T-174-05
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-174/05
DERECHO DE PETICION-Respuesta oportuna y de fondo
DERECHO DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Términos para resolver
DERECHO DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Término de quince días para resolver
asuntos dentro del trámite de pensión
DERECHO DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Término de cuatro y seis meses para
resolver reconocimiento y pago
DERECHO DE PETICION-Omisión de Cajanal en responder en el
término señalado
DEBIDO PROCESO-Vulneración por parte de Cajanal/PRINCIPIO DE
FAVORABILIDAD LABORAL-Condición más beneficiosa al trabajador
DERECHO A LA RELIQUIDACION DE PENSION
GRACIA-Las leyes 33/85 y
62/85 no aplican para la liquidación de pensiones no especiales
Referencia: expediente T-993032.
Acción de tutela instaurada por
Alberto Rafael Mendoza Osorio y otros contra la Caja Nacional de Previsión
Social (CAJANAL).
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá D.C., veintiocho (28 )
de febrero de dos mil cinco (2005).
La Sala Primera de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados JAIME ARAÚJO RENTERÍA,
ALFREDO BELTRÁN SIERRA y MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
que pone fin al proceso de
revisión de los fallos proferidos por el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito
de Sabanalarga y la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Barranquilla el 14 de mayo y el 8 de septiembre de 2004
respectivamente, dentro de la acción de tutela incoada por Alberto Rafael
Mendoza Osorio y otros contra la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL).
I. LOS ANTECEDENTES.
1. Los hechos.
En la solicitud de
tutela se reseña que los señores Alberto Rafael Mendoza Osorio, Amparo Josefina
Tapias de Arregoces, Ana del Carmen Cervantes de la Hoz, Ana del Socorro Soto
Herrera, Ana Matilde Manotas Ortega, Ana Rosa de la Hoz de Cervantes, Andrea
Isabel Anillo Manotas, Balmiro Navarro Blanco, Berecine Pimienta de Colina,
Blanca Bienvenida Rodríguez de Rada, Caridad de Jesús Martínez de Orozco,
Carmen Alicia Ávila de Urueta, Carmen Alicia Guerrero de Jurado, Carmen Emilia
Vizcaíno de la Hoz, Clara Teresa Ángulo Alonso, Daniel Almendrales Casado,
Denis Judith Reales Rodríguez, Diana Isabel Pacheco Caballero, Dolly de Jesús
Fruto de Rua, Dominga Isabel Mendoza de Acosta, Edith Esther Cabarcas de
Acosta, Elcy de Jesús Sanjuán Hernández, Elfi Leonor Mercado Lozano, Emilce
Marquez de Calderón, Enrique Carlos Álvarez Herrera, Ernelda María Torres de
Orozco, Ernestina Molina Alvarado, Eucaris Beatriz Jinete Cera, Eucaris Elina
Cepeda Sarmiento, Felicidad María Cabarcas Romero, Florencia Isabel Oñoro de
Cabarcas, Gloria Esther Jiménez de Castillo, Haydee Cecilia Mercado de la Rosa,
Héctor Manuel Varela Santiago, Hermila de Jesús Mercado Meza, Hilda Inés Viana
Viana, Inéa Aminta Cera Rodríguez, Isabel María Mendoza de Romero, Isolina
Isabel Noriega Cuentas, Jacobo Arturo Amador Henriquez, Jaime Luis de la Hoz
Niebles, Janneth del Socorro Robles de Puello, José Joaquín Barrios García,
José Manuel Mercado Araújo, Juana Bautista Granados Colpa, Laureano Rafael
Castro Cuentas, Lea Dilia de la Cruz de Mendoza, Ledys Valencia de Barrios,
Leila Delgado Almanza, Leonardo Ramírez Acosta, Lucia Inés Álvarez Araújo,
Manuel Antonio Coronado Soñett, Manuel Muñoz Quintero, Marcos Augusto Olivares
Consuegra, Margarita Judith Torreglosa de Escorcia, Margoth Carme Ditta Valle,
María Concepción García Verdugo, María de las Mercedes Mosquera de Ortiz, María
Elena Ortiz de Sarabia, María Elvira Gonzáles de Ariza, María Gumersinda
Barrios Peñalosa, María Inmaculada Guerrero Maza, María Josefa Sierra de Polo,
Mariela Cecilia Acosta de la Rans, Mariemma Mendoza Insignares, Maritza Isabel
Fontalvo de Castro, Maritza Vargas Echeverría, Marlenis Esther Navarro de
Ahumada, Matilde Mendoza de Llinas, Mercedes Cepeda Maury, Mercedes Pantoja de
Torres, Miriam Zunilda Zabaleta Martínez, Miryam de Jesús Pérez Guzmán, Nadia
Zúñiga González, Niobe Cervantes Polo, Omaira de Jesús Navarro de Ahumada,
Orlando Ávila Rodríguez, Osiris de Jesús Olascoaga Valencia, Pabla Isabel
Beltrán de Viloria, Rina del Carmen Peña Angulo, Roberto Rafael Mercado
Henriquez, Rosaura Barros de Roa, Rosaura Rolong de Sanjuán, Ruth María Vásquez
de Cabas, Silvestre Siado Ruíz, Silvio Barraza Rivera, Sonia Margarita Pérez
Montaño, Teresita de Jesús Escorcia Barceló, Tomasa Martínez de Manotas, Víctor
Alfonso Asencio de la Cruz, Víctor Manuel Iglesias Martés, Vilma Margarita
Pérea de Barrios, Yaneth María Sanabria de García, Yolanda Isabel Vizcaíno de
Gallardo y Zulma Rosa Fernández Alean laboraron por más de 20 años para el
Magisterio del Departamento del Atlántico y que, por tal razón, durante el
término comprendido entre el 23 de mayo de 1989 y el 12 de mayo de 2003, la
Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) les reconoció la pensión gracia a
todos los accionantes. Pero, según el apoderado de los accionantes, al momento
de determinar la cuantía de la pensión, CAJANAL no tuvo en cuenta todos los
factores salariales, tales como sobresueldos, horas cátedras, prima de
alimentos, subsidio de vivienda, auxilio de transporte, prima vacacional, ni
prima de navidad.
