T-521-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-521/13
(Bogotá, D.C., agosto
8)
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ-Plazo
razonable para presentar tutela debe determinarse con base en las
circunstancias del caso concreto
La acción de tutela tiene como
finalidad otorgar una protección inmediata de los derechos fundamentales de las
personas, esto implica que debe ejercerse acorde con esta naturaleza, es así,
que su interposición debe realizarse de manera oportuna respecto del acto que
generó la vulneración; por el contrario, cuando la acción de tutela no ha sido
interpelada dentro de un término razonable, el juez de tutela deberá entrar
analizar, entre otros aspectos, si existe una razón válida que justifique la
inactividad del accionante. En consecuencia, le corresponde a la Sala analizar
si la acción de tutela fue interpuesta dentro de un término razonable.
ACCION DE TUTELA PARA
RECONOCIMIENTO Y PAGO DE LA PENSION-Inaplicación del requisito de
inmediatez
El derecho a la pensión en sí
mismo es imprescriptible, adicionalmente, que se trata de una prestación de
tracto sucesivo, es por esto, que el paso del tiempo no le impide a la persona
que tenga el derecho a reclamarlo y a recibir la pensión.
ACCION DE TUTELA PARA
RECONOCIMIENTO DE SUSTITUCION PENSIONAL-Procedencia excepcional a favor de
sujetos de especial protección constitucional o personas en circunstancias de
debilidad manifiesta
La
jurisprudencia constitucional ha establecido que la acción de tutela es
improcedente para reprochar actos administrativos de carácter particular, como
es el caso de las solicitudes de pensiones. Ello se debe, en primer lugar a la
necesidad de agotar la vía gubernativa y en segundo lugar, a que si el
interesado lo desea podrá acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho y solicitar como medida preventiva la suspensión del acto atacado. Sin
embargo, este requisito se flexibiliza y la tutela se hace procedente cuando (i)
el beneficiario de la sustitución pensional es un sujeto de especial protección
constitucional; (ii) pese a existir mecanismos ordinarios para la defensa de
los derechos invocados, estos no son idóneos para proteger los derechos
fundamentales invocados; y (iii) si el reconocimiento de la pensión no se hace
efectivo resulta evidente la configuración de un perjuicio irremediable.
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL Y SUSTITUCION PENSIONAL-Reiteración de jurisprudencia
La Carta Política, en el
artículo 48 dispone que el derecho a la seguridad social es irrenunciable y que
se le garantizara a todos los colombianos. Este derecho, a su vez, se encuentra
consagrado en diferentes instrumentos internacionales en los cuales se
observa que la finalidad de este derecho es amparar a las personas contra las
consecuencias normales de la vejez y ante la imposibilidad física o mental para
proveerse su propio sustento que les asegure una vida en condiciones dignas. Respecto
a la finalidad de este derecho, la Corte ha indicado que éste pretende
proteger a los beneficiarios de la sustitución pensional que dependían
económicamente de quien era el titular de la pensión, evitando que por el hecho
del fallecimiento del causante, sus familiares más cercanos queden desamparados
y se acreciente la condición de viudez u orfandad. A su vez, la jurisprudencia
constitucional ha dispuesto que el derecho a la sustitución pensional es fundamental
para los beneficiarios, pese a estar catalogado como derecho económico social y
cultural irrenunciable.
IMPRESCRIPTIBILIDAD DEL DERECHO
A LA PENSION/IMPRESCRIPTIBILIDAD DE LA PENSION-Se predica del derecho en sí
pero no de las prestaciones periódicas o mesadas no cobradas
La imprescriptibilidad del derecho a la pensión se
desprende de los principios y valores constitucionales, como la solidaridad,
los cuales deben regir a la sociedad, y además, se convierte en un instrumento
a través del cual el Estado busca garantizarle a las personas de la tercera
edad o a quienes por tener alguna limitación física o mental se encuentran
imposibilitadas para trabajar y llevar una vida en condiciones dignas. La
imprescriptibilidad de la pensión se predica del derecho considerado en si
mismo, pero no de las prestaciones periódicas o mesadas que no han sido
cobradas, las cuales se encuentran sometidas a la regla general de prescripción
de las acreencias laborales de 3 años, prevista en el Código Procesal del
Trabajo y la Seguridad Social. Es decir que, el paso del tiempo no implica que
la persona haya perdido la posibilidad de reclamar y de recibir la pensión,
pues esta prestación nunca prescribe. Contrario a esto, el monto de dinero que
se recibe mensualmente pierde vigencia y por lo tanto máximo se podrá solicitar
las mesadas anteriores a tres años contados a partir de la solicitud.
ACCION DE TUTELA CONTRA EL
FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA-Caso en que
se negó pensión de sobrevivientes por ser compañera permanente y no la cónyuge
DERECHO A LA IGUALDAD EN
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Orden a Ferrocarriles Nacionales reconocer y
pagar pensión de sobrevivientes a compañera permanente del pensionado fallecido
Referencia: expediente T-3.856.110
Fallo
de tutela objeto revisión: Sentencia del Tribunal Superior del distrito
judicial de Cúcuta, Sala Laboral, del 31 de enero de 2013, que confirmó la
providencia del 5 de diciembre de 2012, del Juzgado Primero Laboral del
Circuito de Cúcuta.
