C-253-96
Sentencia C-253/96
Sentencia
C-253/96
EMPRESAS DE
SERVICIOS PUBLICOS-Régimen
jurídico aplicable a empleados/EMPLEADOS PUBLICOS
Estima la Corte
que el artículo 41 de la Ley 142 de 1994 al disponer que el régimen de los
servidores de las empresas de servicios públicos domiciliarios que adopten la
forma de empresas industriales y comerciales del Estado, es el consagrado en el
inciso primero del artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968 relativo a los
empleados públicos, y no al inciso 2o. de la misma disposición que se refiere a
los trabajadores oficiales, resulta contrario a la Carta Política en el aparte
acusado, por las siguientes razones: Con la remisión aludida se desconoce el principio
constitucional de la igualdad de quienes prestan sus servicios a las empresas
industriales y comerciales del Estado, por cuanto éstas por regla general
vinculan a las personas que laboran para ellas en calidad de trabajadores
oficiales, como lo señala el actor, y de manera excepcional de conformidad con
sus estatutos, a quienes desempeñen cargos de dirección y confianza se les
otorga la categoría de empleados públicos, de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968. Es evidente que el Legislador tiene
facultad para fijar el régimen que corresponda a quienes prestan sus servicios
en las empresas industriales y comerciales del Estado, pudiendo señalarles la
calidad de empleados públicos, pues la función encaminada a la prestación de
los servicios públicos permite que estén sometidos al marco jurídico "que
fije la ley". No resulta razonable ni idóneo sacrificar injustamente
derechos constitucionales laborales propios de esta clase de servidores como
son los derivados del derecho de asociación y de la negociación colectiva en la
regulación de las relaciones laborales. No comparte la Corporación el criterio
según el cual el Legislador quiso otorgarles la categoría de empleados públicos
a los servidores de las empresas industriales y comerciales del Estado que
presten servicios públicos domiciliarios. Lo expresado no significa que los
estatutos de las empresas industriales y comerciales del Estado que presten
servicios públicos domiciliarios, no puedan determinar cuáles de sus servidores
se consideran empleados públicos, en relación con las actividades de dirección
o confianza que desempeñen, de conformidad con el inciso 2o. del Decreto 3135
de 1968.
PRESUNCION DE LA
BUENA FE
La buena fe, de
conformidad con el artículo 83 de la Carta Política se presume, y dicha
presunción solamente se desvirtúa con los mecanismos consagrados por el
ordenamiento jurídico vigente.
Referencia:
Expediente D-1086
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo 41 (parcial) de la Ley 142 de 1994
"Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos
domiciliarios y se dictan otras disposiciones".
Tema: Régimen
jurídico aplicable a las personas que prestan sus servicios a las empresas de
servicios públicos domiciliarios que adopten la forma de empresa industrial y
comercial del Estado.
Actor: José Antonio
Galán Gómez.
Magistrado Ponente:
Dr. HERNANDO HERRERA
VERGARA.
Santa Fe de Bogotá,
06 de junio de mil novecientos noventa y seis (1996).
I.       ANTECEDENTES.
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales,
procede a resolver la demanda de inconstitucionalidad presentada por el
ciudadano José Antonio Galán Gómez contra el artículo 41 (parcial) de la Ley
142 de 1994 "Por la cual se establece el régimen de los servicios
públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones".
Al proveer sobre su
admisión, el Magistrado Ponente ordenó que se fijara en lista la norma acusada
en la Secretaría General de esta Corporación, a efectos de asegurar la
intervención ciudadana; y que se enviara copia del expediente al Despacho del
señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor.
Igualmente dispuso que se comunicara la inciación del proceso al Secretario Jurídico
de la Presidencia de la República, al Presidente del Congreso de la República,
a la Ministra de Trabajo y Seguridad Social y al Superintendente de Servicios
Públicos, para que si lo estimaban oportuno, conceptuaran dentro de los diez
(10) días siguientes, sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA.
Se transcribe a
continuación el texto de la norma demandada, subrayando el aparte acusado,
conforme a su publicación en el Diario Oficial número 41.433 de once (11) de
julio de 1994.
"LEY 142 de 1994"
(Julio 11)
""Por la cual se establece el
régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras
disposiciones".
"El Congreso de Colombia
D E C R E T A :
Artículo 41.
Aplicación del Código Sustantivo del Trabajo. Las personas que presten sus
servicios a las empresas de servicios públicos privadas o mixtas, tendrán el
carácter de trabajadores particulares y estarán sometidas a las normas del
Código Sustantivo del Trabajo y a lo dispuesto en esta Ley. Las personas que
presten sus servicios a aquellas empresas que a partir de la vigencia de esta
Ley se acojan a lo establecido en el parágrafo del artículo 17°., se regirán
por las normas establecidas en el inciso primero del artículo 5°.
del Decreto-Ley 3135 de 1968."
III.  LA DEMANDA.
El ciudadano JOSE
ANTONIO GALAN GOMEZ presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo
41 (parcial) de la Ley 142 de 1994 por considerar que dicha disposición en el
aparte subrayado vulnera los artículos 1°, 2°, 4°, 13, 25, 55, 83, 150-1 y 209,
de la Constitución Política.
El  actor manifesta
que los Decretos 1050 de 1968 y 1221 de 1986 definen a las empresas
industriales y comerciales del Estado y a los establecimientos públicos  en los
órdenes nacional y departamental, y destaca que aquéllos preceptos  no hacen
relación a los municipios. Agrega que acerca de la clasificación de los
servidores públicos de esas entidades "se tiene que las leyes 3 de 1986
(art. 233) y 11 de 1986 reiteran simplemente el criterio de clasificación
nacional que contiene el artículo 5 del Decreto Ley 3135 de 1968 y el Decreto
Ley 1042 de 1978, art. 76".
Afirma, que según lo
consagrado en el inciso 2o. del artículo 5o. del Decreto Ley 3135 de 1968,
"encontramos que existe igual clasificación de trabajadores oficiales
como regla general a los funcionarios de las EMPRESAS INDUSTRIALES Y
COMERCIALES del Estado en todos los órdenes (sic)". Esta
circunstancia, explica, "viola entonces el principio constitucional a
la igualdad, por cuanto discrimina a los funcionarios de las empresas
industriales y comerciales del Estado prestadoras de servicios públicos, al
remitir su clasificación al INCISO PRIMERO del artículo 5o. del Decreto Ley
3135/68, el cual hace clasificación (sic) de empleados públicos."
