C-471-20
Sentencia
C-471/20
Referencia: Expediente D-13579
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 391, numeral 2, parcial, del Código Sustantivo del Trabajo
Demandante: Harley David Sanabria Aldana
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Bogotá
D.C., cinco (5) de noviembre dos mil veinte (2020)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la presente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.    En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, el ciudadano Harley David Sanabria Aldana solicita
a la Corte declarar la inexequibilidad del artículo 391, numeral 2, parcial, del
Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 54 de la Ley 50 de
1990.
2.    En auto proferido el 6 de diciembre de 2019, el Magistrado Ponente
admitió la demanda y corrió traslado al Procurador General de la Nación para
que rindiera el concepto a su cargo. Igualmente, ordenó comunicar la iniciación
de este proceso al Presidente de la República y al Ministerio del Trabajo para
que, si lo consideraban conveniente, intervinieran directamente o por
intermedio de apoderado escogido para el efecto dentro de este proceso.
Asimismo, invitó a participar a varias entidades, asociaciones y universidades
del país, con el fin de que emitieran su opinión
sobre la materia objeto de controversia[1].
3.   Cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la
Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
A.
NORMA DEMANDADA
4.    A continuación, se transcribe el texto del precepto legal
demandado, en el que se destaca y subraya el aparte cuestionado:
“CÓDIGO SUSTANTIVO DEL
TRABAJO
Adoptado por el Decreto Ley
2663 del 5 de agosto de 1950 ‘Sobre Código Sustantivo del Trabajo’, publicado
en el Diario Oficial No. 27.407 del 9 de septiembre de 1950, en virtud del
Estado de Sitio promulgado por el Decreto Extraordinario No. 3518 de 1949
(…)
2. Modificado por la Ley 50 de 1990, art.
54. La junta
directiva, una vez instalada, procederá a elegir sus dignatarios. En todo caso, el cargo de fiscal del
sindicato corresponderá a la fracción mayoritaria de las minoritarias”.
B.
LA DEMANDA
5.    El actor solicita que se declare la inexequibilidad
del aparte subrayado del artículo 391, por considerar que vulnera los artículos
38 y 39 de la Constitución y el artículo 3 del Convenio 87 de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT)[2].
Cargo por presunto desconocimiento de la
libertad de asociación (CP art. 38)
6.    Señala el demandante que la norma
impugnada crea una “regla específica acerca de la organización interna de una
asociación”, la cual representa una intervención injustificada y desproporcional
de la ley en la organización de las entidades sindicales que desconoce el
derecho fundamental de asociación.
7.   Indica que establecer los requisitos
que se deben acreditar para acceder a la función de fiscal de un sindicato lesiona
la libertad de sus miembros para tomar decisiones y, en particular, la potestad
que les asiste para elegir con libertad a las personas que los representan en un
determinado cargo. Admite que, si bien las asociaciones deben estar reguladas
por la ley, y esta a su vez debe propender por la protección de los grupos
minoritarios dentro de esos cuerpos, la norma acusada es innecesaria, habida
cuenta de la posibilidad que existe de crear mecanismos alternos para alcanzar dicho
fin.
Cargo por desconocimiento de la garantía de no intervención del
Estado en las asociaciones sindicales (CP art. 39)
8.    El accionante manifiesta que el
artículo 39 de la Constitución dispone que los trabajadores tienen derecho a
constituir sindicatos “sin intervención del Estado”. En este sentido, a
su juicio, la norma acusada desconoce dicho mandato, al establecer una regla
injustificada y arbitraria que se inmiscuye en un asunto reservado a los
miembros del sindicato, consistente en designar libremente a sus
representantes, y respecto de la cual no cabe una imposición legal.
9.   Sugiere, además, que a partir de la
sentencia C-466 de 2008, la libertad sindical comprende múltiples garantías,
entre ellas, la de “poder decidir y elegir libremente cuáles son los
miembros que integran cada cargo dentro del sindicato”[3]. Para el actor, “establecer que el
(…) fiscal salga obligatoriamente de las fracciones minoritarias (…), implica
una regulación muy específica que toca la estructura interna de la organización
sindical”[4].
Cargo por transgresión del artículo 3 del Convenio 87 de la OIT
10.  Para el demandante, el precepto en mención reconoce una
competencia propia de los sindicatos para “(...) organizarse libremente al
interior de los mismos respecto de la redacción [de] sus estatutos,
reglamentos, elección de sus representantes, además de establecer su
administración y desarrollar sus actividades y programas de acción, sin
intervención de las autoridades públicas que tiendan a limitar este derecho o a
entorpecer su ejercicio legal.”[5]
11.   De esta manera, en su criterio, la
potestad de configuración normativa del Legislador en materia sindical no puede
llegar al extremo de fijar el esquema de organización interna de los
sindicatos, en lo que compete a su junta directiva, ya que dicha atribución es
una competencia exclusiva de sus miembros. Por ello, considera que, en este
caso, la norma legal demandada es un precepto que lesiona la libertad de
asociación sindical.
C.
INTERVENCIONES
12.  Durante el trámite del presente
asunto no se recibió ningún escrito de intervención.
D.
CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
13.  En concepto No. 6710 rendido el 20 de
febrero de 2020, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte declarar
exequible el aparte legal demandado previsto en el numeral 2 del artículo
391 del C.S.T., por las razones que a continuación se exponen:
14.   En primer lugar, señala que el principio de autonomía sindical
encuentra sus límites en los demás preceptos constitucionales, en la ley y en
los principios democráticos de participación y pluralismo, de acuerdo con el
artículo 39 de la Constitución. Por ello, con fundamento en esta disposición, la
jurisprudencia constitucional ha admitido un margen de configuración del Legislador
en esta materia, dirigido a regular dos aspectos que se relacionan con el
derecho de asociación, por una parte, la estructura interna de los sindicatos,
y por la otra, su funcionamiento[6].
Por tal razón, no cabe considerar que el aparte demandado del artículo 391 del
C.S.T vulnera los artículos 38 y 39 del Texto Superior.
15.   En segundo lugar, sostiene que el artículo 3 del Convenio 87
de la OIT les otorga cuatro garantías diferentes a los sindicatos, a saber: (i)
redactar sus estatutos y reglamentos administrativos; (ii) organizar su
administración interna; (iii) elegir libremente a sus representantes; y (iv)
formular su programa de acción sin injerencias de las autoridades públicas[7]. No obstante, tal precepto debe ser
objeto de interpretación sistemática con lo señalado en el artículo 8 del mismo
Convenio, en el que se dispone que los derechos allí reconocidos deben ser
ejercidos con respeto a la legalidad[8],
lo que permite sostener que son válidas las intervenciones del Legislador,
siempre que ellas no afecten el núcleo esencial de la libertad sindical,
condicionamiento que no se desconoce en el asunto sub-judice.
16.  En tercer lugar, manifiesta que, para analizar la
proporcionalidad de la norma, se debe aplicar un test leve de
razonabilidad[9],
pues, como ya se dijo, no se advierte una intervención en el núcleo esencial de
la libertad sindical, entre otras razones, porque la norma acusada se adoptó en
ejercicio legítimo de la facultad de configuración del Legislador que prevé el
artículo 39 Superior[10].
Bajo esta consideración, concluye que la disposición acusada supera el examen
de legitimidad, ya que la medida pretende proteger la participación de
las minorías en la administración de la organización sindical; y, además, es adecuada,
en el entendido que, al provenir el cargo de fiscal de la fracción mayoritaria
de las minoritarias, sea cual sea el sistema de votación elegido –cifra
repartidora o cuociente electoral–, se asegura la concurrencia efectiva de estas
últimas.
17.   Finalmente, previa referencia a la sentencia C-466 de 2008,
reafirma la Vista Fiscal que el funcionamiento del sindicato “propiamente
dicho” debe diferenciarse del proceso de elección de sus representantes y
directivas, materia esta última que puede ser objeto de configuración legal, de
conformidad con lo previsto en el citado artículo 39 del Texto Superior.
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
18.   De conformidad con lo dispuesto en
el artículo 241, numeral 4, de la Constitución, la Corte Constitucional es
competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición impugnada hace parte
de una ley, en este caso, del artículo 54 de la Ley 50 de 1990, por medio de la
cual se modificó el inciso 2 del artículo 391 del C.S.T.
B.
PLANTEAMIENTO
DEL PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN
19.    De acuerdo con los términos de la demanda expuestos
anteriormente, la Corte deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: ¿vulnera
el Legislador el derecho de asociación (CP art. 38) al establecer que la
elección del fiscal del sindicato corresponde a la fracción mayoritaria de las
minoritarias?; ¿tal decisión comporta una intervención del Legislador que transgrede
el derecho de asociación sindical (CP art. 39)?; y ¿desconoce la norma en
cuestión el citado artículo 39 Superior y el artículo 3° del Convenio 87 de la
OIT, que consagran el principio de autonomía sindical en la elección libre de
sus representantes[11]?
20.   Para resolver los problemas jurídicos que se plantean en el
presente caso, este Tribunal deberá referirse a (i) la naturaleza del derecho
de asociación; (ii) al alcance del derecho de asociación sindical; (iii) a la
potestad de los sindicatos de designar sus directivas y de organizar su
estructura orgánica y (iv) a la razón de ser del cargo de fiscal. Con sujeción
a estos elementos, se procederá con el examen del caso concreto.
