T-412-17
Sentencia T-412/17
PRINCIPIO
DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA PARA OBTENER REAJUSTE DE MESADA
PENSIONAL-Procedencia excepcional como mecanismo
transitorio ante ineficacia o falta de agilidad del medio ordinario o ante
existencia de un perjuicio irremediable
ACTO
ADMINISTRATIVO DEFINITIVO-Definición/ACTO
ADMINISTRATIVO DE TRAMITE O PREPARATORIOS-Definición
ACTO
DE TRAMITE Y ACTO DEFINITIVO-Diferencias
La distinción entre actos definitivos y de trámite obedece a
la forma que adoptan las actuaciones de la administración, en la que se
adelantan actos previos para la determinación o alteración de una situación
jurídica -preparatorios-, se emiten decisiones que crean, modifican o extinguen
la situación jurídica concreta -definitivos- y se realizan diversos actos
dirigidos a ejecutar u obtener la realización efectiva de la decisión de la
administración -de ejecución-.
ACTUACION
ADMINISTRATIVA-Principios
CORRECION
DE ERRORES FORMALES CONTENIDOS EN ACTOS ADMINISTRATIVOS-La corrección que adelante la autoridad en ningún caso dará lugar a cambios en el sentido
material de la decisión, ni revivirá los términos legales para demandar el acto
REVOCATORIA
DIRECTA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CONTENIDO PARTICULAR Y CONCRETO-Causales
PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO-Naturaleza y
finalidad
El
procedimiento administrativo de cobro coactivo se ha definido por la
jurisprudencia constitucional como: “un privilegio exorbitante de la
Administración, que consiste en la facultad de cobrar directamente, sin que
medie intervención judicial, de las deudas a su favor, adquiriendo la doble
calidad de juez y parte, cuya justificación se encuentra en la prevalencia del
interés general, en cuanto dichos recursos se necesiten con urgencia para
cumplir eficazmente los fines estatales.”
ACCION DE TUTELA
PARA SOLICITAR EL REAJUSTE DE MESADAS PENSIONALES-Improcedencia
por incumplimiento del requisito de subsidiariedad
La actora cuenta con un recurso ordinario e
idóneo para controvertir la actuación que considera transgresora de sus
derechos y no se evidencia la configuración de un perjuicio irremediable.
Referencia: Expediente
T-6.048.436
Acción
de tutela instaurada por María Eugenia Cuartas Granados contra la UGPP
Procedencia:
Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá.
Asunto:
procedencia de la acción de tutela para controvertir el reajuste de la mesada
pensional y el cobro de sumas pagadas y no debidas por parte de la UGPP.
Magistrada sustanciadora:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá D. C., veintiocho (28)
de junio de dos mil diecisiete (2017)
La Sala Quinta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado Iván Humberto Escrucería Mayolo (e.) y
por las Magistradas Cristina Pardo Schlesinger y Gloria Stella Ortiz Delgado,
quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión del fallo de segunda
instancia adoptado por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Bogotá, el 25 de enero de 2017, que revocó la sentencia proferida el 2 de
diciembre de 2016, por el Juzgado Treinta y Cuatro Laboral del Circuito de la
misma ciudad para, en su lugar, denegar el amparo constitucional solicitado por
María Eugenia Cuartas Granados.
El asunto llegó a la Corte Constitucional,
en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, por
remisión que efectuó la Secretaría de la Sala Laboral del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá. El 30 de marzo de 2017, la Sala Número Tres de
Selección de Tutelas de esta Corporación escogió el presente caso para su
revisión.
I.
ANTECEDENTES
El
18 de noviembre de 2016, la señora María Eugenia Cuartas Granados promovió
acción de tutela en contra de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales
-UGPP-, a fin de obtener la protección del derecho fundamental al debido
proceso. La accionante indicó que la vulneración del derecho en mención es
consecuencia de la actuación de la entidad accionada, quien decidió, de forma
unilateral, reajustar el monto de su mesada pensional y le ordenó el reintegro
de $6’440.202,97.
A. Hechos y pretensiones
1.
María
Eugenia Cuartas Granados actualmente cuenta con 61 años y trabajó durante más
de 20 años en el Instituto de Seguros Sociales.
2.
Como
consecuencia de la previsión del artículo 17 del Decreto 1750 de 2003[1]
“Por
el cual se escinde el Instituto de Seguros Sociales y se crean unas Empresas
Sociales del Estado” la accionante se incorporó a la planta de
personal de la Empresa Social del Estado Luis Carlos Galán Sarmiento.
3.
A
través de la Resolución 654 de 17 de octubre de 2006, la empresa social
del Estado referida reconoció, en favor de la actora, pensión de jubilación por
la suma de $1’168.843, a cargo del Instituto de Seguros Sociales (84%) y la ESE
Luis Carlos Galán Sarmiento (16%).
La resolución en mención también indicó que, en
atención a la compartibilidad de la pensión con la Administradora de Pensiones
del ISS, cumplidos los requisitos mínimos exigidos en el Sistema General de
Pensiones para el otorgamiento de la pensión de vejez, dicha administradora
asumiría su reconocimiento y pago, y el empleador se haría cargo de la
diferencia con la pensión de jubilación.
4.     El
Instituto de Seguros Sociales expidió la Resolución 4341 de 16 de febrero de
2012 en la que determinó que la accionante hace parte del régimen de
transición y verificó el cumplimiento de los requisitos establecidos en el
Acuerdo 049 de 1990. En consecuencia, reconoció pensión de vejez en favor de
María Eugenia Cuartas Granados, a partir del 3 de mayo de 2011, por la suma de
$1’164.530.
5.
Como consecuencia de las circunstancias descritas, en el año 2016
la accionante recibía de COLPENSIONES la mesada de la pensión de vejez, y de la
UGPP la suma correspondiente a la diferencia con la pensión de jubilación,
reconocida inicialmente por la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento. De acuerdo con
las pruebas obrantes en el proceso, se advierte que para la nómina del mes de
octubre de 2016 COLPENSIONES tenía a cargo la pensión de vejez por valor de
$1’396.142 y, según los cupones de pago aportados, la actora también recibía la
suma $598.616 por concepto de la diferencia con la pensión de jubilación.
6.
A través de comunicación de 18 de octubre de 2016, la UGPP le
indicó a la accionante que:
“(…) acorde con el Acto administrativo emitido por la Unidad,
en el cual se ordena la aplicación de la compartibilidad de su prestación,
existen sumas a favor de la Nación y a su cargo, en cuantía de seis millones
cuatrocientos cuarenta mil doscientos dos pesos con noventa y siete centavos
(6.440.202,97) M/cte; acto administrativo procesado con la novedad de nómina de
octubre de 2016.”[2]
7.
Asimismo la entidad accionada disminuyó el monto remitido
mensualmente a la actora, circunstancia que, de acuerdo con lo señalado en el
escrito de tutela, tuvo un fuerte impacto, de un lado, en su mínimo vital, pues
sus ingresos se derivan de la mesada pensional, y, de otro, en su estado de
salud, ya que padece meningioma en el cerebro.
8.
En atención a dichas actuaciones, María Eugenia Cuartas Granados
solicitó, como medida de protección de su derecho al debido proceso, que se le
ordene a la entidad accionada suspender los actos dirigidos a obtener el cobro
de la suma referida en la comunicación de 18 de octubre de 2016 y que reajuste
el pago de la diferencia entre la pensión de vejez y de jubilación en el mismo
monto al pagado antes del acto en mención.
B. Actuaciones en sede de tutela
Por medio de auto del 22 de noviembre de 2016[3], el
Juzgado 34 Laboral del Circuito de Bogotá admitió la acción de tutela y corrió
traslado de la demanda a la UGPP para que ejerciera su derecho a la defensa.
Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social -UGPP-
La UGPP refirió,
inicialmente, los actos de reconocimiento de la pensión de jubilación por parte
de la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento y de la pensión de vejez por el
Instituto de Seguros Sociales, y destacó el carácter compartido de la pensión.
La unidad indicó que
al haber asumido las competencias pensionales del ISS en calidad de empleador
reportó a la accionante en la nómina general del mes de marzo de 2014 para el
pago del mayor valor reconocido por el ISS entre la pensión de jubilación (ISS
patrono) y la pensión de vejez (COLPENSIONES). Sin embargo, tras una revisión
del expediente de María Eugenia Cuartas advirtió un error en la liquidación y
el pago de montos excesivos, pues debió pagar $391.632 y no la suma mayor que
consignó mensualmente desde marzo de 2014.
En consecuencia,
desde noviembre de 2016 ajustó la diferencia a su cargo, le pagó a la
accionante $391.632 y le informó que debía reintegrar a la Nación $6’440.202
que corresponden a las sumas pagadas en exceso desde marzo de 2014.
Establecidas las
circunstancias relacionadas con la acción de tutela, la UGPP expuso las razones
de su defensa. En primer lugar, indicó que el error de la administración no
genera derechos y, por ende, la accionante no puede pretender beneficiarse de
la equivocación en el pago de la diferencia a cargo de la entidad. En
consecuencia, no es posible reintegrar las sumas solicitadas por la actora ni
restablecer la mesada en el monto anterior, pues “el mayor valor cancelado
por esta Unidad estaba mal reportado desde que fue asumido para su pago una vez
se recibió la competencia, es decir, desde el mes de marzo de 2014(…)”[4]
En segundo lugar,
hizo referencia a la compartibilidad pensional y destacó que se trata de un
mecanismo que busca liberar al empleador del pago de las pensiones a través del
traslado de las cotizaciones al ISS. En particular, pretende que los
empleadores que tienen a su cargo pensiones legales o convencionales las
compartan con dicho instituto, éste asuma el pago y el empleador quede a cargo
de la diferencia entre la pensión que el ISS reconozca y la que el empleador
pagaba, cuando hay lugar a ello.
Finalmente, adujo
que no se ha afectado el derecho al mínimo vital de la accionante, pues
actualmente está incluida en la nómina de pensionados y devenga una mesada
pensional de forma periódica e ininterrumpida con la que cubre sus necesidades
básicas.
En concordancia con
lo anterior, la unidad solicitó que se declare improcedente la acción de tutela
formulada por la actora, debido a que está comprometido un derecho litigioso de
carácter prestacional, el cual debe ser definido por los jueces laborales o
contencioso administrativos a través de los recursos ordinarios, y no se
configura un perjuicio irremediable que torne viable la acción a pesar de la
existencia de las vías ordinarias.
