C-193-05
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-193/05
CODIGO PENAL-Trámite legislativo
CODIGO-En principio se tramita como ley ordinaria/RESERVA
DE LEY ESTATUTARIA-Prelación de los criterios materiales sobre los
puramente formales para su determinación
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Alcance en derechos fundamentales
LEY ESTATUTARIA-Asuntos que se ocupa al regular el derecho
fundamental a la autodeterminación informativa/RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Alcance
en el derecho a la autodeterminación informativa
LEY ESTATUTARIA DE ADMINISTRACION DE
JUSTICIA-Asuntos sujetos a
su trámite
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Alcance en Habeas Corpus
CODIGO-Trámite legislativo de materias ordinarias y
estatutarias/RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Afectación del núcleo esencial
de los derechos fundamentales
La inclusión de asuntos sometidos a la reserva de ley
estatutaria dentro de una ley ordinaria, no obliga a que la totalidad de la ley
deba ser tramitada por el mismo procedimiento excepcional. En este caso, sólo
aquellos asuntos que afecten el núcleo esencial de derechos fundamentales, bien
sea porque restringen o limitan su ejercicio o su garantía, deben ser
tramitados como ley estatutaria, pero los demás asuntos no cobijados por este
criterio material pueden recibir el trámite de una ley ordinaria. Lo anterior
no implica un desmembramiento de una ley que regule integralmente una materia,
ni afecta el carácter sistemático que caracteriza, por ejemplo, a los códigos.
El legislador puede escoger la alternativa que, cumpliendo con las exigencias
constitucionales, sea la más aconsejable para la adecuada regulación de la
materia correspondiente. Por ejemplo, puede optar por una única ley que reciba
el trámite de ley estatutaria en aquellas materias que así lo requieren.
También puede tramitar en un cuerpo normativo separado aquellas materias que
requieren trámite especial.
JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Vulneración a la reserva de ley
estatutaria
CODIGO PENAL-Contenido simultáneo de materias de ley ordinaria y
materias de ley estatutaria/CODIGO PENAL-Violación al principio de
reserva de ley estatutaria
Es posible que una ley que haya sido
denominada “código”, tenga las características de éste y sea tramitada como ley
ordinaria, pero contenga simultáneamente materias de ley ordinaria y materias
de ley estatutaria, sin que ello implique la inexequibilidad de la totalidad de
la ley. Sólo las materias de reserva de ley estatutaria deben seguir el trámite
especial. Como quiera que la accionante no elevó cargos concretos contra los
distintos artículos de la Ley 890 de 2004, la Corte no puede efectuar un
análisis constitucional separado y específico de los artículos que la componen.
En el presente proceso, el cargo presentado por la demandante versó sobre la
ley en su conjunto, en la medida en que su petición y sus argumentos apuntaban
a que la Corte decidiera si la Ley 890 de 2004 en su totalidad, por la cual se
adicionó y modificó el Código Penal, debería ser tramitada como una ley
estatutaria. En efecto, la demandante acusó la Ley 890 de 2004 en su
integridad, sin individualizar ninguno de sus artículos. Su cargo es global en
la medida en que estima que toda ella ha debido ser tramitada como ley
estatutaria, lo cual no ocurrió porque en un momento de su formación el
Congreso decidió que debía surtir el trámite aplicable a las leyes ordinarias.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional para
conocer de cargos generales por violación a la reserva de ley estatutaria/CODIGO
PENAL-Materias que trata
Esta Corporación se ha declarado competente
para conocer de cargos generales dirigidos contra toda una ley acusada de no
haber sido tramitada como estatutaria y se ha pronunciado de fondo sobre ellos.
Pero en el caso de la Ley 890 de 2004 el cargo general no prospera. En la Ley 890
de 2004 se encuentran reguladas materias tales como la duración máxima de la
pena privativa de la libertad, la aplicación del sistema de cuartos, las
condiciones para otorgar la libertad condicional, la prescripción de la acción
penal, la tipificación de nuevos delitos y la modificación de algunos tipos
penales. Sin embargo, el Código Penal, modificado por la ley acusada, no es una
ley estatutaria cuyo objeto esencial sea definir el contenido de los derechos
constitucionales, fijar sus alcances o establecer las condiciones para
ejercerlos.
CODIGO PENAL-Su contenido esencial es la tipificación de hipótesis
de comportamiento que ameritan sanción punitiva
Referencia: expediente D-5379
Demandante: Gladys Álvarez Gaviria
Demanda
de inconstitucionalidad contra la Ley 890 de 2004, “por la cual se modifica y
adiciona el Código Penal”
Magistrado
Ponente:
Dr. Manuel José Cepeda Espinosa
Bogotá, D.C., tres (3) de marzo de dos
mil  cinco (2005)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los
trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo
241 de la Constitución, la ciudadana Gladys Álvarez Gaviria demandó la Ley 890
de 2004, “por la cual se modifica y adiciona el Código Penal”, por vicios de
trámite en su formación.
Mediante Auto del 8 de septiembre de
2004, la Corte admitió la demanda contra la Ley 890 de
2004.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede
a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.
NORMA DEMANDADA
El actor impugnó la totalidad de la Ley 890 de 2004
por vicios de procedimiento. El texto de la norma impugnada, publicado en el
Diario Oficial, Año Cxxxix, No.
45602, del 7 de Julio de 2004, Pág. 20 es el siguiente:
LEY 890 DE 2004
(julio 7)
por la cual se modifica y adiciona el
Código Penal.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1°. El
inciso 2° del artículo 31 del Código Penal quedará así:
"En ningún
caso, en los eventos de concurso, la pena privativa de la libertad podrá
exceder de sesenta (60) años".
Artículo 2°. El
numeral 1 del artículo 37 del Código Penal quedará así:
“1. La pena de
prisión para los tipos penales tendrá una duración máxima de cincuenta (50)
años, excepto en los casos de concurso”.
Artículo 3°. El
artículo 61 del Código Penal tendrá un inciso final así:
“El sistema de
cuartos no se aplicará en aquellos eventos en los cuales se han llevado a cabo
preacuerdos o negociaciones entre la Fiscalía y la defensa”.
Artículo 4°. El
artículo 63 del Código Penal tendrá un inciso penúltimo del siguiente tenor:
"Su
concesión estará supeditada al pago total de la multa".
Artículo 5°. El
artículo 64 del Código Penal quedará así:
Artículo 64.
Libertad condicional. El juez podrá conceder la libertad condicional al
condenado a pena privativa de la libertad previa valoración de la gravedad de
la conducta punible, cuando haya cumplido las dos terceras partes de la pena y
su buena conducta durante el tratamiento penitenciario en el centro de
reclusión permita suponer fundadamente que no existe necesidad de continuar la
ejecución de la pena. En todo caso su concesión estará supeditada al pago total
de la multa y de la reparación a la víctima.
El tiempo que
falte para el cumplimiento de la pena se tendrá como período de prueba. Cuando
este sea inferior a tres años, el juez podrá aumentarlo hasta en otro tanto.
Artículo 6°. El
inciso 1° del artículo 86 del Código Penal quedará así:
"La
prescripción de la acción penal se interrumpe con la formulación de la
imputación".
Artículo 7°. El
Código Penal tendrá un nuevo artículo 230A del siguiente tenor:
"Artículo
230A. Ejercicio arbitrario de la custodia de hijo menor de edad. El padre que
arrebate, sustraiga, retenga u oculte a uno de sus hijos menores sobre quienes
ejerce la patria potestad con el fin de privar al otro padre del derecho de
custodia y cuidado personal, incurrirá, por ese solo hecho, en prisión de uno
(1) a tres (3) años y en multa de uno (1) a dieciséis (16) salarios mínimos
legales mensuales vigentes".
Artículo 8°. El
artículo 442 del Código Penal quedará así:
"Artículo
442. Falso testimonio. El que en actuación judicial o administrativa, bajo la
gravedad del juramento ante autoridad competente, falte a la verdad o la calle
total o parcialmente, incurrirá en prisión de seis (6) a doce (12) años".
Artículo 9°. El
artículo 444 del Código Penal quedará así:
"Artículo
444. Soborno. El que entregue o prometa dinero u otra utilidad a un testigo
para que falte a la verdad o la calle total o parcialmente en su testimonio,
incurrirá en prisión de cuatro (4) a ocho (8) años".
Artículo 10. El
Código Penal tendrá un artículo 444A con el siguiente contenido:
"Artículo
444A. Soborno en la actuación penal. El que en provecho suyo o de un tercero
entregue o prometa dinero u otra utilidad a persona que fue testigo de un hecho
delictivo, para que se abstenga de concurrir a declarar, o para que falte a la
verdad, o la calle total o parcialmente, incurrirá en prisión de cuatro (4) a
ocho (8) años y en multa de cincuenta (50) a dos mil (2.000) salarios mínimos
legales mensuales vigentes".
