T-609-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-609/11
ACCION DE
TUTELA PARA RECONOCIMIENTO Y PAGO DE PRESTACIONES SOCIALES-Improcedencia
general
Esta Corporación ha indicado
que, por regla general, los conflictos referentes al reconocimiento y pago de
prestaciones sociales, y concretamente de pensiones, deben ser dirimidos en la
jurisdicción ordinaria laboral o ante la jurisdicción contencioso
administrativa, de acuerdo con el caso específico. De ahí que, el mecanismo de
amparo, en principio, no es el medio judicial idóneo para procurar la
protección de esta clase de derechos. Conforme con las anteriores reglas
generales de procedibilidad de la acción constitucional en el tema de
reconocimiento y pago de prestaciones pensionales, la jurisprudencia de este
Tribunal también ha señalado que, excepcionalmente, la tutela procede para la
protección de esa clase de derechos, cuando la persona, analizadas sus
circunstancias específicas, necesita de una protección urgente. Esto es, cuando
se presenta como mecanismo transitorio con el propósito de impedir la
ocurrencia de un perjuicio irremediable, o cuando el medio de defensa judicial
ordinario, previsto por el ordenamiento para su protección se torna inocuo,
ineficaz o no es lo suficientemente expedito para proporcionar una protección
oportuna de los derechos, aspecto que debe ser analizado por el juez, teniendo
en cuenta las circunstancias propias de cada caso concreto.
PERSONAS EN
SITUACION DE DISCAPACIDAD-Protección constitucional
En
desarrollo de los artículos 13, 47 y 54 de nuestra Constitución, tanto el
legislador como esta Corporación han señalado la existencia de sujetos que
gozan de una protección especial dentro de los cuales se encuentran para lo que
interesa a la presente causa, las personas discapacitadas. Estas disposiciones
constitucionales consagran una especial protección a las personas que se
encuentran en circunstancias de indefensión e impone a las autoridades públicas
no solo abstenerse de establecer diferenciaciones en razón de sus
discapacidades físicas, mentales o sensoriales sino, también, el deber de
adoptar medidas de discriminación positiva en su favor con el propósito de que
puedan disfrutar, en igualdad de condiciones, de sus derechos y libertades, lo
que supone su plena incorporación social como manifestación de la igualdad real
y efectiva.
REGIMEN
PRESTACIONAL DE LA POLICIA NACIONAL-Requisitos para hijos en condiciones de
incapacidad permanente
ACCION DE
TUTELA CONTRA MINISTERIO DE DEFENSA Y POLICIA NACIONAL-Improcedencia para
reconocimiento de pensión de sobrevivientes de hijo en situación de
discapacidad por cuanto no acreditó requisitos
Referencia: expediente T-3.016.369
Demandante: Gladys Esperanza Rodríguez Rodríguez, en representación de su
hermano, Mario de Jesús Rodríguez Rodríguez
Demandado: Ministerio
de Defensa Nacional - Policía
Nacional de Colombia
Magistrado
Ponente:
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D.C., diez (10) de agosto
de dos mil once (2011)
La Sala Cuarta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Nilson Elías Pinilla Pinilla, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo proferido por la Sala Civil-Familia del Tribunal
Superior de Tunja, en el trámite de la acción de tutela promovida por la señora
Gladys Esperanza Rodríguez Rodríguez, en representación de su hermano, Mario de
Jesús Rodríguez Rodríguez, en contra de la Policía Nacional de Colombia.
El presente
expediente fue escogido para revisión por la Sala de Selección Número Cuatro
por medio de Auto del 15 de Abril del 2011 y repartido a la Sala Cuarta de
Revisión.
I.
ANTECEDENTES
1. La solicitud
La demandante, Gladys Esperanza
Rodríguez Rodríguez, en representación de su hermano, Mario de Jesús Rodríguez
Rodríguez, interpuso la presente acción de tutela contra la Policía Nacional de
Colombia, por una
presunta violación de sus derechos fundamentales a la vida en
condiciones dignas, a la seguridad social y al mínimo vital, en que, a su
juicio, incurrió la entidad demandada al negarle el reconocimiento y pago de la
sustitución pensional[1].
2. Hechos
La demandante los narra, en
síntesis, así:
2.1. A su progenitora, la señora
Ana Rodríguez de Rodríguez, mediante Resolución No. 06105 de 1973, le fue
reconocida por la entidad accionada la pensión de jubilación.
2.2. Su madre falleció el 21 de
junio de 2004, y con ocasión a su muerte, su padre, el señor Luis Manuel
Rodríguez Jiménez, solicitó, el 12 de julio de 2005, el reconocimiento y pago
de un 50% de la sustitución pensional a su favor, en calidad de cónyuge, y el
50% restante para su hijo, Mario de Jesús, por presentar problemas de salud
permanentes y depender económicamente de la causante.
2.3. Mediante Resolución No.
00392 de 2005, la Policía Nacional de Colombia, reconoció como beneficiario de
un 50% de la sustitución pensional al señor Luis Manuel Rodríguez Jiménez, en
su calidad de cónyuge de la causante, quedando pendiente de reconocimiento y
pago el otro 50%, hasta que el área de medicina laboral de la Policía Nacional de
Colombia determinara si Mario de Jesús presenta una invalidez absoluta o
permanente, ello, de conformidad con el artículo 124, del Decreto 1214 de 1990.
