T-968-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-968/06
LITISCONSORCIO NECESARIO EN TUTELA-Necesidad de integración
ACCION DE TUTELA-Juez constitucional está obligado a
notificar a todos los  interesados o presuntos terceros afectados por fallo
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Protección constitucional
ACCION DE TUTELA EN MATERIA PENSIONAL-Procedencia cuando se evidencia perjuicio
irremediable
ACCION DE TUTELA FRENTE A MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Procedencia
excepcional como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable
ACCION DE TUTELA-Procedencia por demora en expedición del
bono pensional
BONOS PENSIONALES-Concepto
Es bien sabido que la Ley 100 de 1993 diseñó dos
regímenes que componen el Sistema General de Pensiones que son administrados y
se rigen por normas autónomas, pero que parten del principio de libre
escogencia y de traslado voluntario por parte de sus afiliados. Así, el Régimen
Solidario de Prima Media con Prestación Definida es administrado por el Seguro
Social (artículo 52 de la Ley 100 de 1993) y, de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 32 de esa ley, los recursos que lo nutren son de carácter público que
ingresan a un fondo común de naturaleza pública. Mientras que el Régimen de
Ahorro Individual con Solidaridad es administrado por las Sociedades
Administradoras de Fondos de Pensiones que autoriza la ley y aprueba el
Gobierno Nacional y los recursos se capitalizan en la cuenta individual de
ahorro pensional de cada afiliado, por lo que el régimen está basado en el
ahorro proveniente de las cotizaciones y los respectivos rendimientos
financieros (artículos 90, 91, 59 y 60 de la Ley 100 de 1993). De esta forma,
cuando los afiliados a cualquiera de los dos regímenes de pensiones deciden
trasladarse y cumplen las condiciones señaladas en la ley, puede generarse el
derecho al reconocimiento del bono pensional, el cual no es más que la
representación de los “aportes destinados a contribuir a la conformación del
capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al Sistema
General de Pensiones” (artículo 115 de la citada ley).
BONOS PENSIONALES-Clases
BONOS PENSIONALES-Alcance de los clases tipo A
BONOS PENSIONALES-Alcance de los clases tipo B
SISTEMA DE PRIMA MEDIA
CON PRESTACION DEFINIDA Y SISTEMA DE AHORRO INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD-Regulaciones distintas
de sistemas pensionales/SISTEMA DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA Y SISTEMA
DE AHORRO INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD-Edades y mínimo de semanas para
acceso a pensión
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional para liquidación y
remisión de bonos pensionales
BONOS PENSIONALES-Procedencia de liquidación vía tutela
cuando demora en emisión impide acceso a pensión de jubilación
BONOS PENSIONALES-Demora en emisión afecta derechos
fundamentales
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE
PENSION DE VEJEZ-Criterios
jurisprudenciales para procedencia excepcional cuando medie exigencia de bono
pensional
BONOS PENSIONALES-Anulación cuando sea necesaria
reliquidación en caso de errores en expedición
BONOS PENSIONALES-Diferencia entre anulación y revocatoria
directa
Para efectos de los actos administrativos que liquidan
y emiten los bonos pensionales, la ley distingue dos fenómenos jurídicos, a
saber: i) la anulación del acto administrativo, que se presenta cuando existen
errores en la expedición de un bono o hay cambio en la forma de calcularlo y su
objetivo es reliquidar los expedidos para expedir uno nuevo que lo modifique y,
ii) la revocatoria directa del mismo cuando la autoridad que lo expide decide
cambiar las condiciones inicialmente reconocidas (artículos 69 y 73 del Código
Contencioso Administrativo). Aunque en los dos casos, existe una decisión de la
autoridad administrativa que deja sin efectos un acto administrativo anterior
propio, en el primer caso no sólo no se requiere la autorización expresa del
titular, sino que tampoco necesita la notificación al afiliado, en tanto que
basta la comunicación que de la decisión administrativa hace la entidad
administradora de pensiones, mientras que en el segundo, la notificación y la
aprobación es indispensable para no afectar los derechos consolidados. De esta
forma, el momento jurídico fundamental para distinguir si se está en presencia
de la anulación o de la revocatoria directa del acto administrativo es el de la
firmeza del mismo, pues antes de que el acto cobre fuerza ejecutoria (artículo
66 del Código Contencioso Administrativo) puede ser anulado por la misma
autoridad que lo expidió y, sólo después de que se encuentre en firme, puede
ser revocado unilateralmente con la autorización del titular, en los términos
del artículo 73 de esa misma codificación. Entonces, sólo hasta cuando el bono
pensional se encuentra en firme se configura el derecho adquirido a favor de su
beneficiario.
BONOS PENSIONALES-Expedición y emisión
BONOS PENSIONALES-Cuando ha quedado en firme se configura un
derecho adquirido a favor del beneficiario del mismo
BONOS PENSIONALES-Negociabilidad/BONOS PENSIONALES-Redención
solo es posible si media solicitud expresa y escrita de afiliado
Independientemente de que la negociación del bono
pensional sea para efectos del reconocimiento de la pensión de jubilación o
para obtener una pensión anticipada de vejez, la cual está permitida en el
régimen de ahorro individual con solidaridad (artículos 17 y 64 de la Ley 100
de 1993) con los requisitos consagrados en los artículos 11 y siguientes del
Decreto 1299 de 1999, lo cierto es que su redención sólo es posible si media
solicitud expresa y escrita del afiliado. Por consiguiente, el momento en que
el acto administrativo que reconoció el bono pensional queda en firme está
perfectamente determinado, de tal forma que tanto el beneficiario del bono como
la autoridad administrativa que lo expidió tienen claridad de hasta cuándo
pueden modificar unilateralmente dicho acto administrativo.
ANULACION DE BONOS PENSIONALES-No vulnera derechos adquiridos cuando acto
administrativo que ordena emisión no se encuentra en firme
La autorización legal a la Oficina de Bonos
Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para anular los actos
administrativos que ordenan la emisión de un bono, que aún no se encuentran en
firme, no viola la garantía constitucional a los derechos adquiridos, en tanto
que sólo se configura el derecho subjetivo a gozar del bono pensional cuando el
acto administrativo que lo emite tiene la capacidad jurídica para producir
efectos jurídicos obligatorios y vinculantes para todas las autoridades, incluyendo
a la que lo expidió. De esta forma, si el acto administrativo que reconoce el
bono pensional no se encuentra en firme no es posible hablar del ejercicio de
un derecho subjetivo sino de una expectativa que no se ha concretado, por lo
que pueden corregirse los errores en que se hubiese incurrido o modificarse las
condiciones actuariales que le sirvieron de fundamento para expedirlo. Por
consiguiente, a juicio de esta Sala, tampoco se violan los derechos de los
aspirantes a pensionados a la protección de la tercera edad, la seguridad
social, la vida, salud y dignidad humana, pues antes de que el acto
administrativo que liquidó el bono pensional adquiera firmeza no se tienen
derechos consolidados sino expectativas que no tienen el mismo grado de
protección jurídica que aquellos.
