T-500-18
Sentencia T-500/18
DERECHO AL DEBIDO PROCESO DE CIUDADANOS EXTRANJEROS EN LOS
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE CARACTER SANCIONATORIO QUE SE INICIEN EN SU
CONTRA
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Principios
generales
PRINCIPIOS QUE ORIENTAN EL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Cobran especial relevancia cuando se trata de la facultad
sancionadora de la administración pública sobre extranjeros
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO EN MATERIA MIGRATORIA QUE
SE INCIA EN CONTRA DE UN CIUDADANO EXTRANJERO-Estándares
constitucionales y legales aplicables
DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Vulneración al no garantizar la efectiva vinculación y participación
de ciudadano extranjero, en la actuación sancionatoria iniciada en su contra, ni
motivar en forma suficiente la medida de expulsión
DEBIDO
PROCESO ADMINISTRATIVO DE CIUDADANOS
EXTRANJEROS-Orden a la Unidad Administrativa
Especial Migración Colombia de iniciar nuevamente el procedimiento migratorio
sancionatorio en contra del ciudadano extranjero
Referencia: Expediente T-6.874.784
Acción de tutela
presentada por Luisa Alejandra Bravo Sainea y Lázaro Valdés Carrillo, por
conducto de apoderado judicial[1],
contra la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia- Regional Andina
Magistrada Ponente:
DIANA FAJARDO
RIVERA
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de diciembre
de dos mil dieciocho (2018)
La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por la magistrada Diana Fajardo Rivera y los magistrados Luis
Guillermo Guerrero Pérez y Alejandro Linares Cantillo, en ejercicio de sus
competencias constitucionales, legales y reglamentarias, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos
dictados, en primera instancia, por el Juzgado Cincuenta y Seis Penal del
Circuito de Bogotá, el 3 de mayo de 2018 y, en segunda instancia, por la Sala Penal
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 22 de junio de 2018, dentro
de la acción de tutela promovida por Luisa Alejandra Bravo Sainea y Lázaro Valdés
Carrillo, por conducto de apoderado judicial, contra la Unidad Administrativa
Especial Migración Colombia - Regional Andina.
El expediente de la referencia fue
seleccionado para revisión por medio de Auto del 27 de julio de 2018, proferido
por la Sala de Selección Número Siete.
I. ANTECEDENTES
En esta oportunidad se estudia el caso del ciudadano
cubano Lázaro Valdés Carrillo. La parte actora, obrando mediante apoderado
judicial, presentó acción de tutela para reclamar la
defensa de sus derechos fundamentales que, estima,
fueron vulnerados por la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia
-Regional Andina al expulsar al extranjero del país por el término de 10 años.
Explica el ciudadano que tal determinación se adoptó en contravía de su derecho
fundamental al debido proceso, ya que nunca fue advertido de las actuaciones
administrativas migratorias iniciadas en su contra y, por consiguiente, no pudo
ejercer legítimamente su derecho a la defensa material. No fue escuchado dentro
del proceso, hecho que impidió que la Entidad accionada considerara su arraigo
familiar en el territorio nacional, al haber conformado un hogar estable integrado
por su compañera permanente y dos menores de edad, y el riesgo latente que, actualmente,
representa su regreso a Cuba, donde es considerado “objetivo militar de alta
traición a la revolución Cubana y Bolivariana”[2], tras haber desertado
de la misión médica asignada en Venezuela. Por estos hechos y ante la condición
vigente de expulsión del señor Valdés, se solicita la intervención urgente del
juez constitucional.
La parte accionante fundamentó su solicitud
de tutela en los siguientes hechos[3]:
1. Hechos
1.1. El señor Lázaro Valdés Carrillo es ciudadano
cubano y cuenta, a la fecha, con 49 años de edad[4].
Nació en la Provincia de Pinar del Río, estudió medicina en el Instituto Superior
de Ciencias Médicas de La Habana y el 23 de julio de 1993 recibió el título académico
de médico general[5].
1.2. El 26 de diciembre de 2009, por orden
del Gobierno cubano y en calidad de fuerza laboral y productiva, fue enviado a
una misión médica a Venezuela donde fue asignado para desempeñar funciones en
el municipio de Maturín, Estado de Monagas[6].
Residió en una casa de médicos junto con otros profesionales cubanos y
permaneció bajo la supervisión y control constante de los “vigilantes de la
revolución”[7].
Debía cumplir un horario de trabajo desde la 8.00 a.m. hasta las 5:00 p.m. y en
caso de desobediencia sería trasladado a la Isla, donde sería objeto de sanciones
penales y disciplinarias de escarnio ante la sociedad[8].
1.3. En el año 2011, desertó de la misión médica
pues no compartió las políticas de acción que regían su funcionamiento, permeadas,
desde su óptica, por tratos inhumanos, explotación laboral y precarias
condiciones socioeconómicas, agravadas por la situación apremiante de violencia
en el territorio venezolano[9].
En virtud de esta decisión, sostiene, fue declarado “objetivo militar de
alta traición a la revolución Cubana y Bolivariana”[10] y “amenazado bajo
sospecha por ser contrarrevolucionario”[11],
por lo que decidió refugiarse, pues de ser capturado se enfrentaría, conforme a
las políticas penales y migratorias de su país, a un “juicio donde su
vida, o en el mejor de los casos su libertad se verían [gravemente afectadas]”[12], en el marco de un
proceso revestido de arbitrariedades[13].
1.4. Ante esta situación, acudió a la
Embajada de Estados Unidos en Venezuela a fin de ser amparado por el Programa
PAROLE[14],
esto es, un tipo especial de admisión al país americano que hasta el año 2014 operó
bajo la discrecionalidad del Departamento de Seguridad Nacional y tenía por
finalidad ofrecer beneficios de permanencia en dicho territorio. La respuesta fue
negativa, por lo que “[al quedar] sin rumbo, [sin] esperanza [alguna]”[15] y ante el temor fundado
de ser deportado a Cuba, el 24 de julio de 2011, ingresó irregularmente a
Colombia, por la frontera con Cúcuta, Departamento de Norte de Santander.
1.5. Aunque su intención inicial no era
asentarse en el territorio sino refugiarse transitoriamente mientras el Gobierno
Americano le brindaba apoyo, al no lograr la colaboración esperada y siendo “un
inmigrante, indocumentado, sin dinero, sin familia ni amigos”[16], se vio abocado a
buscar alternativas de vida en Colombia a fin de subsistir. Así, encontró la
oportunidad de trabajar informalmente como cotero[17] del Aeropuerto
Internacional El Dorado, oficio cuya remuneración no le alcanzó para satisfacer
sus necesidades básicas, por lo que vivió de la ayuda brindada por los comerciantes
del Barrio Santa Fe, en Bogotá, donde instaló temporalmente su lugar de
habitación[18].
1.6. A fin de regularizar su situación
migratoria y evitar ser judicializado en Cuba, solicitó refugio político ante
las autoridades colombianas. El Gobierno negó la condición de refugio y dispuso
el otorgamiento de tres salvoconductos migratorios, cada uno por 3 meses,
circunstancia que no brindó una solución material y permanente a su estatus de
inmigrante apátrida[19]
“en estado de vulnerabilidad, y perseguido político del régimen Cubano y Venezolano”[20]. Ante este escenario,
intentó en diversas ocasiones legalizar definitivamente su estancia en el
territorio nacional, siendo infructuoso el resultado.
1.7. Ante el apremio de proteger “sus
derechos a la vida [y]dignidad humana”[21] se quedó forzosamente
en Colombia. Asentado en el territorio solicitó ante el Ministerio de Educación
Nacional la convalidación de su título de médico, aportando como identificación
su pasaporte[22].
Mediante la Resolución 3373 del 8 de abril de 2013 se reconoció para todos los
efectos académicos y legales en Colombia su profesión[23]. Sin embargo, dicha
convalidación no legalizó su oficio de médico en el país, por lo que “inducido
por la desesperación”[24]
obtuvo una identificación falsa que le permitió obtener la credencial médica
respectiva y de esta forma desempeñarse en su profesión “con total calidad y
acogida en las comunidades de Nimaima y Villeta (Cundinamarca), desde finales
del año 2013 hasta [el] 2017”[25].
1.8. La Dirección Regional Andina de la Unidad
Administrativa Especial Migración Colombia inició, por la información de un
anónimo, una investigación en su contra, ordenándose su deportación del país[26]. Posteriormente, se expidió
la Resolución 20177030010946 del 10 de febrero de 2017 que dispuso
discrecionalmente, con fundamento en el poder soberano y argumentando
representar un peligro para la seguridad y el orden nacional, su expulsión del territorio
colombiano y la prohibición de ingresar “al [mismo] dentro del
término de diez (10) años, contados a partir de la fecha de su salida del país,
informándole que solo [podría] regresar con una visa otorgada por las
oficinas consulares de la República de Colombia, una vez transcurrido el
término ya señalado, de conformidad con el artículo 2.2.1.13.2.4. del Decreto
1067 del 26 de mayo de 2015”[27].
En particular, se estimó que se hizo “aparecer como colombiano al obtener su
registro civil de nacimiento y de allí urdir toda una serie de componendas que
le han permitido incluso laborar con entidades estatales”[28].
1.9. En criterio de la parte accionante, las
medidas de deportación y expulsión fueron “deshumanizadas, autómatas y
aisladas a [la situación de Lázaro Valdés]”[29]. En particular, la
última decisión se profirió en contravía del debido proceso, pues el ciudadano cubano
nunca fue informado de las actuaciones iniciadas por las autoridades
migratorias colombianas. “[E]l procedimiento de notificación de la
investigación administrativa [se adelantó] de manera mecánica, sin tener
en cuenta que si [él] trabajaba en el municipio de Nimaima [como médico,
tal como era de conocimiento de Migración Colombia], mal podría [haber
sido ubicado] en la ciudad de Bogotá [como erróneamente lo pretendió la
entidad]”[30].
Pese a lo anterior, se dio apertura formal al trámite sin su presencia, cercenándose
el legítimo derecho a la defensa material y contradicción. Consecuentemente,
ante la imposibilidad de participar en dicho escenario se dispuso arbitrariamente
su expulsión mediante una decisión “pobremente motivada”[31], notificada un año
después de proferirse, sin consultar las particularidades de su caso[32].
1.10. En concreto, la Entidad accionada no
consideró, antes de adoptar su decisión, la posibilidad de regularizar la situación
migratoria del actor en el país ya que (i) residía en el municipio de Villeta
-Cundinamarca desde el año 2014[33]
con su compañera permanente, Luisa Alejandra Bravo Sainea, con quien posteriormente
formó una familia integrada por su hijo Lázaro Santiago[34] e hijastro Santiago[35] a quienes asistía con
“decoro, constancia y amor”[36];
(ii) durante su estancia en el territorio nacional nunca atentó contra la
seguridad, el orden, la salud pública y la tranquilidad social, por el
contrario, con sus conocimientos, contribuyó a mejorar la calidad de vida de
los pobladores, y (iii) su expulsión de Colombia lo ubica en una situación de
vulnerabilidad e incertidumbre, pues no se indicó hacia donde debía
trasladarse, olvidando que no tiene un país donde asentarse con vocación de
permanencia, ya que no puede regresar a Cuba donde, al parecer, sería sometido a
medidas lesivas de sus derechos, incluyendo la invalidación de su título de médico[37].
1.11. Con fundamento en lo anterior y ante
la condición vigente de expulsión acompañada de la calidad de apátrida del
señor Valdés Carrillo, la parte accionante presentó acción de tutela
advirtiendo que aquel continua en el país pero “no [es] un
delincuente, [sino] un inmigrante en estado irregular, un profesional
calificado, que en aras de proteger sus derechos a la vida, dignidad humana,
libertad y conexos, se quedó en [Colombia], sobreviviendo, y que con el
transcurrir del tiempo, y como es natural, organizó una familia, por la que ha
luchado para mantenerla emocionalmente y económicamente”[38]. Por estos hechos se aduce
que es beneficiario de un tratamiento reforzado en los términos de los
instrumentos internacionales que rigen la materia, en especial el artículo 22.8[39] de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos y la jurisprudencia constitucional.
1.12. En virtud de lo dicho, se solicita el
amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, unidad
familiar y dignidad humana, como consecuencia de lo cual se le ordene a la Entidad
accionada (i) revocar las decisiones sancionatorias que dispusieron su deportación
y posterior expulsión del país; (ii) adelantar las actuaciones administrativas correspondientes
con respeto al debido proceso y al ejercicio de defensa y contradicción y (iii)
concederle un plazo prudencial para regularizar su situación migratoria en el
territorio mediante la concesión de la visa tipo “R” (residentes), dada la
nacionalidad colombiana de su compañera permanente e hijo a fin de ser
reconocido como un sujeto con identidad nacional[40]. Finalmente, en forma
subsidiaria, que se decrete la suspensión provisional de los efectos de las
referidas determinaciones migratorias.
2. Respuesta de la entidad accionada
2.1. Una vez se avocó
el conocimiento de la presente acción de tutela por parte del Juzgado Cincuenta
y Seis Penal del Circuito de Bogotá, el 19 de abril de 2018, el Despacho ordenó
notificar a la Entidad accionada para que ejerciera el derecho de defensa y
contradicción[41].
2.2. La Unidad
Administrativa Especial Migración Colombia -UAEMC- dio contestación al
requerimiento judicial solicitando negar el amparo, por la inexistencia
de vulneración de los derechos fundamentales invocados[42]. Para
sustentar esta postura, señaló que la autoridad migratoria puede imponer una
medida de expulsión discrecional, de acuerdo con las circunstancias contenidas
en el artículo 2.2.1.13.2.2 del Decreto 1067 de 2015, en armonía con los
criterios normativos consignados en el artículo 44 de la Ley 1437 de 2011.
Esta decisión deberá
estar motivada únicamente “por la norma que
le otorga la facultad legal a la autoridad migratoria fundamentada en los principios
constitucionales que la rigen. No obstante, si la decisión involucra un vicio
de procedimiento en su formación, falsa motivación o es constitutivo de error
de apreciación o de desviación de poder, o suponga la falta de aprobación de
los juicios de necesidad y proporcionalidad, puede considerarse que dicho acto
administrativo es manifiestamente arbitrario, y por lo mismo, contrario al
principio de legalidad que fundamenta el derecho fundamental al debido proceso
administrativo. En ese sentido, para imponer una medida migratoria de
expulsión, con base en el 2.2.1.13.2.2. del Decreto 1067 de 2015, el
procedimiento de formación del acto administrativo, debe contar dentro del
expediente con el documento sobre el cual se está tomando la decisión, entre
ellos el informe remitido por autoridad competente, cuando así sea el caso.
Expedida y firmada la resolución de expulsión, el extranjero será notificado de
manera personal de la misma y previa coordinación efectuada con las autoridades
del país de origen del extranjero, se traslada al país de destino o se realiza
entrega mediante acta a una comisión de autoridades del país de origen del
extranjero objeto de la medida”[43].
Advirtió que, tras
consultar su estatus migratorio, se encontró que le fue impuesta una medida
administrativa de deportación mediante la Resolución 194 del 8 de agosto de
2011, por haber ingresado y permanecido irregularmente en el país. A pesar de
lo anterior, el extranjero no registró movimiento migratorio alguno, esto es,
no dio cumplimiento a la sanción impuesta, por lo que este hecho configura una causal
de expulsión del territorio nacional[44].
Posteriormente, adelantó diligencias tendientes a obtener la condición de
refugiado y le fueron expedidos salvoconductos de trámite de refugiado. Tiempo
después, se encontró que obtuvo fraudulentamente una identificación como
nacional que le permitió, incluso, laborar como profesional de la medicina al
servicio de entidades estatales. Con fundamento en ello, se profirió la Resolución 13384 del 21 de diciembre de 2016, a
través de la cual se dispuso la anulación de su registro civil de nacimiento
inscrito ilegalmente en la Registraduría de Facatativá -Cundinamarca el 19 de
abril de 2013. Tal circunstancia condujo, a su vez, a
que se emitiera, en ejercicio de la facultad discrecional, la Resolución 20177030010946
del 10 de febrero de 2017, mediante la cual se ordenó su expulsión del país por
el término de 10 años, tras constatarse que incurrió en la infracción establecida
en el artículo 2.2.1.13.2.2 del Decreto 1067 de 2015, esto es, poner en riesgo
la tranquilidad, el orden, la salud y la seguridad pública, siendo imperativo su
retiro inmediato del territorio. De acuerdo con la Entidad, el procedimiento
migratorio se adelantó “conforme a derecho y sin vulnerar el debido proceso”[45].
El acto administrativo
sancionatorio fue notificado por aviso del 7 de febrero de 2018 y quedó
ejecutoriado ese mismo día. Así pues, la decisión de expulsión se encuentra
vigente y no es procedente la regularización del actor en el país[46].
3. Decisiones que se revisan
3.1. Decisión del juez de tutela de
primera instancia
El Juzgado Cincuenta y Seis Penal del
Circuito de Bogotá, mediante providencia del 3 de mayo de 2018, concedió el
amparo del derecho fundamental al debido proceso y le ordenó a la Unidad
Administrativa Especial Migración Colombia (i) dejar sin efectos la Resolución
20177030010946 del 10 de febrero de 2017, que dispuso la expulsión del
accionante del territorio nacional; (ii) adelantar nuevamente el procedimiento
administrativo migratorio con sujeción estricta al debido proceso, la defensa y
la contradicción considerando, además, la situación particular del actor, esto
es, “su actual arraigo en el país, como la necesidad imperativa de proteger
el derecho a tener una familia y no ser separada de ella”[47] y (iii) concederle el
salvoconducto respectivo para permanecer en Colombia durante el tiempo que
tardará la realización del trámite referido.
El Despacho advirtió que el Decreto 1067 de
2015 contempla en sus artículos 2.2.1.13.2.1 y 2.2.1.13.2.2 los eventos que
permiten la expulsión del territorio nacional de un ciudadano extranjero. El
primer supuesto normativo dispone que serán destinatarios de una medida de esta
naturaleza quienes, entre otras hipótesis, no hayan dado cumplimiento a una
resolución de deportación dentro del término establecido en el salvoconducto
para salir del país o permanezcan documentados fraudulentamente como nacionales
colombianos o de otro país. En este escenario se prevé la posibilidad de controvertir
el acto administrativo que imponga la medida de expulsión mediante los recursos
dispuestos en sede administrativa, que se concederán en el efecto suspensivo. A
contrario sensu, la segunda disposición establece otros eventos de
expulsión y señala que el Director de la Unidad Administrativa Especial
Migración Colombia, o sus delegados, podrán expulsar a los extranjeros que, a su
juicio, realicen actividades que atenten contra la seguridad nacional, el orden
público, la salud pública y la tranquilidad social o cuando existan
informaciones de inteligencia que indiquen que representan un riesgo para la
vigencia de estos fines estatales. La decisión que se fundamente en estos hechos
no es susceptible de ser impugnada.
Para la autoridad judicial, la Entidad
accionada profirió una decisión de expulsión sobre la base de considerar que en
el caso del peticionario se configuraban los supuestos de hecho discrecionales
previstos en el artículo 2.2.1.13.2.2 del Decreto 1067 de 2015, esto es, que su
permanencia en el país representaba un inminente riesgo aun cuando la situación
fáctica se enmarcaba probatoriamente dentro de los eventos normativos específicos
señalados en el artículo 2.2.1.13.2.1 ibídem, pues el extranjero Lázaro
Valdés Carrillo no solo desatendió la orden de deportación impuesta, aspecto
que no fue analizado en el acto administrativo de expulsión, sino que, además, empleó
documentos de identificación falsos para figurar como nacional y, de esta
forma, ostentar el cargo de médico en entidades estatales. Esta ausencia de tipificación
adecuada de los hechos le impidió al actor “la posibilidad de ejercer su
derecho de defensa y contradicción dentro de la vía gubernativa”[48], prerrogativa que
comprende la posibilidad de que la persona afectada sea escuchada, presente
pruebas, exponga sus argumentos, inclusive, sus circunstancias personales y
estas sean individualmente consideradas[49].
Como consecuencia del error sustancial
cometido, explicó el Despacho, se profirió una declaratoria de expulsión con la
potencialidad de interferir negativamente en la unidad familiar del accionante,
garantía que solo es susceptible de intervención estatal legítima cuando la
actuación judicial o administrativa que imponga la restricción se despliegue con
sujeción a los lineamientos constitucionales y legales vigentes. En el caso
concreto, el procedimiento migratorio en contra de Lázaro Valdés Carrillo se
adelantó evidentemente en contravía del debido proceso, situación que impedía
por demás la limitación de preceptos superiores tales como la conservación del
núcleo familiar del extranjero, integrado por sujetos titulares de derechos
prevalentes.
3.2. Impugnación presentada por la
Unidad Administrativa Especial Migración Colombia
La anterior determinación fue impugnada por
la Entidad accionada pidiendo revocar la decisión de primera instancia y, en su
lugar, negar el amparo de los derechos fundamentales[50]. Señaló que es el ente
competente para determinar la norma sobre la cual debe fundamentarse la medida
de expulsión decretada, por lo tanto, no debe la autoridad judicial de
instancia “abrogarse funciones que no le asisten”[51]. En el caso del señor
Valdés Carrillo, se aplicó la norma de expulsión discrecional en atención a que
existía una resolución de la Registraduría Nacional del Estado Civil que
estableció que los documentos de identidad obtenidos por el ciudadano eran
falsos, situación que dio lugar al supuesto normativo del artículo 2.2.1.13.2.2
del Decreto 1067 de 2015, esto es, afectar el orden y la salud pública al
laborar en actividades médicas “sin los documentos que [acreditaban su
idoneidad], poniendo así en peligro a las personas que [fueron]
atendidas por [él]”[52].
En esta medida no se trataba de una simple defraudación a la fe pública en los
términos del artículo 2.2.1.13.2.1 de la citada normativa, tal como lo afirmó
el Despacho de primera instancia. Aclaró que la facultad discrecional ejercida para
impartir esta decisión no desconoció el debido proceso ni la unidad familiar del
actor, quien en forma reprochable vulneró el orden jurídico a pesar de los
deberes que le asistían en los términos del artículo 4 Superior[53]. Ante esta circunstancia
los agentes del Estado debían actuar para “hacer primar el interés general
sobre el particular”[54]
y evitar el posterior surgimiento de responsabilidad por no actuar
oportunamente en beneficio de la población.
3.3. Decisión del juez de tutela de
segunda instancia
En segunda instancia la Sala de Decisión Penal
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá mediante providencia del
22 de junio de 2018, revocó la decisión del a quo y “[negó] por
improcedente”[55]
el amparo constitucional.  Pese a lo anterior, conminó al ente accionado para que
en el momento de hacer efectiva la medida de expulsión ordenada mediante la Resolución 20177030010946 del 10 de febrero de
2017 no remitiera al actor a
Cuba ni a Venezuela, en consideración al riesgo latente que podría correr su
vida e integridad personal en dichos lugares, como consecuencia de haber
desertado de la misión médica que en su momento le fue asignada.
Para la Sala, si bien el accionante es un
migrante indocumentado en situación de vulnerabilidad “surge diáfano [que]
la situación de expulsión que ahora enfrenta le es atribuible únicamente a él”[56]. En
efecto, el ciudadano arribó al país en el año 2011. Desde ese momento tuvo
conocimiento de los requerimientos realizados por Migración Colombia para
legalizar su permanencia en el territorio, inclusive le fueron otorgados “salvoconductos
reiterativos para darle tiempo a su regularización”[57]. Pese a
ello, no legitimó su estancia en el territorio y, por consiguiente, al no
registrar movimiento migratorio alguno se dispuso en su contra una orden de
deportación que lo obliga a abandonar el país con limitación para regresar en
un año, decisión que no controvirtió y por demás desatendió. Así permaneció en
forma ilegal en Colombia, obtuvo una identificación falsa como connacional,
practicó la medicina en poblaciones del Departamento de Cundinamarca, formó una
familia, pese a encontrarse en tales condiciones irregulares, “colocándose
en la posibilidad ahora hecha realidad, de ser expulsado de Colombia”[58]. En este
contexto, la actuación del ente accionado no fue violatoria del debido proceso,
luego la “presunta persecución de tipo político tanto en Cuba como en
Venezuela”[59]
que ahora con zozobra alega no es suficiente para amparar sus derechos. En todo
caso, advirtió el Despacho que, a fin de procurar la salvaguarda de sus
intereses, podía acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del
derecho.
4. Actuaciones
surtidas en sede de revisión
La Sala Segunda de Revisión, a efectos de
adoptar una decisión informada en el asunto de la referencia, requirió a la
Unidad Administrativa Especial Migración Colombia y al apoderado judicial del
señor Lázaro Valdés Carrillo para que suministraran información, por Auto del 1
de octubre de 2018. En términos generales, la información aportada se refiere a
la situación personal, familiar y profesional del accionante, así como, a las
circunstancias particulares que cobijaron los trámites de deportación y
expulsión de los que fue objeto por parte del organismo de seguridad el
extranjero en el país[60].
Su contenido será referido y analizado en detalle al momento de resolverse el
caso concreto.
iI.
Consideraciones y fundamentos
1. Competencia
Esta Sala de Revisión
de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela
proferidos dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto
por los artículos 86, inciso 3, y 241, numeral 9, de la Constitución Política,
en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Cuestión previa: la acción de tutela
presentada por la parte accionante es procedente para buscar la protección de
sus derechos fundamentales
En esta oportunidad, se
cumplen a cabalidad los requisitos de procedencia de la acción de tutela, esto
es, la legitimación por activa y pasiva, la inmediatez y la subsidiariedad. A
continuación, se analizarán en detalle cada uno de los presupuestos mencionados,
que sustentan dicha conclusión.
2.1. En el presente asunto se cumple con el requisito de
legitimación para actuar
2.1.1. Legitimación por activa. De acuerdo
con lo dispuesto en el artículo 86 Superior, toda persona tiene derecho a
interponer acción de tutela por sí misma o por quien actúe a su nombre[61].
El artículo 10 del Decreto 2591 de 1991[62]
establece que la referida acción constitucional “podrá ser ejercida, en todo
momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus
derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos”. Con base en las citadas
disposiciones, la jurisprudencia constitucional ha señalado
que cualquier persona, titular de un derecho fundamental amenazado o
lesionado, se encuentra legitimada para solicitar el restablecimiento de sus
garantías básicas ante los jueces de la República con independencia de su nacionalidad o ciudadanía[63].
En virtud de ello, se ha entendido que un extranjero puede activar el mecanismo
de amparo y procurar en su beneficio la defensa de los presupuestos iusfundamentales
que, estima, se encuentran en peligro[64].
Ello es así pues “el
amparo constitucional no está sujeto al vínculo político que exista con el
Estado Colombiano, sino que se deriva del hecho de ser persona”[65]. En este orden de ideas, “todo ser humano que se halle en territorio colombiano puede
ejercer la acción, o, en el evento en que no se encuentre allí, cuando la
autoridad o particular con cuya acción u omisión se vulnera el derecho
fundamental se halle en Colombia”[66].
