C-234-14
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-234/14
INTEGRANTES DEL SUBSISTEMA NACIONAL DE
VOLUNTARIOS DE PRIMERA RESPUESTA-Estímulos a voluntarios de la defensa civil, cuerpos de bomberos de
Colombia y Cruz Roja Colombiana/ENUMERACION DE LOS
INTEGRANTES DEL SUBSISTEMA NACIONAL DE VOLUNTARIOS DE PRIMERA RESPUESTA-No es taxativa y permite el ingreso de otras organizaciones
Correspondió a la Sala determinar  si el
legislador, al regular el artículo 3 de la Ley 1505 de 2012, incurrió en una
omisión legislativa relativa, con incidencia en la garantía del derecho a la
igualdad, al no incluir entidades como Círculo Nacional de Auxiliadores
Técnicos –CINAT-, como integrantes del Subsistema Nacional de Voluntarios en
Primera Respuesta. Encontró la Corporación que la
norma no incurre en la omisión legislativa aducida por el demandante, por
cuanto establece un trámite de inclusión de nuevas entidades al Subsistema
Nacional de Voluntarios de Primera Respuesta, al cual pueden acudir las
organizaciones que no fueron expresamente incluidos en la Ley 1505 de 2012, tal
y como lo establece el literal d) del artículo 3 de la Ley 1505 de 2012. En
este orden de ideas, tampoco se cumplen los demás requisitos establecidos por
la jurisprudencia constitucional para que prospere un cargo de omisión
legislativa relativa.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Necesidad de un mínimo de argumentación
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA-Alcance
Esta Corporación en numerosas providencias ha aceptado que
el Legislador puede vulnerar garantías constitucionales por vía de omisión
legislativa en razón a la
falta de regulación normativa en torno a materias constitucionales sobre las
cuales el Congreso tiene asignada una específica y concreta obligación de
hacer. Por ello, el silencio del legislador puede ser objeto de control
jurisdiccional por la vía de la acción pública de inconstitucionalidad.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Competencia de la Corte Constitucional/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA-Incompetencia
de la Corte Constitucional
La
misma jurisprudencia ha precisado empero que no toda omisión puede ser sometida
a control constitucional. En procura de respetar la autonomía e independencia
del Congreso, la Corte ha señalado que el juicio de constitucionalidad  en
estas circunstancias sólo puede  darse, sí y sólo sí, la omisión que se ataca
es por esencia relativa o parcial y en ningún caso absoluta. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha señalado que la Corte
carece de competencia para pronunciarse acerca de la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de una omisión legislativa absoluta, aunque puede hacerlo
respecto de la omisión relativa.
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos
La jurisprudencia
constitucional resalta, igualmente, que la declaratoria de  omisión legislativa
relativa está precedida de requisitos definidos, que responden a la necesidad
de preservar el principio democrático, el cual sustenta la libertad de
configuración normativa de que es titular el legislador. En este sentido, el
precedente en comento ha sistematizado los requisitos que deben concurrir para
que se declare la inconstitucionalidad de un precepto en razón de la omisión
legislativa relativa. Así, es necesario (i) que exista una norma sobre la cual
se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus
consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que
estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita
incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta
esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que
la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón
suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los
casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los
que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la
omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por
el constituyente al legislador.
ENTIDAD DEL
ORDEN NACIONAL-Competencia del legislador para crear, suprimir o
fusionar y señalar los objetivos y estructura orgánica/ENTIDAD DEL ORDEN
NACIONAL-Alcance de la competencia legislativa para establecer la
estructura orgánica
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE CREACION DE ESTRUCTURA DE LA
ADMINISTRACION-Jurisprudencia constitucional
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Inexistencia
Referencia: expediente
D- 9754
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 3 (parcial) de la Ley 1505 del 5 de
enero de 2012, “Por medio de la cual se crea el Subsistema Nacional de
Voluntarios de Primera Respuesta y se otorgan estímulos a los voluntarios de la
Defensa Civil, de los Cuerpos de Bomberos de Colombia y de la Cruz Roja
Colombiana y se dictan otras disposiciones en materia de voluntariado en
primera respuesta”.
Magistrado
Ponente:
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Bogotá D. C., nueve (9) de abril
de dos mil catorce (2014)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados  Luís Ernesto Vargas Silva
-quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Luis
Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio
Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub , Alberto Rojas Ríos
y, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
presente sentencia con fundamento en los siguientes:
1.
ANTECEDENTES
En ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Marcel Meluk Barón, demandó
la constitucionalidad del Artículo 3 de la Ley 1505 del 5 de enero de 2012, “Por
medio de la cual se crea el Subsistema Nacional de Voluntarios de Primera
Respuesta y se otorgan estímulos a los voluntarios de la Defensa Civil, de los
Cuerpos de Bomberos de Colombia y de la Cruz Roja Colombiana y se dictan otras
disposiciones en materia de voluntariado en primera respuesta”.
Mediante Auto
del 12 de julio del dos mil trece, el Despacho del Magistrado
Sustanciador rechazó la demanda presentada en cuanto al cargo por vicios de
trámite, a su vez inadmitió la demanda por los demás cargos y concedió al
demandante el término de tres (3) días para la corrección de la misma, a partir
del 16 de julio de 2013, fecha de notificación por estado de dicho auto.
El ciudadano presentó escrito de
corrección en el término de ejecutoria, recibido en Secretaría el día 19 de
julio de dos mil trece.
Mediante Auto del 16 de agosto de
dos mil trece, el Despacho del Magistrado Sustanciador rechazó la demanda
presentada por el accionante en cuanto a los cargos formulados por vulneración
del derecho a la salud, al trabajo, a la educación y a la vivienda, e
igualmente admitió la demanda frente al cargo de vulneración al derecho a la
igualdad.
En atención a lo anterior, ofició
al Ministerio del Interior para que en el término de diez (10) días hábiles
contados a partir de la notificación del dicho auto, se sirviera informar a
esta Corporación la forma en que ha reglamentado la Ley 1505 de 2012.
De igual manera, comunicó de la
iniciación del proceso de constitucionalidad al Presidente de la República, al
Congreso de la República, a los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, del
Interior y al Viceministro de Vivienda y Desarrollo Territorial del Ministerio
de Vivienda. Asimismo, invitó a participar del asunto a la Academia Colombiana
de Jurisprudencia, a las Facultades de Derecho de las Universidades de los
Andes, Nacional, Pontificia Bolivariana, Javeriana, Universidad del Sinú
–Seccional Montería-, Universidad Sergio Arboleda, Universidad Externado de
Colombia, y a la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, para
que, en caso de considerarlo pertinente, intervinieran en este debate.
Finalmente ordenó, en el término
de fijación en lista, correr traslado del expediente al Procurador General de
la Nación para que rindiera el concepto de rigor.
1.1.
NORMAS
DEMANDADAS
El texto de los apartes demandados es el siguiente (se
subraya lo acusado):
LEY 1505 DE 2012
(enero 5)
Diario Oficial No.
48.303 de 5 de enero de 2012
CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
Por medio de la cual se
crea el Subsistema Nacional de Voluntarios de Primera Respuesta y se otorgan
estímulos a los voluntarios de la Defensa Civil, de los Cuerpos de Bomberos de
Colombia y de la Cruz Roja Colombiana y se dictan otras disposiciones en
materia de voluntariado en primera respuesta.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
CAPÍTULO I.
SUBSISTEMA NACIONAL DE VOLUNTARIOS EN
PRIMERA REPUESTA.
(…)
Artículo 3°. Integrantes.
El Subsistema Nacional de Voluntarios en Primera Respuesta estará integrado
por:
a) Los voluntarios
acreditados y activos de la Defensa Civil Colombiana.
b) Los voluntarios
acreditados y activos de la Cruz Roja Colombiana.
c) Los voluntarios
acreditados y activos de los Cuerpos de Bomberos.
d) Demás entidades
autorizadas por el Comité Nacional para la Prevención y Atención de Desastres
de conformidad con el artículo 16 de la presente ley.
1.2.   DEMANDA
1.2.1. Cargos
presentados contra el artículo 3 de la Ley 1505 de 2012
1.2.1.1
Estima el accionante que el legislador, al regular el artículo 3 de la ley
demandada, incurrió en una omisión legislativa, por cuanto no se incluyó
expresamente al “Círculo Nacional de Auxiliadores Técnicos - CINAT” como
integrante del “Subsistema Nacional de Voluntarios de Primera Respuesta”.
Lo anterior, en su concepto, desconoce el artículo 13, 49 y
25 de la Constitución Política que consagran el derecho a la igualdad, a la
salud y al trabajo respectivamente, y se solicita la incorporación expresa del
CINAT al Subsistema en mención.
1.2.1.2 Frente a la vulneración del artículo 13 Superior,
explica la labor que desarrolla el Círculo Nacional de Auxiliadores Técnicos
–CINAT- como grupo nacional de voluntarios en primera respuesta desde hace más
de 18 años, su campo de acción, las zonas en donde desarrolla su trabajo, entre
otras especificidades, para concluir que a pesar de todo el esfuerzo desplegado
a favor de los ciudadanos, la Ley 1505 de 2012 no consagró al CINAT,
expresamente, dentro de los integrantes del Subsistema Nacional de Voluntarios
en Primera Respuesta. Refiere con relación a la vulneración del derecho a la
igualdad:
“… La no
inclusión plena del CÍRCULO NACIONAL DE AUXILIADORES TÉCNICOS ‘CINAT’ en
la Ley 1505 del 5 de enero de 2012 trae como consecuencia la
vulneración y negación total de los beneficios y los derechos que obtienen
los voluntarios en primera respuesta que manifiestamente están incluidos en
esta ley, como está consignado en el CAPÍTULO 2 ESTÍMULOS, Arts. 6, 7, 8, 9
y 10 y en el CAPÍTULO 3 DISPOSICIONES VARIAS, Arts. 11, 12, 13, 14, 15 de la
mencionada ley…
Así las
cosas la norma se convierte en taxativa respecto a las entidades que gozan de
las prevendas de la ley aquí estudiada, y por lo tanto debe declararse
inexequible y según lo considere la Honorable Corte Constitucional ordenar al
legislador proceder a determinar quiénes son los sujetos de derechos de la Ley
1505 de 2012, incluyendo la entidad que represento y los demás que pueden
crearse para tal fin, igualmente determinar cuál debe ser el procedimiento de creación
de tales entidades y qué entidad debe ser la encargada de normalizar tales
actuaciones, teniendo en cuenta que su objeto social debe ser SALVAGUARDAR LA
VIDA DE LAS PERSONAS en posición de riesgo por hechos naturales o de
terrorismo, o las que correspondan para su funcionar…”
En adición,
considera el accionante que no existe el Comité Nacional para la Prevención y
Atención de desastres, y que por ello, no puede solicitar a una persona
jurídica inexistente que incluya al CINAT como integrante del subsistema.
1.2.1.3 Con respecto al desconocimiento de los derechos a la
salud y al trabajo, expone, que si el Estado colombiano no cumple con las
políticas para garantizar la atención de desastres en primera respuesta a
través de la totalidad de agentes que garantizan y promueven la gestión del
riesgo, está desconociendo el derecho a la salud de la población afectada, al
paso que se le margina de la ayuda que puede prestar óptimamente el CINAT.
Agrega la
demanda, que también se vulnera el derecho al trabajo en dos dimensiones: la
primera frente a la actividad que desempeña el CINAT como institución; y la
segunda, en un nivel individual, frente al servicio especializado que prestan
los auxiliadores técnicos, al punto que afecta su dignidad, sin atender que día
a día arriesgan sus vidas en la prestación de su actividad en primera respuesta
ante las diferentes emergencias que se presentan a nivel nacional.
