C-312-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-312/04
FORMACION DE LA LEY EN EL REGIMEN
DEMOCRATICO-Trascendencia
jurídico política
En relación con la trascendencia
jurídico-política que tiene en un régimen democrático la manera como se
tramitan las leyes, ha de subrayarse por la Corte que la obligatoriedad de
estas como expresión de la voluntad general, exige como supuesto previo de la
exigencia a los asociados sobre su cumplimiento, que el legislador se ciña de
manera rigurosa al procedimiento que para la expedición de las leyes que rige
el comportamiento del hombre en sociedad, se ajuste a las reglas que para el
efecto se hayan señalado de manera precisa en la Constitución Política y en
aquellas que regulen el ejercicio de la función legislativa.
LEY-Vida jurídica
LEY DE REFORMA AL ESTATUTO ORGANICO DEL
SISTEMA FINANCIERO-Materias
que regula
LEY DE REFORMA AL ESTATUTO ORGANICO DEL
SISTEMA FINANCIERO RELATIVA A POLIZAS DEL SEGURO OBLIGATORIO DE ACCIDENTES DE
TRANSITO-Inclusión de
contribución al Fosyga es una materia que por sí misma tiene autonomía y
relevancia jurídica/PRINCIPIOS DE UNIDAD DE MATERIA, IDENTIDAD Y
CONSECUTIVIDAD-Inclusión de materia que por sí misma tiene autonomía y
relevancia jurídica/PRINCIPIOS DE UNIDAD DE MATERIA, IDENTIDAD Y
CONSECUTIVIDAD-Inclusión de materias que no pertenecen a la esencia ni a la
naturaleza/PRINCIPIOS DE UNIDAD DE MATERIA, IDENTIDAD Y CONSECUTIVIDAD-Inclusión
de materia que puede ser objeto de una norma separada y autónoma/PRINCIPIOS
DE UNIDAD DE MATERIA, IDENTIDAD Y CONSECUTIVIDAD-Inclusión de materia
diversa, nueva y extraña al proyecto de ley inicial/PRINCIPIOS DE UNIDAD DE
MATERIA, IDENTIDAD Y CONSECUTIVIDAD-Disposición que carece de conexidad
sustancial y teleológica
El texto final del artículo 44 de la Ley 795 de 2003
en cuanto incluyó la contribución al Fondo de Solidaridad y Garantía y la
manera de calcularla en el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito es una
materia que por sí misma tiene autonomía y relevancia jurídica. Del mismo modo,
la exoneración de contribución a cualquier institución o fondo de las primas
del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito cuando se trate de
motocicletas hasta de 200 centímetros cúbicos a que se refiere el parágrafo 1º,
resulta afectada por el mismo vicio que se predica de las modificaciones
introducidas al artículo 44 del proyecto de ley.
PRINCIPIOS DE UNIDAD DE MATERIA, IDENTIDAD
Y CONSECUTIVIDAD-Inclusión
de contenidos normativos mediante proposiciones modificatorias y aditiva no
debatidas ni aprobadas en comisión de la cámara en primer debate ni plenaria
PRINCIPIOS DE UNIDAD DE MATERIA, IDENTIDAD
Y CONSECUTIVIDAD-Contenidos
normativos no objeto de debate en comisión del Senado
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN
PROYECTO DE LEY-Introducción
al final de materias ajenas al contenido del proyecto de ley inicial
Referencia: expediente D-4731
Demandante: Edgardo Torres Sáenz.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo
44 de la Ley 795 de 2003, “por la cual se ajustan
algunas normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras
disposiciones”
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de marzo de dos mil
cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1. En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Edgardo Torres Sáenz demandó el
artículo 44 de la Ley 795 de 2003, “por la cual se ajustan algunas normas del
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones”.
2. Mediante Auto del 31 de julio de 2003,
la Corte admitió la demanda contra el artículo 44 de la Ley 795 de 2003.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, el magistrado ponente doctor
Manuel José Cepeda Espinosa presentó proyecto de fallo que fue improbado por la
Sala Plena, razón esta por la cual en sesión del 31 de marzo luego de la
discusión correspondiente y en virtud de las decisiones que fueron adoptadas
sobre el particular, se designó como ponente al magistrado doctor Alfredo
Beltrán Sierra.
II.
NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el artículo 44 de la Ley
795 de 2003 demandado en el presente proceso:
Ley 795 de 2003
por la cual se ajustan algunas normas del
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones
El Congreso de Colombia
DECRETA
(...)
Artículo 44. Modifícase el numeral 5 del artículo 193 del Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero, así:
“5. Facultades del Gobierno Nacional en relación con
los términos de la póliza y contribución al Fosyga. Por tratarse de un seguro
obligatorio de forzosa contratación, el Gobierno Nacional, a través del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, señalará con carácter uniforme las
condiciones generales de las pólizas, las tarifas máximas que puedan cobrarse
por el mismo, así como el valor de la contribución al Fondo de Solidaridad y
Garantía. El valor de esta contribución deberá calcularse como la suma entre un
porcentaje de la prima anual del seguro y un porcentaje del valor comercial del
vehículo. En todo caso, este valor no podrá exceder un 100% del valor de la
prima anual.
La Superintendencia Bancaria revisará periódicamente
las condiciones técnicas y financieras de la operación de este seguro,
propósito para el cual solicitará a las entidades aseguradoras la información
que estime conveniente.
En todo caso, en la determinación de las tarifas se
observarán los principios de equidad, suficiencia y moderación y se podrán
establecer rangos diferenciales según la naturaleza de los riesgos.
Parágrafo 1°. Estarán libres de contribución a
cualquier institución o fondo, las primas del SOAT sobre motocicletas hasta 200
cc de cilindrada. En consecuencia, la prima del SOAT para estos vehículos
cubrirá exclusivamente el costo del riesgo que actuarialmente se determine para
ellos, considerándolos con un criterio de favorabilidad frente a otros de mayor
capacidad de pasajeros y cilindrada.
Parágrafo 2°. Para efectos de la fijación de las
primas, el Gobierno Nacional fijará las políticas de imputación de la
accidentalidad vial, teniendo en cuenta la responsabilidad en la causación del
accidente.
III.
LA DEMANDA
El
demandante acusa la inconstitucionalidad del artículo 44 de la Ley 795 de 2003,
que regula las facultades del gobierno nacional para señalar las condiciones
generales y uniformes de las pólizas del seguro obligatorio de accidentes de
tránsito ‑SOAT‑, las tarifas máximas que puedan cobrarse y el valor
de la contribución al Fondo de Solidaridad y Garantía, por violación del
trámite legislativo y por desconocer las atribuciones del Congreso para la
creación de contribuciones parafiscales. Para el demandante tales disposiciones
desconocen los artículos 150, 157, 158, 169 y 338 de la Carta. La
inconstitucionalidad alegada la sustenta de la siguiente manera.
En
primer lugar, según el accionante, en la aprobación del artículo 44 de la Ley
795 de 2003 se desconocieron las normas constitucionales y legales que regulan
el proceso de formación de las leyes, pues la contribución al Fosyga a la que
hacen referencia el inciso primero y el parágrafo 1 del artículo 44 es un
asunto nuevo introducido por la Plenaria del Senado. En efecto, en el texto
originalmente presentado por el gobierno, no se hacía referencia a esta
contribución. Afirma que ésta tampoco fue incluida en la ponencia para primer
debate, no fue objeto de debate en las comisiones, no fue sometido a votación
ni aprobado por ellas. Los parágrafos relativos a la contribución al Fosyga
hacían parte de una proposición aditiva presentada en la plenaria del Senado,
donde fueron aprobados. El texto no fue objeto de debate ni de votación en la
plenaria de la Cámara de Representantes y, posteriormente, debido a las
discrepancias existentes entre los textos aprobados por las plenarias, la
Comisión de conciliación acogió el texto aprobado en el Senado, cuyo Informe
fue aprobado finalmente por las Plenarias de ambas cámaras.
Concluye
el actor que “esta novedad al proyecto de ley analizado
fue introducida en la plenaria del Senado de la República, en abierta violación
a los preceptos constitucionales mencionados, puesto que se trata de un tema
que no guarda ninguna relación con el tan mencionado seguro SOAT, al tiempo que
había sido negado en el debate en la comisión del Senado, como se advierte en
la Gaceta del Congreso No. 569 de 2002 (...).
“Así las cosas, se puede
constatar que el tema referente a la contribución que se paga en adición a la
prima del SOAT con destino a la cuenta de Eventos Catastróficos y Accidentes de
Tránsito del Fosyga, se pretendió incluir en la Comisión Tercera del Senado,
ocasión en la cual fue negada tal novedad, para posteriormente introducirla en
la plenaria del Senado, mediante el expediente (sic) de afirmar que se estaban
incluyendo dos parágrafos al texto aprobado en la Comisión Tercera, cuando no
era cierto, pues en realidad se varío el contenido del texto aprobado por la
Comisión Tercera.”
“No sobra advertir, si lo
antes expuesto fuere insuficiente, que en el debate dado a este proyecto de ley
en la plenaria del Senado, esta corporación votó un texto bajo el supuesto de
que se trataba del mismo texto aprobado en la comisión del Senado, adicionado
en dos párrafos (debe entenderse parágrafos), lo cual no se ajusta a la
realidad, pues el texto aprobado en dicha comisión nunca se refirió a la
contribución parafiscal comentada.”
Agrega
el demandante que tal contribución parafiscal fue creada por el artículo 223 de
la Ley 100 de 1993, “con destino a la Subcuenta de
Eventos Catastróficos y Accidentes de Tránsito del Fondo de Solidaridad y
Garantía – Fosyga, señalando que debía pagarse un monto equivalente al 50% de
la prima anual de este seguro en adición a la citada prima, para el cubrimiento
de urgencias generadas en accidentes de tránsito, en acciones terroristas
ocasionadas por bombas o artefactos explosivos, en catástrofes naturales u
otros eventos expresamente aprobados por el Consejo  Nacional de Seguridad
Social en Salud.” Además,
según el accionante, la disposición cuestionada establece un gravamen de
carácter parafiscal, con destino a la financiación de uno de los subsistemas de
seguridad social, “cuya única relación con el seguro
comentado [SOAT], es que la prima del mismo se utilizó como base para la
determinación del tributo.”
En
segundo lugar, indica el actor que el artículo demandado viola los artículos
338 y 150 de la Constitución Política al dejar en manos del Gobierno la determinación
del monto de la contribución, a pesar de que es potestad exclusiva del
legislador definir todos los elementos de las contribuciones. “Teniendo en cuenta que el artículo tal como quedó redactado incluyó
la definición de una contribución parafiscal, es necesario que la propia ley
señale el sistema y el método para establecer el costo de la contribución, lo
cual no se presenta en el caso analizado, pues en realidad se deja al criterio
total del Gobierno Nacional la determinación de este costo.
“En efecto, la norma demandada
indica que será el Ministerio de Hacienda y Crédito Público el encargado de
determinar el monto de la contribución, estableciendo unos parámetros para esta
determinación, al indicar que debe provenir de una suma entre un porcentaje de
la prima anual y un porcentaje del valor comercial del vehículo, limitándola al
100% de la prima anual.
“Con esta redacción pretende
crear la sensación de que el legislador estableció los criterios para la
determinación del tributo, lo cual se aparta de la realidad, puesto que la
prima anual del seguro también será determinada por el Gobierno Nacional, a
través del mismo Ministerio de Hacienda, con lo cual lo que realmente se hizo
fue delegarle al citado Ministerio la determinación de la prima y de la contribución,
sin límite alguno(...).”
Agrega
también, que la exención a las motos de menos de 200 c.c. desconoce el
principio de igualdad al establecer un tratamiento inequitativo pues no existe
justificación razonable que justifique esa diferencia de trato, “menos aún cuando se exonera a quien genera el mayor costo, pues
resultaría regresivo. (...) En efecto, en el caso de la norma analizada, se
observa cómo se estaría exonerado a las primas de las motos de menos de 200
c.c. de cilindraje del pago de contribuciones a cualquier institución o fondo.”
“No resulta razonable una
exención en los términos planteados, en primera instancia no son las primas de
las motos las que pagan una contribución al Fosyga, sino que son los tomadores
de seguros quienes pagan la contribución al Fosyga, en adición a la prima del
SOAT, por tanto no se comprendería a qué contribución se refiere la norma.
“Ahora bien, si se entiende
que se refiere a la contribución al Fosyga que se paga en adición a la prima
del SOAT, resulta desproporcionada la exoneración aludida, ya que son
precisamente estas motos las que generan la mayor siniestralidad que debe
asumir el Fosyga, ya que en buena parte se trata de vehículos no asegurados,
como puede verificarse si se solicita al Fosyga la información relacionada con
reclamaciones presentadas por esta clase de vehículos.”
En
tercer lugar, afirma el demandante que la disposición demandada viola el
principio de unidad de materia, pues la finalidad de la Ley 795 de 2003 era “adecuar el marco regulatorio del sector financiero, procurando su
consolidación definitiva mediante la introducción y adecuación de las
herramientas legales en varios aspectos (...) para fortalecer los mecanismos de
salvamento y protección de la confianza pública, al tiempo que se ajustara el
régimen colombiano a las exigencias de los mercados financieros y hacerlo
concordante con los estándares internacionales de regulación y supervisión
bancaria, dado especial énfasis al desarrollo de mecanismos que permitieran una
detección temprana de las entidades en dificultades y la resolución de
entidades en crisis acudiendo a mecanismos flexibles y operativos, que
contribuyeran a reducir la posibilidad de ocurrencia de riesgo sistémico.
“Así, se incluyeron varias propuestas relacionadas con las medidas
que podía adoptar la Superintendencia Bancaria frente a situaciones de crisis,
como la exclusión de activos y pasivos, el desmonte progresivo de operaciones y
la cesión de activos y pasivos. También se introducen normas que pretenden dar
transparencia a la operación de este sector, como las relacionadas con la
determinación de conflictos de interés y la protección a los usuarios, nuevas
operaciones autorizadas como el leasing habitacional y, respecto del sector
asegurador, algunos aspectos relacionados con los límites de inversión,
capitales requeridos por ramos y se elimina el ‘conflicto funcional que existe
en cabeza de la Superintendencia Bancaria, entidad que en la actualidad
establece las condiciones y tarifas del SOAT, y a su turno le corresponde
vigilar el cumplimiento de las mismas disposiciones. De esta forma, se traslada
al Gobierno Nacional la facultad de establecer las condiciones generales de las
pólizas y las tarifas máximas.’
Del
resumen de la exposición de motivos trascrito concluye el demandante que “nunca se pretendió regular las contribuciones parafiscales al
Sistema General de Seguridad Social en Salud, aspecto éste que escapa
completamente al asunto al que se refirió la Ley 795 de 2003, ya que no existe
relación alguna entre los mecanismos de financiación del Sistema General de
Seguridad Social en Salud y la operación del sistema financiero, tanto es así
que la contribución a la que nos referimos fue creada por la Ley 100 de 1993,
norma que creó el Sistema Integral de Seguridad Social.
“Por ello, el Gobierno
Nacional, al introducir un artículo relacionado con el SOAT, limitó claramente
su alcance a la determinación de las condiciones técnicas del seguro, con un
único propósito, trasladar al Ministerio de Hacienda la competencia para fijar
las condiciones generales y tarifas de este seguro, pues hasta esa oportunidad
dicha competencia estaba radicada en cabeza de la Superintendencia Bancaria.
(...)
“En el caso que nos ocupa, la
idea rectora era la regulación de la actividad financiera y aseguradora, por
ello, tratándose del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito SOAT, resulta
válida su inclusión referida exclusivamente a las condiciones y aspectos
técnicos propios de este seguro y no a otros aspectos que no guardan relación
con tales aspectos como los mecanismos de financiación del Sistema Integral de
Seguridad Social.
“No sobra resaltar que no
existe relación temática o sistemática entre las contribuciones parafiscales al
Sistema General de Seguridad Social en Salud y el SOAT, más allá de que la
prima de este seguro fue utilizada como base para determinar el monto de la
contribución a la que nos referimos y que se cobra simultáneamente con la
citada prima.
“Ello es así, porque la prima
del SOAT está establecida con base en criterios técnicos que se refieren al
costo de la atención de las víctimas de accidentes de tránsito, que es el mismo
costo que asume el Fosyga frente a accidentes de tránsito en los que se vean
involucrados vehículos no asegurados o no identificados. Lo anterior no
significa que el seguro tenga relación con la contribución aludida, sino que se
trata de un mismo costo.”
IV.     INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
Juan Manuel Trujillo Sánchez, apoderado
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino dentro del término
previsto para ello, para solicitar que el artículo 44 de la Ley 795 de 2003 sea
declarado exequible. Las razones de su solicitud se resumen a continuación.
En cuanto al cargo de violación del
procedimiento de formación de la ley, y luego de citar la jurisprudencia de la
Corte Constitucional[1]
sobre la posibilidad de que las Plenarias introduzcan modificaciones, adiciones
o supresiones a un proyecto de ley, así como sobre la competencia de las
comisiones accidentales, el interviniente señala que “de esta
jurisprudencia, así como de la norma constitucional misma, cuando se reconoce
la facultad de introducir modificaciones, supresiones o adiciones a los
proyectos aprobados por sus comisiones constitucionales permanentes –artículo
159‑, se desprende que la función de las Plenarias no es ser convidado de
piedra que adopte como fórmulas  sacramentales los textos discutidos y
aprobados por las Comisiones Constitucionales Permanentes, sino que, bajo el
principio de participación activa y dinámica del proceso legislativo, mantienen
inalterable su facultad de creación, revisión e innovación de la norma jurídica.
“Teniendo en cuenta que la
Constitución son admisibles la inclusión de nuevos artículos por parte de las
plenarias, siempre y cuando, guarden identidad en la materia debatida, tal y
como se aprecia a simple vista con el artículo con tacha de
inconstitucionalidad.
“Retomando, las competencias de las
Comisiones Accidentales antes señaladas y como lo indica a sentencia
anteriormente citada, se basan en la flexibilización que el Constituyente de
1991 otorgó a la rigidez del principio de identidad temática imperante bajo la
Constitución de 1886; flexibilización que se vuelve más explícita dentro de
nuestro ordenamiento superior toda vez que las Comisiones Accidentales, si de
esta forma pueden lograr superar las divergencias, pueden modificar su
contenido e incluso crear textos nuevos, como lo ha reconocido la
jurisprudencia constitucional.
“Es por esta razón que la Comisión
Accidental nombrada para conciliar las divergencias entre el texto aprobado por
las plenarias de la Cámara de Representantes y el Senado de la República al
Proyecto de Ley que hoy en día es la Ley 795 de 2003 sí podía acoger los textos
nuevos propuestos y aprobados por la plenaria del Senado que no fueron
presentados ni propuestos a la plenaria de la Cámara, máxime cuando el artículo
demandado (que fue el artículo nuevo incluido por la plenaria del Senado que
acogió la Comisión Accidental) guardan una identidad absoluta con la materia
objeto del Proyecto de Ley en mención, respetando los principios de
consecutividad y unidad de materia exigidos por la Constitución Política para
ser observados dentro del trámite legislativo.”
Para el interviniente, el respeto de
tales principios se reflejaba en el Acta de Plenaria No. 42, al referirse al
informe de conciliación, el cual fue sometido a consideración de cada una de
las dos plenarias donde y fue aprobado por éstas. El texto del acta lo
transcribió y subrayó en lo pertinente, así:
Comisión de Conciliación
Informe (aprobado)
Proyecto de ley 106 de 2001 Cámara, 279 de
2002 Senado, “por la cual se ajustan algunas normas del Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones”
Honorables Senadores y Representantes:
Los suscritos conciliadores hemos llegado a un acuerdo
para que se acojan las modificaciones con que fue aprobado en la Plenaria del
Senado, en la sesión del 18 de diciembre de 2002, como texto definitivo del
Proyecto de Ley 106 de 2001 Cámara, 279 de 2002 Senado, “por la cual se ajustan
algunas normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras
disposiciones.”
El proyecto ajusta aspectos tales como el leasing
habitacional, el defensor del cliente, la regulación del gobierno respecto de
los sistemas de pago, la eliminación de la inversión forzosa en la exclusión de
activos y pasivos, algunos aspectos del régimen sancionatorio de la
Superintendencia Bancaria y el Seguro Obligatorio para Accidentes de
Tránsito, SOAT. (subrayado por el interviniente).
(...)
Por lo anteriormente expuesto, proponemos que tanto el
honorable Senado de la República como la honorable Cámara de Representantes,
apruebe adoptar el texto definitivo del Proyecto de ley 106 de 2001, Cámara,
279 de 2002 Senado.
(subrayado por el interviniente)
En cuanto al cargo por violación de los
artículos 338 y 150, que consagran el principio de legalidad de los tributos
como presupuesto esencial de la facultad impositiva del Estado, el
interviniente resalta que de conformidad con la Constitución y la
jurisprudencia de la Corte, “tanto la ley como las ordenanzas y los acuerdos
al imponer una contribución fiscal o parafiscal, deben establecer claramente
los elementos esenciales del tributo, deben establecer claramente los elementos
esenciales del tributo que crean, esto es, fijar, directamente, los sujetos
activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los
impuestos. Un requisito como éste repercute en la validez jurídica del tipo
impositivo establecido, pues constituye una manera de ofrecer seguridad
jurídica para efectos de su aplicación y recaudo, así como un control de
límites al posible ejercicio arbitrario del poder de imposición. De igual manera,
se otorga una debida protección a la garantía fundamental del debido proceso de
la cual es titular todo contribuyente.”
(...)
“No obstante, la Corporación en varias
oportunidades ha aceptado que por razones de orden técnico y administrativo se
defiera al ejercicio de la potestad reglamentaria, la definición de la suma
sobre la cual se liquida un tributo, sin que esto suponga una vulneración a la
vigencia del principio de legalidad del mismo, pues la determinación particular
de la base gravable sigue estando en manos de los órganos de elección popular.
(...) Por consiguiente, resultaría contrario a la técnica del procedimiento
tributario exigir que la ley, el acuerdo o el reglamento, más allá de la
fijación de la base de cobro del gravamen, entren a detallar en cada caso
concreto la suma sobre la cual el mismo habrá de liquidarse, ya que en esta
operación deben tenerse en cuenta variables económicas que escapan al rigorismo
propio de esos actos jurídicos y la determinación política del tema, lo cual se
encuadra dentro del principio de legalidad tributaria que establece el artículo
338 de la Carta Política.”
Luego de citar la sentencia C-583 de
1996, MP: Vladimiro Naranjo Mesa, según la cual los elementos fundamentales del
impuesto son la base gravable, el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho
gravado y la tarifa, examina la norma cuestionada y concluye que cumple con
todos los elementos, en los siguientes términos:
Así las cosas, el examen de la disposición enjuiciada,
en armonía con la anterior jurisprudencia, frente a la contribución parafiscal
señalada sobre las pólizas del SOAT prevista en el artículo 44 de la Ley 795 de
2003, se puede concluir lo siguiente:
1. El hecho generador o imponible que da lugar a la
obligación parafiscal de la cual trata la disposición acusada, es adquisición
del SOAT, salvo en los eventos descritos por la misma norma.
2. La determinación de los sujetos activo y pasivo el
gravamen, así como de la base gravable se obtiene así:
2.1. El Fondo de Solidaridad y Garantía es el acreedor
de la obligación parafiscal en este caso, pues el sujeto activo de la
obligación tributaria, es quien tiene derecho a percibirlo y a exigir su pago;
en cambio son quienes adquieren el SOAT, los responsables o sujetos pasivos de
esta contribución.
2.2. Ahora bien, como base gravable sobre la cual se
liquidará la obligación parafiscal, es la prima anual del seguro y el valor
comercial del vehículo, lo cual es sin duda, un asunto que corresponde a una
sencilla valoración técnica dada por la prima determinada por los cálculos
actuariales correspondientes y, otra dada por el valor que el mercado asigna a
cada vehículo.
3. Por último, la tarifa aplicable se observa
igualmente definida en la norma acusada, pues allí se señala que será un
porcentaje de la prima anual del seguro y un porcentaje del valor comercial del
vehículo, sin que en ningún caso exceda el 100% del valor de la prima anual, lo
cual garantiza de alguna forma a los asegurados el monto de la contribución pues
no lo deja al libre juego del mercado, dando un alto grado de certidumbre sobre
el precio al cual habrá de calcularse la respectiva contribución; al mismo
tiempo, si el legislador hubiera dado expresamente la tarifa, podría en algún
momento desconocer diferencias justificadas de trato entre los actores de este
mercado, incluyendo al mismo Fosyga que podría ver reducidos sus ingresos por
distorsiones en el mercado del precio dado para el riesgo y el vehículo, que se
vería reflejado en un cambio en la cuantía de la contribución.
En relación el cargo de violación a los
artículos 158 de la Constitución porque supuestamente la norma demandada “no
tiene unidad de materia con la filosofía de la reforma financiera” que consagra
la Ley 795 de 2003, el interviniente del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, luego de citar las sentencias C-025 de 1993, C-1185 de 2000 y C-390 de
1996,  señala que “la unidad temática no se desconoce cuando el contenido de
una disposición se relaciona objetivamente –directa o indirectamente‑ con
el tema central del cuerpo normativo, tal y como se evidencia del trámite que
tuvo el artículo dentro de la comisión de conciliación. En efecto, mal podría
aplicarse, en este campo, un criterio estrictamente formal, pues ello no solo
impondría límites irrazonables a la labor del órgano legislativo, sino que
desconocería la existencia de relaciones esenciales entre normas que,
aparentemente, se refieren a materias diferentes, pero que guardan una conexión
objetiva y razonable, pues es cierto que la composición de la tarifa del SOAT
implica tener en cuenta su impacto sobre las contribuciones al Fosyga, de ahí
la conexidad temática entre los temas debatidos; conexidad que no altera el
sentido y finalidad del texto legal, sino que por el contrario, complementa
debidamente la disposición demandada.”
“Así, al abordar la Ley 795 de 2003 se
encuentra el objetivo de reformar adecuadamente el sistema financiero,
proveyéndolo de temas como el relativo  a la eliminación del conflicto
funcional que existía en cabeza de la Superintendencia Bancaria, entidad que
establecía las condiciones y las tarifas SOAT, al mismo tiempo que le
corresponde vigilar el cumplimiento de las mismas disposiciones. Dicho traslado
no podía ser inocuo si a él no se adicionaba el traslado de la determinación
del valor de la contribución al Fosyga, pues dicha contribución es parte
fundamental del precio y compone junto con la prima, el valor total que debe
ser sufragado por quien adquiere el seguro obligatorio. No hacerlo, sería dejar
parte de la regulación del o que finalmente se entiende por tarifa, como costo
total a sufragar, en quien, como se dijo, debe efectuar la vigilancia del
cumplimiento de estas disposiciones.”
En cuanto al cargo por violación del
principio de igualdad, asegura el interviniente que no debe ser entendido bajo
el criterio de igualdad personal, como lo pretende hacer ver el demandante,
sino más bien bajo el de la igualdad en el impuesto, en los términos de la
sentencia C-238 de 1997, MP: Vladimiro Naranjo Mesa, según el cual, “la
justicia que se busca con el tributo no es la de un idéntico sacrificio por
parte de los contribuyentes, sino la justicia que consiste en suprimir las
desigualdades que existen en nuestra sociedad.”
Luego de citar las sentencias C-455 de
1995, MP: Alejandro Martínez Caballero, C-108 de 1994, MP: Hernando Herrera
Vergara, C-221 de 1992, MP: Simón Rodríguez Rodríguez; C-530 de 1993, MP:
Alejandro Martínez Caballero, el interviniente sostiene que “de conformidad
con el artículo 13 constitucional, la igualdad formal no es ajena al
establecimiento de diferencias en el trato fincadas en condiciones relevantes
que imponen la necesidad de distinguir situaciones para otorgarles tratamientos
distintos y justificados, entre otras muchas cosas, en la condición económica
que puede separar a unos sujetos de otros y, por lo tanto, sustentar diferentes
tratos impositivos. Hipótesis, esta última, que expresa la conocida regla de
justicia que exige tratar a los iguales de modo igual y a los desiguales en
forma desigual, que se evidencia en la norma acusada dado que ella, al
establecer la mencionada exención parafiscal en las motos de menos de 200 c.c.
de cilindrada, reconoce la particular situación económica que representa dicho
segmento del sector gravado, en donde el aporte claramente encarecería el valor
del vehículo que se asegura, el cual como el mismo actor comenta, se trata de
un sector que representa un gran riesgo reflejado en el cálculo de la prima
pura de riesgo, haciendo de la tarifa una de las más altas del mercado, una vez
hechas las comparaciones proporcionales con el valor del vehículo asegurado.”
Para el interviniente, la intención de la
norma era reducir los “impactos desestimulantes al mercado de tomadores de
SOAT, (...) ante un mercado negro y una evasión creciente,”  y para ello,
mediante el establecimiento de un tratamiento distinto y proporcionado, excluyó
del aporte a quienes se verían más afectados con el aumento del precio,
“contribuyendo en la ampliación y aumento de la cobertura de los siniestros que
ampara el SOAT.”
(...)
En cuanto al cargo por desconocimiento de
los límites del legislador en materia tributaria, el interviniente sostiene que
“un cargo de inconstitucionalidad contra un norma que consagre una
contribución parafiscal debe tener en cuenta la naturaleza de ese gravamen y
resaltar la contrariedad existente entre ella y el texto fundamental pues no es
de recibo que, distorsionando la naturaleza del gravamen, se planteen
vulneraciones a principios y derechos constitucionales que se infieren de una
indebida lectura de esa institución.
“Carece de lógica que se le atribuya a
una contribución parafiscal la naturaleza de un impuesto o de una tasa para, a
renglón seguido, afirmar que la norma que la consagra es inconstitucional
porque no se atuvo a los límites que el constituyente le impuso al legislador
en materia positiva. Así, no tiene sentido que se afirme que el artículo
demandado es inconstitucional por no portar la generalidad que caracteriza a
todo impuesto, desconociendo que se trata de una contribución parafiscal que
tiene, como elemento consustancial a su naturaleza, su carácter sectorial.
Tampoco tiene sentido atribuirle al gravamen allí consagrado la índole de una
tasa para luego reprochar que no concurre en ella la prestación correlativa a
cargo del Estado pues bien se sabe que una contribución parafiscal no implica
contraprestación por servicio alguno.”
Para el interviniente, las presuntas
vulneraciones de los derechos de igualdad, equidad y justicia no concurren pues
ellas se infieren únicamente de la indebida lectura de la norma demandada.
“Así, el legislador no ha establecido un impuesto con vulneración del principio
de generalidad en cuanto sólo debe ser pagado por un determinado grupo de
contribuyentes sino que ha consagrado una contribución parafiscal a cargo de
quienes deben adquirir el seguro obligatorio SOAT en proporción a su capacidad
económica, (...) pues de lo contrario se afectaría gravemente a un sector que
debe perentoriamente permanecer protegido. Entonces, no se advierte que la
norma demandada haya realizado discriminaciones injustificadas como para
inferir la vulneración de esos derechos fundamentales y de las normas
superiores que los consagran.”
V.
PRUEBAS DECRETADAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL
Mediante auto de 31 de julio de 2003, el Magistrado
Sustanciador admitió la demanda y ordenó oficiar a las Secretarías Generales
del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, con el fin de que
remitieran copia completa del expediente legislativo de la Ley acusada. En
cumplimiento a lo ordenado el Secretario Jurídico de la Presidencia de la
República anexó los antecedentes legislativos de la Ley impugnada y los
secretarios de Senado y Cámara de Representantes enviaron copia del expediente
legislativo.
