C-936-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-936/04
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Conciliación contencioso administrativa y terminación por mutuo
acuerdo de procesos administrativos
Referencia: expediente D-5123
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 38 y 39 de la
Ley 863 de 2003, “por la cual se establecen normas tributarias, aduaneras,
fiscales y de control para estimular el crecimiento económico y el saneamiento
de las finanzas públicas”
Actora: Maria Margarita Ruiz Ortegón
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D. C., veintinueve
(29) de septiembre de dos mil cuatro (2004)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos de trámite establecidos en el  Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad, la ciudadana María Margarita Ruiz Ortegón
demandó los artículos 38 y 39 de la Ley 863 de 2003, “por la cual se establecen
normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para estimular el
crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas”.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA
De
conformidad con los términos y cargos presentados por la actora en su demanda,
a continuación se transcriben los artículos de la Ley 863 de 2003 cuestionados
en el presente proceso de inconstitucionalidad:
LEY 863
(diciembre 29)
por la cual se establecen normas tributarias,
aduaneras, fiscales y de control para estimular el crecimiento económico y el
saneamiento de las finanzas públicas.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 38. Conciliación contencioso-administrativa. Los
contribuyentes, responsables y agentes retenedores de los impuestos nacionales,
así como los usuarios aduaneros que hayan presentado demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso- administrativa
antes de la fecha de entrada en vigencia de esta Ley, respecto de la cual no se
haya proferido sentencia definitiva dentro de las instancias del proceso,
podrán solicitar a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales la
conciliación hasta el día 30 de junio del año 2004, así:
Por el treinta por ciento (30%) del mayor impuesto discutido y el valor
total de las sanciones, intereses y actualización según el caso, cuando el
proceso contra una liquidación oficial se encuentre en única o primera
instancia ante un Tribunal Administrativo, siempre y cuando el demandante pague
el setenta por ciento (70%) del mayor impuesto en discusión.
Cuando el proceso contra una liquidación oficial se halle en segunda
instancia ante el Consejo de Estado, se podrá solicitar la conciliación por el
veinte por ciento (20%) del mayor impuesto y el valor total de las sanciones,
intereses y actualización según el caso, siempre que el demandante pague el
ochenta por ciento (80%) del mayor impuesto en discusión.
Si se trata de una demanda contra una resolución que impone una sanción
independiente tributaria, aduanera o cambiaria, se podrá conciliar en
cualquiera de las instancias del proceso contencioso-administrativo el
cincuenta por ciento (50%) del valor de la misma y la actualización según el caso,
para lo cual se deberá pagar el cincuenta por ciento (50%) del valor de la
sanción.
En cualquier caso, cuando el recurso de apelación ante el Consejo de
Estado haya sido interpuesto por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
se podrá conciliar el setenta por ciento (70%) del mayor impuesto y el valor
total de las sanciones, intereses y actualización según el caso o el setenta
por ciento (70%) del valor de la sanción impuesta en resolución independiente,
siempre que el demandante pague el treinta por ciento (30%) del mayor impuesto
o de la sanción según el caso.
Para tales efectos se deberá adjuntar la prueba del pago de:
a) La liquidación privada del impuesto sobre la renta por el año gravable
2002 cuando se trate de un proceso por dicho impuesto;
b) Las declaraciones del Impuesto sobre las Ventas correspondientes al
año 2003, cuando se trate de un proceso por dicho impuesto;
c) Las declaraciones de retención en la fuente correspondientes al año
2003, cuando se trate de un proceso por este concepto;
d) Los valores conciliados, según el caso.
La fórmula conciliatoria deberá acordarse y suscribirse a más tardar el
día 31 de julio de 2004 y presentarse para su aprobación ante la respectiva
corporación de lo contencioso administrativo dentro de los diez (10) días
hábiles siguientes, demostrando el cumplimiento de los requisitos legales.
La sentencia aprobatoria prestará mérito ejecutivo de conformidad con lo
señalado en los artículos 828 y 829 del Estatuto Tributario, y hará tránsito a
cosa juzgada.
Lo no previsto en esta disposición se regulará conforme a la Ley 446 de
1998 y el Código Contencioso Administrativo, con excepción de las normas que le
sean contrarias.
En materia aduanera, la conciliación aquí prevista no aplicará en
relación con los actos de definición de la situación jurídica de las
mercancías.