Artículo 11. El
artículo 453 del Código Penal quedará así:
"Artículo
453. Fraude procesal. El que por cualquier medio fraudulento induzca en error a
un servidor público para obtener sentencia, resolución o acto administrativo
contrario a la ley, incurrirá en prisión de seis (6) a doce (12) años, multa de
doscientos (200) a mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes e
inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas de cinco (5)
a ocho (8) años".
Artículo 12. El
inciso segundo del artículo 454 del Código Penal quedará así:
"La misma
pena fijada en el inciso anterior se le impondrá al asistente a audiencia ante
el juez que ejerza la función de control de garantías, ante el juez de
conocimiento, ante el tribunal o la Corte Suprema de Justicia, que se niegue
deliberadamente a cumplir las órdenes del juez o magistrado".
Artículo 13. El
Título XVI, Libro Segundo del Código Penal, denominado Delitos contra la
eficaz y recta impartición de justicia, tendrá el siguiente Capítulo Noveno
y los siguientes artículos:
"CAPITULO NOVENO
Delitos contra medios de prueba y otras infracciones
Artículo 454A.
Amenazas a testigo. El que amenace a una persona testigo de un hecho delictivo
con ejercer violencia física o moral en su contra o en la de su cónyuge,
compañero o compañera permanente o pariente dentro del cuarto grado, para que
se abstenga de actuar como testigo, o para que en su testimonio falte a la
verdad, o la calle total o parcialmente, incurrirá en pena de prisión de cuatro
(4) a ocho (8) años y multa de cincuenta (50) a dos mil (2.000) salarios
mínimos legales mensuales vigentes.
Si la conducta
anterior se realizare respecto de testigo judicialmente admitido para
comparecer en juicio, con la finalidad de que no concurra a declarar, o para
que declare lo que no es cierto, incurrirá en prisión de cinco (5) a doce (12)
años y multa de cien (100) a cuatro mil (4.000) salarios mínimos legales
mensuales vigentes.
A las mismas
penas previstas en los incisos anteriores incurrirá quien realice las conductas
sobre experto que deba rendir informe durante la indagación o investigación, o
que sea judicialmente admitido para comparecer en juicio como perito.
Artículo 454B.
Ocultamiento, alteración o destrucción de elemento material probatorio. El que
para evitar que se use como medio cognoscitivo durante la investigación, o como
medio de prueba en el juicio, oculte, altere o destruya elemento material
probatorio de los mencionados en el Código de Procedimiento Penal, incurrirá en
prisión de cuatro (4) a doce (12) años y multa de doscientos (200) a cinco mil
(5.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Artículo 454C.
Impedimento o perturbación de la celebración de audiencias públicas. El que por
cualquier medio impida o trate de impedir la celebración de una audiencia
pública durante la actuación procesal, siempre y cuando la conducta no
constituya otro delito, incurrirá en prisión de tres (3) a seis (6) años y multa
de cien (100) a dos mil (2.000) salarios mínimos legales mensuales
vigentes".
Artículo 14.
Las penas previstas en los tipos penales contenidos en la Parte Especial del
Código Penal se aumentarán en la tercera parte en el mínimo y en la mitad en el
máximo. En todo caso, la aplicación de esta regla general de incremento deberá
respetar el tope máximo de la pena privativa de la libertad para los tipos
penales de acuerdo con lo establecido en el artículo 2° de la presente ley. Los
artículos 230A, 442, 444, 444A, 453, 454A, 454B y 454C del Código Penal tendrán
la pena indicada en esta ley.
Artículo 15. La
presente ley rige a partir del 1° de enero de 2005, con excepción de los
artículos 7º a 13, los que entrarán en vigencia en forma inmediata.
El Presidente del
honorable Senado de la República,
Germán
Vargas Lleras.
El Secretario
General del honorable Senado de la República,
Emilio Ramón
Otero Dajud.
El Presidente
de la honorable Cámara de Representantes,
Alonso
Acosta Osio.
El Secretario
General de la honorable Cámara de Representantes,
Angelino
Lizcano Rivera.
REPUBLICA DE
COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
Publíquese y
ejecútese.
Dada en Bogotá,
D. C., a 7 de julio de 2004.
ÁLVARO URIBE
VÉLEZ
El Ministro del
Interior y de Justicia,
Sabas Pretelt
de la Vega
III. LA DEMANDA
La
accionante solicita que la totalidad de la Ley 890 de 2004, “por la cual se
modifica y adiciona el Código Penal”, sea declarada inexequible por violar
los artículos 152, 153 y 241, numeral 8 de la Carta, así como los artículos 208
y concordantes de la Ley 5 de 1992, Ley Orgánica, Reglamento del Congreso. Las
razones de su solicitud se resumen a continuación.
Para la
demandante, el proyecto de ley que culminó con la aprobación de la Ley 890 de
2004, fue originalmente presentado como proyecto de ley estatutaria ante la
Comisión Primera del Senado. Sin embargo, a partir de la ponencia para primer
debate, se modificó el trámite al de un proyecto de ley ordinario, a pesar de tratarse
de una norma dictada en ejercicio del ius puniendi que restringe el
derecho a la libertad. “Por tratarse de temas de la parte dogmática de la
Constitución, el constituyente exigió que la aprobación de los proyectos de ley
estatutarios sean aprobados por la mayoría absoluta de los miembros del
Congreso, con el propósito de que las minorías parlamentarias sean tenidas en
cuenta en el proceso legislativo, a fin de que las mayorías impongan su
voluntad; todo en consideración y respeto del principio democrático (...).”
La prueba de
la ocurrencia de este vicio de inconstitucionalidad, según la accionante, se
encuentra en el texto mismo de la ponencia para primer debate:
“Finalmente, y
aunque en la exposición de motivos no existe referencia alguna que aborde el
asunto, creemos que el tema del proyecto no hace parte de las materias
reservadas a una ley estatutaria. En múltiples ocasiones la Corte
Constitucional ha tenido que aludir a los temas que son objeto de este tipo de
leyes con el propósito de identificar una serie de límites que impidan que,
tras una interpretación amplia se vacíe el contenido de la legislación
ordinaria. Este empeño ha sido notorio, precisamente, respecto de regulaciones
que tienen el propósito de modificar normas de carácter penal.
En primer
lugar, podría pensarse que la iniciativa debe ajustarse al proceso legislativo
propio de una ley estatutaria en la medida en que la consecuencia jurídica que
se les impone a algunas de las conductas allí referidas consiste en la pérdida
de la libertad del delincuente. Si este fuera el criterio para definir el tipo
de procedimiento que debe seguirse en el trámite de una ley, la casi totalidad
de la legislación penal debería tramitarse de esa forma y muchas otras normas
jurídicas de las que podría predicarse una relación similar con el derecho a la
libertad deberían correr la misma suerte. No obstante, la Corte Constitucional
ha rechazado argumentos de tal naturaleza, pues aun cuando las normas penales
suponen una restricción a la libertad personal, tales restricciones
corresponden al necesario y razonable ejercicio de facultades constitucionales
del Estado y se dirigen a extender la protección necesaria a bienes y valores
cuya salvaguarda es ordenada por la misma Carta. Así, la ley penal asume ab initio
“un tenor marcadamente prohibicionista que le permite delimitar genéricamente
la libertad, definiendo el campo de lo ilícito y reprochable socialmente
(...).” Definitivamente, “no hace parte del núcleo esencial de ningún
derecho fundamental delinquir; luego, señalar legislativamente los tipos
penales y establecer las condignas sanciones, en modo alguno equivale a regular
los derechos fundamentales(…).”
Podría
argumentarse, por otro lado, que la razón por la cual el presente proyecto de
ley debe tramitarse con sujeción a lo previsto en el artículo 153 de la
Constitución tiene que ver con la regulación de las formas propias a través de
las cuales se desenvuelve la administración de justicia y, en particular, con
el diseño del sistema acusatorio que rige la jurisdicción penal. Tal
afirmación, a pesar de su poder de persuasión, tampoco resulta concluyente en
la medida en que, en términos generales, la intervención del poder judicial en
la resolución de conflictos de cualquier naturaleza a través de la aplicación
de normas sustantivas está relacionada, de manera más o menos próxima, con la
administración de justicia. Ello no supone, sin embargo, que toda iniciativa
que tenga una relación temática con dicho asunto deba tramitarse como ley
estatutaria. El límite en este tipo de casos está dado por los elementos
esenciales que definen la función estatal de administrar justicia, que en el
presente caso no están comprometidos (…).