1.2.1.4 Igualmente,
de manera aislada, plantea el accionante que: “La no inclusión de CINAT
CÍRCULO NACIONAL DE AUXILIADORES TÉCNICOS ‘CINAT’ en la Ley 1505 del 5 de enero
de 2012 niega el derechos (sic) a la educación, vivienda consecuentemente
restringen el subsidio familiar de vivienda, servicios públicos domiciliarios y
las seguridad social así como sus parientes dentro del primer grado de consanguinidad
o civil, y su cónyuge compañero o compañera permanente, que serán estímulos que
esgrime en el CAPÍTULO II la Ley 1505 del 5 de enero de 2012 Arts. 6, 7, 8, 9,
10 y en CAPÍTULO 3 DISPOSICIONES VARIAS, Arts. 11, 12, 13, 14, 15 de la
mencionada ley…”
1.3    INTERVENCIONES
1.3.1 Ministerio del
Interior
Dentro del término concedido el representante de la entidad solicitó
a la Corporación declarar INHIBIDA para proferir un fallo de fondo, o de forma
subsidiaria solicitar la EXEQUIBILIDAD de las normas demandadas por los
siguientes argumentos:
1.3.1.1Como
consideraciones previas, el representante de la entidad, considera que la
presente demanda adolece de elementos que permitan adelantar un juicio de
constitucionalidad por parte de la Alta Corporación, así las cosas, se indica
que las exposiciones del demandante no corresponden al sentido de objetividad
de la norma cuestionada, sino a evaluaciones personales.
Se reitera que los cargos deben ser claros, ciertos, específicos,
pertinentes y suficientes, como bien lo ha expuesto la jurisprudencia
constitucional; y se manifiesta que de una simple lectura de la demanda, no se
puede inferir las razones objetivas por las cuáles se estiman violadas las
normas constitucionales.
Así las cosas, a pesar de la admisión de la demanda, ello no implica
necesariamente que deba existir un pronunciamiento de fondo, como la Corte
Constitucional lo ha señalado en casos similares.
1.3.1.2 No obstante,
lo indicado anteriormente, la entidad hace un análisis de los cargos presentados
por el accionante. Así, en relación con la pretensión de que sea incluido el
CINAT como entidad miembro del Subsistema Nacional de Voluntarios en Primera
Respuesta, se señala que carece de todo fundamento, en la medida que se
desconoce las competencias funcionales tanto del Congreso de la República para
la expedición de leyes, como de la Corte Constitucional, la cual no tiene la
competencia de modificar la norma y no podría acceder a la pretensión.
1.3.1.3Con respecto
al cargo de la demanda de vulneración al derecho a la igualdad, la entidad
afirma que la norma demanda no vulnera el mismo, dado que el actor “está
prejuzgando el quehacer propio de la administración, el cual tiene un apego a
la Constitución y la ley; adicionalmente las normas son razonables a la luz de
la Constitución, dado que persiguen un fin legítimo, el cual es la articulación
de políticas de diferenciación para la igualdad, a través de las llamadas
“acciones positivas” y la “discriminación inversa”.
De igual manera, considera que la interpretación
realizada por el actor respecto de la norma acusada olvida el hecho que la
misma disposición permite la inclusión de nuevas entidades al Subsistema
Nacional de Voluntarios de Primera Respuesta. Específicamente, considera que “harán
parte de este subsistema los voluntarios de las demás entidades autorizadas por
el Comité Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, de conformidad
con lo establecido en el artículo 16 de la misma norma, aspecto que muestra una
textura abierta en relación con diversos actores que forman parte de los
amplios ámbitos de participación existentes que de contera se presentan en esta
materia tan sensible para la ciudadanía, los cuales gozan de amplios espacios en
relación con el conjunto normativo, situación que no se puede observar en forma
aislada”
Agrega que tampoco es cierto que no
exista Comité Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, por cuanto
es necesario contextualizar las reformas que se han presentado y el marco
jurídico para la gestión del riesgo de desastres en el país, con la expedición
del Decreto 4147 de 2011 y la Ley 1523 de 2012. De igual manera, aduce que el
Decreto 2893 de 2011 separó al Ministerio del Interior de las funciones de la
gestión del riesgo de desastres y las puso en cabeza de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, entidad
creada a través del Decreto 4147 de 2011.
En este mismo orden de ideas, la Ley 1523
de 2012 modificó la estructura del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de
Desastres y se actualizaron los órganos de dirección y coordinación de la
gestión del riesgo.
1.3.1.4En relación
con el derecho a la salud y al trabajo, se indica que lo pretendido resulta
difuso y confuso, en tanto el accionante pretende atribuir situaciones fácticas
en salud, dejando de lado que esta política incluye a todos los niveles de
gobierno, instituciones públicas y privadas y demás actores que participan
dentro del sistema, indicadores que están basados en criterios técnicos.
De esta manera, estos cargos resultan carentes de carga
argumentativa para soportar un juicio de constitucionalidad, en cambio lo que se
realizó por parte del actor fue un recuento de logros, que no son un sustento
suficiente para adelantar el juicio pretendido.
1.3.2 Intervención de la
Academia Colombiana de Jurisprudencia
La Academia
Colombiana de Jurisprudencia solicitó la EXEQUIBILIDAD de las normas
demandadas.
1.3.2.1 Se refiere entonces al único cargo admitido por la
Corte, así en materia al derecho a la igualdad, aduce, que como bien lo ha
reseñado la Corte Constitucional, el análisis constitucional de este principio
supone la realización de un juicio de igualdad, y a su vez prevé el derecho a
que el legislador otorgue un trato similar a quienes se encuentran en
condiciones similares, y diferente, a quienes están en distinta situación, por
lo cual la cuestión reside en definir si el criterio utilizado por el
legislador para establecer una determinada diferenciación, es objetivo y
razonable en términos de la finalidad perseguida por la norma bajo estudio.
Ahora, con
respecto a la pretensión de la demanda de inclusión de la CINAT, “se ubica
más en el campo de la equidad que en de la constitucionalidad”, en tanto,
de la lectura de la norma acusada no se refleja que se haya establecido una
relación taxativa de las organizaciones que pueden llegar a integrar el
Subsistema Nacional de Voluntarios en Primera Respuesta, sino que por el
contrario, se trata de una disposición abierta, que da cabida a la inclusión de
otras disposiciones que llegaren a existir con posterioridad a la Ley 1505 de
2012, sin necesidad de acudir a la expedición de una nueva ley.
Por el
contrario a lo sostenido por el actor, la intención del legislador fue la de
permitir la ampliación del número de integrantes del Subsistema Nacional de
Voluntarios en Primera Respuesta. Ello para acoger a las organizaciones que “llegaran
a existir con posterioridad a la expedición de la ley 1505 de 2012 sin
necesidad de acudir a una nueva ley, pero esa misma puerta puede ser utilizada
para recibir otras organizaciones existentes al momento de la entrada en
vigencia de la disposición y que por alguna circunstancia no hubieran quedado
señaladas en la relación que se incluyó en el texto del artículo 3 materia de
la demanda. Esto pone en evidencia que CINAT cuanta con herramientas brindadas
por la propia ley demandada para acceder a las previsiones contenidas en la Ley
1505 de 2012 y para obtener su inclusión dentro de las entidades que conforman
el Subsistema Nacional de Voluntarios de Primera Respuesta”
Finalmente,
se considera que la intención discriminatoria que el actor le atribuye al
legislador, no es susceptible de ser establecida fácticamente en el presente caso.
1.3.3 Intervención del Ministerio de Defensa Nacional
El Ministerio
de Defensa solicita a la Corporación declararse INHIBIDA, o en su
defecto declarar la EXEQUIBILIDAD de la norma demandada, conforme a las
siguientes consideraciones:
1.3.3.1Aduce el representante de la entidad interviniente, que
la libre configuración legislativa como prerrogativa esencial al
constitucionalismo democrático, implica que el legislador se encuentra sometido
al cumplimiento de los valores y principios constitucionales de la organización
político institucional.
1.3.3.2 Se aduce que respecto de la presunta
inconstitucionalidad por omisión legislativa, la Corte Constitucional ha
aceptado que el legislador puede vulnerar garantías constitucionales por vía de
una omisión, sin embargo, la misma jurisprudencia reconoce que no toda omisión
puede ser sometida a control constitucional, en este sentido, la Corte ha identificado
algunos criterios a partir de los cuales resulta procedente el examen de
constitucionalidad de una omisión legislativa relativa, de manera específica a
través de la Sentencia C-185 de 2002, la cual enuncia cuatro condiciones que
deben cumplirse.
1.3.3.3 No obstante lo anterior, la entidad argumenta que en
el presente caso existe una ineptitud sustantiva de la demanda por ausencia
requisitos mínimos del contenido de la demanda de inconstitucionalidad, que
implica que el demandante cumpla con una carga mínima de argumentación que
ilustre a la Corte sobre la norma que se acusa, los preceptos constitucionales
que resultan vulnerados, el concepto de la vulneración y la razón por la cual
la Corte es competente para pronunciarse sobre la materia. Así las cosas, en el
presente caso se precisa, que el accionante no identifica con exactitud los
cargos frente a la presunta vulneración de derechos constitucionales, el
razonamiento expresado por concepto de violación es disperso, inexacto y vago.
1.3.3.4Adicionalmente, en la demanda no se evidencia la
presunta vulneración del artículo 3º de la citada ley, respecto de los derechos
fundamentales del CINAT u otras entidades que pretenden hacer parte del
Subsistema Nacional de Voluntarios en Primera Respuesta, por cuanto la misma
norma dispone un mecanismo de inclusión de nuevas entidades, siempre y cuando
se cumplan los requisitos legales.
1.3.3.5Finalmente, se considera que los cargos de la demanda
presentan apreciaciones subjetivas e hipótesis que no se derivan de la lectura
del precepto acusado, sumado, a que no se confronta el texto de las
disposiciones frente a normas constitucionales presuntamente desconocidas.
1.3.4   Pontifica Universidad Javeriana
La Pontifica Universidad Javeriana, a través del Grupo de Acciones
Públicas del Departamento de Derecho Público de la Facultad de Ciencias
Jurídicas, solicita a la Corte declarar la EXEQUIBILIDAD de la norma
acusada.
1.3.4.1 En relación
con el derecho a la igualdad, considera que no le asiste razón al demandante en
sus pretensiones, puesto que el Artículo 3º de la Ley 1505 de 2012 no excluye
al Círculo Nacional de Auxiliadores Técnicos “CINAT” de los integrantes del
Subsistema Nacional de Voluntarios en Primera Respuesta, en tanto que a pesar
de no reconocerlos expresamente dentro del mismo, sí lo hace implícitamente al
advertir que serán integrantes del Subsistema esta “entidades autorizadas
por el Comité Nacional para la Prevención y atención de desastres de
conformidad con el artículo 16 de la presente ley”.
1.3.4.2 En adición,
se afirma que el accionante realiza un uso inadecuado de la acción pública de
inconstitucionalidad, dado que en lugar de realizar una idónea observancia del
sistema jurídico colombiano, se utiliza la figura con fines personales, los
cuales no corresponden a la finalidad de la acción, que busca que el resultado
del proceso sea beneficioso para el conjunto de la sociedad, de ahí el
propósito de que ésta tenga carácter erga omnes.
1.3.5. Unidad
Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres
La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de
Desastres, emitió su intervención con el fin de que se declare la EXEQUIBILIDAD
de la norma demanda, con base en los siguientes argumentos:
1.3.5.1 Teniendo en
cuenta, que la violación de la norma respecto de la Carta Política se sustenta
en que no existe actualmente el Comité Nacional para la Prevención y Atención
de Desastre, es necesario contextualizar las reformas que se han presentado en
el marco jurídico para la gestión del riesgo de desastres en el país, de esta
manera, se debe tener en cuenta que el Congreso de la República expidió la Ley
1523 de 2012 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del
riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de
Desastres y se dictan otras disposiciones”, norma con la cual se modificó
la estructura del SNGRD y se actualizaron los órganos de dirección y
coordinación de las accionantes referidas a la gestión del riesgo.
1.3.5.2 En esta medida,
se debe modular la interpretación de las normas a las actuales estructuras e
instancias que se encuentran vigentes, y que cumplen las mismas funciones que
tenían a cargo instancias que dejaron de existir al quedar derogadas. Así las
cosas, el mencionado Comité Nacional para la Prevención y Atención de Desastres
en la norma acusada, se refiere al actual Consejo Nacional para la Gestión del
Riesgo, instancia que tiene la condición de símil al analizar su composición y
funciones, a la luz de la Ley 1523 de 2012.
En conclusión, el CINAT podría tramitar la inclusión al Subsistema
Nacional de Voluntarios en Primera Instancia, a través del Consejo Nacional
para la Gestión del Riesgo.
Finalmente, en lo que tiene que ver con la presunta vulneración del
derecho a la salud y al trabajo, tampoco se observa tal violación en la medida
que la norma demandada no hace referencia a la prestación de un servicio de
salud ni tiene relación con el derecho al trabajo.
1.3.6.
Universidad Nacional de Colombia
La Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales
de la Universidad Nacional de Colombia, emitió su intervención considerando que
la Corte Constitucional debe declararse INHIBIDA, y en caso de que se
decida hacer un estudio de fondo del único cargo que prosperó, se declare la EXEQUIBILIDAD
de la norma demanda, con base en los siguientes argumentos:
1.3.6.1 Considera la Universidad
que la demanda presentada adolece de ineptitud sustantiva, ausencia de
especificidad y claridad del cargo; así las cosas, a pesar de la existencia del
principio pro actione que permite flexibilizar las reglas de
presentación de cargos contra normas objeto del control de constitucionalidad,
la acusación contra una norma de rango legal, siempre debe contener unos mínimos
insuperables; es por esto que con base en los requisitos del Decreto 2067 de
1991, la Corte ha explicitado la necesidad de que los cargos presentados contra
normas sean claros, certeros, específicos, pertinentes y suficientes[1].
1.3.6.2Con base en el
desarrollo de los anteriores requisitos, la Universidad señala que frente al
cargo por el cual demanda fue admitida, esto es, por violación del derecho a la
igualdad, la demanda no contiene cargos certeros, específicos y suficientes;
teniendo en cuenta que frente a violaciones al derecho a la igualdad la Alta
Corporación ha explicado que el cargo debe reunir una argumentación más
elaboradora y cualificada, esto es, afirmar una discriminación requiere
argumentar porque un determinado es trato diferenciado respecto a otro caso o
situaciones.
1.3.6.3 En esta
medida, se considera que en realidad se está proponiendo un cargo por omisión
legislativa relativa, pero que aún así la argumentación no es coherente ni
amplia, En este sentido, no demuestra el por qué el Congreso de la República
expidió una norma que preveía un tratado diferenciado sin una razón suficiente
para ello, a lo cual la demanda solo se limita a mencionar que se excluyó de la
lista contenida en el artículo 13 de la Ley 1505 al CINAT.
1.3.6.4En conclusión,
la simple solicitud de inclusión del CINAT, por su participación en el debate
parlamentario y extraparlamentario, no puede justificar la declaratoria de
inexequibilidad o exequibilidad condicionada de una norma. Sin embargo, si de
manera alternativa el Tribunal Constitucional considera que debe hacer un
pronunciamiento de fondo, este debe, ser de exequibilidad, solamente por el
cargo estudiando.
1.4    CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, dentro del término
legalmente previsto, emitió el concepto de su competencia, solicitando a la
Corte declararse INHIBIDA para pronunciarse de fondo, y en subsidio a lo
anterior declarar la EXEQUIBILIDAD de la disposición acusada.
1.4.1   En primera medida, para el Ministerio Público la
presente acción incurre en una ineptitud sustantiva, dado que el cargo
formulado no es claro, pertinente, ni suficiente, según las reglas
jurisprudenciales para cuestionar la norma acusada.
De conformidad con la jurisprudencia constitucional, cuando se acusa
una norma por contrariar el derecho a la igualdad, se debe definir tres
elementos: determinar los sujetos o las situaciones objeto de la comparación;
definir el término de comparación que se emplea para ejercer el control de
constitucionalidad; y establecer las razones para concluir que el trato
previsto en la ley es desigual y resulta ser constitucionalmente injustificado,
desproporcionado e irrazonable.
En el presente caso, considera que la demanda no determina con
precisión las situaciones objeto de comparación, únicamente se afirma que el
CINAT es una entidad especializada en la atención de emergencias y desastres de
alto impacto, con cobertura nacional desde hace más de 16 años y con 10
seccionales operativas, esto el accionante, no está presentando las razones
para “la fundamentación acerca de la razón por la cual una determinada clasificación
legal comporta un trato discriminatorio en contra de un grupo de personas”
(Sentencia C-1052 de 2004).
1.4.2   Ahora bien, de
manera subsidiaria, procede la vista fiscal a realizar el análisis de fondo con
base en el contenido y alcance del artículo impugnado, que regula el Subsistema
Nacional de Voluntarios en Primera Respuesta, a lo cual indica el Ministerio
Público que todas las entidades que presten servicios como voluntarios activos
que existen en el país y que no fueron expresamente incluidas en el artículo 3
de la Ley 1505, pueden ser parte del Subsistema Nacional, como consecuencia de
su previa integración y así acceder a los beneficios que la misma disposición
prevé.
Lo anterior, teniendo en cuenta que mismo legislador lo expresó
desde los debates al proyecto de la presente ley acusado, cuyo objeto es cual
reconocer y exaltar la labor de los voluntarios a través del Subsistema, así
integra al mismo a los voluntariados activos y reconocidos de la Defensa Civil
Colombiana, Cruz Roja Colombiana y Cuerpo de Bomberos, estableciendo de igual
manera la posibilidad de integración para nuevas entidades en el Subsistema,
como expresamente se indica en el artículo 16 de la Ley 1505. En este orden de
ideas, corresponde al Ministerio del Interior, expedir decretos necesarios para
la regulación de los voluntarios de las entidades que se incluyan en el
Subsistema Nacional de Voluntarios en Primera Respuesta.
En conclusión, el Procurador General de la Nación solicita a la
Corte Constitucional inhibirse para pronunciarse de fondo sobre el artículo 3
de la Ley 1505 de 2012, y en subsidio declarar exequible dicho artículo.
1.5.   Pruebas solicitadas al Ministerio del Interior
En el auto
admisorio de la demanda, del 16 de agosto de 2013, numeral quinto, el Despacho
sustanciador ofició al Ministerio del Interior, con el fin que informara la
manera de qué manera había sido reglamentada la Ley 1505 de 2012.
En
cumplimiento de tal requerimiento, el Ministerio del Interior informó que en
coordinación con el Ministerio de Salud, y la Protección Social, la Unidad
Nacional para la Gestión de Riesgos de Desastres, con representantes del
Subsistema de Voluntarios, está elaborando la reglamentación de la Ley 1505 de
2012.
Agregó que para la reglamentación de Ley 1505 de 2012,
ha dado participación cada uno de los sectores intervinientes, y el Ministerio
del Interior ha venido coordinando y participando en las reuniones sectoriales
correspondiente para la definición de estímulos a saber:
(i)
En materia de Acceso a Cargos Públicos: La
Directora Jurídica del Departamento Administrativo de la Función Pública hizo
llegar la Resolución 2363 de Julio 4 de 2012, “por medio de la cual se
aplica la excepción de inconstitucionalidad al artículo 14 de la Ley 1505 de
2012, frente a las convocatoria en trámite para proveer empleos de carrera y
las que se llegaren a convocar por la CNSC mientras la Corte Constitucional se
pronuncia sobre la constitucionalidad de la disposición legislativa”.
(ii)
En materia de Seguridad Social: Se elaboró
un proyecto de reglamento para el acceso al aseguramiento en materia de riesgos
laborales, el cual, fue observado por la Defensa Civil de Colombia, y en este
momento está bajo examen de la Oficina Jurídica del Ministerio de Salud.
(iii)
En materia de Vivienda: Se realizó un
trabajo conjunto de revisión del proyecto de reglamentario del artículo 7º de
la Ley 1505 de 2012, con el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio,
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, el cual concilió las opiniones de cada una de estas
entidades, por lo que actualmente se surte la revisión del mismo en el
Ministerio de Vivienda.
(iv)
En materia de Comunicaciones: Se elaboró con
el Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones, el proyecto de
resolución que contiene la Contraprestación por la utilización del espectro del
Subsistema Nacional de Voluntarios en Primera Respuesta y la Contraprestación
por la utilización del espectro por parte de los organismos bomberiles y los
demás órganos operativos del sistema para la prevención y atención de
desastres.
(v)
En materia de Servicios Públicos e
Impuestos: Se informa que la regulación de los mismos son de competencia de los
administradores locales.
2.
CONSIDERACIONES
2.1.
COMPETENCIA
Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la
Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del
artículo 3 de la Ley 1505 de 2012,
ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de textos
normativos que hacen parte de una ley.
2.2.
OBJETO DE LA DECISIÓN Y PROBLEMA JURÍDICO
A juicio del actor, el artículo 3 de la Ley
1505 de 2012 desconoce los artículos 13, 25 y 49 Superior. De igual manera,
señala que en su expedición, el Congreso incurrió en un presunto vicio de
trámite en el proceso de formación de la ley.
Mediante Auto del 12 de julio de 2013, el Magistrado
Sustanciador rechazó la demanda por el cargo de vicio de trámite al haber
caducado la acción. De igual manera, en la misma providencia se inadmitió la
demanda respecto de los demás cargos formulados por considerar que no cumplían
los requisitos consagrados en el Decreto 2067 de 199.
Dentro del término legal, el accionante
corrigió la demanda, la cual fue admitida por medio del Auto del 16 de agosto
de 2013, pero únicamente frente al cargo de omisión legislativa referido a la
no inclusión de otras entidades en el Subsistema Nacional de Voluntarios en
Primera Respuesta. Los demás cargos fueron rechazados por cuantos las falencias
advertidas en el auto inadmisorio no fueron subsanadas.
Se observa entonces que corresponde en esta
oportunidad estudiar a la Sala, si el legislador al regular las entidades
pertenecientes al Subsistema Nacional de Voluntarios en Primera Respuesta,
incurrió en una omisión al no permitir la inclusión de entidades de voluntarios
sin ánimo de lucro, como es el caso del CINAT –Círculo Nacional de Auxiliadores
–CINAT-, y por tanto, negar el acceso a los beneficios otorgados en la Ley 1505
de 2012. Esa supuesta omisión, en opinión del accionante, desconoce el derecho a
la igualdad frente a las entidades que fueron expresamente mencionadas por el
legislador.
Los Ministerios del Interior y de Defensa,
la Universidad Nacional y el Ministerio Público, solicitan a la Corporación
abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo, puesto que consideran que la presente demanda adolece de
elementos que permitan adelantar un juicio de constitucionalidad, y por el
contrario las exposiciones del demandante no corresponden al sentido objetivo
de la disposición acusada, sino a evaluaciones personales de la disposición y
buscan que la Corporación entre a resolver una situación particular. En este
orden de ideas, consideran que los cargos no claros, ciertos, específicos,
pertinentes y suficientes.
De igual manera, aducen que cuando lo que
se busca es la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma por desconocer
el derecho a la igualdad se
deben definir previamente tres elementos: (i) determinar los sujetos o las
situaciones objeto de la comparación; (ii) definir el término de comparación
que se emplea para ejercer el control de constitucionalidad; y (iii) establecer
las razones para concluir que el trato previsto en la ley es desigual y resulta
ser constitucionalmente injustificado, desproporcionado e irrazonable. En este
orden de ideas, el ciudadano no explica la manera en que en el caso concreto se
presentan estos tres aspectos.
El Ministerio
de Interior, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, la Unidad
Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, el Ministerio Público, la
Pontificia Universidad Javeriana y la Universidad Nacional solicitan la
declaratoria de exequibilidad de la disposición. Todos coinciden en afirmar que
la norma no incurre un una omisión legislativa, por cuanto establece un trámite
de inclusión de nuevas entidades al Subsistema Nacional de Voluntarios de
Primera Respuesta, al cual pueden acudir las organizaciones que no fueron
expresamente incluidos en la Ley 1505 de 2012, tal y como lo establece el
literal d) del artículo 3 de la Ley 1505 de 2012. Es por ello que tampoco puede
predicarse que tal omisión desconozca el derecho a la igualdad.
De igual manera, hacen referencia a la jurisprudencia constitucional
que señala que el legislador tiene la función de determinar la estructura de la
administración.
Agregan de igual manera, que tampoco es cierto que no exista Comité
Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, por cuanto es necesario
contextualizar con las reformas legislativas, y por tanto, se entiende que las
funciones asignadas a dicho Comité fueron asumidas por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.
Teniendo en cuenta que varios intervinientes solicitan a la
Corporación abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo, debe analizarse
de forma previa la aptitud de la demanda.
2.3.
CUESTIÓN PREVIA:
ANÁLISIS DE LA INEPTITUD DE LA DEMANDA
El artículo 2°
del Decreto 2067 de 1991 señala los elementos indispensables que debe contener
la demanda en los procesos de inconstitucionalidad[2].
Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad
contra una norma determinada debe referir con precisión el objeto demandado,
el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente
para conocer del asunto.
