C-165-00
Sentencia C-165/00
Sentencia C-165/00
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Regulación
servicio exterior y carrera diplomática y consular
Referencia:
expediente D-2599
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 4° numeral 8°, 6°, 15, 19, 37, 38,
56, 60, 61 (parciales); 49 y 70 literal i) del Decreto 1181 de 1999.
Actor: Javier Henao
Hidrón
Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá, D.C.,
veintitrés (23) de febrero de dos mil (2000)
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Javier
Henao Hidrón, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la
inexequibilidad de los artículos 4° numeral 8°, 6°, 15, 19, 37, 38, 56, 60 y 61
(parciales) y 49 (total) y 70 literal i), del Decreto Ley 1181 de 1999 por el
cual se regula el Servicio Exterior de la República y la Carrera Diplomática y
Consular.
Mediante auto del 15
de octubre de 1999, el suscrito magistrado sustanciador admitió la demanda y
dio traslado al señor Procurador general de la Nación para lo de su
competencia.
Una vez cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el decreto
2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
El tenor de las
disposiciones demandadas es el que se subraya:
“DECRETO
1181 DE 1999
“Por el cual se regula el Servicio Exterior de la República
y la Carrera Diplomática y Consular
...
"Artículo
4º. Principios Rectores. Además de los principios consagrados en la
Constitución Política y en concordancia con éstos, son principios orientadores
de la Función Pública en el servicio exterior y de la Carrera Diplomática y
Consular, los siguientes:
1.
Moralidad.
Actitud permanente para desarrollar funciones y cumplir la Misión en términos
de cooperación, solidaridad y respeto por la dignidad de las personas y la
soberanía del Estado.
2.
Eficiencia y
Eficacia. Optima utilización de los recursos disponibles, de suerte que sea
posible ejecutar la Misión y las atribuciones del Ministerio de Relaciones
Exteriores en forma adecuada y oportuna.
3.
Economía y
Celeridad. Agilización de los procedimientos y de las decisiones para el
cumplimiento de las gestiones asignadas con la menor cantidad de trámites y
exigencias documentales, considerando lo que demanden las normas respectivas.
4.
Imparcialidad.
Respeto por las libertades básicas, de suerte que todo asunto sea considerado
con referencia al principio de igualdad y a la dignidad de las personas,
respetando las diferencias, y en desarrollo de una política internacional que
preserve los intereses del Estado, sobre las bases de la equidad, la reciprocidad
y la conveniencia nacional.
5.
Publicidad.
Comunicación a los interesados de los actos administrativos cuando la ley así
lo determine, según la naturaleza del acto.
6.
Transparencia.
Prevalencia de los intereses de la colectividad nacional respecto de los
intereses personales de cada funcionario, en orden a una prestación del
servicio acorde con las responsabilidades de quienes ejercen función pública en
desarrollo de la política internacional del Estado.
7.
Especialidad.
Cumplimiento de requisitos y condiciones derivados de las particulares
características de la prestación del servicio en desarrollo de la política
internacional del Estado, a fin de garantizar la ejecución de las funciones
asignadas y de las gestiones encomendadas con la dignidad, el decoro, el
conocimiento y el liderazgo que dicha particularidad requiere.
8.
Discrecionalidad.
Autonomía en desarrollo de la facultad constitucional concedida al Presidente
de la República para dirigir las relaciones internacionales de Colombia, a
través del Ministerio de Relaciones Exteriores, en concordancia con los
principios que fundan el Estado como República Unitaria.
9.
Unidad e
Integralidad. Coherencia y articulación entre las actuaciones de las diversas
entidades del Estado y de sus funcionarios en relación con la política
internacional y la representación de los intereses del Estado en el exterior,
bajo la coordinación del Ministerio de Relaciones Exteriores en desarrollo de
su función de formular y ejecutar dicha política con la dirección del Jefe de
Estado.
10.
Confidencialidad.
