T-837-11
sentencia T /11
Sentencia T-837/11
TEMERIDAD-Inexistencia
para el caso por no existir prueba de la actuación temeraria
ACCION DE TUTELA Y PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
De
acuerdo con el principio de subsidiariedad de la acción de tutela, ésta resulta
improcedente cuando es utilizada como mecanismo alternativo de los medios
judiciales ordinarios de defensa previstos por la ley. Sin embargo, en los
casos en que existan medios judiciales de protección ordinarios al alcance del
actor, la acción de tutela será procedente si el juez constitucional logra
determinar que: (i) los mecanismos y recursos ordinarios de defensa no son
suficientemente idóneos y eficaces para garantizar la protección de los
derechos presuntamente vulnerados o amenazados; (ii) se requiere el amparo
constitucional como mecanismo transitorio, pues, de lo contrario, el actor se
vería frente a la ocurrencia inminente de un perjuicio irremediable frente a
sus derechos fundamentales; y, (iii) el titular de los derechos fundamentales
amenazados o vulnerados es sujeto de especial protección constitucional.
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Exigencia de agotamiento de los recursos judiciales
ordinarios se torna desproporcionada y está en contra de la dignidad humana por
ser pensionada por invalidez
PROCEDIMIENTO DE COBRO COACTIVO POR EL ISS-Normatividad aplicable
Para
que el ISS inicie el proceso de cobro coactivo, de acuerdo con la normativa del
artículo 561 del Código de Procedimiento Civil, se requiere que exista un acto
administrativo ejecutoriado en el que conste la obligación de pagar la suma de
dinero a favor del Estado. En otras palabras, para iniciar el proceso de cobro
coactivo se requiere el título ejecutivo debidamente verificado o, lo que es lo
mismo, el acto administrativo constitutivo del crédito, debidamente
ejecutoriado. Ello por cuanto que, aunque en el proceso de cobro coactivo cabe
proponer excepciones, resulta impropio debatir nuevamente asuntos que tienen
que ver con la naturaleza de la obligación contenida en el título ejecutivo.
TEORIA DE LA IMPREVISION-Es jurídicamente posible, la revisión de un contrato
para ajustarla a la nueva realidad social, económica y jurídica
DEBIDO PROCESO EN COBRO COACTIVO POR EL ISS-Vulneración por cuanto el ISS dejó pasar 10 años para
cobrar un préstamo de vivienda a la accionante quien es pensionada por invalidez
DERECHO A LA VIDA DIGNA Y AL MINIMO VITAL-Orden al ISS de reestructurar el crédito de vivienda
por ser la accionante sujeto de especial protección constitucional
Referencia: Expediente T-3.126.377
Demandante:
Gladys Beltrán Olmos
Demandado: ISS -Seccional Tolima-
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., tres (3) de noviembre de dos mil once
(2011)
La Sala Cuarta de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Nilson Elías Pinilla
Pinilla, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del
fallo proferido el 9 de junio de 2011 por la Sala Civil Familia del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Ibagué, en la que se confirmó el fallo
dictado el 2 de mayo de 2011, por el Juzgado 2º Civil del Circuito de Ibagué,
dentro de la acción de tutela promovida contra el ISS -Seccional Tolima-.
I. ANTECEDENTES
La señora Gladys
Beltrán Olmos, mediante apoderado, presentó acción de tutela contra el ISS
-Seccional Tolima-, para que le fueran protegidos sus derechos fundamentales al
debido proceso y al acceso a la justicia, los cuales considera vulnerados por
la referida entidad al iniciar en su contra un proceso de cobro coactivo, de
manera directa, sin acudir a las instancias judiciales.
1.-  Reseña fáctica de
la demanda
1.1. De los hechos que dieron origen al proceso de
cobro coactivo por parte del ISS -Seccional Tolima-
Mediante escritura pública No. 02899, otorgada en la
Notaría Primera de Ibagué el 19 de octubre de 2000, la señora Gladys Beltrán Olmos, en calidad de empleada, y el ISS
celebraron contrato de mutuo hipotecario por cuantía de $23´409.000 millones de
pesos (préstamo que generaba intereses corrientes y moratorios), suma que se
destinó para la compra de vivienda urbana (matrícula inmobiliaria 350-35854.).
Dentro de las condiciones del crédito, se estipuló como forma de pago el 10%
del salario mensual devengado por la accionante, más el valor de sus cesantías,
las cuales pignoró.
Así mismo, en el parágrafo de la cláusula séptima de
la referida escritura quedó establecido que “para el cobro judicial o
ejecutivo de la obligación que por este instrumento se contrae, con el SEGURO
SOCIAL, bastará la presentación de la copia autenticada de esta escritura,
debidamente registrada (…)”, lo cual indica, a juicio de la accionante, que
entre las partes se acordó tácitamente que el cobro se haría por vía judicial.
La señora Gladys
Beltrán Olmos laboró en la Clínica ISS Manuel Elkin Patarroyo Murillo de la
ciudad de Ibagué hasta el año 2002, cuando fue beneficiaria de una pensión de
invalidez. En consecuencia, al no ser empleada del ISS, la actora incurrió en
mora del pago de su obligación.
1.2. De las actuaciones del ISS -Seccional Tolima-
dentro del proceso de cobro coactivo contra la accionante
Mediante Resolución expedida el 25 de marzo de 2010,
el ISS avocó conocimiento del proceso administrativo de cobro coactivo y, en la
misma fecha, libró mandamiento de pago en contra de la accionante por un valor
de $45´770.154 millones de pesos más los intereses, gastos y costas que se
causen.
Una vez surtida la notificación el día 23 de
septiembre de 2010, la actora, a través de apoderada, solicitó la reposición
del mandamiento de pago, manifestándole al ISS que “no podía ser juez y
parte” y que el juez competente para el cobro de la obligación era un juez
civil de la justicia ordinaria. Así mismo, planteó las siguientes excepciones:
prescripción de la acción de cobro, incompetencia del funcionario ejecutor,
prohibición de capitalización de intereses y pago de los 24 primeros meses
junto con el valor de las cesantías de los años 2000, 2001 y 2002.
Mediante Resolución No. 001 del 20 de enero de 2011,
el ISS declara desierto el recurso de reposición presentado por no encontrarse
acreditada la debida representación legal de la poderdante, ante la ausencia de
la presentación personal en el poder anexado.
2.-
Fundamento de la acción de tutela contra el ISS -Seccional Tolima-
Teniendo como fondo lo anteriormente descrito, la
tutelante afirma que con el proceso de cobro coactivo ejecutado por el ISS
-Seccional Tolima- se le vulnera el
derecho al debido proceso y al acceso a la justicia, por lo que la entidad
accionada incurrió en lo que denomina una vía de hecho.
Aduce que, en
virtud del referido cobro coactivo, el ISS continuó con la ejecución coactiva y
dispuso el embargo del predio con matrícula inmobiliaria 350-35854. Afirma que
el préstamo para vivienda de interés social no corresponde al rol principal de
la accionada, por lo que no le era dado actuar de manera unilateral y que debe
acudir a la vía ordinaria.
3.-  Pretensiones de la demanda
Para
efectos de lograr el amparo de las prerrogativas iusfundamentales que
estima le han sido conculcadas, el apoderado de la accionante insta al juez de
tutela para que (i) deje sin efectos todo lo actuado en el proceso de cobro
coactivo iniciado por el ISS -Seccional Tolima- en contra de la señora Gladys
Beltrán Olmos y (ii) se le ordene a dicha entidad acudir a la justicia
ordinaria para el cobro del valor a que se refiere la hipoteca contenida en la
escritura pública No.02899 de 2000.
