T-901-14
Sentencia T-901/14
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PRESTACIONES
SOCIALES-Procedencia excepcional
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE
SOBREVIVIENTES-Reiteración de jurisprudencia sobre
procedencia excepcional
Es procedente el amparo por vía de tutela, de manera
excepcional, en la medida en que se trata de proteger los derechos
fundamentales de aquellas personas que, debido a que dependían económicamente
del causante, se encuentran en situación de debilidad manifiesta y son
merecedores de una especial protección constitucional.
NATURALEZA JURIDICA DE PENSION DE SOBREVIVIENTES Y SU CARACTER
FUNDAMENTAL-Reiteración
de jurisprudencia
La pensión de sobrevivientes, además de ser elemento
integrante de la seguridad social, guarda una estrecha relación con el derecho
fundamental al mínimo vital del núcleo familiar del acusante adquiriendo un
carácter de fundamental, pues en la mayoría de los eventos esta prestación se
convierte en el único sustento económico de quienes dependían económicamente
del fallecido, quedando en situación de vulnerabilidad, por tal motivo, su
protección puede solicitarse por vía de tutela.
PENSION DE SOBREVIVIENTES EN EL REGIMEN PENSIONAL DEL MAGISTERIO-Normatividad aplicable
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Derecho a la pensión de sobrevivientes de la compañera o compañero
permanente
La Corporación ha amparado el derecho
fundamental a la pensión de sobrevivientes a quienes en su calidad de
compañeras o compañeros permanentes, les habían negado dicha prestación, bajo
el argumento de que las leyes al respecto únicamente reconocían como
beneficiaros a los hijos menores de edad y a la cónyuge.
DERECHO A LA IGUALDAD, A LA SEGURIDAD SOCIAL, Y AL MINIMO VITAL-Reconocimiento y pago de la pensión de
sobrevivientes sin exigir requisito de fidelidad e inclusión en nómina a favor
de compañera permanente
Referencia:
Expediente T-4.456.528
Accionante:
Gloria
Amparo Arroyave Tobón
Accionado:
Ministerio
de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la
Secretaría de Educación del Distrito de Barranquilla
Magistrado
Ponente:
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA  MARTELO
Bogotá D.C., veintiséis (26) de noviembre
de dos mil catorce (2014)
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,
Jorge Iván Palacio Palacio y la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo proferido por la
Sala Primera de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Barranquilla, en el trámite de la acción de tutela promovida por Gloria Amparo Arroyave
Tobón contra el Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio y la Secretaría de Educación del Distrito de
Barranquilla.
El
presente expediente fue escogido para revisión por la Sala de Selección Número Ocho,
por medio de auto del 6 de agosto de 2014 y repartido a la Sala Cuarta de
Revisión.
I. ANTECEDENTES
1. Solicitud
Gloria Amparo Arroyave Tobón presentó
acción de tutela contra la Secretaría de Educación del Distrito de Barranquilla
a objeto de que le fueran protegidos sus derechos fundamentales a la igualdad,
al mínimo vital y a la seguridad social, los que estima vulnerados por la
entidad al negar el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a la
cual considera tener derecho, como beneficiaria de su compañero permanente
Álvaro Enrique Gómez de Moya.
2. Hechos
Pueden resumirse, así:
2.1 Álvaro Enrique
Gómez de Moya trabajó como docente de tiempo completo al servicio del Distrito
de Barranquilla, durante aproximadamente 18 años, desde el 1º de junio de 1994
hasta el 23 de septiembre de 2012, momento en el que falleció.
2.2 La demandante, Gloria Amparo Arroyave
Tobón, convivió con el señor Gómez, en forma continua e ininterrumpida, durante
más de 32 años, desde el 15 de febrero de 1980 hasta el día de su deceso,
siendo este último el encargado del sostenimiento económico de la familia
integrada también por la madre de la accionante.
2.3 El  20 se septiembre de 2013, la accionante
presentó un escrito ante el Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y el
Distrito de Barranquilla en el cual solicitó el reconocimiento y pago de la
pensión de sobrevivientes, como consecuencia de la muerte de su compañero
permanente.
2.4 El 15 de enero de 2014, la
Secretaría de Educación del Distrito de Barranquilla, expidió la Resolución
No.00144 por medio de la cual resolvió negar la pensión solicitada, toda vez
que, en virtud del artículo 7º del Decreto 224 de 1972, los únicos beneficiarios
de la prestación debían ser la cónyuge y los hijos del causante.
2.5 A juicio de la actora, dicha
decisión vulnera sus derechos fundamentales, dado que no cuenta con los
recursos económicos para cubrir las necesidades básicas de ella y de su madre, Ruth
Tobón de Arroyave, de 83 años de edad, quien se encuentra a su cargo. También, afirma,
que a sus 55 años, es complicado vincularse a una actividad laboral que le
pueda proveer el sustento necesario, viéndose obligada, en ocasiones, a recibir
caridad de la gente, ya que no existe otro familiar que las pueda auxiliar.
3. Pretensiones
La accionante solicita le sean amparados
sus derechos fundamentales a la igualdad, al mínimo vital y a la seguridad
social de manera transitoria y, en consecuencia, se ordene a la entidad
demandada que proceda al reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes,
a la que considera tener derecho como compañera permanente de Álvaro Enrique
Gómez de Moya.
4. Pruebas
En el expediente obran las siguientes
pruebas:
-
Copia
de la Resolución No.00144 de 2014, expedida por la Secretaría de Educación del
Distrito de Barranquilla (folios 13 y 14, cuaderno 2).
-
Copia
de las declaraciones extrajuicio rendidas por Gloria Amparo Arroyave Tobón,
Ruth Tobón de Arroyave, Luz Marina Cárdenas López y Jairo de Jesús Ramírez
Loaiza, en las que dan fe de la unión entre la accionante y el causante por más
de 32 años, y que tanto ella como su madre dependían económicamente de él
(folios 15 a 17, cuaderno 2).
-
Copias
de las cédulas de ciudadanía de Gloria Amparo Tobón Arroyave y Álvaro Enrique
Gómez de Moya (folios 18 y 19).
-
Copia
del Registro Civil de Defunción de Álvaro Enrique Gómez de Moya (folio 23,
cuaderno 2).
-
Copia
del carné de la Caja de Compensación Familiar de Álvaro Enrique Gómez de Moya,
en el que la accionante aparece como beneficiaria (folio 28, cuaderno 2).
-
Copia
del acta de posesión de Álvaro Enrique Gómez de Moya, con fecha 1º de junio de
1994 en el cargo de docente de tiempo completo en el Centro Auxiliar de Docentes
de Barranquilla (folio 33, cuaderno 2).
-
Copia
del documento suscrito por el coordinador de afiliaciones del Magisterio, el 20
de noviembre de 2012, en el que certifica que Gloria Amparo Tobón Arroyave se
encuentra registrada como beneficiaria de Álvaro Enrique Gómez de Moya en los
servicios de salud (folio 36, cuaderno 2).
5. Respuesta de las entidades accionadas
y vinculadas
5.1. Dentro de la oportunidad procesal
correspondiente, la Secretaría de Educación del Distrito de Barranquilla,
solicitó denegar el amparo pretendido por Gloria Amparo Arroyave Tobón, bajo
los siguientes argumentos:
En primer lugar, manifestó que, debido a
la solicitud que presentó la accionante, se elaboró el correspondiente proyecto
de acto administrativo accediendo a lo requerido. Este se remitió a
Fiduprevisora S.A, en su  calidad de administradora de bienes y recursos del
FOMAG (Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio) con el objetivo
de que aprobara lo resuelto por la Secretaría. No obstante, la entidad
fiduciaria, invocando de los artículos 4º y 5º del Decreto 2831 de 2005 resolvió
no avalar lo peticionado, el 11 de octubre de 2013.
Precisamente, tal decisión se adoptó,
bajo el argumento de que no es posible el reconocimiento de la prestación a
favor de la compañera permanente, pues el artículo 7º del Decreto 224 de 1972
establece, de manera taxativa, los beneficiarios forzosos de la pensión post
mortem 18, la cual solo procede para la cónyuge y los hijos menores de
edad.
La Secretaría de Educación del Distrito insistió
en la aprobación, enviando una nueva solicitud y recordándole a la entidad
administradora que los derechos pensionales también se hacen extensivos a los
compañeros permanentes, según lo dispuesto en la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, no obstante lo cual, el 27 de diciembre de 2013, Fiduprevisora
S.A. mantuvo la negativa.
Así las cosas, señaló que, sin una
opción distinta, a través de la Resolución No.00144 de 2014, resolvió negar la
petición realizada por la actora,  debido a la obligación de cumplir con lo
dispuesto por Fiduprevisora, pues, de lo contrario, se podría generar
responsabilidad disciplinaria, penal y administrativa y, a su vez, el acto
administrativo carecería de efectos legales, en virtud de lo señalado en el
parágrafo 2º del artículo 3º del Decreto 2831 de 2005.
Por ende, afirmó, que la Secretaría no
está en la posibilidad de expedir un acto de reconocimiento de una prestación
sin el aval de Fiduprevisora S.A., y la negativa respecto de la pensión de
sobrevivientes solicitada está basada en el cumplimiento de sus funciones. Bajo
ese entendido, sostiene que de concederse el amparo pretendido, la orden debe
dirigirse a la entidad fiduciaria, pues es a  ella a quien le compete aprobar a
dicho reconocimiento.
Finalmente, advirtió que en virtud de
jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia, en el
presente caso la acción de tutela no es procedente, dado que no se demostró la
ocurrencia de un perjuicio irremediable o que la accionante sea un sujeto de
especial protección, aunado al hecho de que, en su sentir, la competente para
resolver la controversia es la jurisdicción contencioso administrativa.
5.2 Por su parte Fiduprevisora S.A.,
también solicitó denegar el amparo deprecado bajo los siguientes argumentos:
En primer lugar, indicó que, en su
calidad de sociedad fiduciaria a cargo del manejo de los recursos del Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en virtud de la Ley 91 de
1989, su competencia se limita a la aprobación de los proyectos de actos
administrativos que elaboran las secretarías de educación, relacionados con el
reconocimiento de prestaciones sociales a favor de los docentes afiliados, para
que sean estas las que expidan las resoluciones correspondientes y luego
remitirlas a la entidad para proceder al pago, si es del caso, siempre y cuando
se ajusten a las normas y no presenten inconsistencias.
Afirmó que dentro de las funciones de la
entidad se encuentra la de velar por la correcta administración de los recursos,
lo que implica que si se advierte que algún proyecto de acto administrativo
carece de algún requisito de fondo o de forma, debe devolverse al funcionario
competente para que se hagan las respectivas correcciones. No obstante, señala
que no le es posible realizar, modificar o corregir actos administrativos o
proceder a erogación alguna, mientras no exista una decisión por parte de las
secretarías que así lo determine.
Respecto de la solicitud presentada por
la accionante, sostuvo que se resolvió impartir desaprobación, bajo el
argumento de que: “no procede dar trámite a este auxilio, a favor de la
compañera permanente, por cuanto el artículo 7 decreto 224/72 taxativamente
determina los beneficiarios forzosos de esta prestación y para el caso que nos
ocupa el derecho a la post mortem 18 solo procede para la cónyuge e hijos
menores” (sic).
Señaló que, a la luz de lo anterior, el
3 de enero de 2014, se envió el respectivo informe a la Secretaría de Educación
de Barranquilla para que se realizaran las correcciones pertinentes y enviara
un nuevo proyecto de acto administrativo para proceder con lo dispuesto en el
Decreto 2831 de 2005.
Adujo, también, que las secretarías de
educación solo requieren de la aprobación de la entidad fiduciaria para acceder
el reconocimiento de una prestación, mas no para negarla. En consecuencia,
advierte que es la secretaría demandada, como competente para expedir el
respectivo acto administrativo, la que debe rendir informe sobre la solicitud
presentada por la accionante.
Finalmente, manifestó que de ser
recibido un nuevo expediente relacionado con la solicitud objeto de
controversia, la entidad debe proceder a verificar, una vez más, su viabilidad
jurídica, conforme con el artículo 4º del Decreto 2831 de 2005.
6. Pruebas solicitadas por la Corte:
6.1 Mediante auto del 31 de octubre de
2014, el magistrado
sustanciador                                                         consideró
necesario recaudar algunas pruebas con el fin de verificar los supuestos de
hecho que originan la presente solicitud. En consecuencia, resolvió lo
siguiente:
“PRIMERO.-
por Secretaría General, oficiar a la Secretaría de Educación del Distrito de
Barranquilla, para que en el término de dos (2) días contados a partir de la
notificación del presente auto indique:
·
Si
ha reconocido pensión de sobrevivientes como consecuencia de la muerte de
Álvaro Enrique Gómez de Moya. De ser afirmativa la respuesta, señalar
específicamente a quien y el motivo por el cual se procedió a ello.
·
Si
actualmente existen solicitudes de reconocimiento y pago de la pensión de
sobrevivientes distintas de la que hiciere Gloria Amparo Arroyabe Tobón.
·
Si
la negativa de reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a Gloria
Amparo Arroyabe Tobón se basó únicamente en que la actora no tiene la calidad
de cónyuge, conforme con el artículo 7º del Decreto 224 de 1972 o, en cualquier
caso, exprese los motivos que fundamentaron la decisión adoptada por la entidad
cualquiera que ellos fuesen.
Así mismo, se le
brinda la posibilidad para que actúe en los términos previstos en el numeral 9°
del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil. A su vez, para efectos de
su pronunciamiento, allegar las pruebas documentales que considere
pertinentes.”
La Secretaría de esta Corporación,
mediante oficio del 25 de noviembre de 2014, allegó al Despacho la respuesta
emitida por la Secretaria de Educación del Distrito de Barranquilla, en la que
además de reiterar lo ya expuesto en la contestación a la presente acción de
tutela, señala que la accionante es la única persona que ha solicitado el
reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes como consecuencia de la
muerte de Álvaro Enrique Gómez. Por otro lado sostiene que la negativa a tal
requerimiento se basó en las leyes vigentes aplicables al respecto,
específicamente el artículo 7º del Decreto 224 de 1972.
II. DECISIÓN JUDICIAL QUE SE REVISA
La Sala Primera de Decisión Laboral del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, en fallo del 3 de
abril de 2014, resolvió negar el amparo pretendido, al considerar que lo
solicitado hace referencia al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes y,
por ende, que se deje sin efectos la Resolución No.00144 de 2014, expedida por
la Secretaría de Educación de Barranquilla.  Por tanto, la actora, a fin de
lograr el reconocimiento de su derecho, debe acudir al juez natural que, para este
caso, es la jurisdicción contencioso administrativa. Así las cosas, a su
juicio, la accionante puede presentar la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho y, si lo estima pertinente, solicitar la suspensión provisional del
acto administrativo demandado.
Señala que, bajo ese entendido, la
demandante cuenta con mecanismos alternativos de defensa para obtener la
prestación requerida y estima que no existe mérito para conceder el amparo de
manera transitoria al sostener que no se evidencia la ocurrencia de un
perjuicio irremediable.
La providencia no fue objeto de
impugnación.
