T-098-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-098/12
(Bogotá D.C, febrero 16)
ACCION DE TUTELA
PARA LA PROTECCION DE LOS DERECHOS DEL PROPIETARIO-Caso en que no
ha obtenido la entrega material del inmueble debido a su ocupación por un
tercero/DERECHOS DEL PROPIETARIO-mecanismos alternativos para la
protección de los derechos del propietario, poseedor o tenedor/ACCION
REIVINDICATORIA/ACCION POSESORIA-Finalidad/ACCION POLICIVA-Prevista en
el Decreto 1355 de 1970/MEDIDAS POLICIVAS-Previstas en el Art. 69 de la
Ley 9/89
DEBER DE
CUMPLIMIENTO DE UNA FUNCION ADMINISTRATIVA
Este
punto de partida permite concluir que en casos como los que ahora ocupan la
atención de esta Corporación, no sólo contra los ocupantes puede formularse una
pretensión de amparo. Es posible que tal pretensión sea planteada también
frente a las autoridades administrativas cuya inacción pudo contribuir a la
situación inicial o a profundizarla. Afirmar la existencia de un derecho
fundamental a que la administración actúe con el propósito de controlar la
actividad de un particular requiere, de una parte, que la efectividad del
derecho fundamental respectivo se encuentre en riesgo y, de otra, que exista
una competencia administrativa cuyo cumplimiento sea indispensable para el
ejercicio del derecho. El deber de cumplimiento de una función administrativa
es relevante también desde la perspectiva del debido proceso. Este derecho
garantiza que los trámites administrativos se adelanten con la finalidad de
alcanzar efectivamente un objetivo compatible con los propósitos previstos en
el artículo 2 de la Constitución. Iniciar un proyecto de construcción de
vivienda, estableciendo diferentes medidas  presupuestales y organizativas,
supone la obligación de adelantar la totalidad de actividades que se encuentren
a disposición de la administración para conseguir el resultado esperado. Salvo
razones importantes, es inadmisible que la administración dimita de la
continuación de un proceso orientado a la protección de derechos
constitucionales, sin haber agotado sus competencias en esa materia
VULNERACION
DEL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA Y AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO/EXIGIBILIDAD
DEL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA A TRAVES DE LA ACCION DE TUTELA
La
Corte estima que las condiciones especiales del presente caso hacen procedente
la acción de tutela para exigir su cumplimiento. En efecto, el grado de
claridad normativa de las condiciones en que sería adquirida la vivienda, así
como la injerencia arbitraria de terceros en un espacio vital básico, el avance
en la ejecución del proyecto, la inexistencia de dudas sobre la propiedad, el
cumplimiento de las cargas impuestas a las accionantes, las debilidad económica
que las caracteriza y el no agotamiento de las competencias por parte de las
entidades públicas –según se explicará más adelante-, permiten afirmar el
carácter fundamental del derecho indicado apoyándose, para ello, en los
artículos que reconocen el debido proceso, el derecho a la vivienda y la buena
fe.   Existiendo todavía competencias cuyo ejercicio por parte de las
autoridades municipales no se encuentra acreditado en el expediente, resulta
improcedente trasladar a las accionantes toda la carga de recuperar las
viviendas. En cualquier caso, el derecho a que se implementen las acciones
orientadas a obtener la restitución efectiva de las viviendas tiene la
estructura de un principio. Por ello su realización depende de las
posibilidades existentes y, en esa medida, debe la Corte preguntarse si existe
alguna posibilidad de actuación por parte de las autoridades municipales
DERECHO
SUBJETIVO A OBTENER LA ENTREGA MATERIAL DE LAS VIVIENDAS CONSIDERANDO SU
DELIMITACION NORMATIVA-Caso en que fueron invadidas antes
de ser entregadas
OBLIGACION
DE ACTUACION DE AUTORIDADES PUBLICAS COMO UNA PRESTACION INTEGRADA AL DERECHO
FUNDAMENTAL Y UNA PROYECCION AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO
RESPONSABILIDAD
DE LA ACTUACION COORDINADA DE LAS COMPETENCIAS FRENTE A LA SITUACION DE OCUPACION
DE VIVIENDAS DEL PROYECTO NUEVA CASTILLA
Esta
Sala de Revisión no estima procedente, en este caso, impartir una orden directa
de desalojo, dado que ello corresponde a las autoridades competentes, previa
verificación de los supuestos que hacen posible su implementación. Para la
Corte lo procedente es ordenar que se agoten los medios previstos en las normas
que atribuyen competencias a las entidades o autoridades municipales.
Conforme a lo anterior y considerando que la violación del derecho fundamental
a la vivienda digna y al debido proceso se ha configurado como consecuencia del
insuficiente ejercicio de competencias para obtener la restitución de los
bienes inmuebles ocupados, la Corte Constitucional ordenará Como
consecuencia de lo anterior, ordenará al Alcalde Municipal de
Ibagué y al Director de la Gestora Urbana de ese Municipio, en coordinación con
el Comandante de Policía de Ibagué, que en el término máximo de quince (15)
días hábiles, contados a partir de la notificación de esta sentencia: (i) evalúen
la situación actual de las viviendas y de las familias a las cuales todavía no
se les ha hecho entrega real, material y efectiva de las unidades de vivienda
en la Urbanización “Nueva Castilla”, que son objeto de las presentes acciones
de tutela, así como de todas las demás viviendas y familias a las cuales no se
les ha hecho entrega de las viviendas adjudicadas. Lo anterior, con el fin de
que (ii) acuerden y elaboren, de manera conjunta, un plan de acción
para dar solución definitiva a la entrega real, efectiva y material de las
viviendas de la Urbanización de vivienda de interés social “Nueva Castilla”. El
Plan de Acción incluirá: (1) una indicación detallada de las competencias
relevantes de cada entidad para la protección de los derechos de los accionantes,
(2) la manera particular en que serán ejercidas y (3) un cronograma de
ejecución.
DERECHO
A LA VIVIENDA DIGNA Y EFECTO INTER COMUNIS DE LA DECISION
La
Corte considera que en la presente oportunidad se justifica ampliar los
alcances de esta decisión a todas las personas que se encuentren en la
situación analizada. En consecuencia, el amparo se extenderá a los casos
referidos a personas (a) adjudicatarias de unidades de vivienda en el proyecto
Nueva Castilla, desarrollado en la ciudad de Ibagué y al que alude esta
providencia, (b) que para acceder a la solución de vivienda en el referido
proyecto hayan sido beneficiarias de un subsidio de vivienda, (c) que acrediten
adecuadamente la propiedad respecto de la vivienda cuya entrega exigen y (d)
que no hayan obtenido tal entrega como consecuencia de la ocupación que ha dado
lugar a la interposición de las acciones de tutela que motivan el presente
pronunciamiento.
DERECHO AL
DEBIDO PROCESO Y A LA VIVIENDA DIGNA-Es posible adscribir un derecho
subjetivo cuyos titulares son los propietarios y sus destinatarios las
entidades públicas, a que autoridades administrativas aseguren entrega de
vivienda
A
las normas constitucionales que reconocen el derecho al debido proceso y el
derecho a la vivienda digna (artículo 51 de la Constitución) es posible
adscribir un derecho subjetivo -cuyos titulares son los propietarios no
poseedores y sus destinatarios las entidades públicas- a que las autoridades
administrativas ejerzan, en la mayor medida posible, las competencias
encaminadas al aseguramiento de la entrega de un vivienda cuando (i) la unidad
habitacional haga parte de un proyecto de vivienda de interés social cuyas
condiciones se encuentren claramente definidas y confieran a los interesados
una posibilidad real de acceso, (ii) el proyecto de vivienda de interés social
se encuentre en un avanzado nivel de ejecución a tal punto que no exista
disputa jurídica sobre la propiedad, (iii) pueda considerarse que los
accionantes hacen parte de un grupo que se encuentra en situación de debilidad
económica, (iv) exista certeza acerca  del cumplimiento por parte de los
accionantes, de las obligaciones establecidas a su cargo a fin de acceder a la
vivienda, (v) la actuación de los terceros constituya una injerencia arbitraria
en un espacio vital básico y (vi) las entidades responsables no hubieren
agotado la totalidad de competencias a su cargo. La infracción de este derecho
tiene como consecuencia la imposición de un deber, que vincula a las
autoridades y entidades municipales correspondientes, de agotar las
competencias dirigidas a obtener la restitución de los bienes ocupados. Sin
perjuicio del deber radicado en las autoridades estatales, las personas
afectadas podrán iniciar aquellas acciones que procedan en contra de los
ocupantes. Igualmente, si fuere el caso, se encontrarán habilitadas para
iniciar las acciones en contra de las autoridades públicas con el propósito de
obtener la indemnización de los perjuicios.
Referencia:
expedientes
T-3.112.323, T-3.156.273, T-3.181.057 y T-3.206.299
Sentencias
de tutela objeto de revisión:
- Sentencia de fecha 25 de mayo
de 2011 del Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Ibagué
- Sentencia de fecha 7
de abril de 2011 del Juzgado Doce Penal Municipal de Ibagué
- Sentencia de fecha
20 de junio de 2011 del Juzgado Once Penal Municipal de Ibagué
- Sentencia de fecha
12 de agosto de 2011 del Juzgado Once Penal Municipal de Ibagué
-
Accionantes:
Amparo
Lopera Polanía, María Seney Santos, Lucelia Luna Díaz y Gladys Hurtado
Monsalve
Accionados:
Municipio
de Ibagué y Gestora Urbana de Ibagué
Demanda
de las accionantes –elementos-:
Derechos
fundamentales invocados: Derecho a la vida, Derecho a la vivienda digna,
Derecho al debido proceso, Derecho a la igualdad, Derecho a la subsistencia
digna, Derecho a la propiedad privada, Derecho a la familia
Conductas
que causan la vulneración: La ausencia de entrega efectiva de las
viviendas que los accionantes habían adquirido en un proyecto inmobiliario
ejecutado en el municipio de Ibagué, como consecuencia de la ocupación por
parte de terceros.
Pretensiones: Se ordene a
las autoridades municipales  proceder al desalojo de las viviendas ocupadas
y, una vez llevada a efecto tal operación, proceder a la entrega de las
viviendas.
Magistrados
de la Sala Segunda de Revisión: Mauricio González Cuervo, Juan Carlos
Henao Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Magistrado
Ponente: MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO.
I.
ANTECEDENTES.
Considerando
la similitud de los hechos que motivaron las acciones de tutela en los Expedientes
T-3.112.323, T-3.156.273, T-3.181.057 y T-3.206.299 esta Corporación dispuso su
acumulación para ser resueltos en una única sentencia.
A.   Expediente
T-3.112.323 – Amparo Lopera Polanía (Accionante)
1.
Vulneración del derecho fundamental
La
accionante Amparo Lopera Polanía interpuso acción de tutela[1] en
contra de la Alcaldía Municipal de Ibagué y la Gestora Urbana del Mismo
Municipio. Considera que tales entidades violaron sus derechos fundamentales,
así como los de sus hijos, a la vida, a la vivienda digna, a la igualdad, al
debido proceso y a la subsistencia digna. Ello, habría sido así debido al
incumplimiento en la entrega efectiva del inmueble que le fuera adjudicado en
el proyecto Nueva Castilla de la ciudad de Ibagué[2]. Los
fundamentos fácticos para tal consideración se resumen a continuación:
1.1Atendiendo
los Planes de Vivienda del Municipio de Ibagué, tramitó, a través de la Gestora
Urbana, la documentación que se requería para obtener la asignación de un
subsidio de vivienda resultando favorecida con el otorgado por el Fondo
Nacional de Vivienda[3]. A
partir de ese momento, adelantó las gestiones necesarias para la consecución
del dinero que debía aportar.
1.2
Le fue adjudicada una de las viviendas del proyecto Nueva Castilla identificada
con la nomenclatura SMZ 2, MZ 1, CASA 10 y, con posterioridad a ello, en julio
de 2010, le “exigieron el pago de escrituras más la suma de ($ 160.000) M/CTE”.
No obstante lo anterior y transcurridos cuatro años desde el inicio del
proyecto, no ha conseguido obtener la entrega del inmueble adjudicado a pesar
de ser su propietaria. Tal circunstancia ha implicado la necesidad de recurrir
a préstamos para el pago de cánones de arrendamiento.
1.3
La situación se ha agravado dado que, desde el mes de enero del año 2011, las
casas del proyecto fueron invadidas por diferentes personas y la administración
municipal advierte que tal circunstancia impide la entrega de la vivienda.
2.
Respuesta de la Alcaldía de Ibagué.
Vinculada
al proceso y actuando a través de un asesor jurídico, la Alcaldía de Ibagué
intervino en el proceso[4]
oponiéndose a la prosperidad de la demanda dado que no se encuentra legitimada
en la causa por pasiva y, adicionalmente, no es la administración municipal la
encargada de atender la solicitud de la accionante.
Luego
de formular algunas consideraciones generales relacionadas con la acción de
tutela y las condiciones que deben cumplirse para su procedencia, indica: (a)
que en la actualidad la administración municipal carece de recursos para
financiar proyectos de vivienda y (b) que es la Gestora Urbana ante quien se
adelantan los trámites correspondientes a este tipo de proyectos, siendo tal
entidad la responsable de afrontar las dificultades a fin de hacer posible la
entrega.
3.
Respuesta de la Gestora Urbana.
La
representante legal de la Gestora Urbana de Ibagué dio respuesta a la acción de
tutela oponiéndose a su prosperidad[5].
Manifestó
que las viviendas fueron invadidas por personas ajenas al proyecto, ha
adelantado todas las gestiones que se encuentran a su cargo y la competencia
específica para el desalojo se encuentra radicada en la Policía Nacional y en
el Municipio de Ibagué. Así las cosas, no ha desconocido los derechos
fundamentales de la demandante, dado que la imposibilidad de entregar las
viviendas el día 28 de febrero de 2011, tal y como se había previsto, obedeció
al comportamiento desplegado por terceros ajenos al proyecto.
La
entidad ha estado durante casi dos meses al tanto del asunto y solicitando
apoyo de los funcionarios competentes con atribuciones policivas para subsanar
tal problemática. En todo caso, indica que la empresa que representa es un ente
operador de derecho urbano y no cuenta con funciones administrativas o
policivas para recuperar las viviendas.
4.
Intervención de la Inspección Octava Urbana Municipal de Policía (Ibagué) y del
Comandante de Policía del Departamento del Tolima.
4.1.
Atendiendo el requerimiento formulado por el Juez de Tutela, la Inspectora
Octava Urbana Municipal de Policía señaló que la accionante no había iniciado
ante tal Inspección ningún trámite policivo tendiente a la recuperación del
inmueble. Ello  implica que las medidas policivas, a la luz de lo señalado en
el Art. 508 de la ordenanza 021 de 2003, ya no podrían iniciarse.
