T-447-00
Sentencia T-447/00
Sentencia T-447/00
PERSONA JURIDICA-Titularidad de derechos fundamentales
DEBIDO PROCESO EN
JURISDICCION COACTIVA-Alcance
"El debido proceso se aplicará a toda
clase de actuaciones judiciales y administrativas", por lo que también en
los procesos de jurisdicción coactiva que adelantan algunas entidades
administrativas, deben observarse la plenitud de las formas previstas en la ley
previa para tales procedimientos; quien los tramite sin atender a ese mandato
incurre en violación del derecho fundamental consagrado en la norma Superior.
ACCION DE TUTELA-Improcedencia sobre impugnación de normas
que establecen impuestos/MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Legalidad de la
liquidación de impuesto
No procede por vía de tutela, la
impugnación de las normas generales y abstractas que establecen los impuestos
que pueden cobrar los municipios a determinadas empresas. También se consideró
en esos casos, que no es el amparo el procedimiento a seguir para definir si la
ejecución coactiva que se origina en una liquidación de impuestos municipales o
administrados por los municipios, debe sujetarse a las normas procesales
previstas en el Estatuto tributario o a las consagradas en los códigos
Contencioso Administrativo y Procesal Civil; tal asunto que, según la ley
vigente, depende de la clase de impuesto que pretende recaudarse coactivamente,
es materia que se debe decidir en el proceso de nulidad o en el de nulidad y
restablecimiento del derecho, y no en la acción de tutela que interpone, como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, quien debe acudir
a los trámites judiciales ordinarios para la defensa de sus derechos.
PROCESO DE
JURISDICCION COACTIVA-Naturaleza
Los llamados procesos de jurisdicción
coactiva no son de naturaleza jurisdiccional sino administrativos; por tanto,
las decisiones que en su trámite adopten las autoridades competentes para
adelantarlos están sometidas al control judicial, y les son aplicables las
normas generales que regulan la actividad de la Rama Ejecutiva, entre ellas las
que consagran el principio de razonabilidad.
PRINCIPIO DE
RAZONABILIDAD-Alcance/PROCESO
DE JURISDICCION COACTIVA-Caución para desembargo de bienes
CAUCION-Naturaleza/ARBITRARIEDAD ADMINISTRATIVA
Referencia:
expediente T-269.154
Acción de tutela
contra el municipio de Puerto Libertador (Córdoba), por una presunta violación
del derecho al debido proceso.
Tema:
Jurisdicción
coactiva.
Actor: Carbones del
Caribe S.A.
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DÍAZ
Santafé de Bogotá D.C., veintisiete (27) de
abril del año dos mil (2000).
La Sala Cuarta de Revisión de Tutelas de la
Corte Constitucional, compuesta por los Magistrados José Gregorio Hernández
Galindo, Alejandro Martínez Caballero, y Carlos Gaviria Díaz, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión de los fallos
adoptados por el Tribunal Administrativo de Córdoba y el Consejo de Estado,
dentro de la acción de tutela instaurada por la firma Carbones del Caribe S.A.
contra el municipio de Puerto Libertador (Córdoba).
I.
ANTECEDENTES
1.     Hechos.
El 15 de diciembre de 1998, la Tesorería
del municipio de Puerto Libertador profirió liquidación de aforo mediante la
cual determinó el impuesto de industria y comercio, el impuesto de avisos y
tableros, sanción de aforo, sanción por extemporaneidad e intereses de mora a
cargo de Carbones del Caribe S.A., por los años gravables de 1993, 1994, 1995,
1996 y 1997.
Carbones del Caribe S.A. interpuso los
recursos de reposición y apelación en contra de esa liquidación de aforo, y
ambos fueron resueltos negativamente, por lo que la Tesorería de Puerto
Libertador dictó mandamiento de pago por $650.000.000 el 16 de febrero de 1999,
y ordenó el embargo previo de los bienes de dicha firma.
El 9 de marzo de 1999, Carbones del Caribe
planteó una serie de excepciones previas en contra de la liquidación de aforo,
y solicitó el levantamiento de la medida previa; para garantizar el pago de las
obligaciones que le pudieran corresponder, aportó una póliza de seguro de
caución judicial, pero su solicitud fue denegada y la medida cautelar se
mantuvo.
El 28 de mayo de 1999, el Tribunal
Administrativo de Córdoba admitió la demanda de nulidad y restablecimiento del
derecho contra la liquidación de aforo, y el 4 de junio del mismo año, Carbones
del Caribe S.A. solicitó nuevamente el levantamiento de las medidas cautelares,
esta vez con base en el parágrafo del artículo 837 del Estatuto Tributario[1], y nuevamente esa
petición fue negada por la Tesorería de Puerto Libertador.
1.     Solicitud de amparo.
En esa situación, Carbones del Caribe S.A.
solicitó la tutela de su derecho fundamental al debido proceso, como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable, puesto que las excepciones
previas que interpuso fueron remitidas para decisión al Consejo de Estado, y "el
embargo de los saldos bancarios y de las cuentas por cobrar de la sociedad
CARBONES DEL CARIBE S.A. afecta gravemente el cumplimiento oportuno de las
obligaciones financieras y comerciales de la sociedad y de las obligaciones
laborales que se encuentran a cargo de la empresa a partir del día en que
fueron decretadas tales medidas, lo cual ha sumido a la sociedad en una
situación de iliquidez e inestabilidad económica" (folio 4). Pidió que
se ordenara a la Tesorería de Puerto Libertador levantar el embargo de los
saldos bancarios y de las cuentas por cobrar.
1.     Sentencias objeto de revisión.
A.   Tribunal Administrativo de Córdoba.
Esa Corporación conoció de la primera
instancia del proceso, y el 12 de agosto de 1999, decidió tutelar el derecho al
debido proceso de la firma actora (folios 111-120 del primer cuaderno). En
consecuencia, ordenó levantar las medidas cautelares ordenadas por la Tesorería
de Puerto Libertador, y decretó la nulidad de la actuación de esa entidad
administrativa desde la liquidación de aforo que originó este proceso.
Consideró ese Tribunal que la Tesorería de
Puerto Libertador estaba obligada a cumplir con las formas previstas en el
Estatuto Tributario, y no en otras normas de procedimiento, pues el artículo 66
de la Ley 383 de 1997, dispone que "los municipios y distritos para
efectos de las declaraciones tributarias y los procesos de fiscalización,
liquidación oficial, imposición de sanciones, discusión y cobro relacionados
con los impuestos administrados por ellos, aplicarán los procedimientos
establecidos en el Estatuto Tributario para los impuestos del orden
nacional". Establecido ese parámetro normativo, concluyó el juez a
quo que la entidad demandada había incurrido en violación al debido
proceso: a) por privar a la empresa demandante del recurso de reconsideración
establecido en la ley aplicable; b) por adelantar un proceso de jurisdicción
coactiva basado en una liquidación oficial no ejecutoriada; y c) omitir la
aplicación del parágrafo del artículo 837 del Estatuto Tributario relativo al
levantamiento de las medidas cautelares.
A.   Consejo de Estado.
Conoció de la impugnación interpuesta por
el Alcalde de Puerto Libertador en contra del fallo referido, la Subsección A
de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado y, el 14 de octubre de 1999, resolvió revocar la sentencia recurrida
y rechazar por improcedente la acción de tutela, pues consideró del caso
insistir en la jurisprudencia de esa Corporación, según la cual las personas
jurídicas no son titulares de derechos fundamentales.
I.
CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.     Competencia.
La Corte Constitucional es competente para
revisar los fallos de instancia proferidos en el trámite de este proceso, en
virtud de los artículos 86 y 241 de la Carta Política; corresponde a la Sala
Cuarta de Revisión de Tutelas adoptar la decisión respectiva, según el
reglamento interno, y el auto de la Sala de Selección Número Uno del 31 de
enero de 2000.
1.     Problemas jurídicos a resolver.
Dado el fallo de segunda instancia,
nuevamente debe considerarse el asunto de los derechos fundamentales de las
personas jurídicas, antes de analizar si la Tesorería de Puerto Libertador
violó el derecho al debido proceso de la firma demandante.
1.     Reiteración de la jurisprudencia sobre los
derechos fundamentales de las personas jurídicas.
La Corte Constitucional ha sostenido
reiteradamente, tanto en la revisión de fallos de tutela,[2] como en asuntos de
constitucionalidad,[3]
que las personas jurídicas son titulares de derechos fundamentales; para
resumir su doctrina sobre este punto, baste citar un aparte de la sentencia de
unificación SU-182/98[4]:
"Hay derechos de las personas
jurídicas, que ellas pueden reclamar dentro del Estado Social de Derecho y que
las autoridades se obligan a respetar y a hacer que les sean respetados. Y,
claro está, entre la inmensa gama de derechos que les corresponden, los hay
también fundamentales, en cuanto estrechamente ligados a su existencia misma, a
su actividad, al núcleo de las garantías que el orden jurídico les ofrece y,
por supuesto, al ejercicio de derechos de las personas naturales afectadas de
manera transitiva cuando son vulnerados o desconocidos los de aquellos entes en
que tienen interés directo o indirecto. La naturaleza propia de las mismas
personas jurídicas, la función específica que cumplen y los contenidos de los
derechos constitucionales conducen necesariamente a que no todos los que se
enuncian o se derivan de la Carta en favor de la persona humana les resulten
aplicables. Pero, de los que sí lo son y deben ser garantizados
escrupulosamente por el sistema jurídico en cuanto de una u otra forma se
reflejan en las personas naturales que integran la población, la Corte
Constitucional ha destacado derechos fundamentales como el debido proceso, la
igualdad, la inviolabilidad de domicilio y de correspondencia, la libertad de
asociación, la inviolabilidad de los documentos y papeles privados, el acceso a
la administración de justicia, el derecho a la información, el habeas data y el
derecho al buen nombre, entre otros. En conexidad con ese reconocimiento, las
personas jurídicas tienen todas, sin excepción, los enunciados derechos y están
cobijadas por las garantías constitucionales que aseguran su ejercicio, así
como por los mecanismos de defensa que el orden jurídico consagra. De allí que
son titulares no solamente de los derechos fundamentales en sí mismos sino de
la acción de tutela para obtener su efectividad cuando les sean conculcados o
estén amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública o de un
particular"
La Sala no encuentra razón atendible en el
fallo de segunda instancia para revisar esa doctrina constitucional y, por
tanto, procede a reiterarla en este caso, por lo que en la parte resolutiva se
revocará la sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
1.     El derecho al debido proceso en la
jurisdicción coactiva.
El inciso primero del artículo 29 de la
Carta Política establece claramente que "el debido proceso se aplicará
a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas", por lo que
también en los procesos de jurisdicción coactiva que adelantan algunas
entidades administrativas, deben observarse la plenitud de las formas previstas
en la ley previa para tales procedimientos; quien los tramite sin atender a ese
mandato incurre en violación del derecho fundamental consagrado en la norma
Superior citada.
A la luz de este principio, el Tribunal
Administrativo de Córdoba entendió que para el análisis de la actuación de la
Tesorería de Puerto Libertador, debía proceder inicialmente a definir cuál es
la legislación aplicable al trámite de los procedimientos de ejecución coactiva
orientados al recaudo de los tributos municipales; esa Corporación juzgó que la
Tesorería de Puerto Libertador debió aplicar el procedimiento contemplado en el
Estatuto Tributario y, si se tiene como parámetro tal estatuto, es inevitable
la conclusión de que el ente demandado incurrió en varias violaciones al debido
proceso.
Sin embargo, esta Sala debe anotar que en
el fallo de primera instancia, el juez de tutela, a fin de resolver sobre el
amparo como mecanismo transitorio, analizó y juzgó lo que es tema de decisión
del juez ordinario y, por tanto, se extralimitó en el ejercicio de su
competencia; tan claramente lo hizo, que encontró respaldo en sus
consideraciones para decretar la nulidad de lo actuado por la Tesorería de
Puerto Libertador desde que esa entidad produjo la liquidación de aforo. Se
pregunta entonces la Sala: una vez hecho tal pronunciamiento, ¿para qué el
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado ante la
jurisdicción contencioso administrativa por Carbones del Caribe S.A., en el que
precisamente esa es la pretensión de la parte actora (folio 58 del primer
cuaderno)? Después del pronunciamiento del juez de amparo, el proceso ordinario
carecería de objeto; y como la tutela no está consagrada para suplantar los
mecanismos judiciales ordinarios con los que cuenta el actor para la defensa de
sus derechos, tampoco se puede confirmar la sentencia del juez a quo en
este fallo de revisión.
Al menos en tres ocasiones anteriores, la
Corte Constitucional se ocupó de revisar acciones de tutela originadas en
asuntos similares al que se trata en ésta y, en ellas, se sentaron las reglas
que permiten solucionar los problemas jurídicos que en esta oportunidad se
plantean al juez de tutela, tal y como se pasa a considerar.
A.     Improcedencia de un pronunciamiento sobre
la legislación aplicable.
Tanto en el caso que esta Sala revisó por
medio de la sentencia T-704/98[5],
como en el que se resolvió la Corte con la T-604/96[6], se consideró que no
procede por vía de tutela, la impugnación de las normas generales y abstractas
que establecen los impuestos que pueden cobrar los municipios a determinadas
empresas. También se consideró en esos casos, que no es el amparo el
procedimiento a seguir para definir si la ejecución coactiva que se origina en
una liquidación de impuestos municipales o administrados por los municipios,
debe sujetarse a las normas procesales previstas en el Estatuto tributario o a
las consagradas en los códigos Contencioso Administrativo y Procesal Civil; tal
asunto que, según la ley vigente, depende de la clase de impuesto que pretende
recaudarse coactivamente, es materia que se debe decidir en el proceso de
nulidad o en el de nulidad y restablecimiento del derecho, y no en la acción de
tutela que interpone, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable, quien debe acudir a los trámites judiciales ordinarios para la
defensa de sus derechos.
En el asunto bajo revisión no hay porqué
apartarse de esas reglas, ni la pretensión de la empresa actora lo requiere
directa o indirectamente, pues se circunscribe a la orden de levantar las
medidas cautelares adoptadas por la entidad demandada.
B. Procedencia de la caución para
desembargar bienes en los procesos de jurisdicción coactiva.
En otro caso similar
al que se revisa, la Corte Constitucional aclaró, por medio de la sentencia
T-445/94[7],
que los llamados procesos de jurisdicción coactiva no son de naturaleza
jurisdiccional sino administrativos; por tanto, las decisiones que en su
trámite adopten las autoridades competentes para adelantarlos están sometidas
al control judicial, y les son aplicables las normas generales que regulan la
actividad de la Rama Ejecutiva, entre ellas las que consagran el principio de
razonabilidad; consideró en esa oportunidad la Corte:
"El
Principio de la Razonabilidad, aparece establecido en el artículo 36 del Código
Contencioso Administrativo: 'en la medida en que el contenido de una decisión,
de carácter general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los
fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de
causa'. Debe aplicarse en todas las actuaciones de la Adminsitración incluyendo
la actuación que es objeto de estudio.
"Pues bien,
el Código de Procedimiento Civil dispone en su artículo 519 que 'si las medidas
cautelares ya se hubieren practicado, el demandado podrá solicitar la
cancelación y levantamiento de la misma previa consignación de la cantidad de
dinero que el juez estime suficiente para garantizar el pago del crédito y las
costas, la cual se considerará embargada para todos los efectos', lo que es
perfectamente aplicable en el evento de procesos de jurisdicción coactiva,
donde el CPC, es norma supletoria para casos de vacío legal (Artículo 1 y 267
del Código Contencioso Administrativo).
"La caución
es una garantía de satisfacción de una obligación y como tal es un medio para
otorgar seguridad en el resultado de un proceso ejecutivo, demostrando que la
caución debe corresponder a unos límites cuantificables con base en el monto de
la misma obligación, lo que hace que su fijación debe responder a un criterio
de razonabilidad.
"Si dentro de un proceso no se fijan
criterios razonables tanto para facilitar el cumplimiento de una obligación
como para buscar medios eficaces para ese cumplimiento, claro está todo dentro
del marco legal, entraríamos dentro de una órbita de arbitrariedad y como tal
obstacularizaría el ejercicio de un debido proceso. Más aún cuando el debido
proceso 'conecta las meras formalidades de un proceso con las condiciones de
justicia del mismo, establecidas por determinadas normas constitucionales
procesales, aplicables a toda suerte de procesos'[8]
A la luz de esta doctrina constitucional,
¿violó entonces la Tesorería de Puerto Libertador el derecho al debido proceso
de Carbones del Caribe S.A.?
Inicialmente debe señalarse que están a
consideración de la jurisdicción contencioso administrativa una serie de
asuntos relevantes; entre ellos, si la liquidación de aforo proferida por la
entidad demandada prestaba mérito ejecutivo cuando se inició el proceso de
cobro coactivo, pues están pendientes de pronunciamiento judicial las
excepciones interpuestas por la firma actora en contra del mandamiento de pago;
entre otras razones, Carbones del Caribe S.A. adujo como respaldo de una de
esas excepciones, la violación del numeral 4 del artículo829 del Decreto 663 de
1989, de acuerdo con el cual: "Se entienden ejecutoriados los actos administrativos
que sirven de fundamento al cobro coactivo:...4)cuando los recursos
interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del
derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según
el caso" (subraya fuera del texto).
De esa manera, el juez de tutela no puede
pronunciarse sobre el punto sin decidir de fondo sobre un asunto que está a
decisión del juez ordinario; pero sólo si acepta en gracia de discusión, y
dándole una interpretación muy amplia a la presunción de legalidad, que el acto
administrativo estaba ejecutoriado y, por tanto, la Tesorería de Puerto
Libertador podía, sin violar el debido proceso, iniciar el cobro de esa
liquidación por la vía coactiva en el momento en que procedió a hacerlo,
aparecería como un proceder legítimo de la entidad demandada, la expedición de
la orden de embargar los saldos bancarios y cuentas pendientes de Carbones del
Caribe.
Pero aún así, debe considerarse que, a más
de estar pendientes de pronunciamiento esas excepciones, el Tribunal
Administrativo de Córdoba admitió, el 28 de mayo de 1999, la demanda de nulidad
y restablecimiento del derecho que presentó Carbones del Caribe S.A. en contra
de la liquidación de aforo; y con base en este hecho, la empresa actora
solicitó que las medidas cautelares fueran levantadas, en virtud de lo
establecido en el parágrafo del artículo 837 del Estatuto Tributario,
modificado por el artículo 85 de la Ley 6 de 1992, que establece: "cuando
se hubieren decretado medidas cautelares y el deudor demuestre que se ha
admitido demanda contra el título ejecutivo y que ésta se encuentra pendiente
de fallo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se ordenará
levantarlas...".
Ya en esa ocasión, la Tesorería de Puerto
Libertador aceptó que la normatividad del Estatuto Tributario sí era aplicable
al caso, aunque añadió que la admisión de la demandada no era suficiente para
levantar las medidas cautelares, pues según su interpretación: "una
demanda está pendiente de fallo, cuando el proceso ha agotado la etapa de
alegatos, y el expediente se halla al despacho del juzgador en estado de
recibir sentencia..." (folio 159 del primer cuaderno). Anota la Sala
al respecto, que si la Tesorería demandada acepta, como lo hizo en el trámite
de esta tutela ante el Consejo de Estado, que son aplicables al caso las normas
del Estatuto Tributario, la consecuencia ineludible es que son predicables de
su actuación, en este caso, todas las violaciones al debido proceso que el
Tribunal Administrativo de Córdoba consideró como configuradas en el fallo de
primera instancia: a) nulidad de la notificación de la liquidación de aforo; b)
violación del derecho de defensa por privar a la firma contribuyente del
recurso específicamente previsto en la ley; c) iniciación del cobro coactivo de
un acto no ejecutoriado; y d) desconocimiento de las formas propias del
procedimiento de cobro coactivo.
Independiente de la legislación procesal
aplicable, el principio de razonabilidad hace parte del debido proceso, y en
virtud de él, el embargo de los bienes del ejecutado no debe sobrepasar "...la
cantidad de dinero que el juez estime suficiente para garantizar el pago del
crédito y las costas..." (Sentencia T-445/94 arriba citada); en el
caso bajo revisión se respetó inicialmente ese límite razonable, pues en la
resolución por medio de la cual la Tesorería de Puerto Libertador ordenó el
embargo preventivo, también limitó "el embargo de los dineros que tenga
la empresa demandada a su favor hasta la suma de SEICIENTOS CINCUENTA MILLONES
DE PESOS ($650.000.000) M/CTE" (folio 17 del primer cuaderno); pero la
medida cautelar se mantuvo a pesar de que Carbones del Caribe S.A. aportó una
póliza de seguro de caución judicial, de que fue admitida la demanda de nulidad
y restablecimiento del derecho, del fallo de tutela en primera instancia, y de
las reiteradas peticiones de la firma actora, de manera tal que  "hasta
el día de hoy (24 de febrero de 2000), en virtud de los diversos embargos decretados
y mantenidos ilegalmente, hay o debe haber en las arcas del Municipio
SETECIENTOS NOVENTA Y TRES millones de pesos ($793'000.000,oo) moneda
corriente..." (folio 216 del primer cuaderno).
De esa manera, es claro para esta Sala que
la Tesorería de Puerto Libertador sí violó el derecho al debido proceso de la
firma Carbones del Caribe S.A., y que procede otorgar a esta última el amparo
judicial de tal derecho fundamental como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable, mientras la jurisdicción contencioso administrativa se
pronuncia sobre la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada, y
resuelve sobre las excepciones propuestas.
I.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. REVOCAR la sentencia proferida por
la Sección Segunda del Consejo de Estado el 14 de octubre de 1999 y, en su
lugar, tutelar el derecho al debido proceso de Carbones del Caribe S.A. como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, mientras la
jurisdicción contencioso administrativa se pronuncia sobre la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho incoada, y resuelve sobre las excepciones
propuestas.
Segundo. REMITIR copia de esta providencia
a la Procuraduría General de la Nación para lo de su competencia.
Tercero. Por Secretaría, líbrese la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese, notifíquese, cúmplase e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado Ponente
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] El parágrafo del artículo 837, modificado por el artículo 85 de
la Ley 6 de 1992, establece: "cuando se hubieren decretado medidas
cautelares y el deudor demuestre que se ha admitido demanda contra el título
ejecutivo y que ésta se encuentra pendiente de fallo ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, se ordenará levantarlas..."
[2] Véanse por ejemplo, las sentencias T-462/97, 345/98, 380/98,
312/99 y 415/99.
[3] Véanse las sentencias C-300/94, C-510/97 y C-320/98.
[4] M.P. Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo.
[5] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[6] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[7] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[8]Almagro Nosete Jose.
Constitución Española de 1978.  Revista de Derecho Público. Madrid. 1985. Pgna
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