Los procesos que se encuentren en recurso de súplica o de revisión ante
el Consejo de Estado no serán objeto de la conciliación prevista en este
artículo.
La conciliación de que trata el presente artículo no estará sujeta a las
limitaciones porcentuales señaladas en los incisos anteriores cuando el
impuesto discutido se haya ocasionado antes del treinta y uno (31) de diciembre
del año dos mil uno (2001). La conciliación será del cincuenta por ciento (50%)
del mayor impuesto discutido y el valor total de las sanciones e intereses.
Parágrafo. La conciliación prevista en este artículo podrá ser solicitada
por aquellos que ostenten la calidad de deudores solidarios o garantes del
obligado.
Artículo 39. Terminación por mutuo acuerdo de los procesos
administrativos. Los contribuyentes, responsables y agentes retenedores de los
impuestos nacionales, así como los usuarios aduaneros a quienes se les haya
notificado o se les notifique hasta el 31 de marzo de 2004, requerimiento
especial, pliego de cargos o liquidación oficial, podrán solicitar transar con
la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales hasta el 30 de junio del año
2004, el sesenta por ciento (60%) del mayor impuesto discutido y el valor total
de las sanciones, intereses y actualización según el caso, como consecuencia
del requerimiento especial, pliego de cargos o liquidación oficial, siempre y
cuando el contribuyente, responsable, agente retenedor o usuario aduanero
corrija su declaración privada y pague el cuarenta por ciento (40%) del mayor
impuesto propuesto.
Para tal efecto, se deberá adjuntar la prueba del pago de la liquidación
privada del impuesto sobre la renta por el año gravable 2002, del pago de la
liquidación privada del impuesto o retención, según el caso, correspondiente al
período materia de la discusión, y la del pago de los valores transados, según
el caso.
Lo dispuesto en el presente artículo aplicará en igual forma para las
sanciones impuestas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales por
infracciones cambiarias, aduaneras o tributarias, pudiendo el particular
conciliar en cualquiera de las etapas del proceso administrativo el sesenta por
ciento (60%) del valor de la misma y su correspondiente actualización cuando
haya lugar a ella, para lo cual se deberá pagar el cuarenta por ciento (40%)
del valor de la sanción.
La terminación por mutuo acuerdo que pone fin a la actuación
administrativa tributaria prestará mérito ejecutivo de conformidad con lo
señalado en los artículos 828 y 829 del Estatuto Tributario, y con su
cumplimiento se entenderá extinguida la obligación por la totalidad de las
sumas en discusión.
Los términos de corrección previstos en los artículos 588, 709 y 713 del
Estatuto Tributario, se extenderán temporalmente con el fin de permitir la
adecuada aplicación de esta disposición.
En materia aduanera, la transacción aquí prevista no aplicará en relación
con la definición de la situación jurídica de las mercancías.
La fórmula de transacción deberá acordarse y suscribirse a más tardar el
día 31 de julio de 2004.
Parágrafo. La terminación por mutuo acuerdo podrá ser solicitada por
aquellos que ostenten la calidad de deudores solidarios o garantes del
obligado.
III. LA DEMANDA
La demandante
solicita a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad de los artículos
38 y 39 de la Ley 863 de 2003, por establecer una amnistía tributaria y
desconocer los principios de igualdad y de equidad tributaria. Las razones de su
solicitud se resumen a continuación.
En primer lugar,
y como asunto preliminar, la accionante señala que aun cuando las normas
demandadas perdieron su vigor y ya no se encuentran produciendo efectos, es
necesario que la Corte haga un pronunciamiento de fondo pues la precaria
vigencia de estas normas ha impedido que esta Corporación se pronuncie sobre su
constitucionalidad, silencio que ha permitido que el legislador introduzca de
manera sucesiva disposiciones violatorias de la Constitución.
En segundo lugar,
señala la demandante que los artículos acusados consagran una amnistía
tributaria. Aun cuando estas normas están dentro del capítulo de conciliación, “es
claro que la finalidad de las normas no es la de implementar mecanismos de
autocomposición que sirvan como instrumentos para descongestionar los despachos
judiciales y que por la misma vía tengan la virtud de hacer eficaz la
administración de justicia, pues si así fuera no tendría objeto el límite
temporal de su vigencia.”
