C-296-11
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-296/11
DECRETO LEGISLATIVO DE
DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Medidas de
reubicación de damnificados por ola invernal en bienes afectados a procesos de
extinción de dominio o extinguidos resultan constitucionalmente aceptables sólo
si son con carácter transitorio o provisional
DECRETO LEGISLATIVO DE
DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA QUE FIJA
DESTINACION DE BIENES ADMINISTRADOS POR LA DIRECCION NACIONAL DE
ESTUPEFACIENTES-Contenido
El Decreto 4826 de 2010 expedido por el Gobierno Nacional
en el marco de la emergencia económica, social y ecológica declarada el 7 de
diciembre de 2010, adiciona un parágrafo al artículo 4° de la Ley 785 de 2002, a través de la cual se ocupa de regular la ‘destinación provisional’ de los bienes incautados,
para la reubicación transitoria de las personas, familias y comunidades que por
razón del fenómeno de La Niña deban ser evacuadas  o trasladadas de las zonas
afectadas de alto riesgo que habitan, consagrando una serie de herramientas
para hacer viables las medidas que se adoptan, como en primer lugar,  establecer
que los bienes muebles e inmuebles afectados a procesos de extinción de dominio
o extinguidos a cargo de la Dirección Nacional de Estupefacientes, podrán ser
objeto de ‘destinación provisional’ para la ‘reubicación transitoria’ de las
personas, familias y comunidades que por razón del fenómeno de La Niña y/o por
orden de autoridad competente derivada de dicho fenómeno, deban ser evacuadas o
trasladadas de las zonas afectadas o de alto riesgo en que habitan; en segundo
lugar, consagra que dicha ‘destinación provisional’ también podrá darse para
adelantar actividades agrícolas de ciclo corto o actividades pecuarias. Asimismo
establece la facultad del Consejo Nacional de Estupefacientes para que ‘pueda’
entregar en ‘destinación definitiva’ a cualquier entidad pública del orden
nacional, departamental o municipal, bienes que se encuentren incautados o
extinguidos, para la ‘reubicación transitoria’ de las personas, familias y
comunidades que por razón del fenómeno de La Niña y/o por orden de autoridad
competente derivada de dicho fenómeno, deban ser evacuadas o trasladadas de las
zonas afectadas o de alto riesgo en que habitan. También contempla una medida
que consiste en darle a la Dirección Nacional de Estupefacientes la facultad,
mediante “resolución motivada”, de poder ordenar la revocatoria, suspensión o
terminación, según fuere el caso, de los actos administrativos de designación
de depósito provisional o de cualquier tipo de contrato sobre los mencionados
bienes suscritos con terceros o entre los depositarios provisionales y terceros,
para los mismos fines antes señalados y el derecho que asiste a las personas
afectadas por el ejercicio de esta facultad para reclamar los perjuicios que se
hubiesen podido ocasionar. La norma asigna la función a la Dirección Nacional
de Estupefacientes de verificar mediante visitas de campo, el uso de los
bienes, y de establecer a las autoridades administrativas y de policía el deber
de prestar el apoyo que requiera la Dirección para hacer efectivos las actos
administrativos que se profieran para los fines de esta ley y consagra una
exención general de impuestos para los bienes de que trata el parágrafo, desde
la fecha de su destinación, hasta la revocatoria de la misma, y establece en
cabeza de la Dirección Nacional de Estupefacientes, el deber de mantener
amparados bajo una póliza, los bienes objeto de destinación provisional, si al
destinatario no le fuere posible, al igual que el pago de los gastos que
demande los bienes ‘inmuebles’ de destinación provisional, durante el tiempo
que permanezcan afectados por ‘medidas relacionadas con la situación invernal’,
con cargo al Fondo Nacional de Calamidades, salvo que el acto administrativo de
depósito provisional disponga en contrario. Faculta a la Dirección Nacional de
Estupefacientes para enajenar, directamente o a través de terceras personas,
los bienes muebles o inmuebles incautados y que se encuentren en procesos de
extinción de dominio, sin que se establezca requisito, finalidad o parámetro
alguno y otorga facultades al Gobierno para reglamentar “lo relativo a las
garantías para los casos en que no se declare la extinción de dominio”,
previendo que los recursos líquidos de las ventas deberán ser “puestos por la
Dirección Nacional de Estupefacientes a órdenes del Fondo Nacional de
Calamidades” con el fin de atender “las necesidades derivadas de la emergencia
económica, social y ecológica de que trata este decreto”
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Requisitos formales
El decreto legislativo 4826 de 2010 cumple los requisitos
formales exigidos, toda vez que:  (1) se dictó en ejercicio de las facultades
constitucionales y legales, en especial las conferidas por el artículo 215 de la
Constitución Política, en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 4580 de
2010, que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por
razón de grave calamidad pública  en todo el territorio nacional; (2) está
firmado por el Presidente de la República y todos sus ministros; (3) tiene una
parte motiva que se refiere a la necesidad de conjurar la emergencia declarada
mediante el Decreto 4580 de 2010 y versa sobre la necesidad de aumentar los
recursos disponibles legalmente para enfrentar las consecuencias de la crisis
dejada por la ola invernal, concretamente; y (4) fue expedido el 29 de
diciembre de 2010, es decir, dentro del término de los treinta (30) días de
vigencia del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por grave
calamidad pública declarado por el mencionado Decreto (Decreto 4580 del 7 de
diciembre de 2010).
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADOS DE EXCEPCION-Parámetros de
constitucionalidad
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
DE DECRETOS LEGISLATIVOS-Pasos metodológicos en juicio de
constitucionalidad de medidas excepcionales/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE
DECRETOS LEGISLATIVOS-Juicios en pasos metodológicos
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Cumplimiento parcial de requisitos materiales
DECRETO LEGISLATIVO DE
DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA QUE FIJA
DESTINACION DE BIENES ADMINISTRADOS POR LA DIRECCION NACIONAL DE
ESTUPEFACIENTES-Conexidad y finalidad de medidas de reubicación temporal de
damnificados por ola invernal
En
cuanto hace a la conexidad como elemento fundamental para justificar la
constitucionalidad de los decretos que se expiden al amparo del estado de
emergencia económica, social y ecológica, la Corte aprecia que en su
conjunto las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional mediante el Decreto
Legislativo 4826 de 2010 tienen relación directa y específica con la atención
de la emergencia económica, social y ecológica causada por la ola invernal que
con ocasión del fenómeno de La Niña se ha desatado en todo el país y la
consecuente situación de grave calamidad pública declarada mediante el Decreto
4580 de 2010, en tanto sus disposiciones están dirigidas a enfrentar las
consecuencias y afectaciones producidas por la ola invernal, que dejó en
situación de grave precariedad a muchas familias damnificadas, que quedaron sin
los bienes necesarios para subsistir, por lo que resultaba necesario que el
Gobierno adoptara medidas adecuadas y necesarias para reubicar a las personas y
familias en lugares seguros, que no les expongan a nuevas situaciones de
tragedia o calamidad. Asimismo, las medidas contempladas en el Decreto 4826 de
2010, se dirigen exclusivamente a conjurar la crisis, de forma directa y
concreta y guardan conexidad con la declaratoria del estado de emergencia,
social y ecológica, tanto en los términos señalados por la declaratoria de la
emergencia, como en los expresados en la justificación y considerandos del
propio Decreto. En cuanto al juicio de finalidad que verifica que cada una de
las medidas adoptadas en los decretos legislativos esté encaminada a conjurar
las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos, las
normas del Decreto 4826 de 2010 en su finalidad persigue, específicamente,
solventar uno de los principales problemas de la crisis: el estado de
precariedad y de desprotección en el que se encuentran las familias
damnificadas por la ola invernal, especialmente en cuanto a la posibilidad de
tener un terreno para vivir y para trabajar, entendida la finalidad de las
medidas como “instrumentos legales que permitan poner de inmediato y al
servicio de la población afectada por el fenómeno de La Niña, los bienes
inmuebles que de acuerdo con las Leyes 793 y 785 de 2002 se encuentran a cargo
de la Dirección Nacional de Estupefacientes”.
DECRETO LEGISLATIVO DE
DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA QUE FIJA
DESTINACION DE BIENES ADMINISTRADOS POR LA DIRECCION NACIONAL DE
ESTUPEFACIENTES-Medidas relacionadas con destinación provisional de
inmuebles extinguidos o en proceso de extinción de dominio superan juicios de
necesidad, proporcionalidad, motivación y no discriminación
A
través del juicio de necesidad se pretende establecer si las medidas adoptadas
son necesarias para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del
estado de emergencia; por el de proporcionalidad se establece si las medidas
adoptadas durante el estado de emergencia son excesivas, a través de: (i) la
relación entre los costos de la medida adoptada en términos de limitaciones de
intereses constitucionales y la gravedad de los hechos que busca conjurar y
(ii) que no exista una restricción innecesaria de derechos, puesto que la
limitación de los mismos sólo es admisible en el grado estrictamente necesario
para buscar el regreso a la normalidad; por el de motivación, las razones por
las cuales se justifican las imposiciones y restricciones temporales y
proporcionales sobre el derecho de propiedad; y por el de no discriminación,
que las medidas no sean discriminatorias por razones de raza, lengua, religión,
origen nacional o familiar, opinión política o filosófica. En cuanto hace a la
necesidad, en buena parte las medidas contenidas en el Decreto 4826 de 2010
están fundamentadas, tanto en razones fácticas, como en razones jurídicas,
revelándose como necesarias medidas tales como: las que tienen por objeto poner
a disposición de los damnificados, en calidad de destinación provisional,
bienes inmuebles para que las personas o familias damnificadas puedan tener un
lugar en el cual asentarse o en el cual adelantar actividades agrícolas de
ciclo corto; la que permite revocar, suspender o terminar actos administrativos
de designación de depósito provisional o de cualquier otro tipo de contrato
sobre los mencionados bienes, con el propósito de destinarlos a la atención de
los damnificados; las orientadas a verificar que en efecto éstas se dirijan a
asegurar el goce efectivo de los derechos de las personas damnificadas, y a
garantizar que las autoridades administrativas  y de policía presten la
colaboración requerida; la medida de exención de impuestos; la que impone a la
Dirección Nacional de Estupefacientes el deber de asegurar mediante pólizas los
bienes en cuestión, en el caso de que la persona o las personas que reciban el
bien para su uso no lo puedan hacer y la que establece que los gastos que
demande los bienes ‘inmuebles’ de destinación provisional, durante el tiempo
que permanezcan afectados por ‘medidas relacionadas con la situación invernal’,
serán pagados por la Dirección Nacional de Estupefacientes, con cargo al Fondo
Nacional de Calamidades. En cuanto hace al análisis de proporcionalidad, si
bien  no todas las medidas del decreto legislativo que se estudia, implican el
mismo grado de afectación de los derechos involucrados, aquellas medidas de
carácter transitorio, tienen un impacto menor sobre los derechos, que aquel que
tienen las medidas de carácter permanente que comprometen en mayor grado los
derechos. Es así como en el presente caso, en general, las medidas adoptadas
por el Decreto objeto de estudio buscan desarrollar y defender valores y
principios constitucionales, al facultar a las autoridades correspondientes a
destinar temporalmente bienes que aparentemente están relacionados con la
comisión de graves delitos, resultando para la Sala proporcionado el usos de estos
bienes para garantizar las mínimas condiciones vitales de emergencia y
humanitarias a muchas personas y familias damnificadas por la crisis invernal,
que si bien, se afecta de forma moderada y limitada los derechos al debido
proceso y a la propiedad de eventuales terceros de buena fe con interés, o la
posibilidad de que algunas entidades del Estado pudieran disponer de los
recursos incautados y extinguidos, las medidas de carácter transitorio no
buscan extinguir el dominio sobre los bienes en cuestión, sino que permite su
uso temporal y a su vez cumplir uno de los principales objetivos del orden
constitucional vigente, a saber, proteger a los más débiles y a quienes se
encuentren en situación de debilidad, resaltando que las medidas analizadas
además, contemplan una compensación a las cargas impuestas al derecho de
propiedad. En cuanto hace a los juicios de motivación y no discriminación, las
normas analizadas, a juicio de la Corte Constitucional, se ajustan a las
exigencias constitucionales en materia de motivación, esto es, en cuanto a las
razones por las cuales se justifican las imposiciones y restricciones
temporales y proporcionales sobre los derechos a la propiedad y al debido
proceso tan sólo temporalmente, observando además que ninguna de las medidas
estudiadas esté dando un trato distinto que no sea razonable, a grupo humano
alguno.
DECRETO LEGISLATIVO DE
DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA QUE FIJA
DESTINACION DE BIENES ADMINISTRADOS POR LA DIRECCION NACIONAL DE
ESTUPEFACIENTES-Medidas relativas a destinación definitiva y enajenación de
bienes no superan juicios de necesidad, motivación y proporcionalidad
El
Decreto Legislativo 4826 de 2010 contempla dos medidas que a juicio de la Sala
no son necesarias: la primera medida contenida en el segundo inciso del
artículo 1° que asigna al Consejo Nacional de Estupefacientes la facultad de
poder “entregar en destinación definitiva a cualquier entidad pública del orden
nacional, departamental o municipal, bienes que se encuentren incautados o
extinguidos.” Esta facultad tiene dos hipótesis diferentes de aplicación:
cuando los bienes se encuentran incautados, por una parte, y cuando éstos se
encuentran extinguidos, por la otra. En la primera, si se usa la facultad y se
entrega definitivamente el bien incautado, se limitan los derechos procesales
contemplados en las normas ordinarias que tienen las personas interesadas en
hacer algún reclamo respecto de dicho bien y, eventualmente, los derechos de
propiedad que pudiesen estar involucrados. En la segunda hipótesis, cuando se
trata de bienes extinguidos, si bien no está en juego el derecho de propiedad
de alguien que pueda legítimamente reclamarlo, porque el mismo ya fue
expropiado, no se explica la necesidad de entregar con destinación definitiva
dichos bienes, teniendo en cuenta que la finalidad perseguida por la norma
tiene que ver con la destinación provisional  de los bienes para la reubicación
transitoria de las personas, familias y comunidades afectadas y con el
adelantamiento de actividades agrícolas de ciclo corto o  pecuarias. De ahí
que, tanto para los bienes incautados como para aquellos extinguidos, se trata
de una facultad que no es necesaria.  La segunda medida que considera la Sala
que no es necesaria, es la adoptada por el artículo 2° del Decreto 4826 de
2010, que establece en cabeza de la Dirección Nacional de Estupefacientes, la
facultad para poder “enajenar, directamente o a través de terceras personas,
los bienes muebles o inmuebles incautados y que se encuentren en procesos de
extinción de dominio”, toda vez que no es un medio necesario para atender la
situación crítica de los damnificados, de acuerdo con los parámetros
establecidos en el propio Decreto. En cuanto hace al juicio de
proporcionalidad, son dos los derechos constitucionales que se podrían ver
afectados por la normas del Decreto que se analiza. Por una parte, el eventual
derecho de propiedad de las personas directamente involucradas o incluso por
parte de terceros de buena fe, que legítimamente pudieran defender, en
tratándose de  bienes respecto de los cuales no se tiene certeza en cuanto a su
propiedad; y el segundo derecho constitucional afectado por las medidas
contempladas  es el derecho al debido proceso, entendido como el derecho de
toda persona de contar con las oportunidades adecuadas y suficientes para poder
defenderse. Por lo anterior, la Sala considera que las medidas que contempla el
Decreto con carácter permanente son desproporcionadas, porque implican una
carga muy grande a los derechos de propiedad y del debido proceso, a cambio de
una protección menor para los derechos de las personas damnificadas.
DERECHO DE PROPIEDAD-Constitucionalmente
reconocido y protegido
DERECHO DE PROPIEDAD EN ESTADO
DE EMERGENCIA-Afectación con medida que pretende la entrega con destinación
definitiva de bienes en proceso de extinción de dominio resulta
desproporcionada
DERECHO AL DEBIDO PROCESO EN
ESTADO DE EMERGENCIA-Se desconoce con medida que asigna destinación
definitiva de bienes en proceso de extinción de dominio
EXTINCION DE DOMINIO-Bienes
afectados pueden se objeto de destinación provisional para reubicación
transitoria
BIENES INCAUTADOS-Sistemas
de administración
BIENES INCAUTADOS-Procedencia
de destinación provisional para reubicación transitoria/BIENES INCAUTADOS-Improcedencia
de su enajenación
DIRECCION NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES-Competencias
en materia de administración de bienes durante proceso de extinción de dominio
CONSEJO NACIONAL DE
ESTUPEFACIENTES-No puede entregar en destinación definitiva bienes
incautados en proceso de extinción de dominio
Referencia: expediente RE-186
Decreto Legislativo 4826 de
2010, “por el cual se adiciona la Ley 785 de 2002 y se dictan otras
disposiciones para hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica
nacional.”
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil once (2011).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de
sus atribuciones constitucionales, en especial las previstas en el artículo 241
numeral 7 de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y
requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión
constitucional del Decreto Legislativo 4826 de 2010, “por el cual se
adiciona la Ley 785 de 2002 y se dictan otras disposiciones para hacer frente a
la emergencia económica, social y ecológica nacional.”
I. ANTECEDENTES
1. En cumplimiento de lo
previsto en el parágrafo del artículo 215 de la Constitución Política de
Colombia, el Presidente de la República remitió el 11 de enero de 2011 el
Decreto Legislativo 4826 de 2010, “por el cual se adiciona la Ley 785 de
2002 y se dictan otras disposiciones para hacer frente a la emergencia
económica, social y ecológica nacional”, expedido el 29 de diciembre de
2010, para efectos de su revisión constitucional, de conformidad con lo
previsto en el artículo 241 numeral 7° de la Carta Fundamental.
2. Avocado el conocimiento por este
Despacho, se ordenó mediante auto del veinte (20) de enero de dos mil once (2011),
oficiar al Secretario General del Departamento Administrativo de la Presidencia
de la República, a fin de que en el término de tres (3) días, presentara los
argumentos que, según la motivación del decreto, justifican la medida decretada
a la luz de los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad,
motivación de incompatibilidad, no discriminación y demás requisitos que
señalan los artículos 2, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 46 y 47 de la Ley Estatutaria
de Estados de Excepción, Ley 137 de 1994.