Referencia: expediente T-1414404
Peticionario: Luis Fernando Moriones Rabella
Accionado: Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D.C., veintitrés (23) de noviembre
de dos mil seis (2006).
La Sala Sexta de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur
Galvis y Marco Gerardo Monroy Cabra, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión de las sentencias
del 27 de abril y 25 de julio de 2006, proferidas por la Sala Penal del
Tribunal Superior de Bogotá y la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de
Justicia, respectivamente, en el proceso de tutela promovido por Luis Fernando
Moriones Rabella, contra la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público.
I. ANTECEDENTES
1. Derechos fundamentales invocados
El señor Luis Fernando Moriones Rabella,
instauró acción de tutela para que se protejan los derechos fundamentales al
debido proceso, a la vida, la salud, la seguridad social, igualdad, familia,
tercera edad y dignidad humana. Para ello, solicitó que el juez constitucional
ordene a la entidad demandada:
“que emita nuevamente mi bono pensional por el mismo
valor que inicialmente fue liquidado y reconocido, esto es por valor de
$103.946.000.00 a 1º de febrero de 1995 y consecuentemente se expida y se
permita su negociación para que yo pueda pensionarme por intermedio de mi
administradora”
2. Hechos
De acuerdo con la solicitud de tutela, la
situación fáctica que origina la violación de los derechos fundamentales cuya
protección reclama el peticionario, en resumen, es la siguiente:
- El demandante se describe como una
persona de la tercera edad, sin ingreso estable, sin ahorros que le permitan
una subsistencia digna a pesar de haber trabajado por más de 30 años. El último
salario devengado y reportado el 30 de junio de 1992 fue de $812.000.
- En enero de 1995, se trasladó del ISS al
Fondo de Pensiones Voluntarias Colmena y, un tiempo después, al Fondo HORIZONTE
S.A. Por esa razón y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 113 de la
Ley 100 de 1993, adquirió el derecho al reconocimiento del bono pensional.
- A la fecha del traslado de fondo de
pensiones, se encontraba vigente el Decreto 1299 de 1994 que señalaba el
procedimiento para liquidar los bonos pensionales de quienes devengaban un
salario superior a la categoría máxima de aportes al ISS. Esa normativa y el
artículo 28 del Decreto 1748 de 1995 señalaron que, para probar el monto del
salario devengado, debía tenerse en cuenta la certificación de los empleadores
siempre y cuando, en el ISS, no reposara constancia del salario reportado a esa
fecha.
- De acuerdo con la certificación expedida por el coordinador de
afiliación y Registro del ISS, después de verificados los archivos, no se
encuentran novedades registradas en el ciclo 92-05 de afiliación en pensiones
del señor Mariones Rabella. Luego, a 1º de febrero de 1995, la liquidación del
bono pensional correspondería a $103.946.0000, tal y como fue liquidado
provisionalmente por la oficina del ISS correspondiente.
- El 22 de julio de 1999, la Oficina de
Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público reconoció y
emitió el bono pensional por $253.100.000, el cual fue consignado en DECEVAL
para su custodia.
- Mediante oficio del 10 de febrero de
2006, el actor manifestó a la administradora de pensiones que, por haber
cumplido los requisitos señalados en el artículo 64 de la Ley 100 de 1993,
decidió pensionarse anticipadamente.
- El 16 de marzo de 2006, la administradora
de pensiones le informó al peticionario que la Oficina de Bonos Pensionales del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público procedió, de una parte, a reliquidar
todos los bonos de los afiliados donde participa el Seguro Social y, de otra, a
anular, como en efecto hizo en el caso del demandante, los que había expedido
en forma equivocada.
- El demandante sostiene que la entidad
demandada revocó unilateralmente, y sin su consentimiento, el acto
administrativo que liquidó el bono pensional, lo cual viola del debido proceso
porque: i) ni el trámite administrativo ni el acto final le fueron notificados,
ii) resulta contrario al artículo 73 del Código Contencioso Administrativo que
prohíbe la revocatoria de actos administrativos particulares sin el
consentimiento del titular, iii) desconoció el artículo 1º del Decreto 3798 de
2003, en tanto que la redistribución o el recálculo de las cuotas partes, que
fue el verdadero sustento para cambiar el bono, debió hacerse dentro del mes
siguiente a su anulación y, iv) no existe norma que autorice a la entidad
demandada a anular bonos emitidos y expedidos, con mayor razón, si se tiene en
cuenta que se deja sin efectos un acto administrativo amparado por la
presunción de legalidad.
3. Contestación de la solicitud de tutela
El Jefe de la Oficina de Bonos Pensionales
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, contestó la demanda de tutela
para solicitar, de un lado, que se integre el litisconsorcio necesario con la
vinculación al proceso del ISS y del Fondo de Pensiones Horizonte y, de otro,
que se nieguen las pretensiones de la demanda. Manifestó, en resumen, lo
siguiente:
- La solicitud de tutela busca pretermitir
el procedimiento administrativo previo y obligatorio para emitir y redimir el
bono pensional, tal y como lo señalaron las sentencias T-671 de 2000 y T-1103
de 2001 de la Corte Constitucional.
- No existe violación de los derechos
invocados por el demandante, puesto que el señor Moriones Rabella tiene 59 años
y, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 20 del Decreto 1748 de 1995, su
bono pensional debía redimirse “en la fecha más tardía entre que el
beneficiario cumpla 62 años de edad, y la fecha en que completaría 1000 semanas
de vinculación laboral válida, suponiendo que trabajará ininterrumpidamente a
partir de FC”. Luego, el bono sólo se redimiría hasta el 4 de enero de 2009.
- Respecto de los hechos planteados en la
demanda, se realizan las siguientes precisiones: i) De conformidad con lo
resuelto por la Corte Constitucional en sentencia T-147 de 2006, la cotización
máxima en la categoría 51, la que se encontraba el demandante, correspondía a
un salario de $665.070, pese a lo cual la liquidación del bono pensional se
realizó con base en un salario diferente, por lo que resultaba procedente
corregir los errores en que se incurrió al expedir el bono pensional, ii) en
razón a que el ISS no contaba con la información precisa de la historia de las
cotizaciones de cada afiliado, muchos bonos fueron expedidos con base en una
información parcial que esa entidad envió en diciembre de 2005, por lo que varios
de esos bonos debieron anularse en tanto que se fundamentaron en datos que,
después de constatados y cruzada la información, resultaron incorrectos, iii)
cómo el artículo 1º del Decreto 3798 de 2003 modificó la fórmula de cálculo de
los bonos pensionales, se reliquidaron y anularon 136.551 bonos pensionales,
dentro de los cuales se encuentra el del demandante. Sin embargo, la gran
mayoría se volvieron a emitir y sólo pocos no lo fueron, como este caso, porque
“la AFP se demoró en hacer llegar las pruebas del salario devengado y reportado
a junio 30 de 1992, cuando ya se iba a emitir, el literal a) del artículo 5º
del Decreto 1299 de 1994 fue declarado inexequible”.