En esta oportunidad, la acción de tutela
que se revisa fue presentada por conducto de apoderado judicial, quien se
encuentra legitimado para actuar y buscar la protección inmediata de los
derechos fundamentales de la parte accionante[67].
En este punto, es importante precisar que el señor Valdés Carrillo es la
persona directamente afectada con las medidas sancionatorias de deportación y expulsión
del país dispuestas por Migración Colombia en su contra. Sin embargo, la señora
Luisa Alejandra igualmente puede resultar perjudicada con las consecuencias
jurídicas que naturalmente se desprenderían de la materialización de dichas
decisiones en términos de la vigencia del derecho fundamental a la unidad e
integridad familiar. En esta medida, en ejercicio de una efectiva y válida
posición de legitimidad en cuanto compañera permanente y madre de los dos
menores que integran la familia del actor, activó la presente acción judicial
para asegurar el respeto de sus derechos en caso de ejecutarse las sanciones previamente
señaladas. En este contexto, es claro que tanto ella como el extranjero tienen “la
representación judicial de sus hijos menores para efectos de asegurar la tutela
judicial de los derechos constitucionales fundamentales de los niños y estos,
en ningún caso, pueden ser sujetos de discriminación negativa por el hecho de
ser hijos de extranjero, inclusive en condiciones de irregular permanencia en
el país”[68].
2.1.2.
Legitimación por pasiva. De
conformidad con el artículo 5 del Decreto 2591 de 1991[69], “[l]a acción de tutela procede contra toda
acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace
violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2 de esta ley”.
En esta ocasión, la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia es un organismo civil de seguridad, con personería jurídica, autonomía
administrativa, financiera y patrimonio independiente, con jurisdicción en todo
el territorio nacional, adscrita al Ministerio de Relaciones Exteriores. Dentro
de su competencia está (i) ejercer las funciones de autoridad de vigilancia y
control migratorio de nacionales y extranjeros en el territorio, dentro del
marco de la soberanía nacional y de conformidad con las leyes y la política que
en la materia defina el Gobierno Nacional; (ii) llevar el registro de identificación
de extranjeros; (iii) efectuar la verificación migratoria de los mismos; (iv)
capturar, registrar, procesar, administrar y analizar la información de
carácter migratorio y de extranjería para la toma de decisiones y consolidación
de políticas en esta materia y (v) expedir los documentos relacionados con
cédulas de extranjería, salvoconductos y prórrogas de permanencia y salida del
país, certificado de movimientos migratorios y demás trámites y documentos
relacionados que le sean asignados[70].
Valga precisar que a las Direcciones Regionales de la entidad les corresponde,
entre otras labores, expedir y ejecutar los actos administrativos de
deportación y expulsión de extranjeros, por infracción a las disposiciones
migratorias y resolver los recursos en primera instancia, cuando a ello haya
lugar[71].
Se trata, en
consecuencia, de una autoridad pública con funciones que contribuyen a la
garantía de los derechos fundamentales objeto de discusión, de ahí que se
encuentre legitimada como parte pasiva en el proceso de tutela.
2.2. En el presente
asunto se cumple con el requisito de inmediatez y subsidiariedad de la acción
de tutela
2.2.1. Inmediatez.
La procedibilidad de la acción de tutela está igualmente supeditada al
cumplimiento del requisito de inmediatez. Este exige que el amparo sea
interpuesto de manera oportuna en relación con el acto que generó la presunta
vulneración de los derechos fundamentales[72]. Para
verificar el cumplimiento del principio de inmediatez, el juez debe constatar
si el tiempo trascurrido entre la supuesta violación o amenaza y la
interposición del amparo es razonable. De no serlo, debe analizar si existe una
razón válida que justifique la inactividad del accionante, pues es
inconstitucional pretender darle un término de caducidad a la acción, o
rechazarla únicamente con fundamento en el paso del tiempo[73].
En esta oportunidad, la acción de tutela que se revisa se radicó el 17 de abril de 2018 y
fue admitida el 19 de abril siguiente por el Juzgado
Cincuenta y Seis Penal del Circuito de Bogotá. El último acto que el
peticionario considera lesivo de sus garantías constitucionales, es la medida
de expulsión del territorio nacional dispuesta a través de la Resolución 20177030010946
del 10 de febrero de 2017 por la Dirección Regional Andina de la Unidad
Administrativa Especial Migración Colombia. De acuerdo con las pruebas obrantes
en el proceso, el actor tuvo conocimiento del acto administrativo sancionatorio
el 29 de enero de 2018 cuando, en respuesta a un derecho de petición incoado
ante la entidad accionada, se le informó sobre la existencia de una actuación migratoria
en su contra y se le indicó que, a la fecha, se estaba adelantando el proceso
de notificación por aviso de la resolución que finalmente quedo ejecutoriada el
7 de febrero de 2018. En virtud de ello optó por activar el mecanismo de amparo
el 17 de abril de 2018[74]. El tiempo transcurrido entre ambos momentos fue de 2 meses y 19
días, plazo que se juzga razonable y, por ende, se entiende superado el
requisito formal de inmediatez.
2.2.2. Subsidiariedad.
En relación con el carácter residual y subsidiario
de la acción de tutela, la Constitución Política establece que su procedencia
está condicionada a que “el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial” (artículo 86 C.P.). Sin embargo, esta Corporación ha
señalado que no puede declararse la improcedencia de la tutela por la sola
existencia en abstracto de un medio ordinario de defensa judicial. El juez
constitucional debe analizar, en el marco de la situación fáctica particular,
si la acción judicial dispuesta por el ordenamiento jurídico es idónea y
eficaz en concreto para proteger los derechos fundamentales
comprometidos, más aún cuando se trata de sujetos de especial protección
constitucional. En el evento en el que no lo sea, o cuando lo sea pero de por
medio se evidencie la inminencia de un perjuicio irremediable, la acción de
tutela procederá para provocar un juicio sobre el fondo de manera definitiva o
transitoria, según el caso[75].
2.2.2.1. En esta ocasión, se cuestiona por
la parte accionante una actuación administrativa que culminó en la imposición
de una sanción de expulsión respecto de la cual no proceden los recursos de la
vía gubernativa. Sobre este asunto, la jurisprudencia constitucional se ha
referido a las condiciones de procedibilidad de la acción de tutela para
controvertir los actos administrativos por medio de los cuales se define la
situación migratoria de un extranjero en el país. Por regla general, esta
Corporación ha entendido que quienes se vean afectados por determinaciones de
esta naturaleza pueden, en principio, valerse de los medios de control
disponibles en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ante la que es
posible solicitar, incluso antes de la admisión de la demanda respectiva, la
adopción de medidas cautelares con el fin de proteger y garantizar,
provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia[76]. Con la Ley 1437 de
2011[77],
el legislador realizó un esfuerzo importante para que las medidas cautelares se
concibieran como una garantía efectiva y material del acceso a la
administración de justicia, pretendiendo de esta manera irradiar el escenario
administrativo de una perspectiva constitucional[78].
No obstante, aunque el análisis sobre la
procedencia formal de la acción de tutela debe tener en cuenta los mecanismos
creados por el Legislador para resolver cuestiones iusfundamentales en
la jurisdicción administrativa, la realidad es que subsisten ciertas
diferencias entre la idoneidad que ofrece la acción constitucional, por un
lado, y las medidas cautelares del CPACA, por otro, para la protección
invocada. En particular, la solicitud de amparo activa un mecanismo judicial
generalmente definitivo, de protección inmediata de derechos, en virtud del
cual el juez de tutela despliega toda su competencia, decretando y recolectando
las pruebas que resulten necesarias para definir el caso puesto a su
conocimiento, mientras que la medida
cautelar, por su naturaleza, es transitoria, busca conjurar situaciones
urgentes y su resolución impone un estudio del asunto expuesto de manera
preliminar, sin que implique un prejuzgamiento y con los elementos fácticos y
normativos a disposición en esa etapa inicial[79].
En la
Sentencia C-284 de 2014[80], se indicó que la Jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo “contempla unos términos para decretar medidas cautelares, que desbordan
notoriamente los límites constitucionales perentorios sobre el tiempo que pueden
durar los procesos de tutela antes de una decisión de fondo”. En efecto, el procedimiento
general para decretar medidas cautelares puede tardar más de 10 días[81]. Este nuevo sistema de
plazos, excede holgadamente el fijado en el artículo 86 de la Constitución para
tomar una decisión definitiva en instancia según el cual “[e]n ningún caso
podrán trascurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución”,
la cual puede estar precedida, inclusive, de la adopción de medidas
provisionales[82].
Sobre este último aspecto, en la aludida Sentencia de constitucionalidad (C-284
de 2014) se indicó que los jueces de
tutela, dada su función constitucional, cuentan con la posibilidad de decretar
medidas provisionales más amplias que las administrativas[83].
Este poder se ha fundado de hecho en el Decreto 2591 de 1991, de acuerdo con el
cual la acción de tutela se estructura como un instrumento para dispensar
“protección inmediata” a los derechos fundamentales (artículo 86 C.P.)[84].
2.2.2.2. Con base en estos planteamientos,
la jurisprudencia constitucional ha estimado que la vía judicial de lo
contencioso administrativo no siempre es idónea y eficaz para reponer la
vulneración alegada pues, en estos casos, las medidas cautelares contempladas
pueden no conceder una protección efectiva e inmediata de las garantías
superiores de las personas que han resultado afectadas con una medida administrativa
migratoria, por ejemplo, de expulsión del territorio nacional, en violación de
sus derechos fundamentales[85]. En particular, se ha considerado que la
condición de los ciudadanos destinatarios no admite una extensión de una decisión sobre sus pretensiones que
se prolongue en el tiempo debido a la celeridad con la que se debe actuar en
estos eventos, a fin de evitar que la persona tenga que abandonar el país con
las consecuencias que ello genera en punto de la satisfacción de sus derechos
fundamentales, como puede ser la unidad e integridad familiar, en cuyo caso se precisa una intervención judicial expedita, como la ofrecida solamente
por la acción de tutela[86].
2.2.2.3. En el presente caso, se plantea
justamente si la decisión de expulsión del ciudadano cubano por parte de la Unidad
Administrativa Especial Migración Colombia afecta los derechos fundamentales por
él invocados. En principio, podría señalarse que, para cuestionar la referida
medida sancionatoria, se encuentra disponible el medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho, previsto en la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo. No obstante, considera la Sala que, en atención a la argumentación esbozada en párrafos anteriores, el
debate advertido en este caso encuentra en la acción de tutela el único
escenario de discusión idóneo y eficaz, habida cuenta de que, como consecuencia
de la sanción impuesta, el accionante se encuentra en la obligación de abandonar
el país de manera inmediata[87].
En este contexto, la acción de tutela se
erige en la única herramienta disponible para debatir, con prontitud, los
efectos que en perspectiva constitucional genera la determinación impartida,
máxime cuando se precisa que contra el acto administrativo objeto de
cuestionamiento no proceden recursos en vía administrativa y, por consiguiente,
la decisión adoptada se encuentra debidamente ejecutoriada, en firme y a la
espera de ser efectivamente materializada[88].
Además, de concretarse tal circunstancia de expulsión, se podrían originar
consecuencias con la potencialidad de afectar la integridad del núcleo familiar
del actor ante su evidente ausencia y distanciamiento, así como su digna
subsistencia, entendiendo que, de acuerdo con las pruebas del proceso, el
aporte económico del ciudadano resulta significativo para garantizarle a los
miembros del hogar unas determinadas condiciones materiales de existencia[89]. No puede olvidarse en
este punto que los migrantes son sujetos de especial protección para los
Estados en razón a la situación de indefensión en la que comúnmente se
encuentran y que se deriva, entre otros factores, del desconocimiento de la
forma en que opera el sistema jurídico local, el idioma en que se realizan
aquellas prácticas, la ausencia de lazos familiares y comunitarios, aunado a su
condición de irregularidad, aspectos que los convierten en individuos
pertenecientes a un grupo vulnerable[90].
2.2.2.2.4. En este orden de
ideas, el medio ordinario que ofrece el ordenamiento jurídico no constituye una
herramienta que en el caso concreto asegure de manera eficaz la vigencia de los
derechos fundamentales que la parte accionante considera han sido vulnerados
por la entidad accionada. En efecto, como se advirtió previamente, la condición
del peticionario no admite
una espera prolongada en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
debido a la celeridad con la que se debe evaluar su situación migratoria, so
pena de tener que abandonar el país[91].
Por estas razones, la
acción de tutela es el mecanismo adecuado para entrar a ponderar y estudiar la presunta lesión de garantías
superiores y, de ser procedente, adoptar las medidas necesarias para lograr su efectiva
salvaguardia, advirtiendo,
en todo caso, que el amparo estará sometido a la satisfacción de reglas
jurisprudenciales específicas, relacionadas con la materia y al examen de la
situación fáctica concreta, a partir de los elementos de juicio obrantes en el
proceso. Por lo tanto, el análisis previo sobre las condiciones específicas que
se acreditan en este caso y que permiten superar el requisito de subsidiariedad,
no implica reconocimiento de status alguno frente a la situación que de
fondo debe abordarse.
2.3. En estos términos, encuentra
la Sala superado el análisis de procedibilidad, por lo que pasará a
estudiar el problema jurídico que se advierte, en esta oportunidad.
3. Planteamiento del caso y del problema
jurídico
3.1. La Sala analiza la situación
del médico cubano Lázaro Valdés Carrillo. El extranjero ha permanecido como
migrante irregular en el territorio nacional por 7 años y durante su estancia
ha sido objeto de medidas sancionatorias de deportación y expulsión, impartidas
por las autoridades migratorias. La primera, por haber ingresado al país en
forma irregular y la segunda, por representar, en apariencia, un riesgo para la
seguridad y el orden público. Considera la parte accionante que esta última
decisión se adoptó en contravía del debido proceso, ya que el inicio de la
actuación sancionatoria en su contra nunca fue debidamente puesta en su
conocimiento, pese a que era una persona fácilmente localizable, y no consultó sus
circunstancias individuales, en concreto, (i) el hecho de haber formado en el
país un hogar estable, integrado por sujetos de protección prevalente; (ii)
contribuir con sus servicios profesionales a mejorar el bienestar de los
pobladores de dos municipios de Cundinamarca y (iii) el riesgo inminente de ser
devuelto a la Isla donde, aduce, es considerado un “traidor
al régimen”[92].
La Unidad Administrativa Especial Migración
Colombia advirtió que el extranjero se documentó fraudulentamente como nacional
colombiano, hecho que le permitió, inclusive, laborar como médico al servicio
de empresas estatales y obtener autorización para ejercer libremente su
profesión en el Departamento de Cundinamarca, poniendo en inminente peligro el
bienestar de los connacionales. Por virtud de estas circunstancias, fue
imperioso, en ejercicio de la facultad discrecional que le asiste al Estado,
fundada en el principio de soberanía, ordenar su expulsión del territorio
nacional por el término de 10 años, determinación que no dispuso su regreso a
Cuba y se adoptó en el marco de un procedimiento administrativo que respetó a
cabalidad los lineamientos del debido proceso, se ajustó a las circunstancias
concretas del caso y atendió a plenitud “las disposiciones legales vigentes”[93], instituidas en garantía del orden público. Recalcó que en la
defensa de este postulado superior no era posible condicionar la ejecución de
una sanción de expulsión anteponiendo la preservación del núcleo familiar del
actor, máxime cuando “su propósito [fue el de] permanecer irregular
en el país, desconociendo las decisiones de la Autoridad Administrativa, sin
importar las consecuencias legales que se le [pudieran] presentar”[94].
3.2. Con base en
la situación fáctica esbozada y, a partir de los elementos de juicio que obran
en el proceso, corresponde a la Sala determinar si: ¿la Unidad Administrativa
Especial Migración Colombia vulneró el derecho fundamental al debido proceso del
ciudadano extranjero Lázaro Valdés Carrillo al proferir en su contra una medida
sancionatoria de expulsión del país, con la prohibición de ingreso por un
término de 10 años, argumentando que representa un peligro para la seguridad nacional,
aun cuando el extranjero afirma que nunca se le garantizó su participación
efectiva y oportuna en el trámite administrativo iniciado con ese propósito,
circunstancia que por demás obstaculizó el ejercicio adecuado de las garantías administrativas
de defensa y contradicción e impidió que se determinara si tal sanción impuesta
engendraba una lesión a su unidad familiar?
3.3. Con el fin de
resolver el problema jurídico planteado, la Sala Segunda de Revisión analizará
(i) la jurisprudencia de esta Corporación sobre el derecho al debido
proceso administrativo en el marco de los procedimientos migratorios de
carácter sancionatorio que se inician en contra de ciudadanos extranjeros. Teniendo en cuenta lo anterior, (ii) se
resolverá el asunto objeto de estudio, brindando el remedio constitucional que
resulte más adecuado, según las particularidades del caso.
4. Las autoridades migratorias tienen la
obligación de respetar el derecho fundamental al debido proceso de los
ciudadanos extranjeros en el marco de los procedimientos administrativos
de carácter sancionatorio que inicien en su contra
4.1. La
jurisprudencia constitucional ha reconocido que el derecho fundamental al
debido proceso[95]
es “el conjunto de garantías previstas en el
ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del
individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante
su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la
justicia”[96].
En términos generales, el respeto por este postulado superior, en su
dimensión de aplicación inmediata, impone a quien asume la dirección de una
actuación, cualquiera sea su naturaleza, la obligación de observar en todos sus
actos el procedimiento previamente establecido en la ley, los reglamentos o las
normas especiales, con el fin de preservar las garantías y las obligaciones de
quienes se encuentran incursos en ella[97].
En virtud de lo anterior, las autoridades estatales no pueden actuar en forma
omnímoda ni deliberada, sino dentro del marco jurídico definido
democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la
efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio
pleno de sus prerrogativas básicas[98].
4.2. En materia
administrativa, los principios generales que informan el derecho fundamental al
debido proceso se aplican a todas las actuaciones y procedimientos que desarrolle
la administración pública, en el cumplimiento de sus funciones y realización de
sus objetivos y fines, de manera que garantice (i) el acceso de las personas a
procesos justos y adecuados, tramitados, además, en un plazo razonable; (ii) el
principio de publicidad y legalidad, así como el cumplimiento de las formas y
momentos previamente establecidos; (iii) los principios de defensa,
contradicción e imparcialidad; y (iv) los derechos fundamentales
de los asociados[99].
En términos prácticos, dichos elementos están orientados a que los
administrados sean considerados como verdaderos sujetos de la actuación que se
inicia en su contra y, por ende, en el marco de ella “(i.) puedan ejercer el
derecho a una defensa técnica, que supone la posibilidad de contar con la
asesoría de un abogado –en los eventos en los que sea necesario -, ejercer el
derecho de contradicción [esto es, hacer frente a los reproches que se
formulen en su contra] y presentar y solicitar las pruebas que [consideren]
pertinentes para sustentar su posición; (ii.) se les comunique de la iniciación
del proceso y se permita su participación en el mismo y (iii.) se les
notifiquen todas las [decisiones] proferidas por [la administración],
que de acuerdo con la ley, deben serles [comunicadas]”[100].
Este conjunto de garantías que integran el
contenido del derecho se encuentran encaminadas a asegurar el correcto y
adecuado ejercicio de la función pública, de conformidad con los preceptos
constitucionales, legales o reglamentarios vigentes, con el fin de evitar
posibles actuaciones abusivas o arbitrarias por parte de la administración. Dicho
mandato cobra especial relevancia cuando se trata del desarrollo de la facultad
sancionadora de la administración[101].
Cuando la Constitución Política consagra el debido proceso, reconoce
implícitamente la facultad que les asiste a las autoridades para imponer
sanciones, las cuales, como se sabe, pueden ser de diversa naturaleza. Por
ejemplo, el ordenamiento jurídico prevé expresamente la existencia de procesos
administrativos sancionatorios de carácter migratorio que culminan,
regularmente y según el caso, con la adopción de medidas de deportación o expulsión de ciudadanos extranjeros
del territorio nacional, tal como ocurre en esta oportunidad[102].
4.3. El Estado, en ejercicio de la discrecionalidad
gubernamental que encuentra fundamento en el principio de soberanía, tiene la
facultad de determinar las condiciones de acceso,
permanencia y salida del país respecto a sus nacionales y aquellos que no lo
son, con sujeción a los tratados internacionales[103]. En desarrollo de su facultad de configuración, tiene la
competencia para definir en el ordenamiento interno el procedimiento que
empleará para sancionar a quienes infrinjan la normatividad migratoria. Tratándose
de los extranjeros que se encuentran en el territorio
nacional, si bien gozan de los mismos derechos civiles que tienen los
colombianos, con algunas excepciones instituidas por razones de orden público, es
claro que tienen la responsabilidad ineludible de
atender cabal y estrictamente las obligaciones y deberes que el orden jurídico
vigente consagra para todos los residentes en el país, por lo que es su
compromiso “acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las
autoridades”[104]. Cuando ello no sucede y actúan en contra del ordenamiento estatal, las
autoridades de la República están legitimadas para adoptar las medidas que
resulten necesarias, adecuadas y suficientes con el propósito de asegurar los
fines esenciales del Estado, esto es, promover la prosperidad general,
garantizar la efectividad de los principios y valores, asegurar la convivencia
pacífica y el respeto por la vigencia de un orden justo (artículo 2 C.P.)[105].
El ejercicio
de tal potestad estatal no debe,
sin embargo, confundirse con una atribución arbitraria, pues encuentra límites
claros derivados de la titularidad de derechos fundamentales por parte de los
extranjeros, entre ellos la garantía del debido proceso[106]. En el marco de
las actuaciones sancionatorias que la administración inicie en su
contra, independientemente del estatus migratorio que ostenten[107],
se debe respetar y garantizar
plenamente el “presupuesto esencial de la legalidad de [los] procedimientos administrativos, en
los cuales se vea envuelta la garantía de la protección y realización de los
derechos de las personas, [cuya] efectividad no puede apreciarse como
algo estrictamente formal”[108]. El debido proceso es “exigente en materia de legalidad, ya
que no solamente pretende que el servidor público [en estos escenarios] cumpla
las funciones asignadas, sino además que lo haga en la forma como determina el
ordenamiento jurídico”[109] siguiendo, por consiguiente, las reglas precisas en materia de legitimación,
representación, notificaciones, términos para pruebas, competencias,
recursos e instancias establecidas, y que el agotamiento del anterior trámite
naturalmente culmine en la adopción de una decisión debidamente fundamentada.
La necesidad de motivación de las decisiones no se reduce a un
simple requisito formal, encaminado a introducir cualquier mínima argumentación
en el texto de la determinación. Por el contrario, se ha acudido al concepto de
“razón suficiente” para señalar que tal postulado comprende la
exposición de los argumentos puntuales que describan de manera clara, detallada
y precisa, las razones a las que acude el ente público para actuar de una u otra
manera. Ello es relevante pues permite “[construir] pruebas de los actos
respectivos”[110], lo que consecuentemente
conduce a orientar de manera adecuada el ejercicio del derecho de
defensa y contradicción[111], esto
es, permite que los asociados cuenten con elementos de juicio suficientes para
defender adecuadamente sus intereses.
Teniendo en cuenta lo anterior, se
hace indispensable analizar, en esta oportunidad, la regulación en el
ordenamiento interno del procedimiento administrativo migratorio que se inicia
en contra de un ciudadano extranjero, con el fin de analizar si se respetó el
acceso a un juicio justo del accionante cubano Lázaro Valdés Carrillo.
4.4. El procedimiento
administrativo sancionatorio en materia migratoria que se inicia en contra de
un ciudadano extranjero. Estándares constitucionales y legales aplicables que
deben observarse en su tramitación
La Sala advierte
que en los términos del artículo 47 de la Ley 1437 de 2011, los procedimientos
administrativos de carácter sancionatorio no regulados por leyes especiales se
sujetarán a las disposiciones de la Parte Primera del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Así, el Decreto 1067 del 26
de mayo de 2015[112]
y la Resolución 0714 del 12 de junio de 2015[113], prevén
remisiones normativas expresas a la referida ley en lo que se refiere a la
regulación del procedimiento migratorio. Por ende, las referencias que a
continuación se realicen son consecuencia directa del análisis armónico e
integral de los anteriores estatutos, cuya interpretación debe realizarse en el
marco del respeto por el conjunto de garantías que integran el derecho
fundamental al debido proceso.
4.4.1. En
ejercicio del control migratorio le corresponde a la Unidad Administrativa
Especial Migración Colombia adelantar las investigaciones que considere
necesarias, de oficio o a solicitud del Ministerio de Relaciones Exteriores, en
relación con el ingreso y permanencia de los extranjeros en el país, así como
con las visas que ellos portan, la ocupación, profesión u oficio que adelantan
en el territorio, la autenticidad de documentos, la verificación del parentesco
y de la convivencia marital, entre otros aspectos[114]. En
desarrollo de tal facultad, una vez conocida la noticia migratoria, debe la
entidad proferir un informe de orden de trabajo o informe
de caso, a partir del cual, si hay mérito
para ello, sustanciará un auto de apertura de la actuación administrativa migratoria,
en el cual se indicarán (i) los soportes de hecho y de derecho; (ii) se
comisionará a un funcionario para que impulse la actuación; (iii) se ordenará
allegar el Informe de Verificación Migratoria y sus anexos como medio de
prueba; y (iv) si es del caso, se ordenará la consulta de bases de datos y
hojas de vida administradas por Migración Colombia y el recaudo de información
que interese al trámite. Dicho auto deberá comunicarse debidamente a la persona
sujeto de control y en su contra no procede ningún recurso[115].
Adelantadas las labores de verificación, es posible que se
ordene el archivo de la investigación o que, por el contrario, ante
hallazgos que den cuenta de una posible infracción migratoria, se expida inmediatamente
un acto administrativo de formulación de cargos en contra del
ciudadano, que debe ser debidamente notificado y contra el cual no proceden
recursos[116]. A partir de este momento,
el ejercicio del derecho a la defensa técnica adquiere particular relevancia[117]. Naturalmente, ello implica
que el investigado tiene la posibilidad real de ser asistido, desde este
instante y en adelante, por un defensor de su elección o por aquél que le
proporcione el Estado. De esta manera podrá entender a plenitud el alcance del trámite
administrativo en el que se encuentra inmerso[118].
Inclusive, si es del caso, la persona debe contar con la asistencia gratuita de
un intérprete o traductor oficial, en el evento de que no comprenda o no hable
con suficiencia el idioma oficial en el que se adelantará la respectiva actuación.
Solo de esta forma puede estar en condiciones de defender adecuadamente sus derechos[119].
Ello es significante pues la imputación de cargos constituye, justamente, la etapa
que orienta el curso del procedimiento, en tanto es allí cuando debe determinarse
con precisión y claridad cuál es el objeto del proceso, la persona responsable,
el sustento fáctico y normativo, esto es, las disposiciones migratorias
infringidas a la luz de la normativa vigente, así como las medidas que serían procedentes como consecuencia de
dicho incumplimiento, entre las que podrían contemplarse la imposición de sanciones
económicas o las medidas de deportación y expulsión del territorio nacional,
entre otras[120].
