C-224-04
Sentencia C-224/04
Sentencia C-224/04
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Descuento en
valor de matrícula a quienes hayan sufragado en eventos de participación
ciudadana directa
PROPOSICION JURIDICA COMPLETA-Integración
UNIDAD NORMATIVA-Casos en que procede
integración
INCENTIVOS O ESTIMULOS LEGALES PARA EL SUFRAGANTE-Doctrina constitucional sobre reconocimiento
ESTIMULOS AL VOTANTE-Validez
constitucional tratándose de comicios electorales/ESTIMULOS ELECTORALES
RESPECTO DE MECANISMOS DE PARTICIPACION NO ELECTORALES-No validez
constitucional
Este Tribunal precisó que la concesión
de estímulos a los votantes tiene validez constitucional tratándose de comicios
electorales, pero en ningún caso frente a los mecanismos de participación no
electorales como el referendo, el plebiscito, la consulta popular, la asamblea
constituyente y la revocatoria del mandato, toda vez que en ellos la propia
Carta le confiere a la abstención eficacia jurídica y, por lo tanto, no puede
ser considerada un comportamiento negativo, que es el efecto que sí tiene en
los procesos de simple elección democrática.
ABSTENCIONISMO EN MECANISMOS DE PARTICIPACION NO ELECTORALES-Decisión política legítima
El
sistema constitucional y legal de los mecanismos de participación no
electorales que se ejecutan a través del voto, en cuanto se funda en el
requerimiento de un umbral mínimo de participación para su validez, permite
comprender que en el derecho interno el abstencionismo es considerado una
decisión política legítima capaz de producir efectos jurídicos, en cuanto se
asume como una manifestación libre de rechazo o de inconformidad ciudadana -
individual o colectiva- a determinadas propuestas de trascendencia nacional,
departamental, municipal o local que no son compartidas. La relevancia e
importancia jurídica de la abstención se aprecia en la posibilidad que se
otorga a los ciudadanos de no votar el mecanismo de participación puesto a su
consideración, a la manera de una estrategia política de oposición, cuyo
propósito y finalidad es impedir que se llegue al umbral que la propia
Constitución Política o la Ley Estatutaria imponen para alcanzar la validez del
evento de participación. De ahí que sea vista como un comportamiento positivo,
que incide en el porcentaje del censo electoral requerido para que el evento de
participación surja a la vida jurídica.
ESTIMULOS ELECTORALES EN PROCESO DE ELECCION DEMOCRATICA-Posibilidad de consagración/ESTIMULOS ELECTORALES EN EVENTOS DE
PARTICIPACION CIUDADANA NO ELECTORALES-Prohibición de consagración
De acuerdo con el criterio hermenéutico
fijado por la jurisprudencia constitucional es posible que el legislador,
respetando los principios y garantías constitucionales - en particular el de la
igualdad -, consagre estímulos electorales en beneficio de los ciudadanos que
sufraguen en los procesos de elección democrática, por constituir la abstención
en estos casos un comportamiento negativo de participación. Sin embargo, le
está prohibido al Congreso concebir cualquier tipo de incentivo en favor de
quienes voten en los eventos de participación ciudadana no electorales, toda
vez que en ellos la abstención produce efectos jurídicos y es objeto de una
clara protección constitucional, derivada de la forma como se encuentra
diseñado en el ordenamiento jurídico el sistema de participación, que consiste
en exigir la obtención de unos umbrales mínimos para que se entienda válido el
respectivo acto de convocatoria.
VOTO-Concepto
VOTO-Importancia
Según lo
tiene establecido la jurisprudencia constitucional, el voto se erige en pilar
fundamental de todo sistema democrático, en la medida en que comporta el
mecanismo idóneo para garantizar la participación ciudadana en la conformación,
ejercicio y control del poder político. En palabras de la Corte, además de ser
una manifestación de la libertad individual, ya que le permite a la persona
expresarse voluntariamente escogiendo al candidato de su preferencia, el voto
constituye la base de la legitimidad y funcionamiento de la democracia
instituida, pues garantiza la intervención directa de la población en los
procesos electorales, y más concretamente, en los de elección de sus propios
representantes o gobernantes.
VOTO-Derecho y deber ciudadano
SUFRAGIO COMO DERECHO A LA PARTICIPACION POLITICA-Derecho complejo/SUFRAGIO COMO DERECHO A LA PARTICIPACION
POLITICA-Aspectos que comprende núcleo esencial
Siguiendo el criterio hermenéutico
definido por esta Corporación, a partir de una interpretación sistemática de
los artículos 40, 103 y 258 Superiores, es posible sostener que el derecho a la
participación política, en su forma de sufragio, adquiere la connotación de un
derecho complejo en cuanto su núcleo esencial comprende: (i) la actividad
subjetiva encaminada a ejercer libremente el voto - que encuentra su opuesto en
la obligación de las autoridades y particulares de no impedir que las personas
lo hagan voluntariamente -; (ii) el carácter de derecho - función, en razón a
su contribución a la formación de la voluntad política y al buen funcionamiento
del sistema democrático; y (iii) la obligación estatal de crear las condiciones
necesarias para que su ejercicio se materialice en forma efectiva y bajo
condiciones de validez. Para este Tribunal, el tercer componente es condición
indispensable en la realización de los dos primeros, pues sin la debida
organización electoral, la expresión de la voluntad política individual deja de
tener eficacia y verdadero sentido jurídico.
DERECHOS-Clasificación desde una
perspectiva individual/DERECHO AL SUFRAGIO-Componente de libertad y
componente prestacional
Tratándose del derecho al sufragio, éste
tiene un componente de libertad en la actividad subjetiva dirigida a que su
ejercicio se presente en forma voluntaria y libre, y a su vez, un componente
prestacional en la acción que deben cometer las autoridades electorales para
garantizar su ejecución conforme a la Constitución Política.
SUFRAGIO-Derecho fundamental de
aplicación inmediata
VOTO-Ambito de protección como derecho
libertad/DERECHO AL SUFRAGIO-Prohibición de adoptar medidas que
sancionen o discriminen el comportamiento abstencionista
A partir de la concepción democrática
del voto como un derecho - libertad, debe entenderse que su ámbito de
protección se extiende no solo a la dimensión positiva o de participación, sino
también a la dimensión negativa o de abstención. Indiscutiblemente, las
preceptivas superiores que reconocen en el voto un mecanismo de expresión
política libre y voluntario están amparando como opciones válidas, tanto la
conducta ciudadana de votar a favor de un candidato o de votar en blanco, como
la de no votar. En ese entendido, la protección que la Constitución Política
brinda al derecho de sufragio en sus distintas manifestaciones, impide que las
autoridades públicas - o los particulares- puedan adoptar medidas que de una u
otra forma sancionen o discriminen el comportamiento abstencionista, pues, se
repite, en su condición de derecho - libertad, resulta legítimo que el
ciudadano asuma como opción política la de no expresar su opinión, es decir, la
de no votar.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN FUNCIONES ELECTORALES-Alcance de la regulación/ABSTENCION EN MATERIA DE ELECCIONES-No
existencia de facultad legislativa para prohibirla, sancionarla o discriminarla
Aun cuando el Congreso de la República,
en desarrollo de su libertad de configuración legislativa, tiene plena
competencia para regular las funciones electorales, ésta no lo habilita para
prohibir, sancionar o discriminar la abstención, pues, se reitera, “el
sufragante conserva en todo caso el derecho de abstenerse de votar, votar en
blanco o hacerlo a favor de cualquier candidato”, por ser éstas, en idénticas
condiciones, formas de expresión política que gozan de plena aceptación
constitucional. Así lo entendió la Corte cuando sostuvo que “[l]as mismas
normas que consagran el ejercicio del voto como una actividad esencialmente
libre, hacen inmune al abstencionista a la acción del legislador tendiente a
prohibir el no ejercicio del derecho al voto, o a atribuirle alguna pena, a la
vez que hacen incompetente al Congreso para actuar de ese modo…”.
SUFRAGIO COMO DEBER-Alcance/SUFRAGIO
COMO DEBER-Incumplimiento no genera consecuencias sancionatorias o
discriminatorias
El sufragio como deber comporta en
realidad un mandato cuya inobservancia no es exigible jurídicamente a través de
acciones reprochables. Su incumplimiento no puede generar la producción de
consecuencias jurídicas sancionatorias o discriminatorias. Conforme lo precisó
este Tribunal, el voto “es impuesto a los particulares atendiendo a su calidad
de miembros de la comunidad política, y como representativo, al menos en parte,
de la cuota de solidaridad social que corresponde a cada ciudadano, en
contrapartida de lo que recibe - derechos, libertades y servicios -, por la
aplicación eficaz del ordenamiento.”. En su forma de deber, el sufragio hace
relación al aspecto deontológico del derecho, que no es otra cosa que el
compromiso ciudadano de tomar conciencia - libre y voluntariamente- sobre la
importancia de contribuir a la legitimidad democrática, al diseño pluralista de
las instituciones estatales y a la construcción del sistema democrático. Bajo
esta premisa, por fuera del nivel de compromiso ciudadano con la participación,
es posible la producción de consecuencias jurídicas al deber constitucional de
votar, pero siempre y cuando no se materialicen en medidas que hagan nugatorio
el ejercicio del derecho de acuerdo con su ámbito de protección constitucional,
que por supuesto incluye su aspecto negativo.
ESTIMULOS AL SUFRAGANTE EN PROCESO ELECTORAL-No resulta contrario a la Constitución
El reconocimiento de estímulos a los
sufragantes en los procesos electorales no genera per se la
inconstitucionalidad de la medida. En otras palabras, el sólo hecho de que el
legislador establezca beneficios electorales a favor de los ciudadanos que
participan activamente en las elecciones no resulta contrario a la Constitución
Política, pues en principio persiguen un objetivo lícito: fomentar la cultura
de la participación política y la creación de una conciencia cívica en la
población apta para votar.
ESTIMULOS AL SUFRAGANTE-Diferencia de
trato entre quienes sufragan y no lo hacen dando calificativo de “buenos
ciudadanos”
ESTIMULOS AL SUFRAGANTE-Inconstitucionalidad
de referencia normativa a “buenos ciudadanos”/ABSTENCION-Manifestación
legítima/DERECHO AL SUFRAGIO-Participación o no en evento electoral no
altera condición de ciudadano ni conlleva a ser considerado más “bueno” que
otro
La referencia normativa “buenos
ciudadanos” es inconstitucional, en cuanto por su intermedio se esta
desconociendo a la abstención como manifestación legítima del derecho ciudadano
a expresar libremente sus opiniones políticas. Tanto la opción de participar
activamente en un evento electoral como la de no participar, hacen parte del
núcleo esencial del derecho al sufragio. En tal sentido, constitucionalmente,
ninguna de las dos opciones o conductas políticas altera o modifica la
condición de ciudadano que se detenta, ni conlleva a que uno sea considerado
más bueno que otro.
PRINCIPIO DE IGUALDAD Y DERECHO A LA LIBERTAD DEL ELECTOR EN
ESTIMULOS AL SUFRAGANTE-Violación por calificativo
de “buenos ciudadanos” a quienes acrediten haber sufragado/ABSTENCION EN
MATERIA DE ELECCIONES-Restricción al ejercicio libre del voto
La
diferencia que consagra la norma entre buenos ciudadanos y quienes no lo son,
sin lugar a dudas, genera una odiosa discriminación en perjuicio de aquél
sector de la población que por razón de su posición ideológica, filosófica,
política, cívica, social o incluso religiosa o de fuerza mayor, se abstiene de
participar en una elección. Tal discriminación viola el principio de igualdad y
el derecho a la libertad del elector, en cuanto supone para dicho sector
abstencionista una restricción al ejercicio libre del voto sin que exista una
justificación constitucionalmente objetiva y razonable. Si es la propia Carta
la que ampara como opciones políticas válidas la conducta ciudadana de votar a
favor de un candidato, votar en blanco o no votar, no puede el legislador
expedir y justificar una medida que descalifique sólo a quien asume esta última
conducta: la de la abstención.
LEY-Adjetivo calificativo
discriminatorio, odioso y ofensivo/LENGUAJE LEGAL-Acorde con principios
y valores constitucionales
DERECHOS FUNDAMENTALES AL SUFRAGIO Y A LA EDUCACION EN ESTIMULOS AL
SUFRAGANTE-Violación por estrategia de mercadeo al
facultar a universidades no oficiales bajar el costo de la matrícula
Facultar a las universidades no
oficiales para bajar el costo de la matrícula a los estudiantes que acrediten
haber votado en las últimas elecciones, permitiendo que dicha facultad se
desarrolle como una estrategia de mercadeo, afecta los derechos fundamentales
al sufragio y a la educación, ya que la misma viene a constituir una forma de
coartar la libertad del elector y de darle a la educación un tratamiento
meramente político y de mercancía.
DERECHOS FUNDAMENTALES AL SUFRAGIO Y A LA EDUCACION EN ESTIMULOS AL
SUFRAGANTE-Violación por fomentar el clientelismo y
la politiquería al interior de establecimientos privados de educación superior
Referencia: expediente D-4777
Demanda de inconstitucionalidad parcial contra el numeral 6° del
artículo 2° de la Ley 815 de 2003.
Demandante: Marcela Patricia Jiménez Arango
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D. C., ocho (8) de marzo de dos
mil cuatro (2004).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I
ANTECEDENTES
La ciudadana
Marcela Patricia Jiménez Arango, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, demandó la inexequibilidad parcial del numeral 6° del articulo 2° de
la Ley 815 de julio 7 de 2003, “Por la cual se aclara la Ley 403 de 1997 y
se establecen nuevos estímulos al sufragio.
El Magistrado Sustanciador, mediante
Auto del 15 de agosto de 2003, admitió la demanda, dispuso su fijación en
lista, y simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la
Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma
providencia, se ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente del
Congreso de la República, al Defensor del Pueblo, al Ministro del Interior y de
Justicia, y a los decanos de las facultades de derecho de las universidades
Nacional de Colombia, El Rosario, Externado de Colombia y Javeriana, para que
intervinieran si lo consideraban conveniente
Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la
Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver
sobre la demanda de la referencia.
II. TEXTO DE LAS NORMA
ACUSADA
A continuación se transcribe el texto de la disposición acusada,
conforme a su publicación en el Diario Oficial Número 45.242 de julio 8 de
2003, destacando y subrayando las expresiones demandadas:
LEY NUMERO 815 DE 2003
(Julio 7)
“Por la cual se aclara la Ley 403 de 1997 y se establecen nuevos
estímulos al sufragante”
“El Congreso de Colombia
Decreta:
(…)
“...”
“Art. 2.
Adiciónese el artículo 2 de la Ley 403 de 1997 con los siguientes estímulos al
sufragante, los cuales llevaran la siguiente numeración:
6. Como una contribución a la formación de buenos
ciudadanos, las universidades no oficiales podrán establecer, dentro de sus
estrategias de mercadeo, un descuento en el valor de la matricula de los
estudiantes de pregrado y postgrado que acrediten haber sufragado en las
ultimas elecciones o eventos de participación ciudadana
directa.
Parágrafo. Las universidades que voluntariamente establezcan el
descuento en la matrícula no podrán trasladar a los estudiantes el valor
descontado ni imputarlo como costo adicional en los reajustes periódicos
legalmente autorizados. El Gobierno otorgará reconocimientos especiales e
incentivos a las universidades que den aplicación al estímulo electoral
previsto en este numeral.
III. LA DEMANDA
La
demandante considera que las expresiones acusadas vulneran el preámbulo y lo
dispuesto en los artículos 1,2, 13 y 112 de la Constitución Política, por las
razones que se explican a continuación.
1.
Fundamentos de la demanda
Respecto de las dos expresiones sometidas
a juicio -“buenos” y “o eventos de participación ciudadana directa”-,
la demandante formula distintos cargos de inconstitucionalidad, claramente
separables.
1.1. En relación con la expresión “buenos”,
considera que la misma viola los principios de dignidad humana e igualdad.
A su juicio, se ofende la dignidad ya que
calificar como “buenos” ciudadanos a los que participan en las
elecciones, conlleva a que por oposición se consideren “malos”
ciudadanos a todos aquellos que no participan con su voto. Con ello, el legislador
ignora que el voto no es obligatorio en nuestro ordenamiento y que la
abstención es una conducta legítima, la cual se puede deber precisamente a la
búsqueda de objetivos cívicos personales que merecen respeto.
Aduce que cuando la ley establece la diferencia
entre buenos y malos ciudadanos, también discrimina negativamente al grupo de
nacionales que por razón de sus creencias y formación política no votan. Sobre
el particular, se reafirma en sostener que la “abstención es una forma de
manifestación política que merece respeto y no el rechazo estigmatizante de la
ley cuando califica al ciudadano abstencionista como ‘malo’ ”.
Con apoyo en la doctrina, sostiene la
demandante que el derecho no tiene como objetivo hacer al hombre bueno, pues no
se utiliza como instrumento de moralización o de perfeccionamiento espiritual,
sino como medio para llegara a la paz social.
1.2. Respecto de la expresión “o
eventos de participación ciudadana directa”, manifiesta que por su
intermedio se desconoce el preámbulo y los artículos 2° y 112 de la Carta
Política, los cuales promueven el pluralismo y las distintas formas de
participación política.
Según la demandante, el reconocimiento de
estímulos educativos sólo para quienes acrediten haber sufragado en “eventos
de participación ciudadana directa”, impide la manifestación legítima y
pacífica de una forma de oposición política constitucionalmente reconocida como
es el abstencionismo.
Sostiene que para determinados mecanismos
de participación como el referendo y la asamblea constituyente, “se requiere la
efectiva participación ciudadana en un mínimun determinado para su
validez”; es decir, la intervención de una determinada parte del censo
electoral, lo cual demuestra que el hecho de que un grupo de personas se
abstenga de sufragar es una forma de oposición activa, pues esa abstención
tiene efectos jurídicos y constitucionales importantes que son los buscados por
el ciudadano abstencionista.
En ese sentido, la abstención es sin duda
participación y, por lo tanto, no es justo que se estimule únicamente a quien
sufrague en los eventos de participación democrática distintos de las
elecciones, en perjuicio de aquel que no lo hizo, si finalmente ambos buscan
ciertos efectos jurídicos y consecuencias constitucionales importantes.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención de la Defensoría del
Pueblo
Dentro de la oportunidad legal prevista,
la representante de la Defensoría del Pueblo presentó escrito de intervención,
en el que solicita a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad de los
apartes acusados.
En relación con la expresión “buenos”,
considera que la misma atenta contra los principios constitucionales del
pluralismo, la igualdad, la participación y la dignidad humana, ya que,
respecto de ciertos mecanismos de participación ciudadana como el referendo, no
se puede descalificar la libre decisión de no intervenir en su jornada
electoral, pues la abstención incide en la resolución o destino final de este
mecanismo y de las propuestas allí planteadas, siendo entonces una forma de
participación activa.
Basándose en lo anterior, expresa que no
es posible señalar como buenos o malos ciudadanos a quienes participen o no en
un referendo - por ejemplo -, pues ninguna de las dos posiciones altera su
condición de ciudadanos.
En ese contexto, la representante de la
Defensoría del Pueblo se refiere a los estímulos para el ejercicio del voto en
las elecciones ordinarias, precisando que los mismos no pueden ser aplicables a
los “eventos de participación ciudadana directa”, en la medida que la
abstención constituye una forma de participación. Así, considera que si quienes
intervienen en estos mecanismos de participación directa tienen estímulos o
beneficios y privilegios, se atentaría contra el derecho a la igualdad, pues se
otorgaría un trato preferencial a quien avale un programa determinado y no a
quien se abstenga de tal hecho.
2. Intervención del Ministerio del
Interior y de Justicia
La Directora del Ordenamiento Jurídico
del Ministerio de Interior y de Justicia intervino en tiempo en este proceso,
solicitando a esta Corporación que declare la exequibilidad de los apartes
acusados.
Considera que la decisión legislativa de
reconocer incentivos a los ciudadanos que ejerzan su derecho al voto no
conlleva un tratamiento discriminado ni tampoco una violación al principio de
igualdad. Citando jurisprudencia de la Corte Constitucional, afirma que dicha
Corporación ha definido la participación como un deber del buen ciudadano,
resultando plausible que se propongan incentivos para crear conciencia cívica
en la población apta para votar, lo cual a su vez destaca la importancia que
tiene el acto de votar dentro de un Estado democrático como el nuestro.
