T-833-14
Sentencia T-833/14
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD E
INMEDIATEZ EN LA ACCION DE TUTELA-Requisitos de procedibilidad
LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Defensor Regional del Pueblo en
representación de desplazados por la violencia y menores de edad
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO-Fenómeno que puede presentarse a
partir de dos eventos que a su vez sugieren consecuencias distintas: hecho
superado y daño consumado
Se presenta un hecho superado cuando los actos que amenazan o
vulneran el derecho fundamental desaparecen, al quedar satisfecha la pretensión
de la acción de tutela, lo que conlleva a que ya no exista un riesgo; por tanto
la orden a impartir por parte del juez constitucional, en principio, pierde su
razón de ser, porque no hay perjuicio que evitar. La carencia actual de objeto
por daño consumado se presenta cuando la vulneración o amenaza del derecho
fundamental ha producido el perjuicio que se pretendía evitar con la acción de
tutela, de modo tal que ya no es posible hacer cesar la violación o impedir que
se concrete el peligro y lo único que procede es el resarcimiento del daño
originado en la vulneración del derecho fundamental.
DESALOJO FORZOSO-Debe adelantarse con el pleno respeto
de los derechos fundamentales y debido proceso de las personas desalojadas
La Corte Constitucional ha considerado que además del respeto de
todas las garantías constitucionales del derecho al debido proceso, el trámite
de los procesos administrativos de desalojo de ocupantes
de bienes públicos asentados de manera irregular, debe
articularse con la protección del derecho a la vivienda digna, máxime cuando se
dirige contra grupos vulnerables.
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO-Se suspendió de manera indefinida el
desalojo de la población
DESALOJO FORZOSO-Se le advierte a Alcaldía Municipal,
a Gobernación y a la UARIV que en caso de reanudarse el desalojo deberán
garantizar los derechos de las personas ocupantes del predio según sus
competencias
DERECHOS DE LA POBLACION DESPLAZADA
EN MATERIA DE DESALOJO FORZOSO-Orden a Alcaldía Municipal establecer las medidas para
materializar las garantías de las personas víctimas de la violencia que son
ocupantes del predio
Referencia: expediente T-4.388.194.
Acción de tutela instaurada por Omar Javier Contreras
Socarras, en su calidad de Defensor del Pueblo de la Regional del Cesar, contra
la Alcaldía Municipal de Pueblo Bello, la Gobernación del Cesar y la Unidad
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá,
D.C., once (11) de noviembre de dos mil catorce (2014).
La
Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Guillermo
Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En
el proceso de revisión de los fallos dados por el Juzgado Tercero de Ejecución
de Penas y Medidas de Seguridad de Valledupar, el 11 de diciembre de 2013, y
por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de la
misma ciudad, el 25 de febrero de 2014, dentro del proceso de tutela de la
referencia.
I.
ANTECEDENTES
1.
Hechos
1.1.
El 23 de agosto de 2013, un número aproximado de 180 familias ocuparon de hecho
el predio conocido como “La Victoria” o “Villa Érica”, propiedad del municipio
de Pueblo Bello (Cesar), alegando la ausencia de soluciones de vivienda para la
población desplazada por parte de las autoridades públicas.
1.2.
La Alcaldía de Pueblo Bello, ante la necesidad de recuperar el predio para
postularse como beneficiaria de los proyectos del gobierno nacional
relacionados con la construcción de viviendas de interés social, inició un
procedimiento policivo, dentro del cual decretó el desalojo de las personas
ocupantes del inmueble, fijando en un primer momento como fecha de la
diligencia el 10 de octubre de 2013, pero ante la ausencia de recursos
logísticos para efectuarla, la misma fue pospuesta para el 15 de noviembre del
mismo año.
1.3.
Del 10 al 15 de octubre de 2013, el ente territorial realizó un censo de las
personas ocupantes del inmueble, estableciendo que se encontraban asentadas 144
familias compuestas por personas de diferentes las edades, y que 70 núcleos
familiares estaban incluidos en el Registro Único de Victimas.
2.
Demanda y pretensiones
El
14 de noviembre de 2013, el señor Omar Javier Contreras Socarras, en su calidad
de Defensor del Pueblo de la Regional del Cesar, interpuesto acción de tutela
contra la Alcaldía Municipal de Pueblo Bello, la Gobernación del Cesar y la
Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas[1],
al considerar que la diligencia de desalojo programada para el día siguiente
amenazaba los derechos fundamentales de las personas asentadas en el predio “La
Victoria”, toda vez que la administración no había adoptado las medidas
necesarias para garantizar las prerrogativas de los ocupantes del inmueble como
lo ordena la normatividad aplicable, más aún si se tenía en cuenta que dentro
de la población que lo habita se encuentran menores de edad, personas de la
tercera edad y desplazados por la violencia.
