C-699-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-699/07
REGIMEN DE INSOLVENCIA-Antecedentes
REGIMEN DE INSOLVENCIA EMPRESARIAL-No
aplicación a personas no comerciantes
La decisión
del legislador de establecer un régimen de insolvencia específicamente
orientado a las empresas y a las personas jurídicas, sin incluir en él a las
personas naturales no comerciantes, no es contraria a la Constitución, en la
medida en que, por un lado existen diferencias entre los dos conjuntos de
personas que son significativas en función de la materia que se está regulando,
y por otro, la decisión legislativa atiende a fines importantes, que busca resolver
de manera especializada sustrayendo del régimen de insolvencia a aquellos
sujetos que no se avienen a las condiciones previstas para el mismo. La
existencia de un imperativo constitucional en relación con un régimen de
insolvencia aplicable a las personas naturales no comerciantes tampoco puede
derivarse del derecho de acceso a la Administración de Justicia, o del derecho
al debido proceso, porque se trata de un régimen complejo que atiende a
resolver la situación de los deudores y de una diversidad de acreedores, en un
contexto de interés público determinado por la necesidad de preservar el
crédito y la actividad económica, y para ello es posible encontrar distintas
respuestas jurídicas, cuya definición se desenvuelve en un ámbito de
configuración legislativa, sin que quepa imponer como obligados conforme a la
Constitución determinados remedios procesales.
EXHORTACION AL CONGRESO-Establezca
proceso concursal para personas naturales no comerciantes en estado de
insolvencia
Si bien los
procesos concursales son, fundamentalmente, mecanismos orientados a la
protección del crédito, no es menos cierto que a través de ellos puede hacerse
efectivo el principio de solidaridad en aquellos casos en los que, como
consecuencia de una situación de insolvencia, el deudor se encuentre en una
situación de debilidad manifiesta que afecte sus derechos fundamentales, razón
por la cual resultaría acorde con dicho principio que el legislador
estableciese un proceso concursal específico para las personas naturales no comerciantes
que se encuentren en un estado de insolvencia. Para tal efecto, la Corte hará
un exhorto al Congreso de la República, para que dentro de su potestad de
configuración legislativa expida un régimen universal al que puedan acogerse
las personas naturales no comerciantes en situación de insolvencia.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE CLAUSULA DEROGATORIA-Alcance
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE CLAUSULA DEROGATORIA-Casos en que norma derogatoria es inconstitucional per se
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE CLAUSULA DEROGATORIA-Casos en que norma derogatoria es inconstitucional por el efecto
que produce en el ordenamiento jurídico
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE NORMA DEROGATORIA-Criterios de procedibilidad
Tratándose de
demandas que cuestionan el efecto innovador que produce la norma derogatoria,
el cargo debe dirigirse contra una innovación que sea real y existente -no
simplemente supuesta o imaginada por el actor- y atribuible a la disposición
derogatoria. La pretensión de inconstitucionalidad de una norma derogatoria en
razón de ese efecto de innovación sobre el ordenamiento, debe estar orientada a
mostrar que la supresión de un determinado contenido normativo produce un
resultado contrario a la Constitución. De este modo, es la falta de regulación
que se origina en la norma derogatoria, la que resulta inconstitucional.
Establecido ese presupuesto, puede señalarse que una segunda condición para que
proceda una demanda de inconstitucionalidad de una disposición derogatoria, es
que la omisión que se cuestiona, sea un producto de la derogatoria, o, en otras
palabras, que lo que se censura sea la innovación producida por ésta. Una vez
se ha determinado que efectivamente la innovación del ordenamiento jurídico que
se plantea por el actor es real y existente, y atribuible a la norma
derogatoria, en relación con ella deben cumplirse los requisitos generales de
procedibilidad de las demandas de inconstitucionalidad, incluidos los que se
predican en materia de omisiones legislativas.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA-Incompetencia de la Corte Constitucional
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos para la procedencia
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE CLAUSULA DEROGATORIA-Casos en que por inconstitucionalidad de cláusula derogatoria
procede restablecimiento de norma derogada
Referencia: expediente D-6685
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 3º y
126 (parciales) de la Ley 1116 de 2006 “por la cual se establece el régimen
de insolvencia empresarial en la República de Colombia y se dictan otras
disposiciones”.
Demandante: Mario Alfonso Jinete Manjarrés
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C., seis (6) de septiembre de dos mil siete
(2007).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Mario Alfonso Jinete Manjarrés demandó los
artículos 3º y 126 (parciales) de la Ley 1116 de 2006, “por
la cual se establece el régimen de insolvencia empresarial en la República de
Colombia y se dictan otras disposiciones”.
El Magistrado Sustanciador, mediante Auto del
veintitrés de febrero de 2007, admitió la demanda, dispuso su fijación en lista
y, simultáneamente, corrió traslado al Procurador General de la Nación para lo
de su competencia. En la misma providencia, ordenó comunicarla al Ministro del
Interior y de Justicia, al Ministro de Comercio, Industria y Turismo, a la
Superintendencia de Sociedades, al Director del Instituto Colombiano de Derecho
Procesal, al Director de la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a los
decanos de las facultades de derecho de las universidades del Rosario, Libre y
Nacional para que intervinieran si lo consideraban conveniente.
Una vez cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.      NORMA
DEMANDADA
A
continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su
publicación en el Diario Oficial No 46.494 de 27 de
diciembre de 2006, y se subrayan las expresiones acusadas:
“LEY NÚMERO 1116 DE 2006
Por la cual se establece el Régimen de
Insolvencia Empresarial en la República de Colombia y se dictan otras
disposiciones.
ARTÍCULO 3o. PERSONAS EXCLUIDAS. No están sujetas al régimen de
insolvencia previsto en la presente ley:
1. Las Entidades Promotoras de Salud, las Administradoras del
Régimen Subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud y las
Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud.
2. Las Bolsas de Valores y Agropecuarias.
3. Las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de
Colombia. Lo anterior no incluye a los emisores de valores, sometidos
únicamente a control de la referida entidad.
4. Las entidades vigiladas por la Superintendencia de Economía
Solidaria que desarrollen actividades financieras, de ahorro y crédito.
5. Las sociedades de capital público, y las empresas industriales y
comerciales del Estado nacionales y de cualquier nivel territorial.
6. Las entidades de derecho público, entidades territoriales y
descentralizadas.
7. Las empresas de servicios públicos domiciliarios.
8. Las personas naturales no comerciantes.
9. Las demás personas jurídicas que estén sujetas a un régimen
especial de recuperación de negocios, liquidación o intervención administrativa
para administrar o liquidar.
PARÁGRAFO. Las empresas desarrolladas mediante contratos que no
tengan como efecto la personificación jurídica, salvo en los patrimonios
autónomos que desarrollen actividades empresariales, no pueden ser objeto del
proceso de insolvencia en forma separada o independiente del respectivo o
respectivos deudores.
(…)
ARTÍCULO 126. VIGENCIA. Salvo lo que se indica en los incisos
anteriores, la presente ley comenzará a regir seis (6) meses después de su
promulgación y deroga el Título II de la Ley 222 de 1995, la cual estará vigente hasta
la fecha en que entre a regir la presente ley.
A partir de la promulgación de la presente ley, se prorroga la Ley 550 de 1999 por seis
(6) meses y vencido dicho término, se aplicará de forma permanente solo a las
entidades de que trata el artículo anterior de esta ley.
Las normas del régimen establecido en la presente ley prevalecerán
sobre cualquier otra de carácter ordinario que le sea contraria.”
III.
LA
DEMANDA
1.
Normas constitucionales que se consideran
infringidas
El accionante considera que las disposiciones acusadas vulneran el
preámbulo y los artículos 1, 2, 5, 13, 29, 229 y 334 de la Constitución
Política.
2.
Fundamentos de la demanda
El accionante formula de manera separada los cargos
de la demanda a partir de cada uno de las disposiciones de la Carta que
considera vulneradas, así:
2.1.
Violación al preámbulo
Para el
demandante las disposiciones acusadas resultan contrarias al preámbulo de la
Carta por cuanto, con su expedición se arroja a la inmensa mayoría de los
colombianos a un limbo en materia concursal, excluyéndolos de la posibilidad de
acogerse a un régimen de insolvencia para pagar ordenadamente sus obligaciones,
lo cual resulta antidemocrático, discriminatorio, regresivo y desigual.
En ese orden de
ideas, para el actor, la ley acusada no se enmarca dentro del orden jurídico de
un Estado social de derecho que propenda por la protección de las personas que
se encuentran en situación de debilidad manifiesta, quienes quedan expuestas a
merced de la voluntad de las grandes potencias económicas.
2.2.   Violación
al artículo 1º
Para el
accionante, las normas acusadas no responden al principio de solidaridad
consagrado en el artículo 1º de la Constitución y que, de acuerdo con la
jurisprudencia de la Corte Constitucional[1],
ha dejado de ser un imperativo ético para convertirse en norma vinculante,
debido a que se abandona a las personas naturales no comerciantes cuando se
encuentren en crisis económica, sin darles la posibilidad de acudir a
concordatos y sometidas, como en la edad media, a una capitis diminutio,
que permitirá que los acreedores entren a disponer de sus bienes.
Así mismo,
considera que, contrario a lo consagrado en el artículo 1º de la Carta, la Ley
1116 de 2006 no tiene en cuenta la prevalencia del interés general y la
importancia de privilegiar a sectores desfavorecidos, pues crea un marco
jurídico apto solo para grandes empresas.
Sobre este
particular expresa que “… no podrá la Corte simplemente derogar (sic) el
Numeral 8º del artículo 3º de la Ley 1116 de 2006, dejando en firme la
derogatoria del Título II de la Ley 222 de 1995, porque ello sería someter a
los ciudadanos del común a un marco jurídico concebido para las grandes
empresas, los grandes acreedores y los grandes deudores, condenándolos a
remontar una montaña insalvable de requisitos imposible de cumplir”, razón
por la cual señala que “[d]eclarando inexequible la derogatoria de la Ley
222 de 1995 podría mantenerse el artículo 3º numeral 8º”.
2.3.   Violación
al artículo 2º
Señala el actor
que, mientras que, de acuerdo con el artículo 2º de la Constitución, entre los
fines esenciales del Estado está el de promover la prosperidad general, esto
es, la de todos los colombianos, la Ley 1116 de 2006 fue impulsada con el fin
exclusivo de favorecer a los bancos y con el propósito de que los grandes
acreedores no pierdan dinero por cuenta de los grandes deudores. De este modo,
señala, se pasaron por alto los intereses generales, la generación de empleo,
la conservación de puestos de trabajo, la vida, honra y bienes de los demás.
Agrega que no
hubo un verdadero debate en el Congreso en torno a los alcances de la ley en lo
que a las personas naturales no comerciantes se refiere, ni sobre la
preocupación que allí se expresó en relación con la falta de regulaciones
específicas que protegieran a la persona natural en dificultades.
Reitera que “…
para subsanar esta tremenda e irritante discriminación, no basta simplemente
con permitir que las personas naturales no comerciantes se sometan a esta
draconiana ley, sino que habrá de prolongarse en el tiempo la vigencia de la
ley 222 de 1995, en lo que a personas naturales no comerciantes se
refiere, con los ajustes que la Corte Constitucional estime, para facilitarles
el acceso a la administración de justicia y el debido proceso, mientras se
produce un verdadero régimen de insolvencia para dichas personas naturales no
comerciantes.”
2.4.   Violación
al artículo 5º
Señala el
demandante que la situación creada por la Ley 1116 de 2006 desconoce la
primacía que la Constitución otorga a los derechos inalienables de la persona y
a la familia, puesto que al dejar a las personas naturales no comerciantes sin
la posibilidad de acudir a la protección de un régimen legal de insolvencia “…
se condena a millares de hogares colombianos a seguir en las garras de los
agiotistas.”
Destaca el actor
la importancia que, en su concepto, tienen los concordatos de persona natural, “…
que en desarrollo de claros preceptos constitucionales de protección a las
familias, al trabajo, a la mujer cabeza de familia y al debido proceso, proveen
el espacio de tiempo, para que las familias agobiadas por el endeudamiento
puedan, con la intervención de un juez neutral, discutir los verdaderos saldos
a su cargo y pagar su deudas de manera ordenada, sin la presión de embargos y
remates.”
El accionante
pone de presente que en el derecho comparado existen figuras legales que
amparan al deudor en dificultades y lo protegen de las grandes fuerzas
capitalistas, de los agiotistas y de los usureros, estableciendo prácticas
justas de cobro de deudas y prohibiendo métodos abusivos o de acosamiento del
deudor.
2.5.   Violación
al artículo 13
Como punto de
partida de su argumentación en relación con la violación del principio de
igualdad, el actor hace alusión al régimen de procesos concursales contenido en
el Título II de la Ley 222 de 1995, para señalar que el mismo, a pesar de la
negativa irregular de algunos jueces, se aplicaba a las personas naturales no
comerciantes[2].
Al amparo de ese
régimen, expresa, los deudores personas naturales no comerciantes podían
discutir el saldo real de sus obligaciones y acogerse a fórmulas ordenadas de
pago que les permitían conservar sus bienes sin la indebida presión de embargos
y remates.
En ese contexto
señala que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte[3], el principio de
igualdad consagrado en la Constitución busca garantizar a todos la igualdad de
oportunidades, lo que implica que se brinde la misma protección y trato de las
autoridades, sin que haya lugar a discriminación.
En contraste,
expresa, las normas acusadas son discriminatorias, porque excluyen de los
beneficios del régimen concursal[4]
a las personas naturales no comerciantes.  Agrega que llama la atención la nula
atención que durante el trámite del proyecto que hoy es la Ley 1116 de 2006, se
prestó a la situación de las personas naturales no comerciantes, al punto que
no se expidió una regulación que las protegiera frente a las dificultades
económicas, y, por el contrario, se derogó el régimen de la Ley 222 de 1995 que
les resultaba aplicable.
Después de poner
de presente que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, “si no hay
ninguna razón suficiente para la permisión de un  tratamiento desigual,
entonces está ordenado un tratamiento igual”, y que la carga argumentativa
está a favor de la igualdad, de modo que la carga de la prueba recae sobre
quien pretende el establecimiento de un trato diferenciado, expresa que “[n]i
la más mínima justificación se encuentra en las ponencias, ni en el proyecto de
ley, menos en el texto definitivo, para validar la exclusión de las personas
naturales no comerciantes del régimen de insolvencia, menos para la derogación
del Título II de la Ley 222 de 1995.”
Agrega, que la
ley demandada no sólo es discriminatoria, sino que, además, pone en situación
de privilegio a los acreedores sobre los deudores.
En este sentido,
el demandante cita algunos extractos de artículos de prensa en los que se trata
la condición dominante de los bancos frente a los fallos judiciales que han
tenido que proferirse para proteger a los deudores hipotecarios y las familias
que resultan perjudicadas.
En seguida el
demandante pasa a hacer algunas observaciones particulares sobre la que
denomina “responsabilidad de los acreedores ante a insolvencia del deudor”
y sobre algunos aspectos del proceso concordatario.
En este sentido,
afirma que es importante definir la responsabilidad social del acreedor en la
relación que surge al concederse un crédito, para que no abuse de su posición
dominante, así mismo, el actor encuentra pertinente que se establezca un
criterio único respecto a los requisitos que deben cumplir las personas
naturales no comerciantes en los procesos judiciales, toda vez que en muchas
ocasiones los operadores jurídicos hacen exigencias inadecuadas, como balances,
flujos de caja, el nombramiento de un contador y sus respectivos informes
contables, etc., los cuales, dada la condición de no comerciante, resultan de
imposible cumplimiento. De la misma forma, el actor considera necesario que se
haga un pronunciamiento sobre la admisión de la propuesta en un proceso
concordatario cuando se trata de un deudor de poca viabilidad y con pocos
bienes, de modo que no sea el juez quien admita o inadmita con fundamento en su
situación económica, ya que esta circunstancia debe ser evaluada en conjunto
con el acreedor a la hora de acordar una fórmula de pago.
Concluye el
actor que, como la Ley 1116 de 2006 es para los grandes acreedores y los
grandes deudores, y el título II de la Ley 222 de 1995, que establecía un
régimen concursal aplicable a las personas naturales no comerciantes, fue
derogado, se dejó a estas personas sin régimen legal concursal, lo cual “…
es un retroceso constitucional tremendo”, por cuanto “[l]a protección
del deudor en dificultades que desea llegar a un acuerdo con sus acreedores
para no verse bloqueado en su actividad productiva, es un mandato
constitucional en cuanto tiende a promover la prosperidad general y asegurar
la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.” (Negrilla en
el original)
2.6.   Violación
al artículo 29
Con fundamento
en lo expresado por la Corte Constitucional en la Sentencia T-022 de 1993, en
relación con la obligación de respetar el debido proceso en materia de
créditos, el accionante señala que el país no se puede quedar sin un régimen de
insolvencia para personas naturales no comerciantes, lo que implicaría dejar a
tales personas sin un debido proceso para el trámite de sus obligaciones y
desconocería su derecho de acceso a la administración de justicia.
Eso implicaría
dejar a los comerciantes informales, a la famiempresa y a los microempresarios
en un limbo procedimental y condenados al embargo y remate de sus bienes por
cuenta de acreedores intransigentes.
2.7.   Violación
al artículo 229
El demandante
señala que el artículo 229 de la Constitución, que garantiza a toda persona el
acceso a la administración de justicia, se ve contrariado cuando se priva al
deudor persona natural no comerciante de toda posibilidad de acudir a los
tribunales de justicia para regular el pago de sus obligaciones vencidas.
Sobre el
particular cita al tratadista Genaro Carrió en apartes en los que, entre otras
cosas, se expresa que el derecho a la jurisdicción implica que “… todo
habitante de la comunidad debe tener a su alcance remedios rápidos y eficaces
que tutelen sus prerrogativas  y pretensiones, de modo que nadie se vea privado
del auxilio jurisdiccional en todos los casos en los que él se requiera.”
La ley
demandada, manifiesta el actor, es discriminatoria porque crea un régimen de
insolvencia para los grandes bancos y los grandes deudores y, al mismo tiempo,
deroga la ley que contenía un régimen de la misma naturaleza aplicable a las
personas naturales no comerciantes.
2.8.   Violación
al artículo 334
Afirma el actor que, si bien la intervención de la
economía está a cargo del Estado para buscar el mejoramiento de la calidad de
vida de los habitantes, con la expedición de la ley demandada en vez de
corregir los desequilibrios sociales lo que se está haciendo es agudizarlos aún
más, por cuanto se impide que las personas naturales no comerciantes
recompongan su economía a partir del proceso concursal, y, a manera de ejemplo
expone el caso del artículo 223 de la Ley 222 de 1995, el cual permite que el deudor
solicite al juez que fije una cuota mensual de alimentos congruos descontable
del patrimonio a liquidar, de modo que al quedar derogada esta disposición por
la Ley 1116 de 2006, se deja al deudor sin la posibilidad de atender sus
necesidades mínimas.
2.9.   A lo largo de
la demanda, el actor señala que es necesario que la Corte Constitucional se
pronuncie en relación con la aplicación de la Ley 222 de 1995 a las personas
naturales no comerciantes, porque hasta antes de la vigencia de la Ley 1116 de
2006 se venían produciendo “… en casi todos los juzgados civiles del
circuito de Colombia autos ilegales de rechazo de solicitudes de admisión de
concordatos de personas naturales no comerciantes, por no presentar
balances o flujos de caja certificados por contadores públicos.”[5]
Agrega que, para
lograr que la Ley 222 de 1995 realmente encuadre dentro del marco
constitucional, la Corte Constitucional, al ordenar su permanencia en el
ordenamiento jurídico, debe establecer que “… como la persona natural no
comerciante  no está obligada a llevar libros de comercio, ni papeles de
comercio que ameriten exámenes, no es necesario nombrar Contralor en los
términos del artículo 106 de la pluricitada Ley 222 de 1995.”[6]  Prosigue diciendo que “[s]iendo
claro el carácter provisional y precario del contralor dentro del organigrama
de los concordatos de personas naturales y el papel determinante que el deudor
tiene en su nombramiento, remoción y fijación de honorarios, la intervención de
la Corte Constitucional respecto de este punto es urgente y necesario (sic)”.
Puntualiza que “[e]n tratándose de deudores personas naturales no
comerciantes, en dificultades financieras es claro que el nombramiento de un
contralor con honorarios mensuales es una carga innecesaria y gravosa sobre la
de por si atiborrada, carga onerosa del deudor. De hecho si la mayoría de los
solicitantes tuvieran con que pagar honorarios al contralor, no necesitarían
someterse al de por si dispendioso trámite de un concordato.”
Expresa, por
otra parte el actor, que otro punto en el que el pronunciamiento de la Corte
Constitucional, fundamentado en el artículo 13 de la Constitución, es
absolutamente indispensable para guiar a los jueces y hacer efectivo en materia
concursal el derecho a la igualdad, es el que tiene que ver con el hecho de que
“[e]n parte alguna la Ley 222 de 1995 permite al Juez, al momento de la
admisión, estudiar la situación económica del deudor, o la fórmula
concordataria por él propuesta, porque esto sería tanto como resolver de fondo
en el propio auto admisorio o inadmisorio de la solicitud (que no demanda) de
trámite concordatario.”[7]
Para el actor, “[c]orresponde
a la Corte Constitucional mantener esta protección para el débil económico,
ordenando que la Ley 222 de 1995 continúe vigente hasta que se dicte un
estatuto de insolvencia o régimen concursal para la persona natural.”
2.10. Adicionalmente
el demandante realiza una petición especial dirigida a que la Corte, dentro del
presente proceso, convoque a una audiencia pública.
IV.
INTERVENCIONES
1.      Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo
Después de hacer
un resumen de los argumentos de la demanda y de precisar el campo de aplicación
de la Ley 1116 de 2006, el interviniente defiende la constitucionalidad de los
apartes acusados, señalando que la demanda pasa por alto i) el objeto de la Ley
1116 de 2006, claramente definido en su artículo 1º, ii) la inoperancia del
régimen concursal contenido en la Ley 222 de 1995 respecto de las personas
naturales no comerciantes y iii) los mecanismos legales vigentes a través de
los cuales la persona natural no comerciante puede afrontar la situación que
genera el incumplimiento de sus obligaciones civiles, aspectos que desarrolla
con argumentos que se sintetizan de la siguiente manera:
1.1.
A
partir del principio contenido en el artículo 333 de la Constitución conforme
al cual “la empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que
implica obligaciones”, la jurisprudencia constitucional ha señalado que es
deber del Estado promover el desarrollo empresarial[8], contexto dentro del
cual, el legislador quiso, a través de la Ley 1116 de 2006, establecer un
régimen de insolvencia aplicable exclusivamente a las actividades
empresariales, con la finalidad de “… proteger el crédito, recuperar y
conservar la empresa como unidad de explotación económica y fuente generadora
de empleo.” (art. 1º)
Por su impacto
en el orden económico y social, la actividad empresarial es de interés de
general, razón por la cual no son de recibo las afirmaciones del actor en
cuanto a la vulneración de los preceptos constitucionales indicados en la
demanda, pues justamente la finalidad de la ley es la protección de la
actividad empresarial por el relevante impacto social que tiene, con lo cual se
pretende asegurar la vigencia de un orden económico y social justo, la
convivencia pacífica, el trabajo, la solidaridad, y la prevalencia del interés
general, entre otros valores y principios que la Ley 1116 de 2006 desarrolla a
lo largo  de su articulado.
El especial
tratamiento que la ley acusada da a las empresas, agrega, se fundamenta también
en la distinta naturaleza de los bienes involucrados en uno y en otro caso,
puesto que, al paso que tratándose de las personas naturales no comerciantes,
lo que se protege es su patrimonio, cuando se trata de un deudor comerciante o
que realiza actividades empresariales, lo que se pretende es conservar y
recuperar la empresa como unidad de explotación económica y fuente generadora
de empleo, bajo el criterio de agregación de valor.
1.2.   Las
personas naturales no comerciantes cuentan con otros mecanismos de protección
en caso de insolvencia, razón por la cual carece de soporte la aseveración del
actor en cuanto a que la derogatoria del régimen concursal contenido en el
Título II de la Ley 222 de 1995 deja sin mecanismos de defensa a estas
personas.
Particularmente
en relación con la situación de los deudores hipotecarios, en torno a los
cuales el demandante centra buena parte de su atención, debe tenerse en cuenta
que, después de la crisis del sistema UPAC sus créditos fueron ajustados a UVR
y se crearon otras herramientas de protección. Tampoco puede pasarse por alto
que, no obstante la agilidad del proceso ejecutivo, no por ello se desconoce el
derecho de defensa de los deudores o la posibilidad que tienen de acudir a ante
la figura de la cesión de bienes, la cual tiene efectos similares a los del
proceso concursal.
1.3.   El
régimen concursal para las personas naturales no comerciantes, contenido en la
Ley 222 de 1995 no produjo los resultados esperados, puesto que en la práctica
las normas concursales sólo han operado para los comerciantes, conclusión que
puede sustentarse con el documento presentado por el tratadista Álvaro Isaza
Upegui en el Congreso Iberoamericano de Derecho Concursal, titulado “El
Acuerdo de Recuperación Patrimonial de la Persona Natural No Comerciante”,
y conforme al cual el concurso concordatario de la persona natural no
comerciante había “… llegado a dos extremos viciosos: de un lado la
denegación de justicia y de otro, el abuso del derecho a litigar.” De
acuerdo con ese documento:
“La denegación de justicia surge a la vista,
en la medida que una muestra significativa de los despachos judiciales
competentes, o adoptan la posición de rechazar de plano las solicitudes de
concordato de persona natural no comerciante, bajo el entendido de que al mismo
sólo puede acceder la persona que acredite la condición de comerciante, o
niegan categóricamente el trámite de la solicitud, en todos los casos, entrando
a analizar la seriedad de las fórmulas de pago, y de la memoria explicativa de
la crisis, anticipándose a una cuestión de fondo, que en principio compete a
los acreedores decidir si votan o no el acuerdo; poniéndose en ambos casos de
manifiesto un desconocimiento de la norma comercial (…).
En cuanto al abuso del derecho a litigar, es
unívoca la realidad procesal en señalar que las personas naturales deudoras han
encontrado en el concurso una forma de burlar a sus acreedores, así en su
contenido las fórmulas de pago de las obligaciones incluyen periodos bastante
extendidos en el tiempo, nunca menores de 8 años, una vez se apruebe el acuerdo
concordatario; además, en un altísimo porcentaje se trata de deudores sin una
verdadera actividad productiva que permita concluir que dirigen su solicitud a
la recuperación de su patrimonio; las objeciones de los créditos presentadas
del mismo deudor son ostensiblemente temerarias, y en general se observa de su
parte una serie de conductas dilatorias del trámite, que encuentran espaldarazo
en la inercia judicial, pues también se deniega justicia al acreedor, en la
medida en que los despachos judiciales promueven el concordato sólo a
instancias del deudor sin hacer uso de las facultades de impulsión oficiosa del
concurso, ni de los poderes sancionatorios que les asisten, inactivándose el
trámite tras las audiencias preliminares a las que no asiste el deudor, o en
las que no se cumple con el quórum.”
1.4.   La
facultad de configuración del legislativo respecto la intervención del Estado
en la economía.
El interviniente
sostiene que en desarrollo del artículo 334 de la Constitución Política el
legislador expidió la Ley 1116 de 2006 con la finalidad de “… proteger la
actividad económica que desarrollan las personas naturales comerciantes y la
jurídicas que realizan negocios permanentes, en consideración al alto impacto
que en las estructuras económicas y sociales del país tienen dichas actividades”[9]
Por lo tanto,
concluye, que dado el contenido de la Ley 1116 de 2006 propende por alcanzar
los fines mencionados, no es procedente el cargo formulado en la demanda por
vulneración del artículo 334 de la Carta.
2.      Instituto
Colombiano de Derecho Procesal
El Instituto
Colombiano de Derecho procesal solicita en su intervención la declaratoria de
exequibilidad de las disposiciones demandadas.
De manera
preliminar expresa que, en relación con el cargo por violación del preámbulo de
la Constitución, procede un fallo inhibitorio, porque el actor no expresa de
manera clara y concreta el concepto de la violación.
En cuanto hace a
la violación del principio de solidaridad enunciado en el artículo 1º de la
Carta, el interviniente arguye que el demandante hace una interpretación
equivocada del desarrollo que la jurisprudencia constitucional le ha dado a
dicho principio, pues, en criterio que sustenta con referencias a las
Sentencias C-1064 de 2001 y C-188 de 2006, el mismo consiste “… en la
vinculación del propio esfuerzo y actividad en beneficio o apoyo de otros
asociados o en interés colectivo”[10]
y, por consiguiente, no es cierto que ese principio se materialice en el acceso
de los pobres a la administración de justicia y al debido proceso.
Para el
Instituto Colombiano de Derecho Procesal no se puede decir que la Ley 1116 de
2006 sea violatoria del artículo 5º Superior, pues, tal como se expresó por la
Corte en la Sentencia C-263 de 2002, los procesos concursales no tienen como
finalidad defender intereses como la familia o la vivienda, los cuales están
protegidos por otras figuras jurídicas.
A renglón
seguido, el interviniente arguye que no se puede hablar de una vulneración del
derecho a la igualdad al excluirse a las personas naturales no comerciantes de
la aplicación del régimen de insolvencia empresarial, toda vez que, para que
pueda predicarse el derecho a la igualdad se debe estar en presencia de
iguales, lo cual no se presenta entre las personas comerciantes y las que no lo
son, porque la situación fáctica y jurídica de unas y otras es distinta. Para
el interviniente, los comerciantes, dado el tipo de actividades que realizan y
los riesgos que asumen, no pueden ser tratados en las mismas condiciones que
quienes no se dedican a realizar actos de comercio, con lo cual se explica el
trato diferenciado que hace la Ley 1116 de 2006, en materia que resulta
asimilable a aquella sobre la que se pronunció la Corte en la Sentencia C-551
de 2000, en la que se examinó un cargo similar al que ahora es objeto de
análisis, en relación con el hecho de haberse excluido a las personas naturales
del ámbito de la Ley 550 de 1999 sobre reactivación empresarial.
El Instituto
manifiesta que el cargo por violación del derecho de acceso a la administración
de justicia contenido en el artículo 229 de la Constitución, se concreta en la existencia
de una omisión legislativa relativa atribuible al hecho de que las
disposiciones impugnadas no consideraron adecuadamente el proceso concursal
para las personas naturales no comerciantes. A partir de los presupuestos
enunciados por la Corte Constitucional sobre la procedencia del control de
constitucionalidad frente a las omisiones legislativas relativas, el
interviniente señala que, si bien, en gracia de discusión podría decirse que la
norma de la que se predica la omisión es el artículo 126 demandado, no se
cumplen en este caso los restantes presupuestos, porque no se está ante
situaciones que puedan considerarse asimilables, y, por el contrario, existen
razones objetivas y suficientes para una diferencia de trato, sin que, por otra
parte pueda decirse que exista un imperativo constitucional que haga
obligatorio para el legislador regular en el marco de una ley de insolvencia
empresarial una situación que es ajena a ésta.
Finalmente el
Instituto se pronuncia sobre la improcedencia de las solicitudes que se hacen a
lo largo de la demanda para que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la
manera como la Ley 222 de 1995 debería aplicarse a las personas naturales no
comerciantes, solicitudes que, en su criterio, hacen aún más evidente la inexistencia
de una omisión legislativa relativa, en cuanto que remiten a la consideración
de que el tema debe ser regulado en una ley aparte, que contemple el régimen
concursal de la persona natural no comerciante, atendiendo a sus
particularidades propias y sin incorporar requisitos o figuras extrañas a la
actividad de ese tipo de personas.
3.      Superintendencia
de Sociedades
La
Superintendencia de Sociedades interviene en el presento proceso para solicitar
que se declare la exequibilidad de las disposiciones demandadas.
3.1.   Para la
Superintendencia, no puede decirse que las disposiciones acusadas, al dejar a
las personas naturales no comerciantes sin posibilidad de acceder a un proceso
concursal, sean violatorias de la cláusula del Estado Social de Derecho y del
principio de solidaridad consagrados en el artículo 1º de la Constitución. Por
el contrario, agrega, las normas demandadas contribuyen a la realización del
Estado Social del Derecho, porque respetan la seguridad jurídica y procuran la
efectividad de los derechos humanos, al establecer mecanismos de recuperación
de las empresas en situación de insolvencia, al paso que las personas naturales
no comerciantes cuentan con otros instrumentos para sortear situaciones de
crisis financiera.
Entre los medios
a disposición de las personas naturales no comerciantes en situación de
insolvencia, la Superintendencia se refiere, con cierto nivel de detalle, a la
acumulación de procesos ejecutivos prevista en el artículo 541 del Código de
Procedimiento Civil; a la acumulación de procesos de diferentes jurisdicciones
consagrada en el artículo 542, o a las reglas aplicables a los acreedores
quirografarios, entre las cuales se encuentran las contempladas en el artículo
539, sobre prelación de embargos del acreedor con garantía real o en el
artículo 540, atinente a la acumulación de demandas.
Agrega que otro
mecanismo con que cuenta la persona natural no comerciante para regular sus
obligaciones, es la cesión de bienes, establecida en los artículos 1672 y
siguientes del Código Civil y que le permite al deudor abandonar
voluntariamente sus bienes en cabeza de sus acreedores cuando no está en
condición de cumplir sus obligaciones, lo que, al final, sostiene, tiene
efectos similares a los de los procesos concursales, en la medida en que esa
figura obliga a todos los acreedores a aceptar la cesión de los bienes de
propiedad del deudor, la cual comprende todos los bienes derechos y acciones
del deudor, con excepción de los no embargables.  En ese escenario, prosigue,
debe tenerse en cuenta que, hecha la cesión de bienes, de acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 1680 del Código Civil, “… podrán los acreedores
dejar al deudor la administración de ellos, y hacer con él los arreglos que
estimaren convenientes, siempre que en ello consienta la mayoría de los
acreedores concurrentes.”
3.2.   Con
respecto a la afirmación según la cual las disposiciones atacadas vulneran los
artículos 2º  y 5º de la Carta porque, según el actor, la Ley 1116 de 2006 está
dirigida proteger solamente a las grandes empresas y a los bancos, la
Superintendencia sostiene que la nueva ley de insolvencia se expidió para preservar
a la empresa como unidad de explotación económica y fuente generadora de
empleo, y para favorecer a los pequeños acreedores y las minorías dentro de los
trámites concursales. Señala que ese régimen se estableció teniendo en cuenta
el impacto social que genera la insolvencia de una persona natural comerciante
o de una empresa, y con el objetivo de proteger a la empresa y al crédito,
razón por la cual no resulta discriminatorio para las personas naturales no
comerciantes, quienes cuentan con otros mecanismos para atender su situación,
distintos de los que se relacionan con la actividad mercantil que intenta
proteger el nuevo régimen de insolvencia empresarial.
3.3.   Por las
razones que se han anotado, para la Superintendencia, con la expedición de la Ley
1116 de 2006, tampoco se están desconociendo los derechos al debido proceso, a
la igualdad, o de acceso a la administración de justicia porque, como se ha
afirmado, existen mecanismos alternativos para que las personas naturales no
comerciantes puedan reorganizar sus pasivos en un momento de crisis financiera.
3.4.   Finalmente,
expresa la Superintendencia que el nuevo régimen de insolvencia empresarial
tampoco resulta contrario al artículo 334 de la Constitución, porque el mismo
se estableció, precisamente, para proteger a la empresa como unidad de
explotación económica y fuente de empleo, a través de los procesos de
reorganización y liquidación judicial. En ese contexto, señala, debe tenerse en
cuenta que “… las personas naturales no comerciantes, por su misma
naturaleza, confunden sus actividades personales, sin que ellas tengan que
estar obligadas a llevar contabilidad regular y sin que las mismas constituyan
el desarrollo de una empresa en los términos del artículo 25 del Código de
Comercio …”.  Fundamenta su posición con referencias jurisprudenciales en
torno al reconocimiento que la Constitución hace a la empresa como factor de
desarrollo y como encargada de cumplir una función social.
4.      Facultad
de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario
Quien interviene
por la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario solicita a la
Corte que declare la constitucionalidad de las disposiciones demandadas,
únicamente por los cargos formulados en la demanda.
4.1.   Como
presupuesto de sus consideraciones, el interviniente hace una síntesis de la
estructura argumentativa de la demanda y una precisión metodológica, orientada,
fundamentalmente, a establecer la estructura del juicio de igualdad aplicable
en este caso.
Para el
interviniente (i) es claro que “… la expedición de la Ley 1116 de 2006 tuvo
como efecto, examinadas conjuntamente las disposiciones demandadas, la
eliminación de un régimen concursal aplicable a las personas naturales no
comerciantes”; (ii) el problema de constitucionalidad que plantea la
demanda, podría reconducirse a la cuestión acerca de la posibilidad de
fundamentar constitucionalmente un derecho a la no eliminación de un régimen
concursal a favor de las personas naturales no comerciantes y, (iii) tal asunto
que debe analizarse desde la perspectiva de los derechos a la igualdad y de
acceso a la administración de justicia.
4.2.   Después
de hacer un planteamiento general de problema, el interviniente identifica dos
escenarios en los que el mismo se desenvuelve: el de la confrontación entre,
por un lado, las personas naturales comerciantes y las personas naturales no
comerciantes, y, por otro,  las personas naturales no comerciantes y las
personas jurídicas no comerciantes. Para los dos escenarios, el interviniente
considera que lo procedente es aplicar un juicio débil de igualdad, con apego a
los criterios que la jurisprudencia constitucional ha señalado para el efecto.
4.3.   En cuanto
hace a la distinción planteada en la ley entre las personas comerciantes y no
comerciantes, el interviniente sostiene que es una diferenciación que persigue
una finalidad no prohibida y con respaldo constitucional en tanto que “…
establece entre sus objetivos (i) la protección del crédito, (ii) la
recuperación y protección de la empresa como unidad de explotación económica y
fuente de empleo, (iii) la preservación de empresas viables y (iv) la
normalización de las relaciones comerciales y crediticias”[11].
El medio
empleado por el legislador, indica por otra parte el interviniente, tampoco se
encuentra constitucionalmente prohibido, pues consiste en la diferenciación de
dos grupos de personas a partir de las actividades que desarrollan y con el
objetivo de que aquel grupo cuya actividad tenga un mayor impacto en el ámbito
empresarial sea destinatario de un régimen especial de salvamento para
situaciones de crisis.
Finalmente,
señala que la distinción entre comerciantes y no comerciantes es adecuada a la
finalidad consistente en proteger la empresa como unidad de explotación
económica en la que se articula capital y trabajo. Tal adecuación resulta,
fundamentalmente, del hecho de que las medidas de protección (i) ordenan y
estructuran, en una regulación específica, los medios a los cuales puede acudir
el tipo de sujetos cobijado por ellas a fin de conseguir su recuperación, y,
(ii) configuran un esquema diferenciado que pretende incorporar incentivos
particulares para el desarrollo empresarial.
4.4.   El actor
presenta un esquema argumentativo similar en relación con la distinción entre
personas naturales no comerciantes y personas jurídicas no comerciantes, para
concluir que “… es admisible señalar que en materia de personas no
comerciantes es adecuado, en orden a alcanzar la finalidad última de protección
de la empresa, que se prefiera como destinatarios de una ley orientada a la
salvaguarda de la actividad empresarial como unidad de explotación económica, a
los sujetos con una organización de mayor complejidad mediada, de cualquier
forma, por la pretensión de concretar una efectiva separación de patrimonios.”
4.5.       En
relación con el derecho de acceder a la administración de justicia y la
eventual existencia de una derecho constitucional a la no eliminación de un
régimen concursal a favor de las personas naturales el interviniente señala
que, si bien la ley creó un sistema especial para que los comerciantes y las
personas jurídicas puedan atender una situación de crisis económica, esto se
hizo en atención al alto impacto que la empresa, como fuente de explotación
económica, tiene en el desarrollo del país, sin que por ello se desconozcan los
mecanismos con los que cuentan las personas naturales que se encuentren en
crisis financiera, tal como la posibilidad de realizar acuerdos con los
acreedores, o, en el trámite de procesos judiciales, formular excepciones para
que se garanticen las condiciones mínimas de subsistencia.
4.6.   En
conclusión, el interviniente expresa que los argumentos precedentes conducen a afirmar
la inexistencia de un derecho a la no eliminación de un régimen concursal a
favor de personas naturales.
5.      Ninfa
Inés Andrade Navarrete
La ciudadana
Ninfa Inés Andrade Navarrete interviene en el presente proceso para coadyudar
la demanda, a partir de la consideración de que las disposiciones acusadas
violan los principios constitucionales de vigencia de un orden justo, de
igualdad, de la propiedad privada y de acceso a la administración de justicia.
Expresa, en
primer lugar, que se vulnera el principio de vigencia de un orden justo
contenido en el artículo 2º de la Constitución, cuando la Ley 1116 de 2006
excluye del régimen de insolvencia a las personas naturales no comerciantes,
sin tener en cuenta que, según las estadísticas, éstas representan dos terceras
partes del sustento económico de un país cuya economía se caracteriza por su
elevado grado de informalidad, y, no obstante, deben pagar el interés bancario
más alto sin recibir beneficio alguno.
En cuanto a la
violación del principio de igualdad, la interviniente señala que por virtud de
los apartes demandados se pone a las personas naturales no comerciantes una
situación de desventaja frente a las personas naturales comerciantes, al no
permitirles defender su patrimonio y el de sus familias a través del proceso
concordatario, lo que, a su juicio, carece de justificación porque no les da la
opción de apalancarse mientras cubren en forma periódica sus compromisos.
La interviniente
arguye a continuación que los artículos demandados violan el derecho a la
propiedad privada de las personas naturales no comerciantes, al no permitirles
defender su patrimonio en un proceso de insolvencia, con lo cual les deja, como
única salida, la entrega en dación en pago de sus propiedades.
Manifiesta finalmente,
que al excluirse a las personas naturales no comerciantes del régimen de
insolvencia se les está desconociendo su derecho de acceso a la administración
de justicia, el cual de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, “… se
relaciona con el deber estatal de comprometerse con los fines propios del
Estado social de derecho y, en especial, con la vigencia de un orden justo, el
respeto a la dignidad humana y la protección de los asociados en su vida,
honra, bienes, creencias, derechos y libertades (Art. 1º y 2º C.P.)”.[12]
6.      Fundación
para la Difusión y el Ejercicio de los Derechos Ciudadanos y del Consumidor -
FUNDACIUDADANO
La entidad
interviene para coadyudar la demanda, y al efecto señala que, tal y como
acontecía en la Ley 222 de 1995, no resulta inapropiado que las  personas
naturales tengan acceso al régimen de insolvencia, y que incluso el proyecto de
ley original de la Ley 1116 de 2006 cobijaba a estas personas naturales, pero
que en su trámite en el Congreso se había eliminado esta posibilidad.
En criterio de
FUNDACIUDADANO, esa exclusión resulta violatoria del derecho a la igualdad,
pues se desconoce la situación de las personas más débiles, las cuales quedan
desprotegidas frente al sector financiero por no poder acceder a la
administración de justicia por medio de un mecanismo adecuado como es el
proceso concordatario.