2.4. El 24 de Agosto de 2005, la
jefe del área de medicina laboral de la Policía Nacional de Colombia, señaló
que no es posible valorar al señor Mario de Jesús Rodríguez Rodríguez, en
primer lugar, porque se encuentra afiliado a dos empresas prestadoras del
servicio de salud, (Cajanal EPS y Salud Total EPS), conforme con la información
suministrada por la base de datos del FOSYGA, y, en segundo término, en razón a
que su diagnóstico de invalidez no se requirió ni se efectuó dentro del límite
de edad de cobertura, expuesto en el artículo 23, del Decreto 1795 del 14 de
septiembre de 2000.
2.5. A consecuencia de lo
anterior, el padre del peticionario, el señor Luis Manuel Rodríguez Jiménez, solicitó
el reconocimiento y pago a su favor del otro 50% de la sustitución pensional,
como quiera que los recursos con que contaba le eran muy escasos para suplir
sus necesidades y las de su hijo, petición que fue acogida por la entidad accionada,
por medio de Resolución No. 05957 de 2006.
2.6. El 17 de Agosto de 2008,
falleció el señor Luis Manuel Rodríguez Jiménez, quien gozaba de la prestación
concedida a su esposa.
2.7. El 4 de diciembre de 2009, la
accionante solicitó ante la Policía Nacional de Colombia, el reconocimiento y
pago de la pensión de sobrevivientes de que era beneficiario su padre, a favor
de su hermano Mario Jesús, en razón a su condición de discapacitado y
dependiente económicamente de sus padres.
2.8. Tal pretensión no tuvo
acogida por parte de la demandada, pues el 28 de diciembre de 2009, negó lo
solicitado bajo el argumento según el cual el señor Mario de Jesús Rodríguez
Rodríguez no cumplía con los requisitos para acceder a la sustitución pensional.
3. Pretensiones
La
demandante pretende que por medio de la acción de tutela le sean amparados los
derechos fundamentales de su hermano Mario de Jesús Rodríguez Rodríguez, a la
vida digna, a la seguridad social y al mínimo vital, y, como consecuencia de
ello, se ordene a la Policía Nacional de Colombia, el reconocimiento y pago de
la sustitución pensional, desde el 21 de junio de 2004, en cuantía equivalente
al 50% de la mesada pensional y desde el 17 de agosto de 2008, en cuantía equivalente
al 100% de la mesada pensional, de manera retroactiva e indexada.
4. Pruebas
En el expediente obran las
siguientes pruebas:
-
Copia del acta de posesión de Gladys Esperanza Rodríguez Rodríguez como
guardadora del señor Mario de Jesús Rodríguez Rodríguez (Folio 15 del cuaderno 2).
-
Copia autenticada del fallo proferido por el Juzgado Segundo de Familia
de Tunja, por medio del cual se declaró interdicto al señor Mario de Jesús Rodríguez
Rodríguez (Folios 16 al 19 del cuaderno 2).
-
Copia autenticada del fallo de segunda instancia, proferido por la Sala
Civil-Familia del Tribunal Superior de Tunja y por medio del cual se confirmó
el estado de interdicción del señor Mario Jesús Rodríguez Rodríguez (Folios 20
al 25 del cuaderno 2).
-
Copia de la Resolución No. 00392 del 4 de febrero de 2005, proferida por
la Policía Nacional de Colombia, otorgando la sustitución pensional del 50% de
la mesada a favor del cónyuge de la causante (Folios 26 y 27 del cuaderno 2).
-
Copia de la petición elevada ante la Policía Nacional de Colombia,
solicitando la sustitución pensional en partes iguales para el señor Luis
Manuel Rodríguez Jiménez y para Mario de Jesús Rodríguez Rodríguez (Folios 28
al 30 del cuaderno 2).
-
Solicitud para valoración por el área de medicina laboral de la Policía
Nacional de Colombia (Folios 31 y 32 del cuaderno 2).
-
Respuesta a la solicitud de valoración médica proferida por Claudia
Paulina Vanegas Tarazona (Folios 33 al 35 del cuaderno 2).
-
Copia de la solicitud elevada a la Policía Nacional de Colombia para el
reconocimiento pensional a favor del señor Luis Manuel Rodríguez Jiménez (Folios
36 y 37 del cuaderno 2).
-
Copia de la Resolución No. 05957 del 4 de diciembre de 2006, por medio
de la cual se le reconoce el 100% de la mesada pensional al señor Luis Manuel
Rodríguez Jiménez, en calidad de cónyuge (Folios 38 y 39 del cuaderno 2).
-
Copia de la solicitud elevada por la guardadora del señor Mario de Jesús
Rodríguez Rodríguez, requiriendo nuevamente la sustitución pensional a favor de
este último (Folios 40 al 42 del cuaderno 2).
-
Respuesta a la solicitud interpuesta por la señora Rodríguez Rodríguez (Folios
43 y 44 del cuaderno 2).
-
Copia autenticada del Registro Civil de Nacimiento de Mario de Jesús
Rodríguez Rodríguez (Folio 45 del cuaderno 2).
-
Copia autenticada de la Cédula de Ciudadanía del señor Mario de Jesús
Rodríguez Rodríguez (Folio 46, cuaderno 2).
-
Declaración juramentada de los señores Alberto de Jesús Sarmiento y
Lucio Alfonso Arias (Folio 47 del cuaderno 2).
