C-687-11
Corte Constitucional
Sentencia
C-687/11
Referencia: expedientes D-8456, D-8458, D-8462 y
D-8463 (acumulados).
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1425 de
2010, “Por medio de la cual se derogan artículos de la ley 472 de 1998 –
Acciones Populares y Grupo”.
Accionantes:
Jorge Heriberto Moreno Granados (D-8456)
Luis Eduardo Ibagué Barrero (D-8458)
Carlos Arturo Cuenca Trejos (D-8462)
Diego Felipe Erazo Cerón y otro (D-8463)
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá,
D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil once (2011).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, profiere la presente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad los ciudadanos Jorge
Heriberto Moreno Granados (expediente D-8456), Luis Eduardo Ibagué Barrero
(expediente D-8458), Carlos Arturo Cuenca Trejos (expediente D-8462) y Diego
Felipe Erazo Cerón y otro (expediente D-8463), demandan la Ley 1425 de 2010, “Por
medio de la cual se derogan artículos de la ley 472 de 1998 – Acciones
Populares y Grupo”.
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en sesión del 9 de marzo de dos mil once
(2011), dispuso acumular las precitadas demandas para tramitarlas
conjuntamente.
Las demandas se admitieron
por Auto del veinticinco (25) de marzo de dos mil once (2011). En la misma
providencia se dispuso: (i) fijar en lista el asunto bajo revisión y
simultáneamente correr traslado al señor Procurador General de la Nación para
que rindiera el concepto de su competencia; (ii) comunicar la iniciación del
proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la
República, al Ministro del Interior y de Justicia y al Presidente del Consejo
de Estado; (iii) invitar al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia y a la Comisión Colombiana de Juristas,
así como a las facultades de derecho de las universidades Nacional de Colombia,
Externado de Colombia, Sergio Arboleda y del Rosario, para que intervinieran
expresando su opinión respecto de las normas impugnadas.
Cumplidos los
trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el
Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre el asunto de la
referencia.
II.- NORMA
DEMANDADA
Teniendo en
cuenta que la Ley 1425 de 2010 fue acusada en su totalidad,  a continuación la
Corte hace la transcripción de la misma conforme a su publicación en el Diario
Oficial 47.937 del 29 de diciembre de 2010:
“LEY 1425 DE 2010
(diciembre 29)
Por medio de la cual se derogan artículos
de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Deróguense los artículos 39 y
40 de la Ley 472 de 1998.
ARTÍCULO 2o. VIGENCIA. La presente ley
rige a partir de su promulgación y deroga y modifica todas las disposiciones
que le sean contrarias”.
III.- LAS DEMANDAS
1.- Expediente D-8456
(Jorge Heriberto Moreno Granados)
El accionante solicita que
se declare inexequible la Ley 1425 de 2010, por considerar que vulnera el
Preámbulo y los artículos 1, 2, 13, 25, 29, 88, 89, 92, 95-4, 157-4, 158 y
189-9 de la Constitución Política.
En su sentir, la Ley 1425
de 2010 viola los artículos 1, 2, 13 y 29 de la Constitución en cuanto deroga
las recompensas para el actor popular que consagraba la Ley 472 de 1998 y deja
vigentes los artículos 38 y 41 de la misma ley, que prevén sanciones
pecuniarias o de arresto para el operador judicial y el actor popular,
desmotivando de esa forma la presentación de acciones populares y estimulando
la corrupción administrativa.
Recuerda que los artículos
6, 1005 y 2360 del Código Civil reconocen el derecho al trabajo jurídico
remunerado a quien promueva una acción popular, el cual está amparado por el
artículo 25 de la Constitución. Afirma que al seguir vigentes los estímulos
para quien adelante las acciones populares consagradas en el estatuto civil, la
ley demandada crea una desigualdad en cuanto deroga los que estaban previstos
en la Ley 472 de 1998.
Expone que la eliminación
del artículo 39 de la Ley 472 de 1998 desconoce el artículo 88 de la Constitución,
que ordena determinar la responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a
los derechos e intereses colectivos; y que igualmente viola el artículo 89
Superior, según el cual la ley debe establecer los demás recursos, acciones y
procedimientos necesarios para propugnar por la integridad del orden jurídico y
por la protección de los derechos individuales, de grupo o colectivos, frente a
la acción u omisión de las autoridades públicas.
Precisa que con la
eliminación de los incentivos contemplados en la Ley 472 de 1998 se desestimula
la presentación de acciones populares y penales contra los administradores
corruptos, y en esa medida se quebranta el artículo 92 de la Constitución, que
permite a cualquier persona natural y jurídica solicitar a las autoridades
competentes la aplicación de las sanciones penales o disciplinarias derivadas
de la conducta de las autoridades públicas; e igualmente el artículo 95-4 del
mismo estatuto, en cuanto impide y dificulta la defensa y difusión de los
derechos humanos, entre los cuales se encuentran los derechos e intereses
colectivos.
De otra parte, asegura que la
Ley 1425 de 2010 vulnera los artículos 157-4 y 189-9 de la Constitución, porque
no fue sancionada por el Presidente de la República sino por el Ministro del
Interior y de Justicia. También refiere  el desconocimiento del principio de
unidad de materia (art. 158 CP), porque aún subsisten otras normas que
reconocen el incentivo económico (art. 34 de la Ley 472 de 1998) y porque la
derogatoria de los estímulos afecta otras normas de como la referente a las
fuentes de financiación del Fondo para la Defensa de los derechos de Intereses
Colectivos (art. 70 de la Ley 472 de 1998).
Finalmente, asegura que el
aumento de la congestión judicial por causa de los incentivos para adelantar
acciones populares no es un argumento serio para eliminarlos y, por el
contrario, ellos constituyen un beneficio económico considerable para el Fondo
para la Defensa de los Derechos de Intereses Colectivos.
2.- Expediente D-8458 (Luis Eduardo Ibagué
Barrero)
El ciudadano Luis Eduardo Ibagué Barrero pide
que se declare inexequible la totalidad de la Ley 1425 de 2010. Fundamenta sus
pretensiones en que la derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de
1998 contradice los artículos 5, 88 y 89 de la Constitución Política, en cuanto
desalienta a los ciudadanos a adelantar acciones populares y por el contrario
favorece la conducta irregular de los funcionarios públicos corruptos. También
invoca la violación del artículo 90 Superior, porque si bien el Estado puede
resultar condenado en algunos casos por la irresponsabilidad administrativa de
sus funcionarios, lo cierto es que también puede repetir contra ellos
preservando en esa forma la moral administrativa.
Considera igualmente quebrantados los artículos 124
y 209 de la Constitución Política, en tanto se desatienden los principios de la
función administrativa; sin embargo, no desarrolla las razones de su
afirmación. Además, aduce la violación de los artículos 2 y 3 del Código
Contencioso Administrativo, así como el artículo 27 del Código Único
Disciplinario.
3.- Expediente D-8462 (Carlos Arturo Cuenca
Trejos)
El ciudadano Carlos Arturo Cuenca Trejos demanda la
Ley 1425 de 2010 por considerar que vulnera los artículos 1, 2, 4, 13, 88, 93,
94, 95 y 243 de la Constitución, al igual que el artículo 2 del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Sostiene que la ley demandada, al derogar los
artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, que reglamentaban el artículo 88 de la
Constitución y establecían unos incentivos para los ciudadanos que mediante
acciones populares demostraban la violación de derechos colectivos por parte
del Estado o los particulares, constituye un retroceso en la garantía y
protección de los derechos colectivos, ya que elimina un estímulo al esfuerzo
de los ciudadanos por lograr la eficiencia de las entidades públicas y de los particulares
en la garantía de los derechos colectivos.
Califica de incongruente la actividad del legislador
en cuanto, por una parte, suprime los incentivos para quienes demuestran ante
los operadores judiciales las graves violaciones a los derechos e intereses
colectivos,  premiando así a las entidades públicas y a las particulares que
vulneran esos derechos; mientras que, por otra parte, en el sistema penal el
Estado ofrece cuantiosas recompensas a los delincuentes para denunciar a otros
criminales.
Afirma que la promulgación de la Ley 1425 de 2010
obedece a la tesis sofística de que los incentivos constituyen una
privatización de la defensa de los intereses públicos y una amenaza al erario
público, cuando lo razonable  es que se castigue a los que omiten su deber
constitucional de proteger y salvaguardar los derechos colectivos.
Con fundamento en el artículo 243 de la Constitución
y teniendo en cuenta que la sentencia C-459 de 2004 declaró exequibles los
artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, considera que existe cosa juzgada
constitucional en el presente caso.
4.- Expediente D-8463 (Diego Felipe Erazo Cerón y
Olmedo Erazo)
Los ciudadanos Diego Felipe Erazo Cerón y Olmedo
Erazo solicitan que se declare la inexequible el artículo 1 de la Ley 1425 de
2010 por infringir el artículo 229 de la Constitución, que garantiza el derecho
de toda persona para acceder a la administración de justicia, y la sentencia
C-459 de 2004, que declaró la exequibilidad de los artículo 39 y 40 de la Ley
472 de 1998.
Explican que la derogatoria de los artículos 39 y 40
antes mencionados, los cuales regulaban los incentivos para el accionante
popular, trae consigo que éste no pueda acceder a la administración de justicia
por los altos costos que generalmente conlleva el trámite de una acción de esta
naturaleza, la cual tampoco da lugar a condena en costas según el artículo 171
del Código Contencioso Administrativo. E indican que el argumento de la
excesiva congestión judicial derivada del gran número de acciones populares, que
fue tenido en cuenta por el legislador para expedir la Ley 1425 de 2010, no
tiene validez ya que habría bastado con limitar los incentivos a casos en que
fueran verdaderamente necesarios.
IV.- intervenciones
1.-
Ministerio del Interior y de Justicia
La
representante de la Dirección de Ordenamiento Jurídico del Ministerio del
Interior y de Justicia solicita a la Corte que se declare inhibida para
proferir decisión de fondo o, en su defecto, declare la exequibilidad de la Ley
1425 de 2010.
Afirma
que en el curso del trámite en el Congreso de la República el proyecto de Ley
056 de 2009 Cámara, 169 de 2010 Senado, por el cual se derogan algunos
artículos de la Ley 472 de 1998, “fue ampliamente debatido, pues si bien
inicialmente en primero y segundo debate en la Cámara de Representantes, el
proyecto fue aprobado conforme a su iniciativa, es decir, eliminando los
incentivos económicos, lo cierto es que en el tercero y cuarto debate en el
Senado de la República se propuso su modificación en el sentido de no eliminar
el incentivo económico sino reducirlo en cierto porcentaje”.
Señala
que las sentencias C-215 de 1999, C-459 de 2004 y C-512 de 2004, en las cuales
la Corte Constitucional definió aspectos tales como el alcance, la naturaleza y
la finalidad de las acciones populares, así como el fundamento constitucional
del incentivo económico que se reconocía por el ejercicio de la acción popular,
no necesariamente “sirven de antecedentes para efectos de determinar la
constitucionalidad de la norma impugnada en esta oportunidad”.