Aduce que no
encuentra razón para que a los funcionarios de las empresas industriales y
comerciales del Estado "se les clasifique como trabajadores oficiales
mientras que a otros funcionarios también de empresas del Estado, esta vez los
de servicios públicos, se les pretenda clasificar como empleados públicos,
remitiendo el artículo acusado su clasificación al inciso de clasificación
(sic) de empleados públicos."
Agrega que "(...)
como consecuencia de este absurdo legal, el Congreso de la República por error
o mala fe, no garantiza la efectividad de los derechos consagrados en la Carta,
violando derechos derivados de la Clasificación de trabajador oficial, como son
los de trabajo en condiciones dignas y justas y negociación colectiva, y como
ya se expresó, el derecho fundamental a la igualdad (Constitución Política de
1991: 1, 2, 4, 13, 25, 83, 150-1, 209),“ por cuanto a los empleados
públicos "no les está permitido legalmente presentar pliegos de
peticiones-celebrar convenciones colectivas de trabajo."
Además, expresa que
acerca de este "absurdo legal" el Consejo de Estado, Sala de
Consulta y Servicio Civil, mediante concepto del 19 de julio de 1995 se
pronunció acerca de cuál debe ser el régimen aplicable a los trabajadores
vinculados a las empresas industriales y comerciales del Estado dedicadas a la
prestación de servicios públicos previstas en el parágrafo del artículo 17 de
la Ley 142 de 1994, cuyas consideraciones transcribe ampliamente el actor para
sustentar su petición de inexequibilidad. En dicho pronunciamiento, aquella
Corporación concluyó lo siguiente:
"Con el
estudio de los antecedentes del artículo 41 de la Ley 142 de 1994 se llega a la
conclusión de que el legislador quiso precisar cuál es el régimen laboral para
los trabajadores que presten sus servicios a las entidades de servicios
públicos domiciliarios con capital no representado en acciones y que adopten la
forma de empresas industriales y comerciales del Estado.
Pero al redactar
la norma se incurrió en una equivocación al citar como tal régimen el previsto
por el inciso primero del artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968 cuando lo
pertinente era invocar el segundo. En efecto, de los antecedentes de la ley y
de su texto se aprecia que la intención del legislador fue la de que toda
entidad dedicada a la prestación de servicios públicos domiciliarios que no se
constituya o transforme en sociedad por acciones, tiene que adoptar la forma de
empresa industrial y comercial del Estado con todas las implicaciones que de
ello sigan; entre otras, la de que a sus empleados se les debe dar el
tratamiento de trabajadores oficiales, concepto incompatible con el que pueda
tenérseles como empleados públicos; esto por cuanto el inciso primero del
artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968 reserva esta calidad a quienes prestan
sus servicios a los ministerios, departamentos administrativos y
establecimientos públicos.(...)"
IV.
INTERVENCION
DE AUTORIDAD PUBLICA.
1. El señor
Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios solicita que se declare la
exequibilidad de la norma acusada, advirtiendo, previamente a la exposición de
las razones de la defensa de la misma, que "Acudir a la tesis de la
equivocación del Legislador, como se deduce del concepto expedido por el
Honorable Consejo de Estado, conduce a otorgarle a la materia un alcance que no
tiene, aun cuando se afirme que la redacción de la norma acusada resultó
errónea o equivocada, argumento éste que fue retomado por el Actor; y que en
nuesta opinión no se compadece con la técnica de interpretación de
disposiciones contradictorias y especiales (...)" Y agrega que "Lo
anterior, aunado al hecho de que el Actor, instaura la acción pública de
inconstitucionalidad con un desconocimiento total de la teleología de la misma,
cuando pretende que la Corte Constitucional, restrinja los efectos de la
sentencia que ella profiera, a simplemente confirmar los apartes y conclusiones
del Concepto del Consejo de Estado, o si se quiere a examinar los alcances del
Concepto mencionado."
Manifiesta el
Superintendente de Servicios Públicos que la Ley 142 de 1994 al desarrollar los
preceptos constitucionales de los artículos 365 a 370 de la Carta Política,
"introduce en el ordenamiento jurídico dos novedosos componentes,
cuales son la noción de 'servicio público domiciliario' como una especie de la
noción genérica de servicio público, así como el concepto de un 'Nuevo
Desarrollo Normativo'," y destaca la importancia del concepto de
"domiciliaridad", en cuanto facilita la actividad de
interpretación "especialmente en el momento de determinar la intención
del Legislador al incluir la disposición del Artículo 41 (...)".
A continuación
expresa que "a lo largo de las disposiciones de la Ley 142 de 1994 se
encuentran una variedad de excepciones a las normas generales tradicionalmente
aplicadas en Colombia (v.gr. en materia comercial, administrativa, laboral)
(...)", y agrega que la intención del Legislador al adoptar un régimen
especial para las sociedades prestadoras de los servicios públicos
domiciliarios fue clara por cuanto creó las empresas de servicios públicos con
un régimen jurídico especial.
Expresa además que
la disposición acusada "(...) tal y como está redactada por el
Legislador, no permite dentro de las entidades prestadoras de servicios
públicos domiciliarios que ostenten la naturaleza jurídica de empresas
industriales y comerciales del Estado (lo que implica que la totalidad de su
capital sea público), la constitución de sindicatos y la celebración de
convenciones colectivas de trabajo." Y puntualiza que por ello el
Legislador optó por crear para los prestadores oficiales de estos servicios una
norma especial que no viola el principio de igualdad como afirma el actor,
tanto así que el Código Sustantivo del Trabajo "(...) deja abierta la
posibilidad para que existan ordenamientos especiales como el de la L.S.P.D.,
que excepcionen el principio de la igualdad laboral (...)".
Estima que al
expedirse la Ley 142 de 1994, el Legislador estableció un régimen especial,
preferente y posterior, por lo que la naturaleza jurídica de las empresas de
servicios públicos modifica el régimen de dichas entidades y la clasificación
de sus servidores en trabajadores oficiales y empleados públicos que realizó la
anterior reforma, con lo cual el legislador "(...)  efectivamente introdujo
modificaciones (...) al autorizar que las empresas prestadoras de servicios
públicos se regulen por un esquema de sociedades por acciones, sociedades de
economía mixta, o excepcionalmente, empresas industriales y comerciales del
Estado, y en el caso de que sean de carácter oficial, (...) determine su
régimen laboral con la categoría de empleados públicos, sin que con ello
vulnere la Carta Política".
