C-715-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-715/12
MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y
REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Acciones de restitución de tierras de los despojados
DERECHOS DE LAS VICTIMAS A LA
VERDAD, A LA JUSTICIA Y A LA
REPARACION INTEGRAL EN EL MARCO DEL DERECHO INTERNACIONAL DE DERECHOS HUMANOS-Contenido y alcance
DERECHOS DE LAS VICTIMAS DEL DESPLAZAMIENTO
FORZADO-Relevancia constitucional/RECONOCIMIENTO
Y PROTECCION DE LOS DERECHOS DE LAS VICTIMAS, JUSTICIA, VERDAD, REPARACION Y NO
REPETICION-Instrumentos internacionales
DERECHOS DE VICTIMAS DE GRAVES VIOLACIONES
A LOS DERECHOS HUMANOS, JUSTICIA Y REPARACION-Importancia del sistema interamericano y
jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
DERECHOS DE LAS VICTIMAS DE GRAVES
VIOLACIONES DE DERECHOS HUMANOS-Relevancia de la
jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos/DERECHO A LA
VERDAD EN LA JURISPRUDENCIA DE LA
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Implicaciones/DERECHO A
LA REPARACION DE LAS VICTIMAS-Jurisprudencia de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos
DERECHO A LA
REPARACION Y DERECHO A LA VERDAD Y JUSTICIA-Conexión
intrínseca
Es de reiterar que la jurisprudencia de la
CIDH ha destacado la conexión intrínseca existente entre el derecho a la
reparación y el derecho a la verdad y a la justicia,señalando en reiteradas oportunidades que
el derecho de las víctimas a conocer lo que sucedió, a conocer los agentes de
los hechos, a conocer la ubicación de los restos de sus familiares, así como
también el derecho a la investigación de los respectivos hechos y la sanción de
los responsables, hace parte integral de la reparación de las víctimas y constituye un derecho que el Estado debe
satisfacer a las víctimas, a sus familiares y a la sociedad como un todo.
DERECHOS DE VICTIMAS DE GRAVES VIOLACIONES
A LOS DERECHOS HUMANOS, JUSTICIA Y REPARACION-Obligatoriedad y vinculatoriedad de las decisiones de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos
INFORMES DE LA
COMISION INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Fuente importante del derecho
internacional sobre el contenido y alcance de los derechos de las víctimas de
graves violaciones a los derechos humanos a la verdad, a la justicia, a la
reparación y a la no repetición
DERECHOS DE LAS VICTIMAS A LA
VERDAD, JUSTICIA Y REPARACION-Contenido y alcance en la
Constitución Política y Jurisprudencia constitucional
DERECHOS DE LAS VICTIMAS DE
GRAVES DELITOS CONTRA LOS DERECHOS HUMANOS A LA
VERDAD, JUSTICIA Y REPARACION INTEGRAL-Jurisprudencia constitucional/DERECHOS
DE LAS VICTIMAS DE GRAVES DELITOS CONTRA LOS DERECHOS HUMANOS A LA
VERDAD, JUSTICIA Y REPARACION INTEGRAL-Contenido y alcance/DERECHO
A LA JUSTICIA-Reglas jurisprudenciales/DERECHO A LA
VERDAD-Criterios jurisprudenciales/DERECHO A LA
REPARACION-Parámetros y estándares constitucionales
DERECHO A LA
RESTITUCION-Componente preferente y principal de la reparación integral a
víctimas/DERECHO A LA
RESTITUCION-Instrumentos internacionales/RESTITUCION-Concepto
DERECHO A LA
RESTITUCION-Jurisprudencia constitucional
JUSTICIA TRANSICIONAL-Alcance
PROTECCION SOBRE LOS DERECHOS A
LA POBLACION DESPLAZADA-Jurisprudencia constitucional sobre reubicación y restitución de
tierras
PROTECCION SOBRE LOS DERECHOS DE LAS
PERSONAS EN SITUACION DE DESPLAZAMIENTO FRENTE A LA
PROPIEDAD INMUEBLE-Jurisprudencia constitucional
PROTECCION SOBRE LOS DERECHOS DE LAS
PERSONAS EN SITUACION DE DESPLAZAMIENTO FRENTE A LA
PROPIEDAD INMUEBLE-Principios
En materia de protección de los derechos de las
personas en situación de desplazamiento frente a la propiedad inmueble, la
jurisprudencia de esta Corte ha resaltado que los Principios sobre la
restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las Personas
desplazadas, determinan deberes concretos a cargo de las autoridades estatales.
Así, en cuanto a las obligaciones que tienen especial vinculación con la
materia debatida en la presente sentencia, se destacan aquellas impuestas a los
Estados y dirigidas a satisfacer los derechos afectados por la privación de la
tierra de la población desplazada.  Entre ellas debe hacerse referencia a (i)
el derecho de todos los refugiados y desplazados a que se les restituyan las
viviendas, las tierras y el patrimonio de que hayan sido privados arbitraria o
ilegalmente o a que se les indemnice por cualquier vivienda, tierra o bien cuya
restitución sea considerada de hecho imposible por un tribunal independiente e
imparcial; (ii) el derecho de todos los refugiados y desplazados a regresar
voluntariamente a sus anteriores hogares, tierras o lugares de residencia
habitual en condiciones de seguridad y dignidad. El regreso voluntario en
condiciones de seguridad y dignidad debe fundarse en una elección libre,
informada e individual. Se debe proporcionar a los refugiados y desplazados
información completa, objetiva, actualizada y exacta, en particular sobre las
cuestiones relativas a la seguridad física, material y jurídica  en sus países
o lugares de origen; (iii) el derecho de toda persona a quien se haya privado
arbitraria o ilegalmente de su vivienda, sus tierras o su patrimonio de tener
la posibilidad de presentar una reclamación de restitución o de indemnización
ante un órgano independiente e imparcial, que debe pronunciarse acerca de la
reclamación y notificar su resolución al reclamante. Los Estados deben velar
por que todos los aspectos de los procedimientos de reclamación de restitución,
incluidos los trámites de apelación, sean justos, oportunos, accesibles y
gratuitos, y que en ellos se tengan en cuenta las cuestiones de edad y de género;
(iv) el deber de los Estados de garantizar que todos los refugiados y
desplazados, cualquiera sea el lugar en que residan durante el período de
desplazamiento, puedan acceder a los procedimientos de reclamación de la
restitución ya sea en los países de origen, en los países de asilo o en los
países a los que hayan huido. Este deber implica la garantía que todas las
personas afectadas tengan conocimiento de los procedimientos de reclamación de
la restitución y que la información sobre dichos procedimientos se ponga
fácilmente a su disposición, ya sea en los países de origen, en los países de
asilo o en los países a los que hayan huido; (v) el deber de los Estados de
procurar establecer centros y oficinas de tramitación de las reclamaciones de
restitución en todas las zonas afectadas en que residen personas con derecho a
presentar esas reclamaciones; (vi) los Estados deben velar por que los usuarios
de las viviendas, las tierras o el patrimonio, incluidos los arrendatarios,
tengan derecho a participar en los procedimientos de reclamación de la
restitución, incluso mediante la presentación de reclamaciones conjuntas; (vii)
los Estados deben garantizar la prestación de una asistencia jurídica adecuada
y, de ser posible, gratuita a quienes deseen presentar una reclamación de
restitución. Esta asistencia jurídica, cuya prestación podrá correr a cargo de
instituciones gubernamentales o no gubernamentales (nacionales o
internacionales), deberá estar exenta de discriminación y satisfacer normas
adecuadas de calidad, equidad e imparcialidad, a fin de que los procedimientos
de reclamación no se vean menoscabados; y (viii) los Estados deben velar porque
toda declaración judicial, cuasi judicial, administrativa o consuetudinaria
relativa a la propiedad legítima de las viviendas, las tierras o el patrimonio,
o a los derechos correspondientes, vaya acompañada de medidas encaminadas a
hacer efectivos el registro o la delimitación de dichos bienes, como requisito
para garantizar la seguridad jurídica de la tenencia. Estas medidas se
ajustarán a las disposiciones de los instrumentos internacionales de derechos
humanos, del derecho de los refugiados y del derecho humanitario, y de las
normas conexas, incluido el derecho a la protección contra la discriminación.
OBLIGACIONES ESTATALES QUE SE
DERIVAN DEL MARCO DE DERECHOS HUMANOS DE LAS PERSONAS EN SITUACION DE
DESPLAZAMIENTO-Reglas
contenidas en la legislación y jurisprudencia constitucional/DERECHO A LA
VIVIENDA DE LOS DESPLAZADOS-Obligaciones del Estado
NORMAS DE RESTITUCION DE
TIERRAS-Principios de adecuación y
efectividad, así como el enfoque diferencial y carácter transformador con que
se debe llevar a cabo
ACCION DE RESTITUCION DE TIERRAS DE
DESPOJADOS-Exequibilidad
condicionada
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD
POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Exigencias
La jurisprudencia constitucional ha determinado los
requisitos para que se configure y prospere el cargo de inconstitucionalidad
por omisión legislativa relativa, precisando que deben cumplirse con ciertas
exigencias especiales y específicas. A este respecto expresó la
Corte que deben cumplirse con cinco requisitos para que se configure y
prospere el cargo por omisión: “(a) La existencia de una norma respecto de la
cual se pueda predicar necesariamente el cargo por inconstitucionalidad;(b) La exclusión
de las consecuencias jurídicas de la norma de aquellos casos o situaciones
análogas a las reguladas por la norma, que por ser asimilables, debían estar
contenidos en el texto normativo cuestionado, o la omisión en el precepto
demandado de un ingrediente o condición que, de acuerdo con la
Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos
de la carta; (c) La inexistencia de un principio de razón suficiente que
justifica la exclusión de los casos, situaciones, condiciones o ingredientes
que debían estar regulados por el precepto en cuestión; (d) La generación de
una desigualdad negativa para los casos o situaciones excluidas de la
regulación legal acusada, frente a los casos y situaciones que se encuentran
regulados por la norma y amparados por las consecuencias de la misma, y en
consecuencia la vulneración del principio de igualdad, en razón a la falta de
justificación y objetividad del trato desigual; y (e) La existencia de un deber
específico y concreto de orden Constitucional impuesto al legislador para
regular una materia frente a sujetos y situaciones determinadas, y por
consiguiente la configuración de un incumplimiento, de un deber especifico
impuesto por el constituyente legislador.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Eventos en que puede plantearse
La jurisprudencia de esta corporación ha
precisado que se presenta una  omisión legislativa relativa cuando el
legislador regula una materia de manera parcial, insuficiente o incompleta,
omitiendo una condición, un sujeto destinatario, un ingrediente esencial o
algún supuesto que, en atención a los contenidos superiores del ordenamiento,
debería formar parte de la disciplina legal o de la materia normativa. En esta hipótesis de control, el debate se suscita en torno
a un texto legal que se reputa incompleto en su concepción, y que puede ser
cotejado con la Carta, por resultar arbitrario, inequitativo o discriminatorio
en perjuicio de ciertas garantías constitucionales como la igualdad y el debido
proceso.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Competencia de la
Corte Constitucional
VICTIMAS DE DESPOJO, USURPACION Y
ABANDONO FORZADO DE TIERRAS-Carácter
asimilable
Para la
Corte, si bien los conceptos de abandono y despojo son fenómenos distintos, es claro
que ambos producen la expulsión de la tierra de las víctimas, lo que genera una
vulneración masiva de los derechos fundamentales de las víctimas del conflicto
interno, razón por la cual esta Corporación en múltiples y reiteradas ocasiones
ha reconocido normativa y jurisprudencialmente a las víctimas de despojo y de
abandono sin ninguna distinción, como sucede con la definición del delito de
desplazamiento forzado.  En este orden, la
Ley 1448 de 2011 y especialmente los artículos que ahora se demandan –arts.28
y 72- dejan ver el carácter asimilable de las víctimas de despojo, de
usurpación y de abandono forzado de tierras, de tal manera que ambas son
incluidas y tenidas en cuenta por el Legislador en el marco de la
Ley 1448 de 2011. En este sentido, la Corte colige que las normas demandadas no exhiben una
omisión legislativa genuina, ya que al comparar los textos de los artículos
28-9 y 75 de la Ley se ve claramente que se cobija los desplazados que
abandonaron sus predios por la presión o a la fuerza. Así mismo, el  registro,
que es el principal instrumento de restitución, se denomina “Registro de
tierras despojadas y abandonadas forzosamente”, lo cual significa que el
registro es tanto para tierras despojadas como abandonadas forzosamente. De
esta forma el Legislador al usar la expresión “tierras despojadas”  no descarta
a las tierras abandonadas, dado que ello se entiende de manera tácita.
MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y
REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Expresiones demandadas no generan desigualdad negativa
para los casos o situaciones de víctimas que no solo fueron despojadas sino que
se vieron forzadas a abandonar sus bienes
MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y
REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Inexistencia de violación del deber específico
impuesto al legislador acerca de la garantía de los derechos de las víctimas
La Sala no constata la existencia de un incumplimiento
respecto del deber específico impuesto por el Constituyente al Legislador
acerca de la garantía de los derechos de las víctimas, tal y como se encuentra
consagrado en las normas superiores y ha sido desarrollado por la jurisprudencia constitucional, en
concordancia con los instrumentos de derecho internacional de Derechos Humanos
y de Derecho Internacional Humanitario, en los cuales se garantiza la
restitución de las víctimas como parte integral y esencial de la reparación en
condiciones dignas, sin que sea posible generar trato desigual e injustificado
que vulnere sus derechos.
NORMAS QUE REGULAN LA
RESTITUCION DE TIERRAS A VICTIMAS-Interpretación sistemática permite
determinar que incluye a las víctimas que se han visto obligadas a abandonar
sus tierras, bienes y pertenencias y por tanto a los bienes abandonados
forzosamente
MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y
REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-No se configura omisión legislativa relativa contra
segmentos normativos que no incluyen bienes muebles y que de ello se desprenda
la generación de una desigualdad negativa/REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS
DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-No existe el deber categórico impuesto al
Legislador para que incluya bienes muebles como parte de la restitución, por
cuanto la reparación integral cuenta con otras vías como la indemnización o vía
judicial
Para
la Sala no se configura la omisión legislativa relativa alegada por la
demanda, por cuanto (a) no existe el mandato imperativo de orden constitucional
relativo a que la reparación de bienes muebles se dé necesariamente por la vía
de la restitución; (b) no se genera por tanto una tratamiento desigual
negativo; y (c) no existe el déficit de protección constitucional alegado
frente a la reparación de los bienes muebles, puesto que no fue la voluntad del
Legislador dejar por fuera de la reparación integral a los bienes muebles, sino
que éstos deben ser reparados por otras mecanismos  diferentes a la
restitución, como a través de medidas compensatorias o indemnizatorias.
RESTITUCION DE TIERRAS EN EL MARCO DE
REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-No es aplicable al simple tenedor/TENENCIA-Implica
un título precario que no tiene el alcance jurídico para dar lugar a la
restitución de un bien inmueble
VICTIMA DEL CONFLICTO ARMADO
INTERNO QUE OSTENTA LA CALIDAD DE TENEDOR-Se puede proteger mediante otros
mecanismos de reparación integral/VICTIMA DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO QUE
OSTENTA LA CALIDAD DE TENEDOR-Se le puede proteger a través de la
indemnización
Si bien a los tenedores víctimas del conflicto, no se
les puede aplicar en estricto sentido jurídico el derecho a la restitución de
una propiedad o de una posesión, restitución que procede respecto de los
propietarios, los poseedores o ocupantes, estas víctimas que ostentaban el
derecho de tenencia no quedan desprotegidas frente a su legítimo derecho de
reparación integral, el cual no solo incluye la restitución de bienes
inmuebles, sino también medidas de indemnización y otros componentes
reparatorios, sin perjuicio de que puedan acudir a la vía judicial ordinaria
para la reivindicación de sus derechos.
RESTITUCION DE TIERRAS EN EL MARCO DE
REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Exclusión a los tenedores no genera una desigualdad
negativa/LEGISLADOR-No incurre en la figura de la omisión legislativa
relativa, al no incluir en las expresiones demandadas al tenedor
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Inhibición para pronunciarse
de fondo en relación con las expresiones “explotador económico de un baldío”, “explotadores
de baldíos” y “explotación de baldíos”, contenidos en la ley 1448 de 2011
MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y
REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Inscripción en el registro de tierras despojadas o
abandonadas como requisito de procedibilidad para iniciar la acción de
restitución
VICTIMA DEL CONFLICTO ARMADO-Cuenta con mecanismos de
defensa para controvertir una decisión de no incluir un predio en el registro y
poder acceder al procedimiento establecido para la restitución de sus derechos
CONDICION DE VICTIMA Y
REQUISITOS FORMALES DE TRAMITE PARA ACCESO A BENEFICIOS DE PROTECCION PARA EL
GOCE EFECTIVO DE SUS DERECHOS-Diferenciación/CONDICION DE VICTIMA DEL CONFLICTO ARMADO-Hecho fáctico que no depende de declaración o de
reconocimiento administrativo alguno
REGISTRO UNICO DE POBLACION
DESPLAZADA-Finalidad/MEDIDAS
O REQUISITOS FORMALES DE ACCESIBILIDAD A BENEFICIARIOS EN DIFERENTES
NORMATIVIDADES QUE PROTEGEN LOS DERECHOS DE LAS VICTIMAS-No pueden
convertirse en un obstáculo insalvable para la atención y reparación de las
víctimas del conflicto/ACTO CONSTITUTIVO Y ACTO DECLARATIVO DE CONDICION DE
VICTIMA-Distinción
La Corte insiste en su jurisprudencia en relación con la
distinción entre hecho constitutivo y hecho declarativo de la condición de
víctima, el cual ha sido aplicado en el caso de las víctimas de desplazamiento
forzado. Así, como se explicó, la jurisprudencia de esta Corte ha afirmado que
la condición de víctima de desplazamiento se genera en un hecho constitutivo de
tal condición, o una situación fáctica de violencia, coacción y desplazamiento
forzado, y que por tanto, no es necesario un reconocimiento administrativo de
la condición de víctima para ostentar tal calidad. En este sentido, la
jurisprudencia constitucional ha sostenido que la condición de desplazado
proviene de una situación fáctica de desprotección por lo que no es necesario “un
título plasmado en una declaración administrativa para reclamar la protección
especial o reforzada que el Estado debe otorgar”. Por tanto, en punto a este
tema, la Corte reitera en esta nueva oportunidad, que los registros de las
víctimas son una herramienta técnica que permite identificar parte de esta
población y determinar algunas de sus características, con el propósito de
brindar herramientas para su atención y reparación. En este sentido, el
registro no puede entenderse como el acto constitutivo de la condición de
víctima, sino un acto declarativo de carácter administrativo que permite el
acceso de las víctimas a los beneficios de la ley, no siendo por tanto un
instrumento por medio del cual se constituya una calidad, como la de víctima,
sino por medio del cual se declara administrativamente tal calidad, como
requisito formal para el acceso efectivo, organizado y eficaz de las víctimas a
los beneficios que plantea el derecho fundamental a la reparación integral.
INSCRIPCION DE TIERRAS COMO
REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD PARA INICIAR LA
ACCION DE RESTITUCION DE TIERRAS DE LAS VICTIMAS-No vulnera el acceso a
la justicia o el debido proceso/INSCRIPCION DE TIERRAS COMO REQUISITO DE
PROCEDIBILIDAD PARA INICIAR LA ACCION DE RESTITUCION DE TIERRAS DE LAS
VICTIMAS-Finalidad
PRESUNCION DE DESPOJO EN FAVOR
DE OPOSITORES-Resulta contraria a los
derechos de restitución de las víctimas del conflicto armado, del debido
proceso y del acceso a la administración de justicia/PRESUNCION DE DESPOJO
EN FAVOR DE OPOSITORES-Expresión “opositora” de la norma acusada
constituye un yerro de técnica legislativa
La Corte encuentra que, en relación con este cargo, le asiste
razón a los demandantes, ya que la expresión opositora, contenida en el
artículo 77 numeral 3, de la Ley 1448 de 2011, establece una presunción de
despojo en favor de los opositores, que resulta contraria a los derechos de restitución
de las víctimas, del debido proceso y del acceso a la administración de
justicia. Sin embargo, considera la Corte que esta expresión constituye un
yerro de técnica legislativa, un error grave en la redacción de la norma, pues
de la lectura de este precepto se colige claramente, que ese no es de ninguna
manera el  espíritu de la norma, ni la voluntad del Legislador, sino que muy
por el contrario, la presunción que consagra el precepto está concebida
material y realmente en favor de la parte solicitante o de la víctima, y que al
quedar consagrado en favor de la parte opositora, se desnaturaliza por completo
el significado semántico, el sentido natural y el alcance normativo del
precepto. En este orden de ideas, a juicio de esta Corporación, tal y como
quedó plasmada la expresión “opositora” contenida en el artículo 77 numeral 3,
de la Ley 1448 de 2011, se encuentra estableciendo una presunción de despojo en
favor de los opositores que es contradictoria, incoherente con la finalidad de
la norma, y contraria a los derechos de restitución de las víctimas, el debido
proceso y el acceso a la justicia. Así, la inclusión de la expresión
“opositora” en la norma objetada, contraría los fines de la ley de víctimas,
pues genera confusión e implica el riesgo de que no se garantice la adopción de
medidas requeridas para la restitución jurídica y material en favor de las
víctimas, a partir del contenido literal de esta presunción, de conformidad con
el cual se está favoreciendo a la “parte opositora”, siendo obligación del
solicitante o de la víctima, desvirtuar dicha presunción. Por consiguiente,
esta presunción tal y como quedó consagrada, es contraria al propósito de las
demás presunciones del artículo, que favorecen al solicitante o a la víctima,
en la medida en que probada la relación jurídica con la tierra y el despojo o
abandono, se invierte la carga de la prueba, siendo obligación del opositor
desvirtuar dicha presunción. Por estas mismas razones, esta expresión contraría
el principio de restitución como medida preferente de reparación integral para
las víctimas, establecido en el artículo 73 de la
Ley 1448 de 2011.
CONTRATOS PARA USO DE PREDIO OBJETO DE
RESTITUCION ANTE LA EXISTENCIA DE PROYECTOS AGROINDUSTRIALES PRODUCTIVOS-Contenido y alcance
CONTRATOS PARA USO DE PREDIO OBJETO DE
RESTITUCION ANTE LA EXISTENCIA DE PROYECTOS AGROINDUSTRIALES PRODUCTIVOS-Condiciones
Para que el contrato de uso tenga lugar, (i) debe
mediar necesariamente la voluntad expresa y clara de las partes, de manera que
se debe contar con el consentimiento de la víctima; (ii) debe ser autorizado
por el Magistrado que actúa como garante constitucional especialmente de los
derechos fundamentales de las víctimas, quienes son las que se encuentran en
estado de vulnerabilidad y debilidad manifiesta y están en la posición débil en
el proceso de restitución y ante la eventualidad de la suscripción del contrato
de uso; debe adelantarse un trámite incidental para tal efecto con el lleno de
los requisitos materiales y procesales; (iii) debe probarse la buena fe exenta
de culpa por parte del dueño del proyecto agroindustrial; (iv) debe reconocerse
plenamente el derecho de dominio del predio restituido a la víctima o víctimas;
todo lo cual es desconocido o subvalorado por los demandantes.
REGIMEN PENAL APLICABLE PARA CONDUCTAS QUE
GENEREN RESPONSABILIDAD RESPECTO DE LA
INSCRIPCION EN EL REGISTRO DE TIERRAS DESPOJADAS-Contenido y alcance
ALTERACION O SIMULACION EN REGISTRO DE
TIERRAS DESPOJADAS-Régimen
penal
APLICACION DEL PRINCIPIO DE
OPORTUNIDAD PREVISTO EN EL CODIGO DE PROCEDIMIENTO PENAL A FAVOR DE QUENES
CONFIESAN LA ILEGALIDAD DE TITULOS EN PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS-Desborda los límites constitucionales
impuestos al Legislador por los derechos de las víctimas a la verdad, a la
justicia y a la reparación
El inciso 3 del artículo 120 de la Ley 1448
de 2011 es inconstitucional por cuanto (1) vulnera el orden justo, los derechos
de las víctimas, y desconoce el deber del Estado de investigar  y juzgar  las
graves violaciones de los derechos humanos y las infracciones al derecho
internacional humanitario; (2) quebranta los límites constitucionales previstos
para la aplicación del principio de oportunidad; y (3) no excluye de su
aplicación graves violaciones de derechos humanos.
PRINCIPIO DE OPORTUNIDAD-Contenido/PRINCIPIO DE OPORTUNIDAD-Límites/PRINCIPIO
DE OPORTUNIDAD-Exigencias para su aplicación
PERDIDA DE DERECHOS DE LAS
VICTIMAS POR EL USO, INVASION U OCUPACION DE PREDIOS OBJETO DE RESTITUCION-Resulta desproporcionada e
irrazonable al desconocer la calidad de víctima y su derecho a la restitución
en razón de una situación de hecho
Referencia: expediente D-8963
Demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 1448 de 2011, artículos 28 numeral 9
(parcial), 70 (parcial); 72 incisos 1, 2, 4, y 5 (parciales); 73 numeral 1 y 2
(parciales);  74 inciso 6 (parcial); 75 (parcial); 76 inciso 4 (parcial) e
inciso 5; 77 numeral 3 y 4 (parciales); 78  (parcial);  84 parágrafo 2
(parcial); 91 inciso 1 (parcial);  99, 120 inciso 3 y 207.
Actor: Gustavo Gallón Giraldo y
otros.
Magistrado  Ponente:
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Bogotá D.C., trece (13) de septiembre de
dos mil doce (2012)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones Constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067
de 1991, ha proferido la presente Sentencia.
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241, numeral 4º de la
Constitución, los ciudadanos demandantes solicitan a esta Corte, que declare
la inexequibilidad de la Ley 1448 de 2011, en sus artículos 28 numeral 9 (parcial), 70
(parcial), 72 incisos 1,2,4, y 5 (parciales), 73 numeral 1 y 2 (parciales),  74
inciso 6 (parcial), 75 (parcial), 76 inciso 4 (parcial) e inciso 5, 77 numeral
3 y 4 (parciales), 78  (parcial),  84 parágrafo 2 (parcial), 91 inciso 1
(parcial),  99, 120 inciso 3, y 207.
Cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, esta
Corporación procede a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcriben las normas
demandadas según publicación en el Diario Oficial No 48.096 de 10 de junio de
2011.
“LEY 1448 DE 2011
(Junio 10)
Diario Oficial No. 48.096 de 10 de junio
de 2011
CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
Por la cual se dictan medidas de atención,
asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y
se dictan otras disposiciones.
(…)
ARTÍCULO 28. DERECHOS DE LAS VÍCTIMAS. Las
víctimas de las violaciones contempladas en el artículo 3o de la presente Ley,
tendrán entre otros los siguientes derechos en el marco de la normatividad
vigente:
1. Derecho a la verdad, justicia y
reparación.
2. Derecho a acudir a escenarios de
diálogo institucional y comunitario.
3. Derecho a ser beneficiario de las
acciones afirmativas adelantadas por el Estado para proteger y garantizar el
derecho a la vida en condiciones de dignidad.
4. Derecho a solicitar y recibir atención
humanitaria.
5. Derecho a participar en la formulación,
implementación y seguimiento de la política pública de prevención, atención y
reparación integral.
6. Derecho a que la política pública de
que trata la presente Ley, tenga enfoque diferencial.
7. Derecho a la reunificación familiar
cuando por razón de su tipo de victimización se haya dividido el núcleo
familiar.
8. Derecho a retornar a su lugar de origen
o reubicarse en condiciones de voluntariedad, seguridad y dignidad, en el marco
de la política de seguridad Nacional.
9. Derecho a la restitución de la
tierra si hubiere sido despojado de ella, en los términos establecidos
en la presente Ley.
10. Derecho a la información sobre las
rutas y los medios de acceso a las medidas que se establecen en la presente
Ley.
11. Derecho a conocer el Estado de
procesos judiciales y administrativos que se estén adelantando, en los que
tengan un interés como parte o intervinientes.
12. Derecho de las mujeres a vivir libres
de violencia.
TÍTULO IV.
REPARACIÓN DE LAS VÍCTIMAS.
CAPÍTULO I.
DISPOSICIONES GENERALES.
ARTÍCULO 70. El Estado colombiano, a
través del Plan Nacional para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas, deberá adoptar un programa
integral dentro del cual se incluya el retorno de la víctima a su lugar de
residencia o la reubicación y la restitución de sus bienes inmuebles.
TÍTULO IV.
CAPÍTULO III.
RESTITUCIÓN DE TIERRAS. DISPOSICIONES
GENERALES.
ARTÍCULO 72. ACCIONES DE RESTITUCIÓN DE
LOS DESPOJADOS. El Estado colombiano adoptará las medidas requeridas para la
restitución jurídica y material de las tierras a los despojados y
desplazados. De no ser posible la restitución, para determinar y reconocer la
compensación correspondiente.
Las acciones de reparación de los
despojados son: la restitución jurídica y material del inmueble
despojado. En subsidio, procederá, en su orden, la restitución por
equivalente o el reconocimiento de una compensación.
En el caso de bienes baldíos se procederá
con la adjudicación del derecho de propiedad del baldío a favor de la persona
que venía ejerciendo su explotación económica si durante el despojo o abandono
se cumplieron las condiciones para la adjudicación.
La restitución jurídica del inmueble
despojado se realizará con el restablecimiento de los derechos de
propiedad o posesión, según el caso. El restablecimiento del derecho de
propiedad exigirá el registro de la medida en el folio de matrícula
inmobiliaria. En el caso del derecho de posesión, su restablecimiento podrá
acompañarse con la declaración de pertenencia, en los términos señalados en la
Ley.
En los casos en los cuales la restitución
jurídica y material del inmueble despojado sea imposible o cuando
el despojado no pueda retornar al mismo, por razones de riesgo
para su vida e integridad personal, se le ofrecerán alternativas de restitución
por equivalente para acceder a terrenos de similares características y
condiciones en otra ubicación, previa consulta con el afectado. La compensación
en dinero sólo procederá en el evento en que no sea posible ninguna de las
formas de restitución.
El Gobierno Nacional reglamentará la
materia dentro de los (6) seis meses siguientes a la expedición de la presente
Ley.
ARTÍCULO 73. PRINCIPIOS DE LA
RESTITUCIÓN. La restitución de que trata la presente Ley estará regida por los
siguientes principios:
1. Preferente. La restitución de
tierras, acompañada de acciones de apoyo pos-restitución, constituye la
medida preferente de reparación integral para las víctimas;
2. Independencia. El derecho a la
restitución de las tierras es un derecho en sí mismo y es
independiente de que se haga o no el efectivo el retorno de las víctimas a
quienes les asista ese derecho;
3. Progresividad. Se entenderá que las
medidas de restitución contempladas en la presente Ley tienen como objetivo el
de propender de manera progresiva por el restablecimiento del proyecto de vida
de las víctimas;
4. Estabilización. Las víctimas del
desplazamiento forzado y del abandono forzado, tienen derecho a un retorno o
reubicación voluntaria en condiciones de sostenibilidad, seguridad y dignidad;
5. Seguridad jurídica. Las medidas de
restitución propenderán por garantizar la seguridad jurídica de la restitución
y el esclarecimiento de la situación de los predios objeto de restitución. Para
el efecto, se propenderá por la titulación de la propiedad como medida de
restitución, considerando la relación jurídica que tenían las víctimas con los
predios objeto de restitución o compensación;
6. Prevención. Las medidas de restitución
se producirán en un marco de prevención del desplazamiento forzado, de
protección a la vida e integridad de los reclamantes y de protección jurídica y
física de las propiedades y posesiones de las personas desplazadas;
7. Participación. La planificación y
gestión del retorno o reubicación y de la reintegración a la comunidad contará
con la plena participación de las víctimas;
8. Prevalencia Constitucional. Corresponde
a las autoridades judiciales de que trata la presente Ley, el deber de
garantizar la prevalencia de los derechos de las víctimas del despojo y el
abandono forzado, que tengan un vínculo especial Constitucionalmente protegido,
con los bienes de los cuales fueron despojados. En virtud de lo anterior,
restituirán prioritariamente a las víctimas más vulnerables, y a aquellas que
tengan un vínculo con la tierra que sea objeto de protección especial.
ARTÍCULO 74. DESPOJO Y ABANDONO FORZADO DE
TIERRAS. Se entiende por despojo la acción por medio de la cual, aprovechándose
de la situación de violencia, se priva arbitrariamente a una persona de su
propiedad, posesión u ocupación, ya sea de hecho, mediante negocio jurídico,
acto administrativo, sentencia, o mediante la comisión de delitos asociados a
la situación de violencia.
Se entiende por abandono forzado de
tierras la situación temporal o permanente a la que se ve abocada una persona
forzada a desplazarse, razón por la cual se ve impedida para ejercer la
administración, explotación y contacto directo con los predios que debió
desatender en su desplazamiento durante el periodo establecido en el artículo 75.
La perturbación de la posesión o el
abandono del bien inmueble, con motivo de la situación de violencia que obliga
al desplazamiento forzado del poseedor durante el período establecido en el
artículo 75, no interrumpirá el término de prescripción a su favor.
El despojo de la posesión del inmueble o
el desplazamiento forzado del poseedor durante el período establecido en el
artículo 75 no interrumpirá el término de usucapión exigido por la normativa.
En el caso de haberse completado el plazo de posesión exigido por la normativa,
en el mismo proceso, se podrá presentar la acción de declaración de pertenencia
a favor del restablecido poseedor.
Si el despojo o el desplazamiento forzado
perturbaron la explotación económica de un baldío, para la adjudicación de su
derecho de dominio a favor del despojado no se tendrá en cuenta la duración de
dicha explotación.
En estos casos el Magistrado deberá acoger
el criterio sobre la Unidad Agrícola Familiar como extensión máxima a titular y
será ineficaz cualquier adjudicación que exceda de esta extensión.
El propietario o poseedor de tierras o
explotador económico de un baldío, informará del hecho del desplazamiento a
cualquiera de las siguientes entidades: la
Personería Municipal, la Defensoría del Pueblo, la
Procuraduría Agraria, la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas
o a la Procuraduría General de la
Nación, a fin de que se adelanten las acciones a que haya lugar.
PARÁGRAFO. La configuración del despojo es
independiente de la responsabilidad penal, administrativa, disciplinaria, o
civil, tanto de la persona que priva del derecho de propiedad, posesión, ocupación
o tenencia del inmueble, como de quien realiza las amenazas o los actos de
violencia, según fuere el caso.
ARTÍCULO 75. TITULARES DEL DERECHO A LA
RESTITUCIÓN. Las personas que fueran propietarias o poseedoras de
predios, o explotadoras de baldíos cuya propiedad se pretenda adquirir
por adjudicación, que hayan sido despojadas de estas o que se hayan visto
obligadas a abandonarlas como consecuencia directa e indirecta de los hechos
que configuren las violaciones de que trata el artículo 3o de la presente Ley,
entre el 1o de enero de 1991 y el término de vigencia de la
Ley, pueden solicitar la restitución jurídica y material de las tierras despojadas
o abandonadas forzadamente, en los términos establecidos en este capítulo.
PROCEDIMIENTO DE RESTITUCIÓN Y PROTECCIÓN
DE DERECHOS DE TERCEROS.
ARTÍCULO 76. REGISTRO DE TIERRAS
PRESUNTAMENTE DESPOJADAS Y ABANDONADAS FORZOSAMENTE. Créase el “Registro de
tierras despojadas y abandonadas forzosamente” como instrumento para la
restitución de tierras a que se refiere esta Ley. En el Registro de Tierras
Despojadas y Abandonadas Forzosamente se inscribirán también las personas que
fueron despojadas de sus tierras u obligadas a abandonarlas y su relación
jurídica con estas, determinando con precisión los predios objeto de despojo,
en forma preferente mediante georreferenciación, así como el período durante el
cual se ejerció influencia armada en relación con el predio.
El registro se implementará en forma
gradual y progresiva, de conformidad con el reglamento, teniendo en cuenta la
situación de seguridad, la densidad histórica del despojo y la existencia de
condiciones para el retorno. La conformación y administración del registro estará
a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de
Tierras Despojadas que se crea por esta Ley.
La inscripción en el registro procederá de
oficio, o por solicitud del interesado. En el registro se determinará el predio
objeto del despojo o abandono forzado, la persona y el núcleo familiar del
despojado o de quien abandonó el predio. Cuando resulten varios despojados de
un mismo predio o múltiples abandonos, la
Unidad los inscribirá individualmente en el registro. En este caso se
tramitarán todas las solicitudes de restitución y compensación en el mismo
proceso.
Una vez recibida la solicitud de
inscripción de un predio en el registro por la parte interesada, o iniciado el
trámite de oficio, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución
de Tierras Despojadas, comunicará de dicho trámite al propietario, poseedor u
ocupante que se encuentre en el predio objeto de registro, a fin de que pueda
aportar las pruebas documentales que acrediten la propiedad, posesión u
ocupación de dicho predio de buena fe, conforme a la
Ley. Esta Unidad tiene un término de sesenta (60) días, contado a partir del
momento en que acometa el estudio conforme con el inciso segundo de este
artículo, para decidir sobre su inclusión en el Registro. Este término podrá
ser prorrogado hasta por treinta (30) días, cuando existan o sobrevengan
circunstancias que lo justifiquen.
La inscripción de un predio en el registro
de tierras despojadas será requisito de procedibilidad para iniciar la acción
de restitución a que se refiere este Capítulo.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión de
Restitución de Tierras Despojadas tendrá acceso a todas las bases de datos
sobre las víctimas de despojo o abandono forzado, del Instituto Geográfico
Agustín Codazzi y de los catastros descentralizados, de las notarías, del
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, de la Superintendencia de Notariado y Registro, de las oficinas de registro de instrumentos
públicos, entre otros.
Para estos efectos, las entidades
dispondrán de servicios de intercambio de información en tiempo real con la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas, con base en los estándares de seguridad y políticas definidas en el
Decreto 1151 de 2008 sobre la estrategia de Gobierno en Línea.
En los casos en que la infraestructura
tecnológica no permita el intercambio de información en tiempo real, los
servidores públicos de las entidades y organizaciones respectivas, deberán
entregar la información en el término máximo de diez (10) días, contados a
partir de la solicitud. Los servidores públicos que obstruyan el acceso a la
información o incumplan con esta obligación incurrirán en falta gravísima, sin perjuicio
de las sanciones penales a que haya lugar.
PARÁGRAFO 1o. Las autoridades que reciban
información acerca del abandono forzado y de despojo de tierras deben remitir a
la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas, al día hábil siguiente a su recibo, toda la información
correspondiente con el objetivo de agilizar la inscripción en el registro y los
procesos de restitución.
PARÁGRAFO 2o. La
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas
deberá permitir el acceso a la información por parte de la
Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas, en aras de garantizar la
integridad e interoperatividad de la
Red Nacional de Información para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
ARTÍCULO 77. PRESUNCIÓNES DE DESPOJO EN
RELACIÓN CON LOS PREDIOS INSCRITOS EN EL REGISTRO DE TIERRAS DESPOJADAS. En
relación con los predios inscritos en el Registro de Tierras Despojadas y
Abandonadas Forzosamente se tendrán en cuenta las siguientes presunciones:
1. Presunciones de derecho en relación con
ciertos contratos. Para efectos probatorios dentro del proceso de restitución,
se presume de derecho que existe ausencia de consentimiento, o causa ilícita,
en los negocios y contratos de compraventa o cualquier otro mediante el cual se
transfiera o se prometa transferir un derecho real, la posesión u ocupación
sobre el inmueble objeto de restitución, celebrados durante el periodo previsto
en el artículo 75, entre la víctima de este, su cónyuge, compañero o compañera
permanente, los familiares o mayores de edad con quienes conviva, sus
causahabientes con las personas que hayan sido condenadas por pertenencia,
colaboración o financiación de grupos armados que actúan por fuera de la
Ley cualquiera que sea su denominación, o por narcotráfico o delitos conexos,
bien sea que estos últimos hayan actuado por sí mismos en el negocio, o a
través de terceros. La ausencia de consentimiento en los contratos y negocios mencionados
en este numeral genera la inexistencia del acto o negocio de que se trate y la
nulidad absoluta de todos los actos o negocios posteriores que se celebren
sobre la totalidad o una parte del bien.
2. Presunciones legales en relación con
ciertos contratos. Salvo prueba en contrario, para efectos probatorios dentro
del proceso de restitución, se presume que en los siguientes negocios jurídicos
hay ausencia de consentimiento o de causa lícita, en los contratos de
compraventa y demás actos jurídicos mediante los cuales se transfiera o se
prometa transferir un derecho real, la posesión o la ocupación sobre inmuebles
siempre y cuando no se encuentre que la situación está prevista en el numeral
anterior, en los siguientes casos:
a. En cuya colindancia hayan ocurrido
actos de violencia generalizados, fenómenos de desplazamiento forzado
colectivo, o violaciones graves a los DH en la época en que ocurrieron las
amenazas o hechos de violencia que se alega causaron el despojo o abandono, o
en aquellos inmuebles en donde se haya solicitado las medidas de protección
individuales y colectivas relacionadas en la
Ley 387 de 1997, excepto en aquellos casos autorizados por la autoridad
competente, o aquellos mediante el cual haya sido desplazado la víctima de
despojo, su cónyuge, compañero o compañera permanente, los familiares o mayores
de edad con quienes convivía o sus causahabientes.
b. Sobre inmuebles colindantes de aquellos
en los que, con posterioridad o en forma concomitante a las amenazas, se
cometieron los hechos de violencia o el despojo se hubiera producido un
fenómeno de concentración de la propiedad de la tierra en una o más personas,
directa o indirectamente; sobre inmuebles vecinos de aquellos donde se hubieran
producido alteraciones significativas de los usos de la tierra como la
sustitución de agricultura de consumo y sostenimiento por monocultivos,
ganadería extensiva o minería industrial, con posterioridad a la época en que
ocurrieron las amenazas, los hechos de violencia o el despojo.
c. Con personas que hayan sido
extraditadas por narcotráfico o delitos conexos, bien sea que estos últimos
hayan actuado por sí mismos en el negocio, o a través de terceros.
d. En los casos en los que el valor
formalmente consagrado en el contrato, o el valor efectivamente pagado, sean
inferiores al cincuenta por ciento del valor real de los derechos cuya
titularidad se traslada en el momento de la transacción.
e. Cuando no se logre desvirtuar la
ausencia de consentimiento en los contratos y negocios mencionados en alguno de
los literales del presente artículo, el acto o negocio de que se trate será
reputado inexistente y todos los actos o negocios posteriores que se celebren
sobre la totalidad o parte del bien estarán viciados de nulidad absoluta.
f. Frente a propiedad adjudicada de
conformidad con la Ley 135 de 1961 y el Decreto 561 de 1989,
a empresas comunitarias, asociaciones o cooperativas campesinas, cuando con
posterioridad al desplazamiento forzado se haya dado una transformación en los
socios integrantes de la empresa.
3. Presunciones legales sobre ciertos
actos administrativos. Cuando la parte opositora hubiere probado la
propiedad, posesión u ocupación, y el posterior despojo de un bien
inmueble, no podrá negársele su restitución con fundamento en que un acto
administrativo posterior legalizó una situación jurídica contraria a los
derechos de la víctima. Para efectos probatorios dentro del proceso de
restitución, se presume legalmente que tales actos son nulos. Por lo tanto, el
Juez o Magistrado podrá decretar la nulidad de tales actos. La nulidad de
dichos actos produce el decaimiento de todos los actos administrativos
posteriores y la nulidad de todos los actos y negocios jurídicos privados que
recaigan sobre la totalidad del bien o sobre parte del mismo.
4. Presunción del debido proceso en
decisiones judiciales. Cuando el solicitante hubiere probado la
propiedad, posesión u ocupación, y el posterior despojo de un bien
inmueble, no podrá negársele su restitución con fundamento en que una sentencia
que hizo tránsito a cosa juzgada otorgó, transfirió, expropió, extinguió o
declaró la propiedad a favor de un tercero, o que dicho bien fue objeto de
diligencia de remate, si el respectivo proceso judicial fue iniciado entre la
época de las amenazas o hechos de violencia que originaron el desplazamiento y
la de la sentencia que da por terminado el proceso de que trata esta Ley.
Para efectos probatorios dentro del
proceso de restitución, se presume que los hechos de violencia le impidieron al
despojado ejercer su derecho fundamental de defensa dentro del proceso a través
del cual se legalizó una situación contraria a su derecho. Como consecuencia de
lo anterior, el Juez o Magistrado podrá revocar las decisiones judiciales a
través de las cuales se vulneraron los derechos de la víctima y a ordenar los
ajustes tendientes a implementar y hacer eficaz la decisión favorable a la
víctima del despojo.
5. Presunción de inexistencia de la
posesión. Cuando se hubiera iniciado una posesión sobre el bien objeto de
restitución, durante el periodo previsto en el artículo 75 y la sentencia que
pone fin al proceso de que trata la presente Ley, se presumirá que dicha
posesión nunca ocurrió.
ARTÍCULO 78. INVERSIÓN DE LA
CARGA DE LA PRUEBA. Bastará con la prueba sumaria de la propiedad,
posesión u ocupación y el reconocimiento como desplazado en el proceso
judicial, o en su defecto, la prueba sumaria del despojo, para trasladar la
carga de la prueba al demandado o a quienes se opongan a la pretensión de la
víctima en el curso del proceso de restitución, salvo que estos también hayan
sido reconocidos como desplazados o despojados del mismo predio.
ARTÍCULO 84. CONTENIDO DE LA
SOLICITUD. La solicitud de restitución o formalización deberá contener:
a) La identificación del predio que deberá
contener como mínimo los siguientes datos: la ubicación, el departamento,
municipio, corregimiento o vereda, la identificación registral, número de la
matrícula inmobiliaria e identificación catastral, número de la cédula
catastral.
b) La constancia de inscripción del predio
en el registro de tierras despojadas.
c) Los fundamentos de hecho y de derecho
de la solicitud.
d) Nombre, edad, identificación y
domicilio del despojado y de su núcleo familiar, o del grupo de personas
solicitantes, según el caso.
e) El certificado de tradición y libertad
de matrícula inmobiliaria que identifique registralmente el predio.
f) La certificación del valor del avalúo
catastral del predio.
PARÁGRAFO 1o. Se garantizará la gratuidad
a favor de las víctimas, de los trámites de que trata el presente artículo,
incluyendo la exención del arancel judicial a que se refiere la
Ley 1394 de 2010.
PARÁGRAFO 2o. En los casos en que no sea
posible allegar con la solicitud los documentos contenidos a literales e) y f)
del presente artículo, se podrán acreditar por cualquiera de los medios de
prueba admisibles señalados en el Código de Procedimiento Civil su calidad de propietario,
poseedor u ocupante de las tierras objeto de restitución.
ARTÍCULO 91. CONTENIDO DEL FALLO. La
sentencia se pronunciará de manera definitiva sobre la propiedad,
posesión del bien u ocupación del baldío objeto de la demanda y
decretará las compensaciones a que hubiera lugar, a favor de los opositores que
probaron buena fe exenta de culpa dentro del proceso. Por lo tanto, la
sentencia constituye título de propiedad suficiente.
La sentencia deberá referirse a los
siguientes aspectos, de manera explícita y suficientemente motivada, según el
caso:
a. Todas y cada una de las pretensiones de
los solicitantes, las excepciones de opositores y las solicitudes de los
terceros;
b. La identificación, individualización,
deslinde de los inmuebles que se restituyan, indicando su ubicación, extensión,
características generales y especiales, linderos, coordenadas geográficas,
identificación catastral y registral y el número de matrícula inmobiliaria.
c. Las órdenes a la oficina de registro de
instrumentos públicos para que inscriba la sentencia, en la oficina en donde
por circunscripción territorial corresponda el registro del predio restituido o
formalizado.
d. Las órdenes a la oficina de registro de
instrumentos públicos para que cancele todo antecedente registral sobre
gravámenes y limitaciones de dominio, títulos de tenencia, arrendamientos, de
la denominada falsa tradición y las medidas cautelares registradas con
posterioridad al despojo o abandono, así como la cancelación de los
correspondientes asientos e inscripciones registrales;
e. Las órdenes para que los inmuebles
restituidos queden protegidos en los términos de la
Ley 387 de 1997, siempre y cuando los sujetos a quienes se les restituya el
bien estén de acuerdo con que se profiera dicha orden de protección;
f. En el caso de que procediera la
declaración de pertenencia, si se hubiese sumado el término de posesión exigido
para usucapir previsto por la normativa, las órdenes a la oficina de registro
de instrumentos públicos para que inscriba dicha declaración de pertenencia;
g. En el caso de la explotación de
baldíos, se ordenará al Incoder la realización de las adjudicaciones de
baldíos a que haya lugar.
h. Las órdenes necesarias para restituir
al poseedor favorecido en su derecho por la sentencia dentro del proceso de
restitución, de acuerdo con lo establecido en la presente Ley, cuando no se le
reconozca el derecho de dominio en la respectiva providencia;
i. Las órdenes necesarias para que se
desengloben o parcelen los respectivos inmuebles cuando el inmueble a restituir
sea parte de uno de mayor extensión. El Juez o Magistrado también ordenará que
los predios se engloben cuando el inmueble a restituir incluya varios predios
de menor extensión;
j. Las órdenes pertinentes para que se
haga efectivo cumplimiento de las compensaciones de que trata la
Ley, y aquellas tendientes a garantizar los derechos de todas las partes en
relación con las mejoras sobre los bienes objeto de restitución;
k. Las órdenes necesarias para que la
persona compensada transfiera al Fondo de la
Unidad Administrativa el bien que le fue despojado y que fue imposible
restituirle.
l. La declaratoria de nulidad de las
decisiones judiciales que por los efectos de su sentencia, pierdan validez
jurídica, de conformidad con lo establecido en la presente Ley.
m. La declaratoria de nulidad de los actos
administrativos que extingan o reconozcan derechos individuales o colectivos, o
modifiquen situaciones jurídicas particulares y concretas, debatidos en el
proceso, si existiera mérito para ello, de conformidad con lo establecido en
esta Ley, incluyendo los permisos, concesiones y autorizaciones para el
aprovechamiento de los recursos naturales que se hubieran otorgado sobre el
predio respectivo;
n. La orden de cancelar la inscripción de
cualquier derecho real que tuviera un tercero sobre el inmueble objeto de
restitución, en virtud de cualesquiera obligaciones civiles, comerciales,
administrativas o tributarias contraídas, de conformidad con lo debatido en el
proceso;
o. Las órdenes pertinentes para que la
fuerza pública acompañe y colabore en la diligencia de entrega material de los
bienes a restituir;
p. Las órdenes que sean necesarias para
garantizar la efectividad de la restitución jurídica y material del bien
inmueble y la estabilidad en el ejercicio y goce efectivo de los derechos de
las personas reparadas;
q. Las órdenes y condenas exigibles de
quienes hayan sido llamados en garantía dentro del proceso a favor de los
demandantes y/o de los demandados de buena fe derrotados en el proceso;
r. Las órdenes necesarias para garantizar
que las partes de buena fe exenta de culpa vencidas en el proceso sean
compensadas cuando fuera del caso, en los términos establecidos por la presente
Ley;
s. La condena en costas a cargo de la
parte vencida en el proceso de restitución de que trata la presente Ley cuando
se acredite su dolo, temeridad o mala fe;
t. La remisión de oficios a la
Fiscalía General de la Nación en caso de que como resultado del proceso se
perciba la posible ocurrencia de un hecho punible.
PARÁGRAFO 1o. Una vez ejecutoriada la
sentencia, su cumplimiento se hará de inmediato. En todo caso, el Juez o
Magistrado mantendrá la competencia para garantizar el goce efectivo de los
derechos del reivindicado en el proceso, prosiguiéndose dentro del mismo
expediente las medidas de ejecución de la sentencia, aplicándose, en lo
procedente, el artículo 335 del Código de Procedimiento Civil. Dicha
competencia se mantendrá hasta tanto estén completamente eliminadas las causas
de la amenaza sobre los derechos del reivindicado en el proceso.
PARÁGRAFO 2o. El Juez o Magistrado dictará
el fallo dentro de los cuatro meses siguientes a la solicitud. El
incumplimiento de los términos aplicables en el proceso constituirá falta
gravísima.
PARÁGRAFO 3o. Incurrirá en falta gravísima
el funcionario que omita o retarde injustificadamente el cumplimiento de las
órdenes contenidas en el fallo o no brinde al Juez o al Magistrado el apoyo
requerido por este para la ejecución de la sentencia.
PARÁGRAFO 4o. El título del bien deberá
entregarse a nombre de los dos cónyuges o compañeros permanentes, que al
momento del desplazamiento, abandono o despojo, cohabitaban, así al momento de
la entrega del título no están unidos por Ley.
ARTÍCULO 99. CONTRATOS PARA EL USO DEL
PREDIO RESTITUIDO. Cuando existan proyectos agroindustriales productivos en el
predio objeto de restitución y con el propósito de desarrollar en forma
completa el proyecto, el Magistrado que conozca del proceso podrá autorizar,
mediante el trámite incidental, la celebración de contratos entre los
beneficiarios de la restitución, y el opositor que estuviera desarrollando el
proyecto productivo, sobre la base del reconocimiento del derecho de dominio
del restituido o restituidos, y que el opositor haya probado su buena fe exenta
de culpa en el proceso.
Cuando no se pruebe la buena fe exenta de
culpa, el Magistrado entregará el proyecto productivo a la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas
para que lo explote a través de terceros y se destine el producido del proyecto
a programas de reparación colectiva para víctimas en las vecindades del predio,
incluyendo al beneficiario de la restitución.
El Magistrado velará por la protección de
los derechos de las partes y que estos obtengan una retribución económica
adecuada.
ARTÍCULO 120. RÉGIMEN PENAL. El que
obtenga la inscripción en el registro de tierras despojadas alterando o
simulando deliberadamente las condiciones requeridas para su inscripción, u
ocultando las que la hubiesen impedido, incurrirá en prisión de ocho (8) a doce
(12) años. De la misma manera, el servidor público que teniendo conocimiento de
la alteración o simulación fraudulenta, facilite, o efectúe la inscripción en
el registro de tierras despojadas, incurrirá en la misma pena e inhabilitación
para el ejercicio de derechos y funciones públicas de diez (10) a veinte (20)
años.
Las mismas penas se impondrán al que
presente ante el Tribunal solicitud de restitución de tierras en desarrollo de
las disposiciones de esta Ley, sin tener la calidad de despojado, o a quien
presente oposición a una solicitud de restitución, a través de medios
fraudulentos o documentos falsos y a quien emplee en el proceso pruebas que no
correspondan con la realidad.
Quienes acudan al proceso y confiesen la
ilegalidad de los títulos o el despojo de las tierras o de los derechos
reclamados en el proceso se harán beneficiarios al principio de oportunidad
previsto en el Código de Procedimiento Penal.
TÍTULO IX.
DISPOSICIONES FINALES.
ARTÍCULO 207. Cualquier persona que
demande la condición de víctima en los términos del artículo 3o de la presente
Ley, que utilice las vías de hecho para invadir, usar u ocupar un predio del
que pretenda restitución o reubicación como medida reparadora, sin que su
situación jurídica dentro del proceso de restitución de tierras despojadas y
abandonadas forzosamente haya sido resuelta en los términos de los artículos
91, 92 y siguientes de la presente Ley, o en las normas que las modifiquen,
sustituyan o adicionen, perderá los beneficios establecidos en el Capítulo III
del Título IV de esta Ley.
Lo anterior sin perjuicio de la aplicación
de las demás normas vigentes que sancionen dicha conducta.”
(Se resaltan y subrayan las expresiones que se demandaron)
III. LA DEMANDA
Los ciudadanos consideran que las expresiones
demandadas de los artículos 28, 70, 72, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 84, 91, 99 y
207 de la Ley 1448 de 2011 vulneran  los derechos de las víctimas a la verdad,
a la justicia y a la reparación y el derecho a la restitución, que es uno de
los aspectos esenciales que comporta la reparación integral.
(i) Manifiestan que las disposiciones acusadas son
violatorias del Preámbulo de la
Constitución en relación con la finalidad de asegurar a los integrantes del
pueblo de Colombia la justicia y la igualdad, dentro de un marco jurídico que
garantice un orden político, económico y social justo; del artículo 2 (garantía
de la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución, la vigencia de un orden justo y los fines esenciales del
Estado); artículo 13 (derecho a la igualdad), artículo 25 (derecho al trabajo),
artículo 26 (libertad de escogencia de profesión u oficio), artículos 58 y 60 (derecho
a la propiedad privada y otros derechos adquiridos), artículo 64 (derecho de
acceso progresivo a la propiedad de la tierra para los trabajadores y
trabajadoras agrarios), artículos 29 y 229 (derecho a las garantías judiciales
y administrativas y a un recurso efectivo) y del artículo 93 (bloque de
constitucionalidad) de la
Constitución Política de Colombia.
Adicionalmente, los ciudadanos demandantes consideran
que las normas aludidas no guardan correspondencia con algunos de los tratados
y convenciones internacionales ratificados por Colombia, que son parte integral
del bloque de constitucionalidad y que protegen los derechos de las víctimas,
consagran el derecho a la restitución y tienen por objeto la protección de
otros derechos vulnerados.
(ii) Al efecto mencionan que los artículos demandados
vulneran los siguientes derechos:
(a) Derechos a la verdad, la justicia y la
reparación integral especialmente el derecho a la restitución como componente
de ésta y a las garantías de no repetición: contemplados en el Preámbulo y
los artículos 2, 29 y 229 de la
Constitución Política; 1, 8, 25 y 63 de la
Convención Americana de Derechos Humanos (CADH); y 2, 9, 10, 14 y 15 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP). Igualmente en los
Principios Rectores de los Desplazamientos Internos (Principios Deng); y
finalmente los Principios sobre la
Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las Personas
Desplazadas (Principios Pinheiro).
(b) Derecho a la igualdad de las víctimas: Previstos
en los artículos 13 de la
Constitución Política; 1 de la
Declaración Universal de DH (DUDH), 1 y 24 de la
CADH; 1 de la Convención para la
Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la
Mujer (CEDAW); 3 y 26 del PIDCP; 3 del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC).
(c) Derecho a la propiedad privada, derecho
de los trabajadores agrarios, y derecho al trabajo y a la libre
escogencia de profesión u oficio: protegidos a través de los artículos 25,
26, 58, 60 y 64 de la
Constitución Política (CP); artículos 21 de la
CADH; 15 y 16 de la CEDAW y 6 del PIDESC.
(d) Derecho a un recurso judicial efectivo:
señalado en los artículos 29 y 229 de la CP; 8 de la
DUDH; 1, 8 y 25 de la CADH; 2.3 del PIDCP; 2 y 6 de la
CEDAW; 13 y 14 de la Convención contra la tortura y otros tratos o penas
crueles, inhumanos o degradantes (CCT); 8.2 de la
Convención Internacional para la protección de todas las personas contra las
desapariciones forzadas (CCDF); principios 8 y 18 de los Principios relativos a
una eficaz prevención e investigación de las ejecuciones extralegales,
arbitrarias o sumarias.
(iii) El libelo presenta los cargos objeto de la
demanda de la siguiente manera:
“i. Cargo contra el artículo 28 numeral 9 parcial
en concordancia con el artículo 72 de la Ley 1448 de 2011 producto de la
omisión legislativa relativa en relación con los bienes abandonados y respecto
a los despojados, que trae como consecuencia la violación del derecho a la
restitución como componente de la reparación integral, al igual que los
derechos de las víctimas a la verdad y a la justicia y el derecho a la
igualdad.
ii. Cargo de inconstitucionalidad contra los artículos
70, 72, 73, y 75 de la Ley 1448 de 2011 por omisión legislativa relativa, en
relación con los bienes muebles, que trae como consecuencia la violación del
derecho fundamental de las víctimas a la restitución por consiguiente atenta
contra el derecho a la reparación integral, al igual que los derechos de las
víctimas a la verdad y a la justicia, el derecho a la igualdad y a la propiedad
privada.
iii. Cargo de inconstitucionalidad contra los
artículos 74 inciso 6 parcial, 75 parcial, 76 inciso 4 parcial, 77 numeral 3 y
4 parciales, 78 parcial, 84 parágrafo 2 parcial y 91 inciso 1 parcial de la
Ley 1448 de 2011 por omisión legislativa relativa que excluye a los tenedores
del derecho a la restitución y por tanto viola este derecho, así como los
derechos a la verdad y la justicia, el derecho a la igualdad, a la propiedad y
demás derechos adquiridos conforme a las Leyes civiles.
iv. Cargo contra el artículo 76 inciso 5 de la
Ley 1448 de 2011 relativo al registro de tierras despojadas y abandonadas
forzosamente y su establecimiento como requisito de procedibilidad, lo cual
vulnera el acceso a la justicia de las víctimas, y consecuentemente vulnera sus
derechos a la verdad, y a la reparación integral y como parte de esta la
restitución.
v. Cargo contra el artículo 77 numeral 3 parcial de la
Ley 1448 de 2011, relativo al otorgamiento de una presunción de despojo a favor
de los opositores y en contra de las víctimas en relación con los predios
inscritos en el registro de tierras despojadas, por violación de los derechos
de las víctimas a la restitución, al debido proceso y al acceso a la justicia.
vi. Cargo contra el artículo 99 de la
Ley 1448 de 2011 relativo
a los contratos de uso, por violación del derecho a la restitución de las
víctimas, el derecho a la propiedad, el derecho de acceso progresivo a la
propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, el derecho al trabajo y a
la libre escogencia de profesión u oficio y el derecho a la igualdad.
vii. Cargo contra el artículo 120 inciso 3 de la
Ley 1448 de 2011relativo al principio de oportunidad para quienes confíen la
ilegalidad de los títulos, o el despojo de las tierras, por vulneración de los
limites a la libertad de configuración del legislador en la materia, que
acarrea la violación de los derechos de las víctimas a la restitución y a la
reparación integral, la verdad y la justicia y los estándares internacionales
sobre ellos.
viii. Cargo contra el artículo 207 de la
Ley 1448 de 2011 relativo a pérdida de los derechos de las víctimas por la
invasión, uso u ocupación de predios objeto de restitución, por violación del
mandato de democratización del acceso a la tierra, los derechos de las víctimas
a la restitución y la justicia y el derecho a la igualdad.”
