C-644-11
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C- 644/11
ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMAS DEL NUEVO CODIGO DE
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Procedencia respecto de normas que aún no han entrado en vigencia
pero tienen vocación de producir efectos jurídicos/CORTE
CONSTITUCIONAL-Competencia para conocer sobre demandas de
inconstitucionalidad de normas con efectos prospectivos
Si bien la vocación de
eficacia de toda disposición normativa implica que su vigencia sea, en
principio, condición para que pueda producir efectos, no siempre es así, pues
una disposición puede encontrarse vigente, pero no estar produciendo efectos; o
puede no encontrarse vigente, pero estar produciendo efectos, siendo la misión
de la Corte al constatar la inconstitucionalidad de una disposición expulsarla
del ordenamiento y con ello impedir que continúe produciendo efectos. También
se presenta el caso en que una norma que aún no ha entrado en vigencia porque
el legislador postergó la misma, en que dada la “vocación de producción de
efectos jurídicos futuros”, esta Corporación ha realizado el control de
constitucionalidad. En esta ocasión, las expresiones impugnadas, aún cuando hacen parte de un
estatuto que no está vigente, como lo es el nuevo Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pueden ser examinadas por la Corte, por
tratarse de disposiciones que causarán efectos prospectivos.
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia
respecto de expresión inexistente en texto de norma demandada/INHIBICION DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia por norma inexistente
La Corte ha precisado que el
control de constitucionalidad debe versar sobre dispositivos normativos
existentes, y dado que en el presente caso el actor incumplió con los
requisitos mínimos, por cuanto demandó una disposición inexistente, todos los
cargos que se relacionan directa o indirectamente con el texto inexistente no
pueden ser examinados por la Sala, razón por la que la Corte se declarará
inhibida  para pronunciarse sobre el citado segmento, por ineptitud de la
demanda.
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Antecedentes/RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO-Ambitos en que se proyecta/RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO-Competencia para conocer de acciones reparatorias/RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO-Requisitos para su configuración
Hasta antes de la entrada en
vigencia de la Carta Política de 1991, no existía en el ordenamiento jurídico
colombiano una cláusula que consagrara de manera específica la responsabilidad
patrimonial del Estado. La responsabilidad estatal se concibe como una
institución de origen netamente jurisprudencial a partir de la jurisprudencia
desarrollada en sus inicios por la Corte Suprema de Justicia y posteriormente
por el Consejo de Estado, con sustento en las disposiciones del Código Civil
que regulaban el tema de la responsabilidad patrimonial en el ámbito del
derecho privado. Respecto al aporte de la Corte Suprema de Justicia, este
inicia con la sentencia de octubre 22 de 1896, donde se considera que a pesar
de que las entidades estatales sean personas jurídicas y, por tanto,
irresponsables penalmente por los daños que ocasionaran a los ciudadanos, sí se
encontraban obligadas objetivamente a las reparaciones civiles por los
perjuicios que resultaren de una conducta punible imputable a los funcionarios
públicos. Con esta decisión se evidencian las modalidades concretas: la
responsabilidad indirecta, la responsabilidad directa  y la falla en el
servicio, que acogerá posteriormente la jurisdicción contencioso
administrativa. A partir de la expedición de la ley 167 de 1941, la institución
de la responsabilidad patrimonial del Estado inicia su proceso de evolución y
consolidación jurídica, y se le reconoce competencia al Consejo de Estado para
conocer de las acciones reparatorias que se inicien contra las instituciones
públicas. La jurisprudencia del Consejo de Estado fijó como requisitos
constitutivos de la responsabilidad patrimonial del Estado: (i) la existencia
de un daño antijurídico, (ii) que la acción u omisión desplegada sea imputable
a las entidades públicas y (iii) que se presente una relación de causalidad
material entre el daño antijurídico y el órgano estatal. Fue a instancias del
constituyente de 1991 que acogiendo los criterios jurisprudenciales fijados por
la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, se encargó de llenar ese
vacío normativo respecto del instituto resarcitorio por actuaciones de los
entes públicos y consagró en el artículo 90 de la Carta Política la
responsabilidad patrimonial del Estado por los daños antijurídicos que le sean
imputables, por la acción o la omisión de las autoridades públicas,
responsabilidad que se proyecta indistintamente en los ámbitos precontractual,
contractual y extracontractual.
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Fundamento/RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO-Presupuestos fácticos
La responsabilidad patrimonial
del Estado, en nuestro sistema jurídico, encuentra fundamento en el principio
de la garantía integral del patrimonio de los ciudadanos, y se configura cuando
concurren tres presupuestos fácticos a saber: un daño antijurídico o lesión,
definido como el menoscabo o perjuicio que sufre la víctima en su patrimonio o
en sus derechos personalísimos, sin tener el deber jurídico de soportarlo; una
acción u omisión imputable al Estado, que se presenta cuando la Administración
Pública no satisface las obligaciones a su cargo dentro de las circunstancias
de modo, tiempo y lugar en que han sido fijadas; y una relación de causalidad,
para que el daño antijurídico atribuido al Estado sea indemnizable, que exige
que éste sea consecuencia del incumplimiento de las obligaciones de la
Administración, esto es, desde una perspectiva negativa, que el daño sufrido
por la víctima no se derive de un fenómeno de fuerza mayor o sea atribuible a
su conducta negligente.
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO
ANTIJURIDICO-Servidores
públicos y particulares que cumplen funciones públicas/RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Acción de repetición
La consolidación de la
responsabilidad estatal para responder por el daño antijurídico causado por sus
agentes, constituye entre otras, manifestaciones de un mayor énfasis de los
sistemas jurídicos en este principio que busca garantizar el cumplimiento
eficiente de las tareas públicas, habida cuenta que la responsabilidad en el
cumplimiento de los fines del Estado no corresponde solamente a los servidores
públicos, pues también los particulares asumen en él una serie de obligaciones
y tareas que antes cumplían de manera exclusiva y en ocasiones excluyente las
autoridades estatales. Dentro del marco  de corresponsabilidad  y de
cooperación  entre el Estado y los particulares, la Constitución  establece
además la posibilidad de que éstos participen en el ejercicio de funciones
públicas, siendo obligación del Estado, repetir contra el agente suyo por cuya
actuación dolosa o gravemente culposa aquel haya sido condenado.
FUNCIONES ADMINISTRATIVAS POR PARTICULARES-Supuestos de procedencia
La Corte ha señalado que
constitucionalmente es posible encauzar la atribución de funciones
administrativas a particulares a través de varios supuestos, tales como: a) La
atribución directa por la ley de funciones administrativas a una organización
de origen privado, en que el legislador para cada caso señala las condiciones
de ejercicio de la función, lo relativo a los recursos económicos, la necesidad
o no de un contrato con la entidad respectiva y el contenido del mismo, su
duración, las características y destino de los recursos y bienes que con
aquellos se adquieran al final del contrato, los mecanismos de control
específico, etc.; b) La previsión legal, por vía general de autorización a las
entidades o autoridades públicas titulares de las funciones administrativas
para atribuir a particulares (personas jurídicas o personas naturales) el
directo ejercicio de aquellas, sin que se vacié de contenido la competencia de
la autoridad que las otorga, y sin que los particulares por el ejercicio de
funciones públicas se conviertan en servidores públicos, siendo apenas evidente
que el ejercicio de dichas funciones públicas implica un incremento de los
compromisos  que estos adquieren  con el Estado y con la sociedad, y asumen las
consiguientes responsabilidades públicas, con todas las consecuencias que ello
conlleva  en materia penal, disciplinaria, fiscal o civil. Luego, es solamente
en relación con las funciones públicas y administrativas que claramente
establezca y autorice  la ley que se predica ese nivel especial de
responsabilidad a que se ha hecho referencia.
ACCION DE
REPARACION DIRECTA-Definición/ACCION DE REPARACION DIRECTA-Características/ACCION
DE REPARACION DIRECTA-Objeto/ACCION DE REPARACION DIRECTA-Jurisdicción
competente/PRINCIPIO IURA NOVIT CURIA-Concepto/PRINCIPIO IURA NOVIT
CURIA-Aplicación en acción de reparación directa
La reparación
directa es una acción de naturaleza subjetiva, individual, temporal y
desistible, a través de la cual la persona que se crea lesionada o afectada (…)
podrá  solicitar directamente ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo que se repare el daño causado y se le reconozcan las demás
indemnizaciones que correspondan. Se trata de una típica acción tendiente a
indemnizar a las personas con ocasión de la responsabilidad extracontractual en
que pudo incurrir el Estado. En el análisis jurídico de la acción de reparación
directa opera el principio  iura novit curia, en la medida que a la persona
interesada no le corresponde presentar las razones jurídicas de sus
pretensiones, sino simplemente relatar los hechos, omisiones, operación u
ocupación, para que el juez administrativo se pronuncie con base en el derecho
aplicable al caso.
ACCION DE
REPARACION DIRECTA-Procedencia/ACCION DE REPARACION DIRECTA Y ACCION DE
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Diferencia/SENTENCIA EN ACCION DE
REPARACION DIRECTA-Efectos inter partes
La acción de reparación directa es procedente para
demandar la reparación del daño que deriva de un hecho, una omisión, una
operación administrativa 0o la ocupación temporal o permanente de inmueble por
causa de trabajos públicos - o por cualquiera otra causa -, siempre que esta
última no consista en un acto administrativo, porque cuando éste es fuente de
un daño, la ley prevé expresamente como acción pertinente la de nulidad y
restablecimiento del derecho.
ACCION DE REPARACION DIRECTA-Caducidad
POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCESOS
JUDICIALES-Alcance/POTESTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCESOS JUDICIALES-Límites
La jurisprudencia
constitucional ha señalado que, en virtud de la cláusula general de competencia,
al legislador le corresponde regular en su totalidad los procedimientos
judiciales y administrativos, por lo que goza de un amplio margen de autonomía
o libertad de configuración normativa para evaluar y definir sus etapas,
características, formas y, específicamente, los plazos y términos que han de
reconocerse a las personas en aras de facilitar el ejercicio legítimo de sus
derechos ante las autoridades públicas. Tal autonomía sólo se ve limitada por
la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, principios que
constituyen el límite a los quehaceres del legislador, en cuanto los mismos han
de servir para la realización material de los derechos sustanciales.
REPARACION DIRECTA EN NUEVO CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y
DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-No limita ni
desconoce pilares de la responsabilidad patrimonial del Estado/REPARACION
DIRECTA EN NUEVO CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO-Procedencia por daño antijurídico causado por particular que
obra por expresa instrucción de entidad pública/REPARACION DIRECTA EN NUEVO
CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Improcedencia
por daño causado por particular que no haya obrado siguiendo expresamente
instrucciones de entidad pública
Para la Corte, la expresión:
“o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la
misma”,  contenida en el artículo 140 de la Ley 1437 de 2011, en nada
contraviene las disposiciones constitucionales del preámbulo y los artículos 1º,
2º, 6º y 90 de la Constitución, en la medida que la expresión en manera laguna limita
o desconoce los pilares de la responsabilidad patrimonial del Estado, pues la
expresión acusada no debe interpretarse de manera aislada sino de forma
armónica con todo el texto que la incorpora. Así, contrario a lo asegurado por
el demandante, en ningún modo la norma consagra una cláusula de
irresponsabilidad para el Estado en aquellos eventos en los que no medie
instrucción a un particular pero concurran acciones u omisiones de las
entidades públicas que ocasionen daños antijurídicos a las personas, y que a la
luz del artículo 90 de la Carta comprometerían la responsabilidad del Estado. En
el segmento demandado el legislador al extender la responsabilidad a los
particulares cuando estos actúen siguiendo una expresa instrucción de las
autoridades públicas, no está dando a entender que estos particulares no sean
responsables de sus propias actuaciones, tal como lo consagra el Código Civil
colombiano en el artículo 2341, ya que resultaría irrazonable que el Estado
tuviera que responder por todos los daños cometidos por los ciudadanos en
beneficio de los lesionados, cuando no ha mediado una expresa instrucción de
una entidad pública sino obrado en el campo o esfera de su vida privada,
separado por completo de toda actividad pública. Un orden justo implica
considerar que el Estado repare los daños que hayan causado los agentes
estatales cuando su conducta le sea imputable al Estado, es decir, cuando hayan
obrado con ocasión de sus funciones; y que también repare los daños que causan
los particulares, siempre y cuando su conducta sea imputable al Estado.
RESPONSABILIDAD
EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO-Alcance
ACCION
POPULAR-Definición/ACCION POPULAR-Contenido, finalidad y
características/ACCION POPULAR-Legitimación por activa/DERECHOS
COLECTIVOS-Características/DERECHOS COLECTIVOS-Medios de defensa
La jurisprudencia
constitucional ha definido las acciones populares como el medio procesal con el
que se busca asegurar una protección judicial efectiva de los derechos e
intereses colectivos, afectados o amenazados por las actuaciones de las
autoridades públicas o de un particular, teniendo como finalidades: a) evitar
el daño contingente (preventiva); b) hacer cesar el peligro, la amenaza, la
vulneración o el agravio sobre esa categoría de derechos e intereses
(suspensiva);  c) o restituir las cosas a su estado anterior (restaurativa).  A
partir de tal definición, el objetivo de las acciones populares es, entonces,
defender los derechos e intereses colectivos “de todas aquellas actividades que
ocasionen perjuicios a amplios sectores de la comunidad, como por ejemplo la
inadecuada explotación de los recursos naturales, los productos médicos
defectuosos, la imprevisión en la construcción de una obra, el cobro excesivo
de bienes o servicios, la alteración en la calidad de los alimentos, la
publicidad engañosa, los fraudes del sector financiero, etc.”. La Corte ha
precisado que los derechos colectivos se caracterizan por ser derechos de
solidaridad, participativos y no excluyentes, de alto espectro en cuanto no
constituyen un sistema cerrado a la evolución social y política, que pertenecen
a todos y cada uno de los individuos y que, como tales, exigen una labor anticipada
de protección y una acción pronta de la justicia, inicialmente dirigida a
impedir su afectación y, en su defecto, a lograr su inmediato restablecimiento,
lo cual, precisamente, se logra a través de las llamadas acciones colectivas,
populares y de grupo. En cuanto a  las características que identifican las
acciones populares, se destacan: a) Las acciones populares pueden ser
promovidas por cualquier persona, natural o jurídica, a nombre de la comunidad
cuando ocurra un daño o amenaza a un derecho o interés común, sin más
requisitos que los que establezca el procedimiento regulado por la ley; b) Las
acciones populares son ejercidas contra las autoridades públicas por sus
acciones y omisiones y por las mismas causas, contra los particulares, en razón
a su posición dominante frente a la mayoría de la comunidad; c) Las acciones
populares tienen un fin público, la protección de un derecho colectivo; d) Las
acciones populares son de naturaleza preventiva, luego su ejercicio o promoción
judicial no está supeditado o condicionado a que exista un daño o perjuicio de
los derechos o intereses que se buscan proteger, basta con que se presente la
amenaza o el riesgo de que se produzca el daño; e) Las acciones populares
tienen también un carácter restitutorio, en la medida en que persiguen el
restablecimiento del uso y goce de los derechos e intereses colectivos; f) Las
acciones populares no persiguen en forma directa un resarcimiento de tipo
pecuniario, aunque en algunos casos, el legislador ha previsto el reconocimiento
de los gastos en que incurra el actor popular, o de una recompensa, que, en
todo caso, no puede convertirse en el único incentivo que ha de tener en cuenta
quien debe obrar más por motivaciones de carácter altruista y solidario, en
beneficio de la comunidad de la que forma parte; g) Las
acciones populares gozan de una estructura especial que las diferencia de los
demás procesos litigiosos, pues no plantean en estricto sentido una
controversia entre partes que defienden intereses subjetivos, sino que son un
mecanismo de protección principal de los derechos colectivos preexistentes.
ACCION
POPULAR-Justificación de su constitucionalización
NULIDAD DE ACTOS O CONTRATOS ESTATALES EN SENTENCIAS DE ACCIONES
POPULARES-Jurisprudencia del Consejo de Estado
respecto de la competencia de los jueces populares para decretarla
ACCION
POPULAR-Carácter principal y no subsidiario/ACCION POPULAR-Compatibilidad
con otras acciones contencioso administrativas
Las acciones populares tiene
un carácter principal y su proceso tiene una estructura especial que lo
diferencia de los demás procesos de contenido litigioso. La configuración constitucional y legal de las acciones populares permite
su procedencia de manera autónoma e independiente a otros medios de defensa
judicial ordinarios. De ahí su compatibilidad con las acciones
contencioso administrativas prevista para solicitar la declaratoria
judicial de nulidad de los actos o contratos estatales.
ACCION
POPULAR-Trámite no supeditado a la existencia de otros mecanismos de
defensa ni para desplazar otros medios de defensa ordinarios/ACCION POPULAR-Improcedente
para solicitar la nulidad de actos administrativos o contratos estatales
Encuentra la Corte que la expresión:
“sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin
perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar
la amenaza o vulneración de los derechos colectivos”,  contenida en el artículo
144 de la ley 1437 de 2011, y referida a los alcances que los jueces populares
deben dar a sus sentencias, no desconoce el debido proceso judicial sino que
por el contrario lo fortalece y clarifica los alcances de su competencia,
habida cuenta de los desacuerdos y divergencias jurisprudenciales en el Consejo
de Estado sobre la materia, resultando válido que haya sido el propio
legislador quien, dentro del marco de la potestad de configuración normativa
que tiene, haya dado solución definitiva al problema de precisar la improcedencia
de que el juez de la acción popular decida sobre la anulación de actos
administrativos y contratos estatales, sin que por esta razón se desconozcan el
acceso a la administración de justicia o el carácter principal de las acciones
populares, que en nada afecta el carácter principal o
autónomo y no subsidiario de la acción.  Se trata pues de una medida legítima
del órgano legislativo que busca armonizar la regulación legal de los distintos
medios de control judicial de la administración al establecer que en este tipo
de acciones no es procedente anular contratos o actos de la administración, en
tanto que para ello están las acciones contencioso administrativas
correspondientes, o medios de control, como los denomina la Ley 1437 de 2011.
PROTECCION DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS EN CODIGO DE
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Alcance de la competencia del juez popular
Referencia:
expediente D-8422
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 140 (parcial) y 144 (parcial) de la
Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
Actor: Wilson
Ruiz Orejuela
Magistrado
Ponente:
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Bogotá D. C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil once (2011)
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio
de la acción de inconstitucionalidad, el ciudadano Wilson Ruiz Orejuela
solicita a la Corte que declare inexequibles algunas expresiones contenidas en
los artículos 140 y 144 de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
El Magistrado
Sustanciador, mediante auto del 24 de febrero de 2011 dispuso: i) admitir la
demanda; ii) fijar en lista el asunto y simultáneamente correr traslado al
Procurador General de la Nación, para que rindiera el concepto de rigor; iii)
comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al
Presidente del Congreso de la República, al Ministerio del Interior y de
Justicia, al Ministerio de Defensa Nacional, al Ministerio de Transporte, al
Ministerio de Minas y Energía, al Consejo de Estado, y a la Contraloría General
de la República; y finalmente iv) invitar a las facultades de derecho de la
Universidad Nacional de Colombia, del Norte, del Valle, Externado de Colombia,
Libre, Pontificia Universidad Javeriana, del Rosario, de los Andes, Sergio
Arboleda, de la Sabana, como también al Instituto Colombiano de Derecho
Procesal, la Corporación de Justicia, al Colectivo de abogados José Alvear Retrepo,
a la Comisión Colombiana de Juristas y a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, para que aportaran sus opiniones sobre el asunto de la
referencia.
II.  TEXTO
DE LAS NORMAS ACUSADAS.
A continuación
se transcriben los textos, subrayando los apartes demandados
“LEY 1437 DE 2011[1]
(enero 18)
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se expide el Código
de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso
Administrativo.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 140. REPARACIÓN
DIRECTA. En los términos del artículo 90 de la Constitución
Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del
daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado.
De conformidad con el inciso
anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un
hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o
permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra
causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado
siguiendo una expresa instrucción de la misma.
Las entidades públicas
deberán promover la misma pretensión cuando resulten perjudicadas por la
actuación de un particular o de otra entidad pública.
En todos los casos en los que
en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades públicas,
en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada
una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en
la ocurrencia del daño. La obligación será conjunta y no se dará
aplicación a la solidaridad prevista en el artículo 2.344 del código civil.
(…)
ARTÍCULO 144. PROTECCIÓN
DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. Cualquier persona puede
demandar la protección de los derechos e intereses colectivos para lo cual
podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el daño
contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre
los mismos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
Cuando la vulneración de los
derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad
pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta
vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que en uno u
otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que
pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o
vulneración de los derechos colectivos.
Antes de presentar la demanda
para la protección de los derechos e intereses colectivos, el demandante debe
solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones
administrativas que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o
interés colectivo amenazado o violado. Si la autoridad no atiende dicha
reclamación dentro de los quince (15) días siguientes a la presentación de la
solicitud o se niega a ello, podrá acudirse ante el juez. Excepcionalmente, se
podrá prescindir de este requisito, cuando exista inminente peligro de ocurrir
un perjuicio irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos,
situación que deberá sustentarse en la demanda”.
III.    LA DEMANDA
Para el
demandante los apartes acusados del artículo 140 vulneran lo dispuesto en el
preámbulo y en los artículos 1º, 2º, 6º, 58, 90 y 229 de la Constitución
Política, mientras que los textos impugnados correspondientes al artículo 144
desconocen lo dispuesto en los artículos 29, 88 y 229 de la Carta.
Cargos
contra el artículo 140 de la Ley 1437 de 2011
Las
expresiones atacadas vulneran el preámbulo, el artículo 2º de la Carta en lo
referido al orden político y social justo, así como la vigencia de dicho orden
y la dignidad humana como principio fundamental del Estado, también desconocen
la efectividad de los principios, derechos y deberes como fines del Estado y el
fundamento de la existencia de las autoridades públicas para la protección de
todas las personas en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades.
Añade que también son vulnerados el principio de responsabilidad de las
autoridades públicas, regulado en los artículos 6º y 90 de la Constitución
Política. Concluye el actor que el inciso demandado también vulnera el acceso
efectivo a la administración de justicia establecido en el artículo 229
superior.
En palabras
del actor “… según el aparte de la norma demandada, cuando la causa del daño
se encuentre en una acción u omisión imputable a las autoridades públicas, el
Estado responderá. No obstante, cuando el daño se ha producido a instancia de
un particular por infracción de la Constitución y de la ley, su actuación debe
estar conforme a expresa instrucción de las autoridades públicas. Nada más
alejado del cumplimiento de las funciones y finalidades de las autoridades
públicas, las cuales deben su existencia a la protección de todas las personas,
en su vida, honra y bienes y para el cumplimiento de los fines estatales,
dentro de los que se destacan, garantizar la efectividad de los principios,
derechos, deberes y la vigencia de un orden justo, según lo dispone el art. 2
de la Constitución.
En esta
medida, no habrá indemnización para el administrado cuando el daño se haya
producido por un particular cuando no haya obrado siguiendo expresamente
instrucciones de una entidad pública. No es difícil pensar  en que cuando el
daño se ha originado en un hecho de un particular o en cualquier otra causa que
le es imputable, para que opere la indemnización, no necesariamente debe mediar
instrucción expresa de las autoridades públicas. Piénsese por ejemplo en que
grupos al margen de la ley (guerrilleros, paramilitares, delincuencia común,
etc.), que pueden calificarse como particulares accionan una granada o
cualquier artefacto explosivo en un centro comercial o en una calle de una
ciudad, causando la muerte a algunas personas y heridas a otras. En este caso
no existe instrucción expresa de autoridades públicas; todo lo contrario debe
suceder”. (Páginas 4 y 5 de la demanda).
Para el
demandante, el Estado debe responder cuando el particular causa daño sin seguir
instrucciones de uno de sus agentes, debido a la omisión en el ejercicio de las
funciones que corresponde a cada uno de los servidores públicos encargados de
la seguridad ciudadana.
Explica el
demandante que “Al no permitirse la responsabilidad del Estado por el daño
causado a una persona por un particular, sino cuando el mismo se haya
ocasionado siguiendo expresas instrucciones de las autoridades públicas, no
encuentran realización efectiva la dignidad humana como principio, derechos
como la indemnización integral y los deberes de responsabilidad en cabeza de las
autoridades, al no cumplir con sus funciones por acción u omisión, que
desencadenaron en la afectación de la vida, honra, bienes y demás derechos y
libertades de los ciudadanos”. (Ibídem  página 6).
En cuanto al
último inciso del artículo 140 de la Ley 1437 de 2011, explica el actor que
tampoco encuentran realización los valores como el orden jurídico y social
justo, por cuanto a pesar de haberse producido un daño antijurídico con el
actuar de particulares y de entidades públicas o diversas entidades públicas, a
las que se determinó su influencia causal en el hecho y la proporción de la
indemnización por la que cada una debe responder, en la práctica, tratándose de
una obligación conjunta, cualquiera de las entidades podría responder por el
monto total de la obligación.