De forma similar, se oficio al
Ministerio del Interior y de Justicia para que justificaran la
constitucionalidad del Decreto sometido a estudio. De forma específica, se
solicitó (i) indicar porque la necesidad de poner los bienes inmuebles de los
que trata la norma ‘de inmediato’ al servicio de la población afectada;  (ii)
precisar cuáles son las consecuencias jurídicas de que un bien sea de
‘destinación provisional’;  (iii) cuáles son las condiciones bajo las cuales el
Consejo Nacional de Estupefacientes, puede entregar bienes con destinación
definitiva; (iv) cuáles son las condiciones para revocar, suspender o terminar,
según sea el caso, los actos administrativos de designación de depósito o
cualquier otro tipo de contrato de ese estilo celebrado con terceros;  (v)
indicar porque los bienes estarían exentos de impuestos y (vi) finalmente, bajo
qué condiciones y en qué circunstancias puede la Dirección Nacional de
Estupefacientes enajenar, directamente o a través de terceras personas, los
bienes muebles o inmuebles incautados y que se encuentren en proceso de
extinción de dominio.
También ofició la Sala a la
Superintendencia de Notariado y Registro, a la Dirección Nacional de
Estupefacientes y al Comité Nacional para la Prevención y Atención de
Desastres, para que se pronunciaran sobre la constitucionalidad de las medidas
normativas incluidas en el Decreto legislativo que es objeto de estudio.
3. Una vez vencido el término
anterior, mediante Auto de febrero 3 de 2011, se resolvió oficiar al Ministro
del Interior y de Justicia, para que estableciera  (i) cuál es el efecto
jurídico que tendría el que la Dirección Nacional de Estupefacientes entregara con
destinación definitiva bienes, ‘sin tener en cuenta las políticas generales
sobre el efecto’; (ii) además de señalar por qué, de acuerdo con la respuesta
dada hasta ese momento, “la norma estudiada no contempló condiciones y
circunstancias para que la competencia pudiera ser ejercida”; y  (iii) exponer
razones con relación a la justificación de la exención tributaria.
4. Vencido el período probatorio
respectivo, se ordenó dar traslado del expediente al Procurador General de la
Nación, quien emitió el concepto de rigor dentro del término legal
correspondiente. Agotados los trámites respectivos, procede la Corte a examinar
la constitucionalidad del Decreto Legislativo 4826 de 2010 sometido a su
revisión.
II. TEXTO DEL DECRETO
El siguiente es el texto del
Decreto No. 4826 de 29 de diciembre de 2010, tal como aparece publicado en el
Diario Oficial N° 47.937
Decreto 4826 de 2010
(diciembre
29)
por
el cual se adiciona la Ley 785 de 2002 y se dictan otras disposiciones para
hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica nacional.
El Presidente de la República de
Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la
Constitución Política en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo de
lo dispuesto en el Decreto 4580 de diciembre 7 de 2010, y
CONSIDERANDO
Que en los términos del artículo
215 de la Constitución Política de Colombia, el Presidente de la República con
la firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos a
los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben
o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y
ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar
el estado de emergencia.
Que según la misma norma
constitucional, una vez declarado el estado de emergencia, el Presidente, con
la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley
destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus
efectos.
Que mediante el Decreto 4580 del
7 de diciembre de 2010, se declaró el estado de emergencia económica, social y
ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días,
con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país.
Que de acuerdo con el Ideam, el
fenómeno de La Niña, como lo muestran los patrones puede extenderse hasta el
segundo semestre de 2011, empatando con el segundo régimen de lluvias de ese
año, lo cual no solo extendería los efectos de la actual calamidad pública,
sino que la haría mucho más grave, por la falta de capacidad de la tierra para
absorber semejante caudal de agua.
Que la Dirección de
Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia informó al
Gobierno Nacional que, como consecuencia del actual fenómeno de La Niña, han
perdido la vida más de 200 personas, han desaparecido más de 120, han resultado
heridas cerca de 250, hay 337.513 familias afectadas, 2.049 viviendas
destruidas y 275.569 viviendas averiadas en 654 municipios de Colombia.
Que la misma Dirección de
Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia ha hecho presencia
en las diferentes regiones afectadas y ha concluido, según informe del 6 de
diciembre de 2010, que se ha presentado una afectación aproximada de 1.614.676
personas por el fenómeno de La Niña.
Que como consecuencia del
extraordinario fenómeno de La Niña, se ha producido una considerable
destrucción o afectación de muebles o inmuebles, se ha interrumpido la
prestación de servicios públicos esenciales, se han afectado vías de
comunicación y se ha perjudicado gravemente la actividad económica y social en
el territorio nacional.
Que el Comité Nacional para la
Prevención y Atención de Desastres, según consta en acta de fecha 7 de
diciembre de 2010, señaló que la situación presentada a causa del fenómeno de La
Niña en todo el territorio nacional, ha provocado graves inundaciones,
derrumbes, daños de vías, pérdidas de zonas agrícolas, de viviendas y centros
educativos, acueductos, hospitales y daños en la infraestructura de los
servicios públicos. También ha generado un grave impacto, con la afectación de
52.735 predios, 220.000 hectáreas dedicadas a agricultura, sin incluir las
tierras inundadas destinadas a ganadería.
Que 325.000 familias pobres
colombianas, gran parte desplazadas, habitan viviendas ubicadas en zonas de
alto riesgo no mitigable, por lo cual constituyen una población vulnerable que
es necesario reubicar prioritariamente.
Que es necesario tomar medidas
no solo para la atención de la salud humana, el saneamiento ambiental, y la
eventual escasez de alimentos, sino también para la mitigación de riesgos.
Que por disposición de la Ley
793 de 2002, le compete a la Dirección Nacional de Estupefacientes administrar
los bienes afectos a procesos de extinción de dominio o extinguidos, aplicando
para tal propósito de manera individual o concurrente, cualquiera de los
sistemas de administración de que trata la Ley 785 de 2002.
Que en desarrollo de la función
social y ecológica de la propiedad prevista en el artículo 58 de la
Constitución Política, se hace necesario contar con instrumentos legales que
permitan poner de inmediato y al servicio de la población afectada por el fenómeno
de La Niña, los bienes inmuebles que de acuerdo con las Leyes 793 y 785 de 2002
se encuentran a cargo de la Dirección Nacional de Estupefacientes.
Que de conformidad con lo
dispuesto en el Preámbulo y el artículo 2° de la Constitución Política son
fines del Estado, entre otros, los de asegurar y proteger la vida de todas las
personas residentes en Colombia a través de las autoridades legalmente
instituidas en la República.
DECRETA
Artículo 1°. Adicionar el
siguiente parágrafo al artículo 4° de la Ley 785 de 2002, el cual quedará así:
‘Parágrafo 1°. Los bienes muebles
e inmuebles afectados a procesos de extinción de dominio o extinguidos a cargo
de la Dirección Nacional de Estupefacientes podrán ser objeto de destinación
provisional para la reubicación transitoria de las personas, familias y comunidades
que por razón del fenómeno de La Niña y/o por orden de autoridad competente
derivada de dicho fenómeno, deban ser evacuadas o trasladadas de las zonas
afectadas o de alto riesgo en que habitan. La misma destinación provisional
podrá darse para adelantar actividades agrícolas de ciclo corto o actividades
pecuarias.
El Consejo Nacional de
Estupefacientes podrá, para los mismos fines indicados en el inciso anterior,
entregar en destinación definitiva a cualquier entidad pública del orden
nacional, departamental o municipal, bienes que se encuentren incautados o
extinguidos.
Para los mismos fines indicados
en el inciso primero anterior, la Dirección Nacional de Estupefacientes podrá,
mediante resolución motivada, ordenar la revocatoria, suspensión o terminación,
según fuere el caso, de los actos administrativos de designación de depósito
provisional o de cualquier tipo de contrato sobre los mencionados bienes
suscritos con terceros o entre los depositarios provisionales y terceros. Sin
perjuicio de la obligación de restitución inmediata a favor Dirección Nacional
de Estupefacientes, en aquellos casos en que los depositarios provisionales,
arrendatarios o cualquier otro tipo de contratistas estén adelantando
actividades económicas en dichos predios, deberán, en el término de cuatro (4)
meses contados a partir de la notificación de la revocatoria, suspensión o
terminación, presentar ante la Dirección Nacional de Estupefacientes, la
reclamación liquidatoria debidamente sustentada de los perjuicios que se le
hayan podido causar con la revocatoria, suspensión o terminación a que se hace
referencia.
La Dirección Nacional de
Estupefacientes resolverá la petición de indemnización mediante acto
administrativo motivado. Cuando en el acto administrativo se reconocieren sumas
a favor del peticionario, estas serán pagadas por la Dirección Nacional de
Estupefacientes con cargo al Fondo Nacional de Calamidades. El acto
administrativo que resuelva la solicitud es susceptible de los recursos de la
vía gubernativa y de las acciones contencioso administrativas, de acuerdo con
las reglas generales.
La Dirección Nacional de
Estupefacientes, hará una visita de campo de verificación del uso de los bienes
y levantará un acta en la que consten las inversiones y explotaciones
económicas que se ejecutaron o se adelantan el respectivo predio.
Las autoridades administrativas y
de policía prestarán todo el apoyo que requiera la Dirección Nacional de
Estupefacientes para hacer efectivos los actos administrativos que se profieran
para los fines de esta ley.
Los bienes de que trata este
parágrafo estarán exentos de impuestos a partir de la fecha de su destinación y
hasta la revocatoria de la misma.
Si no fuere posible, por parte
del destinatario provisional, el aseguramiento contra todo riesgo del bien
objeto de destinación provisional, le corresponderá a la Dirección Nacional de
Estupefacientes mantenerlos amparados en la póliza global de los bienes bajo su
administración.
Los gastos que demanden los
inmuebles objeto de la destinación provisional, durante el tiempo que
permanezcan afectados por medidas relacionadas con la situación invernal
de que trata este parágrafo, serán pagados por la Dirección Nacional de
Estupefacientes con cargo al Fondo Nacional de Calamidades, salvo que el acto
administrativo de depósito provisional disponga en contrario.
Artículo 2°. La Dirección Nacional
de Estupefacientes podrá enajenar, directamente o a través de terceras
personas, los bienes muebles o inmuebles incautados y que se encuentren en
procesos de extinción de dominio. El Gobierno Nacional reglamentará lo relativo
a las garantías para los casos en que no se declare la extinción de dominio.
Los recursos líquidos de dicha
venta serán puestos por la Dirección Nacional de Estupefacientes a órdenes del
Fondo Nacional de Calamidades para los fines de atención de las necesidades
derivadas de la emergencia económica, social y ecológica de que trata este
decreto.
Artículo 3°. El presente
decreto rige a partir de la fecha de su expedición.
Publíquese, comuníquese y
cúmplase.
Dado en Bogotá, D. C., a 29 de
diciembre de 2010.
Juan Manuel Santos Calderón
El Ministro del Interior y de
Justicia,
Germán Vargas
Lleras.
La Viceministra de Asuntos
Multilaterales del Ministerio de Relaciones Exteriores, encargada de las
funciones del despacho de la Ministra de Relaciones Exteriores,
Patti Londoño
Jaramillo.
El Ministro de Hacienda y
Crédito Público,
Juan Carlos
Echeverry Garzón.
El Ministro de Defensa
Nacional,
Rodrigo
Rivera Salazar.
El Ministro de Agricultura y
Desarrollo Rural,
Juan Camilo
Restrepo Salazar.
El Ministro de la Protección
Social,
Mauricio
Santamaría Salamanca.
El Ministro de Minas y
Energía,
Carlos
Enrique Rodado Noriega.
El Ministro de Comercio,
Industria y Turismo,
Sergio
Diazgranados Guida.
La Ministra de Educación
Nacional,
María
Fernanda Campo Saavedra.
La Ministra de Ambiente,
Vivienda
y Desarrollo Territorial,
Beatriz
Elena Uribe Botero.
El Ministro de Tecnologías de
la Información
y las Comunicaciones,
Diego Ernesto
Molano Vega.
El Ministro de Transporte,
Germán
Cardona Gutiérrez.
La Ministra de Cultura,
Mariana
Garcés Córdoba.
III. INFORMES SOLICITADOS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
La Secretaria
Jurídica de la Presidencia de la República, Cristina Pardo Schlesinger,
intervino en el proceso de la referencia para solicitar la constitucionalidad
del Decreto 4826 de 2010, objeto de control automático de constitucionalidad, por cumplir los
requisitos formales y materiales exigidos por la Constitución, la Ley
Estatutaria de Estados de Excepción (LEEE) y la jurisprudencia constitucional. Sus
argumentos fueron los siguientes.
1.1. En primer
lugar, considera que el Decreto Legislativo 4826 de 2010 cumple con los
requisitos formales establecidos en la Constitución por cuanto  (i) fue
expedido por el Presidente de la República, en cumplimiento de sus facultades
constitucionales y legales;  (ii) cuenta con la firma de todos los ministros;
(iii) está debidamente motivado; (iv) fue dictado durante el límite temporal
establecido en el artículo 1 del Decreto 4580 de 2010; y  (v) fue oportunamente
remitido a la Corte Constitucional para su revisión.
1.2. En segundo
lugar, considera que el Decreto Legislativo 4826 de 2010 cumple con los
requisitos materiales, en cuanto las medidas adoptadas atienden adecuadamente a
los criterios constitucionales de conexidad, finalidad, necesidad,
idoneidad, debida motivación y ausencia de arbitrariedad.
1.2.1. Conexidad
de las medidas. Para la Secretaría de Presidencia, el Decreto analizado
contempla ocho medidas normativas. Primera, autorizar la destinación
provisional de bienes para reubicación de personas damnificadas; segunda, permitir
la destinación provisional para actividades agrícolas o pecuarias; tercera,
permitir la destinación definitiva de bienes; cuarta, permitir revocar,
suspender o terminar actos administrativos de designación de depósito
provisional o cualquier tipo de contrato con relación a los bienes en cuestión;
quinta, exención de impuestos a los bienes de que trata el Decreto; sexta,
amparar los bienes (póliza global), cuando el destinatario no lo pueda hacer;
séptima, establecer el deber de la Dirección Nacional de Estupefaciente de
asumir los gastos de los inmuebles, con cargo al Fondo Nacional de Calamidades;
y, octava, permitir enajenar bienes muebles o inmuebles incautados.
Para la
Secretaría de la Presidencia de la República, las medidas son claramente
conexas con el estado de emergencia económica, social y ecológica, por cuanto
pretenden poner a disposición de los damnificados bienes útiles para vivir junto
con sus familias y comunidades, y para llevar a cabo actividades que les
permitan sobrevivir y sostenerse económicamente. Dijo al respecto el informe de
la Secretaría Jurídica de Palacio,
“Con el propósito de que las personas
afectadas por la ola invernal, ocupen de manera transitoria o definitiva los
bienes afectados con procesos de extinción de dominio o extinguidos a cargo de la
Dirección Nacional de Estupefacientes, estableciéndose en estos territorios y
continuar sus labores, evitando poner en riesgo su vida, su seguridad y su
salubridad y la de sus familias, especialmente la de los menores de edad,
mientras cesan los efectos del invierno y puedan retornar a sus tierras, o en
su defecto sean reubicadas en estos y otros inmuebles.
[…]
En el mismo sentido, se toman
otras medidas igualmente necesarias para conjurar los efectos hacia el futuro
de la ola invernal, como la facultad a la Dirección Nacional de Estupefacientes
para la revocatoria, suspensión o terminación de los actos administrativos de
designación de depósito provisional o cualquier tipo de contrato suscritos con
terceros o entre los depositarios provisionales y terceros, sobre los bienes en
procesos de extinción de dominio o extinguidos.
Sin embargo, en aras de proteger
los derechos de los terceros de buena fe y en acatamiento del principio del
debido proceso, se le da la posibilidad de que quienes estén adelantando
actividades económicas en los predios, presenten dentro de los 4 meses
siguientes a partir de la notificación de la revocatoria, suspensión o
terminación ante la Dirección Nacional de Estupefacientes la reclamación
liquidatoria debidamente sustentada de los perjuicios que se le hayan podido
causar. Si la DNE reconoce sumas a favor de los peticionarios, mediante acto
administrativo motivado, estas serán pagadas con cargo al Fondo de Calamidades.
Igualmente, se establece que los
predios de que trata este parágrafo estarán exentos de impuesto a partir de la
fecha de su destinación hasta su revocatoria, en consideración a que los
damnificados no tienen en este momento capacidad económica para sufragar los
emolumentos e impuestos que ocasione la destinación provisional o definitiva de
los bienes. En el mismo sentido, se consagra que si el destinatario no puede
asegurar los bienes contra todo riesgo, le corresponderá a la Dirección
Nacional de Estupefacientes mantenerlos en la póliza global de los bienes bajo
su administración.
Con las mismas consideraciones
anteriores, se establece que los gastos de los inmuebles objeto de destinación
provisional serán a cargo de la Dirección Nacional de Estupefacientes con cargo
al Fondo Nacional de Calamidades.
Así mismo, la norma legislativa
autoriza a la Dirección Nacional de Estupefacientes para enajenar, directamente
o a través de terceras personas, los bienes muebles o inmuebles incautados y
que se encuentran en proceso de extinción de dominio. Los recursos líquidos de
la venta serán puestos por la Dirección Nacional de Estupefacientes a órdenes
del Fondo Nacional de Calamidades, para los fines de atención de las
necesidades derivadas de la emergencia económica, social y ecológica. Con
ellos, se permite que aquellos bienes que no se puedan destinar en forma
provisional o definitiva a los damnificados por el fenómeno de la Niña o la ola
invernal, puedan ser vendidos directamente o por terceros, y que su producto
sea entregado al Fondo Nacional de Calamidades, para solventar las necesidades
de las personas afectadas.
