SU585-17
Sentencia SU585/17
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia
excepcional
El asunto
que ocupa la atención de la Sala Plena consiste en un amparo constitucional
interpuesto contra una providencia judicial. Al respecto, luego de algunas hesitaciones,
la Corte Constitucional reconoció que la vigencia de los derechos fundamentales
era una exigencia superior, predicable también de los jueces de la República,
razón por la cual aceptó la procedencia excepcional de la acción de tutela
contra las providencias judiciales, tal como también es aceptado en otros
sistemas jurídicos, pero negado expresamente por otros. No obstante, la
jurisprudencia constitucional ha tomado en consideración que la acción de
tutela contra providencias judiciales no puede convertirse en un mecanismo
ordinario de instancia judicial adicional, que afecte la independencia y
autonomía judicial en el ejercicio de sus competencias, ni que vulnere la
seguridad jurídica, a través del desconocimiento sistemático de la cosa juzgada,
razones todas que justifican el reforzamiento de los requisitos de
procedibilidad de la acción de tutela, cuando ésta se enfrenta a una decisión
proferida por una autoridad judicial.
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales
y especiales de procedibilidad
LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Veedor
Nacional de partido político
LEGITIMACION POR PASIVA EN TUTELA-Entidad
pública
PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE
SEPARACION ENTRE LO PUBLICO Y LO PRIVADO-Jurisprudencia
constitucional
PRINCIPIO DE SEPARACION ENTRE LO
PUBLICO Y LO PRIVADO-Concepto y alcance
Se trata de un principio constitucional presente en la
Constitución Política de 1991 el que, a pesar de no tener una consagración
normativa expresa, atraviesa todo el cuerpo constitucional: implica el respeto
del principio de dignidad humana (artículo 1), al reconocer la autonomía de los
particulares, su libertad y excluir su utilización instrumental o cosificación
por parte del poder público; al diferenciar implícitamente entre los fines
esenciales del Estado, de interés general (artículo 2), de los fines que
individualmente puedan resultar esenciales para los particulares; al
diferenciar la responsabilidad que puede incumbir a los particulares por
exceder los límites a sus libertades y derechos -vinculación negativa al
ordenamiento jurídico-, de la responsabilidad de los servidores públicos por
omitir sus funciones o extralimitarse en ellas – vinculación positiva al
ordenamiento jurídico- (artículo 6); al garantizar la intimidad personal y la
inviolabilidad de las comunicaciones privadas (artículo 15); al reconocer el
derecho al libre desarrollo de la personalidad (artículo 16), en el que no
puede intervenir el Estado; al permitir las libertades de conciencia y de
cultos, típicos asuntos de fuero privado (artículo 18 y 19); en la libertad de
escoger profesión u oficio y la autorización al Estado para exigir títulos de
idoneidad solamente respecto de las profesiones que impliquen riesgo social,
caso en el cual un asunto de interés privado, se convierte de interés público
(artículo 26); en la consagración del principio de libertad y la garantía de
que las personas no serán molestadas en su persona o familia, ni reducidas
a prisión o arresto, ni detenidas, ni su domicilio registrado, sino en virtud
de mandamiento escrito de autoridad judicial competente (artículo 28), salvo en
el caso de flagrancia (artículo 32); en la prohibición de la intervención del
Estado en la conformación y funcionamiento de los sindicados (artículo 39); en
las previsiones relativas a los servicios públicos, asuntos de interés general,
tales como la seguridad social (artículo 48), la salud (artículo 49), la
educación (artículo 67) y en las previsiones generales de los artículos 365 al
370; en la garantía de la propiedad privada, salvo expropiación por razones
legales de utilidad pública o interés social (artículo 58); en el derecho a
acceder a los documentos públicos, mas no a los privados (artículo 74); en
la previsión de derechos colectivos (artículos 78 al 82); en el carácter
público de las solicitudes de sanciones penales y disciplinarias de los
servidores públicos (artículo 92); en el establecimiento de los deberes y
obligaciones de los particulares respecto de lo público (artículo
95); en la regulación de la función pública (122 al 131); en la
limitación de la responsabilidad disciplinaria de quienes ejercen funciones
públicas a la derivada de la “conducta oficial” de los mismos, la que implica
que ésta no comprende su conducta privada (118 y 277); al disponer que la
función administrativa está al servicio de los intereses generales (artículo
209); en la exclusión de los particulares del ejercicio de la fuerza pública
(artículo 216); en el carácter público del control fiscal (artículo 267); en el
carácter libre mas no absoluto de la actividad económica y la iniciativa
privada (artículo 333) y en la determinación del carácter público de las
actividades financiera, bursátil y aseguradora(artículo 335). Ahora
bien, la separación entre los asuntos públicos y los asuntos privados como
principio constitucional no es absoluta ni orgánica, ya que permite el
ejercicio de funciones públicas por parte de los particulares, pero sí inspira,
a la vez, la esencia libertaria del régimen constitucional y el carácter
limitado y sometido del poder público .
ACCION POPULAR-Alcance
a la luz del principio constitucional de separación entre lo público y lo
privado
La Corte Constitucional reconoció que
el principio de separación entre lo público y lo privado se manifiesta en ámbitos
privados intangibles por parte del poder público, pero no implica la ausencia
de puntos de contacto o puentes comunicantes que determinan, fundamentalmente,
que ciertas actividades privadas tengan incidencia en lo público y, a la vez,
que los particulares participen activamente en los intereses de la colectividad
a la que pertenecen, en ejercicio de sus derechos, pero también en cumplimiento
de sus deberes. Así, por ejemplo, el inciso primero del artículo 88 de la norma
superior, donde a través de la acción popular, de naturaleza pública, el
Constituyente recogió instituciones previas, de rango legal, para otorgar, con
carácter general y principal, un instrumento eficaz a las personas, sin
necesidad de ostentar la calidad de ciudadano, para que puedan contribuir a la
protección de importantes derechos e intereses colectivos tales como “el
patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral
administrativa, el ambiente (y) la libre competencia económica”. Se
trata de una emanación del principio constitucional de solidaridad, que permite
a las personas contribuir altruistamente a la realización de los fines
esenciales del Estado. Así, como ejercicio de un derecho político, toda persona
se encuentra legitimada para solicitar al juez civil o de lo contencioso
administrativo, las medidas necesarias para evitar la vulneración de los
derechos e intereses colectivos y, en caso de afectación consumada, pretender
su restablecimiento o protección a través de las medidas que resulten
conducentes para volver las cosas al estado anterior. Por esta razón, la
jurisprudencia constitucional ha reconocido que la acción popular tiene un
carácter preventivo, a la vez que restaurativo. Ahora bien, la existencia de
dicho puente comunicante entre lo público y los particulares, no conlleva al
desconocimiento del principio constitucional de separación entre los asuntos
públicos y los privados, ya que la acción popular es un mecanismo
ciertamente amplio, pero no ilimitado. La amplitud de la acción popular se
explica, en primer lugar, por el carácter abierto e indefinido legalmente del
contenido de los derechos o intereses colectivos amparables mediante este
mecanismo. En segundo lugar, porque todas las personas tanto públicas, como
privadas, resultan potencialmente pasibles de la acción popular. Y, en tercer
lugar, por los amplísimos poderes que le son en principio reconocidos al juez
de la acción popular, para proteger eficazmente el derecho o interés colectivo.
DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS-Definición/ACCION POPULAR-Protección de derechos e intereses colectivos
Los derechos e intereses colectivos son aquellos predicables de la
comunidad en general, considerada de manera indivisible y no coligada, es
decir, que trascienden los meramente individuales de los miembros de la
sociedad o de un determinado grupo o colectividad, en razón de su
vinculación con el interés general. Constituyen prerrogativas, condiciones y
valores esenciales, entre otros, para la convivencia pacífica, el orden y la
conservación de la sociedad política establecida, incluida su historia y su
cultura. Esto significa que no se trata de derechos o intereses que conciernen
determinados grupos sociales, sino a la sociedad política colombiana, razón por
la cual pueden también denominarse como derechos o intereses públicos. Este es
el rasgo fundamental que diferencia la acción popular de la acción de grupo en
la que se protegen derechos individuales de una determinada colectividad,
incluso fáctica. Justamente la naturaleza popular o colectiva de los derechos o
intereses protegidos mediante esta acción, es lo que justifica que cualquier
persona se encuentre legitimado para ejercerla, al ser un asunto que le
concierne, pero no de manera individual, sino difusa, en ejercicio de su
calidad de miembro de la comunidad nacional. En este
sentido, el accionante de la acción popular no reclama movido por un interés
particular o del grupo al que pertenece, ni pide nada para sí mismo, sino
contribuye, de manera cívica, a la defensa de los elementos considerados por la
Constitución o por las leyes, como esenciales para la comunidad política.
ACCION POPULAR-Legitimación
por pasiva
La efectividad y la protección de los derechos e intereses
colectivos no se encuentra exclusivamente en las manos de las entidades
públicas. El medio ambiente, los bienes de uso público, el patrimonio cultural
de la nación, la libre competencia, entre otros, dependen positiva y
negativamente de la actividad de los particulares. Por esta razón, el artículo
14 de la Ley 472 de 1998 dispuso que “La Acción Popular se dirigirá contra el
particular, persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u
omisión se considere que amenaza, viola o ha violado el derecho o interés
colectivo. En caso de existir la vulneración o amenaza y se desconozcan los
responsables, corresponderá al juez determinarlos”.
ACCION POPULAR-Poderes del
juez
MORALIDAD ADMINISTRATIVA-Contenido
y alcance
La
Constitución Política de 1991 estableció la moralidad administrativa como un
principio que guía el ejercicio de la función administrativa (artículo 209,
C.P.), al tiempo que la identificó como un derecho o interés colectivo
amparable mediante la acción popular (artículo 88, C.P.). En tanto que principio, se trata de
un mandato de textura abierta inspirado en el principio de la prevalencia del
interés general, que guía el ejercicio de la actividad administrativa hacia el
actuar pulcro, probo y honesto, no desde un punto de vista de la subjetividad o
consciencia moral de quien ejerce la función administrativa, sino a partir de
referentes objetivos tales como la defensa del patrimonio público, del interés
general y del ordenamiento jurídico. Como derecho e interés colectivo, la moralidad administrativa es
una legitimación respecto de cualquier persona para exigir la fiscalización
judicial del adecuado ejercicio de la función administrativa no referido
exclusivamente al sometimiento formal al orden jurídico.
AUTONOMIA DE LOS PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-No es absoluta
PARTIDOS POLITICOS-Deben
guiar su actividad bajo el principio de transparencia
PRINCIPIO DE MORALIDAD DE LOS
PARTIDOS POLITICOS-No tiene el mismo
contenido y alcance del principio, derecho e interés colectivo de la moralidad
administrativa
No obstante la importancia del
principio de moralidad que debe guiar la actividad de los partidos y
movimientos políticos y su rango constitucional, ésta no tiene el mismo
contenido y alcance del principio, derecho e interés colectivo de la moralidad
administrativa, en cuanto (i) la autonomía reconocida a los partidos y
movimientos políticos riñe con el sometimiento o vinculación positiva y
negativa propia de quienes ejercen la función pública administrativa (artículos
1, 6 y 121 a 123 C.P.). (ii) A pesar del aumento progresivo de los límites
constitucionales y estatutarios al ejercicio de dicha autonomía, existe un
ámbito mínimo de auto organización y auto gestión de los partidos y movimientos
políticos que es inexistente en la actividad de las entidades administrativas y
los particulares que ejercen la función administrativa, ya que todas sus
actuaciones son controlables por los órganos administrativos y jurisdiccionales
de control.
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por defecto orgánico por examinar la moralidad de un partido
político, a través de la acción popular, a pesar de que ni la Ley 1437 de 2011,
ni la Ley 472 de 1998, otorgaron dicha competencia
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por
violación directa de la Constitución, en particular, la garantía de juez
natural o competencia
Referencia: Expediente T-5.475.189
Acción de tutela interpuesta por Rodrigo Llano Isaza
contra el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B.
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C. veintiuno (21) de septiembre
de dos mil diecisiete (2017).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
A.
LA DEMANDA DE
TUTELA
El señor Rodrigo Llano Isaza, actuando como
afiliado al Partido Liberal Colombiano, a la vez que como Veedor Nacional y
Defensor del Afiliado del mismo, presentó el 07 de julio de 2015 acción de
tutela en procura de obtener la protección de los derechos fundamentales al
debido proceso (artículo 29, C.P.) y a la igualdad ante la ley (artículo 13,
C.P.), en conexión con la garantía de participación en la conformación,
ejercicio y control del poder político (artículo 40, C.P.), vulnerados a su
juicio por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera, Subsección B, al revocar, en segunda instancia, la providencia del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, que
había desestimado inicialmente las pretensiones de una acción popular ejercida
por el señor Silvio Nel Huertas Ramírez en contra del Consejo Nacional
Electoral y la Dirección Nacional del Partido Liberal Colombiano, a raíz del
supuesto desconocimiento del derecho e interés colectivo a la moralidad
administrativa de que tratan los artículos 4º de la Ley 472 de 1998[1]
y 1º de la Ley 1475 de 2011[2],
por virtud de “la extralimitación de funciones, acciones y omisiones de
tales entidades frente a la expedición y trámite de inscripción de los
Estatutos de la referida organización política”[3].
B. HECHOS RELEVANTES[4]
1. Mediante Resolución 658 del 9 de abril de
2002, el Director Nacional del Partido Liberal Colombiano resolvió promulgar
los nuevos estatutos, la plataforma ideológica y el Código Disciplinario que
empezarían a regir desde entonces los destinos de la colectividad, luego de que
sus contenidos fueran reformados y actualizados por la Asamblea Liberal
Constituyente[5]
y se presentaran a ratificación popular en la consulta liberal programada para
el 10 de marzo de 2002[6].
Específicamente, en el título XI del cuerpo
estatutario aprobado se dispuso que el Congreso Nacional del Partido sería la
instancia competente para reformar los estatutos, siempre que contara con “el
voto favorable de las dos terceras partes de los miembros asistentes”[7].
2. Con la entrada en vigencia de la Ley
Estatutaria 1475 del 14 de julio de 2011, por medio de la cual se adoptaron
reglas de organización y funcionamiento de partidos y movimientos políticos[8],
se autorizó a las organizaciones partidistas para que, “en la siguiente
reunión que oficiara el órgano que tuviere la competencia para reformar los
estatutos”[9],
adecuaran los mismos a los principios de transparencia, objetividad, moralidad,
equidad de género y el deber de presentar y divulgar sus programas políticos de
conformidad con lo dispuesto en la Constitución[10].
3. En el caso del Partido Liberal Colombiano,
quien fungía en aquella época como Director Nacional resolvió expedir la
Resolución 2895 del 07 de octubre de 2011 para promulgar unos nuevos estatutos
ajustados a los dictados de la preceptiva legal, cuyo registro fue impartido
por el Consejo Nacional Electoral mediante la Resolución 4402 del 9 de
noviembre de 2011[11].
4. El 15 de febrero de 2013, el señor Silvio
Nel Huertas Ramírez, obrando   en nombre propio como “ciudadano militante de
la colectividad laboral, integrante del Congreso Nacional del Partido Liberal y
Presidente del Directorio Liberal del municipio de Miraflores”, promovió
acción popular contra el Consejo Nacional Electoral y la Dirección Nacional del
Partido Liberal Colombiano con el fin de que se protegiera el derecho e interés
colectivo a la moralidad administrativa y en particular, la moralidad de los
partidos y movimientos políticos definida en el artículo 1 de la Ley 1475 de
2011 y en los artículos 21, 51 y 53 del Código de Ética del Partido Liberal,
quebrantados, a su juicio, no sólo por la expedición de la Resolución 2895 de
2011, a través de la cual la Dirección Nacional Liberal promulgó un nuevo
cuerpo estatutario sin tener en cuenta que su modificación era competencia del
Congreso Nacional del Partido, tal y como lo preveían los estatutos aprobados
en el año 2002, sino también a causa de su registro por el órgano de vigilancia
electoral, con prescindencia del concepto previo desfavorable rendido por el
Tribunal Nacional de Garantías del Partido Liberal, encargado, en principio, de
controlar y decidir sobre el cumplimiento de las normas internas de la
agrupación política. Concluyó el demandante de la acción popular que las
directivas del Partido Liberal habían desconocido la moralidad de que trata la
Ley 1475 de 2011, al tiempo que el Consejo Nacional Electoral habría incurrido
en un error judicial, del que trata el artículo 66 de la Ley 270 de 1996, al
aprobar la reforma estatutaria.
Como consecuencia de lo anterior, solicitó (i) la
revocatoria y suspensión de varias resoluciones expedidas por la Dirección
Nacional Liberal para promulgar los estatutos de esa colectividad y algunos
actos administrativos proferidos por el Consejo Nacional Electoral para registrar
los mismos, así como la convocatoria a un congreso nacional del partido
político referido[12];
(ii) la restitución de los dineros gastados en actividades partidistas
adelantadas con posterioridad a la expedición de esos actos y resoluciones[13]; y (iii)
la suspensión de los derechos de financiación estatal, ejecución del
presupuesto aprobado, utilización de espacios en medios de comunicación y
postulación e inscripción de candidatos por parte del Partido Liberal
Colombiano.
5. La acción popular fue tramitada, en primera
instancia, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera,
Subsección B y, en segunda instancia, por el Consejo de Estado, Sección
Tercera, Subsección B.
Primera instancia de la acción popular: Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Subsección B, Sección Primera
Por medio de sentencia del 8 de noviembre de 2013, la
autoridad judicial de conocimiento denegó las pretensiones de la demanda de
acción popular, tras considerar que, aun cuando los actos del Consejo Nacional
Electoral que dieron lugar a la aprobación de los nuevos estatutos del Partido
Liberal sí tienen el carácter de actos administrativos, no pudo demostrarse que
con ellos se hubiere afectado derecho o interés colectivo alguno[14], al tiempo
que los actos del Partido Liberal no tienen la capacidad para afectar la
moralidad administrativa.
A tal inferencia arribó después de precisar que el
cuerpo estatutario censurado fue expedido en forma provisional como resultado
del expreso mandato consignado en el artículo 9º de la Ley 1475 de 2011,
conforme al cual los partidos y movimientos políticos tendrían que adecuar sus
estatutos a las disposiciones de dicha ley, dentro de los dos años siguientes a
su entrada  en vigor. Tanto es así, que ya fueron aprobados unos nuevos
estatutos del Partido Liberal, que fueron debidamente registrados por el
Consejo Nacional Electoral mediante la Resolución 2247 del 18 de septiembre de
2012.
Por otra parte, no encontró que el hecho de que varios
órganos internos del partido se hayan modificado o incluso suprimido por razón
de la variación en el procedimiento estatutario para acoplar su forma organizativa
y andamiaje institucional a las nuevas reglas en materia electoral, tenga la
virtualidad suficiente de desconocer de alguna manera lo que debe entenderse
por moralidad administrativa o de constituir una desviación de poder en contra
de los intereses generales de la colectividad. Lo propio sucede con las
acusaciones relacionadas con supuestas influencias indebidas en el manejo de
los recursos públicos adjudicados a la institución política, que además no
estuvieron acompañadas de pruebas o elementos de juicio que así lo acreditasen[15].
En definitiva, para el tribunal, el actor popular no
logró demostrar la existencia de una violación o amenaza del derecho colectivo
invocado como fundamento medular de la demanda y, antes bien, lo que dejó
entrever con la demanda, fue el ánimo de proteger una serie de intereses
políticos radicados en cabeza de los miembros del Partido Liberal Colombiano
que, en su concepto, se vieron afectados con la expedición de un nuevo marco
estatutario, “lo cual escapa por entero del objeto de estudio de la acción
popular, en cuanto aquella no está diseñada para pronunciarse en torno a
pretensiones de naturaleza subjetiva ni individual”[16].
Segunda instancia de la acción popular: Consejo de
Estado, Sección Tercera, Subsección B
6. Recurrido el fallo por el demandante, sobre la base
de insistir en que la afectación alegada giraba en torno a las decisiones de
modificación e inscripción de los nuevos estatutos sin la autorización del
Congreso Nacional del Partido Liberal y con desconocimiento de las decisiones
del Tribunal Nacional de Garantías[17],
el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
Subsección B, procedió a revocarlo en su integridad por medio de la sentencia
del 5 de marzo de 2015, en la que luego de examinar todas las actuaciones
surtidas para la adopción y registro de los estatutos provisionales del Partido
Liberal Colombiano, concluyó que se habían transgredido ostensiblemente los
valores, derechos e intereses colectivos relacionados con la moralidad
administrativa, al punto no solamente de “utilizarse la ley con fines
contrarios a los estatales, afectándose gravemente el principio democrático y
con él la participación, la igualdad y la transparencia, sino también
ejercitarse las facultades de vigilancia y control electoral con favorecimiento
indebido de las directivas del partido y en contravía de los derechos de los
ciudadanos”.
Para arribar a esta conclusión, la sentencia en
cuestión realizó un examen doctrinal de la naturaleza y rol de los partidos
políticos, para concluir que son instituciones que hacen parte de la
organización política del Estado, que cumplen un rol esencial en la formulación
de políticas públicas y la conformación del poder político y, en este sentido,
de sus actuaciones es predicable la exigencia de moralidad administrativa.
