T-559-98
Sentencia T-559/98
Sentencia
T-559/98
MUNICIPAL-Ineficacia e ineficiencia por retardo en
pago de mesadas pensionales
Esta Sala de
Revisión observa que la Administración departamental no ha sido eficiente en el
cumplimiento de sus obligaciones laborales, no obstante todas las prevenciones
que se han hecho con anterioridad por vía de tutela, pues reiteradamente
retarda el pago de prestaciones sociales a unos pensionados, que manifiestan
claramente sus apremiantes condiciones de supervivencia. Por consiguiente, debe
recordarse que por expreso mandato constitucional, la función pública debe
regirse por los principios de eficacia y eficiencia en el servicio, los cuales
son también pautas de comportamiento del Estado Social de Derecho y uno de los
mecanismos para desarrollar los fines esenciales del Estado.
PRINCIPIO DE
EFICACIA DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA-Alcance
PRESUPUESTO
MUNICIPAL Y DEPARTAMENTAL-Previsión
para pago oportuno de pensiones
DERECHO AL MINIMO
VITAL DEL PENSIONADO-Pago
oportuno de mesadas
ESTADO DE COSAS
INCONSTITUCIONAL-Pago
oportuno de mesadas pensionales por Departamento
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Pago de mesadas
pensionales atrasadas
Referencia: Expedientes
T-163228,            T-168811 , T-168392 y T- 164047.
Acción de Tutela
instaurada por Máximo Palacios Jordán y otros contra la Gobernación del Chocó.
Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, D.C. a los seis (6) días del mes de octubre de mil
novecientos noventa y ocho (1998).
La Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados Vladimiro
Naranjo Mesa, Alfredo Beltrán Sierra y Antonio Barrera Carbonell, procede a
revisar los fallos proferidos en los asuntos de la referencia.
I. ANTECEDENTES.
Los accionantes,
Máximo Palacios Jordán, Pastor Mosquera Aguilar, Resalía Ríos Palacio y Sonny
Halaby Córdoba, todos pensionados por la Gobernación del Chocó, y que se
definen como “pobres entre los pobres”, manifiestan que el atraso de sus
mesadas pensionales, les vulnera sus derechos a la vida, salud, y trabajo.
Desde el año 1996 no se les cancelan las mesadas correspondientes y les ha
tocado vivir de lo que les prestan los amigos y del “empeño” de las pocas cosas
de valor que tienen. No han podido cancelar los servicios públicos y las
responsabilidades con los hijos, en cuanto a colegios y útiles escolares
también están suspendidas. La Gobernación se burla de ellos cada vez que acuden
a preguntar por sus mesadas y los esperanzan con fechas de pago que nunca
llegan.
La Gobernación del
Chocó respondió en escrito que se transcribe a continuación:
“… es cierto que se
adeudan algunas mesadas pensionales, pero no se le han cancelado puesto que es
un hecho notorio la crisis porque atraviesa el Departamento en lo económico,
así las rentas con que cuenta el Departamento están embargadas, lo que puede
certificar el Juzgado Laboral del Circuito de la ciudad; para superar esta
crisis la administración solicitó al Gobierno Nacional asumir el pasivo laboral
y pensional del Departamento para lo cual presentó un proyecto de ley que esta
en manos del señor Presidente.”
Las instancias,
surtidas en los Juzgados Primero y Segundo Municipal de Quibdó y Tribunal
Contencioso Administrativo de la misma ciudad, niegan los amparos propuestos,
considerando que los actores tienen otra vía para el reclamo de sus derechos.
Sin embargo, previenen al Gobernador para que “gestione la solución al atraso
del pago de las mesadas de los pensionados de dicho ente, y evitar así que se
genere el lesionamiento (sic) de derechos fundamentales de tales
personas”.(Folio 77 Expediente T-163228 ).
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
A. Competencia.
Según lo establecen
los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política, y el Decreto
2591 de 1991, la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos
proferidos al resolver acerca de las acciones instauradas en el asunto de la
referencia.
Por decisión de la
Sala de Selección, se dispuso acumular los expedientes anteriormente
relacionados, a fin de que fueran revisados por la Sala correspondiente.
B. El retardo en el cumplimiento de las mesadas
pensionales. Ineficacia e ineficiencia de la administración departamental.
Protección especial a los pensionados.
Esta Sala de
Revisión observa que la Administración departamental no ha sido eficiente en el
cumplimiento de sus obligaciones laborales, no obstante todas las prevenciones
que se han hecho con anterioridad por vía de tutela, pues reiteradamente
retarda el pago de prestaciones sociales a unos pensionados, que como en el
caso de ahora, manifiestan claramente sus apremiantes condiciones de
supervivencia. Por consiguiente, debe recordarse que por expreso mandato
constitucional (artículo 209), la función pública debe regirse por los
principios de eficacia y eficiencia en el servicio, los cuales son también
pautas de comportamiento del Estado Social de Derecho y uno de los mecanismos
para desarrollar los fines esenciales del Estado. Al respecto, la Corte ha
dicho:
"El
principio de eficacia (CP art. 209) no se reduce al simple cumplimiento de las
disposiciones y exige, por el contrario, una preocupación por las consecuencias
mismas de la decisión, esto es, por la persona destinataria de la acción o de
la abstención estatal.
“El principio de
eficacia es especialmente importante cuando se trata de procesos administrativos
que involucran derechos fundamentales. El acatamiento de las normas del Estado
social de derecho impone a los funcionarios una atención especial a la persona
y a sus circunstancias.
“Tratándose de
derechos fundamentales, la administración pública está obligada a cumplir con
unos resultados y no simplemente con la puesta en obra de unos medios. En este
sentido son, por lo menos hasta cierto punto, indiferentes las causas del
retraso administrativo. La deliberada negligencia administrativa, las fallas
ocasionadas por la ineptitud o incompetencia de los funcionarios o simplemente
la ineficacia del sistema, no pueden ser presentadas como razones válidas para
disculpar la protección de los derechos de las personas."[1]
“Una actuación
desordenada e ineficiente de la administración, aunque el objetivo buscado con
ella sea la prevalencia del interés general sobre el particular, comparta, casi
con seguridad, daños que, por el mismo caos generado en la falta de previsión
de quienes debieran desplegarla en grado sumo habida cuenta de sus
responsabilidades públicas, se salgan de su propio control y se produzca,
entonces, además del perjuicio al interés colectivo, una violación a los
derechos fundamentales de los asociados involucrados en tal situación. La
responsabilidad por la vulneración de los derechos en casos como el señalado
recae en la administración. Sería injusto que la soportaran los particulares,
sobre todo si, como sucede en el caso bajo examen, ellos están ejerciendo una
actividad lícita.[2] [3]
De allí que la
previsión para el pago oportuno de los pensionados en los presupuestos
municipales y departamentales se ha convertido en un asunto insistentemente
estudiado por esta Corporación y en la presente ocasión, esta Sala no se
apartará de su doctrina constitucional de acuerdo con la cual:
Los pensionados,
que al fin y al cabo gozan de especial protección en cuanto su situación
jurídica tiene por base el trabajo (artículo 25 C.P.), son titulares de un
derecho de rango constitucional (artículo 53 C.P.) a recibir puntualmente las
mesadas que les corresponden y a que el valor de éstas se actualice
periódicamente según el ritmo del aumento en el costo de la vida, teniendo en
cuenta que todo pago efectuado en Colombia, al menos en las circunstancias
actuales, debe adaptarse a las exigencias propias de una economía
inflacionaria. Ello es consustancial al Estado Social de Derecho, que se ha
instituído como característica sobresaliente de la organización política y como
objetivo prioritario del orden jurídico fundado en la Constitución, por lo cual
no cabe duda de la responsabilidad en que incurren los funcionarios y entidades
que desatienden tan perentorios mandatos.
Igualmente, la Corte
viene reiterando su doctrina respecto de la prelación que deben tener las
personas pensionadas cuando se trata de la programación de los presupuestos y
partidas departamentales:
“El demandante
ostenta la calidad de pensionado del municipio, su remuneración es su única
fuente de sustento, lo que se agrava por su avanzada edad, que lo coloca en
condiciones de debilidad manifiesta. Por lo tanto, someterlo al trámite de un
proceso ejecutivo laboral implicaría la prolongación de circunstancias
desfavorables que le impiden temporalmente llevar una existencia digna; por
consiguiente se considera necesario brindar al peticionario una protección
plena de sus derechos fundamentales a la dignidad, seguridad social y
protección a la tercera edad.
“De otro lado, la
Corte ha sostenido que cuando la partida presupuestal destinada a atender el
pago de mesadas pensionales es insuficiente, la entidad deudora debe dar
prelación a los pensionados en consideración con la antigüedad de la deuda y
con la edad del pensionado.” T-212 de 1996.
De cuanto antecede
se concluye que la ineficiencia de la Administración Departamental, evidenciada
en la dilatada demora en el cumplimiento de sus compromisos legales y
constitucionales para con los pensionados, afecta su mínimo vital, su vida, su
dignidad humana y también los derechos fundamentales de sus familias.
C. Estado de cosas violatorio de la Constitución.
De acuerdo con el
principio de separación de funciones previsto en el artículo 113 C.P. no es
tarea de los jueces instar a las demás funcionarios públicos, y menos aun a las
autoridades, al cumplimiento de los deberes previstos en el ordenamiento. Sin
embargo, se ha venido convirtiendo en una peligrosa costumbre la omisión por
parte de la Administración Pública de sus funciones más elementales, lo que ha
llevado a que los despachos judiciales resulten congestionados de negocios que
sólo persiguen hacer respetar el principio de legalidad por parte de los
servidores públicos (Cf. artículo 6 C.P.)
Resulta inquietante,
que contra el Departamento del Chocó existan, por los mismos conceptos, pago de
mesadas pensionales, las siguientes sentencias de tutela: T-615 de 1997, T-103,
T-107, T-221, T- 413 y T-107 de 1998, ésta última de once expedientes
acumulados y cuarenta y dos personas accionando, a lo que se añaden los cuatro
actores de este acumulado, y por las mismas razones, 6 expedientes que restan
por fallar en la Sala Tercera de Revisión de esta Corporación. Si a esto
sumamos las preocupantes cifras que arrojó el estudio estadístico integral de
1997 elaborado para esta Corporación, donde aparecen las alcaldías y
gobernaciones como las entidades más demandadas (un total de 6662 o lo que es
lo mismo un 19,78% del total de amparos en todo el país), ello aunado a una
jurisprudencia reiterativa en el asunto en el año en curso[4], nos encontramos ante
una cascada de acciones de tutela producto de una recurrente omisión por parte
de las autoridades competentes respecto de la apropiación oportuna de las sumas
destinadas al pago de las obligaciones laborales frente a sus pensionados.
Por lo tanto,
procede esta Corte, no solo a conceder el amparo solicitado sino también a
prevenir a las autoridades del Departamento del Chocó para que tomen las
medidas pertinentes en orden a poner fin a este estado inconstitucional de
las cosas, de manera que deberá reiterarse lo afirmado en Sentencia de
Unificación 559 de 1997 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz[5]:
“ (1) La Corte
Constitucional tiene el deber de colaborar de manera armónica con los restantes
órganos del Estado para la realización de sus fines (C.P. art., 113). Del mismo
modo que debe comunicarse a la autoridad competente la noticia relativa a la
comisión de un delito, no se ve por qué deba omitirse la notificación de que un
determinado estado de cosas resulta violatorio de la Constitución Política.
(2) El deber de
colaboración se torna imperativo si el remedio administrativo oportuno puede
evitar la excesiva utilización de la acción de tutela. Los recursos con que
cuenta la administración de justicia son escasos. Si instar al cumplimiento
diligente de las obligaciones constitucionales que pesan sobre una determinada
autoridad contribuye a reducir el número de causas constitucionales, que de
otro modo inexorablemente se presentarían, dicha acción se erige también en
medio legítimo a través del cual la Corte realiza su función de guardiana de la
integridad de la Constitución y de la efectividad de sus mandatos.
Ahora bien, si el
estado de cosas que como tal no se compadece con la Constitución Política,
tiene relación directa con la violación de derechos fundamentales, verificada en
un proceso de tutela por parte de la Corte Constitucional, a la notificación de
la regularidad existente podrá acompañarse un requerimiento específico o
genérico dirigido a las autoridades en el sentido de realizar una acción o de
abstenerse de hacerlo. En este evento, cabe entender que la notificación y el
requerimiento conforman el repertorio de órdenes que puede librar la Corte, en
sede de revisión, con el objeto de restablecer el orden fundamental
quebrantado.  La circunstancia de que el estado de cosas no solamente sirva de
soporte causal de la lesión iusfundamental examinada, sino que, además, lo sea
en relación con situaciones semejantes, no puede restringir el alcance del
requerimiento que se formule.”
Ahora bien, no
ignora esta Corte la situación de déficit financiero permanente que vive el
Departamento del Chocó, al punto de tener ya sus rentas embargadas y estar
gestionando un proyecto de ley para que el Gobierno Nacional asuma el pasivo
laboral y pensional del Departamento. Así pues, sin apartarnos de la precaria
situación de los actores, y conscientes de la vulneración a sus condiciones
mínimas de subsistencia ante la demora en el pago de las respectivas mesadas
pensionales, esta Sala amparará los derechos de los tutelantes en su mínimo vital,
(algunos tienen menos de 70 años y no procede la protección por tercera edad,
sino por afectación al mínimo vital causado por carencia de su mesada) teniendo
en cuenta las circunstancias que refleja el Departamento y la imposibilidad del
juez de tutela de precipitar mediante ordenes de cumplimiento inmediato la
ejecución de partidas presupuestales, que además en este caso se encuentran
afectadas con medidas de embargo.(Cfr. T-185 de 1995).
Las tutelas se
conceden revocando las sentencias de instancia, no sin antes cuestionar la
contradicción, inaceptable por demás, de la sentencia correspondiente al
expediente T-163228 revisada en este caso, en donde se niega la tutela pero se
reconoce la lesión producida a los derechos del tutelante por parte de la Administración
del Departamento del Chocó. En dichos eventos, lo procedente es conceder un
amparo así fuese transitorio o con los condicionamientos que fueran menester,
para no dejar en el aire afirmaciones que se tornan incongruentes con la
decisión.
Se advierte que se
ordenará el pago de las mesadas actuales y futuras, porque para las anteriores,
procede su reclamación por juicio ejecutivo. Igualmente se recuerda que el
reclamo que también hacen los demandantes de las primas navidad y semestrales
no prospera mediante tutela por cuanto no hacen parte del mínimo vital
susceptible de protegerse por esta vía.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional de la República de
Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
REVÓCANSE las sentencias de dos (2) de marzo de 1998 en el expediente T-
163228; de veintitrés (23) de abril de 1998, expediente T-168811; de marzo
treinta (30) de 1998, en el expediente T-164047 y la proferida por el Tribunal
Contencioso de Quibdó, el quince (15) de mayo de 1998, en el expediente
T-168392. En su lugar, CONCÉDANSE los amparos invocados. En
consecuencia, ORDÉNASE al Gobernador del Chocó, si ya no lo hubiere
hecho, proceda dentro del término de quince (15) días siguientes a la
notificación del presente fallo, a reanudar el pago de las mesadas reclamadas
por los actores en lo que constituye su mínimo vital.
Si por la
imprevisión administrativa, no hubiere partida presupuestal disponible, el
Gobernador deberá en el mismo término iniciar las gestiones correspondientes
con miras a efectuar las adiciones presupuestales que permitan el pago a los
pensionados.
Segundo.-
Declárese que el estado de cosas que originó la acción de tutela objeto de
revisión es contrario a la Constitución, en consecuencia por Secretaría General
de la Corte Constitucional deberá comunicarse la presente providencia a los
miembros de la Asamblea Departamental del Chocó, para que, en asocio con el Gobernador
y de conformidad con las competencias respectivas, tomen a primero de enero de
mil novecientos noventa y nueve (1999) las medidas necesarias en orden a
corregir dentro de los parámetros constitucionales y legales, la falta de
previsión presupuestal que afecta la puntual cancelación de las mesadas
pensionales de los ex empleados del Departamento demandado, de acuerdo con lo
señalado en la parte motiva de esta sentencia.
Tercero.-
PREVÉNGASE al Gobernador del Chocó para que evite
volver a incurrir en las omisiones ilegítimas que originaron el presente
proceso, so pena de las sanciones legales correspondientes.
Cuarto.- LÍBRENSE
por Secretaría las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991, para los efectos allí previstos.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado Ponente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia
T-56 de 1994. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[2] Sentencia
T-115 de 1995. José Gregorio Hernández Galindo.
[3] Sobre
este tema de la eficacia y eficiencia, también pueden consultarse las
sentencias   C-479 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro
Martínez Caballero, T-074 de 1993. M.P. Ciro Angarita Barón, T-05 de 1995. M.P.
José Gregorio Hernández Galindo, T-716 de 1996. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[4] Cf. T 165 de 1998 MP Fabio
Morón Díaz , T 170 de 1998 MP Fabio Morón Díaz , T 211 de 1998 MP Fabio Morón
Díaz, T 212 de 1998 MP Fabio Morón Díaz, T 220 de 1998 MP Fabio Morón Díaz.
[5] Reiterada
en sentencia T-068 de 1998 MP Alejandro Martínez Caballero y en  el caso del
municipio de Ciénaga, Magdalena, mediante sentencia de reiteración  T-289 de
1989 M.P. Fabio Morón Díaz.