C-867-01
Sentencia C-833/01
Sentencia C-867/01
LEY DE
INTERVENCION ECONOMICA-Condiciones
mínimas
LEY DE
INTERVENCION ECONOMICA-Objeto
LEY DE
INTERVENCION ECONOMICA-Aplicación
a servicios públicos y privados/LEY DE INTERVENCIÓN ECONOMICA-Servicios
de seguridad social en salud
LEY DE
REACTIVACION EMPRESARIAL-Ambito
de aplicación
LEY DE
REACTIVACION EMPRESARIAL-Entidades
del sistema de salud
LEY DE
REACTIVACION EMPRESARIAL-Actividades
empresariales
LEY DE
REACTIVACION EMPRESARIAL-Exclusión
de ámbito de aplicación
ENTIDAD
PROMOTORA DE SALUD-Prestación
de servicio público
LEY DE
REACTIVACION EMPRESARIAL-Finalidad
LEY DE
REACTIVACION EMPRESARIAL-Finalidad
en el servicio público de salud
El Estado, por medio de la ley, tiene la potestad de inter­venir en
la presta­ción del servicio público de salud para propender por su recuperación
económica, sin que ello signifique que el goce efectivo del derecho a la salud
pueda ser desconocido ni los principios constituciones que rigen
específicamente en el ámbito de la seguridad social menoscabados.
SEGURIDAD SOCIAL-Recursos de destinación específica/SEGURIDAD
SOCIAL-No uso de recursos para fines diferentes/LEY DE REACTIVACION
EMPRESARIAL EN EL SECTOR SALUD-No desconocimiento de destinación específica
de recursos
El
mandato de que los recursos de la seguridad social sean de destinación
específica no puede ser desconocido por el Legislador en ningún caso, ni aun en
aras de la reactivación económica. Por lo tanto, los recursos destinados a
atender las necesidades del servicio de salud y a asegurar la efectividad del
derecho a la salud no pueden ser objeto de acuerdos de pagos con acreedores que
conduzcan a que tales recursos no lleguen al destino ordenado en la Carta. En
la aplicación de los demás instrumentos de intervención previstos en la ley,
debe respetarse estrictamente esta prohibición constitucional.
SEGURIDAD SOCIAL
EN SALUD-Recursos de
destinación específica
LEY DE
REACTIVACION EMPRESARIAL EN EL SECTOR SALUD-No se comprometen recursos administrativos por EPS y
ARS
PRINCIPIO DE
INTERPRETACION CONFORME-Alcance
LEY DE
REACTIVACION EMPRESARIAL EN EL SECTOR SALUD-No destinación de recursos por EPS y ARS a fines
diferentes de la Constitución
Referencia: expediente D-3402
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artí­cu­lo primero (parcial) de la Ley 550 de
1999.
Actor: Oscar
Alberto Mayorga Suárez, por intermedio de apoderado.
Magistrado
Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., agosto quince (15) de dos mil uno
(2001)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano
Oscar Alberto Mayorga Suárez, Secretario de Salud de Cundinamarca, en ejercicio
de la acción de inconstitucio­nalidad contemplada en el artículo 241 de la Cons­titución,
de­mandó parcialmente el artículo primero de la Ley 550 de 1999, por considerar
que viola los artículos 48 y 49 de la Carta política. La Corte Constitucional,
me­dian­te auto de febrero 15 de 2001, admitió la demanda.
II. NORMA DEMANDADA
El texto de la disposición demandada se
transcribe a continuación,
Ley 550 de 1999
"por la cual se
establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la
reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de
las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan
disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta
ley"
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
T Í T U L O I
FINES Y ALCANCES DE LA INTERVENCIÓN
Artículo 1°. Ámbito de aplicación de la ley. La presente ley es aplicable a
toda empresa que opere de manera permanente en el territorio nacional,
realizada por cualquier clase de persona jurídica, nacional o extranjera, de
carácter privado, público o de economía mixta, con excepción de las vigiladas
por la Superintendencia de Economía Solidaria que ejerzan actividad financiera
y de ahorro y crédito, de las vigiladas por la Superintendencia Bancaria, de
las Bolsas de Valores y de los intermediarios de valores inscritos en el
Registro Nacional de Valores e Intermediarios sujetos a la vigilancia de la
Superintendencia de Valores.
Para los efectos de la presente ley, la actividad empresarial deberá
corresponder a actos y operaciones previstas en los artículos 20 del Código de
Comercio, 5 de la Ley 256 de 1996, 11 del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero, y en el artículo segundo, literal b), de la Ley 527 de 1999; no
tendrá que realizarse mediante estableci­mien­tos de comercio; la persona que
la organice se denomi­na­rá empresario, aunque no tenga el carácter de
comerciante.
III. LA DEMANDA
El ciudadano Oscar Alberto Mayorga
Suárez, actuando por intermedio del aboga­do Carlos Arturo Hurtado Medina,
considera que la norma demandada es inconstitucional en tanto desconoce las
restricciones fijadas por la Carta Política con relación al manejo de los
recursos de la Seguridad Social, en sus artículos 48 y 49. Los argumen­tos en
los que se sustenta su acusación son los siguientes:
1. Considera el demandante que “los
recursos que garantizan el servicio público esencial de la salud, deben llegar
a las instituciones prestadoras de este servicio (I.P.S.), dada la destinación
específica constitucional de finan­ciamiento de la seguridad social (…)”. Estos
recursos no pueden emplearse para celebrar acuerdos de pago con acreedores, o
demás gastos que se requieran en procesos de reestructuración, pues ello, en
palabras del deman­dante, afecta­ría la presta­ción del servicio.
2. Argumenta, citando la sentencia SU 480
de 1997 de la Corte Constitucio­nal, que los recursos del Sistema de Seguridad
Social no pueden ser confundi­dos con los recursos propios de las entidades e
instituciones de la seguridad social. Se trata, señala, “de recursos que no
hacen parte de los bienes y haberes de las instituciones que hacen parte de la
Seguridad Social, antes relacionados (I.P.S., E.P.S. y A.R.S.), ni pueden
confundirse con el patrimonio de éstas, al estar por encima de la masa de
bienes, haberes y negocios de las mismas instituciones, sin que puedan ser
objeto de liquidación, acuerdos concorda­tarios, de reestructuración, dada su
destina­ción específica para atender las necesidades de la seguridad social, en
la forma prevista en los preceptos constitucionales.”
3. Por último, el demandante afirma que
“(p)ermitir que las entidades de la Seguridad Social, puedan acogerse a la ley
550 de 1999, respecto de la posibilidad de llegar a suscribir acuerdos de
reestructuración, son tanto como poner en amenaza, riesgo, la seguridad social
de la población pobre y vulnerable  del sector (…) En efecto, una institución
de la Seguridad Social que se acoja al proceso de reestructuración consagrado
en la ley 550 de 1999, verá limitadas sus posibilidades de garantizar el
derecho a la seguridad social y de salud a los participantes vinculados, que
son aquellas personas que por motivos de incapacidad de pago, y mientras logran
ser beneficiarios del régimen subsidiado, tendrán derecho a los servicios de
salud que prestan las instituciones públicas y aquellas privadas que tengan
contrato con el estado, de un lado, y por el otro, que los recursos destinados
a la seguridad social bajo un proceso de reestructuración se subsumirían bajo
un mismo patrimonio de la entidad, hecho negativo para garantizar la Seguridad
Social y de salud a sus destinatarios sin capacidad de pago.”