La justificación de las medidas
adoptadas, se fundamenta en la finalidad perseguida por la norma consistente en
asegurar que con la destinación provisional o definitiva, o con la enajenación
de los bienes que sean afectos de extinción de dominio o extinguidos, se
contribuya al menos en parte a resarcir los daños o perjuicios ocasionados a
las personas, familias o comunidades por el fenómeno de la Niña o la ola
invernal, en aras de la protección del derecho fundamental a la vida y
dignidad, en cumplimiento de los fines de un estado social de derecho.”[1]
Para la
Secretaría, “[…] de lo que se trata es de la destinación de los bienes
objeto del Decreto en estudio, [para que] la destinación provisional o
definitiva se vea facilitada teniendo en cuenta que su finalidad es
salvaguardar la vida, seguridad y salubridad de las personas, familias o
comunidades afectadas por la ola invernal, otorgándoles un o unos terrenos o
inmuebles en los cuales estén a salvo de los efectos devastadores del invierno
y puedan dentro de sus posibilidades reconstruir sus vidas, en forma temporal o
definitiva.”[2]
1.2.2. Necesidad
de las medidas. En criterio de la dependencia interviniente, existe una
justificación “clara y objetiva” para expedir las medidas adoptadas en el
Decreto 4826 de 2010, pues con ellas “[…] se busca la efectividad de la
destinación provisional o definitiva de los bienes afectos a extinción de
dominio o extinguida, al pretender lograr una mayor gestión en el manejo de los
mismos y a su vez eliminar los procedimientos engorrosos o trámite innecesario,
que pondrían en peligro la efectividad, agilidad y oportunidad de la
destinación provisional o definitiva de estos bienes. Con las medidas adoptadas
se logra que los bienes sean destinados en forma ágil y expedita, dada la
gravedad de los daños que ha ocasionado la ola invernal, a las personas,
familias o comunidades.  ||  […] en relación al principio de necesidad se
considera que el Ejecutivo tiene la firma convicción que al adicionar el
parágrafo al artículo 4 de la Ley 785 de 2002, se busca que la destinación
provisional o definitiva de los bienes afectados a procesos de extinción de
dominio o extinguidos sea más efectiva, emerge como una condición necesaria
para superar las necesidades más apremiantes de las personas afectadas por la
ola invernal, como es la vida, seguridad y salubridad, puesto que soluciona de
manera eficaz la falta de espacio donde puedan vivir de forma transitoria o
definitiva.  ||  En efecto, el principio de necesidad se funda en dos hechos
notorios:  (i) los daños ocasionados por la ola invernal, y  (ii) que el diseño
normativo de la destinación provisional de los bienes afectados por procesos de
extinción de dominio o extinguidos, es insuficiente e ineficaz frente a la
magnitud del hecho anterior.”[3]
1.2.3. Proporcionalidad
de las medidas. Para la Secretaría Jurídica de la Presidencia, el Decreto
4826 de 2010 no afecta garantías fundamentales, ni desestabiliza el
ordenamiento jurídico interno. Empero, resulta necesario insistir en que las
disposiciones allí adoptadas buscan conjurar, adecuadamente, la grave situación
de calamidad pública que se presenta en el territorio. “Todo esto, sin
desbordar el principio de proporcionalidad, pues tales medidas son adecuadas,
para procurar cumplir los fines del Estado, es más, cumple los fines
constitucionales de la propiedad y el principio de solidaridad, dentro de los
cuales se encuentra la función social.”[4] Luego, se hace una
extensa y detallada alusión a la jurisprudencia constitucional que se refiere a
la función social a la propiedad.
1.2.4. Criterios
adicionales. Con relación a otras eventuales violaciones de la Constitución
Política, el informe de la Secretaría de la Presidencia señaló,
“1. El Decreto y sus medidas
excepcionales se adecuan a la prevalencia de los tratados internacionales y el
ordenamiento jurídico interno.
2. Las medidas no restringen
derecho ni libertades fundamentales, por lo tanto se mantiene incólume su
núcleo esencial. Por el contrario, esta medida busca amparar la protección y
efectividad de garantías fundamentales como la vida, la integridad personal, la
dignidad humana, la salud, entre muchos otros. Todo esto en aplicación del
artículo 93 superior.
3. De otro lado, el decreto objeto
de control constitucional no afecta el funcionamiento de las ramas del poder
público, por el contrario, busca facilitar sus labores y complementar la
interacción entre entidades públicas y privadas encargadas de velar por la
adecuada asistencia humanitaria a quienes la necesiten.”[5]
2.
Superintendencia de Notariado y Registro
De acuerdo con
el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Notariado y
Registro,[6] las normas que son objeto
del presente Decreto “[…] no hacen referencia a las funciones propias de la
Superintendencia de Notariado y Registro, sino por el contrario, expanden las
facultades de la Dirección de Estupefacientes respecto a los bienes […]” a
que hace referencia la norma.[7] No obstante, añade la
Superintendencia que “­[…] considera que las nuevas facultades que se le
otorgan a la Dirección de Estupefacientes, tienen como fin, amortiguar los
efectos sociales de las inundaciones provocadas por la ola invernal que padeció
el país en el segundo semestre de 2010, otorgándole a las personas menos
favorecidas, tierras pertenecientes a grupos delictivos, para su vivienda y el
cultivo […].” Concluye señalando que espera que esta nueva normatividad
pueda lograr la atención a las personas que sufrieron por la ola invernal
conforme a su nivel de ingresos.
3. Ministerio del Interior y de Justicia
El Ministerio
del Interior y de Justicia, a través de su Director de Ordenamiento Jurídico,
Fernando Gómez Mejía, participó en el proceso de la referencia para solicitar
la declaración de exequibilidad de las disposiciones en estudio, por cumplir
los requisitos formales y materiales exigidos por la Constitución, la Ley
Estatutaria de Estados de Excepción (LEEE) y la jurisprudencia constitucional,
así como también, para dar respuesta a los interrogantes planteados por la
Corte. Sus argumentos  y análisis fueron los siguientes.
3.1. En primer
lugar, el Ministerio sostiene que el Decreto Legislativo 4826 de 2010 cumple
con los requisitos formales establecidos en la Constitución por cuanto  (i) fue
expedido por el Presidente de la República, en cumplimiento de sus facultades constitucionales
y legales;  (ii) cuenta con la firma de todos los ministros;  (iii) está
debidamente motivado; (iv) fue dictado durante el límite temporal establecido
en el artículo 1 del Decreto 4580 de 2010; y  (v) fue oportunamente remitido a la
Corte Constitucional para su revisión.
3.2. En segundo
lugar, considera que el Decreto Legislativo 4826 de 2010 cumple con los
requisitos materiales, en cuanto las medidas adoptadas atienden adecuadamente a
los criterios constitucionales de conexidad, finalidad, necesidad,
idoneidad, debida motivación y ausencia de arbitrariedad.
3.2.1. Conexidad
y especificidad. En primer lugar, el Ministerio señala que de acuerdo con
el Decreto 4580 de 2010, declaratorio de la Emergencia, estableció entre otras
medidas, “[…] la facultad de impartir órdenes de evacuación directamente, o
en concurrencia con las autoridades territoriales, acompañadas de mecanismos
que faciliten que los evacuados accedan a un espacio donde puedan habitar
dignamente, o, de ser desplazados, retornar a sus lugares de origen, así como
recibir ayuda humanitaria de emergencia que les permitan subsistir dignamente.
En el mismo sentido, debe tener la facultad de impedir que las personas
ingresen o retornen a las zonas de alto riesgo evacuadas, para proteger su vida
e integridad (consideración 15) y que es necesario fortalecer los instrumentos
de coordinación con las entidades territoriales, para efectos de proteger los
derechos constitucionales de las personas afectadas (consideración 16).”[8]
Con relación a las medidas del Decreto, consideradas de forma general, sostuvo
el Ministerio lo siguiente,
“[…] el objetivo general del
Decreto es adoptar las medidas necesarias para solucionar o mitigar a las
personas, familias o comunidades los problemas ocasionados por el fenómeno de la
Niña, siendo uno de los principales, su reubicación en forma temporal o
definitiva en inmuebles que puedan proteger y asegurar la vida de todas ellas;
los instrumentos contenidos en la norma en revisión, le otorga al Gobierno
Nacional unos instrumentos legales que le permiten poner de inmediato al
servicio de la población afectada por la ola invernal, los bienes inmuebles a
cargo de la Dirección Nacional de Estupefacientes que estén afectados con
procesos de extinción de dominio o se haya extinguido.
[…] las motivaciones expuestas en
el Decreto 4826 de 2010 están en concordancia con las funciones asignadas a la
Dirección Nacional de estupefacientes y los instrumentos adoptados permiten que
se agilice la destinación provisional o definitiva de los bienes a su cargo o
en su defecto su enajenación, todas ellas, tendientes a solucionar los
problemas ocasionados por el fenómeno de La Niña y, por ende, son medidas que
se muestran adecuadas para paliar los motivos que dieron lugar a la
declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica.
Igualmente, […] las
consideraciones del Decreto 4826 de 2010 apuntan a la necesidad de que el
Gobierno Nacional pueda contar con instrumentos legales que permitan poner de
inmediato y al servicio de la población afectada por el fenómeno, los bienes
que de acuerdo con las leyes 793 y 785 de 2002, se encuentran a cargo de la
Dirección Nacional de Estupefacientes, para contrarrestar la amenaza de
perturbación del orden social, económico y ecológico, tales como permitir la
destinación provisional o definitiva de los bienes para la evacuación o
traslado de las personas de las zonas afectadas o de alto riesgo, su
destinación para adelantar proyectos agrícolas de ciclo corto o actividades
pecuarias, la entrega definitiva de los bienes a entidades del orden nacional,
departamental o municipal, la revocatoria, suspensión o terminación de los
actos administrativos de designación provisional o cualquier tipo de contrato
sobre estos bienes y por último, su enajenación, con el fin de asegurar y
proteger la vida de las personas afectadas por la ola invernal, son
instrumentos enteramente compatibles con dichas consideraciones.”
3.2.2. Necesidad.
Para el Ministerio, en cuanto a la condición de necesidad, se debe
considerar que la destinación en forma provisional, definitiva o la enajenación
de los bienes a cargo de la Dirección Nacional de Estupefacientes afectados con
procesos de extinción de dominio o se hayan extinguido, resultan necesarias y
adecuadas, habida cuenta las consecuencias de los hechos que dieron motivo a la
declaratoria de emergencia social, económica y ecológica. A su juicio, ello se
explica en tanto que el procedimiento ordinario establecido en la leyes 785 y
793 de 2002, “[…] no permite que los bienes objeto del Decreto en revisión
puedan ser destinados en forma ágil y eficaz, lo cual impediría que se
solucionen de forma urgente los problemas que determinaron la declaratoria de
la emergencia […] como es que las personas afectadas por el fenómeno de la
Niña, pueda ser evacuadas y reubicadas en forma provisional o definitiva en
estos bienes y con ello, superar dicha situación excepcional. Por ende, las
medidas consagradas para la destinación de estos inmuebles resultaban
imprescindibles, en tanto que el procedimiento ordinario consagrado en la
legislación, para su destinación de estos inmuebles resultaban imprescindibles,
en tanto que el procedimiento ordinario consagrado en la legislación, para su
destinación resultaría insuficiente para hacer frente a las circunstancias
excepcionales e inminentes que sustentaron la declaratoria de emergencia
económica, social y ecológica”.[9]
En respuesta a
uno de los cuestionarios presentados por la Corte Constitucional, el Ministerio
indicó la necesidad de la medida en los siguientes términos,
“Por mandato de la Ley 1395 de 2010,
los bienes afectados a procesos de extinción de dominio deben ingresar al Fondo
para la Rehabilitación Inversión Social y Lucha contra el crimen organizado,
para ser destinados por el Consejo Nacional de Estupefacientes a fines de
inversión social, seguridad y lucha contra el crimen organizado.
En cumplimiento de esta norma, el
Consejo de Estupefacientes en el año 2004 dispuso que todos los bienes que
ingresan debían ser utilizados para la financiación de construcción y dotación
de establecimientos carcelarios (CONPES 3277 de 2004, 3412 de 2006 y 3575 de
2009).
Por tal motivo, la Dirección
Nacional de Estupefacientes no puede entregar en destinación definitiva, con las
políticas generales hoy existentes sobre el efecto, por lo que la medida
adoptada en el Decreto 4826 de 2010 resulta apropiada para ser empleados dichos
bienes en beneficio de la Población afectada por el fenómeno de La Niña.
El efecto entonces, es poner al
servicio de la población afectada por el fenómeno de la Niña unos bienes que
ya tenían destinación específica por parte del ente competente –que
respaldan compromisos por un monto superior a los 250 mil millones de pesos–,
por lo que la única posibilidad de acceder a ellos  es a través del mecanismo
excepcional establecido en la norma de emergencia.
[…] es de anotar que existe una
reglamentación a la que debe ajustarse todo aquel que quiera acceder a la
destinación definitiva de bienes a cargo de la Dirección Nacional de
Estupefacientes, la cual, con el Decreto de emergencia, queda superada cuando
se trate de asignación de bienes para el servicio de la población afectada por
el fenómeno de la Niña.”[10]
3.2.3. Proporcionalidad.
Para el Ministerio, las medidas del Decreto son proporcionadas. Afirma que “[…]
la destinación provisional, definitiva o se enajenación de los bienes objeto
de decreto en revisión, para solucionar el problema de evacuación o reubicación
de las personas, familias o comunidades afectadas por el fenómeno de La Niña,
no involucra la afectación de la propiedad privada, pues desarrolla su función
social y ecológica y no está relacionado con límites constitucionales que
afecten los derechos fundamentales de las personas residentes en Colombia.”
En sentido similar, sostiene que el Decreto 4826 de 2010 “[…] no suspenden
leyes ni establecen restricciones a derechos constitucionales, razón por la
cual son compatibles con las condiciones de motivación de incompatibilidad y
vigencia del Estado de Derecho. De igual modo, ninguna de las medidas adoptadas
en la norma estudiada involucra la suspensión de los derechos humanos y las
libertades fundamentales, la interrupción del normal funcionamiento de las
ramas del poder público y los órganos del Estado, la supresión o modificación
de los organismos y las funciones básicas de acusación o juzgamiento, la
desmejora de los derechos considerados como intangibles por las normas de
derechos humanos ratificadas por Colombia.”
3.3. Con
relación a por qué se debía poner ‘de inmediato’ los bienes en cuestión a
disposición de las personas damnificadas y por qué era necesario hacerlo
mediante ley, el Ministerio dijo lo siguiente,
“El fin que se busca con el
Decreto 4826 de 2010 es el de permitir que los bienes muebles e inmuebles
afectados a procesos de extinción de dominio o extinguidos a cargo de la
Dirección Nacional de Estupefacientes puedan ser objeto de destinación
provisional para la reubicación transitoria de las personas, familias y comunidades
que por razón del fenómeno de la Nila o por orden de autoridad competente
derivada de dicho fenómeno, deban ser evacuadas o trasladadas de las zonas
afectadas o de alto riesgo en que habitan.
Si bien del Decreto 1461 de 2000,
al regular la destinación provisional de inmuebles y las resoluciones del
Consejo Nacional de Estupefacientes, en ejercicio de las funciones regular la
asignación definitiva de bienes extinguidos, de acuerdo con la Ley 30 de 1986, la
Ley 785 de 2002, permitirían destinar los bienes a la solución de algunos de
los problemas originados en la grave calamidad pública que dio lugar a la
declaración de emergencia, sólo con una regulación de carácter legal, como la
prevista en el Decreto 4826 de 2010 es posible definir de manera clara el uso
de los bienes, incautados o extinguidos, y establecer un procedimiento ágil
para lograr el cumplimiento efectivo del fin propuesto.”[11]
3.4. Acerca de
las consecuencias de que un bien sea declarado de destinación provisional, el
Ministerio dijo lo siguiente,
“La destinación provisional es uno
de los cuatro sistemas de administración de los bienes a cargo de la Dirección
Nacional de Estupefacientes por su afectación a un proceso penal por los
delitos de narcotráfico y conexos o a una acción de extinción de dominio.[12]”
Posteriormente,
luego de transcribir el texto de los artículos 14, 17 y 20 del Decreto 1461 de
2000, el informe del Ministerio señaló,
“Así las cosas, podemos observar
que la normativa que regula el sistema de la destinación provisional establece
como obligación clara y destacada a cargo del destinatario provisional la de
devolver el bien incautado, en caso de decisión judicial o revocatoria de la
decisión de al destinación provisional, por parte de la Dirección Nacional de
Estupefacientes.
Lo anterior, por cuanto dicho
sistema de administración tiene como propósito la utilización de los bienes
para la ejecución de un programa o programas en beneficio de una población
identificada o identificable, limitando su ejercicio exclusivamente para el
desarrollo de tal fin, sin que se genere a favor del destinatario provisional ninguna
clase de derechos sobre el bien destinado, en la medida en que el acto
administrativo por el cual se destine provisionalmente el bien queda sometido a
una condición resolutoria, ora porque la autoridad judicial dispuso su
devolución o porque se dan los presupuestos para la revocatoria de la
destinación por parte de la Dirección Nacional de Estupefacientes.
En esos términos, el Decreto 4826
de 2010 […] estableció que se podrán destinar provisionalmente los bienes
incautados o extinguidos a cargo de la Dirección Nacional de Estupefacientes,
para que las personas, familias o comunidades que deban ser evacuadas o
trasladadas de las zonas afectadas o de alto riesgo por el fenómeno de La Niña
puedan ser reubicadas transitoriamente, en dichos bienes, mientras se adoptan
medidas definitivas por parte del Estado para que puedan volver a sus tierras o
sean reubicados en otras tierras diferentes de las que tuvieron que salir por
el fenómeno natural antes indicado.
Así, pues, entre […] los cuatro
sistemas de administración de bienes a cargo de la Dirección Nacional de
Estupefacientes, podemos decir que la destinación provisional, es el sistema
que en mejor medida permite que se empleen los bienes para la ejecución del
programa de reubicación transitoria de las personas, familias o comunidades
afectadas, que deban ser evacuadas o trasladadas de las zonas afectadas
o de alto riesgo, mientras se adoptan las medidas definitivas por parte del
Estado para normalizar la actual situación.”
3.5. Con
relación a bajo qué circunstancias puede el Consejo Nacional de Estupefacientes
entregar en destinación definitiva a cualquier entidad pública del orden
nacional, departamental o municipal bienes que se encuentren incautados o
extinguidos, el Ministerio indicó que de acuerdo con el texto del parágrafo
adicionado “[…] se observa que no se introdujeron condiciones o
circunstancias particulares para que el Consejo nacional de Estupefacientes
pueda destinar definitivamente los bienes para la ejecución del programa de
reubicación de las personas, familias o comunidades afectadas por el fenómeno
de La Niña, que deban ser evacuadas o trasladadas de las zonas afectadas
o de alto riesgo.” No obstante, añade,
“[…] el Consejo deberá tener en
cuenta las políticas generales que haya adoptado para la destinación definitiva
de bienes, y, en el caso particular, deberá tener en cuenta que deberá cumplir
con el fin primordial del estado de emergencia económica, social y ecológica,
decretado por el Gobierno Nacional para conjurar la grave calamidad pública e
impedir la extensión de sus efectos.
[…]
Ahora bien, en cuanto a las
condiciones generales sobre destinación definitiva de bienes de que viene
hablando, debe anotarse que es el Consejo Nacional de Estupefacientes, de
conformidad con el literal c) del artículo 91 de la Ley 30 de 1986, tiene
dentro de sus funciones dictar las normas necesarias para el debido
cumplimiento de las mismas.
En ejercicio de tal función, el
Consejo profirió la Resolución 027 de 2004, por la cual adoptó el Reglamento de
Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y la Lucha contra el Crimen
Organizado (FRISCO).
[…]
[Tales] reglas son las que debe
seguir la administración para la destinación definitiva de bienes, los cuales,
sea la oportunidad de mencionarlo, se refieren a bienes extinguidos, por cuanto
las leyes 785 y 793 de 2002 no establecen la destinación definitiva sobre
bienes incautados. ”[13]
Posteriormente,
cuando la Corte Constitucional insistió al Ministerio acerca de por qué no se
habían incluido condiciones y circunstancias para el ejercicio de la facultad
otorgada, la institución gubernamental señaló,
“La norma no contiene condiciones
o circunstancias especiales en la medida en que la declaratoria de emergencia
social sustituye que la Dirección Nacional de Estupefacientes tenga que dirigir
la elaboración de un proyecto de inversión social, lo evalúe, lo cuantifique y
lo viabilice técnica y jurídicamente para ser presentado ante el órgano
competente para decidir sobre la destinación definitiva, esto es, por el
Consejo Nacional de Estupefacientes.”[14]
3.6. Con
relación a bajo qué condiciones y en qué circunstancias podía la Dirección
Nacional  de Estupefacientes ordenar la revocatoria, suspensión o terminación,
sobre los contratos o acuerdos realizados con relación a los bienes en
cuestión, el Ministerio señaló lo siguiente,
“La Dirección Nacional de
Estupefacientes puede revocar los actos administrativos de destinación o
depósito provisional, por el incumplimiento de las obligaciones a cargo del
beneficiario del respectivo acto administrativo o porque la autoridad judicial
ordenó la entrega de los bienes a su propietario.”[15]
Adicionalmente,
se transcribió el artículo 13 de la Ley 1151 de 2007 y el artículo 7 del
Decreto 4320 de 2007, que reglamento aquella norma, así como también los
artículos 14 y 15 de la misma Ley 1151.
3.7. Con
relación a la posibilidad de hacer una exención de impuestos a los bienes de
que trata el Decreto, el Ministerio se limitó a afirmar lo siguiente,
“Sobre este punto deben tenerse en
cuenta los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la Sentencia
C-887 de 2004, al pronunciarse sobre la exequibilidad del artículo 9° de la Ley
785 de 2002.
El alto fin de interés social que
persigue el Decreto 4826 de 2010 justifica esta exención.”[16]
Más adelante, al
insistir la Corte Constitucional sobre la cuestión, el Ministerio sostuvo que
los bienes en cuestión deben estar exentos del pago de impuestos,
“[…] porque no resulta justo ni
equitativo que el titular del dominio que por razón  del proceso de extinción
de dominio tiene suspendida su disposición, tenga que asumir también la carga
del tributo cuando dicho bien está siendo utilizado para fines distintos,
asentamientos de la población afectada por el fenómeno de la Niña, o por
cultivos de ciclo cortos, y porque en la resolución de dicho problema, además
del Estado, deben participar todos los entes territoriales a los que pertenece
la población a reubicar y, por ende, los tributos locales deben suprimirse sobre
los bienes que cada ente territorial utilice en provecho de su propia
comunidad. ”[17]
3.8. Finalmente,
con relación a bajo qué condiciones y en qué casos puede la Dirección Nacional
de Estupefacientes enajenar directamente o a través de terceras personas, los
bienes muebles o inmuebles incautados y que se encuentren en procesos de
extinción de dominio, el Ministerio sostuvo lo siguiente,
“Para efectos de la enajenación de
bienes a cargo de la Dirección Nacional de Estupefacientes, el Decreto 4320 de
2007 y el Decreto 1170 de 2008 son la normas que regulan la materia. ||
Particularmente, los artículos 1° y 2° del Decreto 4320 de 2007 […]
Por otra parte, el Decreto 1170 de
2008 es la norma que establece los casos y condiciones en los que la Dirección
nacional de Estupefacientes puede proceder a la enajenación de bienes, […]”[18]
4. Dirección Nacional de Estupefacientes
El Director
Nacional de Estupefacientes, Juan Carlos Restrepo Piedrahita, participó en el
proceso de la referencia para solicitar la declaración de exequibilidad de las
disposiciones en estudio, reiterando los argumentos presentados por la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y los presentados por el
Ministerio del Interior y de Justicia.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El
Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, rindió concepto
[N° 5120], solicitando que la Corte declare exequible el artículo 1° del Decreto
Legislativo 4826 de 2010, bajo el entendido de que la destinación de los bienes
a los que la norma se refiere sólo podrá ser provisional; de que las medidas
que se adopten sólo podrán tener por objeto la reubicación “provisional” de las
personas, familias y comunidades, mas no la reubicación de personas o la
explotación agrícola o pecuaria permanentes; y de que los gastos que demanden
los inmuebles durante su destinación particular deben ser pagados por la
Dirección Nacional de Estupefacientes, con cargo al Fondo Nacional de
Calamidades. Además, solicitó declarar inexequible el artículo 2° del Decreto
Legislativo 4826 de 2010.
1.
Luego de examinar los requisitos formales que debe cumplir el Decreto, el
Ministerio Público se ocupa en su concepto del contenido material del mismo, examinando
la conexidad de las medidas adoptadas con los hechos que motivaron la
declaratoria del estado de emergencia y la sujeción de éstas a los criterios de
finalidad, necesidad y proporcionalidad, al tenor de los artículos 8º a 13 de
la respectiva Ley Estatutaria.
2.
Para el Ministerio Público, las medidas adoptadas son conexas con la emergencia
económica, social y ecológica. Señala en el concepto que al revisar las medidas
adoptadas en el decreto bajo estudio, a partir de su relación con las causas de
la emergencia y de su propósito, que no puede ser otro que conjurar la crisis o
impedir la extensión de sus efectos, se encuentra que estas buscan “tomar
medidas no sólo para la atención de la salud humana, el saneamiento ambiental,
y la eventual escasez de alimentos, sino también para la mitigación de riesgos”
y “asegurar y proteger la vida de todas las personas”, en tanto que
permiten que, “para la reubicación transitoria de las personas, familias y
comunidades que por razón del fenómeno de La Niña y/o por orden de autoridad
competente derivada de dicho fenómeno, deban ser evacuadas o trasladadas de las
zonas afectadas o de alto riesgo en que habitan [… o] para adelantar
actividades agrícolas de ciclo corto o actividades pecuarias”, los bienes
muebles e inmuebles afectados a procesos de extinción de dominio o que ya han
sido extinguidos y se encuentran a cargo de la Dirección Nacional de
Estupefacientes: (i) sean provisionalmente destinados; (ii) sean entregados de
manera “definitiva a cualquier entidad pública del orden nacional,
departamental o municipal”; (iii) sean liberados, por vía de “revocatoria,
suspensión o terminación, según fuere el caso, de los actos administrativos de
designación de depósito provisional o de cualquier tipo de contrato [… que
pese sobre ellos y que se encuentren] suscritos con terceros o entre los
depositarios provisionales y terceros”; (iv) sean enajenados “directamente
o a través de terceras personas” para que “[l]os recursos
líquidos de dicha venta se[an] puestos[,] por la Dirección Nacional de
Estupefacientes[,] a órdenes del Fondo Nacional de Calamidades para los
fines de atención de las necesidades derivadas de la emergencia económica,
social y ecológica”. Para el Procurador, un examen puntual revela que el
Decreto 4826 de 2010 “[…] guarda una relación directa con algunas de las
motivaciones invocadas en el Decreto 4580 de 2010, en especial con las
contenidas en los considerandos 1.1., 1.2., 1.3., 1.4., 1.5., 2.a., 2.b., 2.c.,
2.d., 2.e., 3.13 y 3.15, entre otros. Así, se advierte que existe una conexidad
formal entre el decreto examinado y las circunstancias que motivaron la
declaratoria de la emergencia, conforme a lo que, en su momento, precisó la
Corte en las Sentencias C-179 de 1994 y C-216 de 1996.”
3.
Resalta que el Decreto 4826 de 2010, en el artículo 1°, adiciona un parágrafo
al artículo 4° de la Ley 785  de 2002, “por la cual se dictan disposiciones
relacionadas con la administración de los bienes incautados en aplicación de
las Leyes”. Las leyes a las que alude la norma son dos: la Ley 30 de 1986 o
Estatuto Nacional de Estupefacientes y la Ley 333 de 1996 sobre extinción de
dominio de los bienes adquiridos de manera ilícita. Por tanto, advierte el
concepto, el “[…] parágrafo se introduce para permitir que los bienes
muebles e inmuebles, afectados a procesos de extinción de dominio o ya
extinguidos, que se encuentran a cargo de la Dirección Nacional de
Estupefacientes, sean provisionalmente destinados, entregados de manera
definitiva, o liberados de cualquier tipo de depósito o contrato que pese sobre
ellos, a fin de poder disponer de ellos con el propósito de reubicar, de manera
transitoria, a personas afectadas por la emergencia y propiciar su explotación
económica por éstas.”[19] Por su parte, el
artículo 2° del Decreto, faculta a la Dirección Nacional de Estupefacientes
para enajenar directamente, o a través de terceras personas, los bienes muebles
e inmuebles incautados y que se encuentran en procesos de extinción de dominio;
poner los recursos líquidos de dicha venta a órdenes del Fondo Nacional de
Calamidades, para atender la emergencia; y dispone que “[e]l
Gobierno Nacional reglamentará lo relativo a las garantías para los casos en
que no se declare la extinción de dominio”.
4.
Para el Ministerio Público, las medidas legales adoptadas, en tanto sean
provisionales, se justifican. De igual forma, si son definitivas, no se
justifican, como herramientas propias de emergencia, para resolver rápidamente
una crisis como la generada por la ola invernal.
“Luego de revisar el contenido del
decreto bajo examen, se concluye que este guarda conexidad con el Decreto 4580
de 2010, por medio del cual se declaró el estado de emergencia. Sin embargo,
también se advierte que  no todas las medidas que allí se contemplan
constituyen una auténtica “destinación provisional” de los bienes
muebles e inmuebles afectados a procesos de extinción de dominio o ya
extinguidos, que se encuentren a cargo de la Dirección Nacional de
Estupefacientes, ni persiguen de manera exclusiva permitir que las personas
afectadas por la emergencia puedan ser reubicadas de manera transitoria. En
efecto, hay una serie de medidas cuyo propósito es permitir la explotación
agrícola y pecuaria de los bienes en comento, en razón de una eventual escasez
de alimentos, dirigidas a permitir la “destinación definitiva” y la “enajenación”
de los mismos, lo que podría resultar en una limitación o afectación
desproporcionada de la propiedad existente sobre bienes afectados a proceso de
extinción de dominio cuya extinción no esté en firme.
El alcance de la norma, que habla
de destinación definitiva, amerita recordar que en el ordenamiento
constitucional colombiano, existen dos mecanismos a través de los cuales
resulta legítimo restringir o afectar el derecho a la propiedad privada y los
derechos adquiridos: (i) la expropiación, por motivos de utilidad pública o de
interés social, mediante sentencia judicial o, cuando la Ley lo permita, por
vía administrativa, con indemnización previa (de la que trata el inciso cuarto
del artículo 58 constitucional); y (ii) la extinción del dominio que es
declarada por un juez “sobre los bienes adquiridos mediante enriquecimiento
ilícito, en perjuicio del Tesoro público o grave deterioro de la moral social”
(artículo 34 constitucional), la cual no genera ninguna compensación o
indemnización.
Al revisar las motivaciones del
Decreto 4580 de 2010, que declara la emergencia económica, social y ecológica,
en cuanto atañe a la propiedad sobre bienes, se advierte la necesidad de
habilitar suelos para construir viviendas, afectar inmuebles, constituir
servidumbres, compensar a los titulares de derechos reales, poseedores y
tenedores y, lo que es más importante, la expropiación administrativa de
algunos bienes. […]”[20]
El
Procurador resalta que en “[…] el Decreto 4826 de 2010 no se regula ni la
expropiación administrativa, que como se acaba de advertir es el objeto de otro
decreto legislativo, ni la extinción de dominio.”[21]
Por tanto, concluye el concepto, “[…] es evidente que el decreto sub
examine afecta la propiedad sobre bienes incautados, que no han sido
extinguidos ni expropiados, de tal manera que se priva a los titulares de
derechos reales sobre los mismos, de tales derechos sin que se haya
surtido ninguno de los mecanismos previstos para restringir o afectar el
derecho de propiedad y los demás derechos adquiridos. Mientras no se extinga el
dominio o se expropien los bienes, éstos no pueden entregar en ‘destinación
definitiva’, sino tan sólo de manera provisional. Eso es lo que resulta
acorde con la Carta y con la propia emergencia.” Para el Procurador, lo
mismo puede decirse de los gastos que eventualmente tenga que asumir la persona
que recibe el bien. Textualmente sostuvo lo siguiente,
“Lo que se acaba de decir sobre
los bienes incautados, también puede decirse de los recursos que sean
necesarios para sufragar “[l]os gastos que demanden los inmuebles
objeto de la destinación provisional, durante el tiempo que permanezcan
afectados por medidas relacionadas con la situación invernal”, pues si bien
se señala que éstos “serán pagados por la Dirección Nacional de
Estupefacientes con cargo al Fondo Nacional de Calamidades”, se autoriza
a que la Dirección Nacional de Estupefacientes para disponer lo contrario en “el
acto administrativo de depósito provisional”, con lo cual se abre la puerta
a la posibilidad de que sean los particulares, a los que se priva de sus bienes,
los que también deban sufragar estos gastos.”
En
consecuencia, el Ministerio Público solicitó a la Corte Constitucional condicionar
la exequibilidad del artículo 1° del Decreto, en el sentido de indicar que la
destinación de los bienes a los que la norma se refiere “sólo podrá ser
provisional; que las medidas que se adopten sólo podrán tener por objeto la
reubicación “provisional” de las personas, familias y comunidades, mas
no la reubicación de personas o la explotación agrícola o pecuaria permanentes
de los bienes; que los gastos que demanden los inmuebles durante su destinación
particular deben ser pagados por la Dirección Nacional de Estupefacientes, con
cargo al Fondo Nacional de Calamidades.”
5.
Finalmente, con relación al artículo 2° del Decreto 4826 de 2010, se solicita
que se declare inexequible, teniendo en cuenta que es una facultad
desproporcionada, en especial, si se prevé la vocación de duración de las normas
de excepción de las emergencias económicas, sociales y ecológicas.
Concretamente sostuvo,
“De otro lado, esta Vista Fiscal
también advierte que por medio del artículo 2° del Decreto 4826 de 2010, que no
modifica o adiciona ninguna norma anterior sino que es “otra disposición” o una
norma autónoma, se pretende establecer una cláusula abierta a través de la cual
se permita al Gobierno Nacional expropiar por vía administrativa y sin
indemnización previa los bienes muebles o inmuebles incautados ─pero cuyo
dominio aún no ha sido extinguido por decisión judicial, lo que debe resaltarse─,
y poner a disposición los recursos “líquidos” (precisión que, además,
carece de toda justificación) de dicha venta a órdenes del Fondo Nacional de
Calamidades para atender las necesidades de la emergencia económica, social y
ecológica que ha sido decretada. Esta medida tampoco encuentra fundamento y,
por el contrario, contradice lo establecido en la Constitución Política en
relación a la expropiación con “motivos de utilidad pública o de interés
social”, a la que se refiere el artículo 58 de la Carta, que en todos los
casos exige indemnización previa, así como lo que allí también se señala con
respecto a la extinción de dominio declarada por sentencia judicial (artículo
34 constitucional). De igual forma, esta medida resulta particularmente gravosa
y desproporcionada si, adicionalmente, se considera que los decretos que dicte
el Gobierno en vigencia de un estado de emergencia, en su condición de
legislador extraordinario, tienen vocación de permanencia, lo que significa que
la competencia que allí se concede al Ejecutivo para reglamentar “lo
relativo a las garantías para los casos en que no se declare la extinción del
dominio” ni siquiera dejaría de regir al término de la emergencia. Por esta
razón, el Ministerio Público solicitará a la Corte que declare inexequible el
artículo 2° del Decreto sub examine.”
6.
Por ello, se reitera, el Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional
(i) declarar EXEQUIBLE el artículo 1° del Decreto Legislativo 4826 de 2010,
bajo el entendido de que la destinación de los bienes a los que la norma se
refiere sólo podrá ser provisional; de que las medidas que se adopten sólo
podrán tener por objeto la reubicación “provisional” de las personas, familias
y comunidades, mas no la reubicación de personas o la explotación agrícola o
pecuaria permanentes; y de que los gastos que demanden los inmuebles durante su
destinación particular deben ser pagados por la Dirección Nacional de
Estupefacientes, con cargo al Fondo Nacional de Calamidades. Y (ii) declarar
INEXEQUIBLE el artículo 2° del Decreto Legislativo 4826 de 2010.
V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte Constitucional es
competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los
decretos dictados en ejercicio de las facultades derivadas del artículo 215 de la
Constitución, según lo dispuesto en el artículo 241 numeral 7º de la Carta
Política.
2. El Decreto Legislativo 4826 de 2010 cumple los requisitos formales de
las normas de emergencia
Con relación a los requisitos formales que el decreto
legislativo revisado debe cumplir, la Corte observa que el Decreto 4826 de 2010:
(1) se dictó en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en
especial las conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política, en
desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 4580 de 2010, que declaró el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica por razón de grave calamidad pública  en
todo el territorio nacional; (2) está firmado por el Presidente de la República
y todos sus ministros; (3) tiene una parte motiva que se refiere a la necesidad
de conjurar la emergencia declarada mediante el Decreto 4580 de 2010 y versa
sobre la necesidad de aumentar los recursos disponibles legalmente para
enfrentar las consecuencias de la crisis dejada por la ola invernal,
concretamente; y (4) fue expedido el 29 de diciembre de 2010, es decir, dentro
del término de los treinta (30) días de vigencia del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica por grave calamidad pública declarado por el mencionado
Decreto (Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010).
En conclusión, el decreto es
constitucional, en lo que al cumplimiento de los requisitos formales,
constitucionalmente exigidos.
3. La declaratoria del estado de emergencia (Decreto 4580 de 2010), fue
encontrada exequible
Mediante Sentencia C-156 de
2011 la Corte Constitucional encontró exequible el Decreto 4580 de 2010, por el
cual se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por razón
de grave calamidad pública en todo el territorio nacional. El decreto bajo
estudio fue dictado en ejercicio de las competencias derivadas de la
declaratoria del Estado de Emergencia, por lo cual la Corte está habilitada
para adelantar el estudio de constitucionalidad correspondiente.
