T-019-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-019/14
DERECHO A LA VIVIENDA
DIGNA-Caso en que Alcaldía
Municipal niega entregar lote de terreno que había
sido asignado bajo la modalidad de subsidio familiar de vivienda en especie,
con el argumento de que ese lote ya fue adjudicado y escriturado a otro
beneficiario
DERECHO A LA VIVIENDA
DIGNA-Procedencia de
tutela como mecanismo de protección cuando adquiere rango fundamental
Se reconoce como
obligación de los Estados la de garantizar que todas las personas puedan
costear los gastos que exige la obtención de una vivienda digna y que los
grupos más vulnerables de la sociedad sean tenidos en cuenta, de manera
prioritaria, para garantizar el acceso a los recursos necesarios para
conseguirla. La jurisprudencia constitucional ha sostenido que la protección de
este derecho por la vía de la acción de tutela procede en aquellos casos en los
que éste guarde una relación de conexidad con otro de rango fundamental. De
esta manera, cuando de la satisfacción del derecho a la vivienda digna depende
la garantía de derechos fundamentales como la salud, la vida o la integridad
personal, la acción de tutela resultaría procedente para asegurar su protección.
También puede ser amparado mediante la acción de tutela cuando quiera que se
haya reconocido a favor de personas determinadas la existencia de prestaciones
concretas.
SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA-Finalidad
El subsidio familiar de vivienda se erige como una
herramienta fundamental para la atención de las necesidades habitaciones de la
población más vulnerable de la sociedad. Éste ha sido definido como “un aporte
estatal en dinero o en especie, otorgado por una sola vez al beneficiario con
el objeto de facilitarle una solución de vivienda de interés social, sin cargo
de restitución siempre que el beneficiario cumpla con las condiciones que
establece esta Ley”.
PRINCIPIO DE LA BUENA FE, PRINCIPIO DE
CONFIANZA LEGITIMA Y PRINCIPIO DE RESPETO AL ACTO PROPIO-Reiteración de jurisprudencia
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA Y AL DEBIDO
PROCESO ADMINISTRATIVO-Orden a Alcaldía corregir acto administrativo y
hacer entrega efectiva del terreno a la accionante
Referencia: expediente T-4.038.618
Acción de tutela instaurada por Diana Marcela Díaz Rocha en
nombre propio y en representación de su menor hija Danna Vanesa Álvarez Díaz contra
la Alcaldía Municipal de Purificación, Tolima
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá D.C., veintisiete (27) de enero de
dos mil catorce (2014)
La Sala
Tercera de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente,
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos de
tutela emitidos por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Purificación,
Tolima, el 14 de junio de 2013, y por el Juzgado Promiscuo de Familia de ese
mismo municipio el 29 de julio de 2013, en el asunto de la referencia.
I.       ANTECEDENTES
El 4 de junio de 2013, la señora Diana
Marcela Díaz Rocha, actuando en nombre propio y en representación de su menor
hija Danna Vanesa Álvarez Díaz, formuló acción de tutela contra la Alcaldía
Municipal de Purificación, Tolima, por la presunta vulneración de sus derechos al debido proceso
administrativo, a la vivienda digna, a la igualdad, de petición y de las madres
cabezas de familia, con base en los siguientes,
1.
Hechos
1.1.
La Alcaldía
Municipal de Purificación, Tolima, mediante la Resolución No. 0-0788 de 27 de
diciembre de 2007[1],
le otorgó a la señora Diana Marcela Díaz Rocha y a su grupo familiar un
subsidio municipal de vivienda en especie, representado en “un lote de
terreno que forma parte del Proyecto Urbanización VILLA BELEN, localizado en el
municipio de Purificación, al cual le corresponde el folio de Matrícula No.
xxxxxxxxx de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Purificación, y
que está determinado en la Escritura Pública de desenglobe con el No.0981 de
Diciembre 22 de 2007 otorgada en la Notaría Única del Círculo de Purificación,
como Lote No. Dos (02) Mz H de la Urbanización VILLA BELÉN.”
1.2.
La accionante
presentó a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Purificación,
Tolima, el acto administrativo mediante el cual se le otorgó el subsidio, a fin
de que se efectuara la inscripción del título en los términos del artículo 95
de la Ley 388 de 1997.
1.3.
El 22 de enero de
2008, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos emitió una nota devolutiva,
en la que informó:
“De conformidad
con lo dispuesto en el Artículo 37 del Decreto Ley 1250 de 1970, se devuelve
sin registrar el documento citado [se refiere a la Resolución No. 0-0788 de 27 de diciembre de 2007]
por las siguientes razones:
1: LAS(S)
MATRICULA(S) CITADA(S) NO ES(SON) CORRECTA(S) (ART. 5 DCTO. LEY 1250/70)(100
113)
SE DEVUELVE SIN
REGISTRAR PORQUE EL DOCUMENTO CARECE DEL NUMERO DE LA MATRICULA INMOBILIARIA
QUE LE FUE ASIGNADA A ESTE LOTE.
TAMBIÉN SE DEVUELVE
PORQUE EL PREDIO DESENGLOBADO POR LA ESCRITURA 981 DE FECHA 22 DE DICIEMBRE DE
2007 NOTARIA DE PURIFICACIÓN, CORRESPONDE A LA MATRÍCULA INMOBILIARIA 368-39634
(MATRIZ) Y ESTAN CITANDO LA 368-37846.
1.4.
El 11 de enero de
2013, la accionante presentó un derecho de petición al Alcalde mediante el cual
solicitó que se corrigiera el acto de adjudicación en los términos señalados
por la Oficina de Registro. Además, pidió la entrega material del lote No. 2
a ella asignado, y una copia del plano urbanístico de la Urbanización Villa
Belén, donde se demarcara específicamente la ubicación de su lote.
1.5.
Mediante oficio SPIM-667
de 14 de febrero de 2013, el Secretario de Planeación e Información del municipio
dio respuesta a la petición formulada por la señora Díaz Rocha.
En su
comunicación, el funcionario informó a la actora que mediante Resolución No.
0-0173 de 30 de marzo de 2011, el presidente del Fondo de Vivienda de Interés Social
y Reforma Urbana de Purificación, ‘FOVISOPURI’, otorgó un subsidio de vivienda
en especie representado en ese mismo lote al grupo familiar del señor Nemesio
Ramírez Cortes, quien actualmente ostenta la propiedad sobre el referido predio.
En consecuencia, afirmó que no era posible corregir el acto administrativo.
Por lo demás, el
funcionario le indicó a la accionante que podía acercarse a la entidad a solicitar
la copia del plano requerido y que, en todo caso, la Alcaldía la tendría en
cuenta para futuros proyectos de vivienda que se fueran a desarrollar.
1.6.
El 3 de abril de
2013, la accionante formuló un nuevo derecho de petición en el que insistió en
sus solicitudes. Mediante oficio SPIM-408[2],
el Secretario de Planeación e Información del municipio reiteró los términos de
su respuesta anterior.
2.
La solicitud de tutela
Con fundamento en los hechos atrás señalados, la
señora Diana Marcela Díaz Rocha solicita la protección de sus derechos al debido proceso
administrativo, a la vivienda digna, a la igualdad, de petición y de las madres
cabezas de familia.
Específicamente, la demandante solicita: (i) que se
declare la nulidad del acto de delegación por el cual el Alcalde facultó al Secretario
de Planeación Municipal para dar respuesta a su derecho de petición; (ii) que
se le ordene a la Alcaldía Municipal de Purificación, Tolima, que “expida un
acto administrativo de carácter particular y concreto, en donde se ordene
reubicarme en un nuevo predio en similar sitio, terreno y área construida, al
que me fue asignado y transferido, a mí y a mi grupo familiar y mis hijos que
llegare a tener, en el Acto Administrativo No. 0-0788 de 2007; (iii) que se
le ordene a esa misma autoridad que la reubique en un predio de similares
condiciones al que se le había adjudicado; y (iv) que se expida la
documentación que sea necesaria para que pueda legalizar su derecho ante la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del municipio.
Por último, pide la vinculación a este trámite de la
Defensoría del Pueblo, del Personero Municipal, del Ministerio de Vivienda y
Desarrollo y del Ministerio de Agricultura, para lo que corresponda.
3.
Argumentos en los que se
fundamenta la solicitud
La accionante empieza por afirmar que el Alcalde Municipal
no podía, mediante una simple instrucción, delegar en el Secretario de
Planeación la función de dar respuesta a sus peticiones, toda vez que, de
acuerdo con las normas aplicables, ese tipo de actos solo puede tener lugar
mediante un “acuerdo o un acto administrativo”. En ese sentido,
considera que las solicitudes que presentó no han sido respondidas en debida
forma, por lo que estima vulnerados sus derechos de petición y al debido proceso
administrativo.
En relación con la actuación desplegada en este caso
por la Alcaldía municipal, la accionante sostiene que esa autoridad está desconociendo
el contenido de un acto administrativo que ella misma profirió y que no ha sido
revocado, lo que la ha llevado a verse arbitrariamente despojada de un derecho
que ya le había sido reconocido.
Además, afirma que la incertidumbre sobre el estado
del subsidio que en su momento le fue otorgado tampoco le permite acceder a los
programas de vivienda que está desarrollando el Ministerio de Vivienda.
Finalmente, la peticionaria indica que luego de la
muerte de su compañero sentimental ella tiene la condición de madre cabeza de
familia y que requiere con urgencia la materialización del subsidio de vivienda
que le había sido otorgado, a fin de construir un lugar de habitación digno
para ella y para su hija de 8 años de edad.
4.
Intervención de los
demandados
Mediante auto de 5 de junio de 2013, el Juzgado
Primero Promiscuo Municipal de Purificación, Tolima, decidió admitir la acción
de tutela, notificar de esta situación a la Alcaldía Municipal y vincular
oficiosamente a la Secretaría de Planeación Municipal, a la Personería
Municipal y al Fondo de
Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana de Purificación –
FOVISOPURI. Además, el despacho decidió decretar
algunas pruebas para que fueran remitidas por los accionados.
En esa misma providencia, el juez requirió a la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Purificación para que informara
si la señora Diana Marcela Díaz Rocha figura como propietaria de algún bien
inmueble.
En respuesta a este último requerimiento judicial, la
Superintendencia de Notariado y Registro informó que en su base de datos no figura
ningún bien inmueble inscrito a nombre de la accionante o de su cónyuge ya
fallecido.
4.1.   Alcaldía Municipal de Purificación, Tolima
En respuesta a la acción de tutela formulada por la
señora Diana Marcela Díaz Rocha, el Alcalde Municipal de Purificación, Tolima,
quien a su vez es Presidente del Fondo
de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana de ese municipio, “FOVISOPURI”, manifiesta que, de
acuerdo con lo previsto en el numeral 14, ordinal d) del artículo 91 de la Ley
136 de 1994, el Secretario de Planeación sí está facultado para atender los
derechos de petición que se formulan a la Alcaldía y que en este caso todas las
solicitudes que han sido presentadas por la accionante han sido respondidas de
manera oportuna.
Además, sostiene que la actora no es propietaria del
lote que reclama. Para sustentar su posición, el Alcalde se refiere a la teoría
del título y el modo como elementos necesarios para que se configure el derecho
de dominio sobre un bien inmueble, luego de lo cual manifiesta que en este caso
la falta de inscripción del acto de traspaso ante la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos, impidió que la accionante adquiriera la propiedad del lote en
cuestión.