En su
criterio, al prohibirse la aplicación de la responsabilidad solidaria, se
frustra la posibilidad de que la indemnización se entregue a la víctima de
manera oportuna. Señala que “… ante la renuencia en el pago del monto de la
indemnización, la víctima tendrá una carga adicional, cual es incoar procesos
ejecutivos (luego de pasados 18 meses de la firmeza del fallo) para que cada
una de las entidades cumpla con la obligación declarada en una sentencia. Carga
que no se aviene al Estado social justo”.
En concepto
del demandante, el texto atacado implica que la víctima o sus familiares que
obtuvieron una sentencia en su favor, deberán requerir el cobro directo al
particular y a la autoridad pública o cada una de las entidades públicas dentro
de los términos descritos por el C.C.A. o en caso de renuencia al pago, iniciar
ejecutivamente el cobro, cuando lo propio es que en aplicación del principio de
solidaridad la indemnización sea pagada por la entidad que esté en mejores
condiciones y luego internamente entre entidades resuelvan sobre el monto que
le corresponde a cada una.
Para el actor
los apartes demandados del último inciso del artículo 140 impiden el acceso a
la administración de justicia, ya que se limita la efectivización de lo resuelto
en la sentencia referido al pago de la indemnización  que se tiene derecho,
porque pone en cabeza de todas y cada una de las entidades demandadas el pago
de la cuota parte que le corresponde de la indemnización y con ello se
dificulta arbitraria e irrazonablemente el recibir completa la indemnización
respectiva.
Cargos
contra el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011
Los apartes
demandados restringen el contenido y alcance de las acciones populares, deparan
un trato discriminatorio por cuanto mediante acción popular puede dejarse sin
efectos o anularse un contrato entre particulares que vulnere derechos
colectivos, mientras que si se trata de un contrato en el que aparece como
parte una autoridad pública, no se puede hacer; concluye que se viola el debido
proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia. En palabras del
actor: “Lo regulado en el aparte demandado no se aviene a la prescripción
constitucional que estableció la acción popular como medio PRINCIPAL de defensa
de los derechos colectivos. En efecto, el aparte de la norma censurada,
modifica la voluntad de la Asamblea Nacional Constituyente al establecer en el
artículo 88 de la constitución, la procedencia de las acciones populares como
medio principal de los derechos colectivos, al restringir su procedencia contra
la actividad de una entidad pública vertida en un acto administrativo o un
contrato, sin que el juez administrativo pueda en uno y el otro caso, anular el
acto o contrato, cuando con los mismos, amenazan o vulneran los derechos
colectivos”.
Para el
demandante las expresiones atacadas vulneran el artículo 13 superior, por
cuanto no autoriza que la jurisdicción de lo contencioso administrativo declare
la nulidad de un acto administrativo o de un contrato cuando una de las partes
sea una autoridad pública, cuando con uno y otro acto, se vulneren o amenacen
derechos colectivos, en tanto guarda silencio cuando tal amenaza o vulneración
que se cierne sobre dichos derechos, proviene de un contrato entre
particulares, lo que equivale a decir que está permitido.
En cuanto a
la presunta violación del derecho al debido proceso y al acceso a la
administración de justicia, el actor señala que el aparte demandado permite que
un acto administrativo o un contrato viole derechos colectivos, sin permitirse
la anulación del mismo, cuando las autoridades judiciales, en virtud de lo
dispuesto en el artículo 88 superior, no hace excepciones; luego, la judicatura
tiene competencia para hacerlo, condicionado únicamente a la afectación de los
derechos e intereses colectivos por amenaza o vulneración de los mismos.
IV.    INTERVENCIONES
Entidades
Públicas
1.
Contraloría General de la República
El organismo
de control fiscal interviene mediante apoderado para solicitar a la Corte que
declare exequible el artículo 140 e inexequible el artículo 144 de la Ley 1437
de 2011, en los apartes objeto de la demanda. Para fundamentar sus peticiones,
el vocero de la Contraloría recuerda cómo un mismo hecho o una conducta
contraria  a la Ley por parte de un funcionario o de quien desempeña
transitoriamente funciones públicas, puede ser objeto de diversas sanciones sin
que por este hecho se viole el principio non bis in ídem, porque puede ocurrir
que en cada uno de los supuestos se protejan bienes jurídicos diferentes.
En materia de
responsabilidad extracontractual, según el interviniente puede afirmarse que la
administración pública responderá por los daños causados a terceros siempre que
sean consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios
públicos, bien sea en el caso especial que la ejecución de las obras públicas
las adelante con servicio y medios propios, o bien mediante el concurso de un
contratista, ya que no debe olvidarse que el titular de la obra pública es
siempre la administración, siendo responsable de reparar los daños derivados de
tal actividad.
Sin embargo,
agrega el agente de la Contraloría, cuando el contratista ocasiona daños a
terceros ajenos por completo a la ejecución de la obra, él debe asumir
exclusivamente la indemnización por los perjuicios, sin que la administración
deba responder directa y subsidiariamente. En este sentido explica que “…
todo particular debe respetar las normas de orden público consagradas por el
ordenamiento jurídico, y que tanto aquél como las Entidades contratantes deben
velar por el cumplimiento de los preceptos jurídicos; no obstante, debe
insistirse, es respecto de la administración pública que se hace más exigente
el principio de legalidad, razón por la que, en cada caso concreto habrá de
analizarse de manera independiente y autónoma la conducta asumida por el
particular y por la entidad contratante”.
Con estos
argumentos solicita a la Corte que declare exequibles las expresiones
impugnadas correspondientes al artículo 140 de la Ley 1437 de 2011.
Respecto del
artículo 144 de la citada Ley, el agente de la Contraloría General de la
República señala que la naturaleza, objeto y características de la acción
popular llevan a considerarla como un procedimiento preferencial, despojado de
formalismos, destinada a hacer cesar la amenaza, vulneración o agravio sobre
los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas al estado anterior,
en la medida de lo posible.
Por ello,
esta acción no procede cuando existen otros medios que tengan la misma
finalidad, además por cuanto la acción popular es única e independiente contra
acciones u omisiones de la autoridad pública  que amenace o vulnere derechos colectivos.
Lo que se pretende con esta acción es proteger los derechos a la moralidad
administrativa y al patrimonio público, que pueden ser vulnerados por entidades
públicas o particulares. Por tanto, concluye el interviniente, la acción
popular es procedente así existan otros medios de defensa judicial que tengan
la misma finalidad.
2.
Ministerio del Interior y de Justicia
Pablo Felipe
Robledo del Castillo, quien actúa en nombre y representación del Ministerio del
Interior y de Justicia, interviene en el trámite de la acción de
inconstitucionalidad, en el que solicita a la Corte la declaratoria de
exequibilidad de los apartes demandados.
Considera el
vocero de la Entidad que en relación con el artículo 140 la demanda es inepta,
por cuanto obedece a la interpretación subjetiva del actor. Para el
interviniente no puede deducirse que los actos de los particulares no originen
responsabilidad a cargo del Estado, cuando aquéllos se han producido por
omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus funciones.
La demanda es
inepta en cuanto se formulan cargos basados en una interpretación que no se
desprende del texto de la disposición demandada, es decir, ella no recae sobre
una proposición jurídica real y existente.
Añade el
vocero del Ministerio que la demanda parece basarse en una concepción de la
responsabilidad estatal que no guarda correspondencia con lo dispuesto en el
artículo 90 superior, por cuanto los cargos refieren al componente omisivo de
la responsabilidad: la omisión, la negligencia, el descuido, pero también busca
fundamento en el deber de las autoridades de garantizar los principios,
derechos y deberes constitucionales, de los cuales concluye el actor que todo
daño causado por un particular debe ser indemnizado por el Estado.
En cuanto a
los cargos contra el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, considera el agente
del Ministerio que las acciones populares son una acción principal y autónoma,
no es subsidiaria como la de tutela, su carácter es preventivo, ya que no
pueden protegerse los derechos mencionados en el artículo 88 superior si sólo
pudiera iniciarse la acción popular después de producido el daño.
Concluye el
interviniente explicando que la norma es exequible al permitir al juez de la
acción popular adoptar las medidas necesarias para la protección de los
derechos colectivos, sin que por esta razón sean desconocidos los derechos al
debido proceso ni el de acceso efectivo a la administración de justicia.
Además, no se viola el derecho a la igualdad por haber guardado silencio en
relación con los contratos entre particulares, por cuanto la norma hace parte
del código de lo contencioso administrativo y por tanto no puede regular
asuntos propios de la jurisdicción civil.
3. Consejo
de Estado
Los doctores
Mauricio Fajardo y Ruth Stella Correa Palacio intervienen en representación de
la Corporación, solicitando la inhibición respecto de algunos apartes y la
exequibilidad de otros fragmentos demandados.
Después de
precisar los argumentos del actor, los Magistrados del Consejo de Estado
señalan que, contrario a lo expresado en la demanda, el segmento impugnado del
artículo 140 está en armonía con lo establecido en el preámbulo y en los
artículos 1, 2, 6 y 90 de la Carta Política, por cuanto no desconoce el
fundamento de la responsabilidad patrimonial del Estado.
Explican los
representantes del Tribunal que el artículo 90 superior elevó a canon
constitucional la responsabilidad directa del Estado por los daños
antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de
las autoridades públicas, de manera que se estableció como cláusula general la
obligación reparatoria a cargo del Estado, sin distingo de la actividad por la
cual pueda proceder. La responsabilidad reposa sobre la noción de daño
antijurídico, entendido como aquel “perjuicio que es provocado a una persona
que no tiene el deber jurídico de soportarlo”, de manera que emerge la
obligación reparatoria del Estado con independencia de si el proceder del
agente estatal es lícito o no.
El daño es
imputable al Estado cuando el mismo es resultado de la acción o de la omisión
de las autoridades públicas, en desarrollo del servicio o en nexo con él,
tomando en consideración tanto su ligamen fáctico como jurídico, y de
conformidad con el fundamento o criterio de responsabilidad de que se trate.
A partir de
esta explicación los intervinientes consideran que el demandante hace una
lectura e interpretación equivocada del segmento atacado y, en general, del
artículo 140 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que el inciso segundo de esta
disposición debe leerse de la mano del inciso primero, para colegir que bajo la
expresión “agentes del Estado” se encuentran comprendidos tanto los servidores
públicos como los particulares que desempeñen funciones administrativas o
propias del Estado y que en nexo con el servicio cometan conductas lesivas o
violatorias de la vida, honra y bienes de las personas.
Para el
Consejo de Estado “… ni por asomo se vislumbra un quebranto a las normas
constitucionales indicadas por el demandante, toda vez que la norma legal
garantiza el deber de reparar por parte del estado y mantiene indemne a las
personas por los daños antijurídicos que les sean ocasionados por las
autoridades públicas o, mejor aún, por los agentes del Estado.
Ahora
bien, una lectura atenta del inciso segundo del artículo 140, permite colegir,
sin hesitación alguna, que la expresión de la norma censurada por el actor es
desarrollo de la cláusula general de responsabilidad patrimonial del estado, a
través del medio de control de reparación directa por daños extracontractuales
que se produzcan por la acción u omisión de sus agentes y además es complemento
del supuesto o regla de que trata el inciso primero de la disposición
…
Los
ejemplos que en la sustentación de los cargos trae a colación el demandante en
materia de daños producidos a las personas por la perpetración de actos
terroristas por parte de organizaciones al margen de la ley (subversión,
paramilitarismo o delincuencia organizada) o con elementos de propiedad de las
entidades públicas (vehículos oficiales) son casos que han sido resueltos,
según la jurisprudencia del Consejo de Estado, con plena aplicación del
artículo 90 de la Constitución Política, cuando, pese a la concurrencia de la
actuación de terceros, al estado le son imputables esos daños por la propia
acción u omisión de sus agentes”.
Para el
Tribunal la expresión demandada es lógica y se ajusta a la Constitución
Política, en la medida que se trata de un supuesto más, no el único, en que
puede comprometerse la responsabilidad estatal, es decir, cuando un particular
siguiendo órdenes expresas de una autoridad pública ocasione un daño
antijurídico. En el texto no hay cláusula de irresponsabilidad como lo cree el
demandante.
En lo
relacionado con el último aparte del artículo 140 de la Ley 1437 de 2011,
considera el Consejo de Estado que la demanda adolece de ineptitud sustantiva
por inexistencia del segmento normativo acusado. El actor demanda la expresión “La
obligación será conjunta y no se dará aplicación a la solidaridad prevista en
el artículo 2344 del código civil”. Este fragmento no existe, no hace parte
del texto del artículo 140 de la Ley 1437 de 2011 publicado en el Diario
Oficial número 47.956 de 18 de enero de 2011.
En cuanto al
artículo 144, el Tribunal señala que la medida adoptada por el legislador en
nada afecta el carácter principal o autónomo y no subsidiario de la acción; el
legislador busca armonizar la regulación legal de los distintos medios de
control judicial de la administración, al establecer que en acciones populares
no es factible anular contratos o actos administrativos, en tanto para ello
están las acciones contencioso administrativas pertinentes. Para el Consejo de
Estado:
“La
disposición acusada, es pues desarrollo de la libertad de conformación que le
asiste a nuestro órgano de representación popular, por expresa habilitación
constitucional. Tan claro es que no cercena los claros poderes del juez de la
acción popular que, a continuación dispone que no obstante no estar habilitado
para anular contratos o actos administrativos, el juez puede adoptar todas las
medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los
derechos colectivos.
El hecho
de que no se puedan anular contratos o actos administrativos, asunto reservado
a otro tipo de medios de control judicial de la administración, no inhibe al
juez en sus amplios poderes. El hecho de que se impida que por este medio se
creen institutos sucesivos o paralelos a los previstos por el legislador para
la anulación de actos administrativos o contratos no entraña una violación de
la Constitución, sino por el contrario su desarrollo armónico. Tal y como lo ha
señalado la jurisprudencia constitucional, el orden y la seguridad jurídica
imponen que la utilización de los medios de defensa judicial se haga en forma
racional, de manera que no se interfieran o anulen entre sí”.
En relación
con los cargos basados en la presunta violación del derecho a la igualdad, el
Consejo de Estado manifiesta que el legislador no incurrió en una actuación
desproporcionada ni irrazonable que permita inferir tal tipo de violación, por
cuanto la contratación estatal es una manifestación de la función
administrativa, mientras que la contratación privada es desarrollo de la
autonomía negocial; es decir, son dos asuntos diferentes, no comparables, como
lo pretende el actor.
Frente a los
cargos por presunta violación del debido proceso y acceso efectivo a la
administración de justicia, la Corporación explica que las razones expuestas
por el actor no cumplen con los criterios de pertinencia y suficiencia que
según la Corte deben acompañar el concepto de violación. Son puntos de vista
subjetivos, de conveniencia, antes que un ataque de constitucionalidad.
4.
Ministerio de Defensa Nacional
Considera la
representante del Ministerio que la demanda adolece de ineptitud sustantiva,
porque el accionante no identifica con exactitud los cargos frente a la
presunta vulneración de derechos constitucionales, sus razonamientos son
dispersos, inexactos y vagos.
Sin embargo,
considera que se debe declarar exequible el aparte demandado correspondiente al
artículo 140 de la Ley 1437 de 2011, en cuanto los particulares pueden ejercer
funciones públicas, sin que la entidad pública titular de la prestación del
respectivo servicio pueda sustraerse de la obligación que le corresponda.
5.
Ministerio de Minas y Energía
El Ministerio
interviene mediante apoderado especial, solicitando a la Corte se declare
inhibida por ineptitud sustantiva de la demanda o en su defecto, se declare la
exequibilidad de los artículos 140 parcial y 144 parcial de la Ley 1437 de
2011, en consideración a que el actor se limita a enunciar y transcribir las
normas que considera violadas sin precisar de manera clara y concreta los
argumentos en los cuales fundamenta sus pretensiones, realiza una lectura
superficial de las normas acusadas, las transcribe y compara formalmente, emite
juicios de valor y hace consideraciones imprecisas que no permiten confrontar
la norma acusada con el texto constitucional invocado.
A su juicio,
el artículo 140 demandado comprende el daño antijurídico, el cual no está
limitado a que sea producido por instrucción expresa de alguna autoridad
pública; además de ello, el inciso demandado establece que el Estado responderá
entre otras “por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública”.
Sostiene que de la redacción del texto legal no se evidencia confusión en los
destinatarios, por lo que la misma ofrece estabilidad y certeza jurídicas; así,
los cargos contra la norma acusada no están llamados a prosperar.
En relación
con los cargos formulados contra el inciso segundo del artículo 144 de la misma
Ley, manifiesta que lo pretendido por la norma es la diferenciación del objeto
procesal en las acciones de nulidad y en las acciones populares; por lo tanto,
procederá la suspensión del acto administrativo o del contrato para hacer cesar
la amenaza o vulneración de los derechos colectivos y su nulidad será debatida
en ejercicio de la acción pertinente. Tal situación no atribuye una calidad
subsidiaria a la acción popular; por el contrario, su configuración
constitucional y legal permite su procedencia de manera autónoma e
independiente frente a los medios de defensa judicial ordinarios.
Aunado a lo
anterior, la Ley 472 de 1998 no consagra la posibilidad de anular actos
administrativos o contratos estatales ni particulares. Sobre estos últimos
precisa que no es competencia de la jurisdicción contencioso administrativa
dirimir las controversias surgidas entre particulares; según criterio del
interviniente, el legislador no podía pronunciarse respecto a la posibilidad de
anular contratos netamente particulares en la Ley 1437 de 2011 porque no hace
parte de la materia legislativa contenciosa administrativa.
6.
Ministerio de Transporte
El apoderado
especial del Ministerio de Transporte al efectuar su intervención, defiende la
constitucionalidad de las normas acusadas.
Frente a los
cargos propuestos contra el inciso segundo del artículo 140 de la Ley 1437 de
2011 señala que las expresiones acusadas, contrario a lo manifestado por el
actor, elevan los valores axiológicos de justicia y dignidad humana,  “a las
nuevas operaciones del Estado a través de particulares, de donde condición sine
qua non  es la expresa instrucción de la autoridad para la ejecución que
eventualmente ocasione el daño antijurídico dentro de los presupuestos de falla
del servicio, lo cual responde al orden de actuación del Estado, excluido de
ese plano la actividad privada particular de cualquier ciudadano que por el
hecho de ser dañosa en el plano colectivo no es imputable a la configuración y
actividad de la administración del Estado con el simple juicio de atender a condiciones
de antijuridicidad”.
Instituciones
Académicas
1.
Universidad Nacional de Colombia
La Facultad
de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia, con el apoyo del profesor
Mauricio Reyes Betancourt y del Grupo de Derecho Constitucional del Consultorio
Jurídico de la Facultad, rinde concepto en el que considera en primer lugar,
que la modificación introducida por el inciso segundo del artículo 140
demandado, reconoce el concepto de “agente del Estado”, categoría en la
que se incluye al particular que ejerce funciones de carácter público; en
consecuencia, “la Ley pretende que quienes ostentando tal calidad, ocasionen
un daño antijurídico, estén llamados a concurrir junto con el Estado en el pago
de las indemnizaciones a que haya lugar, bien sea dentro del proceso, a través
del llamamiento en garantía, o a través de la acción de repetición, o como
responsable directo de reparación directa (art. 140 inc.3)”.
Así, solicita
la exequibilidad condicionada del aparte “que haya obrado siguiendo una
expresa instrucción de la misma” del artículo 140 de la Ley 1437 de 2011, en
el sentido que se entenderá responsable al particular en aquellas situaciones
en las cuales esté directamente bajo la tutela de la autoridad  administrativa
sin que pueda exigir que “este obrando siguiendo una expresa instrucción de
la misma”.
En relación
con el aparte demandado del artículo 144 de la misma ley, alude al principio de
juez natural contenido en el inciso segundo del artículo 29 de la Constitución
Política con la finalidad de diferenciar las competencias de los jueces de lo
contencioso administrativo y su alcance, cuando conocen de acciones que
pretenden hacer cesar la vulneración de los derechos e intereses colectivos, “en
el entendido de que si la ley que regula la materia no contempla la anulación
de los actos administrativos o los contratos que en algún momento vulneren
derechos colectivos, no puede el juez de conocimiento atribuirse esta
competencia, en ninguna de las jurisdicciones”.
Por lo
expuesto, solicita la exequibilidad de los apartes demandados del artículo 144
de la Ley 1437 de 2011.
2.
Universidad Externado de Colombia
El Director
del Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Externado de
Colombia allega concepto elaborado por el Grupo de Investigación en Derecho
Administrativo,  cuyo contenido se circunscribe a precisar las razones por las
cuales son exequibles los preceptos jurídicos impugnados.
Como primera
medida y frente al aparte demandado del inciso segundo del artículo 140 de la
Ley 1437 de 2011, expone un estudio sobre la evolución de la configuración
normativa de la acción de reparación directa haciendo énfasis en la relevancia
de la consagración expresa respecto de la reparación del daño por la ocupación
de inmuebles por trabajos públicos o por cualquier otra causa, en la forma como
se encuentra en el artículo 86 del actual Código Contencioso Administrativo.
Sobre el
particular afirma que, “Resultaba, en consecuencia, necesario complementar
la referida disposición para que pudiese, de manera expresa, incluir aquellos
eventos en los cuales si bien se produce ocupación de bienes inmuebles, esta es
producida por particulares –y por tanto, en principio, imputable a ellos- pero
que al haber obrado siguiendo instrucciones de las autoridades públicas resulta
comprometida la responsabilidad estatal, tal como la jurisprudencia ya lo había
puesto de presente…”
Concluye  que
no le asiste razón al actor en relación con la interpretación que da a la
norma, puesto que i) si la ocupación es producida exclusivamente por un
particular sin que medie instrucción por parte de las autoridades públicas, la
responsabilidad que pueda originarse debe alegarse ante la jurisdicción
ordinaria, con fundamento en las normas del Código Civil; ii) los ejemplos que
se traen en la demanda no se encuentran comprendidos en el objeto de la jurisdicción
contencioso administrativa consagrado en la actualidad en la Ley 1107 de 2006 y
previsto en los artículos 103 y siguientes del nuevo Código; iii) el aparte
normativo impugnado incorpora el criterio jurisprudencial según el cual se
compromete la responsabilidad del Estado en los casos en los cuales la
ocupación temporal o permanente de inmuebles privados se verifica por parte de
particulares que obran siguiendo instrucción expresa de las autoridades.
En segundo
lugar y frente a los cargos contra el inciso segundo del artículo 144 de la Ley
1437 de 2011 aduce que la acción popular procede cuando la causa de la
endilgada amenaza o vulneración de los derechos colectivos la constituye un
acto administrativo o contrato estatal; respecto a la viabilidad jurídica de
decretar la nulidad de los actos administrativos o contratos estatales en la
respectiva sentencia dictada al resolver una acción popular, afirma que se han
esgrimido diferentes criterios jurisprudenciales, los cuales son
suficientemente explicados en el concepto allegado.
En todo caso,
afirma que de acuerdo con el artículo 88 de la Constitución Política, se
defirió al legislador tanto la regulación de la acción popular como la
determinación de los otros derechos colectivos que pueden ser protegidos
mediante dicho instrumento jurídico; por lo tanto, en desarrollo de tales
atribuciones se expidió la Ley 1437 de 2011, en cuyo artículo 144 además de
definir la acción popular como una acción pública y establecer su finalidad,
consagra su procedencia cuando la causa o amenaza de la vulneración del derecho
colectivo sea un acto administrativo o un contrato estatal, eventos en los
cuales el Juez no puede anular ni el acto ni el contrato, pero sí tiene
atribuciones para adoptar las medidas que encuentre necesarias con la finalidad
de hacer cesar la amenaza o la vulneración de los derechos colectivos.
Para el
interviniente, “teniendo en cuenta que respecto de la configuración de la
Acción Popular, el legislador cuenta con mandato superior expreso que le
atribuye una amplia libertad de configuración normativa y que, por lo demás,
ante los criterios jurisprudenciales diversos y encontrados, la decisión
legislativa otorga un margen de certeza jurídica mayor al anteriormente
existente, consideramos que el aparte normativo impugnado resulta, en cuanto a
los cargos formulados, plenamente ajustado a la Constitución Política”.
3.
Universidad del Rosario
El Doctor
Alejandro Venegas Franco, en  calidad de  Decano de la Facultad de
Jurisprudencia del Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario inicia su
intervención señalando que el actor hace una interpretación incorrecta de la
finalidad del Estado comprendida en las normas constitucionales, al señalar en
la demanda que cualquier tipo de amenaza o daño, producto de acción u omisión,
a una persona individual o colectiva en Colombia, debe imputarse únicamente al
Estado; es decir, da por sentado que para “garantizar la efectividad de los
principios, de los derechos y deberes y la vigencia de un orden social justo”
el Estado debe responder e indemnizar cualquier tipo de amenaza o daño, sin
considerar la fuente de responsabilidad de las personas del derecho civil, de
las personas naturales o jurídicas.