Sostiene
que la doctrina nacional ha sido prolija en pronunciamientos sobre la necesidad
y conveniencia de la supresión del incentivo económico de las acciones
populares, resaltando los siguientes: (i) de acuerdo con la Corporación Excelencia
en la Justicia, es necesario distinguir entre el tratamiento dado a los
incentivos previstos en el artículo 39 de la ley y los establecidos en el
artículo 40, “porque en relación con los primeros –entre diez y 150 salarios
mínimos mensuales- la exigencia del incentivo y su monto parecen adecuados para
el cumplimiento de los fines para los cuales se diseñó, pero resulta distinto
el incentivo en acciones populares relativas a la moral administrativa, caso en
el cual los demandantes tienen derecho a recibir el quince por ciento del valor
que recupere la entidad pública en la acción popular, pues un número importante
de acciones populares relacionadas con la moralidad pública hace referencia a
la celebración o ejecución de contratos de los cuales es parte el Estado, que
en muchos casos involucran enormes recursos”; (ii) el ex constituyente
Jaime Castro ha advertido sobre la necesidad de revisar el asunto de los
incentivos económicos en las acciones populares, porque aunque se establecieron
como un estímulo han terminado teniendo efectos perversos, toda vez que algunas
personas profesionalizaron la presentación de acciones populares por toda clase
de motivos.
Después
de hacer un recuento de la línea jurisprudencial trazada por la Corte
Constitucional en relación con la falta de competencia para pronunciarse acerca
de la omisión legislativa absoluta, solicita a la Corporación que se declare
inhibida para fallar de mérito acerca de esa acusación.
Indica
que no se puede considerar vulnerado el principio de igualdad, ya que no es
válido sostener que, al no existir incentivos en el ejercicio de las acciones
populares, deban suprimirse las sanciones legales frente al incumplimiento de
cargas procesales asumidas voluntariamente, lo que no guarda relación de causa-efecto.
En
su sentir, no puede afirmarse “que el régimen de responsabilidad tanto de
los servidores públicos como de los particulares en general, con la eliminación
del incentivo en las acciones populares, desaparece del ordenamiento jurídico,
pues ello carece de veracidad”.
Recuerda
que se demanda la inconstitucionalidad de la ley con el argumento de que la
eliminación de los incentivos de los actores populares afecta la protección de
los derechos colectivos, a cargo de la defensoría del Pueblo a través del Fondo
para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos. Sin embargo, considera
que la eliminación del incentivo no tiene esa incidencia ya que su pago no se
encontraba a cargo del Fondo sino de los responsables de la vulneración o
amenaza de los derechos e intereses colectivos.
En
su concepto no se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, en
virtud de que el “pronunciamiento aducido respecto de los artículos 39 y 40
de la Ley 472 de 1998, no resulta aplicable a la norma y contenido de la Ley
1425 de 2010, pues además de tratarse de un nueva norma, el contenido normativo
objeto de impugnación es sustancialmente diferente”.
Reitera
que la eliminación de incentivos económicos de las acciones populares no
conduce a la supresión de dichas acciones, la cuales siguen vigentes y, por lo
tanto, no puede considerarse vulnerado el derecho de acceso a la administración
de justicia.
Por
último, señala que el cargo parte de un supuesto errado al considerar que un
ministro delegatario de funciones presidenciales, en ausencia  del Presidente
de la República, no asume las funciones delegadas para el efecto. Añade que
tampoco resulta valido aducir el desconocimiento del principio de unidad de
materia porque éste se predica de la unidad temática del proyecto tramitado en
relación con el contenido normativo del mismo y no respecto al contenido de
otras disposiciones legales.
2.-
Consejo de Estado
El
Doctor Mauricio Fajardo Gómez, en su condición de Presidente del Consejo de
Estado, solicita que se desestimen por completo los cargos planteados en las
cuatro demandas de inconstitucionalidad, se declare la exequibilidad de las
disposiciones enjuiciadas y se efectúe un pronunciamiento inhibitorio en los
cargos que así se impone atendiendo a los defectos de que adolecen.
Con
fundamento en lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y en la
jurisprudencia constitucional contenida principalmente en la sentencia C-1052
de 2001, el interviniente hace un examen de los requisitos formales y
sustanciales de las demandas de inconstitucionalidad. En su criterio, la mayor
parte de los cargos presentados en las cuatro demandas incumplen uno, varios o
todos los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y
suficiencia, mientras que otros sí ameritan un pronunciamiento de fondo.
Encuentra
que en la demanda del señor Jorge Heriberto Moreno, o no se explica cuál es el
concepto de la violación constitucional, o los ataques se apoyan en juicios
subjetivos, infundados o de pura conveniencia; por ejemplo, que la eliminación
de los incentivos favorece la corrupción, que torna ineficaz el Fondo para la
Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos y que no se descongestiona la
administración de justicia; mientras que otros argumentos son de ilegalidad y
no de inconstitucionalidad.
Hace
ver que el cargo consistente en que la Ley 1425 de 2010 carece de sanción
presidencial es completamente irreal, porque en esa ley aparece la firma del
Jefe de Estado y así fue publicada en el Diario Oficial número 47.937 del 29 de
diciembre de 2010.
Refiere
que similar a este caso son las demandas formuladas por los señores Luis
Eduardo Ibagué Barrero y Carlos Arturo Cuenca Trejos, respecto de las cuales no
hay ni una sola transgresión constitucional o de normas internacionales que
obligan a Colombia.
En
cuanto a la demanda instaurada por los ciudadanos Diego Felipe Erazo Cerón y
Olmedo Erazo, dice que la Ley 1425 de 2010 no desconoce el derecho de acceso a
la administración de justicia consagrado en el artículo 229 de la Constitución,
porque no es cierto que limite, condicione o restrinja el ejercicio de las
acciones populares y ni siquiera dificulta a los ciudadanos que carezcan de
recursos económicos, toda vez que la Ley 472 de 1998 y la jurisprudencia del
Consejo de Estado facilitan a cualquier ciudadano instaurar la respectiva
acción.
En
todo caso la intervención aborda un examen de fondo. Al respecto considera que
la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución y desarrollada
por el Congreso en la Ley 472 de 1998, fue diseñada como un mecanismo judicial
de protección de los derechos colectivos con una naturaleza jurídica principal
e independiente de los demás procedimientos y acciones, que puede ser promovida
por cualquier ciudadano con o sin recursos económicos, con o sin preparación o
conocimientos jurídicos.
Precisa
que en materia probatoria las facultades-deberes del juez popular son lo
suficientemente amplias para garantizar que las deficiencias y dificultades
económicas, técnicas o científicas no se constituyan en obstáculo insalvable
que impida acceder eficazmente a la administración de justicia y obtener la
protección de los derechos colectivos vulnerados o amenazados. Además, añade,
el juez puede reconocer en la decisión cualquier derecho colectivo que resulte
probado, aunque no se haya solicitado en la demanda, de manera que la Ley 1425
de 2010 no afecta o restringe ninguna de esas facultades de juez popular.
Adiciona
que el margen de libertad configurativa del legislador encuentra razón de ser
en que la sujeción y subordinación de la ley a la Constitución debe permitir
algún ámbito de acción en la labor de desarrollo de las normas superiores por
parte del Congreso, con el propósito de que le sea posible optar entre las
diversas alternativas filosóficas, éticas, económicas, técnicas o de cualquier
otra índole. Resalta que, en desarrollo de ese margen de configuración
normativa, tratándose de acciones públicas que redundan en beneficio de la
comunidad, como las acciones de nulidad, de nulidad por inconstitucionalidad o
de inconstitucionalidad, no se ha previsto en la ley el reconocimiento de
premio, incentivo o recompensa alguna en beneficio de quien promueve la acción,
sin que por eso se afecte su naturaleza pública.
Dice
que la garantía de efectividad del principio de solidaridad se puede alcanzar
desde diversas  perspectivas éticas o filosófico-políticas, principio ese que
sirve como fundamento tanto de la consagración como de la supresión de
incentivos a la instauración exitosa de acciones públicas por parte de los
ciudadanos. Agrega que la finalidad del actor popular es la obtención de la
protección judicial de un interés colectivo, lo que demuestra la presencia del
principio de solidaridad como justificación de la existencia de los derechos
colectivos. Finalmente, anota que el efecto de cosa juzgada constitucional no
guarda ninguna relación con la atribución del legislador de derogar sus propias
leyes.
3.-
Grupo de Acciones Públicas de la Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora
del Rosario
Juliana
Fajary Patarroyo, Yolyn Carolina Rodríguez F., Julián Gualteros y Nayid Abú
Fager Sáenz, en representación del Grupo de Acciones Públicas de la Universidad
del Rosario, piden que se declare la inconstitucionalidad de la Ley 1425 de
2010, teniendo en cuenta los principios de progresividad, solidaridad y
autonomía judicial.
Consideran
que la eliminación de los incentivos económicos que hace la Ley 1425 de 2010
contradice el principio de progresividad y no regresividad que la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos exige a los Estados parte, en el sentido de
que deben adoptar “una política pública que considere a los derechos
económicos, sociales y culturales como derechos humanos cuya realización
completa, en general, no puede darse rápidamente y por ello requieren de un
proceso durante el cual cada país avanza con distintos tiempos hacia el logro
de la meta”.
Agregan
que el artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, que hace parte del bloque de constitucionalidad, establece que cada
uno de los Estados debe adoptar una serie de medidas “hasta el máximo de los
recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios
apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas,
reconocidos”; y que la Corte Constitucional, en sus sentencias C-393 de
2007 y T-1013 de 2007, ha dicho que no es posible eliminar una norma sin
justificación razonable cuando implique retroceso en la protección de los
derechos sociales. Asimismo, sostienen que en la sentencia C-215 de 1999 se
resaltó que el ejercicio de las acciones populares combina el deber de
solidaridad de las personas con la promoción de otras acciones, y que el
estímulo económico diseñado por el Congreso era válido en la defensa de los
derechos colectivos.
Dicen
que la derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 afecta de
manera grave los derechos de acceso a la administración de justicia y
protección de los derechos colectivos, ya que los incentivos son una manera de
compensar la carga económica que asume el demandante y la sociedad se siente
retribuida con la efectiva reivindicación de los intereses y derechos
colectivos.
4.-
Universidad Externado de Colombia
Los
ciudadanos Ramiro Bejarano Guzmán y Fredy Hernando Toscano López, actuando en
su condición de  Director del Departamento de Derecho Procesal y profesores de
la materia en la facultad de derecho, solicitan que se denieguen las súplicas
de la demanda por las siguientes razones:
-
Demanda correspondiente al expediente D-8458: (i) es errado afirmar que existe
una violación del derecho al trabajo, “apreciación que está fundada en otro
yerro, consistente en considerar el hecho de ser actor popular, per se, en un
oficio o profesión, lo que no es cierto ni deseable”; (ii) no se compromete
el principio de igualdad al existir algunas acciones populares con estímulo
económico (código civil) y otras sin el mismo, ya que en esta materia rige la
libertad de configuración normativa; (iii) es un error del demandante
considerar que, al subsistir normas en la Ley 472 de 1998 que hacen mención a
los incentivos económicos, se genera una vulneración al principio de la unidad
de materia, el que nada tiene que ver con esta hipótesis.
-
Demanda correspondiente al expediente D-8458: (i)  no se expresan claramente
las razones por las cuales resulta inexequible la norma acusada, por lo que no
se configura un verdadero cargo de inconstitucionalidad que permita un examen
de fondo; (ii) el demandante afirma que la ley vulnera otras normas de rango
legal, que no están llamadas a obrar como rasero de inconstitucionalidad, tales
como los artículos 2 y 3 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 27
del Código Único Disciplinario, razón por la que resulta inane cualquier
consideración respecto de ellas; (iii) por lo anterior, pide que se declare la
ineptitud de la demanda al incumplir el requisito establecido en el numeral 3º
del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991.
-
Demanda correspondiente al expediente D-8462: (i) el “escrito carece de la
expresión de los cargos de inconstitucionalidad frente a las normas
denunciadas, aun cuando lacónicamente menciona que vulnera el art. 88,
expresando simplemente opiniones subjetivas y antojadizas (…) lo que sin duda
no cumple con la exigencia del art. 2, núm. 3 del decreto 2067 de 1991”; (ii)
el demandante señala que existe cosa juzgada constitucional por cuenta de la
Sentencia C-459 de 2004, mediante la cual se declaró la constitucionalidad del
incentivo económico dentro de la acción popular; sin embargo, lo que quedó
decidió en esa sentencia “es que –para el máximo intérprete de la Carta
Política- el legislador podía crear, dentro de la libre configuración de la acción
popular, una norma para estimular económicamente al sujeto procesal que
colabore con la justicia, pero no fijó como ‘mandato constitucional’
obligatorio según el cual en las acciones populares siempre ha de preverse un
incentivo a favor del actor popular”; por lo tanto, no se puede afirmar que
existe cosa juzgada constitucional.
-
Demanda correspondiente al expediente D-8463: (i) las normas derogadas
consagraban un derecho subjetivo en cabeza de un sujeto particular o una
entidad pública, “lo que de entrada muestra que, al suprimirse dichas
normas, no se compromete la suerte de los derechos colectivos ni se crea un
obstáculo injustificado a los demandantes para acceder a la acción popular, lo
que lleva a concluir que no se vulnera el derecho fundamental a acceder a la
administración de justicia”; (ii) al suprimirse la norma se está haciendo
uso de la libertad de configuración para eliminar una disposición que pretendía
generar solidaridad entre los ciudadanos para colaborar con la justicia, lo
cual en nada riñe con la Constitución.
5.- Instituto Colombiano
de Derecho Procesal
El
ciudadano Martín Bermúdez Muñoz, en su condición de delegado del Presidente del
Instituto Colombiano de Derecho Procesal, interviene para solicitar que se
declare exequible la Ley 1425 de 2010.
Aduce
que la derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 no viola el
principio de la cosa juzgada constitucional, porque ésta determina la falta de
competencia de la Corte para pronunciarse sobre la exequibilidad de una norma
respecto de la cual ya existe un pronunciamiento previo por los mismos cargos,
pero no impide al legislador el ejercicio de la cláusula general de competencia
para modificar el ordenamiento jurídico mediante la derogación de leyes,
independientemente de que exista un pronunciamiento previo de exequibilidad.
En
su criterio, no es cierto que la derogatoria de los incentivos viole el Pacto
Internacional de Derechos Económicos y Sociales, porque éste no impone a los
Estados parte la obligación de ofrecer estímulos a quienes promuevan los
derechos colectivos y más bien, en virtud de la libre determinación de las
naciones, deja a su arbitrio decidir sobre los mecanismos que utilizarán para
lograr la efectividad de esos derechos.
Asevera
que “la Constitución Política tampoco impone al Estado la obligación de
procurarle voluntariamente ejercer la acción popular y por eso la derogatoria
de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 no viola el derecho al trabajo”.
Dice
que la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010 deroga tácitamente todas las
normas que se refieren al incentivo en acciones populares y por eso no existe
vulneración al principio de unidad de materia.
Finalmente,
piensa que la norma demandada no viola el artículo 229 superior, porque la
eliminación del incentivo nada tiene que ver con el acceso a la administración
de justicia, menos aún cuando la Ley 472 de 1998 prevé otros mecanismos para
facilitar y promover las acciones populares, como la creación del Fondo para la
Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos.
6.-
Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías
–ASOFONDOS DE COLOMBIA-
La
ciudadana Adriana Huertas Bonilla, en representación de la Asociación
Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantía, solicita: “se
declare exequible la norma demandada. // Se declare inexequible la eliminación
o derogatoria del inciso final del artículo 40” (sic).
Opina
que, según la jurisprudencia constitucional, la finalidad de las acciones
populares es la protección de los derechos en cabeza de un grupo y que ellas
tienen carácter público, porque no buscan el resarcimiento económico, y
preventivo, porque no es necesario que se produzca un daño para promoverlas.
Sostiene
que los demandantes se equivocan al afirmar que la derogatoria de los artículos
39 y 40 de la Ley 472 de 1998 elimina las acciones populares como tales, lo
cual no es cierto cuando lo que se suprime son los incentivos económicos para
quienes las promuevan. Con ello, afirma, queda también sin fundamento la tesis
de la regresividad, ya que las acciones populares y el incentivo son
completamente escindibles.
Considera
que el ejercicio de las acciones populares ha demostrado que el móvil ha sido
más que todo la pretensión del beneficio económico. En otras palabras, el
incentivo no es parte esencial de los derechos económicos, sociales y
culturales y por ello su eliminación no extingue esa clase de acciones ni
vulnera los artículos 29, 88, 89, 90, 92, 95, 124, 157, numeral 4, 189, numeral
9, 158, 299 y 243 de la Constitución.
7.-
Federación Nacional de Comerciantes -FENALCO-
El presidente y
representante legal de la Federación Nacional de Comerciantes solicita a la
Corte negar las pretensiones de las demandas y declarar exequible la Ley 1425
de 2010. Estima que las demandas no reúnen el requisito exigido por el numeral
3º del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, esto es, determinar las razones por
las cuales se considera que los textos demandados son violatorios de las normas
constitucionales.  En consecuencia, señala, la Corte no puede pronunciarse de
fondo.
Afirma
que la eliminación de los incentivos no desconoce el principio de progresividad
de los derechos de segunda generación, porque la supresión de la recompensa
económica no acaba con la acción popular ya que esta figura se encuentra muy
arraigada en la ciudadanía por su utilidad e idoneidad. Además, según la
sentencia C-215 de 1999, si bien el beneficio era importante en el trámite de
la acción popular, su eje central se encuentra en la protección altruista y
desinteresada de los derechos colectivos.
Argumenta
que la derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 no viola los
artículos 13 y 29 de la Constitución, porque la mencionada ley entregó al juez
las herramientas jurídicas necesarias para garantizar a las partes total
igualdad y la observancia del debido proceso.
8.- País Transparente
El
ciudadano John Maximino Muñoz Telles, quien afirma ser Veedor  Representantes
de País Transparente, interviene para pedir a la Corte que declare inexequible
la Ley 1425 de 2010.
Sostiene
que las acciones populares han logrado que la administración pública construya
numerosas e importantes obras que benefician a la comunidad y han servido para
cuidar el ambiente y para el correcto funcionamiento del Estado a través de la
comunidad. Además, piensa que el incentivo sirve para compensar los numerosos
gastos en que incurre el actor popular y si se elimina los demandantes no
estarán en condiciones de sufragarlos.
9.- Otras
intervenciones
9.1.- El ciudadano Oscar David Gómez Pineda solicita que
se declare exequible la norma acusada. Considera que no se vulnera la
Constitución al desarticular el incentivo económico que beneficiaba a los
promotores de acciones populares, porque el fin de éstas es la protección de
derechos colectivos mas no el beneficio de intereses particulares, que
desdibuja la naturaleza de la acción.
En la misma línea
argumentativa precisa que el objetivo de las acciones populares no es procurar
un beneficio económico para quienes las promuevan, sino buscar la protección de
los derechos que puedan ser transgredidos o vulnerados, razón por la cual, al
suprimir el incentivo económico, no se afectan los artículos 6, 88, 90 y 95 de
la Constitución.
Afirma que no se
puede invocar la existencia de cosa juzgada constitucional, porque el hecho de
que la Corte se haya pronunciado sobre una norma no impide que se pronuncie
después sobre las que la derogan o modifican.
9.2.- El ciudadano Eduardo Quijano Aponte interviene en
el presente asunto como “impugnador”, solicitando que se declare
inexequible la Ley 1425 de 2010. Para fundamentar su solicitud expone los
siguientes argumentos principales:
- Se incurrió en
un vicio de forma insubsanable ya que se tramitó una materia de ley estatutaria
en más de una legislatura, vulnerando con ello los artículos 93, 94, 152 y 153
de la Constitución, en concordancia con el artículo 207 de la Ley 5 de 1992 y
los tratados de Derechos Humanos suscritos por Colombia, específicamente el
Protocolo Adicional a la Convención Americana Sobre Derechos Humanos en materia
de Derechos Económicos Sociales y Culturales, normas estas, entre otras, que en
su conjunto establecen las materias que se deben tramitar como leyes
estatutarias y regulan su trámite en el Congreso.
- Se violaron los
artículos 133 y 157 de la Constitución en concordancia con los artículos 129 y
130 de la Ley 5 de 1992, toda vez que para la discusión y votación del proyecto
de ley 056 C/2009 169 S/2010, que resultó en la Ley 1425 de 2010, se requería
la votación nominal y pública de los representantes y senadores (artículo 133
Superior). Sin embargo, durante las votaciones en la Cámara de Representantes,
específicamente en la Comisión Primera Constitucional Permanente, en la sesión
del 9 de junio de 2010, se violaron los artículos citados, ya que, tal y como
consta en las grabaciones anexas, la mayoría de representantes que en el acta
aparecen supuestamente votando no votaron, o por lo menos no votaron de acuerdo
con las normas citadas, por cuanto ni su presencia ni su voto aparecen
registrados.
- Se vulneran los
artículos 1, 2, 93 y 153 de las Constitución, así como los artículos 230, 231 y
232 de la Ley 5 de 1992 y la “Convención sobre los derechos de las personas
con discapacidad”, adoptada mediante la Ley 1346 de 2009, por negar la
participación ciudadana, en especial de las personas con discapacidad, en el
estudio de la ley.