Después de poner
de presente que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, en desarrollo
del principio de igualdad, “… si no hay ninguna razón suficiente para la
permisión de un tratamiento desigual, entonces está ordenado un tratamiento
igual”[13],
y “… la carga argumentativa está inclinada a favor de la igualdad, pues en
todo caso la carga de la prueba pesa sobre quien pretende el establecimiento de
un trato diferenciado”[14],
el interviniente señala que la exclusión de las personas naturales no
comerciantes del régimen de insolvencia  y la derogatoria del Título II de la
Ley 222 de 1995, carecen de justificación alguna y que no se ha cumplido en
este caso con la carga argumentativa requerida para establecer un tratamiento
diferenciado que, en realidad, se traduce en un privilegio para los acreedores.
Ese retroceso
legislativo injustificado, prosigue, constituye un atentado contra los
postulados del Estado social de derecho, porque en lugar de promover la
equidad, en beneficio de los más débiles, deja a los deudores personas
naturales sin mecanismos que les permitan superar sus dificultades económicas y
atender de manera ordenada el pago de sus obligaciones.
Después de hacer
algunas consideraciones generales sobre el debido proceso, el interviniente
expresa que éste va de la mano con el real y efectivo derecho a la igualdad, y
que la ley demandada privó a los deudores personas naturales no comerciantes de
un conjunto de garantías procesales para su defensa y las dejó a merced de los
acreedores.
Con argumentos
similares también coadyuva la demanda, en intervención separada, el ciudadano
Santiago Lema Cortés.
7.      Gustavo
Adolfo Jaramillo García
El ciudadano
Gustavo Adolfo Jaramillo García interviene en el proceso para coadyuvar la
demanda, a partir de la consideración de que el concordato de persona natural
no comerciante operó bajo la vigencia de la Ley 222 de 1995 y permitió que
muchos deudores regularizaran su situación financiera, razón por la cual
resulta contrario a la Constitución que dichas personas hubiesen sido excluidas
del régimen de insolvencia de la Ley 1116 de 2006.
En ese contexto,
el interviniente, haciendo una cita extensa de la jurisprudencia constitucional
en relación con el test de igualdad, concluye que las disposiciones demandadas
no satisfacen las condiciones que justifican un tratamiento diferenciado,
porque la persona que ejerce la actividad mercantil no pierde su calidad de
persona natural sujeto de derechos y obligaciones, al paso que, entre nosotros
la mayoría de las empresas son empresas familiares. Así, si bien la Ley 1116
tiene como fin preservar la empresa como motor de la economía, la misma deviene
inconstitucional cuando desconoce a la persona natural como fuente de esa
empresa y le da un tratamiento diferenciado que carece de justificación
objetiva, lo cual no resulta, ni razonable, ni racional.
8.      Fundación
Alianza de Consumidores de Productos y Servicios Públicos y Financieros - AFIN
Colombia
La fundación
Alianza de Consumidores de Productos y Servicios Públicos y Financieros - AFIN
Colombia interviene para coadyuvar la demanda.
De manera
preliminar señala que, desde sus orígenes, los trámites concursales estuvieron
dirigidos a resolver la situación de todos los deudores, no sólo de los que
tuvieran la condición de comerciantes. Destaca que, en Colombia, hasta antes de
la expedición de la Ley 222 de 1995, existían regimenes separados para
comerciantes y no comerciantes, y que dicha ley unificó los trámites
concursales en un esquema que resultaba aplicable a unos y a otros.
Llama la
atención la interviniente sobre el hecho de que en la
exposición de motivos del proyecto que se convirtió en la Ley 1116 de 2006, se
señaló que “[a] diferencia de la Ley 550, que no aplicaba para las personas
naturales, con la unificación de los regímenes a través del presente proyecto,
el procedimiento de insolvencia tendrá aplicación a todas las personas
naturales, por cuanto la figura del concordato fue ineficiente también para
estas.” Agrega que posteriormente, las personas naturales no comerciantes
fueron excluidas del ámbito del proyecto, sin que durante los debates se haya
aportado un solo argumento que justifique o explique tal determinación.
Para la
interviniente, esa exclusión resulta contraria al principio de igualdad,
porque, en el momento de enfrentar una situación de insolvencia, se encuentran
en las mismas condiciones las personas naturales no comerciantes,  las personas
jurídicas y las personas naturales comerciantes. También desconoce la especial
protección que brinda la Constitución a la familia como núcleo fundamental de
la sociedad, particularmente si se tiene en cuenta que, con frecuencia, los
bienes de los deudores que son objeto de persecución por los acreedores son los
inmuebles que constituyen su única propiedad y techo del núcleo familiar,
circunstancia que afecta también el derecho a la vivienda digna.
Después de
señalar que la omisión del legislador arroja un manto de incertidumbre sobre
los procesos concursales de personas naturales no comerciantes que se
encontraban en curso, la interviniente solicita a la Corte que se oficie al
Congreso de la República para que se envíen las copias de los debates que tuvo
el proyecto, a efectos de determinar en qué etapa legislativa y por qué razón
fueron excluidas de la Ley 1116 de 2006 las personas naturales no
comerciantes.
9.      Juan
José Rodríguez Espitia
El ciudadano
Juan José Rodríguez Espitia interviene para defender la
constitucionalidad de las disposiciones acusadas.
9.1.   En un
primer aparte de su intervención, el ciudadano Rodríguez Espitia se refiere a
los fundamentos, alcances y límites de la libertad de configuración legislativa
del Congreso, para señalar, en primer lugar, que de acuerdo con una línea
jurisprudencial uniforme, el Congreso puede establecer libremente el contenido
de las leyes, interpretarlas, reformarlas y drogarlas, sujetándose a criterios
de razonabilidad y proporcionalidad, dentro del marco que imponen los derechos
fundamentales. Esa libertad de configuración legislativa tiene expresión
particular en el campo procesal, ámbito en el cual, de acuerdo con la
jurisprudencia, el legislador es libre para determinar la estructura y las
finalidades de los procedimientos judiciales, con sujeción a los postulados del
debido proceso.
En el campo de
los procedimientos concursales, que es materia de contenido fundamentalmente
económico, prosigue el interviniente, esa libertad de configuración se
manifiesta en la posibilidad que tiene el legislador para determinar la manera
que tendrá el deudor para enfrentar las situaciones de crisis.
Expresa el
interviniente que la Ley 1116 de 2006 fue producto de esa libertad de
configuración del legislador, que comprende la potestad derogatoria de la
legislación preexistente. En ese contexto señala que la derogatoria del Título
II de la Ley 222 de 1995 no vulnera derechos adquiridos ni resulta contraria al
principio de unidad de materia, pues la Ley 1116 de 2006 al reemplazar el
régimen anterior podía derogar el régimen que pasaría a sustituir.
Concluye este
aparte manifestando que “la existencia o la permanencia de un régimen de
insolvencia para la persona natural no comerciante es una decisión de
conveniencia política que, al igual que toda decisión tomada por el Congreso en
ejercicio de su libertad de configuración legislativa, no es objeto de control
constitucional.”
9.2.   Para
determinar si las disposiciones acusadas vulneran el derecho constitucional a
la igualdad, el ciudadano propone la implementación de un test leve de
razonabilidad[15]
en el que se estudie la finalidad de la distinción hecha para las personas
naturales no comerciantes, los medios usados y la conexidad entre unos y otros.
En desarrollo de
ese test, el interviniente expresa, en primer lugar, que los fines perseguidos
con la distinción son constitucionalmente legítimos e importantes. Así, señala
que, en tanto que la finalidad de la Ley 1116 de 2006 es la conservación de la
empresa, al excluirse a las personas naturales no comerciantes se está
desarrollando esta finalidad, pues con ello se preserva la especialidad del régimen
y la especificidad de sus normas. En criterio del interviniente, ese objetivo
de la ley también atiende a preservar otros principios constitucionales de
contenido económico, como el derecho al trabajo y la protección del crédito, y
constituye un ejercicio del papel del Estado como director de la economía.
En segundo
lugar, prosigue el interviniente, los medios usados para conseguir el fin son
constitucionalmente legítimos, pues se manifiestan en el establecimiento de un
régimen especializado. Del mismo modo, las medidas son adecuadas y conducentes
para alcanzar el fin propuesto, dadas las diferencias protuberantes entre las
empresas y las personas naturales no comerciantes.
Concluye el
interviniente que, en la medida en que las disposiciones acusadas aprueban el
test de razonabilidad, son ajustadas a la Constitución.
9.3.   Después
de hacer unas precisiones en torno a los requisitos indispensables de las
demandas de inconstitucionalidad, el interviniente se refiere a cada uno de los
cargos de la demanda, para señalar, por separado, que ninguno de ellos se
ajusta a tales presupuestos.
Así,  considera
que el cargo formulado por violación del preámbulo de la Constitución, no puede
prosperar porque, por un lado se refiere a disposiciones que tienen el carácter
de valores constitucionales, frente a los cuales no se puede plantear un juicio
de exequibilidad dada la generalidad de su contenido y que no fijan límites al
legislador sino que le determinan un horizonte. A este cargo, por otra parte,
señala el interviniente, la falta conducencia, especificidad y suficiencia.
En lo
concerniente al cargo por desconocimiento del principio de solidaridad, afirma
que los principios son normas de interpretación, con textura abierta y eficacia
indirecta, razón por la cual nos son en si mismos suficientes para determinar
la inconstitucionalidad de una ley. Agrega que al cargo le falta claridad y
conducencia, porque el actor tiene una idea equivocada sobre el contenido del
principio de solidaridad, que no se materializa en el acceso de los pobres a la
administración de justicia y al debido proceso, sino que tiene múltiples
facetas que se traducen en la colaboración armónica de la sociedad frente a
quienes se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta. Así, señala,
el demandante no demuestra que los procesos concursales son un instrumento de
solidaridad social, ni que la persona natural no comerciante, como género, se
encuentre en condiciones de debilidad manifiesta.
En el mismo
sentido, el interviniente se pronuncia por separado sobre los cargos que aluden
a la prevalencia del interés general y a los artículos 5, 13 29 229 y 334 de la
Constitución, para señalar que, en general, en relación con ellos, puede
predicarse la falta de claridad, especificidad y conducencia.
Así, por
ejemplo, al analizar el cargo por vulneración del artículo 5º de la
Constitución, expresa que el mismo no puede proceder por cuanto no existe
relación alguna entre el régimen de insolvencia y la institución de la familia.
En relación con el derecho a la igualdad, afirma que no existe discriminación y
que las personas naturales no comerciantes cuentan con otras vías para atender
su situación frente a los acreedores. Respecto a la vulneración del derecho al
debido proceso que se plantea en la demanda, el interviniente arguye que no se
puede pretender, como lo hace el actor, que se entienda que existe un derecho
al “debido proceso concursal” en cabeza de las personas naturales no
comerciantes, pues si bien la Constitución consagró el derecho al debido
proceso en términos generales, el legislador está en la posibilidad de regular
procesos especiales para atender determinadas situaciones, de modo que por el
hecho de que se haya visto la necesidad de crear un régimen de insolvencia para
los comerciantes, no implica que exista la obligación para hacerlo extensivo
para que las personas naturales no comerciantes.
Por otra parte,
manifiesta que no hay sustento para alegar que hay una vulneración del artículo
229 de la Carta, pues la existencia de la Ley 1116 de 2006 no conlleva a
desconocer los otros mecanismos de defensa de las personas naturales y no hay
sustento alguno en la demanda para la afirmación conforme a la cual el nuevo
régimen sólo pretendía favorecer a las grandes empresas y a los bancos. Así
mismo considera que no existe relación entre el cargo que expone la demanda en
cuanto a la vulneración del artículo 334 de la Constitución y el régimen de
insolvencia, pues éste obedeció al ejercicio de la libertad de regulación
económica en cabeza del Congreso.
9.5.   En otro
acápite de su intervención, el señor Rodríguez Espitia hace unas precisiones en
torno a los regímenes concursal de la Ley 222 de 1995 y de restructuración de
la Ley 550 de 1999, para concluir que los mismos, como acontece con el
establecido en la Ley 1116 de 2006, tenían como propósito la protección y
reactivación de la empresa, dentro de una política de desarrollo económico, de
crecimiento empresarial, de reducción del desempleo, etc., que se encuentra
dirigida al comerciante y empresario en particular. Así pues, el ciudadano
señala que no puede hablarse de una discriminación injusta cuando estas
finalidades responden a las necesidades de las personas jurídicas y de los
comerciantes, y no de las personas naturales que sin desempeñar actos de
comercio  de manera profesional, no tienen una infraestructura, no constituyen
una fuente generadora de empleo, ni tienen el propósito de desarrollo
empresarial.
Para el
interviniente, las normas concursales se han aplicado únicamente a los
comerciantes y la pretensión de que las personas naturales no comerciantes
accedan a la institución del concordato plantea distintas dificultades, entre
las cuales se cuenta el hecho de que se presenta una falta de consonancia
cuando se trata de aplicar un estatuto concebido para la gran empresa a la
persona natural no comerciante, “… circunstancia que es reconocida por el
mismo actor, cuando en varios apartes del libelo pone de presente la dificultad
en aplicar muchas de las reglas del concordato a la persona natural no
comerciante, como llevar contabilidad, presentar estados financieros, presentar
una fórmula soportada en el desarrollo de una actividad empresarial,
designación de contralor, etc., lo cual lo motiva a pedir a la Corte que
precise que no le sean aplicables, con lo cual deja evidente su inconformidad
con el mecanismo que ahora defiende y en particular con su regulación.”
En este
contexto, el interviniente señala que dentro del esquema de la Ley 1116 de 2006
no cabe su aplicación a las personas naturales no comerciantes, porque el
mismo, en sus fines, presupuestos e instrumentos, está construido en torno a la
actividad empresarial. En un análisis detenido de los fines del proceso, la
definición del proceso de reorganización, los principios que lo guían, los
supuestos para acceder al concurso, muestra que los mismos no se acomodan a la
situación de las personas naturales no comerciantes.
9.6.   Finalmente,
y después de hacer otras observaciones en torno  a que al régimen de
insolvencia está destinado a comerciantes y personas jurídicas para estimular
el crecimiento económico del país y por ende no se ajustaría a la situación de
personas naturales no comerciantes, el interviniente señala otros mecanismos
con los que cuentan estas personas para atender una situación de crisis
financiera. En particular se refiere a distintas instituciones previstas en el
Código de Procedimiento Civil y a la posibilidad de que el deudor llegue a
acuerdos con sus acreedores por fuera del régimen de insolvencia.
10.    Ramiro
Bejarano Guzmán
El ciudadano
Ramiro Bejarano Guzmán interviene para solicitar que se declare la
exequibilidad de las disposiciones demandadas, debido a que, en primer lugar,
el régimen de insolvencia de la Ley 1116 de 2006 busca la reactivación de la
empresa como núcleo del desarrollo del país, y en segundo lugar porque, dado
que son del todo diferentes los procesos de un ente económico a los de una
persona natural que no ejerce actividades de comercio, no se violan los
derechos a la igualdad y de acceso a la administración de justicia.
10.1. Así,
señala que, tal como se desprende del título de la Ley 1116 de 2006, “por la
cual se establece el Régimen de insolvencia Empresarial en la República de
Colombia y se dictan otras disposiciones”, allí se ha establecido un
régimen que no está dirigido a particulares, sino a aquellas personas,
naturales o jurídicas, que creen empresa y contribuyan al desarrollo económico
del país.
La
jurisprudencia constitucional, agrega, ha puntualizado que los procesos
concursales buscan la reactivación económica de la empresa como ente que
contribuye al desarrollo del país y prosigue diciendo que, a partir de lo
expresado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-1143 de 2000[16] es posible concluir
que “… no es cierto que la ley 222 de 1995 haya creado un régimen concursal
para los particulares no comerciantes, sino que algunos jueces -no todos- le
dieron esa aplicación aún cuando no estaba previsto que fuera así, toda vez que
estos procedimientos, llámese proceso concursal o régimen de insolvencia, son
creados para las personas jurídicas o personas naturales comerciantes con el
fin de que la empresa como unidad de explotación económica y fuente de empleo
se recupere …”.
En ese contexto,
manifiesta, se expidió la Ley 1116 de 2006, durante cuyo trámite en el Congreso
de la República, tal como consta en la Gaceta del Congreso No 546 de
2006, se expresó:
“Artículo
2º. Ambito de aplicación.
Este proyecto de ley tiene como finalidad la protección del derecho
de crédito y la recuperación y conservación de la empresa como unidad de
explotación económica y fuente generadora de empleo, bajo el criterio de
agregación de valor, en el desarrollo de una actividad de negocios, siendo
necesario que tratándose de personas naturales, estas tengan la calidad de
comerciantes o desarrollen actividades empresariales. Esta modificación
propuesta, conlleva la precisión de los artículos 9, 77, 83 y 118, que
corresponde al artículo 117 de esta ponencia, en el sentido que la persona
natural debe ser comerciante o desarrollar actividades empresariales.”
Señala que la finalidad
de la ley quedó consignada en su artículo primero y que en su artículo 10 se
establecieron los presupuestos para acceder al régimen de insolvencia, normas a
partir de las cuales se puede concluir que “… una persona natural no
comerciante no cumple con los requisitos mínimos para acogerse al régimen de
insolvencia, toda vez que no ejerce actos de comercio, no genera empleo, y no
contribuye de la misma manera al desarrollo de la economía como lo hace la
empresa.”
En su criterio,
la previsión de un régimen de insolvencia que se aplique a personas naturales
que ejercen el comercio también se explica en razón a que ellas soportan unas
cargas económicas y un sin número de deberes que no ha de atender quien no es
comerciante.
Puntualiza, por
otra parte, que si en una ley concebida para regular un régimen de insolvencia
propio de comerciantes, se legislara también en relación con los no
comerciantes, se iría en contravía con el principio de unidad de materia.
El interviniente
finaliza este acápite diciendo que de los propios argumentos de la demanda es
posible concluir que el régimen de insolvencia ha sido consagrado
exclusivamente para comerciantes y no para personas naturales, porque allí se
solicita que la Corte Constitucional se pronuncie sobre varias disposiciones de
la derogada ley 222 de 1995, “para que si ésta se declarase vigente para los
concordatos de personas naturales no comerciantes, la Corporación además se
ocupe de definir la forma en la que ha de aplicarse o inaplicarse a estos últimos.”
10.2. Para el
interviniente las disposiciones demandadas no resultan contrarias al principio
de igualdad, puesto que además de las diferencias que ya se han anotado entre
quienes ejercen el comercio y las personas naturales no comerciantes, la exclusividad
del régimen de insolvencia encuentra soporte en la función social que la
empresa, como base del desarrollo, cumple de acuerdo con nuestro ordenamiento
constitucional, aspecto que sustenta con trascripciones de las sentencias
C-1551 de 2000 y C-100 de 2005 de la Corte Constitucional.
A lo anterior,
el ciudadano agrega que no pueda hablarse de una desigualdad entre las
condiciones del comerciante y la persona jurídica y las de las personas
naturales no comerciantes, pues estas últimas no pueden ser declaradas
insolventes en atención a la concepción de patrimonio del Código Civil que
difiere del que se maneja en materia contable para los comerciantes y las
personas jurídicas, así pues, no resulta discriminatoria la diferenciación
entre personas que son desiguales.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
1.      El señor
Procurador General de la Nación considera, en primer lugar, que la Corte
Constitucional debe emitir un fallo inhibitorio en relación con la demanda
presentada contra los artículos 3, numeral 8º, y 126, parcial, de la Ley 1116
de 2006, por ineptitud sustantiva de la demanda en relación con la presunta
violación del preámbulo y los artículos 1, 2, 5, 13, 29 y 334 de la
Constitución Política. De manera subsidiaria, el Ministerio Público solicita a
la Corte que declare la exequibilidad de las disposiciones acusadas en relación
con el cargo por violación del principio de igualdad.
2.      Para el
señor Procurador General en el presente evento el demandante fundamenta el
concepto de la violación en consideraciones manifiestamente subjetivas respecto
al origen, finalidad y fundamentos de la Ley 1116 de 2006, y a partir de ellas
deduce la afectación del principio de solidaridad, el desconocimiento de los
fines esenciales del Estado, de la primacía de la familia, del debido proceso y
de la dirección de la economía por parte del Estado. Agrega que la
inconformidad manifestada por el actor radica en que, en su concepto, la Ley
1116 de 2006 busca proteger los intereses de los bancos y deja indefensos a los
deudores morosos, ignorando los efectos personales, familiares y
macroeconómicos que pueden llegar a presentarse si se despoja a las personas
naturales no comerciantes de los mecanismos jurídicos que les permitan
reorganizar el pago de sus obligaciones. Para la vista fiscal se trata de
argumentos amplios que no proponen un debate jurídico sobre el contenido
normativo de las disposiciones acusadas y su posible incompatibilidad con las
previsiones constitucionales.
Añade el
Ministerio Público que el actor también presenta razones de conveniencia
imposibles de examinar en sede del control de constitucionalidad, instancia que
exige la presentación de cargos de naturaleza jurídica constitucional, más no
referidos a las ventajas o desventajas de establecer determinados mecanismos de
acceso a la administración de justicia.
Concluye el
señor Procurador puntualizando que el concepto de la violación expresado en la
demanda no contiene razones pertinentes, específicas y suficientes, lo cual
conduce a solicitar a la Corte Constitucional un fallo inhibitorio.
