T-659-07
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-659/07
ACCION DE TUTELA-Casos de procedencia por afectación de
derechos e intereses colectivos
ACCION DE TUTELA Y ACCION POPULAR-Criterio
para diferenciarlas no es la pluralidad de sujetos
DERECHOS FUNDAMENTALES Y DERECHOS COLECTIVOS-Protección
En este
orden de ideas, un derecho es fundamental y, por consiguiente, puede ser
protegido por vía de tutela cuando se demuestre la afectación subjetiva o
individual del demandante y, será colectivo, protegido mediante la acción
popular, cuando afecte a una comunidad general que impida dividirlo o
materializarlo en una situación particular.
ACCION DE TUTELA Y ACCION POPULAR-Procedencia
cuando está de por medio de modo concreto y cierto un derecho fundamental
ACCION DE TUTELA-Improcedencia por no demostración de
afectación derechos fundamentales
Referencia: expediente T-1615896
Peticionarios: José Antonio Barrios y
Alfonso Calderón Calderón.
Accionada: Alcaldía del Carmen de Apicalá.
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA.
Bogotá D.C., veintitrés (23) de agosto de
dos mil siete (2007).
La Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Humberto
Antonio Sierra Porto y Marco Gerardo Monroy Cabra, quien la preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión de la sentencia
del 14 de diciembre de 2007, proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de
Carmen de Apicalá en el proceso de tutela promovido por los señores José
Antonio Barrios Cardozo y Alfonso Calderón Calderón contra la Alcaldía de esa
misma ciudad.
I. ANTECEDENTES
1. Derechos fundamentales invocados
Los señores José Antonio Barrios Cardozo y Alfonso Calderón Calderón
instauraron acción de tutela para que se le protejan sus derechos fundamentales
a la libre locomoción, al trabajo, “a la producción y comercialización de
alimentos agrícolas, a gozar del uso de una infraestructura física adecuada, el
fácil acceso a la educación y a la protección de la integridad del espacio
público de uso de una comunidad”. Para ese efecto, solicitaron que “se ordene
al Alcalde Municipal del Carmen de Apicalá, la proyección, adecuación y
ejecución de obras civil (sic) que permitan el arreglo del hueco o hundimiento
que se causó sobre la vía que conduce del casco urbano a las veredas Peñón
Blanco, novillos, ubicado en el kilómetro 8 desde el casco urbano, con el fin
de que cese la vulneración a nuestros derechos fundamentales”
2. Hechos
Los demandantes afirman que, en septiembre
de 2006, se presentó un agrietamiento sobre la vía que comunica el casco urbano
del municipio de Carmen de Apicalá con la vereda Peñón Blanco- Novillos. En la
actualidad, el estado de la vía es tan precario que el hueco abarca la
totalidad de la vía que impide el tránsito vehicular y peatonal, tanto para el
transporte de los productos agrícolas que comercializa la región como para los
niños que estudian en la escuela ubicada en el casco urbano y las personas que
trabajan en lugares diferentes al de su residencia.
Igualmente, los actores informan que sus hijos
han debido realizar trasbordos o caminar largos trayectos para llegar a la
escuela donde estudian, pues la vía se encuentra en grave deterioro que impide
el transporte vehicular. En el mismo sentido, dijeron que su propio sustento se
encuentra en riesgo, puesto que su “forma de vida se basa en el trabajo que
desarrollamos en nuestras veredas y propiamente en las labores agrícolas como
cría y levante de ganado mayor y menor y las labores de agricultura como la
comercialización de plátano, yuca, frutas y otros”.
Finalmente, los demandantes manifestaron
que en varias oportunidades han acudido a las autoridades municipales,
incluyendo al Alcalde, quienes no han dado solución efectiva a sus problemas,
con lo cual se les viola sus derechos a la libre circulación y tránsito, al
trabajo y a la educación de sus hijos.
3. Contestación de la solicitud de tutela
El Alcalde del Municipio de Carmen de
Apicalá, mediante apoderado, contestó la tutela para solicitar que se denieguen
las pretensiones de la misma, en consideración con tres argumentos, a saber: i)
porque no existe afectación real de los derechos fundamentales de los
accionantes, como quiera que los daños de la vía no son de tal magnitud que
impida su tráfico. De hecho, afirma, en la actualidad existe normal
desplazamiento peatonal y vehicular por la carretera, de tal forma que se
comercializan los productos entre los habitantes de la región. ii) los recursos
con que cuenta el municipio de Carmen de Apicalá para adelantar obras civiles
son muy escasos, puesto que la reparación de esta vía terciaria supera los
recursos existentes para el año 2007. Para demostrar ese planteamiento, se
aporta copia de la certificación expedida por la Oficina de Presupuesto
Municipal, en la que consta que la disponibilidad presupuestal para la sección
“infraestructura vial- mantenimiento y conservación vías terciarias [es de]
$6.086.143”. iii) en la actualidad, la Alcaldía viene gestando un proyecto
dirigido a adecuar, mantener y reparar la vía con la ayuda de recursos de
particulares que hagan viable la obra.