A su juicio,
en “el concepto de la vulneración” de la demanda se enuncian las disposiciones
constitucionales que se consideran quebrantadas con las normas demandadas, sin
expresar verdaderamente la forma cómo se transgrede el orden constitucional; el
demandante centra su disertación en suposiciones y opiniones personales que no
se pueden validar jurídicamente como un concepto de violación del orden
constitucional.
En cuanto a
las pretensiones del actor respecto del artículo 140 de la Ley 1437 de 2011,
advierte que no tienen vocación de prosperidad puesto que lo que se procura con
la demanda es que se responsabilice al Estado de cualquier daño, sin atender la
imputabilidad que constituye un elemento esencial del régimen de
responsabilidad de la persona jurídica
estatal.
Sobre el
segundo precepto demandado, esto es, el artículo 144 de la misma Ley y en
relación con el alcance de las acciones populares, explica que dicho precepto
reitera que si lo pretendido es obtener la nulidad de un acto o contrato, se
debe hacer uso de las acciones ordinarias; así mismo, el legislador señala
expresamente que el Juez puede conocer de demandas sobre vulneración de
derechos e intereses colectivos inclusive, cuando “la conducta vulnerante sea
un acto administrativo o contrato”; así mismo se faculta al Juez para que
adopte las medidas que estime necesarias con la finalidad de hacer cesar la
vulneración, por lo que no se vislumbra limitación alguna en el alcance de las
acciones populares, sin perder de vista que el objeto de la referida acción no
es la anulación de actos o contratos, puesto que ello hace parte del ámbito de
las acciones ordinarias, sino la protección frente a la amenaza o vulneración
de derechos colectivos lo cual puede hacer el Juez sin necesidad de entrar a
adoptar medidas que son objeto de otro tipo de acciones.
Con
fundamento en lo expuesto considera que las expresiones demandadas de los
artículos 140 y 144 de la Ley 1437 de 2011 deben declararse ajustadas a la
Constitución Política.
4.
Universidad Libre
La
Universidad Libre por intermedio del doctor Jesús Hernando Álvarez Mora,
Decano de la Facultad de Derecho, presenta su intervención en la que solicita
la inexequibilidad de las normas demandadas.
En relación
con el aparte del inciso segundo del artículo 140 de la Ley 1437 de 2011,
entiende que no habrá indemnización para el administrado en el evento en que el
daño sea producido por un particular, cuando no haya obrado siguiendo
expresamente instrucciones de una entidad pública. Le da la razón al demandante
al señalar que si el Estado a través de uno de sus servidores públicos ha
dejado de actuar y los particulares por tal omisión del Estado ocasionan el
daño, habría irresponsabilidad estatal.
De la misma
forma comparte los argumentos del actor frente a los cargos propuestos contra
el artículo 144 de la Ley 1437 ibídem, ya que en su criterio, tal como se
expuso en la demanda,  el aparte acusado de la norma convierte en subsidiaria y
residual una acción que es de naturaleza principal, “de allí que la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, sí está facultada para anular
los actos administrativos o contratos que amenazan o vulneran derechos
colectivos”.
5. Instituto
Colombiano de Derecho Procesal
El doctor
Martín Bermúdez Muñoz interviene en el asunto de la referencia conforme a la
designación conferida por el doctor Jairo Parra Quijano, Presidente del
Instituto Colombiano de Derecho Procesal, intervención encaminada a demostrar
la constitucionalidad de las normas sometidas al control de esta Corporación.
En efecto,
manifiesta que el artículo 140 de la Ley 1437 de 2011 no contradice las normas
constitucionales invocadas por el contrario, desarrolla lo dispuesto en el
artículo 90 de la Constitución Política.
Advierte que
el artículo 140 de la referida ley extiende la responsabilidad del Estado a los
eventos en los que, quien causa el daño con su acción u omisión no tiene la
condición de agente estatal sino que es un simple particular. “Lo hace
porque supone que puede estar vinculada al Estado sin tener la condición de
agente estatal y, para tal caso exige que dicho particular “haya obrado
siguiendo una expresa instrucción de la misma...”. En ese caso, esta es la
condición que establece la norma para que su conducta pueda imputársele a la
entidad estatal y por ende, ésta deba responder”.
Agrega que “…Un
orden justo implica considerar que el Estado repare los daños que hayan causado
los agentes estatales cuando su conducta le sea imputable al Estado, esto es
cuando hayan obrado con ocasión de sus funciones; y que también que (sic)
repare los daños que causen los particulares, siempre y cuando su conducta sea
imputable al Estado”.
Según su
criterio, debe precisarse que para el correcto entendimiento de la norma es que
“ella no excluye la responsabilidad del Estado cuando el daño haya sido
causado por la acción o la omisión de una Autoridad Pública”.
Manifiesta
que en los ejemplos citados por el demandante se evidencia que el daño no se
produce en forma exclusiva por la actuación del particular sino por la omisión
de un agente estatal, caso en el cual el Estado deberá responder.
En cuanto al
aparte demandado del artículo 144 de la misma ley, considera que no es
inconstitucional ni contraviene lo dispuesto en el artículo 88 de la
Constitución Política. De la lectura de tal precepto, deduce que la acción
popular no fue concebida por el legislador como un mecanismo a través del cual
el Juez competente pueda decretar la anulación de un acto administrativo o un
contrato. La decisión del Juez debe comprender solo las medidas –de hecho o
materiales- necesarias para evitar la vulneración de los intereses colectivos,
medidas que pueden adoptarse sin que sea necesario anular el acto
administrativo o el contrato que constituya el origen de la violación del
derecho colectivo o que está involucrado en el mismo, teniendo en cuenta la naturaleza
eminentemente preventiva de esta acción.
Aunado a lo
anterior añade que “resulta equivocado considerar que el respeto de la
presunción de legalidad del acto constituye un obstáculo para que el Juez de la
Acción Popular logre proteger los derechos e intereses colectivos y que por lo
tanto es necesario que dicho Juez cuente con competencia para anularlos”.
Y con base en
lo expuesto, solicita denegar la solicitud formulada por el demandante y por lo
tanto, declarar exequibles las normas demandadas.
Intervenciones
ciudadanas
1.-
Los ciudadanos Jeimmy Patricia Chaparro Ospina y Jairo Eisenhower intervienen
con la finalidad de solicitar a la Corporación la declaratoria de exequibilidad
de los artículos 140 y 144 de la Ley 1437 de 2011.
Después de
resumir los cargos expuestos por el demandante se pronuncian frente a cada uno
de ellos; consideran los intervinientes que no le asiste razón al actor ya
que,  en relación con el aparte demandado del artículo 140 de la ley 1437 de
2011, el querer del legislador fue el de establecer el nexo de causalidad entre
la amenaza y/o el daño y una entidad pública; más adelante afirman que en caso
de no establecer el nexo de causalidad entre una entidad pública y un
particular que cumple expresa instrucción de ésta, se excluye de
responsabilidad a la entidad.
En lo
concerniente al contenido demandado del artículo 144 de la misma ley, sostienen
que el objeto de la acción popular se circunscribe a proteger los derechos e
intereses colectivos, cuyo trámite no se encuentra supeditado a la existencia
de otros mecanismos de defensa judicial; tampoco se configura como una acción
para desplazar los medios de defensa judicial ordinarios establecidos por la
ley para dar solución a las diversas controversias jurídicas; es decir, se está
frente a mecanismos judiciales independientes con propósitos distintos y
específicos. Además de ello, el Juez Constitucional está sometido a la ley que
regula su accionar esto es, la Ley 472 de 1998 que desarrolla el artículo 88 de
la Constitución Política.
2.- Los
ciudadanos Martha Yanneth Ríos García, José Andrés granados Ayala, Arley
Augusto Aldana Castaño y Harold López  se pronuncian a favor de la declaratoria
de exequibilidad de las normas demandadas dentro del  proceso de la referencia,
quienes aducen frente a los cargos planteados contra el artículo 140 de la Ley
1437 de 2011, que “…lo que pretendió el legislador fue hacer extensiva la
responsabilidad en cabeza de los particulares cuando estos hubieren obrado
siguiendo una expresa instrucción del Estado, no significa ello, que igualmente
no puedan responder por sus propios actos, como así los dispone el Código
Civil, en su artículo 2341, pues el Estado no puede entrar a responder por
todos los actos cometidos por los ciudadanos colombianos a favor de aquellos
que resultaren perjudicados, sin que exista una instrucción del mismo”.
En lo que
atañe al artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, en sentir de los intervinientes,
el contenido de dicho precepto no desconoce las preceptivas constitucionales
toda vez que el legislador, al regular la acción popular no pretende instituir
un sistema que desconozca las acciones judiciales ordinarias, razón por la
cual, la anulabilidad contenida en la norma coincide con el argumento de que si
la parte actora dispone de otros medios de defensa judicial, debe hacer uso de
ellos de manera preferencial, por cuanto el Juez  constitucional no debe
invadir la competencia del Juez ordinario.
Finalmente
resaltan que a su juicio, la restricción impuesta por el legislador se sustenta
en la garantía de acceso a la administración de justicia y al debido proceso,
como quiera que permitir la anulación de actos o contratos administrativos
podría atentar en algunos casos, contra los principios de la contratación
estatal.
3.- Por
su parte, los ciudadanos Erika Juliette Bernal Rodríguez, Sebastián Bernal
Garavito, Alejandra Rodríguez y Vilma Inés Dávila Mendoza estiman en su
intervención, la procedencia de la declaratoria de exequibilidad de las normas demandadas
dentro del proceso de la referencia.
Sobre el
primer precepto demandado, los ciudadanos advierten que bajo un análisis
completo, el artículo 140 de la Ley 1437 de 2011 prevé la posibilidad de que un
particular demande directamente la reparación de un daño antijurídico generado
por la acción o la omisión de los Agentes del Estado y como consecuencia de
ello la misma norma, especifica en su contenido la procedencia de la acción en
determinadas situaciones, las que no son taxativas ya que, previo a su
enunciación se plasma la expresión “entre otras”.
Con relación
a los cargos propuestos contra el artículo 144 de la mencionada ley, se apartan
de los argumentos expuestos por el demandante, ya que no se está restringiendo
ninguna posibilidad de salvaguardar los derechos e intereses colectivos
afectados o amenazados, aún en casos en que su origen sea un acto
administrativo o un contrato, puesto que el juez constitucional está facultado
para adoptar las medidas que considere pertinentes para procurar tal
protección; lo que no le es dable es declarar la nulidad de actos
administrativos o contratos, por cuanto para tal fin existe un procedimiento
establecido en la misma ley.
4.- Evelyne
Fabiana Vargas Quitian, Oscar Mauricio Romero Briceño y Jorge Armando Torres
López, en su condición de ciudadanos intervienen pidiendo de la Corporación la
declaratoria de exequibilidad de los preceptos impugnados, al no encontrar
violación de las normas constitucionales invocadas en la demanda.
Encuentran
que con lo dispuesto en el artículo 140 de la Ley 1437 de 2011 no se está
eximiendo de responsabilidad al Estado frente a los eventuales daños generados
a los ciudadanos, puesto que tal disposición prevé la responsabilidad del
Estado por hechos o por omisiones atribuidos a éste, bien sea por el desempeño
de sus funciones a través de sus servidores públicos o por un particular a
quien se le haya dado la instrucción directa de dicha actuación.
En lo que
tiene que ver con el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, aducen que el actor
incurre en una interpretación errónea, puesto que la norma no convierte en
subsidiaria o residual la acción popular, ya que le da al Juez herramientas
para tomar medidas necesarias en procura de los derechos e intereses
colectivos, claro está sin la atribución de anular actos administrativos o
contratos.
5.- Los
ciudadanos Juan Pablo Muñoz Maldonado, Roberto Ramírez Bernier, Emirgen Rangel
Hernández y Alan Coral López, quienes solicitan en su intervención declarar
inexequible el aparte del artículo 140 de la Ley 1437 de 2011 que refiere “o
a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma”,
respecto de los demás apartes acusados por el actor los encuentran
ajustados a la Constitución Política.
6.- Leidy
Diana Núñez, Manuel Fernando Rentería Velásquez, Alejandro López y Jeyson
Hernán Campo intervienen en su condición de ciudadanos con la finalidad de
solicitar la declaratoria de exequibilidad del aparte demandado del artículo
140 de la Ley 1437 de 2011 y frente al aparte acusado del artículo 144 ibídem,
la declaratoria de inexequibilidad.
Para defender
la primera norma demandada, se refieren brevemente al régimen de
responsabilidad del Estado colombiano y afirman que, bajo criterios
jurisprudenciales y doctrinarios, el Estado es responsable por los daños
ocasionados por particulares sin que medie mandato de éste en dos eventos, por
falla del servicio o por riesgo excepcional.
Manifiestan
que el demandante no tiene en cuenta el deber ser de la responsabilidad del
Estado y sus alcances, toda vez que éste no puede proteger a terceros de los
daños ocasionados por particulares. Sobre este punto acuden a las posiciones
adoptadas por el Consejo de Estado en su jurisprudencia y a razonamientos
personales.
7.- Finalmente,
las ciudadanas Claudia Liliana Quijano, Derly Portillo Salguero y Paola Esmith
Solano Gualdron intervienen en el presente asunto, coadyuvando las pretensiones
del actor con fundamento en similares argumentos a los expuestos en la demanda.
V.      CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
Como
aclaración previa el Jefe del Ministerio Público advierte que la expresión “La
obligación será conjunta y no se dará aplicación a la solidaridad prevista en
el artículo 2344 del código civil”, no hace parte del artículo 140 de la
Ley 1437 de 2011. Por esta razón, el Procurador solicita a la Corte que se
inhiba de pronunciarse respecto de este segmento normativo.
Empieza el
concepto analizando los cargos formulados contra el artículo 140, encontrando
dos hechos: el primero que la norma incluye la expresión demandada al momento
de enunciar, a modo de ilustración y de manera no taxativa, algunas de las
hipótesis de responsabilidad del Estado por los daños que cause, como se puede
ver en el texto “… De conformidad con el inciso anterior, el Estado
responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea …”. El segundo
es que la exclusión que el actor censura respecto de daños causados por
particulares sin seguir una expresa instrucción de una entidad pública, pero
atribuibles a una omisión del Estado, no puede inferirse de manera razonable de
una enunciación no taxativa. Entonces, la expresión demandada no es inexequible
per se.
Para la Vista
Fiscal, los cargos contra el artículo 140 de la Ley 1437 de 2011 están basados
en una interpretación subjetiva que no corresponde al texto de la norma, siendo
procedente que la Corte se inhiba de pronunciarse por ineptitud sustantiva de
la demanda.
En cuanto al
artículo 144, sostiene el Procurador que la naturaleza de las acciones
populares y su propósito están vinculados con la prevención del daño o hacer
cesar el peligro o la amenaza y, si no es posible, remediar la vulneración o
agravio e incluso restituir las cosas al estado anterior. Es razonable que el
juez, cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato,
pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o
vulneración de los derechos o intereses colectivos. Sin embargo, continúa la
Vista Fiscal, anular el acto o contrato no es indispensable para proteger
dichos derechos o intereses, porque el juez puede protegerlos sin necesidad de
definir la validez del acto o contrato, tarea ésta que corresponde a la
autoridad judicial con competencia para el respectivo asunto.
Explica el
Jefe del Ministerio Público que la nulidad, la nulidad y restablecimiento del
derecho y los litigios contractuales están regulados en los artículos 137, 138
y 141 de la Ley 1437 de 2011, relacionados con los medios de control, siendo éstos
idóneos para lograr la nulidad de los actos administrativos o de los contratos.
Cada procedimiento está previsto en la Ley y respetar estos trámites no implica
violación del derecho al debido proceso, ni restricción para acceder a la
administración de justicia.
Concluye el
Procurador General solicitando a la Corte que declare exequible el aparte
demandado, perteneciente al artículo 144 de la Ley 1437 de 2011.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.      Competencia
La Corte
Constitucional es competente para conocer del presente asunto, por cuanto los
preceptos acusados hacen parte de una Ley (C. Po. art. 241.4), en este caso la
Ley 1437 de 2011, “por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo”.
2.      Asuntos
procesales previos
2.1.
Las expresiones impugnadas, aún cuando hacen parte de un estatuto que no está
vigente, pueden ser examinadas por la Corte
Para el examen
de constitucionalidad, es decir, para decidir sobre la validez de la norma de
rango inferior confrontada con la Carta Política, se requiere verificar
previamente la vigencia de la norma acusada.
La vocación
de eficacia de toda disposición normativa implica que su vigencia sea, en
principio, condición para que pueda producir efectos. Sin embargo, ello no
siempre es así. Una disposición puede encontrarse vigente, pero no estar
produciendo efectos, por ejemplo, cuando se encuentra en desuso o suspendida.
Asimismo, puede no encontrarse vigente, pero estar produciendo efectos, como en
el caso en que una disposición vigente haga referencia a otra que está
derogada. Sin embargo, los anteriores casos son excepciones al principio
general según el cual, para que una disposición produzca efectos, debe encontrarse
vigente. La vigencia es, en principio, condición de eficacia, y la misión de la
Corte al constatar la inconstitucionalidad de una disposición es expulsarla del
ordenamiento y con ello impedir que continúe produciendo efectos.
Otra excepción aceptada por la
Corte se presenta cuando se trata de normas que aún no han entrado en vigencia
porque el legislador postergó la misma. Esta Corporación en diferentes
ocasiones ha efectuado este control de constitucionalidad, dada la “vocación
de producción de efectos jurídicos futuros”[2]
de las disposiciones controvertidas.
La Sala Plena de la Corte
Constitucional ha tramitado demandas contra normas que por existir pueden
ser objeto de control de consti­tucionalidad, a pesar de no estar vigentes
aún. Tal fue el caso de los nuevos códigos penales; tanto el Código Penal como
el de Procedimiento Penal fueron demandados ante esta Corporación en su
integridad, por razones formales, y varias de sus normas lo fueron por razones
materiales[3].
En esta ocasión, tal como
claramente se advierte de la lectura del artículo 308 de la ley 1437 de 2011,
“por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, “El presente código comenzará a regir el dos
(2) de julio del año 2012. // Este código sólo se aplicará a los
procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las
demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en
vigencia. //Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las
demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán
rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”.
Como puede observarse, el propio legislador no estableció la entrada
en vigencia de la norma a partir de su expedición, la cual se produjo el 18 de
enero de 2011 en el Diario Oficial N° 47.956, sino que en ejercicio de sus
legítimas facultades postergó la misma[4],
estos es, difirió para el año 2012 la producción de sus efectos jurídicos[5].
Así, aunque
el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo no se encuentre aún rigiendo, pero por tratarse de disposiciones
que causarán efectos prospectivos, la Corte Constitucional es competente para
conocer del presente asunto.
2.2.   Inhibición
por estar dirigida la demanda contra una expresión que no hace parte de la ley
1437 de 2011
Teniendo en
cuenta que el Ministerio Público y otros intervinientes han solicitado a la
Corte inhibirse para pronunciarse de fondo respecto de la expresión demandada: “La
obligación será conjunta y no se dará aplicación a la solidaridad prevista en
el artículo 2.344 del Código Civil”, por no hacer parte del artículo 140 de
la ley 1437 de 2011, tal y como aparece publicado en el Diario Oficial N°
47.956 de enero 18 de 2011, la Sala procederá a pronunciarse previamente sobre
este aspecto. Asimismo, la Corte examinará si se estructura una ineptitud
sustantiva de la demanda, respecto a la expresión demandada del artículo 144 de
la ley en cuestión, en cuanto al cargo referente a la violación del derecho a
la igualdad (C. Po. art. 13), como varios intervinientes lo han señalado.
2.2.1. Como lo ha
explicado esta Corporación, el control de constitucionalidad debe versar sobre
dispositivos normativos existentes. En esta ocasión el actor demandó la
expresión “La obligación será conjunta y no se dará aplicación a la
solidaridad prevista en el artículo 2.344 del Código Civil”, considerando
que la misma hacía parte del texto del artículo 140 de la ley 1437 de 2011.
La Sala, luego de
examinar el texto de la norma publicada en el Diario Oficial N° 47.956 de enero
18 de 2011, encuentra que tanto el Ministerio Público como algunos
intervinientes tienen razón al afirmar que el segmento normativo acusado no
existe, no hace parte del ordenamiento jurídico, toda vez que el mismo no está
incorporado en el texto definitivo del artículo 140 de la ley 1437 de 2011. El
propio demandante reconoció este error en escrito[6]
dirigido a la Corte Constitucional, expresando: “… por un error
involuntario, en la demanda radicada en la Secretaría General de esa
corporación el 2 de febrero de 2011, se hizo alusión a un contenido normativo
que no corresponde totalmente con la disposición sancionada por el Ejecutivo”.
El actor pudo
incurrir en este error debido a que en el primer debate en la Cámara de
Representantes se introdujo una modificación al artículo que se menciona, la
cual incluía la expresión demandada[7];
sin embargo, durante el segundo debate en Cámara, en sesión del 29 de noviembre
de 2010, se eliminó por la Plenaria de la Corporación ese texto[8],
al aprobarse la proposición presentada por el representante Didier Burgos
Ramírez, lo cual consta en las Gacetas del Congreso N° 1068 de 2010 (Texto
Definitivo aprobado en la Cámara de Representantes, página 26), 1072 y 1075 de
2010 (Informe de Conciliación y Texto del Proyecto Conciliado por las Plenarias
del Senado de la República y la Cámara de Representantes, página 29), así como
finalmente quedó publicado en el Diario Oficial N° 47.956 de enero 18 de 2011
(página 13), en el que aparece el texto de la Ley sancionada por el Gobierno
Nacional.
Por esta razón la Corte comparte
los reparos formulados por el Ministerio Público y por algunos de los
intervinientes, relacionados con la demanda presentada contra la expresión “La
obligación será conjunta y no se dará aplicación a la solidaridad prevista en
el artículo 2.344 del Código Civil”. Al respecto, conviene traer a colación
la sentencia C-1052 de 2001, en la cual esta Corte precisó los criterios
mínimos para la existencia de un cargo contra una disposición, entre los cuales
aparecen los siguientes:
“Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción
pública de inconstitucionalidad contra una norma determinada, debe referir con
precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la
cual la Corte es competente para conocer del asunto. Estos son los tres
elementos, desarrollados en el texto del aludido artículo 2 del Decreto 2067 de
1991 y por la Corte en sus pronunciamientos, que hacen posible el
pronunciamiento de fondo por parte de este Tribunal.
Así, tendrá
que identificar, en primer lugar, el objeto sobre el que versa la acusación,
esto es, el precepto o preceptos jurídicos que, a juicio del actor, son
contrarios al ordenamiento constitucional.  Esta identificación se traduce en
(i.) “el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales” (artículo
2 numeral 1 del Decreto 2067 de 1991).  Pero además, la plena identificación
de las normas que se demandan exige (ii.) ‘su transcripción literal por
cualquier medio o la inclusión de ‘un ejemplar de la publicación de las mismas’
(Artículo 2 numeral 1 del Decreto 2067 de 1991). Se trata de una exigencia mínima
‘que busca la indispensable precisión, ante la Corte, acerca del objeto
específico del fallo de constitucionalidad que habrá de proferir, ya que señala
con exactitud cuál es la norma demandada y permite, gracias al texto que se
transcriba, verificar el contenido de lo que el demandante aprecia como
contrario a la Constitución’.”[9]
(Destaca la Sala).
Debido a que el actor no cumplió con los requisitos mínimos, por
cuanto demandó una disposición inexistente, todos los cargos que se relacionan
directa o indirectamente con el texto inexistente no pueden ser examinados por
la Sala, toda vez que no es posible pronunciarse sobre ella, ni relacionarla
con los efectos que el demandante le atribuye. En consecuencia, la Corte se
declarará inhibida  para pronunciarse sobre el citado segmento, por
ineptitud de la demanda.
2.2.2. Ineptitud
sustantiva de la demanda respecto a la expresión atacada del artículo 144 de la
ley 1437 de 2011, en cuanto al cargo por violación del derecho a la igualdad
(C. Po. art. 13)
En forma reiterada la Corte ha explicado que pese a la naturaleza
pública e informalidad en el trámite de la acción de inconstitucionalidad, uno
de los requisitos de estas demandas consiste en señalar, de manera coherente,
las razones por las cuales una norma riñe con la Constitución Política. Así, conforme a la lectura que esta Corporación ha hecho
del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, para que se configure un cargo idóneo
de inconstitucionalidad, el ciudadano debe ofrecer razones claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes[10].
En esta
oportunidad el actor demandó la expresión “sin que en uno u otro evento,
pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar
las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de
los derechos colectivos”, del artículo 144 de la ley 1437 de 2011, al
estimar que es contrario al derecho a la igualdad establecido en el artículo 13
superior. Consideró que mientras la norma no autoriza a la jurisdicción de lo
contencioso administrativo a declarar la nulidad de un acto administrativo o de
un contrato cuando una de las partes sea una entidad pública, al mismo tiempo
guarda silencio cuando tal amenaza o vulneración proviene de un acto entre
particulares, lo que a su juicio equivale a señalar que está permitido.