Para la
accionante, en virtud de las normas cuestionadas opera un mecanismo extintivo
de la obligación tributaria que se concreta en la condonación o remisión
parcial de la misma en cuatro circunstancias: (i) para los contribuyentes,
responsables y agentes retenedores de los impuestos nacionales y los usuarios
aduaneros que hubieren presentado demanda de nulidad y restablecimiento del
derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa antes del 29 de
diciembre de 2003, siempre y cuando no se hubiere proferido sentencia definitiva.
En este evento, pueden pagar el 70% del mayor valor del impuesto en discusión
cuando el proceso es conocido por el Tribunal Administrativo, y el 80% cuando
el proceso es conocido por el Consejo de Estado. El 30% o 20% restantes, según
sea el caso, serán condonados; (ii) cuando la demanda recae contra una
resolución que impone una sanción independiente tributaria, aduanera o
cambiaria, en cualquiera de las instancias del proceso, el demandante podrá
pagar el 50% del valor de la misma y el resto le será condonado; (iii) los
contribuyentes, responsables y agentes retenedores de los impuestos nacionales
y los usuarios aduaneros que hayan sido notificados o se les notifique antes
del 31 de marzo de 2004, requerimiento especial, pliego de cargos o liquidación
oficial, pueden pagar el 40% del mayor impuesto discutido y el 60% restante
será condonado; (iv) en el caso de sanciones impuestas por la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales por infracciones tributarias, aduaneras y
cambiarias, podrán pagar el 40% del valor de la sanción y el 60% les será
perdonado.
Según la
demandante, en las cuatro circunstancias señaladas se beneficia a los
incumplidos, con lo cual se desconoce el principio de igualdad consagrado en el
artículo 13 de la Carta. “Es injusto e inequitativo que por medio de la
conciliación y la terminación por mutuo acuerdo de procesos tributarios, a un
grupo de contribuyentes incumplidos se les releven parcialmente de la carga
fiscal a que estaban obligados en iguales condiciones que quienes sí cumplieron
oportunamente pagando la deuda en su totalidad, pues no puede sostenerse que la
interposición de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho o la
calidad del notificado de un requerimiento especial, pliego de cargos o liquidación
oficial, sea a la luz  del principio de igualdad de las cargas pública, un
título para ver disminuida la carga fiscal del incumplidos.”
Igualmente
sostiene la demandante que las normas cuestionadas desconocen el principio de
equidad que consagra el artículo 363 de la Carta. “Si en virtud del principio
de equidad, la ley distribuye las cargas tributarias de forma que los
contribuyentes deban hacer un esfuerzo económico igual para contribuir con los
gastos del Estado, carece de proporcionalidad que en consideración a la
condición de incumplido, por medio de una ley posterior, se favorezca a
aquellos, y por la misma vía se incremente la carga para los cumplidos.
IV.    INTERVENCIONES
1.
Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Mediante
escrito presentado el día 26 de abril de 2004 de julio de 2001, Astrid Consuelo
Salcedo Saavedra, actuando como delegada del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, solicita declarar exequibles las normas demandadas. Las razones de su
solicitud se resumen a continuación.
En primer lugar
señala la interviniente que las normas cuestionadas hacen parte de los métodos
alternativos de solución de conflictos ‑cuyo fundamento se encuentra en
el artículo 116 de la Carta y el artículo 8 de la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia‑, a través de los cuales se ofrece a las
partes en disputa la posibilidad de un acuerdo sin los costos y demora de la
justicia estatal. “Como la ley tributaria es susceptible de generar
diferencias de criterio entre la administración y los contribuyentes, cuando se
trate de prestaciones inciertas y discutibles, las controversias  pueden ser
objeto de acuerdo o conciliación siempre que se armonicen con el principio de
legalidad del tributo pues la ley es el único marco en el que se puede
conciliar y transigir.
“Con base en
el artículo 116 Superior, es posible que el legislador estimule la resolución
de conflictos directamente por los propios afectados utilizando figuras como la
conciliación y la transacción, que permiten a las partes en controversia llegar
a un acuerdo frente al aspecto discutido, sin vulnerar el derecho a la
justicia. De acuerdo con ello, las instituciones establecidas por el legislador
en los preceptos demandados están dirigidas a todos aquellos contribuyentes que
tengan una discusión o un litigio pendiente en materia tributaria y no a los
deudores morosos y por ello no se viola ni el deber constitucional de
contribuir al financiamiento de las cargas del Estado ni el principio de
igualdad.
