C-415-14
1
Sentencia
C-415/14
VIGENCIA EN
SISTEMA GENERAL DE PENSIONES PARA SERVIDORES PUBLICOS DE DEPARTAMENTOS Y
MUNICIPIOS-No se vulnera principio de igualdad por estar fundada en una
finalidad constitucionalmente legítima
La Corte Constitucional luego de analizar las
circunstancias que precedieron a la expedición de la Ley 100 de 1993 y las
condiciones que en materia pensional existían en el orden territorial,
determino que el legislador no desconoce el principio de igualdad, por cuanto
la consagración de una fecha posterior para la entrada en vigencia del sistema
para los servidores públicos de los departamentos y municipios sin incluir a
los servidores públicos de orden nacional, ésta
fundando en un fin aceptado constitucionalmente, consistente en la protección
especial al derecho a seguridad social en pensión de los servidores públicos
del nivel departamental, municipal y distrital, pues los entes territoriales
debían someterse a un proceso de adecuación y evaluación de las condiciones de
solvencia o insolvencia de las cajas, fondos o entidades de previsión que
reconocían y pagaban pensiones a los servidores públicos de orden territorial.
Por lo cual la vigencia diferida del Sistema General de Pensiones a nivel
territorial conforme al parágrafo del artículo 151 de la Ley 100 de 1993
resulta adecuada y además necesaria. En este caso la Corte establece que el
trato legal divergente se justifica respecto de los grupos sometidos a una
situación fáctica particular de los servidores públicos del nivel territorial y
la regulación diferencial que contempla la norma tiene por objeto maximizar la
protección de un derecho fundamental a través de la entrada en vigencia del
Sistema General de Pensiones a partir del 30 de junio de 1995.
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia por cargos distintos
SEGURIDAD SOCIAL-Servicio público obligatorio
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Objeto
El artículo
4° de la Ley 100 de 1993, dispuso como objetivo
general del Sistema de Seguridad Social Integral, garantizar los derechos irrenunciables
de la persona y la comunidad, para asegurar una calidad de vida acorde con la
dignidad humana, mediante la protección de las contingencias que la afecten.
Para lo cual, el sistema comprende las obligaciones del Estado y la sociedad,
las instituciones y los recursos destinados a garantizar la cobertura de las
prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios allí
previstas, u otras que se incorporen normativamente en el futuro en los
términos y bajo las modalidades previstas en esta ley.
SISTEMA GENERAL DE PENSIONES-Objeto
El
artículo 10° de la Ley 100 de 1993, establece que el objeto del Sistema General
de Pensiones será el de “garantizar a la población, el amparo contra las
contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el
reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se determinan en la presente
ley, así como propender por la ampliación progresiva de cobertura a los
segmentos de población no cubiertos con un sistema de pensiones.”. La misma ley
derogó los regímenes pensionales que existían antes de su expedición y consagró
un régimen de transición previsto en su artículo 36, para acceder a la pensión
de vejez.
SISTEMA
GENERAL DE PENSIONES-Características
El Sistema General de Pensiones tiene como características
principales: i) la obligatoriedad de la afiliación y de los aportes
correspondientes; ii) la libertad del trabajador para seleccionar el régimen
pensional al cual quiere vincularse; iii) la posibilidad de traslado previo el
cumplimiento de ciertos requisitos; y iv) el derecho al reconocimiento y pago
de las prestaciones y de las pensiones de invalidez, vejez y de sobrevivientes
acumulando cotizaciones en la forma dispuesta por el Legislador.
REGIMEN SOLIDARIO DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA EN
MATERIA PENSIONAL-Significado y alcance
REGIMEN SOLIDARIO DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA EN
MATERIA PENSIONAL-Calculo actuarial
REGIMEN DE AHORRO INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD EN MATERIA PENSIONAL-Significado y alcance
REGIMEN DE TRANSICION PREVISTO EN EL ARTICULO 36 DE LA LEY 100 DE
1993-Requisitos para poder aplicar a éste
REGIMEN DE
TRANSICION EN MATERIA PENSIONAL-Jurisprudencia constitucional
NORMA-Vigencia
La
vigencia de la ley conlleva su “eficacia jurídica”, entendida esta como
obligatoriedad y oponibilidad, en tanto hace referencia “desde una perspectiva
temporal o cronológica, a la generación de efectos jurídicos obligatorios por
parte de la norma de la cual se predica; es decir, a su entrada en vigor”.
Entonces, cuando se fija la fecha de inicio de la vigencia de una ley se señala
el momento a partir del cual dicha normatividad empieza a surtir efectos, de la
misma manera se alude al período de vigencia de una norma determinada para
referirse al lapso durante el cual ésta habrá de surtir efectos jurídicos.
LEGISLADOR-Regulación
de vigencia de la ley en el tiempo/VIGENCIA DE LA LEY-Señalamiento
por el legislador
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Límites
del legislador para fijar  entrada en vigencia de la ley
LIMITES DEL LEGISLADOR PARA FIJAR ENTRADA EN VIGENCIA DE LA LEY-Jurisprudencia constitucional
DERECHO A
LA IGUALDAD-Jurisprudencia constitucional
DERECHO A
LA IGUALDAD-Alcance y contenido
DERECHO A LA IGUALDAD-Visión material
DERECHO A LA IGUALDAD-Derecho objetivo y no formal
DERECHO A LA IGUALDAD-Concepto
En
reciente pronunciamiento, la Corte Constitucional definió el derecho a la
igualdad como un parámetro constitucional que consiste en “la prerrogativa que
tiene toda persona a gozar de un mismo trato y protección por parte de las
autoridades, así como tener los mismos derechos, libertades y oportunidades,
sin que sea admisible cualquier tipo de discriminación. La aplicación de este
derecho fundamental cuenta con una visión positiva y otra negativa: la primera,
se traduce en la equivalencia de trato que debe darse a aquellas personas que
se encuentran en la idéntica posición frente a otras; y la segunda, en la
divergencia de trato respecto de las que presenten características diferentes”.
Concluyó que, en principio, “se debe brindar trato igual a las personas que se
encuentren en una misma situación fáctica y, en consecuencia, “dar trato
divergente a quienes se encuentren en situaciones disparejas”.
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Dimensiones
diferentes/IGUALDAD ANTE LA LEY-Alcance y forma de desconocimiento/IGUALDAD DE TRATO-Alcance y forma de
desconocimiento/IGUALDAD DE PROTECCION-Alcance y forma de desconocimiento/IGUALDAD DE PROTECCION-Es
sustantiva/IGUALDAD DE PROTECCION-Determinación de violación
Se trata
de tres dimensiones diferentes del principio de igualdad. La primera de ellas
es la igualdad ante la ley, en virtud de la cual la ley debe ser aplicada de la
misma forma a todas las personas. Este derecho se desconoce cuando una ley se
aplica de forma diferente a una o a varias personas con relación al resto de
ellas. Esta dimensión del principio de igualdad garantiza que la ley se aplique
por igual, pero no que la ley en sí misma trate igual a todas las personas.
Para ello se requiere la segunda dimensión, la igualdad de trato. En este caso
se garantiza a todas las personas que la ley que se va a aplicar no regule de
forma diferente la situación de personas que deberían ser tratadas igual, o lo
contrario, que regule de forma igual la situación de personas que deben ser
tratadas diferente. La ley desconoce esta dimensión cuando las diferencias de
trato que establece no son razonables. Ahora bien, ni la igualdad ante la ley
ni la igualdad de trato garantizan que ésta proteja por igual a todas las
personas. Una ley, que no imponga diferencias en el trato y se aplique por
igual a todos, puede sin embargo proteger de forma diferente a las personas. La
igualdad de protección consagrada en la Constitución de 1991 asegura,
efectivamente, “gozar de los mismos derechos, libertades y oportunidades” (art.
13). Esta dimensión del principio de igualdad, por tanto, es sustantiva y
positiva. Es sustantiva porque parte de la situación en que se encuentran los
grupos a comparar para determinar si el tipo de protección que reciben y el
grado en que se les otorga es desigual, cuando debería ser igual. Es positiva
porque en caso de presentarse una desigualdad injustificada en razones
objetivas relativas al goce efectivo de derechos, lo que procede es asegurar
que el Estado adopte acciones para garantizar la igual protección. Para saber
si esta dimensión del derecho a la igualdad ha sido violada es preciso
constatar el grado efectivo de protección recibida a los derechos, libertades y
oportunidades, y en caso de existir desigualdades, establecer si se han
adoptado medidas para superar ese estado de cosas y cumplir así el mandato de
la Carta Política. No basta con saber si el derecho se aplicó de forma
diferente en dos casos en los que se ha debido aplicar igual o si el derecho en
sí mismo establece diferencias no razonables, se requiere determinar si la
protección brindada por las leyes es igual para quienes necesitan la misma
protección.
JUICIO
O TEST DE IGUALDAD-Jurisprudencia
constitucional
JUICIO
O TEST DE IGUALDAD-Niveles
de intensidad
El test
integrado de la igualdad o juicio integrado de igualdad, se caracteriza porque
el examen se desarrolla mediante tres niveles de intensidad diferente, de
acuerdo con la extensión del ámbito de apreciación que el Legislador tenga en
la materia: (i) control débil o flexible, en el cual el estudio se limita a
determinar si la medida adoptada por el legislador es potencialmente adecuada o
idónea para alcanzar un fin que no se encuentra prohibido por la
Constitución;(ii)  el juicio intermedio, consisten determinar si el sacrificio
de parte de la población resulte proporcional al beneficio esperado por la
medida frente al grupo que se pretende promover. Se aplica a escenarios en los
que la autoridad ha adoptado medidas de diferenciación positiva (acciones
afirmativas). (iii) examen estricto, el cual se efectúa cuando el legislador,
al establecer un trato discriminatorio, parte de categorías sospechosas, como
la raza, la orientación sexual o la filiación política. En este caso, el
legislador debe perseguir un fin imperioso, y la medida debe mostrarse como la
única adecuada para lograrlo.
SISTEMA
GENERAL DE PENSIONES-Antecedentes normativos
LEY 100 DE 1993-Situaciones
jurídicas individuales definidas por disposiciones municipales o
departamentales
VIGENCIA
DIFERIDA DEL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES PARA LOS SERVIDORES PUBLICOS
TERRITORIALES-Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia
VIGENCIA EN
SISTEMA GENERAL DE PENSIONES PARA SERVIDORES PUBLICOS DE DEPARTAMENTOS Y
MUNICIPIOS-Trato diferencial justificado
Referencia:
expediente D-9760
Demanda
de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 151 de la
Ley 100 de 1993
Demandante:
William David Gil Tovar.