4.-  Oposición a la demanda de tutela
Mediante Auto del 12 de
abril de 2011, el Juzgado 2º Civil del Circuito de Ibagué admite la acción de
tutela y corre traslado de la misma a las partes para que se pronuncien acerca
de los supuestos de hecho que motivaron la solicitud de amparo.
El Gerente del ISS Tolima solicitó denegar o
declarar improcedente la presente acción de tutela, basado en los siguientes
fundamentos:
§  La señora Gladys Beltrán Olmos adquirió un préstamo de
vivienda por la suma de $23.409.000, aprobado mediante Resolución 0403 de 13 de
octubre de 2000, según el cual se le descontó por nómina la suma de $101.279 hasta
el mes de julio de 2001, fecha hasta la cual laboró con la entidad.
§  En la cláusula sexta de la escritura pública se
estipula la “Exigibilidad Anticipada”, según la cual el ISS puede dar
por extinguido anticipadamente el plazo pendiente para el cumplimiento de la
obligación y exigir extrajudicial, judicial o ejecutivamente su pago inmediato
y total.
§  Mediante el contrato de mutuo celebrado, se efectuó el
préstamo de vivienda que genera intereses corrientes y moratorios de ley.
§  Se le reconoce la pensión de invalidez a la señora
Gladys Beltrán Olmos, por enfermedad, por lo que fue imposible seguir
haciéndole los descuentos, al no estar autorizados en la pensión.
§  No se han vulnerado los derechos de la señora Gladys
Beltrán Olmos, toda vez que se realizó la debida notificación del mandamiento
de pago y la señora nunca manifestó oposición ni excepcionó, ni formuló o
planteó un arreglo de pago.
Afirma que no se
ha solicitado embargo alguno contra el bien inmueble con matrícula inmobiliaria
No.350-35854. Aclara que el ISS no está cobrando una deuda fiscal, el origen de
la deuda ejecutada es un contrato de mutuo celebrado con la accionante y según
la normatividad aplicable (Res. 3696 de 1997 y Res. 3523 de 1999), el ISS está
facultado para realizar el cobro coactivo. Expone que “conforme al KARDEX DE
VIVIENDA” la actora adeuda la suma de $43.450.274 millones de pesos.
Manifiesta que “es
la segunda vez que instaura la acción de tutela con el fin de aludir la
obligación del crédito de préstamo de vivienda” y solicita que la señora
Gladys Beltrán Olmos se acerque a las oficinas de la entidad y plantee un
acuerdo de pago de la obligación.
5.-  Documentos
relevantes cuyas copias obran en el expediente (Cuaderno 1)
Las pruebas relevantes aportadas al trámite de tutela,
todas de origen documental son las que a continuación se relacionan:
5.1.
Aportadas en la acción de tutela
§  Original del poder judicial otorgado por Gladys
Beltrán Olmos (folio 2).
§  Escritura pública No. 02899, otorgada en la Notaría
Primera de Ibagué el 19 de octubre de 2000, mediante la cual la accionante
protocoliza el contrato de “VENTA HIPOTECA” de la casa lote #39 ubicada en la
Urbanización Jordán de la ciudad de Ibagué y el contrato de “MUTUO” con el ISS
(folios 3 a 10).
§  Oficio de citación del 20 de agosto de 2010, suscrito
por el Director Jurídico del ISS -Seccional Tolima-, dirigido a Gladys Beltrán
Olmos, con el fin de notificarla del Auto de apertura del proceso de cobro
coactivo del crédito de vivienda (folio 11).
§  Auto del 25 de marzo de 2010, proferido por la
Dirección Jurídica del ISS -Seccional Tolima-, mediante el cual resuelve avocar
conocimiento del proceso administrativo del cobro coactivo en contra de  Gladys
Beltrán Olmos (folios 12 y 13).
§  Auto del 25 de marzo de 2010, proferido por la
Dirección Jurídica del ISS -Seccional Tolima-, mediante el cual resuelve librar
mandamiento de pago a favor del ISS y en contra de Gladys Beltrán Olmos por un
valor de $45.770.154 millones de pesos (folios 14 a 16).
§  Notificación personal a la señora Gladys Beltrán Olmos
del Auto del 25 de marzo de 2010, efectuada el 23 de septiembre de 2010 (folio
17).
§  Memorial mediante el cual la accionante presenta, a
través de apoderada, el recurso de reposición contra el mandamiento de pago
(folios 18 a 24).
§  Resolución No. 001 del 20 de enero de 2011, mediante
la cual el ISS declara desierto el recurso de reposición presentado (folios 25
y 26).
5.2. Aportadas en la oposición a la acción de tutela
§  Escritura pública No. 02899, otorgada en la Notaría
Primera de Ibagué el 19 de octubre de 2000, mediante la cual la accionante
protocoliza el contrato de “VENTA HIPOTECA” de la casa lote #39 ubicada en la
Urbanización Jordán de la ciudad de Ibagué y el contrato de “MUTUO” con el ISS
(folios 44 a 49).
§  Acuerdo No. 172 de 1997, mediante el cual el Consejo
Directivo del ISS asigna la función de cobro coactivo y se autoriza al
Presidente del ISS para delegar funciones (folios 50 a 53).
§  Resolución No. 0336 de 1998, mediante la cual el
Presidente del ISS delega algunas funciones en materia de cobro coactivo y reglamenta
el cobro coactivo del instituto (folios 54 a 66).
§  Resolución No. 2013 de 2003, mediante la cual el
Presidente del ISS amplía el alcance de la Resolución No. 0336 de 1998, deroga la
Resolución No. 3890 de 2002 y reglamenta el reparto de las deudas a cobrar por
el procedimiento coactivo (folios 67 a 74).
§  Resolución No. 3696 de 1997, mediante la cual el
Presidente del ISS reglamenta el “Plan Especial de Préstamos para Vivienda”
en el Seguro Social (folios 75 a 84).
II.
DECISIONES JUDICIALES
1.-
Decisión de primera instancia
Mediante sentencia del 2 de mayo de 2011, el Juzgado
2º Civil del Circuito de Ibagué negó el amparo solicitado por considerar que no
existe evidencia de la vulneración del derecho al debido proceso invocado, pues
se surtieron las etapas dentro de las cuales la demandante pudo presentar los
recursos de ley o llegar a un acuerdo de pago.
Al respecto, estimó el A quo que “como la acción de
tutela no es un mecanismo paralelo de las actuaciones judiciales ni constituye
una tercera instancia, deberá ser negado el amparo deprecado”.
2.-
Impugnación
La
accionante, de manera oportuna, presentó impugnación del fallo y argumentó que
el juez de primera instancia no tuvo en cuenta que, aunque es cierto que ella
no ejerció los recursos de ley en el proceso de cobro coactivo, el verdadero
problema jurídico consiste en la competencia del ISS para iniciar y llevar a
culminación el proceso ejecutivo hipotecario.
Afirma
que “no puede pensarse que por no haber hecho uso del recurso de reposición
ante la notificación del mandamiento librado por el ente tutelado, por ese
sencillo hecho, la competencia verdadera varió, porque el juez natural es uno
solo y ese juez natural es aquella persona que el legislador designó y el
legislador, en este caso, determinó que por cuantía y por el tipo de proceso,
el juez natural es un juez civil (…)”.
3.-
Decisión de segunda instancia
Mediante
sentencia del 9 de junio de 2011, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Ibagué -Sala Civil Familia-, confirmó el fallo de primera instancia, por
considerar que (i) en el trámite del cobro coactivo se brindaron todas
las garantías procesales suficientes para ejercer el derecho de defensa y
contradicción y (ii) existen otros mecanismos jurídicos idóneos para la
reclamación de los derechos invocados.
