T-232-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-232/13
ACCION DE
TUTELA Y PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD-Procedencia excepcional cuando exista
perjuicio irremediable
PRINCIPIO DE
SUBSIDIARIEDAD-Excepciones
ACCION DE
TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARACTER PARTICULAR Y CONCRETO-Procedencia
excepcional
Por regla general la acción de tutela es improcedente
cuando el ordenamiento jurídico dispone otro medio judicial para la defensa de
los derechos fundamentales. En el caso de conflictos presentados a partir de un
acto administrativo particular y concreto, el mecanismo ordinario de defensa
judicial se ha de presentar ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.
Sin embargo, cuando se verifique que hay derechos fundamentales en juego, y se
esté ante la ocurrencia de un perjuicio irremediable o queda demostrado que el
mecanismo ordinario es ineficaz o inapropiado para la protección de los
derechos constitucionales, la tutela se vuelve procedente para conceder un
amparo transitorio o definitivo, según las circunstancias del caso concreto.
CONVALIDACION DE TITULOS
EXTRANJEROS-Trámite ante el Ministerio de Educación, según Resolución 5547
de 2005
La convalidación de los títulos otorgados por
institución de educación superior extrajera, es un procedimiento por medio del
cual el gobierno colombiano, a través del Ministerio de Educación Nacional, le
otorga reconocimiento a un título expedido por una institución de educación
superior extranjera. Esto es, en virtud de un examen de legalidad del título y
de la institución que la otorgó, así como de aspectos académicos del programa
cursado, se determina su equivalencia a los programas ofrecidos y títulos
reconocidos en el territorio nacional, dentro del propósito de que el individuo
pueda desarrollar en el territorio la actividad para la cual se preparó en el
extranjero. La Corte se ha pronunciado acerca de la importancia de dicho
procedimiento, resaltando que se trata de parte del deber de vigilar las
instituciones de educación nacional; puesto que sólo así el Estado logra
garantizar la idoneidad de la preparación que recibieron quienes ejercen
determinado oficio en Colombia. Adicionalmente, se ha resaltado que el trámite
de la convalidación garantiza la igualdad entre quienes ejercen una misma
profesión y han estudiado en el territorio nacional y en el extranjero, puesto
que los mismos requisitos de nivel académico les serán exigidos.
HOMOLOGACION DE TITULOS
EXTRANJEROS-Finalidad/HOMOLOGACION DE TITULOS EXTRANJEROS-Obligación
del Estado
La convalidación de títulos otorgados por instituciones
de educación superior en el extranjero pretende garantizar tanto el derecho a
la igualdad de quienes han completado programas similares en el territorio
nacional, como la idoneidad de quienes ingresan al país a ejercer determinada
profesión u oficio, en tanto garantiza un nivel académico de preparación igual
o superior al que se brinda en Colombia. El mismo, hoy en día, es realizado por
el Ministerio de Educación Nacional, según lo estipulado por la Resolución 5547
de 2005.
HOMOLOGACION DE TITULOS
EXTRANJEROS-Sentencia T-956/11
HOMOLOGACION DE TITULOS
EXTRANJEROS-Caso en que accionante se halla avocado a perder su empleo en
el caso de que no acredite Título de Magíster en Gestión Turística obtenido en
el exterior y que el Ministerio de Educación se niega a convalidar
HOMOLOGACION DE TITULO PROPIO-Ministerio
de Educación niega al accionante la convalidación de título con el argumento de
ser título propio, cuando en otras oportunidades ha convalidado tanto títulos
propios como oficiales
el Ministerio de Educación Nacional niega la petición
del actor únicamente por el hecho de tratarse de un título propio, por lo que no
cabría la convalidación, teniendo como base normativa el artículo primero de la
Resolución 5547 de 2005, el cual estipula que “La convalidación prevista en la
presente Resolución se efectuará únicamente respecto a títulos otorgados por
instituciones de educación superior extranjeras o por instituciones legalmente
reconocidas por la autoridad competente en el respectivo país, para expedir
títulos de educación superior.” Lo anterior, sin embargo, no resulta ser una
consideración suficiente para negar la solicitud que había realizado el actor,
puesto que, si bien la legislación española diferencia entre los títulos
oficiales y los títulos propios, el Ministerio de Educación Nacional
previamente ha convalidado títulos propios provenientes de España. Tal como
quedó demostrado en el caso estudiado en la sentencia T-956 de 2011, el
Ministerio había admitido que de 420 solicitudes recibidas, 357 fueron
aceptadas, entre las cuales hay tanto títulos propios como oficiales, argumento
a partir del cual se dijo en dicha sentencia que no se podía rechazar las
solicitudes de convalidación de títulos propios provenientes de España
exclusivamente basado en la naturaleza del mismo, so pena de desconocer
derechos fundamentales. De allí que el estudio del título del actor, debía
superar ese primer filtro de consideraciones de validez, pues sólo así se le
garantizaba su derecho a la igualdad y al debido proceso. En esos términos, se
debía continuar con el procedimiento establecido en el artículo tercero de la
Resolución 5547 de 2005. De acuerdo con dicha normatividad, el
accionante estaba comprendido en el supuesto del caso similar o de la
evaluación académica, y al no habérsele aplicado la norma correspondiente, se le
desconoció su derecho a la igualdad y al debido proceso. El Ministerio omitió
hacer consideraciones de fondo en torno al título del actor, limitándose a
establecer cuestiones de validez que, en casos del mismo tipo de títulos no
habían impedido la convalidación, por lo que no era razón suficiente para
negarle la petición. Así las cosas, la administración requería darle una
respuesta en torno al nivel académico de los estudios realizados, remitiendo el
concepto de evaluación académica al interesado, en caso de ser desfavorable,
como ya lo había señalado la jurisprudencia en la Sentencia T-956 de 2011.
DERECHO DE HOMOLOGAR TITULOS
EXTRANJEROS-Orden al Ministerio de Educación iniciar trámites para la
convalidación de título obtenido en el exterior y si no es posible, realice la
evaluación académica para determinar si procede o no la convalidación
Referencia: expediente T-3.724.094
Acción de
tutela instaurada por David Daniel Peña Miranda contra el Ministerio de Educación
Nacional.
Magistrado
Ponente:
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá, D.C.,  dieciocho (18) de
abril de dos mil trece (2013)
La
Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio
y Luis Guillermo Guerrero Pérez quien la preside, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión de
los fallos de tutela proferidos por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior
de Santa Marta y por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia,
en primera y segunda instancia respectivamente.
I. ANTECEDENTES
Por medio de
apoderado, David Daniel Peña Miranda, formuló acción de tutela contra del
Ministerio de Educación Nacional, por la presunta vulneración de sus derechos a
la igualdad, al trabajo, al debido proceso, al libre desarrollo de la
personalidad, a escoger profesión u oficio y a la libertad de enseñanza,
aprendizaje, investigación y cátedra, con base en los siguientes:
1. Hechos
El señor David
Daniel Peña Miranda es ingeniero industrial de la Universidad del Norte de
Barranquilla.
En el 2004,
fue beneficiario de una beca por parte de la Fundación Carolina para cursar el
Master en Gestión Turística en la Universidad de las Islas Baleares en España,
entre el período de octubre de 2004 y junio de 2005.