3.      Pasa a
referirse el señor Procurador General a la supuesta violación al artículo 13 de
la Carta, pues, según el demandante existe un trato desventajoso de las
personas naturales no comerciantes frente a la posición de los bancos. Sobre el
particular señala el Ministerio Público que no es posible hacer un juicio de
igualdad cuando ninguno de los extremos de la comparación (las personas
naturales no comerciantes y los bancos) se encuentra incluido en el ámbito de
aplicación de la Ley 1116 de 2006, por cuanto de acuerdo con lo dispuesto en su
artículo tercero, ni las personas naturales no comerciantes, ni  las entidades
del sector financiero que prestan servicios bancarios están sujetas al régimen de
insolvencia previsto en la Ley 1116.
Agrega el
Ministerio Público que a lo anterior se agrega que, por un lado, el demandante
no señala en forma concreta y clara las consecuencias de ese supuesto
tratamiento diferenciado que dice ha sido establecido en la norma,  ni las
razones por las cuales estima que es injustificado y discriminatorio, y por
tanto, contrario a la Constitución y, por otro, que “… es imposible
descifrar cuál es la igualdad que se reclama cuando luego de demandar la
exclusión del numeral 8 del artículo 3 de la Ley 1116 de 2006, afirma que la
Corte Constitucional no puede declararlo inexequible sin dejar vigente el
Titulo II de la Ley 222 de 1995 ‘porque ello sería someter a los ciudadanos del
común a un marco jurídico concebido para las grandes empresas, los grandes
acreedores y los grandes deudores’.”
Por estas
razones concluye que frente al cargo por violación del principio de igualdad el
fallo debe ser inhibitorio.
4.      Por otro
lado, el señor Procurador General de la Nación afirma que,  la Ley 1116 de
2006, fue expedida con el fin de establecer un régimen general de insolvencia
para el sector empresarial Colombiano que sustituya los mecanismos de
concordato y liquidación obligatoria previstos en el Titulo II de la Ley 222 de
1995 y los acuerdos de reestructuración fijados en la Ley 550 de 1999,
regulaciones que éstas que no habían sido previstas para superar las crisis
económicas de las personas naturales no comerciantes, sino para las
personas naturales comerciantes y las empresas en crisis.
La vista fiscal
fundamenta la anterior aseveración poniendo de presente que en la Sentencia
C-1143 de 2000, la Corte Constitucional expresó que “…los procesos
concursales se orientan hacia la protección de la organización empresarial y, a
través de ella, hacia el mantenimiento del empleo y la salvaguarda del sistema
crediticio …” y que “[e]l régimen concordatario encuentra su
justificación constitucional, en el deber del Estado de crear mecanismos para
promover el sector empresarial, y así preservar la función que éste cumple en
materia de desarrollo económico”.
En ese contexto,
en criterio del Ministerio Público, el cargo por la presunta violación del
derecho de acceso a la administración de justicia no está llamado a prosperar
porque, “… aunque ciertamente es imposible aplicar tales disposiciones a las
personas naturales no comerciantes, esto no quiere decir que éstas
carezcan de mecanismos jurídicos para enfrentar eventuales crisis económicas y
regularizar el pago de sus obligaciones, pues existen distintos instrumentos
jurídicos de naturaleza civil, (no comercial, pues se insiste, no son
comerciantes), a los cuales pueden acudir para tal fin, como la celebración de
acuerdos de pago, de conciliaciones judiciales y extrajudiciales y el ejercicio
del derecho a la defensa en el curso de los procesos ejecutivos que se
adelanten contra el deudor (y dentro de él la posibilidad de solicitar la
acumulación de demandas, conforme a lo previsto en la Ley 794 de 2003).”
Para el señor
Procurador General de la Nación, a lo anterior cabe agregar que “… si bien
en virtud del artículo 229 de la Constitución Política el legislador debe
establecer los mecanismos que permitan el acceso de todas las personas a la
administración de justicia, no está obligado a establecer idénticas acciones,
procesos o mecanismos para todas las personas sin hacer distinciones en
consideración a la actividad que realicen y los objetivos particulares que
persiga la actividad legislativa. No hay duda entonces, que dentro del ámbito
de libertad de configuración, bien puede el legislador, expedir reglas
aplicables sólo a un determinado sector de la población, ‘las personas
naturales comerciantes y las jurídicas no excluidas de la aplicación del mismo,
que realicen negocios permanentes en el territorio nacional, de carácter
privado o mixto. Así mismo, estarán sometidos al régimen de insolvencia las
sucursales de sociedades extranjeras y los patrimonios autónomos afectos a la
realización de actividades empresariales’ (artículo 2 Ley 1116 de 2006), con el
ánimo de proveer las condiciones que permitan a las empresas, integradoras de
los factores de producción y generadoras de  empleo y riqueza, reactivarse
económicamente, cumplir con sus obligaciones y de esta forma contribuir con el
desarrollo económico del país.”
5.      En este
orden de ideas el señor Procurador General solicita a la Corte, (i) inhibirse
para emitir un pronunciamiento sobre la demanda presentada contra los artículos
3, numeral 8º, y 126, parcial, de la Ley 1116 de 2006, por ineptitud sustantiva
de la demanda en relación con la presunta violación del preámbulo y los
artículos 1, 2, 5, 13, 29 y 334 de la Constitución política, y (ii) declarar la
exequibilidad de los artículos 3, numeral 8º, y 126 de la Ley 1116 de 2006, en
lo acusado y únicamente frente al cargo examinado.
VI.    CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
La Corte
Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud de
lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4° de la Carta, ya que la disposición
acusada hace parte de una ley de la República.
2.      Los
problemas jurídicos a resolver
A partir de las
consideraciones presentadas por el actor es posible concluir que, en su
concepto, la ausencia de un régimen de insolvencia aplicable a los deudores
personas naturales no comerciantes resulta contraria a la Constitución,
particularmente a los mandatos de solidaridad y de protección a la familia, al
principio de igualdad y a los derechos al debido proceso y de acceso a la
administración de justicia.
Para buscar una
respuesta constitucional a esa situación por la vía de la acción pública de
inconstitucionalidad, el actor acude a dos alternativas que resultan
incompatibles entre si: Por un lado, solicita que se declare la
inconstitucionalidad de la norma que excluye a las personas naturales no
comerciantes del régimen de insolvencia previsto en la Ley 1116 de 2006; por
otro, pide la declaratoria de inconstitucionalidad de la derogatoria del Título
II de la Ley 222 de 1995.
No obstante ese
carácter excluyente de las dos pretensiones, que se deriva del hecho de que,
como lo expresa el mismo demandante, la declaración de inexequibilidad de
cualquiera de las disposiciones acusadas haría innecesario un pronunciamiento
en el mismo sentido en relación con la otra, encuentra la Corte que ello
obedece a la pretensión del actor de mostrar el efecto omisivo que se deriva de
la aplicación conjunta de esas disposiciones, de manera que, para integrar la
proposición jurídica completa, optó por demandarlas a ambas.
De este modo
concluye la Corte que el actor no demanda ninguna de las disposiciones
normativas per se, sino el hecho de que como consecuencia de la
expedición de las mismas, en su criterio, se haya dejado a las personas
naturales no comerciantes sin un régimen de insolvencia al que puedan acudir
para el pago ordenado de sus deudas.
En este
contexto, estima la Corte que no son de recibo las solicitudes presentadas por
el Ministerio Público y algunos de los intervinientes para que la Corte se
inhiba para emitir un fallo de fondo en relación con la totalidad de los cargos
de la demanda, porque no obstante sus deficiencias argumentativas, la
pretensión del actor podría reformularse diciendo que, puesto que en la Ley
1116 de 2006 no se ha previsto un régimen de insolvencia aplicable a las
personas naturales no comerciantes, no puede esa misma ley, sin desconocer la
Constitución, derogar el régimen de la Ley 222 de 1995 que, en criterio del
actor, sí resultaba aplicable a esas personas.
Ello implicaría
que las pretensiones de la demanda se orientan a que se declare por la Corte:
1.
Que hay un imperativo constitucional conforme al
cual debe existir un régimen de insolvencia aplicable a las personas naturales
no comerciantes.
2.
Que el título II de la Ley 222 de 1995 contenía
un régimen de insolvencia aplicable, con las precisiones que habría de hacer la
Corte, a las personas naturales no comerciantes.
3.
Que mientras no se expida un nuevo régimen de
insolvencia aplicable a esas personas, no puede el legislador derogar el
régimen de la Ley 222 de 1995, al menos en cuanto hace relación a tales
personas.
De este modo, de
acuerdo con los cargos presentados en la demanda, encuentra la Corte que le
corresponde resolver el siguiente problema jurídico:
¿Resulta
contrario a la Constitución que el legislador, en el supuesto de que el régimen
del Título II de la Ley 222 de 1995 resultase aplicable a las personas
naturales no comerciantes, lo derogase, sin establecer, de manera simultánea,
un nuevo régimen de insolvencia aplicable a tales personas?
Para el
demandante y para algunos de los intervinientes, la derogatoria del Título II
de la Ley 222 de 1995 deja a las personas naturales no comerciantes sin la
posibilidad de acceder a un régimen concursal en casos de crisis financiera, lo
cual resulta contrario a la Constitución porque desconoce el principio de
solidaridad consagrado en el artículo 1º de la Carta, así como la especial
protección que la Constitución brinda a la familia; es violatorio del principio
de igualdad, debido a que establece un tratamiento preferencial para los
grandes deudores y los grandes acreedores, y resulta contrario al derecho de
acceso a la administración de justicia del deudor persona natural no
comerciante, porque lo deja sin vías procesales para acudir a los jueces a
solicitar la puesta en marcha de un esquema que le permita atender de manera
ordenada sus obligaciones en caso de insolvencia.
Por el
contrario, el Ministerio de Industria y Comercio, la Superintendencia de
Sociedades y algunos intervinientes consideran que las disposiciones demandadas
no son contrarias a la Constitución, porque las mismas se inscriben dentro del
amplio margen de configuración que el legislador tiene sobre la materia y que
le permite establecer un régimen de insolvencia específicamente orientado a las
empresas, al paso que, por un lado el régimen de la Ley 222 de 1995 no había
producido los resultados esperados, y por otro, las personas naturales no
comerciantes cuentan con mecanismos legales de protección en caso de
insolvencia. En el mismo sentido se expresa la vista fiscal.
3.      Consideraciones
preliminares
Como se ha
señalado, para el actor la ausencia de un régimen de insolvencia para las
personas naturales no comerciantes, que sería resultado de la entrada en
vigencia de la Ley 1116 de 2006, particularmente de los artículos demandados,
resulta contraria a la Constitución porque desconoce el principio de igualdad,
el debido proceso y el derecho de acceso a la administración de justicia y deja
desprotegidos, en el evento de una crisis financiera, a los deudores que sean
personas naturales no comerciantes.
Observa la Corte
que para establecer la inconstitucionalidad planteada en la demanda, sería
necesario mostrar cómo efectivamente, en ausencia de un régimen concursal, el
deudor persona natural no comerciante queda desprotegido con afectación de sus
derechos fundamentales, o, alternativamente, que existen unos presupuestos
mínimos de un régimen concursal que resultan imperativos conforme a la
Constitución, de tal manera que su ausencia puede  considerarse una omisión
contraria a la Constitución.
Así, el problema
que se ha puesto a consideración de la Corte se encuadra dentro de lo que la
jurisprudencia constitucional ha denominado como omisión legislativa. En
efecto, el señalamiento del actor se orienta a establecer que el legislador
omitió establecer un régimen concursal para personas naturales no comerciantes,
porque el régimen de la Ley 1116 de 2006 está concebido exclusivamente para
empresas y del mismo se excluyeron a las personas naturales no comerciantes, y
porque, no obstante lo anterior, el legislador derogó el régimen de la Ley 222
de 1995, que en criterio del actor resultaba aplicable a las personas naturales
no comerciantes, con lo cual se generó un vacío en materia de concurso para
tales personas.
Así presentado
el asunto, encuentra la Corte que el mismo remitiría a la existencia de una
omisión legislativa absoluta, puesto que, tal como se ha mostrado, en la
demanda no se pretende equiparar la situación del deudor persona natural no
comerciante con la de aquellas personas que son objeto de regulación en la Ley
1116 de 2006, sino que se censura al legislador por haber establecido un
régimen de insolvencia exclusivamente dirigido a las empresas y no haber
regulado, de modo paralelo, la situación de las personas naturales no
comerciantes que se encuentren en imposibilidad de pagar sus deudas. Esto es,
la pretensión de la demanda no se orienta a mostrar que el legislador debía
haber incluido a las personas naturales no comerciantes en el régimen de
insolvencia de la Ley 1116 de 2006 -lo que daría lugar a una omisión
legislativa relativa-, sino que se cuestiona el hecho de que no se haya
previsto, paralelamente a ese régimen empresarial, otro específicamente
orientado a atender las necesidades de los deudores personas naturales no
comerciantes. Como consecuencia de esta ausencia de previsión legislativa, para
el demandante resulta contraria a la Constitución la derogatoria del Título II
de la Ley 222 de 1995, pues con ella se consuma esta situación especial de
omisión legislativa, porque se sustrae del ordenamiento el régimen pre-existente,
que resultaba aplicable a las personas naturales no comerciantes.
Hace notar la
Corte que, de concluirse que, efectivamente, se está en presencia de una
omisión legislativa absoluta, lo procedente sería, en principio, un fallo
inhibitorio, puesto que de conformidad con reiterada jurisprudencia de esta
Corporación, la Corte carece de competencia para pronunciarse sobre las
omisiones legislativas absolutas.
Sin embargo,
pese a que la argumentación del actor apunta a señalar esa omisión del
legislador, lo cierto es que esa argumentación se plasma en una pretensión
concreta: la declaratoria de inexequibilidad de la disposición derogatoria, lo
cual plantea una sutil diferencia de enfoque, en cuanto que, si bien lo que se
echa de menos es la existencia de un régimen concursal para las personas
naturales no comerciantes, lo que se demanda como inconstitucional es la norma
que derogó el régimen que sobre la materia había previsto la Ley 222 de 1995.
Por las
anteriores consideraciones, la Corte, de manera preliminar, se referirá al
control de constitucionalidad sobre normas derogatorias y, en ese contexto, a
los criterios que se han fijado en relación con las omisiones legislativas, y
hará un breve recuento sobre los antecedentes de la regulación en materia de concursos
de acreedores y de insolvencia.
3.1.   Sobre
el control de constitucionalidad de normas derogatorias
De acuerdo con la síntesis jurisprudencial que sobre el control de constitucionalidad de disposiciones derogatorias realizó esta Corporación en la Sentencia C-426 de 2006[17], puede señalarse que no cabe duda de la pertinencia del control de constitucionalidad sobre tales disposiciones derogatorias.
3.1.1.          Desde la Sentencia C-055 de 1996[18] la Corte puso de
presente que las disposiciones derogatorias tienen un contenido propio, cual es
eliminar la vigencia de una disposición específica, y que, en esa medida,
modifican el ordenamiento jurídico. En esa oportunidad, frente al argumento
conforme al cual el control de constitucionalidad sobre una disposición
derogatoria resulta inocuo debido a que tales disposiciones carecen de
contenido normativo propio y su efecto se agota al expulsar del ordenamiento a
las disposiciones derogadas, la Corte señaló que “… el efecto de una norma
derogatoria es negar el deber ser de otra norma, esto es, expulsarla del
ordenamiento”[19]
y que, por consiguiente, “…  a pesar de que la norma derogatoria agote su
objeto una vez promulgada, los efectos de su contenido normativo subsisten,
pues la expulsión de las normas derogadas se mantiene en el tiempo, siempre y
cuando, obviamente, que la norma derogatoria se ajuste al ordenamiento constitucional.”[20]  Citando
a Alchourrón y Bulygin, la Corte puso de presente que “el acto de derogar
provoca un cambio del sistema: después de la derogación tenemos un nuevo
sistema, distinto del anterior (aun cuando ambos pertenezcan a la misma
secuencia, es decir, al mismo orden jurídico)”[21]
3.1.2.          Dentro
de esa línea argumentativa, la Corte ha puntualizado que la posibilidad de
derogar las leyes preexistentes, no sólo es una potestad expresamente conferida
por la Constitución al legislador (C.P. Art. 150.1), sino que, además, “… se
trata de una lógica consecuencia del principio democrático y de la soberanía popular”[22],
puesto que “… bien puede una
nueva mayoría, en desarrollo del principio democrático, modificar y contradecir
las regulaciones legales precedentes (…), con el fin de adaptarlas a las nuevas
realidades históricas, con base en el juicio político de conveniencia que estas
nuevas mayorías efectúen.”[23] Para la Corte,
asumir una interpretación que, de manera general, condujera a la
irreversibilidad de la legislación, afectaría el principio democrático, por
cuanto las regulaciones legales de las mayorías del pasado terminarían
erosionando la libertad política de las mayorías del presente.[24]
3.1.3.          La
jurisprudencia constitucional en esta materia prosigue señalando que, no
obstante la amplia potestad de configuración que el legislador tiene para
derogar la legislación preexistente, es preciso tener en cuenta que la misma no
es absoluta y que en su ejercicio el Legislador se encuentra vinculado a la
Constitución, que es norma de normas (CP art. 4), y que por consiguiente, al
derogar una disposición, debe respetar los preceptos constitucionales.[25]
A partir de esa
consideración, esta Corporación ha concluido que “… si el Congreso, al
ejercer su potestad derogatoria, se encuentra vinculado a los principios y
mandatos constitucionales, entonces es claro que las disposiciones derogatorias
contenidas en las leyes se encuentran sometidas al control ejercido por esta
Corte Constitucional, cuando sean demandadas por un ciudadano (CP art. 241).” Para
la Corte “… es obvio que esas cláusulas derogatorias deben ser controladas
ya que ellas tienen un efecto normativo preciso, que es restar vigencia a la
norma derogada, y por ello modifican materialmente el ordenamiento jurídico” [26].
En este orden de
ideas, cabe señalar que la inconstitucionalidad de una disposición derogatoria
puede predicarse de la disposición per se, o puede estar determinada por
el efecto modificatorio del orden jurídico que ella produce, evento este último
que plantea un problema más complejo.
Así, en el
primer caso, la inconstitucionalidad se predica de la disposición derogatoria per
se, cuando el análisis necesario para establecerla recae sobre la
disposición como tal, con independencia de los efectos que la misma está
llamada a producir. Esto ocurre, por ejemplo, cuando la inconstitucionalidad se
origina en vicios de procedimiento, como cuando la norma derogatoria no fue
aprobada con las mayorías requeridas o no surtió la totalidad de los debates
que integran el trámite legislativo, o cuando la norma derogatoria resulta
contraria al principio de unidad de materia, porque, por ejemplo, en una ley
destinada a regular el régimen penal de la violencia intrafamiliar, se incluye,
sin justificación alguna, la derogatoria de una norma que establecía beneficios
tributarios para la promoción del turismo. Es claro que en ninguno de estos
casos, el análisis de constitucionalidad versa sobre el efecto de la norma
jurídica, esto es, sobre la innovación que la misma produce en el ordenamiento
jurídico, la cual resulta ajena al examen de constitucionalidad, sino sobre la
norma derogatoria en si. Como se puso de presente en la Sentencia C-421 de
2006, en este contexto, la Corte “… no sólo ha analizado por ejemplo si
determinadas disposiciones derogatorias desconocían o no el principio de unidad
de materia, o los principios de identidad y consecutividad[27], o si
para su derogatoria se reunieron los mismos presupuestos formales que para su
expedición[28],
sino que ha declarado la inexequibilidad de algunas de ellas[29].”
El otro
escenario se presenta cuando la pretensión de inconstitucionalidad no parte de
un cuestionamiento de la disposición derogatoria en si misma considerada, sino
de la valoración del efecto que ella produce en el ordenamiento jurídico. En
este caso el análisis no versa sobre la disposición en si, sino sobre el efecto
innovador del ordenamiento jurídico que ella produce, al punto que, con
frecuencia, el análisis debe extenderse a aquellas otras disposiciones que,
conjuntamente con la norma derogatoria, produzcan esa innovación en el
ordenamiento, como son las que en un momento dado se hayan previsto para
reemplazar las normas derogadas.
En esta
hipótesis, en estricto sentido, la inconstitucionalidad de una disposición
derogatoria se produce cuando (i) es posible aislar un efecto innovador del
ordenamiento jurídico, que (ii) sea atribuible a esa norma y que (iii) resulte
contrario a la Constitución. Para ilustrar esta hipótesis podría acudirse a los
pronunciamientos de la Corte en materia penal, conforme a los cuales la
potestad de configuración del legislador se mueve en un ámbito amplio, pero limitado
en varios aspectos, entre los cuales se cuenta el hecho de que, de manera
excepcional, se deriva de la Carta el deber de penalizar ciertas conductas que
atentan gravemente contra bienes constitucionales. Así, por ejemplo, en las
sentencias C-225 de 1995 y C-368 de 2000 se señaló que ciertos comportamientos
como la tortura, las ejecuciones extrajudiciales, o las desapariciones
forzadas, no podían ser descriminalizadas y requerían ser sancionados,[30] y lo propio se expresó
en la Sentencia C-177 de 2001 en relación con la penalización del genocidio.
Tal doctrina se sintetizó por la Corte en la Sentencia C-489 de 2002 en la que
expresó que “… en determinados casos, tanto la naturaleza de los bienes
jurídicos, como la gravedad de las conductas cuya exclusión se impone como
medida para su protección, hacen que del ordenamiento constitucional,
incorporados en él los tratados que forman parte del bloque de
constitucionalidad, se derive el imperativo de criminalizar ciertos
comportamientos.” Así, por ejemplo, resultaría inconstitucional la
disposición que derogara las normas que penalizan el genocidio sin que se
estableciera un régimen de reemplazo. El efecto de la norma derogatoria sería
la despenalización del genocidio, lo cual es claramente contrario a los
mandatos superiores. Así, no es inconstitucional, per se, derogar la
norma que penaliza el genocidio, porque podría ocurrir, por ejemplo, que la
misma ley configurase de manera distinta la conducta y la penalizase de manera
diferente; lo que resulta inconstitucional es que, como resultado de la
actividad legislativa, el genocidio fuera despenalizado. Esto es, la innovación
jurídica conforme a la cual, en la hipótesis planteada, el genocidio no es
penalizado, es la que resulta contraria a la Constitución.
