T-032-15
Sentencia T-032/15
DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD
SOCIAL Y PROTECCION POR MEDIO DE ACCION DE TUTELA-Reiteración
de jurisprudencia
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO
DE DERECHOS PENSIONALES-Procedencia excepcional
PENSION POR INVALIDEZ PARA VICTIMAS
DE LA VIOLENCIA-Naturaleza/PENSION POR INVALIDEZ PARA
VICTIMAS DE LA VIOLENCIA-Normatividad
VIGENCIA DE LA PENSION POR INVALIDEZ
PARA VICTIMAS DE LA VIOLENCIA-Sigue produciendo plenos
efectos
Al haberse configurado una omisión
legislativa relativa en cuanto a la vigencia de la pensión por invalidez  a
personas víctimas del conflicto armado interno, y en virtud del principio de
progresividad y la prohibición de regresividad, la Corte Constitucional señaló
que esta es una prestación que sigue vigente por cuanto sus hechos generadores
siguen sucediendo en el país y se protegen derechos fundamentales de personas
víctimas del conflicto que se encuentran en situación de discapacidad, lo que
los hace sujetos de especial protección en la sociedad.
PENSION ESPECIAL MINIMA DE INVALIDEZ
PARA VICTIMAS DE ATENTADOS TERRORISTAS-Requisitos
PENSION
POR INVALIDEZ PARA VICTIMAS DE LA VIOLENCIA-Procedencia
excepcional de la acción de tutela para reconocimiento y pago
Referencia: expediente T- 4.502.072
Acción de tutela interpuesta por Amarilys Esther
Llanos Navarro actuando como defensora pública en favor de Alicia Torres Lemus
contra el Ministerio de Trabajo y Protección Social
Derechos fundamentales invocados: vida digna,
seguridad social y mínimo vital
Temas: el derecho fundamental a la seguridad social y
la llamada pensión por invalidez para víctimas del conflicto sigue produciendo
efectos
Problema jurídico: señalar si la
pensión de carácter vitalicio consagrada en el artículo 46 de la Ley 418 de
1997 que se otorga a víctimas de la violencia que con ocasión al conflicto
armado interno sufran una pérdida de la capacidad laboral superior al 50%
continúa vigente en el ordenamiento jurídico nacional, y así determinar si la
entidad accionada vulneró o no los derechos fundamentales a la vida digna, a la
seguridad social y al mínimo vital al negar su reconocimiento y pago.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., veintiséis (26) de enero de
dos mil quince (2015).
La Sala Séptima de Revisión de
tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub - quien la preside-,  Martha Victoria Sáchica Méndez y Luis
Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, y específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9°
de la Constitución Política, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo
proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar, Sala
Primera de Decisión Civil – Familia de Descongestión, el treinta (30) de enero
de dos mil catorce (2014), en el trámite de la acción de tutela incoada por la
señora Alicia Torres Lemus actuando mediante defensora pública contra el
Ministerio de Trabajo de Protección Social.
1.
ANTECEDENTES
De acuerdo con lo dispuesto en
los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, 33 del Decreto 2591 de
1991 y 49 del Reglamento de la Corporación, la Sala de Selección Número Nueve
de la Corte Constitucional escogió en el Auto del veintidós (22) de septiembre
de dos mil catorce (2014), notificado el primero (1) de octubre de dos mil
catorce (2014) para efectos de su revisión, la acción de tutela de la
referencia.
De conformidad con el artículo
34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión procede a dictar la
sentencia correspondiente.
1.1.
SOLICITUD
La señora Alicia Torres
Lemus, actuando por intermedio de defensora pública instauró el catorce (14)
de enero de dos mil catorce (2014), acción de tutela contra el Ministerio de
Trabajo y Protección Social por considerar que dicha entidad vulneró sus
derechos fundamentales a la vida digna, a la seguridad social y al mínimo vital
al negar la entrega de los componentes de atención humanitaria y la pensión de
carácter vitalicio consagrada en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997 que se
otorga a víctimas de la violencia que con ocasión al conflicto armado interno
sufran una pérdida de la capacidad laboral superior al 50%, argumentando que se
encuentran en asignación en turno por lo que no es posible una nueva
programación.
Con base en lo expuesto,
solicita se tutelen sus derechos fundamentales y se ordene a la demandada a que
reconozca y pague la pensión por invalidez para víctimas de la violencia,
estipulada en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997, con efectos retroactivos
desde el 25 de diciembre de 2006, fecha en que se estructuró la invalidez.
1.2.
HECHOS REFERIDOS
POR LA ACCIONANTE
1.2.1.
Comenta que el veinticinco
(25) de diciembre de dos mil seis (2006), alrededor de las dos (2) de la
mañana, se encontraba en su pequeña finca ubicada en la vereda Florida Alta de
Tame, Arauca, lugar donde varios residentes de la zona quedaron atrapados en
medio del fuego cruzado causado por una confrontación armada entre grupos de
las FARC-EP y el ELN. Como consecuencia de ello, la actora recibió tres (3)
impactos de arma de fuego: uno en el rostro, otro en el brazo izquierdo y otro
en la columna vertebral que le causó lesiones graves e irreversibles.
1.2.2.
Señala que al cabo
de un tiempo en el que tuvo que desplazarse forzosamente junto con su núcleo
familiar, fue abandonada por su compañero permanente de quien dependía
económicamente quedando en situación de extrema precariedad y con tres hijos
menores a cargo.
1.2.3.
Manifiesta que el
señor José de los Santos Gutiérrez, su excompañero permanente, instauró
denuncia penal por los hechos ocurridos y el siete (7) de octubre de 2010 la
actora hizo lo mismo ante la Fiscalía de Aguachica, Cesar.
1.2.4.
Indica que el hecho
denunciado fue certificado por el Instituto Nacional de Medicina Legal y
Ciencias Forenses de la Dirección Regional Nororiente Seccional Cesar Unidad
Básica de Aguachica, por el Delegado de Derechos Humanos del Municipio de Tame,
Arauca y por la Alcaldía Municipal de Arauca.
1.2.5.
Señala que la Junta
Regional de Calificación de Invalidez del Departamento del Cesar conceptuó el
15 de enero de 2013 una pérdida de capacidad laboral del 80.25%, por lo cual
presentó derecho de petición ante el Ministerio de la Protección Social
solicitando la entrega de los componentes de atención humanitaria y la aplicación
del artículo 46 de la Ley 418 de 1997, que otorgaba una pensión de carácter
vitalicio en cuantía de un salario mínimo mensual legal vigente, a aquellos que
fuesen víctimas de la violencia que con ocasión del conflicto armado hayan
sufrido una pérdida de la capacidad laboral superior al 50%, a lo cual el
Ministerio se negó manifestando “que se encuentra[n] una asignación en turno
por lo que no es viable una nueva programación”.
1.2.6.
Finalmente arguye
que es una mujer víctima del conflicto armado, que, como consecuencia de ello
presenta una paraplejia que la tiene confinada a una silla de ruedas, se
encuentra en situación de desplazamiento y es madre cabeza de hogar a cargo de
tres (3) hijos.
1.3.
TRASLADO Y
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
Recibida la solicitud de
tutela, el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Valledupar, Sala Primera
de Decisión Civil – Familia de Descongestión, admitió el amparo incoado por la
demandante y ordenó vincular a la Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas y al Fondo de Solidaridad
Pensional del Ministerio de Trabajo, además de comunicar al accionado
entregándole copia de la solicitud para que en un término de dos (2) días
aporten la debida contestación.
También le solicitó a la
demandante que en un término de dos (2) días aporte copia de la solicitud
presentada ante el Ministerio de la Protección Social, para que obre como
prueba.
1.3.1.  Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas.
Luis Alberto Donoso Rincón, en
calidad de Representante Judicial de la Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas solicitó al despacho desvincular
a la Unidad, con base en que ya que no tiene competencia para conocer de la
solicitud pues ha realizado dentro del marco de su competencia, todas las
gestiones necesarias para cumplir los mandatos legales y constitucionales.
Indica que la accionante no ha
presentado ante la Unidad derecho de petición alguno y tampoco lo han recibido
por remisión, por lo que no es dicha entidad la competente para decidir sobre
el tema.
1.3.2.  Ministerio del Trabajo
John Santiago Ruiz Alfonso en
calidad de Asesor Código 1020 grado 10 de la Oficina Asesora Jurídica del
Ministerio del Trabajo, dio contestación a la acción de tutela solicitando al
despacho se abstenga de tutelar los derechos fundamentales invocados. Argumenta
su solicitud en lo siguiente:
1.3.2.1.
Señala que la
presente acción de tutela es improcedente en cuanto no cumple con el principio
de subsidiariedad pues la peticionaria cuenta con la vía ordinaria para el
reconocimiento de sus derechos.
1.3.2.2.
Argumenta que la
petición incoada carece de legitimación por pasiva ya que el Ministerio de
Trabajo no tiene dentro de sus funciones el reconocimiento de pensiones pues
esto es competencia de las Administradoras de Fondos de Pensiones de los dos
regímenes existentes.
1.3.2.3.
Manifiesta que la
normativa existente no permite el reconocimiento de una pensión sin el
cumplimiento de requisitos establecidos legalmente ya que al proferirse la Ley
797 del 29 de enero de 2003, se reformaron algunas disposiciones del Sistema
General de Pensiones de la Ley 100 de 1993 y se adoptaron algunas disposiciones
sobre los regímenes pensionales exceptuados y especiales, es así como el
artículo 2 literal i) señaló:
“En
ningún caso a partir de la vigencia de esta ley, podrán sustituirse semanas de
cotización o abonarse semanas cotizadas o tiempo de servicios con el cumplimiento
de otros requisitos distintos a cotizaciones efectivamente realizadas o tiempo
de servicios efectivamente presentados antes del reconocimiento de la pensión.
Tampoco podrán otorgarse pensiones del Sistema General que no correspondan a
tiempos de servicios efectivamente prestados o cotizados, de conformidad con lo
previsto en la presente ley. Lo anterior sin perjuicio de lo dispuesto en
pactos o convenciones colectivas de trabajo;”
1.3.2.4.
Indica que la Ley
797 de 2003 modificó el Fondo de Solidaridad Pensional y no se incluyó el
otorgamiento de pensiones a las víctimas de actos violentos, lo que sí se
incluyó fue un subsidio a las cotizaciones, a través de la Subcuenta de
Solidaridad y un subsidio para los ancianos indigentes.
1.3.2.5.
Señala que a partir
de la vigencia de la Ley 797 de 2003 no se puede otorgar la pensión contemplada
en la Ley 418 de 1997 ya que se estaría contrariando la disposición al
reconocer una pensión con base en requisitos diferentes, máxime cuando los
hechos que originaron la condición de discapacidad de la accionante ocurrieron
el 25 de diciembre de 2006, es decir, después de promulgada la Ley 797 de 2003.
1.3.2.6.
Finalmente,
respecto de la derogatoria tácita de la norma invocada por la actora, manifiesta
que el artículo 7 de la Ley 782 de 2002, que prorrogó el artículo 16 de la Ley
418 de 1997, determinó que la asistencia humanitaria  se concederá siempre y
cuando la solicitud se eleve dentro del año siguiente a la ocurrencia del
hecho, por lo que el término, en este caso, se encuentra más que vencido pues
trascurrieron más de siete (7) años de la ocurrencia del hecho victimizante.
1.3.2.7.
De otra parte, la
accionante no cumple con los requisitos para acceder a la pensión de víctimas
de la violencia, en tanto que el artículo 18 de la Ley 782 de 2002, estableció
los siguientes requisitos: 1. Ser víctima de un acto de violencia dentro del
conflicto armado; 2. Sufrir por dicho acto una pérdida del 50% o más de su
capacidad laboral; 3. Carecer de otras posibilidades pensionales; 4. Carecer de
atención en salud. De tal forma que al Ministerio no le consta si la señora
Torres carece de otras posibilidades pensionales, lo cual debe ser valorado por
el Juez de tutela, no obstante es posible demostrar que la accionante no le
falta la atención en salud, pues de acuerdo al Registro Único de Afiliados a la
Protección Social, se encuentra afiliada desde el 11 de septiembre de 2013 a la
Cooperativa de Salud Comunitaria Empresa Solidaria de Salud Comparta Salud
Ltda. ESS COMPARTA, y su estado actual es “Activo”.
1.4.
PRUEBAS
A continuación se relacionan las
pruebas que obran en el expediente:
1.4.1.  Copia de la cédula de ciudadanía de la señora Alicia
Torres Lemus donde consta que tiene treinta y un (31) años.
1.4.2.  Oficio No. DPRCES 6005-3570-G fechado 30 de noviembre
de 2012, suscrito por   Agustín Flórez Cuello, Defensor del Pueblo Regional del
Cesar, dirigido a Mariano Amaris Consuegra, Junta Regional de Calificación de
Invalidez del Cesar, solicitando que se exonere a la accionante del pago del
monto equivalente a un salario mínimo  mensual requerido para que la Junta
Regional de Calificación de Invalidez del Cesar reciba, evalúe y valores su
caso.
1.4.3.  Copia de la NOTICIA CRIMINAL – DENUNCIA FPJ-29-
presentada el 7 de octubre de 2010 ante la Sala de Atención al Usuario del
Municipio de Aguachica, por el delito Tentativa de Homicidio, obra como
denunciante la señora Alicia Torres Lemus.
1.4.4.  Copia de la Denuncia Penal No. 296  del 25 de
diciembre de 2006. Región de Policía No. 5 Oriental, obra como denunciante José
de los Santos Gutiérrez, estado civil Unión Libre, por el delito de Terrorismo.
Denunciado: FARC-EP.
1.4.5.  Copia del oficio No. 292 del 7 de octubre de 2010,
suscrito por José Luis Fonseca Jalkh, Asistente de Fiscal II de la Unidad Local
de Fiscalías SAU Aguachica, remitido a Oscar Fuentes Carrillo, Instituto de
Medicina Legal del mismo Municipio, solicitando practicar primer reconocimiento
médico legal a la víctima Alicia Torres Lemus.
1.4.6.  Informe Técnico Médico Legal de Lesiones no Fatales, radicación
interna: 2010C-04010400843 del 7 de octubre de 2010, de la señora Alicia Torres
Lemus, emitido por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses,
Dirección Regional Nororiente – Seccional Cesar, Unidad Básica Aguachica.
1.4.7.  Copia de Certificación fechada 27 de diciembre de (año
ilegible) emitida por el Alcalde Municipal de Tame, donde consta que el 25 de
diciembre de 2006, en la Vereda Florida Alta, se presentó acto terrorista
perpetrado por grupos al margen de la ley, resultando herida por arma de fuego
la señora Alicia Torres Lemus.
1.4.8.  Copia de Certificación fechada 27 de diciembre de
2006, emitida por el Delegado de Derechos Humanos del Municipio de Tame,
Arauca, donde consta que la señora Alicia Torres Lemus, resultó herida el 25 de
diciembre de 2006 víctima de atentado terrorista ocasionado por grupos al
margen de la ley que operan en el área.
1.4.9.  Copia del oficio No. 20102466175261 del 11 de agosto
de 2010, dando respuesta al derecho de petición interpuesto por la actora ante
Acción Social, donde se le informa que se encuentra una asignación de turno
vigente por lo cual no es viable acceder a una nueva programación. Que respecto
de la solicitud de división de núcleo familiar se le informa que debe acudir a
las entidades competentes en asuntos de familia como el ICBF, para que dichas
entidades rindan un concepto allegado a la entidad y así, tomar una decisión de
la solicitud de separación o división del núcleo familiar.
1.4.10.  Copia de la Ponencia del caso de la paciente Alicia
Torres Lemus, emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del
Cesar, el 15 de enero de 2013, donde se diagnosticó una pérdida de la capacidad
laboral del 80.25% con fecha de estructuración el 25 de diciembre de 2006.
1.4.11.  Copia del Registro Único de Afiliados a la Protección
Social – RUAF, generado el 27 de enero de 2014 donde consta que la señora
Alicia Torres Lemus se encuentra “Activa” en la Cooperativa de Salud
Comunitaria ESS COMPARTA.
1.5.
DECISIÓN DE
INSTANCIA
1.5.1.
Fallo de única
instancia – Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar, Sala de
Decisión Civil Familia de Descongestión.
1.5.1.1.
El Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Valledupar, Sala de Decisión Civil Familia de
Descongestión, mediante providencia del treinta (30) de enero de dos mil
catorce (2014), negó la protección impetrada por la defensora pública que
representa los intereses de la señora Alicia Torres Lemus, por considerar que
la acción se torna improcedente ya que, en primer lugar, el oficio de solicitud
que se alega fue presentado con el fin de que se reconociera y pagara la
pensión de invalidez, no se encuentra en el expediente y tampoco fue allegado
por la actora a pesar de que se le solicitó en el auto admisorio. En el acervo probatorio
se encuentra un oficio de la Agencia Presidencial para la Acción Social, dando
respuesta a un derecho de petición presentado por la actora, en donde se hace
referencia al Subsidio del Fondo de Solidaridad Pensional para personas con
discapacidad en situaciones de extrema pobreza y vulnerabilidad reglamentado
por el Decreto 1355 de 2008, que es totalmente diferente a la pensión de
invalidez contemplado en la Ley 418 de 1997.
1.5.1.2.
Por lo anterior se
concluye que la acción de tutela resulta improcedente por incumplimiento del
principio de subsidiariedad teniendo en cuenta que la señora Alicia Torres
Lemus, acudió directamente a este mecanismo sin haber agotado los trámites
exigidos para la obtención de su derecho.
1.6.
ACTUACIONES EN
SEDE DE REVISIÓN
La Sala determinó que en el presente caso era
necesario poner en conocimiento de la acción de tutela a COLPENSIONES, por
considerar que la decisión aquí adoptada puede conculcar el derecho fundamental
al debido proceso de la entidad, por lo tanto, mediante Auto del dieciséis (16)
de enero de dos mil quince (2015) se le dio traslado del escrito y sus anexos
para que manifestara lo que considerara pertinente.
En oficio de la Secretaría General de la Corte
Constitucional, del veintitrés (23) de enero de dos mil quince (2015), se
informó que vencido el término no se recibió comunicación alguna.
2.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
2.1.
COMPETENCIA Y
OPORTUNIDAD
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de
la Corte Constitucional,
en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral
9°, de la Constitución, es competente para revisar el fallo de tutela adoptado en
el proceso de esta referencia.
2.2.
PROBLEMA
JURÍDICO
Como se reseñó anteriormente, la
señora Alicia Torres Lemus solicita se le reconozca y pague la pensión por
invalidez a víctimas del conflicto armado, por tanto, y en consideración a los
antecedentes planteados, corresponde a la Sala de Revisión señalar si
la pensión de carácter vitalicio consagrada en el artículo 46 de la Ley 418 de
1997 que se otorga a víctimas de la violencia que con ocasión al conflicto
armado interno sufran una pérdida de la capacidad laboral superior al 50%
continúa vigente en el ordenamiento jurídico nacional, y así determinar si la
entidad accionada vulneró o no los derechos fundamentales a la vida digna, a la
seguridad social y al mínimo vital al negar su reconocimiento y pago.
Con el fin de solucionar el problema
jurídico, esta Sala reiterará jurisprudencia sobre: primero, el derecho
fundamental a la seguridad social; segundo, la pensión para las víctimas
del conflicto armado continúa produciendo efectos; y tercero, el caso
concreto.
2.3.
EL DERECHO FUNDAMENTAL
A LA SEGURIDAD SOCIAL
Nuestra Constitución Política consagra el derecho a la
seguridad social en su artículo 48, el cual señala: “Se garantiza a todos
los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social”[1]
y lo convierte en una garantía fundamental, independiente y autónoma, la cual,
cuando se comprueba que se causa un perjuicio irremediable o que no existe otro
mecanismo idóneo para protegerla, se podrá hacer mediante la acción de tutela.
Esta protección otorgada por el ordenamiento
constitucional, es complementada por la normativa internacional ya que algunos
de los instrumentos internacionales reconocen este derecho.
Por ejemplo, la Declaración Universal de Derechos
Humanos, en el artículo 22 señala que:
“Toda persona, como miembro de la
sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante el
esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la
organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos
económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre
desarrollo de su personalidad”.
La Declaración Americana de los Derechos de la
Persona, en el artículo 16, estipula que:
“Toda
persona tiene derecho a la seguridad social que le proteja contra las
consecuencias de la desocupación, de la vejez y de la incapacidad que,
proveniente de cualquier otra causa ajena a su voluntad, la imposibilite física
o mentalmente para obtener los medios de subsistencia”.
En el
mismo sentido, el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos
Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su
artículo 9 prescribe:
“Derecho
a la Seguridad Social. 1. Toda persona tiene derecho a la seguridad social que
la proteja contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad que la
imposibilite física o mentalmente para obtener los medios para llevar una vida
digna y decorosa. En caso de muerte del beneficiario, las prestaciones de
seguridad social serán aplicadas a sus dependientes”.
Así mismo el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales[2]
y el Código Iberoamericano de la Seguridad Social[3] reconocen la
Seguridad social como derecho inalienable del ser humano.
De la
anterior normativa se concluye que el derecho a la seguridad social protege “a
las personas que están en imposibilidad física o mental para obtener los medios
de subsistencia que le permitan llevar una vida digna a causa de la vejez, del
desempleo o de una enfermedad o incapacidad laboral”[4].
Inicialmente,
en diferentes pronunciamientos, la Corte Constitucional consideró que los
derechos sociales, económicos y culturales, los cuales configuraban los
llamados “derechos de segunda generación” podían ser protegidos mediante acción
de tutela sólo si se lograba demostrar que existía una conexidad[5] entre estos
derechos y uno de índole fundamental, pero con el tiempo, otra corriente
adoptada por la Corporación consideró que estos derechos definidos en ese
momento como prestacionales, configuran también garantías fundamentales que
conllevan a que el Estado “ha de abstenerse de realizar acciones orientadas
a desconocer estos derechos (deberes negativos del Estado) y con el fin de
lograr la plena realización en la práctica de todos estos derechos – políticos,
civiles, sociales, económicos y culturales – es preciso, también, que el Estado
adopte un conjunto de medidas y despliegue actividades que implican exigencias
de orden prestacional (deberes positivos del Estado)”.[6]
Así las
cosas, la jurisprudencia constitucional ha concluido que todos los derechos
constitucionales tienen el status de fundamentales[7] por
relacionarse directamente con los bienes protegidos que los Constituyentes
determinaron elevar a constitucionales y la seguridad social no es ajena a esta
característica[8].
2.4.
LA PROCEDENCIA
EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA PARA OBTENER EL PAGO DE PENSIONES.
REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA[9].
La jurisprudencia de esta Corporación ha
dicho que en principio la acción de tutela es improcedente cuando a través de esta
vía se pretende obtener el reconocimiento y pago de una prestación económica,
puesto que, de un lado, dicho beneficio se otorga a quienes cumplen con los
requisitos establecidos en la ley y, de otro, ante el surgimiento de una
controversia legal frente a su reconocimiento existen los mecanismos ordinarios
para su resolución.
Sin embargo, el amparo constitucional es
procedente en aquellos casos en los cuales se demuestra que pese a existir
otros mecanismos ordinarios para la defensa de los derechos fundamentales
involucrados, éstos no resultan idóneos para evitar la configuración de un
perjuicio irremediable.
Al respecto, esta Corporación ha establecido dos
reglas importantes al momento de realizar el estudio de procedibilidad de la
acción cuando uno de los beneficiarios es considerado sujeto de especial
protección, como las personas con discapacidad. En este sentido ha establecido
que:
“…las pruebas deben permitir establecer dos
reglas importantes en el análisis de la procedencia de la acción de tutela. La
primera, busca asegurar la eficacia de los derechos fundamentales del sujeto
que a pesar de encontrarse en una grave situación originada en el no
reconocimiento de su derecho pensional, cuyo derecho está acreditado, no ha
visto atendida su solicitud de acuerdo a la normatividad aplicable y a las
condiciones fácticas en las que apoya su petición, lo cual afectaría derechos
fundamentales. Y, en segundo lugar, este requisito traza un claro límite a la
actuación del juez de tutela, quien sólo puede acudir a esta actuación
excepcional en los precisos casos en los cuales se demuestre la reunión de las
exigencias legales para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes,[10]pero
que requieran la intervención urgente del juez constitucional.
Ahora bien, si de la evaluación que se haga
del caso se deduce que la acción es procedente, la misma podrá otorgarse de
manera transitoria o definitiva. Será lo primero si la situación genera un perjuicio
irremediable, siempre que se cumplan los presupuestos de inminencia, gravedad,
urgencia e impostergabilidad de la acción, decisión que tiene efectos
temporales[11].
Y procederá cómo (sic) mecanismo definitivo si se acredita que el procedimiento
jurídico correspondiente para dirimir la controversia resulta ineficaz al ´no
goza(r) de la celeridad e inmediatez para la protección de los derechos
fundamentales con la urgencia requerida´[12](Negrilla fuera de
texto)”[13]
Es decir que, en el estudio de la
procedibilidad del amparo tutelar frente a un sujeto de especial protección, lo
primordial es asegurar la eficacia de los derechos más inherentes al ser humano
y del mismo modo determinar sin lugar a dudas que el peticionario en realidad
cumple con el lleno de los requisitos para acceder a la pensión. Lo anterior,
habilitaría al juez constitucional para abordar el estudio de la negativa de su
reconocimiento por la autoridad administrativa, como un asunto de relevancia
constitucional por los derechos fundamentales que estarían en riesgo de ser
transgredidos.
2.5.
LA PENSIÓN PARA
LAS VÍCTIMAS CONTINÚA PRODUCIENDO EFECTOS. Reiteración de Jurisprudencia
Sentencia C-767 de 2014[14].
En la Sentencia C-767 de 2014, esta Corporación
realizó un análisis de la naturaleza, evolución y vigencia de la prestación a
favor de las víctimas, lo cual se reiterará en la presente providencia.
La pensión por invalidez a víctimas del conflicto
armado encuentra su antecedente primario en el año 1993 cuando “el
legislador, en aras de atender la problemática de aquellas personas que como
consecuencia del conflicto armado habían perdido su capacidad laboral, crea una
prestación económica a cargo del Estado por un monto de un salario mínimo
mensual”[15].
Es así como se promulgó el Decreto 1793 de 1992, por medio del cual se decretó el estado de
conmoción interior; y se adoptaron medidas encaminadas a garantizar la atención
hospitalaria, asistencia humanitaria, médica, quirúrgica y hospitalaria, así
como a brindarles apoyo económico para la reparación de los daños causados por
acciones terroristas.
Posteriormente, el
Gobierno Nacional radicó el Proyecto de Ley No. 40 de 1993, con el objetivo de
que las medidas expuestas pasaran de tener un carácter transitorio a un
carácter permanente,[16]
lo que dio origen a la Ley 104 de 1993[17].
Esta ley incluyó una
prestación para las personas que a causa del conflicto armado interno
presentaran una pérdida de la capacidad laboral del 66% y que no tuvieren
ningún otro tipo de ingreso para enfrentar las consecuencias económicas
derivadas del desempleo. Por lo tanto, el artículo 45 de la Ley 104 de 1993,
dispuso que “Las víctimas de los atentados que sufrieren una disminución de
su capacidad física desde un 66% calificada por el Fondo de Solidaridad
Pensional, tendrán derecho a una pensión mínima legal vigente siempre y cuando
carezca de otras posibilidades pensionales y de atención en salud.”.
En el año 1995 se
expidió la Ley 241 de 1995 que modificó y amplió el margen de protección de aquellas
víctimas de la violencia, de un mínimo de 66 % a un 50% de pérdida de capacidad
laboral en razón del conflicto armado interno.
La Ley 418 de 1997
derogó de manera expresa la Ley 104 de 1993 pero el Gobierno Nacional propuso
al Congreso una “serie de ajustes para mejorar la eficacia material de la
ley derogada” dentro de los cuales se encontraba prorrogar la prestación
económica y establecer las condiciones para su acceso[18]. Sobre el
particular dispuso:
“Las víctimas
que sufrieren una pérdida del 50% o más de su capacidad laboral calificada con
base en el Manual Único para la calificación de invalidez, expedido por el
Gobierno Nacional, tendrán derecho a una pensión mínima legal vigente, de
acuerdo con lo contemplado en el Régimen General de Pensiones de la Ley 100 de
1993, siempre y cuando carezcan de otras posibilidades pensionales y de
atención en salud, la que será cubierta por el Fondo de Solidaridad Pensional a
que se refiere el artículo 25 de la Ley 100 de 1993 y reconocida por el
Instituto de Seguros Sociales, o la entidad de naturaleza oficial señalada por
el Gobierno Nacional.”[19]
Además, “[L]a
referida normativa ‘definió de manera clara y precisa los requisitos para
acceder a la pensión por invalidez para víctimas de la violencia, es decir: i)
la condición de víctima con ocasión al conflicto armado interno; ii) acreditar
un porcentaje de pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50%; y iii)
que el beneficiario de la prestación carezca de cualquier otra posibilidad para
acceder a una pensión. También, identificó la entidad responsable de cubrir los
gastos en que se incurra por ese concepto, el obligado a reconocerla y la
institución encargada de efectuar los pagos periódicos’[20]”
La Ley 418 de 1997 se creó con una vigencia
transitoria, en razón a que el artículo 131 establecía: “Esta ley tendrá una vigencia de
dos (2) años a partir de la fecha de su promulgación, deroga las Leyes 104 de 1993 y 241 de 1995, así como las disposiciones que le sean contrarias”.
No obstante, dicha ley fue objeto de
varias prorrogas por el legislador:
“La Ley 548 de 1999 extiende la
vigencia por el término de tres años de todas las disposiciones de las Ley 418
de 1997 y la Ley 782 de 2002 prorroga por cuatro años algunas disposiciones de
la Ley 418 de 1997, entre las que se encuentra lo dispuesto en el artículo 46.
En el año 2006, el artículo 1
de la Ley 1106 de 2006 prorroga, por el término de cuatro años, la vigencia de
algunos artículos de la Ley 418 de 1997, pero omitió hacerlo frente al artículo
46. Esto mismo ocurrió con la Ley 1421 de 2010, la cual también amplió por 4
años más, la vigencia de varias normas de la misma Ley 418 de 1997”[21].
Teniendo en cuenta el análisis normativo
anterior, se presentó una discusión de si la prestación que consagraba el artículo
46 de la Ley 418 de 1997 aun producía efectos, teniendo en cuenta que la última
prórroga que se hizo de dicha Ley, no se refirió a ese artículo ni a esa
pensión, por lo tanto no era claro si se había generado una derogatoria tácita
o una vacío normativo que produjera una omisión legislativa.
La Corte Constitucional en sede de tutela, y en aras
de resolver el conflicto, señaló y reiteró que dejar esta prestación por fuera
del ordenamiento, desconocía el principio de progresividad, por lo tanto,
después de que se verificó que se cumplían los requisitos legales, reconoció a
los accionantes el derecho a la pensión de invalidez por ser víctimas del
conflicto armado interno, y ordenó el pago de dicha prestación.
Esto se puede verificar en la Sentencia T-469 de 2013[22],
reiterando lo señalado en la Sentencia T-463 de 2012[23] en donde se
estudió el caso de un campesino de Mocoa, víctima de una mina antipersonal, y
quien era el proveedor de su familia, que fue calificado con un porcentaje de
invalidez del 56.15%. El actor al considerar que cumplía los requisitos para
acceder a la pensión, presentó solicitud ante el Ministerio de la Protección
Social para que le fuera aplicado el artículo 46 de la Ley 418 de 1997[24].
La respuesta fue negativa y se fundamentó en la derogatoria de dicha
disposición.
La Corporación, luego de analizar las prórrogas de
dicha norma, concluyó que “la pensión para víctimas de la violencia es una
prestación social, que responde a las obligaciones del Estado de solventar las
graves consecuencias que para las víctimas del conflicto armado genera la
pérdida de la capacidad laboral, cuando no existe otra posibilidad de adquirir
una pensión. En razón de su naturaleza de derecho social, este beneficio ha
respondido al principio de progresividad, en la medida en que el Estado ha
ampliado su margen de protección. A contrario sensu, un recorte o derogatoria
se traduciría en una medida de carácter regresivo, al desconocer los niveles de
protección alcanzados con anterioridad”[25].
Este problema jurídico también fue
recientemente abordado en la Sentencia C-767 de 2014. Allí se consideró que el
silencio del legislador, al no prorrogar de forma expresa la vigencia de la
pensión de víctimas de la violencia, había incurrido en una omisión legislativa
relativa.
Comenzó señalando (i) que el legislador creó una
prestación a favor de las víctimas del conflicto armado con un término expreso
de vigencia, (ii) dicho término fue ampliado sucesivamente por el
Legislador, (iii) los artículos 1 de la Ley 1106 de 2006 y 1 de la Ley
1421 de 2010, prorrogaron nuevamente algunas disposiciones de la Ley 418 de
1997, pero omitieron hacerlo frente al artículo 46. Ello genera entonces un
vacío normativo, al dejar fuera del ordenamiento jurídico la prestación
reconocida a las
víctimas del conflicto armado que les otorga el derecho de ser beneficiarios de
un salario mínimo mensual vigente, cuando la pérdida de la capacidad se ha
producido con ocasión del conflicto y no se tiene otra alternativa pensional”
Prosiguió indicando que la
omisión relativa tiene lugar cuando el legislador “al regular o
construir una institución omite una condición o un ingrediente que, de acuerdo
con la Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con ella. v.gr.:
si al regular un procedimiento, se pretermite el derecho de defensa”[26] y puede ocurrir de varias maneras: “(i)
cuando expide una ley que si bien desarrolla un deber impuesto por la
Constitución, favorece a ciertos sectores y perjudica a otros; (ii) cuando
adopta un precepto que corresponde a una obligación constitucional, pero
excluye expresa o tácitamente a un grupo de ciudadanos de los beneficios que
otorga a los demás; y (iii) cuando al regular una institución omite una
condición o un elemento esencial exigido por la Constitución”[27].
De igual manera, la misma jurisprudencia ha sistematizado los
requisitos que se deben presentar para declarar la inconstitucionalidad de un
precepto por existir una omisión legislativa relativa, así: “(i) que exista
una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma
excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables,
tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el
precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la
Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos
de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un
principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad
genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa
frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y
(v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico
impuesto por el constituyente al legislador” [28].
La Corporación analizó si
estos requisitos se encontraban acreditados en el caso concreto de la pensión
de víctimas del conflicto que sufren discapacidad, llegando a las siguientes
conclusiones:
Señaló que existen disposiciones
normativas de las cuales se predica la omisión, esto es, los artículos 1º de las Leyes 1106 de 2006 y 1421 de 2010 que
excluyeron expresamente prorrogar la vigencia del artículo 46 de la Ley 418 de
1997, lo cual indica que se está en presencia de una omisión legislativa
relativa, ya que el legislador a pesar de ampliar el término de las
disposiciones contempladas en dicha Ley, no lo hizo frente a la prestación
económica reconocida a favor de las víctimas del conflicto armado y no se presenta razón alguna que justifique su
exclusión del ordenamiento.
De tal manera que “todo lo anterior
se traduce en el
incumplimiento de un deber específico impuesto por el Constituyente,
específicamente el de ampliar progresivamente la garantía de los derechos
económicos, sociales y culturales y la proscripción de adoptar medidas
regresivas, sin una justificación suficiente, así como los deberes impuestos
por el Estado Social de Derecho y el artículo 13 Superior”[29].
Es así que el principio de progresividad ha sido
reconocido en diversos tratados internacionales que hacen parte del bloque de
constitucionalidad y se traduce en “la obligación del Estado de adoptar medidas, especialmente
económicas y técnicas, para lograr gradual, sucesiva, paulatina y
crecientemente la plena efectividad de los derechos económicos sociales y
culturales”.[30]
Además de lo anterior, este principio
conlleva la prohibición de regresividad el cual se traduce en: (i) la obligación del Estado de ampliar la realización de todos los
derechos fundamentales y (ii) la proscripción de reducir los niveles de
satisfacción actuales.[31]
Por tanto, este principio constituye una limitación de la libertad de
configuración del Legislador.
En consecuencia, la Sentencia C-767 de 2014 concluyó
que “la pensión por invalidez para víctimas de la violencia es una
prestación de carácter progresivo, sobre la cual, en principio, recae la
prohibición de regresividad. Así, si se hace un análisis de la evolución de la
prestación se tiene que no sólo se había venido ampliando el término de
vigencia, sino que las condiciones se fueron haciendo más favorables para
ampliar su nivel de protección. De igual manera, cabe señalar que las causas que dieron origen a la misma no han
podido superarse. En otras palabras, la pensión analizada tuvo significativos
avances de carácter progresivo, aumentando de manera programática sus niveles
de protección”.
Continuando con la
verificación de requisitos, dijo la Sentencia C-767 de 2014[32], que es
evidente que el Estado no cumplió las exigencias de orden constitucional, para
la adopción de medidas regresivas, encaminadas a no ampliar la vigencia de la
pensión por invalidez para víctimas de la violencia. De tal forma que se
incumplieron las disposiciones internacionales que versan sobre la materia,
pues no existen argumentos ni razones que justifiquen la no prórroga de la
vigencia de esta norma pese a que los hechos generadores siguen existiendo[33].
Señaló la providencia:
“Esto implica entonces que el legislador
tampoco acreditó los presupuestos expuestos en esta sentencia, relativos a
razonabilidad, necesidad y proporcionalidad, para la adopción de medidas
regresivas, así como tampoco sustentó su decisión a partir de la existencia de
un interés estatal permisible, el carácter imperioso de la misma y finalmente
la inexistencia de cursos de acción alternativos o menos restrictivos del
derecho en cuestión. Tampoco se efectuó una restricción del alcance de la
prestación, puesto que ésta fue sustraída del ordenamiento jurídico de manera
total, sin ningún tipo de explicación, disminuyendo el nivel de protección
alcanzado por las personas discapacitadas víctimas de la violencia.
De igual manera, la conducta omisiva del
legislador se traduce en un incumplimiento de las obligaciones de un Estado Social de Derecho y de la
garantía efectiva de la igualdad material. Así, la prestación creada a través
del artículo 46 de la Ley 418 de 1997 busca amparar a las personas que, con
ocasión del conflicto armado, sufrieron una pérdida de capacidad laboral y que
no tienen otra forma de obtener ingresos; muchos de ellos han sido víctimas de
atentados terroristas, minas antipersonales, y otros actos contra la población
civil. El Estado, tal y como lo ha señalado la jurisprudencia, se encuentra
obligado a establecer acciones afirmativas que les permita llevar una vida en
condiciones de dignidad”[34].
Finalmente, la Sentencia C-767 de 2014 llega a la
conclusión de que la omisión legislativa que se presentó al no haber extendido
la vigencia de la prestación a favor de víctimas de la violencia “desconoce
los postulados constitucionales, en especial la obligación de ampliación
progresiva de la garantía de los derechos económicos, sociales y culturales, los
deberes impuestos por el Estado Social de Derecho y el mandato de igualdad
material. Dicha situación genera un vacío en el ordenamiento jurídico, poniendo
en riesgo a una población en un alto grado de vulnerabilidad. Por ello, resulta
necesario que la Corte Constitucional, profiera una sentencia integradora que
introduzca al ordenamiento el ingrediente omitido por el legislador y que
permite que las normas acusadas están acordes con nuestro ordenamiento
Superior”.
Es así como la Corte Constitucional, desató la discusión en la Sentencia C-767 de 2014,
en donde declaró la exequibilidad de los artículos 1 de la Ley 1106 de 2006 y 1
de la Ley 1421 de 2010, en el entendido
que las víctimas del conflicto armado interno, que sufrieren una pérdida del
50% o más de su capacidad laboral calificada con base en el Manual Único para
la calificación de invalidez expedido por el Gobierno Nacional, tendrán derecho
a una pensión mínima legal vigente, de acuerdo con lo contemplado en el Régimen
General de Pensiones de la Ley 100 de 1993, siempre y cuando carezcan de otras
posibilidades pensionales y de atención en salud.
Teniendo en cuenta lo anterior,
la pensión mínima legal por invalidez a personas víctimas del conflicto armado,
consagrada en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997, sigue produciendo efectos,
y pueden acceder a ella quienes cumplan los requisitos legales para ello.
3.
CASO
CONCRETO
3.1.
RESUMEN DE LOS
HECHOS
La señora Alicia Torres Lemus fue víctima
de un acto terrorista perpetrado por grupos armados al margen de la ley el 25
de diciembre de 2006, estando en su finca ubicada en la vereda Florida Alta de
Tame, Arauca. Como consecuencia del fuego cruzado del enfrentamiento, recibió
tres impactos que le produjeron lesiones graves e irreversibles que resultaron
en una calificación de pérdida de capacidad laboral de 80.25%, emitida por la
Junta Regional de Calificación de Invalidez del Departamento del Cesar.
La actora presentó derecho de petición ante
el Ministerio de la Protección Social solicitando los componentes de ayuda
humanitaria a la que consideraba tenía derecho, el cual fue contestado el 11 de
agosto de 2010, donde se le informa que en ese momento se encuentra en curso
una asignación de turno por lo cual no es viable una nueva programación. En dicho
oficio de respuesta, no se encuentra una negativa expresa a una petición de
pensión de invalidez a víctimas del conflicto armado.
El juez de única instancia negó el amparo
considerando que la acción resulta improcedente por cuanto no cumplió el
requisito de subsidiariedad teniendo en cuenta que la entidad no ha recibido
solicitud alguna de dicha prestación y por lo tanto no se han agotado los
mecanismos idóneos previos a la acción de tutela.
3.2.
EXÁMEN DE
PROCEDENCIA
3.2.1.Legitimación por activa
En el caso sub examine se observa que la señora Alicia
Torres Lemus, a través de defensora pública, interpuso acción de tutela en
calidad de persona en situación de discapacidad, lo cual se probó al contar con
una calificación de pérdida de capacidad laboral de un 80.25%, además de
encontrarse en desplazamiento forzado y ser madre cabeza de hogar a cargo de
tres (3) hijos, que ve conculcados sus derechos fundamentales, por lo cual, en
los términos del artículo 86 Constitucional y 10 del Decreto 2591 de 1991, se
haya legitimada para iniciar la acción de amparo.
3.2.2.Legitimación por pasiva
La Sala observa que en el caso
bajo estudio se demandó al Ministerio del Trabajo y, por considerar que las
órdenes emanadas de la presente sentencia podían estar dirigidas también a
COLPENSIONES, se vinculó esta última
en sede de revisión, teniendo en cuenta que dicha entidad es la encargada de
tramitar el reconocimiento y pago efectivo de la pensión de carácter vitalicio
a víctimas del conflicto armado, por lo tanto, se concluye que la legitimación por pasiva está dada, ya que las entidades
demandas y vinculadas al caso y sus actuaciones están cobijadas por el artículo
42 del Decreto 2591 de 1991.
3.2.3.Subsidiariedad
La Corporación, al respecto, ha enfatizado
en que la acción de tutela, a pesar de ser un mecanismo residual y subsidiario,
se torna procedente en aquellos casos en los cuales se demuestra que pese a
existir otros mecanismos ordinarios para la defensa de los derechos
fundamentales involucrados, éstos no resultan idóneos para evitar la
configuración de un perjuicio irremediable.
Es por lo anterior, que se ha concluido que no es proporcional ni concordante con los postulados
de un Estado Social de Derecho, la exigencia a la población que goza de una
especial protección constitucional del agotamiento de acciones y recursos
previos para que proceda la tutela[35], de tal manera que las personas en
situación de discapacidad, desplazamiento, adultos mayores o niños, pueden
iniciar el amparo constitucional cuando se ven vulneradas sus garantías
constitucionales máximo si se quiere prevenir el acaecimiento de un perjuicio
irremediable.
En el caso bajo estudio se
tiene que la actora es una mujer, cabeza de hogar, con tres hijos menores de
edad a su cargo, que se encuentra doblemente protegida de manera reforzada por
la Constitución en tanto que se encuentra en situación de desplazamiento y,
además, se encuentra discapacitada con un porcentaje de pérdida de capacidad
laboral de 80.25%.
Es así como, a pesar de existir
otros mecanismos judiciales para lograr sus pretensiones, la presente acción de
tutela se hace procedente al ser un sujeto de especial protección y ser la vía
más rápida y eficaz de protección de sus garantías fundamentales y las de sus
hijos menores, al no contar con un ingreso económico que le permita suplir sus
necesidades básicas.
3.2.4.Inmediatez
La Corte
Constitucional, por su parte, ha reiterado en varias ocasiones que, aunque la
tutela no cuenta con un término de caducidad estricto dentro del cual debe ser
ejercida, es claro que como propugna por la protección de derechos
fundamentales vulnerados o amenazados, se debe promover dentro de un término
razonable en el que la amenaza o vulneración sea actual[36].
No obstante lo
anterior, la Corporación ha señalado también que hay algunos casos en que no
cabe aplicar de manera estricta y rígida el criterio de la inmediatez para
interponer la tutela, cuando (i) se demuestre que la vulneración es permanente
en el tiempo y que, a pesar de que el hecho que la originó por primera vez es
muy antiguo respecto de la presentación de la acción, la situación desfavorable
del actor, consecuencia del agravio, continúa y es actual, y (ii) cuando la
especial situación  de la persona afectada hace que sea desproporcionada
atribuirle la carga de acudir a un juez en un momento dado, por ejemplo, cuando
se trata de personas que se encuentran en estado de indefensión, interdicción,
abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros[37].
En el presente
caso, se advierte que la accionante está solicitando una pensión a la que
considera tiene derecho, de tal forma se tiene que los derechos pensionales son
imprescriptibles y se puede solicitar su protección en cualquier momento,
aunado a que la vulneración de su derecho fundamental a recibir las mesadas
pensionales para su sustento y mínimo vital de su núcleo familiar compuesto por
tres menores de edad, ha sido permanente en el tiempo y la supuesta negativa o
demora por parte de la entidad accionada le ha perjudicado pues no ha podido
vivir de una manera digna y satisfecho sus necesidades básicas.
De tal suerte que,
la vulneración de los derechos pensionales, cuando afectan el mínimo vital,
traen consecuencias que se repiten constantemente y permanentemente, más cuando
se trata de personas, como en este caso, en situación de discapacidad, de
desplazamiento y madre cabeza de hogar de tres hijos menores, a las cuales la
Constitución les otorga una protección especial y reforzada, en donde
requisitos, como el de la inmediatez no se pueden verificar de manera estricta,
debido a su estado de indefensión.
En los anteriores
términos, esto es, atendiendo el estado de especial vulnerabilidad predicable
de la demandante, procede la Sala a dilucidar la presunta vulneración de los
derechos fundamentales de la señora Alicia Torres Lemus, no obstante el tiempo
que trascurrió desde cuando se produjo la presunta vulneración de derechos.
3.3.
PRESUNTA
VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES
3.3.1.  Petición de entrega de ayudas humanitarias
Es pertinente aclarar que la peticionaria, en el
escrito de tutela señala que “presentó derecho de petición ante el
Ministerio de la Protección Social, solicitando la entrega de los componentes
de atención humanitaria y la aplicación del artículo 46 de la Ley 418 de 1997,
que otorgaba una pensión de carácter vitalicio en cuantía de un salario mínimo
mensual legal vigente, a aquellas personas víctimas de la violencia que con
ocasión al conflicto armado interno, habían sufrido una P.C.L. superior a 50%,
a lo cual la entidad accionada se negó manifestando que se encuentran una
asignación en turno por lo que no es viable una nueva programación”.
No obstante, dicho hecho no pudo ser
verificado al no haberse allegado el referido derecho de petición, a pesar de
las solicitudes  de los jueces de instancia. La Sala observa entonces que, pese
a que no existe prueba del derecho de petición, la accionante alega (i) que no
ha recibido ayuda humanitaria y (ii) que no se le ha otorgado la pensión de
víctimas a la que considera tiene derecho.
En relación con la primera de sus
solicitudes se observa que a diferencia de lo manifestado por la accionante, la
Unidad para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas indicó que sí se
le han otorgado y pagado efectivamente los componentes de la Ayuda Humanitaria
a la accionante así:
ID BENEFICIARIO
NOMBRE BENEFICIARIO
FECHA PAGO
VALOR
49671655
ALICIA ASD TORRES LEMUS
06/12/2011
$705.000,00
49671655
ALICIA TORRES LEMUS
03/10/2013
$1.050.000,00
49671655
ALICIA ASD TORRES LEMUS
10/07/2012
$645.000,00
49671655
ALICIA ASD TORRES LEMUS
11/01/2013
$645.000,00
De tal manera, que la Sala se
circunscribirá a estudiar si la negativa en el reconocimiento de la pensión
vitalicia por invalidez a víctimas del conflicto armado a la actora, desconoce
derechos fundamentales.
3.3.2.  Solicitud de pensión vitalicia a personas
víctimas de la violencia que con ocasión al conflicto armado sufran pérdida de
la capacidad laboral superior al 50%.
Teniendo en cuenta el problema
jurídico a resolver, esto es, si la pensión de carácter vitalicio consagrada en
el artículo 46 de la Ley 418 de 1997 que se otorga a víctimas de la violencia
que con ocasión al conflicto armado interno sufran una pérdida de la capacidad
laboral superior al 50% continúa vigente en el ordenamiento jurídico nacional,
y así determinar si la entidad accionada vulneró o no los derechos
fundamentales a la vida digna, a la seguridad social y al mínimo vital al negar
su reconocimiento y pago, es necesario dar aplicación a las consideraciones
expuestas, basadas en las sentencias C-767 de 2014[38] y T-469 de
2013[39].
Como se vio anteriormente, la Corte Constitucional ha
venido concediendo la pensión por invalidez para víctimas de la violencia en
virtud del principio de progresividad puesto que la Corporación concluyó que
esta prestación a pesar de que la Ley 1106 de 2006 no extendió expresamente sus
efectos, para que operara la derogatoria correspondía al “legislador asumir la carga de la prueba con
observancia de los criterios expuestos, con el propósito de desvirtuar la
presunción de inconstitucionalidad que recae sobre esa medida regresiva”[40]. Sin embargo, el Congreso guardó silencio
en relación con la pensión de invalidez estipulada en el artículo 46 de la Ley
418 de 1997, por lo tanto “no satisfizo los presupuestos de orden
constitucional, para la adopción de medidas regresivas, encaminadas a derogar
la pensión por invalidez para víctimas de la violencia (…)”.
Tampoco “acreditó los presupuestos expuestos en
esta sentencia, relativos a razonabilidad, necesidad y proporcionalidad, para
la adopción de medidas regresivas, así como tampoco sustentó su decisión a
partir de la existencia de un interés estatal permisible, el carácter imperioso
de la misma y finalmente la inexistencia de cursos de acción alternativos o
menos restrictivos del derecho en cuestión. Tampoco se efectuó una restricción
del alcance de la prestación, puesto que ésta fue sustraída del ordenamiento
jurídico de manera total, sin ningún tipo de explicación, disminuyendo el nivel
de protección alcanzado por las personas discapacitadas víctimas de la
violencia, además de desconocer las disposiciones contenidas sobre la materia,
en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y en
la jurisprudencia de esta Corporación.”[41]
Aunado a esto, la Corte
Constitucional se pronunció en la Sentencia C-767 de 2014, reafirmando lo dicho
anteriormente y concluyendo que “La
Sala encontró que se encontraban acreditados los requisitos establecidos por la
jurisprudencia para que pueda considerarse que se produjo una omisión
legislativa relativa. En este orden de ideas, las analizadas disposiciones excluyen de sus consecuencias
jurídicas el ingrediente que de acuerdo con la Constitución debía estar
incluido, para hacerlo acorde con sus postulados. Ello se traducía en el
incumplimiento de un deber específico impuesto por el Constituyente,
específicamente el de ampliar progresivamente la garantía de los derechos
económicos, sociales y culturales y la proscripción de adoptar medidas
regresivas, sin una justificación suficiente, así como los deberes impuestos
por el Estado Social de Derecho y el artículo 13 Superior”.
Por tanto, la pensión de invalidez en favor de
víctimas del conflicto armado es una prestación que se encuentra vigente y
pueden acceder a ella quienes cumplan los requisitos estipulados para ello.
Respecto de la entidad  que tiene la función de
reconocer y pagar las pensiones de personas víctimas de la violencia, el
artículo 18 de la Ley 782 de 2002, que modifica el artículo 46 de la Ley 418 de
1997, le confirió esta facultad al Instituto de Seguros Sociales (hoy
Colpensiones):
“Artículo 18. El artículo 46 de la Ley 418
de 1997, prorrogada por la Ley 548 de 1999, quedará así:
Artículo 46. En cumplimiento de su objeto y
en desarrollo de sus facultades, la Red de Solidaridad Social atenderá
gratuitamente y sin intermediarios a las víctimas de actos a que se refiere el
artículo 15, en los términos previstos en los artículos 20 y 23 de la presente
ley, los gastos funerarios de las mismas, para proteger a los habitantes contra
las consecuencias de actos que se susciten en el marco del conflicto armado
interno, subsidiará las líneas de crédito a que se refiere el presente título,
de conformidad con las reglamentaciones que adopte su Junta Directiva.
Igualmente, podrá cofinanciar los programas que adelanten entidades sin ánimo
de lucro, celebrando para este último efecto los contratos a que se refiere el
artículo 355 de la Constitución Política y las normas que lo reglamentan, todo
en función de la protección y ayuda a los damnificados.
Las víctimas que sufrieren una pérdida del
50% o más de su capacidad laboral calificada con base en el Manual Único para
la calificación de invalidez, expedido por el Gobierno Nacional, tendrán
derecho a una pensión mínima legal vigente, de acuerdo con lo contemplado en el
Régimen General de Pensiones de la Ley 100 de 1993, siempre y cuando carezcan
de otras posibilidades pensionales y de atención en salud, la que será cubierta
por el Fondo de Solidaridad Pensional a que se refiere el artículo 25 de la Ley
100 de 1993 y reconocida por el Instituto de Seguros Sociales, o la entidad de
naturaleza oficial señalada por el Gobierno Nacional.
Los pagos que deban hacerse por razón de
los seguros que se contraten se harán con cargo a los recursos de la Red de
Solidaridad Social”.
En este orden de ideas, no es de recibo el argumento
de las entidades accionadas, en relación con la supuesta falta de vigencia de
la prestación creada en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997.
Ahora bien, se observa que no existe prueba en el
expediente que dé cuenta de la presentación de la petición de la pensión de
invalidez por parte de la demandante y, por lo tanto, no es posible predicar
una vulneración del derecho de petición de la actora. No obstante, (i) de los
hechos presentados se infiere que la actora presenta un alto grado de
vulnerabilidad, teniendo en cuenta que es madre cabeza de familia de tres
menores, sin ingresos económicos y en situación de discapacidad, y (ii) la
entidad accionada tuvo conocimiento de las pretensiones de la actora a través
del trámite llevado a cabo en esta Corporación en sede de revisión, se ordenará
a COLPENSIONES, entidad encargada de verificar  los requisitos y pagar dicha
prestación, que dé trámite al caso bajo estudio y determine si la peticionaria
cumple o no los requisitos necesarios para ser beneficiaria de la pensión por
invalidez a víctimas del conflicto armado.
También se advertirá a Colpensiones que en adelante
interprete el alcance y contenido del artículo 46 de la Ley 418 de 1997 de
conformidad con lo expuesto en la Sentencia C-767 de 2014.
3.4.
CONCLUSIÓN
Al haberse configurado una omisión legislativa
relativa en cuanto a la vigencia de la pensión por invalidez  a personas
víctimas del conflicto armado interno, y en virtud del principio de
progresividad y la prohibición de regresividad, la Corte Constitucional señaló
que esta es una prestación que sigue vigente por cuanto sus hechos generadores
siguen sucediendo en el país y se protegen derechos fundamentales de personas
víctimas del conflicto que se encuentran en situación de discapacidad, lo que
los hace sujetos de especial protección en la sociedad.
4.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR la sentencia del treinta (30) de enero de dos mil
catorce (2014), emitida por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de
Valledupar, Sala de Decisión Familia de Descongestión, que negó la protección
impetrada por la señora Alicia Torres Lemus, a través de defensor público, y en
su lugar TUTELAR los derechos fundamentales a la
vida digna, a la seguridad social y al mínimo vital invocados por la solicitante por las razones expuestas en la
presente sentencia.
Segundo.- ORDENAR a Colpensiones que, dentro del término improrrogable
de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta
providencia, proceda a tramitar el reconocimiento y pago de la pensión por
invalidez para víctimas de la violencia estipulada en el artículo 46 de la Ley
418 de 1997, reclamada por la señora Alicia Torres Lemus, de conformidad a
las consideraciones expuestas en esta sentencia, sin exigir requisitos
adicionales que no estén previstos en la Constitución o en la ley.
Tercero.- RECONOCER que Colpensiones tiene derecho a repetir contra el
Fondo de Solidaridad Pensional, a través del Consorcio Prosperar, para
recuperar las sumas de dinero adeudadas y no pagadas en caso de que se proceda
al reconocimiento y pago de la pensión por invalidez para víctimas de la
violencia de conformidad con el artículo 18 de la Ley 782 de 2002, según lo
dispuesto en esta sentencia. El Consorcio Prosperar dispondrá de quince (15)
días para reconocer lo debido, o indicar la fecha máxima en la cual lo hará,
fecha que no podrá exceder de seis (6) meses una vez presentada la solicitud
para el respectivo pago, o cuenta de cobro, por parte de Colpensiones.
Cuarto.- ADVERTIR a Colpensiones, para que en adelante
interprete el alcance y contenido de la pensión por invalidez para víctimas de
la violencia contemplado en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997, de
conformidad con lo expuesto en la Sentencia C-767 de 2014.
Quinto.- Por Secretaría General librar las comunicaciones de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, publíquese y cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General
[1] “Sobre el alcance de la seguridad social
como derecho protegido a la luz del Pacto Internacional de Derechos Económicos
Sociales y Culturales, en su observación general número XX el Comité hizo las
siguientes precisiones: “26. El artículo 9 del Pacto prevé de manera general
que los Estados Partes "reconocen el derecho de toda persona a la
seguridad social, incluso el seguro social", sin precisar la índole ni el
nivel de la protección que debe garantizarse.  Sin embargo, en el término
"seguro social" quedan incluidos de forma implícita todos los riesgos
que ocasionen la pérdida de los medios de subsistencia por circunstancias
ajenas a la voluntad de las personas. 27.De conformidad con el artículo
9 del Pacto y con las disposiciones de aplicación de los Convenios de
la OIT sobre seguridad social ‑Convenio Nº 102, relativo a la
norma mínima de la seguridad social (1952) y Convenio Nº 128 sobre las
prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes (1967)‑ los Estados
Partes deben tomar las medidas adecuadas para establecer, con carácter general,
sistemas de seguros de vejez obligatorios, a percibir a partir de una edad
determinada, prescrita por las legislaciones nacionales” (…) 30.
Finalmente, para dar pleno cumplimiento al mandato del artículo 9 del Pacto,
como ya se ha señalado en los párrafos 20 y 22, los Estados Partes deberán
establecer, dentro de los recursos disponibles, prestaciones de vejez no
contributivas u otras ayudas, para todas las personas mayores que, al cumplir
la edad prescrita fijada en la legislación nacional, por no haber trabajado o
no tener cubiertos los períodos mínimos de cotización exigidos, no tengan
derecho a disfrutar de una pensión de vejez o de otra ayuda o prestación de la
seguridad social y carezcan de cualquier otra fuente de ingresos”.” Sentencia
T-505 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[2] Artículo 9 “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el
derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social”
[3] Artículo 1: “El Código reconoce a la Seguridad Social como un
derecho inalienable del ser humano”
[4] T-505 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[5] T-406 de 1992
[6] T-505 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[7] T-580 de 2007
[8] Sentencias T-888 de 2001, T-609 de 2002, T-495 de 2003, T-1282 de
2005,  T-1251 de 2005 y T-597 de 2009.
[9] Sentencia T-146 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[10] Sentencia T- 836 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[11]
Sentencias T-1291 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas Hernández y T- 668 de 2007
M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[12] Ibidem.
[13] Sentencia T-479 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[14] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[15] Sentencia C-767 de 2014, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[16] “El proyecto de ley 40 de 1993 fue presentado por el ex Ministro
del gobierno Fabio Villegas Ramírez y en el ese entonces Ministro de Justicia y
de Derecho Andrés González Díaz. El propósito era la creación de una ley que
permitiera enfrentar la violencia desatada por grupos guerrilleros y
organizaciones delincuenciales vinculadas al narcotráfico y al terrorismo a
partir de septiembre de 1992, cuando las acciones delictivas de éstos se
incrementaron notoriamente contra la población civil y la infraestructura
económica.”
[17] “Para ese propósito el Estado colombiano decretó el Estado de
conmoción interior, el cual no logró contrarrestar las acciones terroristas de
los grupos de delincuencia organizada puesto que éstos persistieron en sus
prácticas de violencia contra el Estado y la población civil. El Gobierno
Nacional decretó medidas para la atención integral a las víctimas de atentados
terroristas dentro del marco del conflicto armado, según el Decreto 263 de
1993, subrogado por el Decreto 444 de 1993. Al respecto el proyecto de Ley 40
de 1993 estableció políticas mediante una ley ordinaria y un conjunto de
medidas de carácter permanente, a fin de preservar el orden público ya que si
bien las disposiciones que se presentaron en el proyecto fueron originarias en
la declaratoria de un estado de conmoción, se pretendió que rigieran a futuro.”
[18] Proyecto de Ley No. 75
de 1997. Senado de la República, Colombia.
[19] República de Colombia. Ley 418 de 1997. Artículo 46.
[20] Sentencia T-469 de 2013 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[21] Sentencia C-767 de 2014, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[22] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[23] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio
[24] Las víctimas que sufrieren una pérdida del 50% o más de su
capacidad laboral calificada con base en el Manual Único para la calificación
de invalidez expedido por el Gobierno Nacional, tendrán derecho a una pensión
mínima legal vigente, de acuerdo con lo contemplado en el Régimen General de
Pensiones de la Ley 100 de 1993, siempre y cuando carezcan de otras
posibilidades pensionales y de atención en salud, la que será cubierta por el
Fondo de Solidaridad Pensional a que se refiere el artículo 25 de la
Ley 100 de 1993.
[25] Sentencia C-767 de 2014, M.P., Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[26] Sentencia C-543 de 1996, M.P Carlos Gaviria Díaz
[27] Sentencia C-767 de 2014, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[28] Sentencia C-1009 de 2005
[29] Sentencia C-767 de 2014, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[30] Ibídem
[31] Ver, entre otras, las sentencias C-671 de 2002, M.P. Eduardo
Montealegre Lynnet; C-556 de 2009, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[32] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[33]  Ver antecedentes
legislativos. (i) Ley 1106 de 2006: Gacetas 388/2006, 456/2006, 470/2006,
01/2007, 635/2006, 502/2006, 541/2006, 580/2006, diciembre 05/2006 (i) Ley 1421
de 2010: Gacetas 769/2010, 622/2010, 908/2010, 666/2010; 53/2011, 793/2010,
1029/2010, 743/2010, 1082/2010 - 80/2011 aprobación
plenaria, 1084/2010 - 1096/2010 - 287/2011 aprobación plenaria.
[34] Sentencia C-767 de 2014, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[35] Ver sentencias SU-150 de
2000, T-025 de 2004 Anexo 4, T- 740 de 2004, T-175 de 2005, T-1094 de 2004,
T-563 de 2005, T-1076 de 2005, T- 882 de 2005, T-1144 de 2005, T- 086 de 2006,
T- 468 de 2006 y T- 821 de 2007.
[36] Sentencias T-495 de 2005
y T-575 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-900 de 2004, M.P. Jaime Córdoba
Triviño; T-403 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-425 de 2009 y 500
de 2010 M.P Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[37] Sentencias T-158 de
2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y T-792 de 2007, M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[38] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[39] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[40] Sentencia T-469 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[41] Ibídem