Aduce el actor
que “el mencionado trato distinto no encuentra justificación
constitucionalmente atendible, debido a que frente a situaciones de hecho
similares (vulneración o amenaza sobre derechos colectivos con contratos), debe
seguirse una consecuencia jurídica similar, es decir, la jurisdicción (civil),
en el segundo evento no debería estar facultada para anular los citados
contratos”.
Revisado el contenido de la demanda y las intervenciones presentadas,
se constata que la acusación contra la expresión transcrita del artículo 144 de
la Ley y presuntamente basada en la violación del artículo 13 superior, no
cumple con los requisitos de especificidad y suficiencia en la
formulación del cargo, ante lo cual la Corte debe inhibirse.
La acusación no es específica[11] ni suficiente[12],
ya que el ciudadano formuló reparos genéricos, globales e indeterminados
relacionados con la violación del derecho a la igualdad, pero de los mismos no
es posible delimitar con precisión cuál es el sentido de la acusación a fin de
concretar el debate en términos constitucionales.
En efecto, el
actor se limita a señalar que la norma guardó silencio respecto de los
contratos celebrados entre particulares que ocasionen amenaza o vulneración a
derechos colectivos, suponiendo que de la norma acusada se infiere que la
jurisdicción civil sí los puede anular, en contraposición a lo que el mismo precepto
le impide al juez administrativo, cuando lo lógico sería que las dos
jurisdicciones no lo pudieran hacer. Sin embargo, el actor no expone las
razones por las cuales la supuesta diferencia de trato resulta discriminatoria,
ni sustenta este argumento en motivos dirigidos a controvertir
constitucionalmente esa desigualdad. Recuérdese que los cargos por violación
del derecho a la igualdad deben “señalar con claridad los grupos
involucrados, el trato introducido por las normas demandadas que genera la vulneración
del derecho a la igualdad y qué justifica dar un tratamiento distinto al
contenido en las normas acusadas”[13].
El accionante acusa el segmento
antes transcrito insinuando que en él ha debido incluirse expresamente la
anulabilidad de los contratos civiles a cargo de esa jurisdicción, con el fin
de dar un trato idéntico o similar a situaciones contempladas en el artículo
144 de la Ley 1437. La Sala considera que el trato injustamente desigual debe
ser explicado a partir del precepto acusado y en este caso la norma no prevé lo
planteado por el actor, de lo cual se infiere que no resulta procedente
adelantar un juicio de constitucionalidad porque no está previamente
determinado el contenido normativo objeto de control.
En este aparte la demanda no
recae sobre un texto real sino sobre uno deducido por el actor; es decir, no se
refiere a proposiciones existentes suministradas por el legislador sino a
hipótesis inferidas por el demandante.
La norma no hace referencia a
los contratos entre personas de derecho privado ni a la anulabilidad de los
mismos, por lo que resulta necesario reforzar el concepto de que dicho vacío no
es, en principio, objeto del debate en el proceso de inexequibilidad, que
consiste en un juicio de comparación entre dos normas de distinto rango para
derivar su conformidad o discrepancia. Luego, el vacío legislativo no puede ser
enjuiciado en razón de la carencia de objeto en uno de los extremos de
comparación[14].
La Sala logra vislumbrar que la
inconformidad del actor radica en una omisión legislativa, respecto a la
falta de regulación en la norma demandada sobre la anulabilidad de los
contratos civiles. Pese a que el ciudadano no la formuló de manera expresa,
esta falencia apreciativa en la demanda no permite a la Corte entrar en su
estudio, ya que los deberes de claridad y pertinencia en la formulación
del cargo corresponden al actor, más aún cuando la omisión legislativa como
causa de inexequibilidad, contiene diferentes variantes que limitan, en uno u
otro sentido, la competencia de esta Corporación, según se trate de omisiones
relativas o absolutas.
Además, el actor omite
considerar que no es imperativo darle un mismo tratamiento a situaciones que
son del todo distintas[15],
ya que es evidente que la contratación estatal es una manifestación de la
función administrativa y la contratación privada es desarrollo de la autonomía
negocial, no siendo en consecuencia comparables en este aspecto. Igualmente,
debe tenerse en cuenta que la ley 1437 de 2011, es una codificación que tiene
por objeto regular, en su segunda parte, todo lo relacionado con lo contencioso
administrativo, siendo contrario a lo dispuesto en el artículo 158 de la Carta[16]
que él pueda regular en este código asuntos que resultan, desde el punto de
vista sistemático y teleológico, ajenos a la codificación sustantiva y adjetiva
en materia civil.
De acuerdo con lo expuesto, la
Corte se declarará inhibida para emitir pronunciamiento de fondo respecto a
este cargo.
3.  Análisis
de las normas demandadas
3.1. Cargos y
problema jurídico respecto del aparte acusado del inciso 2° del artículo 140 de
la Ley 1437 de 2011
El demandante aduce que la expresión: “o a un particular que haya
obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma”, contenida en el
inciso segundo del artículo 140 de la ley 1437 de 2011, vulnera el preámbulo y
los artículos 1°, 2°, 6° y 90 de la Constitución Política, referidos a la
vigencia de un orden social justo, al principio de dignidad humana, a la
efectividad de los derechos, al cumplimiento de los fines del Estado, a la
existencia de las autoridades públicas para la adecuada protección de las
personas en su vida, honra y bienes, como también a la responsabilidad de las
autoridades.
Igualmente, considera que la expresión: “sin que en uno u otro
evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda
adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o
vulneración de los derechos colectivos”, incluida en el artículo 144 de la
aludida ley, vulnera los artículos 88, 29 y 229 de la Carta, relativos a la
facultad del legislador para regular las acciones populares como medio
principal de defensa de los derechos colectivos, las que causen daño a un
número plural de personas y la responsabilidad civil para los daños inferidos,
al igual que al acceso a la administración de justicia.
Respecto a la primera expresión demandada se aduce que la dignidad
humana, el valor de la justicia y la efectividad de los derechos en un orden
justo, se frustran al exigir la expresa instrucción de una entidad pública a un
particular, para que el Estado comprometa su responsabilidad patrimonial. Esta
exigencia mengua la protección a la vida, honra y bienes de las personas, ya
que el Estado también debe responder por sus omisiones, cuando por razón de
éstas, y sin seguir instrucciones expresas, los particulares ocasionen daño.
Las posiciones de los intervinientes se encuentran
divididas. Tal como se puede apreciar en el capítulo IV de esta providencia,
algunos estiman que los preceptos acusados son compatibles con la Constitución
Política, toda vez que la Administración siempre incurrirá en responsabilidad
extracontractual por los daños antijurídicos ocasionados a los particulares por
acción u omisión de sus agentes. Asimismo, otros consideran que la Corte debe
declarar la constitucionalidad condicionada de la primera expresión acusada, en
el sentido  que debe entenderse como responsable al particular que actúa
estando bajo la tutela de una autoridad administrativa sin que se pueda exigir
que esté obrando siguiendo una expresa instrucción de la misma. Otros estiman
que lo regulado es la expresión del ejercicio de la potestad de configuración
normativa que la Carta asignó al legislador. Algunas
instituciones educativas y ciudadanos intervinientes acogen íntegramente las
consideraciones del actor.
Corresponde a la Corte establecer
si la expresión “o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa
instrucción de la misma”, contenida en el inciso segundo del artículo 140
de la ley 1437 de 2011, relativo a la reparación directa, vulnera los artículos
1°, 2°, 6° y 90 de la Constitución, al enunciar la responsabilidad del Estado
por los daños que cause cuando le sean imputables y hayan sido ocasionados por
un particular.
Para resolver este
interrogante, la Corte se referirá previa y brevemente a la responsabilidad del
Estado; aludirá a la responsabilidad de los servidores públicos y de los
particulares que cumplen funciones públicas; expondrá brevemente las
características de la acción de reparación directa; reiterará la potestad de
configuración del legislador en materia de definiciones, competencias y
procedimientos, y en ese marco analizará los cargos formulados.
3.1.1. De la responsabilidad
patrimonial del Estado
3.1.1.1. Marco histórico
anterior a la Constitución de 1991
Como ha sido estudiado por esta Corporación, hasta antes de la entrada
en vigencia de la Carta Política de 1991, no existía en el ordenamiento
jurídico colombiano una cláusula que consagrara de manera específica la
responsabilidad patrimonial del Estado. Ciertamente, en Colombia la
responsabilidad estatal se concibe como una institución de origen netamente
jurisprudencial que, según lo dicho por la Corte, inicia su evolución “en un
periodo histórico en el que imperaba el dogma de la irresponsabilidad del
Estado, puesto que se consideraba contraria a la idea de soberanía, lo que se
plasma en la famosa sentencia de LAFERREIRE ´Le popre de la souveraineté est de
s’imposer à tous
sans compensation’”[17].
Sobre esta materia la
jurisprudencia, desarrollada en sus inicios por la Corte Suprema de Justicia y
posteriormente por el Consejo de Estado, encontró su sustento en las
disposiciones del Código Civil que regulaban el tema de la responsabilidad
patrimonial en el ámbito del derecho privado, acogiendo como parámetros los
postulados del Estado de Derecho y, específicamente, los cambios ocurridos en
la sociedad y en la economía durante las primeras décadas del siglo XX, que ya
tendían a un mayor grado de intervencionismo estatal y, por consiguiente, de
responsabilidad institucional.
Respecto al aporte de la Corte
Suprema de Justicia, este inicia con la sentencia de octubre 22 de 1896, donde
se considera que a pesar de que las entidades estatales sean personas jurídicas
y, por tanto, irresponsables penalmente por los daños que ocasionaran a los
ciudadanos, sí se encontraban obligadas objetivamente a las reparaciones
civiles por los perjuicios que resultaren de una conducta punible imputable a
los funcionarios públicos[18].
Es con esta decisión que el desarrollo de la jurisprudencia del alto tribunal
de la jurisdicción ordinaria se muestra progresista respecto a tres modalidades
concretas: la responsabilidad indirecta, la responsabilidad directa  y la falla
en el servicio, que acogerá posteriormente la jurisdicción contencioso
administrativa.
A partir de la expedición de la
ley 167 de 1941, la institución de la responsabilidad patrimonial del Estado
inicia su proceso de evolución y consolidación jurídica. Con esta ley se le
reconoce competencia al Consejo de Estado para conocer de las acciones
reparatorias que se inicien contra las instituciones públicas, consolidando
luego toda una doctrina jurisprudencial basada en la aplicación de algunos
principios y normas de derecho público, resguardándose a su vez en los
artículos 2°, 16 y 23 de la Constitución de 1886 que, si bien no regulaban la
institución de la responsabilidad del Estado en forma directa, consagraban, a
la manera de fines constitucionales primarios, el principio de legalidad, el
deber del Estado de proteger la vida, honra y bienes de los ciudadanos y la
obligación de garantizar la propiedad privada y los demás derechos adquiridos
con justo título.
Resultado de la posición del
Consejo de Estado, el criterio de imputación de la responsabilidad patrimonial
de la Administración Pública que venía imperando hasta antes de la expedición
de la Ley 167, fue modificado, pasando de la teoría civilista de la culpa, a la
aplicación concreta de la teoría administrativista de la falta o falla en el
servicio público. De esta manera, se tiene que de acuerdo con la evolución
jurisprudencial de la responsabilidad pública, “se estructura un sistema de
naturaleza objetiva y directa, que gira en torno a la posición jurídica de la
víctima, quien ve lesionado su interés jurídico como consecuencia de las
actuaciones de las autoridades públicas, independientemente de que éstas fueran
legítimas o ilegítimas, normales o anormales, regulares o irregulares”[19].
Conforme con la nueva postura,
resulta evidente que la conducta dolosa o culposa del servidor público no tiene
incidencia en el surgimiento de la responsabilidad patrimonial del Estado, dado
que la misma surge de manera directa de la entidad pública, no por el hecho de
otro sino por el hecho propio, en cuanto se entendía que la conducta pasiva o
activa del funcionario de la Administración que podía generar un daño, se
encontraba íntimamente vinculada con el cumplimiento de la función
administrativa encomendada. Es por esto que la jurisprudencia del Consejo de
Estado fijó como requisitos constitutivos de la responsabilidad patrimonial del
Estado: (i) la existencia de un daño antijurídico, (ii) que la acción u omisión
desplegada sea imputable a las entidades públicas y (iii) que se presente una
relación de causalidad material entre el daño antijurídico y el órgano estatal.
3.1.1.2.
La responsabilidad patrimonial del Estado en la Constitución de 1991
Si bien en el anterior sistema jurídico no existía una cláusula
constitucional ni legal que expresamente reconociera la existencia del
instituto resarcitorio por las actuaciones de los entes públicos, el
constituyente de 1991, acogiendo los criterios jurisprudenciales fijados por la
Corte Suprema y el Consejo de Estado, se encargó de llenar ese vacío normativo
y, al tenor del artículo 90 de la Carta Política, reconoce en forma directa la
responsabilidad del Estado, al consagrar que: “El Estado responderá
patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados
por la acción o la omisión de las autoridades públicas”.
Coincidiendo con la línea doctrinal elaborada por el Consejo de
Estado, en la sentencia C-333 de 1996, la Corte Constitucional se pronunció
sobre el verdadero alcance de esta norma, aclarando que la misma, al margen de
establecer el imperativo jurídico de la responsabilidad estatal, consagra
también un régimen único de responsabilidad, a la manera de una cláusula general
que comprende todos los daños antijurídicos causados por las actuaciones y
omisiones de los entes públicos y, por tanto, se proyecta indistintamente en el
ámbito extracontractual, precontractual y contractual[20].
Es así como no se consagra en el artículo 90 de la Carta un criterio
restringido de responsabilidad como se pudo interpretar por algunos sectores,
circunscrito únicamente al campo extracontractual, ya que, según lo expresado,
de lo que se encarga su texto es de fijar el fundamento de principio en el que
confluyen todos los regímenes tradicionales de responsabilidad estatal, esto
es, el contractual, el precontractual y el extracontractual. Al respecto estimó
la Corte:
“Ahora
bien, como se ve, el actual mandato constitucional es no sólo imperativo -ya
que ordena al Estado responder- sino que no establece distinciones según los
ámbitos de actuación de las autoridades públicas. En efecto, la norma
simplemente establece dos requisitos para que opere la responsabilidad, a
saber, que haya un daño antijurídico y que éste sea imputable a una acción u
omisión de una autoridad pública. Pero el artículo 90 no restringe esta
responsabilidad patrimonial al campo extracontractual sino que consagra un
régimen general, por lo cual la Corte no considera de recibo el argumento de
uno de los intervinientes, según el cual la noción de daño antijurídico no es
aplicable en el ámbito contractual. Por el contrario, para esta Corporación el
inciso primero del artículo 90 consagra la cláusula general de responsabilidad
patrimonial del Estado y comprende por ende no sólo la  responsabilidad
extracontractual  sino también el sistema de responsabilidad precontractual
(derivado de la ruptura de la relación jurídico-administrativa precontractual)
así como también la responsabilidad patrimonial del Estado de carácter
contractual.
La Corte
Constitucional coincide entonces con los criterios desarrollados por la Sección
Tercera del Consejo de Estado, juez especializado en este campo. En efecto,
según esa Corporación, los criterios lentamente construidos por la
jurisprudencia en materia de responsabilidad del Estado han recibido una
expresión constitucional firme en el artículo 90, que representa entonces ‘la
consagración de un principio constitucional constitutivo de la cláusula general
de responsabilidad patrimonial del Estado, tanto la de naturaleza contractual
como la extracontractual’[21].
Por ello ha dicho esa misma Corporación que ese artículo 90 ‘es el tronco en el
que encuentra fundamento la totalidad de la responsabilidad patrimonial del
Estado, trátese de la responsabilidad contractual o de la extracontractual”[22].
Sin embargo, no sobra aclarar que
la existencia de un régimen unificado en ningún caso borra las diferencias
conceptuales que se registran en torno a los distintos ámbitos de aplicación de
la responsabilidad patrimonial del Estado. La pretensión constitucional se
limita a subsumir bajo el concepto de daño antijurídico los distintos tipos de
responsabilidad, dejando a salvo la manera como cada una se estructura, se
configura y se materializa dentro del campo del derecho público. La Corte
consideró:
“Lo anterior
obviamente no significa que los títulos y regímenes de responsabilidad
patrimonial del Estado sean idénticos en todos los campos y en todas la
situaciones, puesto que en la actual práctica jurisprudencial siguen existiendo
regímenes diferenciados. Así, en determinados casos se exige la prueba de la
culpa de la autoridad, en otros ésta se presume mientras que en algunos eventos
de ruptura de la igualdad ante las cargas públicas la responsabilidad es
objetiva. Con todo, esos regímenes quisieron ser englobados por el
Constituyente bajo la noción de daño antijurídico, por lo cual, como bien lo
señala la doctrina nacional y se verá en esta sentencia, en el fondo el daño
antijurídico es aquel que se subsume en cualquiera de los regímenes
tradicionales de responsabilidad del Estado”.[23]
Es claro, entonces, que la
responsabilidad patrimonial del Estado en nuestro sistema jurídico encuentra
fundamento en el principio de la garantía integral del patrimonio de los
ciudadanos, desarrollado in extenso por la jurisprudencia y expresamente
consagrado en el artículo 90 de la Constitución Política, el cual a su vez debe
interpretarse en concordancia con los artículos 2°,13, 58 y 83 del mismo
ordenamiento superior que, por un lado, le impone a las autoridades de la
República el deber de proteger a todas las personas en Colombia en su vida,
honra y bienes (art. 2°) y, por el otro, la obligación de promover la igualdad
de los particulares ante las cargas públicas  (art. 13) y de garantizar la
confianza, la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a
las leyes civiles (arts. 58 y 83).[24]
Esta protección constitucional al
patrimonio de los particulares se configura, entonces, cuando concurren tres
presupuestos fácticos a saber: un daño antijurídico o lesión, una acción u
omisión imputable al Estado y una relación de causalidad. Respecto al daño
antijurídico, si bien el mismo constituye un concepto constitucional
parcialmente indeterminado, en cuanto la Carta no lo define en forma expresa,
la jurisprudencia y la doctrina, dentro de una interpretación sistemática de
las normas constitucionales que lo consagran y apoyan, lo definen como el
menoscabo o perjuicio que sufre la víctima en su patrimonio o en sus derechos
personalísimos, sin tener el deber jurídico de soportarlo[25].
En cuanto al incumplimiento del Estado, este se presenta cuando la
Administración Pública no satisface las obligaciones a su cargo dentro de las
circunstancias de modo, tiempo y lugar en que han sido fijadas. Finalmente,
para que el daño antijurídico atribuido al Estado sea indemnizable, se exige
que éste sea consecuencia del incumplimiento de las obligaciones de la Administración,
esto es, desde una perspectiva negativa, que el daño sufrido por la víctima no
se derive de un fenómeno de fuerza mayor o sea atribuible a su conducta
negligente.[26]
3.1.2. La
responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares que cumplen
funciones públicas en el Estado social de derecho
En el proceso de
construcción del Estado social de derecho, uno de los componentes de gran
trascendencia lo constituye la relevancia que ha tomado en el ordenamiento
jurídico el principio de responsabilidad, observado no solamente desde la
órbita del Estado sino también de los particulares.
La consolidación del
principio de responsabilidad  se hace evidente, en efecto,  a través de varios
elementos que reorientan en forma significativa  tanto las relaciones entre los
ciudadanos y el Estado,  como el entendimiento del papel de los agentes
estatales y del cumplimiento de las funciones públicas.  De este modo, la
consolidación de la responsabilidad estatal para responder por el daño
antijurídico causado por sus agentes, la transformación del nivel de
responsabilidad del agente estatal en relación con sus funciones y la
posibilidad de comprometer su propio patrimonio en determinadas circunstancias,
el establecimiento de una lógica de corresponsabilidad  entre el Estado y los
ciudadanos en el manejo de los asuntos públicos que pretende superar la visión
tradicional de la esfera de lo puramente Estatal y de lo puramente privado, son
entre otras[27],
manifestaciones de un mayor énfasis de los sistemas jurídicos en este principio
que busca garantizar el cumplimiento eficiente de las tareas públicas.
El artículo 90 de la Carta
contiene la obligación para el Estado de repetir contra el agente suyo por cuya
actuación dolosa o gravemente culposa aquel haya sido condenado. Esta
disposición constitucional se enmarca dentro del objetivo específico del
constituyente de obligar al servidor público a tomar conciencia de la
importancia de su misión y de su deber de actuar  de manera diligente en el
cumplimiento de sus tareas.
El concepto de servidor
público establecido en la Carta[28]
tiene en este sentido  una connotación finalista y no puramente nominal.
Recuérdese que conforme al artículo 2° de la Constitución, las autoridades
están instituidas, entre otras finalidades, “para asegurar el cumplimiento
de los deberes sociales del Estado y de los particulares” y cómo al tenor
del artículo 209 superior son principios que fundamentan el ejercicio de la
función administrativa los “(…) de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (…)”.
De otra parte, la
responsabilidad en el cumplimiento de los fines del Estado no corresponde
solamente a los servidores públicos en el Estado social de derecho. Los
particulares asumen en él  una serie de obligaciones y de tareas que antes
cumplían de manera exclusiva y en ocasiones excluyente las autoridades
estatales. Así, la Carta señala que sectores tan importantes como la salud (C.
Po. art. 49), la seguridad social (C. Po. art. 48), la educación (C. Po. art.
67), la ciencia y la tecnología ( C. Po. art. 71), la protección especial de la
personas de la tercera edad (C. Po. art. 46), de los niños (C. Po. art. 44) y
de los discapacitados (C. Po. art. 47), no son responsabilidad única del
Estado, sino que la familia, la sociedad y los propios interesados deben
también contribuir  a su amparo y desarrollo.
Asimismo, debe recordarse
que enmarcado dentro del concepto de derecho-deber a la participación (C. Po.
arts. 2 y 95), se abren igualmente varias posibilidades para que los ciudadanos
contribuyan al cumplimiento eficiente  de las tareas públicas, participando por
ejemplo en el control de la gestión pública (C. Po. art. 270), contratando con
el Estado para el desarrollo de las diferentes tareas a él encomendadas (C. Po.
150, inciso final), o colaborando en la prestación de servicios antes
reservados a la esfera estatal (C Po. art. 365).
Dentro del marco  de
corresponsabilidad  y de cooperación  entre el Estado y los particulares,  la
Constitución  establece  además la posibilidad de que éstos participen en el
ejercicio de funciones públicas. Es como el artículo 123  señala que la ley
determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente
desempeñen funciones públicas, al tiempo que el artículo 210 superior señala
que los particulares pueden cumplir funciones administrativas  en las
condiciones que señale la ley.
Teniendo
presente estos conceptos, la Corte ha aceptado que como expresión auténtica del
principio de participación los particulares sean encargados del ejercicio
directo de funciones administrativas. Así, en la sentencia C-866 de 1999, se
expresa, en torno del contenido de los artículos 123, 210 y 365 de la Carta:
“...resulta
claro que la asunción de funciones administrativas por los particulares es un
fenómeno que, dentro del marco del concepto de Estado que se ha venido
consolidando entre nosotros, no resulta extraño, sino que más bien es
desarrollo lógico de esta misma noción.
5. Resulta
oportuno señalar, que el tema de la asunción de funciones administrativas por
parte de los particulares al que se viene haciendo alusión, no debe confundirse
con el tema de la privatización de ciertas entidades públicas. En efecto, la
privatización es un fenómeno jurídico que consiste en que un patrimonio de
naturaleza pública, es enajenado a particulares, de tal manera que se trueca en
privado. La privatización comporta un cambio en la titularidad de ese
patrimonio, que siendo estatal, pasa a manos de los particulares, y debe
aquella responder a políticas que miran por la realización de los principios de
eficiencia y eficacia de la función pública y enmarcarse dentro de los
criterios del artículo 60 de la Carta.
La atribución
de funciones administrativas a particulares hecha por las autoridades, no
conlleva, en modo alguno, cambio en la titularidad del patrimonio estatal.
Significa simplemente la posibilidad dada a aquellos de participar en la
gestión de los asuntos administrativos, en las condiciones y bajo los
parámetros señalados por la Constitución, la ley y los reglamentos”.
Del
mismo modo la Corte ha señalado que constitucionalmente es posible encauzar la
atribución de funciones administrativas a particulares a través de varios
supuestos, entre los que pueden enunciarse[29]:
a) La
atribución directa por la ley de funciones administrativas a una organización
de origen privado.  En este supuesto el legislador para cada caso señala las
condiciones de ejercicio de la función, lo relativo a los recursos económicos,
la necesidad o no de un contrato con la entidad respectiva y el contenido del
mismo, su duración, las características y destino de los recursos y bienes que
con aquellos se adquieran al final del contrato, los mecanismos de control
específico, etc.
b) La previsión legal, por vía
general de autorización a las entidades o autoridades públicas titulares de las
funciones administrativas para atribuir a particulares (personas jurídicas o
personas naturales, mediante convenio precedido de acto administrativo), el
directo ejercicio de aquellas; debe tenerse en cuenta, como lo ha señalado la
Corte, que la mencionada atribución tiene como límite “la
imposibilidad de vaciar de contenido la competencia de la autoridad que las
otorga”[30].
