C-256-97
Sentencia C-256/97
Sentencia
C-256/97
INICIATIVA
PRIVATIVA DEL GOBIERNO-Ciertos
asuntos objeto de regulación legal
Ciertos asuntos
objeto de regulación legal solamente pueden ser sometidos al trámite
legislativo si el proyecto de ley correspondiente es presentado por el
Gobierno, o coadyuvado por éste, en lo que se conoce como iniciativa privativa
del Gobierno. Para la Corte es claro que si una ley relativa a cualquiera de
las enunciadas materias se dicta sin haber contado con la iniciativa o anuencia
del Gobierno, es inconstitucional, pues la sanción, que es un deber del
Presidente de la República no sanea el vicio que afecte al proyecto por razón
de su origen. La coadyuvancia admitida por la Corte, para que pueda convalidar
lo actuado, debe darse en el curso de los trámites legislativos que se surten
en cualquiera de las etapas constitucionales, en comisiones y plenarias de las
cámaras, es decir, antes de que el proyecto pase al Presidente para su sanción
y objeción.
DECRETO
LEGISLATIVO DE EMERGENCIA ECONOMICA-Potestad del Congreso para modificarlo
Cuando el
Presidente de la República ha tratado uno de los aludidos asuntos mediante
decretos legislativos en virtud de la declaración del Estado de Emergencia
Económica, Social, por calamidad pública, o Ecológica, el Congreso tiene la
potestad, reconocida en la Constitución, de expedir leyes que los modifiquen,
adicionen o deroguen, recuperando temporalmente la iniciativa.
DECRETO
LEGISLATIVO DE EMERGENCIA ECONOMICA-Temporalidad de libre iniciativa del Congreso para
modificarlo
No puede el
Congreso retener esa iniciativa propia, en tratándose de cualquiera de las
materias indicadas, por tiempo indefinido, de donde se infiere que si la
presentación por un congresista de un proyecto de ley modificatoria, aditiva o
derogatoria de decretos legislativos dictados al respecto, en uso de las
facultades de Emergencia Económica, tiene lugar después de vencido el año
contado a partir de la declaración de aquélla, la ley no puede ser expedida y,
si lo es, resulta violatoria de los artículos 154 y 215 de la Constitución. La
Corte ha entendido que el año en cuestión corre, como lo dice la Constitución,
desde la fecha en que se declaró el Estado de Emergencia, pero que dentro de
ese lapso puede válidamente presentarse el proyecto de ley por un miembro de
cualquiera de las cámaras aunque el trámite de la aprobación de la ley no
alcance a surtirse antes de culminar dicho año, pues lo que se recobra por el
Congreso a propósito del ejercicio extraordinario de funciones legislativas por
parte del Presidente no es la facultad de expedir leyes, sino la iniciativa, es
decir, la atribución de presentar proyecto de ley sobre las materias objeto de
legislación excepcional si se refieren a asuntos en los que normalmente, según
el artículo 154 de la Carta, sólo el Gobierno puede hacerlo. Lo que
temporalmente queda en cabeza del Congreso no es la opción de legislar las
aludidas materias, ya que él goza siempre de la facultad legislativa, sino la
iniciativa propia para comenzar el trámite correspondiente, que es precisamente
lo que, por regla general, se reserva en ciertos asuntos al Ejecutivo.
COSA JUZGADA
RELATIVA-Proyecto de ley
objetado por Presidente/COSA JUZGADA RELATIVA-Objeciones presidenciales
Considera la
Corte que cuando, en ejercicio del control previo de constitucionalidad, ella
revisa un determinado proyecto de ley objetado por el Presidente de la
República, el examen que efectúa hace tránsito a cosa juzgada constitucional.
No obstante, como las objeciones presidenciales no siempre recaen sobre la
totalidad de las normas integrantes del proyecto y, si son de carácter formal,
señalan apenas unos específicos motivos de violación de la Carta, los efectos
de la cosa juzgada deben entenderse relacionados tan sólo con las razones
expuestas por el Gobierno al objetar, con los preceptos constitucionales
respecto de los cuales se ha hecho la confrontación y con los aspectos que han
sido materia del análisis explícito efectuado por la Corte. Por tanto, la cosa
juzgada es en tales casos relativa, pues la exequibilidad que se declara no
proviene normalmente de un análisis total, que agote las referencias a la
integridad de los preceptos constitucionales y que verse sobre todos los
posibles motivos de inconstitucionalidad, formales y materiales, del proyecto
sometido a su estudio.
CONTROL POLITICO
DE DECRETOS POR EMERGENCIA ECONOMICA-Autonomía legislativa/DECRETO LEGISLATIVO DE
EMERGENCIA ECONOMICA-Iniciativa del Congreso para proyectar normas
El control político,
para ser efectivo, en caso de no coincidir con los criterios gubernamentales, o
de concluir en que las medidas tomadas por el Ejecutivo son insuficientes para
sofocar la perturbación o para impedir la extensión de sus efectos, requiere de
un alto grado de autonomía legislativa en cuanto a la identificación y
prescripción de las normas que el Congreso estime más adecuadas con miras al
logro de los objetivos de estabilización económica perseguidos. Así las cosas,
sería insensato pretender que el Congreso, en ejercicio de su función de
control, estuviera limitado en su iniciativa, pese al levantamiento temporal de
la exclusividad consagrada para ciertas materias, y no pudiera proyectar ni
aprobar normas encaminadas al tratamiento integral de las situaciones críticas
que motivaron la emergencia, sino apenas introducir variaciones menores a los
decretos legislativos dictados por el Presidente de la República.
DECRETO
LEGISLATIVO DE EMERGENCIA ECONOMICA-Ampliación por Congreso de beneficios tributarios
No puede pensarse
que si el Ejecutivo estableció determinadas reglas para aliviar la situación
tributaria de los habitantes de una porción territorial, en razón de haberse
visto afectados por un fenómeno natural considerado calamidad pública, y el
Congreso halla que las dificultades económicas provenientes de la misma
catástrofe ameritan la ampliación de los beneficios tributarios concedidos,
deba forzosamente circunscribirse a los mecanismos ya dispuestos por el
Gobierno, sin tener la opción de explorar nuevas posibilidades de apoyo
proporcionales a la magnitud de la coyuntura, según la evaluación resultante
del control político ejercido. Es que el titular de la función legislativa es
el Congreso y, en las materias que contempla el inciso 2 del artículo 154 de la
Carta, no le está prohibido ejercerla, sino que tan sólo se condiciona la
expedición de la ley al origen gubernamental de los proyectos. Desaparecido
temporalmente ese condicionamiento durante el año siguiente a la declaración
del Estado de Emergencia, la tarea legislativa puede ejercitarse a plenitud,
independientemente de la titularidad constitucional de la iniciativa, siempre
que el objeto de las normas que se adopten guarde relación con las causas de la
crisis aunque las medidas sean diversas, en su índole o magnitud, a las
contenidas en los decretos legislativos que se reforman, adicionan o derogan.