Accionante: Esther Moreno Rodríguez.
Accionado: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles
Nacionales de Colombia.
Magistrados de la Sala Segunda de Revisión: Mauricio
González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo.
Magistrado ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.
I. ANTECEDENTES.
1.
Demanda de tutela.
1.1.
Elementos y pretensión. [1]
1.1.1. Derechos fundamentales invocados: salud,
vida, mínimo vital, seguridad social y los derechos de las personas que
pertenecen a la tercera edad.
1.1.2. Conducta que causa la
vulneración: La negativa por parte de la entidad accionada para reconocer
la sustitución pensional a la actora en calidad de compañera permanente, con
base en normas anteriores a la Constitución de 1991.
1.1.3. Pretensión: Se ordene a la entidad accionada reconocer
la sustitución pensional y pagar todas las mesadas que se le deben desde el 16
de diciembre de 1980 con sus respetivos ajustes, y que se le vincule al Sistema
General de Salud.
1.2.
Fundamentos de la pretensión.
1.2.1. La
accionante manifestó que el 16 de diciembre de 1980 falleció su compañero
permanente Luigi Pietro Vesconi Canini, quien recibía una pensión de invalidez
que fue reconocida por el INCORA, hoy INCODER[2].
1.2.2. Informó que el INCORA
mediante resolución No. 2638 del 27 de mayo de 1981 reconoció la sustitución
pensional solamente a sus hijas Renata, Irene Martha y Luz Mireya Vesconi
Moreno, sin tener en cuenta los derechos de Esther Moreno Rodríguez como
compañera permanente[3].
1.2.3. Posteriormente, mediante
resoluciones No. 02250 de junio 22 de 1982, 03418 del 14 de julio de 1983 y la
02166 de mayo 14 de 1984 les suspendieron la sustitución pensional al cumplir
la mayoría de edad y no haber acreditado imposibilidad para trabajar en razón a
sus estudios o a alguna invalidez[4].
1.2.4. Aseguró que en el momento
del fallecimiento del señor Luigi Pietro Vesconi Canini no tenía conocimiento
sobre sus derechos como compañera permanente. Posteriormente, cuando se enteró
interpuso demanda ante el Juzgado Segundo de Familia con el fin de lograr el
reconocimiento de la unión marital de hecho, solicitud que finalizó mediante
sentencia del 11 de abril de 2011, acogiendo las pretensiones de la accionante
y declarando la unión por un periodo de 10 años[5].
1.2.5. Debido a lo anterior, la
señora Esther Moreno Rodríguez solicitó el día 1 de julio de 2011 al INCODER,
que le reconociera la pensión de sobrevivientes. La respuesta fue dada por el
Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia de manera
negativa mediante resolución No. 2473 del 12 de septiembre de 2011, con el argumento
que para el momento del fallecimiento del señor Vesconi Canini no existía
disposición normativa que amparara a la compañera permanente para ser
beneficiaria de la sustitución pensional, pues este derecho se reconoció a
partir de la Ley 113 de 1985 y la aplicación de la misma no tiene efectos
retroactivos, razón por la cual no se le puede aplicar a la señora Moreno.
1.2.6. La accionante afirmó que la interpretación dada por
el fondo de pensiones desconoció la Ley 12 de 1975 la cual estableció que la
compañera permanente pudiera ser beneficiaria del trabajador fallecido.
1.2.7.  Informó que tiene 79 años de edad[6], que posee un difícil
estado de salud debido a que padece de Hipertensión, Dislipidemia,
Toxicoalergicos, Diabetes e Hipotiroidismo. Adicionalmente, informó que
dependía económica de su compañero permanente.
1.2.8. Acorde con lo anterior, considera que la entidad
demandada le vulneró sus derechos fundamentales a la salud, vida, mínimo vital,
seguridad social y los derechos de las personas que pertenecen a la tercera
edad y en consecuencia, solicitó que se le ordene a la entidad demandada
reconocer la sustitución pensional y pagar todas las mesadas que se le deben
desde el 16 de diciembre de 1980 con sus respetivos ajustes, además que se le
vincule al Sistema General de Salud.
1.3. Respuesta de la entidad accionada[7].
1.3.1. Respuesta del Fondo de Pasivo Social de
Ferrocarriles Nacionales de Colombia[8].
1.3.1.1. Aseguró que después
de revisar la base de datos de CALFOPEP el señor Luigi Pietro Vesconi Canini,
no figura como pensionado del INCORA y en su expediente los únicos documentos
que reposan son unas fotocopias simples que fueron aportadas por la tutelante
donde supuestamente consta la sustitución de la pensión a una de sus hijas,
pero no se aportó la resolución que acredita que el señor Luigi Vesconi fue
pensionado por invalidez[9].
1.3.1.2. Por otra parte,
informó que el fondo emitió la resolución 2473 del 12 de septiembre de 2011,
mediante la cual le negó la sustitución pensional a la señora Esther Moreno.
Dicha resolución no fue recurrida.
1.3.1.3. Informó, que la
accionante anteriormente había impetrado una acción de tutela con el mismo
objeto que en la presente acción. En dicha acción se declaró la carencia actual
de objeto por hecho superado en primera y segunda instancia. Así, como en la
solicitud de tutela anterior, como en la presente, la actora pretendía un
pronunciamiento de fondo sobre la sustitución pensional, debido a esta
situación solicitó que se  declare esta acción como temeraria[10].
1.3.1.4. A su vez, pidió que
se declare improcedente la acción de tutela, debido a que sólo está llamada a
prosperar cuando no exista un mecanismo de defensa o cuando exista un perjuicio
irremediable. Aseguró, que en el presente caso no se puede hablar de perjuicio
irremediable, debido a que han transcurrido 22 años desde el momento en que
falleció el señor Luigi Pietro, lapso durante el cual la accionante no ha
acudido a los mecanismos para solicitar la protección de sus derechos[11].
1.3.1.5. Finalmente, informó
que el fondo no cuenta con el documento eficaz en el que se demuestre que el
señor Luigi Pietro Vesconi Canini fue pensionado por invalidez del extinto
INCORA[12].
1.3.2. La apoderada de la
señora Esther Moreno interpuso un oficio[13]
en el que aclaró que la acción de tutela a la que se refiere el Fondo fue
interpuesta con la finalidad que se entregara copia de las resoluciones
expedidas con ocasión de la sustitución pensional del señor Luigi Pietro,
solicitud que se había realizado mediante derecho de petición desde el 2 de
abril de 2012.
El juez de primera instancia,
declaró la carencia actual de objeto debido a la respuesta que dio el fondo en
la contestación de la tutela. Esta providencia fue apelada por la accionante al
considerar que no se le daba respuesta de fondo a su solicitud, pues no le
entregaron las copias solicitadas.
Posteriormente, en segunda instancia,
el juez confirmó la sentencia del a quo y adicionalmente insto al fondo para
que realizara una verificación sobre lo solicitado por la tutelante. Es así,
como el 12 de junio de 2012 el fondo le entregó copia de los documentos
solicitados. Debido a lo anterior, la accionante cuestiona la respuesta que dio
la entidad demandada, al asegurar que no tiene los documentos necesarios para
otorgar la pensión de sobrevivientes a la señora Esther Moreno.
1.4. Decisiones
de tutela objeto de revisión:
1.4.1.
Providencia del 5 de diciembre de 2012, del Juzgado Primero Laboral del
Circuito de Cúcuta – Norte de Santander. (Primera Instancia)[14].
El Juez expresó que lo buscado
por la accionante es la satisfacción de un derecho legal, pues sus pretensiones
se limitan a que se le reconozca y pague la sustitución pensional de su
compañero permanente y las mesadas adeudadas desde el año 1980, con los
respectivos ajustes de ley y además que se le vincule al sistema de salud,
siendo estos asuntos del resorte de la jurisdicción ordinaria. Por lo anterior
denegó el amparo deprecado.
1.4.2. Impugnación[15].
1.4.2.1. Reiteró que la acción
de tutela debe ser declarada procedente o concederse como mecanismo transitorio
con la finalidad de evitarle un perjuicio irremediable a la tutelante que tiene
79 años de edad, un delicado estado de salud y una difícil situación económica.
1.4.2.2. Informó que dentro de
las pruebas aportadas al proceso reposa la resolución mediante la cual el Fondo
de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia, negó la pensión de
sobrevivientes a la señora Esther Moreno agotándose de esta manera la vía
administrativa.
1.4.3. Providencia
del 31 de enero de 2013, del Tribunal Superior del distrito judicial de
Cúcuta, Sala Laboral. (Segunda Instancia)[16].
El juez de
instancia consideró, que para que la acción de tutela sea procedente es
necesario que las medidas solicitadas se requieran de manera inmediata, que el
sujeto tenga una urgencia por salir de ese perjuicio inminente y que la gravedad
de los hechos haga impostergable la protección a través de la acción de tutela.
Aseguró, que en el caso objeto de estudio no se cumple con estos presupuestos,
pues el hecho que haya trascurrido tanto tiempo para solicitar el amparo,
desvirtúa que se requiera de manera inminente.
Por otra
parte, afirmó que no se cumple con el requisito de inmediatez, pues la
accionante comenzó con los trámites necesarios para el reconocimiento de su
pensión 20 años después del fallecimiento del señor Luigi Pietro e interpuso la
acción de tutela después de un año de que el INCODER le diera respuesta
negativa a su solicitud de sustitución pensional. En consecuencia, aseveró que
la necesidad de proteger los derechos fundamentales de manera inmediata de la
actora desapareció, debido a que el paso del tiempo determina la improcedencia
del amparo deprecado y por lo tanto no se justifica que el juez constitucional
reemplace al juez ordinario.
II. CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
La Corte Constitucional es
competente para revisar la decisión judicial mencionada, con base en la
Constitución Política -artículos 86 y 241.9- y lo desarrollado en el Decreto
2591 de 1991 -artículos 31 a 36-[17].
2. Procedencia de la demanda
de tutela.
2.1. Derechos fundamentales
vulnerados. Igualdad, seguridad social y mínimo vital.
2.2. Legitimación activa:
La acción de tutela fue interpuesta por la apoderada de la señora Esther
Moreno Rodríguez[18].