C.
DE LA
NATURALEZA DEL DERECHO DE ASOCIACIÓN
21.    A partir de su consagración en el artículo 38 de la
Constitución Política, el derecho de asociación ha sido objeto de amplio
desarrollo por parte de la jurisprudencia constitucional. En esta medida, esta
Corporación ha resaltado su importancia en una sociedad democrática[12] y ha sostenido que “tiene su raíz
en la libre voluntad de las personas que deciden perseguir fines lícitos a
través de una organización” en la que convergen “los esfuerzos, recursos
y demás elementos provenientes de sus miembros” y que sirve de medio para
la realización de un “designio colectivo”[13].
22.   La finalidad del derecho de asociación radica entonces en
permitir la integración de individuos para la creación de formas asociativas
autónomas, libres, con personalidad jurídica –y no
estrictamente diseñadas para la obtención de lucro– que permitan desarrollar
actividades y perseguir objetivos comunes. Así, este Tribunal ha sostenido que
la creación de un ente jurídico es el factor diferenciador que permite
distinguir el derecho de asociación de otros similares, como lo es el derecho
de reunión, que reconoce la facultad de los ciudadanos, que comparten un mismo
propósito, de concurrir momentáneamente y de forma pacífica en un determinado
lugar[14].
23.    Algunos de los tipos de personas jurídicas creadas en
ejercicio del derecho de asociación que consagra la Constitución Política, son los
sindicatos y asociaciones empresariales (CP art. 39), los partidos políticos (CP
art. 40), las cooperativas (CP art. 60) y las sociedades mercantiles (CP art.
189). El carácter amplio de los fines que se buscan obtener a través del
ejercicio de este derecho, se encuentra previsto en la Convención Americana de
Derechos Humanos[15],
en la que se admite que todas las personas podrán asociarse para lograr
propósitos comunes de contenido ideológico, político, económico, laboral,
social, cultural, deportivo o de cualquiera otra índole[16].
24.   De esta manera, el citado derecho debe garantizarse en todos
los ámbitos de la sociedad, sin ser sometido a limitaciones distintas de
aquellas previstas en la Constitución, en la ley y en los instrumentos
internacionales suscritos por Colombia. En el caso puntual de la labor que se
cumple por el Legislador, a través de la cual fija y delimita el alcance de los
derechos, se dispone que toda restricción que se establezca frente a la
libertad de asociación debe estar dirigida y ser necesaria para la protección
de la sociedad democrática[17],
lo que exige, además, que su interpretación se haga de forma restrictiva. De
ahí que, como límites, por ejemplo, se admiten aquellos dirigidos a proscribir
el ejercicio de este derecho de forma abusiva (CP art. 95.1) o, tal y como lo dispone
la CADH, aquellos que estén encaminados a salvaguardar la seguridad nacional,
el orden público, la salud, la moral pública, o las libertades de los demás[18]. Dentro de este marco, el Legislador
es titular de un principio básico de autonomía que le permite definir el
alcance del derecho de asociación y diseñar aspectos afines con su
organización, como el reconocimiento de la personalidad jurídica, la delimitación
o alcance de la capacidad de los entes jurídicos, la forma como expresan su
voluntad, su esquema de responsabilidad y los órganos a través de los cuales se
manifiesta.
25.   Cabe mencionar que la pluralidad de escenarios en los que se
exterioriza el derecho de asociación, también permite distinguir entre los
entes jurídicos que se rigen por pilares democráticos (como ocurre, entre
otros, con los partidos políticos[19]
y las organizaciones deportivas[20]),
respecto de aquellos que pueden funcionar y operar de forma distinta (tal y
como sucede con las sociedades mercantiles de capital[21]). Ello, como lo ha admitido la Corte[22], tiene efectos tanto sobre las
posibilidades de regulación legal como sobre los alcances del control de
constitucionalidad. En el primer caso, porque el esquema de organización
previamente dispuesto por la Constitución excluye la adopción de técnicas de
ordenación que sean distintas, por lo que solo en aquellas formas asociativas
que no tengan una estructura definida, se admite una mayor libertad de acción
por parte del Legislador. Y, en el segundo caso, porque dependiendo del grado
de configuración que se le otorga al Congreso, el nivel de examen por parte de esta
Corporación podrá ser rígido o flexible.
26.  Finalmente, este Tribunal ha señalado que el derecho de
asociación incorpora una doble dimensión, positiva y negativa, pues no se
limita a garantizar los derechos únicamente en la esfera social, sino que su
alcance incluye la protección de los individuos que participan dentro del ente
jurídico creado. Así las cosas, se ha afirmado que: “(…) a nadie se le puede
impedir ni prohibir que se asocie, mientras sea para fines lícitos, y ninguna
persona puede ser forzada u obligada a asociarse, ya que el Constituyente ha
garantizado la plena libertad de optar entre lo uno y lo otro”[23].
D.
EL ALCANCE DEL
DERECHO DE ASOCIACIÓN SINDICAL
27.   El derecho de asociación sindical está previsto en el
artículo 39 del Texto Superior y ha sido considerado como una derivación del
derecho general de asociación, con características particulares y específicas,
por el tipo de intereses comunes que son objeto de protección y que se vinculan
con la obtención del mejoramiento de las condiciones de prestación del servicio
subordinado y con el acceso progresivo a los derechos sociales[24].
28.   La jurisprudencia constitucional ha identificado al derecho
de asociación sindical como una garantía fundamental de carácter voluntaria,
relacional e instrumental, puesto que no se agota con la posibilidad de ejercer
el principio de libertad para crear organizaciones de trabajadores, “(…) sino
que comporta igualmente el derecho de vincularse a aquella organización que
represente e interprete más fielmente los derechos y los intereses de cada
individuo”[25]. A ello se debe agregar que, a través del
ejercicio de la negociación colectiva, se logra la materialización de sus fines
y pretensiones, pues se trata de un derecho correlacionado que le brinda su
carácter instrumental.
29.   Al definir su contenido, esta Corporación ha indicado que el
derecho de asociación sindical se fundamenta en el ejercicio de los principios de
libertad y autonomía, en los siguientes términos:
“ a) [En la] [l]ibertad
individual de organizar sindicatos, cuyo pluralismo sindical está
consagrado en el artículo 2 del Convenio No. 87 de la Organización Internacional
del Trabajo; b) [En la] [l]ibertad de sindicalización (…), ya
que nadie puede ser obligado a afiliarse o a desafiliarse a un sindicato; (…) y c) [En
la] [a]utonomía sindical, que es la facultad que tiene la organización
sindical para crear su propio derecho interno, para organizarse, tal como lo
dispone el artículo 3º del Convenio No. 87 de la OIT”[26].
30.   En línea con lo expuesto, al estudiar
varias demandas formuladas en contra de disposiciones del C.S.T., relacionadas
con la garantía de la asociación sindical, la Corte procedió a definir los
elementos que integran el contenido esencial de este derecho, el cual se
compone de los atributos que a continuación se exponen:
“i) El derecho
de todos los trabajadores, sin discriminación ni distinción alguna, para
agruparse a través de la constitución de organizaciones permanentes que los
identifican como grupos con intereses comunes, y cuya defensa propugnan; ii)
La facultad de constituir y organizar estructural y funcionalmente
las referidas organizaciones y conformarlas automáticamente como personas
jurídicas, sin la injerencia, intervención o restricción del Estado; iii)
El poder de las organizaciones de trabajadores de determinar: el objeto de la
organización, condiciones de admisión, permanencia, retiro o exclusión de sus
miembros, régimen disciplinario interno, órganos de gobierno y representación,
constitución y manejo del patrimonio, causales de disolución y liquidación,
procedimiento liquidatorio, y otros aspectos que atañen con su estructura,
organización y funcionamiento, que deben ser, en principio, libremente
convenidos por los miembros de las asociaciones sindicales al darse sus propios
estatutos o reformarlos, salvo las limitaciones que válidamente pueda imponer
el legislador; iv) La facultad de las asociaciones sindicales
para formular las reglas relativas a la organización de su administración, así
como las políticas, planes y programas de acción que mejor convengan a sus
intereses, con la señalada limitación; v) La garantía de que las
organizaciones de trabajadores no están sujetas a que la cancelación o la
suspensión de la personería jurídica sea ordenada por la autoridad
administrativa, sino por vía judicial; vi) El derecho de
las organizaciones sindicales para constituir y afiliarse a federaciones y
confederaciones nacionales e internacionales; y vii) La
inhibición, para las autoridades públicas, incluyendo al legislador, de adoptar
regulaciones, decisiones o adelantar acciones que tiendan a obstaculizar el
disfrute de [sus] derecho”[27].
31.   A partir del desarrollo jurisprudencial
referido anteriormente, se puede sintetizar la esencia de la libertad sindical
en los siguientes cuatro elementos:
“(i) todo trabajador sin
distinción de su origen, sexo, raza, nacionalidad, orientación política, sexual
o religiosa entre otras, que se identifique en un grupo con intereses comunes
tiene el derecho a asociarse libremente; (ii) la prohibición de intervención
estatal se circunscribe a abstenerse de injerir en el ámbito de constitución,
organización y funcionamiento interno, los cuales son exclusivos del sindicato,
siempre y cuando no transgredan la legalidad; (iii) la
garantía constitucional de libertad de asociación protege a la colectividad por
lo que esta prima sobre los derechos subjetivos del trabajador que puedan
concurrir o colisionar con los derechos de la organización; y (iv) la
disolución o cancelación de la personería jurídica solo puede darse por vía
judicial”[28].
32.  Respecto de la prohibición de injerencia del Estado en el
ámbito de la constitución, organización y funcionamiento interno de los
sindicatos, cabe precisar que se trata de una limitación que apunta a
garantizar la autonomía y libertad de los trabajadores, tanto en la creación
misma del sindicato (esto es, que no se trate de entes jurídicos impuestos por
el Estado o que solo se permita la existencia de aquellos que gozan del aval
del gobierno), como en la forma en que se organiza su estructura y se dispone su
programa de acción (lo que se traduce en la prerrogativa para establecer, por
vía de estatutos[29],
su objeto, las condiciones de admisión, las obligaciones y derechos de los
asociados, la estructura de su junta directiva, las cuotas para su
sostenimiento, las sanciones por la ocurrencia de faltas, el proceso reglado
para el retiro o la exclusión de sus miembros, etc.).
33.   No obstante, tal autonomía y libertad que implica la
protección de la libre determinación de los trabajadores y del sindicato, no excluye
la atribución del Legislador de establecer algunos requisitos mínimos y límites
vinculados con la forma como opera la constitución, organización y
funcionamiento de la organización sindical. Por ejemplo, pese a que la
personería jurídica del sindicato surge por el solo hecho de su fundación, sin
intervención del Estado (C.S.T. art. 364), se exige la inscripción de su acta
de constitución, por vía legal, para efectos de darle oponibilidad a sus actos
(C.S.T. art. 372)[30].
Lo mismo ocurre cuando se adelantan modificaciones a los estatutos del
sindicato, en los que la producción de sus efectos se vincula con la publicidad
de su registro (C.S.T. art. 370).
34.   Este tipo de intervenciones del Legislador también ocurren
frente a la organización y al funcionamiento interno de los sindicatos.
Precisamente, el inciso 2 del artículo 39 de la Constitución autoriza tal
competencia cuando, de forma expresa, señala que: “La estructura interna y
el funcionamiento de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se
sujetarán al orden legal y a los principios democráticos”[31]. Tal habilitación también se
deriva de la regulación genérica que frente al derecho de asociación consagran
el PIDCP y la CADH[32],
y tiene concreción específica en el artículo 8 del Convenio 87 de la OIT, en el
que se establece lo siguiente: “1. Al ejercer los derechos que se les
reconocen en el presente Convenio, los trabajadores (…) y sus organizaciones
respectivas están obligados (…) a respetar la legalidad. // 2. La
legislación nacional no menoscabará ni será aplicada de suerte que menoscabe
las garantías previstas por el presente Convenio”.
35.    En todo caso, las actuaciones del Legislador, con miras a
garantizar la libre determinación de los sindicados, a partir de lo previsto en
la Constitución y en los citados instrumentos internacionales, solo se admiten
en la medida en que ellas (i) se soporten en mandatos de
la Carta[33];
(ii) no constituyan una injerencia indebida en la autonomía y libertad de
dichas organizaciones[34];
(iii) su finalidad esté vinculada con la satisfacción de los pilares y
elementos básicos del principio democrático[35];
y (iv) su alcance sea razonable y proporcional, para no menoscabar el conjunto
de garantías esenciales que dan sustento a la libertad sindical.
36.   En lo relativo a la satisfacción del principio democrático,
cabe insistir en que su configuración, como soporte y límite para las
actuaciones del Legislador, deviene expresamente de lo señalado en el artículo
39, inciso 2°, de la Carta. No se trata de una proyección, asimilación o
traslado de la parte orgánica de la Constitución, ni de sustentar su legitimación
a partir del carácter expansivo y universal de los pilares de la democracia. Lo
que se prevé en el Texto Superior es una habilitación y restricción directa,
para ser aplicada por el Legislador en una categoría especial de forma
asociativa, como lo son las organizaciones sindicales, de donde emana una clara
diferencia entre el derecho de asociación en general y el derecho de asociación
sindical, pues mientras que el primero admite esquemas de formación dotados de
mayor libertad, el segundo anula la adopción de cualquier técnica de ordenación
que sea distinta a la búsqueda o realización de los elementos o bases del
sistema democrático.
37.   Ahora bien, es preciso destacar que en la identificación de
los pilares que desarrollan el citado principio, el Congreso es titular de un
amplio margen de configuración, en el que no solo caben aquellos que
expresamente se señalan en la Constitución (como ocurre con la participación y
el pluralismo en el Título de los principios fundamentales[36]), o que se especifican y perfilan en
la parte orgánica (como sucede con el principio de separación de poderes[37]), sino también aquellos otros que procedan
de la conceptualización de la democracia, sin importar si gozan o no de
consagración normativa, tanto en el propio Texto Superior como en instrumentos
internacionales[38].
De esta manera, si bien la parte orgánica de la Carta es una fuente importante
para la individualización de los estándares democráticos, y es normal que así
lo sea, al organizarse el Estado colombiano en forma de República, se admiten
otras valoraciones por parte del Legislador en ejercicio de su principio básico
de autonomía legislativa.
38.   En conclusión, se
tiene que el margen de configuración del Legislador, aunque es amplio, se restringe
en comparación con el derecho de asociación, pues únicamente le está permitido establecer
regulaciones que cumplan con los requisitos previamente mencionados, esto es,
que se soporten en mandatos de la Carta, que no constituyan una injerencia
indebida en la autonomía y libertad de los sindicatos, que su fin apunte al
desarrollo de principios democrático, y que su alcance sea razonable y
proporcional, pues de este modo se preserva la autonomía de dichos órganos
sociales, la cual se expresa en su capacidad para dictar los estatutos propios que
permitan su funcionamiento, en aspectos tales como su objeto, condiciones de
admisión, obligaciones y en el número, período, funciones y denominación de los
cargos de su junta directa. Sobre este punto, versará la siguiente sesión de
esta providencia.
E.
DEL DERECHO DE
LOS MIEMBROS DE LA ASOCIACIÓN SINDICAL DE ELEGIR LIBREMENTE A SUS
REPRESENTANTES Y ORGANIZAR SU ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA
39.    Es menester de la Corte ahora precisar el alcance de la
autonomía sindical predicada del artículo 39 constitucional y del artículo 3°
del Convenio 87 de la OIT, en lo que atañe a la facultad de las organizaciones
de elegir dirigentes y de establecer el diseño administrativo del sindicato que
estimen conveniente.
40.    Al respecto, en desarrollo de lo explicado en la sesión anterior,
se ha manifestado que la autonomía de las organizaciones sindicales para darse
su propia administración, incluye los derechos a redactar sus estatutos, a
elegir libremente a sus dirigentes, a organizar su estructura y a formular un
programa de acción. Estas prerrogativas son esenciales para que el
sindicato pueda actuar independientemente de los intereses de sus miembros.
41.    En virtud de lo anterior, y como se deriva de lo expuesto
hasta el momento, la legislación expedida en la materia debe procurar por
establecer un marco general que otorgue el mayor margen de libertad a los sindicatos
para que estos determinen de manera autónoma su vida interna. Cualquier
normatividad que sea excesivamente detallada puede hacer nugatorio el derecho
de asociación sindical y llegar a constituir una injerencia indebida.
42.    En lo concerniente a las condiciones de elegibilidad de los
representantes de los sindicatos, es imprescindible –en términos de autonomía– no cercenar la libertad de postulación de los trabajadores
afiliados o impedir o hacer nugatorio los procesos de elección. No obstante, tal
como lo ha admitido la Corte, no toda regulación en esta área es violatoria del
derecho de asociación sindical[39],
pues es posible consagrar unos mínimos que, sin afectar su funcionamiento, permitan
realizar objetivos acordes con la Constitución y que operen bajo la lógica de salvaguardar
los principios democráticos que se deben proyectar al interior de estos
entes, sin perjuicio de que a la vez protejan los intereses de sus afiliados, como
ocurre con (i) la defensa de la participación, (ii) el impulso al pluralismo y (iii)
el control a las estructuras internas de poder en favor de las minorías.
43.   Esta aproximación es compartida, en diversos
pronunciamientos, por el Comité de Libertad Sindical de la OIT, el cual ha considerado
como válida la intervención del Estado en el funcionamiento y determinación de
la estructura interna de los sindicatos, siempre que no se impongan requisitos injustificables
o se incurran en injerencias indebidas que menoscaben la libertad sindical[40]. Al respecto, se ha dicho que:
“563. Las disposiciones legislativas que
regulan detalladamente el funcionamiento interno de las organizaciones de
trabajadores y de empleadores entrañan graves riesgos de injerencia por las
autoridades públicas. En caso de que su adopción fuera considerada
indispensable por las autoridades, estas disposiciones deberían limitarse a
establecer un marco general, dejando a las organizaciones la mayor autonomía
posible para regir su funcionamiento y administración. Las restricciones a este
principio deberían tener como únicos objetivos garantizar el funcionamiento
democrático de las organizaciones y salvaguardar los intereses de sus
afiliados. (…) Véanse Recopilación de 2006, párrafo 369;
342º informe, Caso núm. 2453, párrafo 716;
358º informe, Caso núm. 2740, párrafo 658;
y 363º informe, Caso núm. 2740, párrafo 703.)
