T-687-99
Sentencia T-687/99
Sentencia T-687/99
FUNCION
ADMINISTRATIVA-Eficacia y
eficiencia
DERECHO AL MINIMO
VITAL DEL PENSIONADO-Pago
oportuno de mesadas
ESTADO SOCIAL DE
DERECHO-Pago oportuno de
mesadas pensionales
DEPARTAMENTO-Situación económica o presupuestal no es
óbice para desconocer obligaciones laborales
ESTADO DE COSAS
INCONSTITUCIONAL-Falta de
previsión presupuestal departamental que afecta pago oportuno de mesadas
pensionales
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia:
Expedientes T-227858, T-228422, T-230565, T-230614, T-230619,
T-232377, T-234009, T-235139,            T-236497, T-237175 y T-237339.
Acción de tutela
instaurada por Francisca Torres Terán, Aida Buelvas de Tobinson, Fidelia Gómez
de Hawkins, Librada Martínez Ramírez, María de los Santos Torres Martínez,
Fidela Arrieta Estrada, Alberta Antonia Vergara Simanca, Gladys Villalba
Rosales, Gloria Capurro Herrera, Alba del Carmen Ceballos Silgado y Leonor
Cecilia Torres Reyes contra el Departamento de Bolívar.
Magistrado ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DÍAZ
Santafé de Bogotá D.C., a los quince (15)
días del mes de septiembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Carlos Gaviria Díaz, José
Gregorio Hernández Galindo y Alvaro Tafur Galvis , en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
en el proceso de revisión de los fallos
adoptados por las Salas Civil-Familia y Penal del Tribunal Superior de
Cartagena, Sala de Casación Laboral de la Corte suprema de Justicia y Sección
Primera de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, dentro de
las acciones de tutela instauradas por Francisca Torres Terán, Aida Buelvas de
Tobinson, Fidelia Gómez de Hawkins, Librada Martínez Ramírez, María de los
Santos Torres Martínez, Fidela Arrieta Estrada, Alberta Antonia Vergara
Simanca, Gladys Villalba Rosales, Gloria Capurro Herrera, Alba del Carmen
Ceballos Silgado y Leonor Cecilia Torres Reyes, contra el Departamento de
Bolívar
I. ANTECEDENTES.
1. Hechos.
Las demandantes son pensionadas del
Departamento de Bolívar. Sus mesadas pensionales les fueron pagadas
puntualmente hasta el 30 de agosto de 1998, fecha a partir de la cual y hasta
la interposición de las presentes tutelas, no se ha realizado pago alguno. Ante
tal situación, consideran violado su derecho fundamental a la vida y a la
seguridad social, pues se les está afectando su mínimo vital, en la medida en
que del pago puntual de dichas mesadas derivan la alimentación de ellos y de su
familia, así como también atienden las enfermedades que son tan frecuentes en
las personas de la tercera edad. Solicitan se ordene al Gobernador del
Departamento de Bolívar la cancelación del valor de las mesadas pensionales
adeudadas y correspondientes a los meses de septiembre, octubre, noviembre y
diciembre de 1998, y los meses de enero, febrero, marzo y abril de 1999.
En los expedientes objeto de revisión, obra
respuesta del Gobernador, en donde indica que no ha podido pagar las mesadas
reclamadas en razón a la grave crisis financiera que atraviesa el departamento,
así como también a la pignoración de las rentas del mismo, como consecuencia de
deudas contraídas por administraciones anteriores. Señala por otra parte, que
viene adelantando las siguientes gestiones con el fin de obtener  recursos:
reducción de los gastos de funcionamiento del departamento, con la supresión de
por lo menos 580 cargos; venta de algunos activos del departamento y gestiones
ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para la titulación de las
acciones que el departamento tiene en la Electrificadora de Bolívar.