C. Decisiones objeto de revisión
Fallo de primera instancia
El 2 de diciembre de 2016[5], el
Juzgado 34 Laboral del Circuito de Bogotá concedió el amparo del derecho al
debido proceso de la accionante y ordenó a la UGPP efectuar el pago completo de
las mesadas pensionales y de las que se causen en el futuro. Asimismo precisó
que el ajuste de las mesadas sólo puede efectuarse a través de procedimiento
administrativo o como consecuencia de orden judicial.
El a quo indicó que en el trámite
constitucional se demostraron dos circunstancias, de un lado, la disminución de
la mesada pensional de María Eugenia Cuartas en la suma de $206.984 aunada al
cobro de los montos pagados de más, y la condición de debilidad de la
accionante derivada de su edad, 60 años, y la enfermedad que padece.
Con base en esas circunstancias, el juez concluyó la
afectación del derecho al debido proceso de la actora, pues a pesar de tener la
condición de pensionada desde hace varios años fue sorprendida con la actuación
de la administración, quien, de forma unilateral, disminuyó su mesada sin
observar las garantías del debido proceso, esto es, sin obtener su
consentimiento previo o emitir un acto administrativo que le permitiera
controvertir la decisión.
La impugnación
El 12 de diciembre de 2016, la UGPP formuló la
impugnación en contra del fallo de primera instancia, en la que reiteró los
argumentos de defensa expuestos en el trámite de tutela.
Fallo de segunda instancia
Mediante sentencia del 25 de enero de 2017[6], la
Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá revocó la
decisión de primera instancia y, en su lugar, denegó el amparo del derecho al
debido proceso de María Eugenia Cuartas Granados[7].
En primer lugar, la Sala constató que desde el mes de
noviembre de 2016 la UGPP disminuyó el monto del mayor valor de la pensión
compartida de la accionante, el cual pasó de $598.616 a $391.632, y que a
través de oficio remitido el 18 de octubre de 2016 se adelantó el cobro de
$6.440.202.
Para el ad quem, las circunstancias descritas
no daban cuenta de la afectación del derecho al mínimo vital de la accionante,
pues a pesar de que se redujo el monto de la mesada ésta no se suprimió
totalmente. De otra parte, consideró que tampoco se presentó la vulneración del
debido proceso, debido a que el ajuste procedió tras la revisión del expediente
pensional de la actora y en ejercicio de una facultad legal de la entidad
establecida en el numeral 10º del artículo 6º del Decreto 575 de 2013, en el que
se indica que una de sus funciones, cuando advierta inconsistencias en la
información laboral y pensional, es la suspensión de los pagos y el cobro de
los mayores dineros pagados.
Finalmente, la Sala indicó que, contrario a lo
señalado por el juez de primera instancia, no se produjo la suspensión de un
acto administrativo frente al que pueda exigirse el trámite de revocatoria
directa, pues la entidad no desconoció el derecho de la accionante de recibir
la mesada pensional “lo que hizo fue ajustarlo al monto al que desde el
momento mismo en el que se dio la compartibilidad, debió haber pagado la
entidad, el cual sí constituye un derecho adquirido”[8].
D.
Actuaciones en sede de revisión
A través de auto de
8 de mayo de 2017, la Magistrada sustanciadora requirió a María Eugenia Cuartas
Granados y a la UGPP para que aportaran elementos de prueba adicionales, en
aras de establecer las condiciones económicas y sociales de la actora y
determinar la actuación administrativa cuestionada.
Respuesta de
María Eugenia Cuartas Granados
La accionante, a
través del mismo apoderado que presentó la solicitud de amparo[9], precisó que
su núcleo familiar está integrado por su cónyuge y tres hijos, mayores de edad.
Sus dos hijas mayores, a quienes visita frecuentemente, residen en Estados
Unidos, y su hijo menor, dependiente, adelanta estudios de pregrado en la
Universidad Nacional de Colombia.
De otra parte,
indicó que sus ingresos provienen exclusivamente de su mesada pensional y con
éstos cubre las obligaciones contraídas con la Cooperativa del Seguro Social y
los gastos de manutención de su hogar, los cuales soporta, de forma conjunta,
con su cónyuge, quien recibe una mesada pensional de $3’740.000. Asimismo,
destacó que no adelanta actividades laborales, no posee inmuebles y presenta
dificultades de salud, derivadas de un meningioma en el cerebro y obesidad
mórbida.
Por último, adujo
que acudió directamente a la acción de tutela como consecuencia de “(…) la
inmediata y sorpresiva transgresión del principio de respeto al acto propio en
materia de derechos pensionales (…)”[10]
derivada de la disminución intempestiva de la mesada y del cobro de las sumas
pagadas de más por el yerro de la administración.
Respuesta de la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social -UGPP-
La UGPP indicó con
respecto al derecho pensional de la accionante y a las circunstancias que
motivaron la solicitud de amparo que:
-
A través de la Resolución 654 del 17 de octubre de 2006 la E.S.E.
Luis Carlos Galán Sarmiento, en calidad de empleadora, reconoció pensión de
jubilación en cuantía de $1’168.843 a María Eugenia Cuartas Granados. En
este acto se indicó que la prestación se pagaría hasta que la pensionada cumpla
los requisitos exigidos en el régimen de prima media y se le reconozca pensión
de vejez:
“(…)
a partir de este reconocimiento las entidades que hubieren afiliado para
pensión a Cuartas Granados María Eugenia, solamente pagarán la diferencia que
resulte de restar de la pensión de jubilación, (sic) pensión de vejez, ajuste
que se producirá en forma automática en nómina de pensionados, por medio de la
cual se reconoce la pensión de jubilación”[11]
-En
Resolución 1089 del 4 de junio de 2008 la ESE Luis Carlos Galán
Sarmiento modificó la Resolución 654 del 17 de octubre de 2006 y en
consecuencia ajustó la mesada en cuantía de $1’191.841 a partir del 15
de noviembre de 2006.
-En
Resolución 4341 del 16 de febrero de 2012, el ISS en calidad de
asegurador reconoció pensión de vejez a la accionante en cuantía de
$1’164.530 a partir de mayo de 2011.
-
El Instituto de Seguros Sociales en su calidad de patrono de la
accionante reportó las pensiones de jubilación ($540.864) y vejez
($1.261.447), de carácter compartido, hasta el mes de febrero de 2014.
-
En cumplimiento de los Decretos 2013 de 2012, 3000, 1388 y 2115 de 2013
la UGPP recibió la competencia pensional de los ex trabajadores jubilados del
ISS empleador a partir del 28 de febrero de 2014 y, en consecuencia, reportó y
pagó a la actora, desde el mes de marzo de 2014, la suma de $580.864.
-
En el mes de octubre de 2016, María Eugenia Cuartas elevó solicitud ante
la UGPP, relacionada con la mesada 14, razón por la que la unidad adelantó la
revisión de la mesada pensional de acuerdo con la Resolución 1089 del 4 de
julio de 2008, en la que se estableció el valor de la pensión de
jubilación y la Resolución 4341 del 16 de febrero de 2012 que
reconoció la pensión de vejez, y advirtió que el ISS había reportado, de
forma errónea, la mesada pensional compartida. Con base en las resoluciones en
mención hizo las siguientes proyecciones:
Efectividad
Incremento
Res.
1089 de 2008
Res.
4341 de 2012
Diferencia
a cargo de la UGPP
Mesada
compartida
2006
4.85%
$1.191.841
N/A
$1.191.841
2007
4.48%
$1.245.235
N/A
$1.245.235
2008
5.69%
$1.316.089
N/A
$1.316.089
2009
7.67%
$1.417.033
N/A
$1.417.033
2010
2.0%
$1.445.374
N/A
$1.445.374
2011
3.17%
$1.491.192
$1.164.530
$326.662
2012
3.73%
$1.546.813
$1.207.966
$338.846
2013
2.44%
$1.584.556
$1.237.441
$347.114
2014
1.94%
$1.615.296
$1.261.447
$353.848
2015
3.66%
$1.674.416
$1.307.616
$366.799
2016
6.77%
$1.787.774
$1.396.142
$391.632
2017
5.75%
$1.890.571
$1.476.420
$414.150
-
Advertido el error en la liquidación, el 18 de octubre de 2016 la UGPP
le remitió comunicación a la pensionada en la que le informó que debe restituir
a la Nación la suma de $6’440.202 como consecuencia de las sumas pagadas de más
en la mesada asumida por dicha entidad.
-
Luego, mediante Resolución 005810 de 16 de febrero de 2017, con base
en el deber de recaudo establecido en el artículo 98 de la Ley 1437 de 2011 y
en el cálculo de mayores valores pagados suscrito por la Subdirección de Nómina
de Pensionados de la UGPP de 29 de diciembre de 2016, la entidad accionada
decidió: (i) declarar que la señora María Eugenia Cuartas Granados adeuda al
Sistema General de Pensiones la suma de $6’440.230, (ii) ordenar a la
pensionada el pago de las sumas adeudadas y (iii) remitir copia del acto
administrativo a la Subdirección de Cobranzas para que inicie las acciones de
cobro. Este acto administrativo se notificó por aviso.
De
otra parte, la entidad accionada adujo que cuando advierte inconsistencias o
errores en materia de compartibilidad pensional derivadas de actuaciones no
imputables a los pensionados les envía una comunicación de carácter informativo
en la que les indica que existe una suma a favor de la Nación por aplicación de
una novedad realizada por la unidad, el monto y la liquidación de la suma a
pagar, en aras de obtener la restitución voluntaria del dinero en el término de
30 días.
Transcurrido el
término otorgado verifica si el pensionado realizó el pago parcial o total de
la obligación, o si propone algún acuerdo de pago. En caso de que no se
adelante ninguna de esas actuaciones requiere la creación de una “Solicitud
de Obligación Pensional”, en la que se determina a través de acto
administrativo el monto adeudado, el cual se notifica al pensionado, quien
puede controvertirlo mediante el recurso de reposición.
Finalmente, tras la
firmeza del acto administrativo se remite el título ejecutivo complejo a la
Subdirección de Cobranzas para que adelante las acciones pertinentes.
