T-103-10
Sentencia T-103/10
Sentencia
T-103/10
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos especiales de
procedibilidad
DEFECTO
PROCEDIMENTAL-Configuración
EXCEPCION
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto y alcance
La excepción de
inconstitucionalidad surge como el mecanismo judicial viable para inaplicar ese
precepto a un caso particular, en virtud, justamente, de la especificidad de
las condiciones de ese preciso asunto. Por el contrario, de ya existir un
pronunciamiento judicial de carácter abstracto y concreto y con efectos erga
omnes, la aplicación de tal excepción de inconstitucionalidad se hace inviable
por los efectos que dicha decisión genera, con lo cual cualquier providencia
judicial, incluidas las de las acciones de tutela deberán acompasarse a la luz
de la sentencia de control abstracto que ya se hubiere dictado.
DEFECTO
SUSTANCIAL O MATERIAL-Configuración
ELEMENTOS
DEL TRIBUTO Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD
IMPUESTO DE
ALUMBRADO PUBLICO-Naturaleza
AUTONOMIA
TRIBUTARIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Evolución jurisprudencial
La Corte Constitucional señaló
que a modo de síntesis, dos aspectos fundamentales en la competencia y
determinación de los tributos por las autoridades territoriales.
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES POR VIA DE HECHO-Improcedencia por
cuanto la viabilidad jurídica en materia tributaria compete a la jurisdicción
contenciosa administrativa y no al juez constitucional
Referencia:
expediente T-2357981
Acción de tutela
instaurada por la sociedad Surtidora de Gas del Caribe S.A. Empresa de
Servicios Públicos –SURTIGAS- contra el Juzgado Quinto Administrativo del
Circuito de Montería y el Tribunal Administrativo de Córdoba.
Magistrado
Ponente:
Dr. JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Bogotá, D.C., dieciséis (16) de febrero
de dos mil diez (2010).
La Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados NILSON PINILLA PINILLA, JORGE
PRETELT CHALJUB y JORGE IVÁN PALACIO PALACIO, quien la preside, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, en particular las contenidas en
los artículos 86 y 241, numeral 9 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991,
profiere la siguiente:
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de los
fallos dictados por Subsección “A” de la Sección Segunda de la Sala Contencioso
Administrativa del Consejo de Estado y por la Sección Cuarta de la misma
corporación, en el trámite de la acción de tutela interpuesta por la sociedad
Surtidora de Gas del Caribe S.A. Empresa de Servicios Públicos –SURTIGAS-
contra el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Montería y el Tribunal
Administrativo de Córdoba.
I. ANTECEDENTES.
La sociedad Surtidora de Gas del Caribe
S.A. Empresa de Servicios Públicos –SURTIGAS- (en adelante SURTIGAS) presentó
acción de tutela el 12 de febrero de 2009 contra las decisiones proferidas por
el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Montería y el Tribunal
Administrativo de Córdoba en el trámite de una acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, pues consideró que dichas autoridades judiciales
vulneraron su derecho fundamental al debido proceso. Sustenta su solicitud en
los siguientes
1.1  Hechos.
1.1.1 Mediante Resolución número 002
IAP-S-05 del 15 de septiembre de 2005, el Tesorero Municipal de Sahagún
(Córdoba) determinó que la empresa SURTIGAS era deudora morosa del Impuesto de
Alumbrado Público (IAP),[1] al haberlo dejado
de pagar desde junio de 2004 hasta mayo de 2005, acumulando para la fecha de expedición
de dicha resolución una deuda por $16.329.950 pesos.
Notificada la resolución a la empresa SURTIGAS,
ésta interpuso el recurso de reconsideración el cual fue resuelto negativamente
mediante Resolución número 0137 del 16 de enero de 2006, expedida por el
Tesorero Municipal de Sahagún.
1.1.2 Inconforme con lo decidido, la
empresa inició la correspondiente acción judicial de nulidad y restablecimiento
del derecho, siendo conocida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito
de Montería, instancia judicial que por decisión del 24 de abril de 2008 negó
las pretensiones de la demanda.
1.1.3 Relata el accionante que en dicha
decisión la juez de conocimiento organizó sus argumentos jurídicos en el
sentido de explicar lo que para ella ha de entenderse como legalidad
tributaria, recordando que la facultad impositiva de los concejos municipales y
las asambleas no es originaria sino derivada, pues deviene de la Constitución y
de la Ley, y aclarando que de la Constitución no se puede inferir que los
consejos municipales deban obtener una autorización previa de las asambleas
departamentales para la creación de impuestos municipales.
Luego de este análisis pasó de manera
directa a analizar en detalle el IAP, concluyendo que el mismo encuentra el
fundamento de su existencia en el artículo 1°, literal d) de la Ley 97 de 1913
y en el artículo 1° de la Ley 84 de 1915. Concluyó sus consideraciones
señalando la legalidad del Acuerdo Número 017 de 2004, expedido por el Concejo
Municipal de Sahagún en tanto se basó en la normatividad señalada para crear el
referido IAP, y finalizó confirmando la calidad de contribuyente de la sociedad
accionante y desechando la exención prevista en el Código de Petróleos por no
ser aplicable al caso.
1.1.4 Frente a la anterior decisión, la
empresa SURTIGAS interpuso el recurso de apelación, y alegó la excepción de
inconstitucionalidad al solicitarle al Tribunal Administrativo de Córdoba
inaplicar el Acuerdo 017 del 4 de junio de 2004, en tanto esta norma no solo
excede las facultades constitucionales que le corresponde a los concejos
municipales, sino porque al servir de sustento para la expedición de los actos administrativos
acusados, el IAP que se pretende imponer carece de base constitucional y legal
para subsistir de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, en
la que se señala que no le es dable a los concejos municipales determinar todos
los elementos constitutivos de un impuesto (hecho generador, base gravable,
tarifa y sujetos activo y pasivo), en tanto el principio de predeterminación
tributaria señala que es en la Ley en donde deben estar delineados cuando menos
los rudimentos del impuesto, razón por la cual no es aceptable una simple
autorización como la que plantean las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915.
1.1.5 No obstante, el Tribunal
Administrativo de Córdoba en sentencia del 4 de diciembre de 2008, confirmó la
decisión de primera instancia con argumentos que se pueden sintetizar en los
siguientes puntos:
-
La
demanda se dirige contra dos resoluciones y en modo alguno contra el Acuerdo
017 de 2004 expedido por el Concejo Municipal de Sahagún, mediante el cual se
estableció y reglamentó el cobro y demás aspectos relacionados con el Impuesto
de Alumbrado Público.
-
A
consecuencia de que de no se aportó junto con la demanda de anulación el texto
del citado Acuerdo, la existencia de este último no pudo probarse ni
acreditarse en la forma legal, dado que el texto del mismo no se aportó en
copia auténtica.
-
Como
no se conoce el texto del Acuerdo, pues no se acreditó su existencia en forma
legal, mal podía estudiarse la excepción de inconstitucionalidad enrostrada.
1.1.6 Contra estas decisiones, SURTIGAS
interpuso acción de tutela por considerar que tales actuaciones judiciales se erigen
en  verdaderas vías de hecho al vulnerar su derecho al debido proceso por
haberse configurado los defectos i) procedimental y ii) sustantivo.
Indica que la presunta configuración del
defecto procedimental se cimienta en el hecho de que, de conformidad a
lo dispuesto por las Leyes 97 de 1913 y 84 de 195, debió mediar autorización de
la Asamblea Departamental para que el municipio pudiese crear el referido IAP.
Lo anterior supone entonces una discrepancia en la interpretación de las
anteriores leyes
De de otra parte, alegó que desde el
primer momento en el proceso contencioso expuso dos razones fundamentales por
las cuales no podía ser tenida como contribuyente del IAP:
·
La
primera, que por expresa disposición legal contenida en el artículo 16 del
Código de Petróleos o Decreto 1056 de 1953[2], y por el
artículo 1° del Decreto 850 de 1965, está exenta del pago de tales tributos.[3]
·
La
segunda, porque la empresa SURTIGAS no posee ni es propietaria de ningún predio
en el municipio de Sahagún.
Aunado a las anteriores razones, la
empresa señaló, además, que no es beneficiaria del servicio público de
alumbrado, pues sus actividades se cumplen a la luz del día, y porque la
tubería que ella utiliza para desarrollar su actividad se encuentra enterrada
en el subsuelo, el cual pertenece al Estado.
Explicó la empresa accionante, que es el
Tribunal Contencioso Administrativo de Córdoba el que estructura el defecto
sustantivo con su decisión judicial, a partir de la errada interpretación
que da al artículo 188 del C.P.C., al señalar que la empresa SURTIGAS planteó
la excepción de inconstitucionalidad tan solo respecto del Acuerdo Municipal
que creó el Impuesto de Alumbrado Público (IAP), norma que al no ser aportada
al proceso en los términos del artículo 188 C.P.C., no era posible hacer
pronunciamiento sobre tal excepción.
Frente a este argumento, la Empresa
SURTIGAS señala que el Tribunal debió apreciar todo el panorama del proceso y
analizar la excepción de inconstitucionalidad en el contexto en el que ella se
planteó, aprovechando el conocimiento que tiene acerca de la existencia y
vigencia de las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, normas que si bien son el
sustento legal para la creación de cualquier IAP en el país, vienen siendo
inaplicadas jurisprudencialmente por el Consejo de Estado, en particular por
advertirse la vaguedad del concepto de “alumbrado público” y por la falta de
definición de los elementos del tributo, competencia que solo concierne
definirse mediante ley expedida por el Congreso de la República. Por ello,
considera la empresa accionante que la configuración del defecto sustantivo, se
sustenta en el hecho de que en la demanda contencioso administrativa incoada se
descalificó ab initio la facultad municipal para crear el Impuesto de
Alumbrado Público (IAP), toda vez que del régimen contenido en las leyes 97 de
1913 y 84 de 1915, se establece que debe existir una previa autorización por la
Asamblea Departamental para que los municipios puedan crear impuestos, autorización
“que no se ha demostrado que exista en el presente caso”.[4]
1.2 Peticiones
Por todo lo anterior, la entidad
accionante solicita la protección constitucional de su derecho al debido
proceso y para ello pide que se deje sin efecto el fallo proferido el 4 de
diciembre de 2008 por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que resolvió
negativamente el recurso de apelación interpuesto por dicha sociedad en contra
del acto administrativo en cuestión. En su lugar, solicita la expedición de una
nueva decisión de mérito en la que se resuelva este asunto así como la
excepción de inconstitucionalidad propuesta, para lo cual se deberá tener en
cuenta la posición jurisprudencial asumida por el Consejo de Estado.
1.3 Respuesta de las autoridades
demandadas.
1.3.1 Tribunal Administrativo de
Córdoba.
El Tribunal Administrativo de Córdoba
respondió esta acción de tutela en escrito del 16 de febrero de 2009. En este
señaló la improcedencia del amparo por cuanto en ningún momento se incurrió en
una vía de hecho, pues la normatividad aplicada a la nulidad pretendida en la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho se adelantó bajo la premisa de
que el acto administrativo que estableció el impuesto de alumbrado público no
fue demandado, además de que tampoco se demostró que estuviese vigente.
Señala, de otra parte, que la “inaplicación
de actos administrativos generales y de leyes en un caso sometido a estudio de
un juez administrativo no tiene efectos erga omnes, luego en cada caso
particular debe el juez analizar la procedencia de ella o de la excepción de
inconstitucionalidad.”
De igual forma, manifiesta dicha
instancia judicial que por ser la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho el mecanismo judicial escogido por la empresa SURTIGAS, ésta debió probar
la existencia del Acuerdo Municipal, por ser el fundamento normativo de los
actos administrativos demandados. Así, de haberlo hecho, la Sala de Decisión de
dicho Tribunal habría estudiado la solicitud de excepción de inconstitucionalidad
planteada.
