C-262-15
Sentencia C-262/15
REGIMEN PARA LOS DISTRITOS ESPECIALES-Destinación legal de porcentaje de
ingresos corrientes del presupuesto distrital para localidades/AUTONOMIA DE LOS DISTRITOS ESPECIALES-Alcance/MEDIDA LEGISLATIVA EN MANEJO
DE PORCENTAJE DE RENTAS ENDOGENAS-No puede considerarse como contraria a la
autonomía territorial cuando el sentido es descentralizar dentro de ellos el
manejo autónomo de tales ingresos/DESTINACION LEGAL DE PORCENTAJE DE INGRESOS CORRIENTES
DEL PRESUPUESTO DISTRITAL PARA LOCALIDADES-No infringe normas que prevén una destinación
específica para los recursos del Sistema General de Participaciones
En primer lugar, el legislador no vulnera el principio
de autonomía territorial de los distritos (CP arts. 1, 2, 287, 312, 313, 314 y
315) al destinar hacia sus localidades al menos el 10% de los ingresos
corrientes. En el marco del presupuesto distrital, los ingresos corrientes
pueden ser a la luz de la Constitución fuentes endógenas o exógenas, siempre
que estas últimas cumplan las condiciones fijadas en la jurisprudencia.
Tratándose de rentas exógenas, el legislador puede por regla general definir su
destino, dentro del marco constitucional, sin vulnerar el principio de
autonomía territorial. En lo que atañe a las rentas corrientes que se
consideren endógenas, si bien en principio la ley no puede interferir en su
destinación, por cuanto compromete la autonomía territorial, excepcionalmente
puede hacerlo cuando la interferencia versa sobre el manejo de un porcentaje
reducido de esos ingresos, si además tiene como fin descentralizar dentro de
los entes distritales, trasladándolo hacia sus unidades locales, el manejo
autónomo de tales recursos, y si asimismo la medida legislativa es idónea,
necesaria y proporcional en sentido estricto. En segundo lugar, el Congreso no
infringe las normas constitucionales que prevén una destinación específica para
los recursos del Sistema General de Participaciones (CP arts. 356, 357, 358 y 359),
si asigna un porcentaje de al menos el 10% de los ingresos corrientes de los
distritos hacia sus localidades, mientras la destinación de estos recursos
tenga en la ley como destino la atención de las necesidades básicas
insatisfechas de la población local, conforme a lo previsto en la Constitución
Política sobre el Sistema General de Participaciones
INGRESOS CORRIENTES-Contenido y alcance
RENTAS MUNICIPALES Y DISTRITALES-Géneros/INGRESOS CORRIENTES Y RECURSOS DE CAPITAL-Distinción/INGRESOS CORRIENTES-Subgéneros
Las rentas municipales y distritales pueden
distinguirse al menos dos grandes géneros. Por una parte los recursos de
capital, que se conforman básicamente por las rentas obtenidas a partir de
operaciones de crédito público, rendimientos financieros, diferenciales
cambiarios, entre otras operaciones de capital. Por otra parte se encuentran
entonces los ingresos corrientes, que son el género relevante dentro de este
proceso. Los ingresos corrientes tienen núcleo de contenido fuera de duda, conformado
por dos sub géneros: las rentas tributarias y las no tributarias. Los ingresos
corrientes tributarios del orden distrital son esencialmente impuestos
distritales como por ejemplo el predial unificado, el de industria y comercio
en sus distintas fases, el de espectáculos públicos, entre otros. Los ingresos
corrientes no tributarios comprenden por lo menos las tasas y las multas, según
el Estatuto Orgánico del Presupuesto, y los demás ingresos de la misma
naturaleza. Cuando el artículo 64 de la Ley 1617 de 2013 emplea la expresión
“ingresos corrientes” está usándola entonces cuando menos en este sentido.
INGRESOS CORRIENTES-Características
La Corte ha reconocido algunos rasgos
constitucionales inherentes a los ingresos corrientes. Desde la sentencia C-423
de 1995 esta Corporación ha señalado como propiedades de los ingresos
corrientes: (i) su regularidad, lo cual significa que son rentas percibidas con  relativa estabilidad, y tienen
vocación de permanencia por lo cual su recaudo puede predecirse con suficiente
certidumbre; (ii) su base de cálculo y su trayectoria histórica permiten predecir el volumen
de ingresos públicos con grado semejante de certeza; (iii) aunque conforman una
base aproximada, es sin embargo una base cierta, que sirve de referente en
consecuencia para la elaboración del presupuesto anual; (iv) constituyen
disponibilidades normales del Estado, que como tales se destinan a atender
actividades rutinarias. Estos criterios, que han sido usados por la Corte en el
control constitucional de la clasificación legal de rentas públicas, son
entonces también parámetros para definir si aparte de los antes mencionados hay
otros ingresos corrientes.
RECURSOS ENDOGENOS Y EXOGENOS DE LAS
ENTIDADES TERRITORIALES-Diferencias/FUENTES
ENDOGENAS Y EXOGENAS-Diferencias
AUTONOMIA TERRITORIAL-Límites del legislador/AUTONOMIA
TERRITORIAL-Límites
constitucionales que impone al legislador para definir el destino de ingresos
de entes territoriales/RENTAS TRIBUTARIAS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Limitaciones/RECURSOS DE DESTINACION ESPECIFICA-Contenido
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención legislativa en recursos
endógenos y exógenos/RECURSOS ENDOGENOS DE LAS ENTIDADES
TERRITORIALES-Carácter excepcional de la intervención del
legislador
Conforme a la postura jurisprudencial de la Corte el
legislador puede definir el destino de aquellos ingresos corrientes que se
consideren exógenos, en los términos antes mencionados, sin que esto suponga
vulnerar el principio de autonomía territorial (CP arts. 1, 2, 287, 312, 313,
314 y 315). Ahora bien, resta por establecer si el Congreso está también
facultado para indicar la destinación de los ingresos corrientes que tengan el
carácter de rentas endógenas. En este aspecto la potestad de configuración
legislativa se encuentra restringida, precisamente en virtud de la autonomía
territorial (CP art 287 y conc), razón por la cual existe un test mucho más
estricto de control.
INTERVENCION LEGISLATIVA EN RECURSOS
ENDOGENOS-Supuestos
La Corte Constitucional ha sostenido que la ley puede
intervenir las rentas endógenas o propias de los entes territoriales en tres
supuestos, y solo si además la medida persigue un fin legítimo, es adecuada,
necesaria y proporcional: (i) En primer lugar, el legislador puede intervenir
en la destinación de rentas territoriales cuando la Constitución así lo ordena
o autoriza expresamente, como ocurre con el artículo 317, el cual establece que
la ley debe destinar un porcentaje determinado de los gravámenes sobre la
propiedad inmueble “a las entidades encargadas del manejo y conservación del
ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de
desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción”. Como se ve, a pesar
de que el impuesto predial unificado es un tributo estrictamente territorial,
al ser un gravamen sobre la propiedad inmueble un porcentaje de sus recaudos se
debe destinar mediante ley a las áreas precisadas debidamente en la
Constitución. (ii) En segundo lugar, una interferencia legislativa de esa
naturaleza es admisible cuando resulte precisa para proteger el patrimonio de
la Nación o mantener la estabilidad constitucional o macroeconómica interna o
externa. La Constitución contempla una hipótesis, si bien para los casos de
estado de guerra exterior, en el artículo 362 cuando dice que los impuestos
departamentales y municipales gozan de protección constitucional y por ende “la
ley” no puede trasladarlos a la Nación, “salvo temporalmente en caso de guerra
exterior”. Igualmente la jurisprudencia ha sostenido que puede interferir en la
destinación de un ingreso territorial, como por ejemplo la sobretasa a la
gasolina, “con el fin de garantizar la capacidad
de pago de las entidades territoriales y, de este modo, evitar que se hicieran
efectivas las garantías otorgadas por la Nación a créditos externos concedidos
a dichos entes”. (iii) En tercer lugar, cabe establecer mediante ley el
destino de rentas endógenas cuando “las
condiciones sociales y la naturaleza de la medida así lo exigen por trascender
el ámbito simplemente local o regional”. (iv)
Finalmente, en cualquiera de las hipótesis antes indicadas, la medida legal
debe también satisfacer además un juicio de proporcionalidad, y resultar
idónea, necesaria y proporcional como medida para perseguir alguno de los fines
indicados en los supuestos anteriores.
Referencia: Expediente D-10452
Actor: Raúl de Jesús Lugo Hernández
Acción pública de inconstitucionalidad
contra los artículos 64 y 71 (parciales) de la Ley 1617 de 2013 ‘Por la cual
se expide el Régimen para los Distritos Especiales’.
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., seis (6) de mayo de dos mil quince
(2015).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1. En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad
consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constitución, el
ciudadano Raúl de Jesús Lugo Hernández demanda los artículos 64 y 71
(parciales) de la Ley 1617 de 2013 ‘Por la cual se expide el Régimen para
los Distritos Especiales’. En su concepto, estas normas legales desconocen
los artículos 1, 2, 118, 209, 272, 287, 288, 312, 313, 314, 315, 334, 336, 356,
357, 358 y 359 de la Carta. Mediante auto del 10 de octubre de 2014 se
admitió la acción, y se ordenó comunicar la iniciación del proceso al
Presidente de la República, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al
Ministerio del Interior, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al
Ministerio de Cultura, a las Facultades de Derecho de las Universidades
Externado, Pontificia Javeriana y Nacional de Colombia y Nacional, y a la Federación
Nacional de Municipios. De igual modo se ordenó correr traslado al Ministerio
Público, y fijar en lista el proceso para efectos de las intervenciones
ciudadanas (CP art 242 y Dcto 2067/91 art 7).
2. Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte
Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe y resalta la
norma acusada parcialmente, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 48695 de febrero 5 de 2013:
“LEY 1617 DE 2013
(febrero 5)
Diario Oficial No. 48.695 de 5 de febrero
de 2013
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se expide el Régimen para los
Distritos Especiales.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
[…]
ARTÍCULO 64. PARTICIPACIÓN EN EL
PRESUPUESTO DISTRITAL. A
partir de la vigencia fiscal de esta ley, no menos del diez por ciento (10%) de
los ingresos corrientes del presupuesto de la administración central del
distrito se asignará a las localidades teniendo en cuenta las necesidades
básicas insatisfechas de la población de cada una de ellas y según los índices
que establezca la entidad distrital de planeación.
El concejo distrital, a iniciativa del alcalde mayor,
podrá incrementar dicha participación anual y acumulativamente en un dos por
ciento (2%) sin que la misma supere el total del treinta por ciento (30%) de
los ingresos mencionados.
PARÁGRAFO. El alcalde distrital se sujetará a lo dispuesto
en la presente ley, so pena de incurrir en falta disciplinaria.
[…]
ARTÍCULO 71. DE LA COMPOSICIÓN DEL
PRESUPUESTO. El
presupuesto anual de los Fondos de Desarrollo Local se compone de las siguientes
partes:
1. El Presupuesto de Rentas e Ingresos. Comprende la
disponibilidad inicial, los ingresos corrientes, las transferencias y
los recursos de capital que se espera recaudar en la vigencia.
2. El Presupuesto de Gastos. Comprende las
apropiaciones de gastos de inversión. Los gastos causados con cargo a los
presupuestos de los Fondos de Desarrollo Local que no se paguen en la vigencia
respectiva deberán incluirse en el presupuesto del año siguiente como
obligaciones por pagar.
3. Disponibilidad Final. Corresponde a la diferencia
existente entre el presupuesto de ingresos y el presupuesto de gastos de
inversión.
PARÁGRAFO. Las disposiciones del presente artículo
aplicarán a partir del presupuesto de la vigencia fiscal siguiente a la sanción
de esta ley”.
III. LA DEMANDA
3. El ciudadano Raúl de Jesús Lugo
Hernández solicita declarar
inexequibles los artículos 64 y 71 (parciales)
de la Ley 1617 de 2013 ‘Por la cual se expide el Régimen para los Distritos
Especiales’. En su concepto, los segmentos normativos citados vulneran los
artículos 1, 2, 118, 209, 272, 287, 288, 312, 313, 314, 315, 334, 336, 356,
357, 358 y 359 de la Constitución. Sintetiza sus acusaciones en cuatro cargos que se presentan a continuación:
3.1. En primer término sostiene que el
artículo 64 (parcial) desconoce la autonomía de los distritos como entidades
territoriales, y las competencias constitucionales de sus autoridades (CP arts.