(iv) Señalan que dentro de las medidas propias de la
justicia transicional se establece el enfoque trasformador que deben tener las
reparaciones (art. 25 de la Ley 1448 de 2011). Por lo tanto, sostienen que
volver a la situación anterior es insuficiente e inconveniente para las
víctimas por las condiciones a las que han sido sometidas, por lo que los
programas de reparación deben adoptar medidas que impliquen cambios
estructurales encaminados a garantizar los derechos de éstas. En este orden de
ideas, consideran que “…cualquier apartado de la norma demandada que
favorezca o perpetúe la exclusión social, la discriminación y la fragmentación
de los derechos de las víctimas debe ser declarado inexequible o con una
interpretación condicionada que le dé un alcance acorde con los preceptos
superiores. De lo contrario, los objetivos propuestos por la
Ley no serán alcanzados y varias de sus disposiciones inconstitucionales e
injustas actuarían en contravía del enfoque y la finalidad de las reparaciones
expresado por los órganos judiciales, cuasi-judiciales y de monitoreo de los
tratados internacionales de Derechos Humanos ratificados por Colombia.”
(v) Sostienen que las disposiciones acusadas, vulneran
los derechos de las mujeres, quienes en su entender son las personas más
afectadas en el marco del conflicto. En este sentido, argumentan que las
mujeres, en tiempo de paz como en tiempo de guerra, han sido objeto de las más
grandes discriminaciones, por lo que es indispensable la adopción de medidas
especiales para la protección de sus derechos. También consideran, que las
mujeres tienen relaciones jurídicas más precarias con la tierra que los
hombres, por lo que se hace indispensable que se tenga en cuenta este tipo de
situaciones para adoptar medidas de reparación transformadora frente a medidas
inequitativas de acceso a la tierra. Afirman que al permitir el acceso a las
mujeres a la propiedad de la tierra, se contribuirá a la justicia
transformadora  con lo que se modificarán patrones históricos de subordinación
y exclusión social.
(vi) Argumentan que tanto la reparación como la
restitución, deben ser justas e integrales, pues la
Corte Constitucional ha indicado que la restitución  es un medio idóneo de
reparación a favor de los desplazados que han abandonado o han sufrido despojo
de sus bienes; además, el derecho a la restitución es independiente del
retorno y de las demás medidas para el restablecimiento de los derechos
vulnerados. Finamente, anotan que la restitución no es solo una medida de
reparación, sino que además es garantía de no repetición.
(vii) Aducen que existen instrumentos de derecho
internacional especializados en estudiar lo contentivo sobre reparación y
restitución,  los cuales en ejercicio de sus competencias, fijan pautas y
principios de obligatorio cumplimiento para el Estado colombiano, por ser parte
integral del bloque de constitucionalidad, como la
Convención Americana de Derechos, los Principios de Pinheiro, los Principios
de Van Boven; los Principios Joinet. Así mismo, mencionan las recomendaciones y
pronunciamientos de los órganos encargados de vigilar el cumplimiento de los
principales instrumentos internacionales en materia de derechos humanos, como
el Comité de Derechos Humanos, la
Corte Interamericana de Derechos Humanos.
(viii) En relación con el marco jurídico nacional,
afirman que las normas demandadas hacen referencia a la restitución como parte
de la reparación integral, que beneficia a las víctimas del desplazamiento
forzado además de tener relación directa con el derecho a la propiedad privada,
el cual consideran vulnerado. De esta manera exponen que la
Ley 1448 de 2011 en su art. 2 hace referencia a reparaciones específicas de
los grupos étnicos.
En este sentido, afirman que los derechos a la
justicia, la verdad y la reparación (arts. 2, 29, 93, 229. 250 numeral. 6 y 7)
son de aplicación inmediata, que deben ser protegidos con base en el principio
de no discriminación (art. 13 CP), y por lo tanto no puede haber lugar a
diferencias injustificadas entre las víctimas.
Aunado a lo anterior, exponen la forma en que la
Corte Constitucional ha resuelto la tensión generada por acceder a este
derecho, haciendo énfasis en las situaciones suscitadas por el desplazamiento
forzado, citando para ello la múltiple jurisprudencia constitucional.
(ix) Con fundamento en lo anterior, los demandantes
solicitan a la Corte
(a) Declarar la inconstitucionalidad de las
expresiones “si hubiere sido despojado de ella” y “de los despojados”,
“despojado” y “el despojado” contenidas en los artículos 28,
numeral 9 y 72 incisos 2, 4 y 5. Subsidiariamente solicitan que se declare la
constitucionalidad condicionada de los apartes subrayados de los artículos 28,
numeral 9 y 72 incisos 2, 4 y 5, en el entendido que la restitución previstas
en los apartes demandados de la Ley 1448 de 2011 se aplica, en igual medida,
para víctimas con bienes “despojados” (o usurpados) y, para las víctimas con
bienes abandonados forzosamente.
(b) Declarar la inconstitucionalidad de las
expresiones “de la tierra”, “inmuebles”, “de las tierras”,
“de los inmuebles”, “del inmueble” y “de tierras”
contenidas en los artículos 70, 72, 73 y 75 de la
Ley 1448 de 2011, subrayados en la transcripción de dichas normas.
Subsidiariamente solicitan que se declare la constitucionalidad condicionada de
los apartes subrayados de los artículos 70, 72, 73 y 75 de la
Ley 1448 de 2011, que contienen las expresiones acusadas, en el entendido de
que el derecho a restitución regulado en dichos artículos hace referencia tanto
a bienes inmuebles como a bienes muebles.
(c) Declarar la inconstitucionalidad parcial de los
artículos 74, 75, 76 inciso 4, 77, 78, 84 y 91 de la
Ley 1448 de 2011. Subsidiariamente solicitan que se declare la
constitucionalidad condicionada de las expresiones demandadas en este cargo, en
el entendido de que tanto los propietarios o poseedores de predios, como los
ocupantes de baldíos y tenedores tienen derecho a la restitución contemplada en
los artículos 74, 75, 76 inciso 4, 77, 78, 84 y 91 de la
Ley 1448 de 2011.
(d) Declarar la inconstitucionalidad del artículo 76
inciso quinto.
(e) Declarar la inconstitucionalidad de la expresión “opositora”
contenida en el artículo 77 numeral 3 de la
Ley 1448 de 2011.
(f) Declare la inconstitucionalidad del artículo 99 de
la Ley 1448 de 2011.
(g) Declarar la inconstitucionalidad del inciso 3 del
artículo 120 de la Ley 1448 de 2011.
(h) Declarar la inconstitucionalidad del artículo 207
de la Ley 1448 de 2011.
IV. INTERVENCIONES
A- INTERVENCIONES DE ENTIDADES OFICIALES
1. Senado de la
República
El Senado de la
República intervino a través de apoderado judicial dentro del presente proceso
de constitucionalidad para defender la exequibilidad de los preceptos
demandados de la Ley 1448 de 2011, con base en las siguientes consideraciones:
(i) No encuentra que haya una oposición relevante, razonable y
argumentada, tanto en la motivación de la demanda, como en los soportes
explicativos de cada uno de los cargos formulados, contra la
Ley 1448 de 2011.
(ii) Sostiene que a pesar de la sustentación de cada uno de los
cargos de los demandantes, no hay fundamentos valederos para que prosperen, por
cuanto “la Ley de víctimas fue expedida con el cumplimiento tanto de los
requisitos formales, como sustanciales, esto es previendo las circunstancias
que debían tenerse en cuenta para cumplir con la finalidad y filosofía de su
contenido, en aras de asistir y reparar integralmente a las víctimas del conflicto
armado”.
(iii) Considera que con esta Ley el legislador pretende instituir
una política de Estado de asistencia, atención, protección y reparación de las
víctimas de violaciones de sus derechos, todo desde una óptica de violaciones
manifiestas a las normas internacionales de derechos humanos o infracciones al
derecho internacional humanitario. De otra parte, asevera que la ley fue
redactada de manera concertada, razonable y estructurada, sustancial y
formalmente, en los diversos debates hubo personas avezadas y eruditas en el
tema que lo ameritaba.
(iv) Finalmente afirma, que la
Ley 1448 de 2011, no solo se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico
nacional sino al supralegal, por lo cual solicita la declaratoria de exequibilidad
de las normas acusadas.
2. Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República de Colombia
La Secretaria Jurídica de Presidencia intervino dentro del presente proceso de
constitucionalidad para defender la exequibilidad de los preceptos demandados
de la Ley 1448 de 2011. En este orden de ideas considera que los cargos de la
demanda resultan sustancialmente ineptos para promover un juicio adecuado de
inconstitucionalidad, por lo que expuso los siguientes argumentos:
(i) Considera que en los cargos contra los artículos 70, 72, 73 y
75 parciales de la Ley 1448 de 2011, los demandantes no tienen en cuenta que
las normas acusadas hacen parte de un sistema distinto de reparación y
restitución, propio de la justicia transicional. El cargo de violación del
principio de igualdad está insuficientemente  sustentado; en la demanda no se
alcanza a desvirtuar la presunción de legitimidad de la regulación diversa,
fundada en la libre configuración del legislador. Por otra parte, encuentra que
la aplicación de las leyes transicionales va más allá de la indemnización total
de los perjuicios materiales de todas las víctimas, y apunta a un proceso de
reconciliación y por lo tanto de pacificación. Además, para establecer la
inconstitucionalidad de las normas acusadas, hay que indicar por qué las mismas
son discriminatorias, cosa que no logran hacer los demandantes, pues la demanda
no alcanza a desvirtuar la presunción de legitimidad  de la regulación diversa,
fundada en la libre configuración del legislador.
(ii) Afirma que en los cargos contra los artículos 74, 75, 76, 77,
78, 84 y 91 de la Ley 1448 de 2011, en los cuales, según consideran los
demandantes, se dejan por fuera la posibilidad de reparación a los tenedores de
bienes raíces y los ocupantes de los baldíos, no se menciona el régimen de
justicia transicional para descalificar la
Ley demandada, dado que este régimen no pretende remplazar la regulación común
sino reforzarla. El argumento de los demandantes de violación del principio de
igualdad está insuficientemente sustentado, por cuanto no consideraron que las
normas acusadas hacen parte de un sistema distinto de reparación y restitución
que es propio de la justicia transicional;  igualmente, la demanda no alcanza a
desvirtuar la presunción de legitimidad de la regulación diversa, fundada en la
libre configuración del legislador.
(iii) Aduce, en cuanto al cargo de inconstitucional en contra del
inciso quinto del artículo 76, que el registro de tierras despojadas es una
imposición de la Ley de justicia transicional que tiene un alcance temporal y
es una imposición que no debe ignorarse. Para los demandantes, el derecho a la
restitución es independiente al registro, pero este registro es un elemento que
garantiza la ejecución de la Ley en su dimensión de transitoriedad. Así mismo,
por el hecho de que esta Ley tenga un término en el tiempo, el Estado necesita
organizar de manera pronta el registro de las tierras despojadas para tener un
registro que dé certeza sobre los predios susceptibles de ser restituidos.
(iv) En relación con el cargo en contra del artículo 99, respecto
del alcance del derecho a la propiedad, indica que los actores prescinden del
contexto en que se da la restitución de bienes. Afirma que la restitución de
tierras no puede evaluarse desde la óptica de procesos reivindicatorios
ordinarios en el que solo se involucran los intereses particulares de las
partes. En ese sentido, sostiene que la justicia transicional tiene un objetivo
común de reconciliación. Por lo tanto, era indispensable que la demanda
contextualizara la norma en el escenario que le es propio, por lo tanto,
concluye la insuficiencia del cargo.
(v) Sostiene que el cargo contra el inciso 3º del artículo 120, no
puede prosperar por insuficiencia del mismo, al descalificar la posibilidad de
aplicar el principio de oportunidad en el escenario propio de la
Ley 1448 de 2011. Argumenta que el alcance de la justicia transicional es
mayor que el de la justicia ordinaria y determina los estándares y parámetros
con que se define el alcance de sus instituciones. Por lo tanto, no es posible
afirmar, que el principio de oportunidad en materia de despojo impedirá llegar
a la verdad material del mismo, y además era necesario hacer referencia a los
fines de reconciliación de la justicia transicional.
(vi) Finalmente, solicita a la
Corte Constitucional
inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo respecto de los cargos contra los
artículos demandados de la Ley 1448 de 2011.
3. Ministerio de Hacienda y Crédito
Público
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino a través de
apoderada judicial para solicitar a la Corte declarar la exequibilidad de las
normas demandadas de la Ley 1448 de 2011, con fundamento en las siguientes
consideraciones:
(i) Defensa de los cargos contra los artículos 28 (numeral 9) y
72.
Indica que los actores ignoran que la ley demandada incluye
acciones de reparación que se insertan en el marco de justicia transicional,
que hacen parte de una “política pública y masiva de reparación
administrativa que propende por una reparación adecuada, transformadora y
efectiva, respetando estrictamente los principios de igualdad y no
discriminación.” (Art. 1º y 8º).
Así no se puede equiparar un programa de reparación administrativa
y restitución de tierras con los componentes de la reparación propios de un
proceso judicial ordinario. La integridad de la reparación administrativa de la
ley, además del componente material, aborda temas dirigidos a lo inmaterial
adoptando medidas de satisfacción como lo es el proyecto de vida,
excluirlos del pago de servicio militar y el restablecimiento de la víctima en
el goce de su efectivos derechos; actos de reparación simbólica, con la
creación de día Nacional de las víctimas y la construcción de la memoria
histórica; de rehabilitación, en forma de atención psicosocial; y de
garantías de no repetición, o sea una serie de acciones orientadas a evitar
que las transgresiones masivas de derechos humanos se repitan de nuevo.
Con base en lo expuesto para este cargo, considera que la
Corte debe inhibirse de emitir un pronunciamiento, por ineptitud sustantiva de
la demanda.
(ii) Defensa de los cargos contra los artículos 70, 72, 73 y 75.
Sostiene que uno de los mecanismos que debe presentar el actor que
trate una declaratoria de inexequibilidad por la presencia de una omisión
legislativa relativa, es la exigencia de un deber específico impuesto al
legislador por el constituyente. La inexistencia de un deber constitucional
puesto en cabeza del legislador, de asignar el mismo tratamiento a los bienes
muebles e inmuebles resulta de sus diferencias evidentes.
Además el principio de igualdad lleva implícita la autorización
para que el legislador regule heterogéneamente lo que no es idéntico. Por lo
tanto, a menos que se esté frente a dos situaciones fácticas realmente
idénticas, una acusación por vulneración del principio de igualdad
constitucional debe argumentar con competencia que el trato es
desproporcionado, irrazonable o injustificado. La
Corte ha dicho que la carga argumentativa en demandas por violación del principio
de igualdad es más exigente.
En este caso, el demandante pretende demostrar que los bienes
muebles e inmuebles merecen el mismo tratamiento jurídico, lo cual parte de un
supuesto falso y el desconocimiento de las diferencias evidentes en la reglamentación
jurídica entre unos y otros. La especial protección de los bienes inmuebles, en
este caso, tiene que ver con su relación estricta y directa con los derechos a
la vida y a la vivienda digna, además de su íntima relación con el mínimo vital
de la población víctima del conflicto armado interno, por lo que resulta
razonable que la norma proteja específicamente el patrimonio que asegura la
vivienda digna. Por lo anterior es razonable la diferenciación entre ambos
tipos de bienes.
(iii) Defensa de los cargos contra los artículos 74, 75, 76,
77, 78, 84 y 91
Aduce que “El accionante pretende satisfacer el requisito
relativo a la existencia de un deber específico en cabeza del legislador, en
una serie de consideraciones que no son propias de los procesos de justicia
transicional (como las normas que regulan los daños propios de los procesos
civiles) o que resultan de extractos de sentencias de constitucionalidad cuyas
conclusiones se refieren a supuestos diferentes a los estudiados en el presente
caso.”, por ejemplo en la cita del art 984 del Código Civil, en la cual hay
una relación civil entre particulares que prescribe a los seis meses, en la
cual se permite al tenedor exigir que las cosas se restablezcan al Estado que
se hallaban antes del despojo. De esta norma y otras, no puede deducirse que la
propiedad y tenencia deban tener el mismo tratamiento jurídico, sino que el
Estado tiene la obligación de asegurar la vivienda digna de la población en
situación de vulnerabilidad, sin que esto se cumpla exclusivamente asegurando
el dominio del inmueble que se habita, el derecho a la vivienda digna no
comporta exclusivamente al derecho a la propiedad de sobre la vivienda propia,
sino en el deber del Estado de establecer el mismo tratamiento para dos
situaciones jurídicas. Por lo tanto, no hay un deber constitucional que obligue
al legislador a darle un tratamiento igual al tenedor y al propietario o poseedor.
Afirma que el actor pretende asimilar el tratamiento jurídico de
los propietarios y los poseedores, al de los tenedores, suponiendo que se trata
de condiciones jurídicas asimilables que emitan una normativa idéntica. Lo cual
se trata de una definición de las tres figuras y una exigencia de regularlas de
la misma manera, estos conceptos se refieren a situaciones jurídicas
completamente diferentes y por tanto tienen regulación distinta relativa a los
mecanismos para su adquisición, las acciones procesales y civiles para
reclamarlos, entre otros. Es razonable que, si en las regulaciones del derecho
privado existen notorias diferencias, estas persistan en un régimen de justicia
transicional, que por definición es excepcional. Lo anterior, no excluye al
Estado de asegurar una vivienda digna a las víctimas del conflicto armado
independientemente de la relación jurídica que las mismas ostenten respecto del
bien que lleguen a ocupar.
Solicita, por consiguiente, que la
Corte se inhiba para pronunciarse en lo relacionado con los cargos por omisión
legislativa relativa, por ineptitud sustantiva de la demanda. En este sentido,
argumenta que la Corte Constitucional no tiene competencia para declarar
contradicciones o inconsistencias de las normas y para resolverlas mediante
sentencia de inexequibilidad (sentencia C-189 de 1998).
Considera que las acusaciones de inconstitucionalidad parten de
supuestos erróneos de la lectura de la norma, por lo que no deben ser
considerados por la Corte como cargos susceptibles de ser estudiados de fondo,
además carece de competencia para resolver, por vía constitucional, las
interpretaciones puntuales que se deriven de una norma.
Finalmente, reiteran por lo expuesto, solicitar a la
Corte declarar la exequibilidad de la norma acusada.
4. Ministerio de Justicia y del Derecho y
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
El Ministerio de Justicia y del Derecho y el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural intervinieron a través de apoderada judicial
para solicitar a la Corte, declarar la exequibilidad de las normas demandadas
de la Ley 1448 de 2011, con fundamento en las siguientes consideraciones:
(i) Réplica del cargo contra el artículo 28 numeral 9 en
concordancia con el art. 72.
Aduce, en este primer cargo, que las normas demandadas no exhiben
una omisión legislativa genuina, el lenguaje del legislador no siempre es
perfecto, claro e inequívoco; el intérprete Constitucional debe extraer su
significado antes de confrontar la Ley acusada. Eso se hace simplemente
comparando los textos de los artículos 28-9 y 75 de la
Ley para comprobar que no existe la omisión planteada. Consideran que se ve
claramente que se cobija los desplazados que abandonaron sus predios por
la presión o a la fuerza. El registro, que es el principal instrumento
de restitución, se denomina “Registro de tierras despojadas y abandonadas
forzosamente”, esto quiere decir que el registro es tanto para tierras
despojadas como abandonadas forzosamente. El legislador al usar la expresión “tierras
despojadas”  no descarta a las tierras abandonadas, dado que ello se
entiende de manera tácita.
Concluye: (a) El legislador no se ha propuesto excluir los
inmuebles de las personas que han sufrido abandono forzado de tierras de la
acción de restitución. (b) En los términos de la
Ley, pese a su lenguaje a veces abreviado y anfibológico, las personas
víctimas del abandono forzado de tierra, tienen derecho a su restitución y son
titulares de la acción que con ese fin regula la
Ley. En
consecuencia, no hay omisión legislativa.
(ii) Réplica del cargo contra los artículos 70, 72, 73 y 75
parciales.
Advierte que la parte demandante, comete un error al no advertir
la coexistencia de los dos regímenes, lo cual le ha llevado a percibir un
supuesto vacío o laguna del derecho que intenta suplir apelando a la
jurisprudencia sobre las omisiones legislativas relativas. El sistema jurídico
de Colombia ofrece al desplazado que ha perdido sus bienes muebles por causa de
la violencia “un entero plexo sustantivo, procesal y judicial para platear
su pretensión de indemnización integral”.
Sostiene que las disposiciones de la justicia transicional tienen
la naturaleza de medida de acción afirmativa enderezadas a equilibrar la
igualdad de las partes dentro del proceso judicial, con eso pretende romper la
asimetría de poder que históricamente ha inhibido a los despojados y
desplazados para ejercer sus derechos; los elementos principales son: (a)
registro de tierras presuntamente despojadas y abandonadas forzosamente, (b)
presunciones de despojo en relación con los predios inscritos en el registro de
tierras despojadas, (c) inversión de la carga de la prueba durante el proceso
judicial, (d) acompañamiento por parte de la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas, (e) acumulación procesal, (f) atención preferencial para las
mujeres en los procesos de restitución, (g) mecanismos reparativos en relación
con los pasivos, y (h) entrega de los predios. Los ministerios aportan en los
folios 458 y 459 un gráfico que describe la estructura y el funcionamiento de
la acción de restitución.
Argumenta que el cargo de omisión legislativa relativa demandado
por los actores no satisface ninguno de los requisitos señalados en el test de
la Corte Constitucional “… porque se limitaron a demandar palabras aisladas
del texto de algunos artículos que en sí mismas no constituyen ni siquiera un
texto inteligible y, menos todavía, una norma como tal”.
Aduce que la presunta omisión legislativa por la inexistencia de
un situación igual con los dos tipos de propiedad y de víctimas, pierde el
asidero incluso sobre una presunta violación del derecho a la propiedad; en
todo caso de configurarse esta violación, la omisión debería ser absoluta lo
cual no puede ser objeto de control de constitucionalidad. Sin embargo, no se
configura ni la una ni la otra, por cuanto tanto desde el régimen ordinario en
sus dos componentes, sustantivo como procesal, se han incorporado suficientes
mecanismos de protección del derecho de la propiedad de las víctimas de
violencia sistemática, como desde la faceta de la justicia transicional se han
dado medidas de todo orden con el objeto de atender las exigencias jurídicas y
materiales de protección de todos los derechos de las víctimas incluidos los de
la propiedad. Así mismo, reafirma que la demanda concreta los cargos en
palabras aisladas, lo que constituye un defecto técnico insuperable, además se
percibe una notoria ausencia de lectura de la totalidad de la
Ley.
Finalmente sintetiza los argumentos expuestos de la siguiente
manera:
“(1) Las medidas transicionales no impiden que en el supuesto
elegido por los demandantes, se mantenga abierto el acceso a los mecanismos no
transicionales de la justicia ordinaria que pueden servir de medio a una
restitución o compensación por la pérdida de los bienes muebles. (2)No
obstante, un conjunto de medidas transicionales fortalecen los derechos de
acceso a la justicia ordinaria de la víctima si ella llegare a escogerla. (3)
Las medidas transicionales que contempla la ley proveen a la susodicha
víctimas, de múltiples y complementarias formas de reparación capaces de
resarcir un cumulo apreciable de perjuicios materiales y no materiales y, al
mismo tiempo, la convierten en sujeto beneficiario de políticas públicas
enderezadas a su dignificación, todo lo cual busca legitimar en alguna medida
sus daños y padecimientos.”
(iii) Réplica del cargo contra los artículos 74, inciso 6 parcial,
75 parcial, 76 inciso 4 parcial, 77 numeral 3 y 4 parciales, 78 parcial, 84
parágrafo 2 parcial y 91 inciso I parcial.
Afirma que “la estructura, contenido, alcance, metodología y
fundamentos en este cargo, son idénticos a los del cargo segundo y, por
consiguiente, las razones para rechazarlo son las mismas que allí se han
expuesto y a ellas cabe remitirse a ese respecto”.
(iv) Réplica del cargo contra el artículo 76 inciso 5.
Considera que los demandantes no se detienen a analizar la
autonomía y el amplio margen de libertad de configuración normativa que se
reconoce constitucionalmente al legislador, por el contrario, los actores ven
la exigencia del registro como un requisito excesivo que obstaculiza la
restitución. En este caso, el registro se erige como una garantía de seguridad
jurídica con la que se respeta el debido proceso de todas las partes que
intervienen en el proceso de restitución. Este registro no desconoce que la
condición de titular del derecho a la restitución de tierras se adquiere como
consecuencia de la situación fáctica concreta que generó el despojo o abandono
forzado. Este registro “no solo no es un acto constitutivo del derecho a la
restitución sino que no es arbitrario y se debe ajustar, de acuerdo a lo
dispuesto en el Decreto 4829 de 2011, a los principios de favorabilidad,
enfoque preventivo, progresividad, participación, gradualidad, publicidad,
entre otros.”
Sostiene que el registro dota al Estado de las herramientas para
garantizar el derecho a la restitución sin comprometer las garantías jurídicas
de terceros que puedan tener algún interés en los predios objeto de
restitución. Además garantiza a la UAEGRTD la identificación precisa del
terreno, información sobre las víctimas y la relación de estas con el predio, y
las circunstancias de modo, tiempo y lugar previas y posteriores a la
ocurrencia del hecho; esta información es indispensable para que la unidad
pueda instruir el proceso y el Juez de restitución adopte una decisión pronta y
efectiva para la restitución.
Por lo tanto, concluye que el registro más que un obstáculo
representa una garantía material para la restitución de tierra a las víctimas.
El legislador debatió en el trámite legislativo “si el Registro debía ser un
requisito de procedibilidad  y concluyo que solo de esa manera la justicia
transicional podría de manera ordenada, gradual y progresiva restituir los
predios despojados y abandonados a través de los jueces especializados”.
(v) Réplica del cargo contra el artículo 77 numeral 3 parcial.
Señala que es evidente que hay un error involuntario del
legislador. Allí donde se dice “parte opositora” debe decir “parte solicitante”,
de lo contrario el precepto sería incoherente con la finalidad de la
Ley. La norma debe declararse exequible bajo el entendido de que se trata de
la parte  “solicitante” y no de la parte “opositora”.
(vi) Réplica del cargo contra el artículo 99.
Sostiene que el contrato de uso no obliga a la víctima a hacer
efectivo el mismo. Por otra parte, cuando el opositor-explotador no demuestra
su buena fe exenta de culpa, el contrato se entregaría a la
Unidad Administrativa de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas para que
lo explote un tercero y que el producido se destine a programas de reparación
colectiva para víctimas de las vecindades del predio, incluido el beneficiario
de la restitución. El artículo demandado no viola ninguna norma constitucional
ni tratado internacional, pues supone la voluntad del restituido, protegida por
el Juez que autoriza el contrato. En otras palabras la misión del Juez es la de
velar el pleno consentimiento de las personas que se restituyen sus predios y
evitar que se aprovechen de él. Además el beneficiario puede no querer volver a
su predio por diferentes motivos y prefiera obtener la renta de los mismos; “la
Ley, en estricto rigor, no introduce una injerencia que limite el
derecho de propiedad, la libertad de oficio, el derecho al trabajo o el libre
desarrollo de la personalidad”. La Ley no discrimina entre beneficiarios en
cuyos predios hay proyectos agroindustriales y los que no cuentan con esto.
Afirman que los primeros pueden consentir o rechazar continuar con la misma.
Las dos situaciones son diferentes por lo que no hay violación alguna al
derecho de igualdad.
(vii) Réplica del cargo contra el inciso 3 del artículo 120.
Considera que en el contexto local la falta de recursos materiales
se hace palpable con la experiencia de la
Ley de justicia y paz, este tipo de limitaciones no son exclusivas de sistemas
judiciales afectados por el conflicto armado, aun en sistemas completamente
operativos y de altos índices de eficiencia no podrían tramitar todos los
conflictos que la justicia prevé, pues en la práctica no todos los problemas
sociales se convierten en disputas, no todas las disputas se convierten en
litigios y no todos los litigios son llevados a una sentencia. A pesar de ello
el legislador ha diseñado diferentes tipos de medidas para que se pueda aplicar
el principio de oportunidad, puesto que la sanción penal para todos los
posibles responsables puede no ser indispensable en una sociedad que busca la
reconciliación.
Evidencia que el principio de oportunidad busca que se logre la
recolección de pruebas e informaciones indispensables para destruir las
cadenas, redes ilícitas y violentas de apropiación de predios. Las confesiones
servirían, tal vez, para escalar las investigaciones y penetrar organizaciones
poniendo al descubierto a responsables y determinadores, y con base en esto
sancionarlos. Aducen que con la implementación de este principio no se viola
ninguna norma Constitucional o tratado internacional.
(viii) Réplica del cargo contra el artículo 207.
Sostiene que las vías de hecho para recuperar sus bienes no es la
forma de acabar con su problema, ni conduce a una suerte de vacancia judicial;
pero si cesan los beneficios de la Ley 1448 de 2011 Cap. III del Tít. IV, por
cuanto es el medio ideado por el legislador para restablecer el equilibrio
procesal frente a una contraparte que detenta el poder, muchas veces por la
violencia. El monopolio del uso legítimo de la fuerza está en manos del Estado,
por lo que nadie puede ejercerlo sin ser sancionado. Prohibir este tipo de
conductas no constituye una violación al derecho a la verdad, a la justicia y a
la reparación puesto que este derecho no tiene como fuente ni garantía el uso
de la fuerza, incluidas las víctimas.
Afirma que es legítimo, razonable y proporcionado que el Estado
subordine los beneficios a que las víctimas no ejerzan de hecho sus derechos,
esto para no repetir la historia de la violencia e interrumpir si ciclo, por
cuanto el inmueble usurpado lo restituye el derecho, no la fuerza.
Finalmente, argumenta que la concepción y alcance del bloque de
constitucionalidad que se postula en la demanda, no corresponde a la que ha
acuñado la doctrina de la
Corte Constitucional. Aclaran que no toda disposición, declaración o informe
emitidos a nivel internacional y que guarden relación con los derechos humanos,
integran automáticamente el Bloque de Constitucionalidad, como parece sugerirse
en la demanda.
Por lo anterior solicita que se declare la constitucionalidad de
las normas demandadas.
5. Departamento Nacional de Planeación
El Departamento Nacional de Planeación  intervino a través de
apoderado judicial para justificar la constitucionalidad de los apartes
atacados de la Ley 1448 de 2011. Para fundamentar lo anterior, expuso los
siguientes argumentos:
(i) La Ley 1448 de 2011, utiliza como sinónimos las palabras
despojo y abandono forzado, con el objetivo de no hacer repeticiones excesivas
de las mismas en la ley. En este orden de ideas, aducen que a pesar que ambas
palabras se encuentran en el artículo 74, expresan lo mismo.
(ii) El propósito de la Ley 1448 es restaurativo y no
necesariamente tiene que contener disposiciones que ejecuten una reforma
agraria como lo formulan los actores. El objetivo de la
Ley es la reparación que implica su condición de víctima, más no su carácter
genérico de potencial beneficiario de tierra en los términos del art 64 de la
CP.
(iii) El énfasis de la Ley está en la recuperación de la tierra
que es el elemento primordial, definitorio y más relevante del proceso. En
concordancia con lo anterior, consideran que, la restitución de otro tipo de
bienes es susceptible de ser tramitada por otras vías procesales.
(iv) Los actores confunden el trámite a cargo de la administración
con el acceso a la justicia que, para lo que concierne, no afecta tal
posibilidad, sólo encauza el proceso en el sentido de brindar un orden y un
control que resultan adecuados a la finalidad restitutiva.
(v) Frente al derecho al debido proceso, “la demostración de la
propiedad, posesión o incluso la ocupación no constituyen una prueba que sea
inmanejable por la víctima. Por el contrario, resulta circunstancial al proceso
que se delante de manera que no es claro cómo resulta afectada la situación
jurídica de la víctima y el entorno mismo del debido proceso, al cual se ha
hecho referencia”.
(vi) En el caso del principio de oportunidad y la justicia
transicional,  “la norma soporta la revisión que debe hacerse en este caso
en cuanto responde al proceso de restitución que se lleva a cabo, en el plano
de excepcionalidad que allí se previene”. Las características del principio
de oportunidad se encuentran en las sentencias C-673 de 2005, C-591 de 2005,
C-979 de 2005 y C-095 de 2007.
(vii) En cuanto a la utilización de vías de hecho, esta no puede
ser susceptible de apoyo o incentivo por cuanto debilita al Estado y los
propósitos de la norma al enrarecer el proceso.
En conclusión, con base en lo expresado, el Departamento solicita
a la Corte Constitucional, declarar exequibles los art. 25, 28, núm. 9, 70, 72,
73, nums. 1 y 2, 74, 75, 76, 77, 78, 84, 91, 99, 120 y 207 de la
Ley 1448 de 2011 (parcial), y los art. 99 y 207 que son atacados en su
integridad.
6. Departamento para la
Prosperidad Social
El Departamento para la
Prosperidad Social intervino
a través de apoderado judicial en el presente proceso para solicitar a la
Corte se declare inhibida para fallar de fondo por ineptitud sustancial de la
demanda, por las siguientes consideraciones:
(i) Los actores se limitan a señalar
conceptos amplios y ambiguos que no permiten determinar la causa de la
violación alegada en la demanda, es decir, que presenta serias falencias argumentativas
en la sustentación de los cargos de violación, porque no concreta la eventual
divergencia entre la norma acusada y el texto Constitucional. No obstante,
presenta algunas consideraciones en las cuales se demuestra la Constitucionalidad de las normas demandadas. Afirma que la actividad legislativa está en
cabeza del congreso de la república el cual es la representación de los
ciudadanos, y la actividad legislativa es la principal función del mismo. Para
el ejercicio de esta función legislativa el congreso de la república cuenta con
la “facultad de configuración legislativa” que como se sabe es el margen
de discrecionalidad en la labor de desarrollo de las normas superiores, esta
facultad no es absoluta por cuanto debe guardar sujeción y subordinación a la
Constitución.
(ii) El legislador determinó que los
bienes perdidos a causa del conflicto armado en la comisión de distintos tipos
penales, serían reconocidos mediante la figura de reparación integral inmersa
en la Ley de víctimas con estos componentes: restitución, indemnización,
rehabilitación, sustitución, satisfacción y garantías de no repetición.  Por lo
anterior se desprende que la restitución de los bienes muebles no es la única
vía de reparación, pues se puede resarcir el daño a través de la indemnización.
Estos bienes muebles se pueden reclamar  mediante la figura de reparación
integral más no de la restitución. Además, las víctimas podrían solicitar
medidas de reparación al victimario en el marco de un proceso judicial por
cuanto este último tiene la obligación de reparar. Las víctimas inclusive
podrían solicitar su reparación e incluso restitución a los victimarios dentro
de un proceso judicial.
(iii) La tenencia no otorga derechos de
propiedad y tampoco hay una intensión de acceder a derechos reales por cuanto
hay un reconocimiento expreso de la existencia del propietario del bien
inmueble, por lo tanto los argumentos de los demandantes en contra de los
artículos 74, 75, 76 y 77 son equívocos, con lo que parece que no existe en los
demandantes claridad de la diferencia conceptual contenida en el código civil
ya que colocan como iguales a propietarios y poseedores con los tenedores. Esto
hace necesario que se haga una aclaración conceptual que permita distinguir las
tres figuras.
(iv) El registro del bien despojado ayuda
a determinar con precisión los predios objeto de despojo, esto no constriñe el
acceso a la justicia; esto da a la posibilidad a las víctimas de ser
restituidos sus bienes por vía administrativa, sin embargo, quienes deseen
solicitarla directamente a los victimarios lo pueden hacer mediante proceso
judicial, por lo que no se quebranta el derecho al acceso de la justicia.
(v) La
Ley de víctimas es creada dentro del marco de un proceso de justicia
transicional, es decir que busca poner solución al conflicto, el intento de los
actores de ocupar las tierras sin resolver la situación jurídica desconoce los
postulados de la justicia transicional, por lo que es a todas luces
antidemocrático optar por las vías de hecho y un intento por desechar la
justicia material a favor de las víctimas.
Finalmente, solicitan a la
Corte que se declare inhibida para fallar de fondo por ineptitud sustancial de
la demanda, pero en caso que la Corte decida llevar a cabo el juicio de
Constitucionalidad de las normas demandadas, solicita que se declare la
exequibilidad de la misma por las razones expuestas.
7. Fiscalía General de la
Nación
El Fiscal General de la
Nación (E), intervino en la
Acción Pública de Inconstitucionalidad de las normas demandadas de la
Ley 1448 de 2011,  planteando las siguientes consideraciones:
(i) Primer cargo: contra el artículo 28
numeral 9º parcial en concordancia con el artículo 72 incisos, 2º, 4º, y 5º
(parciales).
Aduce que este cargo parte de una premisa
falsa para sustentar su tesis, por lo que el cargo no puede estar llamado a
prosperar, y en consecuencia debe declararse la exequibilidad de las
expresiones demandadas. En ese sentido afirma que los demandantes citan
jurisprudencia de manera fragmentada y descontextualizada con la pretensión de
realizar una interpretación particular, de la norma.
Frente a ello indica, que los conceptos de
abandono y despojo, son distintos, razón que permite afirmar, que el legislador
hizo lo correcto al establecer mecanismos de protección individuales para cada
una de esas situaciones.
(ii) Segundo cargo: contra los artículos
70, 72 inciso 1º, 73 y 75 parciales.
Argumenta de nuevo que los accionantes
parten de una premisa falsa, las expresiones demandadas no excluyen  per se
el derecho a la reparación de que son titulares las víctimas de desplazamiento
forzado ni constituyen un trato desigual respecto al derecho de restitución de
bienes muebles, por lo tanto no existe la omisión legislativa alegada por los
actores.
Considera que el legislador no dejó a las
víctimas de estos casos sin mecanismos para su reparación puesto que ésta
contempla medidas de restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y
garantías de no repetición. El legislador no estableció limitante alguna para
que las víctimas puedan acudir a la reclamación de estos bienes muebles, teniendo
como fundamento los demás componentes del derecho a la reparación integral.
(iii) Tercer cargo: contra los artículos
74, 75, 76 inciso 4, 77 numeral 4º, 78 parciales.
Afirma que se debe declarar la
exequibilidad condicionada de las normas demandadas, porque la condición de
víctima no puede limitarse a lo que prescribe la norma, y debe entenderse como
tales a los tenedores y otros propietarios de derechos precarios.
(iv) Cuarto cargo: contra el artículo 76
inciso 5º.
Sostiene que la consagración de una norma,
que imponga un trámite administrativo discrecional de registro respecto de
reclamaciones efectuadas por personas víctimas de violaciones a los derechos
humanos, es una limitante que no se debe soportar, por lo que solicita la
declaratoria de constitucionalidad condicionada.
Menciona que a pesar que el tema de la
discrecionalidad propuesto por los demandantes, no se encuentra evidente ni
intrínseco en la norma ( por lo que encuentra desproporcionado presumirla), “es
procedente y razonable que se exija la solicitud de inscripción previo al
inicio del trámite de restitución, pero resulta desproporcionado que el acceso
a la acción judicial quede completamente supeditado a las resultas del trámite
administrativo, cuando la finalidad que debe perseguir el mismo, es de
naturaleza informativa, ya que el debate se adelantará en el trámite judicial”.
En concordancia con lo anterior, concluye
que el trámite o negativa en el registro solo debe tener efectos informativos y
no de reconocimiento de la calidad de víctimas, para que no se convierta en un
obstáculo que no permita acceder a la justicia y hacer efectivos sus derechos.
(v) Quinto cargo: contra el numeral 3º
parcial del artículo 77.
Considera que no es cierto que la norma
pretenda conceder derechos a terceros e incluso, victimarios, sino lo que
pretende es afianzar las garantías que concede a las víctimas a tal punto que
permite la oposición al registro de quien consideran no tiene esas calidades,
para lo cual, el opositor al registro, deberá demostrar que sí las tiene. Por
lo tanto, no es procedente la declaratoria inexequibilidad de la disposición
señalada por lo que debe declararse ajustada a la
Constitución.
B- INTERVENCIONES DE INSTITUCIONES DE
EDUCACION                     SUPERIOR
1. Universidad Pontificia Bolivariana
La Universidad Pontificia Bolivariana intervino dentro del presente
proceso de Constitucionalidad  para solicitar a la
Corte declarar la inconstitucionalidad del inciso 3º, del artículo 120 de la
Ley 1448 de 2011, con base en los siguientes argumentos:
Considera que la disposición contenida en el inciso 3º de la
Ley 1448 de 2011, no establece si la confesión se debe realizar en el proceso
penal, o en el proceso de restitución de tierras, lo cual no sólo puede afectar
los derechos de las víctimas sino de los propios acusados.
Por otra parte, sostiene que el artículo 120 no establece ni
delimita los delitos a los que se puede aplicar el principio de oportunidad, lo
que permitiría que se dejen en la impunidad graves violaciones a los derechos
humanos así como delitos de lesa humanidad. En este sentido, expone que en
Sentencia C-936 de 2009 la Corte se pronunció sobre un asunto similar acaecido
en la Ley 1312 de 2009 en su artículo 2º, donde se podía aplicar el principio
de oportunidad a los desmovilizados de grupos al margen de la ley con el solo
hecho de firmar un documento en donde indicaban que no habían cometido ningún
delito de lesa humanidad. La declaración de inexequibilidad en este caso se dio
porque no contemplaba la exigencia de investigar de manera profunda los
móviles, integrantes, maneras de operar propias de la estructura criminal que
violento a sus víctimas y con esto  se vulneraban diferentes pactos y
disposiciones del bloque de Constitucionalidad colombiano.
Por lo anterior solicita declarar la inexequibilidad del artículo
en discusión.
2. Universidad del Rosario
La Universidad del Rosario intervino dentro del presente proceso, para solicitar
a la Corte la declaratoria de constitucionalidad de las normas demandadas de la
Ley 1448 de 2011, con base en los siguientes argumentos:
(i) Los accionantes afirman que el término “despojados” excluye a
las víctimas que abandonaron sus bienes (arts. 28 y 72).  Esto a pesar de ser
razonable, se basa en una lectura inapropiada de la norma, puesto que quienes
abandonaron sus predios les basta con retomar su tenencia o posesión; o ser
puestos en la tenencia de los bienes imprescriptibles del Estado y reconocer el
tiempo intermedio para efectos de poder acceder a la adjudicación.
(ii) En cuanto al segundo cargo (arts. 70, 72, 73 y 75) asegura
los actores que existe inconstitucionalidad al no incluir en estos artículos la
restitución de los bienes muebles y otros daños materiales. Si existiese una
omisión legislativa esta emanaría de toda la
Ley, por lo tanto este cargo no puede prosperar por ineptitud sustantiva de la
demanda, al proponer que las reglas de restitución de tierras tengan
forzosamente que comprender los bienes muebles.
(iii) Acerca de los artículos 74, 75, 76, 77, 78, 84 y 91
considera que el derecho de tenencia es relativo, cosa contraria acontece con
los dueños o poseedores. “Al tenedor no se le puede restituir, porque
implicaría imponer un contrato a los agentes y esto, por más que se pretenda
revolcar el sistema jurídico, no es posible, porque la autonomía de la voluntad
todavía tiene espacio en el Derecho”. En este orden de ideas el tenedor
podría servirse de la Ley solo para obtener indemnizaciones nunca restitución,
por lo que las normas que hablan de restitución no le serán jamás aplicables al
tenedor.
De otra parte, asegura que proponer que personas que detentan sin
legitimidad algún baldío del Estado sean incluidas en el programa de reparación
de víctimas, “tiene el mismo cuestionamiento jurídico-moral de
estimar que a los violentos que despojaron a los titulares de los bienes y que
luego fueron despojados por otros más violentos todavía, se les deba restituir
sus bienes”, de manera que no se puede premiar al que no obra conforme a
las reglas, por lo cual encuentra que el cargo formulado es improcedente.
(iv) Sobre el cargo cuarto considera que los actores temen que
algún funcionario pueda arbitrariamente impedir el registro de una reclamación
legítima, pero esto no es problema de constitucionalidad de la
Ley, sino de aplicación de la misma. No obstante, si a ello hubiere lugar los
rechazos a la inscripción tendrían recursos por vía administrativa y
eventualmente disciplinaria, y de manera extraordinaria a la acción de tutela.
(v) Frente al cargo del núm. 3º del art. 77 en donde hay
presunción a favor del opositor, afirman que no hay claridad argumentativa dado
que en el supuesto en que “un opositor demuestra que tiene en regla sus
títulos y luego fue despojado, automáticamente pasa a ser víctima y por eso en
lugar de estar contenido como tercero, adquiriente de buena fe, debe
gozar de los mismos derechos de las víctimas incluida la presunción que nos
ocupa”, el opositor debe demostrar la buena fe para pasar a ser víctima, en
caso contrario cuando se demuestre que es victimario de otra víctima, por
simple lógica y la justicia conmutativa, vuelve a ser victimario y la
presunción desaparece.
3. Universidad de Ibagué – Proyecto de
Docente Catedrática
La Universidad de Ibagué intervino dentro del presente proceso de
constitucionalidad  para solicitar a la
Corte declarar la inconstitucionalidad de la
Ley 1448 de 2011 en los artículos demandados, con base en los siguientes
argumentos:
(i) Comparte con el demandante que existen convenios y tratados
internacionales aprobados y ratificados por Colombia que contemplan que la
reparación de las víctimas de un conflicto armado debe ser integral, por lo que
la sola restitución de la tierra e indemnización no es suficiente, se debe
contemplar la satisfacción y el derecho a la verdad, a la justicia y a la
reparación moral y digna por lo que padecieron.
(ii) Asegura que la Ley de víctimas y restitución de tierras no
incluye medidas de restitución del patrimonio, muebles y aspectos laborales y
socioeconómicos que se ven afectados por el conflicto.
(iii) Aduce que en los términos de la
Ley, víctima es cualquier persona que hubiera sufrido un daño, consecuencia de
la vulneración de las normas internacionales de derechos humanos en el marco
del conflicto armado del país.
(iv) Finalmente considera, en su corta apreciación,  que los
argumentos sostenidos para la acción pública de inconstitucionalidad de los
artículos demandados, “afectan los derechos de la víctima y vulneran los
principio de igualdad, justicia, equidad, el acceso progresivo a la propiedad,
a la protección y restitución de tierras, el derecho al trabajo, al debido
proceso y no alcanza a consagrarse el concepto de reparación integral a las
víctimas en el ámbito de los derechos humanos y el derecho internacional
humanitario”.
4. Universidad de Ibagué
La Universidad de Ibagué intervino dentro del presente proceso de
constitucionalidad para solicitar declarar inconstitucional los cargos 3, 4, 5,
6 y 8; y declarar constitucional el cargo 7. Para fundamentar lo anterior, expuso los
siguientes argumentos:
(i) Con respecto al primer cargo, consideran vulnerados los
artículos 28 núm., 9 y 72 inc. 2 y 4 de la constitución, por omisión
legislativa, al no incluir en los mismos a las víctimas que abandonaron sus
bienes.
Afirma que en este cargo, se observa una omisión que no trasciende
a la inconstitucionalidad de la norma, se debe simplemente completarla y
subsanar de esta forma la falencia, y así se protege el derecho fundamental a
la igualdad y que se busque una verdadera reparación de las víctimas del
conflicto.
(ii) Frente al segundo cargo, aduce que con el fin de evitar la
lesión al ordenamiento jurídico, se deben complementar las normas acusadas,
incluyendo los bienes muebles dentro de los bienes objeto de reparación.
(iii) Acerca del tercer cargo, argumenta que las disposiciones
acusadas en  el mismo, deben declararse inconstitucionales por vulnerar el
derecho de los tenedores de a reclamar lo que les pertenecía antes del despojo
o abandono.
(iv) Con relación al cuarto cargo, sostiene que el registro de
víctimas es solo una base de datos a partir de la cual el gobierno puede
diseñar las acciones políticas y gestiones a seguir para el amparo y reparación
necesarias, pero no puede tomarse como base generadora de los derechos de las
víctimas. En este orden ideas, considera que el registro no puede servir de base
o requisito para que la víctima acceda a la justicia para invocar su derecho a
la reparación integral. Además esta facultad de inclusión o no del registro de
tierra despojadas y abandonadas forzosamente, constituye una vulneración de la
órbita de competencia se los funcionarios asignados por la
Ley para conocer de los procesos de restitución. Por lo solicitan declarar la
inconstitucionalidad del inciso cuarto del art. 76 y hacer claridad de las
facultades que en el inciso 5º se da a la
Unidad Administrativa Especial de
Restitución de Tierras.
(v) Frente al quinto cargo aduce que la norma genera no
cumple con el principio de unidad de legislativa, por lo que el legislador está
excediendo el marco de sus funciones, puesto que el objetivo de la
Ley, no le permite referirse pronunciarse sobre personas que no tengan la
calidad de víctimas. En ese sentido consideran que debe declararse la
inconstitucionalidad de la disposición acusada.
(vi) En lo concerniente al sexto cargo indica que no hay
reparación a las víctimas puesto que se limita el derecho de propiedad, de las
mismas puesto que no se hace de acuerdo al art. 669
C.C., y a los pronunciamientos internacionales sobre la materia. En ese orden
ideas, solicitan se declare la inconstitucionalidad de los apartes demandados.
(vii) Ante lo previsto en el séptimo cargo, considera que la norma
se encuentra ajustada a la constitución por cuanto “No se puede entender
desproporcionada, inútil o irrazonable la persecución penal de los actores del
conflicto armado interno de Colombia, y mucho menos garantista de los límites
que sobre este particular hubiera señalado el Máximo Tribunal Constitucional,
al entender como restrictores de la facultad los derechos de las víctimas de
los delitos y del correlativo deber del Estado de investigar, juzgar y
sancionar la grave criminalidad” .
(viii) Finalmente ante el octavo cargo argumenta que las
disposiciones deben declararse inconstitucionales  por ser marginal a la
realidad de las víctimas, al contexto social mismo y vulnerar en esencia del
orbe constitucional y en general al derecho más que humano, natural a la
tierra.
C- INTERVENCIÓN DE LAS ORGANIZACIONES GREMIALES, SOCIALES Y
ACADÉMICAS
1. Municipios de San Pedro y El Piñal del
Departamento de Sucre
Solicitan la declaratoria de
inconstitucionalidad de la Ley 1448 de 2011, con base en los siguientes
argumentos:
(i)Aducen que la
Ley de víctimas reparte la competencia en materia de restitución de tierras en
dos tipos de jueces de acuerdo al caso. Los jueces del circuito especializados
en la restitución de tierra creados por la
Ley conocerían en única instancia las demandas de restitución que carezcan de
oposición, en tanto que cuando haya oposición, estos jueces individuales se
encargarían solo de sustanciar el caso para remitirlo posteriormente a la
Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial respectivo, la cual
tomara la decisión de fondo. Esto rompe el principio de inmediación que
hace parte de las garantías para el debido proceso. De esta forma en el
procedimiento de restitución de tierras las víctimas tendrán que enfrentarse a
dos jueces de jerarquía y composición distinta para resolver el mismo asunto
por cuanto en gran número de casos se encontrara oposición a dicho proceso con
lo cual quedarían en situación de inferioridad frente a las pretensiones de los
despojadores.
(ii) Consideran que en materia de
presunciones referentes a la ilegalidad de los actos administrativos, la
presunción se coloca a favor de la “parte opositora” lo cual es un
contra sentido y da lugar a equívocos. Por tanto consideran que todas las
presunciones, sin excepción, se apliquen a favor de las víctimas y no del
opositor.
(iii) Mencionan, en cuanto a los predios
objeto de restitución afectados por proyectos agroindustriales, que la norma
obliga al Juez a iniciar un trámite incidental para celebrar contratos para el
uso del predio restituido, con lo cual se buscan finalidades análogas al derecho
de superficie como escindir el derecho de propiedad para que los
desplazados beneficiados sean nudo propietarios y las empresas puedan
disfrutar del uso y explotación del terreno, incentivando en Colombia un
acentuado rentismo. Por tanto, si el objetivo de esta Ley de víctimas es la
restitución jurídica y material de los predios, no es válido poner limitantes,
en las que el propietario restituido deba renunciar, así sea temporalmente, al
poder de hecho y voluntad de posesión sobre el bien restituido.
(iv) Argumentan que en los artículos 28 y
72 hacen referencia solo a “despojados”, lo cual es una grave omisión contra
las personas que abandonaron sus predios obligados por el conflicto interno,
además en algunos apartados de la Ley hace referencia a la restitución frente a
los bienes abandonados y despojados sin distinción entre unos y otros.  Esta
omisión puede llevar a lesiones a los derechos de las víctimas que sufrieron el
abandono forzado de sus bienes, con lo que no habría reparación a todas las
víctimas del conflicto armado.
2. Organizaciones Campesinas del Meta
Estas organizaciones solicitan la
inconstitucionalidad de las normas demandadas de la
Ley 1448 de 2011, con base en los siguientes argumentos:
(i) Aducen que la presunción
administrativa contenida en el art 77 de la
Ley 1448 de 2011 no es coherente con los derechos de las víctimas por cuanto
viola el derecho de reparación contemplado en los principios de Deng y Pinheiro
entre otros, por cuanto se puede legalizar la situación de los bienes objeto de
despojo de parte de la opositora cuando demuestren y prueben posesión,
propiedad u ocupación de los predios. Los principios son vulnerados porque no
se está protegiendo el debido proceso y las garantías judiciales de las víctimas.
Ello traería como consecuencia, que la restitución según el sentido literal del
artículo demandado se haga a favor de la parte opositora lo cual no tiene
sentido alguno.
(ii) Sostienen que en el artículo 99,
posibilita la vulneración de derechos a las víctimas, por la facultad que se
otorga al magistrado de autorizar la celebración de contratos de uso,
especialmente en proyectos agroindustriales, lo cual podría hacer nula la
posibilidad de disfrute efectivo de los bienes restituidos a las víctimas.
Igualmente, afirman que el inciso segundo
del mismo artículo viola los derechos de las víctimas, por la facultad otorgada
al magistrado para la celebración de contratos de uso con la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Tierras Despojadas, en los
predios en que existan proyectos agroindustriales y donde no se pruebe la buena
fe exenta de culpa del titular del mismo. Por lo tanto, consideran que la
víctima no recibiría el predio, ni directamente el producido del mismo, con lo
que se vulnera los derechos de la misma como son los derechos de las víctimas
de violaciones a derechos humanos e infracciones al derecho internacional
humanitario, pues hace nula la restitución por cuanto se reconocen y protegen
situaciones consolidadas durante el abandono, el despojo y el desplazamiento
forzado.
De la misma manera, afirman que la
posibilidad de que se celebren contratos de uso entre el beneficiario de la
restitución y los victimarios u opositores a la misma, cuando estos estuvieran
desarrollando un proyecto productivo, podría no vulnerar, per se, el
derecho a la reparación integral, sin embargo, por las circunstancias en que se
aplicaría en el contexto colombiano hay un alto riesgo que no se cumpla con la
finalidad de garantizar el derecho a la restitución y, por tanto, la
reparación, quedando éste a medio camino. El mismo efecto nugatorio del derecho
a la restitución se verifica, si el opositor no puede probar la buena fe exenta
de culpa, los victimarios solo tendrían la titularidad del predio pero no el
uso ni el disfrute de mismo, pues este será entregado al Estado. En este caso
la violación del derecho a la restitución, es más flagrante  y grave, en cuanto
ni siquiera es potestad del magistrado entregar el proyecto productivo a la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Tierras Despojadas, sino que se
habilita para que ellos entreguen los predios de las víctimas a terceros para
que los exploten bajo la administración de la
UAEGRT.
En concordancia con lo anterior,
consideran que las anteriores disposiciones no solo limitan el derecho a la
restitución, sino condena a  las víctimas a la pobreza y afecta su derecho al
trabajo como lo ha reconocido la
Corte Constitucional en sentencia T-159 de 2011.
3. Asociación de Usuarios Campesinos.
Unidad y Reconstrucción “ANUCUR-Cauca”
La Asociación ANUCUR-Cauca interviene para coadyuvar las
diferentes demandas que el movimiento de víctimas, los movimientos sociales y
de derechos humanos, han impetrado respecto a algunos artículos de la
Ley 1448 de 2011, los cuales, en su criterio, atentan contra sus legítimos
derechos, relacionados con la definición de víctima y de conflicto armado
interno, con la verdad, la justicia y la reparación integral. Además, afirman
que estos artículos no garantizan la reparación integral, sino que por el
contrario desconocen las afectaciones patrimoniales ocasionadas, al establecer
una fecha diferenciada para el reconocimiento de derechos, violan el derecho de
igualdad y desconocen los estándares tanto nacionales como internacionales de
DH en materia de reparación integral a las víctimas.
4. Mujeres MIGD (Mesa de Interlocución,
Gestión y Desarrollo de Cundinamarca)
Intervienen para apoyar las peticiones
presentadas por los demandantes, y solicitar la declaratoria de inexequibilidad
los artículos en discusión de la Ley 1448 de 2011 por cuanto vulneran el
espíritu de la Constitución de 1991, con base en los siguientes argumentos:
Afirman que la
Ley 1448 de 2011, contempla un límite al uso de la tierra por parte de las
víctimas, modificando su estructura social y beneficiando a terceros que no
tienen cabida en el propósito de la Ley.
Por otra parte, evidencian una vulneración
el derecho al debido proceso puesto que la solicitud de restitución será de
única instancia, lo cual va en contravía del principio constitucional de doble
instancia. Para esta asociación resulta preocupante que las víctimas no puedan
acudir a otro tribunal para solicitar la renovación de los fallos de
restitución que en muchos casos podría ir en contravía de sus garantías
fundamentales.
De igual manera, les genera una gran
preocupación la falta de garantías de seguridad para los retornos de las
víctimas a las que les sean restituidas sus tierras y, sobre todo, la falta de
una oferta institucional efectiva para reactivar al campo.
Señalan que la
Ley contempla que solo podrán solicitarse restituciones por hechos de despojos
ocurridos desde el 01 de enero de 1991, disposición que vulnera el derecho a la
igualdad y al acceso a la tierra de comunidades campesinas que fueron
despojadas con anterioridad a esa fecha, desconociendo la existencia de un
conflicto armado con más de 60 años de existencia, en el cual sin piedad,
sistemática y masivamente se ha despojado de sus tierras a millones de
campesinos, para los cuales la Ley de víctimas no establece ningún mecanismo de
restablecimiento de sus derechos a la tierra, el territorio y la propiedad.
5. Mesa Departamental de Organizaciones de
Población Desplazada de Cundinamarca
Estos ciudadanos intervienen para
solicitar la inconstitucionalidad de la Ley 1448 de 2011 en referencia, con
base en los siguientes argumentos:
(i) Consideran que el gobierno limita la
calidad de víctimas a un grupo determinado de personas, desconociendo lo
preceptuado por las leyes y la jurisprudencia respecto al particular.
(ii) Aducen que el artículo 76, se tendría
que volver a realizar el procedimiento de registro que con anterioridad se
había realizado a través de declaraciones y denuncias de desplazamiento , ó a
través del Registro Único de Predios Abandonados o Despojados RUPD, por lo que
no entienden para que repetir lo que ya está hecho y someter a las víctimas a
mas trámites y espera; esta Ley debería ser un complemento a las normas que ya
se han adoptado en el pasado, pero esta Ley es una involución normativa que
impide los avances logrados por décadas al dejarlos interrumpidos. Por otra
parte en el tema de reparación, no se estableció el tema de reparación integral
ni colectiva, lo cual preocupa a las víctimas.
(iii) Sostienen que los principios
rectores de los desplazamientos internos son reconocidos por la
Corte por su fuerza vinculante y aunque no están consagrados en un tratado,
son considerados parte del Bloque de Constitucionalidad para resolver casos
concretos, siendo estos un instrumento de protección de la población desplazada
y que se encuentran dentro de los niveles mínimos de satisfacción de los
derechos Constitucionales de la población víctima del desplazamiento forzado.
6. Asociación Nacional de Usuarios
Campesinos y Desplazados –Unidad y Reconstrucción (ANUCUR)
Estos ciudadanos intervienen para
solicitar la inconstitucionalidad de la Ley 1448 de 2011 en referencia, con
base en los siguientes argumentos:
(i) Consideran que no puede hablarse de
restitución en regiones en donde existen aún los grupos paramilitares ya que
existe ausencia de garantías y amenaza latente de los recién creados ejércitos
“anti restitución” de tierras en regiones como Cesar, Magdalena y
Guajira.
(ii) Señalan que en el artículo 72 de la
Ley 1448 de 2011, se hace factible la negociación de un derecho innegociable
como es el derecho a la propiedad privada, no importa que sea a través de la
posesión de la tenencia, lo cual debe ser irremplazable. No entienden como se
creó un sistema mixto judicial/administrativo para que las víctimas desplazadas
puedan reclamar las tierras “de manera expedita con algunas ventajas
derivadas de la flexibilización de cargas probatorias y la creación de
presunciones de despojo” lo cual cambiaría la figura de restitución a la
compra del predio despojado, por lo que estarían frente a una legalización de
tierras en Colombia, que deja de lado los principio de verdad, justicia y
reparación integral.
(iii) Finalmente, rechazan la costumbre
legalista y de otorgar excesivo valor a un papel, en donde gente inescrupulosa
tendría la posibilidad de presentar pruebas que busquen la indemnización con el
valor comercial del bien, sin que el campesino que busca la restitución pudiera
acceder productivamente a su tierra.
7. Miembros de Interlocución y Gestión de
Soacha –MIGD
Estos ciudadanos intervienen para
solicitar la inconstitucionalidad de la Ley 1448 de 2011 en referencia, con
base en los siguientes argumentos:
(i) Anotan que se hace la intervención por
cuanto los principios fundamentales internacionales deben ser tomados como
estándares que deben ser respetados por la norma desde su creación hasta su
aplicación.
(ii) Argumentan que este proceso no fue de
participación real, sino mas bien informativa y formal, por lo que se evidencia
una contradicción respecto de los estándares internacionales en materia de
participación de las víctimas donde debe haber consulta previa con la sociedad
civil, como se verifica en los Lineamientos Principales para una Política
Pública Integral de Reparaciones expedida por la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Esta omisión vulnera “de facto
los fines esenciales del Estado como son servir a la comunidad, promover
la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos
y deberes consagrados en la
Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los
afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la
Nación; defender la independencia Nacional, mantener la integridad
territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
(iii) Señalan que las víctimas, según
estándares internacionales deben tener la calidad de víctima universal, y
observan que en la norma, en el artículo 3, hay exclusiones de un grupo de
personas que carecen de justificación y que además son definitivas.
(iv) Sostienen que esta norma restringe la
restitución a inmuebles rurales dejando por fuera a las víctimas de
desplazamiento intraurbano, esto contradice los estándares internacionales por
cuanto este se refiere a que la restitución de los bienes de las víctimas del
desplazamiento comprende inmuebles rurales y urbanos, con lo que se desconoce
además del principio rector de los desplazamientos forzados número 9.
Adicionalmente la norma solo nombra la tierra dejando de lado otros inmuebles,
muebles, siembras, ganado, relaciones de producción social y cultural que
conforman un territorio y las economías campesinas.
