C-010-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-010/03
INFRACCION CAMBIARIA-Responsabilidad objetiva
PRESUNCION DE INOCENCIA-Carga de la prueba
COSA JUZGADA MATERIAL-Responsabilidad objetiva
PRINCIPIO DE CULPABILIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Aplicación
SANCION ADMINISTRATIVA-Excepcionalmente responsabilidad objetiva
SANCION ADMINISTRATIVA POR RESPONSABILIDAD OBJETIVA-Requisitos
REGIMEN CAMBIARIO-Faltas administrativas
Referencia:
expediente D-4092
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 24 (parcial) y 30 del Decreto 1092
de 1996, “Por el cual se establece el Régimen Sancionatorio y el
procedimiento Administrativo Cambiario a seguir por la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales DIAN"
Actores:
Emilio Wills Cervantes y María del Pilar Abella Mancera
Magistrada
Ponente:
Dra.
CLARA INÉS  VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá D.C.,
veintitrés (23) de enero de  dos mil tres (2003).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus funciones constitucionales y legales,
y cumplidos los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, dicta la
siguiente
SENTENCIA
I .
ANTECEDENTES
Los ciudadanos EMILIO
WILLS CERVANTES y MARIA DEL PILAR ABELLA MANCERA, haciendo uso de la
acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6 y 242-1
de la Constitución Política, solicitan a esta Corporación que declare la
inconstitucionalidad de los artículos 24, en lo acusado, y 30 del Decreto 1092
de 1996.
La Magistrada Sustanciadora mediante auto
de fecha 8 de julio de 2002 admitió la demanda y en consecuencia ordenó fijar
en lista las normas acusadas. Así mismo dispuso dar traslado al Jefe del
Ministerio Público para que rindiera el respectivo concepto, al tiempo ordenó
comunicar la iniciación del asunto al Señor Presidente de la República, al
Presidente del Congreso, al Ministro de Comercio Exterior, al Director de
Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN y al Presidente del Instituto Colombiano
de Derecho Tributario, para que si lo estimaban oportuno conceptuaran sobre la
constitucionalidad de las normas acusadas.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de esta clase de juicios  y previo el concepto del Procurador
General de la Nación, procede la Corte a decidir de fondo sobre la demanda de
la referencia.
II.  NORMA
ACUSADA
A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada,
conforme a su publicación en el Diario Oficial número 42.814
DECRETO NUMERO 1092 DE 1996
(junio 21)
por el cual se establece el Régimen
Sancionatorio y el Procedimiento
Administrativo Cambiario a seguir por la
Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales, DIAN.
El Presidente de la
República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y
legales y en especial las que le confiere el artículo 180 de la Ley 223 de
1995,
DECRETA:
Artículo 24. Valoración
probatoria. Las
pruebas se valorarán en su conjunto conforme a las reglas de la sana crítica,
atendiendo la naturaleza administrativa de la infracción cambiaria, la
índole objetiva de la responsabilidad correspondiente y los propósitos
perseguidos por el Régimen de Cambios.
La valoración de las
pruebas que fueren aceptadas o practicadas dentro del período probatorio, se
hará en la resolución sancionatoria, en la que resuelva el recurso de
reposición que procede contra esta última, o en la de terminación de la actuación
administrativa cambiaria.
Artículo 30. Responsabilidad. En todos los casos la responsabilidad
resultante de la violación al régimen de Cambios es objetiva.
III. LA
DEMANDA
En criterio de
los demandantes, las disposiciones acusadas vulneran los artículos 29 y 83 de
la Carta Política. En síntesis, estos son sus argumentos:
Señalan que la
responsabilidad objetiva que consagran las normas impugnadas para el régimen
sancionatorio y el procedimiento administrativo cambiario contrasta con la
presunción de inocencia consagrada en el artículo 29 de la Carta, toda vez que
ocurrido el hecho constitutivo de la infracción procede la aplicación de la
sanción quedando exonerado el ente acusador de probar la culpabilidad.
Adicionalmente no es aceptable ninguna eximente de culpabilidad, pues el
carácter objetivo de la responsabilidad excluye toda consideración subjetiva
del autor, de modo que la sanción se aplica  por el solo hecho de haberse
tipificado la infracción.
Consideran que de
acuerdo con el artículo 29 Fundamental la presunción de inocencia, como pilar
fundamental del debido proceso, también debe ser aplicada a toda clase de
actuaciones administrativas. Esto bastaría para afirmar que dicha presunción y
el principio de culpabilidad que ella implica no son garantías reservadas
exclusivamente a materias penales, sino aplicables en general a todo el ámbito
jurídico. Sin embargo,  la doctrina y la jurisprudencia nacional y extranjera
se refieren a la unidad funcional del fenómeno sancionador, según el cual toda
infracción consiste en una trasgresión al ordenamiento jurídico y atenta contra
el bien común,  por tanto los principios del derecho penal no son exclusivos
para sus propias materias, sino que también son aplicables en el ámbito del
derecho administrativo sancionador.
Expresan su
inconformidad con la Sentencia C-599 de 1992, en la cual esta Corporación
declaró exequibles preceptos contenidos en el Decreto 1746 de 1991, que
consagraban una responsabilidad objetiva y es aplicable actualmente a las
infracciones cambiarias de competencia de la Superintendencia de Sociedades,
por cuanto en dicho fallo no se confrontó la norma acusada con la presunción de
inocencia sino que se fundamentó en la naturaleza del bien jurídicamente
protegido por las normas cambiarias, criterio que  llevaría a afirmar que los
delitos que atentan contra la vida podrían estar exceptuados de la presunción
de inocencia y del principio de culpabilidad por tratarse del bien más
importante  amparado por el ordenamiento jurídico. Al respecto manifiestan que
la importancia de la materia no puede dar lugar a establecer excepciones a los
principios constitucionales, así como tampoco la flexibilidad que se predica de
los principios penales.
Para fundamentar su
acusación los demandantes  citan varias sentencias de la Corte Constitucional
sobre la unidad del derecho sancionador y la aplicación de los principios del
derecho penal en general a toda manifestación del ius puniendi, las cuales les
permite afirmar que el principio de culpabilidad deriva de la presunción de
inocencia, siendo aplicable a todo tipo de actuación judicial o administrativa
impidiendo que se consagre una responsabilidad objetiva como lo hacen las
normas  bajo estudio.
Sostienen que los
defensores de la responsabilidad objetiva la justifican en una supuesta
dificultad probatoria por derivar la culpabilidad de circunstancias subjetivas
del infractor, así como en la celeridad que los procesos administrativos
exigen, lo que consideran un temor infundado que se despeja mediante los principios
de derecho probatorio que definen a quien corresponde la carga de la prueba y
aceptan en materia penal la prueba indiciaria de la culpabilidad.
Afirman que las
causales eximentes de culpabilidad tales como la fuerza mayor, el caso
fortuito, la insuperable coacción ajena y el error invencible, no tendrían
cabida dentro de la responsabilidad objetiva  pues ésta implica que se aplique
la sanción como una consecuencia necesaria e irremediable de la infracción,
resultando innecesaria la demostración de la ausencia de culpa por el
infractor. En su parecer se trata de casos excepcionales, pues la infracción de
una norma ordinariamente obedecerá cuando menos a la negligencia del infractor
siendo exigible para él otra conducta; en esta medida será reprochable su
acción u omisión por haberla realizado culpablemente. Pero en determinadas
circunstancias puede ocurrir que el infractor no podía obrar de otra manera,
por alguna de las situaciones indicadas, ya que la infracción ocurrió debido a
una causa diferente a su negligencia o culpa y por ello no le era exigible otra
conducta ni le es reprochable. En estos casos la carga de la prueba le
corresponde al investigado, y una vez demostradas plenamente esas situaciones
deben ser admitidas como eximentes de responsabilidad.
Consideran los
demandantes que las normas demandadas también infringen el artículo 83
Superior, por cuanto este precepto constitucional al consagrar la presunción de
la buena fe respecto de todas las gestiones que los particulares adelanten
contra las autoridades públicas, reitera la asignación de la carga de la prueba
de la culpabilidad en cabeza del ente administrativo sancionador. En contra de
esa presunción de buena fe, la responsabilidad objetiva supone culpable al infractor
por el solo hecho de ocurrir la conducta tipificada como infracción, lo cual
riñe con la citada norma constitucional.
IV. INTERVENCIONES
1.
Ministerio de Comercio Exterior
El ciudadano Jorge Lombana García, en su
calidad de apoderado del Ministerio de Comercio Exterior, interviene en el
presente proceso defendiendo la exequibilidad de las disposiciones demandadas.
Dice que existe
diferencia entre la función administrativa y la función jurisdiccional, pues la
primera recae sobre hechos que sobrevienen de conductas reconocidas por
los administrados como son los procedimientos administrativos establecidos en
el régimen cambiario, que al no cumplirse infringen la respectiva norma y traen
como consecuencia una sanción consistente en multas derivadas del
incumplimiento  a esos deberes las cuales son impuestas por funcionarios
administrativos. Por su parte, la función jurisdiccional corresponde a los
jueces de la república que conocen de conductas punibles, bajo un régimen
totalmente diferente.
Afirma que la Corte
Constitucional al examinar la naturaleza del régimen cambiario estableció que
éste aún cuando conduce a la imposición de medidas económicas y sancionatorias
de contenido fiscal no puede confundirse con el régimen penal ordinario, pues
entre uno y otro existen  profundas diferencias de contenido u objeto que no
obligan en ningún modo ni al interprete, ni al legislador a hacer extensivas
las orientaciones, los principios y las reglas del uno al otro, menos aún en el
ámbito de la determinación de la responsabilidad por su aspecto subjetivo o de
la culpabilidad.
Para el interviniente
el debido proceso no es un concepto absoluto y pleno, pues se pueden presentar
distinciones hechas por la Constitución y la ley dependiendo de la naturaleza
de la actuación de la autoridad pública. Así   con referencia al régimen
cambiario se admite la no pertinencia de los elementos subjetivos de la
conducta tipificada como sancionable, tales como la intencionalidad, la
culpabilidad e incluso la imputabilidad, pero en el evento de deducir
responsabilidad exigen el respeto a los principios de publicidad,
contradicción, juez natural y la aplicación de las formas propias de cada
juicio.
Considera  que las
garantías mínimas del debido proceso son aplicables con algunas atenuaciones a
las actuaciones administrativas. Así entonces, en materia sancionatoria de la
administración la estimación de los hechos y la interpretación de las normas
son expresión directa de la potestad punitiva del Estado, cuyo ejercicio debe
ajustarse a los principios mínimos establecidos en garantía del interés público
y de los ciudadanos, como son los principios de legalidad y publicidad, la
proscripción de la responsabilidad objetiva, la presunción de inocencia, las
reglas de la carga de la prueba, el derecho de defensa, la libertad probatoria,
el derecho a no declarar contra sí mismo, entre otros.
Expresa que el
Decreto 1092 de 1996, cuyo ámbito de aplicación, vigilancia y control
corresponde por competencia a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales,
tiene unos términos legales para el cumplimiento oportuno de lo allí
establecido que al vencerse dan lugar a una sanción, pero ello no quiere decir
que esta potestad sancionadora no tenga límites, pues esta debe adecuarse a la
Constitución y en particular al debido proceso.
Expresa que la Corte
Constitucional ha declarado exequibles ciertas formas de responsabilidad
objetiva en algunos campos del derecho administrativo como el régimen de
cambios, dados los intereses en juego. Sin embargo tal posibilidad es
excepcional pues en tal caso los principios del derecho penal se aplican con
ciertos matices a todas las formas de la actividad sancionatoria del Estado. En
efecto, por expreso mandato constitucional las actuaciones administrativas
sancionatorias deben regirse bajo los parámetros del debido proceso por tanto,
las garantías mínimas que de este derecho se derivan deben aplicarse en el
régimen cambiario requiriendo éste de la tipificación legal preexistente al
acto que se  imputa.
De otro lado, afirma
que las normas acusadas tampoco vulneran el artículo 83 Superior por cuanto el
principio de la buena fe no es un obstáculo que impida a las autoridades
administrativas cumplir con su función, estando estas amparadas por la
Constitución y la ley. Además, el Estado goza de facultad constitucional para
establecer a través de los jueces en el campo jurisdiccional y administrativo
penas o sanciones, previos unos procedimientos con arreglo a los cuales se
pueda desvirtuar en casos determinados la presunción de la buena fe.
Concluye que los
preceptos acusados no vulneran las normas constitucionales señaladas por los
demandantes, pues así se haya aceptado por la Corte que está proscrita la
responsabilidad objetiva en materia sancionatoria, conforme a los principios de
dignidad humana y de culpabilidad acogidos en los artículos 1 y 29 de la Carta,
no significa que dichas normas sean inconstitucionales por no establecer de
manera expresa que la función de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
debe fundarse en la culpabilidad, toda vez que lo que se debe entender es que
en esta materia su función se ajusta a un procedimiento administrativo por
hechos claros que producen como resultado una sanción.
2. Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN
El ciudadano Félix Antonio Guzmán Santos,
en representación de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, expone las
razones que en su criterio justifican la constitucionalidad de las normas
acusadas.
Considera que la
afirmación de los actores de que la responsabilidad objetiva contrasta con la
presunción de inocencia, porque ocurrido el hecho constitutivo de la infracción
procede la aplicación de la sanción, no resulta cierta, pues cuando la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales como autoridad cambiaria impone
sanciones por infracciones al régimen de cambios internacionales, lo hace
observando plenamente el procedimiento establecido en el capítulo III del
decreto 1092 de 1996, tanto así que el artículo 10 ibídem, establece que si la
DIAN considera que los hechos investigados constituyen la comisión de una
posible infracción cambiaria, previamente a la aplicación de la sanción, deberá
formular al presunto infractor un pliego de cargos el cual deberá contener una
relación de los hechos constitutivos de las posibles infracciones cambiarias,
las pruebas allegadas, las normas infringidas, el análisis de las operaciones
investigadas frente a las disposiciones aplicables, y una liquidación en moneda
legal de las operaciones objeto de los cargos, señalando la posibilidad objeto
de los mismos, circunstancias estas que permiten al investigado ejercer su
derecho de defensa.
Señala que tratándose
de una sanción de carácter administrativo, y teniendo en cuenta que lo que se
sanciona no es la conducta o el comportamiento de una persona humana sino la
realización de un hecho que tiene consecuencias jurídicas adversas al
ordenamiento legal al que el legislador previamente ha dado la categoría de
infracción administrativa, estableciendo quien es el llamado a responder, la
autoridad administrativa no debe realizar ningún juicio de valor para probar o
establecer la culpabilidad del responsable de la infracción, toda vez que ella
está contenida en el hecho mismo y depende exclusivamente de su ocurrencia,
razones por las cuales no son aceptables las circunstancias eximentes de
responsabilidad contempladas en la ley para las sanciones administrativas, como
son la fuerza mayor y el caso fortuito, sobre las cuales el investigado debe
demostrar la ocurrencia de factores como la irresistibilidad y la
imprevisivilidad.
A su juicio las
normas acusadas no infringen el artículo 29 de la Carta, pues teniendo en
cuenta que para su aplicación el mismo legislador ha establecido un
procedimiento, el cual se constituye en prenda de garantía para tutelar el
debido proceso y la presunción de inocencia, siempre y cuando la administración
observe el procedimiento legal establecido antes de imponer las sanciones que
la ley ha previsto de tal forma que se le permita al investigado defenderse, no
es posible afirmar la violación de la citada norma superior.
Explica así mismo,
que la culpabilidad como elemento estructural del tipo penal está estrechamente
ligada al comportamiento, a la voluntad, a la facultad de autodeterminación, es
decir, al aspecto cognoscitivo de la persona humana  motivo por el cual no
puede ser aplicable en materia sancionatoria administrativa, por cuanto en la
mayoría de los casos las infracciones de este tipo son cometidas por personas
jurídicas, resultando inapropiado para la autoridad administrativa al momento
de proceder a aplicar una sanción, realizar el análisis sobre el grado de
culpabilidad del infractor, por ser esta una institución propia del derecho
penal. Por  tanto, dicho factor no tiene cabida al momento de aplicar sanciones
de tipo administrativo, como las que aplica la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales como autoridad cambiaria.
Para el interviniente
los preceptos demandados tampoco vulneran el artículo 83 Superior, pues en
primer término los únicos límites a la presunción de la buena fe los constituye
la ley y el interés público. Además el hecho de que los artículos 24 y 30 del
Decreto 1092 de 1996 presuman que en materia sancionatoria cambiaria la
actuación de los administrados no está provista de buena fe, cuando estos
incumplen sus obligaciones cambiarias, significa que el principio del buena fe
no tiene una aplicación absoluta.
