C-388-17
Sentencia
C-388/17
CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Cosa juzgada constitucional respecto de apartado normativo
acusado sobre traslado de personas por protección
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Función negativa y
positiva
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Reglas jurisprudenciales/COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Criterios para
determinar su existencia
COSA
JUZGADA FORMAL Y COSA JUZGADA MATERIAL-Alcance
COSA
JUZGADA ABSOLUTA Y COSA JUZGADA RELATIVA-Conceptos
Referencia:
Expediente D-11789
Demanda
de inconstitucionalidad contra el parágrafo 1º del artículo 155 de la Ley 1801
de 2016 “por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”.
Demandante:
Daniela Rivera Palacios.
Magistrada
sustanciadora:
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C catorce (14) de junio de dos mil diecisiete (2017).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, integrada por el Magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez,
quien la preside, y los Magistrados Cristina Pardo Schlesinger, Carlos Bernal
Pulido, Diana Fajardo Rivera, Iván Escrucería Mayolo (e.), Alejandro Linares
Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado y Alberto
Rojas Ríos, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política,
la ciudadana Daniela Rivera Palacios presentó ante esta Corporación demanda de
inconstitucionalidad contra el parágrafo 1º del artículo 155 de la Ley 1801 de
2016 “por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”.
La demanda fue admitida
mediante auto del dieciséis (16) de noviembre de 2016, a través del cual se
comunicó la iniciación del proceso a la Presidencia de la República, a la
Presidencia del Congreso, al  Ministerio de Justicia y del Derecho, de Defensa
Nacional y a la Dirección General de la Policía Nacional, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991.
Adicionalmente, se
ordenó invitar a las Facultades de Derecho de las Universidades Nacional de
Colombia, Andes, Externado, Javeriana, del Rosario, de Nariño y Sergio
Arboleda; a la Comisión Colombiana de Juristas, al Centro de Estudios de
Derecho, Justicia y Sociedad –Dejusticia-, al Centro de Estudios sobre
Seguridad y Drogas de la Universidad de los Andes, a la Delegada de asuntos
constitucionales de la Defensoría del Pueblo, a la Alcaldía de Bogotá, a la
Alcaldía de Medellín, a la Alcaldía de Cali y a la Alcaldía de Cartagena, para
que, si lo estimaban pertinente, presentaran concepto sobre la
constitucionalidad de la norma demandada.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto
del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir de fondo la
demanda de la referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA
DEMANDADA
A continuación, se
transcribe el artículo 155 y se subraya el parágrafo acusado:
“LEY 1801 DE 2016
por la cual se expide el Código Nacional de Policía y
Convivencia.
Artículo 155. Traslado por protección. Cuando la vida e
integridad de una persona o de terceros esté en riesgo o peligro, el personal
uniformado de la Policía Nacional, podrá trasladarla para su protección o la de
terceros, en los siguientes casos:
Cuando deambule en estado de indefensión o de grave
alteración del estado de conciencia por aspectos de orden mental, o bajo
efectos del consumo de bebidas alcohólicas o sustancias psicoactivas o tóxicas,
cuando el traslado sea el único medio disponible para evitar el riesgo a la
vida o integridad de la persona o los terceros.
Cuando esté involucrado en riña o presente comportamientos
agresivos o temerarios, realice actividades peligrosas o de riesgo que pongan
en peligro su vida o integridad o la de terceros, o esté en peligro de ser
agredido cuando el traslado sea el único medio disponible para evitar el riesgo
a la vida o integridad de la persona o los terceros.
Parágrafo 1°. Cuando el comportamiento señalado en el inciso
3 del presente artículo se presente en contra de una autoridad de Policía, se
podrá utilizar este medio.”.
(…)”
III. LA DEMANDA
La accionante considera que el parágrafo acusado vulnera los
artículos 24 y 28 de la Constitución Política, por lo cual solicita que la
Corte declare su inexequibilidad y subsidiariamente, declare la exequibilidad
condicionada de la norma. La accionante sostiene que el apartado normativo acusado,
le otorga facultades excesivas a los agentes de la policía para que ordenen el
traslado de protección de una persona que está involucrada en una riña o que ha
desplegado un trato agresivo o temerario.
En su demanda, la accionante desarrolla el concepto de
la violación a partir de una explicación de: (i) la vulneración a las garantías
del debido proceso; (ii) el desconocimiento de la prohibición de las
detenciones arbitrarias; (iii) y un test de razonabilidad de la norma
demandada.
En primer lugar, sostiene que el traslado por
protección al que se refiere el artículo demandado implica una restricción a la
libertad de locomoción. Asimismo, asevera que para efectuar una limitación a la
libertad personal de esta calidad es necesario que exista una orden judicial
que lo permita. Por lo tanto, considera que la norma demandada es
inconstitucional porque permite que una entidad autorice un traslado por
protección sin que exista una orden de esta naturaleza. En su criterio, esta
excepción a la reserva judicial vulnera el derecho a ser juzgado por el juez
natural.