(v) Aducen que con la creación de la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas, se le dan amplias facultades al Presidente de la
República para la reglamentación de la Ley y la creación del andamiaje
institucional, lo cual, si no es bien administrado puede restringir el mismo
contenido de la Ley volviéndola inoperante, como también se volvería una Ley de
papel si la tesis de la sostenibilidad fiscal hace carrera y se elijan
funcionarios honestos y que no tengan relación con los que fueron participes de
despojos o que tengan vínculos con los terratenientes, ganaderos o
agroindustriales que tienen interés en las tierras que “serian saneadas”,
tal como se ha demostrado en regiones expulsadoras, donde las hectáreas
despojadas han sido cuantiosas.
(vi) Adicionalmente, sostienen que la
restitución no puede limitarse a la formalización y entrega de títulos legales,
los cuales a pesar de su importancia pueden ser insuficientes si se desea
resolver realmente la situación de las víctimas de desplazamiento y asegurarles
el goce efectivo de sus derechos.
8. Fundación Rayito de Luz
Esta Fundación interviene a través de su
representante legal, para solicitar la inconstitucionalidad de los artículos 28 numeral 9
(parcial), 70 (parcial), 72 incisos 1,2,4, y 5 (parciales), 73 numeral 1 y 2
(parciales),  74 inciso 6 (parcial), 75 (parcial), 76 inciso 4 (parcial) e
inciso 5, 77 numeral 3 y 4 (parciales), 78  (parcial),  84 parágrafo 2
(parcial), 91 inciso 1 (parcial),  99, 120 inciso 3 y 207 de la
Ley 1448 de 2011, teniendo los mismos argumentos que la
Mesa de Interlocución Gestión y Desarrollo de Cundinamarca MIGD, intervención
número 7 del presente escrito.
9. Comunidad Civil de Vida y Paz – Zona
Humanitaria (CIVIPAZ)
Esta organización interviene por
intermedio de su representante legal para solicitar la inconstitucionalidad de la
Ley 1448 de 2011, anotando que se centrarán en la declaratoria de
inconstitucionalidad del artículo 76 incisos 4 y 5 y del artículo 99, con base
en los siguientes argumentos:
(i) Considera que “el requisito de
procedibilidad consistente en la inscripción del predio en el registro de
tierra despojadas, al iniciar la acción de restitución correspondiente, vulnera
el derecho al debido proceso y el de acceso a la administración de justicia,
por constituir un requisito desproporcional e irrazonable a los fines de la
Ley, además de estar en contra de los principios de dignidad humana y
solidaridad, fundadas en el Estado social de Derecho”.
A este respecto, encuentra que la
inscripción en el registro de la unidad puede considerarse como “otro proceso”
por todos los requisitos que exige el legislador, esto hace que presente una
carga excesiva para las víctimas. La garantía del derecho al acceso de la
justicia depende de la efectividad y celeridad con que se aplique, por lo tanto
la inclusión de este registro se constituye en un obstáculo para este fin.
(ii) Afirma que el artículo 99 vulnera, el
preámbulo y los artículos 1, 2, 13, 29, 93 y 229 de la
Constitución Política, 1 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos, 8, 13,24 y 25 de la
Convención Americana de Derechos Humanos 2, 3, 9, 10, 14, 15 y 26 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos; y 3 del Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Considera que el artículo vulnera las
normas Constitucionales citadas, por darle prevalencia a la continuidad de
proyectos productivos agroindustriales, frente a la
Reparación Integral de las víctimas, además de imponer una carga a éstas, al
incentivar la suscripción de contratos sobre el uso y goce de sus predios, a
pesar de su posición desventajosa y de debilidad manifiesta. Esta norma podría
constituirse en una forma de legalización y consecuente perpetuación del
despojo del que ya han sido víctimas. Esta disposición es contraria al derecho
a la igualdad material. Por lo tanto hay violación al derecho de la igualdad.
La suscripción de contratos de uso sobre los predios que deberían restituirse,
constituye una forma más de usurpación de la tierra, esta perpetúa la situación
de desplazamiento forzado de las víctimas e impide el retorno de las mismas y
hace nugatoria cualquier posibilidad de restablecimiento de los derechos
vulnerados.
Sostiene que tanto los instrumentos de
derecho internacional, así como los pronunciamientos Constitucionales
concernientes a los derechos a la verdad, la justicia y la reparación, en
particular a la restitución de tierras sostienen que: “(i) los derechos de
las víctimas deben prevalecer sobre cualquier poseedor posterior; (ii) la
restitución de tierras es el mecanismo preferente de reparación; (iii) las
autoridades tienen la obligación y responsabilidad de establecer las
condiciones y proporcionar los medios que permitan el regreso; (iv) la
restitución es un derecho fundamental; y (v) la restitución implica el
restablecimiento de la tenencia, el uso y el goce de la tierra, en cabeza de
las víctimas.” Por lo anterior, la posibilidad de suscribir contratos
impide el retorno de las víctimas a sus predios, privilegiando los proyectos
agroindustriales, haciendo nugatoria la reparación y restablecimiento de los
derechos vulnerados. “Con la implementación del artículo demandado, las
víctimas no podrán acceder realmente a la tierra, ni disponer de ella; no habrá
restitución y el derecho no podrá desarrollarse”.
Finalmente y con base en lo expuesto,
solicita que la Corte declare la inconstitucionalidad de las expresiones de los
artículos demandados de la ley 1448 de 2011.
10. Consultoría para los Derechos Humanos
y el Desplazamiento - CODHES y otro
Estos ciudadanos intervienen para
solicitar la inconstitucionalidad de la Ley 1448 de 2011 en referencia, con
base en las siguientes consideraciones:
(i) Aducen que el estudio
contra la demanda plantea varias censuras, centradas en el desconocimiento del
derecho a la reparación integral de las víctimas de graves violaciones de
derechos humanos y de infracciones del derecho internacional humanitario, la
violación de sus derechos a la verdad y a la justicia, así como el derecho a la
igualdad, del derecho de acceso a la justicia, del derecho al debido proceso y
del derecho al trabajo.
(ii) Consideran que para el caso de la
restitución, de la explotación económica de baldíos, en ausencia de opositores,
se atenta contra los principios de eficacia, eficiencia y celeridad que
caracterizan a la función pública, en detrimento del derecho a las víctimas a
la más pronta restitución. El derecho al debido proceso incluye las garantías
de celeridad y eficiencia, que con carácter de principio establece el artículo
4 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración Pública, esto es afianzado por el art. 209 de la
C.P.
(iii) Señalan  que “el procedimiento
judicial que se ordena en relación con la restitución de los baldíos cuya
adjudicación se persigue y respecto de los cuales no exista pretensión
contraria, no solo resulta innecesario, sino que dilata injustificadamente el
derecho de las víctimas a una pronta y eficaz restitución, puesto que la
facultad de adjudicación de baldíos de la
Nación corresponde esencialmente a un distribución administrativa que no
requiere intervención judicial”.
(iv) Afirman que el INCODER tiene a su
cargo la potestad de administrar las tierras baldías y adjudicarlas (Ley 160 de
1994, art. 12, numeral 13), esta facultad se fundamenta en el deber del Estado
de garantizar el acceso progresivo a la propiedad (art. 64 de la
C.P.). Además, en el art. 7 del Decreto 2007 de 2001 “garantiza a las
víctimas de desplazamiento forzado que retornen al terreno baldío que ocupaban
antes del abandono forzoso que el tiempo del desplazamiento se acumulara
automáticamente con el tiempo real de ocupación y explotación del terreno para
efectos de la titulación de los mismos”.
(v) Aseguran que el procedimiento exigido
del agotamiento de un trámite judicial para la adjudicación, sin oposición, de
baldíos en un contexto de justicia transicional como el de la
Ley 1448, resulta más gravosa para las víctimas que la exigencia de un
procedimiento ordinario con lo que desconoce su derecho al debido proceso (art.
29), su derecho a la igualdad (art, 13), vulnera los principios de celeridad y
eficacia que rigen la función administrativa (art. 209), desconoce los fines
esenciales del Estado (art. 2) y vulnera el art. 93 de la
C.P., al igual que los principios internacionales antes mencionados.
(vi) Finalmente, solicitan a la
Corte que declare inconstitucional esa exigencia y que ordene a la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Tierras Despojadas que, “en
caso de ausencia del opositor a la solicitud de adjudicación de baldíos, remita
el expediente de la solicitud al INCODER, a fin de que esta entidad complete
los pasos faltantes y proceda a la titulación”.
11. Comunidades Campesinas de Chibolo
(Magdalena)
Estos ciudadanos intervienen para solicitar
la inconstitucionalidad de la Ley 1448 de 2011 en referencia, con base en los
siguientes argumentos:
(i) Consideran que “la restitución debe
ser más que un papel, debe ser restituirle el derecho a la familia campesina de
estar en su tierra sea que le hayan quitado el título o que la haya abandonado”.
Por lo tanto si la Ley de víctimas va a restituir la tierra en títulos y
entregársela materialmente a los propietarios, también deberá entregarle la tierra
materialmente a quien la abandono. No se puede dejar de lado a quienes
perdieron la parcela después de civilizarla para trabajarla o que no pudieron
seguir en ella por la violencia porque allí les afectaron su derecho a la
tierra. Consideran, además,  que la forma de restituirle el derecho a los
poseedores de predios ociosos privados u ocupantes de baldíos de la nación por
su abandono, es adjudicándoles el título de propietarios.
(ii) Aseguran que el Estado con la
reparación integral, debe restituir las cosas a su Estado anterior, cuando se
devuelve el pedazo de tierra enmontado, sin cercas, sin herramientas, los
obligan a venderlas lo que, según ellos, es un despojo formal y definitivo.
Además, como a ellos no les dan créditos blandos o subsidios como los grandes
propietarios de tierra, con el poco dinero que se ganen no podrían comprar otra
tierra.
(iii) Sostienen que la reparación y la
restitución debe ser también sobre los cultivos, lo dejado de ganar, las casas
y las construcciones que habían en las fincas, porque de lo contrario quien se
beneficia es el comprador de tierra y no las víctimas.
(iv) Solicitan a los magistrados, si está
en sus manos, que por fin sean aceptados como víctimas del despojo con todos
los testimonios y pruebas que han llevado de un lugar a otro por años y hasta
décadas. Además solicitan que a campesinas que se asociaban con ocupantes o
propietarios y pagaban el arriendo de una o dos hectáreas de tierra con
trabajo, las cuales también lo perdieron todo, se les reconozca el “trabajadero”
que perdieron.
(v) Aducen que si los campesinos de las
veredas no se hubieran organizado y entrado a sus tierras, hoy no tendrían
nada, a nadie se le puede prohibir que no entre a lo que es suyo, a lo que ha
trabajado por tantos años, lo cual va en contra de lo escrito en el artículo
207.
(vi) Finalmente solicitan que sea
declarado inexequible el contrato de uso que los obliga a asociarse con los
beneficiarios del despojo.
12. Corporación Acción Humanitaria por la
Convivencia y la Paz del Nordeste Antioqueño –CAHUCOPANA
Freddy
Ordóñez Gómez y Leidy Johana Silva, miembros de la
Corporación Acción Humanitaria por la
Convivencia y la Paz del Nordeste Antioqueño, CAHUCOPANA, intervinieron en el
presente proceso, para coadyuvar la demandada, con base en los siguientes
argumentos:
En primer lugar, se resalta la necesidad de señalar la
violación del derecho a la igualdad consagrado en la
Constitución y en los instrumentos internacionales de protección de derechos
humanos y de protección de los derechos de las víctimas de violaciones de
derechos humanos en los artículos 28, numerales 9 y 72, inciso 2 de la
Ley 1448 de 2011, que se refieren a los principales derechos de las víctimas,
en lo relacionado con el derecho a la restitución.
En segundo lugar, se hace referencia a los artículos
70, 72 y 73 (parciales)  de la ley 1448 de 2011, sobre las expresiones
“inmuebles”, “tierras” y “de las tierras” donde al igual que los accionantes,
consideran que se está produciendo una omisión legislativa relativa en
cuanto a los bienes muebles, que trae como consecuencia la violación del
derecho fundamental de las víctimas a la restitución y atenta contra el derecho
a la reparación integral, así como contra los derechos a la verdad y a la
justicia, al derecho a la igualdad y a la propiedad privada.
De otra parte, consideran que se produce una
afectación al derecho de las víctimas contenido en los tratados internacionales
e instrumentos del derecho internacional de los derechos humanos, y contraría
los parámetros e interpretaciones que de éstos ha realizado la jurisprudencia
interamericana.
En ese sentido, solicitan que se declare la constitucionalidad
condicionada de los artículos señalados, teniendo en cuenta que cuando se
usan las expresiones “inmuebles”, “tierras” y “de las tierras” se hace
referencia también en la norma a bienes muebles.
En tercer lugar, CAHUCOPANA dice coincidir con los
demandantes en los argumentos expuestos y en las afectaciones identificadas en
el contenido normativo de los artículos 74 inciso 6 (parcial), 75 (parcial), 76
inciso 4 (parcial), 77 numerales 3 y 4 (parciales), 78 (parcial), 84 parágrafo
2 (parcial) y 91 inciso 1 (parcial) de la
Ley 1448 de 2011, relacionados con la categorización de despojo y abandono
forzado de tierras y titularidad del derecho a la restitución y protección de
derechos de terceros. Además, indicaron que las disposiciones acusadas vulneran
el derecho a la restitución de las víctimas, cuya relación con los predios se
presenta de manera más precaria, viéndose afectados en la posibilidad de
restituir sus derechos. Es así como, CAHUCOPANA, se acoge a la pretensión
subsidiaria a la tercera pretensión principal de la demanda y solicita se
declare la constitucionalidad condicionada de las expresiones “el
propietario o poseedor de tierras” y “ la propiedad, posesión u ocupación”,
entre otras, pues dichas normas deben interpretarse en el sentido de que tanto
los propietarios o poseedores de predios, como los ocupantes de baldíos y tenedores,
tienen derecho a la restitución contemplada en los artículos demandados.
Finalmente, respecto del inciso 5 del artículo 76,
artículo 77, numeral 3, artículo 99 y artículo 207 de la
Ley 1448 de 2011, sobre el proceso de restitución y actuaciones judiciales, al
igual que los demandantes, CAHUCOPANA explica que estos son violatorios de los
derechos de las víctimas y debe declararse la constitucionalidad parcial
frente al artículo 77, numeral 3, en cuanto la expresión “opositora”, y la inconstitucionalidad
de los demás artículos.
13.    Centro de Estudios de Derecho, Justicia y
Sociedad –DEJUSTICIA-
DeJusticia intervino para referirse a cuatro cargos
específicos, de la siguiente manera:
(i)
Cargo por la omisión legislativa relativa con ocasión a los bienes
abandonados respecto de los despojados.
Indica que los demandantes afirman que las normas
demandadas (numeral 9 del artículo 28 y los incisos 2, 4 y 5 del artículo 72 de
la Ley 1448 de 2011) son inconstitucionales, al referirse solamente a la
expresión “despojado”, “despojados”, “el despojado”, sin tener en cuenta a
aquellas víctimas que abandonaron sus bienes. Por lo tanto, piden la inconstitucionalidad
de dichos términos; de no ser así, subsidiariamente, solicitan que se declare
la constitucionalidad condicionada de dichos términos, en el entendido
que la restitución en los apartes demandados se aplica en igual medida para
víctimas con bienes “despojados” y para víctimas con bienes abandonados forzosamente.
En dicha medida, apoya la pretensión subsidiaria de
los demandantes, pues considera que “la no incorporación expresa de los
bienes abandonados forzosamente puede limitar el derecho a la restitución de
las personas víctimas de abandono forzado de predios”.
De otra parte, este Centro entiende por abandono
forzado de tierras "La situación temporal o permanente a la que se ve
abocada una persona forzada a desplazarse, razón por la cual se ve impedida
para ejercer la administración, explotación y contacto directo con los predios
que debió desatender en su desplazamiento (…)” lo que implica la ausencia de una
relación directa entre el titular de derechos y la tierra, causada por el
efecto del conflicto armado interno.
Así, señala que ambos conceptos son
distintivos, aun cuando, ambos se han presentado de manera masiva y permanente
contra la población civil. En este sentido, expresa que, aunque abandono y despojo son fenómenos
con distinciones conceptuales, ambos producen la expulsión de la tierra de las
víctimas, lo que genera una vulneración masiva de los derechos fundamentales de
la población desplazada, y por lo que la
Corte Constitucional en reiteradas ocasiones a reconocido normativa y
jurisprudencialmente a las víctimas de despojo y de abandono sin ninguna
distinción, como sucede con la definición del delito de desplazamiento
forzado.  En ese orden, deja ver el carácter asimilable de las víctimas de
abandono forzado de tierras y las víctimas de despojo, de tal manera que ambas
deben ser tenidas en cuenta dentro de la Ley 1448 de 2011. Además, que la misma
ley se refiere a esta distinción en los artículos como el 72 inciso 1, 75 , 76
y 79, cuando por ejemplo en este último, al definir la competencia para conocer
de los procesos de restitución, se reconoce los procesos de formalización de
títulos respecto de despojados y de quienes abandonaron en forma forzada sus
predios.
Concluye que en este sentido la omisión legislativa
relativa es inconstitucional, porque genera un trato discriminatorio carente de
justificación, además, no se observa que haya racionalidad o proporcionalidad
de la exclusión. Por lo tanto, solicita que se declare que los artículos 28,
numeral 9 (parcial); 72, incisos 2, 4 y 5 (parciales) y 83 (parcial) de la
Ley 1448 de 2011 son exequibles, pero únicamente en el entendido de que
incluyen a las víctimas de abandono forzado de bienes.
(ii)  Cargo relativo a la inscripción en el
registro de tierras despojas y abandonadas forzosamente como requisito de
procedibilidad para acudir a la acción de restitución.
Indica que los demandantes solicitan que se declare la
inconstitucionalidad del artículo 76 de la ley 1448 de 2011, en cuanto a la
inscripción de predios en el registro de tierras despojadas como requisito de
procedibilidad para iniciar la acción de restitución a que se refiere el
Capítulo III, ya que se convierte en un obstáculo para el acceso a la justicia
de las víctimas y, en especial, a la reparación  a la cual tienen derecho; pues
consideran que la existencia del derecho se desprende de hechos y no de
declaraciones administrativas. Por lo que, traen a colación la decisión de la
Corte Constitucional referente a Registro Único de Población Desplazada
–RUPD-, donde la Corte advirtió que la condición de desplazado se adquiere con
base en los hechos que constituyen el desplazamiento, más no en la inclusión en
el RUPD.
Difiere de los argumentos de los demandantes, pues la
inscripción de un predio en el Registro de Tierras como requisito de
procedibilidad para iniciar la acción de restitución, en su criterio, no atenta
contra el acceso a la justicia, pues supera el test de razonabilidad que ha
fijado la Corte Constitucional en este tipo de casos, y considera es una medida
adecuada y conducente para alcanzar los fines que se propone. Así expone y
desarrolla los pasos del test intermedio de razonabilidad, donde se debe
establecer: Cuáles son los fines que persigue y su importancia constitucional;
cuál es el medio escogido para obtener tales fines; y si el medio es adecuado y
conducente para alcanzar el fin.
*El fin constitucional de la medida.-
Señala que el propósito principal del Registro de
Tierras es la efectiva restitución de éstas a los despojados y a quienes las
abandonaron forzosamente; y esa restitución efectiva es un derecho fundamental
de las personas víctimas del desplazamiento forzado, y un deber del Estado, que
plantea propósitos específicos a llevarse a cabo, como son: a) la restitución
masiva, b) la restitución planeada y c) la restitución eficaz.  Por lo que
afirman que la medida persigue un fin de importancia constitucional.
*El medio escogido para lograr la
restitución a las víctimas.
Según lo señalado dentro de la
Ley 1448 de 2011, encuentra que el medio consiste en la inscripción del
inmueble despojado o abandonado en el Registro de Tierras que maneja la
Unidad de Restitución. Que no sólo incluye una lista de bienes, sino un
proceso de investigación a nivel micro y macro que servirá al juez
posteriormente para definir la restitución, y a la misma Unidad para planear de
forma gradual el retorno a los predios adjudicados.
*El medio es adecuado y conducente para
alcanzar el fin.
Encuentra que el medio para alcanzar la efectividad de
la restitución es conducente, pues permite que la labor de restitución del Juez
este respaldada por una autoridad que asume activamente la investigación y
planificación de la restitución. Así mismo, resalta que es conducente para
alcanzar los demás objetivos planteados de la restitución, a) masiva b)
planeada y c) eficaz.
Frente a la planeación, el Registro de Tierras está
orientado a un conocimiento previo sobre los inmuebles despojados para planear
la restitución, respondiendo a obstáculos que pueden afectar la efectividad de
ésta. El conocimiento de los casos y de la situación general y detallada del
despojo y el abandono de predios permite que la implementación gradual del
Registro de Tierras se haga correctamente.
DeJuSticia resalta, que la inscripción en el Registro
de Tierras como requisito de procedibilidad de la acción de restitución sí
asegura la eficacia, porque presenta un detallado acervo probatorio al juez,
fruto de las investigaciones sobre títulos y los hechos ocurridos en el bien,
lo que facilita aclarar las cadenas de contratos sobre el bien y las partes
afectadas, permitiendo así, una adjudicación efectiva.
De tal manera que, la no inscripción en el Registro de
Tierras no es un acto discrecional, pues si la
Unidad decide no inscribir el inmueble esta es una medida que debe tener un
sustento, y, en todo caso, el rechazo de la inscripción es un acto
administrativo que puede controvertirse. Además, la decisión de la
Unidad no es constitutiva de un derecho, es tan sólo un requisito para hacer
uso de la vía judicial especial de transición.
Por lo anterior considera que el aparte demandado
(artículo 76 de la Ley 1448 de 2011) debe ser declarado exequible porque
es una medida adecuada y conducente para alcanzar el fin constitucional.
iii) Cargo que acusa de inconstitucional la sanción
del artículo 207 para las víctimas que ocupen a través de vías de hecho un
predio del cual esperan restitución.
Expresa que los argumentos empleados por los
demandantes corresponden a que la ocupación de un predio no es una razón para
la pérdida de la calidad de víctima, ni de los derechos que de ella se derivan;
ésta pérdida es desproporcionada e injustificada; además, el derecho al retorno
no tiene limitantes temporales ni debe estar sujeta a decisión estatal.
Igualmente, advierten que es un trato desigual frente a los trabajadores
agrarios, porque para éstos el Estado, a través de la
Ley 160 de 1994, dispone que si ocupan un bien, el Estado lo adquirirá para
consolidar la propiedad a favor de ellos.
En este sentido, apoya la solicitud de los demandantes
porque estima que la sanción limita el derecho a la restitución que ha sido
catalogado como fundamental por la
Corte Constitucional. Además, no cumple con el test de proporcionalidad, pues
aunque la medida persigue un fin constitucional, es innecesaria, inadecuada y
desproporcionada.
Argumenta que el artículo mezcla equívocamente
derechos y deberes de las víctimas, que surgen de situaciones diferentes y que
tienen una categoría distinta, subordinando el derecho a la restitución de las
víctimas a la comisión de conductas prohibidas por la ley y por el Código de
Policía, sin tener en cuenta que el origen del derecho proviene de una
situación fáctica de despojo o abandono forzado que merece especial protección
constitucional, y la ocupación proviene de hechos posteriores en los que la
víctima pretende devolver al estado anterior los hechos constitutivos de su victimización,
por lo que “no es posible equiparar y ¨negociar¨ estos derechos y deberes”.
También indica que la Corte Constitucional estableció en la sentencia T-025 de
2004 que el Estado tiene el deber de proteger el derecho a la restitución.
Concluye, retomando el test de proporcionalidad, y en
ese orden indica que los medios para alcanzar este objetivo no superan la
necesidad de protección de los predios, pues existen otros medios para
obtenerlo, además el daño que se causa es evidentemente mayor que el beneficio
que se obtiene.
iv) Cargo contra la presunción de despojo a favor
de los opositores.
Solicita la declaratoria de inexequibilidad de la
palabra “opositora” del artículo 77 numeral 3, de la
Ley 1448 de 2011, pues la misma establece una presunción de despojo a favor de
los opositores que es contraria a los derechos de restitución de las víctimas,
el debido proceso y el acceso a la justicia.
Manifiesta que la inclusión de la palabra “opositora”
contraría los fines de la ley de víctimas, pues no garantiza la adopción de
medidas requeridas para la restitución jurídica y material, ya que a partir del
contenido literal de esta presunción, se está favoreciendo a la “parte
opositora”, siendo obligación del solicitante (víctima) desvirtuar dicha
presunción. Así las cosas, esta presunción es contraria al propósito de las
demás presunciones del artículo, que favorecen al solicitante (víctima) en la
medida que probada la relación jurídica con la tierra y el despojo o abandono,
se invierte la carga de la prueba, siendo obligación del opositor desvirtuar
dicha presunción. Asimismo, contraria el principio de restitución como medida
preferente de reparación integral para las víctimas, establecido en el artículo
73 de la Ley 1448 de 2011.
Igualmente, señala que, la palabra “opositora”, viola
los estándares internacionales sobre los derechos de las víctimas a la
reparación integral por el incumplimiento del Estado frente a las obligaciones
internacionales en materia de derechos humanos, y de las cuales se desprenden
algunos principios que deben orientar la política pública en materia de
restitución como son:
1.     La restitución
debe establecerse como el medio preferente para la reparación en los casos de
desplazamiento al ser un elemento esencial de la justicia restitutiva.
2.     La restitución es
un derecho en sí mismo y es independiente de que se haga o no efectivo el
retorno.
3.     El Estado debe
garantizar el acceso a una compensación o indemnización adecuada para aquellos
casos en que la restitución fuere materialmente imposible o cuando la víctima
de manera consciente y voluntaria optare por ella.
4.     Las medidas de
restitución deben respetar los derechos de terceros ocupantes de buena fe
quienes, de ser necesario, podrán acceder a medidas compensatorias.
De igual forma, sostiene que tanto la Constitución
Política[1]
como la jurisprudencia de la Corte Constitucional[2] son consonantes
en cuanto a que es deber del Estado proteger los derechos de las víctimas de
abandono y despojo de bienes, en cuanto a su derecho a la propiedad o posesión;
al uso, goce y libre disposición de la misma; a la restitución; a la protección
de todos los residentes en sus bienes; la garantía de la propiedad privada y
propiedad colectiva de los grupos étnicos; a la subsistencia mínima (mínimo
vital) y, tratándose de agricultores de escasos recursos que sobreviven gracias
al cultivo de la tierra y cría de animales, al trabajo. Por lo tanto, considera
que la presunción contenida en el artículo 77 numeral 3 está en contradicción
con las normas constitucionales, vulnerando el derecho a la reparación, y
limitando el acceso efectivo de las víctimas a obtener la restitución, en la
medida que establece el derecho a la restitución  en cabeza de la parte
opositora, aun cuando ello contrarié los intereses de la víctima.
En consecuencia, DeJusticia solicita a la
Corte que declare la inconstitucionalidad de la expresión “opositora”
incorporada en el numeral 3 del artículo 77 de la
Ley 1448 de 2011. Y que adicionalmente, y a fin de salvaguardar el propósito
de la presunción establecida en dicho numeral, se declare la exequibilidad de
la expresión “parte”¨, pero únicamente en el entendido de que incluye a los
solicitantes víctimas de despojo o abandono forzado de bienes.
D- INTERVENCIONES CIUDADANAS
1. Intervención Ciudadana de Jeimi Johana
Aguilera Rocha
Actuando como ciudadana en ejercicio y
actuando en nombre de las comunidades y organizaciones campesinas víctimas del
desplazamiento forzado, presenta una intervención con el fin de coadyuvar la
solicitud de inconstitucionalidad de las normas demandadas.
2. Intervención Ciudadana de Juan Pablo
Caicedo Montaña
El ciudadano interviniente solicita
declarar los artículos 28 numeral 9 parcial y 72 incisos 2, 4 y 5 parcial de la
Ley 1448 de 2011 condicionalmente exequibles, en el entendido en que cuando el
texto legal se refiere a víctimas con bienes o tierras “despojadas” también lo
haga indistintamente para aquellas cuyos bienes han sido abandonados
forzosamente, con base en los siguientes argumentos:
(i) Asegura que la omisión legislativa
relativa causada en el momento de estructurar el texto legal vulnera el derecho
a la igualdad de aquellas víctimas que han sido forzadas a abandonar su
propiedad.
(ii) Solicita que en lugar de declarar
como inconstitucionales las expresiones señaladas en la demanda, se “llene
los vacíos planteados por el legislador y, en todos los casos en los que se
haga referencia en la presente Ley al “despojo” se haga en el entendido que
también se refiere a las víctimas de “abandono forzado” causado por el
conflicto”.
(iii) Afirma, en cuanto al derecho de
igualdad, que puede existir un trato diferencial siempre y cuando sea razonable
y justo, cuando la diferencia no es razonable o es injusta, ella se convierte
en discriminación, lo cual es contrario al principio relacional de igualdad
material (art. 13 de la C.P.). Por lo tanto, omitir la expresión “abandonados
forzosamente” o sus similares dentro de la estructura del texto sí vulnera el
derecho a la igualdad material de las víctimas cuya situación fáctica haya sido
tal y no la de despojo, lo cual ha sido claramente discriminado por el
legislador al diferenciar el abandono forzado y el abandono como tal.
3. Intervención Ciudadana de Ruby Castaño
y otros
Estos ciudadanos intervienen para solicitar
la inconstitucionalidad de la Ley 1448 de 2011 en referencia, con base en los
siguientes argumentos:
(i) Consideran que en cuanto al cargo del
artículo 28 numeral 9 parcial y artículo 72 incisos 2 y 4 parciales, configuran
una omisión legislativa relativa y violan el derecho a la igualdad de las
víctimas por cuanto tienen en cuenta solo a las víctimas que fueron despojadas
de sus bienes mas no a las que tuvieron que abandonarlos, esto sin existir una
justificación de por medio para hacer esta diferenciación entre víctimas de
desplazamiento, igualmente viola el derecho a la reparación integral toda vez
que las víctimas que abandonaron sus predios no tendrán las mismas
posibilidades que los despojados de solicitar restitución, además no tendrán
acceso a una reparación integral. Por lo que es necesario que las víctimas que
abandonaron sus bienes sean consideradas como sujetos que también pueden
ejercer las acciones de restitución, al igual que contar con los programas de
ayudas económicas y sociales que propone el Estado Colombiano.
(ii) Aducen en cuanto al cargo contra los
artículos 70, 72, 73 y 75 parciales, que el legislador nuevamente tiene una
omisión al dejar por fuera de los bienes a restituir, los bienes muebles de las
víctimas de desplazamiento forzado lo cual vulnera el derecho a la reparación
integral en su componente de restitución. Trasgrede además el derecho a la
propiedad ligado íntimamente a los derechos  a la igualdad, al mínimo vital y a
la vida en condiciones dignas, por cuanto los bienes muebles representados en
cultivos, animales o maquinaria eran el único patrimonio que poseían.
Adicionalmente, el Estado debe implementar medidas adecuadas para devolver las
cosas al Estado anterior al desplazamiento, lo cual incluye, desarrollar
mecanismos que permitan devolver o cuanto menos compensar los bienes muebles e
inmuebles que perdieron las víctimas.
(iii) Sostienen que en relación al cargo
contra los artículos 74, 75, 76, 77, 78, 84 y 91, nuevamente hay omisión del
legislador al no incluir a las víctimas que tenían una relación de tenencia con
la tierra que habitaban por lo que violan sus derechos a la igualdad, a la
propiedad privada, a la justicia, la verdad y reparación integral. En Colombia
muchas de las relaciones que surgen del trabajo de la tierra, no se enmarcan
dentro de los requisitos de una relación de propiedad, posesión u ocupación,
sino que los campesinos actúan como si fueran dueños de la tierra pero saben y
reconocen que no son dueños de la misma, bien sea porque trabajan en predios
arrendados por ejemplo, lo que se llama tenencia y en estos casos estos
campesinos tienen el mismo derecho que cualquier víctima del desplazamiento.
(iv) En cuanto el cargo contra el artículo
76, afirman que con los requisitos exigidos en la norma, se vulneran  derechos
como el acceso a la justicia, la verdad y reparación integral. Por lo tanto,
respaldan la inexequibilidad de la norma dado que cada víctima que quede  por
fuera del registro, no podrá gozar de la reparación integral, en su componente
de restitución. Este requisito formal, en la teoría, no puede impedir la
eficacia de los derechos de las víctimas; en la práctica, aseguran, ese
requisito significará la negación de los derechos a la restitución, para cada
persona cuyo predio no quede incluido en el registro de tierras aludido.
Adicionalmente afirman que la condición de víctima no nace porque así lo
establezca un documento, sino por haber sufrido la violación de sus derechos.
(v) Indican que en cuanto al cargo contra
el artículo 99, se vulnera el derecho a la igualdad de las víctimas por cuanto
en los predios en los que no hay proyectos de ningún tipo la restitución es
total, mientras que en los predios en los que existan proyectos
agroindustriales, la restitución se restringe a la nuda propiedad quedando en
inferiores condiciones. Además, los propietarios al suscribir contratos de uso
de las tierras, no podrán trabajar ni explotar libremente de las mismas, sino
que quedarían sujetas a lo que los dueños de los proyectos productivos (en
algunos casos), o la Unidad de Restitución de Tierras (en otros) hayan
emprendido industrial o agropecuariamente, hasta que los mismos hayan dejado de
dar frutos lo que puede durar años.
(vi) Constatan en el cargo del artículo
207, que muchas familias para recuperar sus tierras y así hacer valer sus
derechos de propiedad volvieron a sus predios a pesar de los riesgos y amenazas
oponiéndose a  los grupos armados y terratenientes que los habían victimizado,
esto lo prohíbe el artículo 207, situación que lesiona la voluntad y el derecho
de las víctimas a escoger libremente si deciden retornar o no.
Finalmente solicitan que la
Corte declare la inconstitucionalidad de los artículos demandados de la
Ley 1448 de 2011.
4. Intervención ciudadana de Leidy Johana
Chica López y otros
Estos ciudadanos intervienen para
solicitar la inconstitucionalidad de la Ley 1448 de 2011 en referencia, con
base en los siguientes argumentos:
Afirman que se centraran su argumentación
con base en tres vicios de fondo, que aducen haber encontrado en la demanda:
(i) Cargo contra el artículo 28, núm. 9 en
concordancia con el art. 72.
Aseguran que las expresiones demandadas
protegen solo a aquellos que han sido despojados de sus bienes dejando por
fuera del amparo estatal a aquellos que han sido obligados a desplazarse y
dejar “abandonados” sus bienes, con lo que se vulnera su derecho a la
restitución como parte de la reparación integral, el acceso a mecanismos de
justicia transicional, los estándares internacionales en la materia y el
derecho a la igualdad por su exclusión, con lo que se configura una omisión
legislativa.
Evidencian un trato discriminatorio de las
víctimas de abandono forzoso con las que han sido despojadas con las que
comparten características similares, vulnerando así su derecho a la igualdad,
este trato es diferenciado de manera injustificada e irrazonable. En cuanto al
derecho a la restitución, hay necesidad de acudir a mecanismos internacionales
por su complejidad del fenómeno de desplazamiento forzado, este derecho es un
componente de reparación integral y de los derechos a la verdad y a la justicia.
Consideran que la
Corte debe proferir una sentencia integradora en la cual se llene el vacío
normativo en que incurrió el legislador, por cuanto es menester cesar la
vulneración de los derechos fundamentales de las víctimas del desplazamiento
forzado, por cuanto esta omisión desconoce el derecho a la igualdad o al debido
proceso de los campesinos que abandonaron sus tierras por presiones de los
violentos.
(ii) Cargo contra el numeral 3 parcial del
art. 77.
Sostienen que la expresión “opositora” es
inconstitucional por cuanto no se establece a favor de las víctimas sino que es
una presunción que cobija a los opositores dentro del proceso de restitución.
La declaración de inexequibilidad de la expresión señalada es necesaria, puesto
que una presunción que favorece a la parte opositora de la acción atenta contra
el derecho de las víctimas a la reparación integral y a la restitución como
forma de reparación, vulnera el derecho a la igualdad, habida cuenta de la
existencia de otras presunciones que favorecen a otras víctimas y viola el
debido proceso, en la medida que impone injustificadamente una carga probatoria
en cabeza de la víctima.
El trato diferenciado por parte del
legislador al establecer una presunción a favor de la parte opositora no tiene
una justificación objetiva y razonable, dicha presunción no obedece a fin
alguno. Adicionalmente, esta presunción viola el derecho al debido proceso de
las víctimas por cuanto impone una carga de la prueba injustificada a las
víctimas, las cuales están en imposibilidad de cumplirlas. “Poner a la
víctima a probar algo que no está a su alcance es prácticamente hacer nugatorio
su derecho a la reparación integral y a la restitución como forma de reparación”
(iii) Cargo contra el art. 76 inciso 5º.
Aseguran que viola el derecho al acceso de
la administración de justicia de las víctimas, la
Corte ha dicho que es un derecho fundamental que forma parte del núcleo
esencial del derecho al debido proceso. Se exige la realización de un trámite
legislativo como requisito para que las víctimas inicien acciones de
restitución, la aceptación de este registro es discrecional de la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas, y si se niega esta inscripción, las víctimas verían negado su
derecho a acceder a la administración de justicia y consecuentemente su derecho
a la reparación integral y a la restitución. Por otra parte, la condición de
desplazados se adquiere de facto y no por la inscripción en algún
registro o la realización de algún trámite legislativo.
(iv) Finalmente peticionan: (a) declarar
por medio de una sentencia integradora la exequibilidad de las expresiones “de
la tierra si hubiere sido despojada de ella” contenidas en el numeral 9 del
art. 28 y “de los despojados”, “el despojo” y “el inmueble despojado” de los
incisos 2,4, y 5 del art. 72de la misma Ley, en el entendido de que su efecto
abarca los casos de forzoso de bienes; (b) que se declare inexequible la
expresión “opositora” contenida en el núm. 3 del art. 77; (c) que se declare
inexequible el inc. 5º del art 76, todos ellos contenidos en la
Ley 1448 de 2011.
5. Intervención Ciudadana de Daniel
Mauricio Patiño y otros, de la
Universidad Pontificia Bolivariana
Estos ciudadanos intervienen para
solicitar la inconstitucionalidad de los artículos demandados de la
Ley 1448 de 2011, con base en los mismos argumentos presentados por la
Universidad Pontificia Bolivariana.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
En
cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5 de la
Constitución Política, el señor Procurador General de la
Nación, mediante concepto 5349  del 20 de abril de 2012, solicitó a la
Corte:
(i)
Que se inhiba de pronunciarse de fondo sobre la exequibilidad de las
expresiones: "de la tierra si hubiere sido despojado de ella",
contenida en el art. 28 de la Ley 1448 de 2011; "inmuebles",
contenida en el artículo 70 ibídem; "de las tierras", "del
inmuebles despojado" y "el despojado", contenidas en
el art 72 ibíd.; "de tierras" y "de las tierras",
contenidas en el art. 73 ibíd.; "El propietario o poseedor de tierras o
explotador económico de un baldío", contenidas en el art. 74 ibíd.;
"que fueran propietarios o poseedores de predios, o explotadoras de
baldíos “y "de las tierras", contenidas en el art. 75
ibíd.; "la propiedad, posesión u ocupación", contenidas en los
artículos 76, 77 y 78 ibíd.; "propietario, poseedor u ocupante",
contenida en el art 84. ibíd., y "propiedad, posesión del bien u
ocupación del baldío", contenida en el art 91 ibíd., por los cargos de
omisión legislativa relativa, por ineptitud sustantiva de la demanda.
(ii)
Que se inhiba de pronunciarse de fondo sobre la exequibilidad de las
expresiones contenidas en los artículos 70, 72, 73, 75 de la
Ley 1448 de 2011, por los cargos de vulnerar el derecho a la igualdad, por ineptitud
sustancial de la demanda; y que las declare exequibles, por los demás cargos.
(iii)
Que declaren exequibles las expresiones: "La inscripción de un predio
en el registro de las tierras despojadas será requisito de procedibilidad para
iniciar la acción de restitución a que se refiere este Capítulo",
contenida en el inciso quinto del artículo 76 de la
Ley 1448 de 2011; "la propiedad, posesión u ocupación",
contenidas en los numeral 3 y 4 del art 77 de la
Ley 1448 de 2011.
(iv)
Que declare exequible la expresión "opositora", contenida en
el numeral 3 del art 77 de la Ley demandada.
(v)
Que declare exequible el artículo 99 de la
Ley 1448 de 2011 y la expresión "Quienes acudan al proceso y confiesen
la ilegalidad de los títulos o el despojo de las tierras o de los derechos
reclamados en el proceso se harán beneficiarios al principio de oportunidad
previsto en el Código de Procedimiento Penal", contenida en el art 120
ibídem, por los cargos demandados.
(vi)
Que se inhiba de pronunciarse de fondo sobre la exequibilidad del art 207 de la
Ley 1448 de 2011, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Considera
que problema jurídico que a resolver es “si las expresiones demandadas de
los artículos 28, numeral 9, 70, 72 incisos 1,2,4 y 5, 73 numeral 1 y 2, 74,
inciso 6, 75, 76, incisos 4 y 5, 77 numeral 3 y 4 y 78, 84, 91, 99, 210 inciso
tercero y 207 de la Ley 1448 de 2011, vulneran las disposiciones referidas al
aseguramiento de la justicia y la igualdad, dentro de un marco jurídico que
garantice un orden político, económico y social justo, la garantía de la
efectividad de los principios, derechos y deberes Constitucionales, la vigencia
de un orden justo, los fines esenciales del Estado,  la igualdad, el derecho al
trabajo, la libertad de escogencia de profesión u oficio, el derecho a la
propiedad privada, el derecho al acceso progresivo a la propiedad de la tierra
para los trabajadores y trabajadoras agrarias, las garantías judiciales y
administrativas y los tratados internacionales que establecen normas de
protección y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno”.
Para analizar este problema presenta las siguientes consideraciones:
(i)
El Ministerio Público considera que las referencias normativas mencionadas en
la demanda no pueden tenerse como referentes vinculantes al momento de las
consideraciones de exequibilidad de las normas demandadas. En este sentido,
afirma que el análisis del bloque de constitucionalidad que se hace en la
demanda  no se ajusta a los parámetros reconocidos por la jurisprudencia
constitucional, ya que la mera confrontación de una norma legal con un
referente normativo internacional, no implica la declaración automática de
inexequibilidad, como lo precisa la jurisprudencia de la
Corte en las Sentencias C-028 de 2006 y C-941 de 2010, entre otras.
(ii)
Afirma que en el caso sub examine se analiza la exequibilidad de una Ley
que establece un régimen de justicia transicional de carácter especial, y que
esta justicia no puede asumirse como equivalente a la reparación ordinaria,
pues involucra una serie de elementos políticos, jurídicos y económicos
diferentes, que obedecen a la realidad de cada Estado. Por tanto, en su
criterio, no pueden desbordarse los parámetros propios de la justicia
transicional que la Ley fija para convertirla en otra cosa, como parece
pretenderse en la demanda, porque esto pone en riesgo el principio democrático
al desdibujar la propia justicia citada.
(iii)
Afirma que los actores en su escrito, pasan por alto que las nociones de
restitución y reparación integral de las víctimas no pueden analizarse de
manera subjetiva, sino que deben responder de manera estricta al concepto de
víctima en el contexto de la justicia transicional.
(iv)
En cuanto al cargo por omisión legislativa, solicita a la
Corte que se inhiba de pronunciarse de fondo sobre la inexequibilidad de las
normas, por cuanto considera que no se cumple con los requisitos planteados por
la jurisprudencia para que se configure y prospere el cargo de
inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa. Lo anterior, por cuanto
sostiene que no es posible plantear una analogía entre la situación de las
víctimas del conflicto armado interno, de las que se ocupa la justicia
transicional, y las víctimas o perjudicados en otros eventos; que no existe un
principio de razón suficiente que permita hacer esta diferenciación;  que no se
produce una situación de desigualdad negativa para las víctimas del conflicto
armado interno respecto de las demás víctimas y perjudicados; y que no existe
un deber específico y concreto de orden constitucional para regular de
determinada manera la justicia transicional, el cual haya sido incumplido por
el legislador, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Sentencia C-259
de 2011.
(v)
En relación con la inscripción en el registro, afirma que éste es un requisito
de procedibilidad para poder ejercer la acción de restitución. Así mismo, que
la  condición de víctima no puede ser asumida como pretexto para incumplir las
cargas procesales mínimas, a efecto de hacer valer los derechos de las mismas.
Para la Vista Fiscal, ésta exigencia es proporcional y razonable, por cuanto
permite dar publicidad al asunto, con el fin de que se enteren los terceros de
buena fe. Señala que si esta decisión de la entidad de llevar el registro, la
cual es reglada, genera inconformidad de la víctima, ésta cuenta con recursos
jurídicos idóneos para impugnarla.
(vi)
Sostiene que hay un error de redacción en la norma, la cual confunde los
derechos de la víctima con los de la parte opositora, esto elimina una
restricción injustificada a los derechos de la víctima, que no asume, ni debe
asumir, de manera necesaria, el rol de parte opositora.
(vii)
En cuanto a la exigencia de la prueba de la propiedad, posesión u ocupación del
bien como del despojo posterior, aduce que se trata de presupuestos
insustituibles para cuestionar la legalidad de la actual propiedad, posesión u
ocupación. Encuentra que es necesario para obtener un derecho hacer lo que se
solicita, ya que es menester probar los hechos, conforme a lo previsto por la
Ley y en la oportunidad prevista para ello.
(viii)
Respecto del contrato del uso del suelo demandado, afirma que los beneficiarios
de la restitución no están obligados a contratar el uso del suelo, por cuanto
pueden prescindir de ello y decidir libremente si contratan o no. Además,
considera que existe una garantía reforzada a los derechos de la víctima, dada
por la autorización del magistrado que conozca del proceso.
(ix)
Acerca de la aplicación del principio de oportunidad, señala que cuando los
victimarios confiesan sus crímenes y son beneficiarios del principio de
oportunidad, esto en nada afecta los derechos humanos, ni la jurisprudencia
internacional. Lo anterior, por cuanto considera que todo delincuente debe
responder por sus crímenes ante la justicia, y puede acogerse al principio de
oportunidad con los beneficios que le otorgue la
Ley.
(x)
Finalmente, en relación con el cargo relativo a la ocupación por vías de hecho,
sostiene que es contradictorio afirmar que se tiene derecho a incurrir en vías
de hecho, como parecen afirmarlo los actores. A este respecto, señala que un
Estado Social y Democrático de Derecho no puede patrocinar ni prohijar el
empleo de las vías de hecho, ni aceptar que exista el derecho a emplear estas
vías.
VI. FUNDAMENTOS DE LA
DECISIÓN
1. Competencia de la
Corte
De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241, numeral 5o. de la
Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las expresiones
acusadas hacen parte de una Ley, en este caso, de la
Ley 1448 de 2011.
2. Asunto bajo revisión
2.1 Los
demandantes consideran que las
expresiones demandadas de los artículos 28, 70, 72, 73, 74, 75, 76, 77, 78. 84,
91, 99 y 207 de la Ley 1448 de 2011 vulneran  los derechos de las víctimas a la
verdad, a la justicia y a la reparación y el derecho a la restitución, que es
uno de los que comporta la reparación integral.
El libelo presentó los siguientes cargos: (i) cargo
por omisión legislativa relativa, contra el artículo 28 numeral 9 parcial en
concordancia con el artículo 72 de la Ley 1448 de 2011, en relación con los
bienes abandonados y respecto a los despojados; contra los artículos 70, 72,
73, y 75 de la Ley 1448 de 2011, en relación con los bienes muebles; contra los
artículos 74 inciso 6 parcial, 75 parcial, 76 inciso 4 parcial, 77 numeral 3 y
4 parciales, 78 parcial, 84 parágrafo 2 parcial y 91 inciso 1 parcial de la
Ley 1448 de 2011, por excluir a los tenedores del derecho a la restitución.
(ii) Cargo contra el artículo 76 inciso 5 de la
Ley 1448 de 2011, relativo al registro de tierras despojadas y abandonadas
forzosamente y su establecimiento como requisito de procedibilidad, lo cual
según la demanda, vulnera el acceso a la justicia de las víctimas, y
consecuentemente vulnera sus derechos a la verdad, y a la reparación integral
y, como parte de ésta a la restitución.
(iii) Cargo contra el artículo 77 numeral 3 parcial de
la Ley 1448 de 2011, relativo al otorgamiento de una presunción de despojo a
favor de los opositores y en contra de las víctimas en relación con los predios
inscritos en el registro de tierras despojadas, por violación de los derechos
de las víctimas a la restitución, al debido proceso y al acceso a la justicia.
(iv) Cargo contra el artículo 99 de la
Ley 1448 de 2011 relativo a los contratos de uso, por violación del derecho a
la restitución de las víctimas, el derecho a la propiedad, el derecho de acceso
progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, el derecho
al trabajo y a la libre escogencia de profesión u oficio y el derecho a la
igualdad.
(v) Cargo contra el artículo 120 inciso 3 de la Ley
1448 de 2011relativo al principio de oportunidad para quienes confíen la
ilegalidad de los títulos, o el despojo de las tierras, por vulneración de los límites
a la libertad de configuración del legislador en la materia, que acarrea la
violación de los derechos de las víctimas a la restitución y a la reparación
integral, la verdad y la justicia y los estándares internacionales sobre ellos.
(vi) Y cargo contra el artículo 207 de la
Ley 1448 de 2011 relativo a pérdida de los derechos de las víctimas por la
invasión, uso u ocupación de predios objeto de restitución, por violación del
mandato de democratización del acceso a la tierra, los derechos de las víctimas
a la restitución y la justicia y el derecho a la igualdad.
2.2 En
el presente proceso de constitucionalidad intervinieron entidades públicas,
instituciones de educación superior y organizaciones no gubernamentales y
movimientos sociales.
(i) Las entidades públicas intervinientes,
conceptuaron en su totalidad por la exequibilidad de las normas demandadas o
por la inhibición de la Corte al encontrar que existe ineptitud sustantiva de
la demanda.
Las entidades públicas que conceptuaron a favor de la
exequibilidad de las normas demandadas de la
Ley 1448 de 2011 son el Senado de la
República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de
Justicia y del Derecho, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural,
Departamento Nacional de Planeación, la
Fiscalía General de la Nación, Para defender la constitucionalidad de las
normas acusadas, estas entidades argumentan que no le asiste razón a los
demandantes en cuanto a que las normas vulneren la
Constitución Política, que los actores ignoran que las normas demandadas
incluye acciones de reparación que se insertan en el marco de justicia
transicional,  que no se cumplen con las exigencias para que prospere un cargo
por omisión legislativa relativa, ni se evidencia vulneración a la igualdad, y
que no tienen en cuenta el amplio margen de libertad de configuración normativa
del legislador en la materia, entre otros argumentos.
De otra parte, las entidades públicas que conceptuaron
por la inhibición de la Corte son la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República de Colombia y el Departamento para la
Prosperidad Social. Estas entidades considera que los cargos presentados son
ineptos y por tanto solicitan la inhibición por parte de la
Corte, en razón a que los
demandantes se limitan a señalar conceptos amplios y ambiguos que no permiten
determinar la causa de la violación alegada, no tienen en cuenta que las normas
acusadas hacen parte de un sistema distinto de reparación y restitución, propio
de la justicia transicional, y el cargo de violación del principio de igualdad
está insuficientemente  sustentado.  El Ministerio de Hacienda también solicitó
inhibición de la Corte específicamente en relación con los cargos por omisión
legislativa relativa presentados en la demanda.
(b) Las intervenciones de las
instituciones de educación superior dividen sus conceptos a favor y en contra
de la constitucionalidad de las normas demandadas. Así, la
Universidad Pontificia Bolivariana solicitó la declaratoria de inexequibilidad del inciso 3º, del artículo
120 de la Ley 1448 de 2011, relativo a la aplicación del principio de
oportunidad. La Universidad del Rosario, solicitó a la
Corte la declaratoria de constitucionalidad de las normas demandadas de la
Ley 1448 de 2011. Y la Universidad de Ibagué intervino dentro del presente
proceso de constitucionalidad  para solicitar a la
Corte declarar la constitucionalidad respecto del cargo 7 y la
inconstitucionalidad respecto de los cargos 1, 2, 3, 4, 5, 6 y 8, de la
Ley 1448 de 2011.
(c) Las intervenciones de las organizaciones no gubernamentales,
gremiales, y de movimientos sociales, de los municipios de San Pedro y el Piñal
del Departamento de Sucre, las organizaciones campesinas del Meta, la
Asociación de Usuarios Campesinos –Unidad y Reconstrucción “ANUCUR-CAUCA”,
Mujeres MIGD (Mesa de interlocución, gestión y desarrollo de Cundinamarca),
Mesa Departamental de Organizaciones de Población Desplazada de Cundinamarca,
Asociación Nacional de Usuarios Campesinos y Desplazados –Unidad y
Reconstrucción ANUC-UR), Miembros de Interlocución y Gestión de Soacha –MIGD-,
Fundación Rayito de Luz, Comunidad Civil de Vida y Paz – Zona Humanitaria
(CIVIPAZ), Consultoria para los Derechos Humanos y Desplazamiento –CODHES y
otro, Comunidades Campesinas de Chibolo (Magdalena), Corporación Acción
Humanitaria por la Convivencia y la Paz del Nordeste Antioqueño –CAHUCOPANA-,
Centro de Estudios de Derecho Justicia y Sociedad –Dejusticia-, coadyuvaron la
demanda y solicitaron a la Corte la declaratoria de inconstitucionalidad de las
normas acusadas, al considerar que los diferentes artículos y expresiones
demandadas vulneran la Constitución de 1991.
2.3  El Señor Procurador General de la
Nación solicitó a la
Corte: (i) Que se inhiba de pronunciarse de fondo sobre la exequibilidad de
las expresiones demandadas de los artículos 28, 70, 72, 73, 74, 75, 76, 77, 78,
84, 91, por los cargos de omisión legislativa relativa, por ineptitud
sustantiva de la demanda; (ii) Que se inhiba de pronunciarse de fondo sobre la
exequibilidad de las expresiones contenidas en los artículos 70, 72, 73, 75 de la
Ley 1448 de 2011, por los cargos de vulnerar el derecho a la igualdad, por
ineptitud sustancial de la demanda; y que las declare exequibles, por los demás
cargos; (iii) Que declaren exequibles las expresiones demandadas del inciso
quinto del artículo 76 de la Ley 1448 de 2011; y en los numeral 3 y 4 del art.
77 de la Ley 1448 de 2011; (iv) Que declare exequible la expresión demandada
del numeral 3 del art 77 de la Ley demandada; (v) Que declare exequible el
artículo 99 de la Ley 1448 de 2011 y la expresión demandada contenida en el art
120, por los cargos demandados; (vi) Que se inhiba de pronunciarse de fondo
sobre la exequibilidad del art 207 de la Ley 1448 de 2011, por ineptitud
sustantiva de la demanda.
3. El problema jurídico y esquema de resolución
3.1 La
presente demanda plantea varios problemas jurídicos:
(i) Si se configura omisión legislativa relativa por parte del
Legislador en la regulación de (a) los artículos 28 numeral 9, y artículo 72 de
la Ley 1448 de 2011, respecto de la no inclusión de bienes abandonados; (b)
los artículos 70, 72, 73 y 75 de la Ley 1448 de 2011, por la no inclusión de
los bienes muebles; los artículos 74 inciso 6 parcial, 75 parcial, 76 inciso 4
parcial, 77 numeral 3 y 4 parciales, 78 parcial, 84 parágrafo 2 parcial y 91
inciso primero parcial de la Ley 1448 de 2011, en razón a la no inclusión de
los tenedores.
(ii) Si el artículo
76 inciso 5 de la Ley 1448 de 2011 que regula el registro de tierras despojadas
y abandonadas forzosamente es violatorio del derecho al acceso a la justicia de
las víctimas y de los derechos a la restitución como parte esencial de la
reparación integral.
(iii) Si el artículo 77 numeral 3 parcial de la
Ley 1448 de 2011, al consagrar una presunción de despojo en favor de los
opositores y en contra de las víctimas respecto de los predios inscritos en el
registro de tierras despojadas, es violatoria de los derechos de las víctimas a
la restitución, al debido proceso y al acceso a la justicia.
(iv) Si el artículo 99 de la
Ley 1448 de 2011 al consagra la posibilidad de suscribir unos contratos de
uso, vulnera el derecho a la restitución de las víctimas, el derecho a la
propiedad, el derecho de acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los
trabajadores agrarios, el derecho al trabajo y a la libre escogencia de
profesión u oficio y el derecho a la igualdad.
(v) Si el artículo 120 inciso 3 de la
Ley 1448 de 2011, que consagra el principio de oportunidad para quienes
confíen la ilegalidad de los títulos, o el despojo de las tierras, es
violatorio de los derechos de las víctimas a la restitución y a la reparación
integral, a la verdad y a la justicia.
(vi) Si el artículo 207 de la
Ley 1448 de 2011 relativo a pérdida de los derechos de las víctimas por la
invasión, uso u ocupación de predios objeto de restitución, es violatorio del
mandato de democratización del acceso a la tierra, los derechos de las víctimas
a la restitución y la justicia y el derecho a la igualdad.
3.2 Para
resolver estos problemas, la Sala entrará a (i) recordar las normas de derecho
internacional y DIH, y la jurisprudencia internacional en materia de derechos
de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la reparación; (ii) las normas
constitucionales y la jurisprudencia constitucional en materia de derechos de
las víctimas a la verdad, a la justicia y a la reparación; (iii) la restitución
como componente preferencial de la reparación a víctimas; (iv) el nuevo marco
jurídico-institucional que plantea la Ley 1448 de 2011 y sus decretos
reglamentarios en materia de restitución a víctimas; para con fundamento en lo
anterior, (v) entrar a resolver los cargos de la demanda.
4. Los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la
reparación integral en el marco del Derecho Internacional y el Derecho
Internacional de los Derechos Humanos
4.1 En relación con los derechos de las víctimas a la
verdad, a la justicia y a la reparación, la jurisprudencia de esta Corte se ha
referido al derecho internacional humanitario, al derecho internacional de los
derechos humanos desarrollado en tratados ratificados por Colombia, como la
Convención Interamericana o el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
y al derecho comparado.[3]
De una parte, ha reconocido esta
Corporación que el derecho internacional relativo al tema de los derechos a la
verdad, a la justicia y a la reparación para víctimas de delitos, tiene una
clara relevancia constitucional de conformidad con el artículo 93 superior, en
cuanto de una parte, los tratados y convenios internacionales ratificados por
el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en
los estados de excepción, prevalecen en el orden interno, y de otra parte, los
derechos constitucionales deben ser interpretados de conformidad con los
tratados de derechos humanos ratificados por Colombia. En este mismo sentido, la
Corte ha puesto de relieve que la jurisprudencia de las instancias
internacionales de derechos humanos, tal como de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, tiene una especial relevancia constitucional
en cuanto constituye una pauta hermenéutica para interpretar el alcance
de esos tratados, como la
Convención Americana de Derechos Humanos, y por ende de los propios derechos
constitucionales.[4]
Así, los derechos
de las víctimas de delitos, especialmente de graves violaciones a los derechos
humanos como el desplazamiento forzado, se encuentran reconocidos por el
derecho internacional, lo cual tiene una evidente relevancia constitucional (i)
de conformidad con el artículo 93 superior, por tratarse de tratados y
convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen derechos
humanos, prohíben su limitación en los estados de excepción y prevalecen en el
orden interno, (ii) por cuanto los derechos constitucionales deben ser
interpretados de conformidad con los tratados de derechos humanos ratificados
por Colombia, y (iii) esta Corporación ha reconocido el carácter prevalente de
las normas de Derecho Internacional Humanitario y del Derecho Internacional de
los Derechos Humanos, y los derechos fundamentales de la población desplazada.
A continuación la
Sala hará una breve referencia a los (i) instrumentos internacionales; (ii)
tribunales internacionales; (ii) el sistema interamericano y la jurisprudencia de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos; (iii)  los informes de la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos; y (iv) al contexto europeo; en el
reconocimiento y protección
de los derechos de las víctimas a la justicia, a la verdad, a la reparación, y
a la no repetición.
4.2 Entre
los instrumentos internacionales más relevantes que reconocen los derechos de
las víctimas a la reparación, a la verdad y a la justicia, se encuentran la
Declaración Universal de Derechos Humanos –art.8-, la
Declaración Americana de Derechos del Hombre –art. 23-, la
Declaración sobre los principios fundamentales de justicia para las víctimas
de delitos y del abuso del poder –arts.8 y 11-,  el Informe Final sobre la
impunidad de los autores de violaciones de los derechos humanos, el Protocolo
II adicional a los Convenios de Ginebra –art. 17-, el Conjunto de Principios
para la protección y la promoción de los derechos humanos mediante la lucha
contra la impunidad o “principios Joinet” –arts. 2,3,4 y 37-, la
Convención Americana de Derechos Humanos, la
Declaración de Cartagena sobre Refugiados, adoptada en el seno de la
Organización de Estados Americanos (OEA), que extendió las normas de los
refugiados a las situaciones de violencia generalizada y a los desplazados
internos - parte III, párrafo 5-, la
Declaración de San José sobre Refugiados y Personas Desplazadas, y la
Convención Sobre el Estatuto de los Refugiados[5] de
Naciones Unidas y su Protocolo Adicional[6], tal
y como fue expuesto en la aparte 3.1 de esta sentencia.
Especial relevancia reviste la
Resolución 60/147 de Naciones Unidas[7],
que consagró una serie de principios y directrices básicos sobre el derecho de
las víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de
derechos humanos y de violaciones graves del derecho internacional humanitario
a interponer recursos y obtener reparaciones, y el numeral 1° del artículo 63
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que han reconocido que las
víctimas de delitos en general, de graves violaciones de los derechos humanos y
del desplazamiento forzado en especial, tienen el derecho fundamental a obtener
una reparación adecuada, efectiva y rápida del daño sufrido. Lo
anterior, dado que el daño sufrido desencadenó una vulneración masiva y
sistemática de sus derechos fundamentales, lo cual dio lugar a una situación de
vulnerabilidad, debilidad manifiesta, a unas condiciones de desigualdad, a una
situación de vulneración de sus derechos fundamentales y a la ausencia de
condiciones mínimas de existencia[8],
de donde se deriva la procedencia de la reparación del daño sufrido.
De esta manera,
los parámetros fijados por el derecho internacional y el derecho internacional
de los derechos humanos, señalan que la reparación debe ser justa, suficiente,
efectiva, rápida y proporcional a la gravedad de las violaciones y a la entidad
del daño sufrido.
4.3 De otra parte, reviste una especial importancia el
sistema interamericano y la jurisprudencia de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos relativa a los derechos de las
víctimas de graves violaciones a los derechos humanos a la justicia, a la
verdad, a la reparación, y a la no repetición, por tratarse de la aplicación y garantía de las normas de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos que tiene carácter vinculante y es
obligatoria para los Estados partes, y de decisiones que constituyen la
interpretación autorizada de los derechos consagrados por ésta.
Para efectos del actual estudio de
constitucionalidad, es necesario resaltar en primer lugar, que la
Corte Interamericana de Derechos Humanos ha desarrollado una prolija, pacífica
y reiterada jurisprudencia en materia de reconocimiento y protección de los
derechos de las víctimas de graves violaciones de los derechos humanos
consagrados en la
Convención Americana de Derechos Humanos, esencialmente respecto de los
derechos a la justicia, a la verdad, a la reparación y a la garantía de no
repetición, los cuales, para la CIDH se encuentran en una relación de conexión
intrínseca.
Sobre los derechos de las víctimas de
graves violaciones de derechos humanos reconocidos y protegidos por la
jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos esta Corporación
ha extraído sus propias conclusiones[9].
Para los efectos de este estudio, se puede sintetizar que, en relación con el
derecho a la justicia, la CIDH ha reiterado en múltiples oportunidades que este
derecho implica, de un lado, (i) una obligación de prevención de los
atentados y violaciones de derechos humanos, y de otra, (ii) una vez ocurrida
la violación, la garantía de acceso a un recurso judicial sencillo y eficaz por
parte de las víctimas, lo cual supone a su vez (iii) la obligación de los
Estados partes de investigar y esclarecer los hechos ocurridos, así como
(iv) la de perseguir y sancionar a los responsables, (v) accionar que
debe desarrollarse de manera oficiosa, pronta, efectiva, seria, imparcial y
responsable por parte de los Estados.  Así mismo, (vi) ha establecido la
CIDH que estos recursos judiciales se deben adelantar con respeto del debido
proceso, (vii) dentro de un plazo razonable, y (viii) que figuras
jurídicas tales como la prescripción penal, la exclusión de la pena o amnistías
son incompatibles con graves violaciones de los derechos humanos.
Finalmente, (ix) ha insistido la
CIDH que todas estas obligaciones se dirigen a cumplir con el deber de los
Estados de prevenir y combatir la impunidad, la cual es definida por la
Corte como la falta de investigación, persecución, captura, enjuiciamiento y
condena de los responsables de las violaciones de los derechos protegidos por la
Convención Americana. En el mismo sentido, (x) ha insistido la
Corte en la gravedad de las consecuencias que apareja la impunidad, tales como
la repetición crónica de las violaciones y la indefensión de las víctimas y sus
familiares.
Respecto
del derecho a la verdad, la CIDH ha afirmado que este implica (i) el derecho de
las víctimas y de sus familiares a conocer la verdad real sobre lo sucedido,
(ii) a saber quiénes fueron los responsables de los atentados y violaciones de
los derechos humanos, y (iii) a que se investigue y divulgue públicamente la
verdad sobre los hechos. Así mismo, (iv) en el caso de violación del derecho a
la vida, el derecho a la verdad implica que los familiares de las víctimas
deben poder conocer el paradero de los restos de sus familiares. De otra parte,
(v) la CIDH ha resaltado el doble carácter del derecho a la verdad, que no solo
se predica respecto de las víctimas y sus familiares, sino respecto de la
sociedad como un todo con el fin de lograr la perpetración de la memoria
histórica. Finalmente, (vi) la CIDH ha evidenciado la conexidad intrínseca
entre el derecho a la verdad, y el derecho a la justicia y a la reparación.
Acerca del derecho a la reparación, la
Corte ha determinado que (i) las reparaciones tienen que ser integrales y
plenas, de tal manera que en lo posible se garantice restitutio in integrum,
esto es, la restitución de las víctimas al estado anterior al hecho
vulneratorio, y que (ii) de no ser posible la restitución integral y plena, se
deben adoptar medidas tales como indemnizaciones compensatorias. Así mismo,
(iii) la CIDH ha determinado que la reparación debe ser justa y proporcional al
daño sufrido, (iv) que debe reparar tanto los daños materiales como
inmateriales, (v) que la reparación del daño material incluye tanto el daño
emergente como el lucro cesante, así como medidas de rehabilitación, y (vi) que
la reparación debe tener un carácter tanto individual como colectivo, este
último referido a medidas reparatorias de carácter simbólico.
En relación con el derecho a la reparación, la
Corte Interamericana de Derechos Humanos ha reconocido la obligación de
reparar e indemnizar a las víctimas de violaciones de los derechos reconocidos
en la Convención Americana de Derechos Humanos, de conformidad con el artículo
63.1 de la Convención.[10]
En relación con la indemnización, la
Corte Interamericana ha establecido que (a) la indemnización debe estar
orientada a  procurar la restitutio in integrum de los daños causados
por el hecho violatorio de los derechos humanos; (b) que en caso de
imposibilidad de una restitución íntegra debe proceder el pago de una “justa
indemnización” que funja como compensación de los daños;[11] (c) que la indemnización debe compensar
tanto los daños materiales como los morales;[12] (d) que los perjuicios materiales incluyen tanto el daño
emergente como el lucro cesante;[13] y que (e ) el daño moral “resulta principalmente
de los efectos psíquicos que han sufrido los familiares”,[14] cuya reparación debe ajustarse a los principios de
equidad.[15]
Es de reiterar que la jurisprudencia de la
CIDH ha destacado la conexión intrínseca existente entre el derecho a la
reparación y el derecho a la verdad y a la justicia,señalando en reiteradas oportunidades que el derecho
de las víctimas a conocer lo que sucedió,[16]a conocer los agentes de los hechos, a
conocer la ubicación de los restos de sus familiares,[17] así como también el derecho a la
investigación de los respectivos hechos y la sanción de los responsables, hace
parte integral de la reparación de las víctimas y constituye un derecho que el Estado debe satisfacer a
las víctimas, a sus familiares y a la sociedad como un todo.[18]
Finalmente, es de suma importancia para el
presente estudio de constitucionalidad poner de relieve que en diversas
oportunidades esta Corporación se ha pronunciado respecto de la obligatoriedad
y vinculatoriedad de las decisiones de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuya competencia ha sido aceptada
por Colombia y por esta Corporación de conformidad con el artículo 93 superior,
al ser ese alto Tribunal el órgano competente de interpretación de la
Convención Americana de Derechos Humanos.[19]
4.4 Los informes de la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos[20]
constituyen otra fuente importante de derecho internacional sobre el contenido
y alcance de los derechos de las víctimas de graves violaciones a los derechos
humanos a la verdad, a la justicia, a la reparación, y a la no repetición, por
cuanto en éstos se reiteran los parámetros internacionales mencionados
anteriormente y expuestos en el aparte 3.5 de esta sentencia.
Así las cosas, la
Comisión ha reiterado la conexión entre los derechos a la verdad, a la
justicia y a la reparación, y en relación con este último ha insistido en que
(i) las víctimas de graves
violaciones de los derechos humanos, del derecho internacional humanitario o de
crímenes de lesa humanidad tienen derecho a ser reparadas de manera adecuada,
proporcional, integral y eficaz respecto del daño sufrido; (ii) la reparación
se concreta a través de la restitución íntegra o plena, pero también a través
de la indemnización, de la rehabilitación, de la satisfacción de alcance
colectivo, y de la garantía de no repetición; (iii) la reparación a las
víctimas por el daño ocasionado se refiere tanto a los daños materiales como a
los inmateriales, (iv) la reparación se concreta a través de medidas tanto
individuales como colectivas, y que (v) estas medidas se encuentran encaminadas
a restablecer a la víctima en su dignidad por el grave daño ocasionado.[21]
5. Los
derechos de las víctimas a la verdad, justicia y reparación en la
Constitución Política y la jurisprudencia constitucional
5.1 La
Corte Constitucional ha consolidado una amplia y reiterada jurisprudencia en
materia de análisis abstracto de constitucionalidad, en torno al contenido,
alcance y desarrollo de los derechos de las víctimas del delito, especialmente
respecto de los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación integral.
La jurisprudencia de esta Corporación ha partido de una interpretación armónica
de los artículos 1, 2, 15, 21, 93, 229, y 250 de la
Carta Política, así como de los lineamientos trazados por el derecho
internacional humanitario y los estándares del derecho internacional de los
derechos humanos respecto de los derechos de las víctimas.
De esta forma, esta Corporación ha
desarrollado una sólida línea jurisprudencial sobre los derechos de las
víctimas de los hechos punibles, a partir de los postulados del Estado social
de derecho consagrados en la
Constitución de 1991, así como de la expresa mención de las víctimas por el
texto superior –art.250 CN-, y ha contribuido a la consolidación de  un nuevo
paradigma acerca de los derechos de las víctimas de delitos, que no se agota en
la reparación económica de los perjuicios ocasionados por el delito.
En este sentido, se han fijado
parámetros constitucionales mínimos respecto de los derechos de las víctimas a
la verdad, justicia y reparación, en casos de delitos que constituyen un grave
atentado en contra de los derechos humanos o del derecho internacional
humanitario, los cuales se refieren tanto a estándares aplicables dentro de
procesos judiciales ordinarios, como también dentro de procesos de justicia
transicional como el enmarcado por la ley de justicia y paz. Estos parámetros
constitucionales mínimos son, en todo tiempo, presupuestos normativos para el
ordenamiento jurídico interno, en razón a que se fundamentan en normas
superiores de orden constitucional y en los estándares internacionales fijados
por el derecho internacional y el derecho internacional de los derechos
humanos.
Así las
cosas, esta Corte se ha referido a los derechos de las víctimas de delitos a la
verdad, a la justicia y a la reparación en múltiples pronunciamientos[22].
Entre los pronunciamientos más importantes, están (i)
la Sentencia C-578 de 2002[23], mediante la cual la
Corte realizó la revisión de la
Ley 742 del 5 de junio de 2002, por medio de la cual se aprobó el Estatuto de
Roma de la Corte Penal Internacional; (ii) la
sentencia C-580 de 2002,[24]
en la cual la Corte revisó la constitucionalidad de la
Ley 707 de 2001, por medio de la cual se aprobó la
Convención interamericana sobre desaparición forzada de personas;  (iii) la
sentencia C-370 de 2006,[25]
en donde esta Corporación conoció de una demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 2, 3, 5, 9, 10, 11.5, 13, 16, 17, 18,
19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 31, 34, 37 numerales 5 y 7, 46, 47, 48,
54, 55, 58, 62, 69, 70 y 71 de la Ley 975 de 2005 “Por la cual se dictan
disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos armados organizados
al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la
paz nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios”, y
en contra de esa ley en su integridad; y (iv) la
Sentencia C-1199 de 2008[26],
en donde la Corte conoció de una demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 2°, 4°, 47, 48, 49 y 72 (todos parciales) de la
Ley 975 de 2005 “Por la cual se dictan disposiciones para la
reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley,
que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se
dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios.”
5.2 Con base en la vasta jurisprudencia constitucional en
materia de los derechos de las víctimas de graves delitos contra los derechos
humanos a la verdad, a la justicia y a la reparación integral,  la
Sala expondrá brevemente las reglas jurisprudenciales fijadas en estos
pronunciamientos y que se sintetizan en este pronunciamiento a efectos de
ejercer la labor de unificación jurisprudencial de dichos criterios:
5.2.1 En cuanto al derecho a la justicia, la
Corte en su jurisprudencia ha establecido diversas reglas, tales como:
(i) la obligación del Estado de prevenir
las graves violaciones de derechos humanos, especialmente cuando se trata de
violaciones masivas, continuas y sistemáticas como el desplazamiento forzado
interno;
(ii) la obligación del estado de luchar
contra la impunidad;
(iii) la obligación de establecer mecanismos de acceso
ágil, oportuno, pronto y eficaz a la justicia para la protección judicial
efectiva de los derechos de las víctimas de delitos. En este sentido, se fija
la obligación del Estado de
diseñar y garantizar recursos judiciales efectivos para que las personas
afectadas puedan ser oídas, y de impulsar las investigaciones y hacer valer los
intereses de las víctimas en el juicio;
(iv) el deber de investigar, procesar y
sancionar judicialmente a los responsables de graves violaciones de derechos
humanos como el desplazamiento forzado;
(v) el respeto del debido proceso y de
que las reglas de procedimiento se establezcan con respeto del mismo;
(vi) la obligación de establecer plazos
razonables para los procesos judiciales, teniendo en cuenta que los términos
desproporcionadamente reducidos pueden dar lugar a la denegación del derecho a la justicia de las víctimas y
a la no obtención de una justa reparación;
(vii) el deber de iniciar ex officio
las investigaciones en casos de graves violaciones contra los derechos humanos;
(viii) el mandato constitucional de velar porque los
mecanismos judiciales internos tanto de justicia ordinaria, como de procesos de
transición hacia la paz, tales como amnistías e indultos, no conduzcan a la
impunidad y al ocultamiento de la verdad;
(ix) el establecimiento de limitantes y
restricciones derivadas de los derechos de las víctimas, frente a figuras de
seguridad jurídica tales como el non bis in ídem y la prescriptibilidad
de la acción penal y de las penas, en casos de violaciones protuberantes a los
derechos humanos, el derecho internacional humanitario y el derecho
internacional de los derechos humanos;
(x) la determinación de límites frente a
figuras de exclusión de responsabilidad penal o de disminución de las penas en
procesos de transición, en cuanto no es admisible la exoneración de los
responsables de graves violaciones a los derechos humanos y al Derecho
Internacional Humanitario, y por tanto el deber de juzgar y condenar a penas adecuadas y
proporcionales a los responsables de los crímenes investigados. Esta regla,
como lo ha señalado la Corte, solo puede tener excepciones en procesos de
justicia transicional en los cuales se investiguen a fondo las violaciones de
derechos humanos y se restablezcan los derechos mínimos de las víctimas a la
verdad y a la reparación integral y se diseñen medidas de no repetición
destinadas a evitar que los crímenes se repitan;
(xi) la legitimidad de la víctima y de la
sociedad, en casos de graves violaciones de los derechos humanos y del derecho
internacional humanitario para hacerse parte civil dentro de los procesos
penales con el fin de obtener la verdad y la reparación del daño;
(xii) la
importancia de la participación de las víctimas dentro del proceso penal, de
conformidad con los artículos 29, 229 de la
Constitución y 8 y 25 de la
Convención Interamericana sobre Derechos Humanos;
(xiii) la garantía indispensable del
derecho a la justicia para que se garantice así mismo el derecho a la verdad y
a la reparación de las víctimas.
5.2.2 En relación con el derecho a la verdad, la
jurisprudencia de la Corte ha establecido los siguientes criterios
jurisprudenciales:
(i) El derecho a la verdad, se encuentra
consagrado en los principios 1 a 4 de los Principios para la protección y
promoción de los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad, y encuentra
su fundamento en el principio de dignidad humana, en el deber de memoria
histórica y de recordar, y en el derecho al bueno nombre y a la imagen;
(ii) Así, las víctimas y los perjudicados por graves violaciones de
derechos humanos tienen el derecho inalienable a saber la verdad de lo
ocurrido;
(iii) este derecho se encuentra en cabeza de las víctimas,
de sus familiares y de la sociedad en su conjunto, y por tanto apareja una
dimensión individual y una colectiva;
(iv) la dimensión individual del derecho
a la verdad implica que las víctimas y sus familiares conozcan la verdad sobre
los hechos, los responsables y las consecuencias de lo sucedido. Este derecho apareja por tanto, el derecho
a conocer la autoría del crimen, los motivos y las circunstancias de tiempo,
modo y lugar en que ocurrieron los hechos delictivos, y finalmente, el patrón
criminal que marca la comisión de los hechos criminales. Esto último, implica
el derecho a conocer si el delito que se investiga constituye una grave
violación a los derechos humanos, un crimen de guerra o un crimen de lesa
humanidad;
(v) la dimensión colectiva del derecho a
la verdad, por su parte, significa que la sociedad debe conocer la realidad de
lo sucedido, su propia historia, la posibilidad de elaborar un relato colectivo
a través de la divulgación pública de los resultados de las investigaciones, e
implica la obligación de contar con una “memoria pública” sobre los resultados
de estas investigaciones sobre graves violaciones de derechos humanos;
(vi) el derecho a la verdad constituye un
derecho imprescriptible que puede y debe ser garantizado en todo tiempo;
(vii) con la garantía del derecho a la
verdad se busca la coincidencia entre la verdad procesal y la verdad real;
(viii) este derecho se encuentra
intrínsecamente relacionado y conectado con el derecho a la justicia y a la
reparación. Así, el derecho a la verdad se encuentra vinculado con el derecho
de acceso a la justicia, ya que la verdad sólo es posible si se proscribe la
impunidad y se garantiza, a través de investigaciones serias, responsables,
imparciales, integrales y sistemáticas por parte del Estado, el consecuente
esclarecimiento de los hechos y la correspondiente sanción;
(ix) de otra parte, el derecho a la
verdad se encuentra vinculado con el derecho a la reparación, ya que el
conocimiento de lo sucedido para las víctimas y sus familiares, constituye un
medio de reparación;
(x) los familiares de las personas desaparecidas tienen
derecho a conocer el destino de los desaparecidos y el estado y resultado de
las investigaciones oficiales. En este sentido, el derecho a conocer el
paradero de las personas desaparecidas o secuestradas se encuentra amparado en
el derecho del familiar o allegado de la víctima a no ser objeto de tratos
crueles, inhumanos o degradantes y debe ser satisfecho, incluso, si no existen
procesos penales en contra de los presuntos responsables (por muerte,
indeterminación o cualquier otra causa)[27];
(xi) finalmente, en cuanto al derecho a la verdad, la
Corte resalta no solo la importancia y la obligación del Estado de adelantar
investigaciones criminales con el fin de esclarecer la responsabilidad penal
individual y la verdad de los hechos, sino también la importancia de mecanismos
alternativos de reconstrucción de la verdad histórica, como comisiones de la
verdad de carácter administrativo, que en casos de vulneraciones masivas y
sistemáticas de los derechos humanos, deben servir a los fines constitucionales
antes mencionados.
5.2.3 En cuanto al derecho a la reparación, la jurisprudencia de la
Corte ha fijado los siguientes parámetros y estándares constitucionales, en
armonía con el derecho y la jurisprudencia internacional en la materia:
(i) el
reconocimiento expreso del derecho a la reparación del daño causado que le
asiste a las personas que han
sido objeto de violaciones de derechos humanos, y de que por tanto éste es un
derecho internacional y constitucional de las víctimas, como en el caso del
desplazamiento forzado;
(ii) el derecho a la reparación integral y las medidas
que este derecho incluyese encuentran regulados por el derecho internacional en
todos sus aspectos: alcance, naturaleza, modalidades y la determinación de los
beneficiarios, aspectos que no pueden ser desconocidos y deben ser respetados
por los Estados obligados;
(iii) el derecho a la reparación de las víctimas es
integral, en la medida en que se deben adoptar distintas medidas determinadas
no solo por la justicia distributiva sino también por la justicia restaurativa,
en cuanto se trata de la dignificación y restauración plena del goce efectivo
de los derechos fundamentales de las víctimas;
(iv) las obligaciones de reparación incluyen, en
principio y de manera preferente, la restitución plena (restitutio in
integrum), que hace referencia al restablecimiento de la víctima a la
situación anterior al hecho de la violación, entendida ésta como una situación
de garantía de sus derechos fundamentales, y dentro de estas medidas se incluye
la restitución de las tierras usurpadas o despojadas a las víctimas;
(v) de no ser posible tal restablecimiento pleno es
procedente la compensación a través de medidas como la indemnización pecuniaria
por el daño causado;
(vi) la reparación integral incluye además de la
restitución y de la compensación, una serie de medidas tales como la
rehabilitación, la satisfacción y garantías de no repetición. Así, el derecho a la reparación integral
supone el derecho a la restitución de los derechos y bienes jurídicos y
materiales de los cuales ha sido despojada la víctima; la indemnización de los
perjuicios; la rehabilitación por el daño causado; medidas simbólicas
destinadas a la reivindicación de la memoria y de la dignidad de las víctimas;
así como medidas de no repetición para garantizar que las organizaciones que
perpetraron los crímenes investigados sean desmontadas y las estructuras que
permitieron su comisión removidas, a fin de evitar que las vulneraciones continuas, masivas y
sistemáticas de derechos se repitan;
(vii) la reparación integral a las víctimas de graves
violaciones a los derechos humanos tiene tanto una dimensión individual como
colectiva;
(viii) en su dimensión individual la reparación
incluye medidas tales como la restitución, la indemnización y la readaptación o
rehabilitación;
(ix) en su dimensión colectiva la reparación se
obtiene también a través de medidas de satisfacción y carácter simbólico o de
medidas que se proyecten a la comunidad;
(x) una medida
importante de reparación integral es el reconocimiento público del crimen
cometido y el reproche de tal actuación. En efecto, como ya lo ha reconocido la
Corte, la víctima tiene derecho a que los actos criminales sean reconocidos y
a que su dignidad sea restaurada a partir del reproche público de dichos actos.
Por consiguiente, una manera de vulnerar de nuevo sus derechos, es la actitud
dirigida a desconocer, ocultar, mentir, minimizar o justificar los crímenes
cometidos;
(xi) el derecho a la reparación desborda el campo de
la reparación económica, e incluye además de las medidas ya mencionadas, el
derecho a la verdad y a que se haga justicia. En este sentido, el derecho a la reparación incluye
tanto medidas destinadas a la satisfacción de la verdad y de la memoria
histórica, como medidas destinadas a que se haga justicia, se investigue y
sancione a los responsables. Por tanto, la
Corte ha evidenciado el derecho a la reparación como un derecho complejo, en
cuanto se encuentra en una relación de conexidad e interdependencia con los
derechos a la verdad y a la justicia, de manera que no es posible garantizar la
reparación sin verdad y sin justicia;
(xii) la reparación integral a las víctimas debe
diferenciarse de la asistencia y servicios sociales y de la ayuda humanitaria
brindada por parte del Estado, de manera que éstos no pueden confundirse entre
sí, en razón a que difieren en su naturaleza, carácter y finalidad. Mientras
que los servicios sociales tienen su título en derechos sociales y se prestan
de manera ordinaria con el fin de garantizar dichos derechos sociales,
prestacionales o políticas públicas relativas a derechos de vivienda, educación
y salud, y mientras la asistencia humanitaria la ofrece el Estado en caso de desastres;
la reparación en cambio, tiene como título la comisión de un ilícito, la
ocurrencia de un daño antijurídico y la grave vulneración de los derechos
humanos, razón por la cual no se puede sustituirlas o asimilarlas, aunque una
misma entidad pública sea responsable  de cumplir con esas funciones, so pena
de vulnerar el derecho a la reparación;
(xiii) la necesaria articulación y
complementariedad de las distintas políticas públicas, pese a la clara
diferenciación que debe existir entre los servicios sociales del Estado, las
acciones de atención humanitaria y las medidas de reparación integral. De esta
manera, el Estado debe garantizar todas las medidas, tanto de atención como de
reparación a la población desplazada, hasta el restablecimiento total y goce
efectivo de sus derechos.
6.  Derecho a la restitución como componente
preferente y principal de la reparación integral a víctimas
El daño acaecido por la violación flagrante de los
derechos humanos, genera a favor de la víctima el derecho fundamental a la
reparación de los perjuicios directamente ocasionados con la trasgresión, a
través de la restitución, la indemnización, la rehabilitación, la satisfacción
y la garantía de no repetición consagradas en el Derecho Internacional. La
exigencia y la satisfacción de este derecho fundamental se dan
independientemente de la identificación, aprehensión, enjuiciamiento o condena
del victimario, debido a que aquel deriva precisamente de la condición de
víctima, cuyos derechos corresponde al Estado salvaguardar, sin perjuicio de
que pueda repetir contra el autor.[28]
Así pues, a partir del examen del cumplimiento de los
estándares y obligaciones internacionales de derechos humanos se determina la
responsabilidad internacional del Estado por violación de los derechos humanos
de las personas sujetas a su jurisdicción, y una vez establecida se busca la
reparación integral de las víctimas que, además de la restitución, supone la
indemnización, la rehabilitación y garantías de no repetición, como ya se anotó.
6.1 El derecho a la restitución ha sido regulado en los artículos 1, 2, 8 y 10 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos; los artículos 1, 2, 8, 21, 24 y 25
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; los artículos 2, 3 y 14 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y los Principios sobre la
restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas
desplazadas.
Así, en relación con el derecho a la restitución se ha
reconocido su conexión intrínseca con los derechos a la verdad, a la justicia,
como componente especial del derecho a la reparación integral, y a las
garantías de no repetición. Por tanto, el derecho a la restitución encuentra
base constitucional en el Preámbulo y en los artículos 2, 29 y 229 de la
Constitución Política; se encuentra consagrado en los artículos 1, 8, 25 y 63
de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH); y en los preceptos 2, 9,
10, 14 y 15 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).
Igualmente se encuentra consagrado en los Principios Rectores de los
Desplazamientos Internos (Principios Deng); y en los Principios sobre la
Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las Personas
Desplazadas (Principios Pinheiro), que hacen parte del bloque de
constitucionalidad en sentido lato.
Frente
a lo anterior, es necesario recordar que el artículo 17 del Protocolo Adicional
de los Convenios de Ginebra de 1949 y los Principios Rectores de los
Desplazamientos Internos, consagrados en el Informe del Representante Especial
del Secretario General de Naciones Unidas para el Tema de los Desplazamientos
Internos de Personas (los llamados principios Deng), y entre ellos, los
Principios 21, 28 y 29 y los Principios sobre la restitución de las viviendas y
el patrimonio de los refugiados y las Personas desplazadas, hacen parte del
bloque de constitucionalidad en sentido lato, en tanto son desarrollos
adoptados por la doctrina internacional, del derecho fundamental a la
reparación integral por el daño causado (C.P. art. 93.2).
Adicionalmente, existen instrumentos de derecho
internacional especializados en el tema de reparación y restitución a
víctimas,  los cuales en ejercicio de sus competencias, fijan pautas y
principios de obligatorio cumplimiento para el Estado colombiano, por ser parte
integral del bloque de constitucionalidad, como la
Convención Americana de Derechos, los Principios de Pinheiro, los Principios
de Van Boven; los Principios Joinet. Así mismo, existen recomendaciones y
pronunciamientos de los órganos encargados de vigilar el cumplimiento de los
principales instrumentos internacionales en materia de derechos humanos, como el
Comité de Derechos Humanos y la
Corte Interamericana de Derechos Humanos.
En consonancia con lo anterior, los estándares
internacionales sobre el derecho a la restitución de las víctimas como
componente preferente y principal del derecho a la reparación integral se
desprenden algunos principios que deben orientar la política pública en materia
de restitución a víctimas, tales como:
(i) La restitución debe establecerse como el
medio preferente para la reparación de las víctimas al ser un elemento esencial
de la justicia restitutiva.
(ii)
La restitución es un derecho en sí mismo y es independiente de que se las
víctimas despojadas, usurpadas o que hayan abandonado forzadamente sus
territorios retornen o no de manera efectiva.
(iii)
El Estado debe garantizar el acceso a una compensación o indemnización adecuada
para aquellos casos en que la restitución fuere materialmente imposible o
cuando la víctima de manera consciente y voluntaria optare por ello.
(iv)Las
medidas de restitución deben respetar los derechos de terceros ocupantes de
buena fe quienes, de ser necesario, podrán acceder a medidas compensatorias.
Sobre la restitución, la
Corte Interamericana de Derechos Humanos ha precisado que la reparación del
daño ocasionado por la infracción de los derechos (obligación internacional)
requiere, siempre que sea posible, la plena restitución (restitutio in
integrum), la cual consiste en “el restablecimiento de la situación
anterior a la violación.”  Y de no ser esto posible, “el tribunal
internacional debe determinar una serie de medidas para que, además de
garantizar el respeto de los derechos conculcados, se reparen las consecuencias
producidas por las infracciones y se establezca, inter alia, el pago de una
indemnización como compensación por los daños ocasionados.”[29]
6.2
En relación con el marco jurídico nacional, la restitución se ha reconocido
igualmente como el componente preferente y principal del derecho fundamental a
la reparación integral de las víctimas del conflicto armado. Por tanto, el
derecho a la restitución como componente esencial del derecho a la reparación y
su conexión con los restantes derechos de las víctimas a la justicia, a la
verdad y a las garantías de no repetición (arts. 2, 29, 93, 229. 250 numeral. 6
y 7) son derechos fundamentales y por tanto de aplicación inmediata. De esta
forma, tanto la
Constitución Política como la jurisprudencia de la
Corte Constitucional son consonantes en cuanto a que es deber del Estado
proteger los derechos de las víctimas de abandono, despojo o usurpación de
bienes a la restitución.
En el caso de las medidas dispuestas para la
protección a las víctimas de desplazamiento, en el orden interno se contempla
el derecho a la restitución y por ello en el Decreto 250 de 2005[30],
en desarrollo de los principios orientadores para la atención integral a la
población desplazada, se estipula el enfoque restitutivo, el cual se entiende
“…como la reposición equitativa de las pérdidas o daños materiales acaecidos
por el desplazamiento, con el fin de que las personas y los hogares puedan
volver a disfrutar de la situación en que se encontraban antes del mismo.
Las medidas de restitución contribuyen al proceso de reconstrucción y
estabilización de los hogares afectados por el desplazamiento.” (Subrayado
por fuera del texto original)
Este
derecho de restitución a los bienes demanda del Estado un manejo integral en el
marco del respecto y garantía de los derechos
humanos, constituyendo un elemento fundamental de la justicia retributiva. En este sentido, se le pueden atribuir
algunas características: (i) ser un mecanismo de reparación y (ii) un derecho
en sí mismo, autónomo, con independencia de que se efectué el retorno, o la
reubicación de la víctima.
6.3
Sobre el derecho a la restitución, la jurisprudencia constitucional ha
reconocido y desarrollado ampliamente el alcancen normativo de este derecho de
las víctimas como componente preferente y principal de la reparación integral.
Así, la
Corte Constitucional en la sentencia T-085 de 2009, dijo al respecto que : “La
restitución, como su nombre lo indica, es “restablecer o poner algo en el
estado que antes tenía”, es decir, para el caso de
las personas víctimas de la vulneración de los derechos fundamentales, se trata
de regresarlas a la situación en que se encontraban antes de la transgresión de
sus derechos,“la restitución comprende, según
corresponda, el restablecimiento de la libertad, el disfrute de los derechos
humanos, la identidad, la vida familiar y la ciudadanía, el regreso a su lugar
de residencia, la reintegración en su empleo y la devolución de sus bienes”[31].
En
ese orden de ideas, esta Corporación ha expresado que siendo el derecho a la
reparación integral del daño causado a víctimas de violaciones masivas y
sistemáticas de derechos humanos, un derecho fundamental, no puede menos que
afirmarse que el derecho a la restitución de los bienes de los cuales las
personas han sido despojadas, constituye también un derecho fundamental.  Así
lo explica la sentencia T-085 de 2009, en donde se estudió un caso de
desplazamiento forzado:
“El derecho a la restitución, dentro de la noción de
reparación, de las personas víctimas del desplazamiento forzado comprende,
entre otros, “el derecho fundamental a que el Estado
conserve su derecho a la propiedad o posesión y les restablezca el uso, goce y
libre disposición de la misma…”[32],
como quiera que al constituir el abandono del lugar
de residencia la característica esencial del desplazamiento forzado, la primera
medida que se ha de adoptar es la salvaguarda de la misma, independientemente
de los servicios sociales que el Estado está obligado a prestar, como lo es la
atención humanitaria y la estabilización
socioeconómica.”
En el caso del desplazamiento forzado interno, el
tratamiento a las víctimas debe buscar el restablecimiento de sus bienes
patrimoniales, lo cual debe enmarcarse dentro de lo previsto en los Principios
Rectores de los Desplazamientos Internos, los Principios sobre la
Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las Personas
Desplazadas.  Al efecto, en la sentencia T-159 de 2011 se señaló que: “[l]as
víctimas del desplazamiento forzado tienen el derecho fundamental a obtener la
restitución y explotación de la tierra de la cual fueron privados y expulsados
por situaciones de violencia que no estaban obligados a soportar y que
desencadenó una vulneración masiva de sus derechos fundamentales.”[33]
En consonancia con lo expuesto, la jurisprudencia de
esta Corporación ha expuesto que la política integral dirigida a la población
desplazada debe tener un enfoque restitutivo que se diferencie claramente de la
política de atención humanitaria y de la estabilización socioeconómica. Así las
cosas, debe quedar claro que el derecho a la restitución y/o a la indemnización
es independiente del retorno y del restablecimiento. Ciertamente, no sólo como
medida de reparación sino como medida de no repetición de los hechos criminales
que perseguían el despojo, en caso de retorno se debe garantizar a la población
desplazada la recuperación de sus bienes, independientemente de que la persona
afectada quiera o no residir en ellos. Sin embargo, si ello no es posible, las
víctimas del desplazamiento forzado tienen derecho a obtener la entrega de otro
bien en reemplazo del que dejaron abandonado o perdieron, derecho que es
autónomo e independiente a que se le otorgue o no el subsidio para compra de
tierras.[34]
Considera la Corte que la especial protección sobre
los derechos a la población desplazada especialmente lo referente a la
reubicación y restitución de la tierra reviste una gran importancia entendiendo
que el principal efecto de este fenómeno se centra en el desarraigo y abandono
de la misma, lo que sin duda conlleva una privación de los derechos sobre la
explotación de la tierra como principal fuente de estabilidad social, laboral,
económica y familiar. Sobre el punto, la sentencia T-085 de 2009, precisa: “La
consolidación y estabilización socioeconómica constituye un elemento primordial
dentro del programa de atención a la población desplazada, toda vez que con
ésta se pretende el establecimiento de condiciones de sostenibilidad económica
y social en el marco del retorno voluntario o el reasentamiento en otras zonas
rurales o urbanas e implica la ejecución de programas relacionados con
“proyectos productivos (…) fomento a la microempresa (…) atención social en
salud, educación y vivienda urbana y rural, la niñez, la mujer y las personas
de la tercera edad (…) planes de empleo urbano (…)”, entre otros.”
Ahora bien, en cuanto a la protección del derecho al
acceso a la tierra, al estudiar casos de víctimas de desplazamiento forzado,
cabe citar apartes de la sentencia de tutela T-076 de 2011, en donde sobre el
tema se dijo que:
“De manera general y en lo que respecta a la relación
entre el afectado y la propiedad inmueble, son dos las dimensiones en que se
manifiesta el perjuicio iusfundamental de los desplazados internos, en especial
respecto de los que integran la población campesina: (i) la protección del
mínimo vital; y (ii) el acceso a la vivienda digna.
En cuanto a lo primero, es evidente que el sustento de
la población campesina,  comprendido como la consecución de los elementos
materiales básicos para el ejercicio de los demás derechos fundamentales,
depende de la explotación económica de la tierra rural.  El desplazamiento
forzado impide, por ende, que la población campesina víctima del mismo
garantice su derecho al mínimo vital.  Respecto de lo segundo, es claro que la
tierra rural no solo es un medio de producción para los campesinos, sino que
también constituye el espacio para el ejercicio del derecho a la vivienda.  En
ese orden de ideas, el desplazamiento forzado de los campesinos afecta el
núcleo esencial de ese derecho que, como se explicará más adelante con base en
ejemplos de la jurisprudencia constitucional, conforma un derecho fundamental
autónomo y exigible.
20.  Es a partir de esta problemática que desde las
normas de derecho internacional de los derechos humanos, el régimen legal
nacional y la jurisprudencia constitucional, se han fijado distintas reglas que
apuntan a determinar las responsabilidades estatales en materia de mínimo vital
y derecho a la vivienda de la población campesina víctima de desplazamiento. En
términos simples, las víctimas de desplazamiento forzado tienen el derecho
fundamental a la reparación integral del daño generado por ese delito.  Ello
significa la existencia de una obligación estatal de implementación de las
acciones tendientes a, entre otros aspectos, (i) conservar la propiedad o
posesión de la tierra, tanto en su perspectiva jurídica como fáctica; (ii)
facilitar el retorno al territorio usurpado por los hechos que motivaron el
desplazamiento forzado, en condiciones de seguridad;  (iii) garantizar que la
población campesina propietaria, poseedora o tenedora de la tierra rural, pueda
llevar a cabo tanto su explotación económica, como su uso para vivienda, en
condiciones compatibles con los estándares internacionales previstos para ello.
20.1. La Corte ha evidenciado cómo los instrumentos de
derechos humanos y, en especial, los principios previstos en documentos que
interpretan esas normas, son contenidos del bloque de constitucionalidad en
sentido lato y, por ende, sirven de guía para la interpretación de los derechos
fundamentales afectados por la situación de desplazamiento.  Como se señaló en
la sentencia T-821/07 (M.P. Catalina Botero Marino), “[l]as personas que se
encuentran en situación de desplazamiento forzado y que han sido despojadas
violentamente de su tierra (de la tierra de la cual son propietarias o
poseedoras), tienen derecho fundamental a que el Estado conserve su derecho a
la propiedad o posesión y les restablezca el uso, goce y libre disposición de
la misma en las condiciones establecidas por el derecho internacional en la
materia. En efecto, en estos casos el derecho a la propiedad o a la posesión
adquiere un carácter particularmente, reforzado, que merece atención especial
por parte del Estado. || Ciertamente, si el derecho a la reparación integral
del daño causado a víctimas de violaciones masivas y sistemáticas de derechos
humanos, es un derecho fundamental, no puede menos que afirmarse que el derecho
a la restitución de los bienes de los cuales las personas en situación de
desplazamiento han sido despojadas, es también un derecho fundamental. Como
bien se sabe, el derecho a la restitución es uno de los derechos que surgen del
derecho a la reparación integral. En este sentido es necesario recordar que el
artículo 17 del Protocolo Adicional de los Convenios de Ginebra de 1949  y los
Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, consagrados en el Informe
del Representante Especial del Secretario General de Naciones Unidas para el
Tema de los Desplazamientos Internos de Personas  (los llamados principios
Deng), y entre ellos, los Principios 21, 28 y 29  y los Principios sobre la
restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las Personas
desplazadas, hacen parte del Bloque de constitucionalidad en sentido lato, en tanto
son desarrollos adoptados por la doctrina internacional, del derecho
fundamental a la reparación integral por el daño causado  (C.P. art. 93.2).”
De acuerdo con el apartado jurisprudencial transcrito,
interesa recordar las reglas del derecho internacional en materia de acceso a
la tierra por parte de los desplazados internos.  A este respecto, se encuentra
que los Principios 21, 28 y 29 Rectores de los Desplazamientos Internos
disponen deberes estatales concretos, relacionados entre otras materias con (i)
el derecho de los desplazados internos a que no sean privados de su
propiedad o posesiones y el deber correlativo de lograr su protección contra la
destrucción y la apropiación, ocupación o uso arbitrarios e ilegales; (ii) la
obligación y responsabilidad primaria de las autoridades competentes de
establecer las condiciones y proporcionar los medios que permitan el regreso
voluntario, seguro y digno de los desplazados internos a su hogar o su lugar de
residencia habitual, o su reasentamiento voluntario en otra parte del país, al
igual que la facilitación de la reintegración de los desplazados internos que
han regresado o se han reasentado en otra parte; y (iii) la obligación y
responsabilidad de las autoridades competentes de prestar asistencia a los
desplazados internos que hayan regresado o se hayan reasentado en otra parte,
para la recuperación, en la medida de lo posible, de las propiedades o posesiones
que abandonaron o de las que fueron desposeídos cuando se desplazaron.  Si esa
recuperación es imposible, dichas autoridades concederán a esas personas una
indemnización adecuada u otra  forma de reparación justa o les prestarán
asistencia para que la obtengan.
En materia de protección de los derechos de las
personas en situación de desplazamiento frente a la propiedad inmueble, la
jurisprudencia de esta Corte ha resaltado que los Principios sobre la
restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las Personas
desplazadas, determinan deberes concretos a cargo de las autoridades estatales.
Así, en cuanto a las obligaciones que tienen especial vinculación con la
materia debatida en la presente sentencia, se destacan aquellas impuestas a los
Estados y dirigidas a satisfacer los derechos afectados por la privación de la
tierra de la población desplazada.  Entre ellas debe hacerse referencia a (i)
el derecho de todos los refugiados y desplazados a que se les restituyan
las viviendas, las tierras y el patrimonio de que hayan sido privados
arbitraria o ilegalmente o a que se les indemnice por cualquier vivienda,
tierra o bien cuya restitución sea considerada de hecho imposible por un
tribunal independiente e imparcial; (ii) el derecho de todos los
refugiados y desplazados a regresar voluntariamente a sus anteriores hogares,
tierras o lugares de residencia habitual en condiciones de seguridad y
dignidad. El regreso voluntario en condiciones de seguridad y dignidad debe
fundarse en una elección libre, informada e individual. Se debe proporcionar a
los refugiados y desplazados información completa, objetiva, actualizada y
exacta, en particular sobre las cuestiones relativas a la seguridad física,
material y jurídica  en sus países o lugares de origen; (iii) el derecho
de toda persona a quien se haya privado arbitraria o ilegalmente de su
vivienda, sus tierras o su patrimonio de tener la posibilidad de presentar una
reclamación de restitución o de indemnización ante un órgano independiente e
imparcial, que debe pronunciarse acerca de la reclamación y notificar su
resolución al reclamante. Los Estados deben velar por que todos los aspectos de
los procedimientos de reclamación de restitución, incluidos los trámites de
apelación, sean justos, oportunos, accesibles y gratuitos, y que en ellos se
tengan en cuenta las cuestiones de edad y de género; (iv) el deber de
los Estados de garantizar que todos los refugiados y desplazados, cualquiera
sea el lugar en que residan durante el período de desplazamiento, puedan
acceder a los procedimientos de reclamación de la restitución ya sea en los
países de origen, en los países de asilo o en los países a los que hayan huido.
Este deber implica la garantía que todas las personas afectadas tengan
conocimiento de los procedimientos de reclamación de la restitución y que la
información sobre dichos procedimientos se ponga fácilmente a su disposición,
ya sea en los países de origen, en los países de asilo o en los países a los
que hayan huido; (v) el deber de los Estados de procurar establecer
centros y oficinas de tramitación de las reclamaciones de restitución en todas
las zonas afectadas en que residen personas con derecho a presentar esas
reclamaciones; (vi) los Estados deben velar por que los usuarios de las
viviendas, las tierras o el patrimonio, incluidos los arrendatarios, tengan
derecho a participar en los procedimientos de reclamación de la restitución,
incluso mediante la presentación de reclamaciones conjuntas; (vii) los
Estados deben garantizar la prestación de una asistencia jurídica adecuada y,
de ser posible, gratuita a quienes deseen presentar una reclamación de
restitución. Esta asistencia jurídica, cuya prestación podrá correr a cargo de
instituciones gubernamentales o no gubernamentales (nacionales o internacionales),
deberá estar exenta de discriminación y satisfacer normas adecuadas de calidad,
equidad e imparcialidad, a fin de que los procedimientos de reclamación no se
vean menoscabados; y (viii) los Estados deben velar porque toda
declaración judicial, cuasi judicial, administrativa o consuetudinaria relativa
a la propiedad legítima de las viviendas, las tierras o el patrimonio, o a los
derechos correspondientes, vaya acompañada de medidas encaminadas a hacer
efectivos el registro o la delimitación de dichos bienes, como requisito para
garantizar la seguridad jurídica de la tenencia. Estas medidas se ajustarán a
las disposiciones de los instrumentos internacionales de derechos humanos, del
derecho de los refugiados y del derecho humanitario, y de las normas conexas,
incluido el derecho a la protección contra la discriminación.
Las obligaciones estatales que se derivan del marco de
derechos humanos de las personas en situación de desplazamiento, son
análogamente asumidas por la legislación interna.  Al respecto, se encuentra
como la Ley 387/97 prevé distintas obligaciones y competencias a autoridades
gubernamentales, relacionadas con la restitución de la tierra, en especial las
zonas rurales, a los desplazados.  Estas reglas, contenidas en el artículo 19 ejusdem
refieren a las competencias del Incoder, entidad que subrogó al Instituto
Colombiano para la Reforma Agraria, acerca de (i) adoptar programas y
procedimientos especiales para la enajenación, adjudicación y titulación de
tierras, en las zonas de expulsión y de recepción de la población afectada por
el desplazamiento forzado, así como líneas especiales de crédito, dando
prelación a la población desplazada;  (ii) llevar el registro de los
predios rurales abandonados por los desplazados por la violencia e informar a
las autoridades competentes, a fin que procedan a impedir cualquier acción de
enajenación o transferencia de títulos de propiedad de estos bienes, cuando tal
acción se adelante contra la voluntad de los titulares de los derechos
respectivos; y (iii) establecer un programa que permita recibir la
tierra de personas desplazadas a cambio de la adjudicación de otros predios de
similares características en otras zonas del país. Del mismo modo, la norma en
cuestión determina que en los procesos de retorno y reubicación de desplazados
por la violencia, el Gobierno Nacional dará prioridad a éstos en las zonas de
reserva campesina y/o en aquellos predios rurales que hayan sido objeto de la
acción de extinción de dominio mediante sentencia administrativa o judicial.[35]
El deber estatal de proteger y garantizar el derecho
de acceso a la tierra de la población desplazada ha sido reiterado por la
jurisprudencia constitucional, al revisar diversas acciones de tutela sobre esa
materia.  Esta situación se evidencia desde la sentencia T-025 de 2004[36],
que al declarar el estado de cosas inconstitucional en materia de
desplazamiento forzado señaló, entre otros aspectos, que uno de los ámbitos en
que se demostraba la falta de atención estatal respecto de la afectación de los
derechos fundamentales de las personas en situación de desplazamiento era la
ausencia de mecanismos que garantizaran el retorno y el acceso a la tierra
objeto de despojo.  En ese sentido, se indicó que “… la población desplazada
retorne sin condiciones mínimas de seguridad y sin que sea acompañada su
estabilización socioeconómica en el lugar de retorno, los expone claramente a
amenazas en contra de sus derechos a la vida digna, a la integridad personal,
al mínimo vital, a la igualdad y al trabajo. De otra parte, a la ayuda en
vivienda ordenada en la Ley únicamente accede el 3.7% de la demanda potencial.
De la misma manera, no han sido implementadas las políticas de protección de la
posesión o la propiedad de los bienes abandonados por causa del desplazamiento,
o los programas dirigidos a la adjudicación de tierras. Por último, el Estado
no ha desarrollado instrumentos sistemáticos de evaluación de los resultados,
que identifiquen los problemas en el diseño e implementación de la política y
disponga de mecanismos dirigidos a darles solución”.
Las órdenes estructurales de protección previstas en
la sentencia T-025de 2004 dieron lugar a varias decisiones judiciales
posteriores, dirigidas a verificar su cumplimiento.  Así, en el Auto 008 de
2009, expedido en el marco del estado de cosas inconstitucional declarado en la
sentencia T-025 de 2004, se reconocieron ciertos avances en materia de
protección a los derechos de los desplazados pero pese a ello se concluyó que
el estado de cosas inconstitucional continuaba; por lo que se ordenó a las
autoridades competentes del diseño de una nueva política de tierras que contara
al menos con las siguientes características:
“(i) Contar con un mecanismo para
esclarecer la verdad de la magnitud, las modalidades y efectos de los abandonos
y despojos de tierras ocurridos en el  marco del conflicto armado;
(ii) Identificar reformas institucionales y
normativas que sean necesarias para asegurar la restitución de bienes a la
población desplazada;
(iii) Diseñar y poner en marcha un
mecanismo especial para recibir, tramitar y resolver las reclamaciones de
restitución de tierras de las víctimas de abandonos o despojos, teniendo en
cuenta las distintas formas de relación jurídica de la población desplazada con
los predios abandonados (propiedad, posesión, tenencia, etc.)” (Subrayado por fuera del texto)
Dentro del proceso de seguimiento al
cumplimiento del fallo aludido, en 2011 se expidió el Auto 219[37] dentro del
cual se hicieron algunas consideraciones relacionadas con la política de
tierras:
“Pese a
valorar algunos avances en materia de diagnóstico y diseño, observa la
Corte Constitucional que los resultados concretos alcanzados para julio de
2010 muestran que el impacto de tales acciones para superar las debilidades y
necesidades identificadas por el mismo gobierno nacional, fue claramente
insuficiente. La Corte llama la atención en que no existen parámetros para
evaluar la implicación de avances en la restitución de tierras pues el Gobierno
Nacional no informó en julio de 2010 sobre las metas del proyecto, la línea
base de la que se partió ni el universo de peticiones recibidas, para
determinar el porcentaje de atención en materia de bienes y la población
desplazada que aún falta por restituir.
De lo
anterior surge que hasta julio de 2010,
a pesar de lo ordenado en el numeral octavo del auto 008 de 2009, el Gobierno
Nacional no avanzó adecuadamente en el cumplimiento de la tarea de reformular
la política de tierras. Para la Corte, esta circunstancia ocasionó un retroceso
en el goce efectivo de los derechos de la población desplazada y en la
superación del estado de cosas inconstitucional. (…)
6.4 Por otra parte, la Corte valora como positiva la posición del
Gobierno Nacional expresada a partir de agosto 7 de 2010, así como los
esfuerzos realizados para planificar adecuadamente la reglamentación de la
Ley 1448 de 2011 y los instrumentos necesarios para su implementación. Dada la
realidad que se debe enfrentar en la materia, la adecuación e implementación de
esta nueva normativa depende de que en dicha planeación y diseño se desarrollen
instrumentos para la superación de las dificultades encontradas por el Gobierno
anterior e identificadas por la Corte en términos de ausencia de racionalidad y
falta de conducencia del componente de restitución como parte de la reparación
para asegurar el goce efectivo de los derechos de la población desplazada en
particular y las víctimas del conflicto en general.
La Corte valora la seriedad del compromiso del
Gobierno Nacional con la nueva política de restitución de tierras, no sólo por
poner el tema en la agenda legislativa, sino también, por el esfuerzo realizado
a partir del 7 de agosto de 2010 en el diseño de un nuevo instrumento, en donde
se tuvieron en cuenta medidas para corregir varias de las problemáticas
identificadas por el mismo Gobierno, por los organismos de control y por los
participantes en el proceso de seguimiento de la sentencia T-025 de 2004, las
cuales fueron recogidas en distintos autos de la
Corte.
Con el fin de
que la política diseñada por el Gobierno Nacional conduzca al goce efectivo de
los derechos de la población desplazada es necesario tener claridad sobre metas
concretas, capacidad institucional y esfuerzo presupuestal requerido para su
implementación. Es necesario establecer plazos concretos, una proyección
presupuestal para la nueva política, y su distribución para atender las
necesidades de fortalecimiento institucional, para los programas de
restitución, y para la adopción de medidas de protección, compensación o
mejoramiento de las tierras entregadas a las víctimas.
En la nueva
política de restitución es posible identificar herramientas muy importantes con
las que se intenta superar algunos de los vacíos de este componente. Sin
embargo, es necesario contar con mayor información sobre algunas de las
acciones definidas con el fin de que reflejen una comprensión sobre las
falencias identificadas por el mismo Gobierno desde el año 2004, y precisen
cómo se corregirán o prevendrán algunos de los aprendizajes negativos
evidenciados a lo largo del proceso de seguimiento al cumplimiento de la
sentencia T-025 de 2004, tales como el hecho de que la mera entrega de predios
como resultado de la restitución o de la entrega para la estabilización
socioeconómica no garantiza su pleno uso, o la permanencia en ellos si no se
acompaña de asistencia técnica y acceso a crédito y otros bienes que garanticen
la generación de ingresos y la sostenibilidad del retorno o la reubicación, o
las experiencias negativas en materia de adquisición de predios y predios
objeto de extinción de dominio para la dotación de tierras a la población
desplazada, así como en la no implementación de las permutas previstas en la
Ley 387 de 1997.
Asimismo, dado
que la Ley 1448 de 2011 prevé todo un capítulo sobre medidas de restitución de
tierras, el cual incluye una nueva institucionalidad encargada del proceso de
restitución de tierras; así como nuevas figuras jurídicas relativas, por
ejemplo, a presunciones de despojo, inversión de la carga de la prueba, a la
posibilidad de que se controviertan las solicitudes de restitución, a una nueva
ruta del proceso de restitución de tierras, la cual requiere la revisión de
figuras del derecho civil y del derecho agrario que eventualmente pueden
favorecer el despojo; evidencia la Corte que no se cuenta todavía con
información precisa y detallada por parte del Gobierno Nacional sobre los
avances del plan de reglamentación e implementación de la nueva
institucionalidad y de las figuras jurídicas previstas en la
Ley 1448 de 2011.
De otra parte, en lo referente al denominado “plan de choque,” que implementa
el gobierno nacional, no existe aún, un diagnóstico integral oficial, parcial o
completo, que devele la situación cuantitativa y cualitativa de tierras que
fueron despojadas a poblaciones y de las regiones afectadas por el fenómeno,
así como información sobre cuáles son las estrategias jurídicas específicas que
serán desarrolladas para avanzar en la restitución bajo la legislación
ordinaria, mientras se aprueba y se implementa la
Ley 1448 de 2011. Tampoco existe información sobre la incorporación de
aprendizajes positivos en materia de prevención y protección de tierras y
territorios del Proyecto de Protección de Tierras y Patrimonio - PPTP, que
podrían resultar útiles para focalizar y priorizar los procesos de restitución
a cargo de la Unidad que crea la misma Ley 1448 de 2011. Observa la
Sala además que aún no se cuenta con información sobre si el Gobierno Nacional
continuará utilizando el RUPTA como herramienta de
prevención y protección del despojo, o sobre cómo lo utilizará o si
piensa mejorarlo, o utilizarlo como insumo del Registro Único
de Predios y Territorios Abandonados y de los procesos de restitución.
Sin duda,
evidencia la Corte que el principal reto de la política de tierras sigue
relacionado con el conflicto armado y con los intereses económicos de distintos
agentes sobre la tierra y los territorios, factores que han sido reconocidos
como la principal causa de graves, sistemáticos y continuos delitos en contra
de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario, como el
desplazamiento forzado y el confinamiento, así como de asesinatos, amenazas,
entre otras graves violaciones de Derechos Humanos contra las víctimas del
despojo, usurpación y abandono forzado de tierras, y contra las víctimas que
pretenden retornar con o sin el cumplimiento de las exigencias mínimas de
dignidad, seguridad y acompañamiento por parte del Estado.
Encuentra la
Corte que en la medida en que persisten estos factores, persiste igualmente el
riesgo de desplazamiento y, por ende, de despojo y abandono de tierras y
territorios. Sin embargo no se cuenta con información sobre cuáles son los
mecanismos que se están desarrollando para responder adecuadamente a este reto
y garantizar efectivamente los derechos de la población desplazada, o cuáles
son los ajustes que se harán a los sistemas de protección previamente
desarrollados. Dadas las amenazas reportadas a la
Corte Constitucional y los asesinatos ocurridos de miembros de la población
desplazada que han participado en lo local en las reuniones relacionadas con
los procesos de restitución, tampoco es claro cómo ese factor se está
incorporando dentro del plan de restitución o articulando con otros ministerios
para efectos de la política general de prevención del desplazamiento, o cómo la
Directiva Ministerial recientemente emitida por el Ministro de Agricultura
asegurará la adopción coordinada de esfuerzos y acciones para garantizar la
vida e integridad de quienes participen en los procesos de restitución. (…)”
Sobre el deber estatal de garantizar el acceso a la
tierra rural en tanto componente esencial de la reparación de las personas en
situación de desplazamiento, es importante citar la sentencia T-821 de 2007,
decisión en la que la Corte evidenció que la protección de la tierra rural de
las personas en situación de desplazamiento se manifiesta en diversos planos,
que refieren a “(i) proteger a las comunidades asentadas en la tierra rural
a que sean sujeto de desplazamiento forzado, especialmente cuando existe
evidencia del riesgo que esta conducta se lleve a cabo; y sucedido ese delito;
(ii) informar y ejercer las acciones administrativas y judiciales tendientes a
lograr en retorno en condiciones de seguridad, o de no ser ello posible, el
acceso a la tierra en condiciones razonables y bajo un enfoque de tratamiento
diferencial favorable a la población desplazada; y (iii) ejercer acciones
destinadas a la no repetición de los hechos que motivaron el desarraigo, las
cuales no solo se restringen a la seguridad del retorno, sino el acceso
efectivo a la tierra rural, conforme al enfoque de trato diferencial citado.”
Finalmente, en la sentencia T-585 de 2006 la
Corte destacó algunas reglas jurisprudenciales relacionadas con la protección
del derecho de acceso a la tierra y a la vivienda de la población desplazada.
En síntesis, son las siguientes:
“El derecho a la vivienda digna, si bien no
tiene una expresa formulación constitucional que le otorgue carácter
iusfundamental, sí puede adquirir ese carácter, habida cuenta de la
interpretación que de ese derecho ha realizado la jurisprudencia
constitucional.  En ese sentido, dicha naturaleza es predicable cuando “(i) por
vía normativa se defina su contenido, de modo que pueda traducirse en un
derecho subjetivo; (ii) cuando su no satisfacción ponga en riesgo otros
derechos de naturaleza fundamental, como el derecho a la vida, al mínimo vital,
a la integridad física, etc., y (iii) cuando se reclame la protección del
derecho en cuestión frente a injerencias arbitrarias de las autoridades
estatales y de los particulares.”
22.2.3.  El uso por parte de la
jurisprudencia constitucional, con base en la cláusula prevista en el artículo 95
C.P., de las reglas del derecho internacional de los derechos humanos, ha
servido para identificar el contenido concreto del derecho a la vivienda.  A
partir de las referencias contenidas en la
Observación General No. 4 “El derecho a la vivienda adecuada” del Comité del
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la
Corte ha destacado diversos deberes estatales en lo que respecta a la
satisfacción de este derecho. Para lo que interesa a esta decisión, es
importante destacar que dentro de los elementos que para el Comité integran el
carácter adecuado de la vivienda está la seguridad jurídica de su tenencia.  Para
el Comité, “[l]a tenencia adopta una variedad de formas, como el alquiler
(público o privado), la vivienda en cooperativa, el arriendo, la ocupación por
el propietario, la vivienda de emergencia y los asentamientos informales,
incluida la ocupación de tierra o propiedad.  Sea cual fuere el tipo de
tenencia, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de
tenencia, que les garantice una protección legal contra el desahucio, el
hostigamiento u otras amenazas.  Por consiguiente, los Estados Partes deben
adoptar inmediatamente medidas destinadas a conferir seguridad legal de
tenencia a las personas y los hogares que en la actualidad carezcan de esa
protección, consultando verdaderamente a las personas y los grupos afectados.”
(….)
Para la
Corte, en razón de esa particular naturaleza del derecho a la vivienda de los
desplazados, las entidades del Estado tienen la obligación de “(i) reubicar a
las personas desplazadas que, debido al desplazamiento, se han visto obligadas
a asentarse en terrenos de alto riesgo; (ii) brindar a estas personas
soluciones de vivienda de carácter temporal y, posteriormente, facilitarles el
acceso a otras de carácter permanente. En este sentido, la
Corporación ha precisado que no basta con ofrecer soluciones de vivienda a
largo plazo si mientras tanto no se provee a los desplazados alojamiento
temporal en condiciones dignas; (iii) proporcionar asesoría a las personas
desplazadas sobre los procedimientos que deben seguir para acceder a los
programas; (iv) en el diseño de los planes y programas de vivienda, tomar en
consideración las especiales necesidades de la población desplazada y de los
subgrupos que existen al interior de ésta –personas de la tercera edad, madres
cabeza de familia, niños, personas discapacitadas, etc.-; y (v) eliminar las
barreras que impiden el acceso de las personas desplazadas a los programas de
asistencia social del Estado, entre otras.”
22.2.5.  A partir de las normas legales que
regulan la materia, en especial la Ley 387 de 1997, se identifican deberes
específicos de Estado en relación con la satisfacción del derecho a la vivienda
de las personas en situación de desplazamiento.  Estas obligaciones refieren a
(i) proporcionar y dar auxilios de alojamiento transitorio; (ii) otorgar con
prioridad subsidios familiares de vivienda rural o urbana a las familias
desplazadas; (iii) promover un tipo de solución de vivienda adecuada para las
necesidades de cada hogar; y (iv) promover planes de vivienda destinados a la
población desplazada por la violencia.”
A continuación se referirá la
Corte al nuevo marco jurídico-institucional que plantea la
Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios.
7. El nuevo marco jurídico-institucional de la
Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios en materia de restitución a
víctimas
Para el presente estudio de constitucionalidad es
necesario hacer referencia al nuevo marco jurídico-institucional creado por la
Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios en materia de restitución a
víctimas.
7.1 La Ley 1448 de 2011 o Ley de Víctimas y
Restitución de Tierras.
El derecho a la reparación integral, se encuentra
consagrado en el artículo 25 de la Ley 1448 de 2011, en donde se establece que “Las víctimas tienen derecho a ser reparadas
de manera adecuada, diferenciada, transformadora y efectiva por el daño que han
sufrido como consecuencia de las violaciones de que trata el artículo 3o de la presente Ley.” En este sentido, la ley prevé los
principios de adecuación y efectividad de la reparación, así como el enfoque
diferencial y carácter transformador con que se debe llevar a cabo.
En concordancia con lo anterior, el artículo 25
establece que “La reparación comprende las medidas de restitución,
indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición, en
sus dimensiones individual, colectiva, material, moral y simbólica. Cada una de
estas medidas será implementada a favor de la víctima dependiendo de la
vulneración en sus derechos y las características del hecho victimizante.” Ello
cobra especial relevancia en la elaboración de este análisis, porque la
restitución se erige como presupuesto fundamental de la pretensión de
reparación integral.
En ese orden de ideas, la norma trae un título
dedicado a ello el cual enuncia los elementos definitorios de la reparación a
las víctimas, además de tratar los procedimientos para garantizarla:“Título
IV  Reparación de las víctimas.” En este acápite se define por restitución
“la realización de medidas para el restablecimiento de la situación anterior
a las violaciones contempladas en el artículo 3o de la presente Ley”.
Así el artículo 72 está compuesto por un único inciso
que trata sobre la definición de restitución, en el cual se estatuye que “Se
entiende por restitución, la realización de medidas para el restablecimiento de
la situación anterior a las violaciones contempladas en el artículo 3o de la presente Ley”.
Para nuestro objeto de estudio referente a la
restitución a víctimas, el mencionado artículo establece las acciones de
restitución de los despojados determinando la obligación del Estado de adoptar “las medidas requeridas para la restitución
jurídica y material de las tierras a los despojados y desplazados. De no ser
posible la restitución, para determinar y reconocer la compensación
correspondiente”.
De esta forma, estableció el Legislador que procederá
de manera prevalente la restitución y de no ser posible aquella, de manera
subsidiaria la compensación.
En relación con este tema, reitera la norma las
acciones de reparación de los despojados, serán “la restitución jurídica y
material del inmueble despojado. En subsidio, procederá, en su orden, la
restitución por equivalente o el reconocimiento de una compensación.”
Igualmente, establece la norma una serie de disposiciones relativas a la
restitución jurídica de inmuebles, y se establece que el Gobierno Nacional
reglamentará la materia dentro de los (6) seis meses siguientes a la expedición
de la Ley 1448 de 2011.
Los principios de la restitución se encuentran
consagrados en el artículo 73 de la Ley, la cual dispone que estará regida por
los principios de:
(i) medida preferente de reparación integral
(ii) independencia de la efectividad o no del
retorno
(iii) progresividad
(iv) estabilización
(v) seguridad jurídica
(vi) prevención
(vii) participación
(viii) prevalencia constitucional.
En el artículo 74 el Legislador definió el despojo y
el abandono forzado de tierras, determinando que (i) “Se entiende por
despojo la acción por medio de la cual, aprovechándose de la situación de
violencia, se priva arbitrariamente a una persona de su propiedad, posesión u
ocupación, ya sea de hecho, mediante negocio jurídico, acto administrativo,
sentencia, o mediante la comisión de delitos asociados a la situación de
violencia” y (ii) que “Se entiende por abandono forzado de tierras la situación
temporal o permanente a la que se ve abocada una persona forzada a desplazarse,
razón por la cual se ve impedida para ejercer la administración, explotación y
contacto directo con los predios que debió desatender en su desplazamiento
durante el periodo establecido en el artículo 75”
Los titulares del derecho a la restitución son
determinados por el artículo 75 de la Ley, en donde se estipula que éstas serán
“Las personas que fueran propietarias o poseedoras de predios, o
explotadoras de baldíos cuya propiedad se pretenda adquirir por adjudicación,
que hayan sido despojadas de estas o que se hayan visto obligadas a
abandonarlas como consecuencia directa e indirecta de los hechos que configuren
las violaciones de que trata el artículo 3o de la presente Ley, entre el 1o de enero
de 1991 y el término de vigencia de la Ley, pueden solicitar la restitución
jurídica y material de las tierras despojadas o abandonadas forzadamente, en
los términos establecidos en este capítulo.”
Los procedimientos de restitución y protección de
terceros por la se encuentran regulados por los artículos 76
a 102 de la Ley 1448 de 2011, en donde tratan los temas del registro de
tierras presuntamente despojadas y abandonadas forzosamente –art.76- que crea “Registro
de tierras despojadas y abandonadas forzosamente”; las presunciones de
despojo en relación con los predios inscritos en el registro de tierras
despojadas –art.77-; inversión de la carga de la prueba –art. 78-; la
competencia para conocer de los procesos de restitución –art. 79-, en cabeza de
los Magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial Sala Civil,
especializados en restitución de tierras, y de los Jueces Civiles del Circuito,
especializados en restitución de tierras; la competencia territorial –art.80-;
la legitimación –art.81-; sobre la solicitud de restitución o formalización por
parte de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas –art- 82-; la solicitud de restitución o formalización por parte de
la víctima –art. 83-; el contenido de la solicitud de restitución o
formalización –art. 84-; el trámite de la solicitud –art. 85-; la admisión de
la solicitud –art. 86-; el traslado de la solicitud –art. 87-; las oposiciones
–art. 88-; las pruebas –art. 89-; el periodo probatorio –art. 90-; el contenido
del fallo –art. 91-; el recurso de revisión de la sentencia –art. 92-; las
notificaciones –art. 93-; actuaciones y trámites inadmisibles –art. 94-;
acumulación procesal –art. 95-; información para la restitución –art. 96-;
compensaciones en especie y reubicación –art. 97-; pago de compensaciones
–art.98-; contratos para el uso del predio restituido –art. 99-; la entrega del
predio restituido –art. 100-; protección de la restitución –art.101-; el
mantenimiento de la competencia después del fallo –art. 102-.
En relación con la institucionalidad para atender el
proceso de restitución de tierras, la Ley 1448 de 2011 en sus artículos 103
a  113 regula lo atinente a la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas. Así, el artículo 103 crea esta Unidad Administrativa Especial por
el término de diez (10) años, “como una entidad especializada de carácter
temporal, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con
autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio independiente. Su
domicilio está en la ciudad de Bogotá y contará con el número plural de
dependencias que el Gobierno Nacional disponga, según lo requieran las
necesidades del servicio”. El artículo 104 establece el objetivo de dicha
Unidad Administrativa Especial que “tendrá
como objetivo fundamental servir de órgano administrativo del Gobierno Nacional
para la restitución de tierras de los despojados a que se refiere la presente
ley”. El artículo 105 consagra sus funciones, dentro de las cuales se
encuentra “1. Diseñar, administrar y
conservar el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente de
conformidad con esta ley y el reglamento”, “5. Tramitar ante las
autoridades competentes los procesos de restitución de predios de los
despojados o de formalización de predios abandonados en nombre de los titulares
de la acción, en los casos previstos en esta ley.” y “7. Pagar a los
despojados y desplazados las compensaciones a que haya lugar cuando, en casos
particulares, no sea posible restituirles los predios, de conformidad con el
reglamento que expida el Gobierno Nacional”. Finalmente, este artículo
prevé en su parágrafo 2º que “Hasta tanto entre en funcionamiento la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas, las funciones de este organismo podrán ser ejercidas por el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural”.
De otra parte, los artículos 106
a 110 regulan lo atinente a su dirección y representación, el consejo
directivo, el director ejecutivo de la unidad, su estructura interna, su
régimen jurídico.
Igualmente la Ley 1448 de 2011 crea el Fondo de la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas
–art.111-, como un “fondo sin personería jurídica, adscrito a la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas. El Fondo tendrá como objetivo principal servir de instrumento
financiero para la restitución de tierras de los despojados y el pago de
compensaciones”. Los artículos 112 y 113 regulan la administración de dicho
fondo y los recursos del mismo.
De otra parte, los artículos 114
a 118 contienen disposiciones especiales para las mujeres en los procesos de
restitución de tierras, en los cuales se consagra la atención preferencial para
las mujeres en los trámites administrativos y judiciales del proceso de
restitución –art. 114-, para lo cual la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas
dispondrá de un programa especial para garantizar el acceso de las mujeres a
los procedimientos contemplados para la restitución, especialmente de mujeres
cabeza de familia; la atención preferencial en los procesos judiciales de
restitución –art. 115-; la entrega oportuna de predios –art.116-; prioridad en
los beneficios consagrados en la Ley 731 de 2002 “en materia de crédito,
adjudicación de tierras, garantías, seguridad social, educación, capacitación y
recreación, subsidio familiar, planes y programas de reforestación, y jornadas
de cedulación” –art.117-; y la titulación de la propiedad y restitución de
derechos –art.118-.
Finalmente, el artículo 120 prevé el régimen penal
aplicable para conductas ilícitas ocurridas en los procesos de restitución de
tierras; el artículo 121 prevé mecanismos reparativos en relación con los
pasivos de las víctimas generados durante la época del despojo o del
desplazamiento, respecto de impuesto predial u otros impuestos, tasas o
contribuciones, cartera morosa de servicios públicos y deudas crediticias con
el sector financiero.
En el capítulo IV, los artículos 175 y 176, se
encargan de regular lo atinente al “Plan Nacional de Atención y Reparación
Integral a las Víctimas”. De esta manera, se fija el diseño y objetivos de
dicho Plan –art. 175-, el cual deberá ser adoptado por el Gobierno Nacional
dentro del año siguiente a la expedición de la
Ley 1448 de 2011, mediante decreto reglamentario, y “establecerá los
mecanismos necesarios para la implementación de todas las medidas de atención,
asistencia y reparación contempladas en la presente Ley.” Para tales
efectos, la norma prevé que “el Gobierno Nacional deberá elaborar un
documento CONPES el cual contendrá el plan de ejecución de metas, presupuesto y
el mecanismo de seguimiento, y determinará anualmente, la destinación, los
mecanismos de transferencia y ejecución, el monto de los recursos y las
entidades, de acuerdo a las obligaciones contempladas en esta ley, para la
siguiente vigencia fiscal.”
7.2 Decreto 4800 de 2011
En  los considerandos del Decreto 4800 de 2011 el
Gobierno reconoce expresamente que “los esfuerzos de reparación a las víctimas de que
trata el artículo 3 de la Ley 1448 de 2011, no se pueden confundir con aquellos
realizados en cumplimiento de las políticas sociales.”
En relación con el enfoque de derechos, el artículo 4
establece que “Las disposiciones contenidas en el presente Decreto tienen
como finalidad el restablecimiento de los derechos individuales y colectivos de
las víctimas en los términos del artículo 3 de la
Ley 1448 de 2011, vulnerados con ocasión del conflicto armado interno para el
ejercicio pleno y permanente de los mismos.”
7.3 Decreto Ley 4633 de 2011
“Por medio del  cual se dictan medidas de asistencia,
atención, reparación integral y de restitución de derechos territoriales a las
víctimas pertenecientes a los Pueblos y Comunidades indígenas"
Este decreto tiene énfasis sobre los pueblos y las
comunidades indígenas, y es un instrumento importante para direccionar las
políticas de atención y reparación.
Frente a la restitución, define en un primer momento
el concepto de reparación integral (Artículo 8) preceptuando que “la
reparación integral del derecho fundamental al territorio de los pueblos
indígenas comprende el reconocimiento, la  protección  y  la  restitución  de
los  derechos  territoriales”. La reparación  integral de los derechos
territoriales  incluye el saneamiento  espiritual  conforme  a  las
tradiciones culturales  y  ancestrales  de cada  pueblo, cuando  al  criterio
de  las  autoridades  tradicionales  dicho saneamiento sea necesario.
Las  medidas  integrales  de  reparación  de
derechos  territoriales  atienden  a  la especial relación  colectiva y
espiritual que tienen  los pueblos indígenas con  su territorio, por ser factor
esencial para el equilibrio y la armonía con la naturaleza, la permanencia
cultural y la pervivencia como pueblos.
Por lo tanto no se trata de una simple restitución,
sino de comprender que esta debe entenderse dentro de los usos y prácticas de
las comunidades vulneradas.
Frente a lo anterior se hace mención al derecho
fundamental al territorio el cual coincide con algunas definiciones que se le
han dado a los bienes de uso público por medio de nuestra carta política
–art.9-.
En el artículo 10 se garantiza el acceso a los
territorios usurpados o en riesgo estableciendo que en casos en que por causas
asociadas con el conflicto  armado interno y sus factores subyacentes y
vinculados el pueblo o la  comunidad indígena hayan perdido o estén en riesgo
de perder el acceso a los  lugares sagrados y en general a su ámbito social,
económico y cultural, el  Estado tomando en cuenta las condiciones de seguridad
imperantes,  garantizará el pleno disfrute de los mismos, de conformidad con la
ley de origen, la ley natural, el derecho mayor o derecho propio sin perjuicio
de lo establecido de la  legislación general de la
República y la legislación indígena nacional.
De la misma manera en el artículo 11 se impone al
Estado el deber de protección de los territorios de ocupación histórica o
ancestral de los pueblos o comunidades en los términos establecidos en los
artículos 13, 14 y 15 del Convenio 169 y del artículo 63 de la
Constitución Política.
Por otra parte, en el capítulo segundo se establecen
medidas de protección colectiva, entre las cuales se encuentran las
administrativas en cabeza del Incoder.
Así por ejemplo el artículo 57 garantiza entre otras,
las siguientes medidas de protección a los derechos territoriales de los
pueblos indígenas:
1. El Incoder agilizará los procedimientos
administrativos de constitución, ampliación y saneamiento de resguardos,
priorizando aquéllos en los cuales se  identifique que la solicitud se llevó a
cabo como consecuencia de los daños y afectaciones asociados con el artículo 3
del presente decreto, así como los  procedimientos priorizados en el marco de la
Comisión Nacional de  Territorios Indígenas, establecida en el marco del
Decreto 1397 de 1996. Para tal efecto, en un término de seis (6) meses a partir
de la vigencia del  presente  decreto acordará con la
Comisión Nacional de Territorios Indígenas un plan de contingencia en el cual
se definan las acciones que se adoptarán para  cumplir con este objetivo.
2. El INCODER adelantará medidas concretas para
garantizar que los pueblos y comunidades indígenas conozcan de manera
permanente el estado de su solicitud de constitución, ampliación o saneamiento.
3. El Ministerio del Interior adelantará de manera
eficiente los trámites correspondientes elevados por las autoridades indígenas
para su registro.
El artículo 58 trata sobre la implementación de las
medidas de protección de los derechos territoriales. De esta manera dispone que
el Gobierno Nacional asignará dentro del presupuesto anual las partidas
necesarias para el cumplimiento de las medidas previstas en el presente decreto
garantizando que el lNCODER cuente con los recursos técnicos, administrativos y
financieros suficientes para su implementación.
Por otra parte, el capítulo segundo del Decreto Ley
4633 de 2011, establece los procedimientos para la protección y restitución de
los derechos territoriales entre los cuales se destacan la presentación de la
solicitud de restitución, el contenido de la misma, la autoridad ante la cual
debe surtirse el trámite, y los programas por parte del Estado para garantizar
la protección de los derechos a la tierra por parte de la población indígena.
De la misma manera se expone el trámite y la
naturaleza de las medidas cautelares y se definen las afectaciones a las que
puede ser sometido el predio objeto de litigio y las formalidades para la
inscripción en el registro de tierras.
Con posterioridad se enmarca el proceso judicial de
restitución (Art. 158) para las comunidades indígenas, así como los elementos
principales para determinar la competencia de los litigios y la admisibilidad
de la demanda, por lo que se expone de manera breve la presentación y contenido
de la misma, las notificaciones de las actuaciones procesales, la inversión de
la carga a favor de la víctima y las presunciones legales y de derecho
aplicables a los derechos colectivos.
Sobre la base de las anteriores consideraciones, se
determina los elementos que debe contener la sentencia que finalice el
procedimiento de restitución, la cual debe producirse en un tiempo máximo de 30
días hábiles a partir de la audiencia de alegatos y pronunciarse sobre los
siguientes hechos (art. 166):
1. En caso de comunidades que al momento de ser
desplazadas o afectadas no contaban con sus derechos territoriales
formalizados, la orden al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER o a
la entidad que haga sus veces, de proceder a constituir, sanear o ampliar
resguardos indígenas cuando así proceda, en un término no superior a doce (12)
meses.
2. La orden al Incoder de realizar y/o culminar los
procedimientos administrativos para titular en calidad de resguardos las
tierras que se encuentran en el Fondo Nacional Agrario. Así mismo, las tierras
adquiridas a cualquier título con recursos propios por entidades públicas,
privadas o con recursos de cooperación internacional en beneficio de
comunidades indígenas que deben ser tituladas en calidad de constitución o
ampliación de resguardos.
3. La entrega material y jurídica del territorio
objeto de restitución indicando la identificación, individualización, deslinde,
ubicación con coordenadas geográficas y la extensión territorial a restituir.
4. El acompañamiento al procedimiento de retorno al
territorio restituido a favor del sujeto colectivo, conforme a los protocolos
establecidos institucionalmente, en caso de ser necesario.
5. Cuando no sea posible el retorno o la restitución
sea imposible se ordenará la reubicación de la comunidad en otros territorios
del mismo estatuto jurídico, de igual o mejor calidad y extensión siempre y
cuando exista su consentimiento previo, libre e informado.
6. En las medidas administrativas y policivas que
deban adoptarse por parte de las entidades públicas y privadas, conforme a la
caracterización de afectaciones territoriales y solicitudes presentadas, el
juez podrá ordenar:
a. La declaratoria de nulidad de los actos
administrativos que       permitieron la realización de obras, proyectos,
actividades que generen      afectaciones territoriales, o que no hayan tenido
consulta previa.
b. La suspensión de obras, proyectos o actividades
ilegales o que no      hayan tenido consulta previa.
c. La reconstitución del patrimonio cultural a través
de las acciones solicitadas por la comunidad indígena. Continuación del decreto
"Por medio del cual se dictan medidas de asistencia, atención, reparación       integral
y de restitución de derechos territoriales a las víctimas pertenecientes a los
Pueblos y Comunidades indígenas”
7. Cada una de las oposiciones que se presentaron a la
inscripción del territorio en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas
Forzosamente. Igualmente, las decisiones sobre controversias intra o
interétnicas no resueltas en el incidente de conciliación.
8. Las órdenes a la
Oficina de Registro de Instrumentos públicos para que inscriba la sentencia.
9. Las órdenes a la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos para que cancele todo antecedente
registral sobre gravámenes, limitaciones de dominio o alteración jurídica
cualquiera en detrimento de los derechos territoriales de las comunidades, así
como la cancelación de los correspondientes asientos e inscripciones
registrales.
10. Las órdenes pertinentes para que se haga efectivo
cumplimiento de las compensaciones de que trata este Decreto, y aquellas
tendientes a garantizar los derechos de todas las partes en relación con los
usufructos y asignaciones sobre los territorios objeto de restitución.
11. La declaratoria de nulidad absoluta de las
decisiones judiciales que por los efectos de su sentencia, pierdan validez
jurídica, de conformidad con lo establecido en el presente Decreto.
12. La declaratoria de nulidad de los actos
administrativos que extingan o reconozcan derechos individuales o colectivos, o
modifiquen situaciones jurídicas particulares y concretas en detrimento de los
derechos de las comunidades, si existiera mérito para ello, de conformidad con
lo establecido en esta ley, incluyendo los permisos, concesiones y
autorizaciones para el aprovechamiento de los recursos naturales que se
hubieran otorgado sobre el territorio respectivo. Cancelación de matrículas
inmobiliarias a favor del título colectivo de resguardo.
13. Las órdenes pertinentes para que la fuerza pública
acompañe y colabore en la diligencia de entrega material de los territorios a
restituir. En la entrega material participará la
Fuerza Pública únicamente a solicitud de la comunidad o cuando esté de
acuerdo. Al solicitar la intervención de la fuerza pública, ésta dispondrá del
personal necesario para realizar dicha entrega, conforme a las complejidades de
cada caso particular. En todo caso, la fuerza pública deberá coordinar con la
autoridad indígena las acciones a ser implementadas.
14. Las demás órdenes que sean necesarias para
garantizar la efectividad de la restitución jurídica y material del territorio,
la estabilidad en el ejercicio y goce efectivo de los derechos de las víctimas
pertenecientes a las comunidades.
Parágrafo. El retorno siempre estará sujeto a la
existencia de plenas garantías de implementación de las formas propias de
producción, de las prácticas socioculturales, de las formas de relación con el
territorio, enmarcado en el desarrollo de una vida digna. En el caso de que una
comunidad familia o individuos que hayan sido reubicados de manera transitoria,
se encuentre en situación de voluntariedad en el territorio que se le asignó
provisionalmente y deseen la permanencia en el mismo, se adelantarán todas las
acciones correspondientes y necesarias, que permitan el sostenimiento de las
mismas, en dicho espacio territorial.
Con respecto a la entrega material de territorio
restituido se determinó que debe hacerse dentro de los 60 días hábiles
posteriores a la sentencia que puso fin al proceso, con la dirección de la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras.
Ahora bien con respecto a las controversias que puedan
surgir dentro de los procesos por la titularidad de los derechos sobre unos
determinados territorios por parte de distintos grupos étnicos, se delegó en
cabeza de las autoridades indígenas de los pueblos enfrentados dirimir dichas
situaciones. En caso de que no se logre llegar a alguna situación dentro de un
marco conciliatorio, corresponderá al juez de restitución pronunciarse sobre
ello y decidir sobre el particular (Art. 171).
7.4 Decreto Ley 4635 de 2011.
Por medio de este se dictaron medidas similares al
decreto inmediatamente anterior, pero con relación a las comunidades negras,
afrocolombianas, raizales y palenqueras.
En ese orden de ideas, estas disposiciones tratan
sobre el procedimiento de restitución, la competencia de los jueces de tierras,
el carácter y naturaleza de las decisiones que se tomen en el marco de los procesos,
el contenido de las sentencias y la resolución de conflictos suscitados al
interior de las propias comunidades.
7.5 Decreto 4829 de 2011.
En este se reglamentó el capítulo tercero del título
cuarto de la Ley 1448 de 2011, en relación con la restitución de tierras y
constituye una importante fuente para la potestad reglamentaria en el tema de
restitución de tierras.
En este se puntualizan aspectos ya referidos con
anterioridad, y se desarrollan los artículos 72, 76, 98, 105 y 112 de la
Ley 1148 de 2011.
De esta manera se exponen los principios rectores de
las actuaciones para el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas
Forzosamente. Las inscripciones en el Registro de Tierras Despojadas y
Abandonadas Forzosamente y los principios generales y específicos en materia de
restitución que contempla la Ley 1448 de 2011, en concordancia de los
principios de las actuaciones administrativas así:
1. Colaboración Armónica. La unidad Administrativa
Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas se apoyará en las
entidades y autoridades estatales del nivel nacional cuando así lo requiera,
las que deberán brindar el apoyo, colaboración e información solicitados de
manera oportuna e idónea. Cuando requiera el apoyo de las autoridades territoriales
éstas obrarán en consonancia con los propósitos de la
Ley 1448 de 2011, de conformidad con sus competencias y en el marco de
autonomía territorial.
2. Enfoque Diferencial. La unidad Administrativa
Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas atenderá de manera
preferencial a las personas a que se refieren los artículos 13 y 114 y 115 de la
Ley 1448 de 2011.
3. Confidencialidad. La unidad Administrativa Especial
de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas establecerá medidas que
garanticen la confidencialidad de la información suministrada por las víctimas,
para preservar su seguridad y el adecuado desarrollo del trámite
administrativo, de acuerdo con el artículo 29 de la
Ley 1448 de 2011.
4. Favorabilidad. La unidad Administrativa Especial de
Gestión de Restitución de Tierras Despojadas tendrá en cuenta las presunciones
contenidas en el artículo 77 de la Ley 1448 de 2011 y el principio de la
prevalencia del derecho material sobre el derecho formal para hacer las
inscripciones en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente.
5. Enfoque preventivo. La unidad Administrativa
Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas velará por la
protección jurídica de los predios que se pretenden restituir o formalizar, con
el fin de garantizar la eficacia de las decisiones y fallos de las autoridades
administrativas y judiciales en la materia.
6. Participación. La unidad Administrativa Especial de
Gestión de Restitución de Tierras Despojadas velará por garantizar la efectiva
participación de las víctimas y terceros en las decisiones que afecten sus
intereses.
7. Progresividad. El principio de progresividad
implica que la inscripción en el Registro y su puesta en funcionamiento se
realizarán paulatinamente y de forma creciente.
8. Gradualidad. El principio de gradualidad del
Registro implica su desarrollo de forma continua, secuencial, y sostenible,
definidas tanto en tiempo como en espacio y recursos presupuestales, hasta
completar la totalidad del territorio nacional.
9. Publicidad. Las actuaciones y diligencias que se
cumplan en el desarrollo del trámite que trata el presente decreto serán
públicas y en particular ofrecerán la información necesaria a las víctimas para
ejerzan sus derechos procesales. Lo anterior sin perjuicio de la
confidencialidad de la información sujeta a reserva legal y la adecuada
protección a las víctimas.
Por último se exponen elementos para la implementación
gradual y progresiva del registro e identificación y las actuaciones ante la
administración cuando se susciten controversias por este concepto.
7.6 Documento CONPES 3712
La Ley 1448 de 2011, en su artículo 19 exige la creación de
un documento CONPES, para efectos de cumplir con las medidas de ayuda
humanitaria, de atención, asistencia y reparación dispuestas en el marco de la
ley, todo ello con el objetivo de brindar herramientas para garantizar la
sostenibilidad del proceso de restitución.
En concordancia con lo anterior, el Gobierno Nacional
por medio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social, el Ministerio de Justicia y del
Derecho y el Departamento Nacional de Planeación, elaboraron dicho instrumento,
del cual pasarán a reseñarse de manera breve los principales planteamientos
jurídicos respecto al mismo.
Respecto al componente de reparación (en lo
concerniente a la restitución de tierras) se afirma la necesidad de un
andamiaje mixto de nivel administrativo y judicial, que deberá materializarse
mediante la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas (Art. 103) y las Salas de Restitución de Tierras.
Con relación al Registro de Tierras Despojadas hay que
advertir que es una figura diferente al Registro Único de Víctimas, pues como
es entendible, no toda víctima ha sido objeto de despojo de tierra, y por lo
tanto la base de datos de cada uno de estos registros debe llenarse de manera
independiente.
Por otra parte, también se evidencia que no todos los
predios podrán ser devueltos a sus antiguos dueños, ocupantes, tenedores, o
aquel que demuestre tener derecho sobre el mismo, no obstante, ante el evento
de imposibilidad de la entrega material del predio (se calcula que ello
representa un 25% sobre el universo de reclamaciones sobre predios) se pagará
indemnización diferente a la que corresponde por vía administrativa.
Finalmente en cumplimiento del artículo 121 de la
Ley 1448 de 2011, se exonerarán de pago de cartera morosa, los predios en los
que se demuestre la imposibilidad de cumplir con el pago de obligaciones.
Con fundamento en todo lo expuesto la
Sala entrará a analizar la constitucionalidad de las normas demandadas.
8. ANALISIS CONSTITUCIONAL DE LOS CARGOS
8.1. Conclusiones Generales sobre los derechos de las víctimas a
la verdad, a la justicia y a la reparación, y a la restitución como componente
preferente y principal de esta última
Con el fin de analizar los cargos enervados en la presente
demanda, la Corte realizará, en primer lugar, una breve reseña respecto de las conclusiones generales que se derivan de lo
expuesto en detalle en la parte considerativa de esta sentencia sobre los
derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la reparación, y a la
restitución como componente preferente y primordial de la reparación integral.
8.1.1 La Constitución Política y la jurisprudencia constitucional han reconocido los
derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia, a la reparación y a las
garantías de no repetición, y el derecho a la restitución como componente
fundamental de la reparación, lo cual se fundamenta en varios principios y preceptos constitucionales: (i) en
el mandato según el cual los derechos y deberes se interpretarán de conformidad
con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por
Colombia (Art. 93 CP); (ii) en que el Constituyente ha otorgado rango
constitucional a los derechos de las víctimas (Art. 250 num. 6 y 7 CP); (iii)
en el deber de las autoridades en general, y las judiciales en particular, de
propender por el goce efectivo de los derechos de todos los residentes en
Colombia y la protección de los bienes jurídicos (Art. 2° CP); (iv) en el
principio de dignidad humana que promueve los derechos a saber qué ocurrió, y a
que se haga justicia (Art.1° CP); (v) en el principio del Estado Social de
Derecho que promueve la participación y fundamenta la intervención de las
víctimas tanto en los procesos judicial como administrativos para obtener su
reparación; (vi) en el derecho de acceso a la administración de justicia, del
cual se derivan garantías como la de contar con procedimientos idóneos y
efectivos para la determinación legal de los derechos y las obligaciones, la
resolución de las controversias planteadas ante los jueces dentro de un término
prudencial y sin dilaciones injustificadas, la adopción de decisiones con el
pleno respeto del debido proceso, así como la existencia de un conjunto amplio
y suficiente de mecanismos para el arreglo de controversias;(vi) en el artículo
90 de la Constitución Nacional, que consagra una cláusula general de
responsabilidad del Estado; (vii) en el derecho de acceso a la administración de justicia
(art. 29 y 229 C.N.); (viii) en el derecho a no ser objeto de tratos crueles
inhumanos o degradantes (art. 12); (ix) así como en la obligación estatal de
respeto y garantía plena de los derechos, el debido proceso y el derecho a un
recurso judicial efectivo, consagrados en los artículos 1, 8 y 25 de la
Convención Interamericana sobre Derechos Humanos[38], los cuales no
pueden ser suspendidos en estados de excepción y, en consecuencia, integran el
bloque de constitucionalidad en sentido estricto.
8.1.2 La jurisprudencia de la
Corte Constitucional en materia de derechos de las víctimas, tanto en asuntos de constitucionalidad como
de tutela, ha reconocido y
protegido de manera categórica, pacífica, reiterada, clara y expresa los
derechos de las víctimas de delitos a la verdad, a la justicia, a la
reparación y no repetición, especialmente frente a graves violaciones de
derechos humanos, como el caso de las víctimas de desplazamiento forzado. En
este sentido, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que los derechos de
las víctimas implican la exigencia de conocer la verdad de lo ocurrido y a que
se esclarezcan delitos que afectan de manera masiva y sistemática los derechos
humanos de la población en el marco del conflicto interno, el derecho a que se
investigue y sancione a los responsables de estos delitos, y el derecho a ser
reparado de manera integral. Estos derechos han sido reconocidos por la
Corte como derechos constitucionales de orden superior.
Por tanto, la Corte reitera aquí nuevamente, el deber
constitucional de reconocimiento y protección de los derechos de las víctimas,
con base en el principio de respeto de la dignidad humana como base fundante
del Estado social de derecho –art-1º-, en el deber de las autoridades de
proteger a todas las personas residentes en el país en su vida, honra, bienes,
creencias y demás derechos y libertades, como finalidad esencial del Estado
–art-2-, en el deber de velar por la protección de las víctimas  –art. 250-7
superior- y la aplicación del bloque de constitucionalidad –art. 93 superior-,
para el reconocimiento y protección de los derechos a la reparación integral y su conexión con
los derechos a la verdad y a la justicia, y a la garantía de no repetición.
Así mismo, es importante insistir, en que conforme a
lo dispuesto en el artículo 93 Superior, los derechos y deberes consagrados en la
Constitución deben interpretarse a la luz de los tratados internacionales
sobre derechos humanos ratificados por Colombia, de modo que ninguna autoridad
de la República puede ejercer sus funciones o facultades, al margen ni en
contra de lo allí estatuido. A su vez, el artículo 94 de la
Constitución Política advierte que la enunciación de los derechos y garantías
contenidos en la Carta y en los convenios internacionales vigentes, no debe
entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana,
no figuren expresamente en ellos.
En armonía con lo anterior, se recalca que las
disposiciones legales relacionadas con las víctimas de la violencia, deben
interpretarse, de conformidad con la reiterada jurisprudencia constitucional y
tomando en cuenta los principios
de favorabilidad hacia el entendimiento y restablecimiento de sus derechos[39];
la buena fe; la confianza legítima[40];
la preeminencia del derecho sustancial[41],
y el reconocimiento de la especial condición de vulnerabilidad y debilidad
manifiesta de las víctimas.
En este orden de ideas, a juicio de la
Sala, se debe adoptar una visión amplia e integral que informe los derechos de
las víctimas a la reparación y a la restitución, y su  conexión intrínseca con
los derechos a la verdad y a la justicia. Así mismo, esta Corporación recaba en que los derechos fundamentales a
la verdad, a la justicia, a la reparación y a la restitución como parte de ésta
última, en virtud de las violaciones masivas y sistemáticas de derechos humanos
en el marco del conflicto armado, dan lugar a una serie de obligaciones
inderogables a cargo del Estado, como la de prevenir estas violaciones, y una
vez ocurridas éstas, la obligación de esclarecer la verdad de lo sucedido, la
investigación y sanción de este delito sistemático y masivo en contra de la
población civil, y la reparación integral a las víctimas, cuyo componente
preferente y principal es la restitución, tanto por la vía judicial –penal y
contencioso administrativa-, como por la vía administrativa, así como el deber
de garantizar y facilitar el acceso efectivo de las víctimas a estas diferentes
vías.
8.1.3 En lo que toca de manera específica con el derecho a la restitución, este derecho ha sido
regulado en los artículos 1,
2, 8 y 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; los artículos 1, 2,
8, 21, 24, 25 y 63 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos; los artículos 2, 3, 9, 10,  14 y
15 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y los Principios
sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las
personas desplazadas; e igualmente se encuentra consagrado en los Principios
Rectores de los Desplazamientos Internos (Principios Deng); y en los Principios
sobre la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las
Personas Desplazadas (Principios Pinheiro), que hacen parte del bloque de
constitucionalidad en sentido lato.
En el orden interno, el derecho a la restitución como
parte esencial de la reparación integral, en conexidad con los derechos a la
verdad, a la justicia y a las garantías de no repetición, encuentra su
fundamento constitucional en el Preámbulo y en los artículos 2, 29, 93, 229 y
250 de la
Constitución Política, siendo derechos fundamentales y por tanto de aplicación
inmediata. Así, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que la
restitución hace parte integral y esencial del derecho fundamental a la
reparación integral de las víctimas del conflicto armado.
De los estándares internacionales, la
Constitución Política y la jurisprudencia constitucional sobre el derecho a la
restitución de las víctimas como componente preferencial y esencial del derecho
a la reparación integral se pueden concluir las siguientes reglas:
(i) La restitución debe entenderse como el
medio preferente y principal para la reparación de las víctimas al ser un
elemento esencial de la justicia restitutiva.
(ii)
La restitución es un derecho en sí mismo y es independiente de que se las
víctimas despojadas, usurpadas o que hayan abandonado forzadamente sus
territorios retornen o no de manera efectiva.
(iii)
El Estado debe garantizar el acceso a una compensación o indemnización adecuada
para aquellos casos en que la restitución fuere materialmente imposible o
cuando la víctima de manera consciente y voluntaria optare por ello.
(iv)Las
medidas de restitución deben respetar los derechos de terceros ocupantes de
buena fe quienes, de ser necesario, podrán acceder a medidas compensatorias.
(v)
la restitución debe propender por el restablecimiento pleno de la víctima y la
devolución a su situación anterior a la violación en términos de garantía de
derechos; pero también por la garantía de no repetición en cuanto se trasformen
las causas estructurales que dieron origen al despojo, usurpación o abandono de
los bienes.
(vi)
en caso de no se posible la restitución plena, se deben adoptar medidas
compensatorias, que tengan en cuenta no solo los bienes muebles que no se
pudieron restituir, sino también todos los demás bienes para efectos de
indemnización como compensación por los daños ocasionados.
(vii)
el derecho
a la restitución de los bienes demanda del Estado un
manejo integral en el marco del respecto y garantía de los derechos humanos,
constituyendo un elemento fundamental de la justicia retributiva, siendo
claramente un mecanismo de reparación y un derecho
en sí mismo, autónomo e independiente.
8.2 Cargos por omisión legislativa relativa en contra del numeral
9 (parcial) del artículo 28, en concordancia con el artículo 72, contra los artículos 70, 72, 73 y 75
parciales, contra los artículos 74, 75, 76, 77, 78, 84 y 91 de la
Ley 1448 de 2011
Por
omisión legislativa relativa se demandan en esta oportunidad (i) el artículo 28, numeral 9 parcial, en
concordancia con el artículo 72 parcial de la
Ley 1448 de 2011, por no incluir en su regulación los bienes abandonados; (ii)
los artículos 70, 72, 73 y 75 parciales de la
Ley 1448 de 2011 por no incluir estas normas los bienes muebles; y (iii) los
artículos 74, 75, 76, 77, 78, 84 y 91 de la
Ley 1448 de 2011 por no incluir a los tenedores y ocupantes.
8.2.1 La omisión legislativa relativa
(i) La
jurisprudencia constitucional ha determinado los requisitos para que se
configure y prospere el cargo de inconstitucionalidad por omisión legislativa
relativa, precisando que deben cumplirse con ciertas exigencias especiales y
específicas.
A este respecto expresó la
Corte que deben cumplirse con cinco requisitos para que se configure y
prospere el cargo por omisión:
“(a) La existencia de una norma respecto de la
cual se pueda predicar necesariamente el cargo por inconstitucionalidad;
(b) La exclusión de las consecuencias jurídicas de la norma de
aquellos casos o
situaciones análogas
a las reguladas por la norma, que por ser asimilables, debían estar contenidos
en el texto normativo cuestionado, o la omisión en el precepto demandado de un ingrediente o condición que, de acuerdo con la
Constitución, resulta
esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la carta;
(c) La inexistencia de un principio de razón suficiente que justifica la exclusión de los casos,
situaciones, condiciones o ingredientes que debían estar regulados por el
precepto en cuestión;
(d) La generación de una desigualdad negativa para los casos o situaciones excluidas de
la regulación legal acusada, frente a los casos y situaciones que se encuentran
regulados por la norma y amparados por las consecuencias de la misma, y en
consecuencia la vulneración
del principio de igualdad, en razón a la falta de justificación y objetividad del trato
desigual; y
(e) La existencia de un deber específico y concreto de orden
Constitucional impuesto al legislador para regular una materia frente a sujetos y
situaciones determinadas, y por consiguiente la configuración de un
incumplimiento, de un deber especifico impuesto por el constituyente
legislador.”[42]
La jurisprudencia de esta corporación ha
precisado que se presenta una  omisión legislativa relativa cuando el
legislador regula una materia de manera parcial, insuficiente o incompleta,
omitiendo una condición, un sujeto destinatario, un ingrediente esencial o
algún supuesto que, en atención a los contenidos superiores del ordenamiento,
debería formar parte de la disciplina legal o de la materia normativa. En esta hipótesis de control, el debate se suscita en torno
a un texto legal que se reputa incompleto en su concepción, y que puede ser
cotejado con la Carta, por resultar arbitrario, inequitativo o discriminatorio
en perjuicio de ciertas garantías constitucionales como la igualdad y el debido
proceso[43].
La Corte se ha declarado competente para abocar el conocimiento de
la omisión legislativa relativa, por cuanto surte efectos jurídicos que pueden
presentar una oposición objetiva y real con la
Constitución, la cual es susceptible de verificarse a través de una confrontación
de los mandatos acusados y las disposiciones superiores[44].
Por tanto, la Sala reitera que deben cumplirse las
siguientes exigencias para la configuración de la omisión legislativa relativa:
(a) la existencia de una
norma respecto de la cual se pueda predicar necesariamente el cargo por
inconstitucionalidad; (b) la exclusión de las
consecuencias jurídicas de la norma de aquellos casos o situaciones análogas
a las reguladas por la norma, que por ser asimilables, debían de estar
contenidos en el texto normativo cuestionado, o la omisión en el
precepto demandado de un ingrediente o condición que, de acuerdo con la
Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los
mandatos de la Carta; (c) la inexistencia de un principio de razón
suficiente que justifica la exclusión de los casos, situaciones,
condiciones o ingredientes que debían estar regulados por el precepto en
cuestión; (d) la generación de una desigualdad negativa para los casos o
situaciones excluidas de la regulación legal acusada, frente a los casos y
situaciones que se encuentran regulados por la norma y amparados por las consecuencias
de la misma, y en consecuencia la vulneración del principio de igualdad,
en razón a la falta de justificación y objetividad del trato desigual; y (e) la
existencia de un deber específico y concreto de orden constitucional
impuesto al legislador para regular una materia frente a sujetos y
situaciones determinadas, y por consiguiente la configuración de un
incumplimiento, de un deber específico impuesto por el constituyente al
legislador.[45]
De otra parte, ha indicado esta Corporación
que la omisión legislativa reviste dos modalidades: omisión legislativa
absoluta, caso en el cual no procede el análisis constitucional por
inexistencia de disposición legal y la omisión legislativa relativa, caso en el
cual sí procede el estudio constitucional por cuanto se trata de una
disposición legal incompleta que vulnera ciertas garantías constitucionales.[46]
Preponderantemente, la configuración de omisión
legislativa relativa se ha referido a la vulneración del principio de igualdad
y al debido proceso, pero esta Corte ha establecido también que ello no siempre
es así y que este tipo de incumplimiento del legislador en su deber de legislar
puede estar referido a la vulneración de otras garantías constitucionales.[47]
Ha establecido igualmente esta Corporación, que en los
casos en que se configure una
omisión legislativa relativa, la Corte debe proceder a dictar o bien una
sentencia de inexequibilidad simple en aras de restablecer la igualdad, como
cuando se suprime del ordenamiento jurídico una regulación contentiva de un
trato discriminatorio; como también una sentencia integradora o aditiva,
en virtud de la cual se completa o perfecciona la regulación examinada, se
restablece la voluntad del constituyente, que no acató el legislador, y se
elimina la vulneración de garantías constitucionales, en ejercicio de su
función propia de guarda de la supremacía e integridad de la
Constitución consagrada en el Art. 241 de la misma.[48] Así esta Corte ha determinado que las
omisiones, pueden ser subsanadas mediante sentencia integradora en la que se
llenen los vacíos de la norma, con el fin de armonizar la disposición omisiva
con el ordenamiento superior.[49]
Así también, cuando se configura la omisión legislativa por vulneración del
principio de igualdad, esta Corte ha establecido que la solución puede
encontrarse en una sentencia de exequibilidad condicionada que permita
extender la cobertura de aquellos contenidos normativos de los que se predica
la omisión, a los sujetos excluidos.[50]
8.2.2 Cargo por omisión legislativa relativa en contra del numeral
9 (parcial) del artículo 28, en concordancia con el artículo 72, de la
Ley 1448 de 2011
8.2.2.1 El primer cargo por omisión legislativa
relativa se dirige en contra de expresiones contenidas en los artículos 28 y 72
de la Ley 1448 de 2011. Del artículo 28 se demandan las expresiones “de
la tierra si hubiere sido despojado de ella” contenidas en el numeral 9 de esa norma;
y del artículo 72 los segmentos normativos “de los despojados”,
“despojado”, y “el despojado”, contenidos en el
inciso 2º, 4 y 5 de dicho precepto; por configuración de omisión legislativa
relativa, al no haber incluido el Legislador a los bienes abandonados sino solo
a los despojados.
8.2.2.2 Para analizar la constitucionalidad de estas expresiones demandadas, la
Corte debe realizar las siguientes consideraciones:
(i)
En relación con el alcance normativo de los preceptos demandados, observa la
Corte que el artículo 28 regula los derechos de las
víctimas, y en el numeral 9 que se demanda se consagra que las víctimas tendrán
derecho a la restitución de la tierra si
hubiere sido despojado de ella, en los términos establecidos en la
Ley 1448 de 2011.
Por su parte el artículo 72 consagra las
acciones de restitución de los despojados. El inciso segundo prevé que
las acciones de reparación de los despojados son: la restitución
jurídica y material del inmueble despojado. En subsidio, procederá, en
su orden, la restitución por equivalente o el reconocimiento de una
compensación.
El inciso tercero de la norma determina
que la restitución jurídica del inmueble despojado se realizará con el
restablecimiento de los derechos de propiedad o posesión, según el caso.
El inciso cuarto establece que en los
casos en los cuales la restitución jurídica y material del inmueble
despojado sea imposible o cuando el despojado no pueda retornar al
mismo, por razones de riesgo para su vida e integridad personal, se le
ofrecerán alternativas de restitución por equivalente para acceder a terrenos
de similares características y condiciones en otra ubicación, previa consulta
con el afectado. La compensación en dinero sólo procederá en el evento en que
no sea posible ninguna de las formas de restitución.
(ii)
La demanda considera que el Legislador incurrió en omisión legislativa relativa
por cuanto en las expresiones acusadas solo se reconoce el derecho a la
restitución para los bienes objeto de despojo y no para los abandonados, de
manera que no se incluyó el derecho a la restitución para las víctimas que
abandonaron sus bienes, lo cual desconoce los derechos de las víctimas a la
restitución como parte de la reparación integral y las normas y estándares
internacionales en materia de protección a los derechos de las víctimas.
Consideran que las expresiones subrayadas del numeral
9, del artículo 28 y de los incisos 2 y 4 del artículo 72 de la
Ley 1448 de 2011 desconocen el Preámbulo y los artículos 1, 2, 13, 29, 58 y
229 y 93 de la
Constitución Política; los artículos 1, 21, 8 y 25 de la
CADH; y el artículo 14 del PIDCP.
De esta manera sostienen que se configura omisión
legislativa relativa ya que se cumple con los cinco requisitos fijados por la
jurisprudencia constitucional para la existencia de omisión: (a) existencia de
una norma; (b) exclusión de las consecuencias jurídicas de la norma; (c) inexistencia
de un principio de razón suficiente; (d) desigualdad negativa; y (e ) deber
especifico y concreto de orden Constitucional; y que en consecuencia se produce
la vulneración del derecho a la igualdad y al debido proceso.
(iii) En el presente caso considera la
Sala que no se configura la omisión legislativa planteada, tal y como se alega
en la demanda, sino que se trata más bien de la ausencia de una interpretación
sistemática por parte de los demandantes con el resto de las expresiones
acusadas y con el resto de la normativa sobre restitución contenida en la
Ley 1448 de 2011, por las siguientes razones:
(a) Si bien a los demandantes les asiste razón al
evidenciar que existen falencias de técnica legislativa por parte del
Legislador al momento de regular los artículos 28 y 72, en cuanto hizo mención
solo a los bienes despojados, olvidando en esa norma referirse expresamente a
los bienes abandonados de manera forzada; de una interpretación sistemática de
estos artículos con las demás normas que regulan la restitución a víctimas en la
Ley 1448 de 2011, la Sala colige la expresa voluntad del Legislador de
incluir, para efectos de la restitución, tanto a los bienes despojados como a
los abandonados forzadamente.
Así en los artículos 28-9, 72 inciso 1, 74, 75, 76 y 79 la misma ley se refiere a los conceptos de bienes
despojados, usurpados o abandonados, y reconoce los procesos de formalización
de títulos respecto de despojados y de quienes abandonaron en forma forzada sus
predios, el registro de tierras despojadas o abandonadas, y en algunos de ellos
hace referencia a estas dos clases de bienes (despojados y abandonados)
indistintamente. Así por ejemplo, la Ley 1448 de 2011 se refiere a esta
distinción en artículos como el 72 inciso 1, 75 , 76 y 79, cuando en este
último, al definir la competencia para conocer de los procesos de restitución,
se reconoce los procesos de formalización de títulos respecto de despojados y
de quienes abandonaron en forma forzada sus predios. En otros artículos como
los preceptos 74 y 75 de la Ley 1448 de 2011, al consagrar el registro de
tierras, el Legislador no hace distinción alguna entre el registro de tierras despojadas y
abandonadas forzosamente, lo cual implica que el registro se concibió para
ambos tipos de eventos. Así también, el artículo 75 de la
Ley 1448 de 2011 que habla de los titulares del derecho a la restitución,
reconoce como tales a quienes se han visto en la necesidad de abandonar sus
bienes.
Para la
Corte, si bien los conceptos de abandono
y despojo son fenómenos distintos, es claro que ambos producen la expulsión de
la tierra de las víctimas, lo que genera una vulneración masiva de los derechos
fundamentales de las víctimas del conflicto interno, razón por la cual esta
Corporación en múltiples y reiteradas ocasiones ha reconocido normativa y
jurisprudencialmente a las víctimas de despojo y de abandono sin ninguna
distinción, como sucede con la definición del delito de desplazamiento
forzado.  En este orden, la Ley 1448 de 2011 y especialmente los artículos que
ahora se demandan –arts.28 y 72- dejan ver el carácter asimilable de las
víctimas de despojo, de usurpación y de abandono forzado de tierras, de tal
manera que ambas son incluidas y tenidas en cuenta por el Legislador en el
marco de la Ley 1448 de 2011.
En este sentido, la
Corte colige que las normas demandadas
no exhiben una omisión legislativa genuina, ya que al comparar los textos de
los artículos 28-9 y 75 de la Ley se ve claramente que se cobija los
desplazados que abandonaron sus predios por la presión o a la fuerza. Así mismo,
el  registro, que es el principal instrumento de restitución, se denomina “Registro
de tierras despojadas y abandonadas forzosamente”, lo cual significa que el
registro es tanto para tierras despojadas como abandonadas forzosamente. De
esta forma el Legislador al usar la expresión “tierras despojadas”  no
descarta a las tierras abandonadas, dado que ello se entiende de manera tácita.
(b) En este sentido, la
Corte comparte los conceptos vertidos por el Ministerio
de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y el Departamento Nacional de Planeación, en
cuanto consideran que la Ley 1448 de 2011,
utiliza como sinónimos las palabras despojo y abandono forzado.
(c
) Por tanto, la
Corte evidencia que en este caso no se cumple con los requisitos para la
configuración de omisión legislativa relativa, ya que (1) no se configura la existencia
de  una norma respecto
de la cual procede predicar la omisión, en este caso las expresiones “si
hubiere sido despojado de ella” contenidas en el numeral 9 de esa norma; y del artículo 72
los segmentos normativos “de los despojados”, “despojado”,
y “el despojado”, contenidos en el inciso 2º, 4 y 5 de dicho
precepto, ya que los artículos 28 y 72 reconocen expresamente la restitución
como un derecho de las víctimas del conflicto armado en Colombia, y las
expresiones demandadas deben necesariamente entenderse e interpretarse de
manera sistemática, con el resto de la normativa sobre restitución y atendiendo
la voluntad del Legislador, en el sentido de que el concepto de despojo
incluye necesariamente al concepto de abandono forzado.
(2) Tampoco se configura la exclusión de las
consecuencias jurídicas que prevé la norma, en este caso, no se excluye de
las consecuencias jurídicas que prevén los artículos 28 y 72
a los bienes abandonados, ya que de conformidad con la interpretación
sistemática que debe realizarse respecto de las demás normas relativas a la
restitución, y en consonancia con la voluntad de Legislador, no puede ocurrir
una exclusión de la acción de
restitución en el caso de los bienes abandonados forzadamente, respecto de los
despojados o usurpados. Ello
es así, por cuanto el Legislador no podía excluir a los bienes abandonados de
los beneficios de la restitución, en razón a que esto constituye un expreso
mandato constitucional, contenido en los derechos de las víctimas, que
encuentra sustento constitucional en el Preámbulo, los artículos 2, 13, 29, 93,
229, y 250, en la jurisprudencia de esta Corte, en las normas de Derecho
Internacional y Derecho Internacional Humanitario. Por tanto, el Legislador
incluyó la figura de los bienes abandonados como objeto expreso de restitución,
de manera que de una interpretación sistemática debe entenderse que cuando los
textos normativos demandados hacen referencia a los bienes despojados, incluye
necesariamente a los bienes abandonados. Por lo anterior, no se configura la omisión
por parte del Legislador, ya que esta interpretación sistemática que se deriva
de la Ley y que evidencia la Corte armoniza el texto legal con los mandatos de la
Carta.
(3) De otra parte, tampoco se cumple con el requisito
de inexistencia de un principio de razón suficiente que justifique la
exclusión de los casos, situaciones, condiciones o ingredientes que debían
estar regulados por el precepto en cuestión, en este caso, de los bienes
abandonados, ya que como se viene explicando, no habría una razón suficiente
que pudiera justificar que las
normas demandadas excluyeran de la restitución a las víctimas de bienes
abandonados, razón por la cual no evidencia la
Corte una causa tácita o expresa por parte del Legislador que indique que este
quiso dar un tratamiento diferencial a los casos de bienes abandonados frente a
los despojados o usurpados. Todo lo contrario, advierte la
Corte que existe una clara voluntad del Legislador de incluir como
beneficiarias de restitución tanto a aquellas víctimas de despojo o usurpación,
como a aquellas que se vieron forzadas a abandonar sus bienes. En este sentido,
no se puede colegir que sólo
las víctimas de despojo, y no las que se vieron obligadas o forzadas a
abandonar sus bienes, son las beneficiarias de la restitución de que tratan los
artículos 28 y 72 y, que por tanto, solo los bienes despojados y no igualmente
los bienes abandonados se encuentran incluidos y protegidos por la restitución
consagrada por las expresiones demandadas, que es la interpretación correcta,
desde el punto de vista constitucional.
(4) En concordancia con lo anterior, evidencia la
Sala que las expresiones demandadas no generan por tanto una desigualdad
negativa para los casos o situaciones de víctimas que no solo fueron
despojadas sino que se vieron forzadas a abandonar sus bienes, ya que éstas
últimas no se encuentran excluidas de las regulaciones legales acusadas, de
conformidad con la interpretación sistemática que viene realizando la
Corte, y de acuerdo con la voluntad del Legislador. Por tanto no se genera la vulneración
del principio de igualdad, en razón a la falta de justificación y
objetividad del trato desigual entre las víctimas de despojo y aquellas que
tuvieron que abandonar sus lugares de origen, sus tierras y sus pertenencias.
En consecuencia, no se está colocando, como alegan los demandantes, en situación
de desventaja a las víctimas
que abandonaron sus bienes, por lo que no existe una diferencia de trato que
implique una discriminación negativa por razones sospechosas desde el punto de
vista constitucional.
(5) En consecuencia no se constata la violación del deber
específico y concreto de orden constitucional impuesto al Legislador, de
conformidad con el Preámbulo y los artículos 2, 13, 29, 93, 229 y 250 Superior,
la jurisprudencia de esta Corte y las normas de Derecho Humanos y de Derecho
Internacional Humanitario, y la jurisprudencia internacional en la materia, que
reconocen como víctimas no solo a los despojados sino a aquellos que se vieron
obligados a abandonar sus lugares de origen, sus bienes y pertenencias.
De esta manera, la
Sala no constata la existencia de un incumplimiento respecto del deber
específico impuesto por el Constituyente al Legislador acerca de la garantía de
los derechos de las víctimas, tal y como se encuentra consagrado en las normas
superiores y ha sido desarrollado por la jurisprudencia constitucional, en concordancia con los instrumentos
de derecho internacional de Derechos Humanos y de Derecho Internacional
Humanitario, en los cuales se garantiza la restitución de las víctimas como
parte integral y esencial de la reparación en condiciones dignas, sin que sea
posible generar trato desigual e injustificado que vulnere sus derechos. Lo
anterior, porque como se viene afirmando, además de las normas
constitucionales, el Legislador debe seguir los estándares internacionales en
materia de restitución, tales como Los Principios sobre la
Restitución de las Viviendas, Tierras y el Patrimonio de los Refugiados y las
Personas Desplazadas (principio segundo); Los Principios y Directrices Básicos
sobre el Derecho de las Víctimas de Violaciones de las Normas Internacionales
de Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario a Interponer
Recursos y Obtener Reparaciones; Principios de Deng y de Pinheiro; Los
Principios para la Protección y la
Promoción de los Derechos Humanos para la
Lucha contra la Impunidad (principio 32).
(iv) En consecuencia, la
Sala concluye que, al hacer una interpretación sistemática con el conjunto de
normas que regulan la restitución a víctimas, no fue la voluntad del Legislador
omitir el incluir en las expresiones demandadas  de los
artículos 28 y 72 de la Ley 1448 de 2011 (“si hubiere sido despojado
de ella”
contenidas en el numeral 9 de esa norma; y “de los despojados”,
“despojado”, y “el despojado”, contenidos en el
inciso 2º, 4 y 5 del artículo 72) a los bienes abandonados forzadamente, ya que
estas expresiones deben entenderse de manera que se incluya no solo a las
víctimas despojadas y a los bienes despojados o usurpados, sino también a las
víctimas que se han visto obligadas a abandonar sus tierras, bienes y
pertenencias, y por tanto a los bienes abandonados forzadamente.
(v) Sin embargo, no escapa al entendimiento de la
Corte, la situación que plantea la norma, ya que no obstante que no se
configura la omisión legislativa relativa alegada, salta a la vista la
posibilidad de llevar a cabo dos interpretaciones de las expresiones
demandadas, una de las cuales es abiertamente inconstitucional. Así, si bien no
se desprende de la voluntad del Legislador, ni de una interpretación
sistemática de la expresiones demandadas, la pretendida omisión respecto de los
bienes abandonados forzadamente, es un hecho que las expresiones objetadas se
refieren expresa y taxativamente a las víctimas de despojo o a los bienes despojados,
y no consagran expresamente a las víctimas forzadas a abandonar sus bienes o a
los bienes abandonados forzadamente, lo cual como se anotó, puede dar lugar a
una interpretación que vulnere los derechos de estas víctimas a la restitución.
De esta manera, si bien la
Sala constata que al llevar a cabo una interpretación sistemática de las
expresiones demandadas con el resto de la normativa sobre restitución, se
colige claramente que la voluntad del Legislador fue incluir a las víctimas que
se vieron forzadas a abandonar sus bienes como beneficiarias de la restitución,
y que por tanto el concepto de despojo debe entenderse e interpretarse
correctamente como cobijando igualmente el concepto de víctimas forzadas a abandonar
sus bienes; es también posible, tal y como lo advierten los demandantes y
algunos intervinientes, que se pueda entender excluido el concepto de víctimas
forzadas al abandono de sus bienes. Lo anterior, en razón a que las expresiones
demandadas no consagraron expresa y taxativamente a las víctimas forzadas al
abandono o a los bienes abandonados, como beneficiarios de restitución, lo cual
da lugar a una posible interpretación inconstitucional que debe necesariamente
excluirse del ordenamiento jurídico por implicar la vulneración de los derechos
de estas víctimas.
En ese orden de ideas, la
Sala encuentra sustento a la preocupación esbozada por los demandantes y los
intervinientes que coadyuvan la demanda, entre ellos a la
Universidad del Rosario, a la Universidad de Ibagué y a DeJusticia, al
evidenciar que el Legislador, al no incluir expresa y taxativamente a las
víctimas de abandono forzado o a los bienes abandonados forzadamente como
beneficiarios del derecho a la restitución, a pesar de que los incluyó
expresamente en otras normas sobre restitución, configuró una falencia
normativa que podría implicar un déficit de protección o el desconocimiento de
los derechos constitucionales de las víctimas y de los estándares
internacionales en materia de protección a sus derechos, especialmente en
materia de restitución.
(vi) Por consiguiente, esta Corte considera que la
solución constitucional en este caso es la expulsión del ordenamiento jurídico
de la interpretación inconstitucional de las expresiones demandadas, y la
incorporación de la interpretación conforme a la
Carta de los segmentos normativos acusados al alcance normativo de los mismos,
a través de una declaración de exequibilidad condicionada que incorpore
expresamente la voluntad del Legislador y el sentido normativo ajustado a la
Carta de las expresiones objetadas. Así las cosas, la
Corte declarará la exequibilidad condicionada de las expresiones “de
la tierra si hubiere sido despojado de ella” contenidas en el
numeral 9 del artículo 28; y de los segmentos normativos “de los
despojados”, “despojado”, y “el despojado”, contenidos
en el inciso 2º, 4 y 5 del artículo 72, de la
Ley 1448 de 2011, en el entendido de que estas
expresiones incluyen tanto a las víctimas de despojo como a las víctimas
forzadas al abandono de sus bienes.
8.2.3 Cargo por omisión legislativa relativa en contra de los artículos 70, 72, 73 y 75 parciales, de
la Ley 1448 de 2011
8.2.3.1 El segundo cargo por omisión legislativa relativa se enfila en contra
de algunas expresiones contenidas en los artículos 70, 72, 73 y 75 de la
Ley 1448 de 2011. Del artículo 70 se demanda la expresión “inmuebles”;
del artículo 72 se objetan las expresiones “de las tierras”
“del inmueble” contenidas en los incisos 1, 2, 4 y 5 de esa norma; del
artículo 73 se acusan las expresiones “de tierras” y “de
las tierras” contenidas en los numerales 1 y 2 de esa norma; del
artículo 75 se demanda la expresión “de las tierras”; en
razón a que estos segmentos normativos solo tienen en cuenta la restitución de
bienes inmuebles, omitiendo la inclusión, para efectos de la restitución, de
los bienes muebles.
8.2.3.2 Con el fin de resolver este cargo la
Corte debe realizar las siguientes consideraciones:
(i)
En cuanto al alcance normativo de los preceptos contentivos de las expresiones
demandadas, la Sala observa que el artículo 70 dispone que el Estado colombiano, a través del Plan Nacional para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas, deberá adoptar un programa
integral dentro del cual se incluya el retorno de la víctima a su lugar de
residencia o la reubicación y la restitución de sus bienes inmuebles.
El artículo 72 en su inciso segundo consagra las acciones
de reparación, las cuales son la restitución jurídica y material del inmueble
despojado. De otra parte, el inciso cuarto de esa misma norma dispone que la
restitución jurídica del inmueble despojado se realizará con el restablecimiento de los derechos de
propiedad o posesión, según el caso. En el mismo sentido, el inciso quinto de
ese precepto establece que en los casos en los cuales la restitución jurídica y
material del inmueble despojado sea imposible o cuando el despojado no
pueda retornar al mismo, por razones de riesgo para su vida e integridad
personal, se le ofrecerán alternativas de restitución por equivalente para
acceder a terrenos de similares características y condiciones en otra
ubicación, previa consulta con el afectado. La compensación en dinero sólo
procederá en el evento en que no sea posible ninguna de las formas de
restitución.
El artículo 73 consagra los principios de
la restitución. El numeral primero establece que este mecanismo de reparación
será preferente, de manera que la restitución de tierras,
acompañada de acciones de apoyo pos-restitución, constituye la medida
preferente de reparación integral para las víctimas. De otra parte, el numeral
segundo de esa norma establece el principio de independencia y afirma
que el derecho a la restitución de las tierras es un derecho en sí mismo
y es independiente de que se haga o no efectivo el retorno de las víctimas a
quienes les asista ese derecho.
El artículo 75 regula lo concerniente a
los titulares del derecho a la restitución, determinando que las personas que
fueran propietarias o poseedoras de predios, o explotadoras de baldíos,
cuya propiedad se pretenda adquirir por adjudicación, que hayan sido despojadas
de éstas, o que se hayan visto obligadas a abandonarlas como consecuencia directa
e indirecta de los hechos que configuren las violaciones de que trata el
artículo 3o de la Ley 1448 de 2011, entre el 1o de enero de 1991 y el término
de vigencia de esa Ley, pueden solicitar la restitución jurídica y material de
las tierras despojadas o abandonadas forzadamente, en los términos
establecidos en ese capítulo de la ley.
(ii)  La demanda sostiene que estos artículos acusados incurren en omisión
legislativa relativa en relación con la no inclusión de los bienes muebles, lo
cual implica la violación del derecho a la reparación integral, a la justicia,
a la reparación, a la igualdad y a la propiedad privada, vulnerando así los
artículos 2, 13, 29, 58, 60, 64, 93 y 229 de la
Constitución Política; así como los artículos 1, 2, 8 y 10 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos; los artículos 1, 2, 8, 21, 24 y 25
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; los artículos 2, 3 y 14 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y los Principios sobre la
restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas
desplazadas.
En este orden de ideas, alegan que se configura una
omisión legislativa relativa, al haber omitido el Legislador la inclusión de
los bienes muebles y otros datos de carácter patrimonial, puesto que las normas
demandadas solo hacen referencia a los bienes inmuebles, y deja por fuera otros
bienes muebles, como por ejemplo, ganado, cultivos, maquinaria, equipo y/o
vehículos e infraestructura productiva.
(iii) En el presente caso considera la
Sala que no se cumple con los criterios para la configuración de omisión
legislativa relativa, especialmente respecto de los requisitos de existencia de
un mandato constitucional imperativo para que el Legislador incluya como parte
de la restitución a los bienes muebles, y que de ello se desprenda la
generación de una desigualdad negativa. Lo anterior, por cuanto como se expuso
en detalle en la parte considerativa de esta sentencia y en las conclusiones
generales sobre el derecho a la restitución de las víctimas, este derecho, en
primer lugar, se encuentra asociado principalmente a la restitución de los
bienes inmuebles despojados, usurpados o abandonados, y así lo asumió el
Legislador en la regulación de la Ley 1448 de 2011. En segundo lugar, si bien
el derecho a la restitución constituye un componente preferente y esencial de
la reparación integral, y tiene la pretensión de restablecer plenamente a la
víctima en el daño causado, no es el único componente de la reparación, y todo
aquello que no se pueda restituir a la víctima, sean bienes inmuebles o bienes
muebles, debe repararse igualmente a las víctimas a través de medidas
compensatorias como la indemnización, medidas éstas que se encuentran
expresamente contempladas por la Ley 1448 de 2011.
De esta manera, la
Sala evidencia que no se configura la omisión legislativa relativa enervada,
por cuanto no existe el deber categórico impuesto al Legislador para que
incluya los bienes muebles como parte de la restitución, como sí lo existe en
sentido estricto respecto de los bienes inmuebles, pero que adicionalmente, el
daño causado por el despojo, usurpación o abandono forzado de los bienes
muebles no queda desprotegido, ya que existen otras vías de reparación integral
para que los bienes muebles sean reparados a las víctimas del conflicto, tales
como la vía de la indemnización administrativa, y que además las víctimas
pueden acudir a la vía judicial para la reparación de esta clase de bienes muebles.
Así las cosas, para la
Corte es claro que los daños ocasionados a las víctimas del conflicto en los
bienes muebles usurpados, despojados o abandonados forzadamente, deben
necesariamente ser tenidos en cuenta para la reparación integral de las
víctimas, pero que no obstante lo anterior, la vía para ello no se debe dar
obligatoriamente a través del componente de restitución, sino que también puede
darse a través de otras medidas de reparación integral, tales como la
indemnización, o igualmente por la vía judicial.
En este sentido, el Legislador, dentro de su amplio
ámbito de libertad configurativa en la materia, y de conformidad con los
límites constitucionales de la misma, determinó que los bienes perdidos a causa
del conflicto armado en la comisión de distintos tipos penales, serían
reconocidos mediante la figura de reparación integral inmersa en la
Ley de víctimas a través de diferentes componentes: restitución,
indemnización, rehabilitación, sustitución, satisfacción y garantías de no
repetición. De lo anterior se desprende que, la reparación de los bienes
muebles, si bien es imperativa desde el punto de vista constitucional y de los
estándares internacionales en la materia, no es obligatoria a través del
mecanismo de restitución. Al respecto, es importante resaltar que la
jurisprudencia constitucional, los estándares internacionales en esta materia,
y el propio Legislador han asociado la restitución más estrechamente con los
bienes inmuebles, mientras que la reparación de los bienes muebles puede y debe
hacerse a través de las otras vías de reparación integral, como la
indemnización. Esto debe entenderse sin menoscabo de la posibilidad de recurrir
a la vía judicial, ya que las víctimas pueden solicitar medidas de reparación
al victimario en el marco de un proceso judicial, por cuanto éste último tiene la
obligación de reparar. Así las cosas, las víctimas cuentan con la posibilidad
de solicitar la reparación de otros bienes que no les hayan sido restituidos,
en el marco de un proceso judicial.
En este sentido, la
Corte acepta que les asiste parcialmente razón a los demandantes, en cuanto
alegan que el Estado tiene la obligación de reparar integralmente a las
víctimas, y que ello implica la adopción de medidas para restablecer los
derechos conculcados a ésta por la ocurrencia del daño, lo cual no se logra
solamente garantizando la restitución de los bienes inmuebles que les han sido
usurpados, despojados o han sido abandonados, sino que es necesario también que
en la reparación el Estado tenga en cuenta los demás daños patrimoniales que se
le han causado a las víctimas.  Sin embargo, encuentra la
Sala que yerran al considerar que la única vía para la reparación de los
bienes muebles es necesariamente la medida de restitución, por cuanto la
reparación integral cuenta con otras vías como la indemnización, en donde el
Estado debe tener en cuenta necesariamente el daño patrimonial causado a las
víctimas por el despojo, usurpación o abandono forzado de sus bienes muebles,
tales como vehículos, maquinaria, equipos de trabajo, semovientes, entre otros.
De otra parte, esta Corporación acepta que les asiste
razón a los demandantes al mencionar que los Principios Rectores de los
Desplazamientos Internos establecen la prohibición de privar arbitrariamente a
cualquier persona de su propiedad,  y que ello implica la que se ejerce tanto
sobre bienes muebles como inmuebles, y que por ello los Estados tienen la
obligación de garantizar el derecho a la reparación de las víctimas de
violaciones a los derechos humanos, implementando las medidas necesarias con el
fin de devolver a las víctimas, en cuanto sea posible, a la situación en la que
se encontraban antes de la vulneración de sus derechos, en cuanto esta
situación sea de garantía de sus derechos fundamentales, así como de generar
una transformación positiva de las causas estructurales que dieron origen a la
situación de victimización. Igualmente, esta Sala reconoce que les asiste razón
al mencionar que la reparación del daño material a las víctimas debe incluir
tanto el daño emergente como el lucro cesante, tal y como lo ha reconocido la
jurisprudencia de esta Corte, y que la naturaleza y monto de las reparaciones
deben ser justas y proporcionales a la tasación de los daños ocasionados. Sin
embargo, la demanda yerra al suponer como único medio de reparación de los
bienes muebles la vía de la restitución, y al desconocer que el daño causado
con ocasión del despojo, usurpación o abandono forzado de bienes muebles, como
despojo o abandono de ganado, cultivos, maquinaria, equipo y/o vehículos e
infraestructura productiva, debe ser necesariamente reconocido, tenido en
cuenta y reparado a través de otros componentes de la reparación como la
compensación e indemnización, o por la vía judicial.
De esta manera, para la
Sala no se configura la omisión legislativa relativa alegada por la demanda,
por cuanto (a) no existe el mandato imperativo de orden constitucional relativo
a que la reparación de bienes muebles se dé necesariamente por la vía de la
restitución; (b) no se genera por tanto una tratamiento desigual negativo; y
(c) no existe el déficit de protección constitucional alegado frente a la
reparación de los bienes muebles, puesto que no fue la voluntad del Legislador
dejar por fuera de la reparación integral a los bienes muebles, sino que éstos
deben ser reparados por otras mecanismos  diferentes a la restitución, como a
través de medidas compensatorias o indemnizatorias.
(iv) En consecuencia, la
Corte colige que los accionantes yerran al afirmar que las expresiones
demandadas excluyen per se el derecho a la reparación integral de que
son titulares las víctimas, y el que se tenga en cuenta para ello las pérdidas,
usurpaciones, despojos o abandonos de bienes muebles, ya que la restitución es
tan solo uno de los componentes de la reparación integral, y los bienes muebles
deben repararse a través de otros mecanismos como la indemnización o por la vía
judicial. Por consiguiente, no se configura la omisión legislativa relativa
alegada por los demandantes, al no existir un mandato constitucional expreso de
incluir los bienes muebles como parte de la restitución a las víctimas para
lograr la reparación integral de las mismas, y esta reparación del daño causado
en los bienes muebles puede hacerse a través de otras vías de reparación
integral. De esta manera, no se constituye tampoco el trato desigual que de
lugar a la desigualdad negativa respecto del derecho de restitución de bienes
inmuebles y muebles, y por lo tanto no existe la omisión legislativa alegada
por los actores.
En este orden de ideas, para la
Sala es claro que el Legislador no dejó a las víctimas con un déficit de
protección respecto de los mecanismos para la reparación integral por daño en
la pérdida, despojo, usurpación o abandono forzado de sus bienes muebles,
puesto que la reparación para estos bienes se debe dar a través de medidas
compensatorias o indemnizatorias, o por la vía judicial. De esta manera, el
Legislador no estableció limitante alguna para que las víctimas puedan acudir a
la reclamación de estos bienes muebles, teniendo como fundamento los demás
componentes del derecho a la reparación integral.
Por tanto, la Corte encuentra que no se cumple con los
criterios de (a) generación
de una desigualdad negativa
para los casos o situaciones excluidas de la regulación legal acusada, frente a
los casos y situaciones que se encuentran regulados por la norma y amparados
por las consecuencias de la misma, ya que la reparación de los bienes muebles
usurpados, despojados o abandonados forzadamente por las víctimas, puede
llevarse a cabo a través de otras vías de reparación, como la indemnización, en
la cual debe tenerse en cuenta los daños derivados del despojo, usurpación o
abandono forzado de bienes muebles, e igualmente por la vía judicial; y (b) no
se constata la existencia de un deber específico y concreto de orden
constitucional impuesto al legislador, en cuanto a que deba incluir como
parte de la restitución a los bienes muebles, ya que éstos últimos pueden ser
reparados por otras vías como la indemnización.
(v) En este
sentido, la Sala concuerda parcialmente con las intervenciones de los
Ministerios de Hacienda, de Justicia y del Derecho y el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, el Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social, y la
Fiscalía General de la Nación en cuanto a que (i) respecto de este cargo no se
cumple con la exigencia de un deber específico impuesto al Legislador por el
Constituyente, ya que  no existe un deber constitucional puesto en cabeza del
Legislador, de asignar el mismo tratamiento a los bienes muebles e inmuebles
para efectos de la restitución a víctimas del conflicto; (ii) el Legislador determinó que los
bienes perdidos a causa del conflicto armado en la comisión de distintos tipos
penales, serían reconocidos mediante la figura de reparación integral a través
de distintos componentes: restitución, indemnización, rehabilitación,
sustitución, satisfacción y garantías de no repetición; (iii) la reparación de bienes muebles para las
víctimas no queda desprotegida por cuanto ésta se protege por otras vías de
reparación integral de la misma Ley de Víctimas, como también por otras medidas
no transicionales del sistema jurídico por la vía judicial, de manera que la restitución de los bienes
muebles no es la única vía de reparación, pues se puede resarcir el daño a
través de la compensación o indemnización; y (iii) finalmente, la restitución de víctimas tiene una
relación estricta y directa con los bienes inmuebles, por lo que resulta
razonable que la restitución se refiera de manera preferente y prioritaria a
los bienes inmuebles despojados, usurpados o abandonados forzadamente.
(vi)
Por consiguiente, la Sala concluye que no se configura la omisión legislativa
alegada en la demanda y por tanto declarará la exequibilidad condicionada de la expresión “inmuebles”
del artículo 70; las expresiones “de las tierras” “del inmueble” contenidas
en los incisos 1, 2, 4 y 5 del artículo 72; de las expresiones “de
tierras” y “de las tierras” contenidas en los
numerales 1 y 2 del artículo 73; y de la expresión “de las tierras”
contenida en el artículo 75, de la Ley 1448 de 2011, por el cargo de omisión
legislativa en cuanto solo se tiene en cuenta la restitución de bienes
inmuebles omitiendo la inclusión para efectos de la restitución de los bienes
muebles.
8.2.4 Cargo por omisión legislativa relativa en contra
de los artículos 74, 75, 76, 77, 78, 84 y 91 de la
Ley 1448 de 2011
8.2.4.1  El tercer cargo por omisión legislativa relativa se
presenta en contra de la  expresión
“propietario o poseedor de tierras o
explotador económico de un baldío”, contenida
en el inciso 6º del artículo 74; la expresión “que fueran propietarias
o poseedoras de predios, o explotadoras de baldíos” contenida
en el artículo 75; la expresión “la propiedad, posesión u ocupación”
contenida en el inciso 4 del artículo 76; la expresión “la propiedad,
posesión u ocupación” contenida en los numerales 3 y 4 del artículo 77; la
expresión “de la propiedad, posesión u ocupación”
contenida en el artículo 78;  la expresión “propietario, poseedor u
ocupante” contenida en parágrafo 2º del artículo 84; y la
expresión “propiedad, posesión del bien u ocupación del baldío”
contenida en el inciso 1º del artículo 91 de la
Ley 1448 de 2011.
8.2.4.2 Para entrar a resolver este cargo, la
Sala debe realizar las siguientes consideraciones:
(i) En relación con el alcance normativo de
las normas de las cuales hacen parte las expresiones demandadas, la
Sala encuentra que el artículo 74 regula lo concerniente al despojo y abandono
forzado de tierras. Al respecto el inciso 7 parcialmente acusado dispone que el
propietario o poseedor de tierras o explotador económico de un baldío, informará del hecho del
desplazamiento a cualquiera de las siguientes entidades: la
Personería Municipal, la Defensoría del Pueblo, la
Procuraduría Agraria, la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas
o a la Procuraduría General de la
Nación, a fin de que se adelanten las acciones a que haya lugar.
El artículo 75 regula lo concerniente a
los titulares del derecho a la restitución y dispone que las personas que
fueran propietarias o poseedoras de predios, o explotadoras de baldíos cuya
propiedad se pretenda adquirir por adjudicación, que hayan sido despojadas de
éstas o que se hayan visto obligadas a abandonarlas, como consecuencia directa
e indirecta de los hechos que configuren las violaciones de que trata el
artículo 3o de la Ley 1448 de 2011, entre el 1o de enero de 1991 y el término
de vigencia de esa Ley, pueden solicitar la restitución jurídica y material de
las tierras despojadas o abandonadas forzadamente, en los términos establecidos
en ese capítulo de la normativa.
El artículo 76 crea el registro de tierras
presuntamente despojadas o abandonadas forzosamente. Al efecto el inciso 4 de
esa norma dispone que una vez recibida la solicitud de inscripción de un predio
en el registro por la parte interesada, o iniciado el trámite de oficio, la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas, comunicará de dicho trámite al propietario, poseedor u ocupante que
se encuentre en el predio objeto de registro, a fin de que pueda aportar las
pruebas documentales que acrediten la propiedad, posesión u ocupación de
dicho predio de buena fe, conforme a la Ley.
El artículo 77 determina las presunciones
de despojo en relación con los predios inscritos en el registro de tierras
despojadas. A este respecto fija (a) presunciones de derecho en relación con
ciertos contratos (numeral 1), (b) presunciones legales en relación con ciertos
contratos (numeral 2), (c) presunciones legales sobre ciertos actos
administrativos (numeral 3), presunción del debido proceso en decisiones
judiciales (numeral 4), y presunción de inexistencia de la posesión. En
relación con el numeral 3 sobre presunciones legales sobre actos
administrativos a cuya regulación pertenecen las expresiones que ahora se
demandan, el Legislador consagró que cuando la parte opositora hubiere probado la
propiedad, posesión u ocupación y el posterior despojo de un bien inmueble,
no podrá negársele su restitución con fundamento en que un acto administrativo
posterior legalizó una situación jurídica contraria a los derechos de la
víctima. Para efectos probatorios dentro del proceso de restitución, se presume
legalmente que tales actos son nulos. De esta manera, la norma dispone que el
Juez o Magistrado podrá decretar la nulidad de tales actos y que dicha nulidad
produce el decaimiento de todos los actos administrativos posteriores y la
nulidad de todos los actos y negocios jurídicos privados que recaigan sobre la
totalidad del bien o sobre parte del mismo.
En el mismo sentido, el numeral 4 sobre
presunción del debido proceso en decisiones judiciales, en el cual se
encuentran contenidas igualmente las expresiones demandadas, establece que
cuando el solicitante hubiere probado la propiedad, posesión u ocupación,
y el posterior despojo de un bien inmueble, no podrá negársele su restitución
con fundamento en que una sentencia que hizo tránsito a cosa juzgada otorgó,
transfirió, expropió, extinguió o declaró la propiedad a favor de un tercero, o
que dicho bien fue objeto de diligencia de remate, si el respectivo proceso
judicial fue iniciado entre la época de las amenazas o hechos de violencia que
originaron el desplazamiento y la de la sentencia que da por terminado el
proceso de que trata la Ley 1448 de 2011.
El artículo 78 regula el tema de la
inversión de la carga de la prueba. A este respecto, la norma dispone que basta
con la prueba sumaria de la propiedad, posesión u ocupación y el
reconocimiento como desplazado en el proceso judicial, o en su defecto, la
prueba sumaria del despojo, para trasladar la carga de la prueba al demandado o
a quienes se opongan a la pretensión de la víctima en el curso del proceso de
restitución, salvo que estos también hayan sido reconocidos como desplazados o
despojados del mismo predio.
El artículo 84 consagra lo relativo al
contenido de la solicitud de restitución. El parágrafo 2º de esta norma dispone
que en los casos en que no sea posible allegar con la solicitud los documentos
contenidos a literales e) y f) del mismo artículo, se podrán acreditar por
cualquiera de los medios de prueba admisibles señalados en el Código de
Procedimiento Civil su calidad de propietario, poseedor u ocupante de
las tierras objeto de restitución.
Finalmente, el artículo 91 se refiere al
contenido del fallo del proceso de restitución, y preceptua que la sentencia se
pronunciará de manera definitiva sobre la propiedad, posesión del bien u
ocupación del baldío objeto de la demanda y decretará las compensaciones a
que hubiera lugar, en favor de los opositores que probaron buena fé exenta de
culpa dentro del proceso, y que por tanto, la sentencia constituye título de
propiedad suficiente. Igualmente la norma fija los aspectos a los cuales debe
referirse la sentencia de manera explícita y suficientemente motivada.
(ii)  La demanda alega que las expresiones acusadas de los artículos 74, 75,
76, 77, 78, 84 y 91 de la Ley 1448 de 2011 son violatorias de la
Constitución en sus artículos 2, 13, 29, 58, 60, 64, 93 y 229 Superiores, por
omisión legislativa relativa, al no haberse incluido en estos segmentos
normativos a los tenedores, lo cual vulnera el derecho a la igualdad, a la
propiedad privada, y los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia y
a la reparación. Igualmente, alegan que estas normas desconocen los artículos
1, 2, 8 y 10 de la DUDH;  los artículos 1, 2, 8, 21, 24 y 25 de la
CADH; los artículos 2, 3 y 14 del PIDCP y los Principios de Pinheiro.
En este sentido, consideran que en las disposiciones
acusadas el Legislador omitió la figura del “tenedor” como un titular del
derecho a la restitución, vulnerando los derechos de las víctimas. Aseveran que
los apartes demandados son violatorios de los estándares internacionales sobre
los derechos de las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos y
derechos adquiridos por los tenedores despojados o que abandonaron los bienes
sobre los cuales ejercían tenencia en razón a la presión ejercida sobre éstos,
por parte de fuerzas ilegales. Esta vulneración se produce porque, ante dos
situaciones análogas, se está brindando un tratamiento distinto, sin mediar una
razón suficiente, y no se satisface el test de proporcionalidad, con lo que se
afectan los derechos de los tenedores. En este orden de ideas, el libelo
considera que la negación de la restitución a los tenedores, es violatoria de
los principios rectores de restitución de vivienda y patrimonio y los derechos
de las víctimas de desplazamiento forzado, y que la omisión relativa presente
en la ley genera la desprotección de algunas víctimas del conflicto armado
interno las cuales tienen por equidad los mismos derechos que las otras.
Adicionalmente, afirman que para el caso del art. 74
inc. 6, la categoría de ocupante, en lo relacionado con los baldíos, es
sustituida por la alusión a “explotadores económicos de baldíos”, lo
cual en criterio de los demandantes, ocasiona una dualidad y ambigüedad de los
derechos de quienes pese a tener una relación precaria o informal con la
tierra, también tienen derecho a la restitución por ser víctimas del conflicto.
(iii) En relación con el cargo por omisión legislativa relativa presentado en
contra de los apartes normativos contenidos en los artículos 74, 75, 76, 77,
78, 84 y 91 de la Ley 1448 de 2011, por no incluir a los tenedores y ocupantes,
la Sala encuentra que éste no debe prosperar, por las siguientes razones:
(a)
La Corte considera que yerran los demandantes al considerar que la restitución
debe proceder independientemente del título o vínculo jurídico que tengan las
víctimas con los bienes inmuebles despojados, usurpados o abandonados forzadamente,
ya que la restitución es posible que proceda jurídicamente respecto de los que
ostentan la calidad o el título de propietarios, poseedores u ocupantes.
En este sentido, a juicio de esta Sala se equivocan
los demandantes al considerar que se está ante un escenario de dos situaciones
análogas, homologando la situación jurídica del propietario y del poseedor, con
la del tenedor, olvidando que se trata de figuras jurídicas distintas que
ameritan regulaciones y consecuencias jurídicas diferentes, frente a las cuales
el Legislador puede aplicar, dentro de los límites de su amplia libertad de
configuración normativa, como lo hizo en el caso de la
Ley 1448 de 2011, regímenes legales distintos. Lo anterior no implica, como lo
alega el libelo, vulneración del derecho a la igualdad, ni conlleva un
tratamiento desigual de carácter discriminatorio, que se base en razones
sospechosas desde el punto de vista constitucional, ni tampoco implica afectar
o dejar en una situación de déficit de protección a los derechos de los
tenedores víctimas del conflicto armado en el país.
A juicio de esta Corporación no es correcto el
argumento según el cual, la protección del derecho a la restitución de tierras
a las víctimas debe operar sin importar la calidad o el título que ostenten
frente a éstas, o qué vínculo jurídico tuvieran las víctimas respecto de los
bienes que fueron objeto de despojo, usurpación o abandono forzado. Por el
contrario, en criterio de esta Corte, lo que en verdad argumentan los demandantes
es que la reparación integral, uno de cuyos mecanismos es la restitución, pero
no el único, debe garantizarse respecto de derechos derivados de situaciones de
tenencia, como arrendamiento, aparcería y similares, o proceder una
indemnización o compensación por los derechos que tuvieran a su haber y que
fueron vulnerados a través de delitos o graves violaciones de Derechos Humanos
y de Derecho Internacional Humanitario en el contexto del conflicto armado
interno.
(b)
De otra parte, a la víctima que ostenta la calidad de tenedor se le puede
proteger de distintas maneras, tal y como lo ha sostenido la jurisprudencia de
esta Corte, en materia de vivienda y de contratos de arrendamiento, de
aparcería y similares, a pesar de que no se le puede restituir, en estricto
sentido jurídico, por cuanto como quedó expuesto, la tenencia implica un título
precario que no tiene el alcance jurídico para dar lugar a la restitución del
bien inmueble. No obstante lo anterior, a la víctima sí se le puede proteger
mediante otros mecanismos de reparación integral, tales como la indemnización.
De esta manera, si bien no es posible la restitución de la simple tenencia, ya
que esto implicaría imponer coercitivamente un acuerdo de voluntades, olvidando
la trascendencia de la autonomía de la voluntad en el ordenamiento jurídico, sí
es procedente y necesario que se protejan los derechos de las víctimas
tenedores, en el momento en que tienen todavía la tenencia, o a través de otros
mecanismos diferentes a la restitución, como la indemnización, cuando han sido
despojados, usurpados o forzados a abandonar dicha tenencia.
En
este sentido, tal y como lo ha sostenido la jurisprudencia de esta Corte, a la
víctima que ostenta al momento de la reparación la calidad de tenedor se le
puede proteger su derecho de tenencia, y a la víctima que ostentaba un derecho
de tenencia del cual fue despojado, usurpado o forzado a abandonarla, se le
puede reparar a través de otras vías diferentes a la restitución, tal como la
indemnización. Por tanto, el tenedor, víctima del conflicto, no queda
desprotegido, ya que éste puede reivindicar su derecho de reparación integral
consagrado en la Ley 1448 de 2011 para obtener indemnizaciones, más no para
obtener la restitución, ya que en estricto sentido jurídico las normas que
regulan la restitución no pueden serle aplicables al mero tenedor.
Al efecto, es preciso recordar que la jurisprudencia
de esta Corte ha protegido los derechos a la reparación de las víctimas que
tienen relaciones precarias con la tierra o con la vivienda derivadas del
derecho de tenencia, y ha ordenado al Gobierno Nacional desarrollar políticas
públicas que tengan en cuenta los derechos de estas víctimas originados en
estas situaciones jurídicas precarias[51],
así como protegido los derechos de las personas tenedoras[52], reconociendo
que la tenencia está relacionada con el derecho fundamental a la vivienda digna[53].
Por tanto, a juicio de la
Sala, si bien a los tenedores víctimas del conflicto, no se les puede aplicar
en estricto sentido jurídico el derecho a la restitución de una propiedad o de
una posesión, restitución que procede respecto de los propietarios, los
poseedores o ocupantes, estas víctimas que ostentaban el derecho de tenencia no
quedan desprotegidas frente a su legítimo derecho de reparación integral, el
cual no solo incluye la restitución de bienes inmuebles, sino también medidas
de indemnización y otros componentes reparatorios, sin perjuicio de que puedan
acudir a la vía judicial ordinaria para la reivindicación de sus derechos.
(c) Por tanto, en criterio de esta Sala, el Legislador
no omitió la figura del “tenedor” como un titular del derecho a la restitución,
ni vulneró los derechos de las víctimas, por cuanto el tenedor no es
beneficiario en estricto sentido jurídico de la restitución, aunque sí lo
pueden y lo deben cobijar otras medidas de reparación integral. Tampoco
concuerda esta Corporación con que los apartes demandados sean violatorios de
los estándares internacionales sobre los derechos de las víctimas de graves
violaciones a los derechos humanos y de los derechos adquiridos por los
tenedores despojados o que abandonaron los bienes sobre los cuales ejercían
tenencia, en razón a la presión ejercida sobre éstos por parte de fuerzas
ilegales, por cuanto estas víctimas no quedan desprotegidas, ni por fuera de la
reparación integral que prevé la Ley 1448 de 2011
a través de otros mecanismos diferentes a los de la restitución, como la
indemnización, y demás medidas de reparación integral que prevé dicha
normatividad, sin perjuicio de la concurrencia a la vía judicial.
Así las cosas, no encuentra la
Corte que la norma esté excluyendo a unas víctimas que tenían una situación
más precaria, o algún título o calidad similar no contemplados en la norma
demandada, lo cual implicaría un trato privilegiado de unos individuos frente a
otros, vulnerando el derecho fundamental a la igualdad, y desconociéndose los
derechos de uso, habitación, usufructo o explotación que tenían en el predio
trabajado para su subsistencia en su calidad de tenedores. Lo anterior, ya que
como se viene explicando, el derecho de tenencia se protege, de conformidad con
la Constitución, la ley, la jurisprudencia de esta Corte, y los estándares
internacionales en la materia, cuando ésta es actual en el momento de los
delitos que dan lugar a la victimización, o a través de otros mecanismos de
reparación integral diferentes al de restitución, como la indemnización, cuando
se ha despojado, usurpado o forzado a abandonar su tenencia a la víctima.
Tampoco encuentra la
Corte que las expresiones demandadas generen una desigualdad negativa que
vulnere el derecho a la igualdad, como lo alega el libelo, argumentando que al
excluir a los tenedores se les niega la protección jurídica para que se les
restablezcan sus derechos, lo cual si ocurre con los poseedores, propietarios e
incluso ocupantes de baldíos que no tenían un derecho adquirido, pero que
cuentan con la protección del derecho a la restitución. A esta conclusión
arriba la Sala, puesto que como se expresó anteriormente, la restitución no es
el único mecanismo de reparación, y las víctimas que ostentan la calidad de
tenedores, si bien no pueden ser reparadas en estrictos términos jurídicos por
medio de la restitución, sí pueden y deben serlo a través de la indemnización,
de la compensación y de los demás mecanismos que prevé la
Ley 1448 de 2011 para tales efectos.
(d) En consecuencia, en el presente caso esta
Corporación colige que no se cumple con los criterios para la configuración de
omisión legislativa relativa, por cuanto: (a) no se configura la existencia
una norma respecto de
la cual procede predicar la omisión, en este caso las expresiones demandadas no deben
incluir como destinatarios de la restitución al tenedor; (b) no se
configura igualmente una exclusión de las consecuencias jurídicas que
prevé la norma, ya que no se excluye ilegítimamente de la consecuencia
jurídica relativa a los tenedores, ya que el Legislador no podía incluirlos
como destinatarios de la restitución, por cuanto no constituye un expreso
mandato constitucional el incluir a los tenedores como beneficiarios de la
restitución a víctimas; (c) no se cumple así mismo con la inexistencia de un
principio de razón suficiente que justifique la exclusión de los casos,
situaciones, condiciones o ingredientes que debían estar regulados por el
precepto en cuestión, esto es, la inclusión del tenedor, puesto que no deben
estar incluidos como beneficiarios de la restitución; (d) por tanto, la norma
no genera una desigualdad negativa para los casos o situaciones
excluidas de la regulación legal acusada, esto es, para los tenedores, y por
tanto no se genera la vulneración del principio de igualdad, en razón a
la falta de justificación y objetividad del trato desigual; y finalmente (e) no
se constata la existencia de un deber específico y concreto de orden
constitucional impuesto al Legislador, en cuanto los artículos
constitucionales no determinan la obligación de que los tenedores sean
beneficiarios de la restitución a víctimas, como sí lo es respecto de los
propietarios y los poseedores. Por tanto, la
Sala no constata la existencia de un incumplimiento respecto de un deber
específico impuesto por el constituyente al Legislador.
Por consiguiente, esta Corporación concluye que el
Legislador no incurrió en la figura de la omisión legislativa relativa, al no
incluir en las expresiones demandadas al tenedor, en razón a que no se cumplen
con los requisitos para que se
configure frente a las expresiones demandadas dicha omisión alegada, ya que no
se reúnen las exigencias de un mandato constitucional imperativo, una exclusión
de las consecuencias jurídicas que el legislador tenía la obligación de incluir
en la regulación, y la generación de una desigualdad negativa basada en razones
de discriminación inconstitucional.
(e ) Con fundamento en lo anterior, esta Corte
declarará la exequibilidad de
la expresión “propietario o poseedor de
tierras”, contenida en el inciso
6º del artículo 74; la expresión “que fueran propietarias o poseedoras
de predios,” contenida en el artículo 75; la expresión “la
propiedad, posesión u ocupación” contenida en el inciso 4 del
artículo 76; la expresión “la propiedad, posesión u ocupación” contenida en los
numerales 3 y 4 del artículo 77; la expresión “de la propiedad,
posesión u ocupación” contenida en el artículo 78;  la expresión “propietario,
poseedor u ocupante” contenida en parágrafo 2º del artículo
84; y la expresión “propiedad, posesión del bien u ocupación del
baldío” contenida en el inciso 1º del artículo 91, todas de la
Ley 1448 de 2011.
(iv)
Adicionalmente, los demandantes alegan de manera marginal que estos mismos
argumentos y consideraciones sirven de fundamento para la declaratoria de
inconstitucionalidad de las expresiones “explotador económico de un
baldío” (art 74), “explotadoras de baldíos”
(art 75) y “explotación de baldíos” (lit. g del art. 91),
por cuanto con estas expresiones se estarían desconociendo a los ocupantes, al
generar una nueva figura de reconocimiento de derechos sobre la titularidad de
la tierra sin necesidad de trabajarla por propia mano, como lo exige la ocupación
conforme a la normatividad agraria vigente. En concepto de la parte demandante
estas expresiones no son coherentes por cuanto en otras disposiciones sí se
menciona la calidad de “ocupantes”. En este sentido la norma estaría
reconociendo el derecho a la restitución a los que ordenan explotar
indirectamente la tierra desconociendo a los ocupantes que sí trabajaron en
ella.  Por tanto, el libelo considera que la categoría de ocupante, en lo
relacionado a baldíos, es sustituida por la alusión “explotadores económicos
de baldíos” lo cual ocasiona una dualidad y ambigüedad de los derechos de
quienes pese a tener una relación precaria o informal con la tierra también
tienen derecho a la restitución por ser víctimas del conflicto.
Frente a este cargo, la
Corte considera que existe ineptitud sustantiva de la demanda, por falta de
los requisitos de claridad, certeza, pertinencia y suficiencia en la
argumentación del cargo enervado, lo que no da lugar a que se configure un
verdadero cargo de inconstitucionalidad. Lo anterior, dado que no existe
claridad ni certeza respecto de la objeción de inconstitucionalidad planteada,
de manera que no se conforma un verdadero planteamiento de
inconstitucionalidad, ni se construye un verdadero cargo objetivo. Por el
contrario, la Sala evidencia que se fundamenta en argumentos que constituyen
apreciaciones subjetivas de los demandantes, no se deriva realmente del
contenido normativo de las expresiones demandadas, y no está suficientemente
sustentado con un mínimo de argumentación que dé lugar a un entendimiento
respecto de los reproches de inconstitucionalidad y plantee una verdadero
confrontación de los segmentos acusados con normas de orden superior, para que la
Corte pueda tener la competencia y oportunidad de entrar a pronunciarse de
fondo.
Por consiguiente, en relación con las expresiones “explotador
económico de un baldío” contenida en el artículo 74, “explotadores
de baldíos” del artículo 75, y “explotación de baldíos”
contenida en el literal g. del artículo 91 de la
Ley 1448 de 2011, la Corte se declarará inhibida para pronunciarse de fondo,
por ineptitud sustantiva de la demanda.
8.3
Cargo contra el
artículo 76 inciso quinto de la Ley 1448 de 2011 por vulneración del derecho de
acceso de las víctimas a la justicia, y de los derechos a la verdad, y a la
reparación integral.
(i) El
artículo 76 que regula el tema del registro de tierras presuntamente despojadas
y abandonadas forzosamente, y consagra en su inciso 5 ahora demandado, que la inscripción de un predio en el registro de tierras
despojadas será requisito de procedibilidad para iniciar la acción de
restitución a que se refiere ese Capítulo.
(ii) El libelo considera que el inciso 5 del artículo 76 de la
Ley 1448 de 2011, al establecer el registro de tierras despojadas o
abandonadas como requisito de procedibilidad del proceso de restitución,
implica una vulneración del derecho de acceso a la justicia, y de los derechos
de las víctimas a la verdad, y a la reparación integral, desconociendo los
artículos 2, 29, 58, 60, 64, 93 y 229 de la
Constitución Política, así como los artículos 8 y 10 de la
DUDH; los artículos 1, 2, 8, 21 y 25 de la
CADH; los artículos 2 y 14 del PIDCP; el artículo 17 del Protocolo Adicional a
los Convenios de Ginebra de 1949; los principios 21, 28 y 29 que forman parte
de los principios de Deng, y los principios de Pinheiro.
Indican los demandantes que la inscripción de predios
en el registro de tierras despojadas como requisito de procedibilidad para
iniciar la acción de restitución a que se refiere el Capítulo III, se convierte
en un obstáculo para el acceso a la justicia de las víctimas y, en especial, a
la reparación a la cual tienen derecho, pues consideran que la existencia del
derecho se desprende de hechos y no de declaraciones administrativas. En este
sentido, mencionan la jurisprudencia de la
Corte Constitucional referente al Registro Único de Población Desplazada
–RUPD-, donde se advirtió que la condición de desplazado se adquiere con base
en los hechos que constituyen el desplazamiento, más no en la inclusión en el
RUPD.
(iii) Para la Corte la expresión demandada contenida en el inciso 5 del artículo
76 de la Ley 1448 de 2011 es constitucional por cuanto consagra como condición
la inscripción de un predio en el Registro de Tierras como requisito de
procedibilidad para iniciar la acción de restitución, lo cual en criterio de
esta Sala, no atenta contra el acceso a la justicia, y supera el test de
razonabilidad que ha fijado la Corte en este tipo de casos, siendo una medida
con una finalidad constitucional, adecuada, idónea, necesaria y proporcional en
sentido estricto, para alcanzar los fines de restitución que se propone la
norma, por las siguientes razones:
(a) El derecho al acceso a la justicia –art.229 CP- y
el derecho al debido proceso –art.29- son reconocidos en la
Constitución Política, por los tratados internacionales suscritos por
Colombia, hace parte del bloque de constitucionalidad, y su naturaleza y
alcance normativo han sido ampliamente desarrollados por la jurisprudencia de
esta Corporación. En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha
sostenido que el acceso a la justicia debe ser efectivo, no meramente nominal,
ha planteado la prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades
procesales, las cuales tienen como finalidad garantizar la efectividad de los
derechos y propender por la optimización de los medios de defensa de los
ciudadanos.
De conformidad con estas normas y desarrollos
jurisprudenciales relativos al acceso a la justicia y al debido proceso, la
Sala considera que el requisito de procedibilidad consagrado por el inciso 5
del artículo 76 de la Ley 1448 de 2011 no afecta el derecho a la justicia de
las víctimas de despojo, usurpación o abandono forzado de tierras originado en
el conflicto armado, y no constituye un obstáculo en relación con la
efectividad y acceso al derecho a la restitución de tierras, como lo afirman
los demandantes, sino que por el contrario, constituye un requisito razonable,
proporcionado, necesario y, que más que obstaculizar, lo que hace es proponder
por la racionalización, efectividad y garantía de los derechos fundamentales de
las víctimas a la reparación y restitución como mecanismos preferente y
principal de la misma.
(b) En este mismo sentido, considera la
Corte que la inscripción en el registro de tierras despojadas, no viola el
acceso a la justicia y el debido proceso, por cuanto dicha inscripción que se
encuentra  a cargo de la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas
(UAEGRTD), no queda al arbitrio y discrecionalidad de esa Unidad, tal y como
alegan los demandantes. Así, la UAEGRTD no puede obrar en ningún momento de
manera discrecional ni arbitraria, lo cual es un supuesto de los demandantes,
ya que tiene que respetar la
Constitución y la ley, así como el procedimiento, los criterios y términos
fijados para dicha inscripción. Y en todo caso, a las víctimas les asiste el
pleno derecho de realizar el seguimiento y controvertir las actuaciones
surtidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de
Tierras Despojadas y Abandonadas.
De esta manera, la inscripción en el Registro de
Tierras no es un acto discrecional, pues si la
Unidad decide no inscribir el inmueble, esa es una medida que debe tener un
sustento, y, en todo caso, el rechazo de la inscripción es un acto
administrativo que puede controvertirse. Además, la decisión de la
Unidad no es constitutiva de un derecho, es tan sólo un requisito de carácter
procedimental para hacer uso de la vía judicial especial de transición.
Así las cosas, ante la negativa de la
Unidad Administrativa de incluir en el registro a determinado predio, la
víctima cuenta con mecanismos de defensa para controvertir o impugnar dicha
decisión y poder acceder al procedimiento establecido por la
Ley para la restitución de sus derechos, de manera que este registro como
requisito de procedibilidad, no constituye tampoco por ese motivo, un obstáculo
de acceso a la justicia de las víctimas, tal y como lo afirman los demandantes.
(c) De otra parte, no evidencia esta Sala que esta
disposición desconozca la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, como argumenta el libelo, la cual ha señalado que la
inscripción en este tipo de bases de datos, no puede constituirse en el
elemento determinante para  el reconocimiento de derechos fundamentales. Antes
bien, esta Corporación reitera en esta nueva oportunidad, que el derecho a la
restitución surge por el hecho constitutivo de la condición de víctima derivada
del daño ocasionado por graves delitos de violaciones de Derechos Humanos y del
Derecho Internacional Humanitario, en el contexto del conflicto interno
colombiano, y por tanto como consecuencia de una situación fáctica relativa a
la vulneración de los derechos fundamentales de las víctimas, de manera que las
inscripciones en las bases de datos de censos de personas o de tierras,
constituyen tan solo declaraciones o requisitos de forma o de procedimiento,
con el fin de que las víctimas puedan acceder a los beneficios que consagra la
ley, en este caso la Ley 1448 de 2011 en materia de iniciación del trámite y
procedimiento previsto por esa normativa para la restitución de tierras
despojadas, usurpadas o abandonadas forzadamente.
Al respecto, esta Corporación reitera su
jurisprudencia en cuanto a la diferenciación entre la condición de víctima
y los requisitos formales y exigencias de trámite para el acceso a los
beneficios previstos por las leyes dirigidas a consagrar, reconocer y otorgar
beneficios de protección para el goce efectivo de sus derechos.  Sobre este
tema, esta Corporación ha sostenido que la condición de víctima es un hecho
fáctico, que no depende de declaración o de reconocimiento administrativo
alguno. En este sentido, ha consolidado una concepción material de la condición
de víctima del conflicto armado, entre ellos especialmente del desplazado
forzado por la violencia interna, de tal manera que ha precisado que “siempre
que frente a una persona determinada, concurran las circunstancias [facticas]
descritas, ésta tiene derecho a recibir especial protección por parte del
Estado, y a ser beneficiaria de las políticas públicas diseñadas para atender
el problema humanitario que representa el desplazamiento de personas por causa
del conflicto armado.”[54]
Ahora bien, otra cosa diferente es que para la
atención y reparación de las víctimas de la violencia, el Estado haya
considerado relevante implementar una serie de medidas o de requisitos formales
de accesibilidad a los beneficios plasmados por las diferentes normatividades
que protegen los derechos de las víctimas, a través de la creación por ejemplo
de un Registro Único de Población Desplazada, cuya finalidad es llevar a cabo
un censo y consolidar una base de datos para lograr dar un manejo más eficaz y
adecuado al sistema de atención integral a víctimas de desplazamiento forzado.
Sin embargo, la Corte ha advertido clara y expresamente que a pesar de la
importancia de ese tipo de bases de datos y de registros, éstos no pueden convertirse
en un obstáculo insalvable para la atención y reparación de las víctimas del
conflicto, pues tal condición y la inscripción en dichas bases de datos y
registros son asuntos de naturaleza diferente.
De esta manera, mientras que el acto constitutivo
de la condición de víctima, encuentra su fundamento en hechos y circunstancias
fácticas, las inscripciones y registros son actos declarativos que se
exigen como requisitos formales para facilitar, más nunca para obstaculizar, el
acceso de las víctimas a los beneficios contemplados por la ley para el goce
efectivo de sus derechos a la atención y a la reparación.[55] Igualmente, ha
señalado la jurisprudencia de esta Corte que, ni las leyes, ni la
administración, pueden imponer condiciones de imposible cumplimiento para las
víctimas, teniendo en cuenta su especial condición de vulnerabilidad y
debilidad manifiesta, ni tampoco exigir requisitos de trámite o de procedibilidad
que puedan derivar en una revictimización de las personas que han sido
conculcadas, vulneradas o despojadas de sus derechos a causa de los graves
delitos cometidos con ocasión del conflicto interno. Sin embargo, esta
Corporación ha reconocido así mismo, la necesidad de que la ley fije unos
requisitos formales mínimos para hacer operativa las mismas leyes que buscan
garantizar el acceso efectivo de las víctimas a los beneficios y derechos
consagrados en estas normativas.
En este orden de ideas, la
Corte insiste en su jurisprudencia en relación con la distinción entre hecho
constitutivo y hecho declarativo de la condición de víctima, el cual ha
sido aplicado en el caso de las víctimas de desplazamiento forzado. Así, como
se explicó, la jurisprudencia de esta Corte ha afirmado que la condición de
víctima de desplazamiento se genera en un hecho constitutivo de tal condición,
o una situación fáctica de violencia, coacción y desplazamiento forzado, y que
por tanto, no es necesario un reconocimiento administrativo de la condición de
víctima para ostentar tal calidad. En este sentido, la jurisprudencia
constitucional ha sostenido que la condición de desplazado proviene de una
situación fáctica de desprotección por lo que no es necesario “un título
plasmado en una declaración administrativa para reclamar la protección especial
o reforzada que el Estado debe otorgar”[56].
Por tanto, en punto a este tema, la
Corte reitera en esta nueva oportunidad, que los registros de las víctimas son
una herramienta técnica que permite identificar parte de esta población y
determinar algunas de sus características, con el propósito de brindar
herramientas para su atención y reparación. En este sentido, el registro no
puede entenderse como el acto constitutivo de la condición de víctima, sino un
acto declarativo de carácter administrativo que permite el acceso de las
víctimas a los beneficios de la ley, no siendo por tanto un instrumento por
medio del cual se constituya una calidad, como la de víctima, sino por medio
del cual se declara administrativamente tal calidad, como requisito formal para
el acceso efectivo, organizado y eficaz de las víctimas a los beneficios que
plantea el derecho fundamental a la reparación integral.
(d) Teniendo en cuenta lo anterior, no encuentra la
Corte que la inscripción de tierras exigida como requisito de procedibilidad
por el inciso 5 del artículo 76 genere un obstáculo de acceso a la restitución
que termine vulnerando el derecho de las víctimas a acceder a la justicia o el
debido proceso, ya que considera que la exigencia de este registro no constituye
un requisito irrazonable o desproporcionado, no tiene un manejo discrecional o
arbitrario por parte de la administración, no es una exigencia de imposible
cumplimiento por parte de las víctimas, y es un trámite que no tiene la
gravosidad de provocar una revictimización de los despojados, usurpados o de
quienes abandonaron forzadamente sus tierras; sino que por el contrario, con
ello se pretende racionalizar la actividad de la administración pública con el
fin de lograr una efectiva y eficaz restitución de tierras como componente
preferente de la reparación integral.
De esta manera, no evidencia la
Sala que este requisito haga nugatorio los derechos de las víctimas, ya que
por el contrario, se encuentra estatuido como requisito mínimo para la
iniciación del trámite de restitución de tierras, con el fin de hacer
operativa, organizada y eficaz la puesta en marcha de los mecanismos y
estrategias de restitución que prevé la misma ley y con ello garantizar el
acceso efectivo de las víctimas a este beneficio preferente de la reparación
integral, tal y como lo prevé la Ley 1448 de 2011.
(e) En consonancia con lo anterior, la
Sala constata igualmente que el requisito
de inscripción de un predio en el Registro de Tierras como requisito de
procedibilidad para iniciar la acción de restitución, supera ampliamente el
test de razonabilidad que ha fijado la
Corte Constitucional en este tipo de casos, pues es una medida que cumple con
(1) una finalidad constitucional, (2) es adecuada, idónea y necesaria, y (3)
proporcional en sentido estricto.
(1) La medida cumple con un fin constitucional el cual
es la protección y garantía efectiva del derecho fundamental a la restitución
de tierras a las víctimas despojadas, usurpadas u obligadas a abandonarlas, en
cumplimiento de un deber del Estado, de manera que propende por lograr una
restitución que atienda a los criterios de masividad, organización, planeación,
igualdad y  eficacia, entre otros.
(2) De otra parte, la medida se evidencia como
adecuada, idónea y necesaria, ya que constituye el medio para alcanzar la
relación, sistematización, organización de la información sobre los inmuebles
despojados, usurpados o abandonados en el Registro de Tierras que maneja la
Unidad de Restitución, lo cual no sólo sirve como instrumento de información
eficaz y necesario en el proceso de investigación y definición judicial de la
restitución de tierras, sino también para la coordinación y organización de los
retornos a los predios restituidos. Por tanto, esta medida propende por la
racionalización, planeación, aclaración jurídica de los predios y las partes
afectadas, todo lo cual es un medio adecuado, idóneo y necesario para el éxito
del proceso de restitución de tierras.
Para la Corte es por tanto claro que Legislador determinó la
necesidad de un registro de tierras como requisito de procedibilidad, como una
manera en que la justicia transicional podría de manera ordenada, gradual y
progresiva restituir los predios despojados y abandonados a través de los
jueces especializados.
(3) Finalmente, la medida no afecta de manera grave
otros derechos fundamentales de las víctimas, ya que como se expuso, no vulnera
ni el acceso a la administración de justicia, ni el debido proceso, ni la
garantía de la restitución como parte de la reparación integral, sino que antes
bien se encuentra encaminada a garantizarlas.
(f) En punto a este tema, la
Corte coincide con las intervenciones de Dejusticia y de la
Universidad del Rosario, en cuanto exponen claramente que la medida de
inscripción en el Registro de Tierras supera claramente el test de
razonabilidad y proporcionalidad, y que en el fondo, las objeciones de los
demandantes se dirigen en contra de la aplicación de esta medida, en cuanto temen que algún funcionario pueda
arbitrariamente impedir el registro de una reclamación legitima, pero que esto
no constituye un problema de constitucionalidad de la
Ley, sino de aplicación de la misma.
Así mismo, la Sala coincide con las intervenciones de la
Secretaría de la Presidencia de la
República, del Ministerio de Justicia y del Derecho, el Departamento Prosperidad Social, en cuanto consideran que (i) el registro exigido por la ley es un
elemento que garantiza la ejecución de la
Ley misma en el aspecto de la restitución y en su dimensión de transitoriedad,
y que garantiza la organización de manera pronta de una inscripción de las
tierras despojadas para tener un registro que dé certeza sobre los predios
susceptibles de ser restituidos; (ii) que el registro no constituye una
exigencia excesiva que obstaculice la restitución, sino que por el contrario se
erige como una garantía de seguridad jurídica con la que se respeta el debido
proceso de todas las partes que intervienen en el proceso de restitución, y
dota al Estado de las herramientas para garantizar el derecho a la restitución, de manera que más que un
obstáculo representa una garantía para la restitución de tierras a las
víctimas; (iv) el
registro del bien despojado ayuda a determinar con precisión los predios objeto
de despojo, lo cual no constriñe el acceso a la justicia, sino que por el
contrario, otorga la posibilidad a las víctimas de ser restituidos en sus
bienes por la administrativa y judicial en el contexto de la justicia
transicional que plantea la Ley 1448 de 2011; y (v) que adicionalmente, quienes
deseen solicitar la restitución directamente a los victimarios lo pueden hacer
mediante proceso judicial, por lo que no se quebranta de ninguna manera el
derecho al acceso a la justicia.
De otra parte, la
Corte comparte el concepto vertido por
el Señor Procurador General de la
Nación en cuanto recalca que esta medida constituye un requisito mínimo de
procedibilidad para poder ejercer la acción de restitución, y que las víctimas
deben cumplir con unas cargas procesales mínimas, a efecto de hacer valer sus
propios derechos, dado que encuentra que  esta exigencia es proporcional y
razonable.
8.4 Cargo contra el numeral 3 parcial del artículo 77
de la Ley 1448 de 2011 por violación del debido proceso, acceso a la justicia y
a la reparación en contra de la parte solicitante.
(i) Se
demanda la expresión “opositora” contenida en el numeral 3
del artículo 77 de la Ley 1448 de 2011.
El artículo 77 consagra las presunciones de despojo en
relación con los predios inscritos en el registro de tierras despojadas, y en
su numeral 3 determina las presunciones legales sobre
ciertos actos administrativos, estableciendo al respecto, que cuando la parte
opositora hubiere probado la propiedad, posesión u ocupación, y el
posterior despojo de un bien inmueble, no podrá negársele su restitución con
fundamento en que un acto administrativo posterior legalizó una situación
jurídica contraria a los derechos de la víctima.
(ii) La demanda acusa la expresión  “opositora” contenida en el
numeral 3 del artículo 77 de la Ley 1448 de 2011, en razón a que considera que
la presunción que prevé la norma se encuentra consagrada en favor de la parte
presuntamente victimizante, lo cual es violatorio del debido proceso, acceso a
la justicia y a la reparación de las víctimas, al vulnerar el Preámbulo y los
artículos 2, 29, 229 y 93 de la
Constitución Política; y al desconocer los artículos 1.1., 8 y 25 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos; así como el artículo 14 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Aducen que en esta norma vulnera el derecho a la
reparación, dado que existe la posibilidad que, la restitución se haga a favor
de la parte opositora en detrimento del solicitante o víctima, lo cual carece
de sentido. La parte opositora no tiene condición de víctima, pero la norma
establece que tiene derecho a la restitución, lo cual resulta contrario al
espíritu de la Ley 1448 de 2011, que reconoce los derechos de las víctimas y
ofrece oportunidad a terceros de buena fe, pero en la cual los opositores o
victimarios no son los destinatarios de sus disposiciones.
Así mismo, consideran que esta expresión demandada es
contraria al Preámbulo de la
Constitución Política, que establece que uno de los fines del Estado es la
garantía de la justicia y la igualdad para todos sus habitantes, y que también
vulnera el art. 2 Superior. Advierten que existe un yerro evidente por parte
del Legislador al establecer una diferencia injustificada  pues la presunción
debe estar en favor de la víctima (parte “solicitante”), la cual es el sujeto
procesal que tiene derecho a la restitución como parte de la reparación
integral, producto de la condición a la que ha sido sometida. Por lo tanto, señalan
que el reconocimiento de las presunciones legales y el derecho a la restitución
deben estar a favor de las víctimas.
Finalmente, sostienen que la disposición acusada,
vulnera el derecho a la igualdad, por cuanto reconocen derechos a la reparación
a quienes no han sido víctimas, en contravía de los derechos de quienes sí
tienen acreditada tal calidad, y que las limitaciones impuestas a las víctimas
en lo concerniente a la reparación, vulnera el derecho de las mismas a la
justicia y al debido proceso, al establecerse una indebida distribución de las
cargas procesales.
(iii)  La Corte encuentra que, en relación con este cargo, le asiste
razón a los demandantes, ya que la expresión opositora, contenida en el
artículo 77 numeral 3, de la Ley 1448 de 2011, establece una presunción de
despojo en favor de los opositores, que resulta contraria a los derechos de
restitución de las víctimas, del debido proceso y del acceso a la
administración de justicia. Sin embargo, considera la
Corte que esta expresión constituye un yerro de técnica legislativa, un error
grave en la redacción de la norma, pues de la lectura de este precepto se
colige claramente, que ese no es de ninguna manera el  espíritu de la norma, ni
la voluntad del Legislador, sino que muy por el contrario, la presunción que
consagra el precepto está concebida material y realmente en favor de la parte
solicitante o de la víctima, y que al quedar consagrado en favor de la parte
opositora, se desnaturaliza por completo el significado semántico, el sentido
natural y el alcance normativo del precepto.
En este orden de ideas, a juicio de esta Corporación,
tal y como quedó plasmada la expresión “opositora” contenida en el
artículo 77 numeral 3, de la Ley 1448 de 2011, se encuentra estableciendo una
presunción de despojo en favor de los opositores que es contradictoria, incoherente
con la finalidad de la norma, y contraria a los derechos de restitución de las
víctimas, el debido proceso y el acceso a la justicia. Así, la inclusión de la
expresión “opositora” en la norma objetada, contraría los fines de la
ley de víctimas, pues genera confusión e implica el riesgo de que no se
garantice la adopción de medidas requeridas para la restitución jurídica y
material en favor de las víctimas, a partir del contenido literal de esta
presunción, de conformidad con el cual se está favoreciendo a la “parte
opositora”, siendo obligación del solicitante o de la víctima, desvirtuar
dicha presunción. Por consiguiente, esta presunción tal y como quedó
consagrada, es contraria al propósito de las demás presunciones del artículo,
que favorecen al solicitante o a la víctima, en la medida en que probada la
relación jurídica con la tierra y el despojo o abandono, se invierte la carga
de la prueba, siendo obligación del opositor desvirtuar dicha presunción. Por
estas mismas razones, esta expresión contraría el principio de restitución como
medida preferente de reparación integral para las víctimas, establecido en el
artículo 73 de la Ley 1448 de 2011.
De esta manera, para la
Sala es claro que la redacción de la norma contenida en el articulo 77 numeral
3 está en contradicción con las normas constitucionales, vulnerando el derecho
a la reparación, y limitando el acceso efectivo de las víctimas a obtener la
restitución, en la medida que establece la presunción para el derecho a la
restitución  en cabeza de la parte opositora, aún cuando ello contrarié los
intereses de la víctima.
Por tanto, en este punto, la
Sala coincide con el concepto vertido por el Señor Procurador General de la
Nación, en cuanto sostiene que existe un
error de redacción en la norma, el cual implica una confusión de los derechos
de la víctima con los de la parte opositora, y conlleva por tanto una posible
restricción injustificada de los derechos de las víctimas.
Así mismo, la Corte coincide con las intervenciones
del Ministerio de Justicia y de Dejusticia,  cuando señalan que es evidente que hay un error involuntario del
Legislador al redactar la norma, ya que allí donde se dice “parte opositora”
debe leerse “parte solicitante”, de lo contrario el precepto sería
incoherente con la finalidad propia de la
Ley 1448 de 2011.
Con fundamento en lo expuesto, la
Corte declarará la inconstitucionalidad de la expresión “opositora” contenida
en el numeral 3 del artículo 77 de la Ley 1448 de 2011, y declarará la
exequibilidad condicionada de la expresión “parte” contenida en la misma
normativa, en el entendido de que se refiere a los solicitantes víctimas de despojo
o abandono forzado de bienes.
8.5 Cargo contra el artículo 99 de la
Ley 1448 de 2011 por violación de los artículos 2, 13, 14, 16, 25, 29, 58, 64,
93, 229 y 333 de la
Constitución Política
(i) En relación con el cargo
contra el artículo 99 de la Ley 1448 de 2011, la
Corte constata que respecto del inciso segundo de ese precepto, se configura
el fenómeno de ineptitud sustantiva de la demanda, ya que el libelo no se
refirió con cargos claros, específicos, pertinentes y suficientes respecto de
este específico segmento del artículo en cuestión, cuyo contenido y alcance
normativo da lugar a diferentes interpretaciones que la demanda no logra
identificar plenamente y respecto de las cuales no consigue consolidar
verdaderos cargos de inconstitucionalidad.
Por lo tanto, el examen de la
Corte se restringirá a los incisos primero y tercero del artículo 99 de la
Ley 1448 de 2011.
(ii) El artículo 99 de la Ley 1448 de 2011 regula el tema de los contratos
para el uso del predio restituido. Al respecto consagra que cuando existan proyectos agroindustriales productivos en el
predio objeto de restitución y con el propósito de desarrollar en forma
completa el proyecto, el Magistrado que conozca del proceso podrá autorizar,
mediante el trámite incidental, la celebración de contratos entre los beneficiarios
de la restitución, y el opositor que estuviera desarrollando el proyecto
productivo, sobre la base del reconocimiento del derecho de dominio del
restituido o restituidos, y con la condición de que el opositor haya probado su
buena fe exenta de culpa en el proceso.
El inciso tercero del precepto afirma que
el Magistrado velará por la protección de los derechos de las partes y porque
éstos obtengan una retribución económica adecuada.
(iii) La demanda alega que el artículo 99 de la
Ley 1448 de 2011 relativo a los contratos de uso sobre el predio restituido,
es violatorio de los artículos 2, 13, 14, 16, 25, 29, 58, 64, 93, 229 y 333 de la
Constitución Política; y de los artículos 7, 8 y 17 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos; los artículos 21 y 25 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, Derechos Civiles y Políticos; los
principios fundamentales de justicia para las víctimas de delitos y del abuso
del poder: 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, y 11; los principios 1, 31, 32 y 34 para la
protección y la promoción de los Derechos Humanos mediante la lucha contra la
impunidad (Principios de Joinet); los principios I, II, VI, VII, VIII, IX y XI
sobre el derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las normas
internacionales de Derechos Humanos y de violaciones graves del Derecho
Internacional Humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones
(Principios de Van Boven); los Principios de Deng: 21, 28, 29 y 30; y los
Principios Pinheiro.
(iii) La Corte encuentra que no le asiste razón a los demandantes al
considerar que la norma acusada es inconstitucional por las siguientes razones:
(a) Del alcance normativo de la norma se deduce que
(1) los contratos para el uso del predio restituido de que trata el artículo 99
de la Ley 1448 de 2011 serán posibles bajo ciertas condiciones obligatorias:
(2) cuando exista un proyecto agroindustrial en el predio objeto de
restitución; (3) cuando exista el propósito de desarrollar en forma completa
dicho proyecto; (4) cuando el magistrado que conozca del proceso lo autorice de
forma potestativa y facultativa; (5) cuando se lleve a cabo un trámite
incidental;  (6) cuando se reconozca el derecho de dominio restituido o
restituidos; y (7) cuando el opositor haya probado su buena fe exenta de culpa
en el proceso. Bajo todas estas condiciones podrá autorizarse, por parte del
magistrado que conozca del proceso de restitución, la celebración de contratos
entre los beneficiarios de la restitución y el opositor que estuviera
desarrollando el proyecto productivo.
Finalmente, la norma prevé en el inciso tercero que el
magistrado (1) velará por la protección de los derechos de las partes y (2)
velará para que éstos obtengan una retribución económica adecuada.
(b) Si bien en principio la
Corte encuentra que existe un fundamento constitucional para las
preocupaciones de los demandantes, en cuanto a que la figura de los contratos
de uso de los predios restituidos, puede llegar a hacer nugatoria la
restitución efectiva de la tierra a las víctimas del conflicto, en razón de la
evidente desigualdad que existe entre las dos partes del contrato de uso: de un
lado las víctimas en situación de vulnerabilidad y debilidad manifiesta, y de
otro lado, los dueños de los proyectos agroindustriales; y en razón a que en
muchos casos se trata de predios que hacen parte de territorios colectivos de
comunidades indígenas, afrodescendientes o minorías étnicas; evidencia la
Sala que lo que en realidad manifiestan los demandantes son hipótesis respecto
de los riesgos de la aplicación de la norma que puede dar lugar a la
vulneración del derecho fundamental a la restitución de las víctimas.
En este sentido, los demandantes ponen de presente
diferentes hipótesis: Afirman que existe la probabilidad de que se violen los
derechos de las víctimas por la facultad dada a los Magistrados para autorizar
la celebración de contratos de uso, hecho que puede ser aprovechado por los
titulares de proyectos agroindustriales, haciendo nugatoria la posibilidad de
disfrute efectivo de los bienes restituidos por parte de las víctimas. Así
mismo, advierten que existe la posibilidad de que la víctima no pueda hacer uso
de su predio, ni realizar usufructo del mismo, por lo cual coligen que no se
pretende volver a un estado de cosas anterior a la vulneración del derecho,
puesto que en su lugar se reconocen y protegen situaciones afianzadas durante
el abandono, el despojo y el desplazamiento forzado. Afirman que se puede
desconocer el derecho a la propiedad, y que se pueden establecer contratos que
no se originen en la libre voluntad de las partes, y que se puede privar a las
víctimas del disfrute de sus predios si se los somete a limitaciones derivadas
de terceros durante el tiempo que no pudieron ejercer sus derechos de dominio u
otros derechos sobre sus predios.
Igualmente, sostienen que se puede vulnerar el derecho
a la igualdad entre las propias víctimas, ya que se establece un trato
diferente para aquellas en cuyos predios hay proyectos agroindustriales y
aquellas que no tienen esa situación, para las cuales la restitución es
íntegra, mientras que para las primeras la restitución está condicionada,
quedando en condiciones inferiores. Mencionan que así mismo se puede vulnerar
el uso, goce y libre disposición de la propiedad o posesión, pues a pesar de
que la persona recupere el derecho de dominio de su predio, puede verse
limitada si el Magistrado que conoce el proceso de restitución, autoriza la
celebración de contratos entre el beneficiario de la restitución y la parte
opositora que estuviere desarrollando un proyecto agroindustrial. Señalan que
el derecho a la restitución de tierras, está ligado a la explotación comercial
de la propiedad, por lo tanto debe garantizarse que el poblador rural obtenga
ingresos de la misma, como lo venía haciendo antes del hecho que lo privó de
ese derecho, que es prevalente sobre el derecho que pueda tener un tercero para
su disfrute, goce y explotación. Sostienen que la norma demandada interfiere
con la libre elección de trabajo, dado que el drama de las víctimas consiste
(entre otras cosas) en haber tenido que dejar sus actividades de agricultores,
desplazarse a la ciudad a empleos urbanos y comprar la comida que antes
cultivaban. Argumentan igualmente que la protección total del Gobierno sobre
los bienes necesarios para la supervivencia de las víctimas, se ve claramente
vulnerada por cuanto se permitió, en muchos predios, que se instalaran
proyectos productivos, por lo que es inaceptable que la negligencia y omisiones
del Estado en la protección de los predios frente a injerencias de terceros,
sean agravadas al darle a estos últimos prevalencia con sus proyectos
agroindustriales por encima del derecho de las víctimas a usar y gozar de sus
bienes. Consideran que los campesinos (as) tienen derecho a ser campesinos, a
existir como tales y vivir de acuerdo a sus usos y costumbres y a tener tierras
propias  sin que tengan que convertirse en “empresarios”, “gerentes rurales”
o meros “rentistas de la tierra”. En su criterio no hay
justificación para que una norma como la acusada, dé tratamiento privilegiado y
preferente a proyectos agroindustriales; en sociedades agrarias donde las
economías campesinas tienen un lugar preponderante. Reclaman por tanto, que los
campesinos(as) merecen reconocimiento social, son sujetos de derechos y deben
tener garantías para vivir de acuerdo a sus tradiciones, lo cual se relaciona
también con el derecho al libre desarrollo de la personalidad, y que los
campesinos no pueden ser obligados a cambiar su proyecto de vida o ser
subalternos de grandes propietarios agroindustriales. Además mencionan que no
toda la tierra del país debe ser destinada a estos proyectos, ya que hay suelos
que deben ser destinados a la conservación o preservación de la misma.
De otra parte, denuncian que el PNUD, en el informe de
desarrollo humano de 2011, afirma que el modelo rural de Colombia se
caracteriza porque:
“a. No promueve el desarrollo humano y hace más
vulnerable a la población rural
d. Es inequitativo y no favorece la convergencia
c. Invisibiliza las diferencias de género y discrimina
a las mujeres
d. Es excluyente
e. No promueve la sostenibilidad
f. Concentra la propiedad rural y crea condiciones
para el surgimiento de conflictos
g. Es poco democrático
h. No afianza la inconstitucionalidad rural”
Por lo tanto, es inaceptable para los actores que, en
la norma objetada, en vez de favorecer los avances en cuanto al acceso a la
propiedad de la tierra para los campesinos, se genere regresividad en relación
con diversos derechos económicos sociales y culturales.
Finalmente argumentan, que esta norma no supera ni el
test de igualdad ni el el juicio de estricta proporcionalidad, ya que la
limitación del derecho de las víctimas a disfrutar y usar sus bienes restituidos
es desmedida frente al bien que se pretende proteger. Al respecto, afirman que
no es lógico que se sacrifiquen los derechos de las víctimas para amparar
inversiones particulares,  las cuales en varios casos pertenecen a victimarios
o personas de mala fé que aprovecharon la indefensión y vulnerabilidad de las
víctimas, con la pretensión de consolidar un derecho. Por lo tanto, la norma no
supera el test de igualdad, por lo que resulta contraria a la
Constitución, si se observa que incluso vulnera el derecho a la igualdad
entre los mismos opositores, puesto que al demostrar su buena fe exenta de
culpa unos recibirán compensación, mientras que los que tengan proyectos
agroindustriales además de la compensación pueden recibir un contrato de uso
que le representará la sostenibilidad de su proyecto además de percibir
ingresos considerables.
(c) La Corte encuentra que estas
preocupaciones, válidas desde el punto de vista de la protección de los
derechos de las víctimas a la restitución, no son objeciones válidas desde el
punto de vista constitucional, por cuanto no se derivan del contenido y alcance
normativo del precepto acusado, sino que son riesgos que los demandantes ven en
la aplicación de la norma.
En este sentido, la
Sala evidencia que la norma trae una serie de exigencias y condicionamientos
para que pueda proceder la celebración del contrato de uso de predios objeto de
restitución, contrato que no es obligatorio, como parecen entenderlo los
demandantes, sino que es una posibilidad, una opción que en todo caso debe ser
solicitada por las partes de común acuerdo, dentro de trámite incidental y que
debe ser autorizado de manera facultativa y potestativa por el Magistrado
encargado de la restitución del predio y quien actúa como garante de los
derechos de las víctimas.
Así las cosas, para que el contrato de uso tenga
lugar, (i) debe mediar necesariamente la voluntad expresa y clara de las
partes, de manera que se debe contar con el consentimiento de la víctima; (ii)
debe ser autorizado por el Magistrado que actúa como garante constitucional
especialmente de los derechos fundamentales de las víctimas, quienes son las
que se encuentran en estado de vulnerabilidad y debilidad manifiesta y están en
la posición débil en el proceso de restitución y ante la eventualidad de la
suscripción del contrato de uso; debe adelantarse un trámite incidental para
tal efecto con el lleno de los requisitos materiales y procesales; (iii) debe
probarse la buena fé exenta de culpa por parte del dueño del proyecto
agroindustrial; (iv) debe reconocerse plenamente el derecho de dominio del
predio restituido a la víctima o víctimas; todo lo cual es desconocido o
subvalorado por los demandantes.
De esta forma, en criterio de la
Corte sólo cuando se cumplan todas estas condiciones, es cuando el magistrado podrá,
ya que es una facultad o potestad que le otorga la ley, autorizar la celebración
de contratos entre los beneficiarios de la restitución y el opositor que
estuviera desarrollando el proyecto productivo.
En
este sentido, no encuentra esta Corporación, como lo sostienen los demandantes,
que el contrato de uso obligue a la víctima a hacer efectivo el mismo. Por
tanto, para la Corte el artículo demandado no viola ninguna norma
constitucional ni tratado internacional, pues supone no solo la voluntad de la
víctima(s) restituida(s), y la garantía y protección del Magistrado quien actúa
como garante del proceso de restitución y de los derechos de las víctimas, así
como la autorización potestativa y facultativa del contrato de uso, siempre y
cuando se cumplan las exigentes condiciones y requerimientos que prevé el mismo
precepto para que se autorice tal contrato de uso. En este sentido, reitera la
Corte que la misión del Magistrado en el proceso de restitución y en la
autorización de la celebración del contrato de uso es precisamente la de velar
por el pleno y real consentimiento de las víctimas a las cuales se restituyen
sus predios, de velar porque se cumplan con las exigencias constitucionales y
legales para la realización de dicho contrato, de garantizar que realmente se
protejan los derechos de las víctimas, que se les restituya efectivamente, y de
que en la eventualidad de que se celebre el contrato de uso se dé una justa
retribución a las víctimas y se evite que la parte fuerte de la relación
contractual se aproveche de la parte débil de la relación, esto es, de las
víctimas restituidas.
Adicionalmente,
como lo indican algunos intervinientes, puede darse la situación de que algunas
víctimas restituidas o beneficiarias no quieran volver o regresar a su predio
por diferentes razones o motivos y prefieran obtener la renta de los mismos.
De otra parte, la
Sala considera que el artículo
99 de la Ley 1448 de 2011 no desconoce los derechos a la restitución y al
retorno de las víctimas, pues no obliga a las víctimas, que han sido despojadas
de su tierras a celebrar dicho contrato de uso, de manera que éstas pueden
decidir no solicitar la celebración de estos contratos, y pueden decidir la
restitución plena de sus predios. De esta manera no se limitan sus derechos de
uso y goce del predio restituido, sino que se brinda una posibilidad a las
víctimas. Mucho menos se imposibilita que la población en situación de
desplazamiento forzado pueda retornar a sus hogares y reconstruir su proyecto
de vida, ya que en uno u otro escenario, bien sea que las víctimas decidan
voluntariamente celebrar estos contratos o que no lo hagan, pueden
voluntariamente retornar a sus predios, si así lo deciden, y con cumplimiento
de los requisitos para que se realice el retorno, los cuales hacen referencia a
condiciones de voluntariedad, seguridad, dignidad y posibilidades de
autosostenimiento de las víctimas.
En este orden de ideas, no
encuentra la Corte que la norma vulnere el artículo 64 de la
Constitución que consagra el derecho fundamental a la tierra de la población
campesina, ni la obligación del Estado de realizar acciones para elevar la calidad de vida de
esta población, tales como garantizar la  educación, salud, vivienda, seguridad
social, recreación y crédito, el apoyo y especial protección al desarrollo de
las actividades agropecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, y a la
construcción de obras de infraestructura física en la zona rural.[57].
De otra parte, tampoco estima la
Corte que el artículo 99 transgreda el numeral 2.1 de los Principios sobre la restitución de
las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas de
las Naciones Unidas de 2005, según el cual: “todos los refugiados y
desplazados tienen derecho a que se les restituyan las viviendas, las tierras y
el patrimonio de que hayan sido privados arbitraria o ilegalmente o a que se
les indemnice por cualquier vivienda, tierra o bien cuya restitución sea
considerada de hecho imposible por un tribunal independiente e imparcial”.
Por el contrario, la norma prevé expresamente la garantía del dominio real y
efectivo de la víctima sobre el predio restituido, y presenta como una opción
voluntaria para la víctima la posibilidad de celebrar este tipo de contratos de
uso, bajo la supervisión y autorización del Magistrado y siempre y cuando se
hubiere probado la buena fé exenta de culpa de explotador agro-industrial.
De esta manera, la norma no
impide que las víctimas puedan rechazar voluntariamente la opción de la
celebración de los contratos de uso, y pueda optar por regresar a sus tierras,
derecho que en ningún momento se vulnera al permitir opcional y voluntariamente
que la víctima y el explotador agroindustrial puedan celebrar este tipo de
contratos. Por esta razón, la norma no se encamina a perpetuar la situación de
desplazamiento y desarraigo de la población rural, ni propicia el
debilitamiento de la cultura campesina en Colombia, tal y como lo indican los
demandantes.
En este sentido, observa
igualmente la Sala que la norma no transgrede el principio rector 28 de los
Desplazamientos Internos formulado en 1998 por las Naciones Unidas y la sección
cuarta de los Principios sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio
de los refugiados y las personas desplazadas de las Naciones Unidas de 2005,
los cuales integran el bloque de constitucionalidad, así como también, la
jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre derecho al retorno.[58]
De
esta manera, para la Sala es claro que el precepto acusado, en estricto rigor,
no introduce una injerencia que limite el derecho de propiedad, la libertad de
oficio, el derecho al trabajo o el libre desarrollo de la personalidad, como lo
alegan los demandantes. Adicionalmente, no concuerda la
Corte con los demandantes en el sentido de que esta norma discrimine entre
beneficiarios en cuyos predios haya proyectos agroindustriales y los que no
cuentan con estos proyectos, ya que el contrato de uso es una facultad o
posibilidad que prevé la ley para que pacten las partes y sea autorizada por el
Magistrado que conoce del proceso de restitución, de manera que las víctimas
restituidas pueden consentir o rechazar la celebración del contrato de uso que
prevé el artículo 99 de la Ley 1448 de 2011. En las dos situaciones se le está
garantizando la restitución plena a las víctimas y se reconoce el pleno dominio
como condición para la celebración de dicho contrato, de manera que no constata
la Corte que se acredite la violación del derecho a la igualdad o la
afectación o restricción del derecho a la restitución, derecho que se encuentra
salvaguardado por la propia norma al exigir la garantía del dominio real y
efectivo de la víctima sobre el predio.
Finalmente, la norma prevé en el inciso tercero que el
Magistrado (i) velará por la protección de los derechos de las partes y (ii)
velará para que éstos obtengan una retribución económica adecuada. Esta
disposición debe entenderse, en criterio de esta Corporación, en plena armonía
con la voluntad del Legislador, consagrada especialmente en favor de la
efectividad de los derechos de las víctimas, esto es, en consonancia con la tarea
del Magistrado encargado de la restitución y garante de los derechos de las
víctimas. En este sentido, esta disposición debe interpretarse en términos de
que la protección de los derechos a que alude la norma, será la de los derechos
de las víctimas, y en el sentido de que la retribución económica adecuada de
que trata la norma, es la que debe pagar el dueño del proyecto agroindustrial a
la(s) víctima(s) restituida(s). Por tanto, para la
Corte es claro que el entendimiento constitucional de este segmento normativo
es que el Magistrado velará por la protección de los derechos de las víctimas y
por la obtención de una retribución económica adecuada para las víctimas,
teniendo en cuenta que no se trata de una situación en que las partes se
encuentren en igualdad de condiciones, como en la clásica doctrina liberal del
contrato, sino de una situación en la que como ya lo anotó la
Corte, la víctima no solo se encuentra de manera general en una situación de vulnerabilidad
y debilidad manifiesta, sino que dentro del proceso de restitución y ante la
eventual celebración del contrato de uso, se encuentra en una posición de
inferioridad y de desigualdad frente al productor agroindustrial.
La Sala insiste, por tanto,
en que el último párrafo de la norma demandada, debe interpretarse en el
sentido de que el Magistrado debe ejercer efectivamente la protección de los
derechos de las víctimas, y velar por una retribución económica justa y adecuada
a la(s) víctima(s) restituida(s), ya que no se trata de una relación
igualitaria, sino de una relación de una parte fuerte y poderosa
económicamente, frente a una parte débil y vulnerable que ha sido despojada,
usurpada o forzada a abandonar sus predios. Una interpretación contraria daría
lugar a que la norma pueda dar lugar en la práctica, a que se favorezcan los
intereses económicos de los dueños de los proyectos agroindustriales.
De
otra parte, la Corte no puede dejar de indicar de manera categórica, que a
partir de una interpretación sistemática del artículo 99 de la
Ley 1448 de 2011 con la Constitución y las leyes que protegen los derechos de las
víctimas, especialmente con el articulado contenido en la
Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios, estos contratos de uso a los
que alude el precepto demandado del artículo 99 de la
Ley 1448 de 2011, deberán ser autorizados por el Magistrado competente con
pleno respeto y en armonía con las normas superiores y legales que consagran
los derechos de las víctimas de despojo y abandono de tierras a la restitución,
teniendo en cuenta de manera especial los enfoques de derechos y diferencial
sostenidos por la jurisprudencia de esta Corte, de los cuales se deriva una
protección especial en materia de restitución por la condición de género y para
las comunidades indígenas, afrodescendientes y de las minorías étnicas. De esta
manera, el Magistrado deberá tener en cuenta las normas que prevén protecciones
especiales para estas víctimas de despojo, las presunciones legales y de
derecho que se han consagrado en favor de las mujeres y de los territorios
colectivos de las comunidades indígenas, afrodescendientes y de minorías
étnicas. En este sentido, el Magistrado deberá tener necesariamente en cuenta
la protección especial de estas víctimas con enfoque diferencial, y
especialmente el que prima facie no procede la autorización de este tipo
de contratos de uso en los territorios colectivos de comunidades étnicas, dada
su especial naturaleza constitucional, legal y jurídica, las especiales
condiciones históricas de despojo, usurpación y explotación arbitraria a las que
han sido sometidas, así como las limitantes de conservación ecológica y medio
ambiental de dichos territorios.
Con fundamento en todo lo expuesto, la
Corte declarará la constitucionalidad del artículo 99 de la
Ley 1448 de 2011, advirtiendo que las consideraciones expuestas para adoptar
esta decisión hacen parte de la ratio decidendi de este fallo y que por
tanto son vinculantes para determinar el alcance normativo del precepto
demandado.
8.6 Cargo en contra del inciso 3 del artículo 120 de la
Ley 1448 de 2011 por violación de los derechos de las víctimas a la verdad, a
la justicia y a la reparación integral
(i) El
artículo 120 de la Ley 1448 de 2011 regula lo relativo al régimen penal
aplicable para conductas que generen responsabilidad respecto de la inscripción
en el registro de tierras despojadas. El inciso tercero de esta norma que ahora se demanda,
consagra que quienes acudan al proceso y confiesen la ilegalidad de los
títulos o el despojo de las tierras o de los derechos reclamados en el proceso
se harán beneficiarios al principio de oportunidad previsto en el Código de
Procedimiento Penal.
(ii) La acusación por inconstitucionalidad en contra de este inciso alega
que vulnera los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la
reparación integral y consecuentemente desconoce las obligaciones
internacionales del Estado en materia de derechos humanos, al violar los
artículos 2, 29, 93 y 229 de la
Constitución Política; y los artículos 8 y 10 de la
DUDH; los artículos 1, 2, 8, 21 y 25 de la
CADH; los artículos 2 y 14 del PIDCP; los principios 5, 6, 7.3f, que forman
parte de los Principios Rectores de los Desplazamientos internos (Principios
Deng), y los Principios sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio
de los refugiados y las personas desplazadas.
Aducen los actores, que en el artículo se establece la
aplicación del principio de oportunidad previsto en el Código de Procedimiento
Penal en favor de quienes confiesen la ilegalidad de los títulos en los
procesos de restitución de tierras, siendo este precepto inconstitucional
porque esto desconoce la jurisprudencia de la
Corte Constitucional y los estándares internacionales de los derechos de las
víctimas. Aseguran que la Corte ha establecido que en la aplicación del
principio de oportunidad se deben garantizar los derechos de las víctimas a la
verdad, a la justicia y a la reparación.
Evidencian que a nivel interno, la aplicación del
principio de oportunidad  se encuentra regulada en el art. 250 CP, la cual
faculta al ente acusado para establecer los casos en que la persecución penal
de una conducta punible resulta desproporcionada, inútil o irrazonable, sin
embargo, esta figura tiene limitantes impuestos por la
Corte Constitucional con respecto a:  (a) los derechos de las víctimas de los
delitos y por el correlativo deber del Estado de investigar, juzgar y sancionar
la grave criminalidad; (b) las finalidades que tuvo en cuenta el constituyente para
la incorporación del principio de oportunidad en el sistema penal acusatorio;
(c) las características constitucionales del principio de oportunidad; y (d) el
principio de legalidad, respecto del cual afirman que las causales que permiten
la aplicación de este principio deben estar establecidas de modo claro y
preciso, de tal manera que se configure de modo inequívoco las causales de
procedencia con el fin de “i) permitir que el Juez de control de garantías
esté en la capacidad de determinar si en un caso concreto procede o no
renunciar, suspender o interrumpir el ejercicio de la acción penal y garantizar
en tal sentido que el control judicial que se adelante sea realmente efectivo;
ii) no entregar a la Fiscalía una potestad extensa y no precisa, que desborde
el marco de la excepcionalidad, e imposibilite de tal manera el ejercicio del
control de legalidad; y iii) garantizar la seguridad jurídica del procesado y
de las víctimas”.
Adicionalmente, encuentran que con ella el Estado
renuncia a investigar graves violaciones a los derechos humanos y crímenes de
lesa humanidad, al otorgar beneficios a cualquier persona que confiese una
conducta ilegal. En este sentido, consideran que el derecho a la verdad se
vulnera con el hecho,  que el Estado no despliegue todos los medios necesarios
para investigar los hechos que afectaron los derechos de las víctimas y
sancionarlos. Así las cosas, argumentan que la
Corte Constitucional ha sostenido que “la aplicación del principio de
oportunidad o la concesión de cualquier otro beneficio administrativo o penal,
no debe generar ningún tipo de obstáculo para una debida diligencia en las
investigaciones de criminalidad asociada a la comisión de violaciones graves de
derechos humanos”.
Advierten por tanto que al establecer este principio
como se consagró en la Ley 1448 de 2011, se incumplen los estándares
internacionales, se renuncia a la persecución penal del delito de desplazamiento
forzado, se renuncia a investigar si el beneficiario de este delito es el autor
o cómplice del desplazamiento, se omite indagar su posible pertenencia a
estructuras criminales, se olvida investigar la posible vinculación de agentes
estatales y miembros de las fuerzas militares y se deja de lado investigar la
responsabilidad de personas jurídicas y naturales que se beneficiaron del
desplazamiento a pesar de que aparentemente no estén relacionadas con la
comisión del delito.
Encuentran por tanto, que la disposición demandada
promueve la impunidad frente a graves violaciones a los derechos humanos,
desconociendo así el derecho de las víctimas a la verdad, puesto que los hechos
que las afectaron no serán efectivamente investigados. También sostiene que se
convierte en una barrera para garantizar el derecho a la justicia, pues las
personas que cometieron las graves violaciones a los derechos humanos no van a
ser investigadas, procesadas y sancionadas, y en tal sentido la normativa se
convierte en un obstáculo de acceso a la justicia y en un impedimento para que
las víctimas cuenten con recursos efectivos para la exigibilidad de sus
derechos. Adicionalmente, afirman que se vulnera el derecho a la reparación,
pues la indebida investigación de los hechos dará lugar a que muchas
vulneraciones a los derechos humanos no sean reconocidas por las autoridades
judiciales y en este sentido las medidas de reparación no serán ordenadas.
En suma, argumentan que en el caso concreto de la
Ley 1448 de 2011, el principio de oportunidad demandado desconoce los
criterios jurisprudenciales desarrollados por la
Corte Constitucional y los estándares internacionales en materia de derechos
humanos, y desconoce los límites constitucionales impuestos para la
implementación de ese principio.
(iii)  En relación con este cargo, la Corte considera que le asiste razón a
los demandantes sobre la inconstitucionalidad de la norma demandada, por cuanto
las causales de aplicación del principio de oportunidad que contempla el
artículo 120 de la Ley 1448 de 2011, desborda los límites constitucionales
impuestos al Legislador por los derechos de las víctimas a la verdad, a la
justicia y a la reparación, por las siguientes razones:
(a) En cuanto al alcance normativo del artículo 120 de
la Ley 1448 de 2011, encuentra la Corte que este precepto establece el régimen
penal para los delitos que se cometan dentro del proceso de restitución. De
este modo, determina que el que obtenga la
inscripción en el registro de tierras despojadas alterando o simulando
deliberadamente las condiciones requeridas para su inscripción, u ocultando las
que la hubiesen impedido, incurrirá en prisión de ocho (8) a doce (12) años. De
la misma manera, establece que el servidor público que teniendo conocimiento de
la alteración o simulación fraudulenta, facilite, o efectúe la inscripción en
el registro de tierras despojadas, incurrirá en la misma pena e inhabilitación
para el ejercicio de derechos y funciones públicas de diez (10) a veinte (20)
años.
El inciso segundo de la norma determina
que las mismas penas se impondrán al que presente ante el Tribunal solicitud de
restitución de tierras en desarrollo de las disposiciones de esta Ley, sin
tener la calidad de despojado, o a quien presente oposición a una solicitud de
restitución, a través de medios fraudulentos o documentos falsos y a quien
emplee en el proceso pruebas que no correspondan con la realidad.
El inciso tercero ahora demandado,
establece que quienes acudan al proceso y confiesen la ilegalidad de los
títulos o el despojo de las tierras o de los derechos reclamados en el proceso
se harán beneficiarios al principio de oportunidad previsto en el Código de
Procedimiento Penal.
De esta forma, el artículo demandado establece como
destinatarios de la aplicación del principio de oportunidad previsto en el Código
de Procedimiento Penal a (i) quienes acudan al proceso de restitución de
tierras; (ii) confiesen la ilegalidad de los títulos o el despojo de las
tierras o de los derechos reclamados en el proceso de restitución de tierras;
(iii) de manera que se hagan beneficiarios del principio de oportunidad.
Así mismo, este precepto fija ciertas
condiciones para que puedan hacerse acreedores de tal beneficio: (i) acudir al
proceso de restitución de tierras; (ii) confesar la ilegalidad de los títulos;
(iii) confesar el despojo de las tierras; (iv) confesar la ilegalidad de los
derechos reclamados en el proceso.
De manera general, constata la
Sala que del alcance normativo del segmento normativo analizado, se colige que
la aplicación del principio de oportunidad se inserta dentro de un contexto de
justicia transicional, lo cual sin embargo no es óbice para que tal aplicación
no deba ceñirse a los postulados constitucionales, en particular, al respeto de
los derechos fundamentales de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la
reparación integral. En este contexto de justicia transicional, recaba la
Corte, si bien el Legislador goza de una amplia potestad de configuración para
el diseño de las causales que permiten la aplicación del principio de
oportunidad, esta libertad de configuración no es absoluta y tiene claros
límites constitucionales en los derechos de las víctimas de los delitos y el
deber del Estado de investigar, juzgar y sancionar a los responsables de graves
violaciones de los derechos humanos y graves infracciones al Derecho
Internacional Humanitario.
(b) Para esclarecer la constitucionalidad de la norma
demandada, la Sala recordará su jurisprudencia en cuanto a los límites
constitucionales de la aplicación del principio de oportunidad.
Según lo establece el artículo 250 de la
Constitución, la regulación del principio de oportunidad debe insertarse
dentro del modelo de política criminal pública que adopte el Estado para
enfrentar el fenómeno criminal, y ha reconocido que existe una estrecha
relación entre la Constitución y la política criminal, que parte de la idea de
la ¨constitucionalización¨ de aspectos medulares del derecho penal,
tanto en materia sustantiva como procedimental.[59] Por
tanto, dicha política debe concebirse dentro de los límites materiales que señala
la Constitución, entre ellos la garantía de los derechos de las víctimas de
los delitos.
Así, ha expuesto esta Corte que en materia
de grave criminalidad, existen claros compromisos del Estado colombiano que le
señalan imperativos en materia de investigación, juzgamiento y garantías de
acceso, restablecimiento y satisfacción de los derechos de las víctimas, así
como de no repetición con miras a erradicar la impunidad.
De esta manera, la jurisprudencia constitucional
ha impuesto claros límites constitucionales a la potestad de configuración del
Legislador en el diseño de las causales para la aplicación del principio de
oportunidad. Así si bien el artículo 250 superior, difirió expresamente al
Legislador la determinación de las causales que ameritan la aplicación del
principio de oportunidad penal, y goza de una amplia libertad de configuración,
dicha configuración encuentra límites en “(i) Los derechos de las víctimas
de los delitos y del correlativo deber del Estado de investigar, juzgar y
sancionar la grave criminalidad; (ii) de las finalidades que tuvo en cuenta el
constituyente para la incorporación de razones de oportunidad en el sistema
penal acusatorio;  (iii) de las características constitucionales del principio
de oportunidad; (iv) y  el principio de legalidad.”[60]
Así pues, el Legislador debe
respetar estos parámetros constitucionales y estándares internacionales en
materia de respeto a los derechos de las víctimas a la hora de diseñar las
causales de aplicación del principio de oportunidad penal, igualmente en
modelos de justicia transicional, ya que estas garantías no se suspenden ni se
interrumpen en los modelos denominados de justicia transicional[61], y en consecuencia los Estados
deben asegurar, aún en estos contextos, estándares mínimos en materia de
justicia, verdad y reparación, a los cuales se hizo referencia en la parte
considerativa de esta sentencia.
En armonía con lo anterior, la
jurisprudencia de esta Corte[62]
ha destacado los siguientes rasgos del principio de oportunidad:  “(i) es
una figura de aplicación excepcional mediante la cual se le permite al fiscal
suspender, interrumpir o renunciar al ejercicio de la acción penal; (ii) las
causales de aplicación del principio de oportunidad deben ser establecidas por
el legislador de manera clara e inequívoca; (iii) debe ser aplicado en el marco
de la política criminal del Estado;  (iv) su ejercicio estará sometido al
control de legalidad por parte del juez que ejerza las funciones de control de
garantías; (v) su regulación debe ser compatible con el respeto por los
derechos de las víctimas.”[63]
De acuerdo con el mandato
constitucional, corresponde al Legislador señalar los casos excepcionales en
los cuales la Fiscalía puede suspender, interrumpir o renunciar a la
persecución penal. Sin embargo, tal como lo ha puesto de presente la
jurisprudencia de esta Corte, a la hora de diseñar las causales excepcionales
para la aplicación del principio de oportunidad el Congreso debe respetar
además de la finalidad constitucional de la institución, otros parámetros
superiores como son: el deber de asegurar la vigencia de un orden justo y en
ese marco garantizar los derechos de las víctimas;  el principio de
legalidad;   y  la articulación del principio con la política criminal del
Estado.
En cuanto al principio de legalidad como
límite constitucional a la potestad de configuración legislativa en el diseño
de las causales para la aplicación del principio de oportunidad, esta Corte ha
destacado que las causales que autorizan su aplicación “deben ser definidas
por el legislador de manera clara y precisa, de suerte que la facultad
discrecional de aplicación no se convierta en una posibilidad de aplicación
arbitraria.”[64]
De esta forma, en virtud del carácter excepcional o reglado del principio
de oportunidad acogido por el constituyente, “al legislador le está vedado
establecer causales extremadamente vagas o ambiguas de invocación de aquél, por
cuanto los ciudadanos no tendrían certeza alguna acerca de bajo qué condiciones
el órgano de investigación del Estado puede acudir o no ante el juez de control
de garantías para efectos de solicitar la suspensión, interrupción o renuncia
del ejercicio de la acción penal.”[65]
Así, la
Corte ha exigido cierto grado de precisión y claridad en el señalamiento de
las casuales de aplicabilidad del principio de oportunidad[66], pues se trata
de establecer límites objetivos, claros y precisos a las facultades
discrecionales de los funcionarios. A este respecto la
Corte ha concluido que “el legislador se encuentra limitado por el carácter
excepcional y reglado del principio de oportunidad penal diseñado por el
constituyente, que le impone determinar con claridad y precisión las causales
en las cuales puede aplicarse. La definición por parte del legislador de los
casos estrictos y taxativos en que procedería, cumple propósitos fundamentales
de seguridad jurídica para el procesado y las víctimas, orientar el ejercicio
del margen de discrecionalidad que se reconoce al fiscal para la aplicación del
principio de oportunidad, y permitir y eficaz control judicial por parte del
Juez de Garantías.” [67]
(c) Con base en la jurisprudencia
constitucional expuesta, esta Sala concluye que el inciso 3 del artículo 120 de
la Ley 1448 de 2011 es inconstitucional por cuanto (1) vulnera el orden justo,
los derechos de las víctimas, y desconoce el deber del Estado de investigar  y
juzgar  las graves violaciones de los derechos humanos y las infracciones al
derecho internacional humanitario; (2) quebranta los límites constitucionales
previstos para la aplicación del principio de oportunidad; y (3) no excluye de
su aplicación graves violaciones de derechos humanos.
(1) En cuanto a la vulneración del orden
justo, los derechos de las víctimas y el desconocimiento del deber del Estado
de investigar y juzgar las graves violaciones de los derechos humanos y las
infracciones al derecho internacional humanitario, la
Corte concluye a partir del alcance normativo del inciso 3 del artículo 120 de
la Ley 1448 de 2011, que esta norma no involucra exigencias de garantía de
verdad y de justicia para las víctimas. De esta manera, a juicio de la
Sala se vulnera el derecho a la verdad, por cuanto la norma exige para el
otorgamiento del beneficio solo la confesión de manera general, sin
cualificarla y sin condicionarla a actos de cooperación que contribuyan al
establecimiento del alcance real de la responsabilidad del participante y de
otros participantes u organizaciones criminales en los delitos cometidos con el
fin de despojar, usurpar o forzar el abandono de tierras y de bienes de las
víctimas del conflicto interno en Colombia y consolidar títulos ilegales de
tierras.
De otra parte, advierte la
Sala que se vulnera igualmente el derecho a la justicia, ya que la norma
condiciona la concesión del beneficio del principio de oportunidad a que se
cumplan con unas condiciones,
tales como acudir al proceso de restitución de tierras; confesar la ilegalidad
de los títulos; confesar el despojo de las tierras; confesar la ilegalidad de
los derechos reclamados en el proceso; pero al mismo tiempo implica una clara
renuncia del Estado a la investigación de los delitos confesados relativos al
despojo, usurpación, abandono forzado, los cuales se originaron en graves
violaciones de derechos humanos, tales como el desplazamiento forzado. Observa
por tanto la Corte que la norma parte de una especie de presunción de veracidad
acerca de las confesiones, presunción frente a la cual el Estado renuncia a su
deber de investigar, juzgar y establecer responsabilidades penales, de manera
que no se contempla una exigencia investigativa dentro del proceso en el cual
se evalúa la aplicación al principio de oportunidad, de forma que el Estado
renuncia a la investigación penal.
Adicionalmente, para la Corte es claro que aun
cuando en este caso se trata de la exigencia de confesión respecto de graves
delitos de violaciones a los derechos humanos, tal confesión sólo podría dar
lugar a una rebaja de pena, y no a la renuncia a la acción penal, comoquiera
que la normatividad internacional impone restricciones para los delitos que han
dado origen a graves, sistemáticas y continuas violaciones de derechos humanos,
como es el caso de los delitos que han dado lugar al despojo, usurpación y
abandono forzado de tierras por parte de las víctimas del conflicto interno
colombiano, y a la consolidación de títulos ilegales de tierras.
De otra parte, la
Sala encuentra que esta norma, para la aplicación del principio de
oportunidad, ni siquiera plantea actividad investigativa al interior del
proceso de restitución, no obstante la gravedad, continuidad y sistematicidad
de los delitos que dieron lugar al despojo, usurpación o abandono forzado de
tierras por parte de los criminales u organizaciones criminales, y la violación
a gran escala de los derechos humanos que estas conductas supusieron, y a la multiplicidad
de víctimas y el accionar de los perpetradores a través de estructuras con un
alto grado de organización, de manera que no se diseña una estrategia
investigativa a nivel micro, ni a nivel macro.
En armonía con lo anterior, en criterio de la
Corte esta política criminal en el marco de justicia transicional no prevé la
investigación de la criminalidad organizada o a gran escala que dio lugar al
despojo, usurpación o abandono forzado de tierras como núcleo fundamental del
conflicto armado en Colombia, de manera que esta exigencia de los estándares
internacionales en esta materia, tampoco se satisface por la norma. De esta
manera, la Sala encuentra que la estrategia investigativa para enfrentar un
fenómeno criminal de esta entidad relativo a la masiva, continua y sistemática
usurpación, despojo y abandono forzado de tierras en Colombia, como motivación
central del conflicto armado en el país, no puede reducirse a una exigencia de
confesión. A este respecto, esta Corporación encuentra que la existencia de una
estrategia de judicialización adecuada para investigar, juzgar y determinar
responsabilidades penales en estos delitos de graves violaciones a los derechos
humanos, que han dado lugar al despojo, usurpación y abandono forzado de
tierras en Colombia, constituye uno de los ejes fundamentales para la
satisfacción de las exigencias de verdad y de justicia, a los cuales no puede
renunciar el Estado colombiano so pretexto de inscribirse la medida en un
contexto de justicia transicional.
En síntesis, esta norma en la cual se
sustituye una adecuada estrategia de investigación, por la confesión y
aplicación del principio de oportunidad, resulta con múltiples problemas
constitucionales, ya que: (i) comporta la renuncia del Estado a investigar
conductas delictivas que están relacionadas con graves violaciones de los
Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario que han dado lugar al
despojo, usurpación y abandono forzado de tierras, contraviniendo los mandatos
constitucionales, la jurisprudencia de esta Corte y claros mandatos y
estándares internacionales en la materia; (ii) la norma tiene como única
estrategia investigativa la confesión del investigado en relación con la
ilegalidad de los títulos y de los delitos que dieron lugar al despojo,
usurpación o abandono forzado de tierras, puesto que el precepto solo
condiciona la aplicación del principio de oportunidad a que se confiesen los
ilícitos relativos a los títulos o al despojo de tierras. (iii) Adicionalmente,
la norma se aparta del principio de presunción de inocencia, ya que parte de
una presunción de veracidad, renunciando a la necesidad de un mínimo de
investigación y de prueba que permita colegir la autoría o participación en la
conducta y su tipificación. De esta manera, no se exige en el precepto
cuestionado, prueba mínima de responsabilidad y ni siquiera tipificación de la
conducta, toda vez que se alude solamente de manera general a la confesión del
participante dentro del proceso de restitución.
(2)  De otra parte, el inciso tercero del
artículo 120 quebranta los límites constitucionales previstos para la
aplicación del principio de oportunidad, por vulneración del principio de legalidad
al constituir una disposición ambigua.
A este respecto la
Corte ha establecido que “[e]l principio de oportunidad está concebido como
una excepción al principio de legalidad y obligatoriedad en el ejercicio de la
acción penal. Por tratarse de una institución excepcional y reglada, tal como
fue la opción elegida por el constituyente secundario colombiano, los
presupuestos para su aplicación deben estar plenamente delimitados y enmarcados
en la ley. Las reglas vagas y ambiguas en relación con la operatividad del
principio de oportunidad pueden conducir a que el mecanismo  se amplíe a
hipótesis no previstas por el legislador, y a que se dificulte el control sobre
las decisiones de suspensión, interrupción o renuncia a la acción penal.” [68]
De esta manera, el Legislador, a pesar de
gozar de un margen razonable de interpretación en la aplicación del principio
de oportunidad, debe suministrar de manera clara, elementos objetivos que le
indiquen las valoraciones que debe adelantar y los fines que debe perseguir en
la aplicación del mecanismo.
Una aproximación al contenido normativo del
artículo 120 de la Ley 1448 de 2011, permite advertir que en efecto, tal como
lo señalan los demandantes y algunos de los intervinientes, contiene
expresiones que no se encuentran debidamente precisadas, en los términos que lo
exige el principio de legalidad y taxatividad, y es ambiguo puesto que:
i) No exige que para la aplicación del principio de oportunidad,
se corrobore la información expuesta por quien se presente con el fin de ser
beneficiario del mismo.
ii) No señala la obligación de investigar cuales
fueron las circunstancias de ilegalidad en las cuales se adquirió o tomó
posesión de los predios, esto es, la forma en la que se generó el despojo o
desplazamiento de quienes tenían derechos sobre los bienes inmuebles frente a
los cuales se adelanta el proceso de restitución.
iii) No señala el deber de investigar los móviles del
delito de desplazamiento, los autores del mismo, los cómplices, las estructuras
macro criminales relacionadas con su ejecución, y los demás delitos que se
pudieran haber configurado con el fin de desplazar o despojar a la población.
iv)
No establece ni delimita frente a qué delito se pueden aplicar el principio de
oportunidad, lo que permitiría incluso que de acuerdo a lo establecido por la
norma, se deje en la impunidad graves violaciones a los derechos humanos así
como delitos de lesa humanidad.
El problema más relevante que encuentra la
Corte relativo al respecto del principio de legalidad, es que la norma no
designa taxativamente los delitos respecto de los cuales procedería la
aplicación del principio de oportunidad. De acuerdo con  el tenor de  la
causal, esta se aplicaría de manera general a quienes acudan al proceso y confiesen la
ilegalidad de los títulos o el despojo de las tierras o de los derechos
reclamados en el proceso [los cuales] se harán beneficiarios al principio de oportunidad
previsto en el Código de Procedimiento Penal.
Para la
Corte, la naturaleza del delito que dio lugar a la ilegalidad de los títulos o
al despojo de tierras o a los derechos reclamados en el proceso, es
determinante para la estructuración de la causal de aplicación del principio de
oportunidad, de manera que el Legislador debió precisar el tipo penal.
Adicionalmente, encuentra la Corte que la determinación del tipo penal, reviste
particular relevancia justamente para excluir el riesgo de que conductas
respecto de las cuales existe prohibición expresa de renuncia a la
investigación, queden amparadas bajo una causal de principio de oportunidad, en
clara contravía de la Constitución, de la jurisprudencia constitucional y de
los estándares internacionales en la materia.
De otra parte, de acuerdo con la
jurisprudencia de esta Corte, “la aplicación de las causales del principio
de oportunidad exige un principio de verdad respecto de la autoría y la tipicidad
de la conducta, comoquiera que deben existir elementos de juicio fácticos
que conduzcan a inferencias razonables sobre la realización de la conducta, su
adecuación típica y la participación del investigado en la misma, a fin de
que el fiscal sopese la pertinencia de dar aplicación al principio de
oportunidad y el juez pueda ejercer efectivo control sobre esa determinación[69].
Esto solo es posible a partir de una mínima acreditación de la ocurrencia de un
hecho que debe estar previamente definido en la ley” [70], principio de verdad respecto de la
autoría y de la tipicidad de la conducta que se extrañan en esta normativa.
En síntesis, la causal del inciso tercero
del artículo 120 de la Ley 1448 de 2011, es inconstitucional por violación del
principio de legalidad, debido a que no establece de forma taxativa e
inequívoca todos y cada uno de los elementos constitutivos de la causal, ni
contempla criterios objetivos que orienten el margen de discrecionalidad que se
reconoce al fiscal en esta materia. La incertidumbre que genera el diseño de la
causal impide que el juez de control de garantías pueda ejercer un efectivo
control sobre la decisión del fiscal de dar aplicación al principio de
oportunidad en situaciones concretas.
(3) Finalmente, el inciso tercero del
artículo 120 de la Ley 1448 de 2011 no excluye de la aplicación del principio
de oportunidad a las graves violaciones de derechos humanos.
Sobre el particular esta
Corporación señaló que “una de las limitaciones a la aplicación del
principio de oportunidad es la existencia de acuerdos internacionales en virtud
de los cuales Colombia se compromete a sancionar delitos que por su gravedad
ofenden la conciencia social y resulta especialmente sensibles en el panorama
internacional”.[71] Esa limitación para la
suspensión, interrupción o extinción de la acción penal, se extiende a las
graves violaciones de los derechos humanos y así lo ha sostenido la
jurisprudencia constitucional.[72]
Advierte
la Corte que esta norma no trae exclusiones de la aplicación del principio de
oportunidad para ser aplicado en procesos que se hayan originado en graves
infracciones al Derecho Internacional Humanitario[73], delitos de
lesa humanidad[74],
crímenes de guerra[75],
genocidio[76],
conductas dolosas cuando la víctima sea un menor de 18 años. Igualmente,
advierta la Sala un vacío en relación con la participación de las víctimas en
este proceso, para la aplicación del principio de oportunidad.
Por tanto, encuentra la
Corte que en la configuración actual del inciso 3 del artículo 120 de la
Ley 1448 de 2011 se incurre así mismo en un déficit de protección de los
derechos humanos y de la dignidad humana, comoquiera que se omite relacionar
dentro del catálogo de crímenes excluidos de la aplicación del principio de
oportunidad las graves violaciones de derechos humanos. La referencia
explícita a los crímenes de lesa humanidad resulta insuficiente, toda
vez que, como ya lo ha advertido la Corte, pueden presentarse actos
constitutivos de graves violaciones a los derechos humanos que no obstante su
intrínseca gravedad, no se enmarcan dentro de patrones o contextos de
sistematicidad o generalidad, y por ende técnicamente no clasificarían dentro
de aquella categoría, pero respecto de los cuales subsiste el imperativo
internacional de investigar, juzgar y sancionar.
En esa medida constata la
Corte que inciso 3º del artículo 120 de la
Ley 1448 de 2011 examinado excluye de sus consecuencias jurídicas, una
categoría de violaciones que por su gravedad y relevancia en el plano
internacional, es asimilable a los casos previstos en la norma. Su inclusión se
hace necesaria para armonizar el texto legal con los mandatos de la
Carta, toda vez que no existe ninguna justificación para no incluir las graves
violaciones de los derechos humanos dentro de las prohibiciones para la
aplicación del principio de oportunidad. Se trata de hechos que comparten el
similar nivel de gravedad, de reproche  internacional y que convocan, en ese
plano las mismas exigencias en materia de lucha contra la impunidad. Al no
haber excluido estos delitos para conceder el beneficio del principio de
oportunidad se está incumpliendo claros imperativos constitucionales derivados
de los tratados internacionales sobre derechos humanos que forman parte del
cuerpo de la Constitución.
(d) En punto a este tema, la
Sala no coincide con el concepto
presentado por el Ministerio Público, en cuanto señala que cuando los
victimarios confiesan sus crímenes y son beneficiarios del principio de
oportunidad, esto en nada afecta los derechos humanos, ni la jurisprudencia
internacional. Lo anterior, por cuanto considera que todo delincuente debe
responder por sus crímenes ante la justicia, y puede acogerse al principio de
oportunidad con los beneficios que le otorgue la
Ley.
(e) En conclusión, la
Corte encuentra que la causal contenida en el inciso 3º del artículo 120 de la
Ley 1448 de 2011, para la aplicación del principio de oportunidad, es
contraria a los artículos 1° y 93 de la
Constitución, así como a los artículos 8 y 25 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, comoquiera se vulnera el orden
justo, se renuncia al deber de investigar, juzgar y sancionar a los
responsables de graves delitos, se viola el principio de legalidad y no se
excluyen de su aplicación graves violaciones a los Derechos Humanos o al
Derecho Internacional Humanitario.
En consecuencia, la
Corte declarará la inexequibilidad del inciso 3º del artículo 120 de la
Ley 1448 de 2011.
8.7 Cargo en contra del artículo 207 de la
Ley 1448 de 2011 por violación de los derechos de las víctimas
(i) El
artículo 207 de la Ley 1448 de 2011 objetado dispone que cualquier persona que demande la condición de víctima en los
términos del artículo 3o de la presente Ley, que utilice las vías de hecho para
invadir, usar u ocupar un predio del que pretenda restitución o reubicación
como medida reparadora, sin que su situación jurídica dentro del proceso de
restitución de tierras despojadas y abandonadas forzosamente haya sido resuelta
en los términos de los artículos 91, 92 y siguientes de la
Ley 1448 de 2011, o en las normas que las modifiquen, sustituyan o adicionen,
perderá los beneficios establecidos en el Capítulo III del Título IV de la
Ley 1448 de 2011.  Dispone igualmente, que lo anterior se establece sin
perjuicio de la aplicación de las demás normas vigentes que sancionen dicha
conducta.
(ii) La demanda considera que esta disposición relativa a la pérdida de los
derechos de las víctimas por el uso, invasión u ocupación de predios objeto de la
restitución, viola los artículos 1, 2, 13, 58, 64 y 93 de la
Constitución Política; los artículos 7, 8 y 17 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos; los artículos 21 y 25 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos; los artículos 2 y 10, del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos; los Principios sobre Reparación
a las Víctimas de Graves Violaciones a Derechos Humanos e infracciones al
Derecho Internacional Humanitario; y los Principios de Pinheiro.
Consideran los demandantes que hay situaciones de
hecho que llevan a la invasión, uso u ocupación de predios que obedecen a fines
constitucionales por lo que gozan de protección del ordenamiento jurídico que
desconoce el legislador. Además, encuentran que la norma hace nugatorio el
derecho al retorno de las víctimas por cuanto limita el uso y disfrute de sus
predios a un pronunciamiento por parte de un Juez. Anotan que la
Corte Constitucional en sede de tutela, ha amparado en repetidas ocasiones los
derechos de las víctimas frente a medidas de desalojo, en el entendido de que
la presencia de los desplazados en los predios ocupados obedece a un interés
superior constitucionalmente protegido.
Aseveran que la disposición acusada es una medida
restrictiva y desproporcionada, que comporta una sanción a priori que
excluye a la víctima de intentar el retorno y perseguir la restitución. Por lo
tanto, consideran que el hecho de invadir no puede privar a la víctima de su
condición de tal, cuando conforme a la jurisprudencia de la
Corte Constitucional la mencionada condición no depende de un pronunciamiento
que haga el Estado de ello, ni del que efectúe alguna de sus autoridades, sino
que se desprende de unas condiciones fácticas concretas.
Por otra parte, afirman que la
Corte ha considerado que los Principios de la
Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las Personas
Desplazadas hacen parte del bloque de constitucionalidad por lo que su
cumplimiento es obligatorio.
Concluyen por tanto que no puede pervivir en el
ordenamiento jurídico una norma como el art. 207 de la
Ley 1448 de 2011, ya que “…esta medida cierra a las víctimas la posibilidad
de que se debata dentro de un proceso su derecho y que se ordene la restitución
jurídica y material, constituyéndose en un impedimento o retroceso contrario al
mandato constitucional de garantizar el goce efectivo de los derechos de todos
los desplazados”.
(iii) Considera la
Sala que les asiste razón a los demandantes al considerar que la norma es
inconstitucional por cuanto la disposición resulta desproporcionada e
irrazonable respecto de la protección de los derechos de las víctimas, al
desconocer la calidad de víctima y su derecho a la restitución en razón de una
situación de hecho, por las siguientes razones:
(a) En cuanto al alcance normativo del
precepto, este determina que (1) cualquier persona que demande la condición de
víctima en los términos del artículo 3º de la
Ley 1448 de 2011, (2) que utilice las vías de hecho para invadir; (3) para
usar o ocupar un predio, (4) del que pretenda la restitución o reubicación como
medida reparadora, (5) sin que su situación jurídica dentro del proceso de
restitución de tierras despojadas y abandonadas forzosamente haya sido resuelta
en los términos de los artículos 91, 92 y siguientes de la
Ley 1448 de 2011, o en las normas que la modifiquen, sustituyan o adicionen,
(6) perderá los beneficios establecidos en el Capítulo III del Título IV de la
Ley 1448 de 2011, (7) lo anterior, sin perjuicio de la aplicación de las demás
normas vigentes que sancionen dicha conducta.
Por su parte los artículos 91, 92 y
siguientes de la Ley 1448 de 2011 a los que remite la norma, establecen
regulaciones en torno a la restitución a las víctimas, de manera que el
artículo 91 trata sobre el contenido del fallo de restitución de la propiedad,
posesión u ocupación de baldíos; el artículo 92 se refiere al recurso de
revisión de la sentencia; el artículo 93 regula las notificaciones; el 94
contiene las actuaciones y trámites inadmisibles; el 95 trata sobre acumulación
procesal; el artículo 96 consagra disposiciones respecto de información para la
restitución; el artículo 97 trata sobre compensaciones en especie y
reubicación; el 98 sobre pago de compensaciones; el artículo 99 relativo a contratos
para el uso del predio restituido; el artículo 100 trata la entrega del predio
restituido; el artículo 101 regula la protección de la restitución; y el 102
relativo al mantenimiento de la competencia después del fallo.
De otra parte, el Capítulo III del Título
IV de la Ley 1448 de 2011 a la cual se remite la norma demandada, al establecer
que las víctimas que incurran en los actos prescritos por dicha norma, perderán
los beneficios que establece dicho aparte normativo, se refiere nada más ni
nada menos al capítulo que regula en su integridad la restitución de tierras,
las acciones de restitución para los despojados –art.72-, los principios de la
restitución –art.73-, el despojo y abandono forzado de tierras –art.74-, los
titulares del derecho a la restitución –art.75-, el registro de tierras
presuntamente despojadas y abandonadas forzosamente –art.76-, las presunciones
de despojo en relación con los predios inscritos en el registro de tierras despojadas
–art.77-, la inversión de la carga de la prueba –art.78-, la competencia para
conocer de los procesos de restitución –art.79-, la competencia territorial
–art.80-, la legitimación –art.81, la solicitud de restitución o formalización
por parte de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de
Tierras Despojadas –art.82-, la solicitud de restitución o formalización por
parte de la víctima –art.83-, el contenido de la solicitud –art.84-, el trámite
de la solicitud –art.85-, la admisión de la solicitud –art. 86-, el traslado de
la solicitud –art. 87-, las oposiciones –art. 88-, las pruebas –art. 89-, el
periodo probatorio –art.90-, el contenido del fallo –art.91-, el recurso de
revisión de la sentencia –art.92-, las notificaciones –art. 93-, las
actuaciones y trámites inadmisibles –art.94-, la acumulación procesal –art.95-,
la información para la restitución –art.96-, las compensaciones en especie y
reubicación –art.97-, el pago de compensaciones –art.98-, los contratos para el
uso del predio restituido –art.99-, la entrega del predio restituido –art.
100-, la protección de la restitución –art.101-, el mantenimiento de
competencia después del fallo –art.102-, la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas
–arts. 103 a 113, las normas para las mujeres en los procesos de restitución
–arts. 114 a 118, la creación de cargos –art.119-, y el régimen penal
–art.120-, mecanismos reparativos en relación con los pasivos –art.121-, y
normas especiales –art.122-.
De conformidad con lo anterior,
evidencia la Corte que el alcance normativo de esta disposición acusada es
realmente gravoso y lesivo para los derechos de las personas que demanden la
condición de víctima en los términos del artículo 3º de la
Ley 1448 de 2011, y que incurran en vías de hecho como invadir, usar o
ocupar un predio, respecto del cual pretendan la restitución o reubicación
como medida reparatoria, sin que se haya resuelto su situación jurídica dentro
del proceso de restitución de tierras despojadas y abandonadas forzosamente, ya
que la norma prevé que la víctima perderá los beneficios establecidos en el
Capítulo III del Título IV de la Ley 1448 de 2011, es decir, todos los
beneficios que se puedan derivar del proceso de restitución de bienes
usurpados, despojados o abandonados de que trata el capítulo que la
Corte acaba de reseñar, y adicionalmente dispone que la anterior consecuencia
jurídica se producirá sin que se excluya la aplicación de las demás normas
vigentes que sancionen dichas conductas.
(b) De otra parte, la
Sala debe recordar que existen múltiples casos[77] en
que la jurisprudencia constitucional ha defendido y protegido los derechos de
las víctimas a la restitución de tierras y viviendas, a pesar de censurar la
ocurrencia y utilización de las vías de hecho adoptadas, teniendo en cuenta el
estado de vulnerabilidad y debilidad manifiesta en que se encuentran, las
causas estructurales que dan lugar a estos fenómenos, las demoras, negligencia,
omisiones y falencias en las rutas, trámites y procesos de atención y
reparación integral a las víctimas por parte del Estado, los derechos de las
víctimas ante medidas desproporcionadas de desalojo, las situaciones de
necesidad y fuerza mayor en las que se ven incursas las víctimas, y las claras
obligaciones del Estado en materia de atención, de restitución y de reparación
integral a las víctimas.
Así, en cuanto a las medidas de desalojos forzosos
frente a población vulnerable, en estado de debilidad manifiesta, sujetos de
especial protección o víctimas de desplazamiento forzado, que han utilizado las
vías de hecho para la ocupación de bienes inmuebles, esta Corporación ha
protegido en muchos casos los derechos de esta población en materia de
desalojos forzosos. En este sentido, en estas decisiones, la
Corte (i) ha reconocido el carácter de sujetos de especial protección
constitucional de estas personas; (ii) ha advertido la negligencia de las autoridades competentes en el
cumplimiento de sus obligaciones de defensa, respeto y garantía de los derechos
de estos grupos poblacionales;  (iii) ha establecido la procedencia por vía de
tutela de la protección del derecho fundamental a la vivienda digna. (iv) Así
mismo, esta Corte ha consignado importantes consideraciones sobre los desalojos
forzados a la luz del artículo 51 Superior, la jurisprudencia constitucional
sobre las obligaciones del Estado para asegurar el derecho a la vivienda digna
de las personas en situación de vulnerabilidad o debilidad manifiesta, o
sujetos de especial protección constitucional, la relación entre los desalojos
forzosos y el derecho humano a la vivienda adecuada establecido en el artículo
11, párrafo 1, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, bajo las directrices del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales de la ONU vertidas en su Observación General No. 7 (En adelante, OG
7 del Comité DESC). (v) En armonía con lo anterior, esta Corporación ha
decidido, dependiendo de los elementos particulares de cada caso en concreto, o
bien proteger a la población suspendiendo la orden de desalojo, o bien
protegerlos reconociendo la improcedencia de suspender la orden de desalojo,
dada la necesidad del mismo, atendiendo situaciones especiales de riesgo para
la población vulnerable, pero ordenando simultáneamente a las autoridades
competentes, la garantía del derecho a la vivienda digna, a través de asegurar
albergues transitorios acordes con la dignidad humana que constituyan una
solución temporal, mediante la reubicación de la población, y la consolidación
de soluciones duraderas y permanentes al problema de la vivienda digna para
esta población.[78]
Todo lo anterior, sin desconocer en ningún
momento la gravedad de la adopción de vías de hecho como mecanismo para la
obtención de derechos, y tratando de propender por unas las condiciones
materiales y jurídicas con el fin de que se supere este tipo de conductas y de
cultura entre las víctimas, y sin perjuicio de las medidas o actuaciones
administrativas, policivas o judiciales a que haya lugar, pero sin desconocer
tampoco la condición de víctimas que siguen ostentando a pesar de las vías de
hecho y los derechos que en tal calidad les corresponden.
(c) Por tanto, la
Corte encuentra que el cargo enervado debe prosperar ya que la consecuencia
jurídica que prevé la norma respecto del supuesto normativo relativo a la
utilización de vías de hecho utilizadas por las víctimas del conflicto, en
cuanto a la invasión, uso u ocupación de un predio, respecto del cual tengan
pretensiones de restitución, son totalmente desproporcionadas e irrazonables,
ya que ante tal supuesto no se puede llegar a desconocer ni la condición de
víctima, ni los derechos que de dicha condición emanan.
En este sentido, la norma demandada no supera el test
de razonabilidad o proporcionalidad en sentido estricto, por tratarse de los
derechos fundamentales de las víctimas del conflicto armado interno. Así, la
norma (i) no persigue una finalidad constitucional; (ii) ni es adecuada,
idoneidad ni necesaria para la consecución de una finalidad constitucional; y
(iii) mucho menos resulta proporcionada en sentido estricto.
De esta manera, en criterio de esta Corte, si bien la
norma puede atender un fin constitucional legítimo, como es el evitar el uso de
medios ilegítimos e ilegales, para la consecución y reivindicación de un
derecho, no se encuentra en armonía con el fin constitucional que prima
facie debe atender la Ley 1448 de 2011, el cual es la protección y garantía
de los derechos fundamentales de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la
reparación, y en este caso específico, a la restitución como componente
preferente y primordial de la reparación integral. Así el fin constitucional
legítimo de tratar de evitar las vías y actuaciones de hecho para la
reivindicación de los derechos de las víctimas, se encuentra en clara
contradicción con el fin constitucional superior y que debe orientar de manera
prevalente la Ley que nos ocupa, el cual es la protección y garantía de los
derechos de las víctimas de graves delitos, como lo es primordialmente el
derecho a la restitución.
De otra parte, la medida adoptada por la norma de
sancionar a las víctimas con la pérdida de los derechos a la restitución,
tampoco resulta adecuada, ni idónea, ni mucho menos necesaria, ni para la consecución
del fin constitucional de evitar la ocurrencia de vías de hecho para la
reivindicación de derechos, puesto que para ello ya existen disposiciones
normativas de carácter administrativo y judicial; ni mucho menos resulta
adecuada, idónea o necesaria para alcanzar la finalidad constitucional relativa
a la protección y garantía de los derechos de las víctimas a la verdad, a la
justicia, a la reparación, y especialmente a la restitución. Lo anterior, por
cuanto la consecuencia jurídica que se deriva del supuesto relativo a la
utilización de vías de hecho como invadir, usar o ocupar predios, frente a los
que adicionalmente las víctimas tienen unas expectativas legítimas de
restitución, es totalmente inadecuada y adolece de idoneidad, tanto para evitar
que se utilicen las vías de hecho previstas por la norma, como para proteger el
fin primordial de la Ley 1448 de 2011 relativo al derecho a la reparación y a
la restitución de las víctimas, ya que lo que prevé la disposición es
precisamente que las víctimas perderán sus derechos a la restitución.
Adicionalmente, la medida tampoco resulta imperiosamente necesaria, por cuanto
para evitar y controlar el uso de estas vías de hecho existen ya mecanismos
administrativos y judiciales en la jurisdicción ordinaria que van desde
sanciones administrativas hasta la judicialización de las personas que incurren
en estas conductas.
Adicionalmente, la norma acusada no supera el
requisito de ser una medida proporcional en sentido estricto, ya que la medida
es excesivamente gravosa y lesiva para los intereses y derechos fundamentales
de las víctimas a la reparación integral y a la restitución, al prever que las
personas que incurran en las vías de hecho de invasión, uso o ocupación del
predio respecto del cual aspiren a su restitución, perderán los beneficios
consagrados en el capítulo de la Ley 1448 de 2011 destinado a regular la
restitución de las víctimas.
Finalmente, esta Corporación
encuentra necesario precisar que la decisión de inexequibilidad ha adoptar, no
implica que la Corte esté aprobando o cohonestando con las vías de hecho
utilizadas por las víctimas. Todo lo contrario, la
Sala resalta que (i) no desconoce, en ningún momento, la gravedad de la
adopción de vías de hecho como mecanismo para la obtención de derechos por
parte de las víctimas; (ii) reprocha la utilización de este tipo de medidas;
(iii) trata de propender hacia unas condiciones materiales y jurídicas con el
fin de que se supere este tipo de conductas y de cultura entre las víctimas;
(iii) no desconoce la necesaria aplicación de las medidas administrativas,
policivas o judiciales a que haya lugar en estos casos; (iv) pero que tampoco
desconoce la condición de víctimas que siguen ostentando a pesar de la
utilización de vías de hecho y los derechos que en tal calidad les
corresponden.
(d) En punto a este tema, la
Corte no concuerda con el concepto vertido por el Ministerio Público, en relación con este cargo, ya que no se está afirmando
que las víctimas tienen derecho a incurrir en vías de hecho, ni se está
señalando que un Estado Social y Democrático de Derecho deba patrocinar o
prohijar el empleo de las vías de hecho, ni aceptar que exista el derecho a
emplear estas vías.
En forma contraria, la
Corte coincide con la posición de los demandantes y de algunos intervinientes
que coadyuvan la demanda como Dejusticia, en cuanto advierten razonadamente que
la ocupación de un predio no es una razón para la pérdida de la calidad de
víctima, ni de los derechos que de ella se derivan, y que dicha consecuencia
jurídica de pérdida de la condición de víctimas y sus derechos es
desproporcionada e injustificada. En este sentido, comparte la
Sala el que la sanción impuesta por la norma limita el derecho a la
restitución que ha sido catalogado como fundamental por la
Corte Constitucional y que  además, no cumple con el test de proporcionalidad,
pues aunque la medida persigue un fin constitucional, es innecesaria,
inadecuada y desproporcionada.
(e ) Por lo anterior, la
Sala concluye la inconstitucionalidad del artículo 207 de la
Ley 1448 de 2011 y en consecuencia declarará su inexequibilidad en la parte
resolutiva de esta sentencia.
VII.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- DECLARAR EXEQUIBLE las expresiones “si hubiere sido
despojado de ella” y “de los despojados”, “despojado”
y “el despojado” contenidas en los artículos 28, numeral 9
y 72 incisos 2, 4 y 5, de la Ley 1448 de 2011, en el entendido de que estas
expresiones incluyen tanto a las víctimas de despojo como a las víctimas
forzadas al abandono de sus bienes.