- Mientras los bonos pensionales no se
encuentran en firme pueden ser modificados sin ningún problema, porque no
tienen carácter de derecho adquirido. En efecto, por disposición de los
artículos 59 del Decreto 1748 de 1995 y 12 del Decreto 1299 de 1994, un bono
pensional sólo adquiere firmeza cuando la AFP le manifiesta al comisionista de
bolsa que el beneficiario del bono ha autorizado su negociación. Y, como lo ha
advertido la Corte Constitucional, no existe derecho a un monto determinado de
pensión, mientras no se materialice el derecho a la pensión misma. En
consecuencia, concluyó la entidad demandada que “mientras no se cumplan los
supuestos básicos para la redención de un bono pensional tipo A, quiere decir
que no se cumplen los supuestos legales para que se concrete la situación
jurídica del derecho adquirido”.
4. Decisiones judiciales
4.1. Mediante
sentencia del 27 de abril de 2006, la Sala Penal del Tribunal Superior de
Bogotá, negó la tutela de la referencia, por cuanto no encontró demostrada la
afectación o amenaza de los derechos fundamentales que se invocan.
Después de
transcribir los artículos 121 de la Ley 100 de 1993 y 16 del Decreto 1299 de
1994, el Tribunal concluyó que el tiempo cotizado por el señor Morientes
Rabella al Seguro Social está a cargo de esa entidad, pero bajo la
responsabilidad de la Nación, representada por la Oficina de Bonos Pensionales
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en representación de la Nación.
El a quo
encontró probado que, el 20 de agosto de 1999, la oficina de Bonos Pensionales
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público emitió el bono pensional en favor
del demandante, el cual anuló y reliquidó mediante Resolución 1876 del 9 de
febrero de 2004, en tanto que se advirtieron inconsistencias al comparar la
información de la historia laboral del señor Moriones Rabella remitida por el ISS
y la que permitió calcular el bono pensional en el año 1999. De igual manera,
consideró demostrado que esa misma entidad no ha emitido el nuevo bono
pensional porque la AFP Horizonte no remitió la información sobre el salario
base de liquidación devengado por el trabajador el 30 de junio de 1992.
De otra parte,
el Tribunal manifestó que el artículo 1º del Decreto 3798 de 2003 autoriza a
reliquidar bonos ya expedidos, pero que no se encuentran en firme, cuando se ha
cambiado la fórmula de cálculo. En esos casos, la entidad debe anular el bono
inicial y expedir uno nuevo, para lo cual sólo se requiere la comunicación al
beneficiario. Esa comunicación debió hacerse por la AFP a la que se encuentra
afiliado el demandante y que lo representa, toda vez que la oficina que
reliquidó el bono no posee la dirección de su residencia.
Finalmente, el
a quo dijo que si bien es cierto la acción de tutela puede resultar
procedente para la protección de los derechos al mínimo vital y a la dignidad
humana cuando la dilación en la emisión del bono impide el acceso a la pensión,
no lo es menos que ese instrumento procesal no procede cuando se utiliza para
pretermitir el trámite administrativo correspondiente. Entonces, como en el
presente asunto no se demostró que el demandante encuentra afectado su mínimo
vital ni que se trata de una persona de avanzada edad (cuenta con 59 años), no
procede el amparo solicitado.
No obstante lo
anterior, el Tribunal advirtió que “una vez se subsanen las inconsistencias que
dieron lugar a la reliquidación del bono inicial si la OBP del Ministerio de
Hacienda dilata el trámite o la emisión del nuevo bono pensional, el accionante
puede instaurar nueva acción de tutela”.
4.2. Mediante
sentencia del 25 de julio de 2006, la Sala Penal de la Corte Suprema de
Justicia, confirmó el fallo apelado, por cuanto consideró que no se violaron
los derechos fundamentales invocados por el demandante.
Según criterio
del Ad quem, la entidad demandada cumplió con el trámite señalado en la
ley para informar al afiliado la modificación del bono pensional, en tanto que
envió la comunicación a la AFP donde se encuentra afiliado el actor. De igual
manera, la entidad demandada se ajustó al procedimiento dispuesto en el
artículo 1º del Decreto 3798 de 2003, según el cual, en casos de
inconsistencias en la información sobre la cual se calculó inicialmente su
valor, los bonos emitidos no negociados y no pagados deberán reliquidarse.
De otra parte,
la Corte Suprema de Justicia sostuvo que, en el presente asunto, existe
disparidad de criterios en relación con la interpretación y aplicación de las
normas que regulan la reliquidación de los bonos pensionales, lo cual no
corresponde definir al juez de tutela sino al juez laboral. Y, al no
vislumbrarse afectación del derecho al mínimo vital que autorice la formulación
de una acción de tutela, deberán negarse las pretensiones de la demanda.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia.
1. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 86
y 241 de la Constitución y 33 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991, esta Sala de
Revisión es competente para revisar las sentencias proferidas por la Sala Penal
del Tribunal Superior de Bogotá y la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema
de Justicia, mediante las cuales resolvieron negar la tutela de la referencia.
Problemas jurídicos
2. El demandante considera que la decisión de la
Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público -OBP-
de anular, sin su consentimiento, el acto administrativo que le reconoció el
bono pensional calculado con base en un salario de $665.000, resulta contraria
a sus derechos fundamentales al debido proceso, a la vida, la salud, la
seguridad social, igualdad, familia, tercera edad y dignidad humana. El bono
fue anulado porque se encontraron inconsistencias en la información que le
sirvió de fundamento a su liquidación y con anterioridad a la solicitud de
reconocimiento de la pensión anticipada de jubilación que el demandante realizó
a la administradora de pensiones obligatorias.
Cabe precisar que el peticionario fundamenta la
solicitud de protección de sus derechos fundamentales en la anulación del bono
pensional, pues no reprocha la base de liquidación del bono –en tanto que el
nuevo bono no ha sido expedido- ni su monto, ni el tiempo en que la oficina
responsable se ha tomado en la expedición del nuevo bono pensional que
reemplazaría al anulado, pues se limita a reprochar la nulidad del acto
administrativo que reconoció y liquidó el bono.
Por su parte, la entidad demandada solicitó, en primer
lugar, la conformación del litisconsorcio necesario con la vinculación al
proceso del ISS y del Fondo de Pensiones Horizonte y, en segundo lugar, que se
nieguen las pretensiones de la demanda por ausencia de violación de los
derechos fundamentales del demandante.
Los jueces de instancia, de acuerdo con los argumentos
expuestos por la entidad demandada, consideraron que no existe violación de los
derechos fundamentales del peticionario porque, en virtud de lo dispuesto en la
Ley 100 de 1993 y en el artículo 1º del Decreto 3798 de 2003, la Oficina de
Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público tiene la
facultad para reliquidar bonos ya expedidos, siempre y cuando éstos no se
encuentren en firme, lo cual sólo sucederá hasta tanto se reconozca la pensión
de jubilación o se negocien en bolsa de valores o en compra de acciones.