También afirma que no es posible que la administración
expida un nuevo acto administrativo en el sentido que exige la señora Díaz
Rocha, toda vez que ese bien ya no es de propiedad del municipio de
Purificación sino de un particular cuyos derechos podrían verse afectados y quien,
en consecuencia, debería ser vinculado a esta acción.
La Alcaldía sostiene, además, que si bien es cierto
que fueron expedidos dos actos en relación con un mismo lote, la actora tenía
la oportunidad de impugnar la resolución mediante la cual se le adjudicó ese predio
al otro beneficiario, bien mediante la interposición de los recursos que
existen en la vía gubernativa o bien mediante el ejercicio de las acciones
contencioso administrativas correspondientes.
Finalmente, señala que la Alcaldía no tiene en este
momento terrenos destinados a brindar soluciones de vivienda, por lo que no
podría tampoco reemplazar el lote que le había sido inicialmente adjudicado a
la actora.
4.2.   Secretaría de Planeación e
Información Municipal de Purificación, Tolima
En su respuesta, el Secretario de Planeación e
Información del municipio de Purificación se limita a reiterar íntegramente los
argumentos expuestos por la Alcaldía Municipal.
4.3.
Personería Municipal de
Purificación, Tolima
La Personera Municipal explica la situación que se ha
presentado en los siguientes términos:
“Según lo manifestado por la Administración Municipal
existe un problema con algunos lotes tanto de la urbanización villa belén como
del triunfo, en el cual dos mandatarios locales en cada uno (sic) de sus
administraciones adjudicaron un mismo lote a dos o mas personas, lo que
ocasionó que si aquella persona a la cual se le adjudico (sic) por primera vez
no lo registro (sic) en la oficina de instrumentos públicos pero si lo hizo la
persona a la que se le adjudico (sic) posteriormente, obviamente la primera se
va a encontrar con esa situación, que es que aparece otra persona como dueña
del lote.
La administración municipal actual esta (sic) tratando
de solucionar dichos inconvenientes, no ha despojado de manera arbitraria, en
primer lugar, porque no fue esta administración quien adjudico (sic) dicho lote
ni mucho menos quien cometió el error de adjudicar a dos personas distintas el
mismo lote.
Mal haría en despojar si, a aquella persona que
registro (sic), es decir que legalizo (sic) dicha adjudicación, por tal motivo
se esta (sic) en la espera de poder solucionar esta situación.”
La Personera se opone entonces a las pretensiones de
la acción, afirmando, además, que la entidad que representa no tiene injerencia
alguna en estas decisiones.
5.
Pruebas relevantes
aportadas al proceso
a.
Copia de la Resolución No. 0-0788
de 27 de diciembre de 2007, mediante la cual se legalizó el subsidio municipal
de vivienda en especie otorgado a la señora Diana Marcela Díaz Rocha.[3]
b.
Copia de los derechos de petición
que la señora Diana Marcela Díaz Rocha le dirigió al Alcalde del Municipio de
Purificación, Tolima, los días 11 de enero de 2013 y 3 de abril del mismo año.[4]
c.
Fotocopia de la Nota Devolutiva
que la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Purificación emitió, el
22 de enero de 2008, respecto de la Resolución 790 de 27 de diciembre de 2007.[5]
d.
Copia de los oficios SPIM-667 y
SPIM-408, mediante los cuales la Alcaldía Municipal de Purificación dio
respuesta a los derechos de petición formulados por la accionante.[6]
e.
Copia del registro civil de
defunción del señor Henry Álvarez Padilla, compañero sentimental de la
accionante, donde consta que su fallecimiento tuvo lugar el 7 de marzo de 2008.[7]
f.
Copia del registro civil de
nacimiento de la menor Danna Vanesa Álvarez Díaz, hija de la actora.[8]
g.
Copia de la Resolución No. 0-0173
de 30 de marzo de 2011, mediante la cual se legalizó el subsidio de vivienda
entregado al señor Nemesio Ramírez Cortes.[9]
II.      SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN
1.      Sentencia de primera instancia
El 14 de junio de 2013, el Juzgado Primero Promiscuo
Municipal de Purificación, Tolima, decidió negar el amparo solicitado en
relación con los derechos a la vivienda digna, al debido proceso y a la
igualdad, pero concederlo en cuanto al derecho fundamental de petición.
A juicio del a quo, si la accionante no estaba
de acuerdo con el contenido del acto administrativo mediante el cual le fue
adjudicado el lote que ahora reclama –en particular, por la ausencia de los
datos de matrícula del predio–, debió “recurrir el acto administrativo ante [el]
juez natural”. En ese sentido, no está justificado que solo ahora,
pasados cinco años desde el momento en que se profirió el acto, pretenda que
esta situación sea remediada por la vía de la acción de tutela.
Sin embargo, el despacho indicó que los derechos de
petición formulados por la accionante no fueron respondidos en debida forma, ya
que no hubo un pronunciamiento expreso sobre las solicitudes de corrección del
acto administrativo y entrega del inmueble. En consecuencia, se ordenó a la
entidad que en el término de 48 horas emitiera una respuesta de fondo, clara,
precisa y congruente con las peticiones de la actora.[10]
2.      Impugnación
Dentro del término previsto para el efecto, el Alcalde
del municipio de Purificación impugnó el fallo de tutela proferido en primera
instancia, bajo la consideración de que la entidad sí le había dado respuesta a
los derechos de petición formulados por la actora. En lo demás, solicitó
mantener las decisiones adoptadas por el despacho.
Este recurso fue coadyuvado por el Secretario de
Planeación del municipio.
Por su parte, la accionante presentó un escrito
mediante el cual solicitó que al momento de resolver la impugnación formulada
se tuviera en cuenta su condición de madre cabeza de familia y el hecho de que
en este caso también se estaban viendo vulnerados los derechos de su hija menor
de edad. Además, reafirmó que la respuesta dada por el municipio no satisface
su derecho de petición, por lo que solicitó que se mantuviera la orden de
protección proferida en primera instancia y que se concediera la tutela en lo
que fue negado por esa autoridad judicial.
3.      Sentencia de segunda instancia
Mediante providencia del 29 de julio de 2013, el
Juzgado Promiscuo de Familia del Municipio de Purificación, Tolima, confirmó el
fallo impugnado en lo relacionado con los derechos fundamentales a la vivienda
digna, al debido proceso y a la igualdad. Sin embargo, revocó lo atinente al amparo
del derecho de petición por considerar que se trata de un hecho superado.
III.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Remitido el expediente a esta Corporación, la Sala de Selección número Nueve,
mediante auto de 12 de septiembre de 2013, dispuso su revisión por la
Sala Tercera de la Corte Constitucional.
1.
Competencia
Esta Corte es competente para conocer de la revisión
de los fallos proferidos en el trámite de la presente acción de tutela, de
conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la
Constitución Política y en los artículos 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991 y demás disposiciones pertinentes.
2.
Problema jurídico
De acuerdo con lo descrito en el acápite de
antecedentes, corresponde a la Sala Tercera de Revisión determinar si se han vulnerado
los derechos fundamentales de la señora Diana Marcela Díaz Rocha y de su menor
hija Danna Vanesa Álvarez Díaz,
como consecuencia de la
negativa de la Alcaldía del municipio de Purificación, Tolima, a entregar el
lote de terreno que les había sido asignado bajo la modalidad de subsidio
familiar de vivienda en especie, con el argumento de que ese lote ya fue
adjudicado y escriturado a otro beneficiario.
Con tal propósito, la
Sala (i) se referirá a la jurisprudencia constitucional en relación con el
derecho a una vivienda digna y con su naturaleza jurídica; (ii) analizará el régimen
legal del subsidio de vivienda, específicamente en cuanto hace a la modalidad
del subsidio en especie; (iii) reiterará los pronunciamientos de la Corte en
relación con los principios de buena fe y de respeto por el acto propio; y,
finalmente, (iv) efectuará el análisis del caso concreto.
3.
El derecho a una
vivienda digna y la procedencia de la acción de tutela para reclamar su
protección.
De acuerdo con el artículo 51 de la
Constitución Política, “[t]odos los colombianos tienen derecho a vivienda
digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este
derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de
financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas
de vivienda.”
De manera general, la jurisprudencia constitucional ha
definido el derecho a una vivienda digna como aquél que se dirige a satisfacer la necesidad de
disponer de un sitio, sea propio o ajeno, que sirva como lugar de habitación,
en el que se garanticen unas condiciones mínimas necesarias para que quienes
allí residan puedan cumplir dignamente con su proyecto de vida.[11]
Para la
definición de su contenido, la Corte Constitucional ha acudido a diversos
instrumentos de derecho internacional. En particular, a la definición que del
mismo se plantea en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales[12], aprobado en Colombia mediante la Ley 74 de 1968, y
en la Observación General 4 del Comité de Derechos Económicos Sociales y
Culturales de las Naciones Unidas.
En el primero
de esos instrumentos, se establece que “[l]os Estados Partes en el presente
Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí
y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados,
y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes
tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho,
reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación
internacional fundada en el libre consentimiento”.
A partir de
ese presupuesto fundamental, según el cual toda persona tiene derecho a una vivienda
adecuada, el Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales formuló
una serie de condiciones que deben ser tenidas en cuenta al momento de
determinar el contenido de este derecho en el contexto del Pacto, condiciones
que fueron desarrolladas en la Observación General 4. Así, en este instrumento
se resaltan aspectos tales como la necesidad de garantizar seguridad jurídica
en la tenencia del bien, disponibilidad de servicios indispensables para la
salud de los habitantes y condiciones mínimas de habitabilidad de la vivienda.
Por su
importancia para el caso que aquí se analiza, cabe destacar los relacionados
con los denominados gastos soportables y con la asequibilidad,
aspectos que se han planteado en los siguientes términos:
“c)
Gastos soportables. Los gastos personales o del hogar que entraña la
vivienda deberían ser de un nivel que no impidiera ni comprometiera el logro y
la satisfacción de otras necesidades básicas. Los Estados Partes deberían
adoptar medidas para garantizar que el porcentaje de los gastos de vivienda
sean, en general, conmensurados con los niveles de ingreso. Los Estados
Partes deberían crear subsidios de vivienda para los que no pueden costearse
una vivienda, así como formas y niveles de financiación que correspondan
adecuadamente a las necesidades de vivienda. De conformidad con el
principio de la posibilidad de costear la vivienda, se debería proteger por
medios adecuados a los inquilinos contra niveles o aumentos desproporcionados
de los alquileres. En las sociedades en que los materiales naturales
constituyen las principales fuentes de material de construcción de vivienda,
los Estados Partes deberían adoptar medidas para garantizar la disponibilidad
de esos materiales.
[…]
e)
Asequibilidad. La vivienda adecuada debe ser asequible a los que tengan
derecho. Debe concederse a los grupos en situación de desventaja un acceso
pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda.
Debería garantizarse cierto grado de consideración prioritaria en la esfera de
la vivienda a los grupos desfavorecidos como las personas de edad, los niños,
los incapacitados físicos, los enfermos terminales, los individuos VIH
positivos, las personas con problemas médicos persistentes, los enfermos
mentales, las víctimas de desastres naturales, las personas que viven en zonas
en que suelen producirse desastres, y otros grupos de personas. Tanto las
disposiciones como la política en materia de vivienda deben tener plenamente en
cuenta las necesidades especiales de esos grupos. En muchos Estados Partes, el
mayor acceso a la tierra por sectores desprovistos de tierra o empobrecidos de
la sociedad, debería ser el centro del objetivo de la política. Los Estados
deben asumir obligaciones apreciables destinadas a apoyar el derecho de todos a
un lugar seguro para vivir en paz y dignidad, incluido el acceso a la tierra
como derecho.”