3. Instituto
Colombiano de Derecho Tributario
El
ciudadano Juan de Dios Bravo González, en calidad de Presidente del Instituto
Colombiano Tributario, solicita a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad
de las normas acusadas con base en los siguientes argumentos.
Sostiene
que existen dos formas de responsabilidad objetiva: de un lado, la aparente o
tácita que no es técnicamente responsabilidad objetiva sino imputación
objetiva, esto es, eventos consagrados por la ley en que el análisis de la
situación que amerita sanción se estudia a partir de hechos objetivos, tales
como no presentar una declaración, reportar una información con errores, entre
otros; así, al adoptar el legislador la imputabilidad objetiva no incide en los
resultados aplicativos de la norma, ni en la manera de interpretar su
aplicabilidad pues dicha consagración no conduce a que se penalice al sujeto
por el solo hecho de imputársele la conducta sancionable, sino que debe
garantizarcele su derecho a la defensa, lo que se deriva a través del pliego de
cargos,  recibir la pruebas y valorar las circunstancias que hayan movido a su
incumplimiento. Y de otro lado,  está la consagración real o expresa de la
responsabilidad objetiva, como sucede con las normas bajo estudio, pues al
decirse expresamente que la responsabilidad es objetiva significa otorgar
facultad al funcionario para que sancione sin tomar en cuenta las
circunstancias subjetivas, sin darle posibilidad al sujeto imputado de entregar
causales justificativas que lo eximan de su responsabilidad lo que conduce a
presumir la culpa del sujeto, oponiéndose al expreso mandato constitucional
contenido en el artículo 29 de la Carta Política.
Estima que cuando las
normas demandadas consagran la responsabilidad objetiva, lo hacen no para
indicar que el sujeto quede habilitado para demostrar causales eximentes de su
responsabilidad, sino para permitirle a la administración sancionar por la sola
ocurrencia del hecho objetivo; así entonces la presunción de inocencia no se
garantiza cuando se consagra la responsabilidad objetiva, porque precisamente
la una es el  antónimo de la otra, descartando cualquier posibilidad de
demostración de culpa y se otorga patente de corso a la administración para
desatender dichas causales eximentes, situación esta que vulnera los preceptos
constitucionales señalados en la demanda.
V.   CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante concepto
número 2978 de agosto 23 de 2002, el señor Procurador General de la Nación,
doctor Edgardo José Maya Villazón, solicita a la Corte Constitucional declarar
inexequibles las normas demandadas, con base en estos argumentos:
Afirma que desde la
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ya se señalaba la aplicación de
los principios del derecho penal a toda forma de derecho sancionatorio,
incluido aquel de naturaleza administrativa, jurisprudencia que ha sido
reiterada en varias oportunidades por la Corte Constitucional, con excepción de
la Sentencia C-599 de 1992 que declaró la exequibilidad de los artículos 19 y
21 del Decreto 1746 de 1991, que consagraban la responsabilidad objetiva en
materia cambiaria, preceptos que fueron reproducidos materialmente en los
artículos demandados en esta oportunidad.
Por lo anterior  el
Jefe del Ministerio Público estima que se podría sostener que debido a la
identidad material de las normas cuestionadas en el presente proceso con las
normas contenidas en el Decreto 1741 de 1991, ha operado el fenómeno de la cosa
juzgada material, pero sin embargo se inclina por un pronunciamiento de fondo a
partir de la modificación de la doctrina constitucional contenida en la
sentencia C-599 de 1992.
Expresa que los
argumentos expuestos por la Corte Constitucional en la citada sentencia  son
circulares pues se incurre a una petición de principio que podría resumirse en
que la presunción de inocencia y de buena fe no se aplican en el proceso
sancionatorio por infracción al régimen cambiario por cuanto este no puede
homologarse al procedimiento penal, sin justificar de fondo las razones por las
que dicho trámite no es contrario al inciso primero del artículo 29 Superior,
que de manera expresa e imperativa ordena la aplicación del debido proceso a
todas las actuaciones judiciales y administrativas y en forma general consagra
la presunción de inocencia.
La Vista Fiscal
discrepa de este fallo y comparte el punto de vista expuesto por quienes
salvaron voto respecto de la declaración de exequibilidad de las normas
demandas en ese entonces, posición que se apoya en la jurisprudencia de
Inglaterra y Estados Unidos, la doctrina, la legislación internacional que
consagra la imputabilidad y culpabilidad en el ilícito administrativo.
El Jefe del
Ministerio Público afirma que el procedimiento para imponer sanciones por
infracciones al régimen cambiario señalado en el Decreto 1092 de 1996, se
inicia de oficio o atendiendo quejas o informes recibidos de particulares o de
otras autoridades o como resultado de las visitas administrativas de vigilancia
o control o por cualquier otro medio. Así una vez se identifiquen los posibles
infractores deberá formularse pliego de cargos el cual debe notificarse, tiene
que ser motivado y contener una relación de los hechos constitutivos de las
posibles infracciones cambiarias, las pruebas allegadas, las normas que se
estiman infringidas, y debe señalarse al implicado la posibilidad de allanarse
a los cargos. Este pliego debe ser respondido por el presunto infractor quien
podrá presentar descargos; igualmente deberá expedirse y notificarse la
sanción, previa la practica de las pruebas a que hubiere lugar. Así mimo el
implicado podrá ser asistido por un abogado para realizar la respectiva defensa,
igualmente deberá notificarse personalmente o por correo las citaciones, el
pliego de cargos, los actos de pruebas y los que resuelvan el recurso de
reposición contra estos, las resoluciones de terminación de la actuación
expedidas con posterioridad al pliego de cargos y las resoluciones que impongan
las sanciones.
Por lo anterior
estima que el procedimiento cambiario no difiere sustancialmente de otro tipo
de procedimientos administrativos sancionatorios, y teniendo en cuenta que se
trata de demostrar la responsabilidad de una persona natural o jurídica y que
de tal procedimiento se derivará una sanción, no encuentra justificación alguna
para que se argumente que se trata de un caso especial que amerita la
consagración de la responsabilidad objetiva que está proscrita por nuestro
ordenamiento constitucional.
Considera el
Procurador que conservar las disposiciones demandadas resulta contrario al
ordenamiento constitucional, porque se excluye la aplicación en el
procedimiento cambiario de los principios señalados en el artículo 29 de la
Carta, máxime cuando la Constitución consagra un régimen de responsabilidad
subjetivo sin que se observe justificación alguna para sustraer el proceso
cambiario de este régimen de responsabilidad.
En su criterio no puede
el ordenamiento jurídico tener como pilar la presunción de inocencia, que
supone que todo ser humano en tanto que es sujeto racional conduce
adecuadamente su comportamiento en sociedad y que solo puede ser señalado como
responsable de infringir un régimen sancionador una vez se haya desarrollado un
juicio con plenas garantías, y aceptar al mismo tiempo que este pilar tiene una
excepción cuando de obligaciones fiscales se trata.
En su parecer,
consagrar la responsabilidad objetiva no solo desconoce la Carta Política sino
los tratados internacionales suscritos por Colombia en materia de derechos
humanos, especialmente la declaración Universal de los Derechos Humanos, el
Pacto Internacional sobre Derechos Sociales y Políticos y la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, los cuales rigen en Colombia y tienen fuerza
vinculante por disposición del artículo 93 de la Carta.
Finalmente concluye
que la sentencia C-599 de 1992 resulta contraria a la jurisprudencia
constitucional posterior, a la doctrina nacional en materia de aplicación del
debido proceso en procedimientos sancionatorios, y además a la larga tradición
garantista, doctrinal, jurisprudencial y normativa, según la cual la presunción
de inocencia se desvirtúa únicamente con el  pronunciamiento de una autoridad
que determine tanto la imputabilidad del hecho, de lo cual parte la
responsabilidad de un individuo sobre sus actos como su culpabilidad, en grado
de dolo o culpa, con relación a la infracción de que se le acusa
independientemente de la naturaleza judicial o administrativa del mismo.
En consecuencia,
concluye la Vista Fiscal que le asiste razón al demandante al solicitar la
revisión de la citada jurisprudencia de la Corte Constitucional y también la
declaración de inexequibilidad de las normas demandas por cuanto estas pugnan
con los preceptos constitucionales señalados en la demanda.
VI.
CONSIDERACIONES
1. Competencia
De conformidad
con lo preceptuado en el artículo 241 numeral 5o. de la Carta Política,
desarrollado por el artículo 43 de la Ley 270 de 1996, y el Decreto 2067 de
1991, esta Corporación es competente para decidir sobre la presente demanda.
2. Sobre la existencia de cosa juzgada
material
La Corte
Considera que en el asunto bajo revisión se configura el fenómeno de la cosa
juzgada constitucional en sentido material[1],
puesto que los artículos 24, en lo acusado, y 30 del Decreto 1092 de 1996,
tienen un texto y un contenido material igual  al de los segmentos normativos
de los artículos 19 y 21 del Decreto 1746 de 1991, que fueron declarados
exequibles mediante Sentencia C-599 de 1992, con ponencia del Magistrado Fabio
Morón Díaz.
Los artículos
19 y 21 del Decreto 1746 de 1991 eran del siguiente tenor literal:
"Artículo
19.  Las pruebas se valorarán conforme a las reglas de la sana crítica,
atendiendo la naturaleza administrativa de la infracción cambiaria, la
índole objetiva de la responsabilidad correspondiente y los objetivos
perseguidos por el Régimen de Cambios."
"Artículo
21. La responsabilidad resultante de la violación al régimen de cambios
es objetiva. (...)”
En el citado
pronunciamiento la Corte declaró exequibles los apartes normativos subrayados
de las anteriores disposiciones, las cuales  habían sido impugnadas por
infringir supuestamente los artículos 3, 4, 6, 13, 15, 28, 152, 192, 115 y 200
de la Carta que consagran y desarrollan el principio del debido proceso y las
garantías de los sindicados en los eventos en que se ejerza la potestad
punitiva del Estado, pues en criterio del actor resulta contradictorio
establecer un régimen de responsabilidad objetiva para el ejercicio de una
potestad punitiva del Estado por intermedio de la Administración, máxime cuando
la jurisprudencia reconoció la aplicación a todas las formas del derecho
punitivo de las garantías señaladas en la Constitución y en la legislación penal
sustantiva y procesal que la desarrolle. Tal determinación se fundamentó en las
siguientes consideraciones:
“La
Responsabilidad Objetiva en la Infracción Cambiaria
“Para examinar el
cargo que señala la supuesta inexequibilidad del artículo 19 y del primer
inciso del artículo 21 del Decreto 1746 de 1991, por desconocer las normas
constitucionales que garantizan el debido proceso y el derecho de defensa, se
hace necesario señalar que el régimen de cambios es una manifestación del
Derecho Administrativo y de las funciones de policía económica que le
corresponden por principio al Estado Moderno, y que en nuestro sistema
constitucional ha quedado contraído a dicho ámbito, sin extenderse a las
regulaciones de orden penal, como lo entiende equivocadamente el actor.
“En este sentido,
es claro que la doctrina y la jurisprudencia nacionales que se ocupan del tema,
son uniformes en líneas generales en sostener que dicho régimen, aún cuando
conduce a la imposición de medidas económicas y sancionatorias de contenido
fiscal, no puede confundirse con el régimen penal ordinario ni se informa de
sus orientaciones; Por el contrario, desde sus orígenes se ha sostenido que
entre uno y otro regímenes existen profundas diferencias de contenido u objeto
y de finalidad, que no obligan en ningún modo ni al intérprete ni al
legislador, para hacer extensivas las orientaciones, los principios  y las
reglas de uno al otro, mucho menos en el ámbito de la determinación de la
responsabilidad por su aspecto subjetivo o de la culpabilidad.
“Así las cosas,
es claro para la Corte Constitucional que no todo el Derecho, uno de cuyos
elementos esenciales se funda en su fuerza coactiva y en el respaldo coercitivo
de la sanción pública, es de orden punitivo o penal; en consecuencia debe
entenderse que no toda sanción fundada en el Derecho es punitiva o de orden
penal; pues se encuentran reglas y procedimientos de naturaleza civil, del
orden común, de carácter administrativo, sea policivo, correccional,
disciplinario o económico, y aún de orden político, de rango constitucional o
legal, que no son comparables o asimilables directamente al ordenamiento penal
y que comportan sanciones de diversa categoría, las que, en veces, coinciden
sobre los mismos hechos, sin resultar incompatibles o sin ser excluyentes. Lo
incompatible en estos casos, según el principio del NON BIS IN IDEM, es
la simultaneidad de sanciones de la misma naturaleza o la doble falta. Cada una
de estas regulaciones puede corresponder a órdenes jurídicos parciales y
especializados de origen y expresión constitucional; pero, además, bien pueden
encontrarse en la ley, ya porque el Constituyente ha reservado a ella la
potestad de regulación en la materia, la ha autorizado, o no la prohíbe.
“En este sentido
cabe observar que las disposiciones del orden jurídico penal se erigen con
miras en la satisfacción de necesidades y aspiraciones públicas, relacionadas
con un cúmulo preciso de bienes jurídicos, que por distintas razones de
política criminal se hace necesario proteger y garantizar, a través de la
tipificación de las principales hipótesis de comportamiento, que ameritan
reproche y sanción punitiva sobre las principales libertades del sujeto que
incurre en ellas.
“Por tanto, las
reglas propias del proceso penal que se deben establecer previamente a la
conducta, en atención al principio de la preexistencia normativa, presuponen
unos principios y orientaciones que reflejen también el más delicado y
cuidadoso tratamiento de la libertad del imputado.
“Por dichas
razones, en algunas de las partes del Derecho Administrativo, como es la del
régimen de cambios, se admite la no pertinencia de los elementos subjetivos de
la conducta tipificada previamente como sancionable, como son la
intencionalidad, la culpabilidad e incluso la imputabilidad. Además, esta
distinción entre uno y otros ámbitos de la responsabilidad por la conducta
sancionable, no sólo se funda en razones que atienden a la distinta naturaleza
de los bienes jurídicos que se persiguen directamente por estos tipos de
ordenamientos normativos, sino también por otros altos cometidos de orden
constitucional, contenidos en principios, fines y valores consagrados en la
Carta, como son la justicia, el bienestar colectivo, el desarrollo y el orden
económico, social y fiscal.
“También existen razones
que distinguen entre uno y otro ordenamiento, con base en los principios
instrumentales de rango constitucional que permiten reconocer la existencia de
ordenes jurídicos parciales, con sus propias reglas, que no se aplican por
extensión a todo el sistema jurídico, como es el caso de los principios
inspiradores y rectores de la normatividad sustantiva y procedimental del
Derecho Penal. En este sentido, debe advertirse que lo que supone el artículo
29 de la Carta, en su primer inciso, no es que las reglas del debido proceso
penal se apliquen a todas las actuaciones judiciales o administrativas o de
carácter sancionatorio; en verdad, lo que se propone el Constituyente es que en
todo caso de actuación administrativa exista un proceso debido, que impida y
erradique la arbitrariedad y el autoritarismo, que haga prevalecer los
principios de legalidad y de justicia social, así como los demás fines del
Estado, y que asegure los derechos constitucionales, los intereses legítimos y
los derechos de origen legal y convencional de todas las personas.
“Cabe advertir
que el tema del que se ocupan las normas acusadas, es el del establecimiento de
un procedimiento de carácter policivo y económico, que persiga objetivamente
las infracciones al régimen cambiario, que no puede confundirse con los
procedimientos administrativos de carácter correccional o policivo o
disciplinario.
Y concluyó la Corte:
“El establecer
por vía de la regulación legal correspondiente, que las infracciones cambiarias
no admiten la exclusión de la responsabilidad por ausencia de culpabilidad o de
imputabilidad del infractor, o lo que es lo mismo, señalar que la
responsabilidad por la comisión de la infracción cambiaria es de índole
objetiva, como lo disponen en las partes acusadas los artículos 19 y 21 del
Decreto 1746 de 1991, no desconoce ninguna norma constitucional.
Claro está que al sujeto de esta acción ha de rodeársele de todas las garantías
constitucionales de la libertad y del Derecho de Defensa, como son la
preexistencia normativa de la conducta, del procedimiento y de la sanción, las
formas propias de cada juicio, la controversia probatoria, la favorabilidad y
el NON BIS IN IDEM en su genuino sentido, que proscribe la doble sanción de la
misma naturaleza ante un mismo hecho.
“Por las anteriores razones la Corte
Constitucional habrá de declarar la exequibilidad de las partes acusadas de los
artículos 19 y 21 del Decreto 1746 de 1991.”  (subrayas fuera de texto)
En la misma providencia la Corte al
analizar una acusación contra el artículo 7o. del Decreto 1746 de 1991,
referente a las diligencias previas en la investigación de las infracciones
cambiarias, efectuó la siguientes consideraciones en torno a la presunción de
inocencia:
“...la Carta de
1991 consagra la presunción de inocencia, debe tenerse  en cuenta que esta es
una presunción juris tantun que admite  prueba en contrario.  Tal presunción
cabe ciertamente tanto en el ámbito del derecho penal como en el de las
infracciones administrativas.  Precisamente por eso, "cuando estén
finalizadas las  diligencias preliminares y el funcionario competente a cuyo
cargo se encuentre el expediente considere que los hechos investigados pueden
constituir infracción cambiaria formulará los cargos correspondientes a los
posibles infractores en acto administrativo motivado contra el cual no
procederá recurso alguno.  Si culminada la instrucción aparece que los hechos
investigados no configuran infracción cambiaria, el Superintendente de Cambios
o el funcionario en quien éste delegue así lo declarará en providencia
motivada, contra la cual procede recurso de reposición",  como lo
determina el artículo 11 del mencionado Estatuto.
“Además, "al
formular los cargos, se correrá traslado a los presuntos infractores o a su
apoderado, mediante entrega de copia  integra, auténtica y gratuita de la
providencia".  Entonces empezará a tramitarse el proceso administrativo
sujeto a las garantías constitucionales, como se ha señalado. Así pues no hay
desconocimiento de la presunción de inocencia, sino que ella se desvirtúa con
los resultados del debido proceso administrativo. Tampoco por este aspecto se
encuentra oposición entre la presunción de inocencia y el principio de la
responsabilidad objetiva, que es característica propia  de las infracciones
administrativas.
“Naturalmente
como surge de la lógica del proceso, la carga de la prueba está a cargo del
Estado, sin perjuicio de que los acusados también ejerzan la iniciativa
probatoria a fin de buscar el esclarecimiento de los hechos.
“A la luz de las regulaciones de la Carta,
el debido proceso administrativo, no es un concepto absoluto y plenamente
colmado por ella; por el contrario aquel presupone distinciones ordenadas por
la propia Carta y por la ley, siempre que sean adecuadas a la naturaleza de la
actuación de las autoridades públicas, que inclusive pueden llevar, como en
varias materias se ha establecido, a la reserva temporal de la actuación, del
acto o del documento que los contenga; empero, cuando se trata de definir o
derivar la responsabilidad de las personas que pueden ser sujetos de una
sanción o pena, si se requiere de la publicidad, de la contradicción, de la
intervención del juez natural y de la aplicación de las formas propias de cada
juicio, es decir, deben respetarse los principios y garantías de rango
constitucional que enmarcan en términos generales el ius puniendi del Estado”.
En esta oportunidad se demandan los
artículos 24 (parcial) y 30 del Decreto 1092 de 1996 por vulnerar los artículos
29 y 83 de la Carta Política. No cabe duda que  la Corte en la Sentencia C-599
de 1992  hizo un análisis integral sobre la consagración de la responsabilidad
objetiva en el régimen sancionatorio cambiario a la luz de toda la Carta
Política, pues en dicha providencia expresamente se señaló que la improcedencia
de exclusión de responsabilidad por ausencia de culpabilidad o de imputabilidad
del infractor en el régimen cambiario “no desconoce ninguna norma
constitucional”. Por lo que debe concluirse que respecto de los artículos
24, en lo acusado, y 30 del Decreto 1092 de 1996 bajo revisión ha operado el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional en sentido material.
El Procurador General de la Nación, no
obstante aceptar la existencia de la cosa juzgada constitucional material en
relación con los artículos bajo análisis, pide a la Corte que se haga una
revisión de las normas demandadas a partir de una modificación de la doctrina
constitucional contenida en la Sentencia C-599 de 1992, y en consecuencia se
declaren inexequibles los apartes acusados de los artículos 24 y 30 del Decreto
1092 de 1996, pues en su parecer en tal providencia no se justificaron de fondo
las razones por las cuales la consagración de la responsabilidad objetiva en
materia cambiaria no resulta contraria al artículo 29 Fundamental, que en sus
incisos primero y cuarto establecen el debido proceso y a la presunción de
inocencia de manera general.
La Corte no puede aceptar el requerimiento
hecho por el Jefe del Ministerio Público, pues tal como quedó explicado
anteriormente en la Sentencia C-599 de 1992 se expusieron con profundidad las
razones por las cuales el establecimiento de la responsabilidad objetiva en el
régimen sancionatorio cambiario no desconoce la Carta Política.
Ciertamente, en el mencionado fallo se
explicó ampliamente que el régimen de cambios si bien implica la imposición de
sanciones económicas de contenido fiscal no puede ser confundido con el régimen
penal ordinario, pues está claro que las sanciones previstas en el ordenamiento
jurídico no son todas de naturaleza punitiva o penal de modo que de llegar
ellas a fundarse sobre los mismos hechos no suponen vulneración al principio
del non bis in idem. Además precisó la Corte que el régimen penal
ordinario busca la protección de bienes jurídicos de interés social mediante la
tipificación de conducta punibles que merecen sanción sobre la libertad de los
individuos que las cometen, advirtiendo que la diferencia entre uno y otro
ámbito de responsabilidad por la conducta sancionable también se fundamenta en
altos cometidos de orden constitucional contenidos en principios, fines y
valores como son la justicia, el bienestar colectivo, y particularmente el
desarrollo y el orden económico y fiscal. Así mismo según lo expuesto en la
referida Sentencia C-599 de 1992, la garantía consagrada en el artículo 29 de
la Carta no significa que las reglas del debido proceso penal se apliquen a
todas las actuaciones administrativas o judiciales de naturaleza sancionatoria,
sino que en las mismas exista un proceso debido que impida la arbitrariedad
haciendo prevalecer los principios y los derechos que reconoce la
Constitución.
De otra parte, en relación con la posible
vulneración de la presunción de inocencia en el citado pronunciamiento se dijo
que la misma es una presunción iuris tantum que admite prueba en
contrario, de modo que ocurrido el hecho constitutivo de la infracción al
régimen cambiario no opera ipso iure la imposición de la respectiva
sanción, sino que es necesario que la administración formule previamente cargos
a los infractores por los hechos investigados si se considera que efectivamente
se ha presentado tal violación, para lo cual de acuerdo con lo dispuesto en el
Decreto 1092 de 1996 debe expedir un acto administrativo motivado en el cual se
haga una relación de los hechos constitutivos de las posibles infracciones
cambiarias, las pruebas allegadas, las normas que se estiman trasgredidas, el
análisis de las operaciones investigadas frente a disposiciones aplicables y
una liquidación en moneda legal colombiana de las operaciones objeto de los
cargos, a la tasa de cambio representativa del mercado vigente en la fecha de
ocurrencia de los hechos.  Del pliego de cargos se le dará traslado al
infractor para que presente los descargos que considere pertinentes, pudiendo
solicitar la práctica de pruebas, aportarlas  u objetarlas según el caso, para
lo cual se pondrá el expediente a su disposición. Surtida esta actuación la
administración expide la resolución sancionatoria imponiendo la multa o, en
dado caso, dictará resolución de terminación si no existe mérito para formular
cargos o imponer sanciones.
Otro de los motivos invocados  por el
Procurador para solicitar el cambio de la  jurisprudencia  plasmada en la
Sentencia C-599 de 1992 consiste en que  esta providencia resulta contraria a
la jurisprudencia constitucional posterior, a la doctrina nacional en materia
de aplicación del debido proceso en procedimientos sancionatorios, y además a
la larga tradición garantista doctrinal, jurisprudencial y normativa sobre la
materia.
No comparte la Corte la anterior
apreciación del Procurador, pues esta Corporación ha aceptado la
responsabilidad objetiva de manera excepcional para el régimen cambiario y así
lo ha venido reiterando, tal como se verá a continuación.
A partir de la Sentencia C-690 de 1996,
M.P. Alejandro Martínez Caballero, si bien se aceptó la aplicación del
principio de culpabilidad en materia tributaria cuando se ha incumplido con el
deber de presentar personalmente la declaración de impuestos, también se
reconoció  la excepcionalidad de la responsabilidad objetiva en ciertos campos
del derecho administrativo como el régimen de cambios, reiterándose la doctrina
contenida en la Sentencia C-599 de 1992 y advirtiendo que los principios del
derecho penal se aplican con ciertos matices a todas las formas de actividad
sancionadora del Estado.
En Sentencia C-506 de 2002, M. P. Marco
Gerardo Monroy Cabra, la Corte si bien toleró la disminución de la actividad
probatoria de la administración encaminada a probar la culpa del sancionado que
en materia de aplicación de sanciones tributarias y sin llegar a aceptar la
responsabilidad objetiva,  nuevamente reiteró la aceptación excepcional de la
responsabilidad objetiva en materia sancionatoria cambiaria.