Sostienen que la moralidad administrativa no es sólo predicable de las
entidades públicas o de los particulares que ejercen función administrativa,
sino de todo aquel que participe de las características de la organización
política, como es el caso de los partidos políticos, los que contribuyen a la
realización de los fines del Estado. Puso de relieve que el artículo 107 de la
Constitución exige el respeto del principio de moralidad por parte de los
partidos y movimientos políticos, para concluir que la misma era exigible
judicialmente, a través de la acción popular, para su protección por parte de
estos entes.
Así, habiendo argumentado cómo la moralidad
administrativa era exigible de los partidos políticos, concluyó la sentencia
que la Dirección Nacional Liberal que desconoció ese derecho e interés
colectivo, al haberse arrogado una facultad que ni los estatutos ni el Código
de Ética aplicables al momento de entrada en vigencia de la Ley 1475 de 2011 le
conferían, lo que le permitió usurpar la competencia del Congreso Nacional del
Partido para i) sustituir las reglas de organización y funcionamiento
internos, ii) afectar la realización de los principios de participación,
igualdad, equidad de género y transparencia, y iii) desconocer las
normas internas contenidas en los estatutos, cuando lo que le correspondía
adelantar era el mero análisis de los ajustes requeridos de cara a las
decisiones que habría de adoptar el órgano competente.
Agregó que estas vulneraciones se materializaron por
cuanto de manera unilateral, apresurada e inconsulta, la Dirección Nacional del
partido resolvió “i) modificar la conformación del poder soberano para
excluir de este a los simpatizantes del partido; ii) sustituir el órgano máximo
de decisión del partido; iii) afectar el derecho de participación de las bases
sociales en la organización del partido; iv) desconocer el principio de equidad
e igualdad de género, ya que excluyó a las mujeres de la organización de los
órganos de dirección y administración y demás mecanismos internos de
participación; v) discriminar a las minorías; vi) limitar los mecanismos
internos de control y protección de los derechos de los asociados; vii) limitar
el derecho a disentir y viii) sustituir al órgano competente para modificar los
estatutos”[18],
aunado a la circunstancia de reservarse para sí un mayor poder que le permitía
incidir directamente sobre múltiples aspectos fundamentales de la colectividad,
como: (i) la asignación de facultades para determinar los candidatos que deben
ser inscritos, (ii) la designación sobre su reemplazo temporal o definitivo, (iii)
la creación de fondos financieros con recursos del partido, (iv) la aprobación
del presupuesto anual, (v) la reglamentación de las convenciones y (vi) la
expedición del Código de Ética y de Procedimiento Disciplinario, entre muchas
otras.
De igual manera, puso de relieve que a pesar de que el
Tribunal Nacional de Garantías declaró contrarios a la ley y a las normas
internas aprobadas en el año 2002 los estatutos promulgados mediante la
Resolución 2895 de 2011, la Dirección Nacional Liberal no solo optó por
desacatar dicho pronunciamiento, mediante la aplicación de las disposiciones
declaradas ilegales, sino que amparada en ellas procedió a eliminar al referido
órgano de control del partido, aduciendo para el efecto que su intervención
devenía contradictoria y excluyente con el nuevo cuerpo estatutario, el cual,
por lo demás, aseguraba respeto a la institucionalidad durante el periodo de
transición[19].
Apreciaciones que, en sentir de la subsección de la sección tercera, carecen de
seriedad, ponderación y honestidad, pues antes que coincidir con fines
superiores, dan cuenta de un claro interés por librarse de todo tipo de control
y burlar una decisión desfavorable a sus intereses[20].
Adicionalmente sostuvo que del material probatorio
allegado al proceso podía evidenciarse que el Consejo Nacional Electoral se
limitó a señalar que la solicitud de registro efectuada por la Dirección
Nacional del Partido Liberal estaba acorde a los lineamientos normativos que demandaba
el tema, sin siquiera reparar si efectivamente se trataba de los ajustes
exigidos por la Ley 1475 de 2011, ni contrastarlos con los argumentos
contenidos en las impugnaciones que se interpusieron contra la Resolución 4402
de 2011. Mucho menos aún, con el ordenamiento jurídico en general, como era su
deber legal.
De ahí que sea dable colegir que la máxima autoridad
encargada de ejercer la inspección, vigilancia y control del cumplimiento de
principios y reglas a los que se sujetan los partidos y movimientos políticos,
actuó “con favorecimiento indebido de las directivas del Partido Liberal, en
detrimento de los derechos que les asisten a las minorías y de los principios
constitucionales involucrados”.
En ese orden de ideas, establecido que con la reforma,
aprobación y registro de los nuevos estatutos del Partido Liberal se quebrantó
la moralidad administrativa, en la providencia se dispuso la protección de este
derecho colectivo mediante la adopción de las siguientes órdenes y medidas
necesarias para hacer cesar las violaciones antes constatadas:
“1) Reconvenir al Partido Liberal Colombiano y al
Consejo Nacional Electoral, para que se abstengan de continuar incurriendo o de
reincidir en las actuaciones contrarias a los valores e intereses colectivos
relacionados con la moralidad administrativa, establecidas en este proceso o en
otras que tengan los mismos propósitos o efectos contrarios a los fines del
Estado, en el ámbito de la organización y funcionamiento internos del partido.
2) El Partido Liberal Colombiano dará estricto
cumplimiento a la decisión del Tribunal Nacional de Garantías que declaró
ilegal la resolución No. 2895 de 2011 y, en consecuencia, en un término máximo
de un (1) mes, contado desde la ejecutoria de esta sentencia, adoptará todas
las medidas que sean necesarias para i) dejar de aplicar los estatutos
adoptados con esa resolución y, posteriormente, aprobados por la Asamblea
Liberal Constituyente convocada y elegida unilateralmente por la Dirección
Nacional Liberal, adelantada el 10      de diciembre de 2011, incluso con los
ajustes introducidos en esa oportunidad          y ii) regirse en un todo por
los estatutos vigentes cuando entró a regir la Ley 1475 de 2011, de conformidad
con las exigencias del ordenamiento, en especial, las disposiciones de los
artículos 107 y 108 constitucionales y 7º de la Ley 130 de 1994.
3) El Partido Liberal Colombiano procederá a cumplir
el deber legal de ajustar los estatutos vigentes al momento de entrar a regir
la Ley 1475 de 2011, en el término máximo de un (1) año, contado desde la fecha
de ejecutoria de esta sentencia. Para tal efecto, el Partido conformará un
Comité en el que deberá garantizarse la participación de por lo menos un
representante de los órganos de dirección, de las bancadas, del Instituto de
Pensamiento Liberal, de la Secretaría General del Partido, de cada una de las
Secretarías Ejecutivas, de Participación y Temáticas, de los Comités Políticos
Nacional y Territoriales, de las Comisiones de Participación Nacional, del
Consejo Consultivo Nacional, de los Tribunales Nacional y Seccionales de
Garantías y Disciplinarios, de la Veeduría del Partido y Defensoría del
afiliado de la Comisión de Control Programático y de la Auditoría Interna, que
se encargará de identificar los asuntos de los estatutos que deben ser
ajustados a la Ley 1475 de 2011, bien, porque siendo parte del contenido mínimo
no están tratados en los estatutos vigentes o porque estando tratados en esa
normatividad, deben adecuarse a las disposiciones de la ley, por ser incompatibles
con ésta.
En caso de que el Comité, así conformado, determine la
necesidad de sustituir asuntos de los estatutos vigentes, por razones distintas
de los ajustes requeridos por la Ley, esto es que claramente correspondan al
ejercicio de la libertad de configuración que el ordenamiento garantiza en
materia de organización y funcionamiento de los partidos, los identificará de
manera que se puedan diferenciar claramente de los ajustes requeridos, al tenor
de las exigencias de las disposiciones de la Ley 1475 de 2011
El Comité presentará al Partido Liberal la propuesta
de ajuste y reforma, esta última ha de ser necesaria, de los estatutos, dentro
de los tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia y
garantizará que todos los interesados puedan presentar observaciones,
comentarios y sugerencias,           las cuales analizará el Comité y dará
cuenta, en documento escrito, de las que fueron acogidas y las razones para
acogerlas y decantarlas.
La propuesta final de ajuste y reforma a los estatutos
será sometida a aprobación del órgano competente del partido, de conformidad
con las disposiciones de los artículo 4º de la Ley 1475 de 2011 y 119 de los
estatutos vigentes cuando empezó a regir esa ley, con sujeción a las reglas que
rigen la toma de decisiones por parte de ese órgano y en todo caso, con respeto
del principio democrático.
4) Dentro del mes siguiente a la fecha de ejecutoria
de esta sentencia, el Consejo Nacional Electoral adoptará todas las medidas que
sean necesarias para dejar sin efectos las decisiones relativas al registro de
los estatutos del partido liberal adoptadas con posterioridad a la entrada en
vigencia de la Ley 1475 de 2011, dando cuenta expresa de las razones señaladas
en esta sentencia y de los deberes que le impone el ordenamiento a ese órgano
electoral de garantizar el “…cumplimiento de las normas sobre Partidos y
Movimientos Políticos”             y la eficacia de “… los derechos de la
oposición, de las minorías (…) y de participación política de los ciudadanos”[21].
Finalmente, no se accedió a la solicitud del actor
relacionada con la devolución de los recursos gastados en el funcionamiento de
la colectividad política, la congelación de fondos y de la utilización de
espacios en medios de comunicación, sobre la base de que la protección del derecho
colectivo afectado exige garantizar la eficacia de los intereses superiores a
los que se orienta la actividad partidista, antes que a su paralización[22].
C.
FUNDAMENTOS DE
DERECHO DE LA DEMANDA DE TUTELA
Contra la decisión del Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, el señor Rodrigo
Llano Isaza, actuando en calidad de afiliado al Partido Liberal Colombiano y
Veedor Nacional y Defensor del Afiliado del mismo, entabló la presente acción
de tutela, por considerar que aquella es violatoria de los derechos
fundamentales al debido proceso (artículo 29, C.P.) y a la igualdad ante la ley
(artículo 13, C.P.), en conexión con la garantía de participación en la
conformación, ejercicio y control del poder político (artículo 40, C.P.).
3.2. En efecto, por un lado, sostiene que la
providencia que reprocha se profirió sin que el juez popular advirtiera que el
juicio de adecuación moral, para el asunto en cuestión, únicamente era posible
respecto de la actividad administrativa desplegada por el Consejo Nacional
Electoral en lo tocante al registro de estatutos y cumplimiento de las
exigencias previstas en la Ley 1475 de 2011, toda vez que de hacerse extensivo
a una organización partidista se estaría admitiendo que existe un cierto tipo
de control moral sobre su conducta oficial o la de sus directivos para imponer
por esta vía formas particulares  de organización estatal y la propia moral de
ésta, con el argumento de que la naturaleza de los partidos es por entero
asimilable a la del Estado, “hasta el punto de indicarle cómo se debe
organizar nuevamente y como se debe reformar con tutoría de comité de
vigilancia a bordo, en el entendido de que las actividades de los partidos, y
en este caso las del Partido Liberal, como actividades institucionalizadas,
están sujetas a los fines estatales, esto es, a los intereses superiores y que
el control de esos fines corresponde principalmente a un juicio de adecuación
moral dado que el objeto de dicho juicio tiene que ver esencialmente con que
las actividades a cargo de los partidos se sujeten a los fines supremos de la
organización política”.
Un entendimiento de este tenor, a su modo de ver,
supondría el fin de los partidos y movimientos políticos tal y como alguna vez
fueron concebidos desde la perspectiva constitucional, habida cuenta de la
desideologización de los mismos, para convertirse en meros aparatos del Estado,
sin dialéctica democrática. En este sentido, justifica la presentación del
recurso de amparo para que sea el juez de tutela quien declare el desconocimiento
del debido proceso por falta de competencia o de jurisdicción[23] y efectúe la
correspondiente corrección procesal, en la medida en que no podía
cuestionársele al Partido Liberal que transgrediera el derecho colectivo a la
moralidad administrativa ni mucho menos que se entrara a revisar sus
actividades y normas estatutarias para someterlas a una suerte de juicio de
adecuación moral.
Y es que la decisión que desaprueba, recalca, además
de incidir notablemente en la autonomía de la colectividad, supone una vía de
hecho judicial, al haber incurrido en los defectos sustantivo, procedimental
absoluto y exceso ritual manifiesto, dado que en ella no solo “se
desatendieron normas aplicables al caso que hubieran permitido caracterizar al
partido como organización de estirpe privada, sino que se desconoció por
completo el procedimiento aplicable y se emitió un fallo arbitrario que resta,
anula, amenaza, vulnera y deja en inminente e irreparable riesgo los derechos
fundamentales de los militantes liberales”[24].
3.3. De otro lado, asevera que la orden dictada al
Partido Liberal, consistente en dejar de aplicar los estatutos promulgados con
la Resolución 2895 de 2011 y, en adelante, volver a regirse por las normas
internas aprobadas en el año 2002, en procura de la salvaguarda de los valores
e intereses colectivos vinculados a la moralidad administrativa, vulnera los
derechos fundamentales de quienes en vigencia del cuerpo normativo anulado se
hicieron acreedores de múltiples beneficios cuando ocupaban los distintos
cargos de dirección, gobierno, administración o control dentro de la
colectividad, “por lo que no es de recibo que se haya preferido a un número
reducido de disidentes por sobre miles de militantes en detrimento del interés
general”.
Surgen de este modo para él serias inquietudes frente
al cumplimiento del fallo, como por ejemplo si son de interés superior los
derechos de quienes en vigencia de los estatutos de 2002 accedieron a diversos
órganos internos frente a aquellos que los integraron a la luz del cambio
normativo efectuado en 2011, el cual considera ha sido mucho más incluyente
desde la óptica social y gremial que el primero.
Pretensiones de la demanda
En orden a que se amparen las prerrogativas iusfundamentales
que estima han sido conculcadas, el actor insta al juez de tutela, “dada la
inminencia, urgencia, gravedad e impostergabilidad de sufrir un perjuicio
irremediable en cuanto a los derechos políticos a elegir y ser elegido, junto
con los demás que resulten infringidos a los militantes liberales”, para
que se ordene la suspensión provisional de la ejecución del fallo popular
proferido el 5 de marzo de 2015 por el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B[25], dentro del trámite
seguido a la acción popular promovida por Silvio Nel Huertas Ramírez contra el
Consejo Nacional Electoral y la Dirección Nacional del Partido Liberal
Colombiano.
D.
RESPUESTA DE
LAS ENTIDADES ACCIONADAS
De manera preliminar,
el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, en
Auto del 16 de julio de 2015, requirió al señor Rodrigo Llano Isaza para que,
en un término perentorio, aclarara si había invocado la protección
constitucional en nombre propio o actuando en representación del Partido
Liberal Colombiano, evento este último en el que tendría que anexar a su
respuesta poder debidamente conferido u otro acto que demostrara que contaba
con la capacidad de representar los intereses de dicha colectividad[26].
Posteriormente, por
medio de Auto del 13 de agosto de 2015, decidió admitir la acción de tutela y
correr traslado de la misma a los Magistrados del Consejo   de Estado, Sección
Tercera, Subsección B, a la vez que al Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Primera y al Partido Liberal Colombiano, en calidad de terceros con
interés legítimo en las resultas del proceso, para que se pronunciaran acerca
de los hechos que motivaron la solicitud de amparo[27].
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera, Subsección B
La Subsección B de la
Sección tercera del Consejo de Estado intervino en el presente juicio por
intermedio de la magistrada que actuó como ponente en la sentencia contra la
cual se deprecó la protección constitucional. Dicha servidora, en memorial
dirigido al juez de primera instancia, propuso la declaratoria de improcedencia
de la acción de tutela.
Afirmó que los
argumentos justificativos traídos a colación por el tutelante en su demanda,
antes que ser indicativos de una vía de hecho, reflejan el firme propósito de
amparar las maniobras intencionalmente adelantadas por la Dirección Nacional
del Partido Liberal para desconocer abiertamente la decisión del Tribunal
Nacional de Garantías que declaró no ajustados al orden jurídico los nuevos
estatutos de la organización política. Ello se refleja en el aserto que pronunció,
según el cual  lo que devenía problemático no era la decisión judicial en sí
misma considerada, sino las consecuencias que aparejaba, teniéndose, entonces,
absoluta claridad acerca de que el mecanismo de amparo constitucional fue
empleado con fines distintos a los que usualmente suelen aducirse cuando se
controvierte una providencia judicial.
Bajo esa perspectiva,
no cree posible que las sentencias que deciden un juicio de moralidad sean
objeto de juzgamiento por los efectos de las medidas que acogen, cuando
precisamente se orientan a “volver las cosas al estado anterior a la
vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente
posible”, como equivocadamente se pretende con la acción ejercida en este
caso, ya que se trata de una consecuencia previsible según lo que indica el
artículo 34 de la Ley 472 de 1998[28].
En lo que respecta a
la igualdad ante la ley, es claro que la aplicación de este principio impide
que se protejan en la misma forma “los derechos, intereses y demás
situaciones jurídicas constituidas al amparo del ordenamiento y los efectos
derivados de actuaciones espurias, adelantadas al margen del ordenamiento”.
Por ende, aquel no es susceptible de ser invocado para conservar privilegios,
beneficios, prerrogativas o dignidades que fueron atribuidos mediante
actuaciones que repugnan al orden constitucional y legal.
En su sentir, estando
los partidos políticos sometidos a la Constitución y, en especial, al principio
de moralidad al que los sujetan las disposiciones del artículo 107 constitucional,
modificado por el Acto Legislativo 01 de 2009, no resulta factible sostener que
tales instituciones sean inmunes al juicio dispuesto para la protección y
eficacia de ese valor e interés colectivo, ni tampoco “cuando la popular es
la acción dispuesta en el ordenamiento para adelantar el respectivo escrutinio
y el de lo contencioso administrativo el juez natural del asunto”, que
exista un eventual falta de competencia o de jurisdicción para tramitar y
decidir el asunto.
Así entonces, de los
planteamientos expuestos concluye que el actor  no cumplió con la carga
argumentativa que le era exigible para que fuese avalada la procedencia de la
acción de tutela que interpuso contra una providencia judicial, resultando, por
contera, infundada su pretensión, “sin que para estos fines resulten
suficientes los argumentos de autonomía y supremacía de los partidos políticos
en los que apoya la demanda”[29].
Partido Liberal Colombiano
En el término
concedido para el efecto, el Secretario General y Representante Legal del
Partido Liberal Colombiano le solicitó al juez de tutela que accediera a la
pretensión de suspensión provisional de la ejecución del fallo invocada por el
accionante, en la medida en que en su concepto existe “una nulidad originada
en dicho proceso por haberse presentado una extralimitación funcional al
analizarse situaciones y hechos no susceptibles de verificación mediante la
acción impetrada” y, en todo caso, advertirse  “una contundente vía de
hecho por defecto sustantivo, defecto procedimental absoluto y exceso ritual
manifiesto, al desconocerse las reglas que regulan la organización y
funcionamiento de los partidos políticos y vulnerarse principios de
participación, igualdad y pluralismo”.
Contrario a lo
esgrimido por el juez popular, sostiene que la Constitución, frente a los
partidos políticos, se abstiene de intentar dar siquiera una definición y por
ende precisar su naturaleza jurídica, pues se entiende que este tipo de
agrupaciones surgen a partir del ejercicio del “derecho fundamental de
asociación política sin limitación alguna” y como derivación natural de la
iniciativa privada, aun cuando estén sujetas al control, inspección y
vigilancia del Estado a través del Consejo Nacional Electoral y sean
financiadas con recursos públicos.
De suerte que en su
concepto no es la acción popular el medio judicial que pueda abordar el estudio
de decisiones de índole privado.
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Primera, Subsección B
Al dar respuesta
oportuna al requerimiento judicial, el referido cuerpo colegiado, representado
por el Magistrado de la Sección Primera que tuvo a su cargo la sustanciación de
la sentencia de acción popular en primera instancia, propone que se declare la
falta de legitimación en la causa por pasiva y se excluya a su despacho del
trámite de tutela, por cuanto las acusaciones allí realizadas se dirigen única
y exclusivamente en contra de la providencia dictada en segunda instancia por
el Consejo de Estado[30].
E. DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN
Primera instancia: sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, el 12
de noviembre de 2015
De manera preliminar, mediante Auto del 8
de octubre de 2015, la Sección Cuarta del Consejo de Estado resolvió negar la
medida provisional de suspensión del fallo popular solicitada por el señor
Rodrigo Llano Isaza, al no advertir el riesgo de configuración de perjuicio
irremediable alguno. Así mismo, ordenó notificar el auto admisorio al Consejo
Nacional Electoral, entregándosele copia de la acción de tutela y de sus
anexos.
Mediante sentencia del 12 de noviembre de
2015, resolvió “denegar” la protección tutelar deprecada por considerarla
improcedente, al concluir que el actor no cumplió con la carga de identificar y
sustentar los defectos o vicios específicos en que se habría incurrido con la
expedición de la sentencia objeto de reproche, de acuerdo con los criterios
fijados por la Corte Constitucional para sustentar debidamente su demanda[31].