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministro de Desarrollo Económico
El Ministerio de Desarrollo Económico, por medio de
apoderado, solicita  que se declare la exequibilidad de la norma acusada,
basándose en los siguientes argumentos:
1.1. En primer lugar, el Ministerio de Desarrollo
Económico considera que no sólo es potestad, sino obligación Constitucional del
Estado intervenir en la economía, tal como lo prescribe el artículo 334 de la
Constitución Nacional.
1.2. Agrega que
el fin de la norma acusada consiste en
“(…) establecer un
régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestruc­turación
de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y
lograr el desarrollo armónico de las regiones (…)”.
1.3. Por
último, señala la intervención que
“(…) si bien los
artículos 48 y 49 de la Carta, hacen relación a la seguridad social y a la
atención de salud y el saneamiento ambiental, como servicios públicos del
Estado, también lo es que tales servicios se prestarán bajo la dirección,
coordinación y control del Estado; servicios que en manera alguna se ven
afectados con la expedición de la Ley 550 de 1999, por cuanto los recursos
destinados a su prestación no se comprometen con la aplicación de las normas de
reestructuración y, antes por el contrario, tales normas se dirigen a su
reactivación empresarial, precisa­mente para asegurar el cumplimiento de los
fines sociales a que se alude.”
2. Intervención del Ministro de Salud
El Ministro, por medio de apoderado, solicita que se
declare la exequibilidad de la norma acusada, con base en los siguientes
argumentos:
2.1. La intervención señala, en primer término, que
el artículo 2º de la Carta Política,
“(…) en concordancia
con lo dispuesto en los artículos 365 y 366, fundamentan la función del Estado
como proveedora de bienes y servicios y permite a los particulares prestar
tales servicios, exigiendo eficiencia en su prestación, bajo la vigilancia,
regulación y control por parte del mismo Estado. Esta es una de las funciones
fundamentales del Estado, especialmente porque en ella se involucran aspectos
rela­cio­nados con la paz, el bienestar y la calidad de vida, base del desa­rrollo
social de los pueblos.”
2.2. Pasa luego a señalar cómo debe ser interpretado
el artículo 48 de la Cons­ti­tución Política. Dice la intervención,
“La declaración del
artículo 48 de la Constitución Política, en el sentido de que no se podrán
destinar los recursos de la seguridad social para fines diferentes a ella,
debe entenderse como una garantía de financiación de ese servicio y que
básicamente se concreta a lo siguiente:
1) Prohíbe que la ley o
los órganos competentes para administrar esos recursos cambien su destinación
afectando a actividades que no corresponden a la prestación del servicio de
salud.
2) Implica un
tratamiento constitucional especial o excepcional, como quiera que este
tratamiento debe entenderse dentro del contexto de la Constitución y en armonía
con las demás disposiciones de ese estatuto.
3) Gravar la actividad
o servicio, implica una disminución de los recursos destinados para tal fin.”
2.3. Finalmente, y utilizando como sustento la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, alega la intervención que los
dineros del sector salud son recursos parafiscales que no pueden ser utilizados
para fines distintos de aquellos a los cuales están destinados, ni ser objeto
del giro ordinario de los negocios de las entidades financieras, ni formar
parte de los bienes de dichos establecimientos, ni desviarse hacia objetivos
diferentes, ni siquiera con moti­vo de su liquidación o intervención. Razón por
la que la Ley 100 de 1993 dispone que las cotizaciones de los afiliados a las
E.P.S. pertenecen al Sistema General de Seguridad Social y que por lo tanto se
deben manejar en cuentas independientes del resto de bienes y rentas de la
entidad, en cuanto éstas se administran con el fin de garantizar y organizar la
prestación del servicio tanto a afiliados como a beneficiarios (T-696/00).
2.4. Con base
en las anteriores consideraciones, concluye la intervención  que
“(…) no se entiende
como la disposición impugnada es violatoria de las normas constitucionales
citadas, cuanto lo que pretende el legis­lador al expedir la Ley 550 de 1999,
es precisamente garantizar que el servicio de salud se preste en las
condiciones y circunstancias señaladas tanto en la misma Carta como en la Ley
100 de 1993, que regula los aspectos de la Seguridad Social en Salud.”
3. Intervención de la Superintendente Nacional de Salud
La Superintendente Nacional de Salud solicita a la
Corte Constitucional que tenga en cuenta una serie de consideraciones a la hora
de pronunciarse de fondo sobre el tema.
3.1. En primer lugar, señala que la Ley
550 de 1999 es aplicable en los procesos de reestructuración que adelantan las
instituciones prestadoras de servicios de salud (I.P.S.), cualquiera sea su
naturaleza jurídica o denomina­ción. Por el contrario, sostiene, cuando se
trate de entidades promotoras de salud que manejan el régimen contributivo,
subsidiado o ambos a la vez el asunto resulta ser contrario a las normas
constitucionales, por las siguientes razones,
a)  Los recursos de la
Seguridad Social de acuerdo con la Carta Política (art. 48) tienen destinación
específica para la prestación de los servicios de salud por parte de las
instituciones pertenecientes a la seguridad social y por ende ellas no pueden
destinar dichos recursos para fines diferentes a ella.
b)  Las entidades
promotoras de salud del régimen contributivo manejan recursos que por orden
legal pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud y no a la
entidad promotora de salud correspondiente como lo dispone el inciso 1º del
artículo 182 de la Ley 100 de 1993; y como lo anotábamos ellas perciben sus
ingresos una vez realizada la compensación ante el Fondo de Solidaridad y
Garantía lo que no obsta para que estén obligadas primeramente a pagar por
encima de cualquier otra consideración la atención de servicios de salud de sus
afiliados, teniendo en cuenta la primacía del servicio público de salud como
responsabilidad bajo la dirección, coordinación y control del Estado; por ende
con tales recursos (cotización o UPC) no puede considerarse que han ingresado
al patrimonio de la entidad hasta tanto se hayan satisfecho las obligaciones
con los prestadores de servicios de salud que han brindado el servicio a los
afiliados de la correspondiente entidad promotora de salud; de suyo resulta
incuestionable que el acceso a un trámite de reestructuración por parte de las
empresas promotoras de salud que manejan cotizaciones en el régimen
contributivo no puede darse sino respecto de las obligaciones propias de la
entidad correspondiente (una vez satisfechas las obligaciones con los
acreedores) vr. gr. el pago de arriendos, pago a los trabajadores, obligaciones
con la DIAN, obligaciones con el sistema financiero y otras de la misma
naturaleza.
c)  En el caso de las
empresas promotoras de salud administradoras del régimen subsidiado y otras
entidades de aseguramiento de dicho régimen (empresas solidarias de salud,
cajas de compensación familiar, mutuales) los recursos que manejan también
pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud independientemente
de la fuente de los mismos (situado fiscal, rentas cedidas, transferencias,
cofinanciación del Fosyga) que inicialmente capta o recibe la entidad
territorial contratante de la administradora correspon­diente; como se entiende
tales recursos también tienen destinación específica para que las instituciones
prestadoras de servicios de salud atiendan en debida forma a la población pobre
y vulnerable beneficiarios del régimen; en este sentido los acuerdos 77 y 114
del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud determinaron que de la UPC
subsidiada las administradoras debían destinarla el 85% a la atención en salud
de sus afiliados con lo cual se entiende que en un acuerdo de reestructuración
no pueden verse involucrados recursos que tampoco le pertenecen a la entidad de
aseguramiento, que son del sistema y que tienen la destinación anotada, salvo
el 15% restante de la UPC subsidiada (o el 12% de acuerdo con lo dispuesto por
el artículo 3º del Decreto 1804 de 1999).
3.2. La Superintendente advierte que una
vez promulgada la norma, varias entidades vigiladas por la Superintendencia
Nacional de Salud presentaron  solicitud de reestructuración. Al respecto
señala,
“En el caso concreto de
la entidad promotora de salud UNIMEC S.A. (en el futuro puede ser otra) el
proceso de reestructuración ha comprometido importantes recursos que pertenecen
al sistema y que en gracia de la expedición de la ley hubieran de servir para
el proceso de promoción del acuerdo de dicha entidad de carácter privado (…)”
3.3. Finalmente, solicita, debería
clarificarse que en cualquier caso las cotiza­cio­nes y los recursos que
pertenecen al Sistema de Salud, no pueden ser objeto de reestructuración bajo
el procedimiento señalado por la citada ley.
4. Intervención Ciudadana
La ciudadana Johana María Garzón solicita
que se declare la exequibilidad  de la norma acusada, basándose en los
siguientes argumentos:
4.1. En primer lugar, la ciudadana señala
que la Ley 550 de 1999 fue expedida por el Congreso con base en el artículo 150
numeral 2º de la Constitución y en cumplimiento del objetivo al que debe
atender la intervención económica, a saber, “racionalizar la economía a fin de
lograr el desarrollo económico y el progreso social de nuestro país.”
4.2.  Establece que no ve como, con la
existencia de la Ley 550 de 1999, se interrumpe o afecta necesariamente  la
prestación del servicio de salud, pues esta norma no es obligatoria, pudiendo
las entidades de la seguridad social abstenerse de aplicarla en el caso de que
la prestación se vea afectada por la confusión de patrimonios.
4.3. La interviniente señala que al
declarar inexequible el artículo objeto de la demanda la ley se quedaría sin
piso ya que no se sabría a quién debe aplicarse.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación
solicita que se declare la exequibilidad de la norma acusada. Luego de
hacer una serie de consideraciones generales respecto a cómo funciona el
Sistema de Seguridad Social en Salud, señala el Procurador que la inclusión de
las E.P.S. y las A.R.S. dentro del ámbito de aplicación de la Ley 550 de 1999
no implica de suyo inconstitucionalidad alguna. Señala el director del
Ministerio Público,
“(…) la situación
planteada por el demandante, según la cual tales empresas podrían llegar a
comprometer dentro de los acuerdos que celebren para la reestructuración,
recursos del Sistema de Seguridad Social, por ser sujetos de esta Ley, ha de
rechazarse, toda vez que, en primer término, aquellas son simplemente unas
administradoras de los recursos del Sistema, cuyos recursos no pueden ser
confundidos con los propios (Cfr. Corte Constitucional, sentencia SU-480 de
1997), y porque el legislador, acorde con lo dispuesto en el artículo 48,
inciso 5º de la Constitución Política, al expedir la ley en comento, expresa­mente
estableció la prohibición de llegar a negociar o comprometer tales recursos.
Basta observar el artículo 3º numeral 8º de la Ley 550 de 1999, según el cual
para los fines de la intervención se podrá regular la negociación de deudas
contraídas con cualquier clase de persona privada, mixta o pública, entre ella
las deudas parafiscales distintas de las previstas en el régimen de
seguridad social.
“(…) resulta evidente
que el cargo formulado por el demandante no está llamado a prosperar, en tanto
que permitir que las E.P.S. y A.R.S. puedan quedar cobijadas dentro del ámbito
de la Ley 550 de 1999, en sí mismo no vulnera disposición constitucional alguna
y la situación planteada por el demandante, que por sus efectos prácticos
pudiera tornarse inconstitucional, fue expresamente prohibida por el legisla­dor,
de donde se puede concluir que los recursos provenientes de la seguridad social
no pueden ser destinados a financiar los acuerdos que para la reestructuración
de una entidad prestadora de los servicios del sistema, se lleguen a pactar.”
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte es competente para conocer del
proceso de la referencia, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 241
numeral 4 de la Constitución Política.
2. El problema jurídico planteado
El problema jurídico que debe entrar a
tratar la Corte en este caso es el si­guien­te: ¿Puede una ley de intervención
económica, cuya finalidad es la de faci­litar la reestructuración y
recuperación empresarial dentro de su ámbito de aplicación a las Entidades
Prestadoras de Salud (E.P.S.) y las Administradoras del Régimen Subsidiado
(A.R.S.), pese al mandato expreso de la Constitución, según el cual los
recursos de la seguridad social deben destinarse específica­mente a ella?[1]
Para resolver la cuestión, la Corte
dividirá el problema en dos partes. Primero establecerá si las entidades del
sector de la seguridad social en salud pueden ser objeto de una ley de
intervención económica, y segundo, analizará qué incidencia tiene sobre ello el
mandato constitucional de destinación específica para los recursos de la
seguridad social (artículo 48 C.P.).
3. El legislador puede dictar normas de intervención
económica aplicables a las entidades encargadas de prestar el servicio público
de salud
3.1. En primer lugar, considera la Sala
que es preciso resaltar algunas condi­ciones especialmente relevantes en este
caso, exigidas por la Constitución al legislador, a la hora de intervenir en la
economía. Estas condiciones versan sobre las características de las leyes de
intervención económica, los ámbitos de la intervención económica y los fines de
la misma. Cuando la Constitución se refiere a otras leyes no incluye
expresamente condiciones equivalentes, lo cual reviste de mayor significado el
tratamiento especial que el constituyente le otorgó a las leyes de intervención
económica.
En efecto, según el artículo 150, numeral
21, de la Carta Política, corresponde al Congreso de la Repú­blica expedir las
leyes de inter­ven­ción económica, previs­tas principal­mente en el artículo
344 del mismo Estatuto. Estas leyes, prescribe el texto, deberán señalar, de
forma precisa:  a) sus fines y alcances, y  b) los límites a la libertad econó­mi­ca.
Estas condiciones mínimas de racionalidad
legislativa fijadas por el consti­tuyente son especificadas en el artículo 334
de la Constitución, el cual establece que la dirección general de la economía
estará a cargo del Estado y señala que éste intervendrá, por mandato legal, en
los siguientes ám­bi­tos:  a) explota­ción de los recursos naturales,  b) en el
uso del suelo,  c) en la producción, dis­tri­bución, utilización y consumo de
los bienes, y  d) en los servicios públicos y privados. El artículo 335 enuncia
otros ámbitos especí­ficos de intervención en actividades relacionadas con los
recursos captados del público allí precisados, como la actividad aseguradora.
Posteriormente, el artículo 334 señala que
el objetivo al que deben propender las leyes de intervención es el de
racionalizar la economía, preci­san­­do a su vez que dicha racionalización debe
buscar alguno de los siguientes fines: a) con­se­guir el mejoramiento de la
calidad de vida de los ha­bi­tan­tes,  b) la distribu­ción equitativa de las
oportunidades y  c) los beneficios del desarro­llo y la preser­vación de un
ambiente sano.
Finalmente, el artículo en cuestión, en su
segundo inciso, advierte que constituyen fines adicionales, para los cuales el
Estado intervendrá de manera especial:  d) dar pleno empleo a los recursos
humanos,  e) asegurar que todas las personas, en particular las de menores
ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos,  f) promover
la productividad y competitividad y  g) promover el desarrollo armónico de las
regiones.[2]
En conclusión, la Constitución autoriza
expresamente al legislador para inter­venir “en los servicios públicos y
privados” lo cual comprende los servicios de la seguridad social en salud.
Dentro de ese ámbito, puede buscar cualquiera de los fines señalados ya que la
Constitución no establece una correspondencia diferenciada entre cada uno de
los ámbitos mencionados y cada uno de los fines enunciados, así prima facie se
pueda identificar mayor afinidad entre algunos ámbitos, como los servicios
públicos, y algunos fines, como el mejo­ra­miento de la calidad de vida de los
habitantes y asegurar que todas las personas, en particular las de menores
ingresos, tengan acceso efectivo al servicio básico de salud.
3.2. La Ley 550
de 1999 en su artículo primero define cuál es su ámbito de aplicación.[3] Para ello la norma,
primero, indica de manera general cuáles son sus destinatarios y, luego,
establece unas excepciones. La regla general es que la ley es aplicable a toda
empresa realizada por cualquier clase de persona jurídica nacional o
extranjera, de carácter privado, público o de economía mixta, siempre que opere
de manera permanente en el territorio nacional. Esta regla, por su formulación
amplia, cobija a las entidades del sistema de segu­ridad social en salud. Si
bien se podría pensar que las empresas promo­toras de salud del régimen
contributivo (E.P.S.) y las administradoras de régimen subsidiado (A.R.S.), no
tienen las características ordinarias de las empre­sas productoras en el
mercado de bienes, lo cierto es que realizan actividades propias de las
empresas, enumeradas en los artículos citados en la misma norma. En efecto, el
segundo inciso del artículo primero de la Ley 550 de 1999 incluye una
definición de cómo debe entenderse el concepto “actividad empre­sarial”,
haciendo una remisión a las disposiciones que indican los actos y operaciones
que reciben tal denominación,[4]
así no se realicen mediante estable­cimientos de comercio. Incluso advierte que
la persona que organice la activi­dad empresarial se deno­minará empresario,
así no sea comerciante.[5]
Es decir, para
la Ley en cuestión, empresa sería toda entidad o persona organizada, que
para la realización de sus labores tenga que desarrollar actividades
empresariales. Las E.P.S. y A.R.S. son entidades organizadas para prestar
el servicio de salud, lo que implica realizar muchos de aquellos actos y
operaciones considerados actividades empresariales, para poder cumplir con las
funciones y cometidos propios de una entidad aseguradora del servicio de salud.[6]
Como se
mencionó, lo segundo que hace el artículo 1° de la Ley 550 de 1999 para
delimitar el ámbito de aplicación es indicar que quedan excluidas las empresas
vigiladas por la Superin­tendencia de Economía Solidaria que ejerzan actividad
financiera y de ahorro y crédito; las vigiladas por la Superintenden­cia
Bancaria; las Bolsas de Valores y los intermediarios de valores inscritos en el
Registro Nacional de Valores e Intermediarios sujetos a la vigilancia de la
Superintendencia de Valo­res. No excluye el artículo demandado a las entida­des
del sistema de salud. Es decir, las E.P.S. y las A.R.S. sí se encuentran dentro
del ámbito de aplicación de la Ley.
Ahora bien, y
luego de dicho lo anterior, advierte la Corte que según el artí­culo 48 del
Estatuto Superior, la seguridad social es un servicio público de carácter
obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del
Estado. A su vez el artículo 49 del mismo señala que la atención de la salud y
el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado. Así pues,
es claro que las entidades promotoras de salud, tanto en el régimen
contributivo como en el subsidiado, prestan un servicio público que,
como ya fue evidenciado, constituye uno de los ámbitos en los que el Estado
puede intervenir por mandato expreso de la Constitución.
3.3. Por otra
parte, los fines buscados por la Ley 550 de 1999, a los cuales ésta hace
referen­cia desde su título[7]
y que se encuentran consignados en su artículo segundo,[8] fueron objeto de
pronuncia­miento por la jurisprudencia de esta Corporación en los siguientes
términos:
“A través de la
referida Ley, conocida como de reactivación empre­sarial, el legislador buscó
llevar a cabo objetivos de interven­ción económica, de conformidad con lo
previsto por los artículos 334 y 335 de la Constitución Política, y con
fundamento en las facultades que le concede el numeral 21 del artículo 150 del
ordenamiento superior. En la exposición de motivos al proyecto correspondiente,
el Gobierno adujo cómo la difícil situación económica que ha enfrentado el país
en los últimos años, ha llevado al concordato o liquidación a un sinnú­mero de
empresas del sector real de la economía, con la conse­cuente reducción en la
demanda de empleo; así mismo, este cuadro produjo el deterioro de la cartera de
los establecimientos de crédito, circunstan­cias ambas de gran impacto social y
económico general, que se agravan por la crisis financiera por la que
actualmente atraviesan las entidades territoriales.