4. Decisión judicial
En única
instancia, mediante sentencia del 14 de marzo de 2007, el Juzgado Promiscuo
Municipal de Carmen de Apicalá resolvió negar el amparo solicitado. No
obstante, decidió “exhortar a la Alcaldía Municipal de Carmen de Apicalá,
para que inicie en el menor tiempo posible la recuperación, reparación y
adecuación de la vía que esta (sic) localidad de Carmen de Apicalá
conduce a las veredas Peñón Blancos y Novillos”
Para llegar a
esa conclusión, en primer lugar, trascribió el artículo 24 de la Carta sobre el
derecho a la libre circulación y varios apartes de la sentencia T-515 de 1992,
en la cual esta Corporación señaló que la libertad de locomoción es un derecho
fundamental de protección inmediata que admite limitaciones y restricciones por
parte de las autoridades competentes
Pese a lo
anterior, el a quo dijo que de la prueba decretada y recaudada en el
proceso se deduce que la Alcaldía no ha violado los derechos fundamentales que
alega el demandante, puesto que “el simple hecho que existe un agrietamiento
o hueco en la vía ello no es impedimento para que no realicen el trabajo que
ejecutan en la vereda Peñón Blanco- Novillos de esta localidad”. Entonces,
a pesar de que es cierto que existe un hundimiento sobre la vía, ésta “es
relativamente transitable” y obedece a hechos naturales que no son
imputables a la entidad demandada, por lo que no se probó la violación del
derecho a la libre circulación. En el mismo sentido, dijo que no se advierte
violación del derecho al trabajo, pues los vecinos del lugar son enfáticos en
reclamar una solución pero no en demostrar que les impide ejercer su oficio. De
igual manera, dijo que no está probada la amenaza o violación del derecho a la
educación porque los demandantes “sí están recibiendo sus clases normales en
esta localidad”.
Finalmente,
el juez de instancia aclaró que los demandantes pueden acudir a otras vías
procesales para “hacer valer sus derechos comunitarios”.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia.
1. De conformidad con lo dispuesto en los
artículos 86 y 241 de la Constitución y 33 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991,
esta Sala es competente para revisar la sentencia proferida el 14 de marzo de
2007 por el Juzgado Promiscuo Municipal de Carmen de Apicalá, mediante la cual
negó el amparo solicitado.
Presentación del caso y de los problemas
jurídicos.
2. Los accionantes pretenden la protección
de sus derechos fundamentales al trabajo, a la libertad de locomoción y a la
educación de los menores residentes en las veredas Novillos y Peñón Blanco,
quienes no pueden acceder fácilmente al casco urbano del municipio de Carmen de
Apicalá por el grave deterioro y la falta de mantenimiento de la única vía que
comunica esas regiones.
Por su parte, la entidad demandada sostiene
que no ha violado los derechos fundamentales invocados, no sólo porque el
estado de la vía no impide el tráfico vehicular y peatonal, sino porque se
encuentra adelantando gestiones dirigidas a obtener ingresos públicos y
privados suficientes para desarrollar la obra, pues los recursos de que dispone
el municipio de Carmen de Apicalá para el mantenimiento y conservación de vías
terciarias, son tan escasos que no cubren la totalidad del costo.
El juez de instancia negó el amparo porque,
conforme a lo observado en la inspección judicial practicada, encontró que la
vía no está en el estado descrito por los accionantes, pues si bien es cierto
presenta deterioro, éste no impide el transporte y tránsito de sus usuarios,
tanto para desarrollar su trabajo como para acceder a la escuela ubicada en el
casco urbano. De igual forma, dijo que la comunidad podía acudir a otros medios
de defensa para la protección de los derechos colectivos afectados. Sin
embargo, exhortó a la entidad demandada a iniciar la recuperación, reparación y
adecuación de la vía que comunica a la cabecera del municipio de Carmen de
Apicalá con las veredas Peñón Blancos y Novillos.
En consecuencia, corresponde a la Sala
averiguar si por medio de la acción de tutela es posible ordenar la
recuperación y el mantenimiento de una vía pública para proteger los derechos
fundamentales al trabajo, a la libertad de locomoción y a la educación de los
menores residentes en las veredas Novillos y Peñón Blanco y, de manera
particular, de los demandantes. Para ello, la Sala analizará antes de resolver
el caso concreto, en primer lugar, la procedencia de las acciones de tutela y
populares y, en segundo lugar, la diferencia y similitud existente entre los
derechos colectivos y fundamentales.
Improcedencia,
por regla general, de la acción de tutela para proteger derechos colectivos
3. Los
artículos 86 y 88 de la Constitución diseñaron dos instrumentos procesales que
buscan proteger derechos constitucionales y materializar la finalidad del
Estado Social de Derecho dirigida a obtener la efectividad de los derechos y
deberes consagrados en la Carta (artículos 1º y 2). En efecto, mientras la
acción de tutela fue concebida para la defensa de los derechos fundamentales,
las acciones populares lo fueron para la protección de los derechos e intereses
colectivos, de ahí que, claramente, existe un marco constitucional de
protección procesal distinto para unos y otros derechos que debía ser
desarrollado por el legislador.