Lo anterior encuentra su fundamento constitucional en el artículo 86[19] de la Carta,
el cual establece que toda persona que considere que
sus derechos fundamentales han sido vulnerados o se encuentran amenazados,
podrá interponer acción de tutela en nombre propio o a través de un
representante que actué en su nombre. El Decreto 2591 de 1991, en el artículo
10, reitera lo anterior y establece que los poderes se presumirán auténticos.
2.3. Legitimación pasiva. El Gobierno Nacional
mediante el Decreto 1292 de 2003, suprimió y liquidó el Instituto Colombiano de
la Reforma Agraria – INCORA, ordenando en su artículo 28 que CAJANAL, o la
entidad que haga sus veces sea la competente para reconocer las pensiones.
Posteriormente, el artículo 2 del Decreto 4986 de 2007, estableció que para los
efectos del Decreto 1292 de 2003, en sus artículos 28, 29 y 30, el Fondo
de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia reconocerá las pensiones
que estaban a cargo del INCORA en liquidación, es por esta razón que la entidad
accionada es el Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de
Colombia y no otra.
Así mismo, el Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles
Nacionales de Colombia es una Empresa del sector público adscrita al Ministerio
de la Protección Social[20].
2.4. Inmediatez. Acorde
con el artículo 86 de la Carta Política, la acción de tutela no cuenta con un
término de prescripción[21],
sin embargo, la Corte Constitucional al interpretar este artículo ha manifestado
que el juez en cada caso concreto tiene la obligación de constatar cual es la
conducta que causa la vulneración de los derechos fundamentales invocados y al
cuanto tiempo se interpuso la tutela para solicitar la protección de los mismo;
pues se considera que debe existir una congruencia razonable entre el acto de
vulneración y la finalidad de solicitud de amparo. Al respecto, la sentencia
T-288 de 2011 aseveró:
“Si el elemento de la
inmediatez es consustancial a la protección que la acción brinda a los derechos
de los ciudadanos, ello implica que debe ejercerse de conformidad con tal
naturaleza. Esta condiciona su ejercicio a través de un deber correlativo: la
interposición oportuna y justa de la acción”
Es decir, que la acción de tutela
tiene como finalidad otorgar una protección inmediata de los derechos
fundamentales de las personas, esto implica que debe ejercerse acorde con esta
naturaleza, es así, que su interposición debe realizarse de manera oportuna
respecto del acto que generó la vulneración; por el contrario, cuando la acción
de tutela no ha sido interpelada dentro de un término razonable, el juez de
tutela deberá entrar analizar, entre otros aspectos, si existe una razón valida
que justifique la inactividad del accionante. En
consecuencia, le corresponde a la Sala analizar si la acción de tutela fue
interpuesta dentro de un término razonable.
Resulta oportuno aclarar que, el
derecho a la pensión en si mismo es imprescriptible, adicionalmente, que se
trata de una prestación de tracto sucesivo, es por esto, que el paso del tiempo
no le impide a la persona que tenga el derecho a reclamarlo y a recibir la
pensión. Por eso y para afectos de establecer la inmediatez en el presente
caso, se tendrá en cuenta la última actuación de la tutelante y no la
Resolución  No. 2638 del 27 de mayo de 1981, mediante la cual se le reconoció
la sustitución pensional solamente a las hijas.
En el presente caso, la ciudadana Esther Moreno impetró a
través de apoderado un derecho de petición[22]
ante la entidad demandada solicitando el reconocimiento y pago de la pensión de
sobrevivientes de su compañero permanente el señor Luigi Pietro Vesconi Canini.
El Fondo le respondió por medio de la resolución No. 2473 del 12 de septiembre
de 2011, negando su pretensión.
La acción de tutela fue interpuesta el 20 de noviembre de
2012 atacando la resolución No. 2473 del 12 de septiembre de 2011, es decir,
que transcurrió más de un año entre la expedición de la resolución y la
interposición del recurso de amparo, lapso que en principio desvirtúa la
inminente necesidad de proteger los derechos vulnerados.
Dicha demora puede indicar que ha habido indiferencia y
desidia por parte de la peticionaria para asumir la defensa de sus propios
derechos. No obstante, y con el ánimo de propender por la eficacia de los
derechos fundamentales la jurisprudencia constitucional ha determinado que el
estudio riguroso del requisito de la inmediatez debe ceder ante situaciones
concretas y estableció dos excepciones al principio de la inmediatez que son:
“(i) Que se demuestre que la
vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la
originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la
tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus
derechos, continúa y es actual.[23]
Y (ii) que la especial situación de aquella persona a quien se le han vulnerado
sus derechos fundamentales, convierte en desproporcionado el hecho de
adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo el estado de indefensión,
interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros.”[24]
En el caso objeto de estudio pese
a la tardanza por parte de la accionante para acudir a la acción de tutela para
solicitar la protección de sus derechos fundamentales, la Sala vislumbra que la
señora Esther Moreno tiene actualmente 80 años y padece un difícil estado de
salud.
A su vez, la Sala evidencia que
la señora Esther Moreno Rodríguez es iletrada, debido a que en la cédula de
ciudadanía[25]
no firmó, en el poder[26]
que otorgó a su apoderada para interponer la presente acción aparece sólo la
huella digital y la autenticación del poder[27]
se evidencia que se realizó mediante firma a ruego. Debido a esta particular
situación, la Sala considera que la obligación de interponer la acción de
tutela de manera oportuna recaía principalmente en su abogada, a quien le había
confiado la defensa de sus derechos fundamentales y quien posee los
conocimientos jurídicos para actuar. Es así, que la tardanza en la
interposición de la tutela no se le puede enrostrar a la señora Esther Moreno,
pues esto haría aun más gravosa su situación de indefensión. Acorde con lo
anterior, la Sala considera que el requisito de la inmediatez se encuentra
superado.
2.5. Subsidiariedad. El artículo 86 de la Carta
Política establece que la acción de tutela es el mecanismo idóneo para reclamar
la protección de los derechos fundamentales cuando estos se encuentren
amenazados o violados por la omisión o acción de las autoridades públicas o de
los particulares. Sin embargo, ésta sólo resulta procedente cuando no existen o
se han agotado todos los mecanismos judiciales y administrativos que resultan
efectivos para la protección de los derechos fundamentales, a no ser que se
demuestre la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá
como mecanismo transitorio[28].
Esto tiene como finalidad impedir que este mecanismo, que es excepcional, se
convierta en principal.
Al respecto señaló la sentencia SU-458 de 2010:
“La jurisprudencia constitucional
ha sido reiterativa en señalar que, en virtud del principio de subsidiariedad
de la tutela, los conflictos jurídicos relacionados con los derechos
fundamentales deben ser en principio resueltos por las vías ordinarias
-jurisdiccionales y administrativas- y sólo ante la ausencia de dichas vías o
cuando las mismas no resultan idóneas para evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable, resulta admisible acudir a la acción de amparo constitucional”.
2.5.1. La subsidiariedad se deriva del carácter excepcional,
preferente y sumario que tiene la acción de tutela, el cual le impone al
ciudadano la obligación de acudir a los otros mecanismos antes de invocar la
protección de los derechos fundamentales a través de la tutela, salvo que de no
invocarse se presente la ocurrencia de un perjuicio irremediable, el cual se
deberá demostrar que es inminente y grave[29].
2.5.2. De manera
específica la jurisprudencia constitucional ha establecido que la acción de
tutela es improcedente para reprochar actos administrativos de carácter
particular, como es el caso de las solicitudes de pensiones. Ello se debe, en
primer lugar a la necesidad de agotar la vía gubernativa y en segundo lugar, a
que si el interesado lo desea podrá acudir a la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho y solicitar como medida preventiva la suspensión
del acto atacado.
Sin embargo, este
requisito se flexibiliza y la tutela se hace procedente cuando (i) el
beneficiario de la sustitución pensional es un sujeto de especial protección
constitucional; (ii) pese a existir mecanismos ordinarios para la defensa de
los derechos invocados, estos no son idóneos para proteger los derechos
fundamentales invocados; y (iii) si el reconocimiento de la pensión no se hace
efectivo resulta evidente la configuración de un perjuicio irremediable[30].
2.5.3. En el
presente caso, se evidencia que la señora Esther Moreno Rodríguez, le
solicitó al Fondo de Pasivo Social
de Ferrocarriles Nacionales el reconocimiento de la sustitución pensional de su
compañero permanente. El Fondo le negó a la accionante lo solicitado mediante
la resolución No. 2473 de septiembre 12 de 2011[31],
asegurando que para la época en la que se produjo el deceso del causante no se
le reconocía el derecho a la sustitución pensional a  la compañera permanente y
además no es posible aplicarle una ley posterior debido a que se violaría el
principio de irretroactividad de la ley. En dicha resolución se le informó a la
actora que dentro de los 5 días siguientes a la notificación de la resolución
podía interponer el recurso de reposición. Sin embargo, la accionante no uso
este mecanismo, es decir que no agotó la vía gubernativa.
No obstante lo
anterior, la ley 1437 de 2011, en el artículo 164 que versa sobre la
oportunidad para presentar la demanda, establece en el numeral primero que se
podrá presentar en cualquier tiempo cuando “c) Se dirija contra actos que
reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas”; y en la
misma disposición legal se establece como medio de control la nulidad y el
restablecimiento del derecho en el título III, del artículo 138.
Lo anterior
evidencia que la actora cuenta con un mecanismo ordinario para reclamar la
protección de sus derechos fundamentales, sin embargo, la Sala considera que
este no es idóneo, debido a que la accionante tiene 80 años y padece de
hipertensión, dislipidemia, toxicoalergicos, diabetes e hipotiroidismo. En
consecuencia, se trata de un sujeto de especial protección constitucional al
ser de la tercera edad; en segundo término, aseguró que dependía económicamente
de su compañero permanente, pues si bien ha transcurrido un lapso de más de 30
años desde el deceso del causante, lo que permite dudar sobre la dependencia
económica; lo cierto es que la accionante en este momento tiene 80 años,
circunstancia que le impide procurarse su sustento; debido a las circunstancias
descritas anteriormente es necesario declarar la procedencia de la acción de
tutela como mecanismo definitivo.
3. Problema jurídico
constitucional.