1, 2, 287, 312, 313, 314 y 315). Considera que la norma legal citada, al
destinar a las localidades el 10% de los recursos que componen los ingresos
corrientes del distrito, viola “de una forma u otra la autonomía” de
estos entes territoriales, por cuanto los alcaldes no podrán en virtud suya “hacer
uso [d]el 100% de los ingresos corrientes”, lo cual se traduce en “la
afectación directa a los proyectos incorporados en los planes de desarrollo
distrital, perjudicando su materialización y atentando contra el principio de
planificación, toda vez que no se armoniza el presupuesto local con el sistema
de planeación nacional”. Aparte, estima que no existe una fórmula
matemática que les permita a las autoridades territoriales “escindir ese 10%
de los ingresos corrientes, sin que dicha acción desborde sus competencias”,
de modo que este precepto además constituye un obstáculo para la administración
distrital y las corporaciones públicas del orden territorial.
3.2. En segundo lugar aduce que el
legislador, al destinar hacia localidades un porcentaje de los “ingresos
corrientes” del distrito, sin ulteriores especificaciones, atentan contra
el principio de eficacia administrativa (CP art 209). En su opinión, aplicar el
porcentaje a una base conformada por todos los ingresos corrientes, sin
discriminar cuáles son recursos exógenos y cuáles tienen destinación
específica, se “ha creado un caos que solo la Corte Constitucional puede
solucionarlo declarando [su] inexequibilidad”. El ciudadano
considera que “[r]esulta imposible aplicar las normas demandadas”
tal como están, sin desconocer al mismo tiempo el principio de eficacia, al ser
“complicado girar los recursos a las localidades separando de los ingresos
corrientes aquellos provenientes de fuentes exógenas de financiación de la
entidad territorial”. En su criterio, si el artículo 64 (parcial) se
mantiene en el orden jurídico “generaría un grave problema a la hora de
estructurar los presupuestos de los distritos”. No existe, en su opinión,
ninguna razón válida para que los ingresos corrientes y las transferencias
hagan parte del presupuesto de rentas e ingresos de los Fondos de Desarrollo
Local, pues el lugar de estos es el presupuesto distrital.
3.3. En tercer lugar, la acción pública
plantea que las disposiciones cuestionadas amenazan el ejercicio efectivo de
las funciones de los Concejos, Personerías y Contralorías Distritales (CP arts.
118, 272, 312 y 313). Desde el punto de vista del actor, la norma acusada
limita el monto de los ingresos corrientes disponibles en el presupuesto
distrital. Ahora bien, la Ley 617 de 2000 señala que el valor máximo de los
gastos de concejos, personerías y contralorías distritales no puede sobrepasar
el valor total de los honorarios que se causen por el número de sesiones
autorizado por la ley, “más el uno punto cinco por ciento (1.5%) de los
ingresos corrientes de libre destinación”.  Dado que los Concejos, las
Personerías y las Contralorías Distritales se financian entonces con recursos
del presupuesto, y específicamente con ingresos corrientes de libre disposición,
al reducirse estos se disminuye igualmente la fuente de la cual se nutren estos
organismos. En consecuencia, “se pone en riesgo la óptima capacidad
institucional de las Personerías, las Contralorías y los Concejos Distritales”.
3.4. Finalmente, el ciudadano considera
vulneradas las limitaciones constitucionales a la destinación de recursos del
Sistema General de Participaciones (CP arts. 356, 357, 358 y 359). Dice que las
entidades territoriales cuentan con dos clases de fuentes de financiación: las
exógenas, provenientes de “trasferencias de recursos de la nación o
participación en recursos del Estado”, como es el caso de las regalías; o
endógenas, que son recursos originados en la circunscripción de la respectiva
entidad, “en virtud de un esfuerzo propio, por decisión política de sus
autoridades locales o seccionales”. En su opinión, las normas cuestionadas
disponen de los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones,
que son rentas exógenas de los entes territoriales, con lo cual se violan
entonces las mencionadas disposiciones constitucionales, las cuales prohíben
utilizar estos recursos para fines distintos a los expresamente consagrados en
la Constitución Política.
IV. intervenciones
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
4. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público
interviene para solicitar la declaratoria de inexequibilidad de las normas
demandadas, por violar la autonomía de las entidades territoriales. En
subsidio, pide declarar su exequibilidad condicionada bajo el entendido de que
la expresión “ingresos corrientes” se refiere únicamente a los que son
de libre destinación. Para empezar considera que la Corte debe inhibirse de
emitir un fallo de fondo respecto de los cuestionamientos por supuesta
violación de los artículos 1, 2, 118, 209, 272, 288, 312, 313, 314, 315, 334,
336, 356, 357, 358 y 359 de la Carta. Dice que el actor no expone con
suficiencia el concepto de violación. No obstante, en lo que respecta a la supuesta
violación del artículo 287 de la Constitución, sostiene que este consagra el
principio de autonomía de los entes territoriales en la administración de los
recursos. En esa medida, al definirse en el orden legal la destinación a las
localidades de una parte de los ingresos corrientes de las entidades
territoriales, se desconoce este principio. El Ministerio reconoce que las
previsiones legales acusadas buscan ampliar la descentralización, pero a su
juicio esto no puede hacerse en detrimento de la autonomía, por ser este un
atributo esencial de los distritos. En cualquier caso, si la Corte considera
que la norma es exequible, pide condicionar su validez a que solo sean los
ingresos corrientes de libre disposición los sometidos al precepto acusado,
pues de lo contrario la norma podría conducir a desfinanciar a los entes, a
violar normas orgánicas sobre topes de gasto, o a incumplir compromisos que se
proyectaba satisfacer con la totalidad de estos ingresos.[1]
Federación Colombiana de Municipios – FCM
5. La FCM solicita declarar inexequible la disposición
acusada. En su criterio, la jurisprudencia ha sostenido que al legislar sobre
los ingresos corrientes, el Congreso tiene una facultad de configuración amplia
pero no absoluta. A su modo de ver, en la sentencia C-1072 de 2002 esta
Corporación sostuvo que tal potestad debe ser ejercida de forma racional y
razonable, por las implicaciones que esta clase de ingreso tiene en materia
presupuestal para el cumplimiento de los fines esenciales de las instituciones
(CP art 2). Tras analizar la composición presupuestal de los ingresos
corrientes, señala que estos tienen preponderantemente una destinación
específica, establecida en la Constitución. Los ingresos del Sistema General de
Participaciones y el Sistema de Regalías, deben tener el destino fijado en la
Constitución (CP arts. 356, 357, 360 y 361). Los recursos provenientes de
multas e infracciones tienen regulaciones legales en las que se definen los
sectores a los que debe dirigirse el recaudo; las tasas y tarifas “responden
a la prestación de servicio específico”; y las contribuciones o bien
pretenden financiar obras públicas o beneficiar al mismo sector del que se
extraen. De lo cual considera que se puede sacar una conclusión, de acuerdo con
la cual las normas cuestionadas pueden causar “un caos financiero”.
Aparte, dice que la Ley 617 de 2000 prevé que los distritos de categoría
especial solo pueden usar un máximo de entre 50 y 60% de sus ingresos
corrientes de libre destinación a gastos de funcionamiento. Así, las
disposiciones demandadas vendrían a contraer todavía más el ámbito de actuación
de las entidades.
Facultad de Ciencias Jurídicas de la Pontificia
Universidad Javeriana – Grupo de Acciones Públicas del Departamento de Derecho
Público
6. Esta intervención coadyuva la demanda. Dice que
según la jurisprudencia constitucional, el legislador puede intervenir en la
autonomía de las entidades territoriales “para temas de interés nacional
macroeconómico o de orden público” pero sin afectar “el núcleo duro” de
la autonomía. Este “núcleo duro”, según el Grupo de Acciones Públicas,
está conformado en parte por las responsabilidades indicadas en la sentencia
C-540 de 2001. A su juicio, en esta última la Corte dijo que la autonomía de
los entes territoriales tiene tres aspectos nucleares: la capacidad de
autogobierno y autogestión, la independencia para desarrollar el programa de
gobierno, y la definición de prioridades según las particularidades regionales
o locales. En tal contexto, la Corte señaló –según la interviniente- que no
existe “una justificación constitucional que avale, de manera general, la
intervención del legislador en la definición de la destinación de los recursos
que, stricto sensu, son de propiedad exclusiva de las entidades territoriales”.
El Congreso sí puede –según la sentencia citada- “fijar el destino de las
rentas tributarias de propiedad de las entidades territoriales, cuando ello
resulte necesario para proteger la estabilidad económica de la nación y,
especialmente, para conjurar amenazas ciertas sobre los recursos del presupuesto
nacional”. Considera entonces que la norma demandada debe declararse
inexequible, pues interfiere en el núcleo duro de la autonomía de los entes
territoriales, en tanto limita su autonomía económica y presupuestaria.
7. En lo que atañe a los restantes cargos, el Grupo de
Acciones Públicas desestima una posible infracción del principio de eficacia
administrativa toda vez que al destinarse el porcentaje señalado de ingresos
corrientes a las localidades, se logra cumplir el principio de eficacia en
tanto “se brindan soluciones a problemas de los ciudadanos”. Con todo,
está de acuerdo en que la norma demandada puede llegar a afectar el
funcionamiento de Contralorías, Concejos y Personerías distritales, ya que al
disminuirse el presupuesto los entes territoriales contarían con menos recursos
para financiar estos organismos. Finalmente, subraya una discrepancia con el
demandante en cuanto se refiere a la opinión de este último sobre la imposibilidad
de determinar el destino administrativo de los recursos del Sistema General de
Participaciones. Dice que según la jurisprudencia el legislador está autorizado
para señalar la destinación de los recursos exógenos; es decir, de aquellos
cuyo origen es externo a los entes territoriales, como ocurre con las
transferencias, el situado fiscal, las compensaciones y las rentas cedidas.
Así, sobre la destinación de los ingresos corrientes exógenos puede en
principio haber una regulación legal, sin que esto afecte la naturaleza de los
recursos del Sistema General de Participaciones.
Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia,
Centro de Estudios Fiscales - CEF
8. El Centro de Estudios Fiscales de la Universidad
Externado interviene para pedirle a la Corte inhibirse de emitir un fallo de
fondo. Considera que la acción pública presenta “deficiencias” no solo
en la conceptualización de los ingresos fiscales, sino además en la forma de
construir los argumentos de inconstitucionalidad, pues se limita a indicar hipotéticas
consecuencias derivadas de la norma, que sin embargo no tienen ningún sustento
en su texto.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
9. El Procurador General de la Nación, en
su concepto 5862, le pide a la Corte declarar exequibles las expresiones demandadas.
Considera importante señalar que las localidades son parte integral de los
distritos, y no son entes autónomos diferentes a estos. Los distritos se
dividen en localidades “precisamente para hacer más eficientes las
administraciones”. Por tanto, una asignación mínima de una parte del
presupuesto distrital a las localidades no contradice, sino que de hecho
refuerza, la autonomía territorial o las competencias de las autoridades
territoriales, pues las primeras son elementos integrantes de los distritos. Tampoco
estima que se desconozca el principio de eficacia administrativa, pues los
ingresos corrientes de los distritos no están integrados por recursos con
destinación constitucional específica, o con finanzas exógenas o trasferencias
que reciban estos entes territoriales procedentes de la Nación o de los
departamentos, sino por recursos propios o endógenos. De no ser así, sí que
habría una vulneración de tal principio pues en ese caso la destinación
presupuestal para las localidades se calcularía sobre un total mayor a los
ingresos corrientes disponibles mientras las asignaciones tendrían que
financiarse solo con estos últimos. Aparte, no considera la Vista Fiscal que
esta destinación afecte el funcionamiento de organismos distritales como
Concejos, Personerías y Contralorías, pues no prevé una limitación presupuestal
en ese sentido. Finalmente, sostiene que no se desconocen principios
constitucionales con la conformación del presupuesto de las localidades
distritales tal como está en la Ley 1617 de 2013, pues no se viola la
destinación específica establecida en la Carta Política para los recursos exógenos
de las entidades territoriales.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente
para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4 de la
Carta.