Concluye su
intervención manifestando que la estructura administrativa empresarial y
laboral de las entidades estatales ha variado por diferentes razones como el
redimensionamiento del tamaño del Estado y la creación de nuevas personas
jurídicas que ostentan una calidad normativa especial, en relación con los
servicios públicos, por lo cual los cargos del demandante "(...) son de
conveniencia mas no de constitucionalidad (...)".
2. El ciudadano
RICARDO GUTIERREZ VELASQUEZ interviene en defensa de la exequibilidad de la
disposición acusada, y para el efecto presenta un memorial consignando las
mismas razones expresadas por el señor Superintendente de Servicios Públicos, a
fin de "coadyuvar los argumentos contenidos en la contestación de la
demanda."
3. También
interviene el ciudadano OSCAR FABIAN GUTIERREZ HERRAN, quien manifesta que la
disposición impugnada debe declararse exequible, con fundamento en los
siguientes argumentos:
Indica, en primer
término, que la norma acusada no debe atribuirse a un error del Congreso por
cuanto es cierto que en uno de los proyectos que sirvieron de origen a la Ley
142 de 1994 se disponía que todos los trabajadores de las empresas de servicios
públicos se someterían a las normas del Código Sustantivo del Trabajo. Pero no
es menos cierto que en ese momento no se preveía que algunas empresas de
servicios públicos del sector oficial pudieran adoptar forma distinta a la de
"sociedades por acciones"; que cuando se admitió en el trámite
del proyecto esta posibilidad excepcional, quienes les prestaran sus servicios
se regirían por lo dispuesto en el inciso primero del artículo 5° del Decreto
3135 de 1968.
En consecuencia, si
la Ley 142 de 1994 hubiese guardado silencio en torno al régimen laboral
aplicable a quienes presten servicios a entidades descentralizadas que se
transforman en empresas industriales y comerciales del Estado, habría sido
aplicable el inciso segundo del artículo 5° del Decreto 3135 de 1968, y que
igualmente habría sucedido si la Ley 142 hubiese hecho una referencia genérica
a las normas que rigen las empresas industriales y comerciales del Estado.
Agrega que el inciso segundo del parágrafo primero del artículo 17 de la Ley
142 de 1994, dispone que "en todo caso, el régimen aplicable a las
entidades descentralizadas que presten servicios públicos, en todo lo que no
disponga directamente la Constitución, será el previsto en ella."
En relación con la
violación al principio a la igualdad que aduce el actor, el interviniente
expresa que los artículos 123 y 210 de la Carta Política autorizan a la ley
para señalar el régimen de los diversos servidores públicos en las entidades
descentralizadas, razón por la cual "el Congreso puede, entonces,
regular la materia en la forma que mejor atienda los intereses nacionales."
Manifiesta además
que "La regla general en la Ley 142, consiste en que las empresas de
servicios públicos sean sociedades por acciones. Excepcionalmente
el legislador permitió que algunas empresas oficiales ya existentes no
adoptaran al transformarse esa modalidad en la estructura de su capital,
y dispuso que, en tales eventos, deberían someterse al régimen de empresas
industriales y comerciales del Estado (Art. 17, Parágrafo 1)".
Además expresa que la existencia de empresas industriales y comerciales del
Estado que presten servicios públicos, sin representar su capital en acciones
constituye, a su juicio, una situación excepcional, y por lo tanto "no
se ve cómo la condición de 'empleado público' viole el derecho al trabajo en
condiciones justas."
Por último indica
que en relación con el derecho a la negociación colectiva, "debe
precisarse que la norma que impide a los empleados públicos presentar pliegos
de peticiones o celebrar convenciones colectivas de trabajo, es el artículo 416
del Código Sustantivo del Trabajo, y no el 41 de la ley 142 de 1994."
V.     CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO.
Ante el impedimento
manifestado por el señor Procurador General de la Nación, y aceptado por esta
Corporación, se remitió el expediente al señor Viceprocurador General de la
Nación, Doctor Luis Eduardo Montoya Medina, quien mediante oficio número 845 de
5 de febrero de 1996 y dentro del término legal rindió el concepto de rigor,
solicitando a la Corte Constitucional declarar exequible el artículo 41
parcialmente acusado de la Ley 142 de 1994.
En lo que denomina
"El marco particular de la acusación", el representante del
Ministerio Público expresa que un cargo de inexequibilidad no puede tener como
base sólida la interpretación de la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado, según la cual el Legislador incurrió en un yerro "cuando
al concebir el artículo 41 acusado remitió, para efectos de determinar la
condición de los trabajadores de las empresas industriales y comerciales del
Estado prestadoras de servicios públicos domiciliarios, al inciso primero del
artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968, cuando a juicio de este Alto Organo
Consultivo, ha debido remitirse a las preceptivas del inciso segundo de tal
norma (...)". Lo anterior por cuanto erige el mandato legal contenido
en el Decreto 3135 de 1968 "en canon Superior sin serlo, u obligatorio
e inalterable para el Congreso pues es una norma sin carácter de atendible por
las otras leyes."
Agrega que, así las
cosas, "el análisis constitucional debe despejar si el supuesto 'yerro'
que se le atribuye al legislador lo fue en verdad o si la norma traduce el
querer del Congreso", para lo cual se debe partir del nuevo esquema
constitucional que inspira el régimen de los servicios públicos (artículos 365
a 370 de la Carta Política).
Puntualiza el señor
Viceprocurador que "la referencia al servicio público domiciliario orienta
la labor de interpretación propuesta como ejercicio para identificar la
intención del legislador, concretamente en el momento de determinar en el
artículo 41 que los empleados vinculados a las empresas prestadoras de tal
servicio tendrán la calidad de empleados públicos", razón por la cual,
a su juicio, "la teoría constitucional en el terreno de los servicios
públicos, es de carácter objetiva o funcional, es decir que tiene en cuenta la
naturaleza del servicio, con prescindencia de la entidad encargada de
ofrecerlos, y por ello, se establece que puedan ser prestados por el Estado,
directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por
particulares."
Expresa que en
relación con las sociedades que presten servicios públicos domiciliarios de
conformidad con la Ley 142 de 1994 el régimen aplicable a las relaciones con
sus empleados "es el del Código Sustantivo del Trabajo, que
naturalmente es el propio de los trabajadores particulares." Resalta
también que "es ahí donde surge la excepción del parágrafo (del
artículo 17 de la citada ley), donde se abandona el esquema del
establecimiento público y autoriza la prestación del Servicio Público
Domiciliario por empresas industriales y comerciales del Estado, para que éste
compita en idéntico régimen con los de los particulares, sólo que la ley a los
trabajadores de estas empresas los encaja como empleados públicos."
Acerca de la
vulneración del principio de igualdad, manifiesta el representante del
Ministerio Público que su análisis debe "efectuarse a la luz de la
finalidad perseguida por la norma". Y agrega que "el principio
de igualdad en su concepción relacional en el campo laboral, tiene expresión en
lo regulado por el artículo 10 del Código Sustantivo del Trabajo", que
consagra que dicha igualdad puede tener "las excepciones establecidas
por la ley"; razón por la cual "se admite la alternativa
consistente en variar un régimen legal de vinculación de los trabajadores con
el ente prestatario, en virtud de dar aplicación a supremos principios
constitucionales. Si el mismo derecho de huelga no es absoluto, a pesar de ser
una conquista laboral de indudable trascendencia y su ejercicio está
condicionado a que en ningún caso puede ir en detrimento del interés
colectivo."
Concluye indicando
que "en razón de las características propias del régimen de servicios
públicos domiciliarios, es totalmente viable la consagración de un régimen
laboral particular para los trabajadores de las empresas de servicios públicos
domiciliarios que se constituyan como empresas industriales y comerciales del
Estado en su nivel central o descentralizado nacional o territorial; por ende,
no se aprecia violación de lo regulado en el artículo 41, parte acusada, al
principio de igualdad y menos aún al derecho a un trabajo en condiciones dignas
o justas, pues la condición de empleado público en ninguna forma desconoce
tales derechos, aunque como tales no puedan hacer huelgas o cesar de alguna
forma sus obligaciones para con la comunidad y la empresa prestataria del
servicio."
VI.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.    La
competencia.
En virtud de lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Carta Política, la Corte
Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la demanda de
inconstitucionalidad formulada contra el artículo 41 (parcial) de la Ley 142 de
1994.
Segunda.   Régimen
jurídico aplicable a las personas que prestan sus servicios a las empresas de
servicios públicos domiciliarios que adopten la forma de empresa industrial y
comercial del Estado.
Con respecto al
concepto de servicios públicos, cabe señalar que estos por esencia son
inherentes a la finalidad social del Estado, como lo señala el artículo 365 de
la Carta Fundamental. Dentro de esa finalidad se encuentra el bienestar general
y el mejoramiento de la calidad de vida de la población. Con ellos se busca
brindar "(...) el servicio a la comunidad, la satisfacción de sus
necesidades y la protección de los derechos individuales de sus miembros. En
este sentido los servicios públicos deben mantener un nivel de eficiencia
aceptable para dar respuesta a las necesidades sociales, en orden a la
realización de los fines esenciales del Estado, a la justicia social y a
promover la igualdad en forma real y efectiva.[1]
Acerca de la
eficiente prestación de los servicios públicos ha señalado la Corte que "Difícilmente
se comprendería la existencia de un Estado moderno que no sea capaz de asegurar
que todos sus asociados tengan acceso a los servicios públicos, más cuando
solamente el Estado puede garantizar su prestación a todos los habitantes. Pero
en el caso específico en que el Estado no pueda asumir directamente la
prestación de uno de esos servicios públicos, (...) deberá entonces brindarle a
esa comunidad afectada por la carencia total o parcial del servicio los medios
adecuados y crear las condiciones para que ellos directamente y por sus propios
medios puedan lograr obtener la satisfacción mínima de sus necesidades vitales."
(sentencia T-570 de 1992, M.P. Jaime Sanín Greiffenstein)
La Ley 142 de 1994
en su artículo 1o. establece que dicho estatuto se aplica: "a los
servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía
eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía fija pública básica
conmutada y la telefonía local móvil en el sector rural". Los
servicios públicos domiciliarios son aquellos que se prestan "a través
de sistemas de redes físicas o humanas con puntos terminales en las viviendas o
sitios de trabajo de los usuarios y cumplen la finalidad específica de
satisfacer las necesidades esenciales de las personas." (Sentencia
C-205 de 1995. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz)
Ahora bien, de
conformidad con el artículo 367 de la Carta Política antes citado, corresponde
a la ley fijar las competencias y responsabilidades relativas a la
prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y
financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuenta, además de los
criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos. La Ley
142 de 1994 en su artículo 15, expresa que pueden prestar los servicios
mencionados: las empresas de servicios públicos; "las personas
naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas, o como consecuencia o
complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios del
objeto de las empresas de servicios públicos"; los municipios cuando
asuman directamente a través de su administración central su prestación; las
organizaciones autorizadas por la citada ley para tal fin en municipios
menores, zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas; y las entidades
descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional que al momento de la
expedición de la ley estuvieran prestando cualquiera de los servicios públicos
domiciliarios.
A su vez, el
artículo 17 de la misma Ley establece que "Las empresas de servicios
públicos son sociedades por acciones cuyo objeto es la prestacion de los
servicios públicos de que trata esta ley." Dentro de la categoría de
las empresas de servicios públicos se encuentran las empresas industriales y
comerciales del Estado, a las cuales hace referencia el actor en su demanda.
En efecto, el
artículo 17 de la Ley 142 de 1994 consagra en su parágrafo 1o. que "las
entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional, cuyos
propietarios no deseen que su capital esté representado en acciones, deberán
adoptar la forma de empresa industrial y comercial del Estado." Agrega
la citada norma en el inciso 2o. del parágrafo que "En todo caso, el
régimen aplicable a las entidades descentralizadas de cualquier nivel
territorial que presten servicios públicos, en todo lo que no disponga
directamente la Constitución, será el previsto en esta ley."
Es oportuno destacar
que las empresas industriales y comerciales del Estado forman parte de las
denominadas entidades descentralizadas, de conformidad con los criterios
adoptados en la reforma administrativa realizada en 1968. Dentro de sus
características se encuentran que se trata de personas jurídicas, con autonomía
patrimonial y administrativa, a la luz del Decreto 1050 de ese mismo año.
Estas, al igual que las sociedades de economía mixta, tienen por finalidad el
cumplimiento de actividades industriales o comerciales, dentro de las cuales
hoy en día se cuenta la prestación de servicios públicos domiciliarios, de
conformidad con lo dispuesto en la Ley 142 de 1994, ya que en su concepción las
empresas de servicios públicos pueden tener ánimo de lucro.