-
Copia del Registro Civil de Defunción del señor Luis Manuel Rodríguez Jiménez
(Folio 48 del cuaderno 2).
-
Copia del Registro Civil de Defunción de la señora Ana Rodríguez de
Rodríguez (Folio 49 del cuaderno 2).
5. Respuesta de la entidad
accionada
Dentro de la oportunidad procesal
correspondiente la Policía Nacional de Colombia, a través del Jefe de
Coordinación, Orientación e Información, se opuso a la procedencia de la acción
de tutela interpuesta por la señora Gladys Esperanza Rodríguez Rodríguez, en
calidad de guardadora de su hermano Mario de Jesús Rodríguez, con base en lo
siguiente:
-
El accidente de tránsito que le ocasionó al peticionario su estado
actual de invalidez, ocurrió cuando el actor contaba con 26 años de edad,
situación que impedía que su diagnóstico fuera proferido dentro del límite de
edad de cobertura exigido por el Decreto 1795 de 2000.
-
El peticionario es viudo y tiene dos hijos mayores de edad, situaciones
que permiten demostrar que no dependía económicamente de sus padres.
-
El pago del 50% de la sustitución pensional, dejado en suspenso, le fue
cancelado al señor Luis Manuel Rodríguez Jiménez, según Resolución No. 05957 de
2006.
-
El peticionario cuenta con otro medio de defensa para que le sean
protegidos sus derechos, el cual resulta idóneo para dirimir la controversia
planteada. De otra parte, no demostró la existencia de un perjuicio
irremediable, pues con el transcurso del tiempo entre el hecho supuestamente
vulnerador y la fecha de presentación de la acción de tutela se desvirtuó el
daño que alega.
-
Posteriormente, el Teniente Coronel Francisco Javier Russy Escobar, jefe
del área de medicina laboral de la Policía Nacional de Colombia, mediante
escrito dirigido el 1 de diciembre de 2010 al Juzgado Segundo Civil del
Circuito de Tunja, señaló que las decisiones emitidas por la entidad han tenido
fundamento en los Decretos 1796 de 2000 y 1795 de 2000, que reglamentan la
prestación del servicio de salud y los beneficiarios del mismo, al igual que
todo lo relativo a las prestaciones sociales para la Fuerza Pública y para la
Policía Nacional de Colombia.
II. DECISION JUDICIAL QUE SE
REVISA
1. Decisión de primera
instancia
Mediante
sentencia del 2 de Diciembre de 2010, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de
Tunja, negó el amparo pretendido por la señora Rodríguez, en representación de
su hermano Mario de Jesús Rodríguez Rodríguez, declarado judicialmente
interdicto, al considerar que en este caso no se cumplen todos los presupuestos
señalados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional para que proceda la
tutela en casos de reconocimiento y pago de prestaciones sociales con el fin de
evitar un perjuicio irremediable, pues los hermanos y la guardadora del señor
Mario de Jesús Rodríguez Rodríguez, le han dispensado todos los elementos
necesarios para su congrua subsistencia, y quienes en el trámite de la tutela,
no demostraron la imposibilidad de continuar brindándole su apoyo.
2. Impugnación
La demandante impugnó el fallo
proferido en primera instancia, al considerar que con dicha decisión se ponen
en peligro los derechos fundamentales de su hermano, el señor Mario de Jesús
Rodríguez Rodríguez. A su juicio, está acreditada la existencia del perjuicio
irremediable con el hecho de condicionar el pago de la prestación pretendida al
requerimiento de una valoración médica que resulta innecesaria dadas las
actuales condiciones de salud de la persona en cuyo favor se interpone la
tutela. Además, refiere que la sustitución pensional se concede, entre otras
eventualidades, cuando se demuestra dependencia económica con el causante y,
por tanto, no se puede obligar a la familia del peticionario al pago de una
cuota de alimentos, pues ésta se debe tramitar dentro de un proceso judicial
ordinario.
3. Decisión de segunda
instancia
La decisión del a-quo, fue
confirmada mediante sentencia del 8 de febrero de 2011, por la Sala
Civil-Familia del Tribunal Superior de Tunja, al considerar que la acción de
tutela resulta improcedente, pues en este caso existe otro medio idóneo para
dirimir el conflicto, máxime cuando la prestación pretendida ya había sido
otorgada en su totalidad al señor Luis Manuel Rodríguez Jiménez, y además,
porque el transcurso del tiempo permite controvertir la inminencia del
perjuicio irremediable, pues pasaron más de tres años después del fallecimiento
de su padre para solicitar el amparo constitucional a favor de Mario de Jesús
Rodríguez Rodríguez, tiempo en que sus 9 hermanos han suplido sus necesidades
básicas.
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA
DECISIÓN
1. Competencia
A través de esta Sala de
Revisión, la Corte Constitucional es competente para revisar las sentencias
proferidas dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto
por los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Procedibilidad de la Acción
de Tutela
2.1. Legitimación activa
El artículo 86 de la Constitución
Política establece que la acción de tutela es un mecanismo de defensa al que
puede acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus
derechos fundamentales.
En
consonancia con la norma Superior, el artículo 10° del Decreto 2591 de 1991[2], establece lo
siguiente:
“La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y
lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos
fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los
poderes se presumirán auténticos.
También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el
titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.
Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud.
También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los
personeros municipales.”
En esta oportunidad, la acción de
tutela fue presentada por la señora Gladys Esperanza Rodríguez Rodríguez, en
representación de su hermano declarado judicialmente interdicto, Mario de Jesús
Rodríguez Rodríguez, y en su calidad de guardadora, razón por la que se
encuentra legitimada para actuar en esta causa.
2.2. Legitimación pasiva
El Ministerio de Defensa
Nacional, a través de la Policía Nacional de Colombia, es una entidad de
carácter público, que está legitimada como parte pasiva en el presente asunto,
con fundamento en lo dispuesto por los artículos 5 y 42 del Decreto 2591 de
1991, debido a que se le atribuye la violación de los derechos fundamentales en
discusión.
3. Problema Jurídico
Corresponde a
la Sala Cuarta de Revisión determinar si existió, por parte de la entidad
demandada, violación de los derechos fundamentales a la vida en condiciones
dignas, a la seguridad social y al mínimo vital del señor Mario de Jesús
Rodríguez Rodríguez, al negarle el reconocimiento y pago de la sustitución
pensional a la que considera tiene derecho con ocasión al fallecimiento de su
madre, en su condición de discapacitado y dependiente económicamente de la causante.
Antes de abordar el caso concreto
se realizará un análisis jurisprudencial de temas como: (i) la procedencia de
la acción de tutela para reclamar el pago de prestaciones sociales, (ii) la
protección del discapacitado en el ordenamiento constitucional, (iii) el régimen
prestacional de la Policía Nacional de Colombia, y por último, (iv) el análisis
del caso concreto.
4. La procedencia de la acción
de tutela para el reconocimiento y pago de prestaciones sociales. Reiteración
de jurisprudencia
Como ya ha sido reiterado por
esta Corporación en abundante jurisprudencia, el objetivo del mecanismo de
protección constitucional consagrado en el artículo 86[3] superior, es el amparo de
los derechos fundamentales de los ciudadanos, cuando estos resulten amenazados
o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o,
excepcionalmente, por los particulares.
Esta acción se caracteriza por la
subsidiaridad y la residualidad, lo que implica que, frente a un caso concreto,
será procedente para proteger derechos fundamentales, siempre que: no exista un
mecanismo de defensa judicial previsto en el ordenamiento para el efecto, o
cuando existiendo, éste no resulta idóneo para lograr la protección de los
mismos; o cuando se promueva como mecanismo transitorio para evitar la
ocurrencia de un perjuicio irremediable.
Por otra parte, el artículo 48
Superior, reconoce el derecho a la seguridad social a todas las personas, y le
atribuye una naturaleza irrenunciable. Según la jurisprudencia de la Corte
Constitucional esta garantía tiene un contenido prestacional, y por ello, al no
ser fundamental en sí mismo, su protección, en principio, no se puede pretender
a través del ejercicio de la acción de tutela.[4]
Bajo este contexto, esta
Corporación ha indicado que, por regla general, los conflictos referentes al
reconocimiento y pago de prestaciones sociales, y concretamente de pensiones,
deben ser dirimidos en la jurisdicción ordinaria laboral o ante la jurisdicción
contencioso administrativa, de acuerdo con el caso específico. De ahí que, el
mecanismo de amparo, en principio, no es el medio judicial idóneo para procurar
la protección de esta clase de derechos.[5]
Conforme con las anteriores
reglas generales de procedibilidad de la acción constitucional en el tema de
reconocimiento y pago de prestaciones pensionales, la jurisprudencia de este
Tribunal también ha señalado que, excepcionalmente, la tutela procede para la
protección de esa clase de derechos, cuando la persona, analizadas sus
circunstancias específicas, necesita de una protección urgente. Esto es, cuando
se presenta como mecanismo transitorio con el propósito de impedir la
ocurrencia de un perjuicio irremediable, o cuando el medio de defensa judicial
ordinario, previsto por el ordenamiento para su protección se torna inocuo,
ineficaz o no es lo suficientemente expedito para proporcionar una protección
oportuna de los derechos, aspecto que debe ser analizado por el juez, teniendo
en cuenta las circunstancias propias de cada caso concreto.[6]
En esta medida, el artículo 6°
del Decreto 2591 de 1991, “Por el cual se
reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución
Política”, dispone, respecto a la eficacia
del instrumento de defensa judicial ordinario, que la acción constitucional no
procede, “Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales,
salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en
concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se
encuentra el solicitante.”
En relación con lo anteriormente señalado, la Corte ha
aceptado que “la acción de tutela procede a pesar de existir otro medio de
defensa judicial, cuando: i) se considera que éste es ineficaz debido a que no
resuelve el conflicto de manera integral,[7] o ii) éste no es lo suficientemente expedito frente a
la exigencia particular de una protección inmediata...”.[8]
A modo de conclusión, es viable afirmar que el
mecanismo de amparo procede para la protección de derechos fundamentales,
excepcionalmente, cuando se trata de reconocimiento y pago de una pensión,
cuando no existe otro mecanismo de defensa judicial, o cuando existiendo, éste
no es eficaz para lograr su protección, razón por la cual la acción de tutela
se erige como el instrumento judicial principal, ante la inviabilidad de
obtener una protección real y concreta por otra vía. Igualmente será
procedente, cuando se promueva de forma transitoria para evitar la ocurrencia
de un perjuicio irremediable debidamente probado, y mientras que la autoridad
competente dirima de fondo, y definitivamente, la controversia de que se trate.[9]
Con base en los criterios
expuestos, la Sala determinará si en el caso objeto de estudio, se cumplen las
condiciones sustanciales y formales que hacen viable la protección
constitucional por vía de tutela.