Asunto previo. Las solicitudes de inhibición
por ineptitud de la demanda. Integración de la unidad normativa
2. El Ministerio de Hacienda y Crédito
Público y el Centro de Estudios Fiscales de la Facultad de Derecho de la
Universidad Externado de Colombia sostienen que la demanda no es apta, parcial
o totalmente, para provocar un fallo de fondo. En opinión del citado Ministerio
la ineptitud es parcial, pues
considera que los cuestionamientos por supuesta violación de los artículos 1,
2, 118, 209, 272, 288, 312, 313, 314, 315, 334, 336, 356, 357, 358 y 359 de la
Carta no despiertan una duda mínima de
inconstitucionalidad sobre las norma acusadas, de modo que le solicita a la
Corte contraer el pronunciamiento al cargo por violación del principio de
autonomía territorial, previsto en el artículo 287 Superior. El Centro de
Estudios Fiscales de la Universidad Externado estima en cambio que la demanda
carece de aptitud, ya que no solo tiene problemas de conceptualización en lo
que atañe a los ingresos corrientes, sino que además las acusaciones no están
construidas de un modo adecuado, por lo cual no están dadas entonces las
condiciones para tomar una decisión de fondo. Esos son, en síntesis, los
motivos en los cuales se fundan las solicitudes de inhibición. La Corte Constitucional
no comparte sino parcialmente estos planteamientos, por las razones y en el
sentido como se expondrá a continuación.
3. Dos de las acusaciones contra el
artículo 64 (parcial) reúnen las condiciones para un juicio de fondo. Así
ocurre con las censuras por presunta vulneración de los principios de autonomía
territorial (CP arts. 1, 2, 287, 312, 313, 314 y 315) y respeto por la
destinación de los recursos del Sistema General de Participaciones (CP arts.
356, 357, 358 y 359). Para empezar se dirigen contra una proposición que se
deduce del texto legal. Dicen que el precepto ordena a los distritos especiales
destinar al menos un 10% de sus ingresos corrientes a las localidades, teniendo
en cuenta algunos criterios allí definidos, lo cual es cierto. Las
razones que se exponen para cuestionar la previsión están planteadas de modo
inteligible, por lo cual los argumentos son entonces además claros. Asimismo,
los cuestionamientos mencionados proponen una confrontación entre normas
legales y principios constitucionales. Por tanto, estos cargos son también pertinentes.
La acción pública, por lo demás, señala que en virtud del artículo 64 acusado
los distritos tendrán que sacrificar autonomía, y aparte deberán afectar la
destinación constitucional específica de algunos recursos en vista de que la
normatividad censurada no distingue entre ingresos corrientes sino que los
incluye todos, sin discriminación, dentro de la base para su aplicación. Estas
acusaciones son específicas, y además despiertan una sospecha de
inconstitucionalidad suficiente para estudiarlas de fondo.
4. Asunto distinto acontece con los
cuestionamientos contra el artículo 64 (parcial) por presunto desconocimiento
del principio de eficacia administrativa (CP art 209), por supuestamente
afectar el funcionamiento efectivo de concejos, contralorías y personerías
distritales, y por infringir lo previsto en los artículos 334 y 336 de la
Carta, como pasa a mostrarse:
4.1. El actor sostiene en este punto que
la regulación acusada ha “creado un caos” que solo se puede solucionar
con una declaratoria de inconstitucionalidad. Señala que si la norma se
conserva en el ordenamiento “generaría un grave problema a la hora de
estructurar los presupuestos de los distritos”, en tanto resultaría “engorroso
y difícil el cálculo” del déficit fiscal y su financiación. Más difícil
sería, en su concepto, calcular la meta de superávit. La Corte considera, sin
embargo, que estas críticas no se constituyen como un cargo de
inconstitucionalidad, por cuanto no proponen una confrontación entre la norma
legal y la Carta Política. Ciertamente el accionante invoca un principio
constitucional, el de eficacia de la función pública, pero en primer lugar no
muestra por qué este impide al legislador establecer previsiones que hagan
“difícil” o “engorrosa” una estimación presupuestal, ni aporta tampoco
elementos de juicio suficientes para demostrar que esta actividad en efecto sea
difícil o imposible, y evidencien el caos al cual en su opinión conduciría la
vigencia de la norma. La Corte constata que el actor podía aportar evidencias
empíricas de la supuesta situación caótica, pues aunque la Ley 1617 de 2013 es
reciente, en el ordenamiento hay otras previsiones semejantes en vigor desde
hace más de dos décadas, por ejemplo para el Distrito Capital, y sin embargo el
ciudadano se abstiene de ofrecer elementos de esa naturaleza.[2] Sus
acusaciones en este aspecto no son entonces pertinentes ni suficientes.
4.2. Otro tanto ocurre con la acusación
que dirige el ciudadano contra el artículo 64 por presuntamente afectar el
funcionamiento efectivo de concejos, personerías y contralorías distritales.
Señala que la norma cuestionada infringe los artículos 118, 272, 312 y 313 de
la Constitución, porque la Ley 617 de 2000 limita el valor máximo de
financiamiento distrital para concejos, personerías y contralorías distritales,
en tanto precisa que no puede sobrepasar el valor total de los honorarios que
se causen por el número de sesiones autorizado por la ley, “más el uno punto
cinco por ciento (1.5%) de los ingresos corrientes de libre destinación”.
Como los citados organismos se financian con ingresos corrientes de libre
disposición, al reducirse estos se disminuye igualmente, en virtud de la Ley
617 de 2000, la fuente de la cual se nutren estos organismos. No obstante, pese
a que el actor identifica que el limitante financiero es el artículo 10 de la
Ley 617 de 2000, se abstiene de incorporar dicha norma al juicio. Con lo cual
la proposición que cuestiona carece de certeza pues el tope de financiación no
proviene en exclusiva del artículo 64 de la Ley 1617 de 2013, sino
necesariamente además del artículo 10 de la Ley 617 de 2000. La Corte no puede
integrar de oficio este último a la unidad normativa por cuanto la disposición
acusada tiene un contenido deóntico claro, no se trata de un precepto que
reproduzca el texto no demandado o que resulte necesario incorporar para evitar
un fallo inocuo, ni presenta a primera vista dudas de inconstitucionalidad. Por
tanto, en este punto la Corte habrá también de inhibirse.
4.3. Lo mismo hará la Corporación en lo
referente a las acusaciones por supuesta infracción de los artículos 334
(intervención legal en la economía, en un marco de sostenibilidad fiscal) y 336
(monopolios rentísticos) de la Constitución. La demanda simplemente se limita a
señalar que estos preceptos fueron infringidos, pero al desarrollar el concepto
de violación no explicita los argumentos orientados a sustentar sus
cuestionamientos. En consecuencia, también en este punto la Corte se abstendrá
de emitir un fallo de fondo.
5. La Corte considera, por otra parte, que
el demandante no invocó ninguna razón específica y suficiente para cuestionar
la constitucionalidad del artículo 71 (parcial) de la Ley 1617 de 2013. Las
expresiones normativas “los ingresos corrientes, las transferencia”,
contenidas en esa disposición, tienen un sentido distinto del que se advierte
en el artículo 64 de la misma Ley, pues no ordenan una destinación porcentual
del presupuesto distrital a las localidades como lo hace este último, sino que
se limitan a consagrar dos rubros generales o categorías de ingresos dentro del
presupuesto de rentas de las localidades. En vista de su diverso contenido
normativo, la acción pública debía especificar las acusaciones dirigidas
en su contra. Sin embargo, el actor no lo hizo. La Corte no considera tampoco
que el simple hecho de disponer dos categorías de ingresos –corrientes y
transferencias- dentro del presupuesto de las localidades, en los términos en
los cuales lo hace la Ley 1617 de 2013, suponga necesariamente que en ellas
deban incluirse solo y de forma excluyente recursos provenientes del sector
central del distrito. Por lo mismo, las invocaciones de autonomía territorial,
eficacia administrativa y destinación específica del Sistema General de
Participaciones no son suficientes para provocar una sospecha de
inconstitucionalidad sobre el artículo 71 (parcial) de la Ley 1617 de 2013. En
este respecto se impone entonces un pronunciamiento inhibitorio.
6. Con todo, la demanda se dirige contra un
segmento normativo del artículo 64, y concretamente contra los vocablos
“ingresos corrientes”. El actor cuestiona esta expresión sobre la base de que
viola entre otros el principio de autonomía territorial, en tanto interviene en
la destinación de recursos que a su juicio deben administrar los distritos de
forma independiente. Ahora bien, si la acción prospera y se suprime el fragmento
acusado, el fallo sería a la luz de los cargos inocuo. El texto del artículo 64
conservaría la obligación para los distritos de destinar a las localidades, con
los criterios y fines allí previstos, el 10% no ya solo de los ingresos
corrientes sino del total del presupuesto de rentas de las entidades
territoriales. La Corte ha señalado en su jurisprudencia, no obstante, que con
el propósito de garantizar el derecho a una administración de justicia efectiva
(CP arts. 2 y 229) en ciertos casos puede integrar incluso de oficio la unidad
normativa, con textos legales no expresamente demandados. Una de las hipótesis
en que ello es viable se presenta cuando el objeto del control está conformado
apenas por parte de la proposición normativa necesaria para evitar un fallo
inocuo.[3]
En consecuencia, para garantizar el acceso a una justicia constitucional
efectiva, la Sala Plena de la Corporación integrará la unidad normativa con
todo el texto del artículo 64 de la Ley 1617 de 2013.
Presentación del caso y planteamiento del
problema jurídico
7. A la Corte le corresponde examinar dos acusaciones
contra el artículo 64 de la Ley 1617 de 2013 ‘Por la cual se expide el
Régimen para los Distritos Especiales’. Primero, un
supuesto desconocimiento de la autonomía territorial de los distritos al fijar
el destino de un porcentajes de sus ingresos (CP arts. 1, 2, 287, 312, 313, 314
y 315). Segundo, una presunta infracción de las normas constitucionales que
prevén una destinación específica para los recursos del Sistema General de
Participaciones (CP arts. 356, 357, 358 y 359). El Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, la Federación Colombiana de Municipios y el Grupo de Acciones
Públicas de la Pontificia Universidad Javeriana coinciden en que se vulnera la
autonomía territorial, pues las normas interfieren en la autogestión de los
recursos distritales. El Ministerio Público no comparte los cargos. Sostiene que
los ingresos corrientes a los que se refiere el artículo 64 son solo los
endógenos, y no los exógenos con destinación específica. La regulación se
justifica en su concepto, no obstante, en cuanto no sustrae los recursos a los
distritos sino que los entrega a las unidades que lo conforman.
8. Con fundamento en lo anterior, la Corte
debe resolver los siguientes problemas jurídicos:
8.1. ¿Vulnera el legislador el principio
constitucional de autonomía territorial (CP arts. 1, 2, 287, 312, 313, 314 y
315), al ordenar a los distritos especiales la asignación de un porcentaje
determinado (no menos del 10% ni más del 30%) de todos los ingresos corrientes
a sus localidades teniendo en
cuenta las necesidades básicas insatisfechas de la población de cada una y
según los índices que establezca la entidad distrital de planeación?
8.2. ¿Vulnera el legislador las
normas constitucionales que prevén un destino específico para los recursos del
Sistema General de Participaciones (CP arts. 356, 357, 358 y 359), al ordenar
la asignación de un porcentaje de los ingresos corrientes de un distrito a sus
localidades “teniendo en cuenta las necesidades básicas insatisfechas de la
población de cada una de ellas y según los índices que establezca la entidad
distrital de planeación”?
El contenido de la norma bajo control. Los
distritos especiales a los cuales aplica la Ley 1617 de 2013. Ingresos
corrientes del presupuesto distrital
9. La Ley 1617 de 2013 contiene el régimen
para los distritos especiales. No obstante, no se extiende hacia todos los
distritos con un régimen constitucional especial. La Constitución de 1991 prevé
un régimen especial para los siguientes distritos: Distrito Capital de Bogotá
(CP arts. 322 y ss.), Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias (CP
art 328), Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta (CP art 328),
Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla (Acto Legislativo 01
de 1993), Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico
de Buenaventura (CP art 356 parágrafo). No obstante, la Ley 1617 de 2013
expresamente excluye de su ámbito de aplicación al Distrito Capital de Bogotá
(art. 2. parágrafo).[4]
Igualmente prevé la posibilidad de formar “nuevos distritos”, a los
cuales se les apliquen sus disposiciones, bajo los requisitos que en dicha Ley
se enumeran (L 1617 art 8). En cuanto a las autoridades territoriales, el
artículo 4 de la Ley establece expresamente que “el gobierno y la
administración” están a cargo del Concejo Distrital (num. 1), el Alcalde
Distrital (num. 2), los Alcaldes y las Juntas Administradoras Locales (num. 3)
y las entidades “que el Concejo, a iniciativa del Alcalde, cree y organice”
(num. 4). Como organismos de control enuncia a “la Personería Distrital y la
Contraloría Distrital” (art 4 parágrafo).
10. El artículo 64 de la Ley
1617 de 2013 prevé que a partir de esa vigencia fiscal los distritos especiales
a los cuales se aplica deben destinar a sus localidades “no menos del diez
por ciento (10%)” de los “ingresos corrientes del presupuesto de la
administración central” teniendo en cuenta en su asignación dos criterios:
en primer lugar “las necesidades básicas insatisfechas de la población de
cada una”, y en segundo lugar “los índices que establezca la entidad
distrital de planeación”. El Concejo Distrital, no obstante, puede “a
iniciativa del alcalde mayor” incrementar dicha participación de forma
anual y acumulativa “en un dos por ciento (2%)”, sin que la misma supere
el total del treinta por ciento (30%) de los ingresos mencionados. El alcalde,
por su parte, debe atenerse a estas previsiones “so pena de incurrir en
falta disciplinaria”. En este proceso se ha discutido cuál debe ser el
sentido de las expresiones “ingresos corrientes” en el contexto del
artículo 64 objeto de control. La Corte considera que su sentido es en
principio el mismo que se consagra en la Constitución, el Estatuto Orgánico del
Presupuesto y la jurisprudencia constitucional.  Para efectos de mayor
claridad, la Corporación expondrá a continuación la conceptualización de estos
ingresos en cada una de estas fuentes, y mostrará por qué es un criterio
aplicable a presupuestos distritales.
11. La Constitución dice en el
artículo 358 que para efectos de lo contemplado en los dos artículos anteriores
–es decir, en los artículos 356 y 357- son ingresos corrientes “los
constituidos por los ingresos tributarios y no tributarios con excepción de los
recursos de capital”. Esta definición parece circunscribirse expresamente solo
al cálculo de los recursos del Sistema General de Participaciones, que se
regula en los artículos 356 y 357 Superiores. Ambos preceptos empleaban en la
Constitución de 1991 el término “ingresos corrientes” para determinar
los montos a que debían ascender el situado fiscal (CP art 356) y la
participación de los municipios en las rentas de la nación (CP art 357). No
obstante, tras la expedición de los Actos Legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007,
solo el artículo 357 usa esta expresión presupuestal –“ingresos corrientes”-
dentro de una fórmula para fijar el incremento periódico del sistema general de
participaciones. Podría pensarse, en consecuencia, que tal estipulación de lo
que debe entenderse por ingresos corrientes, aplica solo a los cálculos
del sistema general de participaciones, en los términos antes señalados, y no a
una materia de presupuesto de rentas del orden puramente distrital, como ocurre
con la que está regulada en el artículo 64 de la Ley 1617 de 2013.
12. No obstante, a pesar de la
aparente fuerza de la anterior conclusión, lo cierto es que el artículo 358 Superior
forma parte del Título XII de la Constitución, que trata ‘[d]el
Régimen Económico y de la Hacienda Pública’. Esto es relevante por cuanto
dentro del mismo Título el artículo 353 dice que: [l]os principios y las
disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere
pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y
ejecución del presupuesto”. Esto significa entonces que incluso si
textualmente el artículo 358 de la Carta parece aludir a los ingresos
corrientes dentro del contexto exclusivo del sistema general de
participaciones, no es menos cierto que por hacer parte del Título XII el
artículo 358 consagra una categoría hacendística que en virtud del artículo 353
de la Constitución puede tenerse como “pauta” susceptible de aplicarse
en lo pertinente a la elaboración, aprobación y ejecución del presupuesto de
las entidades territoriales.[5]
Ciertamente, esto no significa que la Constitución haya agotado los atributos
necesarios y suficientes de los ingresos corrientes. La Constitución también
defiere en la ley orgánica del presupuesto la regulación de “lo
correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los
presupuestos […] de las entidades territoriales” (CP art 352). Por tanto,
la ley orgánica de presupuesto debe hacer la caracterización subsiguiente de
estos ingresos.
13. Ahora bien, la definición
de “ingresos corrientes” contenida en el Estatuto Orgánico del
Presupuesto –Decreto 111 de 1996- no va mucho más allá. Este último dice que “[l]os ingresos corrientes se clasificarán
en tributarios y no tributarios” (art 27). Pero a continuación agrega “[l]os
ingresos tributarios se subclasificarán en impuestos directos e indirectos, y los ingresos no tributarios
comprenderán las tasas y las multas” (ídem). De tal suerte, los ingresos
corrientes son los tributarios y no tributarios. Si bien a primera vista la ley
orgánica parece distanciarse de la estipulación del artículo 358 Superior, en
tanto no excluye de esa categoría expresamente los recursos de capital, lo
cierto es que una lectura sistemática de la legislación orgánica en materia
presupuestal evidencia que también en este plano los ingresos corrientes se
diferencian conceptual y prácticamente de los recursos de capital. El Estatuto
Orgánico del Presupuesto dispone que el presupuesto de rentas del Presupuesto
General de la Nación “contendrá la estimación de los ingresos corrientes de
la Nación; de las contribuciones
parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del
presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los
establecimientos públicos del orden nacional” (art 11 lit. a). Esta
disposición, que en lo pertinente se aplica a los presupuestos territoriales en
virtud del artículo 352 de la Carta en concordancia con el artículo 1º del
mismo Estatuto Orgánico del Presupuesto, aclara que los ingresos corrientes son
una categoría de renta pública distinta a los recursos de capital.[6]
14. Conforme a lo anterior, según lo
previsto en los artículos 358 de la Constitución y 11 del Estatuto Orgánico del
Presupuesto, puede entonces decirse a título de pauta general en materia
presupuestal que los ingresos corrientes están conformados por las rentas
tributarias y no tributarias, excepto al menos los recursos de capital. A su
vez, de acuerdo con el artículo 27 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, las
rentas tributarias están integradas por los impuestos directos e indirectos mientras
que las no tributarias lo están por las tasas y multas. Todo lo cual es a su
turno aplicable, en lo pertinente, a los presupuestos territoriales por
disposición de los artículos 352 y 353 de la Constitución, 1º del Estatuto
Orgánico del Presupuesto, y la jurisprudencia. Los principios y reglas previstos
para el presupuesto general de la nación no son objeto de aplicación integral,
exacta y excluyente a los presupuestos territoriales. Se aplican mutatis
mutandis; es decir, cambiando lo que requiera modificarse, según el caso. Esta
es una precaución necesaria establecida en la Constitución (art 353) e
históricamente en la ley y la jurisprudencia. Por eso la Corte, en la sentencia
C-478 de 1992, al examinar una norma del Estatuto Orgánico del Presupuesto,
indicó que las reglas aplicables al presupuesto general de la nación eran en
principio pautas pertinentes para los presupuestos territoriales, pero no en
todos los aspectos sino en algunos:
“[…] es procedente aplicar
analógicamente los principios o bases presupuestales de la Ley 38 de 1989
mencionados a las normas orgánicas de presupuesto en los niveles departamental
y municipal y, a través de éstas, a los respectivos presupuestos anuales.
El Constituyente, al insertar el término "en lo que fuere
pertinente" dentro del texto del artículo 353 de la Constitución,
reconoció las diferencias que existen y tienen que darse entre un presupuesto
Nacional, con una mayor cantidad de variables y rubros y los presupuestos
locales. También supuso que los propósitos de unos y otros podían ser distintos
en razón de las tareas que la Constitución encomienda a cada uno de los
niveles. En resumen, esta utilización indirecta de los principios de la Ley es
un reconocimiento a todo aquello que tendrán los presupuestos locales y
seccionales de diverso y propio, esto es, de autónomo. Se trata de una
aplicación condicionada a que los principios nacionales y constitucionales sean
operantes por presentarse las condiciones para ello. En donde no exista materia
para su aplicación quedará el campo libre para la iniciativa local que se expresará
en las normas orgánicas Departamentales y Municipales.
Lo que se predica de los principios constitucionales, con mayor
razón debe decirse de los principios orgánicos de rango legal, que también se
aplicarán en lo pertinente, es decir, en tanto sean compatibles con el sustrato
al cual se les está superponiendo. La adaptación de los principios superiores,
constitucionales o legales, a los ámbitos territoriales siempre conllevará
una operación reductiva y de aproximación a un campo menos amplio y de
conversión para servir propósitos distintos.
El sentido natural de esta aplicación analógica será servir de
pauta para las disposiciones orgánicas tanto Departamentales como Municipales,
que regularán la expedición de otras ordenanzas y acuerdos en materia
presupuestal anual. Así se ejercerá una función de manera autónoma, pues serán
autoridades locales las que, adoptando los principios constitucionales y
legales, expedirán la norma orgánica, la cual a su vez les servirá de base para
expedir los presupuestos anuales. Lo específico, lo propio de los principios y
bases que nutrirán las normas orgánicas de los presupuestos territoriales,
vendrá dado por la aplicación analógica. Si los principios fueran exactamente
los plasmados en el nivel nacional, o si su aplicación fuere idéntica, se
estarían gobernando los asuntos locales con instrumentos y con principios
nacionales, lo que sería igual a anular la originalidad propia de esos ámbitos
territoriales.”
15. En ese sentido, puede decirse que en las
rentas municipales y distritales pueden distinguirse también al menos dos
grandes géneros. Por una parte los recursos de capital, que se conforman
básicamente por las rentas obtenidas a partir de operaciones de crédito público,
rendimientos financieros, diferenciales cambiarios, entre otras operaciones de
capital. Por otra parte se encuentran entonces los ingresos corrientes, que son
el género relevante dentro de este proceso. Los ingresos corrientes tienen
núcleo de contenido fuera de duda, conformado por dos sub géneros: las rentas
tributarias y las no tributarias. Los ingresos corrientes tributarios del orden
distrital son esencialmente impuestos distritales como por ejemplo el predial
unificado, el de industria y comercio en sus distintas fases, el de
espectáculos públicos, entre otros. Los ingresos corrientes no tributarios
comprenden por lo menos las tasas y las multas, según el Estatuto Orgánico del
Presupuesto, y los demás ingresos de la misma naturaleza. Cuando el artículo 64
de la Ley 1617 de 2013 emplea la expresión “ingresos corrientes” está usándola
entonces cuando menos en este sentido.
16. Fuera de lo anterior, a partir de las
notas esenciales identificadas en la Constitución, las leyes orgánicas de
presupuesto y la doctrina de la hacienda pública, la jurisprudencia de la Corte
ha reconocido algunos rasgos constitucionales inherentes a los ingresos
corrientes. Desde la sentencia C-423 de 1995 esta Corporación ha señalado como
propiedades de los ingresos corrientes: (i) su regularidad, lo cual significa
que son rentas percibidas con  relativa
estabilidad, y tienen vocación de permanencia por lo cual su recaudo puede predecirse
con suficiente certidumbre; (ii) su base de cálculo y su trayectoria histórica permiten predecir el
volumen de ingresos públicos con grado semejante de certeza; (iii) aunque
conforman una base aproximada, es sin embargo una base cierta, que sirve de
referente en consecuencia para la elaboración del presupuesto anual; (iv)
constituyen disponibilidades normales del Estado, que como tales se destinan a
atender actividades rutinarias.[7] Estos criterios, que han sido usados
por la Corte en el control constitucional de la clasificación legal de rentas
públicas, son entonces también parámetros para definir si aparte de los antes
mencionados hay otros ingresos corrientes.[8]
17.
Todo lo cual es relevante en el presente proceso, habida cuenta del debate que
se ha presentado en torno a si
la categoría “ingresos corrientes” incluye, además de las fuentes
endógenas o recursos propios de la entidad territorial como es el caso de los
impuestos territoriales, las multas y las tasas, también otras rentas no
tributarias exógenas que, siendo propiedad del Estado, la nación u otros entes
territoriales, se trasfieren a los distritos a título de aportes, de
cofinanciación, del Sistema General de Participaciones o del Sistema General de
Regalías. En este punto la Corte observa que existe un debate dentro del
proceso, pues mientras el demandante parece suponer que incluso estas
transferencias se incorporan al presupuesto distrital como ingresos corrientes,
el Ministerio Público juzga que estos últimos solo están conformados por rentas
endógenas, propias de las entidades territoriales.[9] A este respecto, no
obstante, la Ley 1617 de 2013 no consagra una enunciación expresa de la
totalidad de las rentas corrientes a los cuales se refiere el artículo 64
demandado. Durante las etapas del trámite parlamentario que antecedió la
aprobación de la Ley 1617 de 2013 tampoco se observa que hubiese existido una
caracterización detallada de las mismas. Finalmente, ni la Constitución ni las
leyes orgánicas de presupuesto prevén con exactitud si estas rentas exógenas
son ingresos corrientes de las entidades territoriales a las cuales se
destinan, como se muestra enseguida.
18. En primer término, la Ley 1617 de 2013 no trae una
definición exacta de la noción “ingresos corrientes”, que prevea los
atributos necesarios y suficientes de esta categoría presupuestal. En segundo
lugar, en el procedimiento de formación de la ley tampoco se constata que
hubiese existido una concepción terminante de las rentas que integran dicha
categoría, dentro del ámbito distrital. El proyecto de ley que se radicó no tenía
una norma de esa naturaleza.[10]
El informe de ponencia para primer debate no incorporó tampoco una modificación
en ese sentido.[11]
Durante el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara, una Representante
planteó a título de constancia la opción de fijar en el texto de la ley un
campo porcentual de participación de las localidades en los “ingresos
corrientes” del distrito, aclarando que para tales efectos “no se
tendrán en cuenta los ingresos
corrientes de los establecimientos públicos, ni de las Empresas Industriales y
Comerciales del Estado, que se apropien en el presupuesto distrital”.[12] El informe de ponencia
para segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes incluyó
dentro de las modificaciones un nuevo inciso, que preveía una participación de
las localidades en un rango porcentual de los ingresos corrientes del distrito,
y precisaba también: “[n]o se tendrán en
cuenta los ingresos corrientes de los establecimientos públicos ni de las
Empresas Industriales y Comerciales del Estado que se apropien en el
presupuesto distrital”.[13]
Este texto fue aprobado por la Plenaria de la Cámara, sin ulteriores
modificaciones.[14]
En ninguna de estas etapas se hizo explícito, más allá de lo que acaba de
señalarse, cuáles eran los “ingresos corrientes”.
19. El proyecto pasó entonces al Senado de la República.
Desde la ponencia para primer debate en Comisión Primera se aceptó fijar un
marco porcentual de participación de las localidades en los ingresos corrientes
de los distritos, pero a diferencia de lo que había ocurrido en Cámara se
propuso dentro del pliego de modificaciones la supresión del segmento que
aludía a que para calcular el porcentaje de participación en los ingresos
corrientes no se tendrían en cuenta los ingresos de la misma denominación
estimados para los establecimientos públicos o las Empresas Industriales y
Comerciales del Estado.[15]
La Comisión Primera del Senado aprobó el texto normativo con las modificaciones
propuestas.[16]
Luego de ello, ni en la ponencia para segundo debate ni en las deliberaciones
en la Plenaria del Senado se le introdujeron variaciones a lo así aprobado por
la Comisión Primera de esa célula.[17]
En vista de que hubo, sin embargo, discrepancias entre los textos que fueron
objeto de aprobación en Senado y Cámara, el proyecto se sometió a conciliación,
y en ella se acogió –en lo atinente a la norma controlada- la fórmula del
Senado.[18]
No obstante, en ninguna de estas fases se efectuó una determinación de los
ingresos que, para efectos de aplicar el artículo 64 demandado, deben
considerarse corrientes.
20. Por otra parte, la Constitución y las leyes
orgánicas de presupuesto (Decreto 111 de 1996 y Leyes 617 de 2000 y 819 de
2003) ni excluyen ni incorporan de forma expresa, indudable y terminante las
transferencias en la categoría de “ingresos corrientes” de las entidades
territoriales. La Ley 617 de 2000 se limita a señalar que “[l]os ingresos corrientes son los tributarios
y los no tributarios, de conformidad con lo dispuesto en la ley orgánica de
presupuesto”. Lo cual, sin embargo, no añade ninguna propiedad a las ya
identificadas en la Constitución y el Estatuto Orgánico del Presupuesto. Este
último considera ciertas transferencias como ingresos corrientes. Así,
por ejemplo, el traslado de rentas del fondo de recursos del superávit de la
Nación hacia el presupuesto general de la Nación, se considera como una “transferencia”
y esta a su vez como un ingreso corriente de la Nación. No obstante, no es
esta una transferencia equiparable a las que reciben como fuentes exógenas las
entidades territoriales, pues en realidad no son transferencias de un ente
externo sino de un fondo independiente hacia el presupuesto general de la
nación. De tal manera, ni la Constitución ni las leyes orgánicas de presupuesto
contemplen entonces una determinación expresa, precisa y cerrada en torno a si las
fuentes exógenas de las entidades territoriales deben considerarse ingresos
corrientes.
21. En vista de lo
anterior, la expresión “ingresos corrientes” en materia presupuestal de
los distritos especiales tiene un núcleo de certeza pero también una zona de
penumbra. Es claro que son corrientes los ingresos propios tributarios, y
algunos no tributarios (las tasas y multas). La pregunta por la clasificación
de las transferencias efectuadas por otros órdenes a los entes distritales no
tiene sin embargo una respuesta acabada en la Constitución ni en la ley orgánica,
por lo cual hay en esto entonces una zona de penumbra. En la cual, no obstante,
existen algunas luces o parámetros constitucionales para la clasificación. Estos
son esencialmente los mencionados en la jurisprudencia y antes reseñados en el
presente fallo. El legislador o en su defecto los distritos tienen en ese marco
un margen para clasificar cada rubro exógeno. Como ni la Constitución ni las
leyes orgánicas prevén hasta el momento criterios suficientes, no es función de
la Corte determinar con efectos de cosa juzgada cuáles rentas exógenas deben
clasificarse como ingresos corrientes. Lo cual no obsta para advertir que, por
sí mismas, las transferencias a los distritos no son de suyo incompatibles con
la noción de ingresos corrientes de estas entidades.
22. Conforme a lo anterior, la Corte procederá a
resolver los cargos, en los términos en los cuales fueron planteados.
Primer cargo. La ley no viola la autonomía territorial
cuando determina el destino de un porcentaje reducido de los ingresos
corrientes de un ente territorial, si busca profundizar la descentralización
dentro de él y sin interferir en la autonomía de las unidades que la conforman
23. La jurisprudencia ha abordado en distintas
ocasiones la pregunta por los límites constitucionales que le impone la
autonomía territorial al legislador para definir el destino de los ingresos de
los entes territoriales. Al decidir esta cuestión ha distinguido las rentas
territoriales en dos grandes clases, según su origen: exógenas cuando provienen
de una fuente externa, y endógenas cuando son propias. Entre las especies de
rentas exógenas pueden incluirse por ejemplo los aportes y las participaciones
que la nación le trasfiera a un distrito, y entre las endógenas se encuentran a
título de ejemplo impuestos territoriales como el predial unificado o el de
industria y comercio. Esta distinción es importante en el control
constitucional de la ley que ordena el destino de recursos estimados en el
presupuesto de rentas de los entes territoriales, toda vez que el Congreso
tiene un mayor margen de actuación en el trato de fuentes exógenas de origen
nacional, mientras que el mismo se reduce estrictamente cuando se trata de
rentas propias de los entes territoriales por ser fuentes endógenas. Para el
presente caso la Corte Constitucional considera que cualquiera sea la clase de
renta, sea esta exógena o endógena, el legislador podía, sin violar la
autonomía territorial y sin perjuicio de lo que corresponda con las restantes
previsiones constitucionales, ordenar la asignación de un rango porcentual
reducido (al menos el 10%) de los ingresos corrientes de los distritos hacia
sus localidades.
24. En el caso de las rentas exógenas, consideradas
exclusivamente desde el punto de vista de la autonomía de las entidades
territoriales, la jurisprudencia de la Corte ha señalado desde 1997 que “el legislador está autorizado, en los términos de la
Constitución, para intervenir en la determinación de las áreas a las cuales
deben ser destinados”.[19]
A esta conclusión la ha conducido el análisis de la regulación constitucional
atinente a las transferencias y aportes de la nación hacia las entidades
territoriales. Puede decirse que, incluso tras las reformas introducidas a los
sistemas generales de participaciones y regalías, dicho régimen constitucional
general no ha sufrido alteraciones relevantes y la regla jurisprudencia en
torno a los recursos exógenos de propiedad de la nación se conserva. Para mayor
claridad conviene sin embargo detenerse en cada una:
24.1. Los ingresos que perciben las entidades
territoriales a causa de lo previsto en el Sistema General de Participaciones
son en esencia rentas nacionales (CP arts. 357 y 359) y los entes territoriales
participan de ellas en virtud del derecho que les reconocen los artículos 287
numeral 4, y 359 numeral 1º de la Carta. Estos recursos tienen una destinación
general especificada en la Constitución. El artículo 356 dice que tales
recursos “se destinarán a la financiación de los servicios a su cargo”,
dándoles prioridad “al servicio de salud, los servicios de educación
preescolar, primaria, secundaria y media, y servicios públicos domiciliarios de
agua potable y saneamiento básico, garantizando la prestación y la ampliación
de coberturas con énfasis en la población pobre”. Si bien la Carta Política
les fija entonces a estos recursos como destino unas áreas de inversión, lo
hace en términos amplios y no cerrados. En ese marco, precisamente, le confiere
al legislador la potestad de regular dentro de los parámetros constitucionales
la organización, el funcionamiento y los criterios de distribución de este
Sistema (CP arts. 356 y 357). El Congreso de la República puede entonces
intervenir, mediante las leyes a que se refiere la Carta y dentro del margen
que esta le depara, en la concreción del destino que han de correr las finanzas
territoriales originadas en este sistema.
24.2. Las rentas del Sistema General de Regalías son
del Estado (CP art 360). Lo eran incluso desde antes de la reforma introducida
por el Acto Legislativo 5 de 2011.[20]
Ahora bien, la jurisprudencia ha sostenido que cuando la Constitución emplea la
palabra “Estado”, en principio debe interpretarse que “habla genéricamente de las autoridades estatales de
los distintos órdenes territoriales”.[21] No
obstante, la Corte les ha dado a las transferencias de recursos de
regalías hacia las entidades territoriales el trato de las que se originan en
rentas de la nación.[22]
En el marco constitucional vigente las regalías se incorporan inicialmente en
los fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional; de
Compensación Regional; de Ahorro y Estabilización; de Pensiones Territoriales;
o se asignan directamente a las entidades mencionadas en el inciso 2º del
artículo 361 constitucional. El legislador conserva, no obstante, la
competencia para determinar dentro del marco constitucional “la
distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, el uso
eficiente y la destinación de los ingresos provenientes de la explotación de
los recursos naturales no renovables precisando las condiciones de
participación de sus beneficiarios” (CP art 360).
24.3. Finalmente la Corte
ha identificado otro grupo de posibles fuentes exógenas sujetas también a la
potestad legislativa de ordenación de las áreas de destino. De un lado está la cesión anticipada de
rentas a las entidades territoriales por parte de la Nación.[23]
Asimismo se encuentran los recursos del presupuesto nacional que se transfieren
a las entidades territoriales a través de los fondos de cofinanciación
(Estatuto Orgánico arts. 68 y ss.).[24] Estos ingresos, que la
jurisprudencia constitucional ha clasificado como exógenos en tanto no son de
generación propia, pueden ser objeto de una destinación por parte del
legislador, sin comprometer la autonomía territorial y mientras no desconozcan
las restantes prohibiciones constitucionales, relacionadas por ejemplo con la
configuración de rentas nacionales con destinación específica (CP art 359).
25. Por tanto, conforme a la postura jurisprudencial
de la Corte el legislador puede definir el destino de aquellos ingresos
corrientes que se consideren exógenos, en los términos antes mencionados, sin
que esto suponga vulnerar el principio de autonomía territorial (CP arts. 1, 2, 287, 312, 313, 314 y 315).
26. Ahora bien, resta por establecer si el Congreso
está también facultado para indicar la destinación de los ingresos corrientes
que tengan el carácter de rentas endógenas. En este aspecto la potestad de
configuración legislativa se encuentra restringida, precisamente en virtud de
la autonomía territorial (CP art 287 y conc), razón por la cual existe un test
mucho más estricto de control. La Corte Constitucional ha sostenido que la ley
puede intervenir las rentas endógenas o propias de los entes territoriales en tres
supuestos, y solo si además la medida persigue un fin legítimo, es adecuada,
necesaria y proporcional:
(i) En primer lugar, el legislador puede intervenir en
la destinación de rentas territoriales cuando la Constitución así lo ordena o
autoriza expresamente, como ocurre con el artículo 317, el cual
establece que la ley debe destinar un porcentaje determinado de los gravámenes
sobre la propiedad inmueble “a las entidades encargadas del manejo y
conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo
con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción”.
Como se ve, a pesar de que el impuesto predial unificado es un tributo
estrictamente territorial, al ser un gravamen sobre la propiedad inmueble un
porcentaje de sus recaudos se debe destinar mediante ley a las áreas precisadas
debidamente en la Constitución.[25]
(ii) En segundo lugar, una interferencia legislativa
de esa naturaleza es admisible cuando resulte precisa para proteger el
patrimonio de la Nación o mantener la estabilidad constitucional o
macroeconómica interna o externa.[26]
La Constitución contempla una hipótesis, si bien para los casos de estado de
guerra exterior, en el artículo 362 cuando dice que los impuestos
departamentales y municipales gozan de protección constitucional y por ende “la
ley” no puede trasladarlos a la Nación, “salvo temporalmente en caso de
guerra exterior”. Igualmente la jurisprudencia ha sostenido que puede
interferir en la destinación de un ingreso territorial, como por ejemplo la
sobretasa a la gasolina, “con el fin de
garantizar la capacidad de pago de las entidades territoriales y, de este modo,
evitar que se hicieran efectivas las garantías otorgadas por la Nación a
créditos externos concedidos a dichos entes”.[27]
(iii) En tercer lugar, cabe establecer mediante ley el
destino de rentas endógenas cuando “las
condiciones sociales y la naturaleza de la medida así lo exigen por trascender
el ámbito simplemente local o regional”. En la sentencia C-089
de 2001 la Corte declaró exequible una norma que le fijaba un destino especial
a un recurso endógeno, en la medida en que constituía “un mecanismo para
contribuir al fortalecimiento de una institución [como la Universidad
Distrital Francisco José de Caldas, en serios problemas financieros] que por
su naturaleza e impacto social, trasciende más allá del ámbito simplemente
local”.[28]
Asimismo, en la sentencia C-925 de 2006 la Corte Constitucional reiteró esta
jurisprudencia, y admitió que mediante ley se restringiera el recaudo de un
recurso endógeno, de propiedad de entidades territoriales, sobre la base de que
concurría justamente este supuesto de habilitación de la intervención
legislativa, toda vez que “los efectos no se restringen a la jurisdicción de
cada región, sino que tienen implicaciones en el ámbito nacional”.[29]
(iv) Finalmente, en cualquiera de las
hipótesis antes indicadas, la medida legal debe también satisfacer además un
juicio de proporcionalidad, y resultar idónea, necesaria y proporcional como
medida para perseguir alguno de los fines indicados en los supuestos
anteriores. En la sentencia C-925 de 2006 la Corporación sostuvo por tanto que
“[v]erificada la concurrencia de uno de los supuestos fijados por la
jurisprudencia constitucional para la intervención del legislador en los
recursos endógenos de las entidades territoriales, debe la Corte analizar si
esa restricción se ajusta a criterios de necesidad, utilidad y proporcionalidad
al fin constitucional buscado por el legislador, de forma tal que resulte
protegido el grado de autonomía de las entidades territoriales”.[30]
27. Ahora bien, tras aplicar los
anteriores criterios al examen del artículo 64 de la Ley 1617 de 2013, se
obtiene que la misma no prevé una intervención expresamente ordenada o
autorizada por la Constitución, pues en ninguno de sus preceptos la Carta
establece expresamente que el legislador deba o pueda destinar un rango
porcentual de los ingresos corrientes de los distritos a las localidades. Por
otra parte, ni en el texto de la disposición demandada ni en las discusiones
parlamentarias que antecedieron a su expedición se advierten para concluir que
la normatividad legal contemple una medida orientada a proteger el patrimonio de la Nación o a
mantener la estabilidad constitucional o macroeconómica interna o externa. Por
último, no es una medida de forzosa implementación que trascienda el ámbito
simplemente local o regional. Por el contrario, su pretensión es singularmente
particularizada, en tanto se refiere solo a los distritos especiales enunciados
en la Ley, y dentro de ellos al ámbito puntual de las localidades. En
consecuencia, pareciera en principio que no se da ninguno de los supuestos que
habilita la intervención del legislador en la definición del destino de las
fuentes endógenas de los entes territoriales.
28. No obstante, la Corte considera que la
jurisprudencia no se ha enfrentado hasta la fecha a un problema como el que
plantea la norma cuestionada y es entonces natural que no haya reconocido hasta
hoy un supuesto que exactamente se ajuste al caso bajo examen. Ciertamente, el
artículo 64 de la Ley 1617 de 2013 fija el destino de un porcentaje de los
ingresos corrientes de los distritos, dentro de lo cual puede entonces estar
predeterminando el de algunas fuentes endógenas. En esa medida, la norma
parecería dar la idea de estar interfiriendo en la autonomía de los distritos,
pues no les confiere plena independencia a los alcaldes mayores y concejos
distritales para asignar parte de los ingresos corrientes endógenos, en tanto
sustrae de esa libre administración un porcentaje con el fin de reconducirlo
hacia las localidades. Sin embargo, un examen más detenido muestra que la
disposición prevé la asignación forzosa de un porcentaje reducido, y de una
especie definida de rentas, pues la obligación es destinar a las localidades
puntualmente un monto no inferior al 10% de los ingresos corrientes. Depende de
la decisión autónoma de cada ente que ese porcentaje se aumente o no. Además, lo
que hace la norma es tomar el manejo de este segmento preciso de las rentas
corrientes y descentralizarlo hacia las localidades; es decir, trasladar su
administración autónoma - dentro del marco de la Constitución, la ley y las
normas de presupuesto- desde el sector central de cada distrito hacia sus
unidades constitutivas. Por lo cual, la norma compensa entonces de modo
suficiente la interferencia sobre la autonomía de la administración central,
con una medida que profundiza la descentralización, dentro de la propia entidad
distrital.
29. La Corte Constitucional observa por tanto que el precepto
demandado descentraliza, dentro de cada distrito especial, la administración
autónoma de este porcentaje reducido de las rentas corrientes del orden
distrital. Lo cual tiene una profunda y extensa justificación en el derecho
constitucional colombiano. Cuando en Colombia se introdujo, a partir del Acto
Legislativo 01 de 1968, la posibilidad de crear en los municipios cuerpos
colegiados llamados juntas administradoras locales, el Constituyente pretendía
responder a un problemático círculo vicioso detectado en la insuficiente
descentralización. La misión liderada por Lauchlin Currie había revelado, entre
otros aspectos, que cierta ineficiencia de las administraciones locales parecía
aconsejar al Estado centralizar las funciones. Esta centralización
administrativa, a su vez, despojaba a los entes municipales de la
responsabilidad que toda agrupación de esa naturaleza debe tener como
participante en la dirección de los asuntos colectivos. La ausencia de
responsabilidades locales debilitaba a su turno las capacidades comunales de
autogestión y autogobierno, lo cual conducía por su parte a incrementar los
niveles de ineficiencia, y estos consecuencialmente repetían el ciclo de
desconfianza en la descentralización administrativa. [31]
30. El Constituyente de 1968 constató además otros
problemas urbanos, como el crecimiento demográfico y territorial de las
ciudades, y el incremento en la complejidad de los problemas.[32] Pretendió entonces
enfrentar estas transformaciones, y contribuir al rompimiento del ciclo vicioso
detectado por la misión Currie, y permitió la creación de las juntas
administradoras locales. Con esta decisión, el Constituyente expresó su
confianza en la descentralización administrativa dentro de los municipios como
una forma de (i) promover prácticas de autogobierno en células constitutivas
del ente municipal y aumentar la participación de los habitantes en los asuntos
comunes, y (ii) racionalizar la administración pública, por la vía de dividir
el territorio, así garantizar un mayor contacto con los problemas locales y las
personas, y reducir las distancias para tramitar soluciones a las necesidades
comunitarias.[33]
La Constitución Política de 1991 retomó expresamente la competencia de los
concejos para dividir el territorio municipal en comunas o corregimientos,
según si el área es urbana o rural, o en localidades cuando se trata de
distritos (CP arts. 318). Ahora bien, la Carta expresamente señala que esta
división territorial persigue el “fin de mejorar la prestación de los
servicios y asegurar la participación de la ciudadanía en los asuntos públicos
de carácter local” (CP art 318).
31. La creación de distritos especiales abre un umbral
para la división política y administrativa de sus territorios en localidades, y
para la consecuente distribución entre estas de funciones que antes residían en
el sector central de la entidad territorial. En general, la repartición de
funciones del sector central entre sus unidades constitutivas contribuye a la
descentralización administrativa. Pero descentralizar la administración no es
tanto un fin cuanto un medio para satisfacer todo un haz de principios
constitucionales. Primero asegura la división del poder pues distribuye
funciones entre autoridades distintas, aun cuando sean del mismo orden y su
autonomía sea relativa (CP arts. 1, 113 y 121).[34] En segundo lugar,
garantiza el principio democrático y participativo, en la medida en que
propicia prácticas de autogobierno y autogestión a nivel comunal (CP arts. 1, 2,
40 y 318). Finalmente, la descentralización de gestiones entre las localidades
de los distritos contribuye a una administración más eficiente de los asuntos
públicos, en tanto tiende hacia provocar un mayor y mejor contacto de la
administración con los problemas locales, lo cual permite prescindir de
intermediarios y facilita una especialización en las particularidades que
presenta cada localidad (CP arts. 209 y 318). Todo lo cual, en definitiva, indica
que la regulación profundiza la descentralización. No obstante, lo hace sin
sacrificar de forma drástica la autonomía territorial.
32. En efecto, la autonomía territorial es un atributo
de los entes territoriales como un todo. Por otra parte, autoridades de los
distritos especiales, según el artículo 4 de la Ley 1617 de 2013, son no sólo
los concejos distritales y los alcaldes mayores, sino también las juntas
administradoras y los alcaldes locales. La autonomía de los entes territoriales
no puede entonces confundirse con el exclusivo funcionamiento autónomo de su
sector central. La satisfacción de la autonomía administrativa de los distritos
implica necesariamente lograr un equilibrio razonable entre la de su
administración central y la de sus unidades locales. El hecho de que la
Constitución Política configure a Colombia como un Estado social de derecho
organizado en forma de República unitaria supone  que el legislador puede tener
un nivel, si bien relativo y limitado, de incidencia en la consecución de tal
equilibrio (CP art 1). La autonomía que les reconoce la Carta a los entes
territoriales para la gestión de sus intereses se debe dar, en ese sentido, “dentro
de los límites de la Constitución y la ley” (CP art 287).
33. En consecuencia, no puede considerarse como
contraria a la autonomía territorial una medida legislativa que interfiere en
el manejo autónomo de un porcentaje –como el que prevé la norma acusada- de
rentas endógenas de los distritos, cuando el sentido es descentralizar dentro
de ellos el manejo autónomo de tales ingresos. Una Constitución organizada en
forma de República “unitaria, descentralizada, con autonomía de sus
entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista” (CP art
1) no puede interpretarse en el sentido de que se oponga a una (i) medida legal,
que precisamente es  símbolo de un Estado unitario, (ii) mediante la cual se interfiere
la autonomía de sus entes territoriales para administrar una porción menor de sus
rentas corrientes, y que (iii) además profundiza la descentralización
precisamente como un medio que (iv) materializa la división del poder, (v)
democratiza la administración de los asuntos locales al promover prácticas de
autogestión y autogobierno, y (vi) racionaliza las funciones para facilitar la gestión
eficiente de los asuntos públicos. Por ende, no existe ninguna justificación en
términos de autonomía territorial para impedir que el legislador adopte una
medida como la que se demandada, ni siquiera si esta fija el destino de
ingresos corrientes endógenos.
34. Conforme a lo anterior resta, no obstante,
examinar la proporcionalidad de la medida, en el modo como lo ha definido la
jurisprudencia para casos en que el legislador define el destino de rentas
endógenas.[35]
Es decir, la Corte debe preguntarse si la norma contempla un medio idóneo,
necesario y proporcional para alcanzar los fines que se propone. En este caso la
Corte advierte que la medida presta una contribución positiva para conseguir
los fines que persigue, en tanto ordena trasferir montos fijos a las
localidades, cuyas administraciones son unidades con funciones de
democratización y descentralización política y administrativa. La norma es
además necesaria, y no se ha planteado dentro de este proceso ni en las
deliberaciones parlamentarias un instrumento alternativo para garantizar, con
menor afectación para la autonomía gestionaria de concejos distritales y
alcaldes mayores, una destinación definida de recursos a las localidades.
Finalmente la disposición es proporcional. Existe una disposición legal que
interviene en la destinación de rentas territoriales. No obstante, es una
intervención menor pues no afecta sino un porcentaje reducido de una especie de
rentas - forzosamente el 10% de sus ingresos corrientes. Este porcentaje puede
o no ser incrementado por las autoridades citadas, y debe distribuirse pero
conforme a criterios fijados autónomamente por cada ente territorial, conforme
a la ley. Esta interferencia no solo es entonces reducida, sino que además se
ve compensada por los beneficios que produce, ya que no sólo ofrece mayor
autonomía a las unidades locales, en tanto les garantiza unas rentas mínimas
periódicas, descentraliza la administración y, de ese modo, divide el poder
distrital y además democratiza y racionaliza la gestión pública.
35. La Corte considera entonces que la primera
acusación no prospera.
Segundo cargo. La norma acusada no prevé para el
porcentaje de ingresos corrientes en ella indicado una destinación incompatible
con la prevista en la Constitución para los recursos del Sistema General de
Participaciones
36. Por último, como se indicó con antelación en el
presente fallo, la Constitución ciertamente contempla unos sectores a los
cuales deben forzosamente destinarse los recursos que integran el Sistema
General de Participaciones. El artículo 356 de la Carta establece que dichos
recursos “se destinarán a la financiación de los servicios” a cargo
de los departamentos, distritos y municipios. Asimismo prescribe que en su
destinación se le debe dar prioridad “al servicio de salud, los servicios de
educación preescolar, primaria, secundaria y media, y servicios públicos
domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, garantizando la prestación
y la ampliación de coberturas con énfasis en la población pobre” (CP art
356). La Constitución no predetermina, sino que delega esta función en el
legislador, la organización y funcionamiento de este sistema, y la
reglamentación de los criterios de distribución de los recursos (CP art 356
incisos 6 y parágrafo transitorio). De igual forma, en uno de sus incisos, el
artículo 356 Superior dice que “[l]os recursos del sistema general de
participaciones de los departamentos, distritos, y municipios se distribuirán
por sectores que defina la ley”. Al desarrollar estas previsiones, el
legislador puede ejercer las facultades que allí se le reconocen, sin alterar
en todo caso el destino previsto en el inciso 4 del artículo 356.
37. Ahora bien, el artículo 64 de la Ley 1617 de 2013
no contraviene la destinación constitucional que tienen los recursos del
sistema general de participaciones. Las rentas que por este concepto se lleguen
a clasificar como ingresos corrientes tendrían que engrosar la base a la cual
se aplica el porcentaje que ha de asignarse a las localidades distritales. No
obstante, observa la Corte que cuando el artículo 64 demandado se refiere a la
distribución del porcentaje obtenido, menciona que debe efectuarse “teniendo
en cuenta las necesidades básicas insatisfechas de la población”. Con lo
cual, sin embargo, el legislador no solo traza un criterio de repartición de
recursos distritales entre las localidades, sino que además –cuando su origen
es el Sistema General de Participaciones- respeta su destino específico. Las
rentas que en virtud de estas normas se confíen a las localidades deben destinarse
a la atención de las necesidades básicas insatisfechas de la población local,
conforme a lo previsto en la Constitución, y en las leyes que la desarrollan,
sobre el Sistema General de Participaciones. Mientras esto sea así, y la Ley
1617 de 2013 no tiene previsiones incompatibles con ello, no encuentra la Corte
motivos para juzgar la norma cuestionada contraria a los artículos 356, 357,
358 y 359 Superiores. Por consiguiente, la Sala Plena la declarará exequible.
Conclusión
38. En suma, en primer lugar, el legislador no vulnera
el principio de autonomía territorial de los
distritos (CP arts. 1, 2, 287, 312, 313, 314 y 315) al destinar hacia sus
localidades al menos el 10% de los ingresos corrientes. En el marco del
presupuesto distrital, los ingresos corrientes pueden ser a la luz de la
Constitución fuentes endógenas o exógenas, siempre que estas últimas cumplan
las condiciones fijadas en la jurisprudencia. Tratándose de rentas exógenas,
el legislador puede por regla general definir su destino, dentro del marco
constitucional, sin vulnerar el principio de autonomía territorial. En lo que
atañe a las rentas corrientes que se consideren endógenas, si bien en principio
la ley no puede interferir en su destinación, por cuanto compromete la
autonomía territorial, excepcionalmente puede hacerlo cuando la interferencia
versa sobre el manejo de un porcentaje reducido de esos ingresos, si además
tiene como fin descentralizar dentro de los entes distritales, trasladándolo
hacia sus unidades locales, el manejo autónomo de tales recursos, y si asimismo
la medida legislativa es idónea, necesaria y proporcional en sentido estricto. En
segundo lugar, el Congreso no infringe las normas
constitucionales que prevén una destinación específica para los recursos del
Sistema General de Participaciones (CP arts. 356, 357, 358 y 359), si asigna un
porcentaje de al menos el 10% de los ingresos corrientes de los distritos hacia
sus localidades, mientras la destinación de estos recursos tenga en la ley
como destino la atención de las necesidades básicas insatisfechas de la
población local, conforme a lo previsto en la Constitución Política sobre el
Sistema General de Participaciones.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos examinados,
el artículo 64 de la Ley 1617 de 2013 ‘Por la cual se expide el Régimen
para los Distritos Especiales’.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase y archívese el
expediente.
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente
con excusa
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente
con excusa
ANDRES
MUTIS VANEGAS
Secretario
General (E)
[1] Dice el Ministerio: “[e]n el evento en
que la Corte Constitucional despachara desfavorablemente los argumentos
expuestos, […] se solicita formalmente una expresión de dicho órgano en el
sentido de que las normas así demandadas serían constitucionales, condicionadas
a que la expresión ‘ingresos corrientes’ se entienda en su acepción de libre
destinación’. […] Lo anterior por cuanto es bien sabido, por una parte, que la
Ley 617 de 2000 establece una serie de limitaciones a los gastos de
funcionamiento de los distritos y municipios, lo que materializa un
reconocimiento expreso de inflexibilidades del gasto que se traducen en que
determinados gastos, los de funcionamiento se deben siempre realizar, con lo
que unas normas como las demandadas podrían significar posibles desfinanciamientos
de tal gasto o, lo que es peor, condiciones impulsadas desde el legislador para
violaciones de las normas orgánicas que establecen límites al gasto. Por otra
parte, las normas demandadas desconocen realidades financieras de las entidades
territoriales. En efecto, los distritos, como entidades territoriales de la
mayor importancia política y financiera, en la actualidad se encuentran
desarrollando inversiones de mediano y largo plazo, que han exigido su garantía
a través de la disposición autónoma de rentas y recursos. De esta forma, si se
declarara, sin más, la constitucionalidad de las normas acusadas, con plena
certeza se llegaría a una situación de insostenibilidad financiera, pues, unas
rentas ya dispuestas, tendrían que ser desviadas hacia las localidades,
llevando a la entidad – distrito a una situación de caos financiero e
incumplimiento de compromisos adquiridos”.
[2]
El Decreto 1421 de 1993, el cual contiene el régimen especial para el Distrito
Capital, en su artículo 89 dice: “[a]
partir de la vigencia fiscal de mil novecientos noventa y cuatro (1994), no
menos del diez por ciento (10%) de los ingresos corrientes del presupuesto de
la administración central del Distrito, se asignarán a las localidades teniendo
en cuenta las necesidades básicas insatisfechas de la población de cada una de
ellas y según los índices que para el efecto establezca la entidad distrital de
Planeación”.
[3] El Decreto 2067 de 1991 dice en su artículo 6 que una acción pública puede no
admitirse cuando “no incluye las normas que deberían ser demandadas para que el
fallo en sí mismo no sea inocuo”. No obstante, si la Corte advierte esta
circunstancia tras admitir la demanda, en la sentencia puede integrar de oficio
la unidad normativa con las normas o segmentos normativos que contribuyan a
evitar un fallo inocuo. En la sentencia C-539 de 1999 (MP Eduardo
Cifuentes Muñoz. SV Alfredo Beltrán Sierra, Carlos Gaviria Díaz y Vladimiro
Naranjo Mesa), la Corte sostuvo que la integración de la unidad normativa en la
sentencia, se justifica por ejemplo cuando “la disposición cuestionada se encuentra
reproducida en otras normas del ordenamiento que no fueron demandadas. Esta
hipótesis pretende evitar que un fallo de inexequibilidad resulte inocuo”.
[4]
La Ley 1617 de 2013 dice en su artículo 2 parágrafo: “[l]as disposiciones
contenidas en la presente ley, son aplicables a todos los distritos creados y
que se creen, a excepción del Distrito Capital de Bogotá”.
[5]
Sentencia C-478 de 1992 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz). En ese caso se demandó
una norma del que para entonces era Estatuto Orgánico del Presupuesto General
de la Nación. La disposición acusada decía que las entidades territoriales
debían seguir principios análogos a los contemplados en dicha Ley. La Corte
declaró exequible la disposición, sobre la base de que dicha previsión general
de analogía se ajustaba al esquema constitucional, en tanto no perdía de vista
que había ciertas diferencias entre los ámbitos nacional y territorial. En ese
contexto señaló que “[e]l sentido natural de esta
aplicación analógica será servir de pauta para las disposiciones
orgánicas tanto Departamentales como Municipales, que regularán la expedición
de otras ordenanzas y acuerdos en materia presupuestal anual” (énfasis
añadido).
[6]
El artículo 1º del Decreto 111 de 1996 dice claramente que el Estatuto Orgánico
del Presupuesto es aquel al cual se refiere el artículo 352 de la Constitución.
Este último, según se mostró, establece que lo atinente a la programación,
aprobación, modificación y ejecución del presupuesto de las entidades
territoriales ha de someterse a lo previsto en “la ley orgánica del
presupuesto”.