Magistrado
Ponente:
ALBERTO ROJAS RIOS
Bogotá
D. C., dos (2) de julio de dos mil catorce (2014).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y con
el cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, profiere la siguiente,
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de
la Constitución Política, el ciudadano WILLIAM DAVID GIL TOVAR solicita la
declaratoria de inconstitucionalidad del parágrafo del artículo 151 de la ley
100 de 1993 “por la cual se crea el sistema de seguridad social
integral y se dictan otras disposiciones”, demanda que fue admitida
mediante auto del 6 de diciembre de 2013.
1. NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe la norma demandada, publicada en el Diario Oficial
Nº 41148 de 23 de diciembre de 1993:
"LEY
100 DE 1993
(diciembre
23)
"por
la cual se crea el sistema de seguridad social integral
y
se dictan otras disposiciones”
ARTICULO 151.- VIGENCIA DEL SISTEMA GENERAL DE
PENSIONES. El sistema general de pensiones previsto en la presente Ley, regirá
a partir del 1o. de Abril de 1.994. No obstante, el Gobierno podrá autorizar el
funcionamiento de las administradoras de los fondos de pensiones y de cesantía
con sujeción a las disposiciones contempladas en la presente Ley, a partir de
la vigencia de la misma.
PARÁGRAFO. El Sistema General de Pensiones para los
servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital, entrará a
regir a más tardar el 30 de junio de 1.995, en la fecha que así lo determine la
respectiva autoridad gubernamental.
2.      DEMANDA
2.1.
El actor solicita declarar inexequible la disposición demandada porque vulnera los
fines de justicia e igualdad consagrados en el preámbulo de la
Constitución e igualmente desconoce que de acuerdo al artículo 1º ídem,  Colombia
es una República Unitaria, descentralizada y con autonomía de las entidades
territoriales. Fundamenta esta afirmación en los siguientes cargos:
Señala
que el parágrafo del artículo 151 de la Ley 100 de 1993, quebranta el artículo
13 de la Constitución Política, porque establece que la ley 100 de 1993 entrara
a regir a más tardar el 30 de junio de 1995 para los servidores públicos del
orden departamental, municipal y distrital, excluyendo de esta vigencia a los
servidores públicos del orden nacional, lo cual configura desconocimiento del
principio de igualdad, en perjuicio de los derechos de éstos y que desconoce el
artículo 123 de la Constitución que no hizo distinción alguna respecto de los derechos
y deberes de los servidores públicos del orden nacional o territorial.
Considera
que la norma demandada establece una discriminación a nivel normativo que
permite sólo a los servidores de las entidades territoriales contar con más
tiempo para poder cumplir con el periodo de 15 años que establece el artículo
36 de la Ley 100 de 1993, para ser cobijado por las normas del régimen de
transición en materia pensional.
Esta
discriminación puede advertirse mediante un juicio de razonabilidad estricto,
por tratarse de un tema relacionado con la seguridad social”, que lleva a
concluir que la norma vulnera los artículos 1, 13 y 123 de la Constitución
Política, porque “estableció una medida que no es legítima, importante e
imperiosa, por cuanto la discriminación entre si se es servidor público del
orden territorial o nacional está por fuera de la definición Constitucional de
servidor público y de los principios de universalidad e igualdad de acceso que
rige la seguridad social”.
En
apoyo a su tesis, en el escrito de corrección presentado el 22 de julio de
2013, el demandante igualmente sostiene que la vigencia del Sistema General de
Pensiones no podía ser fijada en los términos que establece la norma demandada
en atención al artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución
Política.
3. INTERVENCIONES
3.1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público considera que la decisión debe ser
inhibitoria por ineptitud sustantiva de la demanda, toda vez que el demandante
no señala con suficiencia las razones de índole constitucional que permitan
inferir el quebranto del artículo 123 de la
Constitución Política.
3.2 Ministerio del Trabajo.
El
apoderado de esta entidad señala que no existe la omisión legislativa relativa
alegada por el accionante porque el legislador tiene libertad de configuración
del legislador frente a la materia regulada. Advierte que la norma cuestionada
es exequible porque garantiza la sostenibilidad del sistema y, de esta forma,
el futuro pago de las pensiones. Sostiene que para que exista omisión
legislativa los excluidos de la regulación deben encontrarse en una desigualdad
negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la
norma; sin embargo, en este caso la norma no excluye los servidores públicos
del nivel nacional sino que determinó que la entrada en vigencia del Sistema de
Seguridad Social en Pensiones será el mismo que para los trabajadores del
sector privado (1 de abril de 1994).
3.3. El Instituto Colombiano de Derecho Procesal.
Este
interviniente indica que la
Corte Constitucional en la sentencia C-1067 de 2008 determinó que es válido
contemplar tratos legales diferentes con el propósito de lograr objetivos
constitucionalmente relevantes, siempre y cuando los tratos desiguales resulten
proporcionados y razonables. En este contexto, el legislador podía establecer
fechas distintas para la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993 para los
servidores a nivel departamental y municipal y para los servidores nacionales.
En este sentido explicó que “ …la regla general de la vigencia de la
Ley 100 de 1993 era el 1º de abril de 1994 y frente al parágrafo del artículo
demandado se pretende que este favoreció a los funcionarios del sector
departamental y municipal al darles una fecha de vigencia 30 de junio de 1995,
esta fecha que el legislador concibió para este grupo de personas no es
desproporcionado en cuanto a las prebendas pensionales que puedan tener, toda
vez que ellas traían regímenes especiales que debían ser protegidos.”
Esta
diferencia de trato se justifica, porque “los funcionarios de los entes
territoriales en ese momento aportaban a cajas de previsión que pertenecían a
las mismas entidades territoriales, lo cual implicaba que estas tenían un
tiempo para formalizarse dentro del nuevo sistema, lo que conllevo a darles un
tiempo prudencial y razonable, para su adecuación al sistema o la liquidación
de las mismas, este aspecto conllevó a que ellos tuvieran un tiempo para la
entrada en vigencia de la norma aquí demandada, y bajo esa circunstancia se puede
predicar que de acuerdo con la propia jurisprudencia de la
Corte Constitucional, si hubo proporcionalidad y razonabilidad en la creación
de tratos legales dispares”[1].
Con
base en lo anterior el Instituto Colombiano de Derecho Procesal estima que no hay
vulneración de las normas constitucionales señaladas por el demandante, y en
consecuencia la norma debe ser declarada exequible.
3.4.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El
Procurador General de la Nación mediante concepto Nº 5522 del 18 de febrero de
2014 solicitó a la Corte declarar EXEQUIBLE el parágrafo del artículo
151 de la Ley 100 de 1993, por los cargos planteados en la demanda, excepto el cuestionamiento
por violación del artículo 150-19, sobre el cual solicita declararse INHIBIDA.
Sostiene
que el parágrafo del artículo 151 de la Ley 100 de 1993 es exequible por dos
razones: (i) la improcedencia general del juicio de igualdad respecto de
regímenes salariales y prestacionales disímiles; (ii) la inexistencia de una
omisión legislativa relativa que conlleve la inexequibilidad de la norma. El establecimiento
de fechas diferenciadas para la entrada en vigencia del sistema de pensiones,
según se trate de empleados del orden nacional o territorial, tiene incidencia
en las condiciones de acceso al régimen de transición, pero de ello no se sigue
la inconstitucionalidad del parágrafo acusado, porque la demanda incurre en un
equívoco conceptual al darle el carácter de derecho al régimen de transición.
Señala que
la improcedencia del juicio de igualdad debido a la existencia de factores que
impiden la comparación de los sujetos, tiene incidencia directa en el cargo por
omisión legislativa, como quiera que uno de los presupuestos que sustenta el
juicio por omisión legislativa es aquel según el cual la
norma sobre la que se alega la omisión “(…) excluya de sus
consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tendrían que
estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita
incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la
Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos
de la Carta…”, cosa que no ocurre en el presente caso, porque el régimen
prestacional de los servidores públicos del orden territorial y nacional no son
asimilables y, por lo tanto, no deben estar contenidos en la misma norma.
Finalmente
el Procurador General de la Nación considera que la
Corte debe inhibirse respecto del cargo por desconocimiento del artículo 150
Superior pues carece de los requisitos de claridad y especificidad porque no es
comprensible cómo la facultad para regular por medio de ley marco (150-19 lit.
e) el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los
miembros del Congreso de la Republica y de la
Fuerza Pública, es vulnerado por la autorización para la entrada en vigencia
del Sistema General de Pensiones en el ámbito territorial. Además, indica que la
demanda no argumenta por qué la autorización para poner en funcionamiento el
sistema general de pensiones vulnera las competencias del Congreso de la
República.
II. CONSIDERACIONES
2.1.
Competencia
Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la
Constitución Política, la Corte es competente para pronunciarse sobre la
demanda de inconstitucionalidad presentada contra el parágrafo del artículo 151 de la
Ley 100 de 1993.
2.2.
Cuestiones previas.
Improcedencia del análisis de la norma demandada a la
luz del artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la
Constitución Política.
El
Procurador General de la Nación solicita a la
Corte se inhiba frente al cargo por desconocimiento del artículo 150, numeral
19, literales e) y f) de la
Constitución Política. La referencia que hace el actor a la disposición
constitucional en cita no hace parte del contenido inicial de la demanda y por
ello tampoco fue objeto de análisis en el auto del 15 de julio de 2013 que
inadmitió la demanda. Este planteamiento del actor surge en el escrito de
corrección de la demanda como una razón más para admitirla, y a ella tampoco se
hizo referencia en el auto del 24 de septiembre de 2013 proferido por la Sala
Plena, en cual ordenó admitir la demanda interpuesta por el señor William David
Gil Tovar, respecto del cargo por el posible desconocimiento del principio de
igualdad por omisión legislativa relativa.
Por
tratarse de un cuestionamiento que no se planteó en el escrito de la demanda y
surgió luego de proferido el auto de inadmisión, no puede ser objeto de
análisis en esta sentencia[2]
pues es en cuanto no fue admitido tal interrogante, tampoco procede declararse
inhibida frente al mismo.
Inexistencia
de Cosa Juzgada Constitucional, respecto del cargo por violación del principio
de igualdad
El parágrafo del
artículo 151 de la Ley 100 de 1993 fue examinado por la
Corte Constitucional en la sentencia C-711 de 1998, frente al cargo por extralimitación
en la función legislativa al regularse en la ley aspectos que a juicio del
autor correspondía determinar al Gobierno Nacional mediante su potestad
reglamentaria[3],
de acuerdo con el artículo 150 numeral 19, literales e) y f) de la
Constitución.