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA
DECISIÓN
1. Competencia
A través de esta Sala de Revisión, la
Corte Constitucional es competente para revisar la sentencia proferida dentro
del proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos
86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, en concordancia con los
artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
3. Problema jurídico
Corresponde a la Sala Cuarta de Revisión
determinar si las entidades demandadas vulneraron los derechos fundamentales a
la igualdad, al mínimo vital y a la seguridad social de la accionante, al negarle
reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, bajo el argumento de que,
en virtud del artículo 7º del Decreto 224 de 1972, la compañera permanente no
es beneficiaria de dicha prestación.
Previo a dilucidar la cuestión
planteada, se abordará: (i) la procedencia excepcional de la acción de tutela
para el reconocimiento y pago de prestaciones sociales, (ii) el carácter
fundamental del derecho a la pensión de sobrevivientes, (iii) la pensión de
sobrevivientes de los afiliados al Magisterio, (iv) el derecho a la pensión de sobrevivientes de la compañera o
compañero permanente y, finalmente (v) se procederá a analizar el caso
concreto.
4.
Procedencia excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento y pago de
prestaciones sociales. Reiteración de jurisprudencia
La jurisprudencia constitucional, en
reiteradas oportunidades, ha señalado que debido a la implementación por parte
del ordenamiento jurídico de  mecanismos judiciales para la solución de
controversias tendientes al reconocimiento de derechos pensionales y al pago de
prestaciones sociales, como es el caso de la pensión de sobrevivientes, cuando
se pretenda resolver este tipo de conflictos, por regla general, se debe acudir
a la jurisdicción ordinaria laboral o a la contencioso administrativa. Por tal
motivo, esta Corte ha sostenido que, en principio, la acción de tutela no es la
vía adecuada para lograr hacer efectiva la resolución de esta clase de
solicitudes, en razón de su carácter subsidiario.
Sin
embargo, es importante resaltar que, en ocasiones, quienes requieren la pensión
de sobrevivientes son sujetos que dependían económicamente del causante y les
resulta difícil poder obtener el sustento necesario debido a cuestiones de
edad, entre otras; por tanto, precisan de esta prestación en razón a que se
convierte en el único medio posible para subsistir. En estos casos tales
personas, debido a su situación de vulnerabilidad, merecen que el Estado les
brinde una especial protección, según lo dispuesto en el artículo 13 de la
Constitución.
Acorde
con ello, si bien se deben agotar los mecanismos de defensa que existen en el
ordenamiento jurídico para obtener la pensión de sobrevivientes, antes de
acudir a la protección por vía de tutela, estos pueden resultar ineficaces,
pues dicho supuesto, se requiere una pronta solución que en la mayoría de las
oportunidades los medios ordinarios no están en capacidad de otorgar y, por
ende, no garantizan adecuadamente el amparo de los derechos fundamentales, ante
la probable respuesta tardía que pueden ofrecer.
En ese orden, este Tribunal ha
manifestado que, excepcionalmente, cuando se evidencian las condiciones
mencionadas, el amparo a través de la acción de tutela se torna procedente con
el objetivo de materializar, de forma efectiva, los derechos fundamentales de
quienes pueden sufrir un perjuicio irremediable a causa del no reconocimiento
de la prestación solicitada y de la ineficacia de los mecanismos judiciales
establecidos para la defensa de tales derechos.[1]
Bajo la anterior perspectiva, resulta
evidente que, aun cuando, en principio, esta acción constitucional no es el mecanismo
idóneo para obtener el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, es
procedente el amparo por vía de tutela, de manera excepcional, en la medida en
que se trata de proteger los derechos fundamentales de aquellas personas que,
debido a que dependían económicamente del causante, se encuentran en situación
de debilidad manifiesta y son merecedores de una especial protección
constitucional.
5. Carácter fundamental del derecho a la
pensión de sobrevivientes
El artículo 48 de la Constitución
consagró la seguridad social como un derecho de carácter irrenunciable que debe
garantizarse a todos los habitantes del territorio colombiano. A su vez, como
servicio público obligatorio, bajo el control del Estado, que debe ser prestado
con sujeción a los principios de solidaridad, eficacia y universalidad.
Acorde con lo dispuesto por el citado
artículo, la jurisprudencia de esta Corte ha determinado que el derecho
fundamental a la seguridad social se encuentra definido como aquel “conjunto
de medidas institucionales tendientes a brindar progresivamente a los
individuos y sus familias, las garantías necesarias frente a los distintos
riesgos sociales que puedan afectar su capacidad y oportunidad, en orden a
generar los recursos suficientes para una subsistencia acorde con la dignidad
del ser humano”.[2]
Con miras a la materialización de ese
conjunto de medidas por parte del Estado, la misma disposición constitucional
citada, le atribuye al legislador la facultad para desarrollar el derecho a la
seguridad social. En ejercicio de esa competencia, el Congreso expidió la Ley
100 de 1993 “por medio de la cual se crea el Sistema General de Seguridad
Social”, con el objetivo de otorgar amparo frente a aquellas contingencias
a las que puedan verse expuestas las personas y que afecten su salud o su
situación económica. En ese orden, el sistema fue estructurado con los
siguientes componentes: (i) el Sistema General en Pensiones, (ii) el Sistema
General en Salud (iii) el Sistema General de Riesgos Profesionales y (iv)
Servicios Sociales Complementarios.