Adicionalmente,
advirtió que la Oficina Jurídica de la Alcaldía Municipal instauró querella de
lanzamiento por ocupación de hecho contra los actuales poseedores ante este
despacho, la cual fue rechazada por caducidad de la acción[6].
4.2.
El comandante del Departamento de Policía del Tolima manifestó que habían sido
desplegadas las actividades que en su condición de integrante de la fuerza
pública le correspondían. La ejecución de una operación de desalojo en la
Urbanización Nueva Castilla exige la existencia de una orden de autoridad
competente y, hasta el momento, ello no se ha producido. En todo caso, la
Policía Nacional dispuso la ejecución de operativos a fin de garantizar la
seguridad en el sector[7].
5.
Decisiones judiciales objeto de revisión.
5.1.
Sentencia de primera instancia del Juzgado Once Penal Municipal de Ibagué.
El
Juzgado Once Penal Municipal de Ibagué dispuso declarar improcedente la acción
de tutela[8].
Consideró, de una parte, que la accionante no se encuentra legitimada para
interponerla y, de otra, que existe un mecanismo judicial alternativo para
debatir el asunto planteado.
La
accionante no es titular de derecho real alguno sobre el inmueble dado que no
se ha efectuado la inscripción en el registro de instrumentos públicos.
Únicamente fue aportada un acta de adjudicación que no tiene la capacidad de
transferir la propiedad. A partir de esta afirmación, la decisión del juez de
tutela destaca que la accionante no cuenta con legitimación para actuar.
Lo
procedente es formular una petición ante la Gestora Urbana solicitando un
pronunciamiento sobre las razones que explican las demoras en la escrituración
y entrega de los inmuebles y, habiendo agotado la vía gubernativa, iniciar las
acciones judiciales correspondientes. Señala la decisión de instancia que, en
caso de que así lo prefiera la accionante, podría solicitar al Alcalde
Municipal que inicie las acciones policivas tendientes a ordenar la
desocupación del predio y el lanzamiento de los ocupantes de hecho en caso de
no haberse iniciado la acción prevista en el ley 57 de 1905 y en su Decreto
reglamentario 992 de 1930.
5.2
.
Impugnación.
La
accionante presentó escrito de impugnación aportando el certificado de
tradición y libertad que permite demostrar su legitimación por activa.
Manifiesta, adicionalmente, que la acción de tutela resulta procedente dado que
los hechos que motivaron su interposición están afectando el derecho
fundamental a la vivienda digna así como a sus hijos menores de edad[9].
5.3
.
Sentencia de segunda instancia del Juzgado Séptimo Penal del Circuito de
Ibagué.
El
Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Ibagué dispuso confirmar la sentencia
impugnada indicando, no obstante, que la accionante contaba con plena
legitimación para actuar en el trámite de la acción de tutela[10].
Señaló
que, en principio, el derecho fundamental a la vivienda digna no ostenta la
condición de derecho fundamental y que sólo en condiciones excepcionales puede
ser protegido a través de la acción de tutela. Destaca que en el caso examinado
no se configuran los supuestos definidos en la jurisprudencia constitucional
para acceder al amparo debido a que (i) no se encuentra acreditada la presencia
de sujetos especialmente protegidos en tanto no se probó que la accionante
tuviera hijos menores de edad y (ii) no se demuestra la existencia de un
perjuicio irremediable derivado de la necesidad de pagar un canon de
arrendamiento dado que, en cualquier caso, la accionante no ha gozado nunca de
vivienda.
Establece
la providencia que el carácter subsidiario de la acción de tutela impide el
conocimiento del presente asunto por parte de la jurisdicción constitucional y
la accionante dispone de otros medios para plantear sus pretensiones.
Adicionalmente, en este caso no se reúnen las condiciones que se han definido
para el otorgamiento del amparo constitucional como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable.
B.   Expediente
T-3.156.273 – María Seney Santos (Accionante).
1.
Vulneración del derecho fundamental.
La
accionante María Seney Santos interpone acción de tutela[11] en
contra de la Alcaldía Municipal de Ibagué y la Gestora Urbana del mismo
Municipio. Considera que tales entidades violaron su derecho a la vivienda
digna, a la propiedad y a ser destinataria de una especial protección
considerando su condición de madre cabeza de familia. Tales derechos fueron
violados por el incumplimiento en la entrega efectiva del inmueble adjudicado
en el proyecto Nueva Castilla de la ciudad de Ibagué[12]. Los
fundamentos fácticos para tal consideración se resumen a continuación:
1.1.
Atendiendo los Planes de Vivienda del Municipio de Ibagué tramitó, a través de la
Gestora Urbana, la documentación que se requería para obtener la asignación de
un subsidio de vivienda.[13] A
partir de ese momento, adelantó las gestiones requeridas para que le fuera
adjudicada y entregada una de las viviendas.
1.2.
Adquirió la propiedad sobre una de las viviendas del proyecto de vivienda Nueva
Castilla (Supermanzana 7, Manzana 2, casa 1). Transcurridos cuatro años desde
el inicio del proyecto no ha conseguido obtener la entrega del inmueble
adjudicado y, como consecuencia de ello, ha debido recurrir a préstamos para el
pago de cánones de arrendamiento.
1.3.
La situación se ha agravado dado que desde el mes de enero del año 2011 las
casas del proyecto fueron invadidas por diferentes personas. Tal invasión se ha
producido debido a órdenes impartidas por personas que cobran sumas de
dinero para dejar a los habitantes ilegales asentarse en la vivienda. Las
autoridades competentes no han actuado de manera oportuna para recuperar tales
viviendas lo que ha causado graves perjuicios a los beneficiarios del proyecto.
2.
Respuesta del Municipio de Ibagué.
Vinculado
al proceso y actuando a través de un asesor jurídico, el Municipio de Ibagué
intervino[14]
oponiéndose a la prosperidad del amparo y solicitando exonerar de
responsabilidad a la Gestora Urbana y, de manera particular, a la Alcaldía
Municipal de Ibagué.
Luego
de formular algunas consideraciones relacionadas con la acción de tutela y las
condiciones que deben cumplirse para su procedencia indica: (a) que en la
actualidad la administración municipal carece de recursos para financiar
proyectos de vivienda y (b) que es la Gestora Urbana ante quien se adelantan
los trámites correspondientes a este tipo de proyectos, correspondiéndole
adoptar las medidas para superar las dificultades en la entrega de los
inmuebles.
3.
Respuesta de la Gestora Urbana.
Considerando
que la intervención en el caso que corresponde a la acción de tutela formulada
por Amparo Lopera Polanía (expediente T-3.112.323) es
sustancialmente igual a la que presenta en los expedientes acumulados, la Corte
remite a lo expresado en el numeral 3 de los antecedentes de dicho expediente[15].
4.
Intervención del Comandante de Policía del Departamento del Tolima.
Teniendo
en cuenta que el contenido de la intervención en el caso que corresponde a la
acción de tutela formulada por Amparo Lopera Polanía (expediente T-3.112.323) es
sustancialmente igual al que presenta en los expedientes acumulados, la Corte
remitie a lo expresado en el numeral 4.2 de los antecedentes de dicho
expediente[16].
5.
Decisión judicial objeto de revisión: sentencia de única instancia del Juzgado
Doce Penal Municipal de Ibagué.
El
Juzgado Doce Penal Municipal de Ibagué dispuso denegar la acción de tutela[17].
Señaló
que la acción de tutela no es el instrumento para procurar la entrega de un
bien inmueble y menos aún para recuperar la eventual posesión del mismo. Esta
improcedencia de la acción de tutela se confirma si se considera que el
ordenamiento jurídico ofrece varias alternativas para la protección de los
derechos afectados en este tipo de casos.
Entre
ellos se encuentran (a) la acción de entrega del tradente al adquirente regulada
por el artículo 417 del Código de Procedimiento Civil, (b) la presentación de
una denuncia penal aduciendo la posible comisión del delito de invasión de
tierras o edificaciones, (c) la acción policiva que regula el Código Nacional
de Policía o (d) las acciones posesorias reguladas por los artículos 982 y 983
del Código Civil. Igualmente indica que sería procedente iniciar la acción
reivindicatoria contemplada en el artículo 946 del Código Civil.
Sostiene
que la discusión planteada tiene un carácter legal y no se evidencia como un
problema relevante desde la perspectiva de los derechos fundamentales. Concluye
este argumento señalando que el juez de tutela no se encuentra habilitado para
inmiscuirse en las competencias que, para este tipo de asuntos, han sido
asignadas a la jurisdicción ordinaria. Descarta también la existencia de un
perjuicio irremediable que justifique el otorgamiento de un amparo transitorio.
Indica,
finalmente, que no se constata acción u omisión alguna por parte de las
entidades municipales e incluso han sido formuladas denuncias por el posible
delito de invasión de tierras y edificaciones.
C.   Expediente
T-3.181.057 – Lucelia Luna Díaz (Accionante).
1.
Vulneración del derecho fundamental.
La
accionante Lucelia Luna Díaz interpone acción de tutela[18] en
contra de la Alcaldía Municipal de Ibagué y la Gestora Urbana del mismo
Municipio. Considera que tales entidades violaron sus derechos a la vida, a la
vivienda digna, a la igualdad, al debido proceso y a la subsistencia digna
debido al incumplimiento en la entrega efectiva del inmueble que le fuera
adjudicado en el proyecto Nueva Castilla de la ciudad de Ibagué[19]. Los
fundamentos fácticos para tal consideración se resumen a continuación:
1.1.
Atendiendo los Planes de Vivienda del Municipio de Ibagué tramitó a través de la
Gestora Urbana la documentación necesaria para obtener la asignación de un
subsidio de vivienda.[20] A
partir de ese momento, adelantó las gestiones requeridas para que le fuera
adjudicada y entregada una de las viviendas debiendo incluso adquirir préstamos
con tal finalidad.
1.2.
Le fue adjudicada una de las viviendas del proyecto de vivienda Nueva Castilla
identificada con la nomenclatura SMZ 7, MZ 4, CASA 2. Transcurridos cuatro años
desde el inicio del proyecto no ha obtenido la entrega del inmueble adjudicado
a pesar de ser su propietaria y, como consecuencia de ello, ha debido recurrir
a préstamos para el pago de cánones de arrendamiento.
1.3.
La situación se ha agravado dado que desde el mes de enero del año 2011 las
casas del proyecto fueron invadidas de manera violenta por diferentes personas.
Tal circunstancia ha sido expuesta por la administración municipal como razón
para no proceder a la entrega del inmueble.
2.
Respuesta del Municipio de Ibagué.
Vinculado
al proceso y actuando a través de apoderada, el Municipio de Ibagué intervino[21]
oponiéndose a las pretensiones, dado que ha realizado todas las gestiones
necesarias con el propósito de dar cumplimiento a los planes de vivienda de la
urbanización Nueva Castilla[22].
3.
Respuesta de la Gestora Urbana.
Considerando
que la intervención en el caso que corresponde a la acción de tutela formulada
por Amparo Lopera Polanía (expediente T-3.112.323) es
sustancialmente igual a la que presenta en los expedientes acumulados, la Corte
remite a lo expresado en el numeral 3 de los antecedentes de dicho expediente[23].
4.
Intervención de la Inspección Octava Urbana Municipal de Policía (Ibagué)
Intervención del Comandante de Policía del Departamento del Tolima.
Teniendo
en cuenta que el contenido de la intervención en el caso que corresponde a la
acción de tutela formulada por Amparo Lopera Polanía (expediente T-3.112.323) es
sustancialmente igual al que presenta en los expedientes acumulados, la Corte
remitirá a lo expresado en el numeral 4 de los antecedentes de dicho expediente[24].
5.
Decisión judicial objeto de revisión: Sentencia del Juzgado Once Penal
Municipal de Ibagué.
Mediante
decisión de fecha 20 de junio de 2011[25] el
Juzgado Once Penal Municipal de Ibagué dispuso declarar improcedente la acción
de tutela[26].
Indicó
que no se evidenciaba la afectación de los derechos fundamentales de la
accionante. Según la sentencia no existe prueba que permita concluir que esté
desprovista de un lugar para vivir o que las condiciones en que vive
actualmente sean contrarias a sus derechos fundamentales.
Destacó
además que existen medios judiciales alternativos a través de los cuales podría
plantear su desacuerdo con la situación actual. Entre tales medios se encuentra
el ejercicio del derecho de petición, el inicio de las acciones policivas
contempladas en el ordenamiento departamental –en particular en la ordenanza 21
de 2003 –artículo 508-[27] y la
acción reivindicatoria prevista en el artículo 946 del Código Civil. Indica,
finalmente, que la accionante podría solicitar al Alcalde Municipal el inicio
de las acciones policivas contempladas en el artículo 69 de la ley 9 de 1989.
D.   Expediente
T-3.206.299 – Gladys Hurtado Monsalve (Accionante).
1.
Vulneración del derecho fundamental.
La
accionante Gladys Hurtado Monsalve Luna Díaz interpone acción de tutela[28]
en contra de la Alcaldía Municipal de Ibagué y la Gestora Urbana del mismo
Municipio. Considera que tales entidades violaron sus derechos a la vida, a la
vivienda digna, a la familia, al debido proceso, a la igualdad y a la
subsistencia digna debido al incumplimiento en la entrega efectiva del inmueble
adjudicado en el proyecto Nueva Castilla de la ciudad de Ibagué[29]. Los
fundamentos fácticos para tal consideración se resumen a continuación:
1.1.
Atendiendo los Planes de Vivienda del Municipio de Ibagué, tramitó a través de la
Gestora Urbana la documentación que se requería para obtener la asignación de
un subsidio de vivienda.[30] A
partir de ese momento, adelantó las gestiones requeridas para que le fuera
adjudicado y entregado uno de los inmuebles, encontrándose en la necesidad de
adquirir préstamos con tal finalidad.
1.2.
Le fue adjudicada una de las viviendas del proyecto de vivienda Nueva Castilla
identificada con la nomenclatura SMZ 13, MZ 4, CASA 5. Transcurridos cuatro
años desde el inicio del proyecto no le ha sido entregado el inmueble
adjudicado a pesar de ser su propietaria y, como consecuencia de ello, ha
debido recurrir a préstamos para el pago de cánones de arrendamiento.
1.3.
La situación se ha agravado considerando que desde el mes de enero del año 2011
las casas del proyecto fueron invadidas por diferentes personas y la
administración municipal aduce tal circunstancia como justificación para no
proceder con la entrega de la vivienda.
2.
Respuesta del Municipio de Ibagué.
Vinculado
al proceso y actuando a través de apoderada, intervino con el propósito de dar
respuesta a la solicitud de tutela[31].
