C-014-97
Sentencia C-014/97
Sentencia
C-014/97
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Regalías en
explotación de hidrocarburos
Referencia:
Expediente D-1343
Norma acusada:
Artículo 50 (parcial) de la Ley 141 de 1994.
Actor: Luis Enrique
Olivera Petro.
Tema:
Cosa Juzgada.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO.
Santa Fe de Bogotá,
veintitres (23) de enero de mil novecientos noventa y siete (1997).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente Carlos
Gaviria Díaz, y por los Magistrados  Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera
Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando
Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro
Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Luis
Enrique Olivera Petro presenta demanda de inconstitucionalidad contra  el
parágrafo 5º del artículo 50 de la Ley 141 de 1994, la cual fue radicada con el
número D-1343.  Cumplidos, como están, los trámites previstos en la
Constitución y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el
asunto por medio de esta sentencia.
II. DEL TEXTO LEGAL OBJETO DE REVISIÓN.
A continuación se
transcribe el artículo parcialmente impugnado y se subraya la parte demandada:
ARTICULO 50.
LIMITES A LAS PARTICIPACIONES EN LAS REGALÍAS Y COMPENSACIONES PROVENIENTES DE
LA EXPLOTACIÓN DE HIDROCARBUROS A FAVOR DE LOS MUNICIPIOS PRODUCTORES. A las participaciones en las regalías y
compensaciones  provenientes de la explotación de hidrocarburos a favor de los
municipios productores, sin perjuicio de lo establecido en el parágrafo segundo
del artículo 14 y en el artículo 31 de la presente Ley, se aplicará el
siguiente escalonamiento.
(...)
PARÁGRAFO 5.
Solamente para los efectos del impuesto de industria y comercio de que trata el
literal c) del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, se entenderá que en cualquier
caso, el municipio productor recibe como participación en regalías el 12.5% de
las mismas, derivadas de la explotación de hidrocarburos en su jurisdicción.
III. LA DEMANDA.
El actor considera
que el parágrafo demandado viola el artículo 294 de la Constitución pues  crea
una exención o trato preferencial sobre el impuesto de industria y comercio de
propiedad exclusiva de las entidades territoriales, en favor de las agencias
industriales dedicadas a la explotación de hidrocarburos, con claro perjuicio de
las finanzas de los municipios productores de los mismos. Para
fundamentar su cargo, el demandante presenta una serie de cálculos  matemáticos
con el fin de demostrar la manera como la norma afecta las finanzas
municipales, debido a que establece un tope al valor del impuesto de industria
y comercio recaudado por razón del pago de las regalías. Concluye entonces el
actor que el parágrafo acusado "está creando una exención - para un
“pozo” petrolero que produzca 500.000 barriles por día - de $10.000 millones
por año, que perjudica al municipio productor, en relación con el impuesto de
industria y comercio."
De otro lado, aun
cuando no lo formula con la suficiente claridad, el actor invoca un vicio de
procedimiento según el cual el parágrafo acusado habría sido introducido por
una comisión de conciliación, sin corresponder al texto aprobado en el Congreso
después de los debates ordinarios. Según su criterio, eso demuestra  que el
parágrafo acusado es un "mico" que fue "introducido a última hora
- aún después de haber salido el “texto definitivo” - con el único objetivo de
beneficiar a las compañías petroleras socias de los diferentes contratos de
asociación que se adelanten para explotar hidrocarburos"
IV. INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES PÚBLICAS
4.1. Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El ciudadano José
Leonardo Valencia Molano, en representación del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad
de la norma impugnada. Según su criterio, el parágrafo acusado "es de
carácter general, en la medida en que cobija al conjunto de la actividad de
explotación de hidrocarburos y, en consecuencia, a todos los sujetos
involucrados en la misma".  Por ello considera el interviniente que esa
norma "no otorga ni tratamiento preferencial ni exenciones en materia del
impuesto de industria y comercio, como lo pretende el demandante. Por el
contrario, todos los contribuyentes de dicho impuesto que tengan el carácter de
explotadores de hidrocarburos están expuestos al mismo tratamiento, sin que se
prevean condiciones especiales para un grupo específico."
De otro lado, el
interviniente aclara que la norma impugnada no es un "mico" pues no
rompe la unidad de materia, ya que  "la Ley 141 de 1994 regula el tema de
las regalías en Colombia y que el parágrafo 5 del artículo 50 de la misma ley
se refiere a las regalías derivadas de la explotación de hidrocarburos,
consideradas para efectos tributarios, en particular del impuesto de industria
y comercio".
4.2. Intervención
del Ministerio de Minas y Energía.