Especial grado de reserva frente a los asuntos que, por la naturaleza de la
actividad del Ministerio de Relaciones Exteriores, así lo requieran, incluyendo
la información contenida en sus archivos.
...
Artículo 6º.
Cargos de Libre Nombramiento y Remoción. Son cargos de libre nombramiento y
remoción los siguientes:
a) Viceministro;
b) Secretario
General;
c) Director
General;
d) Empleos
adscritos al Despacho del Ministro, incluidos los Jefes de Oficinas
orgánicamente adscritas a este Despacho;
e) Empleos
adscritos al Despacho del Viceministro;
f) Agregado
Comercial;
g) Director y
Coordinador de Proyectos estratégicos;
h) Secretario
Ejecutivo de Comisión de Vecindad;
i) Personal que
presta servicios administrativos en el exterior.
Parágrafo 1°.
Por virtud del principio de la discrecionalidad, los cargos de Embajador y
Ministro Plenipotenciario son de libre nombramiento y remoción del Presidente
de la República.
En consecuencia,
para ser Embajador ante un Gobierno u Organismo Internacional, o para ser
Ministro Plenipotenciario, no será requisito pertenecer a la Carrera
Diplomática y Consular.
Se mantendrá
sin embargo, un 20% del total de cargos de Embajador y un 50% del total de
cargos de Ministro Plenipotenciario, con el fin de designar en dichos cargos a
funcionarios de la Carrera Diplomática y Consular escalafonados como Embajador
o Ministro Plenipotenciario respectivamente.
El cargo de
Cónsul General Central se asimila para los efectos de este Decreto al cargo de
Embajador.
Parágrafo 2°. Exceptúase
de lo previsto en este artículo el cargo de Director General de Asuntos
Consulares y Comunidades Colombianas en el exterior, o el cargo que hiciere sus
veces, el cual se proveerá con funcionarios que pertenecieren a la
Carrera Diplomática y Consular y que cumplieren los requisitos para el efecto.
Parágrafo 3°. Los
funcionarios inscritos en el escalafón de la Carrera Diplomática y Consular
podrán ser designados en los cargos señalados en este artículo, por virtud de
la equivalencia de que trata el artículo 10º de este estatuto, en los casos en
que a ella hubiere lugar, o por comisión, cuando se configuraren las
circunstancias consagradas en los artículos 51 y 53, relacionados con las
comisiones para situaciones especiales y para el desempeño de cargos de libre
nombramiento y remoción. Lo anterior, siempre y cuando dichos funcionarios
reúnan los requisitos exigidos para el respectivo cargo.
Parágrafo 4°. Son
cargos de servicio administrativo en el exterior, los que tienen por finalidad
el cumplimiento de funciones administrativas, técnicas y de servicio en las
Misiones Diplomáticas y Consulares, de conformidad con la ubicación,
denominación, designación y funciones que, según las necesidades del servicio,
determine el Ministro de Relaciones Exteriores.
Por razón de las
específicas condiciones en que se desempeñan los cargos de servicio
administrativo en el exterior, requieren del más alto grado de confiabilidad.
Cuando en uno de
dichos cargos o en cualquiera de los cargos de libre nombramiento y remoción
fuere designado un funcionario de Carrera Administrativa, será designado en
comisión para desempeñar cargos de libre nombramiento y remoción, de acuerdo
con las reglas generales de la Carrera Administrativa, sin que deba el
funcionario renunciar a sus derechos de Carrera.
...
Artículo 15. La
convocatoria. La convocatoria es norma reguladora de todo concurso y obliga
tanto a la Cancillería como a los participantes y se deberá llevar a cabo,
como mínimo, cada dos años.
No podrán
cambiarse las bases una vez iniciada la inscripción de aspirantes, salvo por
violación de normas de carácter legal o reglamentario y en aspectos tales como
sitio y fecha de recepción de inscripciones, o fecha, hora y lugar en que se
llevará a cabo la aplicación de las pruebas; casos éstos en los cuales deberá
darse aviso oportuno a los interesados.
...
Artículo 19.
