C-512-04
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-512/04
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Incentivos
en acciones populares
ACCION POPULAR-Fijación del monto del
incentivo para el actor popular
Referencia: expediente D-4972
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 34, 39,
parcial, y 40, parcial, de la Ley 472 de 1998
Actor: Camilo Hiroshi Emura Álvarez
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá, D. C., veinticinco (25) de mayo dos mil cuatro
(2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada
por los magistrados Doctores Clara Inés Vargas Hernández - quien la preside -,
Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda Espinosa,
Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Eduardo
Montealegre Lynett y Álvaro Tafur Galvis, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia con base en los
siguientes,
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad,  el ciudadano Camilo Hiroshi Emura Álvarez,  actuando en
nombre propio y haciendo uso de los derechos consagrados en el artículos 40
numeral 6 y 95 numeral 7 de la Constitución Política,  demandó la
inconstitucionalidad de los artículos 34, parcial, 39 y 40, parcial, de la Ley
472 de 1998 por estimar que resultan contrarios al preámbulo constitucional y
los artículos 1, 4, 13, 83 y 95, numerales 2, 5, 7, 8 y 9 de la Constitución
Política.
II.
NORMAS DEMANDADAS
Se transcribe el texto de las normas acusadas con la
advertencia de que se subraya y resalta el aparte demandado. Del artículo 39 no
se hace resaltado, puesto que se demanda en su integridad.
“LEY 472 DE 1998
(agosto 5)
por la cual se desarrolla el artículo 88 de
la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las
acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.
(...)
Artículo 34. Sentencia. Vencido el término para alegar, el juez
dispondrá de veinte (20) días para proferir sentencia. La sentencia que acoja
las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden
de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado
daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no
culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas
necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del
derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible. La orden de
hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin
de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado y de
prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito
para acceder a las pretensiones del demandante. Igualmente fijará el
monto del incentivo para el actor popular.
(...)
Artículo 39. Incentivos. El demandante en una acción popular tendrá
derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre diez (10) y ciento
cincuenta (150) salarios mínimos mensuales.
Cuando el actor sea una entidad pública, el incentivo se destinará al
Fondo de Defensa de Intereses Colectivos.
Artículo 40. Incentivo económico en acciones populares sobre
moral administrativa. En las acciones populares que se generen en la violación
del derecho colectivo a la moralidad administrativa, el demandante o demandantes
tendrán derecho a recibir el quince por ciento (15%) del valor que recupere la
entidad pública en razón a la acción popular.
Para los fines de este artículo y cuando se trate de sobrecostos o
de otras irregularidades provenientes de la contratación, responderá
patrimonialmente el representante legal del respectivo organismo o entidad
contratante y contratista, en forma solidaria con quienes concurran al hecho,
hasta la recuperación total de lo pagado en exceso.
Para hacer viable esta acción, en materia
probatoria los ciudadanos tendrán derecho a solicitar y obtener se les expida
copia auténtica de los documentos referidos a la contratación, en cualquier
momento. No habrá reserva sobre tales documentos.”
III. LA
DEMANDA
En
primer lugar, el actor señala que si bien en un comienzo, con su consagración
el en Código Civil, las acciones populares eran civiles y tenían un tinte de
derecho privado tendente a la satisfacción de intereses particulares, ahora
estas acciones se clasifican dentro del grupo de las acciones públicas de
raigambre constitucional que buscan la satisfacción del interés general. Por
tanto, si bien dentro de un régimen de derecho privado tenía razón de  ser el
establecimiento de una recompensa, ésta no se justifica en el ámbito del derecho
público.
Al
ser la acción popular vigente de naturaleza pública constitucional, debe
enmarcarse en el principio de solidaridad. Indica el actor, que la solidaridad
o deber de las personas de actuar en interés general no es compatible con la
existencia de incentivos.  Sin embargo, hoy en día el ciudadano que interpone
una acción popular ya no lo hace con miras a satisfacer el interés general al
evitar la vulneración de los derechos colectivos, sino buscando un buen
negocio.
Afirma
el demandante que si bien se podría pensar que de no otorgarse el incentivo no
se estaría reconociendo la labor del actor popular, esto no es cierto, toda vez
que él, al pertenecer a la colectividad, se ve beneficiado como miembro de ésta
con la protección de los derechos colectivos. Por otro lado, no se le causaría
detrimento alguno a su patrimonio, pues en todo caso se le reconocen las
expensas procesales, según lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 472 de
1998.
