C-226-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-226/08
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Definición/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Consecuencias/COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
Ha dicho la
Corte Constitucional que existe  cosa juzgada cuando existe una decisión
previa del juez constitucional en relación con la misma norma que es llevada
posteriormente a estudio. Frente a lo que al Juez constitucional no se le
permite volver a estudiar la norma. Sin embargo, la
Corte ha insistido, de un lado, en que debe tratarse de la misma disposición
normativa, luego no basta con que el contenido normativo sea el mismo, para que
opere tal prohibición; y de otro, en que si en la declaratoria de exequibilidad
se expresa la limitación de la cosa juzgada a los cargos estudiados en ella,
entonces la norma puede ser considerada nuevamente en aquellos aspectos que no
hicieron parte de los cargos del primer estudio.
RESERVA JUDICIAL EN MATERIA DE CAPTURAS-Aplicación
CAPTURA SIN ORDEN JUDICIAL PREVIA-Sujeta a presupuestos y requisitos
claramente definidos por el legislador/CAPTURA SIN ORDEN JUDICIAL PREVIA-Aplicación
en circunstancias excepcionales
Se debe exigir que el legislador, en
desarrollo de la posibilidad constitucional de que los fiscales realicen
capturas sin orden judicial previa, señale presupuestos y requisitos claramente
definidos. Los cuales, no pueden ser en ningún caso menores a los que se exigen
al juez de control de garantías, para dictar la orden de captura; ni pueden
desconocer el principio de legalidad señalado en el artículo 29 de la
Constitución. La Corte encontró que el artículo 21 bajo análisis es
exequible, salvo algunos contenidos normativos que carecen de la suficiente
concreción, precisión y determinación que requiere la fijación de los límites
en que excepcionalmente los fiscales pueden realizar capturas sin orden
judicial previa.
CAPTURA SIN ORDEN JUDICIAL PREVIA-Procedencia excepcional cuando no se
encuentre un juez que pueda ordenarla
El contenido normativo referido a que se
configura la posibilidad de que el fiscal realice una captura sin orden
judicial previa, cuando no se encuentre un juez que pueda ordenarla, se ajusta
al orden constitucional, siempre y cuando se entienda que esto implica la
obligación de dicho fiscal de agotar diligentemente la búsqueda de todos los
jueces legalmente competentes, incluido el juez de control de garantías
ambulante.
CAPTURA SIN ORDEN JUDICIAL PREVIA-Procedencia excepcional cuando se cuente
con información que permita inferir autoría o participación del indiciado en la
conducta investigada
También, en estudio de los requisitos
adicionales que autorizan al fiscal a hacer uso legítimo de la excepción
estudiada, para ordenar una captura, encontró la
Corte que el requisito consistente en la verificación de la existencia de
información que permita inferir razonablemente que el indiciado es autor o
partícipe de la conducta investigada, exigido en la regulación legal, supone
una interpretación especial. Ésta, se refiere a la idea del Código de
Procedimiento Penal vigente (Ley 906 de 2004), según la cual el concepto de
motivos fundados incluye un respaldo probatorio obtenido mediante reglas
preestablecidas, en especial, respecto de algunos medios probatorios como las
declaraciones de testigos y de informantes en el proceso penal.
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-No aplicación en toda regulación legal
que tenga que ver con derechos fundamentales/RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Criterios
para determinar los asuntos que requieren el tramite de ley estatutaria
La Corte Constitucional ha desarrollado criterios jurisprudenciales
que apuntan a concluir que no toda regulación legal que tenga que ver con el
tema de los derechos fundamentales, resulta reservada al trámite de ley
estatutaria. Esta reserva temática no es general, sino restrictiva a ámbitos
específicos de los tópicos relacionados con los derechos fundamentales. Por
ello, resulta necesario determinar el punto concreto que se regula, y su
incidencia en la configuración y alcance del derecho fundamental que pretende
regular. Se debe exigir el trámite de ley estatutaria, cuando  el contenido de
rango legal tiene la vocación de actualizar, configurar y definir derechos
fundamentales. Esto es, determinar un nuevo alcance del derecho fundamental a
partir de la consideración de la evolución jurisprudencial o normativa interna
o externa, fijar sus alcances o ámbito de aplicación y/o establecer el ámbito
de conductas protegidas por tal derecho y cuando (i) se trate de uno de los
asuntos expresa y taxativamente incluidos en el artículo 152 de la
Carta. (ii) Se trate de un derecho fundamental, no de un derecho
constitucional de otra naturaleza. (iii) Se desarrollen y complementen derechos
fundamentales. (iv) La regulación de que se trate afecte el núcleo esencial de
derechos fundamentales. (v) La regulación que se haga de las materias sometidas
a reserva de ley estatutaria sea integral. (vi) Se regule de manera integral un
mecanismo de protección de derechos fundamentales. (vii) Se trate de un
mecanismo constitucional necesario e indispensable para la defensa y protección
de un derecho fundamental.
CAPTURA EXCEPCIONAL POR LA
FISCALIA-Su regulación no configura reserva de ley estatutaria
No resulta acertado afirmar, que el
contenido normativo de rango legal que establece los requisitos de la captura
excepcional por parte de los fiscales, esto es la captura sin orden previa del
juez, modifica el alcance o núcleo esencial del derecho fundamental a la
libertad personal. Dicho alcance, está determinado en la
Constitución, de manera general en el artículo 28, y de manera específica para
los procedimientos penales, en el mismo artículo 28, así como en los artículos
29 (debido proceso), 32 (flagrancia) y 250-1 (captura excepcional de la
Fiscalía). En este orden, la modificación del alcance o núcleo esencial del
derecho a la libertad personal, consistente en la implementación de una
modalidad de su restricción distinta a las contempladas en los artículos 28 y
32 de la Constitución, no se encuentra contemplada en las normas de rango legal
acusadas, sino en el mismo orden constitucional (250-1). En efecto, la captura
excepcional por parte de la Fiscalía es una modalidad distinta de restricción
del derecho a la libertad personal, pero dicha restricción no fue introducida
por el legislador, sino por el constituyente. Luego, si no fue introducida por
el legislador, no se puede confundir la posibilidad de dicha modalidad de
captura (introducida por el constituyente), y el alcance de las condiciones
bajo las cuales ella es posible, en desarrollo de los procedimientos penales.
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA
DEMANDA-Impertinencia e ineptitud de cargos
Referencia: expedientes acumulados D-6889, D-6895 y D-6896
Demandas de inconstitucionalidad contra los artículos
19 (parcial) y 21 de la Ley 1142 de 2007.
Demandantes: Luis Alberto Reyes y otros.
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá, D.C.,  cinco (5) de marzo de dos mil ocho (2008).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la
Constitución Política, el ciudadano Luís Alberto Reyes demandó la
inconstitucionalidad de las expresiones “o de la captura excepcional dispuesta por
la Fiscalía General de la Nación” contenidas en el artículo 19 de la
Ley 1142 de 2007 y el artículo 21 de la misma ley, por estimar que vulneran
los artículos 28, 32 y 158 Superiores.
De
igual manera, el ciudadano Luis Eduardo Mariño Ochoa, en ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad, demandó la inconstitucionalidad de las
expresiones “podrá proferir excepcionalmente orden de captura”, “motivos
serios y de fuerza mayor no se encuentre disponible un juez”, “vigencia”
y “supeditada a la posibilidad de acceso al juez” del artículo 21 de la
Ley 1142 de 2007, por violar los artículos 28, 29, 250-1 y 243
constitucionales.
Así
mismo, los ciudadanos Sergio Eduardo Estarita y Carolina María Sierra Acosta,
demandaron la inconstitucionalidad de la totalidad del artículo 21 de la
Ley 1142 de 2007, por violar los artículos 28 y 152
a) constitucionales.
La Sala Plena en sesión
llevada a cabo el 1º de Agosto de 2007 resolvió acumular los anteriores
expedientes.
II. NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas y se
subrayan los apartes acusados.
LEY 1142 DE 2007
(junio 28)
Diario Oficial No. 46.673 de 28 de julio
de 2007
CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
Por medio de la cual se reforman
parcialmente las Leyes 906 de 2004, 599 de 2000 y 600 de 2000 y se
adoptan medidas para la prevención y represión de la actividad delictiva de
especial impacto para la convivencia y seguridad ciudadana.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 19. El artículo 297 de la
Ley 906 de 2004, Código de Procedimiento Penal, quedará así:
Artículo 297. Requisitos
generales. Para la captura se requerirá orden escrita proferida por un juez de
control de garantías con las formalidades legales y por motivos razonablemente
fundados, de acuerdo con el artículo 221, para inferir que
aquel contra quien se pide librarla es autor o partícipe del delito que se
investiga, según petición hecha por el respectivo fiscal.
Capturada la persona será puesta a disposición de un
juez de control de garantías en el plazo máximo de treinta y seis (36) horas
para que efectúe la audiencia de control de legalidad, ordene la cancelación de
la orden de captura y disponga lo pertinente con relación al aprehendido.
PARÁGRAFO. Salvo los casos de captura en flagrancia, o
de la captura excepcional dispuesta por la
Fiscalía General de la Nación, con arreglo a lo establecido en este
código, el indiciado, imputado o acusado no podrá ser privado de su libertad ni
restringido en ella, sin previa orden emanada del juez de control de garantías.
ARTÍCULO 21. El artículo 300
de la Ley 906 de 2004 quedará así:
Captura excepcional por orden de la
Fiscalía. El Fiscal General de la
Nación o su delegado podrá proferir excepcionalmente orden de captura escrita
y motivada en los eventos en los que proceda la detención preventiva, cuando
por motivos serios y de fuerza mayor no se encuentre disponible un juez que
pueda ordenarla, siempre que existan elementos materiales probatorios,
evidencia física o información que permitan inferir razonablemente que el
indiciado es autor o partícipe de la conducta investigada, y concurra
cualquiera de las siguientes causales:
1. Riesgo inminente de que la persona se oculte, se
fugue o se ausente del lugar donde se lleva a cabo la investigación.
2. Probabilidad fundada de alterar los medios
probatorios.
3. Peligro para la seguridad de la comunidad o de la
víctima en cuanto a que, si no es realizada la captura, el indiciado realice en
contra de ellas una conducta punible.
La vigencia de esta orden está supeditada a la
posibilidad de acceso al juez de control de garantías para obtenerla. Capturada
la persona, será puesta a disposición de un juez de control de garantías
inmediatamente o a más tardar dentro de las treinta y seis (36) horas
siguientes para que efectúe la audiencia de control de legalidad a la orden y a
la aprehensión.
