C-065-98
Sentencia C-065/98
Sentencia
C-065/98
IMPUESTO A LA
PRODUCCION DE ORO, PLATA Y PLATINO-Inconstitucionalidad/PROYECTO DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-Vicio
de procedimiento
El proyecto de
ley que culminó con la ley 366 de 1997, en cuanto al artículo 9º se refiere,
por tener,  en su contenido normativo, materia tributaria, ha debido comenzar
su trámite en la Cámara de Representantes, tal como lo señala el inciso 4 del
artículo 154 C.P., lo cual no sucedió. En consecuencia existe un vicio de
procedimiento, en este aspecto, que no puede pasar inadvertido para la
Corporación. En este orden de ideas, es claro que:  "los proyectos de ley
relativos a los tributos iniciarán su trámite en la Cámara de Representantes y
los que se refieren a relaciones internacionales, en el Senado",
resultando así, patente, que el artículo 9 de la ley 366 de 1997, al establecer
un impuesto, ha debido debatirse inicialmente en la Cámara de Representantes y
no en el Senado de la República como efectivamente ocurrió, pues con ello se
violó el estatuto superior. El artículo 9 de la Ley 366 de 1997, posee un
carácter o aspecto tributario que no puede desconocerse, por lo tanto, su
origen está viciado de inconstitucionalidad por violación del artículo 154 inc.
4 superior.
PRINCIPIO DE
PREDETERMINACION DEL TRIBUTO-Objetivo/PRINCIPIO
DE REPRESENTACION POPULAR-Objetivo
La Corte debe
reiterar, la finalidad del principio constitucional sobre la predeterminación
de los tributos y el principio de representación popular en estas materias, los
cuales poseen un objetivo democrático esencial, como es la seguridad jurídica
de las cargas fiscales, así como evitar los abusos de los gobernantes, puesto
que el acto jurídico que impone el gravamen impositivo debe establecer
previamente y con base en una decisión democrática, sus elementos esenciales
para ser válido.
Referencia:
Expediente D-1789
Acción pública de
inconstitucionalidad contra del artículo 9 de la ley 366/97, “por la cual se
regula la liquidación, retención, recaudo, distribución y transferencias de las
rentas originadas en la explotación de metales preciosos y se dictan otras
disposiciones”.
Actora: María Uriza
Pardo
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ.
Santafé de Bogotá,
D.C., marzo cinco (5) de mil novecientos noventa y ocho  (1998).
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la
Constitución Política, la ciudadana  MARIA URIZA PARDO, solicita a esta
Corporación la declaración de inexequibilidad del artículo 9 de la ley 366 de
1997, “por la cual se regula la liquidación, retención, recaudo, distribución y
transferencias de las rentas originadas en la explotación de metales preciosos
y se dictan otras disposiciones”.
Por auto de 29 de
agosto de 1997, el Magistrado sustanciador decidió admitir la demanda y ordenó
fijar en lista el negocio, correr traslado del expediente al señor  Procurador
General de la Nación,  para efectos de recibir el concepto fiscal de su
competencia y enviar las comunicaciones respectivas al señor Presidente de la
República y a los señores Ministros de Hacienda y Crédito Público, Minas y
Energía y a los Directores de la Dirección de Impuestos y Aduanas DIAN y del
Instituto Colombiano de Derecho Tributario respectivamente.
Una vez cumplidos
todos los trámites propios de esta clase de actuaciones procede  la Corte a
decidir.
II.   EL TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
Se transcribe a
continuación el artículo 9º. de la ley 366 de 1997, objeto de cuestionamiento:
“Ley 366 de 1997
(marzo 12)
“Por la cual se
regula la liquidación, retención, recaudo, distribución y transferencias de las
rentas originadas en la explotación de metales preciosos y se dictan otras
disposiciones
“…
“Artículo 9º.  Establécense los impuestos por la
explotación de los siguientes  recursos naturales no renovables  que no
constituyen propiedad nacional y sobre los que no se aplican las regalías previstas
en la ley 141 del 28 de junio de 1994, los cuales se liquidarán sobre el precio
internacional que certifique en moneda legal el Banco de la República.
“Oro y plata  4%
“Platino   5%
“Oro de aluvión  6%
“Las regalías
mínimas por la explotación de recursos naturales no renovables de propiedad
nacional, continuarán rigiéndose por lo previsto en la ley 141 del 28 de junio
de 1994.”
“…
III.   LA DEMANDA
La actora considera
que el artículo cuestionado quebranta los artículos 154, 158, 169 y 338
superiores, y expone el concepto de la violación de la siguiente manera:
-  A juicio de la
demandante, el artículo 9 de la Ley 366 de 1997, contradice el artículo 154 de
la Carta, porque el trámite legislativo que dió origen  al  actual artículo
cuestionado, no tuvo como origen la Cámara de Representantes,  a pesar de que
la ley posee un claro carácter tributario.  En efecto, expuso la demandante:
“En el caso de la
ley 366 de 1997, la inclusión en segundo debate en el Senado del texto que
finalmente se convirtió en su artículo 9º., artículo mediante el cual se
establece un impuesto por la explotación de los recursos naturales no
renovables que no constituyen propiedad de la Nación, sin duda  alguna genera
la inconstitucionalidad de dicha norma por cuanto la misma surgió en
desconocimiento del mandato constitucional consagrado en el inciso cuarto del
artículo 154 mencionado.
En efecto, según se
deduce de la ponencia presentada para primer debate, el referido proyecto de
ley estaba encaminado a regular la liquidación, retención, recaudo,
distribución y transferencia de las regalías establecidas en la ley 141 de
1994, razón por la cual fue presentado y aprobado en la Comisión Tercera del
Senado. Y ello estuvo bien, pues por la materia regulada podía haber sido
presentado en cualquiera de las dos cámaras.
Sin embargo, en el
texto aprobado en la plenaria del Senado se incluyó el artículo demandado, el
cual no era parte del proyecto inicial.  Es decir, se incluyo una norma
“relativa a tributos”, como indudablemente lo es la disposición impugnada, pues
al decir de esa Corte, la utilización del término  ‘tributos’ en el artículo
154 de la Constitución tiene ‘un alcance genérico y hace referencia a todo lo
relacionado con los ingresos corrientes de la Nación -tributarios y no
tributarios-. Incluye  pues,  impuestos, tasas y contribuciones como parece
corresponder al sentido natural y obvio de la norma”.[1]
“Por consiguiente,
ante una modificación de estas características sólo existían dos posibilidades,
a saber: si se insistía en la inclusión del artículo, era necesario reiniciar
el trámite del proyecto en la Cámara de Representantes por cuanto la inclusión
del referido artículo inmediatamente lo convertía en un proyecto ‘relativo a
tributos’, o simplemente, en consideración al trámite ya iniciado, es necesario
concluir que la creación del referido impuesto es inconstitucional, por cuanto
desconoció el mandato contenido en el inciso cuarto del artículo 154 de la
Carta.”
De otra parte,
puntualiza la demandante que el artículo 9  de la ley 366 de 1997, contradice
el principio constitucional de la legalidad tributaria, porque no reúne la
totalidad  de los requisitos previstos en el  artículo 338 de la Carta, pues
si bien es cierto que el artículo cuestionado fija claramente el hecho
gravable, así como  la base gravable y las  tarifas, no determina quienes son
los sujetos activos y pasivos del impuesto, lo cual genera una gran
incertidumbre jurídica entre los particulares vinculados a la actividad
económica de la explotación del oro, plata y platino.
En relación con los
sujetos activo y pasivo de la obligación tributaria, expuso la actora sus
criterios jurídicos sobre el alcance del artículo 9, concluyendo que el
“Impuesto que en él se consagra es aplicable a las explotaciones de los
recursos naturales renovables que no constituyen  propiedad nacional y sobre
los que no  se aplican las regalías previstas en la  ley 141 de 1994”.
Finalmente, aduce la
actora que el artículo 9 cuestionado, contradice los artículos 158 y 169 de la
Constitución Política, ya que la ausencia de los sujetos activos y pasivos,
denota la ausencia de unidad de materia entre el artículo demandado y la ley
366 de 1997,  ello desde la insuficiencia de su titulación, ya que por esa
falta de unidad no hubo lugar a la continuación del trámite legislativo, por lo
tanto, hace imposible una interpretación adecuada dentro del contexto de la misma
ley.  A juicio de la demandante, no existe una relación de conexidad causal o
temática entre el artículo 9 y el resto de la ley ya que en la  práctica se
están regulando situaciones totalmente diversas que incluso tienen
destinatarios diferentes; pues los metales aquí regulados son,  jurídicamente
diferentes, ya que se encuentran en categorías  diversas, pues mientras unos
son de propiedad de la Nación, otros pertenecen a los particulares, por lo
tanto, al referirse  la ley a la “liquidación, retención, recaudo, distribución
y transferencia de las rentas originadas en la explotación de metales
preciosos”, no existe una relación entre el título y el contenido de la ley, ya
que es muy diferente crear un impuesto a regular su liquidación y recaudo, que fue
lo que finalmente realizó el Congreso de la República.
IV.  INTERVENCIONES
A)  El ciudadano
Carlos Gustavo Arrieta Padilla, actuando en  desarrollo de lo dispuesto en el
numeral primero del artículo 242 de la C.P., coadyuvó las pretensiones de la demanda
de inconstitucionalidad presentada por la ciudadana María Uriza Pardo en contra
del artículo 9 de la ley 366 de 1997, en los siguientes términos:
Afirma el
coadyuvante que, a través del trámite de la ley, se desconoció lo  previsto en
los artículos 154  y 158 superior, pues es indudable que la ley 366, en si
misma no es una ley sobre impuestos, ni contribuciones, pues la misma pretende
regular la liquidación, retención, recaudo, distribución y transferencia de las
rentas originadas en la explotación de metales preciosos”; no obstante su
artículo 9 creó un impuesto, desconociendo lo que en materia de iniciación de
trámite legislativo y de unidad de contenido material establecen los artículos
154 y 158, puesto que al establecerse un impuesto a la explotación de
determinados metales preciosos, como ocurre en el artículo 9 cuestionado, su
aprobación ha debido iniciarse en la Cámara de Representantes; cosa que no
ocurrió, lo cual de paso desconoce la unidad de materia de la ley, ya que si el
proyecto de ley no se refería a  aspectos diferentes a los de la regulación de
la liquidación, retención, recaudo, distribución y transferencias de las
rentan  originadas en la explotación de metales preciosos, mal podía , el
legislador establecer un gravamen a la explotación de los referidos metales.
En cuanto a la
violación del artículo 338 de la C.P., estima el coadyuvante que, en efecto, el
artículo impugnado no determina claramente ni los sujetos activos ni los
pasivos del impuesto creado, ni tampoco en forma directa los hechos y las bases
gravables de la  nueva contribución, es decir, en el artículo 9, no se
establecen con precisión y exactitud, cuál es el hecho gravable o generador
del  impuesto, ni cual es la base sobre la cual se ha de aplicar la tarifa
impositiva creada.  A juicio del coadyuvante, la actividad minera conlleva
varias etapas que pueden variar el `producto, que son la explotación el
procesamiento, la transformación, la refinación y la comercialización o
beneficio o renta del mineral, por lo tanto, las regalías, usualmente, se
establecen  sobre bases que bien pueden variar, según la  etapa  o el momento
productivo en el cual se liquidan, el artículo 9 no las define, ni las concreta
jurídicamente, como lo hacía el artículo 56 y 213, respectivamente del Código
de Minas.
Finalmente,
concluye  el coadyuvante que:
“Con el mayor
respeto por el legislador, todo lo dicho anteriormente, así como lo afirmado en
la demanda que por el presente escrito se coadyuva, indica cómo en el proceso
de expedición de la ley 366 de 1997, y particularmente de su artículo 9, se
actuó con ligereza y con desconocimiento de los parámetros y límites previstos
en los artículos 154, 158 y 338 de la Constitución Política de Colombia.  Pues
es indudable que, ante el deseo tal vez improvisado por introducir un nuevo
impuesto que gravara la explotación de metales preciosos provenientes de
yacimientos de propiedad privada, y ante la ausencia en ese momento de un mejor
instrumento para hacerlo, se hizo caso omiso, por una parte, de la necesidad de
respetar el procedimiento constitucional establecido, en cuanto ni se le dió a
la ley el trámite que su contenido exigía, ni se respetó el principio de
unidad material de la ley; y por otra, tampoco se tuvo en cuenta la norma
constitucional que obligaba a determinar con precisión los sujetos del
impuesto  creado, así como los hechos y las bases gravables del mismo.  Por
tales razones procede la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 9 de
la ley 366  de 1977, tal como se solicitó en la demanda que por el presente
escrito se coadyuva”
B)   INTERVENCION
DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
En memorial dirigido
a la Corporación, dentro del término legal, el apoderado del Ministerio
referido, solicitó la declaratoria de constitucionalidad del artículo 9 de la
ley  366 de 1997, con base en los siguientes argumentos.