De esta
forma, el artículo 6º, numeral 3º, del Decreto 2591 de 1991, dispuso que la
acción de tutela resulta improcedente “cuando se pretenda proteger derechos
colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la
Constitución Política. Lo anterior no obsta para que el titular solicite la
tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan
intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio
irremediable”. Y, en forma congruente, el artículo 4º de la Ley 472 de
1998, estableció, en forma enunciativa, una lista de derechos colectivos que
pueden protegerse por vía de la acción popular. A cada una de esas acciones
constitucionales, el legislador le señaló el procedimiento, el juez natural, la
procedencia sustancial y formal y, en general, todas las reglas aplicables para
garantizar el proceso debido en todo momento[1]
y lugar del territorio colombiano. Por consiguiente, salta a la vista que la
improcedencia de una acción porque procede la otra no significa la ausencia de
protección judicial del derecho, simplemente se busca proteger los derechos
afectados mediante el instrumento procesal que el Constituyente y el Legislador
diseñaron para el efecto.
4. Ahora
bien, de acuerdo con lo brevemente descrito en precedencia, se tiene que, por
regla general, las acciones populares salvaguardan los derechos colectivos. Sin
embargo, también se evidencia que la acción de tutela puede proteger derechos
derivados de la afectación de derechos e intereses colectivos, en dos
situaciones, a saber:
i) Cuando la
afectación de los derechos colectivos requiere la intervención urgente e inmediata
del juez constitucional para evitar un perjuicio irremediable. En
efecto, al igual que en toda situación de grave afectación de derechos
fundamentales, la acción de tutela procede como mecanismo transitorio que
desplaza la competencia del juez ordinario mientras se profiere el fallo
correspondiente. En este caso, es fundamental demostrar la premura en la
intervención judicial, la gravedad del perjuicio que sigue a la demora en
resolver el asunto y la existencia de un derecho fundamental afectado.
ii) Cuando la
amenaza o vulneración de un derecho colectivo, produce la afectación directa de
un derecho fundamental. En esta situación, no se trata de reducir la
intervención a un número determinado de personas, ni de exigir la protección
judicial del derecho colectivo a partir de la afectación individual de
derechos, se trata de delimitar con claridad el campo de aplicación de cada una
de las acciones constitucionales. Por ello, es evidente que no determina la
procedencia de la acción popular o de la acción de tutela, el número de
personas que accede a la justicia, ni el nombre del derecho que se busca
proteger. De hecho, al respecto la jurisprudencia constitucional ha señalado
que “el criterio para diferenciar unas acciones de otras, - las populares de
las de tutela -, no es en modo alguno la pluralidad de sujetos  que intervienen
en una y otra, teniendo en cuenta que la multiplicidad de personas, por sí
misma,  no identifica necesariamente un sujeto colectivo… que la tutela puede
ser procedente para asegurar la protección de los derechos fundamentales de una
multiplicidad de personas sin que ello implique acceder a las fronteras de las
acciones populares”[2].
Y, desde la otra perspectiva, como lo ha explicado el Consejo de Estado[3], un derecho no adquiere
el carácter de colectivo cuando se ha alegado por un grupo plural de personas
ni puede entenderse como tal el que surge de la suma de derechos individuales.
Lo anterior
permite concluir que, para determinar si procede la acción de tutela o la acción
popular, en sentido estricto, lo que debe averiguarse es si se discute la
protección de un derecho cuyo contenido es fundamental o colectivo; asunto que
pasa a analizar la Sala.
Puntos de
encuentro y distanciamiento entre los derechos fundamentales y los colectivos
5. La visión
integral y realista del ser humano llevó al derecho constitucional
contemporáneo a superar el concepto individualista que rigió la filosofía y la
política del siglo XIX, pues se entendió que la plena protección de los
derechos no solamente abarca la dimensión subjetiva y particular del hombre
sino que también debe dirigirse a su dimensión social, la cual supone una
concepción del ser humano en sociedad y con el otro. Así, la positivización de
los derechos colectivos, para referirse a aquellos que desbordan el interés
puramente individual, y de los derechos fundamentales, como aquellos que se
materializan de manera subjetiva, simplemente refleja esa nueva visión del
derecho que si bien es cierto considera al individuo como fundamento y fin
último del Estado, no lo es menos que su protección no se limita a la
abstención o prestación subjetiva, sino que incluye en el marco de acción
pública ese contexto en el que el hombre hace parte de un interés común, cuya
titularidad compartida de sus derechos pretende un destino común.
Efectivamente,
los derechos colectivos fueron reconocidos como un conjunto de garantías
constitucionales autónomas y excluyentes de aquellas que habían sido analizadas
y declaradas jurídicamente como derechos individuales que se denominaron
derechos humanos, de primera generación o derechos fundamentales, pues la
doctrina especializada y la legislación comparada comenzaron a definir los
contenidos de todas estas clasificaciones de tal forma que pueda delinearse con
total claridad los límites entre los derechos individuales y los del
conglomerado. Esa primera tendencia que consideró a los derechos fundamentales
y colectivos dos formas excluyentes de protección de intereses del ser humano,
entró en crisis cuando el aplicador jurídico se enfrentó a casos en los que un
derecho, que había sido considerado claramente colectivo, se convertía en un
derecho individual al afectar el núcleo esencial de un derecho subjetivo
(piénsese en el caso de los pescadores que no pueden ejercer su oficio cuando
hay un grave daño ambiental). O, incluso, se presentan situaciones en las que
un derecho típicamente fundamental se torna en derecho de una colectividad que
se beneficia en forma común al individuo afectado (por ejemplo, el caso del derecho
a la libertad de locomoción que se encuentra afectado por ausencia de medios de
transporte).
