T-295-20
Sentencia
T-295/20
Referencia: Expediente:
T-7.738.256.
Asunto:
Acción
de tutela interpuesta por Clara Amanda Angarita Castro, mediante apoderada
judicial, contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional
y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social[1], y el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público.
Magistrado:
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Bogotá D.C., cinco (5) de agosto de dos
mil veinte (2020)
La Sala Tercera
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alejandro
Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo y Luis
Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los
artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y 33 y siguientes del Decreto
2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
revisión de los fallos dictados dentro del trámite de tutela de la referencia[2].
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
1.1. La demandante[3]
afirmó que hace más de cuarenta años percibe el pago de las mesadas
correspondientes a una sustitución pensional que la Caja Nacional de Previsión[4]
le reconoció, con ocasión del fallecimiento de su madre. Sin embargo, indicó
que a partir de mayo de 2019 dejó de percibir el ingreso mensual de dicha prestación,
pues se suspendió la consignación de las mesadas en su cuenta de ahorros.
1.2. El 26 de junio
de 2019, el Consorcio FOPEP[5]
informó a la peticionaria que desde mayo las mesadas se encontraban “en un
código especial por instrucción de (…) la Unidad de Gestión Pensional y
Parafiscales – UGPP”[6].
Por esta razón, advirtió la necesidad de que, urgentemente, la peticionaria se
contactara con dicha entidad y enviara, entre otros datos, el nombre y el
número de cédula de ciudadanía de la causante, es decir la progenitora de la actora.
1.3. Luego de que la
tutelante, a través de su apoderada judicial, entablara contacto con la UGPP,
dicha entidad, en oficio calendado el 24 de agosto de 2019, le exigió que, para
resolver la solicitud de reanudación del pago de las mesadas, allegara la “Resolución
2390 de 1980, mediante la cual se reconoció pensión de sobreviviente”[7].
2. Solicitud de amparo
constitucional
Mediante acción de tutela interpuesta el
11 de septiembre de 2019, la peticionaria solicitó que se reanude el pago de
las mesadas pensionales sin tener que aportar aquella resolución, pues adujo
que después de más de cuarenta años no podía recordar en qué lugar pudo haber
guardado ese documento, máxime cuando en ese momento carecía de casi todas sus
facultades psicomotoras.
3. Contestación de las entidades
accionadas
3.1. La UGPP manifestó que, de
acuerdo con las trasferencias documentales efectuadas por CAJANAL, en el
expediente administrativo no obra la resolución a través de la cual se
reconoció la sustitución pensional, ni una prueba que vincule a la accionante y
a la causante, quien, según afirmó la entidad, se llamaba Rosa Alicia Castro
Guevara y estaba identificada con la cédula de ciudadanía número 20021966, que
a su vez fue cancelada por muerte en el año 2012. Por este motivo, la UGPP
afirmó que aparentemente la causante estaba viva cuando se efectuó la supuesta
sustitución pensional alegada por la actora y, en consecuencia, adujo que
procedió a suspender los efectos de una resolución que estimó inexistente.
3.2. Por su parte, el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público solicitó la desvinculación del proceso de tutela,
pues adujo que su función no es responder por los trámites de pago de mesadas
que presentan los afiliados y pensionados individualmente, dado que ello hace
parte de la competencia de la UGPP. Además, advirtió que tampoco le corresponde
atender el pago de pensiones de otras entidades o secciones del presupuesto,
como la UGPP, y que, en esa medida, no es responsable de la prestación
solicitada.
4. Decisiones de instancia
4.1. En sentencia del 25 de septiembre
de 2019, el Juzgado Quinto de Familia de Bogotá negó el amparo, pues advirtió
que no podía existir una sustitución pensional con anterioridad al 2012, ya que
fue hasta ese año que la cédula de ciudadanía de Rosa Alicia Castro Guevara,
quien era la beneficiaria de la pensión supuestamente sustituida, se canceló
por muerte. En esa medida, consideró que las actuaciones de la UGPP no
vulneraron algún derecho fundamental de la demandante y, por el contrario, se
ajustaron a la normatividad aplicable.
Sin perjuicio de lo anterior, también
adujo que la actora no agotó ningún trámite ante la jurisdicción competente, a
pesar de que hay otros medios de defensa judicial para aportar las pruebas que
se consideren pertinentes con el fin de hacer valer el derecho pensional que,
según la accionante, le asiste como beneficiaria de la causante.
4.2. Luego, mediante sentencia del 12 de
noviembre de 2019, la Sala de Familia del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá reiteró los argumentos del a quo y, en consecuencia, confirmó
el fallo de primera instancia.
5. Actuaciones en sede de
revisión
Durante el trámite que se surte en esta
corporación, la apoderada judicial de la tutelante informó que el 20 de febrero
de 2020 la
UGPP reanudó los pagos a la señora Clara Amanda Angarita Castro y que generó los
pagos que le habían sido suspendidos desde el mes de mayo de 2019.
Asimismo, adjuntó las pruebas que aportó
a la UGPP para aclarar la inconsistencia advertida por la entidad, con el fin
de que se levantara la suspensión del pago de las mesadas. Según dicha información,
el inconveniente se originó debido a que aparentemente hubo una confusión relacionada
con la identidad de la madre de la actora. En concreto, de los documentos
allegados se desprende que la causante murió en el año 1968 y estaba
identificada con la cédula de ciudadanía número 2000567, perteneciente a
la señora Alicia Castro de Angarita.
Por lo anterior, el director del área de
Servicio Integrados de Atención al Ciudadano de la UGPP, mediante una
comunicación dirigida a la apoderada judicial de la accionante en febrero de
2020, informó que el área de nómina levantó el control que tenía por falta de
documentos y que todo regresa a su normalidad.
II. CONSIDERACIONES DE
LA CORTE
1.
Competencia
Esta Sala es competente para revisar las
decisiones proferidas dentro de los expedientes de la referencia, con
fundamento en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política[8].
2. Procedencia de la acción de amparo
2.1.
Estima la Sala que, en este caso, a partir de los elementos obrantes en el
expediente, se impone la necesidad de establecer, de manera preliminar, si
procede un pronunciamiento sobre el fondo del asunto planteado por la
accionante, como quiera que, por hechos sobrevinientes, han desaparecido los
supuestos que la llevaron a interponer la tutela y se ha visto satisfecha su
pretensión. En la medida en que la acción de tutela se orienta a la protección
inmediata de los derechos fundamentales en los eventos en los que se vean vulnerados
o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad  pública, o de
los particulares en los casos que señale la ley, y tiene por finalidad obtener
del juez constitucional una orden de protección, la misma resulta improcedente cuando
la acción u omisión que supuestamente atenta contra los derechos fundamentales
ya no sea existente o a la supuesta afectación hubiere desaparecido, y en
consecuencia el amparo carezca de objeto[9].
2.2. En esta materia la Corte ha sostenido que cuando hechos
sobrevinientes a la instauración de la acción de tutela alteran de manera
significativa el supuesto fáctico sobre el que se estructuró el reclamo
constitucional, al punto que desaparece todo o parte principal de su fundamento
empírico, decae la necesidad de protección actual e inmediata que subyace a la
esencia del amparo[10].
2.3. En ese contexto esta Corporación
se ha referido a la carencia actual de objeto[11],
fenómeno que, de acuerdo con la jurisprudencia, se materializa en las hipótesis
de daño consumado, de hecho superado, o de cualquier otra circunstancia
sobreviniente “que determine que, igualmente, la orden del juez de tutela relativa a lo
solicitado en la demanda de amparo no surta ningún efecto y por lo tanto caiga
en el vacío”[12].
2.4.
Así, ha señalado la Corte que el daño consumado se presenta “cuando antes de
proferido el fallo la situación que originó la interposición del recurso de
amparo llegó a sus últimas consecuencias, impidiendo que el juez dé una orden
encaminada a evitar la consolidación de la vulneración de derechos
fundamentales”[13]. En otras
palabras, esta hipótesis implica que el acto impugnado se hubiese consumado en
forma que no sea posible restablecer al tutelante en el goce del derecho
invocado. Por otro lado, el hecho
superado se produce “cuando la pretensión es satisfecha antes de que el
fallo de tutela sea proferido, con lo cual, se torna inocuo impartir alguna
orden encaminada a superar una situación [impugnada cuyos efectos hubieren
cesado].”[14]. Esto ocurre si lo que se buscaba lograr a través del amparo es resuelto
favorablemente por la parte accionada antes de la sentencia. Finalmente, la
jurisprudencia también se ha referido a otras situaciones sobrevinientes,
distintas de las anteriores, para englobar, de manera abierta, aquellos casos
en los que,
entre la interposición de la acción y el momento del fallo, cambian las
condiciones fácticas que dieron origen al proceso constitucional, bien sea
porque, entre otras razones, el accionante asumió una carga que no le
correspondía, o perdió interés en el resultado del proceso o las pretensiones
son imposibles de llevar a cabo[15].
2.5. Con base en lo expuesto y los
antecedentes consignados en esta providencia, la Sala observa que en el sub
judice hay una carencia actual de objeto, pues la interrupción del pago de las
mesadas pensionales que se reprochó en la solicitud de amparo ya cesó, en la
medida en que, tal y  como el director del área de Servicio Integrados de
Atención al Ciudadano de la UGPP comunicó a la apoderada judicial de la
accionante, el área de nómina de la entidad levantó el control que tenía
por falta de documentos, motivo por el cual, según informó la misma abogada en
sede de revisión, el 20 de febrero de 2020 la entidad accionada reanudó
los pagos a la señora Clara Amanda Angarita Castro y generó los pagos que le
habían sido suspendidos desde el mes de mayo de 2019.
2.6.
Hace notar la Corte, sin embargo, que estrictamente hablando no se está ante un
hecho superado, pues pese a que efectivamente se encuentran satisfechas todas
las pretensiones de la accionante, ello ocurrió después de una actuación
administrativa en la que fue posible despejar los interrogantes que habían dado
lugar a la suspensión en el pago de las mesadas pensionales, actuación en la
cual la accionante se vio forzada a asumir una carga que, al menos, no debió
afrontar en las condiciones de afectación de sus derechos, como en efecto
ocurrió. De este modo, la tutela se desenvuelve en un escenario de hecho
sobreviniente en el cual la actuación conjunta de accionante y accionada
permitió superar la afectación de derechos fundamentales alegada, sin necesidad
de una orden del juez constitucional.
2.7. En consecuencia, de acuerdo con los hechos sobrevinientes a la acción de
tutela, el reclamo de la actora perdió
el sustento fáctico sobre el
cual se estructuró el reclamo constitucional, al punto que desapareció la parte
principal de su fundamento empírico y, en esa medida, decayó la necesidad de
protección actual e inmediata que subyace a la esencia del mecanismo de amparo,
ya que se torna inocuo impartir alguna orden dirigida a superar una eventual
actuación vulneradora de derechos fundamentales que ya no es actual, pues, como
se explicó, la actuación impugnada cesó.
2.8.
Con todo, advierte la Corte que, según se desprende del expediente, la acción
de tutela se interpuso debido a una actuación de la accionada que efectivamente
comportaba una afectación de los derechos de la accionante y que solo se superó
por circunstancias sobrevinientes, situación por la cual se estima necesario
hacer un pronunciamiento adicional orientado a prevenir escenarios similares de
afectación de derechos.
De esta manera, a partir del hecho de que se asume en
este caso la existencia de resolución en la que se había otorgado la
sustitución pensional en cuestión, esta Sala estima conveniente recordar, con
el ánimo de evitar discusiones futuras análogos, que cuando existen motivos en razón de los cuales se pueda
suponer que una pensión a cargo del tesoro público fue reconocida indebidamente,
la entidad competente debe verificar a) el cumplimiento de los
requisitos para la adquisición del derecho y b) la legalidad de los
documentos que soportaron su reconocimiento, para que, si comprueba la falsedad
de dicha documentación o el incumplimiento de aquellas exigencias, revoque directamente
el acto administrativo, aun sin el consentimiento del particular, conforme lo
dispone el artículo 19 de la
Ley 797 de 2003[16],
pero respetando las garantía propias del debido proceso.
Así,
esa facultad no implica que, según lo explicó esta Corte en las sentencias
C-835 de 2003[17]
y SU-182 de 2019[18],
la administración pueda omitir la observancia de, entre otros, los siguientes
principios y criterios:
(i)
La autoridad competente no debe suspender un
derecho pensional, sin antes haber agotado un debido proceso que garantice al
afectado su defensa. Así, el acto administrativo que, con fundamento en el
citado artículo 19, llegue a declarar la revocatoria directa de una prestación pensional,
tendrá que sustentarse en una ritualidad sin vicios, con sujeción a las reglas
generales que guían el procedimiento administrativo común y principal
que se establece en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, sin perjuicio de la
aplicación de las normas de carácter especial que deban privilegiarse.
(ii) En el procedimiento administrativo de revocatoria previsto
en el artículo 19 de la Ley
797 de 2003, la carga de
la prueba recae sobre la administración, a quien corresponde desvirtuar la
presunción de buena fe que cobija al pensionado, salvo que se trate de una “censura
fundada”[19] de la autoridad, caso en el
cual la carga de la prueba se traslada al afiliado.
(iii) Mientras se adelanta aquel procedimiento, y se profiere
el acto administrativo que eventualmente llegue a declarar la revocatoria
directa, “se le debe continuar pagando al titular –o a los causahabientes-
de la pensión prestación económica las mesadas o sumas que se causen, esto es,
sin solución de continuidad”[20].
2.9. Así las cosas, la Sala revocará las sentencias de instancia, y en su lugar
declarará la carencia actual de objeto sin perjuicio de la consideración expuesta en el numeral 2.8 supra.
III.
DECISIÓN
Con fundamento en lo expuesto, la Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.
- REVOCAR las sentencias de primera y segunda instancia, proferidas
el 25 de septiembre de 2019 por el Juzgado Quinto de Familia de Bogotá y el 12
de noviembre del mismo año por la Sala de Familia del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá, respectivamente. En su lugar, DECLARAR la existencia de una carencia actual de objeto frente
a la solicitud de amparo presentada por la accionante, sin perjuicio de la
consideración expuesta en el numeral 2.8 supra.
Segundo. -
LIBRAR, por medio de la Secretaría General, las comunicaciones de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, con el fin de que la autoridad judicial
de primera instancia notifique la
sentencia de esta Corte a las partes.
Comuníquese, publíquese y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] En adelante, UGPP.
[2] Mediante auto del 16 de diciembre de 2019, la Sala de Selección de
Tutelas Número Doce seleccionó el expediente que, de acuerdo con el sorteo
realizado y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 55 del Reglamento
Interno de la Corte Constitucional, se repartió al magistrado ponente.
[3] La señora Angarita Castro nació el 15 de julio de 1945, vive en un
hogar geriátrico y, según el certificado que la directora de esa institución expidió,
ingresó a dicho lugar en enero de 1999, en situación de discapacidad y “con
antecedentes de: poliomielitis, hipertensión, gastritis crónica antral,
artrosis, retraso mental leve, C.A uterino [y] hemipléjica” (folio 2
del cuaderno 1).
[4] En adelante, CAJANAL.
[5] Fondo de Pensiones Públicas del
Nivel Nacional.
[6] Folio 10 del cuaderno 1.
[7] Folio 6 del cuaderno 1.
[8]
Artículo 86. “(…) El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá
impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la
Corte Constitucional para su eventual revisión (…).” // “Artículo 241.
A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía
de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con
tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 9. Revisar, en la forma que
determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela
de los derechos constitucionales (…).”
[9] Sentencias T-114 y T-788 de 2013,
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[10] Cfr. Sentencia T-788 de 2013,
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[11] En la sentencia SU-522 de 2019, M.P. Diana Fajardo Rivera, la Corte
Constitucional sistematizó la jurisprudencia en torno a este fenómeno.
[12] Sentencia SU-225 de 2013, M.P. Alexei Julio Estrada.
[13] T-114 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[14] Ibídem. De igual forma, bajo la hipótesis del hecho superado “la Corte ha procedido a prevenir al
demandado sobre la obligación de proteger el derecho en una próxima
oportunidad, de conformidad a lo establecido en el Artículo 24 del Decreto 2591
de 1991, y a declarar la carencia actual de objeto, absteniéndose de impartir
orden alguna. No obstante, según lo dispuesto en el Artículo 26 del mencionado
Decreto, el expediente podrá reabrirse en cualquier tiempo, si se demuestra que
la satisfacción extraprocesal de los derechos reclamados por el interesado ha
resultado incumplida o tardía” (sentencia T-788 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[15] Cfr. Sentencias T-060 de 2019, M.P. Alejandro Linares
Cantillo y SU-522 de 2019, M.P. Diana Fajardo Rivera.
[16]
Artículo 19. “REVOCATORIA DE PENSIONES RECONOCIDAS
IRREGULARMENTE.  Los representantes legales de las
instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan
reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el
cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad
de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y
pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público,
cuando quiera que exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se
reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica. En caso de
comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo
con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria
directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y
compulsar copias a las autoridades competentes”.
[17] M.P. Jaime Araújo Rentería.
[18] M.P. Diana Fajardo Rivera.
[19]
Frente a este punto, en la sentencia de
unificación citada se explicó que, por ejemplo, cuando la administradora de pensiones
presenta una justificación bien razonada, esto es, que se soporta en medios
probatorios que advierten razonablemente sobre una inconsistencia o una
irregularidad, le corresponde al afiliado desvirtuar tal hecho. Por ello, según
esta Corte, en términos similares el Consejo de Estado ha sostenido que, frente
a una “censura fundada” de la administración, la carga de la prueba se
traslada al afiliado, quien podrá hacer uso de los distintos medios probatorios
a su alcance. // Para dilucidar aún más este concepto, la Sala Plena citó el
siguiente apartado de una providencia de dicha corporación: // “En su
defensa el demandante se limitó a hacer apreciaciones generales sobre la
presunción de buena fe sin desvirtuar el cargo que le hizo la demandada, el
cual fue reiterativo en señalar que nunca prestó servicios al Municipio. En
este aspecto confunde el demandante la carga de la prueba, pues en este caso,
frente a una censura fundada de la administración, le correspondía desvirtuar
tal acusación, demostrando por los diversos medios probatorios que
efectivamente fue empleado del citado Municipio, en las fechas que dice haber
desempeñado los diferentes empleos a que hace alusión en su demanda”.
Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. CP: Ana
Margarita Olaya Forero Sentencia del 16 de julio de 2002. Radicación número:
23001-23-31-000- 1997- 8732-02 (IJ 029).
[20] Sentencia C-835 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería.