SU631-17
Sentencia SU631/17
LEGITIMACION EN LA CAUSA POR ACTIVA EN TUTELA DE PERSONA JURIDICA-Debe
ser ejercida por su Representante Legal, por excepción en entidades públicas,
puede ser ejercida por funcionarios distintos al Representante Legal
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
ABUSO DEL DERECHO-Definición
El abuso
del derecho, según lo ha destacado esta Corporación, supone que su titular haga
de una facultad o garantía subjetiva un uso contrapuesto a sus fines, a su
alcance y a la extensión característica que le permite el sistema. Se presenta
cuando en el ejercicio de un derecho subjetivo se desbordan los límites que el
ordenamiento le impone a este, con independencia de que con ello ocurra un daño
a terceros. Es la conducta de la extralimitación la que define al abuso del
derecho, mientras el daño le es meramente accidental.
El abuso del derecho se configura cuando se
fractura la relación finalística que hay entre (i) la dimensión particular del
derecho subjetivo y (ii) la proyección social con la que aquel se ha previsto.
Se trata por lo general de situaciones en las que, en aplicación de una
disposición normativa que desarrolla un derecho subjetivo, éste se desvía y logra un alcance más allá de sí mismo. Usualmente se
advierte en escenarios judiciales cuando genera una lesión a un interés ajeno,
no contemplada por el ordenamiento y, en esa medida, ilegítima.
ACCION
DE TUTELA PARA CONTROVERTIR DECISIONES JUDICIALES QUE HAN RECONOCIDO Y
RELIQUIDADO PENSIONES CON PALMARIO ABUSO DEL DERECHO-Procedencia
excepcional
El carácter palmario del abuso del derecho debe
ser identificado por el juez de tutela al momento de hacer el análisis de
procedencia de la acción de tutela. No solo debe advertir (i) que el ejercicio
del derecho pensional pudo haber desbordado los límites que le impone el
principio de solidaridad del sistema de seguridad social –caso en el cual no
debe perder de vista que la acción de tutela será, en principio, improcedente
ante la existencia del recurso de revisión-, sino además (ii) constatar que la
ventaja irrazonable que generó pone en un riesgo inminente a los demás
afiliados del sistema de seguridad social, con ocasión de una anomalía en la interpretación
judicial, en relación con la cual CAJANAL no pudo ejercer su derecho de defensa
y la UGPP se encuentra obligada a hacer erogaciones cuantiosas que, por su
carácter periódico, atentan contra la equidad y la sostenibilidad del sistema,
de manera actual. Todo ello debe derivar de la elusión de los principios y de
las reglas que rigen el sistema pensional.
PENSIONES ADQUIRIDAS
CON ABUSO DEL DERECHO O FRAUDE A LA LEY-Tipos
PENSIONES ADQUIRIDAS
CON ABUSO DEL DERECHO O FRAUDE A LA LEY-No se configuran derechos
adquiridos
PENSIONES ADQUIRIDAS CON ABUSO
DEL DERECHO O SIN CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS ESTABLECIDOS EN LA LEY-Reglas
jurisprudenciales
PENSIONES ADQUIRIDAS CON ABUSO
DEL DERECHO-Criterios para identificar eventos en los que el abuso del derecho
emerge de modo palmario
Un abuso del derecho que se verifica con un
carácter palmario, puede ser verificable en los eventos en los cuales (i) con
ocasión de una vinculación precaria del servidor público en la Rama Judicial,
en un cargo de más elevada jerarquía y remuneración respecto de aquel en el que
se desempañaba con anterioridad, (ii) se declaró judicialmente en su favor un
incremento porcentual trascendental desde el punto de vista particular.
INCREMENTO EXCESIVO EN LA MESADA PENSIONAL-Configuración
de un palmario abuso del derecho
UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA EN MATERIA DE
PROCEDENCIA Y LEGITIMIDAD DE LA UGPP PARA INTERPONER RECURSO DE REVISION-Para
controvertir decisiones judiciales que han reconocido y reliquidado pensiones
con palmario abuso del derecho, según art. 20 de la ley 797/03
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Se
incurre en defecto sustantivo por cuanto reliquidación pensional no tuvo en
cuenta el principio de solidaridad que rige el sistema de seguridad social en
pensiones
El
ejercicio hermenéutico de las autoridades judiciales ordinarias terminó por
privilegiar una aplicación aislada de la ley que no permitió la armonía del
ordenamiento constitucional, y desconoció la supremacía del texto
constitucional hasta el punto de hacer inoperante los principios del sistema de
seguridad social en pensiones, que derivan de él.
Referencia:
Expedientes acumulados T-5.574.837, T-5.631.824 y T-5.640.742
Acciones de tutela instauradas por la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social – UGPP- contra:
(1) Juzgado 1º Laboral del Circuito de Santa
Marta;
(2) Tribunal Administrativo de Cundinamarca
(Sección Segunda, Subsección “D”) y Consejo de Estado (Sección Segunda,
Subsección “A”); y
(3) Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de
Medellín y Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín (Sala Primera de
Decisión Laboral).
Procedencia: (1) Corte Suprema de Justicia –Sala de Casación
Laboral-, (2) Corte Suprema de Justicia –Sala de Casación Penal- y (3)
Consejo de Estado –Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Asunto: Régimen especial de la Rama Judicial y el Ministerio Público,
tutela contra providencia judicial, vinculaciones precarias, abuso del derecho
en forma palmaria, alcance del régimen de transición y exclusión del IBL.
Magistrada
sustanciadora:
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., doce (12) de octubre
de dos mil diecisiete (2017).
En ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
conformada por los magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez, Carlos Bernal
Pulido, Diana Fajardo Rivera, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo
Ocampo, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas, Alberto Rojas
Ríos y la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión de los
fallos emitidos (1) el 27 de abril de 2016 por la Sala de Casación
Laboral de la Corte Suprema de Justicia, que confirmó la decisión del 16 de
diciembre de 2015 adoptada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Santa Marta, en la que se declaró improcedente la acción de tutela tramitada en
el expediente T-5.574.837; (2) el 26 de mayo de 2016 por la
Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, que modificó la sentencia del 25 de febrero de 2016 en la que la
Sección Cuarta había declarado improcedente el amparo, para en su lugar negar
el amparo reclamado en el expediente T-5.631.824; y (3) el 14 de
junio de 2016 por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia,
que confirmó la decisión del 11 de marzo de 2016 proferida por la Sala de
Casación Laboral de ese mismo órgano, en el sentido de declarar improcedente la
acción de tutela del expediente T-5.640.742.
Los tres asuntos acumulados llegaron
a esta Corporación en forma independiente por remisión que hicieron los
correspondientes jueces constitucionales de segunda instancia, en virtud de lo
dispuesto en el inciso 2° del artículo 86 de la Constitución y del inciso 2°
del artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. Fueron escogidos para revisión,
acumulados por la Sala de Selección N°7 y repartidos a la Magistrada Ponente
mediante auto del 28 de julio de 2016.
II. ANTECEDENTES
La Unidad Administrativa Especial de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- promovió acción de tutela contra cada una de las sedes judiciales
accionadas, al considerar que, sin advertir un abuso del derecho, accedieron a
las pretensiones de reliquidación pensional de (1) Judith Cecilia
Santander Rovira, (2) Judith Aya de Cifuentes y (3) Margarita
María Gómez Gallego. De esta manera, según alegó, los jueces demandados
comprometieron sus derechos de acceso efectivo a la administración
de justicia y al debido proceso, en conexidad con el principio de
sostenibilidad financiera, pues no aplicaron la normativa que regía la
situación jurídica de esas tres pensionadas, desviaron el sentido de la
organización de la seguridad social y desconocieron el precedente judicial.
A.   Presentación general
de los casos objeto de estudio
1. Los tres asuntos que se definirán en esta oportunidad comparten
elementos fácticos y jurídicos que sirvieron como fundamento para su
acumulación. En líneas generales, en todos, la UGPP reclamó la protección de
sus derechos al debido proceso y de acceso efectivo a la administración de
justicia, por considerar que la reliquidación de la mesada pensional de las
tres pensionadas involucradas -(1) Judith Cecilia Santander Rovira, (2)
Judith Aya de Cifuentes y (3) Margarita María Gómez Gallego-, a quienes
les es aplicable el régimen especial de la Rama Judicial contenido en el
Decreto 546 de 1971, fue reconocida judicialmente como consecuencia de un abuso
del derecho. Estiman que la cuantía de sus mesadas pensionales resulta
incongruente con la historia laboral de cada una de las referidas pensionadas
y, por ende, trastoca los principios del sistema pensional.
Asegura la entidad accionante que las
decisiones judiciales proferidas por los jueces accionados, acarrearon
resultados incompatibles con el ordenamiento jurídico y, en especial, con el
principio de solidaridad que rige el sistema de seguridad social en pensiones.
En su criterio, a causa de fallos como los que se cuestionan en esta
oportunidad, actualmente el sistema de seguridad social en pensiones debe
subsidiar mesadas pensionales inconsecuentes con la historia laboral de algunos
pensionados, sobre los que existe un beneficio desproporcionado que, al mismo
tiempo, merma la capacidad financiera del sistema.
Las señoras (1) Judith Cecilia
Santander Rovira, (2) Judith Aya de Cifuentes y (3) Margarita
María Gómez Gallego prestaron sus servicios a la Rama Judicial, durante un
periodo de tiempo considerable. En el último año de servicios fueron nombradas
en un cargo de mayor jerarquía y remuneración, lo que condujo a que, a la luz
de lo normado en el artículo 6° del Decreto 546 de 1971 (que regulaba el
régimen pensional especial de la Rama Judicial), su pensión incluso duplicara la
cuantía, en relación con aquella reconocida inicialmente por CAJANAL.
El punto de censura radica
básicamente en que las reliquidaciones pretendidas y concedidas mediante las
sentencias judiciales que se censuran, desconocen dos elementos básicos.
Primero, que el nuevo valor de las prestaciones fue estimado con base en un
cambio intempestivo y corto en la historia laboral de las pensionadas; segundo,
que el IBL que se les aplicó no podía ser el del régimen previsto en el Decreto
546 de 1971, pues el Legislador lo excluyó del régimen de transición y, en esa
medida, debe entenderse regulado por la Ley 100 de 1993.
En suma, para la accionante, la
conducta de los jueces que definieron favorablemente las pretensiones de
reliquidación de (1) Judith Cecilia Santander Rovira, (2) Judith
Aya de Cifuentes y (3) Margarita María Gómez Gallego, trasgredió los
principios que soportan el sistema pensional colombiano y comprometió su
sostenibilidad.
2. Como quiera que los cuestionamientos de la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección
Social –UGPP-, recaen sobre los fallos de (1) 30 de noviembre de 2005; (2)
28 de agosto de 2003 y 7 de octubre de 2004; (3) 31 de octubre de 2008 y
30 de octubre de 2009, esa entidad argumentó que la presente acción satisface
tanto el requisito de inmediatez, como el de subsidiaridad, aunque en principio
podría concluirse lo contrario.
Según la accionante precisó al
respecto en su escrito de tutela, la compleja situación que atravesó CAJANAL,
misma que motivó la declaración de un estado de cosas inconstitucional que
nunca se superó y que en últimas condujo a su liquidación y a la creación de la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, explica el hecho de que aquella
entidad, materialmente, no haya podido hacer uso de los mecanismos de defensa
judicial con los que en principio contaba dentro del proceso laboral ordinario.
De tal manera, según esa postura, no puede exigirse con rigor el acatamiento
del principio de subsidiariedad a la UGPP.
La UGPP llamó la atención sobre el
hecho de que sucedió a CAJANAL, desde el momento de su liquidación, regulada en
el Decreto 2196 de 2009. Ese proceso de liquidación fue prorrogado hasta el 11
de junio de 2013, conforme el Decreto 877 de 2013. Entonces, asumió el
conocimiento de las solicitudes pensionales desde el 1° de diciembre de 2012,
pero la sucesión procesal y la defensa judicial en relación con los procesos
iniciados contra CAJANAL no tuvo lugar sino hasta el 12 de junio de 2013.
La UGPP, una vez asumió la defensa
judicial de CAJANAL, se encontró con que, por el transcurso del tiempo, muchas
decisiones judiciales las recibía sin tener mecanismo de defensa alguno, pues
los términos habían caducado sin que CAJANAL hiciera uso de ellos, lo que se
explica por el estado de cosas inconstitucional en el que se encontraba sumida
esa última entidad. La UGPP, una vez digitalizó y analizó en forma pormenorizada
los casos que recibió, encontró que no tenía recursos judiciales disponibles
por activar, por lo que la tutela se convirtió en la única acción disponible.
La accionante hizo énfasis en que
estas acciones de tutela son procedentes, tanto de cara al principio de
subsidiaridad como al de la inmediatez, pues no es imputable a la UGPP la
imposibilidad de CAJANAL para hacer uso de los recursos judiciales a su
disposición, ni la interposición tardía de la acción de tutela, dados los
procesos de análisis de casos que siguieron a la recepción de los expedientes
provenientes de CAJANAL. Además sostuvo que las prestaciones pensionales son
obligaciones de tracto sucesivo, por lo que la vulneración de los derechos de
la UGPP, no obstante el paso del tiempo, es actual.
La promotora del amparo aseguró que
el sistema de seguridad social en pensiones se encuentra en peligro, a causa de
prestaciones como estas. En esa medida, no solo están comprometidos los
derechos de la UGPP, sino los de la generalidad de los colombianos, en la
medida en que las reliquidaciones pensionales reconocidas se basan en un
ejercicio abusivo del derecho, que derivó, en estos tres casos, en el
incremento desproporcionado de las mesadas pensionales que propone analizar y,
con él, en un perjuicio inminente para el sistema pensional y para la
concreción de los principios que lo rigen.
B.   Exposición particular
y detallada de los expedientes acumulados
Además de las características
generales que pueden extraerse de la lectura de los expedientes que fueron
acumulados, es necesario referir sus particularidades para resolver el asunto
concreto que se somete a consideración de la Sala.
1.
EXPEDIENTE T-5.574.837
La Unidad Administrativa Especial de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-
formuló acción de tutela en contra del Juzgado Primero Laboral del Circuito de
Santa Marta, porque mediante sentencia del 30 de noviembre de 2005 ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación de Judith Cecilia
Santander Rovira. Dicha decisión judicial aumentó la mesada pensional de
aquella y la hizo equivalente al 75% de la asignación más alta que ella recibió
durante su último año de servicios, sin aplicar ningún tope.
La accionante reprocha a la sede
judicial accionada, sobre todo, que no haya reparado en que la reliquidación de
esa mesada es desproporcionadamente elevada en razón de una vinculación
precaria; la pensionada se habría desempañado por un lapso de un mes y 20 días,
como Magistrada de la Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la
Judicatura, durante el último año de servicios y ello implicó dicho aumento,
sin que el mismo sea compatible con su historia laboral.
1.1. Hechos
y pretensiones
La señora Judith
Cecilia Santander Rovira nació el 4 de junio de 1943 y adquirió estatus
pensional el 4 de junio de 1993. Se habría desempeñado en la Rama Judicial así:
Cargo
Periodo laborado
Duración del vínculo
Desde
Hasta
Años
Meses
Días
Juez
4° Penal de Alto Riesgo del Circuito de Santa Marta
01-05-1968
19-01-2000
31
8
19
Magistrada
de la Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura
20-01-2000
09-03-2000
0
1
20
Juez
4° Penal de Alto Riesgo del Circuito de Santa Marta
10-03-2000
19-01-2001
0
10
10
Como quiera que la señora
Santander solicitó su pensión, CAJANAL expidió la Resolución N°00758 del 23 de
enero de 2001. En ella le reconoció pensión de jubilación, cuyo monto estimó en
$3.153.588,88 conforme a lo normado en las Leyes 33 y 62 de 1985[1].
La decisión de CAJANAL fue
controvertida por Judith Cecilia Santander Rovira a través de los recursos de
reposición y apelación. El primero fue resuelto mediante la Resolución N°015491
del 14 de junio de 2001, que confirmó la decisión inicial. El segundo lo fue en
la Resolución N°02313 del 16 de abril de 2002, que modificó la cuantía de la
prestación, porque inicialmente no se había tenido en cuenta la asignación
mensual más elevada del último año de servicio, como correspondía, pues la
accionante adquirió estatus pensional antes de la entrada en vigencia de la Ley
100 de 1993. La mesada pensional fue reconocida por valor de $3.901.590,00.[2]
Posteriormente, CAJANAL expidió
la Resolución N°02495 del 23 de abril de 2002[3], en la que se adicionó la
Resolución N°02313 del 16 de abril de 2002, en el sentido de fijar la
efectividad de la pensión de jubilación a partir del 12 de enero de 2001, día
siguiente a la fecha del retiro del servicio de la señora Santander.
La señora Judith Cecilia
Santander Rovira, inconforme con la liquidación de su mesada pensional y con la
aplicación de los topes previstos en la Ley 71 de 1988[4],
promovió una acción ordinaria laboral que fue tramitada, conocida y decidida
por el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Santa Marta, el 30 de noviembre de
2005.
En su sentencia, el juez 1°
Laboral del Circuito de Santa Marta consideró que para establecer el monto de
la mesada pensional de la demandante era necesario considerar el último salario
más alto percibido en el año anterior a su retiro y encontró que no le era
aplicable el tope de los 15 salarios mínimos legales mensuales vigentes que
imponía el artículo 2[5]
de la Ley 71 de 1988, de acuerdo con el artículo 9[6] del
Decreto 43 de 1995. En consecuencia, la mesada pensional se incrementó en cerca
de $2.007.117,74, se fijó una condena por $129.154.267 por las mesadas causadas
y adeudadas desde el 12 de enero de 2001 hasta el 30 de noviembre de 2005 y por
$116.032.165 de intereses moratorios[7].
El referido fallo quedó ejecutoriado el 5 de diciembre de 2005.
CAJANAL, sin interponer
recursos contra la referida decisión judicial, la cumplió a través de la
Resolución N°3668 del 10 de mayo de 2006, en la que reliquidó la prestación y
elevó el monto de la mesada pensional. El reporte de nómina correspondiente a
esa determinación, del mes de agosto de 2006, revela el incremento del valor de
la pensión de la señora Santander Rovira, de $5.293.325,17 a $8.016.401,35[8].
Posteriormente, por petición de
la interesada, CAJANAL conoció en dos oportunidades más las solicitudes de
reliquidación pensional. A través de las Resoluciones N°59068 del 4 de
diciembre de 2008 y la N°UGM08250 del 15 de septiembre de 2011, confirmada
mediante la N°RDP008823 del 26 de febrero de 2013[9], esas
solicitudes fueron negadas.
Para la UGPP, el proceder del
Juzgado Ordinario Laboral que resolvió incrementar el valor de la mesada
pensional de la señora Santander desconoció la normativa aplicable. No tuvo en
cuenta (i) el límite de 15 smlmv establecido en el artículo 2 de la Ley 71 de
1988, y tampoco (ii) que según el artículo 9° del Decreto 43 de 1995, las
pensiones de la Rama Judicial se liquidan con los mismos factores salariales
con los que se calcularon los aportes.
Para la UGPP, la decisión
judicial que se cuestiona fue proferida en contravía del mandato superior de la
igualdad de trato en la aplicación de la ley, de la justicia distributiva y de
los criterios de sostenibilidad fiscal y financiera. En últimas produjo una
injusticia social, en tanto la señora Judith Cecilia Santander Rovira incrementó
sustancialmente su IBL y su mesada pensional con un encargo de un mes y veinte
días de duración, que cambió abruptamente su historia laboral. Para esa
entidad, es claro que el origen de la decisión judicial es el abuso del
derecho, conforme a lo expuesto por la Corte Constitucional en la Sentencia
C-258 de 2013.
El 2 de diciembre de 2015,
la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social –UGPP- acudió al juez constitucional con
el fin de que deje sin efectos el fallo del 30 de noviembre de 2005
proferido por el juzgado accionado y le ordene a éste dictar una nueva
sentencia, en la que considere la vinculación precaria de la señora Judith
Cecilia Santander Rovira y excluya los factores salariales ligados a aquella.
En forma subsidiaria reclamó que el accionado remita a su superior jerárquico
el expediente ordinario con el fin de que surta el grado jurisdiccional de
consulta.
Como medida provisional pidió
la suspensión de la Resolución N°03668 del 10 de mayo de 2006, en la que
CAJANAL dio cumplimiento a lo resuelto por el juzgado accionado, y elevó la
mesada pensional de Judith Cecilia Santander Rovira.
1.2. Actuaciones
de instancia
Repartida la acción de tutela a
la Sala Laboral del Tribunal Superior de Santa Marta, mediante auto del 4 de
diciembre de 2015, se admitió el amparo para su trámite. A solicitud de la
accionante, se vinculó a la señora Judith Cecilia Santander Rovira a la
presente acción y se le corrió el traslado del caso a los interesados. En la
misma providencia se resolvió no acceder a la medida provisional deprecada por
la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social –UGPP-.
1.3. Respuesta
de los accionados
El Juzgado Primero Laboral
del Circuito de Santa Marta, en ejercicio de su derecho de defensa
manifestó que el funcionario judicial que emitió la decisión cuestionada no es
el actual titular del despacho. Relató que el 23 de noviembre de 2004 se
admitió la demanda presentada por la señora Santander Rovira en contra de
CAJANAL, el Ministerio de la Protección Social y la Nación. La demanda fue
desistida respecto del Ministerio de Protección Social el 23 de mayo de 2005.
Luego de la audiencia de conciliación se profirió sentencia el 30 de noviembre
de 2005 y, con ocasión de ella, el 31 de enero de 2006, se libró mandamiento de
pago contra CAJANAL. Afirmó el accionado que no se configura ninguno de los
defectos que hacen viable la acción de tutela contra decisiones judiciales.
Por su parte, la vinculada Judith
Cecilia Santander Rovira, sostuvo que la decisión de no fijar topes a su
mesada pensional es razonable y no puede considerarse arbitraria. Alegó que el
reconocimiento pensional en su favor, responde a las normas que se encontraban
vigentes para el momento en que logró estatus pensional. Para la interesada, la
sentencia que se cuestiona no incurrió en ningún yerro y la acción de tutela no
puede emplearse para debatir los topes pensionales, como pretende hacerlo la
UGPP.
1.4. Sentencia
de Primera Instancia
El 16 de diciembre de 2015, la
Sala Laboral del Tribunal Superior de Santa Marta declaró improcedente el
amparo, pues si bien Judith Cecilia Santander Rovira vio elevar su mesada
pensional como consecuencia de una vinculación precaria, la sentencia que se
cuestiona fue proferida 10 años atrás y contra ella no fueron interpuestos los
recursos judiciales correspondientes.
Al analizar la petición subsidiaria
sobre la remisión del expediente para que se surta el grado jurisdiccional de
consulta sobre la decisión adversa a CAJANAL, la Sala advirtió que aquel solo
es admisible en los procesos judiciales en los que haya una decisión adversa a
la Nación, a un departamento o a un municipio, sin que CAJANAL ostente ninguna
de esas calidades.
1.5. Impugnación
La accionante, en desacuerdo con la
decisión de primera instancia, resolvió impugnarla sin sustentar el recurso,
pues adujo no conocer el contenido del fallo.
1.6. Sentencia
de Segunda Instancia
El 27 de abril de 2016, la Sala de
Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia confirmó la decisión de
primera instancia. Encontró que la acción es improcedente por inobservar el
requisito de subsidiaridad e inmediatez. Destacó que aun cuando la defensa
judicial de CAJANAL fue asumida por la accionante el 12 de junio de 2013, no
hay justificación para que esta acción haya sido formulada más de dos años
después de esa fecha. No tener eso en cuenta socavaría la seguridad jurídica.
Adicionalmente, es el juez ordinario laboral quien está llamado a resolver este
asunto. Consideró que el debate es meramente legal y que la actora no probó la
existencia de un perjuicio irremediable, que habilite la intervención del juez
constitucional.
Para la Corte Suprema de Justicia, en
este caso hay que tener en cuenta que la sentencia C-258 de 2013 no alude a
regímenes especiales y que la consulta no procede, por no haber condena contra
ninguna entidad territorial.
1.7. Insistencia
de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado
El 13 de julio de 2016, la Directora de
la Oficina de Defensa Jurídica de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica
del Estado, solicitó la selección del presente asunto. Para esa entidad los
fallos de instancia pasaron por alto el precedente sobre inmediatez y
subsidiaridad, así como el de vinculaciones precarias, fraude a la ley y abuso
del derecho. No tuvieron en cuenta que los problemas administrativos de CAJANAL
le impidieron ejercer, en su momento, efectivamente su derecho a la defensa. Recalcó además que se omitió el hecho de que la sucesión de CAJANAL
estuvo marcada por problemas complejos que heredó a la UGPP. Sumado a lo
anterior, la UGPP no recibió en forma inmediata los expedientes que tenía
CAJANAL en su poder, como parecen interpretarlo los jueces de instancia.
La insistente anotó que en
el caso de Judith Cecilia Santander Rovira se desconoció la jurisprudencia
sobre la procedencia de las acciones de tutela que versan sobre una prestación
periódica, concretamente se refirió a las sentencias T-951 de 2013 y T-546 de
2014. Indicó también que las decisiones de instancia desconocen la sentencia
SU-230 de 2015 en la que quedó claro que no hay régimen de transición en lo que
se refiere al índice base de liquidación de las prestaciones pensionales.
La Agencia sostuvo además
que, conforme el precedente constitucional, no puede configurarse una
prestación pensional mediante abuso del derecho o fraude. La prestación
reconocida a favor de Judith Cecilia Santander Rovira le hace acreedora de
ventajas irrazonables, que contrastan con su historia laboral.
Finalmente, informó que
esa entidad formuló insistencia bajo los mismos argumentos en los expedientes T-5.550.148
y T-5.161.230[10],
el último de los cuales tiene suspendidos los términos de decisión.
2.
EXPEDIENTE T-5.631.824
La Unidad Administrativa Especial de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-
instauró acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca
(Subsección D de la Sección Segunda) y del Consejo de Estado (Subsección A de
la Sección Segunda), por (i) haber declarado la nulidad de la decisión de
CAJANAL en la que limitó a 20 smlmv la mesada pensional de la señora Judith Aya
de Cifuentes y desestimó la prima de navidad como factor salarial para su
liquidación. Y por (ii) reconocer, en lugar de esa determinación, una pensión
sin límite alguno y pasar por alto que la cuantía reconocida tiene fundamento
en una vinculación laboral de apenas 2 meses y 23 días, sin que corresponda a
la historia laboral de la pensionada.
2.1. Hechos
y pretensiones
La señora Judith
Aya prestó sus servicios al Estado a través del Ministerio Público y de la Rama
Judicial, en distintos cargos desempeñados en la siguiente forma[11]:
Entidad/Cargo
Periodo laborado
Duración del vínculo
Desde
Hasta
Años
Meses
Días
Procuraduría General de la Nación
Abogado
visitador I
16-06-1971
15-07-1972
1
1
0
Procuraduría General de la Nación
Abogado
visitador II
16-07-1972
31-07-1977
5
0
16
Procuraduría General de la Nación
Fiscal
Juzgado Quinto Superior de Bogotá
01-08-1977
28-03-1980
2
7
28
Rama Jurisdiccional
Abogada
Asistente Grado 21
01-09-1979
14-01-1980
0
4
14
Rama Jurisdiccional
Abogada
Asistente Grado 21
16-01-1980
03-05-1982
2
3
18
Rama Jurisdiccional
Secretaria
Grado 21
04-05-1982
15-02-1988
5
9
12
Rama Jurisdiccional
Abogada
Asistente Grado 21
16-02-1988
30-09-1990
2
7
15
Rama Jurisdiccional
Secretaria
General Grado 22
01-11-1990
15-02-1991
0
3
15
Rama Jurisdiccional
Abogada
Asistente Grado 21
16-02-1991
01-12-1991
0
9
16
Rama Jurisdiccional
Directora
Seccional de Administración Judicial
29-01-1992
15-03-1992
0
1
17
Rama Jurisdiccional
Directora
Nacional de Administración Judicial
16-03-1992
05-04-1994
2
0
12
Rama Jurisdiccional
Abogada
Asistente de la Presidencia del Consejo Superior de la Judicatura
06-04-1994
31-10-1999
5
6
26
Rama Jurisdiccional
Magistrada
de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura
01-11-1999
23-01-2000
0
2
23
Rama Jurisdiccional
Abogada
Asistente de la Presidencia del Consejo Superior de la Judicatura
24-01-2000
02-02-2000
0
0
9
Con una larga
trayectoria laboral en la Rama Judicial, en este caso la pensionada se
desempeñó como abogada asistente de la Presidencia del Consejo Superior de la
Judicatura del 6 de abril de 1994 al 31 de octubre de 1999. El primero de
noviembre de 1999 fue nombrada magistrada de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura por 2 meses y 23 días,
hasta el 23 de enero del año 2000. Volvió a desempeñarse durante 9 días más
como abogada asistente de la Presidencia del Consejo Superior de la Judicatura,
luego de lo cual se retiró definitivamente del servicio y solicitó el
reconocimiento pensional.
La UGPP precisó
en su escrito de tutela que la señora Aya obtuvo su estatus pensional el
10 de octubre de 1991[12].
Ante la solicitud de pensión de jubilación hecha por ella, CAJANAL expidió la
Resolución N°008296 del 15 de mayo de 2000 en la que reconoció esa prestación.
Para tal efecto aplicó el Decreto 546 de 1971, la Ley 100 de 1993 y el Decreto
1158 de 1994 y ajustó el valor de la mesada pensional reconocida al tope de 20
smlmv, establecido en el Decreto 314 de 1994. Esta decisión fue recurrida por
la interesada y CAJANAL, al resolver el recurso de reposición en la Resolución
N°004366 del 16 de noviembre de 2000, confirmó su determinación inicial.
Judith Aya de Cifuentes,
inconforme con la decisión de CAJANAL, promovió acción de nulidad y
restablecimiento del derecho. El conocimiento de su solicitud estuvo a cargo
del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Éste mediante sentencia del 28 de
agosto de 2003 resolvió favorablemente sus pretensiones y, a título de
restablecimiento del derecho, reconoció a favor de la allí demandante, a partir
del 3 de febrero de 2000, una pensión sin ningún tipo de límite. CAJANAL
impugnó esa decisión judicial. El 7 de octubre de 2004, el Consejo de Estado
confirmó esa determinación.
Para cumplir las sentencias
judiciales en comento CAJANAL expidió la Resolución N°8534 del 6 de diciembre
de 2005, en la que elevó el valor de la mesada pensional de la señora Aya de
$5.202.000 a $11.112.430,69 a partir del 3 de febrero de 2000. Como retroactivo
CAJANAL pagó la suma de $791.010.482.
El 9 de diciembre de 2015,
la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social –UGPP- acudió al juez solicitándole dejar
sin efectos los fallos del 28 de agosto de 2003 y el 7 de octubre de
2004 proferidos por las sedes judiciales demandadas, como también la
Resolución N°8534 del 6 de junio de 2006 en la que CAJANAL les dio
cumplimiento. Le solicitó también ordenar al Consejo de Estado que, en su
lugar, profiera una nueva determinación en el caso de la señora Aya. Como
medida provisional propuso la suspensión de la Resolución N°8534 del 6 de junio
de 2006.
Según argumentó la accionante
en su escrito de tutela, los fallos de la jurisdicción contencioso
administrativa fueron proferidos con ocasión de un abuso del derecho, cuyos
elementos característicos han sido recogidos recientemente en la sentencia
C-258 de 2013. Además destacó que lo ordenado en ellos constituye un fraude a
la ley en la medida en que se excluyeron los principios que informan el régimen
de prima media del sistema de seguridad social en pensiones, por lo que afectan
la sostenibilidad financiera de la que trata el Acto Legislativo 01 de 2005. Se
refirió especialmente al principio de solidaridad.
La accionante informó al juez
constitucional que para el momento de la interposición de la presente acción de
tutela, Judith Aya de Cifuentes se encuentra incluida en nómina con una mesada
que asciende a los $16.108.705, a causa de una vinculación de 2 meses y 23 días
en el cargo de magistrada.
2.2. Actuaciones
de instancia
Repartida la acción de tutela a
la Sección Cuarta de la Sala de Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, mediante auto del 14 de enero de 2016 fue admitida. En esa misma
providencia negó la medida provisional y vinculó a la señora Judith Aya de
Cifuentes, en calidad de interesada.
2.3. Respuesta
de los accionados
La Subsección A de la
Sección Segunda del Consejo de Estado sostuvo que esta solicitud de amparo
lleva implícita una concepción errática de la tutela como una instancia
adicional de controversia judicial. Solicitó declarar su improcedencia, pues el
estado de cosas inconstitucional en el que se vio envuelta CAJANAL tuvo el
objetivo de conjurar los problemas que tenía para resolver solicitudes
pensionales, sin que pueda llegar a sostenerse que también se refirió a los
problemas de defensa judicial de la entidad. Bajo esta mirada sostuvo que esta
acción no satisface los requisitos de inmediatez y subsidiariedad.
2.4. Sentencia
de Primera Instancia
El 25 de febrero de 2016, la
Sección Cuarta de la Sala de Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
profirió sentencia en la que declaró improcedente el amparo. Argumentó que no
se observó el requisito de inmediatez en la formulación de la acción de tutela.
Señaló que la petición de amparo constitucional fue interpuesta cerca de 11
años después de emitidas las decisiones judiciales que se atacan, sin que esa
conducta pueda considerarse justificada, en abstracto, por la declaratoria del
ECI.
Resaltó además que si, en
gracia de discusión, se considera el 11 de junio de 2013 como la fecha en la
que inició la gestión de la UGPP, igual la conclusión que se impone es que esa
entidad tardó más de 2 años en interponer esta acción de tutela, sin que su
demora esté justificada.
2.5. Impugnación
La accionante, en desacuerdo con la
decisión de primera instancia, la impugnó porque considera que la inactividad
procesal en la que se basó, no es imputable a la Unidad. Sostuvo que la
incapacidad institucional de CAJANAL, que heredó la UGPP en sus primeros años
de funcionamiento, impidió su defensa efectiva. Resaltó que, tanto la Corte
Constitucional como el Consejo de Estado, han flexibilizado los requisitos de
procedencia de la acción de tutela en casos como este, por esa razón. Manifestó
además que como quiera que la pensión es una prestación periódica, no es
posible deducir que no se ha observado el principio de inmediatez, como lo
concluyó la primera instancia, pues existe una situación irregular, continua y
actual, que afecta sus derechos fundamentales y que expone al sistema pensional
colombiano.
2.6. Sentencia
de Segunda Instancia
Al estar el proceso para ser definido en
segunda instancia, Judith Aya de Cifuentes allegó un memorial. En él
manifestó que CAJANAL intervino en todas las etapas del proceso que ella promovió
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Destacó que el estado de
cosas inconstitucional que experimentó CAJANAL solo aludía a las solicitudes
represadas y no a la defensa judicial de la entidad, que contrario a lo
manifestado por la accionante, si pudo ejercer. Para ella en todo caso un
término de 11 años para controvertir decisiones judiciales, resulta
irrazonable. Por último, la señora Aya manifestó que las sentencias fueron
proferidas con arreglo a la normatividad vigente para el momento en que se
definió el asunto.
El 27 de abril de 2016, la Sección
Quinta del Consejo de Estado resolvió modificar la decisión de primera
instancia, en el sentido de resaltar que aunque la acción de tutela sí es
procedente, no puede asumirse que existe una afectación a los derechos de la
accionante en vista de que los topes, reclamados por la UGPP, no eran
aplicables. Además el desconocimiento del precedente se predicó respecto de
sentencias de la Corte Constitucional proferidas después de emitidos los fallos
de la jurisdicción de lo contencioso administrativo que se cuestionan.
3.
EXPEDIENTE T-5.640.742
La Unidad Administrativa Especial de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-
formuló acción de tutela contra el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de
Medellín y la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín, por estimar que “el
Ingreso Base de Liquidación (IBL) en el reconocimiento y pago de la pensión de
vejez de la señora Margarita María Gómez Gallego debía liquidarse con la
inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de
servicios”, pues para el IBL no existe régimen de transición y, en lo que a
él atañe, es imperioso aplicar lo normado en la Ley 100 de 1993.
3.1. Hechos
y pretensiones
Margarita María
Gómez Gallego nació el 18 de mayo de 1954. Prestó sus servicios a la Rama
Judicial del 10 de octubre de 1979 al 9 de febrero de 2006, y su último
nombramiento fue como Juez Primero Promiscuo de Familia de Bolívar. Su estatus
pensional lo logró el 18 de mayo de 2004.
Respecto a la solicitud de
reconocimiento pensional que elevó la señora Gómez Gallego a CAJANAL, ésta
emitió la Resolución N°22862 del 10 de agosto de 2005 en la que le reconoció
una prestación en cuantía de $2.419.056,07. Ese acto administrativo fue
modificado por la Resolución AMB33877 del 11 de julio de 2007, que al resolver
un recurso de apelación incrementó el valor de la mesada pensional a
$2.709.901,46.
Inconforme con la decisión de
CAJANAL, Margarita María Gómez Gallego formuló demanda ordinaria laboral cuyo
conocimiento correspondió al Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Medellín.
Éste mediante sentencia del 31 de octubre de 2008, reconoció una pensión a
favor de la accionante equivalente al 75% de la asignación más elevada del
último año de servicios que prestó, sin dar información sobre los cargos que
ocupó y el tiempo en que lo hizo. Al aplicar el régimen de transición, tasó la
mesada pensional en $4.703.045.
La decisión ordinaria de
primera instancia fue apelada por CAJANAL. La Sala Laboral del Tribunal
Superior de Medellín confirmó íntegramente la providencia recurrida, en
sentencia del 30 de octubre de 2009, ejecutoriada el 15 de diciembre de 2009.
Tal determinación fue cumplida por la UGPP a través de la Resolución N°034258
del 21 de febrero de 2012[13].
Margarita María Gómez Gallego fue beneficiaria de un retroactivo de
$212.303.455 y actualmente recibe una mesada pensional de $5.983.530.
La Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección
Social –UGPP- acudió al juez de tutela el 9 de noviembre de 2015,
solicitándole dejar sin efectos los fallos del 31 de octubre de 2008 y
el 30 de octubre de 2009, y reliquidar la pensión de Margarita María
Gómez Gallego. Como medida provisional pidió la suspensión de los efectos de
las Resoluciones mediante las cuales se cumplieron las sentencias ordinarias.
Resaltó con preocupación que “los
aportes de los afiliados constituyen un fondo común de naturaleza pública, en
donde los recursos provenientes del erario público se dirigen a financiar, no las
prestaciones de los más pobres, sino las mesadas más altas del sistema”[14]
que según estima son entre el 42% y el 72% de las pensiones actualmente
reconocidas.
Para la actora, los fallos que
se cuestionan son producto de un abuso del derecho y si bien no discute el
derecho de Margarita María Gómez Gallego a percibir una mesada pensional, su
emisión desconoce los principios generales del sistema de seguridad social en
pensiones, específicamente el de solidaridad. Además se pasó por alto que el
régimen de transición abarca la exigencias en materia de edad, tiempo de
servicio y número de semanas requeridas, pero no el índice base de liquidación
de las pensiones de sus beneficiarios. Acusa a las decisiones judiciales de no
haber aplicado el precedente constitucional en la materia, en especial la
sentencia SU-230 de 2015.
3.2. Actuaciones
de instancia
Repartida la acción de tutela a
la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, ésta mediante auto
del 3 de diciembre de 2015 la admitió. Por solicitud de la accionante vinculó a
la señora Margarita María Gómez Gallego, a CAJANAL EICE En liquidación y al
Consorcio Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional –en adelante, FOPEP-.
En la misma decisión resolvió no acceder a la medida provisional deprecada.
3.3. Respuesta
de los accionados y vinculados
El Fondo de Pensiones
Públicas del Nivel Nacional –FOPEP- en ejercicio de su derecho de defensa
sostuvo que su función básica es el pago de las mesadas pensionales de quienes
están incluidos en la nómina de la UGPP. Entonces, carece de facultades de
disposición sobre dichas prestaciones. Sin embargo, solicitó al juez de tutela
conceder el amparo y vincular al Ministerio del Trabajo, como ordenador del
gasto.
La Sala Laboral del Tribunal
Superior de Medellín señaló que las reclamaciones de la UGPP desconocen que
a los regímenes especiales no les son aplicables las normas generales de la
seguridad social y que cada régimen debe aplicarse en su integridad. Destacó
que, como lo prueba la Circular 053 del 3 de noviembre de 2010 de la
Procuraduría General de la Nación, para la época de emisión de los fallos era
un hecho que CAJANAL desconocía los regímenes especiales, por lo que dicha
entidad llamó la atención de esa administradora.
Reclamó la improcedencia del
amparo en la medida en que pasaron casi 6 años desde que se emitieron los
fallos laborales hasta la interposición de la acción de tutela y la accionante
no formuló el recurso extraordinario de casación. Por ende, concluyó que esta
acción de tutela no satisface los requisitos de subsidiaridad e inmediatez.
Los demás interesados guardaron
silencio sobre a los reclamos de la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-.
3.4. Sentencia
de Primera Instancia
El 11 de marzo de 2016[15],
la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia profirió sentencia
en la que declaró improcedente el amparo por no observar los principios de
inmediatez y subsidiaridad en la interposición de la acción. Por un lado, ésta
se formuló 6 años después de proferidas las decisiones judiciales cuestionadas,
sin que el ECI pueda servir, en abstracto, para justificar su tardanza y
afectar la cosa juzgada. Por otro lado, la accionante no interpuso ni el
recurso de casación ni el de revisión y acude directamente a la tutela sin
haber expuesto su inconformidad por los conductos procesales establecidos.
3.5. Impugnación
La accionante, en desacuerdo con la
decisión de primera instancia, resolvió impugnarla. Motivó su desacuerdo en el
hecho de que el juez de tutela desconoció la particular situación de la UGPP y
el proceso de recepción y análisis de los expedientes provenientes de CAJANAL.
La promotora de este amparo consideró que a pesar de haber intervenido en el
proceso, no pudo ejercer su derecho de defensa por la congestión administrativa
que experimentó esa entidad y que dio origen al estado de cosas
inconstitucional decretado por la Corte.
Adicionalmente alegó que ninguno de los
recursos que la primera instancia consideró procedentes, eran viables en el
caso concreto, pues no se alcanza la cuantía exigible para el de casación y no
se subsume en ninguna de las causales que habilitan la interposición del
recurso de revisión, conforme el artículo 31 de la Ley 712 de 2001.
3.6. Sentencia
de Segunda Instancia
El 27 de abril de 2016, la Sala de
Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, confirmó la decisión de primera
instancia. Encontró que la acción si bien puede considerarse inmediata con
arreglo al precedente constitucional, “la declaratoria de la
inconstitucionalidad de las cosas en relación con CAJANAL, contenida en la
Sentencia T-068 de 1998, no es una autorización para que la UGPP convierta la
acción de tutela en una instancia más o en mecanismo de revisión de todas o
casi todas las decisiones judiciales en materia pensional”[16].
4.
Actuaciones en sede de Revisión
4.1. La Sala de Selección Número
Siete de la Corte Constitucional mediante auto del 28 de julio de 2016, escogió
para revisión los tres casos que analizan. Dada la similitud fáctica y jurídica
entre ellos, los acumuló para finalmente asignarlos a la Sala Quinta de
Revisión, presidida por la Magistrada Ponente.
Surtido el debate correspondiente al interior de la
Sala de Revisión se advirtió la incompetencia de la misma para resolver el
asunto, en tanto una de las sentencias cuestionadas fue emitida por el Consejo
de Estado. Así las cosas, se concluyó que la revisión de las tutelas de la
referencia corresponde a la Sala Plena de esta Corporación.
Una vez presentado el informe del que trata el
artículo 59 del Reglamento interno de la Corte Constitucional, al que remite el
artículo 61 de la misma norma, la Sala Plena decidió asumir el conocimiento del
asunto por auto del 9 de diciembre de 2016. Los términos de decisión fueron
suspendidos desde entonces, por un lapso de 3 meses con el fin de ser sometido
a su consideración.
4.2. El 27 de enero de 2017 se registró proyecto de fallo para estudio en
Sala Plena. Con ocasión del mismo, el Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva se
declaró impedido para participar en el debate. Finalmente, el 2 de marzo de
2017, la Sala Plena discutió este asunto sin que, entre los 8 magistrados restantes,
se lograra mayoría para resolver. Por esa razón fue necesario nombrar un
conjuez para definir la controversia el 8 de marzo de 2017. Así, el 15 de mayo de
2017, se le comunicó al Dr. Augusto Hernández Becerra su designación como
conjuez en la causa.
4.3. Tras la sesión de Sala Plena, la Magistrada sustanciadora, estimó
necesario emitir un auto de pruebas, con dos objetivos. El primero, conocer la
historia laboral y el promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de
servicio por Judith Cecilia Santander Rovira, Judith Aya de Cifuentes y
Margarita María Gómez Gallego[17].
El segundo, identificar el impacto de las pensiones de las tres vinculadas y de
prestaciones acrecentadas con fundamento en el IBL de un régimen especial, en
el sistema pensional colombiano[18].
Así lo hizo mediante auto del 10 de marzo de 2017.
Los documentos recogidos
en acatamiento de estos requerimientos, fueron puestos a disposición de la
partes para efecto de su contradicción desde el 24 de marzo de 2017, conforme
el Acuerdo 02 de 2015[19]
y el numeral cuarto del auto en cuestión.
4.4. En respuesta a esa decisión, se recibieron las siguientes
comunicaciones:
a)    Sobre la historia laboral y las sumas devengadas por cada una de las
vinculadas en los expedientes acumulados.
4.4.1. Al respecto, la Procuraduría General de la Nación remitió la
historia laboral de Judith Cecilia Santander Rovira y Judith Aya de Cifuentes.
Aclaró que no dispone de la información sobre la señora Gómez Gallego, quien no
hizo parte del Ministerio Público.
En extenso presentó la
historia laboral de la señora Judith Ata de Cifuentes, en la que se incluyen,
nombramientos, solicitudes de vacaciones y demás desde el 16 de junio de 1971.
Incluyó su historia de trabajo en la que se detallan los ingresos que recibió
en la entidad. Dando alcance a su primera comunicación, el 5 de abril
siguiente, precisó los sueldos devengados por la pensionada cuando se desempeñó
en esa entidad.
4.4.2. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Consejo
Superior de la Judicatura comunicó que en relación a la señora Santander
Rovira y a la señora Gómez Gallego, trasladó por competencia la solicitud a la
Dirección Seccional de Administración Judicial de Santa Marta y a la de
Medellín, respectivamente. Dichas entidades guardaron silencio en relación con
lo solicitado.
Respecto de Judith Aya de
Cifuentes, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Consejo
Superior de la Judicatura emitió constancia del 21 de marzo de 2017 en la que
detalla las sumas devengadas por ella en el periodo comprendido entre 1992 y
2000.
El 17 de abril de 2017,
esta entidad remitió a la Secretaría General de esta Corporación, la
comunicación en que informó a cada una de las seccionales involucradas, sobre
el requerimiento efectuado.
4.4.3. La Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social –UGPP- remitió cada uno de los expedientes pensionales
de las tres vinculadas, el 17 de marzo de 2017. Aclaró que, dada su
naturaleza jurídica y su ámbito de competencias, no dispone de la historia
laboral de cada una de ellas, de modo que presenta la información con la que
cuenta. Incluyó el expediente laboral desde el momento de presentación de la
solicitud de reconocimiento pensional de cada una de las afectadas.
La señora Aya de Cifuentes según el
expediente pensional aportado, solicitó el reconocimiento de su pensión el 23
de febrero del año 2000 y aportó para tal efecto constancia sobre lo devengado
desde 1992 hasta 2000.
Señaló la resolución que le concedió el
derecho pensional, el hecho de que adquirió estatus pensional el 10 de octubre
de 1991[20].
En virtud de ello el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, encontró que la
situación de la accionante ya se encontraba consolidada para la entrada en
vigencia de la Ley 100 de 1993, por lo que los topes del nuevo régimen no le
eran aplicables. Confirmada la decisión del tribunal por el Consejo de Estado,
la interesada se orientó a perseguir el cumplimiento del fallo.
Con ocasión de la sentencia C-258 de
2013 para el 15 de julio de ese año se le comunicó a la señora Aya que su
prestación sería ajustada a los topes allí previstos, como quiera que su mesada
superaba para entonces los 25 salarios mínimos. La solicitud de la
incorporación de la novedad de la limitación de su mesada, tuvo lugar el 20 de
enero de 2015, pues el 5 de agosto de 2013 fue controvertida esa determinación
por la pensionada afectada.
Antes de ello, el 25 de marzo de 2014 se
efectuó un estudio sobre el expediente pensional de la señora Aya, suscrito por
el ahora apoderado de la UGPP. En su análisis concluyó que la norma que le era
aplicable es la Ley 33 de 1985 cuyo monto pensional es el 75% del promedio de
lo devengado durante el último año de servicio.
En el expediente de la señora Judith Aya
figura una comunicación de CAJANAL EICE En Liquidación del 20 de septiembre de
2012, con la referencia “Remisión de expedientes pensionales para inicio de
acciones judiciales. Uso abusivo de beneficios propios del régimen de
transición”. Dicho documento fue remitido a la Agencia Nacional de Defensa
Jurídica del Estado y contenía los nombres de la señora Aya y la señora
Santander Rovira. Esa última entidad, luego de analizar los casos depuró los
mismos y remitió al Liquidador de CAJANAL un listado de los casos que encontró
problemáticos en oficio DDJ-2013-3000398 del 15 de febrero de 2013; entre ellos
se enlistaban nuevamente los casos de la señora Aya y el de la señora Santander
Rovira.
La propuesta de la Agencia era el inicio
de las acciones de lesividad correspondientes o de las acciones judiciales del
caso. El criterio para alertar sobre estos casos fue “la duración del
nombramiento corto, en todo caso inferior a 3 meses”. Junto con las mesadas
de las pensionadas vinculadas a esta acción, se encuentran 13 personas más.
Según su expediente, la señora Santander
Rovira presentó solicitud de reconocimiento pensional en mayo del año 2000.
La Dirección Seccional de Administración judicial del Magdalena certificó lo
devengado por la pensionada de 1994 a 2000. Con fundamento en ello CAJANAL
reconoció una pensión cuya liquidación fue objetada por la interesada, bajo el
argumento de que para el momento en que entró en vigencia la Ley 100 de 1993
ella ya había cumplido los requisitos para acceder a la pensión, de modo tal
que no le era aplicable el sistema que entraba a regir dicha norma.
Según lo afirmó la ahora pensionada , de
conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, “quienes a la fecha de
vigencia de la presente Ley hubiesen cumplido los requisitos para acceder a la
pensión de jubilación o de vejez, conforme a normas favorables anteriores, aun
cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento, tendrán derecho, en
desarrollo de los derechos adquiridos, a que se les reconozca y liquide la
pensión en las condiciones de favorabilidad vigentes, al momento en que
cumplieron tales requisitos.”. Con fundamento en ello, solicitó la
aplicación entre otros del Decreto 546 de 1971, pues cumplió la los requisitos
de acceso a la pensión el 4 de junio de 1993.
Para sustentar su petición presentó
constancia emitida el 19 de febrero de 2001 por la Dirección Seccional de
Administración Judicial del Magdalena, en la que se destaca que la señora
Santander recibió durante el año 2000 un sueldo mensual de $3.311.538 durante
el 1° y el 31 de enero y entre el 10 de marzo y el 31 de diciembre. Durante el
periodo del 1° de febrero al 9 de marzo, recibió remuneración mensual de $7.396.235.
Intentó en varias oportunidades el
incremento de su mesada pensional sin éxito por vía administrativa. Lo
consiguió mediante fallo judicial, del que constantemente buscó cumplimiento
según obra en el expediente incluso en el desarrollo del proceso de liquidación
del que solicitó ser parte.
El expediente de la señora Santander
Rovira fue entregado a la UGPP el primero de junio de 2012, conforme el acta de
entrega N°363. Para su sustanciación fue remitido el 29 de enero de 2013. Su
entrega se encuentra seguida de una comunicación de la Agencia Nacional de
Defensa Jurídica del Estado, fechada el 15 de febrero de 2013, en la cual se da
cuenta de 15 casos seleccionados, entre los que está el de esta pensionada, al
haber obtenido incrementos en la mesada pensional con fundamento en
nombramientos cortos. Se encuentra relacionada la señora Santander y la señora
Aya.
Finalmente, en lo que atañe a la señora Gómez
Gallego, su expediente pensional deja ver que laboró para la Rama Judicial desde
el 10 de octubre de 1979 como Juez 27 Penal Municipal de Medellín, momento
desde el cual se certifican los valores devengados por ella hasta el año 2004.[21]
Adicionalmente, conforme el expediente y
lo resuelto por CAJANAL -sin controversia por parte de la interesada-, adquirió
estatus pensional el 18 de mayo de 2004, por lo que la prestación fue liquidada
inicialmente con fundamento en la Ley 100 de 1993 y del promedio de lo
devengado durante los últimos 10 años de servicio. Sobre la necesidad de
aplicar el régimen especial en su caso puntual, se manifestó y sustentó los
recursos de la vía gubernativa que presentó. Posteriormente, la interesada desplegó
actividad ante CAJANAL En Liquidación, para solicitar el cumplimiento de un
fallo ordinario que accedió a sus pretensiones de reliquidación pensional.
Según consta en los documentos aportados,
el expediente pensional de la señora Gómez fue entregado a la UGPP el 11 de
abril de 2012, mediante acta N°269. Y para su análisis fue entregado al 29 de
abril de 2013.
4.4.4. Con base en la
información de la que dispone y dando alcance a la comunicación aportada el 17
de marzo de 2017, en cada uno de los casos analizados, la UGPP presentó en
forma comparativa[22]
la relación entre las prestaciones reconocidas por los juzgados accionados, el
IBL y el monto pensional aplicado para reliquidar las prestaciones y las sumas
que debieron ser reconocidas efectivamente, “como debía realizarse la liquidación
en derecho”. Encontró un aumento en cada uno de los asuntos, así[23]:
Pensionada
Liquidación judicial
Liquidación en derecho
Mesada pensional
IBL
Monto pensional (*75%)
IBL
Monto pensional
Percibida en 2017
Liquidada en derecho
Diferencia Detrimento mensual
Judith Aya de Cifuentes
$17.442.071
$13.081.553
$11.179.809
$8.384.857
Con tope:
$5.202.000
$18.442.925
$8.384.857
$7.636.401
Judith Cecilia Santander Rovira
$7.930.606
$5.947.954
$4.610.110
$3.457.582
$12.716.108
$7.441.049
$5.575.058
Margarita María Gómez Gallego
$5.098.961
$3.824.220
$3.567.41
(sic.)
$2.675.280
$6.755.960
$4.243.694
No incluyó información
4.4.5. Ninguna de las tres pensionadas vinculadas aportó elementos de juicio
para dilucidar este aspecto ni controvirtió la información o documentación
enviada por los demás intervinientes, pese a que la información recaudada fue
puesta a su conocimiento[24].
4.5. En sesión del 12 de octubre de 2017, la Sala Plena de esta Corporación,
reconformada y con la participación de sus nueve magistrados titulares, debatió
una tercera versión del proyecto y se propusieron ajustes y modificaciones al
mismo, acogidas en esta sentencia.
b)    Sobre el impacto de las pensiones reliquidadas con base en el IBL de
los regímenes especiales.
4.5.1.
La Contraloría General de la República manifestó que su labor de
control fiscal se concretó respecto de la UGPP, en el marco de su plan de
Vigilancia y Control Fiscal del primer semestre de 2015. En la auditoría de
gestión que desarrolló en ese año, recibió noticia por parte del Ministerio del
Trabajo sobre irregularidades en relación con las pensiones gracia. Recibida la
información del caso y dado su volumen, se inició una actuación especial de
fiscalización. Como consecuencia de su desarrollo, se estableció que en esa
entidad se habían hecho reconocimientos pensionales en forma irregular, con
ocasión de los cuales se originó una afectación económica al patrimonio por “$17
mil 766 millones de pesos”.
Aportó el informe en
cuestión para el análisis de esta Corporación. Sin embargo éste versa sobre 5 hallazgos
relativos a pensiones gracia reconocidas en Magangué, Cartagena y el Chocó.
Nada tiene que ver con la discusión que se ventila en esta ocasión.
4.5.2. El Ministerio de Hacienda
y Crédito Público advirtió que el reconocimiento de pensiones como las que
perciben las tres pensionadas vinculadas afecta al sistema pensional en forma
desmesurada.
Explicó que el Decreto 546 de 1971 contenía
privilegios para los funcionarios de la Rama Judicial y del Ministerio Público,
en la medida en que les permitía acceder a una pensión estimada con arreglo a un
ingreso base de liquidación igual al 75% de la asignación más alta del último
año de servicios. Dada esta posibilidad una persona que haya desempeñado en
forma fugaz un cargo de mayor remuneración, obtendría una mesada pensional
incompatible con su historia laboral.
Para dicho Ministerio en casos como los que se
analizan es preciso acudir a la interpretación de la Corte Constitucional, según
la cual el régimen de transición no cobija al IBL. De este modo, no existe
posibilidad de liquidar pensiones con el IBL de un régimen especial anterior a
la Ley 100 de 1993. Solo es aplicable el IBL del que trata el artículo 36 de esta
última norma, de conformidad con las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y
SU-427 de 2016.
En los casos de la referencia, la tasación del IBL,
de conformidad con la normativa especial, concretamente con el artículo 6 del
Decreto 546 de 1971 generó incrementos pensionales de entre el 44% y el 101%.
Según lo condensó en un cuadro[25],
el Ministerio encontró que la emisión de los fallos judiciales que accedieron a
la reliquidación de la mesada pensional de cada una de las personas vinculadas,
incrementó en forma considerable en el número de salarios mínimos devengados
por cada una ellas, del siguiente modo:
Pensionado
Mesada inicial
Mesada después de los fallos
Diferencia
Incremento %
(1)
(2)
(3)= (2)-(1)
(4)
Judith Aya de Cifuentes[26]
20,00
40,19
20,19
101%
Judith Cecilia Santander Rovira
13,64
19,65
6,01
44%
María Margarita Gómez Gallego
5,94
9,75
3,81
64%
En términos monetarios presenta los valores
adicionales pagados a las tres personas vinculadas a los expedientes, en
millones de pesos, así[27]:
Pensionado
Costo adicional de las mesadas
Costo adicional por retroactivos
Costo adicional actuarial de pagos
futuros
Costo adicional total
(1)
(2)
(3)
(4)= (1)+(2)+(3)
Judith Aya de Cifuentes[28]
2188,3
2181,3
912,1
5281,8
Judith Cecilia Santander Rovira
798,9
1182,6
695,2
2676,7
María Margarita Gómez Gallego
226,5
412,9
628,3
1267,7
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público denunció
que la cantidad de salarios mínimos adicionales pagados mes a mes es de 30.
Adujo que con esos recursos el Estado podría financiar auxilios periódicos
vitalicios para 567 adultos mayores de escasos recursos, en el marco del
Programa Colombia Mayor. De la información recaudada por esa cartera
ministerial, de las bases de datos del FOPEP y de aquella suministrada por esta
Corporación con el auto de pruebas, pudo deducir que el impacto de estas tres
pensiones para el sistema es de 9.226 millones de pesos, de los que 2.236 corresponden
a pagos futuros, sustentados en el cálculo actuarial que hizo en el caso de
cada una de las pensiones cuyo monto cuestiona la UGPP en esta oportunidad.
Finalmente informó que de un análisis sobre el
impacto que tienen los regímenes especiales de la Contraloría, la Defensoría,
la Fiscalía, Medicina Legal, la Procuraduría y la Rama Judicial, en los que se
presenta con mayor frecuencia lo que denominó carruseles pensionales, de 45.000
personas con posibilidad de obtener una ventaja como la que la UGPP denuncia en
estos tres casos, se estima que 21.000 podrán demandar al Estado para lograr un
incremento en la mesada. Para este Ministerio, el desconocimiento del
precedente de la Corte que excluye el IBL del régimen de transición, podría
costar cerca de $23,5 billones de pesos, que equivalen al 2,59% del PIB.
4.5.3.
Por su parte el Ministerio del Trabajo recalcó que la normativa
contenida en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, admitía la posibilidad de
que el IBL aumentara por nombramientos con una duración mínima, en algunos
casos incluso de tan solo un mes. En su criterio, este tipo de pensiones genera
un alto impacto para la sostenibilidad financiera del sistema pensional, en
sustento de lo cual aportó la misma información tabulada por el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público. Además alude a un estudio de impacto conforme el
cual estos reconocimientos generan incrementos porcentuales importantes en las
mesadas, que comprometen los recursos públicos.
4.5.4.
El Consorcio FOPEP se manifestó en el sentido de que es el Ministerio
del Trabajo quien debe comparecer al proceso para resolver los interrogantes
planteados.
4.5.5.
Finalmente la UGPP adujo que el reconocimiento de las pensiones en estos
tres casos acumulados genera un grave detrimento patrimonial. Para la entidad,
implicó un menoscabo económico que asciende a $3’313.081.826,08. La causa
directa de aquel es la existencia de decisiones judiciales que avalan vinculaciones
precarias, desconocen los topes pensionales e incluyen en el régimen de
transición el IBL.
En consideración de
lo anterior solicitó a la Sala Plena de la Corte Constitucional dictar una
sentencia de unificación en la que se imponga la obligación de contener la
afectación al sistema pensional, que se genera mes a mes.
III. CONSIDERACIONES
Competencia
1. En virtud de las disposiciones contenidas en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política de 1991, como en los artículos
33 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y en el artículo 61 del Reglamento interno de
esta Corporación, la Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para
decidir el presente asunto.
Asunto objeto de revisión y
problema jurídico
2. Para efectos de discernir el asunto central que se debate, es
importante recordar que la accionante, la Unidad Administrativa Especial de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-,
aseguró que las decisiones judiciales que resolvieron incrementar las mesadas
pensionales de (1) Judith Cecilia Santander Rovira, (2) Judith Aya
de Cifuentes y (3) Margarita María Gómez Gallego, comprometieron sus
derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia por
aplicar una interpretación normativa que abandonó los principios generales del
sistema de seguridad social en pensiones, en especial el de solidaridad, y por
servir como sustento de mesadas pensionales incompatibles con la trayectoria laboral
de aquellas. Hizo énfasis en que en razón de vinculaciones precarias en el
tiempo, dichas pensionadas obtuvieron una ventaja irrazonable.
En los dos
primeros casos la afectación de los derechos de la entidad accionante se
atribuye al hecho de que las vinculaciones precarias de las señoras (1)
Judith Cecilia Santander Rovira y (2) Judith Aya de Cifuentes en cargos
de mayor jerarquía y remuneración, se tuvieron en cuenta para efecto de
reliquidar su pensión, cuando ello socava la estabilidad financiera del sistema
y el principio de solidaridad. Lo anterior en la medida en que el régimen que
les es aplicable es anterior a la Ley 100 de 1993, a cuya entrada en vigencia
ambas pensionadas ya habían adquirido estatus pensional.
En el tercer y
último caso, la afectación surge de la aplicación ultractiva de las reglas
sobre índice base de liquidación del régimen especial de la accionante, cuando
lo que procedía era la aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Con
ocasión de este yerro sustantivo, para la accionante, la vinculación precaria
de la señora (3) Margarita María Gómez Gallego, incrementó la mesada
pensional a la que tenía derecho, en desmedro del sistema pensional y de los
mismos principios alegados en los dos primeros casos.
La accionante
acudió al juez constitucional porque considera que además del compromiso de su
derecho al debido proceso, se encuentra altamente comprometida la estabilidad
financiera del sistema pensional. Pretende que mediante acción de tutela se
dejen sin efectos cada uno de los fallos que emitió la jurisdicción ordinaria
(laboral y contencioso administrativa) y las resoluciones que les dieron
cumplimiento.
Los jueces de
instancia argumentaron la improcedencia formal y material de las solicitudes de
amparo que formuló la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- por (i) no
satisfacer el requisito de inmediatez; (ii) no observar el carácter subsidiario
de la acción de tutela al no haber acudido a los mecanismos procesales
dispuestos para dar el debate que ahora propone; y, (iii) no poder predicar ni
un defecto material ni el desconocimiento del precedente por parte de los
funcionarios judiciales que decidieron, en la jurisdicción ordinaria,
reliquidar la pensión de (1) Judith Cecilia Santander Rovira, (2)
Judith Aya de Cifuentes y (3) Margarita María Gómez Gallego.
3. La Sala considera que debe establecer si ¿es procedente la acción de
tutela cuando es promovida por la UGPP para controvertir decisiones judiciales
proferidas antes del 12 de junio de 2013, por considerarlos obtenidos mediante
abuso del derecho, a pesar de la existencia del recurso de revisión previsto en
el artículo 20 de la Ley 797 de 2003?
Para dar
respuesta al problema jurídico planteado, esta sentencia hará un análisis sobre
la procedencia formal de las acciones de tutela, en relación con (i) la
legitimación por activa de las entidades públicas para la defensa de sus
derechos mediante la acción de tutela; (ii) la procedencia excepcional de la
acción de tutela contra decisiones judiciales y, (iii) con
ocasión del conjunto de requisitos generales que ha conformado esta Corporación,
recordará el estado de cosas inconstitucional decretado en el caso de CAJANAL
y, a partir de él, los lineamientos fijados sobre a la
procedencia de acciones de tutela formuladas por la UGPP contra decisiones
judiciales que condenaron a CAJANAL a pagar pensiones obtenidas con abuso del
derecho, proferidas antes de sucederle, esto es antes del 12 de junio de 2013.
Tras el análisis
de cada uno de estos aspectos la Sala determinará si en los casos concretos la
acción de tutela es procedente, para lo cual establecerá cuándo se configura un
abuso del derecho y cuándo éste surge en forma palmaria, como mecanismo para
determinar en qué casos es admisible que el juez constitucional desplace al
juez ordinario de revisión.
En una
segunda parte de la decisión, las acciones de tutela que sean consideradas
procedentes serán evaluadas de fondo, para establecer si las decisiones
judiciales cuestionadas comprometen los derechos de la UGPP al haber incurrido
en un defecto sustantivo o haber desconocido el precedente constitucional.
PRIMERA PARTE:
Análisis formal de procedencia de la acción de tutela
Legitimación
por activa de las entidades públicas para formular acciones de tutela
4. Al igual que las personas naturales, las personas jurídicas, por
mandato constitucional recogido en el artículo 86 de la Carta Política, tienen
la facultad de interponer acción de tutela cuando consideren que sus derechos
fundamentales se encuentran comprometidos, pues “el término ‘persona’
inserto en [él] (…), comprende tanto a las personas naturales como a las
personas jurídicas, ya que la norma no (…) realiza ninguna distinción entre
ellas”[29].
En ese sentido el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 establece que la tutela “podrá
ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o
amenazada en uno de sus derechos fundamentales”.
Esta
Corporación ha destacado que las personas jurídicas (e incluso a aquellas
sometidas al derecho público[30])
son titulares de derechos fundamentales, indirectamente cuando se
pretende la protección de las garantías constitucionales de sus asociados o directamente
cuando pretendan ejercer o reivindicar un derecho cuya titularidad pueda serle
atribuido a ellas[31].
En este punto es
importante señalar que, dada la naturaleza y conformación de las personas
jurídicas, el catálogo de derechos fundamentales que pueden invocar en su favor
es más reducido respecto de aquel que tienen las personas naturales.
Esto se explica
porque algunos derechos fundamentales sólo pueden ser atribuidos a la condición
humana, como “por ejemplo, el derecho a la vida, a la prohibición de la
desaparición forzada, tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes o al
derecho a la intimidad familiar”[32],
como también lo son el derecho a la dignidad humana, a la intimidad personal y
a la honra, en tanto “solamente se reconocen al ser humano, pues son
atributos propios de éste, inherentes a su racionalidad, inalienables,
imprescriptibles y connaturales con el reconocimiento de su dignidad”[33].
5. La titularidad de los derechos fundamentales en cabeza de las personas
jurídicas y, entre ellas, de las entidades públicas, implica sin duda la
posibilidad de exigir su protección ante el sistema de administración de
justicia.
En principio, es
el representante legal de la entidad quien se encuentra legitimado para acudir
al juez de tutela[34].
Sin embargo, puede hacerlo a través de “funcionarios distintos cuando así lo
dispongan las normas que definan su estructura, o a través de apoderado”[35].
6. Ahora bien, las tres acciones de tutela que son objeto del presente
estudio constitucional fueron formuladas en nombre de la UGPP, por su
Subdirector Jurídico Pensional, Salvador Ramírez López. Él aportó los poderes
generales que le habilitan para actuar en representación de los intereses de la
entidad accionante[36].
En consecuencia la legitimación por activa, en los términos del artículo 10 del
Decreto 2591 de 1991, se encuentra plenamente comprobada y en esa medida resulta
imperioso continuar con el análisis de las acciones de tutela de la referencia.
Procedencia excepcional de la
acción de tutela contra decisiones judiciales
7. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución es
un mecanismo excepcional previsto para que toda persona pueda hacer frente a la
amenaza o vulneración de los derechos fundamentales de los que es titular, con
ocasión de la conducta, positiva u omisiva, de cualquier autoridad pública y,
en algunos eventos, de los particulares.
En desarrollo de dicho precepto
constitucional, los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991
establecieron, en un principio, la posibilidad de que las decisiones judiciales
que comprometieran derechos fundamentales, fueran susceptibles de control
constitucional por vía de tutela. Sin embargo, la Corte Constitucional mediante
la Sentencia C-543 de 1992[37] declaró la
inexequibilidad de los referidos artículos. En ese fallo la Corte precisó que
permitir el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales,
transgredía la autonomía y la independencia judicial y contrariaba los
principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, de ahí que solo procedía el
remedio constitucional cuando se tratara de proteger derechos fundamentales ante
vías de hecho judiciales.
Sin embargo, en una vasta línea
jurisprudencial al respecto, desde 1993 esta misma sede judicial ha reconocido
la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. La ha
condicionado a la identificación de varios factores que limitan su interposición
y la reducen a casos excepcionales, en que el juzgador se aparta de los
designios constitucionales, de la ley o la sana crítica, y con ello afecta las
garantías constitucionales de las partes o de los interesados en un proceso
judicial, a pesar de todos los esfuerzos de los afectados por controvertir tal
determinación con las herramientas que encuentran en el procedimiento
ordinario.
Ese fue el razonamiento que inspiró,
en su momento, la teoría de las vías de hecho[38] y que ahora
sustenta el conjunto de requisitos generales y especiales en la materia[39],
que como serán explicados a continuación, permiten al juez constitucional averiguar
y determinar si se compromete el debido proceso con la emisión de una
sentencia, sin quebrantar los principios de seguridad jurídica, cosa juzgada,
autonomía e independencia judicial[40].
En el contexto
aludido, la armonización de los derechos fundamentales y principios como la
seguridad jurídica y la cosa juzgada, implicó el establecimiento de requisitos
de procedencia, de riguroso análisis. Se dividen en dos grupos, uno general y
otro específico. El primero será analizado en esta primera parte de la
sentencia y al segundo se hará alusión en el análisis sustancial de las
acciones de tutela que se revisan.
Requisitos generales
8. Los requisitos generales de procedencia de
la acción de tutela contra decisiones judiciales, son que (i) la cuestión sea de relevancia constitucional, de
forma que rotunda e inconfundiblemente, verse sobre los derechos
fundamentales de las partes que hayan participado del proceso en que se dictó
la decisión; (ii) se hayan agotado todos los medios de defensa judicial al
alcance del actor para oponerse a la decisión judicial que acusa por vía de
tutela; (iii) se cumpla el principio de inmediatez o que la acción se
haya interpuesto en un término razonable; (iv) la irregularidad procesal sea
decisiva en el proceso, en caso de que sea alegada y resulte verdaderamente
lesiva de las garantías constitucionales que les asisten a las partes; (v) se
identifiquen, de manera razonable, los hechos que generaron la vulneración de
derechos fundamentales esto es que la parte accionante precise en forma
clara y contundente la acusación sobre la decisión judicial; y que (vi) no
se trate de una tutela contra una sentencia que haya definido, a su vez, una
acción de tutela.[41]
La satisfacción de todos y cada uno
de estos requisitos generales abre al juez constitucional la posibilidad de
proseguir con el análisis y de definir el asunto que se le plantea. Por el
contrario, la inobservancia o el incumplimiento de uno solo de ellos basta para
impedirlo y sustraer el debate del conocimiento del juez de tutela. En ese
último caso ha de declararse la improcedencia de la acción de tutela, sin que
el estudio pueda trascender al fondo del debate.
9. En los tres casos que en esta oportunidad se analizan, se satisface la
mayor parte de requisitos generales de procedencia. En todos (i) la cuestión es
de relevancia constitucional por cuanto se contrae al análisis sobre la
supuesta vulneración al debido proceso y al derecho fundamental de acceso a la
administración de justicia de la UGPP, que pasó a representar los intereses de
la demandada en el proceso en el que se dictó la providencia judicial
cuestionada. Además (v) se identificaron en forma razonable los hechos que
generaron, según la accionante, la vulneración de los derechos sobre los que busca
protección y (vi) no se cuestionan sentencias de tutela. Finalmente, (iv) a
ninguna de las decisiones judiciales se le atribuyó una irregularidad procesal.
Sin embargo,
comoquiera que en casos en los que la UGPP ha formulado acciones de tutela como
sucesora de CAJANAL, la Corte Constitucional ha establecido parámetros especiales
para el análisis de la procedencia de la acción, respecto de los principios de (iii)
inmediatez y (ii) subsidiaridad, a continuación se hará alusión a ellos, con el
fin de evaluar los asuntos que se revisan desde esa óptica particular.
Antes de referir
las reglas en mención, la Sala estima conveniente hacer un balance sobre el
estado del debate alrededor de la procedencia de las acciones de tutela de esta
naturaleza. Ello permitirá identificar los temas que han rodeado la discusión, para
clarificar cuáles ya han sido definidos y en qué otros es necesario precisar algún
aspecto.
Una vez hecho lo
anterior se procederá a destacar, en forma conclusiva, los parámetros actuales que
ayudarán al juez constitucional a establecer cuándo una acción de tutela
formulada por la UGPP contra decisiones judiciales proferidas contra CAJANAL,
por presunto abuso del derecho, es procedente aunque, a primera vista, no
satisfaga los requisitos de subsidiaridad e inmediatez.
La discusión sobre los principios
de inmediatez y subsidiaridad en acciones promovidas
por la UGPP contra sentencias proferidas antes de la liquidación definitiva de CAJANAL.
10. En 1998, esta Corporación se pronunció sobre la situación de CAJANAL en
varias sentencias de tutela[42].
Para entonces encontró que esa entidad estaba en imposibilidad material de
atender sus funciones en forma adecuada y oportuna, en lo que al trámite y
reconocimiento de pensiones se refiere. Ello sin duda afectaba a las personas
que estaban a la espera del reconocimiento de prestacionales pensionales por
parte de esa entidad.
Inicialmente, en
la Sentencia T-068 de 1998[43]
se declaró la existencia de un estado de cosas inconstitucional, al advertir el
carácter estructural de la ineficiencia e inoperancia administrativa de
CAJANAL, misma que propició la interposición masiva de demandas de tutela, sobre
todo por vulneración al derecho de petición.
El problema se
mantuvo en el tiempo, y como se constató en la Sentencia T-1234 de 2008[44],
diez años después de la declaratoria del estado de cosas inconstitucional,
CAJANAL aún mostraba falta de capacidad para “atender de manera oportuna las
solicitudes (…), situación que no obstante haber presentado cierta mejoría,
todavía significa[ba] que la entidad se demora, en promedio, cinco meses más de
los términos legales y jurisprudenciales para resolver de fondo las
solicitudes”[45].
El ECI nunca fue superado por esa entidad y el proceso de liquidación de
CAJANAL fue consecuencia directa de sus dificultades administrativas[46].
11. La necesidad de dar respuesta a las
personas que se encontraban afiliadas a CAJANAL era apremiante, por lo que mediante
el Decreto 2196 de 2009[47] el
Gobierno Nacional ordenó su liquidación y supresión.
Adicionalmente, conforme
lo dispuesto en el Decreto Ley 4107 de 2011, las funciones de CAJANAL serían
asumidas por la UGPP a más tardar el 1° de diciembre de 2012[48],
plazo que fue prorrogado hasta el 11 de junio de 2013 mediante el Decreto 877
de 2013[49].
En consecuencia,
la UGPP inició el proceso de sustitución de las funciones de CAJANAL en
diciembre de 2012, pero la representación y la sustitución procesal de esta
última entidad solo sucedió a partir el 12 de junio de 2013.
12. En 2014, luego de asumir la defensa judicial de los intereses de la
extinta CAJANAL, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- formuló varias
acciones de tutela que fueron seleccionadas para revisión de esta Corporación.
Al analizarlas, la Corte Constitucional a través de sus distintas Salas de
Revisión llegó a conclusiones distintas sobre la satisfacción de los requisitos
de inmediatez y subsidiaridad de los reclamos de la UGPP.