Pruebas de los concursos. Las pruebas o instrumentos de selección tienen como
finalidad apreciar la capacidad, idoneidad y potencialidad del aspirante a
ingresar a la Academia Diplomática. La valoración de estos factores se
realizará a través de medios técnicos, que respondan a criterios de objetividad
e imparcialidad, con parámetros previamente determinados.
El mínimo de
pruebas que deberá aplicarse en desarrollo de los concursos de ingreso, se
establecerá mediante Resolución Ministerial. Estas pruebas buscarán que los
aspirantes tengan un perfil profesional acorde con los principios y objetivos
de la Carrera Diplomática y Consular.
Los aspirantes
serán seleccionados en estricto orden, según el puntaje total que obtengan y de
acuerdo con los cupos disponibles que para tal efecto señalen de manera
coordinada el Director de la Academia y el Director General de Desarrollo del
Talento Humano o de la dependencia que hiciere sus veces. Los admitidos
ingresarán a la Academia Diplomática para adelantar los estudios de
capacitación que ésta programe, los cuales no podrán tener una duración
inferior de un año académico.
Parágrafo. La
Academia Diplomática programará los cursos de capacitación a que se refiere
este Artículo, con la periodicidad que estime necesaria según las
circunstancias. En todo caso, no podrán transcurrir más de dos años sin
realizar tal programa.
...
Artículo 37.
Frecuencia. La frecuencia de los lapsos de alternación se regulará así:
a)
El tiempo de
servicio en el exterior será de 4 años continuos, prorrogables hasta por 2 años
más, según las necesidades del servicio, previo concepto favorable de la
Comisión de Personal de la Carrera Diplomática y Consular;
b)
El tiempo del
servicio en Planta Interna será de 3 años, prorrogables a solicitud del
funcionario, aprobada por la Comisión de Personal de la Carrera Diplomática y
Consular. Exceptúase de lo previsto en este literal los funcionarios que
tuvieren el rango de Tercer Secretario, cuyo tiempo de servicio en planta
interna al iniciar su función en esa categoría, será de dos años contados a
partir del día siguiente a la fecha de terminación del período de prueba;
c)
La frecuencia de
los lapsos de alternación se contabilizará desde la fecha en que el funcionario
inicie su actividad en el exterior o en planta interna, según el caso.
d)
El tiempo de
servicio que exceda de la frecuencia del lapso de alternación, mientras se hace
efectivo el traslado de que trata el artículo 39, no será considerado como
tiempo de prórroga ni como incumplimiento de la frecuencia de los lapsos de
alternación aquí previstos.
Artículo 38.
Obligatoriedad. En concordancia con lo estipulado en el parágrafo primero del
artículo 10 de este Estatuto, el deber de los funcionarios pertenecientes a la
Carrera Diplomática y Consular de prestar su servicio en Planta Interna en
cualquiera de los cargos que se establecen como equivalentes, constituye
condición necesaria para la aplicación de la alternación en beneficio del
Servicio Exterior y, por consiguiente, del interés general como principio
fundante de la República. Por lo tanto, el funcionario de Carrera
Diplomática y Consular que rehusare cumplir una designación en planta interna
será retirado de la Carrera Diplomática y Consular y, consecuentemente, del
servicio.
Parágrafo 1°.
Igual efecto se producirá cuando la renuencia ocurriere respecto de la
designación en el exterior o respecto de un destino específico o en relación
con el cumplimiento de una comisión para situaciones especiales.
Parágrafo 2°.
Lo previsto en este artículo no aplicará cuando se presentaren circunstancias
de fuerza mayor o de especial naturaleza, calificadas como tales por la
Comisión de personal de la Carrera Diplomática y Consular, a solicitud del
funcionario.
En este caso,
si la Comisión de Personal de la Carrera Diplomática y Consular encontrare
justificada la solicitud, rendirá el informe correspondiente al Viceministro de
Relaciones Exteriores para lo de su competencia.
Artículo 49.