5. La protección
del discapacitado en el ordenamiento constitucional.
En desarrollo
de los artículos 13, 47 y 54 de nuestra Constitución, tanto el legislador como
esta Corporación han señalado la existencia de sujetos que gozan de una
protección especial dentro de los cuales se encuentran para lo que interesa a
la presente causa, las personas discapacitadas[10].
Las citadas disposiciones
constitucionales consagran una especial protección a las personas que se
encuentran en circunstancias de indefensión e impone a las autoridades públicas
no solo abstenerse de establecer diferenciaciones en razón de sus
discapacidades físicas, mentales o sensoriales sino, también, el deber de
adoptar medidas de discriminación positiva en su favor con el propósito de que
puedan disfrutar, en igualdad de condiciones, de sus derechos y libertades, lo
que supone su plena incorporación social como manifestación de la igualdad real
y efectiva.
Precisamente, los incisos 2º y 3º
del artículo 13 del Texto Constitucional, dicen:
“El Estado
promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará
medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado
protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica,
física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta y
sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.”
En concordancia con lo anterior,
el artículo 47 Superior establece que:
“… el Estado
adelantará una política de previsión, rehabilitación e integración social para
los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la
atención especializada que requieran”.
Así mismo, el artículo 54 del
ordenamiento constitucional dispone que el Estado tiene el deber de “...garantizar
a los  minusválidos el derecho a un trabajo acorde con sus condiciones de
salud”, y el artículo 68, determina, en su último inciso, que “la erradicación
del analfabetismo y la educación de personas con limitaciones físicas o
mentales, o con capacidades excepcionales, son obligaciones especiales del
Estado”.
La Corte Constitucional ha
reiterado esa protección. Así, ha sostenido de manera enfática, que la omisión
de otorgar especial amparo a las personas que se encuentran en situación de
indefensión por razones económicas, físicas o mentales puede también asemejarse
a una medida discriminatoria[11].
Lo anterior, por cuanto la situación que afrontan estas personas les dificulta
incorporarse socialmente para poder ejercer sus derechos y responder por sus
obligaciones. Ello explica que el Estado deba adoptar un conjunto de medidas de
orden positivo encaminadas a superar esa situación de desigualdad y de
desprotección.
Con la anotada finalidad, el
Estado debe ofrecer las condiciones normativas y materiales que permitan, en la
medida de lo posible, que las personas colocadas en situaciones de debilidad manifiesta,
superen su situación de desigualdad. Misión en la que también deberá participar
el legislador y los jueces quienes han de adoptar medidas de amparo específicas
según las circunstancias de cada caso en concreto[12].
6. El Régimen Prestacional
de la Policía Nacional de Colombia
El artículo 218 Superior, señala
que la Policía Nacional de Colombia:
“es un
cuerpo armando permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin
primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio
de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de
Colombia convivan en paz.
La ley
determinará su régimen de carrera, prestacional y disciplinario.”
Con fundamento
en este precepto, la Corte ha señalado que la existencia de un régimen de
prestaciones diferente al consagrado en la Ley 100 de 1993 para los miembros de
la Policía Nacional de Colombia, se explica o se justifica, porque, en primer
lugar, buscó crear una regulación especial que sea equiparada a los ejercicios
y a las funciones que debe desempeñar constitucionalmente la Fuerza Pública, y
en segundo término, el interés de proteger los derechos adquiridos contemplados
en la legislación anterior a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
Precisamente, con
fundamento en el artículo 218 Superior, el Congreso de la República de
Colombia, avaló y reglamentó la existencia de regímenes especiales como el de la
Policía Nacional de Colombia, a través de la Ley 100 de 1993. En efecto el
artículo 279[13]
de la mencionada ley, hace parte del denominado régimen de excepción, según el
cual, el Sistema Integral de la Seguridad Social contenido en dicha norma no se
aplica a los miembros de las Fuerzas  Militares y de la Policía Nacional de
Colombia, salvo aquellos que se vinculen a partir de su vigencia.
Ahora bien, en
cuanto al reconocimiento y pago de sustituciones pensionales, en el caso de los
hijos inválidos, el artículo 124 del Decreto 1214 de 1990, “Por medio del
cual se Reformó el Estatuto y el Régimen Prestacional Civil del Ministerio de
Defensa y de la Policía Nacional”, señaló:
ARTÍCULO 124. RECONOCIMIENTO Y SUSTITUCION DE PENSION. Al
fallecimiento de un empleado público del Ministerio de Defensa o de la Policía
Nacional, con derecho a pensión o en goce de ésta, sus beneficiarios, en
el orden y proporción establecidos en este Estatuto, tienen derecho a percibir
la respectiva pensión del causante, así:
a. En forma vitalicia, para el cónyuge sobreviviente y los hijos
inválidos absolutos que dependan económicamente del empleado o pensionado.
b. Para los hijos menores, hasta cuando cumplan la mayoría de edad.
c. Para los demás beneficiarios por el término de cinco (5) años.