DECRETO
LEGISLATIVO DE EMERGENCIA ECONOMICA-Invasión por Congreso órbita Junta Directiva del
Banco
El Congreso no
estaba facultado, ni siquiera por razón de que la norma acusada hubiera tenido
origen en unas circunstancias estrechamente ligadas al ejercicio de poderes
excepcionales por el Ejecutivo, para invadir la órbita constitucionalmente
señalada a la Junta Directiva del Banco de la República como autoridad
crediticia. Debe observarse que el Congreso, al expedir la disposición objeto
de examen, no solamente entró a resolver sobre un asunto ajeno a su
competencia, como la creación de una línea especial de crédito, determinada y
concreta, sino que, olvidando por completo al Banco de la República y sin
siquiera consagrar la posibilidad de una coordinación con él, impartió al
Gobierno una orden terminante e incondicional, con plazo máximo de noventa
días, fijando él mismo las características del crédito subsidiado de fomento,
su objeto y los sectores destinatarios del mismo.
JUNTA DIRECTIVA
DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Medidas
crediticias por desbordamiento río Páez
El Estado tiene
la obligación de promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva
y de adoptar medidas en favor de grupos discriminados o marginados, y que, de
la misma manera, las disposiciones que se dicten en materia crediticia podrán
reglamentar las condiciones especiales del crédito agropecuario, teniendo en
cuenta los ciclos de las cosechas y de los precios, como también los riesgos
inherentes a la actividad y las calamidades ambientales, de lo cual se deduce
que una de las formas más adecuadas para contribuir a la solución de los
problemas ocasionados por el desbordamiento del río Páez, particularmente en lo
que toca con el desarrollo económico de la región y las circunstancias
específicas de sus habitantes, hoy en clara desventaja, es precisamente la
relacionada con la adopción de medidas crediticias. Dentro de ellas, no es constitucionalmente
descartable la creación de cupos o líneas de crédito especiales. Pero, claro
está, tales posibilidades son admisibles para esta Corte únicamente en cuanto
tengan curso dentro del ámbito de competencias de quien está llamado, según la Carta,
a proferir las normas correspondientes, que en este caso es la Junta Directiva
del Banco de la República.
Referencia:
Expediente D-1509
Acción de
inconstitucionalidad ejercida por Juan Pablo Giraldo Puerta contra los
artículos 6, 7 y 12 de la Ley 218 de 1995.
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del veintiocho (28) de mayo
de mil novecientos noventa y siete (1997).
I. LA DEMANDA
Los textos que a
continuación se transcriben, que hacen parte de la Ley 218 de 1995, "Por
la cual se modifica el Decreto 1264 del 21 de junio de 1994, proferido en
desarrollo de la emergencia declarada mediante Decreto 1178 del 9 de junio de
1994 y se dictan otras disposiciones", fueron demandados ante esta Corte
por el ciudadano JUAN PABLO GIRALDO PUERTA, quien actuó en ejercicio del
derecho político consagrado en los artículos 40 y 241-4 de la Constitución:
"LEY 218 DE 1995
(Noviembre 17)
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
ARTICULO 6. La maquinaria, equipos, materias primas y
repuestos nuevos o de modelos producidos hasta con cinco (5) años de antelación
al momento de importarlos que se instalen o utilicen en los municipios
contemplados en el artículo 1 de la presente Ley, estarán exentos de todo
impuesto, tasa o contribución, siempre que la respectiva licencia de
importación haya sido aprobada por el Ministerio de Comercio Exterior a más
tardar el día 31 de diciembre del año 2003.
ARTICULO 7. En cumplimiento de los artículos trece
(13), inciso final, y sesenta y seis (66) de la Constitución Política, el
Gobierno Nacional, en un plazo no mayor de noventa (90) días contados a partir
de la promulgación de esta Ley, creará una línea especial de crédito subsidiado
de fomento para apoyar el establecimiento de nuevas empresas o reinstalar y
reactivar unidades económicas productivas preexistentes, en los sectores
primario, secundario y terciario, en la zona afectada por el fenómeno natural
en los departamentos de Cauca y Huila, con destino a la cofinanciación de
capital de trabajo y activos fijos.
Parágrafo. Los créditos a que se refiere el presente
artículo tendrán plazo entre seis (6) y ocho (8) años; período de gracia hasta
por dieciocho (18) meses y tasa equivalente al DTF+1.
(...)
ARTICULO 12. La instalación de nuevas empresas y las
ampliaciones significativas en empresas establecidas en la zona afectada por el
fenómeno natural a que se refiere esta Ley, podrán ser de carácter nacional,
binacional y multinacional y estarán sujetas a las siguientes normas:
a) La importación de bienes de capital no
producidos en la subregión andina y destinados a empresas de los sectores
primario, secundario y terciario, estarán exentos (sic) de aranceles por un
término de cinco (5) años contados a partir de la promulgación de la presente
Ley.
La Dirección e
Impuestos (sic) y Aduanas Nacionales o quien haga sus veces reconocerá, en cada
caso, el derecho a esta exención, de conformidad con la reglamentación dictada
al efecto por el Gobierno Nacional;
b) Tendrán libertad de asociarse con empresas
extranjeras;
c) Los bienes introducidos a la zona
determinada por el artículo 1 de la presente Ley que importen al resto del
territorio nacional se someterán a las normas y requisitos ordinarios aplicados
a las importaciones.
Parágrafo. Para los efectos establecidos en esta
Ley, se entiende por instalación de nueva empresa aquella que se constituya
dentro de los cinco (5) años posteriores a la promulgación de la presente Ley,
para lo cual el empresario deberá manifestar ante la Administración de
Impuestos respectiva, la intención de establecerse en la zona afectada,
indicando el capital, lugar de ubicación y demás requisitos que mediante
reglamento, establezca la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
No se entenderán
como empresas nuevas aquellas que ya se encuentran constituidas y sean objeto
de reforma estatutaria para cambio de nombre, propietarios o fusión con otras
empresas. Para los efectos establecidos en la presente Ley, se entiende por
ampliaciones significativas en empresas establecidas, aquellas que se inicien
dentro de los cinco (5) años posteriores a la promulgación de la presente Ley y
que constituyan un proyecto de ampliación que signifique un aumento en su
capacidad productiva de por lo menos un treinta por ciento (30%) de los que
actualmente produce, el cual deberá ser aprobado, para efecto de gozar de las
exenciones contempladas en esta Ley, por la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales o quien haga sus veces, previo el cumplimiento de los requisitos que
por reglamento ella establezca".
Considera el actor
que las disposiciones acusadas infringen el artículo 215 de la Constitución
Política y, en consecuencia, también los artículos 154, 158, 371 y 372 Ibídem.
A su juicio, si bien
es cierto dentro de las facultades asignadas al Congreso de la República por el
artículo 215 constitucional está la de adicionar los decretos dictados por el
Gobierno en virtud del Estado de Emergencia, esa facultad de adicionar no le
permite incluir, en el presente caso, exenciones no consagradas en aquéllos,
tal como ocurrió con la normatividad impugnada, donde "se creó una nueva
exención por fuera del marco de la Constitución".
Manifiesta que la
atribución del Congreso para adicionar el Decreto 1264 de 1994 se circunscribía
únicamente a introducirle nuevos elementos referentes exclusivamente a la
materia por él regulada, es decir a las exenciones en relación con el impuesto
sobre la renta y complementarios, pero nunca podía estar enderezada a crear
nuevas exenciones ni a establecer líneas de crédito de fomento.
II.
INTERVENCIONES
El ciudadano SAUL
SANABRIA GOMEZ ha coadyuvado la demanda, pues considera que la normatividad
acusada es, en efecto, inconstitucional.
A su juicio, en el
presente caso, el Congreso de la República se inmiscuyó en asuntos de
competencia de otra autoridad, el Gobierno, y de acuerdo con el ordenamiento
constitucional es inadmisible la duplicación de órganos para una misma función.
No puede afirmarse que la emergencia produjo un traslado de competencias y que
el legislador la retomó, porque ello iría en contra de la Carta Política, pues
dentro de las facultades que tiene de derogar y modificar los decretos producto
de la emergencia, no está la de asumir competencias que no le corresponden.
Aduce que el
artículo 6 impugnado va en contravía del manejo que hacen las entidades
territoriales de sus rentas propias, al incluir la totalidad de impuestos,
tasas y contribuciones, sin discernir a qué nivel. Agrega que los artículos 6 y
12 acusados, desconocen la protección al agro nacional, pues al permitir la
entrada del producto extranjero a la región, se viola el artículo 65 de la
Carta, que establece una especial protección al sector.
El interviniente es
del criterio de que, con los artículos demandados, se genera un tratamiento
desigual que desvertebra la libertad económica, pues la emergencia fue
decretada para superar la tragedia del Río Páez, pero no para buscar el
desarrollo de una región, ni cambiar su estructura económica, causando así un
detrimento de las demás regiones.
Por el contrario, el
ciudadano ANTONIO GRANADOS CARDONA, quien obra en representación del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, pide a la Corte proferir fallo inhibitorio o, en
su defecto, declarar la constitucionalidad de las disposiciones impugnadas.
Argumenta que la
acción impetrada es improcedente, teniendo en cuenta que esta Corporación ya se
pronunció sobre los artículos acusados en Sentencia C-407 del 11 de septiembre
de 1995, cuando declaró exequibles desde el punto de vista material los
artículos 1 a 8 y 10 a 12 del proyecto de Ley 43 de 1994 Senado y 118 de 1995
Cámara, por haber encontrado infundadas las objeciones presidenciales.
De otro lado,
manifiesta que tampoco le asiste razón al actor cuando afirma que el decreto de
Emergencia objeto de reforma no establece exenciones a los derechos de
importación de maquinaria, equipos, materias primas y repuestos, que se
instalen o utilicen en los municipios ubicados en la zona de desastre, pues en
situaciones de tal naturaleza no son admisibles soluciones tan restringidas
como la planteada en la demanda, pues el Estado ante este tipo de problemas
debe intervenir, y estima que es el Congreso el llamado a adicionar o modificar
una fórmula adoptada por el Gobierno.
III. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación solicita que la Corte Constitucional se declare inhibida
para pronunciarse en este asunto, por cuanto, en su criterio, se presenta el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
Manifiesta que la
Corporación ya se pronunció sobre la exequibilidad de las normas acusadas en
Sentencia C-407 del 11 de septiembre de 1995, cuando estudió las objeciones
presidenciales al proyecto de ley que se convirtió posteriormente en la Ley 218
de 1995.
IV.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corte es
competente para decidir en definitivas sobre la constitucionalidad de la norma
acusada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución Política, por ser ley de la República.
2. Alcances de la
potestad del Congreso para modificar, por su propia iniciativa, los decretos
expedidos en ejercicio de las facultades propias del Estado de Emergencia. La
iniciativa privativa del Ejecutivo en ciertas materias.
La Ley 218 de 1995,
de la cual hacen parte las normas acusadas, se expidió por el Congreso Nacional
con el objeto específico de modificar el Decreto Legislativo 1264 del 21 de
junio de 1994, proferido en desarrollo del Estado de Emergencia declarada por
calamidad pública, mediante Decreto 1178 del 9 de junio de 1994.
De conformidad con
las pruebas recaudadas por la Corte acerca del trámite de dicha ley, tuvo ella
origen congresional, pues el proyecto respectivo fue presentado por los
senadores Rodrigo Villalba Mosquera y Jorge Eduardo Gechen Turbay, y por los
representantes Orlando Beltrán Cuéllar, Jesús Antonio García Cabrera, Jesús
Antonio Vargas Valencia, José Darío Salazar Cruz, José Maya García, el día
dieciséis (16) de agosto de 1994, y, según certificaciones expedidas por los
secretarios generales de Senado y Cámara el 23 de mayo de 1997, no obra
constancia respecto a que el Ejecutivo lo haya coadyuvado o apoyado total o
parcialmente en el curso de su aprobación.
Ha de definirse,
entonces, si las disposiciones legales enjuiciadas eran de la libre iniciativa
de los senadores y representantes, o si, por el contrario, por razón de las
materias que en ellas fueron abordadas, debía aplicarse la iniciativa exclusiva
del Gobierno, según lo establecido por el artículo 154 de la Constitución.
El enunciado
precepto superior establece que las leyes pueden tener origen en cualquiera de
las dos cámaras a propuesta de sus miembros, del Gobierno Nacional, de las
corporaciones y funcionarios señalados en el artículo 156 (Corte
Constitucional, Consejo Superior de la Judicatura, Corte Suprema de Justicia,
Consejo de Estado, Consejo Nacional Electoral, Procurador General de la Nación
y Contralor General de la República, en materias relacionadas con sus
funciones), o por iniciativa popular en los casos previstos en la Constitución.
Empero, ciertos
asuntos objeto de regulación legal solamente pueden ser sometidos al trámite
legislativo si el proyecto de ley correspondiente es presentado por el
Gobierno, o coadyuvado por éste (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena.
Sentencia C-266 del 22 de junio de 1995. M.P.: Dr. Hernando Herrera Vergara),
en lo que se conoce desde la expedición del Acto Legislativo número 1 de 1968,
como iniciativa privativa del Gobierno.
De manera taxativa,
la Constitución ha enunciado así las leyes de exclusivo origen gubernamental,
en cuanto, según ella dispone, "sólo podrán ser dictadas o reformadas por
iniciativa del Gobierno": las que se refieren a los temas contemplados en
los numerales 3 (aprobación del Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones
Públicas), 7 (determinación de la estructura de la Administración Nacional y
creación, supresión o fusión de ministerios, departamentos administrativos,
superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden
nacional; reglamentación sobre creación y funcionamiento de las Corporaciones
Autónomas Regionales; creación o autorización para constituir empresas
industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta), 9
(concesión de autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar
empréstitos y enajenar bienes nacionales), 11 (establecimiento de las rentas
nacionales y fijación de los gastos de la administración) y 22 (leyes
relacionadas con el Banco de la República y con las funciones que compete
desempeñar a su Junta Directiva) del artículo 150 de la Carta Política, así
como las previstas en los literales a) (organización del crédito
público), b) (regulación del comercio exterior y señalamiento del
régimen de cambio internacional) y e) (fijación del régimen salarial y
prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y
de la Fuerza Pública) del numeral 19 del mismo artículo, y las que ordenen
participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las
que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales y
comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas
nacionales, a todas las cuales hay que añadir las contempladas en el numeral 10
del artículo 150, por medio de las cuales el Congreso reviste al Presidente de
la República de precisas facultades extraordinarias para expedir normas con
fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo
aconseje, puesto que, de manera perentoria, el Constituyente exigió que se
dicten sólo cuando sean solicitadas expresamente por el Gobierno.