Le corresponde a la Sala determinar si el Fondo de Pasivo
Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia vulneró el derecho a la
seguridad social y al mínimo vital a la señora Esther Moreno Rodríguez al
negarse a reconocer la sustitución pensional del señor Luigi Pietro Vesconi
Canini, en calidad de compañera permanente.
Para responder el problema
planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) el Derecho a la seguridad
social y la sustitución pensional; (ii) imprescriptibilidad del derecho a la
pensión; (iii) el caso concreto.
4. Derecho a la seguridad social y a la sustitución
pensional.
La Carta Política, en el artículo 48 dispone que el derecho
a la seguridad social es irrenunciable y que se le garantizara a todos los
colombianos. Este derecho, a su vez, se encuentra consagrado en diferentes
instrumentos internacionales como en la Declaración Americana de los Derechos
de la Persona[32]
y en el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en
materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[33], en los cuales se
observa que la finalidad de este derecho es amparar a las personas contra las
consecuencias normales de la vejez y ante la imposibilidad física o mental para
proveerse su propio sustento que les asegure una vida en condiciones dignas.
Por su parte, la Corte en la sentencia T-190 de 1993 definió
el derecho a la sustitución pensional como aquel que “permite a una o varias
personas entrar a gozar de los beneficios de una prestación económica antes
percibida por otra, lo cual no significa el reconocimiento del derecho a la pensión
sino la legitimación para reemplazar a la persona que venía gozando de este
derecho. Los beneficiarios de la sustitución de las pensiones de jubilación,
invalidez y de vejez, una vez haya fallecido el trabajador pensionado o con
derecho a la pensión, son el cónyuge supérstite o compañero (a) permanente, los
hijos menores o inválidos y los padres o hermanos inválidos que dependan
económicamente del pensionado (…).” Esta definición continua vigente.
Respecto a la finalidad de este
derecho, la Corte ha indicado que éste pretende proteger a los beneficiarios de
la sustitución pensional que dependían económicamente de quien era el titular
de la pensión, evitando que por el hecho del fallecimiento del causante, sus
familiares más cercanos queden desamparados y se acreciente la condición de
viudez u orfandad[34].
A su vez, la jurisprudencia constitucional ha dispuesto que el derecho a la
sustitución pensional es fundamental para los beneficiarios, pese a estar
catalogado como derecho económico social y cultural irrenunciable[35].
5. Imprescriptibilidad del
derecho a la pensión
La imprescriptibilidad del derecho a la pensión se desprende
de los principios y valores constitucionales, como la solidaridad,  los cuales
deben regir a la sociedad, y además, se convierte en un instrumento a través
del cual el Estado busca garantizarle a las personas de la tercera edad o a
quienes por tener alguna limitación física o mental se encuentran
imposibilitadas para trabajar y llevar una vida en condiciones dignas[36].
La Corte Constitucional, como intérprete autorizado de la
Carta Política, en varias oportunidades ha sostenido que el derecho a la
pensión es imprescriptible. En la sentencia C-230 de 1998, al estudiar el
artículo 2 de la Ley 116 de 1928, el cual ampliaba en un año el plazo para
interponer demandas para la revisión de pensiones,
consideró que esta disposición iba en contra de la Carta y en consecuencia fue
declarada inexequible al imponer un plazo para reclamar este tipo de
prestaciones. A su vez, el razonamiento de imprescriptibilidad ha sido
reiterado en posteriores pronunciamientos, en control abstracto, en las
sentencias C-198 de 1999 y C-624 de 2006 y al analizar casos concretos
en las sentencias SU-430 de 1998, T-274 de 2007, T-932 de 2008, T-485 de 2011,
entre otras.
La imprescriptibilidad de la pensión se predica del derecho
considerado en si mismo, pero no de las prestaciones periódicas o mesadas que
no han sido cobradas, las cuales se encuentran sometidas a la regla general de
prescripción de las acreencias laborales de 3 años, prevista en el Código
Procesal del Trabajo y la Seguridad Social.
Es decir que, el paso del tiempo no implica que la persona
haya perdido la posibilidad de reclamar y de recibir la pensión, pues esta
prestación nunca prescribe. Contrario a esto, el monto de dinero que se recibe
mensualmente pierde vigencia y por lo tanto máximo se podrá solicitar las
mesadas anteriores a tres años contados a partir de la solicitud.
6. Caso concreto.
El señor Luigi Pietro Vesconi Canini, compañero de la señora
Esther Moreno Rodríguez, falleció el 16 de diciembre de 1980. El INCORA
mediante resolución No. 2638 del 27 de mayo de 1981 le reconoció la sustitución
pensional únicamente a las hijas y solamente 30 años después, es decir, hasta
el 1 de julio de 2011, la compañera permanente del causante acudió ante la
entidad accionada para solicitar el reconocimiento de la sustitución pensional
en su favor, en razón a que durante dicho lapso creyó no tener derecho al ser
compañera permanente y no tener la calidad de cónyuge supérstite. El Fondo de
Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, mediante resolución No.
2473 del 12 de septiembre de 2011, le negó la sustitución pensional asegurando
que para el momento en que falleció el señor Luigi Pietro, no estaba reconocido
este derecho para las compañeras permanentes.