Como en esta
ocasión la demanda planteada contra el parágrafo del artículo 151 de la
Ley 100 de 1993 versa sobre un cargo distinto referido a la definición de una
fecha de vigencia diferente para los servidores públicos del orden territorial,
excluyendo de sus efectos a los servidores públicos del orden nacional, para la
Sala el cargo formulado en esta ocasión es diferente de los examinados por la
Corte en la Sentencia C-711 de 1998, por lo cual no existe cosa juzgada
constitucional y sobre la impugnación ciudadana de la norma pasa a
pronunciarse.
2.3.
Planteamiento del caso y problema jurídico
El
ciudadano William David Gil Tovar considera que el parágrafo del artículo 151
de la Ley 100 de 1993, desconoce el principio de igualdad consagrado el
artículo 13 de la
Constitución Política porque establece que el Sistema General de Pensiones
respecto de los servidores públicos de las entidades territoriales entrará en
vigencia a más tardar el 30 de junio de 1995, a diferencia del inciso primero
de la misma norma, conforme al cual, para los servidores públicos que prestan
sus servicios en el orden nacional el Sistema entra a regir el 1 de abril de
1994.
Esta regulación
diferencial de la vigencia del Sistema General de Pensiones, señala el
demandante, causa un perjuicio a los servidores del orden nacional que no
cuentan con un plazo adicional de 15 meses para cumplir con el requisito de
orden temporal que establece el artículo 36 de la ley 100 de 1993 para la
aplicación del régimen de transición, y que consiste en tener quince (15) o más
años de servicios cotizados al momento de entrar en vigencia el Sistema.
Corresponde a la Corte determinar: si el parágrafo
del artículo 151 de la Ley 100 de 1993, que determina que la entrada en
vigencia del Sistema General de Pensiones para los servidores públicos del
nivel departamental, municipal y distrital, entrará a regir a más tardar el 30
de junio de 1995, en la fecha que así lo determine la respectiva autoridad
gubernamental, vulnera el principio de igualdad al prever una entrada de
vigencia diferente para los servidores públicos del nivel nacional.
Para resolver el cargo la Sala hará
referencia a: i) Sistema General del Pensiones; ii) Régimen de transición consagrado en la
Ley 100 de 1993; iii) libertad de configuración legislativa sobre la vigencia
de las leyes; iv) derecho a la igualdad; vi) test de igualdad y (v) análisis concreto del cargo.
3.
Sistema General del Pensiones
De conformidad con el artículo 48 de la
Constitución Política, la seguridad social es un servicio público obligatorio
que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con
sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los
términos que establezca la ley.
En desarrollo del referido mandato constitucional, el Legislador adoptó la ley 100 de 1993, con el propósito de
introducir un sistema unificado de seguridad social para brindar cobertura
integral frente a las contingencias en materia de salud y lo referente a la
capacidad económica[4].
En virtud de los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad, el Legislador puede adoptar, dentro del ámbito de
su potestad de configuración, las medidas y requisitos que estime necesarios
para asegurar la ampliación progresiva de la cobertura de la seguridad social y
la garantía a todos los habitantes del derecho irrenunciable a la seguridad
social[5].
Este
nuevo sistema de pensiones tiene como objetivo remediar varios de los problemas
que caracterizaban el modelo estructurado en las Leyes 6 de 1945 y 90 de 1946,
y sus reformas posteriores. En las referidas leyes se disponía la obligatoriedad
de la afiliación de los trabajadores públicos y privados a un seguro social,
financiado inicialmente por un modelo tripartita de aportes de los
trabajadores, empleadores y el Estado[6],
dichos aportes eran administrados por diversos entes: en el sector público, por
cajas de previsión social y en el sector privado, por el Instituto de Seguros
Sociales y algunas cajas de previsión privadas.
El artículo 4° de la Ley 100 de 1993, dispuso
como objetivo general del Sistema de Seguridad Social Integral, garantizar los
derechos irrenunciables de la persona y la comunidad, para asegurar una calidad
de vida acorde con la dignidad humana, mediante la protección de las
contingencias que la afecten. Para lo cual, el sistema comprende las
obligaciones del Estado y la sociedad, las instituciones y los recursos
destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico,
de salud y servicios complementarios allí previstas, u otras que se incorporen
normativamente en el futuro en los términos y bajo las modalidades previstas en
esta ley (artículo 7).
El sistema unificado
de seguridad social está conformado por los regímenes generales de pensiones,
salud y riesgos profesionales y servicios complementarios.
El artículo
10° de la Ley 100 de 1993, establece que el objeto del Sistema General de
Pensiones será el de “garantizar a la población, el amparo contra las
contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento
de las pensiones y prestaciones que se determinan en la presente ley, así como
propender por la ampliación progresiva de cobertura a los segmentos de
población no cubiertos con un sistema de pensiones.”. La misma ley derogó
los regímenes pensionales que existían antes de su expedición y consagró un
régimen de transición previsto en su artículo 36, para acceder a la pensión de
vejez.
El Sistema General de Pensiones tiene como características
principales: i) la obligatoriedad de la afiliación y de los aportes
correspondientes; ii) la libertad del trabajador para seleccionar el régimen
pensional al cual quiere vincularse; iii) la posibilidad de traslado previo el
cumplimiento de ciertos requisitos; y iv) el derecho al reconocimiento y pago
de las prestaciones y de las pensiones de invalidez, vejez y de sobrevivientes
acumulando cotizaciones en la forma dispuesta por el Legislador[7].
El sistema estructurado en la Ley 100 de 1993 se fundamenta en el principio
de solidaridad que rige el derecho a la seguridad social, y que implica que
todos los partícipes del sistema contribuyan a su sostenibilidad, equidad y
eficiencia. El mismo principio determina que el Legislador tiene la facultad de
determinar los requisitos para acceder al derecho a obtener una pensión u otro
de los beneficios establecidos en el sistema.
Este modelo está compuesto por dos regímenes pensionales solidarios
excluyentes pero que coexisten, a saber: Régimen solidario de prima media con
prestación definida y Régimen de ahorro individual con solidaridad.
El Régimen solidario de prima media con
prestación definida fue
caracterizado de la siguiente forma en la sentencia C-623 de 2004:
i) Consiste en la realización de aportes
para la obtención de una pensión de vejez, invalidez o de sobrevivientes,
previamente definidas en la ley, a favor de sus afiliados o beneficiarios,
independientemente del monto de las cotizaciones acumuladas, siempre que se
cumplan con los requisitos legales, tales como: edad, número de semanas
cotizadas y períodos de fidelidad, con la salvedad de que en el caso de
incumplimiento de los citados requisitos, los afiliados o beneficiarios tienen
derecho a reclamar una prestación indemnizatoria o indemnización sustitutiva;
ii) Los aportes de los afiliados y sus rendimientos constituyen un
fondo común de naturaleza pública, que garantiza el pago de las prestaciones de
quienes tengan la calidad de pensionados y la constitución de reservas para
asegurar el pago de futuros acreedores pensionales; su administración se encuentra
a cargo del Instituto de Seguros Sociales (ISS) –hoy COLPENSIONES-, quien a
través del Estado garantiza el pago a los afiliados y beneficiarios. Sin
embargo, es posible que transitoriamente sea administrado por cajas, fondos o
entidades del sector público o privado, en virtud de lo previsto en la Ley 100
de 1993 y demás normas concordantes;
iii) El manejo técnico-financiero se encuentra sujeto al denominado:
cálculo actuarial, el cual depende no sólo de la alteración del monto de
las cotizaciones, sino también -entre otros- de la existencia de: (i) períodos
de fidelidad, como cuando se exige haber cotizado un determinado porcentaje
de tiempo para tener derecho a un beneficio pensional; (ii) períodos de
carencia, es decir, permanecer durante un tiempo por expresa disposición
legal, en un régimen pensional concreto, sin hacer uso del derecho de traslado;
(iii) tasas de cotización, o en otras palabras, porcentajes mínimos que
deben excluirse de los ingresos bases de cotización, en aras de contribuir al financiamiento
del sistema integral de seguridad social en pensiones; y en últimas,
(iv) Aumentos de edades, semanas de cotización o de otras
expectativas legítimas para adquirir los beneficios pensionales.
Las características del Régimen de ahorro
individual con solidaridad, son las siguientes:
i) Es un régimen cuya administración se otorgó a los particulares a
través de la creación de Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones y/o
Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías (A.F.P.),
debidamente autorizadas por la Superintendencia Bancaria;
ii) Los afiliados acumulan en una cuenta individual las cotizaciones
obligatorias y voluntarias, los bonos pensionales y los subsidios del Estado -
si a ellos hubiere lugar[8]
-, en aras de garantizar el acceso a una pensión de vejez, invalidez o de
sobrevivientes, a favor de sus afiliados o beneficiarios, cuando el monto
acumulado de capital y sus correspondientes rendimientos, permitan proceder a
su reconocimiento, teniendo en cuenta la edad a la cual decida retirarse el
afiliado, la modalidad de la pensión, así como de las semanas cotizadas y la
rentabilidad de los ahorros acumulados, ante el incumplimiento de los citados
requisitos, los afiliados o beneficiarios tienen derecho a reclamar la devolución
de sus aportes o saldos;
iii) Las cotizaciones de los afiliados y sus rendimientos
constituyen una cuenta individual de naturaleza privada, que es administrada
por la entidad que designe o escoja libremente el trabajador, el cual puede seleccionar
y trasladarse libremente entre entidades administradoras y optar por la
aseguradora con quien contratar las rentas y pensiones; y
iv) El conjunto de cuentas individuales constituye un “fondo de
pensiones” como patrimonio autónomo e independiente del de las sociedades
administradoras sobre dicho fondo. Las entidades administradoras garantizan una
rentabilidad mínima.
A pesar de la diversidad en el manejo de los recursos y de las
características particulares y disímiles de cada régimen, el Estado asume el
papel de garante, en desarrollo del artículo 48 de la Constitución Política y
al mismo tiempo recae sobre éste la obligación de asegurar el monto de los
ahorros y el pago de las pensiones por intermedio del Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras (FOGAFÍN).
4. Régimen de transición
El régimen de transición regula el tránsito legislativo en materia
pensional con el fin de resguardar expectativas o derechos adquiridos conforme
a normas que son retiradas del ordenamiento jurídico por cualquiera de las
causas establecidas para limitar o terminar su vigencia.