Señala, por otro lado, que no existe vía
de hecho por defecto procedimental, pues si bien el accionante pretende hacer
creer que el Tribunal dio como no probada una norma de alcance nacional, ello
no es así. Como se dijo anteriormente, en la medida en que la disposición que
sirvió de sustento a las resoluciones demandadas fue un Acuerdo expedido por el
Concejo Municipal de Sahagún (Córdoba), cuyo alcance jurídico es local, su
existencia debió ser probada por el mismo accionante en los términos del
artículo 188 del Código de Procedimiento Civil.
Así, la falla procesal en que incurrió la
empresa SURTIGAS en el proceso ordinario, llevó a que el Tribunal no se
pronunciara sobre la excepción de inconstitucionalidad aducida, circunstancia
por la cual no puede achacarse omisión alguna por parte de esa Corporación al
momento de decidir. Con todo, al pronunciarse de fondo, concluyó que no estaba
demostrada ilegalidad alguna de los actos administrativos demandados, razón por
la cual confirmó la sentencia de primera instancia que denegó las súplicas de
la demanda.
Por último, solicita que se rechace por
improcedente la acción impetrada,  pues ésta se encamina contra sentencias
judiciales.[5]
1.3.2 Juzgado Quinto
Administrativo del Circuito de Montería.
La Juez Quinta Administrativa del
Circuito de Montería, en escrito de fecha 18 de febrero de 2009, dio respuesta
a la tutela manifestando la improcedencia de esta acción contra providencias
judiciales, por cuanto el artículo 86 de la Carta no lo previó. De la misma
forma afirma que ese despacho nunca vulneró el derecho al debido proceso de la
empresa SURTIGAS, porque el acto administrativo que estableció el impuesto de
alumbrado público no fue objeto de demanda, pues de haber sido  así, la acción
procedente hubiera sido la de simple nulidad.
De otra parte, señala que el artículo 40
del Decreto 2591 de 1991 relativo a la procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales fue declarado inexequible por la Corte
Constitucional en sentencia C-543 de 1992.
Finalmente, advierte que el estudio de
la acción contenciosa impetrada por la referida empresa tuvo la oportunidad de
la doble instancia, con lo cual se garantizó un análisis más profundo tanto del
derecho reclamado como del procedimiento aplicado, no obstante las falencias
que hubiera podido cometer el accionante para obtener un fallo favorable.
1.4 Sentencias que se revisan.
1.4.1 Primera instancia.
La Subsección “A” de la Sección Segunda
de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado en sentencia del 26
de febrero de 2009,  amparó el derecho al debido proceso de la empresa
SURTIGAS, y dejó sin efecto la decisión judicial proferida el 4 de diciembre de
2008 por el Tribunal Administrativo de Córdoba. Para ello ordenó al Tribunal
Administrativo de Córdoba que en un término no mayor a diez (10) días emitiera
una nueva sentencia que tuviese en cuenta los extremos planteados en segunda
instancia, entre ellos la excepción de inconstitucionalidad.
Como consideraciones de esta decisión es
pertinente señalar que el juez de primera instancia, luego de verificar el
cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de
tutela, concluyó que si bien no existió vía de hecho por configuración de un
defecto procedimental si observó que se había estructurado el defecto
sustancial alegado por la empresa accionada.
Señaló que el tribunal tutelado se
apartó sin justificación alguna de la interpretación establecida por la Sección
Cuarta del Consejo de Estado, que advierte que si bien las leyes 97 de 1913 y
84 de 1915 autorizaron a los  Consejos de Bogotá y municipales de todo el país
para crear libremente el impuesto sobre el alumbrado público, y que las
referidas normas están vigentes, tal y como se deduce de la sentencia C-504 de
2002 de la Corte Constitucional y de la sentencia del 28 de junio de 2007 del
Consejo de Estado, los artículos 300 numeral 4°, 313 numeral 4° y el 338 de la
Constitución, señalan claramente que compete exclusivamente al Congreso de la
República, mediante la expedición de una ley la determinación del hecho
generador de los tributos, lo que permitiría a las asambleas departamentales y
consejo municipales crear dicho tributo en su ámbito territorial. Además
agrega, en la medida en que el concepto de “servicio de alumbrado público” es
tan ambiguo, tal y como la misma Sección Cuarta del Consejo de Estado lo
expusiera en sentencia del 17 de julio de 2008, expediente 16170, tal
indeterminación conceptual no permite la fijación del hecho generador del
tributo, el que no puede ser definido ni por los concejos municipales, ni por
las asambleas departamentales, pues de aceptarse tal tesis se estaría
desbordando los principios generales del derecho fiscal, así como las
potestades impositivas previstas constitucionalmente para esas corporaciones de
elección popular.
Por lo anterior, advierte que le corresponde
al Tribunal Administrativo de Córdoba decidir la excepción de
inconstitucionalidad propuesta por la empresa SURTIGAS, para lo cual podrá
aplicar el precedente vertical ya referido o apartarse del mismo mediante
argumentos suficientes que así respalden su posición.
Señala finalmente que si bien es cierto
que el artículo 188 del C.P.C. exige al demandante aportar copias auténticas de
las normas acusadas como violadas, lo que se concluye es que el sustento
normativo del referido Acuerdo Municipal 017 de 2004 viene siendo inaplicado de
forma continua y permanente por el Consejo de Estado.
1.4.2 Segunda instancia.
La Sección Cuarta de la Sala Contencioso
Administrativa del Consejo de Estado en sentencia del 24 de junio de 2009,
revocó la decisión de primera instancia y en su lugar rechazó esta acción por
ser improcedente contra providencias judiciales. Aclaró además que la acción de
tutela no es una instancia más, ni un recurso extraordinario, pues ésta solo es
viable cuando no existe otro medio de defensa judicial, y que como en el
presente caso ya existe una decisión judicial, ello demuestra que ya dio acceso
a la administración de justicia.
1.5 Pruebas
-
Fotocopia
de la Resolución Número 002 IAP-S-05 de septiembre 15 de 2005  “por medio de
la cual se efectúa una liquidación oficial de un impuesto y se declara deudor
Moroso a un contribuyente” y que corresponde a la empresa SURTIGAS (folios 37
a 37).
-
Fotocopia
del Recurso de reconsideración tramitado por la empresa SURTIGÁS S.A. E.S.P. en
contra de la Resolución Número 002 IAP-S-05 de septiembre 15 de 2005, que la
declara deudora morosa del pago del IAP del municipio de Sahagún.(folios 38 a
46).
-
Fotocopia
de la Resolución Número 137 de enero 16 de 2006, “por medio de la cual se
resuelve el recurso de reconsideración interpuesto por la empresa SURTIGÁS S.A.
E.S.P. NIT: 890.400.869/9, en contra de la Resolución de liquidación NO.
002-IAP-S-05 de septiembre 15 de 2005.”  (folios 47 a 58).
-
Fotocopia
de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la
empresa SURTIGÁS S.A. E.S.P. en contra los actos administrativos contenidos en la
Resolución Número 002 IAP-S-05 del 15 de septiembre de 2005 y la Resolución
Número 137 del 16 de enero  de 2006, expedidas por el Tesorero Municipal de
Sahagún. (folios 60 a 71).
-
Fotocopia
de las decisiones judiciales proferidas en primera instancia por el Juzgado
Quinto Administrativo de Montería y en segunda instancia por el Tribunal
Administrativo de Córdoba. Además, obra fotocopia de la apelación presentada
por la empresa SURTIGAS (Folios 72 a 109).
-
Fotocopia
de sentencias  judiciales proferidas por el Consejo de Estado en su Sección
Cuarta del 17 de julio de 2008 (exp. 16170) y del 11 de diciembre de 2008 (exp.
16243), en las que se resuelven casos similares al que es motivo de esta acción
de tutela (Folios 111 a 143).
-
Fotocopia
de la sentencia proferida el 2 de junio de 2009 por el Tribunal Administrativo
de Córdoba, en cumplimiento de la orden impartida por la Subsección “A” de la
Sección Segunda del Consejo de Estado (folios 212 a 213).
II.  CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Competencia
Es competente esta Sala de Revisión de la
Corte Constitucional para revisar los fallos mencionados, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86, inciso tercero, y 241 numeral noveno de la
Constitución Política y del 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Planteamiento del problema
jurídico.
En el presente caso debe la Sala
de Revisión entrar a determinar si las decisiones judiciales proferidas por el
Juzgado Quinto Administrativo de Montería y el Tribunal Administrativo de
Córdoba en el trámite de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
promovida por SURTIGAS se erigen en verdaderas vías de hecho por haberse
configurado los defectos procedimental y sustancial, en tanto desconocieron la
previa autorización que el municipio debe tener del departamento para crear un
tributo local (defecto procedimental), y porque el Acuerdo que sirvió de
soporte a los actos administrativos objeto de controversia (resoluciones), era
inaplicable en virtud de la excepción de inconstitucionalidad, por desconocerse
el precepto constitucional consagrado en el artículo 338 Superior (defecto
sustantivo o material),
Hecho el anterior planteamiento corresponde
a esta Sala iniciar la revisión de esta acción de tutela recordando la línea
jurisprudencial en torno a: (i) la procedencia excepcional de la acción
de tutela contra providencias judiciales. Como parte de dichas consideraciones
se expondrán cuáles son los requisitos generales y especiales de
procedibilidad definidos jurisprudencialmente, (ii) deteniéndose a
explicar brevemente los defectos procedimental y sustancial o material que
presuntamente se estructuraron con las decisiones judiciales aquí
controvertidas.
De la misma forma y en tanto se
alega una excepción de inconstitucionalidad, (iii) se analizará la
posición de esta Corporación en relación con esta figura jurídica y su
aplicación o no cuando ya existe un pronunciamiento de control abstracto por
parte de la Corte Constitucional.
Adicionalmente, en tanto la
discrepancia jurídica planteada por la empresa accionante se centra en un
problema de carácter tributario y en especial en la facultad que tienen los
concejos municipales para crear un impuesto de alcance local y en particular al
servicio de alumbrado público, la Sala considera que ha de hacerse un breve
análisis sobre (iv) el marco normativo que en materia tributaria existe
a nivel Constitucional y legal, haciendo especial énfasis en la evolución que
dicho tema ha tenido en la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como
del Consejo de Estado. Luego de este análisis (v) se podrá entrar a
resolver el caso concreto.
3. Requisitos
de procedibilidad de la acción de tutela. Reiteración de jurisprudencia.
3.1 El artículo 86 de la
Constitución Política es contundente en señalar que la acción de tutela es un
mecanismo judicial preferente y sumario al cual se accede para la protección inmediata
y efectiva de los derechos fundamentales. Además, es un mecanismo
judicial de carácter subsidiario[6] al que se puede
acudir en ausencia de otros medios ordinarios de defensa, o cuando
existiendo estos, se tramite como mecanismo transitorio de defensa judicial para
evitar un perjuicio irremediable[7]. Esta afirmación,
ratifica el supuesto de que la acción de tutela no es una vía judicial
adicional o paralela[8]
a las dispuestas por el Legislador[9], como tampoco es
un salvavidas al que puedan recurrir las partes cuando hayan incurrido en
algunos errores, o que la misma se emplee como mecanismo para revivir términos
ya fenecidos a consecuencia de la incuria procesal de esas mismas partes[10].
3.2  De esta manera, la
interposición de una acción de tutela contra una decisión judicial se justifica
en la protección constitucional que ofrece a los derechos fundamentales (Art. 86
C.P.)[11] Además, la acción
de tutela garantiza el pleno respeto del principio a la seguridad jurídica, el
cual debe estar presente en las decisiones proferidas por las autoridades del
Estado, incluidas las judiciales (Art. 2 C.P.), en especial cuando tales
pronunciamientos se han proferido con el desconocimiento de preceptos
constitucionales y legales.[12]
No obstante, y aún cuando las
actuaciones de las autoridades judiciales se enmarcan dentro de los principios
de autonomía, independencia, acceso a la justicia y legalidad, y que sus
decisiones deben ajustarse a disposiciones que aseguren la defensa de los
derechos constitucionales y legales de todas las personas, la Corte
Constitucional ha advertido que algunas de tales decisiones judiciales pueden
desconocer los derechos fundamentales. En estos casos, esas actuaciones
judiciales, dejan de ser vías de derecho y pasan a convertirse en verdaderas
vías de hecho. Por ello, la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia
C-543 de 1992, frente a este tipo de situaciones excepcionales, hizo las
siguientes precisiones:
“(…) nada obsta para que por la vía de la tutela se
ordene al juez que ha incurrido en dilación injustificada en la adopción de
decisiones a su cargo que proceda a resolver o que observe con diligencia los
térmi­nos judiciales, ni riñe con los preceptos constitucionales la
utilización de esta figura ante actuaciones de hecho imputables al funcionario
por medio de las cuales se desconozcan o amenacen los derechos fundamentales,
ni tampoco cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable, para lo
cual sí está constitucionalmente autorizada la tutela pero como mecanismo
transitorio cuyo efecto, por expreso mandato de la Carta es puramente
temporal y queda supeditado a lo que se resuelva de fondo por el juez ordinario
competente (artículos 86 de la Constitución Política y 8º del Decreto 2591 de
1991).  En hipótesis como éstas, no puede hablarse de atentado alguno
contra  la seguridad jurídica de los asociados, sino que se trata de hacer
realidad los fines que persigue la justicia.” (Subrayas fuera
del texto original).
Del anterior planteamiento se
puede concluir que la finalidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales se orienta a que la decisión judicial atacada se adecue a unos
parámetros jurídicamente válidos. Para ello habrá de verificarse previamente el
cumplimiento de unos requisitos definidos por la jurisprudencia constitucional
como causales de procedibilidad, cuyo cumplimiento indefectiblemente ha de
asegurarse. [13]
3.3 La
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha planteado un conjunto de causales
de procedibilidad de la acción de tutela, las cuales se pueden clasificar en
dos grupos:
3.3.1 Las primeras o generales,
pretenden garantizar que quien acuda a este mecanismo excepcional de la tutela
lo haga: i) cuando la cuestión objeto de controversia tenga relevancia
constitucional, ii) cuando se cumpla con el principio de subsidiariedad,
entendido éste como el deber que tienen las personas de haber hecho uso de
manera previa, de aquellas herramientas jurídicas diseñadas por el legislador
para ser usadas en el trámite de las actuaciones judiciales ordinarias; iii)
cuando quien acuda a la acción de tutela lo haga respetando el principio de
inmediatez, que se refiere a la oportunidad y prontitud con la cual se
ha acudido a la acción de tutela para reclamar la protección de los derechos
fundamentales, iv) cuando en el caso de irregularidades procesales, se
requiere que éstas tengan un efecto decisivo en la decisión de fondo que se
impugna; y finalmente, v) cuando no se trate de sentencias de tutela.[14]
3.3.2 Las segundas, o especiales,
corresponden de manera concreta a los diferentes tipos de vicios o errores de
las actuaciones judiciales. Estos defectos fueron inicialmente definidos como
vías de hecho que pueden clasificarse como defectos de tipo i)
sustantivo o material; ii)  fáctico; iii) orgánico o iv)
procedimental.[15] En razón a la
evolución jurisprudencial, estas causales fueron reconceptualizadas bajo la
noción de causales genéricas de procedibilidad. Así, la regla jurisprudencial
se redefinió en los siguientes términos:
a.
‘...todo
pronunciamiento de fondo por parte del juez de tutela respecto de la eventual
afectación de los derechos fundamentales con ocasión de la actividad
jurisdiccional (afectación de derechos fundamentales por providencias
judiciales) es constitucionalmente admisible, solamente, cuando el juez haya
determinado de manera previa la configuración de una de las causales de
procedibilidad; es decir, una vez haya constatado la existencia de alguno de
los seis eventos suficientemente reconocidos por la jurisprudencia: (i)
defecto sustantivo, orgánico o procedimental;  (ii) defecto fáctico; (iii)
error inducido; (iv) decisión sin motivación, (v) desconocimiento
del precedente y (vi) violación directa de la Constitución.”[16]
Con todo, y aún cuando la acción
de tutela puede servir como mecanismo judicial excepcional para enderezar las
actuaciones judiciales equivocadas, es necesario que las causales específicas
de procedibilidad que se hubieren alegado en cada caso, se aprecien de manera
que permita que la presunta juridicidad del pronunciamiento judicial objeto de
cuestionamiento, sea fácilmente desvirtuable. Así, puede concluirse que no toda
irregularidad procesal o diferencia interpretativa configura una vía de hecho[17].
Expuestas las
causales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales, es importante entrar a hacer una breve explicación de las causales
especiales de procedibilidad que fueron alegadas por la parte accionante en
esta acción de tutela, y que conciernen específicamente a los defectos
procedimental y sustantivo o material.
3.3.2.1 Defecto
procedimental
El defecto
procedimental se presenta cuando el juez actúa completamente ajeno
al procedimiento establecido[18], es decir, se
desvía de su deber de cumplir con las “formas propias de cada  juicio”[19],
pudiendo en consecuencia perturbar o amenazar los derechos fundamentales de las
partes. En estas circunstancias, el error procesal debe ser manifiesto y
extenderse a la decisión final, y no puede ser en modo alguno atribuible al
afectado[20].
Bajo estas
circunstancias, ha de entenderse que cada proceso definido por el legislador
tiene establecidas etapas y ritualidades, que si llegan a ser desatendidas injustificadamente
por el operador jurídico, comprometen no solo la legalidad del proceso en
cuestión, sino que su incidencia podrá afectar igualmente, y de manera
contundente, el derecho fundamental al debido proceso de las partes[21].
Ciertamente,
la irregularidad procesal que se alegue como una vía de hecho,  deberá
ser de tal magnitud que es necesario que el desconocimiento del procedimiento
por parte del juez desborde los parámetros a los cuales debió ceñirse en su
proceder judicial, llevando en consecuencia a que la decisión impartida sea
arbitraria. De ser así, la protección de los derechos fundamentales podrá
reclamarse en sede constitucional.[22]
Ha dicho la Corte al respecto:
“Cuando el juez se desvía por completo del
procedimiento fijado por la ley para dar trámite a determinadas cuestiones y
actúa de forma arbitraria y caprichosa, con fundamento en su sola voluntad, se
configura el defecto procedimental. El defecto procedimental se erige en una
violación al debido proceso cuando el juez da un cauce que no corresponde al
asunto sometido a su competencia, o cuando pretermite las etapas propias del
juicio, como por ejemplo, omite la notificación de un acto que requiera de esta
formalidad según la ley, o cuando pasa por alto realizar el debate probatorio,
natural a todo proceso, vulnerando el derecho de defensa y contradicción de los
sujetos procesales al no permitirles sustentar o comprobar los hechos de la
demanda o su contestación, con la consecuente negación de sus pretensiones en
la decisión de fondo y la violación a los derechos fundamentales.”[23].
En
consecuencia, la arbitrariedad del juez en sus actuaciones judiciales, en las
que elude gravemente las normas procesales aplicables al caso concreto u omite los
principios mínimos del debido proceso contenidos en la Constitución
(principalmente arts. 29 y 228), supone en consecuencia la configuración de una
causal genérica de procedibilidad por haberse incurrido en un defecto
procedimental.[24]
3.3.2.2 El defecto sustancial
o material.
En reiterada jurisprudencia la
Corte[25] ha señalado que
se configura el defecto sustancial o material, entre otras situaciones, cuando (i)
la decisión impugnada se funda en una disposición indiscutiblemente no
aplicable al caso, “es decir, por ejemplo, [cuando] la norma empleada
no se ajusta al caso o es claramente impertinente”[26].
También puede fundarse en la (ii) “aplicación indebida” por el
funcionario judicial de la preceptiva concerniente[27],
esto es  “cuando la aplicación o interpretación que se hace de la norma en
el asunto concreto desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido
su alcance”[28]; (iii) “cuando
la interpretación de la norma se hace sin tener en cuenta otras disposiciones
aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación
sistemática, (iv) cuando la norma aplicable al caso concreto es
desatendida y por ende inaplicada, o (v) porque a pesar de que la norma
en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecua a la situación
fáctica a la cual se aplicó, porque la norma aplicada, por ejemplo, se le
reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador”[29].
De esta manera, aún cuando la función de la autoridad judicial es la de
administrar justicia mediante la aplicación e interpretación de las normas
jurídicas, en desarrollo del principio de autonomía e independencia judicial, esta
independencia encuentra su límite en los valores, principios y derechos
previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los
jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para
determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e
integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de
las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra
con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son
de forzosa aplicación (…).”[30].
3.3.2.3 Violación directa de la
Constitución por inaplicación de la excepción de inconstitucionalidad.
3.3.2.3.1 El contenido del
artículo 4° de la Carta sirve de sustento jurídico para la figura de la
excepción de inconstitucionalidad, entendida ésta como la inaplicación que de
un canon se hace en un caso concreto, ante la inconstitucionalidad que dicho
precepto supone en ese contexto en particular, y  por ello sus efectos se
circunscriben únicamente al preciso asunto en que se alega.
3.3.2.3.2 En consideración a dicho
entorno constitucional, se ha determinado jurisprudencialmente que una de las
causales de procedibilidad definidas por la jurisprudencia de la Corte
Constitucional y que justifica la procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales, es la violación directa de la Constitución por
inaplicación de la excepción de constitucionalidad. Sobre este punto la Corte
en sentencia T-441 de 2003, señaló lo siguiente:
Finalmente se tienen las situaciones en las cuales se
incurre en violación directa de la Constitución y de los derechos fundamentales
de alguna de las partes. Se trata de las hipótesis en las cuales la decisión se
apoya en la interpretación de una disposición en contra de la Constitución[31],
y aquellas en las cuales el funcionario judicial se abstiene de aplicar la
excepción de inconstitucionalidad cuando la violación de la Constitución
resulta manifiesta y la negativa de resolver el punto ante una solicitud
expresa por alguna de las partes en el proceso[32].
Ahora bien, entendido que la excepción
de inconstitucionalidad, tiene efectos solo para el caso en particular, es
decir inter partes, por el contrario la acción pública de
constitucionalidad pretende un fin distinto pues, ésta se orienta a lograr
que una norma sea declarada por la Corte Constitucional, como contraria a la
Carta, entendiendo que el efecto de tal decisión abarcará todas las situaciones
posibles, es decir erga omnes. Pero sumado al anterior efecto, la
decisión judicial asumida hará tránsito a cosa juzgada constitucional (artículo
243 Superior). Sobre el particular la Corte ha dicho lo siguiente:
“los pronunciamientos de la Corte Constitucional en
ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional, adquieren un carácter definitivo, incontrovertible e inmutable
“de tal manera que sobre aquellos asuntos tratados y dilucidados en procesos
anteriores, no resulta admisible replantear litigio alguno ni emitir un nuevo
pronunciamiento de fondo[33] (Sentencia C-310
de 2002)’ De igual manera, el principio de cosa juzgada constitucional tiene
como objetivo salvaguardar la supremacía normativa de la Constitución, además
de garantizar los principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza
legítima de los administrados.
Como es sabido, las decisiones de control
abstracto tienen efectos erga omnes, con carácter obligatorio general; por
ende, oponible a todas las personas y autoridades públicas sin ninguna
excepción;[34] de lo contrario,
esta Corporación no podría llevar a cabo la orientación del proceso normativo
superior de la Carta. Ha explicado que la cosa juzgada constitucional es
predicable tanto de los asuntos en los que se declara la inexequibilidad o la
exequibilidad de la norma y vincula a todas las autoridades, incluida la misma
Corte Constitucional.[35]” (Negrilla
y subraya fuera del texto original)[36]
3.3.2.3.3 Ello lleva entonces a
afirmar, que cuando no ha mediado una decisión de control abstracto por parte
de la Corte respecto de una norma en particular, la excepción de inconstitucionalidad
surge como el mecanismo judicial viable para inaplicar ese precepto a un caso
particular, en virtud, justamente, de la especificidad de las condiciones de
ese preciso asunto. Por el contrario, de ya existir un pronunciamiento judicial
de carácter abstracto y concreto y con efectos erga omnes, la aplicación
de tal excepción de inconstitucionalidad se hace inviable por los efectos que
dicha decisión genera, con lo cual cualquier providencia judicial, incluidas
las de las acciones de tutela deberán acompasarse a la luz de la sentencia de
control abstracto que ya se hubiere dictado.[37] Al respecto en
sentencia T-485 de 2009 la Corte señaló lo siguiente:
“4.5. Sobre el tema que nos ocupa, es preciso tener en
cuenta que la sentencia C-600 de 1998, declaró la exequebilidad del artículo 20
de la Ley 393 de 1997, el cual dispone: ‘Cuando el incumplimiento de norma con
fuerza de Ley o Acto Administrativo sea proveniente del ejercicio de la
excepción de inconstitucionalidad, el Juez de cumplimiento deberá resolver el
asunto en la sentencia. Lo anterior sin perjuicio de que el Juez la aplique
oficiosamente. PARAGRAFO. El incumplido no podrá alegar la excepción de
inconstitucionalidad sobre normas que hayan sido objeto de análisis de
exequibilidad por el Consejo de Estado o la Corte Constitucional, según sea el
caso.’
En la precitada sentencia se indicó que en el evento
en que no exista un pronunciamiento erga omnes, sea por la Corte Constitucional
o por el Consejo de Estado, el juez puede encontrar fundada la inaplicación de
una norma jurídica con base a la figura de la excepción de inconstitucionalidad
‘con efectos exclusivos en ese caso y sin que su sentencia sustituya las
providencias que hayan de proferir aquellos tribunales en ejercicio de sus
respectivas competencias.’
En esa medida, la aplicación de la excepción de
inconstitucionalidad no es incompatible con la competencia que tienen la Corte
Constitucional y el Consejo de Estado para determinar, de manera definitiva, la
inexequibilidad o nulidad de una norma. No obstante, de proferirse una
sentencia con alcance erga omnes en sentido contrario, ésta debe prevalecer. Al
respecto, indicó:
‘En efecto, en el caso de los fallos en los que la
Corte Constitucional declara la exequibilidad de un precepto, a menos que sea
ella relativa y así lo haya expresado la propia sentencia -dejando a salvo
aspectos diferentes allí no contemplados, que pueden dar lugar a futuras
demandas-, se produce el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, prevista
en el artículo 243 de la Constitución. Y, entonces, si ya por vía general,
obligatoria y erga omnes se ha dicho por quien tiene la autoridad para hacerlo
que la disposición no quebranta principio ni precepto alguno de la Carta
Política, carecería de todo fundamento jurídico la actitud del servidor público
que, sobre la base de una discrepancia con la Constitución -encontrada por él
pero no por el Juez de Constitucionalidad- pretendiera dejar de aplicar la
norma legal que lo obliga en un proceso, actuación o asunto concreto.” (Sentencia C-600 de 1998).
En conclusión, si bien puede
indicarse entonces que la excepción de inconstitucionalidad no es contraria a
la competencia que tienen la Corte Constitucional para determinar de manera
definitiva la inexequibilidad de un precepto, lo que si es cierto es que dicha
excepción es inaplicable cuando ya ha mediado un pronunciamiento en abstracto,
en tanto dicha decisión produce un efecto de cosa juzgada y de alcance erga
omnes.
4. Elementos del tributo y
principio de legalidad. Análisis del Impuesto de Alumbrado Público (IAP).
Evolución jurisprudencial sobre el tema de autonomía tributaria tanto en la
Corte Constitucional como en el Consejo de Estado.
4.1 La
Constitución Política de 1991 dispuso principalmente en sus artículos 1°,
150-11, 287-3, 300-4, 313-4 y 338, el marco general en el que se definen los
requerimientos normativos y las autoridades competentes para imponer cargas
tributarias, fiscales o parafiscales. Particularmente el artículo 338[38]
señala que todo tributo creado por ley, ordenanza departamental o acuerdo
municipal debe tener definidos los sujetos activos y pasivos, los hechos y las
bases gravables y las tarifas del tributo creado.[39]
Si bien existen varias normas
constitucionales que reafirman la autonomía fiscal de las entidades
territoriales tanto en el orden departamental como municipal, esa autoridad y
autonomía tributaria no es ilimitada. En ese contexto, aún cuando el numeral 3°
del artículo 287 prevé tal independencia en el establecimiento y manejo de
cargas tributarias por cuenta de las entidades territoriales, el primer inciso
de ese mismo artículo confirma que esa facultad local no es plena, y por el contrario se regula por un marco Constitucional y
legal, pues de no existir dicha limitación, se entregaría una potestad absoluta
para la creación y reglamentación de impuestos. Sobre el particular la Corte
Constitucional como el Consejo de Estado han coincidido en señalar en las providencias
relacionadas con el tema de la autonomía tributaria de los municipios, que “No
debe confundirse la autonomía de los entes territoriales con la soberanía
fiscal del Estado”[40]. Esta afirmación
confirma el supuesto que la independencia tributaria de los municipios no es
originaria sino derivada de la propia Constitución y la ley, como ya se anotó.
4.2 La Corte Constitucional ha tenido
que avocar el tema de la autonomía de los entes territoriales en materia de
creación y determinación de los tributos, análisis jurisprudencial que ha
sufrido un proceso evolutivo que se explica en la sentencia C-121 de 2006 de
esta Corporación, en la que se dijo:
4.6. Como puede
apreciarse, paulatinamente la jurisprudencia vertida en torno del asunto de las
competencias tributarias concurrentes del legislador y de las asambleas y concejos
ha ido avanzando de la siguiente manera: (i) inicialmente la Corte hizo ver que
la autonomía impositiva de los entes territoriales  se encontraba subordinada
tanto a la Constitución como a la ley. (Sentencias C-004 de 1993 y C- 467 de
1993, entre otras); (ii) más adelante señaló que aunque la facultad de las
asambleas y concejos para imponer contribuciones no era originaria, sino que
estaba subordinada a la Constitución y a la ley,  las entidades territoriales
gozaban de autonomía, tanto para la decisión sobre el establecimiento o
supresión de impuestos de carácter local, autorizados en forma genérica por la
ley, como para la libre administración de todos los tributos que hicieran parte
de sus propios recursos (Sentencia C-506 de 1995 entre otras); (iii)
posteriormente, la jurisprudencia sostuvo que los elementos del tributo podían
estar determinados no sólo en la ley sino también en las ordenanzas
departamentales o en los acuerdos municipales, de manera que al no señalar el
legislador directamente dichos elementos, bien podían en forma directa hacerlo
las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales o Municipales (Sentencia
C-537 de 1995, entre otras); (iv) Sostuvo luego la Corporación en la Sentencia
C-1097 de 2001 que ‘mientras en los tributos de linaje nacional el Congreso
goza de poderes plenos, en lo tocante a los tributos territoriales su
competencia es compartida con las asambleas y concejos’; y en la Sentencia C-
227 de 2002 precisó que las leyes que tan solo autorizan a establecer tributos
a las entidades territoriales, solo debían ocuparse de los elementos básicos de
los tributos. (v) Por último, en Sentencia C-538 de 2002 la Corte consideró que
si bien era cierto que en relación con los tributos nacionales el legislador
debía fijar todos los elementos, esto es, sujeto activo, sujeto pasivo, hechos
y bases gravables y tarifas,  también lo era que ‘frente a los tributos
territoriales el Congreso no puede fijar todos sus elementos
porque estaría invadiendo la autonomía de las entidades territoriales’; empero,
en este caso el legislador puede ‘señalar ciertas pautas, orientaciones y
regulaciones o limitaciones generales’, para el ejercicio de la facultad
impositiva territorial. (Subraya y negrillas originales).
La anterior línea evolutiva fue
recientemente recapitulada y sintetizada de la siguiente manera en la sentencia
C-035 de 2009:
5.6. Conclusiones extraídas del análisis de los
precedentes jurisprudenciales:
En conclusión, la jurisprudencia viene orientándose en el sentido de admitir
que la autonomía tributaria de los entes territoriales exige al legislador
reservar un espacio para el ejercicio de sus competencias impositivas, de
manera que el Congreso no puede determinar todos los elementos de la obligación
tributaria, porque produciría un vaciamiento de las facultades de las asambleas
y concejos. Ahora bien, aunque la determinación por los entes territoriales de
los elementos de la obligación tributaria debe llevarse a cabo siguiendo unas
pautas mínimas fijadas por el legislador, la Corte ha considerado expresamente
que ‘la fijación de los parámetros básicos implica reconocer que ese
elemento mínimo es la autorización que el legislador da a las entidades
territoriales para la creación del tributo.’[41] (Negrillas fuera
del original). En otras palabras, la jurisprudencia ha aceptado que la sola
autorización del tributo constituye un parámetro mínimo constitucionalmente
aceptable, a partir del cual puede admitirse que las ordenanzas y los acuerdos
puedan fijar los elementos de la obligación tributaria.  Sin embargo, también
ha puesto de presente que ‘debido a que la identidad del impuesto se
encuentra íntimamente ligada al hecho gravable, es claro que la ley debe
delimitar los hechos gravables que son susceptibles de ser generadores de
impuestos territoriales.’[42]
Así las cosas, la jurisprudencia ha admitido que los
elementos de la obligación tributaria sean determinados por las asambleas
departamentales y los concejos distritales y municipales, pero dentro de unos
parámetros mínimos que deben ser señalados por el legislador. Estos parámetros
mínimos, según se desprende de la jurisprudencia, son dos: (i) la
autorización del gravamen por el legislador, y (ii) la delimitación del hecho
gravado con el mismo.” (Solo negrillas como parte del texto.
Negrillas y subraya fuera del texto original).
Ante este panorama
jurisprudencial, es claro entonces que el asunto ha generado controversia y que
por ahora la autonomía para crear y reglamentar los tributos por parte de las
entidades territoriales del orden local o municipal, no es ilimitada, pues encuentra
restricciones de orden legal y constitucional,
4.3 Ahora bien, en lo relacionado más
concretamente con un impuesto como el de Alumbrado Público (IAP) su origen
legal se remonta a dos leyes de vieja data: la 97 de 1913 y la 84 de 1915. En
la primera, se dieron especiales autorizaciones a ciertos Concejos Municipales,
particularmente al Consejo Municipal de Bogotá, para crear y reglamentar varios
impuestos municipales, entre ellos el IAP. Al efecto la Ley dice lo siguiente:
LEY 97 DE 1913
“Que da autorizaciones especiales a ciertos Concejos
Municipales”.
(…)
“Artículo 1º. El Concejo Municipal de la ciudad de
Bogotá puede crear libremente los siguientes impuestos y contribuciones, además
de los existentes hoy legalmente;  organizar su cobro y darles el destino que
juzgue más conveniente para atender a los servicios municipales, sin necesidad
de previa autorización de la Asamblea Departamental:
“d) Impuesto sobre el servicio de alumbrado público.
“(...)”.  (Negrilla fuera del texto original)
La segunda de dichas leyes, extendió
esta potestad a todos los demás municipios del territorio nacional.[43]
Ahora bien, esa potestad de crear y
reglamentar los tributos locales, aún cuando se confiere y garantiza por la
misma Constitución Política de 1991, debe ser interpretada teniendo en cuenta
que el texto constitucional también ratifica que tal autonomía tiene limitación
en criterios de la misma Carta Política y de orden legal.