Dentro de los 15 días siguientes a la notificación de la formulación
de cargos, la persona afectada puede presentar descargos, es decir, tiene la
posibilidad de exponer sus argumentos y oponerse a los cuestionamientos
formulados en su contra[121].
En esta instancia, inicia formalmente el periodo probatorio, momento procesal
en el que tanto la parte involucrada como la autoridad administrativa pueden
solicitar el recaudo de elementos de juicio o aportar
los que pretendan hacer valer[122]. Tras
emitirse un auto de cierre de esta etapa probatoria, se ordenará el
correspondiente traslado al investigado para que
presente los alegatos respectivos[123].
Esta etapa constituye la segunda oportunidad que tiene para defender su
posición. Cumplidas las fases anteriores, la autoridad migratoria proferirá la
respectiva decisión, mediante resolución suficientemente motivada en la que,
atendiendo a los principios de razonabilidad y objetividad, pondrá fin al
procedimiento de carácter migratorio disponiendo su archivo, la exoneración, la
declaratoria de caducidad o la imposición de una sanción[124].
En este último supuesto, el acto administrativo deberá contener cuando menos:
(i) la individualización de la persona
natural a sancionar; (ii) la descripción típica de los hechos, así como el
análisis de las pruebas con base en las cuales se impone la medida correctiva y
(iii) las normas migratorias infringidas conforme los supuestos probados, es decir,
la medida sancionatoria de la que será destinataria el sujeto de control, su
clasificación y si existen criterios que la atenúan, agravan o dan lugar a su
exención[125].
4.4.2. Por su relevancia para la solución
del caso objeto de estudio, interesa especialmente referirse a las sanciones
que podrían consignarse en el acto administrativo a través del cual se dispone la
finalización del trámite migratorio. Estas, se advierte, podrán variar en
atención a la naturaleza de la infracción endilgada[126].
Se clasifican en leves, graves o gravísimas[127]
y, en cualquier caso, su imposición debe atender y respetar los principios de
configuración del sistema sancionador administrativo, fundamentalmente los
concernientes a la legalidad, tipicidad, favorabilidad y proporcionalidad[128].
4.4.2.1. Así las cosas, de acuerdo con las
circunstancias constatadas, el Director de la Unidad Administrativa Especial
Migración Colombia, o sus delegados, podrán imponer sanciones económicas,
entre otros supuestos, cuando (i) se incurre en permanencia irregular; (ii) no
se tramita el salvoconducto correspondiente cuando así se requiera; (iii) se
ingresa o sale del país sin el cumplimiento de los requisitos legales; o (iv)
se desarrollan actividades remuneradas sin estar habilitado para ello[129].
Para la graduación de las sanciones económicas a que haya lugar se tendrá en
cuenta el comportamiento del infractor, la gravedad de la falta, su reincidencia
o renuencia[130].
Contra su imposición proceden los recursos de la sede administrativa, en el
efecto suspensivo[131].
4.4.2.2. En un nivel de mayor trascendencia dada la
conducta irregular desplegada por el infractor, el Director de la Unidad
Administrativa Especial Migración Colombia, o sus delegados, podrán ordenar la deportación
del territorio nacional del extranjero cuando, por ejemplo, se constata que
(i) ingresó o salió del país sin el cumplimiento de las normas que reglamentan
la materia; (ii) se encuentra en permanencia irregular[132];
(iii) obtuvo visa mediante fraude o simulación; o (iv) fue objeto de quejas
constantes que lo calificaron como persona no grata para la convivencia social
o la tranquilidad pública[133].
El extranjero que sea objeto de una medida de deportación solo podrá ingresar
al territorio nacional una vez transcurrido el término de la sanción que
establezca la resolución respectiva, que no debe ser inferior a 6 meses ni
superior a 10 años, previa expedición de la visa otorgada por las Oficinas
Consulares de la República[134].
Contra esta determinación proceden los recursos del procedimiento administrativo[135].
4.4.2.3. Cuando la infracción a la normativa
migratoria vigente sea de una gravedad significante con la potencialidad de poner
en riesgo la soberanía nacional, la estabilidad institucional, la seguridad del
Estado o la convivencia ciudadana, el Director de la Unidad Administrativa
Especial Migración Colombia o sus delegados, sin perjuicio de las sanciones
penales a las que hubiere lugar, podrán ordenar la expulsión del extranjero
del territorio cuando, entre otros eventos,[136]
(i) se abstiene de dar cumplimiento a la resolución de deportación dentro del
término establecido en el salvoconducto para salir del país, o regresa antes
del término de prohibición o sin la correspondiente visa; (ii) es condenado en
Colombia a pena de prisión cuya sentencia no contempló como accesoria la expulsión
del territorio; (iii) cuando la expulsión se decreta como pena accesoria
mediante sentencia ejecutoriada[137];
o (iv) se documentó fraudulentamente como nacional o de otro país. Contra la
decisión que imponga la medida de expulsión, con fundamento en cualquiera de
los supuestos mencionados, proceden los recursos de la sede administrativa en
el efecto suspensivo[138].
El orden jurídico contempla otros eventos
de expulsión, distintos a los reseñados que se aplican en virtud de
la facultad discrecional. En este escenario, el Director de la Unidad
Administrativa Especial Migración Colombia, o sus delegados, podrán expulsar a
los extranjeros que, a su juicio, (i) realicen actividades que atenten contra
la seguridad nacional, el orden público, la salud pública, la tranquilidad
social y la seguridad pública; (ii) existan informaciones de inteligencia que
indiquen que representa un riesgo para la seguridad nacional, el orden público,
la seguridad pública y la tranquilidad social; o (iii) cuando se haya
comunicado por autoridad extranjera al Estado colombiano que en contra de la
persona se ha dictado en ese país providencia condenatoria o una orden de
captura, por delitos comunes, o se encuentre registrado en los archivos de
Interpol. Contra la decisión de expulsión, fundamentada en las hipótesis
anteriores, no proceden los recursos de la sede administrativa[139].
En cualquiera de los eventos previamente advertidos, el extranjero solo podrá
regresar al país con una visa expedida por las Oficinas Consulares de la
República, transcurrido un término no menor de 5 años. Cuando la medida a
ordenar sea superior a 10 años deberá ser directamente consultada al Director
de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, o al Subdirector de
Extranjería[140].
4.4.2.3.1. En este punto, dada la
pertinencia que supone para la resolución del caso concreto, es importante
precisar que, en atención a las obligaciones asociadas con el
derecho a las garantías judiciales, “un proceso que pueda resultar en la
expulsión de un extranjero, debe ser individual, de modo a evaluar las
circunstancias personales de cada sujeto y cumplir con la prohibición de
expulsiones colectivas”[141].
De acuerdo con lo anterior, existe un deber a cargo de los Estados de atender
con sigilo las particularidades del individuo objeto de la medida[142]. Puede suceder, por
ejemplo, que la persona destinataria de la sanción aduzca la existencia de un
temor fundado en caso de tener que regresar a su país de origen. En estos
eventos se ha considerado que, en principio, “en
ningún caso el extranjero puede ser expulsado o devuelto a otro país, sea o no
de origen donde su derecho a la vida o a la
libertad personal está en riesgo de violación a causa de la raza, nacionalidad,
religión, condición social o de sus opiniones políticas”[143]. Con el
propósito de determinar si concurren razones fundadas, las autoridades
competentes deben tener en cuenta, inclusive la existencia de un cuadro
persistente de violaciones manifiestas, patentes o masivas de los Derechos Humanos[144]. Lo
anterior, con independencia del estatus legal o la condición migratoria que
ostente el extranjero[145].
Si se constata el riesgo de daño irreparable, no debería ser devuelto a su país
de origen o donde exista el mismo.
Igualmente, puede
acontecer que la persona extranjera destinataria de la sanción mantenga vínculos naturales o jurídicos de paternidad o maternidad en el país
con menores. En estos casos, el Estado y sus autoridades deben valorar su derecho a la unidad
familiar al momento de impartir una orden de expulsión[146].
Los organismos y entidades públicas
tienen el deber fundamental de procurar que con sus actuaciones, precedidas de
la satisfacción de requerimientos constitucionales y legales, no se cause un
daño irreparable al ejercicio efectivo de esta garantía superior, velando porque
en todo caso se respete, cuando menos, en su núcleo esencial[147]. La distancia física o la
ruptura de lazos filiales que se origina por virtud de una medida de expulsión,
inclusive de deportación de extranjeros, padres o madres de menores,
legítimamente radicados en el país es, “en principio, una barrera
innecesaria e inhumana que se opone al disfrute de los derechos fundamentales
de éstos y, por lo tanto, no puede ser patrocinada indiscriminadamente por la
administración”[148].
En estas condiciones, ningún sujeto de protección prevalente puede “ser
objeto de actuaciones discrecionales de las autoridades públicas que los
lesionen o afecten [en su derechos] aunque medie la circunstancia de que
[su padre o madre] sea extranjero y se encuentre en situación de
irregular permanencia en el territorio nacional”[149].
Así las cosas, la
administración, al momento de proferir sus decisiones debe considerar el
alcance y la prevalencia de los preceptos superiores de los que son titulares
los menores dentro del ordenamiento jurídico nacional e internacional, entendiendo
especialmente que la familia es un entorno cuya existencia es imperativa para
su adecuado desarrollo, así como para la eficacia material de sus derechos
fundamentales[150]. En todo caso, aquellas intervenciones estatales que tengan como
consecuencia desligar a un menor de su familia deben atender siempre a criterios
estrictos de necesidad y proporcionalidad. Esto supone que tal interpretación
debe realizarse bajo parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, teniendo en
cuenta no solo el conjunto armónico de los derechos, sino también de los deberes
en cabeza de los asociados que permanecen bajo la jurisdicción de un Estado[151]. Por ende, la protección prevalente a la unidad familiar, ligada
directamente al interés superior del menor, es una circunstancia que debe ser
especialmente atendida por las autoridades públicas al momento de impartir
medidas tan drásticas como la de expulsión, no obstante, ello no puede
convertirse en una condición que per se impida la actuación legítima de
los entes estatales cuando sea necesario asegurar la vigencia de un orden justo
que ha sido transgredido[152].
4.4.3. Continuando con el trámite, la actuación
administrativa migratoria que culmine con la imposición de una sanción
económica, la deportación o la expulsión del territorio nacional, según sea el
caso, debe ser notificada personalmente al extranjero, a su representante legal,
apoderado o a la persona debidamente autorizada[153].
El mecanismo para esta notificación consiste en el envío de
una citación a la dirección, número de fax o correo electrónico que figure en
el expediente para que comparezca a la diligencia de notificación
personal en el término de 5 días siguientes a la expedición del acto administrativo.
Si se desconocen los mencionados datos de ubicación, la
citación se hará en la página web de Migración Colombia[154]. En caso de que estas modalidades de notificación resulten
infructuosas, se procederá a remitir un aviso a la dirección física o
electrónica conocida, acompañado de copia íntegra del acto
administrativo o, ante su desconocimiento, el aviso se fijará
en la página web de la entidad y en todo caso en un lugar de acceso
público de la misma[155].  El aviso estará presente por cinco días y una vez desfijado se
entenderá surtida la notificación[156].
Debe precisarse que todo el trámite
sancionatorio de naturaleza migratoria, incluida la fase de notificación, debe
surtirse en un plazo razonable, el cual
debe apreciarse en relación con la duración total de la actuación, desde su
inicio hasta la finalización, incluyendo los recursos de instancia que serían
procedentes[157]. Esta garantía no solo se refiere a la
protección de que el procedimiento se adelante sin dilaciones injustificadas,
sino además de que no se lleve a cabo con tanta celeridad al punto de tornar
ineficaz o anular el ejercicio del derecho de defensa y en especial de
contradicción en forma oportuna y eficaz[158].
Sin
perjuicio de lo referido, la Sala advierte que, en precisos eventos, el procedimiento
administrativo sancionatorio de naturaleza migratoria puede ser célere dada la
gravedad de la sanción endilgada y la imperiosa necesidad de defender el
interés público. Con todo, los términos de duración del trámite siempre deben
ser razonables a fin de garantizar las etapas mínimas del debido proceso, sin
que ello implique que en su desarrollo se pueda sacrificar el ejercicio del derecho
a la defensa y contradicción del sujeto involucrado.
4.5. Síntesis de las reglas de decisión:
la Carta Política garantiza a
todos los extranjeros que se encuentran en el territorio nacional, con
independencia de su estatus o condición migratoria, la protección jurídica de los
mismos derechos fundamentales que se encuentran en cabeza de los colombianos; prerrogativa
que, por demás, lleva consigo la consecuente responsabilidad de atender cabal y
estrictamente el conjunto de deberes y obligaciones que se les imponen a todos
los residentes en el país (artículos 4 y 100 C.P.). Dentro de los derechos de
los que son titulares los extranjeros está el debido proceso. El amplio alcance de la intangibilidad del debido proceso
comprende todas las materias, sin excepción alguna, lo que implica que cualquier
actuación que el Estado decida adelantar en su contra debe sujetarse al respeto
de unas reglas mínimas sustantivas y procedimentales en tanto límite material a
la arbitrariedad. Por virtud de ello, en el desarrollo de los procedimientos
administrativos sancionatorios de naturaleza migratoria, realizados con
fundamento en el principio de soberanía del Estado, las autoridades públicas, aunque
gozan de discrecionalidad, tienen la obligación de atender las competencias definidas dentro del ordenamiento
jurídico (mandatos constitucionales,
legales y reglamentarios vigentes) y ejercer sus funciones con sujeción al
principio de legalidad, a fin de que los administrados cuenten con
instancias de participación en la decisión que deba adoptarse y puedan defender adecuadamente sus intereses en todas las
etapas del trámite, el cual naturalmente puede culminar con la imposición de
una sanción de deportación o de expulsión del territorio, según la gravedad de
la infracción endilgada.
El procedimiento
que pueda resultar en estos supuestos debe tener carácter individual, de modo
que permita evaluar las circunstancias personales de cada sujeto. En el marco de este trámite, además,
deben valorarse situaciones tales como el entorno familiar, procurando la
maximización de los intereses de sus miembros, sin desconocer, por supuesto, el
ineludible deber de las autoridades por proteger el interés público y asegurar la vigencia de un orden justo.
5. Análisis
del caso concreto
5.1. Situación
fáctica probada en el proceso[159]
El nacional cubano Lázaro Valdés Carrillo
cuenta con 49 años de edad, estudió medicina en el Instituto Superior de
Ciencias Médicas de La Habana y el 23 de julio de 1993 recibió el título
académico de médico general gracias al apoyo económico estatal. El 26 de
diciembre de 2009, por orden del Gobierno y en contraprestación al hecho de
haber logrado su profesionalización gratuita fue enviado, en calidad de fuerza
laboral y productiva, a una misión médica a Venezuela donde fue asignado para
desempeñar funciones en el municipio de Maturín, Estado de Monagas[160]. En el año 2011,
desertó de la misión médica pues no compartió las políticas de acción que
regían su funcionamiento. En virtud de esta decisión, aduce, tuvo que
refugiarse pues, de ser capturado por las autoridades judiciales venezolanas,
sería remitido a su país, donde se enfrentaría, conforme a las políticas
penales y migratorias locales, a un juicio “en el que no se le garantizarían
sus derechos”[161].
En esta situación solicitó ayuda ante la Embajada de Estados Unidos en
Venezuela, donde no recibió colaboración.
Por lo anterior, el 24 de julio de 2011,
ingresó irregularmente a Colombia, por la frontera con Cúcuta, Departamento de
Norte de Santander. Al día siguiente a su arribó al país acudió voluntariamente
a las instalaciones de la Subdirección de Extranjería del extinto Departamento
Administrativo de Seguridad -DAS-[162],
donde rindió una diligencia de exposición migratoria en la que reconoció
encontrarse en permanencia irregular en el territorio nacional pues “ingresó
sin sellar su pasaporte involuntariamente porque no sabía de ese trámite y no [tenía]
dinero para pagar una sanción”[163],
advirtiendo que en todo caso su deseo era residenciarse en Estados Unidos, por
lo que adelantaría los trámites de rigor ante la Embajada Americana[164]. Con fundamento en lo
anterior, se profirió el Auto 171 del 8 de agosto de 2011, que dispuso la
apertura formal de una actuación administrativa en contra del extranjero por
haber infringido presuntamente, con su comportamiento, las disposiciones
contenidas en el artículo 69 numerales 2 y 3[165]
y el artículo 102 numerales 1 y 3[166]
del Decreto 4000 de 2004[167],
situación que condujo al decreto de pruebas orientadas a verificar los
movimientos y antecedentes del investigado. Ese mismo día, el accionante se
notificó personalmente de la decisión, contra la cual no procedían recursos[168].
Impulsada
la actuación y tras advertirse serios hallazgos de responsabilidad migratoria, se profirió la Resolución 194-731827 del 8 de agosto de 2011, que
ordenó la deportación de Lázaro Valdés Carrillo del territorio nacional, prohibiéndole
su ingreso por el término de un año[169].
En criterio de la autoridad pública, el extranjero ingresó y permaneció en el
país evadiendo u omitiendo el control migratorio correspondiente[170]. El 25 de agosto de
2011, en las instalaciones de la Subdirección de Extranjería del DAS en la
ciudad Bogotá, el sancionado se notificó personalmente de la determinación y no
presentó recursos[171].
La decisión quedó debidamente ejecutoriada el 27 de septiembre de 2011[172].
Pese a la firmeza de la Resolución, el
peticionario no registró movimiento migratorio alguno y decidió no atender la
sanción, fundado, afirma, en el temor de regresar a su país de origen luego de
haber quebrantado “su deber de pagar de por vida con sus servicios el [hecho
de] haber recibido educación profesional gratuita”[173]. Así, en la búsqueda
de soluciones razonables a su situación vulnerable, intentó regularizar su
estancia en el país y adelantó diligencias para ser amparado bajo el refugio
político.
Mientras se definía su solicitud de
reconocimiento como refugiado ante el Ministerio de Relaciones Exteriores, le
fueron expedidos tres salvoconductos de permanencia en el país, por tres meses
cada uno, con la advertencia de que no serían válidos para salir del territorio
sino únicamente para permanecer en la ciudad de Bogotá[174]. El primero de ellos
(No. 4092)  le fue otorgado entre el 5 de octubre de
2012 y el 5 de enero de 2013, al tiempo que el segundo  (No. 1112315) le fue
concedido el 16 de enero de 2013 con vigencia hasta el 16 de abril siguiente[175].
Durante este periodo el accionante, aportando
como identificación su pasaporte, logró
que el Ministerio de Educación Nacional convalidara para todos los efectos académicos y legales en Colombia
su título profesional de médico, diligencia que se concretó en la expedición de
la Resolución 3373 del 8 de abril de 2013. Vencida
la vigencia del último salvoconducto, el Ministerio de Relaciones Exteriores concedió
una prórroga  (No.
1114864) a partir del 18 de abril de 2013 y hasta el 15 de julio de dicha
anualidad[176].
En este lapso de estancia temporal en el
país, el actor afirma que ante el miedo de “perder la vida o la libertad, al
estar en un limbo sin patria”[177],
y especialmente porque su petición de refugio no había sido resuelta y a fin de
“obtener un trabajo que le proporcionara los recursos para vivir dignamente”[178], cometió “un acto
desesperado”[179]
e incurrió en métodos por fuera del marco de la legalidad que le
permitieron, el 19 de abril de 2013, inscribirse como colombiano en la
Registraduría de Facatativá -Cundinamarca e identificarse con la cédula de
ciudadanía No. 1.070.973.072.
Al estar, en apariencia, debidamente
documentado, la Dirección de Desarrollo de Servicios de la Gobernación de
Cundinamarca le otorgó autorización para ejercer formalmente como médico en este
Departamento, hecho que se concretó en la emisión de la Resolución No. 25-2092
del 16 de mayo de 2013[180].
Dos meses después perdió vigor la extensión del último salvoconducto conferido,
situación que, sumada a la negativa de reconocerle el estatus internacionalmente
pretendido, lo llevó a “permanecer en territorio nacional de manera continua
[y] de forma irregular”[181].
El 10 de septiembre de 2013, fungiendo como presunto ciudadano colombo-cubano y
legitimado en la autorización dada por el ente territorial, suscribió un
contrato de prestación de servicios con la Empresa Social del Estado Centro de
Salud San José del municipio de Nimaima -Cundinamarca, lugar en el que, según
advierten los pobladores, el extranjero se desempeñó con total calidad,
profesionalismo y acogida, contribuyendo al efectivo bienestar de sus
habitantes[182].
Inclusive, ante el adecuado cumplimiento de sus funciones, el Ministerio de
Salud y Protección Social le otorgó el Carné de Identificación Única del
Talento Humano en Salud, con Registro No. 117929/2013 expedido el 11 de octubre
de 2013, para ejercer como médico en todo el territorio[183]. El 9 de diciembre
siguiente culminó su labor en la referida empresa estatal[184].
Al comenzar el nuevo año inició una
relación de hecho con la señora Luisa Alejandra Bravo
Sainea, quien para ese entonces era madre cabeza de familia del menor Santiago de 8 años, que fue abandonado, según lo dicho por ella, por su padre
biológico[185].
Ante esta situación el accionante asumió el rol de figura paterna con “decoro,
constancia y amor”[186].
Juntos se residenciaron en el municipio de Villeta
-Cundinamarca, lugar en el que arrendaron un inmueble ubicado en la Calle 11
No. 3-57 del Barrio Villa María[187].
A finales del año 2015, nació el menor Lázaro Santiago, quien se unió al hogar antes
conformado, caracterizado por el mutuo apoyo y colaboración tanto a nivel
emocional como económico[188].
Debido a los compromisos laborales de su compañera permanente durante todo el
día, los menores permanecían la mayor parte del tiempo bajo su cuidado y
protección, de ahí que entre ellos se hubiere consolidado un vínculo fraternal
sólido y estable que se extendió en el tiempo.
El 10 de junio de 2016, ante la alerta de
un anónimo, el Director Nacional de Registro Civil se
enteró que “el ciudadano
cubano, Lázaro Valdés Carrillo, se estaría identificando como nacional
colombiano, mediante la utilización de la cédula de ciudadanía No.
1.070.973.072 de Facatativá Cundinamarca, con todos los beneficios que de ello
se desprenden”[189].
Ante esta situación, se adelantaron las indagaciones de rigor y se puso en
conocimiento de las autoridades migratorias competentes[190]. Como consecuencia de
la alarma impartida por funcionarios de la Registraduría Nacional del Estado
Civil, los funcionarios de Migración Colombia emitieron el informe de verificación No. 20167030499171 del 29 de
noviembre de 2016, orientado a adoptar las medidas necesarias para indagar los hechos irregulares advertidos[191]. Por su parte, en la búsqueda por restablecer el orden
social infringido, la Registraduría Nacional del Estado Civil profirió la
Resolución 13384 del 21 de diciembre de 2016, por medio de la cual anuló el
registro civil de nacimiento del actor con indicativo serial 53611210, y ordenó
proceder con la cancelación del proceso de cedulación tras hallar anomalías en
su obtención[192].
Con
fundamento en esta decisión, el Coordinador de Verificaciones de la Unidad Administrativa
Especial Migración Colombia -Regional Andina emitió la Orden de trabajo No.
20167030004904 del 10 de febrero de 2017, a fin de “verificar los
documentos, actividades y situación migratoria de dicho extranjero”[193] y de haber lugar a
ello “lograr la judicialización del ciudadano cubano [frente] a las
irregularidades en que incurrió, en busca de lograr la obtención de
documentación como colombiano y el ejercicio de su profesión como Doctor en
Medicina, en Empresas Sociales del Estado”[194]. Ese mismo día, en
ejercicio de la facultad discrecional, se profirió la Resolución 20177030010946,
por la cual “de conformidad
con el artículo 2.2.1.13.2.2 del Decreto 1067 del 26 de mayo de 2015, se [expulsó] del territorio colombiano al
ciudadano extranjero Lázaro Valdés Carrillo, identificado con pasaporte E070491
de nacionalidad Cubana”[195]
y se prohibió su ingreso al país por el término de 10 años[196]. Lo anterior,
considerando que se hizo “aparecer como colombiano al obtener su registro
civil de nacimiento y de allí urdir toda una serie de componendas que [le
permitieron] incluso laborar con entidades estatales”[197], actuación que, a
juicio del organismo de seguridad, entrañó riesgos irreparables en el orden, la
salud pública y la tranquilidad social de los connacionales[198].
Sobre estas premisas, la Entidad pública insistió
en que a fin de asegurar la vigencia de estos postulados superiores y por
tratarse de un acto administrativo “meramente de ejecución [o de
trámite]”[199],
no procedían los recursos de la vía gubernativa. A fin de comunicar al afectado de su contenido, se le envió una
citación de comparecencia personal el 22 de agosto de
2017 a la carrera 16 No. 22-32, apartamento 502 de la ciudad de Bogotá, para
que acudiera a la instalaciones de la Entidad en un término de 5 días[200]. La diligencia no
pudo sortearse dado que la dirección no existía[201]. El 30 de noviembre
de 2017, el actor, por conducto de apoderado judicial, presentó una petición
ante el Ente accionado a fin de que le informaran la existencia de una posible
investigación, proceso o trámite en su contra. El 15 de diciembre siguiente se
le indicó la imposibilidad de acceder a lo pretendido en virtud del principio
de confidencialidad y ante la presunta falta de legitimidad del solicitante
para actuar[202].
Con posterioridad -11 de enero de 2018- insistió en la petición y se le informó,
a través de oficio del 29 de enero de ese año, que, a la fecha, se adelantaba la
notificación por aviso de la Resolución que ordenaba su inmediata salida del
país[203].
El aviso se publicó por 5 días en la página web de la Entidad, y en la
cartelera al público, y la decisión quedó debidamente ejecutoriada el 7 de
febrero de 2018, momento en el que la sanción adquirió fuerza de ejecutoria,
siendo este el motivo que ahora impulsa la activación del mecanismo de amparo[204].
5.2. La Unidad Administrativa Especial Migración Colombia vulneró el
derecho fundamental al debido proceso del ciudadano cubano Lázaro Valdés
Carrillo al no asegurar su efectiva participación en la actuación sancionatoria
iniciada en su contra, ni motivar en forma suficiente la medida de expulsión
En este
punto, corresponde evaluar la adecuación constitucional y legal de la
determinación de expulsión adoptada en este último trámite, pues se entiende
que es el objeto principal de examen. Es cierto que cuando una autoridad pública, en el marco de las
funciones que ordinariamente le corresponden realiza una conducta que se aviene
al ordenamiento jurídico, no hay razón alguna para considerar que ha puesto en
peligro los derechos fundamentales de quienes resultan afectados por las
decisiones legalmente adoptadas, máxime cuando aquellas están amparadas por el principio de soberanía del Estado. Empero, en
este caso, dentro del trámite para la definición de la responsabilidad por
infracciones al régimen migratorio, cabe efectuar algunas consideraciones que
envuelven flagrantes vulneraciones del derecho fundamental al debido proceso
del cubano Lázaro Valdés Carrillo. La tarea de precisar estos aspectos
constituye el norte de la exposición en los siguientes párrafos.