En ese sentido, el
artículo 15 de la Ley 142 de 1994 permite que las empresas prestadoras de
servicios públicos domiciliarios adopten la forma de sociedad por acciones
-privada o mixta- o el régimen de empresas industriales y comerciales del
Estado, a fin de que puedan desarrollar su actividad como empresarios,
consagrando de esta manera para su regulación un régimen jurídico especial. Así
mismo, el artículo 19 numeral 15 de esa Ley señala que "en lo demás,
las empresas de servicios públicos se regirán por las reglas del Código de
Comercio sobre sociedades anónimas", integrando en lo no previsto por
aquella ley de manera expresa, a las disposiciones del Código de Comercio.
Cabe destacar que,
de conformidad con el artículo 3o. del Decreto 3130 de 1968, cuando las
sociedades de economía mixta que presten servicios públicos domiciliarios
tengan un capital estatal de 90% o más en su composición accionaria, se
consideran para efectos del régimen jurídico aplicable, empresas industriales y
comerciales del Estado.
El artículo 41 de la
Ley 142, parcialmente acusado, dispone que "las personas que presten
sus servicios a las empresas de servicios públicos privadas o mixtas, tendrán
el carácter de trabajadores particulares y estarán sometidas a las normas del
Código Sustantivo del Trabajo y a lo dispuesto en esta ley." A
continuación, esa misma norma prescribe que "Las personas que presten
sus servicios a aquellas empresas que a partir de la vigencia de esta ley se
acojan a lo establecido en el parágrafo del artículo 17, se regirán por las
normas establecidas en el inciso primero del artículo 5o. del
Decreto Ley 3135 de 1968."
Ahora bien, el
demandante considera que la remisión que el artículo 41 de la Ley 142 de 1994
hace al inciso 1o. del artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968, es contraria a la
Constitución pues otorga la condición de empleado público a los servidores de
las empresas industriales y comerciales del Estado que presten servicios
públicos domiciliarios, y no la de trabajador oficial conforme a la regla general
contemplada en el ordenamiento jurídico vigente.
Conviene recordar
que la Corte Constitucional en sentencia C-484 de 1995 (M.P. Doctor Fabio Morón
Díaz), estimó que el artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968 consagra la regla
general de clasificación de los servidores públicos de los ministerios,
departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos a
quienes les otorga la categoría de empleados públicos. Excepcionalmente los
servidores que laboren para dichas entidades son trabajadores oficiales cuando
se trate de quienes ejercen actividades de sostenimiento de obras públicas y de
la construcción.
Igualmente, señaló
que de conformidad con el precepto citado, por regla general son trabajadores
oficiales quienes laboren para las empresas industriales y comerciales del
Estado, y excepcionalmente se consideran empleados públicos las personas que,
de acuerdo con los estatutos internos, desempeñen actividades de dirección y
confianza. Dice así la disposición mencionada:
"Artículo
5o. EMPLEADOS PUBLICOS Y TRABAJADORES OFICIALES. Las personas que presten sus
servicios en los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias
y Establecimientos Públicos, son empleados públicos; sin embargo, los
trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son
trabajadores oficiales.[2]
Las personas que
presten sus servicios en las Empresas Industriales y Comerciales del Estado,
son trabajadores oficiales; sin embargo, los estatutos de dichas empresas
precisarán qué actividades de dirección o confianza deban ser desempeñadas por
personas que tengan la calidad de empleados públicos."[3] (lo subrayado es fuera del texto)
En la sentencia
referida, la Corporación destacó que la Constitución de 1991, "recogiendo
la experiencia legislativa antecedente y el régimen preconstitucional aplicable
a esta materia, decidió clasificar directamente, aún cuando no de modo
exhaustivo, a los servidores públicos o del Estado y de sus entidades
descentralizadas territorialmente y por servicios, en tres categorías muy
generales, según se desprende de una lectura inicial del artículo 122 (sic) de
la nueva Constitución." Dichas categorías son: los miembros de las
corporaciones públicas, los empleados públicos y los trabajadores oficiales del
Estado.
Es oportuno reiterar
lo dicho en aquella oportunidad en cuanto a que el ingreso al servicio público,
por regla general se hace a través del sistema de concurso por parte de los
empleados públicos, quienes de este modo hacen parte de la carrera
administrativa, y se someten al régimen propio de esta para efectos de su
permanencia, ascenso y retiro, de conformidad con el artículo 125 de la Carta
Política.
Además de lo
anterior, es preciso señalar que la Ley 127 de 1992 "Por la cual se
desarrolla el artículo 125 de la Constitución Política, se expiden normas sobre
administración de personal al servicio del Estado, se otorgan unas facultades y
se dictan otras disposiciones", reguló lo concerniente a los empleados
públicos de carrera administrativa y de libre nombramiento y remoción (ver
entre otras las sentencias Nos. C-195 de 1994 M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa y
C-306 de 1995 M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara)
Teniendo en cuenta
que los trabajadores oficiales pertenecen al régimen excepcional de los
servidores públicos establecido en el artículo 125 de la Carta, la Corporación
precisó sobre este aspecto lo siguiente: "se encuentra la referencia
que se hace al régimen de prestaciones sociales mínimas que debe expedir el
legislador y que aparece mencionada en el numeral 19 literal f) del artículo
150 de la Carta Política como una de las leyes marco, lo cual da idea y
fundamento para afirmar que bajo esta categoría, los servidores públicos pueden
negociar las cláusulas económicas de su vinculación a la administración y que
las prestaciones sociales pueden aumentarse convencionalmente en el contrato,
así sea por virtud del conflicto colectivo y de la negociación o de la huelga,
salvo en materia de servicios públicos esenciales." (Sentencia C-484
de 1995)
A efecto de
determinar la clasificación de los funcionarios de las empresas de servicios
públicos domiciliarios conformadas como empresas industriales y comerciales del
Estado, resulta necesario recordar lo expresado en la citada providencia
emanada de esta Corporación. Dijo la Corte:
"por regla
general el servicio público y la función administrativa, que comportan
ejercicio de autoridad deben ser satisfechos y atendidos por empleados
públicos, y que como sus actos son por principio actos administrativos,
expedidos para el cumplimiento de responsabilidades públicas, como las que se
atienden por los ministerios, los departamentos administrativos y los
establecimientos públicos en el orden descentralizado, lo mismo que las
responsabilidades de inspección, vigilancia y control que se cumplen por las
superintendencias en el orden central, no pueden ser dictados sino por
empleados públicos, los cuales deben cubrir todo el cuadro de destinos de las
entidades a las que se les asignan aquellas responsabilidades, claro está, con
algunas salvedades sobre cierto tipo de actividades relacionadas con la
construcción y mantenimiento de obras públicas, en cuyo caso, por las
características de la actividad, por los horarios, los desplazamientos, las
distancias, las eventuales inclemencias del clima, pueden negociar el régimen
de remuneración, salarios y prestaciones.