Específicamente,
en materia de disposiciones derogatorias, la Corte, en la Sentencia C-421 de
2006 declaró la inexequibilidad del aparte del artículo 11 de la Ley 588 de
2000 mediante el cual se derogó el artículo 164  del Decreto-Ley 960 de 1970,
en razón a que el efecto de tal derogatoria, en cuanto imposibilitaba la puesta
en marcha del concurso para la provisión de notarios, resultaba contrario a un
expreso mandato constitucional.[31]
3.1.3.          Al
pronunciarse en relación con la pertinencia del control de constitucionalidad
sobre  disposiciones derogatorias,  la Corte ha señalado que un factor
determinante a tener en cuenta es que “… la declaración de inexequibilidad
de  una  cláusula derogatoria tiene  un efecto  preciso, que consiste, de darse
determinados presupuestos, en reincorporar al ordenamiento aquellos contenidos
normativos que habían  sido  derogados[32].”
[33]
Es claro que la
consecuencia necesaria de la declaratoria de inexequibilidad de una disposición
de derogatoria expresa no puede ser otra que el restablecimiento de la vigencia
de las normas derogadas, puesto que de lo contrario el fallo sería inocuo. De
manera general[34]
la Corte ha señalado que ese restablecimiento procede cuando las disposiciones
de cuya vigencia se trata no sean contrarias a la Constitución[35] y cuando ello se
requiera para asegurar la supremacía del Texto Fundamental[36].
3.1.4.          Para
el estudio de las demandas de inconstitucionalidad de  disposiciones
derogatorias se aplican los criterios de procedibilidad que de manera general
se han desarrollado por la jurisprudencia.
Así, en primer
lugar, tratándose de demandas que cuestionan el efecto innovador que produce la
norma derogatoria, el cargo debe dirigirse contra una innovación que sea real y
existente -no simplemente supuesta o imaginada por el actor-  y atribuible a la
disposición derogatoria.
El efecto no es
real cuando es meramente supuesto por el actor, como sería el caso, por
ejemplo, en la hipótesis que se ha planteado sobre el genocidio, si se afirmase
que como consecuencia de la derogatoria del tipo penal del genocidio esta
conducta ha quedado despenalizada, sin advertir que, en otra disposición,  la
misma ley, reintrodujo, aunque con variaciones, el mismo tipo. Lo mismo ocurre
cuando a la derogatoria de una norma se le atribuyan efectos que no tiene.
Cabe observar
que ese efecto innovador del ordenamiento jurídico, en cuanto proviene de una
norma derogatoria, tiene siempre un carácter negativo u omisivo. Por
consiguiente la pretensión de inconstitucionalidad de una norma derogatoria en
razón de ese efecto de innovación sobre el ordenamiento, debe estar orientada a
mostrar que la supresión de un determinado contenido normativo produce un
resultado contrario a la Constitución. De este modo, es la falta de regulación
que se origina en la norma derogatoria, la que resulta inconstitucional.
Establecido ese
presupuesto, puede señalarse que una segunda condición para que proceda una
demanda de inconstitucionalidad de una disposición derogatoria, es que la
omisión que se cuestiona, sea un producto de la derogatoria, o, en otras
palabras, que lo que se censura sea la innovación producida por ésta. Así, no
cabe  plantear por la vía de una demanda de inconstitucionalidad de una
disposición derogatoria, un problema de eventual omisión legislativa que no sea
atribuible a dicha disposición.
Una vez se ha
determinado que efectivamente la innovación del ordenamiento jurídico que se
plantea por el actor es real y existente, y atribuible a la norma derogatoria,
en relación con ella deben cumplirse los requisitos generales de procedibilidad
de las demandas de inconstitucionalidad, incluidos los que se predican en
materia de omisiones legislativas.
De este modo, el debate de constitucionalidad en torno al efecto
innovador del ordenamiento producido por una disposición derogatoria debe
versar sobre las razones claras, ciertas, específicas y suficientes que se
hayan aducido para mostrar que el mismo es contrario a la Constitución. Puesto
que, como se ha dicho, en estos eventos de disposiciones derogatorias, lo que
se cuestiona es una omisión del legislador, para que el cargo pueda prosperar
tales razones deben mostrar el incumplimiento del deber jurídico constitucional
que da lugar a una omisión legislativa.
Sobre las omisiones legislativas, la Corte ha señalado que “… la
inactividad del legislador puede, en ciertos supuestos, afectar o desconocer
derechos y garantías superiores, y en esa medida, ser objeto de control
jurisdiccional por la vía de la acción pública de inconstitucionalidad. En
estos casos, ha dicho la Corte, ‘… la presunta infracción a la Carta proviene,
no del derecho positivo preexistente - fruto de la acción legislativa ordinaria
o especial- como es lo común, sino de la falta de regulación normativa en torno
a materias constitucionales sobre las cuales el Congreso tiene asignada una
específica y concreta obligación de hacer.’[37]
Sin embargo, como se ha expresado, no toda inactividad legislativa puede
someterse al trámite del control constitucional, pues cuando se está ante una
omisión legislativa absoluta ‘… es claro que el órgano de control carece de
competencia para emitir pronunciamiento de fondo, pues la misma comporta una
ausencia total e íntegra de normatividad que, en cualquier caso, impide una
confrontación material, objetiva y verificable con el texto de la Carta Política,
aspecto que resulta relevante al proceso de constitucionalidad, en cuanto
responde a la técnica a partir de la cual éste último se edifica, configura y
desarrolla.’ [38]”[39]
Por el contrario, cuando la omisión legislativa es relativa, el
silencio del legislador tiene efectos de exclusión a los cuales es posible
hacer frente por la vía del control de constitucionalidad. Sobre el particular
ha dicho la Corte que “[t]ratándose de las omisiones legislativas lo que
merece reproche constitucional es el efecto contrario a la Constitución que
ellas lleguen a generar en el ordenamiento y, por eso, conforme a lo más arriba
apuntado, únicamente cuando el silencio del legislador se traduce en una norma
implícita que, por ejemplo, prohíbe algo permitido u ordenado por la Carta cabe
hablar de la inconstitucionalidad de la omisión”, y que, “[s]iempre que
esa inconstitucionalidad se compruebe, la Corte está llamada a hacer valer el
superior imperio de la Constitución, siendo éste el propósito de su función de
control sobre las omisiones ....”.[40]
En relación con las omisiones legislativas relativas, la Corte ha
señalado de manera reiterada que para que proceda el control de
constitucionalidad es necesario “(i) que exista una norma sobre la cual se
predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus
consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que
estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita
incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta
esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que
la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón
suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los
casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los
que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la
omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por
el constituyente al legislador.”[41]
En principio,
podría señalarse, entonces, que procede el control de constitucionalidad de una
disposición derogatoria, cuando, como resultado de la misma, se presenta una
omisión legislativa relativa, hipótesis que se daría, por ejemplo, en el evento
en el que, el legislador, al establecer, como en este caso, un nuevo régimen de
insolvencia, derogara, sin previsión alguna de reemplazo, una disposición que,
en el ordenamiento anterior, hacía extensivo ese régimen a supuestos análogos a
aquellos que inicialmente se habían previsto en la legislación. En esta
hipótesis, la norma derogatoria excluye de un determinado régimen jurídico a sujetos
que por encontrarse en circunstancias análogas, en aplicación del principio de
igualdad, también deberían estar sometidos a ese régimen.
Cosa distinta
ocurre, sin embargo, cuando la omisión no resulta de la exclusión de
determinadas personas de un régimen jurídico en el que, por virtud del
principio de igualdad, deberían estar incluidas, sino de la supresión del
régimen distinto y específico que resultaba aplicable a esas personas.
Podría
considerarse que ello llevaría el problema al ámbito de las omisiones absolutas
que consisten en un completo vacío de legislación  y respecto de las cuales la
Corte ha señalado que no son susceptibles del control de constitucionalidad,
porque no habría norma jurídica sobre la cual el mismo pudiera ser ejercido y porque
para subsanarlas se requeriría desplegar una actividad típicamente legislativa.
Sin embargo,
cuando, como en la hipótesis planteada, la omisión resulta de la derogatoria
del régimen que daba respuesta al imperativo constitucional con respecto al cual
se predica la situación omisiva, es posible ejercer el control de
constitucionalidad, porque, de encontrarse que ello es procedente, la
declaratoria de inconstitucionalidad de la norma derogatoria tendría la virtud
de corregir la omisión detectada, en la medida en que, como se ha señalado por
la jurisprudencia, el efecto de la decisión de la Corte sería el
restablecimiento de la vigencia de las normas derogadas. En una hipótesis tal,
no se estaría en el escenario de un vacío de regulación que haría imposible el
control de constitucionalidad –omisión absoluta-, sino que dicho control
recaería sobre una disposición específica -la disposición derogatoria- y la
actuación de la Corte en el ámbito de sus competencias tendría la virtualidad
de corregir la imperfección del régimen jurídico resultante de esa
derogatoria.
Ello supone, en
primer lugar, la existencia de un deber constitucional sobre la materia que se
considera omitida y segundo, que las disposiciones derogadas efectivamente
fuesen una respuesta a ese deber constitucional.
Así, si en
gracia de discusión, se concluye que existe un deber constitucional conforme al
cual el legislador debe establecer un régimen de insolvencia para las empresas,
y se encuentra que en desarrollo de ese mandato se había expedido una ley de
insolvencia que es luego derogada por el legislador sin adoptar previsión
alguna orientada a reemplazarla por un nuevo régimen, el juez constitucional
podría resolver la omisión resultante, declarando la inexequibilidad de la
norma derogatoria. Ahora, si en ese mismo escenario, se concluye que la ley que
atendía al mandato constitucional de establecer un régimen de insolvencia para
las empresas había resultado claramente inadecuada para hacer frente al
problema y que, por el contrario, había tenido efectos contraproducentes para
los empresarios, para los acreedores y sobre la eficiencia de la administración
de justicia, ¿qué ocurriría si en vista de esos resultados negativos, el
legislador decide derogar el régimen de insolvencia, sin que, simultáneamente
expida uno  nuevo que responda mejor a los imperativos constitucionales y a las
necesidades que están llamados a satisfacer?
En un evento tal
se estaría ante una típica omisión legislativa absoluta que escaparía al ámbito
de competencias de la Corte, porque la declaratoria de inconstitucionalidad de
la norma derogatoria no sería una respuesta adecuada al problema planteado, en
cuanto que en este caso, la inconstitucionalidad no provendría de la norma
derogatoria, cuyo efecto inmediato, dejar sin efecto el régimen de insolvencia
hasta entonces existente, no es inconstitucional, en la medida en que dicho
régimen era inadecuado y contraproducente, sino que la situación
inconstitucional proviene de la omisión en establecer un régimen distinto,
omisión que es absoluta, en cuanto que se plantea frente a un número abierto de
alternativas a disposición del legislador sin que sea posible fijar ninguna
como producto de un imperativo constitucional.
Esquematizando
las anteriores consideraciones podría decirse que la derogatoria de un régimen
legal (X) resulta contraria a la Constitución cuando existe un imperativo
constitucional (I) conforme al cual ese régimen (X) resulta obligado, al punto
que su ausencia de lugar a una situación de omisión legislativa (O).
Ese esquema
plantea problemas analíticos complejos desde la perspectiva de la técnica del
control de constitucionalidad, porque, en determinados escenarios, exige que,
para establecer la omisión legislativa (O), que se atribuye a una disposición
derogatoria (D) deba evaluarse la adecuación del régimen legal derogado (X) con
el imperativo constitucional (I) que se supone pretendía desarrollar.
Un primer
escenario podría ser, ubicándonos -para consideraciones solamente teóricas en
este acápite- en el ámbito de la demanda, aquel conforme al cual existe un
imperativo constitucional para que el legislador establezca un régimen
concursal para las personas naturales no comerciantes, pero el régimen legal
derogado no era aplicable a esas personas. En el esquema que se ha planteado,
ello implicaría que X no era una respuesta legal a I y que, por consiguiente, O
no es una consecuencia de D. Esto es, la eventual omisión legislativa que se
pudiera establecer, no sería atribuible a la disposición derogatoria, porque el
régimen derogado no constituía una respuesta legal al imperativo constitucional
que estaba en juego.
Una situación
más compleja se presenta cuando, prima facie, X es una respuesta legal a
I, de manera que pudiera establecerse, en principio, que la derogatoria de X,
condujese a una situación omisiva O, pero un análisis fáctico muestra que X no
es una respuesta legal adecuada a I.
Frente al hecho
objetivo de que X no es una respuesta legal adecuada a I, no podría decirse que
la situación omisiva frente al imperativo I sea resultado de la derogatoria de
X, porque, dada la inadecuación del régimen legal, aún en vigencia de X habría
una situación omisiva.
El problema en
este caso surge en torno a la necesidad de establecer cuál es la autoridad a la
que le corresponde hacer el análisis fáctico al que se ha hecho alusión,
particularmente, frente a la potestad de configuración que pueda ejercer el
legislador sobre la materia y el espacio reservado al juez constitucional en la
evaluación de una eventual omisión legislativa, situación que sólo puede
determinarse a la luz de las circunstancias de cada caso concreto.
Como quiera,
entonces, que para establecer el escenario en el que la Corte Constitucional
debe abordar el problema de constitucionalidad derivado de una omisión
legislativa atribuible a la derogatoria del Título II de la Ley 222 de 1995, es
necesario determinar si existe un imperativo constitucional conforme al cual es
obligada la previsión de un régimen concursal para personas naturales no
comerciantes, y, en caso afirmativo, si el régimen de la Ley 222 de 1995 era
una respuesta adecuada a tal imperativo, pasa a la Corte a hacer una breve
referencia a los antecedentes de la legislación en materia de regímenes concursales
y de insolvencia.
3.2.   Antecedentes
del régimen de insolvencia
Presentar de una
manera sintética los antecedentes relevantes en materia de regulación de las
situaciones derivadas de la falta de capacidad de pago del deudor, no es una
tarea sencilla, porque se encuentra con la dificultad que surge de las
diferentes aproximaciones teóricas que existen en torno a la naturaleza de las
instituciones procesales que a lo largo de la historia se han previsto para
hacer frente a ese fenómeno, así como de la diversidad de criterios técnicos
que han sido incorporados a tales instituciones.
Tales
dificultades se manifiestan desde la identificación misma de los presupuestos
que dan lugar a aplicar el régimen especial -cuya denominación, por lo mismo,
también es problemática- hasta la identificación de los objetivos a los que
atiende tal régimen y los instrumentos necesarios para hacerlo operativo.
Sin el ánimo de
tomar partido en una controversia que excede el ámbito de este proceso de
constitucionalidad y con el sólo propósito de sentar un punto de partida para
el análisis que le corresponde hacer a la Corte, podría decirse, siguiendo a
Vivante, que en el origen de este tipo de regímenes legales está la insolvencia
del deudor, entendida como la insuficiencia de su patrimonio para hacer frente
a la totalidad de sus obligaciones.[42]
Así planteado el
asunto, es posible encontrar antecedentes en el derecho romano, pasando por la
legislación medieval, que encontró recepción en nuestro medio a través de la
vigencia de las Ordenanzas de Bilbao.
En general puede
decirse que los procesos concursales son procedimientos que, ante la situación
de insolvencia del deudor, buscan una solución para todos los acreedores y
afectando la totalidad del patrimonio del deudor.
En principio
esos procesos se orientaban a obtener que, dada la insuficiencia del patrimonio
del deudor para cubrir todas sus obligaciones, se construyese una masa con la
totalidad de sus bienes, para que los mismos se repartieran entre todos los
acreedores en condiciones de igualdad. Ese trato igual a todos los acreedores
del deudor insolvente (par conditio omnium creditorum), señala Vivante,
fue la nota característica de los procesos concursales desde sus orígenes.
Se trataba,
entonces, a partir del principio conforme al cual el patrimonio del deudor es
prenda común de sus acreedores, de liquidar, en un proceso de ejecución
universal, ese patrimonio, no solo para atender en la medida de lo posible las
acreencias, sino, tratándose de personas jurídicas o de comerciantes, para
liquidar al quebrado o excluirlo del comercio, como una manera de proteger el
crédito y la confianza pública.
En ese contexto
surgen con posterioridad figuras orientadas a morigerar los efectos de la
quiebra sobre el deudor, bien sea para extinguir el proceso de quiebra y
rehabilitar al deudor, o para prevenir la quiebra, en lo que se ha conocido
como concordatos resolutorios o preventivos.
Así, mientras
que, en principio, los procesos concursales se orientaban a liquidar el
patrimonio del deudor, en los concordatos se acude a mecanismos conocidos como
de quita y espera, para evitar esa liquidación y permitirle al deudor atender
sus obligaciones de manera ordenada y en la medida de sus posibilidades.
En general puede
decirse que, después de una larga y compleja evolución, los procesos
concursales tienen como finalidad conciliar los intereses de los deudores, los
acreedores y la sociedad en su conjunto, en el evento de insolvencia del
deudor, con la finalidad de proteger el crédito, bien sea mediante fórmulas de
recuperación del deudor, que le permitan pagar ordenadamente, o  a través de la
liquidación de su patrimonio.
En la regulación
de los mismos, además de la multiplicidad de respuestas técnicas que se han
plasmado en los distintos ordenamientos, ha existido disparidad de criterios,
entre, por un lado, la conveniencia de regular por separado las figuras de la
liquidación obligatoria y de los concordatos, o integrar el régimen en un solo
proceso con distintas manifestaciones, y, por otro, en relación con los
destinatarios de este tipo de instrumentos procesales, particularmente si
debían serlo todos los deudores, o exclusivamente los comerciantes o los
empresarios y, en el primer caso, si debía existir un régimen uniforme o si la
legislación debiera ser distinta para uno y otro tipo de deudor.
En Colombia,
como se ha dicho, desde la Constitución de 1821 se incorporaron a nuestra
legislación las Ordenanzas de Bilbao, que habían regido ya durante el periodo
colonial. En 1886 se unificó la legislación que regiría para la República de
Colombia, mediante la adopción, entre otros, del Código de Comercio de Panamá
que, con sus reformas y adiciones -entre las que puede destacarse el Decreto
750 de 1940[43],
sobre quiebras- constituyó la columna vertebral de la legislación mercantil
nacional hasta la expedición del Código de Comercio de 1971.
Desde el
principio, la regulación colombiana ha enfrentado el problema de la
diferenciación del régimen aplicable según que el deudor sea comerciante o no
comerciante.
Así, de acuerdo
con el Decreto Ley 750 de 1940, uno de los requisitos para la declaratoria del
estado de quiebra era la calidad de comerciante del deudor, exigencia que se
funda en el carácter esencialmente mercantil de la institución de la quiebra.
Al explicar el proyecto que fue luego adoptado como decreto 750, sus autores
dijeron expresamente que “el art. 4 se explica con saber que el
procedimiento de quiebra únicamente es aplicable a quienes ejercen el comercio
y no a personas ajenas a él”.[44]
En el régimen
adoptado en ese decreto, según la síntesis realizada por la Corte en la
Sentencia C-015 de 1997, “… el comerciante estaba obligado a poner en
conocimiento del juez su estado de insolvencia, so pena de que fuera tenido por
culpable de su situación de quiebra. Acto seguido, el juez declaraba el estado
de quiebra, separaba al comerciante de la administración de sus bienes, decidía
el embargo y secuestro de éstos y convocaba a todos los acreedores. Luego se
abría una etapa probatoria y, finalmente, se dictaba la sentencia, mediante la
cual el juez procedía a reconocer a los acreedores y a calificar sus créditos.”
Como se puso de
presente por la Corte en la referida sentencia, “[e]l Decreto Ley 750 de
1940 preveía la posibilidad de que el juez ordenara en cualquier momento del
proceso, con base en la solicitud que formularan el síndico o los acreedores
que representaran más del 51% del pasivo, convocar una reunión general para
buscar convenios amigables. Si más de la mitad de los acreedores presentes
votaba favorablemente esos acuerdos y estos acreedores representaban el 80% del
pasivo, se podía celebrar un concordato - el denominado concordato resolutivo
-, que exigía la aprobación del juez y cuyos términos eran de obligatorio
cumplimiento para el deudor y los titulares de los créditos.”
Uno de los
aspectos relevantes del régimen contenido en este decreto es que el mismo se
orientaba a devolver la confianza en el crédito, que se había visto afectada
por la proliferación de maniobras fraudulentas de los deudores, para lo cual se
adoptaron medidas más rígidas que las que para ese momento contemplaba la
legislación mercantil. Así mismo cabe anotar que dentro del mismo no se
contempló alguna modalidad de concordato preventivo, por el temor de que la
misma, dependiendo del momento en el que fuese posible proponer el concordato,
pudiera conducir al deudor a un estado de quiebra, o, por el contrario dilatar
aún más el de por si prolongado procedimiento de quiebra.