6. En estas
circunstancias, la tendencia actual de la dogmática constitucional está
dirigida a analizar grupos de derechos que se ubican en una posición intermedia
entre los derechos individual y colectivo, o simplemente, a entender que un
derecho puede tener diferentes facetas que lo ubican en una u otra
clasificación de acuerdo con las circunstancias del caso concreto. En efecto,
la Declaración de Estocolmo de 1972 definió el derecho al medio ambiente como
un derecho humano; de ahí que un derecho típicamente colectivo puede tener la
connotación de un derecho individual que hace parte inescindible del ser
humano. En esta misma línea, por ejemplo, un sector de la doctrina española
sostiene que al igual que los derechos de la tercera generación o derechos de
solidaridad, el derecho al medio ambiente debe ser considerado un derecho
fundamental, puesto que “la inmediata incidencia del ambiente en la
existencia humana, su trascendencia para el desarrollo y la misma posibilidad,
es lo que justifica su inclusión en el estatuto de derechos fundamentales”[4]. De igual manera, la
Sala recuerda que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos protegió el derecho a
la vida privada y familiar de una familia que, por falta de acción de las
autoridades italianas relativas al control de la contaminación generada por una
fábrica de fertilizantes y productos químicos ubicada cerca de su residencia,
resultaba gravemente afectada por  la “invasión” grave de olores, ruidos y
humo. De ahí que, para algunos doctrinantes, en aquellos países en los que la
lucha por la sostenibilidad ambiental es necesaria por la vulnerabilidad en la
que se encuentra, el derecho al medio ambiente debe ser entendido “como una
forma del derecho a la supervivencia”[5],
tal es el caso de la supervivencia de las generaciones futuras o de los
indígenas
Desde la
óptica de los derechos fundamentales, también se ha considerado que algunos de
ellos pueden adquirir el carácter de derechos de prestación para la
colectividad indeterminada o un grupo determinado de personas, para lo cual
requieren de la intervención estatal mediante la adopción de medidas generales
que protejan, al igual que la situación general, el derecho individual. En
efecto, dos ejemplos de la jurisprudencia constitucional Colombiana ilustran
esa posición: Por medio de la sentencia T-087 de 2005, la Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, ordenó a la Empresa de Transporte Masivo
“Transmilenio S.A” a instruir a sus empleados para que, además de los hijos de
los demandantes, no cobren los pasajes a todos los niños menores de dos años
que, por su condición, no ocupen puestos diferentes a los que corresponden a
sus padres, puesto que se protege la dimensión prestacional del derecho a la
circulación mediante la efectividad del derecho de acceso al servicio público
de transporte[6].
En igual sentido, la sentencia T-427 de 1992 dijo que “también los derechos
de libertad –derechos civiles y políticos fundamentales- pueden contener un
elemento prestacional. En términos generales, el carácter prestacional de un
derecho está dado por su capacidad para exigir de los poderes públicos y, en
ocasiones de los particulares, una actividad de hacer o dar derivada del mismo
texto constitucional”
7. En
síntesis, los derechos colectivos pueden ser también derechos de los individuos
y la protección de los derechos fundamentales puede repercutir en la defensa de
los derechos del conglomerado. A esta conclusión sigue, entonces, la siguiente
pregunta obvia: si la definición de derechos colectivos y fundamentales no está
dada por el número de personas a quienes beneficia, ni por el número de
personas que ejercen la acción, ni por su denominación cerrada, o por su
carácter de derecho humano o derecho de la sociedad ¿Cómo hacer para definir el
núcleo de protección que encuentre sentido útil a la distinción de
procedibilidad entre la acción de tutela para la defensa de derechos
fundamentales y la acción de popular para la protección de derechos colectivos?
Indudablemente,
como se dijo en precedencia, el criterio para determinar si procede la
protección de derechos colectivos por medio de la acción popular o la acción de
tutela para la garantía de los derechos fundamentales, no es cuantitativo, pues
el número de personas que acceden a la administración de justicia o la calidad
del sujeto legitimado para interponer determinada acción es, por regla general,
irrelevante. De hecho, algunos “sujetos colectivos” pretenden proteger derechos
individuales, tal es el caso de un sindicato a quien le han vulnerado su debido
proceso administrativo y algunas personas individualmente consideradas y, sin
que deban acreditar interés subjetivo al respecto, pretenden la protección de
derechos colectivos, como es el caso de una persona que preocupada por la tala
indiscriminada de árboles en una población que conoció de paso formula acción
popular para defender el equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento
racional de los recursos naturales. El criterio relevante será, entonces, el
contenido del derecho a proteger en cada caso concreto, pues si éste se
individualiza y materializa en un sujeto perfectamente determinado o
determinable, podrá tratarse de un derecho fundamental, pero si se trata de
proteger los intereses de una comunidad, un grupo o un conglomerado afectado
por la misma causa que corresponde a todos y a ninguno en particular, será un
derecho colectivo.