En
ese sentido, el Defensor solicitó que (i) se suspenda el desalojo hasta tanto
las personas ocupantes sean ubicadas en albergues temporales, (ii) se realicen
las apropiaciones presupuestales necesarias para ejecutar los programas de
vivienda destinados para garantizar los derechos de las personas en estado de
vulnerabilidad asentadas en el predio, y (iii) se ordene la activación del
sistema de protección para la población desplazada.
3.
Contestación de las accionadas
3.1. La Alcaldía de Pueblo Bello señaló que en
atención a la admisión del recurso de amparo suspendió la diligencia de
desalojo; sin embargo, indicó que se opone a la prosperidad de la acción,
argumentando que el municipio no ha vulnerado los derechos fundamentales de las
personas ocupantes del predio “La Victoria”[2],
en tanto su actuación se ha enmarcado dentro de la normatividad vigente y
aplicable.
En efecto, el ente territorial explicó que el referido
bien es de propiedad pública, y que si bien adelanta un procedimiento policivo,
el cual derivó en la orden de desalojo de los individuos asentados en el
inmueble, la administración ha adoptado las medidas pertinentes para proteger
sus garantías fundamentales, siguiendo los lineamientos dados por la Corte
Constitucional en la Sentencia T-946 de 2011[3].
Concretamente, el municipio expresó que realizó un
censo de las personas ocupantes del predio con el fin de identificar su
situación social, familiar y económica, y que posteriormente, con base en las
estadísticas obtenidas y ante la imposibilidad del ente territorial de
construir un albergue temporal para garantizar los derechos de los ciudadanos,
decidió, conforme a las recomendaciones del Comité Territorial de Justicia Transicional,
arrendar unidades de vivienda para alojar a las personas que eventualmente sean
desalojadas, mientras se desarrollan los programas correspondientes para suplir
las necesidades de los pobladores, como lo es por ejemplo el proyecto
presentado al gobierno nacional para la construcción de 300 viviendas gratuitas
en el bien inmueble que precisamente fue invadido.
Por otra parte, la Alcaldía sostuvo que la acción de
tutela no puede utilizarse como mecanismo para acceder a los beneficios de
vivienda otorgados por el Estado, pues para ello existen convocatorias en las
cuales se asignan subsidios en virtud de factores de priorización
prestablecidos. En ese sentido, la administración municipal resaltó que algunas
de las personas asentadas en el predio a desalojar: (i) cuentan con los
recursos económicos para procurarse su sostenimiento, (ii) no son desplazadas
por la violencia, (iii) han sido beneficiarias de programas de vivienda, o (iv)
son propietarios de bienes inmuebles urbanos y rurales[4].
Por lo demás, el ente territorial refirió que las
condiciones en las que se encuentran los invasores no son adecuadas para la
vivienda digna, y que tal situación obedece a la propia voluntad de las
personas allí asentadas, quienes no han querido alojarse en las unidades de
vivienda dispuestas por la administración municipal. Así las cosas, consideró que
no debe suspenderse el desalojo de los ocupantes del predio “La Victoria”, y
por consiguiente debe denegarse el amparo deprecado.
3.2. A su vez, la Gobernación del Cesar
solicitó exonerarla de cualquier responsabilidad, arguyendo que no se encuentra
legitimada para resolver la problemática puesta en evidencia por el demandante,
y por tanto no ha vulnerado los derechos fundamentales de las personas
asentadas en el inmueble “La Victoria”, puesto que la competencia legal para
brindar atención directa a la población desplazada y para construir soluciones
de vivienda, ha sido asignada al Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social y al Fondo Nacional de Vivienda respectivamente[5].
3.3. Por su parte, la Unidad para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas no se pronunció frente a los hechos y
pretensiones de la acción de tutela[6].
II.
TRÁMITE PROCESAL
1.
Actuaciones procesales preliminares
El
Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Valledupar, el
día 27 de noviembre de 2013[7],
comisionó al Juzgado Promiscuo Municipal de Pueblo Bello para que practicara
una inspección judicial con el fin de verificar la situación de las personas
asentadas en el predio “La Victoria” y para constatar las condiciones de los
albergues dispuestos por la administración municipal.
El
4 de diciembre de 2013, el Juzgado Promiscuo Municipal de Pueblo Bello realizó
la inspección judicial encomendada, remitiendo al despacho que conoció del
asunto en primera instancia las actas respectivas junto con una serie de
fotografías para mayor ilustración de lo ocurrido en la diligencia[8].
De dichos documentos es posible inferir la siguiente información:
(i)
El predio ocupado es denominado por los habitantes del lugar como “La Victoria”
y por la administración como “Villa Érica”, y se encuentra ubicado en la
entrada principal del municipio de Puerto Bello por la carretera que conecta el
mismo con la ciudad de Valledupar.
