T-799-02
Problema jurídico
Sentencia T-799/02
DERECHO A LA
SALUD-Alcance
La protección al derecho a la salud
supone la obligación del Estado de diseñar mecanismos para que los habitantes
del territorio puedan acceder a los servicios de salud. El legislador goza de
amplia libertad para diseñar tales mecanismos, siempre que respete principios
constitucionales básicos: universalidad, eficiencia y solidaridad.
SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Régimen
contributivo y subsidiado
SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL-Regímenes
distintos de afiliación
REGIMEN
SUBSIDIADO DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Beneficiarios/REGIMEN SUBSIDIADO DE SEGURIDAD
SOCIAL EN SALUD-Personas sin capacidad de pago
La Corte ha constatado que en el
presente caso una persona afiliada al régimen contributivo también lo está en
el régimen subsidiado. Dicha doble afiliación constituye una amenaza a la
estabilidad del régimen, pues se desvían recursos hacia sectores que no están
legitimados para recibir subsidios, restringiéndose el acceso a los servicios
de salud a personas que carecen de recursos y, en esta medida, impidiéndose una
ampliación de la cobertura del sistema.
Referencia: expediente T-582972
Acción de tutela instaurada por Indira
Carballo contra la ARS Comfenalco y la Dirección Seccional de Salud de
Antioquia
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá D.C.,
veintiseis (26) de septiembre de dos mil dos (2002).
La Sala Séptima de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo
Montealegre Lynett, Alvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, en uso
de sus facultades constitucionales y legales ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso
de revisión de los fallos proferidos por el Juzgado Sexto Laboral del Circuito
de Medellín y la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Medellín, en el trámite de la acción de tutela instaurada por Indira Carvallo
contra la ARS Comfenalco y la Dirección Seccional de Salud de Antioquia.
I. ANTECEDENTES
Hechos
Por conducto de los servicios médicos de la
ARS Comfenalco, se diagnosticó, el 30 de junio de 2001, que Indira Carvallo
padece hipertiroidismo. En el mes de octubre del mismo año, el médico tratante
de la ARS ordenó la realización de algunos exámenes (TSH, T3, T4, BHCG)
requeridos para establecer el tratamiento que debe brindarse a la señora
Carballo. Señala que, debido a los problemas de tiroidismo, sufre
inconvenientes en su ovulación, razón por la cual el 6 de octubre de 2001, se
dispuso que le realizaran una Evaluación por A.R.O. en el servicio de
ginecología.
La ARS Comfenalco negó la realización de
los exámenes, pues éstos no estaban incluidos en el P.O.S.S. La Dirección
seccional de Salud de Antioquia, por su parte, indicó que no tenía contratos
vigentes para atender tales exámenes y que, según afirma la demandante,
únicamente los aprobaría si un juez de tutela lo ordenaba.
Ante la negativa, interpuso acción de
tutela, por considerar que las conductas de la ARS Comfenalco y la Dirección
Seccional de Salud de Antioquia, vulneraban sus derechos fundamentales a la
salud y a la vida.
Informe presentado la ARS Comfenalco ante
el juez a-quo.
El apoderado de la ARS Comfenalco envió
escrito en el cual explica las razones por las cuales se ha negado a brindar la
atención solicitada por la demandante. Indica que las atenciones que ella demanda
corresponden a los niveles segundo y tercero de complejidad, que se encuentran
excluidos del POS-S.  Tales servicios, según lo dispone el acuerdo 72 de 1997
(no indica entidad que dicta el acuerdo), corresponden a la Dirección Seccional
de Salud de (en este caso) Antioquia y que si dicha entidad carece de recursos,
debe acudir al FOSYGA.
Sentencia de primera instancia
Mediante sentencia del 19 de febrero de
2002, la jueza Sexta Laboral del Circuito de Medellín, negó la tutela. En
concepto de la juez, la ARS Comfenalco no ha actuado por fuera del marco legal,
pues la normatividad vigente no le obliga a realizar exámenes que no están
incluidos en el POS-S. Además, la demandante no ha demostrado estar en una
situación de incapacidad de pago que amerite que sea atendida mediante
subsidios a la oferta, a través del sistema nacional de salud. Aduce,
finalmente, que, dado que no existe información sobre la amenaza a su vida, no
puede ordenar tratamiento alguno.
Informe enviado por la Dirección
Seccional de Salud de Antioquia
La Dirección Seccional de Salud de
Antioquia señaló que la demandante aparecía afiliada al sistema de seguridad
social subsidiado y clasificada por el SISBEN en el nivel 3, pero que además
aparece afiliada al régimen contributivo desde el 1 de agosto de 1999. Añadió
que, de ser cierto que está afiliada al régimen subsidiado, deberá acudir ante
la Dirección Seccional, a fin de que “el médico especialista le califique la
urgencia o no de la atención que requiere” y que cancele el 70% del valor de la
atención. En caso de estar afiliada al régimen contributivo, corresponderá a la
EPS respectiva (EPS SUSALUD), su atención.
Sentencia de segunda instancia.
Mediante sentencia del 11 de marzo de 2002,
la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín
confirmó la sentencia, reiterando los argumentos expuestos por el a-quo.
Pruebas solicitadas por la Sala de
Revisión.
Se solicitó a la Superintendencia Nacional
de Salud que informara si existía alguna base de datos que registrara las
personas afiliadas al régimen contributivo y si dicha información estaba
disponible para quienes autorizaban la afiliación de personas al régimen
subsidiado. La entidad informó que dicha base de datos existe y que es
alimentada mensualmente a partir de información suministrada por las E.P.S.
Dicha información “está disponible en nuestras instalaciones y a través de
nuestra página WEB a los usuarios y a todos los actores del sistema”.
La Sala solicitó a EPS SUSALUD que
informara si era cierto que la demandante estaba afiliada al régimen
contributivo. La empresa informó que ella aparece como afiliada en calidad de
beneficiaria desde el día 1 de agosto de 1999 hasta el día 19 de julio de 2002,
fecha a partir de la cual aparece como inactiva por novedad de retiro.  Indica
que ha cotizado 79 semanas.
II. FUNDAMENTOS Y CONSIDERACIONES
Competencia
Esta Corte es competente para conocer el fallo materia
de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de
la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y
demás disposiciones pertinentes y por la escogencia del caso por la Sala de
Selección.
Problema jurídico
2. La demandante considera que la ARS
Comfenalco y la Dirección Seccional de Salud de Antioquia han violado sus
derechos a la vida y a la salud, en razón a su negativa de autorizar la
práctica de los exámenes TSH, T3, T4, BHCG y cita Ginecológica-evaluación
A.R.O.
La ARS Comfenalco alega que tales exámenes
no están incluidos en el POS-S y que, por lo tanto, no le corresponde
asumirlas. La Dirección Seccional de Salud de Antioquia indicó que la
demandante, debe acudir ante la entidad para que le sea brindada la atención,
en caso de probarse que no está afiliada al régimen contributivo.
EPS SUSALUD informó que la demandante,
además de estar afiliada al sistema de salud subsidiado, aparecía como
beneficiaria en el régimen contributivo. De acuerdo con las pruebas obtenidas
por la Corte Constitucional, la demandante fue afiliada al régimen
contributivo, en calidad de beneficiaria, el día 1 de agosto de 1999. SUSALUD
E.P.S. indicó, además, que la afiliación aparece como inactiva desde el 19 de
julio de 2002, fecha posterior a la interposición de la tutela.
La Corte deberá analizar si una persona que
tiene afiliación al sistema de seguridad social en salud bajo el régimen
contributivo y, además, bajo el régimen subsidiado, puede solicitar del último
la atención médica que requiere.
Derecho a la salud y acceso al sistema de salud
3. La protección al derecho a la salud
supone la obligación del Estado de diseñar mecanismos para que los habitantes
del territorio puedan acceder a los servicios de salud. El legislador goza de
amplia libertad para diseñar tales mecanismos, siempre que respete principios
constitucionales básicos: universalidad, eficiencia y solidaridad (C.P. art.
49).
El legislador colombiano ha diseñado un
sistema en el cual la atención básica y la prevención corresponden a los
municipios; quienes tienen capacidad de pago se afilian al sistema de seguridad
social en salud mediante el pago de una cuota; y, finalmente, las personas sin
capacidad de pago acceden como vinculados o afiliados al sistema de seguridad
social subsidiado. Existen, además, servicios adicionales mediante los
servicios complementarios, de medicina prepagada o seguros hospitalarios.
El sistema de seguridad social en salud
únicamente admite dos regímenes (sin perjuicio de la supervivencia del régimen
vinculado): contributivo y subsidiado. El ingreso a uno de estos regímenes está
mediado por la capacidad de pago de la persona. Así, quienes tienen ingresos
laborales o tienen capacidad de pago, ingresan al contributivo. El subsidiado
se reserva para aquellas personas que carecen de recursos o estos resultan
insuficientes para cancelar la afiliación al sistema contributivo. Se trata,
por lo tanto, de un desarrollo del deber de solidaridad, pues la sociedad
asiste con recursos para atender a la población más débil.
En la medida en que la afiliación a uno u
otro régimen depende de la capacidad de pago de la unidad familiar, puede
afirmarse que se trata de un sistema excluyente: se tiene capacidad de pago y
se pertenece al régimen contributivo o se carece de los recursos y, tiene
derecho a afiliarse al sistema subsidiado.
En desarrollo de lo anterior, el artículo
50 del Decreto 806 de 1998 dispone:
REGLAS PARA LA CANCELACIÓN DE LA AFILIACIÓN
MÚLTIPLE. Para efecto de cancelar la afiliación múltiple, las Entidades
Promotoras de Salud y las adaptadas aplicarán las siguientes reglas:
-
Cuando el afiliado
cambie de Entidad Promotora de Salud antes de los términos previstos en el
presente Decreto, será válida la última afiliación efectuada dentro de los
términos legales. Las demás afiliaciones no serán válidas.
-
Cuando la doble
afiliación obedezca a un error no imputable al afiliado, quien solicitó su
traslado, dentro de los términos legales, se tendrá como válida la afiliación a
la Entidad Promotora de Salud a la cual se trasladó.
-
Cuando una persona
se encuentre inscrita simultáneamente en el régimen contributivo y en el
régimen subsidiado, se cancelará la inscripción al régimen subsidiado.
Como se puede apreciar, se ha fijado una
regla clara sobre la afiliación al sistema contributivo y al subsidiado,
privilegiando, por razones de solidaridad, la afiliación al sistema
contributivo.
De acuerdo con lo anterior, al momento de
interponer la tutela la demandante no tenía derecho a solicitar a la demandada
la prestación de los servicios de salud que exigía, pues le correspondían a
SUSALUD E.P.S., por encontrarse afiliada al régimen contributivo.
4. La Corte ha establecido que existe una
base de datos que contiene la información sobre las personas pertenecientes al
régimen contributivo. No ha establecido si realmente existe la posibilidad, por
parte de quienes autorizan las afiliaciones al régimen subsidiado, de cruzar su
información con la base de datos. Empero, la Ley 715 de 2002 ordenó diseñar un
Sistema Integral de Información en Salud.
La Corte ha constatado que en el presente
caso una persona afiliada al régimen contributivo también lo está en el régimen
subsidiado. Dicha doble afiliación constituye una amenaza a la estabilidad del
régimen, pues se desvían recursos hacia sectores que no están legitimados para
recibir subsidios, restringiéndose el acceso a los servicios de salud a
personas que carecen de recursos y, en esta medida, impidiéndose una ampliación
de la cobertura del sistema. Por lo tanto, se insta a la Superintendencia Nacional
de Salud y al Ministerio de Salud Pública para que adopten las medidas
necesarias a fin de evitar que estas situaciones se presenten.
III. DECISION
En mérito de lo
expuesto la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. Confirmar, por las razones expuestas en la presente
sentencia, el fallo del 11 de marzo de 2002, de la Sala Laboral del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Medellín, que confirmó la sentencia del
Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Medellín, que negó la tutela instaurada
por Indira Carballo en contra de la ARS Comfenalco y la Dirección Seccional de
Salud de Antioquia.
Segundo. Ordenar que se remita copia de la presente sentencia
y del expediente a la Superintendencia Nacional de Salud y al Ministerio de
Salud, a efectos de ponerlos en conocimiento de la situación analizada, con el
objeto de que adopten las medidas necesarias para evitar que se presenten
situaciones como las constatadas por la Corte.
Tercero. Ordenar que se levante la suspensión de los términos,
dispuesta mediante auto del 30 de julio de 2002.
Cuarto. Por Secretaría, líbrese la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNANDEZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General