8. La
jurisprudencia constitucional ha señalado la diferencia entre un derecho
fundamental y otro colectivo, a partir de la individualización del derecho y la
prueba de la afectación subjetiva del mismo, pues si éste no puede determinarse
en un grupo porque es indivisible o transindividual será, entonces, un derecho
colectivo, pero si es un derecho identificable con la situación individual de
quien acude a la justicia para su protección, será un derecho fundamental.  En
efecto, en sentencia C-215 de 1999, la Sala Plena de la Corte definió el
derecho colectivo como el “interés que se encuentra en cabeza de un grupo de
individuos, lo que excluye motivaciones meramente subjetivas o particulares”.
En el mismo sentido, en sentencia C-377 de 2002, la Corte dijo que los “derechos
colectivos se caracterizan porque son derechos de solidaridad, no son
excluyentes, pertenecen a todos y cada uno de los individuos y  no pueden
existir sin la cooperación entre la sociedad civil, el Estado y la comunidad
internacional. En este sentido los derechos colectivos generan en su ejercicio
una doble titularidad, individual y colectiva, que trasciende el ámbito interno”.
Y, más adelante agregó que el interés colectivo “pertenece a todos y cada
uno de los miembros de una colectividad determinada, el cual se concreta a
través de su participación activa ante la administración de justicia, en
demanda de su protección”.
Cabe precisar
que a diferencia de algunos países, tales como el Brasil[7], en los que existe
diferencia entre derechos colectivos, derechos difusos y transindividuales o
individuales homogéneos, en nuestra legislación, la protección popular se
efectúa de manera general para: i) los derechos que interesan a grupos
indeterminados de personas que no pertenecen de manera particular a ninguna de
ellas; por ejemplo: el derecho al medio ambiente ii) los derechos de un grupo
más específico de personas que se relacionan entre sí por la causa del daño o
por hechos anteriores al mismo; por ejemplo: el derecho de los consumidores,
iii) los derechos divisibles de personas con causa común que no pretende la
indemnización de perjuicios, pues para ello fue diseñada la acción de grupo;
por ejemplo, el derecho de acceso a un servicio público determinado.
Por su parte,
a pesar de que la conceptualización de los derechos fundamentales en la
jurisprudencia constitucional ha variado de posturas filosóficas, en las que se
definieron como derechos subjetivos que pertenecen al ser humano en atención a
su calidad intrínseca racional (sentencias T-002, T-418, T-419 y T-420 de
1992), o como derechos que surgen por la positivización constitucional
(sentencia T-240 de 1993), o como derechos que hacen efectiva la dignidad
humana (sentencias T-801 de 1998 y T-881 de 2002), lo cierto es que todas las
perspectivas coinciden en el carácter subjetivo del derecho fundamental. Así, la
sentencia T-227 de 2003, dejó en claro que “será fundamental todo derecho
constitucional que funcionalmente esté dirigido a lograr la dignidad humana y
sea traducible en un derecho subjetivo”.
En este orden
de ideas, un derecho es fundamental y, por consiguiente, puede ser protegido
por vía de tutela cuando se demuestre la afectación subjetiva o individual del
demandante y, será colectivo, protegido mediante la acción popular, cuando
afecte a una comunidad general que impida dividirlo o materializarlo en una
situación particular.
9. Son muchos
los ejemplos que demuestran la regularidad de la jurisprudencia en la
aplicación de la regla enunciada. Por ejemplo, en sentencia T-410 de 2003, la
Sala Cuarta de Revisión concedió la tutela interpuesta por un concejal del
municipio de Versalles para la protección de los derechos a la vida,
saneamiento ambiental, niñez y al ambiente de la población que debe consumir
agua no apta para el consumo humano, por cuanto concluyó que “el derecho al
agua es un derecho fundamental cuando está destinado para el uso de las
personas, en cuanto contribuye a la vida, la salud y la salubridad pública, y
que, por el contrario, no es un derecho fundamental, cuando se destina a otro
tipo de necesidades, tales como la explotación agropecuaria o a terrenos deshabitados”
En otra
oportunidad, mediante sentencia T-1205 de 2001, la Sala Novena de Revisión negó
la tutela interpuesta por los personeros de los municipios de Planeta Rica
(Córdoba) y Arjona (Bolívar) para proteger los derechos a la salud, educación y
la vida de los habitantes de esas poblaciones a quienes no se les suministraba
agua potable, que llega por bombeo eléctrico, porque la Electrificadora de la
Costa le suspendió el servicio de energía a las instalaciones del acueducto
local, por falta de pago. La Sala concluyó que no se demostró la afectación
particular de derechos fundamentales, puesto que “el amparo es una acción
subjetiva de carácter estrictamente personal y concreto, cuyo titular es
únicamente la persona agraviada o amenazada en sus derechos fundamentales”
En idéntico
sentido, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional en sentencia
T-268 de 2000, negó la tutela interpuesta por una persona integrante de la
comunidad “gay” de Neiva contra el alcalde de esa localidad, para la protección
de los derechos fundamentales a la igualdad y al libre desarrollo de la
personalidad, en tanto que la autoridad demandada negó la autorización para
realizar un desfile de las candidatas al Reinado Nacional “gay”, por las
principales calles de la ciudad, durante las fiestas de San Pedro del año 1999.