Para mejor proveer, y toda vez que dentro
de los documentos enviados no figuraban varios documentos esenciales para el
análisis de la constitucionalidad de los artículos demandados, mediante auto de
28 de 2003, el Magistrado Sustanciador solicitó a los secretarios generales de
una y otra cámara que remitieran los siguientes documentos: (i) la
certificación sobre votación y aprobación del Proyecto de Ley No. 279 de 2002
Senado y 106 de 2001 de la Cámara, en las Comisiones Terceras de ambas cámaras,
así como en las plenarias de las mismas, especificando la fecha de votación y
aprobación, así como las proposiciones aditivas y sustitutivas; (ii) copia de
las Gacetas del Congreso No. 464 de 2002, 569 de 2002 y 265 de 2002.
Los secretarios generales del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes hicieron llegar a la Corte los
documentos solicitados.
VI.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
Mediante escrito del 29 de octubre de 2003, el
Procurador General de la Nación Edgardo Maya Villazón, intervino en el proceso
de la referencia y solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad del  artículo
44 de la Ley 795 de 2003, “con efectos ex tunc, es decir, desde el momento
de entrada en vigencia de la referida ley, debiéndose ordenar el reintegro de
las sumas recaudadas por la contribución al Fosyga.” Las razones de su
solicitud se exponen a continuación.
El representante del Ministerio Público, identifica
los problemas jurídicos que surgen de los cuestionamientos del actor de la
siguiente manera: 1) Si el legislador al haber incluido la norma acusada en el
último de los cuatro debates reglamentarios efectuado en plenaria del Senado,
violó el trámite legislativo, porque lo dispuesto en dicho precepto fue
discutido y negado  en primer debate en la Comisión Tercera del Senado; 2) Si
se violó el principio de unidad de materia, en cuanto que la intención del
legislador fue la de regular aspectos del sistema financiero y no de
contribuciones parafiscales del sistema de seguridad social en salud; 3) Si se
vulneró la competencia exclusiva del legislador para imponer contribuciones por
no definir directamente la base gravable de la contribución parafiscal; y 4) Si
se desconoció el principio de igualdad ante las cargas públicas al exonerar de
la contribución al Fosyga las primas del SOAT sobre motocicletas hasta  200 cc
de cilindrada, a pesar de ser éstas las que generan la mayor siniestralidad que
debe asumir el fondo.
Con el fin de examinar la constitucionalidad del
trámite del proyecto que culminó con la aprobación de la Ley 795 de 2003, el
Procurador primero resume el trámite seguido por la Ley y por el artículo
demandado y concluye que en la aprobación del artículo se desconoció el
artículo 151 de la Carta, así como el Reglamento del Congreso, pues no podía la
Plenaria del Senado revivir un artículo negado por la Comisión, sin haber
acudido al procedimiento de apelación previsto en el artículo 181 de la Ley 5ª
de 1992.
En cuanto a la violación del principio de unidad de
materia, el Procurador concluye que el artículo demandado tampoco cumple con
este requisito, pues “si se mira el contexto general del articulado del
proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional, de los 57 artículos que
contenía, los 54 primeros estaban directamente encaminados a modificar aspectos
del Estatuto orgánico del Sistema Financiero, el artículo 55 establecía la
enajenación de bienes recibidos a título de dación en pago, como asuntos que
hacen parte del giro ordinario de los negocios del Fondo Nacional de Garantías;
el artículo 56 conformaba el Comité de coordinación para el seguimiento del
sistema financiero y el artículo 57 derogaba normas del sistema financiero,
(...).”
Según la Vista Fiscal, las modificaciones introducidas
a lo largo del debate se hicieron “bajo la intención de mantener el precepto
temático del sector financiero.” No obstante, en el caso del artículo 44
cuestionado, que fue incluido en el proyecto del gobierno “únicamente con la
finalidad de eliminar el conflicto funcional que existía en cabeza de la
Superintendencia Bancaria”, ese criterio fue modificado en el último debate
del proyecto. Las referencias al SOAT a lo largo de los 3 primeros debates,
estaban relacionadas con las condiciones generales del seguro. Sin embargo, en
el último debate en la plenaria del Senado se introdujo una proposición aditiva
que creó la contribución parafiscal a favor del Sistema de Seguridad Social en
Salud.
“(...) en el último debate en
Plenaria del Senado se presentaron dos proposiciones en relación con la
modificación al numeral 5 del artículo 193 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero,
una modificatoria en la cual se crea una contribución al Fosyga tomando como
hecho generador y base gravable el SOAT, y una aditiva en la cual se establece
una exención a dicha contribución parafiscal. Tales modificaciones fueron
aprobadas en Plenaria y mediante trámite conciliatorio, con lo que dieron
origen al artículo 44 de la Ley 795 de 2003. Como justificación de la
proposición que crea la contribución parafiscal al Fosyga, se encuentra que tal
está encaminada al sostenimiento de tal Fondo, pero sin que exista ningún tipo
de correlación o conexidad con el contenido del numeral 5 del Decreto 663 de
1993. (...)
(...)
“No se puede establecer la
existencia objetiva y razonable de ningún tipo de conexidad causal, temática,
sistemática o teleológica entre la expresa modificación de una norma del
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero para un redistribución de competencias
relacionadas con el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito, que es tema
central de la Ley 795 de 2003 y del artículo referido, y la creación en el
último debate de una contribución parafiscal destinada a la seguridad social en
salud, aprovechando el indicado seguro para ser tomado como hecho generador y
base gravable, además de una exención sobre dicha contribución.
En relación con el cargo por violación de
la competencia del legislador para crear y fijar los elementos básicos de las
contribuciones, afirma el Procurador, que la norma cuestionada fijó los
elementos generales que permiten determinar el valor de la contribución y por
lo tanto se ajustó a los cánones constitucionales.
“El sujeto activo de la obligación es
el Fondo de Solidaridad y Garantía Fosyga; el sujeto pasivo, el tomador del
Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito SOAT; el hecho generador de la
contribución, es la toma del referido seguro; la base gravable está determinada
por la prima anual del seguro y el valor comercial del vehículo; la tarifa de
la contribución se le permitió establecerla al Gobierno Nacional a través del
Ministerio de Hacienda mediante el método de cálculo consistente en la suma
entre un porcentaje del valor comercial del vehículo, sin que el valor de tal
contribución exceda el 100% del valor de la prima anual.
“El establecimiento del método antes
indicado resulta razonable si se tiene que el concepto de vehículo automotor
que sirve de base par al adquisición del SOAT es muy amplio y comprende todo
aparato provisto de un motor propulsor destinado a circular por el suelo para
el transporte de personas o bienes, lo cual incluye cualquier elemento sobre
ruedas que le sea acoplado (Decreto 663 de 1993, artículo 192 numeral 3). Esta
definición envuelve el carácter suntuario de los vehículos, lo que hace que el
principio de equidad tributaria deba ser tenido en cuenta a la hora de establecer
la tarifa de la contribución para cada tipo de automotor.”
Finalmente, en cuanto al desconocimiento del principio
de igualdad en las cargas públicas la Vista Fiscal al exonerar del pago de la
contribución al Fosyga a las primas del SOAT sobre motocicletas hasta 200 c.c.
de cilindrada, concluye el representante del Ministerio Público que es
razonable que se haya excluido a este grupo por tratarse de vehículos que
pertenecen principalmente a las clases económicas más desfavorecidas.
“(...) es razonable que el
legislador hubiera querido librarlas de la indicada obligación contributiva
debido a que tales vehículos tienen la particularidad de ser utilizados por las
clases de más bajos ingresos del todo el país como vehículo tanto de
movilización personal como familiar y como de instrumento de trabajo, lo cual
interpreta plenamente la equidad contributiva.”
VII.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la
Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de
inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan en la
demanda que se estudia.
2.
Problemas jurídicos
Considera el demandante que en el presente caso se
vulneran los artículos 150, 157, 158, 169 y 338 de la Carta Política, toda vez
que la norma impugnada fue reintroducida por la Plenaria del Senado a pesar de
haber sido negada por la Comisión respectiva y además por desconocer el
principio de unidad de materia. Adicionalmente, cuestiona la norma porque ella
desconoce las competencias del legislador para la creación de contribuciones y
el principio de igualdad ante las cargas públicas por exonerar a las motos de
mayor siniestralidad.
El interviniente del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público consideró que la norma era exequible, dada la facultad de las
plenarias para introducir modificaciones, porque la norma cuestionada guarda
relación con el tipo de operaciones y cargos al SOAT, asunto que hacía parte
del proyecto inicial y de las ponencias presentadas ante al Congreso. Por su
parte el Procurador General de la Nación, solicitó que el artículo demandado
fuera declarado inexequible porque en su aprobación se desconoció el reglamento
del Congreso y el principio de unidad de materia.
Dada la índole de los cargos propuestos
contra la norma demandada, la Corte analizará primero si la acción de
inconstitucionalidad por vicios de trámite se interpuso dentro del término de
caducidad señalado por el artículo 242 numeral 3º de la Constitución y, a
continuación, examinará si el trámite seguido en el Congreso para la expedición
del artículo 44 de la Ley 795 de 2003 se ajusta a lo previsto por la
Constitución y por la Ley 5ª de 1992 o, si por el contrario, ocurrió infracción
de tales normas.  Si ello fuere así, habrá de declararse la inexequibilidad de
la norma acusada por tal razón, en cuyo caso no se analizarán las supuestas
violaciones de otras normas constitucionales desde el punto de vista material.
3.      La acción de inconstitucionalidad por vicios de trámite fue
interpuesta dentro del término constitucional
De acuerdo con lo prescrito en el numeral 3° del
artículo 242 de la Carta Política, las acciones de inconstitucionalidad por
vicios de forma caducan en el término de un (1) año, contado desde la
publicación del respectivo acto.
En el caso objeto de examen, la Ley 795
de 2003, fue expedida el 14 de enero de 2003 y publicada en el Diario Oficial,
Año CXXXVIII, No. 45064, el 15 enero de 2003, página 1 y la demanda de
inconstitucionalidad fue presentada el 4 de julio de 2003, es decir, cuando
todavía no había vencido el término mencionado, motivo por el cual se cumple
con la previsión del Constituyente para ejercer esta acción por vicios de
forma.
4.      Trascendencia jurídica de las normas sobre formación de las leyes en
un régimen democrático.
En relación con la trascendencia
jurídico-política que tiene en un régimen democrático la manera como se
tramitan las leyes, ha de subrayarse por la Corte que la obligatoriedad de
estas como expresión de la voluntad general, exige como supuesto previo de la
exigencia a los asociados sobre su cumplimiento, que el legislador se ciña de
manera rigurosa al procedimiento que para la expedición de las leyes que rige
el comportamiento del hombre en sociedad, se ajuste a las reglas que para el
efecto se hayan señalado de manera precisa en la Constitución Política y en
aquellas que regulen el ejercicio de la función legislativa.
Precisamente sobre ello dijo la Corte, en fallo
reciente, lo que sigue:
“Por ello no es indiferente en una democracia quien
ejerce la función legislativa, ni mucho menos resulta de menor importancia la
manera como se da vida jurídica a las leyes, pues estas se expiden en virtud de
la soberanía del Estado que regula, de manera estricta el procedimiento
legislativo.  Por esta razón de el se ocupa la propia Constitución Política.
Es esta la que indica en qué consiste la iniciativa legislativa; ella señala
quiénes se encuentran legitimados para proponer las leyes que a su juicio deban
expedirse; y, además, en forma rigurosa se regula luego el trámite a que debe
someterse el proyecto de ley o de acto legislativo en su caso para que pueda
convertirse en ley.  De manera pues que para los ciudadanos no cualquier norma
expedida por autoridad pública reviste la naturaleza de una ley, sino solamente
la que sea expedida por la autoridad del Estado con atribuciones específicas
para el efecto y en la forma prevista por la Constitución Política.
“De esta suerte, en las democracias a diferencia de
los regímenes autocráticos el ejercicio de la función legislativa se encuentra
reglado. En una monarquía o en una dictadura quien ostenta el poder puede
legislar sin límite distinto al de su propia voluntad. En una democracia no
puede ser arbitrario el procedimiento que se siga para la expedición de normas
de carácter obligatorio para los asociados.  Estos se encuentran sometidos a la
ley, como resulta indispensable para la vida social. Pero las normas legales
deben sujeción a la Constitución Política no sólo desde el punto de vista
material, sino que, además, para la expedición de las leyes ha de cumplirse en
forma estricta con el trámite que se prevea por la Constitución del Estado.
Sólo de esa manera se resguarda al ciudadano de la arbitrariedad, pues con el
sometimiento del legislador a la Constitución se hace realidad el Estado de
Derecho.
“Es esa la razón por la cual la Constitución que nos
rige dedica el Capítulo 3 de su Título VI a “las leyes”, con indicación precisa
de que su expedición corresponde al Congreso de la República para el
cumplimiento de las funciones señaladas en el artículo 150 de la Carta, y con
normas específicas a las cuales deberá sujeción el legislador para que un
proyecto pueda elevarse a la categoría de ley de la República.
“En ese orden de ideas los proyectos de ley no pueden
ser secretos, la democracia exige que en relación con ellos se cumpla el
principio de la publicidad y, por eso, el primero de los requisitos que señala
el artículo 157 de la Carta es el de la publicación del proyecto “oficialmente
por el Congreso”, antes de que se le de curso en la respectiva Comisión, norma
esta que guarda estrecha relación con el artículo 144 de la Ley 5ª de 1992 en
el que se dispone, de manera perentoria, que luego de recibido un proyecto, “se
ordenará por la Secretaría su publicación en la Gaceta del Congreso”.
“De la misma manera exige la Constitución en el citado
artículo 157 que los proyectos para convertirse en ley, sean aprobados “en
primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara”, no
obstante lo cual defiere al reglamento del Congreso la determinación de “los
casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las
comisiones permanentes de ambas Cámaras”.
“Mantuvo en este punto el constituyente de 1991 la
existencia de las Comisiones Permanentes en cada una de las Cámaras, que habían
sido establecidas en la Reforma Constitucional introducida a la Constitución de
1886 por el Acto Legislativo No. 1 de 1945.  Así se puso fin a la norma
anterior que exigía tres debates para la expedición de las leyes y se le dio
entrada a la discusión especializada de los proyectos en las células
legislativas integradas para esa finalidad por la Plenaria de cada Corporación
y en la forma señalada por el reglamento del Congreso.
“Ha de observarse por la Corte que en las Comisiones
Permanentes de cada una de las Cámaras, luego de la designación de los
ponentes, estos deben rendir informe a la Comisión respectiva dentro del plazo
que para ello se le señale por su Presidente, ponencia que deberá cumplir
también con el principio de la publicidad conforme a lo preceptuado por el
artículo 156 de la Ley 5ª de 1992.
“A tal punto es exigente el reglamento del Congreso
que sólo autoriza la iniciación del primer debate del proyecto de ley luego de
la publicación del informe que los ponentes rindan a la respectiva Comisión
Permanente.
“Distinta de la iniciativa legislativa es la etapa de
la discusión o debate del proyecto.  En este conforme al artículo 157 de la Ley
5ª de 1992 si el ponente propone debatir el proyecto y tal proposición se
aprueba, abierta la discusión se discutirá sobre aquellos “ asuntos
fundamentales acerca de los cuales conviene que la Comisión decida en primer
término” y, resuelta ellas, según lo dispone el artículo 158 de la citada Ley,
“se leerá y discutirá el proyecto artículo por artículo, aún inciso por inciso,
si así lo solicitará algún miembro de la Comisión”.  Es decir, no puede
rehuirse la más amplia discusión de las propuestas normativas que forman parte
del respectivo proyecto de ley.  Habrá lugar, en esa amplia discusión de
confrontar las distintas opiniones de los Congresistas, de los Ministros del
Despacho y de los funcionarios públicos que a intervenir en el debate autoriza
el citado artículo 158 de la Ley 5ª de 1992, en las materias que les
correspondan.  Durante el debate pueden presentarse enmiendas al proyecto para
modificarlo, adicionarlo o para la supresión parcial de su articulado,
enmiendas que podrán ser totales o parciales, según lo dispuesto en los
artículos 161 y 162 del reglamento del Congreso y de cada una de sus Cámaras,
las cuales podrán ser presentadas en el debate de cada proyecto “hasta el
cierre de su discusión”, por disposición expresa del artículo 150 de ese reglamento,
orgánico del ejercicio de la función legislativa.
“El artículo 164 de la Ley 5ª de 1992, para impedir
que las mayorías eventuales silencien a quienes disientan total o parcialmente
del articulado de un proyecto de ley, prescribe que la declaración de
suficiente ilustración sobre un artículo determinado del proyecto de ley, sólo
pueda decretarse a petición de uno de los miembros de la respectiva Comisión
Permanente y luego de “discutido un artículo en dos sesiones” y agrega que
luego de declarada la suficiencia de la ilustración al respecto, “se votará el
artículo sin más debate”.
“Es claro entonces que a la discusión de cada artículo
del proyecto de ley, aún inciso por inciso si así llegare a solicitarse,
seguirá su votación como parte esencial del trámite legislativo.  Por ello, el
artículo 167 de la Ley 5ª de 1992 permite a los miembros de la respectiva
Comisión “hacer constar por escrito las razones de su voto disidente, caso en
el cual deberán ser anexadas al informe del ponente”.
“Queda entonces establecido con meridiana claridad que
a la iniciativa o presentación del proyecto de ley, sigue luego su discusión o
debate y que, cerrado este, es la votación el requisito siguiente y que, en
cada Comisión Permanente, el articulado del proyecto debe ser objeto no sólo de
discusión, sino, también y esencialmente de votación, pues el artículo 157 de
la Carta exige que el proyecto sea “aprobado” en la correspondiente Comisión
Permanente de cada Cámara, aprobación que no puede presumirse, ni tampoco suprimirse,
sino que exige una votación expresa, específica, como quiera que por votación
ha de entenderse, para evitar equívocos y para garantía del cumplimiento de los
requisitos exigidos por la Carta, el “acto colectivo por medio del cual las
Cámaras y sus Comisiones declaran su voluntad acerca de una iniciativa o un
asunto de interés general” según las voces del artículo 122 de la Ley 5ª de
1992. Por ello, el artículo 127 de la misma ley, prescribe que “ningún senador
o representante podrá retirase del recinto legislativo cuando, cerrada la
discusión, hubiere de procederse a la votación”; y el artículo 127 ejusdem,
preceptúa que “entre votar afirmativa o negativamente no hay medio alguno.
Todo Congresista que se encuentre en el recinto deberá votar en uno u otro
sentido” y su abstención sólo se autoriza “en los términos del presente
reglamento”.
“Aprobado el proyecto en primer debate en la comisión
que corresponda, todavía no es ley.  Para serlo, requiere luego su aprobación
en “cada cámara en segundo debate”, por expresa exigencia del artículo 157
numeral 3º de la Carta. Es decir, ha de abrirse y tener oportunidad de su
discusión, durante la cual podrá ser objeto de la proposición de enmiendas que
se juzguen convenientes a su articulado. Durante este segundo debate, de
acuerdo con el artículo 160 de la Constitución, pueden introducirse en las
plenarias de la Cámara de Representantes o el Senado de la República las
modificaciones, adiciones o supresiones que se consideren necesarias al
proyecto que se aspira se convierta en ley de la República.
“Cerrada la discusión, seguirá entonces la fase
decisoria sobre el proyecto de que se trate, mediante la votación del mismo
para su aprobación o improbación, la cual se realizará luego de su anunciación
por el Presidente, y que “no podrá interrumpirse salvo que el congresista
plantee una cuestión de orden sobre la forma como se está votando”.
“Finaliza el trámite para que el proyecto se convierta
en ley con la sanción del Gobierno, conforme lo exige el artículo 157 numeral
4º de la Carta Política.
“A la exigencia constitucional según la cual los
proyectos de ley deben surtir los cuatro debates a que se ha hecho referencia
de manera sucesiva, se le conoce bajo la denominación de “principio de
consecutividad”, el cual es objeto de las excepciones previstas en la
Constitución y en la ley para la deliberación conjunta de las comisiones
constitucionales permanentes de una y otra cámara para el primer debate o de la
simultaneidad del segundo debate en las hipótesis señaladas en los artículos
163 de la Carta y 183 de la Ley 5ª de 1992.
“Es también una exigencia de la Carta Política que las
enmiendas o cambios introducidos a un proyecto de ley durante las discusiones
de que es objeto tengan relación con la materia del proyecto.  Necesariamente
ha de ser así, pues el procedimiento previsto para la expedición de la ley es
un proceso dialéctico y continuativo, que se rige por el denominado “principio
de identidad”, el cual exige que las modificaciones, adiciones o supresiones
que se le introduzcan por las plenarias de las Cámaras guarden relación con lo
discutido y aprobado en las Comisiones Permanentes respectivas.
“Acorde con los principios de consecutividad y
continuidad las modificaciones o enmiendas a un proyecto de ley por las
Plenarias de las Cámaras, no pueden constituir una “enmienda total” que lo
transforme en un “texto alternativo”, conforme a lo dispuesto por el artículo
179, primera parte, de la Ley 5ª de 1992.  En caso de serlo, lo que procede conforme
a la norma acabada de citar es darle traslado a la respectiva comisión
constitucional permanente para que allí se surta el primer debate.  Con todo,
si la enmienda propuesta “no implica un cambio sustancial, continuará su
trámite constitucional” el proyecto pues en ese evento no ha sufrido alteración
que lo transforme en otro distinto sino que, por el contrario, se mantiene
incólume el principio de identidad.
“Para el Constituyente de 1991 no pasó inadvertido que
los textos finalmente aprobados por la Cámara de Representantes y el Senado de
la República pueden presentar discrepancias.  Por ello, para evitar el fracaso
del trabajo legislativo adelantado ya respecto de un proyecto de ley por las
comisiones permanentes correspondientes y por las Plenarias en cada una de las
Cámaras, como sucedía antes de la expedición de la Constitución de 1991, ésta
estableció en su artículo 161 que cuando tales discrepancias se presenten en
relación con el texto definitivo del proyecto de ley aprobado en cada Cámara, se
integrarán entonces “comisiones accidentales que, reunidas conjuntamente,
prepararán el texto que será sometido a decisión final en sesión plenaria de
cada Cámara” para que se repita el segundo debate, luego de lo cual si
“persisten las diferencias, se considerará negado el proyecto” [2] .
5.      Trámite surtido en la aprobación del artículo 44 de la Ley 795 de
2003, en el Congreso de la República.
5.1. El artículo 44 de la Ley 795 de 2003 tiene su
origen en el artículo 26 del Proyecto de Ley Número 106 Cámara, 279 Senado de
2001, de iniciativa gubernamental, presentado por el Ministro de Hacienda y
Crédito Público y publicado en la Gaceta del Congreso No. 502 de 2001. El texto
del artículo 26 del proyecto original decía lo siguiente:
Artículo 26. Modifíquese el numeral 5 del artículo 193
del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, así:
5. Facultades del Gobierno Nacional en relación con
los términos de la póliza. Por tratarse de un seguro obligatorio, de forzosa
contratación, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, señalará con carácter uniforme las condiciones generales de
las pólizas y las tarifas máximas que puedan cobrarse por el mismo. La
Superintendencia Bancaria revisará periódicamente las condiciones técnicas y
financieras de la operación de este seguro, propósito para el cual solicitará a
las entidades aseguradoras la información que estime conveniente.
En todo caso, en la determinación de las tarifas se
observarán los principios de equidad, suficiencia y moderación y se podrán
establecer rangos diferenciales según la naturaleza de los riesgos.
5.2. En la ponencia para primer debate en la Comisión
Tercera de la Cámara, publicada en la Gaceta No. 641 de 11 de diciembre de
2001, se mantuvo el artículo 26, relativo al Seguro Obligatorio de Accidentes
de Tránsito, con el mismo texto del proyecto original. Este texto fue aprobado
por unanimidad, como artículo 26 por la Comisión, según consta en la Gaceta No. 02 de 2002.
5.3. La ponencia para segundo debate en la Plenaria de
la Cámara, publicada en la Gaceta del Congreso No. 171 de 17 de mayo de 2002,
recogió la misma redacción aprobada por la Comisión Tercera bajo el artículo
45. El artículo fue debatido y aprobado como artículo 30 del Proyecto de Ley
Número 106, por la Plenaria de la Cámara en las sesiones del 18 y 20 de junio
de 2002, con el mismo texto aprobado en la Comisión, según consta en la Gaceta No. 265 de 2002, por mayoría de los 147 representantes
presentes.[3]
El texto del artículo 44 aprobado por la Plenaria de la Cámara de
Representantes es el siguiente:[4]
Artículo 30. Modifícase el numeral 5 del artículo 193
del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, así:
5. Facultades del Gobierno Nacional en relación con
los términos de la póliza. Por tratarse de un seguro obligatorio, de forzosa
contratación, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, señalará con carácter uniforme las condiciones generales de
las pólizas y las tarifas máximas que puedan cobrarse por el mismo. La
Superintendencia Bancaria revisará periódicamente las condiciones técnicas y
financieras de la operación de este seguro, propósito para el cual solicitará a
las entidades aseguradoras la información que estime conveniente.
En todo caso, en la determinación de las tarifas se
observarán los principios de equidad, suficiencia y moderación y se podrán
establecer rangos diferenciales según la naturaleza de los riesgos.
5.4. Ese mismo artículo, con idéntica redacción, fue
incluido como artículo 44 en la ponencia para primer debate en la Comisión
Tercera en el Senado, tal como consta en la Gaceta No. 464 de 2002. Durante el
debate en la Comisión Tercera del Senado, el Senador Mario Salomón Náder Muskus
propuso modificar el texto del artículo 44, con un texto que hacía referencia a
la contribución al Fosyga. El texto del artículo 44, tal y como proponía la
modificación fue el siguiente:
Artículo 44. Modifícase el numeral 5 del artículo 193
del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, así:
5. Facultades del Gobierno Nacional en relación con
los términos de la póliza y contribución al Fosyga. Por tratarse
de un seguro obligatorio, de forzosa contratación, el Gobierno Nacional, a
través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, señalará con carácter
uniforme las condiciones generales de las pólizas y las tarifas máximas
que puedan cobrarse por el mismo incluido el porcentaje del valor de la prima
anual que deba cobrarse en adición a ella como contribución al Fondo de
Solidaridad y Garantía. El valor de esta contribución deberá calcularse en
función de las características técnicas de los distintos tipos de vehículos que
conformen el parque automotor y en todo caso no podrá exceder un 80% del valor
de la prima anual.
La Superintendencia Bancaria revisará periódicamente
las condiciones técnicas y financieras de la operación de este seguro,
propósito para el cual solicitará a las entidades aseguradoras la información
que estime conveniente.
En todo caso, en la determinación de las tarifas se
observarán los principios de equidad, suficiencia y moderación y se podrán
establecer rangos diferenciales según la naturaleza de los riesgos. (Resaltado
fuera de texto)
Esta proposición fue negada por la Comisión Tercera
del Senado,[5]
tal como consta en el Informe de Ponencia para segundo debate en Plenaria,
publicado en la Gaceta No. 569
de 2002. El texto del artículo 44 del Proyecto de ley No. 106 Cámara, 279
Senado de 2001, aprobado por la Comisión Tercera del Senado fue el siguiente:[6]
Artículo 44. Modifíquese el numeral 5 del artículo 193
del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, así:
5. Facultades del Gobierno Nacional en relación con
los términos de la póliza. Por tratarse de un seguro obligatorio, de forzosa
contratación, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, señalará con carácter uniforme las condiciones generales de
las pólizas y las tarifas máximas que puedan cobrarse por el mismo. La
Superintendencia Bancaria revisará periódicamente las condiciones técnicas y
financieras de la operación de este seguro, propósito para el cual solicitará a
las entidades aseguradoras la información que estime conveniente.
En todo caso, en la determinación de las tarifas se
observarán los principios de equidad, suficiencia y moderación y se podrán
establecer rangos diferenciales según la naturaleza de los riesgos.
5.5. Este mismo texto se mantuvo en la ponencia para
segundo debate en el Senado.[7]
Durante el debate del artículo 44 del Proyecto de Ley 106 Cámara, 279 Senado,
en la Plenaria del Senado se presentaron dos proposiciones,[8] una modificatoria y una
aditiva, cuyos textos son los siguientes:
“Proposición Modificatoria
“Modifícase el artículo 44 del proyecto de ley 106/01
Cámara –279/02 Senado, de la siguiente forma:
“Artículo 44. Modifícase el numeral 5 del artículo 193
del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, así:
“5. Facultades del Gobierno Nacional en relación con
los términos de la póliza y contribución al Fosyga. Por
tratarse de un seguro obligatorio, de forzosa contratación, el Gobierno Nacional,
a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, señalará con carácter
uniforme las condiciones generales de las pólizas, las tarifas máximas
que puedan cobrarse por el mismo, así como el valor de la contribución al Fondo
de Solidaridad y Garantía. El valor de esta contribución deberá calcularse como
la suma entre un porcentaje de la prima anual del seguro y un porcentaje del
valor comercial del vehículo. En todo caso no podrá exceder un 100% del valor
de la prima anual.
“La Superintendencia Bancaria revisará periódicamente
las condiciones técnicas y financieras de la operación de este seguro,
propósito para el cual solicitará a las entidades aseguradoras la información
que estime conveniente.
“En todo caso, en la determinación de las tarifas se
observarán los principios de equidad, suficiencia y moderación y se podrán
establecer rangos diferenciales según la naturaleza de los riesgos.[9] (resaltado fuera de
texto).
“Proposición aditiva
“Fundamentados en el artículo 113 de la Ley 5 de 1992,
atentamente no s permitimos proponer que se adiciones al Artículo 44 los
siguientes parágrafos:
“Parágrafo Primero. Estarán libres de contribución a
cualquier institución o fondo, las primas del SOAT sobre motocicletas hasta 200
cc de cilindrada. En consecuencia, la prima del SOAT para estos vehículos
cubrirá exclusivamente el costo del riesgo que actuarialmente se determine para
ellos, considerándolos con un criterio de favorabilidad frente a otros de mayor
capacidad de pasajeros y cilindrada.
“Parágrafo Segundo: Para efectos de la fijación de las
primas, el Gobierno fijará las políticas de imputación de la accidentalidad
vial, teniendo en cuenta la responsabilidad en la causación del accidente”.
Como justificación
de estas proposiciones, se expresó lo siguiente:[10]
Es necesario otorgarle la facultad al gobierno de
definir, dentro de claros parámetros establecidos en la ley, los niveles de
contribución necesarios para el sostenimiento del Fosyga. Debe haber una mayor
flexibilidad en la determinación del valor de la contribución al Fosyga en
función de los estudios técnicos que realicen los organismos especializados en
la materia y, sobre todo, de acuerdo con las necesidades de recursos que pueda
tener el Fondo; lo anterior, considerando el importante papel que este fondo
juega en el cubrimiento de gastos médicos en aquellos casos en los cuales el
SOAT no puede hacerse exigible y también para el cubrimiento de ciertos casos
de enfermedades de tipo catastrófico. Por ello en el proyecto se establece que
le corresponde al Gobierno determinar las tarifas del SOAT incluido, dentro de
dicho cálculo, el valor de las contribuciones sobre las primas anuales que deben
cobrarse a favor del Fosyga, definiendo los criterios y límites aplicables para
ejercer dicha facultad.
Con esta forma de definición de las contribuciones se
reemplaza el esquema de diseño de tarifas y contribuciones que venía
empleándose según el cual las compañías de seguros al colocar SOAT para algunos
tipos de vehículos recibían un excedente de recursos que por definición debían
destinarse a subsidiar a otros tipos de vehículos, como por ejemplo, las
motocicletas, para así
poder cobrarles a éstos tarifas más bajas que incentivaran su adquisición por
parte del usuario final. Como quiera que las compañías en muchos casos no
destinaban tales recursos a subsidiar el ramo de motocicletas continuando con
la práctica de obstaculizar al usuario la adquisición del mismo, el esquema
demostró no ser adecuado razón por la cual se diseñó este nuevo que en
reemplazo del anterior sí garantiza que los recursos se destinen a sostener al
Fosyga cuya finalidad, entre otras, es la de cubrir los gastos médicos de accidentes
de tránsito a aquellas personas que no queden cubiertas por una póliza SOAT.”
(resaltado fuera de texto)
Estas proposiciones fueron aprobadas en el debate en
la plenaria del Senado al proyecto de ley 106 Cámara, 279 Senado, tal como
consta en la Gaceta 45 del 5 de febrero de 2003. Los aspectos relevantes de ese
debate se transcriben a continuación:
La Presidencia abre la discusión del artículo 44, y
concede el uso de la palabra al honorable Senador ponente, Camilo Armando
Sánchez Ortega.
Palabras del honorable Senador Camilo Armando Sánchez
Ortega.
Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra
el honorable Senador Camilo Armando Sánchez Ortega: Hay dos proposiciones en la
mesa; yo le quería preguntar al Secretario cómo, cuáles son, cuál es la
sustitutiva que llegó primero.
El Secretario:  Una modificatoria señor Presidente.
Recobra el uso de la palabra el honorable Senador
Camilo Sánchez Ortega:  Hay una aditiva dice el Secretario.
Léala entonces, por favor, señor Secretario. Por
Secretaría se da lectura a una proposición aditiva al artículo 44.
(...)
Está leída señor Presidente la adición, la aditiva.
La Presidencia concede el uso de la palabra al
honorable Senador Antonio Navarro Wolff.
Palabras del honorable Senador Antonio Navarro Wolff.
Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador
Antonio Navarro Wolff, quien da lectura a un impedimento.
PROYECTO DE LEY NUMERO 106 DE 2001 CAMARA,
279 DE 2002 SENADO
Impedimento
Solicito que me sea aceptado el impedimento para votar
el texto que excluye a las motos del pago del IVA, porque un pariente está
asociado a una venta de motocicletas.
Antonio Navarro Wolf.
18.XII.2002.
La Presidencia pregunta a la plenaria si acepta el impedimento
presentado por el honorable Senador Antonio Navarro Wolff, y esta responde
negativamente.
La Presidencia cierra la discusión del artículo 44 con
la proposición aditiva, y pregunta: ¿Adopta la plenaria el artículo con la
modificación propuesta? Y esta responde afirmativamente.
Por Secretaría se da lectura a una proposición
modificativa al artículo 44.
Sobre este artículo hay una modificatoria ahora, en el
siguiente sentido: modifíquese el artículo 44 del Proyecto de ley número 106 de
2001 Cámara, 273 de 2002 Senado, de la siguiente manera:
(...)
La Presidencia concede el uso de la palabra al
honorable Senador Víctor Renán Barco López. Palabras del honorable Senador
Víctor Renán Barco López.
Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra
el honorable Senador Víctor Renán Barco López:  Senador Ponente Náder, ese fue
un tema que alcanzó a tocarse, yo creo que, superficialmente en la comisión
cuando se discutía en primer debate, ¿qué modificaciones le está usted
introduciendo al artículo? No, al numeral con ese texto?
Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela
el honorable Senador Mario Salomón Náder Muskus: El texto es el mismo que se
habló en la Comisión Tercera, lo que se está es adicionando, 2 párrafos que
fueron los primeros que se leyeron.
Recobra el uso de la palabra el honorable Senador
Víctor Renán Barco: Bueno, es para agregar 2 párrafos.
Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela
el honorable Senador Mario Salomón Náder Muskus: Para agregar, solamente a lo
que pusimos en la Comisión Tercera, son los 2 párrafos nuevos, eso es
solamente.
La Presidencia somete a consideración de la plenaria
la proposición modificativa leída al artículo 44, y cerrada su discusión
pregunta: ¿Adopta la plenaria la modificación propuesta? Y esta responde
afirmativamente.
La proposición modificatoria, cuyo texto es similar a
la que había sido negada en Comisión Tercera del Senado,  y la proposición
aditiva fueron aprobadas por la Plenaria del Senado, el 18 de diciembre de
2002. El texto del artículo 44 aprobado, fue el siguiente:
Artículo 44. Modifícase el numeral 5 del artículo 193
del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, así:
5. Facultades del Gobierno Nacional en relación con
los términos de la póliza y contribución al Fosyga. Por tratarse
de un seguro obligatorio de forzosa contratación, el Gobierno Nacional, a
través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, señalará con carácter
uniforme las condiciones generales de las pólizas, las tarifas máximas que
puedan cobrarse por el mismo, así como el valor de la contribución al
Fondo de Solidaridad y Garantía. El valor de esta contribución deberá
calcularse como la suma entre un porcentaje de la prima anual del seguro y un
porcentaje del valor comercial del vehículo. En todo caso, este valor no podrá
exceder un 100% del valor de la prima anual.
La Superintendencia Bancaria revisará periódicamente
las condiciones técnicas y financieras de la operación de este seguro,
propósito para el cual solicitará a las entidades aseguradoras la información
que estime conveniente.
En todo caso, en la determinación de las tarifas se
observarán los principios de equidad, suficiencia y moderación y se podrán
establecer rangos diferenciales según la naturaleza de los riesgos.
Parágrafo 1°. Estarán libres de contribución a
cualquier institución o fondo, las primas del SOAT sobre motocicletas hasta 200
cc de cilindrada. En consecuencia, la prima del SOAT para estos vehículos
cubrirá exclusivamente el costo del riesgo que actuarialmente se determine para
ellos, considerándolos con un criterio de favorabilidad frente a otros de mayor
capacidad de pasajeros y cilindrada.
Parágrafo 2°. Para efectos de la fijación de las
primas, el Gobierno Nacional fijará las políticas de imputación de la
accidentalidad vial, teniendo en cuenta la responsabilidad en la causación del
accidente. (resaltado
fuera de texto)
5.6. Ante las discrepancias existentes entre los
textos aprobados por la Plenaria de la Cámara de Representantes y del Senado,
se conformó una Comisión de Conciliación, cuyo informe fue publicado en la
Gaceta del Congreso No. 46 de febrero 6 de 2003, en el cual se resuelve acoger
como texto del Proyecto de ley 106 Cámara, 279 Senado, el aprobado en la
Plenaria del Senado el 18 de diciembre de 2002, con las modificaciones allí
planteadas. Este informe fue aprobado por las plenarias de ambas Cámaras el 19
de diciembre de 2002.
ACTA DE PLENARIA 42 DEL 19 DE DICIEMBRE DE
2002
Comisión de Conciliación
Informe
Proyecto de ley 106 de 2001 Cámara, 279 de 2002
Senado, “por la cual se ajustan algunas normas de Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero y se dictan otras disposiciones.”
Honorables Senadores y Representantes:
Los suscritos conciliadores hemos llegado a un acuerdo
para que se acojan las modificaciones con que fue aprobado en la Plenaria de
Senado, en la sesión del 18 de diciembre de 2002, como texto definitivo del
Proyecto de ley 106 de 2001 Cámara, 279 de 2002 Senado, “por la cual se ajustan
algunas normas de Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras
disposiciones”.
El proyecto ajusta aspectos tales como el leasing
habitacional, el Defensor del Cliente, la regulación del Gobierno respecto de
los sistemas de pago,  la eliminación de la inversión forzosa en la exclusión
de activos y pasivos, algunos aspectos del régimen sancionatorio de la
Superintendencia Bancaria y el Seguro Obligatorio para Accidentes de Tránsito,
SOAT.
Así mismo, se incluyen aspectos tales como la facultad
del Fogafin para ofrecer cobertura a sus créditos de vivienda, respecto a
incrementos de inflación, la regulación de los servicios funerarios, la
incorporación del Régimen del Fondo Nacional de Garantías al Estatuto Orgánico
del Sistema Financiero y su vigilancia por parte de la Superintendencia
Bancaria y la facultad a las cooperativas multiactivas para que puedan contar
con cooperativas de ahorro y créditos filiales.
También se elimina el artículo que establecía la
facultad del Gobierno para establecer una carrera administrativa especial a la
Superintendencia Bancaria, razón por la cual se reenumeran los artículos del
proyecto a partir del artículo 97, quedando así, 114 artículos.
Por lo anteriormente expuesto, proponemos que tanto el
honorable Senado de la República como la honorable Cámara de Representantes,
apruebe adoptar el texto definitivo del Proyecto de ley 106 de 2001 Cámara, 279
de 2002 Senado.
El texto definitivo aprobado por el
Congreso fue publicado en la Gaceta No. 23 de 2003.
6.  En el trámite del artículo 44 de
la Ley 795 de 2003 se violó la Constitución.
6.1. Como puede observarse, por la
exposición de motivos y por el contenido mismo de la Ley 795 de 2003, mediante
ella se dictan  normas para reformar el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero,
porque fue el propósito definido del legislador y, en consecuencia, es esa y no
otra la materia sobre la cual versa el proyecto de ley que fue sometido por
iniciativa gubernamental a la consideración del Congreso de la República.
Por esta razón del texto mismo de la Ley 795 de 1993,
queda claro que ella se refiere a temas específicos que hacen referencia al
funcionamiento del sistema financiero, como son:  la determinación de las
operaciones sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria; la
intervención del Estado en las actividades financiera y aseguradora; la
adquisición, fusión, conversión y escisión de entidades sometidas a la
vigilancia estatal; los órganos de dirección, normas sobre el capital y
márgenes de solvencia exigibles a las entidades financieras; sanciones que
pueden imponerse; manejo de la información financiera y comercial; reglas de
competencia y protección al consumidor; prevención de actividades delictivas en
que pueden incurrir los directivos de tales entidades; normas sobre las
sociedades administradores de fondos de pensiones y cesantías, en cuanto
ejerzan actividad financiera; reglas especiales para el otorgamiento y la
realización de operaciones de crédito y fiducia; normas atinentes a los fondos
de inversión; régimen general sobre el contenido de las pólizas en los
contratos de seguro; régimen sancionatorio; y fondo nacional de garantías.
6.2. Como puede advertirse en la Gaceta del Congreso
No. 502 de 2001, el artículo 26 del proyecto de ley No. 106 Cámara, 279 Senado
de 2001, que con algunas modificaciones fue finalmente el artículo 44 de la Ley
795 de 2003, se ocupó en su texto inicial de introducir modificaciones al
numeral 5º del artículo 193 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, para
ordenar al Gobierno señalar con carácter uniforme las condiciones generales de
las  pólizas del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito y las tarifas
máximas que pueden cobrarse por ese concepto, para cuya determinación le ordena
al Gobierno Nacional la observancia de los principios de equidad suficiencia y
moderación, lo que no obsta para que se puedan establecer rangos diferenciales
según la naturaleza de los riesgos.  Además se impone a la Superintendencia
Bancaria la revisión periódica de las condiciones técnicas y financieras para
la operatividad de este seguro, para lo cual se tendrá en cuenta el informe que
se solicite a las entidades aseguradoras y que se considere pertinente.
El texto original que contenía el artículo 26 del
citado proyecto de ley fue aprobado en la Comisión Tercera de la Cámara de
Representantes, tal como había sido presentado, conforme aparece en la Gaceta
del Congreso No. 641 de 11 de diciembre de 2001.
En las sesiones plenarias de la Cámara de
Representantes celebradas el 18 y 20 de junio de 2002, se impartió aprobación
al proyecto de ley a que se ha hecho referencia, conforme aparece en la Gaceta
del Congreso No. 265 de 2002 y la norma cuyo texto inicial figuraba como
artículo 26 fue aprobada entonces como artículo 30, pero con idéntico
contenido.
En la Comisión Tercera del Senado de la
República, según lo expresado en la Gaceta del Congreso No. 464 de 2002, a ese
artículo correspondió ahora el número 44 del proyecto.  Durante su discusión se
propuso modificarlo por el Senador Mario Salomón Nader Muskus, de tal manera
que el inciso primero del numeral 5º del artículo 193 del Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero, quedaría según esa propuesta, así:
6.      “5. Facultades del Gobierno Nacional en relación con los términos de
la póliza y contribución al Fosyga. Por tratarse de un seguro
obligatorio de forzosa contratación, el Gobierno Nacional, a través del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, señalará con carácter uniforme las
condiciones generales de las pólizas, las tarifas máximas que puedan cobrarse
por el mismo, así como el valor de la contribución al Fondo de Solidaridad y
Garantía. El valor de esta contribución deberá calcularse como la suma entre un
porcentaje de la prima anual del seguro y un porcentaje del valor comercial del
vehículo. En todo caso, este valor no podrá exceder un 100% del valor de la
prima anual”. (Se
subraya lo que se adiciona al texto aprobado por la Cámara de Representantes).
La modificación que se acaba de señalar fue
expresamente negada por la Comisión Tercera del Senado, y, en cambio, lo que se
aprobó fue el texto tal como venía luego del primero y segundo debates en la
Cámara de Representantes.  Así aparece en el informe de ponencia que para
segundo debate en la Plenaria del Senado se rindió, conforme a la publicación
del mismo en la Gaceta del Congreso No. 569 de 2002.
Durante el debate del citado proyecto de ley y en
relación con el contenido de su artículo 44, fueron presentadas dos
proposiciones, modificatoria la primera y aditiva la segunda, según ya se dijo,
así:
“Proposición Modificatoria
“Modifícase el artículo 44 del proyecto de ley 106/01
Cámara –279/02 Senado, de la siguiente forma:
“Artículo 44. Modifícase el numeral 5 del artículo 193
del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, así:
“5. Facultades del Gobierno Nacional en relación con
los términos de la póliza y contribución al Fosyga. Por
tratarse de un seguro obligatorio, de forzosa contratación, el Gobierno
Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, señalará con
carácter uniforme las condiciones generales de las pólizas, las tarifas
máximas que puedan cobrarse por el mismo, así como el valor de la contribución
al Fondo de Solidaridad y Garantía. El valor de esta contribución deberá
calcularse como la suma entre un porcentaje de la prima anual del seguro y un
porcentaje del valor comercial del vehículo. En todo caso no podrá exceder un
100% del valor de la prima anual.
“La Superintendencia Bancaria revisará periódicamente
las condiciones técnicas y financieras de la operación de este seguro,
propósito para el cual solicitará a las entidades aseguradoras la información
que estime conveniente.
“En todo caso, en la determinación de las tarifas se
observarán los principios de equidad, suficiencia y moderación y se podrán
establecer rangos diferenciales según la naturaleza de los riesgos.[11] (resaltado fuera de
texto)
“Proposición aditiva
“Fundamentados en el artículo 113 de la Ley 5 de 1992,
atentamente nos permitimos proponer que se adiciones al Artículo 44 los
siguientes parágrafos:
“Parágrafo Primero. Estarán libres de contribución a
cualquier institución o fondo, las primas del SOAT sobre motocicletas hasta 200
cc de cilindrada. En consecuencia, la prima del SOAT para estos vehículos
cubrirá exclusivamente el costo del riesgo que actuarialmente se determine para
ellos, considerándolos con un criterio de favorabilidad frente a otros de mayor
capacidad de pasajeros y cilindrada.
“Parágrafo Segundo: Para efectos de la fijación de las
primas, el Gobierno fijará las políticas de imputación de la accidentalidad
vial, teniendo en cuenta la responsabilidad en la causación del accidente.”.
Con la incorporación al proyecto de ley de los textos
acabados de mencionar, se impartió aprobación por el Senado de la República al
artículo 44 del mismo, según aparece en la Gaceta del Congreso No. 45 de 5 de
febrero de 2003.
Como era evidente que el texto aprobado por el Senado
de la República presentaba discrepancias con el aprobado en la Cámara de Representantes,
se optó por nombrar una comisión de mediación o conciliación en el cual se
propuso acoger como texto del citado artículo 44 del proyecto el proveniente
del Senado, que, en consecuencia, se convirtió luego de su sanción por el
Presidente de la República en el artículo 44 de la Ley 795 de 2003.
6.3.  Fluye de los antecedentes que se
dejan expuestos que el texto final del artículo 44 de la Ley 795 de 2003 en
cuanto incluyó la contribución al Fondo de Solidaridad y Garantía y la manera
de calcularla en el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito es una materia
que por sí misma tiene autonomía y relevancia jurídica que no hacen
indispensable su inclusión en las cláusulas que de suyo ha de contener el
contrato de seguro que se recoge en la póliza correspondiente.  Tanto es así,
que esta puede subsistir, sin la inclusión de tal contribución y la manera de
calcularla.  Es decir, estas últimas no pertenecen ni a la esencia ni a la
naturaleza del contrato de seguro.  El establecimiento de esa contribución
podría ser objeto de una norma separada y autónoma.  De tal manera que su
agregación al artículo 44 del proyecto de ley en mención implica incorporar a
su texto una materia diversa, nueva, extraña no sólo al proyecto de ley en su
versión inicial sino, también, a la finalidad manifestada en la exposición de
motivos, sin que pueda aducirse que en últimas tiene una relación remota con el
resto del articulado del proyecto, pues carece de conexidad sustancial y
teleológica con la materia regulada por la Ley 795 de 2003, para lo cual solo
basta con observarse el resto de las normas contenidas en la misma.
Del mismo modo, la exoneración de contribución a
cualquier institución o fondo de las primas del Seguro Obligatorio de
Accidentes de Tránsito cuando se trate de motocicletas hasta de 200 centímetros
cúbicos “de cilindrada” del motor a que se refiere el parágrafo 1º, que
es una excepción a la inclusión en las tarifas del valor de la contribución al
Fondo de Solidaridad y Garantía y a la manera de calcularla, resulta afectada
por el mismo vicio que se predica de las modificaciones introducidas al
artículo 44 del proyecto de ley que culminó con la expedición de la Ley 795 de
2003, pues es evidente que la excepción de que se trata en ese parágrafo no
podría tener existencia si lo que se agregó a su texto por el Senado de la
República no se hubiere incluido en la norma aludida.
6.4. Por otra parte, se observa por la Corte que los
contenidos normativos introducidos al artículo 44 del Proyecto de Ley 106/01
Cámara –279/02 Senado, mediante la proposición modificatoria del inciso 1º del
artículo 44 de la Ley 795 de 2003  y la proposición aditiva que agregó a esa
norma los parágrafos 1º y 2º, fueron aprobados en la sesión plenaria del Senado
el 18 de diciembre de 2002 y finalmente incorporados en el acuerdo de las
comisiones de conciliación designadas al efecto por la Cámara de Representantes
y el Senado de la República, texto este que se aprobó por las Plenarias de
estas Corporaciones.
Queda claro entonces que tales contenidos normativos
no fueron debatidos ni aprobados por la Comisión Tercera de la Cámara de
Representantes, en primer debate; ni por la Plenaria de esa Corporación, en
segundo debate. Así mismo, aparece que los parágrafos 1º y 2º del texto final
del artículo 44 de la Ley 795 de 2003 no fueron objeto de debate en la Comisión
Tercera del Senado.
6.5.  Surge como consecuencia de lo dicho
precedentemente, que en el trámite del artículo 44 de la Ley 795 de 2003 fueron
quebrantados los artículos 158 de la Carta y 157 de la misma, por cuanto se
desconocieron los principios de consecutividad e identidad que deben observarse
en la expedición de las leyes y se introdujeron al final materias ajenas al
contenido del proyecto de ley inicialmente presentado a consideración del
Congreso.
6.6.  Así las cosas, por la prosperidad de la
acusación en relación con los vicios de trámite en la expedición del artículo
44 de la Ley 795 de 2003 a que se refieren los numerales anteriores, no se
ocupará la Corte de los cargos formulados en cuanto al contenido material de la
norma mencionada, por cuanto ello sólo sería posible si aquella acusación
hubiere fracasado.
VIII.
DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLES por las razones expuestas
en esta providencia las siguientes expresiones del artículo 44 de la Ley 795 de
2003, mediante el cual se modifica el numeral 5º del artículo 193 del Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero: “y contribución al Fosyga”; “las tarifas
máximas que puedan cobrarse por el mismo, así como el valor de la contribución
al Fondo de Solidaridad y Garantía.  El valor de esta contribución deberá
calcularse como la suma entre un porcentaje de la prima anual del seguro y un
porcentaje del valor comercial del vehículo.  En todo caso este valor no podrá
exceder un 100% del valor de la prima anual”, así como los parágrafos 1º y
2º de dicha norma, cuyo texto es el siguiente:  “Parágrafo 1º. Estarán
libres de contribución o cualquier institución o fondo, las primas del SOAT
sobre motocicletas hasta 200 cc de cilindrada.  En consecuencia, la prima del
SOAT para estos vehículos cubrirá exclusivamente el costo del riesgo que
actuarialmente se determine para ellos, considerándolos con un criterio de
favorabilidad frente a otros de mayor capacidad de pasajeros y cilindrada”.
“Parágrafo 2º. Para efectos de la fijación de las primas,
el Gobierno Nacional fijará las políticas de imputación de la accidentalidad
vial, teniendo en cuenta la responsabilidad en la causación del accidente”.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
IX.
X.
MARCO GERARDO MONROY
CABRA
Magistrado
XI.    EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
XII.    IVAN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (E)
Salvamento de
voto a la Sentencia C-312/04
CAMBIO DE JURISPRUDENCIA RESPECTO AL
PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN PROYECTO DE LEY-Consecuencias (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN PROYECTO DE LEY-Alcance (Salvamento de voto)/PRINCIPIO
DE IDENTIDAD EN PROYECTO DE LEY-Procedencia de modificaciones o adiciones
(Salvamento de voto)
De conformidad con la línea
jurisprudencial reiterada por la Corte hasta ahora, el principio de identidad
determina las condiciones bajo las cuales cada Cámara puede hacerle
modificaciones o adiciones a un proyecto de ley, en desarrollo tanto del
principio democrático como de la estructura bicameral del Congreso. Dado que el
Congreso, en cada una de sus Cámaras, puede introducirle cambios a los
proyectos de ley que se someten a su consideración, la Constitución no exige que
durante todos los debates parlamentarios un proyecto de ley se mantenga
inmutable, sino que los contenidos de los cambios tengan relación con la
materia del proyecto y con lo debatido y aprobado durante los debates previos.
PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN PROYECTO DE LEY-Maneras de tramitar un cambio al proyecto
de ley (Salvamento de voto)/PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN PROYECTO DE LEY-Trámite
cuando se trata de una enmienda total al proyecto (Salvamento de voto)/PRINCIPIO
DE IDENTIDAD EN PROYECTO DE LEY-Trámite cuando las plenarias introducen un
asunto nuevo (Salvamento de voto)
Las normas orgánicas que rigen la
formación de las leyes establecen diferentes maneras de tramitar un cambio al
proyecto de ley según sea la magnitud del mismo y su novedad a la luz de lo
previamente debatido. Los cambios que puede sufrir un proyecto de ley pueden ir
desde una enmienda total al proyecto hasta modificaciones menores en la
redacción del articulado.
PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN PROYECTO DE LEY-Introducción de cambios por plenarias que
no tienen que volver a comisión (Salvamento de voto)/PRINCIPIO DE IDENTIDAD
EN PROYECTO DE LEY-Envío a comisión accidental (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN PROYECTO DE LEY-Puede versar sobre diferentes materias
siempre que obedezcan a un objeto general común (Salvamento de voto)
Un proyecto puede versar sobre
diferentes materias siempre que todas obedezcan a un objeto general común que
le den unidad. Por eso, en tales casos la “materia predominante” es el criterio
trazado para definir cuál es la comisión permanente competente para darle
primer debate al proyecto. No es posible fijar a priori la relación entre
materias, asuntos y artículos dado el objeto de un proyecto de ley, puesto que
ella varía en cada caso y el legislador dispone de un amplio margen para
configurar el proyecto según parámetros de técnica legislativa y de acuerdo con
los fines de la política pública plasmada en cada proyecto de ley.
CAMBIO DE JURISPRUDENCIA RESPECTO AL
PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN PROYECTO DE LEY-Operancia en varios sentidos (Salvamento de voto)
En la sentencia de la cual nos
apartamos, esta línea jurisprudencial se cambió en varios sentidos: (i) en
cuanto al tipo de relación que debe existir entre lo debatido y aprobado
previamente y la modificación introducida, que a partir de esta sentencia es
una relación de necesidad; (ii) en cuanto a la forma como se aprecia la novedad
de un asunto, que a partir de ahora supone un examen abstracto entre esencias;
(iii) en cuanto a la posibilidad de que existan leyes multitemáticas, pues a
partir de ahora, ciertas materias sólo podrán ser reguladas en leyes
especiales; y (iv) en cuanto a la capacidad de las plenarias de introducir
modificaciones, que a partir de ahora estarán atadas por lo que debatan y
decidan las comisiones constitucionales permanentes.
CAMBIO DE JURISPRUDENCIA RESPECTO AL
PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN PROYECTO DE LEY-Ha debido hacerse explícito (Salvamento de voto)
Referencia: expediente D-4731
Demandante: Edgardo Torres Sáenz
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 44
de la Ley 795 de 2003, “por
la cual se ajustan algunas normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero
y se dictan otras disposiciones”
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Con el acostumbrado respeto salvamos el voto. La tesis
central de la sentencia consistente en considerar que la contribución al Fosyga
es un tema nuevo porque en sí misma tiene “autonomía normativa”, lo cual no
hacía indispensable su inclusión en las cláusulas de la ley, implica un cambio
de jurisprudencia respecto de los alcances del principio de identidad que rige
la formación de las leyes, con implicaciones nocivas en la estabilidad y
claridad de las reglas de juego.
El texto demandado, decía lo siguiente:
Artículo 44. Modifícase el numeral 5 del artículo 193
del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, así:
“5. Facultades del Gobierno Nacional en relación con
los términos de la póliza y contribución al Fosyga. Por tratarse de un seguro
obligatorio de forzosa contratación, el Gobierno Nacional, a través del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, señalará con carácter uniforme las
condiciones generales de las pólizas, las tarifas máximas que puedan cobrarse
por el mismo, así como el valor de la contribución al Fondo de Solidaridad y
Garantía. El valor de esta contribución deberá calcularse como la suma entre un
porcentaje de la prima anual del seguro y un porcentaje del valor comercial del
vehículo. En todo caso, este valor no podrá exceder un 100% del valor de la
prima anual.
La Superintendencia Bancaria revisará periódicamente
las condiciones técnicas y financieras de la operación de este seguro,
propósito para el cual solicitará a las entidades aseguradoras la información
que estime conveniente.
En todo caso, en la determinación de las tarifas se
observarán los principios de equidad, suficiencia y moderación y se podrán
establecer rangos diferenciales según la naturaleza de los riesgos.
Parágrafo 1°. Estarán libres de contribución a
cualquier institución o fondo, las primas del SOAT sobre motocicletas hasta 200
cc de cilindrada. En consecuencia, la prima del SOAT para estos vehículos
cubrirá exclusivamente el costo del riesgo que actuarialmente se determine para
ellos, considerándolos con un criterio de favorabilidad frente a otros de mayor
capacidad de pasajeros y cilindrada.
Parágrafo 2°. Para efectos de la fijación de las
primas, el Gobierno Nacional fijará las políticas de imputación de la
accidentalidad vial, teniendo en cuenta la responsabilidad en la causación del
accidente.
Criterios jurisprudenciales que son olvidados en la
presente sentencia.
De conformidad con la línea jurisprudencial reiterada
por la Corte hasta ahora,  el principio de identidad determina las condiciones
bajo las cuales cada Cámara puede hacerle modificaciones o adiciones a un
proyecto de ley, en desarrollo tanto del principio democrático como de la
estructura bicameral del Congreso. Dado que el Congreso, en cada una de sus
Cámaras, puede introducirle cambios a los proyectos de ley que se someten a su
consideración, la Constitución no exige que durante todos los debates
parlamentarios un proyecto de ley se mantenga inmutable, sino que los
contenidos de los cambios tengan relación con la materia del proyecto y con lo
debatido y aprobado durante los debates previos. Tal como lo ha reconocido esta
Corporación, “las modificaciones que se pueden introducir a los proyectos de
ley por las plenarias y que pueden dar origen a las comisiones accidentales de
mediación, son aquellas que están directamente vinculadas con la materia que
dio origen al proyecto de ley correspondiente. De esta manera, en las plenarias
se pueden introducir artículos nuevos que, posteriormente, serán de
conocimiento de las comisiones accidentales, siempre y cuando la materia a la
que ellos se refieran, presente un nexo sustancial con lo que se debatió y
aprobó en la otra Cámara.  Así, lo consagró el artículo 188 de la Ley 5ª de
1992, al expresar "serán consideradas como discrepancias las aprobaciones
de articulado de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones
nuevas.”[12]
A su turno, las normas orgánicas que rigen la
formación de las leyes establecen diferentes maneras de tramitar un cambio al
proyecto de ley según sea la magnitud del mismo y su novedad a la luz de lo
previamente debatido. Los cambios que puede sufrir un proyecto de ley pueden ir
desde una enmienda total al proyecto hasta modificaciones menores en la
redacción del articulado. Primero, cuando se trata de una enmienda total al
proyecto, esta debe regresar a la Comisión en virtud del artículo 179 de la Ley
5 de 1992.[13]
Este ordena que cuando tal cambio ocurra en la plenaria, el proyecto sea
remitido a la comisión constitucional respectiva, para que ésta decida si
aprueba o archiva el proyecto. Sin embargo, no es necesario que una enmienda
amplia regrese a la Comisión si ésta “no implica cambio sustancial”, porque el
artículo citado autoriza que continúe su trámite constitucional. Segundo,
cuando las Plenarias introducen un “asunto nuevo”, el artículo 177 de la
Ley 5ª de 1992[14]
establece que el proyecto de ley debe regresar a la Comisión para que dicho
asunto nuevo sea reconsiderado. La determinación de qué constituye “asunto
nuevo” depende de cada caso concreto, pero la Corte ha definido algunos
criterios para este efecto: (i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un
asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos
previamente;[15]
(ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la
materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida
dentro de lo previamente debatido[16],
(iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su
conjunto, no de un artículo específico;[17]
(iv) no constituye asunto nuevo un artículo que crea una fórmula original para
superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a una tema.[18]. Tercero, el artículo
178 de la Ley 5 de 1992,[19]
establece que las Plenarias pueden introducir cambios a un proyecto de ley
–modificaciones, adiciones o supresiones ‑ que no tienen que volver a la
comisión para su consideración, cuando tales novedades no correspondan a
“asuntos” nuevos. Cuando se trata de cambios no sustanciales al proyecto, el
artículo 179 de la Ley 5 de 1992[20]
señala que el proyecto sigue su trámite, sin que sea necesario que regrese a la
Comisión. Lo mismo sucede con cambios introducidos por las plenarias dirigidos
a subsanar errores o incorrecciones técnicas, terminológicas o gramaticales.[21] Cuarto, la Ley 5ª de
1992 prevé en su artículo 181, la posibilidad de que un proyecto sea enviado a
una comisión accidental, cuando como resultado de los cambios sufridos, éste
resulte incongruente, incomprensible, confuso o tautológico en algunos de sus
apartes.[22]
En las normas constitucionales y legales sobre
formación de las leyes, se emplean nociones distintas que son relevantes para
determinar los alcances del principio de identidad. Un proyecto puede versar
sobre diferentes materias siempre que todas obedezcan a un objeto general común
que le den unidad, como lo concluyó la Corte al declarar exequible la Ley 617
del 2001.[23]
Por eso, en tales casos la “materia predominante” es el criterio trazado para
definir cuál es la comisión permanente competente para darle primer debate al
proyecto.