Así mismo, se arguye que los
accionantes Caridad de Jesús Martínez Orozco, Blanca Bienvenida Rodríguez de
Rada, Berenice Pimienta de Colina, Balmiro José Navarro Blanco, Andrea Isabel
Anillo Manotas, Ana Rosa de la Hoz Cervantes, Ana Matilde Manotas Ortega, Ana
del Socorro Soto Herrera, Amparo Josefina Tapias Arregoces y Alberto Rafael
Mendoza Osorio, presentaron en los meses de mayo y agosto de 2003 peticiones
ante CAJANAL para que se reliquidaran sus pensiones con base en todos los
factores salariales, sin que la entidad pública hubiese emitido la resolución
correspondiente.
En la solicitud de
tutela se alega la vulneración del derecho al debido proceso, puesto que, a
juicio de los accionantes, CAJANAL desconoció las normas legales que regulan el
reconocimiento de la pensión de gracia al no tener en cuenta todos los factores
salariales para la liquidación de la mesada pensional (Ley 114 de 1913 y Ley 4°
de 1966), así como la jurisprudencia que sobre esta materia han proferido
diferentes tribunales administrativos del país, jueces de tutela y el Consejo
de Estado. Por otra parte, se invoca también la vulneración del derecho a la
igualdad, pues, según la solicitud de tutela, CAJANAL no ha procedido a
reliquidar la pensión gracia pese a que es su obligación legal y a que,
asegura, en otras ocasiones la entidad pública ha tenido en cuenta todos los
factores salariales para liquidar la pensión gracia a docentes que se
encuentran en la misma situación que los actores, es decir, que adquirieron los
requisitos para acceder a esta pensión después de la entrada en vigencia de la
Ley 33 de 1985.
Finalmente, los accionantes
consideran que igualmente se está vulnerando su derecho al mínimo vital, toda
vez que “no obstante haber adquirido el derecho a disfrutar la pensión
vitalicia Gracia, no les ha sido posible gozarla totalmente, porque con las
sumas liquidadas se reducen abruptamente los ingresos lo cual no permitiría
atender las necesidades básicas propias y las de la familia, y de garantizar el
mínimo vital correspondiente a la situación socioeconómica, sostenida con el
salario que devengan con el cual atienden las necesidades de vivienda, salud,
alimentación, educación, vestuario, créditos, etc.”.
2. Las pretensiones.
En la solicitud de tutela se
demanda la protección de los derechos de petición, al debido proceso, a la
igualdad y al mínimo vital. En consecuencia se solicita que se ordene a CAJANAL
que reliquide la pensión gracia de los accionantes tomando como base para la
liquidación todos los factores salariales y que pague las sumas dejadas de
recibir por los actores debidamente indexadas.
3. La omisión de la Caja
Nacional del Previsión Social (CAJANAL).
La admisión de la solicitud de
tutela fue notificada a la Caja Nacional de Previsión Social mediante Oficio
767 del 27 de abril de 2004, según consta en los folios 155, 156 y 157 del
Cuaderno No.1; sin embargo, la entidad pública mencionada no rindió el informe
requerido por el juez de primera instancia (fl.461 C-1).
4. Las decisiones objeto de
revisión.
4.1. Sentencia de primera
instancia.
Luego de referirse a
la finalidad de la acción de tutela, el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito
de Sabanalarga consideró que CAJANAL había vulnerado el derecho de petición de
todos los actores, puesto que dicha entidad no había resuelto las solicitudes
de reliquidación de pensión que estas personas le habían presentado, pese a que
transcurrieron más de los 4 meses que el artículo 19 del Decreto 656 de 1994
establece para tal efecto; decreto, que a juicio de la juez es aplicable en el
presente caso.