2.3.1. Es decir, para que realmente exista en la demanda  una imputación o
un cargo de inconstitucionalidad, es indispensable que estos permitan efectuar
a la Corte Constitucional  una verdadera confrontación entre la norma acusada, los
argumentos expuestos por el demandante  y la disposición constitucional
supuestamente vulnerada.
En este orden de ideas, la Corte Constitucional ha
reiterado, en numerosas ocasiones, que no cualquier tipo de argumentación sirve
de sustento al análisis que debe realizar el juez de constitucionalidad. En
efecto, es necesario que los razonamientos alegados contengan unos parámetros
mínimos que permitan a la Corporación hacer un pronunciamiento de fondo
respecto del asunto planteado.
En este contexto, en
Sentencia C-1052 de 2001[3],
esta Corporación señaló que las razones presentadas por los accionantes deben
ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, pues de no ser
así, la decisión que adopte la Corte necesariamente debe ser inhibitoria[4].
En otras palabras, la
falta de formulación de una demanda en debida forma, impide que esta
Corporación pueda confrontar la disposición acusada con el Texto Superior, ya
que carece de cualquier facultad oficiosa de revisión del ordenamiento
jurídico. En la referida providencia se explicó lo que debe entenderse por cada
uno de estos requisitos en los siguientes términos:
Esto implica
entonces que la acusación debe ser La claridad de la
demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del
concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de
inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de
hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la
norma que acusa y el Estatuto Fundamental”, no lo excusa del deber de seguir un
hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el
contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.
(….)
Las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean
ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y
existente “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita” e
incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto
concreto de la demanda. Así, el ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto
constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir
de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere,
entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes,
que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la
inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se
desprenden”.
Las razones son específicas si definen con claridad la manera como
la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de
la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma
demandada”. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de
establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el
contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando
inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de
argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”
que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se
acusan.  Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se
desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad.
La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se
exponen en la demanda de inconstitucionalidad.  Esto quiere decir que el
reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional,
es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se
expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son
inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones
puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar
puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en realidad no está
acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública
para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de
la disposición en un caso específico”; tampoco prosperarán las acusaciones que
fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia, calificándola
“de inocua, innecesaria, o reiterativa” a partir de una valoración parcial de
sus efectos.
La suficiencia que se predica de las razones de la demanda de
inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de
todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para
iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de
reproche. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al
alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que,
aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es
contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un
proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a
toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte
Constitucional.” (Subrayado fuera del texto)
2.3.2.
Lo
anterior implica entonces que la acusación debe ser suficientemente
comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido de la
disposición acusada (cierta). Además, el actor debe mostrar cómo la disposición
vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional,
y no legales ni puramente doctrinarios ni referidos a situaciones puramente
individuales (pertinencia). Finalmente, la acusación debe no sólo estar
formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda
sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.
2.3.3.
El
accionante señala que al expedirse la regulación referida a los integrantes del
Subsistema Nacional de Voluntarios de Primera Respuesta, contenida en el
artículo 3 de la Ley 1505 de 2012 no
se incluyó a entidades sin ánimo de lucro que prestan servicio de voluntariado,
como lo es el Círculo Nacional de Auxiliadores Técnicos “CINAT”. Ello, en su
concepto, se traduce en una vulneración del derecho a la igualdad.
Específicamente, aduce el ciudadano “Con la expedición de la norma ya citada
y lo expuesto en el artículo 3 de la mencionada ley, se han vulnerado derechos
fundamentales de la institución que represento, y adicionalmente a las demás
entidades que se pretendan constituir en el futuro con la misma naturaleza
jurídica y con el fin de prestar servicios similares, toda vez que de continuar
la norma tal y como fue plasmada por el legislador, tiene una interpretación
taxativa y vulneradora de derechos”
Para
explicar la necesidad de incorporación de dichas entidades, explica la labor
que desarrollan entidades tales como las que representa, para concluir que a
pesar de todo el esfuerzo desplegado a favor de los ciudadanos, la Ley 1505 de
2012 no las consagró dentro de los integrantes del Subsistema Nacional de Voluntarios
en Primera Respuesta, excluyendo a sus miembros de los beneficios consagrados
en la legislación. Sobre el particular sostuvo el actor:
“… La no
inclusión plena del CÍRCULO NACIONAL DE AUXILIADORES TÉCNICOS ‘CINAT’ en
la Ley 1505 del 5 de enero de 2012 trae como consecuencia la
vulneración y negación total de los beneficios y los derechos que obtienen
los voluntarios en primera respuesta que manifiestamente están incluidos en
esta ley, como está consignado en el CAPÍTULO 2 ESTÍMULOS, Arts. 6, 7, 8, 9
y 10 y en el CAPÍTULO 3 DISPOSICIONES VARIAS, Arts. 11, 12, 13, 14, 15 de la
mencionada ley…
Así las
cosas la norma se convierte en taxativa respecto a las entidades que gozan de
las prevendas de la ley aquí estudiada, y por lo tanto debe declararse
inexequible y según lo considere la Honorable Corte Constitucional ordenar al
legislador proceder a determinar quiénes son los sujetos de derechos de la Ley
1505 de 2012, incluyendo la entidad que represento y los demás que pueden crearse
para tal fin, igualmente determinar cuál debe ser el procedimiento de creación
de tales entidades y que entidad debe ser la encargada de normalizar tales
actuaciones, teniendo en cuenta que su objeto social debe ser SALVAGUARDAR LA
VIDA DE LAS PERSONAS en posición de riesgo por hechos naturales o de
terrorismo, o las que correspondan para su funcionar…”
2.3.4 Observa la Sala que de lo anterior puede deducirse, al menos, un cargo de
constitucionalidad teniendo como base (i) el principio pro actione,
según el cual “el
examen de los requisitos adjetivos de la demanda no debe ser sometido a un
riguroso escrutinio y se debe preferir una decisión de fondo antes que una
inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de los derechos de
participación ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante esta
Corte”[5], y (ii) que se advierte esfuerzo y
diligencia del ciudadano en atender los requerimientos para subsanar las falencias
iníciales de su demanda.
En este orden de ideas, puede inferirse
que los argumentos del ciudadano se encuentran dirigidos a demostrar que en la
regulación del Subsistema Nacional de Voluntarios en Primera Respuesta, el
legislador no incluyó de forma expresa, en el artículo 3 de la Ley 1505 de
2012, a entidades sin ánimo de lucro que desarrollan servicio de voluntariado,
utilizando la entidad que representa, CINAT- como una muestra de esta
situación.
Es decir, corresponde la Corporación establecer si
efectivamente la norma incurrió en una omisión legislativa relativa con
incidencia en la garantía efectiva del derecho a la igualdad de los sujetos
afectados, al expedirse la regulación de los integrantes del Subsistema Nacional
de Voluntarios de Primera Respuesta.
2.4.
LA OMISIÓN LEGISLATIVA.
REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
2.4.1
Esta Corporación en numerosas providencias ha aceptado que el Legislador
puede vulnerar garantías constitucionales por vía de omisión legislativa en
razón a la falta de regulación
normativa en torno a materias constitucionales sobre las cuales el Congreso
tiene asignada una específica y concreta obligación de hacer. Por ello, el
silencio del legislador puede ser objeto de control jurisdiccional por la vía
de la acción pública de inconstitucionalidad[6].
La misma
jurisprudencia ha precisado empero que no toda omisión puede ser sometida a
control constitucional. En
procura de respetar la autonomía e independencia del Congreso, la Corte ha
señalado que el juicio de constitucionalidad  en estas circunstancias sólo
puede  darse, sí y sólo sí, la omisión que se ataca es por esencia relativa o
parcial y en ningún caso absoluta[7].
2.4.2 En efecto, la jurisprudencia constitucional
ha señalado que la Corte carece de competencia para pronunciarse acerca de la
constitucionalidad o inconstitucionalidad de una omisión legislativa absoluta,
aunque puede hacerlo respecto de la omisión relativa.
Esta última tiene lugar cuando el legislador “al
regular o construir una institución omite una condición o un ingrediente que,
de acuerdo con la Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con
ella. v.gr.: si al regular un procedimiento, se pretermite el derecho de
defensa.”[8]
y puede ocurrir de varias maneras: (i) cuando expide una
ley que si bien desarrolla un deber impuesto por la Constitución, favorece a
ciertos sectores y perjudica a otros; (ii) cuando adopta un precepto que
corresponde a una obligación constitucional, pero excluye expresa o tácitamente
a un grupo de ciudadanos de los beneficios que otorga a los demás; y (iii)
cuando al regular una institución omite una condición o un elemento esencial
exigido por la Constitución.  Frente al particular ha sostenido la Corte:
“La acción pública de inconstitucionalidad si bien permite realizar
un control más o menos extenso de la labor legislativa, no autoriza la
fiscalización de lo que el legislador genéricamente ha omitido, conforme a las
directrices constitucionales. (...)  Lo que se pretende mediante la acción de
inconstitucionalidad, es evaluar si el legislador al actuar, ha vulnerado o no
los distintos cánones que conforman la Constitución. Por esta razón, hay que
excluir de esta forma de control el que se dirige a evaluar las omisiones
legislativas absolutas: si no hay actuación, no hay acto  qué comparar con las
normas superiores; si no hay actuación, no hay acto que pueda ser sujeto de
control. La Corte carece de competencia para conocer de demandas de
inconstitucionalidad por omisión legislativa absoluta. (Sentencia C-543/96.
M.P. : Dr. Carlos Gaviria Díaz)”
"No obstante lo anterior, resulta necesario explicar que la
inconstitucionalidad por omisión no puede ser declarada por el juez
constitucional sino en relación con el contenido normativo de una disposición
concreta, que por incompleta resulta ser discriminatoria. Es decir, son
inconstitucionales por omisión aquellas normas legales que por no comprender
todo el universo de las hipótesis de hecho idénticas a la regulada, resultan
ser contrarias al principio de igualdad. Pero la omisión legislativa pura o
total, no es objeto del debate en el proceso de inexequibilidad, puesto que
este consiste, esencialmente, en un juicio de comparación entre dos normas de
distinto rango para derivar su conformidad o discrepancia. Luego el vacío
legislativo absoluto no puede ser enjuiciado en razón de la carencia de objeto
en uno de los extremos de comparación.”
El legislador es llamado a desarrollar los preceptos
constitucionales y al hacerlo debe respetar los principios y las normas impuestos
por el constituyente. No puede, por consiguiente, legislar discriminatoriamente
favoreciendo tan solo a un grupo dentro de las muchas personas colocadas en
idéntica situación. Si lo hace, incurre en omisión discriminatoria que hace
inconstitucional la norma así expedida. (Sentencia
C-146/98, M.P. : Dr. Vladimiro Naranjo Mesa y C-891A de 2006, M.P. Rodrigo
Escobar Gil).
2.4.3   La
jurisprudencia constitucional resalta, igualmente, que la declaratoria de
omisión legislativa relativa está precedida de requisitos definidos, que
responden a la necesidad de preservar el principio democrático, el cual
sustenta la libertad de configuración normativa de que es titular el
legislador. En este sentido, el precedente en comento ha sistematizado los
requisitos que deben concurrir para que se declare la inconstitucionalidad de
un precepto en razón de la omisión legislativa relativa. Así, es necesario “(i)
que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii)
que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser
asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o
que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la
Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos
de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un
principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad
genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa
frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y
(v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico
impuesto por el constituyente al legislador” [9]
2.5.
LA LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA EN MATERIA DE CREACIÓN
DE LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIÓN
2.5.1 La Constitución Política de Colombia estableció en
cabeza del Congreso la facultad para la determinación de la estructura de la
administración. En este orden de ideas, el numeral 7º del artículo 150 de la
Constitución, dispone que corresponde a la ley “7. Determinar la estructura
de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios,
departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y
otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura
orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones
Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o
autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y
sociedades de economía mixta.”
En
ejercicio de dicha facultad, el legislador es el titular de la llamada “potestad
organizatoria cuya manifestación primordial es la formulación del modo de ser y
de actuar de una determinada organización administrativa, en sus elementos
configurativos y en el conjunto de éstos”.[10]
La
jurisprudencia constitucional ha precisado que
al legislador le corresponde tanto la determinación de la estructura de la
administración nacional, como la de sus elementos definiendo así las tipologías
de las entidades y organismos que la conforman y sus interrelaciones
respectivas.[11]
Aunado a lo anterior, se ha dicho que “también corresponde al Congreso de la
República la creación de los distintos organismos y entidades y la definición,
respecto de cada uno de ellos, de sus objetivos generales y de la
correspondiente estructura orgánica y dentro de ella la previsión de las
relaciones entre órganos y elementos internos. Así mismo, asisten al Congreso
las consecuentes potestades de  fusión, transformación y supresión de los
organismos que él mismo crea[12]”[13].