II. CONSIDERACIONES
Competencia
1.- Corresponde a la Corte Constitucional
analizar, en Sala de Revisión, las sentencias proferidas dentro de la acción de
tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Asunto objeto de revisión y problema jurídico
2.- Como se indicó en el acápite de
hechos, la señora María Eugenia Cuartas Granados formuló acción de tutela en
contra de la UGPP con el propósito de obtener el amparo del derecho al debido
proceso, el cual consideró vulnerado por actuaciones relacionadas con el pago
de la porción de su mesada pensional a cargo de dicha entidad -diferencia entre
la pensión de vejez y la de jubilación por compartibilidad pensional-. En
particular, la accionante identificó como actuaciones transgresoras del derecho
previsto en el artículo 29 Superior, de un lado, el reajuste de la porción de
la mesada pensional a cargo de la UGPP sin contar con su autorización o un
pronunciamiento judicial, la cual redujo de $598.616 a $391.632 y, de otra
parte, las actuaciones emprendidas por la entidad para el cobro de sumas
pagadas de más.
Con fundamento en lo anterior, la Sala Quinta de Revisión en caso
de que verifique la procedencia de la acción de tutela deberá resolver el
siguiente problema jurídico: ¿la UGPP vulneró el derecho fundamental del debido
proceso de María Eugenia Cuartas Granados, debido a que reajustó la porción de
su mesada pensional sin obtener su autorización o adelantar un proceso
judicial, y le envió una comunicación en la que le solicitó la devolución del
pago de lo no debido?
Para resolver la cuestión planteada, es necesario analizar, de
forma preliminar,  la procedencia de la acción de tutela, razón por la que se
abordarán los siguientes temas: (i) la subsidiariedad como requisito de
procedencia de la acción de tutela; (ii) los actos administrativos definitivos
y de trámite; (iii) las actuaciones de la administración y los mecanismos de
corrección de yerros e inconsistencias; (iv) los procesos de cobro coactivo y
el derecho de defensa; y finalmente adelantará (v) el análisis del caso
concreto.
Examen de procedencia de la acción de tutela
Subsidiariedad
3.- El inciso 4º del artículo 86 de la
Norma Superior consagra el principio de subsidiariedad como requisito de
procedencia de la acción de tutela y establece que “[e]sta acción sólo
procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial,
salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable”.
Del mismo modo, el numeral 1º del artículo
6º del Decreto 2591 de 1991, prevé que el amparo constitucional será
improcedente, cuando existan otros medios de defensa judicial eficaces para
resolver la situación particular en la que se encuentre el solicitante.
4.- Respecto de lo anterior, en la sentencia
T-1008 de 2012[12], esta
Corporación estableció que, por regla general, la acción de tutela procede de
manera subsidiaria y, por lo tanto, no constituye un medio alternativo o
facultativo que permita complementar los mecanismos judiciales ordinarios
establecidos por la ley. Adicionalmente, la Corte señaló que no se puede
abusar del amparo constitucional ni evitar el agotamiento de la jurisdicción
ordinaria o contenciosa, con el propósito de obtener un pronunciamiento más
ágil y expedito, toda vez que éste no ha sido consagrado para remplazar los
medios ordinarios existentes.
Posteriormente, en las sentencias T-373
de 2015[13] y T-630 de 2015[14], estableció que si existen otros mecanismos de defensa
judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los
derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a ellos
y no a la acción de tutela. En consecuencia, una persona que acude a la
administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos,
no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento
jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a
las del funcionario que debe conocer del asunto dentro del marco estructural de
la administración de justicia.
5.- Ahora bien, en virtud de lo dispuesto
en los artículos 86 Superior y 6º del Decreto 2591 de 1991, aunque exista un
mecanismo ordinario que permita la protección de los derechos que se consideran
vulnerados, existen algunas excepciones al principio de subsidiariedad que
harían procedente la acción de tutela. La primera de ellas es que se compruebe
que el mecanismo judicial pendiente por agotar no es idóneo ni eficaz para
proteger los derechos fundamentales vulnerados o amenazados; y la segunda; que “siendo
apto para conseguir la protección, en razón a la inminencia de un perjuicio
irremediable, pierde su idoneidad para garantizar la eficacia de los postulados
constitucionales, caso en el cual la Carta prevé la procedencia excepcional de
la tutela”[15].
En el primer supuesto, la aptitud del
medio de defensa ordinario debe ser analizada en cada caso concreto, en
consideración a las características procesales del mecanismo y al derecho
fundamental involucrado. Entonces, un medio judicial excluye la procedencia de
la acción de tutela, cuando salvaguarda de manera eficaz el derecho fundamental
invocado[16].
Con respecto a la idoneidad del recurso
ordinario, en la sentencia SU-961 de 1999[17], esta
Corporación indicó que en cada caso, el juez de tutela debe evaluar y
determinar si el mecanismo al alcance del afectado puede otorgar una protección
completa y eficaz, y si los medios pendientes no cumplen con dicho fin, el
operador judicial puede conceder el amparo constitucional de forma definitiva o
transitoria según las circunstancias particulares que se evalúen.
En el mismo sentido, la sentencia T-230 de 2013[18], indicó que una de las formas para
determinar que el mecanismo no es idóneo, se presenta cuando éste no ofrece una
solución integral y no resuelve el conflicto en toda su dimensión. En
consecuencia, la aptitud del medio debe analizarse en cada caso concreto y en
su estudio se considerarán: (i) las características del procedimiento; (ii) las
circunstancias del peticionario y (iii) el derecho fundamental involucrado.
6.- En relación con la ocurrencia de un
perjuicio irremediable, este Tribunal, en la sentencia T-225 de 1993[19],
señaló que de acuerdo con el inciso 3º del artículo 86 Superior, éste se
presenta cuando existe un menoscabo moral o material injustificado que es
irreparable, debido a que el bien jurídicamente protegido se deteriora hasta el
punto que ya no puede ser recuperado en su integridad.
Adicionalmente, en la sentencia T-808 de 2010[20],
reiterada en la T-956 de 2014[21],
la Corte estableció que se debe tener en cuenta la presencia de varios
elementos para determinar el carácter irremediable del perjuicio.
En primer lugar, estableció que el daño debe ser inminente,
es decir que está por suceder en un tiempo cercano, a diferencia de la mera
expectativa ante un posible menoscabo. Este presupuesto demanda la existencia
de evidencias fácticas de la presencia de un daño en un corto plazo que
justifique la intervención del juez constitucional. Es importante resaltar que
la inminencia no implica necesariamente que el daño esté consumado. Asimismo,
indicó que las medidas que se debían tomar para conjurar el perjuicio
irremediable deben ser urgentes y precisas ante la
posibilidad de un daño grave evaluado por la intensidad
del menoscabo material o moral a una persona. En esa oportunidad, la Corte
señaló que la gravedad del daño depende de la importancia que el orden jurídico
le concede a determinados bienes bajo su protección.
Finalmente estableció que la acción de tutela debe ser impostergable
para que la actuación de las autoridades sea eficaz y pueda asegurar la debida
protección de los derechos comprometidos.
7.- Ahora bien, es importante resaltar que si bien una de las
características de la acción de tutela es su carácter informal, esta
Corporación ha hecho especial énfasis en la necesidad de que los jueces de
tutela corroboren los hechos que dan cuenta de la vulneración del derecho
fundamental[22]. En este sentido, la sentencia
T-702 de 2000[23] determinó que los jueces no pueden
conceder una tutela si no existe prueba de la transgresión o amenaza del
derecho fundamental que requiera el amparo constitucional en un proceso
preferente y sumario.
Más adelante, en la sentencia T-131 de 2007[24],
la Corte estableció que en sede de tutela generalmente la carga de la prueba
incumbe al accionante. Así pues, la persona que pretenda el amparo de un
derecho fundamental debe demostrar los hechos que fundamentan sus pretensiones
y llevar al juez a tomar una decisión con certeza y convicción de la amenaza o
vulneración del derecho invocado. No obstante, también reconoció que existen
situaciones en las que la carga de la prueba se debe invertir por las
condiciones de indefensión en las que se encuentra el peticionario como es el
caso de las víctimas de desplazamiento forzado.
Por otra parte, esta Corporación se ha pronunciado sobre las
facultades que tiene el juez constitucional de solicitar las pruebas de oficio
en los casos en los que el actor no aporte las pruebas que sustentan sus
pretensiones. En particular, en la sentencia T-864 de 1999[25], este Tribunal afirmó que la práctica
de pruebas resulta un deber inherente para la función de los jueces
constitucionales, en la medida en la sus decisiones exigen una definición
jurídicamente cierta, justa y sensata del asunto analizado. Igualmente, en la sentencia
T-498 de 2000[26], señaló que en casos de tutela el
funcionario judicial debe adelantar actuaciones mínimas y razonables para
verificar los hechos sometidos a su decisión, lo que exige una mayor
participación por parte de los jueces para lograr la máxima efectividad de la
Norma Superior.
En el mismo sentido, en la sentencia T-699 de 2002[27], la Corte estableció que los jueces
tienen el deber de decretar y practicar pruebas con el fin de tener los
suficientes elementos de juicio para fallar un asunto sometido a su
consideración con el fin de lograr una protección efectiva de los derechos
fundamentales.
Finalmente, en la sentencia T-571 de 2015[28],
esta Corporación reiteró las sentencias anteriormente citadas e indicó que la
informalidad que caracteriza el amparo constitucional no significa que el juez
pueda sustraerse de verificar la veracidad de las afirmaciones que presentan
las partes en el proceso. Asimismo, resaltó que la decisión del juez:
“no puede ser adoptada con base en el
presentimiento, la imaginación o el deseo, sino que ha de obedecer a su
certidumbre sobre si en efecto ha sido violado o está amenazado un derecho
fundamental, si acontece lo contrario, o si en el caso particular es
improcedente la tutela”.
Con fundamento en las consideraciones anteriormente expuestas, se
concluye que, en principio, la acción de tutela procede cuando se han agotado
los mecanismos de defensa judicial ordinarios. Sin embargo, es necesario
evaluar la eficacia del medio ordinario, pues si en el caso concreto se
advierte que éste no es idóneo para la protección de los derechos fundamentales
amenazados o vulnerados, a pesar de la verificación de esos mecanismos procede
la acción de tutela.