2. Decisiones que se revisan
De manera general, los fallos objeto de
revisión procedieron a negar la protección tutelar. Consideraron en su mayoría,
que las demandantes tenían a su alcance otras vías de defensa judicial, como es
la iniciación de un proceso ordinario laboral. Además, al no pertenecer a la
tercera edad, el derecho a la seguridad social no adquiere el carácter
fundamental, y por tal motivo no es protegible por esta vía. En un caso
excepcional, la tutela no sólo se negó por las anteriores consideraciones, sino
porque la demandante tiene otra fuente de ingresos, constituida en una pensión
gracia, la cual suple sus necesidades básicas.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. El retardo
en el cumplimiento de las mesadas pensionales. Ineficacia de la administración
departamental. Protección especial a los pensionados.
El Departamento de Bolívar ha demostrado su
ineficiencia al no cumplir sus obligaciones laborales toda vez que no ha
cancelado a sus pensionados los últimos doce (12) meses, haciendo caso omiso a
las prevenciones que para el puntual cumplimiento de tales obligaciones se le
ha hecho a través de diferentes fallos de tutela producidos con anterioridad
por esta Corporación. Su conducta reincidente,[1]
y su permanente retraso en el pago puntual y completo de las mesadas
pensionales de sus ex - trabajadores, agrava la difícil situación económica  de
estos, así como también hace más difícil sus ya apremiantes condiciones de
vida.
Debe tenerse en cuenta, cuando se trata de
confrontar la actitud de los entes territoriales frente al cumplimiento de sus
compromisos laborales, que por expreso mandato constitucional (artículo 209),
la función pública debe regirse por los principios de eficacia y eficiencia en
el servicio, los cuales son también pautas de comportamiento del Estado Social
de Derecho y uno de los mecanismos para desarrollar los fines esenciales del
Estado[2].
Al respecto, la Corte ha dicho:
"El
principio de eficacia (CP art. 209) no se reduce al simple cumplimiento de las
disposiciones y exige, por el contrario, una preocupación por las consecuencias
mismas de la decisión, esto es, por la persona destinataria de la acción o de
la abstención estatal.
“El principio de
eficacia es especialmente importante cuando se trata de procesos
administrativos que involucran derechos fundamentales. El acatamiento de las
normas del Estado social de derecho impone a los funcionarios una atención
especial a la persona y a sus circunstancias.
“Tratándose de
derechos fundamentales, la administración pública está obligada a cumplir con
unos resultados y no simplemente con la puesta en obra de unos medios. En este
sentido son, por lo menos hasta cierto punto, indiferentes las causas del
retraso administrativo. La deliberada negligencia administrativa, las fallas
ocasionadas por la ineptitud o incompetencia de los funcionarios o simplemente
la ineficacia del sistema, no pueden ser presentadas como razones válidas para
disculpar la protección de los derechos de las personas."[3]
“Una actuación
desordenada e ineficiente[4] de la administración, aunque el objetivo
buscado con ella sea la prevalencia del interés general sobre el particular,
comporta, casi con seguridad, daños que, por el mismo caos generado en la falta
de previsión de quienes debieran desplegarla en grado sumo habida cuenta de sus
responsabilidades públicas, se salgan de su propio control y se produzca,
entonces, además del perjuicio al interés colectivo, una violación a los
derechos fundamentales de los asociados involucrados en tal situación. La
responsabilidad por la vulneración de los derechos en casos como el señalado
recae en la administración. Sería injusto que la soportaran los particulares,
sobre todo si, como sucede en el caso bajo examen, ellos están ejerciendo una
actividad lícita.[5]
De allí, que se ignora permanentemente la
situación de personas que ostentan la calidad de pensionadas  y a las que se
les debe protección especial, “  en cuanto su situación jurídica tiene por
base el trabajo (artículo 25 C.P.), son titulares de un derecho de rango
constitucional (artículo 53 C.P.) a recibir puntualmente las mesadas que les
corresponden y a que el valor de éstas se actualice periódicamente según el
ritmo del aumento en el costo de la vida, teniendo en cuenta que todo pago
efectuado en Colombia, al menos en las circunstancias actuales, debe adaptarse
a las exigencias propias de una economía inflacionaria. Ello es consustancial
al Estado Social de Derecho, que se ha instituido como característica
sobresaliente de la organización política y como objetivo prioritario del orden
jurídico fundado en la Constitución, por lo cual no cabe duda de la
responsabilidad en que incurren los funcionarios y entidades que desatienden
tan perentorios mandatos.[6]
La Corte reitera, por lo tanto, una vez
más, su convicción de que el cese prologando e indefinido de las pensiones
legalmente debidas, hace presumir la vulneración de las condiciones mínimas de
existencia del  ex trabajador y de su familia y  hacen procedente la acción de
tutela[7].
