T-470-92
Sentencia No
Sentencia No. T-470/92
CONSULTA POPULAR-Ilegalidad/DERECHO AL BUEN NOMBRE-Vulneración/DERECHO
A LA HONRA
Todo el proceso de formación y trámite de
la consulta popular en cuestión adolece de vicios, por cuanto se omitieron
requisitos previstos al efecto por la Ley 42 de l989. Frente al proceso
electoral anómalo como el descrito, tanto los votos emitidos para la
construcción de obras públicas para la ciudad, como los otros denominados
espúreos y que llamaban a la revocatoria del mandato del Alcalde , están
afectados de ilegalidad. Un procedimiento torticero de revocatoria de mandato
torna a ésta ilegítima y por ello ha de presumirse que se perjudica su buen
nombre y honra, los cuales se expusieron a la opinión pública con el
señalamiento de que dicho funcionario no merecía continuar en su alta dignidad.
Cuestión distinta es el caso de la revocación de mandato propuesta dentro de
los cauces jurídicos, atendiéndose el procedimiento que la normatividad
tiene establecido para ello. Se estará entonces frente al uso legítimo por el
ciudadano de la potestad de prescindir de sus servidores públicos cuando no
correspondieran a la confianza brindada a ellos y no satisficieren sus
cometidos de proporcionar el bien común a la colectividad. Entonces no se puede
afirmar que los derechos al buen nombre y a la honra se comprometan cuando
quiera que los ciudadanos en ejercicio de su derecho fundamental constitucional
legítimo de participación política acudan al procedimiento de la consulta
popular para proponer la revocatoria del mandato del funcionario elegido,
porque a su juicio no satisfaga debidamente el encargo público  que se le
confió.
DERECHO DE
PARTICIPACION POLITICA
El derecho de participación política se
desdobla en los siguientes: El derecho al sufragio activo, participación
directa o indirecta, derecho al sufragio pasivo, derecho al acceso de funciones
públicas, derecho de petición. El artículo 40 de la Carta Política consagra el
derecho de participación política como derecho fundamental, el cual, según el
artículo 85 ib. es también de aplicación inmediata.Cuando el ciudadano en
ejercicio de su derecho de participación política, accede a un cargo público de
elección popular, se coloca en un plano de responsabilidad frente a la
comunidad que con su voto contribuyó a su elección, la cual puede pedirle
cuentas de sus actuación como funcionario.  No se trata entonces de que
responda por su vida privada, sino por sus actos públicos, es decir, por los
que ejecuta en virtud de la investidura que le confirió el pueblo para que
atendiera sus intereses generales.
SALA DE REVISION No. 6
Ref.: Proceso de tutela No. 1707
Tema:        Derechos
de   participación                                           política.
Demandante:
FERNANDO SANDOVAL RODRIGUEZ
Alcalde
Mayor de Tunja
Magistrados:
DR.  SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Ponente
DR.  JAIME SANIN GREIFFENSTEIN
DR.
CIRO ANGARITA BARON.
Santafé de Bogotá, D.C. dieciseis (16) de
julio de mil novecientos noventa y dos (1992).
I.       ANTECEDENTES.
Con fundamento en los artículos 86 de la
Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección
correspondiente de la Corte Constitucional, llevó a cabo la selección de la
acción de tutela de la referencia.
Con base en el artículo 34 del Decreto 2591
de 1991, esta Sala de Revisión de la Corte entra a dictar la sentencia
correspondiente.
A.      HECHOS  Y PETICIONES
DE LA DEMANDA.
Se fundamenta la demanda de tutela
presentada ante el Juzgado 8o. de Instrucción Criminal de Tunja, en los
siguientes hechos:
Fernando Sandoval Rodríguez, Alcalde Mayor
de Tunja, solicita que se requiera al Registrador Especial  del Estado Civil de
Tunja, para que se abstenga de reconocer  eficacia jurídica a unas papeletas
que no siendo oficiales y tampoco aprobadas por la Registraduría, fueron
utilizadas en la consulta popular del 15 de diciembre de 1991, en las que
premeditadamente se incluye sin alternativa alguna para el elector las
siguientes preguntas:
"NO  a la ejecución de algunas obras
por el sistema de valorización" y "SI a la revocatoria del mandato
del actual Alcalde Mayor de Tunja".
Pide que se ordene  a la Registraduría
Especial del Estado Civil, que se abstenga de certificar como oficiales y de
dar publicidad por cualquier medio a los votos que en forma espúrea fueron
depositados en las urnas, toda vez que ello constituye un claro engaño al
electorado de Tunja.
Solicita también que se tomen las medidas
jurídicas provisionales  para evitar  la violación de los derechos
constitucionales fundamentales que le asisten  como ciudadano y como primera
autoridad ejecutiva del Municipio de Tunja.
Sustenta la acción de la siguientes manera:
1.      El artículo 374 del Decreto Ley
1333 de 1986 prevé que:  "Previo cumplimiento de los requisitos y
formalidades que la ley señala, y en los casos que esta determine, podrán
realizarse consultas populares para decidir sobre asuntos que interesen a los
habitantes del respectivo Distrito Municipal". (Art. 6o. Acto
Legislativo No. 1 de 1986).