5.2.1. Ausencia
de vinculación del ciudadano cubano a la actuación administrativa e incumplimiento
de las etapas del procedimiento sancionatorio
Con
fundamento en las pruebas obrantes en el expediente, la Sala aprecia que el
señor Lázaro Valdés Carrillo nunca fue vinculado a la actuación administrativa iniciada
en su contra y únicamente tuvo conocimiento de ella al invocar un derecho de
petición dirigido a Migración Colombia, en virtud del cual se
le informó de la existencia de una investigación que había culminado con la
imposición de una medida de expulsión del país, la que, por demás, estaba
siendo notificada por aviso. De acuerdo con lo anterior, el actor se enteró de un proceso en su contra al final
del trámite y por las diligencias que, por su cuenta, adelantó y se resalta que
ni siquiera en este instante
pudo tener acceso al expediente administrativo[205]. No se observa que haya existido una
apertura formal de la actuación administrativa que le hubiere sido debidamente advertida
al extranjero para que, enterado de ello y asesorado si fuere el caso por un
profesional del derecho, preparara desde ese momento y en adelante una adecuada
defensa de sus intereses, participando activamente en cada una de las etapas  concebidas
dentro del procedimiento, conforme al marco normativo que lo rige (ver supra
4.4.1.). Esta labor mínima para
dar cumplimiento al principio de publicidad y procurar la comparecencia oportuna
del ciudadano afectado desde la etapa inicial de la investigación, relevante
además para controlar los
poderes discrecionales de la administración, no se agotó, lo que de tajo cercenó
la posibilidad de que el actor pudiera intervenir en el desarrollo posterior del
trámite, instituido procedimentalmente para asegurar la presencia directa e
inmediata de los administrados en todas las instancias a fin de que puedan
defenderse de los cargos imputados, expresar sus
propias razones y que estas están válidamente consideradas.
A
propósito de lo anterior, llama la atención como en este caso existió inclusive
un irrespeto por tales facetas previamente establecidas para el efectivo
desarrollo del procedimiento sancionatorio, pues nunca se llevaron a cabo. Se
advierte que el mismo día en que se adelantó la única actuación visible del
proceso, esto es, la orden de trabajo No. 20167030004904 del 10 de febrero de 2017, proferida por los
funcionarios del Organismo de Seguridad, se emitió el acto administrativo de
expulsión, lo que permite inferir que todo el procedimiento se sorteó en una
misma fecha, pese a que está diseñado para atender unos términos que son
necesarios para dotarlo de legitimidad[206].
Ello, en contravía directa del principio de plazo razonable, de acuerdo con el
cual ningún procedimiento debe adelantarse en un
término excesivamente sumario pues ello “afecta la eficacia de los recursos
internos disponibles para controvertir la decisión de la autoridad estatal”[207].
Ahora
bien, además de la pretermisión de todo el trámite procesal y el proferimiento
sumario de una decisión, Migración Colombia se abstuvo de efectuar aquellas diligencias
encaminadas a que el peticionario tuviera conocimiento inmediato de esta
determinación de expulsión, no susceptible, por demás, de recursos. En efecto, se verifica que el trámite de notificación de
la Resolución 20177030010946
del 10 de febrero de 2017 se adelantó indebidamente, pues tal diligencia se
surtió en la ciudad de Bogotá, aun cuando existían elementos de juicio para
inferir razonablemente que el sujeto titular de la infracción migratoria se
encontraba presente en el municipio de Nimaima -Cundinamarca[208].
Ello es así
pues, según fue alertado por funcionarios de la Registraduría Nacional del
Estado Civil al ente estatal, el ciudadano cubano se ceduló como nacional colombiano,
lo que le permitió ser contratado como médico en el Centro de Salud San José de
la mencionada localidad, y esta circunstancia fue precisamente el fundamento
para justificar la decisión de expulsión del territorio. Pese a esto, la entidad
dirigió una citación de comparecencia personal a la Carrera 16 No. 22-32,
apartamento 502 de la ciudad de Bogotá. Tal gestión no pudo surtirse, primero,
porque se constató que la dirección referida no existía, ante lo cual se
procedió a la devolución de la documentación remitida y, segundo, porque el
actor no habitaba en Bogotá. En todo caso, en gracia de discusión, de ser
localizable en la Capital, lo era en la Carrera 16 No. 22-36, Barrio
Santa Fe, pues este era el domicilio temporal del extranjero cuando
inicialmente arribó al país en el año 2011, es decir, obedecía a la residencia
donde eventualmente podía ser ubicado cuando se profirió en su contra la
deportación[209].
En estas condiciones, ante la existencia de serios indicios que apuntaban a que
el peticionario podía ser localizado en el municipio de Nimaima y no en Bogotá,
le correspondía a la Entidad actuar con celeridad para procurar la notificación
personal de la decisión, esto es, debió abstenerse de dirigir una citación a un
lugar donde no era localizable conforme los medios de conocimiento a su
alcance.
En estos
términos, es evidente que la Entidad accionada omitió asegurar la participación
del ciudadano tanto al inicio como al final del trámite migratorio y que, en
este punto, sus esfuerzos tardíos por lograr la comunicación de una decisión
frente a la que procesalmente ya no cabía la posibilidad de contradicción
fueron infructuosos pues (i) tan solo seis meses después de ser proferida la
sanción se envió la primera citación personal; (ii) tal diligencia se adelantó
en el lugar equivocado; y (iii) ante este primer intento fallido por lograr que
el actor se enterara de la actuación, fue paradójicamente alertado en una
dirección inexistente, y en razón de ello se procedió a la fijación automática
de un aviso 1 año después de la Resolución de expulsión, que, por demás, no
subsanó los errores previos cometidos.
5.2.2. Ausencia de motivación del acto
administrativo sancionatorio
La
iniciación y desarrollo de un procedimiento
sancionatorio, sin la presencia del accionante y tramitado sumariamente, impidió
que pudiera controlarse
la actuación discrecional de la administración y que, por consiguiente, se adoptara
una decisión objetiva, razonable e informada en la materia. La Sala reconoce
y respeta que el Estado, como expresión de la soberanía, ostente la facultad de
permitir el ingreso y permanencia de extranjeros en el territorio colombiano y,
en esa medida, adopte las decisiones que considere pertinentes cuando infrinjan
la normatividad migratoria, en especial cuando sus actuaciones atenten contra
el interés nacional. Sin embargo, tal discrecionalidad encuentra un límite en
la observancia de los derechos fundamentales que permean las reglas
migratorias, como en este caso el respeto al debido proceso, en su faceta de
debida motivación. Conforme lo ha reconocido la jurisprudencia
constitucional, “[s]i el ejercicio de las facultades discrecionales en cada
caso no se hace con adecuada motivación y con sujeción a los procedimientos
correspondientes, se comprometen los derechos fundamentales del ciudadano
extranjero, los cuales, la Constitución les garantiza y las autoridades de la
República están obligadas a proteger, y puede dar lugar además, al ejercicio de
las acciones correspondientes, a fin de que a aquél se le garanticen de manera
efectiva los derechos de los cuales es titular”[210].
En
este caso, la Entidad migratoria consignó en la
Resolución 20177030010946 del
10 de febrero de 2017 que el ciudadano Lázaro
Valdés Carrillo se encontraba inmerso en la infracción contenida en el artículo
2.2.1.13.2.2 del Decreto 1067 de 2015, que faculta discrecionalmente a la
autoridad pública para impedir la permanencia de un extranjero en el país cuando
con su comportamiento realice, como en este caso se indicó, “actividades que atenten contra la seguridad nacional,
el orden público, la salud pública, la tranquilidad social, la seguridad
pública”. Tal circunstancia se
encontró fundamentada en el hecho de que el tutelante “hizo caer en error a diferentes autoridades
nacionales, identificándose como nacional colombiano, y ejerciendo una
profesión [en una entidad
estatal] sin la respectiva autorización, [impulsando] de esta manera
actividades que [atentaron] contra la seguridad nacional [y pusieron
en evidente riesgo la salud de otros connacionales]”[211]. En este sentido, fue
imperioso, en pro del interés nacional ordenarle el abandono del país.
Es
evidente que la conducta del señor Lázaro Valdés Carrillo no ha sido
precisamente la que se predica de un ciudadano en un país ajeno al de su origen,
y que por tal virtud es responsable de atender a plenitud los postulados
constitucionales y legales exigidos a los nacionales (artículo 4 Superior). Justamente
los extranjeros gozan de los mismos derechos civiles que tienen los colombianos
pero esta prerrogativa también lleva, como correlato, la responsabilidad de
atender estrictamente el cumplimiento de deberes y obligaciones que la
normatividad interna consagra para todos los habitantes en el territorio de la
República (artículo 100 Superior). Fue precisamente este motivo el que impulsó
a Migración Colombia a abrir un trámite administrativo sancionatorio, que
desembocó en una medida de expulsión. Sin embargo, cuestiona la Sala el hecho
de haberse arribado a una determinación de esta naturaleza sin que mediara una
debida justificación de tales circunstancias. Dicho deber de motivación adquiría
particular relevancia en este asunto,  primero, porque contra el acto administrativo
de expulsión no procedía recurso administrativo alguno y, segundo, por la
gravedad de la sanción.
La
falta de notificación antes observada, además, determinó que el ciudadano
extranjero no pudiera defenderse y allegar las pruebas que, en esta instancia,
aportó y que tienen la virtualidad de cuestionarse sobre el hecho de que constituyera
un peligro para la seguridad estatal, en el entendido de que sus mismos pacientes
y personas más cercanas dan cuenta de sus destacadas calidades personales y profesionales,
advirtiendo que es una persona
responsable, trabajadora, confiable, con ética que ha servido con
profesionalismo a las comunidades de Nimaima y Villeta, donde tuvo gran acogida
y afecto. Además, afirman que no representa un peligro para la seguridad
nacional, el orden jurídico, la salud pública o la tranquilidad social del Estado
colombiano clamando porque preste nuevamente sus servicios en beneficio de los
pobladores del Departamento de Cundinamarca. Un mejor panorama para la decisión
pudo tener Migración Colombia si al actor se le hubiera brindado un escenario procesal idóneo, en el que se le otorgara y
garantizara la posibilidad de expresarse y de ser escuchado.
No pretende la Sala inferir que tales consideraciones
sustentadas en declaraciones extrajuicio constituyen motivo vinculante para que
Migración Colombia no ordene la expulsión del extranjero del territorio. Lo que
se advierte es que son elementos de conocimiento que pudo haber aportado el
señor Lázaro Valdés al proceso y que tenían la virtualidad de generar una duda
razonable en torno a si efectivamente representaba un peligro inminente para la
sociedad y, en especial, para sus pacientes.
En esta
medida, la Entidad accionada, en ejercicio de sus competencias y en
cumplimiento de su deber de actuar conforme a los postulados superiores, debía
haber valorado conjuntamente estos supuestos de hecho. Ello no ocurrió en tanto
nunca se garantizó la efectiva participación del actor en el trámite, a fin de
que en uso de una adecuada defensa pudiera ser oído y advertir sobre la
presencia de circunstancias particulares con la entidad suficiente para influir
en la decisión por adoptar. Ante tal hecho, se impartió una sanción que no hizo
visible ni expresó ningún señalamiento contundente en torno a que el ciudadano realmente
constituyera un peligro para la seguridad de Colombia y para la salud de sus
pobladores, necesarios para fundar adecuadamente su inmediata expulsión. Ello
condujo a una actuación discrecional, que no fue “adecuada
a los fines de la norma que la autoriza [ni]
proporcional a los hechos que le sirven de causa”[212],
precedida consecuentemente de una ausencia de fundamentación suficiente. En el contexto de las garantías procesales
tal exigencia persigue evitar “la arbitrariedad [y la] condena
injusta, mediante la búsqueda de la verdad, con la activa participación o
representación de quien puede ser afectado por las decisiones que se adopten
sobre la base de lo actuado”[213].
5.2.3. Omisión
en la valoración de circunstancias individuales -arraigo familiar del ciudadano
y su temor de regresar a Cuba-
De la nula
participación del actor en el procedimiento administrativo se derivó otra
consecuencia relevante en punto del ejercicio de su derecho a la defensa y
contradicción. Hacer parte de un juicio sancionatorio adelantado bajo el respeto
de los postulados legales y constitucionales supone que el sujeto de la actuación puede hacer valer en forma activa y
oportuna sus propios argumentos e inclusive sus circunstancias y clamores más
personales[214].
En esta oportunidad, como no se garantizó la efectiva vinculación del
extranjero al proceso nunca fueron de conocimiento de la Entidad accionada
aquellas condiciones individuales del ciudadano, que podrían haber orientado y
guiado las competencias de la administración. En concreto, nunca se evaluaron las posibles consecuencias desfavorables
que la medida de expulsión podría generar en la integridad del núcleo familiar
del accionante. De haberse asegurado su efectiva presencia, los funcionarios de
migración fácilmente habrían sido advertidos que el sujeto de control vivía en una
unión marital de hecho con la señora Luisa Alejandra Bravo Sainea, de
nacionalidad colombiana desde el año 2014 y de cuyo vínculo existía un hijo de
3 años de edad, de nombre Lázaro Santiago. Además que fungía como padre del
menor Santiago de 8 años de edad y que mantenía con ellos una relación familiar
doméstica permanente, estable y amorosa, fundada en la mutua colaboración y
apoyo.
Ninguna de estas circunstancias incidió en la actuación de Migración Colombia ni se
consultaron siquiera sumariamente al momento de la imposición de la sanción,
por lo que terminó impartiéndose una determinación que no fue consciente de la real situación
familiar del actor. En efecto, durante el curso del periodo de
revisión, la entidad advirtió que ello nunca influyó en su actuación y
reconoció que la discrecionalidad gubernamental para tomar decisiones frente
a infracciones a la normatividad jurídica no podía ceder a la unidad familiar,
máxime cuando el actor había formado lazos afectivos a sabiendas de que era
acreedor de una sanción de deportación en su contra y de sus efectos
vinculantes, “dando indicio que su propósito era permanecer irregular en el
país, desconociendo las decisiones de la Autoridad Administrativa, sin importar
las consecuencias legales que se le [pudieran] presentar”[215]. No obstante,
siguiendo de cerca las reglas jurisprudenciales aplicables a la materia y
entendiendo que la unidad familiar es un derecho constitucional que guía y
dirige la acción de los poderes públicos, resultaba necesario que las
circunstancias de fraternidad del extranjero fueran atendidas con un mínimo y responsable
cuidado, de suerte que contribuyeran a la motivación de la decisión
sancionatoria. Este aspecto no se apreció dada la ausencia total del
involucrado en el trámite, lo que condujo, junto con la falta de fundamentación
relativa al presunto peligro que representaba el señor Valdés Carrillo, a que
se impartiera una sanción sin razones suficientes, en contravía del debido
proceso.
No puede
perderse de vista que la unidad familiar, como se advirtió (ver supra
4.4.2.3.1.), es un derecho fundamental y un principio rector supremo dentro del
ordenamiento jurídico. Se erige, también, en un parámetro de interpretación
judicial que obliga a las autoridades migratorias a actuar con un mínimo de
responsabilidad al interior de los procedimientos administrativos a su cargo.
Ello supone el deber de evaluar con precaución todas las circunstancias
afectivas, esto es, los eventuales vínculos naturales o jurídicos de paternidad
o maternidad que la persona extranjera involucrada mantenga en el país con
menores. Los lineamientos de protección que integran el marco constitucional,
legal e internacional de los derechos fundamentales propios de los niños, niñas
y adolescentes, también se deben considerar al momento de calificar la conducta
del extranjero y, si es del caso, definir la imposición de una posible sanción
en su contra, así como el tiempo de duración de la misma. Así, en estos
contextos, las decisiones de la administración no pueden ser impartidas
indiscriminadamente al punto de desconocer de plano la vigencia de la garantía
fundamental referida ni la prevalencia que el Estado le asigna a su goce
efectivo. Si los derechos de los niños “son prevalentes, el deber del Estado
de asistencia y protección a la infancia, también lo es”[216].
En estas
condiciones, la posibilidad que desde el Estado se realicen intervenciones en
la unidad familiar ya sea de los ciudadanos o de los extranjeros debe mostrarse
compatible con la protección del interés superior del menor, procurando la
maximización de este mandato. De ahí que surja el deber fundamental e ineludible
de asegurar que en el desarrollo de las actuaciones públicas no se cause un
perjuicio de tipo irreparable a aquellos sujetos titulares de protección
especial o se les imponga una barrera innecesaria en desmedro del disfrute de
sus prerrogativas básicas, sino que se respete, cuando menos, el núcleo
esencial del derecho a tener una familia y no ser separada de ella. Desde luego,
sin perder de vista que tal interpretación debe realizarse dentro de una
disciplina armónica y de ponderación razonable que atienda el conjunto de deberes
en cabeza de los asociados, quienes tienen la responsabilidad de acatar la
Constitución y las leyes así como de respetar y obedecer a las autoridades, no siendo admisible la sustracción de los compromisos que
les son oponibles. Así, el interés superior del menor es una
circunstancia legítima que, junto con otras razones de peso, debe orientar el
sentido de las determinaciones por parte de los entes estatales.
Ahora bien este hecho omisivo también se predica en relación con el
temor al que, según afirma el accionante, se enfrentaría en caso de tener que regresar
a Cuba. Tal aspecto fácilmente
podría haber sido apreciado y valorado mediante la adecuada y oportuna
participación del peticionario al proceso en el que pudiera defender sus intereses. Como
se advirtió en precedencia (ver supra 4.4.2.3.1.) cuando un extranjero alega ante un Estado
un riesgo en caso de devolución a su país de origen o a un tercer estado, las
autoridades competentes deben, al menos, entrevistar a la persona y realizar
una evaluación previa o preliminar, a efectos de determinar si existe o no ese
riesgo en caso de expulsión. Esto implica respetar “las garantías mínimas
referidas, como parte de la debida oportunidad de exponer las razones que lo
asistan en contra de su expulsión”[217]
y de ninguna manera puede removerse a una persona del
territorio sin antes tomar en consideración los alegatos sobre el peligro
existente que aduce. En el caso en particular los argumentos que planteaba el
accionante para no regresar a su país no fueron siquiera consultados y, por
ende, no existió un análisis de ellos dentro del acto administrativo
sancionatorio, aun cuando era deber de la entidad proceder de esta manera. Esta
situación sumada a las demás consideraciones enunciadas paulatinamente fundan un
procedimiento administrativo que ahora contradice los postulados de la
Constitución Política.
5.2.4.
Imprecisión en la adecuación de los hechos a la falta migratoria
En esta
oportunidad se observa en la acción de tutela objeto de estudio un hecho
adicional que merece especial atención. Como se advirtió, en su momento, las razones aducidas por Migración
Colombia para justificar la expulsión del señor Lázaro Valdés Carrillo, consagradas
la Resolución 20177030010946
del 10 de febrero de 2017 se enmarcaron en lo
dispuesto en el artículo 2.2.1.13.2.2 del Decreto 1067 de 2015, que
contempla supuestos de hecho discrecionales para entender, por ejemplo, que el
acto de haberse documentado fraudulentamente y por virtud de ello laborar al
servicio de entidades estatales pone en riesgo el interés y la seguridad nacional.
En sede de revisión, la Corte requirió al organismo de seguridad con el
propósito de que informara los fundamentos de hecho y de derecho que se
tuvieron en cuenta para expulsar al ciudadano del país y en qué normas se había
fundamentado, pues un análisis del procedimiento en la materia generaba dudas
en torno a la adecuada tipificación de la conducta[218].
En
su respuesta, el ente estatal sostuvo
que el actor fue contratado como médico en el Centro
de Salud San José del municipio de Nimaima -Cundinamarca valiéndose de
documentación falsa. Posteriormente, adujo, que se pudo establecer que fue
ordenada la deportación a través de la Resolución No. 194-731827 del 8
de agosto de 2011, con una sanción mínima de un año sin poder reingresar, sin
embargo no cumplió con dicha medida. Así, explicó que teniendo en cuenta que “el
ciudadano cubano se abstuvo de cumplir con una medida de deportación, incurrió
en una causal legal de expulsión, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 2.2.1.13.2.1 del Decreto 1067 de 2015. Como consecuencia de lo
anterior, Migración Colombia expidió la Resolución 20177030010946 del 10 de
febrero de 2017, por la cual se expulsa del territorio colombiano al ciudadano
extranjero”[219].
Para la Sala es evidente que la situación advertida
entraña un problema de tipicidad de la conducta. No
es esta Corporación competente para entrar a determinar, ante el escenario
constatado, qué disposición ha debido emplearse para fundamentar la decisión de
expulsión, pues ello supondría invadir competencias que le corresponden exclusivamente
al Gobierno Nacional, en ejercicio de su facultad discrecional. Sin embargo, no
puede perderse de vista que tal potestad que le asiste no puede ser
entendida como sinónimo de arbitrariedad y, por consiguiente, no libera al
funcionario público del deber de obrar conforme a los principios
constitucionales y legales que permean el cumplimiento de sus atribuciones. En
esta ocasión, la inconsistencia en la falta endilgada redunda significativa y perjudicialmente en la garantía del
derecho a la defensa y contradicción del accionante, pues contra los eventos
normativos específicos consagrados en el artículo 2.2.1.13.2.1 del
Decreto 1067 de 2015 proceden los
recursos de la sede administrativa al tiempo que los supuestos de hecho
discrecionales previstos en el artículo 2.2.1.13.2.2 no son susceptibles de
ser debatidos (ver supra 4.4.2.3.).
Además, el tipo de conductas que genera una tipificación en uno u otro supuesto,
son diferentes, y de esto también depende el ejercicio del derecho de defensa.
En estas condiciones, las vacilaciones en relación con la
argumentación normativa no son de recibo, entendiendo que la Entidad accionada
no explicó razonablemente porque debía prevalecer la aplicación de una causal
sobre la otra, con las consecuencias que en uno y otro caso generan en punto de
la posibilidad de acceder a una mejor defensa. Estas imprecisiones en la apreciación y valoración de los supuestos
sancionatorios afectan considerablemente los derechos de los asociados
involucrados en esta clase de trámites, pues impiden construir una adecuada
defensa de sus intereses y orientar debidamente los argumentos que pretendan exponer
en relación con la norma que les es imputada. Estos parámetros guían y permean
todo el sistema
sancionador administrativo y, por consiguiente, son de imperativo cumplimiento.
De ahí que la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia deba siempre orientar
sus actuaciones sobre la base de estos postulados, a fin de evitar
intromisiones irrazonables en el ejercicio del debido proceso en sus
componentes de defensa y contradicción.
5.2.5. Precisiones adicionales
Durante el periodo de revisión, el
accionante informó que no acata la orden de expulsión dispuesta en su contra
porque estima que su vida y libertad personal corren grave riesgo en su nación
de origen “ya que al ser un médico disidente
de una misión [que abandonó para ser una
persona libre y autónoma] es catalogado como [un individuo] de alta
traición a la Revolución Cubana”[220].
Así, explica que en el hipotético caso de dar
estricto cumplimiento a la medida se haría acreedor en la Isla de la pena de
muerte o en el mejor de los supuestos, al sometimiento del régimen carcelario
hasta por 8 años y, en todo caso, si quisiera evitar tales atropellos y
asentarse en otro país tendría que trasladarse de manera irregular por alguna
frontera colombiana hacia los países limítrofes, incurriendo en una infracción
migratoria y poniendo en riesgo su integridad física, dadas las condiciones de
inseguridad allí presentes. Señala que, impulsado por estas circunstancias,
presentó, en su momento, una solicitud de refugio político ante el Ministerio
de Relaciones Exteriores, pues su condición es la de “un
exiliado, un inmigrado, [sin]
patria”[221].
El requerimiento fue resuelto negativamente y, en su criterio, en tal escenario
se desconoció que es considerado en Cuba como “alguien proclive al delito
que traicionó a su patria y actuó en detrimento de la misma”[222],
por lo que no puede regresar allí, motivo por el cual, a la fecha, ostenta el estatus
de extranjero irregular en Colombia.
La Sala no realizará una valoración de las
circunstancias de peligro descritas previamente ni emitirá juicios de fondo en
torno a la presunta condición de “traidor al régimen”[223]
y “apátrida” que aduce ostentar el accionante. Ello por cuanto
este aspecto ni siquiera es el objeto de la controversia. En todo caso se
advierte que, de acuerdo con lo indicado por el
ente accionado durante el trámite de revisión, la decisión de
expulsión que ahora se cuestiona no comprendió en modo alguno el regreso del
actor a cuba o a Venezuela “a fin de
velar por su integridad y bienestar”[224].
Sumado a ello, como se advirtió en precedencia, la definición de la situación
migratoria del extranjero dependerá del nuevo trámite administrativo que se
adelante con sujeción al debido proceso. En el marco de dicho escenario es
preciso que se consideren todas las particularidades que rodean la situación
personal del señor Lázaro Valdés Carrillo, lo que eventualmente podría suponer
la existencia de un temor fundado sobre su integridad personal. En estas
condiciones, en tal contexto, el ciudadano cubano podrá, si es su deseo,
procurar la asistencia de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia
a fin de que le colabore en la activación de los canales
correspondientes ante el Ministerio de Relaciones Exteriores a fin de que, si
hay lugar a ello, se valore nuevamente por el ente estatal su eventual
reconocimiento como refugiado político[225].
En este trámite
que se ordenará ante Migración Colombia, en garantía principal del debido
proceso, además deberá valorarse que, pese a la primera orden de deportación,
se presentan circunstancias que ahora es necesario analizar con el objeto de
decidir definitivamente su estatus en el país.
5.2.6. El
remedio constitucional por adoptar en el marco de la situación fáctica
advertida: necesidad de garantizar el respeto al debido proceso administrativo
Con fundamento en los elementos de juicio obrantes en
el expediente, la Sala constató que las actuaciones sancionatorias iniciadas
por la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia en contra del señor
Lázaro Valdés Carrillo no se ciñeron a los postulados del debido proceso, esto
es, al cumplimiento de la exigencia que el orden jurídico impone a los
órganos del Estado, en relación con los administrados y dentro de la noción de
legalidad. En efecto, se determinó que el procedimiento
administrativo que se surtió no se realizó conforme a lo reglado para estos
casos, es decir, atendiendo el cumplimiento de las reglas jurisprudenciales específicas,
relacionadas con la materia pues (i) el extranjero nunca fue vinculado al trámite
migratorio, enterándose de su existencia en las instancias finales y sin que
existiera una debida diligencia a cargo de la Entidad accionada orientada a
garantizar su efectiva participación. Esta ausencia de prudencia y cuidado (ii)
impidió que el actor pudiera controlar cualquier ejercicio arbitrario por parte
de la administración, ante lo cual se profirió una medida de expulsión sin la
debida fundamentación que, por demás, no pudo ser controvertida mediante el
agotamiento de los recursos ordinarios. Esta situación (iii) generó,
consecuentemente, que la voz del accionante no fuera escuchada en el proceso y,
por consiguiente, que la sanción proferida resultara ajena a sus condiciones
personales y familiares.