Por las
anteriores razones, nos permitimos presentar la siguiente
Proposición
1. Dése primer
debate al Proyecto de ley número 01 de 2003 (Senado), por la cual se modifica y
adiciona el Código Penal, en los términos del pliego de modificaciones
propuesto a consideración de los miembros de la Comisión Primera del Senado.
2. Desacumúlense
los proyectos de ley que fueron adicionados a la presente iniciativa.
Carlos Gaviria
Díaz, Luis Humberto Gómez Gallo, Rodrigo Rivera Salazar, Mario Uribe Escobar,
Senadores.
IV. INTERVENCIÓN
DE LAS AUTORIDADES
1.
Intervención del Fiscal General de la Nación
El Fiscal General de la Nación, mediante escrito del
10 de noviembre de 2004, intervino para solicitar que la norma cuestionada
fuera declarada exequible, como quiera que, de conformidad con reiterada
jurisprudencia de la Corte Constitucional, para la aprobación de códigos
penales y de procedimiento penal no se requiere el procedimiento cualificado de
las leyes estatutarias. Como sustento de su solicitud cita las sentencias C-313
de 1994, MP: Carlos Gaviria Díaz, y C-646 de 2001, MP: Manuel José Cepeda
Espinosa.
2.
Intervención del Ministerio del Interior y de
Justicia
Mediante escrito del 18 de noviembre de 2004, el
Ministerio del Interior y de Justicia,  intervino por medio de apoderado, para
solicitar que la norma demandada fuera declarada exequible. Las razones de su
solicitud se trascriben a continuación:
“Para dar
respuesta a los cargos formulados es pertinente hacer referencia a los
antecedentes del Proyecto de Ley 01 de 2003, 251 de de 2004 Cámara, “por la
cual se modifica y adiciona el Código Penal”, especialmente en lo que tiene que
ver con el primer debate en la Comisión Primera del Senado, a través de lo que
se encuentra consignado en los antecedentes legislativos y en las respectivas
actas publicadas en las Gacetas del Congreso de la República.
“De acuerdo con
lo registrado en la Gaceta No. 345 del miércoles 23 de julio de 2003, el
señalado proyecto de ley fue presentado ante la Secretaría General del Senado
de la República por el señor Fiscal General de la Nación el 20 de julio de 2004
con la correspondiente exposición de motivos. La iniciativa figuraba en el
título del texto original como proyecto de ley estatutaria y fue acumulada a
los proyectos número 57 de 2003 y 86 de 2003.
“El 2 de
diciembre de 2003, según consta en la Gaceta No. 642 del mismo año, se rindió
informe para primer debate por parte de los ponentes, Senadores Rodrigo Rivera
Salazar, Luis Humberto Gómez Gallo, Mario Uribe Escobar, Carlos Gaviria Díaz y
Claudia Blum, quienes sustentaron las modificaciones propuestas, señalando que
el artículo 4 transitorio del Acto legislativo 03 de 2002 establece con
claridad que la modificación y adición de los cuerpos normativos
correspondientes necesarios al nuevo sistema, incluidos en la ley estatutaria
de la administración de justicia, la ley estatutaria de hábeas corpus, los
Códigos Penal, de Procedimiento Penal y Penitenciario y Carcelario, así como el
Estatuto Orgánico de la Fiscalía, tienen el propósito exclusivo de adoptar el
sistema acusatorio y, en razón de ello, las disposiciones que podían ser objeto
de valoración en esa oportunidad debían ser aquellas que tuvieran una relación
directa con los asuntos que en el Estatuto Penal aluden a aspectos que permitan
el desarrollo de un nuevo modelo procesal.
“Acorde con lo
anotado, los ponentes teniendo en cuenta el marco de la competencia
expresamente definida por el Constituyente en el Acto Legislativo 03 de 2002
que hace referencia a asuntos puntuales en los que prima lo procesal y que
limitan la libertad de configuración del Legislador desplazando ciertos temas,
que según lo señalaron deben hacer parte de otros proyectos de ley, por cuanto
no tienen relación directa con la implantación del sistema acusatorio,
consideraron pertinente proponer la modificación del texto inicial, dejando
sólo los artículos que guardaran relación íntima con el nuevo modelo a
implantar, lo que implicaba así mismo desacumular los proyectos que habían sido
adicionados al presentado por la Fiscalía. Expresaron al respecto:
Así, del
proyecto original solo se dejan los artículos que guardan íntima relación con
la implementación del sistema acusatorio. Esta determinación supone, en
consecuencia, la desacumulación de los proyectos de ley que inicialmente se
habían adicionado a la iniciativa de la Fiscalía, pues se trata de regulaciones
que versan sobre la tipificación de diferentes actividades criminales que, como
se ha dicho, no concuerdan con el marco competencial definido en esta
oportunidad. Así se propondrá al final de este informe.[1]
Ahora bien, las
modificaciones propuestas por los ponentes no se limitaron sólo a los aspectos
reseñados, ya que de igual manera consideraron, apoyados en los múltiples
pronunciamientos que al respecto ha emitido la Honorable Corte Constitucional,
que el tema del Proyecto de ley no hacía parte de las materias reservadas por
la Constitución Política a una ley estatutaria y que por lo tanto, no era
procedente darle el trámite de ley estatutaria establecido en el artículo 153
constitucional, que prevé requisitos más exigentes, sino el establecido para
las leyes ordinarias previsto en el artículo 157 de la Carta.
Consideraron
que a pesar de que las materias contenidas en la iniciativa tienen que ver con
la restricción de la libertad del delincuente, este no es un criterio para
decidir si a iniciativas de este tipo debe dársele el trámite de ley
estatutaria, ya que de ser así, se llegaría a la situación de que todas las
normas que tienen relación con este derecho tendrían que ser tramitadas
mediante este procedimiento, toda vez que “señalar legislativamente los
tipos penales y establecer las condignas sanciones, en modo alguno equivale a
regular los derechos fundamentales.”
(…)
“Según acta de
la Comisión No. 28 de 2003, publicada en la Gaceta del Congreso No. 66 de 2003
(sic) del jueves 11 de marzo del mismo año, fue aprobada por unanimidad la
proposición de la ponencia que solicita dar primer debate al proyecto de ley
número 01 de 2003, Senado, por la cual se modifica y adiciona el Código Penal,
en los términos del pliego de modificaciones propuesto a la Comisión Primera
del Senado. En efecto allí se consigna:
“Acto seguido la presidencia somete a
consideración de la Comisión la primera proposición de la ponencia que solicita
dar primer debate al Proyecto de Ley 01 de 2003, Senado, por la cual se
modifica y adiciona el Código Penal en los términos del pliego de
modificaciones propuesto a consideración de la Comisión Primera del Senado y
cerrada su discusión es sometido a votación siendo aprobado por unanimidad.[2]
Así mismo, en
la página 23 de la señalada Gaceta se publica el texto del proyecto aprobado en
la Comisión del Senado y se registra, además, lo relacionado con la aprobación
del título de la iniciativa, así:
Por Secretaría:
Se da lectura al título del proyecto: por
la cual se modifica y adiciona el Código Penal
La Presidencia: Abre la discusión del
título leído y pregunta a la Comisión: ¿adoptar los miembros de la Comisión el
título leído? Y estos responden afirmativamente por unanimidad.”
Como bien se
puede apreciar el título del proyecto, del cual fue excluida la palabra
“estatutaria” que tenía el texto presentado por el Fiscal, fue aprobado en
primer debate, decisión que fue tomada por unanimidad por los integrantes de la
Comisión Primera Permanente del Senado y no por los ponentes —quienes sólo
propusieron las modificaciones, como equivocadamente lo expresa la demandante.
Es de anotar,
que a partir de la aprobación del texto del proyecto, incluido su título, en la
Comisión Primera, durante todo el trámite siguiente hasta convertirse en ley de
la República a la iniciativa se le dio el trámite de ley ordinaria, como
corresponde a este tipo de normas de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte
Constitucional y con observancia de los mandatos constitucionales y legales
pertinentes. Corrobora lo anterior, es decir que fue la voluntad del Legislador
darle trámite de ley ordinario, lo consignado en los textos publicados en las
Gacetas del Congreso 135, 137 y 142 de 2004 —texto aprobado en la Plenaria del
Senado—, 178 de 2004— Ponencia para primer debate en Cámara, 283 de 2003, texto
definitivo aprobado en la Plenaria de la Cámara de Representantes—, 287 y 288
de 2004, en las que se publican el Informe de mediación y el acta de
conciliación, respectivamente.
Adicionalmente,
es de señalar que el Legislador en ejercicio de su libertad de configuración y
acatando la jurisprudencia de la Corte Constitucional aprobó el Código Penal
—Ley 599 de 2000— acudiendo para ello al trámite establecido para las leyes
ordinarias con fundamento en el numeral 2º del artículo 150 de la Carta que
dispone que son funciones del Congreso: “2. Expedir Códigos en todos los ramos
de la legislación y reformar sus disposiciones”, razón por la cual cualquier
adición o modificación de dicho cuerpo normativo debe efectuarse a través del
mismo procedimiento como correctamente se hizo en este caso.”
(…)
“De otro lado,
debe tenerse en cuenta que la legislación del país es dinámica y debe ajustarse
a la realidad social de este y por tanto el Legislador debe contar con la
suficiente facilidad de adoptar medidas, especialmente de política criminal que
se requieran en determinado momento histórico, lo cual no sería posible si la
norma que nos ocupa hubiera sido tramitada como ley estatutaria, lo que en
cierta forma llevaría a vaciar y petrificar las competencias del Congreso de la
República con las consecuencias de todo tipo que ello traería. (…)
(…)
“Teniendo en
cuenta lo expuesto, podemos concluir que la Ley 890 de 2004 guarda armonía y
concordancia con los artículos 153 y 241  numeral 8 de la Constitución
Política, así como con los artículos 208 y concordantes de la Ley 5 de 1992.”
V.
PRUEBAS DECRETADAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL
Mediante Auto de 8 de septiembre de 2004, el
Magistrado Sustanciador admitió la demanda y ordenó oficiar a las Secretarías
Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes y de las
Comisiones Primeras de Senado y Cámara, con el fin de que remitieran copia
completa del expediente legislativo de la Ley acusada y de varios documentos
necesarios para determinar el cumplimiento de los requisitos constitucionales
que rigen el procedimiento legislativo. En cumplimiento a lo ordenado el
Secretario Jurídico de la Presidencia de la República anexó los antecedentes
legislativos de la Ley impugnada y los secretarios de Senado y Cámara de
Representantes enviaron copia del expediente legislativo.[3]
VI. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante concepto No. 3727 del 11 de enero de 2005, el
Procurador General de la Nación Edgardo Maya Villazón, intervino en el proceso
de la referencia y solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de la Ley 890
de 2004, “por la cual se modifica y adiciona el Código Penal.” Las
razones de su solicitud se exponen a continuación.
El representante del Ministerio Público identifica el
problema jurídico planteado en la demanda de la siguiente manera:
“Si el tema dominante
de la Ley 890 de 2004, es de aquellos que la Constitución ha señalado como
propios del trámite de una ley estatutaria o si por el contrario para su
discusión y aprobación no se requería implementar procedimiento distinto al
ordinario.”
En relación con los asuntos que la Constitución
determina que deben ser tramitados por una ley estatutaria, el Procurador
General de la Nación  señala que si bien tanto el Código Penal como el de
Procedimiento Penal tocan aspectos relacionados con los derechos fundamentales,
ello no implica que deban agotar los trámites propios de una ley estatutaria.
“La
jurisprudencia constitucional ha sido clara en afirmar que el hecho de que el
Código de Procedimiento Penal regule algunos aspectos que toquen los derechos
fundamentales, no significa que las disposiciones correspondientes deban ser
necesariamente objeto de ley estatutaria. El Código Penal y de Procedimiento,
son garantías establecidas por el legislador y constituyen reglas destinadas
para que una persona pueda ser privada de la libertad. Por lo tanto, pueden ser
reguladas mediante una ley ordinaria (sentencia C-620 de 2001).”
(…)
En razón de que
una conducta determinada puede producir efectos materiales lesivos de distintos
derechos, de pluralidad de titulares o de un mismo titular, es claro que el
Estado debe proteger y defender los derechos tipificando las conductas dañinas
que puedan afectar los bienes jurídicos predicables de la sociedad y del
Estado.
Ello hace
prever que se tengan al alcance todos los medios para regular oportunamente las
conductas del os ciudadanos, razón por la que no debe exigirse un trámite
legislativo especial como el de una ley estatutaria por cuanto la regulación de
derechos no necesariamente debe agotar el trámite de estas leyes. (…)
“La
jurisprudencia de la Corte ha reiterado que las disposiciones que deben
regularse por ley estatutaria, son las que de alguna manera tocan el núcleo
esencial de los derechos fundamentales o mediante las que se regulan íntegra y
estructuralmente el derecho correspondiente (sentencia C-620 de 2001), lo que
no ocurre con la regulación que se hace en el Código Penal o en el de
Procedimiento, ni mucho menos la ley que se acusa.
“Por ello, es
ordinaria la ley utilizada por el legislador para expedir el Código Penal y de
Procedimiento o para modificarlo, máxime, cuando no afecta directa e
integralmente los derechos fundamentales, y su función es prevenir la
trasgresión de los mismos.”
Finalmente, la Vista Fiscal se refiere a la
modificación del trámite del proyecto de ley durante el debate ante la Comisión
Primera del Senado, en los siguientes términos:
“Como el
accionante asevera que el proceso de formación de la Ley 890 de 2004 se inició
mediante procedimiento de ley estatutaria, se le dio trámite legislativo
ordinario posterior y al final la comisión de conciliación nombrada para
unificar un solo texto rindió informe de mediación al proyecto como proyecto de
ley estatutaria y no como ley ordinaria, es preciso anotar que el nombre con
que se titule una ley de una u otra manera, no afecta el trámite que debe
llevarse a cabo, si bien se hecho conforme a la Constitución y la ley.
“La Corte ha
señalado reiteradamente, que cuando un código se refiere a temas de derechos
fundamentales, a las garantías de dichos derechos y a asuntos en relación con
la administración de justicia, en principio, el trámite es de una ley ordinaria
y no el especial de ley estatutaria previsto por la Carta Política para regular
los derechos fundamentales y la administración de justicia. (Sentencia C-646 de
2001).
De esta manera,
se pretende armonizar el contenido de la Carta y respetar la competencia
general del legislador ordinario de que trata el artículo 150, numeral 2
Superior, que le da facultad al Congreso de expedir códigos mediante leyes
ordinarias. Por lo tanto, se entiende que las reformas a los mismos se tramitan
por la misma vía.
“Así las cosas,
no le asiste razón a la ciudadana Gladys Gaviria Álvarez cuando afirma que no
se observaron las formalidades propias de las leyes estatutarias, toda vez que
el trámite de la ley demandada no tiene un procedimiento específico fijado en
la Constitución, no requiere mayoría absoluta de los miembros de las Cámaras,
ni trámite en una sola legislatura, ni control previo de constitucionalidad de
la Corte Constitucional, puesto que no se trata de una ley estatutaria.
VII.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la
Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de
inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan en la
demanda que se estudia.
2.
Problema jurídico
Considera la demandante -quien presentó la demanda mes
y medio después de haber sido publicada la Ley 890 de 2004- que en el presente
caso se vulneran los artículos 152, 153 y 241, numeral 8 de la Carta Política,
toda vez que la norma impugnada fue tramitada como una ley ordinaria y no como
ley estatutaria, a pesar de que afecta el derecho a la libertad de las personas,
e inició su trámite como proyecto de ley estatutaria.
Los intervinientes de la Fiscalía General
de la Nación y del Ministerio del Interior y de Justicia consideraron que la
norma es exequible, porque la materia a la que se refiere no es de aquellas que
exigen el trámite de ley estatutaria. Por su parte el Procurador General de la
Nación, solicitó que la ley demandada fuera declarada exequible porque dado que
se refiere a la modificación de un código, el trámite previsto en la
Constitución era el de una ley ordinaria.
Así las cosas, pasa la Corte resolver el
siguiente problema jurídico: ¿cuál es el trámite legislativo que corresponde a
una norma que modifica y adiciona un código penal en temas relativos a la
libertad?
Con el fin de resolver lo anterior, la Corte primero
determinará si la acción de inconstitucionalidad por vicios de trámite se
interpuso dentro del término constitucional de caducidad. En segundo lugar,
resumirá la historia de la Ley 890 de 2004, con el fin de examinar las razones
que llevaron al Congreso a tramitarla como una ley ordinaria. En tercer lugar,
recordará la doctrina constitucional sobre el trámite que debe seguirse en al
aprobación de códigos y su relación con las materias de competencia del
legislador estatutario. Y, finalmente, aplicará esa doctrina al caso bajo
estudio.
3.
El trámite surtido en la aprobación de la Ley
890 de 2004
Como quiera que el demandante señala que durante el
trámite de la Ley 890 de 2004, el Congreso siguió el procedimiento requerido
para la aprobación de leyes ordinarias, a pesar de que inicialmente el proyecto
fue presentado como proyecto de ley estatutaria, a continuación se sintetizan
las etapas relevantes de dicho proceso, con el fin de examinar las razones que
llevaron al Legislador a adoptar dicha decisión.
De conformidad con las pruebas que obran
en el expediente, el trámite seguido por el proyecto de ley que finalizó con la
expedición de la Ley 890 de 2004, fue el siguiente:
-
La Ley 890 de 2004 tuvo origen en el proyecto de
ley estatutaria presentado por el Fiscal General de la Nación, radicado en la
Secretaría General del Senado el 20 de julio de 2003, y repartido a la Comisión
Primera Constitucional Permanente del Senado.[4]
El proyecto fue radicado como Proyecto de Ley Estatutaria 01 de 2003, Senado y
acumulado con los Proyectos de ley números 18, 43, 57 y 86 de 2003.
El proyecto
presentado por la Fiscalía contenía normas sobre tipicidad, autoría y cabecillas de grupos armados, guerrilleros,
paramilitares y de narcotraficantes, concurso de conductas punibles,
imputabilidad, penas privativas de otros derechos, penas accesorias,
fundamentos para la individualización de la pena, la suspensión condicional de
la ejecución de la pena, la libertad condicional, la interrupción y suspensión
del término de prescripción de la acción, la afectación de bienes en las
conductas punibles culposas, así como la modificación de algunos tipos penales
como el comiso, el acuerdo para secuestrar, las circunstancias de agravación y
atenuación punitiva del secuestro, la celebración indebida de contratos de
seguro, la pornografía con menores, el ejercicio arbitrario de la custodia de
hijo menor de edad, el hurto calificado, las circunstancias de agravación
punitiva del hurto, la extorsión, contra los derechos de autor y conexos,
delitos contra la seguridad informática y telemática, delitos contra el fisco
nacional, el apoderamiento y contrabando de hidrocarburos o sus derivados,
delitos contra el patrimonio arqueológico y delitos contra medios de prueba.
-
La ponencia para primer debate, junto con el
pliego de modificaciones fue publicada en la Gaceta No. 642 de 2003. La
proposición positiva con la que termina la ponencia dice:
Proposición
1. Dése primer debate al Proyecto de ley número 01 de
2003 (Senado), por la cual se modifica y adiciona el Código Penal, en los
términos del pliego de modificaciones propuesto a consideración de los miembros
de la Comisión Primera del Senado.
2. Desacumúlense los proyectos de ley que fueron
adicionados a la presente iniciativa.
-
Con el fin de ajustar el contenido del proyecto
a las materia definidas por el Acto Legislativo 02 de 2003, la ponencia propone
eliminar del proyecto todo lo que no esté directamente relacionado con dicha
competencia y, en consecuencia, desacumular los proyectos de ley que habían
sido acumulados. Igualmente se refiere al trámite constitucional que debe
seguirse en la adopción de códigos penales:
La comisión de ponentes reconoce la importancia de
desarrollar una reflexión seria acerca de la manera como la legislación penal
sustancial responde a los retos que imponen diferentes actores armados a la
comunidad. Dicha labor puede guardar relación con la necesidad de crear nuevos
delitos o replantear la forma como deben aplicarse ciertos principios rectores
del derecho penal. Sin embargo, el marco de la competencia expresamente
definida por el constituyente en esta oportunidad está relacionado con aspectos
puntuales -de carácter marcadamente procesal- que limitan excepcionalmente la
libertad de configuración del Congreso y desplazan la discusión de ciertos
asuntos al contexto de otros proyectos de ley.
Así, del proyecto original solo se dejan los artículos
que guardan íntima relación con la implementación del sistema acusatorio. Esta
determinación supone, en consecuencia, la desacumulación de los proyectos de
ley que inicialmente se habían adicionado a la iniciativa de la Fiscalía, pues
se trata de regulaciones que versan sobre la tipificación de diferentes
actividades criminales que, como se ha dicho, no concuerdan con el marco
competencial definido en esta oportunidad. Así se propondrá al final de este
informe.
(...)
Finalmente, y aunque en la exposición de motivos no
existe referencia alguna que aborde el asunto, creernos que el tema del
proyecto no hace parte de las materias reservadas a una ley estatutaria. En
múltiples ocasiones la Corte Constitucional ha tenido que aludir a los temas
que son objeto de este tipo de leyes con el propósito de identificar una serie
de límites que impidan que, tras una interpretación amplia se vacíe el
contenido de la legislación ordinaria. Este empeño ha sido notorio,
precisamente, respecto de regulaciones que tienen el propósito de modificar
normas de carácter penal.
En primer lugar, podría pensarse que la iniciativa
debe ajustarse al proceso legislativo propio de una ley estatutaria en la
medida en que la consecuencia jurídica que se les impone a algunas de las
conductas allí referidas consiste en la pérdida de la libertad del delincuente.
Si este fuera el criterio para definir el tipo de procedimiento que debe
seguirse en el trámite de una ley, la casi totalidad de la legislación penal
debería tramitarse de esa forma y muchas otras normas jurídicas de las que
podría predicarse una relación similar con el derecho a la libertad deberían
correr la misma suerte. No obstante, la Corte Constitucional ha rechazado
argumentos de tal naturaleza, pues aun cuando las normas penales suponen una
restricción a la libertad personal, tales restricciones corresponden al
necesario y razonable ejercicio de facultades constitucionales del Estado y se
dirigen a extender la protección necesaria a bienes y valores cuya salvaguarda
es ordenada por la misma Carta. Así, la ley penal asume ab initio "un
tenor marcadamente prohibicionista que le permite delimitar genéricamente la
libertad, definiendo el campo de lo ilícito y reprochable
socialmente"(...). Definitivamente, "no hace parte del núcleo
esencial de ningún derecho fundamental delinquir; luego, señalar
legislativamente los tipos penales y establecer las condignas sanciones, en
modo alguno equivale a regular los derechos fundamentales"(...).
Podría argumentarse, por otro lado, que la razón por
la cual el presente proyecto de ley debe tramitarse con sujeción a lo previsto
en el artículo 153 de la Constitución tiene que ver con la regulación de las
formas propias a través de las cuales se desenvuelve la administración de
justicia y, en particular, con el diseño del sistema acusatorio que
rige la jurisdicción penal. Tal afirmación, a pesar de su poder de persuasión,
tampoco resulta concluyente en la medida en que, en términos generales, la
intervención del poder judicial en la resolución de conflictos de cualquier
naturaleza a través de la aplicación de normas sustantivas está relacionada, de
manera más o menos próxima, con la administración de justicia. Ello no supone,
sin embargo, que toda iniciativa que tenga una relación temática con dicho
asunto deba tramitarse como ley estatutaria. El límite en este tipo de casos
está dado por los elementos esenciales que definen la función estatal de
administrar justicia, que en el presente caso no están comprometidos (...).
-       El Proyecto de Ley Estatutaria número 01 de
2003 Senado, por la cual se modifica y adiciona el Código Penal, acumulado
con los Proyectos de ley números 18, 43, 57 y 86 de 2003, fue anunciado
como proyecto que sería objeto de discusión y votación en la sesión del 9 de
diciembre de 2003 en la Comisión Primera del Senado, al final de la sesión del
3 de diciembre de 2003, según consta en Acta No. 27 de diciembre 3 de 2003,
publicada en la Gaceta No. 65 de 2004. A pesar de su denominación como proyecto
de ley estatutaria, la comisión aceptó la proposición contenida en la ponencia,
en el sentido de tramitarlo como ley ordinaria.
-       El Proyecto de Ley Estatutaria No. 01 de
2003 Senado, “por la cual se modifica y adiciona el Código Penal”, fue
estudiado por la Comisión Primera del Senado, en la sesión del 9 de diciembre de
2003, según consta en el Acta No. 28, publicada en la Gaceta del Congreso No.
66 de 2004.[5]
El texto definitivo aprobado por la Comisión Primera aparece publicado en la
Gaceta del Congreso No.112 de 2004.
-
La ponencia para
segundo debate del Proyecto de Ley No. 01 de 2003 Senado, junto con el pliego
de modificaciones fueron publicados en la Gaceta No. 111 de 2004, del 30 de
marzo de 2004. La proposición positiva con la que termina la ponencia dice: “Dése
segundo debate al Proyecto de ley número 01 de 2003 Senado, por la cual se
modifica y adiciona el Código Penal, con el pliego de modificaciones.”
-
El Proyecto de Ley
número 01 de 2003 Senado, por la cual se modifica y adiciona el Código
Penal, fue anunciado en la sesión del 30 de marzo de 2004 como proyecto que
sería objeto de discusión y votación en la sesión del 31 de marzo de 2004 en la
Plenaria del Senado.[6]
En las etapas subsiguientes de su formación, el proyecto fue tramitado
como ley ordinaria.[7]
4.
Síntesis de algunos aspectos de la doctrina
constitucional sobre el trámite que debe seguirse en la aprobación de códigos y
su relación con las materias propias de ley estatutaria.
La
Corte ha afirmado de manera reiterada que cuando se trata de la expedición de
códigos, en principio el trámite correspondiente es el de una ley ordinaria y
no el especial de una ley estatutaria previsto por la Constitución Política
para materias como la regulación de los derechos fundamentales y la
administración de justicia.[8]
En la sentencia C-646 de 2001, esta Corporación resumió la línea
jurisprudencial sobre la materia:
“A fin de armonizar las exigencias de la
Carta en materia de leyes estatutarias y no vaciar de contenido la competencia
general asignada al legislador ordinario por el artículo 150-2 de la
Constitución, según el cual le corresponde al Congreso expedir por medio de
leyes ordinarias códigos en todas las ramas de la legislación[9], la Corte ha
interpretado el mandato previsto en el artículo 152 de la Carta de manera
sistemática y restrictiva, teniendo en cuenta las demás disposiciones
constitucionales que tratan la materia y analizando en cada una de las
hipótesis previstas en ese precepto constitucional, los criterios determinantes
para la aplicación de la reserva de ley estatutaria.
De tal forma que según la jurisprudencia
reiterada de esta Corte, en principio los códigos se tramitan como leyes
ordinarias. Sin embargo, este criterio nominal relativo a la denominación que
el legislador le da a una ley es insuficiente. El legislador no podría, por
ejemplo dictar una ley que regule los principales derechos fundamentales y
establezca reglas para su interpretación como si fuera una ley ordinaria,
simplemente porque optó por llamarla “Código de Derechos Fundamentales”. Por
eso, esta Corte ha señalado criterios adicionales al meramente nominal para
determinar cuáles son las materias reservadas al legislador estatutario.
En la definición de criterios para
determinar si un asunto está o no sometido a la reserva de ley estatutaria, la
Corte ha identificado diversos criterios.[10](…):
De
la jurisprudencia de la Corte sobre leyes estatutarias se observa una prelación
de los criterios materiales sobre los puramente formales o nominales. Por
ejemplo, la Corte ha rechazado que los criterios formales como que la ley en
cuestión haga referencia a alguna de las materias del artículo 152, sean
suficientes por sí solos para obligar al trámite de ley estatutaria. Así lo dijo
la Corte en la sentencia C-247 de 1995:
“(...)
la reserva de ley estatutaria, si bien debe exigirse como requisito de forma
indispensable cuando la materia del proyecto corresponda a cualquiera de los
temas señalados en el artículo 152, no es exigible de manera absoluta en
todas las ocasiones en que alguno de aquellos sea objeto de mención o
referencia. No todo precepto que de alguna manera guarde relación con ellos
debe ser aprobado mediante el trámite excepcional previsto para esa clase de
leyes.
(...)
“el
correcto entendimiento del artículo 152 de la Constitución no puede consistir
en que el legislador evada las exigencias formales de excepción para aquellos
casos en que, según la Carta, tiene lugar la ley estatutaria, pero tampoco en
que esta modalidad legislativa abarque, sin un criterio razonable que encaje
dentro del sistema positivo colombiano, todas las normas que integran el orden
jurídico.”[11]
(Subrayado fuera del texto)
Esa
misma jurisprudencia también permite observar que cuando se trata de derechos
fundamentales y concurren varios criterios materiales, la Corte ha hecho, caso
por caso, una ponderación entre ellos y ha considerado determinante la
afectación del núcleo esencial. Por eso si una norma no regula integralmente un
derecho pero sí afecta su núcleo esencial, debe ser de ley estatutaria. Así
sucedió en la sentencia C-567 de 1997, en donde la Corte declaró la
inconstitucionalidad el numeral 5 del artículo 1 de la Ley 190 de 1995, que
regula medidas para preservar la moralidad administrativa, por encontrar que
ese sólo artículo afectaba el núcleo esencial del derecho al habeas data. Dijo
la Corte:
“Corresponde
a la ley estatutaria que regule el derecho fundamental a la autodeterminación
informativa, ocuparse específicamente de determinar la forma y procedimientos
conforme a los cuales la administración puede proceder a la recolección,
tratamiento y circulación de datos personales, de modo que se respete la
libertad y demás garantías consagradas en la Constitución (C.P. art. 15). Al
margen de la respectiva ley estatutaria - general o especial -, no podría la
administración dar vida a un banco de datos personales destinados a la
circulación ya sea dentro de la órbita pública o por fuera de ella. Según la
Constitución, la recolección de datos, su tratamiento y, particularmente, su
circulación, constituyen acciones que pueden afectar de manera profunda la
libertad personal y, por consiguiente, están sujetas a reserva de ley
estatutaria, por lo menos, en lo que atañe a la fijación de sus contornos
esenciales”[12].
En
cuanto a los asuntos relativos a la administración de justicia tal como lo ha
sostenido la Corte, no todo aspecto relacionado con ella está sometido a las
exigencias de la Carta sobre leyes estatutarias. Para la Corte el criterio
material determinante es que el asunto del que se trate se refiera a los
elementos esenciales de la administración de justicia[13].
Si
los criterios materiales son los que priman, el trámite legislativo a seguir
será el que corresponda a cada materia, independientemente de su inclusión
dentro de una ley cuyo nombre pareciera exigir otro procedimiento. Lo que la
Constitución requiere es que los asuntos señalados en el artículo 152,
delimitados según criterios materiales claros, sigan el trámite previsto en el
artículo 153, pero no ordena que siempre que algún aspecto de tales asuntos sea
regulado dentro de una ley ordinaria, el proyecto como un todo deba seguir el
trámite estatutario.
La Corte ya ha
aplicado estos parámetros para declarar la inexequibilidad parcial de las
disposiciones que de conformidad con los criterios materiales anteriormente
definidos, no siguieron el trámite exigido para los asuntos sometidos a la
reserva de ley estatutaria[14].
Estas fueron las razones por las cuales la Corte declaró la inexequibilidad de
los artículos 382 a 389 de la Ley 600 de 2000, que regulaban el recurso de
hábeas corpus. Tales artículos regulaban de manera insuficiente las
circunstancias de privación de la libertad en las que cabía el recurso de
habeas corpus por ocuparse exclusivamente de la privación de la libertad por
captura, lo cual desprotegía ámbitos esenciales de la libertad personal y
excluía el habeas corpus de otras hipótesis aún más gravosas de privación
arbitraria de la libertad.
De
conformidad con los criterios materiales citados, la inclusión de asuntos
sometidos a la reserva de ley estatutaria dentro de una ley ordinaria, no
obliga a que la totalidad de la ley deba ser tramitada por el mismo
procedimiento excepcional. En este caso, sólo aquellos asuntos que afecten el
núcleo esencial de derechos fundamentales, bien sea porque restringen o limitan
su ejercicio o su garantía, deben ser tramitados como ley estatutaria, pero los
demás asuntos no cobijados por este criterio material pueden recibir el trámite
de una ley ordinaria.
Lo
anterior no implica un desmembramiento de una ley que regule integralmente una
materia, ni afecta el carácter sistemático que caracteriza, por ejemplo, a los
códigos. El legislador puede escoger la alternativa que, cumpliendo con las
exigencias constitucionales, sea la más aconsejable para la adecuada regulación
de la materia correspondiente. Por ejemplo, puede optar por una única ley que
reciba el trámite de ley estatutaria en aquellas materias que así lo requieren.
También puede tramitar en un cuerpo normativo separado aquellas materias que
requieren trámite especial.
No obstante,
cualquiera que sea la opción escogida por el legislador, se deben tener en
cuenta los criterios materiales determinantes y adoptar los procedimientos
constitucionales correspondientes. La constitucionalidad de los artículos de
las leyes ordinarias que contengan materias de reserva de ley estatutaria
dependerá, en su momento, del cumplimiento de los requisitos establecidos en la
Constitución, respecto de los cuales la Corte sólo se pronunciará cuando se
presente una demanda en la cual se plantee dicha cuestión”.[15]
De las anteriores consideraciones se
infiere que - a partir de los criterios generales señalados en la
jurisprudencia para delimitar la distribución de competencias entre el
legislador ordinario y el legislador estatutario - la Corte ha analizado dos
tipos de cargos contra leyes ordinarias. El primero es el cargo global
consistente en que toda la ley ordinaria ha debido ser tramitada como ley
estatutaria en razón a su materialidad. En ese caso, la Corte se ha limitado a
estudiar la constitucionalidad de la ley, globalmente considerada, como ocurrió
en la sentencia C-646 de 2001. Es decir, cuando el cargo del demandante va
dirigido contra la ley en su integridad porque a su juicio toda ella ha debido
ser estatutaria, la Corte aborda el cargo desde esa perspectiva global, pero
sin examinar aislada y separadamente artículos específicos de la misma. Así se
evita un control oficioso de la Corte y se estudia el cargo que presentó el
actor en los términos por él planteados. El segundo tipo de cargo, es el
consistente en que algunos artículos de la ley ordinaria, en razón al contenido
específico de cada uno de ellos, regulan materias que son de competencia del
legislador estatutario. En ese caso, el demandante acusa unos artículos
específicos y la Corte juzga los artículos demandados, no la ley globalmente
considerada, como sucedió en la sentencia C-620 de 2001.
5.
Análisis del caso concreto. Las normas acusadas
no debían ser tramitadas como ley estatutaria
Sentadas
las premisas para analizar el cargo formulado por la actora, procede la Corte a
estudiar si la Ley 890 de 2004, “por la cual se adiciona y modifica el Código
Penal,” debía tramitarse como ley estatutaria.
Como quiera que la demandante ha
cuestionado de manera global el trámite legislativo de la Ley 890 de 2004, sin
señalar ninguna vulneración específica que exija un examen de artículos
determinados de dicha ley, procede la Corte a examinar la constitucionalidad de
la ley acusada exclusivamente desde el punto de vista del trámite legislativo
que debió seguir, considerada en su conjunto.
Según la accionante, la Ley 890 de 2004
afecta el derecho a la libertad individual, por lo cual debió seguir el trámite
de ley estatutaria. De conformidad con la doctrina constitucional citada, la
Corte no comparte esta conclusión. Es posible que una ley que haya sido
denominada “código”, tenga las características de éste y sea tramitada como ley
ordinaria, pero contenga simultáneamente materias de ley ordinaria y materias
de ley estatutaria, sin que ello implique la inexequibilidad de la totalidad de
la ley. Sólo las materias de reserva de ley estatutaria deben seguir el trámite
especial.
Fue por esta razón que la Corte declaró
inexequibles los artículos que regulaban el derecho de hábeas corpus en el
Código de Procedimiento Penal. [16]
Además, lo hizo cuando el demandante acusó específicamente dichos artículos, no
cuando hubo una demanda general contra el Código con el argumento de que todo
él debía ser tramitado como una ley estatutaria.
Ahora bien, en ese evento el demandante
deberá presentar cargos específicos contra los artículos de la ley que a su
juicio tienen un contenido propio de las leyes estatutarias.
Como quiera que la accionante no elevó
cargos concretos contra los distintos artículos de la Ley 890 de 2004, la Corte
no puede efectuar un análisis constitucional separado y específico de los
artículos que la componen. En el presente proceso, el cargo presentado por la
demandante versó sobre la ley en su conjunto, en la medida en que su petición y
sus argumentos apuntaban a que la Corte decidiera si la Ley 890 de 2004 en su
totalidad, por la cual se adicionó y modificó el Código Penal, debería ser
tramitada como una ley estatutaria. En efecto, la demandante acusó la Ley 890 de
2004 en su integridad, sin individualizar ninguno de sus artículos. Su cargo es
global en la medida en que estima que toda ella ha debido ser tramitada como
ley estatutaria, lo cual no ocurrió porque en un momento de su formación el
Congreso decidió que debía surtir el trámite aplicable a las leyes ordinarias.
Resulta pertinente recordar que esta
Corporación se ha declarado competente para conocer de cargos generales
dirigidos contra toda una ley acusada de no haber sido tramitada como estatutaria
y se ha pronunciado de fondo sobre ellos[17].
Pero en el caso de la Ley 890 de 2004 el cargo general no prospera.
En la Ley 890 de 2004 se encuentran
reguladas materias tales como la duración máxima de la pena privativa de la
libertad, la aplicación del sistema de cuartos, las condiciones para otorgar la
libertad condicional, la prescripción de la acción penal, la tipificación de
nuevos delitos y la modificación de algunos tipos penales. Sin embargo, el
Código Penal, modificado por la ley acusada, no es una ley estatutaria cuyo
objeto esencial sea definir el contenido de los derechos constitucionales,
fijar sus alcances o establecer las condiciones para ejercerlos. Un Código
Penal obviamente afecta algunos derechos, pero su objeto predominante es “la
tipificación de las principales hipótesis de comportamiento, que ameritan
reproche y sanción punitiva sobre las principales libertades del sujeto que
incurre en ellas”[18].
Por
las razones anteriores, la Corte procederá a declarar la constitucionalidad de
la Ley 890 de 2004, por cuanto el legislador no estaba obligado a darle el
trámite de ley estatutaria, en su conjunto.
VIII.    DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE la Ley 890 de 2004, “por la cual se modifica y adiciona el Código
Penal”, en relación con el cargo examinado en la presente sentencia.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Presidente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor
JAIME ARAUJO RENTERIA, no firma la presente Sentencia por encontrarse en
comisión de servicios debidamente autorizada por la Sala Plena.
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
SECRETARIA GENERAL
[1]
Gaceta del Congreso número 642 del 2 de diciembre de 2003.
[2]
Senado de la República, Actas de Comisión. Acta No. 28 de 2003 (diciembre 9),
Gaceta del Congreso No. 66 del jueves 11 de marzo de 2004, página 10.
[3] Para mejor proveer, y toda vez que dentro
de la información enviada no figuraban varios documentos esenciales para el
análisis de la constitucionalidad de la ley demandada, mediante Auto de 1 de
octubre de 2004, el Magistrado Sustanciador solicitó a los secretarios
generales de una y otra cámara que remitieran las Gacetas del Congreso donde
fue publicada el Acta de la sesión plenaria en la que se anunció previamente la
inclusión del proyecto de ley en el Orden del Día y del Informe de Mediación,
para dar cumplimiento a lo ordenado por el artículo 8 del Acto Legislativo No.
1 de 2003; la certificación sobre votación y aprobación del articulado y del
Informe de Mediación al Proyecto de Ley No. 01 de 2003 Senado, 251 de 2003
Cámara. Los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes hicieron llegar a la Corte los documentos y certificaciones
solicitados.
[4]
Gaceta del Congreso No. 345 de 2003.
[5] Ver certificación del Secretario de la
Comisión Primera del Senado de la República, Cfr. Folios 149 y ss.
[6] Gaceta del Congreso No. 139 de 2004, de 16
de abril de 2004.
[7] La secuencia fue la siguiente: (1) El Proyecto de Ley
01 de 2003 fue debatido, votado y aprobado en la sesión plenaria del Senado de
la República del 31 de marzo de 2003 (Gaceta del Congreso No. 152 del 26 de
abril de 2004). El texto definitivo aprobado aparece publicado en la Gaceta del
Congreso No.137 de 2004; (2) la ponencia para dar
primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes junto con
el respectivo pliego de modificaciones aparecen publicados en la Gaceta del
Congreso No. 178 de 2004, del 7 de mayo de 2004; (3) El proyecto fue anunciado
en la sesión de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes del 12 de
mayo de 2004 (Gaceta del Congreso No. 368 de 2004) como asunto que sería objeto de debate y votación en la
sesión ordinaria del 13 de mayo de 2004; (4)  el proyecto fue debatido,
votado y aprobado por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes en la
sesión del 13 de mayo de 2004 (la Gaceta No. 302 de 23 de junio de 2004); (5)
La ponencia para segundo debate ante la Plenaria de la Cámara de Representantes
aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 217 de 2004; (6) En la sesión
del 8 de junio de 2004 de la Plenaria de la Cámara de Representantes, el
Secretario General de dicha cámara anunció los proyectos que serían objeto de
debate y votación en la sesión del 9 de junio de 2004, e incluyó dentro de
ellos el Proyecto de Ley 251 de 2004 Cámara, 01 de 2003 Senado, “por la cual se
adiciona y modifica el Código Penal.” (Gaceta del Congreso No. 365 de 2004);
(7) el proyecto fue aprobado por la Plenaria de la Cámara en la sesión del 9 de
junio de 2004. (Cámara de Representantes, Plenaria, Acta No. 110 de 2004,
publicada en las Gacetas del Congreso No. 391 de 2004, 525 y 528 de 2004). El
texto definitivo aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes
aparece publicado en la Gaceta del Congreso No. 283 de 2004, del 16 de junio de
2004. (8) El Informe de mediación fue publicado en la Gaceta del Congreso No.
284 de 2004, del 16 de junio de 2004; (9)  En la sesión del 16 de junio de
2004, el Secretario del Senado de la República, anunció los informes de
conciliación que serían objeto de discusión y votación en la sesión de 17 de
junio de 2004, y dentro de ellos incluyó el relativo al Proyecto de Ley 251 de
2004 Cámara, 01 de 2003 Senado. (Gaceta del Congreso No. 361 de 2004). El
Senado de la República aprobó el Informe de conciliación en la sesión plenaria
ordinaria del 17 de junio de 2004, Gaceta del Congreso No. 401 de 2004. (10) En
la sesión plenaria del 16 de junio de 2004, el Secretario de la Cámara de
Representantes anunció los informes de conciliación que serían objeto de
discusión y votación en la sesión de 17 de junio de 2004, e incluyó el informe
correspondiente al Proyecto de Ley 251 de 2004 Cámara, 01 de 2003 Senado.