Igualmente, ha puesto de relieve la
jurisprudencia reciente de esta Corporación,[8]
que si bien el pago oportuno de las mesadas pensionales se predica de todos los
empleadores, el asunto adquiere más gravedad, cuando el incumplido es el
Estado, a través de uno de sus entes territoriales. En casos similares, no
resulta explicable que el Estado sea quien desconozca las consecuencias que
trae consigo el principio constitucional que define a  Colombia como un estado
social de derecho. Categoría que, sea la oportunidad para recordarlo, propuso
para el país un horizonte de justicia que no se limita a la protección de las
libertades de ciudadanos “abstractos”, sino que se extiende también al
entramado social, contemplando a la persona “real” dependiente de sus
condiciones materiales de existencia[9].
Cada día son más los derechos
constitucionales afectados por la inadecuada programación de los Departamentos
y Municipios en el pago de las obligaciones pensionales. Sin embargo, ya es
consolidada la jurisprudencia de esta Corporación[10]
según la cual el que la situación económica, presupuestal o financiera de una
empleador público o privado no sea producto de su negligencia o desidia, no lo
exime de responder por la protección y respeto de los derechos mínimos y
fundamentales de sus  empleados o ex empleados. “La intencionalidad de quien
incurre en el desconocimiento de un derecho fundamental, no puede tenerse como
elemento relevante para definir la procedencia o improcedencia del amparo
impetrado. Si existe vulneración o amenaza de un derecho fundamental, así debe
declararlo el juez, pues lo que se busca es la defensa de estos derechos y no
la definición de responsabilidades, pues no es su objeto y existen otras vías
apropiadas para el efecto”[11].
Ahora bien, no ha  ignorado esta Corte la
situación de déficit financiero permanente que vive el Departamento de Bolívar,
al punto de tener parte de sus rentas embargadas y estar realizando gestiones
ante el gobierno nacional para obtener los recursos que le permitan atender sus
obligaciones laborales. Igualmente, se conoce el proyecto de ley que la
Confederación de Gobernadores presentará ante el Congreso, en esta legislatura,
y que tiene por objeto atacar el problema del pasivo pensional de las entidades
territoriales, con la creación de un Fondo de Pensiones Territoriales. De igual
forma, existe la alternativa de acudir a programas de saneamiento fiscal o a
los llamados convenios de desempeño  con el Ministerio de Hacienda (regulados
por la ley 358 de 1997), para intentar  reducir el gasto, las nóminas, etc. Sin
embargo, todos son mecanismos que permiten solventar las prestaciones a largo
plazo, mientras que la inminencia de una situación contraria a la Constitución
se impone, permanece y acelera por lo tanto, la protección de los derechos
reclamados.