En cuanto al Sistema General en
Pensiones, en lo relacionado con la pensión de sobrevivientes, que interesa a
la causa, la citada ley establecía originalmente en su artículo 46 que “tendrán
derecho a la mencionada prestación (i) los miembros del grupo familiar del
pensionado por vejez, o invalidez por riesgo común, que fallezca y (ii) los
miembros del grupo familiar del afiliado que fallezca, siempre que este hubiera
cumplido alguno de los siguientes requisitos: a) que el afiliado se encuentre
cotizando al sistema y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas al
momento de la muerte, b) que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere
efectuado aportes durante por lo menos veintiséis (26) semanas del año
inmediatamente anterior al momento en que se produzca la muerte.”
Esta norma fue modificada por el
artículo 12 de la Ley 797 de 2003, el cual  aumentó tanto el período de
cotización, como el número de semanas que deben ser aportadas. Actualmente, se
exige que el causante haya cotizado al Sistema de Seguridad Social en
Pensiones, por lo menos 50 semanas dentro de los 3 años inmediatamente
anteriores al fallecimiento.
Por
su parte, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que la pensión de
sobrevivientes es uno de los elementos necesarios para materializar los fines de
la seguridad social, anteriormente mencionados, pues el objetivo esencial de
esta prestación es la protección de aquellas personas que conforman el grupo familiar
del causante, en el entendido de que al depender económicamente de él no tengan
que verse afectadas en su condición y puedan mantener la situación en que se
encontraban antes del correspondiente fallecimiento, todo con base en el
resguardo de la familia como núcleo elemental de la sociedad.[3]
Bajo ese entendido, se ha sostenido que la pensión de
sobrevivientes, además de ser elemento integrante de la seguridad social, guarda
una estrecha relación con el derecho fundamental al mínimo vital del núcleo
familiar del acusante adquiriendo un carácter de fundamental, pues en la
mayoría de los eventos esta prestación se convierte en el único sustento
económico de quienes dependían económicamente del fallecido, quedando en
situación de vulnerabilidad, por tal motivo, su protección puede solicitarse
por vía de tutela.[4]
6.
Pensión de sobrevivientes de los afiliados al Magisterio
Por
otra parte, debido a la existencia de grupos específicos que cuentan con unas
características particulares como es el caso de los docentes o de la Fuerza
Pública, la Constitución permitió la creación de regímenes especiales en
materia de seguridad social para atender las condiciones exclusivas de los
mismos. Bajo ese orden, la jurisprudencia constitucional ha aceptado la
implementación de regímenes prestacionales especiales, los cuales buscan
responder a las exigencias y derechos adquiridos de ciertos sectores que, por
sus características y condiciones específicas, deben ser tratados
justificadamente de manera distinta al resto de la población beneficiaria del
Sistema General de Seguridad Social, razón por la cual, no se vulnera per se el
derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta.[5]
Es
así como el artículo 48 Superior consagró, en el parágrafo 1º transitorio[6], que
los maestros que prestan el servicio de educación en una institución oficial
están sujetos al régimen pensional establecido para el magisterio en aquellas
disposiciones legales vigentes antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de
2003.
Por
su parte, la Ley 100 de 1993, en su artículo 279, estableció las excepciones al
régimen general de seguridad social señalando, que, tratándose de los afiliados
al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, el cual fue creado
por la Ley 91 de 1989, será este el encargado de la expedición y pago de los bonos
pensionales a favor de los maestros, de conformidad con las normas que se
expidieran al respecto.
Posteriormente,
el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, dispuso que los docentes vinculados a
partir de la vigencia de la citada ley quedarían afiliados al Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio, pero tendrían los derechos pensionales
establecidos en la Ley 100 de 1993 y 797 de 2003 para el régimen de prima media
con prestación definida, debiendo acreditar los mismos requisitos a excepción
de la edad, determinada en el caso de los docentes en 57 años para hombres y
mujeres.
Ahora bien, en lo que tiene que ver con
la pensión de sobrevivientes de los maestros, que interesa a esta causa, se
advierte que, en un principio, el Decreto 224 de 1972 “por el cual se dictan
normas relacionadas con el ramo docente”, en su artículo 7º, establece lo
que se conoce como la pensión post mortem, determinando que la cónyuge y los
hijos menores de edad del docente que hubiere trabajado como profesor en
planteles educativos oficiales por un periodo de 18 años o más y que falleciera
antes de cumplir con la edad requerida para obtener la pensión, tenían derecho
al reconocimiento y pago del 75% “de
la asignación mensual fijada para el cargo que desempeñaba el docente al tiempo
de la muerte mientras aquel no contraiga nuevas nupcias o el hijo menor cumpla
la mayoría de edad y por un tiempo máximo de cinco (5) años.”
Bajo ese
entendido, para que procediera el reconocimiento y pago de la pensión de
sobrevivientes, en caso del fallecimiento de un maestro al servicio de
instituciones educativas oficiales, se debía acreditar lo exigido por le
precitado artículo.
7. Derecho
a la pensión de sobrevivientes de la compañera o compañero permanente.