De esta
manera, se reconoce como obligación de los Estados la de garantizar que todas
las personas puedan costear los gastos que exige la obtención de una vivienda
digna y que los grupos más vulnerables de la sociedad sean tenidos en cuenta,
de manera prioritaria, para garantizar el acceso a los recursos necesarios para
conseguirla.
A
este preciso asunto se ha referido la Corte Constitucional en distintas
oportunidades. Así, por ejemplo, en la sentencia C-936 de 2003 esta Corte
sostuvo:
“[l]a asequibilidad consiste en la existencia de una oferta
suficiente de vivienda, así como el acceso a los recursos requeridos para
satisfacer alguna modalidad de tenencia de la vivienda. Tal acceso ha de tener
en consideración especial a los grupos más desfavorecidos y marginados de la
sociedad, así como la especial protección obligatoria para las personas
desplazadas y víctimas de fenómenos naturales. (…) Lo anterior no resulta
suficiente si el gasto asociado a la vivienda les impide el acceso y
permanencia en la vivienda o el cubrimiento de tales gastos implicara la
negación de otros bienes necesarios para una vida digna. En este orden de
ideas, se demanda de parte de los Estados políticas que aseguren sistemas
adecuados para costear la vivienda, tanto para financiar su adquisición como
para garantizar un crecimiento razonable y acorde con el nivel de ingresos, de
los alquileres, entre otras medidas.”
De esta
manera, la satisfacción del contenido del derecho a la vivienda digna exige que
el Estado adopte medidas tendientes a asegurar que los grupos más vulnerables
de la sociedad puedan acceder a un lugar de habitación adecuado. En este
contexto, y como se verá en el acápite siguiente, surgen los subsidios de
vivienda como herramientas fundamentales para la atención de esta precisa
necesidad.
Ahora bien,
desde sus primeros pronunciamientos, consideró la Corte que el derecho a una
vivienda digna hace parte de los denominados derechos económicos, sociales y
culturales, que son aquellos que se caracterizan porque abarcan prerrogativas
de contenido eminentemente prestacional, necesitan para su aplicación un
desarrollo legal previo y su prestación está a cargo del Estado, quien puede
cumplir con este deber de manera directa o a través de la entidad que disponga
para tal fin.
En ese
sentido, esta Corporación afirmó que “[e]l derecho a la vivienda digna es un
derecho de carácter asistencial que requiere un desarrollo legal previo y que
debe ser prestado directamente por la administración o por las entidades
asociativas que sean creadas para tal fin, sin olvidar que su aplicación exige
cargas recíprocas para el Estado y para los asociados que pretendan
beneficiarse de los programas y subsidios. Así, las autoridades deben facilitar
la adquisición de vivienda, especialmente en los sectores inferiores y medios
de la sociedad, donde aparece detectado un déficit del servicio; para tal
efecto los particulares deben cumplir con los requisitos establecidos por la
ley.”[13]
Sobre esa base, la jurisprudencia constitucional ha
sostenido que la protección de este derecho por la vía de la acción de tutela
procede en aquellos casos en los que éste guarde una relación de conexidad con
otro de rango fundamental. Así se dijo en la Sentencia T-175 de 2008:
“El artículo 51 de la CP establece el derecho
a la vivienda digna. Dado su contenido de derecho económico, social, cultural y
programático -de desarrollo legal y progresivo- su consagración constitucional
no otorga a las personas, de manera inmediata, un poder de exigibilidad de la
prestación allí contenida contra el Estado, salvo que concurran las condiciones
que permitan que ‘el derecho adquiera una fuerza normativa directa’. De igual
manera, la jurisprudencia ha sostenido que el derecho a disfrutar de una
vivienda digna, en abstracto, no puede ser considerado como fundamental, mas
por conexidad con un derecho fundamental puede ser protegido mediante la acción
de tutela.”
De
esta manera, cuando de la satisfacción del derecho a la vivienda digna depende
la garantía de derechos fundamentales como la salud, la vida o la integridad
personal, la acción de tutela resultaría procedente para asegurar su
protección.
De
acuerdo con la jurisprudencia constitucional, esta misma situación se presenta
cuando los afectados son personas que pertenecen a los grupos más vulnerables
de la sociedad. Así lo estableció esta Corporación en la Sentencia T-176 de
2013:
“Además, la acción interpuesta por la
señora Yomaira Machado Cruz es procedente, porque con ella se pretende la
protección especial de su hijo Luis Fernando Abril Machado, quien es una
persona en una situación de vulnerabilidad extrema por ser un niño con
discapacidad.[14]
Al respecto, la Corte ha establecido que la asignación de beneficios y la
distribución de cargas, atinentes al derecho a la vivienda digna, debe tenerse
especial consideración constitucional hacia las personas desaventajadas, que se
encuentran en condiciones de debilidad manifiesta.[15] Ahora
bien, las víctimas de desplazamiento forzado, de acuerdo con la jurisprudencia
de la Corte, son sujetos de especial protección constitucional, debido a la
vulneración grave y masiva de sus derechos fundamentales.[16] Pero
incluso dentro de ese grupo de personas, hay algunos sujetos expuestos a
mayores riesgos que otros, como es el caso de los menores de edad, las personas
de la tercera edad, los disminuidos físicos síquicos o sensoriales, las
personas en condiciones de pobreza extrema, entre otros. La Constitución no
solamente autoriza tomar acciones afirmativas en casos de esa índole,[17]
sino que además las ordena como forma de proteger especialmente a estas
personas en su derecho a la vivienda digna y, así, para reclamar protección
especial a este respecto puede usarse la tutela.”[18]
Finalmente,
la Corte Constitucional ha sostenido que el derecho a la vivienda digna también
puede ser amparado mediante la acción de tutela cuando quiera que se haya
reconocido a favor de personas determinadas la existencia de prestaciones
concretas. En ese sentido, esta Corporación ha indicado:
“Respecto
de la faceta de prestación del derecho a la vivienda digna, la Corte indicó que
su exigibilidad por medio de la acción de amparo, estaba condicionada, en
principio, ‘por la definición de derechos subjetivos que traduzcan prestaciones
concretas a favor de las personas que alegan su vulneración’. Esta condición se
conoce como la transmutación del derecho, es decir, aquella situación en la
que, una vez definidas las políticas públicas de distribución de los recursos,
los criterios de asignación, y los requisitos y procedimientos para el
reconocimiento de derechos económicos, sociales y culturales, se constituyen
derechos subjetivos que pueden ser exigidos en sede de tutela, cuando se
constate en los casos concretos que los mecanismos para la protección de estos
derechos no son idóneos, o que con el ejercicio de la acción de amparo se busca
evitar la consumación de un perjuicio irremediable.”[19]
Tal
es el caso, por ejemplo, de aquellos eventos en los que, a favor de sujetos
específicos, se crean e implementan programas mediante los cuales se promueve la adquisición de vivienda propia
para personas de bajos recursos económicos, o se definen políticas concretas de
otorgamiento de subsidios.
Estas
son pues las vías a través de las cuales se ha admitido la procedencia de la
acción de tutela a fin de solicitar la protección del derecho a la vivienda
digna.
4.
El régimen del subsidio familiar de vivienda
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el
derecho a una vivienda digna implica para el Estado el deber de adoptar medidas
a través de las cuales se asegure que, de manera prioritaria, los sectores más
vulnerables de la sociedad cuenten con mecanismos que les permitan satisfacer
sus necesidades en esa materia.[20]
Esto, “supone que algunas
veces sea necesario adoptar políticas legislativas y/o reglamentarias para
determinar específicamente las prestaciones exigibles y las condiciones para
acceder a las mismas, las instituciones obligadas a brindarlas y su forma de
financiación, teniendo en cuenta que se debe atender, de modo prioritario, a
quienes más lo necesitan.”[21]
Precisamente, en el marco de esta función se expidió la
Ley 3 de 1991, “por
la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, se establece
el subsidio familiar de vivienda, se reforma el Instituto de Crédito
Territorial, ICT, y se dictan otras disposiciones”.
Ese sistema, en los términos de los
artículos 1 y 2 de la Ley en comento, está integrado por las entidades públicas
y privadas que cumplen funciones relacionadas con la “financiación,
construcción, mejoramiento, reubicación, habilitación y legalización de títulos
de viviendas” de interés social, y tiene por objeto servir como un
mecanismo permanente de armonización de la actividad de cada una de esas
entidades, con miras a lograr racionalidad y eficiencia en el manejo de los
recursos destinados a ese propósito.
Para lo que interesa a esta causa, importa
resaltar que, por expresa disposición del artículo 76 de la Ley 715 de 2001[22],
los municipios son partícipes del Sistema Nacional de Vivienda de Interés
Social:
“Artículo  76. Competencias
del municipio en otros sectores. Además de las establecidas en la Constitución
y en otras disposiciones, corresponde a los Municipios, directa o
indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u
otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés
municipal y en especial ejercer las siguientes competencias:
[…] 76.2.
En materia de vivienda
76.2.1.
Participar en el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social.
76.2.2. Promover y apoyar programas o proyectos de
vivienda de interés social, otorgando subsidios para dicho objeto, de
conformidad con los criterios de focalización nacionales, si existe
disponibilidad de recursos para ello […].”
Ahora bien, como parte de las acciones
positivas dirigidas a satisfacer el derecho a la vivienda digna, el subsidio
familiar de vivienda se erige como una herramienta fundamental para la atención
de las necesidades habitaciones de la población más vulnerable de la sociedad. Éste
ha sido definido como “un aporte estatal en dinero o en especie, otorgado por una sola vez al
beneficiario con el objeto de facilitarle una solución de vivienda de interés
social, sin cargo de restitución siempre que el beneficiario cumpla con las
condiciones que establece esta Ley”.[23]
A este asunto se ha referido la Corte
Constitucional en los siguientes términos:
“Para desarrollar la política social de
vivienda de las clases menos favorecidas, el Estado creó el sistema de vivienda
de interés social, y diseñó el subsidio familiar como uno de los mecanismos
idóneos para su realización efectiva. El régimen normativo del subsidio
establece requisitos y condiciones especiales dirigidas a posibilitar la
adquisición de una vivienda digna por personas de escasos recursos económicos,
de modo que mediante actos positivos se pueda concretar el derecho
constitucional del 51 de la CP y la garantía de acceso de las personas
postulantes en condiciones de igualdad.” [24]
Como lo ha reconocido también esta
Corporación, este tipo de subsidios, dirigidos a la demanda, “constituyen
uno de los mecanismos más utilizados por los programas focalizados de
asistencia social a los grupos más pobres de la población”, puesto que,
“a diferencia de los subsidios a la oferta, los subsidios a la demanda permiten
una mayor eficiencia en la gestión, en la medida en que el Estado entrega los
recursos directamente a los beneficiarios, obviando los costos burocráticos que
implica la provisión directa de los bienes a los cuales el subsidio permite
acceder.”[25]
Precisamente en torno a este asunto, y bajo el marco
general definido en la Ley 3 de 1991, el Gobierno Nacional ha expedido
numerosas reglamentaciones, como, en vía de ejemplo, las contenidas en los
Decretos 1956 de 1997, 824 de 1999, 1537 de 1999, 1538 de 1999, 1729 de 1999,
568 de 2000, 2620 de 2000, 933 de 2002, 975 de 2004 y 2190 de 2009.