Ahora bien, la
doctrina nacional y la jurisprudencia de las altas corporaciones de justicia,
siguiendo las conocidas pautas del derecho administrativo, ha dicho que los
actos de gestión y de atención de servicios públicos por entidades
descentralizadas por servicios, que asumen la forma de empresas industriales y
comerciales deben ser atendidos por personal vinculado por otra modalidad que
se corresponda con la figura empresarial y económica de la gestión, y por ello
es preciso vincular a los servidores públicos por contrato de trabajo y
establecer un régimen jurídico específico de garantías prestacionales mínimas,
que puede ser objeto de negociación y arreglo entre la entidad y el personal.
Este es el sentido preciso que se desprende de las restantes partes no acusadas
del artículo 5 del decreto 3135 de 1968.
Esta situación es
evidente a lo largo de todo el texto de la nueva Carta Política, no solo desde
el punto de vista de las razones funcionales sino desde el punto de vista
orgánico y  técnico; obviamente, este panorama es idéntico al que se podía
observar bajo la vigencia de la Carta Política de 1886, lo cual, en su momento,
obligó al legislador a emplear algunos criterios generales de carácter orgánico
como la regla, y otros de orden funcional como la excepción, haciendo depender
la diferencia entre empleados públicos y trabajadores oficiales de la clase de
entidad a la que se puede vincular el servidor público, y de algunos elementos
relacionados con el tipo de actividad que se debía cumplir en cada caso. (...)
Por lo anterior y
de conformidad con las competencias que aparecen en la Carta, corresponde a la
ley la regulación de los servicios públicos, fijar las distintas categorías de
los empleos y establecer con detalle las funciones de los empleos públicos que
deben aparecer en cada caso en la respectiva planta; en este sentido también es
claro que según la Constitución de 1991, los trabajadores oficiales no pueden
ser incorporados, en dicha condición a  carrera alguna, y que bien pueden
existir empleados públicos que estén sometidos a un régimen de libre
nombramiento y remoción en los términos establecidos por la ley, obviamente
sólo en los casos en los que exista suficiente fundamento  constitucional, como
en los cargos de dirección y de gran responsabilidad y en los que exista algún
fundamento razonable que habilite al legislador para señalar que aquel destino
público, previsto para que sea cumplido por un empleado público, se encuentra
por fuera del régimen de la carrera administrativa."[4]
El artículo 41 de la
Ley 142 de 1994 consagra el régimen al que deben someterse las personas que se
vinculen laboralmente a las empresas de servicios públicos así: por una parte,
quienes trabajen en aquellas empresas que adopten la forma de sociedades por
acciones, privadas o mixtas, se consideran trabajadores particulares y se
someten en su relación laboral a las prescripciones del Código Sustantivo del
Trabajo y a las normas especiales consagradas en la propia Ley 142 de 1994.
Además, expresa dicha disposición, en concordancia con el artículo 17 de la
misma ley, que quienes laboren para las empresas industriales y comerciales del
Estado que presten servicios públicos domiciliarios "se regirán por las
normas establecidas en el inciso primero del artículo 5o. del Decreto Ley 3135
de 1968."
Ahora bien, en
cuanto al régimen jurídico aplicable a los servidores de las empresas de
servicios públicos que adopten la forma de empresas industriales y comerciales
del Estado, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado el 19 de
julio de 1995, con ponencia del Doctor Roberto Suárez Franco, al resolver
acerca de la consulta formulada por el Ministro de Desarrollo Económico sobre
este mismo aspecto, manifestó lo siguiente:
"Se tiene
que en el proyecto de ley el Gobierno propuso como texto del que luego vino a
ser el artículo 41, el siguiente: 'Los empleados de las empresas de servicios
públicos privados, tendrán el carácter de trabajadores particulares, y estarán
sometidos a las normas del Código Sustantivo del Trabajo, mientras en esta ley
no se disponga otra cosa. Los de las empresas oficiales se regirán por las
normas que expresamente regulen las relaciones laborales de los servicios
públicos; y en los demás por el mismo Código. La decisión de las controversias
que se susciten entre ellos y las empresas en desarrollo de la relación laboral
se regirán por las normas ordinarias'.
(...) En la
ponencia para primer debate presentada ante el Senado de la República, se
modificó dicha norma quedando plasmada en el pliego de modificaciones así: 'A
todos los empleados vinculados a las empresas de servicios públicos se
aplicarán las normas del Código Sustantivo del Trabajo o las que las
sustituyan, modifiquen, adicionen o reformen. (...)
Se llega a la
conclusión de que el legislador quiso precisar cuál es el régimen laboral para
los trabajadores que presten sus servicios a las entidades de servicios
públicos domiciliarios con capital no representado en acciones, y que adopten
la forma de empresas industriales y comerciales del Estado. Pero al redactar la
norma se incurrió en una equivocación al citar como tal régimen el previsto por
el inciso primero del artículo 5o. del Decreto 3135 cuando lo pertinente era
invocar el inciso segundo. En efecto, de los antecedentes de la ley y de su
texto se aprecia que la intención del legislador fue la de que toda entidad
dedicada a la prestación de servicios públicos domiciliarios que no se constituya
o transforme en sociedad por acciones, tiene que adoptar la forma de empresa
industrial y comercial del Estado con todas las implicaciones que de ello se
sigan; entre otras, la de que a sus empleados se les debe dar el tratamiento de
trabajadores oficiales, concepto incompatible con el de que pueda tenérseles
como empleados públicos; esto por cuanto el inciso primero del artículo 5o. del
Decreto 3135 de 1968 reserva esta calidad a quienes presten sus servicios a los
ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos."
Así mismo, en
concepto del 28 de junio de 1995, con ponencia del Doctor Luis Camilo Osorio
Isaza, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, manifestó lo
siguiente:
"El artículo
41 de la Ley 142 de 1994, trata dos situaciones distintas: en primer lugar le
da carácter de trabajadores particulares, sometidos al Código Sustantivo del
Trabajo y a lo dispuesto en la ley a las personas, en términos generales, 'que
presten sus servicios a las empresas de servicios públicos privadas o mixtas';
y en segundo lugar establece que las entidades descentralizadas de cualquier
orden nacional o territorial cuyos propietarios no deseen que su capital esté
representado en acciones, deberán adoptar la forma de empresa industrial y
comercial del Estado, prescindiendo del régimen de división de su capital
social en acciones.