Ante la
declaratoria de inexequibilidad del Decreto 750 de 1940, el Gobierno expidió el
Decreto 2264 de 1969, el cual introdujo para los comerciantes la institución
del concordato preventivo - potestativo y obligatorio -. Debe señalarse que el
objetivo de esta figura era evitar la situación de quiebra, que conduce a la
liquidación del patrimonio del fallido, pero, para mantener el propósito de
preservar la confianza en el crédito y evitar que los procesos concursales se
usasen como mecanismo para defraudar a los acreedores, se dispuso que a ese
mecanismo sólo tuviesen acceso los comerciantes que acreditasen tener bienes
suficientes para el pago de todas sus acreencias o que estuviesen en
condiciones de ofrecer garantías reales o personales satisfactorias.[45]
En el Código de
Comercio de 1971 se regularon dos mecanismos para hacer frente  a las
situaciones de crisis del comerciante: por un lado, los concordatos preventivos
potestativo y obligatorio y, por otro, la quiebra.
Posteriormente,
el Decreto 350 de 1989 modificó integralmente el título I del capítulo VI del
Código de Comercio, referido a los concordatos preventivos. La Corte ha
destacado que dentro de los cambios que esa normatividad introdujo al régimen
concordatario está la manifestación expresa de la intención de velar por la
vida y recuperación de la empresa en dificultades económicas.[46] Así, señaló la Corte, “[e]n
tanto que en el texto original del Código de Comercio simplemente se hacía
referencia a las medidas que podían adoptarse a partir del acuerdo entre el
deudor y los acreedores y se manifestaba que el objeto del concordato era
evitar la declaratoria de quiebra, en el artículo 2° del decreto, se precisa
que ‘el concordato preventivo tiene por objeto la conservación y recuperación
de la empresa como unidad de explotación económica y fuente generadora de
empleo, cuando ello fuere posible, así como la protección adecuada del
crédito’.”[47]
Por otro lado,
debe tenerse en cuenta que, de acuerdo con el artículo 2492 del Código Civil, “[l]os
acreedores, con las excepciones indicadas en el artículo 1677[48],
podrán exigir que se vendan todos los bienes del deudor hasta concurrencia de
sus créditos, incluso los intereses y los costos de la cobranza, para que con
el producto se les satisfaga íntegramente, si fueren suficientes los bienes, y
en caso de no serlo, a prorrata, cuando no haya causas especiales para preferir
ciertos créditos, según la clasificación que sigue.” En ese contexto, los
artículos 569 y 570 del Código de Procedimiento Civil[49] regulaban la figura
del concurso de acreedores y disponían que el mismo se seguiría al deudor no
comerciante que se hallase en estado de insolvencia, establecían unas
condiciones especiales de procedencia, remitían en lo pertinente al régimen de
la quiebra del Código de Comercio, y hacían unas previsiones especiales en
relación con el concordato preventivo.[50]
En el proceso de
adecuación de los procedimientos concursales que se venía manifestando en los
distintos ordenamientos a los que se ha hecho referencia, en 1995 se expidió la
Ley 222, que eliminó el instituto jurídico de la quiebra previsto en el título
II del libro sexto del Código de Comercio y sustituyó la normatividad concordataria
establecida por el Decreto 350 de 1989.  Mediante esta ley se pretendió, por
una parte, unificar el trámite concursal, evitando la dispersión procesal y las
dificultades prácticas que planteaba la existencia de procesos separados, según
se tratase de deudores con posibilidad de recuperarse o  que respecto de los
cuales lo procedente fuese la liquidación, y, por otra, cobijar bajo un solo
régimen, tanto a quienes ejercen el comercio como a quienes no tienen la
calidad de comerciantes. Dentro de esta última perspectiva se derogaron
expresamente los artículos 569 y 570 del Código de Procedimiento Civil y se
estableció como sujeto procesal al deudor con independencia de su carácter
individual o social o de su naturaleza o actividad.
No obstante esa pretensión
de establecer un régimen unificado, debe observarse que, en la exposición de
motivos del proyecto que se convertiría en la Ley 222 de 1995, se justificó la
necesidad de introducir modificaciones al Código de Comercio con base en las
exigencias que surgían de las nuevas normas de la Constitución Política y en la
necesidad de adaptar la legislación comercial a las condiciones del comercio
internacional y que en ella se hizo particular énfasis en que, de acuerdo con
el artículo 333 de la Constitución, la empresa es la base del desarrollo y
cumple una función social, razón por la cual se justifican los mecanismos
legales dirigidos a lograr su conservación y recuperación.
Así, pese al
propósito declarado en el proyecto y a la consiguiente derogatoria de las
previsiones del Código de Procedimiento Civil sobre concurso de acreedores
aplicables a los deudores no comerciantes, el régimen de la Ley 222 de 1995 se
desarrolló dentro del criterio de empresa, aspecto sobre el cual la Corte
Constitucional en la Sentencia C-1143 de 2000 señaló que, “en general, los
procesos concursales se orientan hacia la protección de la organización
empresarial y, a través de ella, hacia el mantenimiento del empleo y la
salvaguarda del sistema crediticio”, y que “…los diferentes momentos del
trámite concordatario, así como las atribuciones de quienes participan en él y
los efectos de su desarrollo,  derivan su sentido y naturaleza de la finalidad
de salvar la empresa en crisis.”
De este modo,
pese a que durante el trámite de la ley se exteriorizó la intención de expedir
un régimen unificado, propósito que encontró expresión en la consagración
genérica del deudor -sin distinguir si se trata de comerciante o no
comerciante, persona natural o jurídica- como sujeto de los procesos concursales,
y en la derogatoria de las disposiciones del Código de Procedimiento Civil que
hacían alusión a un régimen para los no comerciantes,  lo cierto es que la
normatividad resultante respondió a una concepción de la empresa como sujeto
pasivo de los procedimientos concursales.  Así, aunque la Corte Suprema de
Justicia, en Sentencia de Tutela de diciembre de 1999, señaló que a los
beneficios del régimen concursal establecido en la Ley 222 de 1995 se podían
acoger los deudores que cumplieran con los presupuestos allí establecidos,
independientemente de su condición de comerciantes o no comerciantes, y por
consiguiente ordenó al juez competente resolver sobre la solicitud de apertura
de trámite concursal impetrada por una persona natural no comerciante, como lo
ponen de presente varios de los intervinientes, y el propio actor, ese régimen
había sido en buena medida inoperante, bien fuera porque los jueces se negaban
a admitir las solicitudes de concordato de personas naturales no comerciantes o
porque para el efecto exigían requisitos imposibles de cumplir para ese tipo de
personas, o porque para darles trámite hacían una valoración preliminar de la
seriedad de las propuestas y de la capacidad financiera del deudor, o porque,
finalmente, en muchos casos, cuando efectivamente se daba trámite a las
solicitudes, la falta de especificidad del régimen se traducía en que se
desconocieran los objetivos propios de este tipo de procesos y se diese lugar a
comportamientos dilatorios en desmedro de los derechos de los acreedores.
Con
posterioridad a la Ley 222 de 1995 y con el objeto de hacer frente a una
situación de crisis empresarial que afectaba a la economía colombiana, se
expidió la Ley 550 de 1999 que introdujo en nuestro ordenamiento los acuerdos
de reestructuración empresarial, estableciendo para efectos de su trámite, como
sujeto activo calificado, a los empresarios personas jurídicas que realicen
actividades mercantiles, aún cuando no tengan la calidad de
comerciantes.
Sobre el
particular, la Corte, en la Sentencia C-1551 de 2000, al pronunciarse sobre una
demanda que cuestionaba el hecho de que el régimen de la Ley 550 de 1999 se
aplicase únicamente a las personas jurídicas y no a las personas naturales,
aunque éstas también realizasen actividades empresariales, señaló que no le
asistía razón al demandante al afirmar que las expresiones demandadas del
artículo 1º de la Ley 550 de 1990, conculcaban el derecho a la igualdad pues, “…
el hecho de que el Legislador haya consagrado que los mecanismos de
reestructuración empresarial solamente se apliquen a las personas jurídicas
parece claro, en el sentido de que se pretende evitar que el patrimonio de la
empresa se confunda con el del empresario como persona natural, pues se
desvirtuaría la finalidad misma de la ley, cual es, permitir el cumplimiento de
la función social de la empresa como tal, en beneficio de todas las personas.”
En diciembre de
2006 se promulgó la Ley 1116 de ese año, por la cual se estableció el “Régimen
de insolvencia empresarial”, nuevo estatuto concursal que rige en el país
desde el 27 de junio de 2007 y que se ocupa de la regulación del proceso de
reorganización, del proceso de liquidación judicial y de la insolvencia
transfronteriza.[51]
En principio, tal
como consta en la exposición de motivos y en la ponencia para primer debate al
Proyecto de ley número 207 de 2005 Senado, por la cual se establece el
régimen de insolvencia de la República de Colombia y se dictan otras
disposiciones, el proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional
pretendía establecer un único régimen de insolvencia, con carácter permanente,
aplicable a las personas naturales, las personas jurídicas y las sucursales de
sociedades extranjeras e introducir cambios estructurales orientados a corregir
las deficiencias de las anteriores legislaciones, incorporando a nuestra
legislación un régimen de insolvencia transfronteriza, inspirado en la ley
modelo que sobre el particular expidió la CNUDMI (Comisión para la Unificación
del Derecho Mercantil Internacional), teniendo en cuenta las experiencias de
las leyes 222 de 1995 y 550 de 1999.
Durante el
trámite del proyecto se cambió el propósito de expedir un régimen unificado y
se optó por una solución especializada para las empresas y las personas
jurídicas, porque, tal como se expresó en la ponencia
para primer debate del proyecto en la Cámara de Representantes, se trataba de
establecer un régimen con vocación de permanencia, “… manteniendo y
mejorando la agilidad y los principios contractuales que orientaron la Ley 550
de 1999, llamada de intervención económica, la cual fue concebida como un
mecanismo transitorio para atender una situación coyuntural de crisis económica
generalizada, la cual fue prorrogada por el término de dos (2) años a través de
la Ley 922 de 2004; es decir, la vigencia de esta ley expira el próximo mes de
diciembre de 2006.”  Se puntualizó en la ponencia que el proyecto tenía
como finalidad “… la protección del derecho de crédito y la recuperación y
conservación de la empresa como unidad de explotación económica y fuente
generadora de empleo, bajo el criterio de agregación de valor, en el desarrollo
de una actividad de negocios, siendo necesario que tratándose de personas
naturales, éstas tengan la calidad de comerciantes o desarrollen actividades
empresariales. Esta modificación propuesta, conlleva la precisión de los
artículos 9, 77, 83 y 118, que corresponde al artículo 117 de esta ponencia, en
el sentido que la persona natural debe ser comerciante o desarrollar actividades
empresariales.”
En síntesis
puede decirse que, sin que le corresponda a la Corte calificar la mayor o menor
fortuna del legislador en el logro de su objetivo, la nueva legislación
responde a la necesidad, que se aprecia en la diversidad de regímenes jurídicos
que se han ensayado sobre la materia en el país, así como en los conceptos
expresados en distintos escenarios por autorizados doctrinantes y en los que se
han vertido en las exposiciones de motivos y en las ponencias de los distintos
proyectos, de superar las deficiencias técnicas y operativas de los sistemas
existentes y que habían afectado su eficacia, en detrimento de los deudores,
los acreedores y el interés general.
4.      Análisis
del problema jurídico
Tal como se
señaló en el aparte correspondiente de esta providencia, el problema que
plantea la demanda de la referencia es establecer si el legislador, al
establecer un régimen de insolvencia aplicable únicamente a las empresas y a la
personas jurídicas, dejando por fuera a las personas naturales no comerciantes,
y derogar el título II de la Ley 222 de 1995, ha dado lugar a una omisión
legislativa contraria a la Constitución.
Para resolver el
anterior problema es necesario, en primer lugar, establecer si la existencia de
un régimen de insolvencia aplicable a las personas naturales no comerciantes
responde a un imperativo constitucional, y en caso afirmativo, si la omisión
que se advierte por el demandante es atribuible a la derogatoria del título II
de la Ley 222 de 1995.
El primer
presupuesto orientado a establecer la inconstitucionalidad de una norma
derogatoria, es la existencia de un imperativo constitucional a cuya
satisfacción atendía la norma derogada. En el presente caso, como se ha dicho,
ello conduce a establecer si la existencia de un régimen concursal aplicable a
las personas naturales no comerciantes obedece a un imperativo constitucional.
Para el
demandante, en general, ese vacío resulta contrario a los principios de
igualdad y de solidaridad, y violatorio de los derechos al debido proceso y de
acceso a la administración de justicia. De manera indirecta también afectaría
el derecho al trabajo y los principios que rigen la intervención del Estado en
la economía.
4.1.   En ese
contexto, encuentra la Corte, en primer lugar, que no es posible establecer,
con fundamento en el principio de igualdad, la existencia de un imperativo
constitucional conforme al cual resulte imposible establecer un régimen de
insolvencia específicamente orientado a las empresas y a las personas
jurídicas, sin que, simultáneamente se prevea una regulación equivalente para
las personas naturales no comerciantes.
En diversas
oportunidades esta Corte se ha referido a la amplitud de la potestad de
configuración del legislador en materia de intervención del Estado en la
economía y, en particular, sobre la posibilidad de que se expidan regulaciones
orientadas a atender los requerimientos de la empresa como factor de
desarrollo.
Así, por
ejemplo, en la Sentencia C-015 de 1997, al pronunciarse sobre una demanda que
consideraba contrario al principio de igualdad que en el artículo 362 del
Decreto 100 de 1980, el delito de alzamiento de bienes estuviese previsto sólo
para no comerciantes, la Corte, después de precisar que el artículo 1993 del
Código de Comercio, que contemplaba un delito similar para los comerciantes,
había sido derogado, junto con el título II del Libro Sexto del Código,
mediante la Ley 222 de 1995, señaló que “[e]n ciertas hipótesis puede
sostenerse que la función legislativa conformadora del ordenamiento o la misma
encaminada a la exclusión de las normas que lo integran, que se traduzca en
graves vacíos o incongruencias, puede violar la Constitución, desde luego
siempre que la incongruencia o el vacío tengan esa virtualidad.”
En esa sentencia, la Corte, al analizar el
caso concreto, puntualizó que
“[a]sí se observe una gradual unificación de la
legislación civil y de la comercial, la cual es más evidente en determinadas
materias, todavía subsiste la dualidad y en aspectos tan relevantes como en el
de las obligaciones y los contratos. Esta circunstancia, no escapa a la Corte
pues es indicativa de que la realidad subyacente a la legislación civil y a la
comercial no es siempre semejante y, en todo caso, la apreciación de los cambios
y de sus correspondientes traducciones normativas es asunto que le compete a la
ley. No se trata de dos campos simétricos en los que la exclusión de una figura
en uno de ellos automáticamente deba acarrear la eliminación de la misma en el
otro. Desde la Constitución no se percibe la necesidad absoluta de que el
fraude tenga la misma connotación penal en las dos legislaciones. Esta es una
materia que incumbe al legislador y en relación con la cual goza de un margen
apreciable de libertad configurativa en atención al valor relativo que en esta
situación reviste la represión penal, la cual bien puede ser sustituida por
otro tipo de garantías y acciones.”
Agregó la Corte que, de ordinario la
igualdad no se viola cuando se dan situaciones distintas, y que es preciso
tener en cuenta que “[l]a actividad comercial, por lo menos parcialmente, se
desenvuelve por ahora en un entorno normativo y fáctico particular, que no
puede integralmente homologarse al de las personas ordinarias. La dualidad
normativa es un factor que permite justificar la disparidad sobreviniente en
términos de objetividad y razonabilidad” y que “dentro de cada uno de
los dos campos - con miras a su unificación o a su diferenciación - el
legislador, por regla general, puede producir adiciones o derogaciones que no
necesariamente deben comunicarse al otro.”
Concluyó la Corporación que “[n]o
existiendo una vulneración sobreviniente al principio de igualdad, se sigue
como consecuencia necesaria que la norma examinada no entraña un privilegio
para los comerciantes. La interpretación actual de la norma lleva a concluir
que la frase demandada indica que la conducta tipificada se escinde en su
tratamiento penal y admite, en relación con los comerciantes, un régimen legal
diferente, en atención a las características propias de la actividad comercial,
las que todavía se conservan en virtud de un sistema legal especial establecido
para responder adecuadamente a las necesidades objetivas de dicho quehacer y no
al propósito de consagrar una serie de privilegios de orden estamental.”
En la Sentencia  C-1551 de 2000, a su vez,
la Corte destacó el amplio margen de configuración que tiene el legislador en
materia económica y que le permite establecer tratamientos diferenciados entre
sujetos cuando existan circunstancias objetivas y razonables para ello, razón
por la cual no resultaba contrario a la Constitución que el régimen de la Ley
550 de 1999 se hubiese previsto exclusivamente para las empresas, dado el papel
que éstas cumplen en el desarrollo y la función social que están llamadas a
cumplir.
En relación con los regímenes de
insolvencia, puede señalarse que si bien, de manera general, los principios
básicos que se han ido decantando en torno a los mismos resultan aplicables a
todo tipo de deudores, independientemente de que tengan la calidad de
comerciantes o no, o sean personas naturales o jurídicas, aspecto que se
manifiesta en una cierta tendencia doctrinal y legislativa hacia la
unificación, no es menos cierto que los comerciantes, las empresas o las personas
jurídicas, como destinatarios calificados de este tipo de instrumentos,
presentan diferencias significativas frente a quienes no tienen esas calidades,
al punto que las soluciones que se contemplen para el primer conjunto de
sujetos pueden resultar por completo inadecuadas para atender las necesidades
del segundo, aspecto que se hace evidente por el propio demandante cuando
dirige su pretensión a que, de modo transitorio, se restablezca la vigencia, en
relación con las personas naturales no comerciantes, del régimen de la Ley 222
de 1995, con algunas precisiones que habría de hacerle la Corte, hasta tanto el
legislador expida un régimen especializado para ese tipo de
personas.
De este modo la
decisión del legislador de establecer un régimen de insolvencia específicamente
orientado a las empresas y a las personas jurídicas, sin incluir en él a las
personas naturales no comerciantes, no es contraria a la Constitución, en la
medida en que, por un lado existen diferencias entre los dos conjuntos de
personas que son significativas en función de la materia que se está regulando,
y por otro, la decisión legislativa atiende a fines importantes, que busca
resolver de manera especializada sustrayendo del régimen de insolvencia a
aquellos sujetos que no se avienen a las condiciones previstas para el mismo.
4.2.   La
existencia de un imperativo constitucional en relación con un régimen de
insolvencia aplicable a las personas naturales no comerciantes tampoco puede
derivarse del derecho de acceso a la Administración de Justicia, o del derecho
al debido proceso, porque  se trata de un régimen complejo que atiende a
resolver la situación de los deudores y de una diversidad de  acreedores, en un
contexto de interés público determinado por la necesidad de preservar el
crédito y la actividad económica, y para ello es posible encontrar distintas
respuestas jurídicas, cuya definición se desenvuelve en un ámbito de
configuración legislativa, sin que quepa imponer como obligados conforme a la
Constitución determinados remedios procesales.
Sobre el ámbito
de configuración legislativa en materia procesal la Corte ha dicho en
reiteradas oportunidades[52]
que, en tratándose de la determinación de los procedimientos judiciales el
legislador goza de una amplia libertad de configuración, que se desprende de
una interpretación sistemática de los artículos 29, 150 y 228 de la
Constitución Política y cuyo alcance encuentra límite en el respeto de las
garantías fundamentales y en la adecuación a los principios de proporcionalidad
y razonabilidad.[53]
Sobre el
particular ha sostenido esta Corporación:
“Es indudable que corresponde al legislador determinar cuales son
las formas procedimentales que deben regir la tramitación de los respectivos
procesos, ante las distintas jurisdicciones. La Corte reiteradamente ha
reconocido cierta autonomía y libertad del legislador para regular las formas y
formalidades del debido proceso, que sólo encuentra su limite en los mandatos
constitucionales que consagran los derechos, deberes y garantías, en los que
constituyen principios y valores esenciales del orden constitucional, y en el
respeto por la racionalidad y razonabilidad de las normas en cuento ellas se
encaminen a alcanzar fines constitucionales legítimos. Por consiguiente, el
control de constitucionalidad debe dirigirse a establecer si en relación con
las normas procesales que se acusan el legislador ha actuado o no con sujeción
a los referidos límites”[54].
Resalta la Corte
que el problema jurídico que se ha planteado en este caso es distinto del que
debió resolver la Corte Suprema de Justicia en sentencia de tutela de diciembre
de 1999, a la que se ha hecho referencia, en la que resolvió tutelar los
derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso del
deudor, porque en esa oportunidad, la Corte Suprema de Justicia encontró que se
estaba privando al deudor del régimen que legalmente estaba previsto para hacer
frente a su situación, al paso que lo que ahora se evalúa es si, en ausencia de
previsión legislativa sobre el particular, puede concluirse que, de los
derechos de acceso a la administración de justicia y debido proceso, se
desprende un imperativo constitucional conforme al cual el legislador debe
establecer un régimen de insolvencia aplicable a las personas naturales no
comerciantes.
Para la Corte
Constitucional la previsión de un régimen de insolvencia es algo que, en
principio, se desenvuelve dentro del ámbito de configuración legislativa, pues
comporta una serie de valoraciones en torno a las finalidades de un instrumento
de esa naturaleza, las prioridades que quepa establecer entre ellas, los
presupuestos para acceder a la solución que se prevea, los instrumentos para
hacerle frente a la situación de insolvencia, y las consecuencias que de todo
ello se deriven para los distintos sujetos, sin que, en relación con ninguno de
estos aspectos quepa establecer la existencia de un mandato constitucional
unívoco.
Si bien cabe
señalar que el derecho de acceso a la administración de justicia exige que se
establezcan las vías procesales adecuadas para que las personas puedan tramitar
ante los jueces sus requerimientos de justicia, no es posible afirmar que de
allí se desprenda el derecho a un determinado régimen legal, razón por la cual,
es el legislador, en el ámbito de la Constitución, el que está llamado a
establecer las distintas vías procesales.
