T-900-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-900/08
ACCION DE TUTELA-Subsidiariedad/ACCION DE TUTELA-Improcedencia
para reclamar el cumplimiento de cláusulas contractuales
ACCION DE TUTELA-Aplicación de efectos civiles por el
incumplimiento de un contrato de compraventa/ACCION DE TUTELA-Improcedencia
por cuanto no se configura un perjuicio irremediable/MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Acción resolutoria y acción de reparación para solicitar tanto el
cumplimiento del contrato, como la indemnización por su incumplimiento
La acción de tutela resulta improcedente. Esto, en
tanto a la pretensión planteada al juez de amparo, consistente en que procure
la aplicación de los efectos civiles del incumplimiento de un contrato de
compraventa, no subyace la vulneración o amenaza de un derecho fundamental en
cabeza de los demandantes. Luego no se configura la ocurrencia de un perjuicio
irremediable, que autorice la intervención del juez de tutela en el asunto en
cuestión. En primer lugar, no se realizó la entrega material de los bienes
inmuebles, tal como lo afirman todas las partes intervinientes, incluso los
demandantes de tutela, que sólo atinan a afirmar que desocuparon las viviendas
para la realización de la entrega, la cual no se hizo justamente porque lo
relativo al pago del precio no se perfeccionó. Por ello no resulta acertado
afirmar que se han vulnerado los derechos de vivienda digna y mínimo vital;
luego no se ha configurado un perjuicio irremediable por dicho concepto. En
segundo lugar, considera la Sala que los actores cuentan con la acción
resolutoria por la vía ordinaria civil, y con la acción de reparación ante la
vía contencioso administrativa. Lo que les permiten solicitar tanto el
cumplimiento del contrato, como la indemnización derivada de su incumplimiento.
Referencia: expediente T-1916271
Acción de tutela interpuesta por Juan Bautista López Imbacuan, Berta Elisa
Moran Cuaran, Juan Hermidas Rosero Ceballos, Laureano Rosero Ceballos, Evelio
Floresmilo Gómez contra el Instituto Nacional de Vías INVIAS.
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá D.C., dieciséis (16) de septiembre de dos mil ocho (2008).
La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional
integrada por los magistrados Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araujo
Rentería y Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los
artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en los artículos 33
y siguientes del Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA.
Dentro del
proceso de revisión del fallo de tutela, en el asunto de la referencia, dictado
por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Ipiales, el 24 de enero de 2008,
en única instancia.
I.
ANTECEDENTES
Hechos
1.
Los ciudadanos Juan
Bautista López Imbacuan, Berta Elisa Moran Cuaran, Juan Hermidas Rosero Ceballos,
Laureano Rosero Ceballos y Evelio Floresmilo, celebraron un contrato de
compraventa con el Municipio de Ipiales, cuyo objeto consistió en que éstos
vendían al mencionado Municipio, unos predios de su propiedad.
2.
La venta de los predios
en cuestión, se dio en razón a que el Municipio de Ipiales celebró el Convenio
Interadministrativo N° 3827 de 2005 con el Instituto Nacional de Vias –INVIAS. Y,
dicho convenio tuvo por objeto el desarrollo de un proyecto para la “construcción
del centro de negocios y terminal de carga del Municipio de Ipiales”, para
lo cual se requería la adquisición de unos predios por parte de la
administración municipal.
3.
De conformidad con el
Convenio Interadministrativo referido, los ciudadanos Juan Bautista López
Imbacuan, Berta Elisa Moran Cuaran, Juan Hermidas Rosero Ceballos, Laureano
Rosero Ceballos y Evelio Floresmilo, junto con el Municipio de Ipiales, adelantaron
los trámites exigidos para llevar a cabo el contrato de compraventa de los
predios en mención. Por ello, elaboraron, firmaron, protocolarizaron y
registraron las escrituras públicas correspondientes al desarrollo de dicho
contrato. Además, relatan que desocuparon los predios para efectos de la
entrega material de los bienes.
4.
De otro lado, el
Municipio de Ipiales expidió los cheques correspondientes al monto del precio
pactado en el contrato de compraventa, a favor de los ciudadanos vendedores. No
obstante, según la cláusula octava del Convenio Interadministrativo N° 3827 de
2005 citado, los desembolsos a cargo del mismo se harían mediante cheques que
requerían tanto la firma del Tesorero del Municipio, como la del Supervisor del
Convenio de la Dirección Territorial de Nariño del Instituto Nacional de Vías-
INVIAS.
5.
Los cheques expedidos a
favor de los ciudadanos mencionados, no fueron firmados por Supervisor del
Convenio referenciado, pues INVIAS alegó el incumplimiento del Convenio
Interadministrativo por parte del Municipio, por lo cual declaró la
imposibilidad de autorizar el desembolso. En efecto, INVIAS explicó que el
Municipio no cumplió con el requisito de realizar una consulta previa a las
autoridades indígenas respectivas, teniendo en cuenta que la implementación del
proyecto objeto del Convenio tenía incidencia directa en un Resguardo Indígena.
6.
Como quiera que los cheques
nunca fueron firmados por el Supervisor del Convenio, sino sólo por el
Municipio, el desembolso no se hizo efectivo y los ciudadanos referidos
interpusieron tutela, y solicitaron al juez de amparo que ordenara a INVIAS,
firmar los cheques, o bien indemnizar los perjuicios causados por el
incumplimiento del contrato de compraventa.
Pruebas relevantes que obran en los expedientes.