En estas normas se han definido aspectos tales como las condiciones que deben
reunir los beneficiarios o destinatarios de los subsidios, los requisitos para
acceder a ellos, las fuentes de los recursos que se destinan a este sector, y
las reglas a las que se sujetan tanto su otorgamiento como su entrega. Y a
pesar de las diferencias existentes entre unas y otras normas, todas ellas han
tenido como presupuesto básico el hecho de que los recursos existentes para
atender las necesidades de vivienda de la población son limitados y escasos, por
lo que debe ser un propósito fundamental propender porque ellos lleguen, en
primer lugar, a los sectores más vulnerables de la población.
Así, por ejemplo, para hacer efectivo el
mandato previsto en los artículos 6 y 7 de la Ley 3 de 1991 en relación con la
necesidad de calificar las postulaciones y de establecer, por esa vía, un orden
de prioridad en la asignación de los subsidios, en el Decreto 824 de 1999 se establecieron
como elementos de priorización aspectos tales como “el mayor nivel de
pobreza” del hogar postulante o la condición de mujer cabeza de familia del
potencial beneficiario.[26]
Y, siguiendo esa misma premisa, en el
Decreto 2190 de 2009 se incluyeron otras circunstancias especiales, como que en
el hogar beneficiario existan miembros que sufran de alguna discapacidad o
personas mayores de 65 años.[27]
Ahora bien, particularmente en materia del subsidio
familiar de vivienda en especie, existen reglas específicas a las que se sujeta
la transferencia del derecho de dominio sobre los inmuebles que vayan a ser
entregados bajo este concepto. En efecto, el artículo 95 de la Ley 388 de 1997[28] establece:
“Artículo 95º.- Transferencia de inmuebles. Todas las
asignaciones de subsidio familiar de vivienda en terrenos y las cesiones de que
trata el artículo 58 de la Ley 9 de 1989, que realicen las entidades públicas
se efectuarán mediante resolución administrativa, la cual constituirá título de
dominio y una vez inscrita en la Oficina de Instrumentos Públicos será plena
prueba de la propiedad. En todo caso, los inmuebles cuya propiedad se adquiera
conforme a lo dispuesto por el artículo 58 de la Ley 9 de 1989, tendrán las
mismas limitaciones establecidas en la Ley 3 de 1991 para las viviendas
adquiridas o mejoradas con el subsidio familiar de vivienda.”
Prevé así la norma en cuestión, que la
materialización del subsidio familiar de vivienda en especie exige que la
entidad pública emita un acto administrativo que disponga su asignación, acto
que constituirá el título de dominio sobre el predio que corresponda y que
deberá ser inscrito ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos para
efectos de servir de plena prueba respecto del derecho de propiedad.
El contenido mínimo que debe tener ese acto
administrativo, se encuentra claramente previsto en el artículo 9 del Decreto
540 de 1998[29],
así:
“Artículo 9º.- […] En la resolución que se expida por la correspondiente entidad
pública, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 95 de la Ley 388 de 1997,
en concordancia con lo establecido en el artículo 58 de la Ley 9 de 1989, se
incluirá además de la identificación del bien y de la demás información que de
acuerdo con las normas legales se requiera para el registro, los aspectos que a
continuación se señalan, de los cuales se dejará expresa constancia en el folio
de Matrícula Inmobiliaria correspondiente al bien:
a.
La obligación para
beneficiario de no enajenar el bien transferido antes de transcurridos cinco
(5) años, contado desde la fecha de expedición del acto administrativo por el
cual se dispone la transferencia del bien, salvo que medie el permiso de la
respectiva entidad fundado en razones de fuerza mayor;
b.
El hecho de que el
incumplimiento de la obligación anterior constituye una condición resolutoria
del acto jurídico de transferencia del bien;
c.
La obligación de restituir
el bien, cuando se establezca plenamente que hubo falsedad en los documentos o
en la información suministrada por el peticionario;
d.
La afectación del inmueble
a vivienda familiar, cuando sea del caso de conformidad con lo previsto en los
artículos 1 y 12 de la Ley 258 de 1996.”
A las reglas establecidas en las normas
atrás citadas, deberán ceñirse entonces las entidades públicas que están
habilitadas legalmente para hacer entrega de subsidios familiares de vivienda
en especie, entidades dentro de las que, por virtud del artículo 6 de la Ley
708 de 2001, se encuentran también los municipios.[30] Todas ellas, como atrás se anotó, tienen además la responsabilidad de velar
porque los mismos lleguen de manera prioritaria a atender las necesidades
habitacionales de la población más vulnerable, es decir, de aquella que por sus
condiciones particulares tiene que sortear mayores obstáculos para poder
acceder a una vivienda digna.
5.
De los principios de buena
fe y del respeto por el acto propio
En los términos del artículo 83 de la
Constitución Política, “[l]as actuaciones de los particulares y de las
autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual
se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”.
Esta norma constituye la consagración
constitucional del postulado de la buena fe, principio que ha sido definido por
la jurisprudencia constitucional como un “imperativo de honestidad,
confianza, rectitud, decoro y credibilidad que acompaña a la palabra
comprometida, [que] se presume en todas las actuaciones y se erige en pilar
fundamental del sistema jurídico”[31].
Como lo ha reconocido esta Corporación, la
buena fe incorpora el valor ético de la confianza. En la forma en la que fue
incorporado en nuestro ordenamiento constitucional, este principio implica, de
un lado, que existe una obligación aplicable tanto a los particulares como a
las autoridades públicas, de actuar de buena fe, y, del otro, que existe una
presunción de que en las actuaciones que los particulares adelantan ante éstas
se ciñen al principio señalado.[32]
La buena fe, como lo ha precisado esta
Corporación, guarda además una estrecha relación con el derecho al debido
proceso, nexo que ha sido planteado en la jurisprudencia constitucional en los
siguientes términos: “una de las finalidades esenciales del debido proceso
es aumentar la seguridad jurídica dotando de previsibilidad las conductas de
los particulares y las autoridades, y erradicando las actuaciones arbitrarias
por parte del poder público. El principio de buena fe resulta imprescindible
para alcanzar este propósito normativo pues su aplicación en todas las
relaciones jurídicas (es decir, tanto públicas como privadas) permite a las
partes presumir la seriedad en los actos de los demás, dota de un determinado
nivel de estabilidad al tránsito jurídico, y obliga a las autoridades a
mantener un alto grado de coherencia en su proceder a través del tiempo.”[33]
Como corolario de la máxima de la buena fe,
en el ordenamiento jurídico se han desarrollado dos principios que, aunque
íntimamente ligados entre sí, cuentan con una identidad propia. Se trata, en
particular, de los principios de confianza legítima y de respeto por el acto
propio.
En virtud del primero de ellos, existe una “prohibición
impuesta a los órganos de la administración para modificar determinadas
situaciones jurídicas originadas en actuaciones precedentes que generan
expectativas justificadas (y en ese sentido legítimas) en los ciudadanos, con
base en la seriedad que -se presume- informa las actuaciones de las autoridades
públicas, en virtud del principio de buena fe y de la inadmisibilidad de
conductas arbitrarias, que caracteriza al estado constitucional de derecho”.
De ahí que éste está llamado a operar en aquellos casos en los que existe una
expectativa de que pueda llegar a concretarse determinada situación,
expectativa que ha sido generada por la propia actuación de los órganos del
poder público.[34]
Por su parte, el principio de respeto por
el acto propio “opera en el
sentido de impedirle a un sujeto de derecho que ha emitido un acto que genera
una situación particular, concreta y definida a favor de otro, modificar
unilateralmente su decisión; porque la confianza del administrado no se genera
‘por la convicción de la apariencia de legalidad’[35] de una
actuación, sino por la seguridad de haber obtenido una determinada posición
jurídica favorable”.[36]
No se trata aquí de que el particular tenga
una mera expectativa respecto del mantenimiento de una situación, sino de que le
ha sido reconocida determinada prerrogativa o posición jurídica. Así, este
principio opera como una “limitación del ejercicio de las potestades
consistente en la fidelidad de las autoridades a las decisiones que toman, sin
que puedan revocarlas por sí mismas, cuando afectan a particulares y sin seguir
el debido proceso para ello”.[37]
En relación con este asunto, la
jurisprudencia constitucional ha señalado cuáles son los elementos que deben coincidir para considerar que
el principio de respeto del acto propio ha sido desconocido. Así, ha dicho esta Corporación:
“(i) en primer lugar, es necesario que haya
sido proferido un acto en virtud del cual fuese creada una situación concreta
que genere, de manera cierta, un sentimiento de confianza en un sujeto. Tal
expectativa ha de consistir en que la persona pueda considerar de manera
razonable que es el titular de una posición jurídica definida. (ii) En segundo
término, es preciso que la decisión que ha favorecido el surgimiento de la situación
que acaba de ser descrita y, en consecuencia, de la confianza legítima, haya
sido objeto de modificación de manera súbita y unilateral. -Una vez más, es
preciso reiterar que no necesariamente la conducta posterior se encuentra
prohibida por el ordenamiento pues el fundamento de la restricción no se
encuentra en una disposición normativa sino en la expectativa que la decisión
precedente ha generado en el destinatario-. (iii) Para terminar, es necesario
que exista identidad entre los sujetos entre los cuales prosperó la situación
concreta y que se modifique el objeto de la aludida situación, el cual es,
precisamente, el contenido que ha sido objeto de alteración.”
Teniendo lugar estos elementos en el caso
concreto, habrá lugar entonces a considerar que ha ocurrido una vulneración del
principio de respeto por el acto propio.
Clara manifestación de la aplicación de
este mismo principio en nuestro ordenamiento jurídico, es la previsión
contenida en el artículo 97 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, según el cual, la autoridad no puede revocar de
manera unilateral actos administrativos mediante los cuales se hayan creado o
modificado situaciones jurídicas particulares y concretas, salvo que medie el
consentimiento expreso y escrito del titular.
En efecto, la norma en cuestión establece:
“Salvo las excepciones establecidas en la
ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o
modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o
reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el
consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.
Si el titular niega su consentimiento y la
autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley,
deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Si la Administración considera que el acto
ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al
procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión
provisional. […]”
Como se observa, este procedimiento exige
que, como primera medida, la administración solicite al titular del derecho el
consentimiento para proceder a la revocación; en caso de que ello no sea
posible, y con el fin de salvaguardar también los legítimos intereses que pueden
llevar a la administración a considerar necesario revocar su propio acto, lo
que procede entonces es acudir a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo para que sea allí donde se defina el conflicto planteado.[38]
Tal y como lo ha señalado esta Corte, la obligación de
agotar este procedimiento recae directamente en la administración y no en el
afectado, de manera que cuando éste se elude hay un desconocimiento del principio
de respeto por el acto propio y, por esa vía, del derecho fundamental al debido
proceso y de los principios de legalidad y seguridad jurídica.[39]
Con los presupuestos jurisprudenciales y
legales reseñados, procede entonces la Sala a efectuar el análisis del caso
concreto.
6.
Caso concreto
La señora Diana Marcela Díaz Rocha interpone la
presente acción de tutela contra la Alcaldía Municipal de Purificación, Tolima, por considerar que
esta entidad ha vulnerado sus derechos fundamentales a la igualdad, de
petición, al debido proceso administrativo, la condición de madre cabeza de
familia y la garantía a una vivienda digna.