Ahora bien, como ha señalado
esta Corporación, la circunstancia de que se asigne a los particulares  el
ejercicio de funciones públicas no modifica su estatus de particulares  ni los
convierte por ese hecho en servidores públicos[31];
sin embargo, es  apenas evidente que el ejercicio de  dichas funciones públicas
implica un incremento de los compromisos  que estos adquieren  con el Estado y
con la sociedad. Así, en tanto que titulares de funciones públicas,  los
particulares a los cuales éstas se han asignado asumen las consiguientes
responsabilidades públicas, con todas las consecuencias que ello conlleva  en
materia penal, disciplinaria, fiscal o civil[32].
Teniendo en cuenta estas
precisiones,  es  entonces  solamente en relación con las funciones públicas y
administrativas que claramente establezca y autorice  la ley[33]
que se predica ese nivel especial de responsabilidad a que se ha hecho
referencia, circunstancia que, como se verá más adelante, es necesario tener en
cuenta para el cabal entendimiento de las disposiciones acusadas en el presente
proceso[34].
3.1.3. La acción
de reparación directa en el régimen vigente
La acción de reparación directa, consagrada en el
artículo 86 del C.C.A., modificado por el artículo 31 de la ley 446 de 1998, es
procedente para demandar la reparación del daño que deriva de un hecho, una omisión,
una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble
por causa de trabajos públicos - o por cualquiera otra causa -, siempre que
esta última no consista en un acto administrativo[35],
porque cuando éste es fuente de un daño, la ley prevé expresamente como acción
pertinente la de nulidad y restablecimiento del derecho.
Conforme lo ha
señalado la doctrina, la reparación directa “es una acción de naturaleza
subjetiva, individual, temporal y desistible, a través de la cual la persona
que se crea lesionada o afectada (…) podrá  solicitar directamente ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo que se repare el daño causado y
se le reconozcan las demás indemnizaciones que correspondan, esto es, sin
reclamación previa a la administración o mediando petición de nulidad, como en
el caso de la acción de restablecimiento del derecho. Se trata de una típica
acción tendiente a indemnizar a las personas con ocasión de la responsabilidad
extracontractual en que pudo incurrir el Estado, en razón de las actividades
anteriormente indicadas, que excluyen de entrada el acto administrativo”[36].
En el análisis
jurídico de la acción de reparación directa opera el principio  iura novit
curia, en la medida que a la persona interesada no le corresponde presentar
las razones jurídicas de sus pretensiones, sino simplemente relatar los hechos,
omisiones, operación u ocupación, para que el juez administrativo se pronuncie
con base en el derecho aplicable al caso. Al
respecto, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia del 14 de febrero
de 1995, exp: S-123, se pronunció en los siguientes términos:
“La Sala reitera la tesis de que la justicia administrativa es rogada y
en ella no es aplicable el principio iura novit curia, pero precisa con
relación a dicha característica una excepción: en aquellos procesos, en los
cuales no se juzga la legalidad o ilegalidad de la actuación u omisión de la
administración, sino que directamente se reclama la reparación del daño
mediante el reconocimiento de una indemnización, el juez puede interpretar,
precisar el derecho aplicable y si es del caso modificar, de acuerdo con los
hechos expuestos en la demanda los fundamentos de derecho invocados por el
demandante”[37].
La técnica de la
acción implica, por lo tanto, demostrar la ocurrencia y efectos de los
fenómenos indicados y los daños causados con ocasión de los mismos, para
deducir a partir de este juicio la indemnización de los perjuicios materiales
(daño emergente y lucro cesante), y morales que se hayan ocasionado, al igual
que los fisiológicos. Tal indemnización deberá siempre ser apreciable en dinero
y, conforme con lo dispuesto en el artículo 16 de la ley 446 de 1998, tendiente
a reparar integral y equitativamente los daños irrogados a las personas y las
cosas, observando siempre los criterios técnicos actuariales[38].
El Código Contencioso
Administrativo, en el artículo 136, numeral 8°, establece el término para
ejercer esta acción, previendo que “La de reparación directa caducará al
vencimiento del plazo de dos años, contados a partir del día siguiente del
acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la
ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de
trabajo público o por cualquier otra causa”.
La ley consagra, entonces, un
término de dos años contado desde el día siguiente al acaecimiento de la causa
del daño por el cual se demanda indemnización, para intentar la acción de
reparación directa, vencido el cual no será posible solicitar la declaratoria
de responsabilidad patrimonial del Estado, porque habrá operado la caducidad[39].
De otra parte, un aspecto que se
debe destacar en cuanto a la aplicación práctica es el señalado por la Sección
Tercera del Consejo de Estado[40]
según el cual “quien se ha constituido en parte civil dentro de un
proceso penal, igualmente puede demandar ante la jurisdicción contenciosa
administrativa, con el fin de perseguir la plena indemnización de los daños y
perjuicios ocasionados a la víctima, cuando quiera que hubiese sido afectada a
la vez por culpa grave o dolo del agente y falla del servicio. En todo caso la
entidad demandada se verá obligada a pagar  la totalidad de la indemnización impuesta
por el juez administrativo, en una conciliación o en cualquier otra
providencia,  salvo que la entidad pruebe en el proceso o al momento de cubrir
el monto de la condena, que el funcionario citado en el proceso penal, pagó
totalmente el monto de los daños tasados por el juez penal,  ahora si prueba
que el funcionario pagó parcialmente, a la entidad le asiste el derecho de
descontar la suma cubierta por aquél”.[41]
Finalmente, cuando el juez
administrativo profiere una sentencia de reparación directa, esta produce
efectos inter partes, es decir, que cuando la decisión es adversa a la
administración, la misma se encuentra obligada a pagar las condenas correspondientes.
Es mediante una liquidación incidental (arts. 178 C.C.A. y 309 y 308 del
C.P.C.) que la administración deberá pagar la condena de frutos, intereses,
mejoras y perjuicios, cuando la cuantía no se hubiere establecido en el
proceso.
3.1.4. La potestad de
configuración legislativa en procesos judiciales
De manera reiterada y univoca, la jurisprudencia constitucional ha
señalado, en virtud de la cláusula general de competencia consagrada en los
numerales 1° y 2° del artículo 150 de la Carta Política, que al legislador le
corresponde regular en su totalidad los procedimientos judiciales y
administrativos. Por esta razón, goza de un amplio margen de autonomía o
libertad de configuración normativa para evaluar y definir sus etapas,
características, formas y, específicamente, los plazos y términos que han de
reconocerse a las personas en aras de facilitar el ejercicio legítimo de sus
derechos ante las autoridades públicas. Tal autonomía sólo se ve limitada por
la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, principios que
constituyen el límite a los quehaceres del legislador, en cuanto los mismos han
de servir para la realización material de los derechos sustanciales. Sobre el
particular, expresó la Corte:
“…debe la
Corte, además, puntualizar que el Legislador goza de amplia libertad para
definir el régimen procedimental de los juicios, actuaciones y acciones a que
da lugar el derecho sustancial, de acuerdo a razones de política legislativa,
comoquiera que el Constituyente, al tenor de lo preceptuado en los numerales
1º. y 2º. del artículo  150 de la Carta,  le ha conferido en esa materia, un
amplio margen de apreciación discrecional.
Como lo ha
señalado esta Corporación en numerosas decisiones[42],
en las materias en las que compete al Congreso de la República ‘expedir códigos
en todos los ramos de la legislación’, este goza de una importante ‘libertad de
configuración legislativa’, a la que son inherentes mayores prerrogativas de
valoración y de regulación normativa, pues, sin ella, no sería posible que,
mediante el desarrollo de la función de ‘expedir las leyes’, pudiese atender
los requerimientos y particularidades propias de las cambiantes exigencias de
la realidad nacional.
Esto no
significa obviamente que el Congreso pueda configurar a su arbitrio o de manera
caprichosa los procesos, pues -ciertamente- la Constitución reconoce a todo
ciudadano el derecho a la igualdad (CP art. 13), por lo cual las regulaciones
legales deben ser razonables y proporcionadas, tal y como esta Corporación ya
lo ha señalado en numerosas sentencias”[43].
En desarrollo del amplio margen de autonomía, el legislador puede
legítimamente imponer restricciones a los derechos y establecer tratos
diferenciales, siempre y cuando recurra a criterios de razonabilidad y
proporcionalidad que permitan garantizar el ejercicio eficaz y útil de
aquellos. En este contexto, ha dicho la jurisprudencia que “una medida
legislativa en la que se confiere un trato diferencial o se restringe el
ejercicio de un derecho es razonable cuando dicho trato es legítimo a la luz de
las disposiciones constitucionales, cuando persigue un fin auspiciado por la
Carta y, además, cuando es proporcionado a la consecución de dicho fin, lo cual
significa que dicho trato debe garantizar un beneficio mayor al perjuicio
irrogado”[44].
Al tiempo que la
Corte reconoce en favor del legislador la potestad de configurar los trámites
judiciales, también recuerda los límites de tal atribución, la cual “(…)
debe ser ejercida sin desconocer los principios y valores constitucionales, la
vigencia de los derechos fundamentales de los ciudadanos, y los principios de
razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del derecho sustancial sobre lo
adjetivo (Art. 228 C.P.), que se constituyen en límites al ejercicio legítimo
de tales competencias”[45].
3.1.5. Constitucionalidad
de la expresión “o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa
instrucción de la misma”
3.1.5.1. Sostiene el actor que la
expresión: “o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa
instrucción de la misma”,  contenida en el artículo 140 de la ley 1437 de
2011, desconoce el valor de justicia dispuesto en el preámbulo y en el artículo
2° de la Carta, así como el principio de dignidad humana consagrado en el
artículo 1° de la misma, por cuanto la Constitución desde el preámbulo predica
que el Estado colombiano tiene como principal finalidad, la realización de la
justicia, respetando la dignidad humana, los que a su juicio se encuentran
frustrados por la expresión transcrita, porque cuando la causa de un daño se
encuentra en una acción u omisión imputable a las autoridades públicas, el
Estado responderá, sin embargo, cuando el daño se ha producido a instancia de
un particular por infracción de la Constitución y de la ley, su actuación debe
estar conforme a expresa instrucción de las autoridades públicas.
Para el actor, esto significa
alejarse del cumplimiento de las funciones y finalidades para las cuales fueron
establecidas las autoridades, toda vez que su fin es el de garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes de un orden justo, según lo
establecido por el artículo 2° superior.
Asegura el actor que conforme con
la expresión acusada, no habrá indemnización para el administrado cuando el
daño se haya producido por un particular en el evento que no haya obrado
siguiendo expresamente instrucciones de una entidad pública. Esta circunstancia
lo lleva a pensar que la norma pretermite la garantía de principios, derechos y
deberes como fines del Estado y el fundamento de la existencia de las
autoridades públicas para la protección de todas las personas en su vida,
honra, bienes y demás derechos y libertades, dispuestos en el artículo 2° de la
Constitución. Del mismo modo, estima que existe un desconocimiento del
principio de responsabilidad de las autoridades públicas por acción u omisión,
regulado en los artículos 6° y 90 de la Carta.
3.1.5.2. Para la Corte el segmento normativo cuestionado por el
ciudadano en nada contraviene las disposiciones constitucionales que considera
conculcadas (preámbulo y artículos 1°, 2° 6° y 90), en la medida que en manera
alguna la expresión demandada limita o desconoce los pilares de la
responsabilidad patrimonial del Estado. Veamos:
El artículo 140 de la ley 1437 de 2011, establece:
“ARTÍCULO 140. REPARACIÓN
DIRECTA. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la
persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño
antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado.
De conformidad
con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras,
cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación
administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de
trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad
pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de
la misma.
Las entidades
públicas deberán promover la misma pretensión cuando resulten perjudicadas por
la actuación de un particular o de otra entidad pública”. (Negrilla fuera
del texto original).
Por su parte, en los antecedentes legislativos de esta norma se indicó
que “Se propone una nueva redacción del artículo 140, que refiere al medio
de control de reparación directa, a partir del artículo 90 de la Constitución
Política, con el fin de que se entienda que comprende todas las causas que dan
lugar a pretender responsabilidad del Estado por los daños antijurídicos
producidos por la acción u omisión de sus agentes”[46].
La Sala luego de dar lectura integral al artículo transcrito y a lo
debatido en el Congreso de la República, considera que la expresión acusada no
debe interpretarse de manera aislada sino de forma armónica con todo el texto
que la incorpora. De esta manera, aparece que en términos de proposición
jurídica completa, el inciso segundo del artículo 140, es complemento de la
regla indicada en el inciso primero de la misma, al expresar que “de
conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras”,
permitiendo afirmar que el inciso segundo no restringe el alcance del precepto
del inciso primero, es decir, el deber de reparar por el Estado la conducta
dañina de sus agentes, por cuanto literalmente establece que es conforme con
este.
Del mismo modo, el inciso segundo que contiene la expresión acusada,
no limita las causas susceptibles de imputar responsabilidad al Estado por los daños
antijurídicos ocasionados a las personas allí enunciadas, ya que en su texto
aparecen las expresiones “entre otras” y “por cualquiera
otra causa”, lo que supone que no se contemplan todos los casos
en los cuales puede estructurarse tal responsabilidad. En ese orden, la norma
no exceptúa al Estado de la obligación de reparar en el evento que la conducta
de un particular se encuentre inmiscuida, bajo la condición que se reúnan los
requisitos que establecen su responsabilidad patrimonial conforme con la Constitución,
sino que se trata de un supuesto más.
Así, contrario a lo asegurado por el demandante, en ningún modo la
norma consagra una cláusula de irresponsabilidad para el Estado en aquellos
eventos en los que no medie instrucción a un particular pero concurran acciones
u omisiones de las entidades públicas que ocasionen daños antijurídicos a las
personas, y que a la luz del artículo 90 de la Carta comprometerían la
responsabilidad del Estado.
En el segmento demandado el legislador al extender la responsabilidad
a los particulares cuando estos actúen siguiendo una expresa instrucción de las
autoridades públicas, no está dando a entender que estos particulares no sean
responsables de sus propias actuaciones, tal como lo consagra el Código Civil
colombiano en el artículo 2341[47],
ya que resultaría irrazonable que el Estado tuviera que responder por todos los
daños cometidos por los ciudadanos en beneficio de los lesionados, cuando no ha
mediado una expresa instrucción de una entidad pública sino obrado en el campo
o esfera de su vida privada, separado por completo de toda actividad pública.
Mantener un orden justo no puede significar que el Estado deba
responder por todos los daños que causen los particulares que no tienen la
condición de agentes estatales. Un orden justo implica considerar que el Estado
repare los daños que hayan causado los agentes estatales cuando su conducta le
sea imputable al Estado, es decir, cuando hayan obrado con ocasión de sus
funciones; y que también repare los daños que causan los particulares, siempre
y cuando su conducta sea imputable al Estado.
Así entonces, se tiene que la norma se encuentra ajustada al artículo
90 superior, implicando de paso que el preámbulo (valor justicia) y los
artículos 1° (dignidad humana), 2° (principios, derechos y deberes como fines
del Estado) y 6° (responsabilidad de las autoridades públicas) de la
Constitución, no se vean desconocidos, por cuanto es desarrollo de la cláusula
general de responsabilidad patrimonial del Estado, a través de la acción de
reparación directa por daños extracontractuales, en la medida que la víctima de
un daño antijurídico se encuentra habilitada para demandar del Estado su
reparación, cuando se configure la responsabilidad del mismo, es decir, al establecerse
la conducta dañina de una agente del Estado, el daño y la relación causal entre
éste y aquél.
Asimismo, es de señalarse que cuando la norma refiere a “agentes del
Estado”, se entiende que comprende tanto los servidores públicos como los
particulares que desempeñan funciones públicas y que en conexión con el
servicio ejecutan conductas violatorias de la vida, honra y bienes de la
persona, amparadas por el artículo 2° de la Carta. De esta manera, resulta
claro que la norma garantiza el deber de reparación por parte del Estado,
siendo éste responsable por los daños antijurídicos ocasionados por sus agentes
con ocasión de la actividad estatal, en la medida, que la víctima del daño no
esté en el deber jurídico de soportarlo.
Claramente se advierte, como bien lo destaca el Consejo de Estado en
su intervención, que a la luz del artículo 90 de la Carta, la expresión
demandada del inciso segundo del artículo 140 de la ley 1437 de 2011, en nada
influiría o afectaría el régimen de responsabilidad estatal, pues así medie o
no una instrucción expresa a los particulares que concurran en el daño o que
estos se encuentren bajo la tutela de la autoridad administrativa, “lo que
se estudia en esos eventos es si existe una acción u omisión que comprometa al
Estado en la producción del daño y que éste le sea imputable”.
Al respecto puede recordarse lo estudiado en la parte dogmática que
antecedió el presente análisis, referente a la responsabilidad del Estado, de
sus agentes y de los particulares que ejercen funciones públicas, donde se
expuso que el constituyente de 1991 diseñó y adoptó en el artículo 90 superior,
un sistema de responsabilidad fundamentado en el daño antijurídico, en donde el
elemento esencial de la responsabilidad se traslada de la conducta de la administración
pública, para concentrarse en el producto de la misma, es decir, en la lesión o
afectación que padece la persona.
En materia de responsabilidad extracontractual se ha señalado que la
administración, en los casos relacionados con daños causados a terceros en la
ejecución de obras públicas mediante el concurso de contratistas, la respectiva
entidad estatal se obliga a resarcir al damnificado si prueba éste que los
perjuicios se han presentado en desarrollo de tales trabajos y si, además, la demanda
ha sido dirigida contra dicha entidad o contra ambos, demostrando claro está
que el servicio funcionó mal, no fue prestado o se prestó irregularmente, o por
lo menos que acredite que aquel emergió con la prestación del servicio (nexo
causal)[48].
Siguiendo el ejemplo, puede afirmarse que la administración pública
responderá por los daños causados  a terceros siempre que sean consecuencia del
funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, bien sea en el caso
especial que la ejecución de las obras públicas las adelante con servicios y
medios propios, o bien mediante el concurso de un contratista, ya que no debe
olvidarse que el titular de la obra pública es siempre la administración y que
ejercita sobre ella sus potestades, por lo cual debe cargar con la
responsabilidad y la obligación de reparar los daños derivados de dicha
actividad.
Por el contrario, cuando el contratista ocasiona daños a terceros
ajenos por completo a la ejecución de la obra, debe asumir exclusivamente la
indemnización por los perjuicios, sin que la administración tenga que responder
por ello directa y subsidiariamente, ya que tales actos o hechos no son
susceptibles de serle imputados, en razón a que se ha roto el nexo causal, es
decir, por cuanto se evidencia que el contratista obró en desarrollo de
actividades personales desvinculadas con las de la administración.
Ahora bien, no sobra recordar que el Consejo de Estado ha dado
aplicación al artículo 90 de la Carta al momento de resolver casos como los
aludidos a manera de ejemplo por el actor, tales como los daños producidos a
las personas con ocasión de actividades delincuenciales o terroristas y que
incluso se acometen con elementos de propiedad estatal, donde, pese a la
concurrencia de la actuación de terceros, al Estado le son imputables esos
daños por la propia acción u omisión de sus agentes.
Múltiples son los antecedentes de
la jurisprudencia nacional en los cuales se condena al Estado a pesar de que la
causa inmediata del daño se atribuya a un tercero. Sólo para citar dos
ejemplos, la Sala se remite al conocido caso del asesinato del ex ministro y
profesor Low Murtra por parte de sicarios, en el cual el Estado fue condenado
por falla del servicio[49],
y al caso de la bomba terrorista colocada en momentos en que se desplazaba en
su vehículo el general Maza Márquez[50],
caso en el cual el Consejo de Estado utilizó la teoría del riesgo creado y la
del daño especial, para indemnizar por la muerte de un transeúnte ocasional.
De otra parte, con independencia
de las razones antecedentes en materia de responsabilidad patrimonial del
Estado y la consideración de que la expresión demandada no contrarresta la
cláusula de responsabilidad a él inherente en virtud del artículo 90 superior,
tal como se explicó en páginas anteriores, la jurisprudencia constitucional, en
virtud de la cláusula general de competencia consagrada en los numerales 1° y
2° del artículo 150 de la Carta Política, ha señalado que al legislador le
corresponde regular en su totalidad los procedimientos judiciales y
administrativos.
Así entonces, la Corte estima que
el legislador, en la materia analizada de la responsabilidad del Estado por
daños ocasionados a las personas e imputables a un particular que haya obrado
siguiendo una expresa instrucción de una entidad pública, goza de un amplio
margen de libertad de configuración normativa para así establecerlo. En ese
mismo sentido, la ley al extender de manera enunciativa la responsabilidad a
los particulares cuando estos actúan siguiendo una expresa instrucción de las
autoridades estatales, resulta una medida razonable en cuanto ésta se
encuentra, como ya se expuso, acorde con las garantías constitucionales.
Adicionalmente, la previsión del
legislador con la expresión cuestionada, responde a las vicisitudes ya
advertidas por la jurisprudencia administrativa. Ciertamente, en los términos
del actual Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), la acción de
reparación directa (descrita brevemente en el punto 3.1.3. de esta
providencia), no establece expresamente eventos en los cuales el daño derivara
de la actuación de un particular autorizado por una entidad pública, y que en
casos como por ejemplo de la ocupación temporal de bienes públicos por parte de
este (y en principio imputable sólo al particular), la jurisprudencia ha
encontrado que el Estado debe responder si aquél ha obrado siguiendo las
instrucciones de uno de sus agentes. Al respecto ha considerado el Consejo de
Estado:
“(…) corresponde
a la especie de la responsabilidad objetiva y se configura probando que una
parte o la totalidad de un bien inmueble de propiedad del demandante, fue
ocupado permanentemente por la administración o por particulares que actúan
autorizados por ella.[51]
(…) Son por tanto supuestos o elementos de la responsabilidad del Estado por
ocupación permanente el daño antijurídico, que consiste en la lesión del
derecho real de propiedad de que es titular el demandante, quien no tiene el
deber jurídico de soportarla y la imputación del daño al ente demandado, por la
ocupación permanente, total o parcial, del bien inmueble de propiedad del
demandante”.[52]
(Destaca la Sala).
El legislador, en ejercicio de la
potestad de configuración normativa, atiende razonable y proporcionadamente a
los requerimientos y particularidades propias de las cambiantes exigencias de
la realidad jurídica, sin desconocer los postulados constitucionales de los
artículos 1°, 2°, 6° y 90 de la Carta.
Por las razones expuestas, la Sala declarará exequible la expresión: “o
a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma”,
contenida en el artículo 140 de la ley 1437 de 2011.
3.2.
Presentación de los cargos y problema jurídico respecto del aparte acusado del
inciso 2° del artículo 144 de la Ley 1437 de 2011
En cuanto a la expresión del artículo 144: “sin que en uno u otro
evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda
adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o
vulneración de los derechos colectivos”, considera el actor que el
restringir la competencia del juez, en el trámite de una acción presentada para
proteger y defender los derechos colectivos, impidiéndole anular actos
administrativos o contratos, desconoce que la acción popular es una acción
principal encaminada a proteger esos derechos. Por ello, considera que se
vulnera el derecho a un debido proceso y el derecho a acceder a la justicia, ya
que el artículo 88 superior no restringe la competencia de los jueces en el
trámite de acciones populares. Aduce que el restringir la competencia funcional
del juez equivale a restringir la acción misma.
Algunos intervinientes estiman que el juez
popular no debe estar facultado para declarar la nulidad de actos
administrativos y contratos estatales, por cuanto el mismo legislador
estableció diferentes acciones para dichos propósitos. Algunas instituciones
educativas y ciudadanos intervinientes acogen en su totalidad las
consideraciones del demandante, coadyuvando sus pretensiones.
Conforme al debate así planteado
por el demandante y los intervinientes en este juicio, corresponde a esta
Corporación establecer si la expresión: “sin que en uno u otro evento, pueda
el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las
medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los
derechos colectivos”, incluida en el artículo 144 de la misma ley, vulnera
los artículos 88, 29 y 229 de la Carta, al no permitir que los jueces
constitucionales puedan anular los actos administrativos y los contratos de la
administración en el marco de las acciones populares.
Para mejor ilustrar la
resolución de este interrogante, la Sala recordará su jurisprudencia sobre la
definición y características de las acciones populares, para luego abordar de
fondo los cargos señalados.
3.2.1.  Las acciones
populares. Contenido, finalidad y características
Esta
Corporación ha tenido oportunidad de referirse in extenso a las acciones
colectivas, y dentro de ellas a las acciones populares, tanto en sede de
control concreto como de control abstracto de constitucionalidad. En este último
caso, a propósito de sendas demandas que en el pasado han sido formuladas
contra distintas disposiciones de la Ley 472 de 1998, por medio de la cual se
desarrolla el artículo 88 superior en relación con las acciones populares y de
grupo, y que en esta oportunidad, pero en el marco de lo regulado en la ley
1437 de 2011, vuelve a ser objeto de un nuevo cuestionamiento de
inconstitucionalidad.
