C-482-96
Sentencia C-482/96
Sentencia
C-482/96
TARIFA DE TASAS Y
CONTRIBUCIONES-Alcance del
sistema y método
La ley no tiene
por qué contener una descripción detallada de los elementos y procedimientos
que deben tenerse en cuenta para establecer los costos y definir las tarifas.
Tal exigencia haría inútil la delegación prevista en la Constitución, y crearía
un marco rígido dentro del cual no podrían obrar las autoridades competentes.
Autoridades que, por lo demás, están obligadas a ejercer sus atribuciones con
sujeción a los principios de equidad, eficiencia y progresividad. Y cuya buena
fe se presume mientras no se demuestre lo contrario. No es necesario que las
leyes usen las palabras “sistema” y “método”, como si se tratara de fórmulas
sacramentales.  Basta que de su contenido se deduzcan el uno y el otro, es
decir, los principios que deben respetar las autoridades y las reglas generales
a que están sujetas, al definir los costos recuperables y las tarifas
correspondientes.
TASA DE PEAJE-Infraestructura del transporte/TARIFA
DE PEAJES-Autoridad competente para fijarla
Una tarifa
exagerada, superior desproporcionadamente a lo necesario para el mantenimiento,
la operación y el desarrollo del servicio, implicaría una posible violación de
la ley. La fijación de las tarifas, tasas y peajes, está sujeta a un criterio
de igualdad. Sería absurdo pretender que la ley enumerara todas las autoridades
que pueden ejercer la facultad de determinar las tasas y tarifas. Sin embargo,
no hay lugar a ningún equívoco: en la ley o en el reglamento, se asignan las
competencias de las autoridades.  Por eso, en esta materia se sigue la regla
general: sólo puede ejercer esta atribución la autoridad competente según la
ley. Semejantes consideraciones a las que se acaban de hacer, valen en relación
con el recaudo, que corresponde a la autoridad o al particular responsable de
la prestación del servicio. En este caso están definidos el sistema y el
método, en forma general y abstracta.
Referencia:
Expediente D-1202
Acción de
inconstitucionalidad contra el artículo 21 de la ley 105 de 1993 “por la
cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen
competencias y recursos entre la Nación y las entidades territoriales, se
reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras
disposiciones”.
Actor: Roberto Mutis
Puyana.
Magistrados
Ponentes:
Dr. JORGE ARANGO
MEJÍA
Dr. HERNANDO HERRERA
VERGARA
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, D. C., según consta en acta número cuarenta y cinco, a
los veintiséis (26) días del mes de septiembre de mil novecientos noventa y
seis (1996).
I.  ANTECEDENTES.
A. DEMANDA Y
TRÁMITE.
El ciudadano Roberto
Mutis Puyana, en uso del derecho consagrado en los artículos 40, numeral 6,  y
241, numeral 5, de la Constitución, presentó demanda de inconstitucionalidad en
contra del artículo 21 de la ley 105 de 1993.
Por auto del 23 de
febrero de 1996, el Magistrado sustanciador, doctor Eduardo Cifuentes Muñoz,
admitió la demanda y ordenó la fijación del negocio en lista para asegurar la
intervención ciudadana. Dispuso, además, el envío de la copia de la demanda al
señor Presidente de la República, al señor Presidente del Congreso, a los
señores ministros de Hacienda, Desarrollo y Transporte, lo mismo que al señor
Procurador General de la Nación, para que éste último rindiera  su concepto.
Igualmente, solicitó
oficiar al Secretario General de la H. Senado de la República y la Secretario
General del Cámara de Representantes, para que  remitieran los antecedentes
legislativos de la ley 105 de 1993.
Cumplidos los
requisitos exigidos por el decreto 2067 de 1991, allegada la prueba solicitada
a los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes, y recibido el concepto del señor Procurador General de la
Nación, se dicta esta sentencia.
Se advierte que el
señor Magistrado E      duardo Cifuentes Muñoz se declaró impedido para seguir
actuando en este proceso, en la sesión del día veinte (20) de septiembre de mil
novecientos noventa y seis (1996), impedimento que la Sala Plena aceptó en la
misma sesión. En su reemplazo se escogió al doctor Gaspar Caballero Sierra,
conjuez.