Aduce que para el desarrollo de tal norma,
se dictó la Ley 42 de 1989, en cuyo artículo 3o. se establece la iniciativa
exclusiva de los concejos municipales para convocar consultas populares y
determinar su objeto, el cual, según lo señala el artículo 4o. ibidem, no puede
ser distinto a aquellas decisiones para cuya adopción es competente el Concejo
Municipal.
2.      Como los concejos municipales no
pueden revocar el mandato de los alcaldes popularmente elegidos, es obvio  que
esta decisión no puede ser objeto de consulta popular.
Esta improcedencia se establece
expresamente en el literal  "e" del artículo 5o. de la misma Ley, que
enumera como uno de los asuntos "que no podían ser objeto de consulta
popular"  la decisión  de nombrar o remover funcionarios.
Manifiesta que acordó con el Concejo
Municipal de Tunja, mediante proposición legalmente aprobada, la realización de
una consulta popular "informal",  en la que se señala como  primera
proposición  y con toda precisión:  "Desea  usted la Construcción del
Viaducto del Complejo de Servicios Públicos del Sur y el Centro Administrativo
del Norte y que su recuperación sea por el sistema de valorización. SI o
NO.".
El Alcalde Mayor aceptó la consulta, sobre
la base de que se cumpliría de buena fe el acuerdo según el cual la consulta
implicaba un pronunciamiento comunitario contraído exclusivamente  a la
ejecución de algunas obras públicas, sin que en modo alguno se hubiere previsto
ni remotamente, la inclusión en el objeto de la consulta, de la llamada revocatoria
de su mandato.
Tales tarjetas no oficiales se
contabilizaron en desarrollo de los escrutinios realizados el 15 de diciembre
de 1991 por parte de la Registraduría, que impartió esa orden.
Dice que, contrariándose el objeto fijado
en la consulta por el Concejo Municipal y desconociéndose la normatividad
vigente, se indujo a la ciudadanía, con mecanismos engañosos, a equívocos en
torno a la consulta para que desconociéndose el tarjetón oficial acordado por
el Concejo y aprobado y sellado por la Registraduría, se depositaran algunas
tarjetas particularmente elaboradas por los interesados en distorsionar la
consulta.   En dichas tarjetas ilegalmente se procedió a incluir el voto  No
a las obras y el SI a lo que llamaron revocatoria  del mandato al
actual Alcalde.
B.      DERECHOS VULNERADOS.
Manifiesta el demandante la violación de
los siguientes derechos fundamentales:
1.      Artículo 15 de la C.N. Derecho a la
intimidad.
Por cuanto sus opositores políticos lo han
difamado por los diferentes  medios de comunicación hablados y  escritos, de
los órdenes municipal, departamental y nacional, afirmando la supuesta validez
de la revocatoria de  su  mandato,  la  imputación   de   hechos  punibles,
apropiaciones indebidas de recursos oficiales y  supuestos comportamientos
arbitrarios en el ejercicio de su cargo, lo cual ha llevado a que se cree un
desconcierto en el seno de su familia, allegados y de la ciudadanía en general,
cuestionándose su buen nombre cuando se le hace objeto de viles calumnias y de
infamantes injurias.
2.      Artículo 21 de la C.N.  Derecho a
la honra.
Por cuanto se le lesiona en los más claros
valores que como ser humano posee, los cuales son la honradez de su conducta y
de su linaje; y ello porque su nombre  es objeto por parte de sus opositores de
difamaciones que no sólo lo afectan a él, sino también a otros funcionarios que
ocupan altas dignidades en la administración municipal.
3.      Artículo 22 de la C.N.  Derecho a
la paz.
Por cuanto se afecta su tranquilidad, ya
que esa fraudulenta maniobra lo ha sumido en un clima de desasosiego y profunda
crisis espiritual.
4.      Artículo 25 de la C.N.  Derecho al
trabajo.
Porque se buscan mecanismos para removerlo
del cargo que deriva su sustento personal y familiar, los cuales comprometen
su estabilidad laboral.
5.      Artículo 29 de la C.N.  El derecho
al debido proceso.
Se quebranta este derecho porque implicando
la revocatoria de su mandato una sanción, al dársele efectos jurídicos a los
votos ilegales se le condena sin fórmula de juicio.  Y fue así que en el
desarrollo del fraudulento procedimiento que él cuestiona no tuvo oportunidad
de defender sus ejecutorias públicas.
6.      Artículo 40 de la C.N.
Dice que se viola el mandato contenido en
esta norma porque  el  numeral  4o.  que se pretende ejercer no está
reglamentado; en consecuencia, prevalece el principio general de derecho
contenido en la Ley 53 de 1887, el cual, en caso de reforma a la Constitución
sólo se entiende  insubsistente la legislación que resulte contraria al nuevo
ordenamiento, conservando plena vigencia las normas legales que no lo
contradigan.
Solicita Fernando Sandoval Rodríguez, que
el Registrador Especial del Estado Civil de Tunja se abstenga de reconocer
eficacia jurídica a las papeletas no oficiales que fueron utilizadas en la
consulta del 15 de diciembre de 1991.
C.      ACTUACION PROCESAL.
Se aportaron como pruebas los siguientes
documentos:
Papeleta oficial aprobada por la
Registraduría para la consulta de 15 de diciembre de 1991; oficio remisorio del
Acta General de Escrutinios suscrito por el Registrador Especial del Estado
Civil; Acta de diligencia de escrutinios, oficio dirigido al Registrador
Especial del Estado Civil por el Presidente del Concejo Municipal de Tunja por
medio del cual le solicita  que se abstenga de contabilizar papeletas distintas
al texto oficial aprobado por el H. Concejo Municipal; oficios dirigidos al
mismo Registrador suscritos por Luis Miguel Niño Ortega del Movimiento de
Participación Ciudadana por los cuales solicita ordenar el escrutinio de la
segunda papeleta denominada "no oficial"; tabla contentiva de
los resultados  de  la  contabilización  de   "la papeleta no
oficial"; proposición aprobada por el Concejo Municipal para convocar
la consulta popular; oficios del Registrador al señor Niño Ortega  y al
Presidente del Concejo Municipal y papeleta no oficial que se encontró en las
urnas y que fue objeto de contabilización.
De la misma manera  el Juzgado Octavo de
Instrucción Criminal ordenó la práctica de las siguientes diligencias:
1.      Solicitar al Alcalde Mayor de Tunja
que informara todo lo relacionado con la consulta popular efectuada el 15 de
diciembre de 1991, si existió Decreto o acto administrativo y cuál fue  su
reglamentación.
Contestó aquél que el acto administrativo
lo fue la proposición del Concejo Municipal aprobado por la mayoría de sus
miembros y que a pesar de las advertencias de ilegalidad hechas por la Alcaldía
Mayor, el Concejo Municipal procedió a convocar para la consulta el 15 de
diciembre de 1991.
El Alcalde  envió con antelación a tal
solicitud, memorial  al Juzgado  en que expresa que no hubo reglamentación
especial de la Alcaldía de Tunja, pues el procedimiento electoral se llevó a
cabo teniendo como soporte el acto emanado del Concejo Municipal de Tunja
denominado "proposición" y al efecto acompaña copia del texto
de ésta.
2.      Oficiar al Presidente del Concejo
Municipal de Tunja a efecto de que se sirva informar si se presentó a esa
Corporación proyecto de acuerdo o se elevó a acuerdo, si se produjo alguna
decisión por parte de todos los miembros del cabildo, de la mayoría o de la
mesa directiva con el fin de convocar a la consulta popular efectuada el 15 de
diciembre de 1991.
El Presidente del Concejo, contestó al
juzgado el 24 de diciembre de 1991, y le informó que el Concejo sesionó  en
cabildo abierto el 14 de noviembre de 1991 y aprobó mayoritariamente la
proposición No. 1 en la que se establecía que se realizaría una consulta
popular el 15 del mismo mes y año debiendo asumir  la administración los gastos
correspondientes.  También se buscaría la coordinación de la Registraduría
Municipal "aceptándole como mayoría la mitad más uno"(sic).
Esta proposición fue aprobada  por diez
(10) concejales que emitieron voto favorable y consignaron  sus firmas.  En
ningún momento se ha discutido y menos aprobado proposición en la que se
solicite la revocatoria del mandato del Alcalde.
3.      Oficiar al Registrador Municipal
del Estado Civil, con el objeto de que informara quién convocó  la consulta
popular, si se elaboraron papeletas oficiales y qué entidad lo hizo, cuál era
el contenido de las mismas y qué persona o personas aprobaron el contexto de las
mismas.
El Registrador, en memorial de fecha 27 de
diciembre de 1991 respondió que la consulta popular fue solicitada por
intermedio del Concejo, la Alcaldía y el Comité de Participación Ciudadana.
El Alcalde y dicho Comité acordaron
solicitar al Registrador de Tunja que se timbraran 30.000 tarjetas
electorales,  cuyo contenido fue redactado por ellos conforme a la proposición
aprobada y aceptada tanto por el Concejo Municipal como por el Comité de
Participación Ciudadana y el Alcalde Municipal.
E.      FALLO QUE SE REVISA.
Proferido por el Juzgado Octavo de
Instrucción Criminal del Distrito Judicial de Tunja (Boyacá) el 27 de diciembre
de 1991, en primera instancia.
Decidió lo siguiente:
1.  Accedió a la acción  de tutela ejercida
por el Alcalde Mayor de Tunja señor Fernando Sandoval Rodríguez y fue así como
declaró no válidos preventivamente los votos encontrados en la consulta popular
del 15 de diciembre de 1991 que no se ajustaron a los requisitos de la convocatoria,
que no fueron elaborados  por la Registraduría Nacional del Estado Civil de
dicha ciudad y que carecían del control correspondiente de sellos e impresiones
de  dicha entidad.
2.  Ordenó al Registrador del Estado Civil
de Tunja abstenerse de reconocer eficacia jurídica a tales votos, de
certificar  sobre la cantidad  de los mismos y de dar publicidad por cualquier
medio  informativo oficial o particular sobre dicha cantidad.
Unicamente puede dar a conocer y dar
validez a los resultados  de la votación que legalmente cumplió con los
requisitos que en materia electoral  contempla la Constitución Nacional.