Para la Corte es
claro que si una ley relativa a cualquiera de las enunciadas materias se dicta
sin haber contado con la iniciativa o anuencia del Gobierno, es
inconstitucional, pues la sanción, que es un deber del Presidente de la
República (art. 168 C.P.) no sanea el vicio que afecte al proyecto por razón de
su origen. La coadyuvancia admitida por la Corte, para que pueda convalidar lo
actuado, debe darse en el curso de los trámites legislativos que se surten en
cualquiera de las etapas constitucionales, en comisiones y plenarias de las
cámaras, es decir, antes de que el proyecto pase al Presidente para su sanción
y objeción (artículos 165, 166, 167 y 168 C.P.).
Ahora bien, cuando
el Presidente de la República ha tratado uno de los aludidos asuntos mediante
decretos legislativos en virtud de la declaración del Estado de Emergencia
Económica, Social, por calamidad pública, o Ecológica, el Congreso tiene la
potestad, reconocida en la Constitución, de expedir leyes que los modifiquen,
adicionen o deroguen, recuperando temporalmente la iniciativa.
Dice al respecto el
artículo 215 de la Carta: "El Congreso, durante el año siguiente a la
declaratoria de la emergencia, podrá derogar, modificar o adicionar los
decretos a que se refiere este artículo en aquéllas materias que ordinariamente
son de iniciativa del Gobierno. En relación con aquéllas que son de iniciativa
de sus miembros, el Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en todo
tiempo".
Tal posibilidad
resulta excepcional, transitoria y precaria, por lo cual es de interpretación
restrictiva, únicamente limitada a los eventos y con las consecuencias
constitucionalmente previstas.
a) Aspecto
temporal de la libre iniciativa del Congreso
No puede el Congreso
retener esa iniciativa propia, en tratándose de cualquiera de las materias
indicadas, por tiempo indefinido, de donde se infiere que si la presentación
por un congresista de un proyecto de ley modificatoria, aditiva o derogatoria
de decretos legislativos dictados al respecto, en uso de las facultades de
Emergencia Económica, tiene lugar después de vencido el año contado a partir de
la declaración de aquélla, la ley no puede ser expedida y, si lo es, resulta
violatoria de los artículos 154 y 215 de la Constitución.
La Corte ha
entendido que el año en cuestión corre, como lo dice la Constitución, desde la
fecha en que se declaró el Estado de Emergencia, pero que dentro de ese lapso
puede válidamente presentarse el proyecto de ley por un miembro de
cualquiera de las cámaras aunque el trámite de la aprobación de la ley no
alcance a surtirse antes de culminar dicho año, pues lo que se recobra por el
Congreso a propósito del ejercicio extraordinario de funciones legislativas por
parte del Presidente no es la facultad de expedir leyes, sino la iniciativa, es
decir, la atribución de presentar proyecto de ley sobre las materias objeto de
legislación excepcional si se refieren a asuntos en los que normalmente, según
el artículo 154 de la Carta, sólo el Gobierno puede hacerlo.
Evidentemente, lo
que temporalmente queda en cabeza del Congreso no es la opción de legislar las
aludidas materias, ya que él goza siempre de la facultad legislativa, sino la
iniciativa propia para comenzar el trámite correspondiente, que es precisamente
lo que, por regla general, se reserva en ciertos asuntos al Ejecutivo. Repárese
en que, sobre aquéllas materias que son habitualmente de iniciativa de los
congresistas, la atribución de derogar, modificar o adicionar los decretos
legislativos dictados al amparo del Estado de Emergencia es permanente, según
el indicado artículo 215 de la Carta.
Se reitera,
entonces, lo afirmado por esta Corte en la Sentencia C-407 del 11 de septiembre
de 1995 (M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz), justamente en relación con el
trámite dado al proyecto que luego se convirtió en la Ley 218 del mismo año,
objetado en ese momento por el Presidente de la República por razones de
inconstitucionalidad que no se hallaron fundadas:
"El íter
legislativo se inicia con la propuesta que uno de los miembros del Congreso, el
Gobierno o las entidades indicadas en el artículo 156 de la C.P., formula en
cualquiera de las cámaras bajo la forma de un proyecto de ley. Una condición
previa que tiene que satisfacerse, so pena de que el proyecto desde su origen
quede viciado, es la de que quien lo proponga constitucionalmente tenga el
poder de iniciativa para presentarlo, el cual existe por regla general y sólo
sufre excepciones en los casos enunciados en el segundo inciso del artículo 154
de la C.P. El indicado poder o facultad de iniciativa es un requisito que debe
establecerse desde un comienzo de manera objetiva y precisa. Los principios de
eficiencia y responsabilidad política, se verían seriamente comprometidos si
sólo al cabo del proceso legislativo se pudiese verificar si el anotado
requisito previo del poder o facultad de iniciativa realmente existía o no.
Concederle al poder o facultad de iniciativa, naturaleza condicional o
eventual, además de imponer su constatación al término de la formación de la
ley aprobada, introduce un elemento aleatorio que le resta seguridad al trabajo
del Congreso y puede conducir a que por una circunstancia puramente fortuita se
pierda la tarea realizada.
El inciso sexto del
artículo 215 de la C.P., se refiere al señalado requisito previo del poder o
facultad de iniciativa, que se otorga a los miembros del Congreso, en materias
reservadas a la iniciativa del Gobierno, durante el año siguiente a la
declaratoria de la emergencia. La Corte entiende, de acuerdo con lo expuesto,
que la norma durante el término del año siguiente a la mencionada declaratoria,
reconoce a los miembros del Congreso libre iniciativa para presentar en dichas
materias proyectos de ley. Por tratarse, la iniciativa legislativa, de un
requisito que debe obrar desde el primer momento en que se presenta un proyecto
de ley, su examen no puede dejar de tomar en consideración si en esa
oportunidad el mismo concurría en cabeza del proponente. Esta exigencia
constitucional no puede, por consiguiente, establecerse con base en la situación
que se presenta al perfeccionarse el proceso legislativo, pues se trata de un
presupuesto que concierne al origen del proyecto.
El proyecto sometido
a control de la Corte se presentó a consideración del Senado de la República el
día dieciséis (16) de agosto de mil novecientos noventa y cuatro. El examen que
la Corte realiza sobre la facultad constitucional de iniciativa legislativa, se
hace con relación a ese momento. Es evidente que el proyecto se presentó dentro
del término del año siguiente a la declaratoria de emergencia, período en cual
los miembros del Congreso gozaban de libre iniciativa legislativa sobre las
materias ordinariamente reservadas al Gobierno.
La interpretación de
la Corte corresponde al espíritu de la norma constitucional, que no es ajena al
primado del principio democrático representado en la ley, ni tampoco a la
efectividad de los deberes del Estado, que reclama la activa y oportuna
participación del Congreso en la resolución de las crisis económicas y sociales
que motivan las declaratorias de emergencia" (Cfr. Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia C-407 del 11 de septiembre de 1995).
Así, pues, lo
referente a la temporalidad de esa iniciativa legislativa a cargo del Congreso
sobre las materias de las que se trata en los artículos demandados, ha sido ya
resuelto por la Corte, circunstancia que la llevará a declarar que, en ese
punto, debe acatarse lo resuelto en la citada sentencia.
b) La cosa
juzgada relativa. El aspecto material de la libre iniciativa del Congreso
Considera la Corte
que cuando, en ejercicio del control previo de constitucionalidad (artículos
167 y 241-8 C.P.), ella revisa un determinado proyecto de ley objetado por el
Presidente de la República, el examen que efectúa hace tránsito a cosa juzgada
constitucional (art. 243 C.P.).