(ii)
El inmueble tiene una extensión aproximada de 5 hectáreas, dentro de las que
viven 180 familias en cerca de 150 “cambuches”, los cuales no cuentan con
servicios públicos, ni con las condiciones mínimas de higiene y salubridad para
el asentamiento digno de personas, más aún cuando se verificó la presencia de
menores de edad.
(iii)
La Alcaldía de Pueblo Bello habilitó diferentes albergues en el municipio para
ubicar temporalmente a las personas ocupantes del predio, los cuales cuentan
con los servicios básicos de electricidad, acueducto y alcantarillado, a saber:
a.
En las residencias El Carmen se
arrendaron 28 habitaciones con capacidad para alojar a más de 60 personas.
b.
En el barrio Ariguaní se
habilitaron 10 cabañas un centro recreacional.
c.
En el barrio El Prado se dispuso de
una casa con 4 habitaciones.
d.
En el barrio Geovanny Soto se
habilitó dos viviendas con dos alcobas cada una.
2.
Sentencia de primera instancia
Mediante
Sentencia del 11 de diciembre de 2013[9],
el Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Valledupar
denegó el amparo solicitado, al considerar que el procedimiento policivo se ha
ajustado a los mandatos normativos aplicables. En efecto, el funcionario
judicial resaltó que la administración municipal brindó acompañamiento a los
ciudadanos ocupantes del predio, realizó un censo para identificarlos e
individualizarlos y dispuso de albergues para alojar a los posibles afectados
con el lanzamiento. Además, estimó que el decreto de dicha medida encuentra sustento
en el hecho de que se trata de un bien propiedad del ente territorial, que no
cuenta con servicios públicos y que tiene como destinación la construcción de
unidades de vivienda precisamente para solventar las necesidades de la
población.
3.
Impugnación
El
Defensor del Pueblo de la Regional del Cesar impugnó el fallo de primera
instancia, argumentando que si bien la Alcaldía de Pueblo Bello dispuso de
inmuebles en arriendo para ubicar a las personas desalojadas, no hay certeza de
que existan los recursos económicos para garantizar el sostenimiento de dicha
medida en el tiempo, por lo cual la mejor solución es suspender el desalojo
mientras se garantiza una solución definitiva de vivienda, máxime cuando si
bien algunos de los ocupantes no son personas de desplazadas, la mayoría de los
invasores ostentan dicha calidad y no cuentan con los recursos económicos para procurarse
su sostenimiento[10].
4.
Sentencia de Segunda Instancia
A
través de providencia del 25 de febrero de 2014[11],
la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Valledupar confirmó el fallo de primer grado, al estimar que la Alcaldía de
Pueblo Bello ha garantizado los derechos fundamentales de los ocupantes del
predio como lo estableció el funcionario en la sentencia recurrida.
A
la par, en relación con la argumentación desplegada por el Defensor en el
recurso de impugnación, la Corporación indicó que la acción de tutela no se
instituyó para evitar la consumación de hechos inciertos como lo que prevé que
pueden ocurrir en el futuro. En ese sentido, la Sala expresó que no es posible
para el juez constitucional inmiscuirse en el manejo del presupuesto del ente
territorial, como lo solicitó el actor para garantizar la continuidad de las medidas
de alojamiento.
5.
Actuaciones en sede de revisión
5.1.
Ante la insistencia presentada por el Defensor del Pueblo[12],
quien sostuvo que si bien el municipio demandado ha desplegado algunas medidas
de protección en favor de los ocupantes, ha omitido convocar al Comité Territorial
de Justicia Transicional Ampliado para establecer un cronograma preciso con el
fin de garantizar integralmente las prerrogativas de los ciudadanos, así como
para asegurar la aprobación de los recursos económicos necesarios para
otorgarles una solución de definitiva de vivienda, la Sala de Selección de
Tutelas Número Siete, mediante Auto del 25 de julio de 2014[13], decidió que el
expediente de la referencia fuera seleccionado para su revisión.
5.2.
A través de proveído del 12 de septiembre de 2014[14],
el Magistrado Sustanciador, con el objetivo de contar con mayores elementos de
juicio para resolver el caso, requirió a la Alcaldía de Pueblo Bello para que
explicara las particularidades del procedimiento policivo adelantado y la
situación actual de las personas asentadas en el predio “La Victoria”.
En
atención a dicha providencia, el municipio informó que dadas las solicitudes de
los organismos encargados de velar por la protección de los derechos
fundamentales y la cancelación del proyecto habitacional que iba a construirse
en el predio por parte del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio debido a
la ocupación de hecho, se suspendió de manera indefinida el desalojo de la
población[15].
Asimismo,
el ente territorial señaló que a la fecha el inmueble continúa ocupado, y que
la administración está buscando una solución para dicha problemática sin causar
traumatismos a los habitantes del mismo. Al respecto, expresó que se han
realizado varios censos y se han efectuado reuniones constantes con los
habitantes del predio.