El Juzgado razonó de la siguiente manera:
1.
Entró a decidir preventivamente o
como mecanismo transitorio "teniendo en cuenta la inexistencia de un
procedimiento señalado y determinado para tramitar y decidir esta clase de
peticiones".
2.
La petición suscrita por el
Alcalde Mayor tiende a proteger y garantizar su estabilidad laboral y su buen
nombre como primera autoridad de la ciudad capital del Departamento de Boyacá.
3.      El día 15 de diciembre de 1991 se
llevó a cabo en la ciudad de Tunja una consulta popular, convocada según
proposición elaborada por concejales del cabildo de la misma ciudad, de un
Comité Cívico Popular, aceptada por el señor Alcalde Mayor y con la asesoría y
actuación de la Registraduría Especial del Estado Civil de Tunja.
4.      La convocatoria a consulta popular
fue propuesta y elaborada en un cabildo abierto por la entidad que tenía a su
cargo legalmente decidir sobre su realización o no.
5.      En el Concejo Municipal "según
proposición", se determinó cuál era el alcance de la consulta, quién
debería asumir los gastos que ocasionara la misma, quién estaría a cargo de su
organización y coordinación y se estableció el mecanismo para la decisión de
las mayorías de la consulta.
6.      El Registrador de Tunja manifestó
que la consulta fue solicitada por el Concejo Municipal, la Alcaldía de la
ciudad y el Comité de Participación Ciudadana.
7.      El Registrador fue autorizado para
que timbrara 30.000 tarjetas electorales y el contenido de las mismas fue
elaborado por las entidades anotadas.
Se puede ver entonces que existió un voto
oficial timbrado  especialmente  para el acto de la consulta y en él se
imprimió el sello de la Registraduría y se le advierte al elector que el hecho
de marcar las dos casillas ( Si y No) ocasionaría la nulidad del voto. Contiene
igualmente una casilla en la que se debe colocar  el número de la mesa
electoral con la firma del jurado correspondiente, "pudiendo el elector
decidir si se encuentra o no de acuerdo con la construcción de las obras
propuestas".
8.      Consta en el expediente el voto
acusado como no legal, sin el sello de la Registraduría, que no podía ser
controlado por la misma, porque no contenía las casillas que señalaran la mesa
electoral como tampoco la firma del jurado  correspondiente  y  en el cual
solamente se le da la posibilidad al elector de decir "no" a la
construcción de las obras y "si" a la revocatoria del mandato del
actual Alcalde Mayor de Tunja.
9.      Del acervo probatorio se establece
que sí existieron votos oficiales elaborados de común acuerdo entre las
entidades encargadas de la convocatoria popular y timbrados oficialmente por la
Registraduría Municipal, en los cuales se le da al elector la facultad de estar
de acuerdo o rechazar los términos materia de la convocatoria; en cambio los
votos objeto de la controversia no dan oportunidad al elector de decidir o
escoger la opción que más le conviene.
II.      COMPETENCIA.
De conformidad con los artículos 86 inciso
2o. y 214 No. 9o.  de la Constitución Nacional y los artículos 31, 33 y 34 del
Decreto 2591 de 1991 "por el cual se reglamenta la acción de tutela
consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política", es
competente la Corte para conocer en revisión de la acción de tutela incoada por
el señor Fernando Sandoval Rodríguez, Alcalde Mayor de Tunja.
III.    CONSIDERACIONES.
1.      Ilegalidad de la consulta popular.
A.      Alega el demandante que la
segunda papeleta  depositada  con  motivo  de  la consulta popular y por la
cual se contestaba  afirmativamente a la revocatoria del mandato del Alcalde de
Tunja, realizada en dicha ciudad el 15 de diciembre de l991 es ilegal porque no
se ajustó a la Ley 42 de l989, en especial a su artículo 4o. de conformidad con
el cual la materia sobre que ella versa no puede ser distinta a la que el
ordenamiento jurídico atribuye los concejos municipales. Y dentro de las
prohibiciones de los temas que se pueden consultar está la de "nombrar
o remover funcionarios" ( art. 5o. literal e ibidem).
Mas observa esta Sala que todo el proceso
de formación y trámite de la consulta popular en cuestión adolece de vicios,
por cuanto se omitieron requisitos previstos al efecto por la Ley 42 de l989.
Por esta Ley se desarrolla el artículo 6o.
del Acto Legislativo No. 1 de l986 sobre consultas populares. Su artículo  1o.