4.4 En punto al Impuesto al Alumbrado
Público, la Corte Constitucional conoció de una demanda de constitucionalidad
presentada contra los literales d) e i) del artículo 1° de la Ley
97 de 1913, norma que tiene directa relación con la tutela que ahora se revisa,
razón por la cual es necesario explicar cual fue su interpretación por parte de
esta Corporación.
4.4.1 En efecto, en sentencia C-504 de
2002 la Corte Constitucional resolvió una demanda de constitucionalidad
presentada contra la referida ley, en la cual su demandante consideró que los
literales acusados desconocían lo dispuesto en los artículos 313-4 de la C.P.,
al suponer que dicha ley daba poderes omnímodos al Concejo de Bogotá para fijar
todos los parámetros de dichos tributos; y 338 ejusdem, por cuanto esa misma
ausencia de parámetros hacían indeterminables el Impuesto de Alumbrado Público
(IAP). No obstante, la Corte consideró que las normas demandadas era
exequibles, a excepción de la expresión “análogas” del literal i), que
fue declarada inexequible.[44]
En dicha providencia la Corte
Constitucional señaló que si bien el Congreso tenía la potestad exclusiva para
fijar todos los elementos de los tributos de carácter nacional, en lo atinente
a los tributos de otro orden territorial debía “como mínimo crear o
autorizar la creación de los mismos, pudiendo a lo sumo establecer algunos de
sus elementos, tales como el sujeto activo y el sujeto pasivo”, al
propio tiempo que debía respetar a las asambleas y concejos su “competencia
para fijar los demás elementos impositivos”. Concluyó dicha providencia
manifestando lo siguiente:
“Bajo este
esquema conceptual y jurídico –y deslindando la mencionada inexequibilidad- los
literales combatidos exhiben las notas distintivas de la legalidad
constitucional, toda vez que en conexidad con el inciso que los precede, le
señalan al Concejo de Bogotá un marco de acción impositiva sin hacerle
concesiones a la indeterminación ni a la violación de la autonomía territorial
que asiste al hoy Distrito Capital.  Al respecto nótese cómo la norma establece
válidamente el sujeto activo y algunos sujetos pasivos –empresas de luz
eléctrica y de gas-, y los hechos gravables, dejando al resorte del Concejo de
Bogotá la determinación de los demás sujetos pasivos y de las tarifas.  Es
decir, en armonía con los artículos 338 y 313-4 de la Constitución Política,
que a las claras facultan a las asambleas y concejos para votar los tributos de
su jurisdicción bajo la concurrencia del ordenamiento superior y de la ley, los
segmentos acusados guardan –con la salvedad vista- la consonancia
constitucional exigida a la ley en materia de tributos territoriales. “[45]
Esa consideración permite señalar, a
modo de síntesis, dos aspectos fundamentales en la competencia y determinación
de los tributos por las autoridades territoriales:
- Primero: debe
haber una expresa delegación de la Constitución Política en los concejos
municipales para que estos puedan establecer un tributo a partir de una
autorización legal otorgada por el Congreso, y que la ley que así lo haga
contenga unos parámetros mínimos de definición de los tributos cuya creación se
esté autorizando o aquellos que se están estableciendo directamente; y
- Segundo: los
concejos municipales deberán a partir de tal delegación, fijar claramente los
elementos del tributo que ha sido instaurado por ley o que la misma ha
autorizado instituir, lo que impone entonces una responsabilidad constitucional
y legal para determinar de manera absoluta y con completa claridad todos los
elementos del tributo que la ley les ha dejado a su cargo definir.
4.4.2 Por otra parte, en
desarrollo de su competencia judicial en lo contencioso administrativo, el
Consejo de Estado ha manifestado, que aún cuando el literal d) del artículo 1°
de la Ley 97 de 1913 se encuentra vigente y fue objeto de pronunciamiento por
parte de la Corte Constitucional (sentencia C-504 de 2002), dicha sentencia no
hizo mayor análisis acerca de los elementos del Impuesto de Alumbrado Público,
como tampoco indicó cuales eran los que podían ser definidos por los concejos
municipales. Por ello, en sus fallos más recientes ha señalado que la autonomía
de los entes territoriales en materia tributaria aparece claramente restringida
en varias normas constitucionales (Arts. 300-4 y 313-4).[46]
Explica el Consejo de Estado[47]
que si bien la Comisión de Regulación de Energía y Gas –CREG- definió el
servicio de alumbrado público[48] y el Gobierno
Nacional hizo lo mismo al expedir el Decreto Reglamentario 2424 de 2006 “Por
el cual se regula la prestación del servicio de alumbrado público”[49]
dichos intentos por precisar el concepto de servicio de alumbrado público no
arrojan los elementos suficientes que permitan establecer con claridad cual es
el hecho generador, a pesar de someterlas a los criterios de interpretación
jurídicamente admisibles. Dice al respecto el Consejo de Estado:
“De la definición del ‘servicio de alumbrado público’
no es posible determinar con certeza el hecho generador del tributo, entendido
como el presupuesto previsto en la
ley, de contenido económico y revelador de capacidad contributiva que de
producirse da lugar al nacimiento de la obligación tributaria.  Las
disposiciones anteriores que no tienen la fuerza de ley y aunque pretendían
definir el hecho generador, no permiten identificar el objeto del tributo, es
decir la acción, los bienes o los derechos a los que se les impone el
gravamen.  Tampoco puede identificarse el vínculo que puede unir al sujeto
pasivo con el objeto del tributo para que resulte obligado a sufragar el
impuesto.
“ (…).
La Corte declaró exequibles los literales d) e i) del artículo 1 de la Ley 97 de 1913 sin referirse de manera expresa al “impuesto sobre el servicio de alumbrado público” (lit. d), por lo demás, lo cierto es que para efectos
de su aplicación, el tributo en la forma como se plasmó hace más de un siglo,
carece de identidad.
Esta indeterminación del hecho generador conlleva a
que sean los concejos municipales o distritales los que creen el objeto del
tributo y los hechos económicos reveladores de capacidad contributiva para el
impuesto de alumbrado público, lo cual resulta inadmisible en el ordenamiento
constitucional actual porque ello implicaría que cada ente territorial pueda
crear bajo la misma denominación, gravámenes totalmente diferentes sin ningún
límite legal y cuyos elementos esenciales no se identifiquen entre sí, pues
mientras algunos municipios gravan la propiedad inmueble, otros bien podrían establecer
el tributo por la percepción de un servicio público domiciliario, o por la
realización de actividades dentro de su jurisdicción, o con base en la
facturación del servicio de energía, o de los ingresos que se obtengan por una
actividad específica de los contribuyentes .Este escenario es contrario a los
principios de unidad económica, de generalidad, de equidad y de legalidad del
sistema tributario, los cuales deben atenderse en el contexto nacional y no
exclusivamente en relación con el ámbito regional.
Por lo tanto el literal d) del artículo 1° de la Ley
97 de 1913 al carecer de los requerimientos previstos en la Constitución
Política (art. 338) ha perdido aplicabilidad y no puede desarrollarse porque
conllevaría la violación de los principios generales del derecho tributario,
dado que no sería la ley la que crearía el Tributo, sino cada Acuerdo municipal
ejerciendo una autonomía fiscal que no está prevista, pues las potestades
impositivas de los concejos están limitadas por la Constitución y la Ley.”[50]
En razón a la anterior consideración, y
en el entendido de que para el Consejo de Estado la competencia para determinar
los elementos del tributo no puede recaer exclusivamente en los concejos
municipales, por ser contrario a los principios de unidad económica,
generalidad, equidad, legalidad del sistema tributario, concluye que el artículo
1° de la Ley 97 de 1913 carece de los requisitos previstos en la Constitución
(art. 338), por lo que a su modo de ver ha perdido su aplicabilidad.
4.3 Expuesta así la posición
jurisprudencial del Consejo de Estado, esta Sala de Revisión recuerda que la
Corte Constitucional encontró que las normas estudiadas en la sentencia C-504
de 2002 (para nuestro caso en particular el inciso d) del artículo 1° de la Ley
97 de 1913), fueron declaradas exequibles, en una decisión que hizo tránsito a
cosa juzgada constitucional plena, pues ni en su parte considerativa ni
resolutiva se planteó condicionamiento o restricción alguna. Además, esta situación
se confirma,   con una segunda demanda de constitucionalidad tramitada en
contra de esta misma norma, frente a la cual la Corte dictó la sentencia C-1055
de 2004 en la que sentenció estarse a lo resuelto en la sentencia C-504 de
2002.
Expuestas todas las anteriores
consideraciones, pasará la Sala a resolver el caso concreto.
5. Caso concreto
5.1 La presente acción de tutela fue
promovida por la empresa SURTIGAS en contra de las decisiones judiciales
proferidas por el Juzgado Quinto Administrativo de Montería y por el Tribunal
Administrativo de Córdoba por considerarlas vías de hecho. Explica la entidad
accionante que tales pronunciamientos judiciales fueron dictados en el trámite
de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida contra unos
actos administrativos dictados por el Tesorero Municipal de Sahagún (Córdoba)
en los que declaró a dicha sociedad deudora morosa del impuesto de alumbrado
público, tributo que fue creado por el Acuerdo municipal 017 de 2004.
Argumentó la empresa accionante que la
vía de hecho en que incurrieron dichos fallos fue por la configuración de los
defectos procedimental y sustancial, originados en los siguientes hechos:
-
El
defecto procedimental se estructuró en la falta de autorización de la Asamblea
Departamental al municipio de Sahagún para la creación del  IAP.
-
El
defecto sustantivo radica en la equivocada interpretación que hace el Tribunal
Administrativo de Córdoba respecto del artículo 188 del C.P.C., pues la Ley 97
de 1913 es el verdadero sustento jurídico de los actos administrativos atacados
en acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no el Acuerdo municipal
017 de 2004.
-
Se
alegó ante el Tribunal Contencioso Administrativo la excepción de
inconstitucional de la Ley 97 de 1913,  petición respecto de la cual no hubo
pronunciamiento judicial alguno, muy a pesar de existir reiterada
jurisprudencia del Consejo de Estado que confirma la inaplicabilidad de la
referida ley.
Frente a los anteriores hechos la
sociedad accionante reclama la protección de su derecho fundamental al debido
proceso y pide se ordene dejar sin efecto el fallo proferido el 4 de diciembre
de 2008 por el Tribunal Administrativo de Córdoba que resolvió negativamente la
apelación interpuesta en contra de los actos administrativos dictados por el
Tesorero Municipal de Sahagún. En su lugar, solicita la expedición de una nueva
decisión de mérito que resuelva tanto este asunto, como la excepción de
inconstitucionalidad propuesta, en la que se deberá tener en cuenta la posición
jurisprudencial del Consejo de Estado.
5.2 Planteado el entorno fáctico de esta
acción de tutela, la Sala de Revisión considera que en el presente caso se
cumplen todos los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales, por las siguientes razones:
Requisitos de relevancia
constitucional, improcedencia de tutela contra sentencia de tutela y
trascendencia de irregularidades procesales que afecten la decisión .
Se observa que la relevancia
constitucional de la presente acción está justificada en la presunta
vulneración del derecho fundamental al debido proceso, pues SURTIGAS considera
que las autoridades judiciales no solo no se pronunciaron en torno a todos los
planteamientos jurídicos de su demanda, sino que además se apartaron
injustificadamente de una interpretación constitucional, legal y
jurisprudencial en materia tributaria..
Advierte esta Sala de Revisión que
revisadas las actuaciones judiciales proferidas por el Juzgado Quinto
Administrativo de Montería y el Tribunal Contencioso Administrativo de Córdoba,
fueron fieles y respetuosas de todas las formas procesales preestablecidas para
adelantar y agotar, como así lo hicieron, el proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho promovido por la empresa accionante, con lo cual
también se desvirtúa cualquier irregularidad procesal que hubiere afectado
la decisión de fondo. Finalmente, esta acción de tutela no se está
promoviendo en contra de una sentencia de tutela.