Ante esta situación, se
consideró que los instrumentos ordinarios del derecho concursal concebidos para
afrontar estados de insolvencia o iliquidez en circunstancias de normalidad
económica, resultaban ahora inapropiados para lograr la reactivación de las empresas,
consideradas constitucionalmente como base del desarrollo, por lo cual la Ley
550 de 1999 busca dotar a deudores y acreedores de nuevos ‘incentivos y
mecanismos que sean adecuados para la negociación, diseño y ejecu­ción conjunta
de programas que les permitan a las empresas privadas colombianas normalizar su
actividad productiva y, al mismo tiempo, atender sus compromisos financieros.’[9]
A esos efectos, la ley
busca desjudicializar la solución de los conflic­tos que se han producido a
raíz de las crisis empresariales referidas. Por ello, alternativamente al
proceso jurisdiccional de concordato, cuya competencia por regla general se
asigna a la Superintendencia de Sociedades de conformidad con la Ley 222 de
1995[10],
se prevé un nuevo mecanismo de solución para dichas crisis empresariales, que
per­mi­ta evitar su liquidación, cual es el denominado ‘acuerdo de rees­truc­turación’,
que viene a ser un convenio entre los acreedores de la empresa y ‘que es una
convención colectiva vinculante para el empre­sario y todos los acreedores’,
cuando es adoptado dentro de los pará­me­tros de la nueva Ley.[11] Así, se busca acudir a un
mecanismo extra­judicial y de naturaleza contractual, que permita a la empresa
salir de su situación y continuar con su importante misión productiva, conside­rada
como de interés general.”[12]
Considera pues
la Sala que los fines buscados mediante la Ley 550 de 1999 por el Legislador,
son de aquellos que según el artículo 334 deben ser las metas por las que
propenda la intervención económica. Las medidas adoptadas a lo largo de dicha
ley tienen por fin promover la productividad, mejorar las condiciones de
empleo, así como mejorar las condiciones de vida de los habi­ta­ntes. En el
caso del sector de la salud, además, lograr la recuperación de las empresas
propendería también por asegurar que todas las personas tengan acceso efectivo
a los bienes y servicios básicos.
3.4. En
conclusión, el Estado, por medio de la ley, tiene la potestad de inter­venir en
la presta­ción del servicio público de salud para propender por su recuperación
económica, sin que ello signifique que el goce efectivo (artículo 2 C.P.) del
derecho a la salud (artículo 49 C.P.) pueda ser desconocido ni los principios
constituciones que rigen específicamente en el ámbito de la seguridad social
(artículo 48 C.P.) menoscabados.[13]
4. Una ley
que intervenga en el sector de la salud no puede contravenir el mandato
constitucional de destinación específica respecto de los recursos de la
seguridad social.
4.1. Alega el demandante que permitir a
las E.P.S. y A.R.S. acogerse a la Ley 550 de 1999 implica que los recursos de
la salud pueden ser usados, por ejemplo, para cumplir acuerdos de pago con
acreedores, lo cual contravendría claramente el cuarto inciso del artículo 48
de la Carta Política, según el cual “(n)o se podrán destinar ni utilizar los
recursos de las instituciones de la segu­ridad social para fines diferentes a
ella.”
La Sala Quinta de Revisión de esta Corte
señaló con respecto a esta cláusula constitucional que
“Se trata de una norma
fundamental de indudable carácter imperativo y absoluto respecto del cual no se
contemplan excepciones, ni se permite supeditar su cumplimiento —de aplicación
inmediata— a pre­vi­sio­nes o restricciones de jerarquía legal.
Por tanto, la calidad
superior y prevalente del mandato constitucional desplaza toda norma inferior
que pueda desvirtuar sus alcances, y, si alguien llegase a invocar con tal
objeto las disposiciones de la ley en materia de liquidación forzosa de las
instituciones financieras, deben ser ellas inaplicadas, para, en su lugar,
hacer que valga el enunciado precepto de la Constitución, según lo dispone el 4
Ibídem, en virtud de la inocultable incompatibilidad existente.”[14]
Es claro entonces que el mandato de que
los recursos de la seguridad social sean de destinación específica no puede ser
desconocido por el Legislador en ningún caso, ni aun en aras de la reactivación
económica. Por lo tanto, los recursos destinados a atender las necesidades del
servicio de salud y a asegurar la efectividad del derecho a la salud no pueden
ser objeto de acuerdos de pagos con acreedores que conduzcan a que tales
recursos no lleguen al destino ordenado en la Carta. En la aplicación de los
demás instrumentos de intervención previstos en la ley, debe respetarse
estrictamente esta prohibición constitucional.[15]
La norma demandada no dice nada al respecto y de ella no se puede deducir una
autorización en sentido contrario a dicho precepto constitucional. Pero la
inquietud del demandante es que si se permite que las EPS y ARS se acojan a la
Ley 550 de 1999 inevitablemente serán destinados recursos del sistema de salud
a fines diversos.
4.2. Por ello, pasa la Corte a resolver el
siguiente cuestionamiento: ¿podría una E.P.S. o una A.R.S. omitir el mandato de
destinación específica que cobija a los recursos en salud, por el hecho de
acogerse a la Ley 550 de 1999? La respuesta para la Sala es negativa. Sin
embargo, llegar a tal conclusión supone algunas aclaraciones.
El Procurador General de la Nación señala
en su intervención dentro de este proceso, que la propia ley impide que esta
eventualidad, razón de la presente demanda, pueda ocurrir. Dice el Procurador,
“(…) el legislador,
acorde con lo dispuesto en el artículo 48, inciso 4º de la Constitución
Política, el expedir la Ley en comento, expresamente estableció la prohibición
de llegar a negociar o comprometer tales recursos. Basta observar el artículo
3º numeral 8º de la Ley 550 de 1999, según el cual para los fines de la
intervención se podrá regular ‘la negociación de deudas con­traídas con
cualquier clase de per­so­na privada, mixta o pública, entre ellas las deudas
parafiscales dis­tin­tas de las previstas en el régimen de seguridad social’.”
Para esta Corporación es preciso aclarar
que el argumento del Ministerio Público, pese a que la Corte lo comparte por
las razones que serán expresa­das posteriormente, se fundamentó en una
trascripción errada de la Ley. En efecto, en el Diario Oficial número 43836, de
diciembre 30 de 1999, el numeral 8º del artículo 3º de la Ley 550 de 1999 fue
publicado así:
Artículo 3º —
Instrumento de la intervención estatal. (…)
8. La negociación de
deudas contraídas con cualquier clase de perso­nas privadas, mixtas o públicas
entre ellas las deudas parafiscales dis­tin­tas de las previstas en el
régimen de seguridad social, así como las deudas fiscales. (Resaltado fuera
del texto)
Posteriormente en el Diario Oficial 43940,
de marzo 19 de 2000, se publicó nuevamente el texto completo de la Ley 550 de
1999, debido a que en la primera ocasión no se había reproducido exactamente el
texto aprobado en el Congreso.[16]
El numeral octavo del artículo 3º fue una de esas normas que se trascribió
erradamente; dice el texto en su versión original del proyecto aprobado por el
Congreso y sancionado por el Presidente:
8. La negociación de
deudas contraídas con cualquier clase de personas privadas, mixtas o públicas,
entre ellas las deudas parafis­cales y las deudas fiscales.
Ahora bien, el texto del proyecto de ley
presentado por el Gobierno original­mente contemplaba el numeral 8º del
artículo 3º, tal y como fue trascrito por primera vez en el Diario Oficial.[17] ¿Podría entonces
concluirse que el proyecto en un principio sí excluía la posibilidad de
utilizar recursos de la salud para fines diversos, y que posteriormente se
modificó el texto para abrir tal posibilidad? Para la Corte esta interpretación
no es adecuada por varias razones.
En primer lugar, como ya lo ha dicho esta
Corporación, la lectura de los textos legales está supeditada al principio de
interpretación conforme, según el cual cuando una norma puede entenderse en dos
o más sentidos, debe preferirse aquel que se ajuste mejor a la Carta Política.[18] Así pues, no podría
hacerse una lectura del artículo 1º, ni del 3º, ni de ningún otro, que
contradiga la restricción en el manejo de los recursos de la seguridad social
contemplada por la Constitución.
Y en segundo lugar, si se mira el proceso
legislativo relativo a la disposición en cuestión se advierte que tampoco fue
la intención del Congreso desconocer dicha restricción. En efecto, durante el
primer debate, realizado por las comi­siones terceras conjuntas de ambas
cámaras, el texto del numeral 8º del artí­culo 3º fue modificado para que
quedará tal cual como posteriormente fue sancio­nado.[19] La justificación que
presentaron los ponentes del proyecto en el debate en Comisión para que se
hubiese dado ese cambio, y se suprimiera la referencia expresa a las personas
jurídicas de la seguridad social, fue la siguiente,
“(…) dada la diferencia
existente entre donación y condonación, hipótesis que tiene restricciones
constitucionales y legales, en el artículo 3° (numeral 8) se aclara que las
deudas fiscales y parafiscales pueden negociarse dentro de los parámetros de la
ley.”[20]
Se dijo además,
“Se modifica el numeral
8 (del artículo 3°), precisando que la negociación del pago de toda clase de
deudas es viable, como quiera que no puede confundirse negociar con condonar, hipótesis
ésta que depende de la negociación y la capacidad de cada acreedor, sujeta a
los límites convencionales y legales e, incluso, constitucionales, aplicables a
cada uno de ellos.”[21]
(Resaltado fuera del texto)
El Legislador no modificó el texto para
desconocer el mandato constitucional, todo lo contrario, lo hizo porque
consideraba que es tan claro e imperativo que no era necesario reiterarlo. Es
decir, las empresas cobijadas por la Ley 550 de 1999 pueden hacer uso de las
instituciones jurídicas contempladas en ella, dentro de las restricciones
impuestas por la Constitución.
4.3. Así pues, es claro que no puede
aceptarse la tesis según la cual, so pretexto de acogerse a la llamada ley de
reactivación empresarial, las E.P.S. y A.R.S. puedan destinar los recursos del
sistema de seguridad social en salud para un fin diferente al señalado específicamente
por la Carta Política. En consecuencia, la Corte declarará la exequibilidad de
la norma en cuestión, condicionada a que sólo pueden
comprometerse los recursos propios de las E.P.S. y de las A.R.S.
4.4. Con base en las consideraciones
invocadas hasta el momento puede decirse que los cargos formulados por el
demandante no prosperan, ya que se fundan en alcances normativos de la Ley 550
de 1999, que en realidad dicha norma no tiene, ni puede tener, a la luz de la
Constitución.
En primer lugar, los recursos del sistema
de salud, cuyo fin es el pago de la atención médica, deben llegar a su
destinación final, lo cual quiere decir que los dineros con los que las E.P.S.
y las A.R.S. deben cancelar a las I.P.S. los servicios de salud prestados a sus
afiliados, no pueden ser usados para un fin diferente. Segundo, como ya fue
citado en este fallo, la Corte ha señalado que los recursos propios de la
entidad deben estar claramente diferenciados de aquellos que tienen como
destino a la atención en salud, mediante cuentas separadas; sólo los primeros
pueden ser utilizados en desarrollo de las medidas contempladas por la Ley 550
de 1999. Asegurar que esto sea así, estos es, que las E.P.S. y A.R.S. que se
acojan a la Ley cumplan con este deber, es función de los entes encargados del
control, inspección y vigilancia del sector de la salud. Y por último, si se
aplican las normas vigentes, también es infundado el temor del demandante
cuando dice que las A.R.S. van a reducir los servicios que prestan, dejando de
atender a las personas que más lo necesitan, pues como se señaló, los recursos
destinados a la prestación de los servicios no se destinarán para un fin
distinto. Es decir, las A.R.S. no pueden reducir los recursos para cumplir con
sus obligaciones por el hecho de acogerse a la Ley 550 de 1999.
4.5. Por lo tanto, en virtud del artículo
48 de la Carta los alcances de la aplicación de la Ley 550 de 1999 a las EPS y
a las ARS son menores al que pueda tener dicha ley respecto de una empresa
ajena a la seguridad social. No obstante, los demás instrumentos especiales
para que el Estado ejerza la inspección y vigilancia, el control y la
intervención en las entidades de la seguridad social en el ámbito de la salud
conservan sus plenos alcances. Algunos de ellos están orientados a prevenir
precisamente que las instituciones de la salud, en especial las EPS y las ARS,
lleguen a una situación financiera que ponga en grave peligro la protección de
los servicios dirigidos a garantizar el goce efectivo del derecho a la salud.[22]
Si bien la oportunidad y la conveniencia
de aplicar estos instrumentos es apreciada por las autoridades administrativas
competentes, ello debe hacerse dentro del cumplimiento de la Constitución, en
especial del artículo 2° que señala: (i) como fines del Estado “servir a la
comunidad”, no a intereses privados, promover la prosperidad general, no el
beneficio de algunas perso­nas en particular, “garantizar la efectividad de los
(…) derechos consagrados en la Constitución”, no simple­mente su consagración
formal o su recono­cimiento retórico; y (ii) como misión de las autoridades
“asegurar el cumpli­miento de los deberes sociales” no sólo del Estado sino
también de los particulares. Es claro que no se alcanzan estos fines cuando se
permite que la situación de una E.P.S. o una A.R.S. llegue a tal punto que ya
no puede asegurar que los recursos de la salud sean destinados a los fines
constitu­cionalmente establecidos y desarrollados por la Ley 100 de 1993.
VII. DECISIÓN
En conclusión, dentro del ámbito de
aplicación de la Ley 550 de 1999 pueden constitucionalmente estar las Entidades
Prestadoras de Salud (E.P.S.) y las Administra­doras del Régimen Subsidiado
(A.R.S.), pero ello no permite, que al acudirse a los instrumentos de
intervención previstos en dicha ley, se infrinja el mandato constitucional
según el cual “no se podrán destinar ni utilizar los recursos de las
instituciones de la segu­ridad social para fines diferentes a ella.” (artículo
48, inciso 4°, C.P­.)
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, adminis­trando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar
EXEQUIBLE el artículo 1° de la Ley 550 de 1999, respecto de los cargos
formulados por el demandante en el entendido de que no se pueden comprometer
los recursos destinados a la salud administrados por las E.P.S. y las A.R.S.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Es preciso señalar que aunque el demandante menciona a las I.P.S.,
los cargos se dirigen en realidad sólo contra las E.P.S. y A.R.S., razón por la
que se limitó el problema jurídico a estas últimas.