Asimismo, existen situaciones de hecho en las que se encuentra
debidamente probada la ocurrencia o amenaza de un perjuicio irremediable, razón
por la que resulta urgente la protección inmediata e impostergable por parte de
las autoridades correspondientes para evitar la afectación de un bien
jurídicamente protegido. En esas situaciones la acción de tutela es procedente
aun cuando no se hayan agotado tales mecanismos.
Reiteración del principio de subsidiariedad de la acción de tutela
para obtener el reajuste de pensiones
8.- La regla sobre el carácter subsidiario de la tutela, de
acuerdo con la cual su procedencia está sujeta a la inexistencia o ineficacia
de los mecanismos ordinarios de defensa al alcance de los afectados, ha sido
reiterada por la jurisprudencia constitucional en el análisis de solicitudes de
amparo dirigidas a obtener el reajuste de pensiones.
Así, por ejemplo, en la sentencia T-686 de 2004[29],
en la que se estudió la acción de tutela formulada, como mecanismo transitorio, por una persona de 78 años para que se reajustara la
pensión de jubilación que le fue reconocida por la Caja Nacional de Previsión
Social, la Corte señaló que “no cualquier
perjuicio asume el carácter de irremediable, pues es menester que concurran
varios requisitos tales como la inminencia, gravedad, irreversibilidad así como
la impostergabilidad y urgencia de una medida, como única manera de resolver la
conculcación de los derechos fundamentales del peticionario.”
En efecto, en esa oportunidad la Sala Novena de
Revisión indicó que la edad del accionante y sus graves condiciones de salud
daban cuenta de la configuración de un perjuicio irremediable. Sin embargo,
denegó el amparo por no encontrar cumplidos los requisitos legales para el
otorgamiento del reajuste solicitado.
Asimismo, en la sentencia T-320 de 2015[30]
la Sala Cuarta de Revisión destacó que “(…) este Tribunal ha ordenado, en
sede de control concreto, el reconocimiento y pago de diferentes pensiones, y
también su reajuste e indexación, siempre y cuando en el peticionario concurran
unos agravantes que, de no adoptarse una postura jurídica de protección pronta,
podría generar un daño irreparable a las prerrogativas fundamentales del
peticionario, principalmente, al mínimo vital, a la seguridad social y a la
salud”.
9.- De manera que, en armonía con el presupuesto de subsidiariedad
previsto en el artículo 86 Superior, si el actor no acredita la grave
afectación de su mínimo vital o de su derecho a la vida digna como consecuencia
de la falta de reconocimiento o pago del reajuste pensional, la tutela resulta
improcedente para dilucidar esa pretensión.
Los actos administrativos definitivos y los actos de trámite
10.- El artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo define los actos definitivos como
aquellos que “(…) decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o
hagan imposible continuar la actuación”.
Por regla general, según lo dispone el artículo 74 ibídem,
contra los actos en mención proceden los siguientes recursos: “1. El de
reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique,
adicione o revoque; 2. El de apelación, para (sic) ante el inmediato superior
administrativo o funcional con el mismo propósito (…) y; 3. El de queja, cuando
se rechace el de apelación (…)”.
El ordenamiento ha reconocido otra categoría de actos de la
administración, de trámite, que comprende los preparatorios, de
ejecución y, en general, todos los actos de impulso procesal, los cuales no
crean, modifican o extinguen una situación jurídica concreta sino que están
encaminados a contribuir con su realización. Con respecto a dichos actos se ha
indicado que “no expresan en conjunto la voluntad de la administración, pues
simplemente constituyen el conjunto de actuaciones intermedias, que preceden a
la formación de la decisión administrativa que se plasma en el acto definitivo
y, en la mayoría de los casos, no crean, definen, modifican o extinguen
situaciones jurídicas.”[31]
11.- La distinción entre actos definitivos y de trámite obedece a
la forma que adoptan las actuaciones de la administración, en la que se
adelantan actos previos para la determinación o alteración de una situación
jurídica -preparatorios-, se emiten decisiones que crean, modifican o extinguen
la situación jurídica concreta -definitivos- y se realizan diversos actos
dirigidos a ejecutar u obtener la realización efectiva de la decisión de la
administración -de ejecución-.
De otra parte, la diferenciación en mención se ha considerado como
elemento relevante para la previsión de los mecanismos de contradicción. En
efecto, mientras el artículo 74 del CPACA prevé los recursos que proceden
contra los actos definitivos, el artículo 75 ibídem establece que “No
habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite,
preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa.”
La clasificación de los actos descrita para tener claridad sobre
su contradicción ha sido reconocida en la jurisprudencia constitucional. En
efecto, la sentencia T-533 de 2014[32] indicó:
“Esta diferencia es crucial, pues –por regla general– los actos
definitivos, para ser controvertibles ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, imponen como requisito previo para demandar, el agotamiento de
los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. Así las cosas, el
ordenamiento jurídico exige la impugnación de la actuación administrativa, con
miras a que la propia Administración tenga la posibilidad de revisar la
juridicidad o legalidad del acto, con el fin de que lo aclare, modifique o
revoque. Esta circunstancia no se presenta respecto de los actos de trámite o preparatorios,
ya que los mismos no le ponen fin a una actuación, más allá de que contribuyan
a su efectiva realización. De este modo, mientras los primeros inciden en la
formación del criterio de la Administración, los segundos se limitan a dar
movimiento y celeridad al desarrollo de una función pública.”
12.- Uno de los aspectos relevantes en los que ha influido la
categorización de los actos de la administración y la identificación de los
actos de trámite es en la creación de la regla jurisprudencial sobre la
improcedencia general de la acción de tutela frente a dichos actos.
Inicialmente, en la sentencia SU- 201 de 1994[33]
se indicó que “(…) aunque en principio no procede la tutela contra los
actos de trámite o preparatorios, (…) excepcionalmente, algunos actos de
trámite o preparatorios, pueden conculcar o amenazar los derechos fundamentales
de una persona, en cuyo caso, sería procedente la acción de tutela como
mecanismo definitivo”. En esa oportunidad, la Sala Plena destacó el deber
del juez constitucional de analizar en el caso concreto las especiales
circunstancias del acto de trámite y refirió algunos criterios para establecer
la procedencia de la acción de tutela, a saber:
“(i) que la actuación administrativa de la cual hace parte el acto
cuestionado no haya concluido; (ii) que el acto acusado defina una situación
especial y sustancial dentro de la actuación que se proyecte en la decisión
final; y (iii) que la actuación cuestionada ocasione la vulneración o amenaza
real de un derecho constitucional fundamental.”
Con la misma orientación, esta Corporación, de forma reciente, ha considerado que
contra los actos de trámite procede excepcionalmente la acción de tutela “cuando el respectivo acto
tiene la potencialidad de definir una situación especial y sustancial dentro de
la actuación administrativa y ha sido fruto de una actuación abiertamente
irrazonable o desproporcionada del funcionario, con lo cual vulnera las
garantías establecidas en la Constitución.”[34]
En síntesis, el ordenamiento clasificó la actuación de la
administración en actos definitivos y de trámite, y estableció, en atención a
la naturaleza de dichos actos que la posibilidad de contradicción recae
principalmente sobre los definitivos, en la medida en que definen aspectos
sustanciales. En concordancia con la distinción en mención, la jurisprudencia
constitucional ha destacado la improcedencia general de la acción de tutela
frente a los actos de trámite. Con todo, cuando dichos actos tienen la
potencialidad de definir una situación sustancial y sea evidente el carácter
irracional de la actuación es procedente la tutela.
Las actuaciones de la administración y los
mecanismos de corrección de yerros e inconsistencias
13.- El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo constituye el marco de
regulación de la actuación de las autoridades administrativas, es decir de
todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en
sus distintos órdenes, sectores y niveles, de los órganos autónomos e independientes
del Estado y de los particulares, cuando cumplen funciones administrativas[35].
La normatividad en mención identifica los
principios que rigen la actuación administrativa: debido proceso, igualdad,
imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad,
transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad.
Asimismo establece pautas generales para adelantar las actuaciones
administrativas y otorga herramientas a las autoridades para su adecuado
desarrollo.
En particular, faculta a las autoridades para que
adopten las medidas que estimen pertinentes para corregir las irregularidades
que se hubieren presentado antes de la expedición del acto y, luego de
proferido, permite que en cualquier momento se corrijan los errores exclusivamente
formales contenidos en los actos administrativos “ya sean aritméticos, de
digitación, de transcripción o de omisión de palabras”[36].
Es importante destacar que la posibilidad de
alteración del acto administrativo que prevé el artículo 45 de la Ley 1437 de
2011 está condicionada por la intangibilidad sustancial que, para la
administración, tiene el acto expedido. En ese sentido, la norma en mención
precisa que la corrección que adelante la autoridad en ningún caso “(…) dará
lugar a cambios en el sentido material de la decisión, ni revivirá los términos
legales para demandar el acto.”[37]
En armonía con la intangibilidad general en mención, que
constituye una garantía para los asociados, el artículo 93 ibídem señala
que los actos administrativos deberán ser revocados por las mismas autoridades
que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores jerárquicos o
funcionales, de oficio o a solicitud de parte, mediante la figura de la
revocatoria directa en cualquiera de los siguientes casos: (i) cuando sea
manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley; (ii) cuando no
estén conformes con el interés público o social, o atenten contra el mismo; o
(iii) cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona[38].
A su vez, el mismo estatuto limita el ámbito de aplicación de la revocatoria
directa, ya que, salvo excepción legislativa especial, la misma no puede
proceder sin el consentimiento previo, expreso y escrito del titular de
derecho. Si este se niega a consentir dicha revocatoria, la administración por
regla general debe acudir al contencioso y, si considera que el acto ocurrió
por medios ilegales y fraudulentos, lo deberá demandar sin agotar el mecanismo
de la conciliación solicitándole al juez su suspensión provisional[39].
14.- Ahora bien, resulta oportuno advertir que la Ley 797 de 2003[40]
le otorga a la administración una herramienta clara, y que constituye una
excepción a la regla general antes reseñada, en la medida en que permite que
los representantes legales de las instituciones de Seguridad Social, o quienes
como la UGPP responden por el pago de prestaciones económicas, verifiquen el
cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad
de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y
pago de la suma periódica a cargo del tesoro público cuando existan motivos que
hagan suponer que la pensión se otorgó de manera indebida. Si se llega a
comprobar que el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se
hizo con base en documentación falsa, se puede proceder con la revocatoria
directa del acto administrativo aún sin el consentimiento del particular además
de compulsar copias a las autoridades competentes.
Al ser objeto de control de constitucionalidad, esta facultad fue
declarada exequible de manera condicionada por esta Corporación en la sentencia
C-835 de 2003[41]. En esa oportunidad, la Corte señaló
que la verificación oficiosa es un acto mediante el cual se protege la
objetividad, la transparencia, la moralidad y la eficacia de la función
pública. Sin embargo, la misma no puede ocurrir de manera esporádica y
sorpresiva de tal manera que se convierta en un
cuestionamiento recurrente sobre los motivos y casusas que dieron origen al
derecho pensional. Una vez revisado el asunto, la administración debe tomar una
decisión definitiva que no puede volver a cuestionar de manera indefinida.
Frente a las causas que puedan llevar a la administración a revisar de manera
oficiosa este tipo de reconocimientos, el Tribunal advirtió que deben estar
fundadas en motivos reales, objetivos, trascendentes y verificables. De lo
contrario, motivaciones originadas en la subjetividad o intuición desconocen
los límites de la función pública y el principio de la confianza legítima. En
ese sentido, no se puede tratar de cualquier incumplimiento, pues ante
falencias meramente formales le compete al Estado, por el principio de
prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, tomar de oficio las medidas
tendientes al saneamiento inmediato de dichos defectos.
En la misma sentencia advirtió
que “cosa distinta ocurre cuando el incumplimiento de los requisitos
aludidos esté tipificado como delito (por lo) que basta con la tipificación de
la conducta como delito, para que la administración pueda revocar, aunque no se
den los otros elementos de la responsabilidad penal, de tal manera que en el
evento de que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa o se
halla (sic) comprobado el incumplimiento de los requisitos, basta con que sean
constitutivos de conductas tipificadas por la ley penal, hipótesis en la cual
se inscribe la utilización de documentación falsa, en conexidad o no con
conductas tipificadas por la ley penal tales como el cohecho, el peculado,
etc.”.
15.- De manera que en relación con las irregularidades o defectos
de los actos de la administración el ordenamiento prevé diversas herramientas
de corrección, en las que el criterio relevante para determinar si la actuación
debe estar precedida de la autorización del titular del derecho o de un
pronunciamiento judicial sobre la legalidad del acto es la incidencia del
defecto, pues los errores relacionados con aspectos meramente formales
pueden ser corregidos, de forma oficiosa e incondicional, mientras que aquellos
con incidencia sustancial requieren, por regla general, el consentimiento del
titular del derecho y ante la ausencia de éste su confrontación judicial.
Es necesario destacar que el nivel de las exigencias para la
alteración de los actos administrativos y la posibilidad de controvertirlos,
que puede recaer sobre aspectos formales o sustanciales, buscan resguardar el
derecho al debido proceso de los asociados. En ese sentido, la jurisprudencia
constitucional ha indicado que:
“(…) el debido proceso administrativo supone el cumplimiento por
parte de la Administración de ciertos parámetros normativos previamente
definidos en la ley, de modo que ninguna de sus actuaciones dependa de su
propio arbitrio. Entre dichos parámetros se encuentran los principios de
publicidad y debido proceso, los cuales, en los términos del CPACA, exigen el
deber de hacer públicos sus actos, así como el de brindar la oportunidad a los
interesados para controvertir sus actuaciones. Los recursos administrativos son
manifestaciones concretas de estos principios, pues allí se pueden controvertir
los hechos y el soporte jurídico que explica una determinada decisión.”[42].
16.- En síntesis, existen lineamientos generales para la actuación
de la administración, a la que se le conceden diversas herramientas que le permiten,
entre otras, enmendar los yerros que advierta. Sin embargo, esas alteraciones
están supeditadas a diferentes exigencias cuya rigidez varía de acuerdo con el
alcance de la modificación y que constituyen las garantías del derecho al
debido proceso. En particular: (i) la corrección de yerros eminentemente
formales puede adelantarse directamente por la administración; (ii) la
alteración de actos definitivos puede realizarse a través de la revocatoria
directa que, como se indicó, exige la autorización previa del titular del
derecho si se trata de actos administrativos de tipo particular y, (iii) de
forma excepcional, los representantes legales de las instituciones de Seguridad
Social, o quienes como la UGPP responden por el pago de prestaciones económicas,
cuando adviertan que el reconocimiento del derecho se hizo sin el cumplimiento
de los requisitos o con base en documentación falsa, pueden revocar
directamente el acto administrativo aún sin el consentimiento del particular.
El procedimiento administrativo de cobro coactivo y los mecanismos
de defensa al alcance de los asociados
17.- Como quiera que, de acuerdo con el artículo 125 Superior la
función administrativa está al servicio del interés general y se rige, entre
otros, por los principios de eficacia, economía y celeridad, el ordenamiento
jurídico le concedió la facultad de cobro coactivo a algunas autoridades
públicas. El procedimiento administrativo de cobro coactivo se ha definido por
la jurisprudencia constitucional como:
“un privilegio exorbitante de la Administración, que consiste en
la facultad de cobrar directamente, sin que medie intervención judicial, de las
deudas a su favor, adquiriendo la doble calidad de juez y parte, cuya
justificación se encuentra en la prevalencia del interés general, en cuanto
dichos recursos se necesiten con urgencia para cumplir eficazmente los fines
estatales.”[43]
Dicha prerrogativa de la administración, a su vez, se consagra
como obligación  para algunas autoridades públicas. En efecto, el artículo 98
del CPACA le impuso el deber de recaudar las obligaciones creadas en su favor y
que consten en documentos que presten mérito ejecutivo a: (i) los órganos, organismos o entidades estatales; (ii) las
sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o
superior al 50% de su capital; y (iii) los entes con aportes o participación
estatal igual o superior al 50%.
En la medida en que la facultad en mención pone a
la autoridad en una posición -juez y parte- que rompe el equilibrio que se
alcanza en un proceso judicial como consecuencia de la intervención de un
tercero neutral, el ejercicio de cobro coactivo corresponde a una actuación
reglada, regida por las normas especiales establecidas para cada entidad o, en
su defecto, por las previsiones correspondientes del Estatuto Tributario y del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.[44]
En relación con el ejercicio del derecho de
defensa en el marco del proceso coactivo es necesario destacar que, de un lado,
las reglas especiales establecen las particularidades del trámite, las cuales
constituyen el marco de acción de la entidad y cuya observancia demarca la
garantía del debido proceso y, de otra parte, las actuaciones de la autoridades
administrativas pueden ser controvertidas ante la jurisdicción contencioso
administrativa. En efecto, el artículo 101 ibídem prevé el control
jurisdiccional, el cual se puede impulsar con respecto al acto que constituye
el título ejecutivo, el que decide las excepciones a favor del deudor, el que
ordena llevar adelante la ejecución y el que liquide el crédito.
De manera que existen diversas disposiciones que
demarcan la actuación que se debe seguir en el ejercicio de la facultad de
cobro coactivo y que constituyen los parámetros para determinar el respeto del
derecho al debido proceso.
18.- Advertido el carácter reglado de la facultad
de cobro coactivo, la jurisprudencia constitucional ha considerado los medios
de defensa al alcance de los asociados en el marco de los procesos coactivos
para la determinación del cumplimiento del requisito de subsidiariedad. Por
ejemplo, en la sentencia T-939 de 2012[45] en la que
se estudió la solicitud de amparo formulada en contra del mandamiento de pago y
las medidas cautelares de embargo decretadas en un proceso coactivo adelantado
por la DIAN en contra de los socios de una persona jurídica para obtener el
pago de los impuestos adeudados por la sociedad, la Corte determinó la garantía
del debido proceso, debido a que:
“los accionantes, con conocimiento pleno de
las actuaciones de la DIAN, dirigidas a obtener el pago de impuestos adeudados
por la sociedad, procedieron a ejercer el derecho de defensa que protege la
Constitución y la ley, en la respectiva oportunidad procesal, reglado en este
asunto por el Estatuto Tributario y el Código Contencioso Administrativo,
garantizándose de esta manera las formas propias del proceso de cobro coactivo
y el acceso a la administración de justicia.”
Asimismo, la Sala Sexta de Revisión estableció la
improcedencia de la acción por el incumplimiento del presupuesto de
subsidiariedad, al constatar que los actores podían suscitar el control de
legalidad de los actos administrativos de embargo que, a su juicio, vulneraban
sus derechos al debido proceso, al buen nombre, al habeas data, a la honra y a
la dignidad humana.
En ese mismo sentido, en la sentencia T-088 de
2005[46], en la que
se estudió la acción de tutela formulada por una persona que alegó que en el
proceso de cobro coactivo adelantado en su contra por la DIAN se violaron los
derechos al debido proceso y defensa como consecuencia de la indebida
notificación del mandamiento de pago, la Sala consideró necesario establecer,
de forma preliminar, si de acuerdo a la normativa que regula el procedimiento
coactivo, la interposición de los recursos y excepciones contencioso
administrativos contra el acto que ordena seguir la ejecución podían ser
idóneos para controvertir la forma como fue notificado el mandamiento de pago y
la omisión de vincular a los deudores solidarios.
Tras revisar las normas pertinentes del Estatuto Tributario
advirtió que la accionante podía cuestionar la indebida notificación a través
de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del acto que
ordenó seguir adelante la ejecución. En el análisis del caso concreto, la Sala
concluyó que hubo afectación del derecho al debido proceso de la accionante por
la indebida notificación del mandamiento de pago, pero destacó los mecanismos
para controvertir las actuaciones del cobro coactivo. En consecuencia, como
medida de restablecimiento del derecho de la actora, dispuso que se le
permitiera controvertir judicialmente el acto que ordena seguir adelante la
ejecución con los argumentos que aquélla estimara pertinentes.
Examen de los requisitos generales de procedencia
de la tutela para controvertir el ajuste de la mesada pensional y el cobro de
sumas pagadas y no debidas
19.- La Sala observa que en el presente
caso no se reúnen los requisitos generales de procedencia de la acción de
tutela previstos en el artículo 86 de la Carta Política para el reconocimiento
del derecho que reclama la accionante.
