C-896-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-896/12
Bogotá DC, Octubre 31
ESTATUTO
DEL CONSUMIDOR-Funciones jurisdiccionales por parte de autoridades
administrativas
FORMACION
DE LAS LEYES-Regla de unidad de materia
COHERENCIA
LEGISLATIVA-Definición
UNIDAD
DE MATERIA-Jurisprudencia constitucional
JUICIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Criterios fijados por la jurisprudencia constitucional
JUICIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Reglas jurisprudenciales/UNIDAD DE MATERIA-Exige
la demostración de un vínculo entre las diferentes disposiciones de una ley/UNIDAD
DE MATERIA-Importancia constitucional/VIOLACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD
DE MATERIA-No se encuentra sometido al término de caducidad de la
acción pública de inconstitucionalidad/JUICIO DE UNIDAD DE MATERIA-Rigurosidad
Es posible formular algunos enunciados o reglas
de decisión relativos a la regla de unidad de materia. Entre tales enunciados
se encuentran los referidos (i) al alcance del principio, (ii) a las razones de
su reconocimiento constitucional, (iii) a la naturaleza del vicio que se
produce con su vulneración así como la fecha a partir de la cual es exigible su
cumplimiento y (iv) a las reglas para identificar su infracción o, en otras
palabras, al alcance y estructura del juicio por violación de la unidad de
materia.
JUICIO POR VIOLACION DE LA UNIDAD DE MATERIA EN LA
ACTIVIDAD LEGISLATIVA-Criterios orientadores
La
cuestión central consiste en determinar los eventos en los cuales se produce la
violación del artículo 158. Para ello resulta indispensable establecer la
rigurosidad con la que debe adelantarse el examen. El punto de partida en esta
materia indica que el examen no debe resultar excesivamente exigente ni
extremadamente deferente. Ello implica que el escrutinio no puede desconocer el
amplio margen de configuración otorgado al Congreso pero tampoco las exigencias
de racionalidad legislativa que se asocian al principio de unidad de materia.
Con fundamento en lo anterior cabe presentar las siguientes pautas de decisión
que operan como orientaciones generales para adelantar el juicio por violación
de la unidad de materia en la actividad legislativa: (i) Existe una preferencia
prima facie por el respeto de la determinación legislativa. Ello implica que es
exigible, para afirmar la violación del artículo 158 de la Constitución, un
esfuerzo argumentativo especial por parte del demandante y por parte de la
Corte Constitucional, para una decisión de inexequibilidad. (ii) La violación
del principio de unidad de materia exige como primer paso la identificación del
eje, núcleo o médula del proyecto. Esta identificación debe tomar en
consideración diferentes técnicas interpretativas que se ocupen de la historia
de la ley, de su texto, de las relaciones entre las diversas partes de la ley y
de sus vínculos con otras leyes.  (iii) El siguiente paso del juicio, demanda
establecer si la disposición examinada, atendiendo el contenido normativo que
se desprende de ella, guarda conexión con la materia del proyecto. Este examen
debe diferenciar entre materia del proyecto y temas del proyecto dado que una
ley puede ocuparse de una pluralidad de temas sin que ello signifique,
necesariamente, diversidad de materias. Esa conexión puede ser de muy diferente
tipo y en cada caso deberá establecerse  su relevancia. El vínculo o relación
puede darse en función de: (i) el área de la realidad social que se ocupa de
disciplinar la ley -conexión temática-; (ii) las causas que motivan su
expedición -conexión causal-; (iii) las finalidades, propósitos o efectos que
se pretende conseguir con la adopción de la ley -conexión teleológica-; (iv)
las necesidades de técnica legislativa que justifiquen la incorporación de una
determinada disposición -conexidad metodológica-; (v) los contenidos de todas y cada una de las disposiciones de
una ley, que hacen que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una
racionalidad interna -conexión sistemática-. (iv) El examen por
violación de unidad de materia puede adquirir diferentes niveles de rigor. Así,
el examen de unidad de materia en un acto legislativo da lugar a un escrutinio
débil en tanto basta, para constatar la relación con la materia, que la
disposición examinada tenga como propósito reformar la Constitución. En una
dirección diferente la conexión de disposiciones incorporadas en la ley
aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, demanda que ellas se encuentren
encaminadas a la ejecución o realización de los diferentes programas y
propósitos que allí se incluyen. (v) Adicionalmente cuando los propósitos que
justifican el reconocimiento del principio de unidad de materia han sido
satisfechos durante el debate legislativo, el rigor en el examen que debe
adelantarse puede disminuir significativamente haciendo posible, en
consecuencia, el empleo de criterios interpretativos más deferentes con la
actividad legislativa. En efecto si una disposición con una conexión lejana a
la materia del proyecto fue objeto de discusión y votación a lo largo de todo
el trámite legislativo y, en esa medida, alrededor de la misma se desarrollo un
adecuado proceso de deliberación, el requerimiento de conexidad podrá resultar
menos exigente, en tanto ya se habría controlado uno de los riesgos que
pretende enfrentarse con el reconocimiento constitucional del principio de
unidad de materia.
ESTATUTO DEL CONSUMIDOR-Contenido y alcance/PROTECCION DEL
CONSUMIDOR-Importancia
ESTATUTO DEL CONSUMIDOR-Examen de conexidad de materias respecto
de las cuales le son asignadas competencias jurisdiccionales al Ministerio del
Interior y de Justicia/SANEAMIENTO DE LA PROPIEDAD, INSOLVENCIA DE PERSONAS
NATURALES NO COMERCIANTES Y CONTROVERSIAS RELACIONADAS CON VIOLACIONES
AL REGIMEN DE PROPIEDAD HORIZONTAL EN NORMAS DE CONVIVENCIA-No se asocian
ni con el objetivo de la ley de establecer un estatuto para la protección del
consumidor ni con las normas que se incluyen en la misma para concretar dicha
finalidad
Revisado
el artículo demandado y en particular las materias respecto de las cuales le
son asignadas competencias jurisdiccionales al Ministerio del Interior y de
Justicia, la Corte constata que varias de ellas no tienen relación alguna con
el núcleo del proyecto y no se conectan ni siquiera de manera accidental con la
materia objeto de regulación. En efecto, (i) el saneamiento de la
propiedad, (ii) el régimen de insolvencia de personas naturales no comerciantes
y (iii) las controversias entre copropietarios relacionadas con violaciones al
régimen de propiedad horizontal en normas de convivencia, no se asocian ni con
el objetivo de la ley de establecer un estatuto para la protección del
consumidor ni con las normas que se incluyen en la misma para concretar dicha
finalidad.
SANEAMIENTO
DE LA PROPIEDAD-Regulación/PROCESO VERBAL ESPECIAL PARA OTORGAR TITULOS
DE PROPIEDAD AL POSEEDOR MATERIAL DE BIENES INMUEBLES URBANOS Y RURALES DE
PEQUEÑA ENTIDAD ECONOMICA Y SANEAR LA FALSA TRADICION-Regulación
REGIMEN
DE INSOLVENCIA DE PERSONAS NATURALES NO COMERCIANTES-Finalidad
SANEAMIENTO
DE LA PROPIEDAD, INSOLVENCIA DE PERSONAS NATURALES NO COMERCIANTES Y
CONTROVERSIAS SOBRE VIOLACIONES AL REGIMEN DE PROPIEDAD HORIZONTAL EN
NORMAS DE CONVIVENCIA-Materias no guardan relación con las cuestiones
centrales del estatuto del consumidor
ASIGNACION
DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A SUPERINTENDENCIAS EN ESTATUTO DEL CONSUMIDOR-Se
restringe exclusivamente a materias relacionadas con el régimen de protección
de los consumidores
ATRIBUCION
DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Jurisprudencia
constitucional
ATRIBUCION
DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Reglas
jurisprudenciales/ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A LAS AUTORIDADES
ADMINISTRATIVAS-Es excepcional y precisa/ATRIBUCION DE FUNCIONES
JURISDICCIONALES A LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Prohibición para
instruir sumarios o juzgar delitos/ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES
A LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Reglas para el aseguramiento de la
imparcialidad e independencia
Las
reglas, que se derivan del texto constitucional y de las disposiciones
estatutarias que se han ocupado de esta materia, son las siguientes. 1. Se
encuentra constitucionalmente ordenado que sean disposiciones con fuerza de ley
las que atribuyan funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas.
Esta competencia legislativa, conforme al artículo 3 de la ley 1285 de 2009,
comprende el señalamiento de las competencias, la
determinación de las garantías al debido proceso y la fijación de todas las
condiciones necesarias para proteger en forma apropiada los derechos de las
partes. 2. Se encuentra constitucionalmente dispuesto que la atribución
sea excepcional y precisa (artículo 116). Del carácter excepcional se sigue (i)
un mandato de interpretación restrictiva de las normas que confieren este tipo
de facultades y (ii) un mandato de definición precisa de las competencias y las
autoridades encargadas de ejercerlas. De este mandato de definición precisa se
deriva el deber del legislador de establecer
competencias puntuales, fijas y ciertas. Adicionalmente y atendiendo lo
dispuesto en el artículo 3 de la ley 1285 de 2009 el carácter excepcional
implica (iii) un mandato de asignación eficiente conforme al cual la atribución
debe establecerse de manera tal que los asuntos
sometidos al conocimiento de las autoridades administrativas puedan ser
resueltos de manera adecuada y eficaz. 3. Se encuentra
constitucionalmente prohibido de manera definitiva la asignación de
competencias a autoridades administrativas para instruir sumarios o juzgar
delitos. 4. Está constitucionalmente ordenado el aseguramiento de
la imparcialidad e independencia en el ejercicio de las funciones
jurisdiccionales a autoridades administrativas. Este mandato supone al menos
las siguientes tres reglas: (i) En el evento de que resulte posible diferenciar
claramente y no exista riesgo alguno de interferencia entre el ejercicio de las
funciones jurisdiccionales y el ejercicio de las funciones administrativas
desarrolladas por la autoridad correspondiente -relacionadas con la materia
objeto de juzgamiento-, la disposición que asigna las competencias
jurisdiccionales será constitucionalmente admisible. (ii) En el evento en que
las funciones administrativas y jurisdiccionales se encuentren tan
estrechamente ligadas que no sea posible diferenciar -o eliminar- el riesgo de
interferencia en el ejercicio de unas y otras en la entidad administrativa
correspondiente, la disposición que atribuye las funciones jurisdiccionales
será inconstitucional. (iii) En el evento en que las funciones administrativas
y jurisdiccionales impliquen un riesgo de confusión o interferencia pero sea
posible, desde el punto de vista jurídico y práctico, superar tales riesgos de
confusión o interferencia, la disposición que atribuye las funciones será
constitucional bajo la condición de que se eliminen tales riesgos.
COMPETENCIA INDETERMINADA DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A LAS
AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Desconocimiento del debido proceso
Revisada
cuidadosamente la expresión “respecto de todos los asuntos en que la ley haya
permitido o permita a otras autoridades administrativas el ejercicio de
funciones jurisdiccionales”, la Corte concluye que ella también desconoce los
artículos 29 y 116 de la Constitución. El aparte referido establece una
competencia indeterminada que se define a partir de todas las disposiciones en
el ordenamiento jurídico, vigentes o que entren en vigencia posteriormente, en
las que se atribuya algún tipo de competencia judicial a las autoridades
administrativas. Esta apertura competencial, además de desconocer el mandato de
definición precisa o puntual de las atribuciones jurisdiccionales a las
autoridades administrativas -CP, art 116- adscrito al principio de legalidad,
tiene como efecto el desconocimiento de la naturaleza excepcional de la
asignación de estas atribuciones -CP, art 116- en tanto su resultado consiste
en radicar, en una autoridad administrativa, la totalidad de funciones
jurisdiccionales previa o posteriormente asignadas a otras autoridades del mismo
tipo, así sea a modo de competencias a prevención. Esta forma de asignación de
funciones carece de la puntualidad que en un asunto de tanta relevancia, como
lo es la atribución excepcional de facultades jurisdiccionales a las
autoridades administrativas, cabe exigir. La competencia del Ministerio se
completa a partir de una general remisión a todas las disposiciones del
ordenamiento que puedan estar vigentes en esta materia y, adicionalmente, a
todas aquellas que puedan irse adoptando. El modo de regulación adoptado por el
legislador impide a los ciudadanos identificar claramente y de manera
concurrente a la creación de la competencia genérica, los asuntos de los que
podrá ocuparse el Ministerio.
LEY-Conexidad
material, teleológica, causal, metodológica o sistemática
ATRIBUCION
AL MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA DE FUNCIONES JURISDICCIONALES EN
ASUNTOS PRESENTES Y FUTUROS QUE OTRAS AUTORIDADES LAS TENGAN O PUEDAN TENERLAS-Comprende
un extendido conjunto de materias que impide identificar cualquier conexión con
la médula o núcleo temático de la ley 1480 de 2011
ASIGNACION
GENERICA E INDETERMINADA DE FUNCIONES JURISDICCIONALES AL MINISTERIO DEL
INTERIOR Y DE JUSTICIA-Impide realizar un cotejo jurídico adecuado
para determinar si existe o no un riesgo de confusión o interferencia que
afecte la imparcialidad e independencia de la autoridad administrativa
Demanda de inconstitucionalidad: en contra del artículo 80 de la ley 1480 de 2011 “Por medio de la cual se expide el Estatuto del
Consumidor y se dictan otras disposiciones”.
Referencia: Expediente D-9079.
Actor: Ramiro Rodríguez López
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
I. ANTECEDENTES
1.     Texto normativo
demandado
El ciudadano Ramiro Rodríguez López demandó la inconstitucionalidad del artículo 80 de
la ley 1480 de 2011. El texto demandado es el
siguiente:
LEY 1480 DE 2011
(Octubre 12)
“Por medio de la cual se expide el Estatuto del
Consumidor y se dictan otras disposiciones”
Artículo 80. Con el fin de contribuir al acceso eficaz a la
justicia y a la descongestión judicial, el Ministerio del Interior y de
Justicia, o quien haga sus veces, a través de la dependencia que para tales
efectos determine la estructura interna, podrá operar servicios de justicia en
asuntos de protección al consumidor, saneamiento de la propiedad, insolvencia
de personas naturales no comerciantes y controversias entre copropietarios
relacionadas con violaciones al régimen de propiedad horizontal en normas de
convivencia, así como en todos los asuntos en que la ley haya permitido o
permita a otras autoridades administrativas el ejercicio de funciones
jurisdiccionales, siempre y cuando las controversias sean susceptibles de
transacción o conciliación y se apliquen las normas procesales vigentes.
Los servicios de justicia aquí regulados generan competencia a
prevención y por ende no excluyen la competencia otorgada por la ley a las
autoridades judiciales y a autoridades administrativas en determinados asuntos.
La operación de los referidos servicios de justicia debe garantizar la
independencia, la especialidad y el control jurisdiccional a las decisiones que
pongan fin a la actuación, tal y como está regulada la materia en cuanto al
ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de autoridades
administrativas.
El Gobierno Nacional reglamentará la forma en que se haga efectiva la
operación de estos servicios de justicia.
2.
Demanda: pretensión y razones de inconstitucionalidad
El demandante solicita sea
declarada la inexequibilidad del artículo 80 de la ley 1480 de 2011. Invoca
como violados los artículos 29 y 158 de la Constitución - derecho al debido
proceso y unidad de materia, respectivamente-.
2.1. Vulneración del
artículo 29 de la Constitución
Es inconstitucional la
cláusula de asignación de competencia indeterminada, que le permite al
Ministerio conocer, con carácter y atribuciones judiciales, cualquier
controversia en que haya existido o llegue a existir una asignación de
funciones jurisdiccionales en cabeza de autoridades administrativas diferentes
al Ministerio, esto es, “asuntos en que la ley haya permitido o
permita a otras autoridades administrativas el ejercicio de funciones
jurisdiccionales”. El carácter excepcional del ejercicio de funciones
jurisdiccionales por la administración, implica que los asuntos asignados estén
determinados con precisión en la ley. De no ser así, se están violando reglas
del debido proceso.
2.2. Cosa juzgada
No puede omitirse que la
asignación de competencias a autoridades no judiciales, a efectos de realizar
procesos de saneamiento de propiedades, fue declarada inexequible por la Corte
en la sentencia C-1159 de 2008. De esta manera, se está ante la figura de cosa
juzgada constitucional.
2.3. Vulneración del
artículo 158 de la Constitución
2.3.1. El deber de respetar
el principio de unidad de materia reclama que el contenido y articulado de una
ley guarde relación de conexidad objetiva y razonable de naturaleza causal,
temática, sistemática o teleológica.
2.3.2. No existe “ninguna
relación de conexidad” entre una ley que consagra el estatuto del
Consumidor y un artículo de la misma que faculta a un Ministerio para
administrar justicia en temas tales como “saneamiento de la propiedad,
insolvencia de personas naturales no comerciantes y controversias entre
copropietarios relacionadas con violaciones al régimen de propiedad horizontal
en normas de convivencia, así como en todos los asuntos en que la ley haya
permitido o permita a otras autoridades administrativas el ejercicio de
funciones jurisdiccionales”[1].
Estos contenidos son ajenas a la regulación de situaciones jurídicas o conflictos
relativos al ciudadano como consumidor, y no guardan relación alguna con la
materia propia de tal estatuto.
3. Intervenciones
3.1. Vulneración del
artículo 29 de la Constitución
3.1.1. Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo: exequibilidad
El Congreso de la República,
atendiendo lo dispuesto por la Constitución en el numeral 2 del artículo 150,
en el artículo 116 de la Constitución y en el numeral 2 del artículo 13 de la
ley 270 de 1996 -modificada por la ley 1285 de 2009-, puede adoptar medidas que
tengan como efecto la atribución de funciones jurisdiccionales a las diferentes
autoridades administrativas.
3.1.2. Departamento de
Derecho de la Universidad del Norte: exequibilidad
Bajo la condición consistente
en que se establezca de manera precisa la autoridad administrativa encargada de
cumplir la función judicial respectiva y se garantice la independencia e
imparcialidad del funcionario correspondiente, resulta posible asignar
funciones judiciales a las autoridades administrativas. Adicionalmente, las
funciones judiciales no pueden ser atribuidas con el propósito de adelantar la
instrucción de sumarios o el juzgamiento de delitos. La lectura del artículo 80
de la ley 1480 de 2010 permite constatar el cumplimiento de los límites
establecidos por la Constitución y precisados por la jurisprudencia
constitucional, para asignar funciones judiciales a las autoridades
administrativas.
3.1.3. Departamento de
Derecho Procesal de la Universidad Externado de Colombia: exequibilidad
No es suficiente la argumentación
del demandante en relación con la violación del artículo 29 para concluir en la
inconstitucionalidad. La disposición demandada no implica que la atribución de
funciones judiciales a autoridades administrativas tenga como efecto la
actuación arbitraria de las autoridades correspondientes quienes deberán
aplicar las disposiciones legales vigentes. Adicionalmente, la competencia
atribuida en la disposición demandada es a prevención; ello supone que resultan
aplicables también las normas que hubieren establecido competencias a cargo de
otras autoridades judiciales o administrativas en esta materia.
3.2. Vulneración del
artículo 158 de la Constitución
3.2.1. Intervención del
Ministerio de Justicia y del Derecho: exequibilidad
El artículo 80 acusado tiene
como propósito favorecer el acceso efectivo a la administración de justicia así
como la descongestión judicial y, para ello, prevé la aplicación de lo allí
señalado a disputas propias del derecho del consumo o suscitadas entre
comerciantes. De acuerdo con la jurisprudencia los requisitos para plantear una
objeción por desconocimiento de tal principio no se satisfacen en la presente
oportunidad, ya que es indispensable que el demandante indique (1) el contenido
material o temático de la ley demandada, (2) las disposiciones de la ley que
carecen de conexidad con la materia identificada y (3) las razones por las
cuales no existe la conexidad exigida por el artículo 158. El demandante no logró
demostrar la ausencia de conexidad entre el artículo 80 y la materia de la que
se ocupa la ley 1480 de 2010.
3.2.2. Intervención del
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo: exequibilidad
La disposición demandada reúne
el principio constitucional de unidad de materia. Tal afirmación se
sustenta en el hecho consistente en que los diferentes apartes del artículo
demandado se encuentran relacionados.
3.2.3. Intervención del
Departamento de Derecho de la Universidad del Norte
Las expresiones “saneamiento
de la propiedad, insolvencia de personas naturales no comerciantes y
controversias entre copropietarios relacionadas con violaciones al régimen de
propiedad horizontal en normas de convivencia, así como en todos los asuntos en
que la ley haya permitido o permita a otras autoridades administrativas el
ejercicio de funciones jurisdiccionales” del artículo 80 demandado, desconocen
el principio de unidad de materia dado que, en primer lugar, no guardan
relación con el objeto de la ley de la que hacen parte; y, en segundo lugar,
algunas de ellas tienen una amplitud excesiva que hace imposible establecer la
conexión con el objeto de la ley impidiendo, además, la identificación por
parte del ciudadano de la forma como se materializarán tales facultades.
3.2.4. Intervención de la
Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario: inexequibilidad
parcial
Considerando los
destinatarios de la protección ofrecida por la ley 1480 de 2011 y establecida
en su artículo segundo, resulta claro que la disposición desconoce el principio
de unidad de materia previsto en el artículo 158 de la Constitución al atribuir
al Ministerio del Interior y de Justicia competencia para resolver problemas
relativos a: (i) saneamiento de la propiedad, (ii) a la insolvencia de personas
naturales no comerciantes y a (iii) controversias entre copropietarios
relacionadas con violaciones al régimen de propiedad horizontal en normas de
convivencia. Estas materias no guardan relación alguna con el objeto de la ley.
3.2.5. Intervención del
Departamento de Derecho Procesal de la Universidad Externado de Colombia:
inexequibilidad parcial
Atendiendo lo dispuesto en
los artículos 1 y 2 de la ley 1480 de 2011, puede afirmarse que dicho estatuto
tiene como finalidad garantizar los derechos de los consumidores. A pesar de
ello existen apartes de la disposición demandada que se refieren a materias que
no guardan relación alguna con tal propósito tal y como ocurre, por ejemplo:
con los asuntos relativos al (i) saneamiento de la propiedad, (ii) a la
insolvencia de personas naturales no comerciantes o a (iii) las controversias
entre copropietarios. Conforme a lo anterior es procedente que se declare
inexequible parcialmente la disposición acusada en el sentido que otorgarle
funciones jurisdiccionales al Ministerio en asuntos diferentes a los que tratan
en la ley devienen en inconstitucionales por violación del principio de unidad
de materia. En cualquier caso, señala que dicha disposición deberá
declararse exequible por encontrarse (…) en concordancia y coherencia
con la Norma Superior.
4. Intervención del
Procurador General de la Nación
4.1. Resulta inconstitucional
la atribución al Ministerio del Interior y de Justicia de competencias
judiciales respecto de (i) todos los asuntos en que la ley haya permitido o
permita a otras autoridades administrativas el ejercicio de funciones
jurisdiccionales, siempre y cuando las controversias sean susceptibles de
transacción o conciliación y se apliquen las normas procesales vigentes,
dado que, al no referirse a cuestiones relativas al estatuto del consumidor-ya
mencionadas en la disposición demandada-, desbordan el objeto de la ley y, en
consecuencia, desconocen el principio de unidad de materia.
4.2. Desconocen el principio
de unidad de materia establecido en el artículo 158 de la Constitución, las
expresiones del artículo 80 de la ley 1480 de 2011 que prevén la atribución de
competencias jurisdiccionales al Ministerio del Interior y de Justicia en los
asuntos relativos al (ii) saneamiento de la propiedad, (iii) a la insolvencia
de personas naturales no comerciantes y (iv) a controversias entre
copropietarios relacionadas con violaciones al régimen de propiedad horizontal
en normas de convivencia. Estas materias son ajenas al régimen de protección
del consumidor y se encuentran reguladas en otras leyes.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
La
Corte es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo
80 de la ley 1480 de 2011 atendiendo lo dispuesto en el numeral 4 del artículo
241 de la Constitución Política.
2.
Conflicto normativo-constitucional objeto de decisión
Pese
a que se demanda la totalidad del artículo 80 de la Ley 1480/11, el accionante dirige
los cargos de inconstitucionalidad contra expresiones de la disposición que
asignan funciones jurisdiccionales al Ministerio de Justicia, en materias
diferentes de la protección del consumidor. Así, la Corte emprenderá el examen
de dos problemas constitucionales específicos:
2.1.
Si la competencia dada al Ministerio del Interior y de Justicia -o a quien haga
sus veces-[2]
para el ejercicio de funciones jurisdiccionales en materias transables o
conciliables relativas a (i) el saneamiento de la propiedad, (ii) el régimen de
insolvencia de personas naturales no comerciantes, (iii) las controversias
entre copropietarios relacionadas con violaciones al régimen de propiedad
horizontal en normas de convivencia y, finalmente, (v) todas las materias en
que la ley hubiere permitido a otras autoridades administrativas ejercer
funciones jurisdiccionales, desconoce o no las exigencias derivadas del
artículo 158 de la Constitución conforme al cual “todo proyecto de ley debe
referirse a una misma materia siendo inadmisibles las disposiciones o
modificaciones que no se relacionen con ella” (CP, 158).
2.2.
Si la asignación al Ministerio allí referido, de una competencia para
administrar  justicia en todos los asuntos conciliables o transables en que la
ley haya permitido o permita a otras autoridades administrativas el ejercicio
de funciones jurisdiccionales, constituye una infracción de las condiciones
constitucionales que deben satisfacerse para la atribución de funciones
jurisdiccionales en cabeza de autoridades administrativas (CP, 116, 29).
El
abordaje de esta última cuestión resulta relevante en esta oportunidad con
independencia de la conclusión a la que se arribe al abordar el cargo por
violación del principio de unidad de materia. En efecto, aun aceptando que esta
atribución general fuese contraria a dicho principio, debe examinarse su
constitucionalidad desde la perspectiva del artículo 116 en tanto existe la
posibilidad de que la competencia prevista en el artículo 80 de la ley 1480 de
2011 llegue a comprender  materias que no desconozcan el artículo 158 de la
Constitución por vincularse, de alguna manera, con el régimen de protección al
consumidor.
3.
Cuestiones previas
3.1
Vigencia de la norma demandada
3.1.1.
La Ley 1564 de 2012 -Código General del Proceso-, en el artículo 626, literal c
-corregido  por el
artículo 17 del Decreto 1736/12-, dispuso que a partir de la
entrada en vigencia de la ley quedaría derogado el artículo 80 de la Ley 1480
de 2011, en los términos del numeral 6 del artículo 627. A su vez, el referido numeral 6 del artículo 627 estableció que los demás artículos de la
presente ley entrarán en vigencia a partir del primero (1º) de enero de dos mil
catorce (2014). Conforme a lo señalado si bien la ley 1564 de 2012 dispuso la
derogación del artículo 1480 determinó, en virtud de la remisión que se hizo al
numeral 6 del artículo 627, que los efectos de la misma se producirán a partir
del 1 de enero de 2014. En consecuencia el artículo demandado continúa vigente
y, en esa medida, la disposición acusada aún hace parte del ordenamiento
jurídico.
3.1.2.
No obstante lo anterior podría argumentarse que el numeral 4 del artículo 24 de
la ley 1564 de 2012 habría derogado tácitamente -desde la promulgación de la
ley 1564- el artículo 80 en esta oportunidad demandado. La señalada disposición
estableció lo siguiente:
“El Ministerio de Justicia y del Derecho, o quien haga sus veces, a
través de la dependencia que para tales efectos determine la estructura
interna, podrá, bajo el principio de gradualidad en la oferta, operar servicios
de justicia en todos los asuntos jurisdiccionales que de conformidad con lo
establecido en la Ley 446 de 1998 sobre descongestión, eficiencia y acceso a la
justicia han sido atribuidos a la Superintendencia de Industria y Comercio,
Superintendencia Financiera y Superintendencia de Sociedades, así como en los
asuntos jurisdiccionales relacionados con el trámite de insolvencia de personas
naturales no comerciantes y los asuntos previstos en la Ley 1098 de 2006 de
conocimiento de los defensores y comisarios de familia. También podrá asesorar
y ejercer la representación judicial de las personas que inicien procesos
judiciales de declaración de pertenencia con miras al saneamiento de sus
propiedades.”
Conforme
a tal texto cabría plantearse si la disposición transcrita, al regular de
manera general las competencias jurisdiccionales del Ministerio de Justicia y
del Derecho, habría sustituido la regulación comprendida en el artículo 80 de
la ley 1480. Derogatoria que se remontaría a la promulgación de la ley 1564 de
2012, si se considera que el artículo 627 de la citada ley estableció que el
artículo 24 entraría en vigencia a partir  de la promulgación de la ley. Esta
interpretación, sin embargo, no resulta de recibo. En efecto, de admitirse, se
desconocería el principio hermenéutico del efecto útil, en tanto a la
regla que difiere la aplicación del literal c del artículo 626 -establecida en
el numeral 6 del artículo 627- le habría sido negado todo efecto. De otra forma
dicho, no sería posible comprender que la ley 1564 de 2012, de manera precisa y
especial hubiera establecido que los efectos de la derogatoria expresa se
producirían a partir del 1 de enero de 2014 y que, al mismo tiempo, hubiese
derogado tácitamente y de manera inmediata la misma disposición. No es factible
entonces, a partir de una interpretación sistemática de las normas derogatorias
de la ley 1564 de 2012 y del principio de interpretación del efecto útil
reconocido por esta Corporación[3],
concluir la perdida de vigencia inmediata del artículo 80 de la ley 1480 de
2011 que, en consecuencia, tendría una vigencia temporal hasta el 31 de
diciembre del año 2013.
3.2.
Inexistencia de cosa juzgada
El
demandante sugiere que la asignación de funciones jurisdiccionales a
autoridades administrativas en materia de saneamiento de la propiedad,
desconoce el precedente fijado en la sentencia C-1159 de 2008. En esa
oportunidad la Corte se ocupó de determinar si atribuir a los notarios la
función de declarar la prescripción adquisitiva del derecho de dominio sobre
inmuebles urbanos considerados como vivienda de interés social desconocía el
artículo  116 de la Constitución.
La
Corte concluyó que se oponía al artículo 116 de la Constitución tal atribución
dado que la competencia otorgada era de naturaleza claramente jurisdiccional y
su asignación a los notarios no caía comprendida en ninguna de las
autorizaciones excepcionales previstas en el referido artículo constitucional.
Así, de una parte, los notarios no ostentaban la condición de autoridades
administrativas –se trataba de particulares encargados de la prestación de un
servicio público- y, de otra, la competencia asignada no implicaba su actuación
como árbitros, conciliadores o jurados en causas criminales.
Así
las cosas, la Corte no estableció como regla la prohibición de asignar
facultades jurisdiccionales en materia de saneamiento de propiedad a las
autoridades administrativas sino, en otra dirección, la prohibición de
asignarla a particulares.  Se trata entonces de una regla de decisión irrelevante
en esta oportunidad debido a que se trataba de un problema jurídico diferente
al que se sigue del artículo demandado en esta oportunidad. De esta manera el
asunto ahora evaluado no ha sido juzgado por esta Corporación.
4. Cargo 1º: violación de la regla de unidad de materia -CP,
artículo 158-,  por expresiones normativas del artículo 80 de la Ley 1480/11
4.1. Concepto de inconstitucionalidad
4.1.1. Se deriva de la demanda del artículo 80 de la Ley
1480/11, que la asignación de funciones jurisdiccionales al Ministerio de
Justicia, en materias diferentes a la protección del consumidor, resulta
inconstitucional, por faltar a la regla del trámite de las leyes que impone la
unidad de materia entre las disposiciones normativas y el cuerpo legal que las
contiene (CP, 158). Así, a juicio del actor, los enunciados en tal sentido
referidos al saneamiento de la propiedad, el régimen de insolvencia, las
controversias en copropiedades y la cláusula de atribución indeterminada de
competencias jurisdiccionales, al no guardar conexidad alguna con el tema de la
ley, deben ser declarados contrarios a la Constitución.
4.1.2. Nótese que el demandante no cuestiona el
otorgamiento de funciones jurisdiccionales a una dependencia administrativa
como el Ministerio. Tampoco las restantes disposiciones relacionadas con la
naturaleza transable o conciliable de los asuntos regulados, la aplicación en
el procedimiento administrativo de las normas procesales vigentes, el carácter
de competencia a prevención dada al Ministerio, la garantía de independencia
y especialidad a cargo de la dependencia competente, o el control
jurisdiccional de las decisiones administrativas correspondientes.
4.2. La regla de unidad de materia en el proceso de
formación de las leyes: límite a la actividad legislativa
4.2.1.
Normatividad constitucional y orgánica (artículo 158 de la Constitución y artículo
148 de la Ley 5 de 1992)
4.2.1.1.
El artículo 158 constitucional, dice:
Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles
las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El
Presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se
avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma
comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo
texto que incorpore las modificaciones aprobadas. (Subrayas fuera del original)
A
su vez el artículo 148 de la ley 5 de 1992, en desarrollo de lo dispuesto por
la anterior disposición constitucional, prevé lo siguiente al ocuparse de los
debates en las comisiones:
Rechazo
de disposiciones. Cuando un proyecto haya pasado al estudio de una Comisión
Permanente, el Presidente de la misma deberá rechazar las disposiciones o
modificaciones que no se relacionen con una misma materia. Sus decisiones
serán apelables ante la Comisión. (Subrayas fuera del original)
4.2.1.2.
Cabe afirmar que la Constitución establece, esencialmente: (i) una regla del
trámite aplicable a los proyectos de ley; (ii) la exigencia de un contenido
común a las disposiciones de tales proyectos; (iii) y una prohibición de
incorporación de materias extrañas al contenido común, que implica la
inadmisibilidad de la iniciativa durante su trámite o la inexequibilidad de la
disposición una vez convertida en ley.
4.2.1.3.
Los objetivos que busca realizar esta norma constitucional y que se desprenden
directamente de ella, pueden cifrarse en dos: (i) la coherencia legislativa y
la (ii) transparencia en la formación de la legislación. La coherencia
legislativa, hace referencia a que las disposiciones de un proyecto de ley
deben conformar un contenido temático común, para que las leyes expedidas
tengan una ubicación lógica dentro del sistema normativo que facilite su
interpretación y aplicación. Y la transparencia en la formación de la legislación,
alude al seguimiento y control del proceso de la deliberación legislativa que
fluye de mejor manera cuando recae en contenidos normativos ordenados, así como
a la prevención de aprobación de enunciados subrepticiamente introducidos
-aunque los ‘micos’ legislativos se controlan propiamente con la exigencia de
‘consecutividad’ en los proyectos de ley-.
4.2.2.
Jurisprudencia constitucional sobre unidad de materia
En
la noción de unidad de materia se han agrupado reglas que se derivan del
artículo transcrito. La Corte se referirá a algunos de pronunciamientos de este
Tribunal:
4.2.2.1.
Desde sus primeros pronunciamientos la Corte ha querido evitar que la
comprensión del artículo 158 constitucional implique una limitación drástica del
principio democrático o de la libertad de configuración del Legislador. Así, en
la sentencia C-025 de 1993 precisó que la interpretación del mandato
establecido en tal disposición “no puede rebasar su finalidad y terminar por
anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad
como valor fundante del Estado Colombiano”. Este punto de partida derivó en
la fijación de una regla de interpretación, reiterada desde ese momento por
esta Corporación, de acuerdo con la cual “[s]olamente aquellos apartes,
segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y
objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben
rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley.”[4]
En
esa oportunidad la Corte consideró que no resultaban constitucionales, por
desconocer el principio de unidad de materia, algunas disposiciones de la ley 5
de 1992, que fijaban reglas relativas a los denominados auxilios
prohibidos por el artículo 355 de la Constitución de 1991. La Corte sostuvo que
“los artículos 273 y 5º transitorio, se refieren al tema de los auxilios
cuya conexidad con la materia del reglamento del Congreso es inexistente. Su
prohibición constitucional no permite plantear el ejercicio de una actividad
legislativa que, bajo la perspectiva del reglamento del Congreso, sea necesario
regular orgánicamente.”[5]
4.2.2.2.
Meses después la sentencia C-070 de 1994, al enfrentar un cargo que por
violación de unidad de materia se formuló en contra del  parágrafo del artículo
16 de la ley 31 de 1992, señaló que el legislador había desconocido lo
dispuesto en el artículo 158. El referido parágrafo confería a los Distritos y
Municipios la posibilidad de hacer uso de la facultad de cobrar una sobretasa a
la gasolina para financiar directamente las obras y adquisiciones que dicha ley
mencionaba. Para esta Corporación “no hay nexo ontológico, temático o
teleológico del cual pudieran derivar una articulación lógica que, desde el
punto de vista de su contenido y materia, las dotara de la unidad requerida por
el texto constitucional”, en tanto la ley 31 de 1992 se ocupaba de asuntos[6]
que no guardaban relación alguna con lo establecido en el segmento demandado.
4.2.2.3.
Posteriormente, en la sentencia C-523 de 1995, la Corte afirmó que no vulneraba
el principio de unidad de materia la ley 66 de 1989 que confería al Presidente
de la República facultades extraordinarias para expedir disposiciones en
diversas materias. Advirtió esta Corporación que el principio de unidad de
materia no resultaba aplicable a leyes que otorgaban facultades extraordinarias
y dejó señalado que la exigencia de respeto al principio de unidad de materia
podía extenderse, por analogía, a los decretos que se expidieran en desarrollo
de tales facultades[7].
En todo caso, al definir la finalidad que tenía el principio de unidad de
materia la Corte señaló:
“En relación con dicho principio, es importante señalar que la razón de
su exigencia constitucional tiene como único propósito evitar las
incongruencias legislativas que aparecen en forma súbita, a veces inadvertida e
incluso anónima, en los proyectos de ley, las cuales no guardan relación
directa con la materia específica de dichos proyectos. Estas incongruencias
pueden ser, entonces, el resultado de conductas deliberadas que desconocen el
riguroso trámite señalado en la Constitución para convertir en ley las
iniciativas legislativas.
Así, su intención es la de racionalizar o tecnificar el proceso de
formación de la ley por parte del Congreso y erradicar de la práctica
legislativa colombiana, lo que se ha conocido en el lenguaje vulgar como
"micos", término éste que busca significar, como ya se dijo, el hecho
de introducir en los proyectos de ley preceptos que resultan contrarios o
ajenos a la materia que se trata de regular.”
Una
vez identificados los objetivos del principio de unidad de materia la Corte se
ocupó de señalar la necesidad de no hacer del principio de unidad de materia
una exigencia absoluta. En esa dirección dicho principio “no puede
sobrepasar su finalidad, pues solamente se trata de suprimir aquellas
expresiones, segmentos, artículos, parágrafos o simples palabras, sobre los
cuales en una forma objetiva no se logre encontrar una relación de conexidad,
con la materia principal o determinante del texto legal”. Esta
interpretación condujo a la Corte a advertir que “para estos efectos debe
entenderse el término "materia" desde una óptica amplia, global, que
permita comprender diversos temas cuyo límite, es la coherencia que la lógica y
la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley.”