En el artículo 36 de la
Ley 100 de 1993 regula el referido régimen de transición con el fin de modular
el tránsito legislativo y su incidencia frente a la expectativa
de obtener la pensión de vejez, en los siguientes términos:
“ARTÍCULO
36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de
vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta
(60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se
incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para
los hombres.
La edad para
acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas
cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al
momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o
más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son
hombres, o quince (15) o mas años de servicios cotizados, será la
establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás
condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión
de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley.
El ingreso
base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso
anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será
el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el
cotizado durante todo el tiempo si este fuere Superior, actualizado anualmente
con base en la variación del Indice de Precios al consumidor, según
certificación que expida el DANE. (Subrayas fuera de texto original).
Lo dispuesto
en el presente artículo para las personas que al momento de entrar en vigencia
el régimen tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o
cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, no será aplicable cuando estas
personas voluntariamente se acojan al régimen de ahorro individual con
solidaridad, caso en el cual se sujetarán a todas las condiciones previstas
para dicho régimen.
Tampoco será
aplicable para quienes habiendo escogido el régimen de ahorro individual con
solidaridad decidan cambiarse al de prima media con prestación definida.
Quienes a la
fecha de vigencia de la presente Ley hubiesen cumplido los requisitos para
acceder a la pensión de jubilación o de vejez, conforme a normas favorables
anteriores, aun cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento, tendrán
derecho, en desarrollo de los derechos adquiridos, a que se les reconozca y
liquide la pensión en las condiciones de favorabilidad vigentes, al momento en
que cumplieron tales requisitos.
PARÁGRAFO. Para
efectos del reconocimiento de la pensión de vejez de que trata el inciso
primero (1o) del presente artículo se tendrá en cuenta la suma de las semanas
cotizadas con anterioridad a la vigencia de la presente ley, al Instituto de
Seguros Sociales, a las Cajas, fondos o entidades de seguridad social del
sector público o privado, o el tiempo de servicio como servidores públicos
cualquiera sea el número de semanas cotizadas o tiempo de servicio” (resaltado
fuera del texto).
En relación con el régimen de transición la Corte Constitucional
en distintas oportunidades se ha pronunciado sobre su relevancia en la
salvaguarda de las expectativas de los trabajadores.
En la sentencia C- 596 de 1997 al examinar el artículo 36 de la
Ley 100 de 1993, esta Corporación señaló que este artículo protege lo que tan
solo son expectativas de derechos de ciertos trabajadores, y en cuanto a la aplicación
favorable de dicho régimen de transición consideró que dicha labor le incumbe
al Juez en cada caso concreto, pues es imposible en el juicio de
constitucionalidad confrontar una norma acusada de carácter genérico con las
distintas disposiciones contempladas en los diferentes regímenes pensionales.
En sentencia C-789 de 2002, la Corte resaltó la necesidad del
régimen de transición como un factor que limita la competencia del Legislador,
por cuanto no puede transformar de manera arbitraria las expectativas legítimas
que tienen los trabajadores respecto de las condiciones en las que aspiran a
recibir su pensión del juez.
En la sentencia C-754 de 2004, al referirse a la exequibilidad del
artículo 4° de la Ley 860 de 2003, la Corte expuso que al entrar en vigencia el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993, las personas que a 1° de abril de 1994
cumplían con los requisitos señalados en la norma adquirieron el derecho a
pensionarse según el régimen de transición, no se trata de una expectativa que
puede ser alterada, sino de un derecho constitucional adquirido por cuanto el
régimen de transición lo define y reconoce la ley a una categoría determinada
de trabajadores y, a su vez, se constituye en un mecanismo de protección para que
los cambios producidos por el tránsito legislativo, no afecten a las personas
que si bien no han consolidado el derecho a la pensión de vejez se encuentran
próximos a cumplir los requisitos para pensionarse al momento del cambio
normativo.
Así, aquellas personas que cumplen las condiciones para ser
beneficiarias de un régimen de transición pueden confiar legítimamente en que
dicho régimen sea conservado para regular los diversos aspectos de su situación
particular, incluso si todavía no han cumplido las condiciones para acceder a
la pensión misma, como manifestación del principio de conservación de la norma
más favorable y la condición más beneficiosa en el ámbito laboral, que hace
parte de los principios fundamentales del derecho del trabajo (art. 53 C.P.)
Conforme
con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la edad para consolidar el derecho a
la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas
para el efecto, y el monto de la misma, serán las establecidas en el régimen
anterior al cual se encontraban afiliadas las personas que al momento de
entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones, tuvieran la edad de
treinta y cinco (35) años en el caso de las mujeres; o cuarenta años (40) o más
en el caso de los hombres; o que, indistintamente, tuvieren quince (15) o más
años de servicios. Conforme con el artículo 151 de la
Ley 100 de 1993, el Sistema General de Pensiones entró en vigencia el 1 de
abril de 1994.
El
tiempo de servicio y la edad para alcanzar el status pensional pleno, son los
factores con base en los cuales el artículo 36 inciso 2° de la Ley 100 de 1993,
estableció un sistema de transición.
La
jurisprudencia ha reconocido el régimen de transición en razón de la edad con
aplicación de la Ley 6° de 1945 en función de las situaciones jurídicas
consolidadas a la luz del Decreto 3135 de 1968, cuyos preceptos fueron
afectados por su derogatoria en virtud de la Ley 33 de 1985, y además en
atención a que el Decreto 3135 tenía aplicabilidad a empleados del orden
nacional y no territorial.
En relación con la vigencia del régimen de transición el parágrafo
transitorio 4 del artículo 48 de la Constitución Política establece que “el
régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que
desarrollen dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de julio de
2010; excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, además,
tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a
la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les
mantendrá dicho régimen hasta el año 2014", y concluye que “los
requisitos y beneficios pensionales para las personas cobijadas por este
régimen serán los exigidos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y demás
normas que desarrollen dicho régimen".
En relación
con los destinatarios del régimen de transición, según lo dispuesto en los
artículos 11 y 279 de Ley 100 de 1993 éste se aplica de la misma manera, a los
empleados o servidores públicos o personas vinculadas a las entidades
territoriales, sin ninguna otra restricción diferente a lo estipulado en el
artículo 36 ibídem, razón por la cual, le son aplicables las condiciones
consagradas en las disposiciones de orden territorial referentes a la edad,
tiempo de servicio y el monto de la prestación según el régimen pensional al
que se encontraban afiliados antes de la vigencia de la
Ley 100 de 1993, de conformidad con lo establecido en el artículo 151 de la
ley en referencia.
5. Libertad de configuración legislativa
de la vigencia de las leyes
En Colombia,
la vigencia de la ley, por regla general, comienza a partir de su promulgación,
no obstante, es al Legislador a quien corresponde decidir el momento en el que
la ley ha de empezar a regir, el cual, puede establecer una fecha de vigencia
diferente en ejercicio de su potestad legislativa, expidiendo una ley especial
en la que regule en forma genérica este asunto o incluyendo en la misma un
precepto donde expresamente se señale la fecha en que ésta comienza a regir.
La vigencia
de la ley conlleva su “eficacia jurídica”, entendida esta como obligatoriedad y
oponibilidad, en tanto hace referencia “desde una perspectiva temporal o
cronológica, a la generación de efectos jurídicos obligatorios por parte de la
norma de la cual se predica; es decir, a su entrada en vigor”[9].
Entonces, cuando se fija la fecha de inicio de la vigencia de una ley se
señala el momento a partir del cual dicha normatividad empieza a surtir efectos[10],
de la misma manera se alude al período de vigencia de una norma
determinada para referirse al lapso durante el cual ésta habrá de surtir
efectos jurídicos[11].
Sobre la
vigencia de la Ley la Corte Constitucional se pronunció en la sentencia C-084
de 1996, en el siguiente sentido, que por su pertinencia y claridad es
relevante señalar en extenso:
Ahora bien:
si el legislador es el llamado a decidir el contenido de la ley, resulta obvio
que dentro de la valoración política que debe hacer sobre la conveniencia del
específico control que ella propone,[12]
se incluya la relativa al señalamiento del momento a partir del cual dicha
nomatividad (sic) empieza a surtir efectos, pues sólo a él compete
valorar la realidad social, política, económica, etc., para poder determinar la
fecha en que han de entrar a regir las disposiciones que expide.
Aclarado que
es al mismo legislador a quien le corresponde decidir el momento en el que
la ley ha de surtir efectos, conviene agregar que dicha atribución puede
ejercerla a través de uno de los siguientes mecanismos: 1) Incluyendo en el
mismo cuerpo de la ley un artículo en el que señale expresamente la fecha a
partir de la cual ésta comienza a regir; o 2) Expidiendo una ley especial en la
que regule en forma genérica este asunto, la que tendría operancia únicamente
en los casos en que el mismo legislador no hubiera señalado en el texto de la
ley respectiva la fecha de vigencia.[13]
(…)
La potestad
con que cuenta el legislador para determinar la fecha de entrada en vigencia de
la ley, se encuentra limitada únicamente por los requerimientos del principio
de publicidad, al que se hizo alusión en párrafos anteriores, cuya finalidad es
evitar las denominadas leyes “privadas” o “secretas”, muy comunes en Colombia
en alguna época. El deber de señalar la vigencia de la ley después de su
publicación, es un mandato que obliga tanto al Congreso como al Presidente de la
República, cuando ha sido facultado por el legislador para cumplir esta tarea.
(…)
De lo hasta
aquí expuesto, se derivan dos conclusiones: primero, que la competencia para
fijar la entrada en vigencia de la ley no ha sido asignada al Gobierno y no
puede colegirse de las funciones que se le atribuyen para objetar, sancionar y
promulgar la ley; y segundo, que la entrada en vigencia de las normas se
produce únicamente como resultado de una decisión tomada discrecionalmente por
quien tiene la competencia para hacerlas, esto es, el mismo legislador (subrayado
añadido)”.
En el mismo
sentido, en la sentencia C-957 de 1999 se afirmó:
“En lo relativo a su vigencia, como regla general, la
ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en
ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine
una fecha diversa a aquella, facultad igualmente predicable del legislador
extraordinario. Los efectos jurídicos de los actos legislativos y de las leyes
que se producen a partir de la promulgación en el Diario Oficial, dan lugar a
su oponibilidad y obligatoriedad sin que por ello se afecte la validez ni la
existencia de los mismos”.