III. CONSIDERACIONES
y fundamentos
1.
Competencia
Esta
Sala es competente para revisar las decisiones proferidas dentro del expediente
de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución
Política[16].
2.
Problema jurídico y esquema de resolución
Corresponde
a la Sala decidir sobre el amparo propuesto por Omar Javier Contreras Socarras,
en su calidad de Defensor del Pueblo de la Regional del Cesar, en busca de la
protección de los derechos fundamentales de los ocupantes del predio “La
Victoria” ubicado en el municipio de Pueblo Bello. Con tal propósito, además de
resolver si la acción de tutela resulta procedente en la presente oportunidad,
este Tribunal deberá determinar cuáles son los límites constitucionales que
deben aplicar las autoridades públicas cuando decreten desalojos de ocupantes
de bienes públicos asentados de manera irregular.
Para
resolver tales cuestiones, la Corte (i) estudiará los presupuestos de
procedencia de la acción de tutela al tenor del artículo 86 superior y del
Decreto 2591 de 1991; posteriormente (ii) examinará brevemente los límites
constitucionales que deben atender la autoridades públicas en relación con la
orden de desalojo de ocupantes de bienes públicos asentados de manera irregular;
y finalmente (iii) analizará el caso concreto.
3.
Procedencia de la acción de tutela. Reiteración de jurisprudencia[17].
3.1. En el marco de los procesos de amparo, previo al
estudio del fondo del caso planteado, el juez constitucional debe verificar el
cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela,
que al tenor del artículo 86 de la Carta y del Decreto 2591 de 1991[18], se sintetizan en existencia de
legitimación por activa y por pasiva; afectación de derechos fundamentales;
instauración del amparo de manera oportuna (inmediatez); y agotamiento de los
mecanismos judiciales disponibles, salvo que se configure la ocurrencia de un
perjuicio irremediable o que tales vías sean inexistentes o ineficaces
(subsidiariedad).
3.2. Así, en primer lugar el operador jurídico debe
determinar si la persona que interpone el amparo tiene interés jurídico para
hacerlo y a su vez si contra quien se dirige es un sujeto demandable a través
de la acción de tutela. En ese sentido, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991[19] señala que la demanda podrá ser presentada
directamente por la persona que considere vulnerados sus derechos fundamentales
o a través de su
representante, o por el Defensor del Pueblo o los personeros municipales.
Asimismo, indica que es
posible agenciar derechos ajenos cuando su titular no esté en condiciones de
promover su propia defensa. Igualmente,
según el artículo 42 del mismo Decreto el
recurso de protección podrá interponerse contra el actuar u omisión de
cualquier autoridad pública e incluso de los particulares encargados de la
prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente
el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado
de subordinación o indefensión.
3.3. En segundo lugar, el juez constitucional debe
examinar si existe una afectación de derechos fundamentales, teniendo en cuenta
que la acción de tutela tiene como objeto la protección de estos cuando quiera
que resulten vulnerados o amenazados[20], por lo cual no resulta viable en los
casos en que el amparo (i) no tenga como pretensión principal la defensa de
garantías superiores, o (ii) la acción u omisión que atenta contra las mismas
no sea existente, es decir, el amparo carezca actualmente de objeto[21].
En relación con la segunda situación, esta
Corporación ha sostenido que cuando hechos sobrevinientes a la instauración de
la acción de tutela, alteran de manera significativa el supuesto fáctico sobre
el que se estructuró el reclamo constitucional, al punto que desaparece todo o
parte principal de su fundamento empírico, decae la necesidad de protección
actual e inmediata que subyace a la esencia del amparo. A este fenómeno la
Corte lo ha denominado como carencia actual del objeto, el cual se presenta de
diferentes maneras, destacándose el hecho superado y el daño consumado[22].
Así, se presenta un hecho superado
cuando los actos que amenazan o vulneran el derecho fundamental desaparecen, al
quedar satisfecha la pretensión de la acción de tutela, lo que conlleva a que
ya no exista un riesgo; por tanto la orden a impartir por parte del juez
constitucional, en principio, pierde su razón de ser, porque no hay perjuicio
que evitar[23].
Bajo esta hipótesis la Corte ha
procedido a prevenir al demandado sobre la obligación de proteger el derecho en
una próxima oportunidad, de conformidad a lo establecido en el artículo 24 del
Decreto 2591 de 1991[24],
y a declarar la carencia actual de objeto, absteniéndose de impartir orden
alguna. No obstante, según lo dispuesto en el artículo 26 del mencionado
Decreto[25],
el expediente podrá reabrirse en cualquier tiempo, si se demuestra que la
satisfacción extraprocesal de los derechos reclamados por el interesado ha
resultado incumplida o tardía.