Adicionalmente, la
Corporación puede adelantar la revisión del Decreto Legislativo 4826 de 2010 porque
el mismo se dictó el 29 de diciembre de 2010, esto es, dentro de los 30 días
que fijó el Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010 como término de duración
del estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
4. Examen material del Decreto Legislativo 4826 de 2010
4.1. Medidas adoptadas, objeto de control
4.1.1. Teniendo en cuenta la declaración de emergencia
económica, social y ecológica adoptada por el Gobierno Nacional el 7 de
diciembre de 2010, por treinta días, el Gobierno Nacional expidió el Decreto
4826 de 2010. Tuvo en consideración para ello, específicamente, la magnitud del
impacto humano de la ola invernal,[22] en la población en
general y en la desplazada en particular;[23] el efecto en los bienes
muebles e inmuebles;[24] que el fenómeno de lo
ola invernal podía extenderse hasta el segundo semestre de 2011;[25]
que es necesario tomar medidas más allá de la salud humana, del saneamiento
ambiental, la eventual escasez de alimentos y también para la mitigación de riesgos;
y que “por disposición de la Ley 793 de 2002,[26]
le compete a la Dirección Nacional de Estupefacientes administrar los bienes
afectos a procesos de extinción de dominio o extinguidos, aplicando para tal
propósito de manera individual o concurrente, cualquiera de los sistemas de
administración de que trata la Ley 785 de 2002.”[27] Por ello, para el
Gobierno, como desarrollo de la función social y ecológica de la propiedad
contemplada en el artículo 58 de la Constitución Política, “[…] se hace
necesario contar con instrumentos legales que permitan poner de inmediato y al
servicio de la población afectada por el fenómeno de La Niña, los bienes
inmuebles que de acuerdo con las Leyes 793 y 785 de 2002 se encuentran a cargo
de la Dirección Nacional de Estupefacientes.”
4.1.2. El Decreto 4826 de 2010 establece en su artículo 1°
adicionar un parágrafo al artículo 4° de la Ley 785 de 2002, ‘por la cual se
dictan disposiciones relacionadas con la administración de los bienes
incautados en aplicación de las Leyes 30 de 1986 y 333 de 1996.’[28]  Dicha norma se ocupa de
regular la ‘destinación provisional’ de los bienes incautados,[29]
para la reubicación transitoria de las personas, familias y comunidades que por
razón del fenómeno de La Niña deban ser evacuadas  o trasladadas de las zonas
afectadas de alto riesgo que habitan, consagrando una serie de herramientas
para hacer viables las medidas que se adoptan.
4.1.2.1. El primer inciso
contempla dos medidas. En primer lugar establece que los bienes muebles e
inmuebles afectados a procesos de extinción de dominio o extinguidos a cargo de
la Dirección Nacional de Estupefacientes, podrán ser objeto de ‘destinación
provisional’ para la ‘reubicación transitoria’ de las personas,
familias y comunidades que por razón del fenómeno de La Niña y/o por orden de
autoridad competente derivada de dicho fenómeno, deban ser evacuadas o
trasladadas de las zonas afectadas o de alto riesgo en que habitan. En segundo
lugar, consagra que dicha ‘destinación provisional’ también podrá darse
para adelantar actividades agrícolas de ciclo corto o actividades pecuarias.
4.1.2.2. En el segundo inciso,
se establece la facultad del Consejo Nacional de Estupefacientes para que
‘pueda’ entregar en ‘destinación definitiva’ a cualquier entidad pública
del orden nacional, departamental o municipal, bienes que se encuentren
incautados o extinguidos, para la ‘reubicación transitoria’ de las
personas, familias y comunidades que por razón del fenómeno de La Niña y/o por
orden de autoridad competente derivada de dicho fenómeno, deban ser evacuadas o
trasladadas de las zonas afectadas o de alto riesgo en que habitan.
4.1.2.3. El tercer inciso del
artículo 1° del Decreto 4826 de 2010 contempla una medida que consiste en darle
a la Dirección Nacional de Estupefacientes la facultad, mediante “resolución
motivada”, de poder “ordenar la revocatoria, suspensión o terminación,
según fuere el caso, de los actos administrativos de designación de depósito
provisional o de cualquier tipo de contrato sobre los mencionados bienes
suscritos con terceros o entre los depositarios provisionales y terceros.”
Tal facultad se consagra para los mismos fines antes señalados [para la ‘reubicación
transitoria’ de las personas, familias y comunidades que por razón del
fenómeno de La Niña y/o por orden de autoridad competente derivada de dicho
fenómeno, deban ser evacuadas o trasladadas de las zonas afectadas o de alto
riesgo en que habitan]. La disposición contempla el derecho que asiste a las
personas afectadas por el ejercicio de esta facultad para reclamar los
perjuicios que se hubiesen podido ocasionar, eso sí, advirtiendo que tal
posibilidad no implica suspensión alguna de la obligación de “restitución
inmediata” a favor de la Dirección Nacional de Estupefacientes.[30]
El cuarto inciso del parágrafo, contempla
el deber de la Dirección para resolver la petición de indemnización, estableciendo
que cuando sean reconocidas sumas de dinero, éstas deben ser pagadas por dicha
Dirección, con cargo al Fondo Nacional de Calamidades. Se advierte además, que
el acto que resuelve la solicitud de indemnización, es susceptible de los
recursos de la vía gubernativa y controvertible ante la jurisdicción
contencioso administrativa.[31]
4.1.2.4. El quinto y el sexto
inciso de la norma, respectivamente, se ocupan de dar la función a la Dirección
Nacional de Estupefacientes de verificar mediante visitas de campo, el uso de
los bienes[32], y de establecer a las
autoridades administrativas y de policía el deber de prestar el apoyo que
requiera la Dirección para hacer efectivos las actos administrativos que se
profieran ‘para los fines de esta ley’.[33]
4.1.2.5. El séptimo inciso consagra
una exención general de impuestos para los bienes de “que trata el parágrafo”,
desde la fecha de su destinación, hasta la revocatoria de la misma.[34]
4.1.2.6. El octavo inciso
contempla una medida, que consiste en establecer en cabeza de la Dirección
Nacional de Estupefacientes, el deber de mantener amparados bajo una póliza,
los bienes objeto de destinación provisional, si al destinatario “no le
fuere posible”.[35]
4.1.2.7. El noveno y último
inciso, establece que los gastos que demanden los bienes ‘inmuebles’ de
destinación provisional, durante el tiempo que permanezcan afectados por ‘medidas
relacionadas con la situación invernal’, serán pagados por la Dirección
Nacional de Estupefacientes, con cargo al Fondo Nacional de Calamidades, ‘salvo
que el acto administrativo de depósito provisional disponga en contrario.’[36]
4.1.3. El artículo 2° del
Decreto 4826 de 2010 establece en cabeza de la Dirección Nacional de
Estupefacientes, la facultad para poder “enajenar, directamente o a través de
terceras personas, los bienes muebles o inmuebles incautados y que se
encuentren en procesos de extinción de dominio.” Para el ejercicio de dicha
facultad (la décima medida del Decreto), no se establece requisito, finalidad o
parámetro alguno. La norma faculta al Gobierno Nacional para que reglamente “lo
relativo a las garantías para los casos en que no se declare la extinción de
dominio.” Ahora bien, la norma consagra en su segundo inciso, que los
recursos líquidos de las ventas de las que trata el primer inciso, deberán ser
“puestos por la Dirección Nacional de Estupefacientes a órdenes del Fondo
Nacional de Calamidades” con el fin de atender “las necesidades
derivadas de la emergencia económica, social y ecológica de que trata este
decreto.”[37]
4.1.4. Por último, el artículo
3° del Decreto 4826 de 2010 se ocupa de señalar la entrada en vigencia del
mismo, en los siguientes términos.
“Artículo 3°. El presente
decreto rige a partir de la fecha de su expedición”.
Analizado el contenido normativo
del Decreto objeto de análisis de constitucionalidad dentro del presente
proceso, pasa la Sala a establecer los parámetros que, de acuerdo a la
Constitución Política y la jurisprudencia de esta Corporación, han de ser
aplicados y considerados.
4.2. Marco del ejercicio de las facultades
legislativas por parte del Gobierno durante el estado de emergencia económica,
social y ecológica
Esta
Corte ha revisado en varias oportunidades decretos que contienen medidas
encaminadas a superar estados de emergencia económica, social o ecológica,
ocasiones en lasque ha reiterado que únicamente dentro del respeto a los
principios del constitucionalismo se puede entender como legítima la
utilización de los poderes excepcionales en cabeza del Ejecutivo.[38]
Los límites constitucionales al actuar del
Gobierno se encuentran plasmados en varias fuentes: (i) el propio texto de la
Carta, (ii) la Ley estatutaria de los Estados de Excepción, y (iii) los
tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia, en
especial los que por su función prevalecen en el orden interno en virtud del
artículo 93 de la Carta.[39]
Con fundamento en la
Constitución y en la Ley Estatutaria de Estados de Excepción y teniendo en
cuenta la jurisprudencia en la materia, a continuación se realiza un resumen de
los requisitos que deben cumplir los decretos legislativos dictados al amparo
de dicha emergencia.[40] Los pasos metodológicos
que según la jurisprudencia deben tenerse en cuenta en el examen de tales
medidas son los siguientes:
4.2.1. El juicio de conexidad material,[41]
que estudia si las medidas adoptadas se refieren a la misma materia de las
causas que justificaron la declaratoria del estado de excepción. Este juicio lo
establece expresamente el artículo 215 de la Carta y ha sido desarrollado por la
Ley Estatutaria de Estados de Excepción.[42] Específicamente respecto
de las medidas concebidas en un estado de emergencia económica y social, la
conexidad puede ser definida de acuerdo a dos elementos:
(i)
las medidas han de estar dirigidas exclusivamente a conjurar la crisis e
impedir la extensión de sus efectos. De esta manera, el objetivo de las medidas
únicamente ha de ser el de superar la emergencia por la que se declaró la
excepción. No es admisible una medida que tenga otras finalidades.[43]
(ii) En cuanto a la materia sobre
la cual tratan las medidas adoptadas, ésta ha de tener una relación directa y
específica con los temas de que trata la crisis que se intenta afrontar.
No son aceptables las medidas sobre temas que no tienen una correspondencia de
causalidad inmediata (en términos causales) y concreta con el asunto por el
cual se declaró la emergencia.[44]
4.2.2. Un juicio de
ausencia de arbitrariedad,[45] consistente en
establecer si la medida adoptada desconoce alguna de las prohibiciones
expresamente establecidas en la Constitución para el ejercicio de las
facultades excepcionales.
4.2.3. Un juicio de
intangibilidad,[46] orientado a verificar si
la medida adoptada respeta los derechos intangibles cuyo núcleo esencial es
intocable, según lo dispuesto en la Constitución, los tratados internacionales
y la Ley estatutaria de los estados de excepción.
4.2.4. Un juicio de no
contradicción específica, de acuerdo al cual se analiza si las medidas
del Ejecutivo están dentro de los demás límites que establecen la Constitución
y los tratados internacionales durante la vigencia de un estado de excepción. Específicamente
respecto de las situaciones de emergencia económica, social o ecológica, el
gobierno tiene las facultades enunciadas en los artículos 47 y 49 de la Ley 137
de 1994.[47] A su vez, la
constitucionalidad del ejercicio de tales facultades depende de que no exista
una contradicción específica con la Constitución y los tratados
internacionales.[48] Ello se aprecia en cada
caso teniendo en cuenta que un estado de excepción permite excepciones a las
reglas generales siempre que no se afecten los límites anteriormente señalados.
Tras cumplir los requisitos anteriores, que
“versan únicamente sobre violaciones groseras de la Constitución”[49],
los decretos de facultades legislativas excepcionales han de ajustarse a las
condiciones establecidas en los artículos 8, y 10 a 14 de la Ley estatutaria de estados de excepción. Estas corresponden a los siguientes juicios:
4.2.5. El juicio de
finalidad, dirigido a verificar que cada una de las medidas adoptadas
en los decretos legislativos esten “directa y específicamente encaminada a
conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”
(artículo 10 de la Ley 137 de 1994).
4.2.6. El juicio de
motivación suficiente, dirigido a constatar que el gobierno haya
apreciado “los motivos por los cuales se imponen cada una de las
limitaciones de los derechos constitucionales” y expresado razones
suficientes para justificar tales limitaciones (artículo 8 de la Ley 137 de
1994).
4.2.7. El juicio de necesidad,
según el cual las medidas adoptadas han de ser “necesarias para lograr los
fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción” (artículo
11 de la Ley 137 de 1994). Según lo ha establecido la Corte, “este juicio
versa sobre la relación de necesidad entre el fin buscado y el medio empleado
para alcanzarlo. […] [C]omprende dos partes en las cuales se juzga si el
Presidente […] incurrió en un error manifiesto de apreciación acerca de la
necesidad de la medida: a) el juicio de necesidad fáctica, orientado a examinar
si las medidas adoptadas […] son necesarias para superar las causas de la
crisis […] o impedir la extensión de sus efectos; y b) el juicio de necesidad
jurídica, o juicio de subsidiariedad, dirigido a establecer si existen normas
que regulen situaciones similares en tiempos de normalidad y, en caso
afirmativo, si estas medidas ordinarias preexistentes son idóneas para
enfrentar la situación excepcional.[50]”
4.2.8. Un juicio de incompatibilidad,
mediante el cual se verifica si el Gobierno Nacional ha expresado “las
razones” por las cuales las normas ordinarias suspendidas “son
incompatibles con el correspondiente estado de excepción” (artículo 12 de la
Ley 137 de 1994).
4.2.9. Un juicio de proporcionalidad,
dirigido a examinar si las medidas adoptadas durante el estado de excepción son
excesivas. Las medidas han de “guardar proporcionalidad con la
gravedad de los hechos que buscan conjurar” y a las limitaciones que se
impongan al ejercicio de los derechos y libertades “sólo será admisible en
el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad”
(artículo 13 de la Ley 137 de 1994). A su vez, de acuerdo a la norma citada, el
análisis de proporcionalidad cuenta con dos juicios diferentes. El primero de
ellos, consiste en estudiar la relación entre los costos de la medida adoptada
en términos de limitaciones de intereses constitucionales y la gravedad de los
hechos que busca conjurar. Por ejemplo, no sería aceptable la creación de un
instrumento excepcional que restringe drásticamente los derechos
constitucionales con el fin de contrarrestar marginalmente la crisis. El
segundo juicio verifica que no existe una restricción innecesaria de los
derechos, dado que esta limitación “sólo será admisible en el grado
estrictamente necesario para buscar el retorno a la normalidad.” Por
ejemplo, si existen un medio exceptivo menos lesivo en cuanto a las
limitaciones a los derechos, y a la vez, igual o más efectivo que la medida
escogida, ésta última sería desproporcionada y por ende inexequible. La Corte
ha establecido que el principio de proporcionalidad “es un concepto
relacional cuya aplicación busca colocar dos magnitudes en relación de
equilibrio. El concepto de la proporcionalidad remite a la relación de
equilibrio entre distintos pares de conceptos, como supuesto de hecho y
consecuencia jurídica, afectación y defensa, ataque y reacción. (...).”[51]
4.2.10. Un juicio de no
discriminación, que estudia que las medidas no son discriminatorias por
razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política
o filosófica (artículo 14 de la Ley 137 de 1994). Así, el derecho a la igualdad
mantiene su vigencia durante un estado de excepción.
4.2.11. Finalmente, la Sala
resalta que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, “[…] cuando
una disposición contraviene prima facie algunos de los límites mencionados, es
decir, cuando a primera vista no pasa uno de los juicios enunciados, la Corte,
sin seguir necesariamente cada uno de los pasos metodológicos sintetizados
anteriormente, declara la inexequibilidad de la norma correspondiente.”[52]
4.3. El Decreto Legislativo 4826 de 2010 cumple parcialmente con los
requisitos materiales constitucionales
Al igual que lo advierte el
informe del Ministerio Público, la Sala Plena de la Corte Constitucional
considera que el Decreto Legislativo 4826 de 2010 cumple parcialmente con los
requisitos materiales exigidos a esta clase de normas, bajo el orden
constitucional vigente. A continuación pasa la Sala a analizar cada uno de
dichos aspectos.
4.3.1. Conexidad del Decreto Legislativo 4826 de 2010 y sus medidas
específicas
4.3.1.1. En cuanto hace a la conexidad
como elemento fundamental para justificar la constitucionalidad de los decretos
que se expiden al amparo del estado de emergencia económica,
social y ecológica, debe señalar la Corte que en su conjunto se aprecia prima
facie que las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional mediante el
Decreto Legislativo 4826 de 2010, tienen relación directa y específica con la
atención de la emergencia económica, social y ecológica causada por la ola
invernal que con ocasión del fenómeno de La Niña se ha desatado en todo el país
y la consecuente situación de grave calamidad pública declarada mediante el
Decreto 4580 de 2010.
La emergencia se
fundamentó en la necesidad de contrarrestar los hechos constitutivos de grave
calamidad pública que han tenido origen en el desastre natural ocasionado por
el fenómeno de La Niña; fenómeno que en los meses de julio a noviembre de 2010
alteró el clima produciendo lluvias intensas y abundantes, sin precedentes
registrados en el país, principalmente en las regiones Caribe, Andina y
Pacífica, con el consecuente aumento desmesurado de los caudales de los ríos
Cauca y Magdalena y de algunos de sus afluentes. De acuerdo con las
proyecciones del Ideam, el fenómeno de La Niña podría extenderse hasta mediados
de mayo o junio del 2011, con lo cual los efectos de la actual calamidad
pública se agravarían aún más.
Concretamente, las disposiciones
contenidas en el Decreto Legislativo 4826 de 2010 están dirigidas a enfrentar
las consecuencias y afectaciones producidas por la ola invernal. Precisamente,
tal como se indicó en el Decreto que declaró el estado de emergencia, esta
situación climática dejó en situación de grave precariedad a muchas familias
damnificadas, que quedaron sin los bienes necesarios para subsistir.[53]
Además, debido a la eventual prolongación del invierno, es necesario que el
Gobierno Nacional adopte las medidas adecuadas y necesarias que le permitan
reubicar a las personas en lugares seguros, que no les expongan a nuevas situaciones
de tragedia o calamidad. Ello supone contar prontamente con mecanismos para
reubicar a las familias que serán desalojadas de aquellos terrenos, que si bien
no están inundados o inhabitables, sí se encuentran en una situación de riesgo.
Así, para la Sala es evidente que existe conexidad, en términos
generales, entre las medidas adoptadas por el Decreto 4826 de 2010 y las causas
que justificaron la declaratoria del estado de emergencia, por cuanto buscan
poner los bienes encargados a la Dirección Nacional de Estupefacientes a
disposición del Gobierno, para atender prontamente a las personas afectadas por
la crisis invernal.
4.3.1.2. Como se indicó, teniendo en cuenta, entre otras
razones, que “por disposición de la Ley 793 de 2002, le compete a la
Dirección Nacional de Estupefacientes administrar los bienes afectos a procesos
de extinción de dominio o extinguidos, aplicando para tal propósito de manera
individual o concurrente, cualquiera de los sistemas de administración de que
trata la Ley 785 de 2002”, el Gobierno consideró que como desarrollo de la
función social y ecológica de la propiedad contemplada en el artículo 58 de la
Constitución Política, “[…] se hace necesario contar con instrumentos
legales que permitan poner de inmediato y al servicio de la población afectada
por el fenómeno de La Niña, los bienes inmuebles que de acuerdo con las Leyes
793 y 785 de 2002 se encuentran a cargo de la Dirección Nacional de
Estupefacientes.”
4.3.1.3. Las medidas contempladas en el Decreto 4826 de
2010, consideradas general y específicamente, se dirigen exclusivamente
a conjurar la crisis, de forma directa y concreta y guardan conexidad
con la declaratoria del estado de emergencia, social y ecológica, tanto en los
términos señalados por la declaratoria de la emergencia, como en los expresados
en la justificación y considerandos del propio Decreto. Se trata de medidas
complementarias que permiten  a las personas damnificadas soportar las cargas
económicas que les implicara usar  para ellos los bienes que se les destinan.
4.3.2. Finalidad del Decreto Legislativo 4826 de 2010 y sus medidas
específicas
Con el  juicio de finalidad se verifica que
cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos esté encaminada
a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus
efectos.
Como se dijo, una de las principales
dimensiones de la crisis, producto de la ola invernal, es el estado de
precariedad económica en la que se encuentra un significativo grupo de
familias. El mínimo vital en dignidad de estas personas, esto es, su derecho
constitucional a tener condiciones de existencia dignas, ajenas a la pobreza y
a la miseria, es una de las principales garantías constitucionales, propias de
un estado social de derecho, que se ve considerablemente afectada, en estos
casos. La emergencia invernal ha puesto a muchas familias damnificadas en
condiciones similares a las de las familias desplazadas por la violencia. En
tales condiciones, es indispensable garantizar, por lo menos, la ayuda de
emergencia humanitaria, que mitigue el impacto de la situación hasta límites
humanamente tolerables.
Como se indicó, la finalidad de las medidas
es ser “instrumentos legales que permitan poner de inmediato y al servicio
de la población afectada por el fenómeno de La Niña, los bienes inmuebles que
de acuerdo con las Leyes 793 y 785 de 2002 se encuentran a cargo de la
Dirección Nacional de Estupefacientes.” Por ello, en cada caso, se
establece que las facultades pueden ejercerse, siempre y cuando, se haga con el
fin de alcanzar la ‘reubicación transitoria’ de las personas, familias y
comunidades que por razón del fenómeno de La Niña y/o por orden de autoridad
competente derivada de dicho fenómeno, deban ser evacuadas o trasladadas de las
zonas afectadas o de alto riesgo en que habitan.
Es claro para la Sala, que las normas del
Decreto 4826 de 2010 no sólo son conexas al estado de emergencia económica,
social y ecológica, sino que además su finalidad persigue, específicamente,
solventar uno de los principales problemas de la crisis: el estado de
precariedad y de desprotección en el que se encuentran las familias
damnificadas por la ola invernal, especialmente en cuanto a la posibilidad de
tener un terreno para vivir y para trabajar.
4.3.3. La mayoría de las medidas del
Decreto 4826 de 2010 son necesarias para alcanzar los urgentes fines de la
emergencia
El juicio de necesidad pretende establecer
si las medidas adoptadas son necesarias para lograr los fines que dieron lugar
a la declaratoria del estado de emergencia. Para la Sala, las medidas
contenidas en el Decreto 4826 de 2010 están fundamentadas, en la mayoría de los
casos, tanto en razones fácticas, como en razones jurídicas. No obstante,
algunas de las facultades no son necesarias.
4.3.3.1. Fácticamente, es claro que existen
un sinnúmero de personas y de familias que quedaron sin un terreno en el cual
asentarse, así como también, que muchas otras se encuentran en una situación de
claro peligro y riesgo presente, que deben ser reubicadas a zonas en las que no
se puedan ver gravemente afectados sus derechos fundamentales, ante nuevos
problemas por la ola invernal. Por otra parte, razones jurídicas le impiden al
Gobierno Nacional poder destinar de forma célere los bienes a que se refiere el
Decreto 4826, a la atención de las personas damnificadas. Se trata de bienes
que se encuentran en cabeza del Estado y que deben dirigirse a programas
públicos y sociales, con procedimientos y trámites que no han sido diseñados
para atender situaciones de calamidad o de urgencia. Por tanto, aquellas
herramientas normativas del gobierno para agilizar dichos trámites, y permitir
que los bienes en cuestión puedan ser puestos al servicio de las personas
damnificadas en el menor tiempo posible, son necesarias.
4.3.3.2. Algunas de las medidas del Decreto se revelan
necesarias en este doble sentido. El primer conjunto de medidas,  (las
contempladas en el primer inciso del parágrafo introducido por el artículo 1°),
que tienen por objeto poner a disposición de los damnificados, en calidad de
destinación provisional, bienes inmuebles para que las personas o familias
damnificadas puedan tener un lugar en el cual asentarse o en el cual adelantar
actividades agrícolas de ciclo corto, son un claro ejemplo de tal situación. Se
trata de una herramienta jurídica que permite poner, céleremente, el bien en
cuestión, a disposición de las personas damnificadas para su uso. En
consecuencia,  este Tribunal Constitucional las encuentra ajustadas a la
Constitución Política.
La medida contemplada en el tercer inciso del parágrafo del
artículo 1°, permite revocar, suspender o terminar actos administrativos de
designación de depósito provisional o de cualquier otro tipo de contrato sobre
los mencionados bienes, con el propósito de destinarlos a la atención de los
damnificados, prontamente. En este caso, es claro que la medida sí es necesaria
para que los bienes puedan ser destinados a las personas damnificadas. En
efecto, si los bienes son destinados a otros fines, la única forma para cambiar
dicha destinación, así sea provisionalmente, es mediante un debido proceso
legal. En tal sentido, las reglas que se establecen para proteger los derechos
de terceros que se puedan ver perturbados por el ejercicio de esta facultad,
constituyen  una manera de asegurar que la facultad se ejerza, imponiendo una
carga adecuada sobre las personas afectadas.
Las medidas contempladas en los incisos
quinto y sexto del parágrafo introducido por el artículo 1° del Decreto, están
orientadas a verificar que en efecto éstas se dirijan a asegurar el goce
efectivo de los derechos de las personas damnificadas, y a garantizar que las
autoridades administrativas  y de policía presten la colaboración requerida. Se
trata de medidas complementarias que buscan la verdadera efectividad de las
primeras.
La medida de exención de impuestos,
contemplada en el séptimo inciso del parágrafo del artículo 1° del Decreto,
como se dijo, al igual que las anteriores, pretende hacer operativa y eficaz la
ayuda, por lo que es un complemento necesario. Lo mismo ocurre con las medidas
contempladas en el octavo y el noveno inciso del parágrafo en comento. La
primera (inciso octavo), impone a la Dirección Nacional de Estupefacientes el
deber de asegurar mediante pólizas los bienes en cuestión, en el caso de que la
persona o las personas que reciban el bien para su uso no lo puedan hacer. La
segunda (inciso noveno), establece que los gastos que demande los bienes ‘inmuebles’
de destinación provisional, durante el tiempo que permanezcan afectados por ‘medidas
relacionadas con la situación invernal’, serán pagados por la Dirección
Nacional de Estupefacientes, con cargo al Fondo Nacional de Calamidades, ‘salvo
que el acto administrativo de depósito provisional disponga en contrario.’[54]
Se trata de dos medidas complementarias que son necesarias para que pueda facilitarse
la atención directa a las personas y familias  damnificadas, sin riesgos para
los bienes, ni costos que no están en capacidad de cubrir.
4.3.3.3. Ahora bien, existen dos medidas
contempladas por el Decreto que a juicio de la Sala no son necesarias.
La primera medida está contemplada en el segundo
inciso del artículo 1° del Decreto 4826 de 2010. Como se indicó, allí se
establece que se da a la Dirección Nacional de Estupefacientes, para los fines
señalados,[55] la facultad de poder “entregar
en destinación definitiva a cualquier entidad pública del orden nacional,
departamental o municipal, bienes que se encuentren incautados o extinguidos.”
La facultad tiene por tanto, dos hipótesis diferentes de aplicación. Cuando los
bienes se encuentran incautados, por una parte, y cuando éstos se encuentran
extinguidos, por otra. En la primera, si se usa la facultad y se entrega
definitivamente el bien incautado, se limitan los derechos procesales
contemplados en las normas ordinarias que tienen las personas interesadas en
hacer algún reclamo respecto de dicho bien y, eventualmente, los derechos de
propiedad que pudiesen estar involucrados.[56] En la segunda hipótesis,
cuando se trata de bienes extinguidos, si bien no está en juego el derecho de
propiedad de alguien que pueda legítimamente reclamarlo, porque el mismo ya fue
expropiado, no se explica la necesidad de entregar con destinación definitiva
dichos bienes a las entidades publicas ya mencionadas,  teniendo en cuenta que
la finalidad perseguida por la norma tiene que ver con la destinación
provisional  de los bienes para la reubicación transitoria de las personas,
familias y comunidades afectadas y con el adelantamiento de actividades
agrícolas de ciclo corto o  pecuarias.
En ambos casos, tanto para los bienes
incautados como para aquellos extinguidos, se trata de una facultad que no es
necesaria.  (i)  No es necesaria para poner a disposición de las personas
damnificadas de la ola invernal los bienes de que trata el parágrafo en
cuestión.   (ii) Tampoco se necesita para que la disposición de los bienes, se
logre con celeridad. Por el contrario, en tanto se trata de una medida que
pretende tener efectos definitivos, puede generar que el segundo de los fines
(lograr actuar con urgencia y celeridad) no se alcance. Si el propósito es
poner el bien a disposición y uso de las personas damnificadas, y ello se logra
con la destinación provisional, no se requiere una entrega definitiva. En otras
palabras, una medida que se requiere por sus efectos temporales, no necesita,
para poder ser ejercida, que la autoridad tenga facultad para tomarla de forma
permanentemente.
La segunda medida que considera la
Sala que no es necesaria, es la adoptada por el artículo 2° del Decreto 4826 de
2010, que establece en cabeza de la Dirección Nacional de Estupefacientes, la
facultad para poder “enajenar, directamente o a través de terceras personas,
los bienes muebles o inmuebles incautados y que se encuentren en procesos de
extinción de dominio.” El ejercicio de dicha facultad, que no establece
requisito o parámetro alguno, indica que los recursos líquidos de las ventas de
las que trata el primer inciso, deberán ser “puestos por la Dirección
Nacional de Estupefacientes a órdenes del Fondo Nacional de Calamidades”
con el fin de atender “las necesidades derivadas de la emergencia económica,
social y ecológica de que trata este decreto.”
Para la Corte éste tampoco es un medio
necesario para atender la situación crítica de los damnificados, de acuerdo con
los parámetros establecidos en el propio Decreto. En efecto, el propósito del
Decreto es poner a disposición de los damnificados los bienes de que se ocupa la
Dirección Nacional de Estupefacientes para poder reubicarse o dedicarse a
actividades agrícolas de ciclo corto que les permitan medios de subsistencia.
La norma propende por este fin de manera indirecta, no directa. No pone los
bienes en cuestión de forma rápida a disposición de los damnificados, sino que
busca hacerlos líquidos enajenándolos, para así obtener recursos que sean
destinados al Fondo Nacional de Calamidades. Además esta medida implica, cuando
se trata de bienes inmuebles o de aquellos que según las normas ordinarias no
pertenecen a la clasificación de los que pueden ser vendidos en cuanto se
pongan a disposición de la Dirección Nacional de Estupefacientes una vez
incorporados al inventario,[57] una carga sobre los
derechos de propiedad y debido proceso de aquellos terceros de buena fe que
tengan un interés legítimo en querer emplear las herramientas procesales
ordinarias para reclamar lo que a su juicio les pertenece.
4.3.3.4. Por tanto, salvo el inciso segundo
del parágrafo introducido por el Artículo 1° del Decreto 4826 de 2010, y el
artículo 2° del mismo, las demás normas y medidas del Decreto cumplen el
criterio de necesidad exigido constitucionalmente. Estas dos disposiciones,
además, no cumplen con otras de las exigencias constitucionales que han de
observar, como se pasa a explicar a continuación.
4.3.4. Proporcionalidad de las medidas para alcanzar la finalidad buscada
El juicio de proporcionalidad pretende
establecer si las medidas adoptadas durante el estado de emergencia son
excesivas, a través de dos juicios diferentes: (i) analizar la relación entre
los costos de la medida adoptada en términos de limitaciones de intereses
constitucionales y la gravedad de los hechos que busca conjurar; y (ii)
verificar que no existe una restricción innecesaria de derechos, puesto que la
limitación de los mismos sólo es admisible en el grado estrictamente necesario
para buscar el regreso a la normalidad.
4.3.4.1. En el presente caso existen dos
tipos de derechos constitucionales que se podrían ver afectados por las normas
del Decreto que se analiza. Por una parte, se encuentra el eventual derecho de
propiedad de las personas directamente involucradas o incluso por parte de
terceros de buena fe, que legítimamente pudieran defender. En la medida que la
mayoría de los bienes que pueden ser objeto de las facultades contempladas por
el Decreto de emergencia se encuentran en proceso de extinción de dominio, se
trata de bienes respecto de los cuales no se tiene certeza en cuanto a su
propiedad. Así, puede ser que al final del proceso, la propiedad sobre el bien
sea efectivamente extinguida, pero también puede ocurrir lo contrario. En caso
de que la propiedad no se extinga, persistiría, un derecho constitucionalmente
reconocido y protegido.
Ahora bien, tanto para las personas que
consideren tener un derecho de propiedad que a su juicio se podría ver afectado
como para las personas que sin tener un derecho de tal tipo, si podrían tener
expectativas legítimas de llegar a tenerlo, en virtud de las reglas y
procedimientos establecidos para la adjudicación y entrega definitiva de los
bienes en cuestión, una vez ha sido declarada la extinción del dominio que
pesaba sobre estos. Es decir, el segundo derecho constitucional que afectan las
medidas contempladas en el Decreto de emergencia que se analiza, es el derecho
al debido proceso. El derecho que le asiste a toda persona para utilizar los
mecanismos y recursos procesales con el fin de intervenir en los procesos de
extinción de dominio, se ve afectado en la medida en que el Decreto analizado modifica
las reglas procesales, con el objeto de hacer más céleres los trámites para la
entrega de los bienes.
Dicho de otra manera, las normas de
emergencia expedidas por el poder Ejecutivo para enfrentar la catástrofe
invernal alteran las reglas sustantivas y de procedimiento que democráticamente
se han establecido en el orden jurídico vigente para proteger los derechos de
propiedad de las personas, en especial, en el contexto de procesos de extinción
de dominio. De forma similar, se modifican las reglas expedidas
democráticamente para determinar cómo ha de ser otorgada la propiedad sobre los
bienes respecto de los cuales se haya extinguido el dominio.
Finalmente, cabe señalar que no en todos los
casos la afectación tiene el mismo impacto. Algunas de las medidas son de
carácter transitorio, en cuyo caso, el impacto sobre el derecho tienen también
el mismo carácter. En cambio, algunas de las medidas son de carácter
permanente, por lo que la afectación que representan a los derechos y que serán
consideradas son, sin duda, más altas.
4.3.4.2. De acuerdo con el orden
constitucional vigente, el Gobierno no puede limitar derechos constitucionales
(en este caso a la propiedad y al debido proceso) si no es necesario hacerlo.
Si es posible emplear medios alternativos que permitan alcanzar el fin
propuesto, sin tener que limitar los derechos en cuestión, debe optarse por
ellos. En todo caso, si el medio sí es necesario, no es constitucionalmente
razonable que se limite un derecho constitucional desproporcionadamente. Esto
es, que se imponga una carga considerable sobre un derecho, a cambio de
proteger de forma menor o marginal otro valor constitucional, como lo es, la
protección de las personas afectadas por la ola invernal.
Es preciso decir, que el análisis de
proporcionalidad se ha de hacer sobre las normas de emergencia, incluso en
aquellos casos en los que, prima facie, pueda considerarse que se está
sacrificando lo que parece tener menos importancia frente a aquellos valores y
derechos que las medidas de emergencia buscan proteger. No puede pensarse, por
ejemplo, que las normas en cuestión son evidentemente constitucionales porque
sacrifican los derechos de propiedad sobre bienes vinculados con la comisión de
delitos a cambio de proteger el mínimo vital de personas en situación de
debilidad manifiesta. Tampoco que al tratarse de los derechos de personas que
están aparentemente cuestionadas y eventualmente relacionadas con hechos
ilícitos, debería privilegiarse los intereses de los damnificados.
Son varias las razones que llevan a tener
que considerar el grado de afectación de los derechos fundamentales que se
encuentren en juego. En primer lugar, es preciso señalar que los bienes que son
objeto de procesos de extinción de dominio, como se dijo, pueden terminar con
la propiedad finalmente extinguida o no. En caso de que no sea así, la
propiedad que actualmente pesa aún sobre dicho bien será confirmada y, en tal
caso, ha de ser respetada y defendida. En segundo lugar, están en juego las
garantías propias del debido proceso. El derecho de toda persona de contar con
las oportunidades adecuadas y suficientes para poder defenderse, por ejemplo, es
una garantía que se ve afectada en virtud de las normas de emergencia que se
estudian.
De hecho, la jurisprudencia constitucional ha considerado
que la protección al derecho de propiedad se ha de reconocer incluso en
aquellos casos en que los poderes legislativos de emergencia se justificaron,
precisamente, por la amenaza que dichos derechos de propiedad podían implicar
para el orden público y la seguridad del Estado. En efecto, en la sentencia
C-1007 de 2002 se estudió la constitucionalidad de un decreto legislativo para
conjurar una crisis en materia de orden público, directamente relacionada con
las dificultades y demoras para poder llevar a buen término los procesos de
extinción de dominio.[58] El Decreto legislativo
se justificó en que era necesario tomar medidas ágiles para privar de la
propiedad de dichos bienes a los delincuentes, por el poder de amenaza e
intimidación que les conferían.[59] La Corte Constitucional,
considerando especialmente el derecho de propiedad, decidió que “[…] la
regulación que adelantó el Gobierno Nacional sobre la acción y el trámite de la
extinción de dominio debe ser proporcional, razonable y justificada, y estar
orientada a dar aplicación a los artículos 5 y 6 de la Ley Estatutaria 137 de 1994.”[60]
4.3.4.3. En el presente caso, como se indicó, no todas las
medidas del decreto legislativo que se estudia, implican el mismo grado de
afectación de los derechos involucrados. Aquellas medidas de carácter
transitorio, tienen un impacto menor sobre los derechos, que aquel que tienen
las medidas de carácter permanente. Por tanto, la proporcionalidad de las
mismas será considerada independientemente, ya que precisamente, suponen cargas
distintas para el Ejecutivo al momento de balancear los valores y principios
constitucionales involucrados que se pueden ver afectados. En efecto, en tanto
las medidas con carácter definitivo comprometen en mayor grado los derechos,
corresponde al poder Ejecutivo asegurarse que medidas de tal impacto no sean
desproporcionadas.
(i) En el presente
caso, es claro que en general las medidas adoptadas por el Decreto objeto de
estudio buscan desarrollar y defender valores y principios constitucionales.
Facultan a las autoridades correspondientes a destinar temporalmente los bienes
que aparentemente están relacionados con la comisión de graves delitos, durante
el desarrollo del proceso, para enfrentar una crisis humanitaria.
Para la Sala, usar
estos bienes para garantizar las mínimas condiciones vitales de emergencia y
humanitarias a muchas personas y familias damnificadas por la crisis invernal,
es proporcionado. Por una parte, se afecta de forma moderada y limitada los
derechos al debido proceso y a la propiedad de eventuales terceros de buena fe
con interés, o la posibilidad de que algunas entidades del Estado pudieran
disponer de los recursos incautados y extinguidos. Las medidas de carácter
transitorio no buscan extinguir el dominio sobre los bienes en cuestión, sino
que permite su uso temporal. Ahora bien, por otra parte, las medidas adoptadas
permiten cumplir uno de los principales objetivos del orden constitucional
vigente, a saber, proteger a los más débiles y a quienes se encuentren en situación
de debilidad.  Así, mientras que de un lado se encuentra una afectación
importante, pero no definitiva, del otro lado se cuenta con una medida que
potencialmente puede ayudar a los más necesitados, cuando más lo requieren. Es constitucionalmente
proporcionada la limitación temporal impuesta por la mayoría de las medidas del
decreto analizado, a los derechos a la propiedad y al debido proceso.
Es preciso resaltar
que las medidas analizadas además, contemplan una compensación a las cargas
impuestas al derecho de propiedad. De forma reiterada, las normas advierten que
las cargas que se generen sobre los bienes que sean destinados temporalmente a
la emergencia, han de ser compensadas al propietario, de ser ese el caso.
También, como se resaltó, existe un sistema de aseguramiento y de
reconocimiento de reclamaciones e indemnizaciones, precisamente para mitigar el
impacto sobre los otros derechos involucrados. Así, no sólo se trata de cargas
que no son desproporcionadas, sino que además, se trata de cargas que buscan
ser compensadas para aminorar su impacto.
(ii) En cuanto al segundo grupo de
medidas que contempla el Decreto, esto es, aquellas que son de carácter
permanente, la Sala considera que éstas son desproporcionadas, porque implican
una carga muy grande a los derechos de propiedad y del debido proceso, a cambio
de una protección menor para los derechos de las personas damnificadas.
Todas aquellas medidas que
confieren facultades para entregar de forma definitiva bienes que se encuentren
incautados o extinguidos, a las entidades públicas del orden nacional,
departamental o municipal, contemplan una afectación muy alta al derecho a la
propiedad. Se trata de bienes sobre los cuáles aún se encuentra pendiente una decisión
judicial acerca de la extinción o no del dominio sobre los mismos, el cual se
perdería con su destinación definitiva a las entidades mencionadas, sin
oportunidad de cuestionar y defender la legitimidad de la propiedad por parte
de su titular. En la búsqueda de la protección a los derechos de las personas
afectadas por la ola invernal no representa una mayor ayuda, que a los bienes se
les de una destinación definitiva en cabeza de otras entidades públicas. La
necesidad de los damnificados es que se les proteja su mínimo vital en la mayor
y mejor manera posibles. Por tanto, las normas en cuestión implican medidas que
imponen una carga excesiva a los derechos de propiedad y del debido proceso, a
la vez que poco impacto logran en materia de protección de los derechos de los
damnificados que se busca proteger.
(iii) En conclusión, las normas que
permiten afectar temporal y moderadamente los derechos de propiedad y debido
proceso, contenidas en el Decreto de emergencia objeto del presente análisis,
no son constitucionalmente desproporcionadas; en cambio, sí lo son aquellas
medidas que contemplan facultades que permiten la entrega definitiva de los
bienes, pues impactan de manera alta y considerable los derechos en cuestión, a
cambio de una protección innecesaria y de poco impacto para la defensa de los
derechos de las personas afectadas por la ola invernal. Con estas medidas se
alteran las reglas que democráticamente se establecieron para proteger los
derechos de propiedad de las personas. El gobierno no puede
constitucionalmente, restringir tales garantías si no es necesario. Es este
quien tiene que probar que es necesario la entrega con destinación definitiva,
para ponerlo a disposición de las personas y no los magistrados desvirtuar esa
“presunción de necesidad” que no existe en esta ocasión.
4.3.5. Los juicios de motivación y no
discriminación
4.3.5.1. Las normas analizadas a juicio de la
Corte Constitucional se ajustan a las exigencias constitucionales en materia de
motivación, esto es, en cuanto a las razones por las cuales se justifican las
imposiciones y restricciones temporales y proporcionales sobre el derecho de
propiedad.
Como se ha sostenido hasta el momento, las
normas en cuestión comprometen en mayor o menor grado el derecho de propiedad
que las personas y terceros interesados puedan tener, legítimamente, sobre una
cantidad considerable de bienes. También como se indicó, la propiedad es una
garantía constitucional protegida especialmente cuando sobre ella se implantan
restricciones que, como las analizadas, no provienen del Congreso de la
República, foro de representación democrática por excelencia. Especial atención
merece el respeto que se dé a derechos como la propiedad o el debido proceso,
cuando las restricciones no proceden del legislador ordinario sino
extraordinario.
La Sala considera que están debidamente
motivadas las medidas que comprometen los derechos a la propiedad y al debido
proceso tan sólo temporalmente. Coherente con la necesidad impuesta por la
crisis y la emergencia ambiental, el gobierno uso sus poderes excepcionales, en
términos generales, para imponer restricciones temporales al derecho de
propiedad, esto es, tan sólo en la medida en que fuese necesario. No de forma
permanente y constante. Además, las normas cuentan con la precaución de no
imponer costos adicionales al derecho de propiedad, asumiendo por ejemplo, las
cargas que se derivarían con relación a los bienes de los usos en favor de las
personas afectadas por la crisis. De forma similar, contemplan mecanismos y
condiciones de procedimiento y de acción, que representan garantías y
protecciones especiales y específicas para las personas cuyo derecho a la
propiedad podría verse comprometido.
En
los únicos casos en los que se cuenta con un impacto desproporcionado,
irrazonable y no motivado a la afectación del derecho a la propiedad, como se
indicó, es en aquellos casos en los cuales la medida permitía afectar de manera
definitiva y constante la propiedad sobre alguno o algunos de los bienes objeto
de las normas acusadas. En tales casos, se permite una decisión no temporal
para medidas de urgencia presentadas y justificadas por su temporalidad, precisamente.
En otras palabras, si bien existe una adecuada motivación respecto a porqué
afectar temporalmente los derechos, no así respecto a por qué también sería
razonable afectarlos definitivamente o en un altísimo grado. Así pues, además
de no ser necesarias, ni proporcionadas constitucionalmente, las medidas
contempladas en el segundo inciso del artículo 1° y las contempladas en el
artículo 2° del Decreto 4826 de 2010, carecen de motivación.
4.3.5.2. Finalmente, en cuanto al juicio de
no discriminación, debe la Sala concluir que las normas analizadas son
constitucionales. En ninguna de las medidas estudiadas se advierte que de forma
directa o indirecta se esté dando un trato distinto que no sea razonable, a
grupo humano alguno. La distinción de trato de las normas es que se trate de
personas que tengan la condición de ser afectadas y damnificadas por la ola
invernal. No se distingue ni se da trato diferente con base en algunos de las
categorías consideradas sospechosas por la Constitución Política. Las medidas
no son discriminatorias por razones de raza, lengua, religión,  origen nacional
o familiar, opinión política o filosófica, (art 13 C.P.).
4.3.5.3. En resumen, las normas analizadas
motivan adecuadamente las restricciones temporales y parciales que imponen
sobre el derecho de propiedad de las personas que se podrían ver afectadas y no
contemplan o implican discriminación alguna.
5. Conclusión
Las adoptadas mediante el Decreto
Legislativo 4826 de 2010 son constitucionales, en la medida que cumplen con los
requisitos formales y materiales exigidos en el orden constitucional vigente,
salvo el inciso segundo del parágrafo introducido por el Artículo 1° del
Decreto 4826 de 2010, y el artículo 2° del mismo que se declaran inexequibles,
por ser medidas legislativas de excepción, que la crisis no requiere ni demanda
(no son necesarias) y que afectan de forma desproporcionada dos derechos
constitucionales (el derecho de propiedad y el derecho al debido proceso), por
las razones expresadas en la parte considerativa.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución, oído el concepto del Procurador General de la Nación y
surtidos los trámites que ordena el Decreto 2067 de 1991.
RESUELVE:
Declarar
EXEQUIBLE el Decreto 4826 de 2010, salvo el inciso segundo del parágrafo
introducido por el artículo 1° del Decreto 4826 de 2010, y el artículo 2° del
mismo, que se declaran INEXEQUIBLES.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
JUAN CARLOS HENAO
PEREZ
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
Ausente
con permiso
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Expediente, cuaderno único, folio 264.
[2] Expediente, cuaderno único, folio 264.
[3] Expediente, cuaderno único, folio 262.
[4] Expediente, cuaderno único, folio 267.
[5] Expediente, cuaderno único, folio 274.
[6] Juan Veintitrés Amado Chamorro
[7] Expediente, cuaderno único, folio 201.
[8] Expediente, cuaderno único, folio 290.
[9] Expediente, cuaderno único, folio 293.
[10] Expediente, cuaderno único, folio 311.
[11] Expediente, cuaderno único, folio 207.
[12] La intervención aclara que además de destinación provisional, se
encuentran las figuras de enajenación, contratación y depósito provisional, de
acuerdo con el artículo 1° de la Ley 785 de 2002.
[13] Advierte concretamente que el capítulo IV de dicho reglamento se
estableció el procedimiento para la asignación definitiva de bienes, por parte
del Consejo. Expediente, cuaderno único, folio 211.
[14] Expediente, cuaderno único, folio 312.
[15] Expediente, cuaderno único, folio 211.
[16] Expediente, cuaderno único, folio 212.
[17] Expediente, cuaderno único, folio 312.
[18] Expediente, cuaderno único, folio 212.
[19] La Procuraduría describe la norma así: “El parágrafo adicionado
permite que la revocatoria, suspensión o terminación de los actos
administrativos de asignación de depósito o de los contratos que versen sobre
los bienes antedichos, se haga por medio de resolución motivada, y establece
que ‘los depositarios provisionales, arrendatarios o a cualquier tipo de
contratistas que estén adelantando actividades económicas en dichos predios’
pueden reclamar la liquidación de los perjuicios que les haya podido causar la
revocatoria, dentro de los cuatro meses siguientes a notificación de la medida.
Este reclamo debe resolverse mediante acto motivado, contra el cual se puede
ejercer ‘los recursos de la vía gubernativa y de las acciones contencioso
administrativas, de acuerdo con las reglas generales’.  ||  El parágrafo
también establece un procedimiento para verificar el uso de los bienes; ordena
el apoyo de las autoridades administrativas y de policía a la Dirección Nacional de Estupefacientes; exonera de impuesto a los bienes mientras esté vigente
la medida; prevé el aseguramiento contra todo riesgo de dichos bienes;
establece que los gastos que demande la “destinación provisional” serán
pagados por la mencionada Dirección, con cargo al Fondo Nacional de
Calamidades, ‘salvo que en el acto administrativo de depósito provisional se
disponga otra cosa’.”
[20] Dice al respecto el Procurador: “[…] El tema de la expropiación
administrativa aparece regulado en el Decreto Legislativo 4628 de 2010,
respecto de cuya constitucionalidad se rindió el Concepto 5091 en el Expediente
RE-173, al cual es menester remitirse en este preciso tema.”
[21] Añade al respecto el Procurador: “En este decreto se alude a
una entrega definitiva de bienes, lo que no tendría reparo si se trata de bienes
cuyo dominio se ha extinguido, pero que genera un grave problema de
constitucionalidad respecto de bienes cuyo dominio no se ha extinguido. No de
otra forma puede entenderse la autorización que se da a la Dirección Nacional de Estupefacientes para ‘entregar en destinación
definitiva a cualquier entidad pública del orden nacional, departamental o
municipal, bienes que se encuentren incautados o extinguidos’.”
[22] Dice al respecto el Decreto 4826 de 2010: “Que la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia informó al Gobierno
Nacional que, como consecuencia del actual fenómeno de La Niña, han perdido la vida más de 200 personas, han desaparecido más de 120, han resultado
heridas cerca de 250, hay 337.513 familias afectadas, 2.049 viviendas
destruidas y 275.569 viviendas averiadas en 654 municipios de Colombia.  ||
Que la misma Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de
Justicia ha hecho presencia en las diferentes regiones afectadas y ha
concluido, según informe del 6 de diciembre de 2010, que se ha presentado una
afectación aproximada de 1.614.676 personas por el fenómeno de La Niña”.
[23] Dice al respecto el Decreto 4826 de 2010:  “Que 325.000
familias pobres colombianas, gran parte desplazadas, habitan viviendas ubicadas
en zonas de alto riesgo no mitigable, por lo cual constituyen una población
vulnerable que es necesario reubicar prioritariamente.”
[24] Dice al respecto el Decreto 4826 de 2010: “Que como
consecuencia del extraordinario fenómeno de La Niña, se ha producido una considerable destrucción o afectación de muebles o inmuebles, se ha interrumpido la
prestación de servicios públicos esenciales, se han afectado vías de
comunicación y se ha perjudicado gravemente la actividad económica y social en
el territorio nacional.  ||  Que el Comité Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, según consta en acta de fecha 7 de diciembre de 2010,
señaló que la situación presentada a causa del fenómeno de La Niña en todo el territorio nacional, ha provocado graves inundaciones, derrumbes, daños de
vías, pérdidas de zonas agrícolas, de viviendas y centros educativos,
acueductos, hospitales y daños en la infraestructura de los servicios públicos.
También ha generado un grave impacto, con la afectación de 52.735 predios, 220.000 hectáreas dedicadas a agricultura, sin incluir las tierras inundadas destinadas a ganadería.”
[25] Dice al respecto el Decreto 4826 de 2010: “Que de acuerdo con
el Ideam, el fenómeno de La Niña, como lo muestran los patrones puede
extenderse hasta el segundo semestre de 2011, empatando con el segundo régimen
de lluvias de ese año, lo cual no solo extendería los efectos de la actual
calamidad pública, sino que la haría mucho más grave, por la falta de capacidad
de la tierra para absorber semejante caudal de agua.”
[26] Ley 793 de 2002 (por la cual se deroga la Ley 333 de 1996 y se establecen las reglas que gobiernan la extinción de dominio). La Ley 333 de 1996 estableció “las normas de extinción de dominio sobre los bienes adquiridos
en forma ilícita”.
[27] Ley 785 de 2002 “por la cual se dictan
disposiciones relacionadas con la administración de los bienes incautados en
aplicación de las Leyes 30 de 1986 y 333 de 1996.” La Ley 30 de 1986 es el “Estatuto Nacional de Estupefacientes”.
[28] Artículo 4° de la Ley 785 de 2002; “Artículo 4°. Destinación
provisional. Desde el momento en que los bienes incautados sean puestos a
disposición de la Dirección Nacional de Estupefacientes y una vez incorporados
al inventario, los mismos podrán ser destinados provisionalmente de manera
preferente a las entidades oficiales o en su defecto a personas jurídicas de
derecho privado sin ánimo de lucro, con arreglo a los requisitos y
procedimientos establecidos en los Decretos 306 de 1998 y 1461 de 2000. En los
casos en que no fuere posible la destinación en los anteriores términos, el
Consejo Nacional de Estupefacientes podrá excepcionalmente autorizar
previamente a la Dirección Nacional de Estupefacientes la destinación de un
bien a una persona jurídica de derecho privado con ánimo de lucro. En estos dos
últimos eventos, los particulares deberán garantizar a la Dirección Nacional de Estupefacientes un rendimiento comercial en la explotación de los
bienes destinados.  ||  Para la destinación de vehículos se tendrá en cuenta de
manera preferente a las entidades territoriales.  ||  Para que sea procedente
la destinación provisional a las personas jurídicas de derecho privado, será
necesaria la comprobación de la ausencia de antecedentes judiciales y de
policía de los miembros de los órganos de dirección y de los fundadores o
socios de tales entidades, tratándose de sociedades distintas de las anónimas
abiertas, y en ningún caso procederá cuando alguno de los fundadores, socios,
miembro de los órganos de dirección y administración, revisor fiscal o empleado
de la entidad solicitante, o directamente esta última, sea o haya sido
arrendatario o depositario del bien que es objeto de la destinación
provisional.  ||  El bien dado en destinación provisional deberá estar amparado
con la constitución previa a su entrega de garantía real, bancaria o póliza
contra todo riesgo expedida por una compañía de seguros legalmente establecida
en Colombia.”
[29] El artículo 1° de la Ley 785 de 2002 se ocupa de establecer los
sistemas de administración de los bienes incautados, a saber, enajenación,
regulado por el artículo 2° de la misma, contratación, regulado por el artículo
3°, destinación provisional, regulado por el artículo 4° y depósito
provisional, por el artículo 5°.
[30] Dice la segunda parte del tercer inciso del parágrafo adicionado por
el artículo 1° del Decreto 4826 de 2010 lo siguiente: “Sin perjuicio de
la obligación de restitución inmediata a favor Dirección Nacional de
Estupefacientes, en aquellos casos en que los depositarios provisionales,
arrendatarios o cualquier otro tipo de contratistas estén adelantando
actividades económicas en dichos predios, deberán, en el término de cuatro (4)
meses contados a partir de la notificación de la revocatoria, suspensión o
terminación, presentar ante la Dirección Nacional de Estupefacientes, la reclamación liquidatoria debidamente sustentada de los perjuicios que se le hayan podido
causar con la revocatoria, suspensión o terminación a que se hace referencia.”
[31] Dice el cuarto inciso del artículo 1° del Decreto 4826 de 2010: “La Dirección Nacional de Estupefacientes resolverá la petición de indemnización mediante acto
administrativo motivado. Cuando en el acto administrativo se reconocieren sumas
a favor del peticionario, estas serán pagadas por la Dirección Nacional de Estupefacientes con cargo al Fondo Nacional de Calamidades. El acto
administrativo que resuelva la solicitud es susceptible de los recursos de la
vía gubernativa y de las acciones contencioso administrativas, de acuerdo con
las reglas generales.”