2.5.2.
Desde sus inicios la jurisprudencia constitucional se ha referido a tal
competencia. Así, en la Sentencia C-465 de 1992[14], al
referirse al cambio de esquema entre la anterior Constitución – la de 1886- y
la Constitución de 1991 consideró que
compete al Congreso, a iniciativa del Gobierno, crear la estructura de la
administración nacional  y señalar las funciones generales de los entes y
dependencias que la integran, mediante las leyes (figura que conservó la
Constitución de 1991. Artículo 150). Mientras que al Ejecutivo, le corresponde
crear los cargos o empleos y señalarle a éstos sus funciones  específicas,
lo cual desarrolla a través de decretos reglamentarios.
En la Sentencia C-299 de 1994[15], al
estudiarse la demanda contra el artículo 25 del Decreto 1210 de 1993 que reestructuró el régimen
orgánico de la Universidad Nacional, la Corporación destacó que la definición de la
estructura de la administración establecida en el artículo 150 Superior,
comprende tanto la identificación de los organismos que la integran como la
regulación de los elementos activos que intervienen en su composición y
funcionamiento, (incluyendo régimen de recursos humanos, salarial, prestacional
y disciplinario tanto de empleados públicos como de trabajadores oficiales),
además de los elementos físicos necesarios para el desarrollo de las funciones
de las entidades.
En este sentido, el marco
constitucional atribuye al
legislador la función de determinar la estructura orgánica de la administración
nacional (creación de entidades, precisión de objetivos, funciones y
vinculación con otros organismos para su control) de acuerdo con el articulo
150 CP. Mientras que el gobierno tiene la responsabilidad de desarrollar las disposiciones
legales expedidas por el legislador,  mediante la organización concreta de
cada entidad (artículo 189 numerales 13, 14 y 16) dándole así efectividad a las
leyes marco. No obstante, dijo la
Corporación, el legislador está limitado por los principios constitucionales,
entre ellos la autonomía dada a ciertos órganos estatales.[16]
La providencia C-1162 de 2000[17]
analizó de igual manera la facultad del Congreso en relación con la creación de
las Comisiones Especiales de Regulación de Servicios Públicos. Dijo la Corte
que con base en el
artículo 150, numeral 7, de la Constitución, se reconoce al Congreso la
facultad de determinar la estructura de la Administración Nacional, y que en
desarrollo de esa misma función puede fijar las características de los órganos
creados (la independencia administrativa, técnica y patrimonial de ciertas
agencias estatales, con o sin personería jurídica, modificar sus
características e incluso suprimirlas). De igual manera, consideró que la
Constitución no consagra una enunciación taxativa de los tipos de órganos que
pueden ser instituidos en desarrollo de dicha norma,  por  tanto, el Congreso
puede formular nuevas modalidades de órganos para garantizar la eficiencia de
la acción estatal y del servicio público.
Posteriormente, en la Sentencia C-1190 de
2000[18],
al estudiar el artículo
14 de la Ley 432 del 29 de Enero de 1998, “por la cual se reorganiza el
Fondo Nacional de Ahorro”, se analizó si resultaba ajustado a la
Carta que el legislador hubiese
sometido al Fondo Nacional del Ahorro al régimen de inspección y vigilancia de
la Superintendencia Bancaria.
Al estudiar el problema jurídico puesto a
consideración, la Corporación reiteró su jurisprudencia en el sentido de que es
función del Congreso por medio de las leyes determinar la estructura de la
administración y la creación y autorización de empresas industriales y
comerciales del Estado (C.P., art. 150-7); e igualmente establecer el régimen
de las entidades descentralizadas (art. 210 ibídem). Se expresa en la sentencia que el acto por el que se crea o
autoriza una empresa industrial y comercial del Estado debe asignar a la
entidad sus objetivos, dentro de los términos del legislador de acuerdo a la
libertad de conformación en la estructura de la Administración de la cual goza.
Dichos fines deben estar en consonancia con las finalidades propias del Estado.
Además, de acuerdo a la estructura de cada entidad también se determinará
los mecanismos de armonización con las políticas y planes adoptados, los
controles que graviten sobre la entidad y la forma como ha de realizarse la
inspección y vigilancia a que haya lugar.
En la Sentencia C-869 de 2003[19], al
estudiarse las objeciones presidenciales de una norma que otorgaba nuevas
funciones a un Ministerio, la Corte nuevamente señaló que “la competencia para
determinar la estructura de la administración nacional comprende no solo la
creación, supresión o fusión de los organismos que la integran, sino que abarca
también el señalamiento de la estructura orgánica de cada uno de ellos, la
precisión de sus objetivos y la definición de sus funciones generales.”
En este mismo orden de ideas,
la Sentencia C-121 de 2003[20], al
analizar las objeciones gubernamentales, sobre una norma que transformaba la
naturaleza jurídica de la Universidad Militar, la Corte reitera su
jurisprudencia sobre la función que tiene el Congreso de determinar la
estructura de la administración nacional, sobre la cual dice que no incluye
solo la creación, supresión o fusión de los organismos que la integran, “sino
que comprende proyecciones mucho más comprensivas que tienen que ver con el señalamiento
de la estructura orgánica de cada uno de ellos, la precisión de sus objetivos,
sus funciones generales y la vinculación con otros organismos
para fines del control , así como también “regular
los asuntos relacionados con el régimen jurídico de los trabajadores, con la
contratación y con las materias de índole presupuestal y tributario, entre
otras”. Igualmente,  en desarrollo de esta misma función el Congreso
también se encuentra habilitado para fijar las características de los órganos
creados, esto es, para establecer “la independencia administrativa, técnica y
patrimonial de ciertas agencias estatales, con o sin personería jurídica, para
modificar sus características y aún para suprimirlas”.
En la Sentencia C-784 de
2004[21], al
estudiar la constitucionalidad contra los artículos 6°, 16, 17 y 18 (parciales)
del Decreto 1750 de 2003, “Por el cual se escinde el Instituto de
Seguros Sociales y se crean unas Empresas Sociales del Estado.”, la
Corporación condensó la jurisprudencia sobre el asunto. Consideró
nuevamente que el legislador ejerce
la potestad organizadora que le ha sido concedida constitucionalmente mediante:
1) la determinación de la estructura de la administración y 2) a través de
la creación, fusión o supresión de entidades u organismos de la administración
en el orden nacional. Esta potestad incluye la definición de varios puntos
importantes dentro de la estructura administrativa: (i) creación de las
entidades, (ii) definición de los objetivos y su estructura orgánica
(relaciones entre los órganos y sus divisiones internas), (iii) determinación
de la tipología de las entidades y como se van a relacionar esas entidades
entre sí, (iv) vinculación con otros organismos para cumplir los fines de control,
(v) fijación las características de las entidades y (vi) determinación de los regímenes jurídico,
patrimonial y laboral de los funcionarios y empleados de la respectiva entidad.
De igual manera, tanto el Gobierno,
como las entidades administrativas tienen ciertas competencias sobre  dicha
potestad organizadora otorgadas por la ley y que responden a la noción de
descentralización.
Esto mismo ha sido reiterado por la Sentencias
C-452 de 2006,[22] C-177 de 2007[23], C-510 de 2008[24], C-572 de 2012[25] y C-098
de 2013[26],
entre otras.
Se concluye entonces que corresponde al Congreso un amplio
margen de configuración en la determinación de la estructura de la
administración y en la creación de sus órganos, así como la asignación de las
tareas que le deben ser asignadas. Esta función de determinar la estructura de
la administración nacional, no se agota con la creación, supresión o fusión de
los organismos que la integran, “sino que abarca proyecciones mucho más
comprensivas que tienen que ver con el señalamiento de la estructura orgánica
de cada uno de ellos, la precisión de sus objetivos, sus funciones generales y
la vinculación con otros organismos para fines del control , así como también
“regular los asuntos relacionados con el régimen jurídico de los trabajadores,
con la contratación y con las materias de índole presupuestal y tributario,
entre otras”. De igual forma, la facultad constitucional comprende la ubicación
de los organismos en el conjunto de la administración y la relación entre ellos.
3.
CASO CONCRETO
Procede entonces la Sala a analizar si el
legislador, al regular el artículo 3 de la Ley 1505 de 2012, incurrió en una
omisión legislativa relativa, con incidencia en la garantía del derecho a la
igualdad, al no incluir al Círculo Nacional de Auxiliadores Técnicos –CINAT-,
como integrantes del Subsistema Nacional de Voluntarios en Primera Respuesta.
De igual manera, considera el actor que la
omisión del legislador, consistente en no incluir expresamente al Círculo
Nacional de Auxiliadores Técnicos –CINAT- como integrante del referido
subsistema, y por el contrario, establecer directamente su pertenencia en
relación con otras entidades, como lo son la Defensa Civil, la Cruz Roja
Colombiana y los Cuerpos de Bomberos,  se constituye en un trato diferenciado
no justificado, y en razón de ello, atente el derecho a la igualdad.
Tal y como lo ha sostenido la Corporación para
que pueda prosperar un cargo por omisión legislativa relativa resulta
necesario: “(i) que exista una norma sobre
la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus
consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que
estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita
incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta
esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que
la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón
suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los
casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los
que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la
omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por
el constituyente al legislador” [27]
Procede
la Sala entonces a analizar si ellos se encuentran acreditados en el proceso
objeto de análisis.
3.1      “Existencia de una norma frente a la cual se predica
la omisión”
La norma
acusada frente a la cual se predica la omisión, es el artículo 3 de la Ley 1505
de 2012, que establece la manera de integración del Subsistema Nacional de
Voluntarios en Primera Respuesta. Dispone que estará conformado por (i)
los voluntarios acreditados y activos de la Defensa Civil Colombiana, (ii)
los voluntarios acreditados y activos de la Cruz Roja Colombiana, (iii)
voluntarios acreditados y activos de los Cuerpos de Bomberos y (iv) demás
entidades autorizadas por el Comité Nacional para la Prevención y Atención de
Desastres de conformidad con el artículo 16 de la presente ley.
La norma hace parte de la Ley 1505 de 2012, cuyo objeto
fue crear el Subsistema Nacional de Voluntarios en Primera Respuesta como parte
del Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres, así como la de
reconocer y estimular la labor de los voluntarios que hacen parte del mismo y
potenciar su formación y competencias ciudadanas. (Artículo 1).
Este subsistema es el conjunto de entidades que realizan
acciones voluntarias en primera respuesta a nivel nacional, en atención y prevención
de desastres, emergencias y eventos antrópicos. El Subsistema Nacional de
Voluntarios en Primera Respuesta hace parte del Sistema Nacional para la
Prevención y Atención de Desastres. (Artículo 2).
Como deberes
de los  integrantes del Subsistema Nacional de Voluntarios en Primera
Respuesta, el artículo 5 consagra que deben crear o fortalecer grupos élites o
de avanzada, integrados por aquellos voluntarios operativos con capacidad de
intervención inmediata en una emergencia o desastre, estar debidamente
acreditados por las instituciones para prestar servicios de primera respuesta
ante cualquier emergencia, apoyar a cualquier integrante del Cuerpo de Primera
Respuesta, que previamente se haya hecho presente ante cualquier emergencia,
desastre y evento antrópico, estar entrenados en materia de Primeros Auxilios y
Primera Respuesta Médica, contar con las competencias técnicas, humanas y
conceptuales como sensibilidad social, compromiso con los fines de la
organización, visión global, habilidades para comunicarse, capacidad para
representar a la entidad y otras relacionadas, crear y actualizar
permanentemente una base única de datos de los voluntarios activos y
acreditados y reportar esta información semestralmente al Ministerio del
Interior o a la entidad que haga sus veces.
De igual
manera se dispone que el Gobierno Nacional a través del Sistema Nacional de
Voluntarios facilitará que sus integrantes tengan entrenamiento adecuado y
actualizado para la prevención y atención de desastres y emergencias; para lo
cual promoverá el otorgamiento de becas e incentivos.
La Ley 1505 de 2012 otorga estímulos a los voluntarios,
miembros de entidades del Sistema Nacional de Voluntarios en Primera Respuesta,
en temas como beneficios en las matrículas y créditos educativos,  acceso a los
subsidios de vivienda o programas de vivienda de interés social, tarifas
especiales de los servicios públicos e impuesto y acceso a la seguridad social.
De igual manera, resulta pertinente mencionar la ubicación
de este subsistema dentro del Sistema Nacional de Prevención y
Atención de Desastres – SNPAD.
En el año 1988, se creó el Sistema Nacional de Prevención
y Atención de Desastres – SNPAD,  por medio de la ley 46 de 1988, reglamentada
en el Decreto 919 de 1989.[28]
Posteriormente, y en razón al advenimiento de las peores olas invernales de la
historia del país, se puso en evidencia las falencias del sistema. En razón de
ello, el gobierno Nacional por medio del Decreto Ley 4147 de 2011 dispuso la
Creación de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres como una
Unidad Administrativa con personería jurídica, autonomía administrativa y
financiera, patrimonio propio, del nivel descentralizado de la Rama Ejecutiva,
del orden nacional, adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia
de la República y con la función principal de coordinar el funcionamiento y el
desarrollo continuo del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de
Desastres.[29]
Adicionalmente, en el año 2012 se expidió la Ley 1523 por medio de
la cual se estructuró  el Sistema Nacional de Gestión de Desastre. Dicha ley
definió la gestión del riesgo como: “un proceso
social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de
políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas
y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el
manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad,
el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.”[30]
De igual manera, el artículo 5 de la Ley 1523 de
2012 define el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres  como “el
conjunto de entidades públicas, privadas y comunitarias, de políticas, normas,
procesos, recursos, planes, estrategias, instrumentos, mecanismos, así como la
información atinente a la temática, que se aplica de manera organizada para
garantizar la gestión del riesgo en el país”. El objetivo general del
sistema es llevar a cabo el proceso social de la gestión del riesgo con el
propósito de ofrecer protección a la población en el territorio colombiano,
mejorar la seguridad, el bienestar y la calidad de vida y contribuir al
desarrollo sostenible. (Art. 6)[31]
En esta ley se establecieron los principios que rigen el Sistema de
Gestión del Riesgo, enfatizando el elemento territorial a través de los
municipios y departamentos, de manera tal que los alcaldes y gobernadores
desarrollen sus facultades de intervención ante una calamidad pública. De esta
manera, la ley entregó a las entidades territoriales la autonomía de declarar
su propia calamidad pública y reglamentar el régimen especial que las regirá.
Además de ser un sistema con un componente territorial evidente, la
ley prevé una articulación muy fuerte de las entidades del Estado, el sector
privado y la comunidad, haciendo de la gestión del riesgo una responsabilidad
en cabeza de todos los colombianos. Como integrante del Sistema el artículo 8
de la Ley 1523 de 2012 consagra: (i) las entidades públicas, (ii) las entidades
privadas con ánimo y sin ánimo de lucro y (iii) la comunidad.
El Sistema Nacional de Gestión del Riesgo se caracteriza entonces
por ser un sistema abierto, público, privado y comunitario, cuya  dirección va
a estar en cabeza del Presidente de la República a nivel nacional y las
entidades territoriales (gobernadores y alcaldes) a nivel regional y local.
El Sistema busca llevar a cabo tres procesos esenciales[32]:
(i) el proceso de conocimiento del riesgo, (ii) el proceso de reducción del
riesgo y (iii) el proceso de manejo de desastres.
La ley 1523 de 2012 determina las instancias de Dirección y
Coordinación del Sistema Nacional, de la siguiente manera: 1. El Presidente de
la República, 2. El Director de la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de
Desastres, y 3. El Gobernador y el Alcalde distrital o municipal en su
respectiva jurisdicción.
Se observa entonces que la Ley 1505 de 2012, dentro del amplio
margen de configuración del legislador en materia de estructura de la
Administración, creó el Subsistema Nacional de Voluntarios de Primera Respuesta
como parte del Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres.
Allí, en su artículo 3 consagró las entidades que forman y que podrían llegar a
formar el referido Subsistema.
3.2    “Que
la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser
asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o
que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la
Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos
de la Carta”
En primer lugar, debe analizarse si efectivamente,
tal y como lo expone el demandante, la disposición demandada excluye la
participación de miembros como el CINAT del Subsistema Nacional de Voluntarios
en Primera Respuesta.
La norma acusada establece quiénes son los
integrantes del Subsistema Nacional de Voluntarios en Primera Respuesta,
estableciendo, que lo serán: a) Los voluntarios acreditados y activos
de la Defensa Civil Colombiana, b) Los voluntarios acreditados y activos de la
Cruz Roja Colombiana, c) Los voluntarios acreditados y activos de los Cuerpos
de Bomberos y d) Demás entidades autorizadas por el Comité Nacional para
la Prevención y Atención de Desastres de conformidad con el artículo 16 de la
presente ley.
Cabe señalar que el artículo 16 de la Ley 1505 de
2012 consagra el mecanismo y los requisitos para la inclusión de nuevas
entidades dentro del Subsistema de Voluntarios en Primera Respuesta.
Artículo 16. Inclusión de nuevas entidades en el Subsistema
Nacional de Voluntarios en Primera Respuesta. El Comité Nacional para la Prevención y Atención de
Desastres incluirá nuevas entidades en el Subsistema Nacional de Voluntarios de
Primera Respuesta con base en los siguientes requisitos:
1. Cobertura Nacional, según Decreto Reglamentario del
Sistema Nacional de Voluntarios 4290
de 2005, artículo 17 parágrafo 1°.
2. Tener como mínimo 10 años de funcionamiento y que en su
objeto social sea de carácter de primera respuesta para emergencias públicas.
3. Demostrar participaciones en emergencias y desastres
ininterrumpidas a lo largo de su existencia.
4. Capacidad Técnica.
5. Capacidad Logística.
Los voluntarios de las entidades que se incluyan en el
Subsistema gozarán de los beneficios consignados en la presente ley.
El Ministerio del Interior reglamentará lo previsto en este
artículo en el término de doce (12) meses, contados a partir de la vigencia de
la presente ley.
Debe observarse entonces que a diferencia de lo
afirmado por el accionante, de la lectura de la norma acusada no se deduce que
en ella se haya establecido una relación taxativa y excluyente de las entidades
que pueden integrar el Subsistema Nacional de Voluntarios en Primera Respuesta
sino, por el contrario, se trata de una disposición abierta que establece un
mecanismo para que diversas entidades hagan parte del referido subsistema,
siempre y cuando cumplan los requisitos establecidos en el artículo 16 de la
misma Ley 1505 de 2012.
En este orden de ideas, se infiere que el legislador
al regular la actividad de los voluntarios de primera respuesta, permitió la
inclusión de nuevas entidades, garantizando de esta forma un ambiente de
igualdad, contrario a lo afirmado por el accionante. En este orden de ideas,
distintas entidades de voluntarios podrán ser incluidos en el Subsistema y
gozar, sin discriminación alguna, de los mismos beneficios establecidos para
los voluntarios acreditados y activos de la Defensa Civil Colombiana, Cruz Roja
Colombiana y Cuerpo de Bomberos.
En cuanto al establecimiento de requisitos, debe
reiterarse que el legislador cuenta con amplio margen de apreciación, y por
tanto, por expresa disposición constitucional, es a éste a quien le corresponde
la definición de las tipologías de entidades y
organismos y sus interrelaciones respectivas[33];
la creación de los distintos organismos y entidades y la definición. En
ejercicio de tal facultad, la Ley 1505 de 2012 creó el Subsistema Nacional de
Voluntarios de Primera Respuesta, consagrando unos requisitos específicos para
la pertenencia de distintas entidades.
En este orden de ideas, el legislador ha
regulado el Subsistema Nacional de Voluntarios en Primera Respuesta y ha
establecido los requisitos para acceder a él. En esta labor, al contrario de lo
acusado, y tal como lo resalta el Ministerio Público, el legislador propendió
por el reconocimiento de beneficios a los miembros de entidades que realizan
acciones voluntarias en primera respuesta en atención y prevención de desastres
y emergencias. Así, en el informe de ponencia para segundo debate en Cámara de
Representantes, contenido en la Gaceta 436 del 15 de julio de 2011, se señaló
expresamente:
A través de las diferentes catástrofes
naturales y antrópicas que han ocurrido en Colombia, se ha podido observar que
existen unos grupos de personas voluntarias que siempre están atendiendo y
coordinando en primera respuesta sin recibir contraprestación alguna, como lo
han sido la Defensa Civil Colombiana, la Cruz Roja Colombiana y los Cuerpos de
Bomberos de Colombia.
Estas instituciones honran lo consignado en el
artículo 1 de la Constitución Colombiana en el sentido que el Estado Social de
Derecho se fundamenta en la solidaridad social. Así mismo, se encuentra en el artículo
95. Numeral 2., como deberes de los ciudadanos:
2. Obrar conforme al principio de solidaridad
social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en
peligro la vida o la salud de las personas.
También se enmarca en los derechos a la vida
(11), a la seguridad social (48), a la atención en Salud (49), a la vivienda
digna (51) y a la Educación (67),
Se observa entonces que la disposición acusada
no excluye de sus consecuencias jurídicas la participación de
diversas entidades en el Subsistema Nacional de Voluntarios en Primera
Respuesta, y por tanto, no incurre en la omisión alegada por el accionante. Por
el contrario, permite la inclusión de estas nuevas entidades, siempre y cuando
reúnan los requisitos establecidos en el artículo 16 de la Ley 1505 de 2012.
Establecido
entonces el hecho que el legislador sí permite la inclusión de nuevas entidades
al Subsistema Nacional de Voluntarios en Primera Respuesta, de conformidad con
el procedimiento consagrado en el literal d) del artículo 3 de la Ley 1505 de
2012, resta analizar si  pese a ello, el hecho que haya incluido en forma
expresa algunas entidades, se traduce en un trato diferenciado no justificado,
frente a otras que, como el CINAT, no fueron expresamente señaladas.
Debe nuevamente
reiterarse que el legislador tiene una amplia discrecionalidad para regular y
determinar la estructura de la administración. No obstante, como toda actividad
legislativa debe desarrollarse bajo los criterios de la proporcionalidad y
razonabilidad para no desconocer los valores, principios y derechos consagrados
en el Texto Fundamental.
Bajo esta
óptica, se observa que la Ley 1505 de 2012 fue expedida con el objeto crear el
Subsistema Nacional de Voluntarios en Primera Respuesta y regular la actividad
del voluntariado, promover su capacitación y otorgar incentivos a quienes
desarrollan esta tan loable e importante labor.
De igual
manera, el legislador, teniendo en consideración la delicada función que
desarrollan los voluntarios en la atención de desastres y emergencias,
consideró necesario el cumplimiento de unos requisitos  técnicos y logísticos
de respuesta y de tiempo de experiencia. Además, resulta válido inferir que la
Ley también buscó que los incentivos en ella consagrados, se dirigieran efectivamente
a aquellas personas que  desarrollen esta actividad, evitando que los
beneficios recaigan sobre otros grupos ajenos al voluntariado.
Ello se
deduce del artículo 16 que señala que para hacer parte del Subsistema, es
necesita demostrar cobertura nacional, contar con 10 años de funcionamiento,
demostración de participación en emergencias y desastres y capacidad técnica y
logística.
Es en este
orden de ideas, resultaba razonable que el legislador incluyera de forma
expresa a entidades de conocida trayectoria, que han participado en la gestión
de la gran mayoría de eventos catastróficos del Estado colombiano y delegara a
una entidad administrativa la evaluación del cumplimiento de los requisitos de
idoneidad, frente a otras nuevas entidades que pretendan la entrada al Subsistema Nacional de Voluntarios en Primera Respuesta.
No obstante y al contrario de lo señalado por el actor,
ello no implica un trato discriminatorio, por cuanto: (i) el ingreso al sistema
se fundamenta en el cumplimiento de unos requisitos previos, que el legislador
encontró satisfechos frente a las entidades expresamente referidas en el
artículo 3 de la Ley 1505 de 2012 y (ii) una vez se verifique el cumplimiento
de tales requisitos por parte de otras entidades, éstas tienen el derecho de
ser incluidas en el Subsistema, y por tanto, de disfrutar de los beneficios consagrados
en la Ley 1505 de 2012, de conformidad con el artículo 3.
No sobra recordar que la Defensa Civil es una institución
de naturaleza pública creada por el Decreto Legislativo 3398 de 1965, como un
establecimiento público del orden nacional.[34]
De igual manera, la Cruz Roja Colombiana es una entidad privada sin ánimo de lucro, miembro
del Movimiento
Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja desde 1922 y los
Cuerpos de Bomberos se encuentran regulados en la Ley 1575 de 2012. Estas
particularidades hacen razonable que el legislador considerara que las
referidas entidades cumplían con unos estándares de idoneidad.
En esto orden de
ideas, no se cumplen los demás requisitos establecidos por la jurisprudencia
para que se considere que la disposición incurre en una omisión legislativa
relativa, por cuanto como su mismo nombre lo indica, ello requiere que la norma
haya excluido de sus consecuencia jurídicas la situación expuesta por el
demandante. Por el contrario, dentro del margen de configuración legislativa,
el Congreso optó por un modelo en el que nuevas entidades, siempre que cumplan
con los requisitos consagrados por la normatividad, puedan ingresar al
Subsistema Nacional de Voluntarios de Primera Respuesta, y ser beneficiarios de
los beneficios consagrados en el Ley 1505 de 2012.
Síntesis de la
decisión
Correspondió a la Sala determinar  si el
legislador, al regular el artículo 3 de la Ley 1505 de 2012, incurrió en una
omisión legislativa relativa, con incidencia en la garantía del derecho a la igualdad,
al no incluir entidades como Círculo Nacional de Auxiliadores Técnicos –CINAT-,
como integrantes del Subsistema Nacional de Voluntarios en Primera Respuesta.
Encontró la
Corporación que la norma no incurre en la omisión legislativa
aducida por el demandante, por cuanto establece un trámite de inclusión de
nuevas entidades al Subsistema Nacional de Voluntarios de Primera Respuesta, al
cual pueden acudir las organizaciones que no fueron expresamente incluidos en
la Ley 1505 de 2012, tal y como lo establece el literal d) del artículo 3 de la
Ley 1505 de 2012.
En
este orden de ideas, tampoco se cumplen los demás requisitos establecidos por
la jurisprudencia constitucional para que prospere un cargo de omisión
legislativa relativa.
4.
DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 3 de la Ley 1505 de 2012, por los cargos estudiados en la
presente providencia.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrada
Con aclaración de voto
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
Aclaración
de voto de la Magistrada
María Victoria Calle Correa a la
Sentencia C-234/14
Referencia: Expediente D-9754
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 3°, parcial, de la Ley 1505 de  2012, ‘Por
medio de la cual se crea el Subsistema Nacional de Voluntarios de Primera
Respuesta y se otorgan estímulos a los voluntarios de la Defensa Civil, de los
Cuerpos de Bomberos de Colombia y de la Cruz Roja Colombiana y se dictan otras
disposiciones en materia de voluntariado en primera respuesta’.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Con el debido respeto por la Sala
Plena de la Corporación, expongo las razones por las que no comparto plenamente
la decisión que se adoptó en la sentencia C-234 de 2014, en la cual se resolvió
declarar exequible el artículo 3° de la Ley 1505 de 2012, “por lo cargos
estudiados en la presente providencia.” A mi juicio, la Corte
Constitucional se ha debido inhibir de conocer de fondo la demanda de la
referencia, precisamente por las razones en que se fundó su decisión de
exequibilidad. No obstante, no salvo sino aclaro mi voto por cuanto consideró
que la decisión en cuestión, al limitarse a los cargos presentados, no cierra
el debate constitucional frente a eventuales cargos que se puedan presentar en
el futuro, que sí cumplan con los requisitos para ser analizados de fondo por
la Corte Constitucional.
1. De acuerdo con lo dicho por la
sentencia C-234 de 2014, se consideró que la Sala debía resolver un cargo de
omisión legislativa relativa. En otros términos, la acusación de que el
legislador había optado regular una cuestión (el Subsistema Nacional de
Voluntarios en Primera Respuesta), pero lo había hecho sin el respeto debido al
principio de igualdad y de no discriminación, pues había dejado de incluir
casos que debió haber incluido (entidades de voluntarios sin ánimo de lucro,
como es el caso del CINAT –Círculo Nacional de Auxiliadores –CINAT-).[35] La Corte
decidió que la norma acusada no violaba la Constitución como se había alegado
en la demanda, puesto que el efecto jurídico de la norma acusada en realidad no
es excluir los grupos que supuestamente deja de lado, por fuera de la
protección legal. Tal como lo dice la sentencia: “Debe
observarse entonces que a diferencia de lo afirmado por el accionante, de la
lectura de la norma acusada no se deduce que en ella se haya establecido una
relación taxativa y excluyente de las entidades que pueden integrar el
Subsistema Nacional de Voluntarios en Primera Respuesta sino, por el contrario,
se trata de una disposición abierta que establece un mecanismo para que
diversas entidades hagan parte del referido subsistema, siempre y cuando
cumplan los requisitos establecidos en el artículo 16 de la misma Ley 1505 de
2012.  ||  En este orden de ideas, se
infiere que el legislador al regular la actividad de los voluntarios de primera
respuesta, permitió la inclusión de nuevas entidades, garantizando de esta
forma un ambiente de igualdad, contrario a lo afirmado por el accionante.
[…]”.
2. Como lo señala la sentencia
claramente, la acción de inconstitucionalidad partió de considerar que la norma
legal acusada era contraria al orden constitucional, por haber expedido unos
beneficios que se conceden tan sólo a una parte de las instituciones que, de
acuerdo con el objeto y propósito de la ley, han debido ser beneficiadas e
incluidas. La conclusión de la Corte es que la demanda parte de un supuesto
errado, a saber, considerar que los grupos incluidos en el artículo 3° de la
Ley 1505 de 2012 acusado son taxativos y, por tanto, son los únicos
beneficiados por la normatividad en cuestión. La Sala Plena evidencia que la
consecuencia jurídica de la supuesta exclusión a ciertos grupos sociales que
han debido ser incluidos, surge de la lectura que la demanda hace de la norma y
de la Ley y no del tenor literal de dichos textos. Por el contrario, la Ley,
como se muestra, sí permite incluir nuevos grupos.
3. En síntesis, la Corte
Constitucional no consideró que la norma acusada era exequible a pesar de hacer
parte de una regulación sobre el Subsistema Nacional de Voluntarios en Primera
Respuesta, que había dejado de incluir ciertas entidades de voluntarios sin
ánimo de lucro, como es el caso del CINAT –Círculo Nacional de Auxiliadores
–CINAT-, sino porque tal efecto jurídico no existe.
4. No se está demostrando que el
artículo 3° de la Ley 1505 no es contrario a la Constitución Política, se está
demostrando que la interpretación que la demanda hace del artículo en cuestión
(que se trata de una lista taxativa y cerrada de beneficiarios) no es la
correcta y que, por tanto, el supuesto efecto de exclusión que se cuestiona y
demanda no existe en el orden jurídico vigente. Como expresamente lo dice la
sentencia: “En este orden de ideas, no se cumplen los demás requisitos
establecidos por la jurisprudencia para que se considere que la disposición
incurre en una omisión legislativa relativa, por cuanto como su mismo nombre lo
indica, ello requiere que la norma haya excluido de sus consecuencia jurídicas
la situación expuesta por el demandante. […].” En efecto, lo mínimo que se
exige a una demanda por omisión legislativa relativa es que la norma acusada
tenga el efecto de excluir al grupo cuyo derecho a la igualdad se pretende
proteger.
5. La posición que sostengo en el
presente caso no es extraña ni ajena a la jurisprudencia constitucional. Como
se ha reiterado una y otra vez, las razones de inconstitucionalidad en contra
de una norma legal deben ser ‘ciertas’, esto es, “que la demanda recaiga
sobre una proposición jurídica real y existente[36]
‘y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita’[37] e incluso
sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la
demanda.[38]”.[39]  En varias
oportunidades la Corte Constitucional se ha dejado de pronunciar de fondo sobre
una demanda de inconstitucionalidad, precisamente porque ésta se funda en una
interpretación que el accionante hace del ordenamiento, y no del tenor literal
de la regla legal acusada.[40]
Justamente lo ha hecho cuando la supuesta omisión en que incurre una norma se
desvanece al interpretar de forma sistemática, y no aislada, la disposición que
se acusa.[41]
De hecho, la Corte ha llegado a considerar esta actitud como un intento de
inducir al juez al error.[42]
Adicionalmente, la falta de cumplimiento de alguno de los presupuestos de un
cargo de omisión legislativa relativa ha sido cuestionada en el pasado y ha
dado lugar a la inhibición por parte de la Corte Constitucional.[43]
A la luz de la jurisprudencia
constitucional, por tanto, las consideraciones de la sentencia C-234 de 2014
han debido dar lugar a una inhibición por parte de la Corte Constitucional y no
un pronunciamiento de fondo. Ahora bien, en la medida en que la decisión de la
sentencia de declarar la exequibilidad del artículo 3° de la Ley 1505 se
circunscribe a ‘los cargos estudiados en la presente providencia’ el
impacto de la decisión es menor. En efecto, una declaración de exequibilidad
absoluta con base en un cargo planteado en esta forma, tendría la consecuencia
de cerrar el debate constitucional. Al tratarse de una decisión de
constitucionalidad relativa a los argumentos analizados, queda abierto el
debate constitucional para que en un futuro, en caso de existir un cargo de
inconstitucionalidad que cumpla con los mínimos requisitos para ser analizado
de fondo, pueda ser eventualmente presentado a consideración de esta
Corporación.
Las anteriores son las razones
que me permiten llevan a aclarar  por qué vote a favor de la sentencia C-234 de
2014.
Fecha ut supra,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
[1] Sentencia
C-652 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño
[2] Dice la citada norma: “Artículo 2º. Las demandas
en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en
duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas como
inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar
de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas
constitucionales que se consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales
dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del
trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la
forma en que fue quebrantado; y 5.
La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda".
[3] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[4] Sentencia C-641 de 2002. M.P. Rodrigo
Escobar Gil. Tomado de las Sentencias C-1052 y 1193 de 2001. M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa, entre otras
[5] Corte Constitucional, Sentencia C-508 de
2008, MP. Mauricio González Cuervo. Ver también las Sentencias C-451 de 2005,
MP. Clara Inés Vargas Hernández, C-480 de 2003, MP. Jaime Córdoba Triviño y
C-1052 de 2001, MP. Manuel José Cepeda, entre otras.
[6]  Ver la Sentencia C-185/02  M.P. Rodrigo
Escobar Gil
[7]  Ver la Sentencia C- 041 de 2002 M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[8] Sentencia C-543 de 1996 M.P Carlos
Gaviria Díaz
[9] Sentencia C-1009 de 2005
[10] Ver sentencia C-784 de 2004.
[11] Sentencia C-1190 de 2000 M.P. Álvaro
Tafur Galvis.
[12] Sentencia C-299 de 1994. M.P. Antonio
Barrera Carbonell. Ver igualmente la Sentencia C-465 de 1992 M.P. Ciro Angarita
Barón.
[13] Sentencia C-784 de 2004. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[14] M.P. Ciro Angarita
[15] M.P. Antonio
Barrera Carbonell
[16] En el caso concreto la Universidad Nacional es un ente
universitario autónomo y goza de personería jurídica, autonomía académica,
administrativa y financiera, patrimonio y presupuesto independiente. De esta
manera,  aunque la Universidad se somete a un marco legal este tiene unos
límites precisos y si el legislador se inmiscuye más allá de ese marco legal
habría una intervención indebida y se incurriría en una violación de la
autonomía universitaria.
[17] José Gregorio Hernández
[18] M.P. Álvaro Tafur Galvis
[19] Rodrigo Escobar Gil
[20] M.P. Clara Inés Vargas
[21] M.P Álvaro Tafur Galvis
[22]M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[23]M.P Humberto Antonio Sierra Porto
[24] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[25] M.P. Nilson Pinilla Pinilla
[26] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[27] Sentencia C-1009 de 2005
[28]Entre otras normas referidas a la gestión del riesgo,
se encuentran, entre otras: decreto 1547 de 1984:“Por el cual se crea el Fondo
Nacional de Calamidades”, Ley 46 de 1988: “Por la cual se crea y organiza el
Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, se otorgan
facultades extraordinarias al Presidente de la República y se dictan otras
disposiciones.”, el decreto 919 de 1989: “Por el cual se organiza el
Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y se dictan otras disposiciones.”,
Directiva Presidencial No.33 de 1991: “Responsabilidades de los organismos y
entidades del sector público en el desarrollo y operación del Sistema Nacional
de Prevención y Atención de Desastres”, Directiva Ministerial 13 de 1992:
“Responsabilidades del Sistema Educativo como integrante del Sistema Nacional
de Prevención y Atención de Desastres “, el Decreto 2190 de 1995: “Por el cual
se ordena la elaboración y desarrollo del Plan Nacional de Contingencia contra
Derrames de Hidrocarburos, derivado y Sustancias Nocivas en aguas marinas,
fluviales y lacustres”, el Decreto 969 de 1995: “Por el cual se organiza y
reglamenta la Red Nacional de Centros de Reserva para la atención de
emergencias”, la Ley 322 de 1996: “Por la cual se crea el Sistema Nacional de
Bomberos y se dictan otras disposiciones” , la Ley 388 de
1997: “Por la cual se crea el Plan de Ordenamiento Territorial, el Decreto 93
de 1998: “Por el cual se adopta el Plan Nacional para la Prevención y Atención
de Desastres”, el Decreto 321 de 1999: “Por el cual se adopta el Plan Nacional
de Contingencia contra Derrames de Hidrocarburos, derivado y Sustancias Nocivas
en aguas marinas, fluviales y lacustres.”, el Documento CONPES 3146 de 2001:
“Estrategia para consolidar la ejecución del Plan Nacional para la Prevención y
Atención de Desastres —PNPAD- en el corto y mediano plazo, Directiva
Presidencial 005 de 2001: “Actuación de los distintos niveles de Gobierno
frente a Desastre Súbito de carácter Nacional”, la Ley 812 de 2003: “Plan
Nacional de Desarrollo: Hacia un Estado Comunitario Título II: Plan de
Inversiones Públicas, Capítulo II: Descripción de los Principales Programas de
Inversión, Literal (C): Construir Equidad Social, Ordinal 8: Prevención y
Mitigación de Riesgos Naturales”.
[29] Como funciones específicas el
ARTÍCULO 4 del  Decreto
Ley 4147 de 2011 se establecen las
siguientes: Dirigir y coordinar el
Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD, hacer seguimiento
a su funcionamiento y efectuar propuestas para su mejora en los niveles
nacional y territorial.
2. Coordinar, impulsar y fortalecer capacidades para el conocimiento
del riesgo, reducción del mismo y manejo de desastres, y su articulación con los
procesos de desarrollo en los ámbitos nacional y territorial del Sistema
Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD.
3. Proponer y articular las políticas, estrategias, planes, programas,
proyectos y procedimientos nacionales de gestión del riesgo de desastres, en el
marco del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD y
actualizar el marco normativo y los instrumentos de gestión del SNPAD.
4. Promover la articulación con otros sistemas administrativos, tales
como el Sistema Nacional de Planeación, el Sistema Nacional Ambiental, el
Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación y el Sistema Nacional de
Bomberos, entre otros, en los temas de su competencia.
5. Formular y coordinar la ejecución de un plan nacional para la
gestión del riesgo de desastres, realizar el seguimiento y evaluación del
mismo.
6. Orientar y apoyar a las entidades nacionales y territoriales en su
fortalecimiento institucional para la gestión del riesgo de desastres y
asesorarlos para la inclusión de la política de gestión del riesgo de desastres
en los Planes Territoriales.
7. Promover y realizar los análisis, estudios e investigaciones en
materia de su competencia.
8. Prestar el apoyo técnico, informativo y educativo que requieran los miembros
del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD.
9. Gestionar, con la Unidad Presidencial de Cooperación Internacional
de Colombia, la consecución de recursos para fortalecer la implementación de
las políticas de gestión del riesgo de desastres en el país.
10. Administrar y mantener en funcionamiento el sistema integrado de
información de que trata el artículo 7o del Decreto-ley 919 de 1989 o del que
haga sus veces, que posibilite avanzar en la gestión del riesgo de desastres.
11. Las demás funciones que le sean asignadas y que correspondan a la
naturaleza de la entidad.
PARÁGRAFO. Entiéndase la gestión del riesgo de desastres como el
proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación
de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones y acciones
permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de
desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el
bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.
[30] Artículo 1. Ley 1523 de 2012
[31] Como objetivos específicos se encuentran en el
artículo 6 de la Ley 1523 de 2012,  los siguientes: 2.1. Desarrollar,
mantener y garantizar el proceso de conocimiento del riesgo mediante acciones
como:a). Identificación de escenarios de riesgo y su priorización para estudio
con mayor detalle y generación de los recursos necesarios para su
intervención.b). Identificación de los factores del riesgo, entiéndase:
amenaza, exposición y vulnerabilidad, así como los factores subyacentes, sus
orígenes, causas y transformación en el tiempo.c). Análisis y evaluación del
riesgo incluyendo la estimación y dimensionamiento de sus posibles
consecuencias.d). Monitoreo y seguimiento del riesgo y sus componentes. e).
Comunicación del riesgo a las entidades públicas y privadas y a la población,
con fines de información pública, percepción y toma de conciencia.2.2.
Desarrollar y mantener el proceso de reducción del riesgo mediante acciones
como: a). Intervención prospectiva mediante acciones de prevención que eviten
la generación de nuevas condiciones de riesgo.b). Intervención correctiva
mediante acciones de mitigación de las condiciones de riesgo existente.c).
Protección financiera mediante instrumentos de retención y transferencia del
riesgo.2.3. Desarrollar, mantener y garantizar el proceso de manejo de
desastres mediante acciones como:a). Preparación para la respuesta frente a
desastres mediante organización, sistemas de alerta, capacitación, equipamiento
y entrenamiento, entre otros.b). Preparación para la recuperación, llámese:
rehabilitación y reconstrucción.c). Respuesta frente a desastres con acciones
dirigidas a atender la población afectada y restituir los servicios esenciales
afectados.d). Recuperación, llámese: rehabilitación y reconstrucción de las
condiciones socioeconómicas, ambientales y físicas, bajo criterios de seguridad
y desarrollo sostenible, evitando reproducir situaciones de riesgo y generando
mejores condiciones de vida.
[32] Ley Sistema
Nacional de Gestión del Riesgo. Presidencia de la Republica. Pag 8-9.
Disponible en:
http://www.dimar.mil.co/sites/default/files/atach/cartilla_sistema_nacional_de_gestion_del_riesgo_0.pdf
[33] Sentencia C-1190/00 M.P. Álvaro Tafur
Galvis
[34]Acuerdo 003 de 2005
[35] La sentencia presenta el problema jurídico en los siguientes
términos “Se observa entonces que corresponde en esta
oportunidad estudiar a la Sala, si el legislador al regular las entidades
pertenecientes al Subsistema Nacional de Voluntarios en Primera Respuesta,
incurrió en una omisión al no permitir la inclusión de entidades de voluntarios
sin ánimo de lucro, como es el caso del CINAT –Círculo Nacional de Auxiliadores
–CINAT-, y por tanto, negar el acceso a los beneficios otorgados en la Ley 1505
de 2012. Esa supuesta omisión, en opinión del accionante, desconoce el derecho a
la igualdad frente a las entidades que fueron expresamente mencionadas por el
legislador.” Sentencia C-234 de 2014 (MP Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub, AV María Victoria Calle Correa).
[36] Así, por ejemplo en la Sentencia C-362 de
2001; M.P. Álvaro Tafur Gálvis, la Corte también se inhibió de conocer la
demanda contra Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5º del
Decreto 2700 de 1991, pues “del estudio más detallado de los argumentos
esgrimidos por el demandante, como corresponde a la presente etapa procesal,
puede deducirse que los cargos que se plantean aparentemente contra la norma
atacada no lo son realmente contra ella”.
[37] Sentencia C-504 de 1995; M.P. José Gregorio Hernández
Galindo. La Corte se declaró inhibida para conocer de la demanda presentada
contra el artículo 16, parcial, del Decreto 0624 de 1989 “por el cual se expide
el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección General
de Impuestos Nacionales”, pues la acusación carece de objeto, ya que alude a
una disposición no consagrada por el legislador.
[38] Corte Constitucional Sentencia C-1544 de 2000 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.  La Corte se inhibe en esta oportunidad proferir fallo de
mérito respecto de los artículos 48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por presentarse
ineptitud sustancial de la demanda, debido a que el actor presentó cargos que
se puedan predicar de normas jurídicas distintas a las demandadas. En el mismo
sentido C-113 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-1516 de 2000 M.P.
Cristina Pardo Schlesinger, y C-1552 de 2000 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[39] Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa). Esta decisión identifica las condiciones y requisitos mínimos
que supone un cargo de inconstitucionalidad en contra de una norma legal de la
República. Ha sido reiterada en múltiples ocasiones desde el momento en que fue
adoptada por la Sala Plena, hasta el presente.
[40] Así, por ejemplo, ver, entre otras, las sentencias C-263 de 2014
(Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) [En este caso se dijo al respecto: “Conforme se observa, cada una de las acusaciones planteadas por los
actores tiene su fundamento en una comprensión que no se deriva del aparte
demandado. En efecto, la interpretación de los actores que hace del dictamen
pericial ordenado en el artículo 14 de la Ley 1306 de 2009 un requisito previo
a la instauración de la tutela por las personas mentalmente discapacitadas, así
como una prueba única en las tutelas que ellas instauren es inadmisible y, por
lo tanto, no sirve de sustento a las pretendidas violaciones de los derechos a
acceder a la administración de justicia, al debido proceso, a la igualdad, ni a
la alegada afectación de la acción de tutela.  ||  En las anotadas condiciones
procede concluir que ninguno de los cargos formulados satisface el requisito de
certeza que, precisamente, consiste en que la interpretación en la que los
actores basen la solicitud de inconstitucionalidad pueda ser adscrita al
contenido normativo de la disposición que se demanda, lo que, como se ha
indicado, no ocurre en el presente caso, por lo cual la demanda carece de
aptitud sustancial para dar lugar al juicio de constitucionalidad. ”]. Ver también, por ejemplo, las sentencias C-316 de 2010 (MP
Mauricio González Cuervo), C-599 de 2010 (MP María Victoria Calle Correa; AV
Mauricio González Cuervo).
[41] Por ejemplo, en la sentencia C-029 de 2011 (MP Jorge Ignacio
Pretelt Chlajub) se decidió inhibirse de pronunciarse de fondo, con base en el
siguiente razonamiento: “[…] como lo señaló el Ministerio Público y el
representante del Departamento Administrativo de la Función Pública no es
posible argumentar una omisión, pues una interpretación sistemática de las
normas que regulan el proceso administrativo de liquidación, permiten concluir
que tanto las obligaciones surgidas con anterioridad como con posterioridad al
acto de liquidación deben ser asumidas.”
[42] En la sentencia C-710 de 2012 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub),
caso en el que la Corte se inhibió de hacer un pronunciamiento de fondo, se
dijo al respecto: “[…] la Sala observa que los actores buscan un
pronunciamiento de fondo sobre una discusión ajena al objeto de la demanda y
estructuran sus cargos a partir de una interpretación subjetiva de la expresión
acusada. En este orden de ideas, con esta argumentación se induce a la
Corporación a resolver una controversia que en nada se relaciona con el objeto
demandado, es decir, incurren en una conducta judici decipiendi intentio
(inducir al juez al error)”.
[43] Así por ejemplo, la sentencia C-352 de 2013 (MP Jorge Ignacio
Pretelt Chlajub) en la que se consideró, entre otras cosas, lo siguiente: “En
el presente caso, se enfrenta la Corte a una ineptitud de la demanda porque el
accionante no logra demostrar que las categorías de fiscales y jueces sean
completamente asimilables y que por ende debían estar los fiscales que actúan
ante los jueces en el componente integral de la norma acusada. Pretende así que
la condición omitida en el texto demandado se refiera a una categoría no
asimilable entre jueces y fiscales para efectos de predicar el mismo
tratamiento tributario, lo que evidentemente no se desprende de la Constitución
como algo indispensable para que la expresión demandada resulte avenida a sus
mandatos, de donde también surge que no está probado que el legislador, al
establecer la exención, haya incurrido en una inactividad parcial generadora de
una omisión relativa inconstitucional.” Al respecto ver también, por
ejemplo, la sentencia C-667 de 2009 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), en el
cual la Corte también se inhibe de conocer un cargo por omisión legislativa
relativa.