La ciudadana María
Clemencia Díaz López, en representación del  Ministerio de Minas y Energía,
interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de la norma
impugnada pues, según su criterio, ésta no concede exenciones ni tratamientos
preferenciales sino que simplemente "señala que el municipio productor
recibe como participación en regalías el 12,5% de las mismas". En escrito
posterior, esa misma ciudadana solicita a la Corte estarse a lo resuelto en la
sentencia C-567/95 que declaró exequible el parágrafo acusado.
V. INTERVENCIÓN CIUDADANA.
Los ciudadanos
Vicente Amaya Mantilla y Sofía Regueros de Ladrón de Guevara, miembros del
Instituto Colombiano de Derecho Tributario, intervienen en el proceso. Según su
criterio, el cargo de forma no está llamado a prosperar, pues la acción por tal
concepto está caducada. En cambio, consideran los intervinientes, el actor
tiene razón en señalar que el parágrafo es materialmente inconstitucional.
Para sustentar su
afirmación, los intervinientes precisan que el parágrafo acusado  debe ser
interpretado en armonía con el literal c) del numeral 2º del artículo 39 de la
Ley 14 de 1983 que prohibe a los municipios gravar con el impuesto de industria
y comercio la explotación de minas "cuando las regalías o participaciones
para el municipio sean iguales o superiores a lo que corresponderá pagar por
concepto de impuesto de industria y comercio".  Esa norma prohibe entonces
a los municipios "gravar con el impuesto de industria y comercio las
actividades extractivas, en las condiciones y términos establecidos en la
disposición últimamente transcrita, y hasta tanto la Ley no disponga lo
contrario, no podrán establecer dicho gravamen."
De otro lado, los
ciudadanos también aclaran que en los últimos años ha habido variaciones en la
distribución y pago de regalías por la explotación de hidrocarburos pero que,
"desde la expedición del Decreto Legislativo 2310 de 1974, las regalías
para los municipios productores equivalen al 2,5% de la producción total. A su
vez el artículo 31 de la Ley 141 mantuvo para los municipios productores una
participación en las regalías del 12,5%, equivalente al 2,5% de la producción
total, siendo la regalía total del 20% de dicha producción total."
Hechas esas
precisiones, los ciudadanos consideran que el parágrafo impugnado es
inconstitucional, con base en el siguiente análisis:
A su vez el
artículo 50 de la propia Ley 141 estableció un mecanismo para la redistribución
o reasignación de las regalías de los municipios productores, con el fin de
hacer extensiva la participación en el beneficio respectivo a otros municipios
no productores, a través del Fondo Nacional de Regalías, cuando la producción
respectiva exceda de ciertos límites. Dicho mecanismo consiste, en que, a
partir de un promedio mensual de producción superior a 100.000 barriles
(bl/día) los municipios productores solamente reciben el 10% de las regalías
que les correspondería recibir.
Lo anterior
significa que para un promedio mensual de producción de 500.000 barriles/día,
tal como expone el accionante, las regalías se determinarían como se escribe a
continuación:
Base regalía en bl/día
Participación con regalía
Cálculo regalía
Regalía en bl
Primeros 100.000
100% de 12,5%
12,5% de 20% de 100.000
2.500
Restantes 400.000
10% de 12,5%
1,25% de 20% de 400.000
1.000
En el caso
planteado, para una producción promedio mensual de 500.00 bl/día, por razón del
escalonamiento, el municipio productor recibirá solamente una regalía de
3.500 bl (2.500 + 1.000), comparada con una regalía de 12.500 bl (12,5% de 20%
de 500.000 bl) que recibiría en caso de que no existiera dicho escalonamiento.
El parágrafo
demandado establece una presunción de derecho, con base en la cual y sin
perjuicio del escalonamiento en la distribución de las regalías por virtud del
cual, cuando la producción excede de un promedio mensual de 500.000 bl/día se
marchita proporcionalmente la participación del municipio productor en las
mismas, se entiende, para los efectos del impuesto de industria y comercio, que
en todo caso el municipio productor recibe la totalidad de las regalías que le
correspondería recibir.
Es evidente que
el propósito del parágrafo demandado es restablecer el incentivo otorgado a las
compañías productoras de hidrocarburos que se quebranta por el marchitamiento
de las regalías que, en cabeza del municipio productor, constituyen el
parámetro de comparación para la eficacia de la prohibición para el municipio
productor de gravar con el impuesto de industria y comercio dicha actividad, en
las condiciones descritas.
En tales
circunstancias, no puede negarse que la disposición demandada, en cuanto el
promedio mensual de producción diaria de hidrocarburos exceda de 100.000 barriles/día,
es decir, en cuanto el escalonamiento o marchitamiento tenga lugar, introduce
un factor en la forma de una presunción de derecho que limita la potestad
tributaria de los municipios para gravar con el impuesto de industria y
comercio una actividad que, de no mediar la norma, tendrían atribución de
gravar, en cuanto las regalías realmente recibidas fueran inferiores al monto
de dicho impuesto.
Por lo expuesto,
en concepto del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, la norma demandada
viola el artículo 294 de la Constitución Nacional, por lo cual el cargo debería
estar llamado a prosperar.
VI. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN.
En su concepto de
rigor, Procurador General de la Nación (E), Luis Eduardo Montoya Medina ,
considera que en este caso existe cosa juzgada constitucional, por lo cual
solicita a la Corte estarse a lo resuelto en la sentencia C-567/95 que declaró
exequible el parágrafo acusado.
VII. FUNDAMENTO JURÍDICO
Competencia.
1- Conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad  del parágrafo 5º del artículo 50 de la Ley 141 de
1994, ya que se trata de la demanda de un ciudadano contra una norma legal.
Cosa Juzgada
Constitucional.
2- En anterior
oportunidad, la Corte Constitucional declaró exequible el parágrafo impugnado[1]. Dijo entonces esta
Corporación:
Ahora bien, en lo
que se refiere a lo dispuesto en el Parágrafo 5o. del artículo 50 también
demandado, la Corte encuentra que se trata de una disposición legal de
interpretación de la ley tributaria, prevista para evitar que la producción de
hidrocarburos que corresponde a bienes de propiedad del Estado y afectada con
la carga constitucional y legal de la regalía, sea ademas, gravada por el
tributo local de industria y comercio en los municipios productores y
beneficiarios de la regalía y de las compensaciones en el caso de gran
producción; es esta una medida que se ajusta a lo dispuesto por la ley 14 de
1983, que establece como límite de la prohibición al municipio de gran
producción en el ejercicio de la atribución legal de gravar las actividades de
la explotación de hidrocarburos como actividad industrial y comercial, cuando
el correspondiente tributo sea inferior al porcentaje que correspondería pagar
por dicho concepto. En efecto, la ley 14 de 1983, que reproduce la prohibición
consignada en la ley 26 de 1904, establece que cuando la regalía sea igual o
superior a lo que correspondería pagar por concepto de aquel tributo local, los
municipios no pueden gravar la mencionada actividad, por tanto, como en este
caso se trata de municipios de gran producción cuyas regalías se escalonan
hacia abajo y por razones de prudencia y sano manejo constitucional de la
economía, precisamente a partir de grandes cifras de producción petrolera, el
legislador establece la mencionada regla compensatoria para evitar una sobre carga
de costos a los productores en dichos casos y una eventual doble tributación.
Lo cierto es que
la regalía se reconoce y se paga en altos porcentajes en los casos de
producción pequeña, normal y corriente dentro de las condiciones generales y
tradicionales de la producción nacional, pero también es cierto que en grandes
cantidades de producción de hidrocarburos en un municipio y por disposición del
legislador, se establecen unos escalonamientos en los que los porcentajes de
participación en las regalías se reducen razonablemente, con base en criterios
de sano manejo macroeconómico y de dirección constitucional de la economía y de
los presupuestos públicos, lo cual supone una especie de disminución apenas
formal y aparente de los ingresos que por aquel concepto correspondería a los
municipios, en relación directa pero aparente a la reducción de los porcentajes
de participación en las regalías, lo cual no puede dar pie ni fundamento para
establecer un gravamen que, según el legislador, no ha sido de su voluntad
desde 1904.
La cifra
establecida del 12.5 %  como supuesto de los ingresos por este concepto, es
apenas un límite formal establecido por la ley dentro de un complejo sistema
que busca dar equilibrio práctico a unas fórmulas aritméticas y matemáticas de
escalonamiento progresivo y descendente de los porcentajes de las regalías, las
cuales no pueden resultar más dañinas que los efectos que se pretende evitar
por los excesos en el impacto generado en la economía nacional por grandes
cifras en los ingresos por concepto de regalías en los municipios.
Además, apenas
son limitaciones que tienen por objeto armonizar los derechos de participación
de las regalías por parte de las entidades territoriales, es decir de las
productivas, de las no productivas y de las portuarias[2].
3- Así, en este
proceso nos encontramos ante la presencia de una demanda contra una norma que
ya ha sido estudiada y declarada exequible por la Corte Constitucional,
presentándose la figura de la cosa juzgada constitucional, tal como la estatuye
el artículo 243 de la Carta, de suerte que se estará a lo resuelto en la
sentencia precitada.
VIII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
ESTARSE A LO
RESUELTO en la sentencia C-567/95 que declaró EXEQUIBLE el parágrafo 5º del
artículo 50 de la Ley 141 de 1994
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO
MEJÍA                   ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ       JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA         ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado                                                     Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ                             VLADIMIRO
NARANJO MESA     Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Sentencia C-567 de 1995, MP Fabio Morón Díaz.
[2]Ibidem, Consideración de la Corte D-7º.