T-573-02
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-573/02
DERECHO AL MINIMO
VITAL DEL PENSIONADO-Presunción
de afectación por ausencia prolongada en pago de mesadas
PENSION DE
JUBILACION-Naturaleza
constitucional de derechos vulnerados por mora en pago de mesadas
La naturaleza de los derechos que resultan
vulnerados con el cese y la mora en el pago de las mesadas pensionales por
largo tiempo, puede ser, bajo ciertas circunstancias, de naturaleza
constitucional y no simplemente legal.
JUEZ
CONSTITUCIONAL-No debe
exigir demostración de lesión del mínimo vital ante la suspensión prolongada en
pago de mesadas pensionales
Esta Corporación no puede admitir que los
jueces constitucionales, ante la suspensión prolongada del pago de mesadas
pensionales, exijan al pensionista la demostración de la lesión de su mínimo
vital para determinar, entonces, la procedencia del amparo que le ha sido
demandado.
EMPLEADOR-Situación económica o presupuestal no es
óbice para desconocer pago de mesadas pensionales
JUEZ DE TUTELA-No puede excusarse en el eventual
incumplimiento de su decisión para negar protección reclamada
ACCION DE TUTELA-Pago de mesadas pensionales
AUTORIDADES-Prohibición de supeditar pago de
acreencias laborales a presentación de acción de tutela
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia: expediente T-587922
Acción de tutela
instaurada por Luis Jesús Leal Parada contra el Municipio de Pamplona (Norte de
Santander).
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR
GIL
Bogotá, D.C.,
veintiséis (26) de julio dos mil dos (2002).
La Sala Quinta de
Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, en particular las contenidas en los artículos 86 y
241, numeral 9, de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de los fallos proferidos por  el
Juzgado Primero Civil del Circuito de Pamplona (Norte de Santander) y por la
Sala Civil – Familia – Laboral del Tribunal Superior de Pamplona, en el trámite
de la acción de tutela iniciada por Luis Jesús Leal Parada contra el Municipio
de Pamplona.
I.
ANTECEDENTES
El demandante es pensionado del municipio de Pamplona e interpuso
acción de tutela contra esa entidad territorial, por considerar vulnerados sus
derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida y a la seguridad social en
razón a que el municipio le adeuda las mesadas pensionales desde el mes de
junio de 2001 hasta la fecha de presentación de la acción de tutela (febrero 8
de 2002), además de las adicionales de junio y diciembre de 2001.
Sustenta su demanda en los siguientes hechos:
Es pensionado
a cargo del municipio de Pamplona, y desde junio de 2001 dejó de recibir su
mesada pensional, incluyendo las adicionales de junio y diciembre, y esa
omisión ha afectado su mínimo vital, pues su pensión es el único ingreso con el
que cuenta él y su familia para solventar necesidades básicas como
alimentación, vivienda, vestido, salud etc., Agregó que el Municipio le ha
venido cancelando a otros pensionados puntualmente sus mesadas, vulnerando así
su derecho a la igualdad. Solicita en consecuencia se ordene al Alcalde del
Municipio de Pamplona que cancele las mesadas adeudadas, y las que se causen en
el futuro sean pagadas de manera puntual.
II. DECLARACIÓN
DEL ALCALDE DE PAMPLONA.
El Alcalde Municipal
de Pamplona, en declaración rendida ante el Juzgado Primero Civil de ese
municipio, informó que al demandante le adeudan las mesadas pensionales
solicitadas en razón a que sobre todos los recursos del municipio existen
medidas cautelares por los procesos ejecutivos que han iniciado los pensionados
del municipio. Añadió  que en cumplimiento a varios fallos de tutela se le
vienen cancelando a once pensionados las mesadas pensionales durante los
primeros cinco (5) días hábiles siguientes a la causación de cada mes. Concluyó
indicando que esta haciendo los estudios previos para que el Municipio se acoja
a lo establecido en la Ley 550 de 1999 de Reestructuración de Pasivos, debido a
la crítica situación de las finanzas del ente territorial.