Sin embargo, si
los propietarios de la nueva empresa de generación con carácter de sociedad de
economía mixta, no desean que su capital esté representado por acciones, debe
adoptar la forma de empresa industrial y comercial del Estado y en consecuencia
el régimen laboral aplicable será el que corresponde a estas últimas, según el
artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968, en donde tienen el carácter de trabajadores
oficiales, con la salvedad de que los estatutos de la entidad podrán determinar
'qué actividades de dirección o confianza deben ser desempeñadas por personas
que tengan calidad de empleados públicos'."
Estima la Corte que
el artículo 41 de la Ley 142 de 1994 al disponer que el régimen de los
servidores de las empresas de servicios públicos domiciliarios que adopten la
forma de empresas industriales y comerciales del Estado, es el consagrado en el
inciso primero del artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968 relativo a los
empleados públicos, y no al inciso 2o. de la misma disposición que se refiere a
los trabajadores oficiales, resulta contrario a la Carta Política en el aparte
acusado, por las siguientes razones:
Con la remisión
aludida se desconoce el principio constitucional de la igualdad de quienes
prestan sus servicios a las empresas industriales y comerciales del Estado, por
cuanto éstas por regla general vinculan a las personas que laboran para ellas
en calidad de trabajadores oficiales, como lo señala el actor, y de manera
excepcional de conformidad con sus estatutos, a quienes desempeñen cargos de
dirección y confianza se les otorga la categoría de empleados públicos, de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968.
Como lo señaló el
Consejo de Estado a través de la Sala de Consulta y Servicio Civil, conforme a
los antecedentes del artículo 41 de la Ley 142 de 1994 parcialmente acusado, el
Congreso le dió la calidad de trabajadores oficiales a quienes laboren en las citadas
empresas industriales y comerciales del Estado.
La circunstancia de
que el aparte acusado del artículo 41 se remita al inciso 1o. del Decreto 3135
de 1968 que alude a los empleados públicos, implica que en las empresas
mencionadas, si bien estas se encuentran sometidas en su organización y
actividad empresarial al régimen privado, sus servidores ostentan la calidad de
empleados públicos y por consiguiente adolecen del derecho a la negociación
colectiva consagrado en el artículo 55 de la Carta Política, no pudiendo por lo
tanto presentar pliegos de peticiones. Así mismo, dichos servidores tendrían
una situación laboral diferente a la que corresponde a los demás trabajadores
oficiales vinculados por contrato de trabajo en el sector oficial.
Es evidente que el
Legislador tiene facultad para fijar el régimen que corresponda a quienes
prestan sus servicios en las empresas industriales y comerciales del Estado,
pudiendo señalarles la calidad de empleados públicos, pues la función
encaminada a la prestación de los servicios públicos permite que estén
sometidos al marco jurídico "que fije la ley" (artículo 365
C.P.)
Sin embargo, a
juicio de esta Corporación no resulta razonable ni idóneo sacrificar
injustamente derechos constitucionales laborales propios de esta clase de
servidores como son los derivados del derecho de asociación y de la negociación
colectiva en la regulación de las relaciones laborales.
Cabe observar que en
estas circunstancias, los trabajadores de las sociedades por acciones, privadas
y mixtas que corresponden a la misma categoría de empresas de servicios
públicos de acuerdo con la Ley 142 de 1994, se encuentran con respecto a los
servidores de las empresas industriales y comerciales del Estado que prestan
servicios públicos domiciliarios, en una situación de desequilibrio, ya que los
primeros, a diferencia de éstos últimos, gozan plenamente del derecho de
asociación consagrado en el artículo 39 de la Constitución Política, así como
del derecho de negociación colectiva, de que trata el artículo 55 de la Carta
Fundamental.
Esta situación
constituye una discriminación respecto de los servidores de las empresas
industriales y comerciales del Estado que presten servicios públicos
domiciliarios, lo cual riñe con el principio de igualdad consagrado en el
artículo 13 de la Carta Política, así como con los artículos 39 y 55 de la
misma, en cuanto hace referencia a los derechos de negociación colectiva de
otros trabajadores que se encuentran en igual situación jurídica y laboral en
el ejercicio de similares funciones.
Conviene recordar
que en el Convenio 98 adoptado por la Conferencia General de la Organización
Internacional del Trabajo OIT se estableció en forma diáfana que "los
trabajadores deberán gozar de adecuada protección contra todo acto de
discriminación tendiente a menoscabar la libertad sindical en relación con su
empleo", lo que debe tenerse en cuenta para los efectos de la decisión
que aquí se adopta.
Desde esta perspectiva,
no comparte la Corporación el criterio según el cual el Legislador quiso
otorgarles la categoría de empleados públicos a los servidores de las empresas
industriales y comerciales del Estado que presten servicios públicos
domiciliarios.
Lo expresado no
significa que los estatutos de las empresas industriales y comerciales del
Estado que presten servicios públicos domiciliarios, no puedan determinar
cuáles de sus servidores se consideran empleados públicos, en relación con las
actividades de dirección o confianza que desempeñen, de conformidad con el
inciso 2o. del Decreto 3135 de 1968 al que repetidamente se ha hecho alusión, y
respecto del cual, como ya se anotó, la Corte Constitucional se pronunció
mediante sentencia C-484 de 1995, anteriormente citada.
Finalmente, es
necesario subrayar que no es de recibo el argumento según el cual la remisión
que hace el artículo 41 de la Ley 142 de 1994 al inciso primero del artículo
5o. del Decreto 3135 de 1994 sea un absurdo legal que obedece a error o mala fe
del Congreso, como lo afirma el actor, pues como ya se advirtió, la intención
del Legislador fue otorgarles la calidad de trabajadores oficiales, de acuerdo
con el régimen general de las empresas industriales y comerciales del Estado
consagrado en el artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968, y además por cuanto la
buena fe, de conformidad con el artículo 83 de la Carta Política se presume, y
dicha presunción solamente se desvirtúa con los mecanismos consagrados por el
ordenamiento jurídico vigente.
Por las razones
anteriormente señaladas, la Corte Constitucional declarará inexequible el
aparte acusado del artículo 41 de la Ley 142 de 1994, por vulnerar los
preceptos constitucionales.