A renglón seguido, la
juez arguye que mientras CAJANAL no se pronuncie sobre la solicitud de los
accionantes “es prematuro concluir” que su derecho al mínimo vital está siendo
vulnerado; pero, aunque reconoce que el juez de tutela no puede determinar el
sentido de la decisión que debe adoptar una autoridad en cumplimiento de una
orden para restablecer el derecho de petición, considera que es necesario
ordenar a CAJANAL que resuelva las peticiones de los actores teniendo en cuenta
el salario base de liquidación establecido por la Ley para liquidar la pensión
gracia, concretamente las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, a fin de
evitar una amenaza al mínimo vital de los accionados, así como también que se
vean en la necesidad de acudir a la administración de justicia para reclamar
sus derechos, con el consecuente desgaste judicial y administrativo que esto
origina.
De otra parte, la juez
no encuentra demostrado que los actores están siendo discriminados por CAJANAL;
pero asegura que son objeto de un trato desigual, toda vez que las sentencias
judiciales anexadas a la solicitud de tutela revelan que otros pensionados que
se encuentran en las mismas condiciones que los accionantes, han sido
beneficiados con órdenes tendientes a la reliquidación de la pensión gracia.
En suma, la primera
instancia tuteló los derechos de petición, a la igualdad y al mínimo vital de los
accionantes y, en consecuencia, ordenó a CAJANAL que resolviera las solicitudes
de reliquidación de pensiones presentadas por éstos, previniendo a la entidad
pública para que, en caso de que reconociese las pretensiones de los actores,
reliquide las pensiones teniendo en cuenta los factores salariales establecidos
por el legislador para determinar el monto de la prestación social.
4.2. La impugnación de la Caja
Nacional de Previsión Social.
En su impugnación, la
Subgerente de Prestaciones Económicas de CAJANAL informó que esa entidad
reconoció a los accionantes la pensión gracia conforme a lo establecido en las
Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, resaltando que para acceder a
dicha prestación no es necesario acreditar el retiro del servicio y que, por
tanto, esta pensión no es incompatible con el ejercicio de la docencia o con
otro tipo de asignación.
En lo que se refiere a
la forma de liquidación de la pensión gracia, la accionada señala que las
normas citadas en precedencia no disponen nada al respecto, razón por la cual
CAJANAL aplica las normas que regulan lo referente al reconocimiento pensional
de los empleados oficiales. En efecto, la accionada alega que el monto de la
pensión gracia se determina con base en lo dispuesto en el artículo 4° de la
Ley 4 de 1966 y, como quiera que dicha norma no establece los factores que
constituyen salario para la liquidación de la pensión, CAJANAL acude para tal
efecto al régimen común de los empleados oficiales, esto es, al Decreto 1045 de
1978 o a las Leyes 33 y 62 de 1985, dependiendo de si los requisitos para
acceder a la pensión gracia se configuraron antes o después del 29 de enero de
1985 (fecha en que entró a regir la Ley 33 de 1985).
En este orden de
ideas, la Subgerente de Prestaciones Económicas considera que CAJANAL no ha
vulnerado los derechos al debido proceso, al mínimo vital o a la igualdad de
los accionantes, pues las pensiones fueron reconocidas y liquidadas conforme a
las normas legales vigentes.
En todo caso, concluye
la accionada que la acción de tutela no es la vía adecuada para que los actores
controviertan las decisiones adoptadas por CAJANAL, toda vez que pueden acudir
ante la misma administración agotando la instancia de la vía gubernativa o, en
últimas, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para que
resuelva el conflicto planteado.
Finalmente, la
accionada alega que los solicitantes no han acreditado la existencia de
circunstancias especiales que permitan inferir la existencia de un perjuicio
irremediable, de modo que no puedan acudir a las vías judiciales ordinarias
para incoar sus pretensiones, razón por la cual solicita que se revoque el
fallo de primera instancia y, en su lugar, se deniegue el amparo solicitado.
4.3. Sentencia de segunda
instancia.
La Sala Octava de
Decisión Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Barranquilla revocó parcialmente la sentencia proferida por el despacho a
quo y sólo concedió la tutela del derecho de petición con relación a los
accionantes Caridad de Jesús Martínez Orozco, Blanca Bienvenida Rodríguez de
Rada, Berenice Pimienta de Colina, Balmiro José Navarro Blanco, Andrea Isabel
Anillo Manotas, Ana Rosa de la Hoz Cervantes, Ana Matilde Manotas Ortega, Ana
del Socorro Soto Herrera, Amparo Josefina Tapias Arregoces y Alberto Rafael
Mendoza Osorio.
