C-146-09
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-146/09
DECRETO LEGISLATIVO DE EMERGENCIA SOCIAL
QUE MODIFICA PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Objetivo principal
El objetivo principal del Decreto 4490/08 es otorgar
recursos a programas sociales y actividades económicas, las cuales han sido
consideradas por el Gobierno Nacional como mecanismos adecuados para conjurar
la crisis que dio lugar a la emergencia social e impedir la extensión de los
efectos.  Para cumplir con este propósito, la norma objeto de estudio realiza
dos acciones diferenciadas.  En primer lugar, modifica el presupuesto general
de la Nación, con el fin de trasladar recursos públicos originalmente previstos
para el funcionamiento del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a
determinados rubros que hacen parte del presupuesto de inversión de Acción
Social.  En segundo término, ordena la capitalización del FNG y del FAG, en
tanto instrumentos destinados a servir de garantes a operaciones activas de
crédito para determinados sectores de la economía, mediante la utilización de
los recursos contenidos en el FRECH, fondo concebido para facilitar el
mantenimiento de condiciones financieras uniformes a los créditos destinados a
la adquisición de vivienda. El uso de los recursos de dicha capitalización está
restringido a garantizar operaciones de crédito en las regiones afectadas por
la emergencia social, entre ellas las realizadas a través de corresponsales no
bancarios y con cargo a los recursos administrados por ellos.
DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Parámetro de validez constitucional
Los estados de excepción constituyen escenarios
particulares en los que, ante la presencia de circunstancias graves e
inminentes, que ponen en riesgo las bases mismas de la estabilidad de la
Nación, la existencia del Estado o las condiciones mínimas para la vida social,
se pueda investir al Presidente de facultades que amplían, temporalmente y bajo
criterios de estricta necesidad y proporcionalidad, sus competencias
constitucionales ordinarias, siendo entonces los estados de excepción y los decretos
legislativos que los desarrollan, una respuesta institucional a graves crisis
en la vida de la Nación y, en ese sentido, operan a condición del cumplimiento
de un conjunto preciso de reglas, que están dirigidas a salvaguardar la
integridad de la Carta Política y, en especial, los derechos que el Estatuto
Superior reconoce a los colombianos.  Para el caso de los decretos que
desarrollen el estado de emergencia económica, social y ecológica, conformarán
el parámetro de validez constitucional de la medida de excepción (i) las
condiciones previstas en esa disposición, que deben estar exclusivamente
encaminados a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos y, a
su vez, deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica
con el estado de emergencia, condiciones que han sido agrupadas por la
jurisprudencia constitucional bajo los criterios de conexidad y especificidad;
(ii) los requisitos que a dichos decretos impone la normatividad estatutaria
sobre los estados de excepción; y (iii) las normas ratificadas por el Congreso
que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados
de excepción, las cuales prevalecen en el orden interno, por mandato expreso
del artículo 93 C.P.
DECRETO LEGISLATIVO DE EMERGENCIA SOCIAL
QUE MODIFICA PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Contenido y alcance
FONDO DE RESERVA DE ESTABILIZACION DE
CARTERA HIPOTECARIA FRECH-Naturaleza
jurídica/FONDO DE RESERVA DE ESTABILIZACION DE CARTERA HIPOTECARIA FRECH-Objetivo
FONDO NACIONAL DE GARANTIAS FNG-Naturaleza jurídica/FONDO NACIONAL DE
GARANTIAS FNG-Objeto social
FONDO AGROPECUARIO DE GARANTIAS FAG-Naturaleza jurídica/FONDO AGROPECUARIO
DE GARANTIAS FAG-Objeto social
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL PRESUPUESTO-Alcance/ PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL
PRESUPUESTO-En tiempo de normalidad
El conjunto de reglas que fija la Constitución
Política en materia de la determinación del presupuesto, está basada en la
vigencia efectiva del principio democrático, a través de la sujeción de la
definición del gasto público a la decisión de los órganos de representación.
Así, en los términos del artículo 345 C.P., en tiempo de paz no se podrá
percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni
hacer erogación al tesoro que no se halle incluida en el de gastos, y de manera
correlativa, el precepto constitucional dispone que tampoco podrá hacerse
ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las
asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni
transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.  A
su vez, el artículo 347 C.P. establece que el proyecto de ley de apropiaciones
deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar
durante la vigencia fiscal respectiva. Estas condiciones han sido enmarcadas
por la doctrina bajo el principio de legalidad del presupuesto. El hecho que el
Constituyente haya circunscrito el principio de legalidad del presupuesto al
“tiempo de paz”, involucra la posibilidad que durante aquellas circunstancias
graves, inminentes y excepcionales, que permiten al Ejecutivo declarar los
estados de excepción, sea admisible que modifique el presupuesto de rentas y la
ley de apropiaciones, con el fin de atender las necesidades de gasto público
que se deriven de las medidas adoptadas para conjurar las causas de la crisis
que dieron lugar a dicha declaratoria.
ESTADOS DE EXCEPCION-Modificación Presupuesto General de la
Nación por el Gobierno/ESTADOS DE EXCEPCION-Deber de informar toda
modificación al Presupuesto General de la Nación/EMERGENCIA SOCIAL-Alcance
de modificaciones en Presupuesto General de la Nación/PRESUPUESTO GENERAL DE
LA NACION-Modificación por el Ejecutivo en estado de emergencia
La jurisprudencia constitucional ha considerado, de
manera uniforme y reiterada, que en durante la vigencia de los estados de
excepción, el Gobierno está facultado para, a través de la expedición de
decretos legislativos, modificar el presupuesto general de la Nación.  Estas
modificaciones pueden versar bien sobre la modificación de la fuente de los
ingresos fiscales, como a la destinación de los créditos contenidos en el
mismo. De igual manera, cuando se declaren estados de excepción, toda
modificación al presupuesto general de la Nación deberá ser informada al
Congreso de la República, dentro de los ocho días siguientes a su realización.
En caso de que no se encuentre reunido el Congreso, deberá informarse dentro de
los ocho días de iniciación del siguiente período de sesiones.
DECRETO LEGISLATIVO DE EMERGENCIA SOCIAL
QUE MODIFICA PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Condiciones particulares que deben verificarse
El control de constitucionalidad de los decretos
legislativos que determinan modificaciones al presupuesto general de la Nación
se basa en la verificación de determinadas condiciones particulares,
relacionadas con (i) la conexidad del objetivo de la modificación con las
razones que la justifican y los motivos que dieron lugar la declaratoria de
emergencia; y (ii) el cumplimiento de las normas orgánicas que regulan el
régimen propio de las afectaciones al presupuesto dentro de los estados de
excepción, al igual que la necesidad y proporcionalidad de dicha modificación.
En relación con la necesaria
conexidad entre el objetivo de la modificación presupuestal y las causas que
motivaron la declaratoria del estado de excepción, esta relación es doble, ya
que comprende, de un lado, la existente entre las causas que generaron la
declaratoria y su finalidad, y de otro, la existente entre las causas de
expedición del decreto legislativo que modifica el presupuesto y las materias
que regula. En lo relacionado con la relación de especificidad de los objetivos
de la modificación del presupuesto y la materia del estado de emergencia, el
artículo 215 C.P. prevé que las medidas adoptadas por el Gobierno al amparo de
la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica (i) deben estar
destinadas exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus
efectos; y (ii) deberán referirse a asuntos que tengan relación directa y
específica con el estado de emergencia.  En ese sentido, los propósitos de
gasto público que pretenden cumplirse con la modificación del presupuesto deben
estar debidamente circunscritos al ejercicio de competencias y actividades
estatales unívocamente dirigidas a atender las necesidades de la crisis. De
otro lado, el Estatuto Orgánico del Presupuesto fija previsiones para las
modificaciones presupuestales que se deriven de los estados de excepción; en su
artículo 83, establece que los créditos adicionales y traslados al presupuesto
general de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de
excepción, serán efectuados por el Gobierno en los términos que éste señale.
DECRETO LEGISLATIVO DE EMERGENCIA SOCIAL
QUE MODIFICA PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Propósito de decretar un traslado presupuestal
Al tenor de la normatividad orgánica, la competencia
para la modificación presupuestal se concentra en la facultad del Gobierno para
establecer de créditos adicionales y los traslados presupuestales. La
jurisprudencia se ha ocupado de diferenciar dichas operaciones, para lo cual ha
señalado que “se presenta un traslado, cuando, sin alterar el cómputo de las
rentas, se dispone, dentro del mismo presupuesto, cambios tanto cuantitativos
como de destinación en dos o más partidas. En este evento se presenta, por una
parte, un crédito por virtud del cual se incorpora o adiciona una partida de
gasto, y, por otra, un contracrédito que disminuye una de las partidas
originales del presupuesto. (…)  Por su parte, los créditos adicionales son
“... aquellas apropiaciones que se abren en el curso de la vigencia, con
posterioridad a la expedición y liquidación del Presupuesto, y que se
consideran como gastos complementarios de éste”. Estas adiciones comportan la
identificación de nuevas rentas que, en la misma proporción, se incorporan al
presupuesto, tales como las provenientes de la emisión de bonos o de nuevos
impuestos.” Esta clasificación tiene efectos concretos en la naturaleza del
control constitucional de los decretos legislativos que adelantan
modificaciones al presupuesto general de la Nación.
AGENCIA PRESIDENCIAL PARA LA ACCION SOCIAL
Y LA COOPERACION INTERNACIONAL-Naturaleza jurídica/AGENCIA PRESIDENCIAL PARA LA ACCION SOCIAL Y LA
COOPERACION INTERNACIONAL-Objetivo general
DECRETO LEGISLATIVO DE EMERGENCIA SOCIAL
QUE MODIFICA PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Conexidad y especificidad
Cuando en los estados de excepción se decreta un
traslado presupuestal, la medida busca cambiar la destinación de unas partidas
para disponer de esos recursos para los fines propios de la respectiva
situación excepcional. En tal caso el examen de constitucionalidad del
correspondiente decreto legislativo debe referirse a la conexidad del traslado
con la situación que motivó la declaratoria del estado de excepción, así como a
la necesidad y la proporcionalidad de la medida, examen que comprende tanto el
estudio de la nueva destinación de los recursos, como el análisis de la manera
como se afectan las partidas que se disminuyen. En el presente caso el Decreto
4490/08, funda sus disposiciones en la necesidad de conjurar la crisis e
impedir la extensión de sus efectos, mediante el fortalecimiento, a través de
la focalización y el aumento de cobertura, de los programas sociales orientados
a solucionar la situación económica de los ciudadanos afectados, en la que los
recursos derivados del traslado presupuestal contenido en la norma acusada,
están dirigidos a ampliar la cobertura de los programas Familias en Acción y
Familias Guardabosques, administrado por Acción Social, al igual que  la
capitalización del FNG y del FAG que tiene por objeto garantizar las
operaciones de crédito en las regiones afectadas por la proliferación de las
modalidades de captación masiva e ilegal de dineros del público, medidas que
para la sala tiene una relación intrínseca de conexidad con los motivos que
dieron lugar a la declaratoria de emergencia social, además que son medidas que
se muestran adecuadas para paliar los motivos que dieron lugar a la
declaratoria del estado de emergencia, además que si una de las una de las
causales del perjuicio irrogado por los sistemas ilegales de captación masiva
fue, precisamente, la existencia de barreras materiales para la adquisición de
productos financieros ofrecidos en el mercado formal, existe clara conexidad
entre (i) la necesidad de contrarrestar la amenaza de perturbación del orden
social; y (ii) la superación de dichas barreras de acceso al crédito, a través
del fortalecimiento de los recursos para el ofrecimiento de garantías públicas
a los créditos.  En ese sentido, el cumplimiento del requisito de conexidad
interna resulta acreditado. Asimismo, si las medidas adoptadas están vinculadas
a la materia de la emergencia social y, a su vez, son vehículos adecuados para
la superación de la crisis que dio lugar a aquélla, la condición de
especificidad también se verifica para el caso de la norma objeto de análisis.
DECRETO LEGISLATIVO DE EMERGENCIA SOCIAL
QUE MODIFICA PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Necesidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas
En lo que corresponde a la condición de necesidad, el
aumento de recursos para la ampliación de la cobertura de los programas
sociales a cargo de Acción Social, al igual que la capitalización del FNG y el
FAG, resultan necesarias y adecuadas, habida cuenta las consecuencias de los
hechos que dieron motivo a la declaratoria de emergencia social, en la medida
en que la ampliación de dichos recursos y coberturas financieras resultaba
imprescindible, en tanto el giro ordinario de recursos fiscales resultaría
insuficiente para hacer frente a las circunstancias excepcionales e inminentes
que sustentaron la declaratoria de emergencia social-Asimismo, las medidas
adoptadas, se muestran proporcionadas, en razón a que el origen de los recursos
materia del traslado presupuestal es el del presupuesto de funcionamiento del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, tratándose de la reducción de rentas
que (i) no involucra la afectación de los proyectos de inversión de las
distintas instituciones o programas o de los recursos destinados al normal
funcionamiento del Estado; y (ii) no está relacionado con límites
constitucionales a la modificación del presupuesto, como sucede con los
recursos públicos destinados al gasto público social.
DECRETO LEGISLATIVO DE EMERGENCIA SOCIAL
QUE MODIFICA PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-No suspende leyes ni establece restricciones a
derechos constitucionales
Las disposiciones contenidas en el Decreto 4490/08  no
suspenden leyes ni establecen restricciones a derechos constitucionales, razón
por la cual son compatibles con las condiciones de motivación de
incompatibilidad y vigencia del Estado de Derecho.  De igual modo, ningún
predicado de la normatividad estudiada involucra la suspensión de los derechos
humanos y las libertades fundamentales, la interrupción del normal funcionamiento
de las ramas del poder público y los órganos del Estado, la supresión o
modificación de los organismos y las funciones básicas de acusación o
juzgamiento, la desmejora de los derechos de los trabajadores, el ejercicio de
discriminaciones basadas en los motivos descritos en el artículo 13 C.P., ni la
suspensión de los derechos considerados como intangibles por las normas de
derechos humanos ratificadas por Colombia.
Referencia: expediente RE-142
Revisión oficiosa de constitucionalidad del
Decreto Legislativo 4490 de 2008 “por el cual se modifica el Presupuesto
General de la Nación para la vigencia fiscal 2008 y se dictan otras
disposiciones.”
Magistrado Ponente:
Dr. Luis
Ernesto Vargas Silva
Bogotá D.C., doce (12) de marzo
de dos mil nueve (2009).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el
artículo 241, numeral 7 y el parágrafo del artículo 215 de la Constitución
Política, y cumplidos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Mediante comunicación del 28 de noviembre de 2008, el
Presidente de la República, en cumplimiento de lo dispuesto en el parágrafo del
artículo 215 de la Carta Política, remitió a la Corte copia auténtica del
Decreto 4490 del 27 de noviembre de 2008, “por el cual se modifica el
Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal 2008 y se dictan otras
disposiciones.”.  Ello con el fin que se adelantara el control oficioso de
constitucionalidad de que trata la misma disposición superior y el artículo
241-8 C.P.
El texto de la norma objeto de análisis, de acuerdo
con su publicación en el Diario Oficial 47.186 del 27 de noviembre de 2008, es
el siguiente:
DECRETO NUMERO 4490 DE 2008
(noviembre 27)
por el cual se modifica el Presupuesto General de la
Nación para la vigencia fiscal de 2008 y se dictan otras disposiciones.
El Presidente de la República de Colombia, en uso de
las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en
concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto por el
Decreto 4333 de 2008, y
CONSIDERANDO:
Que mediante el Decreto 4333 de noviembre 17 de 2008,
se declaró el Estado de Emergencia Social en todo el territorio nacional por el
término de treinta (30) días;
Que de acuerdo con las motivaciones del mencionado
decreto, y con el objeto de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus
efectos, es indispensable establecer medidas para contrarrestar la amenaza de
perturbación del orden social tales como las referentes a la focalización y
aumento de cobertura de los programas sociales orientados a solucionar la
situación económica y evitar una crisis social en las regiones más afectadas;
Que como consecuencia de lo anterior se hace necesario
modificar la Ley 1169 de 2007 “por la cual se decreta el presupuesto de rentas
y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de
enero al 31 de diciembre de 2008”, efectuando contracréditos y créditos en el
Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones por la suma de ciento cuarenta y
siete mil millones de pesos moneda legal ($147.000.000.000), con el fin de
atender los gastos ocasionados por las medidas requeridas para atender el
Estado de Excepción;
DECRETA:
Artículo 1°. Presupuesto de Gastos o Ley de
Apropiaciones. Efectúese
el siguiente contracrédito al Presupuesto General de la Nación para la vigencia
fiscal de 2008, en la suma de ciento cuarenta y siete mil millones de pesos
($147.00.000.000) moneda legal, según el siguiente detalle:
CONTRACREDITO – PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION
Cta. Prog
Subc. Subp
Concepto
Aporte  Nacional
Recursos Propios
Total
SECCION 1301
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
A. PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO
147.000.000.000
147.000.000.000
TOTAL CONTRACREDITOS SECCION
147.000.000.000
147.000.000.000
TOTAL CONTRACREDITO
147.000.000.000
147.000.000.000
Artículo 2°. Con base en el recurso de que trata el
artículo anterior, ábranse los siguientes créditos en el Presupuesto de Gastos
o Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal 2008, según el siguiente
detalle:
CREDITOS - PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION
Cta. Prog
Subc. Subp
Concepto
Aporte Nacional
Recursos Propios
Total
SECCION 0210
AGENCIA PRESIDENCIAL PARA LA ACCION SOCIAL Y LA COOPERACION
INTERNACIONAL - ACCION SOCIAL
B.
PRESUPUESTO DE INVERSION
4.000.000.000
4.000.000.000
320
PROTECCION
Y BIENESTAR SOCIAL DEL RECURSO HUMANO
4.000.000.000
4.000.000.000
900
INTERSUBSECTORIAL
MEDIO AMBIENTE
4.000.000.000
4.000.000.000
530
ATENCION,
CONTROL Y ORGANIZACION INSTITUCIONAL PARA APOYO A LA GESTION DEL ESTADO
143.000.000.000
143.000.000.000
1000
INTERSUBSECTORIAL
GOBIERNO
143.000.000.000
143.000.000.000
TOTAL
CREDITOS SECCION
147.000.000.000
147.000.000.000
TOTAL
CREDITOS
147.000.000.000
147.000.000.000
Artículo 3°. Se destina a la capitalización del Fondo Nacional de
Garantías y el Fondo Agropecuario de Garantías, los recursos del Fondo de
Reserva para la Estabilización de Cartera Hipotecaria –FRECH– que determine el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público mediante solicitud de traslado al
Banco de la República, con los siguientes propósitos:
a) Garantizar operaciones de crédito en las regiones
afectadas por los hechos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia
social por medio del Decreto 4333 del 17 de noviembre de 2008;
b) Garantizar operaciones de crédito realizadas a
través de corresponsales no bancarios, generadas por la administración de
recursos a cargo de estos.
Parágrafo 1°. Las Juntas Directivas del Fondo Nacional de Garantías
y la Comisión de Nacional de Crédito Agropecuario, establecerán los términos de
las garantías de que trata el presente decreto, dando prioridad a las regiones
más afectadas.
Artículo 4° Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su
publicación.
Publíquese, y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. C., a 27 de noviembre de 2008.
ÁLVARO URIBE VÉLEZ
El Ministro de Interior y Justicia,
Fabio Valencia Cossio.
La Viceministra de Asuntos Multilaterales encargada de
las funciones del Despacho del Ministro de Relaciones Exteriores,
Adriana Mejía Hernández.
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
Oscar Zuluaga Escobar.
El Ministro de Defensa Nacional,
Juan Manuel Santos Calderón.
El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,
Andrés Felipe Arias Leiva.
El Ministro de la Protección Social,
Diego Palacio Betancourt.
El Ministro de Minas y Energía,
Hernán Martínez Torres.
El Viceministro de Comercio Exterior encargado de las
funciones del Despacho del Ministro de Comercio, Industria y Turismo,
Eduardo Muñoz Gómez.
El Viceministro de Educación Superior encargado de las
funciones del Despacho de la Ministra de Educación Nacional,
Gabriel Burgos Mantilla.
El Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial,
Juan Lozano Ramírez.
El Viceministro de Comunicaciones encargado de 1as
funciones del Despacho de la Ministra de Comunicaciones,
Daniel Enrique Medina Velandia.
El Ministro de Transporte,
Andrés Uriel Gallego Henao.
La Ministra de Cultura,
Paula Marcela Moreno Zapata.
II. INTERVENCIONES
Mediante Auto del 10 de diciembre de 2008, el
Magistrado Sustanciador avocó conocimiento del asunto de la referencia y
decretó la práctica de algunas pruebas, relacionadas con la consecución de
argumentos por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público sobre el
sustento constitucional de la disposición objeto de análisis.  De igual modo,
determinó que luego de calificadas dichas pruebas, se fijara el proceso en
lista, con el fin de garantizar la participación ciudadana en el trámite de
constitucionalidad.  Tanto en el trámite probatorio como en la fijación en
lista, fueron allegadas a la Corte las intervenciones siguientes:
1. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público
Por intermedio de apoderada judicial, el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público presentó a la Corte un grupo de argumentos
destinados a defender la exequibilidad de la norma sujeta a examen.  Con este
fin, el interviniente advirtió que conforme a las previsiones contenidas en el
artículo 215 Superior, la Ley 137 de 1994 – Estatutaria de los Estados de
Excepción y la interpretación que de estos preceptos ha realizado la
jurisprudencia constitucional, el Gobierno Nacional está facultado para
modificar el presupuesto general,[1] con el fin de atender los
gastos que ocasionen las medidas adoptadas en los estados de excepción.  Por lo
tanto, la materia de que trata la norma analizada se inserta dentro de las
legítimas competencias del Ejecutivo.
El Ministerio señala, en el mismo sentido, que las
decisiones adoptadas en el Decreto 4490/08 tienen una relación de conexidad
verificable con los argumentos que dieron lugar a la declaratoria de la
emergencia social, dispuesta por el Decreto 4333/08.  En efecto, el decreto de
declaratoria estableció entre sus considerandos que el estado de excepción
estaba fundado en (i) que con base en los incentivos generados por los
inexplicables beneficios ofrecidos por distintas modalidades ilegales de
captación, un número importante de ciudadanos ha entregado sumas de dinero a
captadores o recaudadores en operaciones no autorizadas, comprometiendo su
patrimonio; (ii) que con dichas modalidades de operaciones, se generan
falsas expectativas en el público en general, toda vez que no existen negocios
lícitos cuya viabilidad financiera pueda soportar de manera real y permanente
estos beneficios o rendimientos, y en tal sentido los niveles de riesgo
asumidos están por fuera de toda razonabilidad financiera; y (iii) que
estas actividades no autorizadas han dejado a muchos de los afectados en una
precaria situación económica, comprometiendo así la subsistencia misma de sus
familias, lo cual puede devenir en una crisis social. Por ende, un desarrollo
lógico de las medidas de excepción es la de contar con instrumentos de
intervención que conjuren dicha crisis, entre ellos la ejecución de programas
estatales de crédito a los sectores afectados, dirigidos a que puedan atender
sus necesidades básicas.
El Ministerio interviniente destaca, bajo esta
perspectiva, que la norma analizada tiene dos propósitos definidos.  El
primero, destinado a arbitrar recursos destinados a aumentar la cobertura de
programas sociales a las poblaciones afectadas, a través del traslado de montos
del presupuesto de funcionamiento del Ministerio de Hacienda a la Agencia Presidencial
para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción Social, en su
presupuesto de inversión destinado a los programas de protección y bienestar
social del recurso humano; intersubsectorial medio ambiente; atención, control
y organización institucional para apoyo a la gestión del Estado; e
intersubsectorial Gobierno.