Ahora bien, no es posible fijar a priori la
relación entre materias, asuntos y artículos dado el objeto de un proyecto de
ley, puesto que ella varía en cada caso y el legislador dispone de un amplio
margen para configurar el proyecto según parámetros de técnica legislativa y de
acuerdo con los fines de la política pública plasmada en cada proyecto de ley.[24] Para determinar tal
relación, en el análisis de constitucionalidad se acude a elementos tales como “...
el contenido de la exposición de motivos en cuanto allí se exponen las razones
por las cuales se promueve el ejercicio de la función legislativa y se
determinan los espacios de las relaciones sociales que se pretenden interferir;
el desarrollo y contenido de los debates surtidos en las comisiones y en las
plenarias de las cámaras; las variaciones existentes entre los textos
originales y los textos definitivos; la producción de efectos jurídicos en las
distintas esferas de una misma materia; su inclusión o exclusión de la
cobertura indicada en el título de la ley; etc.  La valoración conjunta de
todos esos elementos permite inferir si una norma constituye el desarrollo de
la materia de la ley de que hace parte”.[25]
Los cambios de jurisprudencia que no son explícitos
En la sentencia de la cual nos apartamos, esta línea
jurisprudencial se cambió en varios sentidos: (i) en cuanto al tipo de relación
que debe existir entre lo debatido y aprobado previamente y la modificación
introducida, que a partir de esta sentencia es una relación de necesidad; (ii)
en cuanto a la forma como se aprecia la novedad de un asunto, que a partir de
ahora supone un examen abstracto entre esencias; (iii) en cuanto a la
posibilidad de que existan leyes multitemáticas, pues a partir de ahora,
ciertas materias sólo podrán ser reguladas en leyes especiales; y (iv) en
cuanto a la capacidad de las plenarias de introducir modificaciones, que a
partir de ahora estarán atadas por lo que debatan y decidan las comisiones
constitucionales permanentes.
La Corte en este fallo sostiene que existe una
excepción a su propia jurisprudencia: la autonomía normativa de lo agregado.
Por lo tanto, así entre dos unidades normativas de un mismo artículo exista una
relación suficiente de conexidad temática, lo agregado viola el principio de
identidad si tiene autonomía normativa. La tesis de la autonomía normativa ya
había sido analizada por la Corte y había sido hasta la fecha acogida por una
minoría de magistrados.[26]
Ahora, sin decirlo, la Corte parece cambiar de jurisprudencia.
En efecto, en la sentencia de la cual nos apartamos se
afirma que “la contribución al Fondo de Solidaridad y Garantía y la manera de
calcularla en el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito es una materia
que por sí misma tiene autonomía y relevancia jurídica que no hacen
indispensable su inclusión en las cláusulas que de suyo ha de contener el
contrato de seguro que se recoge en la póliza correspondiente.  Tanto es así,
que esta puede subsistir, sin la inclusión de tal contribución y la manera de
calcularla.  Es decir, estas últimas no pertenecen ni a la esencia ni a la
naturaleza del contrato de seguro.  El establecimiento de esa contribución
podría ser objeto de una norma separada y autónoma.”[27]
En cuanto al primer aspecto del cambio, hasta ahora,
la existencia de una relación próxima y estrecha con los asuntos debatidos y
aprobados previamente por las cámaras, había sido el criterio aplicado por la
Corte Constitucional para considerar que una modificación introducida por las
plenarias no constituía un asunto nuevo. La tesis planteada en la sentencia de
la cual nos apartamos, exige que la relación entre lo debatido y la
modificación introducida sea, no ya de tipo causal, temático, sistemático o
teleológico - como lo había aceptado la jurisprudencia de esta Corporación-
sino “indispensable”, de tal manera que el asunto adicionado no puede tener una
autonomía normativa específica propia.
En cuanto al segundo aspecto, la nueva tesis planteada
en la presente sentencia supone un examen de la relación que puede existir
entre los distintos temas de una ley en abstracto, como si se tratara de una
relación entre esencias. La jurisprudencia de la Corte había sostenido de
manera reiterada que los distintos temas de una ley están relacionados no por
una teoría abstracta del orden jurídico, sino por la solución que encontró el
legislador en la búsqueda de fórmulas para responder a una realidad concreta.
De conformidad con esa jurisprudencia, entre dos temas conceptualmente
distintos puede existir una relación que justifica su presencia en la ley,
teniendo en cuenta el problema de política pública que quiso resolver el
legislador.[28]
La determinación de esa relación se había hecho hasta ahora examinando cómo el
legislador en el caso concreto había encontrado una relación entre los
distintos temas en el contexto de la realidad colombiana.[29]
En el caso del artículo 44 de la Ley 795 de 2002, las
relaciones existentes entre el seguro obligatorio de accidentes de tránsito y
la contribución al Fosyga eran múltiples y estrechas: (i) El valor del SOAT
debe ser transferido por las aseguradoras al FONSAT, fondo que contribuye a la
financiación de la Subcuenta de Enfermedades Catastróficas y Accidentes de
Tránsito del Fosyga; (ii) Tanto el valor del SOAT como la contribución al
Fosyga, van a la misma Subcuenta de Enfermedades Catastróficas y Accidentes de
Tránsito del Fosyga; (iii) El SOAT se utiliza para cubrir los gastos de
atención de salud y los daños corporales de todas las víctimas de accidentes de
tránsito,[30]
hasta los montos fijados en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.[31] Los sobre costos por
hospitalización, cirugía o atención médica en que incurran los centros que atiendan
a las víctimas de accidentes de tránsito son pagados con cargo al Fosyga. (iv)
Tanto el SOAT como la contribución están dirigidos a garantizar la atención de
salud de las víctimas de accidentes de tránsito.
En cuanto al tercer aspecto, esta tesis introduce una
rigidez enorme en la concepción de las leyes, y conduce a que algunas materias
sólo puedan ser reguladas en una ley especial, acogiendo una tesis que divide
el ordenamiento jurídico en compartimentos estancos, que hasta ahora había sido
minoritaria.[32]
Según esta tesis, el legislador no puede abordar en una misma ley asuntos que
en abstracto estén separados, así en el caso concreto puedan estar
estrechamente relacionados. Bajo esta tesis han debido declararse inexequibles
leyes multitemáticas y las adiciones que tenían autonomía normativa y una
relación objetiva y razonable con el eje temático de la ley de la cual hacían
parte, que fueron consideradas acordes con la Constitución en el pasado.[33]
Con esta tesis se olvida, además, que un tema puede
comprender otros implícitos en él y que es el legislador quien, en ejercicio de
su potestad de configuración, determina la relación que soluciona el problema
concreto de política pública que busca atender, y que en ello no está atado por
las definiciones legales previas o por las fórmulas que se hayan utilizado
anteriormente para solucionar el problema, o por el nivel de detalle que se le
haya querido imprimir a esa solución en el curso del debate. Así lo reconoció
esta Corporación, por ejemplo, en la sentencia C-1092 de 2003, MP: Álvaro Tafur Galvis, donde la Corte
reconoció que la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 03 de 2003 era un
tema complejo que abarcaba distintas materias, todas relacionadas por la forma
como se determinaba el momento en que habría de entrar en regir la enmienda, y
frente al cual se consideraron variables presupuestales, logísticas, legales y
procesales, por lo que la fórmula finalmente adoptada no constituía un tema
nuevo, sin relación con lo debatido, sino que correspondía “a una precisión
inherente al tema de la vigencia o aplicación de la reforma y en modo alguno
extraña a éste.”[34]
Finalmente, en cuanto al cuarto aspecto, la tesis de
la mayoría reduce la posibilidad de que las Plenarias introduzcan
modificaciones a los proyectos de ley, pues estarán atadas por lo que debatan y
decidan las Comisiones Constitucionales Permanentes, con lo cual se afecta el
principio de representación política que se expresa en las Plenarias y se
impide que en el debate democrático se identifiquen aristas de un mismo
problema que requieren tratamiento simultáneo.
Temas complejos como éstos no fueron abordados
expresamente en el Reglamento del Congreso y, por ello, la Ley 5 de 1992 no
refleja la mayor flexibilidad que el constituyente quiso darle al trámite
legislativo ni el cambio introducido en 1991 en el sentido de que las Plenarias
son quienes tienen la última palabra en estas materias, como lo dice la
Constitución (artículo 158 y 159, CP)
El cambio de jurisprudencia ha debido hacerse
explícito. Al menos ha debido justificarse el endurecimiento de la Corte al
aplicar el principio de identidad como límite a la creatividad del Congreso en
la identificación de respuestas a problemas reales complejos.
Finalmente, cabe resaltar que la tesis de la autonomía
normativa puede tener proyecciones insospechadas. ¿Podrá la Corte en adelante
subdividir los artículos en múltiples unidades normativas autónomas para
evaluar cada unidad separadamente? ¿Cuáles son los criterios que aplicará la
Corte para determinar cuando una unidad normativa es o no es separable de otra
u otras? ¿Tomará el criterio de lo “esencial” a una institución o el de lo
“indispensable” para regular una materia, o reparará la Corte que estos
criterios llevan a introducir una rigidez extrema en la formación de las leyes?
¿En qué condiciones la imposibilidad de separar unidades normativas contenidas
en un mismo artículo generará la inexequibilidad de todo el artículo y cuando
la propia Corte reintegrará la disposición que podrá ser, entonces, declarada
inexequible tan solo en parte? Nada dice la sentencia, de la cual disentimos,
al respecto.
Confiemos en que en un próximo fallo la Corte haga
explícito su viraje jurisprudencial.
Fecha ut supra,
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
Aclaración
de voto a la Sentencia C-312/04
PROYECTO DE LEY-Distinción artificiosa entre materia, asunto y
artículo (Aclaración de voto)
PROYECTO DE LEY-Plenarias no pueden ocuparse de asuntos negados en la
comisión permanente respectiva (Aclaración de voto)
PROYECTO DE LEY-Alcance de la negativa en el primer debate (Aclaración
de voto)
El artículo 157 de la Constitución
Política establece en su numeral segundo que no basta la discusión de un
proyecto en primer debate sino ha sido aprobado en primer debate en la
correspondiente comisión permanente de cada Cámara; no existe duda que el
proyecto que ha sido negado no ha sido aprobado y lo que existe es la voluntad
clara de dejarlo sin viabilidad. Un proyecto que ha sido negado en el primer
debate, que en consecuencia no ha cumplido con el requisito del numeral segundo
del artículo 157 de la Constitución, no puede ser ley de la República.
PROYECTO DE LEY-Apelación de negativa para poder revivir el tema en
la plenaria (Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-4731
Magistrado Ponente:
1.1.1.1
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de esta Corporación, el suscrito magistrado se ve precisado a
aclarar el voto, como lo exprese en la Sala Plena por los siguientes aspectos.
1. No comparto la distinción artificiosa
entre materia, asunto y artículo.  La Ley 5 de 1992 se refiere al proyecto, por
la sencilla razón de que todavía no es ley pues apenas se está tramitando y en
consecuencia, cualquier modificación de un inciso, artículo o artículos, es
también modificación del proyecto, de la materia y del asunto.
2. El artículo 177 de la Ley 5 de 1992
establece claramente que las plenarias no pueden ocuparse de asuntos nuevos o
no aprobados, o negados en la comisión permanente respectiva.  La razón
por la cual los asuntos negados no pueden ser considerados por la plenaria, es
que el Congreso ha manifestado su voluntad de que ese asunto no haga transito,
muera en ese estado y no continúe en su proyecto de vida.
El artículo 157 de la Constitución
Política establece en su numeral segundo que no basta la discusión de un
proyecto en primer debate sino ha sido aprobado en primer debate en la
correspondiente comisión permanente de cada Cámara; no existe duda que el
proyecto que ha sido negado no ha sido aprobado y lo que existe es la voluntad
clara de dejarlo sin viabilidad.  Un proyecto que ha sido negado en el primer
debate, que en consecuencia no ha cumplido con el requisito del numeral segundo
del artículo 157 de la Constitución, no puede ser ley de la República.
De conformidad con el artículo 180 de la
Ley 5 de 1992, la única posibilidad que existe de revivir un inciso, artículo o
artículos negados es mediante el procedimiento de la apelación; en
consecuencia, si no se ha apelado oportunamente la negativa, no existe la
posibilidad de revivir el tema en la plenaria.
Fecha ut supra.
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ALVARO TAFUR GALVIS
A LA SENTENCIA C-312 DE 2004
PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN PROYECTO DE
LEY/PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN PROYECTO DE LEY-Proposición mediante la cual se incluyó la
contribución al Fosyga y la manera de calcularlo en el SOAT no constituía un
asunto nuevo (Salvamento de voto)
XIII.
El requisito constitucional de observancia del
principio de identidad no significa que deba existir una identidad de artículos
o textos, pues  lo relevante es la identidad del asunto. En ese orden de ideas,
la proposición mediante la cual se modificó  el artículo 44 para incluirle  la
contribución al Fosyga  no constituía un asunto nuevo ajeno a lo que se había
debatido y aprobado hasta el momento en que dentro del trámite se optó por
señalar algunos elementos que han se ser considerados al fijar la tarifa que ha
de pagar quien adquiera el Soat, tales  como  la tasa de accidentalidad, el
valor comercial del vehículo y la tarifa  de contribución  al Fosyga.
XIV.    Ref. Expediente D-4731
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 44
de la Ley 795 de 2003, “por la cual se ajustan algunas
normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras
disposiciones”.
Magistrado Ponente:
Dr. Alfredo Beltrán Sierra
Con el acostumbrado respeto reitero mi desacuerdo con
la decisión adoptada por la Corte mediante la sentencia de la referencia.
En efecto, la decisión mayoritaria se basa en la
consideración que en la tramitación de la disposición acusada se desconocieron
los principios de identidad y consecutividad por cuanto el texto final del
artículo 44 de la Ley 795 de 2003 “incluyó la contribución al Fondo  de
Fondo de Solidaridad y Garantía y la manera de calcularla en el Seguro
Obligatorio de Accidentes de Tránsito es una materia que por sí misma tiene
autonomía y relevancia jurídica  que no hacen indispensable su inclusión en las
cláusulas que de suyo ha de contener el contrato de seguro que se recoge en la
póliza correspondiente.” Tanto es así, se expresa en la sentencia, “que ésta
puede subsistir, sin la inclusión de tal contribución y la manera de
calcularla.  Es decir, estas últimas no pertenecen ni a la esencia ni a la
naturaleza del contrato de seguro.” El establecimiento de esa contribución
podría ser objeto de una norma separada y autónoma.”
Así las cosas entonces, para la decisión mayoritaria “la
agregación al artículo 44 del proyecto de ley en mención implica incorporar a
su texto una materia diversa, nueva, extraña no sólo al proyecto de ley en su
versión inicial sino, también, a la finalidad manifestada en la exposición de
motivos, sin que pueda aducirse que en últimas tiene una relación remota con el
resto del articulado del proyecto, pues carece de conexidad sustancial y
teleológica con la materia regulada por la Ley 795 de 2003.”
No obstante lo anterior, como tuve ocasión de
expresarlo en la Sala al compartir  la ponencia originalmente presentada por el
magistrado Manuel José Cepeda, conforme a la cual la norma en mención resultaba
ajustada a la Constitución.
En efecto, como se expresó en aquella ocasión, el
requisito constitucional de observancia del principio de identidad no significa
que deba existir una identidad de artículos o textos, pues  lo relevante es la
identidad del asunto. En ese orden de ideas, la proposición mediante la cual se
modificó  el artículo 44 para incluirle  la contribución al Fosyga  no
constituía un asunto nuevo ajeno a lo que se había debatido y aprobado hasta el
momento en que dentro del trámite se optó por señalar algunos elementos que han
se ser considerados al fijar la tarifa que ha de pagar quien adquiera el Soat,
tales  como  la tasa de accidentalidad, el valor comercial del vehículo y la
tarifa  de contribución  al Fosyga.
Así las cosas, cabe reiterar, no siempre  resulta
inexequible una decisión que es objeto de adición  en el trámite  el proyecto
de ley. Es indispensable  estudiar siempre, si el asunto venía tratándose en
los debates en las comisiones y plenarias. Y, en consecuencia en la media en
que la contribución al Fosyga hacía parte del asunto tratado  desde el comienzo
y en cuanto  tenía en esas condiciones una relación estrecha con la materia
debatida, el contenido final del artículo acusado no resultaba  violatorio de
los principios de  identidad y consecutividad.