(…)
ARTÍCULO 125. EXTINCION DE PENSION. Las pensiones que se
otorguen por fallecimiento de un empleado público del Ministerio de Defensa o
de la Policía Nacional en servicio activo o en goce de pensión, se extinguirán
para el cónyuge si contrae nupcias o hace vida marital, o cuando por su culpa
no viviere unido al empleado o pensionado en el momento de su fallecimiento; y
para los hijos, por muerte, matrimonio, independencia económica o por
haber llegado a la edad de veintiún (21) años, salvo los inválidos absolutos
que dependan económicamente del empleado o pensionado y los estudiantes
hasta la edad de veinticuatro (24) años. La extinción se irá decretando a
partir de la fecha del hecho que la motiva y por la porción correspondiente.
(…) Subrayado por fuera del texto original.
Posteriormente,
se expidió por parte del gobierno el Decreto 1029 de 1994, “Por el cual se
emite el Régimen de Asignaciones y Prestaciones para el Personal a nivel
Ejecutivo de la Policía Nacional”, que, en su artículo 110, indicó quiénes
se entienden por familia del afiliado, para aclarar quiénes son los
beneficiarios de sus derechos, así:
“DEFINICIONES. Para los efectos legales de este estatuto se
entiende por:
Familia. Es
la constituida por el cónyuge o compañero permanente del miembro del nivel
ejecutivo, lo mismo que por sus hijos menores de veintiún (21) años, los
estudiantes hasta la edad de veinticuatro (24) años y los hijos inválidos
absolutos, siempre y cuando unos y otros dependan económicamente del
miembro del nivel ejecutivo.”
Subrayado por
fuera del texto original.
Y agregó, el
citado decreto, en el artículo 111, con relación a los derechos pensionales, lo
siguiente:
“RECONOCIMIENTO DERECHOS PRESTACIONALES. A partir de la vigencia
de este Decreto, los derechos consagrados en los Decretos ley números 1211, 1212,
1213 y 1214
de 1990, para el cónyuge y los hijos de los miembros de las Fuerzas Militares y
de la Policía Nacional, se reconocerán y pagarán a la familia, de conformidad
con la definición contenida en el artículo 110 de este
Decreto.”
De tal manera
que para el caso de hijos en condiciones de incapacidad absoluta, se debe
demostrar sin excepción alguna su dependencia económica con el causante.
Cabe resaltar,
que en pronunciamiento reciente[14]
de esta Corte, con relación al reconocimiento y pago de una sustitución
pensional a hijos en condiciones de discapacidad absoluta, señaló que además de
cumplir con los requisitos necesarios para que proceda la tutela en casos de
reconocimiento y pago de prestaciones sociales y los elementos que configuran
la existencia de un perjuicio irremediable, se debe acreditar por parte del
peticionario otros requerimientos, los cuales son:
-
El parentesco con el causante.
-
La ausencia de un patrimonio propio que le permita garantizar su mínimo
vital.
-
Que la pérdida de la capacidad laboral del reclamante sea igual o
superior al 50%.
-
Que la discapacidad o invalidez se haya estructurado con anterioridad a
la fecha del fallecimiento del causante.
De manera que si una persona
comprueba la existencia de dichos requisitos, podrá entonces acudir a la tutela,
acción que podrá desplazar transitoriamente la jurisdicción ordinaria o
contenciosa administrativa, según la naturaleza del asunto, de manera
transitoria, hasta tanto sea dirimido definitivamente el conflicto por el juez
natural.
De acuerdo con las anteriores
consideraciones, la Sala entrará a decidir el caso concreto.
6. Caso Concreto
En el caso bajo estudio, la
señora Gladys Esperanza Rodríguez Rodríguez, actuando en representación de su
hermano, el señor Mario de Jesús Rodríguez Rodríguez, promovió acción de tutela
contra la Policía Nacional de Colombia, con el fin de que le sean protegidos
sus derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, a la seguridad
social y al mínimo vital, derechos que afirma le fueron vulnerados por la
entidad demandada, al negarle el reconocimiento y pago de la sustitución
pensional, de la prestación económica de jubilación que le había sido
reconocida a su progenitora, en 1973, y quien falleció el 21 de junio de 2004.
La demandante considera que su
hermano, el señor Mario de Jesús Rodríguez Rodríguez tiene derecho a la prestación
económica reclamada, porque no solamente presenta una enfermedad que le ha
generado una incapacidad laboral permanente, sino también, en razón a que dependía
económicamente de la causante debido a su compleja enfermedad.
Del material probatorio que
reposa en el expediente, se evidencia que ya se había elevado una primera
solicitud de sustitución pensional, a favor del señor Mario de Jesús Rodríguez
Rodríguez, realizada por su padre el señor Luis Manuel Rodríguez Jiménez, quien,
a su vez, solicitó el reconocimiento de dicha prestación en calidad de cónyuge
de la señora Ana Rodríguez de Rodríguez, el día 12 de julio de 2005.
La entidad demandada según
Resolución No. 00392 de 2005, le otorgó el 50% de la sustitución pensional al
señor Luis Manuel Rodríguez Jiménez, en calidad de cónyuge de la causante y dejó
pendiente por reconocer el otro 50%, hasta que el área medicina laboral de la
Policía Nacional de Colombia determinara el grado de invalidez del señor Mario
de Jesús Rodríguez Rodríguez, conforme con lo expuesto en el artículo 124 del
Decreto 1214 de 1990.
Dicha valoración no se pudo
realizar por parte de medicina laboral de la Policía Nacional de Colombia, porque
para el año 2005, la edad del peticionario, 50 años, excedía el límite de edad
de cobertura. Además, porque  según la información suministrada por la base de
datos del FOSYGA, el señor Rodríguez Rodríguez, presentaba una doble afiliación
al Sistema General de Seguridad Social en Salud, (Cajanal EPS y Salud Total EPS),
situación que además le impide ser beneficiario de los servicios de salud
brindados al personal de la fuerza pública.
Como consecuencia de lo anterior,
la entidad demandada, le reconoció el 50%, al señor Luis Manuel Rodríguez
Jiménez, en su calidad de cónyuge, quien falleció el 17 de Agosto de 2008.
Posteriormente, el 4 de diciembre
de 2009, la señora Gladys Esperanza Rodríguez Rodríguez, elevó una nueva
petición de reconocimiento y pago de la sustitución pensional de la pensión de
jubilación que le había sido otorgada a su madre, la señora Ana Rodríguez de
Rodríguez, a favor de su hermano, quien para la época ya había sido declarado
interdicto y ella había sido nombrada como su guardadora, con fundamento en la
dependencia económica de su hermano respecto de la causante, y la afectación de
los derechos fundamentales del interdicto por causa de la negativa.
La entidad accionada, mediante oficio
del 28 de diciembre de 2010, negó lo solicitado bajo el argumento según el
cual, ya se le había reconocido dicha prestación social, en forma total, al
señor Luis Manuel Rodríguez Jiménez. Así mismo, fundamentó su negativa, en que el
accidente de tránsito que le ocasionó la pérdida de capacidad laboral al señor Mario
de Jesús Rodríguez Rodríguez, se presentó cuando tenía 26 años, edad posterior
al límite de cobertura, conforme con el artículo 23, del Decreto 1795 de 2000.
Además, el hecho de ser viudo y tener dos hijos mayores de edad, demuestra que
cuando se produjo el accidente no dependía económicamente de la causante y
desempeñaba actividades laborales para suplir sus necesidades y las de su
familia.
Para esta Sala de Revisión, el
asunto objeto de estudio, resulta de gran importancia, porque el mecanismo de
amparo, se promueve en favor de una persona que conforme con el artículo 13
Superior[15],
es considerado como sujeto de especial protección constitucional, por sus
actuales condiciones físicas y mentales. Además, se pretende que, a través de
la vía de la tutela, se resuelva un conflicto relativo al reconocimiento y pago
de prestaciones sociales que, en principio debería ser ventilado ante la
jurisdicción ordinaria, con el argumento de que acudir al procedimiento común
generaría un perjuicio irremediable.
Ahora bien, no obstante que la
demandante, señala que su hermano, el señor Mario de Jesús Rodríguez Rodríguez,
se encuentra ante un perjuicio irremediable que se traduce en la afectación de
su derecho fundamental al mínimo vital, ocasionado por la negativa de la
entidad en reconocerle la sustitución pensional  y que justifica el uso de la acción
de amparo de manera transitoria, para la Sala, la protección invocada no puede
concederse por las siguientes razones:
- En el presente
caso, no se cumplen a cabalidad los supuestos exigidos por esta Corporación
para que se configure la existencia de un perjuicio irremediable, pues con el
transcurso del tiempo, se desvirtuó la urgencia y la gravedad del daño que se
requieren para acudir de manera impostergable a la tutela con el fin de obtener
un amparo transitorio de los derechos, dado que desde la fecha del
fallecimiento de la pensionada hasta la fecha de interposición del mecanismo de
tutela, transcurrieron más de siete años, sin que dentro del expediente se
demostrara la existencia de un motivo válido, que justificara por qué sólo
hasta ahora se acude a este mecanismo.
- Del mismo
modo, no se cumplen los requisitos expuestos en la jurisprudencia[16] de esta
Corporación para que proceda el reconocimiento y pago de la sustitución
pensional en caso de hijos con disminución física y mental, los cuales han sido
mencionados en la parte motiva de esta providencia, pues si bien el
peticionario acreditó su parentesco con la causante, la ausencia de un
patrimonio propio que le permita garantizar su mínimo vital y la pérdida de
capacidad laboral superior al 50%[17],
no hizo lo propio en relación con la dependencia económica con respecto a la
causante; requisito que, como se señaló en la parte motiva de esta providencia,
resulta indispensable demostrar dentro del régimen pensional de la Policía
Nacional, pues, dentro del expediente se evidencia que es viudo y que tiene dos
hijos mayores de edad, además, que se encontraba afiliado para la fecha de
solicitud a dos empresas prestadoras del servicio de salud, distintas a sanidad
militar, hechos que para la demandada desvirtúan dicho supuesto.
- Advierte
igualmente esta Sala, que no existe claridad sobre la fecha de estructuración
de la invalidez, así como tampoco se demuestra en el plenario, que la misma se
haya efectuado antes de la fecha del fallecimiento de la causante, pues, si
bien dentro del expediente obra copia autenticada de la decisión judicial que
declaró interdicto por demencia al señor Luis Manuel Rodríguez Jiménez, dicha
situación se configuró luego de la muerte de sus padres, además, a la fecha del
fallecimiento de la señora Ana Rodríguez de Rodríguez, no se había sometido a
una valoración para determinar la pérdida de capacidad laboral, requisito    que
es indispensable acreditar y la falta del mismo, genera vacíos probatorios que
son propios de dilucidar en la jurisdicción ordinaria y no dentro de este
trámite preferente y sumario.