SEGUNDO.- DECLARAR EXEQUIBLE las expresiones “de la tierra”,
“inmuebles”, “de las tierras”, “de
los inmuebles”, “del inmueble” y “de
tierras” contenidas en los artículos 70, 72, 73 y 75 de la
Ley 1448 de 2011, por el cargo analizado en esta sentencia.
TERCERO.- DECLARAR EXEQUIBLE la expresión “El propietario o poseedor de tierras”
contenida en el inciso 7º del artículo 74; la expresión “que fueran propietarias o poseedoras de predios”,
contenida en el inciso 1º del artículo 75;  las expresiones “la propiedad, posesión u ocupación”, contenidas en el
inciso 4 del artículo 76, en los numerales 3 y 4 del artículo 77, y en
el inciso 1º del artículo 78; la  expresión “propietario,
poseedor u ocupante”  contenida en el parágrafo 2º del artículo 84;  y la
expresión “propiedad, posesión del bien u
ocupación del baldío” contenida en el artículo 91; todas ellas de la
Ley 1448 de 2011, por el cargo analizado en esta sentencia.
CUARTO.- INHIBIRSE  para pronunciarse de fondo en relación con la
expresión “explotador económico de un baldío” contenida en el
inciso 7 del artículo 74; la expresión “explotadoras de baldíos”
contenida en el inciso 1º del artículo 75; y la expresión “explotación
de baldíos” contenida en el literal g. del artículo 91 de la
Ley 1448 de 2011, por ineptitud sustantiva de la demanda.
QUINTO.- DECLARAR EXEQUIBLE el inciso quinto del artículo 76 de la
Ley 1448 de 2011, por el cargo analizado en esta sentencia.
SEXTO.- DECLARAR INEXEQUIBLE la expresión “opositora”
contenida en el artículo 77 numeral 3 de la
Ley 1448 de 2011, y exequible la expresión “parte”
contenida en el mismo segmento normativo, en el entendido de que se refiere a
los solicitantes víctimas de despojo o abandono forzado de bienes.
SEPTIMO.- DECLARAR EXEQUIBLES
los
incisos primero y tercero  del artículo 99 de la
Ley 1448 de 2011, por el cargo analizado en esta sentencia.
OCTAVO.- INHIBIRSE de proferir un pronunciamiento
de fondo en relación con el inciso segundo del artículo 99 de la
Ley 1448 de 2011, por ineptitud sustantiva de la demanda.
NOVENO.- DECLARAR INEXEQUIBLE el inciso 3 del artículo 120 de la
Ley 1448 de 2011.
DECIMO.- DECLARAR INEXEQUIBLE el artículo 207 de la
Ley 1448 de 2011.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e
insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
Con salvamento parcial de voto
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con salvamento parcial de voto
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
ALEXEI EGOR JULIO ESTRADA
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con salvamento y aclaración parcial de voto
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
SALVAMENTO Y ACLARACIÓN DE VOTO DEL
MAGISTRADO JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
A LA SENTENCIA C 715/12
CONTRATOS PARA USO DE PREDIO OBJETO DE
RESTITUCION ANTE LA EXISTENCIA DE PROYECTOS AGROINDUSTRIALES PRODUCTIVOS-Desconoce los derechos a la restitución y
al retorno de las víctimas (Salvamento de Voto)
CONTRATOS PARA USO DE PREDIO OBJETO DE
RESTITUCION ANTE LA EXISTENCIA DE PROYECTOS AGROINDUSTRIALES PRODUCTIVOS-Vulneración al permitir que sean los terceros y no el desplazado
quien explote económicamente su propiedad (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE OPORTUNIDAD-Fundamental para el esclarecimiento de la
verdad y la desarticulación y sanción de las organizaciones criminales que se
dedican a la usurpación de tierras (Salvamento de voto)
PROHIBICION DE LA
UTILIZACION DE LA VIOLENCIA COMO MEDIO PARA LA
RESTITUCION DE LAS TIERRAS-Fundamental para evitar graves alteraciones de orden público que
impedirían la aplicación de la ley (Salvamento de voto)
DESALOJO FORZADO-Se entiende incluido en el despojo
contenido en el numeral 9 del artículo 28 de la
Ley 1448 de 2011 (Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-8963
Demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 1448 de 2011, artículos 28 numeral 9
(parcial); 70 (parcial); 72 incisos 1, 2, 4 y 5 (parciales); 73 numerales 1 y 2
(parciales); 74 inciso 6 (parcial); 75 (parcial); 76 inciso 4 (parcial) e
inciso 5; 77 numerales 3 y 4 (parciales); 78 (parcial); 84 parágrafo 2
(parcial); 91 inciso 1 (parcial); 99, 120 inciso 3 y 207.
Actor: Gustavo
Gallón Giraldo y otros.
Magistrado
Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá,
trece (13) de septiembre de dos mil doce (2012)
Con
el habitual respeto por las decisiones de la
Sala, me permito salvar parcialmente y aclarar el voto respecto a la sentencia
C 715 de 2012 por las siguientes razones:
1.
El artículo 99 de la
Ley 1448 de 2011 desconoce los derechos a la restitución y al retorno de las
víctimas.
Al haberse
declarado exequible el primer inciso del artículo 99 de la ley 1448 de 2011 se
permite que la persona que ha sido despojada de su propiedad ceda la
explotación de sus tierras para la realización de proyectos agroindustriales, situación que impedirá que obtenga una restitución
material y que pueda retornar a su propiedad. En este sentido, la norma vulnera claramente el
numeral 2.1 de los Principios sobre la restitución de las viviendas y el
patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas de las Naciones Unidas
de 2005, según el cual: “todos los refugiados y desplazados tienen derecho a
que se les restituyan las viviendas, las tierras y el patrimonio de que hayan
sido privados arbitraria o ilegalmente o a que se les indemnice por cualquier vivienda,
tierra o bien cuya restitución sea considerada de hecho imposible por un
tribunal independiente e imparcial”.
Además se
evidencia una contradicción de la
Corte Constitucional con la sentencia C – 644 de 2012, proferida hace solo unos pocos días y
en la cual esta Corporación
declaró inexequible el artículo que permitía que el Estado entregara inmuebles
baldíos para proyectos agroindustriales por considerar que “tales medidas resultan regresivas, pues
propician la concentración de la propiedad rural en un país con escasez de
tierras, en desmedro de los trabajadores agrarios que dejan de ser propietarios
e implica un retroceso en el deber del Estado de promover el acceso progresivo
a la propiedad de estos trabajadores, además que puede revertir los esfuerzos
que se han efectuado en materia de titulación de tierras”, argumentos igualmente aplicables al
análisis del artículo 99 de la ley 1448.
El objeto
principal de la restitución de tierras es que las víctimas que sufrieron una
situación de desplazamiento puedan regresar a sus hogares, derecho que se
vulnera al permitir que sean terceros y no el desplazado quien explote económicamente
su propiedad, situación que implicará el desarraigo de las víctimas y
continuará la situación de desplazamiento de la población rural en Colombia, vulnerando su derecho al retorno,
reconocido en el principio rector 28 de los Desplazamientos Internos formulados
en 1998 por las Naciones Unidas, en la sección cuarta de los Principios sobre
la restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las
personas desplazadas de las Naciones Unidas de 2005 y en las sentencias T-602 de 2003, T-528 de 2010, T-1115 de 2008, T-515 de 2010 y T-159 de 2011 de la
Corte Constitucional.
Si no se le otorga una protección adecuada a los
desplazados éstos podrían verse presionados a arrendar sus inmueble a precios
irrisorios, al encontrarse en una situación de inferioridad en la contratación
frente al titular de un proyecto agroindustrial, lo cual finalmente limitaría
su derecho de dominio y además continuaría su desplazamiento.
En este sentido, no es suficiente con la protección
del juez que contempla en la norma para garantizar los derechos del campesino
desplazado, pues además de su derecho a la propiedad se le debe garantizar su
derecho fundamental a la vivienda, tal como ha señalado la
Corte Constitucional:
“Este Tribunal ha reconocido en su jurisprudencia que
el derecho a una vivienda digna es un derecho fundamental de las personas
desplazadas por la violencia susceptible de ser protegido mediante la acción de
tutela, y que es una obligación de las autoridades (i) reubicar a las personas
desplazadas que, debido al desplazamiento, se han visto obligadas a asentarse
en terrenos de alto riesgo; (ii) brindar a estas personas  soluciones de
vivienda de carácter temporal y, posteriormente, facilitarles el acceso a otras
de carácter permanente. En este sentido, la
Corporación ha precisado que no basta con ofrecer soluciones de vivienda a
largo plazo si mientras tanto no se provee a los desplazados alojamiento
temporal en condiciones dignas; (iii) proporcionar asesoría a las personas
desplazadas sobre los procedimientos que deben seguir para acceder a los
programas; (iv) en el diseño de los planes y programas de vivienda, tomar en
consideración las especiales necesidades de la población desplazada y de los
subgrupos que existen al interior de ésta –personas de la tercera edad, madres
cabeza de familia, niños, personas discapacitadas, etc.-; y (v) eliminar las
barreras que impiden el acceso de las personas desplazadas a los programas de
asistencia social del Estado, entre otras”[79].
Por lo anterior,
si la Corte declaró inconstitucionales los artículos 60, 61 y 62 de la
Ley 1450 de 2011, que se relacionaban con la realización de proyectos
agroindustriales en terrenos baldíos, con más razón debió haberse declarado la
inexequibilidad del artículo 99 de la ley 1448, pues además de desconocer el
derecho al acceso a la tierra de los trabajadores agrarios esta norma vulnera
los principios básicos de la protección de las víctimas del desplazamiento
reconocidos por la Organización de las Naciones Unidas y por la jurisprudencia
constitucional.
Por otro lado,
existían suficientes argumentos para que la
Corte Constitucional hubiera adoptado una decisión de fondo sobe la
constitucionalidad del inciso segundo del artículo 99 de la ley 1448 de 2011, por
cuanto la demanda respecto de este cargos con los requisitos de certeza,
pertinencia, claridad y suficiencia.
2.
El inciso
tercero del artículo 120 de la Ley 1448 de 2011, referido al principio de
oportunidad, era fundamental para el esclarecimiento de la verdad y la
desarticulación y sanción de las organizaciones criminales que se dedican a la
usurpación de tierras.
Tampoco se
comparte que se haya declarado la inconstitucionalidad del inciso final del
artículo 120 de la ley 1448 de 2011, pues solamente se debió haber declarado
inexequible la posibilidad de aplicar el principio de oportunidad al despojo de
tierras y a infracciones al Derecho Internacional Humanitario, delitos de lesa
humanidad, crímenes de guerra o genocidio. En el resto de casos, el legislador
previó que el principio de oportunidad se convirtiera en una herramienta
fundamental de política criminal para esclarecer la verdad sobre la titularidad
de las tierras en relación con personas que confiesen la ilegalidad de los
títulos o de los derechos reclamados en el proceso.
El principio de
oportunidad está consagrado en la propia Constitución y responde a la política
criminal el Estado, por lo cual es un instrumento legítimo que facilita los
instrumentos de cooperación con la justicia para el esclarecimiento de la
verdad. De otro lado, la aplicación del principio de oportunidad a quien
colabore con la justicia confesando la ilegalidad de sus títulos, no es
completamente novedosa ni puede considerarse ilegítima, pues el artículo 324 de
la Ley 906 consagra causales del principio de oportunidad similares o que
incluso podrían aplicarse a estos eventos siempre y cuando no se trate de
infracciones al Derecho Internacional Humanitario, delitos de lesa humanidad,
crímenes de guerra o genocidio o en los cuales la víctima sea un menor de edad:
“Artículo 324. El principio de oportunidad se aplicará en
los siguientes casos (…)
4. Cuando el
imputado o acusado, hasta antes de iniciarse la audiencia de juzgamiento,
colabore eficazmente para evitar que el delito continúe ejecutándose, o que se
realicen otros, o cuando suministre información eficaz para la desarticulación
de bandas de delincuencia organizada. (…)
5. Cuando el
imputado o acusado, hasta antes de iniciarse la audiencia de juzgamiento, se
compromete a servir como testigo de cargo contra los demás procesados, bajo
inmunidad total o parcial. (…)
14. Cuando la
persecución penal de un delito comporte problemas sociales más significativos,
siempre y cuando exista y se produzca una solución alternativa adecuada a los
intereses de las víctimas. Quedan excluidos en todo caso los jefes,
organizaciones, promotores, y financiadores del delito”.
Adicionalmente, la
aplicación del principio de oportunidad en este evento no es absoluta sino que
estaría limitada por una serie de requisitos contemplados en los parágrafos del
artículo 324 de la ley 906 de 2004, los cuales evitarían que se abusara de esta
disposición:
-
Parágrafo 1°: “En los casos de
tráfico de estupefacientes y otras infracciones previstas en el capítulo
segundo del título XIII del Código Penal, terrorismo, financiación de
terrorismo, y administración de recursos relacionados con actividades
terroristas, solo se podrá aplicar el principio de oportunidad, cuando se den
las causales cuarta o quinta del presente artículo, siempre que no se trate de
jefes, cabecillas, determinadores, organizadores promotores o directores de organizaciones
delictivas”.
-
Parágrafo 2°: “La aplicación
del principio de oportunidad en los casos de delitos sancionados con pena
privativa de la libertad cuyo límite máximo exceda de seis (6) años de prisión
será proferida por el Fiscal General de la
Nación o por quien el delegue de manera especial para el efecto”.
-
Parágrafo 3°:“No se podrá
aplicar el principio de oportunidad en investigaciones o acusaciones por hechos
constitutivos de graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario,
delitos de lesa humanidad, crímenes de guerra o genocidio, ni cuando tratándose
de conductas dolosas la víctima sea un menor de dieciocho (18) años”.
-
Parágrafo 4º: “No se aplicará
el principio de oportunidad al investigado, acusado o enjuiciado vinculado al
proceso penal por haber accedido o permanecido en su carao, curul o
denominación pública con el apoyo o colaboración de grupos al margen de la lev
o del narcotráfico”.
En este sentido,
la norma debía ser declarada constitucional para respetar el principio
democrático, pues en virtud del mismo es el legislador quien debe determinar
cuándo se debe aplicar el principio de oportunidad salvo en eventos de graves
violaciones a los derechos humanos, tal como lo señala el primer inciso del
artículo 250 de la
Constitución Política según el cual: “La
Fiscalía General de la Nación está obligada a adelantar el ejercicio de la
acción penal y realizar la investigación de los hechos que revistan las
características de un delito que lleguen a su conocimiento por medio de
denuncia, petición especial, querella o de oficio, siempre y cuando medien
suficientes motivos y circunstancias fácticas que indiquen la posible
existencia del mismo. No podrá, en consecuencia, suspender, interrumpir, ni
renunciar a la persecución penal, salvo en los casos que establezca la
ley para la aplicación del principio de oportunidad regulado dentro del marco
de la política criminal del Estado, el cual estará sometido al control
de legalidad por parte del juez que ejerza las funciones de control de
garantías” (negrillas y subrayado fuera de texto).
3.
El artículo 207
de la ley 1448 que prohibía la utilización de la violencia como medio para la
restitución de las tierras resultaba fundamental para evitar graves
alteraciones del orden público que impedirían la aplicación de la
Ley.
El artículo 207
impedía que cualquier persona que utilice las vías de hecho para invadir, usar
u ocupar un predio del que pretenda restitución pierda los beneficios
establecidos en el Capítulo III del Título IV de la ley y debió haberse
declarado constitucional, pues pretende evitar que se utilice la violencia para
la ocupación de las tierras.
En este sentido,
permitir que se utilicen las vías de hecho para el retorno puede afectar la
estabilidad y el orden público y continuar con la cadena de violencia que ha
sufrido nuestro país durante muchas décadas por el acceso a la tierra. Por lo
anterior, en respeto del principio democrático, la
Corte Constitucional debió haber declarado la exequibilidad de la norma, pues
la misma se encontraba dentro de los límites del legislador y además no
implicaba que las víctimas perdieran su derecho a la restitución, sino que
deberían utilizar las vías ordinarias para ejercerlo iniciando procesos
agrarios de pertenencia o penales para lograr una indemnización.
4.
Finalmente aclaro mi
voto  respecto de la
exequibilidad del artículo 28 de la Ley 1448 de 2011, pues el desalojo forzado se entiende incluido en el
despojo, pues si se consulta la propia
ley, el parágrafo del artículo 60 de la misma señala que el despojo incluye el
abandono forzado: “Para los efectos de la presente ley, se entenderá que es
víctima del desplazamiento forzado toda persona que se ha visto forzada a
migrar dentro del territorio nacional, abandonando su localidad de residencia o
actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su
seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran
directamente amenazadas, con ocasión de las violaciones a las que se refiere el
artículo 3° de la presente Ley”.
Así mismo, si se analizan
sistemáticamente otras normas de la ley  podrá concluirse que se refiere al
abandono en los aspectos más relevantes de la restitución, tales como: las
acciones de restitución (art.  72), los principios de la restitución (art. 73),
el despojo y el abandono forzado de tierras (art. 74), los titulares del
derecho a la restitución (art. 75), el registro de tierras presuntamente
despojadas o abandonadas (art. 76), las presunciones de despojo (art. 77), la
competencia frente a los procesos de restitución (art. 79), la legitimación  en
los procesos (art. 81), la solicitud de restitución o formalización (art. 82),
la admisión de la solicitud (art. 86), las pruebas (art. 89), el fallo en el
proceso de restitución (art. 89), la acumulación procesal (art. 95), las funciones
de la unidad administrativa especial de gestión de restitución de tierras
despojadas (art. 105), la atención preferencial para las mujeres en los
trámites (art. 114), la titulación de la propiedad y restitución de derechos (art.
118), los mecanismos reparativos en relación con los pasivos (art. 121), las
medidas de restitución en materia de vivienda (art. 123) y el desarrollo rural
(art. 206).
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
A LA
SENTENCIA C-715/12
DERECHO A LA
RESTITUCION TANTO DE VICTIMAS DE DESPOJO COMO DE VICTIMAS POR ABANDONO FORZADO
DE PREDIO-Inexistencia de omisión
legislativa que justifique condicionamiento (Salvamento parcial de voto)
APLICACION DEL PRINCIPIO DE
OPORTUNIDAD PREVISTO EN EL CODIGO DE PROCEDIMIENTO PENAL A FAVOR DE QUENES
CONFIESAN LA ILEGALIDAD DE TITULOS EN PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS-No viola el artículo 230 de la
Constitución Política (Salvamento parcial de voto)/APLICACION DEL PRINCIPIO
DE OPORTUNIDAD PREVISTO EN EL CODIGO DE PROCEDIMIENTO PENAL A FAVOR DE QUIENES
CONFIESAN LA ILEGALIDAD DE TITULOS EN PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS-Instrumento
de reparación efectiva de las víctimas y de contribución a la verdad
(Salvamento parcial de voto)
SANCION DE PERDIDA DE DERECHOS DE
RESTITUCION POR INVASION, USO U OCUPACION DE PREDIOS EN PROCESO DE RESTITUCION-No viola el derecho a la justicia de las
víctimas, bajo el entendimiento de que lo que se pierde es el derecho a la
restitución del bien invadido y en modo alguno, los derechos de restitución en
equivalencia o por compensación y menos la condición de víctima (Salvamento
parcial de voto)
Referencia: Expediente D-8963
Demanda de inconstitucionalidad contra la
Ley 1448 de 2011, “por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y
reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan
otras disposiciones”, artículos 28 numeral 9 (parcial), 70 (parcial), 72
incisos 1, 2, 3 y 4 (parciales), 73 numerales 1 y 2 (parciales), 74 inciso 6
(parcial), 75 (parcial), 76 inciso 4 (parcial) e inciso 5, 77 numerales 3 y 4
(parciales), 78 (parcial), 84 parágrafo 2 (parcial), 91 inciso 1 (parcial),
99, 120 inciso 3 y 207 de la Ley 1448 de 2011,
Actores: Gustavo Gallón Giraldo y otros.
Magistrado
Ponente: Luis Ernesto
Vargas Silva
Salvo parcialmente mi voto frente a la
Sentencia de constitucionalidad C-715 de 2012, aprobada por la
Sala Plena en sesión del trece (13) de septiembre de dos mil doce (2012), por
las razones que a continuación expongo:
1. Frente al condicionamiento de la exequibilidad del
artículo 28.9 de la Ley 1448 de 2011, considero que no hay omisión del
legislador que justifique el condicionamiento, ya que el artículo 75 de la
misma ley, expresamente, reconoce el derecho a la restitución tanto de las
víctimas de despojo como de las víctimas por abandono forzado del predio.
2. Frente a la inexequibilidad del artículo 120.3 de la
Ley 1448 de 2011, considero que otorgar el principio de oportunidad a quienes
confiesen la ilegalidad de los títulos relativos a tierras despojadas –no para
miembros de grupos armados organizados como ilegales- con arreglo a la
Constitución, no viola el artículo 230 de la
Ley Fundamental, que precisamente constitucionalizó la aplicación del
principio de oportunidad, ni estándar internacional alguno del marco de la
justicia transicional. Por el contrario, este instrumento fue diseñado por el
legislador como instrumento de reparación efectiva de las víctimas y de
contribución a la verdad.
3. Por último, frente a la inexequibilidad del
artículo 207 de la Ley 1448 de 2011, considero que la sanción de pérdida de
derechos de restitución por invasión, uso u ocupación de predios en proceso de
restituir, no viola el derecho a la justicia de las víctimas, bajo el
entendimiento de que lo que se pierde es el derecho a la restitución del bien
invadido y, en modo alguno, los derechos de restitución en equivalencia o por
compensación, y menos la condición de víctima. Al eliminar esta sanción, así
entendida y proporcionada, por la vía del anterior condicionamiento, se puede
estar estimulando conductas que escamoteen los derechos de restitución de otras
víctimas, que no acuden a las vías de hecho, a las que se revictimiza, y que
perturben la convivencia en las zonas rurales.
Respetuosamente,
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA
MAGISTRADA
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
A LA
SENTENCIA C-715/12
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE DEMANDA-Improcedencia por cuanto cargo de
inconstitucionalidad cumplía requisitos para un fallo de fondo (salvamento
parcial de voto)
RESTRICCIONES PARA USO DE PREDIO RESTITUIDO
EN LEY DE REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO CUANDO OPOSITOR
NO LOGRA PROBAR LA BUENA FE EXENTA DE CULPA-Configura una limitación grave al derecho de propiedad
de las víctimas restituidas (Salvamento parcial de voto)
Referencia: expediente
D-8963
Demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 1448 de 2011, artículos 28 numeral 9
(parcial), 70 (parcial); 72 incisos 1, 2, 4, y 5 (parciales); 73 numeral 1 y 2
(parciales);  74 inciso 6 (parcial); 75 (parcial); 76 inciso 4 (parcial) e
inciso 5; 77 numeral 3 y 4 (parciales); 78  (parcial);  84 parágrafo 2
(parcial); 91 inciso 1 (parcial);  99, 120 inciso 3 y 207.
Actores: Gustavo Gallón Giraldo y
otros.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Con el acostumbrado respeto, a continuación expongo
las razones que me llevaron a salvar parcialmente el voto en la presente
sentencia.
La posición mayoritaria de la cual me aparto, consideró que los cargos contra el inciso segundo del
artículo 99 de la Ley 1448 de 2011 no cumplían con los requisitos de certeza,
claridad, pertinencia y suficiencia, por lo cual se configuraba el fenómeno de
ineptitud sustantiva de la demanda, dado que ésta no logró identificar
plenamente el contenido y alcance normativo de dicho aparte ni consolidar
verdaderos cargos de inconstitucionalidad.
A mi juicio, se cumplían los
requisitos para proferir un fallo de fondo sobre los cargos formulados respecto
de toda la disposición, como quiera que los diferentes sentidos de la norma
planteaban, a priori, dudas suficientes para examinar su constitucionalidad.
No se trataba por lo tanto de
un problema de mera aplicación de la norma, asunto ajeno a la acción de
inconstitucionalidad, sino efectivamente de un problema de relevancia
constitucional que debió ser examinado.
En mi opinión, la norma impone una limitación grave al
derecho a la propiedad de las víctimas restituidas, entregando sólo la nuda
propiedad, y obligando a la víctima restituida formalmente, a aceptar la
continuación del proyecto agroindustrial entregado a la
Unidad de Tierras. Esta afectación grave de los derechos de las víctimas fue
alegada por los demandantes, por lo que en aplicación del principio pro
actione, ameritaba un pronunciamiento de fondo.
Las cargas que impone la norma
a los derechos de las víctimas en el evento en que no se demuestre buena fe
exenta de culpa por parte del opositor, el hecho de que se obligue a entregar
el predio y la explotación agroindustrial a la
Unidad Administrativa Especial de gestión de Restitución de Tierras Despojadas
para que ésta la administre y además que la norma disponga que los rendimientos
de esa explotación sean repartidos en programas colectivos a los vecinos y no
sólo en beneficio de la víctima, conducen a una restricción onerosa de su
autonomía y del goce pleno de su derecho a la propiedad, que debió ser objeto
de un juicio de razonabilidad
estricto, para examinar la razonabilidad y proporcionalidad de la medida y
determinar bajo cuáles hipótesis tal tratamiento estaría constitucionalmente
justificado.
Lo anterior resultaba aún más urgente dadas las cifras
de predios ocupados por proyectos agroindustriales, especialmente en
territorios de comunidades étnicas, lo que sin duda será un obstáculo para la
restitución material de tales territorios.
Fecha ut supra,
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA
C-715/12
Referencia:
expediente
D- 8963 Asunto: Demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 1448 de 201 1, artículos 28 numeral 9
(parcial); 72, incisos 1, 2, 4 y 5 (parciales); 73, numerales 1 y 2
(parciales); 74, inciso 6 (parcial); 75 (parcial); 76, inciso 4 (parcial) e
inciso 5; 77, numerales 3 y 4 (parciales); 78 (parcial); 84 parágrafo 2
(parcial); 91, inciso 1 (parcial); 99; 120, inciso 1 (parcial); 99; 120, inciso
3 y; 207.
Magistrado Ponente:
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Mi salvamento
parcial de voto, en este caso se circunscribe a la posición adoptada por la
mayoría respecto a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 120, inciso
3o de la norma acusada que señala: "Quienes
acudan al proceso y confiesen la ilegalidad de los títulos o el despojo de las
tierras o de los derechos reclamados en el proceso se harán beneficiarios al
principio de oportunidad previsto en el Código de Procedimiento Penal".
A mi juicio, este debió declarase
exequible de manera condicionada, a efectos de que el mencionado principio de
oportunidad pudiera aplicarse solo a aquellas personas que tuviesen una
participación menor en los procesos de despojos, como es el caso de los
funcionarios que hayan contribuido a la consumación de esas conductas a través
de la elaboración de títulos o el registro de los mismos.
Bajo tal consideración, quedarían
excluidos de la aplicación de ese beneficio quienes, con su comportamiento
antijurídico, constituyan violaciones a las normas del derecho internacional humanitario,
delitos de lesa humanidad, crímenes de guerra, genocidios, o de las que hayan
sido víctimas los menores de edad.
Para mí, es claro que el principio de
oportunidad tiene un fin constitucional, de acuerdo a lo preceptuado en el
artículo 120 del Estatuto Superior, que supone su armonización con una política
criminal del Estado, plasmada por el legislador en disposiciones que se
confronten con aspiraciones puntuales e indispensables, que permitan priorizar
la satisfacción de ciertas necesidades públicas sobre el imperioso deber que
tiene el ente persecutor frente al ejercicio de la acción penal.
En ese orden de ideas, en nada deviene
desproporcionado admitir su aplicación para morigerar los efectos de la
violencia en el país, resarcir a las víctimas, esclarecer la verdad,
identificar los predios objeto de despojo y restituirlos a su reales
propietarios; lo cual, con todo, sería más fácil mediante la colaboración de
quienes participaron de forma activa en tan nefastos acontecimientos. Con ello,
claramente, se cumplirían los fines para los cuales fue concebida la ley
censurada.
Lo anterior, sin perjuicio de los límites
fijados por la Constitución y las normas de derecho internacional, que sugieren
la imposibilidad de suspender la investigación, y consecuente sanción, de
aquellos delitos, de tal envergadura, que controviertan lo preceptuado en
disposiciones como el Estatuto de Roma, o en los Convenios de Ginebra, con sus
respectivos Protocolos adicionales.
Fecha ut supra,
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
[1] Artículos 2, 58, 60. 63 y 64
[2] Corte Constitucional, sentencia
T-821 de 2007 M.P: Catalina Botero M
[3] Ver por ejemplo la
Sentencia C-916/02, M.P. Dr.
Manuel José Cepeda Espinosa, en donde la
Corte conoció de una demanda de inconstitucionalidad en contra el  artículo 97
de la Ley 599 de 2000, “(p)or la cual se expide el Código Penal”.
[4] Ver, entre otras, las
sentencias C-10 de 2000, T-1319 de 2001, C-228 y C-916 de 2002.
[5] Aprobada en Colombia
mediante la Ley 35 de 1961.
[6] Aprobado en Colombia
mediante la Ley 65 de 1979.
[7] Cap VII No. 11 de los Principios y
directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones manifiestas
de las normas internacionales de derechos humanos  y de violaciones graves del
derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones.
Resolución 60/147. Aprobada por la
Asamblea General de las Naciones Unidas y adoptada el 16 de diciembre de 2007.
[8] Tal es así el impacto de este
hecho que no sólo está condenado en el ordenamiento nacional -El artículo 180
del Código Penal dispone que “el que de manera arbitraria, mediante
violencia u otros actos coactivos dirigidos contra un sector de la población,
ocasione que uno o varios de sus miembros cambie el lugar de su residencia
incurrirá en prisión de…”- sino también en el ámbito internacional, El artículo 17 del
Protocolo Adicional de los Convenios de Ginebra de 1949, adoptado mediante Ley
171 de 1994,  establece: “Prohibición de los desplazamiento forzados. 1. No
se podrá ordenar el desplazamiento de la población civil por razones
relacionadas con el conflicto, a no ser que así lo exijan la seguridad de las
personas civiles o razones militares imperiosas. Si tal desplazamiento tuviera
que efectuarse, se tomarán todas las medidas posibles para que la población
civil sea acogida en condiciones satisfactorias de alojamiento, salubridad,
higiene, seguridad y alimentación. 2. No se podrá forzar a las personas civiles
a abandonar su propio territorio por razones relacionadas con el conflicto”.
[9] Así en la sentencia C-370 de 2006 esta
Corporación concluyó:
“4.5.1. Sobre los Estados pesa una obligación de
medio de prevenir los atentados contra los derechos humanos internacionalmente
protegidos, que implica la adopción de medidas concretas dirigidas a impedir
que esos atropellos sucedan. Esta obligación puede ser llamada obligación de
prevención.
4.5.2. Además, el Estado tiene un deber de indagación
respecto de tales violaciones; ésta es también una obligación de medio y no de
resultado; no obstante, si se incumple se origina una situación de tolerancia a
la impunidad, que significa el incumplimiento de las obligaciones internaciones
del Estado en materia de justicia, y su subsiguiente responsabilidad
internacional. Esta segunda obligación puede ser llamada obligación de
investigación.
4.5.3. Al derecho de las víctimas a la protección judicial de los derechos
humanos,  mediante el ejercicio de un “recurso sencillo y eficaz”, en los
términos de los artículos 8 y 25 de la
Convención Americana de Derechos Humanos, corresponde el correlativo deber
estatal de juzgar y sancionar las violaciones de tales derechos. Este deber
puede ser llamado obligación de procesamiento y sanción judicial de los
responsables de atentados en contra de los derechos humanos internacionalmente
protegidos.
4.5.4. Las obligaciones de investigar, procesar y
sancionar judicialmente los graves atentados en contra de los derechos humanos internacionalmente
protegidos, tales como la tortura, las ejecuciones sumarias, extralegales o
arbitrarias y las desapariciones forzadas, son incompatibles con leyes o
disposiciones de cualquier índole que dispongan respecto de estos delitos
amnistías, prescripciones o causales excluyentes de responsabilidad. Este tipo
de leyes o disposiciones, por conducir a  la indefensión de las víctimas y a la
perpetuación de la impunidad, conllevan una violación de los artículos 8 y 25
en concordancia con los artículos 1.1 y 2 de la
Convención Americana de Derechos Humanos, y generan la responsabilidad
internacional del Estado. Además, por esas mismas razones, tal tipo de leyes
“carecen de efectos jurídicos”.
4.5.5. El deber estatal de investigar, procesar y
sancionar judicialmente a los autores de graves atropellos contra el Derecho
Internacional de los Derechos Humanos no queda cumplido por el sólo hecho de
adelantar el proceso respectivo, sino que exige que este se surta en un “plazo
razonable”. De otra manera  no se satisface el derecho de la víctima o sus familiares a
saber la verdad de lo sucedido y a que se sancione a los eventuales
responsables.
4.5.6. La impunidad ha sido definida por la
Corte Interamericana de Derechos Humanos como “la falta en su conjunto de investigación,
persecución, captura, enjuiciamiento y condena de los responsables de las
violaciones de los derecho protegidos por la
Convención Americana”. Los estados están en la obligación de prevenir la
impunidad,  toda vez que propicia la repetición crónica de las violaciones de
derechos humanos y la total indefensión de las víctimas y de sus familiares. En
tal virtud están obligados a investigar de oficio los graves atropellos en
contra de los derechos humanos, sin dilación y en forma seria, imparcial y
efectiva.
4.5.7. La obligación estatal de iniciar ex officio las
investigaciones en caso de graves atropellos en contra de los derechos humanos indica que la
búsqueda efectiva de la verdad corresponde al Estado, y no depende de la
iniciativa procesal de la víctima o de sus familiares, o de su aportación de
elementos probatorios.
4.5.8. El hecho de que un Estado atraviese por
difíciles circunstancias que dificulten la consecución de la paz, como la
Corte Interamericana de Derechos Humanos reconoce que es el caso de Colombia,
no lo liberan de sus obligaciones en materia de justicia, verdad, reparación y
no repetición, que emanan de la
Convención Americana de Derechos Humanos.
4.5.9. Las obligaciones de reparación conllevan:
(i) en primer lugar, si ello es posible, la plena restitución (restitutio in
integrum), “la cual consiste en el restablecimiento de la situación anterior a
la violación”[9]; (ii) de no ser posible lo
anterior, pueden implicar otra serie de medidas que además de garantizar el
respecto a los derechos conculcados, tomadas en conjunto reparen la
consecuencias de la infracción; entre ellas cabe la indemnización compensatoria.
4.5.10. El derecho a la verdad implica que en cabeza
de las víctimas existe un derecho a conocer lo sucedido, a saber quiénes fueron
los agentes del daño, a que los hechos se investiguen seriamente y se sancionen
por el Estado, y a que se prevenga la impunidad.
4.5.11. El derecho a la verdad implica para los familiares de
la víctima la posibilidad de conocer lo sucedido a ésta, y, en caso de
atentados contra el derecho a la vida, en derecho a saber dónde se encuentran
sus restos; en estos supuestos, este conocimiento constituye un medio de
reparación y, por tanto, una expectativa que el Estado debe satisfacer a los
familiares de la víctima y a la sociedad como un todo.
4.5.12. La sociedad también tiene un derecho a conocer
la verdad, que implica la divulgación pública de los resultados de las
investigaciones sobre graves violaciones de derechos humanos.” (Resalta la
Sala). Sentencia
C-370 de 2006.
[10] De conformidad con el
artículo 63.1 de la
Convención Americana de Derechos Humanos:  “Cuando decida que hubo violación
de un derecho o libertad protegidos en esta Convención, la
Corte dispondrá que se garantice al lesionado en el goce de su derecho o
libertad conculcados. Dispondrá asimismo, si ello fuera procedente, que se
reparen las consecuencias de la medida o situación que ha configurado la
vulneración de esos derechos y el pago de una justa indemnización a la parte
lesionada.”
[11] En sentido ha dicho la
Corte Interamericana: “27.
La indemnización que se debe a las víctimas o a sus familiares en los términos
del artículo 63.1 de la Convención, debe estar orientada a procurar la
restitutio in integrum de los daños causados por el hecho violatorio de los
derechos humanos. El desiderátum es la restitución total de la situación
lesionada, lo cual, lamentablemente, es a menudo imposible, dada la naturaleza
irreversible de los perjuicios ocasionados, tal como ocurre en el caso
presente. En esos supuestos, es procedente acordar el pago de una “justa
indemnización” en términos lo suficientemente amplios para compensar, en la
medida de lo posible, la pérdida sufrida.”Corte Interamericana de Derechos
Humanos. Sentencia de 17 de agosto de 1990, Caso Velásquez Rodríguez.
[12] Ver entre otros, Corte
Interamericana de Derechos Humanos, Sentencia de 14 de septiembre de 1996, Caso
El Amparo, Reparaciones; Sentencia de 19 de septiembre de 1996, Caso Neira
Alegría y otros, Reparaciones; Sentencia de 29 de enero de 1997, Caso Caballero
Delgado y Santana, Reparaciones.
[13] Corte Interamericana de
Derechos Humanos, Sentencia de 10 de septiembre de 1993, Caso Aloeboetoe y
otros, Reparaciones;  Sentencia de 17 de agosto de 1990, Caso Velásquez
Rodríguez; Sentencia de 21 de julio de 1989, Caso Godinez Cruz, entre otras.
[14] Corte Interamericana de
Derechos Humanos, Sentencia de 17 de agosto de 1990, Caso Velásquez Rodríguez;
Sentencia de 10 de septiembre de 1993, Caso Aloeboetoe y otros, Reparaciones,
entre otras.
[15] Corte Interamericana de
Derechos Humanos, Sentencia de 10 de septiembre de 1993, Caso Aloeboetoe y
otros, Reparaciones; Sentencia de 17 de agosto de 1990, Caso Velásquez
Rodríguez; Sentencia de 29 de enero de 1997,Caso Caballero Delgado y Santana.
[16]Corte Interamericana de
Derechos Humanos, Sentencia de 10 de septiembre de 1993, Caso Aloeboetoe y
otros, Reparaciones; entre otras.
[17]Sentencia de 3 de
noviembre de 1997, Caso Castillo Páez; Sentencia de 29 de enero de 1997, Caso
Caballero Delgado y Santana. Reparaciones, entre otras.
[18] Ver caso comunidad
Moiwana vs. Suriname, Caso Castillo Páez, y Caso Velásquez Rodríguez, entre
otros.
[19]A este respecto ha expresado esta
Corporación:
“4.6.
La Corte destaca con particular  énfasis, que las anteriores conclusiones
provienen de Sentencias de un Tribunal  internacional cuya competencia  ha sido
aceptada por Colombia. El artículo 93 superior prescribe que los derechos y
deberes consagrados en esta Carta se interpretarán de conformidad con los
tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia. Ahora
bien, si un tratado internacional obligatorio para Colombia y referente a
derechos y deberes consagrados en la
Constitución prevé la existencia de un órgano autorizado para interpretarlo,
como sucede por ejemplo con la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, creada por la
Convención Interamericana de Derechos Humanos, su jurisprudencia resulta
relevante para la interpretación que de tales derechos y deberes se haga en el
orden interno. Por ello, esta Corporación ha reconocido relevancia jurídica a la jurisprudencia
de los órganos judiciales creados mediante convenios sobre derechos humanos
ratificados por Colombia. Así, por ejemplo, respecto de la jurisprudencia
sentada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la
Sentencia C-010 de 2000, se vertieron al respecto los siguientes conceptos:
“Directamente ligado a lo anterior, la
Corte coincide con el interviniente en que en esta materia es particularmente
relevante la doctrina elaborada por la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, que es el órgano judicial autorizado
para interpretar autorizadamente la
Convención Interamericana. En efecto, como lo ha señalado en varias
oportunidades esta Corte Constitucional, en la medida en que la
Carta señala en el artículo 93 que los derechos y deberes constitucionales
deben interpretarse “de conformidad con los tratados internacionales sobre
derechos humanos ratificados por Colombia”, es indudable  que la jurisprudencia
de las instancias internacionales, encargadas de interpretar esos tratados, constituye
un criterio hermenéutico relevante para establecer el sentido de las normas
constitucionales sobre derechos fundamentales.” Sentencia C-370 de 2006.
Ver también sentencias C-406 de 1996, C-010 de 2000, entre otras
[20] Reviste especial relevancia para
este estudio el “Informe sobre el proceso de
desmovilización en Colombia” del 13 de
diciembre de 2004. Ver sentencia C-370 de 2006.
[21] Sobre estándares
aceptables en materia de reparación la
Comisión afirmó:
“Los estándares aplicables establecen que las medidas de
alcance individual deben ser suficientes, efectivas, rápidas y proporcionales a
la gravedad del crimen y a la entidad del daño sufrido y estar destinadas a
restablecer la situación en que se encontraba la víctima antes de verse
afectada. Estas medidas pueden consistir en el restablecimiento de derechos
tales como el de la libertad personal, en el caso de los detenidos o
secuestrados; y el retorno al lugar de residencia, en el caso de los
desplazados. Asimismo, las víctimas que han sido despojadas de sus tierras o
propiedades por medio de la violencia ejercida por los actores del conflicto
armado tienen derecho a medidas de restitución.
“45. En el caso de crímenes que, por sus características, no
admiten la restitutio in integrum los responsables deben compensar a la víctima
o sus familiares por los perjuicios resultantes del crimen. El Estado deberá
esforzarse por resarcir a la víctima cuando el responsable de la conducta
ilícita no haya podido o no haya querido cumplir sus obligaciones. Asimismo, la
situación de la víctima puede requerir de la adopción de medidas de
rehabilitación tales como atención médica y psicológica, servicios jurídicos y
sociales de apoyo.
“46. Las garantías generales de
satisfacción requieren de medidas tendientes a remediar el agravio padecido por
víctima, incluyendo la cesación de violaciones continuadas; la verificación de
los hechos constitutivos de crímenes internacionales; la difusión pública y
completa de los resultados de las investigaciones destinadas a establecer la
verdad de lo sucedido, sin generar riesgos innecesarios para la seguridad de
víctimas y testigos; la búsqueda de los restos de los muertos o desaparecidos;
la emisión de declaraciones oficiales o de decisiones judiciales para
restablecer la dignidad, la reputación y los derechos de las víctimas y de las
personas a ellas vinculadas; el reconocimiento público de los sucesos y de las
responsabilidades; la recuperación de la memoria de las víctimas; y la
enseñanza de la verdad histórica.”
[22] Ver las sentencias C-178, C-228, C-578, C-580, C-695 y C-916 todas del 2002, las
sentencias C-004 y
C-228 de 2003, la sentencia C-014 de 2004, las sentencias C-928, C-979 y C-1154 de 2005, las sentencias C-047, C-370, C-454, y C-575 de 2006, la
sentencia C-209 de 2007 y la sentencia C-1199 de 2008, entre otras.
[23]  M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa
[24] Sentencia C-580 de
2002, MP. Rodrigo Escobar Gil, con Salvamento Parcial de Voto de los
Magistrados Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández
[25] Sentencia C-370 de 2006, MMPP: Manuel José
Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo
Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández, con salvamento
de voto del magistrado Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra y Humberto
Antonio Sierra Porto, en donde la Corte se pronunció sobre la exequibilidad de
varias disposiciones de la ley de justicia y paz, que restringían sus derechos.
[26]M.P. Nilson Pinilla
Pinilla.
[27] La
Corte Interamericana de Derechos Humanos y el Tribunal Europeo de Derechos
Humanos han estimado que las personas que ignoran el paradero de familiares
desaparecidos se encuentran en una situación tal de angustia y ansiedad que
encuentran violado su derecho a la integridad psíquica y moral y, por tanto,
constituyen un trato cruel, inhumano o degradante. Al respecto se puede
consultar, entre otras, la sentencia de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos en el Caso Blake, (Sentencia de enero
24 de 1998); Caso Villagrán Morales y otros, (Sentencia de Noviembre 19 de
1991); caso Bámaca Velásquez, (Sentencia de noviembre 8 de 2000).
[28] Ver sentencia T-085 de 2009,
M.P. Jaime Araujo Rentería y sentencia T-367 de 2010,
M.P. María Victoria Calle Correa.
[29]  Corte Interamericana de Derechos
Humanos. Caso de las Masacres de Ituango Vs. Colombia. Sentencia de 1 de julio
de 2006, párrafo 347.
[30] Por medio del cual se expide el
Plan Nacional para la
Atención Integral a la población desplazada por la violencia, que se encuentra
vigente, pues el que contempla la Ley 1448 de 2011 aún no se ha puesto en
marcha.
[31] Ver la resolución 60/147 aprobada
por la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptada el 16 de diciembre de
2007. La sentencia T-979 de 2005 también explica en que consiste la
restitución: “restitución se realiza a través de acciones orientadas a
devolver, en la medida de lo posible, a la víctima a la situación que se
encontraba antes de ser afectada por el ilícito, tiene un alcance que
trasciende lo meramente pecuniario en cuanto atañe al restablecimiento de todos
sus derechos que le permitan continuar con una vida normal en su entorno
social, familiar, de ciudadanía, laboral y económico.”
[32] Ver sentencia T-821 de 2007,
M.P. Jaime Araujo Rentería.
[33] En el mismo fallo se cita la tutela T-754 de 2006,  donde la
Corte “rechazó la inoperancia estatal ante los reclamos presentados por
las familias desplazadas, reiteró que los defectos institucionales
identificados en la T-025 de 2004 continuaban presentándose y resaltó que las instituciones estatales encargadas de la
atención a la población desplazada existían “para
brindar soluciones a las necesidades sociales y ellas en este caso no han sido
el mejor ejemplo de eficacia y celeridad, como principios que gobiernan la función
administrativa (Art. 209 C.P).” En consecuencia ordenó a las autoridades adoptar “medidas efectivas
para proveer a los accionantes con soluciones en materia de vivienda y una
asignación de tierra que (…)les permita reorientar y desarrollar en ese nuevo
lugar su proyecto de vida, advirtiéndose que si bien, como ya se ha dicho, los
desplazados tienen el derecho a la asignación de predios, ello no significa que
necesariamente se les asignarán los escogidos por ellos, pues dicha
determinación debe ser realizada por el Incoder
como autoridad competente, de conformidad con las normas pertinentes”. //
Sin duda alguna la especial protección sobre los derechos a la población
desplazada especialmente lo referente a la reubicación y restitución de la
tierra reviste de gran importancia entendiendo que el principal efecto de este
fenómeno se centra el desarraigo y abandono de la misma, lo que sin duda
conlleva una privación de los derechos sobre la explotación de la tierra como
principal fuente de estabilidad social, laboral, económica y familiar. Esto si
se tiene en cuenta que de acuerdo con los índices actuales de desplazamiento la
gran mayoría proviene de zonas rurales, siendo la actividad agrícola la
principal o única fuente de sostenimiento para dicha familias.”
[34] Ver sentencia T-821 de 2007,
M.P. Jaime Araujo Rentería.
[35] Estos deberes son desagregados por
el Decreto 250 de 2005, que contiene el  Plan Nacional para la
Atención Integral a la
Población Desplazada por la
Violencia.  Así, en lo referente a la protección del derecho de acceso a la
tierra de dicha población, y como lo sistematizó la sentencia T-821/07, son
pertinentes las siguientes normas:
“(…) Enfoque restitutivo: Se
entiende como la reposición equitativa de las pérdidas o daños materiales
acaecidos por el desplazamiento, con el fin de que las personas y los hogares
puedan volver a disfrutar de la situación en que se encontraban antes del
mismo. Las medidas de restitución contribuyen al proceso de reconstrucción y
estabilización de los hogares afectados por el desplazamiento. Enfoque de
derechos: El Plan se sustenta en el aseguramiento del ejercicio y goce de los
derechos humanos. (…)
“F. Protección de bienes
Con el propósito de proteger los
bienes patrimoniales de la población rural desplazada o en riesgo de
desplazamiento, mediante el aseguramiento jurídico e institucional de los
bienes afectados y el fortalecimiento del tejido social comunitario, se
desplegarán las siguientes acciones:
1. Consolidar la red institucional
de protección de bienes patrimoniales, con el fin de articular los
procedimientos, mecanismos e instructivos que pongan en práctica lo preceptuado
en el Decreto 2007 de 2001.
2. Como medida de protección de los
bienes rurales abandonados por la violencia, estos serán inscritos en el
Registro Único de Predios con el objeto de que las autoridades competentes
procedan a impedir cualquier acción de enajenación o transferencia de títulos
de propiedad de estos bienes.
3. Asegurar la protección
individual de predios a quienes acrediten la propiedad, aplicando los
instrumentos desarrollados para tal efecto.
(…)
5. Proceder administrativa y
jurídicamente a la protección de los bienes abandonados o en riesgo de serlo,
acatando las directrices impartidas por la Superintendencia de Notariado y Registro.
(…)
7. Continuar implementando acciones
de capacitación dirigidas a los Procuradores Judiciales Ambientales y Agrarios,
los Procuradores Regionales y Provinciales, acerca de los procedimientos
generales y competencias institucionales para la protección de los bienes
inmuebles de la población desplazada.
(…)
10. Desplegar acciones dirigidas a
operar las herramientas y mecanismos de protección de bienes patrimoniales, con
el fin de fortalecer las condiciones de arraigo de la población en riesgo y
mitigar el efecto del desplazamiento sobre la pérdida y abandono de los bienes
de los desplazados.
Serán responsables de esta línea de
acción el Incoder, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Instituto
Geográfico Agustín Codazzi, Superintendencia de Notariado y Registro, Red de
Solidaridad Social, con la participación de los Comités de Atención a la
Población Desplazada”.
5.2.1.1 Orientación a la población
desplazada
Orientación inicial en la
emergencia para desarrollar acciones de divulgación de manera personalizada y/o
colectiva, acerca de los derechos de la población que se encuentra en situación
de desplazamiento, los beneficios que la ley le otorga y los procedimientos
para acceder a la oferta institucional en esta etapa y utilizar los programas y
servicios establecidos.
Divulgación por parte del SNAIPD y
los Comités de Atención Integral a la
Población Desplazada de la
Derechos Mínimos Vitales de la población desplazada contenidos en la
Carta de Derechos Básicos de toda persona que ha sido víctima de
desplazamiento forzado interno.
Serán responsables de la ejecución
de esta línea estratégica todas las entidades del SNAIPD y los Comités de
Atención Integral a la
Población Desplazada.
(…)
5.3.4.2 Acceso a tierras
1. El Incoder implementará con las
entidades del Sistema lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo y en el
Decreto 2007 de 2001 en lo referente a titulación, predios de paso, y otras
formas de acceso a tierras para población desplazada.
2. Se desarrollarán programas y
procedimientos para la adjudicación y titulación de tierras en aplicación a la
Ley 160 de 1994, 812 de 2003 y el Decreto 2007 de 2001, para lo cual se
realizará el saneamiento del Fondo Nacional Agrario que permita la adjudicación
de predios saneados y disponibles para población desplazada.
3. A favor de las
comunidades negras e indígenas se dará la constitución, ampliación y
saneamiento de territorios étnicos y se promoverá la culminación de procesos de
titulación de territorios colectivos de comunidades negras.
4. Se agilizarán procesos de
transferencia a título gratuito por parte de las entidades de derecho público
del orden nacional de predios rurales, en los términos establecidos en la
Ley 708 de 2001 y sus decretos reglamentarios. Igualmente, se agilizarán los
procesos de transferencia de los bienes inmuebles rurales que se encuentren en
administración por parte de la
Dirección Nacional de Estupefacientes, de conformidad con las Leyes 785 y 793
de 2002.
5. Se realizará un inventario y
diagnóstico de los predios de paso para verificar su estado y readjudicar
cupos. Adicionalmente, se asignarán predios de paso aptos para su explotación
provisional a grupos de hogares desplazados, mientras se evalúa el retorno o
reubicación definitiva.
6. Se formulará el procedimiento
para adelantar los programas de permuta e inicio de procedimientos especiales
de titulación de acuerdo con el artículo 30 del Decreto 2007 de 2001.
7. Se promoverá el desarrollo
normativo que declare improcedente la acción de extinción de dominio contra
bienes inmuebles abandonados por causa del desplazamiento forzado por la
violencia y el desarrollo normativo que permita dar efectos jurídicos y
publicidad a la no interrupción de la prescripción en favor de poseedores
desplazados (artículo 27 de Ley 387 de 1997) y de acumulación de tiempo para
titulación de baldíos a favor de ocupantes desplazados (artículo 7º Decreto 2007
de 2001) a través de la expedición de decretos reglamentarios.
8. Se adelantarán actividades de
divulgación y capacitación a las comunidades, funcionarios y Comités de
Atención a Población Desplazada en la aplicación del Decreto 2007 de 2001.
Son responsables y ejecutarán esta
línea de acción el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y la
Red de Solidaridad Social con la participación de las autoridades locales y
los Comités Territoriales de Atención Integral a Población Desplazada.”
[36] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[37] A través del cual se hace un seguimiento a las
acciones adelantadas por el Gobierno Nacional para la superación del estado de
cosas inconstitucional, declarado mediante sentencia T-025 de 2004.
[38] En múltiples
decisiones la Corte Interamericana se ha referido al alcance del derecho a la
verdad en la
Convención Interamericana sobre Derechos Humanos. La jurisprudencia relevante
puede ser consultada en el aparte anterior de esta decisión. Así por ejemplo, la
Corte Interamericana en la Sentencia de 15 de septiembre de 2005 Señaló, sobre
el derecho de acceso a la justicia, el deber de investigar y el derecho a la
verdad, lo siguiente: “Este Tribunal ha señalado que el derecho de acceso a la
justicia no se agota con el trámite de procesos internos, sino éste debe además
asegurar, en tiempo razonable, el derecho de las presuntas víctimas o sus
familiares a que se haga todo lo necesario para conocer la verdad de lo
sucedido y para que se sancione a los eventuales responsables.
[39] T-025 de enero 22 de 2004,
M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-328 de mayo 4 de 2007,
M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[40] T-1094 de octubre 29 de 2004,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-328 de 2007.
[41] T-025 de 2004; T-328 de
2007.
[42] Sentencia C-259 de 2011.
[43] Cfr. Corte Constitucional,
sentencias C-240 de 2009, C- 864 de 2008, C-823 de 2005, C-800 de 2005, C-865
de 2004, C-374 de 2004, C-1017 de 2003, C-285 de 2002, C- 1177 de 2001, entre
otras.
[44] Corte Constitucional, sentencia
C-240 de 2009.
[45] Sobre el tema de la omisión
legislativa relativa pueden consultarse entre numerosas sentencias, las
siguientes: C-192 de 2006, C-073 de 2006, C-045 de 2006, C-833 de 2006, C-1230
de 2005, C-061 de 2005, C-800 del 2005, C-509 de 2004, C-809 de 2002, C-185 de
2002, C-427/2000, C-1549/2000, C-1549 de 2001, C-1255 de 2001, C- 675 de 1999,
C-146 de 1998 y C-543 de 1996, .
[46] Ver Sentencias C-185 de 2002 y C-833-06, entre muchas
otras.
[47]A este respecto ha dicho esta Corte en
Sentencia C-208/07, M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[48] Ver Sentencia C-833 del 2006,
M.P.: Jaime Araújo Rentería
[49] Consultar la
Sentencia C-043 de 2003.
[50] Ver Sentencia C-208 del 2007,
M.P.: Rodrigo Escobar Gil.
[51] Ver Auto 008 de 2008.
[52] Ver Sentencia
T-621 de 2002.
[53] Consultar la
Sentencia T-473 de 2008.
[54] Sentencia T-042 de 2009,
M.P. Jaime Cordoba Triviño.
[55] Ver Sentencias T-042 de 2009,
M.P. Jaime Cordoba Triviño; T-211 de 2010,
M.P. Juan Carlos Henao, entre otras.
[56] Sentencia T-458 de 2008, entre otras
[57] Ver Sentencias C-1006 de
2005, T-227
de 1997, SU – 1150 de 2000, T-327 de 2001 y C-180 de 2005, entre otros.
[58] Consultar las Sentencias T-602 de 2003, T-528 de 2010, T-1115 de 2008, T-515 de 2010 y T-159 de 2011, entre otras.
[59] Consultar las Sentencias C-038 de
1995 y C-936 de 2010.
[60] Sentencia C-936 de 2010,
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[61] En el contexto de la comunidad
internacional
se ha admitido una nueva noción de Justicia, que atiende a la necesidad de alcanzar la
efectividad del derecho a la paz en aquellas sociedades en situación de
conflicto, pero que a la vez pretende responder, aún en estas circunstancias,
al imperativo de enjuiciar y reparar las graves violaciones a los derechos
humanos y del Derecho Internacional Humanitario y lograr el esclarecimiento de
la verdad. Esta noción de Justicia, denominada de transición o justicia
transicional  opera dentro del tránsito de un período de violencia a otro
de consolidación de la paz y de vigencia del Estado de Derecho, o de
autoritarismo a otro de respeto al pluralismo democrático. Sin embargo, se ha
hecho énfasis “en que estas circunstancias de transición no pueden
conducir a un relajamiento de las obligaciones internacionales de los Estados
en el compromiso universal de respeto a la dignidad y a los derechos humanos”(C-370
de 2006). La doctrina especializada ha advertido, sobre la importancia de
que el concepto de justicia transicional, construido en el contexto
internacional, trascienda un contenido meramente retórico para hacerlo “eficaz
instrumentalmente y observable en la realidad”. Los procesos de transición
parten frecuentemente del reconocimiento de la existencia de una situación de
violación masiva y sistemática de derechos humanos, y de la necesidad de poner
fin a la impunidad. Este último cometido solo se puede lograr de manera
legítima a través de la materialización de los derechos de las víctimas, “Se
trata de un uso democrático de la justicia transicional porque tiene el
propósito de dar fin a la impunidad a través de la materialización de los
derechos de las víctimas y, al hacerlo, busca lograr el reconocimiento y la
efectiva protección de los derechos humanos en contextos en los cuales estos
derechos han sido violados masiva y sistemáticamente”.  ( Uprimny
Rodrigo, María Paula Saffon, Usos y Abusos de la
Justicia Transicional en Colombia. Bergsmo, M. y Kalmanovitz, P
(eds.). 2007. Law in Peace Negotiations, FICJC Publication Series 2 (2007),
International Peace Research Institute in Oslo (PRIO).
[62] Las características del principio
de oportunidad se encuentran analizadas, de manera especial en las sentencias
C-673 de 2005, C-591 de 2005, C-979 de 2005 y C-095 de 2007.
[63] Sentencia C-936 de 2010,
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[64] Corte Constitucional, sentencia
C-673 de 2005.
[65] Ibidem.
[66] Ibidem
[67] Sentencia C-936 de 2010,
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[68] Sentencia C-936 de 2010.
[69] Sentencia C- 209 de 2007.
[70] Sentencia C-936 de 2010.
[71] Sentencia C-738 de 2008.
[72] Sentencia C-095 de 2007.
[73] Las acciones y omisiones con las
cuales se infringe las prohibiciones y los deberes que imponen las
disposiciones aplicables a los conflictos armados se denominan, en general,
“infracciones al derecho internacional humanitario”. Son infracciones “graves”
las señaladas por los artículos 50 del Convenio I, 51 del Convenio II, 130
del Convenio III y 147 del Convenio IV. También son infracciones graves las que
se encuentran señaladas en los artículos 11, 85 y 86 del Protocolo II adicional
a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949. La gravedad de las
infracciones alude al carácter especialmente injusto que reviste el acto con el
cual se da lugar a la misma, y por la magnitud del impacto negativo que se
produce sobre las condiciones necesarias para salvaguardar la dignidad humana.
De conformidad con la jurisprudencia del Tribunal Penal Internacional para la
ex Yugoslavia, una grave infracción al derecho internacional humanitario
comporta “La infracción de una norma que protege valores importantes y debe implicar
graves consecuencias para la víctima” (Sala de Apelaciones del TPY, el
Fiscal vs. Dusko Tadic. Octubre 2 de 1995).
[74] De acuerdo con el artículo 7.1 del
Estatuto de la Corte Penal Internacional, se entiende por crimen de lesa
humanidad cualquiera de los actos inhumanos allí relacionados (asesinato,
exterminio, esclavitud, tortura, desaparición forzada de personas, persecución,
entre otros), cuando se cometa como parte de un ataque generalizado o
sistemático contra una población civil y con conocimiento de dicho ataque. Por
ataque contra una población civil se entiende “una línea de conducta que
implique la comisión múltiple de actos de los mencionados en el artículo 7.1
del Estatuto contra una población civil de conformidad con la política de un
estado o de una organización de cometer esos actos o para promover esa
política”. (Art. 7.2 Estatuto de Roma). El ataque será generalizado cuando
produce un importante número de víctimas, y tendrá el carácter de sistemático
“cuando los hechos son ejecutados dentro de pautas significativas de ideación,
planeación y organización” (Oficina del Alto Comisionado de la
Naciones Unidas para los Derechos Humanos, 2006).
[75] Los crímenes de guerra son, de
manera general, aquellas conductas que infringen grave o seriamente las leyes y
usos aplicables a los conflictos armados  de carácter internacional o no
internacional. Con arreglo al documento de los “Elementos de los crímenes”
aprobado en septiembre de 2002 por la
Asamblea de estados partes en el Estatuto de la
Corte Penal Internacional, los elementos comunes a todos los crímenes de
guerra son (i) Que el autor haya incurrido en una grave violación al derecho
internacional humanitario de las previstas en el estatuto;  (ii) Que la
conducta haya tenido lugar en el contexto de un conflicto armado internacional
o no internacional; (iii) Que el autor haya sido conciente de circunstancias de
hecho que establecían la existencia de ese conflicto.
[76] De acuerdo con el artículo 101 del Código
Penal incurre en el crimen de genocidio: “El que con el propósito de destruir
total o parcialmente un grupo nacional, étnico, racial, religioso o político,
por razón de su pertenencia al mismo, ocasionare la muerte de sus miembros
(….)” Se incurre en una modalidad atenuada,  cuando con el mismo propósito se
cometiere cualquiera de los siguientes actos:
“ 1. Lesión grave a la integridad física o mental
de miembros del grupo.
2. Embarazo forzado.
3. Sometimiento de miembros del grupo a condiciones de
existencia que hayan de acarrear su destrucción física, total o parcial.
4. Tomar medidas destinadas a impedir nacimientos en
el seno del grupo.
5. Traslado por la fuerza de niños del grupo a otro
grupo”.
[77]
Ver sentencia T-585 de 2006, entre muchas otras.
[78] Ver
al respecto las sentencias T-078 de 2004, T-770 de 2004, T-967 de 2009, T-068 de 2010, entre otras.
[79] Sentencia T-585 de 2006,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.