Según aduce, esa vulneración deviene del hecho de que,
a pesar de que en el año 2007, la administración municipal la designó como
beneficiaria de un subsidio familiar de vivienda en especie –consistente en un
lote de terreno en la Urbanización Villa Belén–, ese subsidio nunca fue
realmente entregado, ya que en el acto administrativo mediante el cual éste fue
reconocido se cometieron errores que impidieron su inscripción en la Oficina de
Registro de Instrumentos Públicos.
Por su parte, la Alcaldía Municipal sostiene que en este
momento no es posible enmendar esta situación, ya que el lote fue entregado,
bajo la misma modalidad de subsidio, a otro beneficiario.
Las autoridades judiciales que conocieron de este
asunto negaron el amparo solicitado, en relación con la protección de los
derechos fundamentales al debido proceso, a la vivienda digna y a la igualdad, por
considerar, de un lado, que el tiempo que
dejó transcurrir la accionante entre el momento en que se profirió el acto y la
interposición de la acción fue demasiado largo y, del otro, que la actora contaba
con otros recursos para hacer valer los derechos que estima conculcados.
En cuanto a la protección del derecho de petición, si
bien en primera instancia el mismo fue concedido, el ad quem dispuso
revocar esa decisión y negar también su amparo.
6.1.     Procedencia de la presente acción de tutela
6.1.1. Establecidas las circunstancias fácticas del
presente asunto, la Sala encuentra necesario referirse, en primer lugar, al
posible incumplimiento del requisito de inmediatez como presupuesto de la
acción de tutela. En particular, por el hecho de que este argumento fue puesto
de presente por los despachos judiciales que conocieron de la acción de tutela
para fundar su decisión de negar el amparo solicitado.
En los términos previstos en el artículo 86
de la Constitución Política, “[t]oda persona tendrá acción de tutela para
reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, [...] la protección inmediata
de sus derechos constitucionales fundamentales […]”.
Como lo dispone la norma constitucional, la
acción de tutela puede ser impetrada en cualquier tiempo, premisa bajo la cual esta
Corporación declaró inexequibles dos disposiciones del Decreto 2591 de 1991 que
habían establecido un término de caducidad para el ejercicio de la acción.
En esa oportunidad, la Corte Constitucional
indicó:
“[…] la caducidad corresponde a un término que se otorga para realizar un
acto o para hacer uso de un derecho, generalmente por razones de orden público,
con miras a no dejar en suspenso por mucho tiempo el ejercicio del derecho o la
ejecución del acto de que se trata.
Como se observa, aplicado a las acciones,
el término de caducidad es el que -señalado por la ley- una vez transcurrido,
aunque no debe confundirse con la prescripción extintiva, impide que la
correspondiente acción se ejerza.
Lo cual significa que prever un tiempo de
caducidad para el ejercicio de la acción de tutela implica necesariamente que
tan solo dentro de él puede tal acción interponerse.
[…] resulta palpable la oposición entre el
establecimiento de un término de caducidad para ejercer la acción y lo
estatuido en el artículo 86 de la
Constitución cuando señala que ella puede intentarse ‘en todo momento’, razón
suficiente para declarar, como lo hará esta Corte, que por el aspecto enunciado
es inexequible el artículo 11 del Decreto 2591 de 1991.” [40]
Sin embargo, la jurisprudencia
constitucional ha precisado también que, atendiendo a su naturaleza especial,
la acción de tutela debe ser formulada en un plazo razonable a partir del cual
sea posible inferir que realmente se está frente a una situación que exija de
la intervención inmediata y urgente del juez constitucional a fin de proteger
los derechos fundamentales que están siendo amenazados o vulnerados.
En ese sentido, esta Corporación ha
indicado que “[…] si bien a la pretensión de amparo constitucional no le es
aplicable término alguno de caducidad y si bien de acuerdo con la ley ella
procede ‘en cualquier tiempo’, la índole misma de la acción y su
contextualización en el sistema constitucional de que hace parte, imponen que
se interponga en un término razonable.”[41]
Tal y como lo
ha señalado la Corte Constitucional, la tarea de determinar si el plazo
transcurrido entre el momento en que ocurrió el hecho vulnerador y la fecha en
la que se interpuso la acción de tutela es razonable, corresponde al juez, quien, para tales efectos, deberá
atender a las circunstancias de tiempo, modo y lugar que se presentan en cada
caso, y a la verificación de si existen o
no motivos que justifiquen la aparente inactividad del afectado.[42]
Así las cosas, es claro que el ejercicio
oportuno de la acción de tutela es requisito necesario para que se pueda
efectuar un pronunciamiento de fondo, de manera que, salvo que la autoridad
judicial la encuentre justificada, la demora en su interposición deberá
conllevar a la declaratoria de improcedencia de la misma.
Ahora bien, como atrás se indicó, la falta de
inmediatez fue precisamente una de las razones que llevó a los jueces de
instancia a denegar el amparo solicitado en el presente caso. En efecto, en
criterio de las autoridades judiciales, si la actora estimaba que el acto
administrativo mediante el cual se le otorgó el subsidio no cumplía con los
presupuestos necesarios para que cobrara vigencia, debió acudir a la acción de
amparo en ese mismo momento y no dejar transcurrir tanto tiempo.
Sin embargo, la Sala no comparte esa posición, pues la
verificación del cumplimiento del requisito de inmediatez no puede efectuarse
desde el momento en que fue expedido el acto administrativo por el cual le fue
reconocido el subsidio, fundamentalmente, porque no fue ese el hecho que habría
comportado la vulneración de los derechos de la señora Díaz Rocha y de su menor
hija.
En efecto, vistas las circunstancias que han tenido
lugar en este caso, la violación vendría dada por el hecho de que la autoridad
administrativa incurrió en el yerro de adjudicar dos veces un mismo lote a beneficiarios
de subsidios familiares de vivienda distintos, situación que llevó a que,
finalmente, tanto la accionante como su hija vieran frustrada la posibilidad de
hacer efectiva la prerrogativa que les había sido reconocida. Antes de eso, si
bien el acto administrativo mediante el cual le fue otorgado el subsidio a la
actora contenía errores que impedían su registro, se trataba simplemente de que
la administración incluyera en el acto la información que faltaba, con lo cual
ella hubiera podido materializar el derecho previamente reconocido.
No obstante, fue en el momento en el que el Alcalde
–en su condición de Presidente del Fondo de Vivienda de Interés Social y
Reforma Urbana de Purificación– emitió la Resolución 0-0173 de 30 de marzo de
2011, por la cual se le adjudicó a un segundo beneficiario el lote que previamente
había sido otorgado a la accionante, el 27 de diciembre de 2007, en el que tuvo
lugar el desconocimiento de una decisión previamente adoptada y se puso en
riesgo inminente la posibilidad de que la señora Díaz Rocha viera concretado su
subsidio.
Para efectos de verificar el cumplimiento del
requisito de inmediatez en el presente asunto, debe tenerse en cuenta, además,
que de esta situación la accionante solo vino a tener noticia cuando se dirigió
a la Alcaldía para solicitar la corrección de la Resolución 0-0788, ya que solo
hasta ese momento le fue informado que su lote había sido entregado a otro beneficiario. En
ese sentido, para la Sala es claro que es a partir de esa fecha que debe verificarse
si transcurrió o no un plazo razonable para la interposición de la acción de
tutela.
Así las cosas, como quiera que la presente
acción fue formulada pasados solo dos meses desde el momento en que la
administración municipal, a través del Secretario de Planeación e Información, le
comunicó a la señora Díaz Rocha que había perdido el subsidio previamente
otorgado, debe concluirse entonces que, en este caso, la acción de tutela se
ejerció de manera oportuna y que, por tanto, se encuentra cumplido el requisito
de inmediatez como presupuesto de procedencia de la misma.
6.1.2. Ahora bien, otro aspecto que la Sala encuentra
necesario abordar de manera previa al análisis de fondo del presente asunto, es
el relacionado con el cumplimiento del requisito de subsidiariedad, el cual, a
juicio de las autoridades judiciales que conocieron de este asunto, tampoco fue
debidamente acreditado.
Así, como se indicó en la acápite de antecedentes de
esta providencia, mientras que para el juez que conoció de este proceso en
primera instancia la actora debió “recurrir al (sic) acto administrativo
ante juez natural, si estimaba que aquel no cumplía con todos los requisitos
para obtener fuerza vinculante […]”, el despacho que conoció de la
impugnación de ese fallo añadió que ella tenía la posibilidad de “interponer
los recursos de Ley” contra la resolución mediante la cual se otorgó el
subsidio.
Sobre este particular, la Sala encuentra que si bien
ninguna de las autoridades judiciales señaló específicamente cuáles eran esos
otros mecanismos de defensa con los que contaba la accionante para hacer valer
sus derechos, las afirmaciones que plantearon los despachos permiten considerar
que se refieren tanto a los recursos que, por lo menos teóricamente, existían en
la vía gubernativa, como a los que eventualmente cabían en el ámbito judicial.
Sin embargo, en este caso es claro que la accionante
no está en desacuerdo con el contenido de la Resolución 0-0788 de 2007, ni
tampoco ha cuestionado su legalidad. Todo lo contrario; su interés es
precisamente que la administración cumpla con lo que dispuso en ese acto
administrativo y haga efectivo el subsidio que allí le fue reconocido.
En este escenario, es un contrasentido exigirle a la accionante
el agotamiento previo de recursos o de acciones judiciales con los que, por
definición, se buscaría controvertir el contenido de un acto administrativo, a
pesar de que ella no solamente está de acuerdo con él sino que tiene la firme
intención de hacerlo cumplir.
De ahí que la actora haya acudido al único mecanismo
con el que contaba para hacer que la administración, manteniendo su decisión de
otorgar el subsidio, corrigiera el acto en lo que éste resultaba impreciso y cumpliera
con los deberes que asumió en virtud de su expedición; esto es, el mecanismo
del derecho de petición.
En efecto, de acuerdo con lo previsto en el artículo
45 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los particulares pueden presentar
peticiones a fin de solicitar la corrección de los errores formales,
aritméticos, de digitación, de transcripción o de omisión de palabras en los
que incurra la administración al expedir un acto. Y, adicionalmente, según ha
reconocido esta Corporación, “[t]radicionalmente el derecho de petición ha
servido como un mecanismo en manos de los particulares para impulsar la
actividad de la administración pública, sea que se pretenda la protección de
intereses generales o particulares.”[43]
En ese sentido, no puede afirmarse que hubo
inactividad de la accionante por el hecho de que no impugnó la resolución por
la vía gubernativa o por la judicial, ya que lo cierto es que, para defender
sus intereses, no resultaban adecuados los mecanismos que, de manera general,
están previstos en el ordenamiento para controvertir el contenido de los actos
administrativos. Lo que debe concluirse es que ella sí ejerció la única
herramienta que se mostraba como adecuada para lograr los fines perseguidos,
esto es, el derecho de presentar peticiones respetuosas a la autoridad.
Con todo, podría alegarse que la accionante tenía la
posibilidad de acudir a la acción de cumplimiento, prevista en el artículo 146
del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[44], a fin de exigir que la Alcaldía acatara
las decisiones y órdenes contenidas en la Resolución 0-0788 de 2007, específicamente,
en lo correspondiente a las obligaciones de transferir el dominio del lote de
terreno adjudicado y de garantizar el goce sobre el mismo.
Sin embargo, tal y como lo prevé el artículo 9 de la
Ley 393 de 1997, “Por la
cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”, cuando lo
que se pretende es el amparo de derechos susceptibles de ser protegidos
mediante la acción de tutela, tal y como sucede en este caso, la acción de
cumplimiento resulta improcedente. En efecto, el citado artículo establece:
“Artículo  9º.- Improcedibilidad.