Reiteración de jurisprudencia
Visto lo
anterior, se observa que el artículo 7º del Decreto 224 de 1972 reconoce como
beneficiarios de la pensión post mortem, equiparable a la pensión de
sobrevivientes del régimen general de seguridad social de la Ley 100 de 1993, a
los hijos menores de edad del causante y a su cónyuge, excluyendo a la
compañera o compañero permanente, concepción que también se plasmaba en otras
leyes, aunque no estuvieran relacionadas específicamente con las prestaciones
reconocidas a los docentes, como es el caso de la Ley 33 de 1973.[7]
No obstante, aunque ya existían otras leyes que venían apartándose
de la anterior postura y reconocían como beneficiarios del derecho a la pensión
de sobrevivientes también a las compañeras o compañeros permanentes, para
evitar un trato discriminatorio, como es el caso de la Ley 71 de 1988,[8]
al expedirse la Constitución de 1991, se reconoce de manera definitiva la
igualdad de derechos en cabeza de cónyuges y las y los compañeros permanente.
Lo anterior, se deriva de lo consagrado en el artículo 42 de la
Carta, al determinar que la familia, como núcleo esencial de la sociedad, puede
ser constituida por la voluntad responsable de conformarla o por la libre
decisión de contraer matrimonio. Es decir, la familia goza de protección
constitucional, independientemente del vínculo por el cual se constituya.[9]
En efecto, al regular lo establecido en el artículo 48
constitucional, la Ley 100 de 1993, modificada por la Ley 797 de 2003, materializando
esa igualdad de la que goza la compañera o compañero permanente respecto del
cónyuge, reconoció a los primeros como posibles beneficiarios de la pensión de
sobrevivientes.[10]
Así, conforme con la regulación actual derivada de mandatos
constitucionales, resulta inadmisible excluir a la compañera o compañero
permanente como beneficiario de la pensión de sobrevivientes. No obstante, como
se observó, dado que anteriormente el trato igualitario que debía recibir una
unión de hecho no se evidenciaba en el ordenamiento jurídico, se puede
presentar el evento en el que normas que implicaban la mencionada exclusión,
sigan produciendo efectos contrarios a los derechos consagrados en la Carta, lo
cual impone la obligación al juez constitucional de enmendar dicha situación.
Ahora bien, lo anterior no quiere decir que se esté avalando una
aplicación retroactiva de la ley, sino reiterando el entendimiento según el
cual a la luz de la actual Constitución, no se pueden permitir conductas
discriminatorias injustificadas, así previamente hayan sido aceptadas, pues
ello se mostraría en total contravía con los derechos constitucionales
reconocidos.
Al respecto, la Corporación ha señalado que: “…muchas
inequidades continuaron, pues provenían de antiguos regímenes especiales que
regulaban la sustitución pensional. De allí que en varias decisiones, la Corte
Constitucional haya tenido que pronunciarse sobre su inconstitucionalidad e
inaplicabilidad, por contener tratos diferenciados inadmisibles a la luz del
nuevo orden superior”[11]
Bajo ese orden,
permitir que los efectos discriminatorios derivados de regímenes especiales que
comportaban un trato diferenciado persistan con posterioridad a la vigencia de
la Constitución, implicaría contradecir principios y derechos claramente
consagrados en la misma y avalar una circunstancia abiertamente inconstitucional,
otorgando entonces cierta relatividad a la fuerza vinculante de la norma
superior. En efecto, como ya lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Corporación
“Las normas anteriores a la Carta Política de 1991 se deben interpretar y
aplicar de acuerdo a los postulados constitucionales y a lo establecido por la
jurisprudencia constitucional.”[12]
En ese sentido, en lo que
respecta al reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, es inaceptable
que el derecho sea negado por el simple hecho de que no se sostuvo un vínculo
matrimonial en vida con el causante, a pesar de haberse conformado una unión de
hecho pues, como se mencionó en párrafos anteriores, este argumento es
claramente inconstitucional y la Corte así lo ha declarado en numerosas
oportunidades.
Este es el caso de
sentencias como T-932 de 2008, T-092 de 2010, T-427 de 2011, T-410 de 2013 y
T-521 de 2013, entre muchas otras, a través de las cuales la Corporación ha
amparado el derecho fundamental a la pensión de sobrevivientes a quienes en su
calidad de compañeras o compañeros permanentes, les habían negado dicha
prestación, bajo el argumento de que las leyes al respecto únicamente
reconocían como beneficiaros a los hijos menores de edad y a la cónyuge.
En particular, en sentencia
T-286 de 2000, uno de sus primeros pronunciamientos al respecto, la Corte
resaltó que negar el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a
quien goza de la calidad de compañera permanente, basándose en la aplicación de
lo establecido en el artículo 7º del Decreto 224 de 1972 (el cual determina
como beneficiarios de la pensión post mortem únicamente a la cónyuge y a los hijos)
constituye una violación directa a la institución de la familia y a lo que ella
representa en la sociedad, siendo una posición totalmente contraria a lo
establecido en los artículos 13 y 42 de la Constitución Política, toda vez que
con la entrada en vigencia de esta última, se eliminó cualquier tipo de trato
diferenciado entre cónyuges y compañeros permanentes y, en consecuencia, se ha
reconocido que todo aquello que se predique del matrimonio se extiende
igualmente a las uniones maritales de hecho.