No obstante, como
las objeciones presidenciales no siempre recaen sobre la totalidad de las
normas integrantes del proyecto y, si son de carácter formal, señalan apenas
unos específicos motivos de violación de la Carta, los efectos de la cosa
juzgada deben entenderse relacionados tan sólo con las razones expuestas por el
Gobierno al objetar, con los preceptos constitucionales respecto de los cuales
se ha hecho la confrontación y con los aspectos que han sido materia del
análisis explícito efectuado por la Corte.
El artículo 35 del
Decreto 2067 de 1991 establece claramente que "la sentencia que declare
constitucional un proyecto de ley objetado surtirá efectos de cosa juzgada
respecto de las normas invocadas formalmente por el Gobierno y consideradas por
la Corte".
Por tanto, la cosa
juzgada es en tales casos relativa, pues la exequibilidad que se declara no
proviene normalmente de un análisis total, que agote las referencias a la
integridad de los preceptos constitucionales y que verse sobre todos los
posibles motivos de inconstitucionalidad, formales y materiales, del proyecto
sometido a su estudio.
En el caso de las
disposiciones impugnadas, la demanda sostiene que, si bien la Sentencia C-407
del 11 de septiembre de 1995 las declaró exequibles, ello no obsta para
resolver sobre nuevos argumentos de inconstitucionalidad, que ni fueron
invocados por el Gobierno ni tampoco tratados por la Corte en dicha
providencia.
Básicamente, el
cargo consiste en que, a juicio del actor, las facultades que tiene el Congreso
dentro del año siguiente a la declaración de Emergencia en materias que son de
la iniciativa del Gobierno, se limitan a derogar, modificar o adicionar los
decretos expedidos en virtud de las atribuciones propias del Estado de
excepción, pero no se extienden a la adopción de nuevas medidas no contempladas
en ellos.
Expresa sobre el
particular:
"Ahora bien, el
Decreto 1264 de 1994, fue expedido por el Gobierno Nacional en desarrollo del
estado de emergencia declarado por el sismo y la avalancha del Río Páez,
consagra como instrumento único para conjurar la crisis el mecanismo de las
exenciones al impuesto a la renta y complementarios para las empresas que se
establezcan en la zona afectada por el fenómeno natural.
En ninguna parte del
decreto se establece exenciones a los derechos de importación de maquinaria,
equipos, materias primas y repuestos que se instalen o utilicen en los
municipios ubicados en la zona de desastre ; como tampoco, se consagra una
línea especial de crédito subsidiado de fomento, para apoyar la creación o
reinstalación de empresas en la zona afectada por el fenómeno natural. Sin
embargo, la Ley 218 de 1995, crea estas medidas tributarias y crediticias, pese
a que el Decreto 1264 de 1995 no las contempló.
De lo anterior se
deduce que si el decreto expedido por el Gobierno Nacional para conjurar la
emergencia no estableció dichas medidas, mal podría el Congreso, durante el año
siguiente a la declaratoria de la emergencia, crear exenciones arancelarias y
al impuesto a las ventas, o líneas especiales de crédito, por cuanto la
facultad consagrada en el artículo 215 de la Constitución se dirige
exclusivamente a derogar, modificar o adicionar los decretos expedidos en razón
del Estado de Emergencia".
La Corte considera
que, en efecto, la glosa del actor constituye un cargo diferente de las razones
por las cuales fue objetado el proyecto de ley y de las que tuvo en cuenta esta
Corporación para declararlas infundadas.
En efecto, lo que
ahora se discute no es la oportunidad de expedición de la ley que modifica o
adiciona un decreto legislativo, respecto de la fecha en que se declaró el
Estado de Emergencia -punto ya dilucidado en relación con la normatividad
demandada-, sino el ámbito material de la libre iniciativa del Congreso cuando
se trata de modificar, adicionar o derogar decretos legislativos en puntos que
deberían ser objeto de leyes con origen exclusivo en el Gobierno.
En otros términos el
problema ya no es el de saber desde cuándo principia a contarse el año de
excepción a la iniciativa gubernamental privativa, sino el de establecer los
asuntos que ella abarca, en relación con el contenido de cada uno de los
decretos legislativos dictados con base en la declaración del Estado de
Emergencia.
Un punto de vista
extremo, como el del demandante, implica aceptar que las facultades del
Congreso por iniciativa propia, en ese período y en tratándose de los temas
previstos en el inciso 2 del artículo 154 de la Carta, se restringen
exclusivamente y de manera rígida a las medidas concretas adoptadas por el
Gobierno durante la emergencia, sin importar las causas de ésta ni las
posibilidades de atacarlas por la vía legislativa ordinaria.
Tal enfoque
restrictivo, si fuera aceptado por la Corte, conduciría, en el caso bajo
examen, a declarar la inconstitucionalidad de los artículos pertenecientes a la
Ley en los cuales se consagraron exenciones sobre impuestos distintos de
aquellos en relación con los cuales el decreto legislativo objeto de
modificación había hecho lo propio.
En el otro extremo
se ubica la tesis, también exagerada, según la cual, dentro del año siguiente a
la declaración de la emergencia, el Congreso de la República podría legislar,
por iniciativa propia, sin ninguna restricción material, so pretexto de
modificar o adicionar los decretos legislativos dictados, con lo cual, en ese
año, se suspendería prácticamente la regla de la iniciativa privativa
contemplada en el artículo 154 de la Constitución.
A juicio de la
Corte, una interpretación sistemática de las normas constitucionales aplicables
conduce a conclusiones separadas por igual de uno y otro de los enunciados
extremos.
El fundamento del
transitorio restablecimiento de la iniciativa congresional respecto de los
temas que el Constituyente ha querido reservar a la impulsión del Gobierno
radica en la necesidad de asegurar el debido equilibrio entre las ramas
legislativa y ejecutiva del poder público. Si el Presidente de la República, de
conformidad con el artículo 215 de la Constitución, ha asumido facultades
extraordinarias en cuya virtud puede expedir decretos con fuerza de ley capaces
de modificar, adicionar e inclusive derogar normas legales preexistentes, y si
el Congreso -titular ordinario de la función legislativa- ejerce, según el
mismo precepto, el control político respecto de la declaración del Estado de
Emergencia y sobre las medidas adoptadas en su desarrollo, resulta apenas
razonable, a la luz de los postulados democráticos, que la propia Carta, con la
finalidad de balancear las atribuciones de uno y otro, haya establecido la
posibilidad de revisar lo actuado por el Gobierno a través de la legislación
ordinaria y por su propia determinación.
Como no sería
previsible que un gobierno hiciera uso de su iniciativa para presentar
proyectos de ley contrarios a las disposiciones que él mismo puso en vigencia
con carácter extraordinario, y ante la exclusividad que en su cabeza plasmó el
artículo 154 de la Carta respecto al origen de ciertas leyes, los indicados
propósitos de nivelación en el ejercicio del poder resultarían muy difíciles de
conseguir si se mantuviera esa restricción, que en la práctica podría inhibir
al Congreso para cumplir la tarea de control político a su cargo.
Por otra parte, no
puede olvidarse que las razones por las cuales se encuentra constitucionalmente
justificado el Estado de Emergencia guardan relación directa con las causas de
la crisis que se pretende conjurar, expuestas ante el Congreso por el
Presidente de la República, como lo estatuye el artículo 215 de la
Constitución. Ello, justamente para que tenga lugar el pronunciamiento de aquél
sobre la conveniencia y oportunidad de las disposiciones extraordinarias.