Designado como
ponente, el señor Magistrado Carlos Gaviria Díaz, presentó una ponencia de
inexequibilidad que no aprobó la mayoría, razón por la cual la redacción de
esta sentencia correspondió a los magistrados Jorge Arango Mejía y Hernando
Herrera Vergara, a quienes se confirió este encargo.
B. NORMA ACUSADA.
El siguiente es el
texto de la norma acusada, publicada en el diario oficial 41.158 de diciembre
30 de 1993.
LEY 105 DE 1993
(diciembre 30)
“por la cual se dictan disposiciones
básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la
Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector
transporte y se dictan otras disposiciones.
"El Congreso de Colombia,
"DECRETA
"ARTICULO 21.
Tasas, tarifas y peajes en la infraestructura de transporte a cargo de la
Nación.  Para la construcción y conservación de la infraestructura de
transporte a cargo de la Nación, ésta contará con los recursos que se apropien
en el Presupuesto Nacional y además cobrará el uso de las obras de
infraestructura de transporte a los usuarios, buscando garantizar su adecuado
mantenimiento, operación y desarrollo.
"Para estos
efectos, la Nación establecerá peajes, tarifas y tasas sobre el uso de la infraestructura
nacional de transporte y los recursos provenientes de su cobro se usarán
exclusivamente para ese modo de transporte.
"Todos los
servicios que la Nación o sus Entidades descentralizadas presten a los usuarios
accesoriamente a la utilización de la infraestructura Nacional de transporte,
estarán sujetos al cobro de tasas o tarifas.
"Para la
fijación y cobro de tasas, tarifas y peajes, se observarán los siguientes
principios:
"a.   Los
ingresos provenientes de la utilización de la infraestructura de transporte,
deberán garantizar su adecuado mantenimiento, operación y desarrollo.
"b.
Deberá cobrarse a todos los usuarios, con excepción de las motocicletas y
bicicletas.
"c.   El
valor de las tasas o tarifas será determinado por la autoridad competente; su
recaudo estará a cargo de las entidades públicas o privadas, responsables de la
prestación del servicio.
"d.   Las
tasas de peajes serán diferenciales, es decir, se fijarán en proporción a las
distancias recorridas, las características vehiculares y sus respectivos costos
de operación.
"e.   Para
determinar el valor del peaje y de las tasas de valorización, en las vías
nacionales, se tendrá en cuenta un criterio de equidad fiscal.
"Parágrafo.  La
Nación podrá en caso de necesidad y previo concepto del Ministerio de
Transporte, apropiar recursos del Presupuesto Nacional para el mantenimiento,
operación y desarrollo de la infraestructura de transporte."
C. RAZONES DE LA
DEMANDA.
Para el actor, el
artículo acusado viola el inciso segundo del artículo 338 de la Carta Política,
al no determinar el sistema y el método para definir los costos y beneficios
que debe tener en cuenta la autoridad encargada de fijar la tarifa de los
peajes.
La disposición
demandada deja al arbitrio de cada funcionario el señalamiento de los topes en
las tarifas, sin que existan parámetros previamente definidos por el legislador
para ello, que "consulten por los menos los costos de operación", a
pesar de ser el órgano legislativo la única autoridad competente para establecerlos.
Este vacío no se subsana por el hecho de que en el artículo se establezca que
las tarifas de los peajes deben ser diferenciales, teniendo en cuenta
distancias recorridas, características de los vehículos y costos de operación,
pues estos criterios no pueden entenderse como el sistema y el método que exige
la norma constitucional.
D.
INTERVENCIONES.
De conformidad con
el informe secretarial del nueve (9) de abril de mil novecientos noventa y seis
(1996), en el término constitucional establecido para intervenir en la defensa
o impugnación del artículo 21 de la ley 105 de 1993, sólo presentó escrito, en
defensa de la norma acusada, el ciudadano Manuel Ávila Olarte, designado por el
Ministerio de Hacienda.
Sostiene
que el artículo 21 de la ley 105 de 1993 especifica claramente los elementos
que debe tener en cuenta el órgano encargado de establecer la tarifa de los
peajes. En su concepto, la competencia asignada por el artículo 338 de la
Constitución al legislador no es tan minuciosa que implique la fijación por ley
de las tarifas, restando, de esta forma, importancia al órgano administrativo
encargado de su recaudo. Así, el sistema y el método que exige la norma
constitucional no deben ser demasiado concretos e inflexibles, pues sería
“igualmente inflexible  y antieconómica la tarifa definida por la autoridad
administrativa", sobre todo en el sistema de infraestrucutura del
transporte, sistema con permanentes variaciones económicas que influyen
naturalmente en el ámbito impositivo.