“En materia
tributaria, la participación activa del contribuyente en la solución de las
controversias no sólo permitiría una reducción significativa  de la evasión
fiscal, sino que constituiría un mecanismo de recuperación de la legitimidad de
los procedimientos y a la vez, una forma de control sobre la actividad fiscal
del Estado. En efecto, la utilización de vías alternas representa  beneficios
muy importantes para la recaudación tributaria: el arbitramento, en la medida que
implica un pronunciamiento definitivo sobre una controversia por parte de los
árbitros, obran para el caso como jueces que son; y la conciliación, porque los
acuerdos son controversias cuyo contexto es la incertidumbre y la duda
facilitan la relación entre la Administración y los contribuyentes y, sobre
todo, abre el camino para que los esfuerzos de las autoridades tributarias se
concentren en la fiscalización y en la lucha contra la evasión.”
En cuanto a las amnistías
tributarias, la interviniente sostiene que los artículos demandados no regulan
una “amnistía”de deudas ciertas y exigibles, sino una conciliación respecto de
asuntos en litigio, o pendientes de recursos, frente a los cuales no existe
certeza sobre la existencia y la cuantía del crédito.
En cuanto a los cargos por violación del principio de
igualdad, indica la interviniente que no se está frente a situaciones
similares, pues la ley regula de manera diferente el tratamiento para los
deudores morosos y para los contribuyentes cumplidos. “(...) No hay
vulneración del principio de igualdad a través de la conciliación  o
transacción, pues la igualdad en materia tributaria no es matemática; por el
contrario consulta la capacidad contributiva del administrado y en ese sentido,
si a través de la transacción se fijan hechos inciertos estableciendo su
concreción, no hay trato discriminatorio alguno, por el contrario si no hubiera
tal fijación si habría vulneración al principio de igualdad.”
2.
Intervención de la
Dirección General de Impuestos y Aduanas Nacionales
Mediante escrito presentado el
26 de abril de 2004, Julio Ernesto Cristancho Pinzón interviene como apoderado
de la Dirección General de Impuestos y Aduanas Nacionales para solicitar que
las normas cuestionadas sean declaradas exequibles, por las siguientes razones.
Para el interviniente, si bien
la Corte Constitucional ha declarado inexequibles normas que consagran
amnistías tributarias, las normas demandadas, que versan sobre mecanismos
alternativos de resolución de conflictos, no pueden ser equiparadas, dado que
tienen una naturaleza diferente. En primer lugar, porque están dirigidas a
todos los contribuyentes que tengan una discusión o litigio pendiente en
materia tributaria, es decir frente a los cuales no existe todavía una
obligación clara, cierta, expresa y exigible. No se trata, por lo tanto, de un
perdón o condonación a favor de deudores morosos.
Resalta el interviniente que las normas cuestionadas
no violan la Constitución porque ésta autoriza al legislador a crear soluciones
alternativas a los conflictos (artículo 116, CP), dirigidos a todos los
contribuyentes que opten por utilizarlos. Tampoco es contrario a la Carta que
el Estado haga uso de ciertos instrumentos de recaudo, con el objeto de
recuperar, así sea parcialmente, créditos cuya existencia y cuantía están aún
en discusión.
Tampoco violan el principio de igualdad y equidad
tributaria, sostiene el representante de la DIAN, “porque los mecanismos
alternativos de resolución de conflictos, no se dirigen a favor de unos
contribuyentes, sino a favor de todos aquellos que hagan uso de los mismos, sin
darles privilegios a unos pocos, sino a todos los que opten por acogerse a los
mismos.”
Las normas en cuestión son desarrollo del principio de
eficacia, “según el cual el Estado debe recaudar los impuestos con el menor
costo administrativo posible, a fin de que la cantidad de dinero retirada a los
contribuyentes sea casi la misma que la que entra al tesoro del Estado
(...) Resulta pues legítimo que el legislador regule de manera temporal la
aplicación de éstos [mecanismos alternativos de solución de conflictos], sin
auspiciar una violación del deber ciudadano de contribuir al financiamiento de
los gastos e inversiones públicas (CP, art. 95, ord. 9) y si garantizando el
principio de eficacia de la administración de impuestos (CP, art. 209), de una
vez por todas su controversia a través de control judicial. (...) No existe
pues desmedro del principio de legalidad puesto que en la conciliación no se
pacta sobre la norma jurídico tributaria, sino sobre su aplicación al caso
concreto.”
