C-111-19
Sentencia C-111/19
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Inexistencia
NORMA ACUSADA-Análisis de vigencia
UNIDAD NORMATIVA-Conformación
COMPETENCIA DE LA PROCURADURIA
GENERAL PARA IMPONER SANCION DISCIPLINARIA DE DESTITUCION E INHABILIDAD GENERAL
A SERVIDOR PUBLICO-Servidores públicos de elección
popular
TRATADOS INTERNACIONALES QUE HACEN
PARTE DEL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Deben
interpretarse de manera armónica y sistemática
CONVENCION AMERICANA SOBRE DERECHOS
HUMANOS-Forma parte del bloque de constitucionalidad/BLOQUE
DE CONSTITUCIONALIDAD-Normas que lo
integran no tienen el rango de normas supraconstitucionales
CONVENCION AMERICANA SOBRE DERECHOS
HUMANOS-No se opone a que legislador establezca sanciones
disciplinarias que impliquen la suspensión temporal o definitiva del derecho de
acceso a cargos públicos
PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Facultad
para imponer sanciones disciplinarias que impliquen restricción del derecho de
acceso a cargos públicos
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Potestad
disciplinaria en relación con los servidores públicos, incluidos los de
elección popular
DECISIONES ADOPTADAS EN PROCESO
DISCIPLINARIO-Posibilidad de promover acción de nulidad y
restablecimiento del derecho
DECISIONES QUE
IMPONEN SANCIONES DISCIPLINARIAS-Procedencia
excepcional de la acción de tutela
CAMBIO DE PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Admisibilidad/ADMISIBILIDAD
DE CAMBIO DE PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional/CAMBIO DE PRECEDENTE
CONSTITUCIONAL-Reglas
Esta Corporación estima que no se cumple
ninguno de los requisitos que permita hacer un ajuste al precedente existente.
Como lo ha señalado esta Corte, el cambio de precedente es válido únicamente si
se presenta uno de los siguientes tres casos: (i) que la jurisprudencia vigente
haya sido errónea porque fue “adecuada en una situación social determinada,
[que no responde] adecuadamente al cambio social posterior”; (ii) que la
jurisprudencia resulta errónea por ser contraria a los valores, objetivos,
principios y derechos en los que se fundamenta el ordenamiento jurídico, y
(iii) si hubo un cambio en el ordenamiento jurídico positivo.
Referencia: expediente
D-12604/D-12605
Demandas de
inconstitucionalidad en contra del artículo 45 (parcial) de la Ley 734 de 2002,
“Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”.
Magistrado ponente:
CARLOS BERNAL PULIDO
Bogotá, D. C., trece (13) de marzo de dos mil
diecinueve (2019).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento
de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
1.
Antecedentes
1.
El 20 de febrero de 2018, varios ciudadanos
presentaron sendas demandas de inconstitucionalidad (D-12604[1] y D-12605[2]) en contra de la expresión “elección”,
contenida en el literal (a) del numeral primero del artículo 45 de la Ley 734
de 2002, “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”.
2.
Mediante el auto de 8 de marzo de 2018 el
Magistrado Alberto Rojas Ríos admitió la demanda del expediente D-12605, por la
presunta vulneración del artículo 93 de la Constitución y del artículo 23 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (“CADH”)[3].
3.
Mediante el mismo auto el Magistrado Rojas Ríos admitió parcialmente la demanda
del expediente D-12604, únicamente por la presunta vulneración del artículo 93
de la Constitución y del artículo 23 de la CADH. Así, inadmitió los cargos relativos
a la supuesta vulneración de los artículos 29, 40, 85, 258 y 260 de la
Constitución.
4.
Admitidas las dos demandas, el magistrado ordenó
correr traslado al Procurador General de la Nación (“PGN”) y fijar en lista el
proceso, a fin de permitir la participación ciudadana. Adicionalmente, suspendió
los términos procesales, según lo dispuesto por el Auto 305 de 2017.
5.
Posteriormente, mediante el auto de 6 de abril de 2018, el magistrado Rojas
Ríos rechazó parcialmente la demanda del Expediente D-12604 frente a la
presunta vulneración de los artículos 29, 40, 85, 258 y 260 de la Constitución[4].
6.
El 8 de agosto de 2018, mediante el Auto 503 de
2018, la Sala Plena resolvió levantar la suspensión de los términos procesales
en el presente asunto. En consecuencia, ordenó comunicar el contenido del auto
al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al PGN y a los
intervinientes.
2.
Norma demandada
7.
A continuación se transcribe y subraya la disposición demandada:
LEY 734 DE 2002
(febrero 5)
Diario Oficial No. 44.708 de 13 de febrero de 2002
<Rige a partir de los tres (3) meses de su sanción>
Por la cual se expide el Código Disciplinario Único.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
Artículo 45. Definición de las sanciones.
1. La destitución e inhabilidad general implica:
a) La terminación de la relación del servidor público con la
administración, sin que importe que sea de libre nombramiento y remoción, de
carrera o elección, o
b) La desvinculación del cargo, en los casos previstos en los
artículos 110 y 278, numeral 1, de la Constitución Política, o
c) La terminación del contrato de trabajo, y
d) En todos los casos anteriores, la imposibilidad de ejercer la
función pública en cualquier cargo o función, por el término señalado en el
fallo, y la exclusión del escalafón o carrera.
2. La suspensión implica la separación del ejercicio del cargo en
cuyo desempeño se originó la falta disciplinaria y la inhabilidad especial, la
imposibilidad de ejercer la función pública, en cualquier cargo distinto de
aquel, por el término señalado en el fallo.
3. La multa es una sanción de carácter pecuniario.
4. La amonestación escrita implica un llamado de atención formal,
por escrito, que debe registrarse en la hoja de vida.
Si al momento del fallo el servidor público o el particular
sancionado presta servicios en el mismo o en otro cargo similar en la misma
entidad o en otra entidad oficial, incluso en período diferente, deberá
comunicarse la sanción al representante legal o a quien corresponda, para que
proceda a hacerla efectiva.
3.
Las demandas
8.
Los demandantes señalaron que la expresión “elección”
contenida en el literal (a) del numeral primero del artículo 45 de la
Ley 734 de 2002 vulnera el artículo 93 de la Constitución[5], que incorpora al bloque de constitucionalidad
el artículo 23 de la CADH[6],
según el cual “[l]a ley puede reglamentar el ejercicio de
los derechos y oportunidades (…) exclusivamente por (…) condena, por juez
competente, en proceso penal”.
9.
Los demandantes, en el Expediente D-12604, afirmaron
que “[d]entro del artículo 93 se indica que los tratados y convenios
internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos
y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el
orden interno, (…) el Pacto de San José (…) es de obligatorio cumplimiento en
el ordenamiento colombiano”. En este sentido advirtieron que en atención a
lo dispuesto por el artículo 23 de la CADH, la PGN no es competente para
sancionar “a un funcionario público elegido por voto popular”.
10.
En el caso del Expediente D-12605, los demandantes argumentaron
que la disposición acusada “reglamenta la sanción por la falta disciplinaria
cometida por un funcionario público elegido por elección popular, quebrantando
lo establecido por el artículo 23 de la [CADH]”. Así, sostuvieron que en
atención a la naturaleza administrativa de las funciones de la PGN, él, o sus
delegados, son “incompetentes para llevar a cabo un proceso disciplinario”.
Afirmaron también que el objeto del artículo 23 de la CADH es
asegurar que las restricciones al ejercicio de derechos políticos se impongan “bajo
la observancia del debido proceso y del derecho de defensa”.
11.
En consecuencia, los demandantes en ambos casos
solicitaron que la Corte Constitucional declare la inexequibilidad de la expresión
demandada.
4.
Intervenciones
12.
Durante el trámite del presente asunto se
recibieron oportunamente cinco escritos de intervención[7]. Tres de estas intervenciones le
solicitaron a la Corte que se inhibiera de pronunciarse de fondo, una le solicitó
declarar la inexequibilidad de la norma y la otra, que declarara su exequibilidad.
13.
Solicitud de fallo inhibitotorio[8]. Los intervinientes le
solicitaron a la Corte inhibirse de pronunciarse de fondo respecto de los
cargos planteados por dos razones.
13.1  Primero, porque la demanda no cumple con los requisitos señalados
por la jurisprudencia para formular un cargo de inconstitucionalidad. En
concreto señalaron que la demanda carece de (i) claridad, pues “los
escritos no presentan un hilo conductor que demuestre le presunta vulneración
del artículo 93 de la Constitución”[9]; (ii) certeza y pertinencia, pues los ciudadanos no parten de una
proposición real y existente sino que parte de “una interpretación [propia] del artículo 23 de la CADH”[10]; (iii)
especificidad, pues “no se demuestra cómo la función del Procurador General
de la Nación afecta los derechos políticos de quien fue elegido popularmente”[11] y (iv) suficiencia,
ya que “los demandantes no explican por qué, a pesar de los pronunciamientos
anteriores de la Corte, subsiste aún una duda sobre la constitucionalidad de la
misma”[12]. Adicionalmente, argumentaron que los demandantes proponen hacer un
juicio de convencionalidad que “la Corte se ha negado a realizar (…) toda
vez que no es juez de convencionalidad”[13].
13.2  Segundo, porque sobre la disposición acusada operó el fenómeno de
cosa juzgada constitucional. A su juicio, la Corte ya se pronunció sobre la
exequibilidad de la “competencia constitucional de la que es titular el Procurador
General de la Nación para sancionar a personas que ejercen funciones públicas,
incluidas las de elección popular”[14]. En consecuencia, solicitaron que la
Corte se esté a lo resuelto en las sentencias C-028 de 2006, SU-712 de 2013,
C-500 de 2014 y SU-355 de 2015.
14.
Solicitud de inexequibilidad[15]. El interviniente se refirió previamente
a dos asuntos. Primero, sugirió que se haga una integración normativa con los
numerales 2, 3 y 4 y el parágrafo 1 del artículo 38 de la Ley 734 de 2002 para
evitar que “la decisión de la Corte resulte inane”. Por otra parte,
indicó que en el presente caso no se presenta el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional. Por ende, le solicitó a la Corte no inhibirse en el caso sub
examine. En cuanto al fondo del asunto, afirmó que la disposición acusada
no se ajusta a la Constitución y es contraria al artículo 23 de la CADH. En su
concepto, la norma regula “la destitución e inhabilidad general y la suspensión
y la inhabilidad especial”. Sostuvo entonces que la norma se refiere a la
restricción de derechos políticos por parte de la PGN. En esa medida, para el
interviniente, permitir que la PGN ejerza dicha competencia es contrario a la CADH
que establece que tales derechos “solo pueden restringirse por un juez
competente en una causa penal”. Por ello concluyó que la disposición
demandada es inexequible.