[2] Contrasta esta disposición con su antecedente en la Constitución
anterior, el artículo 32. Esta norma, que se introdujo en la reforma
constitucional de 1936 y luego fue modificada hasta la versión vigente en 1990
introducida mediante el Acto Legislativo No 1 de 1968, contemplaba
como objetivo general de la intervención económica, además de la
racionalización, “la planificación” de la misma con aras a conseguir un
desarrollo integral. Adicionalmente señalaba que el Estado debía intervenir
“para dar pleno empleo a los recursos humanos y naturales, dentro de una
política de ingresos y salarios, conforme a la cual el desarrollo económico
tuviera como objetivo principal la justicia social y el mejoramiento armónico e
integrado de la comunidad, y de las clases proletarias en particular.”
[3] Artículo 1° — Ámbito de aplicación de la ley. La presente ley es
aplicable a toda empresa que opere de manera permanente en el territorio
nacional, realizada por cualquier clase de persona jurídica, nacional o
extranjera, de carácter privado, público o de economía mixta, con excepción de
las vigiladas por la Superin­tendencia de Economía Solidaria que ejerzan
actividad financiera y de ahorro y crédito, de las vigiladas por la
Superintendencia Bancaria, de las Bolsas de Valores y de los intermediarios de
valores inscritos en el Registro Nacional de Valores e Intermediarios sujetos a
la vigilancia de la Superintendencia de Valores.
Para los efectos de la presente ley,
la actividad empresarial deberá corresponder a actos y operaciones previstas en
los artículos 20 del Código de Comercio, 5 de la Ley 256 de 1996, 11 del
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, y en el artículo segundo, literal b),
de la Ley 527 de 1999; no tendrá que realizarse mediante establecimientos de
comercio; la persona que la organice se denominará empresario, aunque no tenga
el carácter de comerciante.
Esta ley se aplicará igualmente a las
entidades territoriales, de acuerdo con lo dispuesto en el Título V de la
misma, y a las sucursales de sociedades extranjeras que desarrollen actividades
permanentes en Colombia.
Parágrafo 1. Las empresas
desarrolladas mediante contratos o patrimonios que no tengan como efecto la
personificación jurídica, no están comprendidas por la presente ley en forma
separada o independiente del respectivo o respectivos empresarios.
Parágrafo 2. Para los efectos de esta
ley, se consideran personas jurídicas públicas o de economía mixta, las empresas
industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta y
demás formas de asociación con personalidad que tengan por objeto el desarrollo
de actividades empresariales, en cuyo capital el aporte estatal a través de la
Nación, de las entidades territoriales o de las entidades descentralizadas sea
igual o superior al cincuenta por ciento (50%) del total del capital suscrito y
pagado. Lo anterior sin perjuicio de la aplicación a cualquier entidad del
orden territorial de las reglas especiales previstas en el título V de esta
Ley.
[4] Entre otras actividades, los artículos en cuestión contemplan las
siguientes: la intervención como asociado en la constitución de sociedades
comerciales, los actos de administración de las mismas o la negociación a
título oneroso de las partes de interés, cuotas o acciones; el giro,
otorgamiento, aceptación, garantía o negociación de títulos-valores, así como
la compra para la reventa, permuta, etc., de los mismos; las operacio­nes
bancarias, de bolsas, o de martillos; las empresas de seguros y la actividad
aseguradora; los actos y contratos regulados por la ley mercantil (Código del
Comercio, artículo 20); la entrega de bienes y mercancías; la prestación de
servicios; el cumplimiento de hechos positivos o negativos, susceptibles de
apreciación pecuniaria, que se constituyen en la actividad concreta y efectiva
para el cumplimiento de un deber jurídico (Ley 256/96, artículo 5°); toda operación
comercial de suministro o intercambio de bienes o servicios; todo acuerdo de
distribución; toda operación financiera, bursátil y de seguros; todo acuerdo de
concesión o explotación de un servicio público (Ley 527/99, artículo 2°, letra b)
[5] Ver el texto del artículo citado en la nota al pie número tres.
[6] Al respecto cabe mencionar la definición legal de “entidad
promotora de salud” y de administración del régimen subsidiado”: Ley 100/93,
artículo 177 — Definición. Las entidades promotoras de salud son las entidades
responsables de la afiliación, y el registro de los afiliados y del recaudo de
sus cotizaciones, por delegación del fondo de solidaridad y garantía. Su
función básica será organizar y garantizar, directa o indirectamente, la
prestación del plan de salud obligatorio a los afiliados y girar, dentro de los
términos previstos en la presente ley, la diferencia entre los ingresos por
cotiza­cio­nes de sus afiliados y el valor de las correspondientes unidades de
pago por capitación, al fondo de solidaridad y garantía, de que trata el título
III de la presente ley.
Ley 100/93, artículo 215. Administración
del régimen subsidiado. Las direcciones locales, Distritales o Departamentales
de salud suscribirán contratos de administración del subsidio con las Entidades
Promotoras de Salud que afilien a los beneficiarios del subsidio. Estos
contratos se financiarán con los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía y
los recursos del subsector oficial de salud que se destinen para el efecto.
Las Entidades Promotoras de Salud que
afilien a los beneficiarios del régimen subsidiado prestarán, directa o
indirectamente, los servicios contenidos en el Plan de Salud Obligatorio.
PARAGRAFO. El Gobierno Nacional
establecerá los requisitos que deberán cumplir las Entidades Promotoras de
Salud para administrar los subsidios.
[7] Reza el título de la Ley: “por la cual se
establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la
reestructuración de los entes territo­riales para asegurar la función social de
las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan
disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta
ley”
[8] Artículo 2 — Fines de la intervención del Estado en la economía. El
Estado intervendrá en la economía conforme a los mandatos de la presente ley,
en el marco de lo dispuesto en los artículos 334 y 335 de la Constitución
Política, para los siguientes fines:
1. Promover la reactivación de la
economía y el empleo mediante la reestructuración de empresas pertenecientes a
los sectores productivos de la economía, tales como el agropecuario, el minero,
el manufacturero, el industrial, el comercial, el de la construcción, el de las
comunicaciones y el de los servicios.
2. Hacer más eficiente el uso de
todos los recursos vinculados a la actividad empresarial.
3. Mejorar la competitividad y
promover la función social de los sectores y empresas reestructuradas.
4. Restablecer la capacidad de pago
de las empresas de manera que puedan atender adecuadamente sus obligaciones.
5. Facilitar el acceso al crédito y
al redescuento de créditos en términos y condiciones que permitan la
reactivación del sector empresarial.
6. Fortalecer la dirección y los
sistemas de control interno de las empresas.
7. Procurar una óptima estructura
administrativa, financiera y contable de las empresas reestructuradas.
8. Asegurar la calidad, suficiencia y
oportunidad de la información que se suministre a socios o accionistas y a
terceros.