Igualmente manifestó
en escrito remitido al juzgado de primera instancia, que nadie esta obligado a
lo imposible y dada la situación deficitaria de las finanzas del Municipio, que
tiene las rentas embargadas, le es difícil cumplir los compromisos adquiridos
con los pensionados.
III. DECISIONES
JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN.
Conoció del
presente caso en primera instancia el Juzgado Primero Civil del Circuito de
Pamplona, quien en sentencia de febrero 20 de 2002 concedió la protección
solicitada por el demandante para lo cual ordenó al Municipio de Pamplona que a
través de su Alcalde Municipal en el término de 48 horas contadas a partir de
la notificación de la sentencia, realizara las gestiones necesarias para pagar
al señor Leal Parada las mesadas pensionales adeudadas y las que no se hayan
cancelado con anterioridad a la sentencia. Consideró que de acuerdo a la
jurisprudencia de la Corte Constitucional y teniendo en cuenta que el
demandante en una persona de avanzada edad y se le adeudan varias mesadas
pensionales, se ponen en peligro los derechos del peticionario y su familia.
Impugnada la
anterior decisión, la Sala Civil - Familia - Laboral del Tribunal Superior de
Pamplona revocó la sentencia del a quo, y en su lugar negó la protección
solicitada por el demandante, consideró que no es viable el amparo por vía de
tutela, pues el derecho reclamado es de rango legal, y aunado a lo anterior, no
aparecen demostrados los supuestos del perjuicio irremediable, que deben ser
probados, y no simplemente afirmados.
IV.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
Esta Corte es
competente para conocer de los fallos materia de revisión, de conformidad con
lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los
artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y demás disposiciones pertinentes y
por la escogencia del caso por la Sala de Selección.
2. La cesación prolongada de la mesada
pensional hace presumir la afectación del mínimo vital del accionante.
No son pocas las ocasiones en las que la
Corte Constitucional ha sostenido la improcedencia de la acción de tutela en
eventos relativos al pago de obligaciones relacionadas con la seguridad social,
salvo en aquellos casos en los que por su naturaleza y situación las personas
se encuentran en condiciones que ostensiblemente comprometen sus derechos a la
vida, salud y ponen en entre dicho su dignidad humana.
Es así como, el derecho a la pensión de
jubilación o vejez puede llegar a ser un derecho de aplicación inmediata cuando
se hace necesario garantizar el mínimo vital básico de las personas de la
tercera edad[1],
no solo por las condiciones de debilidad manifiesta en que se encuentran sino
porque su sustento y manutención se deriva directa y únicamente de los dineros
percibidos de dicha prestación.[2]
V. CASO CONCRETO.
En el caso que se revisa, y de conformidad
con la jurisprudencia reseñada, se advierte que la mora de tantos meses en el
pago de las mesadas al accionante, "hace presumir la vulneración del
mínimo vital tanto del pensionado y de los que de ellos dependen, hecho que
justifica la procedencia de la acción de tutela, a efectos de ordenar al
empleador o la entidad encargada del pago de mesadas pensionales, el
restablecimiento o reanudación de los pagos."         (T-308- T-387 y
T–388 de 1999). Por ello esta Sala concederá la presente tutela, tal como lo
hizo la sentencia de primera instancia, no sin antes hacer las siguientes
observaciones:
1. Según
el ad-quem, las pretensiones del actor son de naturaleza legal y no de
rango constitucional.
La Sala se aparta de tal consideración ,
pues la naturaleza de los derechos que resultan vulnerados con el cese y la
mora en el pago de las mesadas pensionales por largo tiempo, puede ser, bajo
ciertas circunstancias, de naturaleza constitucional y no simplemente legal. La
sentencia T-606 de 1999,  se refirió a esta situación en los siguientes
términos:
“La primera de estas razones, hace relación
a la naturaleza constitucional de los derechos que resultan vulnerados
con el cese y mora en el pago de las mesadas pensionales.
