C-528-94
Sentencia
No
Sentencia  No. C-528/94
DECLARACION
DE RIO DE JANEIRO SOBRE MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO
No existe duda acerca del vigor jurídico,
ni del carácter normativo de la parte acusada del artículo 1o. de la Ley 99 de
1993, así como de su capacidad para producir efectos jurídicos, pero bajo el
entendido de que en ella se establecen unos principios y valores de rango
legal, que sólo se aplican de modo indirecto y mediato, y para interpretar el sentido
de las disposiciones de su misma jerarquía, y el de las inferiores cuando se
expiden regulaciones reglamentarias o actos administrativos específicos; en
este sentido se encuentra que la norma que se acusa está plenamente delimitada
en cuanto al mencionado vigor indirecto y mediato dentro del ordenamiento
jurídico al que pertenece, sin establecer conductas específicas y sin prever
consecuencias determinadas, las cuales quedan condicionadas a la presencia de
otros elementos normativos completos. Este tipo de disposiciones opera como
pautas de interpretación y de organización del Estado, y no se utilizan como
reglas específicas de solución de casos. La declaración a la que se hace
referencia no es un instrumento internacional, ni es un documento que está abierto
a la adhesión de los Estados o de los organismos internacionales o
supranacionales, con el carácter de un instrumento internacional con fuerza
vinculante; es una declaración producida por la Conferencia de las Naciones
Unidas  sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, en la que se proclaman los
mencionados principios.
REF:    Expediente
No. D-579
Acción
de inconstitucionalidad contra  el  artículo 1o. (parcial), de la Ley 99 de
1993.
Actor:
ANDRES
RODRIGUEZ PIZARRO
Magistrado
Ponente:
Dr.
FABIO MORON DIAZ
Santafé
de Bogotá, D.C., Noviembre veinticuatro (24) de mil novecientos noventa y
cuatro (1994)
I.
ANTECEDENTES
El ciudadano ANDRES RODRIGUEZ PIZARRO en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad que establece el
artículo 242 de la Constitución Nacional, presentó ante la Corte Constitucional
la demanda de la referencia contra el artículo 1o. (parcial), de la Ley 99 de
1993.
Admitida la demanda se ordenó practicar las
comunicaciones de rigor constitucional y legal; se fijó en lista el negocio por
la Secretaría General de la Corte y simultáneamente se dió traslado al Despacho
del señor Procurador General de la Nación, quien rindió el concepto de su
competencia.
Una vez cumplidos todos los trámites
previstos en el artículo 242 de la Constitución Nacional y en el Decreto 2067
de 1991, la Corte procede a resolver sobre la demanda presentada.
II.  TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
"LEY
99 DE 1993
"Por
la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público
encargado de la gestión y conservación del Medio Ambiente y los recursos
naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se
dictan otras disposiciones".
"El
Congreso de Colombia
"DECRETA:
"TITULO
I
"FUNDAMENTOS
DE LA POLITICA AMBIENTAL COLOMBIANA
"Artículo 1o. Principios Generales
Ambientales. La política ambiental colombiana seguirá los siguientes principios
generales:
1.  El
proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según los
principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración
de Río de Janeiro de junio de 1992, sobre Medio Ambiente y Desarrollo.
2. ...
(En la
demanda se acusa la inconstitucionalidad de los segmentos normativos
subrayados).
III.  LA DEMANDA
NORMAS CONSTITUCIONALES QUE SE VULNERAN
- El demandante considera que la
disposición acusada vulnera los artículos 2, 3, 4, 6, 113, 122, 123, 136, 150,
157, 158, 165, 166, 189 y 224 de la Constitución Nacional.
- Señala el actor que la norma acusada al
establecer, que el proceso de desarrollo económico y social se orientará
"según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos
en la declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre el Medio Ambiente y
Desarrollo", está asumiendo con ello obligaciones establecidas en un
tratado internacional, sin haber utilizado los procedimientos previstos en la
ley para la adopción de este tipo de instrumentos internacionales.
- Advierte que el contenido de la norma
demandada no es simplemente enunciativo sino que es vinculante y tiene fuerza
obligatoria.
- Considera que tratándose de un tratado
internacional como lo es la Declaración de Río de Janeiro, debió ser celebrado
por el Ejecutivo, aprobado posteriormente por el Congreso de la República, revisado
por la Corte Constitucional, y una vez, este organismo hubiera decidido sobre
su constitucionalidad, haber sido notificado por el Ejecutivo.
- La norma acusada, según lo manifiesta el
actor, desconoce además el principio constitucional de la publicidad,
contemplado en el artículo 157 constitucional, debido a que en el proyecto de
la Ley 99 de 1993, no fue incluído el texto de la Declaración de Río de
Janeiro, no obstante haber sido adoptado en dicha norma. Se desconoce en
consecuencia lo previsto por la Constitución en materia de promulgación y
sanción de las leyes aprobadas por el Congreso.
- De otra parte, indica el actor que se
desconoce el artículo 2o. de la Carta, en cuanto es finalidad del estado
facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan, ya que
al no publicarse, en el texto de la ley acusada, la Declaración de Río, no se
le permitió a los ciudadanos pronunciarse sobre su contenido.
- Finalmente señala el demandante, que la
norma violó el principio de la unidad de materia en las leyes de la República,
contemplado en el artículo 158 de la Carta, pues simultáneamente le da
tratamiento a un asunto de legislación interna -el medio ambiente- e incorpora
un tratado internacional, el cual debe ser materia de una ley independiente.
IV.    INTERVENCIONES OFICIALES
2.  El doctor  JOSE JOAQUIN GORI CABRERA,
Ministro Plenipotenciario, obrando en representación del Ministerio de
Relaciones Exteriores, interviene en el proceso de la referencia mediante
escrito presentado a esta Corporación el día 1o. de julio de 1994, exponiendo
las siguientes consideraciones:
- En primer lugar  hace referencia a lo
establecido por  la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados de
1969, de la que es parte Colombia, la cual define en su artículo 2.1, lo que se
entiende por tratado:
"Se
entiende por tratado un acuerdo internacional celebrado por escrito entre
Estados y regido por el derecho internacional,  ya conste en un
instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su
denominación particular".
-  De acuerdo con lo anterior, señala que la declaración
de Río de Janeiro de 1992, contiene una proclamación de principios que hacen
referencia al Medio Ambiente, pero que dicha declaración no se rige por el
derecho internacional, elemento esencial de un tratado internacional. No esta
destinada a producir efecto jurídico alguno ni a crear obligaciones recíprocas
entre los Estados participantes. En consecuencia el Congreso al expedir la ley
99 de 1993 mencionando en su artículo 1o. a la Declaración de Río de Janeiro,
no incorporó a nuestro derecho interno un tratado internacional y por ende no
usurpó ninguna función constitucional del presidente en materia de celebración
de tratados internacionales.
- Señala que la norma demandada  sólo hace
referencia  a los principios generales sobre medio ambiente contenidos en la
Declaración de Río, sin enunciarlos ni transcribirlos textualmente. Constituyen
éstos una formulación de metas y orientaciones en una materia sobre la cual ya
existe consenso universal, cual es la protección del medio ambiente.
2. El doctor Luis Fernando Macías, en calidad  de
apoderado del Ministerio del Medio Ambiente, mediante escrito presentado  ante
esta  corporación, expone las razones que sustentan la constitucionalidad de la
norma demandada:
- Indica que la declaración de Río de
Janeiro no es un tratado ni un convenio, es una declaración suscrita el día 5
de junio de 1992 por varios jefes de estado,  que no se encuentra sometida a
las normas aplicables para la adopción de tratados internacionales.
- Considera  que el documento a que se
viene haciendo referencia, tiene una vinculación moral y que no requiere  para
su incorporación en el ordenamiento nacional,  de una ley, puesto que su
vinculación no es jurídica.  Del contenido y la forma de la declaración se
llega a la conclusión de que no cumple con las características de un tratado
internacional, sino que como su propio nombre lo indica, se trata de una simple
declaración,  por la cual las partes que lo suscriben constatan que se han
entendido sobre ciertos aspectos generales o principios, que determinan una
linea de conducta que cada una de ellas ha resuelto seguir.
-  Con base en lo anterior, se observa con
claridad que no se ha vulnerado la soberanía nacional, ni por el Presidente de
la República, ni por el Congreso Nacional, porque el constituyente sentó las
bases para adoptar los principios adelantándose aún a la Declaración de Río de
Janeiro.