Fecha ut supra,
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
[1]
El interviniente cita las sentencias C-198 de 2002, C-702 de 1999, C-922 de
2000, C-1488 de 2000, C-737 de 2001, C-760 de 2001, C-198 de 2001, C-371 de
2000, C-025 de 1993, C-501 de 2001, C-282 de 1995
[2] Sentencia C-1056 de 11 de noviembre de 2003, magistrado ponente,
doctor Alfredo Beltrán Sierra. Salvamento de Voto Parcial de los magistrados
Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araujo Renteria y Clara Inés Vargas Hernández,
quienes consideraron inexequible en su totalidad el artículo 17 de la Ley 797
de 2003; y Salvamento de Voto Parcial y Aclaración del doctor Manuel José
Cepeda Espinosa, quien consideró exequible el artículo 18 de la misma ley y
aclaró con respecto a las razones de inexequibilidad del artículo 11 de dicha
Ley.
[3] Cfr. Folio 3, Cuaderno 2.
[4] Gaceta
No. 265 de 2002.
[5]
Cfr. Folio 167, Cuaderno 3.
[6]
Cfr. Folio 228, Cuaderno 3
[7]
Cfr. Folio 185, Cuaderno 3.
[8]
Cfr. Folio 88, Cuaderno 3. Estas proposiciones fueron respaldadas con las
firmas de los Senadores Mario Salomón Náder Muskus, José Conde Romero, Gabriel
Acosta Bendeck, Edgar Artunduaga, José Eduardo Hernández, Vicente Blel Saad,
Piedad Córdoba, Aníbal José Ariza, entre otros.
[9] Cfr. Folio 545, cuaderno 3.
[10] Cfr. Folios 543 a 545, Cuaderno 3.
[11] Cfr. Folio 545, cuaderno 3.
[12] Corte Constitucional, Sentencia C-1488 de 2000, MP(E): Martha
Victoria Sáchica Méndez, en donde la Corte analiza las objeciones
presidenciales por introducción de textos nuevos que no regresaron a la
comisión. Ver también C-801 de 2003, MP: Jaime Córdoba Triviño. Ver también las
sentencias C-008 de 1995, MP. José Gregorio Hernández Galindo y C-809 de 2001,
MP. Clara Inés Vargas Hernández.
[13] Ley 5ª de 1992. Artículo 179. Enmienda total o
parcial. Si el pleno aprobare una enmienda a la totalidad de las que propongan
un texto alternativo, se dará traslado del mismo a la comisión correspondiente
para que sea acogido en primer debate. Si ésta lo rechazare, se archivará el
proyecto. Si en cambio, fuere una enmienda al articulado, que no implica cambio
sustancial, continuará su trámite constitucional.
[14] Ley 5ª de 1992. Artículo 177. Diferencias entre el pleno y la
comisión. Las discrepancias que surgieren entre las plenarias de las Cámaras y
sus Comisiones Constitucionales acerca de proyectos de ley, no deberán
corresponder a asuntos nuevos, o no aprobados, o negados en la Comisión
Permanente respectiva. Si así fuere, las mismas Comisiones reconsiderarán la
novedad y decidirán sobre ella, previa remisión del proyecto dispuesta por la
Corporación.
[15] Corte Constitucional, Sentencia C-801
de 2003, MP: Jaime Córdoba Triviño, a través del examen de los cambios sufridos
por el artículo 51 de la Ley 789 de 2003 (jornada laboral flexible), frente al
cual se ensayaron distintas fórmulas en todos los debates. El artículo, tal y
como fue finalmente aprobado, no hizo parte ni del proyecto del gobierno, ni de
la ponencia para primer debate en comisiones. En la ponencia para segundo
debate en plenaria de la Cámara fue incluido y  aprobado el artículo sobre
jornada laboral flexible. En la ponencia para segundo debate en plenaria del
Senado, no existía el artículo sobre jornada laboral flexible, pero si el
asunto de la jornada laboral. La comisión de conciliación adopta el artículo
sobre jornada laboral flexible y fórmula que es aprobada por las Cámaras. Aun
cuando el artículo como tal sólo es aprobado inicialmente en la Plenaria de la
Cámara,  el asunto sobre la regulación de la jornada laboral si fue aprobado en
los 4 debates.
[16] Corte Constitucional, C-1092 de 2003, MP: Álvaro Tafur Galvis.
[17] C-920 de 2001, MP: Rodrigo Escobar Gil.
La Corte declara la inexequibilidad de una disposición. introducida en el
último debate, que constituía un asunto nuevo, sin relación con la materia
debatida hasta ese momento.
[18] Ver Corte Constitucional, sentencia C-198 de 2002, MP: Clara Inés
Vargas Hernández, SV: Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro
Tafur Galvis.
[19] Ley 5ª de 1992. Artículo 178.
Modificaciones. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 160, inciso 2o.,
de la Constitución Política, cuando a un proyecto de ley le sean introducidas
modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en Plenaria, éstas
podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la respectiva Comisión
Permanente.
[20] Ley 5ª de 1992. Artículo 179, precitado.
[21] Ley 5ª de 1992. Artículo 180. Enmiendas sin trámite
previo. Se admitirán a trámite en las plenarias las enmiendas que, sin haber
sido consideradas en primer debate, tengan por finalidad subsanar errores o
incorrecciones técnicas, terminológicas o gramaticales. No se considerarán las
enmiendas negadas en primer debate, salvo que se surtan mediante el
procedimiento de la apelación.
[22] Ley 5ª de 1992. Artículo 181. Devolución del proyecto a una
comisión. Terminado el debate de un proyecto si, como consecuencia de las
enmiendas introducidas o de la votación de los artículos, el texto resultante
pudiera ser incongruente, incomprensible, confuso o tautológico, en alguno de
sus puntos, la presidencia de la respectiva cámara podrá, por iniciativa propia
o a petición razonada de algún congresista, enviar el texto aprobado por el
pleno a una comisión accidental, con el único fin de que ésta, en el plazo de
cinco (5) días, efectúe una redacción armónica que deje a salvo los acuerdos
del pleno.  El dictamen así redactado se someterá a la decisión final de la
plenaria, que deberá aprobarlo o rechazarlo en su conjunto, en una sola
votación, pero sin que ello implique reanudación del debate concluido.
[23] Corte Constitucional, Sentencia C-540 de 2001 MP. Jaime Córdoba
Triviño (SV Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araujo Rentería).
[24] Ver entre otras, las sentencia C-592 de 1992, MP: Fabio Morón Díaz,
en donde la Corte dijo que se respetaba el principio de unidad de materia “si
un solo elemento articula esas realidades normativas en una ley, tal elemento,
salva la exigencia constitucional de la unidad de materia en la misma”;
C-022 de 1994, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz, en donde el criterio fue que
respecto de la norma cuestionada por desconocer el principio de unidad de
materia existiera una íntima relación teleógica, temática y causal con la
materia regulada en la ley; C-992 de 2001, MP: Rodrigo Escobar Gil, en donde la
Corte reiteró que un proyecto puede tener diversidad de contenidos temáticos,
siempre y cuando entre los mismos exista una relación de conexidad objetiva y
razonable; C-065 de 2001, MP: Manuel José Cepeda Espinosa, en la que se reiteró
que el principio de unidad de materia se respetaba si
existía “una conexión sustancial y teleológica  entre
las normas que son objeto de la demanda y las materias reguladas por la ley de
la que hacen parte”.
[25] Corte Constitucional. Sentencia C-501 de 2001, MP: Jaime Córdoba
Triviño donde la Corte se inhibe de pronunciarse sobre los cuestionamientos por
vicios en el proceso de formación de la ley, por caducidad de la acción y solo
examina los vicios de fondo. El vicio de trámite alegado se refería a que los
artículos 52, 119 y 120 de la Ley 510 de 1999 sólo fueron sometidos a un debate
y los artículos 105, 106, 108 y 111 sólo fueron sometidos a dos debates,
desconociéndose el principio de consecutividad SV Jaime Araujo Rentería sobre
declaratoria de inexequibilidad de norma derogada y SV parcial Rodrigo Escobar
Gil sobre vicios de trámite y de fondo.
[26] Ver Salvamento parcial de voto de los
magistrados Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández , en relación
con la sentencia C-551 de 2003, MP: Eduardo Montealegre Lynett, mediante la
cual se examinó la constitucionalidad de la Ley 796 de 2003 “por la cual se
convoca un referendo y se somete a consideración del pueblo un proyecto de
Reforma Constitucional”; Salvamento de Voto del Magistrado Alfredo Beltrán
Sierra, en relación con la sentencia C-801 de 16 de septiembre de 2003, MP:
Jaime Córdoba Triviño
[27] Cfr. Considerando 6.3 de la Sentencia.
[28] Ver entre otras las sentencias C-540 de
2001 MP. Jaime Córdoba Triviño (SV Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araujo
Rentería), donde la Corte analiza la distribución de competencias de las
Comisiones Constitucionales Permanentes y la forma como debe cumplirse el
primer debate de un proyecto, y los criterios para determinar la materia
dominante de una ley. C-886 de 2002, MP: Rodrigo Escobar Gil, en donde la Corte
reiteró que sin violentar el principio de unidad de materia, un proyecto de ley
admite diversidad de núcleos temáticos, siempre y cuando entre todos ellos
pueda establecerse una relación de conexidad material; y C-551 de 2003, MP:
Eduardo Montealegre Lynett, en donde la Corte aceptó que la Ley 796 de 2003 que
incorporaba un referendo para reformar distintos temas constitucionales no
vulneraba “la regla de unidad de materia (CP art. 158), pues esa ley versa
sobre un asunto, que es la convocatoria a un pronunciamiento del pueblo, y la
Constitución admite que un referendo recaiga sobre distintos cuestiones
constitucionales.”
[29] Cfr. Este juicio flexible para determinar la relación
entre los distintos temas de una ley fue aplicado entre otras en las sentencias
C-055 de 1996 MP. Alejandro Martínez Caballero, C-360 de 1996 MP. Eduardo
Cifuentes Muñoz, C-183 de 1997 MP. José Gregorio Hernández Galindo, C-089 de
1998 José Gregorio Hernández Galindo, C-478 de 1998 MP. Alejandro Martínez
Caballero, C-897 de 1999 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-290 de 2000 Vladimiro
Naranjo Mesa, C-406 de 2001 MP. Eduardo Montealegre Lynett., C501 de 2001, MP:
Jaime Córdoba Triviño.
[30] Decreto 633 de 1993, Artículo 192. - Aspectos Generales. (…) 2.
Función social del seguro. El seguro obligatorio de daños corporales que se
causen en accidentes de tránsito tiene los siguientes objetivos: a. Cubrir la
muerte o los daños corporales físicos causados a las personas;  los gastos que
se deban sufragar por atención médica, quirúrgica, farmacéutica, hospitalaria,
incapacidad permanente; los gastos funerarios y los ocasionados por el
transporte de las víctimas a las entidades del sector salud;  b. La atención de
todas las víctimas de los accidentes de tránsito, incluso las de causados por
vehículos automotores no asegurados o no identificados, comprendiendo al
conductor del vehículo respectivo; c. Contribuir  al  fortalecimiento  de  la
infraestructura de urgencias del sistema nacional de salud, y  d. La
profundización y difusión del seguro mediante la operación del sistema de
seguro obligatorio de accidentes de tránsito por entidades aseguradoras que
atiendan de manera responsable y oportuna sus obligaciones. (…)
[31] Decreto 633 de 1993, Artículo 193. - Aspectos
Específicos Relativos a la póliza. 1. Coberturas  y  cuantías. La póliza
incluirá las siguientes coberturas: a. Gastos médicos, quirúrgicos,
farmacéuticos y hospitalarios por lesiones con una indemnización máxima de
quinientas (500) veces el salario mínimo legal diario vigente al momento del
accidente; b. Incapacidad permanente, entendiéndose por tal la prevista en los
artículos 209 y 211 del Código Sustantivo del Trabajo, con una indemnización
máxima de ciento ochenta (180) veces el salario mínimo legal diario vigente al
momento del accidente, a la cual se le aplicarán los porcentajes contenidos en
las tablas respectivas; c. Muerte  de  la  víctima  como consecuencia del
accidente, siempre y cuando ocurra dentro del año siguiente a la fecha de éste,
en cuantía equivalente a seiscientas (600) veces el salario mínimo legal diario
vigente al momento del accidente; d. Gastos Funerarios, si la muerte ocurriere
como consecuencia del accidente y dentro del lapso señalado en la letra
anterior, con una indemnización máxima de ciento cincuenta (150)  veces el
salario mínimo legal diario vigente al momento del accidente, y e. Gastos  de
transporte  y  movilización de las víctimas a los establecimientos hospitalarios
o clínicos y las entidades de seguridad y previsión social de los subsectores
oficial y privado del sector salud, en cuantía equivalente a diez (10) veces el
salario mínimo legal diario vigente al momento del accidente. Parágrafo. -  El
valor de estas coberturas se entiende fijado para cada víctima; por lo tanto,
se aplicará con prescindencia del número de víctimas resultantes de un mismo
accidente.  (…)
[32] Ver por ejemplo, la sentencia C-617 de
2002, MP: Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño, AV: Jaime Araujo
Rentería y SVP: Jaime Araujo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra, quienes
consideraban que entre varias disposiciones de la Ley 715 de 2001, no existía
ninguna relación con la temática general de la ley.
[33] Ver por ejemplo, las sentencias C-177 de 2002, MP: Marco Gerardo
Monroy Cabra; C-065 de 2002, MP: Manuel José Cepeda Espinosa; C-992 de 2001,
MP: Rodrigo Escobar Gil; C-540 de 2001 MP. Jaime Córdoba Triviño (SV Alfredo
Beltrán Sierra y Jaime Araujo Rentería; C-886 de 2002, MP: Rodrigo Escobar Gil.
[34] En esta sentencia la Corte estudió la constitucionalidad
del trámite legislativo seguido en la adopción del artículo 5 del Acto
Legislativo 03 de 2002, sobre vigencia. El texto propuesto por
el gobierno originalmente establecía que el nuevo sistema establecido en el
acto legislativo se aplicaría “de acuerdo con la ley, la cual establecerá el
régimen de transición que se iniciará en la Corte Suprema de Justicia (Sala
Penal) y los Distritos Judiciales que allí se señalen, para que se extienda a
los demás, en un término máximo de cuatro (4) años, contados a partir de la
vigencia de este acto legislativo.” En la primera vuelta, el texto aprobado
por el Congreso estableció un sistema gradual, según el cual el nuevo sistema
se aplicaría “de acuerdo con la ley, la cual establecerá el régimen de transición
que iniciará en la Corte Suprema de Justicia (Sala Penal) a partir del trece
(13) de enero de 2004 y en los Tribunales Superiores de Distrito Judicial el
primero (1°) de julio de 2004. En los juzgados, de conformidad con la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia, de la siguiente manera: Distritos
el primero (1°) de julio de 2004 y en los Juzgados Penales de Circuito y
Municipales entre el primero (1°) de enero de 2005 y hasta el treinta y uno
(31) de diciembre de 2007, respetando la gradualidad para que el nuevo sistema
sea implementado por Distritos Judiciales en forma sucesiva, sin exceder el
plazo señalado.” En la segunda vuelta, el texto aprobado estableció que el
acto legislativo se aplicaría “de acuerdo con la gradualidad que determine
la ley y únicamente a los delitos cometidos con posterioridad a la vigencia que
en ella se establezca. La aplicación del nuevo sistema se iniciará en los
distritos judiciales a partir del 1º de enero de 2005 de manera gradual y
sucesiva sin incluir las conductas asignadas a competencia de los jueces
penales de Circuito Especializado. El nuevo sistema deberá entrar en plena
vigencia a más tardar el 31 de diciembre de 2008.”  Esta fue la fórmula
finalmente adoptada.