III. LA DEMANDA
De manera general, los demandantes solicitan a la
Corte Constitucional la declaratoria de inexequibilidad de las disposiciones
demandadas, las cuales conceden a la
Fiscalía General de la Nación la posibilidad de practicar capturas sin orden
judicial, en casos diferentes a la situación de flagrancia.
Con el fin de brindar mayor claridad, se expondrán a
continuación los cargos que cada uno de los demandantes propone en los
distintos escritos de las demandas.
En el expediente D-6889, el ciudadano demandante
explica que del artículo 28 de la
Constitución, se desprende que para efectos de la privación legítima de la
libertad, existe en Colombia reserva judicial. Esto es, según esta norma
constitucional al ejercicio de dicha potestad debe preceder la orden de una
autoridad judicial competente. Así, si el Fiscal o su delegado no son
funcionarios judiciales, y el sistema penal actual está diseñado con la
participación de un funcionario judicial (juez de garantías), cuya función es
justamente emitir las órdenes de privación de la libertad, entonces las disposiciones
acusadas vulneran el principio de reserva judicial en dicha materia. Pues, de
su contenido normativo (parágrafo-parcial del artículo 19 y artículo 21) se
desprende la posibilidad de que los fiscales realicen capturas sin orden previa
del juez correspondiente.  Explica que la única excepción establecida en la
Constitución, para privar de la libertad a una persona sin orden judicial
previa, es el caso de la flagrancia descrito en el artículo 32 Superior.
Igualmente, agrega que en relación con el artículo 21
de la Ley 1142 de 2007 acusado, se configura también, vulneración del artículo
158 de la Constitución. Esto, en tanto el mencionado artículo 21 pretende
modificar el artículo 300 de la Ley 906 de 2004, que fue declarado inexequible
mediante sentencia C-1001 de 2005. Así, explica el accionante, la disposición
demandada se refiere a la modificación de un contenido normativo inexistente en
el ordenamiento jurídico colombiano; y, no puede por tanto modificarlo. Por ello,
considera vulnerado la cláusula constitucional según la cual en todo proyecto
de ley “serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen
con ella” (art. 158 C.N).
En el expediente D-6895, el accionante solicita la
declaratoria de inexequibilidad del artículo 21 de la
Ley 1142 de 2007, por considerar que vulnera el artículo 243 de la
Constitución, en tanto éste prohíbe a las autoridades reproducir el contenido
material de las normas declaradas inexequibles. Lo anterior, en razón a que el
artículo 21 acusado reproduce el contenido normativo del artículo 300 de la
Ley 1142 de 2004, declarado inexequible en sentencia C-1001 de 2005.
De otro lado, explica que nuestro orden constitucional
estipula reserva judicial respecto de la realización de capturas a los
ciudadanos. La excepción a ello, contemplada en el inciso tercero del artículo
250-1 de la Constitución, según la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, se estableció en términos de otorgar al legislador la
facultad de regular una situación excepcional en la que los fiscales pudieran
hacer capturas, sin orden previa de un juez. Y, en este orden de ideas, los
supuestos descritos por el artículo demandado, según el demandante, dejan un amplio
margen de interpretación, “que no se compadece con el carácter excepcional
fijado por el Constituyente”.
En desarrollo de lo anterior, argumenta que las
expresiones “cuando por motivos serios de fuerza mayor no se encuentre
disponible un juez”, “riesgo inminente de que la persona se oculte, se fugue o se
ausente”, “probabilidad fundada de alterar los medios probatorios” y “peligro para la seguridad de la
comunidad o de la víctima”; no regulan de manera adecuada una excepción
constitucional que tiene por fin preservar las garantías del derecho a la
libertad personal, en una situación en la que el funcionario judicial
competente no está presente para hacerlo. En su opinión, dichas expresiones son
criterios que resultan ambiguos y poco claros, y cualquier situación podría
subsumirse en ellos.
En el expediente D-6896, el demandante explica que el
artículo 21 de la Ley 1142 de 2007, resulta inconstitucional, por cuanto
vulnera el artículo 28 de la
Constitución. En su opinión, existen contenidos normativos claros en la
Constitución del 1991, según los cuales resulta ajustado a nuestro orden
jurídico la restricción del derecho a la libertad. Dentro de dichos contenidos está
establecido aquel consistente en que debe existir una orden judicial previa
para el efecto, lo que supone una reserva judicial en materia de capturas. Así,
concluye que se vulnera dicha reserva judicial, pues ni el Fiscal ni sus
delegados son funcionarios judiciales.
Agrega, que el sentido de la reforma constitucional
relativa al sistema penal acusatorio, así como la misma ley 906 de 2004, tuvo
como uno de sus fines primordiales evitar que la
Fiscalía participara en el proceso penal como juez y parte. Esto a su vez,
supuso entre otras cosas, despojar a la
Fiscalía de funciones propias de los jueces, por lo cual, la norma acusada no
sólo vulnera la reserva judicial en materia de capturas, sino también los fines
constitucionales que inspiraron la entrada en vigencia del nuevo sistema penal.
De otro lado, afirma que la disposición acusada
vulnera la reserva de ley estatutaria, respecto de la posibilidad del
legislador de regular cuestiones relativas a la limitación de los derechos
fundamentales. En relación con lo anterior, explica que la imposición de una
excepción a la reserva judicial para ordenar capturas, no es más que una
limitación del derecho de libertad personal, establecida por el legislador,
para lo cual, según la Constitución (art. 152-a C.N), se debe implementar el
procedimiento legislativo propio de las leyes estatutarias, y no de las leyes
ordinarias como en efecto aconteció.
Con el fin de sistematizar los planteamientos de las
distintas demandas, a continuación se resumirán los cargos que los accionantes
proponen a la Corte Constitucional:
(i)
Vulneración del artículo 243
constitucional, que prohíbe a las autoridades reproducir el contenido material
de las disposiciones declaradas inexequibles por la
Corte Constitucional. Y, el artículo 21 demandado reproduce el contenido normativo
del artículo 300 de la ley 906 de 2004, declarado inexequible (C- 1001 de
2005).
(ii)
Vulneración del principio de
unidad de materia establecido en el artículo 158 de la
Constitución, por parte del artículo 21 acusado, por cuanto implica una modificación
del artículo 300 de la ley 906 de 2004, el cual fue declarado inexequible. Esto
es, se pretende modificar una disposición que no existe, porque fue retirada
del ordenamiento por la sentencia C- 1001 de 2005.
(iii)
Vulneración de la reserva judicial
en materia de capturas, contenida en el artículo 28 de la
Constitución, en tanto los fiscales no son funcionarios judiciales.
(iv)
Vulneración del numeral 1° del
artículo 250 de la Constitución, pues éste establece una excepción a la reserva
judicial en materia de capturas, permitiendo al legislador regularla,
justamente, como una situación excepcional. Y, el contenido normativo demandado
no brinda criterios suficientemente estrictos, que permitan hacer uso de la posibilidad
de los fiscales de realizar capturas sin orden previa del juez, como una
situación verdaderamente excepcional. La norma acusada sugiere un margen muy
amplio de interpretación, a partir del cual la excepción puede convertirse
fácilmente en la regla general.
(v)
Vulneración de la reserva de
ley estatutaria contenida en el artículo 152 Superior, según la cual, la
regulación de la limitación de los derechos fundamentales requiere el trámite
de ley estatutaria. Y, el artículo demandado supone una excepción a la reserva
judicial, en relación con la limitación del derecho fundamental a la libertad
personal.
IV. intervenciones
1.- Intervención de la
Academia colombiana de jurisprudencia
La Academia Colombiana de Jurisprudencia, mediante escrito de intervención,
considera que las disposiciones demandadas vulneran los artículos 23 y 152-a de
la Constitución, por lo cual debe ser declarada inexequible.
El interviniente explica que el artículo 28
constitucional, señala de manera clara, que la orden consistente en la
privación de la libertad de un ciudadano, puede emitirla únicamente la
autoridad judicial competente. Por ello, se debe atender al hecho que los
fiscales no son funcionarios judiciales, luego no pueden motu proprio,
ordenar la restricción de la libertad de las personas.
A lo anterior – continúa-, se debe agregar que no sólo
la cláusula general de reserva judicial en materia de capturas, resulta
vulnerada por las normas acusadas; sino también el sentido mismo de la reforma
constitucional del sistema penal adoptado por Colombia. Explica que la reforma
en mención, tuvo como uno de sus fines primordiales, separar al funcionario del
fiscal de funciones propias de los jueces, en aras de estructurar un proceso
penal imparcial.
Considera igualmente, que si bien el artículo 250 constitucional
establece la posibilidad de que la fiscalía realice capturas sin orden previa
del juez de garantías, dicho contenido tiene según la misma Constitución,
carácter excepcional. En este orden, la regulación dictada por el legislador en
las normas acusadas no determina de manera concreta, criterios claros que
permitan concluir que dicha posibilidad está regulada como una excepción. Y,
por el contrario, los criterios dispuestos por el legislador son tan amplios,
que casi cualquier supuesto se subsume en ellos. Además, en su opinión, la
reglamentación legal de la captura por parte de los fiscales, sin orden previa del
juez, tiene como uno de sus puntos de partida más importantes, el hecho de que
el fiscal se encuentre en una situación en la que no pueda encontrar un juez
disponible, lo que de plano, resulta alejado de la realidad; y, da pie para que
cualquier razón pueda justificar dicha situación.
En relación con la vulneración de la reserva de ley
estatutaria (art 152-a C.N), el interviniente le da la razón al demandante, y
concluye que tratándose de una norma que pretende establecer condiciones para la
restricción del derecho fundamental a la libertad personal, debió tramitarse como
ley estatutaria. Por todo lo anterior, solicita la declaratoria de
inexequibilidad de las normas demandadas.
2. Intervención de la
Defensoría del Pueblo.
La Defensoría del Pueblo,
allegó al presente proceso de constitucionalidad escrito de intervención, en el
que solicita a esta Corporación que declarase la inexequibilidad de las normas
demandadas.
Considera la
Defensoría, que el artículo 28 de la
Constitución contiene la cláusula de “monopolio legal y reserva judicial en
materia de libertad personal”, que sugiere que “sólo las autoridades
judiciales pueden tomar medidas que conlleven a la privación de la libertad de
una persona”. Luego,  de dicha potestad están excluidos tanto los
particulares, como otras autoridades.
Explica que el anterior principio constitucional tiene
tres excepciones, igualmente originadas en la
Constitución. De un lado, el caso de la flagrancia (art 32
C.N), el caso de la detención administrativa preventiva (inciso segundo art. 28
C.N) y el caso de la captura excepcional por parte de la
Fiscalía (inciso tercero art. 250-1). En relación con la última, afirma que del
artículo 250-1 Superior se desprende que el sentido de la ley que reglamente la
posibilidad de la Fiscalía de realizar capturas, debe dar cuenta del carácter
excepcional de la figura.