La discusión no
ha sido pacífica y pueden distinguirse dos posturas razonables opuestas. La
primera sostiene que dadas las barreras que encontró CAJANAL al haber entrado
en un estado de cosas inconstitucional, no le son exigibles los requisitos de
inmediatez y subsidiaridad a la UGPP con la misma rigurosidad que a otras
personas que pretenden atacar por vía de tutela una decisión judicial.
Entretanto, la segunda plantea que la flexibilización de las exigencias de
procedencia no debe aplicarse a la UGPP, en la medida en que no es un sujeto de
especial protección y las prestaciones ordenadas por los jueces, a pesar de ser
periódicas, no pueden leerse desde la óptica del derecho fundamental a la
seguridad social.
A continuación se
presentan los argumentos centrales de la discusión sobre la procedencia de la
acción de tutela en casos como los que acá se analizan.
12.1. Primera postura. En la Sentencia T-546 de
2014[50],
la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, analizó la suspensión
judicial de los descuentos a favor del sistema de seguridad social en salud,
sobre pensiones gracia. La aludida suspensión fue ordenada mediante sentencias
que decretaron la nulidad de los actos administrativos que imponían los
descuentos. Estas sentencias fueron emitidas el 22 de julio, 10 de agosto y 16
de diciembre de 2010.
En ese momento se
consideró que la UGPP estuvo en “imposibilidad jurídica y material para
interponer la acción en un término menor”, si se tiene en cuenta que hasta
el 11 de junio de 2013 pudo asumir la defensa de CAJANAL. Se reconoció en la
mencionada sentencia que la situación de inoperatividad administrativa de
CAJANAL generaba una “circunstancia especialísima” que implicaba, además
de la falta de oportunidad en la respuesta a los casos pensionales que tenía a
su cargo, una reducida capacidad institucional para responder a las demandas
judiciales que los afiliados promovieron en su contra para lograr el
reconocimiento de sus prestaciones pensionales y respuesta a sus reclamaciones[51].
Por tanto, era preciso flexibilizar los requisitos de subsidiaridad[52] e
inmediatez[53]
de la acción de tutela, como en efecto se hizo.
Así en ese
entonces la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional conoció el fondo
del asunto sometido a su consideración. Al establecer si “el descuento del
doce por ciento para salud practicado a (…) beneficiarios de la pensión gracia,
era legal”, como lo habían estimado los jueces accionados, encontró un notorio
defecto en la interpretación que aquellos hicieron. Los jueces accionados en
esa oportunidad tuvieron por establecido, sin estarlo, que los demandantes
tenían derecho a tal descuento sin respaldo en la ley, según la Sentencia
T-359 de 2009. Entonces, ante la transgresión al principio de igualdad y la
violación del debido proceso que supuso el desconocimiento del precedente, esa
Sala resolvió dejar sin valor ni efecto las sentencias cuestionadas, para que
en su lugar se profiriera nueva decisión en los casos acumulados que se
analizaron.
Con apoyo en la Sentencia
T-546 de 2014, la Sentencia T-835 de 2014[54]
al resolver un caso sobre la misma materia, consideró que la afectación de los
derechos de la UGPP es permanente en el tiempo por “tratarse del pago de
prestaciones periódicas”. Se consideró procedente la acción de tutela, se
dejaron sin efectos las decisiones judiciales atacadas[55]
y se ordenó la emisión de nuevas sentencias. Posteriormente, la Sentencia T-581
de 2015[56]
adoptó determinaciones en el mismo sentido y bajo similares argumentos.
Recientemente la
Sala Tercera de Revisión, al asumir el conocimiento de un caso que guarda
relación de identidad con los que ahora se analizan[57],
profirió la Sentencia T-060 de 2016[58]. En ella
retomó los criterios expuestos en la Sentencia T-546 de 2014, de tal
suerte que los principios de inmediatez y subsidiaridad fueron analizados en
forma flexible, dadas las condiciones en las que se encontró CAJANAL y que
originaron la declaratoria del estado de cosas inconstitucional Se concluyó que
la acción satisfacía todos los requisitos generales de procedencia de la acción
de tutela contra providencia judicial.
No obstante, al analizar
el defecto sustantivo y el desconocimiento del precedente alegados por la UGPP,
la Sala de Revisión encontró por la temporalidad en que fueron proferidos los
fallos de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no le era imputable
ninguno de dichos defectos. La posición mayoritaria de la Sala llamó la
atención sobre el hecho de que el principio de sostenibilidad financiera fue
incorporado a la Constitución luego de emitidos los fallos censurados, como también
la Sentencia C-258 de 2013.
Entonces, en uso
de facultades extra y ultra petita la mayoría de la Sala que
dictó la Sentencia T-060 de 2016, se concentró en resolver si “¿es
posible aplicar el precedente de reanudación de los términos para controvertir
las pensiones reconocidas con abuso de derecho o fraude a la ley mediante el
ejercicio del recurso extraordinario de Revisión -art. 20 Ley 797 de 2003- a
las pensiones causadas en el régimen especial de transición previsto en el
Decreto 546 de 1991, y, con ello amparar el derecho al acceso a una efectiva
administración de justicia vulnerado a la UGPP?”.
Concluyó que las
directrices fijadas por la Sala Plena de la Corte Constitucional en la Sentencia
C-258 de 2013, si bien se limitan al artículo 17 de la Ley 4 de 1992,
fueron empleados por la Sala Plena (en la Sentencia C-230 de 2015) y por
algunas Salas de Revisión, para evitar ventajas pensionales irrazonables que
contrariaban el ordenamiento jurídico. Se declaró la vulneración de los
derechos de la accionante y la reapertura de los términos para el ejercicio de
la defensa judicial a través del recurso de revisión, a partir de la
notificación de esa providencia.
12.2. La segunda postura. En oposición al análisis
hecho en las citadas providencias, la Sentencia T-893 de 2014[59]
destacó que “la alegación genérica y abstracta del estado de cosas
inconstitucionales de Cajanal (…) [no es] una razón suficiente que exculpe por
sí sola la falta de agotamiento de los medios ordinarios de defensa judicial
(…) y la tardanza en la interposición de la acción de tutela contra la
providencia atacada por vía constitucional en esta oportunidad”. Hizo énfasis
en que los criterios de sostenibilidad financiera, a pesar de estar contenidos
en la Carta Política, no pueden ser aplicados a casos particulares a través de
la acción de tutela.
La Sentencia
T-922 de 2014[60]
planteó la falta de inmediatez en la formulación del amparo, como quiera que la
flexibilidad de los requisitos de procedencia únicamente prospera, en materia
pensional, en relación con sujetos titulares del derecho a la seguridad social
y al mínimo vital. En lo que atañe a la sostenibilidad financiera destacó que,
los criterios que la acompañan no son aplicables a los casos concretos, en la
medida en que son de tipo estructural y han de ser aplicados por los poderes
ejecutivo y legislativo.
Por su parte, la Sentencia
T-287 de 2015[61]
enfatizó en que “no se considera como justificación para la tardanza, el
hecho que quien interpone la demanda de tutela sea una nueva entidad que asumió
las funciones de quién antes fue sujeto de un pronunciamiento en la
jurisdicción ordinaria, en el entendido que con el reemplazo de entidad, no se
reviven términos”. La Sala Segunda de Revisión en esa decisión fue enfática
en afirmar que eximir o flexibilizar los requisitos de procedencia a favor de
las entidades que han experimentado problemas estructurales, implica avalar y
promover su negligencia.
Además de haberse
expuesto esta postura en las sentencias en cita, también se encuentra
consignada en dos salvamentos de voto. Respecto a la Sentencia T-060 de 2016
una Magistrada de la Sala[62],
en salvamento de voto, recalcó la improcedencia de acciones de tutela como
estas. La razón fue que la UGPP puede hacer uso del mecanismo previsto en el
artículo 20 de la Ley 797 de 2003 hasta el 12 de junio de 2018, si se considera
que tiene 5 años para hacerlo desde el momento en que sucedió a CAJANAL. Ante
la existencia de ese mecanismo de protección principal de los derechos de la
entidad accionante, según la postura disidente, el asunto escapa al análisis
del juez constitucional, conforme lo impone el principio de subsidiaridad.
Por otro lado, el
salvamento de voto a la Sentencia T-581 de 2015[63]
llamó la atención sobre la existencia de esta postura jurisprudencial[64].
Recalcó que tal y como lo precisaron las Sentencias T-893 de 2014, T-922 de
2014 y T-287 de 2015, el análisis sobre el principio de inmediatez como del
de subsidiariedad, solo puede flexibilizarse cuando quienes formulan la acción
de tutela son “personas que siendo titulares del derecho fundamental a la
seguridad social, han tenido que soportar cargas desproporcionadas frente a la
especial protección que deben recibir”.
13. Ante la disparidad de posiciones sobre el particular, el 10 de agosto
de 2016, la Sala Plena de la Corte Constitucional unificó su criterio mediante
la Sentencia SU-427 de 2016[65]. El alcance de la unificación no solo versó sobre la procedencia de la
acción de tutela contra sentencias proferidas durante el Estado de Cosas
Inconstitucional de CAJANAL, sino también sobre el alcance de las decisiones de
fondo del juez constitucional en la materia.
13.1. En primer lugar es necesario señalar los
hechos que rodearon la interposición de la acción de tutela revisada en esa
oportunidad. Según lo denunciaba la UGPP, la persona que obtuvo la pensión
cuestionada se desempeñó, por encargo durante un mes y 6 días, como Fiscal
Delegada ante el Tribunal Superior de Distrito Judicial. A causa de esta
nominación incrementó su mesada pensional: inicialmente mediante Resolución del
6 de octubre de 2004 se le reconoció por la suma de $2.244.817, posteriormente
ante el retiro definitivo del servicio de la servidora se estimó en $2.892.295 reconocidos por CAJANAL en 2006[66],
y finalmente en el año 2008 ascendió a $11.112.222.
El incremento final de la mesada pensional no obedeció meramente a la
conducta de la accionante. Lo ordenaron dos autoridades judiciales ordinarias
que tramitaron y decidieron las pretensiones de reliquidación pensional que
formuló aquella en contra de CAJANAL, mediante demanda laboral.
La
demanda la conoció en primera instancia el Juzgado 16
Laboral del Circuito de Medellín. Mediante sentencia del 12 de septiembre de 2007, esa sede judicial accedió a las pretensiones
de la demandante y, en consecuencia, (i) incrementó su mesada pensional a
$5.513.848 y (ii) le reconoció $65.576.920 por concepto de retroactivo. La
señora Aguilar apeló la decisión para que además que se incluyera en su IBL la
bonificación por gestión judicial.
La Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Medellín, en fallo de segunda instancia del 13 de junio
de 2008, incluyó la bonificación por gestión judicial en
el ingreso base de liquidación. La mesada pensional fue estimada en el 85% de
la asignación más elevada percibida durante el último año de servicio, según
las reglas contenidas en el Decreto 546 de 1971 y se fijó en $11.112.222.
El 8 de mayo de 2015, la UGPP interpuso
acción de tutela en contra de los jueces que definieron el asunto. Argumentó
esa entidad que, a través de una vinculación precaria y de una interpretación según
la cual el régimen de transición abarcaba el IBL, la pensionada había logrado
ventajas irrazonables para sí y en detrimento del sistema de seguridad social
en pensiones.
13.2.
Sobre la procedencia del amparo, la Sala Plena de la Corte
estableció explícitamente que las acciones de tutela contra una decisión
judicial, promovidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional
y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- ante un presunto
abuso del derecho por parte del pensionado[67]
y en defensa del sistema de seguridad social en pensiones, deberán considerarse
improcedentes, no por incumplimiento del requisito de inmediatez sino de cara
al principio de subsidiaridad.
Para llegar a esa
conclusión, previamente la Sala consideró que entre las autoridades legitimadas
para promover el recurso de revisión ante el Consejo de Estado o la Corte
Suprema de Justicia está la UGPP. Aunque el artículo 20 de la Ley 797 de 2003
establece que, ante la ocurrencia de cualquiera de las causales del recurso
extraordinario de revisión[68]
son el “Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de
la República o del Procurador General de la Nación”, quienes pueden
formular el recurso de revisión de las sentencias judiciales que hayan
reconocido una pensión que genere al tesoro o los fondos públicos una
obligación de cubrir sumas periódicas de dinero, también puede hacerlo la UGPP[69].
La razón es que, como administradora de pensiones, le corresponde velar por el
buen funcionamiento financiero del sistema que regenta, conforme las Sentencias
T-363 de 1998[70]
y T-300 de 2014[71].
De esa manera, la
UGPP aunque legitimada para formular el recurso de revisión, materialmente no pudo
controvertir las decisiones judiciales en su oportunidad. Su gestión al
respecto sólo puede serle exigible a partir del 12 de junio de 2013, cuando empezó
a ejercer la sucesión de los intereses procesales de CAJANAL EICE En
Liquidación. Por tanto, el término de interposición del recurso de revisión autorizado
por el artículo 48 de la Constitución Política, con la modificación que le
introdujo el Acto Legislativo 01 de 2005, solo puede contabilizarse a partir de
esa fecha.
Conforme a la
nueva versión del artículo 48 de la Constitución Política[72],
es posible “afectar la intangibilidad de las sentencias ejecutoriadas para
impedir que se mantengan situaciones irregulares en desmedro del erario público”[73].
Para ello previó la necesidad de regular el recurso de revisión, pero aún no se
ha expedido una ley al respecto.
Ante el vacío
legislativo en la materia, por ahora y para agosto de 2016, el término de
caducidad para la interposición del recurso de revisión es el consagrado en el
artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Según las consideraciones de la Sentencia
C-835 de 2003[74],
que declaró inexequible la
expresión “cualquier
tiempo” contenida en el precitado artículo, el
término previsto por esta norma es de 5 años en la jurisdicción laboral[75]
y hoy también lo es en la jurisdicción contencioso administrativa, tras la
expedición de la Ley 1437 de 2011[76].
Entonces dadas
las dificultades administrativas de CAJANAL y de la imposibilidad de acción de
la UGPP, el término de 5 años para solicitar la revisión de las prestaciones
pensionales tiene un tratamiento distinto. Cuando en condiciones normales debe
contabilizarse desde la ejecutoria de la sentencia, “respecto a la UGPP, en
atención al estado de cosas inconstitucional que afrontaba Cajanal, (…) el
plazo para acudir a dicho instrumento debe iniciarse a contar no antes del día
en que la demandante asumió las funciones de esta última empresa, es decir, con
posterioridad al 12 de junio de 2013”[77].
En consecuencia,
para el momento de la emisión de la Sentencia SU-427 de 2016, la UGPP estaba
en término para interponer el mecanismo de revisión regulado en el artículo 20
de la Ley 797 de 2003[78],
como lo estará hasta el 11 de junio de 2018. Luego, en principio la acción de
tutela sería improcedente comoquiera que existe una vía judicial principal para
ventilar el asunto[79].
Sin embargo, para
la Sala Plena de la Corte Constitucional el perjuicio que se ciñe sobre el
derecho a la seguridad social de los colombianos en virtud de un reconocimiento
pensional logrado mediante un abuso del derecho evidente, amerita que ante “casos
de graves cuestionamientos jurídicos frente a un fallo judicial que impone el
pago de prestaciones periódicas a la UGPP, el amparo [sea] (...) viable con el
fin de verificar la configuración de la irregularidad advertida y adoptar las
medidas respectivas”.
La procedencia de
la acción de tutela en casos como este quedó entonces sometida a una condición:
a la forma palmaria en que surja el abuso del derecho.
13.3. Dilucidada la procedencia de la acción de tutela en ese caso concreto, la
Sala Plena llegó a varias conclusiones más. En primer lugar, en resguardo de la
seguridad jurídica, como de los derechos de las personas respaldadas por las
sentencias cuestionadas, el juez constitucional debe asegurar que en caso de
ser necesario el reajuste de la prestación pensional, éste solo tenga efectos
pasados 6 meses “desde la notificación de la resolución que consagra el
reajuste efectuado al perjudicado con ocasión de la decisión judicial de
amparo”.
En segundo lugar,
explícitamente señaló que el juez laboral también garantizará que “no habrá
lugar al reintegro de sumas de dinero ya canceladas, comoquiera que las mismas
se presumen percibidas de buena fe”.
Del abuso del derecho y del
abuso del derecho que surge en forma palmaria como requisito de procedencia de
la acción de tutela en casos como los que se analizan
14. Según lo resumió esta Sala en la Sentencia SU-427 de 2016, el
debate judicial sobre el abuso del derecho en la obtención de reliquidaciones
que presumiblemente quebrantan los principios y la sostenibilidad del sistema
de seguridad social en pensiones, tiene dos vías. Por un lado está el recurso
de revisión ante la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado (según la jurisdicción
a la que corresponda dirimir el asunto), que hace improcedente el amparo y, por
otro, la acción de tutela. Ésta última queda reservada exclusivamente a los “casos
de palmario abuso del derecho”.
El primero, el recurso de
revisión de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 –cabe precisar- es
un mecanismo que permite que “el juez y la administración (…) [cumplan] el
deber de evitar que se interpreten los textos legales de manera que se cometa
fraude a los principios del sistema”[80].
En los casos de abuso del derecho, dicho recurso procede fundamentalmente
porque no puede considerarse la existencia de un derecho adquirido en cabeza
del pensionado[81]
y porque bajo una interpretación aislada de las normas pensionales y en omisión
de los principios que las inspiran, se habrá quebrantado, como se precisará más
adelante, el debido proceso que es la segunda causal de procedencia del recurso
consagrada en ese artículo.
15. Resulta imperioso desde el punto de vista práctico, determinar el
siguiente problema jurídico: ¿cuándo se está ante un abuso del derecho en forma
palmaria, al punto en que permite que la controversia se ventile ante el juez
constitucional, aun cuando exista el recurso de revisión previsto en el
artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y la UGPP esté en tiempo de acudir a él?
Para hacerlo, es necesario
determinar en forma preliminar ¿qué se entiende por abuso del derecho? y ¿cómo
ha de distinguir el juez constitucional una situación en la que aparece en modo
palmario un abuso del derecho, desde el punto de vista del sistema de seguridad
social en pensiones?
El abuso del derecho
16. Cabe empezar por mencionar que el sistema jurídico colombiano
proscribe, en general, el ejercicio abusivo del derecho. En el artículo 95 de
la Constitución Política de 1991 las personas y los ciudadanos tienen el deber
ineludible de "respetar los derechos ajenos y no abusar de los
propios".
El abuso del derecho,
según lo ha destacado esta Corporación, supone que su titular haga de una
facultad o garantía subjetiva un uso contrapuesto a sus fines, a su alcance y a
la extensión característica que le permite el sistema. Se presenta cuando en el
ejercicio de un derecho subjetivo se desbordan los límites que el ordenamiento le
impone a este, con independencia de que con ello ocurra un daño a terceros[82]. Es
la conducta de la extralimitación la que define al abuso del derecho, mientras
el daño le es meramente accidental.
Para identificar este tipo
de conductas, el juez en cada caso concreto, debe orientarse a establecer “sobre
la base de elementos objetivos demostrados en el proceso, [si de la conducta
del titular del derecho, puede] construir su pleno convencimiento de un
ejercicio abusivo y malintencionado de un derecho determinado”[83], que
por lo general será el que trascienda el marco y la finalidad que el Constituyente
y el Legislador le han otorgado a una facultad individual.
17. La actuación a la que puede atribuírsele un abuso del derecho resulta ambivalente
para el ordenamiento jurídico. Mientras da la apariencia de estar conforme a
derecho, en realidad lo contradice en forma inusual o atípica[84].
Entonces, cuando en principio la conducta es legítima porque está amparada por
una regla que habilita al sujeto a actuar como lo hace, a la luz de un
ejercicio hermenéutico que trasciende la disposición normativa singularmente
considerada y bajo una óptica sistémica del ordenamiento, se llega a la
conclusión opuesta.
Entonces, el abuso del
derecho se configura cuando se fractura la relación finalística que hay entre
(i) la dimensión particular del derecho subjetivo y (ii) la proyección social
con la que aquel se ha previsto. Se trata por lo general de situaciones en las
que, en aplicación de una disposición normativa que desarrolla un derecho
subjetivo, éste se desvía y logra un alcance más allá de
sí mismo. Usualmente se advierte en escenarios judiciales cuando genera una
lesión a un interés ajeno, no contemplada por el ordenamiento y, en esa medida,
ilegítima.
18. Esta figura jurídica alerta sobre la falta de armonía material entre
las facultades que el derecho subjetivo otorga individualmente y la función
finalística que cumple en el ordenamiento y, a través de él, en la sociedad.
Asegura coherencia en el sistema jurídico, al imponer una relación simbiótica
entre las potestades particulares y los fines a los que se orientan las
diversas disposiciones normativas que las contienen. Por ende, reivindica una
interpretación compleja del ordenamiento jurídico, en la que así como las
disposiciones normativas deben responder a aquellas de más alta jerarquía y a
los principios que las inspiran, los derechos subjetivos otorgados no pueden
leerse en forma atómica.
Desde esta óptica, el
abuso del derecho es una institución jurídica que, en un claro rechazo por la
visión de los derechos subjetivos como garantías absolutas para sus titulares,
asume el ejercicio de los derechos en contexto, no solo jurídico sino también
social. Trata de reivindicar las prerrogativas individuales como facultades o
permisiones que tienen fines que trascienden la dimensión individual e
individualista de los derechos[85].
En este marco
interpretativo, los derechos subjetivos se integran en un sistema mucho más
amplio que los dota de sentido, alcance y al que en últimas debe responder la
interpretación que se haga de ellos. En dicho marco, por supuesto, se
encuentran los principios del derecho, los principios constitucionales y
aquellos que informan cada sub sistema del ordenamiento jurídico, esto es, a
las diversas jurisdicciones conocidas, dadas las características particulares
de las específicas relaciones sociales que cada una de ellas regula.
La aplicación de cualquier
disposición normativa en independencia de estos principios, contraviene las
directrices del ordenamiento, las constitucionales y las que distinguen entre
sí a sus distintas ramas. En un escenario semejante la evolución social de los
sistemas jurídicos, su riqueza y complejidad actual, queda reducida a un
ejercicio mecánico de subsunción que desarticula el sistema y desconoce la larga
historia del derecho, y con él en últimas de la sociedad.
19. Como quiera que en un ejercicio abusivo del derecho el sentido que se
imprime a la norma que se busca aplicar, resulta ser un contrasentido, aquel impacta
el sistema jurídico en forma ajena a los fines y principios que lo orientan, e
incluso de modo totalmente opuesto a ellos. Por lo general surge a través de
una interpretación aislada de una regla, que sacada del contexto normativo del
que hace parte, produce una ventaja irrazonable para quien busca su aplicación
y, al mismo tiempo, una desventaja para otros.
Por lo tanto, desde una
perspectiva integral del sistema jurídico, el abuso del derecho siempre acarrea
un daño inadmisible –concreto o sistémico, directo o indirecto-, en tanto implica
la disfunción del sistema o subsistema de derecho, para concretar intereses
individuales a ultranza. Bajo este calificativo -abuso del derecho- se agrupan
las actuaciones concretas de un sujeto que, en ejercicio de un derecho
subjetivo desborda el alcance de éste y, al hacerlo, compromete
antijurídicamente los intereses de otra(s) persona(s), particular o
conjuntamente consideradas, ya por que exista una clara intención de causar un
daño singular o ya porque simplemente actúe fuera de los fines legítimos que se
atribuyen al derecho en ejercicio[86].
20. En últimas, el abuso del derecho se caracteriza por causar, en
ejercicio de un derecho subjetivo, un resultado incompatible con los fines y
los principios a los que responde la disposición normativa que le da cuerpo y
legitimidad al interés particular reivindicado.
Cuando la conducta abusiva
se predica del ejercicio de un derecho subjetivo que se encuentra desarrollado
por una ley, el abuso del derecho se aproxima al fraude a la ley[87] y los
límites entre ambas figuras se vuelven difusos[88].
En esas situaciones, el abuso del derecho y el fraude a la ley confluyen en un
mismo resultado, como dos dimensiones del mismo problema; una subjetiva y otra
objetiva, respectivamente. Ninguno, ni el abuso del derecho y el fraude a la
ley, puede dar lugar a derechos adquiridos[89].
21. La extralimitación del ejercicio de un derecho no puede apreciarse a
través del análisis de las pautas previstas por una única regla particular.
Como quiera que la disposición normativa responde a uno e incluso a varios
sistemas y subsistemas interpretativos, que la dotan de sentido y a su vez la
limitan, su valoración aislada es la que puede engendrar un contrasentido y
acarrear un abuso del derecho, en algunos casos compatible con el fraude a la
ley.
Conviene entonces llamar
la atención sobre el hecho de que, si bien normalmente se distingue entre
principios y reglas, el operador jurídico debe interpretar las normas de tal
forma que se integren sus fines y objetivos, en aras de la congruencia interna del
sistema jurídico colombiano. Ello implica un análisis de los derechos en un
marco mucho más amplio que el del tenor literal de cualquier disposición
normativa, inspirado por los fines y principios que les irradian y ello
conlleva sin duda apartarse de la noción absoluta de los derechos como
potestades particulares incontestables para adentrarse en una noción más social
y funcional del derecho.
Entonces, para determinar
hasta qué punto la actuación que se despliega en ejercicio de un derecho se
compadece con él y cuándo abandona el sentido sistémico de las normas para conducir
a resultados jurídicos incompatibles con el ordenamiento, es necesario
contemplar el marco normativo del que es parte la regla que se pretende aplicar.
Tratándose de normas en
materia de seguridad social, es necesario contemplar las directrices
constitucionales y legales, que orientan las disposiciones normativas que lo
componen, concibiéndolo como conjunto articulado de reglas y principios vinculantes.
22. El artículo 48 de la Constitución Política, como la Ley 100 de 1993 que
rige el sistema actual de seguridad social en pensiones ha establecido
principios entre los que, de cara al caso concreto, cabe destacar la
solidaridad, íntimamente relacionada con los principios de universalidad,
eficiencia y equidad que informan el sistema de seguridad social en pensiones[90].
No sobra precisar en este
punto que los principios que, como el de la solidaridad, informan el sistema de
seguridad social, no fueron expresamente regulados en el régimen de transición
consagrado en el artículo 36 de esa última norma, pero ello no significa que quienes
han obtenido su pensión con arreglo a sistemas pensionales anteriores a la
vigencia de la Ley 100, deban asumir que dichos principios no les son
vinculantes. Por el contrario, esos principios hacen parte de la naturaleza del
sistema pensional, con mayor razón cuando la mayoría de ellos fueron
consagrados por el constituyente en 1991.
El carácter trans e intergeneracional
con el que fue concebido el sistema pensional, en consecuencia con el deber
social de solidaridad, que lo sustenta, implica la plena vigencia de los
principios aplicables en la actualidad a los trabajadores y pensionados que
cotizaron y se pensionaron conforme a lo dispuesto en normas anteriores, pues por
el carácter sistémico del conglomerado de disposiciones sobre la seguridad
social, no pueden apartarse de ellos.
23. Ahora bien, la solidaridad es un principio derivado del Estado Social y
Democrático de Derecho[91]
que impone, en este caso a la sociedad, la obligación de trabajar en forma
conjunta y aunar esfuerzos para beneficio de cada uno de los asociados,
conforme la capacidad -en este caso económica-, de cada uno de los
participantes.
Claramente, en sociedades
con marcadas diferencias sociales que han tratado de conjurarlas a partir del principio
de la igualdad, el cometido no puede ser otro que el de volcarse en favor de la
población con menores recursos económicos, o a quienes ante la vejez o
enfermedad incapacitante para el trabajo, resultan más vulnerables. Así lo
destacó esta Corporación en la Sentencia C-258 de 2013, en la que
sostuvo que “de acuerdo con este principio (…) el Estado debe prestar
asistencia y protección a quienes se encuentren en circunstancias de mayor
debilidad o vulnerabilidad, y exigir mayores contribuciones y esfuerzos a
quienes están en mejor situación”.
24. En consecuencia, es posible predicar un abuso del derecho en el sistema
de seguridad social en pensiones, cuando en ejercicio de las garantías que
aquel cobija, un individuo con una posición económica privilegiada obtiene,
además de las ventajas que ostenta en la sociedad, otras adicionales que
desafían los principios de la seguridad social en pensiones y resisten su
orientación equitativa. Como lo reconoció la Sentencia C-258 de 2013, “para
que se produzca este abuso del derecho, el aumento [de la mesada pensional], se
repite, debe ser claramente desproporcionado y debe ser evidente que no
corresponde a su historia laboral.”
La obtención de ventajas
irrazonables en materia pensional, calificadas así por el desconocimiento de
los principios sistémicos y subsistémicos, con arreglo a interpretaciones
ceñidas a una disposición normativa que, a pesar de serle aplicable, en su caso
particular desconoce la teleología de la misma, lesiona el ordenamiento
jurídico. Lo anterior en tanto la interrelación de afiliados y pensionados
vinculados al sistema de pensiones hace que necesariamente cualquier ventaja
ilegítima conlleve una afrenta a la sostenibilidad fiscal del mismo, e implica
cuando menos indirectamente un detrimento de las posibilidades de las
generaciones futuras con menores posibilidades económicas para asegurar su
vejez. Dichas ventajas convierten el sistema en un despropósito y lo hacen
incompatible con la fórmula del Estado Social de Derecho y de los fines y
valores asociados a él.
De cuándo un abuso
del derecho al surgir en modo palmario implica que la acción de tutela para la
revisión de una pensión sea procedente.
25. Establecida la naturaleza del abuso del derecho, conviene determinar cuándo
ha de considerarse que aquel es de tal entidad que demanda la intervención del
juez de tutela, en pro de la sostenibilidad financiera del sistema y, a través
de ella, del derecho a la seguridad social de los afiliados al sistema de
seguridad social en pensiones.
Cabe destacar que la existencia del
mecanismo de revisión tanto en la jurisdicción laboral ordinaria, como en la
contencioso administrativa implica que, en principio, la acción de tutela no
supera el análisis de procedencia, pues la existencia de un mecanismo principal
de acción judicial inhabilita al juez constitucional para decidir el asunto de
fondo, en casos como estos.
Sin embargo, existen casos particulares
en los cuales de concretarse el riesgo inminente que se ciñe sobre los derechos
que se busca proteger, acarrearía un perjuicio que no podría resarcirse y que
impide o dificulta el ejercicio de los derechos fundamentales. En la Sentencia
SU-427 de 2016, esta Sala Plena estableció que asuntos como los que se
analizan serían competencia del juez constitucional, solo cuando el abuso del
derecho aparezca de modo palmario.
En lo que sigue la Sala Plena de esta
Corporación, con arreglo al patrón fáctico de la Sentencia SU-427 de 2016
y con el ánimo de fijar criterios interpretativos claros para establecer cuándo
un abuso del derecho surge de modo palmario, recogerá los lineamientos básicos
para determinar los eventos en los que resulta imperiosa la intervención del
juez de tutela.
26. El carácter palmario del abuso del derecho debe ser identificado por el
juez de tutela al momento de hacer el análisis de procedencia de la acción de
tutela. No solo debe advertir (i) que el ejercicio del derecho pensional pudo
haber desbordado los límites que le impone el principio de solidaridad del sistema
de seguridad social –caso en el cual no debe perder de vista que la acción de
tutela será, en principio, improcedente ante la existencia del recurso de
revisión-, sino además (ii) constatar que la ventaja irrazonable que generó
pone en un riesgo inminente a los demás afiliados del sistema de seguridad
social, con ocasión de una anomalía en la interpretación judicial, en relación
con la cual CAJANAL no pudo ejercer su derecho de defensa y la UGPP se
encuentra obligada a hacer erogaciones cuantiosas que, por su carácter
periódico, atentan contra la equidad y la sostenibilidad del sistema, de manera
actual. Todo ello debe derivar de la elusión de los principios y de las reglas
que rigen el sistema pensional.
La jurisdicción
constitucional deberá intervenir en aquellos casos en los cuales, los términos
de decisión del recurso de revisión aumentan de manera ostensible el nivel de
riesgo para el sistema y sus afiliados. Es una carga para el actor demostrarlo
y proponerle al juez el modo en que se verifica la amenaza.
Entonces se asumirá que la
intervención del juez de tutela dependerá de la disfunción a la que conduce el
reconocimiento pensional cuestionado para el sistema. En ese sentido, se
presentarán a continuación algunas reglas de apoyo interpretativo para el juez constitucional
y, enseguida como derivación de aquellas, criterios que permitan determinar en
qué eventos puede entenderse que se ha configurado un abuso del derecho en
forma ostensible.
Primero: reglas de
apoyo interpretativo.
27. Un abuso del derecho, definido en los términos expuestos en los
fundamentos jurídicos precedentes, emerge de modo palmario, cuando la
disfunción que engendra en el sistema pensional salta a la vista y logra
convencer al juez constitucional de que su intervención en el asunto es
imperiosa, con el ánimo de proteger intereses superiores. Aquel debe tener la
certeza de que la remisión del asunto a las vías ordinarias, hará insostenible
la dinámica solidaria del sistema pensional, en la medida en que los
incrementos pensionales ilegítimos resultan mensualmente tan cuantiosos, que
indudablemente lo desfinanciarán, en detrimento de quienes cuentan con menores
recursos económicos.
Sumado a las
particularidades de cada caso concreto que hagan suponer al juez la intención que
alguien pueda tener de sacar un provecho desproporcionado, en detrimento del
sistema de seguridad social en pensiones, por desconocimiento de sus principios
y normas, debe analizarse el impacto desde el punto de vista que contrasta el
reconocimiento pensional con la historia laboral del interesado, para concluir
que hay un exceso de grandes niveles en el incremento que le favoreció.
Además del análisis de
contexto que supone el ejercicio anterior, es importante considerar la conducta
de quien busca el beneficio pensional. De modo tal que quien sin sustento normativo,
más allá de un regla de un régimen especial que perdió vigencia –como lo son
aquellas que rigen el IBL-, busca a ultranza una ventaja irrazonable en
comparación con otros afiliados, podrá haber incurrido en forma notoria en un
abuso del derecho. Cuando la búsqueda sea evidente e inconfundible, al
perseguir un incremento monetario significativo sin arreglo a la normativa
vigente, ese abuso debe entenderse palmario.
En todo caso el juez de
tutela, con base en los principios de autonomía e independencia judicial, se
encuentra en libertad para establecer su convencimiento sobre el caso concreto
y sobre si existe o no un abuso del derecho de tal magnitud.
No obstante lo anterior,
corresponde a esta Corporación, en su labor de unificación y cierre, dotarlo de
herramientas para encontrar la desproporción y los excesos que resultan más
problemáticos. El objetivo es brindar un apoyo para valorar el caso concreto,
que potencie el análisis. Lejos de limitar la función jurisdiccional, en todo
caso autónoma e independiente, el objetivo es concretar el punto de vista
constitucional sobre la materia.
Entonces, sin perjuicio de
lo anotado en esta providencia, el juez de tutela podrá identificar razones para
definir el caso concreto y los parámetros que se fijarán a continuación, no desconocen
su autonomía, sino le orientan en su labor argumentativa desde el punto de
vista constitucional.
Segundo: criterios
para identificar eventos en los que el abuso del derecho emerge de modo
palmario
28. Sea lo primero aclarar que el abuso notorio del derecho, como el que se
denuncia en los casos acumulados, se presenta con ocasión de la obtención de
una ventaja individual irrazonable, fundada en una vinculación precaria.
La vinculación precaria
puede provenir de dos escenarios distintos, de los que dan cuenta los asuntos
concretos que se analizan en esta oportunidad. De un lado puede surgir con
ocasión de la aplicación de un régimen especial para personas que cumplieron
los requisitos de acceso a la pensión antes de la entrada en vigencia de la Ley
100 de 1993, dentro del cual se contemplaba un IBL distinto al de su artículo
36. Para quienes por el contrario, cumplieron esas exigencias en vigencia de
dicha norma, el impacto de una vinculación precaria, solo puede concretarse
cuando se hace una aplicación ultractiva del régimen especial en lo que atañe
al índice base de cotización.
Se trata de escenarios
distintos, que conducen a la sobrevaloración de la cotización efectuada en el
marco de un servicio al Estado que se reputa débil en el tiempo. Para efectos
de la liquidación pensional la vinculación precaria, que al auspicio del
régimen especial para la Rama Judicial y el Ministerio Público, puede ser de
tan solo un mes, adquiere un poder determinante en la estimación de la mesada
pensional que puede resultar incompatible con la historia laboral del servidor
público.
No solo puede presentarse
cuando se aplica un índice base de liquidación consagrado en un régimen
especial, y no el previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993[92], sino
en reconocimientos pensionales que tuvieron ocasión con requisitos anteriores a
ella, sin perjuicio de su legitimidad desde el punto de vista de las
disposiciones legales que regulaban la pensión. En este último caso, la
confrontación del reconocimiento debe hacerse desde el punto de vista de los
principios constitucionales que regían la situación para cuando se consolidó el
derecho pensional.
a)    Casos en los que la vinculación precaria adquiere relevancia por la
aplicación ultractiva de un IBL distinto al de la Ley 100 de 1993.
29. Como lo denunció la entidad accionante, existen casos en los cuales la
vinculación precaria y su papel determinante en la liquidación de la mesada
pensional de funcionarios que estuvieron al servicio de la Rama Judicial y/o el
Ministerio Público, surge de la aplicación extensiva en el tiempo de un IBL
distinto a aquel establecido en la Ley 100 de 1993, en el marco del régimen de
transición pensional.
Lo anterior, en contravía
de la interpretación consolidada por la Corte Suprema y la Corte Constitucional,
según la cual el régimen de transición no es predicable del IBL, pues el
Legislador solo previó la transición respecto de la edad de pensión, el tiempo
de servicios y el monto de la prestación[93].
Sobre el particular
cabe anotar que los regímenes de transición son establecidos por el Legislador
como una garantía de los derechos que están por ser adquiridos[94], son “un mecanismo de protección para que los cambios producidos
por un tránsito legislativo no afecten desmesuradamente a quienes, si bien no
han adquirido el derecho a la pensión, por no haber cumplido los requisitos
para ello, tienen una expectativa legítima de adquirir ese derecho, por estar
próximos a cumplir los requisitos para pensionarse, en el momento del tránsito
legislativo”[95].
Como quiera que el sistema
pensional diseñado en la Ley 100 de 1993 suponía para ciertas
personas la postergación del acceso a la pensión, en detrimento de las
posibilidades que les brindaba el régimen anterior, el Legislador, en aras de
no defraudar las expectativas legítimas de los trabajadores, con
características de acceso determinadas –edad y cotización-, configuró en el
artículo 36 de dicha norma un régimen de transición.
Así, el artículo
36 de la Ley 100 de 1993 establece que “la edad para acceder a la pensión de
vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la
pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el
Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o
cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de
servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se
encuentren afiliados.”
El artículo referido,
según su tenor literal, distinguió entre el monto de la pensión y el IBL, al
regularlos en forma simultánea y distinta. En relación con el primero, destacó
que para personas beneficiarias del régimen de transición podían acceder al
monto previsto en el régimen anterior, mientras respecto del segundo estableció
reglas concretas, por las que se regiría esa figura con independencia del
régimen de transición.
Para la Sala Laboral de la
Corte Suprema de Justicia, es claro que el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, “estatuyó
en forma expresa los cuatro elementos estructurales esenciales del derecho a la
pensión de vejez, dos relacionados con el acceso a la prestación, y dos con la
cuantificación del derecho económico”[96].
Mientras la edad del afiliado y el tiempo de servicio o las semanas de
cotización son elementos ligados al acceso al derecho, el monto de la
prestación y el índice base de liquidación, son útiles para cuantificarlo.
Los elementos propios de la
cuantificación de la prestación pensional -señaló dicha Alta Corporación en la
sentencia en cita- son distintos entre sí. El índice base de liquidación –IBL-,
por un lado, refiere el ingreso salarial que se tendrá en cuenta para aplicar
la tasa de reemplazo y liquidar la mesada. Ese salario, bien puede ser igual a
una única asignación (como en el caso del Decreto 546 de 1971) o a un promedio
de lo devengado, ambas opciones en un marco temporal definido por el
Legislador. En esa medida el IBL “depende de los ingresos del afiliado
durante un lapso determinado por la ley”[97].
Entre tanto, el monto pensional o la tasa de reemplazo, alude al porcentaje del
IBL que establece la ley. Aplicada la tasa de reemplazo al IBL, se estima la mesada
pensional a devengar.
Así las cosas, a modo de
ejemplo, el artículo 6° del Decreto 546 de 1971 al establecer que “los
funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho (…) a
una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la
asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio
en las actividades citadas”, establece como IBL la asignación mensual más
elevada que hubiere devengado en el último año de servicio el funcionario y,
como monto pensional, el 75% de ese ingreso.
La jurisprudencia de esa
Corporación, como la de la Corte Constitucional ha señalado que el régimen de
transición excluyó deliberadamente el IBL[98].
De tal modo a las personas beneficiarias del mismo, si bien le son aplicables
los requisitos de acceso a la pensión del régimen anterior, cuales son la edad
y el tiempo de servicio o las semanas cotizadas, para efecto de cuantificar la prestación,
deben conciliar el monto de la pensión fijado en el régimen especial, y el IBL
del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
En esa medida cualquier
pensión que en marco del régimen de transición, haya sido cuantificada
exclusivamente con arreglo al régimen anterior y sin armonizarlo con las reglas
sobre el IBL del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, conlleva “la concesión
de una ventaja a los beneficiarios del régimen especial cobijados por la transición,
que no fue prevista originalmente por el Legislador al expedir la Ley 100 y
que, por tanto, carece de justificación”[99]
y puede llegar a afectar patrimonialmente al sistema de pensiones, en
desconocimiento de los principios de solidaridad e igualdad[100].
Todo ello para decir que
el primero de los criterios para identificar la existencia de un posible abuso
del derecho ocurrido en forma palmaria, es el reconocimiento y aplicación de un
IBL distinto a aquel fijado en la Ley 100 de 1993, siempre que el derecho se
haya adquirido durante su vigencia.
En estos casos los demás
criterios, que se precisarán a continuación, parten de la existencia de una
apreciación antojadiza e infundada sobre el alcance del régimen de transición,
que privilegia una aplicación integral del régimen especial en contravía de la
voluntad del Legislador, que deliberadamente excluyó de aquel el índice base de
liquidación.
b)    Casos en los cuales la vinculación precaria opera en el marco de un
régimen especial, sobre la base del cual existen derechos adquiridos.
30. Dicho lo anterior un abuso del derecho que se verifica con un carácter
palmario, puede ser verificable en los eventos en los cuales (i) con ocasión de
una vinculación precaria del servidor público en la Rama Judicial, en un cargo
de más elevada jerarquía y remuneración respecto de aquel en el que se
desempañaba con anterioridad, (ii) se declaró judicialmente en su favor un
incremento porcentual trascendental desde el punto de vista particular.
Ello con independencia de
que la vinculación precaria tenga origen en la aplicación ultractiva e
infundada del IBL de un régimen especial, en los términos anotados en el
fundamento jurídico anterior.
31. A continuación cada uno de los elementos de la relación plasmada en el
numeral 30, será analizado para efecto de consolidar los criterios a tener en
cuenta para valorar la existencia de un abuso del derecho en forma palmaria.
(i)
De la vinculación precaria.
31.1. En la medida en que el índice base de liquidación se refiere al periodo
a tener en cuenta para establecer el promedio o el valor de lo devengado que
será determinante al momento de cuantificar la prestación, en los eventos en
los que se haya aplicado un IBL distinto al de la Ley 100 y consagrado en un
régimen especial, cuanto más reducido sea el lapso que puede afectar la cuantía
de la mesada pensional, cobra mayor relevancia el concepto de vinculación precaria.
Sin embargo, como se ha anotado sus efectos pueden darse por la mera aplicación
del régimen especial anterior a la Ley 100.
31.2. La vinculación precaria ha sido entendida como la relación entre un
empleado o funcionario público y el Estado, que tiene una duración reducida en
el tiempo[101].
El elemento que define la precariedad del vínculo laboral es por lo tanto su
fugacidad.
En muchos casos el carácter fugaz de
la relación laboral obedece a la satisfacción de un encargo o una
provisionalidad (temporales por definición[102])
por parte de un servidor que desempeña funciones en propiedad o de un
particular, para desempeñarse en un cargo de mayor jerarquía y remuneración.
La brevedad en el desempeño de las
funciones de mayor remuneración puede llegar a menoscabar en casos concretos los
cimientos del sistema de seguridad social, cuando propicia la consolidación de
derechos pensionales con fundamento único en la remuneración percibida durante
la vinculación precaria.
En este caso, el Decreto 546 de 1971 en
su artículo 6° estableció que “los funcionarios y empleados a que se refiere
este Decreto, tendrán derecho al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y
de 50, si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuos o discontinuos,
anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo
menos 10 lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio
Público, o a ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación
equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere
devengado en el último año de servicio en las actividades citadas”.
Del tenor literal de esa norma se
desprende que, incluso con un mes de servicio en un cargo de mayor remuneración,
el empleado o el funcionario de la Rama Judicial[103]
beneficiario de ese régimen, podría causar una pensión con apoyo en el salario
devengado durante aquel corto periodo de vinculación. Lo anterior, a condición
de que dicho salario sea el más alto del último año de servicios. Entonces, incluso
con apenas un mes cotizado con arreglo a ese salario, tendría la posibilidad de
percibir, durante el resto de su vida, una pensión con fundamento en esa mínima
cotización, lo que a primera vista aparece carente de razonabilidad desde la
lógica solidaria del sistema.
Por ejemplo si una persona ocupó un
cargo de mínima remuneración, como empleado de la Rama Judicial, durante toda
su vida y con fundamento en ese ingreso cotizó, no tiene sentido que, si
durante el último año de servicios trabajó como Magistrado de una Alta
Corporación, y solo lo hizo durante un mes, su mesada pensional sea tan alta
como el sueldo percibido durante esa mensualidad. No lo tiene porque lo que habrá
aportado a pensiones dicho trabajador, no guardará relación con los beneficios
que obtendrá del sistema.
31.3. Desde esta óptica, es cuestionable que las vinculaciones precarias tengan
un papel decisivo para establecer, con fundamento exclusivo en ella, la cuantía
de la mesada pensional. Ello materialmente socava la sostenibilidad del sistema
pensional y lo hace disfuncional. Admite situaciones en las cuales la
prestación pensional, en su cuantía y en virtud de esas vinculaciones precarias,
se torna incompatible con la historia laboral del pensionado. En ese escenario,
los fondos pensionales se ven forzados a subsidiar mensualmente mesadas
pensionales de personas sobre las que es difícil predicar una vulnerabilidad
económica, con lo cual se subvierte el fin que inspira el principio de
solidaridad. Conferir a una vinculación precaria la vocación para cambiar una
historia de cotización, en virtud de un nombramiento temporal, impactaría en
forma desproporcionada los derechos de las generaciones futuras a tener un
sistema de pensiones estable y sostenible.
31.4. Ahora bien, queda claro que se presentan vinculaciones precarias cuando
un servidor durante la mayor parte de su vida laboral aportó con una base de
cotización y luego (tal y como se presenta en los casos analizados), en el
transcurso del último año de servicios, es nombrado para un cargo de mayor remuneración
por un tiempo corto. Con fundamento en esa vinculación obtiene un ingreso más
alto que, conforme el artículo 6° del Decreto 546 de 1971, sirve para calcular
su IBL y estimar su mesada pensional que, así, no responderá a la cotización histórica
efectuada.
En casos como los que se analizan en
los que el marco temporal que sirve para liquidar la prestación es el último
año de servicios, se considerará una vinculación precaria el ejercicio de una
función en la Rama Judicial o en el Ministerio Público que, conforme las
particularidades del caso, sea minúsculo para un periodo anual.
31.5. Ahora bien, si el elemento que define la precariedad del servicio
público prestado es la fugacidad, como ha quedado claro, no es admisible
predicarlo en relación con el desempeño en cargos de mayor jerarquía y
remuneración con origen en un concurso de méritos. El funcionario que durante
el último año de servicios haya fungido en un cargo de mayor remuneración
porque, al haber ocupado el primer puesto de la lista de elegibles
correspondiente, tuvo el derecho irrefutable de acceder a él, está beneficiado
con la estabilidad en el ejercicio de sus funciones y ésta impide entender que,
cualquiera que haya sido su duración, haya una vinculación precaria. La
vocación de permanencia que tiene el desempeño de un cargo en propiedad, sustrae
el carácter fugaz del vínculo e impedirá la configuración de una vinculación
precaria.
Por contraste, respecto del ejercicio
de cargos por nombramiento en encargo o provisionalidad, lo cierto es que es de
su naturaleza ser un mecanismo transitorio para cubrir vacantes, responder a
las necesidades del servicio y evitar su parálisis, en seguimiento de los principios
de eficiencia y celeridad. Dada la fragilidad del vínculo entre el funcionario
y el servicio público, es difícil predicar un nivel de estabilidad tal que
permita llegar a las mismas conclusiones que para los cargos desempeñados en
propiedad.
Como lo ha reconocido esta
Corporación, los nombramientos en provisionalidad (con un carácter temporal
menor que aquellos hechos por encargo), tienen una estabilidad laboral “relativa o
intermedia”[104],
pues se hacen con la certeza de su cesación y de su carácter efímero. En
relación con ellos la posibilidad de un ejercicio fugaz es mayor, pues lleva
implícito un término para su finalización, que hace débil el vínculo con el
Estado, en comparación con la fortaleza del que es propiciado por el mérito
como principio constitucional.
31.6. Entonces el ejercicio de las funciones públicas por un lapso corto,
tiene la virtualidad de configurar una vinculación precaria indudablemente respecto
de nombramientos por encargo o en provisionalidad.
Entretanto, en relación con la
nominación hecha en propiedad, es necesario distinguir dos tipos de situaciones:
la primera, cuando el nombramiento se hace en un cargo de libre nombramiento y
remoción, mediando únicamente la voluntad del nominador; y la segunda, cuando
obedece a la superación del correspondiente concurso de méritos y de ostentar
el primer lugar en la lista de elegibles consolidada. En el primer caso,
conforme las particularidades del caso concreto, podrá predicarse la fugacidad
de la vinculación si el tiempo de ejercicio fue corto, mientras en el segundo,
dada la estabilidad que genera el vínculo con el Estado, no.
Como consecuencia de lo anterior, la
Sala considera que una vinculación precaria con el Estado, depende de dos
factores. El primero, del nivel de estabilidad que ofrece el vínculo entre el
funcionario y el cargo de mayor jerarquía y remuneración desempeñado. Toda vez
que puede predicarse fuerte para los nombramientos en propiedad por concurso de
méritos y débil en lo que atañe a los encargos, las provisionalidades y las
propiedades de libre nombramiento y remoción, de las que puede surgir una
vinculación precaria de las funciones temporalmente ejercidas y nunca de los
cargos a los que llega el funcionario como consecuencia de un nombramiento
efectuado por el derecho que otorga una lista de elegibles. De este modo, el
carácter exiguo del vínculo (segundo factor), solo puede impactar a los
nombramientos de libre nombramiento y remoción, en provisionalidad  y aquellos
hechos en encargo, que cobran relevancia para determinar la cuantía de la
mesada pensional.
31.7. Lo anterior quiere decir que en el examen sobre el carácter palmario
del abuso del derecho, sea o no identificada la aplicación ultractiva de un
régimen especial en lo que atañe al índice base de liquidación, debe
constatarse que, en relación con el periodo de tiempo a tener en cuenta en ese
régimen –para este caso de un año- la vinculación del funcionario haya sido tan
efímera que no quede duda de la incompatibilidad entre su historia laboral y la
mesada liquidada.