La Acción de Cumplimiento no procederá para la protección de derechos que
puedan ser garantizados mediante la Acción de Tutela. En estos eventos, el Juez
le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de Tutela. […]”.
Y es que, tal y como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, “si bien una acción de cumplimiento puede
contribuir a restablecer una violación de derechos fundamentales, ello
ocurriría de manera mediata, como efecto secundario de una orden judicial
tendente a que se cumpla alguna norma jurídica. A diferencia de lo anterior, en
el caso de la acción de tutela, la protección a los derechos fundamentales es
inmediata, como quiera que tal protección es el objeto esencial de la anotada
acción”[45]. De
ahí que las autoridades judiciales tengan el deber de establecer, en cada caso,
si la pretensión del afectado
exige la aplicación directa de la Constitución con miras a lograr la protección
de derechos de rango constitucional, o se refiere al mero cumplimiento de leyes
o de actos administrativos para la realización de deberes omitidos.
Aplicadas estas premisas al caso concreto, la
Sala encuentra que la accionante pretende
el reconocimiento de normas de interés superior que garantizan la satisfacción
de sus derechos fundamentales y de los de su menor hija. En efecto, ella acude
al mecanismo de amparo buscando la protección de los derechos a la vivienda
digna –el cual, en este caso particular, se torna fundamental en tanto fue
concretado mediante la Resolución No. 0-0788 de 2007, por la cual se otorgó el
subsidio de vivienda–, y al debido proceso.
Así las cosas, la acción de tutela es el mecanismo
adecuado para proteger los derechos de la actora y de su hija, lo cual, como se
vio, hace improcedente la acción de cumplimiento.
En consecuencia, se cumple también con el requisito de
subsidiariedad como presupuesto de procedibilidad del mecanismo de amparo constitucional.
Establecido
lo anterior, pasa la Sala a efectuar el análisis del caso concreto.
6.2. Análisis del caso concreto
La señora Diana Marcela Díaz Rocha fue designada como
beneficiaria de un subsidio de vivienda en especie en el año 2007 mediante la
Resolución No. 0-0788. Dicho subsidio consistió en un lote de terreno ubicado
en la Urbanización Villa Belén, municipio de Purificación, Tolima, sobre el
cual, según se dispuso en el acto administrativo, la Alcaldía transfirió “el
derecho de dominio y posesión que tiene y ejerce de manera quieta y pacífica”.
Como quiera que ese acto administrativo no pudo ser
inscrito en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del municipio, por
haberse omitido algunos datos relacionados con la identificación del lote, la
accionante solicitó a la autoridad que procediera a enmendar esta imprecisión.
Sin embargo, en su respuesta el municipio le informó que eso no era posible en
tanto ese mismo predio había sido asignado, bajo la misma modalidad de subsidio
de vivienda familiar, a otro beneficiario, quien ya lo había inscrito como de
su propiedad.
Frente a esta problemática, la Alcaldía se ha limitado
a explicar escuetamente el error en el que incurrió y a indicarle a la actora
que ella será tenida en cuenta en los próximos proyectos que desarrolle el municipio,
lo cual, en términos prácticos, significa que para la autoridad la señora Diana
Marcela Díaz Rocha y su núcleo familiar han perdido el beneficio que le había
sido previamente reconocido.
Pues bien, para la Sala, los hechos del
caso muestran, a las claras, que la Alcaldía del Municipio de Purificación,
Tolima, además de haber incurrido en error al momento de expedir la Resolución
0-0788 de 2007 –error que le impidió a la actora obtener el registro del lote
adjudicado–, desconoció también el contenido de un acto que ella misma expidió
y terminó por hacer nugatorio el derecho al subsidio familiar de vivienda que
había sido reconocido a favor de la accionante y de su núcleo familiar.
Lo primero, aunque resulta reprochable por
ser indicativo de una gran ligereza por parte de la autoridad municipal en la
expedición de este tipo de actos administrativos, no tenía la entidad
suficiente, por sí mismo, para poner en riesgo la posibilidad de materializar
el subsidio reconocido, como que se trataba de una omisión que hubiera podido
ser corregida con relativa facilidad en su momento.
Sin embargo, lo segundo sí comportó una
vulneración de las garantías fundamentales de la peticionaria y de su menor
hija, puesto que desconoció abiertamente una situación jurídica que había sido
creada por la propia entidad, con lo que terminó actuando en contra de un acto
que ella misma expidió.
Y es que, a pesar de que la Alcaldía inicialmente
dispuso que el lote de terreno No. 2 de la Urbanización Villa Belén le
correspondería a la señora Diana Marcela Díaz Rocha, sin parar mientes en esa
circunstancia, tiempo después, decidió adjudicarlo a otro beneficiario, con lo
cual incurrió en una clara violación del principio de respeto por el acto
propio.
En efecto, en este caso se presentan todos los
requisitos que la jurisprudencia constitucional ha definido para considerar que
existió una vulneración de esta garantía, tal y como pasa a explicarse:
(i) En primer lugar, hay un acto en virtud del cual se
creó una situación jurídica concreta a favor de la señora Díaz Rocha y de su
núcleo familiar, lo cual generó la expectativa legítima de que ellos eran
titulares de determinada posición.
Esta conclusión no se ve afectada por el hecho de que la
Resolución 0-0788 de 2007 careciera de algunos datos que resultaban necesarios
para proceder a su inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos, lo cual, en criterio de esta Sala, si bien constituye un incumplimiento
por parte de la Alcaldía del artículo 9 del Decreto 540 de 1998, en
relación con el contenido que debe tener el acto por el cual se reconoce un
subsidio de vivienda familiar en especie, no puede dar lugar a desconocer que en
ese momento se creó realmente a favor de la accionante una situación jurídica
particular y concreta, situación que debe ser respetada. Se trata de un error
imputable a la propia administración, cuyas consecuencias no pueden ser
trasladadas a la beneficiaria del subsidio.
(ii) En segundo término, es claro también que esa
primera decisión de adjudicar el lote a la actora fue modificada de manera
súbita y unilateral.
En efecto, si  bien la Alcaldía no dispuso
directamente la revocatoria de la Resolución No. 0-0788 de 2007, ni tampoco su
modificación, la consecuencia de haber expedido otro acto administrativo en el
que se dispuso de ese mismo bien, fue precisamente la variación súbita y
unilateral de la situación jurídica que ya había sido reconocida a favor de la
accionante.
Por lo demás, debe indicarse que ella nunca fue
notificada de la circunstancia de que ese mismo predio sería entregado a otro
beneficiario, ni mucho menos fue consultada sobre esta decisión.
(iii) Por último, la Sala encuentra que hay identidad
entre los sujetos involucrados en las actuaciones de la autoridad y en cuanto al
objeto que se ha visto envuelto en ellas.
Así, de un lado se encuentra el Alcalde del municipio de
Purificación, Tolima, quien expidió la Resolución 0-0788 de 2007 en esa
condición y la Resolución 0-0173 de 2011 en su calidad de Presidente del Fondo de
Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana de ese mismo municipio[46].
Y, del otro, se encuentra la accionante y su núcleo familiar, quienes en el
caso de la Resolución 0-0788 de 2007 fueron los destinatarios del acto, y en el
de la Resolución 0-0173 se vieron involucrados como directamente afectados por
la decisión adoptada.
Ahora bien, en relación con el objeto de uno y otro
acto, la Sala encuentra necesario hacer una precisión adicional.
En las resoluciones proferidas por la Alcaldía, el
lote que es adjudicado por la administración en uno y otro caso se describe de
la siguiente manera:
Resolución 0-0788 de 2007
Resolución 0-0173 de 2011
“un
lote de terreno que forma parte del Proyecto Urbanización VILLA BELÉN,
localizado en el municipio de Purificación, al cual le corresponde el folio
de Matrícula Inmobiliaria No. xxxxxxxxx de la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos de Purificación, y que está determinado en la Escritura
Pública de desenglobe con el No.0981 de Diciembre 22 de 2007 otorgada en la
Notaría Única del Círculo de Purificación, como Lote No. Dos (02) Mz H de la
Urbanización VILLA BELEN.”
“un
lote de terreno que forma parte del Proyecto Urbanización VILLA BELÉN II,
[…] localizado en el municipio de Purificación, al cual le corresponde el
folio de Matrícula Inmobiliaria No. 368-46477 de la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos de Purificación, y que está determinado en la Escritura
Pública de desenglobe con el No.0981 de Diciembre 22 de 2007 otorgada en la
Notaría Única del Círculo de Purificación, como Lote No. Dos (02) Mz H de la
Urbanización VILLA BELEN II.”
Como quiera que en el caso de la Resolución 0-0788 de
2007 la autoridad no incluyó el dato de la matrícula inmobiliaria, la
identificación del predio surge de los restantes elementos que fueron incluidos
en el acto, en particular, de su individualización como el “Lote No. Dos”
de la manzana H de la Urbanización Villa Belén.
Teniendo en cuenta esa circunstancia, la literalidad
de los actos administrativos señalados llevaría a concluir que no se trata de
un mismo bien inmueble, puesto que los lotes se encuentran ubicados en
urbanizaciones distintas; en un caso en la Urbanización Villa Belén y, en el
otro, en la Urbanización Villa Belén II.
No obstante esta circunstancia, la Alcaldía sostiene
firmemente que se trata de un mismo predio que, en dos actos jurídicos
diferentes, fue entregado a distintos beneficiarios, por lo que, partiendo de
lo indicado por la propia entidad accionada, la Sala da por cierto que existe
identidad de objeto sobre el cual se ejercieron los actos de disposición en las
resoluciones señaladas.
De lo anterior, debe concluirse que la
Alcaldía del municipio de Purificación modificó de manera unilateral e
inconsulta la situación jurídica que había creado a favor de la señora Díaz
Rocha y de su núcleo familiar, desconociendo el procedimiento previsto en el
artículo 97 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.
La Sala encuentra necesario señalar,
además, que la Alcaldía no puede pretender transferir a la accionante y a su
núcleo familiar las consecuencias de su propia equivocación. En efecto, resulta
inadmisible que sea el beneficiario del subsidio, en este caso una madre cabeza
de familia y su menor hija, quien deba soportar las consecuencias negativas que
generaron las actuaciones erradas de la administración, máxime cuando esas
consecuencias implican la pérdida de un beneficio que la actora adquirió legítimamente
y a través del cual pretende satisfacer la necesidad imperiosa de tener una
vivienda digna.
No sobra recordar, que las personas que
resultan beneficiadas con este tipo de subsidios hacen parte de los sectores
más vulnerables de la sociedad, los cuales se ven expuestos a unas condiciones
de subsistencia muy precarias. Estos hogares, en tanto no cuentan con los
recursos suficientes para solventar de manera autónoma sus necesidades en materia
de vivienda, requieren con urgencia de la ayuda y del apoyo que el Estado debe
brindarles. Ese es precisamente el caso de la actora, quien es madre cabeza de
familia y tiene a cargo a su hija menor de edad, sin contar con los ingresos
suficientes para adquirir una solución de vivienda de forma independiente.