- Si la declaración de Río de Janeiro no es
un tratado internacional como se indicó, no debe por consiguiente seguir los
procedimientos para su aprobación.
V. INTERVENCION CIUDADANA
El ciudadano José Rodríguez Gómez, mediante
escrito presentado ante esta Corporación, plantea su inconformidad con los
argumentos de la demanda de la referencia, con base en los fundamentos que se
indican a continuación:
- Considera que lo establecido en el
artículo 1o. de la Ley 99 de 1993, pretende adoptar los principios de la
Declaración de Río de Janeiro, como guía para la política ambiental colombiana.
"Ello no quiere decir que dicha política no pueda apartarse de estos
principios orientadores en ocasiones en que las necesidades del país así lo
requieran".
- Afirma que la norma no incorpora la
Declaración de Río de Janeiro, como norma interna de obligatorio cumplimiento,
dado que no se ha efectuado el procedimiento establecido en el artículo 224 de
la Constitución Nacional. Lo único que pretende la norma es hacer referencia a
unos principios ambientales con el fin de que las autoridades de nuestro país
se remitan a ellos, sin que estén obligados por los mismos y sin que estén
imposibilitadas para acudir a otros.
- De acuerdo con lo anterior, si la norma
acusada no está incorporando una declaración a nuestro derecho interno, sino
solamente la utiliza como orientación política ambiental colombiana, no se
estarían violando las normas constitucionales a las cuales hace referencia el
actor en su demanda.
- Indica que la norma demandada, no
desconoce el principio de publicidad, teniendo en cuenta que el proyecto de la
Ley 99 de 1993, fue publicado en la Gaceta del Congreso y luego en el Diario
Oficial.
- De otra parte, en cuanto a la naturaleza
jurídica de la Declaración de Río de Janeiro, señala que no constituye un
tratado internacional jurídicamente vinculante. De la reclamación del documento
a que se hace mención no se observa la intención de establecer derechos y
obligaciones, elemento esencial de un tratado internacional. Por el contrario
se trata de formular principios comunes de acción o entendimiento en relación
con una determinada materia.
- Concluye el ciudadano, que la norma
acusada debe declararse exequible, porque la referencia que a la Declaración de
Río, hace la Ley 99 de 1993, es una referencia de apoyo en un documento que
refleja de algún modo el consenso internacional sobre la orientación que deben
tener las políticas ambientales de todos los estados.
VI. CONCEPTO  FISCAL
En la oportunidad correspondiente, el señor
Procurador General de la Nación, rindió el concepto de su competencia y en él
solicita a esta Corporación declarar exequible el numeral 1 del artículo 1o. de
la Ley 99 de 1993. Para fundamentar su concepto, el Jefe del Ministerio
Público, formula las consideraciones que se resumen enseguida:
- Observa el señor Procurador que el
contenido de la Declaración de Río de Janeiro, se reduce a la proclamación de
27 principios, sin que por fuera de ellos se encuentre disposición alguna que
plantee su obligatoriedad para los estados participantes, ni en su espíritu ni
en el texto del instrumento en estudio existe vocación de obligatoriedad,
situación que se manifiesta en el mismo Preámbulo, cuando en él se plantea como
un propósito y no como una manifestación de carácter vinculante alguno.
- Considera que en el texto del documento a
que se hace referencia, se encuentran instrumentos orientadores, guías para la
acción de los Estados en el desarrollo de sus políticas sobre la conservación
del ambiente. A diferencia de los instrumentos internacionales generadores de
obligaciones y responsabilidades mutuas.
- Afirma que la Declaración de Río de
Janeiro, no tiene el carácter de Tratado Internacional, por cuanto no contiene
un elemento esencial, que consiste en el de regirse por el derecho
internacional. Lo anterior en razón a que la declaración mencionada no está
destinada a producir ningún tipo de efectos jurídicos, ni a crear obligaciones
recíprocas entre los estados participantes en la Conferencia Mundial en que
dicha declaración se proclamó.
- Señala que la obligatoriedad que se
desprende de un tratado cuando es regido por el Derecho Internacional, es un
vínculo jurídico entre un Estado y otro u otros. En el caso de la Declaración
de Río, Colombia no adquirió compromiso internacional alguno en materias
ambientales. No se presenta voluntad dirigida a crear derechos y obligaciones
internacionales entre las partes, es decir, entre los estados que la
adoptarían.
- Como conclusión de lo anteriormente señalado,
el Procurador establece que la Declaración de Río, emanada de la Cumbre de la
Tierra, no constituye un tratado internacional y, en consecuencia, su adopción
no requiere de procedimientos previstos en la Carta para este tipo de tratados.
El legislador colombiano está facultado para incorporar principios universales
que, a manera de desiderata, establezcan el marco conceptual en que ha de
moverse la comunidad y las autoridades en procura de un ambiente sano.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera.-
La  Competencia y el Objeto del Control
De
conformidad con lo dispuesto por el artículo 241 núm. 4o. de la Constitución
Política, y en atención a la reiterada jurisprudencia de la Corte
Constitucional en materia de su competencia, corresponde a esta Corporación el
examen de la constitucionalidad de las leyes ordinarias demandadas por
cualquier ciudadano, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
prevista en la Carta Fundamental, como ocurre con la expresión acusada de la
Ley 99 de 1993.
En este
caso, la Corte aborda el conocimiento de la constitucionalidad del numeral 1o.
del artículo primero de la mencionada ley, que contiene uno de los catorce
principios generales ambientales previstos para integrar la política ambiental
colombiana, de conformidad con la ley 99 de 1993, que regula las funciones
constitucionales de la gestión y de conservación del medio ambiente.
En
consecuencia, se demanda una parte de una disposición legal más extensa que, en
este caso, bien puede examinarse en su constitucionalidad por separado de
aquella, pero sin independencia material de las restantes que la integran; en
este sentido, la Corte encuentra que lo demandado es una proposición jurídica
completa y autónoma, que aun cuando también se relacione jurídicamente con el
enunciado del artículo al que pertenece, como quiera que es necesario  tener en
cuenta lo dispuesto por la parte básica del mismo para determinar su contenido
normativo y para precisar su sentido preciso, bien puede sustraerse de aquella
en caso de ser declarado inexequible o inconstitucional o declararse su
conformidad con la Constitución, sin que ninguna de las restantes partes no
demandadas resulte afectada.
Segunda.-
La Materia de la Demanda
Como se advirtió más arriba, en este caso
se busca la declaratoria de inconstitucionalidad de la parte que se transcribe
y se subraya del artículo 1o. de la Ley 99 de 1993, en la que se establecen
como fundamentos de la política ambiental colombiana, catorce Principios
Generales Ambientales, entre los cuales se indica que el proceso de
desarrollo económico y social del país "se orientará según los
principios  universales y del desarrollo sostenible contenido en la Declaración
de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo".
Son varios los argumentos que presenta el
actor para provocar la declaratoria de inconstitucionalidad de la mencionada
prescripción normativa; empero, los siguientes son las principales
consideraciones que se invocan como fundamento de la demanda que se resuelve:
No obstante no ser inicialmente un cargo
completo de inconstitucionalidad, el actor pretende que se defina previamente
si lo dispuesto en el mencionado numeral del artículo 1o. de la Ley 99 de 1993,
es o no una norma jurídica válida en nuestro ordenamiento, para afirmar, con
base en otras reflexiones jurídicas complementarias, que en esa medida lo
acusado resulta contrario a la Constitución ya que comporta y supone la
incorporación irregular de un tratado internacional al régimen jurídico colombiano,
sin el cumplimiento de los requisitos de trámite exigidos en la Constitución.
Para la Corte no existe duda acerca del
vigor jurídico, ni del carácter normativo de la parte acusada del artículo 1o.
de la Ley 99 de 1993, así como de su capacidad para producir efectos jurídicos,
pero bajo el entendido de que en ella se establecen unos principios y valores
de rango legal, que sólo se aplican de modo indirecto y mediato, y para
interpretar el sentido de las disposiciones de su misma jerarquía, y el de las
inferiores cuando se expiden regulaciones reglamentarias o actos
administrativos específicos; en este sentido se encuentra que la norma que se
acusa está plenamente delimitada en cuanto al mencionado vigor indirecto y
mediato dentro del ordenamiento jurídico al que pertenece, sin establecer
conductas específicas y sin prever consecuencias determinadas, las cuales
quedan condicionadas a la presencia de otros elementos normativos completos.
Este tipo de disposiciones opera como pautas de interpretación y de
organización del Estado, y no se utilizan como reglas específicas de solución
de casos.
Desde luego, en este caso los principios a
los que se refiere la disposición acusada no son constitucionales o generales,
ni fundamentadores del ordenamiento jurídico político, como podría entenderse
inicialmente y como lo quiere entender el demandante al equipararlos al
preámbulo de la Constitución; ni sirven para condicionar toda la organización
del Estado, ni se predican de todo el ordenamiento jurídico, sino que operan
con la capacidad de ser orientadores de la conducta de los funcionarios
encargados de adelantar el cumplimienrto de las restantes partes de la ley que
establece. Se hace necesario reconocer la existencia de ordenamientos jurídicos
parciales que funcionan de modo relativamente autónomo, dentro de la unidad y
plenitud del sistema jurídico al que pertenecen; estas pautas de conducta
también condicionan las actividades de los jueces en funciones de aplicación de
la ley y de su interpretación, y en dicha medida son utilizados por el derecho
contemporáneo, para abrir las capacidades de los operadores del derecho a
soluciones que incorporan fundamentos de racionalidad jurídica y de
razonabilidad práctica.
Se observa que esta modalidad no es nueva
dentro de los Estados de Derecho, y que desde los albores de la revolución
liberal se acude a la incorporación de los principios contenidos en
declaraciones universales de derechos y de valores, como la Declaración
Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, sin que por su
incorporación por vía de principio de interpretación de la ley o de pautas de
conductas legalmente reconocidas dentro de las estructuras de los ordenamientos
jurídicos, o de referencias de carácter normativo y de vigor jurídico, se les
esté incorporando como si fuesen tratados internacionales o convenciones o
cualquiera otro instrumento de dicha índole.
En este caso se encuentra que la
declaración a la que se hace referencia no es un instrumento internacional, ni
es un documento que está abierto a la adhesión de los Estados o de los
organismos internacionales o supranacionales, con el carácter de un instrumento
internacional con fuerza vinculante; es una declaración producida por la
Conferencia de las Naciones Unidas  sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo,
reunida en Río de Janeiro del 3 al 14 de junio de 1992, en la que se proclaman
los mencionados principios.
La Corte considera, ante esta situación,
que no es del caso aceptar la inconstitucionalidad solicitada. Por el contrario,
procederá a declarar su exequibilidad ya que ella encuentra fundamento no sólo
en el Preámbulo de la Constitución sino en los artículos 1o. y 2o., en los que
se establecen los fines del Estado y los principios fundamentales de la
organización jurídico política de la Nación, dentro de los que se encuentran
los de la prevalencia del interés general, la solidaridad de las personas que
la integran y el propósito de asegurar la convivencia  pacífica y un orden
justo.  Así mismo es preciso considerar que el artículo 339 de la C.P.
condiciona la elaboración de la parte general del Plan Nacional  de Desarrollo
al señalamiento de las estrategias y orientaciones generales de la política
ambiental que será adoptada por el Gobierno.
De igual modo, debe tenerse en cuenta que
las autoridades de la República están instituídas para asegurar el cumplimiento
de los deberes sociales del Estado y de los particulares; en este sentido es
claro que en dichos principios, cuyo reconocimiento legal se impugna por la
demanda, se establecen las mencionadas pautas que encuentran en la defensa del
ambiente sano uno de los derechos colectivos que deben ser protegidos por el
Estado según la Carta Política de 1991, como quiera que en el artículo 80 de
aquella, se observa que es deber del Estado planificar el manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo
sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Además, el mencionado
artículo de la Constitución advierte que el Estado debe prevenir y controlar
los factores de deterioro ambiental y cooperar con otras naciones en la
protección de los ecosistemas ubicadas en las zonas fronterizas.
En estas condiciones la Corte
Constitucional no encuentra reparo alguno y procederá a declarar la
exequibilidad de lo acusado.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar
exequible el numeral 1o. del artículo 1o. de la  Ley 99 de 1993 que dice:
"1. El proceso de desarrollo económico y social del país se orientará
según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la
Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992, sobre Medio Ambiente y
Desarrollo."
Cópiese, comuníquese, notifíquese,
cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
JORGE ARANGO MEJÍA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria