T-390-18
Sentencia
T-390/18
PREVENCION Y ATENCION DE DESASTRES-Deberes y competencias de autoridades municipales
LEGITIMACION POR ACTIVA DE PERSONERO MUNICIPAL PARA INTERPONER
ACCION DE TUTELA
LEGITIMACION
POR PASIVA EN TUTELA-Autoridades públicas
PRINCIPIO
DE INMEDIATEZ EN ACCION DE TUTELA-Inaplicación cuando
violación de derechos persiste en el tiempo
ACCION
DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE DERECHOS COLECTIVOS-Improcedencia
general
ACCION POPULAR-Naturaleza y alcance
ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE DERECHOS COLECTIVOS
CUANDO EXISTE VULNERACION DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Requisitos
de procedencia excepcional
ACCION
DE TUTELA Y ACCION POPULAR-Cuando se trata de proteger derechos fundamentales la acción de
tutela desplaza la acción popular como medio eficaz de protección
DERECHO
A LA VIDA Y A LA SEGURIDAD PERSONAL-Alcance
AMENAZA
Y RIESGO-Diferencia
RESPONSABILIDAD
DE LAS AUTORIDADES MUNICIPALES EN LA PREVENCION Y ATENCION DE DESASTRES-Marco
general de ordenamiento municipal
RESPONSABILIDAD
DE LAS AUTORIDADES MUNICIPALES EN LA PREVENCION Y ATENCION DE DESASTRES-Obligaciones
frente a la población localizada en zonas donde se puedan presentar desastres
RESPONSABILIDAD
DE LAS AUTORIDADES MUNICIPALES EN LA PREVENCION Y ATENCION DE DESASTRES-Normas especiales
previstas en el municipio de Barbosa
DERECHO A LA VIDA Y A LA SEGURIDAD PERSONAL-Orden a municipio orientar a accionantes en la búsqueda y obtención
de una alternativa de vivienda segura y reconocer y entregar subsidio de
arrendamiento
DERECHO A LA VIDA Y A LA VIVIENDA DIGNA-Improcedencia por cuanto acción popular es el
mecanismo idóneo y eficaz
Referencia:
Expediente T-6.562.773 (AC)
Acción de tutela
interpuesta por el Personero Municipal de Barbosa (Antioquia), en
representación de Marta Elena Rúa Álvarez y otros contra Alcaldía Municipal de
Barbosa (Antioquia) y otro.
Acción de tutela
interpuesta por Personero Municipal de Dosquebradas (Risaralda) en
representación de Luz Mery Hincapié Ayala y otro contra la Corporación Autónoma
de Risaralda y otros (exp.: T-6.568.695).
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Bogotá D.C.,
veinticuatro (24) de septiembre de dos mil dieciocho (2018)
La Sala Cuarta
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada Gloria
Stella Ortiz Delgado y los magistrados Antonio José Lizarazo Ocampo y Alejandro
Linares Cantillo, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
A.
LAS DEMANDAS DE TUTELA
Expediente
T-6.562.773
1. El cuatro (04) de
julio de 2017, Marta Elena Rúa Álvarez, Luis Enrique Serna Osorio, Luz Amantina
Buitrago de Agudelo y sus familias, a través del Personero Municipal de Barbosa
(Antioquia) interpusieron acción de tutela contra dicho Municipio y la Empresa
de Vivienda Antioquia—VIVA por considerar vulnerados sus derechos fundamentales
a la vida, seguridad personal, integridad física, vivienda digna, mínimo vital
e igualdad por cuanto, según
los accionantes, la urbanización donde habitan “se encuentra en alto riesgo
por el deterioro evidente en los cimientos de la estructura, lo que perturba la
tranquilidad de ellos y del vecindario pues están en peligro inminente”[1]. Por lo anterior,
solicitaron ordenar a los accionados gestionar su reubicación y la de su núcleo
familiar, a través de un subsidio de arrendamiento, mientras se realiza el
reforzamiento estructural —o la obra pertinente— y hasta que se puedan entregar
las casas ubicadas en la Urbanización Los Abuelos etapa 1 (en adelante, la
Urbanización).
Expediente T-6.568.695
2. El quince (15) de
mayo de 2017, Luz Mary Hincapié Ayala y Hans Echeverri Aguirre y sus familias,
a través del Personero Municipal de Dosquebradas - Risaralda[2],
interpusieron acción de tutela como mecanismo transitorio contra la Corporación
Autónoma Regional de Risaralda (en adelante, CARDER) y el Consorcio
Pereira-Dosquebradas[3]
(en adelante, el Consorcio) por considerar vulnerados sus derechos
fundamentales a la vida, calidad de vida, vivienda digna, dignidad humana e
integridad personal, pues según los accionantes, se encuentran en riesgo por el
deslizamiento de tierras dada la cercanía de sus viviendas— ubicadas en el
Barrio— a la quebrada ‘La Víbora’ en el municipio de Dosquebradas (en adelante,
Dosquebradas). Por lo anterior, solicitaron que se ordene disponer lo necesario
para priorizar la ejecución de la obra que busca mitigar dicho riesgo prevista
en el contrato de obra 541 de 2016 suscrito entre el Consorcio y la CARDER y,
que la misma se ejecute de manera inmediata.
3. En el mismo orden
expuesto, a continuación, se expondrán respecto de cada uno de los expedientes (i)
los hechos relevantes, (ii) la respuesta de las entidades accionadas, (iii) las
pruebas recaudadas por esta Corte en sede de revisión y (iv) las decisiones judiciales
objeto de revisión correspondientes a cada expediente objeto de revisión.
(i) Expediente T-6.562.773
B.
HECHOS RELEVANTES
4. La Urbanización se
construyó teniendo en cuenta las obligaciones previstas en el Convenio Interadministrativo de Cofinanciación 2007-VIVA-CF-152 de
2007, suscrito entre la Empresa de Vivienda Antioquia—Viva y Barbosa, cuyo
objeto fue la construcción de veinte (20) Viviendas de Interés Prioritario en
la zona urbana del mencionado municipio[4].
5. En el año 2009,
Barbosa reubicó a los accionantes en la Urbanización pues estos se encontraban
habitando zonas que habían sido calificadas de ‘alto riesgo’[5].
6. El quince (15) de
febrero de 2017, Barbosa contrató la realización de estudios y diseños de los
elementos estructurales de la Urbanización, a través de la suscripción del
Contrato Interadministrativo de Mandato No. 06 entre dicho municipio y
Municipios Asociados del Oriente Antioqueño (en adelante, MASORA)[6].
7. Como resultado de la
ejecución de dicho Contrato Interadministrativo, el veintiocho (28) de febrero
de 2017, MASORA concluyó que la estructura actual de la Urbanización no tiene
la capacidad suficiente para atender de manera segura las cargas sísmicas,
ni tampoco las cargas de uso y ocupación por lo que recomendó “[t]omar
medidas inmediatas y urgentes para evitar una tragedia y reubicar a los
habitantes del complejo habitacional”[7].
8. Al tiempo de la
interposición de la acción de tutela[8]
la señora Marta Elena, con setenta y cinco (75) años de edad, señaló que el
único ingreso que tiene corresponde a su cónyuge, quien guadaña prados y vive
con ella. Por su parte, el señor Luis Enrique, con sesenta y seis (66) años de
edad, afirmó que vive solo, que recibe ayuda económica de un familiar, pues se
encuentra desempleado y que atraviesa dificultades de salud. Finalmente, la
señora Luz Amantina, con setenta y un (71) años de edad, aseveró que el único
ingreso que tiene proviene del aporte económico de su hija quien vive con ella
y trabaja en la venta de productos por teléfono.
9. Según la acción de
tutela, el doce (12) de junio de 2017 la Personería evidenció “(…) el mal estado en que se encuentran los cimientos metálicos de la edificación avizorándose el peligro en que se encuentran”[9]. Según los accionantes,
“(…) las administraciones del municipio no han desarrollado acciones
efectivas que conlleven a resolver el problema de raíz (…) la respuesta
siempre es que se hará un reforzamiento y los trabajos adecuados, lo cual tiene
en zozobra a los que habitan tanto la susodicha edificación, como a sus vecinos
dicho sector (sic) ante el peligro inminente que se vislumbra por el
deterioro notorio de la estructura en su cimientos, debido a que las columnas
metálicas están podridas desde hace mucho tiempo”[10].
C.
RESPUESTA DE LAS
ENTIDADES ACCIONADAS
La
Alcaldía Municipal de Barbosa
10. Según consta en el
respectivo expediente, Barbosa no se pronunció ni emitió respuesta
alguna en el trámite de tutela.
La
Empresa de Vivienda Antioquia— VIVA
11. El Director Jurídico
de la Empresa de Vivienda Antioquia— VIVA, a través de escrito dirigido al
Juzgado Civil del Circuito de Girardota (Antioquia), solicitó “negar la
acción de tutela respecto a (sic) la Empresa de Vivienda Antioquia-
Viva, teniendo en cuenta que la misma no cumple con el requisito de
procedibilidad de la acción, esto es la subsidiariedad”[11]. Además, indicó que la
Empresa no ha vulnerado los derechos fundamentales de los accionantes y que,
por lo contrario, ha realizado todas las acciones a las que se había
comprometido según el convenio interadministrativo de cofinanciación suscrito
en 2007[12].
D.
DECISIONES JUDICIALES
OBJETO DE REVISIÓN
Decisión
de primera instancia: Sentencia proferida por el Juzgado Civil del Circuito de
Girardota (Antioquia), el diecisiete (17) de julio de 2017
12. El Juzgado de
primera instancia negó la acción de tutela por improcedente. Advirtió que los
accionantes no acreditaron reclamación alguna ante Barbosa y, por ende
“(…) tampoco [pusieron] en conocimiento del Municipio de Barbosa la
problemática que allí se presenta ni elevó petición alguna encaminada a
corregir o solucionar el problema que presenta en dichas viviendas”.
Asimismo, “(…) tampoco indicó el actor la fecha desde la cual se presentan
los deterioros de los cimientos de la estructura ni las gestiones tendientes a
buscar soluciones ante el organismo competente” y, tampoco “acreditó el
demandante la existencia de un perjuicio irremediable”.
Impugnación
13. El Personero
Municipal de Barbosa, impugnó el fallo proferido por el Juzgado Civil del
Circuito de Girardota solicitando su revocación y la
protección de los derechos fundamentales de sus representados. Para dichos
efectos, basó su escrito en que a partir del fallo a favor de los derechos del
señor Hernán Jiménez (quien habitaba en la Urbanización), el municipio pudo
conocer el estado de la estructura de las viviendas y que, además, existen
constancias que demuestran que había sido enterado de la situación. Destacó las
condiciones de los accionantes, en términos de edad, condiciones socio-
culturales y físicas vulnerables. Asimismo, resaltó el silencio del ente
municipal en el trámite de tutela y que, precisamente, fue por su conocimiento
de la situación, que contrató los estudios con MASORA a comienzos de 2017; sin
embargo, no ha habido ninguna solución o respuesta efectiva por parte del
mismo.
Decisión
de segunda instancia: Sentencia
proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, Sala
Tercera de Decisión Civil, el veintiuno (21) de septiembre de 2017
14. El Tribunal de
instancia resolvió confirmar la decisión adoptada por el Juzgado Civil del
Circuito de Girardota. En tal sentido, señaló que “(…) que la parte actora pretende la injerencia del Juez Constitucional
en un asunto de competencia del ejecutivo municipal, concretamente de la
administración municipal de Barbosa y respecto del cual existen circunstancias
especiales que con mayor ímpetu impiden en esa oportunidad adoptar decisiones
por parte del juez de tutela, pues se puede advertir que ya el municipio de
Barbosa suscribió un convenio (sic) interadministrativo, además porque ya
existe una orden que en el caso Hernán Jiménez Betancur que conlleva a la
necesidad de intervenir los inmuebles ubicados en la urbanización”.
E.  ACTUACIONES ADELANTADAS POR LA CORTE
CONSTITUCIONAL Y PRUEBAS RECAUDADAS EN SEDE DE REVISIÓN
15. Mediante Auto de fecha diez (10) de
abril de dos mil dieciocho (2018), el Magistrado sustanciador, de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 64 del Reglamento de la Corte Constitucional, resolvió
oficiar, en relación con el expediente T- 6.562.773, a la Alcaldía Municipal de
Barbosa (Antioquia) y, en relación con el expediente T- 6.568.695, a la
Alcaldía Municipal de Dosquebradas, Secretaría de Planeación Municipal,
Secretarías de Obras Públicas y de Gobierno del municipio, Dirección de Gestión
del Riesgo (DIGER), CARDER y al CONSORCIO PEREIRA-DOSQUEBRADAS; para que
remitieran información relevante para el análisis de los casos[13].
16. La Secretaria General de la
Corte Constitucional, informó y remitió al Magistrado sustanciador los oficios
recibidos, en respuesta a las pruebas solicitadas mediante oficios OPTB-964,
OPTB-965, OPTB-965A, OPTB-966 al OPTB-969 de 2018, así:
17. Según consta en
oficio del veinticinco (25) de abril de 2018 emitido por Secretaría General de
esta Corporación, respecto del oficio OPTB-969/18, remitido a la Alcaldía
municipal de Barbosa, no se recibió comunicación alguna.
18. En vista de la
renuencia de la administración municipal a pronunciarse sobre los asuntos que
se le plantearon, el dos (02) de mayo de 2018 se expidió un nuevo auto mediante
el cual se requirió a Barbosa para remitir a esta Corte información
necesaria y relevante, que fue comunicado mediante oficio OPTB-1234/18 de
cuatro (04) de mayo. Pese a ello, según certificación secretarial del ocho (08)
de mayo de 2018, “no se recibió comunicación alguna” por parte de la
autoridad requerida[14].
19. El nueve (09) de
mayo de 2018 la Secretaría General recibió correo electrónico cuyo remitente no
acreditó calidad ni facultad alguna para representar legalmente a la
Alcaldía de Barbosa. Sin embargo, con ocasión de dicho correo, la Corte
Constitucional obtuvo información relacionada con los siguientes aspectos, la
cual se puso a disposición de las partes o terceros con interés mediante auto
del treinta (30) de mayo de dos mil dieciocho (2018). A continuación, se
relaciona dicha información:
·
Copia de oficio dirigido al Secretario de
Planeación municipal el veintiocho (28) de febrero de 2017, por medio del cual
MASORA entregó el informe final del contrato 06[15].  MASORA concluyó en
dicho oficio lo siguiente: (a) “[e]s necesario y urgente intervenir
la estructura para ajustarla de acuerdo a lo expuesto en el decreto Ley NSR-10
(…)”; (b) “[l]a estructura actual no es segura para los habitantes,
ni para los vecinos o personas que circundan en sus alrededores y es urgente
buscar una solución habitacional a las familias mientras se interviene
estructuralmente la edificación”[16].
·
Copia de los informes de la Unidad de Gestión
del Riesgo del diecisiete (17) de febrero de 2016 que recomiendan de manera
“(…) urgente atender con medidas de prevención y reducción del riesgo, con
obras de refuerzo estructural” y, del 17 de noviembre de 2017 donde esta
Unidad recomendó tener en cuenta las recomendaciones emitidas como resultado
del Contrato 06 reiterando que “[l]a estructura actual no es segura para los
habitantes, ni para los vecinos o personas que circular (sic) en sus
alrededores y es urgente buscar una solución habitacional para estas familias,
mientras se interviene estructuralmente la edificación”; “[e]s necesario
y urgente intervenir la estructura para ajustarla de acuerdo a lo expuesto en
el decreto ley NSR-10 (…)”. Asimismo, recomendó “(…) tomar medidas
urgentes con el objetivo de brindar seguridad e integridad a la vida de las
familias que habitan allí; por lo que se hace necesario, una evacuación
temporal de viviendas como medida preventiva atendiendo al principio de
precaución hasta tanto se realicen las intervenciones físicas para mitigar y
reducir el riesgo en la edificación”. Finalmente, sugirió “[e]studiar
la viabilidad legal, financiera y notificar para incluir las familias en el
programa de subsidios de arriendo temporal a familias afectadas por desastres o
en condición de riesgo”[17].
·
Copia de oficios 011008, 011009, 011007 del
veintitrés (23) de noviembre de 2017, suscritos por el director administrativo
de planeación del municipio de Barbosa, donde se informó a las señoras Rúa
Álvarez, Buitrago y al señor Serna, respectivamente, que “[s]e llegó a la
conclusión que se incluirá en el programa de Subsidio de Arrendamiento para
Familias en Condición de riesgo y atención de emergencia, para el cual le
solicitamos buscar una vivienda en arrendamiento por un monto máximo de
$320.000 mensuales[18],
en condiciones seguras y acercarse a la unidad de gestión del riesgo para
iniciar el trámite para iniciar el trámite para otorgar el subsidio de arriendo
temporal”[19].
·
Comunicación del veintiocho (28) de abril de
2017 mediante la cual la señora Luz Amantina solicitó al municipio “(…)
informe si la estructura se va a reparar o a demoler y me aconseje si hago o no
las reparaciones”, aduciendo que tiene contemplado “enchapar el piso,
cambiar puestas (sic) pintar y reordenar las redes de acueducto y
alcantarillado”[20].
Al respecto,
según respuesta del ocho (8) de mayo, el municipio manifestó que “(…)[la
administración municipal] viene realizando la debida gestión que permitirá
mitigar el riesgo que viene presentando estas viviendas” y, que a partir
del contrato interadministrativo de mandato No. 06 “(…) la administración
municipal viene gestionando la consecución de los recursos, que permitirán
solucionar de manera definitiva el problema actual, a través de un
reforzamiento estructural tal y como lo recomiendan los estudios ya mencionados”[21].
·
Copia de las solicitudes formuladas por separado
por los señores Luz Amantina, Marta Elena y Luis Enrique, dirigidos al
municipio. En estos escritos solicitaron “(…) que gocemos de las mismas
prerrogativas y derechos que tiene el señor Hernán Jiménez, quien fue amparado
mediante el fallo de tutela, (…) para que una vez se evalué (sic), me
incluyan como persona afectada de la urbanización los abuelos y me paguen el
subsidio de vivienda, mientras reparan, reformen (sic), según estudios
técnicos o en su defecto me reubiquen”[22].
·
Copia de las solicitudes dirigidas al alcalde de
Barbosa, con radicado 8082 del cinco (5) de diciembre 2017, donde los
accionantes conjuntamente solicitaron “(...) revaluar el valor de los
subsidios de arrendamiento” mencionados en los oficios 011008, 011009, 011007,
indicando que los precios de arrendamiento en el municipio están más altos por
lo que solicitaron el valor de $360.000[23].
20. En vista de la
información aportada, mediante Auto del siete (07) de junio de 2018 y de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 64 del Reglamento de la Corte
Constitucional, se requirió información acerca de la condición de los
accionantes, se ofició a la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos y
solicitó a la Superintendencia de Notariado y Registro para efectos de conocer
la calidad de jurídica de los accionantes frente a las viviendas donde habitan;
asimismo solicitó nueva información a la Alcaldía de Barbosa .
21. La Secretaria General de la
Corte Constitucional, informó y remitió al Magistrado sustanciador los oficios recibidos,
en respuesta a las pruebas solicitadas mediante oficios OPTB-1607 al OPTB-1615
de 2018, así:
Oficio
PMBA2018-109 suscrito por Luis Alberto Cardona Sánchez,
Personero Municipal de Barbosa, recibido el trece (13) de junio de 2018
22.  El Personero Municipal
de Barbosa informó la siguiente situación frente a cada uno de los accionantes,
previa entrevista con los mismos:
Frente a la
señora Rúa Álvarez. Informa que actualmente reside
en la Urbanización Los Abuelos; que es “poseedora” de la vivienda número
202-adjunta copia recibo del impuesto predial y de servicios públicos- y que
tiene un ingreso bimensual que corresponde al subsidio del Programa Colombia
Mayor con lo que paga servicios públicos. Aclara que esta fue entregada sin
ninguna escritura pública y que, en 2008 —al ser reubicada ella y su cónyuge—
la Alcaldía no ofreció ninguna otra opción de vivienda. Asimismo, señala que no
tiene ninguna propiedad y que su cónyuge presta servicio de guadaña por días.
Finalmente, indica que la Alcaldía realizó un ofrecimiento de subsidio de
arrendamiento; sin embargo, manifiesta que, al no tener certeza acerca del
tiempo del mismo, no lo aceptaron. Advierte que personas que habitan la
urbanización han realizado intervenciones sobre la estructura, “[l]o que no
saben es si quedaron bien, pero tiene claridad que el riesgo continúa”.
Frente a la
señora Buitrago. Informa que actualmente reside en
la Urbanización Los Abuelos; que es “poseedora” de la vivienda número
102 -adjunta copia recibo del impuesto predial y de servicios públicos- y que
solo tiene un ingreso bimensual que corresponde al subsidio del Programa
Colombia Mayor con lo que paga servicios públicos. Aclara que esta fue
entregada sin ninguna escritura pública y que, en 2008 -al ser reubicada ella y
su hija- la Alcaldía no ofreció ninguna otra opción de vivienda. Asimismo,
informa que no tienen ninguna propiedad. Finalmente, manifiesta que la Alcaldía
realizó un ofrecimiento de subsidio de arrendamiento; sin embargo, señala que,
al no tener certeza acerca del tiempo del mismo, no lo aceptaron.
Frente al
señor Serna Osorio. Informa que actualmente reside
en la Urbanización Los Abuelos; que es “poseedor” de la vivienda número
201-adjunta copia recibo del impuesto predial y de servicios públicos-. Aclara
que la vivienda fue entregada sin escritura pública y que en 2008 cuando fue
reubicado, la Alcaldía no ofreció ninguna otra opción de vivienda. Igualmente,
informa que no tienen ninguna propiedad, que vive solo y sus ingresos, que
provienen del trabajo de carpintería, son escasos e inciertos. Remite historia
médica donde se evidencian serios problemas de salud.
Asimismo,
la personería municipal, remitió como documentos anexos al mencionado oficio,
los siguientes:
·
Oficio del veintitrés (23) de octubre de 2013
dirigido al secretario de planeación municipal, en el cual el señor Serna
Osorio, la señora Luz Buitrago, entre otros, manifiestan la preocupación “(…) por
la poca atención a las anomalías que se presentan en dicho proyecto”.
Asimismo, advierten que en “[e]l bloque 1 las familias que lo habitamos, nos
encontramos en constante zozobra debido a que la estructura metálica día a día
se deteriora más; sobre todo es las bases debido a que no ha sido reforzada
antes de construir los apartamentos, ni después, causando apertura de grietas
en paredes sobre todo en los apartamentos del primer piso lo que pone en
peligro nuestras vidas”; y “[l]a red de alcantarillados domiciliarios de
los 2 bloques fue hecho sin las más mínimas normas técnicas ni ordenamiento
algunos, las cajas unas destapadas, otras sin ajustes en las mismas causan
malos olores, plagas y tapamientos en las tuberías pues no tienen suficiente
capacidad”.
·
Oficio 01715 del nueve (09) de abril de 2014
mediante el cual la Secretaría de Planeación Municipal informó que el veintiuno
(21) de febrero de 2014 se realizaron visitas técnicas de reconocimiento para
verificar el estado de las viviendas, generándose un informe técnico con fecha
cinco (05) de marzo de 2014 a partir del cual se concluyó que “(l)a estructura
presenta daños de consideración tanto en elemento estructurales (vigas,
columnas, losas), como en elementos no estructurales (muros, pisos, ventanas y
tuberías), estos daños han causado un deterioro de la estructura que puede
llevar al colapso de la misma si no se atienden oportunamente y de manera
apropiada”.
·
Oficio del veintiocho (28) de diciembre de 2015
dirigido al Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo de Desastres, mediante
el cual el Señor Serna Osorio describió la situación estructural de las
viviendas, la cual “representa peligro tanto para las personas que habitamos
como para los vecinos”. Manifestó que en varias ocasiones[24] había escrito al señor
Alcalde acerca de la situación y que las respuestas “han sido que se va a
realizar un estudio de repotenciación, el cual nunca hicieron”[25].
·
Acta de visita No. 199 del seis (06) de marzo de
2018, en el cual el municipio de Barbosa expresó que “[s]e hace visita de
inspección técnica a la edificación con estructura metálica en la que se observa
que la misma comunidad está realizando las obras de reforzamiento estructural
consistente en el revestimiento y refuerzo de las vigas y columnas (…)”.
·
Oficio número 003829 del siete (07) de
junio de 2018 de la Secretaría de Planeación Municipal, dirigido a la
Personería municipal, quien informó que “(l)os estudios y diseños realizado
(sic) de los elementos estructurales de la edificación Urbanización Los
Abuelos determinaron que la estructura existente no tiene capacidad suficiente
para atender de manera segura las cargas sísmicas, las cargas de uso y de
ocupación (…)”. Igualmente, indicó que “[e]ntre las soluciones se
encuentra la construcción de nuevas viviendas para la reubicación de los
afectados, la gestión de la Administración Municipal (…) se ha dirigido
en la consecución de recursos para dar inicio al proyecto en el menor tiempo
posible; se aprobaron recursos en el Consejo Municipal por medio del acuerdo
013 del (sic) 2017 en el programa 2.2.2. Vivienda nueva rural y urbanas
hasta por un valor de $1.410.000.000 (…) de los cuales $230.000.000
serán destinados para la construcción de las viviendas”. Finalmente,
expresó que “[e]n cuanto a las personas afectadas la Unidad de Gestión del
Riesgo de Desastres realizó acompañamiento a las personas afectadas y las
convocó a (sic) encontraran una vivienda que pudieran arrendar, pero
algunas familias hicieron caso omiso de la iniciativa y decidieron retornar a
sus viviendas afectadas, desatendiendo a las indicaciones dadas por parte de la
unidad (…)”.
Oficio 0122018EE00595
del dieciocho (18) de junio de 2018 suscrito por la registradora (e) de
Instrumentos Públicos, Seccional Girardota
23. Indicó que -revisado
el índice de propietarios por nombre y número de identificación-  no se
encontró que los accionantes figuraran como propietarios de bienes inmuebles en
su círculo registral.
Oficio
003904 del trece (13) de junio de 2018 suscrito por el alcalde de Barbosa,
Edison García Restrepo
24. Informó el nombre de
quien en 2008 construyó las viviendas ubicadas en la Urbanización Los Abuelos[26]. Manifestó que las
viviendas fueron entregadas por la Administración Municipal bajo la
modalidad de subsidio de Vivienda de Interés Prioritario (VIP), con el
fin de atender la afectación ocasionada por la ola invernal de 2007 y que se
encuentra pendiente la titulación de las mismas. Finalmente, puntualizó que en
la actualidad los accionantes “NO tienen asignado subsidio de
arrendamiento, pero la Unidad de Gestión del Riesgo de Desastres realizó el
acompañamiento a las personas afectadas y las notificó acerca de la inclusión
en el programa de arrendamiento, para lo cual debía buscar una vivienda en
arriendo, pero algunas familias hicieron caso omiso a la iniciativa y
decidieron quedarse en las viviendas afectadas, desatendiendo a las indicaciones
dadas por parte de la unidad”. Asimismo, remitió (i) copia del
Decreto municipal 059 del cinco (05) de junio 2018[27]; (ii) informes
técnicos de visita de la Unidad de Gestión del Riesgo del 17 de febrero de 2016
y 17 de noviembre de 2017; (iii) oficios 011008, 011007 y 011009 del 23 de
noviembre de 2017[28]; (iv) Acuerdo 013 del 8 de agosto de2017[29] y (v) copia del
informe final del convenio 06 remitido por MASORA.
Oficio E
201820002448 del quince (15) de junio de 2018 suscrito por Uriel Gómez Grisales,
apoderado Judicial de la Empresa de Vivienda de Antioquia-VIVA
25. Se pronunció para
indicar que no ha vulnerado derechos constitucionales fundamentales, que
cumplió todas las obligaciones previstas en el convenio interadministrativo de
cofinanciación 2007-VIVA-CF-152 y, que no tiene competencia para seleccionar
beneficiarios, ni otorgar subsidios.
Oficio
0202018EE00980 del veinte (20) de junio de 2018 suscrito por Claudia Dinelly
Castrillon Gonzáles, registradora Seccional de Rionegro
26. Informó que el señor
Serna Osorio y la señora Rúa Álvarez, no se encuentran inscritos como
propietarios dentro del círculo registral de Antioquia. En cuanto a la señora
Luz Amantina Buitrago de Agudelo, informó que se encontró “adquiriendo un
derecho de cuota por adjudicación en sucesión”. El predio rural (descrito
como ‘lote de terreno’) hizo parte de otro de mayor extensión[30].
(ii)
Expediente
T-6.568.695
B.
HECHOS RELEVANTES
27. Los accionantes,
sus familias (dentro las cuales se encuentran dos (2) menores de edad)  y demás
habitantes del barrio Quintas del Campestre (en adelante, el Barrio) viven en
proximidad a la quebrada ‘La Víbora’ en Dosquebradas; quienes “[d]esde hace
varios años[31],
(…) se han expuesto a múltiples desprendimientos en el margen izquierdo
aguas debajo” de dicha quebrada[32].
28. En el año 2015,
la CARDER presentó un proyecto al Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social (DPS) para la realización de nueve (9) obras de control y
mitigación de riesgos dentro de las cuales se incluyó la “[c]onstrucción de obras para la recuperación del talud de
entrada del barrio Quintas del Campestre, quebrada la Víbora, margen izquierdo
aguas abajo, del municipio de Dosquebradas, departamento de Risaralda”, lo
cual generó la suscripción del convenio interadministrativo 312 de 2015, entre la
CARDER y el DPS[33].
29. En dicho marco, la
CARDER dio apertura a la Licitación Pública No. 028 de 2016 cuyo objeto fue
“(…) la construcción de obras de protección, control
de erosión, estabilización de taludes y obras de control de cauce en varios
sectores de los municipios de Pereira y Dosquebradas en el departamento de
Risaralda”, que resultó en la adjudicación del
contrato de obra 541 suscrito con el Consorcio el 18 de noviembre de 2016[34].
30. El acta de inicio
de la etapa de pre-construcción se suscribió el diecisiete (17) de marzo de
2017, suspendiéndose la ejecución de dicha etapa el 10 de mayo de 2017 pues se
precisaba del trámite de una adición y prórroga por parte de la CARDER.
31. Por su parte, el
dos (2) de mayo 2017, mediante informe DA-DIGER-200-039, la Dirección de
Gestión del Riesgo (en adelante, DIGER) indicó la realización de varias
intervenciones en el área, mientras se ejecutaban las obras contratadas por la
CARDER y, especificó que “(…) las viviendas del sector no se han visto
afectadas estructuralmente por el desplazamiento, NO se observan grietas en las
paredes ni vigas, y no presenta grietas o separaciones en sus elementos no
estructurales (…)”[35].
32. El siete (7) de
mayo de 2017, los accionantes informaron a la Personería que, debido al
invierno, a los desplazamientos de tierra en la zona y a que no se habían
iniciado obras en el sector de su residencia, la estabilidad de las viviendas
se encontraba en inminente riesgo; por lo que el once (11) de mayo dicha
Personería requirió, entre otras medidas, realizar la intervención civil del
socavón del talud pues, según el Personero “(…) existe una amenaza
inminente para la vivienda de mis agenciados, así como de las viviendas que se
encuentran cercanas al margen izquierda (sic) aguas debajo de la
quebrada La Víbora”[36].
33. El doce (12) de mayo
de 2017, la Personería constató “(…) que existe una socavación de
gran magnitud generada en el margen izquierdo de aguas debajo de la quebrada La
Víbora a su paso por el sector de Quintas del Campestre, el cual ha
dejado la corona del talud que sufrió el desplazamiento a escasos 4 metros de
las viviendas”. Y señaló que “(…) dicha problemática se extiende por
todo el perímetro del Barrio Quintas del Campestre por cuanto se
evidenció agrietamiento de los suelos del margen izquierdo aguas debajo de la
quebrada La Víbora, los cuales han avanzado por las lluvias constantes y genera
un inminente riesgo sobre el barrio (…)”[37].
34. A la fecha de
interposición de la acción de tutela, esto es, quince (15) de mayo de 2017 “no se ha (sic) iniciado las obras correspondientes en
ninguno de los sectores donde se deb[ían] realizar obras de mitigación
del riesgo en el municipio de Dosquebradas según el contrato adjudicado al
Consorcio Pereira-Dosquebradas y ni siquiera se ha[bía] suscrito el acta
de inicio”[38].
Según los accionantes, la “CARDER a pesar de conocer la amenaza que se
presenta y que ya se suscribió un contrato de obra civil con el Consorcio
Pereira Dosquebradas, no ha iniciado ningún tipo de obra con el fin de mitigar
el riesgo inminente que se cierne sobre las viviendas de mis agenciados y sus
núcleos familiares, la seguridad física de estas personas se encuentra en
riesgo por otro eventual deslizamiento de talud, riesgo que aumenta con el
pasar de los días sin que se realice intervención alguna en la zona”.
35. El dieciocho
(18) de mayo de 2017, la DIGER remitió a la Secretaria
de Obras Públicas de Dosquebradas las recomendaciones técnicas con el fin de
reducir la erosión del terreno, producida por la escorrentía, mientras comenzaba
la ejecución definitiva de las obras contratadas.
C.
RESPUESTA DE LAS ENTIDADES ACCIONADAS
La
Corporación Autónoma Regional de Risaralda —CARDER
36. Isaías Moreno
Aricapa, en representación de la CARDER[39],
mediante escrito del diecinueve (19) de mayo de 2017, solicitó su
desvinculación, argumentando, entre otros aspectos que (i) las obras de
intervención contratadas se encuentran en fase de adecuación de diseños pues se
había presentado un cambio en el cauce de la quebrada; (ii) el entonces
constructor de las viviendas no había acatado el margen de distancia que
debe existir entre el cauce de la quebrada y las viviendas[40], afirmando que la
vulneración no fue consecuencia directa de la actuación de la CARDER, sino que
“(…) el riesgo presentado obedece a procesos erosivos e instabilidad del
talud en la Quebrada ‘La Víbora’ dado que la urbanización Quintas del Campestre
se construyó sin contar con permisos ambientales”[41]; y que (iii) Dosquebradas
es quien tienen la competencia para realizar acciones de control tendientes a
eliminar el riesgo de los asentamientos localizados en la zona de afectación
señalada por los accionantes, así como en materia de prevención y mitigación
del riesgo de desastres.
El
Consorcio Pereira-Dosquebradas
37. German Villanueva
Calderón, a través de escrito del veintidós (22) de mayo de 2017, solicitó
desvincular al Consorcio. Argumentó que las condiciones del terreno donde se
proyectaba realizar la intervención habían variado sustancialmente (lo cual no
le es imputable) y, por tal razón, mientras se suscribía una prórroga y adición
a dicho contrato, había sido necesario suspender la ejecución del contrato 541
de 2016.
La
Alcaldía Municipal de Dosquebradas[42]
38. Jhon Franklin
Montes, director operativo de la DIGER, a través de escrito del diecinueve (19)
de mayo de 2017, informó los resultados de una visita técnica al lugar de los
hechos[43],
en virtud de la cual advirtió que “(…) [e]l terreno se caracteriza por tener
pendientes altas y suelos de baja cohesión por tratarse de llenos antrópicos mal
conformados seguido de depósitos fluvio-volcánicos”[44].
39. Alfredo Castañeda
Rodas, Secretario de Gobierno de la Alcaldía Municipal, a través de escrito del
veinticuatro (24) de mayo de 2017[45],
expresó que al no ser parte en la relación contractual entre CARDER y el
Consorcio, Dosquebradas no está en capacidad para exigir celeridad a dicho
contratista. Por ello, solicitó desvincular al municipio y, en particular, a la
Secretaría de Gobierno por no haber vulnerado ningún derecho fundamental.
Adjuntó acta de visita del 23 de mayo de 2017, donde advierte que “[e]l área
con posible riesgo de derrumbe se encuentra cubierta con plásticos para
disminuir la infiltración de aguas lluvias que aumentan la saturación del suelo”[46].
D.
DECISIONES JUDICIALES
OBJETO DE REVISIÓN
Decisión
de primera instancia: Tribunal de lo Contencioso
Administrativo de Risaralda, Sala Segunda de Decisión, del veintiuno (21) de
julio de 2017[47]
40. El Tribunal de
instancia señaló que “(…) resulta claro que la acción de tutela por regla
general se torna improcedente cuando el interesado dispone de otros mecanismos
de defensa judicial, no obstante, la misma es viable excepcionalmente como
mecanismo transitorio cuando el accionante demuestre la inminencia de un
perjuicio irremediable que amenace o afecte algún derecho fundamental”[48]. A partir de ello,
indicó que los accionantes se encontraban frente a un perjuicio irremediable y
recordó los requisitos para su configuración.
41. Establecida la
procedencia de la acción de tutela y teniendo en cuenta la actuación desplegada
por las diferentes autoridades, el Tribunal concluyó la configuración de
carencia actual de objeto por hecho superado con fundamento en el informe
aportado por la DIGER el 2 de mayo 2017, donde informó la realización de varias
intervenciones en el área aledaña a la quebrada para mitigar el fenómeno
erosivo que se venía presentando, las cuales “(…) aunque no son definitivas
permiten dar espera a la ejecución de las obras civiles concluyentes por parte
del Departamento para la Prosperidad Social”[49]. Por ello, el Tribunal
evidenció “(…) una actuación de garantía de los derechos invocados (…)
de tal manera que el peligro inminente (…) ha quedado controlado, lo que
traduce en la carencia actual de objeto”[50].
Impugnación
42. Los accionantes,
representados por el Personero Municipal, solicitaron revocar la decisión que
había declarado la configuración del hecho superado. En su lugar, solicitaron
amparar sus derechos fundamentales y, en consecuencia, ordenar la
realización de las obras civiles de estabilización por parte de las
entidades accionadas y vinculadas. Alegaron que las intervenciones realizadas
por el municipio no habían sido suficientes como para afirmar que la amenaza a
los derechos fundamentales había cesado y mucho menos que el riesgo había sido
controlado. Asimismo, pidieron ordenar a la CARDER conjuntamente con
Dosquebradas realizar aportes económicos para la realización de las obras
civiles de estabilización y, fijar un término perentorio para la realización de
las obras contratadas por parte del Consorcio. Finalmente, señalaron que “(…) se
trata de brindar una solución efectiva a la problemática que perjudica
gravemente a mis representados (…) perturbados por la ausencia de obras
que mitiguen el riesgo causado por la inestabilidad del terreno (…)”[51].
43. Asimismo, el
veintisiete (27) de julio de 2017[52],
la Personería Municipal realizó un recorrido de verificación al Barrio, a
partir de lo cual recomendó la intervención civil de la socavación y
deslizamiento del talud de la quebrada, encausar las aguas de escorrentía con
zanja en la corona para evitar posibles deslizamientos, así como la realización
de monitoreo constante en caso de generarse cambios importantes.
Decisión
de segunda instancia: Consejo de Estado, Sección Segunda- Subsección B, del veintisiete
(27) de septiembre de 2017
44. El Consejo de
Estado puntualizó que la acción de tutela se había interpuesto para obtener
amparo de los derechos fundamentales aparentemente vulnerados por las entidades
accionadas, al parecer, por no ejecutar las obras encaminadas a la mitigación
del riesgo producido por la erosión y desviamiento del cauce de la quebrada ‘La
Víbora’. Entendió que los accionantes se encontraban en una situación de riesgo
causada por el deslizamiento que se venía presentando, lo que hacía urgente la
ejecución de obras civiles para su mitigación.
45. En este orden de
ideas, el tribunal de segunda instancia concluyó que “(…) contrario a lo afirmado por la parte actora, la afectación de los
derechos fundamentales invocados no proviene directamente de la demora en la
ejecución del contrato de obra para dar solución definitiva a la erosión del
terreno donde residen sino del riesgo que generaba la inestabilidad del terreno
propiamente dicha, situación que se encuentra superada debido a las obras que
venía realizando la DIGER”. A partir de ello,
decidió confirmar la sentencia del veintiuno (21) de julio de 2017 proferida
por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que declaró la carencia actual de
objeto por hecho superado pues si bien para el momento en que se presentó la
acción de tutela el riesgo por deslizamiento era latente, actualmente,
Dosquebradas ya había realizado lo pertinente para solucionar la situación, por
lo menos hasta que se ejecute la obra contratada.
46. Con posterioridad a
dicha decisión, la Personería Municipal por medio de informe del veintisiete
(27) de noviembre de 2017, informó sobre la continuidad de los deslizamientos y
erosión del talud y, que a la fecha no se habían realizado las obras tendientes
a controlar el problema, permaneciendo así el riesgo de vulneración a los
derechos de sus representados[53].
E.
ACTUACIONES ADELANTADAS POR LA CORTE
CONSTITUCIONAL Y PRUEBAS RECAUDADAS EN SEDE DE REVISIÓN
Oficio
AJD-385-202 suscrito por Jhony Alejandro Obando Cardona, Asesor jurídico de la
Alcaldía municipal de Dosquebradas, recibido el día 18 de abril de 2018
47. En el oficio se
señaló lo siguiente: “(…)  se remite respuesta a los interrogantes
formulados, conforme a la respuesta emitida por cada una de las dependencias de
la Administración Municipal con competencia sobre cada materia”[54]. En este sentido, a
través de este oficio, la Alcaldía municipal de Dosquebradas adjuntó el
pronunciamiento de la (i) DIGER[55],
(ii) Secretaría de Planeación municipal[56],
(iii) Secretaría de Gobierno[57]
y (iv) Secretaría de Obras Públicas e infraestructura[58], los cuales se resumen
a continuación:
·
DIGER. Mediante
oficio D.A. DIGER 200-223 del diecisiete (17) de abril de 2018, la DIGER
manifestó que “(…) ha estado al tanto de las actividades realizadas en el
sector Quintas del Campestre desde que se presentaron los primeros reportes en
el año 2013 fecha en la cual se realizó trabajo mancomunado con la CARDER
elaborando los proyectos con los cuales se gestionaron los recursos a nivel
nacional, proyectos que facilitaron la obtención de la financiación a través
del DPS en el año 2016”. Afirmó que desde la DIGER no se ha contemplado
reubicar a los habitantes de las viviendas aledañas al margen izquierdo de la
quebrada La Víbora por cuanto “(…) las viviendas no amenazaron colapso
inminente o alguna anomalía relacionada con la quebrada que ameritara que se
declararan en riesgo” (Resaltado fuera del texto). Indicó además que “si
bien es cierto en el sector se presentaron fenómenos de remoción en masa estos
estuvieron relacionados principalmente con llenos depositados sobre el margen de
la quebrada La Víbora realizados por el constructor y los efectos de socavación
que la quebrada ejerció sobre estos llenos”. Informó que las recomendaciones
relacionadas con el manejo de aguas lluvia para evitar la saturación de suelos,
factor detonante en los fenómenos de remoción en masa y de cerramiento del
lugar, fueron ejecutadas por el ente municipal y que, en 2017, este realizó
obras de manejo de aguas de la quebrada ‘La Víbora’ que eliminaron los
procesos de socavación lateral brindando estabilidad al talud. Adicionalmente,
desde el mes de diciembre de dicha anualidad, están en ejecución las obras de
mitigación en el sector de Quintas del Campestre, manzanas 5 y 6.
Resaltó que
“(…) los movimientos en masa no afectaron las vías o viviendas del barrio
motivo por el cual el barrio no está catalogado como zona de riesgo y
el punto que presentaba movimientos relacionados con movimientos en masa en
la actualidad se encuentra en ejecución las obras de mitigación”. Dichos
movimientos en masa relacionados con los efectos de socavación lateral y
profundización de la quebrada ‘La Víbora’ “(…) ha[n] generado
afectaciones en taludes conformados por antiguos movimientos de tierra
realizados irregularmente por el constructor del proyecto y que a la fecha
NO generado (sic) afectación en las vías o viviendas ubicadas en la corona del
talud” (Resaltado fuera del texto)[59].
Finalmente puntualizó que “[c]on relación a las viviendas de la manzana 5ª y
como consta en los conceptos técnicos elaborados en el sector las mismas fueron
objeto de ampliación y modificaciones que se realizaron en su mayoría sin
adelantar licencias de construcción tal como lo establece la Ley 400 y la
NSR-10 violando la ley, ya que se realizaron construcciones que presentan
problemas en su fase de diseños y construcción, modificaciones que hacen que
las construcciones sean más vulnerables”. En punto a los suelos adyacentes
a las viviendas “(…) los mismos no presentan problemas con grietas o
subsidencias que indique el avance del fenómeno amenazante (…)”.
·
Secretaría de Planeación Municipal. En oficio SPMD-090- 280 AJD-373-202-SPMD 0776 del dieciséis (16) de
abril de 2018, esta dependencia manifiesta que “(…) para las viviendas 7 y 8
ubicadas en la manzana 5 A del Barrio Quintas del Campestre, a la fecha no se
ha tramitado licencia de construcción en ninguna de las Curadurías urbanas del
municipio de Dosquebradas, ni se encuentra en trámite de radicación alguna
solicitud de licencia de construcción para los predios antes mencionados”.
Manifestó que “(…) en consulta realizada a las dos curadurías del municipio
se no (sic) informó que para las viviendas 7 y 8 ubicadas en la manzana 5 A
como las edificaciones se desarrollaron sin licencia, es así que se
considera que se desarrollaron cometiendo una infracción urbanística (…)”[60].
·
Secretaría de Gobierno Municipal. En oficio del diecisiete (17) de abril de 2018, reiteró las acciones
realizadas en conjunto con la Secretaría de obras Públicas, en el mes de junio
de 2017, en cumplimiento de la medida provisional decretada por el juzgado 4°
Civil del Circuito de Pereira tendientes a establecer mecanismos para
garantizar la estabilización del terreno[61].
Afirmó que la CARDER es la encargada de disponer la priorización de obras
contratadas, así como su ejecución inmediata y, que desconocía el estado de las
obras contratadas, al tiempo que las acciones tomadas por la CARDER o por la
Secretaría de Obras Públicas del municipio.
·
Secretaría de Obras Públicas e
Infraestructura Municipal. Mediante oficio
SOPD-240-369 esta dependencia afirmó que “[d]esde el momento en que se
realizó (sic) las labores en el mes de junio (sic) de 2017, la
Secretaria (sic) de Obras Públicas e Infraestructura manera (sic) mensual
realiza seguimiento a las labores allí realizadas”. De esta manera “[h]asta
el momento las labores adicionales que se han realizado ha sido mantenimiento
constante en las zanjas de conducción de aguas lluvias y manejo en el talud
para evitar la saturación del mismo”.
Oficio 5917
suscrito por Martín Alonso Restrepo Osorio, Jefe Oficina Asesora Jurídica de la
Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER), recibido el 19 de abril de
2018
48. Frente al convenio
suscrito con el DPS, indicó que este busca la realización de obras de control y
mitigación, entre otros, en el municipio de Dosquebradas. En este marco, según
la CARDER, dentro de tal alcance se busca “[m]ejorar la calidad y minimizar
el riesgo de la población mediante obras de estabilización y control a ser
ejecutadas (…)” Además, se contempla, la realización de “(…) difusiones
del proyecto a las comunidades asentadas a lo largo del mismo, creando las
veedurías que por ley para la ejecución de este tipo de proyectos”.
49. En particular, sobre
el estado de ejecución del contrato No. 541 del dieciocho (18) de noviembre de
2016 suscrito con el Consorcio cuyo objeto es “la construcción de obras de
protección, control de erosión, estabilización de taludes y obras de control de
cauce en sectores varios de los municipios de Pereira y Dosquebradas del
departamento de Risaralda”[62],
la CARDER afirmó que “(…) actualmente, este contrato se encuentra en la
etapa de ejecución de obra”[63]
y reconoció que: “(…) [p]ese a los retrasos ya evidentes en este contrato, a
la fecha, sigue activo y no se ha tramitado por parte del contratista ni de la
interventoría ninguna prórroga en tiempo; por lo tanto, el tiempo estimado para
la culminación y entrega de las obras a ejecutar continúa siendo el 22 de
octubre de 2018”[64].
50. Aclaró que en el año
2015 la Alcaldía municipal de Dosquebradas, en cabeza del alcalde presentó -ante
la CARDER- los estudios, planos y presupuestos para la formulación,
estructuración y presentación del proyecto de los puntos a intervenir, motivo
por el cual la priorización fue responsabilidad de la administración municipal.
51. Finalmente, informó
que se han realizado acercamientos y espacios de participación con la comunidad
para socializar el proyecto, los cuales han tenido lugar los días once (11) de
junio de 2015, veintiocho (28) de septiembre de 2017, seis (6) de octubre de
2017[65]
y catorce (14) de marzo de 2018[66].
Expresó que “al verificar los controles de asistencia de las reuniones que
se han realizado en el sector tanto de CARDER como el DPS, esas personas [los
accionantes] no han sido partícipes”[67].
Sin embargo, en formato “Registro de asistencia- acompañamiento social”
del DPS, se identifica la participación de la Luz Mery Hincapié[68]. En esta línea, aportó
el acta de constitución de veeduría ciudadana para la obra, suscrita el catorce
(14) de marzo de 2018, mecanismo de participación designado “(…) hasta el
recibo a satisfacción de la obra por parte de la entidad territorial”[69]. Sus funciones se
encuentran relacionadas con la denuncia oportuna de irregularidades en el
proyecto, el seguimiento al desarrollo y operación de la obra, el mantenimiento
de un flujo de información con la comunidad. Por otro lado, indicó que también existe
un canal de Peticiones, Quejas y Reclamos (PQR) correspondiente a la obra para
atender requerimientos de la comunidad.
Escrito
suscrito por Germán Villanueva Calderón, representante del Consorcio
Pereira-Dosquebradas, recibido el 18 de abril de 2018
52. El representante del
consorcio, manifestó que, a la fecha de remisión del escrito, “(…) no se han
tenido suspensiones de la etapa de construcción” y resaltó que actualmente
el Barrio está siendo intervenido[70].
53. Asimismo, puntualizó
que “(l)a fecha estimada y según el contrato de obra específica para la
finalización del proyecto es del 22 de octubre de 2018, puntualmente en el
sector del Quintas del Campestre se tiene previsto terminar obras el día 23 de
mayo de 2018”[71].
54. En relación con las
priorizaciones de las intervenciones, aclaró que “[c]omo equipo contratistas
(sic) se propone la priorización en (sic) base al riesgo que representa
cada obra sustentado en estudios técnicos, (…) proyectamos un cronograma
el cual se propuso iniciar (…) primordialmente Quintas del Campestre,
avalado tanto por la entidad contratante como por la interventoría avaló la
programación de priorización de inicio de obras”. Finalmente, reiteró lo
informado por la CARDER en punto a la socialización de la obra, la veeduría y
el canal de Peticiones, Quejas y Reclamos (PQR) del Consorcio para atender
requerimientos de la comunidad, relacionados con la obra.
55. La información aportada, se
puso a disposición de las partes y posibles interesados, para lo cual se
realizaron las respectivas comunicaciones mediante los oficios OPTB-1106/18 al
OPTB-1115/18 del 23 de abril de 2018, sin que estos se hubiesen acercado a
Secretaria General.
II. CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
56. Esta Corte es
competente para conocer de las sentencias de tutela de la referencia, de
conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la
Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, así
como en virtud del Auto de fecha dieciséis (16)
de febrero de dos mil dieciocho (2018)[72], expedido por la Sala de
Selección de Tutela Número Dos de esta Corte, que decidió someter a revisión las
decisiones adoptadas por los correspondientes jueces de instancia.
B.
PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA
La
legitimación por activa en tutela - Personeros municipales. Reiteración de
jurisprudencia.
57. Respecto de la legitimación
por activa de los personeros municipales para el ejercicio de la acción de
tutela, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 determina, en su inciso final,
que el Defensor del Pueblo y los personeros municipales pueden ejercerla
directamente[73].
En este sentido, dichos funcionarios no necesitan exhibir un poder conferido
por la persona afectada pues su función no es la de representar intereses
particulares, sino la de buscar, en nombre de la sociedad, la protección
efectiva de los derechos fundamentales de las personas[74].
58. Este Tribunal ha
aceptado, en consecuencia, la posibilidad de que la actuación del personero se
legitime a partir de una solicitud verbal de protección por parte del
accionante, por lo que “(…) con el solo hecho de haberse efectuado la
solicitud de manera verbal y allegar los elementos probatorios para sustentar
la petición de amparo, se habilita al Ministerio Público para reclamar la
protección de los derechos de las personas que lo necesiten”.
59. Por otra parte,
la Corte ha establecido que la formulación de la acción de tutela por parte del
personero municipal exige (i) la identificación e individualización de la
persona afectada y (ii) la argumentación a partir de las circunstancias de
hecho, en torno a la forma en que los derechos están comprometidos. El incumplimiento
de dichas exigencias, conlleva a la improcedencia de la acción de tutela[75].
60. Esta Sala
observa que la legitimación por activa se encuentra satisfecha en los casos
bajo revisión, así como la individualización de las personas y la
correspondiente argumentación de las circunstancias de hecho a partir de las
cuales se entienden comprometidos los derechos de las mismas. Así, tanto en el
expediente T-6.562.773 como en el expediente T-6.568.695, se constata el cumplimiento de tales requisitos al apreciar elementos
inequívocos que permiten comprender la existencia de una solicitud de
protección por parte de los accionantes.
Legitimación
por pasiva.
61. El artículo 5 del
Decreto 2591 de 1991 establece la procedencia de la acción de tutela, en
términos de legitimación por pasiva, así: “Artículo 5o. PROCEDENCIA DE
LA ACCION DE TUTELA: La acción de tutela procede contra toda acción u omisión
de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar
cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2o. de esta ley.
(…)” (Resaltado fuera del texto).
62. Sobre el particular,
esta Sala advierte que existe legitimación por pasiva de las entidades
accionadas[76]
en los expedientes bajo revisión, con excepción del Consorcio
Pereira-Dosquebradas (expediente T-6.568.695) y la Empresa de Vivienda
Antioquia-VIVA -, como a continuación se indica:
63. Frente a la
legitimación por pasiva de la Empresa de Vivienda Antioquia- VIVA, si bien se
trata de una Empresa Industrial y Comercial del Estado de conformidad con el
Acuerdo 001 del 22 de enero de 2002 adoptado por su junta directiva, esta Sala evidencia
que su intervención, de acuerdo con el Convenio
Interadministrativo de Cofinanciación 2007-VIVA-CF-152 de 2007 -liquidado sin
observaciones el once (11) de diciembre de 2015-, es ajena a la situación iusfundamental
que plantea la acción de tutela ya que dicha Empresa se limitó a cofinanciar la
construcción de las viviendas, correspondiendo la ejecución -directa o
indirecta- de estas obras al Municipio de Barbosa. En adición a ello, no se
encuentra comprendido en sus estatutos el otorgamiento de subsidios de
arrendamiento. En consecuencia, la Sala declara que no existe legitimación por
pasiva de la Empresa de Vivienda Antioquia- VIVA en la presente causa.
64. En relación con la
legitimación por pasiva del Consorcio Pereira-Dosquebradas, esta Sala reitera
la procedencia de la acción de tutela contra particulares establecida en el
artículo 42 del Decreto 2591 de 1991, como quiera que, en el presente caso, no
se encuentra la configuración de los supuestos que establece dicho artículo
para que el mencionado Consorcio tenga la legitimación por pasiva en el marco
del expediente T-6.568.695, máxime al considerar que el cabal cumplimiento y
ejecución del contrato 541 -que además se suscribió para ejecutar obras de
protección, control de erosión, estabilización de taludes, etcétera- no
corresponde analizarlo a esta Corte y, no se encuentra relación alguna de los
accionantes con el Consorcio.  En tal sentido, la Sala declara que no existe
legitimación por pasiva del Consorcio Pereira-Dosquebradas.
Inmediatez.
65. Es común a ambos
expedientes -T-6.562.773 y T-6.568.695-, de acuerdo con la situación fáctica
que los rodea, que los hechos que se presentan como vulneratorios o amenazantes
han sucedido meses e incluso años antes de que las acciones de tutela fueran
presentadas.
66. El artículo 86
de la Constitución Política establece que la acción de tutela puede
interponerse “en todo momento y lugar”. A partir de ello, la
jurisprudencia constitucional ha entendido la imposibilidad de establecer un
término de caducidad en la acción de tutela. Sin embargo, la misma
jurisprudencia ha entendido que la tutela debe presentarse en un término
razonable atendiendo a la finalidad de “protección inmediata” de los
derechos alegados[77],
así como su carácter subsidiario, urgente y expedito.
67. Lo anterior
implica, según la SU-391 de 2016, que la tutela no pueda ser rechazada con
fundamento en el paso del tiempo, sino que se impone al juez de tutela estudiar
las circunstancias concretas con el fin de analizar la razonabilidad del
término para imponerla. Esta providencia enumera los siguientes criterios para
evaluar, en cada caso, si se ha cumplido con el requisito de la inmediatez:
“(i)                La
situación personal del peticionario: debe analizarse la
situación personal del peticionario, pues en determinados casos esta hace
desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término
breve. A modo enunciativo, la jurisprudencia ha señalado que tal exigencia
podría ser desproporcionada cuando el peticionario se encuentre en “estado de indefensión,
interdicción, abandono, minoría de edad [o] incapacidad física”.
(ii)             El
momento en el que se produce la vulneración: pueden existir
casos de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales. En estos
casos, para analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar el término
desde el momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de
presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que
esta se prolongó.
(iii)           La
naturaleza de la vulneración: existen casos donde se presenta
un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la
vulneración de los derechos de los interesados. De acuerdo con este criterio,
el juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela guarda
relación con la situación de vulneración de derechos fundamentales que alega el
peticionario.
(iv)           La
actuación contra la que se dirige la tutela: la jurisprudencia
constitucional ha señalado que el análisis de la inmediatez puede variar
dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos
invocados en la tutela. Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser
más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales.
Al respecto, ha sostenido que “el requisito de inmediatez tiene una relevancia particular en los
casos de tutela contra providencias judiciales, de manera que la verificación de
su cumplimiento debe ser aún más estricta que en otros casos, por cuanto la
firmeza de las decisiones judiciales no puede mantenerse en la incertidumbre
indefinidamente”.
(v)             Los
efectos de la tutela: la Corte ha considerado que, aún si se encuentra
un motivo que justifique la demora en la interposición de la tutela, el juez
debe tener en cuenta los efectos que esta tendría en los derechos de terceros
si se declarara procedente, pues tales terceros tienen una expectativa legítima
a que se proteja su seguridad jurídica”[78].
68. En el caso del
expediente T-6.562.773, la Sala observa que, pese a que los accionantes fueron
reubicados en la Urbanización en 2009, lo cierto es que el grado de deterioro y
afectación actual de las viviendas donde habitan perturba su tranquilidad[79], por lo
que la situación desfavorable de los actores, derivada del estado de sus
viviendas, es permanente, continua y actual. En efecto, el veintiocho
(28) de febrero de 2017, el informe técnico emitido por MASORA —contratista del
Municipio en el marco del Contrato Interadministrativo
de Mandato No. 06— concluyó que el estado actual de la estructura de las
viviendas de la Urbanización no tiene capacidad para atender las cargas de uso
y ocupación; lo cual también corroboró la Unidad de Gestión del Riesgo el
diecisiete (17) de noviembre del mismo año[80].
69. En relación con el
expediente T-6.568.695 si bien el Barrio se ha visto expuesto a múltiples
desprendimientos de tierra en el margen izquierdo aguas debajo de la quebrada
La Víbora, lo cierto es que debido al invierno y principalmente a que en el año
2017 no se han iniciado las obras contratadas por la CARDER, los accionantes
alegan el riesgo actual en que se encuentran sus viviendas.
70. En ambos
expedientes, la Sala encuentra que, de conformidad con los hechos narrados en
los escritos de tutela, las situaciones desfavorables perviven en el tiempo
y son actuales. Particularmente, en el expediente T-6.562.773, la acción de tutela fue
interpuesta el cuatro (04) de julio de 2017, cinco (5) meses después del
informe técnico y recomendaciones emitidos por MASORA relacionadas con la
adopción de medidas inmediatas y urgentes, sin apreciarse actuación alguna. En
el expediente T-6.568.695, la acción de tutela fue interpuesta el quince (15)
de mayo de 2017, el mismo mes en que, según los accionantes, los riesgos sobre
la estabilidad de sus viviendas se presentaron, considerando el invierno y, en
particular, las demoras en la ejecución del contrato celebrado por la CARDER.
Bajo estas consideraciones, esta Sala estima que en los casos bajo revisión se
acredita el cumplimiento del requisito de inmediatez por haberse interpuesto
las acciones de tutela en un término razonable.
Subsidiariedad.
71. El requisito de subsidiariedad,
implica que la acción de tutela solo procederá cuando el afectado no disponga
de otro medio de defensa judicial o cuando existiendo, ese medio carece de
idoneidad y eficacia para proteger de forma adecuada e integral los derechos
fundamentales, en las circunstancias del caso concreto, salvo que se utilice
como mecanismo transitorio para evitar la consumación de un perjuicio
irremediable. En otras palabras, las personas deben hacer uso de todos los
recursos ordinarios y extraordinarios que el sistema judicial ha dispuesto para
conjurar la situación que amenaza o lesión a sus derechos, de tal manera que se
impida el uso indebido de la acción de tutela como vía preferente o instancia
judicial adicional o complementaria de protección.
72. Sobre la procedencia
de la acción de tutela, frente al requisito de subsidiariedad, esta Sala estima
relevante recordar lo dispuesto en el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 que
puntualiza su improcedencia cuando existan otros recursos o medios de defensa
judiciales. Así, la improcedencia se predica cuando existen mecanismos
judiciales (ordinarios y extraordinarios) y no administrativos para dar
solución al conflicto planteado.
72.1. En el
marco del expediente T-6.562.773, los jueces de
instancia resolvieron declarar la improcedencia de la acción de tutela y, por
ende, abstenerse de evaluar la eficacia e idoneidad del posible medio de
defensa—, resaltando que los accionantes no habían acreditado reclamación
alguna ante Barbosa[81].
A diferencia de lo considerado en instancia, esta Sala
considera que procedía, al menos en principio, un estudio de la acción de
tutela y del medio de defensa disponible más allá de limitarse a declarar su
improcedencia por no acreditar reclamaciones ante el ente municipal pues, a
partir de las pruebas que obran en el expediente, se desprende prima facie
(i) una situación particular en las condiciones de los accionantes[82] y, (ii) el
conocimiento que la autoridad municipal podía -o debía tener en función de sus
competencias en la materia- acerca de la situación y posible amenaza a los derechos
de los accionantes, como mínimo, a partir del quince (15) de febrero de 2017
cuando suscribió el contrato con MASORA[83]
o, antes cuando la Unidad de Gestión del Riesgo, el (17) de febrero de 2016
recomendó de manera “(…) urgente atender con medidas de prevención y
reducción del riesgo, con obras de refuerzo estructural”.
72.2.    En el expediente T-6.568.695 los jueces de instancia, una vez
superado el examen de procedencia de la acción de tutela en lo que se refiere
al requisito de subsidiariedad -al señalar que los tutelantes se encontraban
ante un perjuicio irremediable pues el riesgo por deslizamiento era latente-,
declararon la configuración de la carencia actual de objeto por hecho
superado en virtud de las acciones de mitigación que había informado la DIGER,
las cuales solucionarían la situación presentada en el Barrio, por lo menos,
hasta que se terminara la obra contratada por la CARDER.
73. Con base en lo
expuesto, se impone a esta Sala verificar el cumplimiento del requisito de
subsidiariedad de la acción de tutela en cada caso, evaluando si existía
para los accionantes otro medio de defensa judicial y si el mismo resultaba idóneo y eficaz para proteger
de forma adecuada sus derechos, cuando de por medio pueden existir derechos
colectivos.
(i)
La procedencia excepcional de la acción de tutela para la protección de los
derechos colectivos.
74. A partir de los
hechos narrados en el marco de los expedientes bajo revisión, esta Sala ha
constatado que, en ambos casos, podrían encontrarse en juego ‘derechos colectivos’,
cuya protección, en principio, es objeto de la acción popular[84]. En efecto, de
conformidad con el artículo 4° de la Ley 472 de 1998 las circunstancias
analizadas se encontrarían vinculadas prima facie con “[e]l derecho a
seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente” y “[l]a
realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos
respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenadas, y dando
prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes”.
75. Con base en ello, la
Corte Constitucional ha sostenido, como regla general[85], que la acción de
tutela no procede para la protección de derechos colectivos[86] pues para su defensa,
la Constitución Política ha dispuesto las acciones populares (artículo 88 CP;
Ley 472 de 1998) como un mecanismo de defensa de la comunidad, ágil y
efectivo. No obstante, excepcionalmente, esta ha reconocido también la
procedencia de la acción de tutela cuando la afectación a un derecho colectivo,
implica una amenaza cierta (real) o una vulneración a un derecho fundamental.
76. Teniendo en cuenta
lo anterior, esta Sala estima adecuado referirse a (i) la naturaleza y alcance
de la acción popular y (ii) los ‘criterios materiales de procedibilidad de la
acción de tutela’ cuando existe una relación entre derechos colectivos y
fundamentales (en adelante, juicio material de procedencia); así como a los
‘criterios para juzgar la eficacia de la acción popular’ (en adelante, juicio
de eficacia)[87].
(ii) La naturaleza y alcance de la acción popular.
77. El artículo 88 de la Constitución Política, otorgó a
las acciones populares estatus constitucional, así: “Artículo 88. La ley regulará las acciones populares para
la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el
patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral
administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar
naturaleza que se definen en ella (…)”. Sobre esta base constitucional, la Ley 472 de 1998 precisó que
la finalidad de las acciones populares consiste en “[e]vitar el daño contingente, hacer cesar el
peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses
colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”
(Resaltado fuera del texto).
78. El objeto de la acción popular consiste en la
protección de derechos colectivos los cuales corresponden “a derechos
o bienes indivisibles, o supraindividuales, que se caracterizan por el hecho de
que se proyectan de manera unitaria a toda la colectividad, sin que una persona
pueda ser excluida de su goce por otras personas”[88]. A partir este objeto,
se desprenden algunas características de la acción popular relacionadas tanto con
la amplitud de la legitimación - por activa y pasiva-, la oportunidad para demandar,
así como a las facultades del juez popular.
79. Frente a la legitimación por activa en las acciones
populares, el máximo tribunal de lo Contencioso Administrativo ha expresado que
“la titularidad es del colectivo y no de la suma de cada uno de los derechos
individuales (…)”[89].
En punto a legitimación por pasiva, la parte accionada puede ser cualquier
entidad pública o particular en razón de acciones u omisiones que hayan violado
o amenacen con violar derechos e intereses colectivos. En relación con la
oportunidad para demandar, la acción popular puede presentarse en cualquier
tiempo mientras subsista la amenaza o el peligro contra dichos derechos o
intereses.
80. Asimismo, la acción popular ofrece al juez
constitucional amplias facultades y posibilidades de actuación (frente al juez
de tutela), tales como (i) la posibilidad de decretar de oficio medidas
cautelares de diferente naturaleza; (ii) promover el desarrollo de pactos de
cumplimiento para lograr un acuerdo sobre la forma de restablecer los derechos
e intereses colectivos violados o de su prevención si hay amenaza cierta de un
daño inminente[90];
(iii) adelantar actividades probatorias complejas y aplicando todas las reglas
que en materia probatoria trae el Código General del Proceso; (iv) considerar los
argumentos finales de las partes en marco de los ‘alegatos de conclusión’; (v)
conformar un ‘comité de verificación de cumplimiento’ (artículo 34, Ley 472 de
1998), en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública
encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público,
entre otros[91].
81. La acción popular es, en consecuencia, un
mecanismo judicial idóneo y eficaz cuando se trata de resolver asuntos
relativos a la protección de derechos colectivos. Sin embargo, la
jurisprudencia constitucional no ha establecido reglas absolutas que determinen
que la acción de tutela sea improcedente para amparar derechos fundamentales
afectados por la perturbación de derechos colectivos; ni tampoco reglas en
virtud de las cuales siempre que con la perturbación de un derecho colectivo se
vulnere o amenace un derecho fundamental sea procedente la acción de
tutela.
(iii) Acción de tutela y acción popular: criterios
para delimitar su procedencia.
82. Desde la sentencia SU-1116 de 2001 esta Corte
definió criterios materiales para la procedencia de la acción de tutela y
criterios para juzgar la eficacia de la acción popular. En relación con los
primeros, ha señalado que para que proceda la acción de tutela se requiere prima
facie (a) que la afectación iusfundamental sea una consecuencia inmediata y
directa de la perturbación de un derecho colectivo[92] (conexidad);
(b) que la persona que presenta la acción de tutela acredite —y así lo valore
el juez—que su derecho fundamental (y no otro o el de otros) se encuentra
directamente afectado (afectación directa)[93]; (c) que la afectación
al derecho fundamental sea cierta y no hipotética a la luz de las pruebas
aportadas en el expediente[94];
y (d) que las pretensiones de los accionantes tengan por objeto la
protección del derecho fundamental y no del derecho colectivo en sí mismo
considerado. En otras palabras, la orden judicial debe buscar el
restablecimiento del derecho fundamental afectado o hacer cesar su amenaza.
83. En punto a los criterios para juzgar la eficacia
de la acción popular, la sentencia SU-1116 de 2001 expresó que “(…) es
además necesario, teniendo en cuenta el carácter subsidiario y residual de la
tutela (CP. Art.86), que en el expediente aparezca claro que la acción popular
no es idónea, en concreto, para amparar específicamente el derecho fundamental
vulnerado en conexidad con el derecho colectivo, por ejemplo, porque sea
necesaria una orden judicial individual en relación con el peticionario”.
84.  En tal contexto, en el marco del ejercicio
del juicio de eficacia, este Tribunal ha identificado la procedencia de la
acción de tutela cuando (i) el trámite de una acción popular en curso ha tomado
un tiempo considerable[95];
(ii) no ha sido  cumplida una sentencia adoptada en el curso de una acción
popular[96];
(iii) a pesar de alegar la violación simultánea de derechos fundamentales y
colectivos, se evidencia una vulneración del derecho fundamental independiente
del derecho colectivo[97];
y (iv) exista necesidad de ofrecer una respuesta judicial eficaz por la
presencia de sujetos de especial protección constitucional[98]. A su vez ha
establecido la improcedencia de la acción de tutela cuando la controversia
suscita un debate probatorio especialmente complejo pues, en el trámite de la
acción popular es posible adelantarlo, enfrentando, por ejemplo, posibles dudas
técnicas sobre la afectación a derechos e intereses colectivos[99].
85. La
jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido ampliamente –en el curso de
acciones populares- la protección del derecho colectivo a la seguridad y
prevención de desastres previsibles técnicamente, indicando que el mismo “impone
al Estado la obligación de defender y proteger (…) a todos los
residentes en el país frente a posibles o inminentes alteraciones, daños graves,
o significativa desestabilización de las condiciones normales de vida causadas
por fenómenos naturales y efectos catastróficos de la acción accidental del
hombre, que demanden acciones preventivas, restablecedoras, de carácter
humanitario o social, constituyéndose en un derecho de naturaleza eminentemente
preventiva”[100].
Con base en ello, dicha Corporación ha dispuesto la protección de este derecho
colectivo cuando se pretende la construcción de muros de contención, drenajes y
en general, obras necesarias para evitar derrumbes o desplazamiento de terrenos.
86. Por
ejemplo, dicho Tribunal conoció el caso de unas viviendas que estaban en riesgo
de derrumbe por causa de la erosión del suelo. La pretensión del actor, acogida
por el a quo y posteriormente por el Consejo de Estado, consistía en que
se ordenara al municipio que en un término perentorio adelantara las obras
necesarias para evitar el continuo desplazamiento del terreno producido por el
nivel de erosión que se estaba presentado en un sector del barrio afectado[101].
En otro caso, se
cuestionaba la actuación de una Corporación Autónoma Regional (CAR) que no había
terminado las labores de refuerzo del talud de la banca adjunta a la quebrada
que pasaba por los predios de una urbanización -lo cual se sumaba al deterioro
del talud que derrumbó parte del terreno de la ladera-, poniéndose en riesgo la
vida de sus habitantes, así como la estructura de los edificios que componían
la referida urbanización. El actor pidió ordenar a la CAR continuar -de manera
urgente- la ejecución de la obra iniciada en el talud continuo a la quebrada. El
juez popular declaró la vulneración al derecho colectivo arriba indicado y
ordenó a la CAR, entre otras cosas, formular y adoptar medidas que le permitieran
culminar las obras dentro de los dos meses siguientes a la ejecutoria de la
providencia, decisión que fue confirmada por el Consejo de Estado[102].
Igualmente, en
otra ocasión, se presentó ante el juez popular, un caso de un barrio ubicado sobre
la ribera de un caño y en zona de reserva forestal. Dicho caño se desbordó y
produjo daños en algunas viviendas, lo que motivó la petición para que se
ordenara al municipio construir un muro a fin de evitar el riesgo generado por
el grave deterioro de las orillas del caño. Ello fue concedido por el respectivo
Tribunal y confirmado en segunda instancia[103].
En suma, a
juicio de la Sala se puede afirmar que los debates relacionados con problemas,
como los planteados en esta oportunidad, deben ser tramitados –en principio- a
través de los cauces procesales de la acción popular regulada en la Ley 472 de
1998. Ello se apoya no solo en el hecho de que dicha ley reconoce como objeto
de protección de los derechos colectivos situaciones asociadas a la prevención
de desastres previsibles técnicamente, sino también en la práctica de la
jurisprudencia contencioso administrativa.
87.
Así, con fundamento en
los argumentos precedentes, esta Sala procede a analizar el cumplimiento del
requisito de subsidiariedad en cada caso concreto, a la luz de los criterios
que componen el juicio material de procedencia y el juicio de eficacia de la
acción popular. En particular, “(…) si se acredita de manera cierta y
fehaciente, que la afectación actual o inminente del derecho colectivo también
amenaza y vulnera un derecho fundamental [que fue] individualizado
en la persona que interpone la acción de tutela (…), cuya protección
no resulta efectiva mediante la acción popular sino que requiere la
intervención urgente e inmediata del juez de tutela”[104] (Resaltado fuera del
texto).
·
Análisis del
requisito de subsidiariedad en caso del expediente T-6.562.773
88.
Que la afectación
iusfundamental sea una consecuencia inmediata y directa de la perturbación de
un derecho colectivo[105] (conexidad). Observa esta Sala una
perturbación al derecho colectivo de la comunidad que habita en la Urbanización
a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. En efecto,
los tutelantes afirman que la urbanización donde habitan se encuentra en alto
riesgo de deterioro, lo que perturba su tranquilidad y la del vecindario.
89.
Esta perturbación de un
interés colectivo, en principio, involucra la afectación directa a los
derechos fundamentales a la vida e integridad personal de las personas
individualizadas en la acción de tutela, quienes fueron reubicados por Barbosa
en las Viviendas de Interés Prioritario (VIP), las cuales actualmente
habitan y que presentan aparente amenaza de colapso y ruina. Así, la amenaza
iusfundamental de los tutelantes, se desprende, en principio, de los hechos que
llevaron a interponer la acción de tutela —en particular, las conclusiones
surgidas a partir del estudio contratado por Barbosa, finalizado el veintiocho
(28) de febrero de 2017[106]—
así como de sus particulares circunstancias[107].
90.
En este orden, para
esta Sala es posible identificar, en principio, una relación causal entre la
perturbación del derecho colectivo señalado y la vida e integridad personal de
los tutelantes, máxime al tratarse de sujetos de especial protección
constitucional.
91.
Que la persona que
presenta la acción de tutela acredite -y así lo valore el juez- que su derecho
fundamental (y no otro o el de otros) se encuentra directamente afectado (afectación
directa). A partir de las pruebas que obran en el expediente, esta Sala
constata que los accionantes y sus familias, habitan actualmente en las
viviendas relacionadas en la acción de tutela y que fueron ellos, a través de
la Personería Municipal de Barbosa, quienes interpusieron la acción de tutela.
92.
Que la afectación al
derecho fundamental sea cierta y no hipotética a la luz de las pruebas
aportadas en el expediente. A
partir de este criterio, la amenaza a los derechos fundamentales debe ser real
y no hipotética, por ende, deben existir pruebas en tal sentido. Sobre el
particular, este Tribunal recapitula la siguiente evidencia obrante en el
expediente en cuanto al estado de las viviendas y a las condiciones personales
de los accionantes:
93.
Pruebas en cuanto al
estado de las viviendas:
·
Informe técnico
final de MASORA del veintiocho (28) de febrero de 2017 en el marco del Contrato
Interadministrativo 06.
Este informe concluyó que la estructura actual de la Urbanización no tiene la
capacidad suficiente para atender de manera segura las cargas sísmicas,
ni tampoco tiene la capacidad para atender de manera segura las cargas de
uso y ocupación y, recomendó “[t]omar medidas inmediatas y urgentes para
evitar una tragedia y reubicar a los habitantes del complejo habitacional”.
·
Documentos
técnicos expedidos
por MASORA en el marco del Contrato Interadministrativo, denominados “Patología
estructural” y “análisis de vulnerabilidad sísmica de Los Abuelos etapa 1. En estos documentos se indica: “(…) las
condiciones hoy día de deterioro se han venido acentuando a tal punto que está
poniendo en riesgo la seguridad e integridad de sus habitantes”; “(…) [l]a
estructura está ubicada en una zona de amenaza sísmica intermedia y se exige
por la NSR-10 que debe tener como mínimo una capacidad moderada de
ductibilidad, De acuerdo a las investigaciones realizadas la estructura no
tiene capacidad suficiente para atender las cargas a las que pueda estar
enfrentada en caso de sismo”.
·
Copia de los
informes de la Unidad de Gestión del Riesgo de Barbosa del 17 de febrero de 2016 que recomendó de
manera “(…) urgente atender con medidas de prevención y reducción del
riesgo, con obras de refuerzo estructural” y, del 17 de noviembre de 2017 de
dicha Unidad, el cual indicó “[l]a estructura actual no es segura para los
habitantes, ni para los vecinos o personas que circular (sic) en sus
alrededores y es urgente buscar una solución habitacional para estas familias,
mientras se interviene estructuralmente la edificación”.
·
Informe técnico
con fecha cinco (05) de marzo de 2014. En este informe se concluyó “(l)a estructura presenta daños de
consideración tanto en elemento estructurales (vigas, columnas, losas), como en
elementos no estructurales (muros, pisos, ventanas y tuberías), estos daños han
causado un deterioro de la estructura que puede llevar al colapso de la misma
si no se atienden oportunamente y de manera apropiada”.
·
Oficio del 23 de
octubre de 2013, suscrito por el señor Serna Osorio, dirigido al Municipio. En dicho escrito se solicitan posibles
soluciones al advertir “(…) nos encontramos en constante zozobra debido a
que la estructura metálica día a día se deteriora más; sobre todo en las bases
debido a que no ha sido reforzada antes de construir los apartamentos, ni
después, causando apertura de grietas en paredes sobre todo en los apartamentos
del primer piso lo que pone en peligro nuestras vidas”.
94.
Pruebas en cuanto a
las condiciones personales concretas y actuales de los accionantes:
·
Marta Elena Rúa
Álvarez. Copia de la
Cédula de Ciudadanía, que evidencia el año de nacimiento de la accionante
(1942) y, que al tiempo de interposición de la acción de tutela tenía setenta y
cinco (75) años de edad. Oficio PMBA2018-109 del trece (13) de junio de
2018, remitido por el Personero Municipal, que indica la condición de
‘poseedora’[108]
de la vivienda número 202 en la Urbanización (pues el municipio no ha realizado
la titulación de las mismas) y, que sus ingresos dependen del subsidio del
programa Colombia Mayor y del trabajo de por días de su cónyuge, con quien
convive.
·
Luis Enrique Serna
Osorio. Copia de la
Cédula de Ciudadanía, que evidencia el año de nacimiento del accionante
(1950) y, que al tiempo de interposición de la acción de tutela tenía sesenta y
seis (66) años de edad. Oficio PMBA2018-109 del trece (13) de junio de
2018, remitido por el Personero Municipal, que indica la condición de
‘poseedora’ de la vivienda número 201 en la Urbanización (pues el municipio no
ha realizado la titulación de las mismas), que vive solo y, que sus ingresos
son escasos e inciertos. Copia de la Historia Clínica, donde se detallan
las serias dificultades de salud del accionante[109].
·
Luz Amantina
Buitrago de Agudelo. Copia
de la Cédula de Ciudadanía, que evidencia el año de nacimiento de la accionante (1946) y, que al
tiempo de interposición de la acción de tutela tenía sesenta y un (71) años de
edad. Oficio PMBA2018-109 del trece (13) de junio de 2018, remitido por
el Personero Municipal, que indica la condición de ‘poseedora’ de la
vivienda número 102 en la Urbanización (pues el municipio no ha realizado la
titulación de las mismas) y, que sus ingresos dependen del subsidio del
programa Colombia Mayor y del aporte que su hija, con quien convive, puede
hacer[110].
95.
De conformidad con las pruebas que obran en el
expediente, esta Sala de Revisión, encuentra prima facie prueba de una
amenaza real e individualizada de los derechos fundamentales de los accionantes
considerando (i) las circunstancias de peligro que representa, principalmente,
la estructura de las viviendas que integran la Urbanización Los Abuelos
-VIP  (que se acredita a través de diversos e inequívocos informes técnicos;
originados en distinta fuente) y (ii) las difíciles condiciones subjetivas
(físicas y económicas) que los mismos acreditan. Asimismo, contrario a las
consideraciones del Tribunal Superior
de Medellín, Sala Tercera de decisión Civil, el veintiuno (21) de septiembre de
2017, la suscripción del contrato interadministrativo con MASORA el 15 de
febrero de 2017), no implica -por sí mismo y automáticamente- que los derechos
fundamentales de los tutelantes no se encuentren actualmente amenazados.
96.
Que las pretensiones de los actores tengan
por objeto la protección del derecho fundamental y no del derecho colectivo en
sí mismo considerado. A partir de las pretensiones
planteadas en la acción de tutela, esta Sala entiende que los accionantes
buscan obtener una respuesta favorable a sus específicas circunstancias
solicitando su reubicación temporal de manera que su vida y seguridad personal
no corran peligro. Así, para esta Sala la pretensión busca la adopción de una
medida judicial de carácter concreto e inmediato que conlleve a cesar la
situación planteada en la acción de tutela.
97.
En
este orden de ideas, este Tribunal constata la procedencia de acción de tutela
en el caso concreto (T-6.562.773), pues a partir de las pruebas que obran en el
expediente, identifica prima facie la amenaza de derechos fundamentales
de carácter individual y subjetivo de los accionantes, dada su condición de
sujetos de especial protección constitucional y la pretensión que los mismos
persiguen.
98.
Asimismo, esta Sala de Revisión identifica en el
caso concreto y, teniendo en cuenta las pretensiones específicas de los
accionantes, una discusión relacionada de manera específica con la forma de
amparar el derecho a la vida y seguridad personal de los accionantes, dadas sus
especiales circunstancias y ante la amenaza de las viviendas donde habitan, lo
que conlleva a que otras acciones (v. gr. acción popular) no ofrezcan la
posibilidad de enfrentar la situación en el tiempo que ello se requiere.
99.
En este orden, esta Sala concluye el
cumplimiento del requisito de subsidiariedad y, en consecuencia, la procedencia
de la acción de tutela como un mecanismo definitivo pues, aunque existe un
derecho colectivo que podría ser protegido mediante la acción popular, en el
caso concreto se identifica prima facie una amenaza cierta a los
derechos fundamentales de los accionantes. Ello se desprende de las condiciones
en las que se encuentran, las circunstancias objetivas de los lugares que
habitan (amenaza real de colapso de las viviendas), así como la naturaleza de
sus pretensiones. Sin embargo, la Corte advierte desde ahora que en caso de que
los accionantes pretendieran la adopción de medidas generales para la
protección de derechos colectivos o la reparación patrimonial, podrían acudir a
la acción popular o a acciones de índole resarcitorio o patrimonial, ante la
jurisdicción ordinaria civil o de lo contencioso administrativo, según sea el
caso.
·
Análisis del requisito de subsidiariedad en el caso del expediente T-6.568.695
100.      Que la afectación iusfundamental sea una consecuencia inmediata y
directa de la perturbación de un derecho colectivo[111] (conexidad). Observa esta Sala prima facie una
perturbación a los derechos colectivos de la comunidad que habita el Barrio que
colinda con la quebrada La Víbora, al verse expuesta a riesgos de desastre por
deslizamiento en dicho Barrio. En efecto, en el expediente se encuentra que
“(…) dicha problemática se extiende por todo el perímetro del Barrio Quintas
del Campestre por cuanto se evidenció agrietamiento de los suelos del margen
izquierdo aguas debajo de la quebrada La Víbora, los cuales han avanzado por
las lluvias constantes y genera un inminente riesgo sobre el barrio (…)”[112].
101.      Así, de acuerdo con la situación fáctica descrita en la acción de
tutela y la información allegada al expediente, a primera vista esta Sala observa
una perturbación a los derechos colectivos de la comunidad del Barrio
Quintas del Campestre, los cuales se encontrarían relacionados con “[e]l
derecho a seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente” y
“[l]a realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos
respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenadas, y dando
prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes”[113].
102.
La perturbación
colectiva involucra, en principio, una afectación directa a derechos
fundamentales a la vida e integridad personal de las personas individualizadas
en la acción de tutela pues, según lo narrado en los hechos, sus viviendas se
encuentran ubicadas en proximidad al margen izquierdo, aguas debajo de la
quebrada La Víbora. En consecuencia, esta Sala identifica, a primera vista, una
relación causal entre la perturbación de los derechos colectivos y la
afectación prima facie de un derecho fundamental, máxime considerando
que los accionantes tienen hijos menores.
103.
Que la persona que
presenta la acción de tutela acredite -y así lo valore el juez- que su derecho
fundamental (y no otro o el de otros) se encuentra directamente afectado
(afectación directa). A
partir de las pruebas que obran en el expediente, esta Sala constata que los
accionantes y sus familias, habitan actualmente en las viviendas relacionadas
en la acción de tutela y que fueron ellos, a través de la Personería Municipal
de Dosquebradas, quienes interpusieron la acción de tutela.
104.
Que la afectación al
derecho fundamental sea cierta y no hipotética a la luz de las pruebas
aportadas en el expediente. A
partir de este criterio, la amenaza a los derechos fundamentales debe
ser real y no hipotética o eventual. Por ende, deben existir pruebas
suficientes en dicho sentido. Sobre el particular, este Tribunal se detiene en
las siguientes pruebas en cuanto al estado de las viviendas:
·
Oficio D.A. DIGER 200-223 del diecisiete (17)
de abril de 2018. Se conceptuó que “(…) las
viviendas no amenazaron colapso inminente o alguna anomalía relacionada con
la quebrada que ameritara que se declararan en riesgo, si bien es cierto en
el sector se presentaron fenómenos de remoción en masa estos estuvieron relacionados
principalmente con llenos depositados sobre el margen de la quebrada la Víbora
realizados por el constructor y los efectos de socavación que la quebrada
ejerció sobre estos llenos depositados sobre el margen de la quebrada la Víbora
realizados por el constructor y los efectos de socavación que la quebrada
ejerció sobre estos llenos”. Los movimientos en masa relacionados con los
efectos de socavación lateral y profundización de la quebrada ‘La Víbora’ “(…) ha[n]
generado afectaciones en taludes conformados por antiguos movimientos de
tierra realizados irregularmente por el constructor del proyecto y que a la
fecha NO generado (sic) afectación en las vías o viviendas ubicadas en la
corona del talud” (Resaltado fuera del texto).
·
Oficio DA-DIGER-200-039 del dos (2) mayo de
2017. Este oficio especificó que “(…) las
viviendas del sector no se han visto afectadas estructuralmente por el
desplazamiento, NO se observan grietas en las paredes ni vigas, y no
presenta grietas o separaciones en sus elementos no estructurales (…)”
(Resaltado fuera del texto).
105.
Con base en esta información, aunque se han
presentado desprendimientos en el margen izquierdo aguas debajo de la quebrada
La Víbora que pueden representar un riesgo sobre el Barrio, no se
evidencia prueba que lleve al convencimiento de esta Sala de que dicha
situación implique una amenaza real y singular de los derechos
fundamentales de los accionantes y sus familias, que justifique el
desplazamiento de la acción popular.
106.
Los accionantes reconocen, asimismo, que la
acción de tutela fue interpuesta para lograr la ejecución de un contrato
estatal que suscribió la CARDER el cual, a la fecha de la acción de tutela, se
encontraba suspendido. Para esta Sala, la inconformidad de los accionantes en
relación con la gestión de dicho contrato, en manera alguna, representa amenaza
real a sus derechos subjetivos e individuales de naturaleza fundamental. Con
todo, esta Corte tuvo conocimiento que el contrato cuya ejecución fue objeto en
la acción de tutela, se encuentra actualmente en ejecución pues, el veintitrés
(23) de noviembre de 2017, las partes (CARDER y el Consorcio), suscribieron el
acta de inicio de la etapa de construcción de la obra prevista en el contrato
541 cuya finalización se previó para el veintidós (22) de octubre de 2018[114].
107.
En este orden, esta
Sala no advierte elementos de juicio necesarios para concluir un peligro
inminente sobre los derechos fundamentales de los accionantes, como concluyeron
los jueces de instancia, pues a pesar de que las obras de mitigación
contratadas por la CARDER se encontraban suspendidas, lo cierto es que las viviendas
del Barrio, según lo probado, no amenazaban riesgo de colapso, ni siquiera
aquellas ubicadas en la corona del talud. En esa medida no se desprende la
necesidad de intervención del juez de tutela, desplazando otros mecanismos de
defensa judicial. Precisamente, ante el riesgo de desastre por inestabilidad
del terreno existen las acciones populares y con ellas, la posibilidad de
solicitar al juez medidas cautelares.
108.
En tal sentido y de
acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, esta Sala de Revisión, no
encuentra una amenaza real e individualizada a los derechos fundamentales de
los accionantes susceptible de protección vía tutela, al no evidenciar que las viviendas
donde habitan, amenacen de manera cierta colapso o ruina alguna y, por
consiguiente, la inminencia de un peligro.
109. Que las pretensiones de los actores tengan por
objeto la protección del derecho fundamental y no del derecho colectivo en sí mismo
considerado. A partir de las pretensiones planteadas en la acción de
tutela, esta Sala advierte que los accionantes pretendían la inmediata
construcción de la obra prevista en el contrato de obra 541. En efecto, esta
pretensión se reitera en el escrito de impugnación en el que se solicita “(…) la
realización de las obras civiles de estabilización por parte las entidades
accionadas y vinculadas”; así como la realización de aportes económicos por
parte de los accionados, para la realización de las obras civiles de
estabilización.
110. Estas
pretensiones se fundamentan en los hechos narrados en la acción de tutela al
afirmar que, a la fecha de su interposición,
esto es, quince (15) de mayo de 2017 “no se ha (sic)
iniciado las obras correspondientes en ninguno de los sectores donde se deb[ían]
realizar obras de mitigación del riesgo en el municipio de Dosquebradas”.
111. A partir
de la revisión de las pretensiones y, por ende, el objetivo de los accionantes,
se puede concluir que estas se encuentran encaminadas a la protección de
derechos colectivos (y no a la protección directa de sus derechos
fundamentales), que se proyectarían de manera indivisible y unitaria en toda la
comunidad de la que también son parte[115].
112. Por las
razones que anteceden, esta Sala concluye que la acción popular constituye un
mecanismo idóneo y eficaz para resolver de fondo el asunto bajo
revisión.
113. Esta Sala
de Revisión constata que, para el caso concreto, no se encuentra cumplido el
requisito de subsidiariedad por lo que la acción de tutela se torna
improcedente. En consecuencia, esta Sala deberá revocar las decisiones
proferidas por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, Sala
Segunda de Decisión, del veintiuno (21) de julio de 2017 y el Consejo de Estado,
Sección Segunda- Subsección B, del veintisiete (27) de septiembre de 2017,
dentro del expediente T-6.568.695. En todo caso, esta Corte estima del caso advertir al municipio de
Dosquebradas y a la CARDER para que, de manera diligente y conjunta, desarrollen
todas las actuaciones a su disposición a efectos de evitar cualquier afectación
de los derechos de los accionantes.
C.
PLANTEAMIENTO DEL
PROBLEMA JURÍDICO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN
114. En
relación con el expediente T-6.562.773
y teniendo en cuenta que se cumplieron los requisitos de procedibilidad, le
corresponde a la Sala Cuarta de Revisión determinar si la Alcaldía Municipal de
Barbosa desconoce los derechos fundamentales a la vida y seguridad personal de Marta
Elena Rúa Álvarez, Luis Enrique Serna Osorio, Luz Amantina Buitrago de Agudelo
y sus familias al no adoptar medidas específicas de protección teniendo en
cuenta sus condiciones especiales.
115.      En
este contexto, la Sala evaluará (i) el alcance de los derechos fundamentales a
la vida y seguridad personal y la diferencia entre los conceptos de ‘amenaza’
y ‘riesgo’ (sección D), (ii) los deberes y competencias del municipio en
materia de prevención y atención de desastres (sección E) y, (iii) analizará
caso concreto (Sección F).
D. EL ALCANCE
DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES A LA VIDA Y SEGURIDAD PERSONAL Y LA DIFERENCIA
ENTRE LOS CONCEPTOS DE ‘AMENAZA’ Y ‘RIESGO’
116.      El artículo 2° de la Constitución Política dispone que las autoridades de la República están instituidas para proteger a
todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes,
creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de
los deberes sociales del Estado y de los particulares. Asimismo, el
artículo 11 Superior, que consagra el derecho fundamental a la vida, impone el
mandato a todas las autoridades estatales de actuar con eficiencia y
celeridad en su labor de garantía y protección de esta prerrogativa de
orden constitucional[116].
117. En
tal sentido, la Corte ha puntualizado lo siguiente frente a la garantía y
protección del derecho a la vida: “El derecho a la vida, consagrado en la
Constitución en beneficio de toda persona, es de aplicación inmediata, y no
limita su alcance a la prohibición absoluta de la imposición de la pena de
muerte; también comprende la garantía de que la autoridad competente para
protegerlo no ignorará el peligro inminente y grave en el que se encuentre un
grupo de habitantes del territorio nacional y, más aún, que existiendo tal
riesgo grave e inminente, si las autoridades no pueden eliminarlo, al menos no
contribuirán conscientemente a agravarlo[117]”
(Resaltado fuera del texto).
118. Ahora
bien, el deber de protección del derecho a la vida implica diferenciar entre
dos (2) situaciones: el posible riesgo y la amenaza real iusfundamental. Estas
situaciones se definen en virtud de los elementos de juicio (pruebas) que
presente el caso concreto para establecer el peligro —pues no todas las
situaciones en que se encuentran expuestas las personas pueden ser amparadas a
través de una acción de tutela—. En este sentido, la Corte ha diferenciado los
conceptos de riesgo, amenaza y vulneración del derecho
fundamental, señalando que el riesgo alude a una vulneración aleatoria o
eventual del derecho, mientras que la amenaza refiere una vulneración inminente
y cierta del derecho y, que la vulneración consumada, por su lado, es la lesión
definitiva del mismo. Así, la diferencia entre riesgo y amenaza “dependerá
del material probatorio que se sustente en cada caso en particular”[118].
119. Los
conceptos mencionados son relevantes para el caso bajo revisión pues la acción
de tutela “solo es procedente en los casos de amenaza o peligro cierto de
vulneración, pero no en los casos de riesgo”[119]. En este sentido, ha
aclarado la Corte que “(…) los riesgos sobre un derecho fundamental, en
virtud de su carácter abstracto, de su falta de certeza, y la ausencia de
elementos objetivos que permitan predicar su inminente lesión (…) no se
puede proteger vía acción de tutela”[120].
Así, dado que la frontera entre el riesgo potencial y una amenaza cierta es
muchas veces difusa, la Corte ha resaltado el papel determinante del material
probatorio en cada caso[121].
120. Específicamente
este Tribunal, en ocasiones anteriores, ha reconocido la relevancia del derecho
fundamental a la vida respecto de situaciones en las cuales las viviendas amenazan
colapso o ruina, considerando que el hecho de que estas no se hayan derrumbado
y no hubiere ocurrido un suceso lamentable, no descarta la posibilidad de su
ocurrencia. En estos casos, las labores de protección a la vida se encaminan a
evitar que ocurran afectaciones siempre y cuando existan elementos de juicio
suficientes para suponer que, por ejemplo, un movimiento telúrico
fácilmente puede producir el colapso de las construcciones[122]. En todo caso, cuando el derecho a la vida se encuentra amenazado y existe prueba
suficiente de ello, el juez constitucional tiene la obligación, de decidir con
prontitud y contundencia, adoptando las medidas para lograr la protección real
de la vida, en el marco de sus competencias.
121. Por otro
lado, las amenazas a la vida y a la integridad personal han sido caracterizadas
como una vulneración al derecho fundamental a la seguridad personal[123]. La seguridad personal, a su vez, ha sido
entendida a partir de varias facetas: como valor constitucional, derecho
colectivo y derecho fundamental. Dentro de
esta última, la seguridad personal comporta tres (3) tipos de obligaciones
estatales para permitir su goce efectivo: (i) el deber de respeto o la
obligación de abstención en relación con actividades que amenacen o lesionen la
integridad de las personas; (ii) la obligación de protección o despliegue de
actuaciones para evitar que los derechos de los ciudadanos se vean afectados; y
(iii) la obligación de garantía o adopción de medidas a efectos de que el
titular tenga los medios para ejercer este derecho efectivamente.
122.
En este orden de ideas, es preciso resaltar que la labor del juez
constitucional, en el marco de su autonomía interpretativa, no solo se circunscribe
a los derechos invocados por el accionante. En efecto, en aquellos casos en los
cuales, de conformidad con las pruebas aportadas al expediente, se evidencia una
afectación o amenaza directa a otro derecho fundamental, el amparo a este
derecho debe ser inmediato.
Conforme
a ello, una afectación directa a la vida y seguridad personal, en particular
cuando se trata de sujetos en especiales condiciones de vulnerabilidad, se
puede evidenciar en las deficitarias condiciones de un inmueble. La afectación
a tales derechos se configura, en consecuencia, cuando existen evidencia cierta
sobre la amenaza de colapso o ruina del lugar de habitación. En efecto, esta
Corte ha sostenido que “se deben tener condiciones adecuadas que no pongan
en peligro la vida y la integridad física de los ocupantes, pues ella [la
vivienda] además de ser un refugio para las inclemencias externas, es el
lugar donde se desarrolla gran parte de la vida de las personas que la ocupan,
por lo que “adquiere importancia en la realización de la dignidad del ser
humano”[124].
123. En
síntesis, los derechos fundamentales a la vida y seguridad personal, en particular cuando se trata de sujetos en especiales condiciones
de vulnerabilidad, activan la obligación de protección eficiente y oportuna por
parte de las autoridades estatales en situaciones en las cuales la amenaza de
colapso o ruina de la vivienda se encuentra probada. De ahí que, ante peligros
inminentes y graves, les corresponde deberes positivos de acción (por ejemplo:
adoptar medidas, desplegar actuaciones, etc.).  Sobre esta base, cuando se
encuentra probada la amenaza a estos derechos fundamentales,
considerando los parámetros indicados en la jurisprudencia, el juez de tutela
tiene la obligación de adoptar las medidas que tenga a su alcance para lograr
la efectiva protección iusfundamental.
E. DEBERES Y COMPETENCIAS DE LAS AUTORIDADES
MUNICIPALES EN MATERIA DE PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES. NORMAS ESPECIALES
PREVISTAS EN EL MUNICIPIO DE BARBOSA
124. A partir de las consideraciones expuestas, existe un marco
normativo que impone deberes específicos de protección a las autoridades
públicas, en particular, en el orden territorial, en materia de prevención y
atención desastres. Dicho marco parte de considerar la importancia
constitucional del municipio como entidad fundamental de la división
político-administrativa del Estado, a quien le corresponde además del deber de
ordenar el desarrollo de su territorio, la vigilancia y control de las
actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles
destinados a vivienda[125].
125.
Dichos deberes son especialmente relevantes en este caso, pues la construcción
de vivienda, en particular aquella de interés prioritario, “(…) dirigida al
sector popular, infortunadamente se ha caracterizado por la falta de
infraestructura de servicios, por condiciones precarias de construcción y por
ilegalidad y extralegalidad. Es por eso que obligación social del Estado
impuesta por la Constitución Política, involucra a las autoridades de las
ciudades y municipios para que actúen como contrapeso de la libre actividad
privada de la construcción e impida desafueros y abusos de esta, mediante la
reglamentación y control de procesos de urbanización”[126].
126. A
partir de esta perspectiva, las competencias de los alcaldes en materia de
prevención y atención de desastres, no se limitan a las zonas de alto riesgo,
ni se agotan con la reubicación de asentamientos[127]. Por lo contrario,
ellas también están asociadas con el constante monitoreo y la planificación
del desarrollo en condiciones de seguridad. Frente a esta última, la
función pública inherente al urbanismo, particularmente tratándose de viviendas
de interés prioritario, representa una forma de materialización del Estado
Social de Derecho y, en cierta forma, del principio de solidaridad[128]. La Ley 1523 de 2012
reconoce a los alcaldes, como jefes de la administración local, conductores del
desarrollo local y, responsables directos de la implantación de los procesos de
gestión del riesgo en sus municipios, incluyendo el conocimiento (monitoreo) y
la reducción del riesgo en el área de su jurisdicción.
127. Por
su parte, la Ley 388 de 1997 establece dentro de sus objetivos “el establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio,
en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso
equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio
ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de
desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de
acciones urbanísticas eficientes”. Estas
acciones urbanísticas incluyen, entre otros aspectos, la localización de áreas
críticas de control para la prevención de desastres. Además de estos
deberes y facultades, cuando una construcción se ha desarrollado
con violación a las normas urbanísticas, ambientales o de ordenamiento
territorial, o cuando la edificación amenaza ruina, los alcaldes tienen
incluso el deber de imponer, como medida correctiva, la demolición de la
obra, según el Código Nacional de Policía y Convivencia (Ley 1801 de 2016,
arts. 172-174), con el objeto de prevenir, procurar y proteger la
convivencia ciudadana.
128. De
lo expuesto se desprende que frente a situaciones de peligro a la vida de las
personas y dado que los municipios tienen competencias en materia de prevención
y atención de desastres -por lo que tienen deberes de prevención y mitigación
del riesgo frente a la población localizada en zonas en donde se pueda
presentar los mismos-,  “se procederá a la evacuación de personas para
proteger su vida y además será obligación del Estado efectuar actos
administrativos indispensables para que los afectados encuentren otro lugar
donde vivir (…)”[129]. En la misma línea, la sentencia T-601 de 2007 concluyó que “(…) una persona tiene derecho a que la entidad
responsable —por acción u omisión— de afectar —total o parcialmente— su
vivienda, hasta el punto de poner en riesgo su vida e integridad personal, tome
las medidas adecuadas para evitar que el riesgo persista. Esta protección es prioritaria
cuando en la vivienda se encuentran sujetos de especial protección
constitucional”.
129. En el caso del municipio de Barbosa, la adopción
de este tipo de medidas se encuentra regulada actualmente en el Decreto
municipal 059 del 5 de junio de 2018 “Por medio del
cual se implementa el programa para la asignación de asistencia humanitaria
brindada a personas damnificadas por eventos naturales o antrópicos no
intencionales en el municipio de Barbosa y se establece su reglamentación
parámetros y procedimientos”, que establece una regulación destinada a toda la población de dicho
municipio que se encuentre en algún evento de emergencia (o desastre) de origen
antrópico (o natural), para efectos de ser beneficiarios del programa de
asistencia humanitaria.
130. Dicho programa, según el Decreto municipal, es un
mecanismo de mitigación a las carencias de orden básico y esencial, sufrido por
un grupo familiar en condiciones de vulnerabilidad, a través de una medida que
puede consistir en la figura de “alojamiento temporal”. Dicha figura, también
denominada “reubicación temporal”, es contemplada por esa norma como “una
estrategia encaminada a solucionar el problema de alojamiento de las familias
damnificadas, en razón a que sus hogares no pueden ser habitados”.
Dentro de esta figura, se contemplan dos (2) mecanismos. Por un lado, el
subsidio de arriendo temporal y por otro, el albergue temporal.
131. Frente al primero, el Decreto dispone un apoyo
económico que, por regla general, corresponderá a máximo medio Salario
Mínimo Legal Mensual Vigente pero que, puede ser por máximo un (1)
Salario Mínimo Legal Mensual Vigente siempre que se considere la
existencia de un factor social adicional a la situación de alto riesgo que
generó la reubicación temporal y, será para cubrir únicamente la
necesidad de alojamiento de las personas cuya vivienda fue destruida “o se
encuentra en condiciones de inhabitabilidad por ubicarse en la zona afectada
y/o se encuentra en alto riesgo y la concreción del riesgo es inminente”;
el término del subsidio será por el término máximo de tres (3) meses -
prorrogables, teniendo en cuenta condiciones de vulnerabilidad-. Frente al
segundo, esto es, el albergue temporal, se trata de construcciones que
cuentan con los servicios básicos esenciales para la permanencia temporal de
personas hasta que puedan reubicarse en otro lugar. Los beneficiarios de estos
mecanismos son todas las personas que residan en el
inmueble objeto de ocurrencia de los hechos.
132. El subsidio de arriendo temporal se encuentra regulado
en el Decreto, previendo, por ejemplo, dentro de las responsabilidades del
damnificado, las de elegir el inmueble a arrendar y verificar que el mismo
cumpla con condiciones de habitabilidad mínima; así mismo, como causales de
terminación del beneficio, dispone el acceso a una solución de vivienda
definitiva por los beneficiarios, la terminación del tiempo estipulado del
subsidio de arriendo temporal, entre otras.
133. Por su parte, las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR)
tienen también competencias frente a las situaciones de riesgo de conformidad
con la Ley 99 de 1993 (artículo 31, numeral 23) y la Ley 1523 de 2012 (artículo
31). En efecto, sobre tales organismos y los municipios recae la obligación de
ejecutar actividades para prevenir y atender emergencias y desastres. Por ello,
las primeras deben colaborar armónicamente con el municipio en la ejecución de
obras dirigidas a mitigar el riesgo[130]
y lograr el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes. En otras
palabras, la atención y prevención de desastres previsibles técnicamente le
incumbe tanto a los municipios como a las CAR por lo que deben colaborar
armónicamente para el cumplimiento de dicho cometido; de ahí que en esta
oportunidad la Sala estime procedente llamar la atención a la Alcaldía Municipal
de Dosquebradas (Risaralda) y a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda
(CARDER) para que, de manera diligente y conjunta, desarrollen todas las
actuaciones a su disposición a efectos de evitar cualquier afectación a los derechos
de los accionantes.
F.
ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO
134. Según se
estableció, la acción de tutela tiene como propósito establecer si el Municipio
de Barbosa (Antioquia) ha desconocido los derechos fundamentales de los
accionantes a la vida y seguridad personal al no adoptar, según lo estiman los
accionantes, medidas eficaces, inmediatas y necesarias de cara a la situación
que presentan las viviendas donde habitan. En esa dirección, los accionantes piden
que se ordene su reubicación y la de su núcleo familiar, a través de un
subsidio de arrendamiento, hasta que el problema de las viviendas donde habitan
sea resuelto.
135. El
Municipio de Barbosa no ha sido ajeno a la situación de las viviendas. Desde el
año 2013 recibió peticiones por parte del señor Serna Osorio. Específicamente,
en el año 2017, con ocasión del informe final del contrato 06, dicho ente
territorial pudo verificar técnicamente el estado de las viviendas, pues su
contratista concluyó la urgencia y necesidad de intervenir la estructura, dado
que la misma no es segura; lo cual fue también confirmado por informes de la
Unidad de Gestión del Riesgo (noviembre de 2017). Asimismo, esta Sala constató,
que pese a la evidencia técnica unívoca y reiterada del estado de las viviendas,
actualmente los accionantes residen allí.
136. A partir
de esto y teniendo en cuenta que se trata de una
estructura que no es segura, le corresponde al municipio vigilar las
actividades relacionadas con la construcción en el marco de la función pública
inherente al urbanismo. Aunado a ello, debe advertirse que en materia de VIP -en
las que habitan las personas más vulnerables en términos socio-económicos y que
han sido financiadas con recursos públicos-, el Estado tienen la obligación de
adoptar diferentes medidas de garantía y protección que van desde el monitoreo
constante hasta ordenar inmediatamente la demolición de las edificaciones.
137.
Específicamente, el municipio cuenta con un marco regulatorio que lo obliga a
dar respuesta eficiente y oportuna a la situación de los
accionantes. Dicho marco contempla el subsidio de arriendo temporal (el término
y monto depende de las condiciones de vulnerabilidad o la existencia de
factores sociales de los potenciales beneficiarios, adicionales a la situación
que generó la medida), y el albergue temporal, como alternativas frente a los
problemas de alojamiento en viviendas que no pueden ser habitadas.
138.
En este orden, aprecia esta Sala que a la fecha y con la información allegada
al expediente, el municipio no ha adoptado de manera eficiente y oportuna, el
marco normativo que tienen a disposición, para efectos de enfrentar la
conocida amenaza a los derechos de los accionantes, agravando aún más su
situación.
139.
Así, aunque se evidenció la comunicación por parte del
municipio en la que se informó a los accionantes que serían incluidos en el
programa de subsidio de arrendamiento para familias en condición de riesgo y
atención de emergencias, esta Sala no encuentra que el mismo se haya
materializado, pues los accionantes no han identificado un lugar que cumpla con
el monto del subsidio ofrecido por el municipio (monto máximo de $320.000
mensuales) y tampoco
tienen certeza sobre la duración del subsidio. Asimismo, halló esta Sala que, aunque
el municipio se encuentra gestionando recursos para dar inicio a la
construcción de nuevas viviendas para la reubicación de los afectados y que el
Concejo Municipal aprobó recursos para la construcción de viviendas, lo
cierto es que actualmente se encuentran habitando viviendas que amenazan un
colapso inminente. Igualmente, en punto a la inspección técnica del municipio
realizada el 06 de marzo de 2018 -donde este encontró que la comunidad estaba
realizando obras de reforzamiento estructural-, desprende este Tribunal que
esto no puede entenderse como superación real y cierta de la situación que
presentan los tutelantes pues, no conoce esta Sala, el tipo y alcance de tales
intervenciones.
140.
Asimismo, evidenció esta Sala que los accionantes son adultos
mayores en difíciles condiciones socio-económicas y de salud (para el caso del
señor Serna Osorio) y que los mismos no tienen derecho de propiedad sobre las
viviendas que actualmente habitan de forma tal que se les imponga las cargas
que la ley exige a los propietarios.
141. En este
orden, una vez verificada la amenaza real y cierta a los derechos fundamentales
de los accionantes[131],
concluye la Sala que el municipio no ha adoptado medidas eficaces y oportunas
teniendo en cuenta sus condiciones de vulnerabilidad y
factores sociales adicionales a la situación de amenaza de las viviendas,
pues se trata de sujetos de especial protección constitucional, motivo por el
cual este Tribunal advierte al Alcalde Municipal de
Barbosa (Antioquia) para que, de manera diligente, cumpla todas las obligaciones
que le corresponden en materia de prevención y atención de desastres.  En tal
sentido, se tutelarán los derechos fundamentales a la vida y seguridad personal
de Marta Elena Rúa Álvarez, Luis Enrique Serna Osorio y Luz Amantina
Buitrago de Agudelo y, se ordenará al municipio de Barbosa –en particular al  Alcalde
Municipal-, que (i) además de adoptar medidas específicas con el
propósito de orientarlos en la búsqueda y obtención de una alternativa
de vivienda segura en atención a sus condiciones especiales y (ii) previo
agotamiento del procedimiento administrativo correspondiente, en el marco de
sus competencias y de acuerdo a las normas vigentes, reconozca y
entregue a los accionantes, a título de subsidio de arrendamiento, el
monto de hasta un (1) Salario
Mínimo Legal Mensual Vigente[132]
o, alternativamente, les otorgue la opción de albergue temporal;  cualquiera
de estas dos (2) alternativas,  hasta el momento en que estas
personas accedan a una
solución de vivienda segura y definitiva o regresen a la vivienda en la
Urbanización Los Abuelos, en condiciones de seguridad, lo que suceda primero. Dicha circunstancia deberá
certificarse previamente por la dependencia municipal competente.
F.
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
142.
Frente al expediente T-6.562.773. Le correspondió a la Sala Cuarta de Revisión determinar
si la Alcaldía Municipal de Barbosa desconoció los
derechos fundamentales de los accionantes al no adoptar ciertas medidas de protección,
teniendo en cuenta su condición de sujetos de especial protección constitucional
y la situación que presentan las viviendas donde habitan. Los accionantes solicitaron
que se ordenara su reubicación y la de su núcleo familiar, a través de un
subsidio de arrendamiento, hasta que se pudieran entregar las viviendas en
condiciones seguras.
143. En
el marco del examen de procedibilidad de la acción de tutela y según las
pruebas allegadas al caso, esta Sala encontró cumplido el requisito de
subsidiariedad. En efecto, aunque existe un derecho colectivo que podría ser
protegido mediante la acción popular, constató este Tribunal una amenaza real y
subjetiva a los derechos fundamentales de los accionantes, a partir de la
valoración de suficientes elementos de prueba que permiten razonablemente evidenciar
el estado de peligro inminente de la estructura de las viviendas donde habitan,
así como las condiciones subjetivas y concretas de los accionantes quienes, de
acuerdo con las pruebas allegadas al plenario, se encuentran en situación de
vulnerabilidad (no solo por edad, sino por sus condiciones económicas y físicas).
Conforme a ello, la pretensión de los accionantes reflejó, asimismo, la
necesidad de adoptar por parte del juez constitucional una medida judicial
concreta e inmediata.
144. La Sala pudo establecer que el Municipio de Barbosa conocía la
situación de amenaza de las viviendas (a través de diversos informes técnicos y
derechos de petición) y de los accionantes -quienes son adultos mayores, en
difíciles condiciones socio-económicas y de salud –uno de ellos-, reubicados
por el mismo municipio en dichas viviendas-. Asimismo, los diferentes informes
técnicos evidencian con suficiencia la existencia de una amenaza real y cierta
de los derechos fundamentales de los accionantes, dada su condición de sujetos
de especial protección constitucional y la pretensión que los mismos persiguen.
En este orden, esta Sala estableció con suficiencia
una amenaza directa a la vida y seguridad personal de los tutelantes dadas las probadas
condiciones deficitarias de su lugar de vivienda.
145. En
efecto, constató esta Sala que el Municipio de Barbosa no ha adoptado medidas
efectivas y oportunas para efectos de hacer cesar la amenaza a los derechos
fundamentales de los accionantes, lo que agrava aún más su situación; por lo
que advierte al Alcalde Municipal de Barbosa (Antioquia) para que, de manera
diligente, cumpla todas las obligaciones que le corresponden en materia de
prevención y atención de desastres. Dicho esto, la Sala revocará las decisiones
adoptadas por el Juzgado Civil del Circuito de Girardota (Antioquia) del
diecisiete (17) de julio de 2017 que negó la acción de tutela por improcedente
y el Tribunal Superior de Medellín, Sala Tercera de decisión Civil del
veintiuno (21) de septiembre de 2017 que la confirmó, por las razones acá
expuestas.
146.
Frente al expediente T-6.568.695. Le correspondió a la Sala Cuarta de Revisión determinar si
los accionados habían amenazado o vulnerado los derechos fundamentales de los
accionantes al no ejecutar las obras contratadas, teniendo en cuenta el riesgo
generado a partir de los deslizamientos de tierra dada la cercanía de sus
viviendas a la quebrada ‘La Víbora’. Así, se
pretendía por parte de los tutelantes que se ordenara disponer lo necesario
para priorizar y ejecutar el contrato de obra que buscaba mitigar esos riesgos.
147. En
el marco del examen de procedibilidad de la acción de tutela y según las
pruebas allegadas al caso, esta Sala no encontró cumplido el requisito de
subsidiariedad. En efecto, constató que aunque los informes de la Personería
Municipal, informan sobre desprendimientos en el margen izquierdo aguas debajo
de la quebrada La Víbora (que podían representar un riesgo sobre el
Barrio), esta Sala de Revisión no evidenció prueba de que dicha
situación implicara una amenaza real y subjetiva de los derechos
fundamentales de los accionantes y sus familias, de forma que justificara el
desplazamiento de otros medios de defensa judicial, en particular, la acción
popular cuando de por medio se encuentran derechos colectivos. Adicionalmente,
a partir de la apreciación del acervo probatorio mencionado, esta Sala se halló
a un debate probatorio complejo, cuyo escenario idóneo bien puede ser la
mencionada acción constitucional.
148. En consecuencia, en el caso del expediente T.6.562.773, la Corte Constitucional revocará las decisiones
proferidas por los jueces de instancia, por las razones acá expuestas y, en su
lugar, tutelará los derechos fundamentales a la vida y seguridad personal de
los accionantes. Frente al
expediente T-6.568.695, por las razones acá expuestas, la Corte
Constitucional revocará las decisiones de instancia y declarará la
improcedencia de la acción de tutela dentro del mencionado expediente,
III.
DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR las
decisiones adoptadas por el Juzgado Civil del Circuito
de Girardota (Antioquia) del diecisiete (17) de julio de 2017 que negó la
acción de tutela por improcedente y el Tribunal Superior de Medellín, Sala
Tercera de decisión Civil del veintiuno (21) de septiembre de 2017 que la
confirmó, conforme a las razones acá expuestas, dentro del expediente T-6.562.773.
En su lugar TUTELAR los derechos a la vida y seguridad personal de Marta Elena Rúa Álvarez, Luis Enrique Serna Osorio, Luz Amantina
Buitrago de Agudelo, por las razones expuestas en esta providencia.
Segundo.- En consecuencia,
ORDENAR al Municipio de Barbosa (Antioquia), a través de su
Alcalde Municipal, si no lo ha hecho, que de manera inmediata inicie todas las
gestiones a efectos de ORIENTAR a los accionantes, de manera completa y
adecuada, en la búsqueda y obtención de una alternativa de vivienda segura, en
atención a sus especiales condiciones. En adición a ello, ORDENAR al Municipio
de Barbosa, a través de su Alcalde Municipal, en el marco de sus competencias y
previo agotamiento del procedimiento administrativo correspondiente, que en el
término perentorio de diez (10) días a partir de la notificación de esta
decisión, si no lo ha hecho, reconozca y entregue un subsidio de arrendamiento
a Marta Elena Rúa Álvarez, Luis Enrique Serna Osorio y
Luz Amantina Buitrago de Agudelo hasta por un (1) Salario Mínimo Legal Mensual Vigente (SMLMV) o
alternativamente, otorgue a estas personas una solución de albergue temporal. Cualquier
mecanismo deberá concederse hasta el momento en que los accionantes accedan a una
solución de vivienda segura y definitiva o regresen a la vivienda en la
Urbanización Los Abuelos, en condiciones de seguridad, lo que suceda primero. Dicha
circunstancia deberá certificarse previamente por la dependencia competente en el Municipio.
Tercero.- REMITIR copia
de la presente sentencia a la Personería Municipal de Barbosa (Antioquia) para que,
en ejercicio de sus funciones constitucionales, acompañe el cumplimiento de las
órdenes proferidas en la presente sentencia.
Cuarto.-
REVOCAR las decisiones proferidas por el Tribunal
de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, Sala Segunda de Decisión del
veintiuno (21) de julio de 2017 y el Consejo de Estado, Sección Segunda-
Subsección B, del veintisiete (27) de septiembre de 2017 que declararon y
confirmaron, respectivamente, la carencia actual de objeto por hecho superado,
conforme a las razones acá expuestas, dentro del expediente T-6.568.695. En su lugar, DECLARAR la improcedencia de la acción de
tutela por las razones acá expuestas.
Quinto.- LIBRAR por
Secretaría General las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese,
cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Folio 1, cuaderno 1.
[2] Folios 18 y 19, Carpeta 2.
[3] Estructura plural conformada por Industrias del Pacífico, Germán
Villanueva Calderón y Construcción Social S.A.S.
[4] En este marco, a Barbosa le correspondió la ejecución de la obra y
a la Empresa de Vivienda Antioquia —Viva, el suministro de materiales para la
misma (Folio 42, carpeta 1).
[5] Folio 1, carpeta 1. En 2011, la Empresa de Vivienda Antioquia—Viva y Barbosa
entregaron a los accionantes las viviendas nuevas de la Urbanización a través
de un formato denominado “acta de recibo a satisfacción”.
(Folios 44 y 45, carpeta 1).
[6] Folio 2, carpeta 1.
[7] Folio 70, carpeta 1.
[8] Con anterioridad a esto, el veintitrés
(23) de mayo de 2017, un habitante de la Urbanización interpuso acción de
tutela en contra de Barbosa y la Empresa de Vivienda Antioquia— Viva, alegando
que la estructura de su vivienda se encontraba en mal estado con un deterioro
progresivo. En aquella oportunidad, Barbosa manifestó que estaba realizando las
gestiones correspondientes para mitigar el riesgo que venían presentando las
viviendas y que se encontraba gestionando la consecución de recursos para
solucionar de manera efectiva el problema estructural de las mismas. En dicha ocasión, un juez de tutela ordenó a
Barbosa gestionar la reubicación del entonces accionante y su compañera,
brindándole dentro de ocho (8) días siguientes a la notificación de ese fallo
un subsidio de arrendamiento mientras el municipio realizaba el reforzamiento
estructural o el cambio de estructura y, hasta que Barbosa entregara al
entonces accionante su casa ubicada en la Urbanización en condiciones de
habitabilidad. Asimismo, dispuso ordenar a la Personería municipal visitar las
viviendas de cada una de las familias de la Urbanización para analizar la
amenaza y/o vulneración a sus derechos fundamentales e iniciar las acciones
constitucionales a que hubiera lugar. Finalmente, ordenó “desligar de
responsabilidad a la Empresa de Vivienda Antioquia Viva” (Folio 2, Carpeta
1).
[9] Folio 2, carpeta 1.
[10] Folio 2, carpeta 1.
[11] Folio 29, carpeta 1.
[12] Folio 29, carpeta 1.
[13] Ver Anexo: “Información requerida por la Corte Constitucional”
[14] Folio 90, carpeta principal.
[15] En el marco de la ejecución del contrato
06, en el documento titulado “Patología estructural” MASORA advirtió:
“(…) las condiciones hoy día de deterioro se han venido acentuando a tal
punto que está poniendo en riesgo la seguridad e integridad de sus habitantes”[15].
En cuanto a los componentes de la estructura (o estructurales) de la unidad
habitacional, el documento señaló que “[l]a estructura existente [esto
es, en el complejo habitacional Los Abuelos Etapa I] no tiene capacidad
suficiente para atender de manera segura las cargas sísmicas, tampoco tiene la
capacidad para atender de manera segura las cargas de uso y ocupación. Por tal
motivo y teniendo en cuenta el estado de deterioro de los componentes de las
cimentaciones se recomienda tomar medidas inmediatas y urgentes para evitar una
tragedia y reubicar a los habitantes del complejo habitacional, para
posteriormente intervenir la edificación de forma inmediata, porque no solo es
riesgosa para sus ocupantes si no (sic) que lo es también para sus
vecinos y personas que circulan por el sector. Desde el punto de vista
estructural, es evidente que la construcción no cumple con lo recomendado en la
NSR-10 (…)”. (folios 111 y 112, cuaderno principal).  En otro documento
titulado “Análisis de vulnerabilidad sísmica del edificio Los Abuelos etapa
I”, al parecer igualmente expedido por MASORA, se advierte que “(…) [l]a
estructura está ubicada en una zona de amenaza sísmica intermedia y se exige
por la NSR-10 que debe tener como mínimo una capacidad moderada de
ductibilidad. De acuerdo a las investigaciones realizadas la estructura no
tiene capacidad suficiente para atender las cargas a las que pueda estar
enfrentada en caso de sismo y está en riesgo de una falla frágil en la
eventualidad de un evento sísmico de importancia” (Folio 131, cuaderno
principal).
[16] Folio 133, carpeta
principal.
[17] Folio 113, carpeta principal.
[18] También se adjuntó copia de la Resolución 668 del once (11) de
abril de 2018 donde se autorizó el pago por concepto de subsidio de
arrendamiento al Señor Hernán de Jesús Jiménez Betancur y su familia,
damnificados por una situación de emergencia o desastres por valor de $390.000.
La Resolución se motivó en el fallo de tutela que había otorgado un subsidio de
arrendamiento temporal al señor Jiménez y en haber acreditado la condición de
riesgo estructural de la vivienda según informes de MASORA y la Unidad de
Gestión del Riesgo de Desastres del municipio del 17 de noviembre de 2017 para
la Urbanización Los Abuelos Etapa I del municipio de Barbosa-Antioquia. El Señor
Jiménez Betancur desde el 17 de noviembre de 2017 había sido informado a través
de oficio 010534 sobre su inclusión en el programa de subsidio en los
siguientes términos: “[se] llegó a la conclusión que se incluirá en
el programa de Subsidio de Arrendamiento para Familias en Condición de riesgo y
atención de emergencia, para el cual le solicitamos buscar una vivienda en
arrendamiento por un monto máximo de $320.000 mensuales” (Folio 120,
carpeta principal).
[19] Folios 115 y 116, carpeta principal.
[20] Folios 138, carpeta principal.
[21] Folio 139, ibídem.
[22] Al respecto, mediante oficios 009159,
009157 y 009158 del veinticinco (25) de octubre de 2017, respectivamente, el
municipio respondió que “[p]or regla general las decisiones de los jueces al
momento de proferir un fallo en el curso de una acción de tutela vinculan solo
a quienes fueron parte en el curso de la misma es por eso que la tutela por
ustedes enunciada únicamente tendrá efectos para el señor Hernán Jiménez
Betancur”. Sin embargo, informó que el quince (15) de noviembre
funcionarios de la alcaldía realizarían una visita a la urbanización para
analizar la situación y tomar los correctivos a que hubiera lugar. (Folios 139,
140 141 y 146, carpeta principal).
[23] Asimismo, solicitaron que, a partir de la programación oportuna y
adecuada del desalojo temporal de sus viviendas, no se les cobre el impuesto
predial, que se expida el correspondiente acto administrativo por medio del
cual se otorga el subsidio y, que allí se especifique su término y alcance.
Finalmente, presentaron su situación económica. Al respecto, las señoras Marta
Elena y Luz Amantina, manifiestan que tienen ingresos por subsidio de tercera
edad cada dos meses por $110.000, afirman que no tienen pensión y que se
encuentran en condición de desplazamiento. Por su parte, el señor Luis Enrique
indicó que sus ingresos provienen de trabajo de por días y que no tiene
subsidio de tercera edad porque el puntaje del SISBEN no lo deja acceder al
mismo. Sobre el particular, el cuatro (4) de enero de 2018 mediante oficio
00037, la alcaldía municipal, respondió el derecho de petición, así: (i) en
relación con el incremento del valor señalado para el subsidio, indica que para
este propósito se debe aplicar el IPC para el año 2018, contar con el
presupuesto municipal y concertar la reunión del Consejo Municipal de Gestión
del Riesgo de Desastres (CMGRD) donde se fijan los valores para la atención a
familias para la respectiva vigencia. (ii) Frente a la exención del Impuesto
Predial Unificado a los propietarios, señala que dicha solicitud “(…) está
sometida a un procedimiento especial (…)”[23] establecido en el artículo
329 “Contribuyentes exentos” del Estatuto Tributario Municipal, por lo
que si se cumple con las condiciones allí señaladas dicha exención les sería
concedida.  (iii) Finalmente, en punto a la expedición del acto administrativo
por medio del cual se otorgue el subsidio, la alcaldía expresó que “(…) no
puede estar sometid[a] a ningún condicionamiento de carácter externo”[23]
y que sus competencias se ejercen de acuerdo con las normas vigentes y
materias pertinentes.
[24] Resume un total de 14 peticiones realizadas desde el año 2012.
[25] Al respecto, el Director del DAGRD indicó
que, como ente departamental, su competencia es complementaria y subsidiaria
frente a los municipios quienes son los encargados en primera instancia de
atender las emergencias que se puedan presentar en su jurisdicción por lo que
remite copia del oficio suscrito por el Señor Serna a la Procuraduría General
de la Nación-Regional Antioquia. Mediante oficio-PPVA-No. 7826 del dieciocho
(18) de noviembre de 2016  la Procuraduría Provincial del Valle de Aburrá
informa al Señor Serna Osorio que se dio trámite preventivo frente a la
presunta omisión de respuesta a las peticiones elevadas a la administración
municipal y, concluyó que, una vez recibida información por parte de dicha
administración donde indica que dio respuesta a los escritos remitidos y que,
además, ha venido adelantando actuaciones correspondientes al asunto del sector
“Los Abuelos”, se procedió a finalizar la actuación preventiva y en
consecuencia, se ordenó su archivo.
[26] De nombre Víctor Manuel Zapata.
[27] “Por medio del cual se implementa el programa para la asignación de
asistencia humanitaria brindada a personas damnificadas por eventos naturales o
antrópicos no intencionales en el municipio de Barbosa y se establece su
reglamentación parámetros y procedimientos”.
[28] En dichos oficios el municipio de Barbosa informa a los accionantes
que “[s]e llegó a la conclusión que se incluirá en el programa de Subsidio de
Arrendamiento para Familias en Condición de riesgo y atención de emergencia,
para el cual le solicitamos buscar una vivienda en arrendamiento por un monto
máximo de $320.000 mensuales”.
[29] En este Acuerdo se autoriza al alcalde a contratar empréstitos,
especificando “vivienda rural y urbana”.
[30] Adjunta copia simple de ambos folios de
matrícula inmobiliaria.
[31] Según concepto técnico 3225 del 15 de
diciembre de 2009 “[l]as viviendas de la manzana 2 se encuentran al interior
de los suelos de protección, establecidas por el POT y resoluciones de la
CARDER”. “El área afectada por el deslizamiento corresponde a una zona
de 600 mestros2 aprox. Y de 1000 m2 por ocupación indebida con la
implementación del proyecto sobre la zona forestal protectora o suelo de
protección de la quebrada “La Víbora”. Se recomendó “que el ente
territorial competente municipal adelante y exija al constructor del proyecto
urbanístico la recuperación de las laderas afectadas indirectamente con el
deslizamiento y que son potencialmente inestables a futuro por procesos
naturales (lluvia) al igual que de la recuperación de la zona forestal
protectora de suelos de protección ocupados con el proyecto urbanístico”.
[32] Folio 2, carpeta 2.
[33] Folio 2, carpeta 2.
[34] Folios 14, 171-183, carpeta 2. Dentro de
las obligaciones previstas en este contrato de obra 541 se estableció la
siguiente a cargo del contratista: “SEGUNDA. - OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA.
Mejorar la calidad y minimizar el riesgo de la población mediante obras de
estabilización y control a ser ejecutadas”.
[35] Folio 292, carpeta 2.
[36] Folio 4, carpeta 2.
[37] Folio 22, cuaderno 2.
[38] Folio 3, carpeta 2.
[39] Obra poder a folio 70, carpeta 2.
[40] Según Resolución 1245 de 1998 modificada mediante la Resolución 307
de 2007 (CARDER).
[41] Folio 63, carpeta 2. Obra en el expediente, entre otros documentos,
los relacionados la disposición y depósito inadecuado de material sobrante,
afectando además la zona forestal protectora de la quebrada La Víbora (folios
135-146, carpeta 2).
[42] Vinculada por medio de auto del 16 de mayo de 2017 (folio 42,
carpeta 2).
[43] Por medio de oficio No. 1328 del 17 de mayo de 2017, el juzgado
cuarto civil del circuito señaló “(…) se hace forzosamente necesaria la
vinculación del Señor Alcalde municipal de Dosquebradas (…) para que
inmediatamente, disponga lo necesario a fin de realizar, con las autoridades
competentes en el asunto vista técnica que permita verificar los hechos
relativos al riesgo inminente mencionados en los hechos que soportan este
amparo (…)” (folio 53, carpeta 2).
[44] Folio 187, carpeta 2.
[45] Vinculado por auto del 22 de mayo de 2017 (folio 228, carpeta 2).
[46] Folio 250, carpeta 2.
[47] Precede a esta decisión las siguientes dos
(2) decisiones judiciales: (i) Decisión del Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Pereira, del 30 de
mayo de 2017. El 22 de
mayo de 2017, el Juzgado Cuarto Civil del Circuito, previa vinculación a la
Alcaldía Municipal de Dosquebradas[47] ordenó, como
medida provisional a esta Alcaldía, tomar las medidas de protección correspondientes
con el fin de estabilizar el terreno aledaño a la quebrada La Víbora y que
concretamente afectaba a una de las viviendas (folio 228, carpeta 2). Dicha
medida se tornó definitiva en la sentencia del 30 de mayo “hasta que se
realicen las obras por parte del Consorcio, que mitiguen definitivamente el
riesgo inminente”. Asimismo, ordenó a dicha Alcaldía realizar actividades
de monitoreo en la zona para mitigar y controlar el riesgo. // Mediante escrito
de impugnación del 5 de junio de 2017, los accionantes a través del
Personero Municipal, solicitan (i) modificar la orden relacionada con tomar
medidas de protección correspondientes para que en su lugar se ordene
conjuntamente a Dosquebradas y a la CARDER realizar las obras de carácter
preventivo que se recomiendan en el concepto técnico de la DIGER aportado al
Juzgado Cuarto Civil del Circuito; (ii) imponer un término perentorio a la
CARDER para realizar por un lado, la adición y prórroga del contrato 541 y por
otro, los estudios y diseños para iniciar la fase de obra del contrato.  //
Asimismo, el 21 de junio de
2017, Dosquebradas remitió escrito dirigido al Juzgado 4° Civil del Circuito de
Pereira, copia del “Informe
atención Quintas del Campestre”4 de junio de 2017 de la Secretaría de Obras
Públicas e Infraestructura con fecha 14 de junio de 2017 donde se
señalaron las labores adelantadas con el interés de propender por el
cumplimiento de dicha decisión, tales como cerramiento con lona verde,
protección con plástico y cerramiento, etc.(ii) Decisión del Tribunal
Administrativo de Risaralda, Sala Unitaria Civil –Familia, del 6 de julio de
2017. El Tribunal,
considerando que la acción de tutela estaba dirigida contra la CARDER, concluyó
la falta de competencia funcional del Juzgado Cuarto Civil del Circuito para
efectos de decidir dicha acción. En consecuencia, resolvió (i) invalidar la
actuación del juzgado y (ii) remitir el expediente a la Oficina de
Administración Judicial para reparto. (Folios 14-16, carpeta 3).
[48] Folio 44, carpeta 3.
[49] Folio 45, carpeta 3.
[50] Folio 45, carpeta 3.
[51] Folio 60, carpeta 3.
[52] Folio 63, carpeta 3.
[53] Folio 92, carpeta 3.
[54] Folio 46, cuaderno principal.
[55] Obrante a folio 47 y en medio magnético [CD], No. 53, cuaderno
principal.
[56] Obrante en medio magnético [CD], No. 53, cuaderno principal.
[57] Ibídem.
[58] Ibídem.
[59] Asimismo, la DIGER explicó que como consta
en informe de mayo de 2017 “(…) se realizaron obras de manejo de aguas
provenientes de la quebrada eliminando los afectos de socavación lateral y
profundización del lecho reduciendo los factores contribuyente (sic) en
los fenómenos de remoción en masa que se presentaron en la zona. Motivo por el
cual desde la fecha no se tienen reportes de movimientos en masa en la zona”
y recalcó que “(…) en el sitio se encuentran en ejecución las obras de
mitigación definitivas que van a garantizar la estabilidad de los taludes
afectados”.
[60] En tal sentido, señala que el control urbanístico está en cabeza de
la Secretaría de Gobierno y su dirección operativa de control físico, frente a
lo cual manifiesta desconocimiento sobre la realización de solicitud alguna al
constructor.
[61] Reconoció que “(…) hace varios años dicho sector ha padecido
desprendimientos en la margen izquierda aguas abajo, lo que ha significado
alguna clase de riesgo para las construcciones referidas” y que había quedado a
cargo de la Secretaría de Obras Públicas el seguimiento a las labores indicadas
en el informe del 21 de junio de 2017.
[62] Se previó inicialmente como fecha de terminación de la etapa de
construcción (obra) el día veintidós (22) de octubre de 2017. No obstante, la etapa
de pre construcción —que inició hasta el 17 de marzo 2017— fue suspendida
el once (11) de mayo de 2017 hasta el trece (13) de octubre de 2017 momento en
el cual se reinició dicha etapa, terminándose el diecisiete (17) de noviembre
del mismo año. Así, el veintitrés (23) de noviembre de 2017 las partes
suscribieron el acta de inicio de la etapa de construcción cuya finalización,
según el oficio, se previó para el veintidós (22) de octubre de 2018 (Folio 57,
cuaderno principal).
[63] Folio 58, cuaderno principal.
[64] Folio 60, cuaderno principal. Soportando con informes semanales de
interventoría del veintitrés (23) de noviembre de 2017 al siete (7) de abril de
2018. Informó que mediante oficio OG-FPF-849-17 del 28 de diciembre de 2017 la
interventoría había remitido el plan de inversión del anticipo aprobado y
certificación mediante la cual consta que los recursos del mismo se encuentran
en el Patrimonio Autónomo Anticipo Consorcio Pereira Dosquebradas. Así, señala
que al “03 de abril de 2018 la interventoría ha autorizado [14]
órdenes de desembolso de anticipo” (Folio 59, ibídem).
[64]
Folio 60, cuaderno principal.
[65] En esta reunión “(…) para las personas que asisten a la reunión es
demasiado inquietante que desde hace ya tanto tiempo se esté hablando de
construcción de la obra y que a la fecha no se haya realizado ningún tipo de
intervención, reclaman tanto a la CARDER como a la alcaldía municipal porque
(sic) no se han pronunciado respecto a la situación (…) [s]e les explica los
inconvenientes que se han presentado en todo el proceso precontractual,
contractual y pos contractual, se hace énfasis en que las obras se inician
aproximadamente la segunda semana de noviembre, ya que este será uno de los
puntos que serán intervenidos en primera instancia, ya que el nivel de riesgo
presente en el sector hace que sea objeto de prioridad para el consorcio”-  “Formato
acta de reunión” (CD No. 53, carpeta principal).
[66] CD No. 66, carpeta principal.
[67] Folio 64, carpeta principal.
[68] CD No. 66, carpeta principal.
[69] CD No. 66, cuaderno principal.
[70] Indicó tanto las actividades que ya han
sido ejecutadas, como las que actualmente se encuentran ejecución (v. gr.
Manejos de agua, conformación de jarillón, excavación de caisson-cimentación
profunda, disposición de aceros de refuerzo, entre otros). Además expresó que “(…)
se han tomado acciones para disminuir y eliminar efectos tardíos en la
ejecución con planes de contingencia para aumentar rendimientos de obra, entre
ellos incrementar los métodos de supervisión de la obra como mejorar las
comunicaciones internas (…), como incrementar personal (…) analizando
los frentes de trabajo y un excelente manejo de inventarios (…)[c]ontamos
con personal, preparación técnica y humana de buen nivel capacitados en áreas
como (…) seguridad en la obra (…)” (Folio 68, carpeta principal).
[71]  Pese a las dificultades del proyecto, las cuales han estado
“[r]elacionadas por(sic) clima y manejos de agua, ya que en el primer trimestre
y a inicios del segundo trimestre se vienen aumentando las lluvias, destacando
aquí que la obra se viene ejecutando en quebradas en su mayoría (…) (Folio 69,
carpeta principal).
[72] “DECIMO PRIMERO. - ACUMULAR los expedientes T-6.562.773 y
T-6.568.695” por presentar unidad de materia, para que sean fallados en una
sola sentencia”
[73] La Resolución
No. 001 de 1992, el Defensor del Pueblo delegó en los personeros
municipales en todo el país, la facultad de incoar acciones de tutela en
nombre de cualquier persona que se lo solicite o se encuentre en estado de
indefensión, cumpliendo de esta manera con el artículo 49 del Decreto 2591
de 1991”. Ver al respecto las sentencias T-751 de 2006, T-460 de 2012,
entre otras.
[74] Ver sentencias T-331 de 1997 y T-488 de 2017.
[75] Ver sentencias T-488 de 2017, sentencia 197 de 2017.
[76] Expediente T-6.562.773: el Municipio de Barbosa (Antioquia).
Expediente T-6.568.695: Corporación Autónoma Regional de Risaralda
(CARDER), Municipio de Dosquebradas (vinculada mediante auto del 16 de mayo de
2017).
[77] Sentencia T-471 de 2017.
[78] Sentencia SU-391 de 2016.
[79] Folio 1, cuaderno 1.
[80] Al respecto dijo: “[l]a estructura actual no es segura para los
habitantes, ni para los vecinos o personas que circular (sic) en sus
alrededores y es urgente buscar una solución habitacional para estas familias,
mientras se interviene estructuralmente la edificación”; “[e]s necesario y
urgente intervenir la estructura para ajustarla de acuerdo a lo expuesto en el
decreto ley NSR-10 (…)”. Recomendó “(…) tomar medidas urgentes con el objetivo
de brindar seguridad e integridad a la vida de las familias que habitan allí;
por lo que se hace necesario, una evacuación temporal de viviendas como medida
preventiva atendiendo al principio de precaución hasta tanto se realicen las
intervenciones físicas para mitigar y reducir el riesgo en la edificación”.
[81]
Sentencia proferida por el Juzgado Civil del Circuito de
Girardota (Antioquia), el diecisiete (17) de julio de 2017.
[82] Quienes fueron reubicados en Viviendas de Interés Prioritario (VIP),
tienen avanzada edad, particulares condiciones económicas y, en algunos casos,
de salud.
[83]  Esta Sala pudo constatar que incluso
desde 2013 el municipio de Barbosa conocía la situación de zozobra de los
habitantes de la Urbanización debido no solo al deterioro de las estructuras,
sino al estado de la red de alcantarillados.
[84] Ver, sentencia T-596 de 2017. El
ordenamiento jurídico ha previsto mecanismos de protección diferenciados según
si se invoca la amenaza o vulneración de un derecho fundamental o un derecho
colectivo. Esta diferenciación es relevante pues, por un lado, preserva las
competencias del juez popular a partir del reconocimiento de las acciones
judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico y por otro, controla los
riesgos de que una vulneración iusfundamental quede sin respuesta eficiente y
oportuna frente a las situaciones de hecho creadas por actos u omisiones de los
accionados a la luz de un caso concreto.
[85] Con fundamento en el numeral 3° del artículo 6° del Decreto 2591 de
1991 el cual previó que “La acción de tutela no procederá: (…) 3. Cuando se
pretenda proteger derechos colectivos (…)”
[86] Sentencia SU-1116 de 2001.
[87] Señalados con anterioridad en la sentencia T-596 de 2017.
[88] Sentencia C-569 de 2004.
[89] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección
Primera. Sentencia del 28 de marzo de 2014. Exp.:
AP-25000-23-27-000-2001-90479-01.
[90] Artículo 27, Ley 472 de 1998.
[91] Al respecto, ver sentencia T-596 de 2017.
[92] Sentencia T-415 de 1992.
[93] Sentencias T-028 de 1993, T-231 de 1993 y T-574 de 1996.
[94] En sentencia T-244 de 1998 la Corte consideró improcedente la
tutela afirmado que, si bien podía existir una afectación a un derecho
colectivo, “no hay prueba de que ello hubiera producido una afectación
actual e individualizada de los derechos fundamentales de los accionantes”.
[95] Sentencia T-343 de 2015.
[96] Sentencia T-197 de 2014.
[97] En la sentencia T-099 de 2016 la Corte señalo que “la acción de
tutela no es idónea para proteger la vulneración de los derechos de los accionantes,
pues (i) existe una vulneración grave y directa de los derechos fundamentales
[de los accionantes]. (ii) la afectación a estos derechos se sigue presentando
con el paso del tiempo, al punto que después de 10 años la vulneración es
latente, y (iii) se busca proteger derechos fundamentales, los cuales no son
susceptibles de ser amparados a través de la acción popular”.
[98] Sentencias T-306 de 2015 (la falta de la obra amenaza la vida e
integridad de menores) y T-218 de 2017 (donde de conformidad con los hechos se
puede apreciar un peligro inminente sobre 128 niños a favor de quienes se
interpone la acción de tutela, por falta de construcción de un acueducto en el
corregimiento de San Anterito (Montería).
[99] Sentencia T-362 de 2014.
[100] Ver, por ejemplo, las siguientes
sentencias: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección
Primera. veintidós (22) de enero de dos mil nueve (2009). Exp.:
68001-23-15-000-2003-00521-01(AP); Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera. Quince (15) de mayo de 2008. Exp.:
05001-23-31-000-2005-00920-01(AP); Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso
Administrativo, sección primera. Veintiséis (26) de marzo de 2015. Exp.:
15001-23-31-000-2011-00031-01(AP), entre otras.
[101] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso
Administrativo, sección primera, seis (6) de octubre de 2005. Exp.: 54001-23-31-000-2003-01168-01(AP)
[102] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, sección
primera, veintiuno (21) de abril de 2016. Exp.: 63001-23-33-000-2014-00069-01(AP)
[103] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso
Administrativo, sección quinta. Sentencia del veintiuno (21) de agosto de 2003.
50001-23-31-000-2001-90352-01(AP-352)
[104] Sentencia T-389 de 2015.
[105] Sentencia T-415 de 1992.
[106] MASORA concluyó que la estructura actual de la Urbanización no
tiene la capacidad suficiente para atender de manera segura las cargas
sísmicas, ni tampoco tiene la capacidad para atender de manera segura las cargas
de uso y ocupación por lo que recomendó “[t]omar medidas inmediatas
y urgentes para evitar una tragedia y reubicar a los habitantes del complejo
habitacional”.
[107] Obra en el expediente la edad de los accionantes, sus condiciones
socio-económicas (en términos del tipo de vivienda donde habitan- VIP, el nivel
de ingresos y patrimonio que tienen (son poseedores de las viviendas donde
habitan), que las viviendas fueron entregadas por la administración municipal
bajo la modalidad de subsidio y que no son propietarios de estas), así como las
difíciles condiciones de salud del señor Serna Osorio.
[108] Dicha afirmación se aprecia, además, con el oficio 0122018EE00595
de la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos –seccional Girardota, por
medio de la cual se informa que no se encontró a ninguno de los accionantes
como propietarios de bienes inmuebles es ese círculo registral. El oficio
ORIPRI-0202018ER00282, precisa que la señora Rúa Álvarez y el señor Serna
Osorio, no se encontraron inscritos como propietarios. Copia del Impuesto
Predial Unificado a nombre de la accionante.
[109] Condiciones de salud obrantes en la historia clínica del
señor Luis Enrique Serna Osorio, expedida el 28 de abril de 2018, en cuyo
diagnóstico se indica, entre otras afecciones de salud que padece, “insuficiencia
renal crónica, enfermedad vascular periférica”, entre otras. (CD No. 200,
carpeta principal).
[110] Se resalta que, según oficio ORIPRI-0202018ER00282, de la Oficina
de Registro e Instrumentos Públicos del Circulo Registral de Rionegro
–Antioquia, la señora Luz Amantina Buitrago de Agudelo, aparece registrada bajo
un derecho de cuota por adjudicación en sucesión, sobre un lote de terreno
rural.
[111] Sentencia T-415 de 1992
[112] Folio 22, cuaderno 2.
[113] Según se afirma en algunos medios probatorios que obran en el
expediente, algunas viviendas se construyeron sin adelantar licencias de
construcción en los términos de la Ley 400 de 1997
[114] Destaca además la Corte que los
accionantes, tienen a su disposición mecanismos legales de control ciudadano
para lograr la adecuada y eficiente gestión de los contratos estatales que, por
lo demás, están al servicio del interés general; tal es el caso de la
participación en la veedurías ciudadanas (que se constituyó el 14 de marzo de
2018[114])
y la implementación de denuncias ante los respectivos órganos de control,
siempre y cuando haya motivos fundados.
[115] En
adición a ello, esta Corte
considera relevante advertir la existencia de una controversia que suscita un
debate probatorio complejo, al existir dudas probatorias de importancia en
torno a temas como la construcción de las viviendas sin licencia de
construcción y permisos ambientales, las condiciones del suelo generadas a
partir de posibles rellenos antrópicos mal conformados por el constructor, etc.
En este contexto, la acción popular permite evaluar en el marco de un debate
probatorio complejo dudas técnicas razonables sobre la afectación a derechos e
intereses colectivos[115], vinculando en dicha
actividad probatoria al constructor quien, en los términos de la Ley 472 de
1998, puede ser sujeto de responsabilidad en materia de derechos colectivos.
Además de la posibilidad de solicitar medidas cautelares para impedir la
configuración de perjuicios irreparables y de poderse presentar en cualquier
tiempo mientras subsista la amenaza o vulneración a los derechos colectivos.
Sobre la relevancia del debate probatorio complejo a efectos de determinar la
procedencia de la acción popular, puede consultarse –entre otras- la sentencia
T-362 de 2014.
[116] Sentencia T-223 de 2015
[117] Sentencia T-269 de 1996.
[118] Sentencia T-179 de 2015 donde se diferenció entre los riesgos, la
amenaza o la vulneración que pueden sufrir los derechos fundamentales.
[119] Ver, por ejemplo, sentencias T-1002 de 2010 y sentencia T-179 de
2015. En efecto, el Decreto 2591 de 1995 determina lo siguiente: “Artículo 1o. OBJETO. Toda
persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento
y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por
quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten
vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier
autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este
Decreto (…)”
[120] Sentencia T-1002 de 2010. En esta sentencia, se estudió un asunto
relacionado con el edificio Hernando Morales Molina el cual, según los
accionantes, no cumplía con las normas urbanísticas de sismo-resistencia
por lo que se solicitaron la reubicación de los juzgados, la Corte estudió los
conceptos de riesgo y amenaza para la procedibilidad de la acción de tutela y
se indicó que “la acción de tutela está concebida para la amenaza de
derechos no para su riesgo”
[121] Sentencia T-1002 de 2010.
[122] Sentencia T-325 de 2002.
[123] Sentencia T-719 de 2003.
[124] Sentencias T-106 de 2011 y T-036 de 2010.
[125] Artículos 311 y 313 de la Constitución Política.
[126] Sentencia T-325 de 2002.
[127] Ver, por ejemplo: sentencia T- 041 de
2011.
[128] Es preciso hacer hincapié en el principio de solidaridad y en los
deberes de asistencia que de este se derivan, como fundamento del Estado Social
de Derecho. En efecto, la sentencia T-1125 de 2003 destacó que “(…) el
principio general de solidaridad impide que la sociedad sea indiferente al
sufrimiento evidente de las personas o insensible ante la situación de desamparo
o de extrema necesidad en que estas se encuentren (…)”.
[129] Sentencia T-848 de 2011 y ver
también, sentencia T-149 de 2017.
[130] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, sección
primera. 30 de junio de 2017. Exp.: 17001-23-33-000-2013-00259-02 (AP).
[131] Con fundamento en el análisis probatorio,
suficientemente expuesto en líneas precedentes, es posible identificar una
amenaza a los derechos fundamentales de los accionantes toda vez que (i) el
peligro que representan las estructuras de cara a sus derechos fundamentales es
real y cierto; (ii) este peligro es apreciable a partir de diversos documentos
(informes técnicos), los cuales permiten inferir razonablemente que la amenaza
se convierta en un daño consumado; (iii) el peligro no solo amenaza la vida y
seguridad personal de los accionantes, sino su tranquilidad; y (iv) es
excepcional y desproporcionado como quiera que fueron ubicados allí por el
municipio y aun no son propietarios.
[132] Según el numeral 3.4. “Monto del subsidio de arriendo temporal”
del Decreto municipal 059 del 05 de junio de 2018, cuyo ámbito de aplicación se
extiende a la población del Municipio del Barbosa (Antioquia) que se encuentre
en un evento de emergencia o desastre de origen natural o antrópico, el aporte
económico que se destinará como recurso para el pago de canon de arrendamiento,
puede ascender a un monto mensual de hasta un (1) Salario Mínimo Legal Mensual
Vigente, cuando existe un factor social adicional a la situación de alto riesgo
que generó la reubicación temporal”. En el presente caso, no solo la edad de
los accionantes, sino sus condiciones socioeconómicas y su difícil estado de
salud (en el caso del señor Serna), permiten resaltar la presencia del factor
social adicional que establece la norma para efectos de autorizar el monto
mensual máximo de aporte al canon de arrendamiento.