“(...)
“Fue el propio
constituyente el que determinó los principios mínimos fundamentales que este
estatuto debería contener, entre ellos,  el derecho que posee un individuo a
que después de cierto tiempo de servicios y una edad determinada,  bien por la
ley o convención, reciba una mensualidad que le garantice no sólo una congrua
subsistencia sino el descanso al que se hace merecedor después de una vida
laboral activa, principios éstos que determinan el núcleo esencial del derecho
al trabajo. Por tanto, una lesión o amenaza en contra de éstos, nos referimos a
los principios y derechos que consagra el artículo 53 de la Constitución, hace
procedente el mecanismo constitucional de la acción de tutela  (sentencias
T-222 de 1992, T- 463 de 1993 y T- 084 de 1994 , entre otras).
“Dentro de este
contexto, no es de recibo el considerando de la naturaleza legal del derecho al
trabajo, para denegar su amparo.”
2. Igualmente consideró la sentencia de
segunda instancia que la improcedencia de esta acción de tutela, radicaba en
que el demandante no demostró perjuicio irremediable alguno y no era suficiente
su simple afirmación al respecto.
Este punto también ha sido resuelto por la jurisprudencia en la
sentencia mencionada, señalando que el juez de tutela puede, según el caso, no
exigir la demostración de la lesión del mínimo vital para determinar la
procedencia de la acción de tutela, si, cuando la cesación del pago de mesadas,
se ha prolongado en el tiempo. Dijo la sentencia:
“El segundo
motivo expuesto, hace referencia a la improcedencia de la acción de tutela para
ordenar el pago de acreencias pensionales, por cuanto existen vías judiciales
diversas a la acción de tutela para el pago efectivo de éstas. En otros
términos, la aplicación irrestricta del decreto 2591 de 1991, según el cual el
carácter subsidiario de esta acción impide su procedencia si existen medios
judiciales a los que se pueda acudir para lograr la protección del derecho
fundamental que se dice vulnerado. La acción ejecutiva contra el ente
municipal, en los casos en revisión, se consideró como el mecanismo idóneo para
obtener el pago de las mesadas pensionales adeudadas.
“Al respecto,
debe decirse que si bien ello es cierto, porque el decreto que regula la acción
de tutela así lo dispone -decreto 2591 de 1991, artículo 6-, y la jurisprudencia
de esta Corporación también lo tiene definido en términos generales, y,
específicamente, al establecer como regla general la improcedencia de esta
garantía constitucional para ordenar el reconocimiento o el pago de acreencias
laborales o prestacionales por la existencia de un medio judicial como lo sería
el ejecutivo laboral (T-246 de 1992, T-063 de 1995; 437 de 1996, T-01,
T-087, T-273 de 1997, T-11, T-75 y T-366 de 1998, entre otros), también lo es
que el juez  constitucional debe “antes de dar aplicación a esta regla, ...
evaluar la eficacia e idoneidad de la mencionada acción, en relación con las
circunstancias concretas del caso sometido a su conocimiento, y determinar si
frente a ellas, la remisión a otros medios de defensa judicial es garantía de
protección suficiente para los derechos fundamentales que se dicen vulnerados
(sentencias T-100 de 1994, T-01 de 1997, T-351 de 1997, 366 y 384 de 1998,
entre otras)” (sentencia T-259 de 1999).
“En tratándose de
la cesación del pago de mesadas pensionales que se ha prolongado en el
tiempo, si bien las acciones ante la jurisdicción laboral o administrativa
para obtener su pago podrían considerarse idóneas y eficaces, someter a su
trámite a los pensionados, resultaría desproporcionado y no guardaría
equilibrio alguno con los principios que rigen el Estado de Derecho y con la
protección misma de los derechos que por esta omisión se consideran vulnerados.
“En este sentido,
se hace necesario precisar que si bien la jurisprudencia de esta Corporación ha
reconocido que la acción de tutela es un mecanismo improcedente, cuando la
cesación o mora en el pago de mesadas  pensionales o salariales no representa
para el empleado o pensionista una vulneración o lesión de su mínimo vital
(sentencias T-246 de 1992, T-063 de 1995; 437 de 1996, T-01, T- 087,   T-273 de
1997, T-11, T-75, T-366 T-399 de 1998, entre otras), en donde el afectado debe
demostrar, al menos sumariamente, la afección de éste (sentencia T-030 de
1998). Esa demostración deja de ser necesaria y se presume, cuando la
interrupción en el pago se ha prolongado en el tiempo. Al respecto se ha
señalado “... por tratarse del pago de pensiones, ha de presumirse que su no
pago está afectando el mínimo vital del pensionado y, por ende, corresponderá a
la entidad encargada de pagar esta prestación, desvirtuar esta presunción.”
(sentencia T-259 de 1999), más aún cuando el no pago ha sido una actitud
recurrente del obligado a efectuarlo (sentencia T-525 de 1999).
“En relación con este punto, en la
sentencia T-259 de 1999, se hicieron algunas reflexiones en relación con el
cese indefinido en el pago de salarios, que igualmente son aplicables al de las
mesadas pensionales, en donde se encuentran incursos principios y obligaciones
constitucionales tales como la impuesta al Estado de velar por el pago oportuno
de las pensiones y la dignidad humana de quien ha adquirido la condición de
pensionista (sentencias T-299 de 1997; T-031, T-070, T-242, T-297  de 1998 y
106 de 1999, entre otras).”
“Aplicando
los anteriores razonamientos, es claro que esta Corporación no puede admitir
que los jueces constitucionales, ante la suspensión prolongada del pago de
mesadas pensionales, exijan al pensionista la demostración de la lesión de su
mínimo vital para determinar, entonces, la procedencia del amparo que le ha
sido demandado.” ( negrillas fuera del texto)
3. El señor
alcalde del municipio demandado consideró que por la grave situación económica
que atraviesa la entidad territorial, la acción de tutela no procede.
Sobre este
punto, la Corte ha señalado, como jurisprudencia consolidada, que la situación
deficitaria del empleador, trátese de una entidad pública o de derecho privado,
no impide la procedencia de la tutela. Señaló la sentencia    T-606 de 1999:
“Las
circunstancias mismas de carácter económico por las que atraviesa el país y que
se esgrimen para justificar el incumplimiento en el pago de las mesadas
pensionales,  deben ser tenidas  en cuenta y evaluadas por el juez
constitucional para reivindicar la importancia que para el individuo pensionado
tiene, en esa misma perspectiva,  el recibir en tiempo ésta. Afirmar, por
ejemplo, que si el pensionado al que no se le paga su mesada desde hace varios
meses no pertenece a la tercera edad, puede acudir  al ejecutivo laboral para
obtener el pago de lo adeudado,  negándosele el amparo de sus derechos porque
su edad hace presumir que no se encuentra ante un perjuicio irremediable,  o
que aún puede soportar el coste de un proceso porque puede obtener recursos a
través de otras fuentes, incluso por medio de su colación en otro empleo, es
desconocer que hoy, en el país, existen mínimas posibilidades para que una
persona, cualquiera que sea su edad, pueda encontrar una ocupación o fuentes
diversas que le prodiguen un digno sostenimiento. Basta mirar los últimos
índices de desempleo, en los que se pone de presente que independiente de la
edad laboral, la demanda ha disminuido y la tasa de desempleo ha aumentado,
hecho que en si mismo hace fácil presumir que si para aquellas personas que
comienzan la vida laboral se hace dificultoso ubicar un plaza laboral, cómo lo
será para aquellas que si bien no están en lo que se ha denominado “tercera
edad”, resultan excluidas tácitamente del mercado laboral, simplemente porque
no se les tiene en cuenta, en razón a la edad misma.
“Por tanto, se hace necesario que el juez constitucional asuma en
debida forma su función de protección y garantía de los derechos fundamentales,
analizando, tal como lo dice el mismo decreto 2591 de 1991, las circunstancias
propias de los casos sometidos a su conocimiento, antes de denegar el amparo
que se le solicita. Análisis que no sólo debe hacerse en relación con las
circunstancias endógenas sino exógenas que rodean al individuo que solicita la protección,
como lo sería, en este caso, la situación económica del país que obliga al
Estado, como responsable de garantizar el pago en tiempo de las mesadas
pensionales, realizar las gestiones que sean necesarias para que los
pensionados puedan recibir en tiempo ésta. El  juez de tutela no puede ser
ajeno a esta obligación impuesta al Estado, porque hace parte de él.”
4. Como
último argumento, el señor alcalde de Pamplona considera que esta acción es
improcedente, pues ante la crisis de las finanzas del Municipio “nadie está
obligado a lo imposible”.
La forma como
debe interpretarse esta afirmación, también fue examinada en la misma
sentencia, así:
“Finalmente,
tampoco es admisible el argumento según el cual, en los casos de crisis
presupuestal o económica de las entidades encargadas del pago de pensiones o
salarios, no se concede el amparo solicitado,  porque se sabe que cualquier
orden que pueda emitir el juez, en razón de la crisis misma, sería incumplida.
Al efecto, bajo el aforismo de que nadie puede ser obligado a lo imposible, los
jueces de tutela se abstienen de amparar los derechos fundamentales que se
dicen vulnerados, pese a reconocer que la conducta omisiva que se ha puesto en
su conocimiento sí está lesionando un derecho de esta naturaleza. Sobre el
particular se ha expresado ‘...el juez no puede excusarse en el eventual
incumplimiento de su decisión,... para denegar la protección que le ha sido
reclamada, dado que ello implicaría un desconocimiento de su función y la
desfiguración del recurso de tutela. (porque) la primordial obligación de las
autoridades, entre ellas, los jueces, es velar y proteger a las personas en sus
derechos y libertades, con el objeto  de cumplir con los deberes y fines
propios del Estado, y uno de esos fines, es la promoción y la garantía efectiva
de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (artículo
2). Así, el posible incumplimiento de una orden judicial no exime al juzgador
de ‘decir el derecho y garantizar su efectividad’.’(sentencia T-259 de 1999,
reiterada en la sentencia T-525 de 1999). Con el mismo argumento le bastaría
fallar al juez laboral que pueda conocer de las acciones procedentes contra
éstos.”
Estos
criterios, que recogieron en su momento lo que había expuesto la Corte en otros
pronunciamientos, fueron nuevamente examinados en la sentencia SU-995 de 1999.
Concluyendo:
según la demanda de tutela, al momento de interponer esta acción, al actor es
persona de la tercera edad, (nació en el año de 1920) se le adeudaban las
mesadas de junio de 2001 a febrero de 2002 y las mesadas adicionales del 2001;
la edad avanzada del demandante, y su afirmación sobre la afectación del mínimo
vital por el no pago de su mesada, hacen presumir tal afectación dada la prolongación
del cese de pagos de la pensión; por esta misma razón, la acción de tutela es
el mecanismo que aquí resulta idóneo, ya que, en este caso, se está ante la
vulneración de un derecho de rango constitucional y no simplemente legal.
Además, la grave situación económica que atraviesa la entidad territorial no es
óbice para que el juez se abstenga de conceder el amparo pedido.