En esa oportunidad, la Corte dijo que para proteger los derechos fundamentales
era indispensable demostrar la afectación concreta de los intereses del
demandante.
En sentencia
T-325 de 2002, la Sala Primera de Revisión, concedió el amparo del derecho a la
vida de algunas personas que residían en unas viviendas gravemente afectadas
por fisuras, grietas, hundimientos y humedades que se originaron en la
deficiente construcción y la falta de control del Estado sobre el uso del
suelo. En esa misma oportunidad, la Sala negó la tutela de otras personas que,
alegaron encontrarse en la misma situación, no demostraron la amenaza de sus
derechos fundamentales. Sin embargo, a estas últimas les aclaró que se produce
un daño colectivo que se origina en la afectación de la calidad de vida de todo
el conglomerado residente en la urbanización.
En otra
oportunidad, también la Sala Primera de Revisión, en sentencia T-358 de 2003,
concedió la tutela interpuesta por el rector del Instituto Técnico San
Francisco de Asís de Pamplona, en representación de los estudiantes del mismo
quienes tienen que atravesar una vía nacional que, en la zona escolar, carece
de demarcación de zona peatonal y de señales que prohíban el estacionamiento y
preventivas para disminuir la velocidad, señalar la zona escolar e informar que
se trata de un solo carril. La Corte encontró probado el grave peligro en la
que se encuentra la comunidad estudiantil y concedió la tutela porque concluyó
que “existe conexidad entre el derecho colectivo de la comunidad del plantel
educativo y la amenaza de sus derechos fundamentales a la integridad física y a
la vida, y a los derechos fundamentales de los niños que allí se educan, de tal
suerte que la amenaza es ‘consecuencia inmediata y directa de la perturbación
del derecho colectivo”
Finalmente,
la sentencia T-576 de 2005 negó la tutela interpuesta por dos ciudadanas para
que EMPOCALDAS S.A. adopte las medidas necesarias para eliminar los problemas
de salubridad pública que se presentan en la región donde viven por la
obstrucción de las tuberías de alcantarillado. La Sala Novena de Revisión de la
Corte Constitucional no accedió a las pretensiones porque “las peticionarias
no demostraron la vulneración o amenaza de sus derechos fundamentales, pues
dentro del expediente, no obra prueba alguna que acredite que producto de esta
situación, ellas o miembros de su núcleo familiar padezcan o estén
sobrellevando problemas de salud, o haya sido afectado su derecho o a la
integridad personal. Por el contrario, sí existe documentación e informes
técnicos que señalan la supuesta existencia de un derecho colectivo vulnerado
que afecta a los residentes de un sector de La Dorada”
10. De esta
manera, la jurisprudencia ha concluido que la protección de un derecho
fundamental cuya causa de afectación es generalizada o común para muchas
personas afectadas, que pueda reconocerse como un derecho colectivo, sólo es
posible cuando se demuestra la afectación individual o subjetiva del derecho.
Dicho de otro modo, la existencia de un derecho colectivo que pueda protegerse
por vía de acción popular no excluye la procedencia de la acción de tutela
cuando se prueba, de manera concreta y cierta, la afectación de un derecho
subjetivo, puesto que “en el proceso de tutela debe probarse la existencia
de un daño o amenaza concreta de derechos fundamentales, la acción u omisión de
una autoridad pública o de un particular, que afecta tanto los derechos
colectivos como los fundamentales de una persona o grupo de personas, y un nexo
causal o vínculo, cierta e indudablemente establecido, entre uno y otro
elemento, pues de lo contrario no procede la acción de tutela”[8].
Precisamente
por lo anterior, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha dicho que,
además de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela[9], son cuatro los
requisitos que el solicitante de tutela debe demostrar para obtener la
protección de sus derechos fundamentales, a saber:
“Conforme a esa doctrina constitucional, y tal y como
esta Corte lo sintetizó y reiteró en la sentencia T-1451 de 2000, MP Martha
Victoria Sáchica Méndez, para que la tutela proceda y prevalezca en caso de
afectación de un interés colectivo, es necesario (i) que exista conexidad entre
la vulneración de un derecho colectivo y la violación o amenaza a un derecho
fundamental, de tal suerte que el daño o la amenaza del derecho fundamental sea
"consecuencia inmediata y directa de la perturbación del derecho
colectivo". Además, (ii) el peticionario debe ser la persona directa o realmente
afectada en su derecho fundamental, pues la acción de tutela es de naturaleza
subjetiva; (iii) la vulneración o la amenaza del derecho fundamental no deben
ser hipotéticas sino que deben aparecer expresamente probadas en el expediente.