Por
otro lado, la carencia actual de objeto por daño consumado se presenta cuando
la vulneración o amenaza del derecho fundamental ha producido el perjuicio que
se pretendía evitar con la acción de tutela, de modo tal que ya no es posible
hacer cesar la violación o impedir que se concrete el peligro y lo único que
procede es el resarcimiento del daño originado en la vulneración del derecho
fundamental[26].
3.4.
En tercer lugar, conforme al artículo
86 de la Constitución Política que dispone que la acción de tutela está
prevista para la “protección inmediata” de los derechos fundamentales,
el funcionario judicial debe verificar que el amparo sea utilizado para atender
vulneraciones que requieren de manera urgente la intervención del juez de
tutela.
Al respecto, esta
Corporación ha reconocido excepciones al presupuesto de inmediatez[27], cuando se demuestra que la vulneración es permanente
en el tiempo y que, aunque el hecho que dio lugar a la misma es muy antiguo
respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del
accionante derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual.
3.5. Finalmente, en cuarto lugar, es obligación del
juez que estudia la procedencia de la acción de tutela tener en cuenta que esta
es un mecanismo sumario y preferente creado para la protección de los derechos
fundamentales, que se caracteriza por tener un carácter residual o supletorio, obedeciendo a la necesidad de preservar
las competencias atribuidas por el legislador a las diferentes autoridades
judiciales a partir de los procedimientos ordinarios o especiales, en los que
también se protegen derechos de naturaleza constitucional[28].
Por
lo anterior, el recurso de amparo no puede convertirse en un mecanismo
alternativo, sustitutivo, paralelo o complementario de los diversos
procedimientos judiciales, salvo que dichas vías sean ineficaces, inexistentes
o se configure un perjuicio irremediable[29]. En relación con este último, esta Corporación ha
determinado que se configura cuando existe el riesgo de que un bien de alta
significación objetiva protegido por el orden jurídico o un derecho
constitucional fundamental sufra un menoscabo. En ese sentido, el riesgo de
daño debe ser inminente, grave y debe requerir medidas urgentes e
impostergables. De tal manera que la gravedad de los hechos exige la inmediatez
de la medida de protección[30].
4.
Derechos de las personas en materia de desalojos forzosos. Reiteración de
Jurisprudencia[31].
4.1. La Corte Constitucional ha considerado que además
del respeto de todas las garantías constitucionales del derecho al debido
proceso, el trámite de los procesos administrativos de desalojo de ocupantes de bienes públicos asentados de manera
irregular, debe articularse
con la protección del derecho a la
vivienda digna, máxime cuando se dirige contra grupos vulnerables, en
obediencia a lo preceptuado en los artículos 13 y 51 de la Constitución, 25 de
la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, 11, párrafo 1°, del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y en las
observaciones generales del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales[32],
así como también en los Principios de Pinheiro[33]
sobre la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las
Personas Desplazadas.[34]
4.2.
Específicamente, del análisis de dicha normatividad y doctrina internacional, este
Tribunal ha concluido que[35]:
(i)
Existe la necesidad de adoptar políticas sociales para evitar los asentamientos humanos irregulares, en
atención a la obligación que tiene el Estado de promover programas de
habitación, especialmente dirigidos a la población vulnerable, que se ajusten a
los contenidos básicos del derecho a la vivienda digna.[36]
(ii)
Las autoridades en caso que pretendan recuperar bienes, deben implementar las
medidas adecuadas para la protección de los derechos fundamentales de los
afectados. Así, de acuerdo con las observaciones número 4 de 1991 y 7 de 1997
del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y los Principios de
Pinheiro, las autoridades deben, entre otros aspectos:
“(a)
garantizar el debido proceso, (b) consultar previamente a la comunidad
afectada, (c) notificarla de la decisión de desalojo en un plazo suficiente y
razonable, (d) suministrar a los interesados, en un plazo razonable,
información relativa a los desalojos previstos y a los fines que se destinarán
las tierras o las viviendas; (e) estar presentes durante la diligencia; (f)
identificar a todas las personas que efectúen el desalojo; (g) no efectuar
desalojos cuando haya muy mal tiempo o de noche, salvo que las personas
afectadas den su consentimiento; (h) ofrecer recursos jurídicos efectivos a los
afectados; y (i) ofrecer asistencia jurídica a la comunidad para solicitar la
garantía de sus derechos y, si es del caso, la reparación de los daños que les
sean causados.”[37]
(iii)
Cuando el grupo poblacional afectado no disponga de recursos propios para
proveerse una solución de vivienda digna, las autoridades deben adoptar las
medidas pertinentes de acuerdo con sus posibilidades, para que se proporcione
otra vivienda, reasentamiento o acceso a otras tierras productivas, según
proceda.[38]
(iv) Las autoridades deben evitar el uso
desproporcionado de la fuerza y proteger especialmente a la población más
vulnerable, como adultos mayores, menores de 18 años, personas en situación de
discapacidad, desplazados, etc.[39]
(v)
En los procedimientos de desalojo, la
responsabilidad de garantizar el derecho a la vivienda digna recae sobre varias
instituciones y autoridades tanto a nivel local como nacional, quienes de
manera conjunta deben cumplir con las obligaciones antes mencionadas. En ese
sentido, se ha señalado que “las autoridades locales y de policía son
garantes de los derechos fundamentales de la población asentada en su
respectiva jurisdicción, y que las poblaciones vulnerables por razones de
igualdad y justicia material, merecen una consideración especial y son
titulares de una protección reforzada de parte de las autoridades.” [40]
4.3.
En síntesis, si bien es cierto que las ocupaciones irregulares de bienes
públicos no cuentan con respaldo legal, dicha circunstancia no es una razón
válida para desconocer los derechos de los invasores, los cuales adquieren una
mayor relevancia con el propósito de impedir que las personas padezcan más
sufrimientos en razón a los desalojos que se inician contra ellas. Así, examinadas las garantías generales que se
deben respetar en su desarrollo, la Corte procederá a estudiar la procedencia
de la acción y de ser pertinente a resolver de fondo el asunto planteado.
5. Caso Concreto
Antes
de iniciar con el estudio del
fondo, este Tribunal verificará el cumplimiento de los requisitos generales de
procedencia de la acción de tutela presentada.
5.1. Legitimación por activa
Conforme
al artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, el Defensor del Pueblo de la Regional
del Cesar se encuentra legitimado para instaurar la acción de tutela en
representación de los habitantes del predio denominado “La Victoria” ubicado en
el municipio de Pueblo Bello, puesto que dentro de los ocupantes se encuentran
personas en estado de vulnerabilidad, como lo son los menores de edad y los
individuos desplazados por la violencia asentados en el inmueble.
Al
respecto, en la Sentencia T-682 de 2013[41],
esta Corporación consideró que “los Defensores del Pueblo en atención a sus
funciones constitucionales y legales, de guarda y promoción de los derechos
fundamentales, están legitimados para presentar acciones de tutela, de tal
forma que, si se percatan de la amenaza o violación de derechos fundamentales
de una persona, podrán interponer la acción en nombre del individuo que se lo
solicite o que se encuentre en situación de desamparo o indefensión.”
5.2.
Legitimación por pasiva
De acuerdo con lo previsto en los artículos 86 de la
Constitución Política y 5° del Decreto 2591 de 1991[42], el
municipio de Pueblo Bello, el Departamento del Cesar y la Unidad para la
Atención y Reparación Integral a la Víctimas son demandables a través de acción
de tutela, puesto que son autoridades públicas, en tanto los dos primeros son
entes territoriales[43]
y la tercera es una unidad administrativa especial con personería jurídica y
autonomía administrativa y patrimonial, adscrita al Departamento Administrativo
para la Prosperidad Social[44].
5.3.
Afectación de derechos fundamentales
El señor Omar Javier Contreras Socarras, en su calidad
de Defensor del Pueblo de la Regional del Cesar, interpuesto acción de tutela
contra la Alcaldía Municipal de Pueblo Bello, la Gobernación del Cesar y la
Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, al considerar que
la diligencia de desalojo decretada en contra de las personas asentadas en el
predio “La Victoria” afecta sus derechos fundamentales, toda vez que la
administración no ha adoptado las medidas necesarias para garantizar sus
prerrogativas conforme lo ordena la normatividad aplicable. Por lo que solicitó
que: (i) se suspenda el lanzamiento hasta tanto los ocupantes sean ubicados en
albergues temporales, (ii) se realicen las apropiaciones presupuestales
necesarias para ejecutar los programas de vivienda destinados para garantizar
los derechos de las personas en estado de vulnerabilidad asentadas en el
predio, y (iii) se ordene la activación del sistema de protección para la
población desplazada.
Al respecto, la Sala considera que las pretensiones del accionante han perdido en su
mayoría el supuesto fáctico
sobre el cual se estructuró el reclamo constitucional, al punto que desapareció
parte principal de su fundamento empírico, decayendo la necesidad de protección
actual e inmediata que subyace a la esencia del amparo. En efecto, en sede de revisión, el ente territorial
informó que dadas las solicitudes de los organismos encargados de velar por la
protección de los derechos fundamentales y la cancelación del proyecto
habitacional que se iba a construir en el predio “La Victoria” por parte del
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio debido a la ocupación de hecho, se
suspendió de manera indefinida el desalojo de la población. Asimismo, el
municipio afirmó que a la fecha el inmueble continúa ocupado, y que la
administración está buscando una solución para dicha problemática sin causar
traumatismos a los ocupantes[45].
En ese orden de ideas, esta Corporación revocará las
sentencias de instancia y en su lugar declarará la existencia de carencia
actual de objeto, advirtiéndoles a las demandadas que en caso de reanudarse el
desalojo deberán garantizar los derechos de las personas ocupantes del predio
según sus competencias legales y de conformidad con las consideraciones
expuestas en esta providencia, así como que al tenor de lo dispuesto en el
artículo 26 del Decreto
2591 de 1991, el expediente podrá reabrirse en cualquier tiempo si se demuestra
que dichos deberes han sido incumplidos.
No obstante lo anterior, dado que en el plenario, más
allá de las afirmaciones del ente territorial relacionadas con el hecho de que el
Comité Territorial de Justicia
Transicional se ha reunido y que ha seguido las recomendaciones dadas por el
mismo[46],
no consta que actualmente se encuentre activo, y en atención a lo consagrado en
los artículos 173 y 174 de la Ley 1448 de 2011[47],
este Tribunal le ordenará a la Alcaldía de Pueblo Bello que, dentro de los 10
días siguientes a la notificación de la presente sentencia, despliegue las
actuaciones necesarias para convocar a las instituciones públicas que lo
conforman, para que procedan a establecer las medidas, incluidas las de
carácter presupuestal, para materializar efectivamente las garantías de las
personas víctimas de la violencia que son ocupantes del predio.
IV.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.-
REVOCAR los fallos dados por el
Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Valledupar, el
11 de diciembre de 2013, y por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de la misma ciudad, el 25 de febrero de 2014, dentro del
proceso de tutela de la referencia; y en su lugar DECLARAR la existencia
de carencia actual de objeto.
SEGUNDO.- ADVERTIR a la Alcaldía Municipal de Pueblo
Bello, a la Gobernación del Cesar y a la Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas que en caso de reanudarse el desalojo deberán
garantizar los derechos de las personas ocupantes del predio según sus
competencias legales y de conformidad con las consideraciones expuestas en esta
providencia, así como que al tenor de lo dispuesto en el artículo 26 del Decreto
2591 de 1991, el expediente podrá reabrirse en cualquier tiempo si se demuestra
que dichos deberes han sido incumplidos.
TERCERO.-
ORDENAR a la Alcaldía de
Pueblo Bello que, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de
la presente sentencia, despliegue las actuaciones necesarias para convocar a
las instituciones públicas que conforman el Comité Territorial de Justicia Transicional,
para que procedan a establecer las medidas, incluidas las de carácter
presupuestal, para materializar efectivamente las garantías de las personas
víctimas de la violencia que son ocupantes del predio denominado “La Victoria”,
según las disposiciones consagradas en la Ley 1448 de 2011.
CUARTO.- Por Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones
a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
[1][1] Folios 4 a 13 del cuaderno principal. Para este caso,
en adelante, cuando se haga referencia a un folio del expediente, se entenderá
que hace parte del cuaderno principal, a menos que se diga expresamente otra
cosa.
[2] Folios 131 a 134.
[3] M.P. María Victoria Calle Correa.
[4] Para probar sus afirmaciones, el ente
territorial anexa copia del censo realizado, de una serie de documentos donde
se comparan los resultados de éste con la información disponible en la base de
datos del Sisbén, así como los listados de ciudadanos residentes en el
municipio beneficiarios de diferentes programas de vivienda del Estado (Folios
134 a 288).
[5] Folios 66 a 67.
[6] La entidad fue vinculada al proceso
mediante proveído del 27 de noviembre de 2013, proferido por el Juzgado Tercero
de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Valledupar (Folio 3).
[7] Folio 3.
[8] Folios 298 a 305.
[9] Folios 309 a 315.
[10] Folios 319 a 325.
[11] Folios 338 a 359.
[12] Folios 2 a 8 del cuaderno de revisión.
[13] Folios 10 al 17 del cuaderno de revisión.
[14] Folios 21 a 22 del cuaderno de revisión.
[15] Folios 25 a 27 del cuaderno de revisión.
[16] “Artículo 86. (…) El fallo, que será de inmediato
cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo
remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión (…).” // “Artículo
241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este
artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 9. Revisar, en la
forma que determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la
acción de tutela de los derechos constitucionales (…).”
[17] Este capítulo fue elaborado teniendo como
referencia la Sentencia T-788 de 2013 proferida por esta Sala de Revisión (M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[18] “Por el cual se reglamenta la acción de
tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política.”
[19] “Artículo
10. Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo
momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus
derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos. // También se pueden agenciar derechos
ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su
propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la
solicitud. // También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros
municipales.”
[20] Artículo 1° del Decreto 2591 de 1991.
[21] Ver, entre otras, las sentencias T-114 de
2013 y T-316A de 2013 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[22] Al respecto, ver, entre otras, las
sentencias T-723 de 2012 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), T-934 de 2012 (M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez), T-1058 de 2012 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo) y T-213 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[23] Sobre el tema se pueden consultar, entre
otras, las sentencias T-074 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), T-178
de 2013 (Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) y T-181 de 2013 (M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez).
[24] El artículo 24 del Decreto 2591 de 1991
consagra: “Prevención a la autoridad. Si al concederse la tutela hubieren
cesado los efectos del acto impugnado, o éste se hubiera consumado en forma que
no sea posible restablecer al solicitante en el goce de su derecho conculcado,
en el fallo se prevendrá a la autoridad pública para que en ningún caso vuelva
a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para conceder la
tutela, y que, si procediere de modo contrario, será sancionada de acuerdo con
lo establecido en el artículo correspondiente de este Decreto, todo sin
perjuicio de las responsabilidades en que ya hubiere incurrido. El juez también
prevendrá a la autoridad en los demás casos en que lo considere adecuado para
evitar la repetición de la misma acción u omisión.”
[25] El artículo 26 del Decreto 2591 de 1991
señala: “Cesación de la actuación impugnada. Si, estando en curso la tutela,
se dictare resolución, administrativa o judicial, que revoque, detenga o
suspenda la actuación impugnada, se declarará fundada la solicitud únicamente
para efectos de indemnización y de costas, si fueren procedentes. // El
recurrente podrá desistir de la tutela, en cuyo caso se archivará el
expediente. // Cuando el desistimiento hubiere tenido origen en una
satisfacción extraprocesal de los derechos reclamados por el interesado, el
expediente podrá reabrirse en cualquier tiempo, si se demuestra que la
satisfacción acordada ha resultado incumplida o tardía.”
[26] Al respecto, ver, entre otras, las
sentencias T-083 de 2010 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), T-495 de 2010
(M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), T-355 de 2011 (M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo) y T-703 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[27] En este sentido se pueden consultar las sentencias
T-691 de 2009 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), T-883 de 2009 (M.P. Jorge
Iván Palacio Palacio), T-1028 de 2011 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) y
T-663 de 2012 (M.P. Adriana María Guillén Arango).
[28] Al respecto, ver, entre otras, las sentencias T-129
de 2009 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), T-335 de 2009, SU-339 de
2011(M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) y T-664 de 2012 (M.P. Adriana María
Guillén Arango).
[29] Respecto a la existencia de mecanismos
judiciales ordinarios la Corte, en Sentencia T- 453 de 2009 (M.P. Juan Carlos
Henao Pérez), señaló que: “Fue así como la Constitución Política dispuso un
sistema jurídico al que todas las personas tienen derecho a acceder, con el fin
de que, en el mismo, todos los conflictos jurídicos fueren resueltos en derecho
en virtud de normas sustanciales y procesales preexistentes, erigiendo diversas
jurisdicciones (ordinaria -artículo 234-, contencioso administrativa -artículo236-,
constitucional –artículo 239-) y en cada una de éstas determinando la
competencia material, las autoridades y las acciones y procedimientos para su
acceso.// De esta forma, el ordenamiento jurídico ofrece normas procesales y
sustanciales ejecutadas por autoridades previamente instituidas, para que sean
resueltos todos los conflictos que en él sucedan. (…)// Así, la acción de
tutela es un mecanismo efectivo para el amparo de los derechos fundamentales
cuyo ejercicio ante la existencia de otros medios de defensa judicial, no
significa el remplazo de éstos, sino el desarrollo mismo de su finalidad, esto
es, que en interés de la salvaguarda de los derechos fundamentales afectados,
la acción de tutela procederá de manera excepcional y subsidiaria ante la inexistencia
de un medio de defensa judicial o ante la amenaza de configuración de un
perjuicio irremediable”.
[30] Ibíd.
[31] Este capítulo fue elaborado teniendo como
referencia la Sentencia T-721 de 2013 proferida por esta Sala de Revisión (M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[32] En especial las observaciones generales
número 4 de 1991 y 7 de 1997.
[33] Los Principios Pinheiro fueron aprobados
por la Subcomisión de Protección y Promoción de los Derechos Humanos de las
Naciones Unidas en agosto de 2005.
[34] Al respecto, se puede consultar la
Sentencia T-908 de 2012 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla).
[35] Con referencia en las sentencias T-235 de
2013 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla) y T-689 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub).
[36] Sentencia T-349 de 2012 (M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub).
[37] Sentencia T-689 de 2013 (M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub).
[38] Ibídem.
[39] Sentencia T-349 de 2012 (M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub) y T-235 de 2013 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla).
[40] Ibídem.
[41] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[42] “Artículo 5°. Procedencia de la acción de
tutela. La acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las
autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de
los derechos de que trata el artículo 2 de esta ley (…).”
[43] Artículo 286 de la Constitución.
[44] Artículo 1° del Decreto 4802 de 2011.
[45] Folios 25 a 27 del cuaderno de revisión.
[46] Folio 132.
[47] “Por la cual se dictan medidas de
atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado
interno y se dictan otras disposiciones.”