Como
segundo cargo, el actor señala que el artículo 40 que regula los incentivos
para las acciones públicas tendentes a proteger la moral administrativa es
contrario al derecho a la igualdad, toda vez que si bien la recompensa en
términos generales se reconoce a favor de los actores populares en un monto entre
diez y ciento cincuenta salarios mínimos, el monto recibido por quien
interponga la acción en beneficio de la moral administrativa es de 15% del
valor que se recupere a favor de la entidad pública. Juzga el demandante que no
existe razón suficiente para que exista un trato diferencial dentro del grupo
de actores populares.
Por
último, el actor considera grave e ilógico que el artículo 40 obligue a pagar
el incentivo del 15% mencionado a la entidad pública beneficiada con la
recuperación de los dineros. Si tanto la entidad beneficiada como el actor
tienen el interés de protección a la moralidad administrativa, el incentivo
debe estar a cargo del demandado. Imponer el pago de tal dinero a la entidad
pública es condenar al Estado y, consecuentemente, a la comunidad. Esto riñe
con la naturaleza de la acción popular.
En
consecuencia, el actor solicita se declaren inexequibles los artículos
demandados, en los apartes señalados.
Dentro
de la demanda se solicitó su acumulación con el expediente D-4910, puesto que
los casos presentaban alta semejanza de normas acusadas y cargos. Tal solicitud
fue negada mediante auto del veinticuatro (24) de noviembre de 2003, puesto que
no se encuadraba en las posibilidades de acumulación expuestas en el artículo
47 del Acuerdo 05 de 1992.
IV.  LAS
INTERVENCIONES
1.  Intervención
de la Defensoría del Pueblo
En
representación de la Defensoría del Pueblo, intervino en el proceso Karin Irina
Kuhfeldt Salazar para solicitar a la Corte la declaración de exequibilidad de
las normas acusadas.
Con
respecto al cambio de naturaleza de las acciones populares de una acción civil
a una pública, la interviniente afirma que ésta no implica que un incentivo que
nació dentro de una acción civil no pueda ser trasladado a una de carácter
público. Afirma que “[u]na cosa es el origen de la institución y otra su
conformidad con el ordenamiento superior”. Posteriormente, indica que si
bien el área pública del derecho tiene principios diferentes a los de la
privada, de esta llana afirmación no se puede deducir la inconstitucionalidad
de las normas atacadas.
En
lo tocante a la vulneración del principio constitucional de solidaridad, indica
la interviniente que los intereses colectivos participan de una naturaleza
híbrida privada y pública. En virtud de que el titular del derecho no es el
Estado, sino la colectividad, si bien debe haber una manifestación de
solidaridad no se puede exigir un altruismo pleno.
Agrega
que en nuestro ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los deberes puede
acarrear estímulos. La Solidaridad que se deriva del artículo 95, numeral 2, de
la Constitución se refiere al actuar de un individuo a favor de otro por
razones humanitarias, cuando peligre la vida o la salud de éste. Salud y vida
son derechos de primera generación. Así las cosas, la exigibilidad de la
solidaridad para la realización de estos derechos no puede extenderse a la
efectividad de los derechos colectivos. Entendido de esta manera, el principio
de solidaridad no se contrapone con las recompensas en las acciones populares.
Además
el actor popular actúa dentro del marco de la solidaridad puesto que, en
ausencia de la actividad estatal, asume las costas de un proceso en beneficio
de todos.
Por
otro lado, manifiesta la interviniente, el beneficio a los derechos colectivos
que ha generado el ejercicio de las acciones populares  es considerablemente
mayor al costo, en términos de pago de incentivos, que éste ha tenido.
Como
última consideración referente a este cargo, indica que las acciones populares
no pueden ser ejercidas con el único ánimo de enriquecerse con los incentivos,
toda vez que, si esto es así, se incurrirá en temeridad y se podrá condenar en
costas al actor. Además, en muchas ocasiones la condena en costas a favor del
actor popular no alcanza a cubrir los gastos del proceso, por el alto costo de
las pruebas técnicas.
Con
respecto a la vulneración del derecho a la igualdad con la fijación de un
incentivo diferente en caso de protección de la moralidad administrativa,
indica que si bien existe una diferencia ésta es legítima toda vez que se
encaja dentro de la facultad del legislador de fijar el marco de las
autoridades en la lucha contra la corrupción.
Además,
de realizarse un test de igualdad leve, como corresponde cuando se trata de
aspectos en los que hay un amplio margen de actuación del legislador, se
encontraría válida la medida. En efecto, el fin perseguido es legítimo, y la
medida es útil. A esto se añade el hecho de que la suma que se recupera en
ejercicio de las acciones populares por afectación de la moralidad
administrativa es mensurable en dinero, a diferencia del beneficio obtenido en
los otros derechos populares.
2.  Intervención
del Ministerio del Interior y de Justicia
El
abogado Ricardo Rodríguez Asensio, actuando en representación del Ministerio de
la referencia, solicita a la Corte declarar exequibles las normas demandadas.
Señala
el interviniente que la regulación de las acciones populares en lugar de
contradecir el principio de solidaridad lo desarrollaban. Tampoco se vulneraba
el derecho a la igualdad, puesto que la recompensa del esfuerzo del actor no
representa un privilegio, ni mengua los derechos de los demás, sino que los
beneficia.
Además,
el incentivo no pugna con la realización de acciones humanitarias ante
situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas, prescrita
por el artículo 95, numeral 2, de la Constitución.
Por
otro lado, afirma que el incentivo no contraría el principio de buena fe,
puesto que de existir mala fe cabría la declaración de temeridad de la acción.
Por
último, manifiesta que el otorgamiento de incentivos ayuda a difundir valores
jurídico - constitucionales en la sociedad.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
El
señor Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, considera
que las normas acusadas deben ser declaradas exequibles -a excepción del
artículo 40 cuya constitucionalidad debe ser condicionada-, pero aclara que, en
virtud de que en el proceso D-4910 se analizan cargos similares contra las
normas demandadas, es posible que para el momento del fallo del proceso de la
referencia exista cosa juzgada material, caso en el cual solicita a la Corte se
esté a lo resuelto.
Aclara
el Procurador que si bien las acciones populares estaban consagradas en el
ordenamiento civil eran públicas, toda vez que podían ser interpuestas por
cualquier persona y buscaban el interés general –aunque simultáneamente se
satisfaciera el del actor -.
Con
respecto al cargo relativo al desconocimiento de la solidaridad que implica el
pago de recompensa, indica la Vista Fiscal que nadie es más solidario que aquél
que defendía a los otros y las generaciones futuras, aún cuando por la
interposición de la acción pudiera obtener un incentivo.
Añade
que el incentivo puede ser regulado por el juez en cada caso concreto, entre 10
y 150 salarios mínimos, lo que garantiza el control y razonabilidad en el
otorgamiento de éste. Si se observa la jurisprudencia del Consejo de Estado en
materia de acciones populares, se evidencia que para la determinación del
incentivo se ha analizado la diligencia y oportunidad de la labor del actor.
Por
otro lado, anota que si bien el demandante señaló como vulnerados los artículos
83 y 95, numerales 7 y 9, de la Constitución, no estructuró cargo alguno contra
éstos.
Con
respecto a la desigualdad existente entre el incentivo de las acciones que
procuran proteger la moralidad administrativa y aquellas que buscan la
salvaguarda del resto de derechos,  manifiesta el Procurador, primero, que es
posible que el 15% del valor recuperado por la entidad pública establecido como
incentivo para las primeras sea menor a diez salarios mínimos que es el monto
mínimo que se obtiene a título de incentivo en las otras. Asevera, segundo, que
la especial afectación que tienen en nuestro país los recursos presupuestales
hace que éstos merezcan un trato diferente el cual ha sido señalado por el
legislador en ejercicio de su libertad de configuración.
Por
último, indica que existe diversidad de criterios sobre a quién le corresponde
pagar el 15% del valor recuperado por la entidad pública, por lo cuál no se
puede afirmar de manera tajante, como lo hizo el actor, que el pago afecte a la
entidad cuyo patrimonio se recupera. Sin embargo, en virtud de la duda y la
posible afectación al erario público que puede conllevar el cobro del 15% a la
entidad favorecida, el Procurador solicita se declare la exequibilidad del artículo
40 bajo el entendido de que quien debe pagar el incentivo es el demandado, pues
si el objeto de la acción es proteger el patrimonio, no estaría conforme con la
Constitución el sustraer de éste el estímulo del actor.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para resolver sobre la
constitucionalidad del artículo demandado, ya que éste hace parte de una ley de
la República.
2. Cosa juzgada constitucional
En la sentencia C-459/04, Magistrado Ponente Jaime
Araujo Rentería, se declararon exequibles los artículo 38 y 40, inciso primero
de la Ley 472 de 1998[1].
La declaratoria de exequibilidad no tuvo limitación alguna en la parte
resolutiva ni motiva de la mencionada sentencia, razón por la cual se surtió
cosa juzgada absoluta sobre las normas acusadas.
Además, así no se hubiera presentado cosa juzgada
absoluta, la Sala observa que los cargos presentados contra los artículos
analizados en la sentencia en cita son iguales a los expuestos en el presente
proceso. En efecto, en la demanda radicada bajo la referencia D-410 se
cuestionaba la constitucionalidad de la existencia de incentivos por contrariar
el principio de solidaridad consagrado en la Constitución. Por otro lado, se
acusaba la diferencia de tasación del incentivo en las acciones relativas a la
moralidad administrativa y aquéllas tocantes con otros derechos colectivos, por
contrariar el derecho a la igualdad. Por último, atacaba el inciso primero del artículo
40 por obligar a pagar el incentivo a la entidad pública beneficiada con las
resultas de la acción popular, en los casos de moralidad administrativa.
En la sentencia C-459/04 se encontró que las normas
acusadas se ajustaban a la Constitución, puesto que el legislador podía
determinar el estímulo frente a la defensa efectiva de los derechos colectivos;
además, puesto que no contraría la solidaridad la presencia del incentivo, toda
vez que el actuar solidario puede ser promovido por el Estado para su efectiva
plasmación. Además, con tal promoción de la acción solidaria si bien se
beneficia el actor popular, la comunidad titular de los derechos colectivos
también recibe los beneficios de la protección de éstos.
Por otro lado, se encontró que si bien los artículos 39 y 40 de la
Ley 742 de 1998 que consagran desarrollo del incentivo presentan diferencias en
su regulación esto  no contraría la Constitución. Sin embargo, en el caso de la
acción popular por violación del derecho colectivo de la moralidad pública el
monto del incentivo debe pagarlo la persona que vulneró el derecho colectivo,
pues no es razonable que sea el mismo Estado quien deba soportar una erogación
con ocasión de un proceso en el que se lesionó la moralidad administrativa,
toda vez que lo que se pretende proteger en esta acción popular es el
patrimonio público.
El actor del presente proceso aduce los mismos cargos
contra los artículos ahora demandados. En efecto, así lo resaltó el Procurador
General en su intervención en el presente proceso. En ésta, indicó la Vista
Fiscal que en virtud de que en el proceso D-4910 se analizaban cargos similares
contra las normas demandadas, era posible que para el momento del fallo del
proceso de la referencia existiera cosa juzgada, caso en el cual solicitaba a
la Corte se estuviera a lo resuelto.
3. La fijación de incentivos no contraría el principio
constitucionalidad de solidaridad -reiteración de jurisprudencia-
El actor también acusa el aparte del artículo 34 de la
Ley 472 de 1998 que señala que  el juez, al momento de proferir la sentencia
dentro de una acción popular “(...)Igualmente fijará el monto del incentivo
para el actor popular.” El cargo presentado contra este aparte es el
relativo a la vulneración del principio de solidaridad toda vez que, según el
actor, la acción de protección de los derechos colectivos no debe ser
recompensada, so pena de contrariar el principio mencionado el cual,
según el demandante, está relacionado con la gratuidad. Como se dijo en la
Sentencia C-459/04, Magistrado Ponente Jaime Araujo Rentería,
“(...) las acciones populares combinan el
deber de solidaridad que a todas las personas les atañe, con la potestad del
Estado para inducir, promocionar, patrocinar, premiar y, en general, estimular
el ejercicio de tales acciones en orden a la materialización y preservación de
determinados bienes jurídicos de especial connotación social. Los cual
encuentra arraigo constitucional en el hecho de que nuestra Carta Política no
prohija un modelo ético único, pues, según se vio, la pluralidad de pensamiento
y el respeto a la diferencia campean cual coordenadas rectoras de las
instituciones del Estado y de las relaciones entre los particulares y las
autoridades públicas. Es decir, respetando el pensamiento que cada cual pueda
tener sobre la forma de hacer efectivo su deber de solidaridad, el Congreso
prevé un estímulo que resulta válido frente a la efectiva defensa de los
derechos e intereses colectivos, el cual resulta proporcionado al tenor de los
topes limitativos del monto del incentivo a decretar judicialmente. De suerte
tal que, a tiempo que el demandante reporta un beneficio para sí, la sociedad
misma se siente retribuida con la efectiva reivindicación de sus derechos e
intereses colectivos.
Ahora bien, según se ha destacado en líneas
anteriores, bajo los mismos presupuestos normativos el demandante puede ser una
entidad pública, caso en el cual, el incentivo reconocido judicialmente quedará
bajo la titularidad del Estado, Es decir, no se causará erogación alguna a
favor de particulares, al propio tiempo que el Tesoro Público se fortalece, o
cuando menos, se mantiene sin variación con referencia a las resultas de la
correspondiente acción popular.
De otro lado es importante señalar que el
actor propone en su demanda un falso dilema entre solidaridad y gratuidad, toda
vez que, (...) la solidaridad es compatible con la benevolencia. Esto es, el
interés público se puede materializar con el simultáneo beneficio del interés
particular, ya que ninguna regla constitucional auspicia ni ampara la anulación
de todo bienestar privado en la perspectiva del bienestar público.”
Así las cosas, la Corte declarará exequible el aparte
demandado del artículo 34 por encontrar que al ser compatible con la
solidaridad no contraría la Constitución.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
PRIMERO.-. ESTARSE A LO RESUELTO en
la sentencia C-459/04 con respecto a la exequibilidad de los artículos 39 y 40,
inciso primero.
SEGUNDO.-. DECLARAR EXEQUIBLE el
aparte demandado del artículo 34 de la Ley 472 de 1998 que consagra que “Igualmente
fijará el monto del incentivo para el actor popular.”
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (e)
Aclaración de voto a la Sentencia
C-512/04
COSA JUZGADA ABSOLUTA-Existencia (Aclaración de voto)
VALOR DE SOLIDARIDAD EN MATERIA DE ACCION POPULAR-Desconocimiento por incentivos económicos (Aclaración de voto)
Magistrado
Ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra
Expediente D-4972
Demanda de inconstitucionalidad
contra los artículos 34, 39 parcial y 40 parcial de la Ley 472 de 1998.
Con el acostumbrado respeto, aclaro el
sentido de mi voto con el fin de manifestar que voté de manera concurrente con
la Sala, en la medida que existe cosa juzgada constitucional absoluta sobre los
normas acusadas, debiendo estarse a lo resuelto en la sentencia C-459 de 2004.
No obstante lo anterior, mantengo la
posición que expresé en dicha ocasión, cuando sostuve que los incentivos
económicos desconocen el valor de solidaridad como fundamento del Estado Social
de Derecho y de la organización social (artículo 1º de la Constitución), el
parámetro de conducta que deben observar los ciudadanos ante situaciones que
pongan en peligro los derechos de la colectividad (artículos 95 numeral 2º de
la Constitución) y el fin constitucional de las acciones populares que no es
otro que la protección de los derechos e intereses colectivos que afecta,
finalmente, al accionante como integrante de la comunidad (artículo 88 de la
Constitución).
Considero que la contraprestación
obligatoria a la que “tendrán derecho” los actores de una acción popular
aparece como una remuneración económica por el ejercicio de un deber impuesto
constitucionalmente. Como consecuencia de ello, el ejercicio de estas acciones
se convierte en un negocio lucrativo y oneroso, en el que el demandante actúa
motivado por el ánimo de obtener una remuneración económica que satisfaga su
interés privado y personal, y no por el propósito de prestar un servicio a la
colectividad y de adecuar su comportamiento al deber constitucional de
responder solidariamente ante la amenaza de derechos colectivos, con
actuaciones que pretendan conjurar el peligro al que están expuestos los
integrantes de la comunidad, y el actor mismo como parte de la colectividad.
Por lo demás, me remito integralmente a
los argumentos expresados en el   salvamento de voto a la sentencia C-459 de
2004.
Fecha ut supra,
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
[1]En esta ocasión salvó voto el Magistrado
Rodrigo Escobar Gil,  por considerar que el reconocimiento del incentivo sí
desconoce el principio constitucional de solidaridad y de pagarse convertiría
las acciones populares en negocios. En lo relativo la precisión realizada
relativa al sujeto que debe cancelar el incentivo, aclaró el voto el Magistrado
Manuel José Cepeda, por considerar que también se encuentra dentro del margen
de configuración del legislador el fijar el quién debe responder por el pago de
éste.