T-525-97
SENTENCIA T-525/97
SENTENCIA T-525/97
PROCESO DE
RESPONSABILIDAD FISCAL-Observancia
de garantías fundamentales y debido proceso
CONTRALORIA
GENERAL DE LA REPUBLICA-Alcance
del control posterior
DEBIDO PROCESO DE
RESPONSABILIDAD FISCAL-Investigaciones
paralelas/PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-Investigaciones fiscales paralelas
Al prescribir el
artículo 267 que la Contraloría General de la República puede ejercer el control
posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial de manera excepcional
y en los casos previstos por la ley, y al autorizar ésta al organismo fiscal de
carácter nacional para proceder de conformidad, a solicitud de la mitad mas uno
de los miembros de las corporaciones territoriales, quiere decir lo anterior
que aquella sustrajo en cumplimiento de los preceptos constitucionales y
legales, la competencia que para los mismos efectos tiene la Contraloría del
Departamento, lo cual implicaba la imposibilidad de esta última para adelantar
la investigación en relación con los mismos hechos materia de responsabilidad
fiscal. No debe olvidarse que la función administrativa está al servicio de los
intereses generales y se desarrolla con base en los principios de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante
la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones, para lo
cual las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el
adecuado cumplimiento de los fines del Estado. Lo que es materia de examen de
la Corte Constitucional es la vulneración del derecho fundamental al debido
proceso en ejercicio de la acción de tutela, así como la definición acerca de
la competencia del ente fiscalizador en materia de responsabilidad fiscal y no
la disciplinaria o penal que corresponde a las autoridades respecto al proceder
del accionante en la presunta actuación irregular que dio lugar al detrimento
financiero.
Referencia:
Expediente No. T- 136.045
Peticionario: Jorge
Eliécer Ballesteros              Bernier contra la Contraloría Departamental de
la Guajira
Magistrado Ponente:
Dr. Hernando Herrera
Vergara
Santa Fé de Bogotá, D.C., Octubre 16 de
1997
En cumplimiento de lo dispuesto en el
artículo 241 numeral 9º de la Constitución Política, la Sala Civil y de Familia
del Tribunal Superior de Riohacha, remitió a la Corte Constitucional el
expediente relacionado con la acción de tutela de la referencia, para los
efectos de la revisión constitucional del fallo proferido por esa Corporación
el 23 de mayo de 1997, mediante el cual se resolvió la impugnación de la
sentencia del Juzgado 1º Civil del Circuito de Riohacha el 14 de abril del
mismo año.
I.    ANTECEDENTES
El ciudadano Jorge Eliécer Ballesteros
Bernier, obrando por conducto de apoderado, promovió acción de tutela contra el
Contralor Departamental de la Guajira, por la presunta vulneración de su
derecho fundamental al debido proceso, con fundamentos en los siguientes:
H E C H O S :
Afirma el accionante, que en 1992 cuando se
encontraba desempeñando el cargo de Gobernador del Departamento de la Guajira,
con previa autorización de la Asamblea Departamental, obtuvo del Banco de
Bogotá un crédito por la suma de $5.000.000.000 a una tasa de interés del 30%
anual, conforme a lo establecido por la Superintendencia Bancaria.
No obstante, la suma realmente desembolsada
por el Banco en mención fue de $4.625.000.000, pues se le descontaron
$375.000.000 por concepto de cobro anticipado de intereses.
Posteriormente, el día 7 de Mayo de 1993,
previa autorización del Consejo de Gobierno de la Guajira, celebró un contrato
de fiducia con el fin de obtener una renta sobre la suma acreditada y así
amortiguar el costo del dinero prestado, ya que en su concepto “los dineros
en Tesorería del Departamento (cuentas) nada producían”; además,
señala que no se encontraba facultado para realizar ningún tipo de inversión
debido a la falta de apropiaciones presupuestales que la respaldaran.
Afirma igualmente, que durante el tiempo de
vigencia del contrato, la rentabilidad del dinero entregado por el Banco de
Bogotá fue de $528.046.039.23, y los intereses incluyendo los que fueron
cobrados de manera anticipada alcanzaron la suma de  $1.100.000.000, la cual
debía ser cancelada al Banco, así el dinero hubiera permanecido en su poder.
Sin embargo, indica que tanto la Asamblea como la Contraloría del Departamento
a través de la División de Investigaciones Fiscales y Policía Judicial,
consideraron que la conducta asumida por el peticionario causó un detrimento en
los intereses económicos del ente departamental, razón por la cual denunciaron
los hechos ocurridos ante la Procuraduría General de la Nación, la Fiscalía y
la Contraloría General para efectos de que iniciaran las investigaciones
respectivas.
Expresa que la misma Unidad de Fiscalía
Delegada ante la Corte Suprema de Justicia, mediante auto de fecha 31 de mayo
de 1995, una vez analizados los hechos a que se refiere la presente acción,
contenidos en el oficio 003 de fecha 10 de enero de 1995 y dirigido al
Procurador General de la Nación por el Contralor Departamental de la Guajira,
profirió resolución inhibitoria por no hallar elementos de juicio ni sustento
alguno a las objeciones hechas por la Contraloría Departamental, ya que no se
encontraron irregularidades en la celebración del contrato.
Asimismo, la misma Unidad de Fiscalías,
mediante auto de 26 de julio de 1995, después de realizadas las investigaciones
pertinentes, esta vez enviados directamente por la Contraloría Departamental de
la Guajira, División de Investigaciones Fiscales, expresó que profería
resolución inhibitoria por segunda vez por las observaciones hechas por la
Contraloría, y por el contrario, afirmó que el accionante no había incurrido en
una conducta censurable, como lo había aseverado la Contraloría Departamental.
No obstante las anteriores determinaciones,
la Unidad de Investigaciones Fiscales de la Contraloría General de la República
decidió en diciembre de 1995, proferir auto de cierre de investigaciones y
apertura de juicio fiscal, de las diligencias adelantadas en la Gobernación de
la Guajira, entre otras contra el demandante a quien se le imputó un faltante
de $921.953.960.77, los cuales se relacionan con el mismo encargo fiduciario, y
en virtud de la competencia excepcional que posee aquella, de conformidad con
lo dispuesto en el artículo 49 de la Ley 42 de 1993.
Agrega el accionante, que interpuso recurso
de reposición contra la decisión de cierre de investigación y apertura de
juicio fiscal, la cual fue revocada debido a que su conducta “no solo no fue
irresponsable sino que fue ajustada a derecho y loable en defensa de los
intereses departamentales que estaba obligado a proteger”.
Así pues, afirma que la Contraloría General
de la República inició el proceso de investigación que concluyó primero con la
apertura de juicio fiscal (diciembre de 1995) y luego con la revocatoria del
mismo (marzo 15 de 1996).
De otro lado, señaló que la propia
Contraloría Departamental de la Guajira, en forma paralela, mediante auto de
fecha 23 de enero de 1995, abrió investigación por los mismos hechos al
gobierno departamental y continuó la misma, hasta producirse el cierre de la
investigación y la apertura de juicio fiscal en noviembre 30 de 1996 contra el
entonces Gobernador, doctor Jorge E. Ballesteros, es decir, cuando ya el asunto
había sido fallado por la Contraloría General de la República el 15 de marzo de
1996, en virtud de la competencia excepcional que le atribuye el artículo 49 de
la Ley 42 de 1993, de tal manera que según su parecer, se produjo la pérdida
total de competencia por parte de la Contraloría Departamental y frente a un
caso juzgado.
Igualmente afirma el actor, que con el
objeto de controvertir la legalidad de la decisión proferida por la entidad
demandada, interpuso el recurso de reposición alegando la violación del debido
proceso por haberse juzgado dos veces a una persona por la misma causa,
caducidad de la acción y la violación del derecho de defensa, por no permitir
al peticionario controvertir las pruebas allegadas al proceso.
A pesar de lo anterior, la Contraloría
Departamental ignorando lo fundamental del recurso interpuesto, decidió revocar
el auto de apertura de juicio fiscal para que las partes pudieran controvertir
las pruebas practicadas durante la investigación, ordenando la continuidad
procesal una vez transcurriera el término legal de cinco días, sin tener en
cuenta que con ello se estaba violando un derecho fundamental como es el debido
proceso.
Así pues, con fundamento en lo expuesto,
afirma que los términos procesales fueron desconocidos en forma flagrante y mal
intencionada, con fines políticos, ya que la apertura de la investigación se
produjo el 23 de enero de 1995, y solo el 30 de noviembre de 1996, es decir
veinte meses después, ocurrió el cierre de la misma y se ordenó la apertura del
juicio fiscal. En esa medida, señala que hubo un retardo injustificado en el
trámite de la investigación, ya que duró más de 540 días, no obstante que el
artículo 77 de la Ley 42 de 1993 determina que ésta deberá realizarse durante
el término de 30 días prorrogables por otros 30 días más.
P R E T E N S I O N E S :
En virtud de los hechos narrados, solicita
que se proteja el debido proceso que se le sigue por parte de la Contraloría
Departamental de la Guajira, División de Investigaciones Fiscales y Policía
Judicial, respecto a la apertura de juicio fiscal, y en consecuencia, se ordene
a la entidad demandada, abstenerse de continuar el proceso fiscal adelantado en
su contra o de cualquier otro que tenga como fundamento los mismos hechos que
dieron origen a la investigación que  presuntamente vulneró el derecho
fundamental invocado, es decir, el encargo con la Fiduciaria Bogotá para la
administración y manejo del crédito de $5.000.000.000.oo prestados por el Banco
de Bogotá a la administración departamental el 7 de mayo de 1993, según
ordenanza # 05 de 1992 y el contrato de fiducia del 18 de mayo de 1993.
II.   LAS PROVIDENCIAS JUDICIALES QUE SE REVISAN
Sentencia de Primera Instancia
El Juzgado Primero Civil del Circuito de
Riohacha, mediante providencia del 14 de abril de 1997 resolvió conceder el
amparo solicitado por el accionante, ordenando a la Contraloría Departamental
de la Guajira que en el término de 48 horas profiera decisión archivando la
investigación fiscal, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones:
Que el proceso fiscal adelantado por la
entidad demandada en contra del entonces Gobernador de la Guajira no ha terminado,
en la medida en que no se ha expedido el correspondiente acto administrativo
que ponga fin a la actuación adelantada por la Contraloría Departamental, acto
que debe ser notificado según las formalidades establecidas por la ley.
Mientras ello no ocurra, señala que al
accionante le es imposible acudir ante la jurisdicción contencioso
administrativa, ya que no se ha agotado la vía gubernativa ni se han
configurado los presupuestos establecidos en el artículo 63 del Código Contencioso
Administrativo. Por tal razón, cualquier inconformidad que se presente respecto
de la investigación debe plantearse ante la administración a través de los
recursos correspondientes.
Agrega el citado despacho judicial, que
precisamente el accionante interpuso recurso de reposición contra la decisión
de la Contraloría Departamental de la Guajira que resolvió cerrar la
investigación y ordenar la apertura de juicio fiscal, pero en la decisión del
mismo se omitió hacer referencia a la posible violación del debido proceso y a
la caducidad de la acción planteada por el actor.
Por otra parte y en lo que tiene que ver
con la autonomía de la investigación disciplinaria, señaló que según reciente
jurisprudencia de la Corte Constitucional, el fin de los procesos adelantados
para  determinar una posible responsabilidad fiscal, es meramente resarcitoria,
ya que pretende obtener la indemnización por el detrimento patrimonial causado.
Sin embargo, aclara que no pueden existir dos investigaciones por los mismos
hechos y en el mismo procedimiento fiscal, ya que con ello se quebranta el
principio universal nom bis in idem, cuya garantía quedó consagrada en
el artículo 29 de la preceptiva constitucional.
El juzgado de instancia puso de presente
que la investigación adelantada por la Unidad de Investigaciones Fiscales de la
Contraloría General de la República contra el actor, al cual se le imputaba un
faltante en relación con la suma entregada por el Banco de Bogotá, culminó con
la revocatoria del auto que lo vinculaba, razón por la cual se creó en su favor
una situación particular y concreta con alcances de cosa juzgada formal,
amparado por la presunción de legalidad hasta tanto la administración no lo
revoque, conforme a lo prescrito en el artículo 69 del Código Contencioso
Administrativo.
Asimismo, advirtió que la Contraloría
Departamental se encuentra investigando la conducta del accionante en lo que
tiene que ver con el manejo de los dineros entregados, es decir, por los mismos
hechos que motivaron la intervención de la Contraloría General, sin que pueda
el juez de tutela analizar el factor de competencia para inaplicar una
actuación surtida por la Contraloría General de la República y así permitir al
ente departamental continuar con el procedimiento fiscal, en la medida en que “una
interpretación constitucional no puede sacrificar un derecho fundamental,
máxime cuando sobre la correspondiente actuación administrativa recae la
presunción de legalidad, propia de los actos administrativos”.
Igualmente, destacó que si la entidad
demandada conocía de la incompetencia de la Contraloría General para conocer y
decidir sobre el asunto, pudo haber presentado los recursos o acciones
establecidas en la ley para controvertir la investigación fiscal que inició sin
tener las facultades legales para hacerlo. Por lo anterior, concluye el Juzgado
que la acción de tutela es procedente “como herramienta para enderezar los
yerros del investigador que con su omisión viola el derecho fundamental
constitucional de defensa “.
Sentencia de Segunda Instancia
Impugnada la anterior providencia, la Sala
Civil del Tribunal Superior de Riohacha, mediante sentencia de fecha 23 de mayo
de 1997, confirmó en todas sus partes la sentencia recurrida por la Contraloría
Departamental de la Guajira, con fundamento en que la entidad accionada no
resolvió en su totalidad las peticiones del actor presentadas en la
sustentación del recurso de reposición contra el auto que ordenó cerrar la
investigación y la apertura de juicio fiscal, al no haberse pronunciado acerca de
la violación del debido proceso, y por cuanto además, al demandante se le juzgó
dos veces por los mismos hechos y no se tuvo en cuenta la solicitud de
caducidad de la acción.
Frente a esto último, manifestó el Tribunal
que no opera el fenómeno de la caducidad, ya que según el artículo 17 de la Ley
42 de 1993 - declarado exequible por la Corte Constitucional -, el término de
dos años para iniciar la investigación fiscal se asimila al establecido para la
acción de reparación directa, el cual no ha transcurrido toda vez que el
contrato de fiducia se firmó en mayo de 18 de 1993 y la Contraloría
Departamental inició el proceso fiscal el 23 de enero de 1995.
Respecto a la competencia de la Contraloría
General de la República para decidir la responsabilidad fiscal del accionante,
destacó que esta tiene facultad constitucional y legal para iniciar el proceso
en virtud de lo previsto en el artículo 267 de la Constitución Política y en la
Resolución Orgánica No. 03466 de 1994 expedida por el mencionado organismo de
control fiscal, que en su artículo 25 determina que el proceso de
responsabilidad fiscal se iniciará, entre otras razones, en los casos
contemplados en el artículo 26 de la citada ley, es decir, mediante la
intervención excepcional por parte de la Contraloría General de la República
con potestad para ejercer control posterior sobre las cuentas de cualquier
entidad territorial.
Por lo anterior, concluye el Tribunal que
la Contraloría General de la República sí podía adelantar el proceso de
responsabilidad fiscal en referencia, y por tanto, con el trámite del proceso
seguido por la Contraloría Departamental, se le ha vulnerado al actor el
derecho al debido proceso por haber sido juzgado dos veces por el mismo hecho,
quebrantándose de esta manera el artículo 29 de la Carta Política.
III.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Competencia
La Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar las providencias
proferidas por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Riohacha y por la Sala
Civil y de Familia del Tribunal Superior de esa misma ciudad, con fundamento en
lo dispuesto por los artículos 86 y 241 numeral 9o. de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 33 al 36 del Decreto 2591 de1991, a
lo cual se procede, previas las siguientes consideraciones.
A fin de buscar la
protección del derecho fundamental al debido proceso presuntamente vulnerado
por la Contraloría Departamental de la Guajira, División de Investigaciones
Fiscales y Policía Judicial, acude el accionante al instrumento judicial de la
tutela para que se ordene a dicha entidad abstenerse de continuar el proceso
fiscal adelantado en su contra, por cuanto con base en la investigación
realizada por la Unidad de Investigaciones Fiscales de la Contraloría General
de la República contra el peticionario, a quien se le imputó un faltante en
relación con la suma entregada por el Banco de Bogotá, aquella culminó con la
revocatoria del auto que lo vinculaba y con el archivo de la misma.
Además, señala el
demandante que en el recurso de reposición que interpuso contra la decisión de
la Contraloría Departamental por medio de la cual se resolvió cerrar la
investigación y la apertura de juicio fiscal, se omitió por parte de la entidad
accionada hacer referencia a la posible violación del debido proceso, por lo
que con ello resulta quebrantado este derecho fundamental.
Las garantías
fundamentales y el debido proceso en el juicio de responsabilidad fiscal -
Antecedentes jurisprudenciales
La Constitución
Política de 1991 consagró como derecho fundamental de aplicación inmediata, el
debido proceso con respecto a todas las actuaciones judiciales y
administrativas.
Con respecto a la
responsabilidad fiscal y la observación de las garantías que deben existir en
estos procesos, esta Corporación en decisión de Sala Plena tuvo oportunidad de
pronunciarse en los siguientes términos:
"6.1.
Como función complementaria del control y de la vigilancia de la gestión fiscal
que ejerce la Contraloría General de la República y las contralorías
departamentales, distritales y municipales, existe igualmente, a cargo de
éstas, la de "establecer la responsabilidad que se derive de la gestión
fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto
y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la
misma", la cual constituye una especie de la responsabilidad que en
general se puede exigir a los servidores públicos o a quienes desempeñen
funciones públicas, por los actos que lesionan el servicio o el patrimonio
público, e incluso a los contratistas y a los particulares que hubieren causado
perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado (arts. 6, 29, 90, 121, 123
inciso 2, 124, 267, 268-5 y 272 C.P., 83 y 86 de la ley 42 de 1993).
6.2. Es decir, que la responsabilidad
fiscal podrá comprender a los directivos de las entidades y demás personas que
profieran decisiones que determinen la gestión fiscal, así como a quienes
desempeñen funciones de ordenación, control, dirección y coordinación, y a los
contratistas y particulares a los cuales se les deduzca responsabilidad dentro
del respectivo proceso, en razón de los perjuicios que hubieren causado a los
intereses patrimoniales del Estado.
Dicha especie de
responsabilidad es de carácter subjetivo, porque para deducirla es necesario
determinar si el imputado obró con dolo o con culpa.
6.3. La responsabilidad fiscal se declara a
través del trámite del proceso de responsabilidad fiscal, entendido como el
conjunto de actuaciones materiales y jurídicas que adelantan las contralorías
con el fin de determinar la responsabilidad que le corresponde a los servidores
públicos y a los particulares, por la administración o manejo irregulares de
los dineros o bienes públicos. De este modo, el proceso de responsabilidad
fiscal conduce a obtener una declaración jurídica, en la cual se precisa con
certeza que un determinado servidor público o particular debe cargar con las
consecuencias que se derivan por sus actuaciones irregulares en la gestión fiscal
que ha realizado y que está obligado a reparar el daño causado al erario
público, por su conducta dolosa o culposa.
Para la
estimación del daño debe acudirse a las reglas generales aplicables en materia
de responsabilidad; por lo tanto, entre otros factores que han de valorarse,
debe considerarse que aquél ha de ser cierto, especial, anormal y cuantificable
con arreglo a su real magnitud. En el proceso de determinación del monto del
daño, por consiguiente, ha de establecerse no sólo la dimensión de éste, sino
que debe examinarse también si eventualmente, a pesar de la gestión fiscal
irregular, la administración obtuvo o no  algún beneficio.
El proceso de
responsabilidad fiscal, atendiendo su naturaleza jurídica y los objetivos que
persigue, presenta las siguientes características:
a) Es un proceso
de naturaleza administrativa, en razón de su propia materia, como es el
establecimiento de la responsabilidad que corresponde a los servidores públicos
o a los particulares que ejercen funciones públicas, por el manejo irregular de
bienes o recursos públicos. Su conocimiento y trámite corresponde a autoridades
administrativas,  como son: la Contraloría General de la República y las
contralorías, departamentales y municipales.
b) La
responsabilidad que se declara a través de dicho proceso es esencialmente
administrativa, porque juzga la conducta de un servidor público, o de una
persona que ejerce funciones públicas, por el incumplimiento de los deberes que
les incumben, o por estar incursos en conductas prohibidas o irregulares que
afectan el manejo de los bienes o recursos públicos y lesionan, por
consiguiente, el patrimonio estatal.
Dicha
responsabilidad es, además, patrimonial, porque como consecuencia de su
declaración, el imputado debe resarcir el daño causado por la gestión fiscal
irregular, mediante el pago de una indemnización pecuniaria, que compensa el
perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal.
Adicionalmente,
la declaración de la referida responsabilidad tiene indudablemente incidencia
en los derechos fundamentales de las personas que con ella resultan afectadas
(intimidad, honra, buen nombre, trabajo, ejercicio de determinados derechos
políticos etc.).
c) Dicha
responsabilidad no tiene un carácter sancionatorio, ni penal ni administrativo
(parágrafo art. 81, ley 42 de 1993). En efecto, la declaración de
responsabilidad tiene una finalidad meramente resarcitoria, pues busca obtener
la indemnización por el detrimento patrimonial ocasionado a la entidad estatal.
Es, por lo tanto, una responsabilidad independiente y autónoma, distinta de la
disciplinaria o de la penal que pueda corresponder por la comisión de los
mismos hechos. En tal virtud, puede existir una acumulación de
responsabilidades, con las disciplinarias y penales, aunque se advierte que si
se percibe la indemnización de perjuicios dentro del proceso penal, no es
procedente al mismo tiempo obtener un nuevo reconocimiento de ellos a  través
de dicho proceso, como lo sostuvo la Corte en la sentencia C-046/94[1].
d) En el
trámite del proceso en que dicha responsabilidad se deduce se deben observar
las garantías sustanciales y procesales que informan el debido proceso,
debidamente compatibilizadas con la naturaleza propia de las actuaciones
administrativas, que se rigen por reglas propias de orden constitucional y
legal, que dependen de variables fundadas en la necesidad de satisfacer en
forma urgente e inmediata necesidades de interés público o social, con
observancia de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad (art. 209 C.P.),  a través de las
actividades propias de intervención o de control de la actividad de los
particulares o del ejercicio de la función y de la actividad de policía o de
las que permiten exigir responsabilidad a los servidores públicos o a los
particulares que desempeñan funciones públicas. En tal virtud, la norma del
art. 29 de la Constitución, es aplicable al proceso de responsabilidad fiscal,
en cuanto a la observancia de las siguientes garantías sustanciales y
procesales: legalidad, juez natural o legal (autoridad administrativa
competente), favorabilidad, presunción de inocencia, derecho de defensa,
(derecho a ser oído y a intervenir en el proceso, directamente o a través de abogado,
a presentar y controvertir pruebas, a oponer la nulidad de las autoridades con
violación del debido proceso, y a interponer recursos contra la decisión
condenatoria), debido proceso público sin dilaciones injustificadas, y a no ser
juzgado dos veces por el mismo hecho.
6.4. En cuanto a los poderes o prerrogativas de
la administración en el proceso de responsabilidad fiscal y el derecho
fundamental al debido proceso, observa la Sala:
El art. 29 de la
Constitución reconoce el derecho fundamental al debido proceso que "se
aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas".
Como
reiteradamente lo ha expresado la Corte, el debido proceso constituye el
conjunto de garantías sustanciales y procesales especialmente diseñadas para
asegurar la regularidad y eficacia de la actividad jurisdiccional o
administrativa, cuando sea necesario definir situaciones controvertidas o
declarar o aplicar el derecho en un caso concreto, o investigar y juzgar los
hechos punibles. En efecto, dijo la Corte en uno de sus pronunciamientos:
“Corresponde a la
noción de debido proceso, el que se cumple con arreglo a los procedimientos
previamente diseñados para preservar las garantías que protegen los derechos de
quienes están involucrados en la respectiva relación o situación jurídica,
cuando quiera que la autoridad judicial o administrativa deba aplicar la ley en
el juzgamiento de un hecho o una conducta concreta, lo cual conduzca a la
creación, modificación o extinción de un derecho o la imposición de una
obligación o sanción.
“En esencia, el
derecho al debido proceso tiene la función de defender y preservar el valor de
la justicia reconocida en el preámbulo de la Carta Fundamental, como una
garantía de la convivencia social de los integrantes de la comunidad nacional.
“Del contenido
del artículo 29 de la Carta y de otras disposiciones conexas, se infiere que el
derecho al debido proceso se desagrega en una serie de principios
particularmente dirigidos a tutelar la intervención plena y eficaz del sujeto
procesal y a protegerlo de la eventual conducta abusiva que pueda asumir la
autoridad que conoce y resuelve sobre la situación jurídica sometida a su
decisión. En tal virtud, y como garantía de respeto a dichos principios, el proceso
se institucionaliza y normatiza, mediante estatutos escritos que contienen
mandatos reguladores de la conducta de las autoridades administrativas o
judiciales, encaminados a asegurar el ejercicio regular de sus competencias”[2].
De la
Constitución Política surgen unos principios que rigen el debido proceso, en el
sentido que éste es participativo, dado que todas las personas tienen derecho a
participar en las decisiones que los afectan, y es contradictorio y público, en
cuanto a que a los imputados les asiste el derecho a la defensa y a la
asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio durante la investigación
y el juzgamiento, a solicitar la práctica de pruebas, a controvertir las que se
alleguen en su contra, a oponer la nulidad de la prueba obtenida con violación
del debido proceso, y a impugnar las decisiones que los perjudican (arts. 1, 2
y 29)" (sentencia No. SU-620 del 13 de noviembre de 1996, MP. Dr. Antonio
Barrera Carbonell) (negrillas
y subrayas fuera de texto).
Examen del caso concreto
Con fundamento en
los hechos invocados en la demanda, procede la Corte a determinar si la
Contraloría General de la República al adelantar el respectivo proceso fiscal
contra el demandante, actuó con competencia, conforme a los ordenamientos
mencionados, y si además, por consiguiente el organismo fiscal del Departamento
de la Guajira al adelantar paralelamente una investigación fiscal contra el
accionante, de la misma naturaleza que aquél, incurrió con ello en una
vulneración del debido proceso, con quebrantamiento de la observancia de la
plenitud de las formas propias del respectivo juicio.
En el campo de la
responsabilidad proveniente de la gestión fiscal por parte de las autoridades
competentes, el constituyente de 1991 le asignó el control a la Contraloría
General de la República, como función pública, tanto de la administración como
de los particulares o entidades que manejan fondos, o bienes de la Nación
(artículos 209 y 267 CP.).
Así mismo, el
precepto mencionado determina que la Contraloría podrá ejercer control
posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial, en "los casos
excepcionales previstos por la ley".
Igualmente, el
artículo 287 ibídem señala que las entidades territoriales gozan de autonomía
para la gestión de sus intereses y ejercen las competencias que les
corresponden, "dentro de los límites de la Constitución y la ley".
En desarrollo de lo
anterior, la ley 42 de 1993 sobre "organización del sistema de control
fiscal financiero y los organismos que lo ejercen", precisó que la
Contraloría General de la República, "excepcionalmente y de acuerdo con lo
previsto en el artículo 26 de la presente ley, ejercerá control posterior sobre
las cuentas de cualquier entidad territorial". En el artículo citado se
expresa que la Contraloría General de la República podrá ejercer control
posterior, excepcionalmente sobre las cuentas de cualquier entidad territorial,
sin perjuicio del control que les corresponde a las Contralorías Departamentales
y Municipales, entre otros casos, a solicitud de la mitad mas uno de los
miembros de las corporaciones públicas territoriales.
En desarrollo de sus
atribuciones constitucionales y legales, la Asamblea Departamental de la
Guajira, en virtud de la proposición No. 105 de febrero 7 de 1995 (que obra a
folio 1393 del expediente), señaló:
"La Asamblea
Departamental de la Guajira, le solicita (al señor Contralor General de la
Nación).... comisión especial para que investigue el manejo administrativo que
tuvo esta duma en el período comprendido entre 1990-1994, a fin de esclarecer
los manejos y adoptar las medidas de rigor, todo ello con el ánimo de iniciar
una campaña de moralización en nuestra propia Corporación.
....
De la misma
manera requerimos se investigue el manejo de las finanzas de la
administración departamental de la Guajira en el período comprendido entre
1992-1994, como ejecución presupuestal, ejecución de obras, contratación de
deuda pública, cambio de destinación de recursos, etc. Solicitamos se
investigue la gestión administrativa fiscalizadora del señor ex-contralor de la
Guajira" (negrillas y subrayas fuera de texto).
Como se observa, la
citada entidad territorial, solicitó en forma expresa a la Contraloría General
de la República adelantar la respectiva investigación con respecto al manejo de
las finanzas de la administración departamental de la Guajira, en el período
dentro del cual se encontraba ejerciendo el cargo como Gobernador del
Departamento, el accionante doctor Jorge E. Ballesteros.
En cumplimiento de
lo anterior, la Contraloría General de la República ejerció el control fiscal
posterior con respecto a los hechos descritos, a fin de determinar la
responsabilidad fiscal del demandante, para lo cual adelantó la investigación
correspondiente, a través de la Unidad de Investigaciones Fiscales de dicho
organismo, quien en providencia del 15 de marzo de 1996, revocó el auto de
apertura del juicio fiscal, modificando la decisión que inicialmente había
adoptado dicho organismo. Como sustento de dicha determinación, expuso lo
siguiente:
"Si bien la
finalidad del empréstito no era propiamente la de redituar capital, fue esta
una medida transitoria que en todo caso generó rendimientos... Por el
contrario, si el mandatario seccional hubiera sido negligente, en lugar de
preveer un mecanismo que evitara la desvalorización del capital, lo hubiera
dejado inactivo.
Así las
Por su parte, el
organismo fiscal del departamento de la Guajira mediante providencia de fecha
23 de enero de 1995, resolvió igualmente, abrir investigación por los hechos a
que se contrae la decisión de la Contraloría General de la República, ordenando
a través de la decisión adoptada con fecha 30 de noviembre de 1996, el cierre
de la investigación y la apertura del juicio fiscal en contra del demandante.
Por consiguiente,
mientras la Contraloría General de la República en la providencia ya citada, de
fecha 15 de marzo de 1996 se pronunció en el sentido de que no había lugar para
iniciar el correspondiente juicio fiscal al demandante, por no encontrar
suficientes elementos de prueba, la Contraloría del Departamento de la Guajira
determinó en la providencia mencionada anteriormente, adelantar la
investigación con la consiguiente apertura del juicio fiscal, con lo cual se
produjeron dos investigaciones paralelas con resultados diferentes, que desde
luego afectan el principio universal según el cual, no es admisible ni
procedente el juzgamiento de una persona en dos oportunidades frente a unos
mismos hechos.
La División de
Investigaciones Fiscales y Policía Judicial de la Contraloría Departamental de
la Guajira en la providencia de 30 de noviembre de 1996, fundamentó su decisión
de apertura del juicio fiscal, en las siguientes consideraciones:
"... Con
estas notas crédito se demuestra que la Fiduciaria Bogotá S.A. efectuó
desembolsos al Departamento de la Guajira por concepto de este Encargo en la
suma de $5.153.046.039.53 produciendo una rentabilidad de $528.046.039.23
(....) pero con los rendimientos generados (....) existe diferencia ya que
ellos determinan la suma de $588.583.433.oo por concepto de rendimientos
generados por el plurimencionado Encargo Fiduciario.
...
Esto indica que el
Departamento de la Guajira, por esta negociación sufrió un menoscabo
patrimonial por la suma de $571.953.960.47, por lo cual deberán responder
personal y pecuniariamente los que intervinieron en dicha negociación
(...).
Analizando la
norma transcrita y las actuaciones que obran en el proceso, podemos
concluir que el doctor JORGE BALLESTEROS BERNIER, Ex-Gobernado y el Consejo de
Gobierno Departamental de esa época son los presuntos responsables solidarios
del detrimento financiero producido al departamento como consecuencia de esta
negociación ya que si no existían los proyectos de inversión a desarrollar, no
han debido aceptar el desembolso total del crédito, sino en la medida
en que las exigencias del programa lo requiriera, de tal suerte que no se
causaran los intereses corrientes y moratorios generados por el crédito, los
cuales sobrepasan considerablemente los rendimientos generados por el Encargo
Fiduciario" (negrillas y subrayas fuera de texto).
Frente a la
duplicidad de competencias en el caso sub examine, para llegar a conclusiones
diferentes por parte de los entes fiscalizadores del orden nacional y
departamental, cuya situación es ostensiblemente contradictoria, la Corte
estima que dentro del espíritu de la normatividad constitucional consagrada en
la Carta Política de Colombia, se estableció claramente una organización del
Estado social de derecho, en forma de República unitaria (artículo 1 CP.), de
manera que si bien es cierto que las entidades territoriales gozan de
autonomía, como ya se expresó, para la gestión de sus intereses, ella debe
ejercerse, en lo concerniente a las competencias que les corresponden dentro de
los límites de la Constitución y de la ley (artículo 287 CP.).
Al prescribir el
artículo 267 que la Contraloría General de la República puede ejercer el
control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial de manera
excepcional y en los casos previstos por la ley, y al autorizar ésta (artículo
26 de la Ley 42 de 1993) al organismo fiscal de carácter nacional para proceder
de conformidad, a solicitud de la mitad mas uno de los miembros de las
corporaciones territoriales, quiere decir lo anterior que aquella sustrajo en
cumplimiento de los preceptos constitucionales y legales, la competencia que
para los mismos efectos tiene la Contraloría del Departamento, lo cual
implicaba la imposibilidad de esta última para adelantar la investigación en
relación con los mismos hechos materia de responsabilidad fiscal.
No debe olvidarse
que conforme lo señala el artículo 209 de la Carta Fundamental, la función
administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con
base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la
desconcentración de funciones, para lo cual las autoridades administrativas
deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del
Estado.
De lo anterior se
desprende que si no existió la debida coordinación para las actuaciones
relacionadas con el caso sub examine, en desarrollo de los textos
constitucionales y legales citados, le correspondía a la Contraloría General de
la República definir si era del caso, ordenar el cierre de la investigación y
la apertura del juicio fiscal para los efectos de la responsabilidad fiscal
correspondiente, de manera que al no haberlo decretado, posteriormente no era
procedente que el ente fiscal departamental pudiese adelantar el proceso fiscal
sobre los hechos materia de la investigación, sin perjuicio de quebrantar la
firmeza de las decisiones administrativas, contra las cuales solamente es
procedente una vez agotada la vía gubernativa, las acciones pertinentes ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo.
De ahí que resulta
evidente el desconocimiento del derecho fundamental al debido proceso en el
caso sub examine, y el quebrantamiento del principio universal non bis in
idem, ya que no obstante que la Contraloría General de la República en
providencia de 15 de marzo de 1996 determinó revocar el auto de cierre de
investigación y apertura de juicio fiscal, el organismo fiscal departamental,
con posterioridad, adoptó una decisión diferente, en providencia de 30 de
noviembre de 1996, fecha para la cual existía una situación definida por quien
a juicio de la Corte, tenía la competencia constitucional y legal, en relación
con los hechos que dieron lugar a la controversia, origen de la presente acción
de tutela.
Por lo anterior, se
confirmarán las providencias judiciales materia de revisión constitucional, en
relación con la concesión de la tutela del derecho al debido proceso invocado
por el demandante, aunque, como lo advirtió esta Corporación en la sentencia
No. C-046 de 1994, la declaración de responsabilidad fiscal tiene únicamente
una finalidad meramente resarcitoria, pues busca obtener la indemnización por
el detrimento patrimonial ocasionado a la entidad estatal, siendo una
responsabilidad independiente y autónoma, distinta de la disciplinaria o de la
penal que pueda corresponder por la comisión de los mismos hechos, se ordenará
remitir copia de esta providencia y de las diligencias pertinentes a la
Procuraduría General de la Nación y a la Fiscalía General de la República para
los efectos de su competencia, en relación con la investigación que puedan
estar adelantando o decidan iniciar sobre los mismos hechos denunciados, pues
solamente lo que es materia de examen de la Corte Constitucional en el presente
asunto es la vulneración de los derechos fundamentales del demandante en
ejercicio de la acción de tutela, así como la definición acerca de la
competencia del ente fiscalizador en materia de responsabilidad fiscal y no la
disciplinaria o penal que corresponde a las autoridades mencionadas con
respecto al proceder del accionante en la presunta actuación irregular que dio
lugar al detrimento financiero, a que hace referencia la Contraloría del
Departamento de la Guajira en las providencias proferidas por esta, sobre el
mismo asunto.
IV.     DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de Tutelas, obrando en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero. Confirmar
los fallos proferidos por el Juzgado 1º Civil del Circuito de Riohacha el 14 de
abril de 1997, y por la Sala Civil y de Familia del Tribunal Superior de
Riohacha el 23 de mayo del mismo año, mediante el cual se concedió la tutela
formulada por el ciudadano JORGE ELIECER BALLESTEROS BERNIER contra la
Contraloría Departamental de la Guajira.
Segundo. Remítase
copia de la presente providencia y de las diligencias relacionadas con este
proceso a la Fiscalía General de la Nación y a la Procuraduría General de la
Nación, para los efectos señalados en la parte motiva de esta sentencia.
Tercero. Líbrense
por Secretaría General las comunicaciones de que trata el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, publíquese, comuníquese a quien
corresponda, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Ponente
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO       FABIO MORON DIAZ
Magistrado                                                      Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[2] Sentencia
C-214/94 M.P. Antonio Barrera Carbonell.