T-451-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-451/08
AYUDA HUMANITARIA DE EMERGENCIA-Prórroga
no debe estar supeditada a un criterio temporal
AYUDA HUMANITARIA DE EMERGENCIA-Deber
de Acción Social de garantizar entrega completa de los componentes de la
prórroga de la ayuda humanitaria
Referencia:
expediente T-1791866
Acción de
tutela instaurada por Araceli Perdomo Lozada contra Acción Social.
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., nueve (9) de mayo de dos mil ocho (2008).
La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los magistrados Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba
Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión de la sentencia del 29 de
octubre de 2007, proferida por el Juzgado 50 Penal del Circuito de Bogotá, que
decidió sobre la acción de tutela instaurada por Araceli Perdomo Lozada contra
la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional -
Acción Social. La anterior sentencia fue remitida a la Corte Constitucional y
seleccionada por la Sala de Selección Número 1, mediante auto del 24 de enero
de 2008, correspondiendo a la Sala Segunda de Revisión su conocimiento.
I. ANTECEDENTES
1. Demanda de tutela y contestación
1.1.
Hechos relatados por el demandante
La ciudadana
Araceli Perdomo Lozada, identificada con C.C. 79.320.129 de Bogotá, se
encuentra desplazada por la violencia en Bogotá. Es una mujer cabeza de familia
por haber sido la única proveedora de su núcleo familiar –ya que su esposo está
desempleado-; actualmente, sin embargo, está desempleada. Su núcleo familiar
fue beneficiario de una prórroga de Ayuda Humanitaria de Emergencia en abril de
2006; sin embargo, únicamente se le hizo entrega de algunos de los elementos
constitutivos de tal Ayuda, a saber, un mercado y $110.000 por concepto de
apoyo para pago de arrendamiento. Desde entonces no ha recibido más ayudas, a
pesar de encontrarse en situación de precariedad socioeconómica junto con su
núcleo familiar, dada su condición de desplazamiento forzado.
La señora
Perdomo interpuso una acción de tutela contra Acción Social para obtener la
protección de sus derechos fundamentales. En la acción de tutela se narran los
siguientes hechos:
“1. Soy una persona víctima del fenómeno
del desplazamiento forzado desde el municipio de El Limón (Caquetá), y
actualmente me encuentro debidamente registrada dentro del RUPD.
2. Una vez fui incluida junto a mi núcleo
familiar, recibí la atención Humanitaria de Emergencia para atender nuestras
necesidades básicas mínimas. Dicha ayuda la recibí en el año 2001.
3. Hasta el mes de abril de 2006, solicité
la primera prórroga de la Atención Humanitaria de Emergencia, la cual me fue
concedida.
4. No obstante, dicha prórroga me fue dada
de manera incompleta, pues tan sólo recibí un mercado y 110.000 de
arrendamiento; esto es, recibí la prórroga tan sólo por un mes, debiéndose
entregar por tres meses de acuerdo al art. 21 del decreto 2569 del 2000.
5. Por lo anterior, realicé un derecho de
petición solicitando el complemento de la prórroga, puesto que por mi estado de
necesidad socioeconómica así lo requería.
6. A pesar de haber radicado mi derecho de
petición el 18 de octubre de 2006, hasta la fecha presente, Acción Social no me
ha dado una respuesta, por lo cual se ha incumplido el plazo de 15 días que
establece la ley.
7. Actualmente me encuentro en una
situación demasiado precaria, que no me permite restablecer mis derechos
fundamentales vulnerados a raíz del desplazamiento forzado. Dicha situación me
deja en condiciones socioeconómicas desiguales frente al resto de la sociedad,
por lo cual requiero urgentemente de las ayudas estatales para obtener el mínimo
vital de cada uno de los integrantes de mi núcleo familiar.
8. En vista de que la vulneración del
derecho de petición que realizó mi esposo William Pinto Niño, influyó
menoscabando los derechos fundamentales del resto de mi núcleo familiar y de
mí. Las ayudas que se solicitaban en el derecho de petición se solicitaban para
que cobije a todo nuestro núcleo familiar, por lo cual, mediante la presente
solicito el restablecimiento del derecho de petición que no sólo fue vulnerado
para mi esposo sino para nosotros y por ello, interpongo a mi nombre la
presente Acción de Tutela.
SOLICITUD: Solicito que se tutelen los
derechos fundamentales de petición, al mínimo vital y demás derechos
fundamentales vulnerados con el desplazamiento forzado. Por lo anterior, se
ordene a Acción Social responder nuestro derecho de petición asignándonos el
complemento de nuestra prórroga de atención humanitaria de emergencia.”
1.2. Contestación de las autoridades demandadas
La Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional dio
contestación a la acción de tutela, argumentando en términos generales que ya
ha recibido algunos de los componentes de la asistencia humanitaria de
emergencia, y que el derecho de petición interpuesto por su esposo fue resuelto
oportunamente. No se hace referencia a la situación de la prórroga de la ayuda,
en relación con la cual se interpone la acción de tutela de la referencia.
2. Decisión
del juez de primera instancia
Mediante fallo
del 29 de octubre de 2007, el Juzgado 50 Penal del Circuito de Bogotá resolvió
rechazar de plano la acción de tutela de la referencia, al considerar que la
peticionaria “presenta acción de tutela en representación suya, y lo cierto
es que no tiene la calidad de afectada por la posible vulneración al derecho de
petición radicado ante la entidad accionada, pues no es la persona que lo
suscribe y nunca fue legitimada para actuar en nombre o mandato del
peticionario dentro de la acción de tutela, además, no obra dentro del plenario
elemento de prueba o diagnóstico médico del que se pueda presumir algún grado
de incapacidad por parte de éste, que justifique que la particular agencie sus
derechos.”
No se hace
referencia en el fallo de primera instancia a la condición de desplazamiento ni
a las circunstancias socioeconómicas de la peticionaria y su núcleo familiar.
II.
Consideraciones y Fundamentos
1. Competencia
Es competente esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional con
fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso tercero, y 241, numeral
noveno de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34,
35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Valoración
constitucional de la situación de la ciudadana Araceli Perdomo Lozada, dentro
de la permanencia del estado de cosas inconstitucional declarado en la
sentencia T-025 de 2004.
2.1. Las
afirmaciones efectuadas por la ciudadana Araceli Perdomo Lozada se encuentran
amparadas por la presunción constitucional de buena fe (art. 83, C.P.), y
únicamente podrán ser desvirtuadas por los funcionarios competentes de Acción
Social con base en pruebas fehacientes y detalladas sobre la atención que ha
recibido la peticionaria y las circunstancias socioeconómicas de su hogar.
2.2. Desde la
fecha de su desplazamiento, la peticionaria solo ha recibido una parte de la
prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia a la que tiene derecho por las
condiciones actuales de su hogar. Salvo por esta prestación, y por la entrega a
su esposo de un apoyo para un proyecto productivo por $1.350.000 en 2007, no se
ha beneficiado efectivamente de ninguno de los componentes de la política de
atención a la población desplazada por la violencia, lo cual conlleva una
violación de la totalidad de sus derechos básicos como víctima de este crimen.
2.3. En la
sentencia T-025 de 2004, la Corte protegió los derechos de todos los
desplazados al declarar un estado de cosas inconstitucional que aún subsiste.
En dicha sentencia se dijo sobre la ayuda humanitaria de emergencia que ésta
constituye el principal medio para la satisfacción del derecho al mínimo vital
de las personas desplazadas, y se efectuaron las precisiones siguientes:
“4. El derecho a una subsistencia mínima
como expresión del derecho fundamental al mínimo vital, según está precisado en
el Principio 18, lo cual significa que “las autoridades competentes deben
proveer a las personas desplazadas, así como asegurar el acceso seguro de las
mismas, (a) alimentos esenciales y agua potable, (b) alojamiento y vivienda
básicos, (c) vestidos apropiados, y (d) servicios médicos y sanitarios
esenciales.”[1]
También se dispone que las autoridades deberán realizar esfuerzos especiales
para garantizar la participación plena de las mujeres en condición de
desplazamiento en la planeación y la distribución de estas prestaciones
básicas. Este derecho debe leerse también a la luz de lo dispuesto en los
Principios 24 a 27 reseñados en el Anexo 3, ya que es a través de la provisión
de asistencia humanitaria que las autoridades satisfacen este deber mínimo en
relación con la subsistencia digna de los desplazados. Esta asistencia
humanitaria se refiere tanto a la ayuda humanitaria de emergencia, que se
presta al producirse el desplazamiento, como a los componentes de asistencia
mínima durante las etapas de restablecimiento económico y de retorno.