Requisitos. Podrán ser autorizados en comisión para estudios, los funcionarios
que satisfagan las siguientes condiciones:
a)
Antigüedad
dentro de la Carrera Diplomática y Consular no inferior de cuatro años;
b)
Calificación
satisfactoria de las evaluaciones del desempeño que se hubieren realizado
durante los últimos 3 años anteriores a la fecha en que se dispusiere la
comisión;
c)
No haber sido
sancionado disciplinariamente durante los últimos cuatro (4) años;
d)
No haber
obtenido una comisión para estudios con una duración mayor de tres meses,
dentro de los tres años anteriores a la fecha de la solicitud;
e)
Los demás que
se señalen mediante Resolución Ministerial a la que se refiere el artículo 55
de este Decreto.
Parágrafo.
Cuando la Comisión para Estudios tenga una duración menor a tres meses,
únicamente aplicará el requisito contenido en el literal c. de este artículo,
sin perjuicio de los que de manera especial estableciere o pudiere llegar a
señalar la Resolución Ministerial antes indicada.
...
Artículo 56.
Duración. Con excepción de las comisiones de servicio que se regularán por las
reglas generales para dicha clase de comisiones y de la Comisión para Estudios,
la cual no podrá exceder de dos años, las demás modalidades de comisión a que
se refiere este decreto, tendrán la duración que corresponda a la naturaleza y
al propósito de la misma, sin que en ningún caso excedan de cuatro años, salvo
cuando se tratare de comisiones en organismos internacionales, a las que se
refiere el literal d) del artículo 53 de este Decreto; caso en el cual el
tiempo de duración de la comisión será el que correspondiere en dicho organismo
al cargo respectivo.
Vencido el
término de cualquiera de las comisiones consagradas en este decreto, el
funcionario deberá continuar el servicio en las condiciones habituales dentro
de su categoría. Si dentro de los 5 días hábiles siguientes a la fecha en
que hubiere vencido el término de la misma el funcionario no se hubiere
presentado, quedará por fuera de la Carrera Diplomática y Consular y, por lo
tanto, del servicio.
...
Provisionalidad
Artículo 60.
Naturaleza. Por virtud de los principios de Discrecionalidad y Especialidad,
el Presidente de la República podrá designar en el exterior en cargos de
Carrera Diplomática, a funcionarios que no pertenezcan a ella, cuando no haya
funcionarios de Carrera Diplomática y Consular para proveer dichos cargos.
Igualmente por virtud de los mismos principios, el Presidente de la República
podrá remover estos funcionarios en cualquier tiempo. Durante el período de
provisionalidad el ministro adoptará todas las medidas necesarias para suplir
la carencia de personal escalafonado.
Parágrafo. Para
los cargos de Embajador y de Ministro Plenipotenciario, la provisionalidad aquí
definida aplica únicamente cuando no hubiere funcionarios de Carrera
Diplomática y Consular, para proveer la cantidad máxima de cargos a que da
lugar la aplicación del porcentaje mencionado en el parágrafo primero del
artículo 6º de este Decreto.
Artículo 61.
Condiciones Básicas. La provisionalidad se regulará por las siguientes reglas:
a)
Los funcionarios
no pertenecientes a la Carrera Diplomática y Consular designados en
provisionalidad, deberán cumplir los siguientes requisitos mínimos:
1.
Ser nacional
Colombiano.
2.
Poseer título
universitario oficialmente reconocido, expedido por establecimiento de
Educación Superior, o acreditar experiencia según exija el reglamento.
3.
Tener definida
su situación militar.
4.
Hablar y
escribir correctamente, además del español, el idioma inglés o cualquiera de
los idiomas oficiales de Naciones Unidas. No obstante el requisito de estos
idiomas, podrá ser reemplazado por el conocimiento del idioma oficial del país
de destino.
a)
El servicio
en el exterior de un funcionario nombrado en provisionalidad no excederá el
tiempo máximo de frecuencia consagrado en el artículo 37, literal a), de este
Decreto, salvo circunstancia de Fuerza Mayor calificada en cada caso por el
Ministro.