V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la
Nación (E), Carlos Arturo Gómez Pavajeau, mediante oficio del 21 de mayo de
2004, solicita a esta Corporación declarar la exequibilidad condicionada de las
normas demandadas en este proceso, “bajo el entendido de que el acuerdo a
que llegue la Administración de Impuestos y el contribuyente, sea la
consecuencia de una verdadera conciliación, es decir, que los porcentajes que
establece la ley que son objeto de conciliación, no sean condonados de plano,
sino que se sometan a un claro y trasparente proceso de conciliación, sobre la
base de elementos de juicio aportados por cada una de las partes.” Las
razones de su solicitud se resumen a continuación.
Para el Representante del
Ministerio Público, el problema jurídico que debe resolver la Corte es si las
medidas adoptadas en los artículos 38 y 39 de la Ley 863 de 2003, relacionadas
con la conciliación de procesos judiciales de carácter tributario y la
transacción en sede administrativa en esa materia, constituyen amnistías tributarias
que vulneran los principios de igualdad y equidad tributaria consagrados en la
Constitución Política.
Como cuestión previa, el
Procurador señala que es necesario que la Corte Constitucional se pronuncie de
fondo sobre el contenido de la demanda, a pesar del límite temporal consagrado
en las normas demandadas, “pues si bien no siguen produciendo efectos, su
frecuente uso por el legislador y su exigua temporalidad, en este caso de tres
meses, no puede inhibir a esa Corporación de ejercer en debida forma su función
de guardián de la integridad y supremacía de la Constitución.” Como
sustento de lo anterior, la Vista Fiscal cita las sentencias C-992 de 2001 y
C-1114 de 2003, por cuanto al momento de dictar fallo había carencia actual de
objeto debido a que las normas cuestionadas habían salido del ordenamiento
jurídico. Sostiene también que si bien la Corte ha señalado como razón para
inhibirse la circunstancia de que al vencimiento del límite temporal de la
vigencia de las normas, las conductas realizadas adquieren la condición de
situaciones jurídicas consolidadas, esta razón es insuficiente “debido a que
esta clase de decisiones de carácter tributario tienen unos elementos comunes,
frente a los cuáles la Corte Constitucional debe fijar unos parámetros de orden
constitucional para la futura actividad legislativa en esta materia, pues
anualmente se puede estar haciendo un uso inconstitucional de éstas.
En cuanto a la posible
consagración de amnistías tributarias, el Procurador precisa que esta figura es
un medio extintivo de la obligación tributaria, consistente en una condonación
o remisión de parte del monto del tributo, de las sanciones, intereses o
actualizaciones, con posterioridad al surgimiento de la obligación, por lo cual
están dirigidas a aquellas personas que incumplieron totalmente las
obligaciones consignadas en las leyes tributarias. Resalta también que no toda
amnistía tributaria es inconstitucional, pues sólo aquellas que no sean
razonables y desproporcionadas violan la Carta, contrarían el ordenamiento
superior, tal como lo reconoció la Corte en la sentencia C-511 de 1996. Por lo
que “en cada caso particular se debe efectuar el respectivo análisis, debido
a que están involucrados los principios constitucionales de igualdad y equidad
tributaria, dado el eventual favorecimiento al deudor moroso (...) frente a
quienes oportuna y cabalmente acataron las decisiones legales en materia de
tributos.”
Afirma el Procurador que la
demandante “le da una lectura equívoca a las disposiciones impugnadas, puesto
que del análisis de las normas se puede establecer claramente que no hay una
condonación de los porcentajes de la deuda tributaria sujeta a conciliación.
No, pues lo que el legislador señaló en ellas, es que sobre esos porcentajes
los contribuyentes deben presentar la fórmula conciliatoria ante la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales. Es decir, no es que ellos por el sólo hecho
de cancelar el 60%, el 70% o el 80%, según el caso, queden exonerados del pago
del porcentaje restante, lo que la norma pregona es que ese porcentaje debe ser
conciliado, lo que significa una negociación y no la condonación total de los
mismos.”
Resalta la Vista Fiscal que en
las normas demandadas la conciliación no parte de la discusión del impuesto o
de la falta de pago del mismo, “sino del mayor valor, o mejor, de la
expectativa que cada parte tiene de salir avante en la actuación procesal.”
En este orden de ideas, sostiene el Procurador que no es posible asimilar las
normas demandadas a una amnistía tributaria, dado que lo que es objeto de
conciliación no es la exoneración del impuesto o la sanción, sino sobre el
porcentaje sobre el mayor valor discutido.
“En cuanto al artículo 38,
que se refiere a la conciliación judicial, es de recordar, que la solicitud que
debe efectuar el contribuyente es sobre unos porcentajes del mayor impuesto y
sobre la totalidad de las sanciones, intereses y actualizaciones, los cuales
son ajustados y proporcionados en la medida que una de las características del
proceso conciliatorio es llegar a acuerdos sobre aspectos en los cuales recae
la incertidumbre si se deben o no. Es decir, que una de las talanqueras para no
implantar mecanismos alternativos  de solución de conflictos en materia
tributaria era precisamente que la facultad impositiva del Estado hace parte
integral del concepto de soberanía y, por tanto, era inadmisible siquiera la
posibilidad de efectuar concesiones, pues debido a la naturaleza del asunto,
las decisiones administrativas en esa dirección se tornaban casi intangibles.
Sin embargo, la realidad
jurídica señala que la administración también se puede equivocar y no siempre
en la determinación del tributo que no en los elementos de éste, asunto que no
es objeto de conciliación, el monto que considera debe sufragar el contribuyente
no siempre es acorde con la ley. Es así que en un proceso judicial  no se tiene
certeza si la equivocación provino de la administración o del contribuyente,
precisamente por eso se está en litigio, para que un tercero, el juez, decida a
quien le asiste la razón. Es ese marco de incertidumbre el que permite que se
pueda llegar a un acuerdo conciliatorio dentro de un marco de razonabilidad,
sin atentar contra el principio de legalidad, eje alrededor del cual gira la
facultad impositiva del Estado.”
Resalta la Vista Fiscal que
dado que necesariamente surge una diferenciación entre los contribuyentes que
pagaron en la oportunidad legal correspondiente y aquellos que no lo hicieron
en su momento, es necesario examinar el respeto de los principios de igualdad y
equidad tributaria.
“En la situación concreta,
la norma no se dirige a conciliar sobre un tributo que no ha reconocido y
declarado el contribuyente, sino sobre la diferencia del mayor valor que
pretende endilgarle la Administración de Impuestos. En esa medida, no se
desconoce la norma constitucional que propende por la equidad tributaria,
puesto que en primer lugar, en la conciliación a que alude el artículo 38 de la
Ley 863 de 2003, obliga a que se pague previamente un alto porcentaje del mayor
valor del impuesto discutido para poder conciliar el porcentaje restante y las
posibles sanciones, intereses moratorios y actualizaciones, con lo cual se
garantiza que el contribuyente asume en gran parte el mayor impuesto discutido,
y en segundo lugar,  que el porcentaje restante sobre el cual es factible la
conciliación goza de incertidumbre y precisamente ese carácter de falta de
certeza en la determinación del tributo a través de la liquidación oficial se
ajustó o no las disposiciones legales, es la que permite concluir que no existe
vulneración a los citados principios constitucionales de igualdad y equidad
tributaria, frente a las personas que cumplieron con sus obligaciones
tributarias, puesto que están en situaciones de hecho diferente, ya que
mientras a las primeras, si bien existe un acto administrativo de carácter
definitivo que adopta una decisión que contiene una liquidación oficial, la
determinación del tributo sigue siendo discutida a través de un proceso
judicial, en las segundas la determinación del tributo ha cumplido su cometido
por cuanto quedó en firme la liquidación privada o la liquidación oficial fue
aceptada por el contribuyente, es decir, no existe discusión en relación con la
obligación tributaria.”
“En relación con el artículo
39 de la Ley 863 de 2003, este Despacho no encuentra razonable que mientras en
procesos judiciales de carácter tributario se introduzca la conciliación, en la
determinación del tributo en sede administrativa, proceda la transacción,
entendida ésta como ‘un contrato en virtud del cual las partes terminan
extrajudicialmente un litigio pendiente o precaven un litigio eventual.’ (...)