Así, concluye que los criterios brindados por el
legislador no corresponden a circunstancias de “urgencia e
impostergabilidad que justificaría la adopción de una captura excepcional por
parte de un fiscal”. Por ello, afirma que la regulación legal de esta
excepción debe como mínimo, tan exigente como la que enmarca la posibilidad de
las detenciones administrativas preventivas. Y, como no lo es, vulnera tanto la
reserva judicial en esta materia (art.28 C.N), así como también su carácter
excepcional (art 250-1 C.N).
En relación con la vulneración de la reserva de ley
estatutaria, considera la Defensoría, que le asiste razón al demandante cuando
afirma que las disposiciones acusadas pretenden regular una modalidad de
restricción del derecho fundamental a la libertad personal, y en dicho sentido
debió regularse mediante el trámite de ley estatutaria.
Agrega, que en relación con las excepciones a la
reserva judicial en materia de privación de la libertad, se adoptó la
regulación del mecanismo de habeas corpus como garantía en este tipo
casos, mediante una ley estatutaria. Luego, no se entiende por qué la
regulación relativa a una de dichas excepciones, se dicta mediante ley
ordinaria.
Por último, asevera que el artículo 21 de la ley 1142
de 2007 cuestionado, reproduce el contenido normativo del artículo 300 de la
ley 906 de 2004, el cual fue declarado inexequible, con lo cual se vulnera el
artículo 243 constitucional, que prohíbe a las autoridades reproducir
contenidos normativos declarados inexequibles. Con lo que además, se presenta la
siguiente situación: el artículo 21 demandado subroga el artículo 300 en
mención, después de que la Corte lo declaró inexequible, es decir cuando ya no
existía en el ordenamiento jurídico.
3. Intervención de la
Universidad Nacional
La Facultad de Derecho de la
Universidad Nacional mediante escrito de intervención, plantea a esta Corte
que las normas acusadas son contrarias a los artículos 28 y 250 de la
Constitución, por lo cual deben ser declaradas inexequibles.
La Facultad de Derecho en
mención, explica que la orientación del sistema penal acusatorio impuso la
necesidad de la separación de los roles de las partes en el proceso penal. Por
ello, distinguió y separó, en cabeza de funcionarios distintos, las actividades
de persecución y acusación, de la actividad de control del respeto por los derechos
y garantías procesales del procesado. Además –continúa-, en los ordenamientos jurídicos
contemporáneos existe una estricta reserva legal en materia de restricción del
derecho a la libertad personal, complementada incluso con criterios
condicionantes que limitan su ejercicio por parte del juez competente. Valga
decir, si bien los jueces tienen la facultad de ordenar capturas, deben hacerlo
atendiendo a criterios de necesidad, adecuación y proporcionalidad de dicha
medida.
A partir de lo anterior, se hace alusión a que la
jurisprudencia de la Corte ha interpretado la posibilidad de la
Fiscalía de realizar capturas, establecida en la
Constitución (art. 250-1), como un evento excepcional que debe ser regulado
como tal por el legislador. De este modo, halla razón en el argumento según el
cual, la regulación legal que desarrolle dicha posibilidad constitucional, debe
ser concreta y debe impedir interpretaciones amplias y ambiguas. En este orden,
tal y como están determinados en la disposición acusada los criterios que
autorizan a los fiscales a realizar capturas, sugieren que dicha posibilidad no
resulta excepcional, y por el contrario podría dar lugar a que en la práctica
dichas capturas sean arbitrarias. Comparte pues, la visión de los demandantes
según la cual las expresiones motivos serios y de fuerza mayor que
determinen la falta de disponibilidad de un funcionario judicial para
solicitarle la orden, no brinda mayores garantías para que se inaplique la
reserva judicial en la restricción de la libertad personal en los procesos
penales.
Por último, agrega que el hecho que sustenta los
anteriores criterios, cual es de la configuración de una situación en la que no
se pueda encontrar un juez disponible, está basado en suposiciones hipotéticas.
Desconoce por ejemplo, que el artículo 3° de la
Ley 1142 de 2007, establece la creación de “jueces de garantías ambulantes
que actúan en sitios donde solo existe un juez municipal y, además se trate de
un lugar en el que el traslado de las partes e intervinientes se dificulte por
razones de transporte, distancia, fuerza mayor u otras análogas.”
4.- Intervención del Instituto de Derecho Procesal
El Instituto de Derecho Procesal, mediante escrito de
intervención, solicita  a la
Corte Constitucional, que se declare la exequibilidad condicionada de los
apartes normativos demandados en el sentido de “dotar de contenido a
acepciones como ´motivos serios´, ´inferencia razonable´ y ´probabilidad
fundada´ (…)”.
Se explica en el escrito de intervención, que el
concepto de la vulneración planteado en la demanda, se dirige a cuestionar el
carácter impreciso de los criterios bajo los cuales se regula la excepción a la
reserva judicial, en materia de capturas. En este orden, considera que el
análisis debe centrarse en cuándo se encuentra legitimado un Fiscal para
realizar una captura sin orden previa del juez. Según la norma demandada esto
sería en los eventos en que existen “motivos fundados”. Por ello, propone
el interviniente que en el contexto de las regulaciones sobre la restricción a
la libertad personal, se debe interpretar la noción “motivos fundados”,
de tal manera que corresponda a “parámetros fácticos precisos”.
Los “motivos fundados” en este contexto son
pues, en su opinión, “el conjunto de razones empírica y objetivamente
verificables en información, evidencia o elementos materiales lícitamente
recabados que indiquen la posible ocurrencia de un delito y probable
participación en el mismo del ciudadano al que se le pretenden restringir sus
derechos fundamentales”.
Propone igualmente, que resultaría provechoso
adicionar al estudio de lo anterior, los análisis presentados en el debate en
el escenario norteamericano, a partir de la distinción entre “causa
probable” y “sospecha razonable”. Y, asimilar “motivos fundados” a
la primera noción, pues “sospecha razonable”, pese a que se acepta como
criterio en el proceso penal de EEUU, resulta una categoría menos estricta. Los
criterios que enmarcan la doctrina de la “causa probable”, resultan
entonces aplicables a la determinación del alcance de los motivos fundados que
autorizarían a los fiscales a realizar capturas sin orden del juez.
Según el escrito de intervención estos criterios son,
entre otros: “(i) la determinación de la causa probable se constituye en una
exigencia constitucional. (ii) El patrón probatorio para determinar la
existencia de causa probable debe contener suficiente garantía circunstancial
de confiabilidad. (iii) La causa probable debe indicar la existencia material
del hecho presuntamente delictivo y la participación probable en el mismo del
ciudadano en contra de quién se formula. (…)”
Del análisis anterior, concluye que la determinación
que la Corte ha de hacer de la noción “motivos fundados”, se debe
circunscribir a la idea de que la verificación sobre la alta y confiable
probabilidad de que el delito ocurrió y que el ciudadano que pretende capturarse
ha participado, se sustente en medios probatorios que tengan la vocación de ser
pruebas en el juicio oral. Además, de que bajo el mismo supuesto, el Fiscal
debe probar la imposibilidad absoluta de acudir a un juez, el riesgo eminente
de que la persona se fugue o se oculte y/o altere medios probatorios y/o
resulte un peligro para la seguridad de la comunidad. La aplicación pues, de la
carga argumentativa y probatoria que exige la tesis de la causa probable
(en nuestro ámbito: motivos fundados), debe exigirse a la posibilidad de
que el fiscal realice capturas sin orden previa del juez, tanto para justificar
la existencia de motivos fundados, como para fundamentar los hechos que le
impidieron acudir al juez de garantías.
5.- Intervención de la
Fiscalía General de la Nación
El Fiscal General de la
Nación, allega a este despacho, escrito de intervención en el que solicita que
se declare la exequibilidad de la facultad excepcional de la
Fiscalía para realizar capturas sin orden judicial previa, en relación con la
supuesta vulneración de los principios de libertad personal y reserva judicial
en materia de capturas, reserva de ley estatutaria y prohibición de reproducir
contenidos normativos declarados inexequibles.   Así mismo solicita que se
dicte un fallo inhibitorio respecto de los demás cargos y normas demandadas.
Afirma el Fiscal General, que no se vulnera la reserva
judicial constitucional para restringir el derecho a la libertad personal del
artículo 28 de la Carta. Esto, en razón a que el artículo 250 de la misma
Constitución, establece la posibilidad de que la fiscalía realice excepcionalmente
capturas sin orden judicial previa. Además, tampoco se puede aseverar que la
reglamentación introducida por el legislador en la norma acusada, convierta
dicha excepción en la regla general. Pues, ésta dispone condiciones y criterios
adicionales a los exigidos al juez de garantías, que el fiscal debe tener en
cuenta para realizar esta modalidad de captura. Condiciones que, justamente,
desarrollan la facultad constitucional mencionada, con un carácter excepcional.
Igualmente justifica la ausencia de vulneración de
reserva de ley estaturaria, en los criterios jurisprudenciales de la
Corte Constitucional, en el sentido de que dicha vulneración sólo se
configura cuando la norma de rango legal pretende regular aspectos relativos al
núcleo esencial de un derecho fundamental. En este orden, la disposición
acusada no tiene tal vocación, ya que sólo determina las condiciones en las que
es posible realizar una conducta que está permitida en la
Constitución.
Por último, señala que no se vulnera la el artículo
243 constitucional, por cuanto salta a la vista que los textos del artículo demandado
y del antiguo artículo 300 (L.906/04) declarado inexequible, no son los mismos.
Con base en las razones expuestas solicita la exequibilidad de la norma acusada
6.- Intervenciones Ciudadanas
El ciudadano Javier Mauricio Hidalgo Escobar, mediante
escrito de intervención, solicitó a la Corte acoger los cargos presentados en
la demanda, y en consecuencia declarar la inconstitucionalidad de las
disposiciones acusadas. Argumenta, que la norma demandada reproduce un
contenido normativo que ya había sido declarado inexequible por la
Corte Constitucional. Y que, pese a que la redacción del artículo actualmente
estudiado resulta distinta a la del excluido anteriormente del ordenamiento jurídico,
su alcance es el mismo. Lo que, deriva en la vulneración del artículo 243
superior.
De otro lado, aduce que la norma cuestionada, incurre
en la misma vaguedad de la que adolecía el artículo 300 de la
Ley 906 de 2004 (declarada inexequible), pues establece un amplio margen de
interpretación y de situaciones de hecho, para que el Fiscal ejerza una
facultad (la de capturar), que la misma Constitución dispone como excepcional.
Por lo anterior considera que la Corte debe declarar su inexequibilidad.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la
Nación, Edgardo José Maya Villazón, en Concepto No. 4391 presentado el 4 de
octubre del presente año, solicita a la
Corte se declare la  inexequibilidad de la frase “o de la captura
excepcional dispuesta por la
Fiscalía General de la Nación, con arreglo a lo establecido en este Código”,
contenida en el parágrafo del artículo 19 de la ley 1142 de 2007, así
como, la inexequibilidad del artículo  21 de la misma ley.
Para el Ministerio Público, los aspectos más relevantes en el
análisis y resolución de los problemas jurídicos planteados es que la
Ley 1142 de 2007 y en concreto el artículo 21, corresponde al segundo intento
legislativo de regular una facultad expresamente consignada al Fiscal General
de la Nación por la norma suprema, luego de la reforma del art. 250, mediante
el acto legislativo 03 de 2002. Así por mandato constitucional, corresponde al
legislador, mediante ley, facultar a la
Fiscalía General de la Nación para realizar excepcionalmente capturas.
En cumplimiento de este mandato, el
legislador, a través del art. 300 del Código de Procedimiento Penal (ley 906 de
2004) reguló la materia. Precepto que fue en su integridad declarado
inexequible por la Corte Constitucional, mediante la
Sentencia C-1001 de 2005.
Así, en opinión de la
Vista Fiscal, este precedente constituye, ineludiblemente, una pieza
fundamental para determinar si la constitucionalidad del precepto ahora
impugnado se encuentra comprometida. En esa ocasión, la
Corte Constitucional compiló y amplió algunas reglas y subreglas
interpretativas respecto a los parámetros que debía seguir el legislador para
que tal facultad excepcional de la
Fiscalía General de la Nación no afectara, en forma irregular, derechos
fundamentales de altísima importancia en el Estado Social de Derecho, como es
el de la libertad de las personas.
De las reglas hermenéuticas establecidas el
Procurador destaca las siguientes:
i)       Ratificación del alcance del principio de
reserva judicial en la privación de la libertad, reforzada por el Acto Legislativo
03 de 2002 que introdujo en el ordenamiento jurídico colombiano el Sistema
Penal Acusatorio.
ii)     La función del juez de control de
garantías como garante de la protección judicial de la libertad y de los
derechos fundamentales de quienes participan en el proceso penal.
En este sentido la
Corte se remitió al conjunto de las decisiones en las que se hizo un extenso
análisis de los elementos esenciales y las principales características del
nuevo sistema penal de investigación, acusación y juzgamiento.
iii)   La competencia de la
Fiscalía es restringida y excepcional, por tanto las causales para su
procedencia no pueden ser menos exigentes o iguales a las del juez de control
de garantías.
De esta premisa se
desprende que no sean de recibo las redacciones del legislador en las que con
el uso de un lenguaje genérico o abstracto dejen un margen de discrecionalidad
al Fiscal General de la Nación o su delegado, de suerte que su competencia
excepcional en la materia, culmine siendo amplia y sustituta de la que
constitucionalmente le corresponde al juez de garantías.
En consideración a que algunos de los
actores señalan la supuesta reproducción “casi total” del art. 300 de la
Ley 906 de 2004 (declarado inexequible) por el 21 de la
Ley 1142 de 2007, expone el siguiente cuadro, con el fin de confrontar las
normas:
Ley 1142 de 2007
Ley 906 de 2004 Nuevo CPP
ARTÍCULO 21. El artículo 300 de la
Ley 906 de 2004 quedará así:
Captura excepcional por orden de la
Fiscalía.
El Fiscal General de la
Nación o su delegado podrá proferir excepcionalmente orden de captura escrita
y motivada en los eventos en los que proceda la detención preventiva,
cuando por motivos serios y de fuerza mayor no se encuentre
disponible un juez que pueda ordenarla, siempre que existan elementos
materiales probatorios, evidencia física o información que permitan
inferir razonablemente que el indiciado es autor o partícipe de la conducta
investigada, y concurra cualquiera de las siguientes causales:
1. Riesgo inminente de que la persona se oculte, se
fugue o se ausente del lugar donde se lleva a cabo la investigación.
2. Probabilidad fundada de alterar los medios
probatorios.
3. Peligro para la seguridad de la comunidad o de la
víctima en cuanto a que, si no es realizada la captura, el indiciado realice
en contra de ellas una conducta punible.
La vigencia de esta orden está supeditada a la
posibilidad de acceso al juez de control de garantías para obtenerla.
Capturada la persona, será puesta a disposición de un juez de control de
garantías inmediatamente o a más tardar dentro de las treinta y seis (36)
horas siguientes para que efectúe la audiencia de control de legalidad a la
orden y a la aprehensión.
“Artículo 300.
Captura sin orden judicial.
En los
eventos en que proceda la detención preventiva, el Fiscal General de la
Nación o su delegado podrá proferir excepcionalmente ordenes de captura
cuando en desarrollo de la investigación tenga motivos fundados para inferir
que determinada persona ha participado en la conducta investigada, no sea
posible obtener inmediatamente orden judicial, y concurra al menos una de las
siguientes causales:
1. Cuando
exista riesgo de que la persona evada la acción de la justicia.
2. Cuando
represente peligro para la comunidad u obstruya la investigación.
En estos
casos el capturado será puesto a disposición del juez de control de garantías
inmediatamente a más tardar dentro de las treinta y seis (36) horas, para que
en audiencia resuelva lo pertinente.”
Ahora bien, queda claro para el
Ministerio Público que los textos comparados no son idénticos. Por ello, se
deberá resolver el primer problema jurídico, consistente en determinar si el
nuevo lenguaje, empleado por el legislador, resulta conforme a las reglas
señaladas, por la Constitución y la jurisprudencia, para que el presupuesto de
excepcionalidad de la captura por parte del Fiscal proceda, en detrimento de
las garantías que ofrecen el principio general de reserva judicial (artículo
28, 29 y 32 superior) que sobre estas materias impera en el ordenamiento jurídico
colombiano.
En este orden, “pese a los nuevos
matices, circunstancias y requisitos que condicionan la actuación del Fiscal o
su Delegado en la captura sin previa orden judicial, lo cierto es que cada uno
de estos elementos se encuentra atado a la verificación del primer aspecto o
condición, la no disponibilidad del juez de garantías y cuándo se entiende que
esta circunstancia se cristaliza.”
Para la
Vista Fiscal, la no disponibilidad del juez de control de garantías es lo que,
de facto, viabiliza la competencia subsidiaria del Fiscal o su Delegado. Dado
que la concurrencia de los otros aspectos relacionados con la no disponibilidad
del juez, sólo son necesarios de corroborar una vez se constate la satisfacción
a cabalidad del primero. De suerte que en el caso contrario, aunque todos los
otros elementos de análisis para determinar si procede o no la captura se den,
si se encuentra disponible el juez de control de garantías, inmediatamente
pierden sentido la continuación de cualquier juicio sobre la  posibilidad de
intervención del Fiscal General de la
Nación.
Así las cosas, el peso del debate se
encuentra en la primera razón que justifica la intervención del Fiscal en la
captura, en concreto sobre las razones por las cuales se entiende que el juez de
control de garantías no se encuentra disponible. Por tanto es pertinente
determinar si “motivos serios y de fuerza mayor” gozan en el ordenamiento
jurídico de la suficiente concreción, precisión y determinación que no den
lugar a equívocos interpretativos. De tal forma que en su aplicación, la fuerza
mayor, excluya el abuso, extralimitación o potencial vulneración a los derechos
fundamentales.
La Vista Fiscal encuentra pues, en relación con el concepto de fuerza
mayor, que al igual que lo consideraban los accionantes y el Defensor del
Pueblo, la definición con la que se cuenta para determinar el contenido
normativo de dicho concepto es la que nos proporciona el Código Civil. De la
mano de la definición allí establecida, la fuerza mayor se conforma de aquellas
situaciones imprevisibles imposibles de resistir. Los ejemplos señalados en el
mismo artículo 1º de la Ley 95 de 1890, naufragio, terremoto, el apresamiento
de enemigos, los autos de autoridad ejercidos por funcionario público, etc” son
tan anacrónicos que generalmente se requieren grandes esfuerzos interpretativos
para validamente deducir la similitud entre un evento actual y los considerados
por el Código Civil. Lo anterior no excluye la existencia, en algunos casos, de
una aproximación no forzada entre una situación actual y la fuerza mayor.
Así, “la vaguedad jurídica del
concepto de fuerza mayor se enfrenta a las altas exigencias de precisión que se
requieren para reglamentar la captura por parte del Fiscal General de la
Nación sin atentar contra la
Constitución. En otras palabras, la excepcionalidad reclamada por la norma
suprema a la actuación de la Fiscalía en la restricción de la libertad,
proveniente del artículo 250-1, no puede ser reglada mediante la ambigüedad, la
ambivalencia o la laxitud lingüística, porque ello vaciaría de sentido la
pretensión constitucional y expondría a las personas al menoscabo de sus
derechos fundamentales.”
En consecuencia, el Ministerio Público
considera que procede el cargo alegado por los demandantes en cuanto el
artículo 21 de la Ley 1142 de 2007 y el 19 de la misma ley, en el sentido que
ambos preceptos vulneran el artículo 28 constitucional. Por lo cual, se
solicitará a la Corte Constitucional declarar inexequible la totalidad del
primero (artículo 21) y el fragmento impugnado del segundo (artículo 19).
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.- La
Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en
virtud del artículo 241 numeral 4 de la
Carta.
Problema jurídico
2.- Los distintos demandantes, consideran
que la regulación legal de la permisión Constitucional (art 250
C.N), consistente en que los Fiscales realicen capturas sin orden previa del
juez, es inconstitucional. Alegan que, se vulneran los artículos
constitucionales relativos a la imposibilidad de reproducir contenidos normativos
declarados inexequibles (art.243 C.N), así como el principio de  cosa juzgada,
pues los mismos contenidos acusados, fueron declarados inexequibles en
sentencia C-1001 de 2005. Por lo anterior,
afirman que de igual manera se vulnera el artículo 158 Superior, en el aparte
que estipula que en los proyectos de ley son inadmisibles modificaciones que no
se relacionen con el tema general de la misma. Y esto, porque el artículo 21 de
la Ley 1142 de 2007 demandado, pretende modificar el artículo 300 de la ley
906 de 2004, declarado inexequible en el 2005 (C-1001 de 2005). Es decir
pretende modificar una norma inexistente.
De otro lado, se afirma que la regulación demandada
vulnera la reserva judicial en materia de restricciones a la libertad personal
de los ciudadanos, pues, el Fiscal no es un funcionario judicial. Ahora bien, continúan,
en gracia de discusión podría afirmarse que la misma Constitución contempla la
posibilidad de que el Fiscal realice dichas capturas sin orden judicial (Art.
