T-830-04
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-830/04
REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO
PARTICULAR Y CONCRETO
De la jurisprudencia hasta aquí reseñada,
es posible extraer algunas conclusiones: (i) la revocatoria directa del acto
propio de la administración está, en principio, proscrita de nuestro
ordenamiento jurídico, en atención a los mandatos superiores de buena fe,
lealtad y seguridad jurídica; (ii) la revocatoria directa, dadas ciertas
circunstancias, atenta contra los derechos fundamentales del administrado y es
controvertible, de manera excepcional, por vía de la acción de tutela; (iii) el
ordenamiento jurídico colombiano contempla 2 excepciones a la regla prescrita
en el numeral (i) es decir, hipótesis en las cuales puede darse una revocatoria
directa constitucional sin consentimiento del administrado: a) cuando la
situación subjetiva consolidada fue producto del silencio administrativo
positivo, b) cuando fue producto de maniobras evidente y probadamente
fraudulentas, violando la Constitución y la ley. Del punto b), es posible
inferir que la ilegalidad que generó el nacimiento a la vida jurídica del
derecho subjetivo no puede presumirse, y que la revocatoria directa no puede
fungir como medida cautelar ante la mera sospecha de fraude. (iv) Si la
obtención del beneficio económico o pensional no es evidentemente ilegal, la
administración asume la carga de la prueba, y no puede decretar una abstención
de pagos hasta tanto haya sido acreditado en el contexto de un debido proceso
administrativo el dolo del beneficiario. Lo anterior significa que la
Administración no puede suspender la efectividad de una prestación, sin iniciar
una actuación administrativa que contemple en todas sus etapas el derecho al
debido proceso.
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL DE PERSONA DE
LA TERCERA EDAD-Fundamental
por conexidad
ERROR DEL SEGURO SOCIAL-No podía alegar desconocimiento de la
modificación del régimen de transición
REVOCATORIA DE ACTO ADMINISTRATIVO DE RECONOCIMIENTO
DE PENSION-Artículo 19 de
Ley 797/03 permitía revocar directamente pero sólo ante evidencia de fraude/PENSION
DE VEJEZ-Posibilidad de solicitar nuevamente reconocimiento
Tanto la norma que permitía revocar directamente sin
consentimiento del particular las pensiones reconocidas irregularmente, como la
norma que modificó el régimen de transición, fueron objeto de control de
constitucionalidad. Respecto del artículo 19 de la ley 797, la Corte señaló
–tal y como ya fue reseñado en esta providencia- que sólo ante la evidencia de
fraude puede proceder la administración a revocar su acto sin consentimiento
del particular. De igual manera, en sentencia C-1056 de 2003, esta Corporación
declaró inexequible la modificación del régimen de transición efectuada en el
artículo 18 de la ley 797 de 2003. La Sala considera, entonces, que si bien
para la fecha en que fue revocada sin consentimiento la resolución de
reconocimiento pensional de la actora, la norma que modificó el régimen
pensional no había sido excluida del sistema jurídico, como tampoco había sido
declarado exequible de manera condicionada el artículo de revocatoria sin
consentimiento, nuevas son las consideraciones que deben ser tomadas en cuenta
por el seguro social frente a la decisión respecto de la prestación por vejez
de la actora. Podría la demandante, entonces, en atención a las nuevas
prescripciones jurídicas, presentar nuevamente ante la administración la
solicitud de reconocimiento pensional y, frente a la eventual negativa de la misma,
interponer la acción procedente ante la jurisdicción
contencioso-administrativa. Reitera, por último, esta Sala que el derecho
pensional no prescribe, razón por la cual frente a las nuevas consideraciones
jurídicas, la demandante tiene derecho a solicitar nuevamente a la entidad de
seguridad social en pensiones demandada el reconocimiento de su prestación
vitalicia por vejez.
Referencia: expedientes T-910833
Acción
de tutela instaurada por María Luz Dary Guzmán González contra el Seguro Social
Magistrado Ponente (E):
Dr. RODRIGO UPRIMNY YEPES
Bogotá D.C., primero (1°) de septiembre de dos mil
cuatro (2004).
La Sala Séptima de Revisión de
la Corte Constitucional integrada por los magistrados Clara Inés Vargas
Hernández, Álvaro Tafur Galvis y Rodrigo Uprimny Yepes, quien la preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las
previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en
los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de los fallos dictados
por el Juzgado Veinticuatro Penal del Circuito de Medellín, en primera
instancia, y el Tribunal Superior de Medellín, en segunda instancia en el
trámite de la acción de tutela instaurada por María Luz Dary Guzmán González
contra el Instituto de Seguro Social.
I. ANTECEDENTES.
María Luz Dary Guzmán González confirió poder a un
abogado[1]
para que en su nombre y representación interpusiera acción de tutela contra el
Seguro Social con el objeto de que se ampararan sus derechos al debido proceso,
a la vida, a la salud y a la tercera edad[2].
1. Hechos
1. El 18 de
noviembre de 2002, la ciudadana Guzmán González elevó solicitud de pensión por
vejez ante el seguro social.
2. Mediante
resolución Nº 001667 de 24 de febrero de 2003, la entidad demandada resolvió
reconocer pensión por vejez a la actora, retroactiva hasta febrero de 2003.
Consideró para ello que “según lo dispuesto por el artículo 36 de la ley 100
de 1993, el régimen de transición se aplica a quienes al momento de entrar en
vigencia el nuevo sistema general de pensiones tenían 35 años la mujer o 40
años el hombre o 15 años de servicios cotizados, para reconocer la pensión con
la edad, tiempo y monto en él establecida (…) que en el caso concreto del
peticionario se cumplen las condiciones anteriormente indicadas para ser
beneficiario del régimen de transición y cumple los requisitos de edad y tiempo
exigidos para adquirir el pretendido derecho, razón por la cual se concluye que
es procedente acceder al reconocimiento ” (fl. 5).
3. El 29 de
mayo de 2003, el Seguro Social Pensiones expidió la resolución No. 5615 “Por
medio del cual se revoca una resolución en el sistema general de pensiones
régimen de prima media con prestación definida”. La entidad argumentó para
ello que cuando reconoció la prestación vitalicia a la demandante, no sabía de
la expedición de la ley 797 de enero de 2003, mediante la cual fueron
reformadas algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en
la ley 100 de 1993. Recordó la demandada que artículo 17 de la ley 797 modificó
el régimen de transición, en el sentido de establecer como requisitos para
acceder al beneficio pensional, haber cumplido 55 años para mujeres y haber
cotizado 1000 semanas, en cualquier tiempo, hasta 31 de diciembre de 1994.
Señaló el Seguro que, si bien la ciudadana Guzmán González cumplía con el requisito
de edad, no ocurría igual con el de semanas cotizadas, por cuanto había
aportado a la fecha de reconocimiento de la prestación 946 semanas. Indicó
igualmente que “según lo estipulado en el artículo 19 de la ley 797 de 2003,
las pensiones reconocidas irregularmente por no cumplirse con los requisitos
para la adquisición del derecho, se podrán revocar directamente sin el
consentimiento del particular, razón por la cual se revocará la resolución
001667 de 2003, de conformidad con lo estipulado además en el artículo 69 y ss
del C.C.A.”
2.   Solicitud de tutela
La demandante
considera que la resolución 5615 de 2003, expedida por el seguro social, en el
sentido de revocar la resolución 001667 de 2003 de reconocimiento de pensión
mensual de vejez, vulneró sus derechos al debido proceso a la vida, a la salud
y a la tercera edad.
3. Pruebas
aportadas en el trámite de instancia.
De las pruebas
aportadas en copia simple en el trámite de instancia, la Corte resalta las
siguientes:
1. Resolución
Nº 001667 de 2003 expedida por el seguro social, “Por la cual se resuelve una
solicitud de prestaciones económicas del sistema general de pensiones – régimen
solidario de prima media con prestación definida” (cuad. 1, fls 5, 6).
2. Resolución
Nº 5615 de 29 e mayo de 2003, “Por medio de la cual se revoca una resolución,
en el sistema general de pensiones, régimen de prima media con prestación
definida”. (cuad. 1, fls. 7, 8, 9).
II. SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN
Decisión
de primera instancia
El
conocimiento de la tutela correspondió en primera instancia al Juzgado
Veinticuatro Penal del Circuito de Medellín, quien por sentencia del nueve de
marzo de dos mil cuatro resolvió “no tutelar los derechos constitucionales
fundamentales invocados” (cuad. 1, fl. 17). Consideró el despacho que la
acción de tutela no es el mecanismo adecuado para tramitar controversias de
tipo legal que deben discutirse ante la jurisdicción ordinaria, a menos que la
morosidad de los procesos ordinarios, haga indispensable la intervención tutelar
como mecanismo transitorio para evitar la concurrencia de un perjuicio
irremediable. En el caso concreto, anotó el Juez de instancia, la resolución
atacada por vía de tutela era susceptible de reproche mediante los recursos de
reposición y apelación, medios de defensa no activados por la actora y, además,
la ley 797 de 2003, facultaba a la institución para revocar sin consentimiento
del administrado resoluciones de reconocimiento pensional. En ese sentido,
concluyó el operador judicial, no puede activarse la acción de tutela para
subsanar la incuria del demandante en el empleo de los recursos que tenía a su
alcance.
