C-492-96
Sentencia C-492/96
Sentencia
C-492/96
DERECHO DE
ASOCIACION-Vulneración por
exigencia de asociarse
Una de las formas
de violar el derecho consiste precisamente en exigir la asociación para tener
acceso al ejercicio de determinado derecho fundamental o para alcanzar
beneficios que normalmente debería obtener sin necesidad de asociarse.
EJERCICIO DE PROFESION-Constitución de colegios
La propia
Constitución autoriza, en lo relativo al ejercicio de las profesiones, que, por
decisión de los propios profesionales, se puedan constituir asociaciones
denominadas colegios y organizarse mediante ellos, siempre que su estructura
interna y funcionamiento sean democráticos, con lo cual se quiere significar
que no se trata de círculos cerrados o exclusivos a los que únicamente puedan
acceder determinadas clases de personas.
COLEGIO DE
PROFESIONALES-Objeto
Los colegios de
profesionales no responden simplemente a una necesidad asociativa entre sus
integrantes para alcanzar fines individuales de cada uno de ellos, sino que se
proyectan hacia el entorno social, si se tiene en cuenta que su primordial
objeto radica en establecer formas de autocontrol, de preservación y de
aquilatamiento de la preparación, la idoneidad, la ética y la eficiencia de
quienes, en el campo de la actividad respectiva, habrán de ejercer su
profesión.
COLEGIO DE
PROFESIONALES-Requisitos
de afiliados
No es extraño que
tales asociaciones exijan requisitos a sus afiliados, en el campo de la
formación académica, de la experiencia y del prestigio, ni que vigilen de cerca
la conducta que ellos observan en el ejercicio profesional, su rendimiento, la
calidad de sus servicios y su creciente capacitación, así como las sanas
prácticas de competencia, pues de lo que se trata es de brindar garantías a la
sociedad y fortaleza al desarrollo de la profesión. Si bien toda persona es
libre de escoger profesión u oficio, la ley está autorizada para exigir títulos
de idoneidad -uno de los cuales puede ser precisamente, además del académico,
el que proviene del aval otorgado al individuo por una asociación profesional
legalmente reconocida- y que, adicionalmente, las autoridades competentes están
en la obligación de inspeccionar y vigilar dicho ejercicio.
LIBERTAD DE
EJERCER PROFESION U OFICIO-Límites
La libertad de
ejercer profesión u oficio no es absoluta y, por el contrario, el ordenamiento
jurídico plasma respecto de ella importantes restricciones, en guarda del
interés colectivo.
ASOCIACION DE
PROFESIONALES-Calidad de
los servicios
Cuando el Estado,
mediante la ley, busca asegurar la calidad de los servicios profesionales,
dando crédito a quien demuestra, a través de la asociación a la cual pertenece,
una mayor experiencia y una adecuada preparación, en virtud de las exigencias
internas de sus propios colegas, que así lo garantizan, no está castigando al
no asociado -quien puede ejercer su actividad en campos respecto de los cuales
no se exija el mencionado aval-, ni obligando a las personas a asociarse. Que
éstas, por su cuenta, concluyan en los mayores beneficios que habrá de
proporcionarles la asociación, es algo diferente.
SERVICIO
PROFESIONAL-Exigencia de
pertenecer a asociaciones/COLEGIO DE PROFESIONALES-Asignación de
funciones públicas
El Estado, en lo
que se refiere a los servicios que él mismo demanda de quienes ejercen una
cierta profesión, está en libertad de establecer mecanismos orientados a
garantizar el mayor nivel de quienes habrán de prestárselos, uno de los cuales
puede consistir en la exigencia de pertenecer a asociaciones calificadas y
reconocidas en la materia, y ello encuentra respaldo en el precepto
constitucional que autoriza a la ley para asignar funciones públicas a los
colegios de profesionales. Tampoco se vulnera el derecho de igualdad al prever
este tipo de normas, ya que no se trata de consagrar preferencias o
discriminaciones injustificadas, sino de otorgar reconocimiento a factores
objetivos que permitan obtener mayor certidumbre sobre los antecedentes
profesionales y el grado de preparación de quienes están vinculados a
instituciones que así lo garantizan. La diferenciación que pueda resultar de
ello es justificada y razonable, y corresponde a las finalidades del efectivo
control sobre la calidad de los servicios profesionales.