Y (iv) finalmente, la orden judicial debe buscar el restablecimiento del
derecho fundamental afectado, y "no del derecho colectivo en sí mismo
considerado, pese a que con su decisión resulte protegido, igualmente, un
derecho de esta naturaleza."[10]
Así las
cosas, resulta evidente que el hecho de que se pretenda la protección de un
derecho colectivo no implica, per sé la improcedencia de la acción de
tutela, pues este instrumento procesal sumarial resulta procedente cuando se
logra acreditar, de manera cierta y fehaciente, que la afectación actual o
inminente del derecho colectivo también amenaza o vulnera un derecho
fundamental que ha sido individualizado en la persona que interpone la acción
de tutela o a nombre de quien se encuentra impedida para defender en forma
directa sus propios intereses, cuya protección no resulta efectiva mediante la
acción popular sino que requiere la intervención urgente e inmediata del juez
de tutela.
Con base en
lo anterior, la Sala entra a estudiar si, en el caso concreto, se demostraron
las condiciones señaladas por la jurisprudencia para amparar, por vía de
tutela, los derechos afectados a los demandantes y a los residentes de las
veredas Peñón Blanco y Novillos, por falta de mantenimiento de la vía que
conduce del casco urbano del municipio de Carmen de Apicalá a dichas regiones.
Análisis
del caso concreto
11. Los
demandantes sostienen que ellos, sus hijos y toda la población que habita en
dos veredas distantes del casco urbano del municipio de Carmen de Apicalá
tienen serias dificultades para transportarse por la única vía que comunica
esas dos regiones, pues el estado de la vía es tan precario que prácticamente
impide que se atraviese mediante tráfico vehicular y peatonal. Eso, entonces,
afirman los peticionarios, viola sus derechos fundamentales porque los niños no
pueden acudir fácilmente a la escuela y los campesinos de la zona no pueden
comercializar los productos de que derivan su sustento personal y familiar. No
obstante lo expuesto, los peticionarios no aportaron ningún elemento de juicio
dirigido a demostrar su veracidad o a comprobar que ellos, efectivamente, viven
en esa zona.
A su turno,
la Alcaldía del Municipio de Carmen de Apicalá reconoce que si bien es cierto
el estado de la vía que comunica el casco urbano y las veredas Peñón Blanco y
Novillos no es el más adecuado porque presenta hundimientos producidos por la
humedad de la zona, no lo es menos que, a su juicio, los daños de la vía no son
de la magnitud descrita por los demandantes, puesto que, al momento de
contestar la demanda, existe normal desplazamiento peatonal y vehicular por la
carretera, de tal forma que los niños acceden a la escuela y los comerciantes
transportan sus productos.
Ante la
ausencia de material probatorio que permita aclarar la situación fáctica que
origina la acción de tutela, el juez de primera instancia practicó una
inspección judicial en la carretera que comunica las veredas Peñón Blanco y
Novillos y el casco urbano del municipio de Carmen de Apicalá.
La lectura
integral del acta en donde consta la diligencia muestra: i) que existe un
hundimiento y humedad en el tramo de la vía que conduce de Carmen de Apicalá a
las veredas Peñón Blanco y Novillos, kilómetro ocho, denominado “Potrero
Cembe”, ii) ese defecto en la vía dificulta “un tránsito normal”,
puesto que “está constituido por pura greda o caliche y carece del material
adecuado que haga posible el tránsito vehicular sin que el carro o vehículo que
por allí transite se deslice”; iii) de acuerdo con los testimonios
recaudados en la diligencia (de dos miembros de la Junta de Acción Comunal de
las veredas afectadas) el mantenimiento de la vía “ha sido prácticamente
nulo por cuenta del municipio, solamente un arreglo que hizo la petrolera que
estuvo en la zona y fue la que hizo este arreglo, eso hace tres años
aproximadamente… por lo demás el mantenimiento se ha hecho por parte de la
comunidad para que de esta manera lograr que los productos de la región sean
llevados a la parte urbana y que nuestros hijos de estudios puedan asistir al
colegio que queda ubicado en la parte urbana”.
12. El
municipio de Carmen de Apicalá aportó al proceso documentos dirigidos a
demostrar la diligencia de la administración en la búsqueda de soluciones para
arreglar la carretera que origina la acción de tutela. Al respecto se tiene:
El 22 de
enero de 2007 (esta acción de tutela fue instaurada el 26 de febrero del mismo
año) la Jefe de Planeación del Municipio de Carmen de Apicalá se dirigió al
arquitecto Manuel Antonio Medina Cabrera y a los ingenieros Edgar Augusto
Briñez Díaz y Oscar Efrén Ospina Zuñiga, para invitarlos a “presentar
propuesta para el mejoramiento de la vía Carmen de Apicalá –Novillos- Peñón
Blanco, la cual presenta un problema de filtración de agua en la banca
ocasionando hundimientos sobre la vía” (folios 18 a 20 del cuaderno 1). El
señor Fernando Aragón Sánchez presentó propuesta para la realización del
estudio del estado de las vías veredales principales que conciernen a la
jurisdicción del municipio de Carmen de Apicalá” (folios 21 a 27 del
cuaderno 1).
13. Con base
en lo anterior, la Sala encuentra que, a pesar de que está probado el mal
estado de la vía, que hace parte del derecho al uso y goce del espacio público,
y que su deterioro podría afectar el derecho de acceso al servicio público de
transporte, resulta absolutamente claro en el proceso que no se demostró que ni
los demandantes ni sus hijos menores de edad tienen afectados sus derechos
fundamentales por causa de las actuales condiciones de la vía pública. Es más,
tal y como puede verse en la descripción del material probatorio que reposa en
el expediente, ni siquiera está probado que los peticionarios viven en las
veredas Peñón Blanco y Novillos o que son usuarios de la vía en cuestión, de
tal forma que pueda deducirse que el mal estado de la vía se traduce en un
impedimento para ejercer sus derechos fundamentales.