En todo caso
quien hubiere sido designado en el exterior en provisionalidad no podrá ser
nuevamente designado en el exterior antes de 3 años.
b)
En lo pertinente
aplicará a los funcionarios en provisionalidad lo previsto en este Decreto, los
beneficios laborales por traslado contenidos en el artículo 62 y las
condiciones de seguridad social y de liquidación de pagos laborales a las que
aluden los artículos 63 a 68 de este estatuto.
Parágrafo. Las
condiciones básicas contenidas en este artículo se sustentan en la Especialidad
del servicio exterior. Por lo tanto, no afectan la discrecionalidad ni
confieren derechos de carrera.
...
Artículo 70.
Causales de Retiro. El retiro de los funcionarios de la Carrera Diplomática y
Consular y, por lo tanto, el retiro del servicio, se produce en los siguientes
casos:
a)
Por renuncia
expresada como renuncia, como renuncia al cargo, o al servicio, o a la carrera;
b)
Por
reconocimiento de la pensión de vejez o invalidez, en los términos del Sistema
Integral de Seguridad Social;
c)
Por llegar el
funcionario a la edad de retiro forzoso prevista en la ley;
d)
Por destitución,
desvinculación o remoción como consecuencia de un proceso disciplinario;
e)
Por declaratoria
de vacancia del cargo en el caso de abandono del mismo;
f)
Por revocatoria
del nombramiento al no acreditar los requisitos para desempeñar el cargo, de
que trata el Artículo 5º de la Ley 190 de 1995;
g)
Por orden de
autoridad competente, previo cumplimiento de los requisitos legales;
h)
Por incurrir en
las causales de retiro de que tratan los artículos 22, 30, 33, lit. e) 34, lit.
c) y parágrafos 1º y 2º; 34, parágrafo 2º; 38; 43 y 56 de este Decreto;
i)
Por supresión
del cargo;
j)
Las demás que
señale este decreto o las que determine la Ley en cualquier tiempo.
Parágrafo. Todo
retiro de la Carrera Diplomática y Consular se dispondrá por acto
administrativo motivado, contra el cual proceden los recursos que señala la
Ley.
III. LA DEMANDA
1. Normas
constitucionales que se consideran infringidas
Estima el actor que
la disposición acusada es violatoria de los artículos 1°, 2°, 13, 26, 29, 53,
54, 125, 150-10, 209 y 243 de la Constitución Política de Colombia.
2. Fundamentos
de la demanda
Respecto del artículo 4º, numeral 8, el
demandante aduce que al darse cabida al principio de la discrecionalidad se
está desconociendo el mérito como principio rector de la carrera diplomática,
lo cual contradice el inciso primero del artículo 125, según el cual "...
salvo excepciones, 'los empleos en los órganos y entidades del Estado son de
carrera' (art. 125, inc. 1º)." En la práctica, dice, este principio se
supedita a los intereses partidistas y al tráfico de influencias, lo cual se
demuestra mediante las siguientes estadísticas: "de los casi mil
quinientos empleados que laboran en la Cancillería, tan solo 227 están
inscritos en el escalafón de la carrera diplomática y consular; de los 860
empleados en el servicio exterior, cien pertenecen a dicha carrera."
Refiriéndose al
artículo 6º, el actor aduce que la carrera diplomática hace parte de la carrera
administrativa general y que, como en ésta, la regla general debe ser la
vinculación a través del sistema de carrera, mientras la excepción es el
sistema de libre nombramiento y remoción. Después de enunciar los diversos
cargos existentes dentro de dicho sistema, reitera la contradicción existente
entre el sistema de méritos y el actual sistema de libre nombramiento y de
cargos en provisionalidad.
En su análisis del
artículo 15, el demandante afirma que el aumento del periodo en el cual se debe
hacer la convocatoria para entrar en la carrera diplomática y consular, de uno
a dos años, desborda las facultades extraordinarias conferidas por el Congreso
al Presidente de la República para ajustar y revisar las normas del servicio
exterior y la carrera diplomática. Discurre que tal cambio no se ajusta a las
necesidades concretas de nuestro servicio exterior, lo cual no sólo considera
inconveniente sino "jurídicamente irregular".
Sobre el artículo
19, afirma que la imprecisión con la que se fija el período mínimo de estudio
de un año en la academia diplomática de San Carlos, implica una falta de
claridad en las reglas del juego y un detrimento injustificado para quienes
aspiran a ascender en la carrera diplomática y el servicio exterior.
Respecto del
artículo 37, dice el actor que la alternación entre el servicio exterior y el
servicio de planta interna del Ministerio de Relaciones Exteriores, va en
detrimento de la profesionalización de la política exterior del país, A su vez,
dice, que el tiempo de ascenso desde algunos de los cargos hasta el de
embajador aumentó, por lo cual a los funcionarios de carrera se les agrava su
situación.
En relación con el
artículo 38, el actor aduce que el retiro del sistema de carrera no puede
regularse de esa manera y que no se pueden desmejorar las condiciones de un
funcionario de carrera.
En cuanto al
artículo 49, el demandante indica que la exclusión de los terceros secretarios
de las comisiones para adelantar estudios implica una contravención del
artículo 54 constitucional, pues no existen "razones objetivas" para
ello.
Refiriéndose al
artículo 56, el actor indica que la desvinculación de la carrera diplomática y
consular para quien, dentro de los cinco días hábiles siguientes a la
terminación de una de las diversas comisiones posibles, es automática e impide
el ejercicio del derecho al debido proceso.
Frente de los
artículos 60 y 61, el actor aduce que al admitirse la existencia de cargos en
provisionalidad hasta por cuatro años, se está desdibujando el carácter de los
mismos.
Finalmente, en
relación con el artículo 70, literal (i), el actor establece que la causal de
retiro por supresión del cargo atenta contra la estabilidad y el derecho al
ascenso de los funcionarios de la carrera diplomática.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la Nación considera que,
toda vez que la Corte Constitucional en Sentencia C-702 de 1999 declaró la
inexequibilidad del artículo 120 de la Ley 489 de 1998 el Decreto Ley 1181 de
1999 carece de sustento jurídico, pues con la aludida determinación el
Presidente de la República perdió las atribuciones legislativas derivadas de
las facultades extraordinarias, en virtud de las cuales se había expedido la
norma acusada. Por lo tanto, considera que la totalidad del Decreto Ley 1181 de
1999 debe ser declarado inexequible, a partir de la fecha de su publicación.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.
Competencia
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 241,
numerales 4 y 5 de la Constitución Política, esta Corporación es competente
para resolver la demanda presentada contra la norma en comento, por hacer parte
de un decreto expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas
con base en el artículo 150, numeral 10 de la Constitución Política.
2.     Cosa Juzgada Constitucional
El Decreto 1181 de
1999, ordenamiento al cual pertenecen las normas demandadas, fue expedido por
el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias
conferidas por el artículo 120 de la Ley 489 de 1998, norma que a su vez fue
declarada inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-702 de
1999.
Como consecuencia de
la declaratoria de inexequibilidad de la norma que fue su causa jurídica, esta
Corporación, en la Sentencia C-969 de 1999, retiró del ordenamiento jurídico el
Decreto 1181 de 1999.
En razón de lo anterior, la Corte se abstendrá de
proferir una decisión de fondo sobre las normas demandadas, ya que el Decreto
al cual pertenecen fue declarado inexequible en su integridad por esta
Corporación en la Sentencia antes citada.
VI.    DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
Estarse a lo resuelto en la sentencia C-969 del 1º de diciembre de 1999 que declaró
inexequible, a partir de la fecha de su promulgación, el Decreto 1181 de 1999.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
Alejandro Martínez
Caballero
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
Eduardo Cifuentes
Muñoz
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General