AVALUO DE
INMUEBLES EN MATERIA TRIBUTARIA/LONJA DE PROPIEDAD RAIZ-Afiliación del avaluador/AVALUO DE
INMUEBLES EN ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS
La Corte no
encuentra que, en una materia como los avalúos de bienes para efectos
tributarios o para los diversos fines que cumplen las entidades públicas en
actuaciones administrativas, resulten violados los derechos de ejercicio
profesional, de igualdad o de asociación de quienes no pertenecen a lonjas de
propiedad raíz, por el hecho de que se exija la afiliación del avaluador a una
lonja, su registro en ella o el respaldo de la misma, para prestar al Estado sus
servicios. Se busca aprovechar, en beneficio del interés público, la
experiencia y el reconocido prestigio de las lonjas como índice demostrativo de
la aptitud del avaluador. El Estado se reserva el derecho de confiar ciertas
funciones públicas a colegios o asociaciones de profesionales.
DESCENTRALIZACION
POR COLABORACION-Naturaleza/PARTICULARES-Ejercicio
de funciones públicas
Una de las formas
de descentralización es la denominada "por colaboración", que vincula
a los particulares al servicio público, en búsqueda de la eficiencia, la
celeridad y la economía -también principios que inspiran la actividad de la
administración- y como una manera de asegurar la participación de aquéllos en
la vida de la comunidad. Esa participación no puede estar exenta de requisitos
ni de cautelas acerca de la idoneidad de quienes, siendo particulares, cumplan
ciertas funciones públicas. La vinculación de los particulares a una función
antes confiada tan sólo a la entidad pública implica la eliminación de trámites
innecesarios.
Referencia:
Expediente D-1279
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 79 (parcial) de la Ley 223 de 1995 y
27 (parcial) del Decreto 2150 de 1995.
Actor: Dolfus Romero
Celis
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del veintiséis (26) de
septiembre de mil novecientos noventa y seis (1996).
I. ANTECEDENTES.
INTERVENCIONES. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO.
Han sido acusados
ante la Corte los artículos 79 (parcial) de la Ley 223 de 1995 y 27 (parcial)
del Decreto 2150 de 1995, que dicen textualmente (se subraya lo demandado):
"LEY 223 DE 1995
(Diciembre 20)
Por la cual se expiden normas sobre
racionalización tributaria y se dictan otras disposiciones
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo 79.- Valor de enajenación de los bienes
raíces. Adiciónase el estatuto tributario con el siguiente artículo:
ARTICULO 90-1.-
Valor de enajenación de los bienes raíces. Cuando el administrador de impuestos y aduanas
nacionales establezca que el valor de enajenación de los bienes raíces que
aparece en las respectivas escrituras, es inferior en más de un cincuenta por
ciento (50%) al valor comercial del correspondiente predio en el momento de
enajenación, podrá tomar como valor comercial de enajenación y para todos los
demás fines del impuesto sobre la renta y complementarios, el valor comercial
determinado en la forma prevista en este artículo, menos el 50% de margen de
error.
Para la
determinación del valor comercial de los inmuebles, los administradores de
impuestos y aduanas nacionales deberán utilizar estadísticas, avalúos, índices
y otras informaciones disponibles sobre el valor de la propiedad raíz en la
respectiva localidad, suministradas por dependencias del Estado o por entidades
privadas especializadas u ordenar un avalúo del predio, con cargo al
presupuesto de la DIAN.
El avalúo debe ser
efectuado por las oficinas de catastro, por el Instituto Agustín Codazzi o
por las lonjas de propiedad raíz o sus afiliados. En caso de que existan
varias fuentes de información, se tomará el promedio de los valores
disponibles.