- Así pues, no
existe claridad sobre si en realidad al peticionario le asiste el derecho
pensional que reclama, y el solo hecho de ser considerado como sujeto de
especial protección constitucional no basta para que deban despejarse en su
favor las dudas existentes.
- Frente al
perjuicio de su derecho al mínimo vital, el mismo se desvirtúa con las
afirmaciones contenidas en el escrito de demanda presentado por su guardadora
al manifestar que son sus hermanos quienes lo han sostenido y suplido sus
necesidades básicas, y quienes no señalaron incapacidad alguna para continuar haciéndolo
hasta que la jurisdicción común dirima el asunto.
De esta manera, no procede el
amparo pretendido por la señora Gladys Esperanza Rodríguez Rodríguez, a favor
de su hermano el señor Mario de Jesús Rodríguez Rodríguez, pues, además, se
comprobó que el transcurso del tiempo desvirtuó la existencia de un perjuicio
irremediable, y por tanto, procede esta Sala a confirmar la decisión asumida
por el Tribunal Superior de Tunja, Sala Civil-Familia.
Sin embargo, se aclara que los
efectos de esta sentencia no se oponen a que el accionante pueda acudir a la
vía judicial ordinaria para intentar lo pretendido en este mecanismo, una vez
haya logrado establecer la pérdida de capacidad laboral y la fecha de
estructuración de la misma, según lo requerido por la Policía Nacional de
Colombia.
IV.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. CONFIRMAR
por las razones expuestas, la sentencia del 8 de febrero de 2011, proferida
por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Tunja,
que a su vez confirmó el fallo emitido el 2 de diciembre de 2010 por el Juzgado
Segundo Civil del Circuito de Tunja.
SEGUNDO. Notifíquese,
comuníquese, cópiese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO
PALACIO
Magistrado
NILSON ELIAS PINILLA
PINILLA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA
DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] El Juzgado Segundo de Familia de Tunja, en
providencia del 5 de Junio de 2009, declaró interdicto a Mario de Jesús por
demencia y designó como guardadora, a la señora Gladys Esperanza Rodríguez
Rodríguez. Decisión que fue confirmada por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de Tunja, mediante sentencia del 19 de Agosto de
2009.
[2]
Decreto 2591 de 1991: “Por el cual se
reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
[3]
Constitución Política de Colombia. Artículo 86: “Toda persona tendrá acción
de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un
procedimiento preferente y sumario, por si misma o por quien actúe a su nombre,
la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando
quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de
cualquier autoridad pública.
La protección consistirá
en una orden para que aquel, respecto de quien se solicita la tutela, actúe o
se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá
impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, este lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
Esta acción solo
procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial,
salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable.
En ningún caso podrán
transcurrir más de diez días entre la solicitud de la tutela y su resolución.
La ley establecerá los
casos en los que la acción de tutela procede contra particulares encargados de
la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y
directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se
halle en estado de subordinación o indefensión.”
[4]
Ver Sentencia T-1260 de 2008. M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[5]
Ver entre otras, las Sentencias: T-371 de 1996. M. P. Hernando Herrera Vergara, T-078 de 1998. M. P. Hernando Herrera Vergara, T-476 de 2001. M. P. Rodrigo Escobar Gil, T-1083 de 2001. M .P. Marco Gerardo Monroy Cabra y T- 634 de 2002. M. P. Eduardo Montelagre Lynett.
[6]
Ver Sentencia T-052 de 2008.  M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[7]
“Por ejemplo, sobre la ineficacia de ciertos mecanismos ordinarios de defensa
para la protección de derechos fundamentales, la Corte ha determinado que la acción electoral y la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho carecen de la eficacia necesaria para proveer un remedio pronto e
integral en los casos en que no se ha proveído un cargo en la rama judicial al
primero en la lista de elegibles”. Al respecto, ver Sentencia SU-961 de 1999. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y T-388 de 1998. M.P. Fabio Morón Díaz.
[8]
Sentencia T-076 de 2003. M .P. Rodrigo Escobar Gil.
[9]
Ver, entre otras, la Sentencia T-052 de 2008. M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[10] Ver por ejemplo,
Sentencia T-166 de 2006. M.P. Jaime Araújo Rentería.
[11] Ver, entre otras, Sentencia T-378 de 1997. M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[12]
Sentencia T-841 de 2006. M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[13] El artículo 279 de la Ley 100 de 1993, textualmente dice: “EXCEPCIONES. El Sistema Integral de Seguridad Social
contenido en la presente Ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto ley
1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de
la presente Ley, ni a los miembros no remunerados de las Corporaciones
Públicas”.
[14] Al respecto, ver Sentencia T-881 de 2010. M. P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[15] Constitución Política. Artículo
13: “Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la
misma protección y trato de las autoridades y gozaran de los mismos derechos,
libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de su sexo,
raza, origen nacional o familia, lengua, religión, opinión política o
filosófica.
El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y
efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado protegerá
especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o
mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta y sancionará
los abusos o maltratos que contra ellas se cometan”.
[16]
Al respecto, ver por ejemplo, la Sentencia T-881 de 2010. M. P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[17]
Folios 16 al 26 del cuaderno 2.