Estos recursos públicos, conforme lo expresa el interviniente,
están dirigidos a financiar la ampliación de la cobertura del programa
“Familias en acción” hacia las zonas afectadas con las causales que dieron
lugar a la declaratoria de emergencia.  Sobre el particular, el Ministerio
resalta que “este programa es la piedra angular de la estrategia de
reducción de la pobreza en el Plan Nacional de Desarrollo, gracias a que las
evaluaciones han evidenciado su eficacia en el mejoramiento del bienestar de
las familias más vulnerables del país, permitiendo que aumenten su capacidad de
atender las necesidades básicas.  Adicionalmente, la estructura de este
programa ha sido probada en otros países como una herramienta efectiva para
contrarrestar situaciones de crisis, como las que se han generado en Colombia y
que han llevado a algunas zonas a las condiciones de amenaza social actuales.”
De otro lado, el Ministerio señala que en relación con
lo dispuesto en el artículo 3º del Decreto 4490/08, debe tenerse en cuenta que
el artículo 48 de la Ley 546/99 creo el Fondo de Reserva para la Estabilización
de la Cartera Hipotecaria – FRECH, con el propósito de facilitar las
condiciones para la financiación de vivienda referida al índice de precios al
consumidor, Fondo que sería administrado por el Banco de la República, en los
términos señalados por el Gobierno Nacional.  Para este efecto, el Decreto
2670/00 estableció que el FRECH “ofrecería a los establecimientos de crédito
coberturas de riesgo del diferencial entre flujos denominados en tasa de
interés DTF efectiva anual y flujos denominados en la tasa efectiva anual de
crecimiento de la UVR adicionados, estos últimos, en una tasa de interés real,
solamente para el saldo de la cartera de vivienda individual de largo plazo
registrada a 31 de diciembre de 2000 y hasta el agotamiento de los recursos que
por ley se le han asignado al cumplimiento de tal finalidad.”
Así, el Ministerio informa a la Corte que el pasado 30
de septiembre de 2008 finalizó el último contrato de cobertura, en los términos
señalados.  Empero, aún se conservan recursos en el FRECH, los que continúan
siendo administrados por el Banco de la República.  El Ministerio indica que
existe dentro del Fondo una subcuenta cuyos recursos están destinados a atender
coberturas frente al riesgo de variación de las UVR respecto de una tasa
determinada, a través del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras –
Fogafín, con la finalidad de propiciar condiciones estables en los créditos de
vivienda financiados bajo dicha modalidad. Agrega que, puesto que en la
actualidad esos recursos no están siendo utilizados en la atención de
coberturas, merced de la finalización del último contrato para el efecto, el
Gobierno Nacional “considerando la importancia que hasta la fecha ha tenido
el FRECH como proveedor de importantes coberturas a sectores críticos del
sistema financiero internacional, particularmente en momentos de agudas crisis,
ha considerado de la mayor relevancia destinar parte de los recursos del FRECH
para capitalizar el Fondo Nacional de Garantías y el Fondo Agropecuario de
Garantías con el propósito de, como se señaló, garantizar las operaciones de
crédito en las regiones afectadas por los hechos que dieron lugar a la
declaratoria de emergencia social por medio del Decreto 4333 de 17 de noviembre
de 2008 y garantizar operaciones de crédito realizadas a través de
corresponsales no bancarios, generadas por la administración de recursos a
cargo de estos.  || La situación que llevó a la declaratoria del estado
de emergencia social implicó una grave afectación del patrimonio de muchísimos
ciudadanos quienes en muchos casos quedaron en una precaria situación
económica, comprometiendo así la subsistencia misma de sus familias, lo cual en
últimas se ha traducido en graves episodios de alteración del orden público, de
los cuales han dado amplia cuenta los medios informativos.  (…) La
capitalización del Fondo Nacional de Garantías busca entonces generar
mecanismos que permitan irrigar recursos a los sectores más afectados sobre la
base del respaldo a través de garantías ofrecidas a través del Fondo Nacional
de Garantías y el Fondo Agropecuario de Garantías. En efecto, el hecho de que
entidades como éstas compartan el riesgo de crédito con los intermediarios
financieros, constituye un importante incentivo para el otorgamiento de
crédito, el cual permitirá atender las necesidades más inmediatas de los
afectados, así como los requerimientos de capital de trabajo a los
microempresarios y empresas en general.”
2. Intervención de la Presidencia de la República
La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República,
por conducto de apoderada judicial, intervino en el presente proceso con el fin
de solicitar a la Corte la declaratoria de exequibilidad del Decreto 4490/08.
Luego de realizar una exposición sobre el cumplimiento
de los presupuestos fácticos y valorativos que fundamentan el Decreto 4433/08,
que declaró la emergencia social, el interviniente señala a la Corte que la
norma sujeta a examen cumple con los requisitos formales que le son aplicables y
contiene medidas materiales conexas con los argumentos que dieron lugar al
estado de excepción.  A este respecto, de manera similar a como lo expuso el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Secretaría Jurídica de la
Presidencia sostiene que los traslados a favor del presupuesto de inversión de
Acción Social y la posibilidad de uso de los recursos del FRECH en Fondo
Nacional de Garantías y el Fondo Agropecuario de Garantías, son decisiones del
Gobierno dirigidas unívocamente a solucionar la grave situación económica de
las personas que afectaron su patrimonio con la entrega de dineros a los
captadores ilegales.  Así, lo que pretenden las medidas es ampliar la cobertura
de los programas sociales a cargo de Acción Social – específicamente los de
“Familias en Acción” y “Familias Guardabosques” – al igual que ofrecer
incentivos para el otorgamiento de créditos en el mercado formal para los
afectados por los mecanismos ilegales de captación.[2]
Señala el interviniente que, en relación con el
cumplimiento por parte del Decreto 4490/08 de las condiciones previstas en la
normatividad estatutaria, éstas resultaban acreditadas puesto que (i) la
norma no suspende ninguna previsión del ordenamiento, por lo que no resulta
aplicable el criterio de motivación de incompatibilidad; (ii) la medida
adoptada es proporcional, en tanto la gravedad de la afectación de los derechos
de la población que entregó su patrimonio a los sistemas ilegales de captación,
justifica la modificación de presupuesto en aras de atender las necesidades
sociales y de incentivo del crédito generadas por la crisis que fundamentó la
declaratoria de emergencia; y  (iii) las normas analizadas, en tanto se
limitan a arbitrar recursos del presupuesto, no implican discriminación alguna
que contravenga lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 137/94, en consonancia
con las previsiones del artículo 13 Superior.   En consecuencia, las
disposiciones del Decreto 4490/08 se avienen en su integridad a los postulados
constitucionales.
3. Intervención de la Superintendencia Financiera de Colombia
El Superintendente Financiero (E), presentó ante este
Tribunal escrito justificativo de la constitucionalidad de la norma objeto de
examen.  Para ello, expuso un análisis general sobre las implicaciones del
fenómeno de la extendida captación de dinero a través de operaciones no
autorizadas y la importancia, desde el ordenamiento jurídico constitucional, de
contar con un sistema financiero legal, sometido a la vigilancia y control del
Estado y obligado al cumplimiento de los requisitos, garantías y procedimientos
que la misma normatividad impone.
En relación concreta con la constitucionalidad del
Decreto 4490/08, la Superintendencia reitera el argumento expuesto por los
demás intervinientes, en el sentido que los preceptos que integran el bloque de
constitucionalidad y la jurisprudencia constitucional son unánimes en reconocer
la legitimidad de la competencia del Ejecutivo para, en el marco de los estados
de excepción, modificar el presupuesto general de la Nación, a efectos de
atender los gastos que ocasionen las medidas adoptadas para conjurar la
crisis.  A este efecto, el interviniente remite a las consideraciones sobre la
materia realizadas por la Corte en las sentencias C-448/92, C-069/93, C-073/93,
C-206/93, C-137/99 y C-330/99.
El interviniente señala que las medidas adoptadas por
el Decreto 4490/08 tienen relación de conexidad con las razones que dieron
lugar a la declaratoria de emergencia social.  Ello en la medida que el
fortalecimiento presupuestal de programas a cargo de Acción Social y la
garantía a operaciones de crédito a través de la capitalización del Fondo
Nacional de Garantías y el Fondo Agropecuario de Garantías, son acciones que
están vinculadas a la superación de la crisis social ocasionada por el daño
patrimonial subsiguiente a la captación masiva e ilegal de fondos.  Sobre este
aspecto, la Superintendencia subraya que “la citada capitalización será
realizada por el Banco de la República en su calidad de administrador del FRECH
ante solicitud del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para estimular el
otorgamiento de crédito y con ello contrarrestar la grave situación social en
las zonas afectadas por la emergencia social declarada, toda vez que permite a
las personas afectadas por la crisis social el acceso a créditos formales
otorgados por entidades financieras.  Estas medidas, sin lugar a dudas,
facilitarán a la población más damnificada atender sus necesidades inmediatas,
así como los requerimientos de capital de trabajo de los microempresarios y
empresas en general, tan importantes para la reactivación económica de las
regiones en donde se concentró el fenómeno de la captación ilegal.”
Agrega que, en relación con los recursos del FRECH,
debe tenerse en cuenta que a la luz del artículo 88 de la Ley 1151/2007, “por
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010” el Banco de la
República podrá ofrecer a los establecimientos de crédito, con cargo a los
recursos del Fondo, las coberturas de riesgo en las condiciones que defina el
Gobierno Nacional, con el fin de facilitar la financiación de vivienda. Del
mismo modo, el artículo 96 de la Ley 795/03 prevé que dentro del FRECH existirá
una subcuenta cuyos recursos están destinados a atender coberturas frente al
riesgo de variación del UVR respecto de una tasa determinada, a través del
Fogafín, con la finalidad de propiciar condiciones estables en los créditos
destinados a la financiación de vivienda.  Estas normas, en criterio de la Superintendencia,
confirman la vocación de los recursos del FRECH como fuente de financiación a
sectores críticos del sistema financiero nacional, lo que explica la decisión
del Gobierno Nacional de permitir su uso a favor del Fondo Nacional de
Garantías y el Fondo Agropecuario de Garantías.
III. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, en ejercicio de
las competencias previstas en el artículo 278-5 de la Constitución y en el
artículo 7º del Decreto 2067 de 1991, intervino en el presente proceso con el
fin de solicitar a la Corte que declare exequible el Decreto 4490 de 2008,
fundándose en las siguientes consideraciones:
3.1. En cuanto a los aspectos formales, el Ministerio
Público advierte que la norma objeto de análisis reúne los requisitos
constitucionales aplicables.  Así, (i) la disposición ha sido sustentada
en lo dispuesto en el artículo 215 C.P., y en el Decreto 4333/08, declaratorio
de la emergencia social; (ii) fue suscrito por el Presidente de la
República y todos los ministros; y (iii) fue adoptado durante la
vigencia del estado de excepción.
3.2. Respecto al estudio del Decreto 4490/08 por su
aspecto material, el Procurador General adopta una metodología de análisis que
distingue entre el vínculo de la norma de desarrollo con el decreto de
declaratoria (conexidad externa) y la relación entre las medidas adoptadas y
los considerandos del precepto objeto de análisis (conexidad interna). En
relación con el primer aspecto, la Vista Fiscal coincide con los intervinientes
en el sentido de considerar que la norma analizada guarda una relación directa
de conexidad temática, sistemática y teleológica con el decreto de
declaratoria, pues éste tiene entre sus propósitos arbitrar los recursos
presupuestales destinados a hacer frente a la crisis generada por la captación
masiva, a través de la ampliación de cobertura de los programas sociales en
materia de reducción de la pobreza y el fomento del acceso al mercado legal de
crédito.[3]  “Por ende, es
acertado sostener que dicha medida presupuestal guarda perfecta armonía con la
intención del Gobierno Nacional de paliar los efectos económicos adversos que
las causas de la emergencia social han dejado en los integrantes de la
población con menores ingresos, y que entregaron sus ahorros a personas
involucradas en actividades de recaudo de dinero del público sin autorización
estatal. (…) Así las cosas, y considerando además que el juicio sobre la
conveniencia y oportunidad de tales medidas extraordinarias es de carácter
político y, por tanto, ajeno al control de constitucionalidad, ya que el propio
artículo 215 Superior, en su inciso 5º, lo asignó expresamente al Congreso de la
República, resulta forzoso concluir que el requisito de la conexidad externa ha
sido aquí observado por el Gobierno Nacional”
Frente a la acreditación de la coherencia interna del
Decreto 4490/08, el Ministerio Público considera que las razones que
justificaron la expedición de la norma, las cuales se concentran en la
necesidad de instauración de medidas para contrarrestar la perturbación del
orden social, en especial la focalización y aumento de cobertura de los
programas sociales, tienen relación intrínseca con las disposiciones de la
norma objeto de análisis.  En efecto, éstas se limitan a realizar las
operaciones presupuestales necesarias para financiar dichos programas, así como
garantizar las actividades de crédito a las que se ha hecho referencia. Para la
Vista Fiscal, la disposición estudiada cumple además con los criterios de
necesidad y finalidad, pues atiende a la insuficiencia de los mecanismos
ordinarios para conjurar la crisis, lo que implica las modificaciones de
naturaleza presupuestal anteriormente reseñadas.  Igualmente, el precepto se
aviene al criterio de urgencia de la medida, en tanto “las facultades
ordinarias de que disponía el Ejecutivo para adoptar las medidas de carácter
económico, social y ecológico adecuadas para conjurar la crisis, e impedir la
extensión de sus efectos, resultaban insuficientes en la actual emergencia
social, por cuanto la incorporación de los recursos provenientes del
contracrédito previsto en el Decreto 4490 de 2008 al presupuesto nacional debía
hacerse de manera urgente, sin que fuese posible acudir al trámite ordinario de
una modificación del presupuesto por el Congreso de la República.”
3.3. El
Procurador General sostiene, fundándose en distintos preceptos
constitucionales, que al Estado le asiste la facultad de intervenir en la
economía en general, y en el mercado financiero en particular, con el fin de
garantizar la satisfacción del interés general, representado en el mejoramiento
de la calidad de vida de los habitantes, la democratización del crédito y la
prosperidad general.  Por ende, una norma que, como sucede con el Decreto
4490/08, establece medidas destinadas a (i) salvaguardar el ahorro
público y el patrimonio de las comunidades afectadas por los hechos que
motivaron la declaratoria de emergencia social; (ii) intervenir un
sector de la economía que, por expreso mandato constitucional, está sometido a
la autorización, vigilancia y control por parte del Estado; son predicado de
las competencias antes descritas.
3.4. Por
último, el Ministerio Público, de forma consonante con los intervinientes,
resalta que el Ejecutivo está revestido, dentro del estado de emergencia
social, de la facultad de modificar el presupuesto general de la Nación, como
excepción al principio de legalidad en la expedición, modificación y adición
del mismo, previsto en el artículo 345 C.P.  En efecto, las medidas de
excepción conllevan generalmente la necesidad de transformar transitoriamente
el régimen de competencias de las diversas instituciones del Estado, lo que
implica la necesidad de cambiar la destinación de las partidas presupuestales,
conclusión que ha sido reiterada por la jurisprudencia de la Corte sobre la
materia, a condición que en cada caso concreto se acredite que dichas operaciones
están vinculadas con medidas conexas a las razones que motivaron la
declaratoria del estado de excepción, hipótesis validada por el artículo 83 del
Estatuto Orgánico del Presupuesto.  En otras palabras, lo que debe acreditar el
control de constitucionalidad es si la modificación presupuestal, bien sea el
traslado o la incorporación de un crédito adicional, tiene una relación
intrínseca con el gasto público necesario para hacer frente a la crisis
social.  Para el Procurador General, esta condición se comprueba respecto del
Decreto objeto de estudio.
IV.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Competencia
1. Conforme a lo dispuesto por el parágrafo del artículo 215 y el
numeral 7º del artículo 241 de la Carta Política, la Corte Constitucional es
competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del Decreto
Legislativo 4490 de 2008.
Materia objeto de análisis y metodología de la decisión
2. La Corte, en ejercicio de las facultades previstas en las normas
constitucionales antes citadas, asumió el análisis de la constitucionalidad,
tanto en su sentido material como formal, del Decreto 4490/08.  De acuerdo con
el procedimiento previsto para el efecto y en aras de garantizar la
participación al interior del presente proceso, fueron allegadas intervenciones
de las entidades gubernamentales relacionadas con la materia de la norma objeto
de estudio.  Del mismo modo, el Procurador General de la Nación presentó el
concepto previsto en la Carta Política.  Tanto el Ministerio Público como los
intervinientes son coincidentes en afirmar que el Decreto 4490/08 se ajusta a la
Constitución.  Para sustentar esta conclusión, sostienen que (i) la
norma cumple con los requisitos formales exigibles; (ii) establece
medidas de índole presupuestal y de favorecimiento del crédito, destinadas a
contrarrestar los efectos nocivos que al patrimonio de los ciudadanos ha
generado la crisis derivada del fenómeno de la captación masiva ilegal de
dineros del público;  (iii) estas acciones tienen relación de conexidad
con la solución de los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia
social; y (iv) tales medidas resultaban imprescindibles para atender el
gasto público que requieren las diversas acciones relacionadas con la atención,
a través de programas sociales, de la población afectada; al igual que la
ampliación de la cobertura del mercado de crédito formal.
3. Para resolver el asunto de la referencia, la Sala adoptará la
metodología siguiente.  En primer término, comprobará el cumplimiento de los
requisitos formales predicables de los Decretos Legislativos.  Luego,
verificada esta etapa, se ocupará del análisis material del Decreto 4490/08.
Para ello, recopilará las reglas planteadas por las normas que integran el
bloque de constitucionalidad, desarrolladas por la jurisprudencia de la Corte,
relacionadas con las condiciones que deben cumplir los decretos legislativos de
desarrollo de los estados de excepción, en especial el estado de emergencia
social, económica y ecológica.  Descritas estas condiciones y reglas
jurisprudenciales, se circunscribirá el contenido y alcance del Decreto
4490/08.  Luego, se identificará el precedente constitucional sobre los límites
particulares a los decretos legislativos de esa naturaleza, para en apartado
siguiente, verificar si cumple con dichos requisitos particulares y generales.
Finalmente, la Sala establecerá las conclusiones del estudio a desarrollar en
este fallo.
Análisis formal del Decreto Legislativo
4.  Examinado el texto auténtico del Decreto 4490 de
2008 remitido a esta Corporación, la Sala advierte que esta disposición (i) fue
proferida por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades que
le confiere el artículo 215 C.P., en concordancia con la Ley 137/ 94 –
Estatutaria de los Estados de Excepción, y en desarrollo de lo dispuesto en el
Decreto 4333 de 2008, que declaró la emergencia social en todo el territorio
nacional, desde el 17 de noviembre de 2008 y por el término de 30 días; (ii)
ofrece un conjunto de considerandos, que pretenden dar cuenta de la
necesidad, conexidad y pertinencia de las disposiciones en ella contenidas con
la solución de los hechos que dieron lugar a la crisis social que motivó el
estado de excepción; (iii) fue suscrita por el Presidente de la
República y la totalidad de los ministros, bien aquellos que ejercen los cargos
en propiedad, como por funcionarios encargados de las funciones correspondientes;
y (iv) fue promulgado el 27 de noviembre de 2008, esto es, dentro del
término de vigencia del estado de emergencia social antes reseñado.
Verificadas estas condiciones, se tiene que el Decreto
4490/08 es constitucional por su aspecto formal, puesto que cumple con las
condiciones procedimentales previstas en el artículo 215 Superior.
Análisis material del Decreto 4490 de 2008
Requisitos constitucionales de los decretos de
desarrollo del estado de emergencia económica, social y ecológica
5. Los artículos 212 a 215 de la Constitución
confieren al Presidente de la República la facultad de decretar los estados de
excepción y las medidas que los desarrollen, cuando concurran circunstancias
igualmente excepcionales, relacionadas bien sea con (i) la agresión
militar por parte de otro Estado; (ii) la grave afectación del orden
público, que implique un atentado inminente contra la estabilidad
institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, que no
pueda ser conjurado con las atribuciones ordinarias de las autoridades de
policía; o (iii) en los demás casos en que se acredite la presencia de
hechos que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden
económico, social o ecológico del país.
Si bien las facultades propias de los estados de
excepción permiten al Gobierno adoptar medidas que extienden sus competencias
constitucionales, se trata en todo caso de una potestad que tiene carácter
reglado y, por ello, está sujeta al control jurisdiccional por parte de este
Tribunal, a fin de determinar si las medidas adoptadas cumplen con los
requisitos que prevé el ordenamiento superior. En este sentido, la Carta
Política de 1991 ofrece un cambio cualitativo en la naturaleza y alcance de los
estados de excepción, en contraste con los regímenes constitucionales
anteriores, puesto que establece las condiciones fácticas y jurídicas
particulares que deben cumplirse para que las medidas de excepción resulten
armónicas con los fundamentos del Estado constitucional de Derecho.  Por ende,
el actual modelo de organización del poder político desecha toda posibilidad de
su ejercicio omnímodo por parte de cualquier autoridad estatal, incluso ante la
concurrencia de situaciones de crisis.  En cambio, la Constitución hace una
apuesta decidida por delimitar la actuación estatal en esas circunstancias, de
modo tal que se cuenta con instrumentos jurídicos que cumplan el doble
propósito de mostrarse como medidas idóneas para conjurar la situación de
emergencia y, a su vez, conserven los derechos y garantías constitucionales, el
principio democrático y la separación y equilibrio entre los poderes públicos.
A este respecto, debe insistirse en que los estados de
excepción constituyen escenarios particulares en los que, ante la presencia de
circunstancias graves e inminentes, que ponen en riesgo las bases mismas de la
estabilidad de la Nación, la existencia del Estado o las condiciones mínimas
para la vida social, se pueda investir al Presidente de facultades que amplían,
temporalmente y bajo criterios de estricta necesidad y proporcionalidad, sus
competencias constitucionales ordinarias.  Como se observa, los estados de
excepción y los decretos legislativos que los desarrollan, son la respuesta
institucional a graves crisis en la vida de la Nación y, en ese sentido, operan
a condición del cumplimiento de un conjunto preciso de reglas, que están
dirigidas a salvaguardar la integridad de la Carta Política y, en especial, los
derechos que el Estatuto Superior reconoce a los colombianos.
6.  Este conjunto de reglas tiene origen en las
distintas fuentes que conforman, para este efecto, el bloque de
constitucionalidad.  Así, para el caso particular de los decretos que
desarrollen el estado de emergencia económica, social y ecológica de que trate
el artículo 215 C.P., conformarán el parámetro de validez constitucional de la
medida de excepción (i) las condiciones previstas en esa disposición; (ii)
los requisitos que a dichos decretos impone la normatividad estatutaria[4]
sobre los estados de excepción; y (iii) las normas ratificadas por el
Congreso que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los
estados de excepción, las cuales prevalecen en el orden interno, por mandato
expreso del artículo 93 C.P.
6.1. En cuanto a la primera fuente, el artículo 215
C.P. establece que los decretos que se dicten al amparo de la emergencia
económica, social y ecológica, deben estar exclusivamente encaminados a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos y, a su vez, deberán
referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de
emergencia.  Estas condiciones han sido agrupadas por la jurisprudencia
constitucional bajo los criterios de conexidad y especificidad, como se
explicará con mayor detalle en apartado posterior de esta sentencia.
6.2. La norma estatutaria establece límites
adicionales a los decretos legislativos que desarrollan el estado de
emergencia.  Así, conforme lo previsto en la Ley 137/94 – Estatutaria de los
Estados de Excepción (Arts. 8 a 14), indica que la constitucionalidad de los
decretos legislativos está supeditada a que cumplan con los principios de
vigencia del estado de derecho,[5] finalidad,[6]
necesidad,[7] proporcionalidad,[8]
motivación de incompatibilidad,[9] no discriminación[10]
y, de una manera más general, se den las condiciones y requisitos a los cuales
se refiere la misma normatividad. En tal sentido, también resultarán aplicables
los límites generales a las medidas de excepción que contempla el artículo 15
de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, relacionadas con la
prohibición de (i) suspender los derechos humanos y las libertades
fundamentales; (ii) interrumpir el normal funcionamiento de las ramas
del poder público y los órganos del Estado; y (iii) suprimir o modificar
los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento.
Por último, la disposición estatutaria, igualmente
establece, en consonancia con el inciso 9º del artículo 215 C.P., un límite
particular para los decretos fundados en la declaratoria de emergencia
económica, por intermedio de los cuales el Gobierno no podrá desmejorar los
derechos sociales de los trabajadores (Art. 50).
6.3. Finalmente, en cumplimiento de lo dispuesto en el
artículo 93 C.P., tanto las normas a través de la cuales el Ejecutivo decreta
los estados de excepción, como los decretos de desarrollo de los mismos, deben
acatar las disposiciones que sobre los estados de excepción prevén los tratados
de derechos humanos, en especial las previsiones del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos – PIDCP (Art. 4)[11] y de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (Art. 27).[12]
En ese sentido, la actuación del Estado, representada en la expedición de los
decretos legislativos de desarrollo de los estados de excepción, consistente en
la suspensión de derechos, resultará válida desde esta perspectiva cuando (i)
sea compatible con las demás obligaciones que le impone el derecho
internacional; (ii) no comprenda la suspensión de los derechos que han
sido clasificados por las normas citada bajo la categoría de intangibles, como
son el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica, el derecho a la
vida y la integridad personal, la prohibición de la esclavitud y la servidumbre,
el principio de legalidad e irretroactividad de la ley, la libertad de
conciencia y de religión, la protección a la familia, el derecho al nombre, los
derechos del niño, el derecho a la nacionalidad, los derechos políticos, al
igual que las garantías judiciales indispensables para la protección de tales
derechos; y (iii) se restrinja en la medida y el tiempo estrictamente
limitados a las exigencias de la situación que dio lugar al estado de
excepción.
El contenido material del Decreto 4490 de 2008
7.  Las consideraciones que fundan el Decreto
4490/08 se basan en tres aspectos definidos.  El primero, la consideración
acerca de la declaratoria de emergencia social en todo el territorio nacional,
mediante el Decreto 4333/08, norma que fue declarada exequible por la Corte en
la sentencia C-135 del 25 de febrero de 2009.  El segundo, que refiere a las
consideraciones del decreto de declaratoria, en el sentido que con el objeto de
conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, se hace indispensable
establecer medidas que contrarresten la perturbación del orden social, entre
ellas, la focalización y aumento de la cobertura de los programas sociales
orientados a solucionar la situación económica y evitar una crisis social en
las regiones más afectadas. En consecuencia, el tercer aspecto radica en la
necesidad de modificar la Ley 1169 de 2007, “por la cual se decreta el
presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2008”, en el sentido
de efectuar traslados presupuestales en el monto de 147 mil millones de pesos,
destinados a atender los gastos ocasionados por las medidas requeridas para
atender el estado de excepción.
8. A partir de estos argumentos, el Decreto establece,
en primer término, un traslado de partidas dentro del Presupuesto General de la
Nación para la vigencia de 2008, consistente en un contracrédito por la suma
señalada, con cargo al presupuesto de funcionamiento del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, y la apertura correlativa de créditos en el presupuesto de
gastos o ley  de apropiaciones, a favor de la Agencia Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción Social.  Estos créditos
se detallan del modo siguiente: (i) cuatro mil millones de pesos para el
presupuesto de inversión de Acción Social, dirigido al programa de protección y
bienestar social del recurso humano, y intersubsectorial medio ambiente; y (ii)
143 mil millones de pesos, a favor del mismo presupuesto de inversión de
Acción Social, con destino al programa de atención, control y organización
institucional para apoyo a la gestión del Estado, subpartida intersubsectorial
gobierno.
9. Igualmente, el artículo 3º del Decreto 4490 de 2008
establece la capitalización del Fondo Nacional de Garantías y el Fondo
Agropecuario de Garantías, con los recursos del FRECH, que determine el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante solicitud de traslado al
Banco de la República.  Estas operaciones de capitalización deben estar
dirigidas a (i) garantizar operaciones de crédito en las regiones
afectadas por los hechos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia
social; y (ii) garantizar operaciones de crédito realizadas a través de
corresponsales no bancarios, generadas por la administración de recursos a
cargo de éstos.   Por último, conforme al parágrafo del mismo artículo, se
dispone que las juntas directivas del Fondo Nacional de Garantías y la Comisión
Nacional de Crédito Agropecuario, establecerán los términos de las garantías
citadas, otorgando prioridad a las regiones más afectadas.
A este respecto, la Corte considera pertinente
establecer que el fundamento legal del Fondo de Reserva de Estabilización de
Cartera Hipotecaria – FRECH, se remonta a lo dispuesto en el artículo 48 de la
Ley 546/99, norma que autorizó la creación de dicho Fondo, administrado por el
Banco de la República, destinado a facilitar las condiciones para la
financiación de vivienda referida al índice de precios al consumidor.  Así, de
acuerdo con lo previsto en el artículo 49 ejusdem, con cargo a los
recursos de dicho fondo, el Banco de la República estaba facultado para ofrecer
a los establecimientos de crédito, y solamente para el saldo de la cartera de
vivienda individual de largo plazo registrada a 31 de diciembre del año 2000,
coberturas de riesgo del diferencial entre la tasa de interés de mercado y la
inflación.
Los aspectos particulares y concretos del
funcionamiento del FRECH, fueron reglamentos por el Gobierno Nacional.  De tal
modo, el artículo 1º del Decreto 2670/00, modificado por el Decreto 2587/04,
señala que el mismo tiene la condición de fondo-cuenta de la Nación, y tiene
por objetivo ofrecer cobertura contra el riesgo referido a la evolución del
diferencial multiplicativo entre la tasa de interés DTF efectiva anual y la
tasa efectiva anual de crecimiento de la UVR, solamente para el saldo de
cartera vigente de vivienda individual de largo plazo registrada a 31 de
diciembre de 2000 en los balances de los establecimientos de crédito y hasta el
agotamiento de los recursos que por ley se le han asignado para el cumplimiento
de tal finalidad.
En razón del carácter condicionado de la operación del
FRECH, supeditado a la cobertura del riesgo de la cartera de créditos de
vivienda, vigente a 31 de diciembre de 2000, el parágrafo del artículo 96 de la
Ley 795/03 estableció que los recursos del Fondo sería utilizados en propiciar
el mantenimiento de condiciones estables a los créditos de vivienda, en
general.[13]  Para ello, el Decreto
1269/03 ordena al Banco de la República, en su calidad de administrador del
FRECH, mantener una subcuenta especial en el mismo, por valor de cincuenta mil
millones de pesos, cuyos recursos se utilizarán por el Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras - Fogafín, para otorgar la cobertura a los créditos
individuales de vivienda a largo plazo frente al riesgo de variación de la UVR
respecto a una tasa determinada.
De otro lado, en cuanto a los destinatarios de la
capitalización ordenada por el artículo 3º del Decreto 4490/08, se tiene que el
Fondo Nacional de Garantías - FNG, conforme lo prevé el artículo 240 del
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero - EOSF, sustituido por el artículo 48
de la Ley 795/03, es una sociedad anónima de carácter mercantil y de economía
mixta del orden nacional. Su objeto social consiste en obrar de manera
principal pero no exclusiva, como fiador o bajo cualquier otra forma de garante
de toda clase de operaciones activas de las instituciones financieras con los
usuarios de sus servicios, sean personas naturales o jurídicas, así como actuar
en tales calidades respecto de dicha clase de operaciones frente a otra especie
de establecimientos de crédito legalmente autorizados para desarrollar
actividades, sean nacionales o extranjeros, patrimonios autónomos constituidos
ante entidades que legalmente contemplen dentro de sus actividades el desarrollo
de estos negocios, las entidades cooperativas y demás formas asociativas del
sector solidario, las fundaciones, las corporaciones, las cajas de compensación
familiar y otros tipos asociativos privados o públicos que promuevan programas
de desarrollo social. Igualmente, el FNG está facultado para otorgar garantías
sobre créditos y otras operaciones activas de esta naturaleza que se contraigan
a favor de entidades que no tengan la calidad de intermediarios financieros,
por parte de personas naturales o jurídicas que obran como comercializadores o
distribuidores de sus productos y bienes en el mercado.
A su vez, el artículo 231 del EOSF, establece que el
Fondo Agropecuario de Garantías – FAG es una cuenta especial administrada por
el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario – Finagro y está
sometido a la vigilancia y control de la Superintendencia Financiera. El FAG
tiene por objeto respaldar los créditos otorgados dentro del sistema nacional de
crédito agropecuario, a los pequeños usuarios y empresas asociativas y
comunitarias, que no puedan ofrecer las garantías exigidas ordinariamente por
los intermediarios financieros.  Así, la comisión nacional de crédito
agropecuario tiene la potestad de determinar las condiciones económicas de los
beneficiarios, la cuantía individual de los créditos susceptibles de garantías,
la cobertura de la garantía y la reglamentación operativa del Fondo.
10.  Conforme lo expuesto, la Corte advierte que el
objetivo principal del Decreto 4490/08 es otorgar recursos a programas sociales
y actividades económicas, las cuales han sido consideradas por el Gobierno
Nacional como mecanismos adecuados para conjurar la crisis que dio lugar a la
emergencia social e impedir la extensión de los efectos.  Para cumplir con este
propósito, la norma objeto de estudio realiza dos acciones diferenciadas.  En
primer lugar, modifica el presupuesto general de la Nación, con el fin de
trasladar recursos públicos originalmente previstos para el funcionamiento del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a determinados rubros que hacen parte
del presupuesto de inversión de Acción Social.  En segundo término, ordena la
capitalización del FNG y del FAG, en tanto instrumentos destinados a servir de
garantes a operaciones activas de crédito para determinados sectores de la
economía, mediante la utilización de los recursos contenidos en el FRECH, fondo
concebido para facilitar el mantenimiento de condiciones financieras uniformes
a los créditos destinados a la adquisición de vivienda. El uso de los recursos
de dicha capitalización está restringido a garantizar operaciones de crédito en
las regiones afectadas por la emergencia social, entre ellas las realizadas a
través de corresponsales no bancarios y con cargo a los recursos administrados
por ellos.
Así, delimitados suficientemente el contenido y
alcance de las previsiones del Decreto 4490/08, procede la Corte a determinar
la constitucionalidad de las mismas, con base en la metodología propuesta en
apartado anterior de esta decisión.
Los límites particulares de los decretos legislativos
que alteran el presupuesto general de la Nación
11. El conjunto de reglas que fija la Constitución
Política en materia de la determinación del presupuesto, está basada en la
vigencia efectiva del principio democrático, a través de la sujeción de la
definición del gasto público a la decisión de los órganos de representación.
Así, en los términos del artículo 345 C.P., en tiempo de paz no se podrá
percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni
hacer erogación al tesoro que no se halle incluida en el de gastos.  De manera
correlativa, el precepto constitucional dispone que tampoco podrá hacerse
ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas
departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir
crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.  A su vez, el
artículo 347 C.P. establece que el proyecto de ley de apropiaciones deberá
contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la
vigencia fiscal respectiva. Estas condiciones han sido enmarcadas por la
doctrina bajo el principio de legalidad del presupuesto.
No obstante la precisión del mandato constitucional
descrito, la jurisprudencia constitucional ha considerado, de manera uniforme y
reiterada en distintas decisiones, que en durante la vigencia de los estados de
excepción, el Gobierno está facultado para, a través de la expedición de decretos
legislativos, modificar el presupuesto general de la Nación.[14]
Estas modificaciones pueden versar bien sobre la modificación de la fuente de
los ingresos fiscales, como a la destinación de los créditos contenidos en el
mismo.
12. La Corte ha considerado en dicho precedente que el
hecho que el Constituyente haya circunscrito el principio de legalidad del
presupuesto al “tiempo de paz”, involucra la posibilidad que durante aquellas
circunstancias graves, inminentes y excepcionales, que permiten al Ejecutivo
declarar los estados de excepción, sea admisible que modifique el presupuesto
de rentas y la ley de apropiaciones, con el fin de atender las necesidades de
gasto público que se deriven de las medidas adoptadas para conjurar las causas
de la crisis que dieron lugar a dicha declaratoria. Esta comprobación, se
sustenta, del mismo modo, en las competencias particulares que la Carta
Política le confiere al Ejecutivo en el estado de emergencia social, económica
y ecológica.  En efecto, el inciso tercero del artículo 215 C.P. establece que
los decretos legislativos que se deriven de la declaratoria de dicho estado de
excepción podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar
los existentes.  De ello se sigue que, como la modificación del régimen
tributario tiene efectos concretos en la determinación de la forma en que se
realiza el gasto público, lo que debe incidir necesariamente en la destinación
de los diferentes créditos dentro del presupuesto general de la Nación.
13. Sin embargo, como se tuvo oportunidad de exponer
en los fundamentos jurídicos 5 y 6 de esta decisión, el ejercicio de las
facultades del Gobierno en los estados de excepción, lejos de tener carácter
omnímodo, están circunscritas a los límites previstos en las disposiciones que
para el efecto conforman el bloque de constitucionalidad y, por ende, el
parámetro de validez para el control en sede jurisdiccional de dichas medidas.
13.1. De este modo, se ha señalado por la
jurisprudencia que el primer límite corresponde a la conexidad de las
finalidades del decreto legislativo que modifica el presupuesto general de la
nación, tanto con las consideraciones que expuso el Gobierno para justificar
dicha modificación (conexidad interna), como con las razones que dieron lugar a
la declaratoria del estado de excepción (conexidad externa). A este respecto,
al sintetizar las reglas aplicadas por el citado precedente, la Corte ha
señalado que en “relación con la facultad del ejecutivo de modificar o
adicionar el presupuesto de rentas y gastos de la nación durante los estados de
excepción, hay que indicar que de la Carta Política se desprenden
condicionamientos que imposibilitan que el ejercicio de esa facultad se
configure en un poder omnímodo. El primero de ellos es la necesaria conexidad
entre el objetivo de la modificación presupuestal y las causas que motivaron la
declaratoria del estado de excepción.  A juicio de la Corte, esta relación de
conexidad es doble, ya que comprende, de un lado, la existente entre las causas
que generaron la declaratoria y su finalidad, y de otro, la existente entre las
causas de expedición del decreto legislativo que modifica el presupuesto y las
materias que regula.”[15]
13.2. El segundo límite está relacionado con la
relación de especificidad de los objetivos de la modificación del
presupuesto y la materia del estado de emergencia.  Como se indicó
anteriormente, el artículo 215 C.P. prevé que las medidas adoptadas por el
Gobierno al amparo de la declaratoria de emergencia económica, social y
ecológica (i) deben estar destinadas exclusivamente a conjurar la crisis
y a impedir la extensión de sus efectos; y (ii) deberán referirse a
asuntos que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia.
En ese sentido, los propósitos de gasto público que pretenden cumplirse con la
modificación del presupuesto deben estar debidamente circunscritos al ejercicio
de competencias y actividades estatales unívocamente dirigidas a atender las
necesidades de la crisis. Por ende, no se mostraría acorde con el Texto
Superior el decreto legislativo que realice alteraciones al presupuesto general
de la Nación que busquen financiar funciones del Estado que no tengan relación
con dichas necesidades.
13.3. El tercer límite tiene que ver con las
previsiones particulares que el Estatuto Orgánico del Presupuesto[16]
fija para las modificaciones presupuestales que se deriven de los estados de
excepción.  Al respecto, el artículo 83 de ese Estatuto, establece que los
créditos adicionales y traslados al presupuesto general de la Nación destinados
a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por
el Gobierno en los términos que éste señale. Igualmente, establece que la
fuente de gasto público será el decreto que declare el estado de excepción
respectivo.  Esta última consideración es importante, puesto que hace
compatibles las modificaciones presupuestales adoptadas al amparo de los
estados de excepción con el principio de legalidad del presupuesto, de acuerdo
con el cual en la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no
corresponda, entre otras fuentes, a un gasto decretado por una ley anterior
(Art. 346 C.P.), que para el presente caso es el decreto de declaratoria.
De igual manera, el artículo 84 ejusdem prescribe
que cuando se declaren estados de excepción, toda modificación al presupuesto
general de la Nación deberá ser informada al Congreso de la República, dentro
de los ocho días siguientes a su realización. En caso de que no se encuentre
reunido el Congreso, deberá informarse dentro de los ocho días de iniciación
del siguiente período de sesiones.
Como se observa, al tenor de la normatividad orgánica,
la competencia para la modificación presupuestal se concentra en la facultad
del Gobierno para establecer créditos adicionales y los traslados
presupuestales. La jurisprudencia se ha ocupado de diferenciar dichas operaciones,
para lo cual ha señalado que “se presenta un traslado, cuando, sin alterar
el cómputo de las rentas, se dispone, dentro del mismo presupuesto, cambios
tanto cuantitativos como de destinación en dos o más partidas. En este evento
se presenta, por una parte, un crédito por virtud del cual se incorpora o
adiciona una partida de gasto, y, por otra, un contracrédito que disminuye una
de las partidas originales del presupuesto. (…)  Por su parte, los
créditos adicionales son “... aquellas apropiaciones que se abren en el curso
de la vigencia, con posterioridad a la expedición y liquidación del
Presupuesto, y que se consideran como gastos complementarios de éste”[17].
Estas adiciones comportan la identificación de nuevas rentas que, en la misma
proporción, se incorporan al presupuesto, tales como las provenientes de la
emisión de bonos o de nuevos impuestos.”[18]
Esta clasificación tiene efectos concretos en la
naturaleza del control constitucional de los decretos legislativos que
adelantan modificaciones al presupuesto general de la Nación.  En efecto,
conforme al mismo precedente, “cuando en los estados de excepción se decreta
un traslado presupuestal, la medida busca cambiar la destinación de una
partidas para disponer de esos recursos para los fines propios de la respectiva
situación excepcional. En tal caso el examen de constitucionalidad del
correspondiente decreto legislativo debe referirse a la conexidad del traslado
con la situación que motivó la declaratoria del estado de excepción, así como a
la necesidad y la proporcionalidad de la medida, examen que comprende tanto el
estudio de la nueva destinación de los recursos, como el análisis de la manera
como se afectan las partidas que se disminuyen.[19]
Ello es así porque en el mismo decreto que dispone el traslado se decide sobre
la fuente, en este caso interna, de los recursos y se fija su destinación, sin
que tales materias hayan sido objeto de una previa determinación por el
legislador excepcional. || En el caso de los créditos adicionales que se
producen en ejercicio de las facultades de los estados de excepción, en
principio, la fuente de los recursos debe estar previamente determinada, y si
lo fue a través de un decreto legislativo, el mismo debe haber sido objeto del
control automático de constitucionalidad por la Corte”.[20]
14. En suma, el control de constitucionalidad de los
decretos legislativos que determinan modificaciones al presupuesto general de la
Nación se basa en la verificación de determinadas condiciones particulares,
relacionadas con (i) la conexidad del objetivo de la modificación con
las razones que la justifican y los motivos que dieron lugar la declaratoria de
emergencia; y (ii) el cumplimiento de las normas orgánicas que regulan
el régimen propio de las afectaciones al presupuesto dentro de los estados de
excepción, al igual que la necesidad y proporcionalidad de dicha modificación.
Análisis de
constitucionalidad de la norma objeto de análisis
15. El Decreto 4333 de 2008, declarado exequible en su
integridad por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-135/09, fundó la
declaratoria de emergencia social en la consideración del Gobierno Nacional,
según la cual se estaba ante proliferación desbordada, en todo el país, de
distintas modalidades de captación o recaudo masivo y no autorizado de dineros
del público, las cuales generaron falsas expectativas en la población, merced
de los exorbitantes e inexplicables beneficios ofrecidos.  Para el Ejecutivo,
estas ofertas llevaron a que muchos ciudadanos hayan entregado sus recursos a
tales sistemas de captación no autorizada, quienes resultaron afectados
patrimonialmente, habida cuenta la imposibilidad fáctica de soportar de manera
real y permanente dichos beneficios.  Estas actividades, a su vez, han llevado
a una precaria situación económica a muchos de los afectados, en especial las
personas de menores ingresos, quienes han visto comprometida su subsistencia,
lo que puede devenir en una crisis social.
Ante estas circunstancias, el mismo Decreto establece
la necesidad de ejercer diversas acciones, tendientes a, entre otras medidas, (i)
adoptar procedimientos ágiles y mecanismos abreviados para restituir, en
especial a la población de escasos recursos, los activos ilegalmente captados y
recuperados por las autoridades competentes; (ii) contrarrestar de forma
inmediata la crisis social generada por la defraudación generalizada; y (iii)
profundizar los mecanismos de acceso para las personas de bajos recursos al
sistema financiero formal.
16. Con base en el anterior marco de análisis, el Decreto
4490/08, cuya constitucionalidad ahora se revisa, funda sus disposiciones en la
necesidad de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, mediante
el fortalecimiento, a través de la focalización y el aumento de cobertura, de
los programas sociales orientados a solucionar la situación económica de los
ciudadanos afectados.  Conforme lo expresado por los intervinientes y el
Ministerio Público, los recursos derivados del traslado presupuestal contenido
en la norma acusada, están dirigidos a ampliar la cobertura de los programas
Familias en Acción y Familias Guardabosques, administrado por Acción Social.
Del mismo modo, la capitalización del FNG y del FAG tiene por objeto garantizar
las operaciones de crédito en las regiones afectadas por la proliferación de
las modalidades de captación masiva e ilegal de dineros del público.
Competencia general del Gobierno Nacional para adoptar
la medida
17.  De acuerdo con lo expuesto, el primer aspecto que
deberá dilucidar la Corte es si el Decreto 4490/08 establece medidas que prima
facie pueda adoptar el Ejecutivo en los estados de excepción y, en
especial, en el estado de emergencia económica.  Para la Corte, la respuesta a
este interrogante es positiva, a partir de las reglas fijadas en apartado
precedente de esta sentencia.  En efecto, se ha señalado que el Gobierno está
facultado para realizar modificaciones al presupuesto general de la Nación, con
el fin de atender los gastos de las medidas de excepción.  En el caso
propuesto, los artículos 1º y 2º del Decreto 4490/08 modifican el presupuesto
de la vigencia de 2008, trasladando recursos del presupuesto de funcionamiento
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público al rubro de inversión de la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. Esta
acción se encuadra dentro de las competencias del Gobierno en los estados de
excepción, en tanto el artículo 215 C.P. y los artículos 83 y 84 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto le adscriben esa facultad, como se ha explicado in
extenso en la presente providencia.
Para la Corte, esta conclusión es igualmente
predicable respecto de las disposiciones de la norma objeto de análisis, que
prevén la capitalización del FNG y del FAG, mediante la transferencia de
recursos del FRECH.   Aunque esta actividad no involucra una modificación al
presupuesto general de la Nación, sí constituye una alteración del destino del
gasto público recursos fiscales que, desde el punto de vista presupuestal, son
considerados como parte del presupuesto de rentas o ley de apropiaciones.  Por
ende, al menos en lo que corresponde al control de constitucionalidad de las
normas de excepción, le resultan aplicables las reglas que otorgan validez a
las modificaciones presupuestales en ese preciso ámbito.
Como se indicó en apartado anterior, el FRECH es un
fondo-cuenta de la Nación, administrado por el Banco de la República.  En ese
sentido, se encuentra dentro de lo regulado por el artículo 30 del Estatuto
Orgánico de Presupuesto, que incluye dentro del apartado correspondiente a las
fuentes integrantes del presupuesto de rentas y recursos de capital, los fondos
especiales en el orden nacional, que corresponden a los ingresos definidos en
la ley para la prestación de un servicio público específico, así como los
pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador.
Sobre la naturaleza presupuestal de dichos recursos, la jurisprudencia
constitucional ha señalado lo siguiente:
“10. El artículo 30 del Decreto 111 de 1996
corresponde al artículo 27 de la Ley 225 de 1995, por la cual se modifica la
Ley Orgánica del Presupuesto.  La Ley 225 de 1995, entre otras medidas, ajusta
la clasificación presupuestal de los ingresos e introduce la figura de los
fondos especiales con el fin de caracterizar recursos que no se enmarcaban
dentro de la clasificación de las rentas que operaba en el momento de su
aprobación.[21]  Tal propósito del
legislador se plasma en el artículo 1º de la Ley 225 de 1995, el cual introduce
la figura de los fondos especiales en la estructura del presupuesto de rentas y
recursos de capital.[22]
11.  Por su parte, el artículo 358 de la
Constitución Política y los artículos 11 y 27 del Estatuto Orgánico del
Presupuesto consagran la clasificación de las rentas presupuestales, en
ingresos corrientes, los cuales comprenden los tributarios (impuestos directos
e indirectos) y los no tributarios (tasas y multas) y otros ingresos, constituidos
por contribuciones parafiscales, fondos especiales, recursos de capital e
ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional.
Como se aprecia, de acuerdo con el Estatuto
Orgánico del Presupuesto los fondos especiales no son contribuciones
parafiscales ni ingresos corrientes en cuanto corresponden a una categoría
propia en la clasificación de las rentas estatales.
12.  Así mismo, los fondos especiales
constituyen una de las excepciones al principio de unidad de caja,[23]
principio definido de la siguiente manera en el artículo 16 del Decreto 111 de
1996: “Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá el
pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la
Nación”. Entonces, si los fondos especiales constituyen una excepción al
principio de unidad de caja, su determinación y recaudo se efectuará de acuerdo
con las decisiones que para cada caso adopte el legislador.
13.  La norma demandada, artículo 30 del
Decreto 111 de 1996, se refiere a dos de las modalidades de fondos especiales,
aunque no especifica en ninguna de ellas el tipo de ingresos que las
constituyen: 1) los ingresos definidos en la ley para la prestación de un
servicio público específico, y 2) los ingresos pertenecientes a fondos sin
personería jurídica creados por el legislador.
El artículo demandado no crea, menciona ni
afecta algún impuesto en particular sino que se limita a señalar genéricamente
qué es lo que constituye un fondo especial, sin especificar la naturaleza de
tales ingresos. En este orden de ideas, el artículo 30 del Decreto 111 de 1996
no consagra ni afecta renta tributaria alguna, circunstancia que, de acuerdo
con la jurisprudencia de esta Corporación, excluye la posibilidad de
vulneración del artículo 359 de la Carta Política en cuanto una norma legal no
incurre en la prohibición de rentas nacionales de destinación específica si no
contiene ella una renta determinada, de carácter tributario.[24]”[25]
18. A partir de las consideraciones efectuadas por la
Corte en la sentencia C-009/02, la Sala advierte que los recursos del FRECH
tienen la condición de fuente del presupuesto de rentas y recursos de capital.
En tal circunstancia, la decisión del Gobierno Nacional de, en el marco del
estado de emergencia, prever el traslado de recursos del fondo especial a la
atención de las necesidades de gasto público derivadas de la implementación de
las medidas excepcionales, se circunscribe dentro de las competencias de
modificación del presupuesto y demás materias de índole fiscal, cuyo fundamento
y validez constitucional ya han sido expuestos en la presente decisión.
Cumplimiento de los requisitos de conexidad y
especificidad
19.  El segundo aspecto del control de
constitucionalidad que debe verificarse, está relacionado con el cumplimiento
de los requisitos de conexidad y especificidad de la medida adoptada.
19.1. En cuanto a la conexidad externa, la Corte
advierte que el Decreto 4333/08, declaratorio de la emergencia económica,
estableció como medidas a adoptar para conjurar la crisis e impedir la
extensión de sus efectos, la implementación de procedimientos que restablezcan
la precaria situación económica de los ciudadanos que entregaron recursos a los
mecanismos de captación ilegal (considerando décimo), al igual que el fomento
del acceso de los mismos al mercado financiero formal (considerando décimo
cuarto).
Las medidas adoptadas por el Decreto 4490/08 refieren
a (i) el otorgamiento, a través de la modificación del presupuesto
general de la Nación para la vigencia 2008, de mayores recursos públicos al
presupuesto de inversión de Acción Social; y (ii) la capitalización del
FNG y del FAG, con el fin que garanticen operaciones de crédito en las regiones
afectadas.  Para la Sala estas medidas tienen una relación intrínseca de
conexidad con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia
social.
En efecto, según lo dispuesto en el artículo 2º del
Decreto 2467/05, la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional - Acción Social, es un establecimiento público, del orden
nacional, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio
propio, adscrito al Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República.  El objetivo general de la misma, conforme el artículo 5º de la
misma norma, consiste en “coordinar, administrar y ejecutar los programas de
acción social dirigidos a la población pobre y vulnerable y los proyectos de
desarrollo, coordinando y promoviendo la cooperación nacional e internacional,
técnica y financiera no reembolsable que reciba y otorgue el país.” Así,
dentro de sus funciones, se destaca la “de ejecutar, en lo de su
competencia, los programas de la política de inversión social focalizada que
defina el Presidente de la República, contemplados en la Ley del Plan Nacional
de Desarrollo, dirigidos a los sectores más pobres y vulnerables de la
población colombiana”. (Art. 6-4 ejusdem).
Como lo señala el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, los recursos que el Decreto 4490/08 adscribe a Acción Social, están
dirigidos a fortalecer los programas sociales, específicamente el de “Familias
en Acción” y “Familias Guardabosques”, a cargo de dicha entidad, cuya cobertura
debe ampliar hacia las regiones afectadas con las causas que dieron lugar a la
emergencia social.  A este respecto, debe resaltarse que de conformidad con la
información remitida a la Corte por las entidades gubernamentales
intervinientes, el programa “Familias en Acción” está dirigido “a mejorar y
mantener la inversión que realizan las familias más pobres sobre el capital
humano de los menores de edad.  Para ello, el programa busca complementar el
ingreso de estas familias para mejorar la atención en salud y alimentación de
los niños y niñas, así como reducir la inasistencia y deserción de los alumnos
de primaria y secundaria.”[26] A su
vez, el programa “Familias Guardabosques”, “se concentra en la prevención y
recuperación de los efectos negativos de los cultivos ilícitos en el medio
ambiente, la reconstrucción del tejido social, la recuperación de los valores
positivos y la generación de procesos comunitarios.  Así mismo, pretende la
creación de condiciones y oportunidades lícitas para el empleo productivo y
sostenible de la mano de obra rural, sustrayéndola del circuito ilegal y la
recuperación de la confianza en las instituciones y la participación
democrática”[27]
De otro lado, las motivaciones expuestas en el
fundamento jurídico 9 de esta sentencia, se advierte que las funciones del FNG
y del FAG están relacionadas con el respaldo de capital para el acceso a
productos financieros, en especial respecto de personas naturales o jurídicas
que no cuenten con las garantías necesarias para obtener crédito formal.  En
criterio de la Sala, tanto la ampliación de los programas sociales adelantados
por Acción Social, como la capitalización de los fondos de la Nación que tienen
por objeto garantizar a los usuarios del sistema financiero y, por ende,
promover la democratización del crédito; son medidas que se muestran adecuadas
para paliar los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de
emergencia.
19.2. Respecto al cumplimiento del requisito de
conexidad interna, la Corte señala que también se encuentra cumplido.  Las
consideraciones del Decreto 4490/08 apuntan a la necesidad de establecer
medidas para contrarrestar la amenaza de perturbación del orden social, tales
como las referentes a la focalización y aumento de la cobertura de los
programas sociales destinados a solucionar la situación económica y evitar una
crisis social en las regiones afectadas.  Para la Sala, el traslado de recursos
para la ampliación de los programas sociales a cargo de Acción Social, es un
instrumento enteramente compatible con dichas consideraciones.
Igualmente, aunque no se haga una referencia expresa
en las consideraciones de la norma objeto de examen a la capitalización de los
fondos de garantías para el acceso al crédito formal, el estudio sistemático de
esa disposición con el decreto de declaratoria de la emergencia económica,
permite colegir que si una de las causales del perjuicio irrogado por los sistemas
ilegales de captación masiva fue, precisamente, la existencia de barreras
materiales para la adquisición de productos financieros ofrecidos en el mercado
formal, existe clara conexidad entre (i) la necesidad de contrarrestar
la amenaza de perturbación del orden social; y (ii) la superación de
dichas barreras de acceso al crédito, a través del fortalecimiento de los
recursos para el ofrecimiento de garantías públicas a los créditos.  En ese
sentido, el cumplimiento del requisito de conexidad interna para este apartado
resulta acreditado.
19.3. Por último, la Sala considera que las razones
expuestas anteriormente permiten concluir que las medidas adoptadas están
vinculadas a la materia de la emergencia social y, a su vez, son vehículos
adecuados para la superación de la crisis que dio lugar a aquélla.  En
consecuencia, la condición de especificidad también se verifica para el caso de
la norma objeto de análisis.
Cumplimiento de los requisitos de necesidad y
proporcionalidad
20. El tercer ámbito del control de constitucionalidad
corresponde a la Corte determinar la necesidad y proporcionalidad de las
medidas adoptadas, aspectos que deben analizarse desde la perspectiva tanto de
la nueva destinación de los recursos fiscales, como de la afectación de la
renta que se disminuye.
En lo que corresponde a la condición de necesidad, la
Sala considera que el aumento de recursos para la ampliación de la cobertura de
los programas sociales a cargo de Acción Social, al igual que la capitalización
del FNG y el FAG, resultan necesarias y adecuadas, habida cuenta las
consecuencias de los hechos que dieron motivo a la declaratoria de emergencia
social.  Ello se explica en tanto la determinación de las partidas
presupuestales y la fijación de los recursos de los fondos citados, fueron
asuntos diseñados con anterioridad a la afectación social generada por la
proliferación de los sistemas de captación masiva, por lo que no previeron los
requerimientos de gasto público para superar dicha situación excepcional.  Por
ende, la ampliación de dichos recursos y coberturas financieras resultaba
imprescindible, en tanto el giro ordinario de recursos fiscales resultaría
insuficiente para hacer frente a las circunstancias excepcionales e inminentes
que sustentaron la declaratoria de emergencia social.
Las medidas adoptadas, del mismo modo, se muestran
proporcionadas.  En efecto, el origen de los recursos materia del traslado
presupuestal es el del presupuesto de funcionamiento del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público.  Así, de lo que se trata es de la reducción de rentas que (i)
no involucra la afectación de los proyectos de inversión de las distintas
instituciones o programas o de los recursos destinados al normal funcionamiento
del Estado; y (ii) no está relacionado con límites constitucionales a la
modificación del presupuesto, como sucede con los recursos públicos destinados
al gasto público social, en los términos del artículo 350 Superior.
Para el caso concreto de la capitalización del FNG y
del FAG con cargo a recursos del FRECH, la Corte advierte que, como lo señalan
los intervinientes, en la actualidad los recursos del FRECH no están
comprometidos, en la medida en que el 30 de septiembre de 2008 finalizó el
último contrato de cobertura de riesgo del diferencial de tasas aplicables a
los créditos de vivienda. Por ende, no existe una afectación significativa de
las garantías constitucionales de los usuarios de tales de créditos, en
especial aquellas que se derivan del mandato constitucional de efectividad del
derecho a la vivienda, a través de la conformación de sistemas adecuados de
financiación a largo plazo (Art. 51 C.P.).  Sobre este particular, debe
anotarse que aunque las Leyes 795/03 y 1151/07 establecen una subcuenta del
FRECH, destinada a propiciar condiciones estables en los créditos destinados a
la financiación de vivienda, el carácter excepcional, específico y temporal de
la capitalización del FNG y del FAG no conlleva, en si mismo considerado, la
imposibilidad que luego de superada la emergencia social, el FRECH pueda
cumplir con esas finalidades fijadas por el legislador.
21. Finalmente, debe considerarse si el Decreto
4490/08 contiene alguna medida que contradiga los requisitos generales que la
Constitución prevé para los decretos legislativos que desarrollan la declaratoria
de emergencia económica, social y ecológica.  A este respecto, basta anotar que
las disposiciones objeto de análisis no suspenden leyes ni establecen
restricciones a derechos constitucionales, razón por la cual son compatibles
con las condiciones de motivación de incompatibilidad y vigencia del Estado de
Derecho.  De igual modo, ningún predicado de la normatividad estudiada
involucra la suspensión de los derechos humanos y las libertades fundamentales,
la interrupción del normal funcionamiento de las ramas del poder público y los
órganos del Estado, la supresión o modificación de los organismos y las
funciones básicas de acusación o juzgamiento, la desmejora de los derechos de
los trabajadores, el ejercicio de discriminaciones basadas en los motivos descritos
en el artículo 13 C.P., ni la suspensión de los derechos considerados como
intangibles por las normas de derechos humanos ratificadas por Colombia.  Por
lo tanto, el Decreto 4490/08 es en entero compatible con el régimen
constitucional de los estados de excepción descrito en esta providencia.
Conclusión
22. El Decreto 4490/08 pretende trasladar recursos
fiscales, con el objeto de fortalecer las actividades estatales que se muestran
razonablemente vinculadas con la superación de los hechos que dieron lugar a la
declaratoria de emergencia, en especial los programas de atención a la
población pobre a cargo del Acción Social y el ofrecimiento de garantías a los
afectados por las barreras existentes para el acceso al mercado formal de
crédito.  A su vez, estas medidas cumplen con (i) los requisitos
generales que la jurisprudencia constitucional ha previsto para los decretos de
desarrollo de los estados de emergencia económica, social y ecológica; (ii) los
límites particulares que se predican de los decretos legislativos que modifican
las rentas nacionales, a efectos de atender las necesidades de implementación
de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional en los estados de excepción.
Con base en estos argumentos, la Corte concluye que la
norma objeto de análisis resulta acorde con los postulados de la Carta Política
que conforman el derecho constitucional de excepción.
DECISIÓN
En mérito a las consideraciones expuestas, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declarar
EXEQUIBLE el Decreto 4490 del 27 de noviembre de 2008, “por
el cual se modifica el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal
2008 y se dictan otras disposiciones.”.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del
Congreso, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
NILSON PINILLA PINILLA
Presidente
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
CLARA ELENA REALES GUTIÉRREZ
Magistrada
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado (P)
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA
MAYOLO
Secretario General ad
hoc
[1]
El Ministerio interviniente refiere sobre este particular a
las sentencias C-448/92, C-069/93, C-073/93, C-206/93 y C-137/99.
[2]
Para sustentar este apartado, la Secretaría Jurídica de la
Presidencia refiere a varios de los argumentos expuestos por el Presidente de la
República ante el Congreso, el informe entregado a los presidentes de las
cámaras legislativas, en cumplimiento de la obligación dispuesta en el inciso
5º del artículo 215 C.P.  A este respecto, Cfr. Folios 37 a 50 del
expediente.
[3]
En referencia concreta a la utilización de los recursos del
FRECH en la capitalización del Fondo Nacional de Garantías – FNG y del Fondo
Agropecuario de Garantías - FAG, el Ministerio Público señaló que a ese
respecto convenía “recordar, que el FNG es la entidad por medio de la cual
el Gobierno Nacional busca facilitar el acceso al crédito para las micro,
pequeñas y medianas empresas, al igual que respaldar préstamos destinados a
financiar la adquisición de vivienda de interés social y el pago de matrículas
en instituciones de educación superior, a través del otorgamiento de garantías
a las instituciones financieras.|| Por su parte, el FAG es la entidad
gubernamental que tiene por objeto promover créditos de capital de trabajo e
inversión, redescontados ante el Fondo para el financiamiento del sector
agropecuario – Finagro, para sufragar proyectos del sector rural que sean
económica, técnica y ambientalmente viables, a favor de los productores que no
puedan ofrecer las garantías ordinariamente exigidas por los Bancos.|| En
ese sentido, es preciso afirmar que esta es una medida financiera encaminada a
ofrecer posibilidades reales de acceso a créditos con el sector financiero
autorizado legalmente a las personas que, por su condición socio-económica, se
encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta, mediante el otorgamiento
de garantías por parte del Estado, lo cual se circunscribe a los referidos
fines de emergencia social declarada.”
[4]
La jurisprudencia constitucional ha definido, de modo
uniforme, que las normas de naturaleza estatutaria y orgánica conforman el
bloque de constitucionalidad en sentido lato, habida cuenta que tienen rango
superior a las de las leyes ordinarias, están sometidos a requisitos de
aprobación y control constitucional más estrictos y, en consecuencia, conforman
un parámetro necesario para la evaluación acerca de su validez.  A este
respecto, Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-425/94, C-578/95,
C-993/04 y C-985/06, entre otras.
[5]
Ley 137/94.  Art. 7. Vigencia del estado de derecho.
En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales.
El estado de excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán
cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. || Cuando un derecho o
una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado
mediante decretos legislativos de estados de excepción, éstos no podrán afectar
el núcleo esencial de tales derechos y libertades.
[6]
Ley 137/94.  Art. 10. Finalidad.  Cada una de las
medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y específicamente
encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de
sus efectos.
[7]
Ley 137/94. Art. 11. Necesidad. Cada una de las medidas
adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y específicamente
encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de
sus efectos.
[8]
Ley 137/94. Art. 13. Proporcionalidad. Las medidas
expedidas durante los estados de excepción deberán guardar proporcionalidad con
la gravedad de los hechos que buscan conjurar. || La limitación en el ejercicio
de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente
necesario, para buscar el retorno a la normalidad.
[9]
Ley 137/94. Art. 12. Motivación de incompatibilidad.  Los
decretos legislativos que suspendan leyes deberán expresar las razones por las
cuales son incompatibles con el correspondiente estado de excepción.
[10]
Ley 137/94. Art. 14. No discriminación. Las medidas
adoptadas con ocasión de los estados de excepción, no pueden entrañar
discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar, opinión política o filosófica. Lo anterior no obsta para
que se adopten medidas en favor de miembros de grupos rebeldes para facilitar y
garantizar su incorporación a la vida civil. || La Procuraduría General de la
Nación, en desarrollo de su función constitucional, velará por el respeto al
principio de no discriminación consagrado en este artículo, en relación con las
medidas concretas adoptadas durante los estados de excepción. Para ello tomará
medidas, desde la correctiva, hasta la destitución, según la gravedad de la
falta y mediante procedimiento especial, sin perjuicio del derecho de defensa.
Debe
acotarse que esta disposición fue declarara exequible, mediante sentencia
C-179/94, “pero sólo en cuanto se refiere a funcionarios públicos que no
gocen de fuero, pues en el evento de que las investigaciones a que alude el
inciso segundo recaigan sobre funcionarios públicos con fuero constitucional,
esta disposición sería inexequible”.
[11]
El artículo 4º PIDCP, incorporado a la legislación interna
mediante la Ley 74 de 1968, establece lo siguiente:
Artículo
4º. 1. En situaciones excepcionales que
pongan en peligro la vida de la nación y cuya existencia haya sido proclamada
oficialmente, los Estados Partes en el presente Pacto podrán adoptar
disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la
situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto,
siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás
obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen
discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo,
idioma, religión u origen social. || 2. La disposición precedente no autoriza
suspensión alguna de los artículos 6, 7, 8 (párrafos 1 y 2), 11, 15, 16 y 18.
|| 3. Todo Estado Parte en el presente Pacto que haga uso del derecho de
suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en el
presente Pacto, por conducto del Secretario General de las Naciones Unidas, de
las disposiciones cuya aplicación haya suspendido y de los motivos que hayan
suscitado la suspensión. Se hará una nueva comunicación por el mismo conducto
en la fecha en que se haya dado por terminada tal suspensión.
[12]
La Convención Americana sobre Derechos Humanos fue incorporada
a la legislación colombiana por la Ley 16 de 1972.  El texto de su artículo 27
es el siguiente:
Artículo
27. Suspensión de garantías.  1. En caso de guerra,
de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o
seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida
y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación,
suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que
tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les
impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en
motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. || 2. La
disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados
en los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad
Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6
(Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de
Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la
Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la
Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales
indispensables para la protección de tales derechos. ||  3. Todo Estado parte
que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los
demás Estados Partes en la presente Convención, por conducto del Secretario
General de la Organización de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya
aplicación haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensión y
de la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión.
[13]
Esta previsión es reiterada por el artículo 88 de la Ley 1151/07 – Plan
Nacional de Desarrollo 2006-2010, norma según la cual, “con el propósito de
facilitar las condiciones para la financiación de vivienda, y sin perjuicio de
las coberturas vigentes otorgadas con fundamento en el artículo 49 de la Ley
546 de 1999, el Banco de la República podrá ofrecer a los establecimientos de crédito,
con cargo a los recursos del Fondo de Reserva para la Estabilización de la
Cartera Hipotecaria, las coberturas de riesgo en las condiciones que defina el
Gobierno Nacional.”
[14]
El precedente aplicable a esta materia está contenido en las
sentencias C-448/92, C-069/03, C-206/93, C-137/99, C-329/99, C-947/02 y C-148/03
[15]
Cfr. Corte Constitucional,
sentencia C-148/03.  A su vez, este fallo reitera consideraciones análogas,
contenidas en las decisiones C-067/93 y C-075/93.
[16]
El Decreto 111/96 compila las Leyes 38/89, 179/94 y 225/95,
que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto.
[17]
Abel Cruz Santos, "El Presupuesto Colombiano", Editorial Temis 1963,
pág., 197.
[18] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-947/02.
[19]
La Corte en Sentencia C-206 de 1993 analizó el impacto de los traslados
presupuestales decretados en estado de conmoción interior, particularmente
frente a la reducción de rubros de gasto público social, y encontró que los
mismos, en ese caso concreto eran ajustados a la Constitución.
[20] Cfr.
Corte Constitucional, sentencia C-947/02.
[21]
Esta circunstancia fue considerada tanto en la elaboración como en la
aprobación del correspondiente proyecto de ley. Sobre el particular, en la
exposición de motivos se dijo: “El ajuste en la clasificación presupuestal de
la vigencia tiene como fin ubicar adecuadamente en el presupuesto general de la
nación recursos como los fondos sin personería jurídica, las rentas para el
sector justicia consagradas en las Leyes 55 de 1985, 6ª de 1992 y 66 de 1993,
los recursos provenientes de la utilización de las plantas térmicas
temporalmente en poder de la Nación y en general algunos recursos que no son
ingresos corrientes, recursos de capital ni se enmarcan dentro de la definición
de contribuciones parafiscales”. Gaceta del Congreso No. 242 de 1995, pág. 8
[22]
El artículo 1º de la Ley 225 de 1995 está compilado en el artículo 11 del
Decreto 111 de 1996, el cual señala: “El presupuesto de rentas contendrá la
estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones
parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del
presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los
ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional (...)”. Para
efectos de este proceso, de la norma trascrita interesa resaltar que el
Estatuto Orgánico del Presupuesto hace la distinción entre ingresos corrientes
de la Nación y fondos especiales.
[23]
De acuerdo con los artículos 11, 34 y 75 del Decreto 111 de 1996, las
contribuciones parafiscales, los fondos especiales y los ingresos de los
establecimientos públicos del orden nacional no están comprendidos dentro del
principio de unidad de caja.
[24]
En la sentencia C-040 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón se dijo: “En anteriores
ocasiones esta Corporación había señalado que una interpretación sistemática de
la Constitución permite concluir que la prohibición de las rentas nacionales de
destinación específica del artículo 359 se refiere exclusivamente a los
ingresos nacionales de carácter tributario o impuestos nacionales”.
[25] Cfr.
Corte Constitucional, sentencia C-009/02.
[26]
Cfr. Folio 31 del expediente.
Esta descripción corresponde a la intervención de la Presidencia de la
República, que a su vez reproduce el informe que el Gobierno Nacional presentó
ante el Congreso de la República, sobre la declaratoria de emergencia social,
del 24 de noviembre de 2008.
[27] Cfr.
Folio 32 ibídem.