Cuando el
contribuyente considere que el valor comercial fijado por la administración
tributaria no corresponde al de su predio, podrá pedir que a su costa, dicho
valor comercial se establezca por la lonja de propiedad raíz, el
Instituto Agustín Codazzi o los catastros municipales, en los municipios donde
no operen las lonjas. Dentro del proceso de determinación y discusión del
impuesto, la administración tributaria podrá aceptar el avalúo pericial
aportado por el contribuyente o solicitar otro avalúo a un perito diferente.
En caso de que haya
diferencia entre los dos avalúos, se tomará para efectos fiscales el promedio
simple de los dos.
PARAGRAFO.- Formación y actualización de catastros.
El artículo 5º de la Ley 14 de 1983 y el artículo 74 de la Ley 75 de 1986,
quedarán así:
Las autoridades
catastrales tienen la obligación de formar los catastros o actualizarlos en
todos los municipios del país dentro de períodos máximos de cinco (5) años con
el fin de revisar los elementos físicos o jurídicos del catastro originados en
mutaciones físicas, variaciones de uso o de productividad, obras públicas o
condiciones locales del mercado inmobiliario.
PARAGRAFO 2.- El avalúo catastral de los bienes
inmuebles urbanos no podrá ser inferior al cuarenta por ciento (40%) de su
valor comercial.
Establécese un
período de transición de cuatro (4) años (1996 - 1997 - 1998 y 1999) para dar
cumplimiento total a la presente norma.
PARAGRAFO
TRANSITORIO.- Aquéllos
municipios que a 31 de diciembre de 1995 cumplan el período de siete (7) años,
que no hayan terminado la formación o actualización catastral, tendrán un plazo
adicional hasta el 31 de diciembre de 1996 para terminarla".
"DECRETO NUMERO 2150 DE 1995
(diciembre 5)
por el cual se suprimen y reforman
regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la
Administración Pública
El Presidente de la República de Colombia,
en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el artículo 83
de la Ley 190 de 1995, oída la opinión de la Comisión prevista en dicho
artículo, y
CONSIDERANDO:
(...)
DECRETA:
(...)
ARTICULO 27.-
Avalúo de bienes inmuebles.
Los avalúos de bienes inmuebles que deban realizar las entidades públicas o que
se realicen en actuaciones administrativas, podrán ser adelantados por el
Instituto Geográfico Agustín Codazzi o por cualquier persona natural o jurídica
de carácter privado, que se encuentre registrada y autorizada por la lonja
de propiedad raíz del lugar donde esté ubicado el bien para adelantar dichos
avalúos.
PARAGRAFO.- Si la entidad pública escoge la opción
privada, corresponderá a la Lonja determinar, en cada caso, la persona natural
o jurídica que adelante el avalúo de bienes inmuebles".
Considera el actor
que las transcritas normas vulneran los artículos 2, 13, 25, 26, 38, 53, 150,
numeral 10, y 336 de la Constitución Política.
Según expone, la
existencia de las normas acusadas impide a las personas que no estén inscritas
en la Lonja de Propiedad Raíz gozar de las mismas oportunidades otorgadas a las
que sí lo están, creando también una preferencia en favor de los particulares
dedicados a la actividad comercial, porque ese es el propósito de las lonjas,
pues su objeto está constituído por los negocios sobre la propiedad
inmobiliaria, "si se tiene en cuenta que a raíz de la vigencia del
artículo 27 del Decreto Ley 2150 de 1995 y del artículo 79 de la Ley 223 del
mismo año, para que una entidad de Derecho Público pueda contar con la
cooperación de un perito avaluador éste debe escogerse por la Lonja y para que
la Lonja lo seleccione necesita inscribirse en ella, pagando sumas crecidas por
concepto de afiliación y de sostenimiento de la entidad".
Así -dice-, se
consagra un trato que discrimina entre quienes se afilien a la Lonja de
Propiedad Raíz o se registren en ella y quienes no lo hagan, porque sólo a los
primeros se les da la oportunidad de actuar o ejercer su actividad en los
avalúos de inmuebles que realizan las entidades públicas.