Así pues, la calamitosa situación de las
actoras, y la vulneración flagrante y contumaz a sus condiciones mínimas de
subsistencia por la demora en el pago de las respectivas mesadas pensionales,
hacen apremiante la obligación de garantizar sus derechos  a  la vida, salud y
seguridad social, teniendo en cuenta, obviamente, las circunstancias que
refleja el Departamento y la imposibilidad del juez de tutela de precipitar
mediante ordenes de cumplimiento inmediato la ejecución de partidas
presupuestales, que además en este caso se encuentran pignoradas.[12]
Finalmente, merece reparo la insistencia
de los fallos que se revisan al considerar que la precaria situación de los
jubilados en el Departamento de Bolívar, resiste un proceso ejecutivo como
mecanismo eficaz para el cobro de lo adeudado. Olvidan que personas que no
tienen para comer, que no divisan esperanza para su subsistencia, y que no
pueden procurarse medios diferentes a su mesada pensional, puedan asumir los
costos de un proceso ejecutivo laboral. Es claro que la tutela deviene en el
mecanismo judicial idóneo y prevalente para la defensa de los derechos de los
actores, pues es la única que permite al juez evitar el incumplimiento
sostenido de las obligaciones con los ex trabajadores.
III.
DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. REVOCAR los fallos
proferidos las Salas Civil-Familia y Penal del Tribunal Superior de Cartagena,
Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, y Sección 1° de la
Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado. En su lugar TUTELAR
los derechos fundamentales a la vida digna y al pago oportuno de las mesadas
pensionales de Francisca Torres Terán, Aida Buelvas de Tobinson, Fidelia Gómez
de Hawkins, Librada Martínez Ramírez, María de los Santos Torres Martínez,
Fidela Arrieta Estrada, Alberta Antonia Vergara Simanca, Gladys Villalba
Rosales, Gloria Capurro Herrera, Alba del Carmen Ceballos Silgado y Leonor
Cecilia Torres Reyes respecto de los expedientes T-227858, T-228422, T-230565,
T-230614, T-230619, T-232377,  T-234009, T-235139, T-236497, T-237175 y
T-237339.
Segundo. ORDENAR al Gobernador del
Departamento de Bolívar que, dentro de los quince (15) días siguientes a la
notificación de la presente providencia, proceda a cancelar a los demandantes
las mesadas adeudadas, siempre y cuando exista la partida presupuestal
correspondiente. Si esta fuere insuficiente, dispondrá del término ya señalado
para iniciar las gestiones tendientes a obtener los recursos necesarios para
cumplir con lo ordenado a más tardar antes del 1 de enero del año siguiente, de
todo lo cual  informará a los jueces de primera instancia.
Tercero.
Tener en cuenta el estado de cosas inconstitucionales que  se declaró para el
Departamento de Bolívar mediante la sentencia T-525 de 1999, en orden a
corregir dentro de los parámetros constitucionales y legales, la falta de
previsión presupuestal que afecta la puntual cancelación de las mesadas
pensionales de los ex empleados del Departamento demandado, de acuerdo con lo
señalado en la parte motiva de esta sentencia.
Cuarto.
PREVENIR al Gobernador de Bolívar para que evite
volver a incurrir en las omisiones ilegítimas que originaron el presente
proceso, so pena de las sanciones legales correspondientes.
Quinto. El desacato a lo aquí
dispuesto, se sancionará por el correspondiente juez de primera instancia, en
los términos  previstos por el artículo 52 de decreto 2591 de 1991.
Sexto. DAR traslado al Procurador
General de la Nación para que ordene las investigaciones de rigor, con el
objeto de determinar si la administración departamental ha obrado con  una
negligencia tal que amerite la imposición de sanciones disciplinarias.
Séptimo. Por Secretaría, líbrese la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí previstos.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ     JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado Ponente                         Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS  MARTHA V. SÁCHICA DE
MONCALEANO
Magistrado                             Secretaria
General
No. Rad.
Demandante
Demandado
Derechos
1°Instancia
2°Instancia
227858
Francisca Torres
Terán
Departamento de Bolívar
Seguridad social
Sala Civil-Flia. Trib. Sup. de Cartagena.
Negó. Consideró que si
bien la ddante tiene derecho a seguir percibiendo su pensión, no pertenece a
la tercera edad. Además, la sola afirmación de no tener otro ingreso, no es
suficiente para considerar afectado el mínimo vital. Finalmente, la actora
tiene otra vía de defensa judicial.
228422
Aida Buelvas de
Tobinson
Departamento de Bolívar
Seguridad social
Sala Civil-Flia. Trib. Sup. de Cartagena.
Negó. Consideró que si
la actora al no pertenecer a la tercera edad no se le puede entrar a tutelar
su derecho. Además, no es suficiente indicar que no se tiene otro ingreso,
para considerar afectado su mínimo vital. Por último, la actora tiene otra
vía de defensa judicial.
230565
Fidelia Gómez de
Hawkins
Departamento de Bolívar
Seguridad social
Sala Civil-Flia. Trib. Sup. de Cartagena.
Negó. Consideró que si
la actora al no superar los 60 años, no pertenece al grupo social de la
tercera edad, respecto del cual el dcho a la seguridad social tiene la
característica de ser fundamental. Por otra parte, la ddante no demostró la
afectación de su mínimo vital, además de tener a su alcance otra vía judicial
de defensa.
230614
Librada Martínez
Ramírez
Departamento de Bolívar
Seguridad social
Sala Laboral Trib. Sup. de Cartagena.
Negó. Señaló la Sala que
la ddante por tener tan sólo 57 años de edad, y no pertenecer a la tercera
edad, no es procedente la protección de su derecho a la seguridad social.
Sala Cas. Laboral Corte Sup. Justicia.
Confirmó. Señaló que la
actora tiene a su alcance otra vía de defensa judicial como son las acciones
judiciales ordinarias o especiales que al efecto señalan las leyes. En el presente
caso, la accionante puede adelantar la demanda ejecutiva del caso. Por otra
parte, no hay perjuicio irremediable alguno, pues la ddante puede obtener el
reconocimiento y pago de los eventuales perjuicios.
230619
María de los
Santos Torres Martínez
Departamento de Bolívar
Seguridad social
Sala Laboral Tribunal Sup. de Cartagena.
Negó. Señaló que no
aparece probado que la actora pertenezca a la tercera edad, razón por la cual
no se puede entrar a proteger su dcho a la seguridad social, ni se dieron circunstancias
indicativas de que su vida o salud se encuentre en peligro.
Sala Cas. Laboral Corte Sup. Justicia.
Confirmó. Señaló que la
ddante tiene a su alcance otra vía de defensa judicial. Tampoco es procede
como mecanismo transitorio, pues el dcho reclamado es de origen legal, y no
demostró la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable.
232377
Fidela Arrieta
Estrada
Departamento de Bolívar
Seguridad social
Sala Laboral Tribunal Sup. de Cartagena.
Negó. Anotó que l actora
no pertenece a la tercera edad, razón por la cual no se puede entrar a
proteger el dcho alegado como violado. Finalmente, no se vislumbra la
afectación de otros derechos fundamentales.
Sala Cas. Laboral Corte Sup. Justicia.
Confirmó. Señaló que la
ddante tiene a otra vía de defensa judicial como la ordinaria laboral.
Tampoco procede como mecanismo transitorio, pues el dcho reclamado como
violado es de rango legal. Por último la actora no demostró la posibilidad
ocurrencia de un perjuicio irremediable.
234009
Albertina
Antonia Vergara Simanca
Departamento de Bolívar
Seguridad social
Sala de Decisión. Trib. Cont. Adm. de
Bolívar. Concedió.
Señaló que este no es un caso aislado, y que no sólo se adeudan mesadas
pensionales, sino salarios de los trabajadores activos. Teniendo en cuenta la
grave situación económica del Depto, esta no se puede tener como excusa
plenamente valida. Por loo tanto, se tutelará el dcho violado y se ordenará
al Depto, que tan pronto disponga de los recursos o se realicen los
desembolsos de los créditos que se encuentran en trámite, se paguen las
obligaciones atrasadas.