En efecto, a juicio
del ad quem, las personas reseñadas anteriormente fueron quienes
presentaron ante CAJANAL solicitudes de reliquidación de sus pensiones, sin que
hasta el momento la entidad accionada haya tomado una decisión al respecto; por
esta razón, considera vulnerado el derecho de petición.
Por otra parte, el
tribunal estima que los actores no acreditaron la vulneración del debido
proceso, toda vez que no allegaron al expediente las resoluciones mediante las
cuales CAJANAL les reconoció la pensión gracia, de modo que no se cuenta con
elementos de juicio suficientes para determinar si los accionantes fueron
objeto de discriminación o si CAJANAL había vulnerado su derecho al debido
proceso al liquidar la pensión gracia, al no incluir todos los factores
salariales para determinar su monto.
En consecuencia, el
tribunal ordenó que CAJANAL profiriera las respectivas resoluciones en las que
se resolvieran las solicitudes presentadas por Caridad de Jesús Martínez
Orozco, Blanca Bienvenida Rodríguez de Rada, Berenice Pimienta de Colina,
Balmiro José Navarro Blanco, Andrea Isabel Anillo Manotas, Ana Rosa de la Hoz
Cervantes, Ana Matilde Manotas Ortega, Ana del Socorro Soto Herrera, Amparo
Josefina Tapias Arregoces y Alberto Rafael Mendoza Osorio.
5. Las pruebas relevantes
practicadas en las instancias.
a-) Poderes otorgados
por los accionantes para la interposición de la acción de tutela (fls.13 a 106
Cuaderno No.1).
b.) Peticiones
presentadas por los señores Caridad de Jesús Martínez Orozco, Blanca Bienvenida
Rodríguez de Rada, Berenice Pimienta de Colina, Balmiro José Navarro Blanco,
Andrea Isabel Anillo Manotas, Ana Rosa de la Hoz Cervantes, Ana Matilde Manotas
Ortega, Ana del Socorro Soto Herrera, Amparo Josefina Tapias Arregoces y
Alberto Rafael Mendoza Osorio, en las que se solicita la reliquidación de la
pensión gracia reconocida por CAJANAL.
II. FUNDAMENTOS Y
CONSIDERACIONES.
1. La competencia.
De conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36
del Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional es competente para revisar
las decisiones judiciales mencionadas en precedencia.
2. El asunto bajo revisión.
En el caso sub examine,
los accionantes alegan la vulneración de sus derechos fundamentales al debido
proceso, a la igualdad, al mínimo vital y de petición, pues la Caja Nacional de
Previsión Social, de un lado, liquidó las pensiones gracia que les fueron
reconocidas sin tener en cuenta todos los factores salariales, y de otro,
porque no dio respuesta a las solicitudes que presentaron demandando la
reliquidación.
Pues bien, para resolver el
problema jurídico la Sala inicialmente se referirá al alcance del derecho de
petición en lo que se refiere a las solicitudes en materia pensional y,
posteriormente, abordará el caso concreto.
3. Derecho de
petición. Plazos para resolver peticiones en materia pensional. Reiteración de
jurisprudencia.
El artículo 23 de la Constitución Política
consagra el derecho fundamental de las personas de presentar peticiones
respetuosas ante las autoridades y obtener una pronta resolución a las mismas;
derecho que, a su vez, genera una obligación correlativa para las autoridades,
y en algunos casos para particulares, consistente en resolver dichas peticiones
mediante respuestas adecuadas, efectivas y oportunas.
En principio, existe
vulneración de este derecho fundamental cuando la persona que ha elevado la
solicitud no recibe respuesta dentro del término que para cada tipo de petición
establece la Ley o cuando, no obstante haberse emitido la respuesta, la misma
no puede ser calificada como idónea o adecuada de cara a la solicitud, sin que
esto último signifique, claro está, que la respuesta implique una aceptación de
lo pedido.
Ahora bien, en lo que
se refiere específicamente a las peticiones en materia pensional, teniendo en
cuenta la normatividad existente al respecto[1], la
Corte Constitucional unificó su criterio en la sentencia SU-975 de 2003, en la
cual se expuso:
“6) Del anterior recuento
jurisprudencial [refiriéndose a la jurisprudencia de la Corte Constitucional]
queda claro que los plazos con que cuenta la autoridad pública para dar
respuesta a peticiones de reajuste pensional elevadas por servidores o ex
servidores públicos, plazos máximos cuya inobservancia conduce a la vulneración
del derecho fundamental de petición, son los siguientes:
(i) 15 días hábiles para todas
las solicitudes en materia pensional –incluidas las de reajuste– en cualquiera
de las siguientes hipótesis: a) que el interesado haya solicitado información
sobre el trámite o los procedimientos relativos a la pensión; b) que la
autoridad pública requiera para resolver sobre una petición de reconocimiento,
reliquidación o reajuste un término mayor a los 15 días, situación de la cual
deberá informar al interesado señalándole lo que necesita para resolver, en qué
momento responderá de fondo a la petición y por qué no le es posible contestar
antes; c) que se haya interpuesto un recurso contra la decisión dentro del
trámite administrativo.
(ii) 4 meses calendario para
dar respuesta de fondo a las solicitudes en materia pensional, contados a
partir de la presentación de la petición, con fundamento en la aplicación
analógica del artículo 19 del Decreto 656 de 1994 a los casos de peticiones
elevadas a Cajanal;
(iii) 6 meses para adoptar
todas las medidas necesarias tendientes al reconocimiento y pago efectivo de
las mesadas pensionales, ello a partir de la vigencia de la Ley 700 de 2001.
Cualquier desconocimiento
injustificado de dichos plazos legales, en cualquiera de las hipótesis
señaladas, acarrea la vulneración del derecho fundamental de petición. Además,
el incumplimiento de los plazos de 4 y 6 meses respectivamente amenazan la
vulneración del derecho a la seguridad social. Todos los mencionados plazos se
aplican en materia de reajuste especial de pensiones como los pedidos en el
presente proceso.”[2]
En otras palabras, en
materia pensional los operadores de pensiones, sean públicos o privados,
cuentan con un término máximo de 4 meses para resolver de fondo las peticiones
relacionadas con reconocimiento de pensión o reajuste, revisión o reliquidación
de las mismas, a fin de que dentro de dicho término realicen las gestiones
necesarias para resolver de manera efectiva o adecuada las solicitudes; sin
embargo, dentro de los 15 días siguientes a la presentación, el mismo operador
debe comunicar al peticionario la información que éste haya solicitado en torno
a los trámites a seguir para la resolución de su solicitud, solicitarle las
pruebas que requiera para tal efecto o, si es del caso, que necesita de un
término mayor de 15 días para responder.
Adicionalmente, debe precisarse
que el término de cuatro meses no es aplicable en el caso en que se trate del
reconocimiento del derecho a la pensión de sobrevivientes, puesto que en este
evento opera el término fijado por el artículo 1º de la Ley 717 de 2001, esto
es, máximo "dos (2) meses después de radicada la solicitud por el
peticionario, con la correspondiente documentación que acredite su
derecho.".
4.
Caso concreto. Vulneración del derecho de petición y amenaza a los derechos
al debido proceso y a la seguridad social de los accionantes que presentaron
solicitudes de reliquidación ante la Caja Nacional de Previsión Social.
Los actores invocan la
protección de sus derechos fundamentales alegando que la Caja Nacional de
Previsión Social los vulneró al liquidar las pensiones gracia que les fueron
reconocidas sin tener en cuenta todos los factores salariales y, además, porque
dicha entidad no dio respuesta a las solicitudes que presentaron demandando
reliquidación de la pensión.
4.1. Pues bien, en lo que se
refiere al derecho de petición, encuentra la Sala que es patente su vulneración
pero sólo respecto de los accionantes Caridad de Jesús Martínez Orozco, Blanca
Bienvenida Rodríguez de Rada, Berenice Pimienta de Colina, Balmiro José Navarro
Blanco, Andrea Isabel Anillo Manotas, Ana Rosa de la Hoz Cervantes, Ana Matilde
Manotas Ortega, Ana del Socorro Soto Herrera, Amparo Josefina Tapias Arregoces
y Alberto Rafael Mendoza Osorio, quienes entre los meses de mayo y agosto de
2003 elevaron peticiones ante CAJANAL para que se les reliquidara la pensión
gracia que les había sido reconocida por la entidad. Respecto del resto de
accionantes, no hay constancia de que haya presentado peticiones en ese
sentido.
En efecto, como aparece visible
de folios 107 a 146 del Cuaderno No. 1, cada una de las personas atrás
mencionadas presentaron entre el 5 de mayo y el 27 de agosto de 2003 peticiones
a CAJANAL, en las que solicitaban la reliquidación de sus pensiones con el
argumento de que esta entidad de previsión, al liquidar la pensión, había
aplicado equivocadamente la Ley 33 de 1985 y, en consecuencia, para tal efecto
había tenido en cuenta el salario básico, excluyendo otros factores salariales
que, a juicio de los peticionarios, debían ser contabilizados. Sin embargo,
pese al tiempo que ha transcurrido desde entonces, CAJANAL aún no ha resuelto
la solicitud de los actores.
Entonces, como quiera que el
derecho fundamental de petición imponía a esta autoridad pública la obligación
de resolver de manera oportuna las solicitudes presentadas de manera
respetuosa por los actores, es indiscutible que a estas personas se les vulneró
este derecho fundamental, toda vez que, contrariamente a lo expuesto en el
aparte 3. de las consideraciones de esta providencia con relación al derecho de
petición, CAJANAL no informó a los peticionarios, dentro de los 15 días
siguientes a la solicitud, el término que iba a emplear para su resolución, ni
el trámite a seguir, ni les pidió pruebas, si fuera del caso; además, porque la
entidad pública ha extralimitado el término de 4 meses con que contaba para
proferir el correspondiente acto administrativo que definiera de fondo si los
peticionarios tenían derecho o no a la reliquidación de su pensión gracia y, en
todo caso, el término de 6 meses para realizar el pago efectivo, en caso de que
hubiera lugar a ello.
Por tanto, como lo consideraron
los jueces de instancia, a CAJANAL le es imputable la vulneración del derecho
de petición, aunque, contrariamente a lo expuesto por el despacho a quo,
dicha vulneración sólo se produjo con relación a los señores Caridad de Jesús
Martínez Orozco, Blanca Bienvenida Rodríguez de Rada, Berenice Pimienta de
Colina, Balmiro José Navarro Blanco, Andrea Isabel Anillo Manotas, Ana Rosa de la
Hoz Cervantes, Ana Matilde Manotas Ortega, Ana del Socorro Soto Herrera, Amparo
Josefina Tapias Arregoces y Alberto Rafael Mendoza Osorio, pues en el
expediente no hay constancia de que el resto de accionantes haya presentado
solicitudes de reliquidación ante CAJANAL.
5.2. Ahora bien, en el presente caso no puede
predicarse la vulneración de los derechos al debido proceso, a la
igualdad o al mínimo vital porque no existe una decisión negativa por parte de
CAJANAL sobre la reliquidación solicitada por los accionantes[3],
toda vez que la mayoría ni siquiera ha planteado su solicitud de reliquidación
ante esta entidad o, en el caso de quienes lo han hecho, porque CAJANAL aún no
se ha pronunciado.
Sin embargo, con
relación a estas últimas personas, teniendo en cuenta lo confesado por CAJANAL
en su impugnación, en el sentido de que para la reliquidación de la pensión
gracia se atendría a lo dispuesto en las Leyes 33 y 62 de 1985, en lo que se
refiere a los factores que constituyen salario, encuentra la Sala que se
presenta una amenaza sobre los derechos al debido proceso y a la
seguridad social de los actores, en razón de que CAJANAL anuncia la aplicación
indebida de las normas jurídicas mencionadas, con el consecuente perjuicio para
los beneficiarios de la pensión gracia.
En efecto, la pensión
gracia constituye un régimen especial de pensiones, pues, de un lado, aparece
reglada por normas propias que son la Ley 114 de 1913, la Ley 116 de 1928 y la
Ley 37 de 1933, de las cuales la primera creó el derecho y fijó sus titulares,
tiempo de servicio, edad, requisitos adicionales y cuantía, y las restantes
ampliaron su alcance en cuanto a titulares y tiempo de servicio computable para
esta prestación; y de otro, porque es concurrente con la pensión general a la
que eventualmente tienen derecho sus titulares y, además, porque se concibió
con un fin específico, a saber, “como una compensación o retribución en
favor de los maestros de primaria del sector oficial que percibían una baja
remuneración y, por consiguiente, tenían un poder adquisitivo precario y menor
frente a aquellos educadores cuyas prestaciones estaban a cargo de la Nación.”[4]
Por su parte, las
Leyes 33 y 62 de 1985 regulan de manera general la pensión de jubilación para
el sector público y, en otros aspectos, el salario base para su liquidación;
pero a dichas normas no están sujetos los empleados oficiales que trabajan en
actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya
determinado expresamente, ni aquellos que por Ley disfruten de un régimen
especial de pensiones, en virtud de lo dispuesto en el inciso segundo del
artículo 1º de la primera de las leyes mencionadas[5].
Por tanto, si se tiene
que la pensión gracia es un régimen especial, entonces las normas de las Leyes
33 y 62 de 1985 no son aplicables para determinar los factores salariales para
la liquidación de esta prestación.
En sentencia del 19 de
febrero de 2004[6], la Sección
Segunda – Subsección B de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado, luego de estudiar los contenidos normativos de la Ley 114 de 1913, la
Ley 24 de 1947, la Ley 4º de 1966, el Decreto 1743 de 1966, las Leyes 33 y 62
de 1985, la Ley 91 de 1989, la Ley 60 de 1993 y la Ley 115 de 1994, concluyó: “Pues
bien, conforme a la legislación citada por esta Corporación, para determinar el
fundamento normativo de los factores de la pensión de jubilación gracia, que
inciden en la cuantía de su mesada pensional, se tiene que aunque
inicialmente (art.2º de la Ley 114 de 1913) se estipuló que su valor
correspondería a la MITAD del sueldo que hubiere devengado en los dos últimos
años de servicio, no es menos cierto que posteriormente (Par.2º del art.1º de la
Ley 24/47, modificatorio del art.29 de la Ley 6ª de 1945) se determinó que la
pensión de jubilación de los servidores del ramo docente – entre las cuales
indudablemente se encuentra la denominada pensión de jubilación gracia, por ser
de carácter docente – se liquidará de acuerdo con el promedio de los sueldos
devengados durante el último año. Después, el art.4º de la Ley 4ª de 1966,
reglamentado por el art.5º del Dcto.1743 de 1966, determinó que a partir de
abril 23 de 1966 las pensiones de jubilación o de invalidez de los servidores
de las entidades de derecho público – que no excluyó la pensión especial
docente ya citada – se liquidarán y pagarán tomando como base el 75% del
promedio mensual del salario devengado durante el último año de servicio,
norma que ha venido siendo aplicada por la Administración y la Jurisdicción
Contencioso Administrativa respecto de la pensión de jubilación gracia.
De otro lado,
también la Jurisdicción ha considerado la inaplicabilidad de las Leyes 33 y
62 de 1985, respecto de los factores pensionales y aportes, a la
liquidación de la pensión gracia; la Sala de Consulta y Servicio Civil del H.
Consejo de Estado ha coincidido en que las pensiones de jubilación especial no
se someten a las normas legales citadas.
Por último, las
leyes 91 de 1989 (art.15-2º-a), 60 de 1993 (art.6º) y 115 de 1994 (art.115)
contiene normas atinentes al régimen pensional docente; en ellas queda clara la
continuidad de la vigencia de las disposiciones sobre pensiones, incluida la
denominada pensión de jubilación gracia, bajo sus propias reglas, salvo la
terminación de dicho derecho en las condiciones que se establecen”[7]
En este orden de
ideas, considera la Sala que la posición de CAJANAL es ostensiblemente
contraria a lo dispuesto en las normas legales y, por tanto, no sólo amenaza
vulnerar el derecho al debido proceso y a la seguridad social de los actores,
sino también el principio constitucional de favorabilidad en materia laboral
que impone la Carta en su artículo 53 a los operadores jurídicos en su labor de
interpretación y aplicación de las fuentes formales del derecho. Lo anterior,
porque la aplicación de las Leyes 33 y 62 de 1985 desmejora la situación de los
accionantes en la medida en que implica que para la liquidación de la pensión
gracia sólo se tengan en cuenta los factores salariales señalados en ellas[8]
y no el salario promedio mensual obtenido en el año anterior a la causación de
ese derecho (artículo 4 Ley 4º de 1966), entendido salario no sólo como la
remuneración ordinaria, fija o variable, “sino todo lo que recibe el
trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio,
sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas,
sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de
las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, entre
otros”[9].
Lo anterior, lógicamente,
repercute negativamente en el monto de la prestación y, por ende, en la
capacidad económica de los pensionados, toda vez que en la base de liquidación
de su pensión gracia no se verían reflejados factores como prima de alimentos,
prima conyugal, prima de navidad, prima de vacaciones, cuya inclusión,
precisamente, es la que se demanda en las solicitudes de reliquidación
presentadas entre los meses de mayo y agosto de 2003.
Por consiguiente, como quiera
que la acción de tutela no sólo está consagrada para proteger los derechos
fundamentales de las personas cuando éstos son objeto de vulneración sino
también de amenaza, se impone en este caso amparar los derechos al debido
proceso y a la seguridad social de los actores y, en consecuencia, complementar
la orden impartida por la segunda instancia para que CAJANAL, al momento de
resolver las solicitudes de reliquidación presentadas por los señores Caridad
de Jesús Martínez Orozco, Blanca Bienvenida Rodríguez de Rada, Berenice
Pimienta de Colina, Balmiro José Navarro Blanco, Andrea Isabel Anillo Manotas,
Ana Rosa de la Hoz Cervantes, Ana Matilde Manotas Ortega, Ana del Socorro Soto
Herrera, Amparo Josefina Tapias Arregoces y Alberto Rafael Mendoza Osorio tenga
en cuenta el régimen especial de la pensión gracia y, en consecuencia, se abstenga
de dar aplicación a las Leyes 33 y 62 de 1985 en lo que se refiere a los
factores salariales para la liquidación de esta prestación.
El hecho de impartir una orden
tendiente a que una entidad pública aplique el régimen especial en materia de
pensiones no es extraño a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, pues,
por ejemplo, en la sentencia T-470 de 2002 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra) la
Corte consideró que el Seguro Social había proferido “una resolución para
decidir la solicitud de pensión del señor (...),  incurriendo en una vía de
hecho porque, como se dijo, no sumó todo el tiempo de servicio laborado por el
accionante hasta el momento de la expedición de la resolución inclusive, a
sabiendas de que se encontraba vinculado a la rama judicial y, por tanto, el
tiempo de servicio ya era superior al inicialmente indicado en la solicitud de
pensión; desconoció el régimen de transición y en consecuencia el régimen
especial que cobija a los funcionarios judiciales; y, omitió el
reconocimiento de los textos para el computo de tiempo de servicios, acudiendo
para ello a una interpretación de las normas que indiscutiblemente hacía más
desfavorable la situación del actor, con lo cual vulneró abiertamente la Carta
Política al desconocer el debido proceso” y, por tanto, impartió una orden
para que se protegieran los derechos conculcados “con observancia del
régimen jurídico específicamente aplicable al accionante”. (Negrillas
fuera del texto)
Por estas razones, la Corte
confirmará la sentencia proferida por la Sala Civil Familia del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Barranquilla el 8 de septiembre de 2004, que
tuteló el derecho de petición de los señores Caridad de Jesús Martínez Orozco,
Blanca Bienvenida Rodríguez de Rada, Berenice Pimienta de Colina, Balmiro José
Navarro Blanco, Andrea Isabel Anillo Manotas, Ana Rosa de la Hoz Cervantes, Ana
Matilde Manotas Ortega, Ana del Socorro Soto Herrera, Amparo Josefina Tapias
Arregoces y Alberto Rafael Mendoza Osorio. Pero, complementariamente, concederá
la tutela para la protección de los derechos al debido proceso y a la seguridad
social de estos accionantes, amenazados gravemente por la posición expuesta por
CAJANAL, por lo que se impartirá la orden mencionada en precedencia.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la
Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia
proferida el 8 de septiembre de 2004 por la Sala Civil Familia del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, en cuanto tuteló el derecho de
petición de los señores de los señores Caridad de Jesús Martínez Orozco, Blanca
Bienvenida Rodríguez de Rada, Berenice Pimienta de Colina, Balmiro José Navarro
Blanco, Andrea Isabel Anillo Manotas, Ana Rosa de la Hoz Cervantes, Ana Matilde
Manotas Ortega, Ana del Socorro Soto Herrera, Amparo Josefina Tapias Arregoces
y Alberto Rafael Mendoza Osorio.
SEGUNDO: ADICIONAR la sentencia
proferida el 8 de septiembre de 2004 por la Sala Civil Familia del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, para TUTELAR los
derechos al debido proceso y a la seguridad social de los señores Caridad de
Jesús Martínez Orozco, Blanca Bienvenida Rodríguez de Rada, Berenice Pimienta
de Colina, Balmiro José Navarro Blanco, Andrea Isabel Anillo Manotas, Ana Rosa
de la Hoz Cervantes, Ana Matilde Manotas Ortega, Ana del Socorro Soto Herrera,
Amparo Josefina Tapias Arregoces y Alberto Rafael Mendoza Osorio. En consecuencia,
ORDENAR a la Caja Nacional de Previsión Social que al resolver las
solicitudes de reliquidación presentadas por estos accionantes tenga en cuenta
el régimen especial de la pensión gracia y, en consecuencia, se abstenga de dar
aplicación a las Leyes 33 y 62 de 1985 en lo que se refiere a los factores
salariales para la liquidación de esta prestación.
TERCERO: DAR por secretaría
cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado Ponente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
[1] Decreto No.01 de 1984 (Código Contencioso
Administrativo), Decreto 656 de 1994 y Ley 700 de 2001.
[2] Jurisprudencia reiterada en las sentencias T-182,
T-587, T-602, T-613, T-734 y T-768 de 2004.
[3] Sobre los requisitos para la procedencia de la acción
de tutela en materia de reliquidación pensional, véanse las sentencias de la
Corte Constitucional T-634 de 2002 y SU-975 de 2004.
[4] Corte Constitucional. Sentencia C-479 de 1998 (M.P.
Carlos Gaviria Díaz).
[5] Ley 33 de 1985. Artículo 1°. El empleado
oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y
llegue a la edad de cincuenta y cinco años (55) tendrá derecho a que por la
respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de
jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio
que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que
trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la
Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por Ley disfruten de un régimen
especial de pensiones. (...).
[6] Referencia No.1445-01.
[7] Jurisprudencia reiterada en las sentencias del 24 de
junio y 2 de septiembre de 2004 de la Sección Segunda de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Véanse también, en ese mismo
sentido, las sentencias del 10 de septiembre de 1998 y 5 de abril y 12 de julio
de 2001 de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado.
[8] El Artículo 3º
de la Ley 33 de 1985 establece que son factores para la base de liquidación de
la pensión la asignación básica, gastos de representación, prima técnica,
dominicales y feriados, horas extras, bonificación por servicios prestados y
trabajo suplementario. Este artículo fue subrogado por el Artículo 1° de la Ley
62 de 1985 para incluir también como factores para la base de liquidación las
primas de antigüedad, ascencional y de capacitación.
[9] En este sentido, Corte Constitucional. Sentencia C-813
de 2001 (M.P. Jaime Araujo Rentaría).