(ii)
Del incremento excesivo en la mesada
pensional
31.8. El abuso del derecho surgirá de modo palmario cuando además de una
vinculación precaria, se presente un incremento excesivo de la mesada pensional
y con él una ventaja ilegítima, que comprometa los principios de igualdad y
solidaridad en el caso concreto.
La mesada pensional debe haberse
incrementado de tal forma que implica un tratamiento diferenciado para quien la
obtuvo. Tal incremento ha de ser verificado en cada caso concreto y dejará al
descubierto el resultado del abuso del derecho desde el punto de vista del
pensionado. La importancia de esta verificación es que tiene la virtualidad de
revelarle al juez constitucional la dimensión material de las ventajas ilegítimas,
desde el punto de vista legal o constitucional, en favor del pensionado.
Al respecto conviene aclarar que, si
bien es cierto cualquier incremento en la mesada pensional que desborde los
principios y las reglas del sistema de seguridad social en pensiones, atenta
contra él, solo los que sean evidentes y se descubran de un primer acercamiento
al caso concreto, ameritan la intervención del juez de tutela. Los demás pueden
ser cuestionados a través de la jurisdicción laboral ordinaria o contencioso
administrativa, según sea el caso. La remisión de los casos al juez ordinario,
no implica de ningún modo restarle relevancia al caso, sino constatar que la
urgencia que presenta es relativa y no notoria.
Así, no basta con la existencia de
una vinculación precaria para que proceda la acción de tutela, sino que es
preciso que aquella haya generado un incremento protuberante de la mesada
pensional. Solo así la aplicación del IBL de un régimen especial, cobra una
importancia tal que es imperiosa la intervención del juez de tutela.
La conducta abusiva en el ejercicio
del derecho, focalizada sobre la base de los criterios expuestos, permitirá
encontrar más fácilmente cuándo un abuso del derecho aparece palmario, para
identificar cuándo procede la intervención del juez constitucional para restituir
el principio de solidaridad y los fines de equidad que persigue el sistema de
seguridad social en pensiones.
32. Cabe aclarar que de cara a la sostenibilidad del sistema pensional
resulta irrelevante la intención de daño de aquel que abusa del derecho y si
bien la identificación de abuso del derecho tiene una función correctiva, lo
cierto es que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para dilucidar la
responsabilidad por ese tipo de abusos, para efecto de lo cual los fondos de
pensiones tienen acciones judiciales si fuese de interés acudir a ellas. En esa
misma línea, la responsabilidad por las mesadas incrementadas ya percibidas no puede
generar, en el escenario constitucional, un deber de reembolso como quedó claro
en la Sentencia SU-427 de 2016.
La dimensión subjetiva de la conducta
abusiva, consistente en el ánimo de llevar el propio derecho fuera de sus límites
y fines, aunque bien puede ser considerada por parte del juez para reforzar sus
hallazgos en cuanto a la procedencia de la acción (con arreglo a las
solicitudes inconducentes que haya hecho el pensionado o a indicios de una
conducta individualista que contradice los fines de la solidaridad), pierde relevancia
cuando el trámite constitucional, en estos casos por la naturaleza misma del
amparo, no tiene un ánimo indemnizatorio en favor de las administradoras de
pensiones. Así lo destacó la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia en
cita, que descartó cualquier obligación de reembolso por vía de tutela.
33. En esa medida la fijación de estos criterios ayudará al funcionario
judicial a hacerse una idea de la necesidad de su intervención, pero –se
insiste- ello no obsta para que, en consonancia con la independencia y la
autonomía judicial que le asiste, consolide su propia visión de los distintos
casos concretos que se le presenten y determine la procedencia, conforme su
propio criterio, que deberá motivar conforme las particularidades del caso
concreto.
Análisis del abuso
palmario del derecho en los casos concretos analizados
34. En la mayoría de los casos que ahora se analizan es claro que, conforme
sus supuestos fácticos particulares, el incremento pensional tiene dimensiones similares
al  aquel sobre el cual se pronunció la Sala Plena mediante la Sentencia
SU-427 de 2016.
34.1. Obsérvese que la señora Judith Cecilia Santander Rovira, quien alcanzó
su estatus pensional antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, le
fue reconocida en 2002 una pensión por valor mensual de $3.901.590.
En el año 2006, como
consecuencia de las decisiones judiciales que se cuestionan, su mesada
pensional pasó de $5.293.325 a $8.016.401, a causa de una vinculación precaria
de un mes y 20 días en encargo como Magistrada de la Sala Disciplinaria del
Consejo Seccional de la Judicatura, cuando toda su historia laboral la había
consolidado en ejercicio del cargo de Juez 4° Penal de Alto Riesgo del Circuito
de Santa Marta. A ese cargo regresó por cerca de 10 meses más, antes de
solicitar el reconocimiento de su pensión.
La reliquidación pensional
en el caso de la señora Judith Cecilia Santander Rovira, se hizo con base en el
salario más alto devengado en el último año de servicios que estuvo comprendido
entre el 11 de enero de 2000 y el 11 de enero de 2001. El promedio de lo
devengado en ese periodo fue de $7.930.606 (ingreso base de liquidación), cuyo
75% era de $5.947.954 mesada que le fue reconocida desde el 12 de enero de
2001. Sin embargo, según la información suministrada por la UGPP y no
controvertida por ella, el IBL que debió ser reconocido a esta pensionada era
de $4.610.110, cuyo 75% era de $3.457.582.
Como consecuencia, para el
año 2017 la mesada pensional que se le paga de modo mensual a señora Santander
es de $12.716.108,66 cuando no debía superar los $7.441.049,77. Basada en esas
cifras la UGPP encuentra que en el caso en mención el sistema le ha pagado
desde el 12 de enero de 2001 $2.031.172.870,33 cuando apenas debió pagar
$1.198.354.779,64.
34.2. En lo que se refiere a Judith Aya de Cifuentes, ella alcanzó su estatus
pensional en octubre de 1991. Su pensión fue reconocida en 2000. Luego de
debatir el monto reconocido por CAJANAL en la jurisdicción contencioso
administrativa, en 2005 y en cumplimiento de las sentencias cuestionadas, su
mesada pensional pasó de $5.202.000 en mayo de 2002 a $11.112.430 en octubre de
2004.
El valor reconocido en
2002, traído a valores de 2004 mediante indexación, era de $5.958.056,872. De
tal forma para el momento de la reliquidación, el incremento fue en valores
reales de la época de $5.154.373, a causa de su vinculación como Magistrada de
la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura
desde el primero de noviembre de 1999 y durante 2 meses y 23 días, luego de lo
cual retomó su cargo como abogada asistente de la Presidencia del Consejo
Superior de la Judicatura por 9 días más, antes de solicitar su reconocimiento
pensional[105].
Adujo la UGPP que en
relación con esta mesada pensional, al tomar el último año de servicios se fijó
el IBL por valor de $17.442.071, cuyo 75% equivale a $13.081.553. Cuando en la
actualidad, hecha la proyección y la actualización de la mesada pensional y
aplicados los topes pensionales, la accionante debería percibir mensualmente
$8.384.857, devenga efectivamente $18.442.925.
34.3. Por su parte Margarita María Gómez Gallego, logró su estatus pensional
el 18 de mayo de 2004. La prestación pensional en su favor fue reconocida en
2007 por CAJANAL en cuantía de $2.709.901. En el seno de la jurisdicción ordinaria
laboral se accedió a la reliquidación pensional que para 2009 fue incrementada
hasta alcanzar los $4.703.045, con el IBL del régimen anterior y no el de la
Ley 100 de 1993. Entonces para 2009, el incremento en valores de la época fue
de $3.003.213, con lo que el incremento no llega si quiera a tres salarios
mínimos legales mensuales vigentes, que para la época estaba fijado en
$497.000.
En su caso, la UGPP aduce
que la emisión del fallo cuestionado implicó que actualmente cuando debe
pagársele una mesada pensional por valor de $4.243.694 se le paga la suma de
$6.755.960.
35. Analizados los casos concretos que se estudian en esta oportunidad de
cara a los parámetros establecidos para determinar la configuración de un abuso
del derecho en un nivel palmario, es pertinente llamar la atención sobre varios
aspectos.
36. Para verificar los criterios establecidos para precisar si hubo o no un
abuso palmario del derecho en los asuntos objeto de estudio, cabe destacar que en
los tres casos existen vinculaciones precarias, que sirvieron para incrementar
en exceso las mesadas pensionales de las personas vinculadas (una asociado a la
aplicación ilegítima del IBL del régimen especial contenido en el Decreto 546
de 1971). En este sentido:
36.1. Los incrementos pueden asumirse, a primera vista, considerables desde
el punto de vista de la variación de la mesada pensional de (1) Judith
Cecilia Santander Rovira, y (2) Judith Aya de Cifuentes, histórica y
actual[106].
No sucede lo mismo con el caso de (3) Margarita María Gómez Gallego, para
la cual la UGPP no incluyó información expresa y puntual sobre el incremento.
Para efecto de explicar lo anterior, recordemos
la información suministrada por la UGPP en sede de revisión:
Pensionada
Liquidación judicial
Liquidación en derecho
Mesada pensional
IBL
Monto pensional (*75%)
IBL
Monto pensional
Percibida en 2017
Liquidada en derecho
Diferencia Detrimento mensual
Judith Aya de Cifuentes
$17.442.071
$13.081.553
$11.179.809
$8.384.857
Con tope:
$5.202.000
$18.442.925
$8.384.857
$7.636.401
Judith Cecilia Santander Rovira
$7.930.606
$5.947.954
$4.610.110
$3.457.582
$12.716.108
$7.441.049
$5.575.058
Margarita María Gómez Gallego
$5.098.961
$3.824.220
$3.567.41
(sic.)
$2.675.280
$6.755.960
$4.243.694
No incluyó información
Conforme a las alegaciones de la
UGPP, de las prestaciones reconocidas, a primera vista y de cara al estudio
sobre la procedencia formal de la acción de tutela, hechas las operaciones
aritméticas del caso, se verifica un incremento de $5.275.059, $10.058.068 y
$2.512.266, respectivamente para (1) Judith Cecilia Santander Rovira, (2)
Judith Aya de Cifuentes y (3) Margarita María Gómez Gallego.
Con fundamento en las cifras
devengadas en la actualidad por las pensionadas vinculadas, el incremento solo se
demostró excesivo en el caso de las dos primeras que, con fundamento en una
vinculación precaria, devengaban para el momento de la interposición de la
acción $7.636.401 y $5.575.058 más de lo que correspondería. Ello se deduce de
la información suministrada por la UGPP en sede de revisión, de la que se le
corrió el traslado del caso a las interesadas, quienes se abstuvieron de
controvertir los datos en cuestión.
No ocurre lo mismo en el caso de la
señora Margarita María Gómez Gallego, pues en la información aportada por la
UGPP en su caso, es insuficiente para advertirle al juez de tutela de forma
contundente la afectación actual de los derechos e intereses que, como
accionante, intenta proteger. En el caso de esta interesada la accionante no
logró acreditar sus afirmaciones, al no suministrar datos concretos sobre la
misma, por lo que sin ser notoria y drástica la afectación, es preciso que el
asunto se remita al juez ordinario, para efecto de que se dirima el conflicto.
En esa medida, ese último asunto
deberá tramitarse por la vía ordinaria, toda vez que no se acreditó la
existencia de un incremento pensional actual que pueda calificarse como
excesivo y que resulte manifiestamente contrario a la historia laboral de la
accionada, carga que debió asumir la accionante, como en los demás casos.
37. Sobre las dos primera pensionadas, Judith Cecilia Santander Rovira, (2)
Judith Aya de Cifuentes, es preciso analizar si los incrementos fueron
excesivos respecto de la historia laboral reportada.
37.1. En primer lugar, en relación con la señora Santander Rovira, es preciso
destacar que ella se desempeñó toda su vida laboral, a lo largo de
aproximadamente 32 años, como Juez 4° Penal de Alto Riesgo del Circuito de
Santa Marta. Solo ocupó un cargo distinto entre el 20 de enero de 2000 y el 9
de marzo de ese mismo año, como Magistrada de la Sala Disciplinaria del Consejo
Seccional de la Judicatura. En esa medida cuando su cotización histórica
responde a un cargo con menor rango salarial, que el que ocupó durante su
vinculación precaria, para la Sala el incremento es excesivo en su caso puntual.
37.2. En segundo lugar, sobre la señora Aya es importante destacar que ella
se desempeñó en cargos de distinto nivel y alcance salarial durante su vida
laboral. En la Rama Judicial fue Abogada Asistente Grado 21 por cerca de 4
años, Secretaria Grado 21 por 6 años y se desempeñó además como Directora
Seccional de Administración Judicial y Directora Nacional de Administración
Judicial, por cerca de dos años hasta el 05 de abril de 1994. En esa medida, el
análisis de su caso concreto muestra que de la comparación entre las cifras que
aportó la UGPP, el incremento resulta excesivo.
De lo anotado en este apartado, es
importante concluir que como quiera que el incremento es excesivo únicamente en
los casos de las señoras (1) Judith Cecilia Santander Rovira y (2)
Judith Aya de Cifuentes, queda establecido el cumplimiento del requisito de
subsidiariedad y la procedencia de la acción de tutela respecto de estos dos
casos. Entre tanto, en el caso de la señora Gómez Gallego la procedencia de la
acción de tutela queda descartada.
38. En conclusión, los casos en cuestión implican cuantiosas erogaciones para
el sistema de seguridad social en pensiones, como lo recalcaron las entidades
públicas intervinientes, y la acción cumple con el requisito de subsidiariedad al
haberse demostrado la existencia de un abuso del derecho en forma palmaria,
respecto de los casos de (1) Judith Cecilia Santander Rovira y (2)
Judith Aya de Cifuentes.
Sin embargo, cabe enfatizar, la
declaración de improcedencia de la acción de tutela de Margarita María Gómez
Gallego no supone avalar incrementos ilegítimos por parte de esta Corporación, pues
se reitera que cualquier suma adicional percibida con cargo al sistema pensional
–solidario- es reprochable. La declaración de la improcedencia conlleva únicamente
a que el análisis de fondo sea efectuado en la jurisdicción laboral o
contencioso administrativa y que se sustraiga del estudio al juez de tutela. Las
prestaciones, a pesar de afectar el erario público, deberán ser controvertidas
mediante el recurso de revisión del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Así las cosas, dado el impacto para
el patrimonio público sobre el que alertaron en general las entidades públicas
intervinientes en este asunto, se encomendará a la Corte Suprema de Justicia
que en el momento en que la UGPP haga uso del recurso de revisión anotado, se
disponga, dentro del ámbito de sus competencias, si hay lugar a la aplicación
de la prelación de turnos de la que trata el artículo 63A de la Ley 270 de
1996, con la adición introducida por la Ley 1285 de 2009.
En el mismo sentido, y dada la
competencia que le dio el Legislador en ese mismo artículo a la Procuraduría General
de la Nación, se instará a esta entidad a que analice la posibilidad de
presentar la solicitud de prelación sobre la que versa esa disposición
normativa.
39. Adicionalmente, resulta imperioso destacar que en relación con la
inmediatez en los casos en que la UGPP promueve acciones de tutela contra
fallos de los jueces ordinarios o contencioso administrativos, esta providencia
acoge aquella regla recogida en la Sentencia SU-427 de 2016, conforme la
cual el análisis sobre la oportunidad en la interposición de la acción debe
hacerse sin dejar de lado las circunstancias y bloqueos institucionales de
CAJANAL, que representaron un obstáculo para la defensa de sus intereses y de
los del sistema pensional.
El estado de cosas
inconstitucional en el que estuvo inmersa CAJANAL hasta el momento de la
liquidación de esa entidad, implica que la misma no tuvo ocasión de defender
sus intereses en oportunidad y por los mecanismos ordinarios de acción
judicial, y que el juez constitucional debe tener en cuenta su imposibilidad
fáctica de respuesta para constatar el cumplimiento de los requisitos de
procedencia de la acción. Cargar ahora a la UGPP con la responsabilidad de
haber emprendido acciones imposibles, tanto para ella como para su antecesora,
resulta desproporcionada y, en casos como estos, impediría la defensa de sus
derechos y menoscabaría la posibilidad de mantener sostenible el sistema
pensional, en desmedro de los principios constitucionales que lo informan, como
el de la solidaridad.
En esa medida si bien la interposición
de las acciones en los casos analizados se hizo en un término, a primera vista,
irrazonable, lo cierto es que constatadas las particularidades fácticas del
caso es preciso advertir que desde el tiempo en que entró a operar la UGPP, en
reemplazo de CAJANAL, y considerado el volumen de expedientes a su cargo, no
podría concluirse que el término de formulación de la demanda de tutela fuera
excesivo hasta el punto de hacer dudar sobre la urgencia de la intervención del
juez de tutela en estos casos concretos. Ello además resulta evidente si se
considera que la afectación alegada por la entidad accionante se reputa
permanente en el tiempo, pues se trata de una ventaja irrazonable que se
concreta mensualmente a favor de las pensionadas vinculadas y en detrimento del
sistema pensional.
40. Bajo esa óptica la Sala considera que de las solicitudes de amparo
hechas por la UGPP en relación con (1) Judith Cecilia Santander Rovira y
(2) Judith Aya de Cifuentes, son procedentes y por lo tanto en lo
sucesivo hará el análisis de fondo en cada uno de esos casos.
SEGUNDA PARTE: Análisis sustancial
de la acción de tutela
41. Conforme a lo expuesto hasta este punto, el análisis de fondo ha de
concentrarse en esta oportunidad en determinar si las autoridades judiciales
accionadas comprometieron el derecho al debido proceso de la UGPP, al haber
incrementado la mesada pensional de las señoras Santander Rovira y Aya de
Cifuentes, con arreglo a vinculaciones precarias que significaron una ventaja
irrazonable en materia pensional para cada una de ellas y rompieron el
equilibrio que suponen las relaciones de solidaridad en el sistema de seguridad
social en pensiones.
Requisitos especiales de la
procedencia de la acción de tutela contra sentencias
42. Una vez establecida la existencia
concurrente de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela
contra sentencias, y solo así, el juez constitucional debe analizar si de los
fundamentos expuestos por el accionante, de los hechos y de las intervenciones
se puede llegar a desprender la existencia de alguno de los requisitos
especiales de procedencia de la acción cuando se formula contra una providencia
judicial.
Los requisitos
especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias coinciden
con los defectos en los que puede incurrir la autoridad judicial ordinaria, en
desarrollo de sus funciones, frente a las partes y al proceso del que conoce.
Solo a través de ellos el funcionario judicial puede lesionar el derecho al
debido proceso de las partes, intervinientes y/o terceros interesados.
43. La Corte ha edificado un sistema de posibles vicios que afectarían los
derechos de las partes en un proceso. Para ese efecto ha establecido diferentes
clases de defectos atribuibles a las decisiones judiciales: el orgánico
(cuando el funcionario judicial que profirió la sentencia impugnada carece, en
forma absoluta, de competencia), el procedimental absoluto (cuando el
juez actuó totalmente al margen del procedimiento previsto por la ley), el fáctico
(cuando la decisión impugnada carece del apoyo probatorio que permita aplicar
la norma en que se sustenta la decisión, o cuando se desconocen pruebas que
desconocen el sentido del fallo), el material o sustantivo (cuando la
decisión se toma con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales,
cuando existe una contradicción evidente y grosera entre los fundamentos y la
decisión, cuando se deja de aplicar una norma exigible en caso o cuando se
otorga a la norma jurídica un sentido que no tiene) el error inducido
(cuando la autoridad judicial fue objeto de engaños por parte de terceros, que
la condujeron a adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales), la decisión
sin motivación (cuando la sentencia atacada carece de legitimación, debido
a que el servidor judicial incumplió su obligación de dar cuenta de los
fundamentos fácticos y jurídicos que la soportan), el desconocimiento del
precedente (cuando por vía judicial se ha fijado un alcance sobre
determinado tema, y el funcionario judicial, desconoce la regla jurisprudencial
establecida y afecta, así, el derecho fundamental a la igualdad), y la violación
directa de la Constitución (cuando se desconoce el principio de supremacía
de la Constitución, el cual reconoce a la Carta Política como un supuesto
plenamente vinculante y con fuerza normativa)[107].
44. Considerados los fundamentos de la acción de tutela objeto de estudio,
conforme las acusaciones hechas por la UGPP sobre las decisiones judiciales que
controvierte, conviene profundizar en la naturaleza del defecto sustantivo y
del desconocimiento del precedente constitucional.
Defecto sustantivo
45. Conforme la línea jurisprudencial en la materia, el defecto sustantivo
se atribuye a una decisión judicial, cuando ella se edificó a partir de
fundamentos de derecho que se tornan inaplicables al caso concreto, cuando éste
se definió sin los que le rigen o con base en “una interpretación que
contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”[108].
De tal modo, en términos generales se presenta “cuando, en ejercicio de su
autonomía e independencia, la autoridad judicial desborda con su interpretación
la Constitución o la ley”[109].
Las hipótesis
anteriores se configuran en los eventos en los cuales:
“(i) (…) la decisión impugnada se funda
en una disposición indiscutiblemente no aplicable al caso; // (ii) (…) el
funcionario realiza una ‘aplicación indebida’ de la preceptiva concerniente; //
(iii) (…) la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto
concreto desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido su
alcance; //(iv) (…) la interpretación de la norma se hace sin tener en
cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para
efectuar una interpretación sistemática;// (v) (…) la norma aplicable
al caso concreto es desatendida y por ende inaplicada;// (vi) (…) a pesar de
que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecua a la
situación fáctica a la cual se aplicó; porque la norma aplicada, por ejemplo, se
le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador.”[110]
46. El defecto sustantivo, o material como también se le conoce, se erige
como una limitación al poder de administrar justicia y a la autonomía e
independencia judicial que conlleva, en el marco del Estado Social de Derecho
al que sirve y que ata la interpretación judicial a los principios y valores
constitucionales, como a las leyes vigentes. El desconocimiento de los mismos,
en la medida en que comprometan derechos fundamentales, habilita la
intervención del juez constitucional para su protección. En consecuencia, si
bien:
“el juez de tutela, en principio, no está
llamado a definir la forma correcta de interpretar el Derecho Penal, Civil,
Laboral, Comercial, etc. Sin embargo, en aquellos eventos en los que la
interpretación dada por el juez ordinario carece de razonabilidad, y cuando se
cumplen los requisitos anteriormente mencionados, se hace procedente (…) [su]
intervención (…). En este caso, el juez de tutela tiene la carga de demostrar
fehacientemente la existencia de una vulneración del Derecho Constitucional de
los derechos fundamentales como condición previa para poder ordenar la
revocatoria de la decisión judicial impugnada”[111].
47. Con todo, cabe anotar que como lo ha sostenido esta Corporación[112]
el defecto sustantivo abarca múltiples posibilidades que generan un yerro en la
aplicación del derecho y, por su trascendencia, el desconocimiento del derecho
al debido proceso de las partes, a causa de la elección de fuentes
impertinentes o de la omisión de normas aplicables, que bien pueden surgir de
las reglas jurisprudenciales que rijan la materia.
Desconocimiento del precedente
judicial
48. El precedente judicial es la figura jurídica, que sirve como
dispositivo de preservación de la confianza de la ciudadanía en el
ordenamiento, pues hace previsibles las consecuencias jurídicas de sus actos[113].
En tal sentido, se concibe como “la sentencia o el conjunto de ellas,
anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia y semejanza en los
problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las
autoridades judiciales al momento de emitir un fallo.”[114]
Sin embargo, el precedente no debe identificarse plenamente con toda la
sentencia, sino con la regla que de ella se desprende, aquella decisión
judicial que se erige, no como una aplicación del acervo normativo existente,
sino como la consolidación de una regla desprendida de aquel y extensible a casos
futuros[115],
con identidad jurídica y fáctica.
Con ocasión de la
citada definición, y bajo el entendimiento de que “no todo lo que dice una
sentencia es pertinente para la definición de un caso posterior, como se ha
visto”[116],
esta Corporación ha diferenciado entre lo que se denomina antecedente
jurisprudencial y precedente, en sentido estricto. En las Sentencias T-830
de 2012 y T-714 de 2013 precisó al respecto que:
“El (…) –antecedente- se refiere a una decisión de una
controversia anterior a la que se estudia, que puede tener o no algunas
similitudes desde el punto de vista fáctico, pero lo más importante es que
contiene algunos puntos de Derecho (e.g. conceptos, interpretaciones de
preceptos legales, etc.) que guían al juez para resolver el caso objeto
de estudio. Por tanto, los antecedentes tienen un carácter orientador,
lo que no significa (a) que no deban ser tenidos en cuenta por
el juez a la hora de fallar, y (b) que lo eximan del deber de
argumentar las razones para apartarse, en virtud de los principios de
transparencia e igualdad. (…)
[Entretanto,
el] –precedente-, por regla general, es aquella
sentencia o conjunto de sentencias que presentan similitudes con un caso nuevo
objeto de escrutinio en materia de (i) patrones fácticos
y (ii) problemas jurídicos, y en las que en su ratio
decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que
sirve también para solucionar el nuevo caso.”[117]
Puede predicarse
la existencia de un precedente, en los eventos en los cuales:
“(i) los hechos relevantes que definen el
asunto pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan un
caso del pasado.
(ii) la consecuencia jurídica aplicada a
los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente.
(iii) la regla jurisprudencial no ha sido
cambiada en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho
para su aplicación”.[118]
49. Aquel que puede considerarse precedente para un caso posterior,
debe consultar la materia del debate que se ventila y la fuente a la que
obedece.
Una modalidad
particular del precedente es el precedente constitucional, definido como el
conjunto de pautas de acción que informan un determinado asunto, identificadas
por el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, sobre el alcance de
las garantías constitucionales o de la congruencia entre las demás normas que
componen el ordenamiento jurídico, y la Constitución. Su carácter es vinculante,
no solo en forma vertical, sino también para los órganos de cierre de las demás
jurisdicciones, que en aras de la constitucionalización del derecho, deben
procurar por una interpretación sistemática del mismo, que comprende la
interpretación auténtica de la Constitución[119]. En esa
medida, tal como se ha establecido previamente:
“las decisiones judiciales que sean
contrarias a la jurisprudencia emitida en Sala de Revisión de la Corte
Constitucional, pueden ser objeto de tutela contra providencia judicial por
desconocimiento del precedente constitucional. Igualmente, ha indicado esta
Corporación que una actuación contraria a la jurisprudencia constitucional es
violatoria de la Carta Política porque atenta contra el desarrollo de un
precepto superior contenido en la sentencia, sea de constitucionalidad o de
tutela”.[120]
50. La necesidad de guardar el precedente judicial, como fuente de derecho,
está sustentada, básicamente en dos razones. La primera, la protección al
derecho a la igualdad de quien acude a la administración de justicia y de la
seguridad jurídica; la segunda, el carácter vinculante[121]
de las decisiones judiciales “en especial si son adoptadas por órganos cuya
función es unificar jurisprudencia”[122].
51. El deber de aplicación del precedente no es absoluto, por lo que el
funcionario judicial puede apartarse válidamente de él, bajo las garantías que
le otorgan los principios de independencia y autonomía judicial. Para hacerlo,
el juzgador debe (i) hacer referencia al precedente que va a dejar de aplicar y
(ii) ofrecer una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada,
que haga manifiestas las razones por las que se aparta de la regla
jurisprudencial previa.
Significa ello
que el carácter vinculante del precedente no se erige como un mandato absoluto,
en desmedro de la independencia y la autonomía judicial. El derecho se ha
reconocido como un sistema en movimiento[123], por lo que
si bien es preciso resolver los casos concretos con uniformidad, ante
situaciones de hecho y de derecho similares, aquel no es el único camino para
dilucidar los diferentes casos.
De este modo, aun
cuando haya una regla aplicable a un caso concreto sobreviniente, el fallador
se puede apartar motivadamente de ella, por cuanto (i) en la ratio decidendi
de una sentencia previa se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al
caso a resolver; (ii) la ratio resuelva un problema jurídico semejante al
propuesto en el nuevo caso; y (iii) los hechos del caso sean
equiparables a los resueltos anteriormente[124].
52. En esa medida, solo cuando un juez se aísla de un precedente
establecido, sin cumplir con la carga ya descrita, incurre en la causal
especial de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales,
referente al desconocimiento del precedente judicial. Debido a que, con ese
actuar, vulnera los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de
las personas que acudieron a la administración de justicia.
Con todo, para
efectos del caso concreto no debe perderse de vista que el desconocimiento del
precedente, conforme la Sentencia SU-298 de 2015[125],
puede tener una estrecha relación con el defecto sustantivo, en tanto se asume
bajo dos circunstancias posibles: (i) cuando se demuestra un defecto
sustantivo, en la modalidad de desconocimiento del precedente judicial; o (ii)
cuando se da el desconocimiento del precedente en forma autónoma. Según la
misma sentencia, se trata de situaciones que, en ciertos eventos, no presentan
límites enteramente definidos entre sí, interconectándose y sirviendo como
complemento, uno del otro.[126]
Análisis de los casos concretos
53. La Sala encuentra que en los
casos concretos, es decir en el que se cuestiona la liquidación judicial de la
pensión de las señoras Judith Cecilia Santander Rovira y Judith Aya de
Cifuentes, las decisiones proferidas por el Juzgado 1º Laboral del Circuito de
Santa Marta, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 28 de agosto de
2003 y por la Sección Segunda, Subsección A de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, el 7 de octubre de 2004, no desconocieron
el precedente constitucional pero si incurrieron en un defecto sustantivo.
Las decisiones judiciales acusadas
54.
Judith Cecilia Santander Rovira persiguió por vía ordinaria laboral la
reliquidación de la pensión inicialmente reconocida por CAJANAL mediante la
resolución N°000758 del 23 de enero de 2001. El juez 1º Laboral del Circuito de
Santa Marta, quien conoció el proceso, accedió a las pretensiones de la
pensionada en su sentencia del 30 de noviembre de 2005. Encontró que toda vez
que no se tuvo en cuenta la totalidad de factores salariales y la pensión debía
calcularse en relación con la remuneración más alta devengada durante el último
año de servicios prestados, la reliquidación era procedente.
55. Por su
parte, Judith Aya de Cifuentes presentó acción de nulidad y restablecimiento
del derecho en contra de CAJANAL, por la expedición de las Resoluciones
N°008296 del 15 de mayo de 2000 y N°004366 del 16 de noviembre del mismo año,
mediante las cuales se estimó la mesada pensional en un valor de $5.202.000.
Buscaba el reconocimiento de una pensión ordinaria vitalicia equivalente al 75%
de la asignación mensual más elevada que hubiera percibido durante el último
año de servicio y teniendo en cuenta la prima de navidad. En su caso, la
asignación mensual más elevada corresponde a aquella recibida durante los 2
meses y 23 días en los que fungió como Magistrada titular del Consejo Superior
de la Judicatura.
En primera instancia, mediante
sentencia del 28 de agosto de 2003, el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, anuló las decisiones
administrativas de CAJANAL porque encontró que como quiera que la demandante
había cumplido los requisitos para adquirir la pensión antes de la entrada en
vigencia de la Ley 100 de 1993 (esto es el 10 de octubre de 1991), era preciso
reconocerle una mesada pensional equivalente al 75% de la asignación más
elevada que hubiere percibido en el último año de servicios. CAJANAL lo había
hecho con base en el promedio percibido durante ese mismo periodo y sin tener
en cuenta la prima de navidad, en una aplicación parcial y arbitraria del
régimen que le es aplicable.
Para el Tribunal, la calidad de
beneficiaria de la señora Aya genera que la liquidación de su pensión y las
condiciones para acceder a ella, estén determinadas por el régimen anterior a
la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, esto es por el Decreto 546 de
1971 y que no puedan ser alteradas ni por la Ley 100 de 1993 ni por el Decreto
314 de 1994, que establecía un tope pensional. La razón es básicamente que el
estatus pensional lo consiguió en octubre de 1991.
Sobre la consideración de la
prima de navidad para determinar el IBL en el caso de la señora Aya, estimó que
las pensiones de los empleados oficiales han de liquidarse sobre los mismos
factores que se hayan tenido en cuenta para calcular los aportes.
Apelada esa decisión, el
Consejo de Estado en sentencia del 7 de octubre de 2004, emitida por la
Sección segunda, Subsección “A”, la confirmó esencialmente por las mismas
razones, pues encontró que por haber laborado durante más de 29 años en el
Ministerio Público y la Rama Judicial y haber cumplido 50 años el 10 de octubre
de 1991, le es aplicable el Decreto 546 de 1971.
Los defectos denunciados
56. En cuanto al
desconocimiento del precedente constitucional que se alega por la inaplicación
de la Sentencia C-258 de 2013, baste mencionar que esta última fue
proferida después de que las sedes judiciales accionadas tomaran la
determinación que se censura. Sin duda, a ninguno de los jueces accionados les
era exigible seguir los derroteros o apartarse de una sentencia que aún no
había sido proferida por esta Corporación.
57. Sin embargo,
conviene destacar que los razonamientos con fundamento en los cuales esa
decisión, en un ejercicio de control abstracto de constitucionalidad, declaró
la inexequibilidad de las expresiones “durante el último año y por todo
concepto”, “Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el
salario mínimo legal”, contenidas en el primer inciso del artículo 17 de la
Ley 4ª de 1992, así como la expresión “por todo concepto”, contenida en
su parágrafo, por atentar contra el principio de solidaridad hoy de cara al
caso concreto analizado de fondo, permiten derivar conclusiones equivalentes
sobre la aplicación del Decreto 546 de 1971 en favor de Judith Cecilia
Santander Rovira y Judith Cecilia Santander Rovira.
En esa oportunidad, se llegó a
la conclusión de que “en su sentido natural y en concordancia con su
configuración viviente, [el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992] resulta contrario
al ordenamiento constitucional  por cuanto (i)desconoce el derecho a la
igualdad, en armonía con los principios constitucionales de universalidad,
solidaridad y eficiencia que rigen un sistema pensional equitativo, (ii) genera
una desproporción manifiesta entre algunas pensiones reconocidas al amparo del
artículo 17 de la Ley 4 de 1992 cuando, además, (iii) existe falta absoluta de
correspondencia entre el valor de la pensión y las cotizaciones, lo cual
conduce a que dicha desproporción excesiva sea (iv) financiada con recursos
públicos mediante un subsidio muy elevado. Esto es, además, (v) incompatible
con el principio de Estado Social de Derecho, puesto que si bien los subsidios
en regímenes especiales no son per se contrarios a dicho principio fundamental,
sí lo son los subsidios carentes de relación con el nivel de ingresos y la
dedicación al servicio público del beneficiario del elevado subsidio”[127].
Como se destacó en la Sentencia
T-615 de 2015[128],
la decisión antes referida, encontró por fuera de los límites y valores del
sistema de seguridad social en pensiones, el hecho de que la norma denunciada “favorecía
a un sector privilegiado de la población a través de recursos públicos,
otorgándoles ventajas económicas de las cuales no goza el resto de la
población pensionada [;] (…) vulnera el principio de solidaridad, por cuanto
los recursos de la seguridad social no se destinan a la población más
vulnerable, sino a personas con altos ingresos [; y con lo dispuesto en
ella] se evidencia un sacrificio injustificado de los principios de
universalidad, solidaridad y eficiencia que rigen la seguridad social, y un
obstáculo al cumplimiento del mandato de ampliación progresiva del sistema de
seguridad social para cubrir a las personas de menores ingresos que viven su
vejez en condiciones de alta vulnerabilidad”.
La incompatibilidad con la
Constitución, en el sentido referido, puede verificarse en estos casos concretos.
Las señoras Santander y Aya obtuvieron una prestación pensional incompatible
con el tiempo de servicio prestado en calidad de funcionarias de menor rango
jerárquico y remuneración salarial. Sus mesadas pensionales, reliquidadas por
vía judicial, desbordaron los límites que el principio de solidaridad y el ánimo
de equidad imponen a los derechos pensionales, y sus posiciones privilegiadas
fueron reforzadas a partir de un reconocimiento incongruente con sus historias
laborales, si se le aplica el marco temporal del último año de servicio, como
lo hicieron los jueces ordinarios[129].
58. Sobre el
segundo de los defectos atribuidos a las providencias judiciales cuestionadas, el defecto sustantivo, la
UGPP alega, que se desconoce directamente la Constitución en la medida en que
se rompe el principio de sostenibilidad fiscal incorporado en ella mediante el
Acto Legislativo 01 de 2005. Pasa por alto esa entidad que, igual que el
desconocimiento del precedente, tal acto reformatorio de la Constitución es
cronológicamente posterior a la iniciación de los procesos judiciales cuyas
decisiones son cuestionadas, por lo que es imposible exigir su aplicación por
parte de los funcionarios judiciales accionados y menos aún, percibir un yerro
con fundamento en él.
Sin embargo, aun cuando el Acto Legislativo fue posterior a los
trámites que derivaron en las decisiones judiciales acusadas, ello no impide
que por el desconocimiento al debido proceso, fundado en este caso en abuso del
derecho, proceda el recurso de revisión del artículo 20 de la Ley 797 de 2003,
aplicable para el momento de expedición de ambas sentencias de la jurisdicción
de lo contencioso administrativo[130]. Y aun
sin que ello fuera así, cabe recordar que conforme la Sentencia C-258 de
2013, la facultad de revisión de las pensiones obtenidas con fraude a la
ley o con abuso del derecho, se extiende a todas la mesadas así reconocidas[131] y sobre las que aun pueda abrirse el
debate en cada una de las jurisdicciones competentes para dirimirlo, mediante
ese recurso.
59. Ahora bien, la censura sobre los
fallos de la jurisdicción contencioso administrativa también se fundamenta en
el desconocimiento de los principios generales de la seguridad social y, en
especial, del principio de solidaridad del sistema pensional.
Para el momento en que se profirieron los fallos ordinarios, ese
principio se encontraba expresamente consagrado en el artículo 48 de la
Constitución, por lo que sí era exigible su aplicación y cualquier ejercicio
hermenéutico sobre las normas que estructuran el sistema de seguridad social,
no podía pretermitirlo o abandonarlo. Según el mencionado artículo, incluso en
su versión inicial, “la Seguridad Social es un servicio público de carácter
obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del
Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad, en los términos que establezca la Ley (…)”.
En la Sentencia C-529 de 2010[132], esta Corporación hizo
énfasis en la relación inescindible que hay entre el principio de solidaridad y
la sostenibilidad del sistema de seguridad social. En esa oportunidad destacó
que:
“La
seguridad social es esencialmente solidaridad social. No se concibe el sistema
de seguridad social sino como un servicio público solidario (…). La seguridad
social es, en la acertada definición del preámbulo de la Ley 100 de 1993, el
conjunto de instituciones, normas y procedimientos de que dispone la persona ‘y
la comunidad’, para que, en cumplimiento de los planes y programas que el
Estado y “la sociedad” desarrollen, se pueda proporcionar la “cobertura
integral de las contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la
capacidad económica”, con el fin de lograr el bienestar individual y “la
integración de la comunidad”: La seguridad social como esfuerzo mancomunado
y colectivo, como propósito común en el que la protección de las contingencias
individuales se logra de mejor manera con el aporte y la participación de todos
los miembros de la comunidad. En un sistema de seguridad social, aquellos siniestros
que generan un riesgo que amenaza el mínimo vital (…) individual o familiar, se
atienden o cubren por la vía de la suma de muchos esfuerzos individuales, esto
es, de un esfuerzo colectivo. Por supuesto que el principio solidario no es
absoluto, y su aplicación debe matizarse con la de otros principios y valores,
como el de sostenibilidad, el de eficiencia y el de garantía de los derechos
fundamentales. De lo contrario, el sistema de seguridad social sería inoperante
e inviable. Pero no cabe duda que la seguridad social sólo existe como
desarrollo del principio solidario, sólo es posible gracias a él, y está
concebido para hacerlo realidad.”
El rompimiento de los parámetros de la solidaridad, que implican
básicamente el apoyo mutuo en la asunción de los riesgos asociados al mínimo
vital, con la búsqueda de una prestación más elevada que aquella que responde a
la historia laboral propia, genera un beneficio que supone una ventaja que
contradice el esquema de la seguridad social mismo. Constituye ello un abuso
del derecho como “la otra cara del fraude a la ley, ahora mirada desde la
acción cometida por el titular de un derecho (…) como un ejercicio
manifiestamente irrazonable o desproporcionado”[133].
La existencia del principio de solidaridad, constitucional y
legalmente, se traduce no en una mera expectativa o axiología carente de
sentido. Implica necesariamente que el sistema de seguridad social al que
afecta debe servirse de él al momento de aplicar sus normas, y al mismo tiempo
que ha de alcanzarlo a través de las disposiciones que lo forjan como un todo.
Las decisiones que, en el marco del sistema de seguridad social en pensiones,
en este caso, sin tener presente la operatividad de los principios, puede
llegar a engendrar un contrasentido que vacíe el conjunto de normas que el
Legislador ha estructurado.
En esa medida, haber reliquidado la pensión de las señoras
Santander y Aya sin tener en cuenta que la vinculación precaria de la que fueron
beneficiarias, le otorgó una ventaja irrazonable que no encuentra
correspondencia con su historia laboral, implica sin lugar a dudas que la
interpretación de las disposiciones aplicables al caso concreto, contenidas en
el Decreto 546 de 1971, se hizo sin tener en cuenta otras normas aplicables que
son necesarias para efectuar una interpretación sistemática de ella; con lo que
se subsume la conducta de las autoridades judiciales denunciadas en un defecto
sustantivo, conforme lo mencionado sobre él en esta providencia.
Dado el sentido que se le dio a las normas aplicables al caso de Judith
Cecilia Santander Rovira  y Judith Aya de Cifuentes, sin atender las
finalidades ni el conjunto de principios que orienta el sistema de seguridad
social en pensiones, se defraudó la solidaridad que lo rige, pues con un
incremento excesivo de las mesadas pensionales que inicialmente les fueron
reconocidas y como consecuencia, en cada caso, de una vinculación precaria,
obtuvieron un beneficio que carga ostensiblemente a los fondos de naturaleza
pública con los que se financian las prestaciones pensionales de los demás
colombianos que han contribuido para solidificarlo. En términos generales, en
el caso objeto de estudio, el derecho pensional se adquirió a través de la interpretación
de reglas, que en el caso concreto de las señoras Santander y Aya, consideradas
en forma aislada y no bajo una interpretación sistemática, produjeron
resultados incompatibles con el ordenamiento jurídico consagrado en materia de
seguridad social en la Constitución de 1991. El ejercicio hermenéutico de las
autoridades judiciales ordinarias terminó por privilegiar una aplicación
aislada de la ley que no permitió la armonía del ordenamiento constitucional, y
desconoció la supremacía del texto constitucional hasta el punto de hacer inoperante
los principios del sistema de seguridad social en pensiones, que derivan de él.
Con ocasión de lo anterior, la Sala encuentra que en efecto, las
decisiones de la jurisdicción laboral ordinaria y de lo contencioso
administrativo desconocieron el derecho al debido proceso de la UGPP, por lo
que la Corte deberá ampararlo y restablecerlo, para que las prestaciones
reconocidas a ambas pensionadas se ajunten conforme los parámetros
jurisprudenciales que han precisado los alcances del régimen de transición y
del principio de solidaridad.
Para hacerlo, se dejarán sin efectos las sentencias cuestionadas
en el caso de Judith Cecilia Santander Rovira y Judith Aya de Cifuentes. En su
lugar, se concederá el amparo al derecho al debido proceso de la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social –UGPP, en la medida en que las sentencias, incurrieron en
un defecto sustantivo que atentó contra las garantías del debido proceso.
Ahora bien, se advertirá que el
periodo de gracia de 6 meses desde la notificación de la resolución de
reliquidación de la UGPP, previsto en la Sentencia SU-427 de 2016, será
aplicable en esta oportunidad en respeto del derecho a la igualdad de las
pensionadas vinculadas.
60. En suma, la Sala estima que las autoridades demandadas en las
providencias cuestionadas incurrieron en un defecto sustantivo, por cuanto la
reliquidación pensional de Judith Aya de Cifuentes y Judith Cecilia Santander
Rovira, no tuvo en cuenta el principio de solidaridad que informa el sistema de
seguridad social en pensiones.
Síntesis de la decisión
61. La
Sala Plena de esta Corporación considera que es procedente la
acción de tutela cuando es promovida por la UGPP para controvertir decisiones
judiciales proferidas antes del 12 de junio de 2013 y originadas en un abuso
del derecho, a pesar de la existencia del recurso de revisión previsto en el
artículo 20 de la Ley 797 de 2003, siempre que dicho abuso del derecho haya
emergido en forma palmaria. Para analizar la oportunidad de la interposición de
la acción es preciso considerar las circunstancias de inoperancia institucional
que rodearon a la extinta CAJANAL, que no puede ser trasladada a la UGPP para
efecto de impedirle asegurar, a través de su derecho al debido proceso, la
sostenibilidad del sistema pensional.
Entonces, la UGPP se encuentra
facultada para cuestionar por vía de tutela, exclusivamente, sentencias
judiciales que, con ocasión de un abuso del derecho en modo palmario, hayan
hecho reconocimiento de mesadas pensionales sin advertir la existencia de
vinculaciones precarias y con fundamento en ellas. En virtud del principio de
inmediatez, tal posibilidad la mantendrá por seis meses contados a partir de la
notificación de esta decisión.
Pensiones logradas a través de
abuso del derecho, del que no sea demostrado su carácter palmario por parte de la
UGPP solo podrán ser discutidas por ella mediante el recurso de revisión
regulado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por debido proceso, o por
cualquier norma que desarrolle el mandato incorporado en la Constitución,
mediante el Acto Legislativo 01 de 2005.
62. De los
razonamientos expuestos en el cuerpo de esta providencia, se extrae que en el
caso de las señoras Santander y Aya, en los que por vía judicial se reliquidaron
prestaciones pensionales hasta incrementarlas en forma excesiva, sin advertir
que cada una de ellas tuvo lugar con ocasión de una vinculación precaria, las
decisiones judiciales habrían hecho una valoración parcial de la normatividad
aplicable, con lo que incurrieron en un defecto sustantivo.
La inadvertencia sobre la
sujeción de las disposiciones normativas que rigen el sistema de seguridad
social en pensiones a los principios de solidaridad, universalidad e igualdad
que lo inspiran y marcan el alcance de los derechos pensionales, implicó por un
lado, la concreción de un ejercicio abusivo del derecho y por el otro, el compromiso
actual de los derechos al debido proceso y al acceso efectivo a la
administración de justicia de la UGPP.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero.
REVOCAR los
fallos de segunda y primera instancia, proferidos por la Sala de Casación
Laboral de la Corte Suprema de Justicia el 27 de abril de 2016 y por el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta el 16 de diciembre de
2015 respectivamente, en el expediente T-5.574.837. En su lugar, CONCEDER
el amparo del derecho al debido proceso de la Unidad Administrativa Especial de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP.
Segundo.
DEJAR SIN EFECTOS la sentencia proferida por el Juzgado 1º Laboral del
Circuito de Santa Marta, el 30 de noviembre de 2005, en el marco del proceso
laboral iniciado por Judith Cecilia Santander Rovira contra la Caja Nacional de
Previsión Social –CAJANAL EICE-.
Tercero.
REVOCAR las
sentencias de segunda y primera instancia, emitidas en el expediente
T-5.631.824, por la Sección Quinta de la Sala de Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado el 26 de mayo de 2016 y por la Sección Cuarta de la misma
Corporación, fechada el 25 de febrero de 2016, por los razonamientos expuestos
en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, CONCEDER el amparo
del derecho al debido proceso de la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP.
Cuarto.
DEJAR SIN EFECTOS las sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, el 28 de agosto de 2003, y por la Sección Segunda, Subsección A
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 7 de
octubre de 2004, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho,
formulado por Judith Aya de Cifuentes en contra de la Caja Nacional de
Previsión Social –CAJANAL EICE-.
Quinto.
ORDENAR a la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, que en el término de quince (15)
días contados a partir de la notificación de esta providencia, reliquide la
pensión reconocida a las señoras Judith Cecilia Santander Rovira y Judith Aya
de Cifuentes teniendo como ingreso base de liquidación el promedio de los
ingresos percibidos por la afiliada en los diez últimos años de servicio,
incluyendo los factores salariales sobre los cuales se realizaron efectivamente
las cotizaciones.
Sexto.
ADVERTIR a
la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social –UGPP- que la disminución de la mesada
pensional reconocida a Judith Cecilia Santander Rovira y a Judith Aya de
Cifuentes no tendrá efectos de manera inmediata, sino que los mismos entrarán a regir luego de trascurridos seis meses contados a partir de la
notificación de la resolución que se expedida por la entidad demandante en
cumplimiento de esta providencia, así como que con fundamento esta sentencia no
habrá lugar al reintegro de sumas de dinero ya percibidas.
Séptimo.
CONFIRMAR las
decisiones de tutela de primera y segunda instancia, proferidas el 14 de junio
de 2016 por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia y el 11
de marzo de 2016 por la Sala de Casación Laboral de ese mismo órgano, en el
expediente T-5.640.742 a causa de la improcedencia de la acción.
Octavo.
ADVERTIR a la Corte Suprema de Justicia y al Consejo de Estado que el desconocimiento del precedente fijado en la
Sentencia SU-427 de 2016 y en esta providencia en relación con la procedencia
del recurso de revisión establecido en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003,
habilita a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- para acudir a la
acción de tutela y salvaguardar sus derechos fundamentales al acceso a la
administración de justicia y a la igualdad.
Noveno.
INSTAR al
Procurador General de la Nación, para que a petición de la UGPP evalúe la
posibilidad de solicitar ante la Corte Suprema de Justicia o al Consejo de
Estado, la prelación de turnos de la que trata el artículo
63A de la Ley 270 de 1996.
Décimo.
COMUNICAR esta
providencia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, a través de
la Secretaría General de esta Corporación.
Undécimo.
Por Secretaría General, LÍBRESE la
comunicación a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
ROCÍO
LOAÍZA MILIÁN
Secretaria General (e.)
[1] Resolución
Nº00758 del 23 de enero de 2001. (fl.19 vto. C.1)
[2] Resolución
Nº02313 del 16 de abril de 2002. (fls. 24 a 28 C.1)
[3] Proferida para dar cumplimiento a la sentencia
de tutela del 2 de abril de 2002 proferida por el Tribunal Superior de Santa
Marta, en resguardo del derecho de petición de la señora Santander. Conforme se cita en la Resolución Nº002495 del 23 de
abril de 2002 (fls. 29 a 30 C.1), el fallo de tutela resolvió ordenarle a
CAJANAL resolver el recurso de apelación del que hizo uso Judith Cecilia Santander
Rovira y el pago de “los dineros que hasta la fecha le adeuden por concepto
en (sic.) mesadas pensionales, aclarando que el pago de las mesadas del periodo
comprendido entre el 18 de diciembre de 2000 hasta el mes de marzo de 2002 debe
realizarse sin el descuento del valor de las cotizaciones al sistema general de
seguridad social en salud.” Negó el pago del reajuste pretendido por la
entonces accionante.
[4] Juzgado
1° Laboral del Circuito de Santa Marta. Sentencia del 30 de noviembre de 2005
(fl.32 vto. C.1)
[5] “Artículo 2. Ninguna pensión podrá ser
inferior al salario mínimo legal mensual, ni exceder de quince (15) veces dicho
salario; salvo lo previsto en convenciones colectivas, pactos colectivos y
laudos arbitrales.”
[6] “Artículo 9. Las pensiones de la Rama
Judicial no estarán sometidas a lo dispuesto en el artículo 2 o de la Ley 71 de
1988. En todo caso las pensiones se liquidarán sobre los mismos factores que
hayan servido de base para calcular los aportes.”
[7] Juzgado 1° Laboral del Circuito de Santa
Marta. Sentencia del 30 de noviembre de 2005 (fl.35 vto. C.1)
[8] Escrito
de tutela (fl.2 vto. C.1)
[9] Escrito de tutela (fl.2 vto. C1)
[10] Este último
fue definido por la Sala Plena de la Corte Constitucional mediante Sentencia
SU-427 de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[11] Con
arreglo a la relación de cargos que presentó la UGPP en su escrito de tutela,
que no fue controvertida por la señora Aya. Dicha relación presenta
inconsistencias importante por periodos anteriores a aquellos relevantes, es
decir al último año de labor. Se presenta en los mismos términos en que fue allegada
al proceso, sin que sus imprecisiones tengan incidencia alguna sobre las
conclusiones que se presentarán.
[12] Aun
cuando en la Resolución N° 8296 del 15 de mayo de 2000 se determinó que el
estatus pensional de la señora Aya lo adquirió el 5 de febrero de 1992, el juez
ordinario de primera instancia al efectuar los cálculos correspondientes y
zanjando las controversias que existían sobre ese aspecto, estableció que el
estatus pensional de la interesada data del 10 de octubre de 1991 (fl.39 Cd.1).
[13] Esta
Resolución fue aclarada por la Resolución N°RDP023179 del 21 de mayo de 2013,
para precisar que la prestación se encuentra a cargo del FOPEP.
[14] Escrito
de tutela (fl.23 vto. C.1)
[15] Según
obra en el expediente la demora en la determinación de este asunto obedeció a
la necesidad de convocar conjueces para ello. Así lo constata el acta del 10 de
diciembre de2015, en la que efectuó el sorteo de conjueces por parte de la
Presidenta de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia.
[16] Corte
Suprema de Justicia. Sala de Casación Penal. Sentencia del 14 de junio de 2016.
M.P. José Francisco Acuña Viscaya. (fl.7 C.3)
[17] Con ese fin se ofició a “la Procuraduría General de la Nación, a la
Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y a la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Parafiscal –UGPP- para que suministren la historia laboral
y el promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicio de Judith
Cecilia Santander Rovira, Judith Aya de Cifuentes y Margarita María Gómez
Gallego.”
[18] Con ese fin se ofició a (i) la “Unidad Administrativa Especial de
Gestión Parafiscal –UGPP- para (…) precise sus afirmaciones sobre el impacto en
el sistema pensional de los incrementos pensionales reconocidos a Judith
Cecilia Santander Rovira, Judith Aya de Cifuentes y Margarita María Gómez
Gallego. En particular, (…) deberá explicar en cada caso concreto la razón y la
proyección en la que basa su argumento sobre el impacto que tienen las
pensiones reconocidas en los tres casos de la referencia, en el sistema
pensional” y (ii) a la “Contraloría General de la República, al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio del Trabajo y al Fondo
de Pensiones Públicas del Nivel Nacional –FOPEP- para que (…) emitan concepto
sobre el impacto efectivo de las pensiones reconocidas por una vinculación de
duración reducida en cargos mayor jerarquía y remuneración, mediante la
aplicación del artículo 6° del Decreto 546 de 1971, en el sistema de
pensiones”.
[19] “Por medio del cual se unifica y actualiza el Reglamento de la
Corte Constitucional”.
[20] A pasar de que en el expediente figura como fecha en consolidó
el derecho pensional el 5 de febrero de 1992, el Consejo de Estado se pronunció
de fondo al respecto, para concluir que lo hizo antes de ese momento,
concretamente el 10 de octubre de 1991.
[21] Adicionalmente, en forma extemporánea, la Dirección Ejecutiva
Seccional de Administración Judicial de Medellín (Antioquia) certificó el
tiempo de servicio y los factores salariales asociados a la historia laboral de
Margarita María Gómez Gallego entre el año 1979 y 2006. La comunicación
remisoria data del 22 de marzo de 2017 y fue recibida en esta Corporación el 13
de julio de 2017.
[22] La documentación aportada por la UGPP presenta cierta
desorganización, que impide aproximarse con certeza a la información. El mayor
problema que tiene la comunicación del 23 de marzo de 2017 en la que recoge
estos datos, es la superposición de la información y la falta de legibilidad de
algunas conclusiones de la UGPP en cada caso concreto.
[23] Información tomada de lo manifestado por la UGPP en
comunicación del 23 de marzo de 2017.
[24] Auto del 10 de marzo de 2017. Numeral cuarto de la parte
resolutiva.
[25] Cuaderno de revisión. Folio 73.
[26] Se aclara que la prestación fue sometida a los topes previstos en la
Sentencia C-258 de 2013.
[27] Cuaderno de revisión. Folio 73 vto.
[28] Ídem
[29] Sentencia
SU-447 de 2011. M.P. Mauricio González Cuervo.
[30] Ver entre otras las sentencias T-317 de 2013
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y T-019 de 2013 M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva.
[31] Sentencia C-003 de 1993 M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[32] Sentencia T-317 de 2013 M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[33] Sentencia T-275 de 1995 M.P. Antonio Barrera
Carbonell.
[34] Sentencia T-019 de 2013 M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva
[35] Sentencia SU-447 de 2011 M.P. Mauricio
González Cuervo.
[36] En el expediente (i) T-5.574.837 el mismo se
encuentra en los folios 49 y siguientes de cuaderno principal, en el expediente
(ii) T-5.631.824 a partir del folio 59 del primer cuaderno y en el expediente
(iii) T-5.640.742 en el folio 58 y siguientes del cuaderno 1.
[37] M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.
[38] Inicialmente en la Sentencia C-543 de 1992
M.P. José Gregorio Hernández Galindo, se reconoció la posibilidad de que la
autoridad judicial llegara a desconocer los derechos de los asociados mediante
conductas que calificó como vías de hecho.
[39] Tales requisitos especiales y generales de
procedencia de la acción de tutela contra sentencia fueron estructurados a
partir de la Sentencia C-590 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[40] Sentencia SU-053 de 2015. M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado.
[41] Sentencia SU-241 de 2015. M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado.
[42] Sentencias T-068 M.P. Alejandro Martínez
Caballero; T-167 M.P. Fabio Morón Díaz y T-439 de 1998 M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa.
[43] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[44] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[45] Sentencia T-1234 de 2008 M.P. Rodrigo Escobar
Gil.
[46] Según los
incisos quinto y sexto de las consideraciones del Decreto 2196 de 2009, se
recogió que “Que la Corte Constitucional mediante Sentencia T-1234 de 2008,
concluyó que no se ha superado el estado de cosas inconstitucional, ‘lo cual
implica que las autoridades competentes deben tomar los correctivos’. // Que
por todo lo anterior, las evaluaciones de la gestión administrativa de la
entidad aconsejan la supresión y liquidación de Cajanal, EICE.”
[47] “Por
el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, se
ordena su liquidación, se designa un liquidador y se dictan otras
disposiciones.”
[48] Decreto Ley 4107 de 2011. “Artículo 64. Cajanal EICE en liquidación continuará
realizando las actividades de que trata el artículo 3° del Decreto 2196 de 2009
hasta tanto estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa Especial
de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social,
UGPP, a más tardar el 1° de diciembre de 2012. (…)”
[49] “Por el cual se prorroga el plazo de
liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL El CE en
Liquidación y se dictan otras disposiciones”.
[50] M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[51] Sentencia
T-546 de 2014. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[52] Ídem. “esta
Corporación encuentra probada la existencia de una circunstancia especialísima
que privó a CAJANAL, hoy UGPP, de la posibilidad de agotar o utilizar todos
mecanismos ordinarios de defensa (...), lo cual está soportado en el estado
inconstitucional de las cosas y el desorden administrativo existente en la
entidad para la época en que se profirieron los fallos de tutela previamente
referenciados, que no sólo comprometieron las respuestas a los derechos de
petición, sino también la actividad procesal de dicha institución. Por tanto,
en el caso en estudio, la Corte encuentra una justificación admisible que evitó
que fueran agotados la totalidad de los medios ordinarios de defensa judicial”.
[53] Ídem. “la
vulneración de los derechos fundamentales de la accionante es permanente por
tratarse del pago de prestaciones periódicas, lo anterior sumado a la situación
especialísima derivada en que la UGPP sólo asumió las funciones de defensa
judicial de CAJANAL el 11 de junio de 2013, por lo tanto se observa que frente
a la oportunidad de la tutela objeto de estudio no estamos en presencia de una
desidia de la Administración sino ante la imposibilidad jurídica y material
para interponer la acción en un término menor.”
[54] M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio.
[55] Del “(i)
veintiséis (26) de abril de dos mil doce (2012), proferida por el Tribunal
Administrativo de Casanare en el proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho iniciado por Martha Isabel Silva Niño en contra la Caja Nacional de
Previsión Social EICE- en liquidación; y (ii) doce (12) de agosto de dos mil
diez (2010) proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en el
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por María Eddy
Fuentes de Rincón en contra la Caja Nacional de Previsión Social EICE- en
liquidación”
[56] M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[57] CAJANAL EICE reconoció a Humberto Cárdenas Gómez
pensión del régimen de transición para los funcionarios de la Rama Judicial,
por la suma de $1.493.012,25. El pensionado, inconforme con el monto
reconocido, formuló acción de nulidad y restablecimiento del derecho, para que
se reliquidara su prestación y no se limitara al tope de 20 smmlv. El Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, decidió el asunto mediante sentencia del 9 de
septiembre de 2004 y en cumplimiento del mismo CAJANAL EICE tasó la mesada del
demandante en $9.195.490,31.
[58] M.P.
Alejandro Linares Cantillo.
[59] M.P.
María Victoria Calle Correa.
[60] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[61] M.P.
Mauricio González Cuervo.
[62] S.V.
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[63] S.V.
Myriam Ávila Roldán
[64] S.V.
Myriam Ávila Roldán a la Sentencia T-581 de 2015. “Frente a las razones
expuestas por la mayoría de la Sala, me aparto de la decisión, esencialmente
porque considero que no se cumplen los requisitos de subsidiaridad e inmediatez
que se han fijado en precedentes jurisprudenciales idénticos al estudiado en
esta oportunidad por la Corte. En efecto, en las sentencias T-882 de 2012,
T-893 de 2014, T-922 de 2014 y T-287 de 2015, este Tribunal constitucional revisó
las tutelas interpuestas por la UGPP contra providencias judiciales proferidas
tras varios años, y en las que no se apeló la decisión. En estos precedentes se
expusieron las mismas razones que en el caso que revisó esta Sala para excusar
la falta de cumplimiento frente a los requisitos de procedibilidad de la acción
de tutela.”
[65] M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez.
[66] Esa
determinación tuvo en cuenta el “77.5% del salario promedio devengado por la
afiliada en los últimos 10 años laborados de conformidad con la Ley 100 de
1993” (Sentencia SU-427 de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[67] Ello en
concordancia con los parámetros establecidos en la Sentencia C-258 de 2013 M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, en la que se fijó como abuso del derecho
una conducta del titular del mismo, “(i) (…) que ha adquirido el derecho en
forma legítima, pero que lo utiliza para fines no queridos por el ordenamiento
jurídico; (ii) quien se aprovecha de la interpretación de las normas o reglas,
para fines o resultados incompatibles por el ordenamiento jurídico; (iii) el
titular de un derecho que hace un uso inapropiado e irrazonable de él a la luz
de su contenido esencial y de sus fines; y (iv) aquél que invoca las normas de
una forma excesiva y desproporcionada que desvirtúa el objetivo jurídico que
persigue”.
[68] “a)
cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y
//b) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo
con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”
[69] Sentencia SU-427 de 2016. M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez. “(…)frente a la
legitimación para interponer el recurso de revisión por la configuración de un
abuso del derecho, comoquiera que la Constitución no reguló la titularidad para
interponerlo, debe entenderse que recae, además de los sujetos establecidos en
la Ley 797 de 2003, en cabeza de las administradoras de pensiones encargadas
del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, pues son
las primeras instituciones llamadas dentro del sistema pensional a velar por su
buen funcionamiento financiero. // 7.24. Por lo anterior, la Corte considera
que la UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de
Estado”
[70] M.P.
Fabio Morón Díaz. En ella se hizo alusión a las múltiples facultades que tienen
las administradoras de pensiones para contrarrestar la mora en el pago de
aportes.
[71] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[72] “Se garantiza a todos los habitantes el
derecho irrenunciable a la Seguridad Social. // El Estado, con la participación
de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad
Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine
la Ley. // La Seguridad Social podrá ser prestada por entidades públicas o
privadas, de conformidad con la ley. No se podrán destinar ni utilizar los
recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a
ella. // La ley definirá los medios para que los recursos destinados a
pensiones mantengan su poder adquisitivo constante. // Texto adicionado: // (…)
"La ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las
pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los
requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales
válidamente celebrados" (…)”.
[73] Sentencia
SU-427 de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[74] M.P.
Jaime Araújo Rentería. En ella se “declaró inexequible la expresión
“cualquier tiempo” prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pues
consideró que generaba inseguridad jurídica, ya que “desplomaría el universo de
los derechos adquiridos, de las situaciones jurídicas subjetivas ya
consolidadas en cabeza de una persona, de la confianza legítima, y por
supuesto, de la inmutabilidad que toda sentencia ejecutoriada merece al cabo de
un tiempo debidamente determinado por la ley”. (Sentencia SU-427 de 2016)
[75] Ley 712 de 2001. Artículo 32 “El recurso
podrá interponerse dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de
la sentencia penal sin que pueda excederse de cinco (5) años contados a partir
de la sentencia laboral o de la conciliación, según el caso.”
[76] Ley 1437
de 2011. Artículo 251. Inciso 4. “En los casos previstos en el artículo 20
de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5)
años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de
que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del
perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio.”
[77] Sentencia SU-427 de 2016. M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez.
[78] “Las
providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que
impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir
sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser
revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo
con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del
Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. // La
revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una
transacción o conciliación judicial o extrajudicial. // La revisión se
tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de
revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales
consagradas para este en el mismo código y además: // a) Cuando el
reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y // b) Cuando
la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley,
pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.”
[79] Sentencia SU-427 de 2016. M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez. “en principio, el
recurso de amparo no sería viable puesto que el Acto Legislativo 01 de 2005
adicionó un inciso al artículo 48 superior, en el cual se indica que “la ley
establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones
reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos
en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados”,
por lo que en atención al principio de subsidiariedad debería acudirse a dicho
instrumento especializado para examinar las prestaciones periódicas sobre las
cuales se cierna duda en torno a su legalidad.”
[80] Sentencia
C-258 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[81] Ídem. “En
todos estos casos, el pensionado no tiene un derecho adquirido, y por tanto, en
aras de dar cumplimiento a la presente providencia, la Administración podrá
proceder a revocar y reliquidar el derecho pensional con el objeto de hacerlo
compatible con el ordenamiento jurídico y con el régimen pensional que
realmente le corresponde. En efecto, en la concesión de estos derechos
pensionales no se respetó la legalidad. Sin embargo, dicha reliquidación no
puede ser arbitraria.”
[82] Sentencia
T-511 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[83] CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sala de Casación
Laboral. Sentencia del primero (1) de marzo de dos mil once (2011). Radicación
No 46.175. M.P. Gustavo José Gnecco Mendoza.
[84] ATIENZA,
Manuel & RUIZ MANERO Juan. Ilícitos atípicos. Trotta, Madrid, 2000.
[85] JOSSERAND,
Louis. Del Abuso del Derecho y Otros Ensayos. Temis, 1999.
[86] ATIENZA, Manuel & RUIZ MANERO Juan.
Ilícitos atípicos. Trotta, Madrid, 2000.
[87] I JUNOY, Joan Picó. La buena fe procesal.
Grupo Editorial Ibáñez. Buenos Aires, 2011. pp. 84 a 85. El fraude a la ley es
entendido como “el acto realizado al amparo del texto de una norma que
persiga un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico o contrario a él.
En la doctrina encontramos dos concepciones acerca del fraude de ley: la
subjetiva, que centra su punto de atención en la intención de defraudar, que le
confiere el carácter ilícito de acto realizado; y la objetiva, que simplemente
pone el acento en la violación (indirecta) de la ley.”
[88] Para
tener en cuenta con mayor claridad las diferencias históricas y doctrinarias de
ambas instituciones jurídicas, véase Sentencia C-258 de 2013. M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub.
[89] Sentencia
C-258 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[90] Cabe
destacar que la Sentencia C-258 de 2013, consideró que conforme se encuentra
jurisprudencialmente establecido por la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, en virtud de “estos principios, particularmente los de
universalidad y solidaridad, es posible adoptar medidas distributivas dentro de
los sistemas con miras a ampliar la cobertura a los sectores más pobres y
vulnerables. En este sentido, si bien carece de carácter vinculante para
Colombia, es ilustrativo el informe de admisibilidad y de fondo de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos sobre el caso Asociación Nacional de Ex
-servidores del Instituto Peruano de Seguridad Social y otras contra Perú
(petición No. 12.670 del 27 de marzo de 2009), en el que la Comisión avaló
medidas como la reducción del monto de las pensiones más elevadas dentro de un
sistema pensional, sin que puedan oponerse los derechos adquiridos, con miras a
promover la sostenibilidad y equidad del sistema, y la ampliación de la
cobertura”. Dicha sentencia destacó que para la Comisión, mantener un
sistema pensional equitativo y sostenible debe ser considerado un interés
social por el que cada Estado debe velar (Comisión IDH, informe admisibilidad y
fondo No. 38/09, Asociación Nacional de ex servidores del Instituto Peruano de
Seguridad Social y otras contra Perú, 27 de marzo de 2009. Párrafo 110).
[91] Sentencia
T-426 de 1992. “El Estado social de derecho exige esforzarse en la
construcción de las condiciones indispensables para asegurar a todos los
habitantes del país una vida digna dentro de las posibilidades económicas que
estén a su alcance. El fin de potenciar las capacidades de la persona requiere
de las autoridades actuar efectivamente para mantener o mejorar el nivel de
vida, el cual incluye la alimentación, la vivienda, la seguridad social y los
escasos medios dinerarios para desenvolverse en sociedad”
[92] “ARTÍCULO 36. Régimen de Transición. La edad para acceder a
la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres
y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se
incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para
los hombres. // La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de
servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez
de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta
y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de
edad si son hombres, o quince (15) o mas (sic.) años de servicios cotizados,
será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las
demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la
pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente
Ley. // El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas
referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para
adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les
hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere
superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios
al consumidor, según certificación que expida el DANE. (…)”.
[93]
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sala de Casación Laboral. Sentencias 17 de octubre
de 2008 (Radicación 33343); del 15 de febrero de 2011 (Radicación 44238); del
21 de abril de 2012 (Radicación 53037); del 18 de noviembre de 2015 (Radicado
47164); y del 1º de junio de 2016 (Radicado 48245). CORTE CONSTITUCIONAL:
Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015.
[94] Sentencia T-351 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[95] Sentencia C-789 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[96] CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sala de Casación Laboral. Sentencia
del 1° de marzo de 2017. (Radicación 52320).
[97] Ídem.
[98] Sentencias C-258 de 2013 M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub. Sobre el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y el
índice base de liquidación, se encontró con que “Algunas Salas de Revisión
de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han venido defendiendo la
tesis de la integralidad en la aplicación de los regímenes de transición frente
a la determinación del IBL. Sobre el particular, han considerado que en el
momento de la determinación del IBL debe aplicarse las normas especiales de
cada régimen especial, y sólo en forma supletiva se aplica el inciso 3 del
artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esto es, el promedio de lo devengado en los
diez últimos años de servicio”. Lo anterior, entre otras por considerar que
“el término monto al que se refiere al inciso segundo del artículo 36
comprende tanto la tasa de reemplazo –porcentaje- como el IBL, pues la primera
indefectiblemente debe ser aplicada junto con el segundo para poder establecer
el monto de una pensión”. Al respecto concluyó que “(i) no permitir la
aplicación ultractiva de las reglas de IBL de los regímenes pensionales
vigentes antes de la Ley 100 fue el propósito original del Legislador; (ii) por
medio del artículo 21 y del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100, el
Legislador buscó unificar las reglas de IBL en el régimen de prima media; (iii)
ese propósito de unificación coincide con los objetivos perseguidos por el Acto
Legislativo 01 de 2005, específicamente con los de crear reglas uniformes que
eliminen privilegios injustificados y permitan diseñar mecanismos que aseguren
la sostenibilidad del sistema -de ahí que la reforma mencione expresamente el
artículo 36 de la Ley 100 - la Sala considera que en este caso el vacío que
dejará la declaración de inexequibilidad de la expresión “durante el último
año” debe ser llenado acudiendo a las reglas generales previstas en las dos
disposiciones de la Ley 100 referidas.”; y SU-230 de 2015 M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub.
[99] Sentencia C-258 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[100] Ídem.
[101] Así lo asumió esta Corporación en recientes pronunciamientos,
entre los que se destacan las sentencias C-258 de 2013 M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub, T-060 de 2016. M.P. Alejandro Linares Cantillo y SU-427 de
2016 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[102] Ley 270 de 1996. Artículo 132. Numeral 2. “En
provisionalidad. El nombramiento se hará en provisionalidad en caso de vacancia
definitiva, hasta tanto se pueda hacer la designación por el sistema legalmente
previsto, que no podrá exceder de seis meses, o en caso de vacancia temporal,
cuando no se haga la designación en encargo, o la misma sea superior a un mes.
// Cuando el cargo sea de Carrera, inmediatamente se produzca la vacante el
nominador solicitará a la Sala Administrativa del Consejo Superior o Seccional
de la Judicatura, según sea el caso, el envío de la correspondiente lista de
candidatos, quienes deberán reunir los requisitos mínimos para el desempeño del
cargo. // En caso de vacancia temporal en la Corte Suprema de Justicia, el
Consejo de Estado, la Corte Constitucional o el Consejo Superior de la
Judicatura o los Tribunales, la designación se hará directamente por la
respectiva Corporación.” Numeral 3. “En encargo. El nominador, cuando
las necesidades del servicio lo exijan, podrá designar en encargo hasta por un
mes, prorrogable hasta por un período igual, a funcionario o empleado que se
desempeñe en propiedad. Vencido este término procederá al nombramiento en
propiedad o provisionalidad según sea el caso, de conformidad con las normas
respectivas.”
[103] También del Ministerio Público.
[104] Para el caso de nombramiento en provisionalidad ver Sentencias
T-326 de 2014 M.P. María Victoria Calle Correa; T-147 de 2013 M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub; o T-894 de 2011 M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[105] Llama la atención, en este último punto, cómo
luego de haber logrado el estatus en 1991 y haber fungido como asistente de la
Presidencia del Consejo Superior de la Judicatura del 6 de abril de 1994 al 31
de octubre de 1999, la señora Aya se desempeñó como Magistrada de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura solo por 2
meses y 23 días, hasta el 23 de enero del año 2000, luego de lo cual aguardó 9
días más para dejar el servicio y reclamar una tasación pensional con base en
los mayores ingresos obtenidos durante esa corta vinculación, que evidentemente
no correspondían a su historia laboral.
[106] Conforme los datos aportados por la UGPP en sede de revisión.
[107] Sentencia
SU-172 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[108] Sentencia T-073 de 2015. M.P. Mauricio
González Cuervo.
[109] Sentencia
T-065 de 2015. M.P. María Victoria Calle Correa.
[110] Sentencia T-073 de 2015. En la misma línea
Sentencia T-065 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa.
[111] Sentencia T-065 de 2015. M.P. María Victoria
Calle Correa.
[112] Sentencia
SU-298 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[113] MARINON, Luiz Guilherme. El precedente en la
dimensión de la Seguridad Jurídica. Ius et Praxis, 2012, vol. 18, no 1, p.
249-266.
[114] Sentencia
SU-053 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[115] Sentencia T-737 de 2015. M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado. Refiriendo el trabajo de ARRÁZOLA JARAMILLO, Fernando. La
seguridad jurídica ante la obligatoriedad del precedente judicial y la
constitucionalización del derecho. Universidad de los Andes. Revista de Derecho
Público. 34, 1-28, Enero de 2015. ISSN: 19097778.
[116] Sentencia
T-292 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[117] Sentencia
T-714 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[118] Sentencia
T-794 de 2011. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[119] Sentencia SU-298 de 2015. Op. cit.
[120] Ídem.
[121] Ídem.
[122] Sentencia
SU-053 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[123] Sentencia
T-714 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[124] Sentencia
SU-053 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[125] M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[126] Ídem.
[127] Sentencia C-258 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[128] M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado
[129] Cabe
mencionar en este punto que si bien la señora Aya fungió como Directora de
Administración Judicial, lo hizo durante 2 años, por fuera del tiempo sobre el
cual los jueces ordinarios liquidaron su mesada pensional, cual es el último
año de servicios, en independencia del yerro que hoy puede predicarse de la
aplicación de ese parámetro temporal, conforme las sentencia C-258 de 2013 y
SU-427 de 2016.
[130] La norma citada entró en vigencia el 29 de enero del año 2003,
mientras la primera de las decisiones judiciales que se cuestiona data de
agosto del mismo año.
[131] Sentencia C-258 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. “Aquellas
pensiones adquiridas de forma ilegal, con fraude a la ley o con abuso al
derecho. Éstas se revisarán por los representantes legales de las instituciones
de seguridad social competentes, quienes podrán revocarlas o reliquidarlas,
según corresponda, a más tardar el 31 de diciembre de 2013”, asegurando el
respeto al derecho al debido proceso de los pensionados.
[132] M.P.
Mauricio González Cuervo.
[133] Sentencia
C-258 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub.