C-475-06
(Proyecto de circulación restringida)
Sentencia C-475/06
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos
deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Condiciones
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE DEMANDA-Ausencia de claridad en cargos de
inconstitucionalidad/INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA
DE DEMANDA -Ausencia de cargo específico
COMISIONES
CONSTITUCIONALES PERMANENTES-Competencia
COMISION TERCERA-Conformación
COMISION TERCERA-Competencia
COMISION SEPTIMA-Conformación
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE TRAMITE LEGISLATIVO-Estudio de leyes cuyo contenido dan la sensación de
pertenecer a dos o más comisiones constitucionales permanentes
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE TRAMITE LEGISLATIVO-Trámite será constitucional siempre que se hubiere
adelantado por una Comisión que tuviere competencia para conocer de alguna de
las materias dominantes del respectivo proyecto
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE TRAMITE LEGISLATIVO-Ante la duda sobre la especialidad o sobre el tema
dominante, debe primar, la decisión del Presidente de la respectiva Cámara
CAJA DE
COMPENSACION FAMILIAR-Actividad
financiera/COMISION SEPTIMA-Competencia
A la luz del contenido y de la
finalidad de la Ley demandada, la misma es, fundamentalmente, un instrumento
que persigue la democratización del crédito para permitir el acceso a la
vivienda digna a personas afiliadas a las Cajas de Compensación, que carecen de
ingresos suficientes para entrar al mercado financiero. En esos términos,
resulta claro que uno de los aspectos o materias dominantes de la ley es el
acceso del derecho a la vivienda como un componente de los programas de
protección social de las Cajas de Compensación familiar. En virtud de lo
dispuesto en el fundamento jurídico anterior, la Corte no puede menos que
desestimar el primer cargo de la demanda. En efecto, dado que se trata de una
ley cuya finalidad fundamental es regular el derecho de acceso al crédito de
vivienda así como ampliar las funciones de protección social de las Cajas de
Compensación, no existe reproche alguno al hecho de que el respectivo proyecto
hubiere sido aprobado en primer debate por las Comisiones Séptimas de Cámara y
Senado. Como ya se mencionó dichas Comisiones tienen competencia para conocer
de proyectos de ley que regulen temas de seguridad social, vivienda y familia,
todos temas dominantes en la Ley cuya demanda estudia la Corte. En este
sentido, no existe ningún argumento para sostener que la asignación de
competencias financieras a las Cajas de Compensación defina como contenido
dominante de la ley la materia financiera y que este contenido pueda primar
sobre los temas sociales a los cuales, de manera explicita, se refiere tanto el
texto de la ley como su respectiva exposición de motivos. En estas
circunstancias la Corte debe abstenerse de formular reproche alguno a la
decisión en virtud de la cual el proyecto fue asignado, para estudio en primer
debate, a las Comisiones Séptimas y no a las Comisiones Terceras de las
cámaras.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No vulneración porque disposición demandada
tiene estrecha relación con el tema de la ley
Las disposiciones mencionadas regulan
aspectos del funcionamiento y financiación de las Cajas de Compensación
Familiar. En particular tienden al fomento del subsidio familiar de vivienda y
a la protección de los recursos financieros que deberán ser destinados, entre
otros, a este fin. Dado que la Ley demandada tiene el propósito de promover los
mecanismos de financiación del derecho a la vivienda digna de sectores
importantes de la población a través de las Cajas de Compensación,  la Corte
debe señalar que las disposiciones demandadas tienen estrecha relación con la
materia de que trata la Ley 920 de 2004. Adicionalmente, no puede la Corte
desatender el hecho de que la Ley demandada adiciona la Ley 798 de 2002 que a
su vez modificó la Ley 21 de 1982 sobre naturaleza, estructura y funcionamiento
de las Cajas de Compensación Familiar. Dado que las disposiciones demandadas se
refieren específicamente a la administración, inversión y protección de los
recursos financieros de las Cajas de Compensación resulta claro que las normas
impugnadas no violan el principio de unidad de materia.
PRINCIPIO DEMOCRATICO-Alcance
CAJA DE
COMPENSACION FAMILIAR-Aprobación
de reforma de estatutos por mayoría simple del número de asistentes a Asamblea
General no vulnera principio democrático
La norma demandada establece que el ajuste
de los estatutos a lo dispuesto en la Ley 920 de 2004 será realizado por la
Asamblea General de las Cajas de Compensación Familiar, por mayoría del número
de asistentes, siempre y cuando los afiliados  hubieren sido convocados
conforme las reglas establecidas para ello. La norma persigue agilizar la
adopción de decisiones estatutarias fundamentales para que las Cajas de
Compensación puedan comenzar a promover el acceso a la vivienda digna de
sectores vulnerables de la población. En efecto, para que las Cajas puedan
realizar las actividades financieras de que trata la ley demandada, es
necesario, previamente, que los estatutos de la entidad se ajusten a lo dispuesto
en dicha ley. Por ello, al eliminar el quórum decisorio normalmente aplicable
para la adopción de las decisiones en cada entidad (al menos durante la primera
hora de sesión de la Asamblea General), lo que se persigue es agilizar la
adopción de una decisión que podría dejar de adoptarse por la mera inasistencia
de los afiliados, retrasando con ello el cumplimiento de los fines sociales que
persigue la Ley. En efecto, la exigencia de un quórum especial, particularmente
en entidades con gran cantidad de afiliados, puede llegar a dificultar de
manera desproporcionada la adecuación de los estatutos a las funciones de que
trata la Ley, con consecuencias perjudiciales para los intereses de los mismos
afiliados – especialmente de los afiliados de menores ingresos - a quienes se
dirigen las actividades financieras a las que ya la Corte se ha referido. En
esta medida, la Corte constata que la norma acusada persigue una finalidad
legítima y es útil y necesaria para que tal finalidad se cumpla, pues no parece
existir ninguna medida que pueda cumplir la misma finalidad y que afecte de
menor manera el principio democrático que debe regir el funcionamiento de las
asambleas generales de las organizaciones sociales. Finalmente, la norma
garantiza el contenido mínimo del principio democrático, pues señala que el
ajuste estatutario debe realizarse por la Asamblea General, previa citación
regular de sus afiliados y en virtud del principio de mayorías. De esta manera
se garantizan los principios de competencia, publicidad y mayorías y sin
embargo se previene que la inasistencia de los afiliados impida que la entidad
pueda promover, en ejercicio de las actividades a que la ley la autoriza, el
derecho de acceso a una vivienda digna a las personas de menores ingresos
afiliada a la misma. De todo lo que ha sido expuesto resulta claro que las
disposiciones parcialmente demandadas no vulneran el principio democrático,
pues su finalidad es promover bienes y derechos constitucionales, resulta útil
y necesaria para ello y no desprotege el contenido mínimo constitucional de
dicho principio.
Referencia: expediente D-6061
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 1 numeral 14 parágrafo 3,
subnumerales 14.1, 14.2, 14.5, 14.6 inciso 4, 14.7 (parcial), 14.8 parágrafo,
artículos 3 (parcial) y 4 de la ley 920 de 2004 “por la cual se autoriza a las
Cajas de Compensación familiar adelantar actividad financiera y se dictan otras
disposiciones”
Actor: Ismael
Enrique Márquez Correal
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA
TRIVIÑO.
Bogotá, D.C. catorce (14) de junio de dos
mil seis (2006).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
presente Sentencia.
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Ismael Enrique Marquez Correal,  demandó los
artículos 1 numeral 14 parágrafo 3, subnumerales 14.1, 14.2, 14.5, 14.6 inciso
4, 14.7 (parcial), 14.8 parágrafo, artículos 3 (parcial) y 4 de la ley 920 de
2004.
Una vez cumplidos los trámites previstos en
el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la
Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de
los artículos demandados de la ley 920 de 2004, según fue publicado en el
Diario Oficial 45.772 de 24 de diciembre de 2004.
LEY 920 DE 2004
23/12/04
Por la cual se autoriza a las cajas de
compensación familiar adelantar actividad financiera y se dictan otras
disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o.
Adiciónese el artículo 16 de la Ley 789 de 2002 que a su vez modificó el
artículo 41 de la Ley 21 de 1982, con el siguiente numeral.
14. Autorización
general. Las Cajas de Compensación Familiar podrán adelantar la actividad
financiera con sus empresas, trabajadores, pensionados, independientes y
desempleados afiliados en los términos y condiciones que para el efecto
reglamente el Gobierno Nacional.
De conformidad con
lo previsto en el artículo 335 de la Constitución Política, la autorización,
inspección y vigilancia de la sección especializada de ahorro y crédito de las
Cajas de Compensación Familiar la ejercerá la Superintendencia Bancaria.
Con el objeto de dar
cumplimiento a las actividades de supervisión y control que de acuerdo con esta
ley deba ejercer, la Superintendencia Bancaria exigirá a las secciones
especializadas de ahorro y crédito de las Cajas de Compensación Familiar
contribuciones, las cuales consistirán en tarifas que se calcularán de acuerdo
con los criterios técnicos que señale el Gobierno Nacional teniendo en cuenta,
entre otros, los parámetros que al efecto establece el artículo 337 del
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
PARÁGRAFO 1o. La
Superintendencia Bancaria deberá verificar permanentemente el carácter,
responsabilidad e idoneidad de las personas que participen en la dirección y
administración de las secciones especializadas de ahorro y crédito de las Cajas
de Compensación Familiar a las cuales se les autorice la constitución de dicha
sección. De igual forma, deberá verificar la solvencia del patrimonio autónomo
de la sección especializada de ahorro y crédito de acuerdo con las reglas de
capital adecuado aplicables a los establecimientos de crédito así como también
deberá verificar, al momento de la constitución de cada sección, que el capital
mínimo no sea inferior al exigido para la creación de las cooperativas
financieras.
Las Cajas de
Compensación Familiar cuya capacidad de aporte de Capital sea inferior al
establecido para las cooperativas financieras, podrán solicitar a la
Superintendencia Bancaria la autorización para la creación de la sección
especializada de ahorro y crédito. En ningún caso el capital exigido podrá ser
inferior al cincuenta por ciento (50%) requerido para las cooperativas
financieras.
PARÁGRAFO 2o. Las
operaciones de las secciones especializadas de ahorro y crédito cuya creación
se autoriza por la presente ley, así como sus activos, pasivos y patrimonio,
deberán estar totalmente separados y diferenciados de las operaciones, activos,
pasivos y patrimonio de la respectiva Caja de Compensación Familiar.
Para el efecto la
sección especializada de ahorro y crédito tendrá la naturaleza de un patrimonio
autónomo cuyos activos, incluye ndo aquellos que representen los aportes
realizados al capital de la misma, respaldarán exclusivamente las obligaciones
contraídas con los depositantes y las demás que se contraigan en desarrollo de
las operaciones autorizadas, y no podrán ser perseguidos por otros acreedores
de la Caja de Compensación Familiar respectiva.
Los administradores
de las secciones especializadas de ahorro y crédito de las Cajas de
Compensación Familiar serán funcionarios de dedicación exclusiva designados por
la respectiva Caja de Compensación Familiar, para cuyo efecto se tendrá en
cuenta lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley 222 de 1995 y cumplirán los
requisitos exigidos a los representantes legales de las entidades financieras,
incluyendo su posesión ante la Superintendencia Bancaria.
PARÁGRAFO 3o. Para
efectos de la presente ley se entenderá como actividad financiera la captación
en moneda legal por parte de las secciones especializadas de ahorro y crédito
de las Cajas de Compensación Familiar de recursos en depósitos a término,
ahorro programado y ahorro contractual de sus trabajadores, pensionados,
independientes y desempleados afiliados para colocarlos nuevamente y de forma
exclusiva entre estos a través de créditos. En cuanto a las empresas afiliadas
la actividad financiera comprenderá solo la captación de recursos en cualquiera
de las modalidades antes mencionadas.
14.1 Prohibiciones:
A las Cajas de Compensación Familiar y a las secciones especializadas de ahorro
y crédito les está prohibido:
1. Obligar a los
afiliados, de cualquier manera, a realizar el ahorro en la respectiva caja.
2. Obligar a los
afiliados, directa o indirectamente, al ahorro de la Cuota Monetaria del
Subsidio Familiar, la cual continuará siendo de libre utilización por parte de
los mismos.
3. Delegar,
subcontratar o entregar en administración con un tercero la operación de sus
secciones de ahorro y crédito, pero en desarrollo de los numerales 3 y 4 del
artículo 16 de la Ley 789 de 2002 las Cajas de Compensación Familiar que no
tengan secciones especializadas de ahorro y crédito podrán establecer convenios
y acuerdos con las cajas que las tengan, a efecto de que las primeras actúen
como agencias descentralizadas de las segundas y a través de ellas adelantar la
actividad financiera con trabajadores y empleadores de la Caja de Convenio o
acuerdo. El Gobierno Nacional reglamentará la materia.
4. Realizar
inversiones de capital con los recursos captados.
5. La utilización de
los recursos depositados en la sección especializada de ahorro y crédito para
la realización de operaciones con la misma Caja de Compensación Familiar u
otras entidades respecto de las cuales esta ejerza control directo o indirecto,
con sus directores o administradores, el Revisor Fiscal o funcionarios o
empleados de la misma Caja cuyo salario sea superior a tres (3) salarios
mínimos mensuales legales vigentes, los cónyuges o parientes de aquellos dentro
del segundo grado de consanguinidad o de afinidad, o único civil.
6. Realizar
operaciones de seguros sobre bienes o personas, directa o indirectamente sin
perjuicio de la facultad de invertir en entidades del sector asegurador
conforme a su régimen legal.
7. Condicionar la
aprobación y desembolso del crédito de vivienda de interés social a la
adquisición en sus propios proyectos.
8. Constituir
gravámenes o limitaciones al dominio de cualquier clase sobre los activos de la
sección especializada de ahorro y crédito, o destinarlos a operaciones
distintas de las autorizadas a dichas secciones, salvo que los gravámenes o
limitaciones se constituyan para garantizar el pago del precio de un bien
adquirido para el desarrollo de sus negocios con cargo al patrimonio de la
sección, o tengan por objeto satisfacer los requisitos generales impuestos por
una autoridad pública en el desarrollo de una medida de apoyo a la sección
especializada de ahorro y crédito o por las entidades financieras de
redescuento para realizar operaciones con tales secciones, ni tampoco podrán transferir
los activos de la sección en desarrollo de contratos de arrendamiento
financiero, en la modalidad de lease back.
9. La realización de
las operaciones a que se refieren los literales c) y d) del artículo 10 del
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
14.2 Operaciones
autorizadas a las secciones especializadas de ahorro y crédito de las Cajas de
Compensación Familiar
1. Captar ahorro
programado, ahorro contractual o a través de depósitos a término.
2. Adquirir y
negociar con sus excedentes de liquidez títulos representativos de obligaciones
emitidas por entidades de derecho público de cualquier orden y títulos
ofrecidos mediante oferta pública por entidades vigiladas por la
Superintendencia Bancaria.
3. Aplicar el
sistema de libranza para el ahorro y/o pago de créditos, cuando los
trabajadores afiliados así lo acepten voluntaria y expresamente; mecanismos en
el que deberán colaborar los respectivos empleadores, sin que implique para
estos últimos responsabilidad económica.
4. Otorgar créditos
únicamente a los trabajadores, pensionados, independientes y desempleados
afiliados a la caja de compensación familiar, en los términos que determine el
Gobierno Nacional. El 70% para vivienda de interés social tipos 1 y 2 y el 30%
para Educación y Libre inversión, excepto para la adquisición de bonos o
cualquier otro tipo de títulos de deuda pública.
5. En el caso de
créditos para adquisición de vivienda otorgados por las Cajas de Compensación
Familiar y por las entidades a las que les es aplicable lo dispuesto por la Ley
546 de 1999, el patrimonio de familia constituido conforme a lo establecido por
las Leyes 9ª de 1989, 546 de 1999 y 861 de 2003 será embargable únicamente por
la entidad que financió la adquisición, construcción o mejora de la vivienda, o
de quien lo suceda en sus derechos.
6. En virtud del
principio constitucional de la democratización del crédito, el 80% del valor
total de los créditos otorgados estará destinado para aquellas personas que devenguen
hasta tres (3) salarios mínimos mensuales legales vigentes (smlv). Igualmente,
con el propósito de facilitar las condiciones para la financiación de vivienda
de interés social podrán trasladar sus cuentas de ahorro programado de otros
establecimientos financieros a la respectiva Caja, respetando los beneficios y
derechos adquiridos de esas cuentas para este fin.
7. Las demás que autorice el Gobierno Nacional
14.3. Regulación de
la actividad de las Cajas de Compensación Familiar con sección especializada de
ahorro y crédito. El Gobierno Nacional con sujeción a las normas de la presente
ley, así como a los objetivos y criterios establecidos en el artículo 46 del
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, podrá ejercer las facultades de
intervención previstas en el artículo 48 del mismo, con el objeto de regular la
actividad de las secciones especializadas de ahorro y crédito de las Cajas de
Compensación Familiar.
14.4 Remisión a las
normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. En lo no previsto en la
presente ley o en las normas que la reglamenten o desarrollen, se aplicarán a
las secciones especializadas de ahorro y crédito de las Cajas de Compensación
Familiar las disposiciones previstas en el Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero para los establecimientos de crédito, en cuanto resulten compatibles
con la naturaleza especial de tales secciones y no se opongan a las normas
especiales de esta ley.
14.5 Fondos de
liquidez. Las Cajas de Compensación Familiar con sección especializada de ahorro
y crédito deberán mantener permanentemente un monto equivalente a por lo menos
el diez por ciento (10%) del total de sus captaciones en las siguientes
entidades:
1. Establecimientos
de crédito y organismos cooperativos de carácter financiero vigilados por la
Superintendencia Bancaria. Para el efecto, los recursos se deberán mantener en
cuentas de ahorro, Certificados de Depósito a Término, Certificados de Ahorro a
Término o bonos ordinarios, emitidos por la entidad.
2. En fondos comunes
ordinarios administrados por sociedades fiduciarias vigiladas por la
Superintendencia Bancaria, o en fondos de valores abiertos administrados por
sociedades comisionistas de bolsa o fondos de inversión abiertos administrados
por sociedades administradoras de inversión sometidas a la vigilancia de la
Superintendencia de Valores.