Por lo demás, debe resaltarse que, a pesar
de que la responsabilidad en este caso recae en la Alcaldía del municipio de
Purificación, esa entidad no le ha presentado a la accionante alternativas para
afrontar la situación que ella misma generó, alternativas que resulten acordes
con el fin último de lograr la protección del derecho de la señora Díaz Rocha y
la utilización de un beneficio que ya le fue reconocido. Así, resulta
preocupante que en las distintas intervenciones que esa entidad ha tenido en
este asunto, nada ha dicho sobre la problemática de fondo que se ha presentado;
nada sobre medidas que hubiere adoptado para remediar el problema que su propio
actuar generó; nada sobre la manera como ha previsto resarcir el derecho de
quienes se han visto afectados.
Esa misma desidia es la que encuentra la
Sala en la respuesta que dio la Personería del Municipio de Purificación en
este proceso, quien se limitó a narrar lo que ha sucedido, afirmando
escuetamente que la administración actual está tratando de solucionar la
problemática generada por la entrega a varios beneficiarios de unos mismos
predios, sin señalar qué acciones concretas ha podido verificar de parte de la
Alcaldía o de qué manera la Personería ha cumplido con su tarea de guarda y
promoción de los derechos humanos, protección del interés público y vigilancia
de la conducta de quienes desempeñan funciones públicas (artículo 169 de la Ley
136 de 1994[47]).
Al parecer, la Personería no ha iniciado
ninguna acción en pro de la solución de esta problemática. Y si bien, como
expresamente lo manifestó la Personera, ella no tiene competencia para “disponer
de los recursos del Municipio, ni mucho menos ordenar al Alcalde Municipal
[que] proceda a otorgarle cada una de las peticiones hechas por la accionante”,
también lo es que es su deber ejercer en el municipio las funciones de
Ministerio Público y, en tal sentido, vigilar el cumplimiento de los actos
administrativos que se expidan, defendiendo los intereses de la sociedad,
especialmente, de aquellas personas que hacen parte de los sectores más
vulnerables de la población (artículo 178 de la Ley 136 de 1994).
Por todo lo anteriormente
expuesto, esta Sala encuentra que se han vulnerado los derechos fundamentales a
la vivienda digna y al debido proceso de la señora Diana Marcela Díaz Rocha y de su menor hija, por lo
que resulta imperioso adoptar las medidas que sean necesarias para que el municipio
dé solución inmediata a la problemática que él mismo generó.
Si bien lo que
correspondería sería que la Alcaldía procediera a corregir de manera inmediata
la Resolución 0-0788 de 2007, a fin de que la accionante pudiera hacer el
registro a su nombre del lote ante la autoridad competente, no puede
desconocerse el hecho de que, en este caso, ese bien ya fue entregado a un
tercero que no tiene tampoco por qué soportar las consecuencias de los errores
en los que incurrió la administración.
Por tal razón, y a fin de
proteger los derechos de las personas que se han visto involucradas en este
asunto, esta Sala le ordenará a la Alcaldía que, en cumplimiento de la decisión
que ya había sido adoptada en el sentido de reconocer a favor de la accionante
un subsidio familiar de vivienda en especie, disponga la entrega a la señora
Diana Marcela Díaz Rocha de un lote de terreno que, como mínimo, cumpla con las
mismas condiciones de aquél que le había sido inicialmente adjudicado en
términos de extensión, ubicación y valor, circunstancia que deberá acreditar la
entidad ante el juez que conoció de esta acción en primera instancia.
Para estos efectos, la
accionada deberá proceder a corregir la Resolución No. 0-0788 de 2007,
a fin de incluir la identificación plena de este nuevo lote, de manera que la peticionaria
pueda proceder a su inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos del municipio de Purificación.
La entidad territorial deberá corregir
el acto administrativo y hacer entrega efectiva del terreno a la accionante en
un término máximo de dos meses, contados a partir de la notificación de la
presente providencia.
En caso de que el municipio
no cuente con un lote de terreno con el que sea posible cumplir con la orden de
tutela, circunstancia que deberá demostrar de manera suficiente y documentada
ante el juez de primera instancia, la Alcaldía de Purificación tendrá que
reconocer a la accionante un subsidio de vivienda en dinero, que equivalga en
valor al derecho que le había sido otorgado inicialmente sobre el lote No. 2 de
la manzana H de la Urbanización Villa Belén. Ese valor deberá ser actualizado por la Alcaldía, teniendo en
cuenta que en ningún caso podrá entregar una suma inferior a la mínima prevista
en el Decreto 2190 de 2009, para el nivel de ingresos que percibe mensualmente
la demandante.
Para el desembolso de ese dinero, la
señora Diana Marcela Díaz Rocha deberá cumplir con lo previsto en los numerales
1° del artículo 58 del Decreto 2190 de 2009, que exige copia de la escritura
pública de compraventa del inmueble al que desee aplicar el subsidio o de la
escritura pública de declaración de construcción o de mejoramiento de vivienda
si es que decide optar por estas últimas opciones[48],
de manera que se garantice que el subsidio en dinero sea destinado exclusivamente a la adquisición de una
solución habitacional. Desde el momento en que la actora presente estos
documentos, la Alcaldía tendrá un término máximo de un mes para hacer el
desembolso del subsidio.
Adicionalmente, y en atención al hecho de
que, según indicó la Personería Municipal, la Alcaldía del municipio incurrió
en distintas oportunidades en el error de disponer la entrega de un mismo bien
a varios beneficiarios, esta Sala remitirá copia íntegra de esta providencia a
la Procuraduría General de la Nación para que, de considerarlo pertinente,
efectúe una revisión integral del asunto y determine si hay lugar a iniciar
acciones de tipo disciplinario por esta circunstancia.
Por último, se ordenará que la
Defensoría del Pueblo, dentro de sus competencias, haga seguimiento al
cumplimiento de este fallo.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Tercera de Revisión de la
Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución
RESUELVE
Primero.- REVOCAR las sentencias proferidas por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Purificación, Tolima, el 14
de junio de 2013, y por el Juzgado Promiscuo de Familia de ese mismo municipio
el 29 de julio de 2013, mediante las
cuales se negó la solicitud de amparo formulada por la señora Diana Marcela Díaz Rocha, actuando en nombre
propio y en representación de su menor hija Danna Vanesa Álvarez Díaz, contra
la Alcaldía Municipal de Purificación, Tolima. En su lugar, CONCEDER
el amparo solicitado, en
el sentido de mantener el subsidio familiar de vivienda en especie que le había
sido reconocido a la parte actora.
Segundo.- ORDENAR a la Alcaldía Municipal de Purificación, Tolima, que entregue
a la señora Diana Marcela Díaz Rocha un lote de terreno que reúna, como mínimo,
las mismas condiciones de aquél que le había sido inicialmente adjudicado a
ella y a su núcleo familiar mediante la Resolución 0-0788 de 2007, en términos
de extensión, ubicación y valor, circunstancia que deberá ser acreditada por la
entidad ante el Juzgado
Primero Promiscuo Municipal de Purificación, Tolima. Para estos efectos, la Alcaldía deberá corregir ese
acto administrativo incluyendo la identificación plena de ese nuevo lote, de
manera que la peticionaria pueda proceder a su inscripción en la Oficina de
Registro de Instrumentos Públicos del municipio de Purificación. Esta orden deberá ser cumplida en el término máximo de
dos (2) meses contados a partir de la notificación de la presente providencia.
En caso de que el municipio
no cuente con un lote de terreno con el que sea posible cumplir con lo
anterior, circunstancia que deberá demostrar de manera suficiente y documentada
ante el juez de primera instancia, la Alcaldía de Purificación tendrá que
reconocer a la accionante un subsidio de vivienda en dinero, que equivalga en
valor al derecho que le había sido otorgado inicialmente sobre el lote No. 2 de
la manzana H de la Urbanización Villa Belén. Ese valor deberá ser actualizado por la Alcaldía, teniendo en
cuenta que en ningún caso podrá entregar una suma inferior a la mínima prevista
en el Decreto 2190 de 2009, para el nivel de ingresos que percibe mensualmente
la demandante.
Para el desembolso de ese dinero, la
señora Diana Marcela Díaz Rocha deberá cumplir con lo previsto en los numerales
1° del artículo 58 del Decreto 2190 de 2009, que exige copia de la escritura
pública de compraventa del inmueble al que desee aplicar el subsidio o de la
escritura pública de declaración de construcción o de mejoramiento de vivienda
si es que decide optar por estas últimas opciones, de manera que se garantice
que el subsidio en dinero sea
destinado exclusivamente a la adquisición de una solución habitacional. Desde
el momento en que la actora presente estos documentos, la Alcaldía tendrá un
término máximo de un (1) mes para hacer el desembolso del subsidio.
Tercero.- REMITIR copia íntegra de esta sentencia a la Procuraduría General de la Nación
para que, de considerarlo pertinente, efectúe una revisión integral de las
actuaciones de la Alcaldía Municipal de Purificación, Tolima, y del Fondo de
Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana de Purificación, ‘FOVISOPURI’, en
la entrega de los subsidios familiares de vivienda en especie en las
Urbanizaciones Villa Belén, Villa Belén II y El Triunfo, a fin de determinar si
hay lugar a iniciar acciones de tipo disciplinario por la adjudicación de unos
mismos lotes a varios beneficiarios.
Cuarto.- OFICIAR a la
Defensoría del Pueblo para que, dentro de sus competencias, haga seguimiento
al cumplimiento de este fallo.
Quinto.- LÍBRESE por Secretaría la
comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] “POR
MEDIO DE LA CUAL SE LEGALIZA UN SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA OTORGADO POR EL
MUNICIPIO DE PURIFICACIÓN TOLIMA Y SE TRANSFIERE EL DOMINIO DEL LOTE.”
[2] En el oficio se indica que la fecha de
expedición es 16 de marzo de 2013, lo que no es posible teniendo en cuenta que
el derecho de petición fue formulado el 3 de abril de ese año. Debe entenderse
entonces que la fecha correcta es la que figura en el sello de la oficina de
correo mediante la cual se remitió el documento a su destinatario, esto es, el
16 de abril de 2013.
[3] Cuaderno 1, folio 6.
[4] Cuaderno 1, folio 1.
[5] Cuaderno 1, folio 3.
[6] Cuaderno 1, folios 11 y 15.
[7] Cuaderno 1, folio 16.
[8] Cuaderno 1, folio 17.
[9] Cuaderno 1, folio 85.
[10] Mediante Oficio SPIM-601 de 18 de junio de 2013, el Secretario de
Planeación Municipal dio respuesta a los derechos de petición formulados por la
accionante, con lo cual afirmó dar cumplimiento a la orden proferida por la
juez de primera instancia.
[11] Ver, entre otras, las  sentencias T- 958 de 2001, T-791 de 2004 y T-573 de 2010.
[12] Adoptado y abierto a la firma, ratificación y adhesión por
la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante la Resolución 2200
A (XXI), de 16 de diciembre de 1966.
[13] Sentencia T-495 de 1995.
[14] En el expediente obra copia del dictamen de calificación de la
pérdida de la capacidad laboral practicado al menor Luis Fernando Abril Machado
por la Nueva EPS, en el que se establece una invalidez del 88.4%, con fecha de
estructuración del 30 de abril de 2009. (Folios 14 - 17).
[15] En la sentencia T-657 de 2010 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio), la
Corporación tuteló el derecho a la vivienda digna de una mujer cabeza de
familia, madre de cuatro menores de edad. En ese contexto, consideró que la
mujer tenía derecho a que se la protección de su necesidad de vivienda digna, y
a que impartieran las órdenes necesarias con el fin de satisfacerla
adecuadamente, porque “la Constitución ha recalcado la especial protección
que debe brindarse a quienes hacen parte de un grupo de personas en situación
de vulnerabilidad, - por su edad, situación económica o física etc. –, haciendo
necesaria la creación de un marco más amplio de protección, mediante el diseño
de acciones afirmativas para garantizar la efectividad del derecho a la
igualdad y de manera colateral todos los demás derechos”.
[16] Sentencia T-025 de 2004 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[17] Así, por ejemplo, en la sentencia C-217 de 1999 (MP. Eduardo
Cifuentes Muñoz), la Corte Constitucional juzgó conforme a la Carta la
diferenciación dispuesta en un decreto legislativo, entre subsidios de vivienda
para damnificados por el terremoto del eje cafetero. En específico, el decreto
contemplaba un subsidio de vivienda especial para los poseedores o propietarios
de viviendas ubicadas en zonas de alto riesgo, al cual no tenían derecho los
propietarios o poseedores de otros bienes. La Corte consideró que ese
tratamiento resultaba constitucional, porque los beneficiarios del crédito
especial pertenecían “al sector de los más pobres”.
[18] En la sentencia T-1057 de 2007 (MP. Nilson Pinilla Pinilla), la
Corporación juzgó relevante el hecho de fuera precisamente a una mujer madre
cabeza de familia, a la que se le hubiera privado de la posibilidad de recibir
beneficios para vivienda, luego de verse afectada por un desastre natural.  En
ese contexto, concedió la tutela del derecho a la vivienda digna.
[19] Sentencia T-761 de 2011. Además, en relación con este tema se pueden consultar las
sentencias T-108 de 1993, T-207 de 1995, T-042 de 1996, T-304 de
1998 y SU-819 de 1999.
[20] A este tema en particular se refieren las sentencias T-403 y T-585
de 2006, T-831 de 2004 y T-675 de 2011.
[21] Sentencia T-122 de 2010.
[22] “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de
recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357
(Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y
salud, entre otros.”
[23] Artículo 6.
[24] Sentencia T-175 de 2008.
[25] Sentencia T-499 de 1995.
[26] En efecto, el artículo 46 del Decreto 824 de 1999 establece: “Artículo
46. Calificación de las postulaciones. Una vez surtido el proceso de
verificación de la información, el sistema calificará en forma automática cada
una de las postulaciones aceptables que conforman el Registro Unico de
Postulantes, esto es, aquéllas que no se hubieren rechazado por inconsistencia
o falsedad en la información.
Teniendo
en cuenta que los aportes para la solución de vivienda que puede realizar un
hogar se definen en función de su nivel de ingresos y del número de miembros
del mismo, la calificación de las postulaciones se realizará de acuerdo con la
ponderación de las variables de ahorro previo y condiciones socioeconómicas de
los postulantes. Estas variables son:
1.
Mayor número de miembros del hogar, entendiendo como tal la pareja, los hijos
menores de 18 años y los mayores con condiciones de discapacidad física o
mental certificada.
2.
Condiciones socioeconómicas, de acuerdo con los puntajes del Sisben que
evidencien mayor nivel de pobreza, en el caso de postulantes que presenten
carnet o certificación municipal del puntaje Sisben.
3.
Menor valor del Tipo de vivienda a la cual el postulante aplicará el subsidio.
4.
Condición de mujer cabeza de hogar.
5.
Ahorro programado, con ponderación del mayor porcentaje de ahorro en relación
con el Tipo de la vivienda a adquirir, el tiempo del ahorro, y el cumplimiento
del compromiso.
6.
Cesantías comprometidas para la vivienda, con ponderación del mayor porcentaje
de cesantía en relación con el Tipo de la vivienda a adquirir, el período de
depósito de las cesantías y el cumplimiento del compromiso.
7.
Número de veces que el postulante ha participado en el proceso de asignación de
subsidios, sin haber resultado beneficiario, siempre y cuando haya mantenido la
inmovilización del ahorro mínimo pactado para la postulación.
El
Gobierno Nacional determinará los puntajes a aplicar a cada una de estas
variables por medio de decreto.”
[27] A este tema se refieren los artículos 43 y 44 de ese Decreto.
[28] “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la
Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones.”
[29] “Por el cual se reglamentan los artículos 58 de la Ley 9
de 1989 y 95 de la Ley 388 de 1997 en materia de transferencia gratuita de
bienes fiscales.”
[30] “ARTÍCULO 6º- Las entidades territoriales podrán
efectuar las transferencias a título gratuito previstas en el artículo 1º de la
presente ley, en los términos y con las condiciones allí establecidas, sin
perjuicio de las autorizaciones especiales requeridas para el efecto. Así
mismo podrán otorgar el subsidio del que trata esta ley, mediante la asignación
de terrenos de su propiedad. // Además de lo previsto en otras
disposiciones legales y reglamentarias que regulan la materia, las entidades
territoriales podrán concurrir en el desarrollo de los proyectos de vivienda de
interés social y de los procesos de formalización de la propiedad consagrados
en el artículo 58 de la Ley 9ª de 1989, mediante la concesión de saneamientos
fiscales sobre tributos del orden territorial.” (se resalta)
[31] Sentencia C-131 de 2004.
[32] Sobre las dos dimensiones del principio de buena fe, en la
sentencia C-544 de 1994 se indicó: “[…] la
norma tiene dos partes: la primera, la consagración de la obligación de actuar de
buena fe, obligación que se predica por igual de los particulares y de las
autoridades públicas. La segunda, la reiteración de la presunción de la buena
fe de los particulares en todas las gestiones que adelanten ante las
autoridades públicas".
[33] Sentencia T-180 A de 2010.
[34] “El principio de confianza legítima se deriva de los principios
de seguridad jurídica y buena fe, pero tiene una identidad propia. Se trata de
un mecanismo para conciliar los intereses públicos y privados cuando la
administración ha creado expectativas favorables al ciudadano y lo sorprende al
eliminar esas condiciones sorpresivamente. La confianza depositada en la
actuación de la administración es protegida. Esto no implica la petrificación
de las actuaciones de la administración; solo que los cambios no pueden ser
sorpresivos cuando existan derechos consolidados fundamentados en una
convicción objetiva consistente en hechos externos de la administración que dan
imagen de legalidad a la conducta del particular. || Además, no se garantiza
mediante la permanencia de actos ilegales o inconstitucionales sino mediante
una compensación al afectado que no tiene carácter monetario necesariamente.
Así las cosas, el principio de confianza legítima tendrá tres presupuestos. En
primer lugar, la necesidad de preservar de manera perentoria el interés público;
en segundo lugar, una desestabilización cierta, razonable y evidente en la
relación entre la administración y los administrados; por último, la necesidad
de adoptar medidas por un período transitorio que adecuen la actual situación a
la nueva realidad. || Por lo tanto, el principio de la buena fe exige a las
autoridades y a los particulares mantener una coherencia en sus actuaciones, un
respeto por los compromisos a los que se han obligado y una garantía de
estabilidad y durabilidad de la situación que objetivamente permita esperar el
cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico, como quiera que “así
como la administración pública no puede ejercer sus potestades defraudando la
confianza debida a quienes con ella se relacionan, tampoco el administrado
puede actuar en contra de aquellas exigencias éticas”. Sentencia T-084 de
2000.
[35]
Sentencia T-083 de 2003.
[36] Sentencia T-698 de 2010.
[37] Sentencia T-475 de 1992.
[38] Sentencias T-347 de 1994, T-437 de 1994 y T-276 de 2000.
[39] Ver entre otras la Sentencia T-315 de
1996.
[40] En efecto, mediante la sentencia C-543 de 1992 la
Corte Constitucional declaró inexequibles los artículos 11 y 12 del Decreto
2591 de 1991, los cuales disponían: “ARTICULO 11. La acción de tutela podrá
ejercerse en todo tiempo salvo la dirigida contra sentencias o providencias
judiciales que pongan fin a un proceso, la cual caducará a los dos meses de
ejecutoriada la providencia correspondiente. ARTICULO 12. La caducidad de la
acción de tutela no será obstáculo para impugnar el acto o la actuación
mediante otra acción, si fuere posible hacerlo de conformidad con la ley.”
[41] Sentencia T-730 de 2003.
[42] Así lo dijo esta Corporación, por ejemplo, en la
Sentencia SU-961 de 1999:“De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está
encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo
prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de
terceros. Si bien el término para interponer la acción de tutela no es
susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa, el juez está en
la obligación de verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de manera
razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que de alguna
forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que desnaturalice la
acción.” A este asunto se refirió la Corte también en la sentencia T-690 de
2005.
[43] Sentencia C-1194 de 2001.
[44] “Artículo 146. Cumplimiento de normas con fuerza
material de ley o de actos administrativos. Toda persona podrá
acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, previa
constitución de renuencia, para hacer efectivo el cumplimiento de cualesquiera
normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos.”
[45] Sentencia T-589 de 1998. En ese fallo, la Corte tuteló
los derechos a la vida, la salud, la paz y la tranquilidad, vulnerados por la
presencia de una fábrica de
cerrajería, cuya maquinaria ocasionaba altos niveles de ruido.
[46] De hecho, el membrete de ese acto administrativo dice claramente “DESPACHO
ALCALDE”. Y al firmar el acto administrativo nuevamente se identifica el
funcionario como “Alcalde Municipal”.
[47] “Artículo  169. Naturaleza
del cargo. Corresponde al personero municipal o distrital en cumplimiento de
sus funciones de Ministerio Público la guarda y promoción de los derechos
humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta de
quienes desempeñan funciones públicas.”
[48] “Artículo 58. Giro de los
recursos. […] Para efectos de lo
anterior, deberán presentarse los siguientes documentos: En el caso de
adquisición de vivienda nueva:
1. Copia
de la escritura pública contentiva del título de adquisición del inmueble y el
certificado de tradición y libertad del inmueble, con una vigencia no mayor a
treinta (30) días, que permitan evidenciar la adquisición de la vivienda por el
hogar postulante.
De no
contarse con el certificado de tradición y libertad del inmueble, podrá
anexarse la copia del recibo de caja de la solicitud de registro del respectivo
documento ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente,
la copia auténtica de la escritura pública sometida a registro que permita
evidenciar la adquisición de la vivienda por el hogar postulante y la garantía
constituida en los términos establecidos por el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial.
En todo
caso, el oferente será responsable por el desarrollo de las actividades
necesarias para la debida inscripción de la escritura pública en el folio de
matrícula inmobiliaria correspondiente.
2. Copia
del documento que acredita la asignación del Subsidio Familiar de Vivienda, con
autorización de cobro por parte del beneficiario.
3.
Certificado de existencia y recibo a satisfacción de la vivienda, en el que se
especifique que la misma cumple con las condiciones señaladas en la postulación
y en la asignación correspondiente, debidamente suscrito por el oferente y por
el beneficiario del subsidio o por quien hubiere sido autorizado por este para
tales efectos.
En el caso
de construcción en sitio propio o mejoramiento:
1. Copia
de la escritura de declaración de construcción o mejoramiento, con la
constancia de la inscripción en la Oficina de Registro competente.
2. Copia
del documento que acredita la asignación del Subsidio Familiar de Vivienda, con
autorización de cobro por parte del beneficiario.
3. Certificado
de existencia y recibo a satisfacción de la vivienda construida en sitio propio
o del mejoramiento efectuado, en el que se especifique que la misma cumple con
las condiciones señaladas en la postulación y en la asignación
correspondientes, debidamente suscrito por el oferente y por el beneficiario
del subsidio o por quien hubiere sido autorizado por este para tales efectos.”