de ejercitar el derecho de petición,
pues si él le permite al sujeto participar de la gestión de la administración,
así mismo, podrá como desarrollo de él, controvertir las decisiones.
"Si bien el
administrado puede acudir ante la jurisdicción para que resuelva de fondo sobre
sus pretensiones (...) haciendo uso de las acciones consagradas en el Código
Contencioso, aquél conserva su derecho a que sea la propia administración, y no
los jueces, quien resuelva sus inquietudes, pues al fin y al cabo ella es la
obligada a dar respuesta.  Prueba de ello está en que si la persona no recurre
ante la jurisdicción, la administración sigue obligada resolver". (Cfr.
Corte Constitucional. Sentencia T-304 de 1994. M.P.: Jorge Arango Mejía).
Ahora bien, cuando
ha transcurrido el término legal para que se configure el silencio
administrativo negativo, la administración continúa con la obligación de
resolver el recurso interpuesto, siempre y cuando el solicitante no haya
propuesto las acciones judiciales del caso.  El artículo 60 del Código
Contencioso Administrativo dispone:
"La ocurrencia
del silencio administrativo negativo previsto en el inciso 1° no exime a la
autoridad de responsabilidad; ni le impide resolver mientras no se haya acudido
ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo".
En virtud de lo
anterior, la orden del juez de tutela debe estar condicionada al hecho de que
el recurrente en vía gubernativa no haya impugnado ante la jurisdicción el acto
ficto derivado de la ocurrencia del silencio administrativo negativo, ya que si
así lo ha hecho, la administración, por ministerio de la ley, pierde la
competencia para pronunciarse. (En el mismo sentido se pronunció esta Corte en
sentencia número T-355 de 1993. M.P.: Hernando Herrera Vergara).
F. Análisis del
caso concreto
En el presente
evento, se presenta una violación manifiesta del derecho de petición del
demandante, toda vez que éste interpuso los recursos en vía gubernativa, el día
18 de marzo de 1993, y ha transcurrido más de un año sin que haya obtenido una
respuesta de la administración.  Es así como la Caja Nacional de Previsión,
además de incumplir los términos legales para resolver, hecho de por sí
reprochable, los rebasa en forma excesiva, sin que exista justificación alguna.
En conclusión, una
vez establecido que la interposición de recursos en la vía gubernativa es un
desarrollo del derecho fundamental de petición, consagrado en el artículo 23
constitucional, y que el silencio administrativo negativo no es una garantía
eficaz para proteger tal derecho, la Corte encuentra procedente conceder la
presente acción de tutela, condicionando la orden que se imparta a que el actor
no haya acudido ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo.
III. DECISION
Al tenor de los
criterios precedentes, la Sala Primera de Revisión, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: REVOCASE
la sentencia proferida por
la Sala Laboral del Tribunal Superior de Santafé de Bogotá el trece (13) de
mayo de mil novecientos noventa y cuatro (1994), por medio de la cual negó el
amparo solicitado.
SEGUNDO:
CONCEDESE la tutela del
derecho de petición y, en consecuencia, ORDENASE a la Caja Nacional de
Previsión que, dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas, contado a
partir de la notificación de la presente sentencia, resuelva sobre los recursos
interpuestos contra la resolución número 11513 del 10 de marzo de 1993 por el
señor Nelson Constantino Viscay Quintero, siempre y cuando éste no haya acudido
ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo.
TERCERO: LIBRESE la comunicación de que trata el artículo 36
del decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, cúmplase, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General