En cuento a la posibilidad como condición para la vigencia
de la ley, la Corte en su sentencia C-932 de 2006, expuso que:
“resulta justificado limitar la potestad de
configuración del legislador para fijar el momento de entrada en vigencia de
una ley, de manera tal que una ley no puede entrar en regir antes de su
publicación. En definitiva la promulgación de la ley es una exigencia
constitucional expresamente señalada en los artículos 165 y 166 de la Carta de
1991, por lo tanto la omisión de esta etapa del procedimiento legislativo
supone una vulneración de la Constitución, una de las formas en que se puede
materializar tal infracción es cuando una disposición prevé la entrada en vigor
de una ley antes de su publicación, porque esto supone que una ley comience a
producir efectos jurídicos sin haber sido promulgada.”
Reiterando lo expuesto sobre la libertad que le asiste
al Legislador para determinar la fecha a partir de la cual entran a regir las
normas que expide, esta Corporación en sentencia C-1199 de 2008, expresó:
“Esta
corporación ha señalado que dada la ausencia de norma constitucional que regule
el tema, la determinación acerca de la fecha de entrada en vigencia de una ley
es un asunto que compete de manera privativa al legislador, teniendo en cuenta
los análisis de conveniencia y oportunidad que en cuanto representante de la
sociedad y de sus distintos intereses le corresponde realizar, frente a lo cual
no resulta posible que el juez constitucional u otra autoridad cuestionen el
sentido de su decisión. Dentro de esta autonomía, el legislador puede adoptar
cualesquiera reglas de entrada en vigencia, desde que aquélla sea inmediata a
la sanción o a la promulgación de la ley, hasta que comience varios meses o
años después. También puede disponer una vigencia escalonada o fraccionada en
el tiempo, para distintos capítulos de la norma o para preceptos específicos. A
falta de de una precisa indicación del legislador que determine la entrada en
vigencia de la ley dentro del texto de aquella, se aplican normas legales de
carácter supletivo, conforme las cuales la observancia de la ley comienza
pasados dos meses desde la fecha de la promulgación.”
En conclusión, el Legislador es el llamado a
determinar, de manera discrecional, la fecha en que comienza la vigencia de una
ley, sin embargo, esta libertad de configuración encuentra un límite
infranqueable en la fecha de publicación de la ley, de manera tal que se puede
diferir la entrada en vigencia de la ley a un momento posterior a su
publicación pero no antes de ésta[14].
6.
Derecho a la igualdad.  Reiteración de jurisprudencia
El artículo
13 de la Constitución de 1991 establece que:
ARTICULO 13. Todas las
personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y
trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades
sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o
familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.
El Estado promoverá las
condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en
favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado protegerá
especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o
mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los
abusos o maltratos que contra ellas se cometan.
(…)
La
Corte Constitucional se ha pronunciado en múltiples oportunidades sobre el
parámetro constitucional de la igualdad como derecho y principio. Mediante
sentencia C-667 de 2006, observó que tal garantía se predica del trato
equitativo que se debe otorgar en situaciones equivalentes:
“El
derecho a la igualdad se predica, para su exigencia, de situaciones objetivas y
no meramente formales. En otras palabras, el derecho mencionado debe valorarse
a la luz de la identidad entre los iguales y de diferencia entre los
desiguales. Así entonces, una norma jurídica no puede efectuar regulaciones
diferentes ante supuestos iguales, aunque puede hacerlo si los supuestos son
distintos. Esta manera de concebir el derecho a la igualdad, desde su
visión material, evita que el mismo derecho sea observado desde una visión
igualitarista y meramente formal. Situación anterior que sería contraria a la
Constitución a la luz del artículo 13: ‘… El Estado promoverá las condiciones
para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas a
favor de grupos discriminados o marginados…’
En este
orden de ideas, el deseo expreso del Constituyente fue establecer la visión
según la cual debía observarse el Derecho a la igualdad, que en momento alguno
debía ser formalista o igualitarista sino real y efectiva.
En
resumen, para que el derecho a la igualdad sea real y efectivo debe valorarse
si el trato diferenciado proveniente de la norma en estudio es efectuado sobre
situaciones similares o por el contrario si dicho trato distinto proviene de
situaciones diversas.” (No está en negrilla en el texto
original.)
En reciente
pronunciamiento,  la Corte Constitucional definió el derecho a la igualdad como
un parámetro constitucional que consiste en “la prerrogativa que tiene toda
persona a gozar de un mismo trato y protección por parte de las autoridades,
así como tener los mismos derechos, libertades y oportunidades, sin que sea
admisible cualquier tipo de discriminación. La aplicación de este derecho
fundamental cuenta con una visión positiva y otra negativa: la primera, se
traduce en la equivalencia de trato que debe darse a aquellas personas que se
encuentran en la idéntica posición frente a otras; y la segunda, en la
divergencia de trato respecto de las que presenten características diferentes”.
Concluyó que, en principio, “se debe brindar trato igual a las personas que
se encuentren en una misma situación fáctica y, en consecuencia, “dar
trato divergente a quienes se encuentren en situaciones disparejas”[15].
En este
orden de ideas, se tiene que el trato diferenciado que en ocasiones puede
otorgar la ley a dos situaciones diversas no constituye necesariamente una
discriminación[16].
Sin embargo, las razones esgrimidas para adoptar tratos diferenciales deben ser
razonables y la regulación diferencial proporcional y compatible con los demás
derechos y principios constitucionales.[17]
En atención
al principio de proporcionalidad desarrollado por la jurisprudencia de esta
Corporación[18],
se tiene que para que un trato diferenciado sea válido a la luz de la
Constitución, debe tener un propósito constitucionalmente legítimo y no puede
implicar afectaciones excesivas a otros derechos protegidos por la
Constitución.
En
sentencia C-241 de 2014, la Sala Plena estimó que no todo trato diferenciado per
se es contradictorio, en la medida en que “la norma puede conferir un
tratamiento distinto a personas que aparentemente se encuentran en un mismo
estadio de igualdad, pero que por razones ajenas a las previstas en la ley son
desiguales”. De igual modo, argumentó que “la igualdad no descarta la
posibilidad de que se administre un tratamiento diferente a sujetos y
situaciones de facto que se encuentren cobijados bajo una misma hipótesis,
siempre y cuando exista una razón objetiva, suficiente y clara que lo justifique”.
Y reiteró lo antes dicho por la jurisprudencia de esta Corte en relación a que:
“Se trata de tres
dimensiones diferentes del principio de igualdad. La primera de ellas es la
igualdad ante la ley, en virtud de la cual la ley debe ser aplicada de la misma
forma a todas las personas. Este derecho se desconoce cuando una ley se aplica
de forma diferente a una o a varias personas con relación al resto de ellas.
Esta dimensión del principio de igualdad garantiza que la ley se aplique por
igual, pero no que la ley en sí misma trate igual a todas las personas. Para
ello se requiere la segunda dimensión, la igualdad de trato. En este caso se
garantiza a todas las personas que la ley que se va a aplicar no regule de
forma diferente la situación de personas que deberían ser tratadas igual, o lo
contrario, que regule de forma igual la situación de personas que deben ser
tratadas diferente. La ley desconoce esta dimensión cuando las diferencias de
trato que establece no son razonables. Ahora bien, ni la igualdad ante la ley
ni la igualdad de trato garantizan que ésta proteja por igual a todas las
personas. Una ley, que no imponga diferencias en el trato y se aplique por
igual a todos, puede sin embargo proteger de forma diferente a las personas. La
igualdad de protección consagrada en la Constitución de 1991 asegura,
efectivamente, “gozar de los mismos derechos, libertades y oportunidades” (art.
13).
Esta dimensión del
principio de igualdad, por tanto, es sustantiva y positiva. Es sustantiva
porque parte de la situación en que se encuentran los grupos a comparar para
determinar si el tipo de protección que reciben y el grado en que se les otorga
es desigual, cuando debería ser igual. Es positiva porque en caso de
presentarse una desigualdad injustificada en razones objetivas relativas al
goce efectivo de derechos, lo que procede es asegurar que el Estado adopte
acciones para garantizar la igual protección. Para saber si esta dimensión del
derecho a la igualdad ha sido violada es preciso constatar el grado efectivo de
protección recibida a los derechos, libertades y oportunidades, y en caso de
existir desigualdades, establecer si se han adoptado medidas para superar ese
estado de cosas y cumplir así el mandato de la Carta Política. No basta con
saber si el derecho se aplicó de forma diferente en dos casos en los que se ha
debido aplicar igual o si el derecho en sí mismo establece diferencias no
razonables, se requiere determinar si la protección brindada por las leyes es
igual para quienes necesitan la misma protección.”[19]
Esta
Corporación en reiteradas ocasiones ha aplicado el test de igualdad en
circunstancias en las cuales se advierte un trato diferenciador de diversas
situaciones de hecho, que consiste en incluir herramientas hermenéuticas al
estudio de la igualdad por parte del juez constitucional. En sentencia T-629 de
2010 la Corte concluyó que se trata de un test integrado que conjuga un
mayor poder analítico del juicio de proporcionalidad, juicio de igualdad de
origen europeo, con el carácter diferencial del test de igualdad,
obteniendo como resultado una relación inversamente proporcional entre la
facultad de configuración del Legislador y la facultad de revisión del juez
constitucional, lo que genera un mayor grado de protección a la igualdad como
derecho y como principio democrático.
El test
integrado de la igualdad o juicio integrado de igualdad[20], se caracteriza porque
el examen se desarrolla mediante tres niveles de intensidad diferente, de
acuerdo con la extensión del ámbito de apreciación que el Legislador tenga en
la materia:
(i) control
débil o flexible, en el cual el estudio se limita a determinar si la medida
adoptada por el legislador es potencialmente adecuada o idónea para alcanzar un
fin que no se encuentra prohibido por la
Constitución;
(ii)  el
juicio intermedio, consisten determinar si el sacrificio de parte de la
población resulte proporcional al beneficio esperado por la medida frente al
grupo que se pretende promover. Se aplica a escenarios en los que la
autoridad ha adoptado medidas de diferenciación positiva (acciones
afirmativas).
(iii) examen
estricto, el cual se efectúa cuando el legislador, al establecer un trato
discriminatorio, parte de categorías sospechosas, como la raza, la orientación
sexual o la filiación política. En este caso, el legislador debe perseguir
un fin imperioso, y la medida debe mostrarse como la única adecuada para
lograrlo[21].
6.1 El parágrafo del artículo
151 de la Ley 100 de 1993, en lo acusado, no desconoce el principio de igualdad
Decantado el marco constitucional y legal en
el que habrá de realizarse el análisis del cargo de inconstitucionalidad por desconocimiento
del principio de igualdad planteado por el demandante contra el parágrafo del
artículo 151 de la Ley 100 de 1993, pasa la
Corte a dar solución al problema jurídico a partir de la aplicación del test de
igualdad.