-  Luego de exponer
los aspectos históricos y constitucionales de las leyes 141 de 1994, 20 de 1969
y 97 de 1993, afirma el apoderado que la intención del legislador obedece a dos
razones básicas, por un lado crear, a través  del artículo cuestionado una
contraprestación económica a favor del Estado por causa de la explotación de un
recurso natural no renovable, ya que era necesario establecer un impuesto que
se venía recaudando con anterioridad a la ley 141 de 1994, y de otro lado,
mantener un equilibrio en el tratamiento de la industria extractiva; por lo
tanto, a juicio del interviniente, es totalmente ajustado a la Carta, que se
adopte un pago por la actividad realizada por los particulares, en la misma
forma que se hace con las minas de propiedad estatal.
De otro lado, aduce
el apoderado del Ministerio de Hacienda  y Crédito Público que la
jurisprudencia de la Corte Constitucional (T-141 de 1994  M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa), ha distinguido entre compensaciones y regalías, por lo tanto
concluye que en el caso subexamine, se debe  diferenciar entre la propiedad
del  recurso  explotado y la titularidad genérica que tiene el Estado. En consecuencia,
la explotación de recursos naturales debe generar una contraprestación
económica, sin perjuicio de otras compensaciones que el legislador establezca a
favor del Tesoro Público, tal como lo prevé el artículo 9 de la Ley 366 de
1997.
Advierte el interviniente,
que mediante sentencia C-028 de 30 de enero de 1997, la Corte Constitucional
concluyó que las objeciones sobre el trámite de la ley 366 de 1997, no eran
procedentes pues no se quebrantó la órbita propia del legislador en la
reglamentación, ni tampoco se desconocían derechos propios de los municipios,
pues estos podrán participar activamente en el control de las explotaciones
mineras, de forma que no es cierto lo planteado por la demandante, pues la ley
366 de 1997 no regula aspectos  atinentes a impuestos si no a regalías, por lo
tanto, la naturaleza  jurídica de la ley es de carácter resarcitorio y no
tributario, por lo que no debía entrar a discusión obligatoriamente en la
Cámara de Representantes.
Finalmente, sostiene
el interviniente, que el legislador sí estableció los sujetos activo y pasivo
de la obligación, ajustándose al artículo 338 constitucional, los cuales se
deducen de una interpretación sistemática de la ley 366 de 1997, así como del
espíritu del legislador, el método sistemático, etc., para concluir que son los
municipios los beneficiarios del gravamen y quienes extraen de las minas las
riquezas, los sujetos pasivos de la obligación fiscal.
Por último, aduce el
interviniente, que siguiendo la jurisprudencia de la Corte, sobre la unidad de
materia:  C-025 de 1993, C-280 de 1996 y C-052 de 1997), existe una unidad de
relación entre el objeto regulado en la ley y el sistema de recaudo de las
rentas producto de la explotación de los metales preciosos.
C.     EL
MINISTERIO  DE MINAS Y ENERGIA
En la oportunidad
legal, intervino el apoderado del Ministerio de Minas y Energía, quien mediante
memorial dirigido al Magistrado Sustanciador, solicitó a esta Corporación
declarar exequible la norma impugnada.
Advierte el
interviniente que la intención del legislador en el trámite de la ley, fue la
de evitar la evasión sobre el recaudo y la retención de los impuestos a la
explotación del oro, que conllevaba una reducción en los recaudos para los
municipios productores, por lo tanto, en la Plenaria del Senado, refiere el
apoderado, se hizo notar como con la expedición de la ley de regalías o 141 de
1994, fueron derogados varios artículos del Código de Minas, dejando sin piso
jurídico el impuesto por la explotación de metales preciosos en yacimiento y
minas de  propiedad privada, con lo cual, al  aprobar  el artículo 9
cuestionado, se revivió  un impuesto, ya existente de tiempo atrás, en los
artículos 219 a 233 del Código de Minas, equilibrando  la situación jurídica de
las explotaciones  de las minas de los particulares con las del Estado.
Puntualiza el
apoderado del Ministro de Minas y Energía, que el artículo 9 de la ley no está
afectado de vicios de trámite en su aprobación, pues este se aprobó respetando
el procedimiento constitucional que regula este tipo de materias, tanto  en el
Senado de la República, como en la Cámara de Representantes, según consta en
la comisión accidental, así como en el pronunciamiento judicial  sobre las
objeciones presentadas por el gobierno nacional al proyecto de ley 366 de 1997,
que buscaba regular lo relativo al impuesto del oro.
Con relación a los
sujetos activos y pasivos, a juicio del apoderado, los explotadores de metales
preciosos a los que se les ha reconocido propiedad privada son  conjuntamente
con los municipios productores, los extremos  reales de la obligación fiscal y
quienes  constituyen los titulares de los impuestos referidos en la norma
cuestionada.
Finalmente, advierte
el apoderado del Ministerio de Minas y Energía que el artículo 9 se armoniza
claramente con el objeto de la ley 366 de 1977,  en la regulación para la
liquidación, retención, recaudo, distribución y transferencia de las  rentas
originadas en la explotación de los metales preciosos, conservando el principio
de unidad de materia.
D. El INSTITUTO
COLOMBIANO DE DERECHO TRIBUTARIO
Mediante oficio No.
357 de 1º. de septiembre  de 1997, el Director del Instituto Colombiano de
Derecho Tributario, intervino en la oportunidad procesal correspondiente, solicitando
a la Corte  la declaratoria de inexequibilidad del artículo demandado, por
vicios de procedimiento en su expedición y porque materialmente contradice la
Carta de  1991.
Expone el
interviniente en relación con el trámite procedimental que terminó con la
expedición del artículo  9º. de la ley 366 de 1997, lo siguiente:
“Sin dejar de tomar
en cuenta los antecedentes  históricos y políticos de la norma constitucional
invocados, que resultan pertinentes en tanto ilustran la razón de ser de la
exigencia procedimental en la expedición de los impuestos,  y recordando que
incluso en época anteriores llegó a suprimirse del texto de la Carta tal
requisito, lo pertinente al punto discutido  es resaltar que el querer del
constituyente es el de señalar un derrotero específico  para el trámite de la
norma relativa a los tributos  y que, por ese solo hecho, debe observarse
estrictamente por el carácter de orden público que lo caracteriza.
“Al respecto resulta
ilustrativo el contenido de la sentencia C-084 del 1º de marzo de 1995, en la
que, con ponencia del H. M. Dr. Alejandro Martínez Caballero, la H. Corte
Constitucional en los apartes pertinentes expresó que ‘es claro entonces que la
Constitución ordena que las normas tributarias se inician en la Cámara de
Representantes pero en manera alguna establece que sólo los miembros  de esta
Corporación tengan iniciativa en estas materias’.  En dicha providencia se
señala, respecto del proyecto de ley que culminó con la ley 105 de 1993 que
‘…por tener, en ciertos apartes, materia tributaria debía comenzar su trámite
en la Cámara de Representantes (inciso 4º. del artículo 154 C.P.) como en
efecto se hizo (folio 97)…’  por lo cual concluyó que ‘no hubo entonces vicio
de procedimiento en este aspecto’.”
En relación con el
principio de legalidad y la inexistencia de los  sujetos activos y pasivos de
la  norma cuestionada, refiere el interviniente  que:
“Resulta
particularmente  significativo, por el contrario, que ni del contexto de la
ley, ni de sus antecedentes y normas complementarias, o de otros elementos que
pudieran  invocarse para ilustrar su espíritu, pueden extraerse consideraciones
que puedan llevar a señalar los sujetos de la obligación tributaria creada en
su artículo 9, precisamente porque éste se halla inserto dentro de un estatuto
que trata materias distintas, al tiempo que en si mismo adolece de
contradicción cuando indica que el impuesto corresponde a la ‘explotación de
los recursos  naturales allí señalados, pero, a la vez, agrega que el mismo se liquidará
sobre ‘el precio internacional’ que indique el Banco de la República, de suerte
que bien puede constituir un gravamen directo sobre quien realice la
‘explotación’  de los recursos naturales allí señalados, pero, a la vez,
agrega  que el mismo se liquidará ‘sobre el precio internacional’ que indique
el Banco de la República, de suerte que bien puede constituir un gravamen
directo sobre quien realice  la ‘explotación’ (que puede consistir en la
extracción minera, o en su transformación siderúrgica y hasta la producción de
productos terminados, no se sabe) o un impuesto indirecto sobre la
comercialización del producto, bien a cargo del ‘explotador’ que vende el
mineral o de quien lo adquiere.
A su vez tampoco se
infiere del contexto legal cuál será la entidad beneficiaria del gravamen,
justamente porque, aunque la ley alude a las transferencias de las rentas
originadas en la explotación de los metales preciosos, y por ello pudiera
determinarse que el sujeto activo impuesto  es el mismo al cual van  destinadas
las regalías y el pasivo quien debe reconocerlas, la fundamental diferenciación
en cuanto a la naturaleza de estas obligaciones hace más que abstrusa dicha
analogía.  Sería como comparar, por ejemplo, el contrato de compraventa con un
impuesto que grave el precio, pero sin definir los sujetos, pues podría
tratarse lo mismo de un tributo indirecto sobre las ventas a cargo del
vendedor, o uno directo a los ingresos del mismo sujeto, o bien un gravamen al
gasto por cuenta del comprador, etc. Más aún, resulta  de tan escasos elementos
de juicio, imposible determinar la entidad del orden nacional o regional
beneficiaria de la obligación tributaria.
En otras  palabras,
como la norma específicamente acusada no está regulando el recaudo de las
regalías establecidas en la ley 141 de 1994, sino estableciendo una obligación
de naturaleza enteramente diferente  como lo es un impuesto, para lo cual  hace
la pertinente salvedad en su último inciso al indicar que el tema de las dichas
regalías se sigue rigiendo por el estatuto correspondiente, resulta
perfectamente válida la exigencia de que debía determinar los extremos de la
obligación tributaria, los cuales no puede deducirse del texto legal y cuya
ausencia significa el vicio constitucional que se le critica.”
Finalmente, expuso
el Presidente del ICDT que existe una relación  de conexidad entre el tema de
las tarifas de que se ocupa la ley accionada  en su artículo 9º  con el
conjunto íntegro de la ley, pese a que, por su naturaleza, se trata de
obligaciones  de carácter distinto de imposiciones tributarias.
V.   EL MINISTERIO PUBLICO
El señor Procurador
General de la Nación, rindió el concepto de su competencia mediante oficio de
fecha 8 de octubre de 1997, en  el cual solicitó a la Corporación declarar
exequible el artículo 9 de la ley 366 de 1997, con base en los siguientes
razonamientos.
Se refiere la vista
fiscal en primer lugar al trámite legislativo  de la ley 366 de 1997, afirmando
que luego de sufrir los debates constitucionales pertinentes, la Corte
Constitucional mediante sentencia C-028 de 1997, declaró infundadas las
objeciones  que el  gobierno formuló contra los artículos 1 y 2 del proyecto de
ley 129/94 Senado y 139/95 Cámara.  Refiere el Ministerio Público, que las
ponencias presentadas por el Senador Juan Camilo Restrepo, demostraron que los
impuestos sobre la explotación de los metales preciosos, habían sido eliminados
mediante la ley 141 de 1994, motivo por el cual se modificó el proyecto
inicial, para ajustarlo al nuevo sistema de regalías, complementándolo con el
restablecimiento de los tributos sobre la explotación de los recursos naturales
no renovables que no constituyen propiedad nacional.  En consecuencia, afirma
el señor Procurador, el artículo 9 acusado grava la explotación del oro, la
plata y el platino, cuando dicha actividad extractiva no se efectúa sobre el
subsuelo de propiedad de la Nación, tal como se anota en el Congreso de la
República; por lo tanto, el legislador al expedir la disposición acusada, no
vulneró el 154 superior, puesto que el proyecto de ley no preveía nada sobre
establecimiento de tributos y además, la Cámara de Representantes, actuó en el
estudio y aprobación de su texto, sin argumentar razones de competencia en el
trámite de su contenido.
En relación con el
principio de identidad normativa, estima la vista fiscal que la jurisprudencia
de la Corporación ha modelado  la figura en diversas sentencias como C-025 de
1993; por lo tanto, la finalidad de la ley 366 de 1997, es la de fortalecer los
fiscos municipales y las regiones productoras de metales preciosos, ante la
evasión al pago de regalías, sumada a la eliminación de los impuestos a la
explotación del oro, la plata y el platino, dispuesta por la ley 141 de 1994;
los cuales afectaron sensiblemente las finanzas de estos entes territoriales;
ante estas circunstancias, a juicio de la vista fiscal, entre la disposición
demandada y la ley de la cual forma parte, existe un vínculo de conexidad de
orden  temático y teleológico que justifica razonablemente su inclusión, puesto
que su contenido normativo cumple el fin propuesto por el legislador.
De otra parte,
considera el señor Procurador General de Nación, que la norma subexamine, se
ajusta a lo previsto en el artículo 338  superior, sobre la legalidad
tributaria. Afirma la vista fiscal que las leyes tributarias pueden acarrear
problemas interpretativos en el momento de su ejecución y aplicación, lo cual
de suyo no genera inexequibilidad; por lo tanto, cuando el operador jurídico
advierte  dificultades, en cuanto a los sujetos activos y pasivos, los hechos y
las bases gravables o las tarifas de los tributos, siempre que ellas objetiva y
razonablemente no sean insalvables, no puede predicar la inconstitucionalidad
del impuesto.  Puntualiza el Jefe del Ministerio Público que una interpretación
sistemática de las disposiciones que integran la ley 366 de 1997, permite
inferir que los elementos básicos de la obligación tributaria son claramente
determinables en el artículo 9 demandado.  En efecto, opina el Procurador
General de la Nación, que los sujetos activos del impuesto son los municipios
productores de los metales preciosos mencionados; los contribuyentes son los
compradores, fundidores, o procesadores de oro, plata y platino (art. 1º), el
hecho gravable es el monto en que los reciban, adquieran y paguen; la base
gravable está determinada sobre el precio internacional que certifique en
moneda legal el Banco de la República, y las tarifas son las señaladas en el
artículo  9 de la ley 366 de 1997; en consecuencia de lo anterior, el artículo
demandado se ajusta a lo dispuesto en el estatuto superior.
VI.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.  Competencia
Esta Corporación es
competente para conocer de la demanda de inconstitucionalidad presentada contra
el artículo 9 de la ley 366 de 1997, en atención a lo dispuesto por el artículo
241 numerales 4 y 5 de la Constitución  Política, en concordancia con el
Decreto 2067 de 1991, como quiera que se trata de una disposición que hace
parte de una ley de la República.
2.   La Materia
de la Demanda
Para la ciudadana
demandante y para el coadyuvante la norma acusada quebranta los artículos
constitucionales 154, 158, 169 y 338 del Estatuto Superior.  Los cargos por
medio de los cuales pretende demostrar este aserto se contraen a lo siguiente:
1.  En primer lugar,
considera que la norma cuestionada, artículo 9  de la ley 366 de 1997, es
contraria al inciso cuarto del artículo 154 de la Carta, porque al tratarse de
una norma relativa a tributos, ha debido debatirse inicialmente en la Cámara de
Representantes, o reiniciarse el trámite del proyecto en aquélla o negarse en
el Senado de la República su inclusión en la ley.  En efecto, refiere la
demandante, que existe violación de trámite en la expedición de la norma
acusada, consistente en que la disposición creadora del impuesto por la
explotación de los recursos naturales de propiedad particular no inició su
debate legislativo en la Cámara de Representantes, pues el texto del artículo
9, materia de acusación no formaba parte del proyecto inicial debatido en el
Senado de la República, donde fue incorporado al proyecto, en segundo debate,
violándose el procedimiento constitucional que regula estas materias.
2.  Así mismo,
señala el demandante que el artículo atrás referido, desconoce el principio de
legalidad tributaria del artículo 338 superior, como quiera que la norma
cuestionada no determina directamente quienes son el sujeto activo y pasivo del
impuesto.
3.  Finalmente,
arguye la actora, que existe una incongruencia entre el contenido del artículo
9 de la ley y el resto  de la misma, la cual se refiere al recaudo de las
regalías establecidas en la ley 141 de 1994, en tanto que la norma demandada
está creando un impuesto con lo cual se desconoce el principio de unidad de
materia.
Adicionalmente, el
ciudadano CARLOS  GUSTAVO ARRIETA PADILLA, en escrito dirigido al Magistrado
Sustanciador, coadyuvó todas las pretensiones de la demanda, en cuanto a vicios
de procedimiento y unidad de materia; agregando que el artículo 9  de la ley
366 de 1997, violenta el principio  de legalidad tributaria, como quiera que el
Congreso de la República, al expedir la norma cuestionada, no definió en forma
clara y precisa, los elementos integrantes de la obligación fiscal, esto es,
los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables de la
contribución, creando por esta vía una gran incertidumbre legal, lo cual afecta
el artículo 338 de la C.P..
3.  Violacion al articulo 154 de la C.P. POR PARTE Del articulo 9 de
la ley 366 de 1997
Estima la
Corporación, que, como en la demanda se hace alusión a ciertos vicios en la
formación de lo que se convertiría en el artículo 9 de la ley 366 de 1997,
particularmente, en cuanto a que la disposición creadora del impuesto por la
explotación de los recursos naturales de propiedad no nacional, es contraria al
procedimiento constitucional del artículo 154 de la C.P., es necesario
considerar, primeramente, este cargo.
A juicio de la Sala
Plena de esta Corporación, este reproche está llamado a prosperar por las
siguientes razones:
La Corte
Constitucional debe aceptar este cargo, en primer término, porque no se
encuentra caducada la acción para alegarlo.  En efecto, el artículo 242 -3
superior, señala que estas acciones  caducan en el término de un año, contado
desde la publicación del respectivo acto; ahora bien, la ley 366 de 1997, fue
sancionada el día  12 de marzo de 1997 y la demandante interpuso la acción el
día  31 de julio de 1997, esto es, dentro del término constitucional.
En segundo lugar,
porque examinado el trámite legislativo que surtió el artículo cuestionado, la
Corte encontró que éste lesionó el inciso 4 del artículo 154 superior.
En efecto, la Ley
366 de 1997, tuvo origen en el proyecto de ley 129-94 “por el cual se regula el
recaudo y la retención de los impuestos al oro y al platino”, presentado ante
el Senado de la República por la Senadora Piedad Córdoba de Castro.  Mediante
esta iniciativa se proponía la parlamentraria, aliviar las finanzas de los
distritos productores de metales preciosos, afectados  por la evasión  fiscal y
la declaración no veraz del origen de los minerales. (Cfr.  Gaceta del
Congreso  No. 210 del 21 de noviembre de 1994, pag. 4).
En la ponencia para
primer debate, el Senador Juan Camilo Restrepo Salazar, luego de una amplísima
exposición sobre los antecedentes normativos que establecieron el impuesto
sobre la venta del oro físico, en Colombia, tales como las leyes 21 de 1935, 34
de 1941, 119/43, 67 de 1946, Dto. 462 de 1951, ley 53 de 1986 y ley 9 de 1991,
art. 13; concluyó, que mediante el artículo 69 de la ley 141 de 1994, que a su
vez derogó el artículo 231 del Código de Minas, se suprimió toda carga
impositiva sobre la producción de oro y de platino, sustituyéndose el antiguo
régimen por el de regalías sobre la extracción tanto del oro como de la plata y
del platino (Cfr.  Gaceta del Congreso No. 95 de 19 de mayo de 1995 pag.  4, 5,
6, 7, 8, 9 y 10). Por lo tanto, a juicio del mencionado Senador, los impuestos
sobre la explotación de los citados metales preciosos, habían sido eliminados
mediante la ley 141 de 1994, motivo por el cual propuso modificar el proyecto
inicial para adoptarlo al nuevo sistema de regalías, y para el segundo debate,
en la plenaria del Senado, el mismo ponente consideró pertinente suprimir el
artículo 8 del proyecto de ley 129-94 aprobado por la Comisión Tercera del
Senado; y en su reemplazo, propuso, en lugar de la figura de las regalías que
consagra la ley, el establecimiento de los impuestos a la producción de oro,
plata y platino, con unas tarifas específicas. La plenaria del Senado, aprobó
el proyecto, con esta nueva modificación (Cfr. Gaceta del Congreso No. 95 del
19 de mayo de 1995 pag. 4-10).
En los debates
surtidos en la Cámara de Representantes, el restablecimiento de los impuestos a
la explotación del oro, la plata y el platino fue discutido y aprobado,
conforme al texto acogido en la sesión plenaria del Senado de la República; y
por lo tanto, se aprobó la sustitución del artículo 8º aprobado por la
Comisión  Tercera del Senado de la República, en el cual se restablecieron  los
impuestos a la producción de oro, plata  y platino, pues esta actividad no
pagaba regalías conforme a la ley 141 de 1994. (Cfr. Gaceta del Congreso No.
101 del 29 de marzo de 1996, pag. 1 y 2, y gaceta No. 224 de junio 11 de 1996
pag. 10 y 11).
Finalmente, el
Presidente de la República sancionó la ley 366 de 1997, luego de que esta
Corporación, mediante sentencia C-028 del 30 de enero de 1997, declarara
infundadas las objeciones  presidenciales contra los artículos 1 y 2 del
proyecto de ley 129-94 Senado y  139/95 Cámara.
En consecuencia de
lo anterior, le asiste razón a la demandante, cuando afirma que a través del
tramite de la ley se desconoció lo que en materia de iniciativa  y de unidad de
contenido material de las leyes prevén el artículo 154 y el artículo 158 de la
Carta; ello porque, a juicio de la Corte, la ley 366 de 1997, cuando fue
presentada, no era una iniciativa sobre contribución fiscal o sobre impuestos,
sino una ley mediante la cual se pretendía regular la liquidación, retención,
recaudo, distribución y transferencia de las rentas originadas en la
explotación de metales preciosos extraídos de yacimientos de propiedad
nacional, con lo que, en últimas, se pretendía organizar un sistema de manejo y
administración de rentas y de impuestos ya creados, originados en leyes
anteriores, como fue señalado en la exposición de motivos que se surtió en la
Comisión III de asuntos constitucionales del Senado de la República; sin
embargo, durante el transcurso de los debates constitucionales respectivos se
introdujo en el proyecto 129/94 Senado, un impuesto, alterándose, en sentir de
la Corporación, su esencia y materialidad, pues de un proyecto de ley sobre
manejo de rentas municipales se pasó a la creación, entre otros aspectos, de un
tributo, al aprobarse en segundo debate en el Senado de la República el
artículo 9º de la ley 366 de 1997, el cual reza:
“Artículo 9º.  Establécense los impuestos por la
explotación de los siguientes recursos naturales no renovables que no
constituyen propiedad nacional y sobre los que no se aplican las regalías
previstas en la ley 141 del 28 de junio de 1994, los cuales se liquidarán sobre
el precio internacional que certifique en moneda legal el Banco de la
República.
Oro y plata  4%
Platino   5%
Oro de aluvión  6%
“Las regalías
mínimas por la explotación de recursos naturales no renovables de propiedad nacional,
continuarán rigiéndose por lo previsto en la ley 141 del 28 de junio de 1994.”
“…
Ahora bien, estima
la Corte que el proyecto de ley que culminó con la ley 366 de 1997, en cuanto
al artículo 9º se refiere, por tener,  en su contenido normativo, materia
tributaria, ha debido comenzar su trámite en  la Cámara de Representantes, tal
como lo señala el inciso 4 del artículo 154 C.P., lo cual no sucedió. En
consecuencia existe un vicio de procedimiento, en este aspecto, que no puede
pasar inadvertido para la Corporación.
En efecto, la Corte
debe reiterar, la finalidad del principio constitucional sobre la
predeterminación de los tributos y el principio de representación popular en
estas materias, los cuales poseen un objetivo democrático esencial, como es la
seguridad jurídica de las cargas fiscales, así como evitar los abusos de los
gobernantes, puesto que el acto jurídico que impone el gravamen impositivo debe
establecer previamente y con base en una decisión democrática, sus elementos
esenciales para ser válido.
Es así como en la
sentencia C-084 de 1995, la Corte afirmó:
“La sola formulación
del cargo muestra que el actor confunde la iniciativa de un proyecto de ley con
su iniciación. La iniciativa legislativa es la facultad de proponer proyectos
de ley ante el Congreso de la República, que la Constitución atribuye a
múltiples actores (C.P. arts 154, 155 y 156). A su vez, la iniciación es la
etapa primigenia del proceso legislativo, consistente en el comienzo de éste
por medio de la presentación de un proyecto en una de las Cámaras. Es claro
entonces que la Constitución ordena que las normas tributarias se inicien en la
Cámara de Representantes pero en manera alguna establece que sólo los miembros
de esta Corporación tengan iniciativa en estas materias.” (M.P. Dr. Alejandro
Martínez Caballero).
En este orden de
ideas, es claro entonces que, en forma expresa, el inciso 4º. del artículo 154
de la C.P. dispone que:  “los proyectos de ley relativos a los tributos
iniciarán su trámite en la Cámara de Representantes y los que se refieren a
relaciones internacionales, en el Senado”, resultando así, patente, que el
artículo 9 de la ley 366 de 1997, al establecer un impuesto, ha debido debatirse
inicialmente en la Cámara de Representantes y no en el Senado de la República
como efectivamente ocurrió, pues con ello se violó el estatuto superior.
Estima la Corte, sin
dejar de tomar en cuenta los antecedentes  históricos y políticos de la norma constitucional
154, que la razón de ser de la exigencia constitucional en la expedición de los
impuestos, es resaltar que la intención y voluntad del constituyente son las de
señalar un derrotero específico para el trámite de las normas relativas a los
tributos y que, por ese solo hecho, deben observarse estrictamente las normas
de procedimiento constitucional en la formación de las leyes.  En consecuencia
de lo anterior, en el caso subexamine, por tratarse de una ley que tiene un
aparte tributario, ha debido iniciar su debate  en la Cámara  de Representantes
y, como ello no ocurrió, adolece de vicios de procedimiento en su formación;
por lo tanto  esta Corte declarará inexequible el artículo 9º de la ley 366 de
1997.
De otro lado, es
pertinente destacar lo que ha considerado esta Corte sobre el artículo 154
superior. En efecto, en la sentencia C-040 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón,
en la cual la Corte declaró exequibles los artículos 7 y 17 de la ley 40 de
1990 en relación con el significado del término “tributos”, la Corporación
dijo:
“...
“La Carta anterior
parecía confundir las diferentes clases de ingresos públicos, no obstante las
claras distinciones que en la doctrina existen entre impuestos,  tasas
y contribuciones. Aunque la  Constitución vigente, muestra una mayor
claridad terminológica en materia de hacienda pública, lo cual no excluye -como
veremos suscintamente- algunas imprecisiones.
“En efecto, un
estudio preliminar permite observar que la Carta atribuye de diversos
significados a conceptos idénticos. Así por ejemplo, el artículo 15, inciso 4,
que establece que "para efectos tributarios o judiciales y
para los casos de inspección, vigilancia e intervención del Estado podrá
exigirse la presentación de libros de contabilidad y demás documentos privados,
en los términos que señale la  ley ". Aquí el término
"tributarios",  se utiliza en su sentido más genérico posible, como
todo lo que tenga que ver con ingresos corrientes del Estado no como lo opuesto
a "ingresos no tributarios". (Resalta la Corte).
“…..
“el mencionado
artículo 150-10, inciso tercero, señala que corresponde al Congreso hacer las
leyes, por medio de las cuales ejerce las siguientes funciones:
"10.
Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas
facultades  extraordinarias".
“Estas facultades no
se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las
previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar
impuestos." (Destaca  la Corte)
“Este artículo,
encuentra su fundamento en el principio de legalidad de los tributos, en virtud
del cual no hay gravamen sin representación. Por esta razón y en consonancia
con los mandatos del artículo 338 de la Carta, el concepto
"impuestos" es utilizado en un sentido amplio, vale decir, involucra
tasas y contribuciones, pues no tendría sentido alguno que se impidiera el
traspaso de la facultad legislativa de imponer impuestos y se dejare abierta
una posible delegación con el objeto de crear tasas o contribuciones. Otra es
en cambio, la diferencia en la facultad de fijar la tarifa de cada uno de estos
gravámenes, tal y como lo consagra el artículo 338, como lo veremos en su
momento.
“…..
“Es pertinente
destacar que  el artículo 154 establece que las leyes pueden tener origen en
cualquiera de las dos Cámaras.  No obstante, solo podrán ser dictadas o
reformadas por iniciativa del Gobierno las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones
o tasas nacionales.
“…. Cuando la
Constitución habla de contribuciones fiscales, debe entenderse también
impuestos. Según lo dicho atrás con respecto al artículo 150. Cuando en tal
artículo se habla de contribuciones, cobija "contribuciones
parafiscales", por oposición a  impuestos o contribuciones fiscales.  De
otra parte, el término "tributos", tiene aquí un alcance genérico y
hace referencia a todo lo relacionado con los ingresos corrientes de la Nación
-tributarios y no tributarios-. Incluye pues, impuestos, tasas y contribuciones
como parece corresponder al sentido natural y obvio de la norma.
“El artículo 189
numeral 20, otorga al Presidente de la República como suprema autoridad
administrativa, la función de velar por la estricta recaudación y
administración de las rentas y caudales públicos y decretar
su inversión de acuerdo con las leyes. El concepto "caudales
públicos" abarca todo lo relacionado con los ingresos corrientes de la
Nación, tanto tributarios como no tributarios.”
En este orden de
ideas, no hay duda para la Sala Plena de la Corte, que el artículo 9 de la Ley
366 de 1997, posee un carácter o aspecto tributario que no puede desconocerse,
por lo tanto, su origen está viciado de inconstitucionalidad por violación del
artículo 154 inc. 4 superior.
Finalmente, la Corte
no se pronunciará en relación con los demás  argumentos materiales o de fondo
de la demanda, en cuanto a la unidad de materia y la violación del principio de
legalidad tributaria, por sustracción de materia y por economía procesal.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia en nombre del
Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLE
el artículo 9º de la ley 366 de 1997  “Por la cual se regula la
liquidación, retención, recaudo, distribución y transferencias de las rentas
originadas en la explotación de metales preciosos y se dictan otras
disposiciones”.
Cópiese, comuníquese, publíquese, cúmplase,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Presidente
JORGE
ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-065/98
PROYECTO DE LEY-Adición de contenido tributario/PROYECTO
DE LEY-Aprobación en la Cámara sin objeciones (Salvamento de voto)
Acierta la
Corporación al recordar que los proyectos de ley relativos a los tributos deben
tener origen en la Cámara de Representantes. Ahora bien, en nuestro criterio,
la regla de procedimiento mencionada se aplica en aquellos casos en los cuales
el proyecto de ley es originalmente de naturaleza tributaria. Sin embargo,
cuando se trata de un proyecto que no tiene ab initio dicha naturaleza, pero en
cuyo trámite surge la necesidad de adicionarlo con una disposición de contenido
tributario, resulta un exceso formalista aplicar indiscriminadamente la citada
regla. En este último caso, será suficiente advertir, en primer término, que la
disposición tributaria adicionada se encuentra estrechamente ligada con la
materia regulada en el proyecto y, en segundo lugar, que dicha disposición fue
aprobada por los miembros de la Cámara de Representantes sin que se hubiere
objetado, en los correspondientes debates, por un eventual vicio de formación.
Adicionalmente, dicho artículo, como quedó demostrado en el proceso, fue
aprobado por la mayoría de los miembros de la Cámara de Representantes sin que
aparezca objeción alguna por el hecho de que hubiere comenzado el trámite en el
Senado de la República. En verdad, resultaba completamente razonable, que la
norma accesoria hubiere seguido la suerte del proyecto principal del cual
formaba parte y que, por no tener originalmente naturaleza tributaria,
comenzara legítimamente su trámite en el Senado de la República.
EXPLOTACION DE
RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Coexistencia entre impuesto y regalías (Salvamento de voto)
Consideramos que
la norma acusada también es compatible con los criterios avanzados por esta
Corporación en la sentencia C-221 de 1997 sobre la posible coexistencia entre
impuestos y regalías. La sentencia precisó que la obligación de establecer
regalías opera en los casos en que tales recursos son de propiedad estatal. En
efecto, la sentencia claramente dijo que "las regalías son del Estado,  el
cual es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables (CP
art. 332), por lo cual la explotación de estos últimos causa en su favor una
contraprestación económica definida por la ley (CP art. 360) (Fundamento
Jurídico 15)". Por ende, en los casos en los que los recursos no
renovables sean de propiedad privada, debe entenderse que no existe el deber
del Estado de imponer las regalías, lo que no obsta, sin embargo, para que se
consagre un impuesto por su extracción.
Referencia:
Expediente D-1789
Actor: María Uriza
Pardo
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 9 de la Ley 366 de 1997
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
1. Con todo respeto
nos apartamos de la sentencia de la Corte. Por las razones que brevemente
exponemos, a nuestro juicio, la disposición demandada ha debido ser declarada
exequible.
2. La Corte
considera que el artículo 9 de la Ley 366 de 1997 viola el artículo 154 de la
C.P., en la medida en que, tratándose de una disposición de naturaleza
tributaria, ha debido tener origen en la Cámara de Representantes y no, como en
efecto ocurrió, en el Senado de la República.
Acierta la
Corporación al recordar que los proyectos de ley relativos a los tributos deben
tener origen en la Cámara de Representantes. Ahora bien, en nuestro criterio,
la regla de procedimiento mencionada se aplica en aquellos casos en los cuales
el proyecto de ley es originalmente de naturaleza tributaria. Sin embargo,
cuando se trata de un proyecto que no tiene ab initio dicha naturaleza,
pero en cuyo trámite surge la necesidad de adicionarlo con una disposición de
contenido tributario, resulta un exceso formalista aplicar indiscriminadamente
la citada regla. En este último caso, será suficiente advertir, en primer
término, que la disposición tributaria adicionada se encuentra estrechamente
ligada con la materia regulada en el proyecto y, en segundo lugar, que dicha
disposición fue aprobada por los miembros de la Cámara de Representantes sin
que se hubiere objetado, en los correspondientes debates, por un eventual vicio
de formación.
En efecto, si bien
el trámite constitucional de las leyes constituye una garantía fundamental de
un proceso político democrático y participativo, abierto y público, lo cierto
es que la propia Constitución establece que los vicios de tramite son
subsanables e incluso, que su impugnación sólo procede hasta un año después de
haber sido expedida la ley.  En otras palabras, la forma como la propia Carta
resuelve la tensión entre forma y contenido, indica que el juez constitucional
debe procurar ser lo suficientemente exigente como para garantizar los
principios mencionados pero sin llegar al extremo de sacrificar la voluntad
democrática del legislador en nombre de formalismos excesivos que no promueven
valor alguno. En estos términos se ha pronunciado la Corte al declarar
exequible por razones formales, una  ley que pese a ser de aquellas que exigen
iniciativa gubernativa, fue presentada por un miembro del propio Congreso,
siempre que se hubiere tramitado con el correspondiente “aval”, el que puede
presentarse en cualquier momento del trámite.
3. En el presente
caso, la norma declarada inexequible, surgió en los debates del Senado de la
República en el estudio de un proyecto que no tenía originalmente naturaleza
tributaria, al advertir, algunos de sus miembros, que mientras la explotación
de los recursos naturales no renovables de propiedad de la Nación estaba sujeta
al pago de regalías, la misma actividad, en minas de propiedad de particulares,
se encontraba liberada del pago de cualquier derecho o gravamen a favor del
Estado. En estas circunstancias, y para efectos de fortalecer los fiscos de las
entidades territoriales, se introdujo la mencionada disposición que, buscó,
adicionalmente, equiparar las cargas públicas y generar condiciones equitativas
de mercado.
4. La materia de que
trata el artículo 9 se relaciona directamente con el contenido de la Ley 366 de
1997, no sólo porque tienen una idéntica finalidad, sino por cuanto constituye
complemento sustancial de la regulación mencionada. Adicionalmente, dicho
artículo, como quedó demostrado en el proceso, fue aprobado por la mayoría de
los miembros de la Cámara de Representantes sin que aparezca objeción alguna
por el hecho de que hubiere comenzado el trámite en el Senado de la República.
En verdad, resultaba completamente razonable, que la norma accesoria hubiere
seguido la suerte del proyecto principal del cual formaba parte y que, por no
tener originalmente naturaleza tributaria, comenzara legítimamente su trámite
en el Senado de la República.
5. En nuestro
criterio, la disposición impugnada no sólo reúne los requisitos formales
exigidos por la Carta sino que, adicionalmente, satisface las condiciones
establecidas en el artículo 338 referentes a la definición de los elementos del
tributo. Como lo anota la demandante, la redacción de la norma no es la más
afortunada. No obstante, el principio de conservación del derecho, tantas veces
prohijado por esta Corte, impone al juez constitucional la obligación de
indagar por las posibles soluciones a los problemas de técnica legislativa,
antes de acudir a la decisión radical de excluir del ordenamiento una
manifestación de voluntad del legislador. En estas circunstancias, debe
afirmarse que una interpretación sistemática de la ley 366 de 1997, resulta
suficiente para identificar los sujetos, pasivo y activo de la obligación
tributaria. En este punto puede sostenerse, como lo indican algunos de los
intervinientes, que los sujetos activos son los municipios y distritos en los
que se realizan las actividades de extracción y, el sujeto pasivo, es la
persona que realiza la actividad de explotación o extracción de los recursos
naturales no renovables de que trata la norma en cuestión. En realidad, una
lectura completa y sistemática de la ley parcialmente demandada permite llegar
a la anterior conclusión sin que ello parezca exigir una tarea muy sofisticada
de hermenéutica jurídica.
6- Finalmente,
consideramos que la norma acusada también es compatible con los criterios
avanzados por esta Corporación en la sentencia C-221 de 1997 sobre la posible
coexistencia entre impuestos y regalías. Es cierto que en esa sentencia la
Corte señaló que no era posible establecer impuestos sobre la explotación de
recursos no renovables, por cuanto la Carta ordena la imposición de regalías en
estos casos, y las regalías se encuentran sujetas a una regulación
constitucional muy específica, que las hace incompatibles con los impuestos.
Por ende, podría pensarse que la disposición acusada era materialmente
inexequible al consagrar un impuesto por la extracción de recursos no
renovables, como el oro o el platino. Sin embargo, ello no es así, por cuanto
la sentencia C-221 de 1997 precisó que la obligación de establecer regalías
opera en los casos en que tales recursos son de propiedad estatal. En efecto,
la sentencia claramente dijo que “las regalías son del Estado,  el cual es
propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables (CP art.
332), por lo cual la explotación de estos últimos causa en su favor una
contraprestación económica definida por la ley (CP art. 360) (Fundamento
Jurídico 15)”. Por ende, en los casos en los que los recursos no renovables
sean de propiedad privada, debe entenderse que no existe el deber del Estado de
imponer las regalías, lo que no obsta, sin embargo, para que se consagre un
impuesto por su extracción.
Fecha ut supra
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ         ALEJANDROMARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
[1]  Sentencia C-040 del 11 de febrero de 1993 M.P.  Dr.  Ciro
Angarita Barón)