El
artículo demandado define los criterios a los que se debe sujetar la autoridad
administrativa, al momento de definir la tarifa que allí se consagra. Así, por
ejemplo, el costo del servicio lo componen conceptos como los de
mantenimiento, operación y desarrollo de la infraestructura de transporte a
cargo de la Nación.
En conclusión,
solicita de declaración de exequibilidad de la norma demandada.
E.  CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
Por medio del
concepto número 943, del siete (7) de mayo de 1996, el Procurador General de la
Nación (E), doctor Luis Eduardo Montoya Medina, rindió el concepto de rigor,
solicitando declarar la  INEXEQUIBILIDAD de la norma acusada.
La fijación de los
elementos constitutivos de las obligaciones tributarias es una competencia
exclusiva del Congreso, las Asambleas y los Concejos. Las autoridades
administrativas sólo pueden de forma excepcional determinar las tasas y
contribuciones con el único objeto de recuperar los costos de los servicios que
presten o de obtener retribución por los beneficios que proporcionen. Facultad
que está condicionada a la determinación del método y el sistema para definir
los costos y beneficios suministrados a los contribuyentes, con base en los
cuales la respectiva autoridad administrativa fija la tasa o contribución de
que se trate y, la forma de efectuar el reparto de las tarifas, en una ley,
acuerdo u ordenanza.
La norma demandada,
señala los sujetos activos y pasivos,  los hechos y bases gravables, pero
“brilla por su ausencia la determinación del sistema y el método que el
artículo 338 de la Constitución exige para que puedan ser definidos los costos
y beneficios con base en los cuales se llegue a la determinación de las tarifas
de los peajes y de las tasas de valorización por la utilización del servicio de
transporte.”
Finaliza su
concepto, afirmando que el legislador no estableció "un tope máximo ni un
criterio econométrico"  para determinar el monto de las tarifas de los
peajes.
F. AUDIENCIA
PÚBLICA.
El trece (13) de
junio de mil novecientos noventa y seis (1996), la Sala Plena dispuso la
celebración de una audiencia pública, que se realizó el diez y seis (16) de
julio, a las nueve de la mañana (9:00 a.m.),  con la participación de los
Ministros de Hacienda y de Transporte, del Director del Instituto Nacional de
Vías, el Procurador General de la Nación y del demandante, quienes expusieron
en forma oral, y por escrito, sus argumentos en favor y en contra de la
constitucionalidad de la norma acusada.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
Procede la Corte
Constitucional a dictar la decisión que corresponde a este asunto, previas las
siguientes consideraciones.
Primera.-
Competencia.
La Corte
Constitucional es competente para conocer de este proceso, por haberse
demandado una norma que es parte de una ley (numeral 4, artículo 241 de la
Constitución).
Segunda.-  Lo que
se debate.
Según el actor, el
artículo 21 de la ley 105 de 1993 quebranta el artículo 338 de la Constitución,
porque no fija el sistema y el método para definir los costos y beneficios, y
la forma de hacer su reparto.
Por el contrario,
quienes defienden la norma acusada sostienen que ella cumple las exigencias del
citado artículo 338.
Tercera.-
Algunas reflexiones sobre el artículo 338 de la Constitución.
Dispone el inciso
segundo del artículo 338 de la Constitución:
“La ley, las
ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa
de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como
recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en
los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir
tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados
por la ley, las ordenanzas o los acuerdos”.
¿En qué consisten el
sistema y el método? ¿Cuál es su contenido mínimo y cuál su alcance? Es claro
que la Constitución no hizo estas precisiones, sencillamente porque no podía
hacerlas, habida cuenta de su carácter de norma fundamental y de la inmensa
variedad de tasas y contribuciones posibles, correspondientes a una multiplicidad
de servicios y de beneficios.
En algunas
sentencias, la Corte Constitucional ha intentado aproximaciones al tema, sin
que pueda decirse que ha hecho las determinaciones que la propia Constitución
no hace.  Y está bien que se haya abstenido de hacerlas, porque de lo contrario
habría ido más allá de la norma constitucional, y la habría quebrantado.