- Se incurrió en
un vicio de trámite grave e insubsanable, en la medida en que la enmienda
introducida por el Senado el día 7 de diciembre de 2010 introdujo cambios
sustanciales al proyecto, el cual no contemplaba la eliminación de los
incentivos sino una modificación puntual de los mismos. Además, continúa el
interviniente, también se incumplió con lo establecido en el artículo 179 de la
Ley 5 de 1992, “por cuanto la conformación de las comisiones de conciliación
no cumplió con los requisitos establecidos por el artículo 161 de la
Constitución Nacional  en concordancia con los artículos 186 y 189 de la Ley
Orgánica del Congreso, ya que no se nombró a varios representantes y senadores
como lo indica la ley, sino a uno solo por cada cámara, menos se nombró por
parte del Senado a alguno de los senadores que hubiera sido autor, o ponente, o
que siquiera hubiera hecho reparos, observaciones o propuestas en las plenarias
como lo orden la ley orgánica y mucho menos se garantizó la representación de
las bancadas en dicha comisión”.
- En el caso del
proyecto que derivó en la ley demandada, en varias oportunidades se transgredió
el principio de publicidad, contraviniendo los artículos 144, 156, 160, 161 de
la Constitución y los artículos 35 y 36 de la Ley 5 de 1992.
- La Ley 1425 de
2010 vulnera la Constitución al menos en dos sentidos: “por un lado
contraría el inciso cuarto, art. 7 de la Ley 819/2003 implicando en esa medida
la violación del artículo 151 de la CN, por cuanto se viola una ley orgánica.
Por otro lado menoscaba el derecho a la igualdad (art. 13 CN) incisos segundo y
tercero en tanto deja sin financiación al Fondo para la Defensa de los Derechos
e Intereses Colectivos, y en esa medida sin protección a los menos favorecidos
de manera directa y a la ciudadanía en general de manera indirecta”.
- Desde la
exposición de motivos del proyecto de ley se argumentó y justificó la
derogación de los incentivos de las acciones populares a partir de tres motivos
principales: (i) proteger el erario público, especialmente las finanzas
municipales; (ii) promover la solidaridad, “eliminado el negocio” y;
(iii) evitar la gran congestión judicial que estas acciones producen. No
obstante,  a partir de los debates, ponencias y exposición de motivos, en las
Gacetas del Congreso  se constata que “dichos argumentos, no solamente
carecen de sustento probatorio sino que se tendió a confundir los artículos 39
y 40 y de manera general no se tuvo en cuenta, ni se discutió, ni se motivaron,
en la exposición de motivos, ni en las subsiguientes ponencias, los motivos,
razones, argumentos, justificaciones para derogar los artículos 39 y 40 de la
ley 472, cuando quien tenga que pagar los incentivos allí dispuestos sea una
entidad privada que sea efectivamente condenada por haber violentado los
derechos colectivos”.
- Durante el
trámite, y aún después de sancionada la ley acusada, se hicieron toda clase de
artificios para engañar a los parlamentarios y al público  “y se preparó e
implementó  una campaña dirigida a desprestigiar las acciones populares y por
supuesto a los incentivos contemplados en la ley y a los efectos que estos
tienen en todo orden, con el fin de obtener su derogatoria, no en beneficio de
la justicia y el bien común (…), sino en beneficio de grupos de interés (...) y
como producto de esa actividad efectivamente lograron inducir a error a la
mayoría de los parlamentarios”.
- La norma se
debe declarar inexequible porque existió elusión del debate en la aprobación
del proyecto de ley, violándose con ello los artículos 157, 158, 159 y 160 de
la Constitución.
- Al derogar los
incentivos se genera una carga exagerada para el ciudadano, porque “se
mantuvieron obligaciones para los accionantes que se traducen en tiempo, dinero
y conocimiento jurídico, que pondrían en una situación de desventaja a la
mayoría de la población colombiana que carece de los medios culturales y
económicos para poder adelantar una acción popular frente a los contumaces
violadores de derechos colectivos”, vulnerándose de esta forma el derecho a
la igualdad.
- La ley acusada
viola el principio de solidaridad, base fundamental del Estado Social de
Derecho, por cuanto se prescinde sin justificación razonable de una carga que
estimularía a los ciudadanos a respetar los derechos ajenos y no abusar de los
propios.
9.3.- El ciudadano Domingo Banda Torregrosa interviene para
coadyuvar las demandas que impugnan la constitucionalidad de la Ley 1425 de
2010. Sostiene que no obstante el ejercicio de la cláusula general de
competencia que el artículo 150 de la Constitución Política le otorga al
Congreso de la República, “el legislador no posee una soberanía absoluta
para producir la ley sino que se encuentra sujeto a las prescripciones
constitucionales”. Así mismo, dice que la derogatoria de los artículos 39 y
40 de la Ley 472 de 1998 vulnera, por falta de aplicación, el Preámbulo y los
artículos 1, 2, 6, 13, 58, 90, 123, 209 y 229 de la Constitución Política.
9.4.- El ciudadano Henry Sanabria Santos interviene en este
asunto para solicitar que se declare exequible la Ley 1425 de 2010. Afirma que
cuando la Corte avala la constitucionalidad de una norma el Legislador no
pierde competencia para derogar o modificar dicha disposición, por cuanto no
limitó al legislador su libertad de configuración normativa.
Sostiene
que los incentivos previstos en los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 no
hacen parte integral de los valores, principios y garantías que consagra
nuestra Constitución Política y por eso su eliminación no los vulnera.
Aduce
que la contradicción de la Ley 1425 de 2010 con otras normas legales de igual
jerarquía, como las de los Códigos Civil y Contencioso Administrativo, no da
lugar a su inexequibilidad.
Considera
que la eliminación de los incentivos no desconoce el principio de progresividad
porque el legislador dotó a las acciones populares de múltiples herramientas
que las fortalecen, como la posibilidad de que el juez adopte varias medidas
cautelares; la obligación del juez de impulsarlas oficiosamente; la posibilidad
de ser promovidas sin apoderado judicial; su trámite preferencial sobre la
mayoría de las demás acciones; la facultad de ejercer la acción sin especificar
el demandado; su interposición y trámite aún en los estados de excepción y su
procedencia contra actos administrativos y contratos estatales. Por
consiguiente, concluye, la eliminación de los incentivos no vulnera los
derechos al debido proceso e igualdad.
Por
último, precisa que la Ley 1425 de 2010 aparece firmada por el Presidente y el
Ministro del Interior y de Justicia.
9.5.- La ciudadana Digna Milena Hernández Campos interviene
para solicitar a la Corte que declare la inexequibilidad de la Ley 1425 de
2010. Afirma que las personas realizan sus acciones movidas siempre por un
interés que puede ser público o privado, individual, social o en ambos
sentidos, razón por la cual el principio de solidaridad no es sinónimo de
gratuidad. De ahí que en la lógica capitalista solo el trabajo genera riqueza,
debiendo ser remunerado o incentivado, como debe ser para quienes promueven las
acciones populares.
9.6.- El ciudadano Santiago Cruz Mantilla interviene para
solicitar a la Corte que se declare inhibida para fallar de fondo y
subsidiariamente que declare exequible la norma cuestionada.
En
su entender, la demanda es inepta porque no reúne todos los requisitos exigidos
por el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, debido a que: (i) si bien menciona
las normas cuya vulneración alega, no expone el contenido normativo, ni los
elementos relevantes de las normas que considera infringidas; (ii) no señala
con claridad las razones por las cuales los textos normativos supuestamente
vulneran la Constitución; (iii) los argumentos sobre los cuales el actor
sustenta su pretensión de inconstitucionalidad no corresponden a una análisis
en abstracto acerca de por qué la norma podría violar preceptos
constitucionales; (iv) todas las consideraciones del actor corresponden a una
inconveniencia de la derogación del incentivo; (v) no hay cargos de
inconstitucionalidad claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes;
(vi) en múltiples partes de la demanda se plantean cargos de ilegalidad y no de
inconstitucionalidad.
Piensa
que, de prosperar la demanda, la decisión conduciría a la absurda congelación
de las facultades del Congreso para derogar o modificar la legislación.
Asimismo, advierte que la derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de
1998 no vulnera el derecho a la igualdad de los demandantes en acciones
populares porque no existe trato desigual entre iguales; como tampoco el
derecho al trabajo, porque el incentivo no tiene la naturaleza de salario, ni
siquiera de retribución.
Afirma
que la norma cuestionada no vulnera el artículo 88 superior, que no contempla
el incentivo como elemento esencial de las acciones populares. Tampoco el
artículo 92, porque lo que se plantea no es un argumento de constitucionalidad
sino de conveniencia política. Ni el artículo 95-4 ibídem, porque la acusación
es insuficiente y además el artículo 70 de la Ley 472 de 1998 enumera los
incentivos como una de las ocho (8) fuentes de financiación del Fondo para la
Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos.
Asegura
que la Ley 1425 de 2010 no contradice los artículos 15-4 y 189-9 de la
Constitución, porque esa Ley sí tuvo sanción presidencial. Ni el artículo 158,
porque es imposible que una ley de dos artículos, de los cuales uno de ellos se
refiere a su vigencia, pueda vulnerar el principio de unidad de materia.
9.7.- El ciudadano Jorge Eduardo Moreno Peña interviene
para coadyuvar la demanda presentada por Jorge Heriberto Moreno Granados contra
la Ley 1425 de 2010. Solicita de manera especial que la Corte Constitucional,
en las acciones populares tramitadas en vigencia de la Ley 1425 de 2010, en las
cuales el Consejo de Estado, los Tribunales y los Juzgados Administrativos
negaron los incentivos, decida que sí hay lugar a éstos, teniendo en cuenta la
jurisprudencia del Consejo de Estado y del Tribunal de Justicia de la Comunidad
Andina, según la cual la norma comunitaria sustantiva no surte efectos
retroactivos.
Estima
que la Ley 1425 de 2010, al derogar los incisos dos y tres del artículo 40 de
la Ley 472 de 1998, vulnera el artículo 22 de la Constitución porque favorece
la corrupción que actualmente campea en la contratación estatal y en esa forma
no habrá paz en Colombia. Que igualmente viola el artículo 88 de la misma
Constitución porque el juez queda sin herramientas de repetición contra el
funcionario y el contratista que han defraudado el patrimonio público; que por
las mismas razones vulnera también el artículo 89 superior.
V.- CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, mediante
concepto 5155, radicado el veintitrés (23) de mayo de dos mil once (2011), solicita
a la Corte que se declare inhibida para decidir de fondo por ineptitud
sustantiva de las demandas acumuladas.
(i) El jefe del
Ministerio Público, al advertir que las demandas bajo estudio se fundan en las
mismas consideraciones expuestas en el expediente D-8392, reitera los
argumentos señalados en esa oportunidad por la Procuraduría General de la
Nación mediante el concepto 5136 del 4 de abril de 2011, los cuales se resumen
en los siguientes términos:
- Desde sus
orígenes en la tradición jurídica colombiana, la acción popular se ha
caracterizado por ser una acción pública, “en el sentido de que cualquier
persona del pueblo es titular de ella; por ser una acción cuyo objeto es
proteger bienes o derechos colectivos o de personas indeterminadas; y por ser
una acción que en caso de prosperar, genera para el actor el derecho a obtener
una indemnización de los costos en los que incurre, incluyendo en ellos el
costo de su tiempo y de su diligencia y, en algunos eventos especiales, de una
remuneración pecuniaria a dicha indemnización”.
- Al demandar por
inconstitucionales los dos artículos de la Ley 1425 de 2010, por medio de los
cuales se derogan los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, asumiendo que
los incentivos previstos en las normas derogadas desaparecen del ordenamiento
jurídico, se ignora “una circunstancia crucial en este caso: la vigencia del
artículo 34 de la Ley 472 de 1998. La Ley 1425 de 2010 se limita a derogar de
manera expresa los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, pero nada dice
sobre el artículo 34 de ésta. El asumir que este artículo ha sido derogado, o
que no existe, es un proceder erróneo, que conduce a conclusiones también
erróneas. Y lo es porque en la parte final de los dos primeros incisos del
artículo 34, se establece que el juez fijará el monto del incentivo para el
actor popular, y en la adición de la sentencia incluirá el incentivo adicional
a favor del mismo”.
- La expresión “fijará
el monto del incentivo para el actor popular”, del artículo 34 de la Ley
472 de 1998, fue objeto de demanda de inconstitucionalidad y declarada
exequible por la Corte en la Sentencia C-511 de 2004, al considerarse que el
incentivo en las acciones populares no vulnera el principio constitucional de
solidaridad.
- El correcto
alcance de la derogatoria en comento es el siguiente: “tanto en el artículo
39 como el artículo 40 brindan al juez parámetros para fijar la cuantía del
incentivo, en el primer caso entre 10 y 150 salarios mínimos mensuales, y en el
segundo del 15% del valor que la entidad pública recupere en razón de la acción
popular. Lo que se deroga, pues, son las normas que fijan estos parámetros,
pero no, se repite, la norma que establece los incentivos. Por lo tanto, los
jueces en sus condenas o en la adición a las mismas, deben fijar de manera
ponderada y razonable dichos incentivos. Pensar que eliminar los parámetros
para fijar la cuantía del incentivo equivale a eliminar el incentivo, (…) es
incurrir en un razonamiento incorrecto. La discusión sobre la cuantía de algo,
no es una discusión sobre su existencia, pues ésta es una condición
indispensable para que la primera sea posible”.
- Si bien es
razonable fijar unos parámetros para determinar la cuantía de los incentivos en
las acciones populares, no lo es menos dejar en manos del juez la tarea de
calcularlos de manera ponderada y juiciosa, como lo hace la Ley 1425 de 2010 al
derogar los parámetros existentes; ello por cuanto el juez tiene sobre el
Legislador la ventaja de conocer de primera mano el propósito que persigue el
actor, su diligencia, gastos en que incurre y los derechos o intereses
colectivos que se previenen o mitigan cuando la acción prospera.
(ii) De otra
parte, el representante del Ministerio Público considera igualmente que el
cargo relativo a la falta de sanción presidencial de la Ley 1425 de 2010 no
tiene sustento porque, como se observa en el texto de dicha ley, en la parte
final aparecen las firmas tanto del señor Presidente de la República como del
Ministro del Interior y de Justicia.
(iii) Finalmente,
afirma que tampoco se vulnera el principio de unidad de materia, ya que las dos
disposiciones que contiene la ley demandada “guardan entre ellas y con el
título de la ley una evidente conexidad temática”.
VI.- CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
1.-
Competencia
De conformidad
con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución, la Corte
es competente para conocer el asunto de la referencia ya que se trata de una
demanda interpuesta contra una ley de la República, en este caso la Ley 1425 de
2010, “por medio de la cual se derogan artículos de la ley 472 de 1998 –
Acciones Populares y Grupo”.
2.- Breve reseña de las demandas
2.1.-
La Sala comienza por recordar que ante la derogatoria de los incentivos
económicos en las acciones populares, la Ley 1425 de 2010 ha sido objeto de
varias demandas de inexequibilidad. En el caso bajo examen los ciudadanos
formularon numerosos reproches contra la totalidad de la ley, que se sintetizan
en los siguientes términos:
·
Expediente D-8456
El
accionante afirma que la derogatoria de los mencionados incentivos: (i) vulnera
los artículos 1º, 2º, 13 y 29 de la Constitución, ya que se desmotiva la
presentación de acciones populares y fomenta la corrupción administrativa; (ii)
desconoce los artículos 13 y 25 de la Constitución, al crear una injusta
desigualdad porque en el código civil aún se mantienen los estímulos a las
acciones populares; (iii) afecta los artículos 88, 89, 92 y 94 de la Carta, en
cuanto se dificulta la defensa y difusión de los derechos e intereses
colectivos así como la aplicación de las sanciones a que hubiere lugar; (iv) la
Ley 1425 de 2010 riñe con los artículos 157-4 y 189-9 de la Carta, porque fue
sancionada por el Ministro del Interior y Justicia y no por el Presidente de la
República; y (v) vulnera el artículo 158 superior, relativo al principio de
unidad de materia, porque elimina buena parte de las fuentes de financiación
del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos.
·
Expediente D-8458
El
demandante invoca la violación de los artículos 5º, 88, 89 y 90 de la
Constitución, en cuanto se desalienta a los ciudadanos a promover acciones
populares y se favorece la conducta irregular de los funcionarios corruptos.
También alega el menoscabo de los artículos 124 y 129 de la Constitución, junto
con otras normas de rango legal relacionadas con los principios de la función
administrativa (art. 2 y 3 del Código Contencioso Administrativo y art. 27 del
Código Disciplinario Único).
·
Expediente D-8462
En
este asunto el ciudadano aduce la vulneración de los artículos 1º, 2º, 4º, 13,
88, 93, 94, 95 y 243 de la Carta Política, así como el artículo 2º del Pacto
Internacional de de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Su tesis parte
de la premisa según la cual la derogatoria de los incentivos en las acciones
populares implica un retroceso en la garantía y protección de los derechos
colectivos (principio de progresividad). Adicionalmente alega la existencia de
cosa juzgada constitucional, derivada de la Sentencia C-459 de 2004, que
declaró exequibles los incentivos previstos en la Ley 472 de 1998.
·
Expediente D-8463
Los
accionantes alegan la violación del artículo 229 superior, concerniente al
derecho de acceso a la administración de justicia, ante los elevados costos que
según ellos involucra la presentación y trámite de las acciones populares.
2.2.-
Las demandas fueron admitidas en virtud del principio pro actione y
sobre la base de que para ese momento la Corporación aún no se había pronunciado
frente a la validez o no de la Ley 1425 de 2010. Sin embargo, como a la fecha
existen decisiones al respecto[1],
es necesario examinar previamente el alcance de dichos fallos y determinar si
ha operado la cosa juzgada constitucional. Igualmente, corresponde establecer
si frente a otras acusaciones las demandas cumplen los requisitos mínimos para
abordar un análisis de fondo.
3.- De la existencia de cosa juzgada constitucional
3.1.-
En la reciente Sentencia C-630 de 2011 la Corte resolvió dos demandas de
inconstitucionalidad contra la precitada ley. A juicio de los entonces
accionantes, la derogatoria de los incentivos económicos en las acciones
populares vulneraba los artículos 1º, 2º, 4º, 13, 29, 88, 93, 95, 243 y el
Título XIII de la Constitución, así como el artículo 2º del Pacto Internacional
de Derechos Sociales y Culturales (principio de progresividad).
Como
cuestión previa la Corte encontró que los cargos por violación del principio de
progresividad de los derechos sociales y del principio de igualdad fueron
construidos adecuadamente, por lo que había lugar a un examen de fondo, pero se
inhibió de pronunciarse sobre la presunta violación al debido proceso ante la
indebida formulación de la cargo. Asimismo consideró que no había operado la
cosa juzgada que se reclamaba de las Sentencias C-459 de 2004 y C-512 de 2004,
en las cuales la Corte declaró exequible las normas ahora derogadas.
Seguidamente
la Sala explicó que, contrario a lo sostenido por el jefe del Ministerio
Público y por algunos intervinientes, la Ley 1425 de 2010 sí eliminó los
incentivos económicos en las acciones populares, para lo cual “derogó
expresamente los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 y, tácitamente, las
demás normas del ordenamiento que fueran incompatibles”.
Luego
de reseñar los cargos formulados y las posiciones de los intervinientes, la
Sala planteó los siguientes problemas jurídicos:
-
Si la derogación de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, que establecían
un incentivo económico en las acciones populares, desconoce el principio de
progresividad y la prohibición de regresividad de los derechos sociales, al
disminuir la efectividad de las acciones populares y desestimular la
participación ciudadana en defensa de los intereses de la comunidad.
-
Si la supresión del incentivo a
favor del actor popular vulnera el principio de igualdad y equidad de las
cargas públicas, por el presunto desequilibrio que existe entre el demandante y
el demandado dentro de las acciones populares, y establece una restricción
injustificada al acceso a la administración de justicia, derivada de una
presunta pérdida de eficacia de la herramienta constitucional prevista para la
defensa de los derechos colectivos.
De
manera introductoria la Corte explicó que la Ley 1425 de 2010 no comprende una
regulación estructural o central del núcleo de un derecho fundamental, por lo
que no desconoce la reserva de ley estatutaria[2].
A
continuación definió cuál es el lugar de la
acción popular en el orden constitucional vigente, advirtiendo que el
Constituyente de 1991 la elevó a rango como mecanismo para la protección de los
derechos e intereses colectivos y forma de hacer efectivo el derecho a la
participación en la conformación y ejercicio del poder político (art. 40-6 CP).
De acuerdo con la providencia, “la consagración de la acción popular se
relaciona con el modelo de Estado adoptado en la Carta Política y con el
principio de solidaridad. Constituye un mecanismo por medio del cual los
ciudadanos intervienen en las decisiones que los afectan para asegurar el
cumplimiento de los fines del Estado, especialmente por su diseño”.
En
la misma línea argumentativa, la Corte sostuvo que “los derechos
constitucionales instrumentales como el derecho de petición, o las acciones de
tutela, de inconstitucionalidad o popular, son fundamentales y estructurales en
el orden constitucional vigente”. Con base en ello concluyó que, en el caso
específico de la acción popular, ésta se erige como un “derecho político,
constitucional y fundamental, basado en los principios de autogobierno
democrático, libertad individual y solidaridad, que tiene como propósito
principal asegurar el goce efectivo de los derechos e intereses colectivos”.
De
otra parte, recordó que el Constituyente delegó en el Legislador su regulación
concreta (art. 88 CP), de manera que el Congreso goza de un amplio margen de
configuración en la materia (art. 150-2 CP), por supuesto dentro de los límites
previstos en la Carta Política, potestad normativa que comprende no sólo la
facultad de expedir leyes, sino también la de interpretarlas, modificarlas,
adicionarlas o, como en el caso de la Ley 1425 de 2010, derogarlas. Asimismo,
aclaró que ello es expresión del principio democrático y permite al Congreso
introducir a las normas los ajustes que consideren necesarios de cara a las
nuevas realidades sociales y de acuerdo con los consensos políticos alcanzados
en el foro parlamentario, “en el contexto de una sociedad que se erige como
democrática y que defiende a las personas frente a intrusiones ilegítimas de
los derechos”.
Luego
de estas consideraciones generales, la Corte abordó el estudio específico de
las normas impugnadas y concluyó que no se
violó el principio de progresividad ni la prohibición de regresividad, y que en
función por los cargos estudiados la derogatoria del incentivo individual en
materia de acciones populares no era una medida irrazonable ni desproporcionada
contraria a la Constitución. Dijo entonces lo siguiente:
“En conclusión, (i) el Congreso
de la República no viola el principio de progresividad y la prohibición de
regresividad de los derechos sociales, al derogar las normas que establecían un
incentivo económico para el actor en las acciones populares (artículos 39 y 40
de la Ley 472 de 1998), teniendo en cuenta que no se trata de una medida que
obstaculice gravemente el acceso a un nivel de protección del cual se gozaban
tales derechos y por cuanto la medida propende por mejorar el ejercicio del
derecho político en cuestión. Además, (ii) la supresión del incentivo a favor
del actor popular, no vulnera el principio de igualdad y equidad de las cargas
públicas ni establece una restricción injustificada al acceso a la
administración de justicia, derivada de una presunta pérdida de eficacia de la
herramienta constitucional para la defensa de derechos colectivos”.
En
consecuencia resolvió:
“Declarar EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010 ‘por
medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares
y Grupo’, por las razones analizadas”.
3.2.-
Revisado el contenido de las demandas en los asuntos que ahora son objeto de
control, la Sala considera que la mayoría de los reproches aquí planteados
coinciden en su esencia con los que fueron analizados y desestimados en la Sentencia
C-630 de 2011, de manera que frente a ellos ha operado el fenómeno de cosa
juzgada constitucional. En efecto:
(i)
La Corte desestimó el cargo por violación del principio progresividad y
prohibición de regresividad (expediente D-8462), por considerar que,
dentro de su amplio margen de configuración normativa, la derogatoria de los
incentivos económicos en las acciones populares no es una medida que
obstaculice gravemente el acceso a un nivel de protección de los derechos
sociales, sino que por el contrario propende por mejorar su ejercicio. Fue así
como explicó que los incentivos no constituyen un derecho subjetivo del
demandante sino un instrumento originariamente previsto por el Legislador para
motivar a los ciudadanos a defender los derechos e intereses colectivos.
También reconoció que la supresión de dicha figura no restringe el goce
efectivo del derecho a interponer acciones populares, en tanto busca evitar
algunos de los efectos nocivos que en la práctica conllevó su implementación.
El fallo sostuvo[3]:
“9. El legislador no desconoció el principio de no
regresividad de los derechos sociales.
…
9.5. La aplicación del principio de progresividad de
los derechos sociales se ha extendido, de conformidad con la jurisprudencia
reciente de la Corte, al control de constitucionalidad de normas de
procedimiento relacionadas con la exigibilidad judicial de derechos sociales.[4]
…
9.7. Como se indicó, el primer
problema jurídico que debe resolver la Corte en relación con el contenido de la
norma acusada, consiste en establecer si la
derogatoria del incentivo individual en la acción popular desconoce la
prohibición de regresividad de los derechos sociales.
…
9.8. Es cierto que el grupo de derechos e intereses
colectivos susceptibles de ser exigidos judicialmente mediante la acción
popular es amplio.  Si bien el artículo 88 C.P. enlista algunas de esas
garantías, por mandato de la misma norma constitucional, la determinación
concreta de los derechos e intereses colectivos susceptibles de demandarse
mediante la acción popular está sometida a la decisión del legislador, quien
está facultado para ampliarla a supuestos diferentes a los enunciados por la
Carta.
…
Por tanto, es entendible que las acciones populares,
al versar sobre derechos e intereses colectivos, pueden también servir de
herramientas para la protección de los derechos sociales, en los casos en los
que exista una clara relación entre la garantía de los unos y los otros. No
obstante, ello no quiere decir que la acción popular, contemplada en el
artículo 88 de la Constitución Política de 1991, para proteger tales derechos e
intereses colectivos, pueda ser entendida como el medio principal e idóneo para
la defensa de los derechos sociales. Mucho menos como el medio necesario e
indispensable para la protección de los derechos sociales.
9.10.  La derogación del incentivo no es una norma por
tanto, que defina o establezca un estándar de protección de algún derecho
social. Como se indicó, se trata de la modificación de una medida legislativa
establecida para estimular el ejercicio de un determinado derecho político:
interponer acciones populares, en defensa de la Constitución y la ley.
Es una medida que no puede ser considerada regresiva,
por cuanto no recorta o limita de forma sustantiva el derecho de acceder a la
protección de los derechos e intereses colectivos. Se trata de suprimir una
herramienta que no formaba parte en sí del derecho, sino que constituía un
medio para estimular su uso. No existe pues, en estricto sentido, un requisito
o carga adicional que se imponga a las personas. Lo que se suprime es el
incentivo, como medio para promover la interposición de las acciones populares.
En otras palabras, es una herramienta que busca una finalidad constitucional, a
saber: mejorar el desempeño de la acción popular y, con ello, la protección de
los derechos e intereses colectivos. La medida no se toma bajo especulaciones o
meras teorías, sino ante la evidencia del impacto que la acción ha tenido. El
Congreso considera que el impacto de incentivar individualmente, mediante el
lucro, la defensa de los asuntos públicos en cuestión, no era el medio más
indicado para ello. La medida es adecuada para el fin propuesto, a saber:
evitar la búsqueda del lucro individual como variante primordial para la
decisión de la interposición de acciones populares. La limitación impuesta por
la medida no compromete el goce efectivo del derecho. Las personas conservan la
acción; lo que no pueden reclamar es la recompensa por emplearla.
(…)
9.14. En conclusión, la Sala debe responder
negativamente el primero de los problemas jurídicos que se analiza. En otras
palabras, el Congreso de la República no viola el principio de progresividad y
la prohibición de regresividad de los derechos sociales, al derogar las normas
que establecían un incentivo económico para el actor en las acciones populares
(artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998), teniendo en cuenta que no se trata
de una medida que obstaculice gravemente el acceso a un nivel de protección del
cual gozaban tales derechos y por cuanto la medida propende por mejorar el
ejercicio del derecho político en cuestión, retirando los incentivos perversos
que la fijación del establecimiento del beneficio individual venía
propiciando”.
(ii)
En cuanto al cargo por violación del derecho a la igualdad (expediente
D-8456), en la misma Sentencia C-630 de 2011 la Corte descartó la
ruptura del equilibrio entre las partes en el trámite de una acción popular. De
un lado, porque de aceptarse dicha hipótesis habría que predicar el mismo
desequilibrio en el ejercicio de otras acciones ciudadanas como la acción de
nulidad o la de inexequibilidad, en las cuales no se prevé un estímulo
económico; y de otro lado, porque de cualquier manera el juez ha de reconocer al
actor popular los gastos y costas procesales pertinentes. También agregó:
“10. Suprimir el incentivo de las acciones
populares no es una restricción irrazonable o desproporcionada del derecho
político
Para la Corte la supresión del incentivo a favor del
actor popular, no vulnera el principio de igualdad y equidad de las cargas
públicas ni establece una restricción injustificada al acceso a la
administración de justicia, derivada de una presunta pérdida de eficacia de la
herramienta constitucional para la defensa de derechos colectivos. A
continuación pasa a exponer las razones que sustentan esta decisión.
…
10.2. El incentivo económico, de acuerdo con la
regulación prevista en la Ley 472 de 1998, era un estímulo a favor del actor
popular que obtenía una sentencia favorable a la protección de los derechos e
intereses colectivos.
…
10.3. Como se indicó, en el pasado la jurisprudencia
constitucional se pronunció con relación a esta institución, advirtiendo que la
misma hace parte del amplio margen de configuración del legislador. La
sentencia C-459 de 2004 consideró que establecer un incentivo en favor de la
persona que promueve la acción popular no implicaba una violación del principio
de solidaridad, por cuanto se promovía el interés de lucro, contrariando la
posibilidad de que la defensa de lo público sea desinteresada, ni una violación
del principio de solidaridad de igualdad al establecerlo de formas diversas
para diversas hipótesis”.
10.4. A juicio de la Corte, la decisión legislativa
contraria a la analizada en la sentencia C-459 de 2004, esto es, la de derogar
el incentivo individual para estimular la interposición de acciones populares,
también es constitucional. Fijar o no el incentivo son opciones
constitucionales. Es una decisión que se ha de tomar en democracia. La Carta
Política no establece una posición definitiva al respecto. Lo que demanda, es
que cuando se decida, se tenga como meta, la protección del goce efectivo de
los derechos. Como a continuación se mostrará, eso es precisamente lo que
ocurrió en la presente oportunidad.
…
10.4.2.  La Corte Constitucional considera que, prima
facie, la decisión de derogar el incentivo individual en el contexto de las
acciones populares –Ley 1425 de 2010–, no es irrazonable o desproporcionada,
fundándose en los criterios que para este tipo de cuestiones ha fijado la
jurisprudencia constitucional.
…
10.4.2.2. Según se evidencia del trámite legislativo
que antecedió a la promulgación de la Ley 1425 de 2010, la finalidad buscada
por la derogatoria del incentivo económico fue doble.  De un lado, evitar el
abuso en el ejercicio de la acción popular, consistente en que determinados
actores populares promovían demandas sobre asuntos recurrentes y de baja
incidencia en términos de protección de derechos e intereses colectivos, con el
único propósito de hacerse a la retribución económica.  De otro, proteger las
finanzas públicas, especialmente de las entidades territoriales, las cuales se
veían afectadas por dichos demandantes recurrentes, al tener que pagar el monto
del incentivo ante tales comportamientos sistemáticos y estratégicos.  En ese
sentido, el Gobierno Nacional, autor del proyecto de ley, consideró que el
incentivo hacía que acciones constitucionales destinadas a la protección de
derechos, terminarán convertidas es simples “negocios” de pocas personas, a
través de demandas recurrentes que no lograban mayor incidencia en la vigencia
de derechos e intereses colectivos.
…
10.4.2.3. Con base en lo expuesto, la Corte encuentra
que la medida legislativa busca cumplir con finalidades constitucionalmente
legítimas.
…
10.4.2.4. El medio utilizado en esta ocasión –a saber:
derogar una herramienta legal de promoción del ejercicio de un derecho político
constitucional a interponer acciones populares, como manera de proteger los
derechos e intereses colectivos contemplados– es legítimo, no está prohibido
constitucionalmente.
…
10.4.2.5. La medida también se muestra conducente con
la finalidad propuesta. Si lo que se busca es evitar que las personas
interpongan acciones populares movidos por el interés de lucro,
fundamentalmente, la medida es un medio que en efecto llega al cometido
propuesto.
…
10.2.4.7. También advierte la Corte que el reproche
establecido por el Congreso en el presente caso al incentivo, no fue
simplemente su mal uso, su abuso por parte de algunos ciudadanos, como se
sostuvo en los debates parlamentarios. El reproche que se establece a la herramienta
previamente utilizada es central. Lo que se considera es que el incentivo,
incluso bien empleado individualmente, caso a caso, genera un cúmulo de
acciones cuyo mayor denominador, antes que asegurar la protección de los
derechos colectivos más gravemente violados o que impacten los derechos de los
más vulnerables, es el de obtener el mayor retorno posible. Lejos de ser un
efecto que se da porque los ciudadanos no aplican la norma, se produce porque,
precisamente las personas entienden y aceptan la lógica que establece la norma.
La búsqueda del lucro como motor para la defensa de los derechos colectivos.
…
10.4.2.9. Por tanto, concluye la Corte Constitucional
que la norma acusada propende por un fin imperioso, a través de un medio no
prohibido y conducente para alcanzarlo que, además, no se revela, prima
facie, desproporcionada.
…
10.5.6. Por tanto, ello lleva a la Sala a reiterar la
distinción antes mencionada: una cosa es el monto que se recibe a título de
compensación de los costos en los cuales se incurrió con ocasión de la defensa
de los derechos o los intereses colectivos, y otra cosa es el monto que se
recibe a título de promoción y recompensa por haber llevado adelante la defensa
de tales intereses. En ambos casos se trata de montos de dineros, pero que
representan cosas muy distintas.
En el primer caso se trata de los costos que debió
asumir una persona por defender los intereses o derechos colectivos. En tal
medida, no reconocerlos, implicaría imponer a las personas un costo a su
patrimonio, como requisito para la defensa de los intereses públicos. Esto
desincentivaría el uso de la acción popular, al imponer en las personas no la
gratuidad sino la imposición de una carga.
10.6. Para la Sala la supresión del incentivo de las
acciones populares sólo podría considerarse contrario a la Constitución
Política, teniendo en cuenta los cargos analizados, si se demuestra que
conlleva la supresión de la posibilidad de compensar a las personas que ejerzan
la acción popular en los costos en los que haya incurrido, situación que no
concuerda con la realidad. Si bien es cierto que al momento de decretar el
incentivo en el esquema regulatorio anterior, el juez podía incorporar los
costos en los que hubiese incurrido la persona accionante, junto con el monto que
se daría a título de incentivo, no es cierto que en el actual orden legal
vigente, la supresión del incentivo haya implicado que el monto de los cotos de
la defensa de los derechos no puedan ser calculados, reconocidos y ordenados
judicialmente.
Aunque las reglas específicas que se habían diseñado
para las acciones populares no están vigentes, las reglas procedimentales
generales mediante las cuales se pueden y deben establecer las costas de un
proceso si lo están. Tales reglas son parámetro obligatorio -en tanto
aplicables directamente-, o vinculante -en tanto aplicables análogamente-, para
resolver la cuestión acerca de los costos en los que se incurrió por defender
el interés público. No compete al juez constitucional establecer la interpretación
de las normas aplicables en tales casos, ni la manera en que ello se ha de
hacer dentro del orden constitucional vigente, para garantizar así el goce
efectivo de los derechos que estén en juego, pero si verificar, ex ante,
que existen medios legales alternativos que permiten judicialmente compensar
los costos que haya asumido la persona que haya defendido los intereses y los
derechos colectivos.[5]
…
10.10. Finalmente, la Sala debe insistir en que por el
especial diseño de la acción popular, que a favor del accionante es un derecho
político fundamental, no puede ser comparada la situación de la persona que
demanda con la persona demandada. Se trata de supuestos jurídicos diversos que
dan lugar a protecciones diferentes. Ahora bien, el argumento de considerar que
derogar el incentivo individual a favor del actor popular lo pone en desventaja
y rompe el equilibrio procesal, porque deja a quien interpone la acción sin
posibilidad de contar con recursos y medios para defender los derechos e
intereses colectivos violados, no es aceptable.  Lo único que suprimió el
Congreso es el incentivo, es decir, el premio por haber defendido los derechos.
En modo alguno se derogaron las costas o la posibilidad de reclamar los daños a
los que legítimamente se tenga lugar.
Por tanto, con base en las razones expuestas, la Corte
Considera que las respuestas para el segundo de los problemas jurídicos
planteados también es negativa, por lo que tampoco con base en los cargos allí
analizados puede declararse la inconstitucionalidad de Ley acusada y analizada
en el proceso de la referencia”.
(iii)
Ahora bien, frente a las acusaciones concretas según las cuales la Ley 1425
desmotiva la presentación de acciones populares, dificulta la defensa y
difusión de los intereses colectivos y fomenta la corrupción administrativa (expedientes
D-8456 y D-8458), debe precisarse que en la Sentencia C-630 de 2011
la Corte desechó tales cuestionamientos.
Como
fue sustentado en dicha providencia, la eliminación de los incentivos es
expresión legítima de la potestad de configuración legislativa de que goza el
Congreso de la República, la cual no crea una barrera para el ejercicio de
acciones populares, ni impone a los demandantes cargas irrazonables o
desproporcionadas. En esa medida, la Ley 1425 de 2010 no limita la posibilidad
de presentar acciones populares, ni obstruye la defensa de los derechos e
intereses colectivos. Tampoco puede ser interpretada como un estímulo a la
corrupción administrativa, sino más bien como una manifestación del principio
de solidaridad y de los deberes constitucionales que de este emanan. Sobre este
aspecto en particular la Corte sostuvo lo siguiente:
“La jurisprudencia constitucional ha resaltado y defendido en muchas
ocasiones, el amplio margen de configuración con que cuenta el Congreso de la
República, en tanto foro de representación democrática, para establecer y
definir el orden legal vigente.
…
9.8. Es cierto que el grupo de derechos e intereses
colectivos susceptibles de ser exigidos judicialmente mediante la acción
popular es amplio.  Si bien el artículo 88 C.P. enlista algunas de esas
garantías, por mandato de la misma norma constitucional, la determinación concreta
de los derechos e intereses colectivos susceptibles de demandarse mediante la
acción popular está sometida a la decisión del legislador, quien está facultado
para ampliarla a supuestos diferentes a los enunciados por la Carta.
…
9.12. La Corte no está negando la posibilidad al
legislador de incentivar  conductas y acciones en defensa de intereses
públicos. Lo que se está diciendo es que la amplia facultad con la que cuenta
el legislador, también contempla la opción contraria, que es precisamente por
la cual ha adoptado, en democracia, el Legislador. Esto es, la posibilidad de
suprimir el incentivo individual porque, precisamente, se considera que se ha
convertido en un incentivo con consecuencias reprochables e inconvenientes en múltiples
ocasiones. No es posible afirmar que la ausencia de incentivo implique que las
personas que violen los derechos colectivos puedan estar tranquilas. Quizá
puedan dejar de contar con las demandas que eran interpuestas por aquellas
personas que sólo recurrían al ejercicio de su derecho político de interponer
acciones populares, si con ello iban a obtener un beneficio económico. Pero no
se puede pensar que las personas e individuos de comunidades afectadas dejen de
emplear este derecho político, que sigue siendo una herramienta poderosa para
que las personas, incluso los más débiles, puedan enfrentar a los poderes
públicos y privados, en democracia.
El dejar de recibir, el dejar de ganar, no constituyen
cargas al ejercicio de un derecho. No se está imponiendo costos o cuotas para
poder ejercer el derecho político en cuestión, la medida legislativa lo que
está haciendo es dejar de reconocer un estímulo, un beneficio, por haber
actuado en favor de los intereses públicos. Si la medida adoptada por el legislador
fuera diferente, otra hubiese sido la conclusión a la cual se habría llegado,
pues es contrario a la Constitución que se impongan cargas irrazonables o
desproporcionadas al actor popular, en especial si no están motivadas por el
objetivo de garantizar efectivamente el goce efectivo de los derechos e
intereses colectivos. En tal evento se trataría muy probablemente de una medida
de naturaleza regresiva, en los términos explicados.
El impacto que puede producir el hecho de que se
interpongan demandas en contra de violaciones a intereses o derechos
colectivos, motivadas por el incentivo individual del lucro puede llevar a
efectos deseados y benéficos, como se dijo. Pero no necesariamente. Tras varios
años de experiencia y práctica de la política legislativa de incentivar las
acciones populares, el Congreso democráticamente decidió alterar la política
legislativa por considerar que se está generando un incentivo perverso en
contra de la propia protección de los intereses colectivos”.
(iv)
En cuanto al cargo ahora incoado por desconocimiento del principio de cosa
juzgada constitucional (expediente D-8462), basta recordar que en el
mencionado fallo la Corte fue categórica en señalar que no había operado dicho
fenómeno por cuanto el control ejercido a la Ley 472 de 1998 no excluía la
posibilidad de su derogatoria, ni mucho menos significaba que la norma debía
permanecer inalterada en el tiempo. En palabras de la Corte:
“3.2. En segundo lugar, la Sala tampoco considera que
exista cosa juzgada constitucional, como lo indican algunos intervinientes, en
razón a que las sentencias C-459 de 2004 y C-512 de 2004 declararon conformes
con la Carta Política las normas objeto de derogatoria expresa por parte de la
Ley 1425 de 2010. Esta conclusión no es aceptable, puesto que se basa en un
entendimiento erróneo de la cosa juzgada constitucional.
3.2.1. Para que concurra ese fenómeno debe estarse
ante la identidad de disposiciones (cosa juzgada formal) o de contenidos
normativos (cosa juzgada material), a la vez que deben comprobarse acusaciones
del mismo carácter (identidad de cargos).  En el asunto planteado, esa
identidad no existe, sino que, en cambio, las normas objeto de examen en uno y
otro caso son diametralmente opuestas.  En efecto, las sentencias mencionadas
examinaron la constitucionalidad de las reglas de derecho que prevén el
incentivo económico en las acciones populares. Ahora, en el asunto de la
referencia, la normatividad estudiada es la opuesta, pues es la que elimina ese
estímulo.
3.2.2. Ante el carácter opuesto de las normas
analizadas por la Corte en las sentencias C-459 de 2004 y C-512 de 2004, tanto
en su perspectiva formal como material, y los preceptos ahora estudiados, no es
viable predicar la presencia de cosa juzgada constitucional”.
(v)
Finalmente, algunos accionantes han reclamado la violación del derecho de
acceso a la administración de justicia ante los elevados costos que, según
ellos, involucra la presentación y trámite de las acciones populares (expediente
D-8463). Sin embargo, en la referida providencia la Corte fue enfática en
señalar que la eliminación de los incentivos en las acciones populares no
menoscaba el derecho de acceso a la administración de justicia (art. 228 CP) y
lejos de vulnerar otros preceptos superiores es expresión del principio de
solidaridad y de los deberes constitucionales que del mismo se derivan (art. 1
y 95-2 CP).
3.3.-
En síntesis, la Sala encuentra que los principales reproches que ahora se
plantean y las diversas normas de la Constitución que se consideran vulneradas
se soportan, en últimas, en los mismos cargos que fueron analizados y
desvirtuados por la Corte en la Sentencia C-630 de 2011. En
consecuencia, ante la existencia de cosa juzgada constitucional no queda
alternativa distinta a estarse a lo resuelto en dicha providencia.
4.-
Ineptitud de las demandas respecto de otras acusaciones
Ahora
bien, respecto de otras acusaciones insinuadas en las demandas, la Sala
comparte las apreciaciones de la mayoría de los intervinientes y considera que
no se cumplen los requisitos mínimos previstos en el artículo 2º del Decreto
2067 de 1991, los cuales constituyen presupuesto indispensable para abordar un
examen de fondo. En este sentido la Corte ha explicado que a pesar de la
naturaleza pública y la informalidad que caracterizan a la acción de
inconstitucionalidad, el demandante tiene la obligación de exponer
coherentemente los cargos por los cuales estima violado el ordenamiento
Superior. Ello significa que las razones de inconstitucionalidad deben ser claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[6].
Es
importante recordar que el artículo 241-4 de la Constitución no asigna a la
Corte la competencia para revisar oficiosamente las leyes, sino sólo aquellas
que efectivamente se hubieren demandado por los ciudadanos, lo cual implica que
este Tribunal únicamente puede adentrarse en el estudio de fondo cuando la
acusación cumple con las condiciones referidas. Además, ha de recalcarse que la
exigencia de una carga mínima de argumentación no implica caer en formalismos
técnicos, ni en rigorismos procesales que puedan tornarla inviable; más bien,
su exigencia formal y material permite hacer un uso adecuado y responsable de
los mecanismos de participación ciudadana.
(i)
Frente a la presunta violación de los derechos a la igualdad y al trabajo ante
la permanencia de estímulos económicos en la legislación civil (expediente
D-8456), la Corte no encuentra los elementos de juicio suficientes para
abordar un examen de constitucionalidad.
El
demandante se limita a recordar el alcance de las normas impugnadas y a
reiterar el contenido del artículo 13 de la Constitución, pero no expone los
motivos concretos por los que considera esa diferencia como discriminatoria y
merecedora del mismo tratamiento, de modo que sus reparos se fundan en
apreciaciones globales y abstractas que no tienen la entidad suficiente para
configurar un cargo apto[7].
(ii)
También se afirma que la Ley 1425 de 2010 vulnera los artículos 157-4 y 189-9
de la Carta, por cuanto fue sancionada por el Ministro del Interior y Justicia
y no por el Presidente de la República (expediente D-8456). Sin embargo,
dicho cargo incumple el requisito de certeza[8], puesto que dicha ley sí
fue sancionada directamente por el Presidente de la República, según consta en
la copia de la ley que el propio demandante aportó[9] y se confirma en el
Diario Oficial 47.937 del 29 de diciembre de 2010[10].
(iii)
De otra parte, uno de los accionantes (expediente D-8456) alega el
desconocimiento del principio de unidad de materia (art. 158 CP). Aduce que aún
subsiste el incentivo económico por la vigencia del artículo 34 de la Ley 472
de 1998, y que la derogatoria de los estímulos afectaría otras normas como la
que regula las fuentes de financiación del Fondo para la Defensa de los
Derechos e Intereses Colectivos.
No
obstante, considera la Sala que las razones invocadas no satisfacen las
exigencias de certeza, especificidad[11] y suficiencia[12].
En primer lugar, no es cierto que los incentivos económicos mantengan su
vigencia, porque según fue precisado en la Sentencia C-630 de 2011, la Ley 1425
de 2010 puso fin a los incentivos económicos en las acciones populares, con lo
cual se refuta la tesis que en su momento sugirieron algunos intervinientes y
el Ministerio Público.
Pero
adicionalmente, en segundo lugar, en relación con la ruptura del principio de
unidad de materia el ciudadano expone razones generales, vagas e
indeterminadas, sin que en su razonamiento medie un hilo conductor preciso, de
manera que la escasa argumentación de la demanda no logra suscitar una mínima
duda de inconstitucionalidad e impide a la Corte pronunciarse al respecto.
(iv)
Por último, en una de las demandas (expediente D-8458) se dice que la
derogatoria de los incentivos en las acciones populares afecta los principios
de la función administrativa, en contravía de los artículos 124 y 129 de la
Constitución, así como de otras normas de rango legal (art. 2 y 3 del Código
Contencioso Administrativo y art. 27 del Código Disciplinario Único). Sin
embargo, no sólo no se desarrolla la acusación en este sentido (no hay cargo),
sino que, además, el ciudadano invoca normas de rango legal incumpliendo con
ello el requisito de pertinencia[13],
que exige confrontar las normas con preceptos de naturaleza constitucional.
En
este orden de ideas, frente a los demás cuestionamientos insinuados en las
demandas la Sala se abstendrá de emitir pronunciamiento alguno ante la indebida
formulación de los cargos.
VII.- DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
Pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
Primero.-
ESTARSE a lo resuelto en la Sentencias C-630 de 2011,
mediante la cual se declaró EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010.
Cópiese, notifíquese, publíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente con excusa
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA C-687/11
Con
el respeto acostumbrado hacia las decisiones de la Corte, aclaro mi voto en la
sentencia C-687 del 19 de septiembre de 2011 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio),
fallo en el que la Corte decidió estarse a lo resuelto en la sentencia C-630 de
2011, que declaró exequible la Ley 1425 de 2010 “por medio de la cual se
derogan artículos de la Ley 472 de 1998.  Acciones Populares y de Grupo”.
Compartí
íntegramente la decisión de la mayoría, habida cuenta los efectos de la cosa
juzgada constitucional y advertida la identidad de cargos y de norma acusada en
el caso objeto de examen y el estudiado a propósito del fallo mencionado que
sirvió de precedente.  Sin embargo, ello no es incompatible con el salvamento
de voto que expresé frente a la sentencia C-630 de 2011, fundado en los
argumentos a los que me remito en esta oportunidad.
Este
es el motivo que sustenta esta aclaración de voto.
Fecha
ut supra.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
[1] Corte Constitucional, Sentencias C-630 y C-631 de 2011.
[2] En este sentido la Corte formuló el siguiente problema jurídico
implícito: “¿viola el Congreso de la República la reserva de ley estatutaria al
derogar el incentivo en favor de las personas que ejercen su derechos a
interponer acciones populares, al haber optado mediante ley ordinaria por una
tal política legislativa, que incide directamente sobre el marco jurídico-legal
para el ejercicio de los derechos fundamentales constitucionales?”. Y para dar
respuesta al mismo consideró lo siguiente: “5.4. En la medida que no se trata
de una regulación estructural o central del núcleo de un derecho fundamental,
la norma acusada no contempla una violación a la reserva constitucional de ley
estatutaria, y por lo mismo no viola el artículo 152 de la Constitución. No
estaba llamado el Congreso de la República a expedir estas disposiciones
mediante un procedimiento especial y con mayoría absoluta”.
[3] La Corte se limita a hacer algunas transcripciones de la Sentencia
C-630 de 2011, a cuyo contenido remite en su integralidad.
[4] Al respecto, por ejemplo, ver la sentencia C-372 de 2011, oportunidad
en la que la Corte estudió el cargo propuesta contra el artículo 48 de la Ley
1395 de 2010, el cual modificó la legislación procesal laboral, en el sentido
de aumentar el interés para recurrir en casación, fijándolo en 220 salarios
mínimos mensuales.  Dentro de los cargos estudiados por la Corte, se determinó
que esa medida, en tanto regresiva, configuraba un exceso en la competencia del
legislador para determinar los procedimientos judiciales.  Ello en tanto haría
inalcanzable ese escenario a la mayoría de trabajadores del país, cuyos
ingresos laborales no llegan a montos altos, de modo que jamás lograrían el
interés para recurrir señalado. Esta situación no acaecía durante la vigencia
de la normatividad derogada, la cual permitía el acceso al recurso
extraordinario para trabajadores de salarios medios.
[5] Son aplicables disposiciones tales como el artículo 38 de la Ley 472
de 1998, que establece: “Costas. El juez aplicará las normas de
procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a
sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la
acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera
de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios
mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los
Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya
lugar.”
[6] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias  C-1052 de 2001, C-1256
de 2001, C-1294 de 2001, C-918 de 2002, C-389 de 2002, C-1200 de 2003, C-229 de
2003, C-048 de 2004, C-569 de 2004, C-1236 de 2005, C-1260 de 2005, C-180 de
2006, C-721 de 2006, C-402 de 2007 y C-666 de 2007, entre muchas otras.
[7] Los cargos por violación del derecho a la igualdad, deben “señalar con
claridad los grupos involucrados, el trato introducido por las normas
demandadas que genera la vulneración del derecho a la igualdad y qué justifica
dar un tratamiento distinto al contenido en las normas acusadas”. Corte
Constitucional, Sentencias C-673 de 2001, C-913 de 2004 y C-127 de 2006, entre
otras.
[8] “Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos de
inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre
una proposición jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una] deducida
por el actor, o implícita” e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo
caso, no son el objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto
constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir
de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere,
entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes,
que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la
inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se
desprenden”. Sentencia C-1052 de 2001.
[9] Cfr., folio 22 del expediente D-8456.
[10] Diario Oficial 47.937 del 29 de diciembre de 2010, pág. 187.
[11] “De otra parte, las razones son específicas si definen con
claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta
Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo
constitucional concreto contra la norma demandada”(C-568 de 1995). El juicio de
constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente
existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el
texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver
sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales”(Autos 097/01, 244/01, Sentencias C-281/94,
C-519/98, C-013/00, C-380/00, C-177/01 que no se relacionan concreta y
directamente con las disposiciones que se acusan.  Sin duda, esta omisión de
concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio
de constitucionalidad (C-447/97)”. Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de
2001.
[12] “La suficiencia que se predica de las razones de la demanda de
inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de
todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para
iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de
reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se
tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su
vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que
supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la
fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas
sean tan sólo pedidas por el demandante”. Corte Constitucional, Sentencia
C-1052 de 2001.
[13] “La pertinencia también es un elemento esencial de las
razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir
que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza
constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma
Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado”. Sentencia
C-1052 de 2001.