C-038-18
Sentencia C-038/18
NORMA QUE PRECISA LA POSIBILIDAD DE INTERPONER ACCION
DE HABEAS CORPUS EN
CASOS DE PROLONGACION INDEBIDA DE PRIVACION DE LA LIBERTAD DERIVADOS DE LA NO
APLICACION OPORTUNA DE LA LEY 1820 DE 2016 Y DECRETO LEY 277 DE 2017-Cumplimiento
de exigencias formales y de competencia temporal
La Sala Plena consideró que se encontraban satisfechas
las condiciones formales y de competencia temporal que rigen la expedición del
decreto ley bajo examen, a saber: (i) se encuentra firmado por el Presidente de
la República y los titulares de los Ministerios de Justicia y del Interior;
(ii) su título guarda plena correspondencia con su contenido, en tanto ambos se
refieren a la procedencia de la acción de habeas corpus, lo que supone el
cumplimiento del artículo 169 de la Carta; (iii) el decreto ley refiere la
norma en la que fundamenta su expedición, al afirmar que fue adoptado con base
en las facultades previstas en el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016.
Dicho decreto ley también incluye una motivación que contiene consideraciones
generales y específicas; y finalmente, (iv) la regulación fue expedida el día 2
de mayo de 2017, esto es, durante el término de 180 días siguientes al momento
en que entró en vigencia el Acto Legislativo 01 de 2016 lo que ocurrió, según
lo ha indicado este Tribunal, el 1 de diciembre de 2016.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA
PAZ-Valoración de la conexidad estricta
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA
PAZ-Requisito de conexidad objetiva
Encontró
esta Corporación, al aplicar el juicio de conexidad objetiva, que las
consideraciones para su expedición, así como sus contenidos normativos, se
vinculan de forma cierta y verificable con el Acuerdo Final, dado que tiene por
objeto reiterar la posibilidad de formular la acción de habeas corpus en casos
de prolongación indebida de la privación de la libertad, derivados de la no
resolución oportuna de las solicitudes de libertad condicionada previstas en la
Ley 1820 de 2016 y el Decreto Ley 277 de 2017. En adición a ello, el decreto supera
el juicio de conexidad estricta y suficiente al existir un vínculo directo y
principal entre su contenido y el Acuerdo Final, dado que las normas que lo
integran se orientan a remover un obstáculo práctico que dificultaba la
aplicación de los efectos de la amnistía y los diferentes tratamientos penales
especiales. El decreto ley juzgado no guarda una correspondencia accidental con
el Acuerdo Final, sino que, por el contrario, es ella directa, principal y
estrecha puesto que, a través del señalamiento de la procedencia del habeas
corpus cuando se produce la dilación u omisión injustificada en resolver
solicitudes de libertad condicionada, se garantiza la efectividad del régimen
de libertades fijado en la Ley 1820 de 2016 y en el Decreto Ley 277 de 2017,
ambas regulaciones declaradas compatibles con la Constitución en la sentencias
C-007 de 2018 y C-025 de 2018, respectivamente.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA
PAZ-Requisito de necesidad estricta
La
expedición del Decreto Ley 700 de 2017 superó el juicio de necesidad por tres
razones: (i) la puesta en práctica en el menor tiempo posible de las medidas de
amnistía y tratamientos penales diferenciales constituyó una de las acciones
que las partes del Acuerdo Final consideraron de mayor urgencia para su implementación;
(ii) dicha urgencia guarda correspondencia con el hecho de que en el numeral
6.1.9 del Acuerdo Final “Prioridades para la implementación normativa” se
acordó que de forma prioritaria y urgente serían tramitados los proyectos
normativos correspondientes a la Ley de Amnistía, cuyo texto fue incorporado
como uno de los anexos del Acuerdo Final; y (iii) según la Presidencia de la
República las dificultades prácticas que se suscitaron en el cumplimiento del
término de diez (10) días para resolver las solicitudes de libertad
condicionada presentadas en desarrollo de lo previsto en las citadas normas,
imponía adoptar una medida adecuada para proteger la libertad individual e
imprimir celeridad a los procesos de normalización de la situación jurídica de
los excombatientes, dar seguridad jurídica y crear condiciones de confianza.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA
PAZ-Juicio de no infracción a reserva especial del Congreso de la
República/RESERVA DE LEY ESTATUTARIA EN MATERIA DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Jurisprudencia constitucional/RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Excepción
a la regla general de aprobación de leyes según el procedimiento ordinario y
por ello de interpretación restrictiva
NORMA
QUE PRECISA LA POSIBILIDAD DE INTERPONER ACCION DE HABEAS CORPUS EN CASOS DE PROLONGACION INDEBIDA DE
PRIVACION DE LA LIBERTAD DERIVADOS DE LA NO APLICACION OPORTUNA DE LA LEY 1820
DE 2016 Y DECRETO LEY 277 DE 2017-No prevé regla de contenido inédito o desconocido
sobre la materia que modifique, complemente o derogue la legislación
estatutaria previa
NORMA
QUE PRECISA LA POSIBILIDAD DE INTERPONER ACCION DE HABEAS CORPUS EN CASOS DE PROLONGACION INDEBIDA DE
PRIVACION DE LA LIBERTAD DERIVADOS DE LA NO APLICACION OPORTUNA DE LA LEY 1820
DE 2016 Y DECRETO LEY 277 DE 2017-No desconoce la reserva de ley estatutaria
El decreto ley revisado no
desconoció la reserva de ley estatutaria. No prevé una regla novedosa en
materia de habeas corpus que modifique o complemente la legislación estatutaria
previa. Se limita, por el contrario, a reiterar la procedencia de la acción de
habeas corpus cuando no se resuelva oportunamente -sin justificación alguna-
una solicitud de libertad, tal y como lo ha considerado la jurisprudencia
constitucional al referirse a la hipótesis de prolongación ilegal de la
privación de la libertad -art. 1 de la Ley 1095 de 2006, estatutaria de habeas
corpus-. La dilación u omisión injustificada para otorgar la libertad
condicional -según las reglas establecidas en la Ley 1820 de 2016 y el Decreto
277 de 2017- constituye un evento de prolongación ilegal de la libertad en los
términos señalados en la referida regulación estatutaria. Conforme a lo
anterior, dado que el decreto no introduce modificación o variación alguna del
régimen legal preexistente -limitándose a identificar o reiterar una
consecuencia ya prevista- no cabe ni siquiera considerar que el Gobierno
Nacional hubiere incursionado en competencias exclusivas del Congreso de la
República como legislador estatutario.
HABEAS
CORPUS-Naturaleza/HABEAS CORPUS-Aplicación
inmediata/HABEAS CORPUS-Garantía del control de aprehensión/ACCION DE
TUTELA CONTRA SENTENCIAS DE HABEAS CORPUS-Solo podría proceder como
mecanismo de defensa de los derechos fundamentales de petición, debido proceso
y acceso material a la administración de justicia si el juez competente no
resuelve oportunamente
NORMA
QUE PRECISA LA POSIBILIDAD DE INTERPONER ACCION DE HABEAS CORPUS EN CASOS DE PROLONGACION INDEBIDA DE
PRIVACION DE LA LIBERTAD DERIVADOS DE LA NO APLICACION OPORTUNA DE LA LEY 1820
DE 2016 Y DECRETO LEY 277 DE 2017-No establece regla autónoma de procedencia
Expediente: RDL-012
Control automático del Decreto Ley 700
del 2 de mayo de 2017, Por el cual se precisa la posibilidad de interponer
la acción de habeas corpus en casos de prolongación indebida de la privación de
la libertad derivados de la no aplicación oportuna de la Ley 1820 de 2016 y el
Decreto Ley 277 de 2017.
Autor: Gobierno Nacional.
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá, D.C., nueve (9) de mayo de dos mil dieciocho
(2018).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la
prevista en el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016, una vez cumplidos
los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991 y en el
Decreto Ley 121 de 2017, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de las facultades constitucionales conferidas en el artículo 2 del
Acto Legislativo 01 de 2016, el 2 de mayo de 2017, el Presidente de la
República expidió el Decreto Ley 700 de 2017 “Por el cual se precisa la posibilidad de interponer la
acción de habeas corpus en casos de prolongación indebida de la privación de la
libertad derivados de la no aplicación oportuna de la Ley 1820 de 2016 y el
Decreto Ley 277 de 2017”.
Mediante
oficio fechado el 3 de mayo de 2017, la Secretaría Jurídica de la Presidencia
de la República remitió a la Secretaría General de la Corte Constitucional la
copia auténtica del Decreto Ley 700 de 2017.
El
4 de mayo de 2017, en sesión ordinaria de la Sala Plena de esta Corte, se llevó
a cabo el sorteo del asunto y le correspondió al Magistrado Alejandro Linares
Cantillo, a quien se le remitió el expediente correspondiente mediante oficio
de Secretaría General fechado el mismo día.
Mediante
Auto del 2 marzo de 2017, el Magistrado sustanciador asumió el conocimiento del
asunto. Al considerar necesaria la práctica de pruebas para determinar la
conexidad del Decreto Ley bajo control con el Acuerdo Final para la terminación
del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera del 24 de
noviembre de 2016 (en adelante, “el Acuerdo Final”) y la necesidad, urgencia y
justificación de las medidas adoptadas respecto del cumplimiento de dicho
acuerdo, se ofició a la Presidencia de la República, para que absolviera una serie de preguntas.
En
el mismo auto se ordenó que, una vez recibidas y evaluadas dichas pruebas, se
diera traslado al Procurador
General de la Nación para que rindiera concepto respecto de la
constitucionalidad del decreto ley bajo examen. Igualmente se dispuso fijar en
lista el asunto para permitir la intervención ciudadana y ordenar la comunicación de la iniciación de este proceso a la
Presidencia de la República, al Ministerio del Interior y al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, para que, si lo consideraban conveniente, intervinieran
en el presente proceso. Finalmente, se ordenó invitar a participar en este proceso, por medio de la
Secretaria General, a las siguientes instituciones, para que, si lo consideraban
pertinente, dentro del mismo término previsto para la intervención ciudadana,
rindieran concepto respecto de la constitucionalidad o inconstitucionalidad del
decreto ley bajo examen: la Unidad
Nacional de Protección; el Ministro Consejero para el Posconflicto, Derechos
Humanos y Seguridad; la Defensoría del Pueblo; la Academia Colombiana de
Jurisprudencia; la Comisión Colombiana de Juristas; la ONG Derecho, Justicia y
Sociedad–Dejusticia; la Facultad de
Derecho de la Universidad Externado de Colombia; la Facultad de Derecho de la
Universidad de los Andes; la Facultad de Jurisprudencia y la Escuela de
Ciencias Humanas de la Universidad del Rosario; la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad Javeriana; la Facultad
de Derecho
de la Universidad Libre; la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la
Universidad de Caldas; la Facultad de Derecho de la Universidad del Cauca; la Facultad
de Derecho, Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad del
Norte, y la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional.
Los
ciudadanos Carlos Saúl Sierra Niño y Ecker Sadid Otiz González, el día 21 de
julio presentaron demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1 del
Decreto Ley 700 de 2017. El Magistrado (e) Iván Humberto Escruceria Mayolo
rechazo la demanda y, adicionalmente dispuso que se desglosara del expediente
inicial (D-12263) a efectos de que fuera tenida en cuenta como intervención
ciudadana en el expediente RDL-012. En consecuencia, será reseñada en la sección
correspondiente.
Las
ciudadanas Paula Andrea Betancur Salazar y Luisa Fernanda Ardila Quiñonez, el
día 5 de diciembre de 2017, radicaron ante la Corte escrito en el que indican
que interponen acción pública de inconstitucionalidad contra el decreto ley
bajo examen. Mediante Auto de fecha 5 de diciembre de 2018 (Exp. D-12526), la
Magistrada Cristina Pardo Schlesinger decidió rechazar la demanda presentada
por las ciudadanas y disponer que la misma fuera remitida o trasladada al
expediente RDL 012 que revisa la constitucionalidad del Decreto 700 de 2017,
para que sea tenida en cuenta como escrito de intervención ciudadana. Teniendo
en cuenta tal circunstancia, de su contenido se hará una síntesis en la sección
correspondiente.
A. NORMA OBJETO DE CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD
El siguiente es el texto del Decreto Ley
700 de 2017, tal como fue remitido a esta Corte:
Decreto 700 de 2017
(Mayo 2)
Por el cual se precisa
la posibilidad de interponer la acción de hábeas corpus en casos de
prolongación indebida de la privación de la libertad derivados de la no
aplicación oportuna de la Ley 1820 de 2016 y el Decreto-Ley 277 de 2017.
El Presidente de la República de Colombia, en
ejercicio de las facultades constitucionales conferidas en el artículo 2° del Acto
Legislativo número 01 de 2016, y
CONSIDERANDO:
Que el Gobierno nacional adelantó diálogos de paz con
las FARC-EP, que implicarán la dejación de armas y el tránsito a la legalidad
por parte de sus miembros y su reincorporación a la vida civil y como resultado
de tales negociaciones, el día 12 de noviembre de 2016 se suscribió en la
ciudad de La Habana, República de Cuba, por delegados autorizados del Gobierno
nacional y los miembros representantes de las FARC-EP, el “Acuerdo Final para
la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”.
Dicho Acuerdo Final fue firmado por el Presidente de la República en nombre del
Gobierno nacional y por el comandante de la organización armada, el 24 de
noviembre de 2016, en la ciudad de Bogotá D. C., y, posteriormente, quedó
refrendado por el Congreso de la República;
Que la Ley 1820 del 30 de diciembre de 2016 declaró
que la refrendación popular del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto
y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, fue un proceso abierto y
democrático constituido por diversos mecanismos de participación y también
registró que los desarrollos normativos que requiera el Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera que
corresponden al Congreso de la República se adelantarán a través de los
procedimientos establecidos en el Acto Legislativo número 01 de 2016, el cual
entró en vigencia con la culminación del proceso refrendatorio, y así lo
reconoció la Corte Constitucional en la Sentencia C-160 de 2017.
Que la Ley 1820 de 2016 tiene por objeto regular las
amnistías e indultos por los delitos políticos y los delitos conexos con estos,
como adoptar tratamientos penales especiales diferenciados, en especial para
agentes del Estado que hayan sido condenados, procesados o señalados de cometer
conductas punibles por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con
conflicto armado, además de la aplicación de mecanismos de libertad
condicionada y de cesación de procedimientos con miras a la extinción de la
responsabilidad, cuando se trate de contextos relacionados con ejercicio del
derecho a protesta o disturbios internos.
Que el artículo 19 de la Ley 1820 de 2016 señala como
plazo máximo para la aplicación de la amnistía de iure el de diez (10) días.
Que el parágrafo 1° del artículo 11, así como los
artículos 12 y 15 del Decreto-ley 277 de 2017, establecen que el trámite
completo de las libertades condicionadas en él previstas no podrá demorar más
de los diez (10) días establecidos en el artículo 19 de la Ley 1820 de 2016.
Que la Corte Constitucional ha señalado que la omisión
o dilación injustificada para resolver las solicitudes de libertad provisional
hace procedente la acción de hábeas corpus.
Que el mismo criterio debe emplearse respecto de la
libertad condicionada a que se refieren la Ley 1820 de 2016 y el Decreto-ley
277 de 2017 en cuanto, previo el cumplimiento de los requisitos legales,
conceden un derecho a que cese la privación de la libertad respecto de las
personas allí indicadas.
Que con el propósito de facilitar y asegurar la
implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final, es necesario
garantizar la primacía del derecho a la libertad individual frente a eventuales
omisiones o dilaciones injustificadas en el trámite de las solicitudes de
libertad condicionada.
Que, concordante con lo anterior, es necesario y
urgente introducir una regla normativa que clarifique la posibilidad de hacer
uso de la acción de Hábeas Corpus, como manifestación de la garantía
constitucional y legal de las personas, en caso de eventuales omisiones o
dilaciones injustificadas en el trámite de las solicitudes de libertad en el
marco de lo previsto en el Acuerdo Final y sus desarrollos normativos,
DECRETA:
Artículo 1°. Acción de hábeas corpus. La dilación u
omisión injustificada de resolver, dentro del término legal, las solicitudes de
libertad condicional a que se refieren la Ley 1820 de 2016 y el Decreto-Ley 277
de 2017, darán lugar a la acción de hábeas corpus bajo los parámetros y el
procedimiento establecidos en el artículo 30 de la Constitución Política y en
la Ley 1095 de 2006, que la desarrolla.
Artículo 2°. Vigencia. El presente decreto rige a
partir de la fecha de expedición.
Publíquese y cúmplase.
Dada en Bogotá, D.C., a los 02 días del mes de mayo
del año 2017.
JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN
El Ministro de Justicia,
Enrique Gil Botero.
El Ministro del Interior,
Juan Fernando Cristo Busto
B. PRUEBAS RECAUDADAS
1. Presidencia
de la República
El 15 de mayo de 2017 se recibió en la Secretaría
General de la Corte Constitucional un oficio suscrito por la Secretaria Jurídica
de la Presidencia de la República[1],
mediante el cual responde las preguntas formuladas en el auto de asunción de
conocimiento y decreto de pruebas. A continuación se resume el escrito.
a.
¿De qué manera existe
conexidad entre el Decreto Ley 700 del 2 de mayo de 2017 y la facilitación y
aseguramiento de la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final
para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una paz estable y
duradera del 24 de noviembre de 2016?
La Secretaria Jurídica de la Presidencia de la
República explicó que, en cumplimiento del punto 2.3.2.4 del Acuerdo Final
relativo al tránsito a la legalidad por parte de los miembros de las FARC, es
imperiosa la adopción de medidas que garanticen la normalización de la
situación jurídica de los excombatientes. En su concepto, tanto este decreto,
como la Ley 1820 de 2016 (en adelante, también “Ley de Amnistía”) y el Decreto
Ley 277 de 2017 se relacionan con el punto 5 del Acuerdo Final en lo relativo a
las víctimas y al Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición
(en adelante, “SIVJRNR”). También se asocian con el punto 6.1.9 del mismo acuerdo,
en el que se dispone que las normas relacionadas con la Ley de Amnistía tendrán
una incorporación “de forma prioritaria y urgente”. A su vez, la acción
de habeas corpus no sólo es un derecho fundamental, sino una acción
constitucional de trámite urgente que protege a las personas privadas de la
libertad con violación de las garantías o cuando dicha privación se prolongue
ilegalmente (artículo 1 de la Ley 1095 de 2006).
En cuanto a la conexidad entre la facilitación y
aseguramiento de la implementación del Acuerdo Final y el Decreto Ley 700 de
2017, argumentó que se trata de un desarrollo preciso y necesario de la Ley de
Amnistía, cuya importancia y vínculo con el Acuerdo Final se evidencia en que
se incluyó en éste último el texto de su proyecto como anexo.
Sostuvo que la expedición de la Ley de Amnistía ha
permitido dar seguridad jurídica a los miembros de las FARC y ha posibilitado
la dejación de armas. Esta ley fue precisada en sus aspectos procesales tanto en
relación con la amnistía de iure como respecto de la libertad
condicionada en el Decreto Ley 277 de 2016. Sin embargo, señala que en su
aplicación han surgido inconvenientes, por lo que fue necesario expedir el
presente decreto ley, para garantizar el derecho fundamental a la libertad
cuando no se cumplieran oportunamente los términos y condiciones previstos en
la Ley 1820 de 2016 y en el Decreto Ley 277 de 2017.