Si la propia
Constitución no definió “el sistema y el método”, es claro que tales
expresiones deben entenderse en un sentido general y amplio, y que su contenido
y su alcance deben examinarse en cada caso concreto, como lo reconoció
expresamente la Corte en la sentencia C-144 de 1993, a la cual pertenecen estos
apartes:
“...el sistema y el
método para definir la tarifa de cada una de estas dos especies tributarios (la
tasa y la contribución) es diferente, y debe, en todo caso, ajustarse y
consultar su naturaleza específica”.
“La determinación
legal del sistema y el método para definir el costo de un servicio debe ser
evaluada en cada caso concreto, tomando en consideración las modalidades
peculiares del mismo”.  (Magistrado ponente, doctor Eduardo Cifuentes Muñoz).
La ley, en síntesis,
no tiene por qué contener una descripción detallada de los elementos y
procedimientos que deben tenerse en cuenta para establecer los costos y definir
las tarifas.  Tal exigencia haría inútil la delegación prevista en el artículo
338, y crearía un marco rígido dentro del cual no podrían obrar las autoridades
competentes.
Autoridades que, por
lo demás, están obligadas a ejercer sus atribuciones con sujeción a los
principios de equidad, eficiencia y progresividad consagrados expresamente por
el artículo 363 de la Constitución. Y cuya buena fe se presume, según el
principio general del derecho, mientras no se demuestre lo contrario.
Quienes sostienen la
tesis de que el artículo 338 exige leyes detalladas y casuistas que establezcan
minuciosamente todo lo relativo a la fijación de las tarifas, aducen como una
de sus razones principales la necesidad de impedir los posibles abusos de
funcionarios arbitristas.  Olvidan, al presumir el dolo y la mala fe, lo que se
acaba de exponer sobre la sujeción a los principios del sistema tributario, y
sobre la presunción universal de la buena fe.  Olvidan, además, que el fraude a
la ley siempre podrá intentarse, pues no se origina en la ley misma sino en su
torcida interpretación.  Y olvidan, finalmente, que los actos administrativos
que fijen las tasas y tarifas en virtud de la delegación prevista en el
artículo 338, están sujetos al control de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, por regla general.
A todo lo anterior,
puede agregarse que no es necesario que las leyes previstas en el inciso
segundo del artículo 338, usen las palabras “sistema” y “método”, como si se
tratara de fórmulas sacramentales.  Basta que de su contenido se deduzcan el
uno y el otro, es decir, los principios que deben respetar las autoridades y
las reglas generales a que están sujetas, al definir los costos recuperables y
las tarifas correspondientes.
Cuarta.-  Análisis
del artículo 21 de la ley 105 de 1993, demandado.
Lo expuesto permite
analizar el artículo demandado. Y de su examen, como se verá, se deduce que en
nada quebranta el artículo 338 de la Constitución.  Para llegar a esta
conclusión no es menester dedicarse a complicadas lucubraciones.
En primer lugar, la
norma acusada impone, clara e inequívocamente, un límite a la cuantía de los
costos recuperables. Este límite lo establece el literal a), al determinar que
“Los ingresos provenientes de la utilización de la infraestructura de
transporte, deberán garantizar su adecuado mantenimiento, operación y
desarrollo”. Una tarifa exagerada, superior desproporcionadamente a lo
necesario para el mantenimiento, la operación y el desarrollo del servicio,
implicaría una posible violación de la ley.
La fijación de las
tarifas, tasas y peajes, está sujeta a un criterio de igualdad, establecido por
el literal b), que ordena cobrarlas a todos los usuarios, y exceptúa solamente
a quienes transiten en bicicletas y motocicletas.
El literal c) asigna
a “las autoridades competentes” la facultad de determinar las tasas y tarifas.
Sería absurdo pretender que la ley enumerara todas las autoridades que pueden
ejercer esta atribución. Sin embargo, no hay lugar a ningún equívoco: en la ley
o en el reglamento, se asignan las competencias de las autoridades (artículos
121, y 122, inciso primero, de la Constitución).  Por eso, en esta materia se
sigue la regla general: sólo puede ejercer esta atribución la autoridad
competente según la ley.
Semejantes
consideraciones a las que se acaban de hacer, valen en relación con el recaudo,
que corresponde a la autoridad o al particular responsable de la prestación del
servicio.