Impugnación
La impugnación fue presentada oportunamente por el
actor, quien se ratificó en todo lo esbozado en su demanda e hizo énfasis, como
respuesta a los razonamientos desvelados por el a quo para desestimar la
protección alegada, en que: (i) el asunto cuenta con notable relevancia
constitucional, producto de la extralimitación de funciones en la que incurrió
la Sección Tercera del Consejo de Estado al proferir una providencia judicial
en el marco de una acción popular, sin tener en cuenta la libertad absoluta del
Partido Liberal para darse sus propias normas y organizarse como asociación de
naturaleza privada. (ii) Considera que la sentencia incurrió en un defecto
orgánico al utilizar indebidamente el fuero de atracción para revisar las
actividades del Partido Liberal y someterlas a un juicio de adecuación moral.
(iii) Pone de presente el desconocimiento del precedente jurisprudencial
sentado en la Sentencia C-490 de 2011, en la que se reconoció autonomía total a
los partidos para darse sus propias normas y auto regularse[32].
Segunda instancia: sentencia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, el 25
de febrero de 2016
La Sección Quinta del Consejo de Estado revocó el
pronunciamiento del a quo y, en su lugar, declaró la falta de
legitimación en la causa por activa, habida cuenta de que el actor no logró
explicar cómo la sentencia judicial vulneraba sus derechos fundamentales, así
como tampoco aportó a la causa documento alguno que demostrara la calidad
invocada para defender los derechos de los afiliados del Partido Liberal
Colombiano y tampoco el que probara que actúa o siquiera pertenece a esa
colectividad, pese a que el juez de primera instancia se los había exigido
previamente[33].
F.  ACTUACIONES ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Y PRUEBAS RECAUDADAS EN SEDE DE REVISIÓN
Teniendo en cuenta que el señor Silvio Nel Huertas Ramírez no
fue vinculado al proceso de acción de tutela, ni en primera ni en segunda
instancia, pese a que fue él quien ejerció la acción popular contra el Consejo
Nacional Electoral y el Partido Liberal Colombiano con el fin de que se
protegiera el derecho e interés colectivo a la moralidad administrativa y, considerando
por lo tanto, que podría verse afectado por la respectiva decisión que se
adopte en el presente proceso, la Sala Plena, mediante Auto 549 del 16 de
noviembre de 2016, consideró oportuno vincular directamente al actor popular al
contradictorio en sede de revisión, en lugar de declarar la nulidad procesal,
comoquiera que no existía justificación alguna para dilatar en el tiempo el
trámite de tutela y afectar de manera desproporcionada los principios de
celeridad y eficacia implícitos en la efectiva protección del derecho de acceso
a la administración de justicia, sobre la base de que, en sede de revisión, aún
existían oportunidades procesales razonables para materializar el derecho de
defensa.
Igualmente, la Sala Plena estimó
necesario recaudar algunas pruebas,  con el propósito de verificar los
supuestos de hecho que originaron la acción de tutela de la referencia y así
pronunciarse de fondo en relación con la controversia constitucional planteada.
En consecuencia, resolvió oficiar a la Dirección Nacional del Partido Liberal Colombiano y al
Consejo Nacional Electoral para que, en un término de cinco (5) días hábiles
contados a partir de la notificación del mencionado Auto, se sirvieran informar
sobre el estado general del trámite de cumplimiento a las medidas de protección
de los derechos e intereses colectivos relacionados con la moralidad
administrativa, decretadas en la parte resolutiva de la sentencia proferida el
5 de marzo de 2015 por parte de la Subsección B, de la Sección Tercera, del
Consejo de Estado.
Vencido el término probatorio, la
Secretaría General de esta Corte, en comunicación del 19 de enero de 2017,
remitió al despacho del Magistrado sustanciador dos oficios: el primero,
suscrito el 19 de diciembre de 2016 por el señor Silvio Nel Huertas Ramírez
como actor popular y miembro del comité  de verificación del cumplimiento de la
sentencia proferida por el Consejo de Estado y, el segundo, radicado el 11 de
enero de 2017 por el señor Héctor Olimpo Espinosa Oliver, quien actúa en
calidad de Secretario General de la Dirección Nacional del Partido Liberal
Colombiano.
En su escrito de intervención, el
señor Silvio Nel Huertas Ramírez reiteró buena parte de la argumentación que
resolvió presentar como fundamento de la acción popular que entabló contra el
Consejo Nacional Electoral y la Dirección Nacional del Partido Liberal
Colombiano, con el fin de oponerse a la prosperidad de la acción de tutela,
añadiendo que el juicio de moralidad efectuado a dichas entidades tiene cabida
a la luz del artículo 9º de la Ley 472 de 1998, que indica que “las acciones
populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o
de los particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e
intereses colectivos”. Igualmente, puntualizó que dentro de las funciones
adscritas al cargo de Veedor Nacional y Defensor del Afiliado del Partido
Liberal “no se incluye la representación legal u oficiosa ni de la
colectividad ni de ninguno de sus órganos”.
Entre tanto, el señor Héctor Olimpo
Espinosa Oliver se sirvió allegar cinco (5) cuadernos con anexos en los que
relaciona múltiples informes de actuaciones adelantadas por las directivas del
Partido Liberal para dar cumplimiento al fallo popular del 5 de marzo de 2015.
En ese sentido, se mencionan las Resoluciones: i) 3544 del 13 de julio
de 2015 “Por la cual se adoptan medidas para dar estricto e inmediato
cumplimiento a la sentencia del Consejo de Estado”; ii) 3710 del 10
de agosto de 2015 “Por la cual se convoca al Séptimo Congreso Nacional del
Partido”, iii) 3711 del 10 de agosto de 2015 “Por la cual se
designa de manera provisional a las personas que ocuparán los cargos de
Secretario General y Tesorería General del Partido Liberal”, iv) 3712
del 10 de agosto de 2015 “Por la cual se convoca al Consejo Programático
Nacional”, v) 3713 del 10 de agosto de 2015 “Por la cual se da
cumplimiento a los artículos tercero y cuarto de la sentencia de la Sección
Tercera del Consejo de Estado”, vi) 3716 del 13 de agosto de 2015 “Por
la cual se designan provisionalmente los Directorios Departamentales,
Municipales, Locales y de Distrito Capital y se dictan otras disposiciones”,
vii) 3717 del 18 de agosto de 2015 “Por la cual se conforma el
Consejo o Comité Político Nacional del Partido Liberal Colombiano”, viii)
3749 del 29 de septiembre de 2015 “Por la cual se designan provisionalmente
los miembros del Tribunal Nacional de Garantías” y ix) 3748 del 30
de septiembre de 2015 “Por la cual se conforma   el Comité de reforma o
ajuste de los Estatutos del Partido, previsto por el Consejo de Estado y se
dictan otras disposiciones”, entre muchas otras resoluciones que se
expidieron para dar inicio a la reconformación de los órganos directivos y de
gestión del nivel nacional, al amparo de los estatutos promulgados antes de la
entrada en vigencia de la Ley 1475 de 2011[34]. Por su parte, el 27 de enero de
2017, la Secretaría General de esta Corte recibió una solicitud de coadyuvancia
firmada por los señores Jaime Pulido Sierra, Secretario Nacional de
Organizaciones Sociales del Partido Liberal y Germán Arias Ospina, Secretario
Nacional de Organizaciones Campesinas del mismo; a la misma anexaron pruebas de
la calidad alegada y un escrito en el que argumentan la procedencia y
prosperidad de la acción de tutela[35].
Adicionalmente, por fuera del término
probatorio, en oficios del 10 de febrero, 3 de marzo y 21 de julio del presente
año, la Secretaría General de esta Corte remitió al despacho del magistrado
ponente varias comunicaciones suscritas por el señor Héctor Espinosa Oliver y la
señora María Carolina González Hermida, cada uno actuando en su momento como
encargado de la Secretaría General y Representante Legal del Partido Liberal
Colombiano, a través de los cuales se permitieron “dar alcance al informe
requerido por la Sala Plena de la Corte Constitucional en el Auto 549 de 2016”,
razón por la cual, a efectos de garantizar la publicidad del procedimiento
surtido en sede de revisión y en aras de materializar la garantía del debido
proceso, se profirió un nuevo auto el 21 de julio de 2017 para informar a las
partes y terceros con interés sobre la recepción de los mencionados documentos[36],
de tal forma que así se diera cumplimiento a lo establecido en el artículo 64
del Acuerdo 02 de 2015 y, en particular, al ordinal cuarto del Auto 546 de 2016[37].
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
1.
Esta
Corte es competente para conocer de la revisión de esta acción de tutela, de
conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la
Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, De
acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 y 241 de la Constitución Política
y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Número Seis de la Corte
Constitucional, mediante Auto del 14 de junio de 2016, resolvió escoger el
expediente de tutela T-5.475.189 y repartirlo a la Sala Segunda de Revisión.
Una vez verificado que el asunto
comprendido en el citado expediente envolvía el cuestionamiento de una
providencia judicial emitida por el Consejo de Estado, en su calidad de órgano
de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el Magistrado sustanciador[38]
decidió ponerlo en consideración de la Sala Plena para que esta asumiera su
estudio a través de sentencia de unificación de jurisprudencia. Por lo tanto,
en sesión ordinaria celebrada el día 24 de agosto de 2016, el pleno de la corporación
avocó conocimiento de la causa, sirviéndose para ello del artículo 61 del
Acuerdo 02 de 2015 “Por medio del cual se unifica y actualiza el Reglamento
de la Corte Constitucional” y 61 del Acuerdo 02 de 2015, “Por medio del
cual se unifica y actualiza el Reglamento de la Corte Constitucional”[39].
B.
CUESTIÓN PREVIA: LA PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA LA SENTENCIA PROFERIDA POR LA SUBSECCIÓN
B, DE LA SECCIÓN TERCERA, DEL CONSEJO DE ESTADO
Condiciones de procedencia general de la acción de tutela
2.
En virtud de lo dispuesto en el
artículo 86 de la Constitución Política, de la reiterada jurisprudencia
constitucional dictada en la materia[40], y de los artículos concordantes del
Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela se caracteriza por ser un
instrumento residual y subsidiario de protección de derechos fundamentales. Por
esta razón, su utilización como mecanismo de contencioso judicial se encuentra
sometida a reglas particulares que propugnan porque la protección
constitucional de los derechos fundamentales sea confiada, principalmente, a
las distintas jurisdicciones reconocidas constitucionalmente, a través de los
mecanismos ordinarios de resolución de litigios. Por consiguiente, el amparo
constitucional sólo procede de manera excepcional como mecanismo de protección
de derechos fundamentales, cuando se verifique que al momento de presentar la
acción de tutela, (i) los mecanismos judiciales ordinarios no permiten resolver
el asunto en cuestión, por su configuración normativa o (ii) aun permitiéndolo,
carecen de eficacia, a partir del examen de criterios objetivos,
predicables del mecanismo judicial ordinario y subjetivos, es decir,
relativos a las circunstancias particulares del accionante. Fruto de este
examen, la acción de tutela sólo resulta procedente como mecanismo definitivo
de amparo de derechos fundamentales: (i) cuando el presunto afectado no
disponga de otro medio de defensa judicial, o (ii) cuando existiendo, ese medio
carezca de idoneidad o eficacia para proteger, de forma adecuada, oportuna e
integral, los derechos fundamentales, en las circunstancias del caso concreto.
Así mismo, procederá como mecanismo transitorio, cuando a pesar de la
existencia del otro medio de defensa judicial, la tutela se interponga para
evitar la consumación de un perjuicio irremediable a un derecho fundamental. En
este último evento, la protección se extenderá hasta que se produzca una
decisión definitiva por parte del juez ordinario[41].
3.
Por lo anterior, el juez
constitucional tendrá la tarea de verificar que toda acción de tutela acredite cuatro
requisitos para ser procedente: legitimación en la causa, tanto por activa como
por pasiva, inmediatez y subsidiariedad. Sólo con posterioridad a este examen
podrá estudiar de fondo el asunto que está conociendo[42].
Condiciones de procedencia de la
tutela contra providencias judiciales
4.
Ahora
bien, el asunto que ocupa la atención de la Sala Plena consiste en un amparo
constitucional interpuesto contra una providencia judicial. Al respecto, luego
de algunas hesitaciones[43],
la Corte Constitucional reconoció que la vigencia de los derechos fundamentales
era una exigencia superior, predicable también de los jueces de la República,
razón por la cual aceptó la procedencia excepcional de la acción de tutela
contra las providencias judiciales[44],
tal como también es aceptado en otros sistemas jurídicos[45], pero negado
expresamente por otros[46].
No obstante, la jurisprudencia constitucional ha tomado en consideración que la
acción de tutela contra providencias judiciales no puede convertirse en un
mecanismo ordinario de instancia judicial adicional, que afecte la
independencia y autonomía judicial en el ejercicio de sus competencias, ni que
vulnere la seguridad jurídica, a través del desconocimiento sistemático de la
cosa juzgada, razones todas que justifican el reforzamiento de los requisitos
de procedibilidad de la acción de tutela, cuando ésta se enfrenta a una
decisión proferida por una autoridad judicial.
La anterior particularidad implica que el
análisis de procedencia de la acción de tutela no puede agotarse con el estudio
de los cuatro requisitos generales antes enunciados. Se exige un análisis de
procedencia mucho más exigente, conforme a los parámetros señalados por la
jurisprudencia de esta Corte.
Requisitos de procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales
5.
Puesto
lo anterior de presente, la sentencia C-590 de 2005 estableció unas causales
genéricas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales, las cuales deben ser acreditadas en todos los casos para que el
asunto pueda ser examinado por el juez constitucional. Se trata de los requisitos
de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. De
esta forma, la sentencia referida estableció seis (6) requisitos que habilitan el
examen de fondo de la acción de tutela, en casos muy excepcionales de vulneración
o amenaza de los derechos fundamentales. Al mismo tiempo, delimitó ocho (8)
situaciones o causas especiales de procedibilidad, como formas de
violación de un derecho fundamental por la expedición de una providencia
judicial. Se trata de las causales o hipótesis en las que la acción de tutela
procedente es, a la vez, el mecanismo para dejar sin efectos la providencia
judicial controvertida. Esto quiere decir que para que la acción de tutela con
este tipo de pretensiones prospere deberá ser procedente y probar al
menos uno de los defectos de la providencia judicial denominadas por la
jurisprudencia como “causales específicas de procedibilidad”, los que de
verificarse determinan la prosperidad del amparo deprecado[47].
En síntesis, las causales
de procedencia de la acción de tutela interpuestas contra providencias
judiciales[48],
que permiten al juez constitucional entrar a analizar de fondo el asunto se
pueden sintetizar en que:
i) Se cumpla con el carácter
subsidiario de la acción de tutela, a través del agotamiento de todos los
medios de defensa judicial. “En todo caso, este criterio puede
flexibilizarse ante la posible configuración de un perjuicio irremediable”[49];
ii) La tutela se interponga
en un término razonable, de acuerdo con el principio de inmediatez. Si
bien es cierto que la acción de tutela no está sometida a un término de
caducidad, sí debe ser interpuesta en un plazo razonable y proporcionado a
partir del hecho generador de la vulneración, en el caso de las providencias
judiciales, desde que quedó en firme. En razón de ello, esta corporación
judicial ha considerado que “un plazo de seis (6) meses podría resultar
suficiente para declarar la tutela improcedente y en otros eventos, un término
de dos (2) años se podría considerar razonable para ejercer la acción de tutela”[50].
iii) Exista legitimación
en la causa, tanto por activa, como por pasiva.
iv) La providencia judicial
controvertida no sea una sentencia de acción de tutela[51] ni, en
principio, la que resuelva el control abstracto de constitucionalidad
por parte de la Corte Constitucional[52],
ni la acción de nulidad por inconstitucionalidad por parte del Consejo de
Estado[53];
v) El accionante cumpla con
unas cargas argumentativas y explicativas mínimas, al identificar los
derechos fundamentales afectados y precisar los hechos que generan la
vulneración. No se trata de convertir la acción de tutela, de por sí informal,
en un mecanismo ritualista, sino de exigir unas cargas procesales razonables
para conciliar la protección eficaz de los derechos fundamentales, con los
principios y valores en juego, al controvertir una providencia judicial[54].
En esto, resulta fundamental que el juez interprete adecuadamente la demanda,
con el fin de evitar que imprecisiones intrascendentes sean utilizadas como
argumento para declarar la improcedencia del amparo, lo que contrariaría la
esencia misma y rol constitucional de la acción de tutela. Cuando se trate
de un defecto procedimental, el actor deberá además argumentar por qué, a su
juicio, el vicio es sustancial, es decir, con incidencia en la resolución
del asunto y/o afectación de los derechos fundamentales invocados. A pesar de
que la tutela es una acción informal, estas exigencias argumentativas pretenden
que se evidencie la transgresión de los derechos fundamentales, con suficiente
claridad y se evite que el juez de tutela termine realizando un indebido
control oficioso de las providencias judiciales de otros jueces. En este
aspecto, resulta de vital importancia identificar la causal, o las causales de
procedibilidad especial, la que de verificarse determinaría la prosperidad de
la tutela contra la providencia judicial.
vi) Finalmente, se concluya
que el asunto reviste de relevancia constitucional. Esto se explica en
razón del carácter subsidiario de la acción de tutela, logrando así establecer
objetivamente qué asuntos competen al juez constitucional, y cuáles son del
conocimiento de los jueces ordinarios, ya que el primero solamente conocerá
asuntos de dimensión constitucional; de lo contrario podría estar arrebatando
competencias que no le corresponden. A esta decisión solo podrá llegarse
después de haber evaluado juiciosamente los cinco requisitos anteriores, ya que
es a raíz del correcto entendimiento del problema jurídico, que las respectivas
acciones de tutela consagran que se puede identificar la importancia predicada
a la luz de la interpretación y vigencia de la Constitución Política.
La verificación de los
requisitos en la tutela interpuesta por el señor Rodrigo Llano Isaza contra el
Consejo de Estado, Sección Tercera,  Subsección B
6.
1
Que se hayan agotado todos los mecanismos de defensa, ordinarios y
extraordinarios, es decir que se encuentre acreditado el requisito de
subsidiariedad. El amparo que en esta oportunidad revisa la Sala va
dirigido contra una sentencia proferida en segunda instancia por la Subsección
B, de la Sección Tercera del Consejo de Estado. Esto implica que se ejerció en
debida forma el recurso de apelación contra la sentencia proferida en primera
instancia por el Tribunal Administrativo. A pesar de no haber realizado la solicitud
de revisión eventual de sentencias de acciones populares y de grupo,
prevista en el artículo 36A de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia,
acudir a dicho mecanismo no le era exigible, ya que el objeto de la revisión
eventual consiste en la unificación de jurisprudencia[55], es decir que no permite
la resolución de la cuestión jurídica aquí debatida. Además, frente a las
sentencias proferidas para resolver las acciones populares, no procede el recurso
extraordinario de revisión, por no estar previsto en la Ley 472 de 1998[56]. En
consecuencia, en el caso bajo estudio, se cumple plenamente con el carácter
subsidiario de la acción de tutela, al existir plena certeza de que han sido
agotados todos los medios de defensa judicial a disposición.
6.2 Que la acción sea presentada en un
término razonable y oportuno, es decir, que se respete el principio de
inmediatez. La Sala observa que la acción de tutela fue interpuesta en
un término prudente y razonable, teniendo en cuenta que la providencia judicial
controvertida se dictó el 5 de marzo de 2015, quedó ejecutoriada el 29 de mayo
de 2015[57],
y la acción de tutela se interpuso el 7 de julio de 2015. Esto significa que su
interposición se realizó menos de dos meses después de la que la providencia
judicial cobrara firmeza.
6.3 Que exista legitimación en la causa, tanto
por activa, como por pasiva.  La legitimación en la causa es una
habilitación que hace el ordenamiento jurídico para, en el caso concreto,
actuar en el asunto. Normalmente el ordenamiento jurídico reconoce, por esta
vía, la presencia de un interés en la causa que legitima al sujeto para actuar.
En lo que respecta a la acción de tutela, el
Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta el mecanismo especial de
protección de los derechos fundamentales, a través de su artículo 10, definió
los titulares de la acción de tutela, quienes podrán impetrar el amparo
constitucional (i) bien sea en forma directa, (ii) por intermedio
de un representante legal[58],
(iii) mediante apoderado judicial, (iv) así como a través de
agente oficioso. De igual manera, dispuso que estarán legitimados para
ejercerla, (v) tanto el Defensor del Pueblo como los personeros
municipales[59].
En el caso bajo revisión ha de advertirse que el señor
Rodrigo Llano Isaza promovió la presente acción de tutela para solicitar la
protección de sus propios derechos fundamentales, pero también para proteger
los derechos fundamentales de la colectividad política a la que pertenece y en
la cual ocupa el cargo de Veedor Nacional y Defensor del Afiliado del Partido
Liberal Colombiano, a tal punto que la acción de tutela es presentada en papel
oficial de dicha organización política.
Si bien es cierto que el señor Llano Izasa no fungía
como representante legal del Partido Liberal, lo que de por sí le hubiera
otorgado legitimación en la causa para ejercer la acción de tutela en el asunto
bajo revisión[60],
lo cierto es que la posible vulneración de los derechos fundamentales, así como
el carácter informal de la acción de tutela implica examinar si, en las
circunstancias del caso, tiene legitimación en la causa para precisar, de
manera unificada, la jurisprudencia en la materia[61].
Primero, hay
que tener en cuenta que el accionante actuó como militante o afiliado del  Partido
Político y, en ciertas circunstancias excepcionales la jurisprudencia de esta
Corte ha reconocido legitimación en la causa a los militantes del mismo, por
ejemplo cuando la personería jurídica del partido ha sido cancelada[62]. La calidad
de afiliado al partido resulta probada no sólo porque no es controvertida por
nadie en las instancias de tutela, sino porque resultó demostrado que el
accionante ocupa roles importantes dentro de la misma organización, que hacen
lógicamente inferir que necesariamente es afiliado al partido[63]. Sólo por un exceso de
ritualismo se exigiría una prueba de tal calidad, tal como el carnet de
afiliación documento que, no debe olvidarse, no excluye la militancia al
partido, sin adhesión formal, esto teniendo en cuenta el carácter abierto de estas
instituciones. Segundo, no es indiferente la responsabilidad que le fue
encargada dentro de la organización del partido político, en su calidad de Veedor
Nacional, con funciones de defensa de los derechos del afiliado[64], ya que si bien los
partidos políticos se hacen acreedores del reconocimiento de su personalidad
jurídica, no se trata de personas jurídicas ordinarias, sino entes
representativos de idearios políticos, en los que si bien es cierto existe una
representación legal, hay órganos internos que cumplen importantes funciones
que los legitiman para defender los intereses del partido político y de sus
afiliados[65].
Resulta entonces lógico que el Veedor del partido acuda a la defensa de los
derechos fundamentales del mismo. Tercero, es necesario considerar que
si bien es cierto que la sentencia de acción popular profirió órdenes que
conciernen directamente al partido político, se trata de mandatos que no
resultan indiferentes para los afiliados al mismo, ya que dichas organizaciones
aglutinan intereses difusos de los afiliados y, a diferencia de personas
jurídicas ordinarias, con ánimo de lucro[66],
las afectaciones ideológicas, operativas y de representación-participación de
los partidos políticos interesan particularmente a sus afiliados, más aun
teniendo en cuenta las circunstancias particulares de división y controversia
en las que se encontraba en dicha oportunidad el Partido Liberal y que
justamente se evidencian en las acciones popular y de tutela incoadas.
Así las cosas, concluye la Sala Plena que en
tratándose de entes o asociaciones no gubernamentales que institucionalmente
representan intereses no comerciales o económicos de un grupo, como es el caso
de los cuerpos intermedios, tales como los sindicatos, las asociaciones
gremiales y los partidos políticos, de manera muy excepcional y en atención a
las circunstancias de cada caso en particular, ciertos miembros de la
institución se encuentran legitimados para ejercer la acción de tutela en
defensa de los derechos de la misma, cuando la afectada no disponga de otro
medio de defensa judicial, a condición de demostrar interés en la causa el que,
en el caso examinado, se evidenció no sólo por la calidad de ciudadano
militante del Partido Liberal, sino en razón de su especial rol dentro de la
estructura del mismo, como Veedor Nacional, encargado de la defensa y promoción
de los derechos de los afiliados.
En cuanto a la legitimación en la causa por pasiva,
ésta se encuentra reunida considerando que el Consejo de Estado es una entidad
pública.
6.4 La providencia judicial controvertida
no sea una sentencia de acción de tutela ni, en principio, la que resuelva el
control abstracto de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional. Este
requisito se encuentra cumplido, teniendo en cuenta que la providencia
cuestionada fue proferida en el contexto de una acción popular.
6.5 El accionante cumpla con unas cargas
argumentativas y explicativas mínimas, al identificar los derechos
fundamentales afectados y precisar los hechos que generan la vulneración. En
el caso bajo estudio, se tiene que el accionante precisó con claridad los
hechos que, a su juicio, desconocen derechos fundamentales, en particular al debido
proceso. A pesar de alegar varios vicios que reprocha a la sentencia
proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado,
tales como un defecto sustantivo, uno procedimental absoluto y un exceso ritual
manifiesto, existe un argumento reiterado, transversal en su exposición, según
el cual los diferentes vicios alegados condujeron a que el juez de la segunda
instancia de la acción popular realizara un juicio de adecuación moral a un
partido político, a pesar de carecer competencia para ello. Es claro de la
argumentación expuesta por el accionante que considera que la acción popular no
es el mecanismo previsto en el ordenamiento jurídico para juzgar la moralidad
de los partidos políticos y proferir órdenes como las que adoptó la sentencia
en cuestión lo que, en su concepto, vulnera la autonomía constitucionalmente
reconocida a estas instituciones. Explica que ni siquiera un argumento
procesal, como el de un eventual fuero de atracción hacia la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo, hubiera otorgado competencia a ésta para examinar
asuntos de instituciones privadas que considera que, al no ejercer funciones
públicas, son ajenos al examen de moralidad administrativa del juez de lo
contencioso administrativo.
De esta manera, sin realizar un esfuerzo
interpretativo mayor, es posible concluir que el accionante expone claramente
la presencia de un defecto orgánico, consistente en la falta de competencia del
juez de la acción popular para juzgar el respeto de la moralidad administrativa
por parte de los partidos políticos.
6.6 Finalmente, se concluya que el
asunto reviste de relevancia constitucional. El asunto bajo examen es
importante para la interpretación y eficacia de la Constitución Política ya
que: (i) pone de presente la posible vulneración de un derecho constitucional
fundamental, como lo es el debido proceso, en particular el derecho al juez
natural, a través de la posible materialización de un defecto orgánico en la
sentencia proferida por parte del máximo órgano de la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo. (ii) La cuestión jurídica gira en torno a la
interpretación del principio de moralidad de los partidos políticos, prevista
en el artículo 107 de la Constitución y en el principio, derecho e interés
colectivo de la moralidad administrativa, prevista en los artículos 88 y 209 de
la Constitución, así como del alcance de la acción popular prevista en el
artículo 88 de la Constitución. (iii) La problemática envuelve, finalmente, el
alcance de la autonomía de los partidos y movimientos políticos, reconocida
constitucionalmente.
2.5. En ese orden de ideas, la demanda de tutela presentada
por el señor Rodrigo Llano Isaza contra el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B reúne los requisitos
de procedibilidad que permiten el examen de fondo del asunto, a partir de las
consideraciones de los posibles vicios en los que incurrió la providencia
judicial y que podrían haber afectado derechos fundamentales.
C.
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN
7.
En
atención a los fundamentos fácticos expuestos, le corresponde a la Sala Plena
de la Corte Constitucional resolver el siguiente problema jurídico:
¿Incurrió en un defecto orgánico la
sentencia de segunda instancia proferida por la Subsección B, de la Sección
Tercera del Consejo de Estado, dentro del proceso de acción popular promovido
por el señor Silvio Nel Huertas Ramírez contra el Consejo Nacional Electoral y
la Dirección Nacional del Partido Liberal Colombiano, al realizar un juicio de
respeto de la moralidad administrativa por parte del partido político y, por
consiguiente, haber proferido órdenes concretas para el restablecimiento de
dicho derecho o interés colectivo?
8.
Para
responder a este problema jurídico, la Sala Plena de la Corte Constitucional
examinará, en primer lugar, (i) el alcance de la acción popular prevista
en el artículo 88 de la Constitución Política, a la luz del principio
constitucional de separación entre lo público y lo privado. A continuación, (ii)
determinará el contenido y alcance de la moralidad administrativa y el
principio de moralidad de los partidos políticos y, finalmente, (iii) determinará
si la sentencia controvertida incurrió en los defectos endilgados, causal de
prosperidad del amparo deprecado, por la posible falta de competencia del juez
de la acción popular para juzgar el respeto de la moralidad administrativa, por
parte de los partidos políticos.
D. EL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE
SEPARACIÓN ENTRE LO PÚBLICO Y LO PRIVADO Y LA ACCIÓN POPULAR
9.
La
sentencia C-212 de 2017, mediante la cual la Corte Constitucional examinó la
constitucionalidad del artículo 163 del Código Nacional de Policía (Ley 1801 de
2016), relativo a las hipótesis de acceso al domicilio sin orden previa, por
circunstancias de imperiosa necesidad, reconoció la existencia del principio
constitucional de la separación entre los asuntos públicos y los privados.
Dicho principio fue determinado en los siguientes términos:
“La
superación del absolutismo y el paso hacia el Estado liberal de derecho
significó, en adelante, el establecimiento de un principio fundamental del
derecho público y de la esencia del mismo: la separación entre los asuntos
públicos y los asuntos privados, ausente en los regímenes absolutos. Se trata
de un principio constitucional presente en la Constitución Política de 1991 el
que, a pesar de no tener una consagración normativa expresa, atraviesa todo el
cuerpo constitucional: implica el respeto del principio de dignidad humana
(artículo 1), al reconocer la autonomía de los particulares, su libertad y
excluir su utilización instrumental o cosificación por parte del poder público;
al diferenciar implícitamente entre los fines esenciales del Estado, de interés
general (artículo 2), de los fines que individualmente puedan resultar
esenciales para los particulares; al diferenciar la responsabilidad que puede
incumbir a los particulares por exceder los límites a sus libertades y derechos
-vinculación negativa al ordenamiento jurídico-, de la responsabilidad de los
servidores públicos por omitir sus funciones o extralimitarse en ellas –
vinculación positiva al ordenamiento jurídico- (artículo 6); al garantizar la
intimidad personal y la inviolabilidad de las comunicaciones privadas (artículo
15); al reconocer el derecho al libre desarrollo de la personalidad (artículo
16), en el que no puede intervenir el Estado; al permitir las libertades de
conciencia y de cultos, típicos asuntos de fuero privado (artículo 18 y 19); en
la libertad de escoger profesión u oficio y la autorización al Estado para
exigir títulos de idoneidad solamente respecto de las profesiones que impliquen
riesgo social, caso en el cual un asunto de interés privado, se convierte de
interés público (artículo 26); en la consagración del principio de libertad y
la garantía de que las personas no serán molestadas en su persona o familia, ni reducidas a prisión o
arresto, ni detenidas, ni su domicilio registrado, sino en virtud de
mandamiento escrito de autoridad judicial competente (artículo 28), salvo en el
caso de flagrancia (artículo 32); en la prohibición de la intervención del
Estado en la conformación y funcionamiento de los sindicados (artículo 39); en
las previsiones relativas a los servicios públicos, asuntos de interés general,
tales como la seguridad social (artículo 48), la salud (artículo 49), la
educación (artículo 67) y en las previsiones generales de los artículos 365 al
370; en la garantía de la propiedad privada, salvo expropiación por razones
legales de utilidad pública o interés social (artículo 58); en el derecho a
acceder a los documentos públicos, mas no a los privados (artículo 74); en
la previsión de derechos colectivos (artículos 78 al 82); en el carácter
público de las solicitudes de sanciones penales y disciplinarias de los
servidores públicos (artículo 92); en el establecimiento de los deberes y
obligaciones de los particulares respecto de lo público (artículo 95); en
la regulación de la función pública (122 al 131); en la limitación de la responsabilidad disciplinaria de
quienes ejercen funciones públicas a la derivada de la “conducta oficial” de
los mismos, la que implica que ésta no comprende su conducta privada (118 y
277); al disponer que la función administrativa está al servicio de los
intereses generales (artículo 209); en la exclusión de los particulares del
ejercicio de la fuerza pública (artículo 216); en el carácter público del
control fiscal (artículo 267); en el carácter libre mas no absoluto de la
actividad económica y la iniciativa privada (artículo 333) y en la
determinación del carácter público de las actividades financiera, bursátil y aseguradora (artículo 335). Ahora bien, la separación entre
los asuntos públicos y los asuntos privados como principio constitucional no es
absoluta ni orgánica, ya que permite el ejercicio de funciones públicas por
parte de los particulares[67],
pero sí inspira, a la vez, la esencia libertaria del régimen constitucional y
el carácter limitado y sometido del poder público” (negrillas no originales)[68].
10.
En
dicha sentencia, la Corte Constitucional reconoció que el principio de
separación entre lo público y lo privado se manifiesta en ámbitos privados
intangibles por parte del poder público, pero no implica la ausencia de puntos
de contacto o puentes comunicantes que determinan, fundamentalmente, que
ciertas actividades privadas tengan incidencia en lo público y, a la vez, que
los particulares participen activamente en los intereses de la colectividad a
la que pertenecen, en ejercicio de sus derechos, pero también en cumplimiento
de sus deberes. Así, por ejemplo, el inciso primero del artículo 88 de la norma
superior, donde a través de la acción popular[69],
de naturaleza pública, el Constituyente recogió instituciones previas, de rango
legal[70],
para otorgar, con carácter general y principal[71],
un instrumento eficaz a las personas, sin necesidad de ostentar la calidad de
ciudadano, para que puedan contribuir a la protección de importantes derechos e
intereses colectivos tales como “el patrimonio, el espacio, la seguridad y
la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente (y) la
libre competencia económica”[72].
Se trata de una emanación del principio constitucional de solidaridad[73], que permite
a las personas contribuir altruistamente[74]
a la realización de los fines esenciales del Estado. Así, como ejercicio de un derecho
político[75],
toda persona se encuentra legitimada para solicitar al juez civil o de lo
contencioso administrativo[76],
las medidas necesarias para evitar la vulneración de los derechos e intereses
colectivos y, en caso de afectación consumada, pretender su restablecimiento o
protección a través de las medidas que resulten conducentes para volver las
cosas al estado anterior[77].
Por esta razón, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que la acción
popular tiene un carácter preventivo, a la vez que restaurativo[78].
11.
Ahora
bien, la existencia de dicho puente comunicante entre lo público y los
particulares, no conlleva al desconocimiento del principio constitucional de
separación entre los asuntos públicos y los privados, ya que la acción popular
es un mecanismo ciertamente amplio, pero no ilimitado. La amplitud de la
acción popular se explica, en primer lugar, por el carácter abierto e
indefinido legalmente del contenido de los derechos o intereses colectivos
amparables mediante este mecanismo. En segundo lugar, porque todas las personas
tanto públicas, como privadas, resultan potencialmente pasibles de la acción
popular. Y, en tercer lugar, por los amplísimos poderes que le son en principio
reconocidos al juez de la acción popular, para proteger eficazmente el derecho
o interés colectivo.
La definición de los derechos o intereses colectivos
12.
En
cuanto a lo primero, la definición de lo que constituye un derecho o un interés
colectivo es un asunto en el que el constituyente (artículo 88, C.P.) y el legislador
(artículo 4, Ley 472 de 1998) otorgan un primer criterio, al enlistar, de
manera no excluyente, algunos de los derechos e intereses colectivos. Dicha
lista no es taxativa ya que el legislador ordinario e, incluso los tratados
internacionales ratificados por Colombia, tienen competencia para definir otros
derechos e intereses colectivos[79].
La definición normativa de otros derechos o intereses colectivos es una
facultad de apreciación amplia, pero limitada por el respeto mismo del
principio de separación entre lo público y lo privado, es decir, la
razonabilidad de la definición de un determinado derecho o interés colectivo no
podría afectar la naturaleza privada de ciertos derechos e intereses, rodeados
de garantías constitucionales[80].
Si bien
teóricamente resulta posible distinguir los derechos, como facultades jurídicas
exigibles, de los intereses, como valores de importancia, ni la Constitución,
ni la Ley 472 de 1998 diferencian los derechos colectivos de los intereses
colectivos y, por el contrario, les otorgan las mismas medidas de protección, así
que resulta intrascendente su diferenciación. Los derechos e intereses
colectivos son aquellos predicables de la comunidad en general, considerada de
manera indivisible y no coligada, es decir, que trascienden los meramente individuales
de los miembros de la sociedad[81] o de un determinado grupo o colectividad, en razón de
su vinculación con el interés general. Constituyen prerrogativas, condiciones y
valores esenciales, entre otros, para la convivencia pacífica, el orden y la
conservación de la sociedad política establecida, incluida su historia y su
cultura. Esto significa que no se trata de derechos o intereses que conciernen
determinados grupos sociales[82],
sino a la sociedad política colombiana, razón por la cual pueden también
denominarse como derechos o intereses públicos[83].
Este es el rasgo fundamental que diferencia la acción popular de la acción de
grupo en la que se protegen derechos individuales de una determinada colectividad,
incluso fáctica. Justamente la naturaleza popular o colectiva de los derechos o
intereses protegidos mediante esta acción, es lo que justifica que cualquier
persona se encuentre legitimado para ejercerla[84],
al ser un asunto que le concierne, pero no de manera individual, sino difusa, en
ejercicio de su calidad de miembro de la comunidad nacional[85]. En este sentido, el accionante de la
acción popular no reclama movido por un interés particular o del grupo al que
pertenece, ni pide nada para sí mismo, sino contribuye, de manera cívica, a la
defensa de los elementos considerados por la Constitución o por las leyes, como
esenciales para la comunidad política.
Sujetos pasibles de la acción popular
13.       La efectividad y
la protección de los derechos e intereses colectivos no se encuentra
exclusivamente en las manos de las entidades públicas. El medio ambiente, los
bienes de uso público, el patrimonio cultural de la nación, la libre
competencia, entre otros, dependen positiva y negativamente de la actividad de
los particulares. Por esta razón, el artículo 14 de la Ley 472 de 1998 dispuso
que “La Acción Popular se dirigirá contra el particular, persona natural o
jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que
amenaza, viola o ha violado el derecho o interés colectivo. En caso de existir
la vulneración o amenaza y se desconozcan los responsables, corresponderá al
juez determinarlos”.
14.       No obstante esta
amplitud[86],
la determinación del sujeto legitimado para ser pasible de la acción popular,
así como de la jurisdicción competente para tramitar el proceso (la Ordinaria o
la de lo Contencioso Administrativo) se encuentra guiada por la razonabilidad
de la imputación de vulneración de determinado derecho o interés colectivo, a
partir de los hechos de cada caso. De esta manera el juez popular tendrá
competencia para proteger determinado derecho o interés colectivo, en
consideración del sujeto y de las circunstancias del caso[87].
Poderes del juez
15.
El
interés constitucional por la protección eficaz de los derechos e intereses
colectivos, guió al legislador al momento de elaborar el estatuto legal de la
acción popular (Ley 472 de 1998), para determinar la inaplicabilidad de la
regla técnica dispositiva en cuanto a las medidas de protección, ya que
determinó que el juez podrá ordenar la adopción de cualquier decisión que
resulte idónea para amparar el derecho o interés colectivo, cuya amenaza o
vulneración resulte probada en el proceso, sin que la congruencia de la
sentencia se encuentre limitada por las pretensiones de la demanda de acción
popular[88].
16.
Esta
situación pone de presente que el juez popular ha sido dotado de extensos
poderes para cumplir el importante rol encomendado por la Constitución, pero
plantea, a la vez, la necesaria identificación de límites al ejercicio de sus
funciones[89]. Si bien es
cierto que la expedición de órdenes concretas de hacer o de no hacer, respecto
de los sujetos pasivos de la acción popular no significa, en principio, que el
juez esté suplantando las competencias propias de otros órganos[90], su actividad
jurisdiccional se encuentra limitada por las autonomías de juicio y de acción,
protegidas por el principio constitucional de separación entre las ramas del
poder público[91]
y por el principio constitucional de separación entre lo público y lo privado[92], tal como
quedó explicado atrás. Esto último implica que existen aspectos vedados a la
competencia del juez de la acción popular para, en nombre de la protección de
los derechos e intereses colectivos, juzgar y proferir órdenes de hacer y de no
hacer concretas.
17.
Ahora
bien, a pesar de que la acción popular sea el mecanismo adecuado para la
protección de los derechos e intereses colectivos, esto no excluye que mediante
la acción de tutela se logre, en casos excepcionales, la protección indirecta
de derechos e intereses colectivos, cuando las circunstancias de afectación de
los derechos fundamentales coincidan con la amenaza o vulneración de derechos
colectivos y para proteger los derechos fundamentales, sea imprescindible
amparar los derechos colectivos, tal como lo reconoció la sentencia T-218 de
2017 que precisó la línea jurisprudencial en cuanto a la procedencia de la
acción de tutela, cuando coincidan vulneraciones de derechos fundamentales y de
derechos o intereses colectivos.
E. LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA Y EL
PRINCIPIO DE MORALIDAD DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS
Moralidad administrativa
18.
La
Constitución Política de 1991 estableció la moralidad administrativa como un
principio que guía el ejercicio de la función administrativa (artículo 209, C.P.[93]), al tiempo
que la identificó como un derecho o interés colectivo amparable mediante la
acción popular (artículo 88, C.P.)[94].
En tanto que principio, se trata de un mandato de textura abierta
inspirado en el principio de la prevalencia del interés general, que guía el
ejercicio de la actividad administrativa hacia el actuar pulcro, probo y
honesto, no desde un punto de vista de la subjetividad o consciencia moral de
quien ejerce la función administrativa, sino a partir de referentes objetivos
tales como la defensa del patrimonio público, del interés general y del
ordenamiento jurídico. Como derecho e interés colectivo, la moralidad
administrativa es una legitimación respecto de cualquier persona para exigir la
fiscalización judicial del adecuado ejercicio de la función administrativa no
referido exclusivamente al sometimiento formal al orden jurídico.
19.
A
pesar de que la moralidad administrativa es un concepto jurídico indeterminado
o en blanco, la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha esforzado, caso por
caso, en otorgar contenido a este principio, derecho y deber colectivo, con el
fin de velar por su efectivo respeto[95], al tiempo que
ha buscado limitar la subjetividad judicial[96] en la
evaluación del respeto de la moralidad administrativa. De esta manera, ha
acudido a referentes de moralidad[97], tales como,
por ejemplo, la legalidad de la actuación, los resultados frente al patrimonio
público, los motivos de la misma[98] y su
concordancia con los fines del Estado[99].
Así, por ejemplo, independientemente del juicio de legalidad, encontró afectada
la moralidad administrativa por la adjudicación de un contrato con el objeto de
construir un estadio en un sitio que, por su situación geográfica, pondría en
riesgo la vida e integridad de los asistentes al lugar[100]; por la omisión en la
expedición de una reglamentación para la protección de una especie de fauna
silvestre sometida a experimentación científica[101] y, por la
celebración de un contrato de promesa de compraventa en el que se comprometió
el máximo de los recursos disponibles, sin saber exactamente el precio del
inmueble a adquirir[102].
20.
La
moralidad administrativa sólo resulta exigible de las entidades públicas en el
ejercicio de funciones administrativas[103] y de los particulares
encargados de la misma función, pero en este caso, únicamente respecto del
ejercicio de la función administrativa encomendada[104]; de lo contrario, se
afectarían derechos y valores que manifiestan el principio de separación entre
lo público y lo privado. Por esta razón, el artículo 15 de la Ley 472 de 1998
sólo le reconoce competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
para conocer de las acciones populares originadas en acciones u omisiones de
entidades públicas o de personas privadas que desempeñen funciones
administrativas[105].
Moralidad de los partidos
políticos
21.
Por
su parte, la reforma constitucional realizada por el Acto Legislativo 01 de
2009, buscó introducir mecanismos en el ordenamiento constitucional colombiano
para la mejora del sistema político, inspirada en el adecuado funcionamiento
del principio democrático, primordialmente a través de partidos políticos
probos y con miembros disciplinados, como verdaderos instrumentos de
canalización de ideas y proyectos políticos. De esta manera, entre otras
medidas, reformó el artículo 107 de la Constitución que en su versión original
incluía pocos contenidos normativos respecto de los partidos políticos[106] y
estableció una serie de principios rectores que debían ser respetados por los
mismos: “transparencia,
objetividad, moralidad, la equidad de género”.
22.
Ahora
bien, el correcto entendimiento de estos principios implica su lectura de
manera sistemática con el principio constitucional de  autonomía reconocida
a los movimientos y partidos políticos.
23.
La
autonomía de los partidos y movimientos políticos es una materialización de los
principios de pluralismo y de separación entre asuntos públicos y privados y
una condición de la democracia real. Se trata de reconocer que en los regímenes
absolutos, no existe separación entre los partidos y el poder público y se
acude a crear un partido de Estado, en el entendido de que el partido es
controlado por los gobernantes o viceversa y se excluye de iure o
de facto la libre contienda política. Esto quiere decir que la
democracia exige garantías de no injerencia de los órganos del poder público en
la organización y gestión de estas instituciones. Dicha garantía fue reconocida
por la sentencia C-089 de 1994 que examinó la constitucionalidad de la Ley
Estatutaria 130 de 1994, Estatuto Básico de Partidos y Movimientos
Políticos, pero advirtió que la autonomía de los partidos y movimientos
políticos no era absoluta, ya que debía ser ejercida dentro del respeto de la
Constitución y las leyes, las que podían señalar deberes a los partidos, normas
mínimas de estructura y funcionamiento, siempre y cuando fueran razonables y no
afectaran la esencia de su autonomía[107].
Concluyó así dicha sentencia que “La libertad que la Constitución reconoce a los partidos y movimientos políticos,
es irrestricta dentro de esos límites, que no son propiamente estrechos ni
mezquinos”[108], al
tiempo que reconoció que la manifestación primaria de dicha autonomía era la
facultad de darse sus propios estatutos. Fruto de este razonamiento, la Corte
Constitucional declaró la constitucionalidad del artículo 41 del proyecto de
ley, que preveía que los partidos políticos debían organizar en su seno,
Consejos de Control Ético, como una forma de garantizar la moralidad de sus
miembros, pero sin influencia externa.
24.       Ahora bien, dicha autonomía relativa de los partidos y movimientos
políticos ha encontrado nuevos límites derivados de reformas constitucionales
realizadas en los años 2003 y 2009. La primera, introducida por el Acto Legislativo
1 de 2003, denominado “Reforma Política Constitucional”, pretendió fortalecer el
sistema de partidos, por ejemplo, a través del aumento de requisitos para su
constitución y permanencia del reconocimiento de su personería jurídica
(umbrales), así como del cambio de atribución de curules (del cuociente
electoral con residuo a la cifra repartidora), con el fin de evitar la
multiplicación de partidos netamente personales; el régimen de bancadas parlamentarias
y la prohibición de la doble militancia.
25.       La segunda,
realizada mediante el Acto Legislativo 01 de 2009, pretendió responsabilizar a
los partidos políticos de actos reprochables: “Como se hizo explícito en el
trámite de la reforma política de 2009, la enmienda estaba dirigida a cumplir
los objetivos específicos de  (i) impedir el ingreso de candidatos que tuvieren
vínculos o hubieran recibido apoyo electoral de grupos armados ilegales;
y (ii) disponer
de un régimen preventivo y sancionatorio, tanto a nivel personal como de los
partidos políticos, que redujera el fenómeno de influencia de los grupos
mencionados en la representación ejercida por el Congreso”[109]. Acudió entonces dicha
reforma a introducir mecanismos de transparencia, democratización y
responsabilización de los partidos políticos en el manejo de los recursos de
financiación estatal. Entre otras medidas, dicha reforma constitucional estableció
el carácter obligatorio de las consultas internas, introdujo los principios ya
mencionados que rigen su funcionamiento; dentro de los cuales se encuentra la
moralidad, estableció responsabilidad del partido por avalar candidatos que
resultaren condenados por narcotráfico, delitos de lesa humanidad o vinculación
con  grupos al margen de la ley; aumentó el umbral, introdujo la prohibición de
financiación extranjera de campañas electorales; previó una causal de
inhabilidad permanente por haber sido condenado por delitos relativos a la pertenencia,
promoción o financiación de grupos armados ilegales, delitos de lesa humanidad
o narcotráfico y estableció le regla general de votación nominal y pública en
corporaciones públicas; modificó las reglas de suplir vacantes en las
corporaciones públicas, con el sistema de “silla vacía” o de pérdida de
la curul cuando la vacancia resulte de una condena por determinados delitos e
introdujo en la Constitución un requisito de procedibilidad para el acceso al
contencioso electoral ante el Consejo de Estado[110]. También fortaleció las
funciones del Consejo Nacional Electoral para ejercer eficazmente la
inspección, vigilancia y control de los partidos y movimientos políticos, con
incluso la posibilidad de revocar su personería jurídica y revocar la
inscripción de candidatos.
26.       En desarrollo de
dicho acto legislativo, el Congreso de la República expidió la Ley Estatutaria
1475 de 2011, cuya constitucionalidad fue examinada por la sentencia C-490 de
2011. En lo que interesa a la autonomía de los partidos y movimientos
políticos, dicha sentencia concluyó que a pesar de que las reformas
constitucionales de 2003 y de 2009 habían introducido “un cambio cualitativo
en el grado de intervención del Estado en la organización interna y la
estructura de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de
ciudadanos”[111],
el mismo no significó el abandono de dicha garantía para la autogestión de los
partidos y movimientos políticos, sino el establecimiento de mayores
limitaciones a la misma. Dicha decisión de este tribunal estableció la
regla vigente para el control de la constitucionalidad de las disposiciones
legales relativas a los partidos y movimientos políticos, a la luz del
principio de autonomía de los mismos la que, mutatis mutandi, resulta
también aplicable para el control concreto de constitucionalidad: “El
Congreso está facultado para imponer límites a la competencia de las
agrupaciones políticas, a condición que (i) se trate de restricciones genéricas, que no
incidan en la determinación concreta de su estructura y funciones; y (ii) estén
unívocamente dirigidas a mantener la vigencia del sistema político democrático
representativo”[112].
Así, se declaró en particular la constitucionalidad de las normas que prevén
reglas sobre el destino y control de los recursos públicos asignados y sobre
las normas mínimas que deben contener los estatutos internos de cada partido o
movimiento político[113].
27.
La
misma Ley Estatutaria 1475
de 2011[114]
desarrolló el
mandato constitucional relativo a los principios rectores de los partidos y
movimientos políticos e
inspirada en el respeto de la autonomía constitucional de los mismos, confió la
determinación de los parámetros de materialización del principio de moralidad a
los estatutos de cada partido o movimiento político, en los siguientes
términos: “6. Moralidad. Los miembros de los partidos y movimientos
políticos desarrollarán su actividad de conformidad con las normas de
comportamiento adoptadas en los correspondientes códigos de ética”.
28.
A
este respecto la Corte Constitucional declaró su constitucionalidad al concluir
que “Estas prescripciones no presentan reproche alguno en cuanto a su
constitucionalidad, en tanto replican los contenidos del inciso tercero del
artículo 107 Superior y hacen referencia a fines constitucionalmente válidos (…)
Sobre este aspecto debe recabarse por la Sala que los principios de
transparencia y moralidad, en tanto el legislador estatutario les da el
carácter de rectores para la organización y funcionamiento de los partidos y
movimientos políticos, tienen carácter ordenador para sus distintas actividades
y facetas.  Quiere esto decir que las agrupaciones políticas, en especial
bajo el actual parámetro de constitucionalidad, deben cumplir con criterios
efectivos de rendición de cuentas y acceso a la información por parte de
integrantes, ciudadanos y órganos de control estatal, entre otros
aspectos.  Esto bajo el entendido que los partidos y movimientos
políticos, cuando optan por hacer parte del sistema de representación política,
están obligados a cumplir con las distintas dimensiones de la regla democrática,
entre ellas las aludidas. En otras palabras, en el actual
constitucionalismo colombiano, las agrupaciones políticas, lejos de ser
organizaciones separadas del escrutinio público, están intensamente vinculadas
al control ciudadano, pues solo así pueden comprenderse como genuinamente
democráticas”[115].
29.
Todo
lo anterior implica que no obstante la importancia del principio de moralidad
que debe guiar la actividad de los partidos y movimientos políticos y su rango
constitucional, ésta no tiene el mismo contenido y alcance del principio,
derecho e interés colectivo de la moralidad administrativa, en cuanto (i) la
autonomía reconocida a los partidos y movimientos políticos riñe con el
sometimiento o vinculación positiva y negativa propia de quienes ejercen la
función pública administrativa (artículos 1, 6 y 121 a 123 C.P.). (ii) A pesar
del aumento progresivo de los límites constitucionales y estatutarios al
ejercicio de dicha autonomía[116],
existe un ámbito mínimo de auto organización y auto gestión de los partidos y
movimientos políticos que es inexistente en la actividad de las entidades
administrativas y los particulares que ejercen la función administrativa, ya
que todas sus actuaciones son controlables por los órganos administrativos y
jurisdiccionales de control.
F. LA SENTENCIA CONTROVERTIDA
INCURRIÓ EN UN DEFECTO ORGÁNICO Y EN VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN
30.       El artículo 121
de la Constitución Política dispone que “Ninguna autoridad del Estado
podrá́ ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución
y la ley”. En lo relativo a los jueces de la República, dicho postulado
general es precisado por el artículo 29 de la norma de normas al establecer
como garantía del derecho al debido proceso el del juez competente. A este
respecto, esta Corte precisó que “Esta garantía, vinculada con el derecho de
acceso a la justicia, es la que se conoce como de juez natural y exige: (i) la
preexistencia del juez, (ii) la determinación legal y previa de su competencia
en abstracto, incluso si es una competencia especial o por fuero, y (iii) la
garantía de que no será excluido del conocimiento del asunto, una vez ha
asumido regularmente competencia, aunque una modificación legal de competencia
pueda significar un cambio de radicación del proceso en curso, sin que se
entienda que se desconoce el derecho al juez natural, al tratarse de una “garantía
no absoluta y ponderable”[117].
31.       En
desarrollo de la misma lógica, la sentencia C-590 de 2005, al identificar los
defectos en los que podría incurrir una providencia judicial como violaciones
al debido proceso amparables mediante la acción de tutela, precisó que el defecto
orgánico en los siguientes términos: “se presenta cuando el funcionario
judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de
competencia para ello”[118].
Por su parte, la sentencia de unificación 770 de 2014 precisó los elementos que
constituyen esta causal de invalidación de providencias judiciales al
determinar que la falta absoluta de competencia puede resultar del criterio
funcional, es decir, de la atribución dada por el ordenamiento jurídico
para tomar decisiones en determinada materia o respecto de determinado sujeto; en
otros términos, “(…) cuando la autoridad judicial extralimita en forma
manifiesta el ámbito de sus competencias constitucionales y legales”[119].
También, el defecto orgánico de la providencia judicial puede ser consecuencia
del desconocimiento del criterio temporal que delimita su competencia.
Es decir, cuando no obstante disponer de competencia funcional en el caso
concreto, ha expirado la oportunidad para realizar dicho juicio y “(…) la
autoridad judicial las ejerce por fuera del término previsto para ello”[120].
Igualmente determinó los requisitos para que de verificarse el defecto
orgánico, la acción de tutela prospere, en el caso de demostrarse el vicio: “(i)
cuando el peticionario se encuentra supeditado a una situación en la que existe
una actuación consolidada y no tiene otro mecanismo de defensa, como es el caso
de una decisión que está en firme y que fue dada por un funcionario que carecía
de manera absoluta de competencia; y (ii) cuando, en el transcurso del proceso,
el actor puso de presente las circunstancias de incompetencia absoluta y dicha
situación fue desechada por los jueces de instancia, incluso en el trámite de
recursos ordinarios y extraordinarios, validándose así una actuación erigida
sobre una competencia inexistente”[121].
A partir de estos criterios jurisprudenciales, se examinará la situación bajo
revisión por parte de la Sala Plena.
32.
Lo
primero que hay que tomar en consideración es que la competencia atribuida a la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se encuentra delimitada por el
artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) el que, si bien no hace referencia
expresa a la decisión de las acciones populares, remite a otras competencias
atribuidas en la Constitución y en leyes especiales[122]. Tal es el caso de la
Ley 472 de 1998 la que, en su artículo 15 delimitó la competencia de esta
jurisdicción de la siguiente manera: “Artículo 15º.- Jurisdicción. La
jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se
susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en
actos, acciones y omisiones de las entidades públicas y de las personas
privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo
dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia” (negrillas no
originales). Esto indica que la competencia de la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo para tramitar acciones populares se encuentra
delimitada a partir de un criterio orgánico o subjetivo (entidades públicas) y
de un criterio material o funcional (particulares en ejercicio de funciones
administrativas).
33.
Teniendo
en cuenta que ni en el CPACA, ni en la ley especial de 1998 existe una
atribución expresa a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para
juzgar la moralidad de los partidos y movimientos políticos, para poder
realizar este tipo de control judicial, era prerrequisito que se concluyera que
el Partido Liberal Colombiano hacía parte de la estructura del Estado o que en
las actuaciones sometidas al juez, se encontraba en ejercicio de funciones
administrativas[123],
lo que no se verificó en el presente asunto. En efecto, los partidos y
movimientos políticos no son entidades públicas que integren la estructura del
Estado, sino en virtud del principio de separación de lo público y lo privado y
de la autonomía constitucional de los partidos y movimientos políticos, son instituciones
intermedias, mas no públicas, relevantes para el interés general, constituidas
en desarrollo de los derechos políticos de las personas, del derecho de
asociación y del pluralismo político[124],
que gozan de personería jurídica reconocida por el Estado (artículo 108 de la
Constitución y artículo 2 de la Ley 130 de 1994), cumplen una importante misión
dentro del principio democrático[125]
y, por esta razón, son tributarias de mayores deberes y controles que los de un
particular ordinario, pero esto no significa que toda su función sea
administrativa. Son plataformas ideológicas, mecanismos de expresión y
participación democrática que canalizan las pretensiones de acceso al poder
público y de control al mismo[126]
y resulta claro que la realización de reformas de los estatutos internos del
partido, no constituye una función administrativa atribuida a los partidos
políticos, sino el ejercicio natural de su capacidad de autogestión.
34.
Pese
a lo anterior, la sentencia proferida por la Subsección B, de la Sección
Tercera del Consejo de Estado construyó doctrinalmente su competencia a partir
de la asimilación o acercamientos de los partidos y movimientos políticos a
entidades públicas o a la organización política del Estado[127] y aunque descartó que
cumplieran funciones administrativas, único criterio jurídico para identificar
la competencia en la materia, dedujo su atribución de las mayores exigencias
que se predican de estas instituciones en el Estado Social de Derecho. A la
vez, desconociendo las características de los partidos y movimientos políticos
previamente identificadas, concluyó que el principio de moralidad de los
partidos y movimientos políticos era equivalente a la moralidad administrativa[128], lo
que le permitió desconocer el principio constitucional de autonomía relativa de
los partidos y movimientos políticos. Lo anterior, no obstante que incluso el
mismo demandante de acción popular puso de presente que la acción popular
incoada no buscaba la protección de un derecho o interés colectivo, sino de los
simpatizantes, afiliados o miembros del partido liberal[129]. Como consecuencia de
esta actuación, la sentencia juzgó la moralidad de la actuación de las
directivas y órganos del partido[130],
dio órdenes precisas respecto de su organización y funcionamiento, bajo
vigilancia estrecha del juez y terminó zanjando una disputa interna del mismo,
lo que materializó una intromisión indebida en la autonomía de estas
instituciones, mediando una falta absoluta de competencia, a través de
mecanismos que equivalen a un control de tutela.
35.
Debe
advertirse, además, que en el presente caso se cumple con el requisito
consistente en haber puesto de presente la irregularidad de la falta de
competencia en los distintos escenarios procesales, ya que tanto el Consejo
Nacional Electoral, como el Partido Liberal alegaron la falta de competencia
del juez popular para juzgar la moralidad del Partido Liberal, al considerar
que la demanda no propendía por la protección de un derecho o interés
colectivo, sino por la protección de los derechos de una colectividad
delimitada por los miembros, afiliados o simpatizantes del partido, argumento de
incompetencia que finalmente fundó la presente acción de tutela, como un defecto
orgánico de la providencia judicial[131].
36.
Ahora
bien, el hecho de que la acción popular ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo no fuera el mecanismo idóneo en el caso concreto, no significa
que la autonomía de los partidos y movimientos políticos constituya una
licencia absoluta que autorice a estas instituciones para desconocer sus
deberes constitucionales, legales y sus propios estatutos, en detrimento del
principio democrático y de los derechos de los afiliados. Para este caso, el
ordenamiento jurídico colombiano prevé mecanismos institucionales expresos que,
en el caso revisado, eran el medio adecuado para garantizar la juridicidad y
moralidad de la actuación controvertida del Partido Liberal Colombiano. En
efecto, la Ley Estatutaria 1475 de 2011 atribuyó la función al Consejo Nacional
Electoral de “autorizar
el registro de los mencionados documentos previa verificación del cumplimiento
de los principios y reglas de organización y funcionamiento consagrados en la
Constitución, la ley y los correspondientes estatutos”[132]. De manera congruente,
la Ley Estatutaria 130 de 1994 prevé que “Cualquier ciudadano, dentro de los
veinte días siguientes a la adopción de la respectiva decisión, podrá impugnar
ante el Consejo Nacional Electoral las cláusulas estatutarias contrarias a la
Constitución, a la ley o a las disposiciones del Consejo Nacional Electoral”.
Esto implica que para el orden estatutario, la presente controversia debió
plantearse ante la autoridad administrativa electoral para que ésta, mediante
un procedimiento administrativo especial, resolviera dicha impugnación a través
de un acto administrativo definitivo el que, sería controlable por la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo mediante la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, a condición de presentar la demanda dentro de los
cuatro meses siguientes a la publicidad de dicha decisión.
37.
Si
bien es cierto que existe controversia respecto de la posibilidad de que los
actos administrativos, al igual que los contratos sean anulados mediante la
acción popular, cuando resulten vulneratorios de derechos o intereses
colectivos y esta medida sea considerada necesaria para su protección o
restablecimiento[133],
dicha posibilidad fue expresamente cerrada por el CPACA en el inciso segundo
del artículo 144 del CPACA, al disponer que “Cuando la vulneración de los
derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad
pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta
vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que en uno u otro
evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda
adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o
vulneración de los derechos colectivos”, norma declarada exequible mediante
la sentencia C-644 de 2011. También, de manera aún más contundente, el inciso 3
del artículo 139 del mismo código dispuso que: “En todo caso, las decisiones
de naturaleza electoral no serán susceptibles de ser controvertidas mediante la
utilización de los mecanismos para proteger los derechos e intereses colectivos
regulados en la Ley 472 de 1998”.
38.
De
lo anterior, se concluye que la sentencia controvertida mediante la presente
acción de tutela, no sólo construyó artificialmente su competencia, sino que desconoció
disposiciones expresas, lo que condujo al juez a incurrir en un defecto
orgánico no sólo a partir del criterio funcional, sino también temporal,
teniendo en cuenta que la acción popular es un mecanismo intemporal, es decir,
no sometido a término de caducidad alguno, mientras que el mecanismo que
resultaba idóneo, primero la reclamación ante el Consejo Nacional Electoral
dentro de los veinte días siguientes al registro de los estatutos o de su
reforma y luego la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sí exigía
su presentación dentro de precisos términos. Por esta razón, el mismo Consejo
de Estado ha reconocido que aunque la acción popular no es un mecanismo
subsidiario, ésta no puede convertirse en un mecanismo alterno para el
desconocimiento de los términos de caducidad propios de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho[134].
Así, pasando por alto la caducidad, fenómeno extintivo de la acción, de orden
público y carente de competencia, la sentencia controvertida juzgó la moralidad
del Partido Liberal y la del Consejo Nacional Electoral, en un verdadero
control de validez en el que concluyó la desviación del poder, pero no a través
de los medios adecuados, sino mediante una intemporal e informal acción popular[135].
39.
Finalmente,
la incursión en un defecto orgánico condujo, a la vez a la Subsección B, de la
Sección Tercera, del Consejo de Estado, a la violación directa de la Constitución,
ya que la falta de competencia desconoce la garantía de juez natural, prevista
en el artículo 29 de la Constitución Política. Al tiempo, desconoció el
principio de autonomía constitucional de los partidos, al juzgar, por fuera de
los mecanismos legalmente previstos para ello, el comportamiento de dicha
institución y proferir órdenes precisas en cuanto a su organización y
funcionamiento[136].
40.       En atención a
los anteriores considerandos, la Sala Plena de la Corte Constitucional revocará
las sentencias de primera y segunda instancia, proferidas por las secciones
Cuarta y Quinta del Consejo de Estado, que resolvieron la presente acción de
tutela y, en su lugar, dejará sin efectos la providencia judicial
controvertida, proferida en segunda instancia por la Subsección B, de la
Sección Tercera, del Consejo de Estado y, finalmente, confirmará la sentencia
proferida en primera instancia, en el juicio de acción popular, por parte del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección B, de la Sección Primera.
Síntesis de la decisión
32. La Sala Plena de la Corte Constitucional revisó las sentencias
proferidas en primera instancia por la Sección Cuarta y en segunda instancia
por la Sección Quinta del Consejo de Estado las que, respectivamente, declararon
la improcedencia por insuficiencia argumentativa (a quo) y por carencia
de legitimación en la causa (ad quem) de la acción de tutela interpuesta
por el señor Rodrigo Llano Isaza, contra el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, por proferir una
sentencia de segunda instancia dentro del proceso de acción popular iniciado
por el señor Silvio Nel Huertas Ramírez, contra el Consejo Nacional Electoral y
la Dirección Nacional del Partido Liberal Colombiano.
Denegada la acción popular en primera instancia por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, al resolver el recurso de apelación, la
Subsección B, de la Sección Tercera, del Consejo de Estado, decidió revocar la
sentencia y, en su lugar, juzgar la moralidad del partido y del CNE. Sostuvo la
subsección que los partidos políticos sí son entidades pasibles del control de
moralidad propio de la acción popular. Frente a esta decisión, el Veedor
Nacional del Partido Liberal ejerció la presente acción de tutela por
considerar que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo carece de
competencia para realizar un juicio de moralidad respecto de los partidos y
movimientos políticos.
Frente a esta situación, luego de declarar reunidos los requisitos
generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales, la Sala Plena de la Corte Constitucional abordó el siguiente
problema jurídico: ¿Incurrió en un defecto orgánico la sentencia de segunda
instancia proferida por la Subsección B, de la Sección Tercera del Consejo de
Estado, dentro del proceso de acción popular promovido por el señor Silvio Nel
Huertas Ramírez contra el Consejo Nacional Electoral y la Dirección Nacional
del Partido Liberal Colombiano, al realizar un juicio de respeto de la
moralidad administrativa por parte del partido político y, por consiguiente,
haber proferido órdenes concretas para el restablecimiento de dicho derecho o
interés colectivo?
Para resolver la cuestión jurídica planteada, la Sala examinó los
alcances de la acción popular a la luz del principio constitucional de
separación entre lo público y lo privado; precisó el contenido de la moralidad
administrativa y sus diferencias respecto del principio de moralidad de los
partidos políticos, en razón del principio de autonomía constitucional relativa
de los partidos y movimientos políticos y, gracias a estos considerandos,
concluyó que la providencia judicial controvertida incurrió en un defecto
orgánico y en violación directa de la Constitución. El defecto orgánico
consistió en examinar la moralidad de un partido político, a través de la
acción popular, a pesar de que ni la Ley 1437 de 2011, ni la Ley 472 de 1998,
le otorgaron dicha competencia, la que resultó deducida por la Subsección, a
partir de una indebida interpretación de los criterios de atribución de su
competencia. Resaltó la Sala que, en el caso concreto, no era la acción popular,
como mecanismo intemporal, el medio idóneo para controvertir las reformas
estatutarias de los partidos y movimientos políticos, ya que para este fin las
normas estatutarias prevén la posibilidad de formular reclamaciones ante el CNE
las que, una vez resueltas por éste, mediante un acto administrativo, podrán
ser objeto de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pero dentro
del término de caducidad de este mecanismo, en el entendido de que la caducidad
es un fenómeno extintivo de la acción, de orden público, que determina la
competencia del juez. A la vez, ante la falta de competencia en el asunto bajo
revisión, concluyó la Sala Plena que la providencia controvertida incurrió en
violación directa de la Constitución, en particular, la garantía de juez
natural o competente, prevista en el artículo 29 de la Constitución Política.
Por estas razones, decidió la Sala Plena revocar las sentencias de primera y
segunda instancia que resolvieron la acción de tutela; en su lugar, dejar sin
efectos la providencia judicial controvertida y confirmar la sentencia
proferida en primera instancia, en el juicio de acción popular, por parte del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que denegó las pretensiones.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.-
LEVANTAR la suspensión de términos decretada
en el presente proceso.
-SEGUNDO.
- REVOCAR la sentencias proferidas el 12 de
noviembre de 2015 y el 25 de febrero de 2016, por la
Sección Cuarta y por la Sección Quinta del Consejo de Estado, respectivamente,
que declararon la improcedencia de la acción de tutela impetrada por el señor
Rodrigo Llano Isaza
contra el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera, Subsección B y, en su lugar, CONCEDER el amparo del
derecho fundamental al debido proceso, vulnerado por la materialización de un
defecto orgánico y de una violación directa de la Constitución.
TERCERO.-
DEJAR SIN EFECTOS la sentencia
del 5 de marzo de 2015, proferida por la Subsección B, de la Sección Tercera,
del Consejo de Estado, que resolvió el recurso de apelación en el proceso de
acción popular iniciado por el señor Silvio Nel Huertas Ramírez, contra el
Partido Liberal Colombiano y el Consejo Nacional Electoral, por vulneración de
la moralidad prevista en el artículo 107 de la Constitución.
CUARTO.-
CONFIRMAR la sentencia de primera instancia,
del 8 de noviembre de 2013, proferida por la Subsección B, de la Sección
Primera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el proceso de
acción popular iniciado por el señor Silvio Nel Huertas Ramírez, contra el
Partido Liberal Colombiano y el Consejo Nacional Electoral, por vulneración de
la moralidad prevista en el artículo 107 de la Constitución, que denegó las
pretensiones del demandante.
QUINTO.- LÍBRESE por Secretaría
la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados y ORDÉNESE al juez de primera instancia, de la
acción de tutela, efectuar las respectivas notificaciones.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
Con salvamento
de voto
CARLOS BERNAL
PULIDO
Magistrado
Con salvamento
de voto
DIANA FAJARDO
RIVERA
Magistrada
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con
impedimento
JOSÉ FERNANDO
REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS
RÍOS
Magistrado
ROCÍO LOAIZA
MILIAN
Secretaria
General (E)
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS BERNAL PULIDO
A LA SENTENCIA SU585/17
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por
falta de legitimación por activa (Salvamento de voto)
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por
cuanto tutelante no cumplió con la carga argumentativa que le era exigible en
la demostración de los defectos específicos (Salvamento de voto)
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-La Corte intervino
directamente el contenido del fallo correspondiente a la acción popular,
cuando, en sentido estricto, si en gracia de discusión se aceptara la violación
del debido proceso, la Corte habría debido dejar sin efecto la sentencia y
ordenar dictar una sentencia de reemplazo (Salvamento de voto)
Referencia:
Expediente T-5.475.189
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
En atención a la decisión adoptada por la Sala Plena
mediante sentencia proferida el 17 de septiembre de 2017 en referencia al
expediente T-5.475.189, me permito presentar Salvamento de Voto, fundamentado
en las siguientes consideraciones:
i) El tutelante carecía de legitimación
para interponer la acción de tutela contra la providencia judicial proferida
por la Sección Tercera – Subsección B del Consejo de Estado, como segunda
instancia del proceso de acción popular, toda vez que el tutelante, ni fue
parte en el proceso de acción popular, ni reunía las condiciones para actuar
como agente oficioso del Partido Liberal o de sus afiliados.
En efecto, en este caso no se dan las condiciones para
considerar que el tutelante es agente oficio de los militantes del Partido
Liberal, en tanto que para ello el artículo 10 del Decreto 2591/91,
desarrollado por la jurisprudencia constitucional, exige que el titular de los
derechos ajenos o agenciados no esté en condiciones de ejercer su propia
defensa, circunstancia que debe ser manifestada expresamente al presentar la
demanda de tutela, lo que en este caso no fue acreditada por el tutelante en
modo alguno. Tampoco el juez de tutela requirió a los posibles agenciados para
que ratificaran la eventual situación de imposibilidad para procurar de manera
directa la defensa de sus derechos fundamentales[137].
Al respecto se debió tener en cuenta que, como lo ha
precisado esta Corte, el carácter público de la acción de tutela no “exime
aplicación de los principios del proceso”[138], proceso
que es de carácter especial en el cual se exige acreditar la legitimación por
activa como condición de procedibilidad, requisito que se torna más estricta en
tratándose de tutela contra providencia judicial, por cuanto el tutelante debe
tener la condición de parte dentro del proceso frente al cual se señala el
defecto que vulnera el debido proceso.[139]
Por lo tanto, como quiera que el proceso de acción
popular fue promovido, tramitado y decidido directamente respecto del PARTIDO
LIBERAL COLOMBIANO, solo esta colectividad, que cuenta con personería jurídica,
tenía la legitimación para interponer la acción de tutela contra la sentencia
del Consejo de Estado que consideraba vulneratoria de sus derechos
fundamentales. A tal efecto debía actuar por conducto de su representante legal
o por un apoderado especial designado para el efecto, pues de conformidad con
reiterada jurisprudencia de esta Corporación, estas reglas de postulación
también deben ser respetadas.[140]
ii) Como lo ha advertido esta Corporación, la procedencia de
tutela contra providencia judicial es excepcional, “con el fin de que no se desconozcan los principios de
cosa juzgada, autonomía e independencia judicial, seguridad jurídica, y la
naturaleza subsidiaria que caracteriza al mecanismo”[141]; de allí que es necesario que se acrediten los requisitos
generales y específicos de procedibilidad señalados para tales efectos por la
jurisprudencia constitucional[142].
Pues bien, en el caso concreto, el tutelante no cumplió con la
carga argumentativa que le era exigible en la demostración de los defectos
específicos que, a su juicio, configuraban una vía de hecho en la providencia
judicial proferida como resultado del proceso de acción popular promovido por
el señor Silvio Nel Huertas Ramírez en defensa del derecho colectivo a la
moralidad administrativa. Por ende, la Corte habría debido respetar el margen
de acción del Consejo de Estado como juez de la acción popular.
iii) En el presente caso, la Corte
profirió una sentencia que sustituyó la proferida por la jurisdicción de lo
contencioso administrativo en segunda instancia, al dejar en firme la parte
resolutiva de la sentencia de primera instancia fundada en la motivación
construida por la mayoría de la Sala.
De esta manera, la Corte intervino directamente el
contenido del fallo correspondiente a la acción popular, cuando, en estricto
sentido, si en gracia de discusión se aceptara la violación del debido proceso,
la Corte habría debido dejar sin efecto la sentencia proferida por el Consejo
de Estado – Sección Tercera – Subsección B y ordenar a dicha Subsección dictar
una sentencia de reemplazo. Sin embargo, la Corte no optó por esta alternativa,
que es la usual en la práctica de esta Corporación[143] y la más
deferente con las competencias del juez de la acción popular.
Respetuosamente,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
[1] “por la cual se desarrolla el
artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el
ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. El artículo 4º de la citada
ley incluye la moralidad administrativa dentro del enunciado de derechos e
intereses colectivos susceptibles de ser protegidos por vía de la acción
popular.
[2] De conformidad con el numeral 6º
del artículo 1º de esta preceptiva, “[l]os miembros de los partidos y
movimientos políticos desarrollarán su actividad de conformidad con las normas
de comportamiento adoptadas en los correspondientes códigos de ética”.
[3] Ver escrito de demanda en folios
1 a 16 del cuaderno 02 del Expediente.
[4] La relación de hechos y
consideraciones que aquí se despliega comprende algunos aspectos objeto de
reseña en el trámite y decisión de la acción popular entablada por el señor
Silvio Nel Huertas Ramírez a efectos de lograr la protección del derecho e
interés colectivo a la moralidad administrativa de la militancia del Partido
Liberal Colombiano, a través de la “revocatoria o suspensión de la
Resolución 2895 del 7 de octubre de 2011, por medio de la cual se promulgaron
los Estatutos de esa colectividad”.
[5] Convocada por la Convención
Nacional Liberal desde 1998 para modernizar y democratizar la organización
interna del Partido y actualizar sus postulados ideológicos. Consultar la
Resolución 658 del 09 de abril de 2002.
[6] Previa autorización del Consejo
Nacional Electoral para la celebración de la Consulta Interna para aprobación
de los documentos de transformación del Partido Liberal, en forma conjunta con
las elecciones  para Congreso de la República. En dicha jornada se contó con
una participación de 2.566.129 votos. Consultar la Resolución 658 del 09 de
abril de 2002.
[7] Artículo 119 de los Estatutos
del Partido Liberal Colombiano. Allí también se deja en claro que los presentes
estatutos solo podrán ser modificados en temas que no afecten sus principios,
la composición y forma de elección de sus órganos de dirección y control, los
derechos de los miembros del Partido y sus mecanismos    de protección, después
del primer Congreso Nacional del Partido. La reforma de los mismos, en todo caso,
podrá realizarse mediante una Asamblea Liberal Constituyente convocada por el
Congreso Nacional del Partido y elegida popularmente.
[8] El proceso de revisión del
Proyecto de Ley Estatutaria No. 190/10 Senado – 092/10 Cámara se efectuó por la
Corte Constitucional a través de la Sentencia C-490 de 2011.
[9] Consultar el parágrafo del
artículo 4º de la Ley 1475 de 2011.
[10] Consultar el artículo 1º de la
Ley 1475 de 2011.
[11] Contra esta Resolución el actor
popular interpuso recurso de reposición, fundado en el hecho de que el Tribunal
Nacional de Garantías, órgano encargado de vigilar el cumplimiento de los
estatutos, había desaprobado en un principio la expedición de la Resolución
2895 de 2011 por claro desconocimiento de la competencia de reforma estatutaria
atribuida al Congreso Nacional del Partido en el artículo 119 de los estatutos
promulgados en el año 2002. Finalmente, el Consejo Nacional Electoral, mediante
Resolución 586 del 5 de mayo de 2012, decidió rechazarlo por improcedente y
corregir, en todo caso, un supuesto yerro terminológico consistente en la
utilización de la palabra “aprobar” en lugar de “registrar”. Ver
la relación de hechos expuestos en el trámite de la acción popular por parte
del Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Primera, Subsección B- y
el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
Subsección B- en folios 1 a 22 del cuaderno 03 del Expediente.
[12] Como resultado de la decisión de
protección del derecho e interés colectivo a la moralidad administrativa, el
actor popular pidió: a) Que se revoque o se suspenda la Resolución 2895
del 7 de octubre de 2011, por medio de la cual se promulgaron los estatutos del
Partido Liberal Colombiano. b) Que como consecuencia de la medida
procedente que se dicte, se declare también la revocatoria o suspensión de la
Resolución 2915 del 10  de diciembre de 2012 que ratificó la promulgación de
esos estatutos; de la Resolución 2908 del 29 noviembre de 2011 que revocó las
funciones del Tribunal Nacional Liberal de Garantías, y en fin, de todos los
actos y resoluciones proferidas con base en la Resolución 2895 de 2011. c) Que
se revoque o se suspenda la Resolución 4402 del 9 de noviembre de 2011 expedida
por el Consejo Nacional Electoral, por medio de la cual aprueba la mencionada
Resolución 2895 de 2011 de la Dirección Nacional del Partido Liberal
Colombiano.   d) Que se revoque o suspenda la Resolución 0586 del 3 de
mayo de 2012, expedida por el Consejo Nacional Electoral, por medio de la cual
rechaza los recursos de reposición interpuestos contra la Resolución 4402 de
2011 y se corrige directamente el artículo primero de esta última resolución. e)
Que se ordene la convocatoria  a reunión extraordinaria del Congreso Nacional
del Partido Liberal Colombiano, de acuerdo como se indica en los Estatutos
promulgados por la Resolución 658 de 2002, o sea, citando a los integrantes del
Congreso del año 2009, para que se ocupe del mandato contenido en el parágrafo
único del Artículo 4º de la Ley Estatutaria 1475 de 2011 y para ejercer las
demás funciones que le correspondan.
[13] Con el fin de recuperar los dineros
gastados por la Directiva Liberal en actividades o programaciones distintas de
la organización y celebración del Congreso Nacional del Partido Liberal
Colombiano en razón de la Resolución 2895 de 2011, el actor popular pidió que
se ordenara al Consejo Nacional Electoral y a las directivas y funcionarios
responsables del Partido Liberal, la restitución de los dineros pertenecientes
a los fondos del Partido que hayan sido gastados a partir de la expedición de
dicha resolución. Inclusive, solicita que sean los Magistrados del Consejo
Nacional Electoral que aprobaron la Resolución 2895 de 2011 y las Directivas
del partido que hayan ejercido o actuado a partir de la expedición de dicha
resolución, quienes respondan por los gastos que demande la reunión
extraordinaria del Congreso Nacional del Partido Liberal.
[14] En la providencia judicial se
expuso que las resoluciones expedidas por la Dirección Nacional Liberal, a
través de las cuales se modificaron los estatutos del Partido Liberal
Colombiano, no constituían actos administrativos, por lo que la acción popular
carecía de vocación de prosperidad. Ver folio 12 del cuaderno 03 del
expediente.
[15] Sobre el punto, el Tribunal
aclaró que la carga de la prueba en acciones populares corresponde al
demandante, quien debe acreditar la existencia de una vulneración o amenaza que
se derive de una acción u omisión de la parte demandada. Ver folio 13 del
Cuaderno 03 del Expediente.
[16] Bajo la óptica del operador
jurídico, se trataba de la confluencia de variados derechos subjetivos e
individuales en torno a una misma reclamación, lo cual, per se, no los
transforma automáticamente en una prerrogativa de raigambre colectivo. Ver
folios 15 a 17 del cuaderno 03 del expediente.
[17] En su escrito, el actor popular
hizo énfasis en que i) el único órgano competente para modificar los
estatutos era el Congreso Nacional del Partido, ii) la Dirección
Nacional Liberal modificó el cuerpo estatutario sin tener competencia para ello
y, actuando con mala fe, expidió la Resolución 2895 de 2011 en donde hizo
constar que su contenido había sido consultado y aprobado por el Tribunal
Nacional de Garantías, iii) El Consejo Nacional Electoral registró los
estatutos improbados por el Congreso Nacional Liberal y el Tribunal Nacional de
Garantías mediante un procedimiento irregular violatorio de la moralidad
administrativa.
[18] Ver acápite 7.2.1.1 de la
sentencia SU-585/17.
[19] Ver acápite 7.2.1.2. de la
sentencia SU-585/17.
[20] En concepto del juez popular,
ese proceder irregular se vio agravado por parte de la Asamblea Liberal Constituyente
al ratificar los estatutos adoptados por la Dirección Nacional Liberal, sin que
ésta hubiese sido elegida popularmente y sin tener competencia alguna para
modificar los estatutos del Partido. Ver acápite 7.2.1.3.
[21] En la parte resolutiva de la
sentencia también se ordena la conformación de un Comité de Vigilancia que
verifique el cumplimiento de las órdenes allí dispuestas, el cual habrá de
estar integrado por (i) un Magistrado designado para el efecto por la Sala Plena
del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; (ii) la parte actora;  (iii) los
demandados, esto es el Partido Liberal Colombiano y el Consejo Nacional
Electoral, y (iv) la Defensoría del Pueblo.
[22] En Auto del 10 de junio de 2015,
el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
Subsección B negó una solicitud presentada por el Partido Liberal Colombiano,
en el sentido de que se aclarara la providencia en cuanto a “las decisiones
que deben tomar los actuales órganos políticos y de gestión, en especial las
que tengan incidencia a futuro y en caso que a partir del día último del
término otorgado no haya sido posible constituir y acreditar los Directorios
territoriales a fin de hacer efectivos los derechos de más de dos millones de
militantes (…)”. Para sustentar su negativa tuvo en cuenta que la solicitud
no versaba sobre conceptos o expresiones del fallo que ofrecieran verdaderos
motivos de duda, sino que se refería a los efectos que la entidad demandada le
atribuía al cumplimiento del mismo.
[23] “No podía la Sala con el
pretexto de controlar moralmente la conducta oficial de una entidad estatal,
por vía del fuero de atracción, tender un puente a un coto vedado a la
intervención estatal, para controlar moralmente la conducta de un partido
político o de sus directivos e imponer por este medio, las formas de
organización estatal y la moral de ésta, con el argumento de que la actividad
de los partidos es asimilable a la del Estado (…) En este punto, nos
referimos a una vulneración concreta de los principios de legalidad y de juez
natural, con trascendencia lesiva suficiente para afectar el derecho
fundamental al debido proceso”.
[24] El tutelante finiquita su
escrito de demanda haciendo énfasis en que el principio de moralidad
administrativa no es aplicable a “la situación fáctica de las decisiones
adoptadas por los partidos políticos, debido a que los efectos señalados por el
legislador obstan de los aplicados por el ente judicial”. Así también,
arguye que según el Acuerdo 55 del 5 de agosto de 2003 “Por medio del cual
se modifica el reglamento del Consejo de Estado”, a la Sección Tercera de
dicha corporación no se le atribuyó como función la de conocer de procesos de
nulidad o simple nulidad y restablecimiento del derecho.
[25] Ver folio 15 del cuaderno 4 del
expediente.
[26] Ver folios 19 y 20 del cuaderno
04 del expediente.
[27] Ver folios 23 a 27 del cuaderno
04 del expediente.
[28] El citado artículo dispone lo
siguiente “(…) La
sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá
contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios
cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la
entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización
de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la
vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente
posible. La orden de hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta
a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o
vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones
que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante (…)”.
[29] Ver folios 129 a 135 del
cuaderno 04 del expediente.
[30] Ver folios 173 y 174 del
cuaderno 04 del expediente.
[31] Ver folios 1 a 6 del cuaderno 05
del expediente.
[32] Ver folios 15 a 18 del cuaderno
05 del expediente.
[33] Ver folios 40 a 51 del cuaderno
05 del expediente.
[34] En cumplimiento del artículo 64
del Acuerdo 02 de 2015, los documentos mencionados en las dos intervenciones
referidas fueron trasladados a las partes y terceros con interés, acercándose
oportunamente a la Secretaría General de esta Corporación los señores Rodrigo
Llano Isaza, Luis Alfonso Rojas y Silvio Nel Huertas Ramírez.
[35]
Folios 401-431 del Cuaderno
2 de pruebas.
[36] El 3 de agosto del año en curso,
la Secretaría General de esta Corporación procedió a informar al despacho sobre
el vencimiento del término concedido.
[37] “CUARTO.- ORDENAR, por
conducto de la Secretaría General de esta Corporación, que una vez hayan sido
recibidas las pruebas requeridas, se le informe a las partes y terceros con
interés sobre su recepción para que, en caso de considerarlo necesario, se
pronuncien sobre las mismas, en el término de tres (3) días hábiles, de
conformidad con lo previsto en el artículo 64 del Acuerdo 02 del 22 de julio de
2015”.
[38] Magistrado Luis Guillermo
Guerrero. En Sala Plena del 21 de septiembre de 2017 el asunto fue discutido y
la elaboración de la sentencia fue encargada al Magistrado Alejandro Linares
Cantillo.
[39] Dispone la norma en cita: “Cuando
a juicio de la Sala Plena, por solicitud de cualquier Magistrado, un proceso de
tutela dé lugar a un fallo de unificación de jurisprudencia o la trascendencia
del tema amerite su estudio por todos los magistrados, se dispondrá que la
sentencia correspondiente sea proferida por la Sala Plena (...)”.
[40] Ver, entre otras, sentencias
T-119/15, T-250/15, T-446/15 y T-548/15, y T-317/15.
[41] Acerca del perjuicio irremediable, esta Corte ha señalado que,
debe reunir ciertos requisitos para que torne procedente la acción de tutela, a
saber: “(i) que se trate de un hecho cierto e inminente; (ii) que las
medidas a tomar deben ser urgentes; (iii) que la situación a la que se enfrenta
la persona es grave; y finalmente (iv) que las actuaciones de protección han de
ser impostergables.”: Corte Constitucional, sentencia T-896/07.
[42] A este respecto, se llama la
atención sobre el hecho de que frecuentemente los jueces de tutela confunden la
improcedencia con la denegación del amparo y deniegan por improcedente. En
realidad, ante la improcedencia de la acción de tutela, por no cumplir con los
requisitos enunciados de subsidiariedad, inmediatez y legitimación, la acción
debe ser declarada improcedente, mas no rechazada, ni denegado el
amparo. La denegación del amparo es un juicio de fondo, que resulta del
examen de una acción de tutela procedente.
[43] Mediante la sentencia C-543/92,
aprobada con cuatro votos y tres salvamentos de voto, la Corte Constitucional
declaró la inconstitucionalidad del artículo 11 del Decreto 2591 de 1991, que
determinaba el término de caducidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales, al considerar que “Esta norma contraviene la Carta Política (…)
por cuanto excede el alcance fijado por el Constituyente a la acción de
tutela (artículo 86), quebranta la autonomía funcional de los jueces (artículos
228 y 230), obstruye el acceso a la administración de justicia (artículo 229),
rompe la estructura descentralizada y autónoma de las distintas jurisdicciones
(Título VIII), impide la preservación de un orden justo (Preámbulo de la Carta)
y afecta el interés general de la sociedad (artículo 1º), además de lesionar en
forma grave el principio de la cosa juzgada, inherente a los fundamentos
constitucionales del ordenamiento jurídico”.
[44] Frente a las actuaciones de
hecho del funcionario judicial: Corte Constitucional, sentencia T-079/93. “La
exigencia constitucional de la protección efectiva de los derechos
fundamentales no tendría lugar en estos casos extremos si no fuese por la
acción de tutela, utilizada aquí bajo el presupuesto de que se trata de
actuaciones de hecho, caracterizadas por el capricho del funcionario judicial,
por su falta de fundamento objetivo y por vulnerar los derechos fundamentales”:
Corte Constitucional, sentencia T-055/94.
[45] Por ejemplo, el artículo 44 de
la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional español reconoce expresamente la
posibilidad de ejercer el recurso de amparo contra las acciones y omisiones
judiciales y prevé sus requisitos. Por su parte, el artículo 170 de la Ley de Amparo
mexicana regula la figura como una de las hipótesis de amparo directo. Cf. Ley de Amparo,
reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, nueva Ley publicada en el Diario Oficial de la
Federación el 2 de abril de 2013. En el artículo 172, la misma ley establece
una tipología de las violaciones y afectaciones a los derechos procesales para
cada una de las materias (civil, penal, agrario, del trabajo). El artículo 200 de la Constitución
del Perú de 1993 dispone que “La Acción de Amparo, que procede contra el
hecho u omisión, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que
vulnera o amenaza los demás derechos reconocidos por la Constitución, con
excepción de los señalados en el inciso siguiente. No procede contra normas
legales ni contra Resoluciones Judiciales emanadas de procedimiento regular”.
No obstante, la restricción se refiere al carácter regular del procedimiento,
razón por la cual el Tribunal Constitucional ha considerado que sí procede en
caso contrario.
[46] La Ley argentina 3928 de la
Provincia de Buenos Aires, modificada por la Ley 14192 dispone en su artículo 2
que “La acción de amparo no será admisible (…) 4. Contra actos
jurisdiccionales emanados de un órgano del Poder Judicial”. Dicha
disposición ya se encontraba presente en la Ley Reglamentaria Nº 16.986 de la
Provincia de Buenos Aires, del 18 de octubre de 1966.
[47] La expresión causales de
prosperidad de la acción de tutela contra providencia judicial, en
lugar de la de “causales específicas de procedibilidad” ha sido
utilizada, entre otras, en las sentencias: T-969/09, Sala Segunda de Revisión;
T-084/10, Sala Primera de Revisión; T-096/10, Sala Tercera; T-142/11, Sala
Tercera; T-266/12, Sala Quinta; T-220/12, Sala Segunda; T-320/12, Sala Tercera;
T-1047/12, Sala Tercera; T-205/13, Sala Quinta; T-065A/14, Sala Tercera;
T-265/14 Sala Tercera; T-186/15, Sala Tercera; T-242/17, Sala Segunda;
T-415/17, Sala Tercera.
[48] Según la sentencia C-590/05 los requisitos
generales o de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales son los siguientes: “a. Que la cuestión que se discuta
resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el
juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una
clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos
que corresponde definir a otras jurisdicciones (…), b. Que se
hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa
judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar
la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. De
allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales
ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus
derechos (…), c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez,
es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y
proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…), d.
Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la
misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y
que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…), e. Que la
parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que
generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal
vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…)”:
Corte Constitucional, sentencia
C-590 /05.
[49] Corte Constitucional, sentencia
SU/573/17.
[50] Ver entre otras las
sentencias T-328/10, T-526/05 y T-692/06.
[51] Ver entre otras las
sentencias sentencia SU-1219/01, T-133/15, T-373/14, y T-272/14. “Con
mayor razón si se tiene en cuenta que todas las sentencias de tutela son objeto
de estudio para su eventual selección y revisión en esta Corporación, trámite
después del cual se tornan definitivas”: Corte Constitucional, sentencia
SU-573/17.
[52] “Ocurre que el artículo 6º
del Decreto 2591 de 1991, es enfático: no procede la tutela “cuando se trate de
actos de carácter general, impersonal y abstracto”, y, estas características
son propias de la sentencia que define una acción de inconstitucionalidad,
luego también por esta razón es improcedente la tutela en la presente acción”:
Corte Constitucional, sentencia T-282/96.
[53]: “(…) considera
la Corte que es improcedente la acción de tutela contra decisiones de la Corte
Constitucional y, se agrega en esta oportunidad, contra decisiones del Consejo
de Estado que resuelven acciones de nulidad por inconstitucionalidad. Esta
sería entonces una causal adicional de improcedencia que complementaría los
requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones
judiciales establecidos por la jurisprudencia a partir de la sentencia C-590 de
2005, de acuerdo con la cual no procede la acción de tutela contra las
sentencias de la Corte Constitucional ni contra las del Consejo de Estado por
nulidad por inconstitucionalidad”: Corte Constitucional, sentencia
SU-391/16, reiterada por SU-573/17.
[54] “Esto no controvierte la
informalidad que caracteriza a la acción de tutela, pues, como ya se dijo, en
tratándose de la procedencia del amparo constitucional contra providencias
judiciales, el ordenamiento constitucional también resguarda la seguridad
jurídica y la autonomía de los jueces”: Corte Constitucional,
sentencia T-265/14.
[55] Artículo 272 del CPACA: “Finalidad
de la revisión eventual en las acciones populares y de grupo. La finalidad de
la revisión eventual establecida en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996,
Estatutaria de Administración de Justicia, adicionado por artículo 11 de la Ley
1285 de 2009, es la de unificar la jurisprudencia en tratándose de los procesos
promovidos para la protección de los derechos e intereses colectivos y la
reparación de daños causados a un grupo y, en consecuencia, lograr la
aplicación de la ley en condiciones iguales frente a la misma situación fáctica
y jurídica”. Así, la solicitud de revisión eventual por razones diferentes
a la unificación genera el rechazo de la misma. Por ejemplo, consideró el
Consejo de Estado en un caso concreto que: “como la solicitud de revisión
eventual no reúne la totalidad de requisitos exigidos por la ley y la
jurisprudencia, por cuanto no busca la unificación jurisprudencial sobre un
tema específico relacionado con el objeto de la acción popular dentro de la
cual se profirió la providencia que se busca revisar, es claro que la sentencia
del 25 de noviembre de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas
dentro del asunto de la referencia no puede ser seleccionada para tal efecto”: Consejo de
Estado, Sección 5, Auto del 10 de noviembre de 2016, rad.
17001-33-31-003-2011-00050-01(AP) REV.
[56] “contra las sentencias de
acción popular no procede recurso extraordinario alguno, toda vez que la Ley
472 de 1998, al regular los recursos que son posibles de presentar dentro de
esta acción (Capítulo X), únicamente consagró el recurso de apelación contra la
sentencia de primera instancia”: Consejo de Estado, Sección 3, Auto del 2
de agosto de 2006, rad. 11001-03-15-000-2004-00764-00(AP);  Auto del 10 de
febrero de 2011, rad. 11001-03-15-000-2010-01519-00(AP); Sección 4, Auto del 12
de mayo de 2011, rad. 11001-03-15-000-2010-01370-00(AP).
[57] Dicha providencia fue notificada
por edicto el 21 de mayo de 2015, razón por la cual quedó en firma el 29 de
mayo de 2015.
[58] “Por otra parte, la Corte ha
establecido que para considerar legitimada a una persona jurídica, en la
interposición de la acción de amparo constitucional, es necesario que ésta actúe
por intermedio de su representante legal, bien para instaurar la
acción en forma directa, ya para conferir el correspondiente poder”: Corte
Constitucional, sentencia T-974/03.
[59] “ARTICULO 10. LEGITIMIDAD
E INTERES. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por
cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales,
quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se
presumirán auténticos. ǁ También se pueden agenciar derechos ajenos cuando
el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.
Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. ǁ
También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales.”: Decreto Ley 2591 de
1991.
[60] Corte Constitucional, sentencias
T-430/92 y T-889/13, entre otras.
[61] La sentencia T-550/93 excluyó la
posibilidad de que los miembros del sindicato de Colgate ejercieran una acción
de tutela para proteger los derechos del sindicato, por no haber sido ejercida
por el representante legal del mismo.
[62] “En este orden de ideas, es
claro que la reclamación puede ser formulada por alguna de las personas que
haya pertenecido al movimiento y para esos efectos, lo mínimo que cabe exigir
es que esa persona acredite la condición de antiguo miembro del movimiento y
que, además, invoque una eventual vulneración de derechos del movimiento, que
tenga relación con circunstancias ocurridas mientras el movimiento tuvo
personería”: Corte Constitucional, sentencia T-959/06.
[63] A pesar de que en el fallo de
segunda instancia se concluye que el actor no demostró las calidades alegadas
de veedor nacional y defensor del afiliado, hay que tener en cuenta que el
Secretario General y Representante Legal del Partido Liberal contestó la acción
de tutela, solicitó acceder a las pretensiones y no controvirtió que el
accionante ostentara dichas responsabilidades dentro de la organización del
partido. Por demás, a folios 15 y  3431 del cuaderno de tutela se evidencia que
el accionante utiliza papel propio de la Veeduría Nacional del Partido Liberal
y firma como veedor nacional, sin que dichos documentos hayan sido objeto de
controversia o tacha
alguna.
[64] Como respuesta al requerimiento
hecho por parte del juez a quo, Sección Cuarta del Consejo de Estado, el
accionante explicó que “ostento el poder estatutario, consistente en
defender los derechos de los afiliados al Partido Liberal Colombiano, otorgado
en mi elección, que tuvo lugar en la última convención nacional”. Esta condición estatutaria no fue
controvertida por el Secretario General y Representante Legal del propio
Partido Liberal Colombiano en sus múltiples intervenciones.
[65] El Veedor Nacional del Partido
Liberal tiene como principal función asignada la promoción y defensa de los
derechos del afiliado, en especial de aquellos referidos a la participación en
la vida de la colectividad y ante sus órganos, en todos los niveles
territoriales y jerárquicos.
[66] En la sentencia SU-447/2011, la
Corte Constitucional analizó el tema de la notificación de medidas cautelares a
sociedades anónimas, especialmente enfatizando en la necesidad de no extender
la misma a los accionistas como terceros interesados en la decisión. En esta
providencia, se estableció que los accionistas no pueden considerarse terceros
con interés en la decisión administrativa, de manera que no era posible dar
aplicación al artículo 46 del entonces Código Contencioso Administrativo,
obligando a la notificación de cada uno de los accionistas de la sociedad
anónima.
[67] “La forma en que se ha desdibujado
la separación absoluta entre las esferas pública y privada en torno al desarrollo
de actividades que interesan a la sociedad, se muestra propicia al
afianzamiento de una concepción material de los asuntos públicos, por cuya
virtud los particulares vinculados a su gestión, si bien siguen conservando su
condición de tales, se encuentran sujetos a los controles y a las
responsabilidades anejas al desempeño de funciones públicas, predicado que,
según lo expuesto, tiene un fundamento material, en cuanto consulta, de
preferencia, la función y el interés públicos involucrados en las tareas
confiadas a sujetos particulares”: Corte Constitucional, sentencia C-181/97.
[68] Corte Constitucional, sentencia
C-212/17.
[69] Las acciones populares “superan
la tradicional división entre el derecho público y el derecho privado”:
Corte Constitucional, sentencia C-377/02.
[70] En particular, aunque no
utilizadas en la práctica, el Código Civil ya preveía acciones populares para
la protección de los bienes de uso público (artículo 1005) y por amenaza de
daño contingente contra personas indeterminadas (artículo 2359). Sin tratarse
de una acción judicial, el estatuto del consumidor, Decreto Ley 3466 de 1982,
legitimó a cualquier persona para solicitar el inicio del procedimiento
administrativo de sanción por incumplimiento de las condiciones de calidad e
idoneidad de bienes y servicios (artículo 8) y por incumplimiento de las normas
sobre fijación pública de precios (artículo 34). El artículo 8 de la Ley 9 de
1989 extendió la acción popular del artículo 1005 del Código Civil, para la
recuperación del espacio público y la protección del medio ambiente.
[71] “(…) la acción popular, a
diferencia de la tutela, tiene una característica esencial que consiste en que
se trata de un medio de protección principal, es decir, no es subsidiario, ni
su ejercicio se supedita al ejercicio de otros medios”: Consejo de Estado,
Sección 3, Sub. C, sentencia del 26 de noviembre de 2013, rad.
25000-23-24-000-2011-00227-01(AP).
[72] Artículo 88 de la Constitución.
[73] Ya la Asamblea Nacional
Constituyente había avizorado, a partir de la previsión constitucional de la
acción popular, “el desarrollo de un nuevo derecho solidario”: Proyecto
de Acto Reformatorio No. 62. Delegatarios Guillermo Perry, Horacio Serpa y
Eduardo Verano. Gaceta Constitucional No. 22, 18 de marzo de 1991, pág. 62. La
sentencia C-215/99 reconoció la filiación existente entre la acción popular y
el principio de solidaridad. La sentencia C-1060/00 puso de presente que “la
Constitución de 1991, trajo consigo una nueva dimensión en las relaciones de
los ciudadanos frente el Estado”. Por su parte, la sentencia C-377/02
precisó que “Estos derechos colectivos se caracterizan porque son derechos
de solidaridad”.
[74] Las acciones populares “Se
caracterizan por poseer un carácter altruista”: Consejo de Estado, Sección
I, sentencia del 25 de julio de 2013, ref. 73001-23-31-000-2010-00436-01(AP).
[75] La sentencia C-630/11 reconoció
que la posibilidad de ejercer acciones populares era un derecho político “basado
en los principios de autogobierno democrático, libertad individual y
solidaridad, que tiene como propósito principal asegurar el goce efectivo de
los derechos e intereses colectivos”.
[76] De acuerdo con el artículo 16 de
la Ley 472 de 1998, la jurisdicción competente se establece en razón del sujeto
demandado por amenazar o vulnerar los derechos o intereses colectivos. Así, si
el demandado es una entidad pública o un particular que ejerce funciones
públicas, la competente será la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
[77] En la acción popular no opera la
regla técnica dispositiva, teniendo en cuenta que no se trata de una acción
privada, lo que implica, entre otras consecuencias, que una vez interpuesta la
demanda, ésta no es desistible; el juez tiene el deber de impulsar el proceso y
no se encuentra limitado a la protección de los derechos o intereses colectivos
invocados por el demandante, ni por las medidas de protección solicitadas en la
demanda. El juez deberá tomar todas las medidas necesarias para proteger
eficazmente el derecho interés colectivo amenazado o vulnerado.
[78] Corte Constitucional, sentencia
C-377/02.
[79] Por esta razón, tanto el inciso
final del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, como el parágrafo disponen que “Igualmente
son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la
Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional
celebrados por Colombia.
Parágrafo.- Los derechos e
intereses enunciados en el presente artículo estarán definidos y regulados por
las normas actualmente vigentes o las que se expidan con posterioridad a la
vigencia de la presente Ley”.
[80] “Es pertinente observar, que
las situaciones enunciadas en el artículo 88 de la Carta Política no son
taxativas, en la medida en que la propia norma constitucional defiere al
legislador, el señalamiento de otros derechos e intereses colectivos que
considere deban ser protegidos por medio de este instrumento jurídico ahora
consagrado a nivel constitucional,  siempre y cuando  no contraríen la
finalidad pública o colectiva para la que fueron concebidos”: Corte
Constitucional, sentencia C-215/99.