(Gaceta del Congreso No. 411 de 2004, página 98); (11)  El informe de la
Comisión de Conciliación fue aprobado por la Plenaria de la Cámara de
Representantes en la sesión plenaria ordinaria del 17 de junio de 2004, Acta
No. 113 de 2004, Gaceta del Congreso No.401 de 2004; (12) La ley sancionada se
publicó en la Gaceta del Congreso No. 424 de 2004.
[8]
Ver por ejemplo Corte Constitucional, Sentencia C-114 de 1999, MP: Fabio Morón Díaz, donde la Corte
analizó los cargos de inconstitucionalidad contra la Ley 446 de 1998, pues
según el actor las materias señaladas en el artículo 152 de la Carta sólo podían
ser desarrolladas de manera exhaustiva y excluyente mediante leyes
estatutarias. En esta providencia la Corte señaló que “la misma Carta
autoriza al Congreso a expedir, por la vía ordinaria, Códigos en todos los
ramos de la legislación, por lo cual, mal puede sostenerse que toda regulación
de los temas que han sido objeto de ley estatutaria, haga forzoso el
procedimiento restrictivo y más exigente previsto por el Constituyente para su
formación.” Otro ejemplo de esta posición es la c-662 de 2000, MP: Fabio Morón Díaz, donde la Corte estudió
si los aspectos procesales regulados por la Ley 527 de 1999, sobre acceso y uso
de los mensajes de datos y comercio electrónico, al guardar relación con la
administración de justicia debían ser regulados mediante ley estatutaria. Luego
de reiterar su jurisprudencia en esta materia, la Corte señaló que “las
demás y en particular los códigos, deben seguir el trámite ordinario previsto
en la Carta Política, pues se tratan de leyes ordinarias dictadas por el
Congreso de la República en virtud de lo dispuesto en el numeral 2 del artículo
150 Superior”.
[9]
Corte Constitucional, Sentencia C-313 de 1994, MP: Carlos Gaviria Díaz. En esta
providencia la Corte señaló que aun cuando las normas penales suponían una
restricción a la libertad personal, tales restricciones corresponden al
necesario y razonable ejercicio de facultades constitucionales del Estado y se
dirigen a extender la protección necesaria a bienes y valores cuya salvaguarda
la misma Carta ordena, deben reputarse incidentales al desarrollo normal de
dichas competencias (...) las disposiciones que integran el código penal (...),
no están sujetas al trámite especial de las leyes estatutarias ni participan de
la naturaleza jurídica propia de éstas(...)La ley penal (...) asume ab initio
un tenor marcadamente prohibicionista que le permite delimitar genéricamente la
libertad, definiendo el campo de lo ilícito y reprochable socialmente.
Definitivamente, no hace parte del núcleo esencial de ningún derecho
fundamental delinquir; luego, señalar legislativamente los tipos penales y
establecer las condignas sanciones, en modo alguno equivale a "regular los
derechos fundamentales".
[10] En cuanto a las diversas materias del artículo 152 sometidas a la
reserva de ley estatutaria, la Corte ha identificado los criterios que deben
ser tenidos en cuenta. Así por ejemplo, en cuanto al literal e) sobre estados
de excepción, esta Corporación señaló que “el objeto de regulación por vía
estatutaria son las facultades del Gobierno durante la vigencia de los estados
de excepción, no así todas las normas legales que tengan como finalidad otorgar
carácter permanente a las medidas adoptadas.” (Corte Constitucional,
Sentencia C-055 de 1995, MP: Alejandro
Martínez Caballero. En materia de mecanismos de participación (artículo 152,
literal d)), la Corte señaló que “La trascendencia que tiene la regulación
de los mecanismos de participación en planos distintos del político o electoral
ha sido previa e inequívocamente decidida por el Constituyente. Este no
restringió en el artículo 152, literal d) de la Carta la reserva de ley
estatutaria para los mecanismos políticos. En ningún campo, sea social,
administrativo, económico o cultural,  tales mecanismos o instituciones son del
resorte de la ley ordinaria. Todos lo son de rango estatutario, de manera única
y exclusiva. Por manera que  su regulación tampoco puede ser materia de
delegación en el Ejecutivo, por la vía de las facultades extraordinarias.” (Corte
Constitucional, Sentencia C-180 de 1994, MP: Hernando Herrera Vergara). En
relación con las funciones electorales de las que habla el literal c), la Corte
también ha identificado una pluralidad de criterios. Por ejemplo, cuando las
normas dictadas para regular funciones electorales afectan el núcleo esencial
de derechos políticos o el funcionamiento adecuado del procedimiento
democrático, esta Corporación ha dicho que tal regulación debe hacerse mediante
ley estatutaria. (Corte Constitucional, Sentencia C-145 de 1994, MP: Alejandro
Martínez Caballero).
[11] Corte Constitucional, Sentencia C-247 de 1995, MP: José Gregorio
Hernández Galindo, donde la Corte rechaza que la regulación de la pérdida de la
investidura que hace la Ley 144 de 1994, por estar relacionada con el derecho
fundamental a acceder a cargos públicos, exigiera su trámite como ley
estatutaria.
[12] Corte Constitucional, Sentencia C-567 de 1997, MP: Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[13] Corte Constitucional, Sentencia C-055 de 1995, MP: Alejandro
Martínez. En esta ocasión la Corte señaló que “debe darse un sentido
restrictivo a la reserva estatutaria en el campo de la administración de
justicia, por lo cual ella se refiere a los elementos estructurales esenciales
de la  función pública de justicia, esto es, a la determinación de los
principios que informan la administración de justicia, así como los órganos
encargados de ejercerla y sus competencias generales”.
[14] La Corte Constitucional en la sentencia
C-567 de 1997, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz declaró la inexequibilidad de las
normas que regulaban el habeas data y que fueron incluidas en una ley
ordinaria, pues según el criterio material requerían el trámite de ley
estatutaria. En igual sentido, pero en el ámbito de los mecanismos de
participación, la Corte Constitucional, en la sentencia C-580 de 2001, MP:
Clara Inés Vargas, declaró la inexequibilidad parcial de las objeciones al
proyecto de ley que regulaba las Juntas de Acción Comunal, tramitado como
ordinario, porque algunos artículos regulaban mecanismos de participación, como
la concertación.
[15] Corte Constitucional, Sentencia C-646 de 2001, MP: Manuel José
Cepeda Espinosa, en donde la Corte examinó un cargo global contra el Código de
Procedimiento Penal, Ley 600 de 2000, que había sido demandado por no haber
sido tramitado como ley estatutaria, a pesar de regular materias como la acción
penal, la acción civil, el habeas corpus, la liquidación de perjuicios, el
embargo y secuestro de bienes, la definición de los sujetos procesales, las
reglas de jurisdicción y competencia, los impedimentos y las recusaciones, las
providencias, los recursos, las pruebas, las etapas procesales, la
investigación criminal, el papel de la policía judicial, la ejecución de las
sentencias, la ejecución de las penas y medidas de seguridad y las relaciones
con autoridades extranjeras, entre muchos otros temas.
[16] Corte Constitucional, Sentencia C-620 de 2001, MP: Jaime Araujo
Rentería.
[17] La Corte ya ha estudiado numerosas
demandas globales, entre otras ver las sentencias C-145 de 1994, MP: Alejandro
Martínez Caballero, en la que se analizó constitucionalidad de la totalidad de
la Ley 84 de 1993 "por la cual se expiden algunas disposiciones en materia
electoral", cuestionada, entre otras razones, por no haber sido tramitada
como ley estatutaria; c-055 de 1995, MP: Alejandro Martínez
Caballero, Ley 104 De 1993, cuestionada en su totalidad por vicios de trámite;
C-247 de 1995, MP: José Gregorio Hernández Galindo, donde se estudió la demanda
contra la Ley 144 de 1994, cuestionada en su totalidad por cuanto según el
demandante, la materia de la ley - pérdida de investidura - había debido ser
tramitada como ley estatutaria; C-374 de 1997, MP: José Gregorio Hernández
Galindo, en la que se estudio la constitucionalidad de la Ley 333 de 1996,
"Por la cual se establecen las normas de extinción de dominio sobre los
bienes adquiridos en forma ilícita", cuestionada por vicios de trámite.
[18] Corte Constitucional, Sentencia No. C-599
de 1992, MP: Fabio Morón Díaz. Ver también, las sentencias C-364 de 1996, MP.
Carlos Gaviria Díaz y C-646 de 2001, MP. Manuel José Cepeda Espinosa.