1.     Escrito de la demanda de tutela (Fls. 1 a 5)
2.     Solicitudes del Alcalde del Municipio de Ipiales a la dirección
Territorial y Nacional de INVIAS, para lograr la firma de los cheques que
respaldaban el pago dentro del contrato de compraventa (Fls. 11 a 24)
3.     Escrito de respuesta a la demanda de tutela, suscrito por INVIAS.  (FlA.
43 A 46).
4.     Escrito de respuesta a la demanda de tutela, suscrito por el
apoderado judicial del Municipio de Ipiales (Fl. 96 a 102)
5.     Copia del Convenio Interadministrativo N° 3827 de 2005, suscrito
entre el Municipio del Ipiales y el Instituto Nacional de Vías –INVIAS. (Fls. 49
a 56)
6.     Concepto de la Procuraduría Judicial Agraria y Ambiental de Nariño
Putumayo (Fls. 71 a 73)
7.     Acta de Acuerdo de Límites Territoriales, suscrita entre las
autoridades de los Cabildos Indígenas de Ipiales y el Municipio de Ipiales
(Fls. 78 a 80).
8.     Quejas elevada por las autoridades de los Cabildos Indígenas de
Ipiales (Consejo de Mayores del Resguardo Indígena de Ipiales), ante el INVIAS
y la Personería Municipal de Ipiales (Fls. 88 a 92).
9.     Escrito de la Sentencia de Tutela, dictada por el Juzgado Primero
Penal del Circuito de Ipiales, el 24 de enero de 2008, en única instancia.
(Fls. 114 a 123)
Fundamentos de la Tutela
Los demandantes alegan que se han vulnerado sus
derechos fundamentales a la vida, a la igualdad, de petición, a la vivienda
digna, a la propiedad privada y al mínimo vital. No obstante lo anterior, en el
escrito de tutela sólo se presentan argumentos en relación con la presunta
vulneración del derecho a la vivienda, debido a que los tutelantes desocuparon sus
viviendas con el fin de cumplir con la entrega, quedándose sin un lugar digno
donde vivir; lo que a su vez; sugiere la vulneración al mínimo vital, pues en
sus predios realizaban actividades agrícolas que representan su sustento.
De otro lado, agregan que los trámites notariales, en
cumplimiento del contrato de compraventa, implicaron gastos y deudas que los
perjudicaron al no haberse llevado a término el contrato de compraventa.
Solicitan entonces al juez de tutela, que ordene a INVIAS,
autorizar el pago correspondiente al precio de los bienes inmuebles, o
indemnizar los prejuicios causados por el incumplimiento del contrato de
compraventa.
Respuesta del Instituto Nacional de Vías - INVIAS.
El apoderado judicial de INVIAS, explica que la acción
de tutela resulta improcedente por cuanto pretende que el juez de amparo de
cuenta de los efectos civiles del incumplimiento de un contrato de compraventa,
sin que esté de por medio la vulneración de un derecho fundamental, o la
ocurrencia de un perjuicio irremediable. Ello, en tanto no se realizó la
entrega material de los bienes inmuebles, por lo que mal se podría afirmar la
configuración de un perjuicio irremediable.
De otro lado, alega que la renuencia a firmar los
cheques que respaldan el pago del precio en cumplimiento del contrato de
compraventa, se debe a “que los predios que se estaban adquiriendo por parte
del Municipio de Ipiales, se encuentran en los alrededores de una comunidad
indígena, que de ejecutarse la construcción del centro de Comercio Internacional
y Terminal de Carga del Municipio de Ipiales, las costumbres educativas, culturales
y sociales pueden verse afectadas por el cambio en el uso del suelo y la
intervención de los recursos naturales del entorno; inclusive la tranquilidad
puede resultar afectada por la inseguridad el ruido y la accidentalidad”[1].
En apoyo de lo anterior, INVIAS relata que “autoridades
competentes como el Ministerio del Interior y de Justicia como la Procuraduría
Judicial, entre otras no menos importantes, determinaron que por tratarse del
ingreso a un territorio de una comunidad indígena, perentoriamente se requiere de
un proceso consistente en una consulta previa, para la ejecución del
proyecto, con el fin de promover la participación de las comunidades indígenas
y, que dentro de dicha actividad se identifiquen los impactos y las medidas
preventivas, correctivas o compensatorias que el proyecto pueda ocasionar….”
En este orden,
concluye que la Dirección Territorio de INVIAS, no autorizó el pago en
cuestión, por cuanto “el Municipio no cumplió con la realización de la
consulta previa contemplada en el Decreto 1320 de 2993, a pesar de habérsele
requerido un sin número de veces, por tratarse de una zona de influencia
indígena”[2]. Lo cual
le fue solicitado al Municipio y explicado en detalle mediante oficio del 30 de
octubre de 2007 (fl. 61).
De lo que
deriva, que no se ha vulnerado con su actuación, derecho fundamental alguno en
cabeza de los tutelantes; y, por el contrario, la aplicación de las normas
constitucionales relativas a los resguardos indígenas, así como la
jurisprudencia constitucional al respecto, apoyan el hecho de que a adquisición
efectiva de los predios debió subyacer un requisito que no se cumplió, por lo
cual su deber era justamente no autorizar el desembolso referido.
Respuesta del Municipio de Ipiales
El apoderado judicial del Municipio de Ipiales,
argumenta que la acción de tutela no resulta procedente en tanto se pretende
mediante ella determinar las consecuencias jurídicas del incumplimiento de un
contrato de compraventa de bien inmueble. Plantea, que los actores cuentan con
la acción resolutoria por la vía ordinaria civil, e incluso con la acción de reparación
ante la vía contencioso administrativa. Acciones que le permiten pretender
tanto el cumplimiento del contrato, como la indemnización derivada de su
incumplimiento.
Añade, que en estricto sentido el Municipio no ha
incumplido el contrato de compraventa, pues expidió conforme a lo acordado los
cheques correspondientes al precio pactado. Cosa distinta es que según el
Convenio Interadministrativo la efectividad del desembolso dependía no sólo del
Municipio, sino también INVIAS. Y, al rehusarse INVIAS a firmar los cheques, no
puede predicarse la responsabilidad del Municipio.
Concluye entonces, que “tampoco se observa que la
presente tutela busque evitar un perjuicio irremediable, toda vez que en ningún
momento las entidades vinculadas al proceso han negado las reciprocas
obligaciones que tienen con los actores, ni se verifica sumariamente que los
tutelantes estén sufriendo perjuicios que no puedan ser reparados mediante una
acción ordinaria, ya que las pretensiones apuntan a que se paguen los cheques que
respaldan la obligación más no a que se detenga algún tipo de acción u omisión que
ponga en peligro o vulnere los derechos fundamentales”.
Fallo de tutela revisado
El Juez Primero Penal del Circuito de Ipiales,
mediante sentencia del 24 de enero de 2008, de única instancia, negó el amparo tras
considerar que la solicitud al juez de amparo podía ser pretendida por otra vía
judicial, que resultaba idónea en atención a que no se vislumbraba la afectación
de derechos fundamentales, sino únicamente el reclamo de derechos
contractuales.
Explicó el Juez de tutela, que los actores cuentan con
la acción contractual contra el Municipio de Ipiales, “proceso al que podría
ser llamado en garantía el Instituto Nacional de Vías” (arts. 57 y 87 del
código de Procedimiento Penal). Lo anterior, en atención a que la acción de
tutela no tiene fines reparatorios ni resarcitorios.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
Competencia.
1.- Esta Corte
es competente para revisar el presente fallo de tutela de conformidad con lo
previsto en los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, el Decreto 2591
de 1991 y las demás disposiciones pertinentes.
Planteamiento
del caso y del problema jurídico.
2.- Los
ciudadanos Juan Bautista López Imbacuan, Berta Elisa Moran Cuaran, Juan
Hermidas Rosero Ceballos, Laureano Rosero Ceballos y Evelio Floresmilo,
celebraron un contrato de compraventa con el Municipio de Ipiales, cuyo objeto
consistió en que éstos vendían al mencionado Municipio, unos predios de su
propiedad. La venta, se pactó en razón a que el Municipio de Ipiales celebró el
Convenio Interadministrativo N° 3827 de 2005 con el Instituto Nacional de Vias
–INVIAS. Y, dicho convenio tuvo por objeto el desarrollo de un proyecto para la
“construcción del centro de negocios y terminal de carga del Municipio de
Ipiales”, para lo cual se requería la adquisición de unos predios.
De conformidad con el Convenio referido, los
ciudadanos referenciados y el Municipio de Ipiales, adelantaron los trámites
exigidos para llevar a cabo el contrato de compraventa de los predios en
mención. Por ello, elaboraron, firmaron, protocolarizaron y registraron las
escrituras públicas correspondientes al desarrollo de dicho contrato, además,
de desocuparlos para efectos de la entrega material. Así, el Municipio de
Ipiales expidió los cheques correspondientes al monto del precio pactado en el
contrato de compraventa, a favor de los ciudadanos vendedores; aunque, la
cláusula octava del Convenio, establecía que los desembolsos a cargo del mismo
se harían mediante cheques que requerían tanto la firma del Tesorero del
Municipio, como la del Supervisor del Convenio de la Dirección Territorial de
Nariño del Instituto Nacional de Vías- INVIAS.
Ahora bien, los cheques expedidos a favor de los
ciudadanos no fueron firmados por Supervisor del Convenio, pues INVIAS alegó el
incumplimiento del Convenio Interadministrativo por parte del Municipio, pues
éste no cumplió con el requisito de realizar una consulta previa a las
autoridades indígenas respectivas, teniendo en cuenta que la implementación del
proyecto objeto del Convenio tenía incidencia directa en un Resguardo Indígena.
Como los cheques nunca fueron firmados por el Supervisor del Convenio, sino
sólo por el Municipio, el desembolso no se hizo efectivo y los ciudadanos
referidos interpusieron tutela, y solicitaron al juez de amparo que ordenara a
INVIAS, firmar los cheques, o bien indemnizar los perjuicios causados por el
incumplimiento del contrato de compraventa.
3.- Por su lado, el apoderado judicial de INVIAS,
explica que la acción de tutela resulta improcedente por cuanto pretende que el
juez de amparo de cuenta de los efectos civiles del incumplimiento de un
contrato de compraventa, sin que esté de por medio la vulneración de un derecho
fundamental, o la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Ello, en tanto no se
realizó la entrega material de los bienes inmuebles, por lo que mal se podría
afirmar la configuración de un perjuicio irremediable.
Alega que la renuencia a firmar los cheques que
respaldan el pago del precio en cumplimiento del contrato de compraventa, se
debe a “que los predios que se estaban adquiriendo por parte del Municipio
de Ipiales, se encuentran en los alrededores de una comunidad indígena, que de
ejecutarse la construcción del centro de Comercio Internacional y Terminal de
Carga del Municipio de Ipiales, las costumbres educativas, culturales y
sociales pueden verse afectadas por el cambio en el uso del suelo y la
intervención de los recursos naturales del entorno; inclusive la tranquilidad
puede resultar afectada por la inseguridad el ruido y la accidentalidad”[3],
tal como lo establecieron el Ministerio del Interior y de Justicia como la
Procuraduría Judicial Agraria y Ambiental de Nariño, en conceptos que
rindieron para el caso concreto. Concluyó que no autorizó el pago en cuestión,
por cuanto “el Municipio no cumplió con la realización de la consulta previa
contemplada en el Decreto 1320 de 2993, a pesar de habérsele requerido un sin
número de veces, por tratarse de una zona de influencia indígena”[4].
4.- El apoderado judicial del Municipio de Ipiales,
argumenta que la acción de tutela no resulta procedente en tanto se pretende
mediante ella determinar las consecuencias jurídicas del incumplimiento de un
contrato de compraventa de bien inmueble. Plantea, que los actores cuentan con
la acción resolutoria por la vía ordinaria civil, e incluso con la acción de
reparación ante la vía contencioso administrativa. Acciones que le permiten
pretender tanto el cumplimiento del contrato, como la indemnización derivada de
su incumplimiento. Además, añade que en estricto sentido el Municipio no ha
incumplido el contrato de compraventa, pues expidió conforme a lo acordado los
cheques correspondientes al precio pactado. Cosa distinta es que según el
Convenio Interadministrativo la efectividad del desembolso dependía no sólo del
Municipio, sino también INVIAS. Aparte de que tampoco se observa que la
presente tutela busque evitar un perjuicio irremediable.
5.- El Juez de tutela negó el amparo tras considerar
que la solicitud cuenta con otra vía judicial idónea para su trámite, y que no
se vislumbraba la afectación de derechos fundamentales, sino únicamente el reclamo
de derechos contractuales. Explicó que los actores cuentan con la acción
contractual contra el Municipio de Ipiales, “proceso al que podría ser
llamado en garantía el Instituto Nacional de Vías” (Arts. 57 y 87 del Código
de Procedimiento Civil).
Problema
Jurídico
6.- De
conformidad con lo anterior, corresponde a esta Sala de Selección, determinar
en primer término, la procedencia de la acción de tutela, en atención al tipo
de solicitud que presentan los tutelantes, cual es la de procurar el
cumplimiento de un contrato de compraventa mediante la orden de un juez de
amparo. Esto, a partir de la verificación de si la discusión jurídica del cumplimiento
o incumplimiento del contrato de compraventa en el caso concreto vulnera o
amenaza derechos fundamentales. Sólo si lo anterior se logra demostrar, la Sala
presentará los temas por tratar en el análisis de la vulneración de los
derechos fundamentales en juego.
Análisis
previo: Carácter subsidiario del Amparo Constitucional. Improcedencia de la
acción de tutela para reclamar el cumplimiento de cláusulas contractuales.
Reiteración de Jurisprudencia.
7.- La Corte Constitucional ha establecido que
la acción de tutela es un mecanismo judicial de carácter excepcional que
garantiza la protección inmediata de los derechos fundamentales vulnerados o
violados con ocasión de la actuación u omisión de una entidad pública o de
manera excepcional por un particular. En efecto para que proceda la tutela
contra providencias judiciales resulta necesario que quien alega la vulneración
de sus derechos fundamentales haya agotado todos los medios de defensa judicial
disponibles. Esta exigencia responde principalmente al principio de
subsidiariedad de la tutela, en virtud del cual se busca impedir su
utilización como: i) una instancia más dentro de un proceso judicial ordinario;
(ii) un medio de defensa que remplace a los otros diseñados por el legislador
para tal fin; (iii) un instrumento para subsanar errores u omisiones de las
partes; y (v) un camino para corregir oportunidades vencidas.
Lo anterior, ha sido confirmado por la jurisprudencia
de esta Corporación en múltiples oportunidades. Concretamente, en sentencia T-
086 de 2007:
“Por lo tanto, es incorrecto pensar que la
acción de tutela puede asumirse como un medio de defensa judicial paralelo al
sistema de jurisdicciones y competencias ordinarias y especiales[5].
El juez de tutela no puede entrar a reemplazar a la autoridad competente para
resolver aquello que le autoriza la ley[6],
especialmente si los mecanismos que permiten conjurar las posibles falencias
que se suscitan durante los trámites procesales no han sido utilizados ni
ejercidos por las partes, conforme a las atribuciones y competencias que
consagra la ley.
El agotamiento efectivo de los recursos y
mecanismos ordinarios de defensa judicial, resulta ser entonces, no sólo
una exigencia mínima de diligencia de los ciudadanos frente a sus propios
asuntos procesales[7], sino un
requisito necesario para la procedibilidad de la acción de tutela, salvo
que por razones extraordinarias no imputables a quien alega la vulneración la
persona se haya visto privada de la posibilidad de utilizar los mecanismos
ordinarios de defensa dentro del proceso judicial[8];
circunstancia que deberá ser debidamente acreditada en la acción de tutela. (Subrayado fuera del texto)
Improcedencia
de la acción de tutela para reclamar el cumplimiento de cláusulas
contractuales.
8.- Existe una reiterada jurisprudencia de esta
Corporación en torno a la improcedencia de la acción de tutela para debatir asuntos
de naturaleza contractual, tal postura puede remontarse a la sentencia T-594 de
1992[9],
y posteriormente ha sido reiterada en numerosas ocasiones[10].
Así, en fecha más reciente sostuvo esta Corporación:
“El hecho de que la Constitución permee las
normas inferiores del ordenamiento jurídico, entre ellas los contratos, a
través de la dimensión objetiva de los derechos fundamentales, no implica que
dentro de todo contrato esté inmersa una discusión de rango iusfundamental que
deba ser conocida por el juez de tutela. Para el conocimiento de controversias
de tipo contractual se debe acudir al juez ordinario quien, por supuesto, debe
iluminar su labor en la materia en la cual es especializado con la norma
constitucional.
(…)
Considera la Corte que acudir a la tutela
para solucionar controversias ajenas a los derechos fundamentales configura una
tergiversación de la naturaleza de la acción que puede llegar a deslegitimarla
para perjuicio de aquellas personas que verdaderamente necesitan de protección
a través de este mecanismo[11].
9.- No obstante, tal precedente se refiere
precisamente a las controversias contractuales que carecen de inmediata relevancia
iusfundamental, es decir, de aquellas en las cuales no están implicados
derechos fundamentales, por el contrario, cuando en el marco de un disputa de
carácter contractual están en juego garantías y derechos reconocidos por la
Constitución, no se puede excluir prima facie la procedencia de la
acción de tutela, pues en este caso corresponderá al juez constitucional
apreciar la naturaleza de la amenaza o vulneración de los derechos y decidir si
existen o no medio ordinarios de defensa judicial que tengan la eficacia del
mecanismo constitucional.
Esta tesis también tiene antecedentes tempranos en la
jurisprudencia constitucional así, por ejemplo, en la sentencia T-189/93
sostuvo esta Corporación:
“En principio, el reconocimiento de
derechos cuya fuente primaria no provenga de su reconocimiento constitucional
sino de la ley o del contrato, es materia de la justicia ordinaria y no de la
jurisdicción constitucional. Excepcionalmente, el no reconocimiento oportuno de
un derecho de rango legal puede vulnerar o amenazar un derecho fundamental, lo
cual habilita al afectado para solicitar su protección inmediata, así sea
transitoriamente.
El criterio diferenciador para saber cuándo
un derecho legal es tutelable remite a la estructura misma del derecho y a la
existencia de conexidad directa e inmediata entre su no reconocimiento y la
vulneración o amenaza de un derecho fundamental.
En cuanto a su estructura, existen derechos
consagrados en la ley que son desarrollo de derechos constitucionales y cuyo no
reconocimiento oportuno puede implicar la vulneración de estos últimos. Es, por
ejemplo, el caso de la no prestación del servicio de salud en circunstancias de
necesidad manifiesta que deviene vulneración o amenaza del derecho a la vida.
Otros derechos legales dependen para su reconocimiento de la resolución de
cuestiones litigiosas, como sucede en materia contractual, en donde se debate
la existencia de obligaciones derivadas de una relación jurídica de carácter
privado, situación en principio ajena a la materia constitucional al disponer
el afectado de los medios ordinarios de defensa judicial. Además, no basta
aseverar el desconocimiento de un derecho legal para concluir la procedencia de
la acción de tutela. En suma, es necesario que se demuestre una conexidad
directa e inmediata entre el no reconocimiento del derecho legal y la
consiguiente vulneración de derechos fundamentales.”
10.- No puede, por lo tanto, el juez de tutela
desechar el estudio de una controversia contractual con el mero pretexto que en
este tipo de disputas no están envueltos derechos de rango fundamental, por el
contrario, debe analizar si en ellas existe una discusión de naturaleza
iusfundamental, para lo cual es relevante no sólo elementos de carácter
objetivo[12], tales como la
naturaleza de los derechos en juego, sino también circunstancias subjetivas de
las partes que solicitan el amparo constitucional, pues existen precedentes en
los cuales se ha concedido la tutela respecto de asuntos en apariencia de
índole estrictamente contractual, controvertibles ante la jurisdicción
ordinaria, debido a las circunstancias de debilidad manifiesta en que se
encontraban los accionantes[13].
11.- Esta postura interpretativa se apoya en el
denominado “efecto de irradiación” y en la dimensión objetiva de los derechos
fundamentales, de conformidad con la cual el ordenamiento jurídico no está
conformado por compartimentos estancos, algunos de los cuales escapan del
influjo de las garantías y libertades constitucionales, pues éstas se difunden
en todos los ámbitos del derecho, inclusive en espacios inicialmente
considerados como coto reservado del derecho privado, como las relaciones
contractuales. No se trata, entonces, que todo el derecho existente se disuelva
en el derecho constitucional, que de esta suerte se convertiría en una especie
de todo omnicomprensivo, sino que permite a los distintos ámbitos del derecho
conservar su independencia y sus características propias; pero los derechos
fundamentales actúan como un principio de interpretación de sus preceptos y por
tanto se impone en ellos acuñándolos e influyéndolos, de esta manera estos ámbitos
del derecho quedan iusfundamentalmente conformados. Así, en la sentencia T-202
de 2000 sostuvo la Corte Constitucional:
“Esta Corporación reitera nuevamente en
esta oportunidad, que conforme a su jurisprudencia[14],
la Carta Política tiene una capacidad de irradiación sobre la interpretación de
las leyes y de los contratos celebrados por los particulares, pues la educación
y los derechos fundamentales de los ciudadanos constituye un marco valorativo
que impregna y condiciona todos los actos jurídicos celebrados por los
coasociados. En consecuencia, la celebración, interpretación, ejecución y
terminación de los contratos no puede conducir a una arbitrariedad por parte de
uno de los signatarios del negocio jurídico, máxime cuando con el
incumplimiento del mismo se afecta un derecho fundamental como ocurre en este
evento con la educación de uno de los contratantes.”
12.- Del mismo modo en jurisprudencia posterior ha
definido el alcance de la intervención del juez constitucional en los negocios
jurídicos privados para examinar la eventual vulneración de los derechos
fundamentales[15]. Y en definitiva ha
concluido que la existencia de una relación contractual no puede ser premisa
suficiente para denegar el amparo, pues en la suscripción o la ejecución de un
contrato se pueden consignar u originar cláusulas o tratos inconstitucionales
vulneradores de derechos fundamentales que requieran de un mecanismo de
protección reforzado como la tutela[16].
La idoneidad de los otros medios de defensa judicial y
procedencia excepcional de la tutela como mecanismo transitorio. Reiteración de
jurisprudencia.
13.- Con todo, ha aclarado la jurisprudencia
constitucional, que eventualmente podría proceder el amparo, incluso ante la
existencia de otro mecanismo judicial para realizar el reclamo, si es que dicho
mecanismo no resulta eficaz y no puede evitar la configuración de un perjuicio
irremediable al (las) ciudadano(as). En efecto, según la jurisprudencia
constitucional, aún si están envueltos asuntos de índole iusfundamental en una
controversia de carácter contractual ello no supone necesariamente la
procedencia de la acción de tutela, pues tal como se explicó en el acápite
anterior, la acción de tutela tiene un carácter residual dado que su
procedencia está supeditada a que el afectado carezca de otro medio de defensa
judicial para la protección de sus derechos fundamentales, salvo que se utilice
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
14.- El alcance de esta disposición constitucional fue
precisado por el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, precepto que al regular
la procedencia de la acción de tutela consagra en su numeral primero que ésta
no procederá “[c]uando existan otros recursos o medios de defensa
judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en
concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se
encuentra el solicitante”.
De conformidad con la precisión introducida por esta
última disposición, para que la acción de tutela se torne improcedente no basta
la mera existencia de otro medio de defensa judicial, es necesario igualmente
precisar su eficacia para la protección de los derechos fundamentales,
apreciación que en definitiva implica realizar un estudio analítico del
mecanismo judicial “ordinario” previsto por ordenamiento jurídico en cuanto a
su idoneidad para conseguir el propósito perseguido, esto es, hacer cesar la
vulneración o amenaza de los derechos constitucionales y, adicionalmente,
realizar un estudio de las circunstancias del caso concreto en que se encuentra
el solicitante.
15.- Desde muy temprana jurisprudencia la
Corte Constitucional ha intentado precisar cuales son los requisitos que ha de
reunir el otro medio de defensa judicial para que se le considere eficaz para
la protección de los derechos fundamentales. Así, en la sentencia T-003 de 1992
sostuvo esta Corporación que el enunciado normativo del inciso tercero del
artículo 86 constitucional debía interpretarse en el sentido que el otro medio
de defensa judicial “(…) tiene que ser suficiente para que a través de él se
restablezca el derecho fundamental violado o se proteja de su amenaza, es
decir, tiene que existir una relación directa entre el medio de defensa
judicial y la efectividad del derecho. Dicho de otra manera, el medio debe ser
idóneo para lograr el cometido concreto, cierto, real, a que aspira la
Constitución cuando consagra ese derecho”. Por otra parte, en la sentencia
T-006 de 1992, se aseveró que correspondía al juez de tutela indagar si la  “acción
legal alternativa, de existir, es capaz de garantizar la protección inmediata
de los derechos vulnerados o amenazados”. En esa oportunidad la Corte
acudió al artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos[17]
para precisar las características que debía reunir el otro medio de defensa
judicial para desplazar a la acción de tutela, y concluyó que éste debía ser
sencillo, rápido y efectivo[18], de conformidad a lo
previsto en dicho instrumento internacional.
Criterios que han sido reiterados en numerosos fallos
posteriores. En definitiva, de la interpretación sistemática del artículo 86 de
las Carta y del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, ha entendido esta
Corporación[19], que han de existir
instrumentos realmente idóneos para la protección de los derechos; cuando ello
ocurre la persona debe acudir a la vía judicial ordinaria y no a la tutela,
pues el carácter subsidiario de esta acción así lo exige[20].
Contrario sensu, es posible que en virtud de circunstancias especiales
el otro medio de defensa no se proyecte con la suficiente aptitud para
salvaguardar los derechos de su titular, caso en el cual la tutela se erige
como el instrumento válido de acción judicial[21].
No obstante, en otras hipótesis el análisis del
fallador no debe dirigirse a verificar la existencia e idoneidad de los otros
medios de defensa judicial con que cuentan las víctimas de la vulneración o
amenaza de los derechos fundamentales. Se trata de aquellos eventos en los
cuales la acción de tutela es interpuesta como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable, casos en los cuales el estudio de procedencia
debe concentrase en el análisis de las circunstancias fácticas con el propósito
de verificar si están presentes los elementos que configuran un perjuicio
irremediable.
Ahora bien, hechas las anteriores precisiones se debe
determinar si los derechos constitucionales que se aluden como vulnerados en la
relación contractual que dio lugar a la presente acción de tutela tienen el
carácter de fundamentales y si además existen otros medios de defensa judicial
idóneos para la defensa de los peticionarios.
Análisis del caso concreto.
16.- Los accionantes celebraron un contrato de
compraventa con el Municipio de Ipiales, cuyo objeto consistió en que éstos
vendían al mencionado Municipio, unos predios de su propiedad. La venta, se
pactó en razón a que el Municipio de Ipiales celebró el Convenio
Interadministrativo N° 3827 de 2005 con el Instituto Nacional de Vias –INVIAS.
Y, dicho convenio tuvo por objeto el desarrollo de un proyecto para la “construcción
del centro de negocios y terminal de carga del Municipio de Ipiales”, para
lo cual se requería la adquisición de unos predios. Por ello, adelantaron los
trámites exigidos para llevar a cabo el contrato de compraventa y elaboraron,
firmaron, protocolarizaron y registraron las escrituras públicas
correspondientes al desarrollo de dicho contrato, además, de desocuparlos para
efectos de la entrega material. De igual, el Municipio de Ipiales expidió los
cheques correspondientes al monto del precio pactado en el contrato de
compraventa, a favor de los ciudadanos vendedores; aunque, la cláusula octava
del Convenio establecía que los desembolsos a cargo del mismo se harían
mediante cheques que requerían tanto la firma del Tesorero del Municipio, como
la del Supervisor del Convenio.
Los cheques expedidos a favor de los ciudadanos no
fueron firmados por Supervisor del Convenio, pues INVIAS alegó el
incumplimiento del Convenio Interadministrativo por parte del Municipio, pues
éste no cumplió con el requisito de realizar una consulta previa a las
autoridades indígenas respectivas, teniendo en cuenta que la implementación del
proyecto objeto del Convenio tenía incidencia directa en un Resguardo Indígena.
Como los cheques nunca fueron firmados por el Supervisor del Convenio, sino
sólo por el Municipio, el desembolso no se hizo efectivo y los ciudadanos
referidos interpusieron tutela, y solicitaron al juez de amparo que ordenara a
INVIAS, firmar los cheques, o bien indemnizar los perjuicios causados por el
incumplimiento del contrato de compraventa.
Inexistencia de vulneración y/o amenaza de derechos
fundamentales. Improcedencia de la tutela
17.- De conformidad con lo expuesto a lo largo de la
presente sentencia esta Sala de Revisión considera que la acción de tutela
resulta improcedente. Esto, en tanto a la pretensión planteada al juez de
amparo, consistente en que procure la aplicación de los efectos civiles del
incumplimiento de un contrato de compraventa, no subyace la vulneración o
amenaza de un derecho fundamental en cabeza de los demandantes. Luego no se
configura la ocurrencia de un perjuicio irremediable, que autorice la
intervención del juez de tutela en el asunto en cuestión.
En primer lugar, no se realizó la entrega material de
los bienes inmuebles, tal como lo afirman todas las partes intervinientes,
incluso los demandantes de tutela, que sólo atinan a afirmar que desocuparon las
viviendas para la realización de la entrega, la cual no se hizo justamente
porque lo relativo al pago del precio no se perfeccionó. Por ello no resulta
acertado afirmar que se han vulnerado los derechos de vivienda digna y mínimo
vital; luego no se ha configurado un perjuicio irremediable por dicho concepto.
18.- Así las cosas, la discusión presentada al juez
constitucional de amparo se traslada al hecho de la renuencia de INVIAS a
firmar los cheques que respaldan el pago del precio en cumplimiento del contrato
de compraventa. Lo que, a su vez, implica la determinación de si el Municipio
de Ipiales debe seguir o no el procedimiento consistente en la consulta previa
a las autoridades indígenas para el adelantamiento del proyecto objeto del
Convenio referido múltiples veces en los acápites anteriores. Dicha determinación,
escapa por supuesto a la competencia del juez de tutela.
19.- En segundo lugar, considera la Sala que los
actores cuentan con la acción resolutoria por la vía ordinaria civil, y con la
acción de reparación ante la vía contencioso administrativa. Lo que les
permiten solicitar tanto el cumplimiento del contrato, como la indemnización
derivada de su incumplimiento.
Adicionalmente, tal como lo explicó el juez de
instancia, la pretensión cuenta con otra vía judicial idónea para su trámite, cual
es la acción contractual contra el Municipio de Ipiales, “proceso al que
podría ser llamado en garantía el Instituto Nacional de Vías” (Arts. 57 y
87 del Código de Procedimiento Civil).
20.- En conclusión, la tutela objeto de revisión,
propone al juez de amparo determinar asuntos que no son de su competencia, como
es establecer si el Municipio de Ipiales debe ser exonerado o no por el
incumplimiento del contrato de compraventa celebrado con los accionantes, por
virtud de su presunto incumplimiento (el del Municipio) del Convenio
Interadministrativo N° 3827 de 2005 (celebrado entre el Municipio de de Ipiales
y el INVIAS). Incumplimiento que se deriva de la presunta omisión de la obligación
de adelantar un procedimiento de consulta previa dispuesto por el
Decreto 1320 de 1993, cuando se trata del adelantamiento de proyectos con
incidencia directa en resguardos indígenas.
Los anteriores asuntos deben ser dirimidos mediante el
adelantamiento de las acciones mencionadas arriba, las cuales deberán estudiar
tanto el alcance las cláusulas del Convenio, como el sentido del proyecto en
relación con las restricciones relativas a las tierras que configuran
resguardos indígenas. Como quiera, se insiste, que la puntualización jurídica
de lo expresado, no implica la vulneración o amenaza de derechos fundamentales,
sino la determinación o no de responsabilidad contractual, luego la procedencia
o improcedencia de indemnizaciones, no puede ser dirimido por el juez de
tutela.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR, por las razones expuestas en la presente sentencia,
el fallo dictado en el proceso de tutela de la referencia, por el dictado por
el Juzgado Primero Penal del Circuito de Ipiales, el 24 de enero de 2008, en
única instancia.
SEGUNDO.- LÍBRESE por Secretaría la
comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado Ponente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Folio 44
[2] Ibídem
[3] Folio 44
[4]
Ibídem. Afirma que esto fue solicitado al Municipio y
explicado en detalle mediante oficio del 30 de octubre de 2007 (fl. 61)
[5] Corte Constitucional. Sentencia C-543 de 1992.
[6] Corte Constitucional. Sentencia T-038 de 1997.
[7] Corte Constitucional. Sentencia T-116 de 2003.
[8] Corte Constitucional. Sentencia T-440 de 2003. La Corte concedió la tutela a una entidad
bancaria y algunos usuarios de la misma, por considerar que en el trámite de
una acción de grupo la autoridad judicial les desconoció los derechos a la
intimidad y al debido proceso, al remitir al proceso varios documentos que
implicaban la revelación de datos privados.
Sobre la procedencia de la tutela la Corte señaló: “(...) En segundo lugar, la Corte también
desestima la consideración según la cual existió una omisión procesal por parte
de los usuarios del Banco.
Dichas personas no integraban el pasivo del proceso de acción de grupo
(...). Por lo tanto, difícilmente
podían los ahora tutelantes controvertir providencias judiciales que no les
habían sido notificadas, y que, por demás, habían sido proferidas en el
transcurso de un proceso judicial de cuya existencia no estaban enterados.”.
Cfr. también las sentencias T-329 de 1996 y T-567 de 1998.
[9]
En esa oportunidad sostuvo la Corte Constitucional: “las diferencias surgidas
entre las partes con ocasión o por causa de un contrato no constituyen materia
que pueda someterse al estudio y decisión del juez por vía de tutela ya que,
por definición, ella está excluida en tales casos, toda vez que quien se
considere vulnerado o amenazado en sus derechos goza de otro medio judicial
para su defensa: el aplicable al contrato respectivo según su naturaleza y de
conformidad con las reglas de competencia establecidas por la ley”.
[10] Entre otras cabe mencionar las sentencias T-511/93, T-328/94,
T-340/94, T-4903/94, T-524/94, T-219/95, T-605/95 Y T-643/98.
[11]
Sentencia T-587 de 2003 F. j. 2.
[12]
Existe numerosa jurisprudencia en torno a la procedencia de la tutela respecto
a los contratos de medicina prepagada debido a que en éstos negocios jurídicos
están involucrados los derechos fundamentales a la salud, ala vida y a la
integridad personal.
[13]
En este sentido pueden consultarse las sentencias T-125/94 y T-351 de 1997.
[14] T-050 de 1999; T-019 de 1999; T-037 de 1999; T-322 de 1993; T-341 de
1993; T-416 de 1996.
[15]
Al respecto puede consultarse la sentencia T-222 de 2004 F. J. 15.
[16] Sentencia T-769 de 2005
F. j. 3.3.
[17] Cuyo tenor es el siguiente:
“Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y
rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales
competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales
reconocidos por la Constitución, la ley o la presente convención,  aún cuando
tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus
funciones oficiales”.
[18]
Términos cuyo alcance fue precisado de la siguiente manera:
“La "sencillez" del medio judicial se
determina según la mayor o menor complejidad del procedimiento y las
limitaciones  de orden práctico que ello suponga para que el afectado pueda
tener posibilidades reales de iniciar y mantener la correspondiente acción,
atendidas sus condiciones socio-económicas, culturales y las circunstancias de
tiempo, modo y lugar en que se encuentre. Las peticiones que a este respecto
formulen las personas pertenecientes a los grupos discriminados o marginados
deben merecer especial consideración, pues la acción de tutela puede ser una medida
de favor que mitigue en algo la desigualdad que tradicionalmente ha
acompañado a estos grupos (C.P. art. 13).
La "rapidez" del medio judicial está
relacionada con la mayor o menor duración del proceso y el efecto que el tiempo
pueda tener  sobre la actualización de la amenaza de violación del derecho o
las consecuencias y perjuicios derivados de su vulneración, para lo cual
deberán examinarse las circunstancias del caso.
La "efectividad" del medio judicial es una
combinación de las dos notas anteriores, pero se orienta más al resultado del
proceso y por ello se relaciona con la medida de protección ofrecida al
afectado durante el proceso y a su culminación. Aquí el juez debe analizar a la
luz de los procedimientos alternativos, cuál puede satisfacer  en mayor grado el
interés concreto del afectado,  lo cual en modo alguno implica anticipar su
resultado sino establecer frente a la situación concreta, el tipo de violación
del derecho o de amenaza, la complejidad probatoria, las características del
daño o perjuicio y las condiciones del afectado, entre otros factores, lo adecuado
o inadecuado que puedan ser los medios judiciales ordinarios con miras a la
eficaz protección de los derechos lesionados”.
[19] Corte Constitucional, sentencias T-179 de 2003, T-620 de 2002, T-999
de 2001, T-968 de 2001, T-875 de 2001, T-037 de 1997.
[20] Ver, entre muchas otras, las Sentencias T-179 de 2003, T-500 de 2002,
T-135 de 2002, T-1062 de 2001, T-482 de 2001, SU-1052 de 2000, T-815 de 2000,
T-418 de 2000, T-156 de 2000, T-716 de 1999, SU-086 de 1999, T-554 de 1998 y T-
287 de 1995.
[21] Cfr., Corte
Constitucional, sentencias T-127 de 2001, T-384 de 1998 y T-672/98