15.
Solicitud de exequibilidad[16]. El
interviniente le solicitó a la Corte que declare la exequibilidad de la norma
demandada, por dos razones. Primero, porque a su juicio se debe aplicar el
precedente constitucional que ha declarado que las competencias de la PGN para
sancionar funcionarios públicos de elección popular se ajustan a la
Constitución. Segundo, porque consideró que los demandantes hacen una errada
interpretación del artículo 23 de la CADH. Sobre ese particular afirmó que “el
control de la gestión pública, incluyendo la faceta disciplinaria, no puede
entenderse como reservado al juez, menos al juez penal”. Por el contrario,
sostuvo que la norma interamericana se cumple “garantizando la independencia
del ente que investiga de aquel que juzga, garantizando también la tutela
judicial efectiva, requisitos que nuestro actual sistema está en capacidad de
cumplir”. Así, concluyó que la expresión acusada no es contraria al bloque
de constitucionalidad.
5.
Concepto del Procurador General de la
Nación
16.       El 1 de octubre de 2018 el Procurador General rindió concepto
en relación con el presente asunto[17].
Solicitó que se declare la exequibilidad del aparte normativo acusado con base
en los siguientes tres argumentos: (i) el artículo 45 de la Ley 734 de 2002 “se
ocupa de regular las consecuencias de la aplicación de cada una de las
sanciones, esto es, destitución e inhabilidad general, suspensión, multa y amonestación”,
por lo cual está relacionada con “la competencia para ejercer la acción
disciplinaria”; (ii) el “parámetro de control expuesto en las demandas
es equivocado, dado que los accionantes proponen una confrontación directa
entre las disposiciones legales y la CADH, sin tener en cuenta las
disposiciones constitucionales que otorgan competencia a la Procuraduría para
destituir e inhabilitar servidores de elección popular”, y (iii) la
Corte Constitucional “ha reiterado que el Procurador General de la Nación es
competente para destituir e inhabilitar a servidores de elección popular”. Sobre
el particular sostuvo que “la Corte, tanto en control abstracto como
concreto ha sustentado la compatibilidad” entre sus competencias, la CADH y
la Constitución. En concreto trajo a colación lo señalado en las sentencias
C-028 de 2006, SU-712 de 2014 y C-500 de 2014.
17.       En
resumen, estas son las intervenciones y solicitudes formuladas en relación con
la norma objeto de control constitucional:
Interviniente
Cuestionamiento
Solicitud
Presidencia
de la República
La
Corte debe inhibirse porque (I) la demanda carece de claridad, certeza, pertinencia,
y especificidad; (II) de conocerse el fondo del asunto se estaría realizando
un control de convencionalidad que, en ocasiones anteriores, la Corte se ha
negado a realizar.
Inhibitorio
La
Universidad Sergio Arboleda
La Corte debe inhibirse de proferir un fallo de
fondo porque (I) “ninguna de las demandas satisface el requisito de
suficiencia” y (II) “se presenta el fenómeno de la cosa juzgada
material”.
Inhibitorio
Universidad de la Sabana
La Corte debe “estarse a lo resuelto en las sentencias C-028 de 2006.
SU-712 de 2013, C-500 de 2014 y SU-355 de 2015”.
Inhibitorio
Universidad Santo Tomás
(I) Debe hacerse una integración
normativa con otras normas del Código Disciplinario Único; (II) no hay cosa
juzgada constitucional y por ende la Corte se debe pronunciar de fondo; (III)
el Estado colombiano debe cumplir lo pactado en la CADH; (IV) las
inhabilidades son restricciones a derechos políticos que, en cumplimiento de
la CADH, solo puede realizar un juez penal; en consecuencia, (V) la norma es
inexequible.
Inexequible
Universidad
Externado de Colombia
La norma es exequible porque (I) la Corte ha
declarado la exequibilidad de las competencias de la PGN para sancionar
funcionarios públicos de elección popular, y (II) los demandantes hacen una
errada interpretación del artículo 23 de la CADH al restringir la posibilidad
de limitar derechos políticos únicamente al juez penal.
Exequible
PGN
(I) El artículo 45 de la Ley 734 de 2002 está
relacionado con la competencia para ejercer la acción disciplinaria;
(II) el “parámetro de control expuesto en las demandas es equivocado, dado
que [no tiene] en cuenta las disposiciones constitucionales que
otorgan competencia a la Procuraduría”, y (III) la Corte
Constitucional “ha reiterado que el Procurador General de la Nación es
competente para destituir e inhabilitar a servidores de elección popular”.
Exequible
6.
Cuestiones previas
18.
Antes de emprender el estudio material de constitucionalidad planteado,
la Corte debe atender tres cuestiones previas: (i) la ausencia de cosa juzgada
constitucional, (ii) la vigencia de la disposición demandada y (iii) la
conformación de una unidad normativa.
19.       Ausencia de cosa juzgada constitucional. En el caso sub examine no opera el fenómeno de la cosa
juzgada constitucional. Varios intervinientes[18] advirtieron
que la Corte Constitucional ya se pronunció sobre las competencias de la PGN
respecto de los funcionarios públicos de elección popular. Por lo tanto, le
solicitan a la Corte estarse a lo resuelto en las sentencias C-028
de 2006, SU-712 de 2013, C-500 de 2014 y SU-355 de 2015. Sin embargo, la
Sala Plena encuentra que no se cumplen los requisitos de identidad de objeto e
identidad de causa exigidos por la jurisprudencia vigente[19]. En
particular, no encuentra acreditada la identidad de objeto ya que la demanda no
versa sobre “la misma pretensión material o inmaterial”[20], pues los contenidos normativos son
disimiles[21].
En efecto, la Corte Constitucional no se ha pronunciado sobre la definición de
las sanciones y, concretamente, sobre las consecuencias de la destitución y de
la inhabilidad general en la terminación de la relación del servidor público de
elección popular con la administración.
20.
Vigencia de la disposición demandada. Esta Corte encuentra que la disposición demandada está vigente.
Es cierto que el 28 de enero de 2019 el Congreso promulgó la Ley 1952 por medio
de la cual se derogó la ley sub examine. Sin embargo, aún es pertinente
un pronunciamiento de la Corte por dos razones: (i) el artículo 265 de la Ley
1952 dispuso que “entrará a regir cuatro (4) meses después de su sanción y
publicación” y (ii) en todo caso, de conformidad con la norma de transición,
la Ley 734 de 2002 es aplicable a los procesos disciplinarios que hubieren
iniciado durante su vigencia[22].
21.
En consecuencia, esta Sala encuentra procedente pronunciarse de fondo
sobre los cargos planteados en contra de la disposición acusada.
22.       La
conformación de una unidad normativa. Para la Sala Plena
resulta necesario conformar una unidad normativa en el caso sub examine.
Ello, por cuanto el artículo 49.1 de la Ley 1952 de 2019 tiene un
contenido normativo idéntico al de la norma demandada. Así, en virtud de lo
previsto por el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, para efectos de garantizar
la efectividad del control de constitucionalidad, la coherencia del orden
jurídico y el principio de economía procesal, se analizará la
constitucionalidad de ambas disposiciones.
Ley 734 de 2002, artículo 45
Ley 1952 de 2019, artículo 49
Definición de las sanciones 1. La destitución e
inhabilidad general implica:
a) La terminación de la relación del servidor
público con la administración, sin que importe que sea de libre nombramiento
y remoción, de carrera o elección, o (…)
Definición de las sanciones. 1. La destitución e
inhabilidad general implica:
a) La terminación de la relación del servidor
público con la administración, sin que importe que sea de libre nombramiento
y remoción, de carrera o elección; o (…)
7.
Problema jurídico
23.
Le corresponde a la Sala Plena de la
Corte Constitucional resolver el siguiente problema jurídico: si la expresión “elección”,
contenida en el literal (a) del numeral primero del artículo 45 de la Ley 734
de 2002, y en el literal (a) del numeral primero del artículo 49 de la Ley 1952
de 2019, al establecer la terminación de la relación del servidor público de “elección”
como una consecuencia de la destitución e inhabilidad que puede imponer la PGN,
vulnera el artículo 93 de la Constitución, en la medida en que, en virtud del
artículo 23 de la CADH, la limitación de derechos políticos solo se puede hacer
“por juez competente, en proceso penal”.
8.
Caso concreto
24.
La Corte Constitucional considera que la
expresión “elección” es exequible. Esta Corporación tiene
una consolidada línea jurisprudencial en punto a la validez
constitucional de la competencia de la PGN de sancionar a los funcionarios
públicos de elección popular que son aplicables a la terminación de la
relación del servidor público de “elección” como una consecuencia de la
destitución e inhabilidad que puede dicha autoridad puede imponer.
25.
Al respecto la Corte ha
sostenido que la norma acusada no desconoce el artículo 93 de la
Constitución, ni el artículo 23 de la CADH por las siguientes tres
razones: (i) el artículo 23 de la CADH debe
interpretarse de manera coherente y sistemática con (a) la Constitución, (b)
toda la Convención y (c) otros tratados internacionales[23]; (ii) la
restricción del ejercicio de derechos políticos que provenga de una autoridad
distinta a un juez penal, es válida siempre y cuando se respeten las garantías
del debido proceso; (iii) la
PGN ofrece suficientes garantías para cumplir con la finalidad de proteger los
derechos y libertades de los funcionarios públicos elegidos popularmente porque
(a) es una autoridad independiente e imparcial, (b) su proceso de imposición de sanciones asegura las garantías
judiciales establecidas en la CADH y (c) sus actos son judicialmente
controlables de una manera efectiva. Por lo tanto (iv) no se justifica que la Corte Constitucional
cambie su precedente.
26.
El artículo 23 de la CADH debe interpretarse de manera
coherente y sistemática con (i) la Constitución[24]; (ii) toda la Convención y (iii)
otros tratados internacionales[25].
26.1.    El artículo 23 de la CADH debe interpretarse de manera coherente con
la Constitución. De conformidad con el artículo 93
de la Constitución y con la jurisprudencia de esta Corte[26], la
Constitución y los tratados internacionales de derechos humanos suscritos por
Colombia conforman el bloque de constitucionalidad. Esta Corte ha señalado que
del artículo 93 no se desprende que los tratados internacionales tengan un
rango supraconstitucional. Por el contrario, todas las normas que integran el
bloque tienen igual jerarquía y deben por lo tanto, interpretarse
armónicamente. A juicio de esta Corte, los demandantes en el caso sub
examine omiten interpretar el artículo 23 de la CADH de manera armónica con
la Constitución y pretenden, por el contrario, otorgarle un rango
supraconstitucional. Ocurre que la competencia de la PGN para investigar
y sancionar servidores públicos de elección popular tiene origen constitucional
pues está atribuida directamente por el artículo 277 de la Carta Política. Es
más, la Constitución prevé que otras autoridades tanto administrativas como
judiciales –distintas al juez penal– tienen la competencia para limitar
derechos políticos[27]. Así, para la Sala Plena una lectura armónica del artículo 23 de la
CADH con la Constitución Política permite concluir que no solo el juez penal
tiene la competencia para limitar los derechos políticos de los servidores
públicos de elección popular, sino que también lo pueden hacer autoridades administrativas
y judiciales, siempre que se respeten las garantías al debido proceso del
artículo 29 de la Constitución y 8 de la CADH. Lo anterior resulta además
coherente con las demás disposiciones de la CADH.
26.2.    El
artículo 23 de la CADH debe interpretarse de manera sistemática con las demás
disposiciones de la Convención. El deber armónico de interpretar las normas
del bloque con la Constitución también se predica respecto de todo el
articulado de la Convención. Así, para esta Corte no es de recibo una
interpretación aislada del artículo 23 como la que proponen los demandantes.
26.2.1. El artículo 23 de la CADH regula el ejercicio y
restricción de los derechos políticos. En primer lugar, consagra el ejercicio de los
derechos y oportunidades de que deben gozar tanto los elegidos como los electores[28]. En
segundo lugar, regula las condiciones en que tales derechos se pueden
restringir. Sobre ese punto, señala que “[l]a ley puede reglamentar el
ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior,
exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma,
instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en
proceso penal” (Se destaca). Sin embargo, allí no se agota el debido
proceso que se debe seguir para la restricción de los derechos políticos.
26.2.2. Tal
disposición debe leerse junto con el artículo 8, que establece las garantías
judiciales mínimas que se le debe respetar a todas las personas en cualquier
proceso judicial. Al respecto, la Corte Interamericana ha ampliado el alcance
de dichas garantías a decisiones administrativas que, en ciertos casos, son
equiparables a decisiones judiciales[29].
En ese sentido, siendo que en ambos procesos –tanto en el judicial, como en el
administrativo– se deben respetar tales garantías, no es cierto, como lo
afirman los demandantes, que solo el juez penal asegura el respeto por las
garantías del debido proceso.
26.2.3. En
concordancia con las citadas disposiciones de la CADH, su artículo 25 prevé que
“[t]oda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier
otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes”. Tal
derecho también se garantiza en el evento en que una autoridad administrativa
imponga la sanción, pues su decisión es controvertible ante los jueces o
tribunales competentes.
26.2.4. Tanto el
artículo 8 como el 25 de la CADH son relevantes para entender el marco
normativo que se debe seguir en la limitación de derechos políticos. Así, de
dichas normas no se concluye que la restricción por “condena, por juez
competente, en proceso penal” sea la única posibilidad admisible de
restricción a los derechos políticos. Lo que sí se entiende es que las
restricciones a los derechos políticos deben observar el debido proceso y
asegurar que se pueda acudir a un recurso efectivo ante el juez competente. Por
lo tanto, una lectura integral de la CADH permite a la Corte concluir que su
artículo 23 no trae un listado taxativo sino enunciativo de la reglamentación
del ejercicio de los derechos políticos. En consecuencia, habrá
otras alternativas igualmente admisibles siempre que se respetan las
garantías judiciales. Ello le permite además a Colombia respetar lo pactado en
otros tratados internacionales.
26.3.    El artículo 23 de la CADH debe interpretarse de manera coherente con
otros tratados internacionales suscritos por Colombia[30].
Lo cierto es que además de la CADH, existen otras normas internacionales
suscritas por Colombia que sirven de parámetro para regular las competencias de
la PGN en el ejercicio de control disciplinario. En particular, debe tenerse en
cuenta lo dispuesto por la Convención de las Naciones Unidas contra
la Corrupción[31]
y la Convención Interamericana contra la Corrupción[32]. Según la jurisprudencia
de esta Corte, de ambas convenciones se desprende el derecho de los Estados de establecer
decisiones disciplinarias que puedan incidir en el ejercicio de los derechos
políticos de los servidores de elección popular[33]. En esos
términos, el bloque de constitucionalidad, en su conjunto, consagra la
posibilidad de que una autoridad administrativa –como lo es la PGN– inhabilite
o destituya a un funcionario público de elección popular siempre que se
respeten las garantías establecidas en los artículos 29 de la Constitución y 8
de la CADH.
26.4.    En
síntesis, una interpretación sistemática de las normas
constitucionales con los instrumentos que integran el bloque de
constitucionalidad permite que una autoridad administrativa pueda eventualmente
restringir derechos políticos siempre y cuando se respeten las garantías
establecidas en el artículo 29 de la Constitución y el 8.1 de la CADH.
27.       La restricción del ejercicio de derechos políticos que provenga de
una autoridad distinta a un juez penal, es válida siempre y cuando se respeten
las garantías del debido proceso[34]. Como lo ha señalado esta Corte,
la CADH no prohíbe a los Estados que sus ordenamientos internos otorguen
competencia a una autoridad administrativa para que limite los derechos
políticos de los servidores públicos de elección popular[35] siempre que dicha autoridad sea (i)
autónoma e independiente y (ii) asegure las garantías judiciales establecidas
en su artículo 8[36].
28.       Por
lo tanto, esta Corte no comparte el argumento planteado por
los demandantes según el cual únicamente un juez penal pueda asegurar las
garantías mínimas de los derechos políticos. Los Estados tienen un
margen de apreciación en virtud del cual pueden atribuir a los
organismos de control del Estado competencias disciplinarias que puedan
conducir a la imposición de sanciones de destitución e inhabilidad general de
los servidores públicos[37]. Por ende, el legislador puede otorgarle esa competencia a cualquier
autoridad siempre que ella respete las garantías establecidas en los artículos
29 de la Constitución y 8 de la CADH. Así, se concluye que el límite que
encuentra el margen de apreciación[38]
son los derechos al debido proceso de los servidores públicos de elección
popular. De allí que, no obstante no ser un “juez penal”, la
PGN debe respetar las garantías establecidas en el artículo 29 de la
Constitución y 8 de la CADH. En consecuencia, puede válidamente limitar los
derechos políticos de los funcionarios públicos de elección popular.
29.       La PGN ofrece suficientes garantías para cumplir con la finalidad de
proteger los derechos y libertades de los funcionarios públicos elegidos. En el caso sub examine, la disposición acusada se encuentra
dentro de los límites del margen de apreciación del Estado colombiano[39] porque garantiza los derechos
establecidos en el artículo 29 de la Constitución y el 8 de la CADH. Esto es
así por tres razones: (i) la PGN es una autoridad independiente
e imparcial, (ii) el proceso de imposición de sanciones a funcionarios de
elección popular asegura las garantías judiciales previstas por la Constitución
y la CADH, (iii) sus actos pueden ser controlados judicialmente de una manera
efectiva.
29.1. La PGN es una autoridad administrativa independiente
e imparcial. Primero, la Procuraduría es una entidad que no depende administrativa,
financiera, ni presupuestalmente de ninguna otra[40]. No forma
parte ni del gobierno ni del ejecutivo. Segundo, la elección de la PGN no
depende exclusivamente de algún poder público por cuanto se elige por el
Senado, mediante terna integrada por candidatos del Presidente de la República,
la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado[41]. Tercero, el
PGN tiene el deber legal de ser imparcial tal como se precisa en la Ley 734 de
2003[42]
y en la 1952 de 2019[43].
En consecuencia, se trata de una autoridad con la autonomía e independencia suficientes
para cumplir con el deber de garantizar las libertades y los derechos de los
funcionarios públicos de elección popular en el marco del proceso
disciplinario.
29.2.
El proceso de imposición de sanciones disciplinarias por parte de la PGN
asegura las garantías judiciales previstas por el artículo 29 de la
Constitución y 8 de la CADH. En efecto, el Código Disciplinario Único y el
Código General Disciplinario establecen los siguientes principios que rigen la
Ley Disciplinaria: (i) el principio de legalidad[44];
(ii) el pleno respeto al debido proceso[45]; (iii) la presunción de inocencia[46];
(iv) la proscripción de toda forma de responsabilidad objetiva[47];
(v) la aplicación de la ley más favorable[48]; (vi) la igualdad ante la ley[49];
(vii) el derecho a la defensa[50];
(viii) la proporcionalidad entre la sanción y la gravedad de la falta cometida[51];
(ix) el deber de la autoridad de motivar las decisiones de fondo[52];
(x) la aplicación de los principios constitucionales y de los tratados
internacionales sobre derechos humanos[53], entre otros. Así, es claro que se
trata de un procedimiento reglado que asegura el respeto por todas las
garantías judiciales que protegen la Constitución y la CADH.
29.3.
Los actos de la PGN pueden ser controlados judicialmente de
una manera efectiva. Todos los actos proferidos por la PGN, o sus
delegados, que impliquen la imposición de una sanción disciplinaria tienen control
judicial integral. En concreto, las decisiones de la PGN pueden ser objeto del
medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho[54]. En el marco de dicho proceso, el funcionario
público puede solicitar, entre otras, la medida cautelar de suspensión
provisional del acto administrativo en virtud del cual lo sancionaron[55]. Es más, incluso el mismo magistrado
puede tomar cualquier otra medida cautelar para asegurar la garantía de los
derechos de la persona[56].
29.4.    Por lo tanto, como
lo ha señalado esta Corte, en estos casos el medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho es un recurso judicial efectivo en los términos del
artículo 25 la CADH[57].
Adicionalmente, y de manera excepcional, esta Corporación ha admitido la
procedencia de la acción de tutela en contra de las decisiones que imponen
sanciones disciplinarias[58]
cuando se evidencia (i) la vulneración de un derecho constitucional fundamental
y (ii) la existencia de un perjuicio irremediable. Por lo tanto, el proceso
sancionatorio que adelanta la PGN cumple con los requisitos establecidos tanto
en el artículo 8 como en el 25 de la CADH.
30.       No se justifica que la Corte Constitucional cambie su precedente. Un interviniente sostuvo que la Corte Constitucional debe cambiar
su precedente debido a la sentencia proferida por la Corte Interamericana en el
caso López Mendoza vs. Venezuela[59]. Esta Corporación estima que no se
cumple ninguno de los requisitos que permita hacer un ajuste al precedente
existente. Como lo ha señalado esta Corte, el cambio de precedente es válido
únicamente si se presenta uno de los siguientes tres casos: (i) que la jurisprudencia vigente haya sido errónea porque fue “adecuada
en una situación social determinada, [que no responde] adecuadamente al
cambio social posterior”[60];
(ii) que la jurisprudencia resulta errónea por ser contraria a los
valores, objetivos, principios y derechos en los que se fundamenta el
ordenamiento jurídico[61],
y (iii) si hubo un cambio en el ordenamiento jurídico
positivo[62].
30.1.    La
Sala Plena de esta Corporación considera que la decisión de la Corte
Interamericana no se enmarca dentro de ninguna de tales causales, por las
siguientes cinco razones: (i) El sistema interamericano debe tener cierta
deferencia con los contextos de los Estados y sus normas internas; (ii) la Corte Interamericana ha considerado que la CADH no
impone un modelo específico de reglamentación de los derechos políticos, sino
que ella “establece lineamientos generales que determinan un contenido
mínimo de los derechos políticos y permite a los Estados que dentro de los
parámetros convencionales regulen esos derechos de acuerdo a sus necesidades
históricas, políticas, sociales y culturales”[63]; (iii) esta Corte,
a pesar de reconocer su importancia, ha señalado que los pronunciamientos de la
Corte Interamericana no pueden ser trasplantados automáticamente al
ordenamiento interno; (iv) la decisión de la Corte
Interamericana se refiere específicamente a un caso inter partes cuyo
entendimiento del artículo 23 de la CADH se refiere “específicamente
al caso concreto que tiene ante sí”[64]y
(5) el mencionado caso ocurrió en un contexto fáctico y jurídico diferente al
del caso colombiano (ver parr. 26 supra).
30.2.    En
efecto, la decisión de la Corte Interamericana de condenar al Estado Venezolano
en el caso López Mendoza vs. Venezuela no implica que el diseño
institucional colombiano, referido al ejercicio de la facultad disciplinaria de
la PGN para sancionar servidores públicos de elección popular, sea contrario a
la CADH. Más aún, esta Corte considera que los demandantes plantean una
interpretación equivocada del artículo 23 de la CADH pues no tiene en cuenta la
Constitución, el resto del articulado de la Convención, ni los demás tratados
internacionales suscritos por Colombia.
31.
Visto lo anterior, la Corte advierte que en el
caso sub exámine el artículo 45 de la Ley 734 de 2002, así como el
artículo 49, numeral 1, literal a) de la Ley 1952 de 2019, en los cuales se encuentra contenida la expresión “elección”
corresponden a disposiciones jurídicas que se limitan a establecer, a modo de
definición, los efectos que para el servidor público conlleva la imposición de
una determinada sanción disciplinaria. En cuanto a la sanción consistente en
destitución e inhabilidad general, la citada norma prevé, como una de sus
consecuencias, la terminación de la relación del servidor
público de “elección” con la administración.
32.
Por lo tanto, con sujeción al precedente jurisprudencial que ha
declarado la validez constitucional de la competencia de la PGN para imponer
esa sanción disciplinaria a los servidores públicos de elección popular, se
impone concluir que en el contexto normativo del que hace parte la expresión “elección”,
esta se ajusta al artículo 93 de la Constitución Política y al artículo 23 de
la CADH.
9.
Síntesis de la decisión
33.
La Corte Constitucional se pronunció sobre la
constitucionalidad de la expresión “elección” contenida en el artículo
45 de la Ley 734 de 2002 y reiterada en el 49, numeral 1, literal a) de
la Ley 1952 de 2019. Primero, encontró que la demanda era apta
pues descartó que operara el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. Segundo,
encontró que la disposición demandada está vigente. Tercero, estimó necesario
conformar una unidad normativa con la norma recientemente expedida que tiene el
mismo contenido normativo. En cuanto a la validez constitucional de la
expresión acusada, la Corte decidió aplicar el precedente jurisprudencial vigente,
conforme al cual la competencia de la PGN para sancionar funcionarios públicos
de elección popular se ajusta a la Constitución y a la CADH. La Sala Plena no
encontró mérito alguno para cambiar dicho precedente. Por lo tanto, las mismas
razones que le permitieron a la Corte llegar a la conclusión sobre la
constitucionalidad de dicha competencia, llevan a la Corte a declarar la
constitucionalidad de la expresión demandada.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE la expresión “elección”,
contenida en los artículos 45, numeral 1, literal a) de la Ley 734 de 2002 y 49,
numeral 1, literal a) de la Ley 1952 de 2019.
Notifíquese y
cúmplase,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
Con
aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con aclaración de
voto
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Impedimento aceptado
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Con Salvamento de Voto
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con Salvamento de Voto
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
A LA SENTENCIA C-111 DE 2019
INHIBICION DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Procedencia (Salvamento de voto)/INHIBICION DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de claridad,
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en los cargos (Salvamento de voto)
Con el acostumbrado respeto por las
decisiones de la Corte Constitucional, presento salvamento de voto a la
sentencia proferida en el asunto de la referencia.
1.  En esta ocasión, la Sala
Plena de esta Corporación resolvió declarar exequible la expresión “elección”
contenida en el artículo 45, numeral 1, literal a) de la Ley 734 de 2002 y en
el artículo 49, numeral 1, literal a) de la Ley 1952 de 2019[65].
En efecto, se determinó que los preceptos
bajo examen se advertían congruentes con el texto superior y la Convención
Americana de Derechos Humanos -CADH-, conforme a jurisprudencia constitucional
consolidada en esta materia. En esos términos, se consideró que: “i) el
artículo 23 de la CADH debe interpretarse de manera coherente y sistemática con
(a) la Constitución, (b) toda la Convención y (c) otros tratados
internacionales; (ii) la restricción del ejercicio de derechos políticos que
provenga de una autoridad distinta un juez penal, es válida siempre y cuando se
respeten las garantías del debido proceso; (iii) la PGN ofrece suficientes
garantías para cumplir con la finalidad de proteger los derechos y libertades
de los funcionarios públicos elegidos popularmente porque (a) es una autoridad
independiente e imparcial, (b) su proceso de imposición de sanciones asegura
las garantías judiciales establecidas en la CADH y (c) sus actos son
judicialmente controlables de una manera efectiva. Por lo tanto (iv) no se justifica
que la Corte Constitucional cambie su precedente.”
2.  Sin
embargo, me aparto de la posición mayoritaria puesto que estimo que ninguna de
las dos demandas contaban siquiera con un cargo de constitucionalidad apto para
habilitar el pronunciamiento de fondo en sede de control abstracto y, en
consecuencia, correspondía la adopción de una decisión inhibitoria.
3.  De tal
forma, las escasas líneas que conforman el concepto de violación presentado en
cada uno de los líbelos bajo estudio no logran cumplir con los requisitos
derivados del artículo 2º de Decreto Ley 2067 de 1991 y desarrollados
por la jurisprudencia constitucional, como se expone a
continuación:
i)    En el expediente D-12604, los accionantes presentaron como único
argumento que “la sanción impuesta por el Procurador en la Ley 734 de 2002
en su artículo 45 implica una contravía al artículo 23 del Pacto de San José,
en donde si bien es cierto la ley reglamenta el ejercicio de los derechos y
oportunidades de participar en la dirección de los asuntos públicos, se
evidencia que solamente la condena, por juez competente, en proceso penal, es
causal para que el Procurador sancione a un funcionario público elegido por
voto popular”; agregando que el artículo 23 en cita “es de obligatorio
cumplimiento en el ordenamiento colombiano”.
Revisado el contenido de la demanda no
existe ningún otro pronunciamiento sobre el particular, pues de los tres folios
que se compone la mayor parte se dedica a la transcripción de la norma acusada
y de los mandatos superiores presuntamente infringidos, al tiempo que realiza
unas acusaciones someras respecto de los arts. 40, 85, 258 y 260 que fueron
objeto de rechazo mediante Auto de 6 de abril de 2018.
Conforme a lo reseñado, es evidente que
esta demanda carece de todo tipo de argumentación y en ningún caso logra
estructurar en debida forma un cargo de inconstitucionalidad que satisfaga las
exigencias fijadas por la jurisprudencia de esta Corporación.
ii)  Por
su parte, en el expediente D-12605, la parte accionante adujo que la norma acusada
desconoce el artículo 23 de la Convención Americana, es decir, un mandato
integrado al bloque de constitucionalidad, “que demanda que las sanciones
referentes a las suspensión del ejercicio de los derechos políticos, solo es
posible realizarlas si ellas son establecidas por una sentencia judicial
ejecutoriada en un proceso penal. De tal manera, el Procurador General de la
Nación o sus delegados, serán incompetentes para llevar a cabo un procedimiento
disciplinario. \\ El objeto de este artículo de la Convención es que la
restricción manifestada se imponga bajo la observancia del debido proceso y del
derecho de defensa, garantizada por la objetividad de un funcionario judicial
que son la autonomía e imparcialidad (sic)”.
En los anteriores términos quedó plasmado
el concepto de violación de esa demanda, cuyo contenido fue adicionado
exclusivamente con la transcripción de la disposición acusada y el precepto que
estima conculcado. Así, lo consignado por los demandantes no tiene vocación de
configurar un cargo apto con la entidad suficiente para poner en duda la
presunción de constitucionalidad de la norma bajo examen y la que
posteriormente fue objeto de integración de unidad normativa.
4.  Puntualmente, a lo largo de los dos escritos no se observa
un hilo conductor que permita advertir alguna justificación de la acusación de
inconstitucionalidad, puesto que los actores se limitan a aseverar que se
contraviene lo dispuesto en el artículo 23 de la Convención Americana de
Derechos Humanos.
En
tal contexto, los accionantes derivaron de la preceptiva bajo examen, un
contenido normativo que objetivamente no puede atribuírsele. De ahí, fundaron
sus acusaciones en la incompetencia de la Procuraduría General de la Nación
para destituir a los servidores públicos de elección popular y, por ende,
afectar sus derechos políticos; sin embargo, del tenor literal del artículo
acusado no se infiere tal entendimiento, como se lee:
“Artículo 45. Definición de las sanciones.
1. La destitución e inhabilidad general implica:
a) La terminación de la relación del servidor público con la
administración, sin que importe que sea de libre nombramiento y remoción, de
carrera o elección,”
Conforme
a lo transcrito, es evidente que la lectura efectuada por los demandantes
desconoció el contexto real en que se inserta la norma, esto es, la definición
de las sanciones que pueden ser impuestas por parte de la autoridad
disciplinaria y, de manera más concreta, el alcance de la sanción de
destitución e inhabilidad general; enfocando su acusación en un vocablo que se
limita a enunciar las modalidades de vinculación a la administración y que en
momento alguno refiere a una competencia específica del Ministerio Público, a
partir de lo cual considero que las demandas incumplieron el requisito de
certeza.