ImpugnaciónEl 25 de marzo de 2004, por intermedio de apoderado, la actora
impugnó la decisión de primera instancia. Alegó que dicha decisión paso por
alto la línea jurisprudencial construida por la Corte Constitucional, de
conformidad con la cual, en supuestos de hecho como el reseñado, procede la
tutela para guardar los derechos fundamentales de las personas de la tercera
edad, sin tener que intentar los recursos ordinarios, ni las acciones
procedentes.
Sostuvo el
recurrente que su apoderada no puede esperar hasta que se emita un fallo en la
jurisdicción laboral pues, debido a la morosidad de la justicia ordinaria, el
mismo se tornaría inocuo. Afirmó también que, en casos como el de la ciudadana
Guzmán González, el único medio efectivo para la protección de los derechos
fundamentales vulnerados por el Seguro Social es la acción de tutela.
Segunda
instancia
La Sala Penal
del Tribunal Superior de Medellín, en providencia de abril 22 de 2004, resolvió
confirmar la decisión de primera instancia. Argumentó para ello que resulta
evidente que la interpretación del artículo 19 de la ley 797 de 2003 es en
extremo laxa, pues si bien lo faculta para revocar sin consentimiento del
administrado las pensiones que hayan sido reconocidas de manera fraudulenta o
ilegal, ello no significa que pueda vulnerar el derecho de defensa de los
ciudadanos.  Lo anterior significa, según el Juez de instancia, que sólo ante
la evidencia de grave violación del ordenamiento jurídico en la expedición del
acto de reconocimiento puede la administración proceder en tal sentido. No
obstante, anotó la Sala, en el caso concreto la actora contó con los recursos
de ley para atacar la decisión de revocatoria –medios que no empleó- y, en todo
caso, la demandante pudo acudir a la solicitud de revocatoria directa, conforme
a los lineamientos del artículo 69 y siguientes del código contencioso
administrativo. Señaló el Tribunal que:
“Puede concluirse que la facultad contenida en el artículo 19 e
la reforma pensional, no exime a la entidad que reconoció la pensión,
supuestamente en forma irregular de agotar un procedimiento respetuoso del
debido proceso, dentro del cual se garantice la intervención del eventualmente
afectado, pues de los contrario, el acto administrativo contentivo de la
revocatoria, degenera en una burda vía de hecho, como quiera que en su
expedición se quebrantó el derecho de defensa del administrado.
Sin embargo, lo anterior no quiere decir que en el caso concreto se
deba revocar la decisión objeto de impugnación, pues emerge que de acuerdo con
el artículo 86 superior, la procedencia de la acción de tutela, está
condicionada, en virtud de la carácter residual y subsidiario, no sólo a la
presencia de una afrenta efectiva o peligro  inmediato para un derecho
fundamental, si no también, a la ausencia de otros mecanismos judiciales que
resulten idóneos para su protección , de forma tal que el ciudadano para hacer
uso de ellos, sin que ello implique un sacrificio o un peligro mayor para el
derecho afectado o en peligro de vulneración.
(…)
La providencia impugnada debe ser objeto de confirmación, pues
aparece diáfano que la accionante dispuso de otros medios de defensa en
incluso, en ka actualidad, está haciendo uso de uno de ellos el cual no es otro
que la acción judicial interpuesta ante la jurisdicción laboral” (cuad. 1, fls 10, 11)
Revisión
por la Corte
Remitido a esta Corporación, mediante auto
del veintiocho (28) de mayo de 2004, la Sala de Selección Número Cinco dispuso
su por la Corte Constitucional.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. Esta Corte es competente para revisar
los presentes fallos de tutela de conformidad con lo previsto en los artículos
86 y 241 de la Constitución Nacional, el Decreto 2591 de 1991 y las demás
disposiciones pertinentes.
Presentación
el caso y problemas jurídicos objeto de estudio
2. La actora estima que la resolución 5615 expedida por el Seguro
Social, mediante la cual resolvió revocar la resolución de reconocimiento de su
pensión de vejez, sin contar para ello con su consentimiento previo, vulneró
sus derechos al debido proceso, a la vida, a la salud y a la tercera edad.
Las decisiones
de instancia denegaron el amparo. El juez de primera instancia consideró que no
hubo vulneración de los derechos fundamentales de la demandante, por cuanto la
entidad demandada actuó con fundamento en una facultad legal y que, además, la
ciudadana Guzmán González pudo interponer los recursos de reposición y
apelación contra la decisión atacada. La Sala del Tribunal que conoció la
impugnación, consideró que, si bien la actuación surtida por la demandada fue
irregular, la actora no atacó, mediante los recursos a su alcance, tal
resolución y que, de igual manera, pudo hacer uso de la solicitud de
revocatoria directa para tales fines.
3. Los
problemas jurídicos que la Corte estudiará son los siguientes: (i) ¿vulneró la
entidad demandada el derecho al debido proceso administrativo con la decisión
de revocar unilateralmente la resolución que reconoció su derecho a la pensión
de vejez?, (ii) ante la falta de interposición de los recursos que proceden
contra los actos administrativos ¿pueden los ciudadanos acudir a la acción de
tutela para solicitar la protección de las garantía básicas que consideran
vulneradas?
3.1 Para
responder estos interrogantes, primero la Sala hará un breve recuento de las
causales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias de
carácter administrativo. Revisará en este punto la jurisprudencia
constitucional respecto de la revocatoria directa de actos particulares y
concretos. En segundo lugar determinará si en el caso concreto, es procedente
el amparo.
Causales de
procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones de carácter
administrativo.
4. El derecho al debido proceso administrativo ha sido estudiado en
múltiples oportunidades por esta Corporación. Ya en los primeros
pronunciamientos, la Corte señaló sus características definitorias y, dadas qué
condiciones, es procedente su amparo mediante la acción de tutela[3].  Esta garantía se
encuentra consagrada de manera expresa en el artículo 29 constitucional, entre
otras disposiciones superiores, en el cual se indica que consiste en el respeto
a las formas previamente definidas, en punto de las actuaciones que se surtan
en el ámbito administrativo, salvaguardando en todas sus etapas los principios
de contradicción e imparcialidad. Corresponde, en este contexto al juez
constitucional determinar su alcance y aplicación, en atención a los principios
de eficacia de la administración y ceñimiento a los fines inherentes a la
función estatal[4].
4.1 El derecho al debido proceso
administrativo es definido, entonces, como (i) el conjunto complejo de
condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el
cumplimiento de una secuencia de actos  por parte de la autoridad
administrativa (ii) que guardan relación directa o indirecta entre sí, y (iii)
cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal[5]. El objeto de esta
garantía superior es (i) asegurar el ordenado funcionamiento de la
administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones, (ii) resguardar el
derecho a la seguridad jurídica de los administrados[6].
4.1.1 El derecho al debido proceso
administrativo  se traduce en la garantía que cobija a todas las personas de
acceder a un proceso justo y adecuado de tal manera que el compromiso o
privación de ciertos bienes jurídicos por parte del Estado a sus ciudadanos, no
pueda hacerse con ocasión de la suspensión en el ejercicio de los derechos
fundamentales de los mismos. Es entonces, la garantía consubstancial e infranqueable
que debe acompañar a todos aquellos actos que pretendan imponer legítimamente a
los sujetos cargas, castigos o sanciones[7].
Si bien la preservación de los intereses de la administración y el cumplimiento
de los fines propios de la actuación estatal son un mandato imperativo de todos
los procedimientos que se surtan a este nivel, en cada caso concreto debe
llevarse a cabo una ponderación que armonice estas prerrogativas con los
derechos fundamentales de los asociados[8].
5. Ahora bien, aunque el derecho al debido
proceso administrativo adquirió rango fundamental, ello no significa que la
tutela sea el medio adecuado para controvertir este tipo de actuaciones. El
ámbito propio para tramitar los reproches de los ciudadanos contra las
actuaciones de la administración es la jurisdicción contenciosa administrativa,
quien está vinculada con el deber de guarda y promoción de las garantías
fundamentales[9].
Es en este contexto donde demandados y demandantes pueden desplegar una amplia
y exhaustiva controversia argumentativa y probatoria, teniendo a su disposición
los diversos recursos que la normatividad nacional contempla. El recurso de
amparo sólo será procedente, en consecuencia, cuando la vulneración de las etapas
y garantías que informan los procedimientos administrativos haya sido de tal
magnitud, que los derechos fundamentales de los asociados no cuentan con otro
medio de defensa efectivo. El recurso de amparo, como sucede en la hipótesis de
protección de todos los derechos fundamentales, es subsidiario y residual, lo
que implica que si la persona cuenta con un medio defensa efectivo a su alcance
o, habiendo contado con el mismo, de manera negligente lo ha dejado vencer, la
tutela devendrá improcedente. Al respecto, ha señalado la jurisprudencia
constitucional:
“(i) que por regla general, la acción de
tutela es improcedente como mecanismo principal para la protección de derechos
fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición
de actos administrativos, como quiera que existen otros mecanismos tanto
administrativos como judiciales para su defensa; (ii) que procede la acción de
tutela como mecanismo transitorio contra las actuaciones administrativas cuando
se pretenda evitar la configuración de un perjuicio irremediable; y (iii) que
solamente en estos casos el juez de tutela podrá suspender la aplicación del
acto administrativo (artículo 7 del Decreto 2591 de 1991) u ordenar que el mismo no se
aplique (artículo 8 del Decreto 2591 de 1991) mientras se surte el proceso
respectivo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”[10].
El problema de la revocatoria del acto
propio por parte de la Administración
6. Con el fin de analizar el reproche de
vulneración del derecho al debido proceso  –teniendo como transfondo las
consideraciones arriba anotadas- se hará un breve recuento de la jurisprudencia
constitucional respecto de la revocatoria del acto propio por parte de la
administración.
1. En la sentencia, T-472 de 1992, se
analizó cómo el principio de buena fe que debe informar las relaciones entre
los particulares, cobra especial relevancia cuando de la administración pública
se trata. En tales circunstancias, actuaciones como la negación del acto
propio, las demoras injustificadas, el abuso de la posición dominante y el
exceso de requisitos formales –entre otros- vulneran de manera flagrante el
principio superior en mención. El mandato de lealtad en este preciso ámbito
supone que, en las actuaciones que adelanten la administración y el
administrado, debe primar la buena fe en el perfeccionamiento desarrollo y
extinción de las relaciones jurídicas. Esta regla constitucional aplica tanto a
los contratos que se celebren con la administración, como a las actuaciones que
ésta despliegue unilateralmente por mandato legal y que generen situaciones
subjetivas y concretas para las personas, debiendo mantenerse durante todo el
tiempo en que se surte la relación.
En punto de la teoría de los actos propios, el
imperativo de buena fe se traduce en la obligación de mantener en el futuro la
conducta inicialmente desplegada, supuesto del cual dependen –entre otras
cosas- la credibilidad en las actuaciones del Estado, el efecto vinculante de
sus decisiones para los particulares y la seriedad del procedimiento
administrativo. La revocatoria el acto propio por parte de la Administración,
que suspenda o modifique desfavorablemente situaciones jurídicas subjetivas
configuradas, desplegada de manera irregular y contradictoria de la voluntad
inicialmente manifestada, contraviene los principios de lealtad y buena fe
(art. 83 C.P.).
2. En la sentencia T-611 de 1997, se indicó cuáles
son las dos excepciones al principio general de irrevocabilidad del acto propio
sin que medie para ello el consentimiento del afectado. En esta providencia se
resaltó que, en el artículo 69 de código contencioso administrativo se
contemplan las causales generales de revocatoria directa, entre las que se
cuentan la expedición ilegal o inconstitucional de los mismos. De igual forma,
el inciso segundo del artículo 73 de tal estatuto, dispone que también son
revocables los actos administrativos producto del silencio administrativo
positivo, si se dan las causales del artículo 69 o si es evidente que fueron
proferidos de manera ilegal.
3. En la sentencia T- 295 de 1999, la Corte
reiteró su doctrina persistente, en el sentido de proteger la ejecutividad,
obligatoriedad y eficacia del acto administrativo, e insistió en la vulneración
de los derechos fundamentales de las personas cuando la administración de
manera unilateral e inconsulta revoca sus decisiones sin que medie autorización
del afectado. Los principios de buena fe y seguridad jurídica sufrirían
entonces un menoscabo de rango constitucional, si se le permitiera al Estado
modificar determinaciones en firme que han consolidado un derecho subjetivo,
sin que intervenga en manera alguna el ciudadano perjudicado (art. 73 del
código contencioso administrativo).
4. En la sentencia T-947 de 2000, esta
Corporación retomó jurisprudencia sentada en las sentencias T-827 de 1999 y T-
618 de 2000. Indicó que, en desarrollo del principio constitucional de buena fe
(art. 83 C.P.) en punto de la teoría del acto propio, una entidad que ha
reconocido un derecho prestacional que produce efectos jurídicos, no puede
desconocerlo de manera unilateral. En ese sentido, si una autoridad pública ha
declarado la titularidad de un derecho en cabeza de particular, pesa sobre ella
la prohibición de revocarlo sin previamente iniciar la respectiva acción de
lesividad[11].
5. En la sentencia T- 450 de 2002, La Corte
recordó que, en las hipótesis en las cuales el acto administrativo fue
proferido con ocasión de una conducta ilícita y fraudulenta debidamente
probada, procede la revocatoria del acto propio sin consentimiento del
administrado. Señaló la Corte en aquella oportunidad que:
“De conformidad con lo expresado por la
sentencia T- 336 de 1997, no se trata de situaciones en las cuales la autoridad
pública pueda intuir o sospechar la ilegalidad de los medios usados para
obtener o provocar el acto administrativo que se revoca. Debe darse una
evidencia de ello y, en
consecuencia, la motivación del acto revocatorio dejará constancia expresa
acerca de los elementos de juicio que llevaron al ente administrativo a
concluirlo así”.
6. Por último,
resulta imprescindible reseñar la sentencia C-835 de 2003, en la cual se
estudió específicamente la constitucionalidad de las figuras de revocatoria
directa de las pensiones reconocidas de manera irregular y la revisión de
reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de
naturaleza pública[12].
En esta providencia, se insiste en la definición que ha mantenido la
jurisprudencia constitucional respecto de la revocatoria directa: como acto
constitutivo, es una decisión que invalida un acto previo y que produce
consecuencias a futuro. En punto de los actos administrativos que generan
derechos sujetivos, recalca la irrevocabilidad de los mismos, sin previa
autorización del titular del derecho, en atención a los principios de  buena fe
y seguridad jurídica. La excepción a la anterior regla, la constituyen los
actos que han sido dictados con evidente violación del ordenamiento jurídico.
En tal hipótesis “la aplicación del principio de buena fe deberá operar es
en beneficio de la administración para proteger el interés público, pues en
este caso la actuación fraudulenta con la que se dio origen o desarrollo a la
actuación de la administración rompe la confianza legítima que sustenta la
presunción de legalidad del acto expedido bajo tales circunstancias”. En
todo caso, en la resolución que decida la revocatoria del acto, deben quedar
consignados los elementos de juicio que indujeron tal convencimiento (debe ser,
entonces, manifiesta la utilización de medios ilegales).
En punto de la
revocación de las pensiones o prestaciones reconocidas irregularmente, la Corte
resaltó que (i) existe un deber oficioso de verificación de los requisitos
necesarios para la adquisición del derecho, junto con los documentos que lo
soportan (ii) este deber está radicado en cabeza de los representantes legales
de las instituciones de seguridad social, quienes respondan por el pago de los
beneficios o quienes hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas,
(iii) procede cuando sea manifiesta la manera fraudulenta de obtención de la
pensión  por parte del ciudadano. Respecto de este último requisito, el fallo
es enfático en proscribir la posibilidad de extender a los beneficiarios de una
pensión o de otro tipo de prestación económica los efectos de la incuria en que
pudo incurrir la administración. En ese sentido, “mientras se adelanta el
correspondiente procedimiento administrativo se le debe continuar pagando al
titular –o a los causahabientes- de la pensión o prestación económica las
mesadas o sumas que se causen, esto es, sin solución de continuidad. Y como
respecto del titular obra la presunción de inocencia, le corresponde a la
Administración allegar los medios de convicción que acrediten la irregularidad
del acto que se cuestiona. Es decir, la carga de la prueba corre a cargo de la
Administración”
7. De la jurisprudencia hasta aquí
reseñada, es posible extraer algunas conclusiones: (i) la revocatoria directa
del acto propio de la administración está, en principio, proscrita de nuestro
ordenamiento jurídico, en atención a los mandatos superiores de buena fe,
lealtad y seguridad jurídica; (ii) la revocatoria directa, dadas ciertas
circunstancias, atenta contra los derechos fundamentales del administrado y es
controvertible, de manera excepcional, por vía de la acción de tutela; (iii) el
ordenamiento jurídico colombiano contempla 2 excepciones a la regla prescrita
en el numeral (i) es decir, hipótesis en las cuales puede darse una revocatoria
directa constitucional sin consentimiento del administrado: a) cuando la
situación subjetiva consolidada fue producto del silencio administrativo
positivo, b) cuando fue producto de maniobras evidente y probadamente
fraudulentas, violando la Constitución y la ley. Del punto b), es posible
inferir que la ilegalidad que generó el nacimiento a la vida jurídica del
derecho subjetivo no puede presumirse, y que la revocatoria directa no puede
fungir como medida cautelar ante la mera sospecha de fraude. (iv) Si la
obtención del beneficio económico o pensional no es evidentemente ilegal, la
administración asume la carga de la prueba, y no puede decretar una abstención
de pagos hasta tanto haya sido acreditado en el contexto de un debido proceso
administrativo el dolo del beneficiario.
7.1 Lo anterior significa que la Administración
no puede suspender la efectividad de una prestación, sin iniciar una actuación
administrativa que contemple en todas sus etapas el derecho al debido proceso.
En todo caso, la doctrina setenada por esta Corporación también ha si enfática
en señalar que la acción de tutela no es el ámbito adecuado para conocer de los
debates que se susciten con ocasión de las posibles vulneraciones del derecho
al debido proceso administrativo. No pueden, entonces, los ciudadanos acudir a
la vía constitucional para subsanar su falta de impulso procesal –bien en vía
gubernativa o ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Tan sólo
excepcionalmente, cuando, pese a haber agotado o intentado la defensa de sus
garantías fundamentales ante la administración o el juez administrativo, la
violación de sus garantías básicas no cesa, o si la persona está ante la
inminencia de configuración de un perjuicio irremediable, es procedente la
petición de amparo. En conclusión, si la administración, dadas las
circunstancias arriba descritas, desconoce el principio de buena fe y suspende
un acto particular y concreto, vulnera el derecho al debido proceso
administrativo. Para atacar estas infracciones, el sistema jurídico colombiano
ha previsto, en primer término, los recursos de reposición y apelación y, luego
de agotados los mismos, las acciones contencioso administrativas. Como ha sido
indicado en múltiples oportunidades por esta Corte, tanto a las autoridades
administrativas, como a los jueces de la República también les compete la
protección de los derechos fundamentales en el ejercicio de sus funciones y
sólo si, pese a la diligencia procesal del ciudadano, persiste la vulneración
de sus derechos fundamentales, hay lugar a la acción de tutela.
Caso concreto
El seguro social, revocó la resolución de
reconocimiento de pensión de vejez a la actora. Argumentó para ello que, en la
fecha en que concedió el beneficio (24 de febrero de 2003), el instituto no
tenía conocimiento de la expedición de la ley 797 de 29 de enero de 2003, la cual
modificó en su artículo 18 las disposiciones que regulaban los requisitos del
régimen de transición de la ley 100 de 1993. Señaló la demandada que, aunque la
ciudadana Guzmán González cumplía con el requisito de edad, no sucedía lo mismo
con el número de semanas necesarias prescrito por la nueva normatividad. Indicó
igualmente que el artículo 19 de la ley 797 de 2003, permitía a la entidad
revocar directamente sin el consentimiento del particular las pensiones
reconocidas irregularmente por el no cumplimiento de los requisitos para la
adquisición del derecho.
Las decisiones de instancia denegaron el amparo. El
juez de primera instancia consideró que la demandada actuó en uso de sus
facultades legales y que, en todo caso, si la ciudadanía quería atacar la
decisión, debió ejercer los recursos para ello. El Juez de segunda instancia
señaló que, si bien el Seguro actuó irregularmente, la demandante dejó vencer
el término para interponer los recursos contra la resolución de revocatoria y
que no era la tutela el medio adecuado para subsanar su inactividad procesal.
La Sala considera que, tal como fue arriba anotado,
aunque el seguro social revocó de manera ilegal la resolución de reconocimiento
pensional, por cuanto no podía esgrimir el desconocimiento de la modificación
del régimen de transición pensional para revocar su propio acto, la demandante
debió atacar el mismo mediante los recursos de reposición y apelación a su
alcance. Siendo la acción de tutela residual, ante la falta de ejercicio de su
derecho de defensa frente a la administración, no puede ser la vía
constitucional el medio para revivir etapas ya concluidas. En atención a las
consideraciones anteriormente anotadas, la Corte confirmará la decisión tomada
por la Sala Penal del Tribunal superior de Medellín, en el sentido de denegar
el amparo solicitado por la ciudadana Guzmán González.
Consideración final
No obstante lo anterior, no puede la Sala dejar de
advertir que tanto la norma que permitía revocar directamente sin
consentimiento del particular las pensiones reconocidas irregularmente, como la
norma que modificó el régimen de transición, fueron objeto de control de
constitucionalidad. Respecto del artículo 19 de la ley 797, la Corte señaló
–tal y como ya fue reseñado en esta providencia- que sólo ante la evidencia de
fraude puede proceder la administración a revocar su acto sin consentimiento
del particular. De igual manera, en sentencia C-1056 de 2003, esta Corporación
declaró inexequible la modificación del régimen de transición efectuada en el
artículo 18 de la ley 797 de 2003. La Sala considera, entonces, que si bien
para la fecha en que fue revocada sin consentimiento la resolución de
reconocimiento pensional de la actora, la norma que modificó el régimen
pensional no había sido excluida del sistema jurídico, como tampoco había sido
declarado exequible de manera condicionada el artículo de revocatoria sin
consentimiento, nuevas son las consideraciones que deben ser tomadas en cuenta
por el seguro social frente a la decisión respecto de la prestación por vejez
de la actora. Podría la ciudadana Guzmán González, entonces, en atención a las
nuevas prescripciones jurídicas, presentar nuevamente ante la administración la
solicitud de reconocimiento pensional y, frente a la eventual negativa de la
misma, interponer la acción procedente ante la jurisdicción
contencioso-administrativa. Reitera, por último, esta Sala que el derecho
pensional no prescribe, razón por la cual frente a las nuevas consideraciones
jurídicas, la demandante tiene derecho a solicitar nuevamente a la entidad de
seguridad social en pensiones demandada el reconocimiento de su prestación
vitalicia por vejez.
IV. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. – CONFIRMAR la sentencia proferida por la Sala Penal
del Tribunal Superior de Medellín, dentro del proceso de la referencia.
SEGUNDO. – LÍBRESE por Secretaría la
comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
RODRIGO UPRIMNY YEPES
Magistrado (E)
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Cuad. 1, fl. 1.
[2]
La acción de tutela fue presentada el 25 de febrero de 2004.
[3]
En sus primeros fallos, este Tribunal enfatizó el giro que implicaría en
adelante la consagración constitucional del derecho al debido proceso
administrativo, por cuanto si antes de la Constitución del 1991, las
vulneraciones al mismo sólo tenían rango legal, después de la entrada en
vigencia de la nueva Carta, tales violaciones se estudiarían en clave de
derechos fundamentales y, en consecuencias, podrían ser objeto de amparo por
medio de la acción de tutela.
[4]
Ver sentencia T-582 de 1992.
[5]
Ver sentencia T-552 de 1992.En esta providencia se indicó también que “El
proceso administrativo, denominado antes procedimiento administrativo, para
diferenciarlo del proceso judicial, en tanto, este último, tenía por finalidad
la cosa juzgada; comprende el conjunto de requisitos o formalidades anteriores,
concomitantes o posteriores, que establece el legislador para el cumplimiento
de la actuación administrativa, y los procedimientos, o pasos que debe cumplir
la administración para instrumentar los modos de sus actuaciones en general.”
[6]
Ver sentencia T-522 de 1992.
[7]
Ver sentencia  T-1263 de 2001.
[8]
Ver sentencia T-772 de 2003.
[9] En la SU-544 de 2001, esta Corporación
indicó: “La acción de tutela como mecanismo transitorio únicamente opera
cuando se amenaza un derecho  fundamental y el juez tiene la posibilidad de
adoptar una medida temporal de protección, para evitar un perjuicio
irremediable. En materia de debido proceso administrativo, salvo que se trate
de una serie de hechos concatenados, resulta en extremo difícil sostener que
una persona se enfrenta a un posible perjuicio irremediable en razón al peligro
de que el derecho se viole. La Corte no descarta la posibilidad, sin embargo,
para que proceda, resulta necesario que la administración no haya adoptado la
decisión, pues en tal caso, se estará frente a una violación y no ante la
puesta en peligro del derecho.”
[10]
Sentencia T-514 de 2003. Ver también las sentencias T-596 de 2001, T-754 de
2001, T-873 de 2001, C-426 de 2002 y T-418 de 2003, entre otras.
[11] En la sentencia T-295 de 1999, se señaló
que, para que opere el respecto del acto propio se requiere: “a. Una
conducta jurídicamente anterior, relevante y eficaz.  b. El ejercicio de una
facultad o de un derecho subjetivo por la misma persona o centros de interés
que crea la situación litigiosa, debido a la contradicción –atentatorio de la
buena fe- existente entre ambas conductas. c. La identidad del sujeto o centros
de interés que se vinculan en ambas conductas”.
[12] La demanda de inconstitucionalidad se
presentó contra los artículos 19 (Los representantes legales de las
instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan
reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el
cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad
de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y
pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando
quiera que exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció
indebidamente una pensión o una prestación económica. En caso de comprobar el
incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en
documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del
acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias
a las autoridades competentes) y 20 (Las providencias judiciales que
en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al
tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas
periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas
por el consejo de estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus
competencias, a solicitud del gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor
General de la República o del Procurador General de la Nación.. La revisión
también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o
conciliación judicial o extrajudicial. La revisión se tramitará por el
procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el
respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales
consagradas para este en el mismo código y además: Cuando el reconocimiento se
haya obtenido con violación al debido proceso y, Cuando la cuantía del derecho
reconocido excediere lo debido de acuerdo con la Ley, pacto o convención
colectiva que le eran legalmente aplicables.) de la Ley 797 de 2003.