(…) 572. Es admisible la existencia de
disposiciones que tienen por finalidad promover los principios democráticos
en el seno de las organizaciones sindicales. (Véase Recopilación
de 2006, párrafo 378.)
600. No existe violación de los
principios de la libertad sindical cuando la legislación contiene ciertas
reglas que tienen por finalidad promover los principios democráticos en
el seno de las organizaciones sindicales o bien garantizar el desarrollo
normal del procedimiento electoral respetando los derechos de los miembros, a
fin de evitar todo conflicto en lo que atañe al resultado de las elecciones.
(Véase Recopilación de 2006, párrafo 399.)”
44.    Este
reconocimiento del Comité de Libertad Sindical es concordante con la admisión
que la jurisprudencia de la Corte ha realizado de la doctrina del margen nacional de
apreciación[41],
a través de la cual se permite que el Estado cuente con cierto ámbito de acción
en la definición de los derechos previstos tanto en el ordenamiento interno
como en los tratados internacionales de los que sea parte. No obstante, esta
deferencia, que se cristaliza a través de la actuación del Legislador, no es
ajena a límites, y supone, además de las condiciones internas de deliberación y
de sujeción al texto constitucional, el respeto por los contenidos mínimos que
las convenciones internacionales y la jurisprudencia que los tribunales
encargados de interpretarlas, les otorgan a tales derechos. El margen puede
basarse en objetivos derivados de la tradición jurídica nacional, como en el impulso
de nuevas medidas que garanticen estándares democráticos. Sobre el particular,
en la sentencia C-180 de 2016, al abordar un caso vinculado con el derecho de
asociación sindical, la Corte concluyó que la interpretación y aplicación del
Convenio 87 de la OIT, admite la existencia en el ordenamiento colombiano del
margen de apreciación, tal como se dispone expresamente en el artículo 8 del
citado instrumento[42],
respetando los límites ya señalados y desarrollados en esta providencia.
F.
DE LA
NATURALEZA Y LA RAZÓN DE SER DEL CARGO DE FISCAL
45.   Antes de proceder a analizar los cargos de
inconstitucionalidad alegados por el actor, la Corte considera oportuno exponer
algunas consideraciones en cuanto a la naturaleza y las funciones del cargo de fiscal,
pues la regulación que se cuestiona se refiere precisamente al supuesto mínimo
legal que rige la elección de dicha dignidad dentro de los sindicatos.
46.   Para comenzar, cabe señalar que no existe a nivel
legal una descripción puntual de este cargo, ni de las funciones que le
asisten. Tan solo se prevén en el C.S.T. dos atribuciones que se vinculan con
el manejo legal, adecuado y transparente de los recursos de la organización
sindical. Por una parte, el artículo 396 dispone que todo giro de recursos y
orden de pago del sindicato deben necesariamente contar con la firma del
presidente y del tesorero, y con la autorización del fiscal; y por la otra, el
artículo 400 establece que la retención de las cuotas sindicales supone la
comunicación al empleador de dicha decisión, para que este proceda con su
consignación, acto formal que debe ir acompañado de la firma del secretario y
del fiscal del sindicato.
47.   Una identificación más específica de las funciones que le
corresponden a este cargo, que complementan las dos que se otorgan en el ámbito
legal, se encuentra en los estatutos de los sindicatos, en virtud de la
habilitación que, para su definición, se prevé en el numeral 5 del artículo 362
del C.S.T.[43].
Un examen a varios de ellos, permite constatar las siguientes competencias
reiteradas[44]:
a) Velar por el estricto cumplimiento de
las obligaciones, deberes y derechos de los socios del sindicato y de la Junta Directiva.
b) Dar su concepto sobre todos los puntos
que se sometan a su consideración por
la Asamblea General y la Junta Directiva.
c) Visar las cuentas de
gastos incluidas en el presupuesto y aquellas que puedan ser ordenadas por la Asamblea General y por la
Junta Directiva.
d) Refrendar las cuentas
que debe rendir el tesorero y revisarlas informando sobre las
irregularidades que note.
e) Controlar las
actividades generales del sindicato e informar a la Junta Directiva de las
faltas que encontrare, a fin de que esta las enmiende. Si no fuere
atendido por la Junta Directiva, podrá convocar extraordinariamente a la
Asamblea General.
f) Vigilar el estricto
cumplimiento de los estatutos, informando sobre toda violación de ellos por
parte de cualquier afiliado o directivo.
g) Informar al presidente
y a los demás miembros de la Junta Directiva, toda irregularidad detectada
en el sindicato.
h) Emitir
concepto de los casos de expulsión de afiliados o directivos. Este
concepto formará parte del respectivo expediente que debe presentar a la
Junta Directiva o a la Asamblea respectiva.
i) Firmar, en conjunto
con el presidente y el tesorero, toda orden de retiro de fondos.
j) Hacer arqueo al tesorero de la caja
menor.
k) Presentar informe por escrito en cada
reunión de Junta Directiva y de Asamblea General, en donde manifieste el
comportamiento de los directivos sindicales, de las subdirectivas y el manejo
de los dineros a la luz de los estatutos.
48.    Como se deriva de lo anterior, el fiscal cumple un
papel esencial dentro de la estructura del sindicato, pues se trata de una
dignidad que ejerce funciones de control intraorgánico, a través del
desenvolvimiento de un esquema de frenos y contrapesos propio del sistema
democrático.
49.   En efecto, vista la descripción realizada en los párrafos
anteriores, sus competencias se pueden agrupar en cuatro modalidades
específicas de control: (i) control presupuestal y de
gasto sindical, por cuanto autoriza todo giro de recursos, retiro de fondos
y órdenes de pago, refrenda las cuentas, lleva un control directo sobre los
gastos realizados, arquea la labor del tesorero sobre la caja menor y comunica
al empleador la obligación de retener las cuotas sindicales; (ii) control interno
o de observancia de los deberes sindicales, ya que está autorizado para
velar por el
estricto cumplimiento de las obligaciones de los trabajadores sindicalizados y
de la junta directiva, así como de los compromisos y deberes que surgen de los
estatutos. En desarrollo de esta atribución, se le autoriza para presentar informes sobre
el comportamiento de los directivos; (iii) control estatutario, toda vez
que fiscaliza las
actividades generales del sindicato e informa cualquier tipo de irregularidad
en el desarrollo de su objeto social. También da su concepto sobre los puntos
que se le pongan en consideración, con ocasión de lo dispuesto en el régimen
estatutario; y (iv) control disciplinario, el cual se expresa en informar
todo tipo de irregularidades que advierta en los citados esquemas de
intervención, respecto de los afiliados, directivos, presidente y tesorero de
la organización sindical, estando facultado, por lo demás, para emitir concepto
en los casos de expulsión o de retiro de los trabajadores o de los miembros de
la junta directiva.
50.    Se advierte entonces que el fiscal cumple una labor central
de control interno y supervisión de las organizaciones sindicales y, por ende,
debe ser ejercido de manera objetiva e independiente de la
administración, pues de él depende que el sistema frenos y contrapesos que se
extiende a órganos privados de carácter democrático (como lo son sindicatos),
sea efectivo y útil en favor de los trabajadores que se afilian a dicho
organismo, en búsqueda de mejorar sus condiciones de vida y de ampliar el
contenido de los derechos sociales.
51.    El cargo de fiscal representa sin duda un sello de garantía
de la gestión eficiente y transparente del administrador, participa en la
protección y vigilancia del sindicato, vela por el cumplimiento de las
obligaciones de todos los actores que están involucrados en el ejercicio de la
libertad sindical y genera confianza en el manejo adecuado, leal y transparente
de los recursos sociales.
52.    En todo caso, el cargo de fiscal debe ser consecuente con
el objeto de las funciones que le son propias, de suerte que ni las
atribuciones legales ni aquellas que se consagran por vía estatutaria pueden
ser utilizadas como herramientas para entorpecer el buen funcionamiento del
sindicato. El marco de actuación del titular de este cargo es el principio de
legalidad, que, en el ámbito del derecho colectivo del trabajo, no solo se
expresa en las leyes aprobadas por el Legislador, sino también en la regulación
que emana de los estatutos[45].
De modo que las expresiones de control presupuestal, interno, estatutario y
disciplinario propias de esta dignidad, tienen que ser ejercidas dentro de los
estrictos y precisos límites que fijan el soporte regulatorio de cada una de
ellas y siempre guiadas por la búsqueda del bien común, como soporte básico de
actuación de toda organización sindical.
53.   Por último, cabe señalar que algunas de las atribuciones del
fiscal son análogas a las que se cumplen por la revisoría fiscal, como ocurre
con la vigilancia de la administración financiera, el manejo de las cuotas
sindicales y con el cumplimiento de los deberes de los miembros del sindicato.
La cercanía en tales roles permite enfatizar la importancia de que esta
dignidad se ejerza de forma objetiva e independiente de la administración. Así,
por ejemplo, lo ha dicho la Corte al resaltar el papel que desempeña la
revisoría fiscal en el ámbito comercial, el cual, ajustándolo al objetivo
propio de los sindicatos, también es predicable respecto de las materias
señaladas con anterioridad. Puntualmente, se ha señalado que:
“La revisoría fiscal participa en el
cumplimiento de las funciones y fines del Estado, razón por la cual se le
impone el ejercicio de una labor eficaz, permanente, integral, independiente,
oportuna y objetiva, con el fin de garantizar e incentivar la inversión, el
ahorro, el crédito y, en general, la promoción del desarrollo económico.
(…) La revisoría fiscal representa
también un sello de garantía de la gestión eficiente y transparente
del administrador; además, participa en la protección y estabilidad del sistema
económico y en la generación de confianza en el manejo de los recursos
provenientes del ahorro privado”[46].
Con base en las consideraciones
previamente expuestas, se pasará al examen del asunto bajo estudio.
G.
SOLUCIÓN DEL
CASO CONCRETO
54.   Como
se manifestó al plantear el problema jurídico, en esta ocasión le corresponde a
la Corte establecer si la expresión legal demandada prevista en el numeral 2°
del artículo 391 del C.S.T, modificada
por el artículo 54 de la Ley 50 de 1990, conforme a la cual el cargo de fiscal
del sindicato corresponderá a la fracción mayoritaria de las minoritarias, desconoce el derecho de asociación, el derecho de
asociación sindical y el principio de autonomía sindical en la elección libre
de sus representantes.
55.    En este proceso no se radicaron
intervenciones ciudadanas que brindaran elementos de juicio sobre la materia
objeto de controversia. No obstante, en su concepto de rigor, el Procurador
General de la Nación solicita a la Corte declarar exequible la disposición
demandada, por cuanto la Constitución le otorga al Legislador la atribución
para regular la materia, cuando en el inciso 2 del artículo 39, señala que se
sujetará al orden legal y a los principios democráticos “[l]a estructura interna y el
funcionamiento de los sindicatos”. Tal atribución se consagra igualmente en
el artículo 8 del Convenio 87 de la OIT. Por lo demás, la norma no afecta el
núcleo esencial de la libertad sindical y se ajusta a los límites del principio
de razonabilidad, pues, con sujeción a un test leve[47], es claro que ella pretende mejorar la
participación de las minorías en la administración de la organización sindical
(legitimidad), y su idoneidad se deriva del
ámbito regulatorio propio que establece la norma, al otorgar el cargo de fiscal
a la fracción mayoritaria de las minoritarias (adecuación).
56.    Para comenzar, esta Corporación
advierte que el precepto demandado se introduce en el C.S.T., dentro de las
normas referentes a la determinación de los miembros de la junta directiva de
los sindicatos. En principio, como se observa del artículo 362 del citado
Código, “el
número, la denominación, el período y las funciones” de dichos cargos, se sujetarán
a lo que se acuerde libremente por los trabajadores en los estatutos de la
organización sindical. Incluso, esta misma disposición señala que en el
referido documento se precisará el modo en que se procederá para “integrarla” o “elegirla”, junto con las causales y el proceso para
su remoción.
57.   En el ámbito específico de la
elección de los miembros que integran la junta directiva, la regulación del Legislador
se ajusta, en principio, al deber de establecer un marco general que le otorgue
mayor margen de libertad a los sindicatos, no solo en concordancia con lo
dispuesto en el citado artículo 362 del C.S.T., en el que estas materias se
sujetan, por lo general, a los estatutos, sino también en observancia de las
directrices que sobre el particular ha emitido el Comité de Libertad Sindical
de la OIT, en los términos ya expuestos en esta providencia.
58.    De este modo, en el numeral 1°, se
dispone que la elección de las directivas se hará por votación secreta para
asegurar la representación de las minorías, so pena de nulidad. Esta disposición fue declarada exequible por
la Corte, en la sentencia C-466 de 2008, al considerar que es
constitucionalmente válido que el Legislador establezca medidas orientadas a
asegurar la vigencia de los principios democráticos dentro de las organizaciones sindicales,
con sujeción al artículo 39 del Texto Superior. Ello ocurría con el precepto
señalado, ya que la votación secreta amplía la participación y permite que las
minorías accedan al poder, como expresión propia del pluralismo. Tan solo
excluyó las exigencias originalmente previstas en la norma en mención, según
las cuales debía votarse mediante papeleta escrita y aplicando el sistema del
cuociente electoral, pues si bien ambas son herramientas que se ajustan a los
pilares democráticos, desde la Constitución misma, estas últimas admiten
variaciones, por ejemplo, el voto puede declararse mediante instrumentos
electrónicos (CP art. 258) y la participación efectiva de las minorías también
puede asegurarse a través del uso de la cifra repartidora (CP art. 263). Así
las cosas, ante el deber de preservar la libertad en la definición de la
estructura organizacional de los sindicatos, la decisión sobre estas materias
no le competía al Legislador, sino al propio ente social en sus estatutos.
59.    En todo caso, la Corte destacó
ampliamente la posibilidad de intervención del Legislador en la materia,
siempre acorde con la realización de los principios democráticos. En los
apartes más relevantes de la sentencia C-466 de 2008, este Tribunal señaló que:
“[U]no de los principios
fundantes de nuestro Estado Democrático es el de tener el carácter
participativo. La participación como estructura básica del Estado (art. 1°
C.P) también se encuentra relacionada como uno de los valores esenciales que
influyen en todo nuestro ordenamiento jurídico (preámbulo constitucional).
Ahora bien, el Estado Social de
derecho, tiene como una de sus características primordiales el respeto por las
minorías. Esta forma de Estado trae consigo el reconocimiento de los
derechos de las minorías cuando las mayorías impongan su voluntad. De allí
que el interés general prevalezca sobre el particular siempre y cuando a este
interés particular no se le violenten sus derechos fundamentales.
Pues bien, el Estado
constitucional y democrático desecha la idea de democracia basada en el
carácter absoluto e ilimitado de la actuación de la mayoría. Es por esta
razón que se entendió que la sociedad está compuesta por un conjunto de
intereses diversos y que en consecuencia el principio democrático debía
reconocer a los diferentes grupos que conforman la sociedad, hasta los minoritarios,
y así de esta manera no solo resaltar el principio participativo sino
igualmente el principio pluralista del Estado democrático. Por
consiguiente, una característica esencial del principio pluralista del Estado
Social de Derecho es la protección efectiva de las minorías. (…) La anterior
consecuencia, lleva a que la democracia excluya los sistemas mayoritarios de
elección, cuando se trata de la elección de más de una persona, por atentar
contra el pluralismo y la participación, valores que hacen parte intrínseca del
concepto de democracia.  (…)
En consecuencia, no cabe dudas
que el fin perseguido por la norma acusada, esto es el de garantizar la
representación de las minorías en las directivas sindicales, es una
limitación constitucionalmente aceptable al derecho constitucional a la
libertad sindical. // Ciertamente, el artículo 39 constitucional señala
que “la
estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos y organizaciones
sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y a los principios
democráticos”.  En este orden de ideas, la libertad sindical debe sujetarse, entre
otros, a los principios democráticos de participación y pluralismo establecidos
en la Constitución.
(…) En conclusión, es válido a
la luz de la Constitución Política, que el legislador señale que en la
elección de las directivas sindicales debe asegurarse la representación de las
minorías.  Esto por cuanto, acorde con lo esbozado anteriormente (…)
los fundamentos y principios democráticos son un límite natural a la libertad
sindical”[48].
60.   En línea con lo expuesto y como se ha venido
señalando, la expresión legal demandada que hace parte del numeral 2° del
artículo 391 del C.S.T., se introduce dentro de la regulación de la elección de
directivas del sindicato y prescribe que, una vez instalado y fijadas sus
reglas, se deberá proceder a elegir a sus dignatarios, preservando, en todo
caso, para el momento de la votación, que el cargo de fiscal corresponda a la
fracción mayoritaria de las minoritarias.
61.   Como se advierte, se trata de una disposición
cuyo fin es asegurar que las minorías detenten el ejercicio de dicha
dignidad, que, como se señaló en las consideraciones anteriores de esta
sentencia, constituye un sello de garantía de la gestión eficiente y
transparente del sindicato, que participa en la protección y vigilancia del
cumplimiento de los deberes sindicales y del contenido de sus estatutos, y que
ejerce controles de carácter presupuestal, interno y de gastos, cuyo propósito
es asegurar un manejo legal, adecuado y transparente de las finanzas del ente
social, las cuales, en esencia, están compuestas por las cuotas ordinarias y
extraordinarias que sus trabajadores afiliados aporten.
62.   Sobre la base de lo anterior, y con
miras a dar solución a los problemas planteados, inicialmente la Corte considera
que cabe unificar el juicio que se propone respecto de la supuesta vulneración
del derecho de asociación y del derecho de asociación sindical, en la medida en
que en ambos cargos se basan en una supuesta intervención injustificada,
arbitraria y desproporcionada del Legislador, en un asunto reservado a los
miembros del sindicato, como lo es designar libremente a sus representantes. En
todo caso, como se expuso en las motivaciones previas de esta sentencia, cabe
resaltar que mientras el primero de los derechos mencionados admite esquemas de formación dotados de
mayor libertad, el segundo únicamente permite formas de ordenación que tengan
como objetivo el logro de los principios democráticos. Así las cosas, al paso
que el margen de acción del legislador en el derecho de asociación es amplio,
en el caso del derecho de asociación sindical es restringido.
63.   En este contexto, la Corte no
advierte violación alguna por parte de la norma demandada a los derechos
invocados, pues, a diferencia de lo señalado por el accionante, no se trata de
una intervención injustificada o arbitraria del Legislador, ni tampoco
corresponde a una medida desproporcionada. En cuanto a lo primero, porque la
Constitución y los tratados internacionales que integran el bloque de
constitucionalidad autorizan que la asociación sindical sea objeto de
limitaciones por el Congreso, para salvaguardar y desarrollar –como ya se dijo–
los principios democráticos, tal y como ocurre, en el presente caso, en donde
el fin es garantizar la intervención de las minorías en el manejo de un cargo esencial de la
junta directiva del sindicato, destinado a asegurar la transparencia y
legalidad en el manejo de los recursos de dicha organización, y a velar por el
cumplimiento de los deberes propios de sus estatutos. Esta limitación,
siguiendo el precedente señalado en la sentencia C-466 de 2008, es
constitucionalmente aceptable, pues amplifica los principios constitucionales
de participación y pluralismo, que corresponden a la idea democrática del
Estado social de derecho y que se fundan directamente en lo previsto en el
inciso 2° del artículo 39 del Texto Superior.
64.   Y, frente a lo segundo, este
Tribunal considera que la medida adoptada por el Legislador no desconoce el
principio de proporcionalidad. Para ello, si bien comparte con la Vista Fiscal
que la elección del test debe tener en cuenta el margen de configuración que el citado
artículo 39 de la Constitución le otorga al Congreso para regular el
funcionamiento de los sindicatos, lo cierto es que la protección de su libre
determinación, en términos de amparo a su autonomía y libertad, exige que
cualquier intervención sea plenamente justificada y no interfiera indebidamente
en el devenir social, por lo que se estima que la valoración de la medida debe
hacerse conforme con el test intermedio.
65.    Lo anterior se refuerza con lo
señalado por la Corte en la sentencia C-220 de 2017, en la que se resaltó que
el mencionado test aplica cuando una medida pueda afectar el goce de un derecho
constitucional en su faceta negativa, esto es, respecto del deber de abstención
que le corresponde al Estado, con el fin de precaver que con su acción se
obstaculice o impida el ejercicio de un derecho[49], en este
caso, de los derechos de asociación y de asociación sindical, dado que se alega
la existencia de un intervención injustificada por parte del Legislador, al
limitar la capacidad de organización de los sindicatos.
66.    Así las cosas, lo primero que se
advierte es que la medida responde a un fin constitucionalmente legítimo e importante, toda vez que apunta en dirección a salvaguardar
la participación y el pluralismo dentro de las organizaciones sindicales,
asegurando un control efectivo de las mayorías, con la reserva del cargo de
fiscal para la fracción mayoritaria de las minoritarias, esto es, para aquella
que, además de manifestar su oposición directa a quienes gobernarán el
sindicato, goza de la mayor representatividad al interior de los trabajadores.
La importancia se refleja no solo en el otorgamiento de una representación
efectiva, sino también en preservar la independencia que debe reflejar un
órgano de control intraorgánico, como lo es el cargo de fiscal, que demanda un
alto grado de libertad, con miras a hacer efectivo el esquema de frenos y
contrapesos que se extiende a este ente privado de carácter y origen democrático.
67.   Además, la medida es adecuadamente conducente para contribuir a la obtención
del fin propuesto, dado que la asignación directa del cargo de revisor fiscal
para la fracción mayoritaria de las minoritarias, al momento de elegir la junta
directiva, asegura que el nombramiento recaiga efectivamente en cabeza de
quienes representan una opción alternativa de poder y, por esa vía, logren los
objetivos de pluralismo, participación y control intraorgánico que la justifican.
Por último, no se aprecia que la norma legal impugnada sea evidentemente desproporcionada, en tanto que, al reservar el
cargo para la voz de las minorías, no se coarta la libertad de postulación, ni se impone la elección de un
individuo determinado que cumpla con ciertas características y, menos aún, se constituye
una intervención estatal indebida en la constitución de los sindicatos, pues su
propósito es el de maximizar los principios democráticos, como límite válido al
derecho de asociación sindical, constitucionalmente autorizado por el inciso 2°
del artículo 39 del Texto Superior.
68.   Para la Corte es importante insistir en que la protección de
las minorías constituye uno de los objetivos del
Estado social de derecho, entre otros, en los escenarios en los que se pretende
aplicar sistemas de elección en entes jurídicos que, como los sindicatos, se
encuentran sujetos a los principios democráticos. En este caso, las minorías
representan a aquellas fuerzas que, al interior de la organización sindical, cuentan
con el apoyo de los trabajadores electores en una posición numérica inferior a
la de quienes obtienen una mayor representación en la junta directiva y, por
ende, tienen la capacidad de dirigir sus actividades y representar al movimiento.
69.     Si bien la ley y la jurisprudencia constitucional, como se
dijo previamente, imponen que la escogencia de los representantes en la junta
directiva se debe hacer mediante esquemas de elección proporcionales (como la
cifra repartidora o el cuociente electoral), para asegurar la presencia de las
minorías[50];
tal método no excluye que, en aras de lograr la misma finalidad, se asigne el
cargo de fiscal del sindicato a la fracción mayoritaria de las minoritarias,
por las siguientes razones: (i) primero, porque las fórmulas proporcionales,
aun cuando permiten la aparición de minorías, generalmente llevan a una
sobrerrepresentación de quienes tienen mayor votación y a una
infrarrepresentación de quienes alcanzan una posición numérica inferior[51], de suerte que la efectividad de la
participación y el pluralismo, como valores intrínsecos de la democracia, no
excluyen que se reserve por el legislador un cargo para sectores minoritarios,
los cuales, por efectos del sistema de votación, irremediablemente tendrán en
la junta directiva del sindicato una menor intervención[52]. El precepto acusado refuerza
entonces el ideario de concurrencia, aproximación, diversidad y pluralidad que
se pretende en las sociedades democráticas; y (ii) segundo, porque la dignidad
que se elige para la obtención de los fines mencionados, tiene unos propósitos
y atributos que son manifiestamente distintos del resto de los miembros de la
junta directiva, pues desempeña roles de control presupuestal, interno, estatutario y disciplinario, que exigen una
mayor objetividad e independencia respecto de la administración, representada por
las fuerzas mayoritarias, a pesar de que el cargo es elegido dentro de las
directivas, como lo dispone el C.S.T. Así las cosas, la decisión del legislador
de excluir este empleo de la lógica ajustada a la votación mayoritaria,
preserva la naturaleza de esta dignidad, correspondiente a la de ser un órgano de control
intraorgánico, con el propósito de hacer efectivo el esquema de frenos y
contrapesos.
70.   La norma permite entonces garantizar
la voz de las minorías y lo hace de una forma en la que, además, asegura la
efectividad de los controles que se exigen dentro de una estructura
democrática, como lo son los sindicatos. En todo caso, cabe aclarar que nada de lo que se prevé
en ella, ni de lo que emana por su aproximación integral con el régimen
colectivo del trabajo, se presta para un abuso de las minorías, ya que, como se
explicó con anterioridad, el marco de actuación del cargo de fiscal se sujeta
al principio de legalidad, de suerte que sus atribuciones tienen que ser
ejercidas dentro de los estrictos y precisos límites que fijan el soporte
regulatorio de cada expresión de control, ya sea por la fijación directa del
legislador o por el propio sindicato en sus estatutos.
71.   No se observa que el precepto legal demandado vulnere el
derecho de asociación, ni el derecho de asociación sindical, pues la medida
adoptada (a) se funda en el artículo 39 de la Constitución; (b) no constituye
una injerencia indebida en la autonomía y libertad de los sindicatos, en tanto
opera como un marco general de designación, que no limita las capacidades de
postulación, ni restringe las condiciones personales de elegibilidad; (c) se
ajusta –como ya se advirtió– al principio de proporcionalidad; y (d) su objetivo es
satisfacer varios elementos básicos del principio democrático.
72.  Tampoco se desconoce el derecho de los miembros del sindicato
de elegir libremente a sus representantes, toda vez que esta facultad admite
limitaciones que, como se ha insistido, apunten a difundir y extender los principios
democráticos, como ocurre –en este caso– con (i) la defensa de la participación, (ii) el impulso al
pluralismo y (iii) el control a las estructuras internas de poder en favor de
las minorías. Ello es acorde con lo previsto en el inciso 2° del artículo 39 de
la Constitución, y
refleja las directrices del Comité de Libertad Sindical sobre la materia, al
interpretar armónicamente los artículos 3 y 8 del Convenio 87 de la OIT.
Precisamente, en el numeral 43 del presente fallo, se destacó que este
organismo ha señalado que: “(…) Las restricciones a este principio deberían tener como únicos
objetivos garantizar el funcionamiento democrático de las organizaciones y
salvaguardar los intereses de sus afiliados”[53].
73.    A lo anterior cabe agregar que no se está afectando el núcleo esencial del
derecho en cuestión, puesto que el requisito impuesto no representa de ninguna
manera una interferencia injustificada en la libertad de los sindicatos para definir
su funcionamiento, organización y estructura. Por el contrario, y retomando lo dicho en la
sentencia C-466 de 2008, se inscribe dentro de los valores de la democracia, la
cual excluye los sistemas mayoritarios de elección, en los que únicamente se ve
reflejada una alternativa, garantía que también se extiende a los sindicatos,
por lo previsto en el artículo 39 del Texto Superior.
74.    Por las razones expuestas, la Corte
concluye que la expresión: “En todo caso, el cargo de fiscal del sindicato corresponderá a la
fracción mayoritaria de las minoritarias”, prevista en el numeral 2° del artículo
391 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 54 de la Ley 50 de 1990, debe ser declarada exequible
y así se procederá en la parte resolutiva de esta sentencia.
H.
SÍNTESIS DE LA
DECISIÓN
75.   En
esta ocasión, la Corte se pronunció sobre una demanda interpuesta contra la
expresión: “En todo caso, el cargo de fiscal del sindicato corresponderá a
la fracción mayoritaria de las minoritarias” prevista en el numeral 2° del
artículo 391 del Código Sustantivo del Trabajo. En opinión del accionante, dicho precepto vulnera lo dispuesto en los
artículos 38 y 39 de la Constitución Política y 3° del Convenio No. 87 de la
OIT, por limitar de forma desproporcionada el derecho de asociación, el derecho de
asociación sindical y el principio de autonomía sindical, en la elección libre
de sus representantes.
76.   La Corte concluyó que la norma bajo
examen se ajusta a los preceptos constitucionales invocados, toda vez que se
trata de una limitación razonable que se sustenta en la salvaguarda de la
participación y el pluralismo a favor de las minorías, que a su vez asegura el
control intraorgánico que, en términos de independencia y como expresión del
sistema de frenos y contrapesos al interior de los sindicatos, debe brindar el
cargo de fiscal. Todo lo anterior con miras a impulsar la realización de los
principios democráticos, como restricción legal válida que admite el inciso 2°
del artículo 39 de la Constitución y que resulta acorde con las directrices del
Comité de Libertad Sindical, al interpretar de forma armónica los artículos 3 y
8 del Convenio 87 de la OIT.
III.
DECISIÓN
La Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE la expresión “En todo caso, el cargo
de fiscal del sindicato corresponderá a la fracción mayoritaria de las
minoritarias” contenida en el numeral 2° del artículo 391 del Código
Sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 54 de la Ley 50 de 1990, por
los cargos analizados en esta sentencia.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
Ausente con excusa
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con salvamento de voto
RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES
Magistrado (E)
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DE LA
MAGISTRADA
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
A LA SENTENCIA C-471/20
Con el acostumbrado respeto por las
decisiones de la Sala Plena de la Corte Constitucional, presento salvamento de
voto respecto de la sentencia C-471 de 2020[54],
en tanto declaró exequible la expresión demandada del artículo 391, numeral 2,
del Código Sustantivo de Trabajo, que es del siguiente tenor literal: “En todo
caso, el cargo de fiscal del sindicato corresponderá a la fracción mayoritaria
de las minoritarias”.
La posición mayoritaria de la Sala Plena
encontró que la expresión demandada es acorde con la Constitución Política en tanto constituye una manifestación del principio democrático, porque
garantiza la intervención de las minorías en la elección y manejo del cargo de
fiscal, el cual es esencial en la junta directiva del sindicato. De este modo, consideró que la forma legalmente prevista
para la elección de dicho
cargo es un límite constitucionalmente aceptable a la autonomía y libertad sindical,
“pues amplifica los principios constitucionales de participación y pluralismo, que corresponden a la idea
democrática del Estado social de derecho
y que se fundan directamente en lo previsto
en el inciso 2º del artículo 39 del texto Superior”[55].
Opino todo lo contrario. Que el fiscal de
un sindicato sea elegido únicamente por la fracción mayoritaria de la
minoritaria no es un reflejo del principio democrático.
A mi juicio,
de los principios que orientan
la Constitución Política
no se deduce que los órganos de control deben estar en manos de las
minorías. Si bien el pluralismo y el respecto de las minorías son valores
constitucionales, la designación de los cargos unipersonales que cumplen
funciones de control se rigen por el principio mayoritario. Basta con observar
la forma en que nuestra norma superior consagra la elección del Contralor
General de la República, el cual debe ser elegido por el Congreso
en pleno y por mayoría
absoluta (art. 267, C.P).
Así pues, los principios democráticos que
acoge la Constitución que nos rige, no implican que el fiscal
de los sindicatos sea elegido
por la fracción mayoritaria
de las minorías.
Además, las funciones que cumple el fiscal
dentro del sindicato, al tenor del artículo 369 del Código Sustantivo de
Trabajo, implican que todo giro de recursos y orden de pago deba necesariamente
contar con la autorización suya. De esta manera, la administración misma del
sindicato, asociada a su gestión económica, debe ser autorizada por él. En mi
opinión, este nivel de capacidad decisoria en manos de los miembros minoritarios del sindicato no se compadece con la regla por excelencia de
la democracia: aquella de las mayorías.
Fecha ut supra,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
[1] Central Unión de Trabajadores de Colombia
(CUT), Confederación General del Trabajo (CGT), la Unión Sindical Obrera de la
Industria del Petróleo (USO), Academia Colombiana de Jurisprudencia, Cámara de
Servicios Legales de la ANDI, y a los decanos de las facultades de derecho de
las Universidad de Los Andes, Universidad Externado de Colombia, Universidad
del Norte, Pontificia Universidad Javeriana, Universidad Nacional de Colombia,
Universidad Libre de Colombia y Universidad del Rosario.
[2] La norma en cita dispone que: “Artículo
3. 1. Las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho
de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir
libremente sus representantes, el de organizar su administración y sus
actividades y el de formar su programa de acción. // 2. Las autoridades
públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este
derecho o a entorpecer su ejercicio legal”.
[3] Folio 5 del expediente.
[4] Ibíd.
[5] Folio 6 del expediente.
[6] Se destaca particularmente el inciso 2 del artículo 39 de la
Constitución, en el que se dispone que: “La estructura interna y el
funcionamiento de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se
sujetarán al orden legal y a los principios democráticos”.
[7] Folio 35 del expediente.
[8] El precepto en mención establece lo siguiente: “Artículo 8.
1. Al ejercer los derechos que se le reconocen en el presente Convenio,
los trabajadores, los empleadores y sus organizaciones respectivas están
obligadas, lo mismo que las demás personas o las colectividades organizadas, a
respetar la legalidad. // 2. La legislación nacional no menoscabará ni
será aplicaba de suerte que menoscabe las garantías previstas por el presente
Convenio”.
[9] En este punto cabe mencionar que el test leve, como lo ha
reseñado la jurisprudencia de la Corte, se orienta a establecer la legitimidad
del fin y de la medida adoptada, debiendo ser esta última, además, adecuada o
idónea para alcanzar el propósito buscado.
[10] Ibid.
[11] Es preciso mencionar que en las sentencias T-568 de 1999,
C-567 de 2000, C-401 de 2005, C-617 de 2008 y C-018 de 2015, la Corte
estableció que el Convenio 87 de la OIT forma parte del bloque de
constitucionalidad strictu sensu, en la medida en que reconoce derechos
laborales no susceptibles de limitación en los estados de excepción, lo
que significa que “hacen parte del parámetro de control constitucional de
las normas legales que regulan la materia” (sentencia C-018 de 2015). Esto
mismo fue señalado explícitamente en la citada sentencia C-617 de 2008, al
manifestar que: “Respecto del Convenio 87 de la OIT, la Corte expresamente
ha señalado que hace parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto
y, por hallarse integrado a la Constitución, es parámetro para adelantar el
juicio de constitucionalidad de preceptos legales. El Convenio 87 de la OIT, en
cuanto parámetro de constitucionalidad, es complementario del artículo 39 de la
Carta. Este Convenio establece en su artículo 2° que los trabajadores y los
empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el
derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el
de afiliarse a estas organizaciones, con la condición de observar los estatutos
de la misma”.
[12] Corte Constitucional, sentencia C-1491de
2000.
[13] Corte Constitucional, sentencia C-041 de
1994.
[14] Sobre el
derecho de reunión véase las sentencias T-219 de 1993 y C-008 de 2018.
[15] Incorporada al ordenamiento jurídico interno a través de la Ley
16 de 1972.
[16] Véase art. 16.1 de la Convención Americana de
Derechos Humanos (en adelante CADH).
[17] Así lo advierte el numeral 2 del artículo 16
de la CADH cuando dispone: “[Que] [e]l ejercicio de [este] derecho sólo
puede estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias
en una sociedad democrática” y lo ratificó esta Corporación en la sentencia
C-865 de 2004.
[18] CADH, art. 16. 1. En el mismo sentido puede
consultarse el artículo 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en el cual se dispone lo siguiente: “(…) 2.
El ejercicio de tal derecho sólo podrá estar sujeto a las restricciones
previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en
interés de la seguridad nacional, de la seguridad pública o del orden público,
o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los
demás. El presente artículo no impedirá la imposición de restricciones legales
al ejercicio de tal derecho cuando se trate de miembros de las fuerzas armadas
y de la policía”.