En este sentido, y en cuanto a la ayuda
humanitaria de emergencia, debe precisar la Corte que la duración de la
obligación estatal mínima de proveer ayuda humanitaria de emergencia es, en
principio, la que señala la ley: tres meses, prorrogables hasta por otros tres
meses para ciertos sujetos. Considera la Sala que este plazo fijado por el
legislador no es manifiestamente irrazonable, si se tiene en cuenta que (a)
fija una regla clara con base en la cual la persona desplazada puede planificar
a corto plazo y tomar decisiones autónomas de auto - organización que le
permitan acceder a posibilidades razonables de subsistencia autónoma sin estar
apremiada por las necesidades inmediatas de subsistencia; y (b) otorga al
Estado un plazo igualmente razonable para que diseñe los programas específicos
que sean del caso para satisfacer sus obligaciones en materia de ayuda para la
estabilización socioeconómica de los desplazados –es decir, le otorga al Estado
un término justo para programar una respuesta razonable en materia de ayuda
para la autosubsistencia del desplazado y su familia ‑.
Ahora bien, dado que el plazo señalado en
la ley obedece principalmente a las dos razones indicadas, debe la Corte
precisar que existen dos tipos de personas desplazadas que, por sus condiciones
particulares, son titulares de un derecho mínimo a recibir ayuda humanitaria de
emergencia durante un período de tiempo mayor al que fijó la ley: se trata de
(a) quienes estén en situación de urgencia extraordinaria, y (b) quienes no
estén en condiciones de asumir su autosostenimiento a través de un proyecto de
estabilización o restablecimiento socio económica,  como es el caso de los
niños que no tengan acudientes y las personas de la tercera edad quienes por
razón de su avanzada edad o de sus condiciones de salud no están en capacidad
de generar ingresos; o las mujeres cabeza de familia que deban dedicar todo su
tiempo y esfuerzos a cuidar a niños menores o adultos mayores bajo su
responsabilidad. En estos dos tipos de situación, se justifica que el Estado continúe
proveyendo la ayuda humanitaria requerida para la subsistencia digna de los
afectados, hasta el momento en el cual la circunstancia en cuestión se haya
superado –es decir, hasta que la urgencia extraordinaria haya cesado, o hasta
que los sujetos que no estén en posibilidad de cubrir su propio sustento
adquieran las condiciones para ello -. Ello deberá evaluarse, necesariamente,
en cada caso individual. Advierte la Corte que así como el Estado no puede
suspender abruptamente la ayuda humanitaria de quienes no están en capacidad de
autosostenerse, tampoco pueden las personas esperar que vivirán indefinidamente
de dicha ayuda.”
Posteriormente,
en la sentencia C-287 de 2007 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla) y siguiendo esta
misma línea, la Corte declaró inexequible que la prórroga de la Ayuda
Humanitaria de Emergencia estuviera supeditada a un criterio temporal, y
concluyó que la Ayuda Humanitaria de Emergencia debe continuar hasta que las
necesidades sean superadas por la persona o el hogar en virtud de su ingreso a
la etapa de estabilización socioeconómica.
2.4. La
peticionaria ha recibido de manera fragmentada algunos de los componentes de la
Ayuda Humanitaria de Emergencia prevista en la ley, y en forma dispersa a lo
largo del tiempo, lo cual (a) desnaturaliza la provisión de este componente del
sistema de atención a la población desplazada, puesto que no llega
efectivamente a entregarse durante la etapa de emergencia, y su entrega parcial
y tardía equivale a paliar esporádicamente necesidades básicas insatisfechas; y
(b) contribuye a perpetuar la etapa de emergencia del desplazamiento, puesto
que la ciudadana actualmente se encuentra, junto con su núcleo familiar, en
condiciones de vida violatorias de su derecho al mínimo vital.
En esa medida,
al existir en cabeza de la ciudadana Araceli Perdomo Lozada un derecho aún
insatisfecho a recibir la prórroga Ayuda Humanitaria de Emergencia completa e
integral con todos y cada uno de los componentes que establece la ley, la Corte
ordenará al Director de Acción Social que, independientemente de los elementos
que ya hayan sido provistos, garantice que se haga a la peticionaria una
entrega completa de dichos componentes –a saber: alimentación básica, apoyo
para alojamiento, implementos de habitación, cocina y aseo, y vestuario
adecuado-, a más tardar dentro de los quince (15) días calendario siguientes a
la comunicación de la presente providencia. La materialización de esta entrega
de la prórroga de la Ayuda Humanitaria de Emergencia constituye una medida de
salvaguarda temporal de los derechos fundamentales de la ciudadana Perdomo y su
familia, y no obsta para que se de cumplimiento a las demás medidas de
protección que en su caso concreto y a continuación ordenará la Corte
Constitucional.
2.5. La petición
presentada por la ciudadana Araceli Perdomo Lozada indica que ha sido afectada
por nueve de las facetas de género del desplazamiento identificadas en el Auto
092 de 2008, a saber: (i) la asunción del rol de jefatura de hogar femenina sin
las condiciones de subsistencia material mínimas requeridas por el principio de
dignidad humana; (ii) obstáculos agravados en el acceso al sistema educativo; (iii)
obstáculos agravados en la inserción al sistema económico y en el acceso a
oportunidades laborales y productivas; (iv) el riesgo consiguiente de
explotación doméstica y laboral; (v) obstáculos agravados en el acceso a la
propiedad de la tierra y en la protección de su patrimonio hacia el futuro,
especialmente en los planes de retorno y reubicación; (vi) el desconocimiento
frontal de sus derechos como víctima del conflicto armado a la justicia, la
verdad, la reparación y la garantía de no repetición, en particular respecto de
los delitos que causaron su desplazamiento, el desplazamiento en sí mismo, y la
pérdida del patrimonio que tuvo que dejar abandonado; (vii) sus requerimientos
de atención y acompañamiento psicosocial; (viii) una alta frecuencia de
funcionarios no capacitados o abiertamente hostiles e insensibles a su
situación; y (ix) la reticencia estructural del sistema de atención a otorgarle
la prórroga de la Atención Humanitaria de Emergencia completa, a pesar de que
llena las condiciones para recibirla. En esa medida, la ciudadana Araceli
Perdomo Lozada ha sido víctima de vulneraciones continuas de sus derechos
fundamentales al mínimo vital, la igualdad, la educación, el trabajo en
condiciones dignas y justas y sus derechos como víctima del conflicto armado,
así como sus derechos de acceso al sistema oficial de protección en tanto
persona desplazada.
En consecuencia,
la ciudadana Araceli Perdomo Lozada habrá de ser inscrita dentro de los
programas que se deberán diseñar e implementar en cumplimiento del Auto 092 de
2008, para intervenir sobre las facetas de género enunciadas, como beneficiaria
individual de cada uno de ellos, a más tardar dentro del mes siguiente al
inicio de la ejecución del programa respectivo, según se precisa a
continuación.
3. Medidas a adoptar
Para proteger
los derechos fundamentales de Araceli Perdomo Lozada al mínimo vital, la
igualdad, la educación, el trabajo en condiciones dignas y justas y sus
derechos como víctima del conflicto armado, así como sus derechos de acceso al
sistema oficial de protección en tanto persona desplazada y los derechos de los
menores de edad que forman parte de su núcleo familiar, la Corte Constitucional
ordenará que se adopten respecto de ella las siguientes medidas:
3.1. Se ordenará
al Director de Acción Social que, independientemente de los elementos que ya
hayan sido provistos, garantice que se haga a Araceli Perdomo Lozada una
entrega completa de los componentes de la prórroga de la Ayuda Humanitaria
de Emergencia previstos en la ley –a saber: alimentación básica, apoyo para
alojamiento, implementos de habitación, cocina y aseo y vestuario adecuado-, en
cantidad y calidad suficiente para suplir temporalmente las necesidades de ella
y de su familia, a más tardar dentro de los quince (15) días calendario
siguientes a la comunicación de la presente providencia.
3.2. Se ordenará
al Director de Acción Social que aplique, en relación con la ciudadana Araceli
Perdomo Lozada, la presunción constitucional de prórroga automática de la Ayuda
Humanitaria de Emergencia delimitada en cuanto a su alcance preciso en el Auto
092 de 2008.
3.3. Se ordenará
al Director de Acción Social que adopte las medidas necesarias para garantizar
que la ciudadana Araceli Perdomo Lozada sea inscrita como beneficiaria de los
siguientes programas que se ordena diseñar y crear en el Auto 092 de 2008, en
cada caso dentro del término máximo de un (1) mes a partir de la fecha en que
se inicie la ejecución del programa respectivo:
3.3.1. El programa de apoyo a las mujeres desplazadas
que son jefes de hogar y de facilitación del acceso a oportunidades laborales y
productivas.
3.3.2. El programa
de apoyo educativo para las mujeres desplazadas mayores de 15 años.
3.3.3. El programa
de facilitación de acceso a la propiedad de la tierra por las mujeres
desplazadas.
3.3.4. El programa
de garantía de los derechos de las mujeres desplazadas como víctimas del
conflicto armado.
3.3.5. El programa
de acompañamiento psicosocial para mujeres desplazadas.
3.3.6. El programa
de eliminación de las barreras de acceso al sistema de protección por las
mujeres desplazadas.
3.4. El Director
de Acción Social, para cumplir con las órdenes de protección de los derechos de
la ciudadana Araceli Perdomo Lozada, puede hacer uso de los procedimientos ordinarios,
especiales, extraordinarios o de urgencia a los que considere que haya lugar,
especialmente en cuanto a las actividades de coordinación interinstitucional y
de acompañamiento pertinentes.
III. DECISION
En mérito de lo anterior, la Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- Se
ORDENA al Director de Acción Social que, independientemente de los
elementos que ya hayan sido provistos, garantice que se haga a Araceli
Perdomo Lozada una entrega completa de los componentes de la prórroga de
la Ayuda Humanitaria de Emergencia previstos en la ley –a saber: alimentación
básica, apoyo para alojamiento, implementos de habitación, cocina y aseo y
vestuario adecuado-, en cantidad y calidad suficiente para suplir temporalmente
las necesidades de ella y de su familia, a más tardar dentro de los quince (15)
días calendario siguientes a la comunicación de la presente providencia.
SEGUNDO.- Se ORDENA al Director de Acción Social que aplique, en
relación con la ciudadana Araceli Perdomo Lozada, la presunción constitucional
de prórroga automática de la Ayuda Humanitaria de Emergencia delimitada en
cuanto a su alcance preciso en el Auto 092 de 2008.
TERCERO.- Se ORDENA al Director de Acción Social que adopte las
medidas necesarias para garantizar que la ciudadana Araceli Perdomo Lozada sea
inscrita como beneficiaria de los siguientes programas que se ordena diseñar y
crear en el Auto 092 de 2008, en cada caso dentro del término máximo de un (1)
mes a partir de la fecha en que se inicie la ejecución del programa respectivo:
3.1. El programa de apoyo a las mujeres desplazadas
que son jefes de hogar y de facilitación del acceso a oportunidades laborales y
productivas.
3.2. El programa de apoyo educativo para las mujeres
desplazadas mayores de 15 años.
3.3. El programa de facilitación de acceso a la
propiedad de la tierra por las mujeres desplazadas.
3.4. El programa de garantía de los derechos de las
mujeres desplazadas como víctimas del conflicto armado.
3.5. El programa de acompañamiento psicosocial para
mujeres desplazadas.
3.6. El programa de eliminación de las barreras de
acceso al sistema de protección por las mujeres desplazadas.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
MANUEL
JOSE CEPEDA  ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
Ausente en comisión
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
La ayuda humanitaria de emergencia prevista en el artículo 15 de la Ley 387 de
1997 es similar, o inclusive más amplia en algunas prestaciones específicas.
Dicho artículo dice: “De la Atención Humanitaria de Emergencia. Una vez se
produzca el desplazamiento, el Gobierno Nacional iniciará las acciones
inmediatas tendientes a garantizar la atención humanitaria de emergencia con la
finalidad de socorrer, asistir y proteger a la población desplazada y atender
sus necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos,
utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y
alojamiento transitorio en condiciones dignas. En todos los casos de
desplazamiento, las autoridades civiles y militares que se encuentren en las
zonas receptoras de población desplazada, garantizarán el libre paso de los
envíos de ayuda humanitaria, el acompañamiento nacional e internacional a la
población desplazada y el establecimiento de oficinas temporales o permanentes
para la defensa y protección de Derechos Humanos y el cumplimiento de las
normas del Derecho Internacional Humanitario.  Mientras persista la situación
de emergencia se auspiciará la creación y permanencia de equipos
interinstitucionales conformados por entidades estatales y gubernamentales del
orden nacional, departamental y municipal, para la protección del desplazado y
sus bienes patrimoniales El Ministerio Público y la Fiscalía General de la Nación
emprenderán de oficio las investigaciones sobre los hechos punibles que
condujeron al desplazamiento. Parágrafo. A la atención humanitaria de
emergencia se tiene derecho por espacio máximo de tres (3) meses, prorrogables
excepcionalmente por otros tres (3) más.”