Así las cosas, es claro que,
pese a que antes de la promulgación de la actual Constitución existían normas
que comportaban un trato discriminatorio entre cónyuge y compañeros y
compañeras permanentes, luego de 1991 la concepción cambió tajantemente, para
pasar a reconocer que todos aquellos derechos derivados del vínculo matrimonial,
también son aplicables a las uniones de hecho. En efecto, así lo han reconocido
un significativo número de leyes, como por ejemplo, la Ley 100 de 1993 y múltiples
pronunciamientos de esta Corporación. Bajo ese orden, cualquier tipo de
exclusión de los y las compañeras permanentes respecto de beneficios
reconocidos a los cónyuges, resulta abiertamente inconstitucional y,  por
tanto, de presentarse esta situación el juez de tutela se encuentra en la
obligación de enmendarla, independientemente de que la norma en la que se basó
dicha discriminación continúe vigente.
7. Caso concreto
Con
fundamento en las anteriores consideraciones, pasa la Sala a analizar si,
efectivamente, se presentó la vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad,
al mínimo vital y seguridad social de Gloria Amparo Arroyave Tobón, por
parte de la Secretaría de Educación del Distrito de Barranquilla, al negarse el
reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a la cual considera tener
derecho, como beneficiaria de su compañero permanente Álvaro Enrique Gómez de
Moya.
En el expediente bajo estudio, está
acreditado que Gloria Amparo Arroyave Tobón, convivió con el señor Gómez, en
forma continua e ininterrumpida, durante más de 32 años, quien había trabajado
como docente al servicio de la Secretaría de Educación del Distrito de
Barranquilla, por un lapso superior a 18 años, en el momento de su deceso, el
23 de septiembre de 2012.
El 20 septiembre de 2013, la accionante solicitó
ante el Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y el Distrito de
Barranquilla el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes. Sin
embargo, el 15 de enero de 2014, la Secretaría de Educación del Distrito de
Barranquilla, a través de la Resolución No.00144, resolvió negar la pensión
solicitada.
Lo anterior, bajo el argumento de que
luego de insistir en la aprobación del proyecto de acto administrativo concediendo
la pensión de sobrevivientes, que se presentó ante Fiduprevisora en su calidad de
administradora de bienes y recursos del FOMAG, la entidad resolvió no avalar lo
propuesto por la Secretaría demandada, al sostener que la accionante, como
compañera permanente, no podía ser considerada beneficiaria de la prestación en
cuestión, según lo establecido en el artículo 7º del Decreto 224 de 1972,
calidad reservada únicamente para la cónyuge y los hijos del causante.
Bajo ese entendido, la entidad demandada
señala que al no obtener la mencionada aprobación, procedió a negar el reconocimiento
y pago de la pensión de sobrevivientes, conforme con mandatos legales que le
exigen acatar la decisión adoptada por Fiduprevisora S.A.
En cuanto a su situación personal, la
actora manifiesta que se encuentra en una apremiante condición, pues tanto
ella, como su madre de 83 años de edad, dependían económicamente de su
compañero permanente. Aunado a ello, sostiene que a sus 55 años de edad es
complicado vincularse a una actividad que le permita obtener un ingreso
suficiente para cubrir sus necesidades básicas, viéndose en ocasiones obligada
a recibir caridad de la gente ya que no cuentan con otro familiar que las pueda
auxiliar.
De las circunstancias fácticas anotadas,
lo primero que advierte la Sala es que Gloria Amparo Arroyave Tobón, tiene a
cargo el sustento de su madre considerada una persona de la tercera edad, al
contar con 83 años de edad y, por lo tanto, merece una especial protección
constitucional. Sumado a ello, según lo afirman en las declaraciones extrajucio
allegadas al expediente, dependían económicamente del causante y no cuentan con
familiares que puedan brindarle la atención y la ayuda económica necesaria que
como adulto mayor requiere.
Bajo ese entendido, considera la Sala
que se debe ser más flexible en cuanto a la exigencia de cumplir con el
requisito de subsidiariedad para la procedencia de la acción de tutela, pues,
como se observó, están en juego los derechos de un sujeto que merece una
especial protección por parte del Estado.
Por otro lado, dado que el derecho a la
pensión de sobrevivientes que se solicita en este caso, guarda una estrecha
relación con el derecho fundamental al mínimo vital de la actora y de su madre,
al depender económicamente del causante, el asunto es susceptible de ser
estudiado por vía de tutela.
Ahora bien, en lo relacionado con la
pensión de sobrevivientes, se advierte que (de acuerdo con la respuesta emitida
por las entidades vinculadas a la presente acción constitucional) la única
razón para adoptar la decisión de negar su reconocimiento por parte de las
entidades demandadas, corresponde a que la accionante no ostenta la calidad de
cónyuge que exige el artículo 7º del Decreto 224 de 1972 para poder ser
beneficiaria de dicha prestación, pues, como se evidenció, se trata de la
compañera permanente del fallecido tal y como lo corroboran las declaraciones
extrajucio que se allegaron al expediente, las que han sido aceptadas por esta
Corporación como medio probatorio suficiente para comprobar dicha unión.[13]
Así las cosas, conforme con lo que se
analizó en la parte considerativa de esta providencia, las decisiones de la
secretaría y de la entidad fiduciaria comporta un trato discriminatorio
respecto de la accionante a todas luces inconstitucional, toda vez que, a
partir de la vigencia de la Carta del 91, la cónyuge y la compañera permanente
gozan de los mismos derechos como garantía de protección a la familia, la cual
puede estar conformada por el vínculo matrimonial o por una unión de hecho.
En ese sentido, se reitera que la ley y
la jurisprudencia han extendido todas aquellas prerrogativas y beneficios
aplicables al matrimonio, a la unión de hecho, incluyendo la posibilidad de que
una persona sea beneficiaria de su cónyuge o compañero permanente.
A la luz de lo anterior, la Sala
advierte que no es de recibo el argumento utilizado como fundamento de la
negativa de reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes de la
accionante, pues normas como el artículo 7º del citado decreto, que tiempo
atrás avalaban este tipo de acciones cuyos efectos persistieron en el tiempo, pero
que a la luz de la actual Constitución son inadmisibles, son un claro ejemplo
de situaciones que el juez constitucional no debe permitir y, como en este
caso, tiene la obligación de enmendar.
Así las cosas, la Sala procederá a
amparar los derechos fundamentales a la igualdad, al mínimo vital y a la
seguridad social de Gloria Amparo Arroyave Tobón y, en consecuencia,
ordenará a Fiduprevisora S.A., y a la Secretaría de Educación del Distrito de
Barranquilla que, a más tardar, dentro de los diez (10) días siguientes a la  notificación de esta providencia, y si aún no se hubiere realizado, procedan
al reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a favor de la
accionante, así como su inclusión en nómina, en un término no superior a
treinta (30) días contados a partir de dicha notificación.
De igual manera, es pertinente señalar
que el amparo que se concede es de carácter definitivo, pues, aunado al
perjuicio irremediable evidenciado, toda vez que, tanto la accionante como su
madre de 83 años de edad, dependían económicamente del causante, el hecho de
imponer la obligación de acudir a la jurisdicción ordinaria para ventilar el
asunto, resulta engorroso y desproporcionado, al encontrarse en juego los
derechos de un sujeto de especial protección constitucional.[14]
IV.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.-
REVOCAR la
sentencia proferida por la Sala Primera de Decisión Laboral del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, el 3 de abril de 2014, dentro del
proceso de tutela promovido por Gloria Amparo Arroyave Tobón contra la
Secretaría de Educación del Distrito de Barranquilla, por las razones
expuestas en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, TUTELAR
los derechos fundamentales a la igualdad, mínimo vital y seguridad
social de la accionante.
SEGUNDO.-
ORDENAR
a Fiduprevisora S.A., y a la Secretaría de Educación del
Distrito de Barranquilla que, a más tardar, dentro de los diez (10) días
siguientes a la  notificación de esta providencia, y si
aún no se hubiere realizado, procedan al reconocimiento y pago de
la pensión de sobrevivientes a favor de la accionante, con carácter definitivo,
así como su inclusión en nómina, en un término no superior a treinta (30) días
contados a partir de dicha notificación. Así mismo, se les conmina para que se
abstengan de seguir aplicando criterios que desconocen los derechos pensionales
de  las/los compañeros permanentes.
TERCERO.-Por Secretaría
General, LÍBRESE la comunicación a que se refiere el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Ausente en comisión
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
[1] Sentencia T-188 de 2011.
[2] Sentencia T-1040 de 2008.
[3] Al respecto ver sentencias T-410 de 2013 y C-1094 de 2003, entre
otras.
[4] Al respecto ver sentencia C-11 de 2006.
[5] Sentencia
C-835 de 2002. “En el mismo contexto,
ha sido la propia Corte Constitucional la que ha admitido que la existencia de
regímenes prestacionales distintos al régimen general de seguridad social no
vulnera per se el derecho a la igualdad
constitucional[1],
consagrado en el artículo 13 del Estatuto Superior. El Tribunal acepta en su
jurisprudencia que la existencia sistemas prestacionales especiales responde a
la necesidad de garantizar los derechos adquiridos de ciertos sectores de la
población que por sus características especiales merecen un trato
justificadamente diferente al que reciben los demás beneficiarios de la
seguridad social.”
[6] Artículo 48 de la Constitución Política, parágrafo transitorio 1º. “El
régimen pensional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales,
vinculados al servicio público educativo oficial es el establecido para el
Magisterio en las disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada
en vigencia de la Ley 812 de 2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de esta.
Los docentes que se hayan vinculado o se vinculen a partir de la vigencia de la
citada ley, tendrán los derechos de prima media establecidos en las leyes del
Sistema General de Pensiones, en los términos del artículo 81 de la Ley 812 de
2003".
[7] “Por la cual se transforma en vitalicia las pensiones de las
viudas”.
[8] “Por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras
disposiciones”.
[9] Al respecto ver Sentencia T-098 de 2010.
[10] Ibídem.
[11] Sentencia T-098 de 2010.
[12] Sentencia T-521 de 2013.
[13] Al respecto ver Sentencia T-809 de 2013.
[14] Ver sentencias T-238 de 2009, T-478 de 2010, T-155 de 2011, T-200
de 2011, T-487 de 2013 y T-601 de 2014.