define  la  consulta  popular   como   una institución que garantiza la
efectiva intervención de la comunidad para que decida directamente sobre
asuntos de orden local. El artículo 2o. le concede a todo ciudadano el derecho
a expresarse en consultas populares. Según el artículo 3o. corresponde al
Concejo Municipal convocar a consultas populares a petición del Alcalde, de la
tercera parte como mínimo de los concejales del respectivo municipio, del 5% de
ciudadanos del censo electoral del respectivo municipio, de la mitad al menos
de las juntas directivas de acción comunal. El objeto de la consulta popular
será cualquier decisión que la constitución, la ley, decreto u ordenanza
atribuya al respectivo Concejo Municipal, no pudiendo utilizarse ella en
relación con varios asuntos, entre otros el nombramiento o remoción de
funcionarios ( art.4o.). La solicitud de convocatoria deberá presentarse ante
el respectivo  Concejo  Municipal,         la      cual      contendrá
con claridad el texto sobre el cual tratará la consulta, motivación acerca de
antecedentes, necesidad, conveniencias y posibles beneficios que se obtendrán
con la medida sometida a pronunciamiento (art.6o.) El Concejo decidirá sobre la
legalidad y procedencia de la consulta propuesta en un lapso de ocho (8) días
(art.7o.). Dicha  solicitud será aprobada por la mayoría de los miembros del
Concejo ( art. 8o.). El texto de la consulta ha de ser breve y de fácil
comprensión para los votantes, de forma tal que puedan responder SI o NO (art.
9o.). El Tribunal Administrativo correspondiente ejercerá el control
jurisdiccional sobre el acto administrativo que ordene la convocatoria a
consulta popular o la niegue, para lo cual el Concejo enviará el acto al
Tribunal al día siguiente de su expedición y si así no lo hiciera él asumirá
inmediatamente y de oficio su conocimiento. El Tribunal dentro del término
improrrogable de 15 días resolverá sobre la constitucionalidad o legalidad del
acto. En caso negativo se archivará el acto revisado (arts. 10o. y 11). El
Concejo ordenará tres (3) publicaciones con intervalos no mayores de 15 días
del texto de convocatoria en un diario de amplia circulación nacional y la
fijación de avisos en lugares públicos (art.12). Revisado favorablemente el
acto de convocatoria por el Tribunal Administrativo, se remitirá de inmediato
copia de su texto al Registrador Nacional del Estado Civil para que disponga lo
relativo a la organización de la consulta popular (art.14). La votación se
realizará por medio de papeletas que contendrán impreso el texto de la consulta
y la decisión del votante sólo podrá ser SI o NO o en blanco ( art.15). El
asunto se considerará aprobado si alcanza una votación afirmativa de la mitad
más uno de los votos depositados (art 16o.). Los delegados del Consejo Nacional
Electoral declararán oficialmente los resultados de la consulta y dispondrán su
divulgación (art.17). Las disposiciones electorales se aplicarán  en cuanto no
sean incompatibles con las normas sobre procesos de consulta popular y de las
controversias sobre éstos conocerán los tribunales administrativos en primera
instancia y el Consejo de Estado en segunda siguiéndose el procedimiento del
Capítulo IV del Título XXV del Código Contencioso Administrativo o Decreto 01
de l984 (art. 18). El acto adoptado mediante decisión popular se denominará
acuerdo popular (art.20).
B.      El mismo actor reconoce
que la consulta popular que acordó él con el Concejo Municipal de Tunja era "informal".
Si bien un número de 10 ediles aprobaron una proposición sobre su convocatoria
para consultar la opinión ciudadana sobre la construcción de un viaducto y un
centro administrativo y la Registraduría del Estado Civil prestó apoyo a su
realización, se soslayaron  varias exigencias de las antes señaladas de la ley
42 de l989. Nótese como la más protuberante, el haber eximido la consulta del
control jurisdiccional del Tribunal Administrativo de Boyacá, cuya intervención
al respecto no aparece en el presente proceso.
Frente entonces al proceso electoral
anómalo como el descrito, tanto los votos emitidos para la construcción de
obras públicas para la ciudad, como los otros denominados espúreos y que llamaban
a la revocatoria del mandato del Alcalde Mayor de Tunja, están afectados de
ilegalidad.
2.      Derechos a la intimidad y a la
honra.
Invocados por el actor de la acción de
tutela como quebrantados  en su caso particular, por las difamaciones de que
han sido objeto por sus adversarios políticos, en los distintos medios de
comunicación y todo ello a propósito de las papeletas sobre revocatoria de su
mandato de Alcalde.
Sobre estos derechos ya esta corporación en
su Sala 4, ha fijado el alcance de ellos, así:
"3. Derecho de la esfera interna de la
persona.
En el inciso 2º del artículo 2º de la
Constitución se consagra que las autoridades están instituídas para proteger a
todas las personas residentes en Colombia en sus vidas, honra, bienes,
creencias y en los demás derechos y libertades.
Como quiera que existen artículos expresos
referentes al derecho a la vida, a los bienes, a la religión y creencias, y a
las libertades de la persona humana,  se  creyó  conveniente consagrar normas
que prescriban el deber del Estado y de los particulares de proteger la esfera
interna de las personas1 .
El artículo 15 de la Constitución relativo
al derecho a la intimidad, contiene una zona de reserva para la propia persona,
de la que quedan excluídos los demás, a menos que la persona protegida decida
voluntariamente compartir dicho ámbito. Contiene dicho artículo, entre otros,
los derechos  a la intimidad personal y  familiar, al  buen nombre, al habeas
data y a la inviolabilidad de la correspondencia y demás formas de comunicación
privada. Todos estos derechos están unidos por su finalidad, cual es la de
aislar a la persona de las injerencias de terceros, así como proteger su
imagen.
El caso a estudio de la Sala de Revisión
guarda relación directa con el derecho al buen nombre, entendiendo por ello el
derecho a la reputación, o sea el concepto que las demás personas tienen de
uno.
Ese derecho cobija tanto a las personas
naturales como a las jurídicas. En el caso de la protección de la reputación de
las personas naturales, el Constituyente consideró necesario desarrollar el
núcleo esencial del derecho al buen nombre en el artículo 21 de la
Constitución.
Pero el núcleo esencial del artículo 15
permite también proteger a las personas jurídicas, ante la difamación que le
produzcan expresiones ofensivas e injuriosas. Es la protección del denominado
"Good Will" en el derecho anglosajón, que es el derecho al buen
nombre de una persona jurídica y que puede ser estimado pecuniarimente.
Esta ha sido la interpretación que la
doctrina constitucional contemporánea le ha dado al término  "buen
nombre"  y que fue recogida por el  Tribunal Constitucional Español en
Sentencia 137 de 1.985, en el  caso Derivados de Hojalata S.A.2
Ahora bien, el artículo 21 de la
Constitución garantiza el derecho a la honra, así:
"Se garantiza el derecho a la honra.
La ley señalará la forma de su protección".
El Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Políticos que entró en vigor el 23 de marzo de 1.976, -aprobado mediante la
Ley 74 de diciembre 26 de 1.968-, estableció en su artículo 17:
"1. Nadie será objeto de injerencias
arbitrarias e ilegales en su vida privada, su familia, su domicilio o su
correspondencia ni de ataques ilegales a su honra y reputación.
2. Toda persona tiene derecho a la
protección de la ley contra esas injerencias o esos ataques" (subrayas y
negrillas no originales).
Igualmente el artículo 11 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos "Pacto de San José de Costa Rica"
-aprobado mediante la Ley 74 de diciembre 26 de 1.968-,  consagra:
"1. Toda persona tiene derecho al
respeto de su honra y al reconocimiento de su dignidad.
2. Nadie puede ser objeto de injerencias
arbitrarias  o abusivas en su vida privada, en la  de su familia, en su
domicilio o en su correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra y
reputación.
3. Toda persona tiene derecho a la
protección de la ley contra esas injerencias o esos ataques" (subrayas y
negrillas no originales).
El artículo 93 de la Constitución le
confiere a los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos el carácter de
norma prevalente en el orden interno si se ajusta al orden constitucional y le
otorga la condición de criterio de interpretación constitucional para buscar el
sentido de los derechos y deberes consagrados en la Carta Fundamental.
Como se podrá observar, las normas
contenidas en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en la
Convención Americana sobre Derechos Humanos son vinculantes, pero en ésta
última el concepto de honra está más protegido que en aquél. Para interpretar
esto, se debe recurrir a los artículos 46 (Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos) y al artículo 29 (Convención Americana sobre Derechos
Humanos) que establecen que ninguna disposición del Pacto Internacional o de
la Convención puede ser interpretada en el sentido de excluír o limitar el
efecto que consagre la norma más generosa.
Con los fundamentos anteriores se concluye
que la Convención Americana sobre Derechos Humanos contiene una cláusula más
amplia titulada "Protección de la Honra y de la Dignidad" y cuyo
primer apartado se refiere en forma exclusiva a ese derecho.
La Constitución reconoce y garantiza la
honra de "todas"  las  personas,  sin excepción alguna. El artículo
13 de la Constitución consagra expresamente el derecho a la igualdad ante la
ley, vedando cualquier discriminación. La dignidad de la persona es el soporte
y fundamento de dicha igualdad.
La ratio juris de la honra es la dignidad humana,
la cual es cualidad de la persona, razón y fin de la Constitución de 1.991. No
es pues el individuo en abstracto, aisladamente considerado, sino precisamente
el ser humano en su dimensión social, visto en la tensión individuo-comunidad,
la razón última de la nueva Carta Política.
Los derechos constitucionales fundamentales
no deben ser analizados aisladamente, sino a través de todo el sistema de
derechos que tiene como sujeto a la persona.
Es a partir del ser humano, su dignidad, su
personalidad jurídica y su desarrollo (artículos 14 y 16 de la Constitución),
que adquieren sentido los derechos, garantías y los deberes, la organización y
funcionamiento de las ramas y poderes públicos3 .
Para nuestra Constitución y para los Pactos
Internacionales sobre Derechos Humanos, la honra es un atributo esencial e
inmanente de la persona, que se deriva de su condición y dignidad. Un bien
jurídico personalísimo, de inicial raigambre "aristocrática",
experimenta un proceso  de  generalización,  democratización  o  socialización,
que alcanza del mismo modo a los derechos a la intimidad, al buen nombre, al
habeas data y a la inviolabilidad de la correspondencia de todas las personas.
El concepto de honra se debe construír
desde puntos de vista valorativos y, en consecuencia, con relación a la
dignidad de la persona. Desde dicha perspectiva la honra es un derecho de la
esfera personal y se expresa en la  pretensión de respeto que corresponde a
cada persona como consecuencia del reconocimiento de su dignidad.
Aunque honra y honor sean corrientemente
considerados como sinónimos, existe una diferencia muy clara entre ellos. Honor
se refiere a un valor propio que de sí mismo tiene la persona, independiente de
la opinión ajena; en cambio la honra o reputación es externa, llega desde
afuera, como ponderación o criterio que los demás tienen de uno, con
independencia de que realmente se tenga o no honor; uno es el concepto interno
-el sentimiento interno del honor-, y otro el concepto objetivo externo que se
tiene de nosotros -honra-.
Es de advertir que el derecho fundamental a
la honra es de aplicación inmediata (artículo 85 de la Constitución), por lo
tanto no requiere para su aplicación la mediación de otra norma jurídica".4
3.      Derechos de participación política.
Organizado el Estado Colombiano como
democrático (art. 2o. C.N.) habrá de asegurar los derechos que preserven la
libertad de sus súbditos frente al Estado y a la vez le dará a éstos la
posibilidad de intervenir en la formación de la voluntad de aquél.  Pasa
entonces el pueblo a participar como titular de la soberanía nacional en
la configuración de los poderes del Estado que serán por tanto, emanación del
mismo.
Se establece una simbiosis entre el miembro
de la comunidad y ésta, de tal forma que aquél habrá de intervenir, o mejor
"participar" en la toma de decisiones que la afecten, que es como
decir que tiene injerencia en el ámbito de sus propios intereses, apetencias y
expectativas.
Consagra entonces la nueva Constitución una
notable mutación de la soberanía ahora en cabeza del pueblo, ya que antes en la
Constitución de l986 residió "esencial y exclusivamente en la Nación
y de ella emanan los poderes públicos" (art.2 ) y consecuente con esto
disponía que "el sufragio se ejerce como función constitucional. El que
sufraga o elige no impone obligaciones al candidato ni confiere mandato al
funcionario electo" (art.179).
El derecho de participación política se
desdobla en los siguientes: El derecho al sufragio activo, participación
directa o indirecta, derecho al sufragio pasivo, derecho al acceso de funciones
públicas, derecho de petición.
El artículo 40 de la Carta Política
consagra el derecho de participación política como derecho fundamental, el
cual, según el artículo 85 ib. es también de aplicación inmediata. Dice así:
"Todo ciudadano tiene derecho a
participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.  Para
hacer efectivo este derecho puede:
1.        Elegir y ser elegido.
2.        Tomar  parte en elecciones,
plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación
democrática.
3.        Constituir partidos, movimientos
y agrupaciones políticas sin limitación alguna; formar parte de ellos
libremente y difundir sus ideas y programas.
4.        Revocar el mandato de los
elegidos en los casos y en la forma que establecen  la Constitución y la ley.
5.        Tener iniciativa en las
corporaciones  públicas.
6.        Interponer acciones públicas en
defensa de la Constitución y la ley.
7.        Acceder al desempeño de funciones
y cargos públicos, salvo los colombianos, por nacimiento o por adopción, que
tengan doble nacionalidad. La ley reglamentará  esta excepción y determinará
los casos a los cuales ha de aplicarse.
Las autoridades garantizarán la adecuada y
efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de la administración
pública".
A su vez el Título IV de la Carta
denominado "De la participación democrática y de los partidos
políticos" previene  en el artículo 103 que son mecanismos de
participación del pueblo en ejercicio de su soberanía:  El voto, el plebiscito,
el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa
legislativa y la  revocatoria  del mandato, los cuales reglamentará la
ley.  Y que el Estado coadyuvará  en la organización, promoción y capacitación
de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales comunitarias, juveniles,
benéficas o de utilidad común no gubernamentales.  El artículo 104 da al
Presidente de la República la facultad de consultar al pueblo decisiones de
importancia nacional, con la firma de todos sus ministros y previo concepto del
Senado.  También  los gobernadores y alcaldes podrán efectuar  consultas
populares en asuntos de su competencia (art. 105).  Del mismo modo los
habitantes de las entidades territoriales podrán presentar proyectos sobre
asuntos de incumbencia de la respectiva Corporación pública (art. 106).
Con arreglo al artículo 107 se garantiza a
todos los nacionales el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y
movimientos políticos y la libertad de afiliarse a ellos o de retirarse.  El artículo
108 confiere  al  Consejo Nacional Electoral la atribución de reconocer
personería jurídica a los partidos o movimientos  políticos cuando se organicen
para participar en la vida democrática del país.  Permite el artículo 109 que
el Estado financie las campañas electorales de los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica.  Se prohibe a las personas que ejerzan
funciones públicas, hacer contribuciones a partidos, movimientos o candidatos,
so pena de ser removidas de su cargo o perder su investidura (art. 110), y se
les otorga a los partidos y movimientos políticos el acceso a los medios de
comunicación social del Estado (art. 111).  El artículo 112 se refiere  al
estatuto de la oposición y al efecto se garantiza a los partidos y movimientos
políticos que no participen en el Gobierno el libre ejercicio de la función
crítica  frente a éste.
El artículo 270 que se halla en el Título X
sobre los "órganos de control"  defiere a la ley la
organización de las  formas y los sistemas de participación ciudadana que hagan
posible la vigilancia de la gestión pública y sus resultados, que ha de
cumplirse en los distintos niveles de la administración pública.
4.      Examen del caso sublite.
Los derechos a la intimidad ( buen nombre)
y  honra que el demandante estima violados, según la caracterización que de
ellos se hizo precedentemente, se mueven dentro de la órbita de relaciones  de
autoaislamiento del ser humano que lo hace impermeable a que su vida privada
sea interferida en cualquier forma por otros, lo que le permite desenvolver a
su gusto su vida privada y familiar y experimentar dentro de su propio yo y el
social de sus seres allegados sus propias vivencias y emociones.
Mas cuando el ciudadano en ejercicio de su
derecho de participación política, accede a un cargo público de elección
popular, se coloca en un plano de responsabilidad frente a la comunidad que con
su voto contribuyó a su elección, la cual puede pedirle cuentas de sus actuación
como funcionario.  No se trata entonces de que responda por su vida privada,
sino por sus actos públicos, es decir, por los que ejecuta en virtud de la
investidura que le confirió el pueblo para que atendiera sus intereses
generales.  Adviértase en este orden de ideas que el artículo 40 al lado de los
derechos de elegir y ser elegido,  de los de participación  política, entre
otros, incluye  el de revocar el mandato  de los elegidos (numeral 4 ).
El artículo 103 contempla entre los  mecanismos  de participación del pueblo en
ejercicio de la soberanía el de  revocatoria del mandato .  El artículo
133 dice que los miembros  de cuerpos colegiados de elección directa
representan al pueblo y deberán actuar consultando la justicia y el bien común
y que el elegido es responsable ante la sociedad y frente a sus electores
del cumplimiento  de las obligaciones propias de su investidura.  El
artículo 259 manda que quienes elijan gobernadores y alcaldes, imponen por
mandato al elegido el programa que presentó al inscribirse como candidato.
Pues bien, como antes se explicó, el
proceso electoral de la consulta popular realizada el 15 de diciembre de l991
fue ilegal, luego también lo fueron las papeletas depositadas en las urnas y
que proponían asertivamente la revocación del mandato del Alcalde Mayor de
Tunja; un procedimiento torticero de revocatoria de mandato torna a ésta
ilegítima y por ello ha de presumirse que se perjudica su buen nombre y honra,
los cuales se expusieron a la opinión pública con el señalamiento de que dicho
funcionario no merecía continuar en su alta dignidad.
Cuestión distinta es el caso de la
revocación de mandato propuesta dentro de los cauces jurídicos,
atendiéndose el procedimiento que la normatividad tiene establecido para ello.
Se estará entonces frente al uso legítimo por el ciudadano de la potestad de
prescindir de sus servidores públicos cuando no correspondieran a la confianza
brindada a ellos y no satisficieren sus cometidos de proporcionar el bien común
a la colectividad. Entonces no se puede afirmar que los derechos al buen nombre
y a la honra se comprometan cuando quiera que los ciudadanos en ejercicio de su
derecho fundamental constitucional legítimo de participación política acudan al
procedimiento de la consulta popular para proponer la revocatoria del mandato
del funcionario elegido, porque a su juicio no satisfaga debidamente el encargo
público  que se le confió. Son estas eventualidades de toda democracia, a las
cuales se someten quienes apelan al favor de la comunidad para hacerse elegir
en cargos frente a los cuales hay que afrontar y evacuar las responsabilidades
inherentes a los mismos.
La violación entonces de los artículos 15 y
22 de la Carta amerita la confirmación de la sentencia del Juzgado Octavo de
Instrucción Criminal de Tunja. Y hace innecesaria la consideración de los demás
textos constitucionales señalados como infringidos.
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
F A L L A  :
Primero:    Confirmar la sentencia del Juzgado Octavo de Instrucción
Criminal de Tunja, pronunciada el 27 de diciembre de 1991, por las razones
expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Segundo:   Comuníquese al Juzgado Octavo de Instrucción Criminal de Tunja, la
presente decisión para que sea notificada a las partes conforme a lo dispuesto
en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Igualmente envíese copia de este
fallo al Presidente del Concejo Municipal de Tunja.
COMUNIQUESE Y NOTIFIQUESE
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Magistrado ponente
CIRO ANGARITA BARON           JAIME SANIN
GREIFFENSTEIN
Magistrado                             Magistrado
La suscrita Secretaria General de la Corte
Constitucional, HACE CONSTAR que el H. Magistrado JAIME SANIN GREIFFENSTEIN no
firma la presente sentencia T-470, por encontrarse en uso de permiso
debidamente justificado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Gaceta Constitucional número 82. Pág. 13.
2 LOPEZ GUERRA, Luis.ESPIN ,Eduardo. GARCIA MORILLO,Joaquín. PEREZ
TREMPS, Pablo. SATUSTREGUI, Miguel. derecho Constitucional. Volumen I. El
Ordenamiento Constitucional. Derechos y Dereberes de los Ciudadanos. Editorial
Tirant lo Blanch. Valencia. 1.991. Pág. 182.
3 Cfr, Sentencia de Constitucionalidad del 29 de mayo de 1.992. Sala
Plena.
4 Sentencia
de tutela No. 412 de 17 de junio de 1992. Magistrado Ponente:  Dr. Alejandro
Martínez Caballero. Págs. 10 a 15.