El examen de constitucionalidad de la disposición
acusada.
El artículo
151 de la Ley 100 de 1991, contiene dos contenidos normativos diferentes, por
una parte regula la vigencia del Sistema General de Pensiones, respecto del
cual establece que entrará a regir a partir del 1° de abril de 1994, con la
salvedad de que el gobierno podrá autorizar el funcionamiento de las
administradoras de los fondos de pensiones y de cesantías con sujeción a las
disposiciones contempladas en la referida ley, a partir de la vigencia de la
misma; en segundo lugar el parágrafo del artículo acusado señala que el Sistema
General de Pensiones para los servidores públicos del nivel departamental,
municipal y distrital, entrará a regir a más tardar el 30 de junio de 1995, en
la fecha que así lo determine la respectiva autoridad gubernamental.
El
demandante formula exclusivamente cargos respecto al contenido normativo del
parágrafo del artículo 151 de la Ley 100 de 1991, es decir, respecto de la
previsión relacionada con la iniciación de la vigencia de la ley para los
servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital, porque como
antes se anotó la entrada en vigencia del Sistema General de pensiones entro a
regir el 1° de abril de 1994, sin embargo, el mismo artículo en su parágrafo
establece una fecha diferente de entrada en vigencia para los servidores
públicos del nivel departamental, municipal y distrital, es decir, hasta el 30
de junio de 1995, por lo tanto hay una diferencia entre los servidores públicos
de orden nacional respecto de los del nivel departamental, municipal y
distrital.
Corresponde
por lo tanto a esta Corporación examinar si esta diferenciación legal infringe la
Carta Política de 1991, en especial el artículo 13, para lo cual, de acuerdo
con la reiterada regla jurisprudencial antes señalada en el sentido que, en
principio, el Legislador es libre para determinar la fecha de entrada en
vigencia de la ley, la cual puede estar diferida en un determinado periodo o
sometida a un plazo o condición, se realizará el estudio de constitucionalidad
del parágrafo del artículo 151 de la Ley 100 de 1991 bajo los parámetros de
aplicación de un test leve igualdad.
Grupos
sujetos al examen de igualdad
El artículo
1° del Decreto 691 de 1994[22]
incorpora al Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 a los
siguientes servidores públicos de orden nacional, departamental, municipal y
distrital, sobre los cuales recae el estudio de constitucionalidad:
a) Los
servidores públicos de la rama ejecutiva del orden nacional, departamental,
municipal o Distrital, así como de sus entidades descentralizadas, y
b)  Los
servidores públicos del Congreso de la República, de la rama judicial, el
Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral
y la Contraloría General de la República.
PARÁGRAFO.
—La incorporación de los servidores públicos de que trata el presente decreto
se efectuará sin perjuicio de lo establecido en el artículo 279 de la Ley 100
de 1993, y sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 28 del Decreto 104 de
1994, Decreto 314 de 1994 y Decreto 1359 de 1993 y las normas que los
modifiquen y adicionen.
Trato
legal diferenciado
Dentro del
género de servidores públicos se encuentran (i) los servidores del nivel
nacional, para los cuales el Sistema General de Pensiones previsto en la Ley
100 de 1993, según su artículo 151 rige a partir del 1° de abril de 1994; y
(ii) los servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital,
para quienes en atención al parágrafo del citado artículo, el mismo sistema
entraría a regir a más tardar el 30 de junio de 1995, en la fecha que así lo
determine la respectiva autoridad gubernamental. Disposición legal que, en
criterio del demandante, resulta discriminatoria en atención a que el artículo
123 de la Constitución Política determinó quienes tenían la calidad de
servidores públicos, y definió que son aquellos que están al servicio del
Estado y de la comunidad, y no hizo distinción alguna de derechos y deberes,
dependiendo si esos servidores son de orden nacional o del nivel territorial.
Para el
demandante, este trato diferenciado a nivel normativo, en la aplicación de los
enunciados de la Ley 100 de 1993 en atención a su vigencia, genera una
desventaja a los servidores de orden nacional en relación con el Régimen de
transición establecido en el artículo 36 de la referida ley, al no contar con
los 15 meses después del 1° de abril de 1994 para acreditar los requisitos de
edad o tiempo cotizado y así mantener su derecho de transición.
Justificación
del trato legal diferenciador
El artículo 151 de la Ley 100 de 1993 establece que la
vigencia del Sistema General de Pensiones regirá
a partir del 1º de abril de 1994. No obstante, el gobierno podrá autorizar el
funcionamiento de las administradoras de los fondos de pensiones y de cesantía
con sujeción a las disposiciones contempladas en la presente ley, a partir de
la vigencia de la misma.
El parágrafo de la misma norma establece que para los servidores públicos del nivel departamental,
municipal y distrital el Sistema General de Pensiones entrará a regir a más
tardar el 30 de junio de 1995, en la fecha que así lo determine la respectiva
autoridad gubernamental.
En concreto, el trato desigual se predica del contenido del
parágrafo del artículo 151 de la referida ley, el cual solo se refiere a los
servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital, omitiendo a
los servidores públicos del orden nacional.
El demandante plantea que la norma cuestionada excluye
de la vigencia diferida señalada en el parágrafo del artículo 151 de la Ley 100
de 1993 a los servidores públicos del nivel nacional, al no asignar la misma
fecha en que entrará a regir el Sistema General de Pensiones contemplado en la
referida ley respecto de los servidores públicos de orden departamental,
municipal y distrital, esto es el 30 de junio de 1995.
Encuentra esta Sala que al establecer el Legislador
una entrada de la vigencia de la ley diferente y diferida para los servidores
públicos de los entes territoriales, no está dejando por fuera del Sistema
General de Pensiones a los servidores del nivel nacional por cuanto la fecha
que los rige está señalada en el inciso 1° del artículo 151 de la Ley 100 de
1993, es decir, el 1° de abril de 1994.
Bien
puede afirmarse que el Legislador excluyó a los servidores del orden nacional
de la medida adoptada en el parágrafo demandado que propone para los servidores
públicos del orden territorial la entrada de la vigencia del Sistema General de
Pensiones el 30 de junio de 1995; sin embargo de ello no se deduce la
configuración del trato diferencial censurable constitucionalmente por cuanto no
se trata de casos asimilables. Si bien es cierto que el artículo 1° del Decreto
691 de 1994[23]
incorpora al Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 a los
servidores públicos de orden nacional, departamental, municipal y distrital[24],
no quiere decir que en materia pensional al momento de expedición de la Ley 100
de 1993 la situación normativa y jurídica de los servidores públicos del orden
nacional fuera la misma que la de los del nivel territorial, en atención a las
siguientes consideraciones:
El
artículo 62 de la Constitución Política de 1886, establecía la competencia del
Legislador para fijar las condiciones de jubilación y la clase de servicios
civiles o militares que darían derecho a la pensión del Tesoro Público, entre
otros asuntos relacionados con la Función Pública.
Con
la expedición del Acto Legislativo No. 01 del 11 de diciembre de 1968, por
medio del cual se dio la Reforma Constitucional de 1968, la competencia para
fijar tanto las escalas de remuneración correspondientes a la distintas
categorías de empleos del orden nacional, como el régimen prestacional de los
empleados públicos, se radicó exclusivamente en el Congreso de la República[25].
Por su parte, el numeral 21 del artículo 120 ibídem, autorizó al Presidente de
la República para fijar la asignación salarial de los empleos del orden
nacional central, dentro de las escalas de remuneración fijadas por el Congreso
de la República de conformidad con el numeral 9° del artículo 76.
A
pesar de que la competencia estaba radicada en el Congreso de la República, la
cual fue ejercida, entre otras, por medio de la ley 6 de 1945, la Ley 33 de
1985 y la Ley 71 de 1988, las entidades territoriales en procura de regular el
tema pensional, expidieron normas que condujeron a una dispersión importante la
cual provocó la coexistencias de regímenes pensionales aplicables a los
servidores públicos de los entes territoriales y, en consecuencia, a la
existencia de cajas de previsión en las diferentes entidades a las cuales
estaban afiliados los servidores adscritos a ese ámbito.
A
partir de la Constitución Política de 1991 se establece en cabeza del Congreso
de la República la competencia para señalar, mediante la expedición de leyes marco,
las normas generales, objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el
Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los
servidores oficiales, de acuerdo con lo dispuesto en los literales e y f del
numeral 19 del artículo 150 Superior[26].
El
régimen salarial y prestacional respecto de los empleados públicos está dado
por una competencia compartida, en primer lugar, el Legislador mediante una ley
marco determina los parámetros generales para sus efectos y, en segundo lugar,
el Ejecutivo fija los elementos propios del referido régimen salarial y
prestacional.
En
desarrollo de lo anterior, se expidió la Ley 4 de 1992, mediante la cual el
Gobierno Nacional quedó habilitado para fijar mediante decreto, entre otros, el
régimen prestacional de los empleados de las entidades territoriales, de
conformidad con lo prescrito en el artículo 12 de la referida ley; y en su
parágrafo único se dispuso que el Gobierno señalaría el límite máximo salarial
de estos servidores, guardando equivalencia con cargos similares en el orden
nacional; asimismo, proscribió cualquier potestad reguladora que en materia
prestacional se pretendiera por parte de las Corporaciones Públicas
Como
resultado de la competencia del Legislador para fijar el régimen prestacional
de los empleados públicos del orden territorial se configura el marco jurídico
aplicable en materia pensional a éstos, el cual antes de la entrada en vigencia
de la Constitución de 1991, dependía de la fecha de consolidación del status
pensional.
La
norma aplicable a los empleados de los niveles departamental y municipal era la
Ley 6 de 1945, en la cual se establecía como requisito para tener derecho a la
pensión cumplir con la edad de 50 años y haber laborado 20 años de servicios
continuos o discontinuos para el Estado, sin distinción de sexo.
Posteriormente
la Ley 33 de 1985 modificó el requisito de edad al establecer los 55 años sin
importar el sexo para poder acceder a la pensión, sin embargo, la Ley 71 de
1988 señaló  la edad de 55 años para mujeres y 60 años para hombres en los
casos de pensiones por aportes.
El
parágrafo 2° del artículo 1° de la Ley 33 de 1985, exceptúo a los empleados de
orden nacional y territorial del régimen contenido en la citada ley, siempre y
cuando a la fecha de su promulgación -13 de febrero de 1985 – hubieron cumplido
15 años de servicios de forma continua o discontinua, para los cuales se continuarían
aplicando las disposiciones contenidas en la ley 6 de 1945, respecto de la edad
de jubilación exigida a los empleados territoriales.
Con
el fin de organizar el Sistema General de Pensiones, el Legislador expidió la
Ley 100 de 1993, conservando, para quienes a la fecha de vigencia de la misma
hubiesen cumplido los requisitos para acceder a una pensión o se encontraran
pensionados por jubilación, vejez, invalidez, sustitución o sobreviviente todos
los derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos y
establecidos conforme a disposiciones normativas anteriores, en todos los
órdenes de los sectores públicos, oficial, semioficial del sector privado en
general.
La
Ley 100 de 1993 fue expedida y publicada en el Diario Oficial No. 41.148 el 23
de diciembre de 1993, con lo cual se entiende que, de manera general, sus
preceptos cobran vigencia a partir de la referida fecha; sin embargo, frente al
Sistema General de Pensiones se consagraron de manera específicas dos
situaciones de excepción frente a su aplicación inmediata: (i) consistente en
un régimen de transición consignado en el artículo 36 de dicho ordenamiento,
cuyo objeto era salvaguardar la expectativa de los trabajadores que, al momento
de la entrada en vigencia del sistema pensional, hubiesen cumplido determinada
edad y tiempo de servicios, y (ii) lo establecido por el Legislador en el
artículo 151, respecto de un periodo de vigencia diferido, en virtud del cual
determinó que el Sistema General de Pensiones regiría a partir del 1° de abril
de 1994, con excepción de los servidores públicos del nivel departamental,
municipal y distrital, para los cuales entraría a regir a más tardar el 30 de
junio de 1995, en la fecha que así lo determinara la respectiva autoridad
gubernamental.
El
régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 estipula
que los requisitos de la edad para acceder a la pensión, el tiempo de servicio,
el número de semanas cotizadas y el monto de la mesada pensional se
determinarían por el régimen anterior al que se encontraban afiliados quienes
al momento de entrar en vigencia el Sistema de Seguridad Social Integral,
hubieren cumplido 35 años de edad, si son mujeres y 40 años si son hombres o
hubieren acumulado por lo menos 15 años de servicios cotizados.
De
otra parte, teniendo en cuenta que a nivel territorial coexistían regímenes
prestacionales extralegales incompatibles con la Constitución de 1991, el
Legislador, a fin de salvaguardar los derechos pensionales consolidados al
momento de definir el régimen pensional aplicable a los empleados públicos del
orden departamental, municipal y distrital, decidió regularizar las situaciones
atípicas que se presentaban, y con base en el contenido del artículo 53 de la
Constitución Política de 1991 que impone la protección de derechos adquiridos
conforme a disposiciones normativas preexistentes, incorporó en la Ley 100 de
1993 el artículo 146, el cual, en términos generales, otorgó validez a
situaciones jurídicas de carácter individual consolidadas con anterioridad a su
expedición y cuya fuente normativa eran las disposiciones departamentales o
municipales que regulaban materias relativas a pensiones extralegales de
jubilación, al respecto el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 establece:
“ARTICULO.   146.-Situaciones jurídicas individuales definidas por
disposiciones municipales o departamentales. Las situaciones jurídicas de carácter
individual definidas con anterioridad a la presente ley, con base en
disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de
jubilación extralegales en favor de empleados o servidores públicos o personas
vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o a sus organismos
descentralizados, continuarán vigentes.
También tendrán derecho a pensionarse con
arreglo a tales disposiciones, quienes con anterioridad a la vigencia de este
artículo, hayan cumplido o cumplan dentro de los dos años
siguientes los requisitos exigidos en dichas normas.
Lo dispuesto en la presente ley no afecta
ni modifica la situación de las personas a que se refiere este artículo.
Las disposiciones de este artículo regirán
desde la fecha de la sanción de la presente ley”[27].
Aunado a lo anterior, se tiene que los
funcionarios de los entes territoriales gozaban de regímenes especiales que
debían ser especialmente protegidos por el Legislador, y al momento de expedir
la Ley 100 de 1993 (23 de diciembre de 1993) aportaban a cajas de previsión que
pertenecían a las mismas entidades territoriales, por lo cual el Congreso de la
República consideró procedente conceder un tiempo razonable para su adecuación
al sistema o su liquidación. Es así como en el numeral 3 del artículo 139 de la
citada ley facultó al Presidente de la República para que estableciera un
régimen de fondos departamentales, distritales y municipales de pensiones
públicas.
Las circunstancias anteriores ponen de
presente que la no incorporación de los servidores del orden nacional en el
parágrafo demandado tiene plena justificación por cuanto no se encontraban en
la misma situación de hecho y de derecho que impusieran el deber de darles un
tratamiento igualitario por parte del Legislador al de los servidores del orden
territorial en relación con los cuales era necesario aplicar otras medidas,
como las antes citadas, para llegar a contar con las condiciones para aplicar a
nivel territorial toda la regulación del Sistema General de Pensiones.
Tal circunstancia, conllevó a que la
entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones en relación con los
servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital se difiriera
a más tardar hasta el 30 de junio de 1995, en la fecha que así lo determine la
respectiva autoridad gubernamental, como lo establece el parágrafo del artículo
151 de la Ley 100 de 1993[28].
En relación con la entrada en vigencia del
Sistema General de Pensiones en el respectivo nivel territorial, el artículo 12
del Decreto 1068 de 1995[29] determina que las autoridades
correspondientes debían evaluar y establecer la solvencia o insolvencia de las
cajas, fondos o entidades de previsión que reconocían y pagaban pensiones a los
servidores públicos de orden territorial.
Las entidades territoriales que no fueran
declaradas solventes debían proceder a la liquidación de su área de pensiones, correspondiéndole
a la respectiva autoridad territorial la creación y constitución del Fondo
Territorial de Pensiones Públicas el cual sustituiría a la entidad insolvente
en el pago de las mesadas pensionales de vejez o jubilación, de invalidez y de
sobreviviente a su cargo y de las demás entidades del respectivo ente
territorial, cuando fuera necesario. Circunstancia que debía materializarse a
más tardar el 30 de junio de 1995, en concordancia con lo establecido en el parágrafo
del artículo 151 de la Ley 100 de 1993[30].
La Corte Suprema de Justicia en sentencia
de 19 de septiembre de 2007, radicación 31.203, se refirió a las razones para
fijar la vigencia diferida del Sistema General de Pensiones para los servidores
públicos territoriales, al señalar que “la voluntad explícita del
legislador fue que el régimen de seguridad social integral y especialmente el
sistema general de pensiones que forma parte del mismo no entrara en vigencia
de manera simultánea para todos los sectores, sino que señaló un plan gradual,
escalonado y progresivo, de modo que para un tipo especial de servidores debía
empezar a regir con posterioridad a la fecha general”.
Decisión que se dio en atención a las
posibles dificultades fiscales que iba a representar la implementación del
novedoso esquema, el cual, conllevaría a soportar nuevas cargas en materia de
aportes para las entidades territoriales a las cuales el parágrafo del
artículo 151 de la Ley 100 de 1993 dirigió el plazo de gracia. Además, tales
entes habían sido tradicionalmente reticentes a la afiliación de seguridad o
previsión social lo que generaba un precario nivel de aseguramiento;
La decisión judicial en cita también pone
de presente que, al pretender el Legislador un cubrimiento universal, el cual
implicaba mayores dificultades de todo orden, consideró prudente darles a las
entidades territoriales un tiempo adicional para su articulación al sistema.
Por lo anterior, el parágrafo del artículo 151 de la Ley 100 de 1993 señaló “que
el sistema general de pensiones para los servidores públicos de los niveles
departamental, municipal y distrital entraría a regir a más tardar el 30 de
junio de 1995, en la fecha en que así lo determinara la respectiva autoridad
gubernamental”, con lo cual la ley facultó a las autoridades locales para
que fijaran el momento a partir del cual empezaría a regir para sus
trabajadores esta parte del régimen de seguridad social, con la salvedad que si
no hacían tal señalamiento se entendería que su vigencia sería en la fecha
atrás reseñada.
Finalmente, la Corte Suprema de Justicia
concluyó que “no puede perderse de vista, de otra parte, que el proceso de
la seguridad social colombiana ha estado plagado de regímenes especiales que
implican, la mayoría de las veces, condiciones más favorables, vistas en su
conjunto, para los afiliados, de suerte que la comparación no puede hacerse
prestación por prestación, pues de ser así, algunas de ellas, concebidas a
favor de específicos destinatarios, terminaría beneficiando a otros, con lo que
se alteran las bases del régimen especial, se desconoce la voluntad abstracta
del legislador y se quebranta el principio de certeza y seguridad jurídicas”.
Conforme con lo expuesto, para la Sala el
tratamiento especial otorgado a los servidores públicos de los entes
territoriales dentro del contexto de la implementación del nuevo Sistema
General de Pensiones de acuerdo a lo estipulado en la Ley 100 de 1993, se
justifica en la protección temporal y especial al derecho a la pensión como una
manifestación directa del derecho fundamental a la seguridad social que el
Legislador quiso prever para aquellos funcionarios.
No existe entonces situaciones
asimilables, pues los servidores públicos del nivel territorial, a pesar de
encontrarse dentro de la misma categoría definida en el artículo 123 de la Constitución
Política, se distinguían para el momento de expedición de la Ley 100 de 1993 de
sus homólogos del nivel nacional en relación a la forma de cotización
pensional, pues éstos aportaban a cajas de previsión que pertenecían a las
mismas entidades territoriales, los cuales gozaban de regímenes especiales que
debían ser especialmente protegidos por el Legislador, por lo cual consideró
procedente conceder un tiempo razonable para su adecuación al sistema o su liquidación,
es decir, los servidores beneficiados por la norma acusada pertenecían a entes
territoriales que fueron sometidos a un proceso de restructuración, producto de
la implementación de un régimen de los fondos departamentales, distritales y
municipales de pensiones públicas, situación ante la cual el Legislador dispuso
una vigencia diferida de la Ley 100 de 1993, bajo la premisa de mantener las
expectativas pensionales de las personas que prestaban sus servicios al Estado
a nivel territorial.
Si bien es cierto que la ley consagró un
trato diferenciador respecto de la entrada en vigencia del Sistema General de
Pensiones para los servidores públicos del nivel departamental, municipal y
distrital respecto de sus homólogos del orden nacional, dicha divergencia
normativa se justifica en: (i) la protección especial que el legislador quiso
otorgar a los derechos pensionales de los empleados públicos del orden
departamental, municipal y distrital al momento de definir la solvencia o
insolvencia de las cajas, fondos o entidades de previsión que reconocían y
pagaban pensiones a los servidores públicos de orden territorial por parte de
las autoridades correspondientes; (ii) la voluntad explícita del legislador de
que el Sistema General de Pensiones entrara a regir de forma de gradual,
escalonada y progresiva atendiendo las dificultades fiscales que podría
representar la implementación de un nuevo esquema pensional, en atención a las
cargas en materia de aportes para las entidades territoriales a las que se
dirigía el plazo de gracia, las cuales, en su mayoría, contaban con un precario
nivel de aseguramiento, y; (iii) el origen de los regímenes prestacionales
extralegal o especiales que existían a nivel territorial.
En atención a lo expuesto, encuentra la
Sala Plena de esta Corporación razones suficientes para descartar una
vulneración del principio de igualdad frente a lo preceptuado en el parágrafo
del artículo 151 de la Ley 100 de 1993 por
cuanto le asistían razones válidas al Legislador para establecer una fecha diferente
para la vigencia del Sistema General en Pensiones respecto de los servidores
públicos del orden departamental, distrital y municipal, habida cuenta que: (i) una era la
situación jurídica pensional en se encontraban los servidores públicos de orden
nacional, y otra, la de los servidores públicos vinculados a nivel territorial;
(ii) la decisión del legislador de definir la entrada en vigencia del Sistema
General de Pensiones en fechas diferentes está fundada en un fin aceptado
constitucionalmente, consistente en la protección especial a la mesada
pensional de los funcionarios cuyo ente territorial debía implementar un nuevo
régimen respecto los fondos departamentales, distritales y municipales de
pensiones públicas, y; (iii) para tal fin era necesario fijar una vigencia
diferida del sistema pensional de modo que los entes territoriales se adecuaran
para dar aplicación  al nuevo sistema.
Al margen de lo señalado, encuentra la
Corte que si bien la determinación del Legislador de establecer fechas
diferentes de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones para los
servidores públicos en atención al nivel al que pertenece puede tener
consecuencias diversas respecto de la aplicación del Régimen de Transición, es
necesario resaltar que esta consecuencia jurídica no se desprende de lo establecido
en el parágrafo demandado, sino de lo preceptuado en el artículo 36 de la Ley
100 de 1993, norma que no fue demandada en la presente acción pública de
inconstitucionalidad por lo cual, es improcedente hacer un pronunciamiento
sobre su contenido. Cabe precisar, que es el artículo 36 en cita el que sujeta
la aplicabilidad del régimen de transición a la vigencia de la ley y no es el
texto legal demandado el que se ocupa del régimen de transición. Ningún aparte
de su texto hace referencia al mismo.
7. Síntesis de la decisión
La Corte Constitucional luego de analizar las
circunstancias que precedieron a la expedición de la Ley 100 de 1993 y las
condiciones que en materia pensional existían en el orden territorial,
determino que el legislador no desconoce el principio de igualdad, por cuanto la
consagración de una fecha posterior para la entrada en vigencia del sistema
para los servidores públicos de los departamentos y municipios sin incluir a
los servidores públicos de orden nacional, ésta
fundando en un fin aceptado constitucionalmente, consistente en la protección
especial al derecho a seguridad social en pensión de los servidores públicos
del nivel departamental, municipal y distrital, pues los entes territoriales debían
someterse a un proceso de adecuación y evaluación de las condiciones de solvencia
o insolvencia de las cajas, fondos o entidades de previsión que reconocían y
pagaban pensiones a los servidores públicos de orden territorial. Por lo cual
la vigencia diferida del Sistema General de Pensiones a nivel territorial
conforme al parágrafo del artículo 151 de la Ley 100 de 1993 resulta adecuada y
además necesaria.
En este caso la Corte establece que el
trato legal divergente se justifica respecto de los grupos sometidos a una
situación fáctica particular de los servidores públicos del nivel territorial y
la regulación diferencial que contempla la norma tiene por objeto maximizar la
protección de un derecho fundamental a través de la entrada en vigencia del
Sistema General de Pensiones a partir del 30 de junio de 1995.
Por las anteriores razones, el artículo
acusado será declarado exequible.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el parágrafo del artículo 151 de la
Ley 100 de 1993 por el cargo analizado en la presente
providencia.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
Ausente en comisión
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Impedimento aceptado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con excusa
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
ANDRES MUTIS VANEGAS
Magistrado (e)
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1]
folio 155
[2]
Corte Constitucional. Autos 024/97, 061/03, 129/05 y 164/06.
[3]
En esa oportunidad señalo que: Para el actor “actualmente rigen en Colombia una ley
marco -la 4 de 1992- que fija los criterios y objetivos a los que debe
sujetarse el Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los
servidores públicos y una ley ordinaria -la 100 de 1993- que dispone que los
servidores públicos deben afiliarse a los regímenes generales de pensiones y de
seguridad social en salud y con esta afiliación acceden a las prestaciones
económicas y médico asistenciales allí consagradas” por lo que las normas
acusadas de la ley 100 de 1993 que se refieren a los servidores públicos deben
excluirse del ordenamiento pues están por fuera del marco constitucional. “Esta
actuación irregular del Congreso, a juicio del actor, conlleva también al
desconocimiento de algunos derechos adquiridos por los servidores públicos en
disposiciones preexistentes a la Ley 100 de 1993”, reseñó la demanda.
[4]
Ver el preámbulo de la ley 100.
[5]
Sentencia C-1089 de 2003.
[6]
La participación financiera del Estado fue eliminada mediante los decretos 433
de 1971 y 1935 de 1973.
[7]
Sentencia C-107 de 2002.
[8]
Dichos subsidios se reconocen a través de la figura pensional denominada “garantía
de pensión mínima”, por virtud de la cual, el Estado complementa lo que
haga falta para obtener el derecho a una pensión, cuando la edad y las semanas
cotizadas del afiliado, así lo permitan.
[9]
Sentencia C-873 de 2003.
[10]
Sentencia C-084 de 1996.
[11]
Sentencia C-873 de 2003.
[12]ALVAREZ GARDIOL, Ariel. Introducción a una Teoría
General del Derecho. Editorial Astrea, Buenos Aires, 1986. Pág. 107.
[13] Idem.
[14]
Esta regla se reitera en la sentencia C-215 de 1999: “[l]a potestad del
legislador para establecer la fecha en que comienza la vigencia de la ley está
limitada únicamente por los requerimientos del principio de publicidad, y de la
otra, el deber de señalar la vigencia de la ley después de su publicación es un
mandato imperativo para el Congreso y el Presidente de la
República, cuando éste ha sido facultado por el legislador para cumplir esta
tarea. Bien puede ocurrir que una ley se promulgue y sólo produzca efectos
algunos meses después, o que el legislador disponga la vigencia de la ley a
partir de su sanción y su necesaria promulgación, en cuyo caso, una vez
cumplida ésta, las normas respectivas comienzan a regir, es decir, tienen
carácter de obligatorias”.
[15]
Sentencia C-241 de 2014
[16]
Sentencias T-553 de 1994, T-207 de 1997, T-1103 de 2000,
C-1112 de 2000 y C-101 de 2003.
[17]
Sentencia T-629 de 2010.
[18]
Sentencias T-916 de 2002.
[19]
C-507 de 2004.
[20]
Sentencia C-093 de 2001.
[21]
Sentencias C-093 de 2001, C-671 de 2001 y T-629 de 2010.
[22]
Decreto 691 de 1994: “por el cual se incorporan los servidores públicos al
Sistema General de Pensiones y se dictan otras disposiciones”.
[23]
Decreto 691 de 1994: “por el cual se incorporan los servidores públicos al
Sistema General de Pensiones y se dictan otras disposiciones”.
[24]
Artículo 1° del Decreto 691 de 1994: “incorpora al Sistema
General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 a los siguientes servidores
públicos de orden nacional, departamental, municipal y distrital, sobre los
cuales recae el estudio de constitucionalidad:
a)  Los servidores públicos de la rama ejecutiva
del orden nacional, departamental, municipal o Distrital, así como de sus
entidades descentralizadas, y
b)  Los servidores públicos del Congreso de la
República, de la rama judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de
la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República.
PARÁGRAFO. —La incorporación de los
servidores públicos de que trata el presente decreto se efectuará sin perjuicio
de lo establecido en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, y sin perjuicio de
lo dispuesto en el artículo 28 del Decreto 104 de 1994, Decreto 314 de 1994 y
Decreto 1359 de 1993 y las normas que los modifiquen y adicionen”.
[25]
Constitución Política de 1886, artículo 76, numeral 9°.
[26]
ARTICULO   150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce
las siguientes funciones:
(…)
19.  Dictar las normas generales, y señalar en
ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para
los siguientes efectos:
(…)
e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza
Pública.
(…)
f) Regular el régimen de prestaciones sociales
mínimas de los trabajadores oficiales.
[27]
El texto en negrilla fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en
Sentencia C-410 de agosto 28 de 1997, ver Sentencia Corte Constitucional 590 de
1997.
[28]
Estas condiciones llevaron igualmente a crear fondos
territoriales de pensiones públicas, por cuanto las circunstancias para que
entrara a operar el sistema a nivel territorial así lo exigían; es así como el
Decreto 1296 de 1994 “por el cual se establece el régimen de los fondos
departamentales, distritales y municipales de pensiones públicas”, en su
artículo 2°, dispone:
“Artículo 2º.- Creación. Autorízase
la creación de fondos departamentales, distritales y municipales de pensiones
públicas, que se denominarán "Fondos de Pensiones Territoriales", a
más tardar el 30 de junio de 1995, en concordancia con lo establecido en el
artículo 151 de la Ley 100 de 1993”.
Según los artículos 1° y 3°
del citado decreto, los fondos departamentales, distritales o municipales de
pensiones públicas creados para asumir el pago de las pensiones en reemplazo de
las entidades territoriales, se deben entender como cuentas especiales, sin
personería jurídica, adscritas a la respectiva entidad territorial o a una
distinta según conveniencia, que sustituyen.
[29]
“Por el cual se reglamenta la entrada en vigencia del sistema general de
pensiones en los niveles departamental, municipal y distrital, la constitución
de los fondos de pensiones del nivel territorial, y la declaratoria de
solvencia de las cajas, fondos o entidades de previsión social del sector
público del nivel territorial”.
[30]
Artículo 2° del Decreto 1296 de 1994, “por el cual se
establece el régimen de los fondos departamentales, distritales y municipales
de pensiones públicas”.