Señaló
que no era cierto que existiera negligencia por parte de la administración
municipal. El Municipio de Ibagué ha sido diligente para dar solución a los
inconvenientes presentados a pesar de lo cual no ha sido posible encontrar una
respuesta satisfactoria.
Indicó
también, luego de referirse a cada uno de los hechos del escrito de tutela, que
se oponía al amparo solicitado por cuanto el Municipio de Ibagué ha realizado,
en el ámbito de sus atribuciones, todas las gestiones necesarias para dar
cumplimiento a los planes de vivienda de la urbanización “Nueva Castilla”.
3.
Respuesta de la Gestora Urbana.
Considerando
que la intervención en el caso que corresponde a la acción de tutela formulada
por Amparo Lopera Polanía (expediente T-3.112.323) es
sustancialmente igual a la que presenta en los expedientes acumulados, la Corte
remite a lo expresado en el numeral 3 de los antecedentes de dicho expediente[32].
4.
Decisión del Juzgado Once Penal Municipal de Ibagué.
El
Juzgado Once Penal Municipal de Ibagué[33] dispuso
declarar improcedente la acción de tutela[34].
Para
ello, indicó que no se evidenciaba la afectación de los derechos fundamentales
de la accionante. Según la sentencia, no existe prueba que permita concluir que
la accionante este desprovista de un lugar para vivir o que las condiciones en
que vive actualmente sean contrarias a sus derechos fundamentales. Destacó que
existían medios judiciales alternativos a través de los cuales podría plantear
su desacuerdo con la situación actual. Entre tales medios se encontraba el
ejercicio del derecho de petición, el inicio de las acciones policivas
contempladas en el ordenamiento departamental –en particular en la ordenanza 21
de 2003, artículo 508[35] y,
finalmente, la acción reivindicatoria contemplada en el artículo 946 del Código
Civil.
Concluyó
diciendo que la accionante podría solicitar al Alcalde Municipal el inicio de
las acciones policivas contempladas en el artículo 69 de la ley 9 de 1989 o
proceder a presentar denuncia penal por la conducta de invasión de tierras o
edificaciones.
E.
Pruebas
ordenadas por la Corte Constitucional durante el trámite de revisión.
1.
En autos de fecha 21 de septiembre, 20 de octubre y 11 de noviembre de 2011, el
Magistrado Ponente ordenó la práctica de algunas pruebas con el propósito (i)
de establecer la existencia o no de una violación de los derechos fundamentales
de los accionantes y, en caso positivo, (ii) de precisar las órdenes que debían
impartirse.
De conformidad con lo anterior, la Corte solicitó la remisión de
los siguientes documentos a las entidades que se mencionan a continuación.
1.1. La Gestora Urbana de Ibagué debía informar a la Corte si los
accionantes eran actualmente titulares del derecho de dominio respecto de
viviendas del proyecto Nueva Castilla. En el evento de contestarse
afirmativamente, la Gestora Urbana debía aportar copia autentica de la
resolución de adjudicación o de la escritura pública correspondiente y original
del folio de matrícula inmobiliaria expedido por la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos competente, en el que conste la inscripción del título de
la transferencia. En el evento de contestarse negativamente debía indicar cuál
era la situación jurídica de las accionantes con relación a las viviendas del
proyecto Nueva Castilla.
1.2. La Gestora Urbana de Ibagué y la Alcaldía de Ibagué debían
remitir a la Corte (i) un informe actualizado y detallado de las funciones y
responsabilidades a cargo de cada uno de los intervinientes en el proyecto
Nueva Castilla aportando, para el efecto, los documentos que den cuenta de tal
responsabilidad, (ii) un informe actualizado, detallado y ordenado cronológicamente
en el que se precisen las actividades ejecutadas (a) con el propósito de
entregar materialmente las viviendas a las accionantes y (b) de iniciar las
acciones judiciales y no judiciales requeridas para resolver los conflictos
suscitados. Adicionalmente (iii) un informe que describa las limitaciones
fácticas y jurídicas existentes para entregar a las accionantes las viviendas
así como las alternativas o planes de acción que había previsto la Gestora Urbana
de Ibagué.
1.3. El Departamento de Policía del Tolima debía remitir a la
Corte (i) un informe actualizado, detallado y ordenado cronológicamente en el
que se precisaran las actividades ejecutadas por el Departamento de Policía del
Tolima con el propósito (a) de entregar materialmente las viviendas a las
accionantes y (b) de iniciar las acciones judiciales y no judiciales para
resolver los conflictos suscitados. Adicionalmente debía remitir a la Corte
(ii) un informe que describiera las limitaciones fácticas y jurídicas actuales
para entregar a las accionantes las viviendas así como las alternativas o
planes de acción que había previsto ejecutar el Departamento de Policía del
Tolima a efectos de enfrentar la situación presentada.
1.4.
Atendiendo a las funciones asignadas a la Defensoría del Pueblo (Regional
Tolima) en materia de promoción de los derechos humanos, este organismo debía
remitir a la Corte Constitucional un informe que caracterizara los grupos
familiares de los accionantes indicando (i) su situación económica actual, (ii)
si reunían o no las condiciones para considerar a los integrantes del grupo
familiar como sujetos especialmente protegidos, (iii) las gestiones que los
accionantes han emprendido para hacer frente a las dificultades asociadas con
la entrega material de las viviendas y, adicionalmente, (iv) si las dificultades
relacionadas con la entrega de la vivienda implican, en la actualidad, un
riesgo de afectación de sus condiciones mínimas de existencia.
2.
En tanto los informes presentados por las diferentes entidades resulten
pertinentes la Corte hará referencia a su contenido.
II.
CONSIDERACIONES.
1.     Competencia.
La
Sala es competente para la revisión del presente caso, con fundamento en lo
dispuesto por los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y por los
artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.     Síntesis del
caso y problemas constitucionalmente relevantes.
2.1.
Diferentes entidades públicas diseñaron e iniciaron la ejecución del proyecto
denominado Nueva Castilla cuyo propósito consistía en el desarrollo de
soluciones de vivienda en el Municipio de Ibagué. La Ejecución del proyecto
requirió la participación de la Alcaldía de Ibagué, de la Gestora Urbana de tal
Municipio y del Ministerio de Vivienda.
Las
obligaciones de tales entidades, según la información suministrada a esta
Corporación[36] eran de
diferente naturaleza. Al Municipio le correspondía (i) participar en las
convocatorias de la Bolsa Única Nacional y Desastres en las que el Gobierno
asignaba recursos para subsidios de vivienda, (ii) presentar planes y programas
de vivienda debidamente proyectados, aprobados y con terrenos legalizados y
(iii) girar a la gestora urbana la suma de 7.100.000.000.oo para la compra del
predio denominado El Diamante.
Por
su parte, a cargo de la Gestora Urbana se encontraban las obligaciones
consistentes en (i) realizar las actividades de promoción del proyecto
orientando a los beneficiarios, (ii) gestionar ante el Gobierno Nacional, la
inclusión del proyecto Nueva Castilla de manera que resultara elegible para los
subsidios, (iii) recepcionar y presentar ante las cajas de compensación
familiar los postulantes a subsidio de vivienda verificando los cierres
financieros por parte de los beneficiarios, (iv) adelantar la escrituración y
el registro de cada solución de vivienda y, finalmente,(v)  realizar la entrega
real y material de las viviendas
El
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (antes Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial) debía (i) otorgar a través del Fondo de
Regalías o Bolsa Única Nacional los subsidios solicitados para el proyecto y
(ii) realizar, por intermedio de Fonade, la supervisión del proyecto vigilando
la correcta inversión de los recursos y la construcción de las viviendas de
acuerdo con las especificaciones determinadas en los contratos de construcción,
hasta emitir los certificados de habitabilidad que hacen posible la entrega de
las viviendas.
Los
beneficiarios, por su parte, tenían como obligaciones (i) tramitar ante las
cajas correspondientes los subsidios, autorizando a la Gestora Urbana como
oferente del proyecto, los desembolsos de su valor, (ii) llevar a cabo el
cierre financiero por medio de ahorros programados o aportes personales para
completar el valor total de la vivienda y (iii) recibir las viviendas en el
momento previsto para su entrega.
De
conformidad con las pruebas aportadas, las accionantes son propietarias de las
viviendas en tanto además de la existencia del título para la adquisición –la
adjudicación- se ha producido ya su inscripción en la oficina de instrumentos
públicos, perfeccionándose de esa manera la tradición[37].
A pesar de ello, la entrega material de los inmuebles no habría sido posible
debido a su ocupación por parte de terceros. Señalan los accionantes,
beneficiarios  del proyecto y destinatarios de los subsidios de vivienda, que
adelantaron todas las gestiones que se encontraban a su cargo para conseguir la
entrega de las unidades, sin embargo ha transcurrido un período considerable de
tiempo desde el inicio del proyecto sin que tal entrega se haya producido.
Durante
el trámite de revisión surtido ante la Corte Constitucional, algunas de las
entidades vinculadas al proceso manifestaron que en el caso de las accionantes
Amparo Lopera Polanía y María Seney Santos la entrega de la vivienda se había
llevado a cabo[38]. En el
caso de la accionante Lucelia Luna Díaz, la Gestora Urbana de Ibagué expresa
que la vivienda continúa invadida y la Alcaldía de ese Municipio señala que el
inmueble ha sido ya objeto de entrega[39].
Finalmente, en relación con la accionante Gladys Hurtado Monsalve los informes
remitidos por la Gestora Urbana de Ibagué y por la Alcaldía del Municipio no
hicieron referencia alguna a la entrega de la vivienda reclamada por la
accionante[40].
La
Alcaldía Municipal de Ibagué acude a dos tipos de argumentos en el curso del
trámite. De una parte, señala que le corresponde a la Gestora Urbana de Ibagué
realizar la entrega de los inmuebles considerando las funciones asignadas
durante la ejecución del proyecto. De otra, advierte que la Alcaldía de Ibagué
así como la Gestora Urbana de ese municipio han adelantado todas las gestiones
posibles avanzando en el proceso de recuperación de las viviendas integradas al
proyecto[41].
Igualmente, destaca que ha impartido instrucciones a efectos de adelantar los
procesos policivos autorizados por el ordenamiento vigente sin que hasta el
momento hubieren tenido éxito. Manifiesta que al solicitar la aplicación del
artículo 69 la ley 9 de 1989 los inspectores hicieron caso omiso a su solicitud
y, según se deduce de sus intervenciones, al presentar querellas para el inicio
del proceso se ha concluido que no resulta oportuna a la luz del artículo 508
de la ordenanza departamental 021 de 2003.
La
Gestora Urbana de Ibagué expone diferentes razones que demostrarían o bien la
improcedencia de la acción de tutela o, en otro sentido, la necesidad de
negarla. De esta manera, señala que existen medios alternativos disponibles
para obtener el desalojo de las viviendas. Destaca que la ocupación obedece al
comportamiento temerario de terceros que, de manera clandestina, ejecutaron las
acciones que han impedido llevar a efecto la entrega oportuna. Adicionalmente,
la condición de gestor urbano no supone la existencia de competencias para
iniciar el desalojo dado que ellas se encuentran radicadas en la Alcaldía
Municipal y en la Policía Nacional.
Finalmente,
el Departamento de Policía sostiene que ha ejecutado las actividades a su
cargo. Señala que no cuenta con autonomía para adelantar un proceso de desalojo
dado que allí solo cumple funciones de acompañamiento, siendo imprescindible la
orden de una autoridad competente. En este tipo de eventos, las autoridades de
policía en el Municipio son, según lo establecen los artículos 21 y 22 de la
ordenanza departamental 21 de 2003, los alcaldes y los inspectores de policía.
En todo caso, indica que considerando las funciones a cargo de la Policía
Nacional ha desplegado los operativos para mantener la tranquilidad y seguridad
del sector[42].
Los
jueces de instancia no concedieron el amparo argumentando la improcedencia de
la acción de tutela[43] o
disponiendo su negación[44]. Los
argumentos expuestos en las decisiones destacaron (i) la existencia de medios
judiciales alternativos para reclamar la protección de los derechos derivados
de la condición de propietarias, (ii) la improcedencia de la acción de tutela
para proteger el derecho a la vivienda dado que no se reúnen las condiciones
que la jurisprudencia constitucional ha definido para ello, (iii) la
inexistencia de violación por parte de las entidades accionadas en tanto han
adelantado las gestiones que proceden en estos casos y (iv) la ausencia de
responsabilidad, considerando que la situación presentada ha sido consecuencia
de la actuación de un tercero.
2.2.
Atendiendo las características de las situaciones planteadas, la Corte abordará
dos problemas constitucionalmente relevantes.
En
primer lugar, deberá establecer  si la acción de tutela es el mecanismo
procedente para solicitar a las entidades públicas ejecutoras de un proyecto de
vivienda, la entrega material de las unidades habitacionales cuya propiedad
corresponde a personas beneficiarias de un subsidio de vivienda y que han sido
ocupadas por terceros no propietarios antes de producirse la referida
entrega.
En
el evento de concluir que la acción de tutela es procedente, deberá esta Sala
de Revisión establecer, en segundo lugar, si las entidades públicas ejecutoras
de un proyecto de vivienda desconocen el derecho a la vivienda digna y el
derecho al debido proceso administrativo cuando, como consecuencia de la
invasión por parte de un tercero, no consiguen llevar a cabo la entrega
material del inmueble cuya propiedad ha sido ya transferida a los beneficiarios
del proyecto de vivienda.
2.3.
Con el propósito de dar respuesta a los problemas planteados, la Corte iniciará
refiriéndose a la existencia o no de mecanismos alternativos para exigir la
entrega de un inmueble en las condiciones del presente caso. De esta manera,
presentará una síntesis de las acciones que para eventos como estos prevé el
ordenamiento jurídico. Posteriormente, la Corte delimitará al alcance de los
derechos relevantes en esta oportunidad, precisando los contenidos exigibles a
la luz de la jurisprudencia constitucional.
A
continuación se abordará la situación específica sometida al estudio de la
Corte en esta oportunidad, estableciendo si se han vulnerado los derechos
fundamentales de las accionantes, precisando, de ser ello así, las órdenes que
deben impartirse.
3.
Examen
de procedencia de la acción de tutela y especial referencia a la  existencia de
mecanismos alternativos para proteger los derechos del propietario que no ha
obtenido la entrega material del inmueble debido a su ocupación por un tercero.
3.1.
Legitimación activa.
Las
accionantes, propietarias de diferentes inmuebles del proyecto Nueva Castilla y
titulares por ello de un interés jurídico específico, presentaron directamente
la solicitud de amparo.
3.2.
Legitimación pasiva.
Fueron
demandadas inicialmente o posteriormente vinculadas tres entidades públicas: la
Alcaldía Municipal de Ibagué, la Gestora Urbana de Ibagué –Empresa Industrial y
Comercial del orden municipal- y el Departamento de Policía del Tolima.
3.3.
Inmediatez.
Las
accionantes presentan la acción de tutela pocos meses después de la ocupación
de las viviendas que les serían adjudicadas. Además de ello, los escritos de
tutela dirigen su solicitud de amparo en contra de las entidades públicas
responsables del proyecto, fundándose en la inejecución de las obligaciones a
su cargo. Esto por cuanto, la ejecución, se ha venido posponiendo en el tiempo,
incluso hasta ahora según lo destacan los accionantes, implica que las acciones
de tutela fueron presentadas oportunamente.
3.4.
Subsidiariedad: mecanismos disponibles para la protección de los derechos del
propietario, poseedor o tenedor.
3.4.1.
Planteamiento general.
Varias
de las decisiones judiciales concluyeron que la acción de tutela era
improcedente debido a que las accionantes contaban con mecanismos alternativos
para formular sus reclamos y, en consecuencia, de admitirse su solicitud se
estaría desplazando injustificadamente a otras autoridades judiciales. Las
sentencias objeto de revisión han invocado diferentes alternativas que
comprenden procesos policivos, acciones civiles, denuncias penales, así como
reclamaciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
A
continuación la Corte hace una síntesis de las mismas con el propósito de
definir su alcance y, de esta manera, determinar si conducen a la improcedencia
de la acción de tutela, por la subsidiariedad que la caracteriza. La Corte se
abstendrá de ocuparse de la idoneidad del proceso penal y de la acción judicial
en contra de la autoridad administrativa dado que ellas no tienen, como
propósito principal, obtener la recuperación inmediata de las viviendas.
El
examen de la existencia de medios judiciales alternativos en el presente caso
debe tomar en consideración (a) que el título que precedió al perfeccionamiento
de la tradición fue la adjudicación que a través de diferentes resoluciones[45]
llevó a cabo la Gestora Urbana de Ibagué, (b) que de acuerdo con las pruebas
recaudadas por la Corte los accionantes son propietarios y (c) que la entrega
material del inmueble no se ha producido debido a su ocupación por parte de
terceros no propietarios.
3.4.1.1.      La acción
reivindicatoria.
El
artículo 946 del Código Civil establece que la acción de dominio o
reivindicatoria es la que tiene el dueño de una cosa singular, de la cual no
está en posesión, para que el poseedor de ella sea obligado a restituirla.
Es
entonces el titular del derecho de dominio, con independencia de cualquier otra
consideración, es el legitimado para solicitar la restitución del bien singular
poseído por otro. Carece de relevancia que el demandante hubiere estado
previamente en posesión material del inmueble dado que, aún en ese evento, se
encuentra habilitado para formular una pretensión de restitución. Así entonces,
habiéndose adquirido la propiedad por cualquiera de los modos previstos en la
ley, puede darse inicio a la acción de dominio solicitando, además, la
aplicación del régimen de prestaciones mutuas que a partir del artículo 961
disciplina el Código Civil[46].
Al
margen de las precisiones adicionales que respecto de esta acción cabría hacer,
así como de las vicisitudes que durante su trámite procesal pueden emerger, el
examen demuestra su aptitud jurídica para encauzar una pretensión que, como la
de las accionantes, tiene por objetivo primigenio que se ordene a los ocupantes
la entrega de los inmuebles adjudicados. Aunque los accionantes nunca han
ejercido posesión material del inmueble, son titulares del derecho de dominio
y, precisamente por esa condición, pueden requerir judicialmente al ocupante
–poseedor- a efectos de que se produzca la restitución de la unidad
correspondiente.
3.4.1.2.      Las acciones
posesorias.
El
artículo 972 del Código Civil prevé que las acciones posesorias tienen como
finalidad conservar o recuperar la posesión de bienes raíces o de derechos
reales constituidos en ellos. Estos dos propósitos, que se articulan con lo
dispuesto en los artículos 977[47] y 982[48]
del Código Civil, han dado lugar a una distinción entre las acciones posesorias
según que su objetivo consista en oponerse a la turbación, afectación y despojo
de la posesión, de una parte, o en recuperar la posesión pérdida, de otra.
En
la sentencia T-751 de 2004 la Corte Constitucional señaló:
“Dejando de lado
esta controversia doctrinal, la Sala debe señalar que uno de los principales
efectos de la posesión es la legitimación del poseedor para obtener por vía
judicial la protección de su condición. Entre los mecanismos con los que cuenta
(…), es el principal el ejercicio de las llamadas acciones posesorias. Estas,
consagradas en los artículos 972 y siguientes del Código Civil, tienen por
objeto conservar o recuperar la posesión de bienes raíces, o de derechos reales
constituidos en ellos. Son, pues, acciones judiciales de carácter civil
entabladas ante la jurisdicción ordinaria por el poseedor de bienes raíces o de
derechos reales constituidos sobre ellos, por causa de perturbaciones o
despojos de la posesión material. De allí que se las clasifique en las dos
categorías relacionadas, cada una de ellas, con el acto que atenta contra la
posesión. Las primeras, que son interdictos de conservación o amparo, están
relacionadas con los simples actos de molestia (…). Las segundas, interdictos
de recuperación, son las que tienen lugar cuando hay un acto de despojo (…).
Unas y otras prescriben en un término de un (1) año, contado como allí se
indica (art. 976)”
Al
margen de la distinción referida es claro que estas acciones, conforme lo
dispone el artículo 974 del Código Civil, podrán instaurarse por aquel que ha
estado en posesión tranquila y no interrumpida un año completo sin que se
requiera, por su misma naturaleza, la acreditación del derecho de dominio[49]
Solo
el poseedor puede iniciar las acciones mencionadas puesto que su finalidad es
amparar las expectativas que surgen de tal situación. Estas acciones no tienen
como objetivo esencial proteger al propietario ni tampoco al mero tenedor y,
por ello, la legitimación en la causa, examinada desde el punto de vista
activo, se predica de la persona que teniendo la cosa con ánimo de señor y
dueño es afectada por el despojo o la perturbación. Si se es propietario, pero
nunca se ha sido poseedor, no estará legitimado.
Atendiendo
la consideración precedente, la Corte considera que tal acción se encuentra
desprovista de idoneidad para solicitar la recuperación efectiva de los
inmuebles en el presente caso dado que las accionantes no han conseguido poseer
de manera tranquila e ininterrumpida tales inmuebles por el tiempo que prevé la
norma[50].
Precisamente, su interés es entrar en posesión.
Ahora
bien, el artículo 984 contempla una acción especial para todo el que
violentamente ha sido despojado de la posesión o de la mera tenencia y que por
poseer a nombre de otro, no haber poseído suficiente tiempo o por cualquier
otra causa no pueda iniciar las acciones posesorias del caso. Esta acción
especial, que prescribe en seis meses, tiene como finalidad el restablecimiento
de las cosas al estado en que antes se encontraban.
Aunque
esta disposición reduce las exigencias previstas en las acciones reguladas por
los artículos 977 y 982, dado que amplía los supuestos a posesiones de menos
tiempo y a hipótesis de mera tenencia, lo cierto es que una y otra condición
requiere probarse. Siendo ello así y considerando una vez más, que los
accionantes no podrían acreditar posesión o tenencia alguna, este mecanismo no
se evidencia como idóneo para amparar sus derechos.
3.4.1.3.
Acciones
policivas reguladas por el Decreto 1355 de 1970 y, en lo no previsto en sus
disposiciones, por lo dispuesto en las normas de policía adoptadas por la
Asamblea Departamental del Tolima.
El
ordenamiento jurídico colombiano prevé otro tipo de acciones que se dirigen a
proteger el ejercicio de los derechos vinculados a la propiedad, la posesión y
la tenencia de un bien inmueble. Las normas que regulan estas acciones,
previstas inicialmente en la ley 57 de 1905, fueron subrogadas por el decreto
1355 de 1970 a través del cual se adoptó el Código Nacional de Policía[51].
La
Corte Constitucional ha indicado que el decreto 1355 de 1970 no contiene una
regulación completa del procedimiento aplicable en estos casos. Atendiendo ese
hecho, ha sostenido que para los supuestos no disciplinados allí resulta
pertinente acudir a las normas de policía adoptadas por las asambleas
departamentales con fundamento en el numeral 8 del artículo 300 de la
Constitución Política que prevé, a cargo de dichas corporaciones
administrativas, la competencia para dictar normas de tal naturaleza en todo
aquello que no sea materia de disposición legal.
En la sentencia C-241 de 2010, al efectuar una
recapitulación de las acciones previstas en el ordenamiento jurídico colombiano
para la protección de los derechos asociados a la propiedad, a la posesión y a
la mera tenencia indicó este Tribunal:
“En ese orden, son estas las
posibles vías de protección frente a eventos de perturbación de la posesión o
la tenencia:
(…)
Las acciones policivas señaladas por el artículo
125 y siguientes del Código Nacional de Policía para evitar la perturbación de
la posesión y la tenencia, complementadas con los
procedimientos señalados en los Códigos de Policía Departamentales, expedidos
con fundamento en la competencia otorgada en ese momento por el artículo 187 de
la Constitución Nacional de 1886 a las Asambleas Departamentales y, a partir de
la Constitución de 1991, a través de las facultades otorgadas a estas
corporaciones por el artículo 300 numeral 8 y, el procedimiento especial
regulado por el Decreto 747 de 1992 que deberá aplicarse de preferencia y de
manera armónica con los procedimientos departamentales en materia de predios
rurales.”
En una dirección semejante a la regulación de las
acciones posesorias previstas en el Código Civil, las contempladas en el Código
de Policía se ocupan de proteger, principalmente, la posesión y la tenencia. En
efecto, el artículo 125 establece que la policía solo puede intervenir para
evitar que se perturbe el derecho de posesión o mera tenencia que se tiene
respecto de un bien y, en el caso de que se haya violado ese derecho, para
restablecer y preservar la situación que existía en el momento en que se
produjo la perturbación[52].
Al margen de la procedencia de una
acción de esta naturaleza en la presente oportunidad, debe señalarse que las
solicitudes de protección requieren que su inicio, conforme lo prevé el
artículo 508 del Código Departamental de Policía del Tolima, se produzca dentro
de los treinta (30) días siguientes a la ejecución del primer acto
perturbatorio o modificativo de un estado de hecho, existente con anterioridad
a él, desde el día en que tuvo conocimiento del hecho el querellante.
Esta acción policiva se caracteriza no
sólo por el corto plazo para que se produzca su caducidad sino también porque
no supone un pronunciamiento definitivo sobre la propiedad. Es admisible
afirmar que esta acción, interpuesta oportunamente, le permitiría a quienes se
encuentran legitimados intentar la restitución del inmueble.
3.4.1.4.
Las
medidas policivas previstas en el artículo 69 de la ley 9 de 1989.
El artículo 69 de la ley 9 de 1989
señala, en lo pertinente:
“Los alcaldes
municipales, el del Distrito Especial de Bogotá y el Intendente de San Andrés y
Providencia, de oficio, o a solicitud de cualquier ciudadano directamente o por
conducto de la Personería Municipal, podrán iniciar las acciones policivas
tendientes a ordenar la desocupación de predios y el lanzamiento de ocupantes
de hecho cuando el propietario o su tenedor no haya incoado la acción a que se
refiere la Ley 57 de 1905 y su Decreto Reglamentario 992 de 1930, siempre que
la ocupación o los asentamientos ilegales que se hayan efectuado, se estén
llevando a cabo o que sea previsible determinar que se efectuarán, a juicio del
Alcalde o Intendente, atenten o puedan presentar riesgo para la comunidad o
cualquier ciudadano o vayan contra las normas de urbanismo y planeación de la localidad.
Los Alcaldes y
el Intendente o quienes hagan sus veces, de conformidad con lo dispuesto por el
artículo 9 de la Ley 11 de 1986, podrán iniciar de oficio la acción a que se
refiere el artículo anterior cuando se presenten ocupaciones de hecho o
asentamientos ilegales en las cuales, de conformidad con los reglamentos de
usos del suelo o las condiciones físicas del terreno, no esté permitido
adelantar construcciones, no sean aptas para ello o de alguna forma presenten
riesgos para la seguridad, la tranquilidad o la salubridad de la comunidad.
(…)”
La
lectura cuidadosa de esta disposición permite caracterizar la medida allí
regulada a partir de los siguientes rasgos. En primer lugar, se trata de una
medida subsidiaria si se considera que sólo procede cuando no se ha
iniciado otra acción que, considerando la subrogación de la ley 57 de 1905 en
esta materia, es aquella prevista en el Decreto 1355 de 1970. En segundo lugar,
se trata de un procedimiento que pueden iniciar los alcaldes de oficio o a
solicitud de cualquier ciudadano directamente o por intermedio de la
personería, en los eventos en los cuales el propietario o el tenedor no han
ejercido la acción policiva prevista en el Código Nacional de Policía. En
tercer lugar, el objetivo de este trámite consiste en ordenar la
desocupación de los predios y el lanzamiento de aquellos que ostenten la
condición de ocupantes de hecho. En cuarto lugar, esta acción se cualifica en
función de sus propósitos dado que sólo procede cuando la ocupación o los
asentamientos ilegales atenten o puedan presentar riesgo para la comunidad o
cualquier ciudadano o vayan contra las normas de urbanismo y planeación de la
localidad[53].
A
diferencia de la medida contemplada en el artículo 69 de la ley 9 de 1989, la
acción del Decreto 1355 de 1970 se encuentra limitada en su ejercicio por el
artículo 508 de la ordenanza 21 de 2003 adoptaba por la Asamblea Departamental
del Tolima que prevé un término máximo para su ejercicio. Sin embargo, cuando
lo que ocurre es que la ocupación tiene los efectos previstos en el citado
artículo 69, el término para su inicio, salvo la existencia de una disposición
legislativa que lo prevea, no es aplicable.
En
estos últimos casos no se trata únicamente de una controversia de naturaleza
privada entre ocupantes y propietarios sino, en una dirección diferente, de un
asunto que puede afectar intereses colectivos que justifican, por ello, una
amplísima intervención de las autoridades de policía municipales que deben, en
todo caso, ser respetuosa de los derechos fundamentales. Importantes
consideraciones de interés general justifican que a través de un procedimiento
ágil las autoridades públicas -en este caso el alcalde en su condición
de primera autoridad de policía-, se encuentren habilitadas para iniciar
procedimientos que permitan controlar un riesgo sobre la comunidad o evitar la
afectación de los procesos de planeación.
3.4.2.
Balance
acerca de la existencia o inexistencia de medios judiciales para obtener la
protección de los derechos de los accionantes y definición del cumplimiento de
la exigencia de subsidiariedad
Del
análisis adelantado previamente es posible derivar varias conclusiones
relevantes para la solución del presente caso.
Conforme
a las disposiciones del Código Civil (artículos 977, 982 o 984), no se encuentran
facultados para iniciar las acciones posesorias allí reguladas –que se tramitan
judicialmente- y que tienen como finalidad hacerle frente al despojo o a la
afectación de la posesión, aquellos que siendo propietarios no reúnen las
condiciones para ser calificados como poseedores. En consecuencia, no resulta
correcto afirmar que la acción de tutela sea improcedente por encontrarse
disponibles tales acciones debido a que, se insiste una vez más, en las
condiciones en que se encuentran las accionantes ese mecanismo no resulta
procedente.
No
obstante lo anterior, es posible concluir que la acción reivindicatoria a la
que alude el artículo 964 del Código Civil, la acción policiva regulada en el
artículo 125 del Decreto 1355 de 1970 así como la actuación prevista en el
artículo 69 de la ley 9 de 1989 se revelan prima facie idóneas para
proteger los derechos de propietarios de inmuebles que no han podido entrar en
posesión de los mismos como consecuencia del comportamiento de un tercero que
los ha invadido.
El
alcance y efectos de cada uno de los procedimientos son diferentes. Así por
ejemplo, al paso que la acción reivindicatoria se encuentra sometida a un
término amplio de prescripción, la prevista en el artículo 125 del Decreto 1355
de 1970 interpretada conjuntamente con lo dispuesto por el artículo 508 de la
ordenanza 21 de 2003 se encuentra sometida a un término para iniciarla de 30
días. Por su parte, la medida contemplada en el artículo 69 de la ley 9 de
1989, atendiendo las hipótesis que la justifican, no se encuentra sometida para
su inicio al límite temporal derivado de una ordenanza departamental y, como
además lo afirmó la sentencia C-241 de 2010, confiere una amplia legitimación.
Lo
señalado sugeriría que la acción de tutela resulta improcedente dado que las
accionantes no habrían agotado los medios alternativos de que disponen y, por
ello, no se habría cumplido el requisito de subsidiariedad. Las accionantes
tendrían entonces la obligación, según las posibilidades particulares que
existieren, de acudir a los mecanismos a su disposición para obtener la entrega
del inmueble por parte de los invasores.
Esta
conclusión, sin embargo, no resulta correcta por una razón fundamental. La
acción de tutela fue presentada en contra de las entidades públicas
responsables de la ejecución del proyecto de vivienda Nueva Castilla dado que
no desarrollaron cumplidamente las actividades a su cargo. Ello implica que el
derecho que se pretende exigir es un derecho cuyo contenido consiste en que las
entidades responsables ejerzan sus competencias para asegurar la entrega de una
vivienda.
Dicho
de otra forma, se trata de dos derechos (i) con contenido diferente, (ii) con
titulares y destinarios diversos y (iii) con un propósito final similar. En
efecto, una de ellas consiste en reclamar del invasor la entrega de la vivienda
al paso que la segunda se dirige en contra de la administración a efectos de
que esta adelante las actividades para obtener el desalojo de los ocupantes y,
una vez hecho ello, proceda a su entrega a los propietarios.
Conforme
a lo indicado estima esta Sala que en la actualidad no existen, a disposición
de las accionantes, medios judiciales alternativos a la acción de tutela que
permitan amparar el derecho fundamental cuya protección solicitan y a partir
del cual debe adelantarse el examen de subsidiariedad.  El derecho que exigen
consiste en que las autoridades administrativas ejerzan las competencias
administrativas a efectos de acceder a la solución de vivienda prometida. Este
cambio de perspectiva demuestra la incorrección de declarar improcedente, bajo
el argumento de la subsidiariedad, la acción de tutela interpuesta.
4.
Vulneración
del derecho a la vivienda digna y al debido proceso administrativo (cargo
único)[54].
4.1.
La exigibilidad del derecho a la vivienda digna a través de la acción de
tutela.
La
Corte Constitucional ha determinado que no en todos los casos el derecho a la
vivienda digna es fundamental. Esta orientación inicial se ha encontrado
determinada por el carácter marcadamente prestacional que se asigna a tal
derecho –con fundamento en la redacción del artículo 51 de la Constitución- y
que ha conducido a esta Corporación, por ejemplo, a diferenciar entre
obligaciones de cumplimiento instantáneo y obligaciones de cumplimiento
progresivo[55], en
función de la clase de situaciones en las cuales se exige y del tipo de sujetos
que reclaman su protección.
En
cualquier caso y no obstante la necesidad de evaluar cada situación, la sentencia T-585 de 2006 presentó, de manera
general, los eventos en los cuales el derecho a la vivienda digna puede ser
amparado como fundamental. Señaló en esa oportunidad:
“En
suma, el derecho a una vivienda digna –como derecho económico, social y
cultural- será fundamental cuando (i) por vía normativa se defina su contenido,
de modo que pueda traducirse en un derecho subjetivo; (ii) cuando su no
satisfacción ponga en riesgo otros derechos de naturaleza fundamental, como el
derecho a la vida, al mínimo vital, a la integridad física, etc., y (iii)
cuando se reclame la protección del derecho en cuestión frente a injerencias
arbitrarias de las autoridades estatales y de los particulares.”[56]
Al
menos dos de los supuestos destacados por la Corte son relevantes ahora debido
a que el problema jurídico puede comprenderse (a) como el desconocimiento de un
derecho específico –derecho subjetivo- reconocido a lo largo de la
estructuración del proyecto Nueva Castilla o (b) como una injerencia arbitraria
de particulares en el ejercicio del derecho como resultado de la inacción de
las autoridades estatales.
Ambos
criterios concurren para explicar el carácter fundamental del derecho reclamado
en esta oportunidad. A continuación la Corte se ocupa de ello.
4.2.
El derecho subjetivo a obtener la entrega material de las viviendas
considerando su delimitación normativa.
La
definición normativa del contenido del derecho no solo alude a aquellos eventos
en los cuales disposiciones de origen legislativo le confieren un significado
concreto. También cobija  las determinaciones administrativas que otorguen
certeza sobre su alcance y protección. En estos casos, la concreción
legislativa o administrativa del derecho implica el reconocimiento de
prestaciones específicas y claras para cuya efectividad debe disponerse de
recursos suficientes.
En
sentencia T-907 de 2010[57] la
Corte indicó:
“Ahora bien, en
la medida en que a este derecho de naturaleza programática y progresiva se le
va dotando de contenido, a través de los mecanismos confiados al legislador y a
los órganos de la Administración para definir prestaciones concretas a favor de
los ciudadanos, se configura lo que la jurisprudencia constitucional ha
denominado la “transmutación” del derecho a la vivienda digna en una
garantía subjetiva como consecuencia del desarrollo legislativo o reglamentario
de las cláusulas constitucionales” (…). En ese sentido, se crean las
condiciones para que las personas exijan del Estado el cumplimiento de tales
garantías. Sobre el particular, la Corte indicó lo siguiente:
Empero, la
jurisprudencia de la Corte ha sido reiterativa en manifestar que la condición
meramente programática de los derechos económicos, sociales y culturales tiende
a transmutarse hacia un derecho subjetivo, en la medida en que se creen los
elementos que le permitan a la persona exigir del Estado la obligación de
ejecutar una prestación determinada, consolidándose entonces (el deber
asistencial), en una realidad concreta en favor de un sujeto específico”.
(…)
Así las cosas,
para la jurisprudencia constitucional se ha superado el nivel de
indeterminación de este derecho, toda vez que, a través de la creación e
implementación de planes y programas que promueven la adquisición de vivienda
propia, mediante el otorgamiento de subsidios y apoyos de carácter técnico o
financiero, (…) se ha delimitado el conjunto de prestaciones concretas a cargo
de las entidades que tienen como función desarrollar la política pública en
materia de vivienda. Es en este aspecto donde la
vivienda digna se erige en un derecho fundamental y, en esa medida, su
protección puede ser invocada, de manera directa, por vía de acción de tutela.”[58](Subrayas
no hacen parte del texto original)
Desde
esta perspectiva, en aquellos eventos en los cuales a raíz de la implementación
de un proyecto de vivienda, el Estado asume compromisos específicos y asigna
cargas particulares a los beneficiarios que, una vez satisfechas, dan lugar a
la adquisición de una vivienda, se configura un derecho subjetivo a exigir el
cumplimiento de las prestaciones prometidas.
La
anterior perspectiva fue reconocida por la Corte Constitucional en la sentencia
T-088 de 2011 en la que señaló:
“Según
las sentencias T-1318 de 2005 y T-403 de 2006, estos ámbitos pueden generar
obligaciones  que constituyen derechos programáticos de aplicación
progresiva, pues implican la obligación del Estado de desarrollar políticas
públicas para su realización, así como la prohibición de regresividad de los
niveles de protección alcanzados mediante dichos programas. Sin embargo, una
vez las autoridades han tomado la decisión de desarrollar una política en esta
materia, se concretan derechos subjetivos en cabeza de sus beneficiarios que
pueden protegerse tanto a través de las vías judiciales ordinarias como, en los
casos en los que la Corte lo ha especificado, mediante la acción de tutela.
Es dable concluir entonces que cada uno de los componentes del
derecho a la vivienda cumple una finalidad importante en términos de la
garantía de la adecuación y dignidad de la vivienda y, por tanto, el Estado
debe garantizar que todo ciudadano tenga acceso a una vivienda que cumpla con
todos y cada uno de estos atributos. Una vez se ha comprometido a ello
mediante acciones concretas, las actuaciones u omisiones que no conduzcan
efectivamente a este resultado generan derechos subjetivos susceptibles de
protección constitucional.” (Subrayas y negrillas no hacen parte del
texto original)
La
conclusión anterior no significa, sin embargo, que el derecho a que las
viviendas sean entregadas, ostente la categoría de fundamental. Si la precisión
legislativa o administrativa de una determinada forma de ejercicio del derecho
a la vivienda fuese suficiente para conferirle la condición de fundamental, un
conjunto muy extendido de relaciones de propiedad quedaría protegido por esa
garantía constitucional. Esta consideración conduce a la Corte a sostener que
la naturaleza fundamental del derecho en este caso se apoya en una razón
adicional.
Es
relevante el hecho de que las accionantes fueron destinatarias de un subsidio
de vivienda cuyo propósito consiste en beneficiar a personas que se encuentran
en situación de debilidad económica. En la sentencia C-057 de 2010 la Corte
caracterizó así los subsidios de vivienda destacando las condiciones de sus
destinatarios:
“Al
ocuparse del régimen general de los subsidios de vivienda, la Corte ha
reiterado en varias ocasiones que se trata de una herramienta “con que
cuenta el Estado, para lograr que los ciudadanos, con escasos recursos
económicos, puedan acceder a una vivienda en condiciones dignas, dando así
aplicación al derecho consagrado constitucionalmente en el artículo 51” (…)  y que “es un aporte estatal que se entrega por una sola vez al beneficiario, el
cual puede estar representado en especie o en dinero, y está dirigido a que
personas con escasos recursos económicos puedan acceder a una vivienda o a
mejorar la que ya tiene” (…). Se ha entendido que “en
términos generales, el subsidio familiar de vivienda es una de las herramientas
con las que cuenta el Estado para lograr que los ciudadanos de más bajos
recursos puedan acceder a una vivienda en condiciones dignas” (…) y
que “fue implementado en nuestro país con el objeto de asegurar el acceso a
la vivienda social de los hogares de escasos recursos” (…). Este
rápido repaso jurisprudencial pone de presente que para la Corte, el subsidio
de vivienda se encamina a apoyar a personas de “escasos recursos
económicos”, a los de “más bajos recursos”, a los “hogares de
bajos recursos” y, en general, a la “población más pobre”[59]. (Subrayas y negrillas no
hacen parte del texto original)
Las
accionantes hacen parte de un grupo económicamente vulnerable –asunto que no
fue desvirtuado por las entidades accionadas- y que se infiere de su condición
de beneficiarios del subsidio[60]. Tal
circunstancia hace posible señalar que el derecho al que alude el artículo 51
de la Constitución adquiere un especial significado en estos eventos al
tratarse de un grupo para el cual la Constitución, en el inciso tercero del
artículo 13 de la Carta Política, prevé una especial protección.
Así
las cosas (i) el grado de precisión normativa (administrativa y operativa) del
derecho, (ii) el nivel de avance en la ejecución de los proyectos de vivienda y
(iii) el tipo de destinatarios de tales proyectos, permiten explicar
adecuadamente el carácter fundamental del derecho. Esta conclusión encuentra
apoyo también en el principio de la buena fe dado que si la administración ha
generado suficiente confianza acerca de que se producirá un resultado que
finalmente no se alcanza, sin que la administración agote sus competencias
–según se explicará-, los beneficiarios del proyecto verán vulnerada la
confianza depositada en el Estado.
4.3.
La obligación de actuación de las autoridades públicas como una prestación
integrada al derecho fundamental y una proyección del debido proceso
administrativo.
La
jurisprudencia constitucional ha reconocido que se integra al contenido
esencial de los derechos constitucionales la facultad de exigir a las autoridades
el ejercicio de las competencias que se vinculan funcionalmente a su
efectividad[61]. Este
derecho a exigir la actuación de la autoridad administrativa adquiere una
importancia capital en aquellos eventos en los que la violación tiene como
génesis la actuación de un particular que, por las razones que fuere, ostenta
un especial predominio en el contexto específico.
Este
punto de partida fue expresado de forma clara en la sentencia T-251 de 1993. En
esa oportunidad, al examinar un caso en el cual se discutía si la actuación de
una empresa había desconocido los derechos fundamentales de los habitantes de
un barrio de Neiva considerando la contaminación que se derivaba de su
operación, esta Corporación indicó:
“En términos
generales, puede aceptarse que se integra al núcleo esencial de cualquier
derecho constitucional la pretensión de exigibilidad del ejercicio
positivo y diligente de las competencias legales atribuidas a las autoridades
administrativas cuando su actuación es indispensable para proteger el bien
jurídico que tutela el derecho y cuya omisión es susceptible de generar
riesgos y peligros inminentes que la norma configuradora del derecho ha querido
prevenir o evitar.
(…)
Ciertamente la
resignación de las competencias administrativas se traduce en abrir la vía para
que lo peligros y riesgos, que en representación de la sociedad deberían ser
controlados y manejados por la administración apelando a su amplio repertorio
competencial, se ciernan directamente sobre los administrados amenazando en
muchos casos sus derechos constitucionales.” (Subrayas y negrillas no hacen
parte de la sentencia)
Y
más adelante, al insistir en la responsabilidad de las entidades estatales cuya
actuación era indispensable para la efectividad de los derechos fundamentales,
señaló:
“La conducta a cumplir con el objeto de hacer efectiva la
tutela debe consultar la complejidad de la situación planteada y la necesidad
de que las distintas autoridades nacionales y municipales ejerzan, en sus
respectivos campos de conformidad con los criterios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad (CP art. 288), las competencias asignadas por la
Constitución y la Ley. Es importante advertir que no es función del Juez
constitucional suplantar a las autoridades administrativas, aunque sí lo es
ordenar que cumplan sus funciones relacionadas con una situación en la que están
en juego la efectividad de los derechos fundamentales que deben proteger, so
pena de desacato sancionable penalmente (D. 2591 art. 52). Atendidas
las circunstancias del caso, resulta procedente ordenar al Ministro de Salud y
al Director del Servicio Seccional de Salud de Neiva que, en ejercicio de las
competencias que les atribuye la ley, luego de realizar un estudio del impacto
ambiental de la actividad de la empresa, dispongan las medidas sanitarias a que
haya lugar con el objeto de reducir al mínimo el efecto nocivo que la
contaminación ha producido a la salud y calidad de vida de los habitantes de
los barrios que se encuentran dentro del área de influencia de la planta
industrial. Por su parte, el Alcalde Mayor de Neiva, deberá proceder a aplicar
las normas urbanas relativas a la localización de la planta industrial de la
Sociedad demandada.” (Subrayas y negrillas no hacen parte del texto original)
Este
punto de partida permite concluir que en casos como los que ahora ocupan la
atención de esta Corporación, no sólo contra los ocupantes puede formularse una
pretensión de amparo. Es posible que tal pretensión sea planteada también
frente a las autoridades administrativas cuya inacción pudo contribuir a la
situación inicial o a profundizarla.
Afirmar
la existencia de un derecho fundamental a que la administración actúe con el
propósito de controlar la actividad de un particular requiere, de una parte,
que la efectividad del derecho fundamental respectivo se encuentre en riesgo y,
de otra, que exista una competencia administrativa cuyo cumplimiento sea
indispensable para el ejercicio del derecho.
El
deber de cumplimiento de una función administrativa es relevante también desde
la perspectiva del debido proceso. Este derecho garantiza que los trámites
administrativos se adelanten con la finalidad de alcanzar efectivamente un
objetivo compatible con los propósitos previstos en el artículo 2 de la
Constitución. Iniciar un proyecto de construcción de vivienda, estableciendo
diferentes medidas  presupuestales y organizativas, supone la obligación de
adelantar la totalidad de actividades que se encuentren a disposición de la
administración para conseguir el resultado esperado. Salvo razones importantes,
es inadmisible que la administración dimita de la continuación de un proceso
orientado a la protección de derechos constitucionales, sin haber agotado sus
competencias en esa materia.
5.
El
caso concreto.
5.1.
Existencia de un derecho subjetivo a favor de los accionantes fundado en el
derecho al debido proceso, el derecho a la vivienda digna y el principio de la
buena fe.
El
derecho subjetivo a que se cumplan las promesas efectuadas por las entidades
responsables de la ejecución del proyecto hace parte del contenido protegido
por algunos de los derechos que invocan las accionantes. Las reglas de acceso a
la solución de vivienda Nueva Castilla estaban definidas a tal punto que los
supuestos jurídicos, presupuestales y organizativos para su realización se
encontraban establecidos con precisión.
Cada
una de las etapas se cumplió. Sólo restaba la entrega material de las
viviendas. Conforme a las funciones de las entidades se diseñó el proyecto, se
obtuvo financiación, fueron asignados y ejecutados los subsidios, los
beneficiarios cumplieron con las cargas impuestas, se expidió la resolución de
adjudicación y se perfeccionó la tradición a través del registro del título en
la oficina de Instrumentos Públicos. Surgió entonces un derecho subjetivo a que
las autoridades administrativas ejercieran, en la mayor medida posible, las
competencias encaminadas al aseguramiento de la entrega.
La
Corte estima que las condiciones especiales del presente caso hacen procedente
la acción de tutela para exigir su cumplimiento. En efecto, el grado de
claridad normativa de las condiciones en que sería adquirida la vivienda, así
como la injerencia arbitraria de terceros en un espacio vital básico, el avance
en la ejecución del proyecto, la inexistencia de dudas sobre la propiedad, el
cumplimiento de las cargas impuestas a las accionantes, la debilidad económica
que las caracteriza y el no agotamiento de las competencias por parte de las
entidades públicas –según se explicará más adelante-, permiten afirmar el
carácter fundamental del derecho indicado apoyándose, para ello, en los
artículos que reconocen el debido proceso, el derecho a la vivienda y la buena
fe.
Existiendo
todavía competencias cuyo ejercicio por parte de las autoridades municipales no
se encuentra acreditado en el expediente, resulta improcedente trasladar a las
accionantes toda la carga de recuperar las viviendas. En cualquier caso, el
derecho a que se implementen las acciones orientadas a obtener la restitución
efectiva de las viviendas tiene la estructura de un principio. Por ello su
realización depende de las posibilidades existentes y, en esa medida, debe la
Corte preguntarse si existe alguna posibilidad de actuación por parte de las
autoridades municipales.
5.2.
Responsabilidad de actuación coordinada de las entidades que tienen
competencias frente a la situación de ocupación de viviendas en el proyecto
Nueva Castilla.
La
Sala ha podido constatar, a partir de varias de las intervenciones en el
presente proceso, que algunos de los problemas que se han suscitado en los
casos examinados pueden tener su causa en una coordinación deficiente de las
autoridades o entidades que, de una u otra forma, tienen competencias en el
proceso de restitución de los inmuebles. Lo anterior no implica desconocer los
esfuerzos que el Municipio de Ibagué, la Gestora Urbana de ese Municipio y la
Policía Nacional han hecho para minimizar los efectos de la grave situación.
El alcalde como
primera autoridad de policía del municipio, según lo establece el artículo 315
de la Constitución, tiene la obligación de asegurar el orden público. Esa
obligación, conforme lo dispone el artículo 91 de la ley 136 de 1994 (numeral
1, del literal b), debe ejercerse
de acuerdo con la ley, las instrucciones del Presidente de la
República y del respectivo gobernador.
Por su parte, a
la Gestora Urbana le corresponde entregar materialmente las viviendas a sus
beneficiarios. Adicionalmente, la Policía Nacional atendiendo las instrucciones
impartidas por el Alcalde, tiene la obligación constitucional de mantener las
condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y para asegurar la
convivencia pacífica (artículo 218 de la Constitución). Además de ello, según
lo contempla la disposición recién citada de la ley 136 de 1994, debe cumplir con
prontitud y diligencia las órdenes que imparta el alcalde por conducto del
respectivo comandante.
El
tipo de funciones atribuidas a cada una de tales entidades supone la obligación
de intervenir en la solución del problema. Todas tienen el deber de actuar de
manera coordinada para enfrentar la situación. En ese contexto, es su deber
identificar e implementar de manera exhaustiva las medidas o acciones
disponibles.
Sin
perjuicio de las otras alternativas que pudieren existir, la Corte estima que
las autoridades municipales y en particular el Alcalde de Ibagué no ha agotado
-o al menos no existe evidencia de ello[62]- las
competencias que en ejercicio del poder de policía le han sido atribuidas. En
efecto, el artículo 69 de la ley 9 de 1989 le asigna a tal funcionario una
competencia cuya extensión se explica por las condiciones en las que se activa.
El
referido artículo 69 contempla que los alcaldes municipales pueden, de
oficio, iniciar las acciones policivas tendientes a ordenar la desocupación de
predios y el lanzamiento de ocupantes de hecho siempre que la ocupación o los
asentamientos ilegales que se hayan efectuado, se estén llevando a cabo o que
sea previsible determinar que se efectuarán, a juicio del Alcalde, atenten o puedan
presentar riesgo para la comunidad o cualquier ciudadano o vayan contra
las normas de urbanismo y planeación de la localidad.
Se
trata, para la Corte, de una atribución particular, con unos efectos
específicos y que se desarrolla en hipótesis extremas que pueden alterar el
orden público. Supeditar
el ejercicio de tal competencia al término de caducidad previsto en el artículo
508 de la ordenanza 021 de 2003 implica el desconocimiento de lo dispuesto en
el artículo 91 de la ley 136 de 1994 conforme al cual en materia de orden
público, el alcalde se encuentra sometido, en primer lugar, a la ley.
Según
se infiere de los documentos conocidos por la Corte, la situación presentada en
el conjunto de unidades de vivienda del proyecto Nueva Castilla podría haber
causado o estar causando dificultades que afectan a la comunidad o impacten el
proceso de planeación de la ciudad de Ibagué. En efecto, la Policía ha
destacado de manera constante la necesidad de llevar a cabo intervenciones
específicas con el propósito de mantener condiciones adecuadas de orden
público. Igualmente, algunos de los intervinientes han señalado que los
ocupantes podrían encontrarse amenazados por parte de líderes promotores de la
ocupación[63].
Adicionalmente, es evidente que la planeación de la ciudad, considerando la
magnitud del proyecto Nueva Castilla, podría afectarse como consecuencia de la
imposibilidad de concluirlo.
Esta
Corporación no puede anticipar los resultados del proceso de aplicación del
artículo 69 de la ley 9 de 1989 considerando la compleja situación que se ha
presentado. Sin embargo, no existe evidencia suficiente acerca de que las
entidades municipales hubieren agotado el ejercicio de tal competencia para
hacer efectivo el derecho a la vivienda digna que, por lo explicado en esta
providencia, adquiere la condición de fundamental.
Esta
Sala de Revisión no estima procedente, en este caso, impartir una orden directa
de desalojo, dado que ello corresponde a las autoridades competentes, previa
verificación de los supuestos que hacen posible su implementación. Para la
Corte lo procedente es ordenar que se agoten los medios previstos en las normas
que atribuyen competencias a las entidades o autoridades municipales.
Conforme a lo
anterior y considerando que la violación del derecho fundamental a la vivienda
digna y al debido proceso se ha configurado como consecuencia del insuficiente
ejercicio de competencias para obtener la restitución de los bienes inmuebles
ocupados, la Corte Constitucional ordenará como consecuencia de lo
anterior al
Alcalde Municipal de Ibagué y al Director de la Gestora Urbana de ese
Municipio, en coordinación con el Comandante de Policía de Ibagué, que en el
término máximo de quince (15) días hábiles, contados a partir de la
notificación de esta sentencia: (i) evalúen la situación actual de las
viviendas y de las familias a las cuales todavía no se les ha hecho entrega
real, material y efectiva de las unidades de vivienda en la Urbanización “Nueva
Castilla”, que son objeto de las presentes acciones de tutela, así como de
todas las demás viviendas y familias a las cuales no se les ha hecho entrega de
las viviendas adjudicadas. Lo anterior, con el fin de que (ii) acuerden y
elaboren, de
manera conjunta, un plan de acción para dar solución definitiva a la entrega
real, efectiva y material de las viviendas de la Urbanización de vivienda de
interés social “Nueva Castilla”.
El
Plan de Acción incluirá: (1) una indicación detallada de las competencias
relevantes de cada entidad para la protección de los derechos de los
accionantes, (2) la manera particular en que serán ejercidas y (3) un
cronograma de ejecución.
Para la
elaboración del Plan de Acción ordenado, las autoridades tendrán en cuenta
todas las alternativas jurídicas y fácticas existentes para la protección de
los derechos fundamentales, tanto de los accionantes dentro de los presentes
procesos de tutela como de aquellos análogos cobijados por los efectos inter
comunis de la misma. Esta evaluación debe incluir la totalidad de
actividades que, en desarrollo de sus competencias puedan ejercer las
autoridades municipales correspondientes incluyendo, entre otros, el ejercicio
de la atribución contemplada en el artículo 69 de la ley 9 de 1989, respetando
en todo caso, el derecho fundamental al debido proceso de las partes.
El
Plan de Acción deberá suscribirse por los representantes de las referidas
entidades y deberá comunicarse a las accionantes y a los destinatarios de esta
decisión según lo que se señala en el numeral 5.3.3.
Una
vez concluida la elaboración del Plan de Acción y comunicado a los
destinatarios, deberán las entidades ejecutarlo cumpliendo el cronograma
establecido que, en ningún caso, podrá exceder de 6 meses contados a partir de
la notificación de esta providencia.
Ahora
bien, lo dispuesto en esta providencia no se opone a que los beneficiarios
inicien las acciones judiciales respectivas a fin de obtener no sólo la entrega
de los inmuebles por parte de sus ocupantes, sino también la indemnización de
los perjuicios que por la acción o la omisión de aquellos o de las autoridades
municipales se hubieran producido. Las instancias judiciales correspondientes
adelantarán la valoración que corresponda.
5.3.
Consideraciones especiales sobre el alcance de la decisión.
5.3.1
De acuerdo con lo señalado en los informes remitidos a la Corte Constitucional,
las accionantes Amparo Lopera Polanía y María Seney Santos se encuentran
habitando ya sus viviendas. Por ello la Corte, otorgando credibilidad a las
manifestaciones de las entidades municipales responsables del proyecto,
revocará las decisiones de instancia con fundamento en las consideraciones de
esta providencia, pero procederá a declarar la carencia actual de objeto por la
existencia de un hecho superado.
5.3.2
En el caso de las accionantes Lucelia Luna Díaz y Gladys Hurtado
Monsalve no existe certeza acerca de que se encuentren habitando los inmuebles
ubicados en el proyecto Nueva Castilla. Por ello la Corte también revocará las
decisiones adoptadas por los jueces de instancia y, en su lugar, tutelará los
derechos al debido proceso y a la vivienda digna de las accionantes adoptando
las ordenes previstas en el numeral 5.2 de esta providencia.
5.3.3
Se pregunta la Corte si, en la presente oportunidad, es procedente modular los
alcances de su decisión estableciendo un efecto que pueda cobijar las
situaciones de las personas que se encuentran en la misma situación de las
accionantes. De manera particular, cabe preguntarse si resulta procedente
conferir efecto inter comunis a la presente sentencia.
5.3.3.1
Esta Corporación ha señalado que “los efectos inter comunis pueden definirse
como aquellos efectos de un fallo de tutela que de manera excepcional se
extienden a situaciones concretas de personas que, aún cuando no promovieron el
amparo constitucional, se encuentran igualmente afectadas por la situación de
hecho o de derecho que lo motivó, producto del actuar de una misma autoridad o
particular, justificado en la necesidad de dar a todos los miembros de una
misma comunidad un trato igualitario y uniforme que asegure el goce efectivo de
sus derechos fundamentales.”[64]
Este
efecto, que ha sido establecido en diferentes decisiones[65],
encuentra fundamento no sólo en la posibilidad de esta Corporación de
determinar el alcance de sus decisiones de manera tal que se maximice la
protección de los derechos fundamentales afectados o en riesgo de afectación,
sino también en la necesidad de asegurar el amparo del derecho a la igualdad de
aquellos sujetos que, encontrándose en la misma situación, no han obtenido la
protección de sus derechos constitucionales.
5.3.3.2
La Corte considera que en la presente oportunidad se justifica ampliar los
alcances de esta decisión a todas las personas que se encuentren en la
situación analizada. En consecuencia, el amparo se extenderá a los casos
referidos a personas (a) adjudicatarias de unidades de vivienda en el proyecto
Nueva Castilla, desarrollado en la ciudad de Ibagué y al que alude esta
providencia, (b) que para acceder a la solución de vivienda en el referido
proyecto hayan sido beneficiarias de un subsidio de vivienda, (c) que acrediten
adecuadamente la propiedad respecto de la vivienda cuya entrega exigen y (d)
que no hayan obtenido tal entrega como consecuencia de la ocupación que ha dado
lugar a la interposición de las acciones de tutela que motivan el presente
pronunciamiento.
6.
Razón
de la decisión.
6.1.
A las normas constitucionales que reconocen el derecho al debido proceso y el
derecho a la vivienda digna (artículo 51 de la Constitución) es posible
adscribir un derecho subjetivo -cuyos titulares son los propietarios no
poseedores y sus destinatarios las entidades públicas- a que las autoridades
administrativas ejerzan, en la mayor medida posible, las competencias
encaminadas al aseguramiento de la entrega de un vivienda cuando (i) la unidad habitacional
haga parte de un proyecto de vivienda de interés social cuyas condiciones se
encuentren claramente definidas y confieran a los interesados una posibilidad
real de acceso, (ii) el proyecto de vivienda de interés social se encuentre en
un avanzado nivel de ejecución a tal punto que no exista disputa jurídica sobre
la propiedad, (iii) pueda considerarse que los accionantes hacen parte de un
grupo que se encuentra en situación de debilidad económica, (iv) exista certeza
acerca  del cumplimiento por parte de los accionantes, de las obligaciones
establecidas a su cargo a fin de acceder a la vivienda, (v) la actuación de los
terceros constituya una injerencia arbitraria en un espacio vital básico y (vi)
las entidades responsables no hubieren agotado la totalidad de competencias a
su cargo.
6.2.
La infracción de este derecho tiene como consecuencia la imposición de un
deber, que vincula a las autoridades y entidades municipales correspondientes,
de agotar las competencias dirigidas a obtener la restitución de los bienes
ocupados.
6.3.
Sin perjuicio del deber radicado en las autoridades estatales, las personas
afectadas podrán iniciar aquellas acciones que procedan en contra de los
ocupantes. Igualmente, si fuere el caso, se encontrarán habilitadas para iniciar
las acciones en contra de las autoridades públicas con el propósito de obtener
la indemnización de los perjuicios.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
REVOCAR, por
las razones expuestas en la presente sentencia, las decisiones adoptadas el 25 de mayo de
2011 por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Ibagué, el 7 de
abril de 2011 por el Juzgado Doce Penal Municipal de Ibagué, el 20 de junio de
2011 por el Juzgado Once Penal Municipal de Ibagué y el 12 de agosto de 2011
del Juzgado Once Penal Municipal de Ibagué.
Segundo.-
DECLARAR carencia
actual de objeto, por existir un hecho superado, en el caso de las accionantes
Amparo Lopera Polanía y María Seney Santos.
Tercero.-
TUTELAR los
derechos al debido proceso y a la vivienda digna de las accionantes Lucelia
Luna Díaz y Gladys Hurtado Monsalve.
Cuarto.- Como
consecuencia de lo anterior, ORDENAR al Alcalde
Municipal de Ibagué y al Director de la Gestora Urbana de ese Municipio, en
coordinación con el Comandante de Policía de Ibagué, que en el término máximo
de quince (15) días hábiles, contados a partir de la notificación de esta
sentencia: (i) EVALÚEN la situación actual de las viviendas y de
las familias a las cuales todavía no se les ha hecho entrega real, material y
efectiva de las unidades de vivienda en la Urbanización “Nueva Castilla”, que
son objeto de las presentes acciones de tutela, así como de todas las demás
viviendas y familias a las cuales no se les ha hecho entrega de las viviendas
adjudicadas. Lo anterior, con el fin de que (ii) ACUERDEN y ELABOREN,
de
manera conjunta, un PLAN DE ACCIÓN para dar solución definitiva a la
entrega real, efectiva y material de las viviendas de la Urbanización de
vivienda de interés social “Nueva Castilla”.
El
Plan de Acción incluirá: (1) una indicación detallada de las competencias
relevantes de cada entidad para la protección de los derechos de los
accionantes, (2) la manera particular en que serán ejercidas y (3) un
cronograma de ejecución.
Para la
elaboración del Plan de Acción ordenado, las autoridades tendrán en
cuenta todas las alternativas jurídicas y fácticas existentes para la
protección de los derechos fundamentales, tanto de los accionantes dentro de
los presentes procesos de tutela como de aquellos análogos cobijados por los
efectos inter comunis de la misma. Esta evaluación debe incluir la
totalidad de actividades que, en desarrollo de sus competencias puedan ejercer
las autoridades municipales correspondientes incluyendo, entre otros, el
ejercicio de la atribución contemplada en el artículo 69 de la ley 9 de 1989,
respetando en todo caso, el derecho fundamental al debido proceso de las partes.
El
Plan de Acción deberá suscribirse por los representantes de las referidas
entidades y deberá comunicarse a las accionantes y a los destinatarios
de esta decisión según lo que se señala en el numeral 5.3.3.
Una
vez concluida la elaboración del Plan de Acción y comunicado a los
destinatarios, deberán las entidades ejecutarlo cumpliendo el cronograma
establecido que, en ningún caso, podrá exceder de 6 meses contados a
partir de la notificación de esta providencia.
Quinto.- Extender los
efectos de la presente decisión a todas las personas que cumplan las
condiciones enunciadas en el numeral 5.3.3.2 de esta providencia.
Sexto.-
Por
Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que alude el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
Cúmplase.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO.
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Fue admitida por el Juzgado Once
Penal de Ibagué  mediante auto de fecha 1 de abril de 2011 . Cuaderno 1- Folio 13.
[2] Escrito de tutela y documentos
aportados por la accionante. Cuaderno 1. Folios 1-10.
[3] En la respuesta presentada por la Gestora Urbana de Ibagué se señala
que la accionante se inscribió para acceder a uno de los proyectos de vivienda
desarrollados por el Municipio de Ibagué en el que actuaba tal entidad como promotora y oferente a nombre del municipio. Indica que la accionante se
inscribió ante la Caja de Compensación COMFATOLIMA, resultando pre-seleccionada
según se indica en la Resolución No. 211 de julio 18 de 2007. Cuaderno 1. Folio 32
[4]Cuaderno 1. Folios 24-28.
[5]Cuaderno 1. Folios 32-36.
[6]Cuaderno 1. Folios 117.
[7]En su intervención
concluye lo siguiente: “Teniendo
en cuenta la anterior normatividad y las diligencias adelantadas para el
procedimiento de desalojo de los invasores de la Urbanización Nueva Castilla que fueron relatadas al inicio de la presente y sumado al hecho
que desde el último y único procedimiento de desalojo hasta la fecha no se ha
tenido conocimiento de orden o acto administrativo emitida por autoridad
competente en el que se solicite el respectivo acompañamiento para realizar el
procedimiento y garantizar el mantenimiento del orden público, este Comando de
Departamento seguirá ejerciendo los controles respectivos sobre la zona con el
personal disponible con el propósito de brindar seguridad, tranquilidad y
convivencia pacífica a los habitantes del sector, y en caso de ser requeridos
por autoridad competente para llevar a cabo el acompañamiento a los
funcionarios que llevarán a cabo un posible desalojo, éste deberá contar con
los parámetros establecidos en las normas o en su defecto exhibirse la orden o
Acto Administrativo de autoridad competente (…)”Cuaderno 1. Folios 118 - 124
[8] Providencia de fecha 14 de
abril  de 2011. Cuaderno 1. Folios 155 – 163.
[9] Escrito radicado el día
27 de abril de 2011.Cuaderno 1. Folios 169 y 170
[10] Providencia de fecha 25 de mayo
de 2011.Cuaderno 2. Folios 28-43.
[11] Fue admitida por el Juzgado Doce
Penal Municipal de Ibagué mediante auto de fecha 24 de mayo de 2011. Cuaderno
1- Folio 78..
[12] Escrito de tutela y documentos
aportados por la accionante. Cuaderno 1. Folios 1-7.
[13] En la
respuesta presentada por la Gestora Urbana de Ibagué se indica que la
accionante se inscribió ante la Caja de Compensación COMFATOLIMA, resultando
adjudicataria de un subsidio familiar de vivienda de interés social –según
Resolución 379 de 2007. Cuaderno 1. Folio 101.
[14]Cuaderno 1. Folios 91-95.
[15] Cuaderno 1. Folios 101-105.
[16] Cuaderno 1. Folios 96 - 100
[17] Providencia de fecha 7 de junio
de 2011.Cuaderno 1. Folios 155 – 163.
[18] Fue admitida por el Juzgado Once
penal Municipal de Ibagué  mediante auto de fecha 6 de abril de 2011. Cuaderno
1- Folio 21.
[19] Escrito de tutela y documentos
aportados por la accionante. Cuaderno 1. Folios 1-19.
[20] En la
respuesta presentada por la Gestora Urbana de Ibagué se indica que la
accionante se inscribió ante la Caja de Compensación COMFATOLIMA, resultando
adjudicataria de un subsidio familiar de vivienda y, posteriormente, del
inmueble correspondiente. Cuaderno 1. Folio 29.
[21]Cuaderno 1. Folios 282-285.
[22] Es importante señalar que en el cuaderno 1 (folios
114-118) se encuentra otra intervención de la Alcaldía Municipal pronunciándose sobre la acción de tutela. Tal escrito fue presentado durante
el trámite inicial que, como se señala más adelante, fue declarado nulo.
[23] Cuaderno 1. Folios 276-280.
[24] El escrito de intervención de la Inspección Octava se encuentra en el Cuaderno
1. Folio 275.  La intervención del Departamento de Policía del
Tolima se encuentra en el Cuaderno 1. Folios 292-298. Este último escrito
coincide con  el existente en el cuaderno 1 (folios 125-131) presentado durante
el trámite inicial y que, como se señala más adelante, fue declarado nulo.
[25] Es importante señalar que el Juzgado Octavo Penal del
Circuito, en decisión de fecha 2 de junio de 2011 dispuso decretar la nulidad
del trámite de tutela desde el auto que avocó conocimiento considerando que no se había
vinculado a los sujetos que se encontraban ocupando el bien inmueble cuya
entrega reclamaba la accionante.
[26] Cuaderno 1. Folios 299 – 309.
[27]Destacó que era esa una
alternativa a disposición del accionante que, sin embargo, había ya caducado.
[28] Fue admitida por el Juzgado Once Penal Municipal de
Ibagué  mediante auto de fecha 15 de mayo de 2011. Cuaderno 1- Folio 10.
[29] Escrito de tutela y documentos
aportados por la accionante. Cuaderno 1. Folios 1-7.
[30] En la
respuesta presentada por la Gestora Urbana de Ibagué se indica que la
accionante se inscribió ante la Caja de Compensación COMFATOLIMA, resultando
adjudicataria de un subsidio familiar de vivienda de interés social y,
posteriormente, del inmueble correspondiente.
[31]Cuaderno 1. Folios 15-19.
[32] Cuaderno 1. Folios 25-29.
[33] Providencia de fecha 12 de agosto
de 2011
[34] Cuaderno 1. Folios 155 – 163. Es
importante señalar que la decisión inicialmente adoptada fue declarada nula
considerando que no se había vinculado a los sujetos que se encontraban
ocupando el bien inmueble cuya entrega reclamaba la accionante.
[35]Destacó que era esa una
alternativa a disposición del accionante que, sin embargo, había ya caducado.
[36]Así se encuentra señalado en el
informe que la Alcaldía Municipal de Ibagué y la Gestora Urbana de dicho Municipio remitieron a la Corte Constitucional a raíz del requerimiento que formulara el magistrado Sustanciador
mediante autos de los días 21 de septiembre, 20 de octubre y 11 de noviembre de
2011
[37] En el caso de la accionante
Amparo Lopera Polanía, la Gestora Urbana remite, en su informe de fecha 29 de
septiembre de 2011 (i) la Resolución 1110 del 24 de mayo de 2010 “Por medio de
la cual se adjudica un inmueble “Lote de Terreno y Vivienda de Interés Social”
en la urbanización ciudadela Nueva castilla – Cuarta Etapa  de Ibagué Tolima” y
(ii) copia del certificado de tradición correspondiente a la Matrícula 350-191326 en el que se constata la inscripción de la adjudicación. En el mismo
informe y en relación con la accionante María Seney Santos la Gestora Urbana aporta (i) la Resolución 1164 del 24 de mayo de 2010 “Por medio de la cual se
adjudica un inmueble “Lote de Terreno y Vivienda de Interés Social” en la
urbanización ciudadela Nueva castilla – Cuarta Etapa  de Ibagué Tolima”  y (ii)
copia del certificado de tradición correspondiente a la Matrícula 350-191380 en el que se constata la inscripción de la adjudicación. En el caso de
la accionante Lucelia Luna Díaz la Gestora Urbana, en informe de fecha 31 de octubre de 2011, remite (i) la Resolución 1228 del 24 de mayo de 2010 “Por medio de la cual se adjudica un inmueble “Lote de Terreno y Vivienda de Interés
Social” en la urbanización ciudadela Nueva castilla – Cuarta Etapa  de Ibagué
Tolima” y (ii) copia del certificado de tradición correspondiente a la Matrícula 350-191445 en el que se constata la inscripción de la adjudicación.  Finalmente y
en relación con la accionante Gladys Hurtado Monsalve, en informe de fecha 23
de noviembre de 2011, aporta (i) la Resolución 1164 del 24 de mayo de 2010 “Por medio de la cual se adjudica un inmueble “Lote de Terreno y Vivienda de Interés
Social” en la urbanización ciudadela Nueva Castilla – Segunda Etapa  de Ibagué
Tolima”  y (ii) copia del certificado de tradición correspondiente a la Matrícula 350-190167 en el que se constata la inscripción de la adjudicación.
[38] En el informe de fecha 29 de
septiembre de 2011 la Gestora Urbana de Ibagué señala al dar respuesta al
numeral 3.1 de lo ordenado por la Corte: “Es de anotar que a la fecha las
viviendas se encuentran habitadas en debida forma por las accionantes y/o
propietarias”
[39] Así lo indica la Gestora Urbana de Ibagué en su informe de fecha octubre 31 de 2011 al dar respuesta al
numeral 3.1 de lo ordenado por la Corte. En una dirección diferente, la Jefe de la Oficina Jurídica de la Alcaldía en el informe de fecha 10 de noviembre de 2011 lo
siguiente: “Este punto, queda resuelto básicamente informando, que gracias a
las acciones desplegadas por esta Administración Municipal, junto con la Gestora Urbana, y que serán descritas de forma detallada en los numerales siguientes, ya se
logró la entrega material de la vivienda a la accionante, tal como consta en el
acta suscrita por la accionante, y mediante la cual se certifica que la Sra. LUCELIA LUNA DIA, (sic) recibió a satisfacción su vivienda el día 1 de Noviembre de
2011. El folio 15 de su informe corresponde al “ACTA DE POSESIÓN CONSENTIDA,
QUIETA, PACIFICA Y CONDICIONADA DE LA GESTORA  URBANA DE IBAGUE a favor de (…)” Lucelia Luna Díaz. Debe la Corte precisar que el documento referido no se encuentra suscrito por el Representante Legal
de la Gestora Urbana y, adicionalmente, que el numeral 6 del mismo señala que
“[l]a GESTORA URBANA DE IBAGUÉ, con el cumplimiento de las obligaciones por
parte del beneficiario, agotara (sic) todos los recursos para hacer entrega
real, material y legal de la vivienda en mención a su adjudicatario, como está
firmado en este pacto y en la promesa de compraventa firmada en diciembre de 2007.”
[40] Así se constata en el informe de
fecha 23 de noviembre de 2011 de la gestora urbana de Ibagué y en el informe de
la Alcaldía de Ibagué radicado en la Secretaria general de la Corte Constitucional el día 5 de diciembre de 2011.
[41] En la página 13 del informe de
fecha 10 de noviembre de 2011 indica la Alcaldía que han sido recuperadas 377 viviendas de un total de 534 invadidas. Ello coincide con lo afirmado en la página 8 del
informe  radicado el 5 de diciembre. La Gestora Urbana, en la página 8 del informe de fecha 31 de octubre de 2011 manifiesta que han
sido recuperadas 384 viviendas de un total de 534 invadidas. A pesar de ello la
misma entidad, en la página 8 del informe de fecha 23 de noviembre de 2011,
advierte que han sido recuperadas371 viviendas de un total de 525 invadidas.
[42] Así se sigue de los informes de
fecha 27 de septiembre, 31 de octubre y 21 de noviembre de 2011 radicados ante la Corte Constitucional.
[43] Así ocurrió en las sentencias
adoptadas por los jueces de instancia con ocasión de las acciones de tutela
presentadas por Amparo Lopera Polanía, Lucelia Luna Díaz y Gladys Hurtado
Monsalve
[44] Esta decisión fue la adoptada en
la sentencia de fecha 7 de junio de 2011 proferida por el Juzgado Doce Penal
Municipal de Ibagué en el curso de la acción de tutela presentada por Maria
Seney Santos.
[45] Las resoluciones de adjudicación de los inmuebles se
encuentran referidas en la nota de pié de página No. 37 de esta providencia.
[46] Sobre los
elementos centrales de esta acción, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia dijo lo siguiente en providencia de fecha 15 de agosto de 2001: “Inicialmente,
ha de reiterar la Sala -en lo concerniente al derecho de dominio y a la acción
reivindicatoria- que uno de los atributos arquetípicos del primero es el de
persecución, en virtud del cual al propietario se inviste de la facultad de
reclamar la restitución del bien que no se encuentra en su poder, de cara a
aquel que sí lo detente.  (…)
Sobre
el particular, recuérdase que dentro de los instrumentos jurídicos instituidos
para la inequívoca y adecuada protección del derecho de propiedad, el Derecho
Romano prohijó, como una de las acciones in rem, la de tipo
reivindicatorio (reivindicatio, Libro VI, Título I, Digesto), en
ejercicio de la cual, lato sensu, se autorizaba al propietario -y se
sigue autorizando- para reclamar que, judicialmente, se ordene al poseedor
restituir el bien que se encuentra en poder de este último, por manera que la
acción reivindicatoria, milenariamente, ha supuesto no sólo el derecho de
dominio en cabeza de quien la ejerce, sino también, a manera de insoslayable
presupuesto, que éste sea objeto de ataque "en una forma única:
poseyendo la cosa, y así es indispensable que, teniendo el actor el derecho, el
demandado tenga la posesión de la cosa en que radica el derecho"
(LXXX, pág. 85). De ahí que, como bien acotara Ulpiano, “Oficio del juez
será en esta acción, [la reivindicatoria], el indagar si el demandado posee” (Digesto,
6, 1. 9). (…)
Como
lógica, a la par que forzosa consecuencia de lo esgrimido en el párrafo
anterior, emergen las demás exigencias basilares para el éxito de la acción
reivindicatoria, cuales son, que ella recaiga sobre una cosa singular o cuota
indivisa de la misma, y que exista identidad entre la cosa materia del derecho
de dominio que ostenta el actor y la poseída por el demandado. (…) De las
premisas precedentemente consignadas, se deduce que, acreditada en cabeza del
demandado la calidad de poseedor con relación a la cosa (o cuota de ella)
pretendida en reivindicación, incumbirá al demandante -en ejercicio de la carga
que in abstracto le impone el artículo 177 del Código de Procedimiento
Civil- desvirtuar la presunción que consagra el artículo 762 del Código Civil,
ya que “esta presunción es legal, esto es, subsiste mientras no se demuestre
que el derecho lo tiene otro” (sent. nov. 13 de 1962). Ahora bien, si con
tal propósito el actor invoca su calidad de propietario, habrá de aportar,
entonces, la prueba relativa a ese hecho jurídico, es decir, la concerniente al
título del cual obtuvo su derecho de dominio, por cuanto “el demandante debe
probar, frente al demandado poseedor, que es el propietario del bien puesto que
solo con dicha demostración pierde su vigencia la presunción legal que protege
a quien posee” (sent. oct. 23 de 1992).”
[47] Tal artículo
establece lo siguiente: “El
poseedor tiene derecho para pedir que no se le turbe o embarace su posesión o
se le despoje de ella, que se le indemnice del perjuicio que ha recibido, y que
se le de seguridad contra el que fundadamente teme.”
[48] Señala esta disposición: “El que
injustamente ha sido privado de la posesión, tendrá derecho para pedir que se
le restituya con indemnización de perjuicios.”
[49] La Sala de Casación
Civil de la Corte Suprema ha explicado tal circunstancia precisando que esta
acción pretende proteger al poseedor que se encuentra en vía de adquirir por
prescripción. Así lo explicó en sentencia de fecha 3 de diciembre de 1999: “Remitiéndose al
artículo 950 del C. Civil que otorga al propietario la acción reivindicatoria,
el artículo 951 ibídem consagra enseguida que "Se concede la misma acción
aunque no se pruebe dominio, al que ha perdido la posesión regular de la cosa,
y se hallaba en el caso de poderla ganar por prescripción. Pero no valdrá ni
contra el verdadero dueño, ni contra el que posea con igual o mejor
derecho"; con origen en el derecho romano se conoce ésta acción con el
nombre de "publiciana"; es entonces, una acción real recuperatoria de
la posesión, distinta de las acciones posesorias que, de modo general, se
regulan a partir del artículo 972 ibídem, para cuyo ejercicio en el evento de
pérdida de la posesión, se le otorga legitimación sustancial únicamente al poseedor
regular que se encuentra en vía de ganar la propiedad por usucapión.” (Las
subrayas corresponden a la sentencia transcrita)
[50] En los escritos de tutela, tal y
como se dejó señalado en los antecedentes de esta providencia, se afirma que
los inmuebles nunca fueron entregados.
[51] Ello fue lo que condujo a la Corte Constitucional a inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo en la sentencia C-241
de 2010 que se ocupó de examinar una demanda presentada en contra del artículo
15 de la ley 57 de 1905
[52] El texto del artículo es el
siguiente: “La policía solo puede intervenir para evitar que
se perturbe el derecho de posesión o mera tenencia que alguien tenga sobre un
bien, y en el caso de que se haya violado ese derecho, para restablecer y
preservar la situación que existía en el momento en que se produjo la
perturbación.”
[53] La sentencia C-241 de 2010 de la Corte Constitucional señaló que esta acción se diferencia de la prevista en el artículo 125
del Decreto 1355 de 1970 en tanto podía iniciarse de oficio y sin necesidad
de querella por estar de por medio el interés público.
[54] No obstante que los accionantes consideran que la
actuación de las entidades accionadas podría implicar la infracción de otros
derechos, la Corte considera atendiendo los antecedentes del caso que el
principal problema se plantea desde la perspectiva del derecho a la vivienda
digna y del derecho al debido proceso.
[55] Sobre ello puede consultarse,
entre otras, la sentencia T-047 de 2011.
[56] Diferentes decisiones de la Corte se han ocupado de precisar los requisitos que determinan que el derecho a la vivienda
adquiera la condición de fundamental. Así por ejemplo en la sentencia T-1091 de
2005 la Corte señaló que la vivienda digna era fundamental, dada su dimensión
prestacional, únicamente cuando el derecho contaba con disposiciones que
precisaran su contenido  así como medidas presupuestales y organizativas que
permitieran su realización. Adicionalmente tenía tal condición “cuando
opera el factor de conexidad con otro derecho fundamental, o cuando puede
evidenciarse una afectación del mínimo vital, especialmente en personas que se
encuentran en una situación de debilidad manifiesta, (…) ya que, como lo ha reiterado esta Corporación, el
derecho a la vivienda adquiere importancia en la realización de la dignidad del
ser humano (…).”
[57] En este caso la Corte se ocupó de establecer si la
Caja Promotora de
Vivienda Militar y de Policía había desconocido el derecho a la vivienda, al
negarle el otorgamiento de un subsidio argumentando que había retirado sus
cuotas de ahorro mensual de 1997 y a pesar del hecho consistente en que, según
la ley, ostentaba la condición de afiliado forzoso. En esa oportunidad la Corte estimó, luego de hacer referencia a las disposiciones legales vigentes, que al tratarse
de un afiliado con tales condiciones el accionante tenía derecho a postularse
para acceder a los subsidios ofrecidos.
[58] En esta
sentencia la Corte aludió a las hipótesis en las cuales el derecho a la
vivienda digna podía ser considerado como un derecho fundamental. Señaló: “Conclusión ineludible de las consideraciones precedentes, es que
la acción de tutela, como mecanismo de protección inmediata de los derechos
fundamentales, procede para obtener el amparo del derecho a la vivienda digna,
en los siguientes eventos: (…) Cuando se predique respecto de prestaciones
concretas, traducidas en derechos subjetivos, concebidos en el marco de
desarrollos legislativos o reglamentarios. (…) Ante la ausencia de un derecho
subjetivo previamente definido, cuando su desconocimiento implique la
afectación de una garantía fundamental. (…) Cuando las circunstancias de debilidad
manifiesta en las que se encuentre un sujeto considerado de especial protección
constitucional, ameriten la intervención oportuna del juez de tutela.”
[59] Sobre este
mismo punto la sentencia T-894 de 2005 indicó: “El Subsidio Familiar de Vivienda
(SFV) es un aporte estatal que se entrega por una sola vez al beneficiario, el
cual puede estar representado en especie o en dinero, y es asignado sin cargo
de restitución, con prioridad a la población económicamente más
vulnerable del país que se encuentra en imposibilidad de acceder a una vivienda
o mejorar la que ya tiene. Constituye un complemento del ahorro para
facilitarle a las personas que lo requieran la adquisición, construcción o
mejoramiento de una solución de vivienda de interés social. (…) Dado que los
recursos del mencionado subsidio son escasos, las disposiciones legales que lo
regulan están encaminadas a que los beneficiarios lo reciban por una sola vez,
para lograr así que la mayor cantidad de personas que lo requieran puedan
acceder al mismo. (…)
Podrán
solicitar la asignación del SFV, los hogares que carecen de recursos
suficientes para obtener o mejorar su vivienda, cuyos
ingresos mensuales no sean superiores al equivalente a cuatro (4) salarios
mínimos legales mensuales, y cumplan con los requisitos que señalan las normas
que lo regulan.” (Subrayas y negrillas hacen parte del texto original)
[60] En el informe de fecha 19 de octubre de 2011
remitido a la Corte Constitucional, el Defensor del Pueblo –Regional Tolima-
señaló: “En cuanto al punto último, me permito comunicarle (…) que en la
actualidad y mientras se mantengan invadidas las casas y no puedan acceder sus
propietarios a una vivienda digna en condiciones habitables, efectivamente hay
vulneración del derecho al mínimo vital, debido a que como es bien sabido sólo
son beneficiarios del subsidio de vivienda, las personas de estratos bajos y
que no tengan vivienda, por lo que estas personas se presume de plano que han
debido cancelar arriendos en forma mensual, mientras le es entregada la
vivienda”
[61] Estos derechos coinciden con aquellos que la
dogmática de los derechos fundamentales ha denominado derechos de protección.
Según Alexy “(…) los derechos de protección son derechos subjetivos
constitucionales frente al Estado para que éste realice acciones positivas
fácticas o normativas que tienen como objeto la delimitación de las esferas de
sujetos jurídicos de igual jerarquía, así como la exigibilidad judicial y la implementación
de esa delimitación”. Teoría de los Derechos Fundamentales. Centro de
Estudios Constitucionales. Madrid 2007. Págs. 398 y 399.
[62] Las instrucciones a los inspectores de policía en
tal sentido, según se afirman en los informes remitidos a la Corte, no son prueba de su ejercicio.
[63] Así lo indica el informe remitido a la Corte por parte de la Alcaldía de Ibagué. En efecto, en el tercer párrafo de la última página
del informe que corresponde al expediente T3.206.299 se indica: “Frente a las
viviendas pendientes por recuperar se están adelantando proceso (sic) de
socialización tendiente a convencer a los ocupantes ilegales para el desalojo
voluntario, informándoles e invitándoles a que se incorporen a los censos para
ser incluidos en una base de datos y así mismo, se incorporen a los planes de
vivienda que la Administración Municipal, adelante en un futuro, igualmente, se les ha ofrecido seguridad para poder abandonar el área ya que los
promotores de la invasión han llegado hasta amenazarlos si se retiran de la
invasión” (Subrayas y negrillas no son del original)
[64] Sentencia T-213A de 2011
[65] Entre otras providencias pueden citarse las
sentencias SU1023 de 2001, SU636 de 2003, T-451 de 2009, T-698 de 2010, T-047
de 2011, T-213A de 2011 y el Auto 207 de 2010.