El control político,
para ser efectivo, en caso de no coincidir con los criterios gubernamentales, o
de concluir en que las medidas tomadas por el Ejecutivo  son insuficientes para
sofocar la perturbación o para impedir la extensión de sus efectos, requiere de
un alto grado de autonomía legislativa en cuanto a la identificación y
prescripción de las normas que el Congreso estime más adecuadas con miras al
logro de los objetivos de estabilización económica perseguidos.
Así las cosas, sería
insensato pretender que el Congreso, en ejercicio de su función de control,
estuviera limitado en su iniciativa, pese al levantamiento temporal de la
exclusividad consagrada para ciertas materias, y no pudiera proyectar ni
aprobar normas encaminadas al tratamiento integral de las situaciones críticas
que motivaron la emergencia, sino apenas introducir variaciones menores a los
decretos legislativos dictados por el Presidente de la República.
Si se aceptara la
concepción defendida en la demanda, según la cual la materia de los decretos
legislativos es la única que puede tratar el Congreso por iniciativa propia al
tenor del artículo 215, inciso 6, de la Constitución, debería concluirse
-contra la idea misma de la cláusula general de competencia- que la indicada
norma, lejos de ampliar, restringe la función legislativa del Congreso, y que,
además, es el Gobierno el que establece, en los decretos materia de control,
los linderos de dicha función, concepto este último que terminaría desvirtuando
el sentido y los fundamentos del control político.
No puede pensarse,
entonces, que si el Ejecutivo estableció determinadas reglas para aliviar la
situación tributaria de los habitantes de una porción territorial, en razón de
haberse visto afectados por un fenómeno natural considerado calamidad pública,
y el Congreso halla que las dificultades económicas provenientes de la misma
catástrofe ameritan la ampliación de los beneficios tributarios concedidos,
deba forzosamente circunscribirse a los mecanismos ya dispuestos por el
Gobierno, sin tener la opción de explorar nuevas posibilidades de apoyo
proporcionales a la magnitud de la coyuntura, según la evaluación resultante
del control político ejercido.
Es que el titular de
la función legislativa es el Congreso y, en las materias que contempla el
inciso 2 del artículo 154 de la Carta, no le está prohibido ejercerla, sino que
tan sólo se condiciona la expedición de la ley al origen gubernamental de los
proyectos. Desaparecido temporalmente ese condicionamiento durante el año
siguiente a la declaración del Estado de Emergencia, la tarea legislativa puede
ejercitarse a plenitud, independientemente de la titularidad constitucional de
la iniciativa, siempre que el objeto de las normas que se adopten guarde
relación con las causas de la crisis aunque las medidas sean diversas, en su
índole o magnitud, a las contenidas en los decretos legislativos que se
reforman, adicionan o derogan.
Conviene precisar,
eso sí, que el Congreso, en ejercicio de su función legislativa, cuando se
trata de materias objeto de iniciativa reservada al Gobierno, no las recobra,
ni siquiera transitoriamente, en la hipótesis contemplada por el artículo 215
de la Constitución, para presentar y tramitar proyectos de ley referentes a
materias totalmente distintas de aquellas directamente o indirectamente ligadas
a los asuntos que motivaron esa ruptura temporal de las reglas que sobre el
origen de las leyes ha trazado el artículo 154 ibídem.
Si así fuera, el
sólo hecho de la declaración de un estado de emergencia económica implicaría ni
más ni menos, la modificación del mandato constitucional mencionado, lo cual
carece de todo sentido.
Por otra parte, las
medidas que dicte el Congreso, por su propia iniciativa, durante el tiempo que
prevé el artículo 215 de la Constitución en materias que ordinariamente no
pueden ser incorporadas en leyes de iniciativa congresional, están sujetas a la
integridad de las normas constitucionales que rigen la función legislativa.
De la misma manera,
mediante tales leyes no podría el Congreso desconocer derechos fundamentales,
como el de la igualdad, para favorecer injustificadamente a un sector de la
población no afectado, directa ni indirectamente, por la crisis económica que
se pretendió conjurar mediante la emergencia.
Por ello, importa
establecer si, en el presente caso, la ampliación en la cobertura de los
municipios en los cuales puede aplicarse un régimen tributario especial, la
cual es indudablemente mayor que la prevista por el Gobierno en el Decreto
Legislativo 1264 de 1994, se halla justificada cabalmente por lo efectos que
generó la catástrofe.
En efecto, el
artículo 6 de la Ley 218 de 1995, acusado, expresa que las exenciones en él
contempladas se aplicarán a la maquinaria, equipos, materias primas y repuestos
nuevos o de modelos que se instalen o utilicen en los municipios contemplados
por el artículo 1 ibídem.
Dada esta remisión,
aunque el artículo 1 no ha sido demandado, la Corte estima pertinente
contemplarlo en el análisis de constitucionalidad, con el objeto de verificar
si las preferencias tributarias establecidas se avienen a la regla
constitucional de la igualdad.
Ese precepto
dispone:
"Artículo 1.
Modifícase el artículo 1
del Decreto número 1264 del 21 de junio de 1994, el cual quedará así : Las
exenciones de impuestos que se establecen en el presente Decreto tendrán
vigencia hasta el 31 de diciembre del año 2003.
Para efectos del
presente Decreto entiéndese que la zona afectada por el fenómeno natural es la
comprendida dentro de la Jurisdicción Territorial de los Municipios de los
Departamentos de Cauca y Huila, así:
Cauca:
Caldono, Inza,
Jambaló, Toribío, Caloto, Totoró, Silvia, Páez, Santander de Quilichao,
Popayán, Miranda, Morales, Padilla Puracé, Tambo, Timbío y Suárez.
Huila:
La Plata, Paicol,
Yaguará, Nátaga, Iquira, Tesalia, Neiva, Aipe, Campoalegre, Gigante, Hobo,
Rivera y Villavieja.
Parágrafo. El
Gobierno Nacional podrá ampliar a otros Municipios los beneficios de las
exenciones que por medio de esta Ley se dispone".
Por su parte el
artículo 1º del Decreto Legislativo 1264 de 1994 había señalado:
Artículo 1. Objeto y zona afectada por el fenómeno
natural. Las exenciones de impuestos que se establecen en el presente
Decreto tendrán vigencia hasta el 31 de diciembre de 1995.
Para efectos del
presente Decreto entiéndese que la zona afectada por el fenómeno natural es la
comprendida dentro de la jurisdicción territorial de los municipios de los
departamentos de Cauca y Huila así:
Cauca:
Caldono Inzá Jambaló
Toribío Caloto Totoró Silvia Páez y Santander de Quilichao
Huila:
La Plata Paicol
Yaguará Nátaga Iquirá Tesalia
Si bien el Decreto
Legislativo 1264 de 1994 consideró que la zona de influencia del desastre
producido por la avalancha del río Páez comprendía inicialmente nueve
municipios del Departamento del Cauca y seis del Departamento del Huila,
posteriormente la Ley 218 de 1995, complementada por el Decreto 0529 de 1996,
reglamentario de la misma, la han ampliado hasta tener actualmente un total de
diecisiete municipios en el Cauca y trece en el Huila.
No entrará la Corte,
por falta de competencia, a definir la constitucionalidad y legalidad del
reglamento.
En cuanto a la
ampliación consagrada en la Ley, obedece a la necesaria e inevitable
interdependencia que existe en los municipios vecinos que se encuentran bajo el
mismo sistema de vías de comunicación, manejo de servicios públicos e identidad
de mercados, entre otros factores.
La mayor parte de
los indígenas de la zona afectada cultivaban el café y después de la catástrofe
quedaron económicamente perjudicados no solamente en el sitio concreto del
desastre, sino también en los municipios vecinos que comercializaban el café
producido por ellos.
Muchos de los
municipios aledaños tuvieron además que albergar, sin contar con la
infraestructura básica para ello, a muchas de las familias que se vieron
desplazadas por la catástrofe, agravando así el problema social de desempleo y
falta de servicios públicos que ya venían padeciendo.
La destrucción de la
infraestructura vial, energética, de comunicaciones y de prestación de
servicios educativos y de salud hizo que la influencia del fenómeno no se
concentrara exclusivamente en el sitio de la tragedia sino que sus
consecuencias fueran mucho más devastadoras, no sólo en cuanto a cifras
económicas sino fundamentalmente respecto del área física de difusión de sus
efectos.
Se calcula, según
documentos integrantes del expediente, que fueron damnificadas más de 30.000
personas, lo que necesariamente produce un efecto expansivo de gran impacto
económico, que afecta a los municipios vecinos, especialmente en materia de
aumento inesperado de población, déficit en servicios públicos y desempleo.
Dados estos efectos
en cadena, el Congreso de la República en uso de sus facultades, consideró que
debía ampliarse el radio de influencia territorial de los beneficios temporales
concedidos, incluyendo a municipios que necesariamente han venido sufriendo las
consecuencias de la fuerte depresión en que quedó la zona donde ocurrió el
desastre.
Así, pues, no se
encuentra injustificada ni carente de razonabilidad la inclusión legal de áreas
adicionales, en especial si se considera la interacción que necesariamente se
genera en estos casos, a partir de hechos tan graves como los que propiciaron
la declaración de emergencia por calamidad pública.
Serán declarados
exequibles por el aludido aspecto los artículos 6 y 12 de la Ley 218 de 1995,
enderezados a establecer incentivos tributarios y exenciones sobre impuestos
del orden nacional, para reactivar la inversión en las zonas deprimidas como
consecuencia de la calamidad registrada por el desbordamiento del río Páez.
3. Invasión de la
órbita propia de la Junta Directiva del Banco de la República
El artículo 7 acusado
ordena al Gobierno Nacional que, en un plazo no mayor de 90 días contados a
partir de la promulgación de la Ley 218, cree una línea especial de crédito
subsidiado de fomento para apoyar el establecimiento de nuevas empresas o
reinstalar y reactivar unidades económicas productivas preexistentes, en los
sectores primario, secundario y terciario en la zona afectada por el fenómeno
natural en los departamentos de Cauca y Huila, con destino a la cofinanciación
de capital de trabajo y activos fijos.
Tal norma es
inconstitucional, por violación de los artículos 371 y 372 de la Carta, por
razones análogas a las que tuvo en cuenta la Corte para declarar inexequibles
apartes de los artículos 12 y 40 de la Ley 101 de 1993, mediante Sentencia
C-489 del 3 de noviembre de 1994, en la cual se expresó:
"Según
el artículo 66 de la Constitución, invocado especialmente en el texto de la
norma, las disposiciones que se dicten en materia crediticia podrán reglamentar
las condiciones especiales del crédito agropecuario, teniendo en cuenta los
ciclos de las cosechas y de los precios, como también los riesgos inherentes a
la actividad y las calamidades ambientales.
Este
mandato constitucional es propio del Estado Social de Derecho (artículo 1º
C.N.), de cuya filosofía se desprende que la gestión de los entes públicos que
tienen a su cargo el manejo de las distintas variables económicas debe
consultar las condiciones reales en que se desenvuelvan las actividades
productivas para alcanzar la eficiente atención de las necesidades colectivas.
Por ello ha de interpretarse en consonancia con el artículo 65, que proclama la
especial protección del Estado a la producción de alimentos y la prioridad que
merece el desarrollo integral de los renglones agrícola, pecuario, pesquero,
forestal y agroindustrial.
Dentro
de esas perspectivas, resulta apenas natural que la regulación del crédito
destinado a la actividad agrícola parta de la base de considerar las
situaciones variables y complejas que la afectan para darles el trato especial
que requieren, realizando así en este campo el principio genérico que lleva al
Estado a intervenir en las distintas etapas del proceso económico dentro del
criterio de racionalizarlo, promoviendo la productividad y la competitividad
(artículo 334 C.N.).
Los
enunciados objetivos deben alcanzarse, sinembargo, con arreglo a la preceptiva
constitucional en cuanto se refiere al ejercicio de las distintas competencias.
Cuando
el artículo 66 de la Carta consagra la posibilidad de reglamentación especial
del crédito agropecuario, hace referencia a las "disposiciones que se
dicten en materia crediticia" (subraya la Corte), lo cual
significa que el precepto está dirigido a quien, dentro del contexto
constitucional, corresponde la función de adoptar medidas concretas en el aludido
aspecto, es decir, siguiendo los principios expuestos, a la Junta Directiva del
Banco de la República.
En sentencia C-021
del 27 de enero de 1994, la Corte había señalado que "el Gobierno carece
de competencia para formular o participar en la formulación de la política de
crédito del país, esto es, en la selección concreta de los instrumentos que
permitan dirigir la aplicación de recursos e identificar los sectores
económicos destinatarios de los correspondientes beneficios, a efecto de
promover las actividades que, a juicio de las autoridades, sea conveniente
incentivar e impulsar, de manera que no se puede asimilar, ni siquiera en
parte, la facultad reguladora del crédito, que es función propia del Banco de
la República, con la potestad de intervención del Gobierno que le asigna la
Carta Política para el ordenamiento y control de las actividades a que alude el
numeral 25 del Artículo 189 y demás disposiciones que se han mencionado".
En la misma
sentencia, al precisar los límites entre la intervención estatal en la economía
agropecuaria para los fines de los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución y
las competencias exclusivas de la Junta Directiva del Banco de la República, la
Corte puso de relieve:
"Particularmente,
los artículos 64, 65 y 66 de la Carta Política tienen el carácter de
ordenamientos programáticos, que constituyen el fundamento de la acción del
Estado para crear las condiciones necesarias que permitan el acceso de los
trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra, y a los servicios de
educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación y crédito, e
igualmente dar prioridad, apoyo y especial protección al desarrollo de las
actividades agropecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, y a la construcción
de obras de infraestructura física en el campo. Concretamente, la Constitución
le otorga al manejo del crédito rural un tratamiento privilegiado, que tiene en
cuenta las variables que pueden afectar su inversión y oportuna recuperación.
El contenido
normativo en cuestión, entraña el diseño de una estrategia global del
desarrollo rural que el Constituyente configuró como un cometido estatal
destinado a lograr el crecimiento del sector campesino y consecuencialmente, un
mejoramiento sustancial de la calidad de vida de la población rural.
Para los fines de
esta providencia importa destacar el alcance del artículo 66, según el cual,
"las disposiciones que se dicten en materia crediticia podrán reglamentar
las condiciones especiales del crédito agropecuario, teniendo en cuenta los
ciclos de las cosechas y de los precios, como también los riesgos inherentes a
la actividad y las calamidades ambientales".
Igualmente es
pertinente precisar, que el citado artículo 64 consagra no sólo una simple
potestad, sino un  deber del Estado, de facilitar el acceso al
"crédito" de los trabajadores agrarios, "con el fin de mejorar
el ingreso y calidad de vida de los campesinos". La norma no hace
distingos en punto a la calidad del beneficiario; por consiguiente, el derecho
al crédito surge por la sola condición de "trabajador agrario".
El desarrollo de los
derechos incorporados en las referidas normas, exige la intervención del
legislador, quien se encarga, a través de la ley, de definir los contornos de
los programas o de las políticas con las cuales se alcanza la voluntad del
Constituyente. Pero ademas, cuando se trata de la implantación y manejo de un
programa de crédito, no puede faltar la participación del Banco de la
República, porque a pesar de la especial motivación y tratamiento, en razón de
los potenciales beneficiarios, que inspiran las antedichas disposiciones
constitucionales, la regulación sigue siendo potestad de la Junta Directiva del
Banco de la República".
Es suficiente lo
dicho para concluir, con arreglo a la doctrina de la Corte, que el Congreso no
estaba facultado, ni siquiera por razón de que la norma acusada hubiera tenido
origen en unas circunstancias estrechamente ligadas al ejercicio de poderes
excepcionales por el Ejecutivo, para invadir la órbita constitucionalmente
señalada a la Junta Directiva del Banco de la República como autoridad
crediticia.
Debe observarse que
el Congreso, al expedir la disposición objeto de examen, no solamente entró a
resolver sobre un asunto ajeno a su competencia, como la creación de una línea
especial de crédito, determinada y concreta, sino que, olvidando por completo
al Banco de la República y sin siquiera consagrar la posibilidad de una
coordinación con él, impartió al Gobierno una orden terminante e incondicional,
con plazo máximo de noventa días, fijando él mismo las características del
crédito subsidiado de fomento, su objeto y los sectores destinatarios del
mismo.
Fueron invocados los
artículos 13, inciso final, y 66 de la Constitución Política, cuya aplicación
estima la Corte como perfectamente válida para la situación creada en la zona
con motivo de los fenómenos naturales que ocasionaron la crisis, lo cual en
modo alguno puede interpretarse, a la luz de la Constitución, en el sentido de
que, por la finalidad buscada, hayan desaparecido las líneas que demarcan las
competencias de las ramas y órganos del Estado, que colaboran entre sí
armónicamente, pero tienen funciones separadas (artículo 113 C.P.). En el caso
del Banco de la República, pertenece a la categoría indicada en el segundo
inciso del señalado precepto, es decir, es un órgano autónomo e independiente,
con atribuciones específicas, según lo estatuye el artículo 371 de la Carta, al
concebirlo como persona jurídica de derecho público, con autonomía administrativa,
patrimonial y técnica, sujeta a un régimen legal propio, y al señalar, como una
de sus funciones básicas, la regulación del crédito.
Es evidente que,
como en distintas providencias lo ha señalado esta Corte, el Estado tiene la
obligación de promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva
y de adoptar medidas en favor de grupos discriminados o marginados (artículo 13
C.P.), y que, de la misma manera, según el artículo 66 Ibídem, las
disposiciones que se dicten en materia crediticia podrán reglamentar las
condiciones especiales del crédito agropecuario, teniendo en cuenta los ciclos
de las cosechas y de los precios, como también los riesgos inherentes a la
actividad y las calamidades ambientales, de lo cual se deduce que una de las
formas más adecuadas para contribuir a la solución de los problemas ocasionados
por el desbordamiento del río Páez, particularmente en lo que toca con el
desarrollo económico de la región y las circunstancias específicas de sus
habitantes, hoy en clara desventaja, es precisamente la relacionada con la
adopción de medidas crediticias. Dentro de ellas, no es constitucionalmente
descartable la creación de cupos o líneas de crédito especiales.
Pero, claro está,
tales posibilidades son admisibles para esta Corte únicamente en cuanto tengan
curso dentro del ámbito de competencias de quien está llamado, según la Carta,
a proferir las normas correspondientes, que en este caso es la Junta Directiva
del Banco de la República.
Se declarará la
inconstitucionalidad del artículo 7 de la Ley 218 de 1995, advirtiendo que ella
no obsta para que la Junta Directiva del Banco de la República, si lo tiene a
bien, dentro del ámbito de sus atribuciones constitucionales, restablezca la
línea especial de crédito subsidiado de fomento, con las características y para
los fines señalados en el precepto dictado por el Congreso, o con elementos y
modalidades diferentes, ni para que adopte otras medidas que, a su juicio,
puedan ser aplicables en la zona afectada, en materia crediticia.
La declaración de
inexequibilidad tampoco se opone a que el Gobierno Nacional coordine las
actividades de las entidades financieras de carácter oficial para que, sin
afectar líneas de crédito de las que corresponde regular y establecer al Banco
de la República, según lo expuesto, puedan otorgar préstamos en condiciones
favorables, con cargo a líneas de crédito administradas por ellas, dentro de
una política gubernamental con finalidades sociales que encajen en los
presupuestos contemplados por los artículos 13 y 66 de la Constitución
Política, entre otros.
Con base en el
principio constitucional de la buena fe (art. 83 C.P.), esta sentencia no
afectará a quienes hubieren sido ya favorecidos por créditos otorgados con
cargo a la línea creada con base en el artículo 7 que se declara inexequible,
ni tampoco a quienes, para la fecha de notificación de aquélla, ya hubieren
iniciado los trámites pertinentes, con miras a la obtención de crédito.
DECISION
Con fundamento en
las precedentes motivaciones, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, en Sala Plena, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos
los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- ESTÉSE
A LO RESUELTO por la Corte  en la Sentencia C-407 del 11 de septiembre de
1995, en cuanto a la constitucionalidad material de los artículos demandados,
pero solamente respecto de las razones expresadas por el Gobierno al
objetarlos, es decir, en torno a que no fueron violados los artículos 151, 154
y 215-6 de la Constitución Política (Aspecto temporal de la ampliación de la
iniciativa legislativa del Congreso en los asuntos que ordinariamente deben
tener origen en la iniciativa del Gobierno).
Segundo.- Decláranse
EXEQUIBLES los artículos 6 y 12 de la Ley 218 de 1995, en cuanto las
materias en ellos abordadas no son ajenas al control político que ejerce el
Congreso, por iniciativa propia, sobre los decretos legislativos dictados al
amparo de la Emergencia Económica declarada mediante Decreto 1178 del 9 de
junio de 1994 (Aspecto material de la ampliación transitoria de la iniciativa
del Congreso en los asuntos que ordinariamente deben tener origen en la
iniciativa del Gobierno).
Tercero.- Declárase INEXEQUIBLE
el artículo 7 de la Ley 218 de 1995, por cuanto viola la Constitución en un
aspecto que no había sido examinado por la Corte en la Sentencia C-407 del 11
de septiembre de 1995.
La inexequibilidad
declarada no afectará los créditos ya otorgados con base en el artículo 7 de la
Ley 218 de 1995, ni las solicitudes que se encuentren en trámite al momento de
notificar esta sentencia.
Cuarto.- La
presente sentencia surte efectos a partir de su notificación.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA                 EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ               HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO              FABIO
MORON DIAZ
Magistrado                            Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General