Las inversiones que
se realicen con los recursos del fondo de liquidez de las secciones
especializadas de ahorro y crédito de las Cajas de Compensación Familiar
deberán reunir condiciones de seguridad y liquidez acordes con su finalidad, y
cumplir con los requisitos que determine el Gobierno Nacional.
El monto del fondo
se establecerá tomando para el efecto, el saldo de la cuenta depósitos y
exigibilidades o la que haga sus veces, registrado en los estados financieros
del mes objeto de reporte, verificados por el revisor fiscal.
14.6 Toma de
posesión de la sección de ahorro y crédito de las Cajas de Compensación
Familiar. Podrá disponerse la toma de posesión de los bienes, haberes y
negocios de la sección especializada de ahorro y crédito de una Caja de
Compensación Familiar cuando respecto de la misma se configure cualquiera de
las causales de toma de posesión previstas en los literales a), b), c), d), e),
f), h), j) y 1) del numeral 1 del artículo 114 del Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero, cuando a juicio del Superintendente Bancario la medida sea
necesaria, sin perjuicio de la posibilidad de que este adopte cualquiera de las
medidas contempladas en el artículo 113 del mismo estatuto. En adición a las
causales antes señaladas, la medida de toma de posesión también podrá imponerse
cuando el patrimonio de la sección especializada de ahorro y crédito se reduzca
por debajo de l cincuenta por ciento (50%) del capital mínimo requerido para su
creación, y cuando no cumpla los requerimientos mínimos de capital adecuado
exigibles a tales secciones.
Las normas previstas
en los artículos 115; 116; 117, con excepción de los literales a) y d) del
numeral 1; 291, con excepción del numeral 2; 293; 294; 295; 297; 298; 299,
numeral 1; 300, numerales 1, 3 y 4; y 301, con excepción de los numerales 4 y
5, todos del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, serán aplicables en lo
pertinente a la liquidación forzosa administrativa de las secciones
especializadas de ahorro y crédito de las Cajas de Compensación Familiar.
La medida de toma de
posesión tendrá por objeto la protección de los ahorros de los trabajadores,
jubilados o pensionados y de las empresas afiliadas depositantes, con el fin de
que los ahorradores puedan obtener el pago se sus acreencias.
Para efectos de la
aplicación de dichas normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero a la
liquidación de las secciones especializadas de ahorro y crédito de las Cajas de
Compensación Familiar, las referencias que en ellas se hacen a la entidad
vigilada o intervenida se entenderán predicadas de la sección especializada de
ahorro y crédito objeto de liquidación. Asimismo, las referencias que en dichas
disposiciones se hacen al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras se
entenderán realizadas por el Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas.
La liquidación de
las secciones especializadas de ahorro y crédito de las Cajas de Compensación
Familiar estará referida exclusivamente al patrimonio autónomo constituido con
arreglo a lo previsto en el parágrafo 2o del numeral 14 de este artículo.
14.7. Seguro de
depósito. El Gobierno Nacional podrá determinar el mecanismo a través del cual
las secciones especializadas de ahorro y crédito de las Cajas de Compensación
Familiar asegurarán los depósitos de sus afiliados. Para el efecto, el Gobierno
Nacional podrá autorizar al Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas,
Fogacoop, a otorgar dicho seguro, sin perjuicio de que se cumplan los
requisitos y términos que exija dicho Fondo para asegurar los depósitos.
14.8 Régimen
sancionatorio. El régimen sancionatorio aplicable a las secciones
especializadas de las Cajas de Compensación Familiar, así como a sus
directores, administradores, representantes legales, revisores fiscales y
empleados, será el mismo régimen aplicable a las entidades vigiladas por la
Superintendencia Bancaria.
PARÁGRAFO.
Adiciónese el artículo 6o de la Ley 789 de 2002, con un parágrafo 3o así:
"Una vez surtidos los traslados de recursos de los desempleados, sin
discriminación con o sin vinculación anterior a las cajas, los saldos no
ejecutados durante la respectiva vigencia fiscal, de todos los recursos del
fondo para apoyar el empleo y la protección del desempleado, serán destinados
para el fondo obligatorio para el subsidio familiar de vivienda de interés
social de las cajas, FOVIS, de conformidad con la regulación sobre la
materia".
ARTÍCULO 2o. La
actividad financiera que en esta ley se autoriza a las Cajas de Compensación
Familiar, mediante secciones especializadas de ahorro y crédito, se
desarrollará sin perjuicio del servicio de crédito con recursos propios
previstos en la Ley 21 de 1982 y Ley 789 de 2002.
PARÁGRAFO. Las Cajas
de Compensación Familiar que constituyan una sección especializada de ahorro y
crédito deberán destinar de los excedentes anuales de dicha sección mínimo el
50% a subsidios de vivienda de interés social tipo I y II con la metodología
que adopte el Gobierno Nacional.
ARTÍCULO 3o. Las
Cajas de Compensación Familiar adecuarán sus estatutos en los términos de la
presente Ley, a través de la Asamblea General, y para estos efectos
exclusivamente, el quórum de las mismas estará compuesto por cualquier número
plural de afiliados asistentes, citados de conformidad con las normas vigentes.
ARTÍCULO 4o. Toda
persona, empresa o entidad pública o privada, estará obligada a deducir y
retener de cualquier cantidad que haya de pagar a sus trabajadores o pensionados,
las sumas que estos adeuden a la caja de compensación o cooperativa o fondos de
empleados, cuya obligación conste en libranza, títulos valores, o cualquier
otro documento suscrito por el deudor quien para el efecto deberá dar su
consentimiento previo. En ningún caso las personas y entidades señaladas en
este artículo podrán cobrar cuota de administración o suma alguna por realizar
esta operación.
ARTÍCULO 5o. La
presente ley rige a partir de su promulgación y deroga las disposiciones que le
sean contrarias.
ARTÍCULO
TRANSITORIO. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia
de esta ley, el Gobierno Nacional adoptará las medidas necesarias para adecuar
la estructura de la Superintendencia Bancaria dotándola de la capacidad
presupuestal y técnica necesaria con el fin de que cumpla las funciones de
autorización, inspección y vigilancia sobre las secciones especializadas de
ahorro y crédito de las Cajas de Compensación Familiar.
Únicamente a partir
de la reestructuración de la Superintendencia Bancaria, para que pueda cumplir
a cabalidad con la función de inspección y vigilancia que se establece en la
presente ley, que podrá autorizar el desarrollo de la actividad financiera por
parte de las secciones especializadas de ahorro y crédito de las Cajas de
Compensación Familiar.
III. LA DEMANDA
RAZONES POR LAS CUALES SE
ESTIMAN VIOLADAS LAS NORMAS CONSTITUCIONALES CONSIDERADAS INFRINGIDAS
El actor de la presente acción pública
estima que la Ley demandada viola los artículos 142 inciso segundo;  157
numerales 1 y 2; 158 y 160 inciso final de la Constitución Nacional.
Aduce el actor, vicios de forma  en el
trámite del proyecto que dio origen a la ley acusada, pues, este, fue tramitado
y aprobado en primer debate, ante la Comisiones Séptima de Senado y Cámara y no
ante las Comisiones terceras. Sostiene el demandante que, “se infiere de manera
ostensible y en forma incuestionable que el núcleo esencial de la norma
demandada, lo constituyen materia sobre regulación de actividad financiera y
según lo establecido por la ley 3 de 1992, son las Comisiones económicas las
competentes para conocer, tramitar y aprobar esta clase de proyectos”. A su
juicio incluso aceptándose en gracia de discusión que tangencialmente algún
aspecto correspondiera conocer a las Comisiones terceras, como lo consagra la
citada ley 3 de 1992 en su artículo 2° Parágrafo 1° “Para resolver conflictos
de competencia entre las comisiones, primará el principio de la especialidad.”
En concordancia por lo establecido por la ley 5° de 1992 en su artículo 146”.
En segundo lugar, el actor señala que la
disposición acusada vulnera el artículo 150 numeral 19, literal d, al
considerar que, dicha norma “comporta la naturaleza, elementos esenciales,
características, sentido y alcance de las LEYES MARCO, las cuales solo pueden
contener normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios que debe
tener en cuenta  el Gobierno para efectos de regular las actividades
financieras autorizadas a las Cajas de Compensación Familiar y las
disposiciones relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos (ahorro) captados de sus empresas, trabajadores, pensionados,
independientes y desempleados afiliados”. A contrario sensu, las normas
acusadas son de corte muy específico y detallado, de tal forma que el
legislador logró interferir en el campo que concerniría al Gobierno Nacional
Para reglamentar esas materias.
Por otra parte afirma que lo dispuesto en
el artículo 1 de la Ley demandada, relativo al numeral 14.2.6 del artículo 16
de la Ley 789 de 2002 viola los artículos 58 y 333 de la Carta. La disposición
demandada establece que las personas que tienen prioridad para recibir los
créditos de vivienda (quienes estén afiliados a las Cajas de Compensación y
devenguen hasta tres salarios mínimos mensuales legales vigentes)  “podrán
trasladar sus cuentas de ahorro programado de otros establecimientos
financieros a la respectiva caja, respetando los beneficios y derechos de esas
cuentas para ese fin”. Señala que con esta disposición se verán afectados los
derechos adquiridos de los fondos de empleados. Adicionalmente, el ciudadano demandante estima que tratándose de
establecimientos financieros del sector de la economía solidaria, el traslado
de las respectivas cuentas de ahorro programado desconoce la obligación que
tiene el Estado de proteger y promover las formas asociativas y solidarias de
propiedad y de estimular las organizaciones solidarias y el desarrollo
empresarial.   (Art. 58 y 300 C. N.).
Considera el actor que la frase final del
subnumeral 14.7 del artículo 16 de la Ley 789 de 2002, tal y como fue
adicionado por el artículo 1º de la Ley demandada, vulnera la Constitución
Nacional, al reflejar el evidente propósito del Congreso de la Republica de beneficiar
a las Cajas de Compensación Familiar “con conquistas obtenidas por las
cooperativas”. Para demostrar su aserto señala que las disposiciones demandadas
hacen extensivos los beneficios y exenciones consagrados para las cooperativas
en el Decreto Ley 1598 de 1963 a las Cajas de Compensación y, por otro lado,
permiten el acceso de dichas entidades al Fondo de Garantías de Entidades
Cooperativas –Fogacoop-, cuando a los fondos de empleados no se les permite tal
acceso. Según el actor el trato inequitativo mencionado quebranta el principio
de igualdad. Este argumento se afianza –señala el accionante- al señalar que
las Cajas de Compensación familiar no hacen parte del sector de la economía
solidaria al tenor de lo señalado por la ley 458 de 1998.
El demandante considera que la norma
acusada vulnera el artículo 158 de la Constitución al utilizar una “inadecuada
técnica legislativa que ubicó como parágrafo una norma que debió localizarse en
un lugar apropiado, adviértase que el artículo 6° de la Ley 789 de 2002 y el
artículo 16 de la misma ley, si bien hacen parte del mismo cuerpo legal, se
refieren a materias diferentes, con ostensible quebrantamiento al principio de
unidad de materia exigido por la Carta Política.
En el mismo sentido, señala que la obligación
impuesta en el artículo 4° de la ley objeto de decisión, no encuentra conexidad
de ningún orden con la actividad financiera ejercida por las Cajas de
Compensación familiar, lo cual puede definirse como núcleo central de la ley
920 de 2004. Por otra parte, señala el actor, “que cabe advertir estas
prerrogativas ya están consagradas y se encuentran vigentes a plenitud, incluso
con mayores privilegios, lo que podrían considerarse como disposiciones
contrarias y por ende estarían derogadas a la luz del artículo 5° de la ley
demandada”.
El actor afirma que el artículo 3 de la Ley
demandada vulnera ostensiblemente el artículo 39 inciso segundo de la
Constitución Nacional, al eliminar el quórum estatutario que se requiere para
que la Asamblea de las Cajas de Compensación Familiar puedan adoptar decisiones
sobre reforma a estatutos. En su criterio, la autorización para que cualquier
numero plural de miembros adopte tal decisión vulnera el principio democrático
consagrado en el artículo 39 de la Carta.
Finalmente, el demandante
señala que “la ley demandada, en su artículo 1° numeral 14, último inciso,
establece contribuciones parafiscales a cargo de las Cajas de Compensación
Familiar y a cargo de la Superintendencia Bancaria (ahora Superintendencia
Financiera) permitiendo que esta autoridad fije las tarifas de las tasas y
contribuciones, lo cual esta permitido por el artículo 338 de la C. P., no
obstante desconoce este canon constitucional en cuanto “pero el sistema y el
método para definir tales costos y beneficios deben ser fijados por la ley
(…)”.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Intervención
del ciudadano Juan Carlos Melo
Juan Carlos Melo, en calidad de
ciudadano en ejercicio, intervino en la demanda en referencia,  para solicitar
la exequibilidad de las normas acusadas bajo las siguientes consideraciones:
No es cierto, como lo sostiene
el actor, que la Comisión Tercera de Senado y Cámara fuesen las competentes
para conocer y tramitar el proyecto de ley objeto de impugnación, pues todo lo
relacionado con política social y servicios sociales complementarios debe ser
tramitado por las Comisiones Séptimas. Al respecto señala: “por expreso mandato
de las leyes 3 y 5 de 1992 a dichas comisiones les corresponde conocer los
temas relacionados con la seguridad social, régimen salarial, prestacional,
salud, vivienda y asuntos de familia”.
El interviniente asegura que
las normas señaladas por el actor como inconstitucionales, no adolecen de
ningún vicio material ni formal, que vulnere lo establecido por nuestra Carta
Política.
2.
Intervención
del ciudadano Jorge Enrique Ibáñez Najar
El ciudadano Jorge Enrique
Ibáñez Najar, interviene en el proceso para oponerse  a las razones de
inconstitucionalidad impetradas contra la Ley 920 de 2004 en su totalidad y
subsidiariamente contra el Artículo 1°; numeral 14, parágrafo 3 u subnúmerales
14.1, 14.2, 14.5, 14.6 inciso 4 (parcial), 14.7 (parcial), 14.8 parágrafo, el
Artículo 3 (parcial) y el Artículo 4 de la misma Ley 920.
El interviniente comienza por
señalar que la norma acusada, tiene por objeto adicionar la Ley 789 de 2002, la
cual a su vez adicionó la Ley 21 de 1982. Dicha Ley 21, determinó las funciones
que pueden adelantar las Cajas de Compensación familiar, entre ellas, las de
crédito para sus afiliados con el objeto de destinarlos al fomento para
industrias familiares o para vivienda. (Artículos 41, 62, 66 y 67). Igualmente
–sostiene- con el propósito de estimular el ahorro y desarrollar sus objetivos
sociales, la Ley 789  de 2002, autorizó a las Cajas de Compensación Familiar
para construir y participar en asociaciones mutualistas de ahorro y préstamo,
instituciones financieras de naturaleza cooperativa, cooperativas financieras o
cooperativas de ahorro y crédito, con aportes voluntarios de los trabajadores
afiliados y concederles préstamos para los mismos fines.
Sin embargo, afirma el actor
que, “no obstante las previsiones legales contenidas en las leyes expedidas
hasta el año 2002, relacionadas con el otorgamiento del subsidio familiar, el
subsidio de vivienda y el subsidio de desempleo, la realidad es que, como lo
señala la Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar –ASOCAJAS-  en
documento suscrito por su Presidente Ejecutivo, la mayoría de la población
trabajadora y la totalidad de la desempleada de los estratos medio y bajo de la
población siguen, sin recibir tales beneficios, puesto que para adquirir
vivienda, así sea ella de interés social, además del subsidio otorgado por el
Estado o por las Cajas de Compensación Familiar, se requiere que el trabajador
y su familia cuenten con recursos propios para financiarla. Si ello no ocurre o
los recursos son insuficientes el trabajador debe obtener crédito para lo cual
debe acudir ante el sistema financiero.  De otro lado, según su parecer el sector de la
población anteriormente descrito se encuentra “catalogada como de alto
riesgo en materia de cartera por las dificultades que tiene para probar su
capacidad de pago que les permita amortizar regularmente los créditos que se
les otorgue, lo cual dificulta la efectividad del derecho a la financiación
para adquirir vivienda digna y por ello, generalmente el sistema financiero no
les presta y por ello en definitiva no pueden adquirir vivienda.
Entonces la ley 920 de, sancionada el 23 de
diciembre de 2004, autorizó a las Cajas de
Compensación Familiar para realizar actividad financiera a través de la sección
especializada de ahorro y crédito al lado de los demás establecimientos de
crédito, con el objeto de captar recursos para luego colocarlos principalmente
con el objeto de financiar la adquisición de vivienda de las capas de la
población que no tienen acceso a los recursos del crédito que otorgan los demás
establecimientos financieros, para financiar el acceso a la educación y para
financiar otros programas de libre inversión y de esta manera resolver la falla
del mercado social, todo lo cual se lee en la exposición de motivos, en los informes
rendidos por los ponentes y en los debates adelantados en el Congreso de la
Republica al tramitar el respectivo proyecto de ley
Por
lo tanto, con la expedición de la ley demandada, se ha pretendido hacer
efectivo principalmente el derecho a vivienda digna de un segmento importante
de la población colombiana en los términos señalados por la Corte
Constitucional en la sentencia C-936 de 2003.”
Agrega el interviniente que, el trámite de
la demandada se adelantó de acuerdo con lo establecido en la Constitución
Política y con sujeción a lo dispuesto en el reglamento del Congreso de la
República, en la medida que si bien “es cierto que las Comisiones Terceras
les corresponde por regla general aprobar las leyes que se refieren a
actividades financiera, bursátil y aseguradora, pero también es cierto que si
se trata de autorizar una operación o actividad más de las Cajas de
Compensación, la ley debía ser tramitada en primer debate por aquella comisión
a la cual le correspondía el trámite principal, esto es , las funciones,
actividades y operaciones de las cajas de compensación familiar.
De otro lado, el interviniente considera
que no viola el Artículo 150 numeral 19 literal d) de la Carta,  que la norma
acusada haya sido tramitada como ordinaria, pues “pues, para el ejercicio de
las potestades de autorización, inspección, vigilancia y control e intervención
la Constitución Política exige que haya normas ordinarias a través de las
cuales el legislador regula la forma como las autoridades autorizan a una persona
para realizar estas actividades; regula el ejercicio de la función de
inspección, vigilancia y control que conllevan el ejercicio de la potestad
sancionadora que exige el respeto del principio de reserva de ley; y regula el
ejercicio de las funciones de intervención, que por ser limitativas de la
libertad económica, y de la iniciativa privada también demandan preservar el
principio de reserva de ley.
Por otro lado, expresa que mientras en un
mismo cuerpo normativo se respete el principio de unidad de materia, pueden en
definitiva, coexistir en su interior, normas de diversa naturaleza, vale decir
normas de carácter general y normas ordinarias de contenido muy detallado y
especifico. Cita como ejemplos las Leyes 35 de 1993, 7 de 1991, 489 de 1998. Concluye
que en definitiva lo fundamental es que no se quebrante la conexidad no sólo de
orden temático sino también de índole sistemática y teleológica que toda norma
debe tener.
3.
Intervención de
la ciudadana Karina E. Marín Florez
La  ciudadana Karina E. Marín Florez,
intervino para coadyuvar la demanda y con tal propósito expuso lo siguiente:
La norma acusada vulnera ostensiblemente la
Constitución Nacional en sus artículos142 inciso 2°; 157 numeral 1 y 2; 160
inciso final, los artículos 144, 146, 47 numeral 1 y 2, 149 y 150 de la Ley 5
de 1992; así como los artículos que se encargan de regular las competencias
asignadas a las Comisiones Constitucionales permanentes por la Ley 3 de 1992 la
cual fue expedida en desarrollo del capitulo 4°. Sección 1 artículo 54 de la
ley 5 de 1992 y  del artículo 151 de la Carta.
Al respecto la demandante precisa “la
actividad financiera, bursátil y aseguradora y de captación de ahorro quedó
explícita e inequivocadamente asignada al conocimiento de las Comisiones
TERCERAS, y del detenido cotejo con las competencias propias de las Comisiones
SÉPTIMAS se deduce de manera incuestionable y contundente, que en virtud del
principio de la especialidad, las materias y temas relacionados
con  la ACTIVIDAD FINANCIERA Y DE CAPTACIÓN DE AHORRO, tratándose de
trámites legislativos (proyectos de leyes)”. Además agrega, que según lo
establecido por la revista  Legislación Económica[1]
el primer debate de aquellas leyes que toquen aspectos del sector monetario del
país, “corresponde realizarse siempre y sin excepción alguna ante las
Comisiones Terceras, jamás por las Séptimas”.
4. Intervención de la Asociación Nacional
de Fondos de Empleados –ANALFE-.
Gerardo Mora Navas, actuando
como representante legal de la Asociación Nacional de Fondo de Empleados,
intervino en el proceso, para “coadyuvar integralmente los planteamientos y
peticiones del actor bajo el acápite RAZONES POR LAS CUALES SE ESTIMAN VIOLADAS
LAS NORMAS CONSTITUCIONALES CONSIDERADAS INFRINGIDAS”, según las siguientes consideraciones:
- Según lo expuesto
por el entonces presidente de la Comisión Séptima de la Cámara de
representantes Dr. Pedro Jiménez Salazar, durante la sesión plenaria de la
Cámara, verificada el 5 de Octubre de 2004, dentro del segundo debate de la
norma demandada, “del estudio de cada uno de los artículos se concluye que
su contenido no es propio de un ley marco, general o cuadro en los términos de
el artículo 150 numeral 8 y 19 de la Constitución Política y como no son normas
propias de la ley general, marco o cuadro no son el instrumento constitucional
válido para que él Gobierno pueda regular la actividad financiera, bursátil,
aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo aprovechamiento e
inversión de los recursos captados del público como lo ordena el artículo 150
numeral 19 literal d) ni para asumir el cumplimiento de las funciones de
control y vigilancia que le señala al Gobierno el artículo 189 numerales
24 y 25 en concordancia con el numeral 8 y 19 literal d) del artículo 150 de la
Constitución Política de Colombia”.
En el proyecto se
incluyen asuntos que son de la competencia exclusiva del presidente de la
republica en desarrollo de las normas dictadas al amparo de los numerales 8 y
19 literal d) del artículo 150 y 335 de la Constitución Política, contrariando
de esta manera la finalidad de las leyes generales y por tanto, menoscabando la
supremacía constitucional que consagra el artículo 4 de la C. P.
En ninguno de los
artículos se establecen objetivos o criterios como norma general a los cuales
deba sujetarse el Gobierno Nacional para pueda regular la actividad financiera,
bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público.
El Congreso de la
República si aprueba el proyecto de ley equivoca el camino constitucional
porque no expidió las normas generales que le ordena la Carta Política sino que
sustituyó al Gobierno dictando disposiciones que son del absoluto resorte
constitucional del Gobierno Nacional, a quien corresponde dictar la
reglamentación desarrollando los objetivos, criterios o parámetros generales
expedidos por el Congreso para regular los asuntos de que tratan los artículos
150 Num. 8 y 19 y 335 CP”
Sostiene el interviniente, que en reiterada
jurisprudencia la Corte Constitucional ha señalado que, la expedición de toda
ley marco implica una distribución de poderes y facultades legislativas entre
el Congreso de la República y el Gobierno Nacional[2].
En efecto, el Congreso consagra los preceptos generales y el Presidente expide
los denominados decretos ejecutivos, destinados a reglamentar, en forma
concreta,   los asuntos a que se refiere la ley. Las materias que el
constituyente autoriza regular por medio de leyes de esta categoría son las
expresamente señaladas en el artículo 150 numeral 19 de la Carta Política.
Los argumentos anteriores lo llevan
adicionalmente a sostener que el trámite relacionado con el informe ponencia
para segundo debate del Proyecto de Ley en mención no se surtió con las formalidades
previstas por la Constitución Nacional, lo cual es razón suficiente para
declarar la inconstitucionalidad del trámite del Proyecto de Ley aquí
examinado.
5.
Intervención del Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas
Mediante
apoderado judicial el Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas se hizo
presente en el proceso para justificar la constitucionalidad de las normas
demandadas, con base en los siguientes argumentos:
El
interviniente afirma que la ley 920 de 2004 tiene por finalidad materializar de
manera directa la "democratización del crédito" que ordena al Estado
el artículo 335 de la Constitución como uno de los postulados básicos en la
concepción de éste como "Social de Derecho", a favor de la población
de menores ingresos de la sociedad colombiana
Por otra
parte considera que, el seguro de depósitos fue incluido en la ley acusada como
“un mecanismo para salvaguardar los dineros depositados por particulares
(pequeños ahorradores), con el fin de preservar la estabilidad del sistema
financiero y la confianza de los depositantes en él”.
El
apoderado judicial del Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas no comparte
lo manifestado por el actor, en relación a la vulneración al principio de
igualdad. Indica que en efecto la norma demandada hace extensivos a las Cajas
de Compensación Familiar los beneficios y exenciones consagrados para las
cooperativas en el Decreto Ley 1598 de 1963 y no lo extiende a los Fondos de
Empleados. Sin embargo, señala que esta diferencia es razonable en la medida en
que la norma simplemente obedece al hecho de autorizarles captación de ahorro a
las Cajas de compensación Familiar, por ende, deben encontrarse en igualdad de
condiciones frente a los demás establecimientos de crédito del país. Por lo
anterior, el principio de igualdad no se encuentra quebrantado, todo lo
contrario, se resguarda en la medida que, se está distribuyendo de forma
equitativa las cargas y ventajas dentro del sistema financiero.
Frente
al cargo presentado por el actor sobre la inconstitucionalidad del subnumeral 14.5 del numeral 14 del
artículo 1 de la ley 920 de 2004, sostiene el interviniente que “tal como
efectivamente se señaló en la exposición de motivos de la ley 920 de 2004, en
el presente caso por tratarse de actividades que se relacionan con el  manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos del publico(ahorro privado) y en
las que debe preservarse la confianza del publico, la Constitución Política las
califica como de interés publico (Art. 335), las cuales deben estar reguladas
por el Estado y para cuya realización debe existir siempre una autorización de
esté otorgada por la Ley.
En este sentido
se encuentra ajustado a la Constitución Política y a la ley que las Cajas de
Compensación Familiar para desarrollar esa actividad financiera se encuentren
vigiladas por un organismo especializado para tal efecto, como lo es La
Superintendencia Financiera de Colombia.
En relación con lo
anterior, manifiesta el apoderado del Fondo de Garantías de Entidades
Cooperativas, que el Presidente de la República ha expedido los Decretos
Reglamentarios  2801 de 2005 y 4709 de 2005, con la finalidad de que la
actividad financiera autorizada por la Ley 920 de 2004, se encuentre
circunscrita  a los lineamientos legales correspondientes, en particular en lo
referente a la estabilidad y confianza del público en relación a las funciones
que desempeñan las secciones especializadas de ahorro y crédito de las Cajas de
Compensación.
6. Intervención de
la Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar – ASOCAJAS -
El ciudadano Álvaro José Cobo
Soto intervino en este proceso en representación de la Asociación Nacional de
Cajas de Compensación Familiar – ASOCAJAS, para solicitar que la Corte declare
la constitucionalidad de la norma acusada, con base en las siguientes
anotaciones:
Afirma el interviniente que, no obstante
toda la normatividad existente en materia de subsidio familiar y Cajas de
Compensación Familiar (Ley 21 de 1982 y 789 de 2002), la realidad es que los
estratos medio y bajo de la población, siguen sin posibilidades efectivas de
materializar su derecho de acceso a vivienda digna, por cuanto, es necesario
que, quien desee acceder a cualquier tipo de crédito tenga recursos propios
para financiarlo. Si ello no es posible, debe ineludiblemente acudir ante el
sistema financiero.
Sostiene, que si bien es cierto, “que el
mercado financiero ofrece varios tipos de crédito, también es cierto que, en
tratándose de los establecidos por los establecimientos de crédito, de ellos se
benefician quienes devengan más de 3 salarios mínimos legales, mensuales
vigentes, con lo cual quedan automáticamente por fuera de tales beneficios de
crédito aquellas personas que perciben manos de tres salarios mínimos, las
cuales constituyen la mayoría de la población asalariada colombiana
(aproximadamente el 72%), sin contar con los trabajadores independientes,
especialmente los informales que definitivamente no tienen ningún tipo de
acceso a crédito”
Según cifras descritas por el representante
de ASOCAJAS, Colombia ha sido el país líder en financiación de vivienda en
América Latina. Entre 1992 y 1997, el país logró duplicar el tamaño de su
sector hipotecario. Actualmente los principales agentes de financiación de
vivienda en el país son: Bancos Hipotecarios, Bancos Comerciales, El Fondo
Nacional del Ahorro, Cooperativas; ONGs, Cajas de Compensación familiar, Fondos
de Empleados, Constructores (proveedores).
El interviniente a
lo largo de su escrito realiza una reseña acerca de las condiciones sobre las
cuales reposa el sistema crediticio colombiano y los requerimientos existentes
para acceder a este y termina por concluir que la ley 920 de 2004 esencialmente
“autorizó a las Cajas de Compensación familiar para realizar actividad
financiera a través de las secciones especializadas de ahorro y crédito, al
lado de los demás establecimientos de crédito, con el objeto de captar recursos
para luego colocarlos principalmente con el objeto de financiar la adquisición
de vivienda de las capas de la población que no tienen acceso a los recursos de
crédito que otorgan los demás establecimientos de crédito, para financiar el
acceso a la educación y para financiar otros programas de libre inversión, y de
esta manera resolver la falla del mercado social” . Frente a este panorama
para el interviniente La ley 920 de 2004, constituye la realización del derecho
a vivienda digna.
En relación con los cargos de la demanda,
el representante  de ASOCAJAS manifestó que a partir de la ley 3 de 1992, las
Comisiones Séptimas permanentes de Senado y Cámara son las competentes para
conocer y tramitar cualquier proyecto de ley relacionado con seguridad social
integral, por lo tanto, desestima completamente las pretensiones del actor.
Tanto la ley 100 de 1993, como la Ley 789
de 2002, fueron tramitadas ante la Comisiones Séptimas permanentes de Senado y
Cámara y ambas normas otorgan funciones a las Cajas de Compensación familiar.
Por consiguiente, como lo afirma el interviniente, si lo que hizo la ley 920 de
2004 fue adicionar el artículo 16 de la ley 789 de 2002, que a su vez modificó
el artículo 41 de la Ley 21 de 1982, su trámite debía adelantarse ante dicha
Comisión Legislativa.
Sostiene por otra parte que, de las normas
constitucionales señaladas como infringidas por el actor, se distinguen las
siguientes funciones, las cuales a su vez deben ser cumplidas, en cada caso,
mediante la utilización del respectivo instrumento legal o administrativo, a
saber:
a.     la función de regulación de tales
actividades, la cual se encuentra supeditada a la existencia de una norma
general que establezca los lineamientos a los cuales debe ajustarse dicha
función.  La Carta Política otorga competencia de regulación normativa al
Gobierno Nacional la cual debe cumplirse con sujeción a una Ley marco expedida
por el Congreso de la República, donde se fijen objetivos generales.
Sobre el particular, expone lo señalado en
la sentencia C-955 de 2000, sobre delimitación de funciones de regulación a
cargo del ejecutivo y el legislativo y señala que en el mismo sentido se
pronunció la sentencia C-126 de 2003, mediante la cual la Corte advirtió que,
para la regulación de las actividades financiera, bursátil, aseguradora y
cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público, la Carta establece un reparto particular de
competencias, pues atribuye al Congreso la expedición de leyes marco o cuadro,
que deben limitarse a señalar las normas generales que rigen esas actividades,
e indicar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno en
su intervención, mientras que corresponde al Ejecutivo ejercer la intervención
en esas actividades, así como desarrollar la inspección y vigilancia de las
entidades que adelantan esas labores. Este reparto de competencias se explica
por cuanto la actividad financiera es muy dinámica y cambiante, y por ello la
Constitución reconoció la necesidad de que las regulaciones de ese sector de la
economía pudieran también realizarse y ajustarse en forma rápida. La Carta optó
entonces por fijar esa particular colaboración entre el Legislativo y el
Ejecutivo, de suerte que el primero señala al Gobierno “las pautas generales
dentro de las cuales éste último debe desarrollar en concreto su facultad
reglamentaria ejecutando esos principios en una forma dinámica y de fácil
modificación".
En su criterio, la
función de inspección, vigilancia y control, debe cumplirse con sujeción a
las normas que dicte el legislador, lo cual implica la expedición de leyes
ordinarias o decretos extraordinarios expedidos en ejercicio de facultades
extraordinarias, las cuales deben ser aplicadas en estricto cumplimento del
principio de legalidad en la medida que, esta envuelve la posibilidad  de
limitar la libertad económica y de sancionar a quienes adelanten actividades
sujetas a esta clase de control por parte del Estado. Afirma que, en relación
con este tema, la Corte Constitucional se pronunció en la ya citada
sentencia C-936 de 2003 y cita la jurisprudencia que encuentra aplicable al
caso.
De otro lado, afirma que, dada la
importancia del bien jurídico tutelado, es menester que el Gobierno Nacional
conserve la potestad de intervenir aquellas entidades que manejen recursos
captados del ahorro público para así garantizar que el orden económico se
mantenga incólume, que el crédito se democratice y que la confianza pública y
la estabilidad del sector financiero no sufran ningún tipo de alteración.
Al respecto, recuerda que la jurisprudencia
de la Corte Constitucional ha manifestado en anteriores oportunidades[3]
que, “no puede olvidarse que el señalamiento expreso de las facultades de
intervención a cargo del Presidente de la República, dentro de los marcos
legales, corresponde a toda una concepción sistemática, estructurada a partir
de varias normas constitucionales. A la luz de la preceptiva constitucional vigente
y siguiendo el criterio de la prevalencia del interés público en ella
consagrado, no puede permitirse que aspectos tales como los límites de
endeudamiento de las instituciones financieras, los topes de los créditos que
ellas otorgan, las clases y requisitos de las garantías exigidas a los
deudores, o los niveles de patrimonio mínimo de quienes ejercen la gestión
financiera, queden librados a la más absoluta discreción de los entes
participantes o dependan en forma exclusiva de las fuerzas del mercado y del
incontrolado juego de la oferta y la demanda. La presencia estatal activa,
técnicamente orientada y razonablemente dirigida, dentro de unas políticas
globales que preserven el sano y armónico desenvolvimiento de la actividad
crediticia, resulta insustituible como garantía para el público y como factor
que incide en la solidez del sistema económico en su conjunto”.
Finalmente, el apoderado de la Asociación
de Cajas de Compensación Familiar considera que, dentro de una misma ley pueden
coexistir normas de distintas naturaleza, vale decir enunciados que establezcan
lineamientos generales o normas especificas y detalladas, siempre y cuando se
respete la del principio de unidad de materia, pilar fundamental dentro del
ordenamiento constitucional. El interviniente cita como ejemplo la Ley 35 de
1993, el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, el conjunto de normas
relacionadas con el mercado público de valores y la actividad bursátil, la Ley
454 de 1998, Ley 510 de 1999, Ley 546 de 1999 y la Ley 795 de 2003, todas las
cuales, contienen normas de contenido marco y de contenido orgánico.
Aduce que según estudios realizados por el
CENAC, Colombia debe dar un salto en materia de política de vivienda y cambiar
los estándares que frente a este tema tradicionalmente ha manejado el Gobierno
Nacional. Al respecto indica que “Colombia debe construir un volumen cercano
a las 325.000 viviendas para atender los nuevos hogares que se forman
anualmente, eliminar el déficit cuantitativo de vivienda en un período de 15
años y atender la demanda no deficitaria”.
Con base en estos argumentos, el Presidente
Ejecutivo de la Asociación de Cajas de Compensación familiar solicita a la
Corte Constitucional que  declare la exequibilidad de la norma acusada.
7. Intervención del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
Este
Ministerio intervino mediante apoderada para solicitar a la Corte que se
declare la exequibilidad de la norma acusada.
Señala el Ministerio que la Ley
920 de 2004  fue expedida con la finalidad de que, “las Cajas de
compensación puedan realizar actividades relacionadas con el manejo
aprovechamiento e inversión de los recursos de ahorro que capten exclusivamente
de sus empleadores y trabajadores afiliados, a favor de la población menos
favorecida que les permita acceso al crédito especialmente al micro crédito
para mejorar la calidad de vida y satisfacer necesidades de salud, educación y
cultura, vivienda, recreación y turismo y consumo en general de sus
trabajadores afiliados, como también el desarrollo integral de las micro,
pequeñas y medianas empresas igualmente afiliadas a las Cajas, con toda la
implicación que tiene este campo para la generación de empleo”.[4]
Respecto a los cargos que en
concreto formula el demandante, en relación a vicios de forma en el trámite del
proyecto de Ley, el apoderado del Ministerio de Hacienda afirma que la norma
acusada  encuentra soporte legal en la ley 3 de 1992, la cual en su Artículo 2
dispone:
Tanto en
el Senado como en la Cámara de Representantes funcionarán Comisiones
Constitucionales Permanentes, encargadas de dar primer debate a los proyectos
de acto legislativo o de ley referente a los asuntos de su competencia.
Las Comisiones
Constitucionales Permanentes en cada una de las Cámaras serán siete (7) a
saber:
(…)
Comisión
Tercera.
Compuesta
de quince (15) miembros en el Senado y veintinueve (29) miembros en la Cámara
de Representantes, conocerá de: hacienda y crédito público; impuesto y
contribuciones; exenciones tributarias; régimen monetario; leyes sobre el Banco
de la República; sistema de banca central; leyes sobre monopolios; autorización
de empréstitos; mercado de valores; regulación económica; Planeación Nacional;
régimen de cambios, actividad financiera, bursátil, aseguradora y de captación
de ahorro.
(…)
Comisión
Séptima.
Compuesta
de catorce (14) miembros en el Senado y diecinueve (19) en la Cámara de
Representantes, conocerá de: estatuto del servidor público y trabajador
particular; régimen salarial y prestacional del servidor público;
organizaciones sindicales; sociedades de auxilio mutuo; seguridad social; cajas
de previsión social; fondos de prestaciones; carrera administrativa; servicio
civil; recreación; deportes; salud, organizaciones comunitarias; vivienda;
economía solidaria; asuntos de la mujer y de la familia.
En
virtud de todo lo anterior, considera que “la ley acusada de
inconstitucional podría ser objeto de trámite ante la Comisión Tercera o la
Séptima, en la medida que la primera conoce asuntos referidos a la actividad
financiera, mientras que la segunda se encarga de lo referente a la seguridad
social, toda vez que las cajas de Compensación familiar son personas jurídicas
de derecho privado, sin ánimo de lucro organizadas como corporaciones para
cumplir funciones de seguridad social a través del recaudo de aportes y pago de
las asignaciones del subsidio familiar”.
En
opinión del apoderado del Ministerio de Hacienda, en aquellos casos donde exista
duda razonable sobre a que célula legislativa le compete conocer, tramitar y
aprobar determinado proyecto de ley, se debe acudir, al tema central de dicho
proyecto y a la finalidad que este persigue. Como respaldo del argumento
anteriormente descrito, el interviniente señala jurisprudencia constitucional
directamente aplicable al punto objeto de discusión.
En
relación a la violación del literal d), numeral 19 del artículo 150 de la
Carta, solicita el interviniente a esta corporación desechar el cargo referido,
en la medida que “aquellas leyes  que autorizan el ejercicio de actividad financiera no
tienen naturaleza marco, ya que se expiden conforme al artículo 335 de  la Constitución Política. Lo
anterior desvirtúa el argumento del demandante, según el cual, la autorización
de las operaciones pertinentes correspondería al Gobierno Nacional, según lo
dispone el artículo 338 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.,
fundamentado en que la ley acusada sería de naturaleza marco. Funda su aserto en jurisprudencia
constitucional reiterada de la Corte Constitucional.
Por otra
parte, el interviniente considera que no resulta vulnerado el artículo 58 de la
Constitución Política, ya que, la misma ley demandada establece mecanismos para
salvaguardar los derechos adquiridos de las entidades crediticias del país.
Ahora
bien, en relación al cargo de inconstitucionalidad por violación de la igualdad
formulado por el demandante, el Ministerio considera que no se viola el
artículo 13 de la Carta, por que la ley 920 de 2004 hace referencia única y
exclusivamente a las Cajas de Compensación familiar y no al Fondo de Empleados.
Según la
opinión de la apoderada del Ministerio de Hacienda, si bien el parágrafo del
subnumeral 14.8 del numeral 14 del artículo 1 de la ley acusada se encuentra
inexactamente ubicado como parte de ese subnumeral, dicha inclusión no
constituye un error de la suficiente entidad que vulnere el Principio de Unidad
de Materia. El citado artículo sólo se encarga de regular la forma como serán
destinados los recursos que no hubiesen sido ejecutados durante la respectiva
vigencia fiscal. En el mismo sentido señala que, “no puede desconocer el
actor que la actividad financiera, debido a su importancia por el carácter de
interés publico en la medida que compromete los ahorros de terceros, debe ser
objeto de una regulación especifica y detallada, incluso en aspectos referidos
al manejo y destinación que se le debe dar a los recursos obtenidos en el
desarrollo de dicha actividad”.
Respecto
al cargo que en concreto formula el demandante contra del artículo 4 de la ley
920 de 2004, la apoderada del Ministerio de Hacienda afirma que este sólo
constituye el mecanismo por medio del cual las Cajas de Compensación Familiar
podrán salvaguardar los recursos provenientes del ejercicio de la actividad
financiera que la norma acusada les faculta a adelantar.
En
relación al establecimiento de contribuciones parafiscales consagradas en el
artículo 1 numeral 14 de la ley 920 de 2004, considera el ministerio que esta
norma no vulnera el artículo 338 de la Constitución Política, en la medida que
“según este artículo, la ley puede deferir a las autoridades la fijación de
las tarifas, las tasas y las contribuciones”.
Por otra
parte, sostiene el interviniente que, “no es inconstitucional la norma por
remitirse al artículo 337 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero., puesto
es dicho artículo el que establece de manera expresa el método para calcular y
liquidar las mencionadas contribuciones. Así pues, se esta dando cumplimiento a
lo preceptuado por el artículo 338 de nuestra Constitución Política, pues la
ley 920 de 2004 si está  definiendo el esquema a través de una remisión
normativa.
Con base
en estos argumentos, la apoderada del Ministerio de Hacienda solicita a la
Corte Constitucional que se declare la exequibilidad de la norma acusada.
8.
Intervención del Ministerio de la Protección Social
Por
medio de escrito recibido el 31 de Enero de 2006, la ciudadana Alba Valderrama
de Peña, actuando en nombre del Ministerio de la Protección Social, afirma que
coadyuva los argumentos de constitucionalidad expuestos por la Superintendencia
de Subsidio Familiar, entidad adscrita a ese Ministerio.
Resalta
que el Congreso de la República al expedir la Ley 920 de 2004 “lo que busca
es facilitar la forma para que el hogar obtenga esos recursos de crédito de la
Caja de Compensación a la cual esté afiliado, de tal manera que la política de
vivienda de interés social pueda ser aplicable y no un mero deseo, par lo cual
la ley demandada prevé que el 70% de los créditos que se otorguen para este
fin  y únicamente a los trabajadores, pensionados, independientes y
desempleados afiliados a la respectiva Caja. Todo lo cual no es más que una
confirmación de que a pesar del titulo de ley, en ella el legislador reguló lo
pertinente a una prestación social y al sistema de protección social
implementado a raíz de la expedición de la Constitución Política de 1991”.
9. Intervención de la Superintendencia del
Subsidio Familiar
La Superintendencia del Subsidio Familiar a
través de apoderada intervino durante el período de fijación en lista para
defender la constitucionalidad de la norma demandada, en los siguientes
términos:
Las Cajas de Compensación familiar son
entidades sin ánimo de lucro y sus recursos son de la seguridad social y como
tal su regulación se encuentra a cargo de las Comisiones Séptimas de Senado y
Cámara. Incurre en error el demandante al sostener que la ley demandada debió
ser tramitada y aprobada por las Comisiones Terceras de Senado y Cámara, por
cuanto, los dineros que administran las cajas de compensación familiar son de
naturaleza parafiscal y en razón de ello tienen destinación legal. Según consideraciones del interviniente
tampoco podría pensarse que tales entidades pueden ingresar a actividades
propias de otros entes de naturaleza diferente a la suya, a competir en
libertad absoluta por mercados propios de ellos y ajenos a éstas, toda vez que
su patrimonio y sus recursos están afectados desde la creación de tales
corporaciones a las funciones de seguridad social diferentes a las que
persiguen las entidades propias del sector financiero (sus afiliados y
aportantes)”
En relación con
lo anteriormente descrito el apoderado de la superintendencia sostiene que, conforme
lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, los recursos de las Cajas de
Compensación familiar pertenecen a la seguridad social y por lo tanto “la
consagración de constitucional del derecho a la seguridad social bajo los
principios de optimización, universalidad y solidaridad constituyen el marco
jurídico dentro del cual el legislador debe diseñar el sistema que garantice en
mejor forma lo prescrito. Este sistema debe responder a la prescripción
constitucional de destinación y uso de los recursos,  mandato que pretende que
los recursos de la seguridad social no se destinen a fines diferentes a los
descritos”.
Esta visión de
las cosas guarda armonía con la posición asumida por la Corte Constitucional
sobre el tema en anteriores pronunciamientos, de uno de los cuales conviene
extractar un aparte de lo afirmado por la Sentencia C-655 de 2003, que al
referirse al tema de el Sistema General de Seguridad Social destacó unos
lineamientos generales que a juicio de la interviniente resultan aplicables al caso
que nos ocupa. Agrega que el tratamiento que se le está dando a la Ley 920 de
2004, no es la regulación de cualquier actividad financiera, pues en su
criterio se está creando el sistema de protección social mas adecuado para
nuestro país.
Conforme a lo
señalado, no es cierto, como lo arguye el actor, que la ley 920 de 2004 deba
ser tramitada como Ley Marco, ya que, ella se encarga básicamente de regular
aspectos inherentes a la seguridad social y al manejo de los recursos
provenientes de ella, en desarrollo de lo preceptuado por él artículo 48 de
nuestra Constitución Política.
Por otro lado,
las autorizaciones y prohibiciones consagradas en los artículos  de la Ley
demandada se encargan de limitar el campo de acción de las secciones
especializadas de ahorro y crédito de las Cajas de Compensación, con la
finalidad que sean acogidos los lineamientos señalados en relación con la
destinación que debe dársele a los recursos obtenidos por el ejercicio de esta
actividad. El alto porcentaje de los recursos obtenidos por las secciones de
ahorro y crédito de las Cajas de Compensación Familiar, que debe ser destinado
a vivienda, educación y libre inversión de personas de escasos recursos,
confirma que el legislador reguló específicamente lo pertinente a una prestación
social
Además,
manifiesta su total desacuerdo con lo señalado por el demandante, en lo
concerniente al traslado de recursos de otras entidades financieras hacia las
secciones especializadas de ahorro y crédito de las Cajas de Compensación
Familiar, ya que, “si ello ocurre, será en razón de que esas entidades
crediticias no otorgan los créditos a sus ahorradores para que puedan adquirir
o mejorar su solución de vivienda cómo sí lo harán las Cajas de Compensación
familiar que creen dichas secciones especializadas”.
En cuanto se
refiere a la vulneración al principio de igualdad consagrado en el art. 13 de
la Carta, por la vinculación a Fogacoop de las Cajas de Compensación Familiar,
afirma, que si bien, estas últimas no son cooperativas, si son entidades del
sector solidario. Además en algunos casos se ha hecho extensiva la normatividad
de las cooperativas a las Cajas de compensación, como ocurre en el artículo 67
de la ley 21 de 1982 y el numeral 3 de la ley 789 de 2002, que cita el
interviniente a manera de ejemplo.
En lo atinente
al subnumeral 14.8 de la Ley demandada, considera el interviniente que no se
vulnera lo establecido por el artículo 158 de la Constitución, por cuanto, el
régimen sancionatorio establecido se encarga de tipificar las sanciones, a las
cuales se harían acreedores quienes infrinjan la normatividad vigente en
materia de secciones de ahorro y crédito de las Cajas de Compensación familiar.
Por otro lado
sostiene que no existe ruptura de la unidad de materia entre el parágrafo de
este numeral y el contenido del resto del numeral, pues toda la Ley se refiere
a la aplicación de la política de vivienda de interés social, tema al cual se
refiere también el parágrafo adicionado al art. 6° de la ley 789 de 2002. En
efecto, lo que se logró fue adicionar al Fondo de Vivienda de Interés Social,
FOVIS, los recursos que al final de cada vigencia no hayan sido ejecutados en
otro fondo - el Fondo para el Fomento del Empleo y protección al Desempleado –
. Así pues, se hace evidente que el artículo 16 de la Ley 789 de 2002 si hace
referencia a los dineros destinados al FOVIS y deja sin piso la afirmación del
demandante de que la materia regulada en el artículo 6°. De la citada ley 789
es ajena a lo previsto en el en el artículo 16 de la misma. Entre otras cosas,
porque una de las fuentes de los recursos del Fondo para el Fomento del Empleo
y protección al Desempleado es el Fondo de Vivienda de Interés Social, y lo
consagrado en el parágrafo al que nos hemos referido, en términos prácticos es
devolver al FOVIS los recursos no ejecutados al final de la vigencia, en el
Fondo para el Fomento del Empleo y protección al Desempleado.
En relación con la vulneración del inciso
segundo del artículo 39 de la Carta, afirma que, no comparte lo señalado por el
accionante, ya que, las Asambleas Generales de las Cajas de Compensación
debidamente convocadas, pueden sesionar válidamente con un número cualquiera de
afiliados y/o representados una vez transcurrida una hora no se haya alcanzado
el quórum que para el efecto señalen los estatutos de dicha entidad. Según esta
intervención, el ejercicio de los principios democráticos, implica el derecho a
participar en las decisiones de la asamblea, así como la posibilidad de no
asistir a las mismas, sin que esto implique coartar los derechos de quienes si
deseen participar en dicha toma de decisiones.
Asevera que”no hay infracción a lo
establecido en el artículo 338 de la Constitución Política cuando en el numeral
1 4 del artículo 1°. De la ley 920 de 2004  se establece que el sistema y
método para definir tales costos y beneficios deben ser fijados por la ley,
puesto esto es lo que se está haciendo en la norma demandada”.
Finalmente señala que, la Ley demandada
solo es la confirmación del sistema de seguridad social implementado a raíz de
la expedición de la Constitución de 1991. La realidad colombiana, le impone al
Estado crear mecanismos alternativos, que permitan el acceso a vivienda de
aquellos sectores de la población cuyos ingresos totales no superen el
equivalente a cuatro salarios mínimos legales vigentes. (Ley 21 de 1982,
artículos 62, 65, 66 y 67;  49 de 1990, artículos 67, 68, 69; 633 de 2000,
artículos 63 y 64, Ley 789 de 2002, artículo 16; Decreto Reglamentario 975 de
2004).
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En la oportunidad legal, el señor
Procurador General de la Nación, mediante oficio No. 4036 de 22 de Febrero de
2006, rinde concepto según lo dispuesto en los artículos 242 numeral 2o. y 278
numeral 5o. de la Constitución Política para asuntos como el de la referencia,
solicitando a esta Corte declarar EXEQUIBLE la norma acusada, de acuerdo con
los argumentos que se resumen a continuación:
Después de hacer un breve recuento sobre
los cargos formulados por el actor, empieza el Ministerio Público por señalar
que “el régimen general de las Cajas de Compensación Familiar  se encuentra
previsto en las leyes 21 de 1982 y 789 de 2002. Según éste, se trata de
personas jurídicas derecho privado, sin ánimo de lucro, organizadas como
corporaciones en la forma señalada en el Código Civil, que cumplen funciones de
seguridad social, mediante el recaudo, distribución y pago de los aportes
destinados por los empleadores para el cubrimiento del subsidio familiar, bajo
la vigilancia y control del Estado, concretamente la Superintendencia de
Subsidio Familiar (ley 21 de 1982)”
(…)
Sin embargo, dada su naturaleza
corporativa, sus funciones, finalidades y el carácter parafiscal de sus
recursos, las Cajas de Compensación Familiar no pueden asimilarse a las
entidades del sector financiero y, en especial, a otros establecimientos de
crédito, motivo por el cual, el legislador no está obligado a regular de la
misma manera que lo hace para las demás entidades de dicho sector, la actividad
financiera que desarrollan estas cajas (Sentencia C-041 de 2006).
Adicionalmente señala, que según lo
expuesto por la sentencia C-1173 de 2001 la naturaleza de las Cajas de
Compensación no se encuentra determinada por “la actividad privada que cumplen,
ni son los bienes que le pertenezcan en la forma de propiedad privada adquirida
con justo título, lo que hace a las cajas ente de derecho privado; todo lo
contrario son las actividades de interés general y los bienes que están
destinados a lograr el bienestar de los trabajadores y sus familias lo que las
configura como entes de origen legal y de naturaleza especial que se organizan
bajo las reglas del derecho privado”.
Análisis de los cargos formulados
Sostiene el Procurador General de la Nación
que la norma acusada no es inconstitucional en razón a su trámite, ya que,  la
materia dominante dentro del proyecto de ley original versaba sobre funciones
que en materia de seguridad social adelantan las Cajas de Compensación
familiar. Por ende, era competencia de las Comisiones Séptimas del Congreso
adelantar su trámite.
El representante del Ministerio Público,
considera que frente a la ley demandada no existe reserva de ley marco respecto
a la materia que regula, pues esta de ninguna forma se encarga de establecer
los lineamientos a los cuales debe acogerse el Gobierno en materia de
reglamentación  del sector financiero. En su criterio, esta disposición lo que
busca es fomentar  “las operaciones de crédito que ya venían desempeñando
desde la Ley 789 de 2002, frente a la microempresa y la pequeña y mediana
empresa, a favor de los trabajadores y demás personas afiliadas en
condiciones precisas”. Agrega que en este caso, la norma llamada a  trazar las
pautas y a fijar las normas generales que delimitan la función del Ejecutivo en
lo relacionado con la naturaleza especial de las secciones de ahorro y crédito
de las Cajas de Compensación Familiar es El Estatuto Orgánico del sistema
Financiero.
En relación a la vigencia de derechos
adquiridos frente al traslado de cuentas de ahorro programado, considera que no
le asiste razón al actor cuando afirma que la norma acusada vulnera los
derechos de los demás establecimientos de crédito que manejan dicho sistema,
“pues esos recursos no forman parte del patrimonio de tales establecimientos,
por cuanto no constituyen derechos subjetivos legalmente reconocidos sobre los
cuales la legislación contemple los respectivos mecanismos jurídicos de
protección (C-314 de 2004)”.
Considera  el Ministerio que, al tenor
literal del subnumeral 14.7 del numeral 14 del artículo 1 de la ley 920 de
2004, no se infiere vulneración del derecho a la igualdad de los Fondos de
Empleados,  en la medida que el objetivo perseguido por el legislador no fue
otro que establecer un mecanismo que permitiera a las secciones especializadas
de ahorro y crédito de las Cajas de Compensación familiar asegurar los
depósitos de sus afiliados, sin que pueda afirmarse que tal disposición esté
negando tal posibilidad a los Fondos de Empleados. Sostener que la norma
demandada debía incluir a los fondos de empleados dentro de su descripción
sería atentar contra el principio de unidad de materia que consagra la Carta.
En lo que  respecta al cargo sobre la
violación al principio de unidad de materia por algunas disposiciones de la Ley
920 de 2004, concluye que la interpretación que hace el actor de la norma
acusada es equivocada, pues, si bien, el parágrafo que consagra el régimen
sancionatorio aplicable se encuentra ubicado a continuación del numeral 14.8,
no quiere decir necesariamente que forme parte de este último. Por eso solicita
a la Corte que se declare INHIBIA en este punto. De otra parte agrega, que a
diferencia de lo señalado por el demandante, el contenido del artículo 4
demandado “si tiene una vinculación objetiva y razonable con el núcleo temático
de la Ley, lo cual lleva a concluir que de manera alguna él legislador
desconoció el principio de unidad de materia consagrado en los artículos 158 y
169 de la Carta Política”.
En cuanto al cargo
sobre vulneración del inciso segundo del artículo 39 de la Carta Política por
la ley 920  de 2004, el Procurador encuentra que carece de asidero
constitucional. En su criterio el simple hecho de permitirse que la asamblea
general de una organización, pueda deliberar válidamente con un número mínimo
de asistentes no vulnera el derecho de asociación ni los principios que lo
rigen.  Al respecto precisa que el legislador en desarrollo de sus actividades,
autorizó a las Cajas de Compensación Familiar a realizar actividad financiera y
para ello estas deben realizar modificaciones sustanciales al interior de sus
estatutos, para lo cual el quórum podrá estar conformado por cualquier número
plural de afiliados asistentes.
En lo que atañe al desarrollo
jurisprudencial sobre el principio democrático, cita la Sentencia C-089 de
2004, la cual en su momento manifestó lo siguiente:
El principio
democrático que la Carta prohíja es a la vez universal y expansivo. Se dice que
es universal en la medida en que compromete variados escenarios, procesos y lugares
tanto públicos como privados y también porque la noción de política que lo
sustenta se nutre de todo lo que vitalmente pueda interesar a la persona, a la
comunidad y al Estado y sea por tanto susceptible de afectar la distribución,
control y asignación del poder social. El principio democrático es expansivo
pues su dinámica lejos de ignorar el conflicto social, lo encauza a partir del
respeto y constante reivindicación de un mínimo de democracia política y social
que, de conformidad con su ideario, ha de ampliarse progresivamente
conquistando nuevos ámbitos y profundizando permanentemente su vigencia, lo que
demanda por parte de los principales actores públicos y privados un denodado
esfuerzo para su efectiva construcción.
El jefe del
Ministerio Público considera que no es cierto, como lo aduce el actor, en su
escrito de demanda que el artículo 1, numeral 14 inciso tercero de la ley 920
de 2004  vulnere lo estipulado por el artículo 338 de la constitución Política.
En su criterio, la competencia de la  Superintendencia Bancaria para calcular
las tarifas y contribuciones impuestas a las Cajas de Compensación en virtud
del desarrollo de actividad financiera, debe circunscribirse específicamente a
los criterios técnicos que señale el gobierno nacional, los cuales a su vez
deben seguir los parámetros que para el efecto ha señalado el Congreso de la
República en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
Por último, el
Procurador solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de la norma
demandada, con base en las anteriores consideraciones.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
Competencia
1. De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241 numeral 4º de la Constitución Política, la Corte es competente para
conocer de la presente demanda por estar los preceptos demandados contenidos en
una ley de la República.
Cosa Juzgada Constitucional
2. La Corte Constitucional, a través de la
Sentencia C-041/06, resolvió declarar EXEQUIBLES  las expresiones “únicamente
a los trabajadores, pensionados, independientes y desempleados afiliados a la
Caja de Compensación Familiar” y “El 70% para vivienda de interés social
tipos 1 y 2 y el 30% para Educación y Libre inversión, excepto para la
adquisición de bonos o cualquier otro tipo de títulos de deuda pública” del
ordinal 4, literal 14.2, numeral 14 adicionado al artículo 16 de la Ley 789 de
2002 por el artículo 1 de la Ley 920 de 2004. Adicionalmente, declaró
EXEQUIBLES las expresiones “En virtud del principio constitucional de la
democratización del crédito el 80% del valor total de los créditos otorgados
estará destinado para aquellas personas que devenguen hasta tres (3) salarios
mínimos mensuales legales vigentes” del ordinal 6 del literal 14.2, numeral
14 adicionada al artículo 16 de la Ley 789 de 2003 por el artículo 1 de la Ley
920 de 2004. Finalmente, declaró EXEQUIBLE el parágrafo del artículo 2 de la
Ley 920 de 2004, por los cargos estudiados en dicha demanda. En Consecuencia,
en el presente proceso, la Corte deberá estarse a la sentencia en mención
respecto de los artículos mencionados.
Caducidad de la acción
3. La acción
de inconstitucionalidad fue presentada dentro del término establecido para
impugnar las leyes por vicios de forma o procedimiento. En efecto, la Ley 920
de 2004 fue publicada el 24 de diciembre de 2004 y la demanda fue radicada en
la Corte el 27 de octubre de 2005, dentro del año establecido como término de
caducidad de la acción.
Resumen de los cargos formulados en la
demanda
4. La demanda
de inconstitucionalidad que estudia la Corte formula cargos por vicios de
procedimiento en la formación de la ley demandada y cargos materiales o de
fondo contra algunos de los artículos de la misma. Pese a que el actor no
separa unos y otros, por razones metodológicas la Corte estudiará, en primer
término, los cargos procedimientales o de forma y, en segundo lugar, los cargos
materiales o de fondo formulados en la demanda.
El actor
considera que el trámite de la Ley 920 de 2004 vulneró las disposiciones sobre
proceso legislativo. Al respecto indica que la Ley fue aprobada en primer
debate por las Comisiones Séptimas de Cámara y Senado debiendo serlo por las
Comisiones Terceras. En segundo término indica que el Congreso solo tiene
competencia para expedir leyes marco en materia financiera y que los
subnumerales 1, 2, 5, 6 y 7 del numeral 14 del artículo 16 de la Ley 789 de
2002 tal y como fue adicionado por el artículo 1 de la Ley demandada, vulneran
esta competencia.
De otra
parte, a juicio del actor el subnumeral 8 del numeral 14 del artículo 16 de la
Ley 789 de 2002, tal y como fue adicionado por el artículo 1 de la Ley
demandada y el artículo 4 de esta misma Ley, violan el principio de unidad de
materia. Finalmente, la demanda considera que algunas de las disposiciones de
la ley demandada vulneran los artículos 13, 58, 333 y 338 de la Carta. Pasa la
Corte a estudiar cada uno de los temas planteados.
Competencia
de las Comisiones Séptimas de Cámara y Senado para tramitar el proyecto de ley
que concluyó en la Ley demandada
5. El
demandante, señala que la Ley 920 de 2004 regula la actividad financiera y la
captación, manejo y aprovechamiento de ahorro por lo cual debió ser debatida y
aprobada en primer debate por las Comisiones Terceras de Senado y Cámara y no
por las Comisiones Séptimas. Sostiene que al ser tramitada por las Comisiones
Séptimas se vulneró lo dispuesto en los artículos 142 inciso 2, 151, 157
numerales 1 y 2, 158 y 160 inciso final de la Constitución, en relación con lo
establecido en los artículos 54, 144, 146, 147 numerales 1  y 2, 149 y 150 de
la Ley 5ª de 1992 y en la Ley 3ª de 1992, normas todas que establecen la
obligación de tramitar, debatir y aprobar los proyectos de ley en las
comisiones competentes y que señalan que corresponde a las Comisiones Terceras
el trámite de los proyectos de ley que versen sobre actividades financieras o
de captación y aprovechamiento del ahorro. Señala que incluso si se llegare a
considerar que existió un conflicto de competencia entre las dos Comisiones
mencionadas debió aplicarse el principio de especialidad, en virtud del cual el
conflicto debió resolverse a favor de las Comisiones Terceras de Senado y
Cámara.
Sin embargo algunos de los intervinientes y
el Procurador General de la Nación coinciden en señalar que el cargo formulado
carece de sustento. En su criterio, la norma demandada se refiere,
fundamentalmente, a la ampliación de funciones que en materia de protección
social pueden desempeñar las Cajas de Compensación Familiar en beneficio de sus
afiliados. En consecuencia, nada obsta para que su aprobación hubiere sido
hecha por las Comisiones Séptimas de Senado y Cámara a quienes se asigna el
conocimiento de los proyectos de ley sobre seguridad social, vivienda y
familia.
6. Se pregunta la Corte  si las Comisiones
Séptimas de Cámara y Senado son competentes para tramitar, en primer debate, un
proyecto de ley por el cual se autoriza a las Cajas de Compensación familiar
adelantar actividad financiera con la finalidad de facilitar el acceso al crédito
de sus afiliados y promover, entre otros, el derecho a la vivienda o si, por
tratarse de competencias en el campo financiero, tal proyecto debió ser
estudiado, en primer debate, por las Comisiones Terceras de las cámaras
legislativas.
Para resolver la cuestión planteada, la
Corte procederá, en primer lugar, a establecer la competencia que la ley asigna
a cada una de las dos Comisiones mencionadas y a determinar el criterio
dominante para la remisión de un proyecto de ley a una u otra comisión, así como
los criterios de decisión del juicio constitucional en casos de duda sobre la
materia dominante. Posteriormente, aplicará tales criterios al caso bajo
estudio.
8. Según el artículo 2 de la Ley 3ª de
1992, tal y como fue reformado por el artículo 1 de la Ley 754 de 2002, la
Comisión Tercera está Compuesta por quince (15) miembros en el Senado y
veintinueve (29) miembros en la Cámara de Representantes. Esta comisión tiene a
su cargo conocer de las siguientes materias: “hacienda y crédito público;
impuesto y contribuciones; exenciones tributarias; régimen monetario; leyes
sobre el Banco de la República; sistema de banca central; leyes sobre
monopolios; autorización de empréstitos; mercado de valores; regulación
económica; Planeación Nacional; régimen de cambios, actividad financiera,
bursátil, aseguradora y de captación de ahorro.”
A su turno, la Comisión Séptima se
encuentra “compuesta de catorce (14) miembros en el Senado y diecinueve (19) en
la Cámara de Representantes” Esta comisión, según el artículo 2 mencionado,
conocerá de las siguientes materias: “estatuto del servidor público y
trabajador particular; régimen salarial y prestacional del servidor público;
organizaciones sindicales; sociedades de auxilio mutuo; seguridad social; cajas
de previsión social; fondos de prestaciones; carrera administrativa; servicio
civil; recreación; deportes; salud, organizaciones comunitarias; vivienda;
economía solidaria; asuntos de la mujer y de la familia.”.
El parágrafo 1 del mismo artículo 2
establece que los conflictos de competencia entre las Comisiones se deberán
resolver en virtud del principio de la especialidad. Finalmente, el parágrafo 2
indica que “cuando la materia de la cual trate el proyecto de ley, no esté
claramente adscrita a una Comisión, el Presidente de la respectiva Cámara, lo
enviará a aquella que, según su criterio, sea competente para conocer de
materias afines”.
9. La Ley demandada autoriza a las Cajas de
Compensación familiar para adelantar actividades financieras con la finalidad
de facilitar el acceso al crédito de sus afiliados y promover, entre otros, el
derecho a la vivienda de personas con bajos ingresos. En principio entonces
puede afirmase que dicha ley trata tanto asuntos relacionados con la actividad
financiera como temas propios del sistema de seguridad y protección social y
acceso a derechos constitucionales como el derecho a la vivienda digna de
personas de escasos ingresos.
En otras oportunidades la Corte ha debido
pronunciarse sobre el trámite legislativo de proyectos de ley que, en
principio, tratan sobre materias cuyo conocimiento está asignado a distintas
comisiones legislativas. Al respecto, la Corte ha señalado que en estos casos
el trámite será constitucional siempre que hubiere sido adelantado por una
Comisión que tuviere competencia para conocer de alguna de las materias
dominantes del respectivo proyecto. En efecto, en este sentido, la Corte ha
considerado que la aplicación del principio democrático y del principio de
sustancialidad de las formas surge la necesaria adecuación del juicio
constitucional a la hora de evaluar si el trámite de un proyecto de ley que
tiene múltiples materias se ajustó a la asignación de competencias que realizan
las disposiciones sobre trámite legislativo. Al respecto la Corte ha señalado
lo siguiente:
“4)   Rigor del control de
constitucionalidad en este tipo de eventos.
La Corte considera
que en los eventos en que se estudie la constitucionalidad de leyes cuyo
contenido dé la sensación de pertenecer a dos o más comisiones constitucionales
permanentes de acuerdo con la distribución material de la Ley 3ª de 1992, el
control de constitucionalidad que se ejerza debe ser flexible en atención al
siguiente razonamiento:
1.   No se pone en
riesgo ningún precepto constitucional cuando se decide que un proyecto de ley
que ofrece duda razonable acerca de su materia dominante y, por lo tanto, de la
comisión competente para aprobarlo en primer debate, sea tramitado en una u
otra comisión permanente, máxime si se tiene en cuenta que lo relativo a la distribución
del trabajo legislativo fue deferido por la Constitución Política a la ley.[5]
2.   La manera como
el legislador reguló la solución de los casos en que exista duda sobre la
materia predominante en un proyecto de ley, fue asignándole poder de decisión
al Presidente de la respectiva Cámara para que, según su criterio,
remita el proyecto a la comisión que considere competente. Esta figura se
encuentra en el Parágrafo 2º - artículo 2º de la Ley 3ª de 1992, donde se
señala:
Parágrafo 2º. Cuando
la materia de la cual trate el proyecto de ley no esté claramente adscrita a
una Comisión, el Presidente de la respectiva Cámara lo enviará a aquella que, según
su criterio, sea competente para conocer de materias afines. (resaltado
fuera de texto)
3.   El artículo 159
de la Constitución Política señala que el proyecto que sea negado en primer
debate puede ser considerado en plenaria de la respectiva Cámara, con lo cual
se demuestra que en todo caso ese criterio rígido o excluyente de la
especialidad cede ante la decisión de la plenaria. Es más, de acuerdo con el
artículo 166 de la Ley 5ª de 1992 -Ley Orgánica del Congreso- si la plenaria de
la respectiva Cámara acoge la apelación, el proyecto pasará a una comisión
constitucional diferente para que surta el trámite en primer debate. (…)
4.   Todos los
miembros del Congreso tienen la oportunidad de hacer seguimiento al trámite en
primer debate de los diferentes proyectos de ley y pueden plantear
modificaciones, adiciones o supresiones a la comisión respectiva, así no hagan
parte integrante de ella (L. 5ª de 1992, art. 160 nl. 1), lo cual compagina con
el grado de flexibilidad relativa que la Constitución asigna al trámite en
primer debate de los proyectos de ley. (…)
De acuerdo con lo
expuesto, no existen fundamentos constitucionales para exigir una rigurosidad
estricta en la distribución del trabajo legislativo. Por el contrario, la
Constitución y las Leyes 3ª y 5ª de 1992 consagran preceptos que permiten una
flexibilidad razonable en la designación de la comisión que apruebe en primer debate
los proyectos de ley.”[6].
En virtud de la jurisprudencia citada,
que la Corte reitera en la presente decisión, basta con que razonablemente
pueda sostenerse que el proyecto de ley regula una materia cuyo conocimiento
esté asignado a la Comisión que le dio trámite en primer debate para entender
que el respectivo trámite es exequible, al menos, por este concepto. Y ello,
incluso, cuando el proyecto regula, adicionalmente, asuntos o materias asignadas,
en principio, a otras comisiones. Ante la duda sobre la especialidad o sobre el
tema dominante en el respectivo proyecto, debe primar, para el juez
constitucional, la decisión del Presidente de la respectiva Cámara, tal y como
lo disponen las leyes 3 y 5 de 1992 antes citadas. En este mismo sentido, ha
señalado la Corte:
“Por eso, en aquellos casos donde las
materias reguladas en un proyecto de ley no aparezcan claramente asignadas a
una determinada y específica comisión o puedan ser estudiadas por varias de
ellas, y el Presidente de la respectiva célula congresional haya dispuesto su
envío a la comisión que considere pertinente en atención a su afinidad
temática, en acatamiento al respeto por el principio democrático, el control de
constitucionalidad que se adelante en esa causa debe ser flexible, de forma tal
que sólo se pueda considerar la declaratoria de inconstitucionalidad del
precepto, cuando la asignación de competencia resulte irrazonable y claramente
contraria a los contenidos normativos del artículo 2° de la ley 3ª de 1992.
Sólo en este último caso -lo dijo la Corte-, “ el juez de la Carta podría
sustituir la decisión del presidente del Senado de la República o de la Cámara
de Representantes, decretando la inexequibilidad por vicios de forma de la ley
que se trate”[7].
En efecto, la aplicación de un juicio de
constitucionalidad diferente al que ha sido descrito, podría terminar por
comprometer, sin ninguna finalidad sustantiva, el principio democrático y el
principio de sustancialidad de las formas, principios estos protegidos por la
propia Constitución.
10. Ahora bien, la Corte ha señalado que el
criterio dominante para definir la especificidad de una ley se refiere tanto al
contenido de la misma como a su finalidad. En este sentido, la “materia” del
proyecto debe definirse a partir de una lectura integral del mismo, de la
exposición de motivos que lo acompaña y de la finalidad que persigue. Aplicando
estos criterios sustanciales no es extraño que existan proyectos que tengan más
de una materia dominante. En estos casos, como ya se mencionó, prima la
decisión del Presidente de la respectiva Corporación en los términos del
parágrafo 2 del artículo 2 de la Ley 3 de 1992 citada. En todo caso, sobre la
determinación del criterio para definir la materia dominante en un proyecto de
Ley, ha dicho la Corte:
“5)
Determinación del criterio dominante para la remisión de un proyecto de ley.
Cuando el debate de
constitucionalidad versa sobre la competencia o incompetencia de una comisión
permanente para tramitar un proyecto de ley, es indispensable señalar cuál debe
ser el criterio dominante que debe aplicar el Presidente de la respectiva
Cámara para remitir el proyecto a la comisión competente.
La Corte considera
que, al identificar la naturaleza material de un proyecto de ley para remitirlo
a la comisión permanente, si se genera duda ésta debe resolverse a partir de la
finalidad de la ley y no con base en un criterio cuantitativo o matemático. No
será necesariamente el mayor número de artículos que se refieran a un mismo
tema dentro del proyecto el que se constituya en el criterio prevalente para
tomar la decisión, pues pueden darse casos en que la esencia temática del
proyecto se extracte de algunos de sus artículos solamente.
De esta manera, para
apreciar el alcance de la expresión “comisión respectiva” del artículo 157 de
la Constitución Política, hay que asumirla en un sentido material, en
referencia al tema y a la finalidad de la ley y este será el criterio para
determinar la comisión permanente a la que se remita el proyecto para su
trámite en primer debate”[8].
Procede la Corte a
aplicar al caso bajo estudio los criterios mencionados.
11. Como ya se ha
señalado, la ley estudiada autoriza a las Cajas de Compensación Familiar a
adelantar actividades financieras dirigidas a facilitar que sus empresas,
trabajadores, pensionados, independientes y desempleados afiliados puedan
acceder, entre otros, a créditos de vivienda. Se trata entonces de una ley que
tiene el propósito de ampliar las funciones de seguridad social que cumplen las
cajas de compensación y facilitar el acceso al crédito de sectores usualmente
marginados del mercado financiero. Para tales efectos, la Ley demandada
adicionó la Ley 789 de 2002 que, a su turno había modificado la ley 21 de 1982
relativa a la naturaleza y funciones de las cajas de compensación familiar.
En este mismo
sentido, en una decisión anterior sobre algunos artículos de la misma ley, la
Corte había señalado que si bien la ley trata sobre funciones financieras, su
finalidad esencial es la de promover el acceso de personas de escasos recursos
al crédito de vivienda mediante la asignación de ciertas funciones a las Cajas
de Compensación Familiar. Al respecto resulta relevante
citar in extenso un aparte de la sentencia mencionada en la cual se
reproducen algunos apartes relevantes de la exposición de motivos de la misma[9]:
“Además de las anteriores funciones que cumplen las
Cajas de Compensación familiar, con la expedición de la Ley 920 de 2004,
parcialmente ahora acusada, se les autoriza para adelantar actividad financiera
con sus empresas, trabajadores, pensionados, independientes y desempleados
afiliados, a través de las secciones especializadas de ahorro y crédito, al lado
de los demás establecimientos de crédito, con el objeto de captar recursos para
luego colocarlos principalmente para financiar la adquisición de vivienda de
las capas de población que no tienen acceso a los recursos del crédito que
otorgan los establecimientos de crédito, para financiar el acceso a la
educación y para la financiación de otros programas de libre inversión.
El propósito de la
Ley mencionada fue resolver una grave falla presente en la economía social de
mercado colombiano, que se concretaba en lo siguiente: generalmente la
población que devenga hasta 2 y 3 salarios mínimos legales mensuales aunque es
invitada o llamada por el sistema financiero tradicional para que coloque en él
sus recursos, principalmente en cuentas de ahorro, en cuentas corrientes o
mediante la suscripción de certificados de depósito a término, posteriormente
no se beneficia de los principales tipos de crédito que se ofrecen y realizan a
través de las distintas operaciones de colocación que tales entidades celebran.
Ello porque tal población está catalogada como de alto riesgo en materia de
cartera debido a  las dificultades que tiene para probar una capacidad de pago
que les permita amortizar regularmente los créditos que se les otorgue, lo cual
dificulta la efectividad del derecho a la financiación para adquirir vivienda
digna.
En efecto, si se
leen los apartes pertinentes del Proyecto de Ley, se advierte lo siguiente:
“Hoy por hoy en
Colombia podemos decir que los problemas con mayor impacto social y que
demandan una urgente acción del Estado son: La falta de vivienda para
centenares de miles de familias de bajos recursos por una parte, y por la otra,
la crítica situación de desempleo y subempleo.
“Por tal razón,
antes que todo es necesario resaltar el papel fundamental que juegan
iniciativas como la que hoy nos ocupa, en temas tan prioritarios para el país
como lo es la vivienda de interés social. No olvidemos que la vivienda
constituye un factor determinante que posibilita la reducción de la pobreza y
la miseria, la reactivación de la economía, la generación de empleo y por ende
el mejoramiento del nivel de vida de la población. En materia de empleo, por su
carácter de sector intensivo en mano de obra, la vivienda constituye un
generador típico de empleo directo e indirecto, debido a la demanda por insumos
que genera.
“El tema de
vivienda para los estratos más bajos de la población colombiana es dramático.
El déficit acumulado de vivienda es impresionante: se calcula que entre un
millón doscientos mil y un millón quinientos mil hogares colombianos no tienen
vivienda independiente, deben compartirla con otros hogares. Además este
déficit es creciente: entre 150,000 a 170,000 hogares nuevos se forman cada año
en Colombia, pero actualmente solo se construyen legalmente alrededor de 50,000
viviendas al año.
“A este déficit
cuantitativo de vivienda, se suma el llamado déficit cualitativo. Más de la
tercera parte de todas las viviendas existentes en Colombia carece de algunas
de las condiciones mínimas de una vivienda digna. No disponen de los servicios
públicos esenciales, son construcciones precarias con materiales no permanentes
o son demasiado pequeñas y presentan hacinamiento.
“Estos dos agudos
problemas sociales, como son la falta de vivienda y la falta de empleo, están
estrechamente relacionados.”)
“En general, solo
aquellas personas que se encuentran insertas en la economía formal, con empleo
e ingresos estables tienen la posibilidad de adquirir una vivienda construida y
financiada por los esquemas inherentes a la construcción privada y a la banca
hipotecaria.
“Hace más de diez
años se implantó en Colombia la política del Subsidio Familiar de Vivienda,
como para permitir el acceso a la vivienda a los más necesitados. El subsidio
ha venido siendo asignado por el anterior Inurbe, por el Banco Agrario en el
sector rural y por las Cajas de Compensación Familiar. En este último caso para
los afiliados a las cajas, que son por supuesto empleados formales.
“Sin embargo aun
con el gran esfuerzo presupuestal de los últimos años, el subsidio sólo es
otorgado cada año a una ínfima minoría de las familias sin vivienda. Dada la
magnitud del problema habitacional en Colombia, el subsidio tiene entonces una
desafortunada connotación de lotería.
“Pero aun el
subsidio otorgado por el Gobierno Nacional implica frecuentemente que su
afortunado receptor tenga capacidad de obtener crédito, para completar el valor
de una vivienda ofrecida en el mercado. El subsidio máximo ha sido de alrededor
de siete millones de pesos, mientras las viviendas ofrecidas por los
constructores privados en las principales ciudades difícilmente se ofrecen por
menos de dieciocho millones de pesos actuales.
“Las actuales
condiciones de otorgamiento de crédito por parte de las instituciones
financieras, esto es la acreditación de solvencia económica, el alto costo de
los análisis para otorgamiento de los créditos versus las cantidades requeridas
por los pequeños ahorradores y otros requisitos excluye a una importante
población trabajadora como sujetos de crédito del sector financiero.
“Esto conduce a
que muchas veces la búsqueda de este crédito se haga en el mercado no formal y
a tasas inimaginables de usura, por todo esto se hace necesario autorizar a las
Cajas de Compensación Familiar para que como parte de la finalidad de la
protección social que busca la ley, amplíen la oferta de esta clase de
servicios a favor de las familias y pequeñas empresas que por sus bajos
ingresos en general no tienen acceso al crédito del sector financiero.
“Las Cajas poseen
la ventaja adicional del conocimiento previo de sus afilados como es: Ingresos,
Dependientes, empresa en que trabajan, estabilidad en el empleo y muy
especialmente por ser ellas mismas las que a través del "subsidio
familiar" proporcionan parte del ingreso al 90% de sus afiliados.
“De esta forma,
las Cajas de Compensación puedan realizar actividades con mayor facilidad
relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de
ahorro que capten exclusivamente de sus empleadores y trabajadores afiliados, a
favor de la población menos favorecida generalmente no bancarizada, que le
permitan acceso al crédito especialmente al microcrédito, para mejorar la
calidad de vida y satisfacer necesidades de salud, educación y cultura, vivienda,
recreación y turismo y consumo en general de sus trabajadores afiliados, como
también el desarrollo integral de las micro, pequeñas y medianas empresas
afiliadas a las Cajas, con toda la implicación que tiene este campo para la
generación de empleo.
“Las Cajas de
Compensación debidamente autorizadas para este fin, serán importantes
herramientas para la desconcentración del crédito que actualmente existe en
Colombia, donde de los 50 billones colocados en el 2002 por el Sistema
Bancario, 21 % fue en solo 50 deudores, y e166% en solo 1000 deudores.
“Tal es la
concentración que 5000 deudores concentran el 83% de estos recursos.
“La
democratización que busca esta ley permitirá primero que las personas de bajos
ingresos puedan obtener acceso al crédito y este sea en condiciones de equidad,
economía y eficacia.
“Actualmente
existen más de 3.5 millones de afiliados a las Cajas, de los cuales 2 millones
devengan menos de 2 salarios mínimos, 1 millón no poseen vivienda propia, el
89% de sus afiliados reciben subsidio familiar por tener ingresos menores de 4
salarios mínimos, y el monto anual de estos subsidios son cercanos a los
460.000 millones anuales. Estas cifras muestran la verdadera dimensión de los
afiliados que se beneficiarían por este proyecto de ley y los cuales en su gran
mayoría no son sujetos de crédito dentro de las actuales condiciones del
sistema financiero y deben recurrir a otras fuentes de financiación
generalmente en condiciones muy gravosas y a tasas de usura. ..”[10]
Se tiene así, que de
la naturaleza de las Cajas de Compensación Familiar se desprende un claro
propósito social, que no se desdibuja por el hecho de haber sido autorizadas
para ejercer cierta actividad financiera, la cual no puede quedar desligada de
los supremos objetivos que constitucionalmente se encuentran enmarcados en el
Estado Social de Derecho, fundado en la dignidad, la justicia y la solidaridad,
pues además de que cumplen funciones de interés general, integran el sector de
economía solidaria o sector social, siendo generadoras de condiciones de
bienestar para los individuos y sus familias.”[11]
En suma, a la luz del contenido
y de la finalidad de la Ley demandada, la misma es, fundamentalmente, un
instrumento que persigue la democratización del crédito para permitir el acceso
a la vivienda digna a personas afiliadas a las Cajas de Compensación, que
carecen de ingresos suficientes para entrar al mercado financiero. En esos
términos, resulta claro que uno de los aspectos o materias dominantes de la ley
es el acceso del derecho a la vivienda como un componente de los programas de
protección social de las Cajas de Compensación familiar.
12. En virtud de lo dispuesto
en el fundamento jurídico anterior, la Corte no puede menos que desestimar el
primer cargo de la demanda. En efecto, dado que se trata de una ley cuya
finalidad fundamental es regular el derecho de acceso al crédito de vivienda
así como ampliar las funciones de protección social de las Cajas de
Compensación, no existe reproche alguno al hecho de que el respectivo proyecto
hubiere sido aprobado en primer debate por las Comisiones Séptimas de Cámara y
Senado. Como ya se mencionó dichas Comisiones tienen competencia para conocer
de proyectos de ley que regulen temas de seguridad social, vivienda y familia,
todos temas dominantes en la Ley cuya demanda estudia la Corte. En este
sentido, no existe ningún argumento para sostener que la asignación de
competencias financieras a las Cajas de Compensación defina como contenido
dominante de la ley la materia financiera y que este contenido pueda primar
sobre los temas sociales a los cuales, de manera explicita, se refiere tanto el
texto de la ley como su respectiva exposición de motivos. En estas
circunstancias la Corte debe abstenerse de formular reproche alguno a la
decisión en virtud de la cual el proyecto fue asignado, para estudio en primer
debate, a las Comisiones Séptimas y no a las Comisiones Terceras de las
cámaras.
Violación de la Constitución por la
presunta extralimitación del legislador al regular de forma detallada asuntos
que sólo pueden ser regulados de manera genérica a través de leyes marco
13. El segundo Cargo formulado en la
demanda se refiere a la violación del artículo 150 numeral 19 literal d) de la
Constitución. En criterio del actor, las leyes que el Congreso expida en
materia financiera o relacionadas con el manejo, aprovechamiento o inversión de
los recursos captados del público sólo pueden ser leyes marco. En consecuencia,
deben limitarse a contener normas generales y señalar en ellas los objetivos y
criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los efectos de regular
la actividad financiera. De otra manera, el Congreso estaría invadiendo la
órbita que el artículo 150-19-d citado y el artículo 189 numeral 25 asignan al
Presidente de la República. Indica el demandante que la Ley cuestionada regula
en detalle la actividad financiera de las Cajas de Compensación y, en
consecuencia, excede las facultades del Congreso en esta materia. En
particular, considera que no corresponden a las normas propias de una ley marco
las contenidas en los subnumerales 1, 2, 5, 6 y 7 del numeral 14 del artículo
16 de la Ley 789 de 2002  tal y como fue adicionado por el artículo 1 de la Ley
demandada. A este respecto formula adicionalmente algunos cargos de fondo a los
cuales la Corte se referirá en un aparte siguiente de esta providencia.
Ahora bien, lo cierto es que la demanda que
se estudia se limita a formular de manera genérica el cargo mencionado sin
aportar razones concretas, claras y suficientes que sirvan para demostrar (1)
que las normas específicamente impugnadas corresponden a la materia asignada
por la Carta a leyes marco y (2) que por su contenido concreto y específico
constituyen disposiciones de aquellas que no pueden ser expedidas por el
Congreso en ejercicio de su función legislativa. En este sentido el único
argumento pertinente de la demanda es aquel según el cual la Ley regula el
ejercicio de actividades financieras de las Cajas de Compensación. Sin embargo,
este argumento resulta en extremo genérico pues la ley no sólo regula
actividades financieras sino que tiende a la protección de los afiliados, a la
garantía de ciertos derechos que se derivan del derecho de asociación y a la
promoción de bienes y derechos sociales como el acceso a la vivienda digna.
Pese a la multiplicidad de materias reguladas por la Ley demandada, el
argumento genérico de la demanda no se acompaña de razones que, referidas al
texto específico de las normas demandadas, permitan articular un cargo de
constitucionalidad. En otras palabras, en ninguna parte de la demanda el actor
indica las razones por la cuales considera que las disposiciones concretamente
impugnadas exceden la competencia del congreso en la materia. Como ya se
mencionó, a este respecto, la demanda se limita simplemente a transcribir las
disposiciones demandadas y a señalar que, aparte de extralimitar las facultades
del congreso, las mismas vulneran lo dispuesto en el artículo 58 en materia de
derechos adquiridos y en el artículo 13 en materia de igualdad y muestran la
voluntad del legislador de usurpar conquistas del sector solidario. No
obstante, no aporta una sola razón que, aplicada al texto específico de las
disposiciones demandadas, sirva para fundamentar su aserto.
Como lo ha reiterado la Corte, para que
exista un cargo de constitucionalidad que pueda dar lugar a una sentencia de
fondo, se requiere que el actor describa el contenido y alcance de las
disposiciones demandadas y explique claramente las razones por las cuales cada
una de dichas disposiciones excede,  materialmente,  las competencias asignadas
al legislador en la materia. Para ello tendría que tener en cuenta que el
Congreso si tiene competencia para regular la actividad financiera pero que
debe limitarse a establecer los objetivos y criterios a los cuales debe
sujetarse el gobierno a la hora de regularla. Adicionalmente, debería atender
al hecho de que ciertas leyes marco destinadas a establecer los criterios y
objetivos generales de que trata el numeral 19 del artículo 150 mencionado,
también pueden ocuparse de otras materias respecto de las cuales prima la
cláusula general de competencia legislativa a favor del Congreso. El
demandante, sin embargo, no se detiene en estos temas ni explica las razones
por las cuales las disposiciones demandadas usurpan la competencia del
gobierno.
Como bien se sabe, todas las demandas deben
exponer las razones por las cuales las normas demandadas violan la Constitución
(artículo 2 numeral 3 del Decreto 2067 de 2000). A este respecto, la Corte
desde sus orígenes y de manera consistente, ha señalado que las razones
presentadas para avalar la presunta inconstitucionalidad deben ser claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.  De lo contrario, la Corte no
tiene otra opción que inadmitir la demanda, rechazarla si esta no se corrige o
inhibirse si la misma fue originalmente admitida. [12]
Dado que en el presente caso las razones
aportadas por el actor no son claras ni específicas, la Corte se declarará
inhibida para conocer del cargo por presunta vulneración de los artículos 150
numeral 19 literal d) de la Constitución.
Presunta vulneración del principio de
unidad de materia
14. El actor considera que el parágrafo del
numeral 14.8 del artículo 16 de la Ley 789 de 2002 tal y como fue adicionado
por el artículo 1 de la Ley demandada y el artículo 4 de dicha Ley violan el
principio de unidad de materia protegido por el artículo 158 de la
Constitución.
A su juicio, el contenido del parágrafo del
numeral 14.8. es totalmente ajeno a la materia regulada por dicho numeral
(14.8).  Adicionalmente, al reconocer implícitamente que dicho parágrafo se
relaciona con la materia de la Ley 789 de 2002 adicionada por la Ley 920 de
2004 demandada, señala : “Si se trata de inadecuada técnica legislativa que
ubico como parágrafo una norma que debió localizarse en el lugar apropiado,
adviértase que el artículo 6 de la Ley 789 de 2002 y el artículo 16 de la misma
Ley, si bien hacen parte de un solo cuerpo legal, se refieren a materias
diferentes, con ostensible quebrantamiento de la UNIDAD DE Materia Exigida por
la C.P. artículo 158. “.
Respecto al artículo 4 indica que la
obligación impuesta por esta norma no encuentra conexidad de ningún orden con
la actividad financiera ejercida por las Cajas de Compensación familiar, lo
cual puede definirse como núcleo central de la ley 920 de 2004.
15. Sobre el principio de unidad de materia
la Corte ha señalado lo siguiente:
“En repetidas
oportunidades la Corte ha señalado que el concepto de unidad de materia[13]
a que se refiere el artículo 158 de la Constitución no puede entenderse dentro
de un sentido estrecho y rígido al punto que se desconozcan o ignoren las
relaciones sustanciales entre las diferentes normas que surgen en virtud de las
finalidades que persiguen y que, por lo mismo, razonablemente se integran o
resultan ser complementarias para lograr el diseño de la cuestión de fondo del
proyecto legal. Además, que dicha unidad sólo se rompe cuando existe absoluta
falta de conexión o incongruencia causal, temática, sistemática y teleológica
entre las distintas aspectos que regula la ley y la materia dominante de la
misma.”[14]
En aplicación de la regla anterior, la
Corte ha considerado que el control de constitucionalidad de una norma por
presunta violación del principio de unidad de materia debe respetar de manera
singular tanto la apreciación que tuvo el legislador sobre la materia como su
ámbito de configuración legislativa y con ellos, el principio democrático y el
principio de conservación del derecho. Por eso, sólo procederá la declaración
de inconstitucionalidad de una norma por  violación del principio de unidad de
materia, cuando desde ningún punto de vista razonable pueda sostenerse que la
materia de que trata la norma demandada se relaciona con la materia regulada
por la ley a la cual pertenece. En este mismo sentido, más recientemente, la
Corte ha señalado:
“(P)ara respetar el amplio margen de
configuración del órgano constitucionalmente competente para hacer las leyes y
para diseñar las políticas públicas básicas de orden nacional, la intensidad
con la cual se  analiza si se viola o no el principio de unidad de materia, es
de nivel bajo en la medida en que, si es posible encontrar alguna relación
entre el tema tratado en un artículo y la materia de la ley, entonces la
disposición acusada es, por ese concepto, exequible. Tal relación no tiene que ser
directa, ni estrecha. Lo que la Constitución prohíbe es que “no se relacionen”
los temas de un artículo y la materia de la ley (art. 158 de la C.P.) y al
demandante le corresponde la carga de señalar que no hay relación alguna. La
relación puede ser de distinto orden puesto que la conexión puede ser de tipo
causal, temático, sistemático o teleológico. A estos criterios reiterados por
la jurisprudencia se agrega una modalidad de relación teleológica, la de la
conexión de tipo consecuencial ya que recientemente, la Corte aceptó que se
respeta el principio de unidad de materia cuando hay una conexión en razón a
los efectos fácticos de una norma que aparentemente no guarda relación alguna
con el tema de la ley[15]”.[16]
En virtud de la jurisprudencia citada, debe
la Corte definir si, como lo señala el demandante, las dos normas demandadas
vulneran el principio de unidad de materia.
16. La ley a la cual pertenecen las dos
normas concretamente demandadas, adiciona las normas vigentes sobre
funcionamiento de las Cajas de Compensación Familiar autorizando a estas
entidades a realizar actividades financieras destinadas, entre otros, a
promover el acceso a la vivienda digna de personas de bajos recursos
económicos. Por su parte, los dos artículos demandados se refieren expresamente
al funcionamiento de las Cajas de Compensación Familiar. El primero hace
relación al traslado de recursos financieros destinados originariamente a otro
fin – protección del empleo y el desempleado – y no ejecutados durante la
respectiva vigencia fiscal, para el financiamiento del subsidio familiar de
vivienda. El segundo se refiere a la protección de recursos financieros
adeudados a la caja de compensación, cooperativa o fondos de empleados, por sus
afiliados.
En efecto, en primer lugar el parágrafo del
artículo 1 demandado señala: “Adiciónese el artículo 6o de la Ley 789 de
2002, con un parágrafo 3o así: "Una vez surtidos los traslados de recursos
de los desempleados, sin discriminación con o sin vinculación anterior a las
cajas, los saldos no ejecutados durante la respectiva vigencia fiscal, de todos
los recursos del fondo para apoyar el empleo y la protección del desempleado,
serán destinados para el fondo obligatorio para el subsidio familiar de
vivienda de interés social de las cajas, FOVIS, de conformidad con la
regulación sobre la materia".
A su turno el artículo 4 establece: “ARTÍCULO
4o. Toda persona, empresa o entidad pública o privada, estará obligada a
deducir y retener de cualquier cantidad que haya de pagar a sus trabajadores o
pensionados, las sumas que estos adeuden a la caja de compensación o
cooperativa o fondos de empleados, cuya obligación conste en libranza, títulos
valores, o cualquier otro documento suscrito por el deudor quien para el efecto
deberá dar su consentimiento previo. En ningún caso las personas y entidades
señaladas en este artículo podrán cobrar cuota de administración o suma alguna
por realizar esta operación.”.
Como resulta claro, las disposiciones
mencionadas regulan aspectos del funcionamiento y financiación de las Cajas de Compensación
Familiar. En particular tienden al fomento del subsidio familiar de vivienda y
a la protección de los recursos financieros que deberán ser destinados, entre
otros, a este fin. Dado que la Ley demandada tiene el propósito de promover los
mecanismos de financiación del derecho a la vivienda digna de sectores
importantes de la población a través de las Cajas de Compensación,  la Corte
debe señalar que las disposiciones demandadas tienen estrecha relación con la
materia de que trata la Ley 920 de 2004. Adicionalmente, no puede la Corte
desatender el hecho de que la Ley demandada adiciona la Ley 798 de 2002 que a
su vez modificó la Ley 21 de 1982 sobre naturaleza, estructura y funcionamiento
de las Cajas de Compensación Familiar. Dado que las disposiciones demandadas se
refieren específicamente a la administración, inversión y protección de los
recursos financieros de las Cajas de Compensación resulta claro que las normas
impugnadas no violan el principio de unidad de materia. Al respecto no sobra recordar
que si las normas resultan inconvenientes para el actor o si considera que la
ley adolece de problemas de técnica legislativa en virtud de los cuales tales
disposiciones han debido ubicarse en un lugar distinto del texto de la misma,
son cuestiones que escapan al control de constitucionalidad que debe ejercer la
Corte Constitucional. Por esta razón la Corte declarará la exequibilidad de los
artículos demandados por presunta violación del principio de unidad de materia.
Presunta violación de los artículos 58 y
333 de la Constitución al permitir que las personas interesadas en adquirir
créditos de vivienda trasladen sus cuentas de ahorro programado de otros
establecimientos financieros a las Cajas de Compensación familiar
17. La demanda señala que lo dispuesto en
el artículo 1 de la Ley demandada, que adiciona el numeral 14.2.6 al artículo
16 de la Ley 789 de 2002, viola los artículos 58 y 333 de la Carta. La
disposición demandada establece que las personas que tienen prioridad para
recibir los créditos de vivienda (quienes estén afiliados a las Cajas de
Compensación y devenguen hasta tres salarios mínimos mensuales legales
vigentes)  “podrán trasladar sus cuentas de ahorro programado de otros
establecimientos financieros a la respectiva caja, respetando los beneficios y
derechos de esas cuentas para ese fin”. Señala que con esta disposición se
verán afectados los derechos adquiridos de los fondos de empleados.
Adicionalmente, el ciudadano demandante estima que
tratándose de establecimientos financieros del sector de la economía solidaria,
el traslado de las respectivas cuentas de ahorro programado desconoce la
obligación que tiene el Estado de proteger y promover las formas asociativas y
solidarias de propiedad y de estimular las organizaciones solidarias y el
desarrollo empresarial.   (Art. 58 y 300 C. N.).
18. Ahora bien, aparte de la afirmación
general que ha sido mencionada en el fundamento jurídico anterior, el
demandante no señala en que consiste el derecho adquirido que a su juicio esta
siendo violado. No menciona que tipo de derecho se afecta, cual es su fuente y
cual su alcance o quien es su titular. En suma, no aporta ningún argumento que
permita pensar en la existencia de un derecho adquirido y menos aún de que tal
derecho este siendo afectado o desconocido. Se limita simplemente, como ya se
mencionó, a hacer formulaciones generales que, en virtud de la jurisprudencia
antes mencionada, no alcanzan a articular un verdadero cargo de
inconstitucionalidad. La misma circunstancia se presenta respecto a la presunta
violación de la obligación estatal de promover y proteger las formas solidarias
de propiedad. En ninguna parte de la demanda el actor demuestra que las normas
demandadas estén afectando gravemente las formas asociativas y solidarias de propiedad
y que tal afectación – si llegare a existir - no entre dentro del margen de
configuración que la Constitución asigna al legislador en materia económica. A
este respecto la Corte debe reiterar que no basta para articular un cargo de
constitucionalidad, la formulación de afirmaciones vagas e imprecisas cuya
demostración no se encuentra incluida en la demanda.
19. La misma reflexión se predica de la
demanda contra el artículo 4 de la Ley 920 de 2004 por presunta violación de
los artículos 58 y 333 de la Constitución. Como ya se mencionó, el artículo 4
establece lo siguiente:
“ARTÍCULO 4o. Toda persona, empresa o
entidad pública o privada, estará obligada a deducir y retener de cualquier
cantidad que haya de pagar a sus trabajadores o pensionados, las sumas que
estos adeuden a la caja de compensación o cooperativa o fondos de empleados,
cuya obligación conste en libranza, títulos valores, o cualquier otro documento
suscrito por el deudor quien para el efecto deberá dar su consentimiento
previo. En ningún caso las personas y entidades señaladas en este artículo
podrán cobrar cuota de administración o suma alguna por realizar esta operación.”
A juicio del actor, el citado artículo
viola los artículos 58 y 333 de la Carta dado que, en su criterio “estas
prerrogativas (las contenidas en el artículo 4) ya están consagradas y se
encuentran vigentes a plenitud, incluso con mayores privilegios o prerrogativas
que podrían considerarse como disposiciones contrarias y por ende estarán
derogadas a la luz del Artículo  5º de la ley demandada. Por lo expuesto
estarán quebrantados los cánones constitucionales citados anteriormente sobre promoción,
protección y fortalecimiento de estas entidades de la economía solidaria,
C.P. artículos 58 inciso tercero y 333 inciso tercero”.
El cargo formulado contra el artículo
cuarto adolece por completo de las condiciones que se exigen para que la Corte
pueda entrar a realizar un estudio de fondo del mismo. En efecto, las razones
que aporta la demanda para justificar la inexequibilidad del citado artículo
cuarto son del todo insuficientes para articular un verdadero cargo de
inconstitucionalidad. ¿Cuáles son las disposiciones que la norma modifica?;
¿porqué esas disposiciones no pueden ser reformadas?; ¿porqué la reforma – si es
que ésta se produce – afecta la protección constitucional de las entidades de
economía solidaria?; ¿por qué se sostiene que esta afectación no es de aquellas
que el legislador está autorizado a realizar dentro del amplio margen de
configuración legislativa que la Constitución le confiere?. Estas y otras
cuestiones han debido ser aportadas como razones para justificar la demanda. A
no hacerlo el cargo carece de fundamento.
Por las razones anteriores la Corte
procederá a inhibirse respecto de la acusación contra la parte mencionada del
artículo 1º y contra el artículo 4º de la Ley demandada, por presunta
vulneración de los artículos 58 y 333 de la Carta.
Presunta violación del artículo 13 de la
Constitución al permitir que las Cajas de Compensación Familiar accedan al
Fondo de Garantías de las Entidades Cooperativas mientras el mismo beneficio se
niega a los Fondos de Empleados
20. El artículo 1 de la Ley demandada, en
uno de sus apartes, autoriza al gobierno  para permitir que el Fondo de
Garantías de Entidades Cooperativas (Fogacoop) otorgue a las Cajas de
Compensación Familiar un seguro sobre los depósitos de sus afiliados. Al
respecto la disposición demandada señala:
“ARTÍCULO 1o. Adiciónese el artículo 16 de
la Ley 789 de 2002 que a su vez modificó el artículo 41 de la Ley 21 de 1982,
con el siguiente numeral: (…)
14.7. Seguro de depósito. El Gobierno
Nacional podrá determinar el mecanismo a través del cual las secciones
especializadas de ahorro y crédito de las Cajas de Compensación Familiar asegurarán
los depósitos de sus afiliados. Para el efecto, el Gobierno Nacional podrá
autorizar al Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas, Fogacoop, a otorgar
dicho seguro, sin perjuicio de que se cumplan los requisitos y términos que
exija dicho Fondo para asegurar los depósitos.”
En criterio del actor, al permitir que las
Cajas de Compensación accedan al Fogacoop la disposición transcrita vulnera el
derecho a la igualdad, pues “a los Fondos de Empleados no se les permite tal
acceso bajo la consideración de carecer de la naturaleza jurídica de entidades
cooperativas, circunstancia que tampoco tienen las Cajas de Compensación
Familiar, las cuales ni siquiera hacen parte del sector de la economía
solidaria al tenor de su marco conceptual pormenorizado en la Ley 458 de
1998”.
Lo que el actor considera inconstitucional
entonces es que los Fondos de Empleados no puedan acceder a los seguros que
otorga el Fogacoop, mientras las Cajas de Compensación Familiar si pueden
acceder a dichos servicios. No obstante, del texto de la disposición demandada
no se deriva tal diferenciación. En efecto, como puede claramente advertirse al
leer la norma demandada, esta no se refiere, en ninguna parte, a los Fondos de
Empleados. En esa medida, la disposición que según el actor quebranta la
igualdad sería una disposición distinta a la que ha sido demandada, pues en
esta última no se establece diferenciación alguna entre distintas entidades
financieras o de crédito ni se realiza ninguna alusión a los Fondos de
Empleados, pues se refiere, exclusivamente, al aseguramiento de las Cajas de
Compensación Familiar. En otras palabras, si se tiene en cuenta que la
condición esencial para que se consolide un cargo por vulneración del principio
de igualdad consiste en la identificación de un tratamiento diferenciado a dos
personas o grupos de personas que se encuentren en idénticas circunstancias, el
presente cargo no puede prosperar. En efecto, del texto de la norma demandada
no se desprende este tratamiento diferenciado.
En estos términos, no puede la Corte dejar
de advertir que, de existir, el cargo del actor debió dirigirse contra las
disposiciones que, al integrar unidad normativa, den lugar a la citada
diferenciación. Al respecto no sobra recordar que la integración de la unidad
normativa en casos como el actual no es una tarea que, en principio, pueda
adelantar la Corte Constitucional, pues como lo señala la ley y lo ha reiterado
la jurisprudencia, corresponde al demandante indicar la totalidad de las normas
que dan lugar a la inconstitucionalidad que a su juicio existe[17].
Es esta una carga mínima de la cual los ciudadanos que pretenden la realización
de un juicio de constitucionalidad no pueden ser relevados.
Ahora bien, podría sostenerse que en el
presente caso lo que existe es una omisión legislativa relativa y, en esa
medida, la exigencia que la Corte señala en los párrafos anteriores sería
imposible de cumplir. En efecto, podría sostenerse que en el presente caso lo
que sucede es que no existe ninguna disposición que  consagre la diferenciación
distinta al silencio del legislador en la norma acusada. Para que este cargo
pudiera prosperar sería necesario sin embargo que se aportaran razones para
entender configurada, al menos prima facie, el incumplimiento del deber
jurídico constitucional que da lugar a una omisión legislativa relativa. Para
ello, como lo ha señalado la Corte, el demandante tiene la carga de alegar
razones claras, específicas y suficientes que permitan a la Corte considerar
que, en principio, el legislador omitió un deber constitucional. Al respecto ha
dicho la Corporación:
“Esta Corporación ha
señalado de manera reiterada en su jurisprudencia que para efectos de proceder
al examen de constitucionalidad de una disposición jurídica, por haber
incurrido el Congreso en omisión legislativa relativa, se hace necesario el
cumplimiento de ciertas condiciones, a saber: (i) que exista una norma sobre la
cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus
consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que
estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita
incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta
esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que
la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón
suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los
casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los
que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la
omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por
el constituyente al legislador. La doctrina de esta Corporación ha definido que
sólo es posible entrar a evaluar la ocurrencia de una omisión legislativa
relativa, cuando el actor ha dirigido la acusación contra la norma de cuyo
texto surge o emerge la omisión alegada. En este sentido, la posibilidad de que
el juez constitucional pueda emitir pronunciamiento de fondo, queda supeditada
al hecho de que la omisión sea predicable directamente del dispositivo
impugnado, y en ningún caso de otro u otros que no hayan sido vinculados al
proceso.[18].” [19]
En particular, en la presente demanda el
actor considera inconstitucional que el legislador otorgue a las Cajas de
Compensación Familiar la posibilidad de acceder al Fogacoop, mientras tal
posibilidad no se consagra para los Fondos de Empleados. Sin embargo, dejó de
explicar las razones por las cuales supuestamente se imponía al legislador el
deber constitucional de incluir a los Fondos de Empleados en la regulación
demandada. Al respecto la Corte no puede dejar de recordar que en casos como
estos no basta con la apelación genérica del principio de igualdad pues no sólo
este tiene una eficacia más débil en materia de regulación legislativa de
entidades asociativas (frente a las cuales el legislador tiene un mayor margen
de configuración legislativa), sino que es necesario demostrar que se cumplen
los distintos presupuestos que la jurisprudencia ha establecido para que se
formule correctamente un juicio de igualdad. Nada de esto fue tenido en cuenta
en la demanda que se estudia.
En consecuencia, la Corte se declarará
inhibida para conocer del cargo contra la disposición transcrita por presunta
violación del artículo 13 de la Carta, pues la diferenciación que el actor
considera inconstitucional no surge del texto de la disposición demandada ni se
aportan en la demanda razones para estructurar un cargo por omisión legislativa
relativa.
Cargo contra el artículo 3 de la Ley  920
de 2004 por presunta violación del derecho de asociación consagrado en el
artículo 39 de la Constitución
21. Según el artículo 3 de la Ley
demandada: “Las Cajas de Compensación Familiar adecuarán sus estatutos en
los términos de la presente Ley, a través de la Asamblea General, y para estos
efectos exclusivamente, el quórum de las mismas estará compuesto por cualquier
número plural de afiliados asistentes, citados de conformidad con las normas
vigentes.”. A juicio del actor  la disposición transcrita vulnera el
derecho de asociación consagrado en el artículo 39 de la Carta. Señala a este
respecto: “la norma en comento prescribe que una Asamblea General de
organizaciones sociales o gremiales, conformadas por cientos y aún miles de
afiliados conforme su quórum “legal” con “cualquier numero plural de
asistentes”, esto es con dos (2) o mas asistentes.”.  En esta medida considera
violado el derecho de las organizaciones sociales a someterse al principio
democrático de que tata el artículo 39 de la Carta.  Por tal razón solicita la
inexequibilidad de la expresión “y para estos efectos exclusivamente, el quórum
de las mismas estará compuesto por cualquier número plural de afiliados
asistentes” contenida en el artículo 4 trascrito.
Se pregunta la Corte Constitucional si la
norma que faculta a la asamblea general de las Cajas de Compensación Familiar a
adecuar sus estatutos a nuevas disposiciones legales con cualquier número
plural de afiliados asistentes siempre que estos hubieren sido citados de
conformidad con las normas vigentes, viola el derecho de asociación de que
trata el artículo 39 de la Constitución.
22. La Corte ya ha señalado que el
principio democrático - ampliamente respaldado por la Constitución -, parte de
la idea según la cual, ante la inexistencia de un consenso pleno, la mejor
regla para la adopción de decisiones generales, cuando ello resulte necesario,
es la regla de las mayorías. Esta regla se traslada a organizaciones sociales
como las Cajas de Compensación Familiar, adjudicando a la mayoría de afiliados
presentes o representados en la Asamblea General, previa la citación de
conformidad con las normas aplicables y la conformación de un quórum decisorio,
la facultad de adoptar las decisiones más importantes para la organización.
A este respecto no sobra recordar que, como
lo indica la intervención de la Superintendencia del Subsidio Familiar, las
Asambleas Generales de las Cajas de Compensación Familiar, debidamente
convocadas, sólo pueden sesionar con el quórum establecido en sus respectivos
estatutos. No obstante, para facilitar el funcionamiento de estas entidades, si
transcurrida una hora desde aquella para la cual se citó a los afiliados no se
ha integrado el quórum estatutario, la Asamblea General podrá sesionar con
cualquier número plural de miembros. Ahora bien, a través de la disposición
demandada, el legislador modifica la regla anterior y ordena la inaplicación
del quórum estatutario como requisito para entrar a sesionar desde la hora para
cual fue citada la Asamblea, pero exclusivamente para efectos de aprobar el
ajuste de los estatutos a la Ley.
La Corte ha señalado que cuando se trata de
evaluar la constitucionalidad de la regulación legal en materia del
funcionamiento de las organizaciones sin ánimo de lucro que tienden al
cumplimiento de fines asociativos protegidos por la Constitución, cuando quiera
que tal regulación pueda vulnerar el principio de asociación y los principios
organizativos y de funcionamiento consagrados en el artículo 39 de la Carta, el
juez constitucional debe evaluar si tal regulación se orienta al cumplimiento
de finalidades constitucionales legítimas y es útil y necesaria para el
cumplimiento de tales finalidades[20]. En esa medida, una
disposición legal que intervenga en la definición del quórum o las mayorías que
deben respetarse en las asambleas generales de las organizaciones sociales de
la naturaleza indicada, para la adopción de las decisiones más relevantes de la
organización, tiene que cumplir las condiciones antes anotadas. Procede la
Corte a realizar el mencionado juicio en el presente caso.
23. La norma demandada establece que el
ajuste de los estatutos a lo dispuesto en la Ley 920 de 2004 será realizado por
la Asamblea General de las Cajas de Compensación Familiar, por mayoría del
número de asistentes, siempre y cuando los afiliados  hubieren sido convocados
conforme las reglas establecidas para ello. La norma persigue agilizar la
adopción de decisiones estatutarias fundamentales para que las Cajas de
Compensación puedan comenzar a promover el acceso a la vivienda digna de
sectores vulnerables de la población. En efecto, para que las Cajas puedan
realizar las actividades financieras de que trata la ley demandada, es
necesario, previamente, que los estatutos de la entidad se ajusten a lo
dispuesto en dicha ley.
Por ello, al eliminar el quórum decisorio
normalmente aplicable para la adopción de las decisiones en cada entidad (al
menos durante la primera hora de sesión de la Asamblea General), lo que se
persigue es agilizar la adopción de una decisión que podría dejar de adoptarse
por la mera inasistencia de los afiliados, retrasando con ello el cumplimiento
de los fines sociales que persigue la Ley. En efecto, la exigencia de un quórum
especial, particularmente en entidades con gran cantidad de afiliados, puede
llegar a dificultar de manera desproporcionada la adecuación de los estatutos a
las funciones de que trata la Ley, con consecuencias perjudiciales para los
intereses de los mismos afiliados – especialmente de los afiliados de menores
ingresos - a quienes se dirigen las actividades financieras a las que ya la
Corte se ha referido. En esta medida, la Corte constata que la norma acusada
persigue una finalidad legítima y es útil y necesaria para que tal finalidad se
cumpla, pues no parece existir ninguna medida que pueda cumplir la misma
finalidad y que afecte de menor manera el principio democrático que debe regir
el funcionamiento de las asambleas generales de las organizaciones sociales.
Finalmente, la norma garantiza el contenido
mínimo del principio democrático, pues señala que el ajuste estatutario debe
realizarse por la Asamblea General, previa citación regular de sus afiliados y
en virtud del principio de mayorías. De esta manera se garantizan los
principios de competencia, publicidad y mayorías y sin embargo se previene que
la inasistencia de los afiliados impida que la entidad pueda promover, en
ejercicio de las actividades a que la ley la autoriza, el derecho de acceso a
una vivienda digna a las personas de menores ingresos afiliada a la misma.
De todo lo que ha sido expuesto resulta
claro que las disposiciones parcialmente demandadas no vulneran el principio
democrático, pues su finalidad es promover bienes y derechos constitucionales,
resulta útil y necesaria para ello y no desprotege el contenido mínimo
constitucional de dicho principio. Por ello la Corte procederá a declarar
exequible la norma estudiada.
Presunta
vulneración del artículo 338 de la Carta al permitir que la Superintendencia
Bancaria (hoy Superintendencia Financiera de Colombia) fije la tarifa de las
contribuciones que se cobrarán a las Cajas de Compensación Familiar, sin que
previamente se hubiere definido el sistema y el método para ello
24. Según el artículo 1 de la
Ley demandada, el artículo 16
de la Ley 789 de 2002 se adicionará con un numeral 14 que en sus primeros
incisos señala lo siguiente:
“14. Autorización
general. Las Cajas de Compensación Familiar podrán adelantar la actividad
financiera con sus empresas, trabajadores, pensionados, independientes y
desempleados afiliados en los términos y condiciones que para el efecto
reglamente el Gobierno Nacional.
De conformidad
con lo previsto en el artículo 335 de la Constitución Política, la
autorización, inspección y vigilancia de la sección especializada de ahorro y
crédito de las Cajas de Compensación Familiar la ejercerá la Superintendencia
Bancaria.
Con el objeto de
dar cumplimiento a las actividades de supervisión y control que de acuerdo con
esta ley deba ejercer, la Superintendencia Bancaria exigirá a las secciones
especializadas de ahorro y crédito de las Cajas de Compensación Familiar
contribuciones, las cuales consistirán en tarifas que se calcularán de acuerdo
con los criterios técnicos que señale el Gobierno Nacional teniendo en cuenta, entre
otros, los parámetros que al efecto establece el artículo 337 del Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero.”. (se subraya el aparte resaltado en la demanda)
25. El cargo formulado por el actor se
transcribe integralmente en la parte que sigue de esta providencia:
4.5 C.P.
artículo 338
La Ley demandada,
en su artículo 1º numeral 14, último inciso,  establece contribuciones
parafiscales a cargo de las Cajas de Compensación Familiar y a favor de la
Superintendencia Bancaria, permitiendo que esta autoridad fije las tarifas de
las tasas y contribuciones, lo cual si bien esta permitido por el artículo 338
de la C.P., no obstante desconoce este cánon constitucional en cuanto “…pero el
sistema y el método para definir tales costos y beneficios (….) deben ser
fijados por la Ley (…)”.
Se vulnera el
mandato constitucional al consagar que tales contribuciones  “…consistirán en
tarifas que se calcularán de acuerdo con los criterios técnicos que señale el
Gobierno Nacional teniendo en cuenta, entre otros, los parámetros que al
efecto establece el artículo 337 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.” (Subrayas y negrillas en la demanda
original).
Como puede verse, el actor se limita en su
demanda a transcribir un aparte de la norma constitucional que encuentra
violada y un aparte de la disposición legal que considera inconstitucional,
resaltando la expresión “entre otros” de dicha norma. Sin embargo, deja de aportar
las razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes en las
cuales se fundamenta la presunta inconstitucionalidad[21].
En efecto, tal y como ha sido presentada, la Corte no esta en condiciones de
establecer si el actor está demandando la totalidad del artículo mencionado en
la demanda o exclusivamente la expresión en negrilla. Tampoco conoce las
razones por las cuales el demandante considera que la disposición legal es
inconstitucional, pues no es claro si en su criterio el Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero no cumple con lo dispuesto en el artículo 338 de la Carta, o
si considera que no existen otras normas que establezcan los parámetros legales
a los cuales deba someterse el gobierno al momento de definir las tarifas de
las contribuciones que habrán de pagar las Cajas de Compensación o si la
expresión entre otros se refiere a dichas normas y el actor considera
que son insuficientes, en fin, nada sabe la Corte sobre las razones en las
cuales podría fundamentarse el cargo. En efecto, ningún argumento aporta el
demandante para que la Corte tenga claridad sobre la petición que en concreto
formula y las razones en las cuales tal petición se soporta.
En condiciones como la anotada, como ya se
ha señalado en esta sentencia, no puede la Corte Constitucional suplir las
deficiencias de la demanda y entrar a estructurar los distintos cargos sobre
los cuales podría soportarse una acción de inconstitucionalidad contra toda o
parte de la disposición demandada. La mínima carga que se exige al actor es que
establezca con suficiencia, claridad y precisión las razones por las cuales
considera que una disposición aprobada por el congreso de la República debe ser
expulsada del ordenamiento jurídico. Como tal carga no fue satisfecha, la Corte
procederá a inhibirse respecto al cargo contra el artículo 1 de la Ley 920 de
2004, por presunta violación del artículo 338 de la Constitución.
VII.   DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-041/06, a
través de la cual la Corte Constitucional resolvió declarar EXEQUIBLES las
expresiones “únicamente a los trabajadores, pensionados, independientes y
desempleados afiliados a la Caja de Compensación Familiar” y “El 70%
para vivienda de interés social tipos 1 y 2 y el 30% para Educación y Libre
inversión, excepto para la adquisición de bonos o cualquier otro tipo de
títulos de deuda pública” del ordinal 4, literal 14.2, numeral 14
adicionado al artículo 16 de la Ley 789 de 2002 por el artículo 1 de la Ley 920
de 2004. Adicionalmente, declaró EXEQUIBLES las expresiones “En virtud del
principio constitucional de la democratización del crédito el 80% del valor
total de los créditos otorgados estará destinado para aquellas personas que
devenguen hasta tres (3) salarios mínimos mensuales legales vigentes” del
ordinal 6 del literal 14.2, numeral 14 adicionada al artículo 16 de la Ley 789
de 2003 por el artículo 1 de la Ley 920 de 2004. Finalmente, declaró EXEQUIBLE
el parágrafo del artículo 2 de la Ley 920 de 2004, por los cargos estudiados en
dicha demanda. En Consecuencia, en el presente proceso, la Corte deberá estarse
a la sentencia citada respecto de los artículos mencionados.
Segundo. Declarar EXEQUIBLE el trámite dado al Proyecto de Ley
que dio origen a la Ley 920 de 2004, en cuanto se refiere a la competencia de
las Comisiones Séptimas de Senado y Cámara para conocer de dicho proyecto en
primer debate legislativo.
Tercero. Declarar EXEQUIBLE el parágrafo del numeral 14.8
adicionado al artículo 16 de la Ley 789 de 2003 por el artículo 1 de la Ley 920
de 2004 y el artículo 4 de la Ley 798 de 2003 en cuanto respecta a la presunta
vulneración del principio de unidad de materia.
Cuarto. Declarar EXEQUIBLE el artículo 3 de la Ley 789 de
2003 por el cargo referido a la presunta vulneración del derecho de asociación
consagrado en el artículo 39 de la Constitución.
Quinto. Declararse INHIBIDA para conocer de los restantes
cargos de la demanda, por las razones aportadas en la parte motiva de la
presente providencia
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
COMISION
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
AUSENTE EN COMISION
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] La revista Legislación Económica No 949 de abril 30 de 1992 publicó
la citada ley 3 de 1992, con ilustrativa reseña histórica desde el Congreso de
Cúcuta de 1821, hasta 1992
[2] Cita las Sentencias  C-510 de 1992, C-021 de 1994, C-211 de 1994,
C-560 de 1994, C-037 DE 1996,  C-428 de 1997, C-196 de 1998, C-129 de 1998,
C-700 de 1999, C-608 de 1999, C-955 de 2000, C-126 de 2003, C - 936 de 2003 de
la Corte Constitucional
[3] El interviniente
cita las sentencias: C-021 de 1994, C-560 de 1994 y C-936 de 2003 de la Corte
Constitucional
[4] Exposición de Motivos de la Ley 920 de 2004
[5]              El
artículo 142 de la Constitución señala que “La ley determinará el número de
comisiones permanentes y el de sus miembros, así como las materias de las que
cada una deberá ocuparse”.
[6] Sentencia C-540 de 2001 de la Corte Constitucional
[7] Sentencia C-975 de 2002 de la Corte Constitucional
[8] Sentencia C-540 de 2001 de la Corte Constitucional
[9] Sentencia C-041 de 2006 de la Corte Constitucional
[10]
Gaceta del Congreso No. 676 de 2003
[11] Sentencia C-041 de 2006 de la Corte Constitucional
[12] Ver, por ejemplo, el Auto de Sala Plena 244 de 2001 y las
sentencias C-447 de 1997 y C-898 de 2001.
13 Sentencias C-390/96, C-435/96,
428/97 y 584/97, entre otras.
[14]
Sentencia C-352/98 de la Corte Constitucional
[15] El artículo 86
sobre el monopolio de Ecopetrol para realizar la distribución de combustible
importado, por su efecto fáctico en cuanto facilita “la lucha contra el
contrabando, fenómeno que afecta la recaudación de tributos”, tiene conexión
con una ley, la Ley 633 de 2000, cuya materia es tributaria. La Corte también
encontró conexidad temática y teleológica, por esta razón. Sentencia C-714 de
2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[16] Sentencia C-1025
de 2001 de la Corte Constitucional
[17] Tal y como lo ha
reiterado la Corte, la unidad normativa sólo puede tener lugar cuando ello sea
necesario para evitar que el fallo sea inocuo o cuando resulta indispensable
para pronunciarse de fondo sobre un asunto. Estas hipótesis se configuran en
uno de los siguientes tres casos: en primer lugar, cuando es preciso integrar
la proposición jurídica para que la norma demandada tenga un significado
jurídico concreto. En segundo término, cuando resulte imprescindible integrar
la unidad normativa de manera tal que el fallo no sea inocuo, al dejar vigentes
disposiciones jurídicas que tienen idéntico contenido normativo. En tercer
término, cuando la disposición impugnada se encuentre íntima e
inescindiblemente relacionada con otra norma que parece prima facie inconstitucional.
En la Sentencia C-539/99,  se enunciaron, como siguen, las hipótesis que
permiten la integración de la unidad normativa:  "Excepcionalmente, la
Corte puede conocer sobre la constitucionalidad de leyes ordinarias que no son
objeto de control previo u oficioso, pese a que contra las mismas no se hubiere
dirigido demanda alguna. Se trata de aquellos eventos en los cuales procede la
integración de la unidad normativa. Sin embargo, para que, so pretexto de la
figura enunciada, la Corte no termine siendo juez oficioso de todo el
ordenamiento jurídico, la jurisprudencia ha señalado que la formación de la
unidad normativa es procedente, exclusivamente, en uno de los siguientes tres
eventos. En primer lugar, procede la integración de la unidad normativa cuando
un ciudadano demanda una disposición que, individualmente, no tiene un
contenido deóntico claro o unívoco, de  manera que, para entenderla y
aplicarla, resulta absolutamente imprescindible integrar su  contenido
normativo con el de otra disposición que no fue acusada.  En estos casos es
necesario completar la proposición jurídica demandada para evitar proferir un
fallo inhibitorio. En segundo término, se justifica la configuración de la
unidad normativa en aquellos casos en los cuales la disposición cuestionada se
encuentra reproducida en otras normas del ordenamiento que no fueron
demandadas.  Esta hipótesis pretende evitar que un fallo de inexequibilidad
resulte inocuo.  Por último, la integración  normativa procede cuando pese a no
verificarse ninguna de las hipótesis anteriores, la norma demandada se
encuentra intrínsecamente relacionada con otra disposición que, a primera
vista, presenta serias dudas de constitucionalidad". Sobre integración de
la proposición jurídica pueden consultarse las Sentencias C-320/97;  C-560/97,
C-565/98 y C-1647/00; C-064/05. Sobre integración de unidad normativa respecto
de normas que resultan prima facie inconstitucionales, Cfr. Sentencia
C-320/97; C-871 de 2003.
[18] Ver entre otras
las sentencias C-185 de 2002 MP. Rodrigo Escobar Gil, C-871de 2002, C-041 de
2002, C-427 de 2000, C-1549 de 2000, C-543 de 1996 de la Corte Constitucional.
[19] Sentencia C-1009 de 2005 de la Corte Constitucional
[20] Sentencias C-265 de 2004,  C-1260/01 y, más recientemente, C-707 de
2005 de la Corte Constitucional.
[21] Ver, por ejemplo, el Auto de Sala Plena 244 de 2001 y las
sentencias C-447 de 1997 y C-898 de 2001.