[81] “(…) los derechos
colectivos, son aquellos mediante los cuales aparecen comprometidos los
derechos de la comunidad, y cuyo radio de acción va más allá de la esfera de lo
individual o de los derechos subjetivos”: Consejo de Estado, Sección 3,
sentencia del 26 de octubre de 2000, rad. 251353  CE-SEC3-EXP2000-NAP097
AP-097.
[82] A pesar de que la sentencia
C-215/99 que controló la constitucionalidad de varias normas de la Ley 472 de
1998 sostuvo que “(…) el ejercicio de las acciones populares supone la
protección de un derecho colectivo, es decir, de un interés que se encuentra
en cabeza de un grupo de individuos, lo que excluye motivaciones meramente
subjetivas o particulares”, precisó que ese grupo de individuos no
podía ser otro que la acción popular permite un “reclamo judicial en cabeza
de quien actúa a nombre de la sociedad”(negrillas agregadas).
[83] Corte Constitucional, sentencia
C-215/99.
[84] Se trata de una “legitimación
universal”: Consejo de Estado, Sección 3, sentencia del 5 de octubre de
2005, rad. AP 2001-23-31-000-2001-01588-01.
[85] “Cabe anotar, que la
Constitución de 1991 no distingue como lo hace la doctrina, entre intereses
colectivos e intereses difusos, para restringir los primeros a un grupo
organizado y los segundos a comunidades indeterminadas, pues ambos tipos de
intereses se entienden comprendidos en el término “colectivos”. Las acciones
populares protegen a la comunidad en sus derechos colectivos y por lo mismo,
pueden ser promovidas por cualquier persona a nombre de la comunidad cuando
ocurra un daño a un derecho o interés común, sin más requisitos que los que
establezca el procedimiento regulado por la ley. El interés colectivo
se configura en este caso, como un interés que pertenece a todos (…) los miembros
de una colectividad determinada”: Corte Constitucional, sentencia C-215/99.
[86] “(…) su propia condición
permite que puedan ser ejercidas contra las autoridades públicas por sus
acciones y omisiones y por las mismas causas, contra los particulares”:
Corte Constitucional, sentencia T-405/93.
[87] Por ejemplo, la Jurisdicción de
lo Contencioso Administrativo ha tramitado acciones populares contra un
contratista de la administración, por ausencia de un muro de contención en una
concesión vial: Consejo de Estado, Sección 1, Sentencia del 25 de julio de
2013, rad. 2019171 73001-23-31-000-2010-00436-01 AP.
[88] “(…)  La sentencia que acoja
las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden
de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado
daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no
culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas
necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del
derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible. La orden de
hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin
de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado y de
prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito
para acceder a la pretensiones del demandante”: inciso primero del artículo
3 de la Ley 472 de 1998. Cf. Sentencias C-215/99 y C-377/02.
[89] “(…) ello no implica que los
poderes del juez de la acción popular sean ilimitados. Así, ha dejado en claro
que este medio de control no procede para controvertir leyes de la República y
discutir decisiones judiciales de constitucionalidad (….) ni para
cuestionar la constitucionalidad del proceso de concertación y entrada en vigor
de Tratados Internacionales  (….); tampoco para discutir decisiones
judiciales (….); ni es el mecanismo idóneo de verificación y
cumplimiento de lo decidido por otras autoridades judiciales  (….) y del
mismo modo no es procedente para revivir los términos cuando no se interpuso
oportunamente la acción electoral  (….)”: Consejo de Estado, Sección 3,
Sub. C, sentencia del 4 de abril de 2016, rad. 85001-23-31-000-2012-00139-01
(AP).
[90] “Lo anterior no significa una
invasión a la órbita de competencias de las demás autoridades o entidades
públicas, ni concretamente, de las que ejercen función administrativa, ya que
se trata, simplemente, del ejercicio claro del poder discrecional que se le
concede por la Constitución y la ley al juez constitucional, para que, si
encuentra acreditada la vulneración o amenaza de un derecho o interés
colectivo, proceda a determinar las medidas procedentes y conducentes que deben
ser adoptadas para que cese la conducta lesiva”: Consejo de Estado, Sección
3, Sub. C, sentencia del 26 de noviembre de 2013, rad.
25000-23-24-000-2011-00227-01(AP).
[91] “El límite a la tarea
fiscalizadora del juez viene determinado por la autorrestricción que le impone
el no reemplazar a la administración en la definición de órdenes de prioridades
para la atención de necesidades de la colectividad”: Consejo de Estado,
Sección 3, sentencia del 26 de octubre de 2006, exp. N. AP-0708, Los grandes
fallos de la jurisprudencia administrativa colombiana, Universidad
Externado de Colombia, Bogotá, 2013, p. 439.
[92] “En este orden de ideas y a
manera de resumen, se concluye que el inciso primero del artículo 88 de la
Carta, al consagrar las denominadas Acciones Populares como instrumentos de
defensa judicial de los derechos colectivos, señala también el ámbito material
y jurídico de su procedencia en razón de la naturaleza de los bienes que se
pueden perseguir y proteger a través de ellas”: Corte Constitucional,
sentencia C-215/99.
[93] Artículo 209. “La función
administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla
con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización,
la delegación y la desconcentración de funciones (…)” (negrillas no
originales).
[94] Tal como lo hace la Constitución
de la República Federativa de Brasil de 1988 : “LXXIII cualquier ciudadano es
parte legítima para proponer la acción popular que pretenda anular un acto
lesivo para el patrimonio público o de una entidad en que el Estado participe,
por la moralidad administrativa, el medio ambiente o el patrimonio histórico y
cultural, quedando el actor, salvo mala fe comprobada, exento de las costas
judiciales y de los gastos legales” (traducción libre).
[95] “(…) existe amenaza o
vulneración de la moralidad administrativa, entre otros, en los siguientes
supuestos: cuando la transgresión de la legalidad obedece a finalidades de
carácter particular -noción que la aproxima a la desviación de poder -; cuando
existen irregularidades y mala fe por parte de la Administración en el ejercicio
de potestades públicas ; cuando se desconocen los valores y principios que
inspiran la actuación administrativa y que determinan la expedición de las
normas  (…) cuando se aplique o interprete por parte de una autoridad
administrativa un precepto legal o una decisión judicial en un sentido que se
aparte de manera ostensible y contraevidente de su correcto entendimiento
(…) cabe agregar que el derecho colectivo a la moralidad administrativa no
se limita a un examen de la situación a la luz del simple texto legal, sino que
debe comprender también una relación de todos aquellos valores, principios y
reglas que, teleológicamente, forman parte del propio ordenamiento vigente, en
cuanto determinaron y justificaron la expedición de las normas en cuestión, al tiempo
que sirven de complemento insustituible para alcanzar la recta inteligencia de
las mismas y su verdadero alcance (…)”: Consejo de Estado, Sección 3,
sentencia del 30 de abril de 2014, rad. 2019231 23001-23-31-000-2010-00376-02
AP.
[96] Una sentencia de 2013 consideró
que al tratarse la moralidad administrativa de un concepto jurídico
indeterminado, “su interpretación debe efectuarse con base en el contenido
axiológico, político e ideológico del operador judicial que esté encargado de
su aplicación”: Consejo de Estado, Sección 3, Sub. C, sentencia del 26 de
noviembre de 2013, rad. 25000-23-24-000-2011-00227-01(AP). En sentido
contrario: “(…) lo moral en materia de administración pública no puede
determinarse bajo la concepción subjetiva de quien aprecia los hechos”:
Consejo de Estado, Sección 2, Sub. B., sentencia del 16 de marzo de 2017, rad.
25000-23-24-000-2004-00894-01(AP).
[97] Consejo de Estado, Sección 3,
sentencia del 21 de febrero de 2007, rad. 76001-23-31-000-2005-00549-01 (AP), Los
Grandes fallos de la jurisprudencia administrativa colombiana, Universidad
Externado de Colombia, Bogotá, 2013, p. 63.
[98] “(…) para la protección del
derecho a la moralidad administrativa es necesario que se demuestre que el
servidor público o particular que ejerce función pública, ha actuado en abierto
desconocimiento de parámetros éticos y morales con ánimo subjetivo, torticero y
malicioso”: Consejo de Estado, Sección 1, sentencia del 6 de noviembre de
2013, rad. 25000-23-24-000-2012-00145-01(AP).
[99] “Con el objeto de delinear el
ámbito material del referido bien jurídico, se ha considerado también que lo
moral para la administración es todo aquello que dentro del marco constitucional
y legal propenda por el cumplimiento de los fines del Estado y de los
principios de la función pública.”: Consejo de Estado, Sección 2, Sub. B.,
sentencia del 16 de marzo de 2017, rad. 25000-23-24-000-2004-00894-01(AP).
[100] Consejo de Estado, Sección 3,
sentencia del 17 de junio de 2001, expediente AP-166.
[101] Consejo de Estado, Sección 3,
Sub. C, sentencia del 26 de noviembre de 2013, rad.
25000-23-24-000-2011-00227-01(AP).
[102] Consejo de Estado, Sección 2,
Sub. B., sentencia del 16 de marzo de 2017, rad.
25000-23-24-000-2004-00894-01(AP). En este caso se sostuvo que la vulneración
de la moralidad administrativa “se satisface con la verificación de una
actuación que pueda ser catalogada como inmoral, desviada o corrupta”.
[103] “Así, la moralidad
administrativa -como principio rector de la actividad administrativa y como
derecho colectivo- se perfila como un estándar de conducta de las
autoridades administrativas, de carácter eminentemente normativo, cuyo
contenido se integra a partir de los principios, valores y reglas que inspiran,
dirigen y condicionan toda actuación administrativa” (negrillas no
originales): Consejo de Estado, Sección 3, sentencia del 30 de abril de 2014,
rad. 2019231
23001-23-31-000-2010-00376-02 AP.
[104] “(…) lo perseguido a través de
esta acción es la protección del derecho a la moralidad administrativa,
donde la evaluación de la conducta de la autoridad sólo puede hacerse bajo la
perspectiva de la función administrativa, enmarcada por los principios
constitucionales y las normas jurídicas” (negrillas no originales): Consejo
de Estado, Sección 3, sentencia del 24 de agosto de 2005, rad.
25000-23-26-000-2003-02458-01(AP). En este sentido, la Corte Constitucional
concluyó que “los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular
por vulneración del derecho colectivo a la moralidad   administrativa son,
según jurisprudencia del Consejo de Estado, los siguientes: 1. La Acción u
omisión debe corresponder al ejercicio de una función pública (…)”: Corte
Constitucional, sentencia SU-913/09.
[105] Artículo 15 “Jurisdicción.
La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que
se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en
actos, acciones y omisiones de las entidades públicas y de las personas
privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo
dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia.
En los demás casos, conocerá la jurisdicción
ordinaria civil”.
[106] La versión original del artículo
107 constitucional disponía que “Se garantiza a todos los nacionales el derecho a
fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos, y la libertad
de afiliarse a ellos o de retirarse. ǁ También se garantiza a las organizaciones
sociales el derecho a manifestarse y a participar en eventos políticos”.
Antes del Acto Legislativo 01 de 2009, este artículo ya había sido modificado
por el Acto Legislativo 01 de 2003.
[107] “En un sentido positivo, la ley
que regula la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos,
puede, por vía general, determinar la organización de los partidos, siempre que
se trate de ordenar su estructura genérica y ella resulte necesaria para el
ejercicio de las funciones que están llamados a cumplir o para el correcto
funcionamiento del sistema democrático”: Corte Constitucional, sentencia
C-089/94.
[108] Corte Constitucional, sentencia
C-089/94.
[109] Corte Constitucional, sentencia
C-303/10.
[110] Respecto de su alcance y
desarrollo legal ver sentencia C-283/17.
[111] Corte Constitucional, sentencia
C-490/11.
[112] Corte Constitucional, sentencia
C-490/11
[113] Estos contenidos mínimos resultan
constitucionales ya que “no hacen referencias específicas y particulares acerca de las
mismas, lo que salvaguarda prima facie el grado de autonomía que la Constitución
reconoce a partidos y movimientos políticos” C-490/11.
[114] Por la cual se adoptan reglas
de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de
los procesos electorales y se dictan otras disposiciones
[115] Corte Constitucional, sentencia
C-490/11.
[116] “(…) el parámetro constitucional
ha sufrido significativas transformaciones, como la referida a la concepción de
la autonomía de los partidos y movimientos políticos, sustancialmente
modificada a partir de las reformas introducidas por los actos legislativos
1º  de 2003 y 1º  de 2009 que eliminó la prohibición impuesta al
legislador para intervenir en su organización interna y redujo sustancialmente
el nivel de autonomía y discrecionalidad con que venían actuando los partidos y
movimientos políticos”: Corte Constitucional, sentencia C-490/11.
[117] Corte Constitucional, sentencia
C-537/16, que examinó la constitucionalidad del régimen de saneamiento de
nulidades por incompetencia en el Código General del Proceso.
[118] Corte Constitucional, sentencia
C-590/05.
[119] Corte Constitucional, sentencia
SU-770/14.
[120] Corte Constitucional, sentencia
SU-770/14.
[121] Corte Constitucional, sentencia
SU-770/14.
[122] “La Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo
dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las
controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y
operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas
las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función
administrativa” (negrillas no originales): inciso primero del artículo 104
del CPACA.
[123] “Teniendo en cuenta estas precisiones,
es  entonces  solamente en relación con las funciones públicas y
administrativas que claramente establezca y autorice  la ley que se predica ese
nivel especial de responsabilidad a que se ha hecho referencia, circunstancia
que, como se verá más adelante, es necesario tener en cuenta para el cabal
entendimiento de las disposiciones acusadas en el presente proceso”: Corte Constitucional,
sentencia C-644/11.
[124] “ARTICULO 2º—Definición. Los
partidos son instituciones permanentes que reflejan el pluralismo político,
promueven y encauzan la participación de los ciudadanos y contribuyen a la
formación y manifestación de la voluntad popular, con el objeto de acceder al
poder, a los cargos de elección popular y de influir en las decisiones
políticas y democráticas de la Nación”: Ley Estatutaria 130 de 1994.
[125] “Los partidos políticos, al
igual que los movimientos políticos y los grupos significativos de ciudadanos,
son modalidades de representación democrática constitucionalmente reconocidas”:
Corte Constitucional, sentencia C-490/11.
[126] “(…) los partidos políticos,
en el Estado Social de Derecho, son los más importantes medios de expresión de
las ideologías políticas, de las inquietudes de la opinión pública y de los
anhelos colectivos de organizar la vida en común (…) Vistas como
instituciones jurídicas vitales para el correcto funcionamiento de la
democracia, por su carácter de medios de expresión de la opinión pública y de
acceso al ejercicio del poder”: Corte Constitucional, sentencia C-1081/05.
[127] Sostuvo la sentencia revisada de la
Subsección B, que la acción
popular procede respecto de cualquier entidad que “tenga asignadas
actividades propias de la organización política”. Sostuvo que “superado
el carácter de organizaciones eminentemente liberales, los partidos son
instituciones políticas, esto es que sus actividades pertenecen a la esfera del
poder político (…) gozan del mismo carácter del instituto político de
actividad continuada que se atribuye al Estado”.  Más adelante afirmó que “lejos
de ser organizaciones liberales comprendidas en el campo de las asociaciones
privadas o particulares, los partidos políticos son parte integrante del
poder soberano sobre el que se edifica el Estado” (negrillas no originales),
y más adelante concluyó que “gozan de la misma esencia del Estado, en tanto
que organización política”.
[128] Sostuvo la sentencia aquí
controvertida que “(…) estando los partidos
políticos sujetos al ordenamiento jurídico y habiendo alcanzado la moralidad
rango normativo y fuerza vinculante, el juicio de moralidad al que se los
somete trasciende el ámbito de la teoría política, para ubicarse en el campo de
la aplicación del ordenamiento, de la conformidad o sujeción a los principios,
normas y demás reglas de derecho vigente, que no es otro que el del control
judicial”. También asimiló la moralidad del artículo 107 de la Constitución
y la moralidad administrativa de los artículos 88 y 209, en los siguientes
términos: “al tenor de las disposiciones de los artículos 2, 88, 107 y 209
constitucionales, se garantiza la eficacia de los derechos e intereses
colectivos relacionados con la moralidad que atañe a las distintas
manifestaciones de la organización política”.
[129] La demanda considera que la
actuación se realizó “en perjuicio de la militancia de ese partido y de la
colectividad liberal en general”.  Una vez la primera instancia denegó las
pretensiones, la apelación sostiene que sí hubo vulneración a la moralidad por
la comisión de infracciones al Código de Ética del partido y considera que la
acción popular debe prosperar para proteger la moralidad en cabeza de un grupo
de individuos que conforman la colectividad, Partido Liberal.
[130] Entre otros, concluyó la
sentencia que “Para la Sala resulta insólita e inexplicable la
interpretación en el sentido de que la ley facultó al director del partido
abrogarse (sic) la facultad de sustituir o alterar unilateralmente la
estructura interna” “no queda sino concluir que la Dirección Nacional,
invocando una facultad no otorgada por la ley, so pretexto de la necesidad de
ajustar los estatutos, ajuste si bien impuesto por la Ley 1475 de 2011, a cargo
del Congreso Nacional, i) sustituyó las reglas de organización y funcionamiento
internos, no previstas en la ley; ii) afectó los principios de participación,
igualdad, equidad e igualdad de género y transparencia y iii) desconoció de las
reglas contenidas en los estatutos vigente. En fin, con vulneración de la
moralidad administrativa”. También concluyó que la eliminación del Tribunal
Nacional de Garantías “carece de seriedad, de ponderación y honestidad”
Y la Asamblea Liberal Constituyente “agravó la violación de la moralidad
iniciada por la Dirección Nacional Liberal”.
[131] Al responder la demanda de
acción popular, el CNE formuló la excepción de improcedencia de la acción ya
que se busca controvertir con ella “una cuestión de índole estatutaria del
Partido Liberal Colombiano, cuyas decisiones y efectos (…) tienen
consecuencias solo al interior del mismo, sin que este sea un factor que afecte
un derecho en cabeza de la comunidad en general que se vea beneficiada o
menoscabada”. También sostuvo que en realidad la demanda “se orienta a
favorecer a un sector del partido, que subjetivamente considera que las
decisiones internas adoptadas por las Directivas de ese movimiento no son
acordes con los estatutos internos”.  Por su parte, el Partido Liberal al
contestar la demanda de acción popular también solicitó la declaratoria de
improcedencia ya que teniendo en cuenta que el mismo demandante “argumenta
que la violación está directamente relacionada con su “membrecía” al Partido
Liberal Colombiano, resulta evidente que con la acción persigue un interés
particular, que escapa a la órbita de las acciones populares”. Además,
agregó que el Partido Liberal no ejerce función pública y que el derecho de los
partidos a organizarse y funcionar libremente explica que “no resulta
posible que sus actuaciones se sometan a juicio de moralidad, pretendido por el
actor popular de este proceso”.
[132] Artículo 3 de la Ley Estatutaria
1475 de 2011.
[133] Ver, por ejemplo: Consejo de
Estado, Sección 3, sentencia del 21 de febrero de 2007, rad.
76001-23-31-000-2005-00549-01 (AP), Los Grandes fallos de la jurisprudencia
administrativa colombiana, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2013,
p. 63.
[134] Consejo de Estado, Sección 3,
Sub. C, sentencia del 4 de abril de 2016, rad. 85001-23-31-000-2012-00139-01
(AP). En esa ocasión el Consejo de Estado resolvió las pretensiones de un
ciudadano quien, alegando violación de la moralidad administrativa, y habiendo
dejado caducar la acción de nulidad electoral, acudió a una acción popular,
intemporal, para controvertir la elección de un alcalde.
[135] La sentencia concluyó que el
Consejo Nacional Electoral actuó “sin el más mínimo recato moral, que le es
exigible constitucionalmente” y “ejerció sus funciones con
favorecimiento indebido de las directivas del Partido Liberal”.
[136] “A este respecto la Corte
encuentra que en un sentido negativo la ley que se ocupe de la organización y
régimen de los partidos, no puede, en principio, imponer a los partidos y
movimientos, entre otras cosas, las siguientes: (1) condiciones y exigencias
específicas sobre la implantación de un determinado procedimiento de adopción
de sus decisiones internas - de acuerdo con los antecedentes en la Asamblea
Nacional Constituyente, la adopción del artículo 108 inciso 2 de la CP buscaba
establecer esta garantía -”: Corte Constitucional, sentencia C-089/94.
[137]
Sentencias T -044/96 y SU-055 de 2015
[138]
Sentencia T-354 de 2002
[139]
Sentencia SU-173 de 2015
[140]
Sentencias T-267 de 2009, T-638 de 2001, SU-477 de 2011
[141] Sentencia T-244 de 2016
[142] Sentencia C-590 de 2005
[143]
Entre otras sentencias, T-176 de 1999, SU-447/11, T-638 de 2011, T-1049 de
2012, SU-173 de 2015, T-090 de 2017