Por lo anterior,
corresponde ofrecer un remedio constitucional que armonice y pondere la
situación fáctica. No se trata, en esta ocasión, de
invadir competencias que le corresponden exclusivamente al Gobierno Nacional
sino de atemperar, mediante la intervención del juez constitucional, las
actuaciones administrativas con miras a salvaguardar los derechos fundamentales
vulnerados, específicamente el derecho al debido proceso de un extranjero. Como
resultado de lo anterior: (i) se revocará la decisión de segunda
instancia que negó el amparo invocado y, en su lugar, se confirmará el fallo
proferido por la autoridad de primera instancia, que concedió la protección de
la garantía en mención, pero por las razones expuestas en esta providencia.
Como consecuencia de lo anterior, (ii) se dejará sin efectos la Resolución
20177030010946 del 10 de febrero de 2017, que ordenó la expulsión del actor; (iii)
se le ordenará al Ente accionado que inicie nuevamente el procedimiento
migratorio en contra del ciudadano cubano, bajo los lineamientos constitucionales
del debido proceso en sus componentes de defensa y contradicción en cada una de
sus etapas y formalidades, escenario en el cual deberá consultar sus condiciones
individuales, por ejemplo, su arraigo familiar y considerar, si hay lugar a
ello, la posibilidad de que pueda regularizar su legal estancia en el territorio.
En todo caso, mientras se surte el trámite deberá (iv) otorgársele al
accionante un salvoconducto de permanencia en el país que le permita estar
temporalmente en condiciones de regularización migratoria en el territorio, en
los términos del artículo 2.2.1.11.4.9 del Decreto 1067 de 2015[226]. Con todo, Migración
Colombia, en uso de las facultades que le asisten, podrá emplear el mecanismo
que considere adecuado para los fines expuestos.
En este punto,
debe dejarse por sentado que si en el curso del nuevo procedimiento sancionatorio
que se adelante en contra del señor Lázaro Valdés Carrillo se llegare a
considerar que incurre en causales de expulsión al infringir lo dispuesto en el
artículo 2.2.1.13.2.1 del Decreto 1067 de 2015, por
haberse abstenido de dar cumplimiento a la resolución de deportación dentro del
término establecido y estar documentado fraudulentamente como nacional
colombiano o de otro país, éste deberá contar con la posibilidad formal y
material de acudir a los recursos en sede administrativa los cuales se
concederán en el efecto suspensivo.
La Sala advierte que la decisión de amparar el derecho
fundamental al debido proceso del extranjero obedece a un remedio que
naturalmente protege los intereses de su compañera permanente e hijos. Ello
bajo el entendido de que la situación migratoria del actor será evaluada
nuevamente por la autoridad pública competente, pretensión principal que
orientó la interposición de la acción de tutela.
6. Reglas de decisión
6.1. El procedimiento migratorio de
naturaleza sancionatoria que puede culminar con la deportación o expulsión de
un extranjero del territorio nacional y que se ejerce como expresión del
principio soberano del Estado, es de tipo administrativo y debe estar regido
por el debido proceso. De dicha garantía se derivan mandatos específicos de protección en beneficio del sujeto objeto
de control, con independencia de su condición legal o
irregular, y materialmente están orientados a asegurarle la posibilidad real y efectiva de participar en el trámite
que lo afecta, dar a conocer sus opiniones, defenderse de los señalamientos en
su contra y, en general, asegurar el ejercicio
material y oportuno de los derechos de contradicción y defensa, en tanto límite
a la arbitrariedad y el capricho.
6.2. Una autoridad
migratoria (Unidad Administrativa Especial Migración Colombia) vulnera el
derecho fundamental al debido proceso de un ciudadano extranjero (Lázaro Valdés
Carrillo) cuando, en ejercicio de la legítima facultad discrecional, adelanta
en su contra un proceso sancionatorio que no asegura el respeto por las garantías
judiciales mínimas, en particular (i) no garantiza su efectiva vinculación y participación
en el trámite; (ii) lo priva de la posibilidad de ser escuchado en el proceso,
plantear sus razones y controvertir los cuestionamientos formulados en su
contra e (iii) impone consecuentemente una sanción -expulsión del territorio- que,
por demás, no está debida y objetivamente fundamentada ni consulta las
particularidades específicas del caso. La
discrecionalidad que en estos eventos persigue el restablecimiento del orden
público no es absoluta, con lo cual se evita que se confunda con el ejercicio
de una atribución irrazonable o arbitraria.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR la Sentencia de segunda
instancia proferida por la Sala Penal del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 22 de junio de 2018, que negó la
acción de tutela presentada por Luisa Alejandra Bravo Sainea y Lázaro Valdés
Carrillo, por conducto de apoderado judicial. En su lugar, CONFIRMAR el
fallo de primera instancia emitido por el Juzgado Cincuenta y Seis Penal del
Circuito de Bogotá, el 3 de mayo de 2018, que concedió el amparo del derecho
fundamental al debido proceso, pero por las razones expuestas en la parte
motiva de esta providencia.
Segundo.- Como
consecuencia de lo anterior, DEJAR SIN EFECTOS la Resolución
20177030010946 del 10 de febrero de 2017, por medio de la cual la Unidad
Administrativa Especial Migración Colombia dispuso la expulsión del territorio
nacional del extranjero Lázaro Valdés Carrillo y la prohibición de su ingreso
al territorio por un término de 10 años.
Tercero.- ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia que,
en el término de 3 días hábiles siguientes a la notificación de esta Sentencia,
inicie nuevamente el procedimiento migratorio sancionatorio en
contra del ciudadano Lázaro Valdés Carrillo, bajo los lineamientos
constitucionales del debido proceso y el ejercicio de la defensa y
contradicción en cada una de sus etapas y formalidades, escenario en el que deberá
consultar sus condiciones individuales particulares, por ejemplo, su arraigo
familiar en Colombia y considerar, si hay lugar a ello, la posibilidad de que
pueda regularizar su legal estancia en el territorio nacional. Mientras se
surte el trámite correspondiente, deberá otorgársele al actor el respectivo
salvoconducto de permanencia en el país que le permita estar temporalmente en
condiciones de regularización migratoria en el territorio. Con todo, Migración
Colombia, en uso de las facultades que le asisten, podrá emplear el mecanismo
que considere adecuado para los fines expuestos.
Si en el curso
del nuevo procedimiento migratorio que se adelante en contra del extranjero se
llegare a considerar que aquel incurre en causales de expulsión al infringir lo
dispuesto en el artículo 2.2.1.13.2.1 del Decreto
1067 de 2015, deberá contar con la posibilidad formal y material de acudir a
los recursos en sede administrativa los cuales se concederán en el efecto
suspensivo.
Cuarto.- ADVERTIR a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia que deberá
asistir al ciudadano Lázaro Valdés Carrillo en la
activación de los canales correspondientes ante el Ministerio de Relaciones
Exteriores a fin de que, si hay lugar a ello y es su deseo, se valore
nuevamente el eventual reconocimiento como refugiado político.
Quinto.- Por
Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones a que se refiere el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese y
cúmplase.
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
Con salvamento parcial
de voto
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] En nombre de ellos y en
representación de los menores Lázaro Santiago Valdés Bravo y Santiago Camacho
Bravo.
[2] Folio 4.
[3] La Sala advierte que la relación de hechos
que se expondrá a continuación obedece a la narración exclusiva que de ellos
realiza la parte accionante en su escrito de tutela. Con todo, se advierte que
al analizarse el caso concreto, se hará referencia a la situación fáctica
probada tomando en consideración las afirmaciones de la parte accionante en
contraste con los elementos de juicio allegados al proceso.
[4] De acuerdo con la fotocopia del Registro
del Estado Civil de la República de Cuba, el señor Lázaro Valdés Carrillo nació
el 1 de marzo de 1969 (folio 29). En adelante, siempre que se haga mención a un folio del
expediente se entenderá que hace parte del cuaderno principal, a menos que se
diga expresamente otra cosa.
[5] En el proceso obra certificado expedido por
el Ministerio de Educación Superior -Instituto Superior de Ciencias Médicas de
la Habana -Cuba donde consta que el accionante recibió el título de Doctor en
Medicina de la referida escuela de estudios el 23 de julio de 1993 (folio 39).
[6] Desde el año 1960 las misiones
médicas son “una manera solidaria de buscar reconocimiento internacional y
sustento económico para la República de Cuba. [Los] profesionales que
son enviados a participar de las mismas, deben ceñirse estrictamente a
un reglamento [que refleja e irradia la ideología y las políticas comunistas
y] que les limita sus derechos a: la libertad de locomoción, [a]
relacionarse fuera de lo laboral con venezolanos, y [a] no realizar
actividades diferentes a las involucradas en el desarrollo de la profesión”
(folio 4). De acuerdo con William LeoGrande, profesor de la Escuela de Asuntos
Públicos de American University of Washington D.C. (EE.UU): “En años
recientes, Cuba empezó a cobrar a los países que pueden pagar. Como sabemos, en
el caso de Venezuela, este país le da a cuba crédito para la compra de petróleo
a cambio del servicio de médicos, enfermeros y técnicos sanitarios cubanos que
están en Venezuela” (folio 145).
[7] Folio 4.
[8] De acuerdo con el apoderado judicial de la
parte accionante, esta situación de restricción de derechos a los cubanos en
misión médica en Venezuela fue debidamente documentada por la BBC en el
siguiente link: http://www.bbc.com/mundo/noticias/2014/09/140918cubapotenciahumanitariaenafricabd.
[9] En palabras del apoderado judicial de la
parte accionante: “La motivación que lo empujó a tal decisión, es que no
simpatizaba con las políticas Cubanas, el mero hecho de exigir unas mejores
condiciones de trato y alimentación en el CDI Boquerón, municipio de Maturín,
Estado de Monagas (Venezuela), le causaba constantemente conflictos con los
guardas de seguridad del Estado, en la casa para médicos, quienes lo tenían
advertido que lo iban a enviar a Cuba, por ir en contra de la Revolución, y
allí lo iban a judicializar”. A ello se le sumaba la grave situación de
orden público en el país. Relató que para el año 2010 fueron asesinados 68
médicos cubanos que prestaban servicios en Venezuela (folio 4).
[10] Folio 4.
[11] Folio 4.
[12] Así lo dispone, expresamente, la Ley 62 del
29 de diciembre de 1987 (Código Penal cubano) en sus artículos 28.1 y 135.1 y
el Decreto- Ley 302 modificativo de la Ley 1312 del 20 de septiembre de 1976
(Ley de migración) en sus artículos 9.1 y 47.1 (folio 5).
[13] En este punto, la parte accionante se
refirió al caso de María Eugenia Calvar Rivero y su hija Maudie Valero Calvar
vs Cuba (Resolución 6/82- Caso 7.602) y al caso de Eduardo Eloy Álvarez
Hernández vs Cuba (Resolución 11/82- Caso 7.898) resueltos por la Corte Interamericana
de Derechos Humanos en relación con graves violaciones a garantías
fundamentales en el marco de procesos judiciales seguidos en su contra (folio
5).
[14] El PAROLE era un tipo especial
de admisión a los Estados Unidos, no una visa, que se ejecutaba a discreción de
los Servicios de Inmigración y Ciudadanía de los Estados Unidos (USCIS) aunque
la Sección Consular era quien realizaba la mayor parte del procedimiento. A
diferencia de las visas de inmigrante, los beneficiarios de PAROLE no entraban
al país con estatus de residente legal permanente. Estuvo vigente hasta el año
2014 (folio 5).
[15] Folio 5.
[16] Folio 6.
[17] Para los efectos de esta providencia,
cotero es la persona que tiene como oficio cargar objetos pesados o
descargarlos.
[18] Este hecho se desprende del acto de
declaración con fines extraprocesales No. 886 del 5 de abril de 2018 realizado
en la Notaría Dieciocho del Círculo de Bogotá por el señor Arlinson Alexander
Palacio en el que declara lo siguiente: “Declaro que conozco de vista, trato
y comunicación desde hace seis (6) años a el señor Lázaro Valdés Carrillo de
nacionalidad Cubana, identificado con pasaporte No. E070491 y por el
conocimiento que tengo de él me consta que es medio probatorio, que vivía en el
apartamento de un cubano en el Barrio Santa Fé, cerca donde vivo con toda mi
familia. Igualmente manifiesto que luego de saber su historia y que lo [recomendaron]
para trabajar, lo llevaba conmigo al aeropuerto Internacional El Dorado de
Bogotá, para que trabajara cargando y descargando mercancías, porque yo tengo
mi carro inscrito para esas labores en ese lugar. Él es fuerte y trabajaba bien
en eso de cotiar, a pesar de ser un médico. Nunca se robó o cogió nada que no
fuera de él, pues en esas labores se encuentran muchas personas que se
aprovechan de la ocasión, y sustraen mercancía. A pesar de la miseria en la que
él vivía, y de las cosas valiosas que descargábamos”. Igualmente del acto de declaración con fines
extraprocesales No. 900 del 6 de abril de 2018 realizado en la Notaría Dieciocho
del Círculo de Bogotá, en el que los ciudadanos Yeimy Urango Buelvas y John
Jeistheen Moreno Ortiz, declararon: “Séptimo. Declaramos que
conocemos de vista, trato y comunicación desde hace seis (6) años,
respectivamente [a] Lázaro Valdés Carrillo de nacionalidad Cubana,
identificado con Pasaporte No. E070491 y por el conocimiento que tenemos de él
nos consta que es medio probatorio, que vivía en el apartamento de un cubano en
el Barro Santa Fé, cerca donde [vivimos] con toda [nuestra familia].
Igualmente manifestamos que luego de saber su historia, lo relacionamos con
el señor Arlinson Alexander Palacio, identificado con cédula de ciudadanía No.
79.571.399 de Bogotá para trabajar, en el aeropuerto Internacional El Dorado de
Bogotá, para que [trabajara] cargando y descargando mercancías, (sic)
el señor Arlinson Alexander Palacio [nos] contaba que Lázaro Valdés
Carrillo era muy confiable y muy bueno para trabajar, que nunca se robó o cogió
nada que no fuera de él, pues en esas labores se encuentran muchas personas que
se aprovechan de la ocasión, y sustraen mercancía. A pesar de la miseria en la
que él vivía, y de las cosas valiosas que descargábamos” (folios 6 y 55 al 58).
[19] De acuerdo con el Ministerio de
Relaciones Exteriores, por apátrida se entiende toda persona que no sea
automáticamente considerada como nacional suyo por ningún Estado, conforme a su
legislación. Por su parte, según la Organización Internacional para las
Migraciones -OIM- apátrida es la “persona que ningún Estado considera como nacional suyo,
conforme a su legislación. (Art. 1 de la Convención sobre el estatuto de los
apátridas, de 1954). Como tal, un apátrida no tiene aquellos derechos
atribuibles a la nacionalidad, como por ejemplo, en el contexto de la
protección diplomática de un Estado en que el principio aplicable es que un
Estado solamente puede ejercer la protección diplomática en favor de sus
nacionales. Por tanto, el apátrida sólo podrá disfrutar de la protección
diplomática “en el momento del perjuicio y en la fecha de la presentación
oficial de la reclamación, tenga residencia legal y habitual en ese Estado.”
(Art. 8 del proyecto de artículos sobre la protección diplomática, adoptado por
la CDI, en 2004). No tiene, además, los derechos inherentes a la condición de
residente legal y habitual en el Estado de residencia temporal, ni el derecho
al retorno, en el caso de que viaje”.
[20] Folio 6. En este punto, el apoderado
judicial de la parte accionante advirtió que el señor Lázaro Valdés Carrillo
tiene la condición de apátrida, ya que, de conformidad con el artículo 9.1. del
Decreto Ley 302 modificativo de la Ley 1312 del 20 de septiembre de 1976: “Se
considera que un ciudadano cubano ha emigrado, cuando viaja al exterior por
asuntos particulares y permanece de forma ininterrumpida por un término
superior a los 24 meses sin la autorización correspondiente, así como cuando se
domicilia en el exterior sin cumplir con las regulaciones migratorias vigentes”.
[21] Folio 6.
[22] El número de pasaporte del señor Lázaro
Valdés Carrillo es E070491 expedido en La Habana -Cuba (folios 30 al 38).
[23] Mediante la Resolución 3373 del 8 de abril
de 2013, el Ministerio de Educación Nacional dispuso: “Artículo primero.-
Convalidar y reconocer para todos los efectos académicos y legales en Colombia,
el título de Doctor en medicina, otorgado el 29 de julio de 1993, por el
Instituto Superior de Ciencias Médicas de La Habana, Cuba, a Lázaro Valdés
Carrillo, ciudadano cubano, identificado con pasaporte No. E070491, como
equivalente al título de médico, que otorgan las instituciones de educación
superior colombianas de acuerdo con la Ley 30 de 1992. Parágrafo. La
convalidación que se hace por el presente acto administrativo no exime al
profesional beneficiario del cumplimiento de los requisitos exigidos por las
normas que regulan el ejercicio de la respectiva profesión. Artículo segundo.
La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición y contra la
misma procede el recurso de reposición, que debe ser presentado dentro de los
diez (10) días hábiles siguientes a su notificación de conformidad con el
artículo 76 de la Ley 1437 de enero 18 de 2011” (folio 40).
[24] En palabras de la parte accionante: “Todo
lo anterior tiene como fin contextualizar la esencia de la presente acción,
pues para poder legalizar el ejercicio de la profesión de médico (legalmente
convalidada en nuestro País) el señor Lázaro Valdés Carrillo, cometió un error
inducido por la desesperación, que lo llevó a acudir a mecanismos alternos para
poder acceder a una ciudadanía que le permitiera obtener la credencial para
ejercer como médico” (folio 7).
[25] Según lo afirmó la parte accionante, tal
hecho se desprende de las declaraciones extrajuicio rendidas por los señores
Danilo Andrés Rocha Enciso, actual Alcalde del municipio de Nimaima -Cundinamarca,
Néstor Josías Hernández Feo, actual Concejal del mismo municipio, además de los
testimonios de más de 430 ciudadanos residentes en la zona (folio 6).
[26] En este punto, es importante aclarar que la
parte accionante afirmó que la medida de deportación se materializó ya que
Lázaro Valdés acudió a
“mecanismos alternos para poder acceder a una ciudadanía que le permitiera
obtener la credencial para ejercer como médico”. Sin embargo, como se
observará más adelante, tal decisión se adoptó mediante la Resolución
194-731827 del 8 de agosto de 2011 por haber ingresado y permanecido de manera
irregular en el territorio colombiano. Posteriormente, se constató por las
autoridades migratorias que el ciudadano extranjero incumplió la orden de
deportación, se quedó en el país ilegalmente y obtuvo una identificación falsa
que le permitió ejercer su profesión en entidades estatales. Por ello, se
profirió la Resolución 20177030010946 del 10 de febrero de 2017 que dispuso su
expulsión del territorio colombiano. Esta situación será aclarada con
posterioridad siguiendo cronológicamente los hechos probados en el proceso.
[27] Folio 138.
[28] Folio 138.
[29] Folio 13.
[30] Folio 7.
[31] En los términos de la parte accionante: “La
autoridad migratoria que sancionó al médico Lázaro Valdés Carrillo está
sobrevalorando la potestad discrecional basada en la soberanía del Estado
Colombiano, y con arbitrariedad pasa por encima de la constitución nacional y
tratados internacionales, que protegen el derecho preferente y fundamental de
los niños a tener una familia y no ser separados de ella; también se desconoció
el derecho fundamental a un debido proceso, y reconocimiento de este inmigrante
como una persona en estado de vulnerabilidad, que ha actuado bajo la necesidad
apremiante de proteger su vida y libertad, puesto que la decisión de expulsión
debió ser tomada bajo cánones motivados, y analizando las particularidades
circunstanciales del extranjero a expulsar” (folios 7 y 9).
[32] Como lo manifestó la parte
accionante: “Pero contrariamente, tiene una orden de deportación y una de
expulsión, y ninguna de ellas se manifiesta tan siquiera someramente sobre la
situación de riesgo a la vida, integridad personal y libertad del galeno Lázaro
Valdés Carrillo, son disposiciones administrativas deshumanizadas, autómatas y
aisladas a las situaciones particulares de mi representado” (folio 13).
[33] Para sustentar esta afirmación, se aportó
al expediente acto
de declaración extrajuicio del 14 de abril de 2018 realizado en la Notaría
Única del Círculo de Villeta -Cundinamarca por el señor Jaime Hernando
Cifuentes Quiroga en el que declara: “Segundo. Declaro y certifico que le
arrende el primer piso de mi casa que se encuentra ubicada en la calle 11 No.
3-57 de la Urbanización Villa María de Villeta Cundinamarca, dicho contrato de
arrendamiento se suscribió el día 16 de mayo del año 2014 hasta el día 28 de
febrero del año 2018. Tercero. Declaro y certifico que el señor Lázaro Valdés
Carrillo ha sido una persona muy cumplida en sus pagos, vecino solidario y amigo
leal” (folios 7 y 52).
[34] De acuerdo con la fotocopia del
registro civil de nacimiento, Lázaro Santiago nació el 26 de noviembre de 2015 por lo que, a la fecha, cuenta
con 3 años de edad (folio 7 y folio 51 del cuaderno de Revisión).
[35] De acuerdo con la fotocopia del
registro civil de nacimiento, el menor Santiago Camacho Bravo hijo de la señora
Luisa Alejandra
Bravo Sainea nació el 27 de diciembre de 2009 y cuenta, a la fecha, con 8 años
de edad (folio 43).
[36] Folio 8.
[37] Así lo dispone el Código Penal cubano: “Abandono
de funciones. Artículo 135.1. El funcionario o empleado encargado de cumplir
alguna misión en un país extranjero que la abandone, o, cumplida ésta, o
requerido en cualquier momento para que regrese, se niegue, expresa o
tácitamente, a hacerlo, incurre en sanción de privación de libertad de tres a
ocho años. 2. En igual sanción incurre el funcionario o empleado que, en
ocasión del cumplimiento de una misión en el extranjero y contra la orden
expresa del Gobierno, se traslade a otro país”. En igual sentido, el
artículo 28.1 del citado cuerpo normativo prevé, en estos casos, la imposición
de sanciones principales dentro de las que se encuentran la muerte, la
privación de la libertad y el trabajo correccional con y sin internamiento y
las penas accesorias, encontrándose dentro de ellas el destierro, la
privación/suspensión de derechos, incluidos aquellos de naturaleza
paterno-filial y de tutela y la prohibición del ejercicio de una profesión,
cargo u oficio.
[38] Folio 6.
[39] Artículo 22.8. “Derecho de
Circulación y de Residencia. (…) 8. En ningún caso el extranjero
puede ser expulsado o devuelto a otro país, sea o no de origen, donde su
derecho a la vida o a la libertad personal está en riesgo de violación a causa
de raza, nacionalidad, religión, condición social o de sus opiniones políticas”.
[40] Lo anterior, señaló, en los
términos del artículo 21 de la Resolución 6045 de 2017, “Por la cual se
dictan disposiciones en materia de visas y deroga la Resolución 5512 del 4 de
septiembre de 2015”.
[41] Folios 223 al 226.
[42] Folios 227 al 252.
[43] Folio 245.
[44] De acuerdo con el artículo 44 del Decreto
1743 de 2015, “Por
medio del cual se modifican parcialmente las disposiciones generales de las
Oficinas Consulares Honorarias, Pasaportes, Visas, de la Protección y Promoción
de Nacionales en el exterior, del Retorno, del Fondo Especial para las
Migraciones, de la Tarjeta de Registro Consular y disposiciones de Extranjería,
Control y Verificación Migratoria, de que tratan los Capítulos III al XI, y 13,
del Título I de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto número 1067 de 2015”, por movimiento migratorio se entiende el “[r]egistro que realiza la
Autoridad Migratoria en el cual se documentan las autorizaciones de entrada o
salida de una persona en el territorio nacional”.
[45] Folio 245.
[46] Estas conclusiones fueron
plasmadas en la
Orden de Trabajo No. 20167030004904 del 10 de febrero de 2017 impartida por el
Coordinador de Verificaciones de la Regional Andina de Migración Colombia
tendiente a: “verificar [la] autenticidad del registro civil y de la
cédula de ciudadanía del extranjero Lázaro Valdés Carrillo, por tratarse de un
ciudadano cubano que trabaja como médico. Así mismo, verificar los documentos,
actividades y situación migratoria de dicho extranjero. El cumplimiento de
estas diligencias se realizará conforme a lo establecido en los Decretos 1067
de 2015 y 4062 de 2011, en concordancia con lo dispuesto en la Resolución 002
del 02 de enero de 2012” (folios 130 al 133).
[47] Folio 279.
[48] Folio 277.
[49] Para fundamentar este argumento, la
autoridad judicial citó la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos del 25 de noviembre de 2013, Caso Familia Pacheco Tineo vs. Estado
Plurinacional de Bolivia.
[50] Folios 284 al 286.
[51] Folio 284.
[52] Folio 284.
[53] Constitución Política, artículo
4. “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad
entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las
disposiciones constitucionales. Es deber de los nacionales y de los extranjeros
en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las
autoridades”.
[54] Folio 284.
[55] Folio 20 del cuaderno de
segunda instancia.
[56] Folio 15 del cuaderno de segunda instancia.
[57] Folio 17 del cuaderno de segunda instancia.
[58] Folio 16 del cuaderno de segunda instancia.
[59] Folio 18 del cuaderno de segunda instancia.
[60] Folios 31 al 51 del cuaderno de revisión e información consignada en el
CD aportado al proceso contentivo del expediente administrativo migratorio de
Lázaro Valdés Carrillo.
[60] Folios 139, 140 y 244.
[61] Constitución Política, artículo
86. “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los
jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y
sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de
sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten
vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad
pública”.
[62] “Por
el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la
Constitución Política”.
[63] Conforme se dijo en la
Sentencia C-311 de 2007. M.P. Nilson Pinilla Pinilla: “La ley no puede
restringir, en razón de la nacionalidad, los derechos fundamentales reconocidos
en la Constitución y en los tratados y convenios internacionales sobre derechos
humanos, dado que ellos son inherentes a la persona humana y tienen un carácter
universal”.
[64] Lo anterior encuentra sustento en lo
previsto en el artículo 100 Superior, de acuerdo con el cual: “Los
extranjeros disfrutarán en Colombia de los mismos derechos civiles que se
conceden a los colombianos. No obstante, la ley podrá, por razones de orden
público, subordinar a condiciones especiales o negar el ejercicio de
determinados derechos civiles a los extranjeros. Así mismo, los extranjeros
gozarán, en el territorio de la República, de las garantías concedidas a los
nacionales, salvo las limitaciones que establezcan la Constitución o la ley.