20.- En primer lugar, se cumple el
presupuesto de legitimación en la causa por activa, debido a que la
acción de tutela se formuló por María Eugenia Cuartas Granados, quien denuncia
la afectación de su derecho al debido proceso derivada de dos circunstancias:
(i) el reajuste de una porción de su mesada pensional por parte de la UGPP, la
cual pasó de $598.616 a $391.632, y (ii) la
comunicación remitida por la entidad accionada en la que le indicó que adeuda $6.440.202
por las sumas pagadas de más en la mesada correspondiente.
21.- También concurre el requisito de legitimación
en la causa por pasiva, ya que la acción se dirigió en contra de la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social, entidad que adelantó las actuaciones a las que se les
atribuye la vulneración de los derechos de la accionante.
22.- De igual modo, la Sala comprueba el
cumplimiento del presupuesto de inmediatez, pues desde el momento en el
que se configuraron los hechos que la accionante considera vulneradores de sus
derechos fundamentales hasta la presentación de la acción de tutela transcurrió
un lapso que no permite descartar, prima facie, el carácter apremiante
de la solicitud de amparo.
En efecto, el reajuste de la porción de la
mesada pensional de la actora se adelantó por la UGPP en el mes de noviembre de
2016, la comunicación remitida por dicha entidad a la pensionada en la que le
informó que debe restituir a la Nación la suma de $6’440.202 se emitió el 18 de
octubre de 2016 y la acción de tutela se formuló el 18 de noviembre del mismo
año, es decir en el mes siguiente a las actuaciones que se consideran
transgresoras de los derechos fundamentales.
23- En contraste, la Sala no encuentra
acreditado el requisito de subsidiariedad, pues de acuerdo con lo
establecido en la jurisprudencia constitucional, por regla general, la acción
de tutela no procede para el cuestionamiento de actos de reliquidación pensional,
ni contra las actuaciones adelantadas en los procesos de cobro coactivo.
La improcedencia de la acción de tutela
por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad se determinará de forma
independiente frente a las actuaciones que, a juicio de la peticionaria,
vulneraron su derecho al debido proceso. En particular, se analizará el
requisito en mención con respecto al ajuste de la porción de la mesada
pensional a cargo de la UGPP -disminución del pago de la suma a su cargo de $598.616
a $391.632- y al requerimiento para el pago de la suma de $6.440.202,
que corresponde a las sumas pagadas y no debidas.
El incumplimiento
del requisito de subsidiariedad con respecto al reajuste de la porción de la
mesada a cargo de la UGPP
24.- Para determinar el cumplimiento del
requisito de subsidiariedad en relación con el ajuste de la porción de la
mesada pensional a cargo de la UGPP es necesario calificar, de forma inicial,
la actuación adelantada por la entidad de acuerdo con la clasificación
establecida en el ordenamiento para los actos de la administración.
Tal y como se indicó en los fundamentos
jurídicos 10 a 12 de esta sentencia, los actos de las autoridades públicas
pueden ser calificados como actos de trámite o definitivos. Esta distinción es
importante para establecer los recursos con los que cuentan los asociados para
controvertir dichas actuaciones y en el caso de la acción de tutela también
resulta relevante en atención a las reglas específicas de procedencia
construidas a partir de esa distinción.
De acuerdo con lo previsto en el artículo
43 del CPACA los actos definitivos corresponden a aquellos que “(…)
decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible
continuar la actuación”, mientras que los actos de trámite se
diferencian de aquéllos porque no crean, modifican o extinguen una situación
jurídica concreta sino que están encaminados a contribuir con su realización.
Con base en esa distinción, la Sala
advierte que, según las pruebas obrantes en el expediente, el ajuste adelantado
por la UGPP corresponde a un acto definitivo, en la medida en que modificó
una situación jurídica concreta, relacionada con la liquidación de la mesada
pensional.
La finalidad del ajuste adelantado por la
UGPP se comprueba a través de los siguientes documentos remitidos por la
accionante:
- Resolución 654 del 17 de octubre de 2006, en la que la ESE
Luis Carlos Galán Sarmiento, en calidad de empleadora, le reconoció pensión de
jubilación en cuantía de $1’168.843, estableció la compartibilidad e indicó que
la prestación se pagaría hasta que a la pensionada se le reconociera pensión de
vejez, momento a partir del cual cubriría la diferencia correspondiente
derivada del mayor valor de la pensión de jubilación.
- Resolución 1089 del 4 de junio de 2008 a través
de la que la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento modificó la Resolución 654 del 17
de octubre de 2006 y ajustó la mesada en cuantía de $1’191.841 a partir
del 15 de noviembre de 2006.
- Resolución 4341 del 16 de febrero de
2012,
en la que el ISS en calidad de asegurador reconoció pensión de vejez a
la accionante en cuantía de $1’164.530 a partir de mayo de 2011.
Por su parte, la UGPP precisó que en
cumplimiento de los Decretos 2013 de 2012, 3000, 1388 y 2115 de 2013 recibió la
competencia pensional de los ex trabajadores jubilados del ISS -empleador- a
partir del 28 de febrero de 2014 y, en consecuencia, reportó y pagó a la
actora, desde el mes de marzo de 2014, la suma de $580.864 que correspondía a
la suma reportada por el ISS como diferencia del mayor valor de la pensión de
jubilación.
Al mismo tiempo, la entidad accionada indicó
que tras la revisión del expediente pensional de la actora advirtió el
desconocimiento de los actos administrativos que reconocieron la pensión de
jubilación y vejez de la accionante, pues el mayor valor a su cargo no se
ajustaba a los actos en mención. En efecto, con base en las resoluciones 1089
de 4 de junio de 2008 (jubilación) y 4341 del 16 de febrero de 2012 (vejez)
hizo la proyección de la suma a su cargo, la cual arrojó los siguientes
resultados:
Efectividad
Incremento
Res.
1089 de 2008
Res.
4341 de 2012
Diferencia
a cargo de la UGPP
Mesada
compartida
2006
4.85%
$1.191.841
N/A
$1.191.841
2007
4.48%
$1.245.235
N/A
$1.245.235
2008
5.69%
$1.316.089
N/A
$1.316.089
2009
7.67%
$1.417.033
N/A
$1.417.033
2010
2.0%
$1.445.374
N/A
$1.445.374
2011
3.17%
$1.491.192
$1.164.530
$326.662
2012
3.73%
$1.546.813
$1.207.966
$338.846
2013
2.44%
$1.584.556
$1.237.441
$347.114
2014
1.94%
$1.615.296
$1.261.447
$353.848
2015
3.66%
$1.674.416
$1.307.616
$366.799
2016
6.77%
$1.787.774
$1.396.142
$391.632
2017
5.75%
$1.890.571
$1.476.420
$414.150
La unidad advirtió un error en el pago de
la diferencia (entre pensión de jubilación y de vejez) a su cargo y, en consecuencia,
ajustó la suma correspondiente en concordancia con los actos administrativos
que reconocieron la pensión de la accionante. Entonces, la actuación de la
entidad evidencia que el ajuste modificó la situación relacionada con el monto
de la mesada, el cual puede demandarse por vía de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho.
25.- Establecida la naturaleza de la
actuación cuestionada en esta sede, la Sala reitera la regla de improcedencia
general de la acción de tutela contra actos administrativos, ya que éstos pueden
ser controvertidos a través de los mecanismos previstos en el ordenamiento para
su contradicción. En particular, se advierte que la actora cuenta con un recurso
ordinario e idóneo para controvertir la actuación que considera transgresora de
sus derechos y no se evidencia la configuración de un perjuicio irremediable.
En efecto, la Sala comprueba diversas
circunstancias que refuerzan la obligación de que la accionante discuta la
actuación denunciada a través de las vías ordinarias con las que cuenta para el
efecto y que evidencian el incumplimiento del requisito de subsidiariedad:
26.- En primer lugar, el ajuste
cuestionado no es fruto de una actuación irrazonable de la entidad, ya que: (i)
está fundado en los actos administrativos de reconocimiento de la pensión de
jubilación y vejez de María Eugenia Cuartas Granados; (ii) se deriva de la
función de suspensión de los pagos por inconsistencias en el cálculo de las
prestaciones establecida en el numeral 10º del artículo 6º del Decreto 575 de
2013, y (iii) materializa los principios de eficacia y economía que rigen la
función administrativa.
27.- En segundo lugar, no se advierte una
actividad desproporcionada, debido a que: (i) el ajuste no afectó una parte
significativa de la mesada; (ii) no se desconoció el derecho pensional de la
accionante y (iii) las circunstancias referidas por la actora en el trámite de
revisión no evidencian una situación de grave amenaza de sus derechos
fundamentales. No obstante, las dificultades de salud referidas en el trámite
de tutela –obesidad y meningioma en el cerebro- y el ajuste cuestionado, la
accionante recibe una mesada pensional que asciende a la suma de $1’787.774,
tiene dos hijas mayores independientes y asume los gastos de su hogar de forma
conjunta con su cónyuge, quien, a su vez, recibe una mesada pensional de
$3’740.000.
28.- En concordancia con lo anterior, en
el presente caso no se demostró que la ausencia del ingreso reclamado por la
accionante tenga incidencia en sus derechos fundamentales o en la satisfacción
de sus necesidades básicas. Por el contrario, las circunstancias que refirió
evidencian que la discusión planteada  puede ser resuelta a través de las vías
ordinarias.
En efecto, de las pruebas aportadas al
trámite no se deriva un perjuicio irremediable para la accionante, pues: (i)
tiene 61 años de edad: (ii) recibe una pensión que con el reajuste cuestionado
asciende a la suma de $1’787.774; (iii) tiene 2 hijas mayores que no dependen
de ella y, por el contrario, están obligadas a contribuir con su sostenimiento
de acuerdo con el principio de solidaridad, y (iv) soporta los gastos de
subsistencia, que incluyen la manutención de un hijo que adelanta estudios
universitarios, junto con su esposo, quien recibe una mesada pensional de
$3’740.000.