Esto lleva a
la conclusión necesaria de la procedencia de la acción de tutela respecto del
derecho del demandante de recibir el pago de las mesadas atrasadas y sobre su
derecho al pago oportuno de las mismas, una vez éstas se causen. No procede
esta tutela para ordenar el pago  de las mesadas adicionales de julio y
diciembre de 2001,  pues tal como lo señaló la sentencia T-446 de 2002, en un
caso de similares supuestos contra el mismo Municipio,    el carácter meramente
legal de las mesadas referidas  no compromete el mínimo vital del acciónate,
como sí sucede con al cese prolongado de las mesadas pensionales.
5. Pagos por tutela.
La afirmación del
ente accionado relativa a la cancelación de las mesadas pensionales a quienes
interponen tutela, lleva a la Corte a recordar lo manifestado ya en sentencias
de esta Corporación, cuando ha señalado, que es indicio de ineficacia e
ineficiencia del Estado, caer en el absurdo de que las autoridades que
representan los intereses municipales y departamentales sólo cumplen con su
deber bajo la presión de la tutela, la que a su vez, debe presentarse
forzosamente por los asalariados y jubilados que sí cumplieron con su parte en
el compromiso laboral.
Se introduce así, ha
dicho la Corte, una práctica viciosa en el manejo de los presupuestos de las
entidades territoriales que esta Corporación condena por contrariar también
principios constitucionales de buena fe y confianza legítima en las autoridades
administrativas.[3]
No deben entonces
las autoridades administrativas esperar a que los ciudadanos instauren acciones
judiciales o administrativas para poner en marcha las medidas que hagan
efectivos los derechos de las personas; la eficacia de la función
administrativa es un claro mandato constitucional (CP art. 209), tal y como
esta Corporación lo ha señalado en repetidas ocasiones[4],
por lo cual deben las autoridades administrativas actuar oficiosamente para
mejorar el nivel de vida de la población y remover aquellos obstáculos que
impiden al ciudadano el goce de sus derechos. En síntesis, la obligación de las
autoridades de hacer efectivos los derechos constitucionales de las personas,
es un deber oficioso que no está condicionado a la instauración de una acción
administrativa o judicial por los particulares[5].
Por todo lo
anterior, se ordenará al Alcalde del municipio de Pamplona, que si aún no lo ha
hecho, en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes contadas a
partir de la notificación de este fallo, inicie los trámites y gestiones
presupuestales necesarios, para obtener los recursos que le permitan garantizar
el pago oportuno, periódico mensual, de las mesadas pensionales a las que pueda
tener derecho el actor, así como las mesadas dejadas de percibir.
VI. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. REVOCAR la sentencia de fecha quince (15) de
marzo de 2002, proferida por el Tribunal Superior de Pamplona, en la acción de
tutela presentada por LUIS JESÚS LEAL PARADA contra el municipio de Pamplona,
Norte de Santander. En consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada
respecto del derecho de garantizar el pago oportuno, periódico mensual, de las
mesadas que se causen y de las dejadas de percibir, con el fin de proteger el
derecho al mínimo vital.
Segundo. Para tal efecto, ORDENAR al Alcalde
del municipio de Pamplona que, si aún no lo ha hecho, en el término de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes, contadas a partir de la notificación de
este fallo, inicie los trámites y gestiones presupuestales necesarios, para
obtener los recursos que le permitan garantizar el pago oportuno de las mesadas
pensionales a las que pueda tener derecho el actor, así como las mesadas
dejadas de percibir.
Tercero. Líbrense por Secretaría, las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado Ponente
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Ver
sentencia T-323 de 1996. M.P: Eduardo Cifuentes Muñoz.
[2] Cfr.
sentencias T-031, T-070, T-072, T-106, T-107, T-151, T-181,T-221, T-297, y
T-534 de 1998.
[3]
Sentencia T-666 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[4] Ver, entre otras, las sentencia T-206 del
26 de abril de 1994. M.P José Gregorio Hernández Galindo; T-431 de 1994 del 30
de septiembre de 1994. MP José Gregorio Hernández Galindo.
[5] Cfr.
sentencia T-500 de 1994.