[7]
Sentencia C-423 de 1995 (MP Fabio Morón Díaz. SV Jorge Arango Mejía, Antonio
Barrera Carbonell, Hernando Herrera Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa). En ese
caso, la Corte consideró inconstitucional una norma que clasificaba los recursos recibidos por concepto de concesión a
particulares del servicio de telefonía celular como recursos de capital, a
pesar de tratarse de ingresos corrientes. En tal contexto, caracterizó del modo
señalado los ingresos corrientes. Dicha doctrina se ha reiterado por ejemplo en
la sentencia C-1072 de 2002 (MP Eduardo Montealegre Lynett. Unánime).
[8] sentencia C-1072 de 2002 (MP Eduardo
Montealegre Lynett. Unánime).
[9]
Expresamente señala: “del contexto constitucional y legal orgánico […] se puede
determinar que los ingresos corrientes de la administración central de los
distritos están conformados por los ingresos de carácter tributario –impuestos
directos e indirectos – y no tributarios – tasas y multas-, los cuales no
pueden confundirse con las fuentes exógenas de financiación de los presupuestos
distritales (transferencias nacionales y departamentales).”
[10] Gaceta del Congreso No. 876 de 2011.
[11] Gaceta del Congreso No. 976 de 2011.
[12] Gaceta del Congreso No. 268 de 2012. La Representante
manifestó: “[p]ara aclarar mis
proposiciones en el sentido de que queden como constancia, y en aras de que la Comisión pueda avanzar confiado plenamente en
los coordinadores ponentes, en los ponentes para que en segundo debate se
redacten nuevamente como están, aclaro presenté proposición […] hay una
adición al inciso 2º del artículo 60, previamente expuesto que tienen que ver
con la vigencia fiscal al menos del 10% de los ingresos corrientes del
presupuesto de la administración distrital, con destinación a la financiación
de servicios públicos, y la construcción de obras a su cargo, no se tendrán en
cuenta los ingresos corrientes de los establecimientos públicos, ni de las
Empresas Industriales y Comerciales del Estado, que se apropien en el
presupuesto distrital. Dejando sustentado todas las proposiciones las dejo como
constancia para que sean analizadas por los señores ponentes, y esperamos que
tengan el aval del Gobierno como fueron anunciadas, gracias Presidente.”
[13] Gaceta del Congreso No. 142 de 2012.
[14] Gaceta del Congreso No. 235 de 2012.
[15] Gaceta del Congreso No. 645 de 2012. El texto del artículo
propuesto era entonces, como lo es ahora, el siguiente: “Artículo nuevo. Participación
en el presupuesto distrital. A partir de la vigencia fiscal
de esta ley, no menos del diez (10%) de los ingresos corrientes del presupuesto
de la administración central del distrito se asignará a las localidades
teniendo en cuenta las necesidades básicas insatisfechas de la población de
cada una de ellas y según los índices que establezca la entidad distrital de
planeación. El concejo distrital, a iniciativa del alcalde mayor, podrá
incrementar dicha participación anual y acumulativamente en un dos por ciento
(2%) sin que la misma supere el total del treinta por ciento (30%) de los
ingresos mencionados. Parágrafo. El alcalde distrital se sujetará a
lo dispuesto en la presente ley, so pena de incurrir en falta disciplinaria.”
[16] Gaceta del Congreso No. 901 de 2012.
[17] Gaceta del Congreso No. 901 de 2012, contentiva del informe de
ponencia para segundo debate en Senado. Gaceta del Congreso No. 922 de 2012,
contentiva del texto aprobado por la Plenaria del Senado.
[18] Gacetas del Congreso No. 929 y 935 de 2012.
[19] Sentencia C-219 de 1997 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz. AV Hernando
Herrera Vergara. SV Vladimiro Naranjo Mesa). En ese caso la Corte efectuó la
distinción entre fuentes endógenas y exógenas, para determinar la
constitucionalidad de una norma legal que definía el destino de ciertos
ingresos territoriales. La Corporación declaró inexequible el precepto acusado,
sobre la base de que constituía una intervención en el destino de un recurso
endógeno, sin justificación conforme a la Constitución.
[20] Sentencia C-221 de 1997 (MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime).
En ese caso, al pronunciarse sobre la titularidad de los recursos de regalías, la
Corte sostuvo que “las regalías son del
Estado, el cual es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no
renovables (CP art. 332), por lo cual la explotación de estos últimos causa en
su favor una contraprestación económica definida por la ley (CP art. 360)”
[21] Justamente en la sentencia citada C-221 de 1997, al definir el
alcance del término Estado en las normas constitucionales que regulaban la
titularidad pública sobre las regalías, la Corte señaló que en tal contexto el
vocablo ‘Estado’ aludía a “las autoridades
estatales de los distintos órdenes territoriales”. Luego esta posición
fue reiterada por ejemplo en la sentencia C-272 de 1998 (MP Alejandro Martínez
Caballero). En ese fallo se demandaba una norma que le permitía al Presidente
de la República delegar en las comisiones de regulación de servicios públicos
la competencia de señalar las políticas generales de administración y control
de eficiencia, con fundamento en que violaba el artículo 370 de la Carta. La
Corte sostuvo entonces que la regulación y el control de los servicios públicos
están en cabeza del “Estado”, según el artículo 365 de la Constitución, y sobre
el alcance de ese término (‘Estado’) se remitió a lo sostenido en la sentencia
C-221 de 1997. En el mismo sentido, más recientemente, ver la sentencia C107 de
2013 (MP María Victoria Calle Correa).
[22] Sentencia C-219 de 1997 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz. AV Hernando
Herrera Vergara. SV Vladimiro Naranjo Mesa). Al examinar la posibilidad por
parte del legislador de configurar el destino de los recursos exógenos de
propiedad de la nación, sostuvo que el mismo tratamiento que estos recibían los
de regalías. De hecho indicó expresamente: “el
tratamiento que debe otorgarse a la destinación de las regalías es similar al
que la Ley 60 de 1993 asigna al situado fiscal y a las transferencias
municipales, toda vez que las regalías se inscriben dentro de la política
general de gasto público social y de planeación económica”.
[23] Sentencia C-036 de 1996 (MP José Gregorio Hernández Galindo.
Unánime). En ese caso la Corte controlaba una norma legal que, entre otras,
cedía anticipadamente a algunas entidades territoriales el impuesto de
transporte por todos los oleoductos y gasoductos
estipulados en los contratos y normas vigentes, incluyendo los de Ecopetrol
–los municipios no
productores cuyas
jurisdicciones atraviesen los oleoductos o gasoductos -. La Corporación sostuvo
que el legislador podía delimitar el destino de estas rentas cedidas, por
cuanto si bien se trataba de rentas a favor de la nación, la ley las cedía
anticipadamente con arreglo a criterios de razonabilidad. Igualmente, en la
sentencia C-219 de 1997 la Corte señaló que “las rentas que la Nación cede
anticipadamente a las entidades territoriales no constituyen rentas nacionales,
y que no viola la Constitución la norma legal que les fija una destinación
específica”.
[24] Sentencia C-219 de 1997 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz. AV Hernando
Herrera Vergara. SV Vladimiro Naranjo Mesa). Por ser estos recursos del orden
nacional, y estar destinados a cofinanciar proyectos específicos, su vocación
–dice la Corte- es “ab -initio” la de tener “destinación específica (Decreto-Ley 2132/92)”.
[25] La Ley 44 de 1990 unifica el impuesto predial, y en su artículo 2
dice: “El Impuesto Predial Unificado
es un impuesto del orden municipal”
[26] Sentencia C-089 de 2001 (MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime).
En ese caso, al reconstruirla, la Corte señaló que eran dos causales diferentes
las de proteger el patrimonio de la Nación, y
mantener la estabilidad económica interna y externa. Sin perder su autonomía
conceptual, pueden mencionarse en una sola.
[27] Así fue como la Corte sintetizó, en la sentencia C-219 de 1997, la
regla de las sentencias C-004 de 1993 (MP Ciro Angarita Barón. Unánime) y C-070
de 1994 (MP Hernando Herrera Vergara. Unánime). En la sentencia C-004 de 1993,
por ejemplo, la Corte declaró exequible una norma legal que le confería a una entidad
distinta a la territorial la administración de la sobre tasa a la gasolina, a
pesar de ser esta una renta propia.
[28] Sentencia C-089 de 2001 (MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime).
[29] Sentencia C-925 de 2006 (MP Jaime Córdoba Triviño. Unánime). La
norma acusada decía que “La renovación de las actuales licencias de conducción expedidas legalmente
no tendrá costo alguno para el titular de las mismas, por una sola vez”,
lo cual suponía exonerar a quienes efectuaran el trámite, del deber jurídico
que les correspondía ordinariamente de pagar una tasa cuyos recaudos se
destinaban a entes territoriales.
[30] Sentencia C-925 de 2006 (MP Jaime Córdoba Triviño. Unánime),
citada.
[31] Villar Borda, Luis. Democracia municipal. Autonomía,
Planificación y Desarrollo. Madrid. Instituto de Estudios de Administración
Local. 1984, pp. 159 y ss.
[32] Villar Borda, Luis. “Ponencia para segundo debate en Cámara de
Representantes al Proyecto de Reforma Constitucional”. Presidencia de la
República. Historia de la Reforma Constitucional de 1968. Bogotá.
Imprenta Nacional. 1969, p. 377. Esta última dice lo siguiente: “[e]s imposible
pensar hoy que en una ciudad de más de doscientos mil habitantes pueda un
concejo municipal mantener un contacto directo con los ciudadanos y conocer sus
problemas. Particularmente ello es así en las grandes ciudades, en donde van
surgiendo sectores altamente poblados que constituyen, como es el caso de
Kennedy en Bogotá, zonas urbanas independientes. O se presenta el problema de
localidades vecinas que van quedando absorbidas, perdiendo su autonomía sin
quedar sometidas a un estatuto definido. Para tales situaciones resulta de
evidente conveniencia la creación de estas corporaciones, una especie de
pequeños concejos, que tendrán la posibilidad de establecer canales directos de
comunicación entre los administrados y la administración”.
[33] Villar Borda, Luis. “Ponencia para primer debate en Cámara de
Representantes al Proyecto de Reforma Constitucional”. Presidencia de la
República. Historia de la Reforma Constitucional de 1968. Bogotá. Imprenta
Nacional. 1969, p. 362. Dice que, junto con la división de los municipios en
localidades, la creación de juntas administradoras locales permite en primer
lugar “una más amplia participación de la ciudadanía en la gestión de los
negocios públicos”, en segundo lugar configurar “cuerpos a través de los cuales
puedan expresarse las necesidades populares y, finalmente, células “que, por su
contacto más directo con los problemas y personas, están en mejor condición de
entrar a resolver muchas de las cosas que generalmente no se solucionan por el
burocratismo, el exceso de papeleo o la distancia entre los administrados y los
centros de decisión”.
[34] Lijphart, Arend. Las democracias contemporáneas. 3ª edición.
Madrid. Ariel. 1998, p. 184. Los Estados democráticos tienden a dividir el
poder público entre el sector central y los gobiernos del ámbito local. Los
mecanismos previstos para ello son el federalismo y la descentralización. Ambos
persiguen, no obstante, el propósito común y subyacente a otras instituciones y
disposiciones constitucionales de separar el ejercicio de funciones
constitucionales como garantía de la libertad y de limitación del poder público.
[35] Sentencia C-089 de 2001 (MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime).
En ese caso, al declarar exequible una norma legal que ordenaba el destino de
una fuente endógena, la Corte justificó la decisión no solo en que cumplía las
hipótesis –reseñadas en el cuerpo de esta providencia-, que toda medida de esa
naturaleza “en cuanto implica la destinación
específica de sus recursos propios [de los entes territoriales], tendrá que ser
necesaria, útil y proporcionada al fin constitucional que el legislador busca
alcanzar, o de lo contrario deberá ser declarada inexequible”. Recientemente, en la sentencia C-615 de 2013
(MP Luis Ernesto Vargas Silva. Unánime). En ella, al referirse a la
jurisprudencia citada, dijo la Corte: “Si […] son de fuente endógena la autonomía es mayor y para reconocer la
posible intervención del legislador es más exigente que en el caso de las
formas exógenas, en este tema solo será constitucionalmente admisible la
intervención del Legislador si, en consideración del Congreso, adicionalmente
de buscar una finalidad imperiosa, resulta adecuada, necesaria y
proporcionada”.