Los derechos políticos se reservan a los nacionales, pero la ley podrá conceder
a los extranjeros residentes en Colombia el derecho al voto en las elecciones y
consultas populares de carácter municipal o distrital”. Ello, en armonía
directa con el artículo 13 ibídem según el cual: “Todas las personas
nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de
las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades
sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o
familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá
las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en
favor de grupos discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a
aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se
encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o
maltratos que contra ellas se cometan”. Más allá de la Constitución, los
tratados internacionales sobre Derechos Humanos consagran derechos a los
extranjeros que se encuentran en Colombia. Así, la Convención Americana sobre
Derechos Humanos (Pacto
de San José de Costa Rica, aprobado en Colombia por medio de la Ley 16 de 1972), en su artículo 1.1 dispone lo
siguiente: “Obligación de Respetar los Derechos. Los Estados Partes en esta
Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en
ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté
sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza,
color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen
nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra
condición social”. En igual sentido, el Pacto Internacional de los Derechos
Civiles y Políticos (aprobado en Colombia por la Ley 74 de 1968) en su artículo 2.1 establece lo
siguiente: “Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se
compromete a respetar y a garantizar a todos los individuos que se
encuentren en su territorio y estén sujetos a su jurisdicción los derechos
reconocidos en el presente Pacto, sin distinción alguna de raza, color, sexo,
idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional
o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”.
Por su parte, el artículo 2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de
1948 prevé: “Toda persona tiene todos los derechos y libertades proclamados
en esta Declaración, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma,
religión, opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o
social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición”
(subrayas fuera del texto original).
[65] Así lo ha reconocido expresamente esta
Corporación, entre otras, en las Sentencias T-172 de 1993. M.P. José Gregorio
Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara y Alejandro Martínez Caballero;
T-215 de 1996. M.P. Fabio Morón Díaz; T-380 de 1998. M.P. Carlos Gaviria Díaz; T-321 de 2005.
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-834 de 2007. M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto; T-269 de
2008. M.P. Jaime
Araujo Rentería; T-956
de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-338 de 2015. M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio; T-314 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-421 de 2017. M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo (e);
T-250 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo; T-295 de 2018. M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[66] Sobre el particular, pueden
verse las Sentencias T-1020 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño y T-493 de
2007. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[67] Tal como se deriva del poder
aportado al proceso (folio 1).
[68] Sentencia T-215 de 1996. M.P.
Fabio Morón Díaz. En aquella oportunidad tras examinarse la situación de un
ciudadano alemán deportado del país se indicó lo siguiente: “d) La Corte
también advierte que en este caso, y por las condiciones de procesabilidad
exigida para la acción prevista en el artículo 86 de la Carta Política y en el
Decreto 2591 de 1991, se presenta una aspiración que encuentra pleno fundamento
jurídico de rango constitucional e internacional que es elevada ante los jueces
colombianos en ejercicio de una efectiva y valida posición de legitimidad
activa en cuanto la madre de los menores ejerce la mencionada acción judicial
en nombre de aquellos para asegurar el respeto de los citados derechos en el
caso de la deportación del padre de aquellos y compañero permanente de ésta. En
verdad la madre de los menores, que es “mujer cabeza de familia”, aún en las
condiciones de ausencia del padre, tiene, en principio, la representación
judicial de sus hijos menores para efectos de asegurar la tutela judicial de
los derechos constitucionales fundamentales de los niños y estos, en ningún
caso, pueden ser sujetos de discriminación negativa por el hecho de ser hijos
de extranjero, inclusive en condiciones de irregular permanencia en el país”.
[69] “Por el cual se reglamenta
la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
[70] Artículos 1, 3 y 4 del Decreto 4062 de
2011, “Por el
cual se crea la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, se establece
su objetivo y estructura” y artículos 1.2.1.1 y 2.2.1.11.3 del Decreto 1067 de 2015, “Por
medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector
Administrativo de Relaciones Exteriores”.
[71] Artículo 23, numeral 10 del Decreto 4062 de
2011, “Por el cual se crea la Unidad Administrativa Especial Migración
Colombia, se establece su objetivo y estructura”.
[72] La inmediatez encuentra su
razón de ser en la tensión existente entre el derecho a presentar una acción
constitucional “en todo momento” y el deber de respetar su configuración como
un medio de protección “inmediata” de las garantías básicas. Es
decir, que pese a no contar con un término preestablecido para efectuar la presentación,
debe existir necesariamente una correspondencia entre la naturaleza expedita de
la tutela y su interposición oportuna.
[73] Si bien el término para
interponer la acción de tutela no puede establecerse de antemano, el juez
está en la obligación de verificar cuándo no se ha interpuesto de manera
razonable para evitar que se convierta en un factor de inseguridad que lesione
los derechos fundamentales de terceros o que desnaturalice la acción.
[74] Folios 139, 140 y 244.
[75] En este último caso, el juez debe valorar el perjuicio teniendo en cuenta que sea
(a) cierto e inminente, esto es, que no se deba a meras conjeturas o
especulaciones, sino a una apreciación razonable de hechos ciertos que están
ocurriendo o están próximos a ocurrir, (b) grave, desde el punto de vista
del bien o interés jurídico que se lesionaría material o moralmente en un grado
relevante, y de la importancia de dicho bien o interés para el afectado, y
(c) de urgente atención, en el sentido de que sea necesaria e inaplazable
su prevención o mitigación para evitar que se consume un daño antijurídico en
forma irreparable. Quien
alegue la ocurrencia de un perjuicio de esta naturaleza debe presentar y
sustentar los factores a partir de los cuales se configura ya que la simple
afirmación de su acaecimiento hipotético es insuficiente para justificar la
procedencia de la tutela. El juez de tutela no está en capacidad de estructurar, concebir,
imaginar o proyectar, por sí mismo, el contexto fáctico en el que ha tenido
ocurrencia el presunto daño irreparable. Por ello, es necesario que el afectado explique en
qué consiste dicho perjuicio, señale las condiciones que lo enfrentan al mismo
y aporte mínimos elementos de juicio que le permitan al juez verificar la
existencia del elemento en cuestión. Sobre el particular, el artículo 8 del
Decreto 2591 de 1991 señala lo siguiente: “La tutela como mecanismo
transitorio. Aún cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial,
la acción de tutela procederá cuando se utilice como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable. En el caso del inciso anterior, el juez
señalará expresamente en la sentencia que su orden permanecerá vigente sólo
durante el término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de
fondo sobre la acción instaurada por el afectado. En todo caso el afectado
deberá ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro (4) meses a partir
del fallo de tutela. Si no se instaura, cesarán los efectos de éste”.
[76] Ley 1437 de 2011, Capítulo XI,
artículos 229 al 241.
[77] “Por la cual se expide el
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
[78] Ello es razonable en la medida
en que el carácter proteccionista de la Carta Política debe influir en todo el
orden jurídico vigente como reflejo de su supremacía, lo que supone que las
demás jurisdicciones aborden los asuntos puestos a su consideración desde una
visión más garantista y menos formal del derecho.
[79] También existen otras
diferencias sustanciales tales como que (i) cualquiera que sea el medio de
control de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo que se emplee, debe
acudirse a través de abogado y siguiendo el procedimiento establecido, el cual,
a pesar de su amplitud, está regido por la formalidad, en contraposición a la
informalidad que rige la acción de tutela, para
cuya interposición no se exigen especiales conocimientos jurídicos, ni tampoco
es necesario que se presente la causa en determinada forma y (ii) por
regla general, ante medidas cautelares en el marco del proceso de lo
contencioso administrativo, es necesario prestar caución con el fin de
garantizar los perjuicios que pueda ocasionar su decreto. No se requerirá de
caución cuando se trate de la suspensión provisional de los efectos de los
actos administrativos, de los procesos que tengan por finalidad la defensa y
protección de los derechos e intereses colectivos, de los procesos de tutela,
ni cuando la solicitante de la medida cautelar sea una entidad pública
(artículo 232 de la Ley 1437 de 2011). En estos términos fue estudiado en la Sentencia T-376 de 2016. M.P.
Alejandro Linares Cantillo.
[80] M.P. María Victoria Calle Correa. Allí, se
estudió la constitucionalidad del parágrafo del
artículo 229 de la Ley 1437 de 2011.
[81] El artículo 233 de la Ley 1437
de 2011 establece que, por regla general, cuando se solicite el decreto de una
medida cautelar el juez debe correr traslado de la misma al demandado, para que
este se pronuncie en el término de “cinco (5) días” (se advierte que el artículo 234 de la Ley 1437
de 2011 contempla las medidas cautelares de urgencia. La disposición establece
que desde la presentación de la solicitud y sin previa notificación a la otra
parte, el Juez o Magistrado Ponente podrá adoptar una medida cautelar, cuando
cumplidos los requisitos para su adopción, se evidencie que por su urgencia, no
es posible agotar el trámite regular previsto en el artículo anterior. Esta
decisión será susceptible de los recursos a que haya lugar. La medida así
adoptada deberá comunicarse y cumplirse inmediatamente, previa la constitución
de la caución señalada en el auto que la decrete). Vencido este último, según
el mismo precepto, el funcionario cuenta con un término de “diez (10) días”
para proferir el auto que decida las medidas cautelares. Contra la decisión
que las concede proceden los recursos de apelación y súplica, según el caso,
los cuales se confieren en el efecto devolutivo (de acuerdo con el numeral 2
del artículo 323 del Código General del Proceso, ello supone que no se suspende el cumplimiento de la providencia, ni el
curso del proceso) y deben ser resueltos en un término máximo de 20
días.
[82] Como se ve, mientras el
artículo 233 del CPACA establece un término de más de 10 días, tan sólo para
tomar la medida cautelar, según el procedimiento general, el artículo 86 de la
Constitución Política fija un término perentorio de 10 días para adoptar la
decisión final de instancia.
[83] La
facultad de decretar una medida provisional se fundamenta en lo previsto en el
Decreto 2591 de 1991 y en la fuerza normativa suprema de la Constitución
(artículo 4 Superior). Teniendo en cuenta lo anterior, se ha reconocido
a los jueces de tutela una amplia discrecionalidad para decretar tales medidas,
con base en los siguientes atributos: “i. el propósito que debe orientarlas
ha de ser el de “evitar que la amenaza contra el derecho fundamental se
convierta en violación o, habiéndose constatado la existencia de una violación,
ésta se torne más gravosa”; ii. en la definición del tipo de medidas que debe
adoptar, “el juez de tutela puede ordenar todo lo que considere procedente para
proteger los derechos fundamentales”; iii. en cuanto a si debe haber algún tipo
de congruencia, ha dicho que el juez goza de una amplia discrecionalidad, y
puede “proteger los derechos amenazados por encima de lo expresamente señalado
por el interesado”; iv. pero en todo caso ha indicado que la adopción de las
mismas, aunque discrecional, debe basarse en la constatación de que es
necesaria y urgente, y la decisión ha de ser “razonada, sopesada y
proporcionada a la situación planteada, lo que deberá hacer el juez del
conocimiento, en forma expresa”. Sentencia C-284 de 2014. M.P. Alejandro
Linares Cantillo.
[84] Por
ser un dispositivo de protección judicial, el juez que conoce del amparo debe
interpretar los alcances de sus potestades institucionales de conformidad con
el derecho de toda persona a acceder a una justicia, donde sus bienes
superiores sean efectivamente protegidos (artículos 2 y 229 C.P.). Estas
garantías serían vanas ilusiones si el juez no pudiera, en ciertos casos,
intervenir provisionalmente, y adoptar medidas urgentes con el fin de conjurar
una amenaza o una violación actual o inminente, que además estime grave. Sobre
el particular, se dijo en concreto que: “(…) la Constitución, tal como ha sido interpretada
por la Corte, les ha asignado a los jueces de tutela una facultad amplia para
proteger los derechos fundamentales. Esto los habilita para decretar medidas
provisionales, sujetas principalmente a estándares abiertos no susceptibles de
concretarse en reglas inflexibles que disciplinen en detalle su implementación
puntual en los casos individuales”.
[85] Esta postura ha sido reconocida por
diversas Salas de Revisión, entre otras, en las Sentencias T-338 de 2015. M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio; T-421 de 2017. M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo
(e); T-250 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo y T-295 de 2018. M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[86] En estos contextos, puede
ocurrir, además, que la salida del territorio nacional y la consecuente
remisión al país de origen acarree un inminente peligro sobre la vida e
integridad del individuo a causa de su raza, nacionalidad, religión, condición
social o de sus opiniones políticas.
[87] Lo anterior, en los términos del artículo
2.2.1.11.4.9 del
Decreto 1067 de 2015.
[88] Lo anterior, en los términos
del artículo 2.2.1.13.2.2 del Decreto 1067 de 2015.
[89] Folios 50 al 69, folios 44 y 46
del cuaderno de Revisión e información consignada en el CD aportado al proceso
de tutela contentivo del expediente administrativo migratorio de Lázaro Valdés
Carrillo.
[90] En estos términos fue reconocido en la
Sentencia T-295 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[91] En los términos del apoderado judicial del
accionante: “Además para la fecha la posibilidad de radicar esta acción se
encuentra prácticamente vencida, es decir que si se dispone acudir ante esta
jurisdicción, los derechos del galeno Valdés Carrillo y su familia van a quedar
en un limbo, y la finalidad principal de [la] administración de justicia
en el particular sería inocua. Es por ello que se acude a la Honorable Corte
Constitucional, para dignificar los derechos fundamentales de este ser humano y
su familia, quienes lo único que pretenden es un proceso administrativo
sancionatorio donde se garantice una legítima defensa, y se valoren todas y
cada una de las circunstancias particulares del accionante, dando prioridad al
derecho sustancial sobre el procesal, y enalteciendo el Estado Social de
derecho, la Constitución Política y los tratados internacionales que cobijan a
este inmigrante” (folio 49 del cuaderno de Revisión).
[92] Folio 47 del cuaderno de Revisión.
[93] Folio 38 del cuaderno de Revisión.
[94] Folio 39 del cuaderno de Revisión.
[95] El derecho al debido proceso se
encuentra consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política. Como
garantía fundamental de regulación positiva, el preámbulo de la Constitución
consagra la idea de asegurar, entre otros, el valor de la justicia al interior
del ordenamiento jurídico. Para su consecución, el artículo 2 superior establece
entre los fines esenciales del Estado el de asegurar “la convivencia
pacífica y la vigencia de un orden justo”.
[96] Sentencia C-980 de 2010. M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[97] Según lo ha destacado esta
Corporación, el derecho al debido proceso debe entenderse como (i) el conjunto
complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado
en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad
administrativa; (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii)
cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal. Ha
precisado al respecto, que con dicha garantía se busca (i) asegurar el ordenado
y armónico funcionamiento de la administración; (ii) la validez de sus propias
actuaciones y, (iii) el resguardo del derecho a la seguridad jurídica y la
defensa de los administrados quienes confían que las expectativas puestas en
conocimiento de la administración serán efectivamente satisfechas. Sobre el
particular, puede consultarse la Sentencia T- 371 de 2016. M.P. María Victoria
Calle Correa.
[98] El derecho fundamental al
debido proceso se encuentra protegido en normas de derecho internacional y
consagrado en instrumentos tales como la Declaración Universal de Derechos
Humanos -artículos 10 y 11-; la Declaración Americana de Derechos y Deberes del
Hombre -artículos XVIII y XXVI-; El Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos (PIDCP) -artículos 14 y 15- y la Convención Americana sobre Derechos
Humanos -artículo 8-. También sido desarrollado por la jurisprudencia de
órganos internacionales, tales como la Corte Interamericana de Derechos Humanos
la cual ha establecido que el principio del debido proceso se aplica también a
los procedimientos de carácter civil y administrativo, jurisprudencia que esta
Corte ha reconocido constituye un pauta hermenéutica relevante en el proceso de
interpretación, aplicación y determinación del alcance de los derechos
constitucionales. Sobre el particular, puede consultarse la Sentencia C-331 de
2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[99] Estas consideraciones fueron expresamente
consignadas en la Sentencia C-331 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[100] Sentencia SU-159 de 2002. M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[101] En punto a este tema, la
jurisprudencia constitucional ha expresado que la potestad sancionadora de la
administración pública persigue: (i) la realización de los principios
constitucionales que gobiernan la función pública, de conformidad con el
artículo 209 de la Carta, esto es, igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad; (ii) se diferencia de la potestad
sancionadora por la vía judicial; (iii) se encuentra sujeta al control
judicial; y (iv) debe cumplir con las garantías mínimas del debido proceso.
Sobre el particular, se puede consultar la Sentencia C-331 de 2012. M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[102] De acuerdo con el artículo 2.2.1.11.4 del Decreto 1067 de 2015
modificado por el artículo 44 del Decreto 1743 de 2015 por extranjero debe
entenderse la “persona que no es nacional de un Estado determinado,
incluyéndose el apátrida, el asilado, el refugiado y el trabajador migrante”.
Los extranjeros presentes en un Estado pueden ser de diferentes tipos:
refugiados o migrantes. En atención al caso concreto, es preciso referirse a la
segunda categoría. De acuerdo con la Organización Internacional para las
Migraciones -OIM- el concepto de migración se refiere al “movimiento de población hacia el territorio de otro Estado o
dentro del mismo que abarca todo movimiento de personas sea cual fuere su
tamaño, su composición o sus causas; incluye migración de refugiados, personas
desplazadas, personas desarraigadas, migrantes económicos”. Según la Oficina del Alto Comisionado para los
Refugiados -ACNUR- los migrantes son aquellos que “eligen trasladarse no a
causa de una amenaza directa de persecución o muerte, sino principalmente para
mejorar sus vidas al encontrar trabajo o educación, por reunificación familiar,
o por otras razones. A diferencia de los refugiados, quienes no pueden volver a
su país, los migrantes continúan recibiendo la protección de su gobierno”. En
tratándose, en particular, de los migrantes irregulares, la OIM señaló que tal
término se refiere a la “persona que habiendo
ingresado ilegalmente o tras vencimiento de su visado, deja de tener status
legal en el país receptor o de tránsito. El término se aplica a los migrantes
que infringen las normas de admisión del país o cualquier otra persona no
autorizada a permanecer en el país receptor (también llamado clandestino/ ilegal/migrante
indocumentado o migrante en situación irregular)”. Desde el Derecho Internacional de los
Derechos Humanos existe consenso acerca de que los migrantes son sujetos de
especial protección para los Estados, en virtud de las condiciones de indefensión
en que usualmente se encuentran, derivadas, entre otros factores, de su
desconocimiento de las prácticas jurídicas locales y del idioma en que se
realizan aquellas, así como la ausencia, comúnmente, de lazos familiares
y comunitarios en el país al que arriban. Sobre este particular, a nivel internacional se ha reconocido
que los migrantes indocumentados o en situación irregular son un grupo en
situación de vulnerabilidad debido a que no viven en sus estados de origen y
deben afrontar barreras de idioma, costumbres y culturas, así como las
dificultades económicas, sociales y los obstáculos para regresar a su país
(Resolución 54/166 del 24 de febrero de 2000 sobre Protección de los Migrantes,
Asamblea General de las Naciones Unidas).
[103] Así lo dispone expresamente el
artículo 2.2.1.11.2 del Decreto 1067 de 2015 modificado por el artículo 43 del
Decreto 1743 de 2015 y el preámbulo de la Resolución 6045 de 2017, “Por la
cual se dictan disposiciones en materia de visas y deroga la Resolución 5512
del 4 de septiembre de 2015”. Igualmente, el numeral 2 del artículo 189 de
la Constitución Política refiere que le corresponde al Presidente de la
República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad
Administrativa, entre otras funciones, dirigir las relaciones internacionales
del Estado, lo cual incluye la facultad de definir las políticas migratorias
que regulen el ingreso, la permanencia y la salida de personas del territorio.
[104] Así lo reconoce expresamente el
artículo 4 de la Constitución Política. No puede pasarse por alto que el
artículo 100 Superior establece que los extranjeros disfrutarán de los mismos
derechos civiles que se conceden a los colombianos. No obstante, advierte que
la ley podrá restringir o subordinar a condiciones especiales su ejercicio o
negarlos, en ciertos casos, por razones de orden público. Así mismo, establece
que gozarán, en el territorio de la República, de las mismas garantías
concedidas a los nacionales, salvo las limitaciones que establezcan la
Constitución o la ley. Por ejemplo, los derechos políticos se reservan a los
nacionales, pero la ley podrá conceder a los extranjeros residentes en Colombia
el derecho al voto en las elecciones y consultas populares de carácter
municipal o distrital. En todo caso, tal como se señaló en la Sentencia C-311
de 2007. M.P. Nilson Pinilla Pinilla: “Las razones de orden público para
subordinar a condiciones especiales o negar el ejercicio de determinados
derechos civiles a los extranjeros, no se pueden invocar en forma abstracta por
el legislador, sino en forma concreta. Por lo tanto, tales las (sic) restricciones deben ser
(i) expresas, (ii) necesarias, (iii) mínimas, (iv) indispensables y (v) estar
dirigidas a la realización de finalidades constitucionales legítimas en una
sociedad democrática, como son las destinadas a asegurar bienes valiosos para
la convivencia social”.
[105] A la luz de los postulados
constitucionales, “en ningún caso el legislador está habilitado y mucho
menos la autoridad administrativa, ni siquiera por vía del reglamento [para]
desconocer la vigencia y el alcance de los derechos fundamentales ni los
derechos inherentes a la persona humana garantizados en la Carta Política y en
los tratados internacionales en el caso de los extranjeros, así aquéllos se
encuentren en condiciones de permanencia irregular. Cabe destacar que el
principio tradicional de la discrecionalidad gubernamental para efectos de
definir el ingreso de los extranjeros y su permanencia que es invocada como
fundamento “lógico” y político para definir reglamentariamente las competencias
de las autoridades de inmigración [queda] sometido a la vigencia superior de
los derechos constitucionales fundamentales y al respeto inderogable de los
derechos humanos por parte de las autoridades encargadas de la situación de
permanencia de los extranjeros”. Al respecto, ver la Sentencia T-215 de
1996. M.P. Fabio Morón Díaz. En aquella oportunidad, se estudió la situación de
un ciudadano alemán a quien el DAS le impuso medida sancionatoria de
deportación y la prohibición de ingreso al país por el término de 1 año tras
haber sobrepasado el periodo autorizado de permanencia en el territorio -90
días-. Su esposa quien presentó la acción de tutela en representación de sus
hijos de 6 años y 20 meses, adujo que dicha determinación desconoció que hace
más de 7 años había construido un hogar con dicho ciudadano. La Sala Octava de
Revisión constató que la actuación adelantada se había ajustado a los
parámetros de la normatividad reglamentaria aplicable y en la actuación
administrativa no se había vulnerado, en principio, forma alguna del
procedimiento correspondiente, ni el derecho de defensa ni el debido proceso
administrativo. Por el contrario, se advirtió que fue la conducta del
extranjero la que provocó la imposición de la sanción pues al momento de la
deportación se encontraba en condiciones de “ilegal” permanencia y además nunca
solicitó prórroga del permiso dado por la autoridad migratoria como tampoco
adelantó las diligencias correspondientes para obtener visa, que legalizara su
permanencia en el país. No obstante lo anterior, consideró la Sala que el actor
era padre de dos menores colombianos. Con ellos mantenía una relación afectiva
estable, situación que no había sido examinada por la autoridad accionada al
momento de adoptar la decisión pese a que la Carta Superior establece el deber
de garantizar el respeto prevalente de los derechos de los menores. Sobre estas
premisas, precisó que la ruptura irreparable de vínculos que se generaba por
virtud de la deportación del padre, así fuera temporalmente, se erigía en una
barrera innecesaria e inhumana y, “por lo tanto, no [podía] ser
patrocinada indiscriminadamente por la administración, al aplicar la sanción
por estancia irregular en el país”. En estas condiciones se concedió el
amparo, advirtiéndose en todo caso que la protección otorgada se enderezaba a
permitir que se definiera la situación familiar de los menores, de ahí que
resultara preciso ordenar la suspensión transitoria y por el término de 30 días
de la ejecución de la resolución de deportación a fin de que de ser reales los
vínculos de familia se le diera la oportunidad procedimental debida al
extranjero para que resolviera sin dilación ni sanción alguna su situación de
legal permanencia en el territorio.
[106] Al respecto, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos ha reconocido que “si bien los Estados
tienen la facultad de fijar políticas migratorias para establecer un control de
ingreso a su territorio y salida de él, respecto a sus nacionales, como
aquellos que no lo son, dichas políticas deben ser compatibles con las normas
de protección de los derechos humanos. Sin embargo, esto no significa que los
Estados no puedan iniciar acción alguna en contra de aquellas personas que no
cumplan con su ordenamiento estatal, sino que al adoptarlas, deben respetarse
los derechos humanos y garantizar su pleno ejercicio a toda persona bajo su
jurisdicción (…)”. En concreto, en el caso de personas dominicanas y
haitianas expulsadas contra República Dominicana (Sentencia del 28 de
agosto de 2014) señaló: “350. En materia migratoria, la Corte ha señalado
que en el ejercicio de su facultad de fijar políticas migratorias los Estados
pueden establecer mecanismos de control de ingreso a su territorio y salida de
él con respecto a personas que no sean nacionales suyas, siempre que dichas
políticas sean compatibles con las normas de protección de los derechos humanos
establecidas en la Convención Americana. Es decir, si bien los Estados guardan
un ámbito de discrecionalidad al determinar sus políticas migratorias, los
objetivos perseguidos por las mismas deben respetar los derechos humanos de las
personas migrantes”.
[107] El deber de respetar el ejercicio del debido proceso es una
prerrogativa que cobija a todo extranjero independientemente de su estatus migratorio puesto que “[e]l amplio alcance de la intangibilidad del debido
proceso se aplica no solo ratione materiae sino también ratione personae sin
discriminación alguna”, y prosiguiendo el objetivo que “los [ciudadanos]
tengan la posibilidad de hacer valer sus derechos y defender [adecuadamente]
sus intereses en forma efectiva y en condiciones de igualdad procesal con otros
justiciables”. Así
lo reconoció expresamente la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso
de personas dominicanas y haitianas expulsadas contra República Dominicana (Sentencia
del 28 de agosto de 2014), tras señalar: “(…) la Corte ha señalado que el
derecho a las garantías judiciales, consagrado en el artículo 8 de la
Convención Americana, se refiere al conjunto de requisitos que deben observarse
en las instancias procesales a efectos de que las personas estén en condiciones
de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado, adoptado
por cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial,
que pueda afectarlos. Así, en su jurisprudencia constante, la Corte ha
reiterado que “si bien el artículo 8 de la Convención Americana se titula
“Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en
sentido estricto”. Más bien, el ´elenco de garantías mínimas del debido proceso
legal´ se aplica en la determinación de derechos y obligaciones de orden
´civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter´. Es decir, ´cualquier
actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea
administrativo, sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso
legal (…).
[108] Sentencia T-250 de 2017. M.P.
Alejandro Linares Cantillo. En aquella ocasión, se analizó el caso de dos
ciudadanos venezolanos a quien el Ministerio de Relaciones Exteriores les negó la condición de refugiados,
situación que, en su criterio, vulneró sus derechos fundamentales y desconoció
el peligro que acarreaba regresar a su país de origen donde habían sido
víctimas de extorsión, recibiendo, incluso amenazas de muerte. Uno de ellos
argumentaba, además, la violación de sus garantías porque le había sido negada
la visa de trabajo bajo el argumento de que su pasaporte se encontraba vencido
y que la actividad a realizar no se ajustaba a las políticas migratorias
nacionales. Para resolver el problema jurídico se sostuvo que no había existido
una afectación al debido proceso en el trámite de la solicitud de
reconocimiento de la condición de refugiado por cuanto su valoración y análisis
se ciñó a lo dispuesto en el Decreto 1067 de 2015, respetando así los derechos
a la vida e integridad de los accionantes y de su familia. Por el contrario, se
encontró una violación a esta garantía al haberse motivado de manera
insuficiente la negativa al reconocimiento de la visa de trabajo de uno de los
peticionarios pues no se explicaron las razones por las cuales al ciudadano no
se le podía eximir del deber de aportar un pasaporte vigente, ni se puso en su
conocimiento por qué la oferta laboral que había recibido no se ajustaba a las
políticas migratorias del Estado. Teniendo en cuenta lo anterior, se dispuso
que, en caso de que este último accionante no hubiere regularizado su situación
migratoria en el país, se dejara sin efecto el procedimiento de visado de
trabajo, ordenándosele al Ministerio de Relaciones Exteriores que valorara
nuevamente la solicitud formulada con estricta aplicación del debido proceso.
[109] Sentencia T-049 de 1993. M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[110] Sentencia T-704 de 2003. M.P.
Clara Inés Vargas Hernández.
[111] El deber de motivación de
los actos administrativos que “(por regla general) tiene la
administración, hace efectiva la cláusula de Estado de Derecho, el principio
democrático, el principio de publicidad en las actuaciones de la administración,
al tiempo que permite a los asociados contar con elementos de juicio
suficientes para ejercer su derecho de contradicción y defensa a fin de acudir
ante las instancias gubernativas y autoridades judiciales para controlar los
abusos en el ejercicio del poder. De esta forma a la Administración corresponde motivar los actos, estos es, hacer
expresas las razones de su decisión, mientras que a la jurisdicción compete
definir si esas razones son justificadas constitucional y legalmente, es decir, verificar si esa determinación, de conformidad con el
ordenamiento jurídico fue proporcional y se adecuó a los hechos que sirvieron
de causa para impartirla. Sobre el particular, consultar la Sentencia SU-917 de 2010. M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio.
[112] “Por medio del
cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de
Relaciones Exteriores”.
[113] “Por la cual se establecen los criterios para el
cumplimiento de obligaciones migratorias y el procedimiento sancionatorio de la
Unidad Administrativa Especial Migración Colombia”.
[114] Así lo dispone expresamente el artículo
2.2.1.11.7.6 del Decreto 1067 de 2015, “Por medio del cual se expide el Decreto
Único Reglamentario del Sector Administrativo de Relaciones Exteriores” y
el preámbulo de la
Resolución 0714 del 12 de junio de 2015, “Por la cual se establecen los
criterios para el cumplimiento de obligaciones migratorias y el procedimiento
sancionatorio de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia”.
[115] De acuerdo con el artículo 1 de la Resolución 0714 del 12 de
junio de 2015 son sujetos de verificación
migratoria, todas las personas naturales (extranjeros o nacionales) o jurídicas
con vínculo o relación con extranjeros, ya sea de naturaleza contractual, de
servicio, cooperación o relación académica; y en general cualquier actividad
que genere beneficio.
[116] Artículo 47 de la Ley 1437 de 2011, “Por
la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo” y artículos 7 y 14 de la Resolución 0714 del 12 de junio de
2015.
[117] En el marco de un procedimiento
que se adelantara con arreglo a los principios del debido proceso, igualdad,
imparcialidad, buena fe, participación, responsabilidad, transparencia,
publicidad, coordinación, eficacia y celeridad (artículo 3 de la Ley 1437 de 2011 y
artículo 13 de la Resolución 0714 del 12 de junio de 2015).
[118] Al respecto, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos en el caso Vélez Loor contra Panamá (Sentencia
del 23 de noviembre de 2010) estimó que el derecho a la defensa obliga al
Estado a considerar al individuo como un verdadero sujeto del proceso y no como
un objeto del mismo, por lo que conforme a los literales d) y e) del artículo
8.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el procesado tiene
derecho a defenderse personalmente o a ser asistido por un defensor de su
elección o, en caso de imposibilidad de hacerlo, a que el Estado se lo
proporcione. De tal manera que en aquellos procedimientos judiciales o
administrativos en los que se adopten decisiones que afecten, por ejemplo, la
libertad personal, es imperioso que la persona pueda hacer frente a los
reproches formulados en su contra y que los argumentos que presente se
consideren en la respectiva actuación pues esto no sólo sirve al interés
individual del mismo, sino también al esclarecimiento de la verdad y al interés
de la justicia.
[119] En este punto es importante
advertir que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha destacado la
importancia de eliminar cualquier obstáculo que reduzca una defensa eficaz cuando
se inicia una actuación judicial o administrativa en contra de un extranjero,
siendo el idioma un factor crucial en este tema. Debido a lo anterior, se ha
señalado que desde la apertura de un trámite migratorio debe proveerse
gratuitamente de traductor o intérprete, a quien desconoce o no comprende con
suficiencia el idioma oficial en que se va a desarrollar dicho procedimiento con la finalidad de que
comprenda los cargos que se le imputan, así como los derechos procesales que
tiene a su disposición. En relación con el contenido y alcance del derecho a un
intérprete en el marco de estos procesos se pronunció expresamente la CIDH en
el caso de personas dominicanas y haitianas expulsadas contra República
Dominicana (Sentencia del 28 de agosto de 2014). Allí se expuso que
deben observarse unas garantías mínimas en esta clase de actuaciones que pueden
implicar medidas privativas de libertad y la expulsión o deportación, según el
caso, por lo que es imperativo que las personas afectadas reciban asistencia consular,
asesoría legal y, de ser necesario, traducción o interpretación de forma que
estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto
del Estado. Lo anterior se encuentra positivizado a nivel interno en la Guía
para la verificación y el desarrollo del procedimiento administrativo
sancionatorio en materia migratoria expedida por la Unidad Administrativa
Especial Migración Colombia. En el capítulo de disposiciones especiales, el
numeral 10.10.1 se refiere a los traductores y señala que con base en el
reconocimiento al derecho fundamental al debido proceso y a la identidad
cultural, toda persona extranjera, sujeto de un proceso de carácter migratorio,
cuya lengua oficial no sea el castellano, tiene derecho a ser asistido por un intérprete.
Precisa que si el extranjero advierte que conoce el idioma español debe
manifestar por escrito y con su firma que comprende, libre de cualquier
coacción, las decisiones de las cuales es destinatario. La Sentencia T-295 de
2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado reprodujo este mandato al establecer: “Es
importante recordar que la regla jurisprudencial en el caso de migrantes que no
dominan el idioma castellano es que se les provea [el servicio de
interprete]. Lo anterior, garantiza una defensa eficaz dentro del proceso y
si bien, aunque los Estados tienen la potestad de fijar políticas migratorias
en virtud del ejercicio de su soberanía esto no significa que están habilitados
para desplegar actuaciones arbitrarias”.
[120] Artículo 2.2.1.13.1 (modificado por el artículo 68
del Decreto 1743 de 2015) y artículos 2.2.1.13.1.1, 2.2.1.13.2.1 y 2.2.1.13.2.2
del Decreto 1067 de 2015. En este punto, es importante señalar que el artículo 2.2.1.13.3.2
ibídem establece que el extranjero que sea objeto de un trámite de
deportación o expulsión, podrá ser retenido preventivamente hasta por 36 horas
y/o sometido a vigilancia o custodia por las autoridades migratorias hasta que
la medida se haga efectiva. Por su parte, el artículo 2.2.1.13.3.3 ibídem
aclara que la no comparecencia del extranjero a las instalaciones de la Unidad
Administrativa Especial Migración Colombia, no impedirá el trámite normal de
las diligencias de deportación o expulsión.
[121] Al respecto, la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, en el caso de personas dominicanas y haitianas
expulsadas contra República Dominicana (Sentencia del 28 de agosto de
2014) señaló expresamente lo siguiente: “La persona sometida a [un procedimiento de naturaleza
migratoria] ha de contar con las siguientes garantías mínimas: a) ser
informada expresa y formalmente de los cargos en su contra y de los motivos de
la expulsión o deportación. Esta notificación debe incluir información sobre
sus derechos, tales como: i) la posibilidad de exponer sus razones y oponerse a
los cargos en su contra, y ii) la posibilidad de solicitar y recibir asistencia
consular, asesoría legal y, de ser el caso, traducción o interpretación (…)”.
En igual sentido en el caso Familia Pacheco Tineo vs. Estado
Plurinacional de Bolivia (Sentencia del 25 de noviembre de 2013) se
indicó que un extranjero inmerso en una actuación migratoria tiene derecho,
cuando menos a: “i) ser informado expresa y formalmente de los cargos en su
contra, si los hubiere, y de los motivos de la expulsión o deportación. Esta
notificación debe incluir información sobre sus derechos, tales como: a. la
posibilidad de exponer las razones que lo asistan en contra de su expulsión y
oponerse a los cargos en su contra; b. la posibilidad de solicitar y recibir
asesoría legal, incluso a través de servicio público gratuito de ser aplicable
y, de ser el caso, traducción o interpretación, así como asistencia consular,
si correspondiere; ii) en caso de decisión desfavorable, debe tener derecho a
someter su caso a revisión ante la autoridad competente, presentarse o hacerse
representar ante ella para tal fin, y iii) la eventual expulsión solo podrá
efectuarse tras una decisión fundamentada conforme a la ley y debidamente
notificada”.
[122] De conformidad con el artículo
48 de la Ley 1437 de 2011 en los procesos administrativos sancionatorios, la
práctica de pruebas regularmente debe surtirse en un término no mayor a 30 días. Cuando sean 3 o más investigados o las pruebas se deban
practicar en el exterior el término probatorio podrá ser hasta de 60 días. Serán
rechazadas de manera motivada aquellas pruebas que sean inconducentes,
impertinentes y superfluas (artículo 47 ibídem).
[123] De acuerdo con el artículo 48 de la Ley
1437 de 2011 en los procedimientos administrativos sancionatorios, vencido el
período probatorio se dará traslado al investigado por 10 días para que
presente los alegatos respectivos.
[124] Artículo 29 de la Resolución 0714 del 12 de
junio de 2015.
[125] Artículo 49 de la Ley 1437 de 2011 y artículo 27 de la Resolución
0714 del 12 de junio de 2015 de acuerdo con el cual: “La valoración de la
sanción atenderá los principios de proporcionalidad, objetividad y
razonabilidad, argumentando en el acto administrativo que decide, la
descripción típica de los hechos atribuibles al sujeto de control. La motivación
de la decisión deberá integrar el análisis de los deberes impuestos por la
norma migratoria, los hechos constitutivos de infracción, la clasificación de
la falta y si existen criterios que atenúan, agravan o exoneran de la misma al
sujeto de verificación”.
[126] De acuerdo con el artículo 28 de la
Resolución 0714 del 12 de junio de 2015: “Para imponer o no la sanción, el
funcionario competente deberá ajustarse en todo momento a las reglas de la
lógica, a las máximas de la experiencia y a los conocimientos técnicos del
ejercicio migratorio, lo cual deberá quedar plasmado en el razonamiento
probatorio empleado en el texto de la Resolución como forma de controlar su
racionalidad y coherencia en la dosificación sancionatoria, si a ello hubiere
lugar”.
[127] Así lo prevé el artículo 16 de la Resolución 0714
del 12 de junio de 2015.
[128] Artículo 13 de la Resolución 0714 del 12 de
junio de 2015.
[129] El artículo 2.2.1.13.1
(modificado por el artículo 68 del Decreto 1743 de 2015) del Decreto 1067 de
2015 contempla otras causales distintas a las mencionadas que dan lugar a la
imposición de sanciones económicas.
[130] Los artículos 2.2.1.13.2 y
2.2.1.13.3 del Decreto 1067 de 2015 establecen las causales de exoneración del
pago de la sanción económica y prevén que cuando ellas no concurren y el
extranjero no ha procedido a su cumplimiento tendrá lugar el cobro coactivo.
Sobre el particular, también están los artículos 16, 30 y 31 de la Resolución 0714 del 12 de junio
de 2015. Dichas disposiciones se encuentran en armonía directa con lo previsto
en el artículo 50 de
la Ley 1437 de 2011.
[131] Artículos 2.2.1.13.1
del Decreto 1067 de 2015.
[132] Lo anterior, en los términos
del artículo 2.2.1.11.2.12 del Decreto 1067 de 2015 de acuerdo con el cual la
permanencia irregular de un extranjero en el territorio nacional tiene lugar en
los siguientes casos: 1. Cuando se dan los supuestos mencionados en el artículo
2.2.1.11.2.4 del decreto (ingreso al país por lugar no habilitado; ingreso al
país por lugar habilitado pero evadiendo u omitiendo el control migratorio e
ingreso al país sin la correspondiente documentación o con documentación falsa)
2. Cuando el extranjero habiendo ingresado legalmente permanece en el país una
vez vencido el término concedido en la visa o permiso respectivo. 3. Cuando permanece
en el territorio nacional con documentación falsa. 4. Cuando el permiso
otorgado al extranjero ha sido cancelado. En el mismo sentido, lo prevé el
artículo 15 de la
Resolución 0714 del 12 de junio de 2015.
[133] Existen otras causales de
deportación contempladas en el artículo 2.2.1.13.1.2 del Decreto 1067 de 2015 y
en el artículo 16 de la Resolución 0714 del 12 de junio de 2015.
[134] Artículo 2.2.1.13.1.3 del Decreto 1067 de 2015
modificado por el artículo 69 del Decreto 1743 de 2015.
[135] Artículo 2.2.1.13.1.1 del Decreto 1067 de 2015.
[136] Lo anterior, en los términos
del preámbulo de la
Resolución 0714 del 12 de junio de 2015.
[137] El artículo 2.2.1.13.2.3 del
Decreto 1067 de 2015 establece expresamente la medida de expulsión como pena
accesoria impuesta mediante sentencia ejecutoriada.
[138] Artículo 2.2.1.13.2.1 del Decreto 1067 de 2015 y artículo 16 de la Resolución 0714 del 12 de
junio de 2015.
[139] Artículo 2.2.1.13.2.2 del Decreto 1067 de 2015 y artículo 36 de la Resolución
0714 del 12 de junio de 2015.
[140] Artículo 2.2.1.13.2.4 del Decreto 1067 de 2015.
[141] En estos términos fue reconocido por la
Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso de personas
dominicanas y haitianas expulsadas contra República Dominicana
(Sentencia del 28 de agosto de 2014). En aquella oportunidad, se estableció lo
siguiente: “355.
Finalmente, la Comisión de Derecho Internacional en su proyecto de artículos
sobre la protección de derechos humanos de las personas expulsadas o en vías de
expulsión ha expresado que dichas personas deben recibir las siguientes
garantías procesales: a) condiciones mínimas de detención durante el
procedimiento; b) derecho a ser notificado de la decisión de expulsión; c)
derecho a recurrir y a tener acceso a recursos eficaces para recurrir la decisión
de expulsión; d) derecho a ser oído por una autoridad competente; e) a estar
representado ante dicha autoridad competente; f) derecho a contar con la
asistencia gratuita de un intérprete, y g) asistencia consular”.
[142] En este punto, se precisa que Colombia es Estado parte en la Convención
sobre el Estatuto de los Refugiados suscrita en Ginebra en 1951, aprobada por
la Ley 35 de 1961; el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados del 31 de
enero de 1967, aprobado por la Ley 65 de 1979 y suscribió la Declaración de
Cartagena sobre los Refugiados del 22 de noviembre de 1984. Dichos instrumentos
internacionales fijaron unos principios y reglas generales sobre el tratamiento
jurídico de los refugiados, correspondiéndole a cada Estado Parte, de
conformidad con su ordenamiento constitucional, la expedición de una
legislación que implemente a nivel interno tales compromisos internacionales.
[143] Así lo reconoce expresamente el
artículo 22.8 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) aprobada
en Colombia por medio de la Ley 16 de 1972. A nivel interno, tal mandato está
positivizado en el artículo 2.2.3.1.6.20 del Decreto 1067 de 2015.
[144] Así lo reconoce el artículo 3
de la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o
Degradantes, aprobada
por Colombia mediante la Ley 70 de 1986: “1. Ningún Estado Parte procederá a
la expulsión, devolución o extradición de una persona a otro Estado cuando haya
razones fundadas para creer que estaría en peligro de ser sometida a tortura.
2. A los efectos de determinar si existen esas razones, las autoridades
competentes tendrán en cuenta todas las consideraciones pertinentes, inclusive,
cuando proceda, la existencia en el Estado de que se trate de un cuadro persistente
de violaciones manifiestas, patentes o masivas de los derechos humanos”.
[145] La Corte Interamericana de
Derechos Humanos en el caso Familia Pacheco Tineo Vs. Bolivia (Sentencia
del 25 de noviembre de 2013) sostuvo: “2. De tal modo, si se
complementan las normas anteriores con el corpus juris internacional aplicable
a las personas migrantes, es posible considerar que en el sistema
interamericano está reconocido el derecho de cualquier persona extranjera, y no
solamente a los asilados o refugiados, a la no devolución indebida cuando su
vida, integridad y/o libertad estén en riesgo de violación, sin importar su
estatuto legal o condición migratoria en el país en que se encuentre. 3. En
consecuencia, cuando un extranjero alegue ante un Estado un riesgo en caso de
devolución, las autoridades competentes de ese Estado deberán, al menos,
entrevistar a la persona y realizar una evaluación previa o preliminar, a
efectos de determinar si existe o no ese riesgo en caso de expulsión. Esto
implica respetar las garantías mínimas referidas, como parte de la debida
oportunidad de exponer las razones que lo asistan en contra de su expulsión y,
si se constata ese riesgo, no debería ser devuelto a su país de origen o donde
exista el riesgo”. Valga precisar, en este punto, que el principio de no devolución, reconocido
inicialmente en la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951
(aprobada en Colombia por medio de la Ley 35 de 1961) estuvo ligado al
reconocimiento de la condición de refugio. Actualmente, debido a la evolución
del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, es posible afirmar que
aplica también en otras situaciones, como cuando existen razones fundadas para
creer que la devolución a otro Estado, sea o no el de origen, daría lugar a
tortura o al desconocimiento de la vida y la libertad de las personas. Estos
casos adicionales distintos al refugio han sido denominados genéricamente como
“protección internacional”. De acuerdo con la Corte Interamericana de Derechos
Humanos: “Por protección internacional se entiende aquella que ofrece un
Estado a una persona extranjera debido a que sus derechos humanos se ven
amenazados o vulnerados en su país de nacionalidad o residencia habitual, y en
el cual no pudo obtener la protección debida por no ser accesible, disponible
y/o efectiva. Si bien la protección internacional del Estado de acogida se
encuentra ligada inicialmente a la condición o estatuto de refugiado, las
diversas fuentes del derecho internacional -y en particular del derecho de los
refugiados, del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho
internacional humanitario, revelan que esta noción abarca también otro tipo de
marcos normativos de protección” (Corte Interamericana de Derechos Humanos,
Opinión Consultiva OC-21/14. Derechos y garantías de niñas y niños en el
contexto de la migración y/o en necesidad de protección internacional. Decisión
del 19 de agosto de 2014, párrafo 37). Para mayor información, ver la Sentencia
T-250 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[146] En la Sentencia T-178 de 1993.
M.P. Fabio Morón Díaz se estudió el caso de una ciudadana ecuatoriana que
alegaba la vulneración de sus derechos fundamentales tras haberse ordenado su
expulsión del territorio nacional como pena accesoria en el marco de un proceso
penal iniciado en su contra por el delito de falsedad en documento privado. La
actora manifestaba que era madre de un menor radicado y sentado legítimamente
en el país con quien mantenía una relación de familia que debía ser conservada.
La Sala concedió el amparo transitorio considerando que la tutelante contaba
con una vía judicial legítima para solicitar la cesación de la sanción impuesta
(juez de ejecución de penas y medidas de seguridad). No obstante, mientras se
producía un pronunciamiento judicial en la materia, previa solicitud de la
extranjera, no podía ejecutarse la medida de expulsión o impedírsele su regreso
al territorio nacional. Lo anterior, por cuanto bajo los postulados
constitucionales resultaba, de plano, contrario al núcleo esencial de los
derechos fundamentales del niño una determinación de esta naturaleza. De ahí
que fuera imperativo que los jueces penales tuvieran en cuenta para efectos de
la dosimetría punitiva y de la interpretación de las disposiciones que
penalizaban las conductas, una lectura acorde con la Carta. Agregó que, las
autoridades migratorias debían “ponderar técnicamente la situación para
proteger de manera prevalente los derechos de los menores legítimamente
asentados en el territorio nacional”, inclusive en relación con la
solicitud de concesión de visas  tras el reingreso de un ciudadano expulsado
del país.
[147] Estas consideraciones fueron
expresamente consignadas en la Sentencia T-215 de 1996. M.P. Fabio Morón Díaz.
En aquella ocasión, la Sala Octava de Revisión señaló lo siguiente: “En
efecto la Corte estima que, bajo los postulados de la nueva Constitución,
resulta contrario al núcleo esencial de los derechos fundamentales de los
menores, garantizados por el artículo 44 de la Carta, la deportación del
territorio nacional a una persona extranjera que sea padre o madre de menores
residenciados legítimamente en nuestro país, y que mantengan entre ellos el
vínculo natural o jurídico de la familia, pues la mencionada sanción de plano
comporta, a la luz del ordenamiento jurídico nacional, una especie de
discrecionalidad administrativa, para efectos de autorizar el regreso al país
del extranjero afectado con la medida”.
[148] Sentencia T-215 de 1996. M.P.
Fabio Morón Díaz.
[149] Sentencia T-215 de 1996. M.P.
Fabio Morón Díaz.
[150] La vigencia de la protección a
la familia y sus integrantes no solo se debe a su consagración en la Carta
Política, sino que también está contenida en diversos instrumentos
internacionales sobre Derechos Humanos tales como la Convención Americana sobre Derechos Humanos
(Pacto de San José
de Costa Rica) aprobada en Colombia por medio de la Ley 16 de 1972; el
Protocolo Adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949,
relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter
internacional (Protocolo II), suscrito en Ginebra el 8 de junio de 1977
(promulgado mediante el Decreto 509 de 1996); Protocolo Adicional a la
Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador”, suscrito en San Salvador el
17 de noviembre de 1988 (aprobado mediante la Ley 319 de 1996); Convención
Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores
Migratorios y de sus Familiares adoptada en Nueva York por la Asamblea General
de las Naciones Unidas en su Resolución 45/158 del 18 de diciembre de 1990
(aprobada mediante la Ley 146 de 1994); Convenio relativo a la protección del
niño y a la cooperación en materia de adopción internacional, suscrito en La
Haya el 29 de mayo de 1993 (aprobado mediante la Ley 265 de 1996); el Protocolo
Facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativo a la venta de
niños, la prostitución infantil y la utilización de los niños en la pornografía
adoptado en Nueva York por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su
Resolución 54/263 del 25 de mayo de 2000 (aprobado mediante la Ley 765 de
2002).
[151] En la Sentencia T-215 de 1996.
M.P. Fabio Morón Díaz se dijo: “En este sentido la Corte Constitucional, en
desarrollo de su jurisprudencia en materia de los derechos constitucionales de
los niños reconocidos en [los artículos 42 y 44] de la Carta Política de
1991, considera que en casos como el que se examina en esta oportunidad, en los
que efectivamente se encuentran comprometidos menores de edad, unidos con un
extranjero sujeto de la actuación administrativa por lazos familiares directos,
las oficinas nacionales y seccionales de extranjería y de inmigración, [siempre]
deben examinar en detalle las condiciones familiares del extranjero en  condiciones
de irregular estancia o permanencia en el territorio nacional, inclusive con el
prevalente e ineludible auxilio técnico y científico del Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar, para determinar la verdadera situación familiar del
presunto infractor del régimen de inmigración, la cual debe ser, desde luego,
verdadera y real, con el propósito de no producir soluciones inicuas o más
dañinas que las que produce el incurrir en una situación migratoria irregular”.
[152] Dicho en otras palabras, “la
protección constitucional a los derechos de los niños en ningún caso puede ser
pretexto para que los adultos se sustraigan de sus deberes y, en el caso de los
extranjeros, se recuerda que si bien la Constitución en el artículo 100 les
garantiza que disfrutarán de los mismos derechos civiles que los nacionales [en]
esa misma norma constitucional, se establece que la ley podrá por razones de
orden público subordinar a condiciones especiales o negar el ejercicio de
ciertos derechos, como ocurre por ejemplo, con el de residir en el país”.
Al respecto, ver la Sentencia
T-680 de 2002. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. En aquella oportunidad un ciudadano
nicaragüense invocó la vulneración de su derecho fundamental a la unidad
familiar como consecuencia de la decisión judicial condenatoria proferida en su
contra (por el hecho de haber incurrido en el delito de falsedad material de
particular en documento público) que dispuso como pena accesoria la expulsión
del territorio nacional. El actor invocaba que tal determinación tenía efectos
adversos sobre la vigencia de su hogar, integrado por dos menores de edad de 3
y 5 años. La Sala Segunda de Revisión declaró la existencia de una carencia
actual de objeto por hecho superado habida cuenta que la pretensión del
accionante orientada a obtener la revocatoria de la medida sancionatoria ya
había sido satisfecha. No obstante, advirtió que la existencia de hijos no
podía ser aducida como una justificación para evadir el cumplimiento de
decisiones judiciales impuestas en un proceso adelantado con todas las
observancias establecidas por la Constitución y la ley por cuanto la protección
constitucional a los derechos de los niños en ningún caso podía ser pretexto
para que los adultos se sustrajeran de sus deberes. Sobre estas premisas, resaltó
que la conducta del extranjero, desde su ingreso irregular al país, no había
sido precisamente la exigida a un padre de familia como principal responsable
del bienestar, educación y cuidado de sus hijos pues alteró la vigencia del
salvoconducto que le fue otorgado para permanecer en el territorio hasta tanto
se resolviera su situación de asilo político. En ese orden de ideas,
aclaró que si bien el actor se encontraba en libertad por pena cumplida, le
correspondía legalizar lo relacionado con su permanencia en el territorio
nacional, sin perjuicio de la facultad administrativa que tenían las
autoridades para autorizar su estancia a fin de que pudiera cumplir con los
deberes materiales y morales que le asistían como padre.
[153] En la diligencia de notificación
se entregará al afectado copia íntegra, auténtica y gratuita del acto con
indicación de los recursos que legalmente proceden, de haber lugar a ello, las
autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo. El incumplimiento de cualquiera de estos
requisitos invalidará la notificación.
[154] Cuando se desconozca la
información sobre el destinatario, la citación se publicará en la página
electrónica o en un lugar de acceso al público de la entidad por el término de
5 días (artículo 68
de la Ley 1437 de 2011).
[155] El aviso deberá indicar la
fecha y la del acto que se notifica, la autoridad que lo expidió, los recursos
que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse, los
plazos respectivos y la advertencia de que la notificación se considerará
surtida al finalizar el día siguiente al de la entrega del aviso en el lugar de
destino.
[156] En el expediente se dejará constancia de la remisión o
publicación del aviso y de la fecha en que por este medio quedará surtida la
notificación (artículo
69 de la Ley 1437
de 2011).
[157] Sobre este aspecto, la Corte Interamericana
de Derechos Humanos ha señalado que toda persona tiene derecho a ser oída en un
plazo razonable en el marco de una actuación judicial, administrativa o de
cualquier otra naturaleza el cual debe apreciarse en relación con la duración
total del proceso, desde su inicio hasta su finalización, incluyendo los
recursos de instancia que eventualmente pueden presentarse. Así fue
expresamente reconocido en el caso Wong Ho Wing contra Perú
(Sentencia del 30 de junio de 2015), en los siguientes términos: “209. Este
Tribunal ha señalado que el “plazo razonable” al que se refiere el artículo 8.1
de la Convención se debe apreciar en relación con la duración total del
proceso, desde el primer acto procesal hasta que se dicte una decisión
definitiva, incluyendo los recursos de instancia que pudieran eventualmente
presentarse (…)”. En esta ocasión, se concluyó que el proceso de
extradición iniciado contra el señor Wong Ho Wing había tardado más de seis
años, excediendo de esta forma el plazo razonable de duración del mismo. Esto
evidenciaba que las autoridades estatales no habían actuado con la debida
diligencia y celeridad exigidas en este tipo de casos (persona privada de la
libertad), más aún cuando el proceso de extradición constituía una etapa previa
al posible proceso penal que debía enfrentar el acusado. Esta situación,
suponía una vulneración de las garantías judiciales previstas en el artículo
8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.  La Corte Interamericana
también ha analizado esta garantía en casos en los que el procedimiento se
agota en un plazo irrazonablemente corto. Sobre el efecto, el caso
Familia Pacheco Tineo contra el Estado Plurinacional de Bolivia (Sentencia
del 25 de noviembre de 2013). Allí estableció que el procedimiento de expulsión iniciado contra
la Familia Pacheco Tineo se había agotado en un plazo excesivamente célere sin
respetar las etapas y formalidades propias del trámite, situación que había generado
una afectación de su derecho fundamental al debido proceso. Al respecto,
manifestó: “192. La Corte constata que, tal como surge de sus alegatos, el
Estado planteó un análisis en abstracto acerca de la efectividad de tales
recursos, citando jurisprudencia del Tribunal Constitucional boliviano para
alegar que en la época de los hechos esos recursos eran adecuados y efectivos
para haber detenido la expulsión de la familia Pacheco Tineo o para cuestionar
violaciones del debido proceso en la denegatoria de su solicitud de estatuto de
refugiados, e incluso para eventualmente solicitar daños y perjuicios. Sin
embargo, en este caso las presuntas víctimas no contaron con posibilidad alguna
de conocer, mínimamente, las decisiones que habían sido proferidas en relación
con su solicitud y su situación migratoria, pues está probado que fueron
expulsados de Bolivia en la mañana del día siguiente a la emisión de la
resolución de expulsión, la cual fue expedida en un plazo excesivamente
sumario, no les fue notificada y fue ejecutada inmediatamente. Tal situación
hizo nugatorio o impracticable cualquier recurso interno que existiera en
Bolivia para haber amparado o remediado los actos ejecutados en su perjuicio.
Por ende, no corresponde a la Corte realizar un examen in abstracto de la
adecuación y efectividad de tales recursos para subsanar las violaciones de
derechos analizadas anteriormente (…)”.
[158] En relación con lo anterior, en la
Sentencia T-295 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado se indicó lo
siguiente: “En este orden de ideas, el plazo razonable puede desconocerse
por la ausencia de celeridad y diligencia en la respectiva actuación, lo cual
hace que la misma se extienda de manera irrazonable en el tiempo, o porque el
procedimiento administrativo o judicial se realiza en un plazo excesivamente
sumario, lo cual, de paso, afecta la eficacia de los recursos internos
disponibles para controvertir la decisión de la autoridad estatal”. En aquella oportunidad, se
estudió la situación de un ciudadano japonés, de 70 años de edad, a quien se le
inició un procedimiento migratorio que culminó con su deportación del
territorio y la prohibición de ingreso por el término de 5 años tras haber
superado el tiempo de permanencia en el país en calidad de turista y no haber
solicitado prórroga de permanencia ni tramitado salvoconducto. Según advirtió
el accionante, dicho trámite se desarrolló sin respetar los términos procesales
ya que se agotó en menos de una hora sin que le fuera proporcionado, además, un
traductor o intérprete oficial en atención a que desconocía por completo el
idioma castellano, situación que le impidió ejercer adecuadamente su derecho a
la defensa y contradicción. La Sala Sexta de Revisión constató que la actuación
no se surtió siguiendo las respectivas etapas pues nunca se agotó la fase de
descargos, el periodo probatorio ni los alegatos pese a lo cual se profirió,
sin más y en un corto tiempo, una decisión de fondo sin respetarse la garantía
del plazo razonable. Además, el actor no fue asistido por un intérprete
durante el desarrollo de la misma. Estas circunstancias generaron una
vulneración del derecho al debido proceso del extranjero que le impidió ejercer
los recursos y acciones que tenía a su alcance para cuestionar el acto
administrativo sancionatorio, máxime cuando el mismo día de la apertura de la
actuación se vio obligado a abandonar el país. Teniendo en cuenta lo anterior,
la Sala concedió el amparo y dispuso dejar sin efectos el acto administrativo
de deportación. En consecuencia, le ordenó a Migración Colombia adelantar el
proceso bajo los lineamientos del debido proceso, en particular, respetando la
defensa y contracción del peticionario quien debía contar con la asistencia
debida, advirtiéndole además acerca de la necesidad de ajustar sus actuaciones
a las reglas constitucionales y legales vigentes. En igual sentido, puede
consultarse la Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Quinta, radicación 05001-23-33-000-2016-01830-01 del 10
de noviembre de 2016 en la que se analizó el caso de varios ciudadanos
extranjeros de nacionalidad cubana que solicitaban el amparo de sus derechos
fundamentales a la dignidad humana y debido proceso administrativo, vulnerados,
en su criterio, por el proceso de deportación que adelantó Migración Colombia
en su contra. Aunque en esta oportunidad se declaró la carencia actual de
objeto por daño consumado, se estableció que la entidad accionada había
incurrido en sendas irregularidades al agotar las etapas del procedimiento
administrativo migratorio en la misma fecha pese a que el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de
2011) establece distintos términos para su efectivo desarrollo. Así, otorga 15
días, luego de la formulación del pliego de cargos para que la persona
investigada pueda presentar descargos y solicitar o aportar pruebas que
pretendan hacer valer; máximo 30 días de periodo probatorio y 10 días para
presentar alegatos. Tal procedimiento, no había sido observado en el caso de
los involucrados. Debido a esto, exhortó al ente estatal para que, en lo
sucesivo, cumpliera con sus deberes constitucionales y legales y garantizara
los derechos fundamentales de las personas extranjeras, en especial, la
garantía del debido proceso administrativo.
[159] La Sala advierte que este acápite es el
resultado de la situación fáctica esbozada por la parte accionante y del
análisis integral de las pruebas allegadas al proceso tanto durante el trámite
de tutela como en sede de revisión.
[160] Allí, aduce que recibió ínfimas
cantidades de dinero por su labor y fue sometido a restricciones de locomoción,
en aras de evitar que abandonara el cumplimiento de sus deberes en territorio
extranjero (folio 47 del cuaderno de Revisión).
[161] Folio 5. En este punto, el accionante
refiere que su conducta de deserción sería penalizada en los términos de los
artículos 28.1 y 135.1 del Código Penal cubano cuyo contenido puede ser
consultado en el pie de página 36.
[162] Las funciones de control
migratorio de nacionales y extranjeros y los registros de identificación de
extranjeros a cargo del Departamento Administrativo de Seguridad -DAS- fueron
asumidas, ante su supresión, por la Unidad Administrativa Especial Migración
Colombia en los términos del artículo 3 del Decreto 4057 de 2011, “Por el cual se suprime el
Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), se reasignan unas funciones y
se dictan otras disposiciones” y del artículo 33 del Decreto 4062 de 2011,
“Por el cual se crea la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, se
establece su objetivo y estructura”.
[163] Folio 247.
[164] Folio 249.
[165] Artículo 69 del Decreto 4000 de
2004: “Considérase irregular el ingreso al territorio nacional en los
siguientes casos: (…) 69.2 Ingreso al país por lugar habilitado pero
evadiendo u omitiendo el control migratorio. 69.3 Ingreso al país sin la
correspondiente documentación o con documentación falsa”.
[166] Artículo 102 del Decreto 4000
de 2004: “Sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar, será
deportado del territorio nacional el extranjero que incurra en alguna de las
siguientes causales: 102.1 Ingresar o salir del país sin el cumplimiento de las
normas que reglamentan la materia, siempre y cuando no existan circunstancias
especiales que ameriten la sanción de multa. (…) 102.3 Encontrarse en
permanencia irregular en los términos de este Decreto, siempre y cuando no
existan circunstancias especiales que ameriten la sanción económica”.
[167] “Por el cual se dictan
disposiciones sobre la expedición de visas, control de extranjeros y se dictan
otras disposiciones en materia de migración”.
[168] Folios 247 y 248.
[169] Folios 250 y 251.
[170] En dicho acto administrativo se
dispuso la expedición del salvoconducto de salida del país y la comunicación de
la sanción al Ministerio de Relaciones Exteriores para lo de su competencia.
Así mismo, se le comunicó que el incumplimiento a lo previsto acarreaba la
expulsión del territorio colombiano, en los términos del artículo 2.2.1.13.2.1
del Decreto 1067 de 2015.
[171] Allí, se le informó que contra
la misma procedían los recursos de la vía gubernativa ante lo cual manifestó su
deseo de “renunciar a este derecho ya que su interés [era] solo
conseguir una visa para los Estados Unidos lo más pronto posible” (folio
252).
[172] Lo anterior, conforme al “acta de ejecutoria” aportada al proceso (folio
252).
[173] Folio 47 del cuaderno de
Revisión.
[174] Lo anterior, conforme lo
dispuesto en el artículo 2.2.1.11.4.9 del Decreto 1067 de 2015 según el cual: “Salvoconducto
(sc). Es el documento de carácter temporal que expide la Unidad Administrativa
Especial Migración Colombia al extranjero que así lo requiera. Los
salvoconductos serán otorgados en las siguientes circunstancias: SC-1.
Salvoconducto para salir del país” y “SC-2. Salvoconducto
para permanecer en el país, en los siguientes casos: (…) Al extranjero que deba
permanecer en el país, mientras resuelve su situación de refugiado o asilado y
la de su familia, a quienes se les podrá limitar la circulación en el
territorio nacional de conformidad con el artículo 2.2.3.1.4.1 de este Decreto.
En el presente caso, el término de duración del Salvoconducto será de hasta por
noventa (90) días calendario, prorrogable a solicitud del Ministerio de
Relaciones Exteriores, por noventa (90) días calendario más”.
[175] Folio 34 del cuaderno de Revisión.
[176] Folio 35 del cuaderno de
Revisión.
[177] Esta afirmación se extrae del
CD aportado al proceso de tutela contentivo del expediente administrativo
migratorio de Lázaro Valdés Carrillo.
[178] Esta afirmación se extrae del
CD aportado al proceso de tutela contentivo del expediente administrativo
migratorio de Lázaro Valdés Carrillo.
[179] Esta afirmación se extrae del
CD aportado al proceso de tutela contentivo del expediente administrativo
migratorio de Lázaro Valdés Carrillo.
[180] Folios 130 al 133.
[181] Folio 46 del cuaderno de
Revisión.
[182] Al proceso fueron aportadas
diversas declaraciones con fines extraprocesales en las que los declarantes
manifiestan que conocen al médico cubano Lázaro Valdés Carrillo, a quien
consideran una persona responsable, trabajadora, confiable, con ética, que ha
servido con profesionalismo a las comunidades de Nimaima y Villeta donde tiene
gran acogida. Aducen que es de su conocimiento que dicho ciudadano tiene una
relación permanente y estable con la señora Luisa Alejandra Bravo Sainea desde
el año 2014 con quien procreó un hijo y convive junto a un hijo de ella en el
municipio de Villeta- Cundinamarca. Advierten que se ha caracterizado por ser
una figura paterna ejemplar y dedicada, que asume el cuidado de los menores
mientras la madre trabaja y que es evidente que no representa un peligro para
la seguridad nacional, el orden público, la salud pública o la tranquilidad
social del Estado colombiano. Igualmente, fue allegado un documento suscrito
por más de 400 ciudadanos residentes en la localidad de Villeta -Cundinamarca
en el que manifiestan públicamente lo siguiente: “[é]l médico de
nacionalidad Cubana, Lázaro Valdés Carrillo, identificado con pasaporte
E070491, no representa un peligro para la seguridad nacional, el orden público,
la salud pública, la tranquilidad o la seguridad pública, o tranquilidad social
del estado Colombiano. Por el contrario, damos fe, de que es una persona muy
querida por la comunidad Villetana y deseamos que vuelva a prestar sus
servicios en Villeta Cundinamarca. Finalmente, también declaramos que Lázaro
Valdés Carrillo, tiene arraigo con el municipio de Villeta desde el año 2014, y
que siempre ha convivido con su esposa Luisa Alejandra Bravo Sainea y sus hijos
Santiago Camacho Bravo y Lázaro Santiago Valdés Bravo, en esta municipalidad”
(folios 50 al 58 y 70
al 128).
[183] Folios 130 al 133.
[184] Folios 130 al 133.
[185] Folios 7 y 8, folio 44 del
cuaderno de Revisión e información consignada en el CD aportado al proceso de
tutela contentivo del expediente administrativo migratorio de Lázaro Valdés
Carrillo.
[186] Folio 8.
[187] Folio 52 y folio 44 del
cuaderno de Revisión.
[188] De acuerdo con la información
aportada al proceso para el sostenimiento del hogar, actualmente, el
peticionario se dedica a la crianza, alimentación y limpieza de cerdos en una
finca del municipio de Villeta -Cundinamarca en un horario de 5:30 a.m. a 7:30
a.m. y de 5:30 p.m. a 8:00 p.m., oficio que le permite aportar mensualmente la
suma de $1.200.000. Su compañera permanente labora como Secretaria Municipal y
devenga $2.527.314 lo que implica que, en conjunto, los ingresos de la familia
equivalen a $3.727.314. Dichos ingresos son destinados, en su mayoría, al pago
de gastos fijos básicos tales como vivienda, alimentación, educación y salud
que representan un total de $3.043.000 y ocasionalmente cuando existe la
capacidad económica son dirigidos a sufragar gastos variables destinados, entre
otros aspectos, a la recreación y al vestuario los cuales corresponden a
$750.000. En suma, los egresos familiares ascienden a $3.793.000, esto es,
superan la capacidad económica del hogar. Por esta razón los consumos variables
no se presentan durante todos los meses ante la evidente imposibilidad de
sufragarlos en su totalidad (folios 50 y 51, 59 al 69, folios 46 y 51 del
cuaderno de Revisión e información consignada en el CD aportado al proceso de
tutela contentivo del expediente administrativo migratorio de Lázaro Valdés
Carrillo).
[189] Folio 130.
[190] Para sustentar la denuncia, se
indicó que el anónimo aportó, entre otros documentos: (i) copia del registro
civil de nacimiento a nombre de Lázaro Valdés Carrillo con indicativo serial
53611210 para cuya expedición intervinieron dos testigos presuntamente falsos;
(ii) cédula de ciudadanía 1.070.973.072 a nombre de Lázaro Valdés Carrillo cuyo
trámite de obtención fue adelantado ante la Registraduría de Facatativá
-Cundinamarca; (iii) diploma como Doctor en Medicina otorgado por el Instituto
Superior de Ciencias Médicas de La Habana -Cuba; (iv) hoja de vida del
accionante que presuntamente aportó para su solicitud de empleo en la Empresa
Social del Estado Centro de Salud San José del municipio de Nimaima
-Cundinamarca en la cual advierte que es un ciudadano colombo-cubano con
dirección de residencia en la carrera 16 No. 22-32, apartamento 502 en la
ciudad de Bogotá; (v) copia de la Resolución No. 25-2092 del 16 de mayo de 2013
suscrita por la Doctora Liliana Sofía Cepeda Amaris, Directora de Desarrollo de
Servicios (Sede Administrativa de la Gobernación de Cundinamarca) a través de
la cual se autorizó a Lázaro Valdés Carrillo identificado con cédula de
ciudadanía 1.070.973.072 para ejercer la profesión como doctor en medicina en
el territorio nacional, pudiendo inicialmente laborar en el Departamento de
Cundinamarca, haciendo énfasis en que para el ejercicio de la misma en una zona
geográfica diferente a la autorizada, el profesional tenía que inscribir su
nombre en la Secretaría de Salud del Departamento en el cual pretendía
trabajar; (vi) copia del Carné de Identificación Única del Talento Humano en
Salud expedido por el Ministerio de Salud y Protección Social a nombre del
médico Lázaro Valdés Carrillo identificado con cédula de ciudadanía
1.070.973.072 con Registro No. 117929/2013, código del facultativo 79385/11,
expedido el 11 de octubre de 2013; (vii) contrato de prestación de servicios
No. 30 del 2013 suscrito entre la Empresa Social del Estado Centro de Salud San
José del municipio de Nimaima -Cundinamarca y el señor Lázaro Valdés Carrillo
identificado con cédula de ciudadanía 1.070.973.072 por el periodo comprendido
entre el 10 de septiembre de 2013 y el 9 de diciembre siguiente y (viii)
planillas de aportes de seguridad social en salud efectuadas por el
peticionario, en el marco del contrato de prestación de servicios referido.
[191] Folio 36 del cuaderno de Revisión.
[192] En la referida resolución
suscrita por el Director Nacional de Registro Civil se estableció que se
evidenciaron irregularidades en la obtención del registro civil de nacimiento,
indicativo serial 53611210 con NUIP 1.070.973.072 inscrito el 19 de abril de
2013 en la Registraduría de Facatativá -Cundinamarca a nombre del extranjero
pues sus padres son de nacionalidad cubana y “quien actuó como declarante no
está debidamente identificado para actuar como declarante de este hecho” lo
que constituye causal de nulidad de la inscripción efectuada en los términos
del artículo 104 numeral 4 del Decreto Ley 1260 de 1970. Contra esta decisión,
se advirtió, procedían los recursos de reposición y apelación. En el expediente,
no obra constancia de que hayan sido interpuestos (folios 234 al 237).
[193] Folio 130.
[194] Folio 133.
[195] Folios 137 y 138.
[196] En dicha oportunidad se le advirtió que
solo podría regresar al país con una visa otorgada por las oficinas consulares
de la República de Colombia.
[197] Folio 137.
[198] Folios 137 y 138 y folios 36 y
39 del cuaderno de Revisión.
[199] Folio 37 del cuaderno de
Revisión.
[200] En la citación remitida por el
Grupo de Verificaciones Migratorias Regional Andina -Área de Deportados y
Expulsados se le advirtió al accionante que de no presentarse personalmente
dentro del plazo indicado se efectuaría la respectiva notificación por aviso de
la decisión sancionatoria de conformidad con la Ley 1437 de 2011 y que la
omisión a la citación no impedía la continuación de la actuación administrativa
(folio 139).
[201] Lo anterior, de acuerdo con la constancia
de devolución de la empresa de correo certificado -472- informando
la imposibilidad de entrega del documento dado que “no existe número [del
número] 22-20 pasa a 22-34, 22-36 Ed 5 pisos Tienda de variedades”
(folio 140).
[202] Ello se desprende de la información consignada en el CD
aportado al proceso de tutela contentivo del expediente administrativo
migratorio de Lázaro Valdés Carrillo.
[203] En respuesta al derecho de
petición presentado ante la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia,
por conducto de apoderado judicial, le informaron al actor que: “en la
actualidad se adelanta el proceso administrativo sancionatorio de carácter
migratorio de expulsión en contra del extranjero nacional de Cuba Lázaro Valdés
Carrillo, identificado con pasaporte No. J683804 y número de identidad
69030104867, mediante la Resolución No. 20177030010946 del 10/02/2017”
conforme a la causal prevista en el artículo 2.2.1.13.2.2 del Decreto 1067 de
2015 y al artículo 53 del Decreto 1743 de 2015. Además, se le indicó que en
virtud de lo dispuesto en el artículo 2.2.1.11.4.3 del Decreto 1067 de 2015 se
autorizaba la expedición de copias de la actuación administrativa para lo cual
debía consignar una suma de dinero en el Banco de Occidente. Igualmente que
verificada la Plataforma de Usuarios de Migración -Modulo Verificaciones
Migratorias, el ciudadano “no presenta alerta alguna en su contra por
concepto de sanción económica o por otra clase de asuntos de orden migratorio.
Se evidencia que el extranjero nacional de Cuba [registra] la imposición
de la medida administrativa de Deportación mediante la Resolución No. 194 del
08/08/2011” (folio 129). Se advierte que con anterioridad a la formulación
de esta petición, en concreto, el 24 de enero de 2018, el Oficial de Migración
del Grupo de Verificaciones Migratorias Regional Andina dirigió un oficio al
señor Lázaro Valdés Carrillo a la Carrera 16 No. 22-32, apartamento 502 de la
ciudad de Bogotá indicándole que ante la imposibilidad de realizar la
notificación personal se procedía a notificarle por aviso el contenido de la
decisión (lo anterior se desprende de la información consignada en el CD
aportado al proceso de tutela contentivo del expediente administrativo
migratorio de Lázaro Valdés Carrillo).
[204] Lo anterior, se desprende de la “Constancia
de Publicación” suscrita por la Directora Regional Andina de la Unidad
Administrativa Especial Migración Colombia en la que “hace constar que la
notificación por aviso de la Resolución No. 20177030010946 del 10 de febrero de
2017, fue publicada en la página web de la Entidad y en la cartelera al
público, el día 29 de enero de 2018, por el término de cinco (5) días. En vista
de lo anterior, la notificación del citado acto administrativo quedó surtida el
día 07 de febrero de 2018, al finalizar el día siguiente al día del retiro del
aviso”. Junto a la constancia, se aportó “Formato Acta de Constancia de
Ejecutoria” del que se desprende que el citado ciudadano fue “notificado
por aviso conforme el artículo 69 de la Ley 1437 del 2011, “Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, el día 07 de
febrero de 2018. En mérito de lo anterior, queda debidamente ejecutoriado el
respectivo Acto Administrativo a partir del día 07 de febrero de 2018, a las
17:00 horas” (folios
139, 140 y 244).
[205] Ante un primer derecho de petición incoado
por el apoderado del actor se le negó el acceso al expediente administrativo
aduciendo falta de legitimidad y reserva de la información allí contenida.
[206] Ver supra 4.4.1.
[207] Sentencia T-295 de 2018. M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado.
[208] Lo anterior, teniendo en cuenta
que el actor era una
persona fácilmente localizable, “puesto que cuando inició el proceso
que culminó con orden de expulsión, [era] el único médico disponible en
la comunidad de Nimaima Cundinamarca, municipio que además se caracteriza por
tener una población aproximada de 6.700 habitantes, que cuenta únicamente [con]
un solo puesto médico, un solo Juzgado y una estación de Policía, lo que [permitía]
inferir que ubicar a una persona en este terruño [era] muy fácil,
aunque no se tuviera la dirección exacta, y más aún, cuando [era] el
único médico al que [tenían] que recurrir los lugareños y autoridades
municipales” (folio 46 del cuaderno de Revisión).
[209] Folio 44 del cuaderno de Revisión.
[210] Sentencia T-321 de 1996. M.P.
Hernando Herrera Vergara.
[211] Folio 39 del cuaderno de
Revisión.
[212] Artículo 44 de la Ley 1437 de 2011, “Por
medio de la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo”.
[213] Sentencia C-371 de 2011. M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva.
[214] Como lo afirmó el apoderado
judicial de la parte accionante: “La elaboración de un juicio debe cumplir
con las premisas básicas de los derechos fundamentales procesales, tales como
el debido proceso y el derecho a la defensa. A mi prohijado nunca se le tuvo en
cuenta la condición de apátrida, el estado de necesidad de proteger su vida y
libertad, su estatus de vulnerabilidad desde cuando solicitó el refugio
político, la imperiosa necesidad de permanecer en este país dadas sus
circunstancias, ni el actual arraigo familiar y derechos de sus hijos y de su
cónyuge” (folio 24).
[215] Folio 39 del cuaderno de Revisión.
[216] Sentencia T-029 de 1994. M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[217] Corte Interamericana de
Derechos Humanos: caso Familia Pacheco Tineo Vs. Bolivia (Sentencia
del 25 de noviembre de 2013).
[218] Esta situación fue advertida incluso por el
juez de primera instancia.
[219] Folio 36 del cuaderno de Revisión.
[220] Folio 46 del cuaderno de
Revisión.
[221] Folio 48 del cuaderno de
Revisión.
[222] Folio 48 del cuaderno de
Revisión.
[223] Folio 47 del cuaderno de Revisión.
[224] Folio 39 del cuaderno de
Revisión.
[225] Lo anterior, de acuerdo con las
competencias del Ministerio de Relaciones Exteriores conforme lo previsto en el
título 3, capítulo 1 del Decreto 1067 de 2015, “Por medio del cual se expide
el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Relaciones
Exteriores”.
[226] Artículo 2.2.1.11.4.9 del
Decreto 1067 de 2015: “Salvoconducto (SC). Es el documento de carácter
temporal que expide la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia al
extranjero que así lo requiera. Los salvoconductos serán otorgados en las
siguientes circunstancias (…) Salvoconducto para permanecer en el país, en los
siguientes casos: (…) - Al extranjero que deba permanecer en el territorio
nacional en libertad provisional o condicional o por orden de autoridad
competente por treinta (30) días calendario prorrogable hasta tanto se le
defina la situación jurídica. En el presente caso, el término de duración del
Salvoconducto será de hasta por treinta (30) días calendario, prorrogable a
solicitud del interesado en casos especiales, renovables por términos no
mayores a treinta (30) días calendario. - Al extranjero que deba permanecer en
el territorio nacional hasta tanto se defina su situación administrativa. En el
presente caso, el término de duración del Salvoconducto será de hasta por
treinta (30) días calendario, prorrogable a solicitud del interesado,
renovables por términos no mayores a treinta (30) días calendario”.