Requisitos de subsidiariedad e
inmediatez
Tan pronto como el Tesorero Municipal de
Sahagún dictó el 15 de septiembre de 2005 el acto administrativo por el cual
determinó que la empresa SURTIGAS tenía la calidad de deudora morosa por el no
pago del Impuesto de Alumbrado Público (IAP), dicha empresa interpuso el
respectivo Recurso de Reconsideración que fue resuelto negativamente en
decisión del 16 de enero de 2006. Seguidamente, se inició al trámite por la vía
contencioso administrativa con la interposición de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho en contra de tales actos. Así, el 5 de septiembre
de 2006 el Juzgado Quinto Administrativo de Montería dio tramite a esta acción,
finalizando el 24 de abril de 2008 con decisión adversa a los intereses de la
empresa demandante.
Impugnada ésta decisión, conoció en
segunda instancia el Tribunal Administrativo de Córdoba el cual, en sentencia
del 8 de diciembre del mismo año, confirmó la sentencia de primera instancia.
Cumplido así el trámite judicial ordinario
y ante la imposibilidad de acudir al recurso extraordinario de revisión, por no
adecuarse el caso a alguna de las causales establecidas artículo 57 de la Ley
446 de 1998, modificatorio del artículo 188 del Código de Código Contencioso
Administrativo (C.C.A.), la entidad accionante consideró que frente a la
vulneración de su derecho al debido proceso la única vía judicial para procurar
su protección era la acción de tutela. Así, interpuso esta demanda ante el
Consejo de Estado el 6 de febrero de 2009.
Como se aprecia, la entidad accionante
acudió a la acción de tutela, no solo después de haber agotado todos los
trámites judiciales posibles ante la jurisdicción contenciosa, sino que además,
el tiempo transcurrido entre la fecha en que se profirió la sentencia de
segunda instancia en el proceso contenciosa (4 de diciembre de 2008) y la fecha
de interposición de la acción de tutela que ahora se revisa (6 de febrero de
2009) es de tan solo dos meses.  De esta manera, el cumplimiento de estos
requisitos no tienen discusión alguna.
Así, en razón al verificarse el
cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, ésta
Sala de Revisión revocará la sentencia de segunda instancia dictada por la
Sección Cuarta del Consejo de Estado, que la había rechazado por improcedente,
y abordará el examen material del asunto.
6.3 En cuanto a la alegada vía de hecho
por haberse estructurado el defecto procedimental y el defecto sustancial o
material, la Sala encuentra que ello no es así por las siguientes razones.
6.3.1 Defecto procedimental
6.3.1.1 De conformidad con los hechos
que motivaron al interposición de esta tutela, es claro que la controversia
planteada por SURTIGAS en cuanto al presunto defecto procedimental no recae
sobre el trámite judicial surtido en la acción de nulidad y restablecimiento
agotado por los jueces administrativos que conocieron de la misma. Su reparo
recae ciertamente, respecto de un asunto de fondo y que concierne
específicamente -a su modo de ver- a la falta de competencia del concejo
municipal de Sahagún para regular el IAP,  controversia que habrá de ser
resuelta en el siguiente acápite de estas consideraciones.
6.3.1.2 Defecto sustancial o material
En este punto la empresa SURTIGAS
argumenta que el defecto sustancial o material radica en que el municipio de
Sahagún no la puede declarar morosa del pago del IAP, por cuanto a su modo de
ver, y apoyada en la reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado, la norma
que sirve de sustento jurídico para imponer tal impuesto local, corresponde a
la ley 97 de 1913 y no al Acuerdo municipal que creó ese tributo, pues la
primera se viene inaplicando por parte del Consejo de Estado en tanto no se
aviene a lo dispuesto en los artículos 313-4 y 338 de la C.P.
6.4 Discrepa la Sala de Revisión de este
argumento planteado por la entidad accionante, particularmente por las
siguientes razones.
Antes de analizar el punto a fondo,
insiste la Corte Constitucional que mediante sentencia de constitucionalidad
por ella proferida, que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional y cuyos
efectos son erga omnes, determinó que la autorización legal otorgada a
los concejos municipales por cuenta del literal d) del artículo 1° de la Ley 97
de 1913, para la creación y regulación del impuesto de Alumbrado Público es
constitucional a la luz de la Carta Política,
Ahora bien, tal y como lo advirtieron
los jueces de instancia en el proceso contencioso administrativo, el real
fundamento o sustento legal de las resoluciones controvertidas por SURTIGAS, es
el Acuerdo Municipal Número 017 de 2004 l
dependencia e gencia de la  ramente que icipio para crear el IAP radica en la
falta de autoprziaci________________________expedido por el Concejo
Municipal de Sahagún por el que se creó el IAP, y respecto del cual se presume
su legalidad. Por ello, si lo que el accionante quería controvertir era la
validez del Acuerdo 017 de 2004, debió atacarlo por vía de la acción de simple
nulidad, vía judicial por la que el Consejo de Estado ha declarado la nulidad
de varios acuerdos municipales que crearon impuestos de alumbrado público.
Ante esta circunstancia, es correcta y
acertada la posición jurídica asumida por los jueces que conocieron del proceso
contencioso administrativo tramitado por la empresa SURTIGAS, pues si lo
pretendido por esta última era atacar el Acuerdo Municipal que impuso el IAP,
la vía judicial para ello, ciertamente no era la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, pues esta acción contenciosa realmente
controvierte la juridicidad y legalidad de las resoluciones dictadas por el
Tesorero Municipal de Sahagún que declararon la morosidad de la empresa
accionante, sin que ello suponga entrar a discutir la legalidad del Acuerdo
municipal del cual estas se derivan. Por ello, para dichos jueces resultaba a
todas luces inviable entrar a analizar la legalidad de un Acuerdo Municipal por
vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho puesta bajo su
conocimiento, más aún cuando la empresa accionante tampoco cumplió con la
exigencia procesal de aportar dicha norma municipal de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 188 del C.P.C.
Es claro entonces que el enfoque
jurídico dado por la empresa accionante para resolver este caso (recurrió a la
acción de tutela planteando en ella una presunta vía de hecho por
desconocimiento de un precedente jurisprudencial del Consejo de Estado),
tampoco resulta aplicable, pues aquél se fundamenta en las decisiones que esa
máxima autoridad judicial ha establecido en el trámite de diversas acciones
contenciosas de simple nulidad.
6.3.1.3 De la excepción de
inconstitucionalidad y su improcedencia frente al caso bajo revisión
Ahora bien, en el supuesto caso que el
centro de la discusión de esta acción de tutela fuera la omisión de los jueces
administrativos en la aplicación de la reiterada jurisprudencia del Consejo de
Estado relativa a la inaplicabilidad del literal d) del artículo 1° de la Ley
97 de 1913, debe recordar nuevamente la Sala de Revisión que sobre dicho
precepto normativo ya existe una sentencia de constitucionalidad de esta
Corporación, en la que se declaró la exequibilidad de tal norma (C-504 de
2002).
Advierte esta Sala de Revisión, que en
el acápite 3.3.2.3 de las consideraciones de esta sentencia, se indicó que no existe
incompatibilidad entre la excepción de inconstitucionalidad y la competencia de
la Corte Constitucional para determinar de manera definitiva, acerca de la
inexequibilidad de una norma. Pero cuando ya se ha dictado una sentencia con
alcance erga omnes, como sucede en el presente caso, es esta decisión la
que debe prevalecer. Por ello vale la pena reiterar nuevamente lo dicho sobre
el particular por esta Corporación:
“En efecto, en el caso de los fallos en los que la
Corte Constitucional declara la exequibilidad de un precepto, a menos que sea
ella relativa y así lo haya expresado la propia sentencia -dejando a salvo
aspectos diferentes allí no contemplados, que pueden dar lugar a futuras
demandas-, se produce el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, prevista
en el artículo 243 de la Constitución. Y, entonces, si ya por vía
general, obligatoria y erga omnes se ha dicho por quien tiene la autoridad para
hacerlo que la disposición no quebranta principio ni precepto alguno de la
Carta Política, carecería de todo fundamento jurídico la actitud del servidor
público que, sobre la base de una discrepancia con la Constitución
-encontrada por él pero no por el Juez de Constitucionalidad- pretendiera
dejar de aplicar la norma legal que lo obliga en un proceso, actuación o asunto
concreto.”[51]
(Negrilla y subraya fuera del texto original)
Bajo esta circunstancia, se concluye que
no es posible alegar la inaplicabilidad del literal d) del artículo 1° de la
Ley 97 de 1913 como sustento legal que autorizó al municipio de Sahagún a crear
mediante Acuerdo municipal el referido Impuesto de Alumbrado Público.
6.4 Ahora bien, en el eventual caso de
que en efecto el concejo municipal de Sahagún (córdoba) no fuere diligente en
determinar todos y cada uno de los elementos del tributo, con la claridad que
la responsabilidad constitucional y legal le exige, solo en ese evento, podría
entrarse a discutir la viabilidad jurídica de dicho tributo, asunto que
corresponde ser resuelto por la jurisdicción contenciosa administrativa, toda
vez que es claro que el problema jurídico que allí se presente escapa por
completo a la competencia del juez  constitucional.
En consecuencia, la Sala de Revisión
luego de analizar los argumentos expuesto por la empresa SURTIGAS en los que
calificó las decisiones judiciales proferidas en el trámite de la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho como vías de hecho, por configuración de
los defectos procedimental y material o sustancial, llega a la conclusión, que
las decisiones judiciales objeto de controversia fueron dictadas en derecho,
por lo cual negará las pretensiones de esta acción de tutela.
6.5 Finalmente, en la medida en que la
Sala de Revisión no comparte la decisión asumida por la Sección Cuarta de la
Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, que resolvió revocar la
sentencia de primera instancia de esta acción de tutela, y en su lugar
rechazarla por ser improcedente contra providencias judiciales, en esta
sentencia de Revisión se revocará dicha decisión y en su lugar se negará la
tutela por las consideraciones aquí expuestas.
III.  DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta
de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero. REVOCAR, la sentencia
proferida por la Sección Cuarta de la Sala Contencioso Administrativa del
Consejo de Estado, del 24 de junio de 2009. En su lugar, NEGAR por las
consideraciones aquí expuestas la acción de tutela promovida por la sociedad Surtidora
de Gas del Caribe S.A. Empresa de Servicios Públicos –SURTIGAS- contra el
Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Montería y el Tribunal
Administrativo de Córdoba.
Segundo. Por Secretaría
líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1.991.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Magistrado
Ponente
NILSON PINILLA
PINILLA
Magistrado
Aclaración de
voto
JORGE PRETELT
CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL
MAGISTRADO
NILSON
PINILLA PINILLA A LA SENTENCIA T-103 DE 2010
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES POR VIA DE HECHO-Alcance (Aclaración
de voto)
No comparto
el alcance, en mi opinión desbordado, que con frecuencia se reconoce por parte
de la Corte Constitucional a la acción de tutela contra decisiones judiciales,
y que en el caso de la sentencia a que me vengo refiriendo se pone de presente
en la cita que se efectúa de la sentencia C-590 de junio 8 de 2005, M. P. Jaime
Córdoba Triviño, de cuyas consideraciones discrepo parcialmente desde cuando
fue expedida. Mi desacuerdo con dicha sentencia, que el actual fallo invoca
como parte de la fundamentación, radica en el hecho de que, en la práctica,
especialmente las llamadas “causales especiales de procedibilidad” a que dicha
providencia se refiere en su punto 25, abarcan todas las posibles situaciones
que podrían justificar la impugnación común contra una decisión judicial,
dejando así la imagen de que esta Corte estima que la acción de tutela
constituye un recurso complementario, añadible a los establecidos en el proceso
de que se trata.
Referencia:
expediente T-2.357.981
Acción de
tutela de la sociedad Surtidora de Gas del Caribe S.A., empresa de Servicios
Públicos SURTIGAS, contra el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de
Montería y el Tribunal Administrativo de Córdoba
Magistrado
ponente: Jorge Iván Palacio Palacio
Habiendo
votado positivamente y firmado el proyecto presentado en este caso por el
Magistrado ponente, estimo necesario consignar por escrito una muy sucinta
aclaración sobre el sentido de mi voto en el presente asunto.
Si bien
participo de la resolución adoptada, por cuanto comparto la percepción de que
no existían razones que justificaran invalidar la interpretación que dentro de
un asunto de su competencia efectuaron los despachos judiciales accionados,
debo aclarar mi voto pues siempre he disentido frente al enfoque amplificado de
la noción de “vía de hecho” y en relación con algunas de las
argumentaciones que se exponen para arribar a la decisión adoptada.
Particularmente,
tal como lo he explicado con más amplitud frente a otras decisiones[52],
no comparto el alcance, en mi opinión desbordado, que con frecuencia se
reconoce por parte de la Corte Constitucional a la acción de tutela contra
decisiones judiciales, y que en el caso de la sentencia a que me vengo
refiriendo se pone de presente en la cita que se efectúa (páginas 10 a 13) de
la sentencia C-590 de junio 8 de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño, de cuyas
consideraciones discrepo parcialmente desde cuando fue expedida.
Mi
desacuerdo con dicha sentencia, que el actual fallo invoca como parte de la
fundamentación, radica en el hecho de que, en la práctica, especialmente las
llamadas “causales especiales de procedibilidad” a que dicha providencia se
refiere en su punto 25, abarcan todas las posibles situaciones que podrían
justificar la impugnación común contra una decisión judicial, dejando así la
imagen de que esta Corte estima que la acción de tutela constituye un recurso
complementario, añadible a los establecidos en el proceso de que se trata.
Con
ello, la solicitud y trámite de la acción de tutela al amparo de tales
enunciados, deviene simplemente en una (o más) nueva(s) oportunidad(es) que se
confiere(n) a quien se ha visto desfavorecido por la decisión adoptada por el
juez competente, o lo que es lo mismo, en una (o varias) instancia(s)
adicional(es), no prevista(s) en absoluto en el respectivo proceso debido,
situación que difiere, de lejos, del propósito de protección subsidiaria a los
derechos fundamentales que animó al constituyente de 1991, que vino a quedar
reflejado en el artículo 86 superior.
Además,
no sobra acotar que si bien esta corporación con fundamento en la sentencia
C-590 de 2005 aduce sistematizar una línea jurisprudencial construida y decantada
a partir de las consideraciones que se dejaron planteadas en la sentencia C-543
de 1992, ello no es exacto, ya que en realidad ese pronunciamiento[53],
de suyo sólo argüible frente a la casación penal por ser ésta la institución
regulada en el precepto parcialmente declarado inexequible (art. 185 L. 906 de
2004), se ha interpretado como si postulara lo contrario de lo que quedó
decidido en la C-543 de 1992.
En
efecto, mientras que en esa providencia de 1992 se consideró, con firmeza de
cosa juzgada constitucional (art. 243 Const.), que no puede ser quebrantada,
que la tutela contra decisiones judiciales atentaba contra la seguridad
jurídica y contra otros importantes valores constitucionales, como el
“principio democrático de la autonomía funcional del juez”, “la independencia y
desconcentración que caracterizan a la administración de justicia” y “la
función garantizadora del Derecho” que cumple el proceso, y en consecuencia se declaró
inexequible la preceptiva que reglamentaba tal posibilidad, en la C-590 de 2005
se presenta un amplio listado de situaciones, creyéndose que de inferirse la
materialización de alguna de ellas, de por sí está permitida la tutela contra
la decisión judicial, cual si fuera un recurso ordinario más, con lo cual se ha
desquiciado gravemente su carácter excepcionalísimo y, en la práctica, se ha
abatido la seguridad jurídica, que es también un derecho fundamental.
Por
lo anterior, dado que la decisión adoptada con mi acuerdo y participación
incluye algunas consideraciones a las que se podría otorgar alcances de tal
índole, que no comparto, aclaro el voto en el caso de la referencia.
Con mi acostumbrado respeto,
Fecha ut supra
NILSON PINILLA
PINILLA
Magistrado
[1]
El Concejo Municipal de Sahagún (Córdoba) mediante Acuerdo 017 del 4 de junio
de 1994, estableció y reglamentó el cobro y demás aspectos relacionados con el
Impuesto de Alumbrado Público, determinando su estructura tributaria.
[2] En sentencia C-537 de 1998, la Corte Constitucional
ratificó la vigencia del Decreto 1056 de 1953. y del inciso primero del
artículo 16 al declarar la exequibilidad de dicha norma. El referido artículo
dice lo siguiente:
“ARTICULO
16. La exploración y explotación del petróleo, el petróleo que se obtenga,
sus derivados y su transporte, las maquinarias y demás elementos que se
necesitaren para su beneficio y para la construcción y conservación de
refinerías y oleoductos, quedan exentos de toda clase de impuestos
departamentales y municipales, directos o indirectos, lo mismo que del impuesto
fluvial. (Aparte demandando y
declarado exequible)
El
petróleo crudo y sus derivados obtenidos de las explotaciones establecidas de
acuerdo con las Leyes 37 de 1931, Ley 160 de 1936 y del presente Código, quedan
exentos de todo impuesto de exportación durante los primeros treinta (30) años
de la respectiva explotación. El petróleo crudo colombiano quedará también
exento, durante el mismo plazo de los primeros treinta (30) años de cada
explotación, de cualquier impuesto de carácter especial que grave; ese producto
exclusivamente.
Las
exportaciones de petróleo no requerirán permiso escrito de la Oficina de
Registro de Cambios, ni será obligatorio reintegrar al país la moneda
extranjera proveniente de tales exportaciones; pero el Gobierno podrá exigir,
cuando así lo aconsejare la situación de la balanza de pagos, que se integre al
país hasta la cuarta parte del producto de dichas exportaciones, reintegro que
no tendrá gravamen alguno, siendo entendido que el reembolso al exterior de las
sumas así integradas se autorizará por la Oficina de Registro de Cambios,
exento del pago de todo impuesto, de acuerdo con lo establecido en este
Artículo.” (Artículo en su versión
original).
[3] Esta norma se encuentra aún vigente, de conformidad
con las siguientes sentencias: Entre otras, ver sentencias del 5 de abril de
1991, Exp. 3190, del 13 de septiembre de 1991, Exp. 3468; del 12 de junio de
1992, Exp. 3576; del 16 de septiembre de 1994, Exp. 5333; del 5 de julio de
1996; Exp. 7690; del 5 de octubre de 2001, Exp. 12278, del 4 de junio de 2009,
Exp. 16084, y del 3 de septiembre de 2009, Exp. 16422.
[4] Ver folio 7 del expediente de tutela.
[5]
Ver folios 154 y 155 del expediente.
[6] Ver entre otras las sentencias T-827 de 2003, T-648,
T-691, T-1089 de 2005, T-015 de 2006 y SU-913 de 2009
[7] Sobre la procedencia de la acción de tutela como
mecanismo transitorio, para evitar un perjuicio irremediable, resultan
relevantes las sentencias T–225 de 1993, T–1670 de 2000, SU–544 de 2001,
SU-1070 de 2003, y C-1225 de 2004 en las cuales se sentaron la primeras
directrices sobre la materia, las que han sido desarrolladas por la
jurisprudencia posterior. También puede consultarse la sentencia T-698 de 2004.
y la sentencia T-827 de 2003.
[8] Sentencia C-543 de 1992.
[9] Sentencia SU-622 de 2001.
[10] Sentencias C-543 de 1992, T-567 de 1998, T-511 de
2001, SU-622 de 2001 y  T-108 de 2003 entre otras.
[11] El artículo 86 de la C.P. reza lo siguiente: “Toda
persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento
y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por
quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública
(…)”. (Negrillas fuera del texto original).
[12] Entre otras ver la sentencia T-1223 de 2001.
[13] Consultar,
entre otras, las sentencias C-543 de 1992, T-079 de 1993, T-231 de 1994, T-329
de 1996, T-483 de 1997, T-008 de 1998, T-567 de 1998, SU-047 de 1999,
T-1031 de 2001, SU-622 y SU-1299 de 2001, SU-159 de 2002, T- 088, T-108, T-116,
T-201, T-382 y T-441 de 2003; T-001 y, T-057 de 2004, T-289 y T-489 de 2005;
T-588 de 2007, T-060 y T-204 de 2009.
[14] En sentencia C-590 de 2005, esta Corporación fue un
poco más puntual al exponer algunos otros requisitos entre los que vale la pena
mencionar uno en especial cual es que “la parte actora identifique de manera razonable tanto
los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que
hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere
sido posible (Sentencia
T-658 de 1998). Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de
tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza
y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad
en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión
judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo
ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos”.
[15] En la sentencia C-590 de 2005, también explicó que
los anteriores vicios, que determinan la procedibilidad  de la acción de tutela
contra decisiones judiciales, “involucran la superación del concepto de vía
de hecho y la admisión de específicos supuestos de procedebilidad en eventos en
los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata
de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.”
[16] Sentencia T-453 y C-590 de 2005
[17] En sentencia SU-1185 de 2001, la Corte dijo sobre el
particular lo siguiente:
“…,
la Corte ha sostenido que no toda discrepancia interpretativa -defecto
sustantivo- conlleva, prima facie, a la ocurrencia de una vía de hecho. El
principio de autonomía e independencia judicial, pilar fundamental del Estado
social de derecho, no permite que por vía de la acción de tutela se
controviertan las decisiones judiciales con la simple excusa de que el criterio
adoptado por el operador jurídico no es compartido por las partes o por el
fallador que lo revisa. De hecho, las posibles diferencias de interpretación,
sustentadas en un principio de razón suficiente, no pueden ser calificadas como
vías de hecho pues, en realidad -lo ha dicho este Tribunal-, la eventual
disparidad de criterios sobre un mismo asunto no implica por ella misma un
desconocimiento grosero de la juridicidad, sino una consecuencia humana del
ejercicio del derecho. Según lo ha dicho la jurisprudencia:
‘...los jueces dentro de la órbita de sus
competencias, son autónomos e independientes y en sus providencias “sólo están
sometidos al imperio de la ley (art. 230 C.P.)’; la valoración probatoria y la
aplicación del derecho frente al caso concreto, son circunstancias reservadas
al juez de la causa que las ejerce dentro de la libertad de interpretación que
le otorgan la Constitución y la ley y, además, acorde con las reglas de la sana
crítica’.(Sentencia T-073/97)’.
“Conservando
la misma línea de pensamiento, ha precisado la Corte que la autonomía e
independencia judicial, como manifestación de la facultad que tiene el operador
jurídico para interpretar las normas jurídicas, no es absoluta. Ella encuentra
limites claros en la propia institucionalidad y en el orden jurídico. Así, la
función judicial, analizada desde la perspectiva del conjunto de atribuciones y
potestades reconocidas por la ley a los órganos encargados de administrar justicia,
tiene necesariamente que desarrollarse dentro del marco de la Constitución
Política, como la única forma de garantizarle a los coasociados  la
convivencia, el trabajo, la igualdad, la libertad, la justicia y la paz, y de
procurar hacer efectivo el propósito Superior de asegurar un orden político,
económico y social justo.”
[18]
Corte Constitucional. Sentencia T-774 de 2004.
[19] Corte Constitucional. Sentencia
SU-1185 de 2001.
[20] En la sentencia SU-158 de 2002 se consideran que este
tipo de defecto puede producirse, a título de ejemplo, cuando se pretermiten
eventos o etapas señaladas en la ley para asegurar el ejercicio de todas las
garantías que se le reconocen a los sujetos procesales de forma tal que, por
ejemplo, no: (i.) puedan ejercer el derecho a una defensa técnica, que
supone la posibilidad de contar con la asesoría de un abogado –en los eventos
en los que sea necesario -, ejercer el derecho de contradicción y presentar y
solicitar las pruebas que considere pertinentes para sustentar su posición;
(ii.) se les comunique de la iniciación del proceso y se permita su
participación en el mismo y (iii.) se les notifiquen todas las providencias
proferidas por el juez, que de acuerdo con la ley, deben serles notificadas.
[21] En la Sentencia C-590 de 2005, al igual que en las
T-1276, T-994, T-958, T-920, todas de 2005, la Corte ratificó la necesidad de
que para acusar una  decisión judicial por vía de hecho procedimental, éste
debe tener la condición de “Defecto procedimental absoluto”, es decir, que el
juez haya actuado completamente al margen del procedimiento legalmente
establecido.
[22] Cfr. Sentencias T-008 de 1998 y SU-159 de 2000.
[23] Sentencia T- 996 de
2003.
[24] Sentencia T-289 de 2005.
[25] Sentencias T-909 de 2006, T-955 de 2006,
T-966 de 2006, T-1044 de 2006 y T-1068 de 2006, entre otras.
[26] Apartes citados en la sentencia T-1068 de 2006.
[27] Sentencia T-1044 de 2006.
[28] Sentencias T-1044 y T-1068 de 2006. Consúltese también la sentencia T-275 de 2005, sobre
desconocimiento de ratio decidendi con efectos erga omnes.
[29] Sentencia T-1068 de 2006.
[30] Sentencia T-284 de 2006.
[31] Sentencias
SU-1184 de 2001, T-1625 de 2000, T-1031 de 2001.
[32] Sentencias T-522 de 200, T-200 de 2004 y T-658 de 2005..
[33]
Cfr, entre otras, las siguientes providencias: Sentencias C-397 de 1995 y C-774
de 2000; los Autos A-174 y A-289A de 2001
[34]
Cfr. los artículos 46 y 48 de la Ley 270 de 1996, Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia; y el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991.
[35] Sentencia C-310
de 2002.
[36]
Sentencia T-485 de 2009.
[37] Cfr. C-600 de 1998 así
como los Autos 108C, 110B/02, 232, 237, 285, 294  y  299 de 2002, entre otros.
[38] El artículo 338
de la C.P. dice:
“ART. 338.—En tiempo de paz, solamente el
Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y
municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las
ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y
pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden
permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que
cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios
que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el
sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer
su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.
Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen
contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante
un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que
comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o
acuerdo”.
[39] En la sentencia C-155 de 2003 la Corte Constitucional
se pronunció acerca de cada uno de los elementos del tributo explicándolos de
la siguiente manera:
“Hecho
generador. Sin duda constituye el parámetro de referencia a partir del cual
un gravamen se hace identificable y puede ser diferenciado de otro.  “[E]s el
elemento que en general mejor define el perfil específico de un tributo, puesto
que, como lo señala la doctrina, y lo ha precisado esta Corporación (Sentencia
C-583/96), este concepto hace referencia a la situación de hecho, que es
indicadora de una capacidad contributiva, y que la ley establece de manera abstracta
como situación susceptible de generar la obligación tributaria, de suerte que
si se realiza concretamente ese presupuesto fáctico, entonces nace al mundo
jurídico la correspondiente obligación fiscal.”
Sujeto activo. En no
pocas ocasiones la determinación del sujeto activo de la obligación tributaria
ha generado problemas hermenéuticos. Por tal motivo, para superar estos impases
la jurisprudencia constitucional ha elaborado una distinción tripartita.  Así,
en la Sentencia C-987 de 1999, al analizar una norma que permitía gravar la
explotación de minas de propiedad  privada, acusada de inconstitucional por no
señalar los elementos del tributo, la Corte sostuvo lo siguiente:
‘En
efecto, conforme al anterior análisis, y de acuerdo a ciertas distinciones
elaboradas por la doctrina tributaria, es posible atribuir tres significados a
la noción de sujeto activo de un tributo. Así, de un lado, es posible hablar
del sujeto activo de la potestad tributaria, que es la autoridad que tiene la
facultad de crear y regular un determinado impuesto. De otro lado, es posible
hablar del sujeto activo de la obligación tributaria, que es el acreedor
concreto de la suma pecuniaria en que, en general se concreta el tributo, y
quien tiene entonces la facultad de exigir esa prestación. Y finalmente,
podemos hablar del beneficiario del tributo, que es la entidad que finalmente
puede disponer de esos recursos.’
Sujeto pasivo.  Siguiendo
la doctrina, la Corte ha distinguido los sujetos pasivos “de iure” de los
sujetos pasivos “de facto”.  A los primeros corresponde formalmente pagar el
impuesto, mientras que los segundos son quienes en últimas deben soportar las
consecuencias económicas del gravamen. “En los tributos directos, como el
impuesto a la renta, en general ambos sujetos coinciden, pero en cambio, en los
impuestos indirectos (…) el sujeto pasivo de iure no soporta económicamente la
contribución, pues traslada su costo al consumidor final.”(C-412 de 1996)
Base gravable. Como lo
ha explicado la jurisprudencia de esta Corporación, la base gravable se define
como “la magnitud o la medición del hecho gravado, a la cual se le aplica la
correspondiente tarifa, para de esta manera liquidar el monto de la obligación
tributaria”.[39]  En otras palabras,
constituye el quantum del hecho generador sobre el que se aplica la tarifa.
Sin
embargo, no es necesario que la ley, las ordenanzas o los acuerdos determinen
en rigor sumas concretas o cantidades específicas a partir de las cuales será
liquidado un tributo, por cuanto en algunas ocasiones hay razones de carácter
técnico y administrativo que lo impiden. Por ejemplo, en la sentencia C-583 de
1996 la Corte analizó el punto y concluyó lo siguiente:
‘De
todo lo anterior puede concluirse que la ley no puede, por razones de tipo
técnico que tienen que ver especialmente con la fluctuación de los valores de
los distintos activos patrimoniales, entrar a determinar en cada caso concreto
el valor  de un bien. Debe entonces limitarse a indicar la manera como debe ser
fijado ese valor. Así lo hace en el caso del impuesto predial y así también
procede para la determinación del precio de la panela, base gravable de la
cuota de fomento panelero, situaciones ambas que, como acaba de verse, han sido
estudiadas por esta Corporación, que las ha encon­trado avenidas al precepto
constitucional consagrado en el artículo 338 superior.’
Tarifa.  Es la
magnitud o monto que se aplica a la base gravable y en virtud de la cual se
determina el valor final en dinero que debe pagar el contribuyente.”
[40]
La Corte Constitucional fue muy clara en este punto en las sentencias C-227 de
2002 y C-1114 de 2003 y por supuesto  en la sentencia C-504 de 2002. Por su
parte el Consejo de Estado así lo ha dicho en las sentencias del 16 de julio de
2008, expediente 16170 y del 4 de septiembre de 2008, expediente 16850, entre
otros pronunciamientos.
[41] Sentencia C-1043 de
2003.. Negrillas fuera del original
[42] Sentencia C-992
de 2004.
[43] La Ley 84 de 1915 dijo
lo siguiente:
LEY 84 DE 1915
por la cual se reforman y adicionan las Leyes 4 y 97
de 1913.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1. Los Concejos Municipales tendrán las
siguientes atribuciones, además de las que les confiere el artículo 169 de la
Ley 4 de 1913.
a). Las que le fueron conferidas al Municipio de
Bogotá por el artículo 1 de la Ley 97 de 1913, excepto la de que trata el
inciso b) del mismo artículo, siempre que las Asambleas Departamentales los
hayan concedido o les concedan en lo sucesivo dichas atribuciones.
[44] La norma estudiada por la
Corte Constitucional en su sentencia C-504 de 2002, fue la siguiente:
LEY 97 DE 1913
“Que da autorizaciones especiales a ciertos Concejos
Municipales”.
(…)
“Artículo 1º. El Concejo Municipal de la ciudad de
Bogotá puede crear libremente los siguientes impuestos y contribuciones, además
de los existentes hoy legalmente;  organizar su cobro y darles el destino que
juzgue más conveniente para atender a los servicios municipales, sin necesidad
de previa autorización de la Asamblea Departamental:
“d) Impuesto sobre el servicio de alumbrado público.
“(...)
“i) Impuesto sobre telégrafos y teléfonos urbanos,
sobre empresas de luz eléctrica, de gas y análogas”.  (Negrilla
fuera del texto original)
[45]
Sentencia C-504 de 2002.
[46]
En su análisis del punto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia
del 13 de noviembre de 1998, expediente 9214, al pronunciarse en torno al IAP
contenido en la Ley 97 de 1913, concluyó por una parte que los municipios son
el sujeto activo de tal tributo y que el hecho generador era “el servicio de
alumbrado público”. Pero es a partir de este concepto, y de su vaguedad o
ambigüedad que pone en duda la actual viabilidad jurídica de la Ley 97 de 1913.
[47]
Sentencia de la Sección Cuarta de la Sala contencioso Administrativa del
Consejo de Estado del 16 de julio de 2008, expediente 16170.
[48] La Comisión de Regulación de Energía y Gas –CREG-,
mediante Resolución Número 043 de 1995 definió el servicio de alumbrado público
como “el servicio público consistente en la iluminación de las vías
públicas, parques públicos, y demás espacios de libre circulación que no se
encuentren a cargo de ninguna persona natural o jurídica de derecho privado o
público, diferente del municipio, con el objeto de proporcionar la visibilidad
adecuada para el normal desarrollo de las actividades tanto vehiculares como
peatonales.  También se incluirán los sistemas de semaforización y relojes
electrónicos instalados por el municipio.  Por vías públicas se entienden todos
los senderos peatonales y públicos, calles y avenidas de tránsito vehicular.”
[49] En dicho decreto el artículo 2° definió el referido
servicio de alumbrado público como “aquél que proporciona la iluminación de
bienes de uso público y de los espacios de libre circulación vehicular o
peatonal; comprende además el suministro de energía al sistema de alumbrado
público, la administración, la operación, el mantenimiento, la modernización,
la reposición y la expansión del sistema”, siendo responsabilidad del
municipio (i) su prestación directa o a través de empresas
distribuidoras o comercializadoras de energía, y (ii) el pago a dichas
empresas de tal servicio según facturación que éstas suministren, por lo que
los particulares no resultan obligados frente a las empresas que prestan el
servicio de alumbrado público.
[50]
Sentencia de la Sección Cuarta de la Sala contencioso Administrativa del
Consejo de Estado del 16 de julio de 2008, expediente 16170. La anterior
providencia fue reiterada entre otros en los fallos de esa misma Sección Cuarta
de los días 4 de septiembre de 2008, expediente 16850 y del 11 de diciembre de
2008, expediente 16243.
[51] Sentencia C-600
de 1998.
[52]
Ver, entre otros, los salvamentos de voto del suscrito Magistrado sobre las
sentencias T-590, T-591, T-643 y T-840 de 2006; T-247, T-680 y T-794 de 2007;
T-402, T-417, T-436 y T-891 de 2008, así como frente a los autos A-222 y A-256
de 2006 y A-045 de 2007. Igualmente, entre otras, aclaraciones de voto ante las
sentencias T-987 y T-1066 de 2007; T-012, T-240, T-350, T-831, T-871, T-925,
T-945, T-1029, T-1263 y T-1265 de 2008 y recientemente, T-093, T-095, T-199,
T-249, T-364, T-517, SU-811, T-904 y T-906 de 2009.
[53] C-590 de 2005.