T-336-97
Sentencia T-336/97
Sentencia
T-336/97
REVOCACION
DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Alcance de su procedencia
No obstante la
facultad de la administración de revocar sus propios actos, carece ella de un
carácter absoluto, pues en su ejercicio no puede atropellar los derechos de los
particulares. Cabe la tutela para dejar sin efectos el acto de revocación y
ordenar a la respectiva autoridad que cumpla, a favor del afectado, el acto
inicial por ella proferido, en el que hubiese reconocido o creado un derecho
individual. Desde luego, la administración está autorizada expresamente por el
Código Contencioso Administrativo para revocar, sin el consentimiento de la
persona favorecida, el acto administrativo obtenido ilícitamente. En tales
hipótesis, no cabe duda de que en el origen de la situación jurídica individual
que se reclama existe un vicio, que si es conocido por la Administración, no
puede permanecer sustentando un derecho, como si éste se hubiese adquirido al
amparo de la ley. En realidad, la circunstancia expuesta indica que el alegado
derecho subjetivo, en cuanto tiene por sustento la violación de la ley, no
merece protección. El orden jurídico no se la brinda, pues nunca lo ilícito
genera derechos. Pero, como puede verse, se trata de una excepción, que por
tanto debe ser entendida y aplicada con carácter restrictivo.
PENSION DE
JUBILACION-Inexistencia de
ilegalidad o fraude para su reconocimiento/REVOCACION DIRECTA DE ACTO
ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Inexistencia de ilegalidad o fraude/ACCION
DE TUTELA TRANSITORIA-Continuación pago de mesadas pensionales
No hay evidencia
de la ilegalidad, o del fraude -como lo denominó la administración- para lograr
el reconocimiento de la pensión. Brillan por su ausencia elementos objetivos
convincentes e indudables que comprometan a la actora en la comisión de hechos
punibles. Ello no se opone a la investigación penal que puede iniciarse y que
la propia administración debería impulsar si considera que hubo actuaciones
delictivas en el curso del trámite que culminó con el reconocimiento de la
pensión de jubilación de la actora. Pero la actual falta de certidumbre sobre
un ilícito comportamiento de la interesada no permite la aplicación unilateral
de la facultad revocatoria excepcional, en la que no encaja el caso. La
Administración no podía revocar el acto positivo mediante el cual había
reconocido la pensión -con lo cual había creado un derecho particular-, sin
contar con la anuencia escrita y expresa de su titular. La única vía que le
quedaba era la de demandar su propio acto, conducta ésta que, juzga la Corte,
es la que debe seguirse. Dado el perjuicio irremediable que afronta la
accionante en razón de hallarse de por medio su mínimo vital, siendo las
mesadas pensionales su único ingreso, concederá, como mecanismo transitorio, la
protección del derecho al debido proceso, dejando temporalmente sin efectos la
resolución que revocó el acto administrativo en que se reconocía su pensión de
jubilación.
Referencia:
Expediente T-129088
Acción de tutela
instaurada por Antonia Del Carmen Muñoz De Madrid, contra el Gobernador y el
Tesorero del Departamento de Córdoba.
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los quince (15) días del mes de julio de mil
novecientos noventa y siete (1997).
Se revisa el fallo
proferido por el Juzgado Segundo Civil Municipal de Montería al resolver sobre
la acción de tutela en referencia.
I. INFORMACION
PRELIMINAR
Acudió al estrado
judicial ANTONIA DEL CARMEN MUÑOZ DE MADRID para decir que el Gobernador de
Córdoba, CARLOS BUELVAS ALDANA, y el Tesorero del Departamento, GOERIN FLOREZ
DIAZ, habían violado sus derechos fundamentales al trabajo y al debido proceso,
que habían puesto en peligro su vida y que habían desconocido los mandatos del
artículo 53 de la Constitución Política.
Explicó que,
mediante resolución expedida el 11 de marzo de 1996, se le había reconocido su
pensión de jubilación y se había ordenado el pago de mesadas atrasadas, pero
que el 6 de febrero de 1997 el Gobernador de Córdoba había revocado
unilateralmente dicho acto, a la vez que el Tesorero, pese a no estar
ejecutoriado el acto de revocación, se había abstenido de cancelarle los meses
de diciembre de 1996 y enero de 1997.
Declaró que, en su
sentir, el Gobernador se había tomado atribuciones de poder absoluto,
convirtiéndose en juez y parte, al establecer en una resolución que se había
configurado una afiliación fraudulenta. Al parecer, la solicitante no tenía el
tiempo de servicios -20 años-, según investigación interna adelantada por la
Administración (Jefatura de Personal). Y ello -afirmó- "a pesar de que
existe un certificado expedido por el Jefe de Personal que sí lo
certifica".
II. LA DECISION
JUDICIAL MATERIA DE EXAMEN
La tutela fue negada
por el Juez Segundo Civil Municipal de Montería, quien, en Sentencia del 17 de
marzo de 1997, consideró que la accionante había podido utilizar otros medios
judiciales de defensa, ante la jurisdicción contencioso administrativa, y que
no se encontraba en el caso de un perjuicio irremediable.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corte es
competente para revisar el fallo en mención, según lo disponen los artículos 86
y 241, numeral 9, de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991.
2. La
revocación del acto administrativo que ha creado una situación jurídica
particular y concreta o constituido un derecho de la misma naturaleza.
Revocabilidad del acto ficto de origen ilegal. El acto positivo manifiestamente
ilícito. Deber administrativo de provocar la investigación penal.
Transitoriedad de la petición
Está probado que en
el caso materia de examen la Administración del Departamento de Córdoba, por
conducto de su Caja de Previsión, había reconocido a favor de la accionante su
pensión de jubilación, y que posteriormente, de manera unilateral, sin el
consentimiento de aquélla, el Gobernador del Departamento, apoyado en una
investigación administrativa interna, revocó tal reconocimiento y suspendió
todo pago de mesadas pensionales.
Bien se sabe que,
como lo ha destacado la Corte, no obstante la facultad de la administración de
revocar sus propios actos, carece ella de un carácter absoluto, pues en su
ejercicio no puede atropellar los derechos de los particulares.
Por eso, según lo
manda el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, para que tal
revocación pueda efectuarse, en el evento de haberse creado una situación
jurídica particular y concreta o un derecho de la misma naturaleza, debe contar
con la autorización expresa y escrita de su titular.
Al respecto señaló
con claridad esta Corte que "razones de seguridad jurídica y de respeto a
los derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas subjetivas que han
quedado consolidadas en cabeza de una persona, como también la presunción de
legalidad de las decisiones administrativas en firme, avalan el principio de la
inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la
administración a través de un acto administrativo" (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Segunda de Revisión. Sentencia T-347 del 3 de agosto de
1994. M.P.: Dr. Antonio Barrera Carbonell).
Esta Sala, por su
parte, ha manifestado:
"En cuanto a la
revocación que la administración haga de sus propios actos, la Corte reitera
que no puede tener cabida cuando mediante ellos se han creado situaciones
jurídicas de carácter particular y concreto o se han reconocido derechos de la
misma categoría, salvo que medie el consentimiento expreso y escrito del mismo
titular. La decisión unilateral del ente público toma de sorpresa al afectado,
introduce un pernicioso factor de inseguridad y desconfianza en la actividad
administrativa, quebranta el principio de la buena fe y delata indebido
aprovechamiento del poder que ejerce, sobre la base de la debilidad del
administrado". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia
T-246 del 3 de junio de 1996).
Cabe la tutela,
entonces, para dejar sin efectos el acto de revocación y ordenar a la
respectiva autoridad que cumpla, a favor del afectado, el acto inicial por ella
proferido, en el que hubiese reconocido o creado un derecho individual.
Desde luego, como
también lo ha reiterado la Corte, la administración está autorizada
expresamente por el artículo 73, inciso 3, del Código Contencioso
Administrativo para revocar, sin el consentimiento de la persona favorecida, el
acto administrativo obtenido ilícitamente.
En tales hipótesis,
no cabe duda de que en el origen de la situación jurídica individual que se
reclama existe un vicio, que si es conocido por la Administración, no puede
permanecer sustentando un derecho, como si éste se hubiese adquirido al amparo
de la ley.
En realidad, la
circunstancia expuesta indica que el alegado derecho subjetivo, en cuanto tiene
por sustento la violación de la ley, no merece protección. El orden jurídico no
se la brinda, pues nunca lo ilícito genera derechos.
Pero, como puede
verse, se trata de una excepción, que por tanto debe ser entendida y aplicada
con carácter restrictivo.
La Corte en esta
materia debe reiterar:
"Es cierto que
según el inciso 2o. del art. 73 en referencia es posible la revocación de los
actos administrativos de contenido subjetivo o particular y concreto
"cuando resulten del silencio positivo, si se dan las causales previstas
en el art. 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios
ilegales"; pero esta norma debe ser entendida en el sentido de que hace
alusión exclusivamente al llamado acto presunto, producto del silencio
administrativo positivo, que ha reconocido una situación jurídica particular o
un derecho subjetivo a una persona". (Cfr. Corte Constitucional. Sala
Segunda de Revisión. Sentencia T-347 del 3 de agosto de 1994. M.P.: Dr. Antonio
Barrera Carbonell).
Así, pues, esta
Corporación comparte, en principio, el criterio expresado por el Consejo de
Estado (Sentencia del 18 de julio de 1991), según la cual "los únicos
actos de carácter particular que son susceptibles de revocación, sin el
consentimiento expreso y escrito del titular, son los que resultan de la
aplicación del silencio administrativo positivo", ya que tanto las
causales establecidas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo,
a las que remite el 73 Ibídem, como la de haberse perfeccionado el acto
por medios ilegales tienen por presupuesto que el acto objeto de revocación
tenga el carácter de ficto, es decir, que pertenezca a la categoría indicada.
De lo contrario -esto es, si no se produjo en virtud del silencio
administrativo positivo-, la revocación unilateral no procede, a menos que se
trate de una abrupta, abierta e incontrovertible actuación ilícita o
fraudulenta, debidamente probada, cuya persistencia implique grave y actual
quebranto al orden jurídico (Ver sentencias T-639 del 22 de noviembre de 1996.
M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa y T-376 del 21 de agosto de 1996. M.P.: Dr.
Hernando Herrera Vergara)
Es claro que no se
trata de situaciones en  las cuales la autoridad pública pueda intuir o
sospechar la  ilegalidad  de los medios  usados  para obtener o provocar el
acto administrativo que se revoca. Debe darse una evidencia de ello y, en
consecuencia, la motivación del acto revocatorio dejará constancia expresa
acerca de los elementos de juicio que llevaron al ente administrativo a
concluirlo así.
Obviamente, la
Administración se compromete con lo que afirma, y ello significa que responderá
por las imputaciones infundadas que haga si después los jueces no encuentran
configurados actos delictivos o si no son responsables aquellas personas que se
sindican en el acto administrativo.
De otra parte,
contra el acto que afecte injustificadamente la honra o el buen nombre de personas
en concreto cabe la acción de tutela, según lo ha definido la jurisprudencia de
esta Corte, con independencia de las acciones penales y civiles que puedan
intentar los afectados.
En el caso materia
de examen, no era aplicable el artículo 73, inciso 3, del Código Contencioso
Administrativo, por cuanto no se trataba de un acto administrativo ficto
originado en el silencio administrativo positivo, sino de un acto producido por
la administración al resolver positivamente sobre una solicitud de pensión,
respecto del cual no se da la enunciada característica de una ostensible
violación del orden jurídico vigente.
Para la Corte, no
hay evidencia de la ilegalidad, o del fraude -como lo denominó la
administración- para lograr el reconocimiento de la pensión. Brillan por su
ausencia elementos objetivos convincentes e indudables que comprometan a la
actora en la comisión de hechos punibles.
Ello no se opone a
la investigación penal que puede iniciarse y que la propia administración
debería impulsar si considera que hubo actuaciones delictivas en el curso del
trámite que culminó con el reconocimiento de la pensión de jubilación de la
actora. Pero la actual falta de certidumbre sobre un ilícito comportamiento de
la interesada no permite la aplicación unilateral de la facultad revocatoria
excepcional, en la que no encaja el caso.
En efecto, expresa
la Resolución 0000405 del 6 de febrero de 1997, expedida por el Gobernador de
Córdoba, que "la señora ANTONIA DEL CARMEN MUÑOZ DE MADRID, para acceder a
su pensión de jubilación, aportó certificado de tiempo de servicios expedido
por el Jefe de Personal del Departamento de Córdoba, donde consta que laboró
veintiún (21) años, tres (3) meses y cero (0) días. Con fundamento en esta
documentación y establecido el requisito de la edad, mediante fotocopia de la
cédula de ciudadanía y partida de bautismo expedida por la Parroquia San
Jerónimo de Montería, se profirió la Resolución No. 6011 de marzo 11 de 1996,
por la cual se reconoce y ordena el pago de la pensión de jubilación a dicha
señora".
A renglón seguido
añade que "mediante investigación administrativa ordenada por el suscrito
e información del Jefe de Personal del Departamento de fecha 4 de febrero de
1997, donde manifiesta "mediante el presente escrito y para los fines
pertinentes me permito informarle que revisados los archivos que se llevan en
esta División de Personal, se constató que la señora ANTONIA MUÑOZ DE MADRID
laboró solamente con el Departamento de Córdoba durante los años 1976, 1978, 1979,
1980, 1981, 1982, 1983 y 1987, como Seccional de la Escuela Complementaria
Nuestra Señora de Fátima, Municipio de Montería", con lo cual se constata
que no existió vínculo laboral entre el Departamento de Córdoba y la señora
ANTONIA DEL CARMEN MUÑOZ DE MADRID por el tiempo requerido para acceder a dicha
pensión, comprobándose la configuración de una afiliación fraudulenta".
Deduce de lo
anterior "que la pensión otorgada a la señora ANTONIA DEL CARMEN MUÑOZ DE
MADRID, de acuerdo a información de fecha 4 de febrero de 1997 del Jefe de
Personal del Departamento de Córdoba, se expidió a través de la utilización de
medios ilegales, procediendo por lo tanto la revocatoria directa del acto
administrativo por el cual se le reconoció y ordenó su pago".
A juicio de la Corte
-se repite-, no resulta evidente que el reconocimiento de la pensión
hubiera ocurrido por medios ilegales, ya que fue la propia División de Personal
la que expidió la inicial certificación, que dio base al primer acto
administrativo, sin que de lo expuesto por la Administración pueda inferirse
que hubo alteración o falsedad de dicho documento por acto imputable a la
solicitante. Además no se sabe -según lo que obra en el expediente y en la
motivación del acto- si la señora MUÑOZ DE MADRID pudo completar su tiempo de
servicios en otra entidad de la administración departamental o fuera de ella,
asuntos que deben verificarse por la justicia ordinaria y no en sede de tutela.
La Administración no
podía, entonces, revocar el acto positivo mediante el cual había reconocido la
pensión -con lo cual había creado un derecho particular-, sin contar con la
anuencia escrita y expresa de su titular. La única vía que le quedaba era la de
demandar su propio acto, conducta ésta que, juzga la Corte, es la que debe
seguirse.
Como ya lo ha
señalado la jurisprudencia, los particulares no tienen porqué correr con las
consecuencias negativas de los errores de las entidades públicas y, cuando
tienen derechos a su favor, creados por actos de la Administración -así éstos
provengan de equivocaciones cometidas por ella- se les debe garantizar, como lo
hace el Código Contencioso Administrativo, que tales derechos permanecerán
incólumes en tanto no haya una decisión judicial que los desvirtúe, previas las
reglas del debido proceso.
La Corte reitera lo
dicho en Sentencia T-315 del 17 de junio de 1996. (M.P.: Dr. Jorge Arango
Mejía):
"Es importante
recordar que, tratándose de la revocación de actos administrativos de carácter
particular y creadores de derechos, es al ente administrativo, y no al
particular, a quien corresponde poner en movimiento el aparato jurisdiccional
demandando su propio acto. De esta manera, al particular se le garantiza que
sus derechos se mantendrán inalterables, mientras la jurisdicción, agotadas las
formas propias de un juicio, no resuelva en favor o en contra de sus
intereses.
Dentro de este
contexto, si la administración revoca directamente un acto de carácter
particular y concreto generador de derechos, sin agotar uno de los requisitos
señalados, vulnera los derechos de defensa y debido proceso del particular,
derechos que, por mandato del artículo 29 de la Constitución, deben regir en
las actuaciones administrativas.
Si la administración
decide revocar el acto administrativo prescindiendo de la intervención del juez
correspondiente, desconoce los principios de  seguridad jurídica y legalidad
que en este caso obran en favor del particular, quien confía que sus derechos
se mantendrán inmodificables, hasta que él acepte que se modifiquen o el juez lo
decida".
La Sala revocará el
fallo revisado y, dado el perjuicio irremediable que afronta la accionante en
razón de hallarse de por medio su mínimo vital, siendo las mesadas pensionales
su único ingreso, concederá, como mecanismo transitorio, la protección del
derecho al debido proceso, dejando temporalmente sin efectos la resolución que
revocó el acto administrativo en que se reconocía su pensión de jubilación.
La Administración,
si quiere invalidar su propia actuación, deberá demandarla ante la jurisdicción
Contencioso Administrativa dentro del término que contempla el artículo 136 del
Código Contencioso Administrativo. La tutela que se concede cesará en sus
efectos si la jurisdicción Contencioso Administrativa accede a decretar la
suspensión provisional o la nulidad del acto mencionado, o si se profiere por
la justicia penal una sentencia definitiva que condene a la actora por algún
delito en relación con el trámite de su solicitud de pensión.
DECISION
Con base en las expuestas consideraciones,
la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR el fallo proferido
por el Juzgado Segundo Civil Municipal de Montería el día diecisiete (17) de
marzo de mil novecientos noventa y siete (1997) al resolver sobre la acción de
tutela incoada por ANTONIA DEL CARMEN MUÑOZ DE MADRID, contra el Gobernador y
el Tesorero del Departamento de Córdoba y en su lugar conceder la protección
transitoria del derecho al debido proceso, dejando temporalmente sin efectos la
Resolución 0000405 del 6 de febrero de 1997, proferida por el Gobernador de
Córdoba, que revocó el acto por medio del cual se reconocía la pensión de
jubilación de la accionante, mientras la jurisdicción Contencioso
Administrativa resuelve sobre la demanda que la Administración entable contra
su propio acto -la resolución que había revocado-, para lo cual ella goza de un
término de dos (2) años contados a partir de su expedición (artículo 136 del
Código Contencioso Administrativo).
La protección que se concede dejará de
surtir efectos si la Jurisdicción Contencioso Administrativa accede a decretar
la suspensión provisional o la nulidad de la Resolución 6011 del 11 de marzo de
1996, de la Caja de Previsión del Departamento de Córdoba, o si se profiere por
la justicia penal una sentencia definitiva que condene a la actora por algún
delito en relación con el trámite de solicitud de pensión.
Segundo.- Si la Gobernación estima que
se cometió algún delito durante el trámite que culminó con el reconocimiento de
la aludida pensión, deberá solicitar a la Fiscalía General de la Nación que
inicie las investigaciones penales que sean del caso.
Tercero.- Por Secretaría líbrese la comunicación
de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
HERNANDO HERRERA VERGARA         ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado                                                   Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General