Encuentra la
Corte que en el ordenamiento jurídico colombiano se han previsto distintas vías
procesales para que los acreedores puedan atender a la recuperación de sus
créditos y dentro de las cuales los deudores pueden ejercer su derecho de
defensa, con las garantías del debido proceso. Entre tales alternativas
procesales se encuentran previsiones aplicables a los deudores que se encuentre
en incapacidad de pagar sus deudas, así como medidas para prevenir o reparar
los abusos de los acreedores.
A titulo
ilustrativo puede hacerse referencia a distintos institutos procesales, que
protegen los derechos de los acreedores, garantizando el debido proceso de los
deudores, tales como los siguientes:
.-       El
artículo 539 del Código de Procedimiento Civil regula la intervención de
acreedores con garantía real, bajo la prescripción de que si aparece que los
bienes embargados en el proceso ejecutivo que se adelanta, son objeto de
garantías prendarias o hipotecarias, el juez debe ordenar la notificación del
proceso a los respectivos acreedores, de suerte que sus créditos se vuelven
exigibles para que los hagan valer, bien en el proceso en el que son citados, o
bien en proceso ejecutivo separado con garantía real.
.-       Por su
parte, el artículo 540 del mismo cuerpo normativo regula la intervención de
terceros con garantía personal, indicando que aun antes de que se haya
notificado el mandamiento ejecutivo al ejecutado y hasta antes de la ejecutoria
del auto que fija fecha y hora para el remate de bienes, podrán formularse
nuevas demandas por el mismo ejecutante o por terceros para que sean acumuladas
a la demanda inicial. Dentro de las reglas que señala el artículo en
referencia, cabe destacar las siguientes: 1. Según el inciso tercero, en el
nuevo mandamiento ejecutivo se ordenará suspender el pago a los acreedores y emplazar
a todos los que tengan créditos con títulos de ejecución contra el deudor, para
que comparezcan a hacerlos valer mediante acumulación de sus demandas, dentro
del término de 5 días contados a partir de la expiración del término del
emplazamiento. 2. Según el inciso cuarto, las demandas acumuladas se
adelantarán simultáneamente y en cuaderno separado. 3. Los acreedores, pueden
solicitar al juez que declare que sus créditos gozan de determinada causa de
preferencia. 4. Finalmente, el inciso sexto dispone que en el proceso se
dictará una sola sentencia en la que se dispondrá, entre otras cosas, que con
el producto del remate de los bienes embargados, se paguen los créditos de
acuerdo con la prelación establecida en la ley sustancial.
.-       De acuerdo con el artículo 541 del Código de Procedimiento Civil, es
posible acumular varios procesos ejecutivos, siempre que éstos tengan un
demandado común, estuvieren notificados sus mandamientos y se encuentren en
alguno de los casos previstos en el artículo 157 ejusdem, cuales son: i)
cuando las pretensiones formuladas habrían podido acumularse en la misma
demanda, ii) cuando el demandado sea el mismo y las excepciones propuestas se
fundamenten en los mismos hechos, salvo que aquéllas tengan el carácter de
previas, iii) cuando existan varios procesos de ejecución en los cuales se
persiga exclusivamente la misma cosa hipotecada o dada en prenda, iv) cuando en
los procesos referidos en el numeral anterior, todos los acreedores que hayan
concurrido convengan en que se acumulen a un ejecutivo quirografario que contra
el mismo deudor se adelante por otros acreedores.
Reitera la Corte
que si bien, en general, los anteriores mecanismos están concebidos para
asegurar el derecho de los acreedores a la recuperación de sus créditos, no es
menos cierto que los mismos brindan oportunidades suficientes al deudor para
que ejerza su defensa con las garantías plenas del debido proceso.
También cabe
señalar que los deudores, sin necesidad de un proceso de insolvencia, pueden
acudir a distintos expedientes para normalizar su situación crediticia, entre
los cuales se encuentran los acuerdos extra judiciales con los acreedores, la
transacción para poner fin a procesos ejecutivos ya iniciados, o acuerdos
orientados a suspenderlos, o la conciliación. Incluso, en determinadas
situaciones podría acudirse a la cesión de bienes, figura que tiene lugar en
los casos en los que el deudor no se halla en estado de pagar sus obligaciones,
por lo que abandona voluntariamente todos sus bienes a favor de sus acreedores.
Esta figura se extiende a todos los bienes del deudor excepto los inembargables
contemplados en el artículo 1677 del Código Civil.
Finalmente, es
preciso tener en cuenta que las figuras de los concordatos, los concursos o los
procesos liquidatorios se orientan fundamentalmente a la protección del
crédito, sin perjuicio de las previsiones orientadas a hacer menos gravosa la
situación del deudor  o a facilitarle fórmulas de arreglo. Para la protección
del deudor el ordenamiento jurídico tiene otras previsiones, entre las cuales
podrían enunciarse la limitación de las tasas de interés o la regulación
intensiva de ciertas modalidades de crédito, o aquellas orientadas a proteger
el patrimonio del deudor en eventos de insolvencia, como las relativas al
patrimonio de familia inembargable o a la protección del salario.
4.3.   Tampoco
encuentra la Corte que la exigencia de un régimen de insolvencia para personas
naturales no comerciantes surja del principio constitucional de solidaridad o
del mandato superior de especial protección a la familia, o que su ausencia
pueda tenerse, per se, como violatoria de los derechos fundamentales del
deudor.
En principio
puede advertirse que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional “… el
concordato persigue mantener en la actividad productiva a los deudores, siempre
que éstos se encuentren en condiciones de garantizar a los acreedores, que
concurren a su llamado, la satisfacción razonable de sus créditos, y la
liquidación obligatoria fue diseñada para la atención adecuada del crédito. Uno
y otro procedimiento sin considerar las condiciones personales y familiares del
deudor insolvente.”[55]
Y que “… los procesos concursales no son instrumentos apropiados para
proteger la vivienda, y para procurar el sustento personal y familiar de los
deudores insolventes…”[56],
asuntos para los cuales  el ordenamiento tiene previstos otros mecanismos
entre los que se cuentan, el beneficio de competencia que, de acuerdo con el
artículo 1684 del Código Civil, es “… el que se concede a ciertos deudores
para no ser obligados a pagar más de lo que buenamente puedan, dejándoseles, en
consecuencia, lo indispensable para una modesta subsistencia, según su clase y
circunstancias, y con cargo de devolución cuando mejoren de fortuna”, o
“…la conformación del patrimonio de familia inembargable, la afectación a
vivienda familiar y la separación patrimonial, erigidos para preservar el
inmueble destinado a vivienda familiar de la acción de los acreedores, y para
sustraer la manutención del empresario y de su familia de las contingencias que
depara el tráfico mercantil -Leyes 70 de 1931, 258 de 1996, 222 de 1995[57].”[58]
En ese
escenario, el asunto remite a consideraciones fácticas, porque puede ocurrir
que en determinados supuestos, la ausencia de ciertos mecanismos de protección
de la situación del deudor resulte inconstitucional, porque se traduce, por
ejemplo, en afectación de su mínimo vital. A partir de allí podrían derivarse
reglas constitucionales de alcance protector, pero no es claro que se pueda
establecer que, de manera general, la ausencia de un determinado instrumento
procesal para la atención de la situación de los deudores que no pueden atender
sus créditos, sea contraria a la Constitución, porque se está ante un conjunto
abierto e indeterminado de posibilidades a las que puede acudir el legislador
para ofrecer una respuesta a los muy variados requerimientos de los deudores,
los acreedores y la sociedad en su conjunto.
Así, la propia
Constitución establece principios protectores para los deudores, como cuando
dispone que está proscrita la pena de prisión por deudas civiles (C.P. Artículo
28), y, como se ha dicho, en el ordenamiento legal es posible encontrar
distintos institutos, tanto judiciales como administrativos, a los que puede
acudir el deudor para la defensa de su patrimonio y para hacer frente a los
abusos de los acreedores.
Pero más allá de
esa consideración genérica sobre la existencia en el ordenamiento jurídico de
instrumentos que protegen la situación del deudor, encuentra la Corte que en el
presente caso, el asunto planteado conduce a una triple valoración que, en
principio, se desenvuelve en el ámbito de la libertad de configuración del
legislador: (i) Determinar si se expide un régimen concursal uniforme aplicable
a comerciantes y no comerciantes o si, por el contrario, como ocurrió con la
Ley 1116 de 2006, se expide un régimen de insolvencia especializado, dirigido a
la empresa mercantil y a las personas jurídicas; (ii) En el evento en el que se
opte por un régimen empresarial especializado, decidir si, simultáneamente,
debe expedirse también un régimen concursal específico para las personas
naturales no comerciantes, y, (iii), si se opta por no expedir un régimen
especializado para personas naturales no comerciantes, decidir si se mantiene o
no, en relación con ellas, la vigencia de un régimen anterior, que, en
principio, les resultaba aplicable.
En ese contexto,
es preciso tener en cuenta que la protección del deudor puede ser una finalidad
concurrente en los procesos concursales, pero no es la que les da su sentido
inicial. De hecho tales procesos están específicamente orientados a la protección
de la masa de bienes del deudor como una manera de atender el pago de las
acreencias, y preservar el crédito y en casos como el de la Ley 1116 de 2006 y
otros antecedente en el derecho colombiano, se construyen en torno a la idea de
mantener la empresa como unidad de desarrollo económico.
La protección de
la persona del deudor, se confía, entonces, a instrumentos específicamente
orientados a ese fin, pero la evaluación sobre la suficiencia de los medios de
protección al alcance del deudor, la necesidad de otros instrumentos procesales
para hacer frente a las situaciones de crisis, y la naturaleza y las
características de los mismos es algo que entra el ámbito de la potestad de
configuración legislativa, sin que le corresponda al juez constitucional,
imponer como imperativo derivado de la Constitución, un determinado modelo de
protección de los intereses del deudor, de los acreedores y de la sociedad en
su conjunto.
No se escapa a
la Corte que pueden existir consideraciones de conveniencia, como las que
señala el actor, que sugieran la necesidad de establecer un régimen de
insolvencia orientado de manera específica a atender la situación del deudor
persona natural no comerciante que se encuentre en insolvencia, pero las
determinaciones en cuanto a la oportunidad para hacerlo, así como, los
presupuestos que deban tenerse en cuenta para su procedencia o los instrumentos
que deban aplicarse para atender la situación de crisis del deudor pertenecen
al ámbito de configuración del legislador.
Por consiguiente
no resulta contrario a la Constitución que el legislador haya derogado el
Título II de la Ley 222 de 1995 sin que el régimen de insolvencia de la Ley
1116 de 2006 se haya hecho extensivo a las personas naturales no comerciantes.
No obstante lo
anterior, considera del caso la Corte puntualizar que, si bien los procesos
concursales son, fundamentalmente, mecanismos orientados a la protección del
crédito, no es menos cierto que a través de ellos puede hacerse efectivo el
principio de solidaridad en aquellos casos en los que, como consecuencia de una
situación de insolvencia, el deudor se encuentre en una situación de debilidad
manifiesta que afecte sus derechos fundamentales, razón por la cual resultaría
acorde con dicho principio que el legislador estableciese un proceso concursal
específico para las personas naturales no comerciantes que se encuentren en un
estado de insolvencia. Para tal efecto, la Corte hará un exhorto al Congreso de
la República, para que dentro de su potestad de configuración legislativa
expida un régimen universal al que puedan acogerse las personas naturales no
comerciantes en situación de insolvencia.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
Primero.-   Declarar la EXEQUIBILIDAD del numeral octavo del artículo 3º
y del  aparte demandado del artículo 126 de la Ley 1116 de 2006.
Segundo.-
EXHORTAR
al Congreso de la República para que dentro del
ámbito de su potestad de configuración legislativa expida un régimen universal
para personas naturales no comerciantes.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
CON ACLARACION
DE VOTO
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CATALINA
BOTERO MARINO
Magistrada
(E)
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
ACLARACION DE
VOTO A LA SENTENCIA C-699 DE 2007 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
REGIMEN DE INSOLVENCIA EMPRESARIAL-No
aplicación a personas no comerciantes (Aclaración de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE CLAUSULA DEROGATORIA-Alcance (Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-6685
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 3º y 126
(parciales) de la Ley 1116 de 2006 “por la cual se establece el régimen de
insolvencia empresarial en la República de Colombia y se dictan otras
disposiciones”
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones de esta Corte, me permito aclarar mi voto a
este fallo, ya que si bien me encuentro de acuerdo con la parte resolutiva de
esta decisión, considero conveniente precisar dos temas tratados en la parte
motiva y considerativa de esta sentencia, como a continuación me permito
exponer:
1. En primer
lugar y respecto del artículo 3 de la ley 1116 de 2006, cuyo numeral 8 excluye
a las personas naturales no comerciantes del régimen de insolvencia previsto en
dicha ley, considero necesario aclarar que si bien es cierto que no hay una
norma de insolvencia para particulares se mantiene la institución de la cesión
de bienes.
Respecto de este
tema, considero que el  problema surge cuando el concurso de acreedores se
vuelve obligatorio, lo que requiere de un proceso universal, en el que se
definen todas las relaciones que pueda tener un deudor. En mi concepto, este
proceso también se necesita para los no comerciantes, con ciertas
particularidades, como la de que las personas naturales no tienen la obligación
de llevar libros de contabilidad.
En este punto,
coincido con las apreciaciones planteadas por el magistrado Sierra Porto en
Sala Plena, respecto de que el problema a resolver es si resulta
inconstitucional excluir de la competencia en relación con la insolvencia, a
las personas naturales colocadas en esta situación. Así como respecto de que el
proceso concursal se inicia por la superintendencia de sociedades sólo en
ciertas ciudades y que en el  derecho comparado existe la  universalización de
los créditos concursales y en países como Estados Unidos, constituye una
práctica centenaria para las personas naturales, no obstante, que en casos en
los cuales los bancos han financiado las campañas políticas, se ha terminado
por proponer y aprobar leyes que prohíben el proceso concursal para personas
naturales.
Respecto del
tema de la igualdad, coincido igualmente con la posición expuesta por el
magistrado Sierra Porto, en cuanto a que es claro que en principio se trata de
sujetos distintos, pero también puede ocurrir que una persona natural sea
empresario, por tanto, se puede estar violando la igualdad de manera específica
por el acceso a la administración de justicia para la protección de intereses y
sería de observar que la inconstitucionalidad, llevaría a que se emplee el
mismo proceso en lo que sea compatible.  Así mismo, comparto la observación en
cuanto a que la ley establecía esa posibilidad, pero ahora hay un retroceso,
una involución en materia de protección de derechos patrimoniales y de todos
los que se derivan de ello, por la forma en que se cobran los créditos.
2. En segundo
lugar y respecto del aparte demandado del artículo 126 de la ley 1116 de 2006,
para el suscrito magistrado el problema consiste en que con la derogatoria del
Título II de la Ley 222 de 1995, hoy no existe el concurso de acreedores para
las personas naturales. Por tanto, considero que en esta sentencia se debe
precisar que el concurso de acreedores para personas naturales se extinguió.
En relación con
este tema, me permito reiterar mi posición jurídica respecto del control de
constitucionalidad de normas derogatorias y la naturaleza de las mismas, como
me permito exponer a continuación:
Las cláusulas
derogatorias no imponen ningún deber de conducta ni ninguna abstención de
comportamiento, ya que simplemente se limitan a disponer la terminación de la
vigencia de preceptos legales y, por tanto, carecen de contenido normativo que
permita determinar la relación de materia con el resto del ordenamiento en que
se hallan insertas.  En consecuencia, y para efectos del control
constitucional, lo que ha de confrontarse es el contenido normativo
acusado con el resto del ordenamiento al que pertenece, para
determinar si se respetó o no los mandatos constitucionales y no frente a los
efectos que dichas normas producen y, mucho menos, su relación con las leyes
que se derogan.
La derogación es
una institución que surge ante la necesidad de dinamizar el derecho y, por
ende, los distintos preceptos jurídicos. Ella se produce por voluntad expresa
de la autoridad que tiene la potestad de hacer las leyes, esto es, el Congreso
de la República, y su finalidad no es otra distinta que la de hacer posible el
cambio de legislación.
Algunos
tratadistas equiparan promulgación y derogación pues ambos son actos normativos
complementarios que emanan de la potestad legislativa.
“La teoría de la ‘norma derogatoria’ ha tratado, en general, a la
promulgación y a la derogación de manera completamente asimétrica. Mientras que
ha contemplado la promulgación como un acto normativo y, en consecuencia, no se
ha preguntado qué tipo de normas son las cláusulas de promulgación o sanción de
un determinado texto normativo, ni qué efectos tendría su posible derogación,
etc, ha tratado a las cláusulas derogatorias no como expresión de la
realización de actos normativos, sino como normas y, consecuentemente, ha
problematizado cosas tales como la doble derogación.
La explicación del tratamiento asimétrico entre promulgación y
derogación se encuentra en que, dada la actual técnica legislativa, las
cláusulas derogatorias van siempre en el interior de una fuente del Derecho, es
decir, en el interior de lo promulgado, de lo susceptible de ser
individualizado, cosa que, obviamente, no ocurre con las de promulgación.
Promulgación y derogación son actos normativos complementarios que
tienen su razón de ser en el hecho de que la potestad legislativa, de la que
son una manifestación, no se agota con su ejercicio puntual; la autoridad
titular de dicha potestad puede ejercerla, en principio, cuantas veces quiera,
Si ello es así, tanto las cláusulas de promulgación (del tipo ‘sabed: que las Cortes Generales han aprobado y yo vengo
en sancionar la siguiente ley’) como las de derogación (del tipo ‘queda
derogado el artículo x de la ley Y’) deben ser vistas como expresivas de la
realización de actos normativos que son el resultado del uso de las reglas que
confieren dichos poderes normativos.”[59]
Por medio de la
derogación se cancela entonces la vigencia de normas legales, produciéndose de
esta forma la cesación de sus efectos y, por ende, su exclusión del
ordenamiento positivo. Se trata entonces de la cristalización negativa de la
facultad legislativa, ya que de la misma manera que el Congreso expide normas,
puede suprimirlas, disponiendo su eliminación del sistema, sustituirlas o
modificarlas, siguiendo el principio según el cual las cosas se deshacen como
se hacen.
La derogación
puede ser expresa o tácita. Es expresa cuando la autoridad competente, esto es,
el legislador señala en forma precisa y concreta los artículos u ordenamientos
que deroga. Para que ella opere no es necesaria la intervención del intérprete
o aplicador del derecho, pues simplemente se trata de excluir de la
normatividad unos o varios preceptos legales, a partir del momento en que el
legislador lo determine. En estos casos no se presenta ningún conflicto o
incoherencia normativa entre la norma derogatoria y la derogada.
La derogación
tácita tiene lugar cuando existe incompatibilidad entre lo dispuesto en la
nueva ley respecto de lo regulado en la anteriormente vigente, lo que significa
que debe haber cambio de legislación. En estos casos es necesario que el
legislador haya generado una incoherencia normativa, al expedir las nuevas
leyes. Para determinar la incompatibilidad de las disposiciones legales
correspondientes es necesaria la intervención del intérprete o aplicador de la
norma a quien le corresponde detectar la inconsistencia, y realizar una
ordenación de preferencia entre una y otra norma conflictiva. No toda
incoherencia normativa da lugar a una derogación por incompatibilidad, pues
sólo hay derogación cuando la orientación de las normas conflictivas se realiza
aplicando el criterio de lex posterior.
La derogación
orgánica, que se presenta cuando el legislador regula íntegramente la materia
a que la anterior se refería, así no exista incompatibilidad entre las
disposiciones consagradas en una y otra, para la gran mayoría de doctrinantes
ella está incluida en la derogación tácita. Sin embargo, para otros, ésta es
una clase totalmente independiente.
La derogación
permite determinar cuáles disposiciones u ordenamientos legales ya no producen
ningún efecto como consecuencia de la expedición de nuevas leyes.
Las
disposiciones en las que el legislador consagra derogatorias se denominan cláusulas
derogatorias y pueden ser: genéricas o concretas. Son genéricas aquellas en
las que no se mencionan expresamente los artículos u ordenamientos que se
derogan vr. gr. cuando el legislador utiliza fórmulas como éstas: quedan
derogadas todas las disposiciones que sean contrarias a la presente ley; o se
derogan las disposiciones que sean incompatibles con lo regulado en este
ordenamiento; etc. Y son concretas, como su nombre lo indica, las que señalan
en forma precisa y específica los números de los artículos o los ordenamientos
que se derogan, vr.gr. derógase el artículo x de la ley xxxx,
queda derogado el Código xxx, etc.
Cuando se habla
de normas derogatorias se alude a cláusulas derogatorias concretas,
es decir, a aquellas disposiciones que son el resultado del ejercicio del poder
derogatorio y, por tanto, deben diferenciarse de las normas reguladoras de
la derogación, que son aquéllas destinadas a conferir el poder derogatorio,
indicar cómo debe ejercerse y fijar el alcance del mismo, como por ejemplo la
ley 153 de 1887 que consagra los principios que rigen la derogación de las
leyes.