La creación de estímulos, lo que persigue
es cambiar el comportamiento apático frente a las decisiones que se deben tomar
por medio de sufragio, cualquiera que ella sea; decisiones que están siempre
destinadas a satisfacer intereses colectivos.
Expresa que reconocer estímulos no
distorsiona la libertad, pues el ciudadano no esta en obligación de elegir
entre dos o más opciones existentes, sino que igualmente puede cumplir con su
deber por medio del voto en blanco. Los estímulos al voto no coaccionan al
sufragante, sino que apelan a su conciencia cívica para que participe en un
objetivo que el estado considera plausible. Si bien la Constitución establece
que el sufragio es un derecho y un deber del ciudadano, el legislador tiene la
posibilidad no solo de desestimular la conducta abstencionista, sino también de
estimular el sufragio, con el fin de legitimar la democracia.
Citando nuevamente la jurisprudencia de
la Corte, expresa que los estímulos al buen ciudadano son un medio necesario,
razonable y adecuado frente a otras alternativas que incentiven el voto, y que
quienes votan representan una posición que indica el interés por los asuntos
públicos.
3. Intervención de la Universidad del
Rosario
El decano de la facultad de
jurisprudencia de la Universidad del Rosario intervino en este proceso,
solicitando a la Corte que declare inexequible la expresión “buenos”,
por cuanto su ausencia no afecta la efectividad de la norma y, por el
contrario, su permanencia sí implica el desconocimiento del derecho a la
igualdad y el respeto a los derechos fundamentales.
Asevera, que la palabra “buenos”
es odiosa y discriminatoria, por cuanto de su lectura se podría deducir que
existen “malos” ciudadanos que son precisamente aquellos que no
participan en las elecciones. Considera que en ese contexto la expresión debe
ser retirada del ordenamiento jurídico, tal como lo ha hecho la Corte respecto
de palabras similares que afectan a determinados grupos poblacionales en el
ámbito jurídico en el que interactúan.
Respecto a la expresión “o eventos de
participación ciudadana directa”, sostiene que la Corte Constitucional, en
la Sentencia C-337 de 1997, al pronunciarse sobre unas objeciones
presidenciales contra el proyecto correspondiente a la Ley 403 de 1997, ya
había examinado el tema del reconocimiento de incentivos para los sufragantes,
y en particular el referido a la educación superior, señalando que los mismos
son válidos y no van en contra de la Constitución Política.
Así, concluye el interviniente que en
cuanto la Corte ya se pronunció sobre el punto, se ha configurado el fenómeno
de la cosa juzgada constitucional y se debe estar a lo resuelto en la Sentencia
C-337 de 1997.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor
Procurador General de la Nación, en el concepto de rigor, solicita a la Corte
Constitucional declarar inexequibles las expresiones demandadas.
Aduce
que por intermedio de la expresión “buenos”, el texto acusado crea una
diferencia implícita entre buenos y malos ciudadanos, pues aun cuando no
utilice la palabra “malos” como tal, si se podría deducir que los malos
ciudadanos son aquellos que no participan con su voto en las contiendas
electorales. Además, a través de la palabra enjuiciada se da a entender que
para ayudar a crear buenos ciudadanos, es necesario que las universidades no
oficiales ofrezcan beneficios a los votantes.
Para
la Agencia fiscal, “[s]i bien es cierto la expresión acusada se utiliza dentro
de un determinado contexto, no resulta apropiado que el legislador decida adjetivizar
la concurrencia a las urnas, para señalar que el buen ciudadano es el que
decide votar, razón por la que es necesario incentivarlo para que ejerza tal
derecho”. A su juicio, “el concepto de lo bueno o de lo malo en este caso
escapa de la órbita de regulación, pues al legislador le basta simplemente
señalar que para la formación de los ciudadanos en el ejercicio de sus derechos
políticos se creaban los incentivos”.
En
relación a la constitucionalidad de los estímulos para los sufragantes en los “eventos
de participación ciudadana directa”, el Ministerio Publico afirma que tuvo
oportunidad de pronunciarse en el concepto No. 3341 del 3 de septiembre de
2003, rendido dentro del proceso D-4709, en el que sostuvo que los estímulos
para este tipo de eventos son contrarios a la Constitución Política. Reiterando
la posición jurídica fijada en el concepto citado, sostuvo el Ministerio
Público lo siguiente:
Aun
cuando la jurisprudencia constitucional ha señalado que el legislador puede
incentivar el voto (Sentencia C-337 de 1997), “en criterio de este despacho ese
incentivo no puede operar tratándose de mecanismos ciudadanos en los que el
porcentaje de la votación es un factor determinante para que lo sometido a
consideración de los ciudadanos sea aprobado o no”.
De
acuerdo con los artículos 376, 377 y 378 de la Carta y 55, 69 y 80 de la Ley
134 de 1994, en la convocatoria a una Asamblea Constituyente o a un Referendo,
en la Consulta Popular y en la Revocatoria del Mandato, se exige la
participación de un determinado porcentaje del censo electoral. “En
consecuencia, la aprobación o no de estos tipos de mecanismos de participación
ciudadana está sujeta a que vote un determinado porcentaje de la población, lo
cual significa que la abstención adquiere gran preponderancia en estos
casos; razón por la cual, los estímulos a los sufragantes no deben operar, pues
ellos vienen a entorpecer la libre decisión del elector a través, en este caso,
de la abstención”.
Es
claro entonces que el abstencionismo produce efectos jurídicos y se vuelve un
factor de primer orden, “pues con su actuación está cuestionando, en sí mismo,
el empleo de un determinado mecanismo de participación en un espacio histórico
determinado, y como tal, decide no votar, toda vez que tal manifestación no la
puede ejercer a través del voto en blanco (Sentencia C-551 de 2003), como sí lo
podría hacer en una contienda electoral, en donde al votar de esa forma, está
manifestando su rechazo o negativa a las opciones que se le presentan”.
La
Corte ha dicho que para el caso del referendo, la abstención es una opción
política legítima reconocida por el Estado que no puede ser discriminada, lo
que significa que la Carta le confiere efectos jurídicos y no sería razonable
suponer que por virtud de ese mismo texto Superior este tipo de participación
no amerita protección constitucional.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia.
Por
dirigirse la demanda contra una disposición que forma parte de una ley de la
República, la Corte Constitucional es competente para decidir sobre su
constitucionalidad, tal y como lo prescribe el artículo 241-4 de la Carta
Política.
2. Asunto sometido a consideración de la Corte.
2.1. Tal como se mencionó en el acápite de
antecedentes, a partir de la formulación de distintos cargos claramente
separables, la demandante solicita a la Corte que proceda a declarar inexequibles
las expresiones “buenos” y “o eventos de
participación ciudadana directa”, contenidas en el
numeral 6° del artículo 2° de la Ley 815 de 2003, “Por la cual se aclara la
Ley 403 de 1997 y se establecen nuevos estímulos al sufragante”. Las
razones de inconstitucionalidad se concretan en lo siguiente:
-    La expresión “buenos”
viola los principios de dignidad humana e igualdad, ya que por su intermedio el
legislador está creando una odiosa diferencia entre buenos y malos ciudadanos,
encasillando en este último grupo a quienes por diversas razones - políticas o
cívicas- deciden no ejercer su derecho al voto.
-    La expresión “o eventos de participación ciudadana directa” desconoce el carácter participativo y pluralista del sistema
político imperante, pues el reconocimiento de estímulos a favor de quienes
acrediten haber sufragado en los eventos de participación no electorales, va en
contra vía de una forma de oposición política constitucionalmente admisible
como es el abstencionismo.
2.2. La mayoría de los intervinientes y la
agencia fiscal comparten los argumentos de la demanda y coinciden en la
solicitud de inexequibilidad de las expresiones acusadas, recordando algunos
que ya habían tenido oportunidad de conceptuar sobre la inconstitucionalidad de
la expresión “o eventos de participación ciudadana
directa”, con ocasión de su intervención en el
proceso D-4709.
En oposición al criterio mayoritario, el
representante del Ministerio del Interior y de Justicia sostiene que el
precepto acusado se encuentra ajustado a la Carta Política; de una parte, por
cuanto la participación en la actividad política constituye un deber del buen
ciudadano, y de otra, porque es de la esfera propia del legislador establecer
estímulos electorales para los sufragantes en todos los mecanismos de
participación ciudadana, con lo cual se propugna por hacer realidad el fin
constitucional de estimular el voto y legitimar la democracia.
2.3. Teniendo en cuenta los cargos de la demanda
y lo expresado en las distintas intervenciones, en esta oportunidad le
corresponde a la Corte determinar si la norma parcialmente acusada es
inconstitucional: (i) por calificar de buenos ciudadanos sólo a quienes
demuestren haber ejercido su derecho al voto, afectando con ello la dignidad y
constituyéndose en un factor de discriminación de los ciudadanos que por
distintas razones toman la decisión de no acudir a las urnas; y (ii) por
extender el reconocimiento del estímulo a las personas que sufragan en “eventos
de participación ciudadana directa”, desconociendo el valor político de la
abstención y el carácter de principio fundante del Estado que la Carta le
reconoce al pluralismo y a la participación.
2.4.
En el entendido que algunos intervinientes y la propia agencia fiscal ponen de
presente la posible existencia de un pronunciamiento previo de
constitucionalidad en relación con la expresión “o
eventos de participación ciudadana directa”, antes de abordar el
estudio de los problemas de fondo, debe proceder la Corte a definir si respecto
de la mencionada expresión ha operado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada
constitucional.
3.
Cuestión procesal previa.
3.1.
Existencia de cosa juzgada constitucional respecto de la expresión “o eventos de participación ciudadana directa”.
3.1.1.
Con posterioridad a la admisión de la presente demanda y por los mismos cargos
que ahora se formulan, la Corte Constitucional, a
través de la Sentencia C-041 del 27 de enero de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas
Hernández), declaró inexequible la expresión “o
eventos de participación ciudadana directa” contenida en el numeral
6° del artículo 2° de la Ley 815 de 2003. En este sentido, se dijo en la parte
resolutiva del citado fallo:
“Tercero.
Declarar INEXEQUIBLE la expresión ‘o eventos de participación ciudadana
directa’, contenida en el artículo segundo de la Ley 815 de 2003.”