[Esa] transacción a que alude el artículo 39 de la Ley 863 de 2003, no puede
referirse en estricto sentido al contrato consagrado en el Código Civil.
Aquella se debe entender como la conciliación que ha de efectuarse en sede
administrativa durante la etapa de determinación del tributo, con los efectos
que se confieren a la misma, esto es, prestará mérito ejecutivo y hará tránsito
a cosa juzgada. Pues de lo contrario, se correría el riesgo de que dicha
transacción se convirtiese en un contrato de naturaleza jurídica incierta
(...), pudiendo ser impugnado ante la administración de justicia, y por tanto
continuando con la incertidumbre de si la determinación del tributo se ajustó o
no a la ley tributaria. En estos términos, se hacen extensivas las
consideraciones efectuadas respecto al artículo 38 de la Ley 863 de 2003.”
En cuanto a la posible
vulneración de los principios de igualdad y equidad tributaria por el carácter
temporal de las normas demandadas, considera el Procurador que “así como el
legislador puede establecer que dichos mecanismos de solución de conflictos
sean insertados de manera permanente en el ordenamiento jurídico, también en
ejercicio de la libertad de configuración normativa, sin vulnerar la
Constitución Política, le es dable consagrar límites temporales como lo hace en
el presente evento, sin menoscabar el derecho a la igualdad y la equidad
tributaria, pues la autorización constitucional de implementar esta clase de
soluciones alternativas no está supeditada a que sea de manera permanente(...).”
Finalmente, señala el
Procurador que a fin de evitar una lectura equivocada de las normas demandadas,
es preciso hacer una interpretación de las mismas, “en el sentido de que los
porcentajes aludidos en las mismas, que son objeto de conciliación, terminen
condonándose totalmente por parte de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, desfigurando el sentido de la conciliación, este despacho solicita
a la Corte Constitucional que se condicionen las normas impugnadas en el
entendido que el acuerdo a que se llegue entre las partes divergentes,
corresponda a la esencia del pluricitado mecanismo alternativo de solución de
conflictos, esto es, que exista una fórmula presentada por el contribuyente y
debidamente estudiada por la administración de impuestos. (...) En igual
sentido, la jurisdicción de l contencioso administrativo debe controlar que los
acuerdos conciliatorios presentados para su aprobación reflejen la esencia de
la conciliación y ésta no se agote con el simple pago de los porcentajes
señalados en las normas acusadas.”
VI.    CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte es competente para conocer del proceso de la
referencia, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución Política.
2. Cosa juzgada constitucional
Respecto de las normas acusadas
por el actor en el proceso de la referencia ha operado la cosa juzgada
constitucional. En efecto en la sentencia C-910 de 2004, MP: Rodrigo Escobar
Gil, esta Corporación resolvió las cuestiones planteadas en el presente
proceso. En esa oportunidad se demandó, además de otras normas, la
inconstitucionalidad de los artículos 38 y 39 de la Ley 863 de 2003, porque
supuestamente consagraban una amnistía tributaria así como por violar el
principio de igualdad, cargos similares a los planteados en la presente
demanda. En la mencionada sentencia, la Corte declaró exequibles, “en lo
acusado,”[1]
los artículos 38 y 39 de la Ley 863 de 2003, “este último, en el entendido
que la transacción en él prevista solo procede frente a decisiones que no se
encuentren en firme”.
En relación con estas
disposiciones, dada la coincidencia de cargos y del objeto demandado, la Corte
se estará a lo resuelto en la sentencia C-910 de 2004 y así lo declarará en la
parte resolutiva de esta sentencia. Decidió la Corte en esa oportunidad, lo
siguiente:
“Cuarto.- Declarar
la exequibilidad en lo acusado y por los cargos estudiados, de los artículos
38 y 39 de la Ley 863 de 2003, este último, en el entendido que la transacción
en él prevista solo procede frente a decisiones que no se encuentren en firme.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Estarse a lo resuelto en la sentencia C-910 de 2004, que declaró exequibles
en lo acusado y por los cargos estudiados, los artículos 38 y 39 de la Ley 863
de 2003, este último, en el entendido de que la transacción en él prevista solo
procede frente a decisiones que no se encuentren en firme.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Presidente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
Lo acusado en la sentencia C-910 de 2004, fueron los artículos 38 y 39 de la
Ley 863 de 2003, en su integridad.