Afirmó que la conexidad es objetiva y resulta clara y
evidente en la medida que el Decreto Ley 700 de 2017 guarda relación con el Acuerdo
Final y busca materializar el cumplimiento de lo dispuesto en él, sin que ello
implique la regulación de otros aspectos distintos a los de la Ley 1820 de 2016
y el Decreto 277 de 2017 –tanto así que, de hecho, el Acuerdo Final incluyó el
proyecto de ley de amnistía como un anexo. Manifestó que la conexidad es
suficiente, ya que se pretende materializar el término máximo de 10 días para
resolver la solicitud de amnistía prevista en el artículo 19 de la Ley 1820 de
2016 y se trata de contenidos precisos del Acuerdo Final. Por último, la
conexidad es estricta en tanto que el habeas corpus tiene, en este caso,
el único objetivo de dar herramientas para hacer exigible lo acordado en el
Acuerdo Final en lo relativo a la libertad y asegurar instrumentos de protección
a las personas privadas de la libertad.
b.
¿Qué justifica, en su
concepto, el recurso en el presente caso a las facultades extraordinarias
otorgadas al Presidente de la República en el artículo 2 del Acto Legislativo
01 de 2016, en lugar del trámite de un proyecto de ley mediante el
procedimiento legislativo especial, previsto en el artículo 1 del Acto
Legislativo 01 de 2016?
Adujo que para hacer efectivos la amnistía y el
indulto es necesario otorgar instrumentos a fin de garantizar los plazos judiciales
para resolver las solicitudes correspondientes. De acuerdo con la Ley de Amnistía
y el correlativo decreto ley, había certeza respecto del derecho a la libertad
condicionada, pero no frente a las consecuencias de incumplir el plazo
judicial. En virtud del decreto, se dota de instrumentos para garantizar la
celeridad en la resolución de la situación jurídica de las personas. Ahora
bien, argumentó que el procedimiento legislativo especial no era idóneo, ya que
la espera del desarrollo de dicho trámite pondría en riesgo la libertad
personal de quienes solicitaran la libertad condicional y no obtuvieran
respuesta oportuna. Aseguró que de no haberse expedido rápidamente esta norma
se seguiría poniendo en riesgo el derecho a la libertad personal, las garantías
fundamentales y, en general, los derechos humanos de los desmovilizados (artículos
7,6 y 25,1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos), lo que minaría
la confianza entre las partes del Acuerdo Final y su vigencia. El Decreto Ley 700
de 2017 es una garantía constitucional inaplazable que demuestra la voluntad
del Gobierno de cumplir lo acordado y de implementar de forma adecuada el
Acuerdo Final. Agregó que esta medida permite la puesta en funcionamiento del SIVJRNR
y se erige como condición para lograr una paz estable y duradera.
c.
¿Qué dificultades se han
presentado para la aplicación práctica de los artículos 19 de la Ley 1820 de
2016 y 11 (parágrafo primero), 12 y 15 del Decreto Ley 277 de 2017, para que se
requiera la procedencia del amparo de habeas corpus que se introduce en
virtud del Decreto Ley 700 de 2017?
Explicó que el término de 10 días para resolver las
solicitudes de amnistía de iure y de libertad condicionada previstos en
la Ley de Amnistía y en el decreto ley que la desarrolla no se han cumplido en
la práctica, por lo que “se hizo necesario clarificar normativamente
la posibilidad de acudir a la acción de Hábeas Corpus, con la finalidad de
obtener una respuesta de fondo respecto a las solicitudes de amnistía de iure y
libertad condicionada”[2].
En efecto, señaló que un muestreo de 70 solicitudes evidenciaba que sólo 23
de ellas se resolvieron dentro del término legal, mientras que las restantes han
sido extemporáneas.
d.
¿Ante qué jueces deberá ser
tramitado el amparo que se introduce en el artículo 1º del Decreto Ley 700 de
2017?
Respondió que el Decreto Ley 700 de 2017 no modifica
la Ley Estatutaria 1095 de 2006 ni crea nuevas competencias judiciales, por lo
que las solicitudes se rigen por dicha ley, de acuerdo con su artículo 2.
e.
Si cuenta con alguna
estadística que refleje la cantidad de casos en que la amnistía de iure,
que debe ser aplicada en un término no superior a 10 días según lo dispuesto en
el artículo 19 de la Ley 1820 de 2016, no ha sido tramitada e implementada. En
caso afirmativo, se solicita que sean debidamente aportadas para que sean
objeto de conocimiento por parte de la Corte
En respuesta al interrogante, la Presidencia de la
República presentó un cuadro con la muestra de las 70 solicitudes examinadas, a
partir de la base de datos elaborada por la Dirección de Justicia Transicional
del Ministerio de Justicia y del Derecho, con base en las decisiones publicadas
en la página de internet de la Rama Judicial.
CIFRAS SOBRE APLICACIÓN
DE LA AMINISTÍA DE IURE Y LA LIBERTAD CONDICIONADA
Personas
Porcentaje
Resueltas en 10 días
hábiles o menos
23
32,86
Resueltas en más de 11
días hábiles
47
67,14
Muestra total
70
100
A partir de estos datos, consideró que se demuestra
que el tiempo de respuesta a las solicitudes es inadecuado, por lo que era
imperiosa la expedición del Decreto Ley 700 de 2017 para precisar la
obligatoriedad del término y los efectos jurídicos[3].
2. Secretaría Ejecutiva
de la Jurisdicción Especial para la Paz
El
15 de mayo de 2017 se recibió en la Secretaría General de la Corte
Constitucional el escrito suscrito por el Secretario Ejecutivo de la Jurisdicción
Especial para la Paz (en adelante, “JEP”)[4],
en el que responde a los interrogantes formulados así:
a.
¿Qué
dificultades se han presentado para la aplicación práctica de los artículos 19
de la Ley 1820 de 2016 y 11 (parágrafo primero), 12 y 15 del Decreto Ley 277 de
2017, para que se requiera la procedencia del amparo de habeas corpus que
se introduce en virtud del Decreto Ley 700 de 2017?
De manera previa, explicó el surgimiento y las
funciones de la Secretaría Ejecutiva de la JEP. Destacó que, con un equipo
reducido de 21 personas, la Secretaría ha cumplido las funciones necesarias
para (i) la creación y puesta en marcha de la JEP; (ii) la suscripción y
recolección de las actas de compromiso por parte de guerrilleros y miembros de
la Fuerza Pública; (iii) la verificación de los listados elaborados por el
Ministerio de Defensa respecto de los miembros de la Fuerza Pública que buscan
acceder a los beneficios de la Ley 1820 de 2016; (iv) la preparación de un
informe destinado a las Salas de la JEP, y (v) la realización provisional de
verificación del contenido reparador de actuaciones de potenciales procesados y
la adopción de medidas cautelares respecto de archivos, cuando se requiera[5].
Señaló que los beneficios concedidos a los integrantes
de las FARC dispuestos en la Ley 1820 de 2016 son tres: (i) la amnistía de
iure, (ii) la libertad condicional y (iii) el traslado a las Zonas
Veredales Transitorias de Normalización (en adelante, “ZVTN”).
En cuanto a la amnistía de iure, expuso que el
acta que exige la Ley 1820 de 2016 es informal y no requiere que sea suscrita
ante la Secretaría Ejecutiva de la JEP, ya que puede ser presentada ante el
juez o el fiscal del caso, si el documento cumple con los requisitos previstos
en el anexo I o II del Decreto 277 de 2017. El mal entendimiento de que dichas
actas debían ser suscritas ante esta entidad generó dificultades y demoras.
Respecto de la libertad condicional para personas
responsables de delitos que por su gravedad no son susceptibles de amnistía y
hubieren cumplido al menos 5 años de prisión, explicó que, a diferencia de la
amnistía de iure, esta sí requiere la suscripción de un acta ante la Secretaría
Ejecutiva de la JEP. En lo que se refiere a las personas cuyos delitos no sean
susceptibles de amnistía y no hayan cumplido al menos 5 años de prisión, sostuvo
que procede el traslado a las ZVTN por decisión del juez o fiscal para que,
bajo custodia del INPEC, continúen cumpliendo su pena pero en dicho lugar. Señaló
que este caso no se requiere necesariamente la suscripción de un acta ante el
Secretario Ejecutivo de la JEP. Precisó que la concesión de cualquiera de estos
beneficios no depende de la Secretaría Ejecutiva de la JEP, sino que son
otorgados por un juez.
En relación con su función de suscripción de actas
para la libertad condicionada, precisó que se formuló un plan de acción a
partir de un cronograma de visita a todos los centros penitenciarios y
carcelarios donde se encuentren miembros de las FARC de acuerdo con la
información de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz (en adelante, “OACP”),
a partir de listados entregados por las FARC. De acuerdo con el listado de la
OACP, se trata de 2102 personas recluidas en 74 centros penitenciarios y
carcelarios en todo el país, listado hoy actualizado que se eleva a 2700
personas que podrían suscribir actas de compromiso.
Advirtió que se trata de un alto número de personas
las que deberán ser atendidas por las 21 personas que actualmente trabajan en
la Dirección Ejecutiva de la JEP. Además, indicó que la suscripción del acta no
se reserva a las personas que se encuentran en los listados, sino también -de
acuerdo con el artículo 17 de la Ley de Amnistía- a condenados, procesados o
investigados por pertenencia o colaboración con las FARC, aunque no sean
reconocidos como parte de sus miembros por dicho grupo. Al no existir listas
respecto de las personas condenadas, investigadas o procesadas, señaló que la
Dirección Ejecutiva ha requerido a los jueces de ejecución de penas para que
apliquen el literal c) del artículo 12 del Decreto 277 y otorguen el beneficio,
supeditándolo a la suscripción del Acta. En este caso, los jueces de ejecución
de penas deberán requerir a la Dirección Ejecutiva, a fin de ser incluidos en
el plan de visitas para cumplir con el requisito de la suscripción del acta en
el menor tiempo posible, de acuerdo con la reducida capacidad de la Dirección.
Aseguró que, a pesar de esto, la Secretaría Ejecutiva está realizando
importantes esfuerzos para suscribir la mayor cantidad de actas en el menor
tiempo posible.
Agregó que a las dificultades descritas se suma la
altísima congestión de los jueces de ejecución de penas y medidas de seguridad,
quienes “hasta el momento deben haber recibido como mínimo 1776 solicitudes
para acceder a la libertad condicionada; ello sin contar también las peticiones
de amnistías de iure (…) y el resto de requerimientos realizados por
personas que aún no han suscrito el acta”[6].
Aseguró que los jueces deben tener aproximadamente 1720 peticiones de libertad
condicionada por resolver, según las cifras con las que cuenta la Secretaría
Ejecutiva.
Por el aumento de la carga de trabajo para los jueces
de ejecución de penas, éstos solicitaron el aumento de la planta de personal y
realizaron un paro que demoró la concesión de beneficios de la Ley 1820 de
2016, aunque aclaró que a finales de abril el Gobierno ya había desembolsado
los recursos necesarios para la creación de los nuevos cargos.
También explicó que ha faltado capacitación a las
autoridades judiciales respecto de las medidas legales en cuestión. Para esto,
la Secretaría Ejecutiva ha realizado reuniones con los jueces de ejecución de
penas. Adicionalmente, se expidió el Comunicado 001 del 7 de abril de 2017 por
parte de la Dirección Ejecutiva, en el que se precisó el requisito formal para
acceder a estos beneficios. Dicho comunicado fue enviado a todos los jueces de
ejecución de penas del país. Igualmente, se les informó que en caso de duda en
cuanto a la autenticidad del acta podían solicitar verificación al correo
electrónico info@jepcolombia.org. Además, señaló como obstáculo la ausencia
de listados completos de los miembros de las FARC que podrían acceder a los
beneficios, lo que se suma a las limitaciones de personal de la Secretaría
Ejecutiva de la JEP.
Por todo lo anterior, explicó que la implementación de
dichos beneficios ha encontrado obstáculos y resaltó que, tratándose de una
garantía para la materialización del derecho fundamental a la libertad, resulta
imperativo que el Estado supere las tardanzas y responda de manera efectiva para
materializar el derecho fundamental a la libertad[7].
b.
¿Ante qué jueces
deberá ser tramitado el amparo que se introduce en el artículo 1º del Decreto
Ley 700 de 2017?
El Decreto Ley 700 de 2017 no resuelve este asunto, por
lo que se deberá aplicar el artículo 2 de la Ley 1095 de 2006.
c.
Si cuenta con
alguna estadística que refleje la cantidad de casos en que la amnistía de iure,
que debe ser aplicada en un término no superior a 10 días según lo dispuesto en
el artículo 19 de la Ley 1820 de 2016, no ha sido tramitada e implementada. En
caso afirmativo, se solicita que sean debidamente aportadas para que sean
objeto de conocimiento por parte de la Corte
Reiteró que la Secretaría Ejecutiva no es la autoridad
competente para decidir las solicitudes de acceso a los beneficios en cuestión.
La Secretaría Ejecutiva de la JEP ha suscrito 1776 actas formales de compromiso
y, aunque los jueces tienen la obligación de notificar a la Secretaría
Ejecutiva respecto de las decisiones sobre amnistía de iure (artículo 8
del Decreto 277 de 2017), algunos de ellos no cumplen con esta obligación. En
cuanto a las libertades condicionadas y los traslados a ZVTN, la Secretaría ha
solicitado informes, pero no se han recibido en su totalidad.
Explica que la información con la que dispone la
Secretaría es limitada y corresponde a:
Tipo de beneficio
Concedido
Negado
Amnistía de iure
122
11
Libertad condicionada
41
14
Traslado a ZVTN
73
14
Por su parte, de acuerdo con el INPEC:
Tipo de beneficio
Concedido
Indulto
143
Amnistía
225
Libertad condicional
12
Libertad condicionada
92
C. INTERVENCIONES
1. Intervenciones
de autoridades públicas
a.
Presidencia de la
República
A través de la Secretaría Jurídica, la
Presidencia de la República[8]
solicitó que se declare la exequibilidad del decreto ley bajo control, porque
(i) reafirma un derecho fundamental que garantiza un tratamiento simétrico,
equitativo y equilibrado para las personas que participaron en el conflicto
armado interno, de conformidad con los puntos del acuerdo relativos al fin
del conflicto y al Sistema Integral de Verdad Justicia Reparación y no
Repetición así como con el anexo del Acuerdo Final. Adicionalmente (ii)
desarrolla tal Acuerdo, así como el Acto Legislativo 01 de 2017, la Ley 1820 de
2016 y el Decreto Ley 277 de 2017.
Realizó una exposición previa respecto de
la transición a la paz y el rol del juez constitucional, quien, a su juicio,
debe (i) realizar un ejercicio responsable de ponderación entre los derechos y
valores en colisión, ante la fragilidad del proceso de implementación[9]; (ii) otorgar un lugar
privilegiado a la paz negociada; (iii) reconocer el carácter transaccional de
todo proceso de negociación[10],
y (iv) obrar con prudencia, concediendo un amplio margen de configuración a los
poderes democráticos[11].
A continuación, la interviniente recordó los
requisitos que la jurisprudencia ha establecido para la validez de los decretos
ley expedidos por el Presidente de la República en desarrollo de la
habilitación del Acto Legislativo 01 de 2016. Advierte que no existe
uniformidad en los criterios establecidos por las distintas sentencias que han
juzgado la constitucionalidad de este tipo de normas. Explicó, en todo caso, que
esos requisitos se relacionan con los siguientes asuntos: competencia, título
normativo, invocación precisa de las facultades excepcionales, temporalidad,
conexidad y estrecha necesidad en la adopción del a norma y finalidad.
Consideró que con la expedición del decreto
ley bajo revisión se cumplen estos requisitos. La interviniente profundizó
particularmente en el criterio de finalidad. Al respecto, indicó que la
finalidad del decreto ley bajo
control consiste en desarrollar distintos puntos del Acuerdo Final, los cuales
se mencionan a continuación.
En primer lugar, destacó que dicho decreto
ley desarrolla el punto 3.1.1.2 del Acuerdo Final, relativo al objetivo de “crear
las condiciones para el inicio de la implementación del Acuerdo Final y la
Dejación de las armas y preparar la institucionalidad y al país para la
Reincorporación de las FARC-EP a la vida civil”. De este modo, la
reincorporación a la vida civil implica acogerse a los parámetros de la Ley
1820 de 2016 y del Decreto Ley 277 de 2017, así como a los del componente de
justicia del SIVJRNR, de manera tal que ante el incumplimiento de los términos
para permitir la aplicación de estos instrumentos de reincorporación a la vida
civil no debe quedar duda respecto de la procedencia de la acción de habeas
corpus. Por consiguiente, argumentó que el decreto ley bajo examen asegura
las condiciones procesales para la reincorporación a la vida civil, materializa
el tratamiento penal especial acordado, fortalece la institucionalidad al
prever la procedencia de la acción de habeas corpus y aumenta la
seguridad jurídica para quienes se sometan a la JEP.
Aseguró que también desarrolla el punto
3.2.2.4, párrafo 2, del Acuerdo Final, que prevé que “se establecerá un
procedimiento expedito para la acreditación y el tránsito a la legalidad de los
miembros de las FARC-EP no armados. A las personas que sean acreditadas se les
resolverá la situación jurídica otorgándoles indulto mediante los instrumentos
legales vigentes (…)”. Estos procedimientos para la acreditación y tránsito
a la legalidad se encuentran previstos en la Ley 1820 de 2016 y en el Decreto
Ley 277 de 2017, pero, en el caso de que no se resuelvan a tiempo las solicitudes,
resulta necesario prever que procede el habeas corpus. Esto explica que
el decreto ley bajo control facilite la implementación del Acuerdo Final.
Agregó que también se busca implementar el
punto 5.1 en lo relativo a la JEP y el SIVJRNR, que refiere al “principio de
reconocimiento de responsabilidad por parte de todos quienes participaron de
manera directa o indirecta en el conflicto” ya que dicho reconocimiento les
permite solicitar la libertad condicional o la petición de amnistía. Asimismo, sostuvo
que desarrolla el punto 5.1.2 del Acuerdo Final, relativo a la justicia, en
cuyo numeral 2 se prevé que se deben “adoptar decisiones que otorguen plena
seguridad jurídica a quienes participaron de manera directa o indirecta en el
conflicto armado interno”. Indicó que también se desarrolla el numeral 10 del
mismo punto, relativo a que la “amnistía para los rebeldes únicamente estará
condicionada a la finalización de la rebelión de las respectivas organizaciones
armadas y al cumplimiento de lo establecido en el Acuerdo Final (…) La
finalización de la rebelión a efecto de acceder a la amnistía o indulto, se
definirá en el Acuerdo Final”. Explicó que el Decreto Ley 700 de 2017 fortalece
la confianza en el Estado, en particular, respecto de su voluntad de regularizar
la situación jurídica de los excombatientes y brindarles seguridad jurídica. Igualmente,
consideró que el decreto ley bajo revisión concretiza los principios del
borrador de la Ley de Amnistía que se anexó al Acuerdo Final: derecho a la paz,
integralidad, debido proceso, garantías procesales y seguridad jurídica.
Afirmó que, pese a lo anterior, los
operadores jurídicos no han cumplido los términos previstos en la Ley 1820 de
2016 y en el Decreto Ley 277 de 2017 para la resolución de la situación jurídica
de los beneficiarios de las medidas adoptadas en dichas normas. Esto explica la
necesidad de la expedición del decreto ley bajo control. Así, la clarificación
de la procedencia del habeas corpus facilita la aplicación del Acuerdo
Final y disminuye los riesgos en su implementación. Indicó que esto se pone de
presente en los considerandos 6 al 9 del decreto bajo examen.
En este sentido, argumentó que el Decreto
Ley 700 de 2017 busca reafirmar disposiciones constitucionales y estatutarias
sobre el derecho fundamental al habeas corpus para la protección de las
libertades individuales en desarrollo de los puntos 3 y 5 del Acuerdo Final.
Agregó que la medida otorga seguridad jurídica a los actores del conflicto
armado, demostrando el compromiso del Estado con el cumplimiento de lo acordado,
y facilita el tránsito a la legalidad.