Secc. 1° Sala Cont. Adm. Consejo de
Estado. Revocó.
Consideró el ad quem, como lo hizo en anteriores fallos, no se puede
entrar a proteger un dcho, que como en este caso es de rango legal, que tiene
como finalidad el efectivo pago de unos dineros, para lo cual existen las
vías judiciales ordinarias, y que no se vislumbra perjuicio irremediable por
no darse los elementos que lo configuran.
235139
Gladys Villalba
Rosales
Departamento de Bolívar
Seguridad social
Sala Civil-Flia. Trib. Sup. de Cartagena.
Negó. Consideró que al
no pertenecer la accionante al grupo social de la tercera edad, u dcho a la
seguridad social no adquiere la connotación de fundamental, no puede ser
tutelada. Por otra parte, la ddante no demostró la afectación de su mínimo
vital, además de tener a su alcance otra vía judicial de defensa.
236497
Gloria Capurro
Herrera
Departamento de Bolívar
Seguridad social
Sala Civil-Flia. Trib. Sup. de Cartagena.
Negó. Señaló que la
ddante por no pertenecer a la tercera edad, el dcho alegado como violado no
es tutelable por no ser fundamental. De otra  parte, al no tenerse el dcho
como fundamental, no se puede existir un estado de presunta debilidad
manifiesta que requiera la protección tutelar. Finalmente, tiene otra vía de
defensa judicial.
237175
Alba del Carmen
Ceballos Silgado
Departamento de Bolívar
Seguridad social
Sala Penal del Trib. Sup. de Cartagena.
Negó.  Consideró que si
bien el derecho a la seguridad social puede  protegerse por tutela, en este
caso, no dan los elementos su protección. Además, la actora  percibe una
pensión gracia la cual cubre sus necesidades básicas. En cuanto a los
intereses de mora, existen las vías judiciales ordinarias para su cobro
efectivo.
237339
Leonor Cecilia
Torres Reyes
Departamento de Bolívar
Seguridad social
Sala Penal del Trib. Sup. de Cartagena.
Negó.  Consideró que no
se dan los elementos para la protección por tutela de la seguridad social,
aún cuando exista otra vía judicial de defensa, como es el proceso ordinario
laboral.
[1] Cfr. contra el
departamento de Bolívar existen las sentencias T-009,T 238 T-381, T-102, T-525
y T- 726 de 1999
[2] Los entes
territoriales incumplen de manera grave sus obligaciones cuando abandonan a sus
trabajadores  privándolos de sus salarios o pensiones, y con dicha actitud, no
solo quebrantan clarísimos derechos individuales y colectivos, sino que dejan
inaplicados principios constitucionales de primer orden que deberían haber
presidido su gestión, como los del artículo 209 de la Carta. T- 089 de 1999 M.
P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
[3] Sentencia T-56
de 1994. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[4] Sobre este tema
de la eficacia y eficiencia, también pueden consultarse las sentencias   C-479
de 1992. M.P. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero,
T-074 de 1993. M.P. Ciro Angarita Barón, T-05 de 1995. M.P. José Gregorio
Hernández Galindo, T-716 de 1996. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[5] Sentencia T-115
de 1995. José Gregorio Hernández Galindo.
[6] Sentencia 367
de 1995 Magistrado Ponente  Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
[7] Cfr. T-259 y
T-308 de 1999.
[8] Cfr. T-387 de
1999 M. P. Alfredo Beltrán Sierra.
[9] Argumento
esbozado recientemente en la sentencia T-525 de 1999, M. P. Dr. Carlos Gaviria
Díaz.
[10] T-299 , T-399
de 1998, T-08, T-020  y T-106 de 1999,  entre otras.
[11] T-259 de 1999 .
M. P. Dr. Alfredo Beltrán Sierra
[12] Cfr. T-185 de 1995.