III.    CONSIDERACIONES
1.- Competencia
Es competente la Sala de la Corte Constitucional para
revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela de la referencia,
de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y en cumplimiento del Auto del 18 de julio de 2011, proferido por la
Sala de Selección de Tutelas Número Siete de esta Corporación.
2.-
Procedibilidad de la acción de tutela
2.1.
Legitimación activa
El
artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela es un
mecanismo de defensa al que puede acudir cualquier persona para reclamar ante
los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera
que éstos resulten vulnerados o amenazados.  En esta oportunidad, la señora
Gladys Beltrán Olmos es una persona mayor de edad que actúa en defensa de sus
derechos, por medio de apoderado judicial, razón por la que se encuentra
legitimada.
2.2.
Legitimación pasiva
El
ISS -Seccional Tolima- es una empresa industrial y comercial del Estado, del
orden nacional, a la que se le atribuye responsabilidad en la violación de los
derechos fundamentales aducida por el demandante. Por lo tanto, de conformidad
con el artículo 5° del Decreto 2591 de 1991, está legitimada como parte pasiva.
3.- Cuestiones Preliminares
Para resolver el presente asunto, antes del análisis
del caso concreto, la Corte verificará la posible actuación temeraria y la
procedibilidad de la acción de tutela en sede de revisión.
3.1. Inexistencia de actuación temeraria en el caso
presente
En atención a que el Gerente del ISS Tolima solicitó a
la Corte declarar que el demandante incurrió en actuación temeraria, se hace
necesario dilucidar previamente este aspecto procedimental. Para poder
determinar si el accionante ha incurrido o no, en la actuación temeraria de que
trata el artículo 38 del decreto 2591 de 1991, es necesario analizar si
efectivamente se reúnen, en el caso concreto, los presupuestos exigidos por tal
disposición, a saber:
“Primero, que
una misma acción de tutela sea presentada en varias oportunidades.
Segundo, que las
varias tutelas sean presentadas por la misma persona o su representante.
Tercero, que la
reiterada invocación de la tutela se realice sin motivo expresamente
justificado.”
Encuentra
la Sala que la entidad accionada se limitó a manifestar que “es la segunda
vez que [la demandante] instaura la acción de tutela con el fin de
eludir la obligación del crédito de préstamo de vivienda”[1] sin demostrar, siquiera sumariamente, tal afirmación.
Así
las cosas, no existe prueba de la actuación temeraria conforme a los
presupuestos normativos previstos en el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991 y
a los lineamientos jurisprudenciales trazados por la Corte en la materia, sin
que pueda predicarse en consecuencia, un uso indebido de la acción de tutela.
3.2. La procedencia de la acción de tutela. La
existencia de otro medio de defensa judicial. La tutela como mecanismo
transitorio ante la existencia de un perjuicio irremediable. Reiteración de Jurisprudencia
De acuerdo con reiterada y uniforme jurisprudencia de
esta Corporación[2], en armonía con lo dispuesto por los artículos 86 de la
Carta Política y 6º del Decreto 2591 de 1992, la acción de tutela es un
mecanismo judicial, para la protección inmediata de los derechos fundamentales,
de carácter subsidiario. Ésta procede siempre que en el ordenamiento
jurídico no exista otra acción idónea y eficaz para la defensa judicial de
estos derechos.
Esta Corporación ha reiterado que no siempre el juez
de tutela es el primer llamado a proteger los derechos constitucionales, toda
vez que su competencia es subsidiaria y residual, es decir procede siempre que
no exista otro medio de defensa judicial de comprobada eficacia, para que cese
inmediatamente la vulneración. En reciente fallo, esta Sala de Revisión detalló
este precedente constitucional, así:
“(…) Sobre el particular, en la sentencia T-753 de
2006[3]
esta Corte precisó: ‘Frente a la necesidad de preservar el principio de
subsidiariedad de la acción de tutela,[4] se ha sostenido que
aquella es improcedente si quien ha tenido a su disposición las vías judiciales
ordinarias de defensa, no las utiliza ni oportuna ni adecuadamente, acudiendo
en su lugar a la acción constitucional. Ello por cuanto que, a la luz de la
jurisprudencia pertinente, los recursos judiciales ordinarios son verdaderas
herramientas de protección de los derechos fundamentales, por lo que deben
usarse oportunamente para garantizar su vigencia, so pena de convertir en
improcedente el mecanismo subsidiario que ofrece el artículo 86 superior.’
Entendida de otra manera, la acción de tutela se
convertiría en un escenario de debate y decisión de litigios, y no de
protección de los derechos fundamentales. Al respecto, en la sentencia T-406 de
2005[5],
la Corte indicó:
‘Según esta exigencia, entonces, si existen otros
medios de defensa judicial, se debe recurrir a ellos pues de lo contrario la
acción de tutela dejaría de ser un mecanismo de defensa de los derechos
fundamentales y se convertiría en un recurso expedito para vaciar la
competencia ordinaria de los jueces y tribunales. De igual manera, de perderse
de vista el carácter subsidiario de la tutela, el juez constitucional, en este
ámbito, no circunscribiría su obrar a la protección de los derechos
fundamentales sino que se convertiría en una instancia de decisión de
conflictos legales. Nótese cómo de desconocerse el carácter subsidiario de la
acción de tutela se distorsionaría la índole que le asignó el constituyente y
se deslegitimaría la función del juez de amparo.’ [6]”
Puntualizando, se puede indicar que, de acuerdo con el
principio de subsidiariedad de la acción de tutela, ésta resulta improcedente
cuando es utilizada como mecanismo alternativo de los medios judiciales
ordinarios de defensa previstos por la ley. Sin embargo, en los casos en que
existan medios judiciales de protección ordinarios al alcance del actor, la
acción de tutela será procedente si el juez constitucional logra determinar
que: (i) los mecanismos y recursos ordinarios de defensa no son
suficientemente idóneos y eficaces para garantizar la protección de los
derechos presuntamente vulnerados o amenazados; (ii) se requiere
el amparo constitucional como mecanismo transitorio, pues, de lo contrario, el
actor se vería frente a la ocurrencia inminente de un perjuicio irremediable
frente a sus derechos fundamentales; y, (iii) el titular de los
derechos fundamentales amenazados o vulnerados es sujeto de especial protección
constitucional. Al respecto, esta Corporación indicó:
“[L]a Corte ha determinado, como regla general, que el
juez constitucional deberá declarar improcedente la tutela cuando encuentre que
existe otro medio o recurso judicial a través del cual pueda el ciudadano
obtener la protección de sus derechos.
No obstante, existiendo otro medio de defensa
judicial, la Corte ha establecido dos situaciones excepcionales en las cuales
es procedente la acción de tutela. Una de ellas, consiste en que el medio o
recurso existente no sea eficaz e idóneo y, la otra, radica en la invocación de
la tutela como un mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En cuanto a la primera, la Corte ha sostenido que la
sola existencia de otro mecanismo judicial no constituye una razón suficiente
para declarar la improcedencia de la acción. El medio debe ser idóneo, lo que
significa que debe ser materialmente apto para producir el efecto protector de
los derechos fundamentales. Además, debe ser un medio eficaz, esto es, que debe
estar diseñado de forma tal que brinde oportunamente una protección al derecho.
Para determinar la concurrencia de estas dos
características, deben examinarse los planteamientos fácticos de cada caso y
establecerse (i) si la utilización del medio o recurso de defensa judicial
existente tiene por virtud ofrecer la misma protección que se lograría a través
de la acción de tutela; (ii) si es posible hallar circunstancias que excusen o
justifiquen que el interesado no haya promovido los mecanismos ordinarios que
tiene a su alcance; (iii) si la persona que solicita el amparo es un sujeto de
especial protección constitucional, y por lo tanto su situación requiere de
particular consideración.
En cuanto a la segunda situación excepcional en la
cual puede acudirse a la acción de tutela como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable, la Corte ha señalado que corresponde a quien
solicita el amparo mostrar por qué la tutela es una medida necesaria para
evitar la consumación de un perjuicio irremediable en contra del afectado.
Al respecto, la Corte ha establecido que un perjuicio
tendrá carácter irremediable cuando quiera que, en el contexto de la situación
concreta, pueda demostrarse que: (i)
El perjuicio es cierto e inminente. Es decir, que ‘su existencia actual o potencial se infiera
objetivamente a partir de una evaluación razonable de hechos reales, y no de
meras conjeturas o deducciones especulativas’, de suerte que, de no frenarse la causa, el daño se
generará prontamente. (ii) El perjuicio es grave, en la medida en que lesione,
o amenace con lesionar con gran intensidad un bien que objetivamente pueda ser
considerado de alta significación para el afectado. (iii) Se requiere de la adopción
de medidas urgentes e impostergables, que respondan de manera precisa y
proporcional a la inminencia del daño ya que, de no tomarse, la generación del
daño es inevitable.
Sólo cuando concurran los mencionados elementos, es
manifiesta la necesidad de considerar la acción de tutela como un mecanismo
transitorio, desplazando el medio ordinario de defensa.” [7]
Enseguida la Sala efectuará el estudio
de la procedibilidad del asunto puesto a consideración en esta oportunidad.
3.3.
Procedibilidad en el caso concreto
Si bien es cierto que la señora Beltrán Olmos tiene a
su alcance otros mecanismos de defensa y que los actos administrativos (auto de
iniciación de proceso y mandamiento de pago) no fueron objeto de recursos de
reposición (el recurso interpuesto fue declarado desierto por indebida
representación), también lo es que la accionante es sujeto de especial
protección constitucional.
En efecto,
como lo indicó su apoderado en el libelo de la demanda, ella resultó pensionada
por invalidez desde el año 2002. Hecho que fue aceptado y confirmado por la entidad
accionada en su contestación presentada oportunamente, tal como consta a folio
40 del cuaderno 1[8].
Consecuentemente, la Sala estima que en este evento el
rigor del principio de subsidiariedad debe ser atemperado debido a que, según
lo ha establecido el artículo 47 del texto constitucional, el Estado debe
ofrecer a las personas que padecen disminuciones de orden físico, sensorial o
psíquico un tratamiento privilegiado.
La Constitución Política señala desde sus primeros
artículos que el principio de solidaridad, es una característica propia de un
Estado Social de Derecho, en el que el respeto de la dignidad humana, el goce
de las libertades y los derechos fundamentales de las personas, así como la
igualdad ante la ley, son elementos fundamentales para una sociedad democrática
y moderna.
Así mismo, la cercanía del principio de solidaridad
con el derecho a la igualdad contenido en el artículo 13 de la Constitución,
exige la adopción de medidas positivas en favor de aquellos grupos sociales
discriminados o marginados, respecto de quienes la protección especial es un
derecho y un elemento esencial del concepto de igualdad real, que procura
romper con esa desigualdad natural que por razones de la condición económica,
física, sensorial o psíquica, se encuentran en total desigualdad, haciendo
especial mención a las personas discapacitadas.
En consecuencia, la solución de este tipo de
controversias debe llevarse a cabo con esmerada cautela y prontitud, en la
medida en que se encuentran comprometidos los derechos de un sector de la
población que se halla en condiciones de acentuada indefensión. Por lo que el
juez de tutela debe considerar la especial situación de desamparo predicable de
la persona que es pensionada por invalidez, pues, en principio, padece de una
lesión que ha afectado su capacidad laboral en un porcentaje superior al 50%;
tal circunstancia lleva a concluir que en la mayoría de estos casos la
exigencia de agotamiento de los recursos judiciales ordinarios se torna desproporcionada
y ofende la dignidad humana de estas personas, por lo que el rigor del
principio de subsidiariedad debe ser matizado de cara a la urgencia de dar
protección a sus derechos fundamentales.[9]
En
la línea de las consideraciones plasmadas, encuentra la Sala que en el presente
asunto, pueden tenerse como cumplida la excepción al requisito general de
subsidiariedad para la procedencia de la acción de tutela, por lo que abordará
el estudio de fondo del problema jurídico
que la demanda plantea.
4.- Problema jurídico
La
Sala advierte que la accionante solicita
la protección de sus derechos al debido proceso y al acceso a la justicia, sin
embargo, en atención a su condición de sujeto de especial protección
constitucional y de acuerdo con el acontecer fáctico descrito en precedencia, este
Tribunal Constitucional entiende que la problemática de índole jurídica a
resolver, en sede de revisión, se contrae a la necesidad de establecer si el
ISS -Seccional Tolima- violó los derechos fundamentales de la accionante a la
vida digna y al mínimo vital por el hecho de proceder al cobro coactivo en su
contra por la suma de $45.770.154 millones de pesos (en el año 2010), deuda
originada en un contrato de mutuo (préstamo para vivienda por $23.409.000
millones de pesos celebrado en el año 2000), generando intereses desde el año
2001, sin tener en cuenta su calidad de pensionada por invalidez y sin hacer
efectivo el seguro respectivo o revisar la posibilidad de reliquidar el crédito
adeudado, de manera oportuna.
Con ese objetivo entonces, se iniciará por verificar
la normatividad aplicable al cobro coactivo del ISS, para luego analizar
el caso concreto.
5.- Normatividad aplicable al procedimiento de cobro
coactivo del ISS
5.1. El proceso de jurisdicción coactiva ha sido definido
por la Corte Constitucional como una facultad administrativa del Estado que le
confiere a sus entidades públicas la potestad exorbitante de cobrar
directamente, sin instancias judiciales, créditos de los cuales es acreedora y “cuya
justificación se encuentra en la prevalencia del interés general, en cuanto
dichos recursos se necesitan con urgencia para cumplir eficazmente los fines
estatales”[10].
El
artículo 24 de la Ley 100 de 1993 confiere de manera general a las entidades
administradoras del sistema de seguridad social la potestad de adelantar las
acciones de cobro con motivo del incumplimiento de las obligaciones del empleador,
de conformidad con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional. “Para
tal efecto –dice la norma en cuestión-, la liquidación mediante la cual la
administradora determine el valor adeudado, prestará mérito ejecutivo.”
En
tratándose del Instituto de Seguros Sociales, el artículo 13 del Decreto 1161
de 1994 advierte que las entidades administradoras del régimen de prima media
con prestación definida -es decir, el ISS- tienen la potestad de iniciar los
correspondientes procesos coactivos para hacer efectivos sus créditos,
de conformidad con el artículo 79 del Código Contencioso Administrativo y el
artículo 112 de la Ley 6ª de 1992[11] y demás normas que los adicionen o reformen. De acuerdo con la normativa precedente, el ISS
tiene la potestad de iniciar el proceso coactivo con el fin de cobrar las
deudas de los empleadores relativas a las cotizaciones en seguridad social,
para lo cual debe acogerse a la normativa del Código de Procedimiento Civil en
lo previsto en los artículos 561[12] y siguientes.