[32] Dice el quinto inciso del artículo 1° del Decreto 4826 de 2010: “La Dirección Nacional de Estupefacientes, hará una visita de campo de verificación del uso de
los bienes y levantará un acta en la que consten las inversiones y
explotaciones económicas que se ejecutaron o se adelantan el respectivo predio.”
[33] Dice el sexto inciso del artículo 1° del Decreto 4826 de 2010: “Las
autoridades administrativas y de policía prestarán todo el apoyo que requiera la Dirección Nacional de Estupefacientes para hacer efectivos los actos administrativos que se
profieran para los fines de esta ley.”
[34] Dice el séptimo inciso del artículo 1° del Decreto 4826 de 2010: “Los
bienes de que trata este parágrafo estarán exentos de impuestos a partir de la
fecha de su destinación y hasta la revocatoria de la misma.”
[35] Dice el octavo inciso del artículo 1° del Decreto 4826 de 2010: “Si
no fuere posible, por parte del destinatario provisional, el aseguramiento
contra todo riesgo del bien objeto de destinación provisional, le corresponderá
a la Dirección Nacional de Estupefacientes mantenerlos amparados en la póliza
global de los bienes bajo su administración.”
[36] Dice el noveno inciso del artículo 1° del Decreto 4826 de 2010: “Los
gastos que demanden los inmuebles objeto de la destinación provisional, durante
el tiempo que permanezcan afectados por medidas relacionadas con la situación
invernal  de que trata este parágrafo, serán pagados por la Dirección Nacional de Estupefacientes con cargo al Fondo Nacional de Calamidades, salvo que
el acto administrativo de depósito provisional disponga en contrario.”
[37] Decreto 4826 de 2010, artículo 2° “La Dirección Nacional de Estupefacientes podrá enajenar, directamente o a través de terceras
personas, los bienes muebles o inmuebles incautados y que se encuentren en
procesos de extinción de dominio. El Gobierno Nacional reglamentará lo relativo
a las garantías para los casos en que no se declare la extinción de dominio.  ||
Los recursos líquidos de dicha venta serán puestos por la Dirección Nacional de Estupefacientes a órdenes del Fondo Nacional de Calamidades para los
fines de atención de las necesidades derivadas de la emergencia económica,
social y ecológica de que trata este decreto.”
[38] Así lo dijo la Corte, entre otras decisiones, en la sentencia C-940 de
2002 (MP Manuel José Cepeda Espinosa. SPV Alfredo Beltrán Sierra, Clara Inés
Vargas Hernández, Rodrigo Escobar Gil y Jaime Araújo Rentería; SV Marco Gerardo Monroy Cabra;) al señalar que la invocación de la
antigua razón de Estado es incompatible con un régimen de excepción sometido al
Estado de Derecho y resolvió “Primero.- Declarar INEXEQUIBLE el inciso 1º
del artículo 1º del Decreto 1885 de 2002, “por medio del cual se adiciona el
Decreto 1838 de 2002”. Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el inciso 2º del artículo
1º y los artículos 2º y 3º del Decreto 1885 de 2002, “por medio del cual se
adiciona el Decreto 1838 de 2002”.
[39] Según la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, los referentes
que la Corte debe tomar en cuenta para el ejercicio del control automático que
ordena el numeral 6° del artículo 214 constitucional son, en consecuencia, el
propio texto constitucional, los tratados de derechos humanos ratificados por
Colombia, las normas de derecho internacional humanitario, la Ley Estatutaria de los estados de excepción, y finalmente el propio decreto que declare el
Estado de Conmoción Interior. Ver entre otras la Sentencia C-004 de 1992 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz. SV Ciro Angarita Barón); C-179 de 1994
(MP Carlos Gaviria Díaz; AV Alejandro Martínez Caballero; SV Eduardo Cifuentes
Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz; SV
Jorge Arango Mejía); C-136 de 1996 (MP José Gregorio Hernández Galindo; AV
Fabio Morón Díaz; AV Jorge Arango Mejía); C-802 de 2002 (MP Jaime Córdoba
Triviño; SV Jaime Araújo Rentería; SV Marco Gerardo Monroy Cabra y Rodrigo
Escobar Gil; SV Alfredo Beltrán Sierra; AV Jaime Córdoba Triviño; SPV Clara
Inés Vargas Hernández); C-876 de 2002 (MP  Álvaro Tafur Galvis; SV Alfredo
Beltrán Sierra; SV Clara Inés Vargas Hernández; AV Rodrigo Escobar Gil y Jaime
Córdoba Triviño; SV Jaime Córdoba Triviño); C-939 de 2002 (MP  Eduardo Montealegre
Lynett; SV Marco Gerardo Monroy Cabra y Rodrigo Escobar Gil); C-940 de 2002 (MP
Manuel José Cepeda Espinosa; SV Marco Gerardo Monroy Cabra; SPV Calara Inés
Vargas Hernández; SPV. Rodrigo Escobar Gil; SPV. Jaime Araújo Rentería; SPV.
Alfredo Beltrán Sierra); C-947 de 2002 (MP. Rodrigo Escobar Gil. SV. Alfredo
Beltrán Sierra; SPV. Clara Inés Vargas Hernández; SV. Jaime Araújo Rentería);
C-1024 de 2002 (MP.  Alfredo Beltrán Sierra. SPV. Alfredo Beltrán Sierra y
Clara Inés Vargas Hernández; SV. Marco Gerardo Monroy Cabra y Rodrigo Escobar
Gil; SV. Jaime Araújo Rentería; SPV. Manuel José Cepeda Espinosa), entre otras.
[40] Ver la sentencia C-149 de 2003 (MP.  Manuel José Cepeda Espinosa. AV. Marco Gerardo Monroy Cabra y
Rodrigo Escobar Gil) precitada, mediante el cual se
realiza este resumen, pero enfocado a los casos de conmoción interior.
[41] Artículo 215 de la Constitución y artículo 47 de la Ley Estatutaria, precitados.
[42] Ver, por ejemplo, el artículo 8 de la Ley 137 de 1994, que establece: “Los decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen
cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales de tal manera que
permitan demostrar la relación de conexidad con las causas de la perturbación y
los motivos por las cuales se hacen necesarias.”
[43] Según el artículo 47 precitado, “en virtud de la declaración del estado de emergencia,
el gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.” Subraya fuera de texto.
[44] El artículo 47 referido dice: “Los decretos deberán referirse a materias que tengan
relación directa y específica con dicho estado”.
[45] Artículo 7°. “Vigencia del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá
afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de
Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer
arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad
fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante
decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar el
núcleo esencial de tales derechos y libertades.”
[46] Artículo 4º de la Ley 137 de 1994: “Derechos intangibles. De
conformidad con el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos, y los demás tratados sobre la materia ratificados
por Colombia, durante los estados de excepción serán intangibles: el derecho a
la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición
forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el
derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la
esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las
penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia;
la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de
irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho
a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño, a
la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho
a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus y
el derecho de los colombianos por nacimiento a no ser extraditados. Tampoco
podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la
protección de tales derechos. De conformidad con el literal b) del artículo 29
de la Convención Americana de Derechos Humanos, ninguna disposición de la Convención, puede ser interpretada en el sentido de limitar el goce y ejercicio de cualquier
derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de
cualquiera de los Estados partes o de acuerdo con otra Convención en que sea
parte uno de estos Estados. (...)”
[47] Artículo 47: "Facultades. En virtud
de la declaración del estado de emergencia, el gobierno podrá dictar decretos
con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir
la extensión de sus efectos. || Los decretos deberán referirse a materias que
tengan relación directa y específica con dicho estado. || PAR.-Durante el
estado de emergencia el gobierno podrá establecer nuevos tributos o modificar
los existentes. En estos casos las medidas dejarán de regir al término de la
siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les
otorgue carácter permanente.” Adicionalmente el artículo 49 establece:
“Reforma, adiciones o derogaciones de medidas. El Congreso
podrá, durante el año siguiente a la declaratoria del estado de emergencia,
reformar, derogar, o adicionar los decretos legislativos que dicte el gobierno
durante dicho estado, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa
gubernamental. // También podrá, en cualquier momento, ejercer estas
atribuciones en relación con las materias que sean de iniciativa de sus
miembros.” Frente a la constitucionalidad de estas normas, mediante
sentencia C-179 de 1994 (MP. Carlos Gaviria Díaz. AV. Alejandro Martínez Caballero;
SV. Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Alejandro Martínez Caballero
y Fabio Morón Díaz; SV. Eduardo Cifuentes, Carlos Gaviria Díaz y Alejandro
Martínez Caballero; SV. Jorge Arango Mejía) la Corte dijo respecto del artículo 47 se observa que “el primer inciso de este precepto legal es reiteración del
inciso segundo del artículo 215 de la Constitución, y como se expresó al estudiar la conexidad en el estado de conmoción interior, también en el estado de
emergencia económica, social y ecológica, los decretos que el Gobierno dicte,
deben guardar relación de conexidad directa y específica con las causas
invocadas para declararlo. // La validez de los decretos legislativos que expida
el Presidente de la República durante la emergencia, depende también de su
finalidad, la cual debe consistir exclusivamente en conjurar la crisis e
impedir la extensión de sus efectos; […] // Los decretos legislativos
que expida el Gobierno durante la emergencia, a diferencia de los dictados con
fundamento en la declaratoria de conmoción interior, pueden reformar o derogar
la legislación preexistente y tienen vigencia indefinida, hasta tanto el poder
legislativo proceda a derogarlos o reformarlos, salvo cuando se trata de normas
relativas a la imposición de tributos o modificación de los existentes, los
cuales "dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo
que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.” Frente
al artículo 49, señaló: Recuérdese que los decretos legislativos que expide
el Gobierno durante el estado de emergencia tienen el poder de derogar y
modificar la legislación preexistente en forma permanente, lo que no ocurre con
el estado de conmoción interior, en el cual ésta solamente se suspende. //
[…] Así las cosas en este periodo excepcional, como ya se ha dicho, el
Congreso continúa cumpliendo con sus funciones ordinarias, lo cual concuerda
con el inciso 3o. del artículo 214 de la Carta, según el cual durante los estados de excepción no se suspende el normal funcionamiento de las distintas
ramas del poder público.”
[48] Ver, por ejemplo, la sentencia C-1024 de 2002 (MP. Alfredo Beltrán
Sierra. SV. Jaime Araújo Rentería; SPV. Manuel José Cepeda Espinosa), donde la Corte declaró la inexequibilidad del artículo 1 del Decreto 2002 de 2002, porque
desnaturalizaba las funciones constitucionales y la independencia de la Fiscalía y de
la Procuraduría.
[49] Sentencia C-149 de 2003  (MP.
Manuel José Cepeda Espinosa. AV. Marco Gerardo Monroy Cabra y Rodrigo Escobar
Gil), precitada.
[50] Ver, entre otras, las sentencias de la Corte Constitucional, C-179 de 1994 (MP. Carlos Gaviria Díaz. AV. Alejandro Martínez
Caballero; SV. Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Alejandro Martínez
Caballero y Fabio Morón Díaz; SV. Eduardo Cifuentes, Carlos Gaviria Díaz y
Alejandro Martínez Caballero; SV. Jorge Arango Mejía), donde la Corte examinó la constitucionalidad de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, Ley
137 de 1994; C-122 de 1997 (MP. Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes
Muñoz. SV. Jorge Arango Mejía, Carlos Gaviria Díaz y Fabio Morón Díaz. AV.
Jorge Arango Mejía; AV. Carlos Gaviria Díaz; AV. Hernando Herrera Vergara; AV.
Fabio Morón Díaz), donde la Corte examinó el principio de subsidiariedad
aplicado a la declaratoria de emergencia económica y social del Decreto 080 del
13 de enero de 1997.
[51] Sentencias C-149 de 2003 (MP. Manuel José
Cepeda Espinosa, AV. Marco Gerardo Monroy Cabra y Rodrigo
Escobar Gil) y C-916 de 2002 (MP.  Manuel José Cepeda Espinosa).
[52] Sentencia C-149 de 2003 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. AV. Marco
Gerardo Monroy Cabra y Rodrigo Escobar Gil) precitada. Por ejemplo en la
sentencia C-1024 de 2002 (MP. Alfredo Beltrán Sierra. SV. Jaime Araújo
Rentería; SPV. Manuel José Cepeda Espinosa). La Corte declaró la inexequibilidad del artículo 3 del Decreto Legislativo 2002 de 9 de septiembre
de 2002, que consagraba la posibilidad de capturar personas sospechosas, sin
que mediara autorización judicial, por ser claramente contraria al artículo 28
constitucional.
[53] Al respecto, señaló el Decreto 4580 de 2010 dentro de sus
consideraciones: “2. Gravedad de la calamidad pública y su
Impacto en el orden económico, social y ecológico.  ||
a. Que la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de
Justicia informó al Gobierno Nacional que, como consecuencia del actual
fenómeno de La Niña, han perdido la vida más de 200 personas, han desaparecido
más de 120, han resultado heridas cerca de 250, hay 337.513 familias afectadas,
2.049 viviendas destruidas y 275.569 viviendas averiadas en 654 municipios de
Colombia.  ||  b. Que la misma Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio
del Interior y de Justicia ha hecho presencia en las diferentes regiones
afectadas y ha concluido, según informe del 6 de diciembre de 2010, que se ha presentado
una afectación aproximada de 1.614.676 personas por el fenómeno de La Niña.  ||  c. Que como consecuencia del extraordinario fenómeno de La Niña, se ha producido una considerable destrucción de inmuebles, se ha interrumpido la
prestación de servicios públicos esenciales, se han afectado vías de
comunicación y se ha perjudicada gravemente la actividad económica y social en
el territorio nacional.  ||  d. Que el Comité Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, según consta en acta de fecha 7 de diciembre de 2010,
señaló que la situación presentada a causa del fenómeno de La Niña en todo el territorio nacional, ha provocado graves inundaciones, derrumbes, dalias de
vías, pérdidas de zonas agrícolas, de viviendas y centros educativos,
acueductos, hospitales, y dalias en la infraestructura de los servicios
públicos. También ha generado un grave impacto, con la afectación de 52.735 predios,
220.000 hectáreas dedicadas a agricultura, sin incluir las tierras inundadas
destinadas a ganadería, la muerte de 30.380 semovientes y el traslado súbito de
1.301.892 animales.  […]  g. Que las graves inundaciones han afectado tierras
dedicadas a la agricultura y a la ganadería, y, han ocasionado hasta el
momento, severos daños en cultivos de ciclo corto y permanente.  […]”
[54] Dice el noveno inciso del artículo 1° del Decreto 4826 de 2010: “Los
gastos que demanden los inmuebles objeto de la destinación provisional, durante
el tiempo que permanezcan afectados por medidas relacionadas con la situación
invernal  de que trata este parágrafo, serán pagados por la Dirección Nacional de Estupefacientes con cargo al Fondo Nacional de Calamidades, salvo que
el acto administrativo de depósito provisional disponga en contrario.”
[55] Para la reubicación transitoria de las personas, familias y
comunidades que por razón del fenómeno de la Niña y/o por orden de autoridad competente derivada de dicho fenómeno, deban ser evacuadas o trasladadas de las
zonas afectadas o de alto riesgo en que habitan.
[56] Ley 785 de 2002 “por la cual se dictan disposiciones
relacionadas con la administración de los bienes incautados en aplicación de
las Leyes 30 de 1986 y 333 de 1996”. Establece el artículo 2 de la ley que
desde el momento en que los bienes incautados sean puestos a disposición de la Dirección Nacional de Estupefacientes y una vez incorporados al inventario, podrán ser
enajenados los bienes fungibles o consumibles o en general muebles que amenacen
deterioro y los demás que en adición a los anteriores determine el Consejo
Nacional de Estupefacientes, siempre y cuando y de manera motivada se
establezca que éstos amenazan perder severamente su valor comercial, es decir que
las normas ordinaria permiten la enajenación de ciertos bienes.
[57] Artículo 2°  de la Ley 785 de 2002
[58] En la sentencia C-1007 de 2002 (MP Clara Inés Vargas Hernández,
SV Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra; SPV Clara Inés Vargas
Hernández) la Corte se pronunció sobre la Constitucionalidad del Decreto legislativo 1975 del 3 de septiembre de 2002 “Por
medio del cual se suspende la Ley 333 de 1996 y se regulan la acción y el trámite
de la extinción del dominio”.
[59] Las medidas de excepción que buscaban acelerar los trámites de
extinción de dominio, se justificaron, entre otras, en las siguiente
consideraciones: “Que el lavado de activos proveniente de la venta de cocaína y
heroína al exterior hace que estas organizaciones delincuenciales tengan una
fuente de poder económico que les permite enfrentar al Estado y a la sociedad;
||  Que como consecuencia de lo anterior, las empresas del crimen han
multiplicado su capacidad de agresión, por su cada vez más fuerte vinculación
con otras formas de delincuencia organizada, llegando a consolidar un poder que
representa un riesgo imprevisible e inminente que ocasiona una grave
perturbación del orden público en el territorio nacional;  ||  Que para
contrarrestar los anteriores hechos, la legislación vigente resulta
insuficiente e ineficaz, obligando al Estado a adoptar medidas inmediatas que
agilicen el procedimiento de extinción de dominio sobre los bienes y recursos
provenientes, directa o indirectamente, de actividades ilícitas […]”
[60] La Corte Constitucional indicó al respecto: “Adviértase entonces, que
si bien el derecho a la propiedad no es de aquellos intangibles, para la Corte Interamericana de Derechos Humanos si puede lesionarse con la aplicación de
determinadas medidas estatales aunque no impliquen necesariamente una
expropiación sin indemnización o un despojo.  ||  Ahora bien, más allá del
derecho a la propiedad, la regulación que adelantó el legislador extraordinario
sobre la acción y el trámite de la extinción de dominio debe respetar el
derecho de defensa del afectado por la misma. En relación con este derecho, que
aparece recogido en el artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, si bien es cierto que no figura expresamente en
el catálogo de los derechos intangibles ( art. 27.2 del tratado internacional )
también lo es que la Corte Interamericana de Derechos Humanos, recurriendo a
una interpretación sistemática y teleológica del Pacto de San José, ha considerado
que existe un principio de favorabilidad a la no suspensión de derechos humanos
y de sus garantías durante estados de excepción. Este principio fundamental
está llamado a cumplir una importante misión, cual es la de servir de parámetro
para calificar la conformidad de las medidas adoptadas en el orden interno,
destinadas a hacer frente a una situación excepcional, con el espíritu y la
letra de la Convención Americana.  ||  Adicionalmente, la Ley Estatutaria 137 de 1994, en su artículo 5, dispone que De todas formas se garantizarán
los derechos consagrados en el artículo 29 de la Constitución, con lo cual el legislador dio un paso adelante en esta materia, y por
supuesto mucho más garantista.”