Adicionalmente, para el suscrito magistrado no fue observado el presupuesto de
pertinencia en tanto que las
afirmaciones de los demandantes surgen de una lectura subjetiva de la norma que no corresponde exactamente con su
contenido y que se trasladan del plano conceptual en que fue formulado el
artículo 45.1 de la Ley 734 de 2002, a la aplicación de la disposición que a
juicio de la parte demandante tiene unos efectos nocivos que afrentan el
artículo 23 de la Convención Americana.
En igual medida, los demandantes no expusieron de manera suficiente las razones
tendientes a demostrar la infracción del orden constitucional, puesto
que no explican la forma en que el numeral acusado desconoce el artículo 23 de
la Convención Americana, limitándose a transliterar ambas disposiciones sin
incluir argumentos sobre la comparación entre el texto superior y la norma
legal, así como el razonamiento de naturaleza constitucional que despertara una
mínima duda sobre la validez de la disposición analizada a la luz de la Carta.
Además,
la censura promovida se enfrenta a una jurisprudencia consolidada acerca de la
validez del ejercicio de la función disciplinaria sobre los funcionarios de
elección popular, sin que se explique en concreto, cuál es la duda de
constitucionalidad que subsiste.
5.  Así las cosas, conforme al
artículo 241 de la Constitución, no corresponde a la Corte Constitucional revisar
oficiosamente las leyes sino examinar las que efectivamente se hubieren
demandado por los ciudadanos, lo cual implica que solo pueda resolver un asunto
cuando se presente la acusación en debida forma[66].
Este Tribunal ha reiterado que la necesidad del
cumplimiento de los presupuestos de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia, tiene como finalidad que se “pueda efectuar una verdadera
confrontación entre la norma acusada, los argumentos expuestos por el demandante  y la
disposición constitucional supuestamente vulnerada”[67]. De
este modo, no toda argumentación es de recibo en el análisis de
constitucionalidad que adelanta la Corte, por lo que se requieren unos
elementos mínimos que lejos que configurar formalismos técnicos y rigorismos
procesales, se erigen como aspectos esenciales para garantizar el uso adecuado
y responsable de los mecanismos de participación ciudadana[68].
6.  En el presente asunto, ni
siquiera aplicando el pro actione, la Corte contaba con los presupuestos
esenciales para adelantar el juicio de control abstracto y adoptar un
pronunciamiento de mérito en el presente asunto, comoquiera que la función de
esta Corporación no se puede desarrollar de manera oficiosa, pues parte de la
configuración de los cargos por los ciudadanos de cara al estudio de
constitucionalidad.
7.  Pese a las falencias
argumentativas anotadas y a la solicitud de tres de los cinco intervinientes en
el término de fijación en lista -Presidencia de la
República, Universidad Sergio Arboleda y Universidad de la Sabana-, la
decisión adoptada por la mayoría no rebatió tales señalamientos y obvió el
análisis de forma requerido para habilitar un pronunciamiento de fondo por este
Tribunal en el caso sub examine.
8.  Entonces,
a juicio del suscrito magistrado, en esta ocasión era imperativo adoptar una decisión
inhibitoria habida cuenta de la ineptitud sustantiva de las
demandadas examinadas.
Bajo las razones expuestas, dejo sentado mi salvamento
de voto a la sentencia C-111 de 2019.
Fecha ut supra,
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ALBERTO ROJAS RÍOS
A LA SENTENCIA C-111/19
Referencia: Expedientes D-12604/D-12605
Demandas de inconstitucionalidad en contra del
artículo 45 (parcial) de la Ley 734 de 2002, “Por la cual se expide
el Código Disciplinario Único”.
Magistrado Ponente:
Carlos Bernal Pulido
Tomo distancia de lo decidido en la
sentencia C-111 de 2019, pues considero que la Sala Plena debió declarar
inexequible la expresión “o elección” contenida en el artículo 45
numeral 1 literal a) de la Ley 734 de 2002, así como en el artículo 49 numeral
1 literal a) de la Ley 1952 de 2019.
En mi criterio, extender la sanción
de destitución e inhabilidad general
para desempeñar cargos públicos a los servidores de elección popular que
han sido declarados responsables disciplinariamente, quebranta el artículo 93
de la Carta Política, el cual inserta al ordenamiento superior el artículo 23
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).
I.
Generales
La sentencia sostiene que el Procurador
General de la Nación es competente para decidir, en sede disciplinaria, sobre
la destitución e inhabilitación de servidores públicos de elección popular.
Esta idea la apoya, a su vez, en tres argumentos, a saber: a) el artículo
23 inciso 2 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos debe interpretarse de
manera coherente con la Constitución
Política de Colombia1 y con los tratados internacionales suscritos
por el Estado colombiano2, así como de manera sistemática con otras normas de la CADH3; b) los casos
estudiados por la Corte Interamericana de Derechos Humanos no tienen
como parte al Estado colombiano y no hacen referencia a la situación concreta
del mismo4; y, c) la Procuraduría General de la Nación es una
entidad competente para restringir derechos políticos, pues su actuación se rige por el principio del debido proceso, así
como por las garantías concretas de éste5.
La argumentación planteada da lugar a
diversos reparos. El primero consiste en la errada concepción de la sentencia
C-111 de 2019 sobre el intérprete auténtico de la CADH, así como las reglas
concretas de interpretación de las normas contenidas en dicho instrumento. El
segundo hace referencia a la confusión
que existe entre las órdenes
concretas de una sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
y las reglas de derecho
aplicadas en la misma. El tercero se contrae a la interpretación efectuada en
la sentencia C-111 de 2019 en torno a la autonomía e independencia de la
Procuraduría General de la Nación.
Por otra parte, la decisión de la que me
separo no consideró que, actualmente, existen decisiones del Consejo de Estado
y de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos que implican una revisión
del precedente constitucional.
II.
La interpretación de la
CADH y el alcance de las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
A.
La interpretación de la CADH
La sentencia C-111 de 2019 sostiene que el
artículo 23 inciso 2 de la CADH debe interpretarse coherentemente con la
Constitución Política de Colombia. Ello se debe, de acuerdo con la providencia
en cuestión, a que las normas convencionales no tienen un rango
supraconstitucional6 y, por 1 C. Const., sentencia de constitucionalidad C-111 de 2019,
consideración 26.1.
2, C. Const., sentencia de
constitucionalidad C-111 de 2019, consideración 26.2.
3 C. Const., sentencia de constitucionalidad C-111 de
2019, consideración 26.2.
4 C. Const., sentencia de constitucionalidad C-111 de
2019, consideración 30.1.
5 C. Const., sentencia de constitucionalidad C-111 de
2019, consideración 29.
6  C. Const., sentencia de constitucionalidad C-111 de
2019, consideración 26.1.
tanto, su interpretación y aplicación
deben ajustarse a las normas constitucionales7. En consecuencia,
sostiene la Corte que el artículo 23 inciso 2 CADH debe interpretarse en el sentido
de que los Estados pueden tener otras autoridades, distintas
al juez penal, con competencias para sancionar con destitución a los servidores
públicos de elección popular8. Asimismo, la sentencia C-111 de 2019
sostuvo que el artículo 23 inciso 2 CADH debe interpretarse junto con el
artículo 8 CADH. Esto significaría,
de acuerdo con el fallo a que se alude, que el artículo 23 inciso 2 CADH no
consagra un listado taxativo sobre las autoridades competentes para restringir
los derechos políticos, sino uno enunciativo, en el cual puede incluirse a las autoridades
administrativas9, siempre y cuando se respeten las garantías
derivadas del debido proceso.
Sin embargo, la postura asumida
por la Sala Plena es problemática por dos
razones. La primera consiste en que la sentencia desconoce al intérprete auténtico
de la CADH, mientras que la segunda hace referencia al desconocimiento de las
reglas de interpretación contenidas en la CADH.
El órgano competente para interpretar con
autoridad los derechos y las restricciones consagrados por la CADH es la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, quien tiene competencia para conocer de
cualquier caso relativo a la interpretación y aplicación de las disposiciones
contenidas en la CADH, conforme al artículo 62 inciso 2 CADH. Esto implica que, si bien los Estados
Parte gozan de margen de apreciación para interpretar las normas
convencionales, dicho margen se encontrará restringido una vez la Corte
Interamericana defina el contenido y alcance de los derechos humanos.
En el caso estudiado por esta Corporación
en la sentencia C-111 de 2019, debe indicarse que la Corte Interamericana ha fijado el alcance del artículo
23 inciso 2 CADH y, por tanto, la Corte Constitucional no es competente para realizar
una interpretación que desconozca lo determinado por el juez interamericano. Por
ello, debe revisarse cuál ha sido
la interpretación fijada por dicha autoridad.
7  C. Const., sentencia de constitucionalidad C-111 de
2019, consideración 26.1.
8   C. Const., sentencia de constitucionalidad C-111 de
2019, consideración 26.1.
9   C. Const., sentencia de constitucionalidad C-111 de
2019, consideración 26.1.
La Corte Interamericana de Derechos
Humanos reconoce, en principio, que las sanciones administrativas contra
servidores públicos tienen una naturaleza similar a las sanciones penales y que
tanto las unas como las otras hacen parte del poder punitivo del Estado10.
Si la naturaleza de las sanciones administrativas es similar a las penales, el
juez interamericano sostiene que aquellas
deben adoptarse de la misma
forma en que se adoptan éstas y, en consecuencia, deben
regirse por el respeto a las garantías del debido proceso.
Sin embargo, la Corte Interamericana de
Derechos Humanos también sostuvo que cuando se está ante sanciones
disciplinarias a servidores públicos de elección popular debe distinguirse
entre la sanción que no afecta la elección y la sanción que sí la afecta.
El primer tipo de sanciones (multas) son
admisibles para el juez interamericano, siempre y cuando se cumplan los
requisitos establecidos para las sanciones impuestas por los órganos
jurisdiccionales, los cuales son: a) el derecho a la defensa debe poder
ejercerse desde que se señala a una persona como posible autor o partícipe de
un hecho punible y sólo culmina cuando finaliza el proceso11; b) el
principio de presunción de inocencia constituye un fundamento de las garantías
judiciales12; c) el deber de motivar
las resoluciones es una garantía
vinculada con la correcta
administración de justicia, que protege el derecho de los ciudadanos a ser
juzgados por las razones que el Derecho suministra, y otorga credibilidad de las decisiones jurídicas
en el marco de una sociedad democrática13; y,
d) el respeto al plazo razonable para
conocer de los recursos14.
En cuanto al segundo tipo de sanciones, la
Corte Interamericana fue categórica al sostener
que la inhabilitación, como restricción al derecho de sufragio pasivo, solo procede
exclusivamente por “condena, por juez competente, en proceso penal”15.
10
Corte Interamericana de Derechos
Humanos, caso Baena
Ricardo y otros
Vs. Panamá, consideración 106.
11  Corte Interamericana de Derechos Humanos, López
Mendoza Vs. Venezuela, consideración 107.
12  Corte Interamericana de Derechos Humanos, López
Mendoza Vs. Venezuela, consideración 128.
13  Corte Interamericana de Derechos Humanos, López
Mendoza Vs. Venezuela, consideración 141.
14  Corte Interamericana de Derechos Humanos,
López Mendoza Vs. Venezuela, consideraciones 159ss.
15  Corte Interamericana de Derechos Humanos, López
Mendoza Vs. Venezuela, consideración 107.
Podría decirse, como lo afirma la
sentencia C-111 de 2019, que si se aplican otros métodos, podría concluirse que
el juez penal no es el único competente para restringir el derecho al sufragio pasivo.
Sin embargo, aún si se empleasen dichos métodos, la conclusión significaría revisar si jueces distintos a los penales pueden
destituir a servidores públicos de elección popular, mas no si el artículo 23
inciso 2 CADH se amplía a autoridades administrativas. Esta operación fue
realizada en su momento por el magistrado García-Sayás en su voto concurrente
del caso López Mendoza
v. Venezuela. En él concluyó que, si bien no es necesaria la
intervención de un juez penal en todo momento, sí es necesaria la intervención
de un juez y éste deberá actuar conforme a las causales (que no deben ser
exclusivamente penales) previstas en la ley y conforme a las garantías prevista
en la CADH16.
En síntesis, la afirmación hecha en la
sentencia C-111 de 2019 respecto a interpretar el artículo 23 inciso 2 CADH
conforme a la Constitución desconoce el carácter
de intérprete último
de la Convención que ostenta
la Corte Interamericana de Derechos Humanos, así como la interpretación
fijada por ésta sobre las restricciones al derecho al sufragio pasivo.
B.
Reglas de interpretación de la CADH
La sentencia C-111 de 2019 no sólo desconoció la competencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos,
sino también las reglas interpretativas establecidas en el artículo 29 literal
a) CADH, el cual consagra que ninguna disposición de la referida Convención
puede ser interpretada en el sentido de permitir a alguno de los Estados
Partes, grupo o persona,
suprimir el goce y el ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Convención o limitarlos en mayor medida
que la prevista en ésta.
II.      La distinción entre las órdenes de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos y las reglas de decisión
La sentencia C-111 de 2019 indica que no
existe pronunciamiento alguno en el cual se declare la competencia del
Procurador General de la Nación como contraria la CADH; asimismo, el mencionado
fallo sostiene que en
16
Véase García-Sayás, Diego, Voto concurrente razonado
de la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso López Mendoza Vs. Venezuela,
consideración 16.
ninguno
de los casos objeto de estudio por parte del juez interamericano el Estado colombiano fue una parte procesal y que, por tanto, no
existe una obligación concreta para cambiar la jurisprudencia vigente en torno
a la sanción disciplinaria de destitución.
Sin embargo, la sentencia C-111 de 2019
incurre en un error al confundir las órdenes concretas de una sentencia de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos con las reglas de decisión
establecidas por ésta en dicho pronunciamiento.
El artículo 68 inciso 1 CADH establece que
los Estados Parte de la Convención se comprometen a cumplir la decisión de la Corte
en todo caso en que sean partes. Ello significa
que si el juez interamericano decide que se configura la vulneración de un derecho
humano, él puede emitir órdenes para garantizar el goce del mismo
o para que la persona sea indemnizada por dicha vulneración. Estas órdenes, a
su vez, son de obligatorio cumplimiento para las partes del proceso.
Las órdenes, sin embargo, deben
distinguirse de las reglas de decisión. Ellas tienen como finalidad establecer
el alcance y límites de los derechos contenidos en la CADH, así como las
obligaciones que derivan de estas garantías para los Estados. En ese sentido,
las reglas contenidas en las decisiones judiciales tienen un efecto no sólo
sobre los Estados Parte del proceso, sino también
respecto de todos los Estados
miembros del sistema interamericano. Esta afirmación
deriva de dos enunciados normativos: a) el artículo 31 incisos 1 y 2 literal b)
de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, el cual consagra el
deber de interpretar los tratados internacionales de buena fe17 y
considerar, entre otros, toda práctica ulterior sobre la aplicación de los
tratados; y, b) la previsión de responsabilidad, derivada del artículo 1 inciso
1 en concordancia con el artículo 68 inciso 1 CADH, según el cual el
desconocimiento de un precedente implica una acción de responsabilidad por
vulneración de derechos humanos hacia el futuro18.
17   Hitters, Juan C., ¿Son vinculantes los pronunciamientos
de la Comisión y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos?, en Revista
Iberoamericana de Derecho procesal constitucional, No. 10, 2008, p. 148.
18  Hitters, Juan C., 2008, op. Cit., p. 148.
En ese sentido,
no basta con que la sentencia C-111 de 2019 haya sostenido que lo establecido en la
jurisprudencia de la Corte Interamericana no es vinculante para el Estado
colombiano, al no ser éste parte procesal en los casos relacionados con la
sanción de destitución a servidores de elección popular por parte de
autoridades administrativas; la Corte Constitucional también debió preguntarse
si la interpretación acogida por esta Corporación es compatible con las reglas
fijadas por el juez interamericano, a fin de aplicar armónicamente las normas
de la CADH y evitar futuros juicios de responsabilidad. Esto hubiese llevado a
la Sala Plena a asumir una postura distinta en el asunto sub júdice.
III.
La autonomía e
independencia de la Procuraduría General de la Nación
La sentencia C-111 de 2019 afirma que la
Procuraduría General de la Nación puede sancionar a servidores públicos de
elección popular, pues ella es una entidad autónoma e independiente19.
Para ello, la sentencia sostiene que el ente de control no pertenece a la Rama
Ejecutiva, tiene autonomía administrativa, presupuestal y financiera, y no
depende de alguna otra rama del poder público, pues en la elección del
Procurador participan distintos órganos20.
Estas consideraciones, sin embargo, son
meramente formales y no abordan, entre otros, dos aspectos que pueden ser
relevantes. El primero consiste en que, a diferencia del sistema judicial, el
sistema disciplinario se caracteriza por el hecho de que el investigador y el
juzgador recaen sobre la misma persona. El segundo hace referencia a que, si
bien podría argüirse hipotéticamente que existe autonomía respecto a servidores
de elección popular a nivel territorial (gobernadores, diputados, alcaldes y
concejales), ella no opera de la misma manera con congresistas, pues ellos
participan en la elección del Procurador.
IV.
Circunstancias de variación
del precedente
La sentencia C-111 de 2019 señaló que no
había necesidad de cambiar la jurisprudencia de la Corte Constitucional. No
obstante, dicha afirmación pasó por alto dos circunstancias relevantes. La
primera es la decisión del
19  C. Const., sentencia de constitucionalidad C-111 de
2019, consideración 29.1.
20  C. Const., sentencia de constitucionalidad C-111 de
2019, consideración 29.1.
Consejo de Estado en la cual se declaró
nula la sanción de destitución e inhabilidad
impuesta por la Procuraduría General
de la Nación al exalcalde de Bogotá Gustavo Petro;
mientras que la segunda es la decisión de la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos de decretar las medidas cautelares a favor de dicho ciudadano,
así como de remitir el caso a la Corte Interamericana de Derechos Humanos por
la posible violación del artículo 23 inciso 2
CADH.
El Consejo de Estado sostuvo, por una
parte, que el artículo 23 inciso 2 CADH supone la preservación y la
preponderancia del derecho a elegir que tiene los ciudadanos en observancia del
principio de soberanía popular21. Ello implica que una sanción sobre
un servidor público de elección popular no solo afecta el derecho fundamental a
ser elegido, sino también el derecho fundamental a elegir de los electores22.
Además, el Consejo de Estado consideró que el artículo 23 inciso 2 de la CADH
se orienta hacia una garantía del principio de separación de poderes, en el
cual se reconoce a la Rama Judicial –así como a sus funcionarios– como un poder
autónomo e independiente23 que puede juzgar la conducta de los
servidores públicos de elección popular y restringir legítimamente sus
derechos. Por tanto, estableció el Consejo de Estado, la Procuraduría General
de la Nación podrá sancionar con destitución e inhabilidad a los servidores
públicos de elección popular por comisión de conductas relacionadas con corrupción; sin embargo, cuando
se esté ante otro tipo de
conductas, ella deberá remitir a la Fiscalía General de la Nación para que ésta
decida si el caso debe llevarse ante el juez
penal24.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos
precisó, por otra parte,
que a) la Procuraduría General de la Nación es una institución administrativa,
a la cual se le ha otorgado la facultad de destituir e inhabilitar a los servidores públicos de elección
popular, competencia que, prima facie, es contraria
al artículo 23 inciso 2 de la Convención
21
C. Es., Sala Plena Contencioso
Administrativo, sentencia del 15.11.2017 (1131-2014), Consejero Ponente César
Palomino Cortés.
22
Cfr. C. Es., Sala Plena Contencioso Administrativo, sentencia del 15.11.2017 (1131-2014), Consejero Ponente César Palomino Cortés.
23
Cfr. C. Es., Sala Plena Contencioso Administrativo, sentencia del 15.11.2017 (1131-2014), Consejero Ponente César Palomino Cortés.
24
C. Es., Sala Plena Contencioso
Administrativo, sentencia del 15.11.2017 (1131-2014), Consejero Ponente César
Palomino Cortés.
Americana sobre Derechos Humanos25;
y, b) si bien existen recursos judiciales que pueden estudiar la decisión del
Procurador General de la Nación, aquellos corresponden a instituciones externas
y sus procesos podrían implicar que los mismos sean ineficaces al momento de
proteger los derechos políticos del afectado26.
Esta disidencia lleva, no obstante, el
respeto que profeso hacia las decisiones de la Sala Plena de la Corte
Constitucional.
Fecha ut supra,
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
25
Comisión Interamericana de
Derechos Humanos, Informe de admisibilidad No. 60/2016, petición 1742-13,
consideración 77.
26
Comisión Interamericana de
Derechos Humanos, Informe de admisibilidad No. 60/2016, petición 1742-13,
consideración 76.
ACLARACIÓN DE VOTO DEL
MAGISTRADO
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
A LA SENTENCIA C-111/19
Referencia: Expediente D-12604/D-12605
Demandas de
inconstitucionalidad en contra del artículo 45 (parcial) de la Ley 734 de 2002,
“Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”.
Magistrado ponente:
CARLOS BERNAL PULIDO
Comparto que la facultad administrativa de destituir e
inhabilitar a servidores públicos elegidos popularmente, prevista en el
artículo 45 de la Ley 734 de 2002, es compatible con la Constitución, incluidas
las normas que integran el bloque de constitucionalidad, en particular, la
Convención Americana Sobre Derechos Humanos (en adelante CADH). En igual
sentido, aunque aclaré mi voto, también acompañé la decisión de exequibilidad
tomada en la sentencia C-086 de 2019, que
resolvió una demanda en donde se cuestionaba la constitucionalidad de la
facultad administrativa de ordenar la suspensión provisional de servidores
públicos, incluso elegidos popularmente, por un supuesto desconocimiento del
bloque de constitucionalidad, al contrariar, según el accionante, el artículo
23 de la CADH. En ambos casos, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad
simple o sin condicionamientos interpretativos, de la facultad administrativa
de suspender, destituir e inhabilitar a servidores públicos y debe quedar claro
que, por lo tanto, este tribunal no limitó de manera alguna dichas facultades a
que la falta constituyera un acto de corrupción.
En esta ocasión, para la Corte, la destitución e
inhabilidad de servidores públicos elegidos es constitucional porque (i) la
CADH no puede interpretarse de manera aislada, sino que debe leerse
conjuntamente con la Constitución Política, en donde existe un claro fundamento
para la facultad administrativa disciplinaria, sin distinción respecto de la
manera como el servidor público accede a la función; (ii) las normas de la CADH
deben leerse de manera sistemática y no literal, razón por la cual, el artículo
23, que exige la intervención de un “juez competente, en proceso penal” para
la privación de los derechos políticos, se matiza por el influjo del artículo
8, relativo a las garantías judiciales, exigibles incluso en el desarrollo de
instancias procesales administrativas y el artículo 25 del mismo instrumento,
que prevé el derecho al recurso judicial efectivo.
Por lo anterior, concluye la presente sentencia C-111
de 2019, que la destitución e inhabilidad de servidores públicos elegidos, no
contraría el bloque de constitucionalidad porque la Procuraduría General de la
Nación (en adelante “PGN”) es un órgano con suficientes garantías de independencia
e imparcialidad; el proceso disciplinario es ampliamente garantista y, en todo
caso, los fallos disciplinarios proferidos por la PGN son controvertibles ante
la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Igualmente afirmó esta
sentencia que “El artículo 23 de la CADH debe
interpretarse de manera coherente con otros tratados internacionales suscritos
por Colombia”
(subrayas originales), en particular, los convenios en materia de lucha contra
la corrupción. El anterior razonamiento me fuerza a explicar mi posición en
tres aspectos: (I) en lo referente a la necesidad de interpretar de manera
sistemática la CADH, (II) en lo relativo a considerar que la facultad es
constitucional, porque la PGN ofrece suficientes garantías, y (III) en cuanto a
la utilización de los convenios anticorrupción, como argumentos de
constitucionalidad.
I.
LA
INTERPRETACIÓN SISTEMÁTICA DE LA CADH, COMO FUNDAMENTO DE CONSTITUCIONALIDAD
1.
La presente
sentencia resalta la necesidad de interpretar el artículo 23 de la CADH de manera
sistemática con las demás disposiciones de la convención. Dicho método de
interpretación, contrario a una interpretación exegética de la convención,
permite concebir (i) que la lista del numeral 2 del artículo 23, que contiene
las causales para la restricción o reglamentación de los derechos políticos por
parte de los Estados, es una enumeración flexible y no una lista taxativa o
cerrada, y (ii) la condena en proceso penal no es la única posibilidad para
establecer restricciones a los derechos políticos. Sin embargo, considero que
la expresión “la ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y
oportunidades a que se refiere el inciso anterior” del citado artículo, puede
interpretarse en el sentido de referirse únicamente a las condiciones electorales
que deben gobernar el acceso a cargos públicos. Por lo tanto, esta norma
no esta dirigida a restringir los controles o sanciones disciplinarias que
pueden ser impuestas sobre aquellos funcionarios que, habiendo sido elegidos
democráticamente y en ejercicio de sus funciones, abusan de sus competencias o
comprometen indebidamente los recursos del Estado.
II.
LAS
GARANTÍAS QUE OFRECE LA PGN, COMO FUNDAMENTO DE LA CONSTITUCIONALIDAD:
reiteración de la aclaración de voto a la sentencia C-086 de 2019
2.
La presente
sentencia recurre al mismo argumento expuesto en la sentencia C-086 de 2019, en
donde se juzgó la constitucionalidad de la facultad de suspender
provisionalmente servidores públicos elegidos popularmente. En ambos casos, las
correspondientes sentencias expusieron que la potestad de suspensión o de
destitución e inhabilitación es constitucional, porque la PGN es un órgano
suficientemente garantista, independiente e imparcial. Este argumento es
doblemente peligroso, porque a más de olvidar que dentro de la estructura
orgánica de la PGN, las garantías que rodean la independencia concreta son
variables e, incluso discutibles respecto de servidores públicos de
nombramiento y remoción discrecional, este razonamiento olvida que el poder
disciplinario también es ejercido por la Defensoría del Pueblo, por las
personerías y por las oficinas de control interno disciplinario, de las
distintas entidades públicas. Esta realidad exige entonces que se analice si,
en verdad, tales garantías de independencia e imparcialidad son incluso
predicables de otros órganos respecto de los cuales la Procuraduría General de
la Nación ejerce el poder preferente para desplazar su competencia,
justamente cuando constata que no ofrecen, en concreto, suficientes garantías.
Por lo tanto, considero respetuosamente que, si se pretende fundar la
constitucionalidad de estas potestades en razón de las garantías que ofrece el
órgano que las ejerce, no debe olvidarse que el asunto no es uniforme y que,
sobre todo, la PGN dispone de un poder disciplinario preferente, pero no de un
poder disciplinario exclusivo.
III.
LOS
CONVENIOS ANTICORRUPCIÓN, COMO PARÁMETRO DE CONSTITUCIONALIDAD: reiteración de
la aclaración de voto a la sentencia C-086 de 2019
3.
La sentencia
C-086 de 2019 negó la solicitud del accionante quien afirmaba que, de acuerdo
con la jurisprudencia del Consejo de Estado[69], debía condicionarse la potestad de
suspensión provisional de servidores públicos en materia disciplinaria, en el
entendido de que, cuando el investigado fuera un servidor público de elección
popular, ésta procedía únicamente cuando la falta investigada constituyera un
acto de corrupción. Aunque dicha sentencia no aclaró la equivocación en la
interpretación de los precedentes constitucionales, al menos no profundizó la confusión,
porque no acudió al argumento de la lucha contra la corrupción para juzgar la
constitucionalidad de la norma del Código Disciplinario Único.
4.
Por el contrario,
la presente sentencia C-111 de 2019 sostuvo que “Lo cierto es que además de
la CADH, existen otras normas internacionales suscritas por Colombia que sirven
de parámetro para regular las competencias de la PGN en el ejercicio del
control disciplinario. En particular, debe tenerse en cuenta lo dispuesto por
la Convención de las Naciones Unidas contra la
Corrupción y la Convención Interamericana contra la Corrupción. Según la jurisprudencia
de esta Corte, de ambas convenciones se desprende el derecho de los Estados de
establecer decisiones disciplinarias que puedan incidir en el ejercicio de los
derechos políticos de los servidores de elección popular. En esos términos,
el bloque de constitucionalidad, en su conjunto, consagra la posibilidad de que
una autoridad administrativa –como lo es la PGN– inhabilite o destituya a
un funcionario público de elección popular siempre que se respeten las
garantías establecidas en los artículos 29 de la Constitución y 8 de la CADH” (negrillas no
originales). En cierta medida, esta sentencia reprodujo y agravó lo hecho por
la sentencia C-028 de 1996 donde, como razón adicional dicha de paso (obiter dictum), se sostuvo que esta
potestad administrativa también era coincidente con los compromisos
internacionales adquiridos por Colombia en la lucha contra la corrupción.
5.
Lo
grave aquí es que pareciera decirse que dichos tratados hacen parte del bloque
de constitucionalidad y, por lo tanto, conforman la ratio decidendi de
la sentencia. Es cierto que una de las trabas más importantes para la
efectividad de muchos derechos fundamentales e incluso causa frecuente de su
violación, es la corrupción[70],
pero los instrumentos suscritos por Colombia en la materia, no “reconocen (…)
derechos humanos” ni “prohíben su limitación en los estados de excepción”,
en los términos del artículo 93 de la Constitución, por lo que no integran el
bloque de constitucionalidad y, por lo tanto, no pueden ser utilizados como
parámetro de control de la exequibilidad de las leyes. Ni siquiera es posible
utilizar estos convenios para interpretar la CADH, porque implicaría que una
norma de derechos humanos, se leería a la luz de una norma muy importante, pero
que no hace parte del bloque de constitucionalidad.
6.
La
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, de la cual Colombia hace
parte, señala en su artículo 31(3)(c) que juntamente con el contexto, en la
interpretación de los tratados habrá de tenerse en cuenta “(t)oda forma
pertinente de derecho internacional aplicable en las relaciones entre las
partes”. Allí cabrían las convenciones internacionales en la lucha contra
la corrupción. Debo advertir
entonces que, a más de la falta de técnica de utilizar, o al menos referir los
convenios de lucha contra la corrupción, en una sentencia de control de
constitucionalidad donde se alega el desconocimiento del bloque de constitucionalidad,
no debe interpretarse que con la presente sentencia la Corte condicionó la
exequibilidad de la destitución e inhabilidad de servidores públicos elegidos
popularmente, a que se trate de un acto de corrupción. Reitero: la
exequibilidad declarada es simple.
En los anteriores términos, con el debido respeto por
la decisión de la mayoría de la Sala Plena, dejo expuesta mi aclaración de voto
a la sentencia C-111 de 2019.
Fecha ut Supra,
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
[1]
Lilian María Perea Benítez, Julia Edith Nieto Meneses, Helga Johanna Quiroga
Landazábal, Mónica Lillyana Carranza Toro, Juan Carlos Arciniegas Rojas, Edison
Rafael Venera Lora, Jorge Alejo Calderón Perilla, Nicolás Farfán Namén, Hugo
Armando Forero Ortiz y Sixto Acuña Acevedo. Fls. 1-5.
[2]
Luz Constanza Fierro Enciso, Carlos Ignacio González Jaramillo, Juan David
Arenas González, Juan Manuel Heredia, Geydy Caballero Arenas, Claudia Marcela
Márquez, Sandra Milena Sánchez, Martha Liliana Osorio Castro, Rosa María
Agudelo González, María Cristina Pastor Candia y Mauricio Reina Molina. Fls.
7-10.
[3]
Fls. 13-21.
[4]
Fls. 24-28.
[5]
“Artículo 93. Los tratados y convenios
internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos
y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el
orden interno.
Los derechos y deberes consagrados
en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales
sobre derechos humanos ratificados por Colombia.
El Estado Colombiano puede
reconocer la jurisdicción de la Corte Penal Internacional en los términos
previstos en el Estatuto de Roma adoptado el 17 de julio de 1998 por la
Conferencia de Plenipotenciarios de las Naciones Unidas y, consecuentemente,
ratificar este tratado de conformidad con el procedimiento establecido en esta
Constitución.
La admisión de un tratamiento
diferente en materias sustanciales por parte del Estatuto de Roma con respecto
a las garantías contenidas en la Constitución tendrá efectos exclusivamente
dentro del ámbito de la materia regulada en él”.
[6]
“Artículo 23. Derechos Políticos. Todos los
ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) de
participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de
representantes libremente elegidos; b) de votar y ser elegidos en
elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y
por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los
electores, y c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a
las funciones públicas de su país. 2. La ley puede reglamentar el
ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior,
exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma,
instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en
proceso penal”.
[7]
En la Secretaría General de la Corte Constitucional presentaron sus escritos
las siguientes personas: El 25 de abril de 2018, el decano de
la Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás (Fls. 53-64); el 1
de mayo la Universidad Sergio Arboleda, por intermedio de su Director de
Departamento de Derecho Público (Fls. 74-86); el 2 de mayo de 2018 la
Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República (Fls.
65-69); el 16 de mayo de 2018 el grupo de investigación
en Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia (Fls. 78-86);
el 16 de mayo la Universidad de la Sabana, por intermedio del director de la
Clínica Jurídica de Interés Público y Derechos Humanos (Fls. 88-92). El 7 de
febrero de 2019, de manera extemporánea, el ciudadano Roberto Mauricio
Rodríguez Saavedra.
[8]
La Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República (Fls.
65-69). La Universidad Sergio Arboleda, por intermedio de su Director de
Departamento de Derecho Público (Fls. 74-86). La Universidad de la Sabana, por
intermedio del director de la Clínica Jurídica de Interés Público y Derechos
Humanos (Fls. 88-92).
[9]
Fl. 67.
[10]
Fl. 68.
[11]
Ibídem.
[12]
Fls. 68-69.
[13]
Ibídem.
[14]
Fl. 90.
[15]
El decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Santo
Tomás. Fls. 53-64.
[16]
El grupo de investigación en Derecho Administrativo de la Universidad Externado
de Colombia. Fls. 78-86.
[17]
Fls. 125-135.
[18]
Intervenciones de Universidad de la Sabana (Fls. 88-92) y Universidad Externado
de Colombia (Fls. 79-86).
[19]
Ver Sentencia C-007 de 2016, entre otras.
[20]
Sentencia C-774 de 2001.
[21]
En Sentencia C-028 de 2006 la Corte Constitucional se pronunció sobre la
constitucionalidad de las siguientes expresiones contenidas en la Ley 734 de
2002: “Artículo 44. Clases de Sanciones. El servidor
público está sometido a las siguientes sanciones: 1. Destitución e
inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa
gravísima (…) Artículo 45. Definición de las Sanciones. 1. La
destitución e inhabilidad general implica: d) En todos los casos anteriores,
la imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier cargo o función,
por el término señalado en el fallo, y la exclusión del escalafón o carrera.;
Artículo 46. Límite de las Sanciones.  La
inhabilidad general será de diez a veinte años; la inhabilidad especial no será
inferior a treinta días ni superior a doce meses; pero cuando la falta afecte
el patrimonio económico del Estado la inhabilidad será permanente” (Se destaca).
En Sentencia C-500 de 2014, la Sala
Plena resolvió la demanda en contra del artículo 44 de la Ley 734 de 2002. En
concreto, se pronunció respecto de la expresión “inhabilidad general”
contenida en el numeral primero.
[22]
Ley 1952 de 2019, artículo 263: “Los procesos disciplinarios en los que se haya proferido acto de
apertura de investigación disciplinaria o de citación a audiencia al entrar en
vigencia la presente ley continuarán tramitándose de conformidad con las
ritualidades consagradas en el procedimiento anterior. Las indagaciones
preliminares que estén en curso al momento de entrada de la vigencia de la
presente ley, se ajustarán al trámite previsto en este código”.
[23]
Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción, artículo 8.6.
[24]
Constitución, artículo 277.
[25]
Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, artículo 8.6: “Cada Estado Parte considerará la posibilidad de adoptar, de
conformidad con los principios fundamentales de su derecho interno, medidas
disciplinarias o de otra índole contra todo funcionario público que
transgreda los códigos o normas establecidos de conformidad con el presente
artículo”.
[26]
Sentencia C-225 de 1995.
[27]
Ver, por ejemplo: (i) la inhabilidad especial por cuenta de
la pérdida de investidura decretada por el Consejo de Estado (artículos.183,
184 y 237.5); (ii) la inhabilidad general a quien ha dado lugar a que el Estado
sea condenado a una reparación patrimonial (artículo 122); (iii) el control
disciplinario interno ejercido por la propia administración (artículo 209); (v)
el control fiscal asignado a la Contraloría General de la República (artículo 267).
[28]
En particular, establece que todos los ciudadanos deben
gozar de los siguientes derechos y oportunidades: (i) a la participación en la
dirección de los asuntos públicos, directamente o por representantes libremente
elegidos; (ii) a votar y a ser elegido en elecciones periódicas auténticas,
realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la
libre expresión de los electores, y (iii) a acceder a las funciones públicas de
su país.
[29]
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Baena Ricardo y otros vs.
Panamá, Fondo, Reparaciones y Costas, sentencia de 2 de febrero de 2001; Caso Vélez Loor Vs. Panamá, Excepciones Preliminares,
Fondo, Reparaciones y Costas, sentencia de 23 de noviembre de 2010.
[30]
Sentencia C-028 de 2006.
[31]
Ley 970 de 2005.
[32]
Ley 412 de 1997.
[33]
Sentencia C-500 de 2014.
[34]
Sentencia C-310 de 1997. Ver también, Sentencia SU-712 de 2013.
[35]
Sentencia C-028 de 2006.
[36]
La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido que las garantías
del debido proceso contenidas en el artículo 8 de la CADH deben ser respetadas
por todos los órganos que ejerzan funciones de naturaleza
materialmente jurisdiccional, sean penales o no. Ver Caso Baena
Ricardo y otros Vs. Panamá́, Fondo, Reparaciones y Costas, sentencia
de 2 de febrero de 2001.
[37]
Sentencias C-124 de 2003 y C-500 de 2014.
[38]
Sentencia C-798 de 2003.
[39]
Sentencia C-500 de 2014.
[40]
Decreto 262 de 2000, artículo 1.
[41]
Constitución, artículo 276.
[42]
Artículos 37, 40.2, 40.22, 75 y 77.
[43]
Artículos 23, 38.3 y 38.39.
[44]
Ley 734 de 2002, artículo 4. Ley 1952 de 2019, artículo 4.
[45]
Ley 734 de 2002, artículo 6. Ley 1952 de 2019, artículo 12.
[46]
Ley 734 de 2002, artículo 9. Ley 1952 de 2019, artículo 14.
[47]
Ley 734 de 2002, artículo 13. Ley 1952 de 2019, artículo 10.
[48]
Ley 734 de 2002, artículo 14. Ley 1952 de 2019, artículo 8.
[49]
Ley 734 de 2002, artículo 15. Ley 1952 de 2019, artículo 7.
[50]
Ley 734 de 2002, artículo 17. Ley 1952 de 2019, artículo 15.
[51]
Ley 734 de 2002, artículo 18. Ley 1952 de 2019, artículo 6.
[52]
Ley 734 de 2002, artículo 19. Ley 1952 de 2019, artículo 19.
[53]
Ley 734 de 2002, artículo 19. Ley 1952 de 2019, artículo 38.
[54]
Ley 1437 de 2011, artículo 138.
[55]
Ley 1437 de 2011, artículo 231.
[56]
Ley 1437 de 2011, artículo 234.
[57]
Sentencia C-500 de 2014.
[58]
Ver, Sentencia C-500 de 2014 que cita a las sentencias T-262
de 1998, T-215 de 2000, T-596 de 2001, T-743 de 2002, T-737 de 2004, T-1093 de
2004, T-1137 de 2004, T-954 de 2005, T-193 de 2007, T-191 de 2010.
[59]
Fl. 60.
[60]
Sentencia C-836 de 2001.
[61]
Sentencia C-228 de 2002.
[62]
Sentencia C-228 de 2002.
[63]
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Castañeda Gutman vs. Estados
Unidos Mexicanos, Fondo, Reparaciones y Costas, sentencia de 6 de agosto de
2008.
[64]
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso López
Mendoza vs Venezuela, Fondo, Reparaciones y Costas, sentencia de 1 de
septiembre de 2011.
[65]
Artículo objeto de examen de constitucionalidad por unidad
normativa.
[66] En sentencia C-631 de 2011 se indicó “En
efecto, la competencia constitucional de la Corte establecida en el artículo
241, implica el ejercicio de decidir, entendiendo dicha actividad como el resultado
de una discusión constitucional.  En este orden de ideas, para que la
Corte pueda determinar un resultado a la luz de la norma constitucional que le
otorga competencia, es indispensable que se le plantee una discusión
constitucional.”
[67]
Sentencia C-631 de 2011.
[68] Sentencia C-447 de 1997.
[69] Consejo de Estado, Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo, sentencia del 15 de noviembre de 2017, rad.
110010325000201400360 00, (1131-2014), Gustavo Francisco Petro Urrego contra
Procuraduría General de la Nación.
[70]
El prefacio de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción,
aprobada mediante la Ley 970 de 2005, explica que “La corrupción es una
plaga insidiosa que tiene un amplio espectro de consecuencias corrosivas para
la sociedad. Socava la democracia y el estado de derecho, da pie a violaciones
de los derechos humanos, distorsiona los mercados, menoscaba la calidad de vida
y permite el florecimiento de la delincuencia organizada, el terrorismo y otras
amenazas a la seguridad humana”.