En atención a la fuente de ingresos de la
actora y al mantenimiento de sus condiciones básicas de subsistencia a pesar
del ajuste de la mesada que cuestiona, se torna imperativo el uso de los medios
ordinarios de defensa, los cuales resultan idóneos para dilucidar la discusión
planteada en la acción de tutela y constituyen los dispositivos legítimos y
prevalentes para la protección de los derechos involucrados en el asunto. El
agotamiento de estas vías procesales no resulta ser una carga desproporcionada
si, además, se tienen en cuenta las manifestaciones que hizo sobre las razones
por las que incoó la acción. Al haber sido cuestionada en sede de revisión
sobre el motivo por el cual acudió a la tutela el apoderado de la actora
indicó:
“(…)
el motivo que dio origen para acudir directamente al uso del mecanismo
constitucional de la tutela y no a otro procedimiento, fue la inmediata y
sorpresiva transgresión del principio de respeto al acto propio en materia de
derechos pensionales de la afectada con desconocimiento del precedente
jurisprudencial vinculante (…)”[47]
29.- De la declaración realizada por el
apoderado de María Eugenia Cuartas resulta claro que la solicitud de amparo no
persigue la protección inmediata de un derecho fundamental que, a su juicio, no
pueda ser restablecido por otro medio, pues se limita a identificar la
actuación que considera vulneradora de su derecho al debido proceso y no
presenta razones sobre la ineficacia de los medios ordinarios o la posible
configuración de un perjuicio irremediable.
El incumplimiento del requisito de
subsidiariedad en relación con el acto de cobro de las sumas pagadas de más
30.- La accionante identificó como uno de
los actos transgresores de su derecho al debido proceso la comunicación remitida
el 18 de octubre de 2016, en la que la UGPP le indicó que “existen sumas a
favor de la Nación y a su cargo, en cuantía de seis millones cuatrocientos
cuarenta mil doscientos dos pesos con noventa y siete centavos (6.440.202,97)
M/cte (…)”[48]
En relación con el acto en mención, la
Sala advierte que se trató de una primera comunicación por parte de la entidad
en la que se identifican sumas pagadas de más y se disponen los medios para que
la pensionada, si lo considera pertinente, adelante la devolución
correspondiente. Sin embargo, dicho acto, tal y como lo señaló la entidad
accionada, no constituye el título ejecutivo ni el mandamiento de pago, en los
cuales se concretan los privilegios exorbitantes de la administración de
creación del título y de cobro coactivo.
En efecto, al ser interrogada por el curso
de acción en los casos en los que advierte que por errores no imputables a los
pensionados pagó sumas adicionales, la UGPP indicó que: (i) les envía una
comunicación de carácter informativo en la que les indica que existe una suma a
favor de la Nación por aplicación de una novedad realizada por la unidad, el
monto y la liquidación de la suma a pagar, en aras de obtener la restitución
voluntaria del dinero en el término de 30 días; (ii) transcurrido el término
otorgado verifica si el pensionado realizó el pago parcial o total de la
obligación, o si propone algún acuerdo de pago. En caso de que no se adelante
ninguna de esas actuaciones  determina a través de acto administrativo el monto
adeudado, el cual se notifica al pensionado, quien puede controvertirlo
mediante el recurso de reposición, y (iii) tras la firmeza del acto
administrativo se remite el título ejecutivo complejo a la Subdirección de
Cobranzas para que realice las acciones pertinentes.
En concordancia con ese trámite, es
necesario destacar que la autoridad demandada remitió la Resolución 5810 del 16
de febrero de 2017 “por la cual se determinan unos mayores valores
recibidos, por concepto de compartibilidad, con cargo a Recursos del Sistema
General de Seguridad Social en Pensiones por conducto del Tesoro Público de la
señora Cuartas Granados María Eugenia, con CC. No.23,911,842”[49], la
cual constituye el título ejecutivo y en la que se indica la procedencia del
recurso de reposición.
En la medida en que la actora identifica
como acto transgresor el cobro de sumas que, a juicio de la entidad accionada,
fueron pagadas de forma indebida, la Sala advierte que las controversias sobre
ese monto y la legalidad del cobro pueden ser planteadas por la accionante en
varios escenarios y a través de recursos ordinarios, pues puede cuestionar el
acto que determina la obligación y que constituye el título ejecutivo, así como
los actos posteriores emitidos en el curso del proceso coactivo, en el que
también resultan viables la formulación de excepciones y de recursos previstos
en la ley.
31.- Por otro lado, de acuerdo con lo
expuesto en los fundamentos 28 y 29 de esta sentencia, la Sala no advierte la
configuración de un perjuicio irremediable que torne procedente la acción de
forma transitoria, ya que de las circunstancias referidas por la actora y
acreditadas en el trámite no se colige que el trámite de cobro de las sumas
aparentemente pagadas de más tenga una repercusión grave e inminente en sus
derechos fundamentales, que amerite la intervención urgente del juez
constitucional.
32.- En síntesis, en el presente caso se
advierte la improcedencia de la acción en relación con las actuaciones que la
accionante tildó como transgresoras de su derecho al debido proceso, ya que:
32.1 - En primer lugar, el ajuste de la
mesada corresponde a un acto definitivo, en el que si bien la entidad
accionada invocó los actos administrativos que reconocieron la pensión de vejez
y jubilación de la accionante, modificó el monto de la mesada. Establecida la
naturaleza del ajuste, la Sala reitera la improcedencia general de la tutela
contra los actos administrativos por la existencia de recursos ordinarios para
su contradicción y concluye que en el presente caso no concurren las circunstancias
que evidencien un perjuicio irremediable.
32.2- De otra parte, en relación con el
cobro de las sumas pagadas de más, la Sala advirtió la improcedencia de la
acción por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad, al constatar la
existencia de mecanismos ordinarios al alcance de la afectada para controvertir
los actos emitidos en el proceso coactivo y no advertir la configuración de un
perjuicio irremediable.
33.- Ahora bien, cuando no se cumplen los
requisitos de procedencia, entre ellos el de subsidiariedad, la decisión que se
debe adoptar es la declaratoria de improcedencia y no la de negar el amparo
solicitado.
34.-   En consecuencia, se revocará la
sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá que, a su vez, revocó el fallo de primera instancia
proferido por el Juzgado Treinta y Cuatro Laboral de Oralidad del Circuito de
Bogotá y denegó el amparo constitucional solicitado por María Eugenia Cuartas
Granados para, en su lugar, declarar improcedente la acción de tutela.
III.- DECISIÓN
En mérito de lo expuesto,
la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR
la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá el
25 de enero de 2017, por medio del cual se denegó el amparo constitucional
solicitado por María Eugenia Cuartas Granados para, en su lugar, declarar
IMPROCEDENTE la acción de tutela.
SEGUNDO.-
Por Secretaría General líbrense las comunicaciones de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado (e.)
Con salvamento de voto
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ROCÍO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General (e.)
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO
IVAN HUMBERTO
ESCRUCERIA MAYOLO
A LA SENTENCIA
T-412/17
ACCION DE TUTELA PARA OBTENER REAJUSTE DE MESADA
PENSIONAL-Debió declararse la
procedencia como mecanismo transitorio y ordenar a la demandada mantener el
monto de la pensión de vejez, hasta tanto se resolviera por la jurisdicción ordinaria
(Salvamento de voto)
Magistrada
Ponente: GLORIA STELLA ORTIZ
Referencia:
Expediente T-6.048.436
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones que toma esta Corporación, me permito hacer explícitas las
consideraciones que me llevaron a salvar el voto en la sentencia T-412 de 2017.
En esta oportunidad la Corte examinó el
caso de una ciudadana que padece un meningioma y cuenta con 61 años, de los
cuales trabajó 20 con el Instituto de Seguros Sociales. En 2006 se le reconoció
una pensión de jubilación y en 2012 esta última fue remplazada por la pensión
de vejez. Sin embargo, al ser la pensión inicialmente reconocida mayor a
aquella que se causó en virtud de la edad, a la accionante le es pagada una
mesada única de forma compartida entre Colpensiones y la UGPP, esta última
responsable del pasivo pensional del antiguo Instituto de Seguros Sociales. En
octubre de 2016 la UGPP informó a la accionante que: i) verificado el valor de
la pensión de la cual es acreedora, encontró que se había cometido un error en
el cálculo del beneficio y procedió, en consecuencia, a disminuir la mesada que
le corresponde; y ii) fruto de lo anterior adeuda a la Nación $6.440.000 pesos
m/cte, correspondientes a las sumas pagadas de más en los años anteriores. En
el marco del proceso de tutela, la UGPP precisó que un error de la
administración no genera derechos y que la accionante no puede pretender
beneficiarse de la equivocación acaecida. Además, indica que no se vulnera
ningún derecho por parte de la entidad, por cuanto la demandante continua
devengando una pensión.
La sentencia T-412 de 2017 indica que el
acto administrativo que reajustó el valor a pagar tiene el carácter de
definitivo, y que la accionante cuenta con medios ordinarios para demandarlo,
especialmente porque esta última no presenta ninguna situación de
vulnerabilidad que le impida acudir a la justicia contenciosa.
Ahora bien, el fallo también expresa que
la determinación de la UGPP guarda coherencia con las facultades que a esta
entidad le brinda el artículo 19[50] de la Ley 797 de
2003[51].
Sin embargo, en la sentencia C-835 de 2003 que estudió la constitucionalidad de
la mencionada disposición se concluye que: "(s)ólo bajo
estos lineamientos se declarará la exequibilidad condicionada del artículo 19
de la ley 797 de 2003; en el entendido que el incumplimiento de los requisitos
o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, se refiere
siempre a conductas que estén tipificadas como delito por la ley penal". Debe anotarse que
en el presente asunto la UGPP no acude a consideraciones de orden penal para
reajustar el valor de la mesada pensional de la accionante. Asimismo, en dicha
providencia de control abstracto la Corte precisó que:
"... con
referencia al artículo 19 acusado el acto administrativo por el cual se declara
la revocatoria directa de una prestación económica, deberá ser la consecuencia
lógica y jurídica de un procedimiento surtido con arreglo a los artículos 74,
28, 14, 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo, sin perjuicio de la aplicación
de las normas de carácter especial que deban privilegiarse al tenor del
artículo 1 del mismo estatuto contencioso. Pero en todo caso, salvaguardando el
debido proceso. Igualmente, mientras se adelanta el correspondiente
procedimiento administrativo se le debe continuar pagando al titular -o a los
causahabientes- de la pensión o prestación económica las mesadas o sumas que se
causen, esto es, sin solución de continuidad. Y como respecto del titular obra
la presunción de inocencia, le corresponde a la Administración allegar los
medios de convicción que acrediten la irregularidad del acto que se cuestiona.
Es decir, la carga de la prueba corre a cargo de la Administración”.
Por lo anterior, aún en uso de estas
facultades y contando con la debida justificación de orden penal, le
corresponde a las entidades del sistema de seguridad social en pensiones
garantizar el debido proceso administrativo en todo momento al afectado,
comportamiento que tampoco se observó por parte de la UGPP en el caso
examinado.
En efecto, la UGPP formuló un reajuste al
valor de la mesada pensional al notar que el cálculo que se había realizado en
2012 fue erróneo. Pero no se trata de una corrección meramente formal sin
efectos materiales, por el contrario, tiene incidencia en los derechos de la
administrada, por cuanto: i) conlleva la reducción de una mesada que se viene
percibiendo desde 2006, cuyo valor fue avalado nuevamente en 2012; y ii)
implica un pago de lo no debido por el Estado, por cuanto crea un crédito a
favor de este y en contra de la accionante en tutela, haciéndola sujeto de un
cobro coactivo.
Frente a tal escenario, en el que la
administración busca modificar materialmente una situación jurídica de carácter
particular y concreto del administrado, debe esta última acudir al
consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular, conforme lo
dispone el Código Contencioso Administrativo en el artículo 97[52]. En caso tal de
no obtener el consentimiento del afectado tendrá entonces la entidad que acudir
a la jurisdicción contencioso administrativa a través de la acción de
lesividad.
En ese sentido, estimo que no es correcto
el considerando expuesto en la sentencia T-412 de 2017 según el cual la
actuación de la entidad demandada guarda coherencia con lo dispuesto en el
numeral 10 del artículo 6[53] del Decreto 575 de 2013[54].
Dicha norma precisa que la UGPP debe adelantar "las
acciones administrativas y judiciales pertinentes en el caso en el caso en que
se detecten inconsistencias en la información laboral o pensional o en el
cálculo de las prestaciones económicas”.
En
el presente asunto, la demandada debió acudir a la acción de lesividad para
disminuir el valor de la mesada pensional de la accionante en tutela.
La sola expedición del acto
administrativo que informa la reducción del beneficio pensional y la
correspondiente obligación de pago en favor del Estado, por lo percibido de más
durante 10 años, sin agotar un debido proceso y brindar oportunidades de
contradicción al ciudadano materialmente afectado, implica el desconocimiento
de la ley y la Constitución dado que se dejan de lado garantías ampliamente
reconocidas por el ordenamiento colombiano.
En mi opinión, en el caso concreto la
UGPP actuó de forma arbitraria y vulneró el debido proceso de la accionante,
quien además de ser una persona mayor tiene un meningioma, características que
sin duda justifican la procedencia de la acción de tutela. Lo anterior, por
tratarse de un sujeto de especial protección constitucional que Se encuentra en
una situación de vulnerabilidad, y a quien se le pretende exigir que acuda a un
mecanismo ordinario que correspondía agotar, conforme lo expuesto, a la entidad
pública demandada.
De haberse estudiado el caso bajo estos
presupuestos, la conclusión hubiera sido que la UGPP vulneró el derecho
fundamental al debido proceso, puesto que no siguió el procedimiento adecuado
para disminuir la mesada pensional de la accionante. En atención a lo anterior,
y teniendo en cuenta la especial condición de la demandante, la Corte debió
reconocer la procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio y
ordenar a la demandada mantener el monto de la pensión de vejez reconocida a
partir de 2012, hasta tanto dicha entidad acudiera a la jurisdicción
contencioso administrativa para lograr la reducción de la mesada pensional de
la accionante por la vía ordinaria adecuada.
Fecha ut supra,
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Magistrado
(e)
[1] “Artículo  17. Continuidad de la relación. Los
servidores públicos que a la entrada en vigencia del presente decreto se
encontraban vinculados a la Vicepresidencia de Prestación de Servicios de
Salud, a las Clínicas y a los Centros de Atención Ambulatoria del Instituto de
Seguros Sociales, quedarán automáticamente incorporados, sin solución de continuidad,
en la planta de personal de las Empresas Sociales del Estado creadas en el
presente decreto. Los servidores que sin ser directivos desempeñen funciones de
mantenimiento de la planta física hospitalaria y de servicios generales
conservarán la calidad de trabajadores oficiales, sin solución de
continuidad.”.
[2] Folio 1, cuaderno 1.
[3] Folio 32, cuaderno 1.
[4] Folio 39, cuaderno 1.
[5] Folio 56-60, cuaderno 1.
[6]Folios 3-8, cuaderno 2.
[7] El Magistrado Rafael Moreno Vargas salvó el voto, pues, a su juicio,
la actuación adelantada por la UGPP vulneró el derecho al debido proceso de la
accionante  y desconoció el principio de buena fe que ampara la conducta de la
pensionada. Para el Magistrado, la decisión consignada en el oficio del 18 de
octubre de 2016 es la culminación de una actuación administrativa que debió
observar las garantías del debido proceso. Sin embargo,  la accionante no fue
notificada del inicio de la actuación administrativa, no se escuchó en el
proceso  que sirvió de presupuesto para la expedición del oficio, y no se le
otorgaron oportunidades que le permitieran  ejercer su derecho de contradicción
y defensa. (folios 9-10, cuaderno 2)
[8] Folio 7, cuaderno 2.
[9] En la respuesta remitida por el apoderado de la accionante,
Víctor Manuel Martínez Carranza, indicó que: “doy respuesta a la petición
que refiere el oficio OPT-a-823-2013, habida cuenta que la accionante se
encuentra actualmente en la ciudad de Houston Estados Unidos, donde sus hijas
Gina Paola y Sandra Carolina Martínez Cuartas, personas radicadas en dicho
país” (folio 22, cuaderno 3)
[10] Folio 22, cuaderno 3.
[11] Folio 49, cuaderno 3.
[12] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[13] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[14] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[15] Sentencia T-705 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub.
[16] Ver sentencias T-441 de 1993, M.P. José Gregorio
Hernández Galindo; T-594 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández y T-373 de
2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[17]M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[18] M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez.
[19]M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[20]M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[21]M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[22] T-760 de 2008, MP. Mauricio González Cuervo;  T-819 de 2003 MP. Marco
Gerardo Monroy Cabra y T-846 de 2006, MP. Jaime Córdoba Triviño. Citadas en la
sentencia T-571 de 2015.
[23] MP. Alejandro Martínez Caballero.
[24] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[25] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[26] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[27] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[28] M.P. María Victoria Calle Correa.
[29] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[30] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[31] Sentencia SU-617 de 2013. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[32] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[33] M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[34] Sentencia SU.617 de 2013, M.P. Nilson Pinilla Pinilla, reiterada en
sentencia T-030 de 2015 Martha Victoria Sáchica Méndez.
[35] De acuerdo con el artículo 2º de la Ley 1437 de 2011 que en el
ámbito de aplicación define a las “autoridades”.
[36] Artículo 45, Ley 1437 de 2011.
[37] Ibídem.
[38] Ley 1437 de
2011. Artículo 93. Causales de revocación. “Los actos administrativos
deberán ser revocados por las mismas autoridades que los hayan expedido o por
sus inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o a solicitud de
parte, en cualquiera de los siguientes casos: 1.
Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley. 2.
Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él. 3.
Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona”.
[39] Ibídem. Artículo 97.  Revocación de actos de
carácter particular y concreto. “Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un
acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una
situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de
igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y
escrito del respectivo titular. Si el titular niega su consentimiento y la
autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley,
deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la
Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos
lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al
juez su suspensión provisional”.
[40] Ley 797 de 2003. Artículo 19. Revocatoria de pensiones reconocidas
irregularmente. “Los representantes legales de las instituciones de
Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o
reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento
de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los
documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la
suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera
que exista (sic) motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció
indebidamente una pensión o una prestación económica. En caso de comprobar el
incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en
documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del
acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias
a las autoridades competentes”.
[41] Corte Constitucional. Sentencia C-835 de 2003. Magistrado Ponente:
Jaime Araujo Rentería.
[42] Sentencia T-533 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[43] Sentencia C-666 de 2000. M.P. José Gregario
Hernández Galindo.
[44] “Artículo 100. Reglas de
procedimiento. Para los procedimientos de cobro coactivo se aplicarán las
siguientes reglas:
1. Los que
tengan reglas especiales se regirán por ellas.
2. Los que
no tengan reglas especiales se regirán por lo dispuesto en este título y en el
Estatuto Tributario.
3. A
aquellos relativos al cobro de obligaciones de carácter tributario se aplicarán
las disposiciones del Estatuto Tributario.
En todo caso, para los aspectos no previstos en el
Estatuto Tributario o en las respectivas normas especiales, en cuanto fueren
compatibles con esos regímenes, se aplicarán las reglas de procedimiento
establecidas en la Parte Primera de este Código y, en su defecto, el Código de
Procedimiento Civil en lo relativo al proceso ejecutivo singular.”
[45] M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[46] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[47] Folio 23, cuaderno 3.
[48] Folio 15, cuaderno 1.
[49] Folio 52, cuaderno 3.
[50] "Revocatoria de pensiones reconocidas irregularmente. Los
representantes legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes
respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas,
deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la
adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de
soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o
periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que exista motivos en razón
de los cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una
prestación económica. En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos
o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el
funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin
el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades
competentes".
[51] "Por la cual
se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en
la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensiónales
exceptuados y especiales ".
[52] Revocación de actos de carácter particular y concreto. Salvo las
excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea
expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter
particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser
revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo
titular. |1 Si el titular niega su consentimiento y la
autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. \ \ Si la Administración
considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará
sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su
suspensión provisional. Parágrafo. En el trámite de la revocación directa se
garantizarán los derechos de audiencia y defensa".
[53] "Funciones.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social - UGPP cumplirá con las siguientes
funciones: (...) 10. Adelantar las acciones administrativas y judiciales
pertinentes en el caso en que se detecten inconsistencias en la información
laboral o pensional o en el cálculo de las prestaciones económicas y suspender,
cuando fuere necesario, los pagos e iniciar el proceso de cobro de los mayores
dineros pagados ".
[54] "Por el cual
se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional
y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP - y se determinan
las funciones de sus dependencias ".