Adicionalmente, manifiesta que la implementación de la
medida puede generar abusos de autoridad y desviación de poder por parte de las
autoridades policiales, pues aquellas únicamente les permitirían a los
peticionarios ejercer su derecho a la defensa después del traslado. Sin
perjuicio de lo anterior, anota que la norma demandada vulnera la independencia
judicial en la medida que la autoridad policial puede convertirse en juez y
parte, ya que es quien ordena el traslado de una persona que ha incurrido en
los comportamientos indicados en el inciso 3 del artículo demandado.
En segundo lugar, respecto al desconocimiento de la
prohibición de las detenciones arbitrarias, la accionante asevera que la norma
demandada otorga una justificación jurídica a las restricciones a la libertad
por parte de las autoridades de Policía “sin tener un escrito, o una orden
proveniente de una autoridad judicial”[1].
En tercer lugar, la ciudadana señala que la medida
demandada no es proporcional, necesaria, ni razonable, toda vez que: (i) si un
particular falta al respeto a una autoridad policial, esta última tendría una
evidente ventaja frente a la otra parte de la controversia y se “podría
generar un  eventual abuso de autoridad”[2];
(ii) excede los parámetros legales porque busca “impedir una insubordinación
a una autoridad pública” y legitimar a la autoridad a través de la fuerza y
el miedo; y (iii) es ambigua, pues no precisa los comportamientos que causan un
traslado. Por lo anterior, puede suceder que “un agente intérprete (sic) que
se le está faltando al respeto, cuando una persona no le dirige la palabra con
la respectiva reverencia que solicita su autoridad”[3].
En este orden de ideas,
solicita que la declaratoria de inexequibilidad del parágrafo 1º del artículo
155 de la Ley 1801 de 2016 o, de forma subsidiaria, se declare su exequibilidad
condicionada.
IV. INTERVENCIONES
1.
Ministerio de Justicia y del
Derecho
El Ministerio de Justicia y del Derecho solicita que se
declare la EXEQUIBILIDAD de la norma demandada. Para sustentar su petición,
realiza un recuento de los antecedentes normativos que dieron lugar a la norma
acusada y de la jurisprudencia constitucional que enmarca la interpretación del
parágrafo acusado.
En su intervención, el Ministerio señala que la medida
correctiva de retención establecida en el artículo 207 del Decreto 1355 de 1970
es un antecedente del actual. No obstante, la última tiene una finalidad preventiva
o protectora, distinta al carácter correctivo o sancionatorio de la norma anterior.
Destaca que la sentencia C-199 de 1998 distinguió la constitucionalidad de
medidas como el traslado por protección y la inconstitucionalidad de una
privación de la libertad que implique una sanción.
Igualmente, hace referencia a varias sentencias para sostener
que: (i) la Corte ha encontrado medidas de protección como la retención
transitoria compatibles con la Constitución; y (ii) el derecho a la libre
locomoción no es absoluto y hay eventos en donde resulta constitucionalmente
admisible su restricción.
Finalmente, aduce que la intervención estatal de traslado por
protección resulta proporcional respecto de la finalidad de salvaguardar la
vida del sujeto involucrado o de terceros y teniendo en cuenta que se concibe
el traslado por protección como último recurso y con condiciones contenidas en
los otros parágrafos del artículo 155 de la Ley 1801 de 2016.
2.
Ministerio de Defensa
Nacional
El Ministerio solicita a la Corte, que se declare INHIBIDA
para emitir un pronunciamiento de fondo respecto del cargo presentado.
Subsidiariamente, pide la declaratoria de EXEQUIBILIDAD de la
disposición acusada.
Respecto de la solicitud de inhibición, el Ministerio señala
que la demanda incumple los requisitos de claridad, certeza, pertinencia y
suficiencia en la formulación del cargo. Expone que la “(…) la demanda no
contiene argumentos que le permitan una base sólida a los cargos, haciendo que
la inconstitucionalidad que se señala adolezca de justificación al no
diferenciar el derecho penal del nuevo contexto propuesto por el legislador
respecto a lo consagrado en la ley 1801 del 29 de julio 2016 (…)”[4].
Como razones de defensa de la exequibilidad de la norma
acusada, el Ministerio menciona que la finalidad de la norma atacada es crear
herramientas o mecanismos jurídicos para brindarles a las autoridades
competentes los elementos necesarios para combatir de manera frontal y radical
las conductas que atentan contra la sociedad.
De igual manera, indica que la accionante confunde la
naturaleza del derecho de policía con otras ramas del derecho como la penal, la
civil y la administrativa, de modo que desconoce su autonomía sustancial e
instrumental. En este sentido, explica que “los comportamientos contrarios a
la convivencia como categoría novedosa  introducida por el Congreso en su
libertad de configuración legislativa, por su naturaleza preventiva no lesionan
o ponen en peligro bienes jurídicos protegidos, luego no entrañan
antijuridicidad y por eso no hacen parte del ius puniendi”[5].
En tercer lugar, resalta que el traslado por protección que
establece la norma acusada solo es permitido cuando el funcionario policial le
informe previamente al Ministerio Público la realización de esta actuación. En
este sentido, destaca que hay una mayor protección a los derechos
fundamentales, puesto que impide una privación injusta de la libertad.
En cuarto lugar, indica que el traslado por protección es un
medio de policía y no una medida correctiva, de suerte que estas herramientas
le permiten a la Policía Nacional cumplir con sus deberes constitucionales. De
esta manera, insiste que el traslado por protección “(…) es el medio para
proteger la vida e integridad de personas, que por grave alteración mental o
indefensión, se pongan en riesgo a sí mismos o a terceros; no es una sanción,
castigo o medida correctiva”[6].
Posteriormente, explica el desarrollo y las etapas de este procedimiento, y
concluye que es constitucional porque se fundamenta en la ley y la
jurisprudencia constitucional, en especial en los parámetros fijados en la
sentencia C-720 de 2007.
Por otro lado, manifiesta que el traslado por protección no
puede ser aplicado de manera subjetiva por la Policía Nacional, ya que el
artículo que lo regula (155) debe ser interpretado en consonancia con los demás
que conforman este cuerpo normativo y que señalan los deberes de las
autoridades administrativas en esta función.
De conformidad con lo anterior, menciona que dichas
autoridades pueden dictar mandamientos escritos de registro, con finalidades
preventivas y de protección a la convivencia ciudadana. Así pues, insiste en
que “siempre se ha considerado constitucional la posibilidad que las
autoridades administrativas emitan o lleven a cabo registros a domicilios
privados, toda vez que la finalidad de los mismos son diametralmente diferentes
a los postulados penales”[7].
Por último, expone que la medida contemplada en el artículo
demandado es una herramienta que salvaguarda el principio constitucional de la
primacia del interés general sobre el particular, pues al presentarse a un
incendio o cualquier situación semejante, las autoridades ingresan para
salvaguardar los derechos de los habitantes de la casa y de la comunidad. En
este sentido, enfatiza que el derecho individual a la intimidad y al domicilio
debe ceder para proteger los derechos colectivos.
3.
Secretaría General de la Policía
Nacional
La Secretaría General de la Policía Nacional solicita la EXEQUIBILIDAD
de la norma demandada. En su intervención, dicha entidad manifiesta que la
Ley 1801 de 2016 posee una esencia netamente preventiva dirigida a favorecer la
convivencia. En este sentido, la misma Constitución señala en su Preámbulo la
obligación del Estado a través de las autoridades de policía de prevenir comportamientos,
hechos o conductas que puedan afectar derechos fundamentales e, incluso,
intereses colectivos.
La intervención señala que, contrario a lo planteado por la
demandante, el análisis de la norma acusada no se puede hacer en forma aislada,
sino que debe ser en conjunto con los otros parágrafos del artículo 155 de la
Ley 1801 de 2016 que dan cuenta de las condiciones en las que opera el traslado
por protección conforme a criterios de razonabilidad, necesidad y
proporcionalidad.
De igual manera,  indica que el traslado por protección
consagrado en el artículo 155 del Código de Policía reitera el mandato
jurisprudencial impartido en la sentencia C-720 de 2007. Añade que una de las
hipótesis contempladas por el Legislador para que proceda el traslado por
protección es que se presente una agresión contra la autoridad de policía,
comportamiento que es distinto al tipo penal de violencia contra servidor
público, en tanto este último exige que la violencia se ejerza con una
finalidad específica.
4.
Defensoría Delegada para los
Asuntos Constitucionales y Legales
La Defensora Delegada para Asuntos Constitucionales y Legales
solicita que se declara la INEXEQUIBILIDAD de la norma acusada. Al
respecto, reitera los planteamientos que expuso dentro de los expedientes
D-11670 y D-11717. Así, señala que el traslado por protección establecido en la
Ley 1801 de 2016 no incorporó todas las exigencias fijadas en la sentencia
C-720 de 2007 respecto de la figura de la retención transitoria del antiguo
Código de Policía, de modo que compromete la garantía de los derechos
fundamentales.
En primer lugar, argumenta que la norma determina que el
traslado no podrá ser mayor a 12 horas, pero no dispone que el traslado debe
cesar cuando el “retenido” supere el estado de excitación o embriaguez.
En este caso, la medida se torna injustificada y desproporcionada, de manera
que este razonamiento puede asimilarse a todos los demás eventos que contempla
la norma para que opere el traslado por protección.
En segundo lugar, las normas que regulan el traslado por
protección no cumplen criterios de diferenciación y especificidad respecto de
los niños, niñas y adolescentes, lo cual causa una vulneración a sus derechos
fundamentales.
En tercer lugar, y en forma similar al punto anterior, sostiene
que la norma no establece tratamientos diferenciados para sujetos de especial
protección constitucional, especialmente en las condiciones de reclusión, como
lo exigió la sentencia C-720 de 2007, por lo que se desconoce el mandato de
igualdad establecido en el artículo 13 de la Constitución.
Finalmente, explica que en el evento que el traslado por
protección se ejerza contra una persona que “deambule en estado de
indefensión o de grave alteración del estado de conciencia por aspectos de
orden mental”[8]
podría interpretarse que se refiere a personas con discapacidad intelectual y
psicosocial que representan un peligro o riesgo para la integridad de ellas
mismas o de terceros. Esta interpretación -posible por la ambigüedad de la
norma- desconoce los derechos fundamentales de este grupo poblacional.
5.
Alcaldía Mayor de Bogotá
D.C.
La Alcaldía Mayor de Bogotá no especifica cuál debe ser la
decisión que debe adoptar esta Corporación respecto de la constitucionalidad de
la norma. Sin embargo, se puede inferir a partir de la intervención que está a
favor de la constitucionalidad de la norma. En este sentido, señala que la
Corte Constitucional ha admitido ciertas formas de restricción a la libertad
por parte de autoridades de Policía, y ha reconocido que estas restricciones
solo son válidas cuando se aplican como un medio para procurar la protección de
un individuo que está en una situación de indefensión y con el fin de
garantizar derechos y bienes jurídicos necesarios para la colectividad.
Posteriormente, se refiere a las sentencias SU-476 de 1997 y
C-024 de 1994 que a criterio de la entidad, avalan y justifican el ejercicio de
facultades policivas como la que involucra la norma demandada. Luego, señala
que el traslado por protección tiene por finalidad garantizar el ejercicio
efectivo de los derechos y libertades de todos los ciudadanos, lo que le da
legitimidad y justificación constitucional a la medida.
Asegura que ésta es distinta a una detención preventiva y,
por ende, no es pertinente la exigencia de una orden previa de autoridad
judicial competente. Por último, sostiene que la medida supera el test de
proporcionalidad, pues el traslado por protección tiene una finalidad legítima,
es una medida idónea, solo procede cuando es necesaria, y es proporcional en
sentido estricto.
6.
Alcaldía de Medellín
La Alcaldía solicita que se declare la EXEQUIBILIDAD
del artículo 155 del Código de Policía y Convivencia. Para sustentar su pretensión,
sostiene que la demandante incurre en un error, ya que equipara la medida de
traslado por protección con una medida de privación de la libertad, cuando
ambas medidas son diferentes. Así  pues, explica que la privación de la libertad
obedece a una orden judicial, de modo que se impone como consecuencia de la
comisión de un delito, es de obligatorio cumplimiento y se ejecuta en un sitio
destinado para la privación de la libertad con medida intramural; mientras que el
traslado por protección tiene un carácter preventivo que pretende proteger a la
persona que se encuentra en estado grave de alteración y al entorno que la
rodea.
En línea con lo anterior, destaca que “la duración del
traslado por protección no es obligatoria. Es decir, cuando una persona es
trasladada a uno de estos sitios de protección, ella puede salir cuando haya
sido superada la situación de peligro para ella o para la comunidad”[9].
Por otro lado, sostiene que las medidas incluidas en la norma
demandada son razonables, proporcionadas y no limitan desmesuradamente el
ejercicio de los derechos fundamentales de locomoción y libertad, “(…) sino
que se trata de situaciones razonables donde los mismo deben ceder a otros
interés constitucionalmente protegidos, en procura de una mejor convivencia en
las comunidades”[10].
7.
Intervenciones extemporáneas:
Transcurrido el término previsto en el artículo 7 del Decreto
2067 de 1991 para que se presentaran las intervenciones ciudadanas, el Centro
de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia) apoyó la solicitud de INCONSTITUCIONALIDAD
de la norma acusada, bajo el argumento de que viola el principio de reserva
judicial, el derecho de libertad personal y el principio de cosa juzgada
material.
Luego de señalar las condiciones y eventos en los que opera
el traslado por protección y su comparación con la retención transitoria como
antecedente más próximo, asegura que el análisis de la norma evidencia una
serie de elementos que dificultan el cumplimiento de las garantías y permite
una aplicación sancionatoria de la medida, lo que es contrario a la
Constitución.
Posteriormente, el escrito se centra en explicar que se
configuró el fenómeno de cosa juzgada material, en tanto “(…) la libertad de
las personas por incurrir en comportamientos violentos en contra de sus
agentes, fue declara inexequible por la Corte Constitucional, en sentencia
C-199 de 1998”[11].
En dicha oportunidad, la Corte aplicó el principio de reserva judicial en
materia de privación de la libertad, y concluyó que la Policía Nacional no
tenía la competencia para restringir la libertad de las personas cuando se
tratase de medidas con naturaleza sancionatoria, debido a que es una autoridad
administrativa y no judicial. Así pues, el interviniente manifiesta que las
razones expuestas en la sentencia referida son las mismas que la Corte debe
implementar en la presente oportunidad, de modo que existe una “cosa juzgada
material”.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación considera que la Corte
Constitucional debe ESTARSE A LO QUE RESUELTO en la sentencia que ponga
fin al proceso número D-11670 en atención a que los cargos formulados en esa
oportunidad resultan idénticos a los que se proponen en el sub judice.
La Vista Fiscal advierte que, ante la identidad de cargos
entre la presente demanda y la que se estudia bajo el radicado D-11670, “(…)
operó la figura procesal del agotamiento de la jurisdicción, según la cual, una
misma controversia jurídica solo puede ser puesta en consideración ante la
administración de justicia por una única vez por ser una exigencia del debido
proceso que no existan, o puedan existir, dos pronunciamientos judiciales sobre
una misma causa”[12].
Para explicar este argumento con mayor profundidad, transcribe las
consideraciones que la Procuraduría expuso en el mencionado proceso, dirigidas
a defender la constitucionalidad de la medida al considerar que garantiza los
derechos y libertades fundamentales.
De conformidad con lo anterior, sostiene que el traslado por
protección no es una medida restrictiva de la libertad, ni es desproporcionada
e innecesaria, sino que es un último recurso a través del cual se garantiza en
la mayor medida de lo posible las garantías a la libertad personal.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1.
En virtud de lo dispuesto en el
artículo 241, numeral 4° de la Carta Política, la Corte Constitucional es
competente para conocer de esta demanda, pues se trata de una acusación de
inconstitucionalidad contra un precepto que forma parte de una ley de la
República.
Planteamiento del problema jurídico y metodología de
resolución
2.
Daniela Rivera
Palacio presentó demanda pública de inconstitucionalidad en contra del artículo
155 (parcial) de la Ley 1801 de 2016 o Código Nacional de Policía y Convivencia,
por considerar que dicha norma vulnera los derechos fundamentales a la
libertad de locomoción (artículo 24 C.P) y a la libertad física (artículo 28
C.P), toda vez que: (i) permite que los agentes de la policía autoricen un
traslado por protección sin que exista una orden judicial para ello, de suerte
que infringe la reserva judicial. De esta manera, insiste en que al no tener un
control judicial y la posibilidad de ejercer el derecho de defensa, la
autoridad policial puede incurrir en arbitrariedades; y (ii) la medida
establecida en la norma no es proporcional, necesaria, ni razonable y puede
generar que un agente de la policía “(…)
intérprete que se le está faltando al
respeto, cuando una persona no le dirige la palabra con la respectiva
reverencia que solicita su autoridad”[13].
3.
El Ministerio de Justicia y de
Derecho, la Secretaría General de la Policía Nacional y la Alcaldía de Medellín
solicitaron la declaratoria de exequibilidad de la norma. De manera general,
sustentaron su petición en que la medida establecida en el artículo demandado
es una herramienta preventiva de protección a la convivencia ciudadana y a la
preservación del orden público. Además, los derechos fundamentales de
locomoción y libertad física no son absolutos y pueden ser restringidos por este
tipo de medidas de prevención.
Por otro lado, la Defensoría
Delegada para Asuntos Constitucionales solicitó la inexequibilidad del artículo
155 (parcial) de la Ley 1801 de 2016, con fundamento en que el artículo
demandado no incorporó todas las exigencias establecidas en la sentencia
C-720 de 2007 respecto de la figura de la retención transitoria del antiguo
Código de Policía.
Por último, la Procuraduría General
de la Nación solicitó que la Corte se sujetara a lo resuelto en el expediente
D-11670, el cual analizó una demanda con los mismos fundamentos y pretensiones
que la presente en contra de la misma disposición. En este sentido, insistió en
que se configuró el fenómeno de cosa juzgada material respecto de la sentencia
que decidió la demanda contenida en el expediente referido previamente.
4.
Previo a resolver el problema jurídico
de fondo, la Sala Plena considera necesario determinar si, como lo afirma la
Procuraduría General de la Nación, se configura el fenómeno de cosa juzgada
respecto de la sentencia de esta Corporación que decidió la demanda de
inconstitucionalidad con número de radicado D-11670.
Cuestión previa: cosa juzgada constitucional
5.
De conformidad con el artículo 243
de la Constitución “ninguna autoridad
podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible
por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que
sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la
Constitución”. Por lo tanto, las
sentencias en sede de control de constitucionalidad proferidas por esta
Corporación hacen tránsito a cosa juzgada y son inmutables, vinculantes y
definitivas[14].
En el mismo sentido, los artículos 46 y
48 de la Ley 270 de 1996 y el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991 establecen
que las decisiones que dicte la Corte Constitucional en ejercicio del control
abstracto son definitivas, de obligatorio cumplimiento y tienen efectos erga
omnes[15].
6.
De conformidad con lo anterior,
este Tribunal ha determinado que la cosa juzgada implica que sus providencias
tienen un carácter definitivo e incontrovertible y proscriben los litigios o
controversias sobre el mismo tema. Esa prohibición se extiende a la
reproducción de normas que hayan sido declaradas inexequibles por razones de
fondo, mientras que subsistan los parámetros constitucionales que sirvieron
como fundamento de esa determinación[16].
Luego, la obligatoriedad de las decisiones responde a la protección del
principio de seguridad jurídica y a la guarda de la primacía de la Constitución[17].
En consonancia, la Corte Constitucional ha establecido
que la cosa juzgada tiene una “(…) función
negativa, que consiste en prohibir a los funcionarios judiciales conocer,
tramitar y fallar sobre lo ya resuelto, y una función positiva, que es proveer
seguridad a las relaciones jurídicas”[18].
7.
En la sentencia C-744 de 2015[19] se
reiteraron las reglas jurisprudenciales
de verificación de la existencia de cosa juzgada que establecen que ésta se
configura cuando: “(…) (i) se proponga estudiar el mismo contenido normativo
de una proposición jurídica ya estudiada en una sentencia anterior; (ii) se
presenten las mismas razones o cuestionamientos (esto incluye el referente
constitucional o norma presuntamente vulnerada), analizados en ese fallo
antecedente; y (iii) no haya variado el patrón normativo de control[20]”[21]. Es decir,
para que se constante el fenómeno se requieren tres elementos: (i) identidad de
objeto; (ii) identidad de causa
petendi; y (iii) subsistencia del
parámetro de constitucionalidad, esto es, que no exista un cambio de contexto o nuevas
razones significativas que de manera excepcional hagan procedente la revisión[22], lo que la
jurisprudencia ha referido como un nuevo contexto de valoración[23].
Cabe reiterar que la cosa juzgada como una institución
jurídico procesal que protege la seguridad jurídica es una categoría general
del derecho, que se regula de forma unitaria, sin perjuicio de que varíe
dependiendo de la naturaleza del asunto. Por ejemplo, en los casos de litigios
concretos el tercer elemento se referirá a la identidad de partes. No obstante,
en sede de control de constitucionalidad esa diferencia se traduce en los
efectos de la decisión, que en este campo serán erga omnes,
mientras que en otros serán generalmente inter
partes.
8.
En relación con la cosa
juzgada constitucional, la jurisprudencia de este Tribunal ha considerado que
la misma puede ser absoluta o relativa – explícita o implícita-, formal o
material y aparente[24]
o real[25].
9.
La cosa juzgada constitucional
absoluta se da cuando la providencia que decide sobre la constitucionalidad
de una disposición no limita su alcance. En esos casos, se entiende que se
realizó un examen comprensivo frente a todo el texto constitucional. De otra
parte, la cosa juzgada constitucional relativa es explícita o implícita.
El primero de los supuestos se da cuando la Corte declara la exequibilidad de
un contenido normativo, pero limita el alcance de la decisión en la parte
resolutiva a los cargos estudiados[26]. En los casos en los cuales no se señalen los efectos
del fallo se entiende que la decisión hace tránsito a cosa juzgada absoluta[27]. El segundo de los supuestos, la cosa juzgada implícita,
se configura cuando, aunque no se limite el alcance del control de
constitucionalidad en la parte resolutiva, se restringe el alcance de la cosa
juzgada en la parte motiva de la providencia[28]. Igualmente, se trata de cosa juzgada relativa
implícita cuando el fallo sólo revisa la disposición frente a algunos
parámetros constitucionales o sólo evalúa un aspecto de constitucionalidad[29].
10.
La jurisprudencia ha establecido
que la cosa juzgada constitucional formal[30] se verifica: “(…)
cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con la
misma norma que es llevada posteriormente a su estudio...”[31], o,
cuando se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir,
formalmente igual[32].
Este evento hace que “... no se pueda volver a revisar la decisión adoptada
mediante fallo ejecutoriado...”[33]”[34]. Ésta
será relativa cuando el fallo que estudió la norma declara su exequibilidad por los cargos y/o normas superiores que fueron
analizados en la decisión, evento en el cual pueden demandarse nuevamente las
disposiciones legales, pero por aspectos distintos a los examinados[35].
11.
Por otro lado, la Corte ha
determinado que habrá cosa juzgada constitucional material cuando: “(…)
existen dos disposiciones distintas que, sin embargo, tienen el mismo contenido
normativo. En estos casos, es claro que si ya se dio un juicio de
constitucionalidad previo en torno a una de esas disposiciones, este juicio
involucra la evaluación del contenido normativo como tal, más allá de los
aspectos gramaticales o formales que pueden diferenciar las disposiciones demandadas[36].
Por tanto opera el fenómeno de la cosa juzgada”[37]. Luego, la cosa juzgada
también se configura cuando se haya variado el contenido de una norma, siempre
que no se afecte el sentido esencial de la misma. En un sentido más amplio, la
cosa juzgada material opera “cuando la decisión constitucional resuelve el
fondo del asunto objeto de su juicio que ha sido suscitado por el contenido
normativo de un precepto de acuerdo con el artículo 243 de la Carta Política
(…)”[38].
La jurisprudencia de esta Corporación ha definido
cuatro reglas para verificar si existe cosa juzgada material, a saber: (i) que
un acto jurídico haya sido declarado previamente inexequible; (ii) que la
disposición acusada contenga el mismo sentido normativo que fue retirado del
ordenamiento, esto es que lo reproduzca. Esa identidad se constata a partir de
la redacción del texto y del contexto en el que se ubica la norma, ya que puede
suceder que la redacción haya variado pero el contenido normativo sea el mismo
en virtud del contexto; (iii) que el contenido normativo que fue declarado
inexequible lo haya sido por razones de fondo y no por vicios de procedimiento;
y (iv) que subsista el parámetro constitucional que fundamentó la motivación de
la inconstitucionalidad[39].
Por último, también se ha establecido que la cosa
juzgada material en estricto sentido se predica de disposiciones que han sido
declaradas inexequibles. En los casos en que una norma haya sido declarada
exequible, el Legislador no está vedado de reproducirla y si es cuestionada, la
Corte debe entrar a analizar si existe un nuevo contexto, nuevos cargos o si la
Corte encuentra razones poderosas para ajustar su jurisprudencia o cambiarla.
En los anteriores casos se ha dicho que se trata de cosa juzgada material en
sentido lato o impropio[40].
12.
Ahora bien, los efectos de la cosa
juzgada en el control de constitucionalidad están condicionados a la manera en
que la Corte resuelve las demandas que son sometidas a su jurisdicción. En
efecto, la declaratoria de inexequibilidad de una norma, implica que no
existe objeto para un nuevo pronunciamiento de esta Corporación, por tal razón
la acción que se presente con posterioridad deberá rechazarse o proferirse un
fallo inhibitorio y estarse a lo resuelto en la decisión anterior[41].
Del mismo modo, si este Tribunal ha
resuelto la exequibilidad de una norma que con posterioridad es
nuevamente acusada, debe analizarse cuál fue el alcance de la decisión previa,
con la finalidad de “(…) definir si hay lugar a un pronunciamiento de fondo
o si por el contrario la problemática ya ha sido resuelta, caso en el cual, la
demanda deberá rechazarse de plano o, en su defecto la Corte emitirá un fallo
en el cual decida estarse a lo resuelto en el fallo anterior”[42].
En los eventos en los que se ha dictado una decisión
de constitucionalidad condicionada “la cosa juzgada puede tener como efecto
que la interpretación excluida del ordenamiento jurídico no puede ser objeto de
reproducción o aplicación en otro acto jurídico”[43]. A su vez,  “en los
supuestos en los que la Corte ha adoptado una sentencia aditiva la cosa juzgada
implica que no se encuentra permitido reproducir una disposición que omita el
elemento que la Corte ha juzgado necesario adicionar”[44].
13.
En síntesis, la cosa juzgada es una figura
jurídico procesal mediante la cual se otorga a las sentencias proferidas por
esta Corporación en sede de control abstracto de constitucionalidad el carácter
de inmutables, vinculantes y definitivas. Los citados efectos se conciben por
disposición expresa de la Constitución Política para lograr la terminación
definitiva de controversias y alcanzar un estado de seguridad jurídica. De esta
definición se derivan dos consecuencias importantes. En primer lugar, los
efectos de la cosa juzgada se imponen por mandamiento constitucional, y en
segundo lugar, el objeto de la cosa juzgada consiste en dotar de valor
definitivo e inmutable a las providencias. Por último, la jurisprudencia de
esta Corporación ha desarrollado diferentes tipos de cosa juzgada constitucional,
de modo que sus efectos jurídicos varían en cada uno de ellos.
Caso Concreto
1.
En el presente caso, la Sala constata que se
configura la cosa juzgada formal ya que la demanda propone un juicio de
constitucionalidad de una norma que ya fue analizada en la sentencia C-281 de 2017[45],
por los mismos cargos y que fue retirada del ordenamiento jurídico.
2.
En efecto, la sentencia aludida declaró la inexequibilidad
del parágrafo 1º del artículo 155 de la Ley 1801 de 2016, por la infracción a
los derechos fundamentales consagrados en los artículos 13, 28 y 29 de la
Constitución. En dicha oportunidad, los demandantes señalaron que el traslado
por protección vulneraba el principio de legalidad, toda vez que habilitaba a
las autoridades de policía a privar a las personas de su libertad de manera discrecional.
Además, indicaron que la medida no contemplaba un procedimiento previo ni un
recurso como lo exigió la sentencia C-720 de 2007. Por último, manifestaron que
el parágrafo 1º del artículo 155 era una medida sancionatoria.
Al
respecto, la Corte indicó que no era claro el sentido de la norma, ya que de la
misma se desprendían dos interpretaciones posibles. La primera correspondía a una
reiteración del inciso tercero que establecía que cuando una persona estuviera
involucrada en una riña o presentara comportamientos agresivos o temerarios y
realizara actividades peligrosas o de riesgo que pusieran en peligro su vida o
la de terceros, se podría dar el traslado por protección. Así, la norma
posibilitaba a los miembros de la Policía Nacional para que pudieran utilizar
el traslado de protección si ellos mismos, u otras autoridades de policía, son
sujetos pasivos de los comportamientos agresivos. Sin embargo, la Corte sostuvo
que esta hipótesis ya se encontraba prevista en el inciso tercero, que no contiene
alusiones específicas a los sujetos pasivos de los comportamientos, por lo que
no era necesario establecer una norma separada respecto de las autoridades de
policía.
La
segunda interpretación, correspondía a que la norma era una causal separada, en
la cual el traslado por protección procedía sin la verificación de los
requisitos de estricta necesidad, o de protección de vida e integridad de la
persona o de terceros, siempre que el comportamiento se dirigiera contra una
autoridad de Policía. La Corte consideró que este entendimiento de la norma podía
plantear problemas relacionados con los criterios de idoneidad, necesidad y
proporcionalidad. Asimismo, proponía una indeterminación insuperable que
desconocía el principio de legalidad, pues bajo la segunda interpretación no era
claro cuáles eran los requisitos que se tornarían inaplicables por el hecho de
presentarse el comportamiento en contra de una autoridad de policía.
3.
En este orden de ideas, la Sala observa que en efecto se
configura el fenómeno de cosa juzgada constitucional formal, pues la
sentencia C-281 de 2017 analizó el parágrafo 1º del artículo 155 la Ley 1801 de
2016 y la declaró inexequible. Así pues, la disposición demandada por la
accionante no se encuentra vigente en el ordenamiento jurídico interno, y por
tanto, esta Corporación no puede pronunciarse respecto de la misma.  En consecuencia, la Corte ordenará estarse a lo resuelto en la
sentencia C-281 de 2017, por medio de la cual declaró inexequible el parágrafo
1º del artículo 155 de la Ley 1801 de 2016.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-281
de 2017
Cópiese, notifíquese, comuníquese e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
Con
aclaración de voto
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con
aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con
aclaración de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado (e.)
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada.
Impedida
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Ausente en comisión de servicios
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
ROCIO
LOAIZA MILIÁN
Secretaria General (e.)
[1] Acción de inconstitucionalidad. Página 9.
[2] Acción de inconstitucionalidad. Página 11.
[3] Acción de inconstitucionalidad. Página 11.
[4] Folio 99.
[5] Folio 103.
[6] Folio 107.
[7] Folio 116.
[8] Folio 124.
[9] Folio 77.
[10] Ibídem.
[11] Folio 80.
[12] Folio 178.
[13] Acción de inconstitucionalidad. Página 11.
[14] Sentencia C-774 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[15] Sentencia C-744 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado;
Sentencia C-228 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[16] Sentencia C-397 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[17] Sentencia C-583 de 2016 Aquiles Arrieta Gómez.; Sentencia C-744
de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado reiterando la sentencia C-228
de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[18] Sentencia C-228 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado
reiterada en la sentencia C-472 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[19] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[20]
Crf., entre otras, sentencias C-494 de 2014, M. P. Alberto Rojas Ríos y C-228 de
2009, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[21] Sentencia C-228 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[22] Sentencia C-257 de 2008 M.P. Clara Inés Vargas Hernández citando sentencia
C-1489 de 2000 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[23] Sentencia C-774 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[24] Sentencia C-774 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil reiterando la
Sentencia C-700 de 1999. “Ha dicho la Corte que la cosa juzgada es apenas
aparente, cuando la declaratoria de constitucionalidad de una norma, carece de
toda motivación en el cuerpo de la providencia. En estos eventos “...la
absoluta falta de toda referencia, aun la más mínima, a las razones por las
cuales fue declarada la constitucionalidad de lo acusado...”, tiene como
consecuencia que la decisión pierda, “...la fuerza jurídica necesaria para
imponerse como obligatoria en casos ulteriores en los cuales se vuelva a
plantear el asunto tan sólo supuesta y no verdaderamente debatido...”. Es decir
que en este caso es posible concluir que en realidad no existe cosa juzgada y
se permite una nueva demanda frente a la disposición anteriormente declarada
exequible y frente a la cual la Corte debe proceder a “... a resolver de fondo
sobre los asuntos que en anterior proceso no fueron materia de su examen y en
torno de los cuales cabe indudablemente la acción ciudadana o la unidad
normativa, en guarda de la integridad y supremacía de la Constitución”.
[25] Sentencia C-774 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[26] Sentencia C-774 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[27] Sentencia C-774 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[28] Sentencia C-478 de 1998 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra “, “...en
tal evento, no existe en realidad una contradicción entre la parte resolutiva y
la argumentación sino una cosa juzgada relativa implícita, pues la Corte
declara exequible la norma, pero bajo el entendido que sólo se ha analizado
determinados cargos...”.
[29] Auto 131 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo “... el
análisis de la Corte está claramente referido sólo a una norma de la
Constitución o a un solo aspecto de constitucionalidad, sin ninguna referencia
a otros que pueden ser relevantes para definir si la Carta Política fue respetada
o vulnerada..”.
[30] Sentencia C-774 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[31] Sentencia C-489 de 2000 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[32] Sentencia C-565 de 2000 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[33] Sentencia C-543 de 1992 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[34] Sentencia C-228 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[35] Sentencia C-257 de 2008 M.P. Clara Inés
Vargas Hernández citando la sentencia C-153 de 2002 en la que se manifestó: “puede
acaecer que la Corte al declarar la exequibilidad de una norma haya limitado su
decisión a un aspecto constitucional en particular o a su confrontación con
determinados preceptos de la Carta Política, situación en la cual la cosa
juzgada opera solamente en relación con lo analizado y decidido en la
respectiva sentencia. En estos dos últimos casos la cosa juzgada tiene carácter
relativo, pudiendo ser usual que tal alcance limitado de la decisión se haga
expresamente en la parte resolutiva de la sentencia[35],
circunscribiéndola al preciso ámbito de lo formal o a los cargos o
disposiciones superiores que fueron analizados en la sentencia…”.
[36]
Sentencias C-532 de 2013, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; C-287 de 2014,
M. P. Luis Ernesto Vargas Silva; y C-427 de 1996, M. P. Alejandro Martínez
Caballero, entre muchas otras.
[37] Sentencia C-228 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[38] Sentencia C-583 de 2016 Aquiles Arrieta Gómez citando las
sentencias C-427 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero y sentencia C-1064
de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[39] Sentencia C- 583 de 2016 Aquiles Arrieta Gómez, sentencia C-311
de 2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[40] Sentencia C-583 de 2016 Aquiles Arrieta Gómez, sentencia C-311 de
2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[41] Sentencia C-228 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[42] Sentencia C-228 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[43] Sentencia C-472 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo
[44] Sentencia C-472 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo
[45] M.P. Aquiles Arrieta Gómez.