3. Los hechos descritos en precedencia muestran,
entonces, que a esta Sala corresponde averiguar: En primer lugar, si era
indispensable y obligatorio vincular en esta acción de tutela al ISS y al Fondo
de Pensiones Horizonte, de tal manera que resultaría improcedente el
pronunciamiento de fondo para declarar la nulidad de lo actuado por indebida
notificación de la demanda y violación del derecho de defensa de los terceros
que pueden resultar afectados con la sentencia de tutela. Y, en caso de ser
negativa la respuesta al anterior cuestionamiento, en segundo lugar, le
correspondería a la Sala estudiar si la entidad demandada incurrió en violación
de los derechos fundamentales invocados por el demandante al dejar sin efectos,
sin su consentimiento, el acto administrativo que liquidó el bono pensional,
con base en el cual pretendía obtener su pensión de jubilación anticipada.
Aclaración previa: vinculación a personas no
demandadas
4. Como lo ha advertido esta Corporación en reiteradas
oportunidades[1], en los procesos de
tutela es indispensable vincular a las personas que si bien no han sido demandadas
si pueden resultar afectadas con la decisión judicial, pues no sólo se trata de
garantizar la efectividad de los derechos fundamentales del demandante sino
también de proteger el ejercicio pleno del derecho de defensa de los que tienen
interés en la decisión y la seguridad jurídica que otorgan las sentencias
ponderadas y fundamentadas en todos los elementos de juicio suficientes para
adoptar la decisión judicial definitiva.
Por consiguiente, los jueces de tutela no sólo tienen
la facultad oficiosa para llamar al proceso a las partes o a terceros que
puedan resultar afectados con la sentencia, sino el deber de hacerlo, en tanto
que la informalidad de la tutela y su carácter público imponen al juez la carga
de valoración integral y sustancial de la solicitud, de tal forma que “el juez
de tutela debe dar prelación al contenido material de la solicitud y no a su
presentación formal”[2]
5. En este asunto, en la contestación de la demanda,
la entidad demandada solicitó la integración del litisconsorcio necesario, con
la vinculación del Seguro Social y el Fondo de Pensiones en el que se encuentra
afiliado el demandante. Sin embargo, mediante auto del 17 de abril de 2006, el
magistrado sustanciador en primera instancia ya había ordenado la comunicación
de la admisión de la tutela a la Vicepresidencia de Pensiones del Seguro
Social,  a la AFP Horizonte y a Depósito Centralizado de Valores de Colombia
DECEVAL, por cuanto consideró que “con la decisión de esta acción pueden
resultar afectados” (folio 36 del cuaderno 1).
En consecuencia, es evidente que, en este caso, no
sólo está debidamente conformado el litisconsorcio sino que la vinculación se
hizo en forma oficiosa de manera oportuna y adecuada. Luego, la Sala procede a
adelantar el estudio de fondo.
Procedencia excepcional de la acción de tutela para
amparar el derecho a la seguridad social en pensiones
6. La jurisprudencia reiterada de esta Corporación ha
dejado en claro que, por regla general, la seguridad social es un derecho
prestacional cuyo desarrollo corresponde al legislador y a los órganos que
diseñan las políticas públicas para ampliar su cobertura y universalizar la
prestación de los servicios que lo integran. Sin embargo, en algunas
oportunidades, es perfectamente posible que ese derecho, en conexidad con otros
que tienen el carácter de fundamental, adquiera una dimensión subjetiva, de
aplicación directa e inmediata para su titular, de tal forma que cambie su
naturaleza prestacional para adquirir el carácter ius fundamental[3].
En esta situación, esto es, cuando el derecho a la seguridad social adquiere el
carácter de fundamental por conexidad con otro que alcanza ese rango, su
protección puede realizarse por vía de tutela.
Específicamente en cuanto a la protección del derecho
a la seguridad social en pensiones (artículo 48 de la Carta), la Corte
Constitucional ha dicho que éste es “fundamental por conexidad con otros
derechos de rango fundamental, cuando su no reconocimiento tiene la
potencialidad de poner en peligro derechos como la vida, la igualdad, el debido
proceso, la dignidad humana, la integridad física, el derecho de petición o el
mínimo vital de las personas de la tercera edad (C.P. art. 46)”[4].
De hecho, la protección al derecho a la seguridad
social en pensiones no sólo encuentra sustento superior en la protección que el
Estado debe brindar a quienes se encuentran en situaciones de debilidad
manifiesta, obvia y natural para las personas de la tercera edad quienes
resultan más vulnerables (artículos 13 y 46 de la Constitución), sino también
en la protección especial que el Estado está obligado a otorgar al trabajo en
todas sus modalidades, puesto que, como lo advirtió la Corte Constitucional,
“se impone que el fruto del trabajo continuado durante largos años sea la base
para disfrutar el descanso, en condiciones dignas, cuando la disminución de la
producción laboral es evidente”[5]
7. No obstante lo anterior, en aquellos casos en los
que el derecho a la seguridad social en pensiones adquiere el rango de
fundamental, de todas maneras, para que proceda la acción de tutela, es
indispensable demostrar la ocurrencia de un perjuicio irremediable o la
ineficacia del medio judicial ordinario de defensa, pues de lo contrario la
acción de tutela resultaría improcedente porque no es la vía adecuada para
resolver controversias derivadas de la aplicación de derechos litigiosos.
De esta forma, se ha encontrado procedente la acción
de tutela para ordenar la reliquidación de la pensión de personas de la tercera
edad que ven afectadas sus condiciones de vida digna[6],
o para disponer el pago oportuno de las mesadas pensionales de personas que
dependen de ese ingreso para atender sus necesidades vitales[7],
o para ordenar que se reconozca la pensión de jubilación de personas que
encuentran afectado su derecho al mínimo vital[8].
8. De igual manera, ha ocupado la atención de esta
Corporación el estudio de la procedencia de la acción de tutela cuando por la
omisión, dilación o incumplimiento en la expedición de los bonos pensionales se
vulneran derechos fundamentales que requieren la protección inmediata para
evitar un perjuicio irremediable o porque el medio judicial efectivo no resulta
idóneo para garantizar la eficacia del derecho a la seguridad social cuando ha
adquirido el rango de fundamental. Procede la Sala a analizar los casos en los
que la acción de tutela resulta procedente para discutir temas relacionados con
los bonos pensionales.
Acción de tutela y análisis de temas relacionados con
bonos pensionales
9. Es bien sabido que la Ley 100 de 1993 diseñó dos
regímenes que componen el Sistema General de Pensiones que son administrados y
se rigen por normas autónomas, pero que parten del principio de libre
escogencia y de traslado voluntario por parte de sus afiliados. Así, el Régimen
Solidario de Prima Media con Prestación Definida es administrado por el Seguro
Social (artículo 52 de la Ley 100 de 1993) y, de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 32 de esa ley, los recursos que lo nutren son de carácter público que
ingresan a un fondo común de naturaleza pública[9]. Mientras que
el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad es administrado por las
Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones que autoriza la ley y aprueba
el Gobierno Nacional y los recursos se capitalizan en la cuenta individual de
ahorro pensional de cada afiliado, por lo que el régimen está basado en el
ahorro proveniente de las cotizaciones y los respectivos rendimientos
financieros (artículos 90, 91, 59 y 60 de la Ley 100 de 1993).