Por las razones indicadas, consideró la
interviniente que se cumple el requisito de finalidad, según ha sido este
entendido por la jurisprudencia constitucional. Precisó además que se
satisfacen los demás requerimientos, a saber:
-       Conexidad objetiva: sostuvo que el Decreto Ley 700 de 2017 está
estrechamente relacionado con el Acuerdo Final y es una consecuencia lógica de
la dilación u omisión injustificada de resolver solicitudes de beneficios
previstos en el Acuerdo Final y que no modifica en nada el contenido del habeas
corpus, previsto en la Ley Estatutaria 1095 de 2006, la cual se mantiene
vigente en su totalidad.
-       Conexidad estricta: de acuerdo con la motivación del decreto
ley revisado, concluyó que tiene como único fin dar herramientas para
materializar lo dispuesto en el Acuerdo Final y el Proyecto de Ley de Amnistía.
Se trata de una consecuencia directa de lo acordado, no de un asunto tangencial.
-       Conexidad suficiente: precisó que el decreto ley no tiene por
objeto regular o modificar la acción de habeas corpus, sino aclarar su
procedencia frente a las demoras en la resolución de las solicitudes de los
beneficios previstos en el Acuerdo Final.
-       Estricta necesidad: explicó que había duda respecto de la
posibilidad de recurrir al habeas corpus frente a los beneficios
previstos en la Ley 1820 de 2016 y el Decreto 277 de 2017, por lo que existía
el riesgo de prolongar irregularmente la privación de la libertad de quienes
tuvieran derecho a ellos. Por esto, era urgente introducir la regla que
clarificara el asunto para proteger la libertad individual e imprimir celeridad
a los procesos de normalización de la situación jurídica de los beneficiarios
de dichas normas, dar seguridad jurídica y crear condiciones de confianza.
Frente a esta urgencia, el trámite de un proyecto de ley mediante el
procedimiento legislativo de vía rápida hubiera puesto en riesgo la libertad de
quienes se beneficiarían de estos mecanismos, así como otros derechos
fundamentales.
-       Competencia material: sostiene que el decreto ley que se revisa
no aborda ninguna de las materias excluidas de la atribución legislativa
especial, pues no altera ni modifica la Ley Estatutaria 1095 de 2006, no se
trata de una ley orgánica, no es un código, no requiere mayorías calificadas,
ni crea obligación tributaria alguna.
Concluyó indicando que, al garantizar el
derecho fundamental al habeas corpus, se buscó materializar no sólo el
artículo 30 de la Constitución, sino también el bloque de constitucionalidad,
ya que la ausencia de claridad respecto de la operatividad del habeas corpus
ponía en riesgo la vigencia del Estado Social de Derecho, así como el artículo
2 de la Constitución. Agregó que no se violó la reserva de ley estatutaria,
dado que no se trata de una modificación estructural que afecte el contenido
esencial de un derecho fundamental y no lo limita o exceptúa.
Por estas razones, solicitó a la Corte que
el Decreto Ley 700 de 2017 sea declarado exequible.
2.
Intervenciones de organizaciones académicas y de universidades
a.
Academia Colombiana de
Jurisprudencia
La Academia Colombia de Jurisprudencia[12]
intervino para solicitar la declaratoria de exequibilidad del Decreto Ley 700
de 2017. Consideró que existe una evidente conexidad, porque impulsa la
implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final. Explicó que la
aplicación práctica de los artículos 19 de la Ley 1820 de 2016 y 11, 12 y 15
del Decreto Ley 277 de 2017 ha afrontado dificultades porque las autoridades competentes
no han cumplido el término de 10 días para resolver las solicitudes, lo que
constituye una prolongación ilegal de la privación de la libertad que genera
desconfianza en el cumplimiento de lo acordado. Ante esta situación, consideró
que el habeas corpus permite poner fin a la arbitrariedad judicial.
Agregó que el habeas corpus como derecho
fundamental protege la libertad por aprehensión o captura con violación de
garantías constitucionales o legales o por prolongación ilegal de la privación
de la libertad. Indicó que es en esta segunda hipótesis en la que será
procedente el habeas corpus según lo previsto en el Decreto Ley 700 de
2017, a condición de que el solicitante cumpla con los requisitos exigidos para
obtener la libertad; si no cumple con dichos requisitos, no podrá exigir la
libertad invocando el habeas corpus. Explicó que el habeas corpus
se tramitará de acuerdo con el artículo 30 de la Constitución y la Ley 1095 de
2006.
b.
Universidad del
Rosario
El Coordinador del área de Derecho Penal de la
Universidad del Rosario[13]
intervino para defender la constitucionalidad del Decreto Ley 700 de 2017.
Explicó que la acción de habeas corpus procede no sólo por una captura
que vulnere las garantías fundamentales, sino también cuando se prolongue
ilícitamente la privación de la libertad, de acuerdo con el artículo 30 de la Constitución y el artículo 1 de la Ley
1095 de 2006. Señaló que esta segunda
causal de procedencia es la que prevé el decreto ley examinado.
c.
Universidad el Bosque
Varios miembros del Consultorio Jurídico de la
Universidad El Bosque[14]
solicitaron la declaratoria de inexequibilidad del decreto ley bajo control. El
problema jurídico abordado lo plantearon en los siguientes términos: ¿es
posible que un decreto ley precise una hipótesis de procedencia del habeas
corpus, en particular en el caso de dilación u omisión en la resolución de
la libertad condicionada prevista en la Ley 1820 de 2016? Para responder a este
problema jurídico, los intervinientes recapitularon los parámetros de evaluación
de los decretos ley expedidos con base en las facultades conferidas por el Acto
Legislativo 01 de 2016, analizaron el contenido del Decreto Ley 700 de 2017 y,
finalmente, estudiaron si se había desconocido la reserva de ley estatutaria.
Explicaron que el habeas corpus es un derecho
público, imprescriptible, inalienable, universal e inmediato y es una acción
pública, preferente, principal, jurisdiccional y eficaz, que puede ejercerse
ante cualquier autoridad judicial y debe ser resuelta en un término máximo de
36 horas (no se suspende durante la vacancia judicial o los días feriados).
Incluso, se puede interponer por terceros sin necesidad de mandato o por la
Defensoría del Pueblo o la Procuraduría, sin término específico. La decisión
del habeas corpus puede conducir a la orden de libertad inmediata e
incondicional. De acuerdo con el artículo 1 de la Ley 1095 de 2006, revisada
por la sentencia C-187 de 2006, procede por dos causales: la privación de la
libertad con violación de las garantías constitucionales y legales y la
prolongación ilegal de la detención. Precisaron que en esta segunda hipótesis
se encuentra la detención regular en flagrancia de una persona que no es puesta
a disposición de la autoridad judicial después de las 36 horas, o cuando no se resuelve
la solicitud de libertad provisional de una persona que tiene derecho a ello.
A su juicio, el habeas corpus que regula el
decreto ley bajo revisión procede cuando las autoridades de la Jurisdicción Especial
para la Paz se demoren más de diez días en resolver las solicitudes de libertad
condicionada, por tratarse de una prolongación ilegal de la detención. Sostuvieron
que el Presidente se inspiró en la sentencia T-334 de 2000 al expedir el
Decreto Ley 700 de 2017, en la que se reconoció que el habeas corpus
también procede cuando el juez omite su deber de analizar una solicitud de
libertad. En su concepto, el juez del habeas corpus no debe analizar la
solicitud de libertad condicional, ya que esta es función exclusiva del juez
penal competente.
A continuación, los intervinientes examinaron si el
decreto ley desconoció la reserva de ley estatutaria en lo relativo a la
regulación de los derechos y deberes fundamentales de las personas y los
procedimientos y recursos para su protección (artículo 152, literal a de la
Constitución). Consideraron cumplidos los requisitos para que la norma quede
comprendida por la reserva de ley estatutaria, ya que (i) se trata de un
derecho fundamental (el habeas corpus) y una garantía de un derecho
fundamental: la libertad personal, de acuerdo con la sentencia C-620 de 2001,
y, a pesar de que no regula de manera integral el derecho fundamental, (ii)
consideran que sí abarca el núcleo esencial del derecho fundamental de habeas
corpus, ya que crea o adiciona criterios y situaciones que determinan la
procedibilidad de la acción. Sostuvieron que no le corresponde al Presidente de
la República crear nuevas causales de procedencia de un mecanismo
constitucional de protección de derechos fundamentales, pues ello tiene reserva
de ley estatutaria. Agregaron que el Decreto Ley 700 de 2017 regula la
procedencia del habeas corpus, el que constituye un elemento estructural
del derecho fundamental.
No obstante, advirtieron que “esta propuesta de
inexequibilidad del Decreto 700 no impide que el Juez que conozca de las
posibles acciones de Habeas corpus de personas beneficiadas por la Ley 1820
haga un examen autónomo y evalúe, de acuerdo con la Ley estatutaria y la
jurisprudencia, si está en presencia o no de una prolongación ilegal de la
privación de la libertad que amerite su intervención”[15].
d.
Universidad Externado
de Colombia
La Universidad Externado de Colombia[16]
solicitó la declaratoria de exequibilidad del decreto ley examinado. En primer
lugar, precisó el contenido del habeas corpus como garantía mínima del
Estado liberal de Derecho. Expuso también que la jurisprudencia constitucional
lo ha caracterizado, a la vez, como un derecho fundamental y como una acción
constitucional, por lo que su limitación está sujeta a un control estricto y no
es posible su exclusión durante los estados de excepción. Precisó que, de
acuerdo con la sentencia C-187 de 2006, esta garantía protege varios derechos
fundamentales y no solo la libertad personal. Explicó que no es una garantía
restringida al proceso penal, es informal, no requiere apoderado y no tiene
límite temporal. Adujo que esta acción no requiere privación efectiva, ya que
puede ejercerse como mecanismo preventivo frente a la inminencia de la
privación arbitraria de la libertad. También procede no sólo cuando la
detención fue ilegal, sino cuando esta lo deviene, por su prolongación
irregular.
El interviniente explicó igualmente el contenido de la
Ley 1820 de 2016. Destacó que el habeas corpus es una garantía general
que resulta aplicable al régimen de libertades establecido por la Ley 1820 de
2016 y en el Decreto Ley 277 de 2017, por ejemplo, (i) cuando tras solicitar la
amnistía de iure o la libertad condicionada no se obtiene respuesta o se
niegue sin razón la solicitud o (ii) cuando se prolongue injustificadamente la
detención, luego de haber ordenado la liberación. Agregó que las disposiciones
constitucionales y estatutarias sobre el habeas corpus tienen plena
aplicación respecto de la Ley de Amnistía y el decreto ley 277 de 2017 que
precisó sus aspectos procesales, por lo que el decreto ley 700 de 2017 bajo examen
no hace más que reconocer algo que ya debe operar.
Finalmente, examinó la constitucionalidad del Decreto Ley
700 de 2017 a partir del supuesto de que no regula nada nuevo en relación con
el habeas corpus. Conforme a ello, “[e]l decreto, por tanto, no es
concreción, ni reglamentación, sino explicitación del habeas corpus como
garantía que va de la mano de la ley 1820, condicionando su aplicación y
asegurando su eficacia”. Sostiene entonces que el contenido del decreto es
superfluo y, por lo tanto, no puede generar inconstitucionalidad. Se trata de
una “importante reiteración” que no establece ninguna nueva regla
estatutaria. Adicionalmente, sostuvo que es clara su relación con el aseguramiento
de la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final.
e.
Universidad Libre
La Universidad Libre, representada por distintas
personas[17],
defendió la constitucionalidad del decreto ley en cuestión. Sostuvieron que la
norma cumple con las exigencias formales. En lo concerniente a la reserva de
ley estatutaria, señalaron que el decreto ley no se ocupa de aspectos propios
de la reserva de ley en cuestión, porque no regula de manera integral el
derecho fundamental, sino que precisa una causal de procedencia para la acción
de habeas corpus, sin modificar la respectiva ley estatutaria. Lo
anterior con el fin de evitar omisiones o dilaciones en el marco del régimen de
libertades del Acuerdo Final. Explicaron el fundamento y los alcances del
derecho al habeas corpus, así como la diferencia entre el correctivo y el
preventivo frente a una amenaza cierta e irregular de privación de la libertad -aunque
indicaron que esta forma de habeas corpus no ha sido legalmente
desarrollada-. Resaltaron que el evento previsto en el artículo 8.1.3 de la Ley
Estatutaria 1095 de 2006, relativo al habeas corpus por no resolución en
tiempo de las solicitudes de libertad provisional por parte de quien tiene
derecho a ella, fue declarada exequible mediante la sentencia C-187 de 2006.
Sostuvieron que era necesario expedir la norma bajo
examen para evitar dilaciones injustificadas u omisiones que afecten la
libertad individual de los beneficiarios del Acuerdo Final, de acuerdo con los
principios de prevalencia y seguridad jurídica derivados del SIVJRNR.
3. Intervenciones ciudadanas
a.     Carlos Saúl Sierra Niño y Ecker Sadid Otiz González
A juicio de los ciudadanos intervinientes, el Decreto
Ley 700 de 2017 viola la reserva de ley estatutaria por regular materias de
derechos fundamentales y acciones constitucionales como la posibilidad de que
el habeas corpus proceda frente a la dilación o la omisión injustificada
de resolver, dentro del término legal establecido, las solicitudes de libertad
condicionada a las que hace referencia la Ley 1820 de 2016 y el Decreto Ley 277
de 2017. Por lo anterior, argumentaron que se viola el artículo 4 de la
Constitución Política, dado que hay materias, como el habeas corpus,
cuya regulación solo puede ser asumida por el legislador.
En la misma línea del cargo anterior, los ciudadanos
consideraron que el decreto ley bajo examen viola el artículo 30 de la
Constitución Política, reglamentado por la Ley 1095 de 2006, pues la regulación
de esta norma, al consagrar un derecho fundamental y una acción constitucional
como el habeas corpus, no puede ser delegada a la Presidencia de la
República. Resaltaron que la acción de habeas corpus no es un mecanismo
para sustituir el proceso penal, pues de ser así existiría una injerencia
indebida en las facultades que son propias del funcionario judicial que conoce
de la actuación correspondiente. Por eso, a menos que exista una causal
genérica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales, la solicitud de libertad debe elevarse al interior del proceso
penal.
Finalmente, consideraron que el Decreto Ley 700 de
2017 viola el numeral 10 del artículo 150 y el literal a) del artículo 152 de
la Constitución Política. En primer lugar, porque la primera norma prohíbe
expedir decretos reglamentarios con contenidos que solo pueden tramitarse por
ley estatutaria, como es la regulación del habeas corpus. Y, en segundo
lugar, porque materias como la regulación de derechos fundamentales quedaron
reservadas única y exclusivamente al Congreso de la República en condición de
legislador estatutario. Por lo anterior, los ciudadanos solicitaron a la Corte
que declare la inexequibilidad del artículo 1 del Decreto Ley 700 de 2017.
b.    Paula Andrea Betancur Salazar y Luisa Fernanda Ardila
Quiñones
Las ciudadanas intervinientes señalan que el Decreto
Ley 700 de 2017 desconoce el literal a) del artículo 152 de la Constitución
conforme al cual los derechos y deberes fundamentales así como los mecanismos
para su protección deben ser regulados a través de leyes estatutarias.
El propósito del referido decreto consiste en ampliar
el margen de procedencia del habeas corpus lo que implica que se están
modificando elementos estructurales del núcleo esencial del derecho “en la
medida que altera la naturaleza jurídica de este derecho, así como la forma en
que ha sido concebido y configurado” requiriéndose, en consecuencia, la
necesidad de adoptar una disposición estatutaria. Sostienen las intervinientes
que la afectación de elementos relacionados con el núcleo esencial del derecho
al habeas corpus se evidencia en el hecho de que el decreto da “por
sentado que al no resolverse la solicitud de libertad condicional se está
privando ilegalmente de la libertad a una persona, dando lugar a la aplicación
del derecho de habeas corpus, es decir, que al ocurrir dicha situación se está
configurando un requisito de procedibilidad para accionar este mecanismo,
modificando así la estructura del derecho en sí”.
En esa dirección y citando la posición de la Corte
Constitucional en materia de reserva de ley estatutaria, indican que el Decreto
confiere “la posibilidad que personas procesadas que se les negó la libertad
condicional, que hace referencia la Ley de Amnistía e indulto, con el decreto
pueda considerarse la opción de estudiar, de evaluar la libertad del procesado,
cuando sin la existencia del decreto la persona que se le niega la solicitud
debe entender que es por la carencia de elementos para demostrar la pertenencia
a un grupo al margen de la ley (…)”.
D. CONCEPTO DE LA PROCURADORÍA GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación,
mediante concepto fechado el 2 de junio de 2017, solicitó a la Corte que
declare la exequibilidad del Decreto Ley 700 de 2017.
A su juicio, el decreto ley bajo revisión cumple
los requisitos formales exigidos para este tipo de normas, ya que fue suscrito
por el Presidente y por el Ministro de Justicia, quien, para este caso,
conforma el Gobierno Nacional, de acuerdo con el artículo 2 del Decreto 2897 de
2011. No ocurre lo mismo con el Ministro del Interior, ya que las funciones del
mismo en lo relativo a la justicia previstas en el numeral 5 del artículo 6 del
Decreto 4530 de 2008 se explicaban cuando este fungía, a la vez, como ministro
de justicia. No obstante, señaló que esto no genera vicio alguno, ya que fue
firmado al menos por quien conformaba el Gobierno en este caso: el Ministro de
Justicia. En su opinión, se trata de una garantía adicional que el jefe de la
política nacional haya también asumido la responsabilidad por la expedición del
Decreto Ley 700 de 2017.
En cuanto a la existencia de motivación
conexa con la parte resolutiva, sostuvo que se cumple tal requisito. También
consideró que se satisfacen las condiciones relativas a la titulación del mencionado
decreto ley. En lo relativo a la dimensión competencial, consideró que el
decreto ley revisado fue expedido dentro de los límites temporales de la
competencia atribuida, teniendo en cuenta que los 180 días a los que hace
referencia el Acto Legislativo 01 de 2016 deben considerarse calendario y deben
contarse a partir del 1 de diciembre de 2016, por lo que terminan el 29 de mayo
de 2017.
Destacó que existe conexidad teleológica
entre el Decreto Ley 700 de 2017 y el Acuerdo Final, puesto que, a pesar de que
este último no disponga nada sobre habeas corpus, la norma evaluada
tiene por finalidad permitir la efectividad de los beneficios de uno de sus puntos
medulares. Agregó que la amnistía es una condición para el tránsito a la paz,
de acuerdo con el numeral 5 del artículo 6 del Protocolo II Adicional a los
Convenios de Ginebra de 1949. También el punto 3 del Acuerdo Final previó una
ley de amnistía y el punto 5 desarrolló los alcances de dicha ley, al tiempo
que el proyecto de dicha ley fue anexado al Acuerdo Final.
En cuanto a las materias excluidas de las
facultades presidenciales para la paz, explicó que no se incurrió en ninguna de
las prohibiciones a la atribución legislativa. A su juicio, existiría una
simple apariencia de vulneración de la reserva de ley estatutaria que se
solventa en cuanto esta requiere interpretación restrictiva en el sentido de
que sólo requiere una regulación estatutaria aquella que sea integral o se
refiera a un aspecto medular del derecho fundamental, esto de acuerdo con la
sentencia C-620 de 2001, que declaró inexequibles los artículos 382 a 389 de la
Ley 600 de 2000 por regular integralmente el habeas corpus. Como ejemplo
de la regulación de un aspecto medular del derecho fundamental, hizo referencia
a la sentencia C-284 de 2014, que declaró la inconstitucionalidad de la
regulación de las medidas cautelares en la acción de tutela, mediante la Ley
1437 de 2011. A partir de estos elementos, conceptuó que el decreto ley
examinado no regula integralmente el habeas corpus ni dispone nada respecto
de uno de sus aspectos procesales nucleares. Agregó que tampoco se desconoce la
estricta legalidad, ya que la norma no prevé nuevas causales de libertad, sino que
se refiere a un mecanismo para garantizar la efectividad de los beneficios
concedidos por la Ley 1820 de 2016.
Respecto de la estricta necesidad, la vista
fiscal resaltó que este requisito no puede confundirse con un examen de mera
conveniencia y debe referirse a la ponderación entre los siguientes elementos:
(i) la urgencia, (ii) el nivel de deliberación política que requiere la medida,
(iii) la importancia de los intereses en juego y (iv) la buena fe en la
implementación de los acuerdos. A este respecto, consideró que el decreto ley
revisado reúne el requisito de estricta necesidad, ya que la finalidad de materializar
la libertad personal es urgente desde el punto de vista constitucional, en
razón de la importancia y del carácter inaplazable de los intereses en juego. Explicó
que la disposición adoptada no requiere una deliberación democrática especial,
pues se trata de beneficios constitucionales desarrollados en la Ley de Amnistía.
En su concepto, no tiene sentido exigir que el Congreso debata sobre estos
aspectos meramente instrumentales. También indicó que si el numeral 17 del
artículo 150 señaló que las amnistías e indultos se confieren por graves
motivos de conveniencia pública, esa norma explica la estricta necesidad para
expedir este decreto. Finalmente, también se trata de un desarrollo del
principio de buena fe, ya que la implementación eficiente de los beneficios a
los desmovilizados genera confianza y seguridad en el cumplimiento de lo
acordado.
En lo que concierne al examen de la
constitucionalidad del contenido del Decreto Ley 700 de 2017, explicó que este
crea una causal de procedibilidad del habeas corpus frente a la dilación
injustificada en la resolución de las solicitudes de libertad. Refiere que las
hipótesis de procedencia del habeas corpus son bastante amplias, tal
como fue reconocido por la sentencia C-187 de 2006, y que implican la revisión
de decisiones judiciales u omisiones judiciales que afecten la libertad
atribuida por el ordenamiento jurídico. Esto implica que el habeas corpus
presupone que exista una causal legal de libertad, es decir, el simple hecho de
precisar que procede el habeas corpus no crea una causal independiente
de libertad. Señaló también que el vencimiento del término de 10 días no
constituye una causal autónoma de libertad, ya que para ordenar la libertad
será necesario verificar el cumplimiento de los requisitos previstos en la Ley
de Amnistía. Así, el decreto ley bajo estudio previó una causal de
procedibilidad de la acción, mas no predetermina su resultado. Finalmente,
consideró que la norma relativa a la vigencia no genera duda alguna respecto de
su constitucionalidad.
II. CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
1. La Corte es competente para pronunciarse sobre la
constitucionalidad del Decreto Ley 700 de 2017 “Por el cual se precisa la posibilidad
de interponer la acción de habeas corpus en casos de prolongación indebida de
la privación de la libertad derivados de la no aplicación oportuna de la Ley
1820 de 2016 y el Decreto Ley 277 de 2017”, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 2 del
Acto Legislativo 01 de 2016, cuya entrada en vigencia se produjo a partir de la
refrendación popular, en los términos del artículo 5 de la mencionada reforma
constitucional, en los términos señalados por la Corte en la sentencia C-160 de
2017.
B.
ALCANCE DEL
CONTROL CONSTITUCIONAL DEL DECRETO LEY 700 DE 2017 Y MÉTODO DE LA DECISIÓN
2. El control judicial que le corresponde adelantar a
la Corte Constitucional de los decretos ley expedidos al amparo de las
facultades presidenciales para la paz exige realizar un análisis de tres
niveles, tal y como lo ha venido reconociendo este Tribunal[18]. En primer lugar, debe
establecer si el Decreto Ley 700 de 2017 satisface las exigencias formales
para su validez, así como el requerimiento de competencia temporal. A
continuación, debe contrastarlo con el régimen que define la habilitación del Presidente
de la República para su expedición y, en particular, es necesario determinar
que supere los exámenes de conexidad (objetiva, estricta y suficiente) y
necesidad, verificando además que no desconozca las restricciones relativas al
tipo de normas que pueden adoptarse al amparo de esta habilitación
extraordinaria. Finalmente, dada la naturaleza integral y automática del
control, es indispensable que la Corte determine si el contenido normativo del
decreto, esto es, las dos disposiciones que lo integran, son compatibles con la
Constitución.
3. La Corte seguirá el siguiente orden. Inicialmente
hará referencia al propósito y función del Decreto 700 de 2017 (Sección C).
Seguidamente, examinará si cumple las condiciones formales de validez y de
competencia temporal para su expedición (Sección D). A continuación, este
Tribunal determinará si la expedición del decreto se ajusta a las exigencias de
conexidad y necesidad, valorando además si desconoce o no los límites relativos
a la clase de normas que puede adoptar el Presidente de la República (Sección
E). Una vez concluido tal examen, procederá al análisis de las dos
disposiciones contenidas en el decreto ley que se examina, a efectos de
determinar su compatibilidad con los parámetros de control que sean relevantes
(Sección F). Finalmente, presentará la síntesis de la decisión (Sección G).
C.
PROPÓSITO, CONTENIDO
Y FUNCIÓN JURÍDICA DEL DECRETO LEY 700 DE 2017
a.
Propósito y
alcance general del Decreto Ley 700 de 2017
4. El decreto que en esta ocasión le corresponde
juzgar a la Corte fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio
de las facultades otorgadas por el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016,
que le confiere una habilitación excepcional para adoptar decretos con fuerza de ley que tengan por fin facilitar
y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final.
5. Según lo establece el título que lo identifica, el
Decreto Ley 700 de 2017 tiene el propósito de precisar la procedencia de la
acción de habeas corpus por la prolongación indebida de la privación de
la libertad, como consecuencia de la no aplicación oportuna de la Ley 1820 de
2016 y del Decreto Ley 277 de 2017.
6. En
los considerandos, el Decreto
Ley 700 de 2017 señala que como resultado de los diálogos de paz entre el Gobierno
Nacional y las FARC-EP se suscribió el Acuerdo Final. Indica que en aplicación
de este acuerdo fue expedida la Ley 1820 de 2016, entre cuyas finalidades se
encuentran las siguientes: regular las amnistías e indultos por delitos
políticos y conexos; adoptar tratamientos penales especiales diferenciados, en
especial para agentes del Estado que hayan sido condenados, procesados o
señalados de cometer conductas punibles por causa, con ocasión o en relación
directa o indirecta con el conflicto armado; regular la aplicación de
mecanismos de libertad condicionada; y establecer reglas sobre la cesación de
procedimientos con miras a la extinción de la responsabilidad por conductas
cometidas en ejercicio de la protesta o disturbios internos. Se indica, además, que el artículo 19 de la Ley 1820
de 2016 estableció que diez (10) días sería el plazo máximo para la aplicación
de la amnistía de iure, destacando igualmente que, en virtud de los
artículos 35 de la Ley 1820 de 2016 y 10, 12 y 15 del Decreto Ley 277 de 2017,
ese mismo plazo aplicará para la concesión de la libertad condicionada.
Finalmente, señalan las motivaciones del decreto que, en tanto la omisión o
dilación injustificada para resolver solicitudes de libertad provisional hace
procedente la acción de habeas corpus, debe concluirse que puede
utilizarse para los casos de libertad condicionada a los que se refieren la Ley
1820 de 2016 y el Decreto 277 de 2017.
7. Para cumplir con el propósito enunciado en el título y explicado en
los considerandos, el Decreto Ley 700 de 2017 se compone de dos artículos. El
artículo 1º hace referencia a la acción de habeas corpus, a fin de
señalar su procedencia frente a algunos supuestos regulados en la Ley 1820 de
2016 y en el Decreto 277 de 2017. Por su parte, el artículo 2º se limita a
disponer que tendrá vigencia a partir de la fecha de su expedición. Señala la
primera de tales disposiciones:
“La
dilación u omisión injustificada de resolver, dentro del término legal, las
solicitudes de libertad condicional a que se refieren la Ley 1820 de 2016 y el
Decreto Ley 277 de 2017, darán lugar a la acción de habeas corpus bajo los
parámetros y el procedimiento establecidos en el artículo 30 de la Constitución
Política y en La Ley 1095 de 2016, que la desarrolla”.
8. Conforme a lo anterior, para identificar su alcance es preciso
remitirse al régimen de libertad condicional[19]
previsto en otros cuerpos normativos (la Ley 1820 de 2016 y el Decreto Ley 277
de 2017). En efecto, es en dichas disposiciones en las que se establecen las
hipótesis en las cuales tendría aplicación el decreto ahora juzgado.
b.
La función jurídica
del Decreto Ley 700 de 2017
9. El artículo 1º del Decreto Ley 700 de 2017 prevé que cuando se
presente una dilación u omisión
injustificada para resolver, dentro del término legal que se encuentra previsto
en las normas pertinentes, las solicitudes de libertad condicional previstas en
la Ley 1820 de 2016 y el Decreto-Ley 277 de 2017, será posible el ejercicio de
la acción de hábeas corpus. A efectos de delimitar el alcance de su
pronunciamiento, la Sala Plena estima necesario detenerse en el examen de la función jurídica del
decreto ley bajo examen, por ser de especial relevancia para analizar su constitucionalidad,
particularmente en relación con el eventual desconocimiento de la reserva de
ley estatutaria.
10. Sin perjuicio de las consideraciones especiales
que se presentan en otro lugar de esta providencia -fundamento jurídico 33- ,
para la Corte es claro que el decreto tiene como propósito identificar una de
las consecuencias que se desprenden de la prolongación ilegal de la privación
de la libertad debido a la omisión o mora injustificada de una autoridad
judicial en resolver, con sujeción a los plazos establecidos, una solicitud de
libertad según los presupuestos previstos en la Ley 1820 de 2016 y en el
Decreto 277 de 2017. La función cumplida por el decreto ley examinado no supone
la creación de una nueva regla ni la elección entre dos interpretaciones
posibles de una disposición ya existente, sino una declaración sobre la
vigencia de una consecuencia jurídica (procedencia del habeas corpus)
cuando se cumple un supuesto (omisión o dilación en resolver solicitudes de
libertad amparadas por la ley). Ello resulta de vincular dichas normas, el
artículo 30 constitucional y la legislación estatutaria en materia de habeas
corpus, contenida en la Ley 1095 de 2006.
11. La función del decreto examinado, consistente en reiterar
la existencia de un contenido normativo ya vigente en el ordenamiento, (i) se
desprende del fin que le fue atribuido por el Gobierno Nacional al indicar, en
su título, que pretende precisar la posibilidad de interponer la
acción de habeas corpus, así como del último de sus considerandos, en el
que se señala que el objeto es clarificar la posibilidad de acudir
a ese instrumento de protección de la libertad personal. Dicha naturaleza (ii)
se sigue además del hecho de que el decreto ley revisado se limita a replicar que la acción de habeas corpus procede
por la prolongación ilegal de la libertad de una persona, señalando que por esa
razón es claro que puede ejercerse para exigir la libertad condicionada a la
que se refieren la Ley de Amnistía y el Decreto Ley 277 de 2017.[20].
En efecto, como tuvo oportunidad de indicarlo este tribunal en
la sentencia C-187 de 2006 cuando juzgó la constitucionalidad del artículo 1º
del proyecto de ley que luego se convertiría en la Ley 1095 de 2006 -estatutaria
de habeas corpus-, los supuestos de procedencia de la acción de habeas
corpus corresponden a “hipótesis amplias y genéricas que hacen posible
la protección del derecho a la libertad personal frente a una variedad
impredecible de hechos”. En esa dirección, refiriéndose a la prolongación
ilegal de la libertad, indicó:
“En cuanto a la prolongación ilegal de la privación de la
libertad también pueden considerarse diversas hipótesis, como aquella en la
cual se detiene en flagrancia a una persona (C.Po. art. 32) y no se le pone a
disposición de la autoridad judicial competente dentro de las 36 horas
siguientes; también puede ocurrir que la autoridad pública mantenga privada de
la libertad a una persona después de que se ha ordenado legalmente por la
autoridad judicial que le sea concedida la libertad. Otra hipótesis puede ser
aquella en la cual, las detenciones legales pueden volverse ilegales, como
cuando la propia autoridad judicial prolonga la detención por un lapso superior
al permitido por la Constitución y la ley, u omite resolver dentro de los
términos legales la solicitud de libertad provisional presentada por quien
tiene derecho” (Subrayas no hacen parte del texto original).
12. En atención a ese pronunciamiento, es claro que omitir o
dilatar de manera injustificada -resalta la Corte- un pronunciamiento respecto
de las solicitudes de libertad previstas en la Ley 1820 de 2016 y en el Decreto
277 de 2017, es un supuesto que encuadra en la hipótesis de prolongación ilegal
de una privación de la libertad, susceptible de impugnarse a través del habeas
corpus. Ello es de esa forma, advierte la Corte, no debido a que el Decreto
Ley 700 de 2017 lo prescriba, sino porque el ordenamiento preexistente así lo
establece, según se desprende de la lectura del artículo 1º de la Ley 1095 de
2006 y de la jurisprudencia constitucional que fijó su alcance. Se trata
entonces de un decreto ley que se limita a reiterar un contenido ya previsto en
el ordenamiento.
13. En síntesis, el Decreto 700 de 2017 única y
exclusivamente identifica uno de los eventos que encuadran en el supuesto de
prolongación ilegal de la privación de la libertad, según lo que prescribe la Ley
1095 de 2006, a saber: la ausencia de resolución oportuna, sin justificación
alguna, de la solicitud de libertad establecida en la ley. Esta conclusión se
opone a calificar el decreto ley cuyo escrutinio se adelanta, como una norma interpretativa
de las disposiciones que refiere en su artículo 1º. En efecto, la
jurisprudencia de este Tribunal ha sostenido que las normas interpretativas tienen
como propósito “determinar el sentido exacto de las normas oscuras, vagas o
imprecisas y, por ende, hacer posible su fácil y correcto entendimiento, con el
propósito de lograr la integración en un sólo cuerpo jurídico de la norma
interpretativa junto con el precepto interpretado”[21]. En este caso el artículo 1º,
con el fin de enfrentar una situación de incumplimiento de los términos para
resolver las solicitudes de libertad condicional que -a juicio de la
Presidencia de la República- podía minar la confianza en el cumplimiento del
Acuerdo Final y anular la efectividad de las disposiciones adoptadas, no estableció
el alcance de enunciados oscuros, vagos o imprecisos, sino que reiteró un
contenido ya vigente en el ordenamiento.
D.
EL DECRETO LEY
700 DE 2017 CUMPLE LOS REQUISITOS FORMALES DE VALIDEZ Y DE COMPETENCIA TEMPORAL
PARA EL EJERCICIO DE LAS FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ
14. La Corte constata que se satisfacen las
condiciones formales que rigen la expedición del decreto ley bajo examen. En
primer lugar, (i) se encuentra firmado por el Presidente de la República y por los
titulares de los Ministerios de Justicia y del Interior. Considerando su relación
con la administración de justicia[22]
y con la protección del derecho a la libertad[23],
cabe concluir que, para todos los efectos y en los términos establecidos en el
artículo 115 Superior, los referidos funcionarios constituyen el Gobierno.
Asimismo, (ii) el título guarda plena correspondencia con su contenido, en
tanto ambos se refieren a la procedencia de la acción de habeas corpus,
lo que se traduce en el cumplimiento del artículo 169 de la Carta, aplicable a
este tipo de disposiciones, según lo ha dicho la jurisprudencia[24]. En adición a ello,
(iii) el decreto mencionado refiere la norma en la que fundamenta su
expedición, al señalar que fue adoptado con base en las facultades previstas en
el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016. También (iv) incluye una
motivación que contiene consideraciones generales y específicas, cuyo análisis
particular se realizará a continuación, a propósito del examen de conexidad y
necesidad. Finalmente, (v) la regulación fue expedida el día 2 de mayo de 2017,
esto es, durante el término de 180 días siguientes al momento en que entró en
vigencia el Acto Legislativo 01 de 2016 lo que ocurrió, según lo ha indicado
este Tribunal, el 1 de diciembre de 2016[25].
E.
VERIFICACIÓN DEL
CUMPLIMIENTO DE LAS CONDICIONES QUE DELIMITAN EL EJERCICIO DE LAS FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ: JUICIO DE CONEXIDAD Y JUICIO DE ESTRICTA NECESIDAD
15. La naturaleza excepcional de las facultades
presidenciales previstas en el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016
tiene como efecto, según lo ha dicho la Corte, que en su ejercicio el Gobierno
Nacional debe ajustarse no solo a límites temporales, sino también a tres
restricciones particulares. De una parte, las medidas adoptadas deben encontrarse
en relación de conexidad objetiva, estricta y suficiente con el Acuerdo Final, de
manera que pueda probarse un verdadero vínculo material. De otra parte, las medidas requieren superar un
juicio de necesidad estricta, que impone verificar “que la medida legislativa extraordinaria es imperativa frente a los
procedimientos existentes para implementar una medida precisa del Acuerdo Final
en tiempos razonables para un proceso de transición”[26]
y, en esa medida, según la Corte, “demanda la justificación del ejercicio de las facultades legislativas para la
paz, en lugar del trámite del procedimiento ordinario o del legislativo
especial, en razón de la estabilización de corto plazo, esto es, la urgencia de
la medida impide agotar las etapas propias de los demás procedimientos
legislativos existentes”[27]. Finalmente,
el ejercicio de estas facultades no puede tener por objeto adoptar reformas constitucionales, expedir
normas estatutarias u orgánicas, códigos, o leyes que necesiten mayorías
calificadas o absolutas, ni tampoco ser empleadas para decretar impuestos. Además,
según lo advirtió este Tribunal, tampoco se puede emplear este camino para
regular materias sometidas a “reserva estricta de ley”[28].
a.
Juicio de
conexidad y el Decreto Ley 700 de 2017
16. El juicio de conexidad, según se anticipó, está compuesto
por tres etapas particulares, que tienen como propósito verificar que la
expedición de la regulación con fuerza de ley tenga la vocación o aptitud de
materializar el Acuerdo Final. La primera consiste en establecer la conexidad objetiva, esto es, “constatar
la existencia de un vínculo general cierto y verificable entre la normativa
expedida y el Acuerdo Final”[29].
En el segundo paso se realiza un juicio de conexidad estricta en sus variantes interna y externa, cuya
superación impone comprobar que exista “un vínculo directo, no incidental ni
accesorio, entre el decreto expedido y un aspecto o compromiso específico del
Acuerdo Final”[30],
así como también una coherencia entre las disposiciones del decreto ley y su
motivación. Finalmente, es necesario superar la etapa de conexidad suficiente,
que, según lo ha señalado recientemente la Corte, demanda que “el vínculo
demostrado baste por sí solo, de manera indiscutible y sin necesidad de
argumentos colaterales, para dejar en evidencia la específica y estrecha
proximidad entre lo regulado y el contenido preciso del Acuerdo Final que se
pretende desarrollar”[31].
En otras palabras, siguiendo lo dicho también por la Corte, para constatar la
conexidad suficiente, es necesario “demostrar
el grado de estrecha proximidad entre las materias objeto de regulación por
parte del decreto respectivo y el contenido preciso del Acuerdo que se pretende
implementar”[32].
17. Desde una perspectiva metodológica, el juzgamiento de las
normas a la luz de este requisito se ha realizado por esta Corporación teniendo
en cuenta no solo las motivaciones técnicas y jurídicas expuestas
explícitamente por el Gobierno Nacional en el decreto ley, sino también a
partir de la interpretación de su contenido normativo, así como de las diversas
pruebas practicadas e intervenciones presentadas en el curso del proceso ante
la Corte. Dicho de otra forma, el juicio de conexidad no excluye que en su
desarrollo se valoren elementos de juicio que, aunque no hayan sido aducidos
por el Gobierno al fundamentar la expedición del respectivo decreto ley, pueden
apoyar o determinar su conexidad.
(i)
Examen de
conexidad objetiva entre el Decreto Ley 700 de 2017 y el Acuerdo Final: entre
ellos existe un vínculo cierto y verificable
18. De acuerdo con la fórmula empleada por la
jurisprudencia constitucional, la primera etapa del examen de conexidad tiene
por objeto, a partir de una aproximación prima facie al decreto ley,
establecer si de sus consideraciones y normas se desprende un vínculo real,
susceptible de ser cotejado con el Acuerdo Final. Según lo ha establecido la
Corte, requerir que los decretos ley sean desarrollo del Acuerdo Final “implica que no puedan regular aspectos diferentes o
que rebasen el ámbito de aquellos asuntos imprescindibles para el proceso de
implementación”[33].
19. El decreto ley bajo análisis identifica la posibilidad de interponer la acción de habeas
corpus en casos de prolongación indebida de la privación de la libertad
derivados de la resolución tardía de las solicitudes de libertad condicionada
previstas en la Ley 1820 de 2016 y en el Decreto Ley 277 de 2017. Este
propósito se encuentra en directa relación con el denominado “ACUERDO DE
DESARROLLO DEL NUMERAL 23 DEL “ACUERDO DE CREACIÓN DE UNA JURISDICCIÓN ESPECIAL
PARA LA PAZ”, establecido a partir de la página 176 del Acuerdo Final y en
cuya introducción se señala que las disposiciones que sobre amnistía se adopten
“contemplarán la puesta en libertad, en el momento de la entrada en vigor de
dichas normas, de todas las personas señaladas en el primer párrafo del numeral
23 del “Acuerdo de Creación de una Jurisdicción Especial para la Paz” (JEP) de
fecha del 15 de diciembre de 2015 -los rebeldes que pertenezcan a
organizaciones que hayan suscrito un acuerdo final de paz, así como aquellas
personas que hayan sido acusadas o condenadas por delitos políticos o conexos
mediante providencias proferidas por la justicia-, así como definirán la
autoridad que determinará dicha puesta en libertad”. Igualmente, allí se prevé
que “[l]os excarcelados declararán que se someterán a la Jurisdicción
Especial para la Paz y quedarán a disposición de ésta en situación de libertad
condicional decidida por la JEP y conforme a las condiciones establecidas en el
Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR) y
verificadas por la JEP cuando entre en funcionamiento dicha jurisdicción”.
Igualmente, tal y como lo indicó en su intervención la Secretaría Jurídica de
la Presidencia de la República, la regulación adoptada se encuentra en conexión
con lo dispuesto en el numeral 3.2.2.4 del Acuerdo Final, al señalar que “[s]e
establecerá un procedimiento expedito para la acreditación y el tránsito a la
legalidad de los miembros de las FARC-EP no armados”.
Ahora
bien, dicho régimen también resulta aplicable a los miembros de la Fuerza Pública
y a los demás agentes del Estado que se sometan voluntariamente a la JEP. En esta
materia, el decreto bajo estudio también guarda conexidad objetiva con el
Acuerdo Final, ya que en varios de sus apartes se precisa que el tratamiento
especial se aplicará a “los agentes del Estado que hubieren cometido delitos
relacionados con el conflicto armado y con ocasión de éste, (…) de forma
diferenciada, otorgando un tratamiento equitativo, equilibrado, simultáneo y
simétrico” (numeral 32 del numeral 5.1.2 y artículo 8 del proyecto de ley
de amnistía incluido como anexo del Acuerdo Final[34]).
20.
En suma, la Corte encuentra que el contenido del Decreto 700 de 2017 no es
materia extraña al Acuerdo Final, sino que corresponde a un desarrollo que
tiene por finalidad asegurar la efectividad de las reglas de amnistía e indulto,
así como aquellas relativas al tratamiento equitativo, simultáneo y simétrico
de los agentes del Estado. Recientemente
la Corte, al juzgar la constitucionalidad de la Ley 1820 de 2016, destacó que
se trataba de “una pieza esencial en la implementación del Acuerdo Final, pues
las amnistías, indultos y tratamientos penales especiales representan uno de
los principales mecanismos para la reconciliación, a la finalización del
conflicto armado” y, adicionalmente, “constituyen (…) asuntos muy
relevantes para las víctimas,  por lo que deben armonizarse con sus derechos a
la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición, de manera tal que se
conviertan en garantía de estabilidad de la paz”[35].
(ii)
Examen de
conexidad estricta y suficiente: existe un vínculo directo y principal entre
las medidas adoptadas en el Decreto Ley 700 de 2017, sus motivaciones y el
Acuerdo Final
21. A pesar de que desde una perspectiva analítica es
posible diferenciar entre los juicios de conexidad estricta y conexidad
suficiente, la relación que existe entre ellos hace posible aplicarlos, en esta
oportunidad, de manera simultánea. En esa dirección, corresponde establecer si
las medidas que se adoptan en el Decreto Ley 700 de 2017 se vinculan o
relacionan de manera directa, principal y estrecha –no de forma incidental o
remota– con los motivos expuestos para su expedición, así como con los
compromisos contenidos en el Acuerdo Final.
22. Como ha tenido oportunidad de indicarlo la Corte[36], las relaciones entre
el Acuerdo Final y las normas que lo implementen pueden ser de naturaleza
diversa, y para su definición debe considerarse que el ejercicio de las facultades
presidenciales para la paz tiene como propósito facilitar
y asegurar la
implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final. Se trata de
determinar, en consecuencia, “que el desarrollo normativo contenido en el
decreto responde de manera precisa a un aspecto definido y concreto del Acuerdo”[37].
23.
En atención a la importancia que tiene valorar la conexidad estricta, es
indispensable precisar el alcance de las competencias normativas otorgadas para
facilitar y asegurar los contenidos del Acuerdo Final. Así las
cosas, siguiendo el sentido natural de las palabras, la atribución para facilitar
corresponde a la posibilidad de adoptar normas que contribuyan a hacer
realizable, practicable o posible la ejecución del Acuerdo Final o la
consecución de los fines específicos que este persigue, al paso que la
competencia para asegurar abarca la expedición de normas para garantizar
o hacer que los fines o propósitos del Acuerdo se cumplan o queden estables. Puede entonces afirmarse, desde la
perspectiva del juicio de conexidad estricta, que existen relaciones de
facilitación y relaciones de aseguramiento entre el ejercicio de las
competencias normativas que contempla el Acto Legislativo 01 de 2016 y la
implementación y desarrollo del Acuerdo Final.
23.1. De manera enunciativa, puede indicarse que en el
primer grupo –relaciones de facilitación– se encuentran aquellas surgidas de la
creación, diseño o autorización de medios o instrumentos (i) imprescindibles
para alcanzar el fin (relación forzosa); (ii) relevantes para conseguir el propósito de manera eficiente en
términos de oportunidad, costo o calidad (relación de eficiencia); (iii)
dirigidos a remover obstáculos que impiden o dificultan alcanzar dicho fin (relación
de superación o cambio); o (iv) necesarios para  garantizar la aplicación
efectiva de las normas de implementación (relación de garantía de efectividad).
En el segundo grupo –relaciones de aseguramiento– se encuentran,
por ejemplo, las medidas encaminadas (iv) a garantizar jurídicamente el
cumplimiento de un compromiso del Acuerdo Final, bien sea a través de su
incorporación en una norma jurídica o bien sujetando el ejercicio de la actuación
estatal a criterios o compromisos contenidos en el Acuerdo Final (relación
de aseguramiento jurídico); (v) a establecer mecanismos de seguimiento o
vigilancia de los resultados obtenidos en cumplimiento del Acuerdo Final de
manera que se extiendan en el tiempo o a crear medios específicos –administrativos
o judiciales– que hagan posible a los ciudadanos exigir el
cumplimiento de algunos de sus contenidos (relación de aseguramiento
operativo o de supervisión).
23.2.
La materialización de estas relaciones entre el Acuerdo Final y las medidas
normativas puede evidenciarse, por ejemplo, (a) en la creación de instituciones
jurídicas; (b) en la atribución de facultades a entidades o en la creación de
las entidades necesarias que concurran al cumplimiento del Acuerdo Final; (c)
en la creación o diseño de los procedimientos administrativos o de otra índole
necesarios para ejecutar algún punto del Acuerdo Final; o (d) en la creación de
los medios para apropiar y conservar los recursos económicos necesarios para
implementarlo.
24. La aplicación de los criterios antes referidos
permite a la Corte constatar que el artículo 1 del decreto ley en revisión
supera el juicio de conexidad estricta y suficiente, aplicado tanto desde una
perspectiva interna como externa.
24.1.
La conexidad a nivel interno exige verificar la coherencia entre la
motivación del decreto ley y las normas en él contenidas. El Decreto Ley 700 de
2017 prevé motivaciones generales y específicas.
Las
primeras -considerandos primero y segundo del decreto ley- refieren el proceso
de celebración del Acuerdo Final con las FARC y la ocurrencia de la
refrendación popular que dio lugar a la activación de las facultades
presidenciales para la paz, con fundamento en las cuales fue expedido el
decreto que se juzga en esta oportunidad. Las otras motivaciones señalan (i) de
manera precisa el objetivo de la Ley 1820 de 2016 de regular la amnistía, el
indulto y los tratamientos penales diferenciados, así como los instrumentos
para conceder la libertad condicionada y (ii) los términos máximos para la
aplicación de la amnistía de iure y de las libertades condicionadas
previstos en el Decreto 277 de 2017. Igualmente, en tales motivaciones se
señala (iii) que se hace posible acudir a la acción de habeas corpus,
dada la omisión de conceder oportunamente las solicitudes de libertad
provisional previstas en la ley y el decreto ley citados y, en esa medida, (iv)
resultaba urgente clarificar tal circunstancia.
De
acuerdo con lo expuesto, las
motivaciones del decreto ley bajo examen están estrechamente vinculadas con sus
contenidos normativos. Dichas motivaciones explican que su artículo 1º indique
la procedencia de la acción de habeas corpus en aquellos casos en los
cuales, cumpliéndose los presupuestos para el otorgamiento de la libertad
condicionada, se presenta una omisión o tardanza en disponerla.
24.2. La Corte constata igualmente que existe un
vínculo directo y principal entre el Decreto Ley 700 de 2017 y el Acuerdo
Final. En efecto, las reglas contenidas en dicho decreto ley se orientan a remover un obstáculo práctico que dificultaba la
aplicación de los efectos de la amnistía y los diferentes tratamientos penales
especiales, puesto que, según
lo advirtió la intervención de la Presidencia de la Republica, la mayoría de solicitudes
de libertad condicionada venían resolviéndose por las autoridades judiciales en
un término superior a los 10 días establecidos en las normas pertinentes.
Igualmente, el decreto ley bajo examen se encuentra en
una relación de facilitación con el Acuerdo Final, en tanto reitera un
contenido normativo para garantizar una aplicación efectiva de la Ley 1820 de
2016 y el Decreto 277 de 2017.
24.3. El decreto ley no guarda una correspondencia
accidental con el Acuerdo Final, sino que, por el contrario, su relación es directa,
principal y estrecha puesto que, a través del señalamiento de la procedencia
del habeas corpus cuando se produce la dilación u omisión en resolver
solicitudes de libertad condicional, se garantiza la efectividad del régimen de
libertades fijado en la Ley 1820 de 2016 y en el Decreto 277 de 2017, ambas
regulaciones declaradas, en general, compatibles con la Constitución en la
sentencias C-007 de 2018 y C-025 de 2018.
Debe destacarse que la efectividad práctica del
referido régimen de libertades resulta fundamental no solo para hacer posible
la reincorporación cierta de los integrantes de las FARC y para garantizar el
tratamiento equitativo, equilibrado, simultáneo y simétrico de los agentes del
Estado, sino también para propiciar, en el proceso de transición, la confianza
suficiente acerca de la efectiva implementación del Acuerdo Final. La novedad
propia de un régimen transicional y la relativa incertidumbre que su
implementación supone, impulsó la adopción de esta disposición.
b.
El juicio de
necesidad y el Decreto Ley 700 de 2017
25. El juicio de estricta necesidad, como se señaló,
tiene por objeto determinar si la adopción de las disposiciones, en ejercicio
de las facultades presidenciales para la paz, se justifica por la urgencia de
la situación que se pretende regular o la importancia de estabilizar en el
corto plazo los compromisos adquiridos, de manera que no resulte posible acudir
a los procedimientos ordinarios de adopción de normas. Para la Corte, el
decreto ley supera el juicio de estricta necesidad, dado que existen argumentos
que muestran la importancia que tenía, en el momento en que fue expedido,
reiterar de manera rápida y efectiva la procedencia de la acción de habeas
corpus en los eventos de omisión o dilación al resolver sobre las
solicitudes de libertad condicional presentadas por las personas beneficiarias
del régimen establecido en la Ley 1820 de 2016 y en el Decreto Ley 277 de 2017.
26. La Corte encuentra que su expedición supera el
juicio de necesidad por tres razones.
26.1. Como puede desprenderse de las sentencias C-007
de 2018 y C-025 de 2018, que declararon la exequibilidad del régimen de
libertad condicionada de la Ley 1820 de 2017 y del Decreto 277 de 2017, su
puesta en práctica constituye una de las acciones de mayor urgencia en relación
con la implementación del proceso de paz. En efecto, se trata de una de las
primeras medidas de reincorporación a la vida civil de sus beneficiarios y
constituye, al mismo tiempo, la materialización -en los términos del derecho
internacional humanitario– de la atribución de los Estados para otorgar la
mayor amnistía posible, prevista en el artículo 6.5 del Protocolo II Adicional
a los Convenios de Ginebra y reproducida en el artículo 8 de la Ley 1820 de
2016.
26.2. La urgencia de evitar cualquier obstáculo a la
materialización efectiva de la Ley de Amnistía guarda correspondencia también
con el hecho de que el numeral 6.1.9 del Acuerdo Final, titulado “Prioridades para la implementación normativa”, señaló que de forma prioritaria y urgente serían
tramitados los proyectos normativos relativos, entre otras cosas, a la Ley de
Amnistía, cuyo texto fue incluso incorporado como uno de los anexos del Acuerdo
Final. En esa dirección, se advierte la urgencia de declarar -como lo hace el
decreto ley revisado- que los medios disponibles en el ordenamiento para exigir
un pronunciamiento oportuno sobre las solicitudes de libertad condicionada,
resultaba procedente para garantizar el cumplimiento de la Ley 1820 de 2016 y
del Decreto Ley 277 de 2016.
26.3. Las respuestas aportadas por la Presidencia de
la República indican, además, las dificultades prácticas que se suscitaron en
el cumplimiento del término de diez (10) días para resolver las solicitudes de
libertad condicionada presentadas en desarrollo de lo previsto en las citadas
normas. En esa dirección, sostuvo
que era urgente clarificar el asunto para proteger la libertad individual e
imprimir celeridad a los procesos de normalización de la situación jurídica de
los excombatientes, dar seguridad jurídica y crear condiciones de confianza.
Para la Corte, un decreto ley que como el adoptado
declara -según las normas preexistentes- la procedencia de la
acción de habeas corpus en aquellos casos en los que se incumple el
plazo para decidir sobre la libertad, puede calificarse como imprescindible
para garantizar el cumplimiento de compromisos que, a la luz del Acuerdo Final,
resultan inaplazables. Se trata,
entonces, de una medida encaminada a estabilizar en el corto plazo[38]
uno de los compromisos adquiridos de mayor relevancia en el proceso de
reincorporación a la vida civil, social y económica de las personas cuya
actuación se ha encontrado ligada al conflicto armado.
27.
La Corte es consciente de la objeción que puede suscitarse en contra de la
conclusión anterior. En efecto, si -conforme se explicó en la Sección C de esta
providencia- ya se encontraba prevista en el artículo 1 de la Ley 1095 de 2006
la posibilidad de formular la acción de habeas corpus frente a la
omisión en resolver oportunamente solicitudes de libertad como las previstas en
la Ley 1820 de 2016 y en el Decreto 277 de 2017, podría sugerirse que no era
urgente adoptar el decreto ley estudiado. Esa perspectiva resulta, sin embargo,
equivocada. Si bien la regulación bajo examen se limita a reiterar un contenido
normativo vigente en la Ley 1095 de 2006, lo cierto es que la importancia de
promover el cumplimiento de buena fe del Acuerdo Final -según lo dispone el
Acto Legislativo 2 de 2017- y de propiciar confianza en su ejecución, justificó
la decisión del Gobierno Nacional de expedir esta norma. Cabe resaltar que el cumplimiento
de buena fe incluye la actuación diligente para remover los obstáculos que
puedan surgir con ocasión de la puesta en práctica de las normas de
implementación del Acuerdo Final. De otra forma dicho, que el decreto ley
reitere una norma jurídica ya prevista por la legislación no lo hace inocuo,
puesto que pretende cumplir un propósito claro consistente en recordar a los
jueces de la república la existencia de una norma jurídica específica, lo que
resulta de utilidad para darle plena eficacia a una de las medidas consideradas
prioritarias por las partes que suscribieron el Acuerdo Final. Por ello, a
pesar de que se trataba de una disposición únicamente declarativa -o que
reitera- una regla preexistente, su adopción encontró apoyo, de una parte, en el
contexto del proceso de transición en curso -que exige la aplicación oportuna y
eficaz de las normas que han implementado el Acuerdo Final y, de otra, en la
necesidad de evitar algunas actuaciones judiciales que venían generando algún
grado de inseguridad jurídica. Es por ello, en consecuencia, que la medida
adoptada resultaba indispensable para (i) asegurar la ejecución real de las
normas contenidas en la Ley 1820 de 2016 y en el Decreto Ley 277 de 2017 y (ii)
garantizar la obligación de cumplir de buena fe el Acuerdo Final según lo exige
el principio pacta sunt servanda y el Acto Legislativo 2 de 2017.
c.
Juicio de no
infracción a reserva especial del Congreso de la Republica y, en particular, de
la reserva de ley estatutaria
28. La Corte encuentra que las disposiciones del
decreto ley bajo examen no desconocen las competencias del Congreso, dado que su
expedición no tuvo por objeto adoptar reformas constitucionales, expedir normas estatutarias
u orgánicas,
códigos, o leyes que requieran mayorías calificadas o absolutas, ni tampoco
decretar impuestos. Igualmente, no regula ninguna materia sometida a “reserva
estricta de ley”[39].
29. Tres intervenciones presentadas en el curso de este
proceso le han planteado a la Corte que el decreto ley regula una materia
comprendida por la reserva de ley estatutaria, al ocuparse de un mecanismo de
protección de los derechos fundamentales, en particular, la libertad personal.
En adición a ello, este Tribunal ha constatado que, al menos en dos decisiones
de magistrados de la Corte Suprema de Justicia –al pronunciarse sobre solicitudes de habeas
corpus– se ha sostenido que, con fundamento
en el artículo 4 de la Constitución, debían inaplicarse algunas disposiciones
del Decreto Ley 277 de 2017 y la totalidad del decreto ley que ahora se estudia,
por ocuparse de materias comprendidas por la reserva de ley estatutaria[40].
Para la Corte concurren varias razones que descartan el éxito
de esta impugnación.
29.1. La jurisprudencia constitucional ha precisado que la
reserva de ley estatutaria en materia de derechos fundamentales y mecanismos
para su protección, prevista en el literal a) del artículo 152 de la
Constitución, se activa, en síntesis, cuando el legislador (i) regula de manera
integral un derecho fundamental o (ii) establece disposiciones directamente
vinculadas con las posiciones más relevantes o importantes del derecho,
configurándolas o limitándolas[41].
En desarrollo de tal consideración, ha sostenido en materia de habeas corpus
que la incorporación en el Código de Procedimiento Penal de disposiciones que
regulan “los mecanismos y procedimientos para su protección” o definen
las expresiones más importantes de su contenido, quebrantan la reserva de ley
estatutaria. Ello fue señalado en la sentencia C-620 de 2001, en la que la
Corte sostuvo -con ocasión del examen de constitucionalidad de varias normas del Código
de Procedimiento Penal que regulaban aspectos básicos de la acción de habeas
corpus- que “la jurisprudencia de esta Corte ha sido
enfática al señalar que las disposiciones que deben ser objeto de regulación
por medio de ley estatutaria, concretamente, en lo que respecta a los derechos
fundamentales y los recursos o procedimientos para su protección son aquellas
que de alguna manera tocan su núcleo esencial o mediante las cuales se regula
en forma “íntegra, estructural o completa” el derecho correspondiente”.
La reserva de ley estatutaria -comprendida
como una excepción a la regla general de aprobación de leyes según el
procedimiento ordinario y por ello de interpretación restrictiva[42]-
no cubre todas las regulaciones que se relacionan, en algún sentido, con el ejercicio
de los derechos fundamentales o la protección de la libertad. Como se dijo, dicha
reserva alcanza únicamente -a fin de no desconocer la cláusula general de
competencia del Congreso- las normas que regulan de manera integral un derecho fundamental[43] o que se vinculan a las
posiciones más relevantes o importantes del derecho, configurándolas o
limitándolas[44].
29.2. El decreto ley sometido al escrutinio
de este Tribunal no prevé una regla con un contenido inédito o desconocido en
materia de habeas corpus que modifique, complemente o derogue la legislación
estatutaria previa. No introduce una hipótesis novedosa ni cambia las normas ya
existentes en la materia. La función que cumple consiste, a juicio de la Corte,
en referir -según se sigue de lo previsto en el artículo 1º de la
Ley 1095 de 2006 y de la interpretación que del mismo hizo la Corte en la
sentencia que controló su validez- que la omisión o dilación injustificada para resolver
las solicitudes de libertad establecidas en la Ley 1820 de 2016 y en el Decreto
277 de 2017 son hipótesis de prolongación ilegal de la privación de la libertad.
A una conclusión contraria se arribaría si el decreto ley hubiera ampliado o
restringido el alcance del habeas corpus, o modificado sustancialmente
el procedimiento para adoptar las decisiones en el trámite de dicha acción
constitucional. Se limitó a declarar un contenido normativo preexistente en varias
disposiciones invocadas por el artículo 1 del Decreto Ley 700 de 2017, tal y
como ocurre con el artículo 30 de la Constitución y la Ley 1095 de 2006.
29.3. De aceptar que la regulación juzgada
desconoce la reserva de ley estatutaria se impondría un límite significativo al
ejercicio de las competencias del legislador dado que, en la práctica, le impediría
expedir regulaciones encaminadas a replicar -a través de remisiones normativas
de diferente naturaleza- consecuencias jurídicas previamente consignadas en el
ordenamiento vigente. Es claro para la Corte que el decreto ley no tiene como
propósito configurar restricciones o excepciones al ejercicio de un derecho
sino, en otra dirección, reiterar -no crear, ni precisar, incidir, interpretar
o delimitar- la consecuencia que se activa en caso de que las autoridades
judiciales no resuelvan oportunamente, sin justificación alguna, las
solicitudes de libertad presentadas por quienes tienen derecho a ese beneficio.
Puede decirse, de otra forma, que el decreto ley ni regula las solicitudes de
libertad condicionada -ello ya se encuentra en la Ley 1820 de 2016 y en el
Decreto 277 de 2017- ni mucho menos los eventos que definen la acción de habeas
corpus según la Ley estatutaria 1095 de 2006. Por ello, en cuanto a lo
segundo, no desconoce la reserva de ley estatutaria.
F)
CONSTITUCIONALIDAD
MATERIAL DEL DECRETO
30. El artículo 30 de la Constitución establece que la
persona que estuviere privada de su libertad y creyere estarlo ilegalmente es
titular del derecho a invocar el habeas corpus ante cualquier autoridad
judicial, en todo tiempo, para que sea resuelto en un término máximo de 36
horas. A su vez, el artículo 6.7 de la Convención Americana de Derechos Humanos
y el artículo 9.4 del Pacto de Derechos
Civiles y Políticos reconocen el derecho de toda persona
privada de la libertad para recurrir ante un juez o tribunal competente, a fin
de que éste decida, sin demora, sobre la legalidad de su arresto o detención y
ordene su libertad, si el arresto o la detención fueran ilegales.
31.
El habeas corpus o derecho a recurrir judicialmente la privación ilegal
de la libertad -también considerado por la jurisprudencia constitucional como
una acción constitucional[45]-
ocupa una especial posición en el ordenamiento, dado que, por un lado, se trata
de un derecho de aplicación inmediata, según lo prevé el artículo 85 de la
Carta -lo que implica que “no requiere de
desarrollo legal ni de otro acto para efectos de su aplicación y garantía”[46]- y, por otro, los
tratados internacionales que lo reconocen y que han sido ratificados por el
Estado colombiano se integran al bloque de constitucionalidad en sentido
estricto en virtud del artículo 93 inciso 1 de la Constitución, al tratarse de
un derecho no susceptible de ser restringido durante los estados de excepción,
según quedó establecido en la sentencia C-187 de 2006[47].
Se trata, lo indicó la Corte en una de sus primeras providencias, de “una garantía del control de la aprehensión”[48].
32.
La jurisprudencia constitucional ha destacado que el ejercicio de la acción de habeas
corpus exige preliminarmente, cuando ello es procedente, formular la
solicitud de libertad en el proceso correspondiente. Cuando ello ocurre y “el funcionario judicial omite o dilata el
cumplimiento de su deber, la persona privada de la libertad puede, en forma
excepcional, acudir a la acción de habeas corpus para que se tutele su derecho
fundamental a la libertad personal (C.P. art. 28), dado que se verifica la
hipótesis de vencimiento de términos y el recurso ordinario dentro del proceso
ha fallado (…)”[49].
Ha advertido la Corte, delimitando el ámbito de aplicación de la acción de
tutela y el habeas corpus, que la primera de tales acciones “sólo
podría proceder como mecanismo de defensa de los derechos fundamentales de
petición, debido proceso y acceso material a la administración de justicia
(C.P. artículos 23, 29 y 229) si el juez competente no resuelve oportunamente
el habeas corpus”[50].
En este mismo sentido se ha
pronunciado la Corte Suprema de Justicia[51].
33. El contenido de la regulación que se examina plantea
a la Corte la cuestión relativa a si resulta posible considerar como una
privación indebida de la libertad el no otorgamiento injustificado de la
“libertad condicionada” reconocida en las normas de implementación del Acuerdo
de Paz (Ley 1820 de 2016 y Decreto 277 de 2017).
Sin perjuicio de lo que ya ha sido señalado en esta
providencia respecto de la función jurídica del decreto bajo examen
–fundamentos jurídicos 9 al 13-,  para la Corte una respuesta positiva se
impone. En efecto, la especial protección constitucional de la libertad
personal evidenciada en su amplio reconocimiento en la Carta Política (arts. 1,
2 16 y 28) y en las especiales precauciones que han sido establecidas para su
restricción (art. 250), exige concluir que cuando sin justificación alguna,
se omite resolver oportunamente una solicitud de libertad condicionada
presentada por quien tiene derecho a tal beneficio -según las normas aplicables-
se configura una privación indebida de esa garantía. El cumplimiento de las
normas que protegen la libertad personal -en particular, aquellas que regulan
las competencias de las autoridades públicas para decidir sobre ella- constituye
una obligación del Estado que resulta exigible con independencia del contexto
en el que tal cumplimiento se reclame.
34. Es claro, precisa la Corte, que las condiciones
para el reconocimiento de la libertad condicionada o de cualquier beneficio
análogo, así como el procedimiento y términos para decidir sobre ella, son
materias que pueden ser reguladas de diferente manera por el legislador
atendiendo las diferentes circunstancias. Sin embargo, cuando los requisitos
para su otorgamiento se encuentran cumplidos y no se adopta, sin justificación
alguna, una decisión oportuna, se produce una privación ilegal de la libertad
cuya prolongación hace posible que el afectado acuda al habeas corpus.
35. En adición a lo anterior y considerando la función
que cumple el decreto ley que se revisa, según se dejó explicado en la sección
C) de esta providencia, no encuentra la Corte objeción sustantiva alguna que
cuestione su validez. En efecto, (i) se trata de un decreto ley que se limita a
referir una consecuencia jurídica ya prevista en el ordenamiento y (ii) no
establece un supuesto autónomo de procedencia de habeas corpus, pues
únicamente aclara que la omisión o dilación en resolver las solicitudes de
libertad a las que hace referencia la Ley 1820 de 2016 están comprendidas por
la Ley 1095 de 2006 y se sujetan al procedimiento que en ella se fija.
El hecho de que el decreto ley bajo examen cumpla
exclusivamente una función declarativa o de reiteración normativa y que, en esa
medida, pueda ser redundante, no lo hace inconstitucional. La reiteración de un
contenido normativo a efectos de impulsar el cumplimiento efectivo del Acuerdo
Final y de las normas que regulan el régimen de libertad condicionada no es
incompatible con la Carta y, por el contrario, pretende contribuir a reforzar
la protección de la libertad. Al replicar la vigencia del habeas corpus se
reconoce que se trata, como lo ha dicho este Tribunal, de “una acción pública y sumaria
enderezada a garantizar la libertad - uno de los más importantes derechos
fundamentales si no el primero y más fundamental de todos - y a resguardar su
esfera intangible de los ataques e intromisiones abusivos”[52].
36. Es indispensable insistir en que el artículo 1
bajo examen no establece una regla autónoma de procedencia de la acción de habeas
corpus. Ello se explica por la remisión que hace a la Ley 1095 de 2006, con
el objeto de identificar el supuesto de hecho que, configurado, hace posible
acudir a esa acción constitucional. Con esta disposición o sin ella, los jueces
tienen el deber de resolver oportunamente las solicitudes de libertad. De no
proceder así, se siguen las consecuencias previstas en el ordenamiento, entre
otras, la posibilidad de interponer la acción de habeas corpus.
Esta conclusión se apoya también en el pronunciamiento
de la Corte Suprema de Justicia citado anteriormente (ver nota de pie de página
No. 40), en el que, luego de acudir a la excepción de inconstitucionalidad para
declarar inaplicable el Decreto 700 de 2017 -conclusión que este Tribunal no
comparte, por las razones ya expuestas-, sostuvo que su expedición “era innecesaria, pues, en la Sentencia C-187 de 2006,
la Corte Constitucional, como se recordó en el capítulo anterior de esta
decisión, concluyó que la acción de hábeas corpus procede cuando se “omite
resolver dentro de los términos legales la solicitud de libertad provisional
presentada por quien tiene derecho” y, a su vez, también es viable si en “la
respuesta se materializa una vía de hecho cuyos efectos negativos sea necesario
conjurar inmediatamente”[53].
37.
No existe razón alguna de inconstitucionalidad respecto del artículo 1 del
Decreto Ley 700 de 2017. Se trata de una disposición (i) que remite a los
supuestos de libertad condicionada, así como a los términos para adoptar la
decisión correspondiente -previstos en la Ley 1820 de 2016 y en el Decreto Ley 277
de 2017- y (ii) señala que la omisión o dilación para resolver las solicitudes
correspondientes dan lugar a la acción de habeas corpus, en los términos
del artículo 30 constitucional y la Ley 1095 de 2016, declarada exequible por
la Corte en la sentencia C-187 de 2006.
38. El artículo 2 del Decreto, al señalar su vigencia,
prescribe que rige a partir de la fecha de su expedición. El artículo 119 de la
Ley 489 de 1998 estableció, de una parte, que deberán ser publicados en el Diario
Oficial los decretos con fuerza de ley y,
de otra, que únicamente con la publicación que de los actos administrativos de
carácter general se haga en el Diario Oficial se cumple con el requisito
de publicidad para efectos de su vigencia y oponibilidad. A su vez, en la sentencia
C-957 de 1999 esta Corporación se refirió, luego de destacar la diferencia
entre la expedición de una norma y su promulgación, a la importancia
constitucional de la publicidad para que ella pueda producir efectos. Sobre el
particular indicó:
“De conformidad con los criterios jurisprudenciales enunciados,
es necesario distinguir dos momentos diferentes en la formación del acto: el de
la expedición, que se da cuando el legislador o la administración dicta la ley
o el acto administrativo, respectivamente, y el de la promulgación, que ocurre
cuando el texto ya expedido se inserta en el Diario Oficial (o en tratándose de
actos administrativos de carácter particular, cuando se produce su
notificación) con el objeto de poner en conocimiento de los destinatarios de la
misma los mandatos que ella contiene. Este último requisito, como se anotó, no
es constitutivo de la existencia de la norma o el acto, ni tampoco afecta su
validez, pero sí es requisito o condición para su obligatoriedad y su
oponibilidad.
El legislador está habilitado constitucionalmente para decidir el
momento a partir del cual la ley ha de empezar a regir, lo cual se reitera, no
afecta la existencia ni la validez de la misma; tan sólo supedita su eficacia y
obligatoriedad a que se cumpla el requisito fijado en la ley. Por consiguiente,
la eficacia frente a terceros se encuentra condicionada a la publicación
oficial en el caso de los actos legislativos, de las leyes y de los actos
administrativos de carácter general, o a la notificación en el caso de los
actos administrativos de carácter particular.
En el caso de los actos contenidos en el artículo 8º de la ley 57
de 1985, subrogado parcialmente por el artículo 119 de la ley 489 de 1998, es
preciso señalar que por la naturaleza de los actos y normas allí enunciadas,
como lo son los actos legislativos, las leyes y los actos administrativos del
orden nacional o territorial, por ser generales, impersonales y abstractos, e
involucrar el interés general, el legislador es exigente en determinar el
momento a partir del cual inicia su vigencia. Y dada la trascendencia de los
mismos, resulta pertinente condicionar la vigencia y oponibilidad del acto a la
publicación del mismo en el diario o boletín oficial para asegurar los
principios y derechos enunciados, lo cual como ya se anotó, no afecta la
existencia y validez del acto legislativo, de la ley ni del acto administrativo.
Lo cual, en criterio de la Corte, permite concluir que los preceptos que se
examinan se encuentran ajustados y conformes al ordenamiento constitucional.
De otra parte, la disposición impugnada no desconoce, a juicio de
la Sala, el mandato contenido en el artículo 228 de la Constitución Política,
que reconoce la superioridad del derecho sustancial sobre los formalismos
jurídicos, por cuanto en ciertos casos, como el de las normas que ocupan la
atención de la Corte, es indispensable establecer algunas formalidades que
permitan garantizar no sólo la eficacia de las normas sustanciales, sino en
especial, el derecho de las personas a conocer el contenido de los actos
legislativos, de las leyes y de los actos administrativos, en virtud del
principio constitucional de la publicidad” (Subrayas
no hacen parte del texto).
Según lo expuesto, podría cuestionarse la
constitucionalidad de la regla de vigencia establecida en el artículo 2 del
decreto ley que se revisa, dado que no la condiciona a su efectiva publicación,
sino que prescribe que ella se produce desde su expedición, la cual
jurídicamente coincide con su sanción por parte del Presidente y los ministros.
En esa medida, estaría imponiéndose una obligación a las autoridades y a los
particulares de sujetarse a disposiciones que no les resultan oponibles.
39. No obstante lo anterior, la Corte encuentra que
esta objeción no puede abrirse paso en el presente caso, puesto que la fecha de
expedición del decreto ley y su publicación en el Diario Oficial No. 50221
ocurrieron el mismo día (2 de mayo de 2017). Conforme a ello la regla de
vigencia no suscita ningún problema de constitucionalidad.
G)  SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
40. Le
correspondió a la Corte pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto
Ley 700 de 2017, expedido por el Presidente de la República con fundamento en
lo dispuesto en el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016.
41. La Sala Plena consideró que se encontraban
satisfechas las condiciones formales y de competencia temporal que rigen la
expedición del decreto ley bajo examen, a saber: (i) se encuentra firmado por
el Presidente de la República y los titulares de los Ministerios de Justicia y
del Interior; (ii) su título guarda plena correspondencia con su contenido, en
tanto ambos se refieren a la procedencia de la acción de habeas corpus,
lo que supone el cumplimiento del artículo 169 de la Carta; (iii) el decreto
ley refiere la norma en la que fundamenta su expedición, al afirmar que fue
adoptado con base en las facultades previstas en el artículo 2 del Acto
Legislativo 01 de 2016. Dicho decreto ley también incluye una motivación que
contiene consideraciones generales y específicas; y finalmente, (iv) la
regulación fue expedida el día 2 de mayo de 2017, esto es, durante el término
de 180 días siguientes al momento en que entró en vigencia el Acto Legislativo
01 de 2016 lo que ocurrió, según lo ha indicado este Tribunal, el 1 de
diciembre de 2016.
42.
Encontró esta Corporación, al aplicar el juicio de conexidad objetiva, que las
consideraciones para su expedición, así como sus contenidos normativos, se
vinculan de forma cierta y verificable con el Acuerdo Final, dado que tiene por
objeto reiterar la posibilidad de formular la acción de habeas corpus en casos
de prolongación indebida de la privación de la libertad, derivados de la no
resolución oportuna de las solicitudes de libertad condicionada previstas en la
Ley 1820 de 2016 y el Decreto Ley 277 de 2017. En adición a ello, el decreto
supera el juicio de conexidad estricta y suficiente al existir un vínculo
directo y principal entre su contenido y el Acuerdo Final, dado que las normas
que lo integran se orientan a remover un obstáculo práctico que dificultaba la
aplicación de los efectos de la amnistía y los diferentes tratamientos penales
especiales. El decreto ley juzgado no guarda una correspondencia accidental con
el Acuerdo Final, sino que, por el contrario, es ella directa, principal y estrecha
puesto que, a través del señalamiento de la procedencia del habeas corpus
cuando se produce la dilación u omisión injustificada en resolver solicitudes
de libertad condicionada, se garantiza la efectividad del régimen de libertades
fijado en la Ley 1820 de 2016 y en el Decreto Ley 277 de 2017, ambas
regulaciones declaradas compatibles con la Constitución en la sentencias C-007
de 2018 y C-025 de 2018, respectivamente.
43.
La expedición del Decreto Ley 700 de 2017 superó el juicio de necesidad por tres
razones: (i) la puesta en práctica en el menor tiempo posible de las medidas de
amnistía y tratamientos penales diferenciales constituyó una de las acciones
que las partes del Acuerdo Final consideraron de mayor urgencia para su
implementación; (ii) dicha urgencia guarda correspondencia con el hecho de que
en el numeral 6.1.9 del Acuerdo Final “Prioridades para la implementación
normativa” se acordó que de forma prioritaria y urgente serían tramitados
los proyectos normativos correspondientes a la Ley de Amnistía, cuyo texto fue
incorporado como uno de los anexos del Acuerdo Final; y (iii) según la
Presidencia de la República las dificultades prácticas que se suscitaron en el
cumplimiento del término de diez (10) días para resolver las solicitudes de
libertad condicionada presentadas en desarrollo de lo previsto en las citadas
normas, imponía adoptar una medida adecuada para proteger la libertad
individual e imprimir celeridad a los procesos de normalización de la situación
jurídica de los excombatientes, dar seguridad jurídica y crear condiciones de
confianza.
44.
El decreto ley revisado no desconoció la reserva de ley estatutaria. No prevé
una regla novedosa en materia de habeas corpus que modifique o complemente la
legislación estatutaria previa. Se limita, por el contrario, a reiterar la
procedencia de la acción de habeas corpus cuando no se resuelva oportunamente
-sin justificación alguna- una solicitud de libertad, tal y como lo ha
considerado la jurisprudencia constitucional al referirse a la hipótesis de
prolongación ilegal de la privación de la libertad -art. 1 de la Ley 1095 de
2006, estatutaria de habeas corpus-. La dilación u omisión injustificada para
otorgar la libertad condicional -según las reglas establecidas en la Ley 1820
de 2016 y el Decreto 277 de 2017- constituye un evento de prolongación ilegal
de la libertad en los términos señalados en la referida regulación estatutaria.
Conforme a lo anterior, dado que el decreto no introduce modificación o
variación alguna del régimen legal preexistente -limitándose a identificar o
reiterar una consecuencia ya prevista- no cabe ni siquiera considerar que el
Gobierno Nacional hubiere incursionado en competencias exclusivas del Congreso
de la República como legislador estatutario.
45.
Ningún vicio material afecta la validez
del Decreto Ley 700 de 2017. Su artículo 1 se limita a reiterar contenidos
normativos ajustados a la Constitución. Dicha reiteración, a efectos de
impulsar el cumplimiento efectivo del Acuerdo Final y de las normas que regulan
el régimen de libertad condicionada, no es incompatible con la Carta y, por el
contrario, pretende contribuir a reforzar la protección de la libertad.
Advertir, como lo hizo el legislador extraordinario en esta ocasión, la
vigencia del habeas corpus toma nota de que se trata, como lo ha dicho la
Corte, de “una acción pública y sumaria enderezada a garantizar la libertad
-uno de los más importantes derechos fundamentales sino el primero y más
fundamental de todos- y a resguardar su esfera intangible de los ataques e
intromisiones abusivos”.
46.
El artículo 2º tampoco vulnera la Constitución. En efecto, pese a que prescribe
que la vigencia del decreto se produce desde su expedición, ello no afecta su
constitucionalidad puesto que su sanción y su publicación en el Diario Oficial
No. 50221 ocurrieron el mismo día (2 de mayo de 2017).
III.     DECISIÓN
La Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- Levantar
la suspensión de términos ordenada por la Sala Plena en Auto 319 de fecha 28 de
junio de 2017.
SEGUNDO.- Declarar
EXEQUIBLE el Decreto Ley 700 de 2017  “Por el cual se precisa la posibilidad de interponer la
acción de habeas corpus en casos de prolongación indebida de la privación de la
libertad derivados de la no aplicación oportuna de la Ley 1820 de 2016 y el
Decreto Ley 277 de 2017”, por su compatibilidad formal y material con la
Constitución.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con Salvamento de Voto
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-038/18
NORMA
QUE PRECISA LA POSIBILIDAD DE INTERPONER ACCION DE HABEAS CORPUS EN CASOS DE PROLONGACION INDEBIDA DE PRIVACION DE LA LIBERTAD-Incumplimiento del requisito de necesidad estricta (Salvamento de
voto)
Expediente: RDL-012
Control automático del
Decreto Ley 700 del 2 de mayo de 2017, Por el cual se precisa la posibilidad
de interponer la acción de habeas corpus en casos de prolongación indebida de
la privación de la libertad derivados de la no aplicación oportuna de la Ley
1820 de 2016 y el Decreto Ley 277 de 2017.
Magistrado Sustanciador:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
1.   Con el acostumbrado respeto por las
decisiones de la Corte Constitucional, presento a continuación las razones que me llevan a salvar el voto en la decisión que adoptó la Sala Plena en sesión del nueve (9) de mayo de 2018, en la cual se profirió la Sentencia C-038 de 2018.
2.
En la decisión, la
Sala declaró la exequibilidad[54]
del Decreto Ley
700 de 2017 “Por
el cual se precisa la posibilidad de interponer la acción de habeas corpus en
casos de prolongación indebida de la privación de la libertad derivados de la
no aplicación oportuna de la Ley 1820 de 2016 y el Decreto Ley 277 de 2017”.
La mayoría de la Sala consideró que se satisfacían las
condiciones formales y de competencia temporal y material aplicables al decreto
examinado, proferido por el Presidente de la República en ejercicio de las
facultades otorgadas por el Acto Legislativo 01 de 2016. En particular,
encontró debidamente motivada la expedición de la normativa respecto al juicio
de necesidad estricta, “dado que existen argumentos que muestran la
importancia que tenía, en el momento en que fue expedido, reiterar de manera
rápida y efectiva la procedencia de la acción de habeas corpus en los eventos
de omisión o dilación al resolver sobre las solicitudes de libertad condicional
presentadas por las personas beneficiarias del régimen establecido en la Ley
1820 de 2016 y en el Decreto Ley 277 de 2017”.
La providencia indicó que la normativa
examinada superó el juicio de necesidad estricta ya que: (i) la puesta en práctica en el menor
tiempo posible de las medidas de amnistía constituyó una de las acciones que
las partes del Acuerdo Final consideraron de mayor urgencia para su
implementación; (ii) dicha urgencia
guarda correspondencia con el numeral 6.1.9 del Acuerdo Final (Prioridades
para la implementación normativa) en el que se acordó que, de forma
prioritaria y urgente, serían tramitados los proyectos correspondientes a la
Ley de Amnistía; y (iii) según la Presidencia de la República, las dificultades
prácticas que se suscitaron en el cumplimiento del término de diez (10) días
para resolver las solicitudes de libertad condicionada imponían adoptar una
medida adecuada para imprimir celeridad a los procesos de normalización de la
situación jurídica de los excombatientes, dar seguridad jurídica y crear
condiciones de confianza.
3.  En mi concepto, el Decreto Ley
700 de 2017 no cumple el requisito de necesidad estricta establecido en la
Sentencia C-160 de 2017 al examinar la constitucionalidad del Acto Legislativo
01 de 2016, dado que la normativa no genera efecto alguno, por lo cual su
objeto no tiene un carácter urgente e imperioso y debió ser declarado
inexequible. Lo precedente, pues tal y como lo afirma la providencia de la que
me aparto “ya se
encontraba prevista en el artículo 1 de la Ley 1095 de 2006 la posibilidad de
formular la acción de habeas corpus frente a la omisión en resolver
oportunamente solicitudes de libertad como las previstas en la Ley 1820 de 2016
y en el Decreto 277 de 2017”.
Procedo a desarrollar dicha conclusión:
Juicio de
necesidad estricta
4.
La Sentencia
C-160 de 2017, que declaró inexequible el
Decreto Ley 2204 de 2016 “Por el cual se cambia la adscripción de la Agencia de Renovación
del Territorio”, por incumplir los criterios de conexidad estricta,
suficiente y de necesidad estricta, desarrolló los criterios[55] que determinan el
juicio de validez de los decretos ley expedidos con base en el Acto Legislativo
01 de 2016. Uno de estos criterios es el “límite material de necesidad
estricta”, entendido como la exigencia al Gobierno de
demostrar que la materia objeto del decreto ley “t[iene un] carácter urgente
e imperioso, de manera tal que no [es] objetivamente posible tramitar el asunto
a través de los canales deliberativos que tiene el Congreso, bien sea ordinarios
y especiales”.
Al respecto, esta Corporación consideró que este límite se
desprende del principio de separación de poderes
y resguarda la vigencia del modelo constitucional democrático, en especial de
las minorías políticas. En efecto, el mencionado límite compensa el déficit de
deliberación y de representatividad democrática que es connatural a los
decretos ley expedidos por el Presidente de la República[56]. En
ese sentido indicó:
“93. Ahora bien, la acreditación por parte del Gobierno del
requisito de necesidad estricta, no se suple simplemente con exponer criterios
de conveniencia política o eficiencia en la expedición normativa, sino que
exigen un estándar mayor, consistente en la demostración acerca de la
ausencia de idoneidad del mecanismo legislativo ordinario u especial, en virtud
de las condiciones de urgencia antes mencionadas. En otras palabras, lo que
le corresponde al Ejecutivo es establecer, dentro de los considerandos de los
decretos extraordinarios, cómo el uso de la habilitación legislativa
especial es imperioso para regular la materia específica de que trata el
decreto respectivo. De no demostrarse ese grado de necesidad, se estaría
ante un abuso en el ejercicio de la habilitación legislativa extraordinaria,
puesto que se actuaría en abierto desmedro del carácter general y preferente de
la cláusula de competencia legislativa a favor del Congreso.”[57]
(Resaltado fuera de texto)
La misma decisión precisó además que
los decretos ley deben regular materias instrumentales del Acuerdo de Paz, es
decir, asuntos esenciales que deben implementarse en el corto plazo y, por lo
tanto, tienen un carácter urgente e imperioso[58].
5.
En suma, la condición de excepcionalidad de la habilitación
establecida en el artículo 2° del Acto Legislativo 01 de 2016 exige demostrar que:
(i) el trámite
legislativo ordinario no es idóneo para regular la materia objeto del decreto;
y (ii) el procedimiento legislativo especial de que trata el artículo 1º del
mencionado Acto Legislativo tampoco cumple con tal idoneidad. Por ende, el
requisito de necesidad estricta exige que la regulación adoptada a
través de la habilitación legislativa extraordinaria tenga carácter urgente
e imperioso, de manera tal que no sea objetivamente posible tramitar el
asunto a través de los canales deliberativos que tiene el Congreso, bien sean
ordinarios o especiales. Este requerimiento se vería incumplido si existe
evidencia de que cualquiera de los dos procedimientos legislativos –el
ordinario o el especial para implementar el Acuerdo Final- puede generar
resultados parecidos en tiempos similares o simplemente la regulación no era
necesaria.
Análisis de necesidad
estricta del Decreto Ley 700 de 2017
6.  Como lo afirma la Sentencia C-038 de 2018,
el decreto estudiado tiene como objeto “reiterar la existencia de un
contenido normativo ya vigente en el ordenamiento”[59], de manera tal que “se limita a replicar que la acción de
habeas corpus procede por la prolongación ilegal de la libertad de una persona,
señalando que por esa razón es claro que puede ejercerse para exigir la
libertad condicionada a la que se refieren la Ley de Amnistía y el Decreto Ley
277 de 2017”[60].
7.  La providencia indica que el Decreto Ley
700 de 2017 “no supone la creación de una nueva regla ni la elección entre dos
interpretaciones posibles de una disposición ya existente, sino una declaración
sobre la vigencia de una consecuencia jurídica (procedencia del habeas corpus)
cuando se cumple un supuesto (omisión o dilación en resolver solicitudes de
libertad amparadas por la ley)”[61]. Lo anterior, en la medida en que “tiene como propósito
identificar una de las consecuencias que se desprenden de la prolongación
ilegal de la privación de la libertad debido a la omisión o mora injustificada
de una autoridad judicial en resolver, con sujeción a los plazos establecidos,
una solicitud de libertad según los presupuestos previstos en la Ley 1820 de
2016 y en el Decreto 277 de 2017”[62].
8.  Ahora bien, aunque el contenido del
decreto ley examinado tiene un vínculo cierto y verificable con el Acuerdo
Final, considero que incumple el requisito de necesidad estricta establecido
por la jurisprudencia porque no se verifica la necesidad imperiosa de la
adopción de las disposiciones dictadas. Es decir, la norma analizada no dispone
nuevas medidas que sean indispensables para implementar el Acuerdo Final, ya
que simplemente reitera preceptos normativos vigentes en el ordenamiento
jurídico. Por ello, las disposiciones mencionadas, en estricto sentido, no
se requerían para el desarrollo del Pacto de Paz, pues lo establecido
en ellas ya existía.
9.  Como lo afirma la Sala, de acuerdo con la Sentencia
C-187 de 2006[63]
omitir o dilatar de manera injustificada un pronunciamiento respecto de las
solicitudes de libertad previstas en la Ley 1820 de 2016 y en el Decreto 277 de
2017 es un supuesto que encuadra en la hipótesis de prolongación ilegal de la
privación de la libertad, susceptible de impugnarse a través del habeas corpus[64]. En efecto, no existe debate jurídico
alguno al respecto, pues la jurisprudencia constitucional ha establecido tal
alcance para la Ley Estatutaria 1095 de 2006, que regula el habeas corpus,
inclusive previamente a los diálogos que dieron como resultado el Acuerdo
Final.
En este sentido,
si bien es cierto que como lo indica la Sala: (i) el Acuerdo Final consideró
urgente la puesta en práctica de las medidas de amnistía; (ii) en consecuencia,
estableció que de forma prioritaria y urgente serían
tramitados los proyectos normativos correspondientes a la Ley de Amnistía; y
(iii) las dificultades prácticas que se suscitaron en el cumplimiento del
término de diez (10) días para resolver las solicitudes de libertad
condicionada impusieron la adopción de medidas adecuadas para imprimir
celeridad a los procesos de normalización de la situación jurídica de los
excombatientes; lo precedente no hace el decreto ley analizado necesario para
la implementación del Acuerdo Final.
En mi concepto,
de las anteriores premisas no se concluye que la reiteración que supone tal
normativa sea imprescindible para garantizar el cumplimiento de los compromisos
del Acuerdo Final, o por lo menos que atienda de alguna manera a los
inconvenientes prácticos enunciados, pues como la Sala lo reconoce dicho
decreto ley no tiene ningún efecto práctico para la resolución de las
solicitudes de libertad condicionada en virtud de la Ley de Amnistía. En tal
sentido, la decisión sostiene que:
“Es indispensable insistir en que el artículo 1 bajo examen no
establece una regla autónoma de procedencia de la acción de habeas corpus. Ello
se explica por la remisión que hace a la Ley 1095 de 2006, con el objeto de
identificar el supuesto de hecho que, configurado, hace posible acudir a esa
acción constitucional. Con esta disposición o sin ella, los jueces tienen el
deber de resolver oportunamente las solicitudes de libertad. De no proceder
así, se siguen las consecuencias previstas en el ordenamiento, entre otras, la
posibilidad de interponer la acción de habeas corpus”[65]. (Subrayas fuera del texto
original).
En términos de la
Sala, lo dispuesto en el decreto ley examinado no modifica de forma alguna el
marco normativo que deben aplicar los jueces de la República. Tanto es así que,
como también lo indicó la sentencia, la Corte Suprema de Justicia arribó a la
misma conclusión en una de sus providencias[66].
10.
Ahora bien, la sentencia advirtió la
objeción que presenta este salvamento e indicó que resultaría superada al tener
en cuenta que la importancia
de promover el cumplimiento de buena fe del Acuerdo Final y de propiciar
confianza en su ejecución justificó la decisión del Gobierno Nacional de
expedir el decreto ley y le dio el carácter de indispensable para la aplicación
de lo pactado. Al respecto, debo apartarme de lo sostenido por la mayoría de la
Sala, pues aunque la motivación de la norma haya obedecido a la buena fe del
Gobierno Nacional, de allí no se sigue que el decreto ley sea indispensable
para el cumplimiento del Acuerdo Final, esto es que supere el requisito de
necesidad estricta, más aun cuando no tiene efecto alguno en el ordenamiento
jurídico.
Por otra parte, si se alega que la
necesidad surge de aclarar una duda respecto de la posibilidad de recurrir al habeas corpus
para reclamar los beneficios previstos en la Ley 1820 de 2016 y el Decreto 277
de 2017, la misma podía ser absuelta a partir de la lectura de las normas y
pronunciamientos jurisprudenciales antes expuestos. En consecuencia, en mi
concepto el Decreto Ley 700 de 2017 no resulta indispensable ni urgente, por lo
cual no satisface el juicio de necesidad estricta que exige la jurisprudencia
constitucional para la validez de la expedición de este tipo de normativas y
debió ser declarado inexequible.
11.
En
conclusión, considero que el contenido del Decreto Ley 700 de 2017 tiene
efectos meramente reiterativos sin repercusión alguna en el ordenamiento jurídico,
por lo tanto, no cumple el requisito de necesidad estricta que exige que
la regulación adoptada a través de la habilitación legislativa extraordinaria
tenga carácter urgente e imperioso con el propósito de dar aplicación al
Acuerdo Final.
De esta manera, expongo las razones que me conducen a salvar mi
voto en relación con las consideraciones formuladas respecto de la declaratoria
de exequibilidad del Decreto Ley 700 de 2017
que, en Sentencia C-038 de 2018, expuso la Sala Plena.
Fecha ut supra,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1] Claudia Isabel González Sánchez.
[2] Folio 19 del cuaderno primero.
[3] Folio 20 del cuaderno primero.
[4] Néstor Raúl Correa Henao.
[5] Folio 30 del cuaderno primero.
[6] Folio 31 del cuaderno primero.
[7] Folio 32 del cuaderno primero.
[8] Representada por Claudia Isabel
González Sánchez. Folios 59 a 82 del expediente.
[9] Teniendo en cuenta que la
justicia transicional busca transformar las estructuras sociales y políticas
arraigadas en el imaginario de la comunidad, explicó que la experiencia
comparada ha demostrado que los mayores riesgos de fracaso del proceso de paz
se da en las primeras fases en las que es necesario crear confianza en que lo
acordado se hará realidad. Por ello, la implementación efectiva y rápida
garantiza el éxito del proceso de paz. Esta conclusión se fundamenta en la
matriz de acuerdos de paz entre 1989 y 2002 elaborada por la Universidad Notre
Dame.
[10] Lo que implica que es
necesario realizar concesiones mutuas, pero otorgando garantías suficientes de
cumplimiento para generar incentivos a la otra parte para cumplir lo que le
corresponda.
[11] Folio 60 del
expediente.
[12] José Hilario Caicedo
Suárez. Folios 87 a 90 del expediente.
[13] Samuel Augusto
Escobar Beltrán. Folios 91 a 92 del expediente.
[14] Rocío del Pilar
Trujillo Sosa, María Paula González Castillo, Luis Felipe Arévalo Arévalo y
Juan Sebastián Arboleda Currea. Folios 93 a 104 del expediente.
[15] Folio 103 del
expediente.
[16] Luis Felipe Vergara
Peña, miembro del centro de Investigación en Filosofía y Derecho. Folios 105 a
109 del expediente.
[17] Jorge Kenneth Burbano
Villamarín y Luis Gonzalo Lozano Pacheco. Folios110 a 114 del expediente.
[18] Lo establecido en
esta decisión en relación con el alcance y método de control de los decretos adoptados
por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades previstas en
el Acto Legislativo 01 de 2016 sigue, principalmente, los planteamientos
adoptados por este Tribunal en la sentencia C-570 de 2017.
[19] La Corte ha
constatado que la expresión “libertad condicionada” es propia de la Ley
1820 de 2016 y del Decreto 277 de 2017, mientras que la expresión “libertad
condicional” es propia del derecho penal ordinario conforme a lo previsto
en el artículo 64 de la Ley 599 de 2000. No obstante puede advertirse que en
las normas de amnistía se emplean como equivalentes. Ello también ocurre en el
decreto ley bajo examen si se contrastan sus considerandos -que emplean la
expresión “libertad condicionada”- con el artículo 1 -que utiliza la expresión
“libertad condicional”-. Conforme a ello y en el contexto específico de esta
providencia, este Tribunal considerará como iguales tales locuciones.
[20] El texto de esa disposición es el siguiente “Definición. El Hábeas Corpus es un derecho fundamental y, a la
vez, una acción constitucional que tutela la libertad personal cuando alguien
es privado de la libertad con violación de las garantías constitucionales o
legales, o esta se prolongue ilegalmente. Esta acción únicamente podrá
invocarse o incoarse por una sola vez y para su decisión se aplicará el
principio pro homine. // El Hábeas Corpus no se suspenderá, aun en los
Estados de Excepción”.
[21] Sobre los requisitos y efectos de
las normas interpretativas pueden consultarse, entre otras, las sentencias, C-270
de 1993, C-301 de 1993, C-424 de 1994, C-197 de 1998, C-369 de 2000, C-877 de
2000, C-1246 de 2001, C-245 de 2002, C-076 de 2007 y C-741 de 2012.
[22] El numeral 4º del
artículo 2º del Decreto 2897 de 2011, vigente para el momento de expedición del
decreto bajo examen, prescribe que entre las funciones del al Ministerio de
Justicia y del Derecho se encuentra la siguiente: “Diseñar y coordinar las
políticas para el ejercicio de la función jurisdiccional a cargo de autoridades
administrativas y particulares, de conformidad con lo que disponga la ley,
orientar la presentación de resultados y proponer el mejoramiento de las
mismas”.
[23] El numeral 2º del
artículo 2º del Decreto 2893 de 2011 establece que al Ministerio del Interior
le corresponde: “Diseñar e implementar de conformidad con la ley las políticas
públicas de protección, promoción, respeto y garantía de los Derechos Humanos,
en coordinación con las demás entidades del Estado competentes, así como la
prevención a las violaciones de estos y la observancia al Derecho Internacional
Humanitario, con un enfoque integral, diferencial y social”.
[24] En ese sentido se
encuentran, por ejemplo, las sentencias C-493 de 2017, C-541 de 2017 y C-570 de
2017.
[25]
Indicó la Corte en la sentencia C-470 de 2017: “En cuanto al límite temporal de la habilitación,
el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016 establece un límite de 180 días
contados a partir de su entrada en vigor. (…) El Artículo 5º del Acto
Legislativo, sometió la entrada en vigencia de la norma a la refrendación
popular. (…) Este asunto fue objeto de estudio por la Corte en la
Sentencia C-160 de 2017, (…) en donde dispuso que “El proceso de
Refrendación Popular concluyó en virtud de
una expresión libre y deliberativa de una autoridad revestida de legitimidad
democrática, puesto que fue debatido
y verificado por ambas Cámaras del Congreso, según se reseñó en apartado
anterior, tanto por medio de las aprobaciones de las proposiciones del 29 y 30
de noviembre de 2016, como a través de la exposición de motivos que dio lugar a
la Ley 1820 de 2016 y en el artículo 1º de esta normativa.” //
En
consecuencia, los 180 días de plazo para ejercer las competencias resultantes
de la habilitación legislativa extraordinaria contenida en el artículo 2º del
Acto Legislativo 1 de 2016 empezarían a contarse a partir de tal refrendación,
esto es a partir del 1 de diciembre de 2016. El Decreto Ley 888 de 2017 se expidió y promulgó el
27 de mayo de 2017, antes de que hubiese expirado el término de 180 días, y por
lo tanto, dentro del marco temporal habilitado constitucionalmente para el
ejercicio de las facultades extraordinarias (…)”.
[26] Sentencia C-331 de
2017.
[27] Sentencia C-331 de
2017.
[28] Sobre el particular,
la sentencia C-160 de 2017 indicó que “tampoco
resultará válida desde la perspectiva constitucional, la utilización de la
habilitación legislativa extraordinaria para la regulación de asuntos que, por
su naturaleza, requieren la mayor discusión democrática posible y que, por la
misma razón, están sometidos a reserva estricta de ley”.
[29] C-331 de 2017.
[30] C-331 de 2017.
[31] C-331 de 2017.
[32] C-253 de 2017.
[33] C-253 de 2017.
[34] Tal texto indica:
“Artículo 8. Tratamiento penal especial, simétrico, simultáneo, equilibrado y
equitativo. Los agentes del estado no recibirán amnistía ni indulto. Los
agentes del estado que hubieren cometido delitos con ocasión, por causa, o en
relación directa o indirecta con el conflicto armado antes de la entrada en
vigor del Acuerdo Final de Paz, recibirán un tratamiento penal especial
diferenciado, simétrico, equitativo, equilibrado y simultaneo de conformidad
con esta Ley”.
[35] Sentencia C-007 de
2018. Fundamento jurídico 1. En similar sentido pueden consultarse las
consideraciones contenidas entre los fundamentos 130 y 146 en las que además se
indican los límites en esta materia.
[36] Sentencia C-570 de
2017.
[37] Sentencia C-253 de
2017.
[38] Sobre la aplicación
de este criterio pueden consultarse, por ejemplo, las sentencias C-331, C-570 y
C-608 de 2017.
[39] Sobre el particular
la sentencia C-160 de 2017 indicó que “tampoco
resultará válida desde la perspectiva constitucional, la utilización de la
habilitación legislativa extraordinaria para la regulación de asuntos que, por
su naturaleza, requieren la mayor discusión democrática posible y que, por la
misma razón, están sometidos a reserva estricta de ley”.
[40]
“3. Ahora, vistos los Decretos 277 y 700 de 2017, se tiene que no participan
de la condición de Leyes Estatutarias, pues simplemente son reglamentarios de
la Ley 1820 de 2016 y, sin embargo, en el primero de ellos se regula de manera
particular la procedencia de la acción de hábeas corpus frente a puntuales
determinaciones, valga decir, respecto de “las decisiones que se adopten en
relación con los beneficios jurídicos concedidos por la Ley 1820 de 2016 (artículo
3º) y; “las providencias que decidan sobre la conexidad y la libertad
condicionada” y sean “denegados” esos beneficios (literales a) y
b) del numeral 2º del apartado a. del artículo 11 y literal b) del numeral 2º
del apartado b. del mismo artículo). // A su vez, el artículo 1º del
Decreto 700 de 2017 prevé dos específicos eventos frente a los cuales procede
la acción de hábeas corpus, valga decir, “La dilación u omisión injustificada
de resolver, dentro del término legal, las solicitudes de libertad condicional
a que se refieren la Ley 1820 de 2016 y el Decreto Ley 277 de 2017”. // En
esa medida, se evidencia que tales normas son contrarias a la Carta Política,
de manera que cabe la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad”. AHP3559-2017.
Providencia de fecha 5 de junio de 2017. M. P. Fernando
Alberto Castro Caballero. Así también lo sostuvo,  en auto del mismo Magistrado
en providencia de fecha 31 de agosto de 2017 (AHP5709-2017) al indicar: “Se evidencia, entonces, que tales normas son
contrarias a la Carta Política por extenderse indebidamente a normativizar una
materia para la cual se consagra en la Constitución expresamente una regulación
especial, de manera que en lo que concierne a ellas ha de darse aplicación a la
excepción de inconstitucionalidad, según ha dejado sentado criterio esta Sala
en recientes providencias sobre el tópico[40],
quedando la definición de la acción de habeas corpus circunscrita a las pautas
fijadas por el aludido canon superior, la Ley 1095 de 2006 y los desarrollos de
la jurisprudencia nacional, como acertadamente hizo el a quo”.
[41] Bajo estos dos
supuestos podrían quedar comprendidas, en general, las diversas hipótesis que
ha enunciado la Corte en su jurisprudencia. Sobre el particular, en sentencia
C-951 de 2014 indicó la Corte: “En cuanto a los
derechos fundamentales, la Corte ha establecido que no toda regulación que
concierne a estos derechos debe ser mediante ley estatutaria. En
esencia, la reserva de ley estatutaria resulta exigible en relación con
los  fundamentales (…), cuando se trata de normas que: i) desarrollan y
complementan los derechos; ii) regulan solamente los elementos
estructurales, esenciales de un derecho fundamental;  iii) regulan en
forma directa su ejercicio y también el desarrollo de su ámbito a partir del
núcleo esencial definido en la Constitución;  iv) que regulan
aspectos inherentes al ejercicio y principalmente lo que signifique consagrar
límites, restricciones, excepciones y prohibiciones que afecten el núcleo
esencial; v) cuando el legislador asuma de manera
integral, estructural y completa la regulación del derecho; vi) que aludan a
la estructura general y principios reguladores pero no al desarrollo integral y
detallado, regulando así la estructura fundamental y los principios básicos,
y vii) que refieran a leyes que traten situaciones
principales e importantes de los derechos”.
[42] En particular,
refiriéndose a la reserva de ley estatutaria en materia de derechos
fundamentales este Tribunal precisó, en la sentencia C-035 de 2015 “que la reserva debe ser interpretada de manera
restrictiva, pues toda regulación legal podría, eventualmente, “tocar”, afectar o
regular en alguna medida un derecho fundamental”. En ese mismo sentido se
encuentran, por ejemplo, las sentencias C-818 de 2011 y C-007 de 2017.
[43] La Corte se refirió a
este categoría bajo la denominación de criterio de integralidad señalando, en
la sentencia C-818 de 2011, que “la exigencia
de ley estatutaria sólo se aplica a la regulación que tenga la pretensión de
ser “integral,
completa y sistemática, que se haga de los derechos fundamentales” en tanto dicha regulación, se precisó en esa misma
ocasión se refiera a los elementos estructurales del derecho.
[44] En ese sentido, por
ejemplo, la sentencia C-910 de 2004 indicó: “Sobre
este particular la Jurisprudencia ha señalado que resulta imperativo tramitar
por la vía de las leyes estatutarias aquellas disposiciones que contengan
cláusulas que desde el punto de vista material afecten, restrinjan, limiten o
condicionen de modo significativo el alcance de los derechos fundamentales, o
contengan una regulación integral de los mismos”.
[45] Así por ejemplo se
encuentran, entre otras, las sentencias T-260 de 1999, T-1081 de 2004, T-724 de
2006 y T-491 de 2014. Refiriéndose a su condición de acción constitucional
indicó esta última providencia que “el hábeas
corpus es un recurso informal, célere y preferente, en virtud del término
perentorio de 36 horas previsto por el constituyente para que este sea resuelto
por los jueces de la República y por ser prevalente frente a otras acciones de
trámite preferencial como la acción de tutela, la acción de cumplimiento y las
acciones populares”.
[46] Sentencia T-724 de
2006.
[47]
En esa oportunidad, apoyándose en pronunciamientos de la Corte Interamericana,
este Tribunal sostuvo: “Del aparte pertinente trascrito se desprende, como lo ha
considerado esta Corporación (…), que las garantías judiciales no susceptibles de
suspensión, ni restricción según lo dispuesto en el artículo 27.2 de la
Convención Americana, son aquéllas a las que ésta se refieren expresamente los
artículos 7.6 (habeas corpus) y 25.1 (amparo), consideradas dentro del marco de
los principios del artículo 8° de la misma Convención, el cual consagra,
según la Corte Interamericana, el debido proceso legal que no puede suspenderse
bajo ninguna circunstancia durante los estados de excepción, en cuanto
constituyen condiciones necesarias para que los instrumentos procesales,
regulados por la Convención, puedan considerarse como garantías judiciales.
// Puede afirmarse por tanto, que el hábeas corpus es un derecho fundamental
de aplicación inmediata, al tenor de lo previsto en el artículo 85 de la
Constitución, que no puede suspenderse o restringirse ni siquiera en estados de
excepción o anormalidad (…)”. Esta orientación había sido asumida por este
Tribunal desde sus primeras providencias, tal y como se desprende de la
sentencia T-459 de 1992 en la que señaló: “Existen vías específicamente
concebidas para la defensa de ciertos derechos, en consideración a su señalada
importancia y a sus especiales características.  Tal es el caso del Habeas
corpus, recurso concebido para protección de la libertad personal cuando de
ella ha sido privada una persona ilegalmente (artículo 30 de la Carta
Política).  Esta garantía hace parte de los derechos fundamentales
reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales sobre derechos
humanos, tales como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
artículos 9 y 10, y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de
San José de Costa Rica), artículo 7 y 8, ambos aprobados por la Ley 74 del 26
de diciembre de 1978 (Diario Oficial No.32682),  razón por la cual no
puede ser suspendida ni siquiera durante los estados de excepción, tal como lo
señalan perentoriamente los artículos 93 y 214 de la Constitución Política”.
[48] Sentencia C-024 de 1994.
[49] Sentencia T-334 de 2000.
[50] Ídem. Apoyándose en esta postura, dijo la Corte en la sentencia
T-1315 de 2001: “Esa doctrina ha fijado unos parámetros que han sido reseñados así
por la misma Corte (…) Las peticiones de libertad del legalmente privado de ella se
formulan dentro del proceso penal pues ese es el escenario adecuado para
solicitar y hacer efectivo el derecho a la libertad.  Esas peticiones
tienen que ser contestadas por los administradores judiciales inmediatamente o,
a más tardar, antes del vencimiento indicado en la ley procesal penal pues lo
que está en juego es un derecho fundamental: la libertad personal del
sindicado (…) Si la petición no se resuelve dentro del
término legal, procede la acción de hábeas corpus como garantía constitucional
del derecho a la libertad.  Ello es así porque la privación de la libertad
se torna ilegal si el administrador de justicia no resuelve la petición antes
del vencimiento del término fijado en la ley.  En ese marco, el ilegal
desconocimiento del término fijado para resolver una petición relativa a un
derecho fundamental le da legitimidad al procesado para que su situación sea
considerada por fuera del proceso penal, por un funcionario judicial diferente
y a través de la acción de hábeas corpus (…) Si la acción de hábeas corpus
no se resuelve oportunamente y se mantiene en la penumbra la legitimidad o
ilegitimidad de la privación de la libertad, procede la acción de tutela pero
no como un mecanismo supletorio de esa acción protectora del derecho
fundamental de libertad sino como mecanismo de defensa de los derechos de
petición, debido proceso y acceso material a la administración de
justicia.  En este caso, la acción de tutela protege el derecho que tiene
el actor a que la legitimidad o ilegitimidad de su detención sea considerada
por un juez de tal manera que, si hay lugar a ello, disponga su libertad
inmediata”.
[51]
Así, al resolver una acción de habeas corpus presentada
por un agente del Estado, sostuvo lo siguiente: “(…) no se prolonga de manera
ilegal la privación de la libertad respecto de quien se aduce tiene derecho a
la libertad transitoria condicionada y anticipada en cuestión, pero no se ha
seguido el rito procesal debido en aras de que la autoridad judicial competente
verifique la satisfacción de los requerimientos por ley definidos. // De manera
que no basta ni es suficiente reclamar la modalidad
liberatoria prescrita en la Ley 1820 de 2016, aduciendo satisfechos los requisitos
que ese cuerpo normativo prevé, sino que resulta indispensable cumplirlos y
acreditarlos en la forma que la misma ley exige, visto que es deber de la
autoridad judicial evaluar su efectivo cumplimiento antes de concederla Corte Suprema de Justicia, M. P.: Fernando Alberto Castro Caballero,
Radicación No. 51064, auto del 31 de agosto de 2017.
[52] Sentencia C-301 de
1993.
[53] CSJ AHP, 26 jun.
2008, rad. 30066.
[54]“SEGUNDO.-
Declarar EXEQUIBLE el Decreto Ley 700 de 2017 “Por el cual se precisa la posibilidad de interponer la acción de
habeas corpus en casos de prolongación indebida de la privación de la libertad
derivados de la no aplicación oportuna de la Ley 1820 de 2016 y el Decreto Ley
277 de 2017”, por su compatibilidad formal y material con la Constitución”.
[55] De acuerdo con la Sentencia C-160 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado. “12. El contenido del decreto correspondiente debe tener como
objeto facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo del Acuerdo
Final.  Esto quiere decir que debe acreditarse el cumplimiento de los
requisitos de conexidad objetiva, estricta y suficiente entre el decreto y el
Acuerdo, así como de necesidad estricta, aspectos que implican una carga
argumentativa para el Presidente cuando adopta o defiende la constitucionalidad
de la normativa extraordinaria.
Los decretos de que trata el Acto
Legislativo 1 de 2016 no son una atribución genérica o abierta al Gobierno para
la producción legislativa. Por el contrario, son el resultado de una
competencia excepcional, que se explica en la necesidad de expedir una medida
para implementar un acuerdo de paz adoptado en el marco propio de la justicia
transicional. Además, materializan una competencia gubernamental que no está
precedida de debate democrático alguno para su ejercicio, ni menos de la
representatividad de la oposición o de otras formas de minorías políticas. De
allí que resulte reforzada la pertinencia de un control de constitucionalidad
que verifique el cumplimiento de los límites materiales a tal forma excepcional
de habilitación legislativa”.
[56] “(…) De otro lado, el artículo 2º, y en general el Acto
Legislativo, contempla garantías suficientes para evitar que el Congreso se vea
privado de su competencia legislativa. En efecto, la norma demandada se limita
a habilitar al Presidente de la República para ejercer facultades
extraordinarias para “facilitar y asegurar la implementación y desarrollo
normativo” del Acuerdo final. Por tanto, no puede invocarse la habilitación
para expedir decretos con fuerza de ley si estos no tienen una conexidad
objetiva, estricta y suficiente con el Acuerdo final. Aún más, dentro de ese
ámbito, el Presidente de la República no puede emitir cualquier clase de
legislación extraordinaria. El Acto Legislativo establece que el Presidente de
la República no tiene competencia para expedir actos legislativos, leyes
estatutarias, leyes orgánicas, códigos, leyes que necesitan mayorías
calificadas o absolutas, leyes tributarias, ni tampoco puede regular otras
materias que tienen estricta reserva de ley, y que no son expresamente
mencionadas en la reforma. Sentencia C-160 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado
[57] Sentencia C-160 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[58] Sentencia C-160 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. “En
ese sentido, el ámbito de validez de los decretos dictados conforme al artículo
2º del Acto Legislativo 1 de 2016 es el de servir de medios para la
implementación del Acuerdo, respecto de aquellos asuntos eminentemente
instrumentales y que, por lo mismo, no están supeditados a la comprobación de
un grado de deliberación democrática suficiente.  Por el contrario, cuando se
trate de materias propias del Acuerdo que han sido consideradas como de reserva
estricta de ley y, por esa razón, requieren de dicho grado de deliberación,
entonces deberá hacerse uso del trámite legislativo, bien sea ordinario o
especial”.
[59] Sentencia C-038 de 2018. Fundamento jurídico 11.
[60] Sentencia C-038 de 2018. Fundamento jurídico 11.
[61] Sentencia C-038 de 2018. Fundamento jurídico 10.
[62] Sentencia C-038 de 2018. Fundamento jurídico 10.
[63] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[64] La Sentencia C-038 de 2018 indica que: “Ello es de
esa forma, advierte la Corte, no debido a que el Decreto Ley 700 de 2017 lo
prescriba, sino porque el ordenamiento preexistente así lo establece, según se
desprende de la lectura del artículo 1º de la Ley 1095 de 2006 y de la
jurisprudencia constitucional que fijó su alcance”.
[65] Sentencia C-038 de 2018. Fundamento jurídico 36.
[66] Sentencia
C-038 de 2018. Fundamento jurídico 37. “Esta conclusión se apoya también en
el pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia citado anteriormente (ver
nota de pie de página No. 40), en el que, luego de acudir a la excepción de
inconstitucionalidad para declarar inaplicable el Decreto 700 de 2017 -conclusión
que este Tribunal no comparte, por las razones ya expuestas-, sostuvo que su
expedición “era innecesaria, pues, en la Sentencia C-187 de 2006, la Corte
Constitucional, como se recordó en el capítulo anterior de esta decisión,
concluyó que la acción de hábeas corpus procede cuando se “omite resolver
dentro de los términos legales la solicitud de libertad provisional presentada
por quien tiene derecho” y, a su vez, también es viable si en “la respuesta se
materializa una vía de hecho cuyos efectos negativos sea necesario conjurar
inmediatamente”.