[19] CP art. 107. Expresamente, la norma en cita dispone que: “(…)
Los partidos y movimientos políticos se organizarán democráticamente y tendrán
como principios rectores la transparencia, objetividad, moralidad, la equidad
de género, y el deber de presentar y divulgar sus programas políticos. (…)”. Cabe
mencionar que, respecto de los partidos políticos, la sujeción a los principios
democráticos se dispuso a través del Acto Legislativo 01 de 2003. Con
anterioridad a tal reforma constitucional, la jurisprudencia de la Corte había
señalado, en algunos casos, la posibilidad de apartarse totalmente de ellos
(por ejemplo, en la sentencia C-265 de 1994 se dijo que: “(…) sería
inconstitucional una regulación de la estructura y funcionamiento de los
colegios profesionales que no fuese democrática, mientras que es legítimo
constitucionalmente que existan otras formas asociativas que no se rijan por
los principios democráticos, como los partidos políticos, de acuerdo al
artículo 108 Superior.”), mientras que, en otros casos, la línea adoptada
era de la reconocer su valor para el desarrollo de la democracia. Precisamente,
en la sentencia C-089 de 1994, la Corte señaló que (i) los partidos políticos
canalizan gran parte de las demandas sociales, a través de una función
mediadora, con la que contribuyen a la consolidación y actualización de la
democracia; (ii) las dinámicas de poder en las que se introducen estos entes
jurídicos estimulan el desarrollo de un proceso político abierto y pluralista;
y (iii) los partidos se integran a un sistema jurídico político en el que se
respeta el “principio democrático, el mantenimiento de la independencia e
integridad nacionales y la vigencia efectiva de los derechos fundamentales”
.
[20] CP art. 52. En el aparte pertinente, el precepto constitucional en
cita señala que: “(…) El Estado fomentará estas actividades [las deportivas]
e inspeccionará, vigilará y controlará las organizaciones deportivas y
recreativas cuya estructura y propiedad deberán ser democráticas.”
[21] CP art. 189.24.
[22] Corte Constitucional, sentencia C-265 de
1994.
[23] Sentencia C-110 de 1994.
[24] Tal
particularidad se destaca en la sentencia C-272 de 1994, en la que se dijo que:
“El derecho de asociación
sindical difiere entonces del de libre asociación por la finalidad que cada uno
persigue y las actividades que desarrollan. La asociación que podemos llamar
genérica, corresponde a la facultad libre y voluntaria que tienen todas las
personas de organizarse con un fin común, el cual debe ser lícito. El derecho
de asociación sindical es la facultad (…) que tienen solamente los trabajadores
y empleadores para crear organizaciones destinadas a promover y defender los
intereses comunes que surgen de las relaciones laborales (…)”.
[25] Sentencia T-248 de 2014.
[26] Sentencias T-441 de 1992 y T-656 de 2004.
[27] Corte Constitucional, sentencia C-797 del
2000.
[28] Corte
Constitucional, sentencia C-180 de 2016.
[29] C.S.T, art. 362.
[30] Tal previsión desarrolla lo previsto en el inciso 1 del artículo 39
del Texto Superior, conforme al cual: “(…) Su reconocimiento jurídico se
producirá con la simple inscripción del acta de constitución”.
[31] Énfasis por fuera del texto original.
[32] PIDCP, art. 22 y CADH, art. 16. Así se
destacó en el numeral 24 de esta providencia.
[33] Por ejemplo, el último inciso del artículo 39 prohíbe el ejercicio
del derecho de asociación sindical para “los miembros de la fuerza pública”.
[34] Así lo ha resaltado el Comité de Libertad Sindical de la OIT, al
interpretar el alcance de los artículos 3 y 8 del Convenio 87. Textualmente, ha
dicho que: “El Comité no considera que la
simple existencia de una legislación sindical constituya en sí una violación de
los derechos sindicales, al poder darse el caso de que el Estado desee velar
por que los estatutos sindicales se ciñan a la ley. Ahora bien, ninguna
legislación adoptada en este ámbito puede menoscabar los derechos de los
trabajadores definidos en el marco de los principios de la libertad sindical. (…)”.
“Una disposición que prevea que los estatutos sindicales deben cumplir los
requisitos de la legislación nacional no constituye una violación del principio
de que las organizaciones de trabajadores deben tener el derecho de redactar
sus propias constituciones y estatutos en plena libertad, siempre que esos
requisitos reglamentarios no infrinjan el principio de la libertad sindical y
de que, además, la aprobación de los estatutos por la autoridad competente no
se halle sometida a la facultad discrecional de dicha autoridad.” Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad
Sindical del Consejo de Administración de la OIT, Sexta edición, 2018,
Nos. 564 y 567.
[35] Tal límite se deriva de la propia
Constitución, en el artículo 39, en donde se señala que las intervenciones del
Estado frente a la estructura y funcionamiento interno de los sindicatos debe
hacerse para lograr “principios democráticos”, y se confirma por el
Comité de Libertad Sindical, al expresar que: “Las restricciones a este principio [la
autonomía] deberían tener como únicos objetivos garantizar el funcionamiento
democrático de las organizaciones y salvaguardar los intereses de sus afiliados.”
Ibíd.
[36] CP art. 1°.
[37] CP art. 113.
[38] Por ejemplo, Colombia ha ratificado (i)
el Protocolo de Cartagena de Indias, que reforma la Carta de la Organización de
los Estados Americanos, en donde se reitera la importancia de la democracia
representativa; y (ii) el Compromiso de Santiago con la Democracia y la
Renovación del Sistema Interamericano de 1991, en el que se reafirmó el vínculo
entre la democracia y los derechos humanos.
[39] Corte
Constitucional, sentencia C-466 de 2008.
[40] Cabe señalar
que, en reiteradas oportunidades, la Corte ha establecido que los pronunciamientos del Comité de Libertad Sindical de la OIT, sirven
como criterios orientadores de interpretación de los convenios adoptados en el marco de
dicha institución y que hacen parte del bloque de constitucionalidad, tal y como ocurre con el Convenio 87. Véase, al respecto,
las sentencias C-696 de 2008, C-465 de 200 y SU-555 de 2014.
[41] Sentencia C-180 de 2016.
[42] La norma en cita dispone que: “Artículo 8. 1. Al
ejercer los derechos que se les reconoce en el presente Convenio, los
trabajadores, los empleadores y sus organizaciones respectivas están obligados,
lo mismo que las demás personas o colectividades organizadas, a respetar la
legalidad. 2. La legislación nacional no menoscabará no se aplicada de
suerte que menoscabe las garantías previstas por el presente Convenio”.
[43] Esta disposición autoriza a que en los estatutos se establezcan
las funciones de los miembros de la junta directiva de los sindicatos.
[44] La enumeración que a continuación se presenta se sustenta, entre
otros, en los estatutos de las siguientes organizaciones sindicales: (i)
Sindicato Mixto de Trabajadores de las Universidades Públicas Nacionales
SINTRAUNAL (fuente: https://sintraunal.org/?page_id=45);
(ii) Sindicato Nacional de Trabajadores y Empleados Universitarios de Colombia
SINTRAUNICOL (fuente: https://www.utp.edu.co/sindicato/estatuto-sintraunicol.html);
(iii) Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria Agropecuaria
SINTRAINAGRO (fuente: http://sintrainagro.org/wp-content/uploads/2017/04/NUEVOS-ESTATUTOS.pdf);
(iv) Sindicato de Industria de Trabajadores Profesionales de las Empresas de
Servicios Públicos Domiciliarios, Complementarios y Conexos, SINPRO (fuente: http://www.sinpro.org.co/Estatutos.pdf); y (v)
Sindicato nacional de Trabajadores del Sistema Agroalimentario SINALTRAINAL
(fuente: http://sinaltrainal.org).
[45] Sobre el particular, el Consejo de Estado ha dicho que: “Los
estatutos de toda organización sindical constituyen un reglamento interno y su
marco legal de actuación, lo cual permite a tal organización desarrollar con
autonomía las tareas y funciones que le han sido asignadas”. Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencias del 24
de octubre de 1993.
[46] Sentencia C-780 de 2001.
[47] Se adopta este test por la amplia configuración legal que, a
juicio de la Vista Fiscal, otorga el artículo 39 de la Constitución.
[48] Corte Constitucional, sentencia C-466 de 2008. Énfasis por fuera
del texto original. En la sentencia C-467 del año en cita, se declaró la
existencia de una cosa juzgada constitucional respecto del numeral 1° del
artículo 391 del C.S.T, objeto de análisis en la providencia en cita.
[49] Puntualmente, la Corte dijo que: “El test intermedio de
razonabilidad ha sido empleado por la Corte para analizar la razonabilidad de
una medida legislativa, en especial cuando la medida puede afectar el goce de
un derecho constitucional[,] entendida [i] en su faceta negativa o [ii]
prestacional mínima”.
[50] C.S.T. art. 391, numeral 1°, en armonía con lo resuelto por la
Corte en la sentencia C-466 de 2008.
[51] REQUEJO, Paloma, Democracia parlamentaria y principio
minoritario, La protección constitucional de las minorías parlamentarias,
Ariel Derecho, 1ª. Edición, Barcelona, 2000, p. 38.
[52] Sobre el particular, en el caso de las elecciones parlamentarias,
se ha manifestado que: “(…) Las fórmulas proporcionales funcionan
correctamente en circunscripciones grandes donde hay escaños suficientes (once
o más) para que las distintas fuerzas alcancen alguna representación; cuando
las circunscripciones son medianas (seis a diez) empiezan a aflorar problemas,
al reducirse considerablemente el número de partidos con posibilidades de
obtener escaño y cuando son pequeñas (cinco o menos), (…) claramente se
potencia el bipartidismo.” Ibid., p. 39.
[53] Énfasis por fuera del texto original.
[54] M.P. Alejandro
Linares Cantillo.
[55]  Ibidem