De esta forma, cuando los afiliados a
cualquiera de los dos regímenes de pensiones deciden trasladarse y cumplen las
condiciones señaladas en la ley, puede generarse el derecho al reconocimiento
del bono pensional, el cual no es más que la representación de los “aportes
destinados a contribuir a la conformación del capital necesario para financiar
las pensiones de los afiliados al Sistema General de Pensiones” (artículo 115
de la citada ley).
10. La Ley 100 de 1993 y los Decretos 1314 de 1994 y
1748 de 1995 dispusieron que, por su origen, los bonos pensionales son de dos
clases, a saber:
i) Los tipo A. Como lo explicó esta Sala en anterior
oportunidad, esos bonos “son aquellos que se expiden a los afiliados que se
trasladan a los Fondos Privados de Pensiones (Régimen de ahorro individual con
solidaridad) El reconocimiento de la cuota parte en el bono tipo A se hará ante
la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y
ante la administradora de pensiones, previa una Resolución. El acto de
reconocimiento debe incluir el nombre y documento de identidad del beneficiario
del bono pensional y el valor de la cuota parte a cargo de la entidad. El valor
a pagar, cuando llegue el instante de la redención, (tratándose de redención
normal), es el valor a fecha de corte, actualizado y capitalizado con la
variación del índice de precios al consumidor, adicionado en tres o cuatro
puntos porcentuales.”[10]
ii) Los tipo B, son “aquellos que se expiden cuando
hay traslado de servidores públicos al régimen de prima media con prestación
definida. Tales bonos deben ser emitidos por la última entidad pagadora de
pensiones a la cual haya pertenecido el afiliado o por la Nación o Entidad
territorial, cuando la responsabilidad corresponda a una Caja, Fondo o Entidad
del sector público sustituido por el Fondo de Pensiones Públicas del nivel
nacional o territorial respectivamente, antes de su vinculación al Instituto de
Seguros Sociales”[11]
Eso significa, entonces, que el reconocimiento de los
bonos pensionales tipo A no necesariamente se producen cuando se han cumplidos
los requisitos y condiciones para obtener las prestaciones que hacen parte del
sistema general de pensiones, en tanto que, como lo advirtió la Corte en
anterior oportunidad, “el derecho a la pensión de vejez, en las diferentes
modalidades (renta vitalicia inmediata, retiro programado o retiro programado
con renta vitalicia o cualesquiera otras autorizadas) no se adquiere a una edad
definida sino que se causa en favor del afiliado a la edad que cada uno de
ellos escoge, siempre y cuando el capital acumulado en su cuenta de ahorro
individual le permita obtener una pensión mensual, superior al 110% del salario
mínimo mensual legal”[12]. Y, a
diferencia de los anteriores, cuando se requiere la expedición de los bonos
tipo B, en la mayoría de los casos, el afiliado ya ha cumplido los requisitos
de semanas cotizadas y la edad mínima definidas en la ley para obtener la
pensión.
11. Precisamente por lo anterior, la jurisprudencia
constitucional[13] ha dejado en claro que
si bien la acción de tutela procede excepcionalmente para discutir asuntos que
se relacionen con los bonos pensionales, con mayor razón resulta inusual cuando
se trata de reclamar el reconocimiento y pago de los bonos tipo A, en tanto
que, en sentido estricto, en estas circunstancias, se discute el pago o el
monto de una deuda que pone en riesgo la sostenibilidad futura de la pensión
porque faltan los recursos suficientes para garantizar el pago oportuno de la
mesada, pero no se discuten situaciones que, de manera inminente, pongan en
riesgo las condiciones dignas de vida actual para el aspirante a la pensión. Al
respecto la Corte ha dicho:
“en criterio de la jurisprudencia,
cuando se trata de los bonos tipo A, en los que se reclama el pago de una deuda
y lo que se pretende es asegurar la sostenibilidad futura de la pensión de
jubilación, la tutela no resulta procedente por no estar involucrada ni probada
una afectación a las condiciones mínimas de vida del pensionado”[14].
Así las cosas, la jurisprudencia tiene establecido que
la acción de tutela sólo procede para discutir la liquidación y emisión del
bono pensional cuando éste constituye el elemento fundamental para que se
consolide el derecho a la pensión de jubilación. En otras palabras, cuando el
reconocimiento de la pensión depende de la expedición del bono pensional y ésta
prestación constituye el medio para preservar el mínimo vital de los aspirantes
a ser pensionados, el juez de tutela puede ordenar la emisión del título valor[15]
o el cumplimiento de los distintos trámites pertinentes para impulsar su
liquidación y emisión[16].
En este sentido, la Corte Constitucional ha dicho que
la demora en la expedición del bono pensional, vulnera o amenaza derechos
fundamentales como los derechos al mínimo vital, a la dignidad de personas de
la tercera edad, el de petición y al debido proceso[17].
Así, en varias oportunidades, se ha concedido la acción de tutela para ordenar
la liquidación y emisión del bono pensional porque “la ineficiencia
administrativa no sirve de excusa para desconocer los derechos constitucionales”[18]
y no puede resultar afectado “quien ha alcanzado los requisitos establecido
por la ley para solicitar la pensión, y sin embargo no se le concreta el
reconocimiento efectivo del mencionado derecho”[19].
Se resumió la posición de la Corte en este tema, de la siguiente manera:
“La jurisprudencia de esta Corporación ha
sostenido de manera reiterada los siguientes criterios para el reconocimiento y
pago de pensiones mediante acción de tutela en los casos en que media la
exigencia de un bono pensional.  (i) La
omisión o retardo en la expedición del bono pensional vulnera derechos
fundamentales tales como el derecho a la seguridad social y al mínimo vital,
cuando se trata de personas de la tercera edad cuyo sustento depende del
reconocimiento y pago de la pensión de vejez o de jubilación. (ii) Los
trámites administrativos que dilaten de manera injustificada la decisión de
fondo sobre el derecho a la pensión de jubilación, constituyen una vía de hecho
que puede dar lugar a sanciones disciplinarias de los funcionarios
involucrados. Por último (iii) la tutela no debe ser el mecanismo para
obtener la expedición o pago del bono pensional cuando se la utiliza para
pretermitir el trámite administrativo correspondiente o cuando se solicita la
tutela del derecho de petición, sin que el accionante hubiera presentado una
solicitud expresa a la entidad encargada de emitir el bono. (Sentencias T-671
de 2000 M.P. Alejandro Martínez; T-1103 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil;
T-1119 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño y, T-1124 de 2001 M.P. Alfredo
Beltrán Sierra).
Los casos que dieron inicio a la anterior
jurisprudencia, trataron de los bonos tipo B, regulados en el  Decreto 1314 de
1994  como aquellos que se expiden cuando hay traslado de servidores públicos
al régimen de prima media con prestación definida. Tales bonos deben ser
emitidos por la última entidad pagadora de pensiones a la cual haya pertenecido
el afiliado o por la Nación o Entidad territorial, cuando la responsabilidad
corresponda a una Caja, Fondo o Entidad del sector público sustituido por el
Fondo de Pensiones Públicas del nivel nacional o territorial respectivamente,
antes de su vinculación al Instituto de Seguros Sociales”[20]
12. A pesar de la excepcionalidad de la acción de
tutela para discutir temas relativos a los bonos pensionales, de todas maneras
ésta no resulta procedente cuando se busca pretermitir el trámite
administrativo pertinente o cuando no se ha solicitado la expedición del mismo
a la entidad correspondiente o cuando no se demuestra que la falta de
reconocimiento del bono pensional vulnere derechos fundamentales[21].
13. Con base en lo anteriormente expuesto, ahora
corresponde a la Sala averiguar si el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
puede dejar sin efectos, sin el consentimiento de su titular, el acto
administrativo que liquida un bono pensional.
Anulación de bonos pensionales para su reliquidación
en caso de errores en la expedición
14. El artículo 17 de la Ley 549 de 1999, en lo
pertinente, señala:
“Bonos pensionales. Los bonos pensionales que expidan las
Entidades Territoriales y demás Entidades Públicas al Instituto de Seguros
Sociales, se liquidarán calculando el valor presente, a la fecha de traslado,
del capital necesario para financiar una pensión de vejez, con las condiciones
de edad, monto porcentual y tiempo, del régimen que se le aplique, disminuido
en el valor presente a la fecha de traslado, de las cotizaciones que se espera
efectúe el afiliado a la administradora entre la fecha de traslado y la fecha
en que adquiera el derecho, actualizadas y capitalizadas. Para todos los
cálculos se utilizará un interés…
(…)
Cuando sea necesario reliquidar bonos ya
expedidos que no se encuentren en firme, por razón del cambio en la forma de
cálculo de los bonos o por error cometido en la expedición, la entidad emisora
procederá a reliquidar el bono, anulando el bono inicial y expidiendo uno
nuevo, para lo cual sólo se requerirá la comunicación al beneficiario…” (subrayas y resaltado de la Sala)
En sentencia C-262 de 2001, la Corte Constitucional
declaró la exequibilidad de ese inciso, “pero únicamente en cuanto se relaciona
con la violación del artículo 58 de la Constitución”, con fundamento en las
siguientes consideraciones:
“Afirma la actora que es inconstitucional el
último aparte demandado, que establece la posibilidad de reliquidar los bonos
ya expedidos que no se encuentren en firme, sea por motivo del cambio en la
fórmula de cálculo, o por un error en su expedición, con el único requisito de
comunicar tal actuación al beneficiario, puesto que, en su criterio, con ello
se desconoce la garantía superior de los derechos adquiridos.
Para efectos de dilucidar este punto, es
pertinente aclarar qué se entiende por "expedición" de un bono y por
"emisión" del mismo. En el artículo 5 del decreto 1748 de 1.995,
adicionado por el artículo 2 del decreto 1513 de 1998, que regula la emisión de
bonos pensionales, se define la  expedición  así: "se entiende por
tal el momento de suscripción del título físico o el ingreso de la información
al depósito central de valores"; al mismo tiempo, se define la emisión en
los siguientes términos: "se entiende por tal el momento en que se
confirma o certifica la información contenida en la liquidación provisional, en
el caso de emisores privados, o el momento en que queda en firme el acto
administrativo que reconoce el derecho al bono pensional, en el caso de
emisores públicos" (subrayas de la Corte). En la norma acusada se hace
referencia a la expedición, mas no a la emisión de bonos; es decir, se alude al
momento en el que, si bien el título ha sido creado materialmente, el acto
administrativo que reconoce el derecho al bono pensional aún no ha quedado en
firme.
Es sólo a partir del momento en que tal
acto administrativo adquiere firmeza, que se puede hablar de un derecho
subjetivo radicado en cabeza del beneficiario del bono; por ello, de
presentarse una modificación en este título una vez el citado acto
administrativo de reconocimiento quede en firme, sería necesario contar con la
aprobación específica del titular del mismo, puesto que ello equivaldría a una
revocatoria directa, en los términos del Código Contencioso Administrativo. Sin
embargo, no es esa la situación que contempla la norma demandada, que se
refiere a bonos que aún no han generado derechos legales en cabeza de los
beneficiarios, y admiten modificaciones, por no estar en firme el acto que los
reconoce. La norma, así, consagra una simple facultad administrativa, orientada
a corregir los errores en que haya podido incurrir la entidad que expida el
bono, o a actualizar la fórmula de cálculo del mismo, sin que ello en sí mismo
implique desconocer un derecho del afiliado, quien podrá ejercer su derecho de
defensa en el momento de emisión del título. En consecuencia, el cargo será rechazado”
Como puede apreciarse, la norma trascrita en
precedencia y la interpretación que de ella hizo la Corte Constitucional para
declarar su exequibilidad, muestran con claridad que, para efectos de los actos
administrativos que liquidan y emiten los bonos pensionales, la ley distingue
dos fenómenos jurídicos, a saber: i) la anulación del acto administrativo, que
se presenta cuando existen errores en la expedición de un bono o hay cambio en
la forma de calcularlo y su objetivo es reliquidar los expedidos para expedir
uno nuevo que lo modifique y, ii) la revocatoria directa del mismo cuando la
autoridad que lo expide decide cambiar las condiciones inicialmente reconocidas
(artículos 69 y 73 del Código Contencioso Administrativo). Aunque en los dos
casos, existe una decisión de la autoridad administrativa que deja sin efectos
un acto administrativo anterior propio, en el primer caso no sólo no se
requiere la autorización expresa del titular, sino que tampoco necesita la
notificación al afiliado, en tanto que basta la comunicación que de la decisión
administrativa hace la entidad administradora de pensiones, mientras que en el
segundo, la notificación y la aprobación es indispensable para no afectar los
derechos consolidados.
De esta forma, el momento jurídico fundamental para
distinguir si se está en presencia de la anulación o de la revocatoria directa
del acto administrativo es el de la firmeza del mismo, pues antes de que el
acto cobre fuerza ejecutoria (artículo 66 del Código Contencioso Administrativo)
puede ser anulado por la misma autoridad que lo expidió y, sólo después de que
se encuentre en firme, puede ser revocado unilateralmente con la autorización
del titular, en los términos del artículo 73 de esa misma codificación.
Entonces, sólo hasta cuando el bono pensional se encuentra en firme se
configura el derecho adquirido a favor de su beneficiario.
15. Así las cosas, ahora la cuestión se circunscribe a
averiguar cuándo adquiere firmeza el acto administrativo que liquida y emite el
bono pensional.
El artículo 59 del Decreto 1748 de 1995, adicionado
por el artículo 25 del Decreto 1513 de 1998, dice:
“BONOS EN FIRME. Un bono pensional
queda en firme en el momento en que su primer beneficiario autorice su
negociación o su utilización para adquirir acciones de empresas públicas, si es
el caso.
Si el emisor de un bono llegare a detectar,
en cualquier época, inexactitud o falsedad en la información con base en la
cual expidió un bono que ya está en firme, adelantará las acciones legales
pertinentes contra quienes brindaron dicha información, pero el bono continuará
en firme.
La historia laboral procedente de un
archivo masivo certificado, que fue utilizada para un bono emitido sólo podrá
ser modificada con el consentimiento del afiliado” (Resaltado de la Sala)
Ahora bien, de conformidad con lo
preceptuado en el artículo 14 del Decreto 1474 de 1997, “la solicitud de
emisión de un bono[22], deberá estar acompañada
de una manifestación del beneficiario ante la Administradora en el sentido de
que el titular del bono no se encuentra afiliado a otra administradora, ni se
encuentra tramitando, él o sus sobrevivientes, una pensión, indemnización
sustitutiva o devolución de aportes o saldos, que sea incompatible con el bono.
Dicha declaración, tendrá los efectos previstos en el artículo 10 del Decreto
2150 de 1995”.
En el mismo sentido, el artículo 12 del
Decreto 1299 de 1999, dispuso:
“Negociabilidad del Bono
Pensional. Los bonos pensionales solo serán negociables por las entidades
administradoras o aseguradoras en el mercado secundario, por cuenta del
afiliado en favor de quien se haya expedido, cuando éste se pensione antes de
la fecha de redención del bono y para completar el capital necesario para optar
por una de las modalidades de pensión. Para tal efecto se requerirá la
autorización expresa y por escrito del afiliado.
La negociación
del bono pensional solo podrá efectuarse en las bolsas de valores. Los bonos
pensionales emitidos por la Nación se considerarán inscritos en el Registro
Nacional de Valores e Intermediarios”
Luego, independientemente de que la negociación del
bono pensional sea para efectos del reconocimiento de la pensión de jubilación
o para obtener una pensión anticipada de vejez, la cual está permitida en el
régimen de ahorro individual con solidaridad (artículos 17 y 64 de la Ley 100
de 1993) con los requisitos consagrados en los artículos 11 y siguientes del
Decreto 1299 de 1999, lo cierto es que su redención sólo es posible si media
solicitud expresa y escrita del afiliado. Por consiguiente, el momento en que
el acto administrativo que reconoció el bono pensional queda en firme está
perfectamente determinado, de tal forma que tanto el beneficiario del bono como
la autoridad administrativa que lo expidió tienen claridad de hasta cuándo
pueden modificar unilateralmente dicho acto administrativo.
Con base en todo lo expuesto, la Sala procede a
estudiar, de un lado, si la acción de tutela procede en este asunto para
discutir la violación de los derechos fundamentales al debido proceso, a la
vida, la salud, la seguridad social, igualdad, familia, tercera edad y dignidad
humana que invoca el accionante y, de otro, si la Oficina de Bonos Pensionales
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público vulnera los derechos del señor
Moriones Rabella al anular, sin su consentimiento, el acto administrativo que
liquidó su bono pensional, con base en el cual pretendía obtener su pensión de
jubilación anticipada.
Análisis del caso concreto
16. De acuerdo con lo expresado por el demandante, él
cuenta con 59 años de edad, no tiene ingresos estables para cubrir las
necesidades propias y las de su familia, sus ahorros se agotaron y se encuentra
“a punto” de perder su apartamento “que es lo único que me queda”, porque los
bancos lo demandaron ejecutivamente para el cobro de deudas adquiridas.
Como lo expresado no fue controvertido por la entidad
demandada y ofrece credibilidad, la Sala encuentra probado que si bien es
cierto el señor Moriones Rabella no es una persona de la tercera edad, también
lo es que se encuentra afectado su mínimo vital. En efecto, el no contar con
recursos para cubrir sus necesidades básicas y las de su familia y el hecho de
encontrarse agobiado por las deudas muestra que el reconocimiento de la pensión
de vejez adquiere carácter de fundamental por conexidad con la dignidad humana.
Luego, la solicitud de la referencia busca proteger un derecho fundamental.
17. De igual manera, es evidente que, en este asunto,
la discusión en torno a la validez del acto administrativo que anuló el bono
pensional sin el consentimiento de su titular, impide el reconocimiento de la
pensión de vejez, por lo que el debate no se limita a dirimir un debate sobre
el monto de una deuda ni a garantizar la sostenibilidad futura de la pensión,
sino a garantizar los recursos suficientes y necesarios para el reconocimiento
de la pensión anticipada de vejez, sin la cual, se pone en riesgo las
condiciones dignas de vida actual para el aspirante a la pensión. De esta
forma, es fácil concluir que la acción de tutela resulta procedente.
18. Ahora bien, para analizar si existe violación de
los derechos fundamentales invocados por el demandante, en el expediente se
tiene lo siguiente:
- El 26 de agosto de 1999, la empresa Depósito
Centralizado de Valores de Colombia (DECEVAL) expidió constancia de depósito
del bono pensional emitido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público a
nombre de Luis Fernando Moriones Rabella, por valor de $253.100.000 (folio 16
del cuaderno 1).
- Con la Resolución número 1876 del 9 de febrero de
2004, la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público anuló, entre otros, el bono pensional del señor Luis Fernando Moriones
(folios 58 a 61 del cuaderno 1)
- Mediante escrito del 10 de febrero de 2006, el
accionante se dirigió a la coordinadora de bonos y pasivos pensionales del BBVA
–Horizonte- para “autorizarlos para que lleven a cabo la negociación de mi bono
pensional el cual se encuentra en deceval emitido en 08-26-1999 según
constancia de Deceval 141257 número de referencia… por valor de $253.100.000
para optar por la pensión anticipada en la modalidad de retiro programado”
(folio 15 del cuaderno 1).
- El 16 de marzo de 2006, mediante oficio número BPPE
06-1097, la coordinadora de bonos y pasivos pensionales del BBVA –Horizonte- le
informó al accionante:
“el bono pensional fue anulado por la
Oficina de Bonos Pensionales (OBP) del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, por encontrarse inconsistencias en la fecha de traslado al Régimen de
Ahorro Individual, es decir, que el deceval que usted adjunta a su comunicación
a la fecha no tiene validez, como quiera que el bono pensional fue anulado por
la OBP.
Ahora bien, la liquidación provisional de
su historia laboral está reflejando la observación ‘NO EMITIBLE: FALTA
CERTIFICAR O ANULAR HISTORIA CON 8999990672N CONTRALORIA GENERAL DE LA
REPÚBLICA’, certificación laboral que esta sociedad administradora solicitó a
la entidad el 24 de agosto de 2005, sin que a la fecha se haya recibido una
respuesta favorable.
Igualmente presenta inconsistencias en
tiempos anteriores al 1 de agosto de 1982, debido a la liquidación que efectuó
la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
con la información del archivo laboral masivo que entregó el Instituto de Seguros
Sociales el 7 de marzo de 2006” (folio 19 del cuaderno 1)
18. Lo anterior muestra con claridad que, con base en
la facultad otorgada por el artículo 17 de la Ley 549 de 1999, la Oficina de
Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público podía anular el
bono pensional que había sido expedido a favor del señor Moriones Rabella para
ser reliquidado, en tanto que encontró errores cometidos en su expedición que
podían subsanarse porque el acto administrativo de reconocimiento del bono no
se encontraba en firme.
En efecto, como se observa, el peticionario autorizó
la negociación de su bono pensional el 10 de febrero de 2006, fecha en la que,
de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 59 del Decreto 1748 de 1995,
adicionado por el artículo 25 del Decreto 1513 de 1998, quedaría en firme el
bono pensional. Y, tal y como figura en la Resolución número 1876, la Oficina
de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público anuló, entre
otros, el bono pensional del señor Luis Fernando Moriones, el 9 de febrero de
2004. Luego, es claro que el bono pensional expedido a favor del demandante no
se encontraba en firme y, por consiguiente, podía ser modificado
unilateralmente por la administración sin la autorización expresa del beneficiario.
En consecuencia, no existe violación del debido proceso.
19. De igual manera, el inciso quinto del artículo 17
de la Ley 549 de 1999, dispone que en la anulación de los bonos pensionales
para la correspondiente reliquidación “sólo se requerirá la comunicación al
beneficiario”, es decir que la administradora de pensiones escogida por el
afiliado es quien recibe la información del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público para comunicar al afiliado, por lo que es claro que la entidad pública
no tiene la obligación de notificar su decisión al afiliado. Esa actuación
resulta congruente con la naturaleza del acto administrativo que se deja sin
efectos jurídicos, como quiera que, a diferencia de la revocatoria directa de
los actos administrativos, en la anulación del bono pensional, la falta de
firmeza del acto administrativo que lo liquida implica la ausencia del derecho
subjetivo. Entonces, cómo la ley no le otorga garantía de protección jurídica a
las simples expectativas, es perfectamente posible que se obvie la notificación
al afiliado del acto administrativo que anula un bono pensional. De este modo,
la ausencia de notificación personal al demandante de esa decisión
administrativa no sólo encuentra sustento legal, sino que es válida
constitucionalmente, por lo que, por este hecho, tampoco se encontró afectado
su derecho al debido proceso administrativo.
20. Como lo advirtió la Sala Plena de la Corte
Constitucional en sentencia C-262 de 2001, la autorización legal a la Oficina
de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para anular
los actos administrativos que ordenan la emisión de un bono, que aún no se
encuentran en firme, no viola la garantía constitucional a los derechos
adquiridos, en tanto que sólo se configura el derecho subjetivo a gozar del
bono pensional cuando el acto administrativo que lo emite tiene la capacidad
jurídica para producir efectos jurídicos obligatorios y vinculantes para todas
las autoridades, incluyendo a la que lo expidió. De esta forma, si el acto
administrativo que reconoce el bono pensional no se encuentra en firme no es
posible hablar del ejercicio de un derecho subjetivo sino de una expectativa
que no se ha concretado, por lo que pueden corregirse los errores en que se
hubiese incurrido o modificarse las condiciones actuariales que le sirvieron de
fundamento para expedirlo. Por consiguiente, a juicio de esta Sala, tampoco se
violan los derechos de los aspirantes a pensionados a la protección de la
tercera edad, la seguridad social, la vida, salud y dignidad humana, pues antes
de que el acto administrativo que liquidó el bono pensional adquiera firmeza no
se tienen derechos consolidados sino expectativas que no tienen el mismo grado
de protección jurídica que aquellos.
21. Finalmente, la Sala considera necesario advertir a
la entidad demandada que la decisión que aquí se adopta no significa que se
esté exonerando del deber de tramitar oportuna y eficazmente el bono pensional
del accionante, en tanto que, de acuerdo con la Ley 549 de 1999 y los decretos que
regulan la materia, la anulación del acto administrativo que liquidó y emitió
el bono pensional tiene como objetivo reliquidarlo, esto es, emitir un nuevo
acto administrativo que corrija los errores detectados o que modifique el monto
reconocido.
Por todas las razones expuestas, la tutela
de la referencia no debe prosperar y, por lo tanto, deben confirmarse las
sentencias objeto de revisión que negó el amparo solicitado.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el 25 de julio de 2006,
por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia que, a su vez, confirmó
la sentencia del 27 de abril de este año de la Sala Penal del Tribunal Superior
de Bogotá, en el sentido de negar la tutela de la referencia.
Segundo. LÍBRENSE por Secretaría las comunicaciones de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Entre otras, pueden verse las sentencias T-509 de 2005, T-1210
de 2005, T-289 de 2003 y T-137 de 2002 y los autos números A-40 de 1997, A-46
de 1997 y A307 de 2001, entre otros.
[2]
Sentencia T-289 de 2003
[3]Entre muchas otras, pueden
consultarse las sentencias T-850 de 2004, T-235 de 2002, T-931 de 1999 y T-438
de 2003
[4]
Sentencia T-1044 de 2001
[5]
Sentencia C-177 de 1998.
[6]
Ver sentencias T-781 de 2005, T-1078 de 2004, T-324 de 2005,
T-487 de 2005, T-631 de 2002, T-439 de 2000 y T-840 de 2005, entre otras
[7]
Sentencias T-167 de 2004, T-923 de 2003, T-1164 de 2004, T-648
de 2000, T-571 de 2002, T-890 de 2003, entre otras.
[8]
Sentencias T-1010 de 2001, T-1036 de 2005, T-693 de 2005,
T-606 de 2005, T-1309 de 2005
[9]
Pero, en virtud de lo dispuesto en el condicionamiento de la
sentencia C-378 de 1998 de la Corte Constitucional, esos recursos parafiscales,
“en ningún caso, debe ser entendida que los dineros que de él hacen parte
pertenecen a la Nación”
[10]
Sentencia T-989 de 2003.
[11]
Sentencia T-589 de 2004
[12]
Sentencia C-389 de 2000
[13]
Entre otras, pueden verse las sentencias T-438 de 2003, T-589
de 2004, T-1009 de 2002 y T-989 de 2003
[14]
Sentencia T-589 de 2004.
[15] Al
respecto: sentencias T-1044 de 2001, T-577 de 1999, T-671 de 2000, T-491 de
2001.
[16] Sentencia T-432 de 1999.
[17] Entre
otras, sentencias T-927 de 2002, T-1130 de 2004, T-1124 y T-1119 de 2001, T-312
de 2000, T-548 de 1998 y C-177 de 1998.
[18]
Sentencia T-1294 de 2000
[19]
Sentencia T-1130 de 2004
[20]
Sentencia T-589 de 2004
[21]
En este sentido, pueden verse, entre otras, las sentencias
T-671 de 2000, T-596 de 2005 y T-147 de 2006
[22]
Se recuerda que por disposición del artículo 5º del Decreto 1748 de 1995, se
entiende por emisión de bono, “el momento en que se confirma o certifica la
información contenida en la liquidación provisional, en el caso de emisores
privados, o el momento en que queda en firme el acto administrativo que
reconoce el derecho al bono pensional, en el caso de emisores públicos."