El 31 de
agosto de 2007, la Universidad de las Islas Baleares le otorgó al accionante el
título de Master en Gestión Turística-Especialidad Planificación y Turismo
Sostenible, considerado título propio.
Luego de
participar en el concurso público de meritos iniciado en la Universidad del
Magdalena en mayo de 2010, el accionante obtuvo el primer puesto en la lista de
ganadores y elegibles, según Resolución 327 de 2010. Por lo cual, mediante
Resolución 443 del 14 de julio de 2010, se nombró al accionante como profesor
de tiempo completo en la Universidad del Magdalena, por el período de prueba de
un año. Igualmente, por medio de la misma resolución, se le impuso la
obligación de convalidar el título de  Master en Gestión Turística, dándole para
ello un término de 2 años, luego de los cuales, de no cumplir con el requisito,
se procedería a su desvinculación.
Mediante Resolución
705 del 09 de septiembre de 2011, se incluyó al accionante como docente de
tiempo completo en la Universidad del Magdalena, en el sistema de carrera,
luego de superar exitosamente el período de prueba.
El 31 de enero
de 2012, el accionante le solicitó al Ministerio de Educación Nacional la
convalidación del título, la cual fue denegada por medio de Resolución 2683 del
14 de mayo de 2012, en tanto en aplicación del artículo primero de la
Resolución No.5547 del 1 de diciembre de 2005, la entidad consideró que “los
títulos propios (…) no se enmarcan dentro de los que son reconocidos como
títulos de educación superior por las autoridades en el respectivo país y que
por ende no gozan de los efectos académicos y profesionales y de validez en
todo el territorio nacional español, como si lo hacen los títulos
universitarios oficiales.”[1]
Contra dicha
resolución el actor interpuso el recurso de reposición, el cual fue resuelto
mediante Resolución 4284 del 23 de abril de 2012. Ésta confirma la Resolución
anterior, puesto que encontró que, en defensa del derecho a la igualdad de
quien ha obtenido un título de una institución colombiana vigilada por el
Ministerio de Educación, éste tiene el deber de revisar que los títulos que
convalida del exterior sean equivalentes en calidad y legalidad, por lo que “no
puede reconocer efectos a títulos que la normatividad del país de origen no le
otorga validez”[2],
estableciendo que tal era el caso de los títulos propios, los cuales no cumplían
con las mismas características legales que los títulos otorgados en Colombia.
De allí concluyó que el título de Master en Gestión Turística no podía ser
convalidado, al ser título propio.
Concomitantemente,
por medio de Resolución 014 del 21 de marzo de 2012, al accionante se le
concedió una comisión de estudios para realizar su doctorado en la Universidad
de las Islas Baleares de España, para lo cual debió celebrar un contrato con la
Universidad de Magdalena, sujeta a unas garantías económicas.
2. Solicitud de tutela
Por lo expuesto, el accionante solicitó la protección de
los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, que se ordene al
Ministerio de Educación revocar las Resoluciones No.2683 del 14 de marzo de
2014 y No. 4284 del 23 de abril de 2012 y, en su lugar, proceda a hacer un
análisis académico del caso, que permita la convalidación del título de Master
en Gestión Turística que obtuvo el accionante.
3. Trámite procesal y oposición a la demanda
La acción constitucional le correspondió al Juzgado Sexto
Administrativo Oral del Circuito Judicial de Neiva, el cual, por medio de
proveído de 10 de septiembre de 2012, admitió la demanda de tutela, corrió
traslado a las entidades accionadas, correspondiéndoles un plazo para hacer uso
de su derecho de defensa.
3.1. Intervención de las entidades accionadas
3.1.1. Proyectar S.A.S
Por medio de oficio del 13 de septiembre de 2012
Por medio de oficio del 12 de septiembre de 2012, el ente
universitario intervino a favor del accionante en el proceso de la referencia.
Luego de hacer un recuento de la situación institucional del accionante,
concluyó que “en caso de no ampararse los derechos fundamentales invocados
por el accionante David Peña Miranda, dicha decisión incidiría en el
cumplimiento de sus obligaciones contractuales, derivadas del contrato por
ingreso al Programa de Formación Avanzada de la Docencia y la Investigación,
además de su destitución del alma mater, lo cual indiscutiblemente constituiría
para él un perjuicio irremediable, que conllevaría a la afectación de sus
derechos fundamentales”[3].
Para respaldar su solicitud, realizó citas extensas de las Sentencias T-956 de
2011 y T-514 de 2003.
3.1.2 Ministerio de Educación Nacional
Por medio de oficio del 13 de septiembre de 2012, la
entidad solicitó negar las pretensiones del actor o declarar la improcedencia
de la acción de tutela. Luego de hacer un recuento de la normatividad
aplicable, especialmente la Resolución No.5547 del 1 de diciembre de 2005,
concluyó que no se le han desconocido derechos fundamentales al actor, en tanto
el actuar de la administración se encuentra plenamente respaldado en la
normatividad vigente, especialmente en las normas que sobre educación se han
expedido tanto en España como en Colombia. Al respecto, analizó que “no es
posible que el Ministerio de Educación Nacional conociendo que la legislación
española no otorga los mismos efectos legales a los títulos oficiales que a los
títulos propios reincida en la vulneración de tales estipulaciones y le dé
validez a un título que en su país de origen no tiene, es decir, existe un
vínculo de racionalidad y proporcionalidad entre el tratamiento desigual, el
supuesto de hecho y el fin que se persigue, porque la situación de hecho cambió
cuando la administración tuvo plena claridad acerca del tema.”[4]
4. Pruebas relevantes aportadas al proceso
a.      Resolución
4284 del 23 de abril de 2012 proferida por el Ministerio de Educación Nacional,
por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición, y se decide
confirmar la Resolución No.2683 de 2012 (folio 20-22, cuaderno 1).
b.     Resolución
2683 del 14 de marzo de 2012, por medio de la cual el Ministerio de Educación
Nacional niega la convalidación del título Master en Gestión Turística de la
Universidad de las Islas Baleares al señor David Daniel Peña Miranda (folio 23-24,
cuaderno 1).
c.      Resolución
5547 del 1° de diciembre de 2005 del Ministerio de Educación Nacional, por
medio de la cual se define el trámite y los requisitos para la convalidación de
títulos otorgados por instituciones de educación superior extranjeras (folio
28-31, cuaderno 1).
d.     Certificado
del director del Master en Gestión Turística en relación con el programa,
sosteniendo que se trata de un reconocido programa educativo que cuenta con
reconocimiento mundial (folio 34-35, cuaderno 1).
e.      Copia
del acta de grado, en el cual consta que el 18 de mayo de 2007, el señor David
Daniel Peña Miranda se graduó del Master en Gestión Turística (folio 36,
cuaderno 1).
f.       Certificado
de notas del Master Gestión Turística del señor David Daniel Peña Miranda por
parte de la Universidad de las Islas Baleares (folio 37-38, cuaderno 1).
g.      Certificados
de las evaluaciones docentes realizadas por la Universidad de Magdalena al accionante
por el segundo semestre de 2010 y el año de 2011(folio 44-46, cuaderno 1).
h.     Evaluación
del accionante como docente en periodo de prueba por parte del Consejo de
Facultad de Ciencias Empresariales y Económicas de la Universidad de Magdalena
(folio 48-49, cuaderno 1).
i.