9. Propender porque las empresas y
sus trabajadores acuerden condiciones especiales y temporales en materia
laboral que faciliten su reactivación y viabilidad.
10. Facilitar la garantía y el pago
de los pasivos pensionales.
11. Establecer un marco legal
adecuado para que, sin sujeción al trámite concursal vigente en materia de
concordatos, se pueda convenir la reestructuración de empresas con agilidad,
equidad y seguridad jurídica.
[9] Exposición de motivos al proyecto de ley correspondiente a la Ley
550/99. Gaceta del Congreso N° 390, del martes 26 de octubre de 1999.
[10] Dentro de los fines que persigue la Ley 550 de 1999, el numeral
11del artículo 2° de la misma contempla el de: “Establecer un marco legal
adecuado para que, sin sujeción al trámite concursal vigente en materia de
concordatos, se pueda convenir la reestructuración de empresas con agilidad,
equidad y seguridad jurídica.
[11] Ibídem
[12] Corte Constitucional, sentencia C-1185/00 (M.P. Carlos Gaviria Díaz
y Vladimiro Naranjo Mesa). En esta sentencia la Corte estudió la
constitucionalidad de los artículos 7º (parágrafo 4º), 57 (parágrafo 3º) y 75
de la Ley 550 de 1999.
[13] La Corte no entra a analizar cuál es el instrumento jurídico
indicado para que el Estado intervenga en los servicios de la seguridad social.
Por ejemplo, si en cuanto servicio público, dicha intervención podría
efectuarse mediante una ley ordinaria, y sí, en cuanto actividad de
aseguramiento, dicha intervención podría hacerse mediante una ley marco. No hay
cargo al respecto.
[14] Corte Constitucional, sentencia T-481/00; M.P. José Gregorio
Hernández (en este caso la Sala de Revisión, entre otras cosas, resolvió
inaplicar las normas de rango legal e inferiores, que permitieran a un Banco en
proceso de liquidación destinar los recursos del sector salud para fines
diferentes). Este precedente fue reiterado por la Sala Primera de Revisión en
la sentencia T-696/00 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) donde afirmó lo
siguiente: “A juicio de la Sala, los dineros recaudados con destinación al
sector de la salud, que son recursos parafiscales, no se encuentran en la misma
situación jurídica de los dineros de los ahorradores e inversionistas
particulares, pues no pueden ser utilizados con fines distintos para los cuales
están destinados, ni ser objeto del giro ordinario de los negocios de las
entidades financieras, ni formar parte de los bienes de dichos
establecimientos, ni desviarse hacia objetivos diferentes, ni siquiera con
motivo de su liquidación o intervención.” (En esta sentencia se acumularon y
resolvieron conjuntamente varios casos ordenando a los liquidadores de ciertas
entidades financieras intervenidas, devolver recursos de la salud que habían
sido retenidos).
[15] En un fallo reciente (C-828/01; M.P. Jaime Córdoba Triviño) la
Corte decidió que el gravamen a los movimientos financieros no podía aplicarse
a los recursos del sistema de seguridad social en salud hasta el giro que se
hace a las I.P.S., entre otras razones, por lo dispuesto en el inciso 4º del
artículo 48 de la Carta Política.
[16] La nueva publicación fue acompañada de la siguiente nota
aclaratoria: “En el Diario Oficial No. 43.836 de fecha 30 de diciembre de 1999,
se publicó la Ley 550 del 30 de diciembre de 1999. Por errores de trascripción
de los originales y para garantizar la promulgación correcta de esta ley, se
vuelve a publicar en su integridad.”
[17] Publicación del Proyecto de Ley número 145 de 1999, Cámara (actual
Ley 550 de 1999) en la Gaceta del Congreso No 390 de 1999, p.2.
[18] Dijo la Sala Plena al respecto en la sentencia C-273/99 (M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz): “Según el principio de interpretación conforme,
la totalidad de los preceptos jurídicos deben ser interpretados de manera tal
que su sentido se avenga a las disposiciones constitucionales. La interpretación
de una norma que contraríe éste principio es simplemente intolerable en un
régimen que parte de la supremacía formal y material de la Constitución (C.P.
art. 4).
Ante una norma ambigua, cuya
interpretación razonable admita, cuando menos, dos sentidos diversos, el
principio de interpretación conforme ordena al interprete que seleccione
aquella interpretación que se adecue de mejor manera a las disposiciones
constitucionales. Pero puede ocurrir que una de las dos interpretaciones
origine una norma inconstitucional. En este caso debe abrirse un juicio
constitucional contra la norma ambigua, al cabo del cual procederá una decisión
de exequibilidad condicionada a la expulsión del extremo inconstitucional de la
disposición demandada, del ordenamiento jurídico.”
[19] Ver Ponencia para segundo debate al Proyecto de Ley 145 de 1999,
Cámara, en la Gaceta del Congreso N° 550 de 1999.
[20] Ibídem, p.3
[21] Ibídem, p.26
[22] El artículo 5° del Decreto 1259, por ejemplo, indica las funciones
y facultades de la Superintendencia Nacional de Salud, entre las cuales cabe
resaltar las siguientes: “1. Vigilar el cumplimiento
de las disposiciones constitucionales y legales relacionadas con la
organización y funcionamiento de los diferentes tipos de Entidades Promotoras
de Salud, en especial su régimen tarifario y la calidad del servicio. (…) 3.
Velar por el cumplimiento de las normas relacionadas con la eficiencia y
control de gestión de las entidades de seguridad y la previsión social. 4.
Velar por el adecuado financiamiento y aplicación de los recursos públicos del
Sistema de Seguridad Social en Salud. (…) 8. Velar, de conformidad con las
disposiciones legales, por la oportuna y adecuada liquidación, recaudo, giro,
transferencia, cobro y utilización de los recursos fiscales y demás arbitrios
rentísticos, cual­quiera que sea su origen, con destinación a la prestación de
los servicios de salud. (…) 13. Velar porque los agentes e intermediarios de
los planes complementarios y el plan básico de salud adelanten sus operaciones
dentro del principio de la transparencia frente al usuario garantizando,
igualmente, la seguridad en sus relaciones con las Entidades Promotoras de
Salud en cuanto al manejo de recursos pertenecientes al Sistema General de
Seguridad Social en Salud. (…) 17. Publicar u ordenar la publicación de los
estados financieros e indicadores de las entidades sometidas a su control, en
los que se demuestre la situación de cada una de estas y la del sector en su
conjunto. (…) 20. Practicar visitas de Inspección a las entidades vigiladas con
el fin de obte­ner un conocimiento integral de su situación financiera, del
manejo de los negocios, o de aspectos espe­ciales que se requieran, para lo
cual se podrán recepcionar declaraciones, allegar documentos y utilizar los
demás medios de prueba legalmente admitidos. (…) 22. Impartir las instrucciones
que considere necesarias sobre la manera como los revisores fiscales, auditores
fiscales, auditores internos y contadores de los sujetos de inspección y
vigilancia deben ejercer su función de colaboración con la Superintendencia.
(…)”