3.1.2. Considerando que el referido aparte normativo ya fue sometido
al juicio de inconstitucionalidad y retirado del ordenamiento jurídico como
consecuencia de su declaratoria de inexequibilidad, esta Corporación se
abstendrá de emitir un nuevo pronunciamiento de fondo por cuanto ha operado el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional (C.P. art. 243).
Así, respecto de la expresión “o
eventos de participación ciudadana directa”,
en la parte resolutiva de este fallo se ordenará estarse a lo resuelto en
la Sentencia C-041 del 27 de enero de 2004.
3.2.
Contenido de la norma impugnada y alcance del presente juicio de
inconstitucionalidad.
3.2.1. Advierte la Corte que a causa de la declaratoria de
inexequibilidad de la expresión “o eventos de
participación ciudadana directa”, el
contenido normativo del inciso 1° del numeral 6° del artículo 2° de la Ley 815
de 2003 ha sido parcialmente modificado, quedando reducido en la actualidad al
siguiente texto:
“Art. 2.
Adiciónese el artículo 2 de la Ley 403 de 1997 con los siguientes estímulos al
sufragante, los cuales llevaran la siguiente numeración:
“…”
6. Como una contribución a la formación de buenos
ciudadanos, las universidades no oficiales podrán establecer, dentro de sus
estrategias de mercadeo, un descuento en el valor de la matricula de los
estudiantes de pregrado y postgrado que acrediten haber sufragado en las
ultimas elecciones.
Parágrafo. Las universidades que voluntariamente establezcan el
descuento en la matrícula no podrán trasladar a los estudiantes el valor
descontado ni imputarlo como costo adicional en los reajustes periódicos
legalmente autorizados. El Gobierno otorgará reconocimientos especiales e
incentivos a las universidades que den aplicación al estímulo electoral
previsto en este numeral.”
3.2.2. Conforme con la decisión adoptada por la
Corporación en la Sentencia C-041 de 2004, se tiene, entonces, que el estímulo
reconocido en la norma acusada al sufragante, previsto por el legislador como
una contribución a la formación de “buenos” ciudadanos, solo aplica a
los estudiantes de pregrado y postgrado que acrediten haber votado en las
últimas elecciones. Dicho estímulo ya no se extiende a los alumnos que hubieren
sufragado en “eventos de participación ciudadana directa”, toda vez que
esta última expresión fue retirada del ordenamiento jurídico y, por lo mismo,
ya no hace parte del contenido del precepto en cita.
3.2.3. Este nuevo hecho descarta que la Corte
deba pronunciarse respecto del posible desconocimiento del valor político de la
abstención en el escenario de los mecanismos de participación no electorales,
quedando reducido el presente juicio de inconstitucionalidad al análisis de los
cargos que se esgrimen en contra la expresión “buenos”; es decir, se
trata de determinar si el hecho de que la norma acusada califique como buenos
ciudadanos a los estudiantes que demuestren haber ejercido su derecho al voto,
haciéndolos a su vez acreedores al estimulo en ella reconocido - un posible
descuento en el valor de la matrícula -, afecta la dignidad y constituye un
factor de discriminación de aquellos otros estudiantes que por distintas
razones han decidido no acudir a las urnas.
Precisa
la Corte que, para efectos de resolver el anterior problema jurídico, resulta
de singular importancia referirse a dos temas específicos: (i) el de la
doctrina constitucional sobre reconocimiento de estímulos para sufragantes y
(ii) el de los efectos del voto o sufragio como derecho y deber constitucional.
3.3.
Proposición jurídica completa e integración de la unidad normativa.
3.3.1. Retirada
del ordenamiento jurídico la expresión “o eventos
de participación ciudadana directa”, se
tiene que del numeral 6° del artículo 2° de la Ley 815 de 2003, el demandante
sólo impugna el adjetivo calificativo “buenos”, que a su vez hace parte
integral del inciso 1° de dicha preceptiva.
3.3.2. Por este aspecto, considera la Corte que, aun cuando
se ha estructurado en debida forma un verdadero cargo de inexequibilidad en
contra de la norma en cuestión, el aparte que de ella se demanda carece por sí
mismo de sentido propio o autónomo y, por tanto, no conforma una proposición
jurídica completa que permita adelantar su evaluación constitucional en forma
aislada.
En efecto, visto
el contenido del precepto impugnado, se recuerda que el mismo se ocupa de
regular un estimulo al sufragante, consistente en permitir que las
universidades no oficiales establezcan, dentro de sus estrategias de mercadeo,
un descuento en el valor de la matrícula a los estudiantes de pregrado y
postgrado que acrediten haber votado en las últimas elecciones, para lo cual el
mismo precepto establece previamente que dicho estímulo se reconoce “Como
una contribución a la formación de buenos ciudadanos”.
3.3.3. De
acuerdo al texto citado, observa la Sala que el adjetivo “buenos” esta
íntima e inseparablemente ligado, tanto al propósito que orienta el
reconocimiento del estimulo electoral contemplado en la norma: contribuir a la
formación de buenos ciudadanos, como al beneficio propiamente dicho, es decir,
a la posibilidad de que las universidades privadas - como estrategia de
mercadeo- disminuyan el valor de la matricula a los alumnos sufragantes, en
tanto en cuanto es a partir del mencionado propósito que el legislador reconoce
eficacia y justificación legal al estimulo en cuestión. Así entendida, la
expresión acusada en sí misma es inteligible, de modo que sólo adquiere
relevancia jurídica en la medida en que sea analizada y evaluada dentro del
contexto normativo del cual hace parte, razón por la cual, para efectos del
presente juicio de inconstitucionalidad, se torna imprescindible y necesario
integrar la unidad normativa con el resto de la disposición demandada.
3.3.4. Respecto a la facultad reconocida
a la Corte Constitucional para integrar en forma oficiosa la unidad normativa
en los procesos de constitucionalidad que se promuevan contra las leyes, ha
dicho la jurisprudencia que, en cuanto la activación de estos juicios tiene
ocurrencia por vía de la acción pública de inexequibilidad, tal facultad es
eminentemente excepcional, siendo constitucionalmente admisible solo en los
siguientes casos: “(1) para evitar que el fallo sea inocuo; (2) siempre que
ello sea necesario para completar la disposición jurídica demandada; [y] (3)
cuando la norma no demandada se encuentre estrechamente vinculada a la
disposición objeto de conocimiento y la misma parezca constitucionalmente
sospechosa.”[1]
Sobre la
posibilidad de integrar la unidad normativa para los efectos de completar la
disposición jurídica demandada, circunstancia que tiene ocurrencia en este
caso, la misma jurisprudencia viene sosteniendo que “cuando los apartes
demandados de un precepto legal se hallan íntima e inescindiblemente unidos a
fragmentos o partes no acusados, de tal manera que entre sí todos configuran
una proposición jurídica cuya integridad produce unos determinados efectos y
sólo es susceptible de comparar con la Constitución en cuanto tal, puede el
juez constitucional extender el alcance de su fallo a las partes no señaladas
por el actor, con el propósito de evitar que, proferido aquél apenas
parcialmente, se genere incertidumbre colectiva acerca del contenido armónico e
integrado de la norma legal materia de análisis”[2].
(Subrayas fuera de texto).
3.3.5. En
consecuencia, considerando que la expresión “buenos” se encuentra en
relación de conexidad directa con el resto de la proposición jurídica prevista
en la norma acusada, la Corte extenderá el presente juicio de
inconstitucionalidad a todo el numeral 6° del artículo 2° de la Ley 815 de
2003, con el fin de evitar que una decisión parcial fraccione su verdadero
sentido y alcance.
4.
Doctrina constitucional en relación con el reconocimiento de estímulos para
sufragantes.
4.1. A
propósito de las objeciones presidenciales formuladas contra el proyecto No.
002/95 Cámara - 220/96 Senado, el cual posteriormente se convirtió en la Ley
403 de 1997, la Corte Constitucional, a través de la Sentencia C-337 de 1997
(M.P. Carlos Gaviria Díaz), tuvo oportunidad de referirse al tema de los
llamados incentivos o estímulos legales para sufragantes, señalando que los
mismos son admisibles constitucionalmente, siempre y cuando su contenido
individual no desconozca principios superiores como el de la igualdad (C.P.
art. 13).
Destacando
la importancia reconocida a la participación ciudadana en el nuevo esquema de
organización política promovido por el constituyente del 91, en dicho
pronunciamiento la Corte justifica plenamente que se instituyan estímulos a
favor de la población apta para votar, precisamente, como una manera legítima
de impulsar la cultura de la participación en los procesos de toma de
decisiones que interesan a la colectividad. A este respecto, se sostuvo en el
fallo que, en cuanto la Constitución le otorga a la participación el carácter
de principio fundante del Estado y fin esencial de su actividad (C.P. arts. 1°
y 2°), resulta consecuente con ese reconocimiento que el legislador, en
ejercicio de la libertad de configuración política y en procura de consolidar
la democracia, adopte medidas tendientes a favorecer a los ciudadanos que
cumplan con el deber de sufragar, sin que por ese sólo hecho se consideren
vulneradas las garantías de quienes no intervienen activamente en las
elecciones.
Adicionalmente,
se sostuvo que el fundamento de tales beneficios, a más de encontrarse en el
modelo de democracia participativa actualmente imperante, también se basa en el
artículo 258 Superior que consagra el ejercicio del voto no solo como un
derecho, sino como un deber ciudadano;  deber que, por lo demás, “no deb[e]
entenderse como un simple deseo del Constituyente, sino como una posibilidad de
asociar a su observancia, ciertas consecuencias ventajosas, o, a su
inobservancia, determinados efectos negativos, que no pueden ser de tal
magnitud que desvirtúen la categoría de derecho que la propia Constitución le
asigna al sufragio”. Sobre el tema, se lee en algunos apartes del fallo:
“Es claro que
el Congreso de la República tiene competencia para regular las funciones
electorales (C.P. art. 152 literal c) como ya lo ha hecho; y si bien tal
competencia no le habilita para prohibir o sancionar la abstención, nada obsta
desde el punto de vista constitucional, para que cree incentivos legales
destinados a favorecer a aquellos que cumplan con el deber ciudadano de
participar, a través del ejercicio del voto, en la vida política del país (C.P.
art. 95), siempre y cuando todas las personas llamadas a sufragar permanezcan
iguales ante la ley que cree los incentivos, sea que voten por uno u otro
candidato, que voten en blanco y, aún, que no hubieran podido sufragar por
fuerza mayor o caso fortuito.
“...”
Para la Corte
es plausible que para fomentar la participación de la ciudadanía en las
decisiones políticas, se establezcan estímulos que permitan crear conciencia
cívica en la población apta para votar, enfatizando así la importancia de este
acto dentro de un Estado democrático como el nuestro. La cultura de la
participación de los ciudadanos en las elecciones y demás decisiones que se
tomen por medio del sufragio, están orientadas a la satisfacción de intereses
colectivos, es decir, del bien común.
“...”
Tampoco encuentra la Corte que la creación de estímulos distorsione
la libertad y el sentido patriótico del voto, pues al ciudadano, como se expuso
en párrafos anteriores, no se le coacciona para elegir entre las opciones
existentes, puesto que bien puede cumplir su deber mediante el voto en blanco.
“...”
En el caso
concreto, los estímulos al voto no coaccionan al sufragante sino que apelan a
su conciencia cívica para que participe de un objetivo que el Estado considera
plausible: consolidar la democracia, fin que, se reitera, es legítimo desde el
punto de vista constitucional.”
4.2.
Cabe destacar que, a pesar de haber avalado el reconocimiento de estímulos a
los sufragantes, en la Sentencia C-337 de 1997 la Corte no delimitó su ámbito
de aplicación. Es decir, no definió si desde la perspectiva constitucional,
resultaba admisible que tales beneficios se extendieran a todos los mecanismos
de participación ciudadana, electorales y no electorales.
4.3.
En esa dirección, primero en la Sentencia C-551 de 2003 (M.P. Eduardo
Montealegre Lynett) y luego en la C-041 de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas
Hernández), este Tribunal precisó que la concesión de estímulos a los votantes
tiene validez constitucional tratándose de comicios electorales, pero en ningún
caso frente a los mecanismos de participación no electorales como el referendo,
el plebiscito, la consulta popular, la asamblea constituyente y la revocatoria
del mandato, toda vez que en ellos la propia Carta le confiere a la abstención
eficacia jurídica y, por lo tanto, no puede ser considerada un comportamiento
negativo, que es el efecto que sí tiene en los procesos de simple elección
democrática.
Para
la Corte, el sistema constitucional y legal de los mecanismos de participación
no electorales que se ejecutan a través del voto, en cuanto se funda en el
requerimiento de un umbral mínimo de participación para su validez, permite
comprender que en el derecho interno el abstencionismo es considerado una
decisión política legítima capaz de producir efectos jurídicos, en cuanto se
asume como una manifestación libre de rechazo o de inconformidad ciudadana -
individual o colectiva- a determinadas propuestas de trascendencia nacional,
departamental, municipal o local que no son compartidas.
En
este contexto, la relevancia e importancia jurídica de la abstención se aprecia
en la posibilidad que se otorga a los ciudadanos de no votar el mecanismo de
participación puesto a su consideración, a la manera de una estrategia política
de oposición, cuyo propósito y finalidad es impedir que se llegue al umbral que
la propia Constitución Política o la Ley Estatutaria imponen para alcanzar la validez
del evento de participación (Leyes 134 de 1994 y 741 de 2002). De ahí que sea
vista como un comportamiento positivo, que incide en el porcentaje del censo
electoral requerido para que el evento de participación surja a la vida
jurídica.
Con
ocasión de la revisión constitucional de la Ley 796 de 2003, por la cual se
convocó al referendo de reforma política de ese mismo año, en la mencionada
Sentencia C-551 de 2003, la Corte expresó:
“Y es que la regulación del artículo 378 de la Carta confiere una
eficacia específica a la abstención en los referendos constitucionales, puesto
que es posible que una reforma obtenga una mayoría de votos afirmativos, pero
no sea aprobada, por cuanto el total de los votos no sobrepasó el umbral de
participación requerido.
Ahora bien, el Constituyente hubiera podido adoptar una fórmula que
garantizara una participación mínima en el referendo, para legitimar
democráticamente el pronunciamiento ciudadano, pero sin conferir eficacia
jurídica a la abstención. Para ello hubiera podido establecer, como lo hacen
otros ordenamientos, que los votos favorables al referendo no sólo deben ser la
mayoría de los votos depositados sino que esos votos positivos deben
representar un determinado porcentaje del censo electoral, pues de esa manera
se asegura una participación mínima, pero sin conferir efectos jurídicos a la
abstención, ya que únicamente los votos favorables son tenidos en cuenta para
determinar si el umbral de participación fue o no sobrepasado[3].
En tales circunstancias, al establecer como requisito de aprobación
de un referendo un umbral mínimo de participación global, en vez de un
porcentaje mínimo de votos favorables, la Constitución no sólo confirió
eficacia jurídica a la abstención sino que la convirtió en una estrategia
legítima para oponerse, en ciertos contextos, a la aprobación de una
determinada reforma constitucional por medio de referendo. No sería entonces
razonable suponer que si la Carta le confiere efectos jurídicos a la
abstención, de otro lado la propia Carta considere que esa alternativa política
no amerita protección constitucional en este tipo de votaciones. La Corte
concluye entonces que en los referendos constitucionales, la abstención es una
opción política legítima, que se encuentra reconocida por el Estado, y por ello
no puede ser discriminada.”
En
igual sentido, pero refiriéndose a todos los mecanismos de participación no
electoral que se ejecutan a través del voto, la Sentencia C-041 de 2004, en la
que precisamente se declaró inexequible la expresión “o eventos de
participación ciudadana directa”- también acusada en esta causa -, la
Corporación reiteró:
“En efecto, el
diseño constitucional y estatutario de los mecanismos de participación, basado
en la exigencia de la consecución de unos determinados umbrales mínimos para
que el acto sea válido, conduce a que en Colombia la abstención produzca
efectos jurídicos.
“...”
En virtud de lo anterior, se puede concluir que la abstención
activa, en el referendo derogatorio y aprobatorio, en el plebiscito, en la
consulta popular, así como aquélla que convoca a asamblea constituyente y la
revocatoria del mandato, produce efectos jurídicos, por cuanto los ciudadanos
pueden no votar con el fin de que no se cumpla el umbral requerido por la
Constitución y la ley para efectos de su validez. La eficacia jurídica de estos
mecanismos de participación está condicionada al cumplimiento del porcentaje
del censo electoral exigido. Así, para que cualquiera de ellos surta efectos
jurídicos es necesario un número determinado de votos válidos. En esta medida,
no basta que el texto reformatorio o que se pretende derogar, para el caso del
referendo, sea aprobado por la mayoría de los sufragantes, antes debe cumplirse
el umbral requerido para efectos de determinar si la mayoría aprobó o improbó
la reforma.  Lo mismo ocurre para el caso del plebiscito, pues es necesario que
concurran a las urnas por lo menos la mayoría del censo electoral, después, si
se determinará si fue aprobado o no.
En este orden de ideas, la abstención en el caso de los demás
mecanismos de participación que se materializan por medio del voto, al igual
que sucede con el referendo constitucional aprobatorio, es protegida
constitucionalmente. De esta forma, la Sala reconoce que para el caso del
referendo, plebiscito, la revocatoria del mandato y consulta popular, la
abstención, además de tener eficacia jurídica, es una estrategia legítima de
oposición y por ende no le está permitido al legislador establecer estímulos
para las personas que mediante el voto participan en estos eventos democráticos
no electorales.”
4.4.
Así las cosas, de acuerdo con el criterio hermenéutico fijado por la jurisprudencia
constitucional en las Sentencias C-337 de 1997, C-551 de 2003 y C-041 de 2004,
es posible que el legislador, respetando los principios y garantías
constitucionales - en particular el de la igualdad -, consagre estímulos
electorales en beneficio de los ciudadanos que sufraguen en los procesos de
elección democrática, por constituir la abstención en estos casos un
comportamiento negativo de participación. Sin embargo, le está prohibido al
Congreso concebir cualquier tipo de incentivo en favor de quienes voten en los
eventos de participación ciudadana no electorales, toda vez que en ellos la
abstención produce efectos jurídicos y es objeto de una clara protección
constitucional, derivada de la forma como se encuentra diseñado en el
ordenamiento jurídico el sistema de participación, que consiste en exigir la
obtención de unos umbrales mínimos para que se entienda válido el respectivo
acto de convocatoria.
5.
El voto como derecho y como deber. Protección constitucional a la libertad del
elector.
5.1.
En sentido general y abstracto, el voto o sufragio se define como un
instrumento de la voluntad popular, a través del cual los miembros de una
comunidad organizada y democrática eligen a sus gobernantes y participan de los
demás actos electorales.
Según
lo tiene establecido la jurisprudencia constitucional, el voto se erige en
pilar fundamental de todo sistema democrático, en la medida en que comporta el
mecanismo idóneo para garantizar la participación ciudadana en la conformación,
ejercicio y control del poder político. En palabras de la Corte, además de ser
una manifestación de la libertad individual, ya que le permite a la persona
expresarse voluntariamente escogiendo al candidato de su preferencia, el voto
constituye la base de la legitimidad y funcionamiento de la democracia
instituida, pues garantiza la intervención directa de la población en los
procesos electorales, y más concretamente, en los de elección de sus propios
representantes o gobernantes.
5.2.
Si desde la perspectiva formal, la democracia es concebida “como un gobierno en
el cual los destinatarios de las normas son los mismos que las producen, pues
las decisiones colectivas son tomadas por los propios miembros de la comunidad”[4],
no queda duda que la participación e intervención ciudadana en la adopción de
tales decisiones, materializada a través del voto, se convierte en un factor
esencial y determinante en el surgimiento y subsistencia de ese régimen
político.
5.3.
En Colombia, el Constituyente del 91, luego de reconocer al pueblo como titular
de la soberanía (C.P. art. 3°) y erigir la participación en principio fundante
del Estado y fin esencial del mismo (C.P. arts. 1° y 2°), consagró el voto como
“un derecho y un deber ciudadano” (C.P. art. 258). Bajo esta nueva
concepción, lo dijo la Corte, en  nuestro país se abandonó “la idea - propia de
las tesis relativas a la soberanía nacional- según la cual los ciudadanos
ejercen el voto no como un derecho sino como una función electoral, tal y como
lo establecía la Constitución derogada en su artículo  179.”[5]
5.4.
En cuanto derecho, la previsión constitucional que le asigna al voto tal
reconocimiento jurídico, debe armonizarse con los artículos 40 y 103
Superiores, los cuales, al hacer referencia al derecho fundamental de
participación política, le otorgan al ciudadano no solo la facultad de elegir y
ser elegido - entendida ésta como un manifestación del ejercicio de la
soberanía indirecta -, sino también la de expresar su voluntad en los eventos
de participación democrática directa previamente definidos en la Carta, tales
como plebiscitos, referendos, consultas populares y revocatoria del mandato,
entre otros. Sobre la revocatoria del mandato, cabe la precisión de que ese
medio de expresión política constituye una innovación para el derecho electoral
colombiano. Por su intermedio, y en los términos definidos por la Carta del 91
(num. 4° del art. 40), se permite desautorizar la gestión adelantada por los
elegidos generándose un vínculo entre éstos y sus electores, con lo cual
también se elimina el liberal concepto de la Constitución de 1886, en el que se
preveía que: “el que sufraga o elige no impone obligaciones al candidato ni
confiere mandato al funcionario electo”.
Siguiendo el criterio hermenéutico definido por esta Corporación, a
partir de una interpretación sistemática de los artículos 40, 103 y 258
Superiores, es posible sostener que el derecho a la participación política, en
su forma de sufragio, adquiere la connotación de un derecho complejo en cuanto
su núcleo esencial comprende: (i) la actividad subjetiva encaminada a ejercer
libremente el voto - que encuentra su opuesto en la obligación de las
autoridades y particulares de no impedir que las personas lo hagan
voluntariamente -; (ii) el carácter de derecho - función, en razón a su
contribución a la formación de la voluntad política y al buen funcionamiento
del sistema democrático; y (iii) la obligación estatal de crear las condiciones
necesarias para que su ejercicio se materialice en forma efectiva y bajo
condiciones de validez. Para este Tribunal, el tercer componente es condición
indispensable en la realización de los dos primeros, pues sin la debida
organización electoral, la expresión de la voluntad política individual deja de
tener eficacia y verdadero sentido jurídico[6].
Y es
que, desde una perspectiva puramente individual[7], lo ha dicho la
Corte, los derechos suelen clasificarse en dos grandes grupos. Los llamados
derechos de libertad, que imponen para su ejercicio pleno una limitación a la
actividad de las autoridades, y los derechos de prestación, que contienen
obligaciones de hacer básicamente en cabeza del Estado para lograr su
efectividad. Tratándose del derecho al sufragio, como ha quedado visto, éste
tiene un componente de libertad en la actividad subjetiva dirigida a que su
ejercicio se presente en forma voluntaria y libre, y a su vez, un componente
prestacional en la acción que deben cometer las autoridades electorales para
garantizar su ejecución conforme a la Constitución Política.
En
relación con esto último, es menester aclarar que, pese a su componente
prestacional - derivado del compromiso estatal de adoptar las medidas
pertinentes para materializarlo -, en los términos de los artículos 40 y 85 de
la Constitución, el sufragio es un derecho fundamental de aplicación inmediata,
característica que descalifica su aproximación a los derechos de contenido
programático y, por tanto, descarta que su efectividad se encuentre librada a
contingencias económicas o a decisiones políticas futuras[8].
5.5.
Ahora bien, a partir de la concepción democrática del voto como un derecho -
libertad, debe entenderse que su ámbito de protección se extiende no solo a la
dimensión positiva o de participación, sino también a la dimensión negativa o
de abstención. Indiscutiblemente, las preceptivas superiores que reconocen en
el voto un mecanismo de expresión política libre y voluntario (C.P. arts. 2° y
258), están amparando como opciones válidas, tanto la conducta ciudadana de
votar a favor de un candidato o de votar en blanco, como la de no votar. En ese
entendido, la protección que la Constitución Política brinda al derecho de
sufragio en sus distintas manifestaciones, impide que las autoridades públicas
- o los particulares- puedan adoptar medidas que de una u otra forma sancionen
o discriminen el comportamiento abstencionista, pues, se repite, en su
condición de derecho - libertad, resulta legítimo que el ciudadano asuma como
opción política la de no expresar su opinión, es decir, la de no votar.
En el
mismo sentido, ya esta Corporación había señalado: “[l]as normas que autorizan
a las personas a expresar libremente sus opiniones, establecen en favor de
ellas un privilegio (Ross prefiere, con razón llamarlo libertad)
que halla su correlato en el no - derecho de los demás a impedirles que
lo hagan; así, en el caso de la libre expresión de las opiniones políticas a
través del sufragio, la persona puede optar por no manifestar la suya y usar de
su libertad, absteniéndose de votar, mientras se mantiene el correlato
del no - derecho de los demás (particulares y autoridades) a impedirle
que lo haga, pues en caso contrario afectaría el núcleo esencial del sufragio
como derecho, tal como lo ha delimitado la Corte.”[9]
Y en esa línea de interpretación, en pronunciamiento anterior había
manifestado:
“Se observa por lo demás, que la misma concilia el interés del
votante con el del Estado en que, a través del voto y de la función electoral,
puedan integrarse periódicamente sus cuadros con regularidad y sin que
circunstancias como las señaladas de natural e inevitable ocurrencia
interfieran o malogren tan importante proceso para un Estado democrático.
Aunque
a primera vista podría pensarse que una decisión en tal sentido vicia la
expresión y el deseo político del ciudadano, disipa toda duda que pudiera caber
al respecto una consideración mas detenida del precepto, la cual permite
establecer que tal temor es infundado, pues el sufragante conserva en
todo caso el derecho de abstenerse de votar, votar en blanco o hacerlo en favor
de cualquier otro candidato.” (Negrillas y subrayas fuera de texto)
(Sentencia C-145 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero).
Por
tanto, aun cuando el Congreso de la República, en desarrollo de su libertad de
configuración legislativa (C.P. art. 152 literal C), tiene plena competencia
para regular las funciones electorales, ésta no lo habilita para prohibir,
sancionar o discriminar la abstención, pues, se reitera, “el sufragante
conserva en todo caso el derecho de abstenerse de votar, votar en blanco o
hacerlo a favor de cualquier candidato”[10], por ser éstas,
en idénticas condiciones, formas de expresión política que gozan de plena
aceptación constitucional. Así lo entendió la Corte cuando sostuvo que “[l]as
mismas normas que consagran el ejercicio del voto como una actividad
esencialmente libre, hacen inmune al abstencionista a la acción del
legislador tendiente a prohibir el no ejercicio del derecho al voto, o a
atribuirle alguna pena, a la vez que hacen incompetente al Congreso para
actuar de ese modo…”[11].
5.7.
En este contexto, el sufragio como deber comporta en realidad un mandato cuya
inobservancia no es exigible jurídicamente a través de acciones reprochables.
Su incumplimiento no puede generar la producción de consecuencias jurídicas
sancionatorias o discriminatorias. Conforme lo precisó este Tribunal, el voto
“es impuesto a los particulares atendiendo a su calidad de miembros de la
comunidad política, y como representativo, al menos en parte, de la cuota de
solidaridad social que corresponde a cada ciudadano, en contrapartida de lo que
recibe - derechos, libertades y servicios -, por la aplicación eficaz del
ordenamiento.”[12]
Vale
la pena anotar que, en sentido estricto, las normas que establecen deberes
constitucionales no tienen como destinatario principal a los particulares sino
a las autoridades públicas, quienes son las llamadas a fijarle sus propias
obligaciones o consecuencias jurídicas. Pero la competencia para establecer
tales obligaciones no es discrecional. Ha de desarrollarse dentro de
determinados límites materiales, ya que la autoridad debe encontrar en el
propio texto Superior un fundamento legitimador suficiente, y en esa línea, las
pautas indisponibles que definen el posible alcance del deber constitucional[13].
La
configuración normativa de los deberes constitucionales debe darse por parte de
las autoridades, entonces, con sujeción a las pautas y principios señalados por
el constituyente, procurando su armonización con los derechos que directa o
indirectamente lo contienen y corresponden. Para el caso, asumiendo que la
propia Carta a través de distintos mandatos considera la abstención como parte
del núcleo esencial del derecho al sufragio, no le es dable al poder público,
sin violar la Constitución, asumir el contenido obligacional de esa conducta
política a partir de la imposición de medidas sancionadoras, discriminatorias o
contrarias a otras garantías que le son correlativas. Como se ha expresado, el
objetivo de esa limitación a la competencia pública encuentra fundamento en el
derecho de libertad del sufragante, y en ese propósito, su objetivo es
“preservar la necesaria imparcialidad del aparato estatal en el proceso
político y la prevalencia del bien general de la colectividad sobre los
intereses de partidos y de grupos”[14].
Así
las cosas, en su forma de deber, el sufragio hace relación al aspecto
deontológico del derecho, que no es otra cosa que el compromiso ciudadano de
tomar conciencia - libre y voluntariamente- sobre la importancia de contribuir
a la legitimidad democrática, al diseño pluralista de las instituciones
estatales y a la construcción del sistema democrático. Bajo esta premisa, por
fuera del nivel de compromiso ciudadano con la participación, es posible la
producción de consecuencias jurídicas al deber constitucional de votar, pero
siempre y cuando no se materialicen en medidas que hagan nugatorio el ejercicio
del derecho de acuerdo con su ámbito de protección constitucional, que por
supuesto incluye su aspecto negativo. Así, por ejemplo, la Corte ha admitido
que se tomen medidas relacionadas con la consagración de estímulos al
sufragante en los eventos electorales, dejando en claro que, en todo caso,
tales beneficios no pueden vulnerar principios y garantías constitucionales
como la igualdad, la libertad del elector o el mismo derecho a la educación.
Ello, precisamente, en consideración a que el comportamiento ciudadano de
abstención integra el núcleo esencial del derecho al sufragio, y aun cuando
puede ser razonablemente desestimulado para los proceso de elección, en ningún
caso puede resultar afectado o desmejorado. En los mismos términos se pronunció
la Corte cuando expresó:
“El objetivo
perseguido con estos beneficios, como ya se expresó, encuentra justificación
constitucional en el artículo 258, que consagra el ejercicio del voto no sólo
como un derecho, sino también como un deber. De ahí que el deber de votar no
deba entenderse como un simple deseo del Constituyente, sino como una
posibilidad de asociar a su observancia, ciertas consecuencias ventajosas, o, a
su inobservancia, determinados efectos negativos, que no pueden ser de tal
magnitud que desvirtúen la categoría de derecho que la propia Constitución le
asigna al sufragio.” (Sentencia C-337 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz).
6.
Declaratoria de inexequibilidad de la norma acusada.
6.1.
El contenido de la norma impugnada - el numeral 6° del artículo 2° de la Ley
815 de 2003-, regula un estimulo al sufragante, consistente en permitir que las
universidades no oficiales establezcan, dentro de sus estrategias de mercadeo,
un descuento en el valor de la matrícula a los estudiantes de pregrado y
postgrado que acrediten haber votado en las últimas elecciones, para lo cual el
mismo precepto señala que dicho estímulo se reconocerá “Como una
contribución a la formación de buenos ciudadanos”.
6.2.
El cargo que demanda la inconstitucionalidad parcial del precepto se relaciona
con el hecho de que, por su intermedio, el legislador esta generando una
diferencia de trato entre buenos y malos ciudadanos, la cual resulta indigna y
discriminatoria en relación con estos últimos.
6.3.
Como quedó suficientemente explicado en el apartado 5 de las consideraciones de
esta Sentencia, el reconocimiento de estímulos a los sufragantes en los
procesos electorales no genera per se la inconstitucionalidad de la
medida. En otras palabras, el sólo hecho de que el legislador establezca
beneficios electorales a favor de los ciudadanos que participan activamente en
las elecciones no resulta contrario a la Constitución Política, pues en
principio persiguen un objetivo lícito: fomentar la cultura de la participación
política y la creación de una conciencia cívica en la población apta para
votar. Dando aplicación a las reglas de jurisprudencia fijadas por esta
Corporación, para efectos de determinar la posible incompatibilidad de esta clase
de estímulos con la Carta, es necesario adelantar un análisis concreto y
específico de su contenido material, con el fin de verificar si el mismo es del
todo compatible con los principios y garantías superiores.
6.4.
Considerando que en el caso de la norma parcialmente impugnada la Corte
procedió a integrar la proposición jurídica completa con la totalidad de su
texto, la verificación sobre si el estimulo objeto de reproche es
inconstitucional se harán en forma conjunta, esto es, analizando tanto el
propósito que orienta su reconocimiento, cual es el de contribuir a la
formación de buenos ciudadanos, como el beneficio propiamente dicho,
consistente en otorgarle a las universidades no oficiales la posibilidad de establecer,
dentro de sus estrategias de mercadeo, un descuento en el valor de la matrícula
a los estudiantes de pregrado y postgrado que acrediten haber votado en las
últimas elecciones.
6.5.
Respecto a la circunstancia específica de que el referido estímulo se reconozca
como una contribución a la formación de “buenos ciudadanos”, estima la
Sala que, en efecto, la norma impugnada crea una diferencia de trato entre los
ciudadanos que sufragan y los que no lo hacen, dándole a los primeros el
calificativo de buenos ciudadanos, y reconociendo implícitamente que los
segundos no gozan de esa condición - la de ser considerados buenos ciudadanos
-.
6.6.
Compartiendo el criterio expresado en sus respectivas intervenciones por el Ministerio
Público, la Defensoría del Pueblo y la Facultad de Derecho de la Universidad
del Rosario, la Corte considera que la referencia normativa “buenos
ciudadanos” es inconstitucional, en cuanto por su intermedio se esta
desconociendo a la abstención como manifestación legítima del derecho ciudadano
a expresar libremente sus opiniones políticas. Dando aplicación a los
fundamentos de interpretación hermenéutica sentados en el punto anterior, tanto
la opción de participar activamente en un evento electoral como la de no
participar, hacen parte del núcleo esencial del derecho al sufragio. En tal
sentido, constitucionalmente, ninguna de las dos opciones o conductas políticas
altera o modifica la condición de ciudadano que se detenta, ni conlleva a que
uno sea considerado más bueno que otro.
6.7.
La diferencia que consagra la norma entre buenos ciudadanos y quienes no lo
son, sin lugar a dudas, genera una odiosa discriminación en perjuicio de aquél
sector de la población que por razón de su posición ideológica, filosófica,
política, cívica, social o incluso religiosa o de fuerza mayor, se abstiene de
participar en una elección. Tal discriminación viola el principio de igualdad y
el derecho a la libertad del elector, en cuanto supone para dicho sector
abstencionista una restricción al ejercicio libre del voto sin que exista una
justificación constitucionalmente objetiva y razonable. Si es la propia Carta
la que ampara como opciones políticas válidas la conducta ciudadana de votar a
favor de un candidato, votar en blanco o no votar, no puede el legislador
expedir y justificar una medida que descalifique sólo a quien asume esta última
conducta: la de la abstención.
6.8.
Tal y como lo ha dicho la Corte, la discriminación implica la violación del
derecho a la igualdad, “por lo que su prohibición constitucional se encamina a
impedir que se coarte, restrinja o excluya el ejercicio de los derechos y
libertades de una o varias personas, se les niegue el acceso a un beneficio o
se otorgue un privilegio sólo a algunas de ellas, sin que exista justificación
objetiva y razonable”[15]. En este caso,
la discriminación y consecuente violación de los principios de igualdad y
libertad del elector deviene del hecho de haberse instituido una
descalificación odiosa en contra de quienes no participan de una elección,
siendo que tal comportamiento es también objeto de amparo constitucional y
constituye una expresión válida de la libre voluntad política.
6.9.
Con base en los criterios expuestos, se procederá a declarar inexequible el
propósito que inspira el estímulo electoral contenido en la norma acusada, es
decir, la expresión “como una contribución a la formación de buenos
ciudadanos”, precisando la Sala que con su retiro del ordenamiento
jurídico, se sanciona el que la ley apele a adjetivos calificativos cuyo
sentido en este caso resulta discriminatorio, odioso y ofensivo respecto de
quienes en ejercicio de su derecho al sufragio asumen la posición
abstencionista. En torno a este tema, en reciente decisión la Corte afirmó que
“el lenguaje legal debe ser acorde con los principios y valores que inspiran a
la Constitución de 1991, ya que ‘es deber de la Corte preservar el contenido
axiológico humanístico que informa a nuestra norma fundamental, velando aún
porque el lenguaje utilizado por el legislador no la contradiga’[16]”.
6.10.
En relación con el estimulo propiamente dicho, considera esta Corporación que
el mismo es igualmente violatorio de la Constitución Política. En concordancia
con los argumentos que han sido expuestos y que resultan aplicables a todo el
texto de la norma impugnada, encuentra la Corte que facultar a las
universidades no oficiales para bajar el costo de la matrícula a los
estudiantes que acrediten haber votado en las últimas elecciones, permitiendo
que dicha facultad se desarrolle como una estrategia de mercadeo, afecta los
derechos fundamentales al sufragio y a la educación, ya que la misma viene a
constituir una forma de coartar la libertad del elector y de darle a la
educación un tratamiento meramente político y de mercancía.
En
efecto, un detenido análisis del precitado estímulo electoral, lleva a concluir
que por su intermedio no solo se compromete la voluntad e independencia
política de los educandos, ante la disyuntiva en que los coloca el hecho de ser
o no beneficiarios de un presunto reconocimiento financiero según la opción
electoral que escojan - la abstención o el voto -; sino que también fomenta el
clientelismo y la politiquería al interior de los establecimientos privados de
educación superior, pues abre la posibilidad para que tal prerrogativa sea
utilizada por sus directivas y profesores en beneficio de intereses políticos y
mercantilistas de orden particular - ya sean propios o de terceros -, con
franco desconocimiento o desviación de los propósitos que orientan el servicio
público de educación.
6.11.
Según lo ha precisado este Tribunal, la educación, en su doble connotación de
derecho fundamental y servicio público con función social, reconocido así por
la propia Carta Política (art. 67), tiene por fines el servicio a la comunidad,
la búsqueda del bienestar general y la elevación de la calidad de vida de la
población. En el logro de tales objetivos, se considera como el medio idóneo
“para alcanzar los valores esenciales del ordenamiento constitucional, en
especial la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento,
la libertad y la paz (C.P. Preámbulo)”[17], con lo cual
“[c]ualquier desviación en los fines de este servicio público puede llevar a
retardar o entorpecer la materialización de los valores definitorios de nuestra
identidad nacional.”[18]
Dada
la importancia que tiene la educación para el progreso y desarrollo del Estado
social de derecho, y conforme con los fines que persigue, la Corte ha destacado
en diversas ocasiones, a partir de la consideración de que la Carta Política no
concentra en el Estado el monopolio en la prestación del servicio educativo,
que las personas y entidades particulares autorizadas para fundar centros de
educación “deben estar guiadas en primer término por el servicio a la
comunidad”[19], lo que a su
vez “excluye el manejo totalmente libre y patrimonialista propio del derecho
empresarial”[20], ya que “las
entidades educativas no tienen como objeto exclusivamente la explotación económica
del servicio público que prestan. Al contrario, su autonomía interna debe
reflejar la constante disposición a contribuir solidariamente con miras a la
satisfacción de las necesidades intelectuales, morales y físicas de los
educandos.”[21]
Así
entendido, no cabe duda que habilitar a las universidades no oficiales para
reconocer beneficios económicos a los estudiantes por razones estrictamente
políticas y como una estrategia de mercadeo, constituye una medida legislativa
inconstitucional. Por una parte, en cuanto tiende a desestimular el aporte de
solidaridad y de servicio desinteresado a la comunidad que debe guiar la
educación privada; y por la otra, en cuanto desvía o entorpece la
materialización y consecución de los valores esenciales que identifican la
educación en su doble condición de derecho y servicio público, concretamente,
la igualdad, la libertad y el conocimiento. Como ya se ha explicado a lo largo
de esta Sentencia, a través del texto acusado se discrimina sin justificación válida
alguna a cierto sector de los electores (los abstencionistas), se les restringe
su voluntad política y se reconoce un trato de mercancía a la educación
ofrecida por instituciones privadas, que pone en entre dicho sus objetivos y
finalidades constitucionales más próximas.
Dando
aplicación a lo expresado, en la parte resolutiva del presente fallo, la Corte
declarará inexequible la totalidad del numeral 6° del artículo 2° de la Ley 815
de 2003, salvo la expresión “o eventos de participación ciudadana directa”,
respecto de la cual ordenará estarse a lo resuelto en la Sentencia C-041 del 27
de enero de 2004. La declaratoria de inconstitucionalidad de la norma acusada
incluye, entonces, el propósito que inspira el beneficio electoral, el estimulo
propiamente dicho y al aparte normativo contenido en el parágrafo único, en
cuanto este último es inescindible a dicho estímulo y su relevancia y
efectividad jurídica está supeditada a la vigencia del mismo.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de
la Constitución,
R E S U E L V E
PRIMERO -. En relación con la expresión “o
eventos de participación ciudadana directa”, contenida en el numeral 6° del
artículo 2° de la Ley 815 de 2003, ESTESE a lo resuelto en la Sentencia
C-041 del 27 de enero de 2004, que a su vez la declaró INEXEQUIBLE.
SEGUNDO -. DECLARAR INEXEQUIBLE el
numeral 6° del artículo 2° de la Ley 815 de 2003, que señala:
“6. Como una contribución a la formación de buenos ciudadanos, las
universidades no oficiales podrán establecer, dentro de sus estrategias de
mercadeo, un descuento en el valor de la matricula de los estudiantes de
pregrado y postgrado que acrediten haber sufragado en las ultimas elecciones.
Parágrafo. Las universidades que voluntariamente establezcan el
descuento en la matrícula no podrán trasladar a los estudiantes el valor
descontado ni imputarlo como costo adicional en los reajustes periódicos
legalmente autorizados. El Gobierno otorgará reconocimientos especiales e
incentivos a las universidades que den aplicación al estímulo electoral
previsto en este numeral.”
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
CLARA INES VARGAS
HERNÁNDEZ
Presidente
JAIME ARAUJO
RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN
SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA
ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA
TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE
LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO
ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario
General (E)
Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-224/04
UNIDAD NORMATIVA-Improcedencia de
integración por no cumplirse los presupuestos (Salvamento parcial de voto)
UNIDAD NORMATIVA-Improcedencia de
integración por gozar de contenido propio, autónomo y separable (Salvamento
parcial de voto)
Expediente N° D-4777
Demanda de inconstitucionalidad parcial contra el numeral 6° del
artículo 2° de la Ley 815 de 2003.
Magistrado Ponente:
RODRIGO ESCOBAR GIL
1. Con el debido respeto hacia las decisiones adoptadas por la Sala
Plena, procedo a explicar las razones que me llevaron a salvar el voto en el
proceso de la referencia, precisando que mi disentimiento es parcial,
circunscrito únicamente el hecho de haberse integrado oficiosamente la unidad
normativa con la totalidad del numeral 6° del artículo 2° de la Ley 815 de
2003.
2.
Ciertamente, aun cuando en el presente caso actué como Magistrado Ponente, y en
términos generales comparto la decisión de declarar inexequible el numeral 6°
del artículo 2° de la Ley 815 de 2003, no estuve de acuerdo con la decisión
parcial de haberse extendido el juicio de constitucionalidad a la totalidad del
precepto en cuestión.
3. Como tuve oportunidad de manifestarlo en el curso de los debates,
no había lugar a integrar la unidad normativa con el resto de la norma parcialmente
acusada, toda vez que no se cumplían los presupuestos que la jurisprudencia
constitucional ha fijado para que, de manera excepcional y restrictiva, el juez
constitucional pueda acudir a ese expediente. En efecto, conciente que el
control constitucional de las leyes se activa -por regla general- a través del
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, esta Corporación ha
estimado que la posibilidad de adelantar un control oficioso, vinculando al
proceso apartes normativos o preceptos no demandados, solo es admisible en los
siguientes casos: (i) cuando se busque impedir que la decisión por tomar no
resulte inocua; y (ii) cuando la disposición jurídica acusada se encuentre
íntima e inescindiblemente ligada a fragmentos o textos no impugnados.
4. Dando aplicación a tales criterios, se recuerda que a través del
numeral 6° del artículo 2° de la Ley 815 de 2003, el Legislador se ocupó de
regular un estimulo para los sufragantes, consistente en permitir que las
universidades no oficiales establezcan, dentro de sus estrategias de mercadeo,
un descuento en el valor de la matrícula a los estudiantes de pregrado y
postgrado que acrediten haber votado en las últimas elecciones, aclarando en el
mismo precepto que dicho estímulo se reconocerá “Como una contribución a la
formación de buenos ciudadanos”. Respecto de dicha norma, el actor
se limitó a cuestionar la expresión “buenos” al considerar que, por su
intermedio, se estaba creando una odiosa diferencia entre buenos y malos
ciudadanos, clasificando en este último grupo a quienes por razones políticas,
ideológicas, filosóficas o religiosas deciden abstenerse y no participar en la
elección.
5. Una detenida lectura del precepto en cuestión y del cargo
esgrimido en su contra, permite arribar a la conclusión que, para efectos del
juicio de inconstitucionalidad planteado, la norma distingue claramente entre
el propósito que inspira el estimulo, esto es, contribuir a la formación de buenos
ciudadanos, y el estímulo propiamente dicho, consistente en  la posibilidad de
que las universidades privadas puedan reconocer descuentos en el valor de la
matrícula para los alumnos sufragantes. En ese orden, el análisis sobre la
existencia de una discriminación por calificarse de buenos ciudadanos
solo a quienes participan activamente en una elección, sin duda ninguna
compromete el referido propósito, pero en ningún caso el contenido del
precitado estímulo, toda vez que dicha acusación no se dirige contra este
último ni es predicable de su texto el cual goza de sentido propio.
6. Que se cuestione el adjetivo calificativo “buenos”, por
odioso y discriminatorio, en nada afecta los términos en que fue concebido el
estímulo que lo precede. De hecho, el retiro de tal expresión sólo trae como
consecuencia que el incentivo electoral previsto en la norma se conceda, ya no
como una contribución a la formación de “buenos” ciudadanos, sino como
una contribución a la formación de ciudadanos.
7. De este modo, a partir del cargo que había sido formulado en su
contra, la expresión “buenos” conformaba por sí misma una proposición
jurídica completa, de manera que no existía razón para ampliar el juicio de
inconstitucionalidad al resto de la disposición parcialmente acusada, respecto
de la cual no se formulo cargo alguno. Para el suscrito, el hecho de que se
hubiera procedido a declarar inexequible únicamente la citada expresión, como
en efecto se propuso en la ponencia inicial, no le restaba eficacia a la
decisión ni tampoco comprometía el verdadero sentido y alcance de la norma a la
cual pertenecía, ya que, tanto el aparte inicialmente acusado como el resto de
la disposición, gozaban cada uno de contenido propio, autónomo y claramente
separable.
Fecha ut supra,
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
Salvamento Parcial de voto a la Sentencia C-224/04
UNIDAD NORMATIVA-Improcedencia de
integración por no estar dadas las condiciones jurídicas (Salvamento parcial de
voto)
DERECHO AL VOTO-No es un derecho
prestacional (Salvamento parcial de voto)
DERECHO AL VOTO-Carácter fundamental
(Salvamento parcial de voto)
REF.:
Expediente D-4777
Magistrado Ponente:
RODRIGO ESCOBAR GIL
Con el respeto debido por las decisiones
de la Corte Constitucional, el suscrito magistrado salva parcialmente el voto
por las siguientes razones:
Por cuanto se hizo unidad normativa sin
que estuvieran dadas las condiciones jurídicas para ello.  No sobra recordar
que la unidad normativa impide oír el criterio del Ministerio Público y de los
ciudadanos, cuando lo optimo es que estos sean escuchados antes de adoptarse
una decisión de constitucionalidad o de inconstitucionalidad sobre una norma
jurídica.  Lo más grave es que en este caso se hizo la unidad normativa sobre
la base, no de un problema jurídico sino de aplicación práctica, y se hizo la
integración sobre un argumento de aplicación pero no sobre un argumento de
inconstitucionalidad.  Mi posición sobre el estímulo al voto es clara: puede
hacerse en todos aquellos casos donde la Constitución o la ley no exijan
umbrales o quórum de participación.
En relación con la parte motiva, no estoy
de acuerdo con lo señalado en la página 17 de la sentencia al calificar el
derecho al voto como un derecho prestacional, por las implicaciones que eso
trae, pues podría no ser otorgado a ciertas categorías de personas.
El derecho al voto es, por antonomasia,
el ejemplo de derecho político y como tal un derecho fundamental.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1] Cfr. Entre otras las C-221/97 (MP Alejandro Martínez Caballero);
C-320/97 (MP Alejandro Martínez Caballero) y C-917 de 2002 (M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra).
[2] Cfr
las Sentencias C-320 de 1997, C-565 de 1998, C-600 de 1998, C-481 de 1999,
C-622 de 1999, C-740 de 1999 y C-992 de 2000, entre otras.
[3]
Sobre esas diversas fórmulas, ver Francis Hamon. Le referéndum... Loc-cit,
p 41.
[4] Sentencia C-145 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
[5] Sentencia Ibídem.
[6] Sentencia T-324 de 1994 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[7] Sobre el punto se pueden consultar, entre otras, las siguientes
Sentencias: T-324 de 1994, C-142 de 2001 y T-487 de 2003.
[8] En esa orientación se pueden consultar, entre otras, las
Sentencias C-324 de 1994 y C-142 de 2001.
[9] Sentencia C-337 de 1997 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
[10] Sentencia C-145 de 1994 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero).
[11] Sentencia Ibídem.
[12] Sentencia Ibídem.
[13] Cfr. Temas Básicos de Derecho Constitucional, Tomo III,
Coordinador Manuel Aragón Reyes, editorial CIVITAS, págs. 223-226.
[14] Sentencia C-454 de 1993 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
[15] Sentencia C-410 de 1996 (M.P. Hernando Herrera Vergara)
[16]
Sentencia C-037 de 1996, M.P Vladimiro Naranjo Mesa.
[17] Sentencias T-450 de 1992, (M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz) y C-560 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
[18] Sentencias Ibídem.
[19] Sentencias Ibídem
[20] Sentencias Ibídem
[21] sentencias Ibídem