250-1 C.N), luego la reglamentación legal no estaría vulnerando la mencionada
reserva judicial. Pero, agregan, dicha permisión constitucional (Art. 250-1
C.N), se enmarca bajo la condición de que la ley lo regule como una situación
excepcional. Y, las disposiciones acusadas no dan cuenta de dicha exigencia, en
tanto no brindan criterios claros ni concretos, para responder a la pregunta de
cuándo resultaría autorizado para un fiscal realizar una captura sin orden previa
de un juez.
Por el contrario, consideran que el contenido de la
regulación en mención, permite múltiples interpretaciones, por lo que la
excepción termina convirtiéndose en la regla general. Esto es, en su parecer, no
habría cómo distinguir entre una situación normal en la que el fiscal
debe solicitar al juez la orden, y la situación excepcional en la que le es
permitido no hacerlo.
Por último, los demandantes plantean que las
disposiciones acusadas pretenden regular cuestiones relacionadas con la limitación
del derecho fundamental a la libertad personal, en el sentido de establecer una
modalidad de su restricción, distinta a las que se regulan en el artículo 28
Superior. Por lo que, dicho tópico resulta reservado al trámite de ley
estatutaria. Y, como quiera que el legislador lo regulara por medio de ley
ordinaria, se vulnera con ello el artículo constitucional referido a la reserva
en cuestión (art 152 C.N).
3.- Los intervinientes en general
consideran, que la norma es inexequible porque reproduce el contenido normativo
del artículo 300 de la Ley 906 de 2004, que ya había sido analizado por la
Corte Constitucional, bajo la óptica que se propone en la demanda objeto de
estudio. Es decir, si la regulación establecida por el legislador es
suficientemente clara y concreta para configurar una situación verdaderamente
excepcional, que se distinga de los eventos fácticos dentro de los que
normalmente actúa un fiscal. Concluyen pues, que la nueva regulación brinda criterios
indeterminados (al igual que el artículo 300
L.906/04), en aplicación de los cuales cualquier supuesto podría subsumirse en
ellos, y la excepción pierde su carácter de tal.
Como argumento adicional a la solicitud de
inexequibilidad, algunos intervinientes consideran que la regulación del tema
referido a, una excepción a la reserva judicial del artículo 28 constitucional,
resulta ser un asunto que implica modificar el alcance constitucional del
derecho fundamental a la libertad personal, por lo cual es materia de ley
estatutaria. No puede por tanto ser objeto de una ley ordinaria, tal como lo
tramitó el legislador.
4.- Por su lado el Procurador General, solicita
a esta Corporación la inexequibilidad de las proposiciones normativas acusadas.
Explica que el contenido normativo objeto de estudio, no es el mismo que la
Corte Constitucional estudió mediante la sentencia C-1001 de 2005. En este
orden no encuentra vulnerada la prohibición de reproducir contenidos materiales
declarados inexequibles (art 243 C.N). En cambio, desde la perspectiva de la
aplicación de la jurisprudencia sentada por la
Corte Constitucional desde el 2005, según la cual la regulación de lo contemplado
en el artículo 250-1 de la
Constitución, debe impedir el establecimiento de criterios abiertos y ambiguos,
a partir de los cuales un fiscal pueda realizar una captura sin orden previa
del juez, el Ministerio Público considera que las normas demandadas son
inconstitucionales.
En efecto, para el Procurador no resulta
clara la noción de motivos serios y de fuerza mayor, que tengan además como
consecuencia la imposibilidad de encontrar disponible un juez que emita la
orden de captura. Esta situación, en la práctica resulta tan ambigua que casi
cualquier evento quedaría incluido en ella. Si bien existen criterios
adicionales, para la Vista Fiscal la consideración de dichos criterios sólo se
da cuando se determina en primer término la existencia de motivos serios y de
fuerza mayor que han justificado la indisponibilidad del juez; y, como lo
explica desde el principio, dicha justificación no es la propia de una
situación excepcional. Esto, porque cualquier clase de eventos están contenidos
en la noción de motivos serios y de fuerza mayor, luego cualquier evento
justifica la indisponibilidad del juez, para dictar la orden de captura. Por lo
anterior, considera que las normas demandadas deben ser declaradas
inexequibles.
Adicionalmente, el Ministerio Público,
considera que la Corte Constitucional debe pronunciarse sobre si el tema objeto
de análisis, es un tema reservado al trámite de ley estatutaria. Según el
análisis que propone el Procurador, “la restricción del derecho a la
libertad se corresponde con el núcleo esencial del derecho, por lo que en
respeto al artículo 152 constitucional, el legislador debe someterse este tema
al trámite agravado de aprobación de las leyes”, es decir al trámite de ley
estatutaria. Y agrega, “si el habeas corpus fue tramitado por medio de una
ley estatutaria, mutatis mutandis, la excepción de la captura administrativa
debe ser también aprobada mediante ese procedimiento legislativo.”
Sobre este punto, el Procurador solicita
concretamente a la Corte Constitucional, “exhortar al legislador a
regular las restricciones a la libertad sin mediar orden judicial mediante una
ley estatutaria.”
5.- De conformidad con lo anterior, esta
Sala encuentra que a la Corte Constitucional, se le han planteado los
siguientes problemas jurídicos para resolver:
(i)
¿Se vulnera el artículo 243
constitucional, que prohíbe a las autoridades reproducir el contenido material
de las disposiciones declaradas inexequibles por la
Corte Constitucional; en razón a que, el artículo 21 demandado reproduce el
contenido normativo del artículo 300 de la ley 906 de 2004, declarado
inexequible mediante sentencia C- 1001 de 2005?
(ii)
¿Se vulnera el principio de unidad
de materia establecido en el artículo 158 de la
Constitución (en el aparte según el cual, en los proyectos de ley son
inadmisibles modificaciones que no se relacionen con el tema general de la
misma), por parte del artículo 21 acusado, en tanto implica una modificación
del artículo 300 de la ley 906 de 2004, el cual fue declarado inexequible?
(iii)
¿Se vulnera la reserva judicial en materia de capturas, contenida
en el artículo 28 de la Constitución, en tanto los fiscales no son funcionarios
judiciales?
(iv)
¿Se vulnera el numeral 1° del artículo 250 de la
Constitución, que establece que el legislador debe regular la materia de las capturas
por parte de los fiscales sin orden previa del juez, como una situación
excepcional?
(v)
¿Se vulnera la reserva de ley
estatutaria contenida en el artículo 152 Superior, según la cual, la regulación
de la limitación de los derechos fundamentales requiere el trámite de ley
estatutaria; en razón a que las normas demandadas se refieren a la limitación
del derecho fundamental a la libertad personal y se tramitaron mediante ley
ordinaria?
6.- Para responder los anteriores interrogantes, esta Corte
analizará primero, cuáles de los cargos planteados tienen entidad suficiente
para que la Corte Constitucional emita un pronunciamiento de fondo. Luego, se
examinará lo relacionado con el fenómeno de la cosa juzgada, en atención a que
recientemente, mediante sentencia C-185 de 2008, la
Sala Plena estudió el contenido del artículo 21 de la ley 1142 de 2007, y
decidió declararlo exequible, salvo algunos apartes que declaró inexequibles y
otros que declaró exequibles de forma condicionada.
A partir de lo anterior, (i) se determinará sobre cuáles
de los cargos aquí planteados la Corte ya se pronunció en la citada C-185 de
2008, frente a lo cual operaría la imposibilidad de volver a estudiar dichos
cargos, en virtud del fenómeno de la cosa juzgada, y (ii) sobre cuáles es
procedente un estudio de fondo.
Asunto previo. Ineptitud
sustantiva de la demanda respecto de algunos cargos.
Impertinencia
de los cargos contra las expresiones acusadas del parágrafo del artículo 19 de la
Ley 1142 de 2007. Inhibición
7.- Los cargos (i), (iii) y (iv) descritos, se han
dirigido también en el presente proceso, contra las expresiones “o de la captura excepcional dispuesta por
la Fiscalía General de la Nación”, contenidas en el parágrafo del artículo 19 de la
Ley 1142 de 2007. El contenido normativo de dicho parágrafo[1], hace
referencia a la regla general según la cual, en desarrollo del proceso penal ni
el indiciado ni el acusado pueden ser privados de su libertad, sino mediante
orden del juez de garantías. Y la norma hace la salvedad de que dicha regla
general no se aplica a los casos de captura en flagrancia, ni al caso de la
captura excepcional por parte de la
Fiscalía.
8.- En este orden, como quiera que los
cargos referidos cuestionaban la conformidad constitucional de las condiciones
a partir de las cuales se regula en la práctica la posibilidad de la captura
excepcional sin orden previa del juez por parte de la
Fiscalía, algunos demandantes extendieron el alcance de la acusación, a la
existencia misma de la figura. Es decir, impugnan la estipulación de la captura
excepcional por parte de la Fiscalía, no sólo respecto de su regulación, en el
artículo 21 de la Ley 1142 de 2007, sino también su existencia, en el parágrafo
artículo 19 de la misma ley.
9.- De esta manera, para la
Corte no resulta razonable, que si se impugna el alcance de los requisitos
para que los fiscales realicen capturas sin orden previa del juez, los mismos
cargos referidos a la regulación de la figura, se utilicen para impugnar su
existencia. Además, porque la estipulación de la posibilidad de la captura
excepcional, tiene origen en el artículo 250-1 de la
Constitución, y no en la ley que se demanda.
Esto significa, que el cargo carece de
pertinencia, pues se dirige contra una norma que estipula la existencia de la
figura de la captura excepcional por parte de la
Fiscalía, pero se sustenta en razones que atacan realmente su regulación, es
decir, el alcance de sus requisitos. Por lo anterior, la
Corte concluye que no procede estudio de fondo respecto de las expresiones “o de la captura excepcional dispuesta por la
Fiscalía General de la Nación” contenidas en el parágrafo del artículo 19 de la
Ley 1142 de 2007, por ineptitud sustantiva de la demanda en dicho aspecto.
Inhibición por ineptitud del cargo por vulneración del artículo 158 de la
Constitución.
10.- En relación con el cargo (ii),
referido a la presunta vulneración del aparte del artículo 158 constitucional,
que establece la improcedencia de disposiciones o modificaciones, contenidas en
las leyes, que no tengan relación con la misma, encuentra la
Corte que carece de pertinencia y de claridad suficientes, luego no amerita un
pronunciamiento de fondo.