A juicio del
demandante, con las normas acusadas se vulnera también el derecho a la libre
asociación, pues las personas dedicadas a esa actividad se ven forzadas a
inscribirse únicamente a la Lonja de Propiedad Raíz y no pueden organizarse en
asociaciones diferentes o ingresar a otras ya existentes, "como la
Sociedad Colombiana de Avaluadores, la Cámara de Propiedad Raíz y la Lonja de
Avaluadores de Colombia".
Afirma que, en la
práctica, se establece un monopolio, consistente en que se le asigna a una sola
entidad de Derecho Privado la posibilidad de escoger los peritos avaluadores
que se requieran para el avalúo de inmuebles, designación que sin duda representa
un ingreso económico para dichas entidades y particularmente para sus
afiliados.
Respecto de los
apartes demandados del artículo 27 del Decreto Ley 2150 de 1995, anota
adicionalmente que éste fue expedido con fundamento en las facultades otorgadas
por el artículo 83 de la Ley 190 de 1995 mediante el cual se revistió al
Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para que en
el término de seis meses, contados a partir de su promulgación, expidiera
normas con fuerza de ley para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos
o trámites innecesarios, existentes en la Administración Pública.
En criterio del
accionante, los apartes demandados del artículo en cuestión, incluído el
parágrafo, nada tienen que ver con la supresión o reforma de procedimientos o
trámites preexistentes porque lo que hicieron fue crear nuevos procedimientos y
establecer más requisitos para el avalúo de bienes inmuebles que deben realizar
las entidades públicas o que se realicen en actuaciones administrativas,
apartándose por completo de las facultades otorgadas.
Dentro del término
de fijación en lista, los ciudadanos ALVARO NAMEN VARGAS, DORIS PINZON AMADO y
JUAN FERNANDO ROMERO TOBON, actuando a nombre del Ministerio de Justicia y del
Derecho, de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y del Ministerio de
Hacienda, respectivamente, presentaron sendos escritos enderezados a sustentar
la de los artículos impugnados.
El primero de los
nombrados señala que la expresión "Lonja de Propiedad Raíz" es
"sustantivo genérico o apelativo a todas las lonjas de propiedad raíz o de
las entidades gremiales o asociaciones que tengan la misma naturaleza y
cualidades, sin que pueda entenderse que lo hace en referencia particular a una
sola de éstas, por cuanto entre unas y otras no existe distinción hecha por la
ley".
Las disposiciones
objeto de proceso -afirma- no son discriminatorias y su fin primordial consiste
en controlar y preservar los dineros del erario. Considera que, si tales
previsiones excluyen a algunos avaluadores de tal actividad, lo hacen con justa
razón, pero afirma que ellas mismas les dan oportunidad de ajustarse a sus
exigencias, porque simplemente se pueden inscribir en las lonjas, manteniendo
la igualdad del artículo 13 de la Carta.
Los intervinientes
no creen que se establezca un monopolio, máxime cuando el Instituto Geográfico
Agustín Codazzi también puede realizar tal labor directamente o por interpuesta
persona, pero bajo su responsabilidad.
Precisan que, aunque
las disposiciones acusadas reconocen que la inscripción de las personas que
pueden actuar como avaluadoras ante las entidades públicas sólo puede surtirse
en las lonjas de propiedad raíz, no es menos cierto que en el texto de las
mismas nunca se exige como presupuesto para la inscripción afiliarse o
convertirse en socio de la respectiva lonja, luego, desde este punto de vista,
no encuentra que exista base para concluir en la inconstitucionalidad de los
apartes bajo estudio, pues ellos sólo se concretan a exigir la inscripción de
la calidad de avaluador ante una asociación gremial a la que la ley le asignó
la función de llevar dicho registro.
Afirman que la
exigencia de ser socio de la lonja como presupuesto previo para ser inscrito
como avaluador no puede ser aplicado actualmente frente al registro de
avaluadores ante entidades públicas, por cuanto el Decreto Ley 2150 de 1995
reconoce el derecho a ser inscrito como tal a cualquier persona natural o
jurídica, sin que se deba acreditar circunstancia distinta a la idoneidad para
el desempeño de la función.
No encuentran
fundamento a la afirmación hecha por el demandante en el sentido de que la ley
discrimina entre afiliados y no afiliados a las lonjas de propiedad raíz, pues
lo que exige es que quienes deseen actuar como avaluadores ante entidades
públicas se inscriban como tales en el registro que a partir de ahora debe
llevar ese organismo.
Tampoco aceptan que
la ley exija la afiliación a las lonjas para efectos de obtener la inscripción
en el registro de avaluadores, razón por la cual no es dable pretender un
beneficio económico a favor de un específico sector, dado que esta afirmación
no se ajusta a la realidad.
En cuanto al
supuesto exceso de facultades alegado por el actor, dicen que el Gobierno
estaba facultado para modificar los procedimientos existentes con el objeto de
agilizar y hacer más eficiente el servicio prestado por la administración. En
materia de avalúos -afirman- no existía norma que determinara el procedimiento
que se debía observar para contratar al experto avaluador, razón por la cual la
Administración se vió obligada a "adoptar los previstos en disposiciones
aplicables a la Administración de Justicia o a dictar regulaciones internas que
facilitaran el proceso de selección. Dado que no existía norma, pero sí
procedimientos de selección de los avaluadores en las entidades públicas, lo
que se hizo fue modificar los trámites existentes, unificando criterios para
toda la Administración. A la luz de la disposición que otorgó las facultades
extraordinarias esto es totalmente válido, puesto que se logró el objetivo
pretendido por la ley, cual era el de simplificar y unificar los procedimientos
adelantados en las entidades, garantizando ante todo la transparencia en la
actuación adelantada por la Administración".
El apoderado del
Ministerio de Hacienda manifiesta, además, sobre la presunta vulneración de la
libertad de ejercer una profesión, que ésta siempre se ha entendido sujeta a
unos límites, los cuales son precisamente fijados por el legislador. Considera
que el artículo 26 de la Carta es lo suficientemente claro en admitir la
intervención del Congreso con el propósito de exigir títulos de idoneidad y,
adicionalmente, establecer los debidos controles en las mismas.
Expresa que en las
normas existe una finalidad cual es la de determinar lo más firmemente posible
el valor de los bienes sujetos a avalúo con las consecuencias fiscales que ello
tiene.
Según informe
secretarial, MARIA DEL ROSARIO VALDERRUTHEN BUENO, apoderada de la Federación
Colombiana de Lonjas y Asociaciones Inmobiliarias -FEDELONJAS-, presentó, fuera
de término, un escrito orientado a la defensa de la normatividad puesta en tela
de juicio.
El Procurador
General de la Nación (E), LUIS EDUARDO MONTOYA MEDINA, emitió el concepto de
rigor el 24 de mayo de 1996, solicitando a la Corte que declare exequibles, en
lo acusado, las normas demandadas.
A su juicio, no se
vulnera el derecho a la igualdad, pues el legislador materializa el principio
constitucional conocido como la descentralización por colaboración,
entregándole a una entidad privada de notoria eficacia y trayectoria en el ramo
de la actividad avaluadora el adelantamiento de un registro tan necesario para
el interés social, en tanto se trata de preservar los intereses patrimoniales
del Estado.
En cuanto a la
actividad monopólica, opina que las disposiciones demandadas únicamente se
concretan a establecer un registro que puede o no tener un valor determinado y,
en dado caso, sería el de los costos operativos para la realización de la
inscripción, sin que de allí se deriven beneficios económicos excluyentes.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corte es
competente para resolver en definitiva sobre la inconstitucionalidad planteada,
según lo dispuesto en el artículo 241, numerales 4 y 5, de la Carta Política.
2. El derecho de
asociación y el ejercicio de las profesiones. Importancia de los colegios de
profesionales.
El actor estima que
las disposiciones cuya inexequibilidad solicita desconocen el derecho de asociación,
toda vez que su aplicación representa la práctica exclusión de los peritos
avaluadores no afiliados a las lonjas de propiedad raíz, del ejercicio lícito
de su profesión.