Debido a lo anterior, la señora Esther Moreno
Rodríguez interpuso acción de tutela mediante apoderado contra el Fondo, al
considerar que al no reconocerle la sustitución pensional del señor Luigi
Pietro Vesconi Canini, en calidad de compañera permanente, le vulneran sus
derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital.
Acorde con lo expuesto anteriormente, se evidencia que el
artículo 48 de la Constitución Política dispuso que el derecho a la seguridad
social y a la sustitución pensional, tiene como finalidad proteger a las
personas que ostentan la calidad de beneficiarias y que dependían
económicamente del causante. Este derecho tiene como características que es
irrenunciable e imprescriptible, esta particularidad se predica del derecho en
si y no de las mesadas pensionales.
En el presente caso, se evidencia que el derecho a la
sustitución pensional de la accionante no ha prescrito conforme con lo
señalado, toda vez que se trata de un derecho de naturaleza imprescriptible.
Sin embargo, las mesadas no reclamadas se someten a la regla de prescripción de
3 años establecida en el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.
Por lo anterior, concluye esta Sala de Revisión, que la accionante está en la
legítima posibilidad de reclamar su derecho a la sustitución pensional de su
fallecido compañero, sin que para el efecto implique ninguna consecuencia
desfavorable, que el deceso se haya producido 30 años atrás.
Debe la Corte precisar que si bien antes del fallecimiento
del señor Luigi Pietro Vesnoni, el derecho a la sustitución pensional estaba
reservado única y exclusivamente para las personas que demostraran estar unidas
a través del vínculo jurídico del matrimonio, esta situación cambio
posteriormente y actualmente no hay duda que las compañeras permanentes tienen
derecho a la sustitución pensional. Es decir que toda situación que haya
ocurrido incluso con anterioridad a la constitución de 1991, debe ser analizada
en concordancia con lo dispuesto en la Carta y con la jurisprudencia
constitucional, excepto las que estén consolidadas.
En consecuencia, si una norma jurídica prevé la existencia
de un derecho a favor de los cónyuges, excluyendo del mismo a los compañeros
permanentes, su interpretación debe ser extensiva en el sentido de ampliar el
ámbito de aplicación de los beneficios establecidos en las disposiciones,
previstos en principio exclusivamente para cónyuges, a los compañeros
permanentes.
Con fundamento en lo expuesto, encuentra esta Corporación
que la negativa del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de
Colombia para reconocer la sustitución pensional a la accionante, con el
argumento de que para dicho momento la compañera permanente no tenía derecho.
Esta interpretación es contraria a la Carta Pólítica y por ende violatoria de
derechos fundamentales; en razón a que conforme con el nuevo ordenamiento
constitucional, la cónyuge y la compañera permanente cuentan con la misma
protección y gozan de iguales derechos, sin que sea posible establecer ningún
tipo de diferenciación o restricción para el goce de las garantías
fundamentales por esta causa.
Por lo anterior, encuentra ésta Sala de Revisión que el  Fondo
de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, viola el derecho
fundamental de la accionante a la igualdad, a la seguridad social y al mínimo
vital, al negar el reconocimiento de su derecho a la sustitución pensional, con
fundamento en que para la época en que falleció el señor Pietro Vesconi, la
compañera permanente no tenía derecho y sólo era beneficiario de esta
prestación la cónyuge supérstite. Adicionalmente, para el momento en que el
Fondo le negó la sustitución pensional, el Juzgado Segundo de Familia de Cúcuta
mediante providencia del 11 de abril de 2011 declaró la unión marital de hecho
entre la tutelante y el causante[37].
Por todo lo expuesto, esta Corporación ordenará al Fondo de
Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, sino lo ha hecho aun,
que reconozca de manera inmediata el derecho a la sustitución pensional del
señor Luigi Pietro Vesconi Canini, en favor de la accionante. Para el efecto se
tendrá como fecha de solicitud a partir de la notificación de la presente
acción de tutela. Por lo tanto, las mesadas causadas y no cobradas dentro de
los 3 años anteriores a la fecha señalada, se entiende que han prescrito.
7. Razón de la decisión.
7.1. Se evidencia que en el presente caso, el Fondo de
Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia vulneró el derecho
fundamental a la seguridad social y al mínimo vital al no reconocerle la
pensión de sobrevivientes a la accionante, con el argumento que en 1980, es
decir hace aproximadamente 30 años, época en la que falleció el causante la
compañera permanente no tenia derecho a la sustitución pensional.
7.2. Las normas anteriores a la Carta Política de 1991 se
deben interpretar y aplicar de acuerdo a los postulados constitucionales y a lo
establecido por la jurisprudencia constitucional.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
PRIMERO.-
REVOCAR la providencia dictada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Cúcuta, Sala Laboral, del 31 de enero de 2013, que declaró improcedente el
amparo y la providencia del 5 de diciembre de 2012, del Juzgado Primero Laboral
del Circuito de Cúcuta que negó las pretensiones de la accionante, y en su lugar, CONCEDER la tutela de los
derechos fundamentales a la igualdad, la seguridad social y al mínimo vital de
la señora Esther Moreno Rodríguez.
SEGUNDO.- ORDENAR al Fondo de Pasivo Social de
Ferrocarriles Nacionales de Colombia, que en el término de cinco (5) días
hábiles a partir de la notificación de esta sentencia, reconozca de manera
inmediata el derecho a la sustitución pensional del señor Luigi Pietro Vesconi
Canini, en favor de la señora Esther Moreno Rodríguez. Para el efecto se tendrá
como fecha de solicitud a partir de la notificación de la presente acción de
tutela. Por lo tanto, las mesadas causadas y no cobradas dentro de los 3 años
anteriores a la fecha señalada, se entiende que han prescrito conforme con lo expuesto en esta providencia.
TERCERO.- LÍBRESE por Secretaría General la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ      GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Acción de tutela presentada el 20 de noviembre de 2012 por la señora Nohora
Inés Villamizar Torres. (folios 89 a 92 del cuaderno No.1).
[2]
Manifestación de la accionante en loa hechos de la demanda. (Folio 89 del
cuaderno 1)
[3]
Manifestación del accionante en los hechos de la demanda. (Folio 89 del
cuaderno 1)
[4]
Manifestación del accionante en los hechos de la demanda. (Folio 89 del
cuaderno 1)
[5]
Manifestación del accionante en los hechos de la demanda; (Folio 89 del
cuaderno 1) y sentencia de la declaratoria de la unión marital de hecho del
Juzgado Segundo de Familia de Cucuta, del 11 de abril de 2011. (Folio 22 a 27 del cuaderno 1).
[6]
Cédula de Ciudadanía de la señora Esther Moreno Rodríguez, con fecha de
nacimiento el 20 de mayo de 1933. (Folio 3 del cuaderno 1)
[7]
El juez de instancia mediante oficio del 22 de noviembre de
2012 admitió la acción de tutela y vinculó al Fondo de Pasivo Social de
Ferrocarriles Nacionales de Colombia. (Folio 94 del cuaderno No. 1).
[8]
El señor Jaime Luis Lacouture Peñaloza, respondió la demanda de
tutela actuando como director general  del Fondo de
Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, mediante escrito
con radicado No. 54001-31-05-001-2012-0393-00. (Folio 109 a 112 del cuaderno No. 1).
[9]
Manifestación del fondo en la contestación de la demanda. (Folio 109 del
cuaderno 1)
[10]
Manifestación del fondo en la contestación de la demanda. (Folio 110 del
cuaderno 1)
[11]
Manifestación del fondo en la contestación de la demanda. (Folio 111 del
cuaderno 1)
[12]
Respuesta del fondo. (Folio 112 del cuaderno No. 1).
[13]
Oficio de aclaración presentado por la apoderada de la señora Esther Moreno
Rodríguez. (Folio 126 y 127 del cuaderno No. 1).
[14]Sentencia (Folios 151 a 155 del cuaderno No.1.)
[15]
Impugnación presentada el 12 de diciembre de 2012. (Folios 158 y 159 del
cuaderno No. 1.)
[16]Sentencia (Folios 6 a 17 del cuaderno No.2.)
[17] En Auto del veintidós (22) de noviembre de 2012 de la Sala de Selección de tutela No 11 de la Corte Constitucional, se dispuso la revisión de la providencia en cuestión y se procedió a su reparto.
[18]
Nohora Ines Villamizar Torres, poder que reposa en el folio 1 del
cuaderno No. 1.
[19] Constitución Política, Artículo 86 “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en
todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí
misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”
[20] Constitución Política de Colombia, Artículo 86.
[21]
Sentencia T-993 de 2005, T-328 de 2010, T-288 de 2011 entre
otras.
[22]
Derecho de petición. (Folio 32 del cuaderno No. 1)
[23]
Por ejemplo la sentencia T- 1110 de 2005 (F.J # 46), entre otras.”
[24]
Sentencia T-158 de 2006 y T-429 de 2011.
[25]
Cédula de ciudadanía. (Folio 3 del cuaderno 1).
[26]
Poder (Folio 1 del cuaderno 1).
[27]
Sello de autenticación del poder. (Folio 2 del cuaderno 1).
[28]
Artículo 86, inciso 3° Constitución Política y en el Decreto 2591 artículo
6°-1° el cual establece la subsidiariedad como causal de improcedencia de la
tutela.
[29]
Sentencia T-547 de 2011.
[30]
Sentencia T-722 de 2011.
[31]
Resolución 2473 del 12 septiembre de 2011. (Folio 40 y 41 del cuaderno 1)
[32]
Artículo 16 “Toda persona tiene derecho a la seguridad social que le proteja
contra las consecuencias de la desocupación, de la vejez y de la incapacidad
que, proveniente de cualquier otra causa ajena a su voluntad, la imposibilite
física o mentalmente para obtener los medios de subsistencia”
[33] Artículo 9. “Derecho a la Seguridad Social. 1. Toda persona tiene derecho a la seguridad social que la proteja contra
las consecuencias de la vejez y de la incapacidad que la imposibilite física o
mentalmente para obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa. En
caso de muerte del beneficiario, las prestaciones de seguridad social serán
aplicadas a sus dependientes”.
[34]
Sentencia T-1103 de 2000, T-932 de 2008.
[35]
Sentencia T-056 de 2013.
[36]
Sentencia  T-932 de 2008.
[37]
Sentencia  del Juzgado Segundo de Familia de Cúcuta.
(Folio 22 al 27 del cuaderno No. 1.)