Algunos demandantes, plantearon que el
artículo 21 de la Ley 1142 de 2007, fue presentado y encabezado por el
legislador como una modificación del artículo 300 de la
Ley 906 de 2004. Y que, como el artículo 300 en cuestión fue declarado
inexequible por la Corte Constitucional (C-1001 de 2005) en el 2005, el
mencionado artículo 21, que fue promulgado en el 2007, pretende modificar una
norma inexistente, valga decir, el artículo 300 referido.
11.- Sobre esto, encuentra la
Sala que, en primer lugar, no se aprecia la relación entre el evento descrito
por los demandantes, y la prohibición constitucional del articulo 158 de la
Carta. Dicha prohibición se refiere a que los proyectos de ley, y así mismo
las leyes formadas, deben contener disposiciones y/o modificaciones que se
relaciones con el propósito o tema general de la ley misma. Y, la ley 1142 de
2007 contiene dentro de sus propósitos, según su encabezado, modificar la
Ley 906 de 2004. A su turno, el artículo 21 de la ley 1142 de 2007, parece
atender a dicho propósito.
Ahora bien, lo que detectan los
demandantes es que cuando el legislador promulgó la
Ley 1142 de 2007, pretendiendo que su artículo 21 modificara el artículo 300
de la Ley 906 de 2004, este último había sido retirado del ordenamiento
jurídico por la Corte Constitucional. Pero ello, de plano no genera una
sospecha de inconstitucionalidad. Para ello haría falta determinar que una
situación como la descrita está prohibida por el orden constitucional, cosa que
no se encuentra en los escritos de la demandas, ni surge de manera diáfana. De
otro lado, la prohibición del artículo 158 Superior, o el principio de unidad
de materia, tiene en principio un ámbito de aplicación claro, que no incluye prima
facie el supuesto descrito por los demandantes. Y, si no es claro, resulta
una carga del demandante argumentar por qué debería incluirse dicho supuesto.
12.- Por lo anterior, la
Corte concluye que no procede pronunciamiento de fondo respecto de la supuesta
vulneración del artículo 158 de la
Constitución, por parte del artículo 21 de la
Ley 1142 de 2007, por ineptitud sustantiva de la demanda en dicho aspecto.
Fenómeno de la cosa juzgada y alcance de los cargos del caso bajo
estudio.
13.- Tal como se expuso, en
consideración a que la Corte se pronunció en la sentencia C-185 de 2008
(expediente D-6910), sobre el artículo 21 de la ley 1142 de 2007 hoy demandado,
es necesario analizar si se configura en la demanda actual, respecto de dicha
sentencia, cosa juzgada.
Ha dicho la
Corte Constitucional que existe  cosa juzgada “… cuando existe una decisión
previa del juez constitucional en relación con la misma norma que es llevada
posteriormente a estudio…”[2].
Frente a lo que al Juez constitucional no se le permite volver a estudiar la
norma. Sin embargo, la Corte ha insistido, de un lado, en que debe tratarse de
la misma disposición normativa, luego no basta con que el contenido normativo
sea el mismo, para que opere tal prohibición; y de otro, en que si en la
declaratoria de exequibilidad se expresa la limitación de la cosa juzgada a los
cargos estudiados en ella, entonces la norma puede ser considerada nuevamente
en aquellos aspectos que no hicieron parte de los cargos del primer estudio[3].
Alcance de los cargos bajo estudio.
14.- Ahora bien, en el presente caso se
ha cuestionado la situación genérica según la cual los fiscales en ciertas
circunstancias pueden realizar capturas sin orden previa de un juez, a partir
de las siguientes justificaciones generales, que sustentan el concepto de la vulneración
de las normas constitucionales esbozado por los demandantes. La primera, correspondiente
al cargo (i), consistente en que el contenido normativo referido a las
circunstancias en las que los fiscales pueden realizar capturas sin orden
previa de un juez, reproduce el artículo 300 de la
Ley 906 de 2007, que fue declarado inexequible mediante la sentencia C-1001 de
2005. Por lo cual, se vulnera la prohibición del artículo 243 de la
Constitución, según la cual “ninguna autoridad podrá reproducir el contenido
material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo.”
La segunda, correspondiente a los cargos (iii) y (iv), según la cual se vulnera la
reserva judicial en materia de capturas (art 28
C.N), así como la obligación constitucional (art 250-1
C.N) de una regulación de carácter excepcional, para hacer posible la
excepción a dicha reserva. Esto, por cuanto, el alcance de las eventuales
restricciones al derecho de libertad personal está fijado en la
Constitución, y en el caso de la restricción por vía de lo contenido en el artículo
250-1 Superior, los criterios de su implementación deben ser claros y
concretos, propios de una excepción, so pena de aplicarse la regla general del
artículo 28 constitucional, es decir, la reserva judicial.
Así, el desarrollo legal del artículo 250-1 de la
Constitución, se basaría en criterios amplios y ambiguos como: motivos
serios y de fuerza mayor, cuya consecuencia se represente en la
imposibilidad de encontrar un juez disponible para solicitar la orden de
captura. Lo que, configura un criterio demasiado amplio dentro del cual es
posible incluir cualquier situación en la que se halle un fiscal. Y por lo
cual, se diluye el carácter excepcional de la probabilidad del artículo 250-1
constitucional, y se desdibuja la garantía brindada al derecho de libertad
personal en el artículo 28 Superior.
Y, la cuarta justificación general de las cargos
presentados a la Corte, correspondiente al cargo (v), se refiere a que la regulación de una excepción a la
reserva judicial del artículo 28 constitucional, resulta ser un asunto que
implica modificar el alcance constitucional del derecho fundamental a la
libertad personal, por lo cual no puede ser objeto de una ley ordinaria, tal
como lo tramitó el legislador, sino de una ley estatutaria, al tenor del
artículo 152 de la Constitución.
Cosa juzgada respectos de los cargos (i),
(iii) y (iv)
15.- Ahora bien, en la sentencia C-185 de
2008, la Sala Plena falló de conformidad con los siguientes problemas jurídicos
planteados:
“Corresponde a la
Corte resolver (i) si el contenido normativo del artículo 21 de la
Ley 1142 de 2007 revive la figura de la captura sin orden judicial, regulada
en el texto original del artículo 300 de la
Ley 906 de 2004, figura que fue declara inexequible y (ii) si los límites y eventos
señalados en la norma acusada, en los que excepcionalmente procede la captura
por orden de la Fiscalía General de la
Nación, resultan acordes con la
Constitución Política y en especial, con los artículos 2°, 28, 29, 93 y 250
superiores.”
16.- De manera general, la
Corte respondió al primer interrogante de la sentencia C-185 de 2008, en el
sentido que, en una comparación exhaustiva de los contenidos de los artículos
21 de la Ley 1142 de 2007 y 300 de la Ley 906 de 2004, no corresponden a
contenidos idénticos, por lo cual no se vulnera el artículo 243 de la
Constitución. Con lo cual, queda igualmente respondido el problema jurídico
(i) planteado en el presente caso.
De lo anterior, se deriva que se ha
configurado cosa juzgada sobre este punto, en relación con el artículo 21 de la
Ley 1142 de 2007, por lo que no procede un nuevo pronunciamiento de fondo a
este respecto.
17.- En referencia al segundo
interrogante de la sentencia C-185 de 2008, sostuvo la
Sala Plena, que se debe aplicar la jurisprudencia constitucional sobre el
tema. Luego, se debe exigir que el legislador, en desarrollo de la posibilidad
constitucional de que los fiscales realicen capturas sin orden judicial previa,
señale presupuestos y requisitos claramente definidos. Los cuales, no pueden
ser en ningún caso menores a los que se exigen al juez de control de garantías,
para dictar la orden de captura; ni pueden desconocer el principio de legalidad
señalado en el artículo 29 de la
Constitución.
Con arreglo a lo anterior, la
Corte encontró que el artículo 21 bajo análisis es exequible, salvo algunos contenidos
normativos que carecen de la suficiente concreción, precisión y determinación
que requiere la fijación de los límites en que excepcionalmente los fiscales
pueden realizar capturas sin orden judicial previa. De este modo, consideró que
adolecían de lo anterior, las expresiones “motivos serios y de fuerza mayor”
y la expresión “disponibilidad” dentro de la idea general de la norma de
falta de disponibilidad del juez, por lo cual las declaró inexequibles.
Para la
Corte Constitucional, las anteriores expresiones dan lugar a las más variadas
hipótesis y supuestos que dejan a la discrecionalidad del propio fiscal que ha
de efectuar la captura, la determinación de esas circunstancias, que por su
carácter propio de excepción al trámite normal de las capturas, no tienen
control previo del juez de garantías.
A su turno, consideró que el contenido
normativo referido a que se configura la posibilidad de que el fiscal realice
una captura sin orden judicial previa, “cuando no se encuentre un juez que
pueda ordenarla”, se ajusta al orden constitucional, siempre y cuando se
entienda que esto implica la obligación de dicho fiscal de agotar
diligentemente la búsqueda de todos los jueces legalmente competentes, incluido
el juez de control de garantías ambulante. Por ello, declaró la exequibilidad
condicionada del contenido en mención, bajo el entendido descrito.
También, en estudio de los requisitos
adicionales que autorizan al fiscal a hacer uso legítimo de la excepción
estudiada, encontró la Corte que el requisito consistente en la verificación de
la existencia de información que permita inferir razonablemente que el
indiciado es autor o partícipe de la conducta investigada, exigido en la
regulación legal, supone una interpretación especial. Ésta, se refiere a la
idea del Código de Procedimiento Penal vigente (Ley 906 de 2004), según la cual
el concepto de motivos fundados incluye un respaldo probatorio obtenido
mediante reglas preestablecidas, en especial, respecto de algunos medios
probatorios como las declaraciones de testigos y de informantes en el proceso
penal.
Por ello, la
Corte consideró que la expresión información, en el contexto del
contenido normativo según el cual, para que un fiscal pueda ordenar una captura
se requiere, entre otros, información que permita inferir
razonablemente que el indiciado es autor o partícipe de la conducta investigada;
debe entenderse a partir del cumplimiento de las disposiciones contenidas en el
inciso segundo del artículo 221 del Código de Procedimiento Penal, cuando dicha
información se obtenga mediante testigos o informantes. Por ello, la
Corte declaró la exequibilidad condicionada de la expresión información
bajo el entendido descrito.
De lo expuesto, se deriva que se ha
configurado cosa juzgada en relación con los cargos (iii) y (iv), de la
presente sentencia. Éstos, según se expuso cuestionaban la restricción del derecho a la libertad personal por
vía de lo contenido en el artículo 250-1 Superior, por cuanto los criterios de
su implementación no eran claros ni concretos, por lo que debía aplicarse la
regla general del artículo 28 constitucional, es decir, la reserva judicial en materia de capturas.
La Corte ha resuelto la anterior acusación en la
C- 185 de 2008, respecto del contenido del artículo 21 de la
Ley 1142 de 2007, por lo que no procede un nuevo pronunciamiento de fondo en
este asunto.
18.- De esta manera, respecto de los cargos (i), (iii)
y (iv) planteados en esta oportunidad a la
Sala, en relación con el artículo 21 de la
Ley 1142 de 2007, la Corte Constitucional se estará a la resuelto en la
sentencia C- 185 de 2008.
Sobre el cargo (v), relativo a la vulneración de la reserva de ley
estatutaria.
19.- Por último, algunos de los
demandantes plantearon que las normas acusadas, contemplan la regulación de la
restricción del derecho fundamental a la libertad personal, por lo cual, según
el artículo 152 de la Constitución, ello debió hacerse mediante el trámite de
ley estatutaria y no de ley ordinaria, tal como lo realizó el legislador.
Sobre el particular, la
Corte Constitucional ha desarrollado criterios jurisprudenciales que apuntan a
concluir que no toda regulación legal que tenga que ver con el tema de los
derechos fundamentales, resulta reservada al trámite de ley estatutaria. Esta
reserva temática no es general, sino restrictiva a ámbitos específicos de los
tópicos relacionados con los derechos fundamentales. Por ello, resulta
necesario determinar el punto concreto que se regula, y su incidencia en la
configuración y alcance del derecho fundamental que pretende regular.
20.- La
Corte se ha planteado de manera específica el siguiente interrogante: ¿Cuáles
son los criterios para determinar cuándo un asunto referido a los derechos
fundamentales y su garantía requiere el trámite de ley estatutaria?[4]
A lo cual ha respondido, con la idea general según la cual, se debe exigir el
trámite de ley estatutaria, cuando  el contenido de rango legal tiene la
vocación de actualizar, configurar y definir derechos fundamentales. Esto es,
determinar un nuevo alcance del derecho fundamental a partir de la
consideración de la evolución jurisprudencial o normativa interna o externa, fijar
sus alcances o ámbito de aplicación y/o establecer el ámbito de conductas
protegidas por tal derecho.[5]
21.- También, se han desarrollado criterios
concretos derivados de lo anterior. En la sentencia C-641 de 2001, se
sistematizaron dichos criterios, y se sostuvo que el trámite legislativo se
agrava al trámite de ley estatutaria cuando “(i) se trate de uno de los asuntos expresa y
taxativamente incluidos en el artículo 152 de la Carta[6]. (ii) Se
trate de un derecho fundamental, no de un derecho constitucional de otra
naturaleza[7].
(iii) [Se] desarrollen
y complementen derechos fundamentales[8].
(iv) La regulación de que se trate afecte el núcleo esencial de derechos
fundamentales[9].
(v) La regulación que se haga de las materias sometidas a reserva de ley
estatutaria sea integral[10].
(vi) [Se] regule de manera integral un mecanismo de protección de
derechos fundamentales[11].
(vii) Se trate de un mecanismo constitucional necesario e indispensable
para la defensa y protección de un derecho fundamental[12].
La regulación de la captura excepcional por la
Fiscalía no configura reserva de ley estatutaria
22.- De conformidad con lo anterior,
esta Sala encuentra que en atención a la jurisprudencia constitucional en
materia de asuntos reservados al trámite de ley estatutaria, la regulación
legal de las condiciones y eventos a partir de los cuales los fiscales pueden
realizar capturas sin orden previa del juez, no es un asunto que deba regularse
mediante una ley estatutaria.
En efecto, los reparos que desde esta
perspectiva se hacen a la regulación legal bajo estudio, sugieren que los
requisitos para hacer viable la permisión constitucional del artículo 250-1 Superior,
se refieren al núcleo esencial del derecho a la libertad personal, esto es,
modifican su alcance y condiciones para su restricción.
23.- Sobre esto, considera la
Corte necesario en primer término, precisar el punto de vista desde el cual se
formula la anterior acusación. Así, a juicio de esta Sala, no resulta acertado
afirmar, que el contenido normativo de rango legal que establece los requisitos
de la captura excepcional por parte de los fiscales, modifica el alcance o núcleo
esencial del derecho fundamental a la libertad personal. Dicho alcance, está
determinado en la Constitución, de manera general en el artículo 28, y de
manera específica para los procedimientos penales, en el mismo artículo 28, así
como en los artículos 29 (debido proceso), 32 (flagrancia) y 250-1 (captura
excepcional de la Fiscalía). En este orden, la modificación del alcance o núcleo
esencial del derecho a la libertad personal, consistente en la implementación
de una modalidad de su restricción distinta a las contempladas en los artículos
28 y 32 de la Constitución, no se encuentra contemplada en las normas de rango
legal acusadas, sino en el mismo orden constitucional (250-1).
En efecto, la captura excepcional por
parte de la Fiscalía es una modalidad distinta de restricción del derecho a la
libertad personal, tal como se encuentra contenido en artículo 28 Superior,
pero dicha restricción no fue introducida por el legislador, sino por el
constituyente. Luego, si no fue introducida por el legislador, no se puede
confundir la posibilidad de dicha modalidad de captura (introducida por el
constituyente), y el alcance de las condiciones bajo las cuales ella es posible,
en desarrollo de los procedimientos penales.
En el primer caso, la posibilidad constitucional
de una excepción a la reserva judicial en materia de capturas, es un tema que
escapa incluso al alcance del legislador estatutario. Pues, describe la
inaplicación de una regla constitucional (reserva judicial). Por ello, su
origen normativo debe ser de rango constitucional, tal como ocurre con otra de
las excepciones a dicha regla constitucional, cual es la del caso de la
flagrancia (art 32 C.N).
Mientras que lo segundo, esto es, la
regulación de los aspectos que deben tenerse en cuenta dentro de los
procedimientos penales, para que la captura excepcional por parte de la
Fiscalía se lleve a cabo, resulta ser un asunto distinto que no involucra la
necesidad de que ello modifique o restrinja el alcance del derecho a la
libertad personal. Pues, aquello que lo modifica y restringe, es la propia
existencia de una modalidad de captura sin orden previa del juez; y ello – se
insiste – no es lo que el legislador ordinario ha dispuesto, sino la misma
Constitución.
24.- Sobre esto último, conviene
desarrollar el análisis desde la perspectiva de los criterios que ha
desarrollado la jurisprudencia constitucional, para determinar cuáles asuntos son
objeto de reserva de leyes estatutarias y cuáles no. En este orden, se ha
precisado que el asunto regulado en las normas acusadas, corresponde, no al
establecimiento de una nueva modalidad de restricción del derecho a la libertad
personal en desarrollo del proceso penal, sino a las condiciones en que dicha
modalidad procede.
En aplicación de la jurisprudencia
constitucional expuesta más arriba, encuentra la
Sala Plena que, las disposiciones acusadas en efecto se relacionan con un
derecho fundamental; el derecho fundamental a la libertad personal. Pero, no lo
desarrollan ni lo complementan, pues no incluye ni excluye nuevas conductas o
supuestos, que no hayan estado contemplados por la misma Constitución en la
definición de su alcance. Ante esto podría argumentarse, que la captura
excepcional por la Fiscalía configura justamente, una excepción a la reserva judicial
en materia de capturas. Lo cual es cierto, aunque dicha excepción, como se
explicó, está contenida en la
Constitución, y su origen no deriva del legislador.
Con base en lo anterior, su regulación legal
tiene el alcance de establecer requisitos, que permitan su realización en la
práctica, y que sean coherentes con las regulaciones de la garantía y
restricción de la libertad personal en los procesos penales. Y, esto no implica
la necesidad de que el legislador se involucre con la afectación del núcleo
esencial de dicho derecho fundamental. Afirmar lo contrario, querría
decir que toda regulación que tenga que ver con derechos fundamentales, debe
necesariamente afectar su núcleo fundamental o su alcance.
Por otro lado, las medidas legislativas
establecidas para la implementación de la captura excepcional de la
Fiscalía, no tienen la vocación de regular la materia de la restricción del
derecho a la libertad personal, y ni siquiera de las capturas dentro del
proceso penal, de manera integral; tampoco se refieren a la regulación de un
mecanismo de protección de derechos fundamentales; ni atañen al
establecimiento de un mecanismo constitucional necesario e indispensable para
la defensa y protección de un derecho fundamental.
25.- Por lo anterior, la
Corte Constitucional considera que el artículo 21 de la misma ley, no
vulneran el principio de reserva de ley estatutaria contenido en el artículo
152 de la Constitución. Por lo cual, los declarará exequibles por dicha razón.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-185 de 2008, respecto de los
cargos contra el artículo 21 de la Ley 1142 de 2007, estudiados en aquella
ocasión, que coinciden con los analizados en la parte motiva de la presente
sentencia.
Segundo.- DECLARAR EXEQUIBLE el artículo 21 de la
Ley 1142 de 2007, por el cargo relacionado con la presunta vulneración del
principio de reserva de ley estatutaria del artículo 152 de la
Constitución.
Tercero.- INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo
sobre la expresión demandada del parágrafo del artículo 19 de la
Ley 1142 de 2007, frente al cargo por vulneración del artículo 158 de la
Constitución, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
Con salvamento de voto
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
Ausente con excusa
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magitrado
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Impedimento aceptado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON ELIAS PINILLA PINILLA
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO A LA
SENTENCIA C-226 DEL 2008 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Aplicación en norma que tocan el núcleo
esencial del derecho fundamental a la libertad personal (Salvamento de voto)
REF.: Expedientes acumulados: D-6889,
D-6895 y D-6896
Demanda de inconstitucionalidad contra
los artículos 19 (parcial) y 21 de la Ley 1142 de 2007
Magistrado Ponente:
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Con el acostumbrado respeto por las
decisiones de esta Corte, me permito consignar las razones de mi discrepancia
frente a la presente decisión, como paso a exponer a continuación:
1. En primer término, salvo mi voto en
relación con el ordinal primero de la parte resolutiva de esta sentencia que
declara “ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-185 de 2008, respecto de
los cargos contra el artículo 21 de la Ley 1142 de 2007, estudiados en aquella
ocasión, que coinciden con los analizados en la parte motiva de la presente
sentencia”, por cuanto en su momento también discrepé del fallo adoptado
por esta Corporación mediante la sentencia C-185 de 2008, respecto de los
cargos coincidentes con los presentados en esta nueva ocasión en relación con
el artículo 21 de la Ley 1142 de 2007, ya que si bien existe cosa juzgada
constitucional por estos cargos respecto de la sentencia C-185 de 2008,
discrepo tanto de la parte considerativa y motiva como de la parte resolutiva
de dicha sentencia.
2. Así mismo, disiento de lo decidido en
el ordinal segundo de este fallo que declara “EXEQUIBLE el artículo 21 de la
Ley 1142 de 2007, por el cargo relacionado con la presunta vulneración del
principio de reserva de ley estatutaria del artículo 152 de la
Constitución”, ya que coincido con el criterio del demandante en relación
con que la materia regulada por el artículo 21 de la
Ley 1142 de 2007 debe ser ley estatutaria.
Por tanto, en mi concepto, las normas
acusadas tocan el núcleo esencial del derecho fundamental a la libertad
personal, lo que requiere de la adopción de una norma de carácter estatutario
como lo establece el literal a) del artículo 152 de la
Constitución Política, razón por la cual me aparto igualmente de la decisión
de exequibilidad por este cargo.
Por las razones expuestas, salvo mi voto a la presente
decisión.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] Artículo 19 (…)”PARÁGRAFO. Salvo los casos de captura en
flagrancia, o de la captura excepcional dispuesta por la
Fiscalía General de la Nación, con arreglo a lo establecido en este código, el
indiciado, imputado o acusado no podrá ser privado de su libertad ni
restringido en ella, sin previa orden emanada del juez de control de garantías.”
[2] Sentencia C – 774/01.
[3] Sentencia C- 478/98.
[4] Ver C-641 de 2001
[5] Por ejemplo, la forma como la
Ley Estatutaria del derecho a la
Libertad Religiosa y de Cultos, desarrolla los distintos contenidos de dicha
libertad.
[6] [Cita del
aparte trascrito] Así por ejemplo, la
Corte señaló que en materia de contratación administrativa no procedía la
reserva de ley estatutaria pues tal asunto no había sido incluido dentro de la
lista taxativa del artículo 152. Corte Constitucional, Sentencia C-633/96, MP:
José Gregorio Hernández Galindo. En este fallo, la
Corte rechazó los cargos de inconstitucionalidad contra el artículo 38 del
Decreto Ley 2150 de 1995, pues debido a una confusión entre los vocablos
“estatuto” y “ley estatutaria” que hacía el actor, para el demandante la
contratación administrativa era  un asunto sometido a la reserva de ley
estatutaria que no podía haber sido objeto de facultades extraordinarias. La
Corte rechazó los cargos, estableció la diferencia entre los dos vocablos y
concluyó que la contratación administrativa al no estar incluida dentro de la
lista taxativa del artículo 152, no estaba reservada por la
Constitución para el trámite excepcional de las leyes estatutarias. Corte
Constitucional, Sentencia C-408/94, MP: Fabio Morón Díaz. La
Corte rechazó el cargo de inconstitucionalidad propuesto por el actor contra la
Ley 100 de 1993, para quien el derecho a la seguridad social era un derecho
fundamental y por lo tanto su regulación estaba sometida a la reserva de ley
estatutaria. Para el actor, la seguridad social era un derecho fundamental
debido al carácter de Estado Social de Derecho, a la inclusión de este derecho
dentro del Título II de la Carta y por la conexión de este derecho con “los
derechos a la vida, a la igualdad y protección por parte de las autoridades,
especialmente en favor de los grupos discriminados y marginados, y  aquellas
personas que por su condición económica, física y mental, se encuentren en
circunstancias de debilidad manifiesta; también, el derecho al trabajo en condiciones
dignas y justas”.
[7] [Cita del aparte trascrito] Una
ilustración del empleo de este criterio se ve en la sentencia C-408/94 donde la
Corte rechazó que la regulación del derecho a la seguridad social tuviera que
hacerse mediante una ley estatutaria, toda vez que no correspondía “a los
elementos de derechos fundamentales que quiso el constituyente someter a dicha
categoría legal, por tratarse de elementos de tipo asistencial que provienen,
en oportunidades, de la existencia de una relación laboral, y en otras, de la
simple participación en el cuerpo social, y derechos gratuitos en oportunidades
y onerosos en la mayoría de los casos” Corte Constitucional, Sentencia
C-408/94, MP: Fabio Morón Díaz. La Corte rechazó el cargo de
inconstitucionalidad propuesto por el actor contra la
Ley 100 de 1993, para quien el derecho a la seguridad social era un derecho
fundamental y por lo tanto su regulación estaba sometida a la reserva de ley
estatutaria. Para el actor, la seguridad social era un derecho fundamental debido
al carácter de Estado Social de Derecho, a la inclusión de este derecho dentro
del Título II de la Carta y por la conexión de este derecho con “los derechos a
la vida, a la igualdad y protección por parte de las autoridades, especialmente
en favor de los grupos discriminados y marginados, y  aquellas personas que por
su condición económica, física y mental, se encuentren en circunstancias de
debilidad manifiesta; también, el derecho al trabajo en condiciones dignas y
justas”.
[8] [Cita del aparte trascrito] Un ejemplo
del empleo de este criterio es la sentencia C-013/93, proferida con ocasión de
una demanda de inconstitucionalidad contra normas que regulaban materias
relacionadas con el derecho al trabajo. En dicha providencia la
Corte dijo que “las leyes estatutarias sobre derechos fundamentales tienen por
objeto desarrollarlos y complementarlos.”. Corte Constitucional. Sentencia
C-013/93, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz. En esa ocasión la
Corte señaló que en materia del derecho al trabajo, una ley estatutaria
debería ser el instrumento a través del cual se desarrollara “el concepto del
trabajo como obligación social, lo qué se entiende por "condiciones dignas
y justas", la determinación de las distintas modalidades del trabajo que
gozan de la especial protección del Estado y, en fin, enriquecer el contenido
de este derecho con base en los desarrollos que surjan de los tratados y
convenios internacionales”. Corte Constitucional, Sentencia C-247/95,
MP: José Gregorio Hernández Galindo. En esta sentencia, la
Corte rechazó los cargos de inconstitucionalidad contra la
Ley 144 de 1994, pues aún cuando esta ley ordinaria que regula el
procedimiento de pérdida de investidura guardaba relación con un derecho
político fundamental, no afectaba su núcleo esencial y por lo mismo no requería
el trámite de las leyes estatutarias.
[9] [Cita del aparte trascrito] Este ha
sido un criterio determinante para la Corte en materia de derechos. Un ejemplo
de su aplicación es la sentencia C-247/95 donde esta Corporación señaló que en
“cuanto a los derechos fundamentales, el criterio para definir si se requiere
ley estatutaria para la expedición de las normas que tocan con ellos radica,
según lo ha expuesto esta Corte, en la verificación de si los preceptos
correspondientes afectan el núcleo esencial de aquellos, como cuando se
consagran restricciones o limitaciones a su ejercicio, lo que en verdad se
traduce en su regulación, claramente aludida en el artículo 152 de la
Carta.” Corte Constitucional, Sentencia C-247/95, MP: José Gregorio Hernández
Galindo. En esta sentencia, la Corte rechazó los cargos de inconstitucionalidad
contra la Ley 144 de 1994, pues aún cuando esta ley ordinaria que regula el
procedimiento de pérdida de investidura guardaba relación con un derecho
político fundamental, no afectaba su núcleo esencial y por lo mismo no requería
el trámite de las leyes estatutarias.
[10] [Cita del aparte trascrito] Este
criterio fue aplicado en la sentencia C-425/94, donde la
Corte señaló que la “Constitución Política de 1991 introdujo la modalidad de
las leyes estatutarias para regular algunas materias respecto de las cuales
quiso el Constituyente dar cabida al establecimiento de conjuntos normativos
armónicos e integrales, caracterizados por una mayor estabilidad que la de las
leyes ordinarias, por un nivel superior respecto de éstas, por una más exigente
tramitación y por la certeza inicial y plena acerca de su constitucionalidad”
Corte Constitucional, Sentencia C-425/94, MP: José Gregorio Hernández Galindo.
En esta sentencia, la Corte declaró inconstitucionales los artículos de la
Ley 104 de 1993 que regulaban el derecho a la información y establecían
restricciones sobre el núcleo esencial que deberían haber sido reguladas en una
ley estatutaria. Corte Constitucional, Sentencia C-155 A/93, MP: Fabio Morón
Díaz. En este caso, la Corte señaló que aun cuando la acción de tutela regulada
por el Decreto Ley 2591 de 1991, era una de aquellas materias que formal y
materialmente requerían el trámite de las leyes estatutarias, el Constituyente
de 1991 había establecido en el literal b) del artículo 5 transitorio de la
Carta una excepción temporal para la regulación de esta materia mediante
facultades extraordinarias conferidas directamente al gobierno.
[11] [Cita del aparte trascrito] Este fue
el criterio empleado en la sentencia C-155 A/93, en la que señaló que la
Acción de Tutela, como derecho fundamental y como procedimiento y especie de
recurso de protección de los mismos, bien puede ser objeto de regulación legal,
pero por virtud de ley estatutaria expedida por el órgano legislativo ordinario
y con las limitaciones de forma y procedimiento predicables para aquellas”.
Corte Constitucional, Sentencia C-155 A/93, MP: Fabio Morón Díaz. En este caso,
la Corte señaló que aun cuando la acción de tutela regulada por el Decreto Ley
2591 de 1991, era una de aquellas materias que formal y materialmente requerían
el trámite de las leyes estatutarias, el Constituyente de 1991 había
establecido en el literal b) del artículo 5 transitorio de la
Carta una excepción temporal para la regulación de esta materia mediante
facultades extraordinarias conferidas directamente al gobierno.
[12] [Cita del aparte trascrito] Este
criterio fue empleado para declarar la constitucionalidad de la regulación del
derecho al trabajo consagrada en los artículos 38 y 232 de la
Ley 222 de 1995. En esa ocasión esta Corporación afirmó que la acción de
reintegro era un instrumento judicial dirigido a resarcir al trabajador
injustamente despedido que no alcanzaba “la categoría de mecanismo constitucional
necesario e indispensable para la defensa y protección del derecho al trabajo
en su núcleo esencial, ya que se trata de uno entre varios sistemas posibles
para el expresado fin, no impuesto por la
Constitución sino creado por la ley dentro de la discrecionalidad propia de la
función legislativa.” Corte Constitucional, Sentencia c-434/96, mp: José Gregorio Hernández
Galindo. En este fallo la Corte estudió los derechos procesales y sustanciales
de los trabajadores al servicio de compañías comerciales y encontró que la
regulación del derecho al trabajo que hacía la norma cuestionada no afectaba su
núcleo esencial. En cuando a la acción de reintegro, la
Corte señaló que aun cuando era un instrumento judicial para proteger a los
trabajadores de despidos injustos, no tenía la categoría de garantía
constitucional de derechos fundamentales, cuya regulación exige el trámite de
las leyes estatutarias