4.2.2.4.
En la sentencia C-531 de 1995 este Tribunal consideró violatorio del principio
de unidad de materia el artículo 116 de la ley 6 de 1992. Dicho artículo
dispuso -al referirse a la necesidad de efectuar ajustes a las pensiones del
sector público nacional- que con el propósito de compensar las diferencias de
los aumentos de salarios y de las pensiones de jubilación del sector público
nacional, efectuados con anterioridad al año 1989, el Gobierno Nacional
dispondría gradualmente el ajuste de dichas pensiones, siempre que se hayan
reconocido con anterioridad al 1º de enero de 1989.
Apoyándose
en algunos de sus pronunciamientos previos, esta Corporación  sostuvo (i) que
el Congreso viola  la unidad de materia cuando un determinado artículo o
contenido normativo no tiene ninguna relación objetiva o razonable con la
temática general y la materia dominante de la ley de la cual hace parte, (ii)
que el desconocimiento del principio de unidad de materia no es un vicio
puramente formal, puesto que tiene que ver con el contenido material de la
norma acusada y, adicionalmente, constituye un defecto competencial y (iii)
que el respeto del principio de unidad de materia pretende no solo racionalizar
el proceso legislativo sino también depurar el producto del mismo de manera tal
que los debates parlamentarios tengan un eje preciso para adelantar la
discusión. Ello garantiza una mayor transparencia en la aprobación de las leyes
y, adicionalmente, promueve la coherencia interna de los proyectos y, en esa
medida optimiza la garantía de seguridad jurídica y facilita el cumplimento de
las normas.
Al
explicar las razones particulares que demostraban la ausencia de conexidad
entre el artículo demandado y la materia de la ley, explicó la Corte:
“Es pues indudable que el tema de la Ley 6 de 1992 es tributario. En
cambio, el artículo 116 regula un asunto prestacional pues ordena un ajuste a
las pensiones de jubilación del sector público nacional, siempre que su
reconocimiento se haya realizado con anterioridad al 1º de enero de 1989, con
el fin de corregir desequilibrios y desigualdades que habían sido provocados
por la existencia, en el pasado, de diferentes sistemas de reajuste pensional.
El interrogante que se plantea es entonces si existe una relación razonable
entres estas dos temáticas. Y para esta Corporación es claro que  no es posible
establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica
del artículo acusado con la materia dominante de la ley. En efecto, por más de
que el término "materia" debe tomarse, como esta Corte lo ha
señalado, "en una acepción amplia, comprensiva de varios asuntos que
tienen en ella su necesario referente", es claro que la Ley 6° de 1992 se
refiere a un tema totalmente distinto del tratado por el artículo 116. En
efecto, la ley regula aspectos relacionados con la manera cómo el Estado
obtiene recursos para desarrollar sus distintos cometidos, mientras que el
artículo acusado está modificando el régimen salarial y pensional de ciertos
servidores públicos, pues consagra un mandato de nivelación pensional en el
sector público nacional. La ley está entonces relacionada con la Hacienda
Pública, mientras que el artículo está referido al derecho sustantivo del
trabajo, lo cual muestra la falta de conexidad entre sus temáticas.”
4.2.2.5.
En la sentencia C-390 de 1996 esta Corte sostuvo que no desconocía el principio
de unidad de materia el artículo 224 de la ley 100, que disponía la creación de
un impuesto de armas de fuego y municiones cuyo recaudo se destinaría al Fondo
de Solidaridad regulado en el artículo 221 de la misma ley. Explicó este
Tribunal en esa oportunidad:
“A nadie se oculta, entonces, que  si bien la seguridad  social
-materia prevaleciente en la Ley 100 de 1993- se presenta como objeto de labor
legislativa fácilmente separable de la que implica el poder de imposición del
Estado, pueden vincularse desde el punto de vista material cuando, como en el
proceso presente, se aprecia que, para el adecuado e integral cumplimiento de
los cometidos sociales subyacentes a esa normatividad, son indispensables la
canalización de recursos y el arbitrio rentístico, lo que, dentro de un sistema
ordenado y previamente concebido por el legislador, aconseja el uso de las
atribuciones constitucionales del Congreso para incorporar, en un solo haz
normativo, las reglas que, a su juicio, son aptas para la finalidad propuesta,
como ocurre con el Fondo de Solidaridad creado y con la necesaria referencia a
las fuentes que lo alimentan, una de las cuales son los tributos objeto de
demanda.
No sobra advertir que la unión sustancial que puede establecer el
legislador, cobijando elementos aparentemente diversos en un solo conjunto
legislativo, debe fundarse en razones objetivas y que, por tanto, las
reglas constitucionales sobre unidad de materia no son transgredidas cuando la
relación entre los varios asuntos tratados en la ley puede ser establecida de
manera fehaciente y clara, como a todas luces se muestra en este caso. Los
mandatos constitucionales al respecto son vulnerados, en cambio, cuando el
vínculo invocado es apenas subjetivo o si, pese a cualquier esfuerzo
dialéctico, aparece como indudable la diversidad de las materias tratadas en la
ley respecto del conjunto normativo que integra. Así acontece con los
denominados "micos" o proposiciones normativas artificialmente
agregadas a un estatuto con el que no guardan la más mínima relación.”
4.2.2.6.
En la sentencia C-428 de 1997 consideró esta Corporación que una disposición que
se ocupaba de regular el régimen de cesantías de las personas que se vincularan
al Estado y que había sido incluida en la ley 344 de 1996 -por la cual se
dictaban normas tendientes a la racionalización del gasto público, se concedían
unas facultades extraordinarias y se expedían otras disposiciones-, no desconocía
el principio de unidad de materia dado que se asociaba con la finalidad de la
referida ley consistente en racionalizar el gasto. Señaló entonces:
“De conformidad con la jurisprudencia de esta Corte sobre el alcance
del principio constitucional de unidad de materia -que aquí se reitera-, no se
encuentra motivo de inconstitucionalidad por ese aspecto en la norma del
artículo 13 recién estudiado, ni en los demás de la Ley, pues resulta
ostensible que la liquidación anual de cesantías y las reglas que se establecen
sobre pagos parciales o anticipos de dicha prestación y en torno a la
contratación preferente de I.P.S. oficiales, así como las disposiciones sobre
encargos y acerca del cumplimiento  de sentencias  judiciales, confluyen  al
objetivo básico de la ley -la reducción del gasto- y repercuten en la
disminución de cargas laborales en cabeza de la administración.”
4.2.2.7.
Posteriormente, en la sentencia C-256 de 1998, la Corte señaló que el principio
de unidad de materia no era aplicable a disposiciones expedidas con
anterioridad a 1968, dado que solo a partir de ese año tal principio fue vinculante
en el desarrollo de la actividad legislativa[8].
4.2.2.8.
En otra oportunidad -sentencia C-352 de 1998- la Corte examinó algunas
disposiciones de la ley 401 de 1997 acusadas por violación del principio de
unidad de materia. En opinión del demandante la referida ley sólo podía
ocuparse de los asuntos relativos a ECOGAS y no de materias referidas, por
ejemplo, al establecimiento de un Centro de Coordinación de Transporte de
Gas Natural o a la creación de un Viceministerio de Hidrocarburos. La Corte
concluyó que el cargo formulado no podría prosperar atendiendo la conexidad de
las disposiciones acusadas y en consecuencia procedió a declarar su
constitucionalidad[9].
Sostuvo lo siguiente al referirse a la importancia de interpretar de manera
flexible el principio de unidad de materia:
“En repetidas oportunidades la Corte ha señalado que el concepto de
unidad de materia (…) a que se refiere el artículo 158 de la Constitución no
puede entenderse dentro de un sentido estrecho y rígido al punto que se
desconozcan o ignoren las relaciones sustanciales entre las diferentes normas
que surgen en virtud de las finalidades que persiguen y que, por lo mismo,
razonablemente se integran o resultan ser complementarias para lograr el diseño
de la cuestión de fondo del proyecto legal. Además, que dicha unidad sólo se
rompe cuando existe absoluta falta de conexión o incongruencia causal,
temática, sistemática y teleológica entre las distintas aspectos que regula la
ley y la materia dominante de la misma.”
4.2.2.9.
Ese mismo año, en la sentencia C-1185 de 2000, esta Corporación consideró que
la regla incorporada en la ley 550 de 1999 conforme a la cual para participar en una licitación pública, presentación de
ofertas o adjudicación de contratos con alguna entidad del Estado, el licitante
deberá estar al día en sus obligaciones tributarias nacionales, desconocía el principio de unidad de materia, dado que no
guardaba conexidad alguna con el propósito de dicha ley cuyo objeto consistía en
la regulación de los denominados acuerdos de restructuración. Al explicar el
alcance del principio de unidad de materia expuso este tribunal que “siempre que las distintas disposiciones conserven una
relación razonable con la ley, relación que puede consistir en la conexidad de
los asuntos o materias que se regulan (conexidad temática), en la identidad o
correspondencia de las causas que dan origen a las distintas disposiciones, o
de los efectos que con ellas se busca conseguir (conexidad causal o
teleológica, respectivamente), o en razones de método o de técnica legislativa
que aconsejan traer a determinada ley cierta regulación (conexidad
sistemática), debe considerarse que el legislador respetó los dictados
constitucionales referentes al respeto al principio de unidad de materia”. Afirmado ello, indicó lo siguiente respecto de la
expresión acusada:
“(…) La Corte no encuentra en esta
disposición la relación de conexidad que se exige para no violentar el
principio de unidad de materia: en efecto, la disposición acusada  es una norma
tributaria aislada dentro del contexto en el que está inscrita, en cuanto su
redacción general la hace referente no sólo a aquellas empresas que son objeto
de la ley bajo examen, sino en general a toda persona que pretenda participar
en una licitación pública, presentación de ofertas o adjudicación de contratos
con alguna entidad del Estado. Con lo cual, como lo afirma la demanda, se
rebasa la materia  propia de que trata la Ley 550 de 1993.
De otro lado, la disposición que se examina
ahora parece contradecir la filosofía de la Ley a la que pertenece, que busca
ayudar a las empresas en crisis con miras a lograr su reestructuración
económica. En efecto, lo apropiado a estos objetivos, sería facilitar la
contratación pública con dichas empresas, lo cual contribuiría a su
reactivación económica. La finalidad perseguida por la norma contradice
entonces los propósitos de la ley, por lo cual no acusa conexidad teleológica
con ella.”
4.2.2.10.
En la sentencia C-006 de 2001, este Tribunal señaló que el artículo 57 de la
ley 80 de 1993 en el que se ajustaban las penas para aquellas conductas que
constituyeran una infracción a la contratación, no desconocía el principio de
unidad de materia en tanto “el aumento de las sanciones para los delitos
cometidos con ocasión de la celebración de contratos públicos, corresponde a la
política criminal legislativa que busca desarrollar los principios de
transparencia y moralidad en la administración pública (artículos 24 y
siguientes de la Ley 80 de 1993).” De acuerdo con ello podía afirmarse que
“existe conexidad objetiva y razonable entre la norma cuestionada y la
materia de que trata la ley”[10].
4.2.2.11.
En la sentencia C-501 de 2001 este Tribunal recapituló los aspectos básicos de
su jurisprudencia en materia de control constitucional por violación del
principio de unidad de materia al estudiar si vulneraba la Constitución una
disposición, incluida en la ley 510 de 1999, que se ocupaba de regular una
competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio para la liquidación
de perjuicios en relación con conductas constitutivas de competencias desleal.
La ley referida tenía como propósito adoptar disposiciones relativas al sistema
financiero y asegurador, al mercado público de valores y a las
Superintendencias Bancaria y de Valores. La Corte consideró que la disposición
cuestionada se inscribía en el propósito de modificar algunos aspectos de la
ley 446 de 1998  -relacionada con la descongestión judicial- y, en esa medida,
regular allí lo relativo a las facultades jurisdiccionales de la
Superintendencia de Industria y Comercio no desconocía la exigencia del
artículo 158. Indicó que si bien resultaba cierto que entre la regulación
referida a la Superintendencia de Industria y Comercio y la materia de la Ley
510 no existía una relación directa, era posible constatar la presencia de un
vínculo suficiente dado que era común a las Superintendencias principalmente
reguladas por la ley 510 y la Superintendencia de Industria y Comercio el
ejercicio de funciones jurisdiccionales. Así entonces sostuvo que “[p]ara
percatarse de tal relación, que niega la vulneración del principio de unidad de
materia, basta con seguir el sendero trazado por la jurisprudencia de esta
Corporación: Atenerse a un criterio objetivo y razonable para determinar la
conexidad existente entre la materia de una ley y los temas en ella
desarrollados.”
Al
margen de la solución específica del caso, este pronunciamiento afirmó que el
principio de unidad de materia se expresaba en tres niveles diferenciados: (i) la
exigencia constitucional del artículo 158 implicaba una regla aplicable al
procedimiento legislativo que imponía a los Presidentes de las comisiones,
desde el primer debate, el deber de controlar que los proyectos se refirieran a
una misma materia; (ii) el principio de unidad de materia se expresaba como
factor cualificador del debate democrático en tanto pretende asegurar el
desarrollo ordenado del trámite de aprobación de las determinaciones  legislativas;
(iii) las tensiones que se producen entre la regla de unidad de materia y el
principio democrático, demandaban que el control constitucional del
cumplimiento de la primera no fuera especialmente exigente.
Dicho
esto, la Corte sostuvo que en el examen por violación del principio de unidad
de materia resultaba indispensable identificar el núcleo temático de la ley en
tanto es ese núcleo el que permite inferir si una disposición cualquiera
vulnera o no el principio de unidad de materia. Así las cosas, enunció
algunos de los elementos que resultaban pertinentes para delimitar tal eje:
“En ese sentido resultan valiosos elementos como el contenido de la
exposición de motivos en cuanto allí se exponen las razones por las cuales se
promueve el ejercicio de la función legislativa y se determinan los espacios de
las relaciones sociales que se pretenden interferir; el desarrollo y contenido
de los debates surtidos en las comisiones y en las plenarias de las cámaras;
las variaciones existentes entre los textos originales y los textos
definitivos; la producción de efectos jurídicos de las distintas esferas de una
misma materia; su inclusión o exclusión de la cobertura indicada en el título
de la ley; etc.  La valoración conjunta de todos esos elementos permite inferir
si una norma constituye el desarrollo de la materia de la ley de que hace
parte.”[11]
4.2.2.12. En la sentencia
C-714 de 2001 la Corte examinó un artículo de la ley 633 de 2000 en el que se
estableció que la distribución de combustible importado se realizaría
exclusivamente a través de Ecopetrol acorde con la reglamentación que expidiera
el Gobierno Nacional. Se cuestionaba la disposición argumentando que no
guardaba relación con el objetivo de la ley que se ocupaba de adoptar normas
en materia tributaria, de dictar disposiciones sobre el tratamiento a los
fondos obligatorios para la vivienda de interés social y de introducir normas
para fortalecer las finanzas de la Rama Judicial. En la sentencia se expuso
lo siguiente al fundamentar la constitucionalidad de la norma demandada:
“Como puede observarse, la
norma acusada constituye un instrumento eficaz para la lucha contra el
contrabando, fenómeno que afecta la recaudación de tributos por parte del
Estado, y cuya erradicación por elementales razones forma parte de la política
tributaria del país, susceptible de ser desarrollada en las normas que hagan
parte, de leyes en materia tributaria.
(…)
De lo anterior puede concluirse
que la norma cuestionada guarda no sólo una conexidad temática con el título y
las demás disposiciones de la ley, (referentes a materias tributarias), sino
que comparte con la mismas una relación de conexidad teleológica, ya que lo que
se busca a través de todo el articulado de la Ley 633 de 2000, es precisamente
consagrar los medios e instrumentos para proveer al Estado colombiano, de los
recursos necesarios para satisfacer las necesidades de los asociados. La
disposición acusada, al prevenir el deterioro de las finanzas nacionales y
territoriales derivadas del contrabando de combustibles, apunta en esa misma
dirección, razón por la cual no prospera el cargo del demandante contra el
artículo 86 de la Ley 633 de 2000 por violación del artículo 158 superior.”
4.2.2.13. La Corte se ha
referido también a la especialidad que adquiere el escrutinio constitucional
por violación de unidad de materia, en aquellos eventos en los cuales se
examinan disposiciones incluidas en la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo.
Ha destacado que, atendiendo las finalidades de dicho estatuto así como la
autorización constitucional para que en él se incluyan diferentes materias, es
exigible un cuidadoso examen a fin de evitar que el Legislador, apoyándose en
esa apertura, incorpore disposiciones ajenas a los objetivos que explican la
existencia de la ley del Plan Nacional de Desarrollo. En esa medida ha
destacado que constituye un requerimiento fundamental la presencia de una
conexión directa entre los propósitos y programas del Plan Nacional de Desarrollo
y cada una de sus disposiciones. En la sentencia C-795 de 2004 dijo este
Tribunal:
“Conforme a lo anterior, la
Corte ha concluido que el principio de unidad de materia es más riguroso en la
ley del plan y que por ende el control constitucional de un cargo por violación
de este principio en esta ley es más estricto que el contemplado para las
demás leyes, por cuanto la ley del plan no puede ser utilizada sino para sus
propósitos constitucionales específicos, y no para llenar los vacíos e
inconsistencias que presenten leyes anteriores. Por ello esta Corporación
ha señalado que para no violar la regla de unidad de materia, las disposiciones
instrumentales deben guardar una relación o conexión directa con los
objetivos y programas del Plan Nacional de Desarrollo. Y es que si no fuera
así, bastaría que esa ley enunciara genéricamente un objetivo general, como
puede ser incrementar la eficiencia del sistema judicial, para que dicha ley
pudiera alterar todo el estatuto penal y todas las regulaciones procesales, con
el argumento de que el plan pretende incrementar la eficiencia judicial.” (subrayas
no hacen parte del texto original)
4.2.2.14. En la sentencia
C-852 de 2005 la Corte presentó importantes consideraciones relativas a la
intensidad del control que debía adelantar esta Corporación cuando se planteaba
un cargo por violación del principio de unidad de materia. Destacó que el
examen en estos casos no debía resultar excesivamente rígido pero tampoco
extremadamente débil y, en consecuencia, resultaba indispensable establecer, en
cada caso, cuál habría de ser el grado de severidad del control. Planteó así
esta perspectiva:
“El
análisis del principio de unidad de materia no puede ser, entonces, ni muy
rígido, ni muy flexible. Para ello debe tenerse en cuenta que la fijación del
núcleo temático de una ley, a partir del cual es posible derivar las relaciones
de conexidad entre las distintas disposiciones que la integran, no se da en
abstracto, si no que se realiza por el propio legislador en el caso concreto,
al establecer el contenido del proyecto, el propósito del mismo, las partes que
lo integran, todo lo cual encuentra expresión, en primer lugar en el texto del
proyecto inicial y en el de las modificaciones y adiciones que se le hagan, y
luego, en el contenido de la exposición de motivos, las ponencias y los
distintos debates.
El grado de flexibilidad en
la aproximación del tema, entonces, depende de las circunstancias concretas en
las que se desenvuelve cada proyecto de ley. Así, por ejemplo, en el momento de
ejercer el control de constitucionalidad desde la perspectiva del principio de
unidad de materia, es más flexible la apreciación de las relaciones de
conexidad que puedan existir entre las disposiciones que hagan parte de una
ley, si las mismas estaban incluidas desde el origen del proyecto de ley, su
presencia se desprende claramente del texto y fueron objeto de deliberación
explícita, al paso que la flexibilidad es menor cuando se trata disposiciones
que se introducen después, sin clara advertencia y sin suficiente debate, o
cuyo contenido normativo no es fácilmente inteligible en una aproximación
desprevenida a la ley.
En ese contexto pueden
considerarse parte de la materia de un proyecto asuntos aparentemente faltos de
conexidad entre si, pero que sí la tienen en función del objetivo específico
del legislador. Esto es, el concepto de “materia” es definido por el propio
ámbito del proyecto, que puede incluir asuntos con diversos niveles de
conexidad. En sentido opuesto, materias que en principio parecerían ser afines
y estrechamente relacionadas, pueden no serlo, desde la perspectiva del
principio de unidad de materia, si se incluyen en un determinado proyecto, en
razón, por ejemplo, del nivel de especificidad en el que el mismo se
desenvuelve.” (Subrayas no hacen parte del texto original)[12]
4.2.2.15. En la sentencia
1057 de 2005 la Corte reiteró su posición, vertida en las sentencias C-222 de
1997 y C-551 de 2003, conforme a la cual resultaba posible examinar las
reformas constitucionales desde la perspectiva de la violación del principio de
unidad de materia. Señaló este Tribunal que el juicio en este tipo de casos
resultaba más flexible, atendiendo las variadas temáticas que son objeto de
regulación constitucional y, en esa medida, el eje a partir del cual debía
desplegarse el control habría de consistir en el propósito de modificación de la
Constitución. Señaló en aquella oportunidad:
“Entonces,  en materia de reformas constitucionales se
aplica el principio de unidad de  materia el cual no reviste las
mismas características cuando se trata de leyes, precisamente por la pluralidad
de contenidos normativos de la Constitución la cual necesariamente tiene
incidencia en la unidad temática de sus reformas. De lo anterior se concluye
que un acto legislativo puede tratar diversas materias sin infringir el
principio de unidad de materia, pues mediante el se pueden reformar diversos
títulos, capítulos o artículos de la Constitución que no guarden conexidad
temática, la cual en definitiva vendría dada precisamente por su
propósito de modificar la Carta Política. Habría que examinar, por lo
tanto, si el Acto Legislativo 02 de 2004 vulnera el principio de unidad de
materia tal como ha sido formulado por la jurisprudencia constitucional para
este tipo de textos normativos. (Subrayas y negrillas no hacen parte del texto
original)”
4.2.2.16. En la sentencia C-392 de 2007 este Tribunal aludió
nuevamente a la estructura del juicio constitucional por violación de unidad de
materia, señalando sobre ello que el primer paso consistía en establecer el
núcleo temático de la ley de la que hacía parte la disposición acusada para, a
continuación, precisar la existencia o no de una relación de conexidad
constitucionalmente aceptable. En esa oportunidad la Corte consideró que no
desconocía el principio de unidad de materia el artículo 22 de la ley 1014 de
2006 en el que se establecía una remisión al régimen de las empresas
unipersonales a efectos de reducir los requisitos y costos para la constitución
de las sociedades comerciales que tuvieran una planta de personal no superior a
diez (10) trabajadores o activos totales por valor inferior a quinientos (500)
salarios mínimos mensuales legales vigentes. A fin de demostrar la relación de
conexidad razonó así esta Corporación, luego de señalar que el núcleo temático
de la ley consistía en fomentar la cultura del emprendimiento:
“Una vez definido el núcleo
temático de la ley debe examinarse si la disposición demandada guarda conexidad
con éste. Cabría entonces cuestionarse si la simplificación de los requisitos y
la aminoración de los costos para la constitución de sociedades comerciales
cuando empleen un número no superior a diez trabajadores o cuando sus activos
fijos sumen menos de quinientos salarios mínimos legales mensuales, guarda
relación con el fomento a la cultura de emprendimiento.
El anterior interrogante ha de ser
respondido de manera afirmativa porque tal como se ha señalado anteriormente la
flexibilización de los requisitos para constituir organizaciones comerciales
guarda relación con la creación de nuevas empresas, objeto perseguido por la
Ley 1014 de 2006 a lo largo de sus distintas disposiciones. Por las razones
antes anotadas no prospera el cargo por vulneración del artículo 158
constitucional.”
4.2.2.17. En la sentencia C-400 de 2010, esta Corporación se
ocupó de evaluar, entre otras cosas, si desconocía el artículo 158 de la
Constitución el artículo 74 de la ley 633 de 2000, en el que se establecía que el
Fondo Agropecuario de Garantías, FAG, podría otorgar garantía a los proyectos
agropecuarios, de acuerdo con el reglamento que para tal fin expida la Comisión
Nacional de Crédito Agropecuario. Según el planteamiento del demandante esta
disposición no guardaba relación con las materias a las que se refería ley y
que suponían la adopción de normas en materia tributaria, referidas al
tratamiento a los fondos obligatorios para la vivienda de interés social y,
adicionalmente, orientadas a fortalecer las finanzas de la Rama Judicial.
En esta ocasión, reiterando lo que desde la sentencia C-025
de 1993 había señalado, la Corte se refirió a los diferentes tipos de conexidad
que podían existir entre las disposiciones de una ley y la materia a la que se
refería. Así la (i) conexidad temática supone la vinculación objetiva y razonable entre la materia o
el asunto general sobre el que versa una ley y la materia o el asunto sobre el
que versa concretamente una disposición suya en particular. A su vez (ii) la conexidad causal o
teleológica implica la identidad en los motivos que ocasionaron su
expedición o, dicho de otra forma, se presenta cuando las razones de la
expedición de la ley sean las mismas que dan lugar a la consagración de cada
uno de sus artículos en particular, dentro del contexto de la posible
complejidad temática de la ley. Finalmente (iii) la conexidad sistemática
alude a la relación existente entre todas y cada una de las
disposiciones de una ley, que hace que ellas constituyan un cuerpo ordenado que
responde a una racionalidad interna. En ese marco la Corte concluyó
que la disposición demandada guardaba una relación constitucionalmente
suficiente con la materia de la ley y, en consecuencia procedió a declarar su
exequibilidad[13].
4.2.2.18. En la sentencia
C-432 de 2010, este Tribunal afirmó nuevamente su jurisprudencia en relación
con el principio de unidad de materia. Explicó -en concordancia con lo ya
establecido por la Corte en el sentido de que la exigencia del artículo 158 no
implicaba simplicidad temática- que el principio de unidad de materia no era
equivalente a un mandato de de unidad de tema:
“Se pretende que las leyes regulen una determinada
materia, lo cual no es sinónimo de un único y exclusivo tema. En efecto,
bien puede suceder que una misma materia resulte regulada desde diferentes
perspectivas o aproximaciones, complementarias todas ellas, sin que por ello se
pueda alegar violación alguna al artículo 158 constitucional. En otras
palabras, no desconoce tal principio una ley que contenga, por ejemplo,
disposiciones sustantivas y procesales; normas encaminadas a la prevención y a
la represión de determinada conducta humana; o normas que prevean la creación
de determinada entidad y establezca unos procedimientos administrativos para
actuar ante ella. Lo importante es, en definitiva, que todas las disposiciones
que conforman el texto de una determinada ley apunten a la consecución de un
mismo fin; que no existan cuerpos extraños o insulares en el texto de la ley,
sino que, por el contrario, las diversas disposiciones que la conforman
integren un todo armónico.” (Negrillas no hacen parte del texto original)[14]
4.1.1.19. En una reciente
decisión, la sentencia C-006 de 2012, la Corte consideró que en relación con la
aplicación del principio de unidad de materia a normas incluidas en las leyes
anuales de presupuesto, era posible constatar en la jurisprudencia de la Corte
dos orientaciones metodológicas diferentes asociadas con juicios de diferente
nivel de rigurosidad. Señaló lo siguiente indicando la necesidad de acudir, en
el caso concreto, a la técnica más respetuosa de las decisiones legislativas:
“La jurisprudencia constitucional, en síntesis, ha asumido dos
posiciones con respecto al juicio de unidad de materia de la ley anual del
presupuesto. (1) La primera es la ‘estricta’, defendida en la
jurisprudencia inicial de la Corte, según la cual se viola el principio de
unidad de materia cuando se incluye una norma que no tenga un contenido
estricta y eminentemente presupuestal, esto es, una norma cuyo objeto de
regulación sea el presupuesto en un sentido restringido. (2)  La segunda
posición, la ‘ponderada’ es la que fijó la Corte en sentencias como la
C-177 de 2002 y la C-1124 de 2008 según la cual: se viola el principio de
unidad de materia cuando se incluye una norma cuyo objeto no tenga ninguna
conexión con la materia presupuestaria (mínima conexión temática), no busque
lograr una cabal ejecución del presupuesto (mínima conexión teleológica) y que
supere la limitaciones de tiempo de tales normas (mínima conexión temporal).
Como se verá, en la presente providencia la Corte aplicará un juicio ponderado
de unidad de materia frente a la Ley 1420 de 2010.”
4.2.3.
Reglas jurisprudenciales en el juicio de unidad de materia
Es
posible formular algunos enunciados o reglas de decisión relativos a la regla
de unidad de materia. Entre tales enunciados se encuentran los referidos (i) al
alcance del principio, (ii) a las razones de su reconocimiento constitucional,
(iii) a la naturaleza del vicio que se produce con su vulneración así como la
fecha a partir de la cual es exigible su cumplimiento y (iv) a las reglas para
identificar su infracción o, en otras palabras, al alcance y estructura del
juicio por violación de la unidad de materia.
4.2.3.1.
La regla de unidad de materia exige la demostración de un vínculo entre las
diferentes disposiciones de una ley de manera tal que entre ellas exista una conexidad
material, teleológica, causal, metodológica o sistemática.
Esta
exigencia no se confunde con el mandato impuesto por el artículo 169 de la
Constitución, conforme al cual entre el título y el contenido de la ley debe
constatarse una relación precisa que permita identificar el ámbito temático de
la ley a partir de la lectura de su título. En cualquier caso aunque ambas
exigencias constitucionales se relacionan, en tanto el vínculo entre las
diferentes disposiciones de un texto legislativo incrementa las posibilidades
de que el título comprenda todas sus materias, resulta posible constatar
eventos en los que a pesar de que el titulo guarde relación precisa con el
contenido de la ley, ésta hubiere integrado disposiciones que no guardan
relación con su materia dominante; o casos en los que una disposición concreta
guarda relación de conexidad con una materia central que ha sido desarrollada
en el texto legal, pese a que dicha temática no haya alcanzado a ser
comprendida en el título de la ley.
4.2.3.2.
La importancia constitucional de la unidad de materia se explica por su
relación con varios intereses constitucionales. La identificación de estos
intereses incide, como se verá más adelante, en la intensidad del juicio que se
adelanta cuando se formula un cargo por desconocimiento del artículo 158 de la
Constitución.
En
primer lugar, la exigencia de respeto de la unidad de materia y la existencia
de controles para evitar su violación desde el inicio de los debates en el
Congreso de la República tiene como objetivo asegurar una deliberación
cualificada que optimice, de una parte, la ordenación de los diversos puntos de
vista y, de otra, el proceso de decisión. En efecto, la relación de las
diferentes disposiciones con un núcleo temático identificable permite que los
miembros del Congreso puedan anticipar el alcance y los efectos derivados del
proyecto. Además de ello y en relación el deber de respetar el artículo 158 de
la carta Política, promueve un control efectivo de la actividad legislativa por
parte de los ciudadanos en tanto hace posible que estos adviertan el contenido
de los asuntos que son objeto de tratamiento y, en esa medida, canalicen las
propuestas, advertencias o comentarios de forma adecuada y oportuna
En
segundo lugar, el principio de unidad de materia se articula con la obligación  de
promover el conocimiento de las diferentes normas así como la necesidad de
asegurar niveles adecuados de certidumbre respecto de su vigencia. Este
objetivo encuentra apoyo directo en la necesidad de salvaguardar la seguridad
jurídica, en tanto permite, a partir de un ejercicio legislativo temáticamente
ordenado en sus resultados, identificar los diferentes cambios legislativos.
Este resultado adquiere un significado especial si se consideran las
dificultades que usualmente se asocian a la continua adopción de medidas
legislativas y que tiene como resultado numerosas dificultades para identificar
el alcance o vigencia de las disposiciones que se expiden.
4.2.3.3.
La jurisprudencia constitucional ha reconocido que la violación del principio
de unidad de materia no se encuentra sometido al término de caducidad de la
acción pública de inconstitucionalidad. Por el contrario, en atención al tipo
de examen que se realiza y a su carácter evidentemente competencial, la Corte
ha señalado que se trata de un defecto que, por su naturaleza, puede ser
planteado en cualquier momento. Ahora bien, no obstante lo indicado, la Corte
Constitucional ha reconocido que la posibilidad de declarar una infracción del
artículo 158 sólo resulta posible respecto de aquellas normas expedidas con
posterioridad a la reforma constitucional de 1968 (acto legislativo 1 de 1968)[15],
en tanto sólo a partir de ese momento se introdujo en el ordenamiento
constitucional colombiano.
4.2.3.4.
La cuestión central consiste en determinar los eventos en los cuales se produce
la violación del artículo 158. Para ello resulta indispensable establecer la
rigurosidad con la que debe adelantarse el examen. El punto de partida en esta
materia indica que el examen no debe resultar excesivamente exigente ni
extremadamente deferente. Ello implica que el escrutinio no puede desconocer el
amplio margen de configuración otorgado al Congreso pero tampoco las exigencias
de racionalidad legislativa que se asocian al principio de unidad de materia.
Con fundamento en lo anterior cabe presentar las siguientes pautas de decisión
que operan como orientaciones generales para adelantar el juicio por violación
de la unidad de materia en la actividad legislativa:
(i)
Existe una preferencia prima facie por el respeto de la determinación
legislativa. Ello implica que es exigible, para afirmar la violación del
artículo 158 de la Constitución, un esfuerzo argumentativo especial por parte
del demandante y por parte de la Corte Constitucional, para una decisión de
inexequibilidad.
(ii)
La violación del principio de unidad de materia exige como primer paso la
identificación del eje, núcleo o médula del proyecto. Esta identificación debe
tomar en consideración diferentes técnicas interpretativas que se ocupen de la
historia de la ley, de su texto, de las relaciones entre las diversas partes de
la ley y de sus vínculos con otras leyes.
(iii)
El siguiente paso del juicio, demanda establecer si la disposición examinada,
atendiendo el contenido normativo que se desprende de ella, guarda conexión con
la materia del proyecto. Este examen debe diferenciar entre materia del
proyecto y temas del proyecto dado que una ley puede ocuparse de una pluralidad
de temas sin que ello signifique, necesariamente, diversidad de materias.
Esa
conexión puede ser de muy diferente tipo y en cada caso deberá establecerse  su
relevancia. El vínculo o relación puede darse en función de: (i) el área de la
realidad social que se ocupa de disciplinar la ley -conexión temática-; (ii)
las causas que motivan su expedición -conexión causal-; (iii) las finalidades,
propósitos o efectos que se pretende conseguir con la adopción de la ley -conexión
teleológica-; (iv) las necesidades de técnica legislativa que justifiquen la
incorporación de una determinada disposición -conexidad metodológica-; (v) los
contenidos de todas y cada una de
las disposiciones de una ley, que hacen que ellas constituyan un cuerpo
ordenado que responde a una racionalidad interna -conexión sistemática-.
(iv)
El examen por violación de unidad de materia puede adquirir diferentes niveles
de rigor. Así, el examen de unidad de materia en un acto legislativo da lugar a
un escrutinio débil en tanto basta, para constatar la relación con la materia,
que la disposición examinada tenga como propósito reformar la Constitución. En
una dirección diferente la conexión de disposiciones incorporadas en la ley
aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, demanda que ellas se encuentren
encaminadas a la ejecución o realización de los diferentes programas y
propósitos que allí se incluyen.
(v)
Adicionalmente cuando los propósitos que justifican el reconocimiento del principio
de unidad de materia han sido satisfechos durante el debate legislativo, el
rigor en el examen que debe adelantarse puede disminuir significativamente
haciendo posible, en consecuencia, el empleo de criterios interpretativos más
deferentes con la actividad legislativa. En efecto si una disposición con una
conexión lejana a la materia del proyecto fue objeto de discusión y votación a
lo largo de todo el trámite legislativo y, en esa medida, alrededor de la misma
se desarrollo un adecuado proceso de deliberación, el requerimiento de
conexidad podrá resultar menos exigente, en tanto ya se habría controlado uno
de los riesgos que pretende enfrentarse con el reconocimiento constitucional
del principio de unidad de materia.
4.3.
Las expresiones demandadas del artículo 80 de la ley 1480 y la regla de unidad
de materia (CP, 158)
Para
analizar si el planteamiento del demandante en relación con la posible
vulneración de la regla de unidad de materia resulta constitucionalmente
correcto, la Corte identificará la medula temática de la ley 1480 a fin de establecer, a continuación, si la asignación de funciones jurisdiccionales que se hace
en el artículo 1480 guarda alguna relación con el eje identificado.
4.3.1.
Materia dominante o contenido esencial de la Ley 1480 de 2011
4.3.1.1.
La ley 1480 de 2011 tiene un contenido temático inequívoco: la adopción de un
régimen de protección al consumidor. Ello resulta claro (i) del título de la
ley en el que se anuncia que “Se expide el Estatuto del Consumidor y se
dictan otras disposiciones”; (ii) de los principios generales definidos en
el artículo 1º, en los que se destaca como objetivo de ley, la protección,
promoción y garantía de la efectividad y libre ejercicio de los derechos de los
consumidores; (iii) del objeto de la ley, precisado en el artículo 2, conforme
al cual sus normas regulan los derechos y obligaciones que surgen entre
proveedores, productores y consumidores, de modo tal que las normas contenidas
en la ley son aplicables a las relaciones de consumo y a la responsabilidad de
productores y proveedores frente al consumidor en todos los sectores de la
economía, salvo la existencia de un régimen especial[16].
4.3.1.2.
Con ese punto de partida, la ley se ocupa de adoptar reglas referidas a: (i) la
calidad, idoneidad y seguridad de los productos -artículo 6-, (ii) las
garantías a cargo de todo productor y proveedor (artículos, 7, 8, 9 10, 11, 12,
13, 14, 15, 16, 17 y 18); (iii) la responsabilidad de productores y expendedores
por productos defectuosos -artículos 19, 20, 21 y 22-; (iv) los deberes asociados
al suministro de información a los consumidores por parte de proveedores y
productores -artículos 23, 24, 25, 26, 27 y 28-; (v) las características y
efectos de la publicidad -artículos 29, 30, 31, 32, 33-; (vi) el régimen de
validez, interpretación y efectos de las relaciones y disposiciones
contractuales en las relaciones de consumo y contratos de adhesión -artículos
34, 35, 36, 37, 38, 39, 40 41, 42, 43, 44, 46, 47, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55,
82 y 83-; (vii) las acciones y procedimientos jurisdiccionales para la
protección de los intereses de los consumidores -artículos 56, 57 y 58-; (viii)
las facultades administrativas de la Superintendencia de Industria y Comercio
así como de las alcaldías en materia de protección del consumidor -artículos
59, 60, 61, 62, 63, 64 y 65-; (ix) el subsistema nacional de calidad -artículos
66. 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73 y 74-; (x) la Red Nacional de Protección al
Consumidor, al Consejo Nacional de protección al Consumidor y a las políticas
sectoriales para la protección de los derechos de los consumidores -artículos
75 y 76-; (xi) el ejercicio de competencias disciplinarias por el
incumplimiento de las funciones asociadas con la aplicación del régimen de
protección del estatuto del consumidor -artículo 77-; (xii) la competencia de la
Superintendencia para cobrar tasas por los servicios de instrucción, formación,
enseñanza o divulgación que desarrolle en asuntos relacionados con protección
al consumidor, propiedad industrial y protección de la competencia -artículo 78-;
(xiii) la reglamentación de las ligas y asociaciones de consumidores -artículo
81-; y (xiv) su vigencia, así como las derogatorias -artículo 82-.
4.3.1.3.
Es claro, entonces, que el núcleo temático de la ley se relaciona con la
protección del consumidor, definido en el numeral 3 del artículo 5 de la ley
1480 como toda persona natural o jurídica que, en cuanto destinatario final,
adquiera, disfrute o utilice un determinado producto, cualquiera que sea su
naturaleza, para la satisfacción de una necesidad propia, privada, familiar,
doméstica o empresarial, cuando no esté ligada intrínsecamente a su actividad
económica[17].
4.3.1.4.
El tema central de la ley 1480 de 2011, vale decir, la adopción de un estatuto
orientado a la protección del consumidor, quedó señalado desde la exposición de
motivos del proyecto de ley 089 de 2010 correspondiente en la Cámara de
Representantes[18]
y se extendió a lo largo de los diferentes debates en el Congreso[19].
En dicha exposición se señalaba que el proyecto de ley pretendía actualizar  el
Decreto 3466 de 1982 que no resultaba  “suficiente
para regular los cambios comerciales producto de la apertura económica y de la
competencia internacional generada por la misma”. De conformidad con ello se advertía que “[l]as
relaciones del mercado y del consumo de bienes y servicios se han globalizado”
de manera tal que “el país se quedó corto en el fortalecimiento del sistema
jurídico y de garantías para defender los derechos de los consumidores”. De
esta manera atendiendo la importancia que la protección del consumidor
ostentaba en la Constitución surgía “la necesidad de articular la relación
existente entre consumidor, productor, proveedor que garantice la existencia de
mecanismos jurídicos expeditos para la protección de sus derechos”.
Adicionalmente en la exposición de motivos, al referirse al
contenido del estatuto se señalaba:
“El
estatuto de defensa del consumidor ha sido concebido como una normatividad en
la cual se consagran los principios generales aplicables a todos los actores
que interactúan en el mercado del consumo. Lo que se persigue con la expedición
de este proyecto de ley, es la creación de un solo sistema de protección al
consumidor que cobije todos los ámbitos del quehacer económico. Se ha
considerado que no deben existir reglas distintas para cada ámbito o sector ya
que ello, además de generar confusión entre las autoridades encargadas de velar
por el cumplimiento de las normas, va en detrimento del consumidor quien debe
enfrentarse a normatividades y entidades diferentes.
Conscientes de las
diferencias existentes entre las relaciones de todos los actores del consumo de
cada sector, la actualización contempla la posibilidad de expedir reglas
específicas que regulen las particularidades de cada ámbito. En todo caso,
estas últimas deberán estar en consonancia con los principios generales
señalados en el estatuto 3466 de 1982.
El Proyecto consta de
74 artículos distribuidos en 10 títulos que tratan temas como los derechos
básicos y generales, definiciones y ámbito de aplicación; calidad, idoneidad y
seguridad; garantías; responsabilidad por daños por producto defectuoso;
obligación de información; publicidad; protección contractual; aspectos
procedimentales e institucionalidad; aspectos relacionados con el subsistema
nacional de calidad; disposiciones comunes a esta ley (…)”
4.3.1.5.
Conforme a lo expuesto el eje temático de la ley 1480 de 2011, examinado
también desde la perspectiva de sus antecedentes en el Congreso de la República,
resulta inequívoco: la aprobación de un estatuto orientado a regular las
relaciones de consumo, estableciendo medidas que de manera eficaz, permitieran
la protección del consumidor. Ello implicó la adopción de disposiciones
sustantivas orientadas a disciplinar tales relaciones, de disposiciones
procedimentales dirigidas a asegurar la vigencia y aplicación del régimen de
protección y de disposiciones institucionales enderezadas a establecer los
órganos competentes para garantizar la aplicación del nuevo régimen.
4.3.2.
Examen de conexidad de las materias demandadas
4.3.2.1.
Revisado el artículo demandado y en particular las materias respecto de las
cuales le son asignadas competencias jurisdiccionales al Ministerio del
Interior y de Justicia, la Corte constata que varias de ellas no tienen
relación alguna con el núcleo del proyecto y no se conectan ni siquiera de
manera accidental con la materia objeto de regulación. En efecto, (i) el saneamiento
de la propiedad, (ii) el régimen de insolvencia de personas naturales no
comerciantes y (iii) las controversias entre copropietarios relacionadas con
violaciones al régimen de propiedad horizontal en normas de convivencia, no se
asocian ni con el objetivo de la ley de establecer un estatuto para la
protección del consumidor ni con las normas que se incluyen en la misma para
concretar dicha finalidad. A continuación se fundamenta esta conclusión.
4.3.2.2.
Las reglas generales relativas al saneamiento de la propiedad se encontraban previstas
en la ley 1182 de 2008[20]
y, en la actualidad, en la ley 1561 del 11 de julio de 2012 -que empezará a
regir 6 meses después de su promulgación y que derogó a aquella-. El objeto de
la primera, según lo prevé el artículo 1, consiste en establecer las reglas
sustantivas y procesales para sanear aquellos títulos
que comporten la denominada falsa tradición[21] respecto de
poseedores de bienes inmuebles cuya extensión en el sector urbano no sea
superior a media hectárea y en el sector rural no sea superior a diez
hectáreas, bajo la condición de que la mencionada falsa tradición no tenga su
origen en la violencia, la usurpación, el desplazamiento forzado, el engaño o
el testaferrato; igualmente el inmueble cuyos títulos son objeto de saneamiento
no puede encontrarse destinado a cultivos ilícitos ni puede haber sido
adquirido como resultado de las actividades referidas en la norma. El
objeto de la segunda, según se menciona también en su artículo 1, consiste en
promover  el  acceso  a  la propiedad,  mediante  un  proceso  especial  para
otorgar  título  de  propiedad  al poseedor  material  de  bienes  inmuebles
urbanos  y  rurales  de  pequeña  entidad económica,  y para  sanear títulos
que conlleven  la  llamada  falsa  tradición,  con  el fin  de garantizar
seguridad jurídica en  los derechos sobre inmuebles,  propiciar el desarrollo
sostenible y prevenir el despojo o abandono forzado de inmuebles.
De acuerdo con la delimitación que de su objeto hace la ley
recién citada, es claro que su contenido se orienta a la depuración de
aquellos títulos que pueden dar lugar a la adquisición de la propiedad y que
constituyen formas de falsa tradición así como para otorgar el título de
propiedad al poseedor material de bienes inmuebles de pequeña entidad económica.
La relación que pretende disciplinarse se vincula con actividades de
consolidación de la propiedad,  carentes de nexo alguno con las cuestiones que
se suscitan en una relación de consumo como la comprendida en la ley 1480 de
2011.
4.3.2.3.
El régimen de insolvencia de personas naturales no comerciantes, hoy
contemplado en la ley 1564 de 2012, tiene como finalidad permitirle a ese grupo
de personas, que hasta el momento no contaban con un régimen claro[22]
para enfrentar las situaciones de crisis económica por incumplimiento de sus
obligaciones, (a) negociar las deudas mediante la celebración de un acuerdo con
los acreedores para obtener la normalización de sus relaciones de crédito, (b) convalidar
los acuerdos privados a los que lleguen con sus acreedores y, adicionalmente, (c)
adelantar los trámites para liquidar su patrimonio
Los
supuestos que dan lugar a cada uno de los procedimientos regulados en el régimen
de insolvencia así como el trámite que se adelanta en cada uno de los casos, permiten
constatar que no existe relación alguna con el objeto del estatuto del
consumidor. Así, el trámite de negociación de deudas entraña el desarrollo de
un procedimiento que, con la intervención de un conciliador, pretende  promover
la celebración de un acuerdo de pago con los acreedores del insolvente[23]
(artículos 538 a 561 del Código General del Proceso). Por su parte, la
convalidación de los acuerdos privados tiene como objetivo confirmar la
celebración de un acuerdo privado celebrado entre el deudor que se encuentra en
las condiciones descritas en la ley[24]
y un número plural de acreedores que representen más del sesenta por ciento del
monto total del capital de sus obligaciones. El último de los trámites
regulados en el marco de régimen de insolvencia de persona natural, que tampoco
tiene relación alguna con el objeto del estatuto del consumidor, se ocupa de la
liquidación patrimonial del deudor cuando fracasa la negociación, cuando se
declara la nulidad del acuerdo o cuando se produce su incumplimiento (artículos
563 al 561 del Código General del proceso).
Así
las cosas, no encuentra la Corte un vínculo que permita afirmar la existencia
de una relación suficiente entre una regulación orientada a proteger
patrimonialmente al deudor y a los acreedores en aquellos casos en los que la
persona natural no comerciante se encuentra en situación de insolvencia, de una
parte, y la regulación orientada a disciplinar las relaciones contractuales y
de responsabilidad que surgen entre los consumidores y los proveedores o
fabricantes, de otra.
4.3.2.4.
Las controversias entre copropietarios relacionadas con violaciones al régimen
de propiedad horizontal en normas de convivencia se refieren, según lo
establece el artículo 58 de la ley 675 de 2001, a los conflictos que se presentan entre los propietarios o tenedores del edificio o conjunto, o
entre ellos y el administrador, el consejo de administración o cualquier otro
órgano de dirección o control de la persona jurídica, en razón de la aplicación
o interpretación de la mencionada ley y del reglamento de propiedad horizontal.
Es
claro que se trata entonces de asuntos que encuadran en disputas derivadas de
las relaciones propias de la propiedad horizontal y que se explican, en una
medida importante, por la coexistencia de intereses privados e intereses
comunitarios en el lugar de habitación o en aquel en el que se desarrollan
actividades económicas o empresariales. La solución de estas controversias,
lejos de ocuparse del derecho del consumo, se conecta con problemas diferentes relacionados,
por ejemplo, con las condiciones de aplicación de las diversas reglas
contenidas en los estatutos que pretenden orientar, en armonía con la ley 675
de 2011, la convivencia en organizaciones sometidas al régimen de propiedad
horizontal.
4.3.2.5.
Las precisiones anteriores evidencian, en primer lugar, que las materias
mencionadas en el artículo 80 acusado -salvo la relativa a la protección del
consumidor- no se ocupan de regular la misma realidad social ni tampoco guardan
relación con las cuestiones centrales del estatuto del consumidor aprobado por
el Congreso (inconexión temática). En segundo lugar, los propósitos centrales
que motivaron la expedición del estatuto del consumidor y que se relacionan con
la adopción de un régimen tuitivo de la parte débil en determinado tipo de
relaciones contractuales -las de consumo-  no se conectan con el objetivo
explícitamente referido en la norma demandada de contribuir al acceso de la
administración de justicia (inconexión causal y teleológica).
Adicionalmente, en tercer lugar, no resulta constatable una exigencia de
técnica legislativa que pudiera requerir la incorporación de una norma de
atribución de funciones jurisdiccionales para resolver los asuntos antes
reseñados en un estatuto orientado a proteger al consumidor (inconexión
metodológica). Finalmente no responde a racionalidad interna alguna ni lo
demanda la configuración de un cuerpo ordenado de normas, la inclusión de unas
competencias de administración de justicia carentes de nexo con el objetivo de
la regulación a tal punto que se evidencian, siguiendo las palabras de la
Corte, como verdaderos “cuerpos extraños” (inconexión sistemática).
En
suma, son materias vinculadas con disposiciones especiales contenidas en otros
estatutos -en la ley 1182 de 2007 y en la ley 1561 de 2012, en la Ley 1564 de
2012 y en la Ley 675 de 2001-, que no guardan conexión alguna con la
orientación de la ley 1480 de 2011.
4.3.2.6.
Cabe señalar, además de ello, que del estudio de los antecedentes legislativos
del proyecto puede derivarse que la disposición cuestionada fue introducida
durante el segundo debate en la Cámara de Representantes, sin que respecto de
la misma se adelantara un proceso deliberativo específico[25]. No
obstante que la ausencia de una tal deliberación no conduce a afirmar la pretermisión
del debate[26],
cabía  exigir que la incorporación de un artículo que comprendía una regulación
incomunicada con los objetivos de la ley 1480 de 2011, suscitara alguna
consideración durante el trámite legislativo. Este silencio impone, siguiendo
el precedente definido en la sentencia C-852 de 2005, un examen más exigente del
cumplimiento de la exigencia de unidad de materia, en tanto se habría
concretado uno de los riesgos cuyo control se pretende evitar.
4.3.2.7.
En resumen, la Corte no consigue identificar ninguna disposición sustantiva en
el estatuto del consumidor que tenga un vínculo directo con las materias
respecto de las cuales se atribuyen facultades jurisdiccionales al Ministerio
del Interior y de Justicia, con excepción, naturalmente, de las relativas a la
protección del consumidor-.
Podría
argumentarse que uno de los temas objeto de la ley sería la asignación de funciones
jurisdiccionales a las autoridades administrativas, tal y como ocurre con la
atribución de competencias que en la misma ley se hace a la Superintendencia de
Industria y Comercio -numeral 1 del artículo 58- y a la Superintendencia
Financiera -artículo 57-. Este argumento resultaría constitucionalmente
admisible, si el objeto de la ley consistiera en expedir normas sobre
asignación de funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas. Sin
embargo, la ley 1480 de 2011 tuvo como eje el establecimiento de reglas de
protección al consumidor, a tal punto que la asignación de funciones
jurisdiccionales a las citadas superintendencias se restringió, exclusivamente,
a materias relacionadas con el régimen de protección de los consumidores.
La
asignación de funciones jurisdiccionales a las superintendencias antes
señaladas, guardan una conexión estrecha con el régimen de protección del
consumidor, en tanto se refieren a la aplicación de las normas que lo componen.
Sin embargo, la atribución de cualquier otra atribución jurisdiccional que no
se vincule con el mencionado régimen desconoce, en opinión de la Corte, el
principio de unidad de materia.  Intentar establecer una conexión a partir del
argumento conforme al cual existen otras normas que asignan funciones
jurisdiccionales en la ley 1480 implicaría una deferencia excesiva e
injustificada con la actividad legislativa y, en esa medida, un vaciamiento del
contenido de la regla de unidad de materia.
4.4.
Conclusión del cargo por vulneración de la regla de unidad de materia
4.4.1.
En conclusión, salvo la facultad jurisdiccional para abordar “asuntos de
protección al consumidor”, las otras competencias asignadas al Ministerio
de Justicia -disputas sobre saneamiento de la propiedad, aplicación del régimen
de insolvencia de personas naturales y controversias en el marco del régimen de
propiedad horizontal-, no guardan conexidad alguna con el contenido o materia
dominante de la Ley 1480/11 que haga posible afirmar su concordancia con el
artículo 158 de la Constitución.
3.4.2.
Cabe anotar adicionalmente -sin perjuicio de las consideraciones que más
adelante se exponen en relación con el desconocimiento del debido proceso- que
la asignación de competencias jurisdiccionales al Ministerio del Interior y de
Justicia “respecto de todos los asuntos en que la ley haya permitido o
permita a otras autoridades administrativas el ejercicio de funciones
jurisdiccionales,”, también resulta inconstitucional, debido a que la
atribución general de funciones jurisdiccionales -encontrándose ya asignada la relativa
a los “asuntos de protección al consumidor”- desconoce el núcleo rector
de la ley de la que hace parte. Una asignación como ésta, termina comprendiendo
un extendido conjunto de materias, si se tiene en cuenta que en el ordenamiento
jurídico se encuentran vigentes numerosas disposiciones que asignan funciones
jurisdiccionales a diversas autoridades administrativas[27]. Esta
atribución, en consecuencia, se encuentra afectada por la misma inconexión que
antes se ha explicado respecto de las tres hipótesis cuestionadas.
5. Cargo 2º: la vulneración del derecho al debido
proceso (CP, 116 y 29), por la asignación de funciones jurisdiccionales indeterminadas
al Ministerio
5.1. Concepto de inconstitucionalidad
La
demanda contiene impugnaciones a la expresión normativa del artículo 80 de la
Ley 1480/11  “respecto de todos los asuntos en que la ley haya permitido o
permita a otras autoridades administrativas el ejercicio de funciones
jurisdiccionales, siempre y cuando las controversias sean susceptibles de
transacción o conciliación y se apliquen las normas procesales vigentes”,
por el posible desconocimiento de los artículos 29 y 116 de la Constitución, en
tanto otorga una competencia indeterminada que se define a partir de todas las
disposiciones en el ordenamiento jurídico, vigentes o que entren en vigencia
posteriormente, en las que se atribuya algún tipo de competencia judicial a las
autoridades administrativas.
5.2. La asignación de funciones jurisdiccionales a las
autoridades administrativas. Jurisprudencia constitucional
5.2.1.
El artículo 116 de la Constitución establece, en lo relevante para el presente
caso, lo siguiente:
“Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias
precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no les
será permitido a tales autoridades adelantar la instrucción de sumarios ni
juzgar delitos.”
A
su vez, las leyes estatutarias relativas a la administración de justicia han
contemplado disposiciones al respecto.
5.2.1.1.
Originalmente la ley 270 de 1996 disponía en su artículo 13 que ejercían
función jurisdiccional las
autoridades administrativas[28], de acuerdo con las
normas sobre competencia y procedimiento previstas en las leyes. Precisaba que
tales autoridades no podrían, en ningún caso, realizar funciones de instrucción
o juzgamiento de carácter penal.
5.2.1.2. La Ley 1285 de 2009 -en su
artículo 3- modificó el artículo 8 de la ley 270 de 1996, estableciendo que de
manera excepcional la ley podría atribuir
funciones jurisdiccionales a ciertas y determinadas autoridades administrativas,
para que conozcan de asuntos que por su naturaleza o cuantía puedan ser
resueltos por aquellas de manera adecuada y eficaz. Dispuso que en tal caso, a la
ley  le correspondía señalar las competencias, las garantías al debido proceso
y las demás condiciones necesarias para proteger en forma apropiada los
derechos de las partes. Igualmente estableció que contra las sentencias o
decisiones definitivas que en asuntos judiciales adoptaren las autoridades
administrativas excepcionalmente facultadas para ello, siempre procederán
recursos ante los órganos de la Rama Jurisdiccional del Estado, en los términos
y con las condiciones que determinadas en la ley.
5.2.2.
Estima la Corte que el cumplimiento de las condiciones para atribuir funciones
jurisdiccionales a las autoridades administrativas constituye una exigencia
vinculada al debido proceso. En efecto, el principio de legalidad que se sigue
del segundo inciso del artículo 29 de la Constitución, implica que la autoridad
judicial competente, así como las formas propias del juicio, tienen que encontrarse
previamente definidas, según los requerimientos establecidos por la
Constitución. Siendo ello así, la atribución de funciones jurisdiccionales a
las autoridades administrativas debe llevarse a cabo de conformidad con las
exigencias establecidas en el artículo 116 de la Constitución, en atención al
principio de legalidad antes señalado. En caso de no satisfacer tales
condiciones, la asignación de competencias a las autoridades administrativas
resultaría constitucionalmente contraria al mandato constitucional de precisión
en la asignación de este tipo de competencias -CP, 116- y, por esa vía constituiría
una violación del derecho fundamental al debido proceso.
5.2.3.
En diferentes oportunidades este Tribunal se ha ocupado de establecer las
condiciones constitucionales para la atribución de funciones jurisdiccionales a
las autoridades administrativas[29]:
Esa
atribución, ha señalado esta Corporación, encuentra apoyo no solo en el artículo
116 de la Constitución sino también en el mandato establecido en el artículo
113 de la Carta Política conforme al cual, aunque los diferentes órganos del Estado
tienen funciones separadas, colaboran armónicamente para la realización de sus
fines. Igualmente ha destacado que la asignación de funciones jurisdiccionales
a entidades como las superintendencias se relaciona con la necesidad de
imprimir agilidad y eficacia al trámite de disputas en áreas particularmente
relevantes para la economía[30].
5.2.4.
Una de las características centrales del proceso de atribución de funciones
jurisdiccionales a las autoridades administrativas es su carácter excepcional. La
naturaleza excepcional de tal atribución ha determinado que la Corte exija (i)
que la autorización constitucional -así como de las disposiciones legales en
las que se expresa en virtud del principio de legalidad que rige en esta
materia- sea interpretada de manera restrictiva, y (ii) que la asignación de
este tipo de competencias sea establecida de manera precisa.
-.
Así, en la sentencia C-212 de 1994, al establecer si resultaba constitucional
la competencia atribuida en el artículo 1 de la ley 23 de 1991 a los Inspectores Penales de Policía para el
conocimiento, en primera instancia, de algunas contravenciones especiales,
indicó:
“Así, pues, el artículo 116,
como otras disposiciones constitucionales, establece por regla general que la
función de administrar justicia corresponde a la Corte Constitucional, a la
Corte Suprema de Justicia, al Consejo de Estado, al Consejo Superior de la
Judicatura, a la Fiscalía General de la Nación, a los tribunales y a los
jueces, pero establece la posibilidad de que órganos ajenos a la Rama Judicial
también lo hagan: así, el Congreso ejercerá determinadas funciones judiciales
-tal es el caso de las atribuidas en los artículos 174 y 178 de la
Constitución- y excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional
en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Aún los
particulares pueden ser investidos transitoriamente de dicha función cuando
actúen como conciliadores o árbitros habilitados por las partes para proferir
fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley.
Para los fines de este
proceso es suficiente destacar la parte del enunciado artículo relativa a las
autoridades administrativas.
Se trata de una excepción al
principio general y, por tanto, su alcance es restrictivo: únicamente
pueden administrar justicia aquellas autoridades administrativas determinadas
de manera expresa por la ley, la cual debe indicar las materias precisas
respecto de las cuales ello es posible, siempre que no adelanten la instrucción
de sumarios ni juzguen delitos.
Ahora bien, si los señalados
requisitos se cumplen, la norma legal que desarrolle la previsión
constitucional es, en principio, exequible. Tal ocurre con la asignación de
competencias a inspectores penales de policía, inspectores de policía y
alcaldes para fallar sobre contravenciones especiales sancionables con pena
distinta de la privación de la libertad.
Cuando la normatividad en
mención les atribuye tales funciones, definiendo con claridad que su
competencia llega tan sólo a la investigación y juzgamiento de contravenciones,
no hace nada diferente de desarrollar lo previsto en el artículo 116 de la
Constitución, que faculta al legislador para radicar excepcionalmente la
función de administrar justicia en cabeza de autoridades del orden administrativo,
siempre y cuando ello se haga excepcionalmente y en materias precisas,
como lo es, a juicio de la Corte, la contravencional.” (Subrayas no hacen parte
del texto original)
-.
Este límite fue reiterado por la Corte en la sentencia C-1641 en la que,
citando lo señalado en la sentencia C-212 de 1994, afirmó:
“En primer término, es claro que este ejercicio
jurisdiccional por autoridades no judiciales representa una excepción al
reparto general de funciones entre las ramas del poder, por lo cual “su
alcance es restrictivo: únicamente pueden administrar justicia aquellas
autoridades administrativas determinadas de manera expresa por la ley, la cual
debe indicar las materias precisas respecto de las cuales ello es
posible” (…). Sin embargo, en segundo término, esta Corte ha precisado que ese
carácter excepcional no significa que a las autoridades administrativas no se
les puedan atribuir funciones jurisdiccionales permanentes, pues lo
excepcional no es “aquello que no reviste el carácter de permanente” sino
aquello que constituye una excepción de la regla común. Por ende, si “la regla
común es el ejercicio de funciones administrativas por parte de las
superintendencias, por lo cual la ejecución de funciones jurisdiccionales es
excepcional. Lo que el constituyente quiso fue esta excepcionalidad, no la
transitoriedad de dicho ejercicio. Si hubiera querido autorizar sólo el
ejercicio transitorio, así lo habría dicho” (…).”(Subrayas
no hacen parte del texto original)
-.
Una vez más, en la sentencia C-415 de 2002, se refirió la Corte al carácter
excepcional y por ello a la necesaria interpretación restrictiva de las
competencias judiciales atribuidas a las autoridades administrativas. En esta
oportunidad, al precisar el significado de una disposición legal que preveía el
recurso de apelación en contra de las decisiones adoptadas por las
superintendencias en ejercicio de funciones jurisdiccionales, pero que no
precisaba con claridad si este se adelantaría ante la misma superintendencia o
ante órganos del poder judicial, señaló este Tribunal:
“Pero la eficiencia en la
administración de justicia, no es el único objetivo establecido por el
Constituyente en este tema en concreto.  También consagró garantías y
protecciones frente a los derechos de las personas, cuando éstas tienen que
acudir al aparato judicial. Por la naturaleza institucional y estructural de la
Rama Judicial, ésta es la única que en principio cuenta con las herramientas y
medios adecuados para asegurar dichas garantías. Y por tal razón, el
Constituyente previó que el traslado de facultades jurisdiccionales a las
autoridades administrativas tuviera un carácter excepcional.
Las normas de excepción y los fines con los cuales éstas han sido consagradas, deben
ser interpretadas restrictivamente. Si el deseo del Constituyente es que
por regla general administre justicia la rama judicial, la interpretación
teleológica de una norma de acuerdo con la Constitución debe buscar satisfacer
primero dicho objetivo. Esto quiere decir que en caso de duda frente a una
facultad jurisdiccional otorgada a una autoridad administrativa, debe interpretarse
que la facultad para conocer de ese asunto radica en las autoridades judiciales
de acuerdo con las reglas generales de competencia.
(…) En conclusión, a menos
que explícita y claramente el legislador no lo exprese, las facultades
jurisdiccionales deben ser ejercidas por la rama judicial. Con base en estos
criterios una conclusión se impone sobre la interpretación del artículo
acusado. En virtud del principio de excepcionalidad en la atribución de
facultades jurisdiccionales a las autoridades administrativas, debe entenderse
que cuando no existe claridad sobre el otorgamiento de una de esas funciones,
la competencia sigue en cabeza de la rama judicial del poder público.”
(Negrillas no hacen parte del texto original)
-.
Asimismo en la sentencia T-302 de 2011, en la que la Corte aludió al
significado del artículo 116 de la Constitución en lo relativo a la atribución
de funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas, destacó que
dicha asignación “debe ser
precisa, de modo que la materia sobre la cual recaiga sea puntual, exacta, que
no pueda extenderse ni confundirse”.
5.2.5.
La Corte ha indicado también que la asignación de funciones jurisdiccionales a
las autoridades administrativas debe asegurar la independencia e imparcialidad
de los funcionarios que las ejercen dado que, sea cual sea la autoridad que las
despliegue, la administración de justicia debe asegurar tales atributos.
-.
Sobre ello, en la sentencia C-1641 de 2000 antes citada, precisó:
“Una lectura aislada y literal del artículo 116 parecería indicar que
la ley puede atribuir funciones judiciales a cualquier autoridad
administrativa, puesto que esa disposición constitucional no establece que el
funcionario a quien se le confieran esas competencias jurisdiccionales deba
reunir determinados requisitos. Sin embargo, una interpretación constitucional
sistemática lleva a la inevitable conclusión de que para que un funcionario
administrativo pueda ejercer funciones jurisdiccionales debe contar con
ciertos atributos de independencia e imparcialidad. En efecto, la Carta es
clara en señalar que las decisiones de la justicia son independientes (CP art.
228), mientras que las normas internacionales de derechos humanos, conforme a
las cuales se deben interpretar los derechos constitucionales (CP art. 93),
indican que toda persona tiene derecho a ser oída, por un juez o tribunal
competente, independiente e imparcial, para la determinación de sus derechos y
obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter (art.
8.1 Convención  Interamericana y art. 14-1 del Pacto de Derechos Civiles y
Políticos). En tales condiciones, es necesario armonizar la posibilidad que
confiere el artículo 116 de la Carta de conferir funciones judiciales a las
autoridades administrativas con los requisitos de imparcialidad, predeterminación
e independencia que deben tener las personas que ejercen funciones
jurisdiccionales. Una conclusión se impone: La ley puede conferir atribuciones
judiciales a las autoridades administrativas, pero siempre y cuando los
funcionarios que ejercen concretamente esas competencias no sólo se encuentren
previamente determinados en la ley sino que gocen de la independencia e
imparcialidad propia de quien ejercita una función judicial.”
En
esa misma decisión sostuvo:
“El examen precedente lleva una conclusión ineludible: bien puede la
ley atribuir funciones judiciales a las superintendencias, tal y como lo hacen
las disposiciones acusadas. Sin embargo, el actor acierta en señalar que en
determinados casos, el ejercicio de esas competencias judiciales por esas
entidades es susceptible de desconocer el debido proceso, pues si el
funcionario que debe decidir judicialmente un asunto en esa entidad se
encuentra sometido a instrucciones al respecto por sus superiores, o tuvo que
ver previamente con la materia sujeta a controversia, es obvio que no reúne la
independencia y la imparcialidad que tiene que tener toda persona que ejerza
una función jurisdiccional en un Estado de derecho (CP art. 228).”
-.
La preocupación por la garantía de la imparcialidad en el ejercicio de
funciones jurisdiccionales por parte de autoridades administrativas, ha tenido
un capítulo especial en aquellos eventos en los cuales las funciones
jurisdiccionales atribuidas a determinadas superintendencias se relacionan con
materias en las que estas, previamente, han ejercido algunas funciones
administrativas. Así por ejemplo en la sentencia C-649 de 2001 en la que la
Corte evaluó la constitucionalidad de algunas disposiciones que otorgaban
facultades jurisdiccionales en materia de competencia desleal a la
Superintendencia de Industria y Comercio sostuvo este Tribunal:
“Aplicadas al caso presente, las anteriores reglas sí plantean un claro
problema de constitucionalidad. Si la Superintendencia de Industria y Comercio
ejerce sus funciones jurisdiccionales respecto de una entidad o una situación
en relación con la cual ya había ejercido, con anterioridad, sus funciones
administrativas, resulta claro que su imparcialidad estaría comprometida ab
initio, puesto que se buscaría una decisión (definitiva) en relación con
una situación que ya había generado un pronunciamiento anterior. Por lo tanto,
tal hipótesis sería lesiva de la garantía de imparcialidad que caracteriza a la
administración de justicia, según lo deseó el Constituyente, lo cual configura
uno de los elementos esenciales del derecho fundamental al debido proceso. En
consecuencia, habrá de condicionarse la constitucionalidad de las normas
estudiadas en el siguiente sentido: no podrá el mismo funcionario o despacho
de la Superintendencia de Industria y Comercio, ejercer funciones
jurisdiccionales respecto de casos de competencia desleal, en los cuales ya se
hubiera pronunciado con anterioridad, con motivo del ejercicio de sus funciones
administrativas de inspección, vigilancia y control en la materia. Tales
funciones deben ser desarrolladas por funcionarios distintos, entre los cuales
no medie relación alguna de sujeción jerárquica o funcional en lo que atañe al
asunto que se somete a su conocimiento.”
-.
Posteriormente, en la sentencia C-1071 de 2002, al examinar una disposición que
le asignaba funciones jurisdiccionales a la Superintendencia de Industria y
Comercio en relación con el régimen de protección del consumidor, esta Corte
estableció las tres hipótesis que hasta el momento habían sido consideradas por
la jurisprudencia y que, desde una perspectiva constitucional, demandaban
reglas de solución diferenciadas:
“(…) Un análisis de las anteriores tres sentencias permite precisar la
doctrina constitucional sobre el ejercicio de funciones judiciales por las
superintendencias. Así, esta Corte ha exigido, en forma invariable, que los
funcionarios administrativos que ejercen funciones judiciales estén dotados de
independencia e imparcialidad, doctrina que es reiterada en la presente
oportunidad. La diferencia en el sentido de las decisiones en los tres casos
deriva de la distinta relación entre el ejercicio de las funciones judiciales
por las superintendencias, y el desarrollo de labores de inspección, vigilancia
y control por esas mismas entidades. Así, si es posible distinguir con claridad
el ámbito de la función judicial de aquel desarrollado en las labores de
vigilancia y control, entonces la imparcialidad e independencia no se ven
comprometidas. Por ello, la sentencia C-1143 de 2000 declaró la constitucionalidad
de la posibilidad de que la Superintendencia de Sociedades pudiera incoar la
acción revocatoria concursal. Por el contrario, si las funciones judiciales y
de vigilancia y control se encuentran tan íntimamente ligadas dentro de la
superintendencia respectiva que resulta imposible autonomizar la función
judicial dentro de la entidad, entonces la decisión que se impone es la
declaración de inexequibilidad de la atribución de funciones judiciales a esa superintendencia,
tal y como lo hizo la Corte en la sentencia C-1641 de 2000 en relación con
ciertas funciones judiciales de la Superintendencia Bancaria. Finalmente, si
existen interferencias entre las funciones judiciales y las labores de
vigilancia y control, pero es razonable suponer que la propia entidad puede
ajustar su estructura y funcionamiento para proteger la imparcialidad de la
función judicial, entonces la decisión más adecuada es recurrir a una sentencia
de constitucionalidad condicionada, tal y como lo hizo la sentencia C-649 de
2001 en relación con las atribuciones judiciales de la Superintendencia de
Industria y Comercio en materia de competencia desleal.
(…) El estudio precedente lleva a la Corte a concluir que en este caso
se presenta la tercera hipótesis. Así, como se explicó, las funciones
judiciales de la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de
protección al consumidor se ven en ocasiones interferidas por las labores de
vigilancia y control que esa misma entidad desarrolla en esos campos, lo cual
afecta el principio de imparcialidad. Sin embargo, no existen razones para
considerar que es imposible que la estructura y funcionamiento de esa entidad
no puedan ajustarse a fin de garantizar la autonomía de esas atribuciones
judiciales. No es pues necesario recurrir a la solución más drástica de
declarar la inexequibilidad de esas funciones judiciales de la Superintendencia
de Industria y Comercio en materia de protección al consumidor pues basta
condicionar su alcance, tal y como lo hizo la sentencia C-649 de 2001 en relación
con las atribuciones judiciales de esa misma superintendencia en materia de
competencia desleal. ”
-.
En la sentencia C-117 de 2008 al examinar la constitucionalidad de la
atribución de funciones jurisdiccionales que se hacía en el artículo 41 de la
ley 1122 de 2007 a la Superintendencia de Salud, la Corte siguió una
orientación similar a la establecida en la sentencia C-1071 de 2002 indicando
que ello era admisible bajo la condición de que ningún funcionario de la
Superintendencia Nacional de Salud ejerciera funciones jurisdiccionales
respecto de casos en los cuales se hubiera pronunciado con anterioridad, en razón
de sus funciones administrativas ordinarias de inspección, vigilancia y control.
5.3.
Reglas jurisprudenciales de la atribución de funciones jurisdiccionales a las
autoridades administrativas.
De
las consideraciones precedentes pueden extraerse las reglas que rigen la
atribución de funciones jurisdiccionales a autoridades administrativas. Tales
reglas, que se derivan del texto constitucional y de las disposiciones
estatutarias que se han ocupado de esta materia, son las siguientes.
5.3.1.
Se encuentra constitucionalmente ordenado que sean disposiciones con fuerza de
ley las que atribuyan funciones jurisdiccionales a las autoridades
administrativas[31].
Esta competencia legislativa, conforme al artículo 3 de la ley 1285 de 2009,
comprende el señalamiento de las competencias, la
determinación de las garantías al debido proceso y la fijación de todas las
condiciones necesarias para proteger en forma apropiada los derechos de las
partes
5.3.2.
Se encuentra constitucionalmente dispuesto que la atribución sea excepcional y
precisa (artículo 116). Del carácter excepcional se sigue (i) un mandato
de interpretación restrictiva de las normas que confieren este tipo de
facultades y (ii) un mandato de definición precisa de las competencias y
las autoridades encargadas de ejercerlas. De este mandato de definición precisa
se deriva el deber del legislador de establecer
competencias puntuales, fijas y ciertas. Adicionalmente y atendiendo lo
dispuesto en el artículo 3 de la ley 1285 de 2009 el carácter excepcional
implica (iii) un mandato de asignación eficiente conforme al cual
la atribución debe establecerse de manera tal que los
asuntos sometidos al conocimiento de las autoridades administrativas puedan ser
resueltos de manera adecuada y eficaz.
5.3.3.
Se encuentra constitucionalmente prohibido de manera definitiva la
asignación de competencias a autoridades administrativas para instruir sumarios
o juzgar delitos.
5.3.4.
Está constitucionalmente ordenado el aseguramiento de la imparcialidad e
independencia en el ejercicio de las funciones jurisdiccionales a autoridades
administrativas. Este mandato supone al menos las siguientes tres reglas:
(i)
En el evento de que resulte posible diferenciar claramente y no exista riesgo
alguno de interferencia entre el ejercicio de las funciones jurisdiccionales y
el ejercicio de las funciones administrativas desarrolladas por la autoridad
correspondiente -relacionadas con la materia objeto de juzgamiento-, la
disposición que asigna las competencias jurisdiccionales será constitucionalmente
admisible.
(ii)
En el evento en que las funciones administrativas y jurisdiccionales se
encuentren tan estrechamente ligadas que no sea posible diferenciar -o eliminar-
el riesgo de interferencia en el ejercicio de unas y otras en la entidad
administrativa correspondiente, la disposición que atribuye las funciones
jurisdiccionales será inconstitucional.
(iii)
En el evento en que las funciones administrativas y jurisdiccionales impliquen
un riesgo de confusión o interferencia pero sea posible, desde el punto de
vista jurídico y práctico, superar tales riesgos de confusión o interferencia,
la disposición que atribuye las funciones será constitucional bajo la condición
de que se eliminen tales riesgos.
Con
apoyo en las premisas previamente señaladas la Corte se ocupará de adelantar el
examen de constitucionalidad propuesto por el demandante.
5.4.
La expresión “asuntos en que la ley haya permitido o permita a otras
autoridades administrativas el ejercicio de funciones jurisdiccionales”
desconoce el debido proceso por incumplimiento de las condiciones
constitucionales para la atribución de funciones jurisdiccionales a autoridades
administrativas
5.4.1.
Revisada cuidadosamente la expresión “respecto de todos los asuntos en que
la ley haya permitido o permita a otras autoridades administrativas el ejercicio
de funciones jurisdiccionales”, la Corte concluye que ella también
desconoce los artículos 29 y 116 de la Constitución.
5.4.2.
El aparte referido establece una competencia indeterminada que se define a
partir de todas las disposiciones en el ordenamiento jurídico, vigentes o que
entren en vigencia posteriormente, en las que se atribuya algún tipo de
competencia judicial a las autoridades administrativas. Esta apertura
competencial, además de desconocer el mandato de definición precisa o puntual
de las atribuciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas -CP, art
116- adscrito al principio de legalidad, tiene como efecto el desconocimiento de
la naturaleza excepcional de la asignación de estas atribuciones -CP, art 116- en
tanto su resultado consiste en radicar, en una autoridad administrativa, la
totalidad de funciones jurisdiccionales previa o posteriormente asignadas a
otras autoridades del mismo tipo, así sea a modo de competencias a prevención.
Esta
forma de asignación de funciones carece de la puntualidad que en un asunto de
tanta relevancia, como lo es la atribución excepcional de facultades
jurisdiccionales a las autoridades administrativas, cabe exigir. La competencia
del Ministerio se completa a partir de una general remisión a todas las
disposiciones del ordenamiento que puedan estar vigentes en esta materia y,
adicionalmente, a todas aquellas que puedan irse adoptando. El modo de
regulación adoptado por el legislador impide a los ciudadanos identificar
claramente y de manera concurrente a la creación de la competencia genérica,
los asuntos de los que podrá ocuparse el Ministerio.
5.4.3.
La excepcionalidad, como se dejó señalado previamente, implica un mandato de
asignación eficiente que se deriva del artículo 3 de la ley 1285 de 2009 y
conforme al cual la atribución debe establecerse
de manera que los asuntos sometidos al conocimiento de las autoridades
administrativas puedan ser resueltos de manera adecuada y eficaz.
Esta
exigencia demanda del legislador un esfuerzo por valorar cuidadosamente la
autoridad administrativa que puede asumir adecuadamente la función judicial. No
duda la Corte que en esta materia el Congreso dispone de un amplísimo margen
para considerar las alternativas disponibles en función de los asuntos sobre
los cuales recaerá la función jurisdiccional, así como de la capacidad y
conocimiento de las diferentes autoridades administrativas para cumplirla
correctamente. Sin embargo ese margen para la atribución no es absolutamente
libre dado que, de lo contrario, podría poner en riesgo la exigencia de
excepcionalidad.
Si
el legislador de forma indeterminada o imprecisa atribuye funciones
jurisdiccionales a una o varias autoridades administrativas a tal punto que no
resulta posible identificar, al menos de manera sumaria, la eficiencia de tal
asignación para la protección de los derechos, podría impactar negativamente el
ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de las autoridades
administrativas.
La
expresión acusada establece de manera genérica e indeterminada que el
Ministerio mencionado podrá asumir competencias jurisdiccionales en todos
aquellos asuntos respecto de los cuales la ley haya permitido o permita a otras
autoridades administrativas el ejercicio de funciones jurisdiccionales. Considera
la Corte que el aparte examinado prevé una asignación genérica, abierta y
altamente indeterminada que no evidencia examen o valoración de ninguna
naturaleza en relación con los efectos de la atribución de funciones
jurisdiccionales al Ministerio. La disposición, que pretende desde ahora
radicar en el Ministerio la totalidad de funciones jurisdiccionales conferidas
o que se confieran a las autoridades administrativas, impide apreciar los
efectos de tal asignación.
La
excepcionalidad y precisión quedan entonces afectadas pues el legislador, en
lugar de definir de manera precisa como lo exige la Constitución, los asuntos en
los que será competente el Ministerio, estableció que lo sería para todos los
establecidos en la actualidad y para los que lleguen a determinarse en el
futuro. Se trata entonces de una asignación impuntual, carente de fijeza e
incierta.
5.4.5.
La determinación legislativa ahora examinada impide, adicionalmente, realizar
un cotejo constitucional adecuado de la disposición demandada con las garantías
constitucionales que ordenan proteger la imparcialidad e independencia. En
efecto su carácter genérico e indeterminado, no hace factible establecer si
existen o no riesgos de interferencia entre el ejercicio de las funciones
administrativas y el ejercicio de las funciones jurisdiccionales asignadas al
Ministerio.
La
imposibilidad de adelantar este control, esencial en este tipo de casos según
la jurisprudencia de la Corte, conduce necesariamente a la inconstitucionalidad
del aparte demandado en tanto este Tribunal no podría evaluar de manera precisa
si las competencias a cargo del Ministerio ponen en riesgo la imparcialidad e
independencia que, además de integrar al debido proceso en tanto valores
esenciales de la administración de justicia, constituyen requerimientos que
deben satisfacerse cuando se atribuyen funciones jurisdiccionales a las
autoridades administrativas.
De
otra forma dicho si la Corte declara la constitucionalidad de la disposición demandada,
determinando que ella no viola el artículo 116 de la Constitución, podría
poner en riesgo su competencia para adelantar en el futuro el control de  constitucionalidad
de aquellas atribuciones jurisdiccionales del Ministerio con capacidad para comprometer
la imparcialidad e independencia. Este resultado, incompatible con el deber de
guardar la integridad y supremacía de la Constitución, evidencia entonces que
el segmento normativo demandado desconoce de manera concurrente los artículos
29 y 116.
5.4.6.
La conclusión respecto de la inconstitucionalidad de las expresiones acusadas
se acentúa si se considera que el artículo demandado no prevé con claridad el
funcionario que asumirá las funciones judiciales, en tanto se limita a señalar
que tales funciones serán ejercidas por el Ministerio del Interior y de
Justicia o por quien haga sus veces y a través de la dependencia que para tales
efectos determine la estructura interna. Resulta especialmente confusa esta
atribución si se considera que al momento de ser publicada en el diario oficial
la ley 1480 de 2011, ya había sido expedida la ley 1444 de 2011, en cuyos
artículos 1 y 4, se establecía, respectivamente, la escisión
del Ministerio del Interior y de Justicia de los objetivos y funciones
asignados por las normas vigentes al despacho del Viceministro de la Justicia y
el Derecho, de una parte, y la creación del Ministerio de Justicia y del
Derecho, de otra.
5.4.7
Debe precisar la Corte que la expresión “siempre y cuando las controversias
sean susceptibles de transacción o conciliación y se apliquen las normas
procesales vigentes” no se encontrará comprendida por la decisión de
inconstitucionalidad que en esta oportunidad se adoptará en tanto, de una
parte, la referida expresión tiene un significado deóntico independiente y, de
otra, tal significado no ha sido cuestionado en esta oportunidad.
6.
Razón de la decisión
6.1.
Síntesis del caso
6.1.1.
En esta oportunidad la Corte adelantó el examen de constitucionalidad de las
expresiones del artículo 80 de la ley 1480 de 2011 que atribuyen al Ministerio
del Interior y de Justicia –o quien haga sus veces- una competencia para operar
servicios de justicia en asuntos de saneamiento de la propiedad, insolvencia de
personas naturales no comerciantes y controversias entre copropietarios
relacionadas con violaciones al régimen de propiedad horizontal en normas de
convivencia, así como en todos los asuntos en que la ley haya permitido o
permita a otras autoridades administrativas el ejercicio de funciones
jurisdiccionales.
6.1.2.
Son dos los cuestionamientos que fueron formulados y valorados por la Corte
Constitucional en la presente oportunidad y cuyo examen conduce a esta
Corporación a declarar la inexequibilidad de los apartes cuestionados. El
primero de ellos, advirtió que las expresiones acusadas desconocían el
principio de unidad de materia (art. 158) dado que atribuían a una autoridad
administrativa funciones jurisdiccionales relativas a materias que en nada se
relacionaban con la materia de la ley 1480 de 2011. El segundo consistió en
afirmar que la atribución genérica de funciones jurisdiccionales -a través de
la expresión “asuntos en que la ley haya permitido o permita a otras
autoridades administrativas el ejercicio de funciones jurisdiccionales”-
constituía una infracción del debido proceso (art. 29) así como de las reglas
que determinan las condiciones de asignación de funciones jurisdiccionales a
autoridades administrativas (art. 116), en tanto no existe una asignación legal
precisa de las competencias sino, por el contrario, genérica e indeterminada.
6.2.
Regla de decisión
6.2.1.
El artículo 158 de la Constitución exige un vínculo entre las diferentes
disposiciones de una ley de manera tal que entre ellas exista una conexidad
material, teleológica, causal, metodológica o sistemática. Para determinar si
existe o no tal conexidad es imprescindible, en primer lugar, identificar el
núcleo o médula de la ley a la que se integra la disposición cuestionada; y una
vez hecho ello, debe establecerse si entre el núcleo identificado y el
contenido de la norma acusada existe una conexión verificable.
6.2.1.1.
No satisface el principio de unidad de materia una disposición que asigna
competencias jurisdiccionales a una autoridad administrativa en asuntos que no
se encuentran relacionados de ninguna forma con el objetivo central de la ley.
De acuerdo con ello, resulta contraria a la Constitución la norma que en la ley
1480 de 2011 –mediante la cual se adopta el estatuto de protección del
consumidor-, autoriza al Ministerio del Interior y de Justicia la prestación de
servicios de justicia en asuntos relativos (i) al saneamiento de la propiedad,
(ii) al régimen de insolvencia de personas naturales no comerciantes y (iii) a
las controversias entre copropietarios relacionadas con violaciones al régimen
de propiedad horizontal en normas de convivencia. Tales materias no evidencian
conexidad alguna con el núcleo temático de la referida ley.
6.2.1.2.
A su vez, la atribución al Ministerio del Interior y de Justicia -o quien haga
sus veces- de funciones jurisdiccionales en asuntos presentes o futuros respecto
de los cuales otras autoridades administrativas las tengan o puedan tenerlas, también
resulta inconstitucional en tanto semejante asignación comprende un extendido
conjunto de materias que impide identificar cualquier conexión con la medula o
núcleo temático de la ley 1480.
6.2.2.
El cumplimiento de las condiciones para atribuir funciones jurisdiccionales a
las autoridades administrativas constituye una exigencia vinculada al debido
proceso. El desconocimiento de esas condiciones no solo vulnera el artículo 116
de la Constitución que las establece sino, al mismo tiempo, el artículo 29 de la
Carta Política.
6.2.2.1.
La atribución de este tipo de funciones debe ser excepcional y precisa. Esta
exigencia implica un mandato de definición precisa de las competencias y
las autoridades encargadas de ejercerlas que supone un
deber del Congreso de establecer competencias puntuales, fijas y ciertas.
6.2.2.2.
La atribución a una autoridad administrativa de una competencia para ejercer
funciones jurisdiccionales en todas aquellas materias en que en la actualidad
ello está previsto para otras autoridades del mismo tipo o en la que eso se
disponga en el futuro desconoce, por su carácter genérico e indeterminado, el
mandato de definición precisa en tanto el alcance de la competencia no es
definido ­- desde su asignación- de forma clara, puntual, cierta y precisa.
6.2.2.3.
La asignación de funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas
debe asegurar que en su cumplimiento se satisfaga la imparcialidad e
independencia. Conforme a ello el control de constitucionalidad debe asegurar
que no existan riesgos de confusión o interferencia entre las funciones
propiamente administrativas de la autoridad y aquellas judiciales que le han
asignado.
6.2.2.4.
La asignación genérica e indeterminada de funciones jurisdiccionales al
Ministerio del Interior y de Justicia -o a quien haga sus veces- impide
realizar un cotejo jurídico adecuado para determinar si existe o no un riesgo
de confusión o interferencia que afecte la imparcialidad e independencia de la
autoridad administrativa.  La imposibilidad de llevar a efecto el control
implica una amenaza de los valores básicos de la administración de justicia y,
en consecuencia, conducen a su inconstitucionalidad.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLES las
expresiones “saneamiento de la propiedad, insolvencia de personas
naturales no comerciantes y controversias entre copropietarios relacionadas con
violaciones al régimen de propiedad horizontal en normas de convivencia, así
como en todos los asuntos en que la ley haya permitido o permita a otras
autoridades administrativas el ejercicio de funciones jurisdiccionales”
del artículo 80 de la ley 1480 de 2011.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
Cúmplase.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA M.
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALEXEI JULIO ESTRADA
Magistrado (E)
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]Advierte
a continuación que “[n]o debe olvidarse entre otras cosas que el régimen de
insolvencia de personas naturales había sido declarado inexequible por la Corte Constitucional con anterioridad a la expedición y sanción de la ley que parcialmente
aquí se demanda, tal como ocurrió con la sentencia C-685 de 2011.”
[2]
El Decreto 2897 de 2011 “Por el cual se determinan los objetivos, la estructura
orgánica, las funciones del Ministerio de Justicia y del Derecho y se integra
el Sector Administrativo de Justicia y del Derecho” establece en el numeral 5
del artículo 2,  indica que a tal Ministerio le corresponde ejercer
excepcionalmente, en los términos que señalan el inciso tercero del artículo
116  de la Constitución Política y en las materias precisas determinadas en la
ley, la función jurisdiccional del Ministerio de Justicia y del Derecho.
[3]
En la sentencia C-692 de 2003 dijo la Corte lo siguiente al referirse a este
principio: “Una última razón refuerza la posición de la Corte: carecería de todo sentido y, por tanto, iría en contra del principio hermenéutico del “efecto
útil” el que se entendiera que la remisión del artículo 2º es un envío a una
norma inexistente. De conformidad con el principio de interpretación citado,
el juez está llamado a leer la norma jurídica en el sentido en que produzca
efectos, no en el que la haga inane. De considerarse que mediante el
artículo 2º de la Ley 746 el legislador hizo alusión a una disposición
inexistente, habría que concluir que la misma fue expedida sin pretensiones de
efectividad, desenlace incompatible con la noción misma de norma jurídica y,
por tanto, con el principio de interpretación mencionado.”(Negrillas no hacen
parte del texto original). Cabe destacar incluso que trabajos recientes que
trabajos recientes que se ocupan de analizar la vigencia del Código General del
Proceso son coincidentes con la Conclusión a la que arriba la Corte. Sobre el particular puede consultarse el texto Código General del Proceso y Código de
Procedimiento Civil. (Director Ramiro Bejarano) Universidad Externado 2012.
Págs. 733 -783. Conforme a tal trabajo en relación con la producción de efectos
del Código General del Proceso en materia de derogatorias cabe distinguir entre
(1) normas derogadas a partir de la promulgación del Código General del
Proceso, (2) normas derogadas a partir del 1 de octubre de 2012 y (3) normas
derogadas a partir de la entrada en vigencia del Código General del Proceso. Es
a este último grupo que pertenece el artículo 80 de la ley 1480 de 2011.
[4] En la sentencia C-407 de 1994 la Corte invocó expresamente lo señalado por la sentencia C-025 de 1993 a efectos de examinar si el artículo 37 de la ley 80 de 1993 desconocía el principio de unidad
de materia. Dijo la Corte: “Ahora bien, en este caso, la conexidad entre el
artículo 37 impugnado y el tema de la Ley 80 de 1993 es clara y razonable. En
efecto, la Ley regula los contratos de los entes estatales mientras que el
artículo regula un régimen contractual administrativo específico: las
concesiones y licencias de los servicios postales. Y es natural que para
regular ese régimen contractual, el artículo proceda a definir los elementos
que configuran esas actividades. Por eso la Corte no encuentra que el artículo haya roto la unidad de materia al precisar lo que se entiende por servicios
postales, por servicios de correo y por servicios mensajería especializada,
pues mal podría la ley determinar que tales actividades están sujetas a un
régimen de concesión y licencia sin precisar las características definitorias
de tales servicios.  // Tampoco considera la Corte que se haya roto la unidad de materia al conferir al Gobierno ciertas facultades para reglamentar "las
calidades, condiciones y requisitos que deben reunir las personas naturales y
jurídicas para la prestación de los servicios postales", e igualmente para
"fijar los derechos, tasas, y tarifas, que regularán las concesiones y
licencias para la prestación de los servicios postales". En efecto, existe
una relación de materia entre estas facultades y la temática general de la Ley, ya que las autorizaciones que se confieren al Gobierno tienen un ligamen directo con la
contratación estatal. En efecto, con ellas se pretende determinar las calidades
que deben reunir las personas que prestarán tales servicios postales mediante
los contratos de concesión y las licencias, así como las tarifas, derechos y
tasas a las cuales se deben sujetar.”
[5] En esa misma oportunidad la Corte declaró la inconstitucionalidad del artículo 146 de la ley 5 de 1992 por desconocer
abiertamente el artículo 158 de la Constitución. El referido artículo disponía entre otras cosas lo siguiente: “Materias diversas en un proyecto. Cuando un
proyecto de ley verse sobre varias materias será repartido a la Comisión de la materia predominante, pero ésta podrá solicitar a las demás Comisiones
competentes un concepto  sobre el mismo, así no sea de forzoso seguimiento”.
[6] El epígrafe de la ley 31 de 1992 establecía: “Por la cual se dictan las normas a las que deberá
sujetarse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones, el
Gobierno para señalar el régimen de cambio internacional, para la expedición de
los Estatutos del Banco y para el ejercicio de las funciones de inspección,
vigilancia y control del mismo, se determinan las entidades a las cuales
pasarán los Fondos de Fomento que administra el Banco y se dictan otras
disposiciones”.
[7] Advirtió sobre ello: “Las leyes de facultades
previstas en el numeral 10o. del artículo 150 Superior, como es la acusada, no
se rigen entonces por el artículo 158 de la Carta Política, pues no desarrollan materias legislativas. Su campo de acción, se
circunscribe a lo previsto en aquella norma la cual evidentemente, establece
los parámetros dentro de los cuales debe moverse el Ejecutivo para legislar en
forma extraordinaria: le señala un término máximo para ejercer las facultades,
los controles legislativos sobre los decretos expedidos con base en ellas se
mantienen, y restringe su campo de acción en relación con las materias a
legislar. Sin embargo, en ningún momento hace referencia a la unidad de materia
que debe guardar la misma, y ello obedece a un criterio racional y lógico, cual
es el que dichas leyes no desarrollan temas en particular; simplemente se
limitan a enunciarlos, de manera que sea el Ejecutivo quien adelante el trabajo
legislativo, evento en el cual por analogía jurídica, se aplica el principio de
unidad de materia sobre los temas precisos que éste desarrolle, pero no sobre
la misma ley de facultades.”
[8] En esa oportunidad se trataba de la acusación
formulada en contra de un artículo de la ley 83 de 1925. Este Tribunal, se
inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo.
[9]Indicó en esa oportunidad: “La idea rectora del
legislador en el presente caso, no fue simplemente la de constituir una empresa
que atendiera el manejo de un servicio público, sino la de organizar todo un
sistema de regulación del transporte del gas natural, para lo cual la ley debía
tener en cuenta, como lo hizo, tanto las fases de planeación y organización de
dicho sistema como la coordinación y manejo consecuentes de las actividades de
operación y explotación comercial de los gasoductos. // Aun cuando en principio
pudiera pensarse que la creación del Viceministerio de Hidrocarburos resulta
ser una materia extraña al asunto central que regula la ley, tal idea se
desvanece si se tiene en cuenta que a dicho organismo se le asignan funciones
encaminadas a la formulación de políticas y planes encaminados al desarrollo
del subsector de los hidrocarburos, entre los cuales por supuesto se cuenta el
gas natural.”
[10] En esa oportunidad reiteró su interpretación sobre
los propósitos de la exigencia de la unidad de materia y su funcionalidad para
proteger el debate democrático: “De otra parte, esta Corporación (…) ha dicho
que la consagración constitucional de la unidad de materia busca tecnificar el
proceso legislativo, por cuanto especializa la discusión y centra la atención
temática. Así mismo, pretende facilitar la congruencia y coherencia de los
textos normativos, lo cual asegura mayor grado de seguridad jurídica y,
finalmente, el artículo 158 de la Carta, persigue racionalizar el proceso legislativo,
en tanto y cuanto pretende que la discusión y votación de los temas se realice
con la máxima organización posible. Así las cosas, el proceso democrático
demuestra una auténtica expresión del pluralismo cuando la voluntad legislativa
es congruente con su propia intención, de ahí la importancia del respeto del
principio de la unidad de materia.”
[11] En la sentencia C-188 de 2006 la Corte complementó este catálogo de referentes para delimitar el núcleo temático indicando: “Asimismo, para establecer los núcleos temáticos de una
ley, la jurisprudencia constitucional ha estimando que resulta relevante acudir
a (i) los antecedentes legislativos -exposición de motivos del proyecto,
debates en comisiones y plenarias y textos originales y definitivos-, (ii) al
título o epígrafe de la ley y (iii) al contexto o contenido básico del
ordenamiento legal enjuiciado. La valoración de tales elementos, ya sea en
forma conjunta o independiente -según las circunstancias particulares-, es lo
que le permite al órgano de control constitucional entrar a definir si una
determinada disposición desarrolla o no la materia de la ley a la cual
pertenece y, por tanto, si la misma respeta el principio de unidad de materia
previsto en los artículos 158 y 169 de la Carta Política.”
[12]
En esta oportunidad la Corte consideró que no desconocía el
principio de unidad de materia la expresión “y profesional dé pregrado”
incluida en el artículo 8 de la ley 749 de 2002.
[13] Al
aludir a la conexidad temática señaló: “Al amparo de los anteriores criterios, la Corte reitera que, dado que del estudio de los antecedentes legislativos de la Ley 633 de 2000 se concluye que desde el inicio del trámite legislativo el proyecto de ley
correspondiente se refería al asunto de la importancia de “reactivar
la actividad empresarial del sector real de la economía”(…),como estrategia para “encauzar la economía del país por la senda del
crecimiento” (…) y de esta manera
contribuir al “equilibrio de las
finanzas públicas” (…), una norma como la
acusada, relativa al tema del otorgamiento de avales públicos a proyectos
agropecuarios, guarda una relación de conexidad temática objetiva con el asunto
dominante de la ley, pues para la Corte es claro que dentro de la actividad
empresarial del sector real de la economía, se encuentra la industria
agropecuaria, y que las facilidades concedidas a la misma para acceder a
servicios financieros constituyen una estrategia de fomento razonable y
adecuada para incentivar el crecimiento el sector, y con ello las posibilidades
de que el erario público perciba ingresos tributarios de manos de
contribuyentes dedicados a esta industria.” Luego de ello y al referirse a la
conexidad causal o teleológica afirmó: “En la presente oportunidad, la causa que
dio origen a la expedición de la Ley 633 de 2000, como lo demuestra el estudio
de sus antecedentes legislativos, fue la necesidad de superar “el
creciente desequilibrio de las finanzas públicas, considerado como  un
factor crítico en el deterioro de las condiciones económicas del país”
(…). Esta causa coincide con el fin, propósito o designio principal
perseguido con la expedición de la misma ley, pues con ella se buscó superar
tal desequilibrio fiscal, para lo cual se idearon diversas estrategias, que
determinan la pluralidad temática de todo su cuerpo normativo. (…) Así las
cosas, la Sala reitera una vez más que la medida consagrada en la norma bajo
examen, conforme a la cual el Fondo Agropecuario de Garantías, FAG, pueden
otorgar garantías a créditos concedidos para financiar proyectos agropecuarios,
se inscribe con toda claridad dentro del grupo de estrategias que, motivadas en
la necesidad de solucionar el déficit fiscal de carácter estructural detectado,
buscó solucionar tal situación mediante la reactivación del sector real de la
economía, como medio para aumentar el recaudo tributario.  De esta manera,
la norma acusada presenta una clara relación de conexidad causal y teleológica
con el conjunto de la Ley en que se inscribe.” Finalmente al establecer si
existía o no conexidad sistemática advirtió: “La Corte no comparte esta
apreciación de la demandante, porque si bien una norma como la acusada puede
responder al designio de regular el sector agropecuario, y por ello, desde un
punto de vista sistemático, puede quedar bien “ordenada” dentro de una ley que de
manera general persiga tal propósito, ello no hace que, desde el punto de vista
de otro interés o propósito legislativo, en este caso la reactivación económica
del sector agropecuario como estrategia de fomento económico  con miras a
lograr el aumento el recaudo tributario, la norma no pueda ser racionalmente
incluida también dentro de otro cuerpo legislativo que de manera general
persigue superar un déficit fiscal estructural. Es decir, para la Sala resulta obvio que una misma norma puede presentar una relación de conexidad sistemática
o racionalidad interna con más de una ley, si de alguna manera responde a los
designios generales de varias de ellas, caso en el cual puede ser consagrada en
todas, como justamente sucede en este caso en donde, como adelante se verá, la
prescripción normativa contenida en el artículo 74 de la Ley 633 de 2000 se encuentra contenida también en la Ley 16 de 1990 (…). Así, los
destinatarios de tal disposición la encontraran en uno y otro cuerpo
legislativo y la seguridad jurídica quedará mejor garantizada.”
[14]
En esta oportunidad la Corte no encontró acreditada la violación
del principio de unidad de materia en tanto el planteamiento del demandante se
orientaba, en realidad, a evidenciar la violación del principio de
consecutividad durante el trámite legislativo.
[15]
Sobre el particular puede consultarse la sentencia C-026 de 1993 de esta
Corporación.
[16] El inciso segundo del artículo 2 de la ley 1480 de
2011 señala: “Las normas contenidas en
esta ley son aplicables en general a las relaciones de consumo y a la
responsabilidad de los productores y proveedores frente al consumidor en todos
los sectores de la economía respecto de los cuales no exista regulación
especial, evento en el cual aplicará la regulación especial y
suplementariamente las normas establecidas en esta Ley.”
[17] Esta definición
de consumidor coincide, en una medida importante con la sostenida por la sala
Civil de la Corte Suprema de Justicia en la sentencia de fecha 3 de mayo de
2005. En esa oportunidad se indicó: “En este orden de ideas, para estos efectos
estima la Corte que, con estrictez, siempre será forzoso indagar en torno a la
finalidad concreta que el sujeto - persona natural o jurídica - persigue con la
adquisición, utilización o disfrute de un determinado bien o servicio, para
reputarlo consumidor sólo en aquellos eventos en que, contextualmente, aspire a
la satisfacción de una necesidad propia, privada, familiar, doméstica o
empresarial - en tanto no esté ligada intrínsecamente a su actividad económica
propiamente dicha, aunque pueda estar vinculada, de algún modo, a su objeto
social -, que es lo que constituye el rasgo característico de una verdadera
relación de consumo. (…)”
[18]El
proyecto inicial así como su exposición de motivos se encuentra contenido en la Gaceta del Congreso No. 626 de 2010.
[19] En la ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes, publicada en la Gaceta del Congreso No. 839 de 2010 se señalaba que
el la iniciativa
“busca actualizar las normas que regulan las relaciones entre productores y
consumidores” aludiendo, adicionalmente, a la existencia de procesos judiciales
y administrativos para asegurar la aplicación del régimen. De esta manera se
anunciaba que el proyecto de ley establecía, con
competencia a prevención entre la Superintendencia de Industria y Comercio y los Jueces de la República, un proceso
de protección contractual, de carácter netamente jurisdiccional. En la ponencia
para segundo debate en la Cámara de Representantes, publicada en la Gaceta del Congreso No. 1102 de 2010 luego de señalar que el “proyecto busca actualizar las normas que
regulan las relaciones entre productores y consumidores y actualizar las normas
que sobre el particular existen en estos momentos”, aludía a las facultades jurisdiccionales en esta materia, destacando
que era necesario para asegurar la protección efectiva de consumidor, su
atribución a algunas autoridades administrativas: “Hoy en
día, muchas instituciones tienen competencia administrativa en asuntos de
protección al consumidor, pero no tienen facultades jurisdiccionales y por eso
su accionar es limitado porque no pueden solucionar los problemas de los
consumidores de forma definitiva. Ejemplos de lo anterior tenemos: Invima,
Aeronáutica Civil, Superintendencia Financiera, Superintendencia de Salud,
Superintendencia de Puertos y Transporte, Superintendencia de Servicios,
Dirección Nacional de Turismo, entre otras. // En la mayoría de los casos estas entidades
se abstienen de iniciar cualquier trámite solicitado por un usuario o
consumidor, porque consideran que son asuntos que deben ventilarse ante la
justicia ordinaria, o peor aún, después de un proceso administrativo que
determina la responsabilidad del prestador del servicio, la resolución
sancionatoria solo le sirve al ciudadano para iniciar un proceso ante la
jurisdicción ordinaria para hacer valer su derecho, lo que genera una total
frustración.” En la ponencia para primer debate en el Senado de la República, publicada en la Gaceta del Congreso No. 352 de 2011, se indicaba lo siguiente al
aludir a los antecedentes del proyecto: “El nuevo Estatuto del Consumidor es el
resultado de 4 años de trabajo conjunto entre la academia, los gremios, el
Gobierno y los consumidores. El texto que hoy se presenta a consideración de
los miembros de la Comisión Tercera del Senado, tiene recopilada las tendencias
más modernas del derecho del consumo a nivel mundial, adecuadas a la realidad
económica y social colombiana.”
[20]
Mediante esta ley se estableció un proceso
especial para el saneamiento de la titulación de la propiedad inmueble.
[21]
La ley 1579 de 2012, en similar dirección a la establecida en el
decreto 1250 de 1970, al referirse a la calificación de los diferentes
documentos objeto de inscripción en el folio de matricula inmobiliaria se
refiere a la falsa tradición indicando que comprende actos como  la
enajenación  de  cosa  ajena  o  la  transferencia  de  derecho incompleto o
sin  antecedente  propio.
[22]
En la sentencia C-699 de 2007 la Corte Constitucional dispuso exhortar al
Congreso de la República para que dentro del ámbito de su potestad de
configuración legislativa expidiera un régimen de
insolvencia universal para personas naturales
no comerciantes.
[23] El artículo 538 de la ley 1564 de 2012 señala: “Para
los fines previstos en este título, se entenderá que la persona natural no
comerciante podrá acogerse a los procedimientos de insolvencia cuando se
encuentre en cesación de pagos. // Estará en cesación de pagos la persona
natural que como deudor o garante incumpla el pago de dos (2) o más
obligaciones a favor de dos (2) o más acreedores por más de noventa (90) días,
o contra el cual cursen dos (2) o más procesos ejecutivos o de jurisdicción
coactiva. // En cualquier caso, el valor porcentual de las obligaciones deberá
representar no menos del cincuenta (50%) por ciento del pasivo total a su
cargo. Para la verificación de esta situación bastará la declaración del deudor
la cual se entenderá prestada bajo la gravedad del juramento.”
[24]
El artículo 562 de la ley 1564 de 2012 prevé que la solicitud de convalidación
la puede presentar la persona natural no comerciante que debido a la pérdida de
su empleo o a la disolución y liquidación de la sociedad conyugal o de otras
circunstancias similares, enfrenta dificultades para la atención de su pasivo,
que se traduzcan en una cesación de pagos dentro de los siguientes 120 días.
[25] La propuesta fue presentada por el Representante a la Cámara Jack Housni tal y como se registra en el Acta No. 49 correspondiente a la Sesión Ordinaria del día martes 5 de abril de 2011 y publicada en la Gaceta del Congreso 371 de 2011. Durante el debate en la Comisión Tercera del Senado de la República –que consta en la Gaceta del Congreso No. 560 de 2011-, a pesar de que se aludió a las facultades
jurisdiccionales de algunas autoridades administrativas (Superintendencia de
Industria y Comercio), no existió una referencia específica a las funciones
jurisdiccionales que en el proyecto le fueron atribuidas al Ministerio del
Interior y de Justicia. En la ponencia para segundo debate en el Senado de la República –Gaceta del Congreso 399 de 2011- se hizo referencia a las autoridades con
facultades jurisdiccionales en materia de protección al consumidor sin hacer
una mención particular al Ministerio del Interior y de Justicia: “El
Título VIII establece los mecanismos con que contarán los ciudadanos para hacer
efectivos sus derechos como consumidores de una forma real y efectiva. Como
gran novedad, se establece un procedimiento muy expedito, ágil, económico y
eficiente para resolver los problemas de efectividad de garantía o
contractuales que surjan en las relaciones de consumo, los que representan el
99% de los conflictos que tienen los consumidores en su diario vivir. Este
procedimiento se caracteriza por ser muy sencillo y de fácil acceso a toda la
comunidad, no requiere abogado para su trámite y los ritualismos se reducen a
su mínima expresión, con el fin de que se puedan fallar en el menor tiempo
posible; eso sí, respetando en todo momento el derecho de defensa y
contradicción de las partes, y garantizando el debido proceso en cada una de
sus etapas. Las acciones las conocerán, a prevención, los Jueces Civiles
competentes o la Superintendencia de Industria y Comercio en todo el territorio
nacional.” No es
posible constatar tampoco en la sesión plenaria del Senado de la República –Gaceta del Congreso No. 684 de 2011- ni en los diferentes momentos de la
conciliación -Gaceta del Congreso 1002 de 2011-  una referencia específica al
significado y alcance de las funciones jurisdiccionales atribuidas al
Ministerio del Interior y de Justicia.
[26] Sobre el particular en la sentencia C-337 de 2006
señaló la Corte: “No debe olvidarse, como
lo ha sostenido esta Corte, que el debate no implica que “se exija intervención
en pro o en contra de su contenido, ni tampoco que se exija la participación de
un número grande de congresistas en la discusión formalmente abierta, pues en
eso no radica la existencia del debate” (…). Tampoco implica dicho presupuesto
que el debate formal deba ser extenso como lo ha señalado esta Corporación (…).
En consecuencia, en la medida que se dio la oportunidad a los congresistas para
debatir el proyecto de acto legislativo no se ha presentado una ausencia de
debate. Cuestión distinta habría sido la situación en que el presidente hubiere
pasado de una vez a la votación sin haber dado la oportunidad de intervenir a
los congresistas.”
[27] El
artículo 24 de la ley 1564 de 2012 estableció una asignación de competencias
jurisdiccionales a autoridades administrativas incluyendo a  la Superintendencia de Industria y Comercio, a la Superintendencia Financiera de Colombia a la Dirección Nacional de Derechos de Autor, al Instituto Colombiano Agropecuario y a la Superintendencia de Sociedades. Adicionalmente, el artículo 41 de la ley 1122 de 2007 asignó
competencias jurisdiccionales a la Superintendencia de Salud.
[28] El
artículo 6 de la ley 1285 de 2009 ajustó la redacción del numeral 2 del artículo
13 de la ley 270 de 1996 estableciendo que ejercían función jurisdiccional las
autoridades administrativas respecto de conflictos entre particulares,
de acuerdo con las normas sobre competencia y procedimiento previstas en las
leyes. Reiteró
adicionalmente que tales
autoridades no podrán, en ningún caso, realizar funciones de instrucción o
juzgamiento de carácter penal. Al examinar la constitucionalidad de tal expresión esta
Corporación, en la sentencia C-713 de 2008 señaló: “En el numeral 2º la expresión “respecto de
conflictos entre particulares”, para señalar el ámbito dentro del cual las
autoridades administrativas ejercen función jurisdiccional, se encuentra en
consonancia con el inciso tercero del artículo 116 de la Constitución, en el sentido de que “excepcionalmente la ley podrá atribuir función
jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas”.//La
atribución de competencia jurisdiccional a las autoridades administrativas hace
parte de la libertad de configuración del Congreso en esta materia, siempre
bajo el supuesto de su carácter excepcional y al margen de los asuntos de
índole penal. En la norma bajo examen su alcance restringido a las
controversias entre particulares se explica por la necesidad de que las
autoridades administrativas cumplan el rol de un tercero neutral con las
facultades propias de un juez, en concreto las de autonomía e independencia.
Con ello se asegura entonces una autonomía objetiva en la toma de decisiones
judiciales, sin perjuicio de la potestad que conserva el Legislador para
asignar nuevas funciones de esta naturaleza dentro de los límites que le fija la Carta Política. // Ahora bien, se hace necesario que en cada caso en particular el Legislador
fije las condiciones bajo las cuales se garantiza la autonomía e imparcialidad
para la toma de decisiones, como lo exige reiterada jurisprudencia sobre el
particular (…). Decisiones que podrán ser susceptibles de impugnación ante las
autoridades judiciales, según lo prevé el artículo 3º de este proyecto, y que
en todo caso pueden ser impugnadas a través de la acción de tutela contra
providencias judiciales, siempre y cuando se cumplan los requisitos para tal
fin.”
[29]
En la sentencia C-117 de 2008 esta Corporación sintetizó así los
requerimientos constitucionales en materia de asignación de funciones
jurisdiccionales a las superintendenicias: “La Corte ha ido estableciendo en su jurisprudencia las condiciones bajo las
cuales puede entenderse que las facultades jurisdiccionales asignadas a una
Superintendencia son constitucionales: (i) las materias específicas deben estar
precisadas en la ley, (ii) no pueden tener por objeto la
instrucción de sumarios o el juzgamiento de delitos y, (iii) al interior de la Superintendencia debe estar estructuralmente diferenciado el ámbito de la función judicial
del correspondiente a las funciones administrativas de inspección, vigilancia y
control. Por lo tanto, no pueden ser ejercidas ambas funciones por los mismos
funcionarios. Para asegurar la diferenciación estructural y funcional, la Corte ha condicionado la exequibilidad de varias disposiciones acusadas (…)”
[30] Así por
ejemplo, en la sentencia C-1143 de 2000 al aludir a las competencias que en los
procesos concursales le fueron asignados a la Superintendencia de Sociedades señaló: “La Superintendencia de Sociedades, entidad administrativa del orden nacional que en virtud de
delegación presidencial ejerce las funciones de inspección, vigilancia y
control que consagra el artículo 189-24 Superior, fue investida de funciones
jurisdiccionales por el artículo 90 de la Ley 222 de 1.995, para conocer y decidir los procesos concursales. Se trata de la aplicación de lo dispuesto por
el artículo 116 de la Carta, en virtud del cual la ley, en forma excepcional,
puede "atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas
autoridades administrativas", como consecuencia del postulado de
colaboración armónica entre las ramas del poder público (art. 113 C.P.). En este sentido, la Superintendencia de Sociedades actúa como un verdadero juez durante el
proceso concordatario, lo cual le fue permitido en atención a su conocimiento
especializado y a su amplia experiencia en el área; con ello, Colombia se ubica
dentro de la tendencia mundial hacia la desjudicialización de  ciertos trámites
que, por su importancia para la vida económica, requieren gran eficacia y
agilidad.”
[31]
En la sentencia C-145 de 2009 indicó la Corte al pronunciarse sobre la constitucionalidad del decreto legislativo 4334 de 2008: “El ejercicio de funciones jurisdiccionales
por la Superintendencia de Sociedades encuentra fundamento en el artículo 116
superior, según el cual “excepcionalmente
la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a
determinadas autoridades administrativas”; ha de entenderse que la acepción “ley” hace referencia no sólo a las normas
que expide el Congreso en desarrollo de su función legislativa ordinaria, sino
también a aquellas disposiciones que materialmente tienen tal carácter, como es
el caso de los decretos legislativos de estados de emergencia social (art. 215
Const.), a los cuales la Carta expresamente atribuye “fuerza de ley” (…)”