La derogación de
la ley es competencia privativa y exclusiva del Congreso de la República, como
ya se ha anotado, no sólo porque la Constitución colombiana expresamente así lo
señala en el numeral 1 del artículo 150, al asignarle la función de “Interpretar,
reformar y derogar las leyes”, sino también se funda “en el propio principio democrático y en la soberanía
popular (CP art. 1 y 3), que hacen que las potestades legislativas,
siempre y cuando no violen normas superiores, deben ser consideradas
inagotables. El Legislador actual no puede atar al Legislador del mañana,
pues esto anularía el principio democrático, ya que unas mayorías ocasionales, en
un momento histórico, podrían subordinar a las mayorías del futuro. La
derogación de las leyes encuentra entonces sustento en el principio
democrático, en virtud del cual las mayorías pueden modificar y contradecir las
regulaciones legales precedentes, con el fin de adaptarlas a las nuevas
realidades históricas, con base en el juicio político de conveniencia que estas
nuevas mayorías efectúen. En materia legislativa, debe entenderse que la última
voluntad de los representantes del pueblo, manifestada por los procedimientos
señalados en la Carta, prevalece sobre las voluntades democráticas encarnadas
en las leyes previas. Tal es pues el fundamento constitucional del principio lex
posterior derogat anterior”.[60]
Así pues es
válido afirmar que el legislador cuenta con facultad constitucional para
modificar, sustituir o derogar la legislación preexistente, en el momento en
que lo considere necesario o conveniente, sin limitación alguna, pues el
constituyente no le impuso ninguna restricción ni condicionó el ejercicio de
esa potestad, salvo en lo que se relaciona con la clase de leyes que se
derogan, pues una ley sólo puede ser derogada por otra de igual o superior
jerarquía; lo que significa por ejemplo, que una ley ordinaria no puede derogar
normas de una estatutaria o de una orgánica.
Las cláusulas
derogatorias únicamente se limitan a indicar en forma genérica o concreta las
disposiciones u ordenamientos que quedan derogados, es decir, aquellos cuya
vigencia se cancela y, por consiguiente, en ellas no se establece ningún deber
ni ninguna abstención de conducta.
“La función de una norma que sólo deroga, no es –como en el
caso de las demás normas- decretar, autorizar y permitir determinada conducta. No
dispone que en ciertas condiciones deba seguirse determinada conducta; sino
que cancela la obligatoriedad establecida en la norma hasta entonces
vigente. No establece un deber, sino la ausencia de un deber (un
sin-deber). La norma que cancela la vigencia de una norma, que fija
determinada conducta como obligatoria, no debe confundirse con una norma que
fija la abstención de esta conducta como obligatoria; no dispone como
obligatoria ni la conducta ni la abstención de la misma. No fija el deber de
una conducta o de la abstención de la misma, sino el sin-deber de una
conducta o de la abstención de la misma, que está dispuesta en relación con
otra norma. No puede ser válida por sí sola, sino únicamente en relación con
otra norma, aquella cuya vigencia cancela. En este sentido, las normas que
derogan, son normas dependientes.”
(...)
Si la norma derogatoria no establece la obligatoriedad (deber) de
una conducta, y tampoco la obligatoriedad de la abstención de esa conducta,
sino la no obligatoriedad (sin deber) de la misma, no puede ser expresada, como
otras normas, en una proposición imperativa u obligatoria. En una proposición
imperativa u obligatoria lingüísticamente sólo puede ser dispuesta una conducta
(acción o abstención) como obligatoria, y no la no obligatoriedad de una
conducta (...) Por esa las normas derogatorias aparecen en forma de enunciados.
La función de semejante enunciado, sin embargo, no es descriptiva sino
prescriptiva, esto es: la función de cancelar la vigencia de una norma(...)”[61]
Si las cláusulas
derogatorias solamente disponen la terminación de la vigencia de preceptos
legales, esto es, ponen fin a su existencia jurídica, no es posible afirmar que
entre éstas y las demás disposiciones que integran el ordenamiento en que ellas
se encuentran insertas deba existir unidad de materia.
Para efectos de
determinar la violación del principio de unidad de materia, se repite, es
necesario examinar el contenido normativo de los distintos artículos
incluidos en un proyecto de ley con el fin de determinar si el tema en
ellos regulado se relaciona con la materia general sobre la cual versa dicho
ordenamiento; entonces, si las cláusulas derogatorias no imponen ningún
deber de conducta ni ninguna abstención de comportamiento, por cuanto se
limitan simplemente a declarar que la vigencia de ciertas normas u
ordenamientos legales ha terminado, potestad exclusiva y privativa del legislador,
no hay materia qué comparar con el resto de la ley a la que pertenece.
De aceptarse que
la Corte debe analizar cada una de las normas incluidas en las cláusulas
derogatorias se llegaría a extremos inaceptables. Piénsese por ejemplo en los
casos en que el legislador señala, como generalmente acostumbra hacerlo, y así
aparece en la norma demandada, que se derogan las disposiciones que sean
contrarias, ¿cómo podría la Corte analizar frente a esa expresión si ésta
fórmula guarda unidad de materia con el resto del ordenamiento en el que ella
se encuentra consagrada? Tendría acaso la Corporación que proceder a buscar en
todo el ordenamiento positivo las disposiciones incompatibles con las nuevas
para después resolver si las normas derogadas se relacionaban con el tema
general regulado en la nueva ley?. Nada más absurdo y contrario a la finalidad
buscada por el Constituyente al establecer el principio de unidad de materia.
Ante esta
circunstancia, el suscrito magistrado considera que la derogatoria de normas
legales decretada por la autoridad competente para ello, no puede ser
violatoria del Ordenamiento Supremo. Si esta corporación tuviera que decidir
cuáles disposiciones puede derogar el legislador y cuáles no, no sólo se
estaría inmiscuyendo indebidamente en un campo que no le compete, pues ésta es
tarea privativa y exclusiva del Congreso de la República (art. 150-1 C.P.),
sino que también violaría el principio de separación de poderes (art. 113 ib.)
e incurriría en una clara extralimitación de sus funciones (art. 241 ib).
De conformidad
con las razones expuestas, aclaro mi voto a la presente decisión.
Fecha ut
supra.
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1]
El demandante cita la Sentencia T-553 de 1992
[2]  En
relación con este punto, el actor anota que la Corte Suprema de Justicia, en
sentencia de tutela  de diciembre 16 de 1999, en el caso de un deudor persona
natural no comerciante cuya solicitud de trámite concursal había sido
rechazada, dispuso que se diera curso a dicha solicitud.
[3]
El accionante cita la Sentencia T-401 de 1992
[4]
Entre tales beneficios el accionante enuncia el que se produce en términos de
eficacia, celeridad y descongestión de la administración de justicia, al
acumularse varios proceso en uno; o el derivado de la ventaja de permitir que
el deudor mantenga su capacidad productiva mediante el acuerdo de fórmulas de
pago reales. Agrega que el régimen concordatario permite promover la armonía y
la convivencia.
[5]
Folio 47 del expediente.
[6]
Ibid.
[7]
Folios 47 y 48 del expediente.
[8]
El interviniente cita la Sentencia C-1143 de 2001.
[9]
Ver expediente, Folio 52.
[10]
Sentencia C-188 de 2006.
[11]   Ver
expediente, Folio 104.
[12]   La
interviniente cita la Sentencia C-037 de 1996
[13]   El
interviniente cita las sentencias T-230 de 1994 y C-022 de 1996
[14]
Idem.
[15]   Se propone el
test leve dado que las normas analizadas son de carácter económico y no versan
sobre derechos de especial importancia constitucional, como son los
fundamentales, sobre los cuales se aplicaría el test más estricto, y además las
personas sobre las que se supondría una discriminación no se encuentran en una
situación de debilidad manifiesta.
[16]    EL
interviniente transcribe varios apartes de la Sentencia C-1143 de 2000, entre
los cuales se destacan: “En
general, los procesos concursales se orientan hacia la protección de la
organización empresarial y, a través de ella, hacia el mantenimiento del empleo
y la salvaguarda del sistema crediticio.” //  “La figura del
concordato permite que las empresas con dificultades graves en el pago de sus
pasivos, lleguen a un acuerdo con sus acreedores, con la finalidad de permitir
su recuperación y conservación, en tanto unidades de explotación económica y
fuentes generadoras de empleo, y asimismo proteger el crédito (Ley
222/95, art. 94), a la vez que se trazan las reglas a las cuales se
someterá el cumplimiento de las obligaciones insolutas a su cargo.  El régimen
concordatario encuentra su justificación constitucional, en el deber del Estado
de crear mecanismos para promover el sector empresarial, y así preservar la
función que éste cumple en materia de desarrollo económico.” // “Por su parte,
la empresa, en tanto concepto organizacional que conjuga los factores
económicos del capital y del trabajo, es un canal a través del cual se
materializan, en la vida económica, los mandatos del constituyente: mientras
que el capital, manifestación por excelencia de la propiedad privada, tiene una
función social (art. 58 C.P.), el trabajo, su complemento indispensable, goza
de un especial estatus constitucional, que le adscribe la triple calidad de
valor, derecho y obligación (Preámbulo y art. 25, C.P.). Se entiende, así, que
se haya encomendado al Estado la función de promover su existencia y
desarrollo, por ser la base de la economía nacional.” // “En
síntesis, los diferentes momentos del trámite concordatario, así como las
atribuciones de quienes participan en él y los efectos de su desarrollo,
derivan su sentido y naturaleza de la finalidad de salvar la empresa en
crisis.”
[17]
Sobre el particular, en esa providencia la Corte remitió a, entre otras, las sentencias
C-145/94 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-055 de 1996, M.P. Alejandro
Martínez Caballero,  C-478/98 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-501/01 M.P.
Jaime Córdoba Triviño  S.V. Jaime Araujo Rentería  S.P.V. Rodrigo Escobar
Gil,   C-618/01 M.P.   Jaime Araujo Rentería  A.V. Jaime Araujo Rentería,
C-950/01 M.P. Jaime Córdoba Triviño, S.V. Manuel José Cepeda Espinosa, Eduardo
Montealegre Lynett, C-1190/01 M.P.   Jaime Araujo Rentería  A.V. Jaime Araujo
Rentería,  C-226/02 M.P. Álvaro Tafur Galvis A.V. Manuel José Cepeda Espinosa,
Eduardo Montealegre Lynett,  C-427/02 M.P. Clara Inés Vargas Hernández  S.V.
Jaime Araujo Rentería,  C-357/03 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa A.V. Jaime
Araujo Rentería,  C-840/03 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C-432/04 M.P.
Rodrigo Escobar Gil A.V. Jaime Araujo Rentería,  C-464/04 M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra A.V. Jaime Araujo Rentería, C-706/05 M.P. Álvaro Tafur Galvis
S.V. Humberto Sierra Porto A.V. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba
Triviño.
[18]    MP Alejandro
Martínez Caballero.
[19]    Sentencia C-055 de 1996.
[20]    Ibid.
[21]  Sentencia C-0055 de
1996. Cita de  Carlos Alchourrón. Eugenio
Bulygin. Análisis lógico y derecho. Madrid: Centro de Estudios
Constitucionales, 1991, p 401.
[22]    Sentencia C-478 de 1998
[23]    Ibid.
[24]    Ibid.
[25]  Ver
Sentencias C-226 de 2002 y C-706 de 2005
[26] Ver
Sentencia C-226/02 M.P. Álvaro Tafur Galvis A.V. Manuel José Cepeda Espinosa,
Eduardo Montealegre Lynett.  En el mismo sentido ver la Sentencia C-706/05 M.P.
Álvaro Tafur Galvis   S.V. Humberto Sierra Porto A.V. Manuel José Cepeda
Espinosa, Jaime Córdoba Triviño.
[27]  Ver
entre otras las sentencias C-305/04 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(Referencia original de la Sentencia C-421 de 2006) Sobre la aplicación del
principio de unidad de materia al examen de constitucionalidad de las
disposiciones derogatorias ha salvado el voto el Magistrado Jaime Araujo
Rentería y el Magistrado Humberto Sierra Porto lo ha hecho por considerar que
las cláusulas derogatorias, por su naturaleza, pueden ser agregadas al
finalizar el trámite legislativo y no se les puede exigir con la misma
intensidad el principio de identidad y de consecutividad., aspecto sobre el
cual ha hecho algunas precisiones en aclaración de voto el Magistrado Jaime
Córdoba Triviño.
[28] Ver
entre otras las sentencias  C-778/01 M.P. Jaime Araujo Rentería, C-149/03 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[29] Ver
entre otras las  sentencias C-659 de 2000 M.P. Fabio Morón Díaz,  C-1190/01
M.P. Jaime Araujo Rentería C-840/03 y C-670/04 M.P. Clara Inés Vargas
Hernández, C-706/05 M.P. Álvaro Tafur Galvis   S.V. Humberto Sierra Porto A.V.
Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño.
[30]
En la Sentencia C-225 de 1995, la Corte señaló que “No se puede
entonces excusar, ni ante la comunidad internacional, ni ante el ordenamiento
jurídico colombiano, la comisión de conductas que vulneran claramente la
conciencia misma de la humanidad, como los homicidios arbitrarios, las
torturas, los tratos crueles, las tomas de rehenes, las desapariciones
forzadas, los juicios sin garantías o la imposición de penas ex-post facto.”
En la Sentencia C-368 de 2000 la Corte hizo alusión al hecho de que, de
acuerdo con los compromisos adquiridos por el Estado en virtud de la
ratificación de ciertos instrumentos internacionales, el legislador tiene el
deber de consagrar en el orden interno el delito de desaparición forzada.
[31]
Expresó la Corte que, el legislador, al derogar el artículo 164 de Decreto Ley
960 de 1970,  dejó “… sin operatividad la carrera notarial  por él mismo
regulada   y en este sentido  omitió  en su reglamentación un elemento
esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta y
específicamente con el artículo 131 superior que ordena imperativamente que el
nombramiento de los notarios en propiedad se hará mediante concurso.
[32]  En
ese sentido ver, entre otras las sentencias  C-357/03 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa, C-432/04 M.P. Rodrigo Escobar Gil S.V. Jaime Araujo Rentería.
[33]
Sentencia C-421 de 2006. Sobre los efectos de la inexequibilidad de
disposiciones derogatorias, ver las sentencias C- 608 de 1992, C-145 de 1994,
C-501 de 2001y C-427 de 2002.
[34]  En
los casos de derogatoria tácita o de derogatoria orgánica, la declaratoria de
inexequibilidad de la norma de la que proviene la derogatoria no necesariamente
conduce al reestablecimiento de la legislación preexistente y ese efecto queda
librado a la decisión de la Corte al fijar el efecto de su fallo.
[35]  La
Corte ha precisado que no “revive ipso iure la normatividad anterior cuando
ésta es claramente contraria, en términos de tipo de ley que debe desarrollar
la materia, a los preceptos constitucionales. En Sentencia C-700/99 la Corte,
en ocasión del establecimiento del efecto de sus sentencias, señaló que la
inexequibilidad de las normas demandadas que sería declarada en el fallo no
revivía las disposiciones anteriores. Consideró la Corte que “Aceptarlo así
implicaría admitir que, contra lo expuesto en este Fallo, siguieron rigiendo en
la materia objeto de regulación por ley marco unas disposiciones dictadas por
el Presidente de la República con base en facultades extraordinarias-lo cual
está prohibido por el artículo 150, numeral 10, de la Constitución-o, peor
todavía, decretos autónomos preconstitucionales, que hoy ya no pueden fijar las
reglas aplicables al asunto del que se trata. Tales decretos habían sido
retirados del ordenamiento jurídico por Decreto 1730 de 1991, expedido el 4 de
junio de ese año, antes de que principiara la vigencia de la actual
Constitución Política.”  Auto 126/04 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[36].
Ver  entre muchas otras la  sentencia C-501 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño
S.V. Jaime Araujo Rentería  S.P.V. Rodrigo Escobar Gil.
[37]    Sentencia
C-185 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil
[38]
Ibidem
[39]
Sentencia C-1043 de 2006
[40]
Sentencia C-891 de 2006
[41]
Sentencia C-1009 de 2005 de la Corte Constitucional
[42]
Cfr. Cesar Vivante, “Tratado de Derecho Mercantil”. Vol. I El Comerciante, 1ª
ed. Ed Reus, Madrid, 1932, pp. 369 y ss. Es preciso anotar que la adopción de
ese presupuesto no obedece a un criterio unánime y que distintas legislaciones
han acogido, por ejemplo, el concepto de cesación de pagos como presupuesto
para la quiebra o los procesos concursales, y que, al paso que se ha expresado
que la cesación de pagos es una manifestación de la insolvencia, hay quienes
han puesto de presente que pueden presentarse cesación de pagos sin
insolvencia, en los casos coyunturales de crisis de liquidez, o, por el
contrario, insolvencia sin cesación de pagos, como cuando el deudor, para atender
sus obligaciones, ha adquirido compromisos que exceden la capacidad de su
patrimonio para hacerles frente. Adicionalmente están los problemas técnicos en
torno a los criterios para establecer el estado de insolvencia o para
acreditarlo como presupuesto para acceder a los regímenes concursales.
[43]
Este decreto fue declarado inexequible por la Corte Suprema de Justicia, en
Sentencia de 29 de mayo de 1969, por consideraciones formales.
[44]
Exposición de motivos (“Revista del Colegio M. de N. S. del Rosario”, año 1940,
Nos. 337-339, p. 35), citada por GABINO PINZÓN, en Derecho Comercial. Volumen
I. Cuestiones Generales y Quiebras, Editorial Temis, Bogotá. 1957, Pág. 379.
[45]
Dice así el artículo 2.222 el Decreto : Articulo 2.222: “El comerciante que haya
suspendido o vaya a suspender el pago corriente de sus obligaciones podrá
solicitar se le admita a la celebración de un convenio o concordato con sus
acreedores si concurren en su favor las siguientes condiciones: // 1. Tener
activos por valor del doble, por lo menos, del total de sus deudas, o si es
inferior el valor de tales activos, ofrecer garantías reales o personales
satisfactorias para asegurar el pago íntegro de sus obligaciones, o estar
coadyuvada la petición por no menos de la tercera parte de los acreedores
relacionados en el inventario que debe presentar el deudor, siempre que dicha
mayoría represente el ochenta por ciento de los créditos, por lo menos. //  2.
No haber sido sancionado por delitos, contra la propiedad, la fe pública, la
economía nacional, la industria y el comercio, o por actos de competencia
desleal, contrabando y usurpación de derechos sobre la propiedad industrial.
//  3. Estar cumpliendo debidamente sus obligaciones legales en cuanto al
registro público de comercio y a la contabilidad de sus negocios // 4. No haber
sido declarado anteriormente en quiebra, o habiéndolo sido, haber sido
legalmente rehabilitado. // 5. No haber sido admitido antes a la celebración de
concordatos preventivos o, habiéndolos celebrado, haberlos cumplido
satisfactoriamente”.
[46]
Cfr. Sentencia C-015 de 1997
[47]
Sentencia C-015 de 1997
[48]    Este
artículo contiene la relación de los bienes inembargables
[49]
Ambos artículos fueron derogados por la Ley 222 de 1995. Su texto era el
siguiente: ARTÍCULO
569. PROCEDENCIA. Se seguirá proceso de concurso de acreedores al deudor no
comerciante que se halle en estado de insolvencia. El concurso es espontáneo si
lo provoca el mismo deudor mediante cesión de todos sus bienes, y forzoso, si
lo promueve cualquiera de los acreedores provisto de título ejecutivo. Para que
el concurso forzoso proceda, se requiere que contra el deudor se sigan dos o
más ejecuciones, independientes o acumuladas y que en alguna de ellas aparezca
que los bienes embargados no son suficientes para el pago. Si para esta se
hubieren denunciado bienes, la calificación de insolvencia sólo se hará después
de practicar el embargo, secuestro y avalúo de ellos. ARTÍCULO 570. REMISIÓN AL
PROCESO DE QUIEBRA. Al concurso de acreedores se aplicarán en lo pertinente las
disposiciones del proceso de quiebra, y en él podrán decretarse las medidas
cautelares correspondientes. En cuanto al concordato preventivo se dispone: 1.-
El juez aceptará la solicitud si fuere coadyuvada por el número de acreedores
que podrían aprobar el concordato dentro del proceso de quiebra, aunque el
estado de insolvencia se hubiere producido en cualquier tiempo. 2.- Para que el
deudor pueda pedir el concordato sin la coadyuvancia de los acreedores, es
indispensable que reúna los siguientes requisitos: a). Que o se le haya seguido
concurso de acreedores o declarado en quiebra, a menos que hubiere sido
rehabilitado. b). Que en caso de haber celebrado un concordato preventivo, lo
haya cumplido. c). Que acompañe un balance especificado de su patrimonio y un
anexo en que consten el nombre y domicilio de sus acreedores, la calidad de los
créditos y sus garantías, y una relación de todos los procesos promovidos por
él o en su contra. d). Que preste el juramento exigido por la ley para el concordato
preventivo del comerciante.
[50]
El régimen concursal del Código de Comercio fue derogado en dos momentos
distintos. Así, el Decreto 350 de 1989 subrogó el título I del capítulo VI del
Código, referido a los concordatos preventivos y la Ley 222 de
1995 derogó el título II
del capítulo VI, referido a la quiebra.
[51]
Cfr. Isaza Upegui, Alvaro, Londoño Restrepo, Alvaro. “Comentarios al Régimen de
Insolvencia Empresarial – Ley 1116 de 2006-”. Ed. Legis, Bogotá, 2007, p.p. 1.
[52]
Ver, por ejemplo, Sentencias C-123 de 2003, y C-886 de 2004.
[53]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-555 de 2001
[54]
Corte Constitucional, Sentencia C-596 de 2000
[55]
Sentencia C-263
de 2002
[56]
Ibid.
[57]
Sobre la inalienabilidad de los bienes afectados a vivienda familiar se puede
consultar la Sentencia C-664 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, y
con relación a la empresa unipersonal, como mecanismo de separación
patrimonial, la Sentencia C-624 del mismo año, M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[58]
Sentencia C-263 de 2002
[59] Joseph Aguiló, Sobre la Derogación, Ensayo de dinámica jurídica.
1999
[60] Sent. C-443/97 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[61] Hans Kelsen, Teoría General de las Normas. Editorial Trillas.
Primera edición julio de 1994.