En tales
pronunciamientos, dentro de los que cabe mencionar las Sentencias C-215 de
1999, C-1062 de 2000, C-377 de 2002 y C-569 de 2004, la Corte se ha detenido en
el análisis detallado del contenido, finalidad y características especiales que
identifican las acciones populares.
Inicialmente
ha destacado en dichos fallos el estrecho vínculo existente entre el modelo de
Estado social, democrático y participativo adoptado por la Constitución de 1991
y el instituto de las acciones colectivas, populares y de grupo. Ha expresado
al respecto que tales acciones constituyen mecanismos de participación social
instituidas a favor del ciudadano para defender y representar intereses
comunitarios con una motivación esencialmente solidaria, propósito que es
conforme con el nuevo modelo de Estado cuya dimensión social implica, por una
parte, un papel activo de las autoridades basado en la consideración de la
persona y en la prevalencia del interés público, y por la otra, un mayor
protagonismo del ciudadano en cuanto el mismo está llamado a participar en la
actividad estatal, no sólo a través de la elección libre de sus representantes,
sino también, por medio de distintos mecanismos de deliberación, colaboración,
consulta y control, en las decisiones que los afectan e impulsando la acción de
las autoridades en el propósito común de asegurar los fines del Estado.
Apoyada en la
ley y la doctrina especializada, la jurisprudencia constitucional ha definido
las acciones populares como el medio procesal con el que se busca asegurar una
protección judicial efectiva de los derechos e intereses colectivos, afectados
o amenazados por las actuaciones de las autoridades públicas o de un
particular, teniendo como finalidades: a) evitar el daño contingente
(preventiva), b) hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el
agravio sobre esa categoría de derechos e intereses (suspensiva), c) o
restituir las cosas a su estado anterior (restaurativa).
A partir de
tal definición, ha dejado en claro la jurisprudencia que el objetivo de las
acciones populares es, entonces, defender los derechos e intereses colectivos “de
todas aquellas actividades que ocasionen perjuicios a amplios sectores de la
comunidad, como por ejemplo la inadecuada explotación de los recursos
naturales, los productos médicos defectuosos, la imprevisión en la construcción
de una obra, el cobro excesivo de bienes o servicios, la alteración en la
calidad de los alimentos, la publicidad engañosa, los fraudes del sector
financiero etc”[53].
Sobre
los derechos colectivos, ha precisado la Corte que los mismos se caracterizan
por ser derechos de solidaridad, participativos y no excluyentes, de
alto espectro en cuanto no constituyen un sistema cerrado a la evolución social
y política, que pertenecen a todos y cada uno de los individuos y que, como
tales, exigen una labor anticipada de protección y una acción pronta de la
justicia, inicialmente dirigida a impedir su afectación y, en su defecto, a
lograr su inmediato restablecimiento, lo cual, precisamente, se logra a través
de las llamadas acciones colectivas, populares y de grupo.
La
Constitución Política, en el artículo 88 inciso primero, consagra y reconoce la
institución jurídica de las acciones populares para la protección de los
derechos e intereses colectivos, categorizando como derechos de tal naturaleza
los relacionados con el patrimonio público, el espacio público, la seguridad y
salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente y la libre
competencia económica, al tiempo que delega en el legislador la facultad de
regular tales acciones y de ampliar el espectro de los derechos susceptibles de
protección por esa vía judicial.
Ha recordado
la Corte que las acciones populares no son una institución reciente y novedosa
dentro del sistema jurídico colombiano, por cuanto en el Código Civil y en
algunas otros ordenamientos, inclusive anteriores a 1991, ya se contemplaban
acciones de ese tipo para: (i) la protección de bienes de uso público (C.C.
arts. 1005 a 1007, 2358 y 2360), (ii) los casos de daño contingente (C.C. arts.
2359 y 2360), (iii) la defensa del consumidor (Decreto-Ley 3466 de 1982), (iv)
el espacio público y ambiente (Ley 9ª de 1989 y (v) la competencia desleal (Ley
45 de 1990).
No obstante,
ha reconocido igualmente la jurisprudencia que fue el constituyente de 1991
quien se encargó de elevar a rango constitucional las acciones populares,
haciendo a su vez, en el propio artículo 88 de la Carta, una enumeración apenas
enunciativa de los derechos e intereses colectivos que pueden ser protegidos
por esa vía, y, como ya se mencionó, delegando en el legislador, no sólo la
facultad para regularlas, sino también la atribución de ampliar el catálogo de
derechos e intereses colectivos susceptibles de protección a través de las
mismas, en el evento en que participen de similar naturaleza y, en todo caso,
siempre que no contraríen la finalidad pública o colectiva para la cual fueron
concebidos.
Sobre la
constitucionalización de tales acciones este Tribunal expresó que ello obedece
“a la necesidad de protección de los derechos derivados de la aparición
de nuevas realidades o situaciones socio-económicas, en las que el interés
afectado no es ya particular, sino que es compartido por una pluralidad más o
menos extensa de individuos”[54].
Bajo esos nuevos supuestos, “las personas ejercen entonces, verdaderos
derechos de orden colectivo para la satisfacción de necesidades comunes, de
manera que cuando quiera que tales prerrogativas sean desconocidas y se
produzca un agravio o daño colectivo, se cuente con la protección que la
Constitución le ha atribuido a las acciones populares, como derecho de defensa
de la comunidad”[55].
Ahora bien, en
la Sentencia C-215 de 1999, la Corte hizo un análisis detallado de las
características que identifican las acciones populares, destacando las
siguientes:
a) Las
acciones populares pueden ser promovidas por cualquier persona. Explicó la
Corte que la Constitución de 1991 no distinguió, como sí lo hace la doctrina,
entre intereses colectivos e intereses difusos, para restringir
los primeros a un grupo organizado y los segundos a comunidades indeterminadas,
ya que ambos tipos de intereses se entienden comprendidos en el término
“colectivos”, que fue el utilizado por el artículo 88 superior para describir
el margen de influencia de tales acciones. En ese entendido, las acciones
populares protegen a la comunidad en sus derechos colectivos y, por lo mismo,
pueden ser promovidas por cualquier persona, natural o jurídica, a nombre de la
comunidad cuando ocurra un daño o amenaza a un derecho o interés común, sin más
requisitos que los que establezca el procedimiento regulado por la ley.
b) Las acciones populares son ejercidas contra las
autoridades públicas por sus acciones y omisiones y por las mismas causas,
contra los particulares. Acorde con el constitucionalismo occidental
contemporáneo, las acciones populares proponen optimizar los medios de defensa
de las personas frente a los poderes del Estado, de la administración pública
propiamente dicha y de los grupos y emporios económicos de mayor influencia,
por ser estos sectores quienes, en razón a su posición dominante frente a la
mayoría de la comunidad, están en capacidad de afectar o poner en peligro el
interés general. Desde esta perspectiva, las acciones populares parten del
supuesto de que quienes las ejercen se encuentran en una situación de
desigualdad.
c) Las
acciones populares tienen un fin público. Ello implica que el
ejercicio de las acciones populares persigue la protección de un derecho
colectivo, esto es, de un interés que se encuentra en cabeza de un grupo de
individuos, de la comunidad en su conjunto, excluyendo entonces cualquier
motivación de orden subjetivo o particular. Cabe destacar, sin embargo, que la
posibilidad de que cualquier persona perteneciente al colectivo afectado pueda
acudir ante el juez en defensa del mismo, le permite obtener a ésta, de forma
simultánea, la protección de su propio interés.
d) Las
acciones populares son de naturaleza preventiva. Esto significa que
su ejercicio o promoción judicial no está supeditado o condicionado a que
exista un daño o perjuicio de los derechos o intereses que se buscan proteger.
Es suficiente que se presente la amenaza o el riesgo de que se produzca el
daño, para que pueda activarse el mecanismo de la acción popular. Esto, en
razón a que desde sus orígenes, las acciones populares fueron concebidas para
precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de
carácter público.
e) Las
acciones populares tienen también un carácter restitutorio. En cuanto
dichos mecanismos de protección persiguen el restablecimiento del uso y goce de
los derechos e intereses colectivos, se les atribuye también un carácter
eminentemente restitutorio.
f) Las
acciones populares no persiguen en forma directa un resarcimiento de tipo
pecuniario. La ausencia de contenido subjetivo de las acciones
populares conlleva a que, en principio, su ejercicio no persiga un
resarcimiento de tipo pecuniario a favor de quien promueve la defensa de un
interés colectivo. No obstante, en algunos casos, el legislador ha previsto el
reconocimiento de los gastos en que incurra el actor popular, o de una
recompensa, que, en todo caso, no puede convertirse en el único incentivo que
ha de tener en cuenta quien debe obrar más por motivaciones de carácter
altruista y solidario, en beneficio de la comunidad de la que forma parte.
g) Las acciones populares gozan de una estructura especial
que las diferencia de los demás procesos litigiosos. Finalmente, hay que
observar que las acciones populares no plantean en estricto sentido una
controversia entre partes que defienden intereses subjetivos, sino que son un
mecanismo de protección principal de los derechos colectivos preexistentes, radicados
para efectos del reclamo judicial en cabeza de quien actúa a nombre de la
sociedad, pero que igualmente están en cada uno de los miembros que forman la
parte demandante de la acción judicial. En ese sentido, el proceso de acción
popular tiene una estructura especial que lo diferencia de los demás procesos
de contenido litigioso, ya que no plantea una verdadera litis ya que lo que
persigue es la efectividad y eficacia de un derecho colectivo haciendo cesar su
lesión o amenaza o logrando que las cosas vuelvan a su estado anterior. El
carácter principal de la acción popular resulta compatible con las acciones
contencioso administrativas previstas para solicitar la declaratoria judicial
de la nulidad de los actos o contratos estatales.
3.2.2. Constitucionalidad de la expresión demandada del artículo 144 de la ley
1437 de 2011
A juicio del demandante la
expresión: “sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el
contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para
hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos”,  contenida
en el artículo 144 de la ley 1437 de 2011, desconoce el carácter principal de
las acciones populares y vulnera el debido proceso y el acceso a la
administración de justicia, porque, en su concepto, dado que la Constitución,
en su artículo 88 no contempló excepción alguna para la judicatura en cuanto a
anular el respectivo acto o contrato que vulnere o amenace un derecho
colectivo; ella tiene competencia para hacerlo, lo cual se ve frustrado con la
expresión acusada.
Encuentra esta Corporación que el segmento normativo controvertido por
el demandante resulta acorde con los artículos 29 y 229 de la Constitución
Política, toda vez que la expresión cuestionada del inciso segundo del artículo
144 de la ley 1437 no desconoce el debido proceso judicial sino que por el
contrario lo fortalece, como también clarifica los alcances que los jueces
populares deben dar a sus sentencias, todo dentro del marco de la potestad de
configuración normativa que tiene el legislador, sin que por esta razón se
desconozcan el acceso a la administración de justicia o el carácter principal
de las acciones populares. En efecto:
El artículo 88 de la Carta dispone:
“La
ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e
intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad
y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre
competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.
También
regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de
personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares.
Así
mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño
inferido a los derechos e intereses colectivos”.
Las acciones
populares creadas por este artículo han tenido un gran desarrollo
jurisprudencial, tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de
Estado, cuyas características principales han sido descritas en el numeral
anterior de esta providencia.
El actor
pone de presente que la acción tiene carácter principal y su finalidad es la
protección de los derechos colectivos, de manera que lo regulado en el aparte
demandado no se aviene a la prescripción constitucional que estableció la
acción popular como medio principal de defensa de los derechos colectivos,
convirtiéndola en subsidiaria.
No obstante
las apreciaciones del actor, la Sala trae a colación las consideraciones
expresadas por esta Corporación al revisar fallos de tutela, las cuales acoge
en esta oportunidad. En la sentencia T-446 de 2007, sobre el particular señaló:
“(…) ni la Constitución[56] ni la ley[57] supeditan el ejercicio
de la acción popular a la existencia de otro u otros mecanismos de defensa
judicial como pasa a explicarse.
En efecto, la acción popular no está
prevista en la Constitución como una acción de carácter subsidiario, dado el
objeto que persigue cual es la protección de derechos e intereses colectivos.
Acciones populares que según la ley, son medios procesales para evitar el daño
contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre
los citados derechos. Así, su configuración constitucional y legal permite su
procedencia de manera autónoma e independiente a otros medios de defensa
judicial ordinarios.
Sin embargo,
si bien las acciones populares protegen derechos e intereses colectivos los
cuales, desde 1991 son de orden constitucional, y su trámite no se supedita a
la existencia de otros mecanismos de defensa judicial, no es menos cierto que
no son acciones configuradas para desplazar los otros medios de defensa
judicial ordinarios establecidos por la ley para la solución de las diversas
controversias jurídicas, dado que los bienes jurídicos que protege la acción
constitucional y su orbita de acción son diferentes a aquellos que corresponden
a los jueces ordinarios[58].
Es decir, se está frente a mecanismos judiciales independientes con propósitos
distintos y específicos.
En este sentido se ha pronunciado el Consejo
de Estado en diversas providencias[59],
al considerar que “la acción popular no se ve afectada por la existencia de
otras acciones como tampoco su procedencia impide que ellas se inicien para que
las autoridades de control deduzcan las responsabilidades del caso. Se trata
pues, de mecanismos judiciales independientes con propósitos también distintos”[60].
Igualmente, la
Sección Tercera del Consejo de Estado, en providencia de octubre 05 de 2005[61], al respecto consideró:
“El artículo 1
de la Ley 472 de 1998 al señalar el objeto de la ley prescribe que “estas
acciones están orientadas a garantizar la defensa y protección de los derechos
e intereses colectivos”; a tiempo que el artículo 2 define las acciones
populares como “los medios procesales para la protección de los derechos e
intereses colectivos” y agrega que ellas se “ejercen para evitar el daño
contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre
los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior
cuando fuere posible”; en tanto que el artículo 9 reitera que las acciones
populares “proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o
de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e
intereses colectivos”; por fin, el artículo 34 al ocuparse de la sentencia
prevé la posibilidad de condenar al pago de perjuicios “cuando se haya causado
daño a un derecho o interés colectivo” en favor de la entidad pública no
culpable que los tenga a su cargo. Estas disposiciones conjuntamente tomadas
permiten inferir sin mayor dificultad el carácter autónomo de estas acciones
constitucionales. Carácter principal- y no residual como equivocadamente
asevera el demandado- que tiene por propósito la plena garantía de los derechos
objeto de su tutela. Se trata, pues, de la defensa especial de unos derechos o
intereses cuya titularidad recae en toda la comunidad y, por lo mismo, su
prosperidad no puede desvirtuarse, por haberse interpuesto simultáneamente las
acciones ordinarias pertinentes.
En tales condiciones se tiene que la acción popular no resulta
improcedente por la existencia de otros medios judiciales de defensa, por no
tener -como sucede con la acción de tutela (art. 86 inc. 3º) o la acción de
cumplimiento (art. 9 de la ley 393 de 1997)- un carácter subsidiario; a
contrario sensu, tiene un trámite preferencial frente a las acciones ordinarias
(art. 6 Ley 472 de 1998) y su titularidad o legitimación por activa la tiene
toda persona (arts. 12 y 13 de la ley 472 y art. 1005 del C.C.) justamente por
la índole de los derechos involucrados”. (Subraya la Sala).
Se trata,
pues, de la defensa especial de unos derechos o intereses cuya titularidad
recae en toda la comunidad[62]
y, por lo mismo, su prosperidad no puede desvirtuarse, por haberse interpuesto
simultáneamente las acciones ordinarias[63]
pertinentes para la protección de derechos subjetivos. Planteamiento distinto
perdería de vista la esencia de las acciones populares como medio de defensa de
los derechos colectivos antes que instrumento para definir controversias
particulares[64].
Así las cosas,
la existencia de otros medios de defensa judicial (como son las acciones
tradicionales ante la jurisdicción ordinaria o ante la jurisdicción en lo
contencioso administrativa) en modo alguno tornan improcedente su
interposición. Ciertamente, en los antecedentes históricos del artículo 88
superior se puso de relieve que:
‘Con la
instauración a nivel constitucional  de las acciones populares se habrá dado un
paso fundamental en el desarrollo de un derecho solidario que responda a
fenómenos nuevos de la sociedad, como es el daño ambiental, los perjuicios de
los consumidores, los peligros a que se ven sometidas las comunidades en su
integridad física y patrimonial, los daños que se le causan a las mismas por el
ejercicio abusivo de la libertad económica, sin consideración a conductas
leales y justas.
El texto
recomendado reconoce la conveniencia de que la ley regule el ejercicio de las
acciones populares, a la vez que les atribuye una autonomía que no
excluye el recurso a acciones individuales de estirpe tradicional. Todo
ello con el fin de legitimar a cualquier persona para actuar en defensa de la
sociedad, protegiendo así tanto intereses que la doctrina engloba hoy bajo el
significativo rótulo de ‘difusos’ como también los propios del actor” [65](Subraya
y negrea la Sala).
En efecto, el trámite de la acción popular no resulta improcedente
por la existencia de otros medios judiciales de defensa, por no tener -como
sucede con la acción de tutela (art. 86 inc. 3º)- un carácter subsidiario; a
contrario sensu, pueden tener un trámite preferencial frente a las acciones
ordinarias, cuando se trata de prevenir la vulneración de derechos colectivos
(Ley 472 de 1998, artículo 6) y su titularidad o legitimación por activa la
tiene toda persona (arts. 12 y 13 de la ley 472 y art. 1005 del C.C.)
justamente por la índole de los derechos involucrados, como se ha venido
señalando”.
Entonces, el
hecho que el legislador haya establecido en el artículo 144 de la Ley 1437 de
2011 que el juez de la acción popular no puede decidir sobre la anulación de
los actos administrativos y contratos estatales, en nada afecta el carácter
principal o autónomo y no subsidiario de la acción. Se trata de una medida
legítima del órgano legislativo que busca armonizar la regulación legal de los
distintos medios de control judicial de la administración al establecer que en
este tipo de acciones no es procedente anular contratos o actos de la
administración, en tanto que para ello están las acciones contencioso
administrativas correspondientes, o medios de control, como los denomina la Ley
1437 de 2011 a partir de su artículo 135.
Contrario a
lo estimado por el actor, el beneficio derivado de la adopción de las
decisiones relativas a la nulidad de los contratos y los actos administrativos
en las acciones populares, equivale al reconocimiento y respeto por las reglas
del proceso establecido en la ley para adoptar decisiones respecto a la validez
de los actos y contratos de la administración en juicios específicos, ya que a
través de esta acción se reclama la protección de derechos que pueden ser desconocidos
sin que su titular sea convocado al proceso previsto por la ley para la
adopción de tales decisiones.
El derecho
de defensa de quien puede resultar afectado con la anulación de un contrato no
se satisface simplemente con el hecho de que dicho afectado haya sido citado a
la acción popular. El derecho al debido proceso implica ser juzgado conforme
con el procedimiento señalado previamente para el propósito correspondiente.
Sobre esta materia la Corte ha considerado:
“Corresponde a la noción de debido proceso,
el que se cumple con arreglo a los procedimientos previamente diseñados para
preservar las garantías que protegen los derechos de quienes están involucrados
en la respectiva relación o situación jurídica, cuando quiera que la autoridad
judicial o administrativa deba aplicar la ley en el juzgamiento de un hecho o
una conducta concreta, lo cual conduzca a la creación, modificación o extinción
de un derecho o la imposición de una obligación o sanción.
(…)
Del
contenido del artículo 29 de la Carta y de otras disposiciones conexas, se
infiere que el derecho al debido proceso se desagrega en una serie de
principios particularmente dirigidos a tutelar la intervención plena y eficaz
del sujeto procesal y a protegerlo de la eventual conducta abusiva que pueda
asumir la autoridad que conoce y resuelve sobre la situación jurídica sometida
a su decisión. En tal virtud, y como garantía de respeto a dichos principios,
el proceso se institucionaliza y normatiza, mediante estatutos escritos que
contienen mandatos reguladores de la conducta de las autoridades
administrativas o judiciales, encaminados a asegurar el ejercicio regular de
sus competencias”[66].
En esta
misma línea, la Corte en la sentencia C-407 de 1997, al declarar la
inexequibilidad del artículo 144 del Código de Procedimiento Civil que disponía
que cuando a un proceso especial se le otorga el trámite correspondiente al
proceso ordinario, la nulidad generada por tal circunstancia debía entenderse
saneada, estimó:
“Tampoco es válido  argumentar que la
constitucionalidad de las normas acusadas se basa en que el proceso ordinario
garantiza mejor que los demás el derecho de defensa, porque en él se cumple un
debate más amplio. Aparentemente acertado, este razonamiento pierde su fuerza
si se tiene en cuenta, en primer lugar que si así fuera solamente
existiría  un procedimiento: el ordinario. Y si, además, se tiene presente
que todos los procedimientos especiales respetan el derecho de defensa: si no
lo hicieran no podrían existir. Sus diferencias nacen de las que existen entre
los diversos asuntos. Tales procedimientos especiales consultan esa diversidad,
como ya se ha dicho”[67].
Igualmente, esta
Corporación en la sentencia C-088 de 2000, en la cual se estudió la
constitucionalidad del artículo 40 de la ley 472 de 1998, cuya norma refiere a
los sobrecostos en la contratación estatal, aseguró que
“No se trata, pues,
de que a través de las  acciones populares, se debatan y decidan
controversias de tipo contractual, que tienen bien definidas las reglas que les
corresponden y que son competencia de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, conforme al estatuto contractual de la administración y al
código respectivo”.
Estas
razones soportan ampliamente la limitación expresa de las facultades del juez
en las acciones populares introducida por la ley 1437 de 2011, de manera que
sin privar a los ciudadanos de este importante instrumento, se evite el
desconocimiento del derecho al debido proceso (C. Po. art. 29), el cual está
protegido con la expresión demandada, segmento que si bien prohíbe la anulación
del acto o contrato de la administración, da al juez popular la facultad de
adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o
vulneración de los derechos colectivos[68].
De otra
parte, advierte la Corte que de la lectura del artículo 14 de la ley 472 de
1998, la acción popular procede contra la autoridad pública “cuya actuación
u omisión se considere que amenaza, viola o ha violado el interés colectivo”.
De las
normas anteriores se infiere que la acción popular no fue diseñada por el
legislador como mecanismo a través del cual el juez competente pueda decretar
la anulación de un acto administrativo o un contrato, por esta razón, la
limitación expresa de adoptar estas decisiones, no contraviene el derecho
fundamental de acceso a la administración de justicia (art. 229 C.P.).
La Corte
comparte la apreciación del Ministerio Público en su intervención cuando afirma
que “anular el acto o contrato no es indispensable para proteger derechos e
intereses, pues el juez tiene a su alcance múltiples medidas para lograr la
protección de éstos, sin necesidad de definir la validez del acto o contrato,
lo cual es una tarea propia y exclusiva, conforme al principio de especialidad,
de la autoridad judicial que tiene competencia para ello”.
El juez
popular no cumple funciones jurisdiccionales como las que ejerce el juez
administrativo cuando decide un conflicto entre el Estado y un particular en la
que deba decidir si un acto administrativo o un contrato está afectado de
alguna causal de nulidad, sino que aquí tiene el papel de garante de un derecho
colectivo. Del mismo modo, el juez de la acción popular, antes que dedicarse a
determinar quien debía proferir un acto o cómo debía celebrarse un contrato,
debe adoptar las medidas materiales[69]
que garanticen el derecho colectivo afectado con el acto o contrato, cuya forma
no consiste precisamente en disponer su anulación[70].
Todo este
conflicto no es nuevo, como se sabe, a partir de la expedición de la ley 472 de
1998, que desarrolló el artículo 88 de la Constitución Política en relación con
las acciones populares y de grupo, se ha planteado en la jurisprudencia la
discusión acerca de si, mediante la acción popular, el Juez contencioso
administrativo, que es el competente para su conocimiento cuando la actuación
surge de una acción o una omisión de una entidad pública, puede decretar la
nulidad de un acto administrativo o de un contrato estatal.
El problema
surgió porque la ley 472 de 1998 no señaló expresamente que la acción popular
sólo podría interponerse en los eventos en que el objeto perseguido por ella no
pudiera alcanzarse mediante el ejercicio de otras acciones, como se dispuso
expresamente para el caso de la acción de tutela.
Por esta razón,
en algunas decisiones judiciales se ha sostenido que el juez mediante esta
acción no puede pronunciarse sobre la nulidad de un contrato o de un acto
administrativo, toda vez que esta competencia sólo puede ejercerse mediante un
proceso ordinario; en otras se ha sostenido la tesis contraria para afirmar que
la existencia de un proceso especial para declarar la nulidad de un acto
administrativo o de un contrato no impide que mediante la acción popular el
juez contencioso administrativo pueda también adoptar dichas decisiones, a
partir de los cual se deduce el carácter autónomo de dicha acción.
Acudiendo a
la doctrina del “derecho viviente”[71],
la Sala ilustrará el estado actual de la jurisprudencia del Consejo de Estado,
que no ha sido pacífica sobre esta materia, generando de paso una inseguridad
jurídica a los administrados y a los operadores judiciales[72].
La
Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia del 18 de mayo de 2000
(AP-038), destacó:
“De otra parte, ese acto administrativo se presume
legal mientras no exista una decisión judicial que lo suspenda o lo anule,
providencia que deberá adoptarse por vía diferente a la acción popular y dentro
de un juicio procesalmente impulsado por quienes tengan la legitimidad para
ello. Se advierte entonces que la acción aquí instaurada perdió sus causes
constitucionales y legales, pues en el fondo se persigue idéntico fin pero a
través de la acción equivocada”.
Igualmente,
la Sección Tercera en sentencia del 31 de octubre de 2002 (AP. 1059-01), al
resolver una acción popular relativa a un contrato estatal ordenó la suspensión
de su ejecución como medida inmediata para salvaguardar  los derechos
colectivos invocados y defirió al juez de la acción ordinaria la decisión sobre
su validez, así:
“Como quiera que el contrato materia de esta acción
popular actualmente es objeto de una acción contractual ante el juez
administrativo en razón de la demanda de nulidad absoluta que en reconvención
formuló la administración, la cual deberá resolver en los términos del artículo
44 y siguientes de la ley 80 de 1993, se suspenderá su ejecución, hasta
tanto se defina su legalidad en este último proceso”.
La
Sección Segunda de dicha Corporación mediante providencia del 5 de julio de
2001 (Exp: AP-107), confirmó el rechazo in limine de una demanda en la
cual se pretendía la declaratoria de nulidad de la elección del Director de una
Corporación Autónoma Regional, porque se consideró que la finalidad del actor
era esgrimir pretensiones propias de la acción electoral.
La
Sección Cuarta, mediante decisión del 28 de agosto de 2003 (AP-90278-01),
aclara:
“Si bien la acción popular no es una acción residual,
ni resulta improcedente por la sola existencia de otros medios de defensa
judicial, tampoco se ha querido con ella instituir un sistema paralelo, que
desconozca las acciones judiciales ordinarias, con mayor razón cuando estas
protejan adecuada y oportunamente la supremacía de la constitución. La
discusión sobre la aplicación de la exención no es asunto que pueda resolverse
a través de la acción popular, salvo que resulte evidente la vulneración de
derechos colectivos, pero mientras se mantenga la presunción de legalidad de
los actos administrativos y no se demuestre la ilegitimidad del comportamiento
de la sociedad Compensar S.A. tampoco puede concluirse la vulneración del
derecho a la protección del patrimonio público”.
Nuevamente
la Sección Tercera, cambiando su postura, consideró que en la Acción Popular si
era procedente verificar la legalidad de un acto administrativo y disponer su
anulación, luego de resumir las tesis propuestas hasta ese momento. En
providencia del 21 de febrero de 2007 (AP-2005-00355) consideró:
“Lo cierto de todo es que, para la Sala, en medio de
las distintas posiciones descritas, la ley de acciones populares permite que
proceda este medio de defensa, ante la acción u omisión de las autoridades o de
los particulares que ejerzan función administrativa, lo cual contempla la posibilidad
de que se presenten, incluso,  contra los actos administrativos, que
constituyen una de las principales manifestaciones activas o de acción de las
autoridades públicas. En síntesis, para esta Sala, con fundamento en la ley, es
viable analizar la legalidad de los actos administrativos, al interior de la
acción popular, pero condicionado a que esa manifestación de voluntad sea causa
directa de la amenaza o vulneración del derecho colectivo, criterio que se
comparte y reitera en esta oportunidad, y que responde a la tesis que acepta la
procedencia de la acción popular frente a la manifestación de voluntad de la
administración, cuando con ésta se vulneran derechos o intereses colectivos”.
La
anterior postura fue reiterada por dicha Sección en la sentencia del 21 de mayo
de 2008 (AP- 01423-01), así:
“De conformidad con lo expuesto hasta el momento, en aquellos casos
en los cuales la legalidad del objeto jurídico cuestionado es la causa, o un
factor determinante, para la indagación acerca de la amenaza o vulneración de
los derechos colectivos, el juez válidamente podrá hacer el análisis
correspondiente y tomará las decisiones a que haya lugar, debido a que en tal
escenario confluyen en un mismo punto de relevancia jurídica los intereses
colectivos y los intereses subjetivos propios de las acciones ordinarias”.
Más
recientemente, la Sección Primera, en sentencia del 18 de marzo de 2010
(AP-2005-00511-01) consideró:
“Al respecto, la jurisprudencia de la Sección Primera
del Consejo de Estado ha sido enfática en manifestar que la acción popular
contra actos administrativos procede siempre que éstos amenacen o vulneren los
derechos e intereses colectivos y en esa medida el juez constitucional tiene la
facultad de suspender la aplicación o ejecución del acto administrativo siempre
que se acredite que vulnera o amenaza derechos e intereses colectivos. Sin
embargo, se resalta que la nulidad de dichos actos es de competencia exclusiva
del juez contencioso administrativo, entonces mal podría entenderse que mediante
el trámite de una acción popular se puede anular un acto administrativo[73].
De
otra parte, de conformidad con los artículos 84 y 85 del Código Contencioso
Administrativo, prevén las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento
del derecho como mecanismos idóneos para atacar la legalidad de los actos
administrativos.
En efecto,
cuando la finalidad que se pretende es que el juez ordene la nulidad del acto
administrativo y que como consecuencia de ello, el acto desaparezca del mundo
jurídico las acciones que se deben adelantar son las consagradas en el Código
Contencioso Administrativo como se indicó previamente y no la acción popular prevista
por la Ley 472 de 1998”.
Debido
a estos desacuerdos jurisprudenciales en materia de acciones populares en el
Consejo de Estado, las Secciones Primera y Tercera seleccionaron para revisión
dos demandas (la facultad de revisión por parte del Consejo fue establecida por
la reforma a la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (L.
1285/09), con el fin de unificar la jurisprudencia sobre la materia, la
cual no ha sido resuelta al momento de proferirse la presente decisión[74].
Estas
divergencias jurisprudenciales muestran que no hay suficiente claridad ni
argumentos que impongan una cualquiera de las soluciones esbozadas. En este
escenario, resulta válido que haya sido el legislador quien, en el ejercicio
legítimo de su amplia facultad de configuración normativa (estudiado en el
punto 3.1.4.), haya dado solución definitiva a este problema.
La
expresión demandada adopta una solución que se distingue por permitir la
conciliación de la existencia simultánea de dos medios judiciales de atacar la
legalidad de un acto administrativo o de un contrato estatal, en un caso para
obtener la nulidad, y en otro para lograr la protección de los derechos o
intereses colectivos.
De esta
manera, se establecen reglas claras orientadas a la protección de los derechos
e intereses colectivos y, al mismo tiempo, se respeta celosamente el derecho
fundamental al debido proceso y el acceso a la administración de justicia de
quienes puedan verse afectados por la nulidad de un acto o un contrato estatal,
por cuanto como lo ha señalado esta Corporación:
“Corresponde
a la noción de debido proceso, el que se cumple con arreglo a los
procedimientos previamente diseñados para preservar las garantías que protegen
los derechos de quienes están involucrados en la respectiva relación o
situación jurídica, cuando quiera que la autoridad judicial o administrativa
deba aplicar la ley en el juzgamiento de un hecho o una conducta concreta, lo
cual conduzca a la creación, modificación o extinción de un derecho o la
imposición de una obligación o sanción.
En
esencia, el derecho al debido proceso tiene la función de defender y preservar
el valor de la justicia reconocida en el preámbulo de la Carta Fundamental,
como una garantía de la convivencia social de los integrantes de la comunidad
nacional.
Del
contenido del artículo 29 de la Carta y de otras disposiciones conexas, se
infiere que el derecho al debido proceso se desagrega en una serie de
principios particularmente dirigidos a tutelar la intervención plena y eficaz
del sujeto procesal y a protegerlo de la eventual conducta abusiva que pueda
asumir la autoridad que conoce y resuelve sobre la situación jurídica sometida
a su decisión. En tal virtud, y como garantía de respeto a dichos principios,
el proceso se institucionaliza y normatiza, mediante estatutos escritos que
contienen mandatos reguladores de la conducta de las autoridades
administrativas o judiciales, encaminados a asegurar el ejercicio regular de
sus competencias”[75].
La
Constitución en su artículo 88 establece que la “ley regulará las acciones
populares para la protección de los derechos e intereses colectivos”, de
tal suerte que lo regulado por la ley 1437 de 2011 y ahora cuestionado,
corresponde a un texto elaborado para dar cumplimiento por parte del Legislador
al deber que se encuentra determinado en la Carta. El Congreso de la República
dentro de su potestad de configuración normativa, desarrolló la materia de
manera adecuada y con fundamento en una razonable[76] distribución de
competencias al interior de la jurisdicción, garantizando el debido proceso, el
acceso a la justicia de los ciudadanos y de la misma administración, como también
aportando seguridad jurídica a los operadores judiciales.
Recuerda la
Sala que el Código Contencioso Administrativo (D. 01 de 1984) es anterior a la
Constitución de 1991, por lo que resultaba necesario que el legislador pusiera
término a esta controversia jurisprudencial.
Así las
cosas, la Sala encuentra que carecen de fundamento los reparos formulados por
el demandante contra la expresión contenida en el inciso segundo del artículo
144 de la ley 1437 de 2011. Al no existir vulneración de los preceptos
superiores invocados por el actor, se declarará la exequibilidad de la
expresión acusada por lo cargos estudiados en esta oportunidad.
VII.
DECISIÓN
Por lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.-
Declararse INHIBIDA para decidir en relación con los cargos formulados
contra la expresión “La obligación será conjunta y no se dará aplicación a
la solidaridad prevista en el artículo 2344 del Código Civil”, citada por
el actor pero que no hace parte del texto oficialmente publicado
correspondiente al artículo 140 de la Ley 1437 de 2011.
SEGUNDO.-
Declarar EXEQUIBLE la expresión “… o a un particular que haya obrado
siguiendo una expresa instrucción de la misma”, contenida en el artículo
140 de la Ley 1437 de 2011, por el cargo examinado.
TERCERO.-
Declarar EXEQUIBLE la expresión “… sin que en uno u otro evento,
pueda el juez, anular el acto o contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar
las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de
los derechos colectivos”, contenida en el artículo 144 de la Ley
1437 de 2011, por los cargos analizados en esta providencia.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con aclaración de voto
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
ACLARACION DE
VOTO  DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA
C-644/11
ACCION
POPULAR-Protección de derechos e intereses colectivos
ACCION
POPULAR-Ámbitos de competencia del juez constitucional
DERECHOS E
INTERESES COLECTIVOS-Protección prevista en  Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no significa alteración de
contenidos y alcances de la acción popular
CODIGO DE
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Norma sobre
protección de derechos e intereses colectivos no supone derogatoria de la
regulación sobre acciones populares
Expediente: D-8422
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 140 (parcial) y 144 (parcial) de la
Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de los Contencioso Administrativo”.
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Creo indispensable explicar que he
acompañado la decisión de mayoría persuadido de que, ciertamente, las
atribuciones amplias de que goza el legislador, en principio, le permiten
expedir regulaciones como la aquí demandada la cual, sin embargo, a objeto de
evitar que se corra el riesgo planteado por el demandante, frente a lo cual,
percibí, hubo univocidad en el pensamiento de la Sala, debe ser interpretada en
el sentido de que la acción popular, de origen constitucional, en modo alguno
se reduce o pierde eficacia como instrumento idóneo y especializado, de trámite
preferencial, previsto específicamente para enervar, superar y reparar
-volviendo las cosas a su estado original- en todos los casos y circunstancias
en que ello resulte posible, las situaciones fácticas y jurídicas claramente vulneradoras
de valores, principios y reglas superiores de la nación y de la sociedad,
englobadas dentro del concepto genérico de “derechos e intereses colectivos”.
De modo que si bien al juez constitucional que tramita la acción popular se le
sustrae de la posibilidad de disponer “la declaratoria formal de nulidad” de un
acto o contrato, en el entendido de que hay jueces y acciones especializadas al
efecto, quienes por las vías respectivas están llamados a dirimir las disputas
especificas relacionadas con “intereses subjetivos particulares” subyacentes,
derivados del actuar volitivo de la administración, ello, en modo alguno, puede
significar que aquel (Juez de la acción popular) haya quedado impedido,
cercenado o limitado, en lo más mínimo, en sus amplias atribuciones que lo
facultan y le imponen el deber de ordenar todo aquello que resulte menester en
aras de hacer cesar, de manera inmediata, ultractiva o retrospectivamente, los
efectos de la situación constitutiva de la vulneración o amenaza de los derechos
colectivos, las cuales, algunas de ellas expresadas con claridad en los
artículos 25 y 34 de la ley 472 de 1998, a no dudarlo, permanecen absolutamente
intactas, en la medida en que el texto demandado, desde ningún punto de vista,
supone una derogatoria expresa o tácita de las superiores competencias o
atribuciones de que goza el juez constitucional encargado de velar por la
supremacía de los derechos e intereses colectivos relacionados con el
patrimonio, el espacio, la seguridad, la salubridad públicos, la moralidad
pública, el ambiente y demás categorías afines. Tal derogatoria se descarta por
cuanto, ciertamente, en la ley 472 de 1998 no se reconoce expresamente que el
juez popular pueda hacer “declaraciones de nulidad” en el mismo contexto o con
la finalidad de sustituir los medios de control específicos existentes al
efecto, pero, de lo que no cabe duda, es de que, en defensa de los valores
superiores que están a su cargo, y, consecuente con la alta consideración
jurídico constitucional que se predica de ellos, dicho funcionario sí puede
adoptar las decisiones que estime conducentes, que, inclusive, a tono con la
mayor categorización de los derechos en juego, pueden resultar más gravosas,
apremiantes, perentorias, radicales, de mayor impacto, extensión, cobertura,
implicaciones y efectos que las propias o derivadas de las clásicas o
tradicionales “declaraciones de nulidad” previstas en el Código Contencioso
Administrativo, siempre y cuando actúe  en pos de que el interés general o
colectivo específicamente afectado se restablezca a plenitud, al punto de que
con ello se materialice o se de  alcance al principio estructural o fundante de
nuestro Estado Social de Derecho, inserto en el artículo primero, parte final,
de la Carta que, categóricamente, sirve de guía y orientación para la
preservación de nuestro andamiaje constitucional en esta materia.
Fecha ut supra,
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
ACLARACION DE VOTO
DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA
C-644/11
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia
respecto de expresión inexistente en texto de norma demandada
REPARACION DIRECTA EN NUEVO CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y
DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Evento en que se
amplía responsabilidad del Estado por daño causado por particular
PROTECCION DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS EN NUEVO CODIGO DE
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Alcance de la competencia del juez popular
Si bien
mediante sentencia C-644 de 2011 se decide la exequibilidad de la expresión
“…sin que en uno u otro evento, pueda el juez, anular el acto o contrato, sin
perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar
la amenaza o vulneración de los derechos colectivos”,  contenida en el artículo
144 de la Ley 1437 de 2011, asumiendo una de las posturas sostenidas por el
Consejo de Estado en algunas sentencias en que ha sostenido que el juez
popular no tiene competencia para anular el acto o contrato que dio lugar a  la
vulneración de derechos colectivos, mientras que en otros fallos del Consejo de
Estado se ha aceptado que el juez popular lo pueda hacer, siempre y cuando
dichos actos o contratos sean la causa directa del daño generado. Así por
cuanto respecto de este tema existe un debate jurídico bastante complejo,
considero que la solución constitucional debió ser diferente
DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS-Argumentos
que sustentan la competencia del juez popular para anular el acto o contrato
que da lugar al daño colectivo
Existen
buenos argumentos para sustentar la competencia del juez popular para anular el
acto o contrato que dio lugar al daño colectivo: (i) un argumento normativo
constitucional, relativo a la mayor entidad constitucional de la acción popular
frente a acciones ordinarias; (ii) un argumento formal, relativo a la mayor
celeridad y economía procesal; (iii) un argumento pragmático, de manera que se
evidencia la mayor conveniencia de resolver todos los asuntos en una sola
acción; y (iv) un argumento normativo constitucional de gran peso, que hace
referencia a que en algunas acciones populares es absolutamente necesario que
el juez popular anule el acto o contrato que dio origen al daño, para hacer
cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos
EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA-Procedencia
en norma que precisa competencia del juez popular para protección de derechos e
intereses colectivos
Referencia:
expediente: D-8422
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 140 (parcial) y 144 (parcial) de la
Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”
Magistrado
Ponente:
JORGE IVAN
PALACIO PALACIO
Con el debido respeto por las
decisiones de esta Corte, me permito aclarar mi voto a esta sentencia, en
relación con el ordinal tercero de la parte resolutiva, con base en las
siguientes consideraciones:
(i) Comparto la decisión
contenida en el primer ordinal de la parte resolutiva, en cuanto se falla la
inhibición en relación con la expresión “la obligación será conjunta y no se
dará aplicación a la solidaridad prevista en el artículo 2344 del Código Civil”,
en razón a que considero que en realidad esta expresión no hace parte del texto
oficialmente publicado y vigente correspondiente al artículo 140 de la Ley 1437
de 2011, y por tanto es una expresión inexistente frente a la cual no puede
haber pronunciamiento alguno de fondo por parte de esta Corporación.
(ii) Así mismo, me encuentro de
acuerdo con el fallo de exequibilidad de la expresión “… o a un particular
que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma”, contenida
en el artículo 140 de la ley 1437 de 2011, por el cargo que se examinó en la
sentencia, ya que se exponen y desarrollan los argumentos para demostrar que no
se vulnera la Constitución en su Preámbulo y en los artículos 1º, 2º, 6º y 90
Superiores. Así, si bien el demandante considera que no es necesaria la expresa
autorización para que deba responder el Estado, en la parte considerativa y
motiva de la presente decisión, se demuestra que la norma, con esta exigencia
de expresa instrucción, no excluye la posibilidad de que el Estado responda
también por la conducta de un particular, bajo la condición de que se reúnan
los requisitos que establece su responsabilidad patrimonial conforme con la
Constitución Política. De esta forma, el requisito de expresa instrucción
constituye un supuesto más, de lo cual se colige que persiste la
responsabilidad del Estado para reparar lo daños que causan los particulares,
siempre y cuando su conducta sea imputable al Estado, lo cual no es contrario a
la Constitución, sino que se ajusta plenamente a ella.
(iii) No obstante lo anterior, en
relación con la propuesta de exequibilidad de la expresión “…sin que en uno
u otro evento, pueda el juez, anular el acto o contrato, sin perjuicio de que
pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o
vulneración de los derechos colectivos”, contenida en el artículo 144 de la
Ley 1437 de 2011, me permito aclarar mi voto, por cuanto respecto de este tema
existe un debate jurídico bastante complejo y considero que la solución
constitucional adoptada debió ser diferente.
En primer lugar, debo poner de
presente que sobre este asunto se presentan serias divergencias en las
posiciones jurisprudenciales, ya que a falta de regulación explícita en esta
materia, y a falta de la exigencia legal del requisito de subsidiariedad, por
vía de jurisprudencia se ha dado solución a este problema. Así, en algunas
sentencias del Consejo de Estado se ha sostenido que el juez popular no tiene
la competencia para anular el acto o contrato que dio lugar a la vulneración de
derechos colectivos, mientras que en otros fallos se ha aceptado que puede
hacerlo, siempre y cuando dichos actos o contratos sean la causa directa del
daño generado.
En este orden de ideas, evidencio
que la sentencia asume la primera postura jurisprudencial y decide la
exequibilidad de la norma demandada, de manera que reconoce que si bien el juez
popular tiene la competencia para hacer cesar la amenaza o vulneración de los
derechos colectivos, a través de órdenes concretas de hacer o no hacer,
competencia que no puede limitarse, ésta debe diferenciarse de la competencia
para anular el acto o contrato que dio lugar a la vulneración de derechos
colectivos, lo cual en la sentencia se defiende, afirmando que en estricto
sentido jurídico, esta potestad le corresponde a un juez dentro de un proceso
ordinario.
No obstante lo anterior, el
suscrito magistrado considera que existen buenos argumentos para sustentar la
competencia del juez popular para anular el acto o contrato que dio lugar al
daño colectivo: (i) un argumento normativo constitucional, relativo a la mayor
entidad constitucional de la acción popular, en cuanto se orienta a proteger
derechos e intereses colectivos y públicos, frente a acciones judiciales
ordinarias que se dirigen a proteger intereses individuales y privados; (ii) un
argumento formal, relativo a la necesidad de mayor celeridad y economía
procesal, ya que las acciones populares duran bastante tiempo en ser resueltas,
como para que al final los actores populares tengan que iniciar otras acciones
judiciales ordinarias con el fin de obtener la nulidad del acto o contrato que
dio lugar al daño colectivo; (iii) un argumento pragmático, que tiene en
cuenta, en el mismo sentido que el argumento formal, la mayor eficiencia y
economía procesal, de manera que se evidencia la mayor conveniencia de resolver
todos los asuntos en una sola acción judicial; y adicionalmente (iv) otro
argumento normativo constitucional de gran peso, el cual hace referencia a que
en algunas acciones populares sí es absolutamente necesario que el juez popular
anule el acto o contrato que dio origen al daño, para hacer cesar la amenaza o
vulneración de los derechos colectivos, ya que el acto o contrato es en sí
mismo el que genera el daño, como se evidencia en los casos de protección de la
moralidad pública, entre otros.
Por estas razones, considero que
la solución más correcta, desde el punto de vista constitucional, era una
declaratoria de exequibilidad condicionada de la expresión normativa, en el
entendido de que el juez tendrá competencia para anular el acto o contrato,
cuando éste sea la causa directa e inmediata del daño y sea imperioso para
hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos. Con esa
decisión, en criterio de este magistrado, se hubieran protegido las finalidades
constitucionales propias de la acción popular, como la defensa de los derechos
e intereses colectivos y públicos, la necesidad de una mayor celeridad y
economía procesal, y la imperiosa necesidad de tener en cuenta que existen
casos en que el acto o contrato es en sí mismo el que genera el daño, casos en
los que el juez popular debe contar con la potestad de anular dicho acto o
contrato generador del perjuicio colectivo.
Con fundamento en las anteriores
razones, aclaro mi voto a esta providencia judicial.
Fecha ut
supra.
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
[1] Publicada en el diario oficial número 47.956 de 18 de
enero de 2011.
[2]
Corte Constitucional, sentencia C-342 de 2006.
[3] Ver entre otras las sentencias C-760/01 y C-775/01,
con relación al Código de Procedimiento Penal, Ley 600 de 2000; y las
sentencias C-646 /01  y C-431/01, con relación al Código Penal, Ley 599 de
2000.
[4]
En este sentido, en la sentencia C-957 de 1999, se afirmó: “En lo relativo a
su vigencia, como regla general, la ley comienza a regir a partir de su
promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia
constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diversa a
aquella, facultad igualmente predicable del legislador extraordinario. Los
efectos jurídicos de los actos legislativos y de las leyes que se producen a
partir de la promulgación en el Diario Oficial, dan lugar a su oponibilidad y
obligatoriedad sin que por ello se afecte la validez ni la existencia de los mismos”;
y en la sentencia C-084 de 1996, se explicó que “la promulgación, como ya se
expresó, consiste en la publicación oficial de la ley; la entrada en vigencia
es la indicación del momento a partir del cual ésta se vuelve
obligatoria para los asociados, esto es, sus disposiciones surten efectos. Por
tanto, bien puede suceder que una ley se promulgue y sólo produzca efectos
meses después; o también es de frecuente ocurrencia que el legislador disponga
la vigencia de la ley "a partir de su promulgación", en cuyo caso una
vez cumplida ésta, las disposiciones respectivas comienzan a regir, es decir, a
ser obligatorias”. De manera similar, refiriéndose al período de
obligatoriedad o vigencia de la ley, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo, en sentencia del 25 de enero de 1983, estableció:
“La necesidad de la promulgación de la ley como
requisito indispensable para reconocer su vigencia es doctrina universalmente
aceptada. (…) …debe entenderse que la ley no obliga al administrado sino en
virtud de su promulgación. Este es el sentido que debe dársele a la
jurisprudencia del Consejo y de la Corte cuando uno y otra sostienen que el
principio de la promulgación de la ley como condición para su obligatoriedad,
admite como excepción el señalamiento expreso de su vigencia en el propio tenor
de la ley, pero debe entenderse que esta vigencia no puede ser antes de su
promulgación, especialmente cuando se trate de normas que imponen obligaciones
a los administrados”.
[5] La
Corte Constitucional en la sentencia C-873 de 2003 determinó el sentido que se
debe adscribir a ciertas categorías empleadas en las normas, de conformidad con
el uso que se les ha dado en el ordenamiento jurídico nacional, así:
“(a) La “existencia” de una
norma hace relación a su introducción al ordenamiento jurídico, es decir, a su
ingreso normativo al sistema, una vez se han cumplido las condiciones y
requisitos establecidos por el mismo ordenamiento para ello. Así, se predica la
existencia de una ley ordinaria cuando el proyecto correspondiente, después de
haber sido publicado oficialmente en tanto tal, ha sido aprobado en cuatro
debates por el Congreso y ha recibido la sanción presidencial (art. 157, C.P.);
a su vez, se afirma que un acto legislativo existe cuando ha surtido los ocho
debates de rigor en las dos cámaras legislativas (art. 375, C.P.).
(b) La “validez” de una norma
se refiere a su conformidad, tanto en los aspectos formales como en los
sustanciales, con las normas superiores que rigen dentro del ordenamiento, sean
éstas anteriores o posteriores a la norma en cuestión. Desde el punto de vista
formal, algunos de los requisitos de validez de las normas se identifican con
los requisitos necesarios para su existencia –por ejemplo, en el caso de las
leyes ordinarias, el hecho de haber sido aprobadas en cuatro debates por el
Congreso y haber recibido la sanción presidencial -; pero por regla general,
las disposiciones que regulan la validez formal de las normas –legales u otras-
establecen condiciones mucho más detalladas que éstas deben cumplir, relativas
a la competencia del órgano que las dicta, y al procedimiento específico que se
debe seguir para su expedición.
(c) La “eficacia” de las
normas puede ser entendida tanto en un sentido jurídico como en un sentido
sociológico; es el primero el que resulta relevante para efectos del asunto
bajo revisión. El sentido jurídico de “eficacia” hace relación a la producción
de efectos en el ordenamiento jurídico por la norma en cuestión; es decir,
a la aptitud que tiene dicha norma de generar consecuencias en derecho
en tanto ordena, permite o prohíbe algo. Por su parte, el sentido sociológico
de “eficacia” se refiere a la forma y el grado en que la norma es cumplida
en la realidad, en tanto hecho socialmente observable; así, se dirá que una
norma es eficaz en este sentido cuando es cumplida por los obligados a
respetarla, esto es, cuando modifica u orienta su comportamiento o las
decisiones por ellos adoptadas.
(d) La “vigencia” se halla
íntimamente ligada a la noción de “eficacia jurídica”, en tanto se refiere, desde
una perspectiva temporal o cronológica, a la generación de efectos
jurídicos obligatorios por parte de la norma de la cual se predica; es decir, a
su entrada en vigor. Así, se hace referencia al período de vigencia
de una norma determinada para referirse al lapso de tiempo durante el cual ésta
habrá de surtir efectos jurídicos. La regla general en nuestro ordenamiento es
que las normas comienzan a surtir efectos jurídicos con posterioridad a su
promulgación, según lo determinen ellas mismas, o de conformidad con las normas
generales sobre el particular. El verbo “regir” es utilizado por las normas
para hacer referencia a su vigencia, entendida en este sentido”.
[6]
Ver folio 17 del expediente.
[7]
Cfr. Gaceta del Congreso N° 683 de 2010, Ponencia para primer debate – Cámara
de Representantes, proyecto de ley 198 –Senado- 315 Cámara, Págs. 1-80.
[8]
Ibídem, página 43.
[9] Sentencia C-1052 de 2001.
[10] Ver, entre otras, las sentencias  C-236 de 1997,
C-447 y C-542 de 1997, C-519 de 1998, C-986 de 1999, C-013 de 2000, C-1052,
C-1256 de 2001, C-1294 de 2001, C-918 de 2002, C-389 de 2002, C-1200 de 2003,
C-229 de 2003, C-048 de 2004, C-569 de 2004, C-1236 de 2005, C-1260 de 2005,
C-180 de 2006, C-721 de 2006, C-402 de 2007 y C-666 de 2007.
[11]
“De otra parte, las razones son específicas si
definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera
la Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo
constitucional concreto contra la norma demandada”. El juicio de
constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente
existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el
texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba
resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos,
indeterminados, indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan
concreta y directamente con las disposiciones que se acusan.  Sin duda, esta
omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia
del juicio de constitucionalidad”. Sentencia
C-1052 de 2001.
[12]
“Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones
de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la
exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios)
necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto
objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto
por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado,
se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su
vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que
supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación
de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo
pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento
apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la
presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al
magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una
duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera
que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de
constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un
pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”. Sentencia C-1052 de 2001.
[13]
Sentencias C-673 de 2001, C-913 de 2004 y C-127 de 2006, entre otras.
[14] Cfr. Sentencia C-146 de 1998.
[15]
Al respecto es de recordar que el principio de igualdad, como lo ha expresado
la Corte Constitucional, "es objetivo y no formal; él se predica de la identidad
de los iguales y de la diferencia entre los desiguales” (Sentencias
C-221/92 y C-472/92).
[16] “Esta Corporación en múltiples pronunciamientos se
ha referido al principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de
la Constitución Política. Al respecto ha sostenido “que la razón de su
exigencia constitucional tiene como único propósito evitar las incongruencias
legislativas que aparecen en forma súbita, a veces inadvertida e incluso
anónima, en los proyectos de ley, las cuales no guardan relación directa con la
materia específica de dichos proyectos. Estas incongruencias pueden ser,
entonces, el resultado de conductas deliberadas que desconocen el riguroso
trámite señalado en la Constitución para convertir en ley las iniciativas
legislativas.” // Ahora bien, es importante resaltar que, en aras de no
obstaculizar el trabajo legislativo, el principio de la unidad de materia no
puede distraer su objetivo, esto es, sobrepasar su finalidad pues, “Solamente
aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales,
razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad
causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma,
deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o
declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley” (sentencia C-025 de
1993). En consecuencia, el término "materia" debe interpretarse desde
una perspectiva “amplia, global, que permita comprender diversos temas cuyo
límite, es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para
valorar el proceso de formación de la ley.” Sentencia C-565 de 1997.
[17]
Sentencia C-832 de 2001.
[18]
Gaceta Judicial, Tomo XIV, N° 685, pág.56.
[19]
Sentencia C-832 de 2001.
[20]
Consejo de Estado, Sala de lo contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia
del 11 de mayo de 2006: “El régimen de responsabilidad patrimonial del
Estado al que obedece tal acción, tiene su fundamento Constitucional en el
artículo 90 de la Carta, el cual le impone a aquel el deber de responder
patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados
por la acción o la omisión de las autoridades públicas, es decir que el
elemento fundamental de la responsabilidad es la existencia de un daño que la
persona no está en el deber legal de soportar.// Se observa entonces que no
importa si el actuar de la Administración fue legal o no, para efectos de
determinar la responsabilidad, puesto que la antijuridicidad no se predica de
su comportamiento sino del daño sufrido por el afectado, que bien puede
provenir de una actuación legítima de aquella; no obstante, la jurisprudencia
continúa aplicando los regímenes de imputación de responsabilidad que de tiempo
atrás ha ido decantando, ya que ellos facilitan el proceso de calificación de
la conducta estatal y la determinación de la existencia del daño y del nexo
causal de éste con aquella.// El principal régimen de imputación de
responsabilidad es el de la tradicional falla del servicio, dentro del cual la
responsabilidad surge a partir de la comprobación de la existencia de tres
elementos fundamentales: 1) el daño antijurídico sufrido por el interesado, 2)
la falla del servicio propiamente dicha, que consiste en el deficiente
funcionamiento del servicio, porque no funcionó cuando ha debido hacerlo, o lo
hizo de manera tardía o equivocada, y finalmente, 3) una relación de causalidad
entre estos dos elementos, es decir, la comprobación de que el daño se produjo
como consecuencia de la falla del servicio”.
[21]
Consejo de Estado. Sala de lo contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia del 8 de mayo de 1995.
[22]
Sentencia  C-333 de 1996.
[23]
Ibídem.
[24]
Cfr. Sentencia C-832 de 2001.
[25]
Cfr. Sentencia C-333 de 1996 y la Sentencia del Consejo de Estado de mayo 8 de
1995.
[26] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de
marzo 06 de 2008., Exp: 16075: “El artículo 90 de la Carta de 1991 es
también un eficaz catalizador de los principios y valores que sirven de
orientación política de nuestro Estado Social de Derecho y que deben
irradiar todo nuestro sistema jurídico, catálogo axiológico dentro del cual
ocupa especial importancia la garantía de la libertad (preámbulo). // Asimismo
el artículo 90 sigue el hilo conductor de todo el ordenamiento democrático y
liberal, que no puede ser otro que la eficacia general de los derechos
fundamentales, los cuales vinculan a todas las manifestaciones del poder
público, como enseña Locke[26]
y proclama en forma contundente la Carta Política al disponer que el Estado
reconoce, sin discriminación alguna, la primacía de los derechos inalienables
de la persona (art. 5 eiusdem).// En tales condiciones frente a cualquier daño
antijurídico imputable a una autoridad pública con ocasión del ejercicio de
uno de los llamados derechos de libertad, el Estado deberá responder
patrimonialmente, no sólo por que así se infiere de una lectura insular del
artículo 90 Constitucional, sino además por que se desprende de una lectura
sistemática de la Carta”.
[27]
La puesta en evidencia de los intereses  colectivos, dentro de los cuales se
incluye  la moralidad pública  como uno de los derechos a proteger  se inscribe
igualmente en este sentido.
[28] "Artículo 123. Son servidores públicos los
miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado
y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
"Los servidores públicos están al
servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma
prevista  por  la Constitución, la ley y el reglamento.
"La
ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente
desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio".
[29]
Ver Sentencia C-543 de 2001.
[30]
Sentencia C-866 de 1999.
[31]
Sentencia C-286 de 1996.
[32]
Sentencia C-563 de 1998.
[33]
Sentencia C-089ª de 1994.
[34]
Con el propósito de poner en concordancia el texto de la Constitución de 1991 y
el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,
el artículo 2º de la Ley 1437 de 2011, que consagra el ámbito de aplicación de
la parte primera del código, establece que sus normas se aplican a todos los
organismos y entidades que conforman las Ramas del Poder Público en sus
distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes
del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A
todos se les dará el nombre de autoridades. En este sentido el código nuevo
avanza en materias como el derecho de petición ante organizaciones e
instituciones privadas (art. 32) y derecho de petición de los usuarios ante
instituciones privadas (art. 33). Estas normas dejan ver la importancia que el
Legislador ha acordado a los particulares dentro del novedoso estatuto.
[35] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de
febrero 19 de 2004:“Así las cosas, erró el tribunal al estimar que si los
perjuicios cuya indemnización se reclamaba derivaban de un acto administrativo,
forzosamente debían reclamarse a través de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, pues como quedó visto, es perfectamente posible
que de decisiones proferidas por la administración con apego a la Constitución
y a la Ley, se deriven perjuicios para los administrados, los cuales
constituyen un daño especial resarcible mediante la acción de reparación
directa”.
[36]
Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo III,
pág. 211, Universidad Externado de Colombia, 2004.
[37] Mediante sentencia C-137 de 1999, la Corte
Constitucional declaró EXEQUIBLE el aparte del numeral 4 del artículo 137 del
C. C. A. que establece “Cuando se trate de la impugnación de un acto
administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto
de su violación”, bajo la condición de que ‘cuando el juez administrativo
advierta la violación de un derecho fundamental constitucional de aplicación
inmediata, deberá proceder a su protección, aun cuando el actor en la demanda
no hubiere cumplido con el requisito de señalar las normas violadas y el concepto
de violación. Igualmente, cuando dicho juez advierte incompatibilidad entre la
Constitución y una norma jurídica tiene la obligación de aplicar el art. 4 de
la Constitución’”.
[38]
Jaime Orlando Santofimio G., op. Cit., pág. 213.
[39]
La jurisprudencia de la Sección Tercera ha interpretado esa norma en aplicación
de los principios pro actioni y pro damato según los cuales, en algunos casos el
término de caducidad debe empezar a contarse a partir de la fecha en que el
interesado tuvo conocimiento del hecho que produjo el daño, que puede coincidir
con la ocurrencia del mismo en algunos eventos, pero en otros casos no. Ver Auto
de 30 de enero de 2003, Exp. 22.688 y Auto de 11 de mayo de 2006. Exp: 30.325.
[40] Consejo
de Estado, Sección Tercera, sentencia de octubre
25 de 2.001.
[41] La Corte en sentencia C-430 de 2000, declaró la
exequibilidad del artículo 78 del C.C.A. y sostuvo que en desarrollo de la
norma los perjudicados pueden demandar ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, no solo a la entidad causante del perjuicio, sino al
funcionario o a ambos. Pero, en cuanto a la efectividad de la responsabilidad
del funcionario  armonizó la disposición con el inciso segundo del art. 90 de
la Constitución y estimó  que los perjudicados no pueden reclamar directamente
del funcionario la indemnización por el daño, con ello se garantiza, de un
lado, la reparación al perjudicado, porque queda debidamente asegurado con el
respaldo patrimonial  del Estado, y de otro, se consigue que pueda establecerse
dentro del proceso el dolo o la culpa grave del funcionario en los hechos
dañosos, para efectos de la acción de repetición.
[42]
Véase  las Sentencias C-032 y C-081 de 1996; C-327, C-429 y C-470 de 1997; y,
C-198 de 1998.
[43]
Ver, entre otras, las sentencias C-537 de 1993 y C-373 de 1995.
[44]
Sentencia C-316 de 2002.
[45]
Sentencia C-692 de 2008.
[46]
Cfr. Gaceta del Congreso N° 951 de 2010. Ponencia para segundo debate – Cámara
de Representantes del proyecto de ley N° 198 – Senado-315-Cámara, Págs. 1-132.
[47]
Código Civil colombiano, artículo 2341: “RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL.
El que ha cometido un delito o culpa, que ha inferido daño a otro, es obligado
a la indemnización, sin perjuicio de la pena principal que la ley imponga por
la culpa o el delito cometido”.
[48]
Sentencia del Consejo de Estado de mayo 8 de
1995, Expediente 8118.: "Son dos las condiciones indispensables para la
procedencia de la declaración de la responsabilidad patrimonial con cargo del
Estado y demás personas jurídicas de derecho público, a saber: el daño
antijurídico y la imputabilidad del daño a alguna de ellas.// La noción de daño
antijurídico es invariable cualquiera sea la clase (contractual o
extracontractual) o el régimen de responsabilidad de que se trate; consistirá
siempre en la lesión patrimonial o extrapatrimonial que la víctima no está
en el deber jurídico de soportar.// La diferencia estriba, en consecuencia,
en los títulos jurídicos de imputación del daño, determinantes de la causalidad
jurídica más allá de la simple causalidad material que se deriva del nexo
causal.// Así, mientras en la responsabilidad fundada en el contrato, serán
títulos jurídicos de imputación, por ejemplo los mandatos de buena fe, y la
igualdad y equilibrio entre prestaciones y derechos que caracteriza los
contratos conmutativos”(art. 28, ley 80 de 1993) en la extracontractual lo
serán, además, la falla  del servicio que es el título de imputación más
frecuente, cualquiera que sea el sistema que para su prueba se adopte; la culpa
personal en nexo con el servicio, prevista para citar algunas disposiciones, en
el inciso 2° del artículo 90 de la C. N y en el artículo 77 del CCA; la
igualdad de las personas ante la Ley (art. 13 de la C.N, entre otros); el
riesgo excepcional establecido, por ejemplo por la Ley 104 de 1993 o en el
decreto 444 del mismo año; el error judicial y el anormal funcionamiento de la
administración de justicia art. 40 del CPC, art. 414 del CPP, etc), la
inconstitucionalidad de la Ley declarada judicialmente, y principios de
justicia de equidad como éste del no enriquecimiento sin causa.” (negrillas
fuera del texto original).
[49] Consejo de Estado, Sección Tercera, 19 de junio
de 1997, actor : Yoshiko Nakayama de Low y otras, expediente n° 11.875.
[50] Consejo de Estado, Sección Tercera, 23 de
septiembre de 1994, actor José Vicente Cuervo Londoño, expediente n° 8577.
[51]
En este sentido, la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia de
junio 28 de 1994, expediente 6806, señaló: “Esta acción denominada de
ocupación de hecho por trabajos públicos, como ya lo ha dicho la Sala, puede
utilizarse en el caso en que, no obstante no ser la entidad de derecho público
la que materialmente ocupa el predio, los efectos de la conducta irregular o
las consecuencias de su falla son similares por cuanto el particular resulta,
por dicha falla, privado del derecho de dominio que ejerce sobre el bien”.
[52]
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de abril 28 de 2005, expediente:
05663-01.
[53]
Sentencia C-377 de 2002.
[54]
Sentencia C-215 de 1999.
[55]
Sentencia Ibídem.
[56]
C.Po., artículo 88.
[57]
Ley 472 de 1998.
[58]
Sentencia SU-067 de 1993.
[59] “El hecho de que la actividad de la
administración también pueda ser objeto de enjuiciamiento a través de otras
acciones, no implica que sólo pueda acudirse al ejercicio de las mismas, pues
estando de por medio un interés o derecho colectivo, también es viable el
ejercicio de la acción popular, con el fin de conjurar en forma oportuna
aquellos hechos u omisiones que podrían afectar a la comunidad, antes de que
generen un daño, para extinguirlo si éste se está produciendo, o bien para
restituir las cosas a su estado anterior si ello todavía es posible. En este
sentido se precisa que la acción popular es una acción principal y su
procedencia no depende de la existencia o inexistencia de otras acciones.
A
diferencia de la concepción tradicional de la protección judicial, basada en el
derecho subjetivo, en la acción popular como quiera que no resultan vulnerados
derechos o intereses particulares, sino los denominados “difusos” o colectivos,
el análisis se debe centrar en el estudio de la vulneración de los derechos
reconocidos a la colectividad.
El ámbito dentro
del cual se define la acción popular es el relativo a la amenaza o vulneración
de derechos colectivos (…), de lo cual pueden desprenderse además,
investigaciones de tipo penal, fiscal o disciplinario, que en nada afectan la
iniciación, trámite y culminación de la acción popular”[59]
(énfasis no original). Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia de 31 de mayo de 2002,
Radicación número: 25000-23-24-000-1999-9001-01(AP-300), Actor: Contraloría
General de la Republica, Demandado: La Nación-Ministerio de Transporte y la
Sociedad Dragados y Construcciones de Colombia y Cel Caribe S.A. Dragacol S.A..
En el mismo sentido Consejo de Estado, Sección Tercera, Exp. AP-166, Sentencia
del 17 de junio de 2001.
[60] Sección
Tercera - sentencia de junio 17 de 2001.Exp: AP-166.
[61] Consejo de Estado – Sección Tercera. Rad:
20001-23-31-000-2001-01588-01(AP) Actor: Procuraduría General de la Nación.
Demandado: Amadeo Tamayo Morón.
[62]
Sobre el origen de los derechos colectivos Vid. Pisciotti Cubillos, Doménico.
Los Derechos de la tercera generación, los intereses difusos o colectivos y sus
modos de protección, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2001, p. 36.
[63]
“Su finalidad es pública; no persiguen intereses subjetivos o pecuniarios,
sino proteger a la comunidad en su conjunto y respecto de sus derechos e
intereses colectivos” (Rodas, Julio César. Marco Constitucional de los
derechos colectivos, en Acciones Populares: documentos para debate, Defensoría
del Pueblo, Bogotá, 1994, p. 175).
[64] Sentencia
C-215 de 1999: “Estas acciones
tienen una estructura especial que la diferencia de los demás procesos
litigiosos, en cuanto no son en estricto sentido una controversia entre partes
que defienden intereses subjetivos, sino que se trata de un mecanismo de
protección de los derechos colectivos prexistentes radicados para efectos del
reclamo judicial en cabeza de quien actúa a nombre de la sociedad, pero que
igualmente están en cada uno de los miembros que forman la parte demandante de
la acción judicial”.
[65]
Asamblea Nacional Constituyente. Informe de ponencia. op. cit. p. 25.
[66]
Sentencia C-214 de 1994.
[67]
Sentencia C-407 de 1997.
[68] Sentencia T-446 de 2007: “Sin embargo
cabe recordar, que si bien la acción popular puede adelantarse
independientemente de la existencia de otros mecanismos de defensa judicial, para la protección de los derechos e
intereses colectivos, tampoco se
trata de acciones configuradas para desplazar los medios de defensa judicial
ordinarios, dado que los bienes jurídicos que protege la acción constitucional
son diferentes a aquellos que corresponden al juez ordinario; es decir, se está
frente a mecanismos judiciales independientes con propósitos distintos y
específicos. // En efecto, el juez constitucional de
la acción popular tiene señalado por la Constitución y la ley su marco de
acción para la protección de los derechos e intereses colectivos, pero ello no
significa, como lo ha considerado esta corporación, que “a través de las
acciones populares, se debatan y decidan controversias de tipo contractual, que
tienen bien definidas las reglas que le corresponden y que son competencia de
la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conforme al estatuto
contractual de la administración y al código respectivo”[68].
En igual sentido puede predicarse respecto de los casos que por efecto de la
contratación deben debatirse y decidirse ante los jueces ordinarios conforme a
la ley. //Sin embargo, lo anterior no obsta para que el juez de la acción
popular aplique los remedios judiciales necesarios para proteger de manera
efectiva los derechos e intereses colectivos que encuentre vulnerados. Sostener
lo contrario implicaría que en determinadas situaciones la protección de tales
derechos e intereses es inocua”.
[69] El
parágrafo del artículo 229 de la ley 1437 de 2011 ordena aplicar a estos
procesos las medidas cautelares del nuevo estatuto, así:
“Artículo
229. Procedencia de medidas cautelares. En
todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes
de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del
proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado
Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere
necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso
y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente
capítulo.
La
decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.
Parágrafo. Las medidas cautelares en los procesos que
tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses
colectivos y en los procesos de tutela del conocimiento de la Jurisdicción de
lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y
podrán ser decretadas de oficio”.
[70]
El juez de la acción popular puede adoptar disposiciones que garanticen los
derechos colectivos involucrados, sin decretar su anulación. Puede examinar
cuál es la situación de hecho que afecta el interés colectivo, determinar qué
forma vulnera dicho interés y disponer acciones para que ella se suspenda y no
vuelva a presentarse, sin anular el acto administrativo que la provoca o que la
permite, como bien lo asegura uno de los intervinientes.
[71]
En la Sentencia C-557 de 2001  la Corte hace una clara exposición sobre la doctrina
del derecho viviente y el papel preponderante que para la misma tiene la
jurisprudencia y la doctrina especializada.
[72]
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de febrero 21 de 2007
(AP-2005-00355): “Al interior de la Corporación se han dado varias
discusiones sobre la procedencia de la acción popular para cuestionar la
legalidad de los actos administrativos, cobijados con la presunción de
legalidad y, en caso de ser ilegales, anularlos.  Nada diferente se advierte en
la evolución jurisprudencial que, a lo largo de la vigencia de la ley 472 de
1998, ha acompañado el debate, al interior de las distintas Secciones del
Consejo de Estado. Se han dado cuatro vertientes en el manejo de este tema: i)
tesis restrictiva; ii) tesis amplia; iii) tesis intermedia y, iv) tesis de
criterio finalístico. 1.1. La tesis restrictiva, no permite la discusión de la
legalidad del acto administrativo en la acción popular, bajo el entendido de
que para ello existen las acciones contencioso administrativas de nulidad y de
nulidad y restablecimiento del derecho. 1.2. La tesis amplia, defiende la
procedencia de la acción sin ninguna cortapisa o condicionamiento frente al
análisis de la legalidad del acto administrativo, y admite la anulación del
mismo.  1.3. La tesis intermedia, admite la procedencia de la acción, pero
condicionada al límite de la decisión, siendo viable suspender los efectos del
acto, pero no la anulación, que sólo corresponde al juez de la acción
ordinaria. 1.4. La tesis con criterio finalístico, admite la acción pero
teniendo en cuenta la finalidad que persiga el actor, de tal suerte que sólo
puede anularse el acto administrativo que amenace o transgreda el derecho
colectivo, siendo improcedente cuando se trata de un estudio de legalidad,
propio de las acciones contencioso administrativas, en las que se enerva las
presunciones del acto administrativo bajo el límite de la jurisdicción rogada”.
[73] Consejo
de Estado, Sección Primera, Rad. N°
01278-01(AP), 3 de noviembre de 2005.
[74] Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto Exp. 73001233100020070012701,
mar. 23/11 y Secc. Primera, Auto Exp. 17001333100320090019301, 4 de mayo de
2011.
[75]
Sentencia C-214 de 1994.
[76] Sentencia C-193 de 1998: “Tan importante es que el
constituyente reconozca formalmente los derechos como que arbitre el
correlativo instrumento para su protección. De este modo el derecho y la
garantía se integran en un todo. Los instrumentos de protección son variados,
de acuerdo con la específica finalidad que ellos persiguen, cada uno de ellos
tiene una función tutelar. Por lo tanto, el orden y la seguridad jurídicos
imponen que la utilización de dichos medios se haga en forma racional, de
manera que no se interfieran o anulen entre sí y no se les reste su eficacia.
En tal virtud, no es admisible que el legislador cree instrumentos sucesivos o
paralelos para la protección de los derechos”.