Resolución 705 del 9 de septiembre de 2011, por medio de la cual el
Rector de la Universidad de Magdalena nombra al accionante como docente de
tiempo completo (folio 51-52, cuaderno 1).
j.
Copias de trabajos y ponencias que ha realizado el accionante en su
carrera profesional (folio 55-96, cuaderno 1).
k.     Copias de
documentos de la Universidad de las Islas Baleares en catalán, sin traducción
alguna (folio 98-103, cuaderno 1).
l.
Documento informativo sobre la Universidad de las Islas Baleares elaborado
por el accionante (folio 105-123, cuaderno 1).
m.   Certificado de la
Fundación Carolina del 22 de junio de 2004, en el cual se establece que el
accionante fue beneficiario de una beca para realizar el Master en Gestión Turística
en la Universidad de las Islas Baleares, por el período comprendido entre
octubre de 2004 y junio de 2005 (folio 125, cuaderno 1).
n.     Copia de
la convalidación del título de ingeniero industrial obtenido por el accionante
en Colombia por parte del Ministerio de Educación y Cultura de España (folio127,
cuaderno 1).
o.     Resolución
443 del 14 de julio de 2010 del Rector de la Universidad de Magdalena, por
medio de la cual se nombra al accionante como docente en carrera de tiempo
completo, en período de prueba. Igualmente, allí se le otorgan dos años para la
convalidación de los títulos de educación (folio 129-130, cuaderno 1).
p.     Acta de posesión
del 23 de julio de 2010 del accionante como docente de tiempo completo de la
Universidad de Magdalena (folio 131, cuaderno 1).
q.     Acuerdo 014
del 21 de marzo de 2012, por medio del cual el Consejo Académico de la
Universidad de Magdalena le otorga la comisión de estudio al accionante, y sus
contratos concomitantes al respecto (folios128, 132-138, cuaderno 1).
II. SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN
1. Primera instancia:
Mediante sentencia del 19 de septiembre de 2012, la Sala
Civil y de Familia del Tribunal Superior de Santa Marta rechazó la solicitud por
improcedente. Evaluó que la petición hecha por el accionante no cumplía con el
requisito de la subsidiariedad para la procedibilidad de la tutela, dado que
tenía a su disposición otro medio de defensa judicial, es decir acudir a la
Jurisdicción Contencioso Administrativa para discutir la legalidad de las
resoluciones del Ministerio de Educación.
Con respecto al posible perjuicio irremediable que acaecería
con la terminación del vínculo laboral por parte de la Universidad del
Magdalena al no haber el accionante acreditado la convalidación de los títulos,
el juez de primera instancia evaluó que el mismo es atribuible a la desidia del
actor, puesto que “a pesar de conocer desde el 14 de julio de 2010 que
contaba con el termino de 2 años para convalidar los títulos educativos que
obtuvo en el estado Español, sólo hasta el 31 de enero del año en curso, esto
es, faltando menos de 5 meses para el vencimiento del plazo concedido por la
Universidad del Magdalena, fue que adelantó las gestiones para obtener el
anhelado reconocimiento, con lo cual demuestra que su descuido ha tenido total
incidencia en la actual condición de su relación contractual con dicho ente de
educación superior.”[5]
Por último, frente al posible desconocimiento del derecho
a la igualdad, consideró el juez de tutela que no había aportado el actor
elemento alguno que demostrará que a alguien en sus mismas circunstancias se le
hubiera dado un tratamiento diferente.
2. Impugnación
Por medio de apoderado, el accionante impugnó la decisión
de primera instancia. En primer lugar, sostuvo que en el caso del accionante
claramente había elementos para concluir que se presentaba un perjuicio
irremediable que llevaría a la procedibilidad de la tutela, puesto que de no
proceder el mecanismo excepcional, su vinculación laboral con la Universidad
del Magdalena se vería terminada, y además se vería sujeto al cumplimiento de
unas obligaciones pecuniarias derivadas del contrato de comisión de estudios.
Asimismo, procedió a alegar que el accionante había estado
amparado en su buena fe cuando empezó a estudiar en el 2004, creyendo que su
título sería convalido en Colombia, expectativa que se le debería proteger a la
luz del artículo 83 de la Constitución Política.
Por último, hace recuento de una lista de personas a quien
dice se le convalidaron títulos propios, siendo por tanto violatorio del
derecho a la igualdad del accionante que esto no sucediera en su caso.
3. Segunda instancia
En sentencia del 1° de noviembre de 2012, la Sala de
Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia confirmó la decisión de primera
instancia, puesto que consideró que el accionante tenía otros medios de defensa
judicial de los cuales no había hecho uso, no siendo posible que la tutela
desplazará el mecanismo natural que el ordenamiento había dispuesto para
solución de determinadas controversias. Asimismo, expuso “aún cuando de
manera excepcional la acción de tutela procede incluso ante la existencia de
otros medios de defensa judicial, cuando tiene por fin evitar la ocurrencia de
un perjuicio irremediable, en el presente asunto, el tutelante no probó el
menoscabo alegado”[6].
III.
REVISIÓN POR LA CORTE CONSTITUCIONAL
En la sentencia de segunda instancia, la Sala de Casación
Civil de la Corte Suprema de Justicia ordenó remitir el expediente de la
referencia a esta Corporación, el cual fue recibido en la Secretaría General el
día 22 de noviembre de 2012.  La Sala de Selección Número Doce, encargada del
estudio del caso, dispuso su selección y revisión por parte de la Sala Tercera
de la Corte Constitucional, mediante Auto del 7 de diciembre de 2012.
1.
Competencia
La Corte
es competente para revisar las decisiones judiciales relacionadas con la acción
de tutela previamente mencionada, de conformidad con lo establecido en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y demás disposiciones pertinentes.
2.
Legitimación
El
artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela es un
mecanismo de defensa judicial, al que puede acudir cualquier persona para
reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales,
cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por autoridades
públicas, o por particulares, en los casos definidos en la Ley.
2.1.
Legitimación por activa
En esta oportunidad, David
Daniel Peña Miranda actúa en defensa de sus derechos fundamentales a la
igualdad y al debido proceso, razón por la cual se encuentra legitimado en este
aspecto.
2.2. Legitimación por
pasiva
De igual manera, el accionante
ejerció la acción de amparo contra una autoridad pública, en este caso el
Ministerio de Educación Nacional, por lo que se encuentra que hay legitimación
por pasiva.
3. Problema Jurídico
En el presente caso, debe la
Sala resolver si el Ministerio de Educación Nacional desconoció los derechos
fundamentales del actor al debido proceso y a la igualdad, al abstenerse de
homologar el Master en Gestión Turística de la Universidad de las Islas
Baleares, por ser este un título propio y no oficial. Para resolver dicho
problema jurídico, la Sala debe primero establecer si la presente solicitud de
amparo es procedente y, sólo una vez superado dicho estudio, podrá entrar en  el
fondo del tema. De allí que sea necesario referirse a la jurisprudencia en
torno a la procedencia de la tutela contra actos administrativos, el proceso de
convalidación de los títulos extranjeros por parte del Ministerio de Educación
Nacional, y la jurisprudencia con relación a dicha convalidación, para luego
entrar a resolver el caso concreto.
4. Procedencia
General de la Acción de Tutela
El artículo 86 de la Carta Política dispone que la acción
de tutela es un mecanismo subsidiario para la protección de los derechos
fundamentales de las personas, por lo que, si las mismas disponen de otros
medios de defensa judicial, el mecanismo de amparo constitucional se torna
improcedente. La norma citada le imprime a la acción de tutela un carácter
subsidiario y residual, con lo que se pretende salvaguardar el principio del
juez natural, de manera que para resolver los conflictos, primero se recurra a los
mecanismos judiciales de defensa que el legislador previamente había regulado.
No obstante lo anterior, el propio artículo 86
Constitucional establece una excepción a la regla de la subsidiariedad, en el
sentido de señalar que,  aún cuando existan otros medios de defensa judicial,
la tutela es procedente si con ella se pretende evitar la ocurrencia de un
perjuicio irremediable. Igualmente, el artículo 6 el Decreto 2591 de 1991,
reglamentario de la acción de tutela, adiciona otra excepción al principio de
subsidiariedad, señalando que también procede la acción de tutela cuando el
mecanismo ordinario de defensa no es idóneo, ni eficaz para la protección de
los derechos fundamentales en juego, caso en el cual opera como mecanismo
definitivo de protección. De este modo, en las dos situaciones descritas,  se
ha considerado que la tutela es el mecanismo procedente para proteger, de
manera transitoria o definitiva, los derechos fundamentales, según lo determine
el juez de acuerdo a las circunstancias que rodean el caso concreto.
En cuanto a la primera excepción, la relativa a evitar un
perjuicio irremediable, la misma parte de que la persona cuenta con un medio
idóneo y eficaz para la defensa de sus derechos fundamentales, pero que, con
miras a evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, la tutela se
convierte  en un mecanismo procedente para brindarle la protección transitoria
a sus derechos fundamentales, mientras el juez natural resuelve el caso.
Al respecto, la jurisprudencia “ha precisado que
únicamente se considerará que un perjuicio es irremediable cuando, de
conformidad con las circunstancias del caso particular, sea (a) cierto e
inminente –esto es, que no se deba a meras conjeturas o especulaciones,
sino a una apreciación razonable de hechos ciertos-, (b) grave, desde el
punto de vista del bien o interés jurídico que lesionaría, y de la importancia
de dicho bien o interés para el afectado, y (c) de urgente atención, en
el sentido de que sea necesaria e inaplazable su prevención o mitigación para
evitar que se consume un daño antijurídico en forma irreparable.[7]”[8]
En cuanto a la segunda excepción, es decir, la relativa a que
el medio de defensa ordinario no sea eficaz ni idóneo para la protección de
derechos fundamentales, ha dicho la Corporación que, al evaluar el mecanismo
alternativo del ordenamiento jurídico, éste “(…) tiene que ser suficiente
para que a través de él se restablezca el derecho fundamental violado o se
proteja de su amenaza, es decir, tiene que existir una relación directa entre
el medio de defensa judicial y la efectividad del derecho. Dicho de otra
manera, el medio debe ser idóneo para lograr el cometido concreto, cierto,
real, a que aspira la Constitución cuando consagra ese derecho”[9]. Así las
cosas, si el medio judicial concreto no cumple con dichas características, y
por el contrario, el derecho fundamental en juego no puede ser restablecido,
procede la solicitud de amparo constitucional como medio definitivo de
protección al bien jurídico.
4.1. Procedencia de la acción de tutela contra Actos Administrativos
de Contenido Particular y Concreto
En concordancia con lo anterior, en principio, la acción
de tutela resulta improcedente contra actos administrativos, puesto que la
persona dispone de otro medio de defensa judicial, esto es la acción de nulidad
simple y la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, según la
naturaleza del acto, consagradas en los artículos 137 y 138 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,
respectivamente. Igualmente, se ha considerado que la solicitud de suspensión
provisional del acto administrativo, consagrada en el artículo 230 del mismo
código, es también un medio judicial que puede utilizar la persona para evitar
la vulneración de sus derechos fundamentales.
Sin embargo, esta Corporación ha sostenido que cuando a
una persona, por medio de un acto administrativo, se le desconozcan derechos
fundamentales, y se pretenda evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable,
la acción de tutela procede como mecanismo transitorio. En este sentido, se
estableció que “procederá el amparo transitorio contra las actuaciones
administrativas, cuando se pretenda evitar la configuración de un perjuicio
irremediable, caso en el cual el juez constitucional podrá suspender la
aplicación del acto administrativo, mientras se surte el proceso respectivo
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.”[10]
Igualmente, se ha dicho que, cuando el mecanismo judicial
en comento no sea idóneo, ni eficaz para la protección de los bienes jurídicos
en juego, la tutela podrá ser utilizada como mecanismo definitivo. “Para lo
que interesa a la presente causa, la jurisprudencia constitucional ha señalado
que, en tratándose de actos administrativos, antes de acudir al mecanismo de
protección constitucional se deben agotar las vías ordinarias, salvo que el
juez determine que tales mecanismos no proporcionan una eficaz y pronta
protección a los derechos que se pretenden salvaguardar[11].(…) En
estos casos se ha establecido que las acciones ordinarias como son la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, retardan la protección de los derechos
fundamentales  de los actores, así mismo se ha señalado que estas acciones
carecen, por la forma como están estructurados los procesos, de la capacidad de
brindar un remedio integral para la violación de los derechos del accionante[12],
razón por la cual, la tutela es el mecanismo idóneo para dar protección
inmediata y definitiva a los derechos (… ) ”[13].
Con respecto a la acción de tutela contra actos
administrativos como mecanismo definitivo, ha precisado esta Corporación que “aunque
el acto administrativo sea expedido bajo la presunción de legalidad, no se
excluye su análisis por parte del juez constitucional, siempre y cuando de sus
efectos se perciba una clara afectación o amenaza a un derecho fundamental, con
plena observancia de las particularidades de cada caso. (…) (E)ntre los derechos
susceptibles de amparo mediante este instrumento constitucional se encuentra el
derecho al debido proceso administrativo, entendido como ‘(i) el conjunto
complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado
en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad
administrativa (ii) que guardan relación directa o indirecta entre sí, y (iii)
cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal. El
objeto de esta garantía superior es (i) asegurar el ordenado funcionamiento de
la administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones, (ii) resguardar
el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados’[14].”[15]
En conclusión, por regla general la acción de tutela es
improcedente cuando el ordenamiento jurídico dispone otro medio judicial para
la defensa de los derechos fundamentales. En el caso de conflictos presentados
a partir de un acto administrativo particular y concreto, el mecanismo ordinario
de defensa judicial se ha de presentar ante la Jurisdicción Contenciosa
Administrativa. Sin embargo, cuando se verifique que hay derechos fundamentales
en juego, y se esté ante la ocurrencia de un perjuicio irremediable o queda
demostrado que el mecanismo ordinario es ineficaz o inapropiado para la
protección de los derechos constitucionales, la tutela se vuelve procedente
para conceder un amparo transitorio o definitivo, según las circunstancias del
caso concreto.
5. Trámite de convalidación de títulos otorgados por
institución de educación superior extrajera ante el Ministerio de Educación
Nacional
En cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 67 a 70 de la Carta Política, al Estado le corresponde ejercer la inspección y vigilancia del
servicio de educación, dentro del propósito de garantizar la calidad del mismo,
y la adecuada la formación moral, intelectual y física de los educandos. En
desarrollo de dichas funciones, debe el Estado vigilar que los programas
académicos ofrecidos por los centros de educación, en particular a nivel de
pregrado y de postgrado, cumplan con los propósitos de formación.
En la medida en que al Estado colombiano no le es posible
ejercer dicha actividad sobre los centros de educación extranjeros, frente a la
pretensión de hacer válidos dichos títulos en el territorio nacional, la labor de
control y vigilancia del Estado en este campo se concentra en su convalidación.
La convalidación de los títulos otorgados por institución de educación superior
extrajera, es un procedimiento por medio del cual el gobierno colombiano, a
través del Ministerio de Educación Nacional, le otorga reconocimiento a un
título expedido por una institución de educación superior extranjera. Esto es,
en virtud de un examen de legalidad del título y de la institución que la
otorgó, así como de aspectos académicos del programa cursado, se determina su equivalencia
a los programas ofrecidos y títulos reconocidos en el territorio nacional,
dentro del propósito de que el individuo pueda desarrollar en el territorio la
actividad para la cual se preparó en el extranjero.
La Corte se ha pronunciado acerca de la importancia de
dicho procedimiento, resaltando que se trata de parte del deber de vigilar las
instituciones de educación nacional; puesto que sólo así el Estado logra
garantizar la idoneidad de la preparación que recibieron quienes ejercen
determinado oficio en Colombia. Adicionalmente, se ha resaltado que el trámite
de la convalidación garantiza la igualdad entre quienes ejercen una misma
profesión y han estudiado en el territorio nacional y en el extranjero, puesto
que los mismos requisitos de nivel académico les serán exigidos.
En palabras de la Corporación, “debe precisarse que por
el ámbito de aplicación territorial del derecho colombiano, en lo atinente a la
expedición de títulos profesionales y a la garantía estatal de la calidad del
servicio de educación superior, hay una diferencia entre lo que ocurre en
Colombia y lo que sucede en el exterior. ¿Cuál? Que obviamente sólo en nuestro
país, el Estado, con arreglo a la ley 30 de 1992, puede velar “por la calidad
del servicio educativo a través del ejercicio de la suprema inspección y
vigilancia de la Educación Superior” (artículo 3o.). Esto quiere decir que
únicamente en el territorio nacional, el Estado colombiano puede vigilar que
los programas de pregrado y postgrado (artículo 8o. ibídem) cumplan con sus
propósitos de formación, es decir, “el desempeño de ocupaciones para el
ejercicio de una profesión o disciplina determinada” (artículo 9o. ibídem), “el
perfeccionamiento en la misma ocupación, profesión, disciplina o áreas afines o
complementarias” (artículo 11o. ibídem), la investigación y la formación de
investigadores (artículos 12 y 13 ibídem). Precisamente, el continuo control
que las autoridades educativas colombianas ejercen sobre los centros de
educación superior, imprime seriedad a sus títulos, haciendo innecesaria la
presencia del Estado en el trámite de su expedición. Pero como al Estado
colombiano le es imposible ejercer la misma vigilancia sobre los centros de
educación extranjeros, es perfectamente explicable que éste se reserve el
derecho de homologar o reconocer los estudios parciales efectuados en una
institución extranjera, y de aceptar los títulos extranjeros, a fin de
reconocer la idoneidad de sus poseedores y otorgarles el mismo tratamiento
concebido a las personas con similares títulos de origen nacional.  Lo
dicho ilustra suficientemente el motivo por el cual las autoridades colombianas
deben homologar estudios parciales y convalidar los títulos de educación
superior obtenidos en el exterior.”[16]
Dichas consideraciones llevaron a que se declarara inexequible las normas que
disponían que “no se requerirá homologar el título de pregrado o postgrado
obtenido en una institución de educación superior del exterior, cuando ésta
tenga la aprobación del Estado donde esté localizada y existan convenios de
intercambio educativo y cultural con el Estado colombiano.”[17]
Como se estableció arriba, la convalidación hace parte de
las funciones entregadas al Ministerio de Educación Nacional de acuerdo con el
Decreto 4657 de 2006  y, anteriormente, por el Decreto 2230 de 2003. Para
efectos de cumplir con la misma, la Resolución 5547 del 2005 del Ministerio de
Educación Nacional regula el trámite por medio del cual la autoridad decide o
no convalidar los títulos, de manera que éstos adquieran validez en el
territorio nacional, como lo tendría un título expedido por una institución
vigilada por el Ministerio en Colombia.
El artículo primero de dicha normatividad establece qué títulos
son susceptibles de la equivalencia, al sostener que  “La convalidación
prevista en la presente Resolución se efectuará únicamente respecto a títulos
otorgados por instituciones de educación superior extranjeras o por
instituciones legalmente reconocidas por la autoridad competente en el
respectivo país, para expedir títulos de educación superior.”
Por su parte, el artículo tercero establece el
procedimiento a seguir, una vez se ha presentado la solicitud, identificando
los criterios a partir de los cuales se determina la procedencia de ésta convalidación
de títulos. El mismo dispone:
“Para efectos de la
convalidación de títulos de pregrado y de postgrado se deberá hacer una
evaluación de la información y en su orden verificar cuál de los siguientes
criterios se aplica para de esta forma proceder al trámite correspondiente:
1. Convenio de reconocimiento
de títulos. Si el título procede de alguno de los países con los cuales el
Estado colombiano ha ratificado convenios de convalidación de títulos, éstos
serán convalidados en un término no mayor a dos (2) meses contados a partir del
recibo en debida forma de la documentación requerida.
2. Programa o institución
acreditados, o su equivalente en el país de procedencia. Si la institución que
otorgó el título que se somete a convalidación o si el programa académico
cursado por el solicitante se encuentran acreditados, o cuentan con un
reconocimiento equivalente por parte de una entidad certificadora o evaluadora
de alta calidad, reconocida en el país de origen o a nivel internacional, se
procederá a convalidar el título. En este caso, el trámite de convalidación se
adelantará en un término no mayor a dos (2) meses contados a partir del recibo
en debida forma de la documentación requerida.
3. Caso
similar. Cuando el título que se somete a convalidación, corresponda a un
programa académico que hubiera sido evaluado con anterioridad por el Ministerio
de Educación Nacional o el ICFES, se resolverá aplicando la misma decisión que
en el caso que sirve como referencia. Para tal efecto, deberá tratarse del
mismo programa académico, ofrecido por la misma institución y con una
diferencia entre las fechas de otorgamiento de los dos títulos que no podrá
exceder los ocho (8) años. En este caso, el trámite de convalidación se adelantará
en un término no mayor a dos (2) meses contados a partir del recibo en debida
forma de la documentación requerida.
Una
convalidación realizada por caso similar no podrá servir de soporte a otra
convalidación.
4.
Evaluación académica. Si el título que se somete a convalidación no se enmarca
en ninguno de los criterios señalados anteriormente o si no existe certeza
sobre el nivel académico de los estudios que se están convalidando, o su
denominación, se someterá la documentación a proceso de evaluación académica.
Este trámite se adelantará en un término no mayor a cinco (5) meses contados a
partir del recibo en debida forma de la documentación requerida”
Así las
cosas, se tiene que si un caso no está comprendido en los criterios de convenio
de reconocimiento de títulos, programa o institución acreditado, o caso
similar, se procederá con el proceso de evaluación académica, por medio del
cual se determina si el programa tuvo el mismo nivel académico que se le
exigiría a un programa igual en el territorio nacional. Éste último criterio,
adicionalmente, requiere que al solicitando se le de traslado del concepto
académico desfavorable en caso de que se proceda a negar la convalidación, para
efectos de que explique, aclare o aporte información adicional que considere no
se tuvo en cuenta para evaluar su título profesional, pues con ello, se
pretende garantizar el derecho de defensa del accionante.
La convalidación de títulos otorgados por instituciones de
educación superior en el extranjero pretende garantizar tanto el derecho a la
igualdad de quienes han completado programas similares en el territorio
nacional, como la idoneidad de quienes ingresan al país a ejercer determinada
profesión u oficio, en tanto garantiza un nivel académico de preparación igual
o superior al que se brinda en Colombia. El mismo, hoy en día, es realizado por
el Ministerio de Educación Nacional, según lo estipulado por la Resolución 5547
de 2005.
6. Sentencia T-956 de 2011
En relación con el tema de convalidación de títulos
obtenidos en instituciones de educación superior, la Corte ha tenido
oportunidad de pronunciarse, precisando algunos aspectos en torno al derecho
que le asiste a las personas en dicho trámite. Concretamente, en la Sentencia
T-956 de 2011, la Sala Quinta de Revisión estudió un acumulado de dos casos en
los cuales se había negado la convalidación de títulos otorgados por
instituciones educativas extrajeras.
El primero de los ellos se refería a una colombiana que
había obtenido su título de Doctora en Ciencias Pedagógicas en un instituto en
Cuba, cuya convalidación había sido denegada por el Ministerio de Educación por
cuanto según las autoridades de inmigración sólo había permanecido 21 días
fuera del país, tiempo que se consideró  insuficiente para completar sus
estudios. En el segundo caso, la persona recibió una maestría, que era título
propio en una universidad en España, por lo que se consideró que, al carecer de
reconocimiento oficial según la legislación española, el mismo no podía ser
convalidado. En éste último, la persona había sido nombrada en un cargo en la
Procuraduría para el cual debía acreditar la convalidación del título, so pena
de la destitución.
Para resolver los casos, la Sala le solicitó al Ministerio
de Educación qué certificara si, en desarrollo de su función de control y
vigilancia del servicio de educación, había convalidado títulos iguales a los
de los actores, y bajo que criterios. De igual manera, le solicitó a la
autoridad que informara, históricamente, que tipo de títulos había convalidado
procedentes de centros educativos españoles, concretamente, si había o no
convalidado títulos propios y oficiales. Ante dicho requerimiento, el
Ministerio de Educación Nacional, explicó que en el primer caso, era la primera
vez que se negaba la convalidación del título de Doctora en Ciencias
Pedagógicas, pero que los demás solicitantes habían demostrado su movimiento
migratorio, en tanto la presencialidad era un aspecto importante a revisar. Con
respecto al otro caso, el Ministerio de Educación Nacional informó que de 420
solicitudes generales de convalidación de títulos provenientes de centros
educativos españoles, había aceptado 357, entre las cuales había títulos
propios y oficiales, aplicando  los criterios de caso similar, evaluación
integral, acreditación del programa y concepto jurídico favorable, a que se
refiere la Resolución 5547 de 2005. Conforme con dicho criterio, informó que de
8 solicitudes de convalidación del mismo título propio que había obtenido el
actor, sólo se negó la de éste por razones de validez del título.
Con base en dicha información allegada, la Sala procedió a
hacer un estudio de la procedibilidad de la acción de tutela contra actos
administrativos de contenido particular y concreto, del principio de la buna
fe, del debido proceso administrativo, y de la convalidación de los títulos
académicos conferidos en el exterior, para luego entrar a estudiar los casos
concretos.
En el primero de ellos, la solicitud impetrada por la
accionante fue considerada improcedente, puesto que no se había acreditado
perjuicio irremediable alguno, ni se había demostrado que el medio ante la
Jurisdicción Contenciosa Administrativa fuera ineficaz, dado que se encontraba
vinculada a un trabajo, y sólo alegaba que la falta de convalidación le impedía
acceder a un mejor salario, pero sin demostrar como ello le ocasionaría un
detrimento a su mínimo vital.
En segundo caso, por el contrario, la Sala encontró que “es
cierto que el accionante se halla avocado a perder su empleo en el caso de que
no acredite ante la Procuraduría General de la Nación el título de Magíster en
Derechos Fundamentales, debidamente convalidado, en el término de 2 años, lo
cual indudablemente constituiría un perjuicio irremediable de tal magnitud que
afectaría con inminencia y de manera grave sus derechos fundamentales”[18].
Así las cosas, entró a estudiar el caso de fondo,
determinando que el acto administrativo que había negado la convalidación había
desconocido el derecho al debido proceso del actor, ello en cuanto que el
título propio no fue sometido al procedimiento de evaluación académica,
conforme lo dispuesto por la Resolución 5547 de 2005. Sobre el particular, dijo
expresamente el fallo:
“Ahora bien, el oficio
2008EE20503 de 2008 no constituye una resolución motivada que niegue o reconozca
la convalidación del título de Máster Propio en Derechos Fundamentales expedido
al señor Jorge Andrés Castillo Álvarez por la Universidad Carlos III de Madrid
(España), ya que se limita únicamente a realizar unas consideraciones sobre la
validez de esa clase de títulos.
Pero, lo más grave y
censurable del oficio en referencia es que no contiene evaluación alguna de los
criterios de convalidación de títulos otorgados por instituciones de educación
superior extranjeras enumerados en el artículo 3° de la Resolución 5547 de 2005
(convenio de reconocimiento de títulos, programa o institución acreditados o su
equivalente en el país de procedencia, caso similar y evaluación académica), la
cual debe hacerse en forma sucesiva y excluyente. Sobre todo se echa de menos
que no se haga la evaluación del caso similar, si se tiene en cuenta que la
misma Dirección de Calidad para la Educación Superior reconoció y convalidó
títulos de Máster Propio en Derechos Fundamentales de la Universidad Carlos III
de Madrid (España) a Ruth Carolina Blanco Alvarado (Resolución 4164 del 12 de
noviembre de 2004), Hugo Alberto Carrillo Gómez (Resolución 4691 del 16 de
diciembre de 2004), Claudia Irene Gutiérrez Bedoya (Resolución 2939 del 22 de
julio de 2005), José Antonio Mogollón Ortega (Resolución 2087 del 3 de mayo de
2007), Juan Pablo Rodríguez Cruz (Resolución 3592 del 27 de junio de 2007),
Mónica Patricia Rueda (Resolución 5198 del 7 de septiembre de 2007), Amparo
Villamil Mendieta (Resolución 7272 del 27 de noviembre de 2007) y Germán Herney
Botello Aponte (Resolución 1236 del 10 de marzo de 2008).
Del mismo modo, el MEN omitió
en el oficio 2008EE20503 de 2008, en caso de no existir certeza sobre el nivel
académico de los estudios objeto de convalidación, someter la documentación a
proceso de evaluación académica a través de la Comisión Nacional Intersectorial
para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior –CONACES-, así
como dar traslado del concepto desfavorable a la solicitud del interesado
(artículo 9° de la Resolución 5547 de 2005).
En síntesis, el citado oficio
2008EE20503 de 2008 no cumple lo señalado por la Resolución 5547 de 2005 en
cuanto al procedimiento a seguir y los criterios que se deben tener en cuenta
en la convalidación de títulos académicos conferidos en el exterior.”[19]
Por lo anterior, la Sala Quinta de Revisión en ese
momento, concedió el amparo al derecho al debido proceso del actor, dejo sin
efectos la resolución que había negado la convalidación del título, y ordenó
que se iniciara el procedimiento de convalidación, siguiendo las pautas de
evaluación académica dados en la  Resolución 5547 de 2005.
Con base en lo anterior, debe concluirse que, a juicio de la
Corte, a partir de los presupuestos de la Resolución 5547 de 2005 y la
aplicación que se le ha dado a ésta, para efectos de la convalidación de
títulos en Colombia, la naturaleza del título, propio u oficial, no puede ser
motivo para negar su reconocimiento. De allí que se haya concluido que, para
determinar la viabilidad de la convalidación de un título propio en el
territorio nacional, se requiere de la evaluación académica, para determinar,
con base en el programa, que valor se le da al título en el ordenamiento
jurídico, y así garantizar la calidad de la educación que se recibió.
Ahora bien, la legislación española diferencia entre los
títulos propios y oficiales. De acuerdo a Ley Orgánica de España 06 de
2001, modificada por la Ley 04 de 2007, en dicho país, los títulos oficiales,
tendrán reconocimiento en todo el territorio nacional, y los títulos propios, según
el artículo 6 del Real Decreto de España 1496 de 1987,  vigente al momento de
iniciar sus estudios el accionante, “carecerán de los efectos académicos
plenos y de la habilitación para el ejercicio profesional que las disposiciones
legales otorguen a los títulos oficiales”. Sin embargo, por medio de estos
últimos se busca suplir la demanda que se generó en la experticia de ciertas
áreas laborales, procurando la educación del individuo enfocada a necesidades
muy particulares del mercado laboral al que se enfrenta cada persona en
específico.
7.  Caso Concreto
7.1. Procedencia de la acción de tutela. Reiteración de
jurisprudencia.
Con base en lo anterior, debe la Sala, inicialmente,
resolver la procedencia de la solicitud de amparo, en tanto se dirige contra
las Resoluciones 4284 del 23 de abril de 2012, y 2683 del 14 de marzo de 2012,
expedida por el Ministerio de Educación Nacional, actos administrativos de
contenido particular y concreto, por medio de los cuales se le negó la
convalidación del título al accionante de Master en Gestión Turística obtenido
en la Universidad de las Islas Baleares, España.
Así las cosas, en principio, se trata de una solicitud
improcedente, por cuanto el accionante cuenta con la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho ante lo Contencioso Administrativo para la defensa
de sus derechos fundamentales, e incluso, con la posibilidad de solicitar la
suspensión provisional del acto. Sin embargo, en el caso concreto, el medio de
defensa judicial sería ineficaz, e inapropiado para evitar una lesión grande a
los derechos fundamentales del actor, que acaecería de no lograr la convalidación
de su título. Esto es, la pérdida de su empleo, lo cual constituiría un
detrimento grave para sus derechos fundamentales, tal y como se advirtió en la
sentencia T-956 de 2011 al resolver un caso análogo en el cual la persona podía
potencialmente perder su trabajo en la Procuraduría General de la Nación de no
lograr la equivalencia de su título propio.
De acuerdo con la Resolución 443 del 14 de julio de 2010
del Rector de la Universidad del Magdalena, el actor tenía dos años, contados a
partir de su posesión para homologar su título de Master en Gestión Turística,
pues de lo contrario perdería su cargo de profesor de carrera que había
obtenido luego de superar el concurso público de méritos. Lo anterior, en los
términos del artículo 11 del Decreto 2772 de 2005, que dispone “Los estudios
realizados y los títulos obtenidos en el exterior requerirán para su validez,
de la homologación y convalidación por parte del Ministerio de Educación
Nacional o de la autoridad competente. Quienes hayan adelantado estudios de
pregrado o de postgrado en el exterior, al momento de tomar posesión de un
empleo público que exija para su desempeño estas modalidades de formación,
podrán acreditar el cumplimiento de estos requisitos con la presentación de los
certificados expedidos por la correspondiente institución de educación
superior. Dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha de posesión, el
empleado deberá presentar los títulos debidamente homologados. Si no lo
hiciere, se aplicará lo dispuesto en el artículo 5° de la Ley 190 de 1995 y las
normas que la modifiquen o sustituyan.”
Así las cosas, de no lograr la convalidación de su título,
el actor estaría sujeto a la aplicación del artículo quinto de la Ley 190 de
1995, la cual establece que “En caso de haberse producido un nombramiento o
posesión en un cargo o empleo público o celebrado un contrato de prestación de
servicios con la administración sin el cumplimiento de los requisitos para el
ejercicio del cargo o la celebración del contrato, se procederá a solicitar su
revocación  o terminación, según el caso, inmediatamente se advierta la
infracción”. Por lo que, perdería el cargo que ocupa en la actualidad,
incluyendo los derechos que adquirió en razón a la comisión de estudios que le
fue otorgada por la Universidad.
En esos términos, reiterando la jurisprudencia sentada en la
T-956 de 2011, el mecanismo ordinario que prevé el ordenamiento para este tipo
de casos no es eficaz, ni idóneo para evitar la ocurrencia de dicha lesión a
sus derechos fundamentes; por cuanto, por la duración promedio de un proceso
ante la Jurisdicción Contencioso Administrativo, el accionante no habría
obtenido respuesta alguna por parte de la Administración de Justicia al momento
de darse aplicación a las normas referenciadas. Tampoco la suspensión
provisional del acto administrativo, de tener lugar, constituye un mecanismo
idóneo para la protección de derechos fundamentales del actor, en tanto la
suspensión de éste no involucraría la convalidación del título, por cuanto si
bien se suspenden los efectos del acto, aún se encuentra vigente en el
ordenamiento jurídico; por lo que aún estaría sujeto a que revoquen o terminen
su vinculación con la Universidad del Magdalena, viéndose afectados sus
derechos fundamentales.
Por lo anterior, sería claro que la acción iniciada por el
accionante cumple con el requisito de la subsidiariedad, y se convierte la
tutela en un mecanismo definitivo para buscar el amparo de sus derechos
fundamentales, en concordancia con lo decidido en un caso análogo en la
sentencia T-956 de 2011. De allí que debe la Corte entrar a estudiar el tema de
fondo, y determinar si se incurrió en desconocimiento de los derechos
fundamentales al debido proceso y a la igualdad del accionante.
7.2. Falta de convalidación del título propio del
accionante. Reiteración de jurisprudencia.
Al entrar en el estudio del tema, encuentra la Sala que,
tal como se estableció en uno de los casos estudiados en la Sentencia T-956 de
2011, el Ministerio de Educación Nacional con su actuar en el caso del
accionante Daniel David Peña Miranda incurrió en una violación del derecho al
debido proceso. Al resolver la solicitud de convalidación del título propio de
Master en Gestión Turística, tomó una decisión caprichosa y arbitraria; puesto
que “se limita únicamente a realizar unas consideraciones sobre la validez
de esa clase de títulos”[20].
Es decir, el Ministerio de Educación Nacional niega la
petición del actor únicamente por el hecho de tratarse de un título propio, por
lo que no cabría la convalidación, teniendo como base normativa el artículo
primero de la Resolución 5547 de 2005, el cual estipula que “La
convalidación prevista en la presente Resolución se efectuará únicamente
respecto a títulos otorgados por instituciones de educación superior
extranjeras o por instituciones legalmente reconocidas por la autoridad
competente en el respectivo país, para expedir títulos de educación superior.”
Lo anterior, sin embargo, no resulta ser una consideración suficiente para
negar la solicitud que había realizado el actor, puesto que, si bien la
legislación española diferencia entre los títulos oficiales y los títulos
propios[21],
el Ministerio de Educación Nacional previamente ha convalidado títulos propios
provenientes de España. Tal como quedó demostrado en el caso estudiado en la
sentencia T-956 de 2011, el Ministerio había admitido que de 420 solicitudes
recibidas, 357 fueron aceptadas, entre las cuales hay tanto títulos propios
como oficiales, argumento a partir del cual se dijo en dicha sentencia que no
se podía rechazar las solicitudes de convalidación de títulos propios
provenientes de España exclusivamente basado en la naturaleza del mismo, so
pena de desconocer derechos fundamentales.
De allí que el estudio del título del actor, debía superar
ese primer filtro de consideraciones de validez, pues sólo así se le
garantizaba su derecho a la igualdad y al debido proceso. En esos términos, se
debía continuar con el procedimiento establecido en el artículo tercero de la
Resolución 5547 de 2005, citado en el aparte 3.2. de esta providencia.
De acuerdo con dicha normatividad, el accionante estaba
comprendido en el supuesto del caso similar o de la evaluación académica, y al
no habérsele aplicado la norma correspondiente, se le desconoció su derecho a
la igualdad y al debido proceso. El Ministerio omitió hacer consideraciones de
fondo en torno al título del actor, limitándose a establecer cuestiones de
validez que, en casos del mismo tipo de títulos no habían impedido la
convalidación, por lo que no era razón suficiente para negarle la petición. Así
las cosas, la administración requería darle una respuesta en torno al nivel académico
de los estudios realizados, remitiendo el concepto de evaluación académica al
interesado, en caso de ser desfavorable, como ya lo había señalado la
jurisprudencia en la Sentencia T-956 de 2011.
En este
contexto, se ha de concluir que las Resoluciones 4284 del 23 de abril de 2012,
y 2683 del 14 de marzo de 2012 del Ministerio de Educación Nacional, incurren
en un desconocimiento del derecho al debido proceso, en tanto omiten hacer
verificaciones en torno al nivel académico de los estudios del actor, y se
limitan a consideraciones de validez del título que en casos similares no
habían impedido la convalidación. De ello se deriva una violación del derecho
al debido proceso y a la igualdad del accionante, siendo necesario que el juez
de tutela tome medidas para evitar que el acto administrativo arbitrario le
genere un perjuicio irremediable al administrado.
Conforme
con lo dicho, la Sala debe revocar la sentencia del 1° de noviembre de 2012, de
la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, y en su lugar,  amparar
el derecho a la igualdad y al debido proceso del accionante. Como medida de
protección, se dejará sin efectos las Resoluciones 2683 del 14 de marzo de
2012, y 4284 del 23 de abril de 2012 del Ministerio de Educación Nacional, por
medio de las cuales se negó la convalidación del título Master en Gestión
Turística al señor Peña Miranda; y se le ordenará al Ministerio de Educación
Nacional que, de ser posible, proceda a aplicar el criterio del caso similar al
accionante de ser posible o, de lo contrario, que realice la evaluación académica
del título Master en Gestión Turística obtenido por el actor para determinar,
de acuerdo a un concepto académico, si procede o no la convalidación del mismo.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia  en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR la
sentencia del 1° de noviembre de 2012 de la Sala de Casación Civil de la Corte
Suprema de Justicia, y en su lugar,  amparar el derecho a la igualdad y a al
debido proceso del señor David Daniel Peña Miranda.
Segundo.- DEJAR SIN EFECTOS
la Resolución 2683 del 14 de marzo de 2012, y la Resolución 4284 del 23 de
abril de 2012 del Ministerio de Educación Nacional, por medio de las cuales se
negó la convalidación del título Master en Gestión Turística a David Daniel
Peña Miranda.
Tercero.- ORDENAR al
Ministerio de Educación Nacional que, de ser posible, proceda a aplicar el
criterio del caso similar al titulo Master en Gestión Turística obtenido por
David Daniel Peña Miranda en la Universidad de las Islas Baleares en España, o,
de lo contrario, realice la evaluación académica del mismo para determinar, de
acuerdo con un concepto académico, si procede o no la convalidación del mismo.
Cuarto.- LÍBRESE
por Secretaría la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Folio 24, cuaderno 1.
[2] Folio 21, cuaderno 1.
[3] Folio 152, cuaderno 1.
[4] Folio 179, cuaderno 1.
[5] Folio 192, cuaderno 1.
[6] Folio 9, cuaderno 2.
[7] Sentencia T-1316 del 7 de diciembre de 2001. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[8] T-494 de 2010
[9] T-003 de 1992.
[10] T-958 de 2011
[11] Ver las sentencia T-502 de 2010 y T-715 de 2009 entre otras.
[12]Precedente sentado desde la Sentencia SU-961 de 1999.
[13] SU-336 de 2011
[14] T-387 de 2009
[15] T-958 de 2011.
[16] C-050 de 1997
[17] Artículo 2o. de la ley 72 de 1993, modificado por el artículo
64 del Decreto 2150 de 1995
[18] T-956 de 2011
[19] T-956 de 2011
[20] T-956 de 2011
[21] De acuerdo a Ley Orgánica de España 06 de 2001, modificada por la Ley 04 de 2007,  en dicho país hay títulos oficiales, que tendrán reconocimiento en todo el
territorio nacional, y títulos propios, los cuales, según el artículo 6 del
Real Decreto de España 1496 de 1987,  vigente al momento de iniciar sus
estudios el accionante, “carecerán de los efectos académicos plenos y de la
habilitación para el ejercicio profesional que las disposiciones legales
otorguen a los títulos oficiales”, y que buscan suplir la demanda académica
para otro tipo de estudios no contemplados como oficiales.