Posteriormente en Sentencia C-616 de 2002,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, se reiteró que “la Corte Constitucional en
materia de sanciones administrativas ha aceptado solo de manera excepcional,
atendiendo a las especificidades de cada caso, la constitucionalidad de la
responsabilidad objetiva”. En dicho pronunciamiento la Corte consideró que
la  exequibilidad de la responsabilidad objetiva en algunos campos del derecho
sancionador debe ser objeto de estudio por parte de esta Corporación en cada
caso de acuerdo con las características propias de la norma que se juzga,
señalando que como la imposición de sanciones por responsabilidad objetiva es
de carácter excepcional en el régimen constitucional  colombiano por ello se
encuentra sujeta a estos requisitos: (i) que
carezcan de la naturaleza de sanciones que la doctrina[2] llama
'rescisorias', es decir, de sanciones que comprometen de manera específica el
ejercicio de derechos y afectan de manera directa o indirecta a terceros; (ii)
que tengan un carácter meramente monetario; y (iii) que sean de menor
entidad en términos absolutos (tal como sucede en el caso de las sanciones de
tránsito) o en términos relativos (tal como sucede en el régimen cambiario
donde la sanción corresponde a un porcentaje del monto de la infracción o en el
caso del decomiso en el que la afectación se limita exclusivamente a la
propiedad sobre el bien cuya permanencia en el territorio es contraria a las
normas aduaneras). Fue así como bajo estos supuestos en la citada providencia
la Corte consideró que la sanción de cierre de establecimiento consignada en la
norma acusada no llenaba los requisitos anteriormente mencionados pues
comprometía de manera específica el ejercicio del derecho al trabajo y de la
libertad de empresa no sólo por parte del sancionado sino eventualmente de
quienes laboran en el establecimiento o tienen relaciones comerciales legítimas
con éste; igualmente no tenía un carácter meramente monetario, como sucede con
las multas y la duración del cierre podía llegar a ser suficientemente
prolongada como para que la sanción no fuera considerada de menor entidad.
El anterior recorrido jurisprudencial pone
de manifiesto que respecto de la responsabilidad objetiva en materia
sancionatoria cambiaria la Corte ha conservado intacta su línea jurisprudencial
en sentido de admitir la responsabilidad objetiva excepcionalmente para ese
caso, por lo cual no encuentra un motivo razonable alguno que justifique la
modificación de la doctrina vertida en las mencionadas providencias, pues en
las normas ahora en estudio se imponen sanciones solo de tipo económico que son
de menor entidad y no afectan, por tanto, derechos fundamentales.
Además, las normas declaradas exequibles en
la Sentencia C-599 de 1992 se encuentran vigentes para la aplicación del
régimen sancionatorio de competencia de la Superintendencia de Sociedades[3], por lo que si se
retiraran del ordenamiento los artículos bajo revisión que reproducen el
contenido material de aquellas disposiciones y que forman parte del régimen
sancionatorio cambiario que aplicar la DIAN, se generaría una situación de
desigualdad en materia de sanciones para el régimen de cambios, pues mientras
que la Superintendencia de Sociedades aplicaría un régimen de responsabilidad
objetiva por virtud de lo dispuesto en la mencionada providencia, a la DIAN le
correspondería tener en cuenta un régimen de responsabilidad subjetiva.
Finalmente, debe precisarse que en el
ámbito del régimen cambiario se pretende alcanzar una finalidad de carácter
político que consiste, básicamente, en la protección del orden público
económico.  Es en desarrollo de este objetivo que el Estado impone deberes a
quienes ejecuten actos, contratos y operaciones en el mercado cambiario, cuyo
control, para que sea oportuno y eficaz, demanda total objetividad por parte de
la administración, lo cual no se lograría si la efectividad del régimen
sancionatorio en esta materia dependiera de la demostración de factores
subjetivos como el dolo y la culpa, sin descontar, claro está, que ciertas
actividades solamente son ejercidas por personas jurídicas como es  el caso de
los intermediarios del mercado cambiario, que según las voces del artículo 8°
de la Ley 9ª de 1991 son las instituciones financieras o entidades que tienen
por objeto exclusivo realizar operaciones de cambio, respecto de quienes
obviamente no sería posible adelantar un juicio de culpabilidad.
La circunstancia de que las sanciones
impuestas a los infractores del régimen cambiario excluyan la prueba de
factores subjetivos propios de las conductas delictivas, como son el dolo y la
culpa, no significa el desconocimiento del debido proceso, pues la imposición
de las condignas sanciones no se hace de plano y sin procedimiento alguno sino
previo el agotamiento de un debido proceso en el que la administración le debe
demostrar al investigado la comisión de una infracción al estatuto de cambios,
que de ser cierta conlleva la formulación de cargos al posible infractor con el
fin de que una vez notificado de ella exponga las razones de su defensa.
Además, en la aplicación de tales sanciones se deben respetar otros  principios
generales propios del derecho penal, como por ejemplo el principio de la
legalidad nullum crimen sine lege, nulla poena sino lege; o el principio
de la favorabilidad, según el cual la ley posterior se aplica de preferencia a
la ley anterior cuando es favorable al inculpado.
Igualmente, el hecho de que la
administración al adelantar el procedimiento sancionatorio en materia cambiaria
no tenga que entrar a demostrar elementos de orden subjetivo relacionados con
la conducta del infractor no quiere significar que a éste se le esté
desconociendo su presunción de inocencia,  pues ha quedado establecido que
aquella no puede proceder a la imposición de sanciones económicas sin que
previamente haya adelantado un trámite en el cual, quien ha violado el régimen
de cambios tenga la oportunidad de expresar las razones por las cuales
considera que no es responsable de la infracción que se le endilga. No sobra
recordar que sobre el particular la jurisprudencia ha expresado que “la
presunción de inocencia sólo puede ser desvirtuada mediante una mínima y
suficiente actividad probatoria por parte de las autoridades represivas del
Estado. Este derecho fundamental se profana si a la persona se le impone una sanción
sin otorgársele la oportunidad para ser oída y ejercer plenamente su defensa”.[4]
Sin embargo, cree la Corte que aun cuando
en materia de faltas administrativas al régimen de cambios la jurisprudencia ha
considerado que no es procedente analizar el grado de culpa del responsable,
siendo factible desde luego sancionar a las personas jurídicas que actúan como
intermediarios en el mercado de divisas, de todas formas debe aplicarse el
principio general de que la fuerza mayor o caso fortuito operan como factores
eximentes de responsabilidad pues nadie está obligado a lo imposible[5]. En efecto, al margen
de que en materia sancionatoria cambiaria no se pueda efectuar un juicio de
culpabilidad sobre la conducta del infractor, no sería justo ni equitativo que
la administración pretendiera aplicar sanciones sin tomar en cuenta la
presencia de situaciones extremas de carácter objetivo que en dado caso
eximirían de responsabilidad a quien haya infringido el estatuto de cambios[6]. Al respecto, no puede
olvidarse que en materia tributaria esta Corporación ha considerado que el
principio de presunción de inocencia quedaría anulado con grave afectación del
debido proceso si no se le permite al contribuyente presentar elementos de
descargo que “no son simples negativas de la evidencia, sino pruebas
certeras que demuestran el advenimiento de hechos ajenos a la culpa de la
persona obligada a declarar, las cuales deben ser tomadas en consideración por
la Administración, puesto que como se indicó en esta sentencia, resulta contrario
al debido proceso, a la dignidad humana y a al equidad y justicia (CP art.1°,
29 y 363) sancionar a la persona por el solo hecho de incumplir el deber de
presentar declaración fiscal, cuando la propia persona ha demostrado que el
incumplimiento no le es imputable sino que es consecuencia de un caso fortuito
o una fuerza mayor”.[7]
Por lo anterior, la Corte considera que
respecto de los artículos 24, en lo acusado, y 30 del Decreto 1092 de 1996 ha
operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional en sentido material,
razón por la cual decidirá estarse a lo resuelto en la Sentencia C-599 de 1992
que declaró exequibles, en lo acusado, los artículos 19 y 21 del Decreto 1746
de 1991.
VII.  DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-599 de 1992 que declaró
exequibles, en lo acusado, los artículos 19 y 21 del Decreto 1746 de 1991, y en
consecuencia declarar EXEQUIBLES, los artículos 24, en lo acusado, y  30
del Decreto Ley 1092 de 1996.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, archívese el
expediente y cúmplase.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
Aclaración de voto a la Sentencia C-010/03
RESPONSABILIDAD
OBJETIVA EN MATERIA CAMBIARIA-Contraría
la Constitución (Aclaración de voto)
Considero que la consagración de la
responsabilidad objetiva por la violación del régimen de cambios en los textos
acusados[8],
es contraria a la Constitución Política y, en especial, al artículo 29
Superior, según el cual: “toda persona se presume inocente mientras no se le
haya declarado judicialmente culpable”. En efecto, no cabe duda que tanto el
derecho administrativo sancionatorio como el derecho penal, consisten en
modalidades o manifestaciones típicas del derecho punitivo del Estado,
independientemente de las diversas autoridades que adelantan cada actuación. En
este orden de ideas, la finalidad del derecho administrativo sancionador
consiste en garantizar el mantenimiento del orden jurídico mediante la
represión de todas aquellas conductas contrarias al mismo. Es, pues, dicho derecho
un poder de sanción ejercido por las autoridades administrativas que opera ante
el incumplimiento de los mandatos que las distintas normas jurídicas imponen a
los administrados.
CULPABILIDAD-Exigible como principio rector del
ejercicio de la potestad punitiva del Estado (Aclaración de voto)
Es exigible la culpabilidad como
principio rector del ejercicio de la potestad punitiva del Estado, tal y como
lo dispone el artículo 29 Superior, según el cual: “toda persona se presume
inocente mientras no se le haya declarado judicialmente culpable”, pero admite
matices dentro de su valoración, apreciación y/o tipificación, para adecuarlo a
las exigencias de interés público que se le encomiendan a la administración
pública, sin que se afecte el reducto esencial de esta garantía constitucional.
RESPONSABILIDAD
OBJETIVA EN MATERIA CAMBIARIA-Vulnera
la Constitución al no exigir una conducta culposa (Aclaración de voto)
No era posible legitimar la
responsabilidad objetiva prevista en las normas acusadas, en relación con la
violación al régimen de cambios, sin vulnerar el Texto Constitucional, el cual
exige como principio fundamental del régimen punitivo, la presencia inequívoca
de una conducta culposa.
Referencia:
expediente No. D-4092
Actores: Emilio Wills
Cervantes y María del Pilar Abella Mancera.
Magistrado
Ponente:
Dra.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ.
1.  Con el acostumbrado respeto, me permito
aclarar el voto en relación con la decisión adoptada mayoritariamente por esta
Corporación, en la sentencia de la referencia, en el sentido de estar de
acuerdo con la declaratoria de “estarse a lo resuelto” en la Sentencia
C-599 de 1992 que declaró exequibles, en lo acusado, los artículos 19 y 21 del
Decreto 1746 de 1991 y, en consecuencia, declarar “exequibles” los
artículos 24 y 30 del Decreto - Ley 1092 de 1996, en atención a la presencia de
una cosa juzgada material.
2.  Sin embargo, me aparto de las
consideraciones expuestas en la Sentencia C-599 de 1992 - reiteradas nuevamente
en esta oportunidad -, según las cuales, la consagración de la responsabilidad
objetiva en el régimen sancionatorio cambiario no desconoce ninguna norma
constitucional, a juicio de esta Corporación, porque no todas las garantías
fundamentales que informan el debido proceso penal se incorporan al derecho
administrativo sancionatorio. La Corte fundamentó dicha posición en las
siguientes razones, a saber:
(i) La imposición de sanciones económicas
de contenido fiscal no puede ser confundido con el régimen penal ordinario,
pues está claro que no todas las sanciones previstas en el ordenamiento
jurídico son de naturaleza punitiva o penal; (ii) Así mismo, es posible
distinguir entre dichos regímenes sancionatorios, en atención a la diversidad
de bienes jurídicos objetos de protección y a sus distintos medios jurídicos de
sanción, por ejemplo, la privación de la libertad es propia del derecho penal,
en contraste con las sanciones pecuniarias que corresponden al ejercicio
derecho administrativo sancionatorio y, por ultimo; (iii) Se encuentran diferencias
a partir del reconocimiento de la libertad del legislador para establecer
diversos regímenes sancionatorios, con el único límite de salvaguardar el principio
de interdicción de la arbitrariedad, mediante el establecimiento de un
debido proceso que haga prevalecer los principios, garantías y derechos
previstos en la Carta Fundamental.
3. Contrario a lo resuelto por la Corte,
considero que la consagración de la responsabilidad objetiva por la
violación del régimen de cambios en los textos acusados[9], es contraria a la
Constitución Política y, en especial, al artículo 29 Superior, según el cual:
“toda persona se presume inocente mientras no se le haya declarado
judicialmente culpable”[10].
4. En efecto, no cabe duda que tanto el
derecho administrativo sancionatorio como el derecho penal, consisten en
modalidades o manifestaciones típicas del derecho punitivo del Estado,
independientemente de las diversas autoridades que adelantan cada actuación.
En este orden de ideas, la finalidad del
derecho administrativo sancionador consiste en garantizar el mantenimiento del
orden jurídico mediante la represión de todas aquellas conductas contrarias al
mismo. Es, pues, dicho derecho un poder de sanción ejercido por las
autoridades administrativas que opera ante el incumplimiento de los mandatos
que las distintas normas jurídicas imponen a los administrados.
Precisamente, la doctrina ha reconocido a
esta potestad sancionadora de la administración como una modalidad punitiva del
Estado al otorgarle el título de “derecho penal administrativo”. Así, Adolfo
Merkl lo define como: “La competencia de las autoridades administrativas para
imponer sanciones a las acciones u omisiones antijurídicas”[11].
5. La actividad sancionadora de la
administración como parte del derecho punitivo del Estado, se caracteriza por
su aproximación al derecho penal, pues irremediablemente el ejercicio del ius
puniendi debe someterse a los mismos principios y reglas constitutivos del
derecho de la administración a sancionar (v.gr. el principio de
legalidad, el mandato de tipificación, el non bis in idem, etc.). Ello,
en aras de garantizar la vigencia del Estado de Derecho y propender por la
vigencia de las garantías fundamentales mínimas de los asociados.
La doctrina sobre la materia ha reconocido
que la aplicación de los principios y reglas del derecho penal al derecho
administrativo sancionador, tiene como fundamento la homogeneización o
unidad punitiva exigible en tratándose del ejercicio del ius puniendi.
Con todo, se permite la singularidad de cada procedimiento (penal y
administrativo), en respuesta a la naturaleza de los ilícitos y de sus
sanciones, así como a la mayor intervención de las sanciones administrativas
sobre las penales en el ordenamiento jurídico[12].
6. Surge entonces como interrogante: ¿si el
principio de culpabilidad es exigible en tratándose del ejercicio del derecho
administrativo sancionador o si, por el contrario, es posible establecer
regímenes de responsabilidad objetiva?.
A mi juicio, por tratarse el derecho
administrativo sancionador de una modalidad o manifestación típica de ejercicio
del ius puniendi por parte del Estado, se exige el acatamiento de
los principios constitucionales, que se entienden comunes a todo el
ordenamiento punitivo del Estado, aunque originalmente procedan del
derecho penal, frente a los cuales es claro que no puede existir disposición
contraria alguna proferida por parte del legislador. Por lo tanto, la “matización”
o “atenuación” a la que se hace referencia en la sentencia,
solamente es aplicable en torno a los principios propios del derecho penal no
constitucionalizados, en relación con los cuales en el ámbito administrativo se
puede regular de diversa manera.
Desde esta perspectiva, la doctrina ha
sostenido que el ejercicio de la potestad punitiva del Estado, en cualquiera de
sus manifestaciones, debe acomodarse a los principios y preceptos
constitucionales que presiden el ordenamiento penal en su conjunto. De contera
que, se condiciona a las infracciones administrativas, en el sentido de exigir
para ser susceptibles de sanción o pena, la actuación del infractor a título de
dolo o culpa, con el objeto de asegurar en su valoración el equilibrio entre el
interés público y las garantía fundamentales de las personas, como elementos
constitutivos del Estado Social de Derecho[13].
En síntesis, es exigible la culpabilidad
como principio rector del ejercicio de la potestad punitiva del Estado, tal y
como lo dispone el artículo 29 Superior, según el cual: “toda persona se
presume inocente mientras no se le haya declarado judicialmente culpable”[14], pero admite matices
dentro de su valoración, apreciación y/o tipificación, para adecuarlo a las
exigencias de interés público que se le encomiendan a la administración
pública, sin que se afecte el reducto esencial de esta garantía constitucional.
7. Con este propósito, recuérdese que la
vigencia del Estado Social de Derecho requiere la salvaguarda de la dignidad
humana, la libertad personal y los demás derechos fundamentales previstos en la
Carta, como fundamentos y fines de su constitución, los cuales solamente se
pueden garantizar cuando se impone la culpabilidad como elemento constitutivo
de una infracción o, en general, del ejercicio de la potestad punitiva del
Estado.
8. Siguiendo lo previamente expuesto,
resulta evidente que no era posible legitimar la responsabilidad objetiva
prevista en las normas acusadas, en relación con la violación al régimen de
cambios, sin vulnerar el Texto Constitucional, el cual exige como principio
fundamental del régimen punitivo, la presencia inequívoca de una conducta
culposa.
Fecha ut supra,
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
[1]
En torno al fenómeno de la cosa juzgada constitucional en
sentido material, la jurisprudencia ha expresado que se presenta este fenómeno “cuando
no se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, sino de una
disposición cuyos contenidos normativos son idénticos. El fenómeno de la cosa
juzgada opera así respecto de los contenidos de una norma jurídica: tiene lugar
cuando la decisión constitucional resuelve el fondo del asunto objeto de su juicio
que ha sido suscitado por el contenido normativo de un precepto, de acuerdo con
el artículo 243 de la Carta Política”.  (Sentencia C-427 de 1996)
También ha señalado la Corte en torno a este
fenómeno que existe cosa juzgada material cuando la disposición que se acusa “tiene
un contenido normativo idéntico al de otro artículo sobre el cual la Corte ya
ha emitido pronunciamiento, por lo que los argumentos jurídicos que sirvieron
de fundamento para declarar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de éste
serían totalmente aplicables a aquélla y la decisión que habría de adoptarse
sería la misma que se tomó en la sentencia anterior.” (Auto 027A de
1998 M.P. Carlos Gaviria Díaz)
Y al precisar sobre la naturaleza de este fenómeno, la Corte ha
agregado que para que se produzca el fenómeno de la cosa juzgada material “no
es indispensable que los textos de las normas sean idénticos; sin embargo, su
contenido sí debe serlo.  Ahora bien, la identidad de contenidos supone que los
efectos jurídicos de las normas sean exactamente los mismos.” (Sentencia
C-565 de 2000 M.P Vladimiro Naranjo Mesa)
Lo anterior permite concluir a la Corte que la cosa juzgada material
se puede presentar frente a la identidad de textos y también de contenidos
normativos de la disposición que se acusa con la que ya fue objeto de análisis
y decisión en un anterior pronunciamiento.
La decisión sobre la existencia de cosa juzgada material no puede
ser adoptada por un solo Magistrado sino  por la Corte Constitucional en Sala
Plena, puesto que tal determinación equivale a la declaración de exequibilidad
o inexequibilidad de un precepto legal mediante sentencia de obligatorio
cumplimiento que produce efectos erga omnes. (Auto 027A de 1998)
[2]
Juan Alfonso Santamaría Pastor. Principios de Derecho Administrativo, volumen
II. Editorial Centro de Estudios Ramón Areces, S.A. Madrid, 2001, segunda
edición, pág. 397.
[3]
Sentencia C-564 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[4]
Sentencia T-490 de 1992
[5]
Este principio ha sido aplicado por la Corte en varias oportunidades. Así por
ejemplo, en la Sentencia C-337 de 1993 al declarar la exequibilidad del declarar
la exequibilidad parcial del artículo 107 de la Ley 21 de 1992, anual de
presupuesto, consideró que por imposibilidad fáctica el Gobierno de ese
entonces no estaba obligado a presentar ante el Congreso la Ley del Plan
Nacional de Desarrollo en cumplimiento del artículo 341 de la Carta. La Corte
dijo en el citado fallo: “...resulta jurídicamente cuestionable exigirle en
estos momentos al Gobierno que se someta a las normas constitucionales que se
remiten a la existencia del mencionado Plan mediante su presentación al
Congreso. Resulta, entonces, aplicable al caso sub-examine el aforismo que dice
que "nadie está obligado a lo imposible". Lo anterior se justifica
por cuatro razones: “a) Las obligaciones jurídicas tienen un fundamento en la realidad,
ya que operan sobre un plano real; de ahí que realizan siempre una acción o
conservan una situación, según sea una obligación de dar o hacer -en el primer
caso- o de no hacer -en el segundo-. Ese es el sentimiento de operatividad real
de lo jurídico. Lo imposible, jurídicamente no existe; y lo que no existe no es
objeto de ninguna obligación; por tanto, la obligación a lo imposible no existe
por ausencia de objeto jurídico. b)Toda obligación debe estar proporcionada al
sujeto de la misma, es decir, debe estar de acuerdo con sus capacidades; como
lo imposible rebasa la capacidad del sujeto de la obligación, es
desproporcionado asignarle a aquél una vinculación con un resultado exorbitante
a su capacidad de compromiso, por cuanto implicaría comprometerse a ir en contra
de su naturaleza, lo cual resulta a todas luces un absurdo. c) El fin de toda
obligación es construir o conservar -según el caso- el orden social justo. Todo
orden social justo se basa en lo existente o en la probabilidad de existencia.
Y como lo imposible jurídicamente resulta inexistente, es lógico que no haga
parte del fin de la obligación; y lo que no está en el fin no mueve al medio.
Por tanto, nadie puede sentirse motivado a cumplir algo ajeno en absoluto a su
fin natural. d)Toda obligación jurídica es razonable. Ahora bien, todo lo
razonable es real o realizable. Como lo imposible no es real ni realizable, es
irracional, lo cual riñe con la esencia misma de la obligación. De acuerdo con
lo anterior, es irracional pretender que el Estado deje de cumplir con los
deberes esenciales a él asignados -que son, además, inaplazables- por tener que
estar conforme con las exigencias de uno o varios preceptos constitucionales
que, en estas circunstancias, resultan imposibles de cumplir.De manera que así
como no puede cumplirse en este momento con el mandato contenido en el artículo
341 superior, por imposibilidad fáctica y jurídica, es cierto que, en cambio,
el Estado debe procurar el cumplimiento de los deberes esenciales a su ser, que
son, se repite, inaplazables, por cuanto la sociedad civil los requiere con
urgencia”.
[6]
El Consejo de Estado en materia de régimen financiero ha aplicado esta
solución. Así en Sentencia del 12 de abril de 1985, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta,  C.P. Enrique Low Murtra, concluyó que “es
posible aplicar la causal alegada por la corporación de Ahorro y Vivienda Las
Villas de que existía una norma jurídica, la Resolución 30 de 1979, que hacía
imposible aplicar los recursos de la empresa actora al cumplimiento de los
porcentajes establecidos en el Decreto 1084 de 1981”.
[7]
Sentencia C-690 de 1996. En el mismo sentido, la Sentencia C-597 de 1996 donde
se expresó que “sería totalmente inadmisible que se impusieran las sanciones
previstas en la norma a un contador que emita un dictamen contrario a las
normas de auditoría, pero que haya efectuado la conducta como consecuencia de
un caso fortuito o de una fuerza mayor”.
[8]
Artículos 19 y 21 del Decreto 1746 de 1991 y artículos 24 y 30 del
Decreto-Ley 1092 de 1996.
[9]
Artículos 19 y 21 del Decreto 1746 de 1991 y artículos 24 y 30 del
Decreto-Ley 1092 de 1996.
[10]
Subrayado por fuera del texto original.
[11]
MERKL. Adolfo. Teoría General del Derecho Administrativo. Editora
Nacional. Pág. 347.
[12]
Recuérdese que a partir del desarrollo de las teorías humanistas y
garantistas en el Derecho Penal, éste se entiende como una medida de “última
ratio” para el mantenimiento del orden jurídico en un Estado democrático.
De suerte que, la doctrina actual considera que se traba una relación
inversamente proporcional entre el derecho penal y el derecho administrativo
sancionador como manifestaciones del ius puniendi, según la cual, la
disminución de la intervención penal conlleva correlativamente al aumento de la
intervención administrativa (NIETO. Alejandro. Derecho Administrativo
Sancionador. Tecnos. Págs 81 y ss).
[13]
Al respecto, se puede consultar: NIETO. Alejandro. Derecho
Administrativo Sancionador. Tecnos. Pág. 337 y subsiguientes.
[14]
Subrayado por fuera del texto original.