En consecuencia,
en el caso sometido a consideración de esta Sala no están presentes los
requisitos de procedencia de la acción de tutela cuando se afectan derechos
fundamentales directamente relacionados con la vulneración de derechos
colectivos, ya que no se logró probar que el mal estado de la vía amenaza o
vulnera derechos subjetivos de los demandantes – que el deterioro impide o
dificulta la locomoción de los hijos de los demandantes hacia la escuela o que
a ellos o a su familia les ha sido muy difícil comercializar los productos que
cultivan o que no pueden transportarse libremente entre la cabecera municipal y
las veredas donde residen- ni que la situación de deterioro de la carretera
requiera la intervención urgente del juez de tutela que desplace la competencia
del juez popular, pues ellos contaban con la acción popular como medio judicial
eficaz e idóneo para la protección de los derechos colectivos.
Lo anterior no significa, que los demandantes no
pueden exigir la protección de sus derechos ni que están condenados a usar una
vía de muy difícil tránsito, pues si bien la acción de tutela es improcedente,
sí cuentan con una acción constitucional dirigida a exigir a las autoridades la
defensa de los derechos colectivos, puesto que, en cualquier momento, podrían
ejercer la acción popular para su protección.
Por las razones expuestas, debe concluirse
que no se probó la afectación de los derechos fundamentales cuya protección
pretenden los demandantes, por lo que la acción de tutela resulta improcedente.
De esta forma, se confirmará la decisión de instancia en cuanto negó el amparo
de los derechos invocados por los demandantes, pero se revocará la medida
adoptada por el juez y que se dirigía a exhortar a la Alcaldía Municipal
de Carmen de Apicalá para que inicie en el menor tiempo posible la
recuperación, reparación y adecuación de la vía que de esa localidad conduce a
las veredas Peñón Blanco y Novillos, pues la ausencia de prueba de los derechos
fundamentales presuntamente afectados le impide entrar a pronunciarse de fondo
en el asunto que origina la acción de tutela.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 14 de marzo de 2007,
proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de Carmen de Apicalá, en el
proceso de la referencia, en cuanto negó el amparo solicitado.
SEGUNDO: REVOCAR el numeral segundo de la sentencia
del 14 de marzo de 2007, proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de Carmen
de Apicalá, en cuanto exhortó a la Alcaldía de esa localidad a iniciar las
obras de recuperación, reparación y adecuación de la vía que de dicho municipio
conduce a las veredas de Peñón Blancos y Novillos.
TERCERO: Por la Secretaría, líbrese las comunicaciones de que
trata el  artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] A pesar de que el artículo 11 del Decreto 2591 de
1991 se refería a la ausencia de caducidad de la acción de tutela –norma
declarada inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-543 de 1992,
en cuanto contenía un término de caducidad para instaurar tutela contra
providencias judiciales-, la inexistencia de un término preciso para
interponerla ha sido deducida por esta Corporación de los artículo 86 superior,
5, 9, 10, 23, entre otros, del Decreto 2591 de 1991. En este sentido pueden
verse, entre otras, en las sentencias T-890 de 2006, T-173 de 2002, T-996A de
2006, T-1050 de 2006 y T-1013 de 2006. En relación con el término de caducidad
de las acciones popular no debe olvidarse que, mediante sentencia C-215 de
1999, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del término de 5 años
que inicialmente había señalado el artículo 11 de la Ley 472 de 1998. Entonces,
para que procedan estas dos acciones basta que exista amenaza o vulneración de
los derechos al momento de interponerse la respectiva demanda.
[2] Sentencia
T-268 de 2000.
[3] Al
respecto, puede consultarse la sentencia del 16 de enero de 2001, expediente
AP-144. Sección Tercera del Consejo de Estado. C.P. Maria Elena Giraldo Gómez.
[4] Pérez
Luño, Antonio. Derechos Humanos, Estado de Derecho y Constitución. Editorial
Tecnos. Quinta Edición. Madrid. 1996. Página 463.
[5] Picontó
Novales, Teresa. El Derecho al Medio Ambiente. Artículo publicado en
Constitución y Derechos Fundamentales. Centro de Estudios Políticos y
Constitucionales. Madrid. 2004. Página 954
[6] No
debe olvidarse que, de acuerdo con el artículo 4º de la Ley 472 de 1998, el
derecho de acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente
y oportuna, se cataloga como un derecho colectivo.
[7] AIDI,
Antonio. Las Acciones Colectivas y la Tutela de los Derechos Difusos,
Colectivos e Individuales en Brasil. Universidad Autónoma de México. Ciudad de
México. 2004.
[8] Sentencia
T-1205 de 2001
[9] Aquellos
señalados en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 y, de manera especial, que
la acción popular no sea idónea para proteger el derecho fundamental en conexidad
con el derecho colectivo.
[10] Sentencia
SU-1116 de 2001