Al establecer que
las tarifas serán diferenciales, y se fijarán en proporción a las distancias
recorridas, las características vehiculares y los costos de operación, la ley
traza unas reglas suficientes para la actuación de las autoridades
competentes.  La distancia recorrida, sumada a las características del vehículo
y a los costos de operación, permite señalar hechos o factores como el
deterioro de la vía, causado por su uso, o el beneficio que recibe el usuario.
Esta disposición, racionalmente interpretada, no permite la arbitrariedad en la
fijación de las tasas o tarifas.
Las tarifas
diferenciales, además, demuestran que la ley se funda en la aplicación del
principio de igualdad, al imponer un trato diferente, según el beneficio o
provecho que reciba el usuario.
Finalmente, el
literal e) obliga a las autoridades encargadas de la determinación del peaje y
de las tasas de valorización, a obrar con sujeción a un criterio de equidad
fiscal. Y no se diga que ésta es una expresión ambigua o carente de contenido.
Hacerlo, implicaría sostener, erróneamente, que también son ambiguas o carecen
de contenido las referencias expresas a la equidad en el sistema tributario,
que aparecen en la Constitución (artículos 95, numeral 9, y 363, inciso
primero).
En conclusión,
considera la Corte que en este caso están definidos el sistema y el método, en
forma general y abstracta, como deben definirse, sin acudir a fórmulas
complicadas y casi ininteligibles.  Fórmulas que, cuando se emplean en una ley,
permiten en mayor grado el capricho del intérprete.
De otra parte, la
norma acusada no quebranta precepto alguno de la Constitución, y por ello se
declarará su exequibilidad sin reserva ninguna.
III.-  Decisión.
Por lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase EXEQUIBLE
el artículo 21 de la ley 105 de 1993.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
GASPAR CABALLERO SIERRA
Conjuez
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA  VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General.
Salvamento de
voto a la Sentencia C-482/96
TARIFA DE PEAJES-Omisión del sistema y método (Salvamento
de voto)
Es claramente
inconstitucional, en cuanto traslada a la "autoridad competente" (sin
decir cuál es) la competencia para determinar el valor de las tasas o tarifas
de los peajes, omitiendo en absoluto la previsión sobre método y sistema.
TARIFA DE PEAJES-Indeterminación de autoridad para fijarla
(Salvamento de voto)
Respecto a las
“autoridades competentes” para fijar las tarifas, es un hecho incontrovertible
que la norma legal omitió señalarlas. Lo menos que se puede exigir al
legislador es que, si resuelve delegar una función constitucional suya, diga en
quién la delega.
Referencia:
Expediente D-1202
Santa Fe de Bogotá,
D.C., veintiséis (26) de septiembre de mil novecientos noventa y seis (1996).
Con salvamento de
voto de los magistrados Jorge Arango Mejía -ponente de la sentencia proferida
hoy- y Antonio Barrera Carbonell, la Corte Constitucional asumió al principio
una actitud flexible respecto de la exigencia al Congreso de fijar él mismo, de
manera directa, el sistema y el método para definir costos y beneficios en
cuanto a la determinación de tarifas de tasas y contribuciones cuando traslada
tal competencia a las autoridades administrativas (Cfr. Sala Plena. Sentencias
C-144 del 20 de abril de 1993. M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, y C-465 del
21 de octubre de 1993. M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).
No tardó la Corte en
rectificar su criterio, que dejaba inaplicada parte bien importante del
artículo 338 de la Constitución. Lo hizo por unanimidad, en sentencia C-455 del
20 de octubre de 1994 (M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo), en la cual,
sin reserva ni aclaración de ninguno de sus magistrados y plenamente consciente
de que modificaba la jurisprudencia anterior, expuso:
"Excepcionalmente,
la Constitución ha previsto que la ley, las ordenanzas y los acuerdos puedan
permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que
cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios
que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen.
Tal posibilidad, por
ser extraordinaria, es de interpretación restrictiva y, por tanto, para que
pueda tener realización, requiere del exacto y pleno cumplimiento de
perentorias exigencias constitucionales.
Repárese, ante todo,
en que el inciso segundo del artículo 338 de la Constitución únicamente es
aplicable a las tasas y contribuciones, de lo cual se concluye que el
Constituyente ha querido excluir a los impuestos de toda posible delegación de
la potestad exclusivamente radicada en los aludidos órganos representativos.
Pero, además, aun
tratándose de tasas y contribuciones, la oportunidad legal de autoridades
distintas está limitada única y exclusivamente a la fijación de las tarifas de
aquéllas. Está eliminada de plano toda posibilidad de que dichas autoridades
puedan establecer los demás elementos tributarios, es decir, los sujetos
activos y pasivos, los hechos y las bases gravables.
Por otra parte, las
autoridades que sean facultadas por ley, ordenanza o acuerdo para fijar las
tarifas de tasas y contribuciones tan sólo pueden hacerlo con el objeto de
recuperar los costos de los servicios que presten a los contribuyentes o de
obtener retribución por los beneficios que les proporcionen.
Dentro de la
filosofía que inspira la normatividad constitucional al respecto, no hubiera
podido entenderse que la atribución de competencia para la fijación de tarifas
de tasas y contribuciones implicara la transferencia de un poder absoluto e
ilimitado a manos de las autoridades encargadas de prestar los servicios, facultadas
a la vez para su percepción y cobro y claramente interesadas en la captación de
recursos por esta vía.
En consecuencia, el
Constituyente tuvo buen cuidado en determinar que el sistema y el método para
definir los expresados costos y beneficios, con base en los cuales habrán de
ser fijadas las tarifas, así como la forma de hacer su reparto, deben ser
fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos".
(...)
"Con tal
exigencia buscó el Constituyente impedir la arbitrariedad de la autoridad
facultada para fijar las tarifas de las contribuciones o tasas, mediante la
garantía de unos precisos límites establecidos directamente por el cuerpo
representativo al que por regla general compete el ejercicio de tal atribución.
Al respecto, debe
recordarse que lo concerniente a las tarifas configura uno de los elementos
esenciales del tributo y que su determinación afecta de manera ostensible al
contribuyente, a tal punto que de allí depende la mayor o menor erogación que
deba efectuar por ese concepto.
Así las cosas, si en
materia tributaria es principio de ineludible acatamiento el de la
representación de quien impone los tributos, es natural que cuando éste se
desprende de una de las facultades inherentes a la atribución genérica -como
ocurre con la fijación de las tarifas, de acuerdo con la norma constitucional
que se analiza- deba asegurarse de que el organismo, funcionario o dependencia
al que se inviste de aquélla no abusará del poder que se le confiere, en
detrimento de los gobernados.
A juicio de esta
Corte, las disposiciones constitucionales deben ser interpretadas y aplicadas
en su integridad, de tal manera que resulta inadmisible como método de
interpretación o como criterio de juzgamiento la aplicación apenas parcial de
un precepto para hacer valer algunos de sus efectos, dejando otros inaplicados.
Tan importante es en
la norma que nos ocupa la posibilidad de que mediante ley, ordenanza o acuerdo
se faculte a determinada autoridad para fijar las tarifas de tasas o contribuciones
como lo son los requisitos constitucionales en cuyo desarrollo el respectivo
acto de autorización debe señalar el sistema y el método para definir los
costos que se busca recuperar mediante el tributo y los beneficios en los que
habrá de participar el contribuyente como factores indispensables para la
señalada fijación, así como la forma de hacer el reparto de aquéllos elementos.
En esos términos,
una interpretación coherente de la normatividad constitucional y el fin del
precepto superior, llevan a la conclusión según la cual los métodos
-pautas técnicas encaminadas a la previa definición de los criterios que tienen
relevancia en materia de tasas y contribuciones para determinar los costos y
beneficios que inciden en una tarifa- y los sistemas -formas
específicas de medición económica, de valoración y ponderación de los distintos
factores que convergen en dicha determinación- son directrices cuyo acatamiento
es obligatorio para el encargado de fijar la tarifa y constituyen a la vez
garantía del contribuyente frente a la administración".
(...)
Debe advertir la
Corte que mediante el presente fallo imprime a la interpretación constitucional
sobre el tema un sentido más exigente que el acogido en un comienzo, contenido
en Sentencia C-465 del 21 de octubre de 1993. La Corporación estima necesario
que, en guarda de los derechos de los contribuyentes, del interés público y de
la estricta aplicación del artículo 338, inciso 2º, de la Constitución, se
exija del legislador el exacto y cabal cumplimiento de los requisitos allí
señalados, con el fin de evitar que funciones clara y típicamente atribuídas a
órganos representativos queden a la postre transferidas de manera incondicional
a funcionarios de la Rama Ejecutiva del Poder Público".
Se declaró entonces la
inconstitucionalidad de normas que, si bien señalaban criterios un poco más
definidos que los plasmados en la disposición ahora examinada para la fijación
de las tarifas de una contribución, no consagraban, como lo demanda el precepto
constitucional, el método ni el sistema para definir los costos y beneficios
que incidían en el ejercicio de la competencia transferida a la autoridad
administrativa, ni tampoco la forma de hacer el reparto de aquéllos.
Se rescataba así el
principio, que siempre ha debido imperar, según el cual -como lo establece la
Carta- la determinación de las tarifas tributarias es algo que corresponde a
los cuerpos representativos de elección popular -el Congreso a nivel nacional-
y que la administración tan sólo puede cumplir a título precario, restringido y
excepcional, en guarda del derecho de los contribuyentes.
El Constituyente
-consideró la Corte- introdujo tales elementos técnicos como una forma de
evitar las arbitrariedades de los entes administrativos, dado el ostensible
interés que siempre tendrán éstos en la mayor captación de recursos, a costa de
la población obligada a tributar.
Los suscritos
magistrados, convencidos como estamos de que la Corte Constitucional, para
ejercer en efecto su función de velar por la real vigencia de la Constitución
Política, ha debido mantener en esta ocasión los criterios que había adoptado
al hacer más rigurosa su jurisprudencia, nos apartamos de la decisión tomada en
la fecha por la Sala Plena y de las motivaciones que condujeran a ella.
Estimamos que, si se
hubiera aplicado cabalmente el artículo 338 de la Constitución, la normatividad
demandada tenía que ser declarada inexequible.
Nos preocupa mucho
en este punto la ambivalencia que ha mostrado la Corte, la fluctuación de sus
criterios.
No encontramos razón
plausible, al menos en el terreno jurídico, para que la Corporación, en tan
pocos meses, después de haber corregido una doctrina con el voto de todos sus
integrantes, haya resuelto retroceder, no se diga a la etapa ya superada de su
propia jurisprudencia, sino todavía más atrás, a las épocas en las cuales se
desconocía, por no haber sido conquistado, el principio democrático según el
cual no puede haber tributo sin representación.
No se sirve bien al
valor de la seguridad jurídica ni se hace pedagogía constitucional con esta
sucesión de sentencias contradictorias, pues la jurisprudencia de la Corte, que
debiera ser -como lo ha sido en otras materias- el faro que oriente al Congreso
y al Gobierno en el cumplimiento de la preceptiva constitucional, se convierte,
en virtud de decisiones sorpresivas y sorprendentes, en factor de duda y de
incertidumbre.
En lo que concierne
al punto central de la controversia, nos parece que el artículo 338 de la
Constitución, ha quedado reducido a letra muerta, o, cuando menos, seriamente
lastimado, con el debilísimo alcance que le otorga la peculiar sentencia hoy
proferida.
El fallo acoge ahora
la peregrina tesis según la cual, como la Constitución no definió -como si se tratara
de un diccionario- los vocablos "método" y "sistema", el
Congreso no tiene obligación de establecerlos directamente, cuando así lo
estatuye la Carta Política, y la Corte Constitucional tiene vedado profundizar
en tales conceptos y exigirlos al legislador.
Con semejante teoría
resulta borrada de un solo plumazo la función del juez, particularmente el de
constitucionalidad, con el agravante de que, al tenor de ella, únicamente los
conceptos expresamente definidos en la Constitución pueden ser objeto de la
defensa judicial confiada a esta Corte, imposibilitando cualquier evolución
jurisprudencial.
No es difícil
verificar que el artículo 21 de la Ley 105 de 1993 es claramente
inconstitucional, en cuanto traslada a la "autoridad competente" (sin
decir cuál es) la competencia para determinar el valor de las tasas o tarifas
de los peajes, omitiendo en absoluto la previsión sobre método y sistema.
Para la Corte, no
obstante renunciar a explicar siquiera de modo aproximado lo que tales
expresiones significan y pese a declarar que su exigencia "haría inútil la
delegación prevista en el artículo 338, y crearía un marco rígido dentro del
cual no podrían obrar las autoridades competentes", en este caso
"están definidos el sistema y el método, en forma general y abstracta,
como deben definirse, sin acudir a fórmulas complicadas y casi
ininteligibles".
Una lectura de la
norma permite concluir que el método y el sistema, así como la forma de hacer
el reparto de los costos, también exigida por la Constitución, no se fijaran
por el Congreso ni siquiera en forma mínima ni de modo general. Sencillamente,
no se fijaron.
A tal punto es ello
cierto que, en la exposición ante la Corte, en la audiencia pública convocada,
los voceros oficiales mostraron el sistema y el método empleados por el
Gobierno, ideados e implantados por él, para el establecimiento de las tarifas
de peajes, y de ninguna manera el consagrado en la ley -que es lo ordenado por
la Carta- y, si el Gobierno tuvo que proveer tales elementos era porque no estaban
contenidos en la disposición legal acusada. En cualquier momento puede cambiar
el Ejecutivo los respectivos elementos técnicos y las bases de medición y
análisis de costos, resultando de allí los aumentos que quiera introducir en
las tarifas, sin límite ni restricción legal, a su arbitrio, sin que pueda
afirmarse que viola la norma legal, en razón del silencio de ésta.
La Corte estima
equivocadamente que el método y el sistema están dados en la norma cuando
estipula que "los ingresos provenientes de la utilización de la
infraestructura de transporte, deberán garantizar su adecuado mantenimiento,
operación y desarrollo".
Nos  apena decirlo,
y lo hacemos con el mayor respeto hacia la mayoría, pero tal apreciación delata
el más absoluto desconocimiento del asunto. Lo allí previsto es la
destinación de los recursos captados, de ninguna manera el método, ni el
sistema, ni la forma de hacer el reparto de los costos.
Ahora bien, que la
tarifa esté sujeta a un criterio de igualdad es algo que resulta del artículo
13 de la Constitución, y opera aunque no lo diga la ley, pero tampoco es un
método y menos un sistema técnico tributario.
Pero, además, la
indicación de la norma legal en el sentido de que los obligados a pagar el
tributo son todos los usuarios, excepto quienes transiten en bicicletas y
motocicletas, no constituye método ni sistema. Allí se establecen los sujetos
pasivos del gravamen, como debía saberlo la Corte.
No consideramos que
la fijación de las tarifas "en proporción a las distancias recorridas, las
características vehiculares y los costos de operación" constituyan los
métodos y sistemas exigidos por la Carta. El problema es más de fondo: cómo se
llega, con qué criterios y dentro de cuáles parámetros, a establecer esas
proporciones.
Tampoco es método ni
es sistema la delegación misma, que la sentencia incluye como si lo
fuera, cuando alude a que el literal c) asignó a las autoridades competentes la
facultad de determinar las tasas y tarifas.
El análisis
constitucional es exactamente el contrario: el hecho de haber delegado en las
autoridades competentes la determinación de las tarifas exigía los aludidos
criterios, por lo cual su ausencia vulneró el artículo 338 de la Carta.
En torno al tema de
las "autoridades competentes" para fijar las tarifas, es un hecho
incontrovertible que la norma legal omitió señalarlas.
La sentencia supone
que ya ese requisito se cumple por cuanto "sólo puede ejercer esta
atribución la autoridad competente según la ley".
A nuestro juicio, la
inconstitucionalidad por este concepto es palmaria: lo menos que se puede
exigir al legislador es que, si resuelve delegar una función constitucional
suya, diga en quién la delega. Tan abierta es la indefinición de la norma que
la propia Corte se ve precisada a remitirse a "las autoridades que defina
la ley", pues no sabe quiénes son esas autoridades que pueden fijar las
tarifas de los peajes, incurriendo en un círculo vicioso que a la postre deja a
los contribuyentes en la oscuridad acerca de los sujetos en los cuales se
delegó tan trascendental elemento del gravamen.
La sentencia dice,
sin explicar la razón, que "sería absurdo pretender que la ley enumerara
todas las autoridades que pueden ejercer esta atribución". A los suscritos
magistrados no nos parece absurdo sino necesario, a la luz de la Constitución.
No se puede delegar ninguna función de manera tan vaga.
Al respecto, nos
preguntamos: ¿si no es la ley la encargada de hacer esa enunciación, a quién
corresponde?
Por último, la Corte
señala, como elemento que satisface la exigencia constitucional, el hecho de
que el literal e) obligue a las autoridades a "obrar con sujeción a un
criterio de equidad fiscal" (subrayamos).
Se aceptó, entonces,
a cambio de método y sistema, el más subjetivo de todos los criterios.
ANTONIO BARRERA
CARBONELL                        CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magisitrado
Fecha, ut supra