Adicionalmente,
el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo define las obligaciones a
favor del Estado que prestan merito ejecutivo y que pueden cobrarse por
jurisdicción coactiva, advirtiendo que mientras en ellas conste una obligación
clara, expresa y actualmente exigible, es título ejecutivo “Todo acto
administrativo ejecutoriado que imponga a favor de la Nación, de una
entidad territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la
obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la
ley”.
De
lo anotado se tiene entonces que para que el ISS inicie el proceso de cobro
coactivo, de acuerdo con la normativa del artículo 561 del Código de
Procedimiento Civil, se requiere que exista un acto administrativo ejecutoriado
en el que conste la obligación de pagar la suma de dinero a favor del Estado.
En
otras palabras, para iniciar el proceso de cobro coactivo se requiere el título
ejecutivo debidamente verificado o, lo que es lo mismo, el acto administrativo
constitutivo del crédito, debidamente ejecutoriado. Ello por cuanto que, aunque
en el proceso de cobro coactivo cabe proponer excepciones, resulta impropio debatir
nuevamente asuntos que tienen que ver con la naturaleza de la obligación
contenida en el título ejecutivo. En el caso sub examine la obligación
se encuentra debidamente contenida en la Resolución 0403 de 13 de octubre de
2000 y en la escritura pública No..02899 del
19 de octubre de 2000.
5.2. A través de la Resolución No. 3696 de 1997, el
Presidente del ISS reglamentó el “Plan Especial de Préstamos para Vivienda”
en el Seguro Social, cuyo objetivo consiste en contribuir a satisfacer las
necesidades de vivienda del servidor y su familia.
La Sala
considera relevante la mención de las siguientes disposiciones del acto
administrativo referido:
“ARTÍCULO
2. Podrán ser beneficiarios de préstamos para vivienda los Empleados
Públicos y Trabajadores Oficiales del Seguro Social, siempre y cuando reúnan
los requisitos que para su otorgamiento establece la presente Resolución.
ARTÍCULO
37. El Departamento Nacional
de Contabilidad llevará los registros correspondientes de los ingresos y
egresos de la cuenta especial para el Plan de Vivienda y rendirá informe de los
estados de cuenta cuando el comité lo requiera.
PARÁGRAFO
PRIMERO. Los intereses se liquidarán automáticamente sobre saldos el último día
de cada mes.
PARÁGRAFO
SEGUNDO. El Departamento Nacional de Contabilidad registrará las
correspondientes cuentas por cobrar a las seccionales y Clínicas.
ARTÍCULO
43. El beneficiario del
préstamo solo podrá vender el inmueble cuando haya cancelado la totalidad de la
deuda, en el caso de no cumplir con esta disposición se podrá exigir
inmediatamente la totalidad del mismo.
Los
servidores del Instituto
encargados del control y vigilancia del cumplimiento de lo dispuesto en este
artículo serán responsables por la omisión en el evento de no iniciar las
acciones civiles para hacer efectivo el pago.
ARTÍCULO
45. Cuando se presente mora de
tres (3) meses el saldo del préstamo se hará exigible inmediatamente.”   (negrilla fuera de texto original)
El Capitulo V
-Plazos, Amortizaciones e Intereses- fue modificado por la Resolución 3506 de
2010, reseñada en el numeral siguiente.
5.3. Según la Resolución No. 3506 del 22 de diciembre de
2010[13], “Por la cual se modifican las Resoluciones 3696
del 16 de diciembre de 1997, 6213 del 29 de mayo de 2005 y 3262 del 10 de
agosto de 2006 que reglamentan el Plan Especial de Préstamos para Vivienda del
Instituto de Seguros Sociales”, la Presidenta (e) del Instituto de Seguros
Sociales, consideró:
“Que en virtud de la expedición del Decreto-ley 1750
de 2003, una gran población de beneficiarios de préstamos de vivienda quedaron
incorporados automáticamente en la planta de personal de las nuevas Empresas
Sociales del Estado, las cuales se han liquidado o se encuentran en proceso de
liquidación.
Que algunos trabajadores oficiales que se acogieron a
los planes de retiro voluntario ofrecidos por el Instituto aducen que no han
venido cancelando en forma regular las cuotas que les corresponde por los
préstamos de vivienda, debido a que no tienen capacidad de pago para la nueva
cuota reliquidada, de acuerdo con lo establecido en la Resolución 3696 del 16
de diciembre de 1997.
Que los créditos de vivienda vigentes adjudicados
entre 1993 y 2003 se han vuelto financieramente inviables para los beneficiarios
de los mismos, situación
originada por la irretroactividad de las cesantías según la Convención
Colectiva del 31 de octubre de 2001 y debido a las modificaciones en los
ingresos laborales por políticas de restricción de reconocimiento de horas
extras, dominicales y festivos, lo cual generó lo siguiente:
-- No se cancelan los préstamos de vivienda en el
tiempo establecido.
-- Para los beneficiarios de préstamos de vivienda
activos, retirados, jubilados, pensionados, liquidados de las ESE e
insubsistentes, la nueva cuota establecida aumenta de forma tal que excede
la capacidad para su cumplimiento.
Que con el propósito de normalizar la situación de los
créditos vigentes y proporcionar un alivio a los beneficiarios de los mismos,
el Instituto realizó los estudios pertinentes conforme a las nuevas condiciones
de la entidad y de los deudores del fondo de vivienda, lo que hace necesario la modificación del capítulo V
y –artículos 16 a 22– y el artículo 44 de la Resolución 3696 del 16 de
diciembre de 1997, del artículo 3° de la Resolución 6213 del 29 de mayo de 2005
y del artículo 3° de la Resolución 3262 del 10 de agosto de 2006.” [14]
En mérito de lo expuesto, la Presidencia del ISS
resolvió:
“Artículo
1°. Modificar el artículo 16
de la Resolución 3696 de 1997, el cual quedará así: Artículo 16. El préstamo
para vivienda concedido será pagado por el beneficiario, tanto el capital dado
en calidad de mutuo como los intereses que se generen, mediante descuentos
mensuales sucesivos directos de nómina equivalentes al valor establecido en la
tabla de amortización anual elaborada por el ISS, de tal forma que la cuota
pactada cubra el valor total de los intereses generados mensualmente y se abone
a capital desde la primera cuota.
Parágrafo 1°. Las cuotas se empezarán a descontar
al mes siguiente del desembolso del crédito o de la reestructuración del
mismo, con cuotas fijas mensuales por cada año que no superen el plazo
máximo pactado, adicionalmente con la totalidad de las cesantías causadas a
treinta y uno (31) de diciembre de cada año. A la cuota de amortización se le
deberá sumar el valor de las primas de los seguros de vida deudores e Incendio
y terremoto.
Parágrafo 2°. Se abonarán a capital las cuotas extraordinarias
que voluntariamente hagan los beneficiarios de los préstamos, siempre y cuando
estas sean iguales y/o superiores a un salario mínimo legal mensual vigente y
se encuentren al día en los pagos.
Parágrafo 3. Para los servidores que se encuentren en
disfrute de licencia no remunerada, en caso de que no se alcance a descontar de
la asignación básica el total de la cuota del préstamo de vivienda, deberán
cancelar en la entidad bancaria destinada para tal fin, las cuotas mensuales
pactadas o la diferencia, de tal forma que no haya solución de continuidad en
el pago de las mismas.
Parágrafo 4°. A los servidores que salgan a disfrutar
de vacaciones, se les descontará la cuota por nómina del valor de la asignación
básica. Si no fuera posible deberá cancelarla directamente en la entidad
bancaria.
Artículo 2°.
Modificar el artículo 17 de la Resolución 3696 de 1997, el cual quedará
así:
Artículo 17. El plazo máximo para la cancelación de
los préstamos de vivienda será de 20 años. A los préstamos vigentes se
adiciona 8 años.
Artículo 3°.
Modificar el artículo 18 de la Resolución 3696 de 1997, el cual quedará
así:
Artículo 18. A partir de la fecha de vigencia de la
presente resolución, la tasa de interés que se aplicará a los saldos de capital
para los préstamos concedidos, corresponderá al 50% de la variación porcentual
del Índice de Precios al consumidor – IPC– certificado por el Departamento
Administrativo Nacional de Estadística – DANE – entre el primero de enero y el
31 de diciembre del año inmediatamente anterior, liquidada mes vendido. Lo
anterior quiere decir que cada año fiscal se modificará la tasa de interés de
acuerdo a la variación que el IPC presente anualmente.
Parágrafo 1°. La misma tasa de interés se aplicará
a los beneficiarios que se acojan a la reestructuración prevista en la presente
resolución sin que ello implique reliquidación de los períodos anteriores.
Artículo 4°.
Modificar el artículo 19 de la Resolución 3696 de 1997, el cual quedará
así:
Artículo 19. En el evento en que un beneficiario de
préstamo de vivienda se retire definitivamente del servicio, se aplicarán las
siguientes reglas:
a) Cuando un beneficiario de préstamo de vivienda se
retire del servido por razón de insubsistencia, terminación, del contrato de
trabajo, supresión del cargo, renuncia voluntaria y liquidación de la ESE se le
abonarán al préstamo de vivienda las cesantías y demás prestaciones sociales a
que tenga derecho hasta ese momento y el saldo de la deuda, si quedare,
continuará en las mismas condiciones de la reestructuración;
b) A los servidores que se desvinculen del servicio
por destitución se les abonarán las cesantías y prestaciones sociales a que
tenga derecho hasta ese momento y se 1es hará exigible inmediatamente la
totalidad del saldo de la deuda por concepto de préstamo de vivienda.
Artículo 5°.
Modificar el artículo 20 de la Resolución 3696 de 1997, el cual quedará
así: Artículo 20. En el caso de que por cualquier circunstancia ajena a la
entidad, no se descuente del salario el valor de la cuota mensual de
amortización y el valor de la prima por concepto de seguro de vida deudores e
incendio y terremoto, el trabajador se compromete a cancelar dentro de los
cinco (5) primeros días de cada mes en la cuenta bancaria destinada para tal
fin, la cuota vencida al día treinta (30) del mes inmediatamente anterior y presentar
el comprobante de pago en el Departamento Nacional de Desarrollo de Personal o
en los Departamentos de Recursos Humanos de cada Seccional.
Si el descuento no se hace por causa imputable a la
entidad, el trabajador se compromete a cancelar dentro de los cinco (5)
primeros días de cada mes en la cuenta bancaria destinada para tal fin, la
cuota vencida al día treinta (30) del mes inmediatamente anterior y presentar
el comprobante de pago en el Departamento Nacional de Desarrollo de Personal o
en los Departamentos de Recursos Humanos de cada Seccional sin perjuicio de las
responsabilidades disciplinarias y fiscales en que incurra el servidor
encargado de los descuentos.
Artículo 6°.
Modificar el artículo 21 de la Resolución 3696 de 1997, el cual quedará
así:
Artículo 21. Los abonos de cesantías pagadas por el
beneficiario del préstamo de vivienda se aplicarán en su totalidad a la
amortización de capital, siempre y cuando el beneficiario se encuentre al día
en sus cuotas.
Artículo 7°.
Modificar el artículo 22 de la Resolución 3696 de 1997, el cual quedará
así:
Artículo 22. Las condiciones establecidas en este
reglamento para la exigibilidad y el pago de las cuotas por razón del préstamo
de vivienda, deberán incluirse obligatoriamente en el respectivo contrato de
mutuo.
Artículo 8°. Modificar
el artículo 44 de la Resolución 3696 de 1997, el cual quedará así:
Artículo 44. En caso de mora en el pago de las cuotas
de amortización, se cobrarán al momento del pago intereses moratorios
calculados a la tasa máxima autorizada por la Superintendencia Financiera,
vigente a la fecha de ocurrencia del hecho y sobre el valor del capital en
mora.
Artículo 9°.
Para los beneficiarios de préstamo de vivienda que se acojan a la
reestructuración contemplada en la presente Resolución, el saldo acumulado a
esa fecha por concepto de intereses corrientes acumulados y pendientes por
pagar se dividirá durante el tiempo restante a una tasa del 0%; el saldo
pendiente por concepto de capital se reestructurará a la tasa indicada en el
artículo 3° de la presente Resolución durante el tiempo faltante hasta
completar los 20 años.
Artículo 10.
Modificar los artículos 3° de la Resolución 6213 de 2005 y de la Resolución
3262 de 2006, los cuales quedarán así:
Artículo 3°. El Instituto de Seguros Sociales
constituirá una póliza colectiva de deudores de vida y hogar para los
beneficiarios de préstamo de vivienda acogidos a los planes de retiro
voluntarios presentados por la entidad; y para los beneficiarios de préstamos
de vivienda que sean incluidos en las ESE hoy liquidadas o que se encuentran en
proceso de liquidación; y este valor será sumado a la cuota de amortización que
se hará exigible mensualmente.
Parágrafo 1°. Las condiciones establecidas en la
presente Resolución serán autorizadas siempre y cuando el beneficiario de
préstamo de vivienda haya constituido o constituya previamente en debida forma
la garantía a favor del Instituto.
Parágrafo 2°. Aquellos beneficiarios a quienes el ISS
les ha iniciado proceso de cobro coactivo podrán acogerse a esta reglamentación;
para lo cual una vez
establecidas las condiciones de amortización y cumplidos los requisitos aquí
establecidos, suscribirán de mutuo acuerdo la terminación del respectivo
proceso.
Artículo 11.
La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las
disposiciones que le sean contrarias.”[15]
Estas
disposiciones, deben ser analizadas a la luz de la teoría de la imprevisión,
esto es, acreditar que después de celebrado el negocio jurídico se presentaron
variaciones en las condiciones económicas, de tal magnitud que no hubieran
podido racionalmente preverse; que ellas determinaron una gran desproporción
entre la prestación inicialmente pactada a cargo del contratante afectado y la
que posteriormente éste resulta a deber a su acreedor; y, finalmente, que la
generación de tales eventualidades y el desequilibrio contractual hayan
escapado a toda injerencia de la voluntad de los contratantes.
Por
principio, las obligaciones inicialmente consideradas en la celebración de un
negocio jurídico subsisten, mientras las circunstancias originales no hubieren
sufrido un cambio o modificación fundamental; no obstante, cuando quiera que
sobrevengan imprevisibles y graves alteraciones de la normalidad económica,
acudiendo a la teoría de la imprevisión, que se fundamenta en el principio rebus
sic stantibus, es jurídicamente posible[16], la revisión de un contrato para ajustarla a la nueva
realidad social, económica y jurídica.
6.- Caso
concreto
6.1. En el
caso sub-examine el cobro coactivo iniciado por el ISS en contra de la
accionante se origina en una deuda generada por un contrato de mutuo para
préstamo de vivienda, según el acervo probatorio allegado al expediente.
En efecto, tal como consta en la escritura pública No.
02899, otorgada en la Notaría Primera de Ibagué el 19 de octubre de 2000[17], la accionante protocoliza la transferencia a título
de “venta real y enajenación perpetua” del derecho de “dominio pleno
y la posesión real y efectiva” del inmueble identificado como casa lote #39
ubicada en la Urbanización Jordán de la ciudad de Ibagué.  De igual manera se
formaliza el contrato de mutuo con el ISS
cuyo objeto consistió en que el mutuario adquiera el dominio, posesión y goce
sobre el inmueble descrito en el contrato de compraventa contenido en el mismo
documento. Según lo estipulado, el Seguro Social concedió un préstamo con
interés en cuantía del $23.409.000 millones de pesos en el año 2000.
Esta Sala de Revisión observa que transcurre una década hasta que el ISS procede a librar
mandamiento de pago por la suma adeudada que, en el 2010, asciende a $45´770.154
millones de pesos y advierte que la entidad accionada no demostró diligencia
suficiente en su actuar al no haber efectuado cobros oportunos ni haber hecho
exigible el seguro (de ser aplicable), desde que la actora incurre en mora.
En este orden de ideas, la Sala no comparte las
decisiones de instancia por considerar que más allá de una presunta vulneración
al derecho del debido proceso administrativo de la señora Gladys Beltrán Olmos,
fueron vulnerados sus derechos a la vida digna y al mínimo vital, en
desconocimiento a su condición de sujeto de especial protección constitucional.
En efecto, la normatividad especial vigente[18] dispone clara y expresamente el procedimiento para
los beneficiarios de préstamos de vivienda pensionados, como es el caso de la
actora. Situación ante la cual procede una reestructuración del crédito
adeudado, con su respectiva ampliación del plazo para su cancelación.
En consecuencia, de conformidad con la normatividad
aplicable y al principio de solidaridad, procede la protección a los derechos
fundamentales a la vida digna y al mínimo vital de la señora Gladys Beltrán
Olmos, a fin de normalizar la situación
de su crédito vigente.
6.2. Así las cosas, en el caso
examinado, la Sala Cuarta de Revisión considera procedente el amparo impetrado,
razón por la cual, esta Sala de Revisión revocará el fallo proferido por la
Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué el 9
de junio de 2011, en la que se confirmó el fallo dictado el 2 de mayo de 2011
por el Juzgado 2º Civil del Circuito de Ibagué que negó las pretensiones por el
carácter subsidiario de la acción de tutela.
En su lugar, ordenará al ISS -Seccional Tolima- que efectúe
la reestructuración del crédito bajo la reglamentación vigente del ISS, para lo
cual se tendrá en consideración lo siguiente:
(i)
Deberá
citar a la señora Gladys Beltrán Olmos, en un término no superior a cinco (5)
días hábiles siguientes a la notificación del presente fallo.
(ii)       La señora Gladys Beltrán Olmos
tendrá un término máximo de quince (15) días hábiles para acercarse a las
instalaciones de la entidad accionada y solicitar ser beneficiaria de lo
contemplado en la Resolución No. 3506 de 2010, en procura de un acuerdo de pago
y obtención de la reestructuración de su crédito.
(iii)     Vencido este término y, en caso
de silencio de la interesada, el ISS deberá continuar con el cobro coactivo
respectivo, en un término no superior a tres (3) días hábiles siguientes.
(iv)      En caso de que la señora Gladys
Beltrán Olmos se acoja a la reestructuración del crédito, el ISS -Seccional
Tolima- deberá llevarla a cabo, en un término máximo de quince (15) días
hábiles.
IV.    DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR
la sentencia de tutela de segunda instancia proferida por la Sala Civil Familia
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué el 9 de junio de 2011, en
la que se confirmó el fallo dictado el 2 de mayo de 2011 por el Juzgado 2º
Civil del Circuito de Ibagué para, en su lugar, CONCEDER el amparo de
los derechos fundamentales a la vida digna y al mínimo vital de la señora
Gladys Beltrán Olmos.
SEGUNDO.- ORDENAR, por las razones aducidas en esta providencia,  al ISS -Seccional
Tolima- que efectúe la reestructuración del crédito bajo la reglamentación
vigente del ISS, para lo cual deberá tener en consideración lo siguiente:
(i)
Deberá
citar a la señora Gladys Beltrán Olmos, en un término no superior a cinco (5)
días hábiles siguientes a la notificación del presente fallo.
(ii)       La señora Gladys Beltrán Olmos
tendrá un término máximo de quince (15) días hábiles para acercarse a las
instalaciones de la entidad accionada y solicitar ser beneficiaria de lo
contemplado en la Resolución No. 3506 de 2010, en procura de un acuerdo de pago
y obtención de la reestructuración de su crédito.
(iii)     Vencido este término y, en caso
de silencio de la interesada, el ISS deberá continuar con el cobro coactivo
respectivo, en un término no superior a tres (3) días hábiles siguientes.
(iv)      En caso de que la señora Gladys
Beltrán Olmos se acoja a la reestructuración del crédito, el ISS -Seccional
Tolima- deberá llevarla a cabo, en un término máximo de quince (15) días
hábiles.
TERCERO.- En
consecuencia, EXHORTAR al ISS -Seccional Tolima- para que inicie las
acciones disciplinarias a que haya lugar, si así lo considera, por la presunta
responsabilidad ante la omisión de acciones, según los hechos descritos en esta
providencia.
CUARTO.-
Por Secretaría General líbrese la
comunicación prevista por el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, insértese
en la gaceta de la Corte Constitucional y Cúmplase.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con salvamento de voto
NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
MARTHA VICTORIA  SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA T-837/11
PROCEDIMIENTO DE COBRO COACTIVO POR EL ISS-En los préstamos de vivienda efectuados por el Seguro
Social, el incumplimiento del deudor hipotecario sólo debe ser atendido a
través de las acciones civiles para hacer efectivo el pago  (Salvamento de
voto)
Referencia: expediente
T-3.126.377
Acción de tutela instaurada por Gladys Beltrán Olmos
contra el ISS, Seccional Tolima.
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Con
el respeto acostumbrado con las decisiones que toma esta Corporación, me
permito disentir del fallo adoptado por la Sala Cuarta de Revisión dentro del
expediente de la referencia.  Las breves razones que apoyan mi postura son las
siguientes:
En
este caso la actora celebró con su empleadora, el ISS, un contrato de mutuo
hipotecario para la compra de una vivienda, donde se convino que los pagos se
cumplirían a partir de los descuentos realizados a su salario. Sin embargo,
poco tiempo después a ella se le reconoció la pensión de invalidez, lo que
impidió que se efectuaran las deducciones convenidas. Esto llevó a que el
Seguro Social iniciara un proceso administrativo de cobro coactivo al que la
accionante se opuso ya que esta entidad “no
podía ser juez y parte” dentro del
trámite.
La
providencia de la que me aparto resumió el problema jurídico de la siguiente
manera: “(…) se contrae a la necesidad
de establecer si el ISS -Seccional
Tolima- violó los derechos fundamentales de la accionante a la vida digna y al mínimo vital por el hecho de
proceder al cobro coactivo en su contra por la suma de $45.770.154 millones de
pesos (en el año 2010), deuda originada en un contrato de mutuo (préstamo para
vivienda por $23.409.000 millones de pesos celebrado en el año 2000), generando
intereses desde el año 2001, sin tener en cuenta su calidad de pensionada por
invalidez y sin hacer efectivo el seguro respectivo o revisar la posibilidad de
reliquidar el crédito adeudado, de manera oportuna.”
Aunque
en el fallo se concedió la protección de los derechos a la vida digna y al
mínimo vital, ordenando la simple reestructuración del crédito, considero que
él no resuelve la censura principal planteada por la actora: la incompetencia
del ISS para efectuar el cobro de los valores por concepto del contrato de
mutuo hipotecario.
Bajo
esas condiciones, se debió haber decretado la existencia de una vía de hecho
administrativa por defecto orgánico. Como consecuencia, pienso que debería
haberse decidido la anulación del proceso de cobro coactivo y haber ordenado
que el Seguro Social se abstenga de aplicar la competencia consignada en los
artículos 24 y 57 de la Ley 100 de 1993[19] para lograr el reintegro de ese tipo de créditos.
Es
claro que aquellas normas sólo otorgan la facultad para adelantar cobros
relativos a las acreencias derivadas de las “obligaciones del empleador”
relacionadas con el sistema general de pensiones. Se debe tener presente que
los alcances de dicho poder son restrictivos, en la medida en que la Corte ha
aceptado que constituye una “potestad exorbitante”[20], que crea una excepción a la satisfacción de la deuda
a través de los canales de la administración de justicia, con las garantías de
un proceso ejecutivo.
Atendiendo
que ni en la Constitución y tampoco en la Ley[21] se ha establecido la función de ejercer el cobro
coactivo sobre un contrato de mutuo con gravamen hipotecario en cabeza del ISS,
infiero que la sentencia T-837 de 2011 tenía la obligación de reconocer la
existencia de un defecto orgánico por falta de competencia y la vulneración del
debido proceso, sin que hubiere lugar a proseguir ese trámite de recaudación
administrativa.
Varias
de las normas citadas por la decisión de la que me aparto (artículo 13 del
Decreto 1161 de 1994[22] y artículos 68 y 79 del Código Contencioso
Administrativo) fueron analizadas, bajo idénticas consideraciones, en la
sentencia T-396 de 2005. Sin embargo, con base en ellas la Corte concluyó en
esa oportunidad lo siguiente: “De acuerdo con la normativa precedente, el ISS
tiene la potestad de iniciar el proceso coactivo con el fin de cobrar las
deudas de los empleadores relativas a las cotizaciones en seguridad social,
para lo cual debe acogerse a la normativa del Código de Procedimiento Civil en
lo previsto en los artículos 561 y siguientes.” (Subrayado fuera de texto
original).
Además,
contraria a la posición asumida en la sentencia, el artículo 43 de la
Resolución 3696 de 1997[23] (citado en el argumento jurídico número 5.2.)
claramente dispone que en los préstamos de vivienda efectuados por el Seguro
Social, el incumplimiento del deudor hipotecario sólo debe ser atendido a
través de “las acciones civiles para hacer efectivo el pago”.
Con
todo, considero discordante con la Constitución, por falta de competencia legal
expresa, que el Seguro Social aplique las facultades de cobro coactivo para
perseguir los créditos que el mismo entregó a sus ex empleados para adquirir
una vivienda. Ese poder sólo está referido claramente a las deudas de los
empleadores con ocasión de las obligaciones propias del régimen pensional de
prima media.
Fecha
ut supra,
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1] Folio 41, cuaderno 1.
[2] Consultar las sentencias T-354 de 2010, T-059 de 2009,
T-595 de 2007, T-304 de 2007, T-580 de 2006, T-222 de 2006, T-972 de 2005,
T-712 de 2004 y C-543 de 1992, entre otras.
[3] Corte Constitucional (M.P. Clara Inés Vargas
Hernández).
[4] Respecto a la naturaleza subsidiaria de la acción de
tutela, la Corte en sentencia T-1222 de 2001 señaló: “(…) el desconocimiento
del principio de subsidiaridad que rige la acción de tutela implica
necesariamente la desarticulación del sistema jurídico. La garantía de los
derechos fundamentales está encomendada en primer término al juez ordinario y
solo en caso de que no exista la posibilidad de acudir a él, cuando no se pueda
calificar de idóneo, vistas las circunstancias del caso concreto, o cuando se
vislumbre la ocurrencia de un perjuicio irremediable, es que el juez
constitucional está llamado a otorgar la protección invocada. Si no se dan
estas circunstancias, el juez constitucional no puede  intervenir.”
[5] Corte Constitucional (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[6] Sentencia T-177 del 14 de marzo de 2011 (M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo).
[7] Sentencia T-211 de 2009, citada en la sentencia T-470
de 2009 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).
[8] El Gerente del ISS Tolima manifestó: “7. La señora
Gladys Beltrán Olmos por enfermedad se le reconoces[sic] la pensión de
invalidez.”
[9] Extracto de la Sentencia T-219 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
[10] Cfr. Sentencia C-666 de 2000 (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo), citada en la sentencia T-396 de 2005 (M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra).
[11] Citada en el numeral 6.3. de
esta providencia.
[12] Según dicha norma,
“Las ejecuciones por jurisdicción coactiva para el cobro de créditos
fiscales a favor de las entidades públicas se seguirán ante los funcionarios
que determine la ley, por los trámites del proceso ejecutivo de mayor o menor y
de mínima cuantía, según fuere el caso, en cuanto no se opongan a lo dispuesto
en el presente capítulo”, además de lo cual aclara que “En este proceso
no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de recursos por la vía
gubernativa.”
[13] Diario Oficial No. 47.941 de 3 de enero de 2011.
[14] Negrilla fuera del texto original.
[15] Subraya fuera de texto original.
[16] CÓDIGO DE COMERCIO. ARTÍCULO 868. REVISIÓN DEL
CONTRATO POR CIRCUNSTANCIAS EXTRAORDINARIAS. Cuando circunstancias extraordinarias,
imprevistas o imprevisibles, posteriores a la celebración de un contrato de
ejecución sucesiva, periódica o diferida, alteren o agraven la prestación de
futuro cumplimiento a cargo de una de las partes, en grado tal que le resulte
excesivamente onerosa, podrá ésta pedir su revisión.
El
juez procederá a examinar las circunstancias que hayan alterado las bases del
contrato y ordenará, si ello es posible, los reajustes que la equidad indique;
en caso contrario, el juez decretará la terminación del contrato.
Esta
regla no se aplicará a los contratos aleatorios ni a los de ejecución
instantánea.
CÓDIGO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. ARTICULO 87. DE LAS
CONTROVERSIAS CONTRACTUALES. <Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. Rige a partir del dos (2) de julio del año 2012. El texto vigente
hasta esta fecha es el siguiente:> <Subrogado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998. El nuevo texto es el siguiente:> Cualquiera de las partes de un contrato
estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan
las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su
revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a
indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas.
[17] Folios
3 a 10 y 44 a 49, cuaderno 1.
[18] Normatividad reseñada especialmente en el numeral 5.3.
de esta providencia.
[19]
“ARTÍCULO 24. ACCIONES DE COBRO. Corresponde a las entidades
administradoras de los diferentes regímenes adelantar las acciones de cobro con
motivo del incumplimiento de las obligaciones del empleador de conformidad con
la reglamentación que expida el Gobierno Nacional. Para tal efecto, la
liquidación mediante la cual la administradora determine el valor adeudado,
prestará mérito ejecutivo.
(…)
ARTÍCULO 57. COBRO
COACTIVO. De conformidad con el artículo 79 del Código
Contencioso Administrativo y el artículo 112 de la Ley 6a. de 1.992, las entidades administradoras del Régimen de Prima Media con Prestación
Definida podrán establecer el cobro coactivo, para hacer efectivos sus créditos”.
[20] Sentencia T-396 de 2005.
[21] Vid Constitución
Política, artículos 150-23 y 152-b).
[22] “Por
el cual se dictan normas en materia del Sistema General de Pensiones”.
[23]  “Por la cual se reglamenta el 'Plan Especial de Préstamos para Vivienda'
en el Seguro Social”.