Ello implica, de
acuerdo con el argumento central de la demanda, que las personas dedicadas a
esa actividad se ven forzadas a inscribirse únicamente en las enunciadas
asociaciones y no en otras -también existentes en el país, como la Sociedad
Colombiana de Avaluadores, la Cámara de Propiedad Raíz y la Lonja de
Avaluadores de Colombia- para poder actuar en calidad de peritos en el avalúo
de bienes raíces con miras a la determinación del valor comercial relevante en
materia tributaria (artículo 79 de la Ley 223 de 1995) y también para efectuar
los avalúos de inmuebles a que haya lugar en actuaciones administrativas
(artículo 27 del Decreto 2150 de 1995).
La Corte ha
insistido en que el derecho de asociación tiene un doble aspecto -positivo y
negativo-, ya que a nadie se puede prohibir o impedir que se asocie, pero ningún
individuo puede ser forzado u obligado a asociarse.
Una de las formas de
violar el derecho consiste precisamente en exigir la asociación para tener
acceso al ejercicio de determinado derecho fundamental o para alcanzar
beneficios que normalmente debería obtener sin necesidad de asociarse.
No obstante, la
propia Constitución autoriza, justamente en lo relativo al ejercicio de las
profesiones, que, por decisión de los propios profesionales, se puedan
constituir asociaciones denominadas colegios y organizarse mediante
ellos, siempre que su estructura interna y funcionamiento sean democráticos,
con lo cual se quiere significar que no se trata de círculos cerrados o
exclusivos a los que únicamente puedan acceder determinadas clases de personas
(artículo 26 C.P.)
Los colegios de
profesionales, considera la Corte, no responden simplemente a una necesidad
asociativa entre sus integrantes para alcanzar fines individuales de cada uno
de ellos, sino que se proyectan hacia el entorno social, si se tiene en cuenta
que su primordial objeto radica en establecer formas de autocontrol, de
preservación y de aquilatamiento de la preparación, la idoneidad, la ética y la
eficiencia de quienes, en el campo de la actividad respectiva, habrán de
ejercer su profesión.
No es extraño,
entonces, que tales asociaciones exijan requisitos a sus afiliados, en el campo
de la formación académica, de la experiencia y del prestigio, ni que vigilen de
cerca la conducta que ellos observan en el ejercicio profesional, su
rendimiento, la calidad de sus servicios y su creciente capacitación, así como
las sanas prácticas de competencia, pues de lo que se trata es de brindar
garantías a la sociedad y fortaleza al desarrollo de la profesión.
La misma norma
constitucional señala que la ley podrá asignar a los colegios de profesionales
funciones públicas y establecer los debidos controles.
Un análisis
sistemático de las reglas constitucionales referentes al ejercicio de las
profesiones permite concluir que, si bien toda persona es libre de escoger profesión
u oficio, la ley está autorizada para exigir títulos de idoneidad -uno de los
cuales puede ser precisamente, además del académico, el que proviene del aval
otorgado al individuo por una asociación profesional legalmente reconocida- y
que, adicionalmente, las autoridades competentes están en la obligación de
inspeccionar y vigilar dicho ejercicio.
Ya al respecto ha
señalado la Corte:
"En Colombia,
tal como lo establece la disposición constitucional citada, toda persona es
libre de escoger profesión u oficio e inclusive, si la ley no ha exigido
formación académica para la ocupación seleccionada en virtud de esa libertad,
la norma hoy vigente las favorece a todas, como regla general, con el libre
ejercicio, a menos que su índole propia implique en sí mismo un riesgo
para la sociedad.
Ese principio de
libertad, que se conjuga con el derecho al trabajo (artículo 25 de la
Constitución), no se concibe como absoluto, al igual que sucede con todas las
libertades y derechos reconocidos en la Carta Política. De su naturaleza y de
las repercusiones sociales de su ejercicio se desprenden las limitaciones que
la sujetan a prescripciones de carácter general establecidas por el legislador
y a restricciones de índole concreta por parte de las autoridades administrativas.
Por lo que concierne
al ámbito de regulación propio de la ley, la importancia y necesidad de ésta se
derivan no solamente del artículo 26 sino de los artículos 1o. y 2o. de la
Constitución y de su mismo Preámbulo, en cuanto resulta ser el instrumento
jurídico adecuado al establecimiento de condiciones mínimas indispensables para
que el derecho de cada individuo a escoger y ejercer una profesión no afecte a
la comunidad.
Consecuencia de esa
elemental precaución es la facultad conferida por el Constituyente al
legislador en el sentido de reconocer las profesiones, exigir títulos de
idoneidad, contemplar para ellas una previa formación académica y calificar
como de riesgo social  las ocupaciones y los oficios que, aun sin
requerir esa formación, demanden especiales controles o cuidados habida cuenta
de sus peculiares características o del peligro que su desempeño
representa". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión.
Sentencia T-408 del 8 de junio de 1992).
Así pues, la
libertad de ejercer profesión u oficio no es absoluta y, por el contrario, el
ordenamiento jurídico plasma respecto de ella importantes restricciones, en
guarda del interés colectivo.
Ahora bien, en lo
que respecta a las asociaciones de profesionales, la posibilidad de fundarlas o
de adherir a ellas es libre, de conformidad con lo dispuesto en los artículos
26 y 38 de la Constitución y, según las directrices jurisprudenciales, el Estado
no puede establecer sanciones para quien, según su autónomo criterio, decida no
asociarse, lo cual, sin embargo, no se opone a la exigencia que pueda hacer la
ley -por cuanto se refiere a la idoneidad del ejercicio profesional- de obtener
el respaldo de colegios o asociaciones de profesionales en el ramo para asumir
determinadas responsabilidades concretas que puedan repercutir a nivel social.
De ese modo, cuando
el Estado, mediante la ley, busca asegurar la calidad de los servicios
profesionales, dando crédito a quien demuestra, a través de la asociación a la
cual pertenece, una mayor experiencia y una adecuada preparación, en virtud de
las exigencias internas de sus propios colegas, que así lo garantizan, no está
castigando al no asociado -quien puede ejercer su actividad en campos respecto
de los cuales no se exija el mencionado aval-, ni obligando a las personas a
asociarse. Que éstas, por su cuenta, concluyan en los mayores beneficios que
habrá de proporcionarles la asociación, es algo diferente.
De otra parte, el
Estado, en lo que se refiere a los servicios que él mismo demanda de quienes
ejercen una cierta profesión, está en libertad de establecer mecanismos
orientados a garantizar el mayor nivel de quienes habrán de prestárselos, uno
de los cuales puede consistir en la exigencia de pertenecer a asociaciones
calificadas y reconocidas en la materia, y ello encuentra respaldo en el ya
citado precepto constitucional que autoriza a la ley para asignar funciones
públicas a los colegios de profesionales.
Tampoco se vulnera
el derecho de igualdad al prever este tipo de normas, ya que no se trata de
consagrar preferencias o discriminaciones injustificadas, sino de otorgar
reconocimiento a factores objetivos que permitan obtener mayor certidumbre
sobre los antecedentes profesionales y el grado de preparación de quienes están
vinculados a instituciones que así lo garantizan.
La diferenciación
que pueda resultar de ello es justificada y razonable, y corresponde a las
finalidades del efectivo control sobre la calidad de los servicios
profesionales.
Así las cosas, la
Corte no encuentra que, en una materia tan delicada como los avalúos de bienes
para efectos tributarios o para los diversos fines que cumplen las entidades
públicas en actuaciones administrativas, resulten violados los derechos de
ejercicio profesional, de igualdad o de asociación de quienes no pertenecen a
lonjas de propiedad raíz, por el hecho de que se exija para tales fines, como
lo hacen las normas acusadas, la afiliación del avaluador a una lonja, su
registro en ella o el respaldo de la misma, para prestar al Estado sus
servicios.
Se busca con tales
preceptos aprovechar, en beneficio del interés público, la experiencia y el
reconocido prestigio de las lonjas como índice demostrativo de la aptitud del
avaluador.
Debe tenerse en
cuenta que no se prohibe a los avaluadores no asociados a las lonjas ejercer su
profesión -lo que sería abiertamente inconstitucional-, pues ellos se
encuentran en libertad de prestar sus servicios a entidades y personas distintas
de las estatales. Acontece sí que el Estado se reserva el derecho, como lo
autoriza la Constitución, de confiar ciertas funciones públicas a colegios o
asociaciones de profesionales.
Tal actitud es
compatible con la previsión consagrada en el artículo 123 de la Carta, a cuyo
tenor la ley determinará el régimen aplicable a los particulares que
temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio.
Pero, además, el
artículo 209 de la Constitución, específicamente aplicable a la función
administrativa, declara que ella está al servicio de los intereses generales y
se desarrolla mediante la descentralización, la delegación y la
desconcentración de funciones.
Una de las formas de
descentralización es la denominada "por colaboración", que vincula a
los particulares al servicio público, en búsqueda de la eficiencia, la
celeridad y la economía -también principios que inspiran la actividad de la
administración- y como una manera de asegurar la participación de aquéllos en
la vida de la comunidad. Esa participación -desde luego- no puede estar exenta
de requisitos ni de cautelas acerca de la idoneidad de quienes, siendo
particulares, cumplan ciertas funciones públicas.
Es precisamente esa
modalidad de descongestión de la única entidad pública que efectuaba avalúos de
inmuebles, según las reglas legales anteriores a las demandadas, la que avala
la constitucionalidad del artículo 27 del Decreto 2150 de 1995, desde el punto
de vista del posible exceso en el uso de las facultades extraordinarias conferidas
por la Ley 190 de 1995, ya que, como resulta natural, la vinculación de los
particulares a una función antes confiada tan sólo a la aludida entidad pública
implica la eliminación de trámites innecesarios, como lo exige la norma
habilitante.
Ahora bien, no puede
hablarse de que los artículos acusados hayan consagrado un monopolio, ya que la
referencia normativa a "las lonjas de propiedad raíz" no puede
entenderse hecha con nombre propio a las actualmente existentes sino al género
de asociaciones profesionales de esa índole y con el mismo objeto, de suerte
que los peritos avaluadores hoy no afiliados a las lonjas actuales tienen plena
libertad de constituir, si quieren, otras, en ejercicio de la libertad de
competencia garantizada en el artículo 333 de la Constitución.
A juicio de la
Corte, las expresiones legales que aluden a las "lonjas de propiedad
raíz" deben entenderse en sentido genérico, no referente de manera
exclusiva a personas jurídicas ya existentes que hayan adoptado ese nombre, y,
por tanto, cobijan, en materia de avalúos a las asociaciones y colegios que
agrupen a profesionales dedicados a ese ramo.
Una interpretación
restringida daría razón al demandante, por cuanto implicaría, allí sí, la
violación del derecho a la igualdad, la vulneración de la libertad de ejercer
profesión u oficio y el establecimiento de un monopolio inaceptable a la luz de
la Constitución.
Los apartes acusados
serán declarados exequibles.
DECISION
Con fundamento en
las precedentes motivaciones, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, en Sala Plena, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos
los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
Decláranse EXEQUIBLES los siguientes apartes del artículo 79 de la Ley
223 de 1995:
-Del inciso tercero,
las palabras "o por las lonjas de propiedad raíz o sus afiliados".
-Del inciso cuarto,
las frases "por la lonja de propiedad raíz" y "donde no operen
las lonjas".
Segundo.- Decláranse
EXEQUIBLES los siguientes apartes del artículo 27 del Decreto 2150 de
1995:
"...que se
encuentre registrada y autorizada por la lonja de propiedad raíz del lugar
donde esté ubicado el bien para adelantar dichos avalúos.
PARAGRAFO.- Si la entidad pública escoge la opción
privada, corresponderá a la Lonja determinar, en cada caso, la persona natural
o jurídica que adelante el avalúo de bienes inmuebles".
Tercero.- La
exequibilidad de los transcritos apartes normativos se declara sólo en el
entendido de que, para los efectos que en tales disposiciones se contemplan,
las expresiones "lonjas de propiedad raíz" están referidas a todas
las asociaciones y colegios que agrupen a profesionales en finca raíz, peritazgo
y avalúo de inmuebles.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA              ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado                          Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ         HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado                        Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO              FABIO MORON DIAZ
Magistrado                            Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General