VII.
DECISION.
Con fundamento en
las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional, oído el concepto del
señor Viceprocurador General de la Nación y previos los trámites dispuestos en
el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución
R E S U E L V E :
DECLARAR INEXEQUIBLE
la expresión "inciso
primero del" contenida en el artículo 41 de la Ley 142 de 1994
"por la cual se establece el régimen de los servicios públicos
domiciliarios y se dictan otras disposiciones."
Cópiese,
notifíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JULIO CESAR ORTIZ GUTIERREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de
voto a la Sentencia  C-253/96
PRESUNCION DE LA
BUENA FE-Alcance
(Aclaración de voto)
La presunción que
establece el artículo 83 de la Carta Política,  es predicable de las
actuaciones de los particulares ante las autoridades públicas, pero no se
predica ni se establece en relación con la actuación general del legislador en
ejercicio de su función legislativa y mucho menos de las leyes como el
resultado objetivo e histórico de su actuación. Como la buena fé del legislador
no se presume, no existe nada que desvirtuar en esta materia y en estos
juicios de constitucionalidad; si  en gracia de discusión se llegare a presumir
la buena fé del legislador, solamente podría tratarse de una presunción de
derecho que no admitiría prueba en contrario, es decir, no se podría desvirtuar
“con los mecanismos consagrados en el ordenamiento jurídico”, como lo destaca
la parte citada de la providencia.
Referencia:
Expediente D-1086
Demanda de
inconstitucionali- dad contra el artículo 41 (parcial) de la Ley 142 de 1994
"Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos
domiciliarios y se dictan otras disposiciones".
Con el acostumbrado
respeto por las decisiones de la H. Sala Plena de la Corte Constitucional, dejo
constancia de mi disentimiento sobre la referencia  al artículo 83 de la Carta
Política y a la presunción de la buena fe en las actuaciones de las autoridades
públicas,  que aparece en el último párrafo de la parte de consideraciones de
la sentencia C-253 de 1996, cuyo ponente es el Dr. Hernando Herrera Vergara,
puesto que de la afirmación que en ella se  hace, podría entenderse  que la
Corte Constitucional está en condiciones de declarar la inexequibilidad de una
ley si dicha “presunción se desvirtúa con los mecanismos consagrados por el
ordenamiento jurídico”.
Considero que la
mencionada presunción a la que se refiere la parte motiva de la sentencia, es
decir, la que establece el artículo 83 de la Carta Política,  es predicable de
las actuaciones de los particulares ante las autoridades públicas, pero no se
predica ni se establece en relación con la actuación general del legislador en
ejercicio de su función legislativa y mucho menos de las leyes como el
resultado objetivo e histórico de su actuación.
Es verdad que según
la mencionada norma constitucional las actuaciones de las autoridades públicas
también deben ceñirse a los postulados de la buena fe, pero este presupuesto
subjetivo exigible de la actuación de la autoridad pública no constituye, ni
puede constituir, un elemento válido dentro del juicio objetivo, abstracto y
general de las leyes que debe adelantar la Corte Constitucional cuando ejerce
sus funciones de órgano de control de la constitucionalidad en el juicio
respectivo que se tramita, según las voces de la misma Carta Política y del
Decreto 2067 de 1991 sobre los actos legislativos, las leyes, los decretos con
fuerza de ley,  los decretos legislativos, los proyectos de ley objetados por
el Gobierno como inconstitucionales, los proyectos de ley estatutaria y los
tratados internacionales y las leyes que los aprueban.
En verdad, el
principio de la buena fe puede ser utilizado en distintas modalidades en la
actividad interpretativa de las disposiciones jurídicas con fines judiciales, y
en el examen de la conducta de los particulares y de las autoridades públicas o
de situaciones jurídicas concretas y subjetivas, para efectos de resolver un
caso sometido a la competencia del juez, pero nunca, en mi opinión, para juzgar
la constitucionalidad de las leyes; de igual manera se pueden emplear hipótesis
o presunciones con fines de interpretación de las normas jurídicas aplicables a
un caso, como por ejemplo,  la hipótesis de la coherencia de la disciplina
jurídica, la de la plenitud del ordenamiento jurídico general, la presunción de
continuidad del sistema jurídico o hipótesis del legislador conservador, la
hipótesis del legislador racional y no redundante, la hipótesis del legislador
provisto de fines y, por último, la hipótesis del legislador impotente conocida
como argumento naturalístico o de la naturaleza de las cosas.
Estos son elementos
tradicionales de la disciplina jurídica que sirven para la labor interpretativa
de las disposiciones jurídicas con fines judiciales, y en ellos no cabe la
mencionada presunción de buena fe del legislador; esta presunción milita con
fines judiciales en la actuación contenciosa de derecho público para efectos de
definir, de una parte, la responsabilidad del Estado y del servidor público por
el hecho de la Administración, o para calificar la nulidad del acto
administrativo por desvío de poder, siempre que se afecten derechos subjetivos,
personales o de crédito o intereses legítimos radicados en cabeza de una
persona o en un grupo de personas, pero no para calificar, con fines objetivos,
la constitucionalidad de las leyes ni de los restantes actos normativos
generales de carácter oficial.
Como la buena fé del
legislador no se presume, no existe nada que desvirtuar en esta materia y en
estos  juicios de constitucionalidad; si  en gracia de discusión se llegare a
presumir la buena fé del legislador, solamente podría tratarse de una
presunción de derecho que no admitiría prueba en contrario, es decir, no se
podría desvirtuar “con los mecanismos consagrados en el ordenamiento jurídico”,
como lo destaca la parte citada de la providencia.
Por lo demás,
comparto el sentido de la sentencia y las restantes consideraciones consignadas
en el fallo.
Fecha Ut Supra,
JULIO CESAR ORTIZ GUTIERREZ
Magistrado
[1] Sentencia T-380 de
1994. Magistrado Ponente: Dr. Hernando Herrera Vergara.
[2] La
segunda parte del inciso primero del artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968 que
decía "En los estatutos de los establecimientos públicos se precisará
qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante
contrato de trabajo" fue declarada inexequible por la Corte
Constitucional a través de la sentencia C- 484 de 30 de octubre de 1995. M.P.
Dr. Fabio Morón Díaz.
[3] La
segunda parte del inciso segundo del artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968
subrayada fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante
sentencia C-484 de 30 de octubre de 1995. M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.
[4] Este criterio fue adoptado igualmente en la
Sentencia C-432 de 1995. M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara.