C-272-98
Sentencia C-272/98
Sentencia
C-272/98
ESTADO-Concepto
En general la
palabra Estado se emplea en la Carta para designar al conjunto de órganos que realizan
las diversas funciones y servicios estatales, ya sea en el orden nacional, o ya
sea en los otros niveles territoriales. Por ende, cuando una disposición
constitucional se refiere al Estado, y le impone un deber, o le confiere una
atribución, debe entenderse prima facie que la norma constitucional habla
genéricamente de las autoridades estatales de los distintos órdenes
territoriales. Por ende, la competencia de regulación de los servicios públicos
es genéricamente estatal, lo cual obviamente no significa que esa facultad
pueda ser atribuida por la ley a cualquier entidad estatal, por cuanto la
Constitución delimita, en materia de servicios públicos domiciliarios, algunas
órbitas específicas de actuación de las distintas ramas de poder, las cuales deben
ser respetadas.
PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Delegación en
comisiones de regulación facultades para señalar políticas generales en materia
de servicios públicos
La norma
impugnada está simplemente permitiendo la delegación de unas funciones
presidenciales, a saber, la posibilidad que tiene el Ejecutivo de señalar, de
conformidad con la ley, las políticas generales de la administración y control
de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios. Esta conclusión es ya
suficiente para rechazar uno de los cargos de la demandante, según el cual no
podría la ley permitir esa delegación presidencial por ser ésta una función
compartida con el legislador. En efecto, la simple lectura del artículo 370 de
la Carta, que es literalmente reproducido por la norma impugnada, muestra que
esas atribuciones son eminentemente presidenciales, teniendo en cuenta que han
sido colocadas en cabeza del primer mandatario. Todo lo anterior, como es
obvio, respetando la órbita que fue definida por el Legislador con el pleno de
las atribuciones constitucionales, para que el Presidente pudiera  fijar
dichas  políticas.
COMISIONES DE
REGULACION-Naturaleza
jurídica/DELEGACION DE FUNCIONES PRESIDENCIALES A COMISIONES DE REGULACION-Constitucionalidad
Las comisiones de
regulación, a pesar de ser unas unidades administrativas especiales, con
independencia administrativa, técnica y patrimonial, se encuentran sujetas a
una importante injerencia presidencial ya que el ministro del ramo las preside.
Sin embargo, esa dependencia de las comisiones de regulación frente al Gobierno
en manera alguna implica la inconstitucionalidad de las mismas, ni de la
posibilidad de que el Presidente delegue en ellas la definición de las
políticas generales de la administración y control de eficiencia de los
servicios públicos domiciliarios, por la sencilla razón de que se trata de
funciones presidenciales. En efecto, mal podría el juez constitucional declarar
inconstitucional una ley porque permite la delegación de una función del
Presidente en una agencia estatal subordinada al Ejecutivo, por considerar que
ésta no es suficientemente autónoma, pues en general es propio de la delegación
que la autoridad delegataria se encuentra en una cierta subordinación frente a
quien delega. La fijación de políticas de control y eficiencia de los servicios
públicos es entonces una función típicamente administrativa que cumple el
Presidente en calidad de suprema autoridad administrativa, para la concreción
de políticas de desarrollo de los servicios públicos domiciliarios, por lo que
la delegación de esta atribución no sólo resulta pertinente en razón de la
naturaleza de la función, sino que, a la luz de la Carta de 1991, es una opción
totalmente razonable, mas aún cuando precisamente en materias como los
servicios públicos el Constituyente pretendió fortalecer los principios de
eficacia y celeridad de la administración.
DELEGACION DE
FUNCIONES PRESIDENCIALES EN CONSTITUCION POLITICA VIGENTE
La Carta no
define de manera expresa  cuáles funciones de las incluidas en el artículo 189
de la Carta  pueden ser delegadas o no sino que defiere a la ley la precisión
de las atribuciones presidenciales delegables. Por ende, se debe a entender que
el principio general es que la ley puede autorizar la delegación de cualquier
función presidencial, sin que esa posibilidad esté restringida a aquellas que
el primer mandatario ejecuta como suprema autoridad administrativa, razón por
la cual esta Corte ha explícitamente reconocido que también son susceptibles de
delegación las funciones en su calidad de jefe de gobierno. Es entonces claro
que la mayor parte de las funciones presidenciales pueden ser delegadas, como
efectivamente lo ha manifestado esta Corte en varias oportunidades; sin
embargo, esta misma Corporación ha considerado que excepcionalmente es
improcedente la delegación, cuando se trata de una atribución que compromete a
tal punto la integralidad del Estado y la investidura presidencial, que se
requiere una actuación directa del Presidente como garantía de unidad nacional.
Referencia:
Expediente D-1880
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 68 de la ley 142 de 1994
Actor: Mónica  Saad.
Temas:
La formulación de
las políticas generales de administración y control de eficiencia de los
servicios públicos domiciliarios como atribución presidencial.
Delegación de
funciones presidenciales  y  Comisiones  de Regulación de Servicios Públicos
Domiciliarios.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá,
tres (3) de junio de mil novecientos noventa y ocho (1998)
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente
Vladimiro Naranjo  Mesa y por los magistrados Carmenza Isaza de Gómez, Carlos
Gaviria Díaz, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, Jose Gregorio
Hernandez Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero y
Fabio Morón Díaz .
EN EL NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Han pronunciado la siguiente
SENTENCIA
I.- ANTECEDENTES.
La ciudadana MONICA
SAAD presenta demanda de  inconstitucionalidad  contra el artículo 68 de la Ley
142 de 1994, la cual fue radicada en esta Corporación  con el número D-1880.
Cumplidos, como están los trámites previstos  en la Constitución  y en el Decreto
No 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta
sentencia.
II- LOS TEXTOS LEGALES OBJETO DE REVISION
El artículo acusado
de la Ley 142 de 1994 señala lo siguiente:
LEY 142 DE 1994
(Julio 11)
“Por el cual se establece el régimen de
servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”
(...)
“ARTICULO 68.
El Presidente de la República señalará las políticas generales de la
administración  y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios,
que le encomienda el artículo 370 de la Constitución Política y de los demás a
los que se refiere esta ley, por medio de las comisiones de regulación de los
servicios públicos, si decide delegarlas, en los términos de esta  ley.
Las normas de
esta ley que se refieren a las comisiones de  regulación se aplicarán si el
Presidente resuelve delegar la función aludida; en caso contrario, el
Presidente  ejercerá las funciones que aquí se  atribuyen a las Comisiones.”
III- LA DEMANDA
La demandante considera
que  el artículo 68 de la ley 142 de 1994 viola los artículos 211 y 370  de la
Constitución, porque permite indebidamente la delegación de las  funciones del
Presidente consagradas en el artículo 370 de la Carta, las cuáles, según su
opinión,  no son susceptibles de delegación. En efecto, considera que  no todas
las atribuciones del Presidente son delegables, ya que esta  figura no se hace
extensiva a las funciones presidenciales relativas a la  condición de Jefe de
Estado y de Gobierno del primer mandatario, porque  estas últimas son
competencias que, según su criterio, le son  exclusivas,  ya que “ a través de
ellas se cumple la  política gubernamental.”
Por consiguiente, la
demandante describe como no delegables y  por ende,  no comprendidas en el
artículo 211 de la Constitución, las funciones de  nombramiento y remoción de
los ministros, la dirección de las relaciones internacionales, de la fuerza
pública y de las operaciones de guerra, la conservación y restablecimiento del
orden público, la  permisión del tránsito de tropas extranjeras y la
formulación de políticas generales de administración de los servicios  públicos
domiciliarios, función que en su opinión “ no puede por tanto ser delegada por
el titular en cualquier otro funcionario, dependencia o agencia de inferior
categoría”.
Respecto a la
vulneración del  artículo  370 de la Constitución, la demandante sostiene que
el Congreso no podía delegar en el  Presidente  algunas de las atribuciones que
la Ley 142 de 1994 termina entregando a las comisiones de regulación,  teniendo
en cuenta que dichas funciones  son  producto de una competencia compartida
entre el Legislador y el Presidente.  En consecuencia, estima  la demandante,
que no es lógico  ni ajustado a la estructura jurídica constitucional, pensar
que el Presidente,  así como tampoco el Legislador,  deleguen en un organismo
de inferior categoría un poder que no le corresponde ni al uno ni al otro en
forma exclusiva, porque ni “la ley ni el Presidente de la República pueden
delegar en las comisiones de  regulación las funciones que el constituyente
primario les otorga de manera especial.”
En conclusión, y
como apoyo de todo lo anterior, la demandante presenta  a consideración  de la
Corte la  sentencia  de nulidad expedida por el  Consejo de Estado el 25 de
septiembre de 1997, la cual ordena inaplicar el artículo 68 de la Ley 142 de
1994, por razones de inconstitucionalidad. Esa providencia, en términos
generales, expresa lo siguiente:
El Presidente ejerce
funciones en calidad de jefe de Estado, jefe de gobierno y suprema autoridad
administrativa. Por su complejidad, muchas de esas funciones pueden ser
delegadas, cuando así lo permita el legislador. Sin embargo, si bien el artículo
211 de la Carta, que regula las funciones presidenciales, no distingue,  por lo
cual podría dar a entender que todas son delegables por autorización de la ley,
“la conclusión no puede ser ésa porque existen funciones que por definición no
puede  ejercer sino el Presidente, en especial aquellas que cumple en su papel
de jefe  de  Estado y de gobierno, porque a través de ellas se cumple la
política gubernamental”. La formulación de políticas generales de
administración de los servicios públicos domiciliarios es, según esa sentencia,
una de ellas, “porque va envuelto el programa de gobierno que  (el Presidente)
juró cumplir”.
Para el Consejo de
Estado, en dicha providencia,  las funciones incluídas en el artículo 370 de la
Carta, son indelegables, y no es aceptable que sean entregadas por su titular a
cualquier otro organismo de inferior categoría.  Así, ni el Presidente  puede
formular políticas por fuera de la Ley, ni el Legislador, puede quitárselas a
aquel “ para conferírselas a otro organismo o funcionario” . Por ende, la
potestad  reguladora o normativa  relacionada con la prestación de los
servicios  públicos  en general  o con servicios públicos domiciliarios en
particular, le compete  por mandato  de la Carta al Legislador (artículo 150 y
365 C.P), quien debe  señalar el régimen jurídico de tales servicios e indicar
quienes pueden prestarlos. Por ello, ”tampoco la ley podía  otorgar ese poder
reglamentario a la Comisión reguladora de Telecomunicaciones”, porque si eso
fuera así,  sería una delegación de  potestades legislativas no autorizada por
la Constitución,  a un órgano de la administración.
IV. INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES.
4.1. Intervención
de Jorge  Mercado Díaz, Director Ejecutivo de la Comisión de Regulación de
Energía y Gas.
En opinión del señor
Jorge Mercado Díaz, el artículo 211 de la Constitución,  simplemente  determina
la facultad que tiene  el legislador para indicar al Presidente  las funciones
que puede delegar. Considera que eso no es una invención del Constituyente sino
el  producto de la concordancia con el artículo 113 de la Constitución.
Con respecto al
programa de gobierno, sostiene que  ningún programa podría ir en contra del principio
de eficiencia de los servicios públicos, el de solidaridad, o en contra de la
Constitución y la ley. Para sustentar las anteriores consideraciones, el
interviniente se refiere a la sentencia  C-397 de 1995, en relación con la
Comisión Nacional de Valores.
4.2 Intervención
de Douglas Velazquez Jacome, representante legal de la Comisión de Regulación
de Telecomunicaciones.
Para defender la
constitucionalidad de la norma, el interviniente sostiene que no existe
precepto alguno que prohiba expresamente al legislador autorizar al primer
mandatario la delegación de ciertas funciones presidenciales. Por lo tanto, si
el artículo 68 de la Ley no es contrario a ningún precepto de la Constitución,
mal podría considerársele  inconstitucional. Según su criterio, la
interpretación sistemática de la Carta no permite concluir que algo es
inexequible si no hay texto constitucional en el cual se pueda apoyar esa
consideración. Por ende, la tesis de que hay facultades “de suyo” indelegables,
amparadas por la interpretación sistemática, no es de recibo cuando el texto
constitucional es  claro pues el artículo 211 superior faculta al Presidente
para delegar las competencias que el legislador autorice; y este precepto no
distingue sobre el alcance de esa atribución legislativa, lo que obliga al
interprete a no crear doctrinariamente distinción alguna al respecto.
El interviniente
precisa igualmente que las facultades del artículo 370  son de naturaleza
diferente a la potestad reglamentaria, porque el Presidente ya tenía esa
atribución en el artículo 189 No 11 de la Constitución.  Además, se pregunta el
ciudadano ¿si antes, con la Constitución del 86 existía el artículo 135 que
expresamente decía que  se podían delegar las funciones como suprema autoridad
administrativa, por qué si la nueva constitución eliminó esa restricción, se
pretende mantenerla por vía interpretativa, negándole todo el efecto al nuevo
régimen constitucional?
4.3. Intervención
del  Dr. Carlos Julio Gaitán Gonzales, Ministro de Desarrollo Económico.
En su opinión, la
competencia del Presidente como Jefe de Estado está relacionada con la  unidad
política y soberana de la Nación. Así, la atribución prevista en el artículo
370 de la Carta no guarda relación alguna con esa unidad política y por
consiguiente, no es de aquellas que ejecuta el Presidente en su calidad de Jefe
de Estado. La competencia contemplada en dicho artículo es de carácter
administrativo y por lo tanto es de las ejercidas por el Presidente en su
condición de  suprema autoridad administrativa. Además, considera el
interviniente, que el Presidente tampoco  jura cumplir ningún programa de
Gobierno, como equivocadamente lo sostiene el Consejo de Estado, ya que dicha
obligación fue impuesta por la ley  131 de 1994 exclusivamente a los alcaldes
y gobernadores. Finalmente, agrega el ciudadano, la Asamblea Nacional Constituyente
discutió la tesis del Consejo de Estado y no la acogió al expedir el texto del
artículo 211, logrando con ello una interpretación amplia  que posibilita la
delegación presidencial de funciones a fin de garantizar  los principios del
artículo  209 de la Constitución.
Por consiguiente,
concluye el interviniente, tanto las funciones administrativas como las de
gobierno son susceptibles de delegación, según el texto de la Constitución y la
jurisprudencia constitucional. Debido a su naturaleza administrativa,
la atribución del artículo 370 es susceptible de delegación. Al
respecto, concluye que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado
que ante la existencia de funciones de gran complejidad técnica se requiere la
creación de órganos especializados que la cumplan pues así  se pueden
garantizar los fines de  la libre competencia, la intervención económica por
parte del Estado y la función social de la empresa.
4.4. Intervención
del Dr. Alirio Rodriguez Ospina, en su calidad de apoderado especial de la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
Según el
interviniente, el artículo 365 de la Constitución  que fija la
regulación de los servicios públicos, señala que dicha atribución corresponde
al Estado, dejando a la ley la definición de a que rama del poder público
compete esa función.  Por consiguiente,  del artículo 370 de la Carta se
desprende que  “en el régimen legal colombiano se optó por  la desintegración
de las tres formas de intervención del Estado”, y se atribuyó al Presidente las
funciones de  regular y controlar “que por mandato de la ley obedece a una
delegación presidencial  hecha a las comisiones  para efectos de la Regulación
y a la Superintendencia  para efectos del control e inspección que le señala la
Constitución”. Esta delegación presidencial, según la interviniente, encuentra
fundamento en  el artículo 209 de la Constitución   que señala que son
mecanismos propios de la función administrativa, el desconcentración,
delegación y descentralización administrativa, así como en el artículo 211
superior que explícitamente se refiere a la delegación presidencial. En
consecuencia, no prospera en su opinión la consideración de
inconstitucionalidad del artículo 68 de la ley, máxime si se tiene en cuenta
que no  hay prohibición constitucional ni  legal que impida dicha delegación.
V. INTERVENCIONES CIUDADANAS
Con el fin de dar
mayor claridad a las intervenciones, la Corte comenzará por referirse a
aquellas que impugnan la demanda y defienden la constitucionalidad de la norma,
para luego presentar los argumentos de quienes solicitan la inexequibilidad de
la disposición acusada.
5.1. Intervención
del ciudadano  Luis Ignacio Betancur Escobar.
Según el ciudadano,
el artículo 211 de la Constitución  permite que la ley determine cuáles son las
funciones que puede delegar el  Presidente y sobre que dependencias puede
recaer dicha delegación,  como es el caso de las “ agencias del estado”. Ni el
artículo 211 ni el 370 de la Constitución establecen distinciones a esa
delegación. Por consiguiente, en su opinión, no existe una base constitucional
sólida, que permita  concluir que hay unas funciones presidenciales que se
pueden delegar y otras que no. Además, sostiene que el artículo 370 superior,
hace referencia a políticas  de administración  y control de eficiencia en
servicios públicos y no a las políticas económicas o gubernamentales
generalmente consideradas, contenidas en el articulo 208 de la Carta.
En relación con la
facultad de regulación, manifiesta  que ésta es delegable si el legislador así
lo dispone, en virtud del artículo 365 de la  Carta.  En opinión del
interviniente, esta situación “ opera con suma claridad  también en la Ley 143
de 1994 sobre el servicio público de electricidad y en la Ley 401 de 1997 que,
a parte de crear  Ecogas y otras dependencias, reitera  la delegación de la
facultad regulatoria a una de las comisiones mencionadas.” Considera igualmente
que la regulación, distinguiéndola de la reglamentación, es necesaria, porque
encausa fuerzas del mercado impidiendo el desbordamiento de la  iniciativa
privada cuando va en contra del interés general. En consecuencia permite que
en  un país que escoge la  vía de la libre iniciativa como base de la actividad
económica, limitada por  el bien común, existan reglas de juego que corrijan o
encausen  las fuerzas del mercado hacia el interés general que se pretende. Por
lo tanto, esta diferenciación es válida ya que la Corte Constitucional ha
distinguido entre la facultad de regular y la de reglamentar, cuando reconoció
que en materia de uso del suelo el Congreso había deferido válidamente en el
Ministerio del Medio Ambiente la responsabilidad del Estado de “regular y
orientar  el uso del suelo y la explotación de bienes que forman el patrimonio
nacional”. Además, el artículo 365  de la Constitución   le dejó al Legislador
la opción de determinar quien y cómo debe regular los servicios públicos,
circunstancia que resulta congruente con el artículo 334 de la Constitución.
Manifiesta,
adicionalmente, que ninguna de las tres comisiones fue creada  por ley, sino
por decretos con fuerza de ley expedidos en uso de las atribuciones
presidenciales del artículo 20 transitorio. Por consiguiente, fue el Presidente
como legislador transitorio quien las creó.  En ese orden de ideas, es claro
que el Legislador  resolvió ratificar la existencia de las  tres comisiones y
les confirió las funciones regulatorias  con la ley 142 de 1994.
Por último, agrega
el interviniente, que  las funciones relativas a fijar las políticas
generales, son distintas a las de regular los servicios públicos domiciliarios
cuya base constitucional proviene del artículo 365 de la C.P en consonancia con
el 334 ibídem. En ese orden de ideas no es inconstitucional el artículo 68 de
la ley, en razón a que,  el régimen general de los servicios públicos tiene que
ser fijado por la Ley, la regulación de los servicios públicos está en cabeza
del Estado y el control y la vigilancia también son del Estado.
5.2.. Intervención de  la ciudadana  Mónica
Pedroza Garcés.
Estima la ciudadana
que la norma acusada se ajusta a la Constitución,  porque el artículo 211 de la
Carta  determina que  la ley es la encargada de señalar  en qué entidades se
pueden delegar y las funciones presidenciales susceptibles de ello, sin que
exista excepción alguna. Por eso, sólo el  legislador tiene facultad  para
determinar las funciones que podrán ser delegadas y cuáles no, así como las
condiciones por las cuales se pueden ejercer tales prerrogativas.
Con fundamento en la
sentencia C-315 de 1995 de la Corte, la ciudadana manifiesta que para que la
delegación opere y sea válida, como en este caso, debe existir: a) Autorización
legal; b) La competencia no debe ser ajena al delegante; c) Debe haber un acto
presidencial de delegación, d) Solo  puede ser delegatario quien establezca la
Constitución Política, e) Los actos o resoluciones que en ejercicio de la
delegación dicta el delegatario, se reputan suyos para todos los efectos legales
y al hacerlo compromete su responsabilidad, y f) El delegante puede reasumir
sus funciones delegadas en cualquier momento. Estas circunstancias, a juicio de
la ciudadana, se cumplen en relación con el artículo acusado, pues en ese caso
la delegación no sólo es jurídicamente posible sino absolutamente conveniente,
ya que se abordan temáticas relativas a la intervención del Estado en la
economía. Además, en virtud de la cláusula general de competencia, (Artículo
114 y 150 C.P.),  se le atribuye al Congreso  toda la potestad para crear las
comisiones de regulación y fijar sus características, porque es función del
Congreso de la República fijar la estructura  de la administración y en su
desarrollo  crear entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y
estructura orgánica, tal y como lo señala el artículo 150 No 7 de la
Constitución. Ello sin perjuicio de la facultad  que esa misma norma otorgó  al
Presidente de la República para modificar la estructura de las entidades
públicas vinculadas al régimen de estos servicios con el  fin de garantizar  su
debida organización y funcionamiento.
Según la ciudadana,
el artículo 344 de la Carta establece que  el Estado  interviene  en los
servicios públicos, en su calidad de director general de la economía. En este
sentido el gobierno tiene facultades complementarias a las del legislador en
cuanto le es posible  ejercer esa intervención a la luz de un régimen  general
que fije el Congreso. En ese sentido, sostiene que el artículo 370 de la
Constitución, señala que  los servicios públicos son inherentes  a la finalidad
social del Estado, y establece la desconcentración de funciones de control y
vigilancia del Presidente de la República como  suprema autoridad
administrativa, en cabeza de la Superintendencia del Servicios Públicos.
Igualmente determina que con sujeción a la ley, es el Presidente de la
República quien señalará las políticas  generales de la administración y
control de eficiencia de los servicios  públicos. Así,  las comisiones
profieren actos administrativos que no tienen el carácter de decretos
reglamentarios, que corresponden al Presidente (artículo189 No 11),  ni
decretos con fuerza de ley (artículo 150 No 10 C.N),  ni leyes de la República.
“ Por lo tanto, afirma la interviniente, “la función  administrativa no es
legislativa ni jurisdiccional  sino son atribuciones típicamente
administrativas orientadas a un actividad concreta y práctica que consiste en
actos  jurídicos y en operaciones materiales.”
En conclusión, la
ciudadana considera  que las comisiones de regulación,  ya sea que se
entienda que sus funciones fueron atribuidas  por la Ley o delegadas por el
Presidente de la República, constituyen una desconcentración de funciones
válida porque, en síntesis:
·
El artículo 211 no
estableció límite alguno a la posibilidad de  delegación.
·
El Congreso de la
República está facultado constitucionalmente para fijar el régimen jurídico de
los servicios públicos.
·
El legislador debe
fijar los parámetros por los cuales  el Gobierno efectuará la intervención en
la economía.
·
Corresponde al
legislativo determinar  la estructura orgánica de la administración.
·
El Congreso tiene para
sí la cláusula General de Competencia.
·
La ley 142  determinó
el régimen  general de servicios públicos sin que se agotara el contenido  de
la función presidencial de  fijar políticas de administración y control de
eficiencia de servicios. Por ello el Presidente no ha  quedado despojado de
esa  potestad.
5.3. Intervención
del ciudadano Juan José Arango García
Según el
interviniente, para los  tratadistas Diego Younes Moreno y Alvaro Tafur, entre
las funciones que le competen al Presidente como suprema autoridad
administrativa se encuentra el ejercicio  de la inspección y vigilancia de los
servicios públicos y  lo relativo a la regulación de los mismos. En
consecuencia estima que la doctrina mayoritaria se inclina por considerar esta
atribución como tarea administrativa, factor que permitiría la delegación.
Además, sostiene que “riñe con la lógica,  que un Estado descentralista,
autonomista y participativo privilegie  la concentración y niegue por tanto la
delegación, pues lo que los primeros  principios trasuntan es la intención de
descomponer el poder político, mientras que  la concentración es la negación de
esa descomposición”.
Por otro lado, según
el interviniente, en  el artículo 196 de la Constitución Nacional, las
funciones de Jefe de Gobierno  pueden delegarse, ya que se autoriza  al
Presidente esa posibilidad, incluso frente a las concernientes a su condición
de  Jefe de Gobierno. Por eso, en su opinión, lo que el artículo 211 de la C.P
deja ver, es una reserva a favor del Congreso; una discrecionalidad  política
en el Legislador  para que determine cuales  funciones pueden delegarse. Según
su criterio, “si la Carta no califica expresa o tácitamente  una competencia
como indelegable pero confía al legislador la determinación de cuáles son
delegables, parece más que obvio que la discrecionalidad está  radicada en el
órgano que hace las leyes, el cual tendrá  la libertad de apreciar si prohibe o
no  el traspaso de algunas competencias.”
Respecto a la
posición del Consejo de Estado, el ciudadano sostiene que es contrario al
principio de separación de poderes “que el Juez, ocupando el lugar que
pertenece al Legislador y apropiándose de su discrecionalidad, entre a
determinar  cuáles competencias se pueden delegar y cuáles no para, a renglón
seguido, concluir  que erró el Legislador al autorizar una delegación.”
Por ello el
ciudadano concluye que incluso si se pudiera considerar que la regulación de
los servicios  públicos es una función que ejerce el Presidente como jefe de
gobierno, ello en nada impediría su delegabilidad, en primer lugar porque la
carta no lo prohibe, en segundo término porque la delegabilidad es la norma
general, y finalmente porque  entra en la órbita de la discrecionalidad del
Legislador.
5.4. Intervención
del ciudadano Ramiro Borja Avila.
En opinión del
ciudadano, el artículo acusado no es inconstitucional, porque no hay en la
Carta prohibición alguna para el legislador de  abstenerse de autorizar al
primer mandatario  la delegación de funciones presidenciales. Por lo tanto no
puede declararse inexequible  el artículo 68 porque no contradice ningún
precepto constitucional, e interpretando sistemáticamente la Constitución y el
artículo 211 de la misma,  no hay cómo determinar qué  facultades del
Presidente si se  pueden delegar y  qué otras no. En ese orden de ideas manifiesta
que “si por mandato judicial se desconoce la voluntad del constituyente de
otorgarle al Legislador la potestad de  decidir cuales funciones  son
delegables y cuales no, se viola la Constitución, porque la interpretación
sistemática no puede contradecir el mismo texto constitucional.”.
Igualmente, el
ciudadano considera que no existe razón jurídica que permita afirmar que la
posibilidad de  dictar políticas generales de la administración  es una
facultad del Presidente de la República que no se  puede delegar. Tampoco
considera de recibo la afirmación según la cual las funciones  que la
Constitución Política  asigna al Presidente  en el artículo 370 son
indelegables  porque  en ellas “ va envuelto el programa  de gobierno que juró
cumplir”. Al respecto afirma, que el primer mandatario al tomar posesión de su
cargo,  solo jura cumplir  la Constitución  y las leyes,  y no programa alguno
de Gobierno.
Tampoco puede
aceptarse, en opinión del ciudadano,  que  las facultades  de dictar las
políticas generales de la administración  sean de naturaleza legislativa porque
el artículo 370 dice que éstas se desarrollan con sujeción a la ley, por lo
cual debe entenderse que son administrativas y no son “compartidas por el
Legislador”.  Además, según su parecer, es evidente que esas facultades del
artículo 370 son de naturaleza diferente a la potestad reglamentaria porque esa
atribución ya estaba consagrada en el artículo 189 No 11 de la Carta.
Finalmente, el ciudadano señala que si  la norma de la anterior constitución
decía que  sólo se podían  delegar las funciones del Presidente  como supremo
jefe de la administración y la Constitución nueva no lo dice, el intérprete no
puede resucitar la anterior carta y mantenerla vigente.
5.5. Intervención ciudadana de  Julika Weiss
Angel y de Jaime Elias Robledo Vásquez.
Estiman  los
intervinientes que la norma acusada se ajusta a la Carta pues el artículo 370
de la Constitución  no señala la indelegabilidad  de la facultad de regulación
en materia de servicios públicos. Por el contrario establece que al Presidente
le corresponde señalar las políticas en materia de servicios públicos  y las
comisiones desarrollan esas políticas. En ese orden de ideas, los ciudadanos
consideran que el artículo 211 es claro al señalar  cuales actividades son
delegables por el Presidente y a quien le pueden ser delegadas. Igualmente
consideran que el artículo 365 superior atribuye la función de regulación  de
los servicios públicos al Estado, sin hacer distinción en cuanto al  órgano que
debe ejercer  esta función, por lo cual no es contrario a la Constitución que
el legislador haya determinado que esa competencia se le debía entregar a las
comisiones de regulación.
Finalmente, los
intervinientes sostienen que la delegación  existe en Colombia,  porque sería
ilógico pretender que todas las funciones, como Jefe de Estado y de gobierno
las ejerciera  personalmente le Presidente de la República. Como ejemplos de
ello y de las diversas agencias del gobierno, menciona entre otras,  las
siguientes: Superintendencia Bancaria, Superintendencia de Valores y el Consejo
Superior de Comercio exterior.
5.6. Intervención
de Margarita María Nuñez Trujillo.
Esta ciudadana
solicita la declaratoria de inexequibilidad del artículo 68 de la ley 142 de
1994. Según su criterio, el artículo 211 de la Constitución no hace
distinciones en relación con las funciones que pueden ser delegadas por el
Presidente pero la delegación “parece referirse solamente a aquellas
atribuciones que el Presidente de la República tiene como suprema autoridad
administrativa, y no a las atribuciones que éste posee en su calidad de Jefe de
Estado y Jefe de Gobierno”. Para apoyar esta teoría cita  una sentencia  de la
Corte Suprema de Justicia del 12 de diciembre de 1986 en donde ese tribunal especifica
que las funciones Presidenciales de Jefe de Estado “ sólo pueden ser ejercidas
por el Presidente de la República, aun estando ausente del territorio
nacional.” En consecuencia, sostiene que la delegación de funciones que
consagra el artículo 211 solamente es aplicable  a las funciones
administrativas que cumple el Presidente de la República, en su calidad de
suprema autoridad administrativa.
5.7. Intervención
del Ciudadano Manuel José Cepeda Ulloa
Este ciudadano
coadyuva la solicitud de inexequibilidad pero por razones diferentes a las que
señala la demandante en su presentación. Según  su opinión, no son válidas las
razones que aduce el Consejo de Estado para considerar que las funciones
presidenciales relativas a la administración y control de eficiencia de los
servicios públicos son indelegables, ya que el argumento de que tales políticas
comprometen “la responsabilidad política” es muy general, teniendo en cuenta
que prácticamente cualquier facultad presidencial puede llegar a
comprometerla.
Igualmente considera
que  la  facultad de  formular políticas de administración y control de los
servicios públicos domiciliarios  no siempre “está ligada al programa de
gobierno que se comprometió a desarrollar el Presidente”, ya que en algunos
casos es posible que el tema de los servicios públicos no sea siquiera
contemplado por los candidatos.
Por las anteriores
razones, no acoge los postulados del Consejo de Estado  y de la demandante,
pero considera que de todos modos el artículo acusado debe ser retirado del
ordenamiento. Según su criterio, la Constitución de 1991 se  ocupó de manera
expresa del poder regulatorio como herramienta para corregir fallas del
mercado. También otorgó a órganos de rango constitucional  que no pertenecen a
la rama ejecutiva ni legislativa funciones regulatorias dentro de los
lineamientos que señale la ley, como es el caso  de la Comisión Nacional de
Televisión y el Banco de la República. Igualmente, asignó facultades de
regulación a las entidades territoriales, las cuales la ejercen a través de los
órganos representativos correspondientes de acuerdo a los parámetros que fije
la Ley.  Además, “ la Constitución”  confirió al “Estado, sin especificar el
órgano constitucional responsable”,  la función de regular los servicios públicos.
En ese orden de
ideas, el interviniente cree que es razonable que  ante la diversidad de
materias, la Constitución prevea diversas formas de manifestar el poder
regulatorio. Sin embargo, en su opinión, todos los tipos de manifestación del
poder regulatorio  tienen la materia a regular claramente determinada. Por lo
tanto, las funciones del órgano correspondiente “ están circunscritas a un
ámbito limitado, especializado y técnico.” Además, “ el órgano regulador es
autónomo” y “ las funciones de regulación no son exclusivas de este sino  que
deben ejercerse dentro de los lineamientos que trace el Congreso de la
República.“
Por ende, la
autonomía es la más relevante de estas características, ya que  preserva al
órgano regulador de intereses y presiones. Desde el punto de vista
constitucional, ese núcleo de autonomía es reconocido y puede ser desagregado
en el elemento estructural, que señala que el órgano regulador no puede ser una
dependencia más ni una unidad al interior de una  entidad; el funcional, que
señala que las decisiones del órgano regulador no pueden estar supeditadas a
ratificaciones o revocaciones de otras autoridades de manera general e
indiscriminada, salvo casos específicos de urgencia; y, finalmente, desde el
punto de vista de dirección,  los funcionarios que  orienten el órgano no deben
estar a merced del apoyo político  de un superior ni a complacencia de su
gestión.
Por eso el ciudadano
concluye que  la subordinación orgánica de las comisiones al Presidente, que
es evidente en todos los sentidos,  es contraria a la autonomía que dichos
órganos deberían tener, por lo cual el artículo 68 de la Ley 142 es
inconstitucional. El interviniente considera entonces que “el artículo 68 y sus
conexos de la ley 142 de 1994, que crean y definen la naturaleza de las
comisiones de regulación, son  contrarios a la Constitución, porque  las
subordinan al Ejecutivo cuando deberían preservarlas garantizando su autonomía
y  porque las convierten en un apéndice administrativo en lugar de reconocerlas
como agencias estatales.” Así, aunque el poder de regulación es necesario
porque la administración es lenta y reacciona tarde a las principales
necesidades de tipo tecnológico  y de  innovación, la técnica legislativa
utilizada en el caso del artículo 68 de la Ley, es inadecuada.
VI- EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
Estima  el
Procurador General de la Nación, que el Constituyente no hizo una clara
diferencia entre las calidades del Presidente como Jefe de Estado, de Gobierno
y suprema autoridad administrativa.  Por lo tanto la jurisprudencia y la
doctrina  han procurado establecer los casos en que se puede llevar a cabo la
delegación de esas funciones. Es el caso de la sentencia C-485 de 1993, en
donde la Corte Constitucional  consideró que la ley ordinaria no podía  reducir
o suprimir la facultad constitucional del Presidente  a representar
internacionalmente al Estado.
Respecto a la
calidad de suprema autoridad administrativa,  el Presidente puede utilizar el
mecanismo de la delegación, porque se trata de poner en marcha  el
complejo aparato estatal, lo que es una labor que no puede ejecutar de manera
exclusiva, sino en colaboración con los funcionarios y órganos
correspondientes.
Opina el Ministerio
Público que  el artículo 211 de la Constitución  no excluye de la posibilidad
de delegación a ninguna de la funciones presidenciales. Además el precepto
faculta al Legislador para determinar  que funciones puede o no puede delegar
el Presidente. En este orden de ideas, los artículos 115 y 189 de la
Constitución permiten establecer  que las competencias presentadas por el
Presidente en su calidad de Jefe de Gobierno, son aquellas que debe adelantar
con concurso  de sus ministros y directores de Departamentos Administrativos.
Así, en  la sentencia C-315 de 1995  la Corte admitió la posibilidad de
delegación en estas circunstancias. También, la delegación de las funciones del
artículo 370 de la Carta es posible, ya que esa facultad tiene un carácter netamente
administrativo pues busca la prestación oportuna y eficiente de los servicios
públicos.
Considera igualmente
el Ministerio Público que la determinación de las políticas generales de
administración  y control de eficiencia  de los servicios públicos
domiciliarios no puede efectuarla el Presidente de la República de forma
autónoma, pues el artículo somete  ese acto ejecutivo a  la ley. Por lo tanto
el Legislador era competente para determinar  ese régimen de los servicios
públicos, como en efecto lo hizo.
Finalmente, según la
Vista Fiscal, la competencia del Congreso para crear las comisiones de
regulación se encuentra avalada  por la Corte Constitucional en la sentencia
C-066 de 1997, en lo que se refiere “ a que no existe un traslado de competencias
del Legislador al Presidente de la República” en  el caso de las comisiones.
Por consiguiente,  y
teniendo en cuenta que el Presidente puede o no delegar  dichas funciones,
solicita que se declare constitucional el artículo 68 de la ley 142 de 1994.
VII- FUNDAMENTOS JURÍDICOS
Competencia.
1. En los términos
del artículo 241-4 de la Constitución, esta  Corte es competente para conocer
de la presente demanda de inconstitucionalidad, teniendo en cuenta que se trata
de una demanda de un ciudadano en contra de una norma que hace parte de una ley
de la República.
El asunto bajo
revisión.
2- La norma acusada
establece que el Presidente puede delegar en las comisiones de regulación la
facultad de señalar las políticas generales de la administración  y control de
eficiencia de los servicios públicos domiciliarios que le encomienda el
artículo 370 de la Constitución. Según la demanda y algunos intervinientes esa
delegación es improcedente,  porque esa función es exclusiva del Presidente de
la República.  Igualmente consideran que, en virtud de la competencia expresa
que tiene el legislador para expedir el régimen jurídico de los servicios
públicos, la regulación de los servicios públicos implica una competencia
compartida entre el Presidente y el legislador, razón por la cual no podía la
ley convertir esa competencia compartida en una forma de delegación de
funciones del Presidente en otras entidades estatales. Por el contrario, para
la Vista Fiscal y varios intervinientes esa atribución puede ser delegada en
las comisiones de regulación por medio de la ley, pues se trata de una
responsabilidad del primer mandatario y la Constitución autoriza genéricamente
la delegación de todas las funciones presidenciales (CP art. 211). Finalmente,
uno de los intervinientes coadyuda la demanda pero con argumentos diferentes,
pues considera que la violación de la Carta deriva  de la insuficiente
autonomía que la norma demandada reconoce a las comisiones de regulación, lo
que impide  que estas instancias actúen con independencia,  de conformidad con
las necesidades de los asociados.
La presente demanda
plantea entonces el siguiente el interrogante: ¿puede o no la ley autorizar al
Presidente a delegar en unas comisiones de regulación el señalamiento de las
políticas generales de la administración y control de eficiencia de los
servicios públicos domiciliarios? Para responder a esa pregunta, la Corte
procederá a analizar el reparto constitucional de competencias en relación con
los servicios públicos, con el fin de precisar si la norma impugnada hace
referencia a una atribución presidencial, o una competencia compartida entre
Congreso y el Ejecutivo, o a una competencia propia de instancias estatales
autónomas e independientes de la ramas ejecutiva y legislativa. Acto seguido, y
en caso de que se trate de una función presidencial, procederá la Corte a
estudiar si ésta es delegable o no en las comisiones de regulación previstas
por la Ley 142 de 1994.
El reparto de
competencias en materia de servicios públicos domiciliarios.
3.  Los servicios
públicos domiciliarios son inherentes a la finalidad social del Estado, quien
debe promover la prosperidad general y buscar el bienestar y el mejoramiento de
la calidad de vida de los asociados (CP arts 365 y 366). De ello se desprenden
algunas  características y finalidades  específicas de estos servicios :
la de satisfacer las necesidades esenciales de las personas[1] y la de llegar al
usuario mediante redes físicas o humanas con puntos terminales en las viviendas
y sitios de trabajo.[2]
Lo anterior permite que se entiendan  por servicios públicos domiciliarios,
aquellos que señala el artículo 14.21 de la Ley 142 de 1994, como son los de
acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, telefonía pública
conmutada, telefonía móvil rural y distribución de gas combustible.
Atendiendo a estas
consideraciones, la Corte ha declarado que “los servicios públicos deben
mantener un  nivel de eficiencia aceptable para dar respuesta a las necesidades
sociales, en orden  a la realización de los fines esenciales del Estado, a la
justicia social y a promover la igualdad en forma real y efectiva.” [3] Por consiguiente,
corresponde al Estado, garantizar el funcionamiento de los servicios públicos
domiciliarios de forma permanente, continua  y eficiente.
4- Esta importancia
de los servicios públicos en general, y específicamente de los servicios
domiciliarios, explica que la Carta sea cuidadosa en determinar las relaciones
entre los particulares y el Estado, así como las competencias de las distintas
entidades estatales en este campo.
Así,  es claro que
la prestación de los servicios públicos puede  ser realizada tanto por las
autoridades públicas como por los particulares o comunidades organizadas, pero
en todo caso el Estado siempre tendrá bajo su cargo la regulación, control y
vigilancia de estos servicios, con el fin de garantizar el cumplimiento de los
fines que le competen (CP art. 365). Esta regulación, control y vigilancia de
tales servicios armoniza además con la facultad general que la Carta atribuye
al Estado de dirigir la economía e intervenir en los servicios públicos y
privados para racionalizar la economía y mejorar la calidad de vida de los
habitantes, obviamente  sin perjuicio del reconocimiento de la libre iniciativa
privada (CP arts. 333 y 334). Por consiguiente, la Carta, a pesar de que
reconoce la posibilidad de que los particulares presten servicios públicos,
reserva funciones esenciales al Estado en esta materia, y en especial le
atribuye una competencia general de regulación (CP art. 365). Nótese que esta
norma atribuye genéricamente esa función de regulación al Estado, sin señalar
explícitamente que ésta corresponde a una determinada institución específica.
Ahora bien, esta Corte ha señalado que en general la palabra Estado se emplea
en la Carta para designar al conjunto de órganos que realizan las diversas
funciones y servicios estatales, ya sea en el orden nacional, o ya sea en los
otros niveles territoriales. Por ende, cuando una disposición constitucional se
refiere al Estado, y le impone un deber, o le confiere una atribución, debe
entenderse prima facie que la norma constitucional habla genéricamente
de las autoridades estatales de los distintos órdenes territoriales[4]. Por ende, la competencia
de regulación de los servicios públicos es genéricamente estatal, lo cual
obviamente no significa que esa facultad pueda ser atribuida por la ley a
cualquier entidad estatal, por cuanto la Constitución delimita, en materia de
servicios públicos domiciliarios, algunas órbitas específicas de actuación de
las distintas ramas de poder, las cuales deben ser respetadas.
5- Así, la ley juega
un papel esencial en este campo. En efecto, de conformidad con los artículos
150.8, 150.23, 365,367 y 369 de la Constitución, corresponde a la ley
establecer el régimen jurídico de dichos servicios, definir las pautas,
parámetros generales y los aspectos estructurales de los mismos, reservarse
algunos de esos servicios según las necesidades y conveniencias del Estado,
definir áreas prioritarias de inversión social, determinar el régimen de
participación ciudadana y municipal e incluir en los planes y presupuestos de
la Nación el gasto social. En el mismo sentido, esta Corte ha expresado que la
Constitución otorga a  la ley la definición de las competencias y
responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos
domiciliarios y la misión de “ formular las normas básicas relativas a :
la naturaleza, extensión y cobertura del servicio, su carácter de esencial o
no, los sujetos encargados de su prestación, las condiciones para asegurar su
regularidad, permanencia, constancia, calidad y eficiencia en su prestación,
las relaciones con los usuarios, en lo que atañe a sus deberes, derechos, al
régimen de su protección y sus formas de participación en la gestión y
fiscalización de las empresas que presten el servicio, el régimen tarifario y
la manera como el Estado ejerce el control, la inspección y la vigilancia para
asegurar su prestación eficiente.[5]”
Por ende, es al legislador a quien constitucionalmente compete definir el
régimen general de los servicios públicos.
6- Esta importancia
de la ley en la regulación de los servicios públicos se explica no sólo por la
centralidad del principio democrático en la Carta (CP art. 3º), por lo cual es
natural que sean los representantes del pueblo quienes organicen jurídicamente
estos servicios, sino además por la voluntad explícita que tuvo el
Constituyente en su momento, y que se refleja en el artículo 365 de la Carta,
de evitar constitucionalizar toda la ordenación jurídica de los servicios
públicos, ya que ello podía ser excesivamente rígido e ir en contra de los
principios de eficiencia y calidad del servicio público, al poner un obstáculo
al posterior desarrollo normativo de un campo que esta sujeto a cambios muy
dinámicos. Así, la ponencia sobre este tema en la Asamblea Constituyente
expresó específicamente al respecto:
"Introducir
en la Carta Constitucional materias que son susceptibles de un desarrollo
legislativo detallado, puede crear en el tema que nos ocupa, una camisa de
fuerza que impida el desarrollo mismo de los distintos servicios públicos o la
ausencia de normatividad en otros servicios que, por su misma naturaleza,
requieren de un tratamiento especial.
De acuerdo a lo
expresado anteriormente, se deja a la ley el desarrollo de los mandatos
constitucionales, atendiendo la naturaleza y características de cada uno de los
servicios públicos, las dificultades que se presentan entre las empresas y los
usuarios, los elementos propios de cada uno de ellos que, inciden en la
fijación de las tarifas o en su actualización, etc,[6].
Es pues claro que el
Estado debe fijar el régimen de  la prestación de los servicios públicos a
través de la ley, porque la Asamblea Nacional Constituyente consideró
inconveniente elevar a normas constitucionales todas las apreciaciones en
materia de servicios públicos. La Carta asigna entonces a la ley toda la
competencia necesaria para regular y estructurar la materia, de conformidad
con las necesidades e intereses del Estado y la sociedad, atendiendo sin lugar
a dudas lo relativo a los fines sociales, a la participación ciudadana  y  la
descentralización administrativa. La ley es entonces el marco normativo idóneo
para definir con precisión los principales aspectos de los servicios públicos,
susceptibles de variación en el tiempo, de tal forma que se concilien los
factores de descentralización incluidos en la Carta, la participación ciudadana
y  las complejas características técnicas y económicas  que hacen diferente un
servicio de otro.
7- Lo anterior no
significa que sólo la ley puede regular los servicios públicos pues la Carta
atribuye competencias a otros órganos estatales. Así, conforme al carácter
autonómico y descentralizado del Estado colombiano (CP art. 1º), los
departamentos y los municipios pueden  reglamentar las normas  fijadas por el
Congreso, y adaptarlas a las necesidades particulares propias del ámbito
territorial en que se encuentran.[7]
En ese orden de ideas, los departamentos pueden conceder subsidios y
reglamentar servicios a su cargo, según se  desprende  de los artículos 298 y
302 de la Constitución. Los  municipios, igualmente, en virtud de los artículos
311, 366, 367 y 368 de la Carta, pueden también reglamentar los servicios
públicos a su cargo, conceder subsidios,  participar en los ingresos corrientes
de la Nación, adelantar obras de inversión social en el tema y  prestar
directamente el servicio, en los casos en que ello sea posible.
8. Por su parte, el
Presidente no sólo conserva en esta materia, como en todos los campos, la
potestad para reglamentar, por medio de decretos, las leyes sobre servicios
públicos expedidas por el Congreso a fin de asegurar su cumplida ejecución (CP
art. 150 ord 11) sino que, además, tiene competencias propias en materia de
servicios domiciliarios. En efecto, el artículo 370 de la Carta le atribuye la
facultad de señalar, con sujeción a la ley, las políticas generales de
administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios.
Igualmente le corresponde el ejercicio, por medio de la Superintendencia de
Servicios Públicos, del control, inspección y vigilancia de las entidades
prestadoras de tales servicios. Respecto a la competencia del Presidente para
formular dichas políticas, debe aclararse que, tal y como esta Corte ya lo ha
precisado, es el Legislador a quien compete fijar los parámetros generales
según los cuales el Presidente debe señalar esas  políticas[8].
La función
presidencial de señalar políticas generales en materia de servicios públicos,
el alcance de la norma acusada y la autonomía de las comisiones de regulación.
9- Las anteriores
consideraciones sobre el reparto de competencias en materia de servicios
domiciliarios permiten concluir que la disposición acusada hace exclusiva
referencia a unas funciones presidenciales. En efecto, explícitamente la norma
señala que el Presidente de la República señalará las políticas generales de la
administración  y control de eficiencia de los servicios públicos
domiciliarios, que le encomienda el artículo 370 de la Constitución, por medio
de las comisiones de regulación, cuando decida delegarlas en ellas, de
conformidad con la ley.  Es cierto que la norma impugnada también extiende esa
atribución a “los demás a los que se refiere esta ley”, enunciado poco claro
que podría dar lugar a  algunos equívocos sobre los alcances de la disposición
acusada. Así, no se sabe si esa expresión se refiere a otros servicios
públicos, o a otras competencias de las comisiones de regulación, o a otros
fenómenos jurídicos. Sin embargo, una interpretación sistemática de la
disposición, en el contexto general de la Ley 142 de 1994, y en especial
tomando en consideración el artículo 14 sobre el sentido de las definiciones
previstas por esa ley, permite concluir que esa expresión hace referencia a
ciertas actividades complementarias (art. 14.2), que si bien no configuran en
sentido estricto la prestación de un servicio domiciliario, se encuentran tan
íntimamente ligadas al mismo, que resulta razonable que los mandatos de la ley
también las cubran. Tal es el caso, por ejemplo, del procesamiento y tratamiento
del agua en relación con el servicio de acueducto (art. 14.22).
10- Es entonces
claro que la norma impugnada está simplemente permitiendo la delegación de unas
funciones presidenciales, a saber, la posibilidad que tiene el Ejecutivo de
señalar, de conformidad con la ley, las políticas generales de la
administración  y control de eficiencia de los servicios públicos
domiciliarios. Esta conclusión es ya suficiente para rechazar uno de los cargos
de la demandante, según el cual no podría la ley permitir esa delegación
presidencial por ser ésta una función  compartida con el legislador. En efecto,
la simple lectura del artículo 370 de  la Carta, que es literalmente
reproducido por la norma impugnada, muestra que esas atribuciones son
eminentemente presidenciales, teniendo en cuenta que han sido colocadas en
cabeza del primer mandatario. Todo lo anterior, como es obvio, respetando la
órbita que fue definida por el Legislador con el pleno de las atribuciones
constitucionales, para que el Presidente pudiera  fijar dichas  políticas.
11- El anterior
análisis no niega que otros artículos de la ley 142 de 1994 hayan podido
eventualmente asignar a las comisiones de regulación funciones que no son
directamente del Presidente sino del Legislador, lo cual podría suscitar
algunos problemas de constitucionalidad. Sin embargo, en caso de que tal
fenómeno hubiera sucedido, no por ello la norma acusada sería inconstitucional,
pues ella se limita a permitir la delegación de las atribuciones previstas por
el artículo 370 de la Carta, las cuales son eminentemente presidenciales, y por
lo tanto no representan una competencia compartida con el legislador. Además,
la Corte recuerda que la atribución a las comisiones de regulación de
competencias no presidenciales no es per se inconstitucional. En efecto,
en la sentencia C-066 de 1997, esta Corporación precisó, en lo concerniente al
examen de constitucionalidad de otros artículos de la Ley 142 de 1994,  que “no
es admisible el cargo imputado por el actor, en razón a que no existe traslado
de competencias del legislador al Presidente de la República, sino que se
trata, se repite, de una facultad directamente atribuida del legislador
directamente a las comisiones  de Regulación, que en este sentido son
instrumentos de realización de los intereses  públicos consagrados en la
Constitución y la ley.”[9]
Habría pues que estudiar específicamente el tipo de competencias y su alcance,
pero no corresponde a la Corte, en el presente caso, adelantar ese examen ya
que las distintas atribuciones de las comisiones se encuentran previstas en
otras disposiciones de la Ley 142 de 1994, las cuales no fueron acusadas por la
demandante.
12- El examen
precedente permite también desechar la impugnación de uno de los
intervinientes, según la cual, la inconstitucionalidad de la norma acusada
derivaría de la falta de autonomía de las comisiones de regulación frente al
Ejecutivo. Así, es cierto que en esas comisiones, a pesar de ser unas unidades
administrativas especiales, con independencia administrativa, técnica y
patrimonial, se encuentran sujetas a una importante injerencia presidencial ya
que el ministro del ramo las preside (Ley 142 de 1994 arts 89 a 71). Sin
embargo, esa dependencia de las comisiones de regulación frente al Gobierno en
manera alguna implica la inconstitucionalidad de las mismas, ni de la
posibilidad de que el Presidente delegue en ellas la definición de las
políticas generales de la administración  y control de eficiencia de los
servicios públicos domiciliarios, por la sencilla razón de que, como ya se ha
visto, se trata de funciones presidenciales. En efecto, mal podría el juez
constitucional declarar inconstitucional una ley porque permite la delegación
de una función del Presidente en una agencia estatal subordinada al Ejecutivo,
por considerar que ésta no es suficientemente autónoma, pues en general es
propio de la delegación que la autoridad delegataria se encuentra en una cierta
subordinación frente a quien delega.
13- Es cierto que
bien hubiera podido la Carta, con el fin de tecnificar la formulación de las
estrategias en materia de servicios públicos, atribuir esa función a una
autoridad técnica autónoma, tal y como lo hizo en relación con la política
monetaria o la regulación de la televisión. Es más, en los propios debates en
la Asamblea Constituyente se llegó a plantear esa posibilidad. Sin embargo, lo
cierto es que finalmente no se adoptó ese modelo y se atribuyó esa función al
Presidente, tal y como lo establece el artículo 370 superior. Un breve examen
de los debates en la Asamblea Nacional es ilustrativo en este punto.
Así, el
Informe-Ponencia en materia de servicios públicos presentado en la Asamblea[10] resaltó la importancia
de los servicios públicos, por lo cual se propuso consolidar su eficiencia y
legitimidad  mediante un organismo que fuera el titular de la fijación de
políticas  de desarrollo, de  conservación, tarifas, control y vigilancia  de
los servicios públicos, al cual inicialmente se  denominó “Consejo Nacional de
Servicios Públicos”.  Igualmente,  respecto a la dirección y control de los
servicios públicos[11],
se planteó también la posibilidad de  permitir que organismos especializados
determinaran el control, regulación y vigilancia de los mismos, al  señalar
que  “si bien se introduce la posibilidad de que  algunos servicios
públicos sean atendidos por los particulares, la dirección, vigilancia y
control de lo mismos, se radica en cabeza del Estado, a través de
instituciones  especializadas que se organizarán para tal fin. Dichos
organismos fiscalizadores se crearían  atendiendo la naturaleza y
particularidad de los servicios públicos”. Así mismo, dentro del articulado, se
propuso que tales entidades especializadas del Estado fueran determinadas “ en
los términos y condiciones que fije la Ley.” [12]
En el curso de los
debates tuvo una importante acogida la tesis de entregar esa dirección,
vigilancia y control de los servicios públicos a una Superintendencia de
Servicios Públicos, que evitara la corrupción y desidia que se había dado con
anterioridad. Sin embargo, también se señaló que existiendo servicios públicos
domiciliarios muy diferentes “y  un gran numero de municipios, entonces de
golpe podría ser un poco rígido decir que es una Superintendencia porque a la
hora de la verdad en el futuro, la ley puede considerar que es mejor tener dos,
o asignarle parte de las funciones a otro organismo”.[13]
Esto explica que si
bien el Constituyente pudo dejar en cabeza de la Superintendencia de Servicios
Públicos, o de una entidad autónoma especializada, la función de determinar
las  políticas de administración y eficiencia de los servicios domiciliarios,
así como las de inspección y vigilancia de los mismos, en realidad optó por
otro modelo, de suerte que el artículo 370 de la Carta separa esas
atribuciones, de las cuales la primera se radica en  el Presidente,  y la de
control, vigilancia e inspección,  en la superintendencia.
Por consiguiente, el
cargo sobre la ausencia de autonomía frente al Gobierno de las comisiones de
regulación no es de recibo, pues constituye más una argumentación en favor de
una reforma del modelo adoptado por la Carta en este campo, la cual puede ser
respetable desde el punto de vista político, pero es improcedente en el presente
examen, pues el interviniente no demuestra una violación a la Constitución por
parte de la norma acusada.
La posibilidad de
delegar las  funciones presidenciales del artículo 370 de la Constitución en
las comisiones de regulación.
14- Conforme a lo
anterior, es claro que la norma acusada se refiere a una función presidencial,
como es la de fijar, de conformidad con la ley, políticas de administración y
eficiencia de los servicios domiciliarios (CP art. 370). Por ende, el último
problema que debe estudiar la Corte es si esa función es susceptible de
delegación, como lo señalan algunos intervinientes y el Ministerio Público, o
por el contrario es exclusiva del Presidente, y por ende indelegable, como lo
sostienen la actora y uno de los intervinientes, por considerar que se trata de
una función que ejerce como jefe de gobierno y de Estado, y no como suprema
autoridad administrativa, puesto que a través de ellas se cumplen aspectos
fundamentales de la política gubernamental. Entra pues la Corte a analizar ese
cargo, para lo cual procederá a recordar sus criterios sobre los alcances de la
delegación presidencial para luego estudiar específicamente la legitimidad de
la misma en relación con la norma acusada.
15- El Presidente de
la República desempeña, además de las funciones de jefe de Estado, las de jefe
de gobierno y las de suprema autoridad administrativa (artículo 189 C.P.) Ahora
bien, la Constitución derogada confería una gran importancia a la distinción
entre estas funciones ya que reservaba la delegación presidencial a las
facultades que el Presidente ejercía como suprema autoridad administrativa,
siendo por  lo tanto contraria a ese ordenamiento constitucional cualquier
delegación de sus funciones como jefe de Estado o jefe de Gobierno. En efecto,
el artículo 135 de esa Carta explícitamente señalaba que los “ministros y los
jefes de departamentos administrativos, como jefes superiores de la
administración, y los gobernadores, como agentes del gobierno, pueden ejercer
bajo su propia responsabilidad, determinadas funciones de las que corresponden
al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa, según lo
disponga el Presidente”.
En ese orden de
ideas, si bien la Constitución del 86 impuso límites en esa materia, la
Constitución de 1991 amplió significativamente el espectro de funciones
susceptibles de delegación presidencial  pues otorgó a la ley la potestad de
definir las funciones susceptibles de delegación, tal como se desprende del
artículo 211 de la Carta vigente. En efecto, esa norma establece claramente que
“la ley señalará las funciones que el Presidente de la República podrá delegar
en los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes
legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes
y agencias del Estado que la misma ley determine.” Nótese que esa disposición
no distingue entre las distintas funciones presidenciales, lo cual no puede ser
considerado una inadvertencia del Constituyente, debido a la especificidad de
la anterior regulación constitucional en este campo. Hubo pues una clara
intención de ampliar la posibilidad de delegar las funciones presidenciales, no
sólo por cuanto ésta ya no sólo puede recaer en ciertos agentes del gobierno,
como en la anterior Carta, sino además porque puede cubrir las funciones que el
primer mandatario ejerce como jefe de Estado y jefe de Gobierno.
16- En síntesis,  la
Carta no define de manera expresa  cuáles funciones de las incluidas en el
artículo 189 de la Carta  pueden ser delegadas o no sino que defiere a la ley
la precisión de las atribuciones presidenciales delegables. Por ende, se debe a
entender que el principio general es que la ley puede autorizar la delegación
de cualquier función presidencial, sin que esa posibilidad esté restringida a
aquellas que el primer mandatario ejecuta como suprema autoridad
administrativa, razón por la cual esta Corte ha explícitamente reconocido que
también son susceptibles de delegación las funciones en su calidad de jefe de
gobierno[14].
Es entonces claro que la mayor parte de las funciones presidenciales pueden ser
delegadas, como efectivamente lo ha manifestado esta Corte en varias
oportunidades; sin embargo, esta misma Corporación ha considerado que
excepcionalmente es improcedente la delegación, cuando se trata de una
atribución que compromete a tal punto la integralidad del Estado y la
investidura presidencial, que se requiere una actuación directa del Presidente
como garantía de unidad nacional. Así, en anterior oportunidad esta Corporación
señaló:
“ No obstante,
con respecto a la firma de los acuerdos contemplada en el literal b) de la
misma norma, debe hacerse una distinción que para la Corte es determinante: al
paso que los acuerdos intermedios o instrumentales que se haga menester
celebrar a lo largo del proceso de paz con miras a su culminación pueden ser
suscritos por los representantes del Gobierno sin que ello signifique
vulneración de la Carta Política, el acto de firma de los acuerdos definitivos,
mediante el cual se plasman con carácter vinculante los pactos que constituyan
resultado final de los diálogos, está reservado de manera exclusiva al
Presidente de la República en su calidad de Jefe del Estado. Dada la índole del
compromiso que se contrae y sus repercusiones para el futuro de la
colectividad, el contenido del acuerdo de paz no puede quedar en manos de
personas distintas a aquella que tiene a su cargo la conducción del orden
público (artículo 189, numeral 4 C.N.). Se trata de decisiones de alta política
reservadas, por tanto, al fuero presidencial y que, dada su naturaleza, no son
delegables. La figura prevista en el artículo 211 de la Carta no sería
aplicable a ellas, en especial si se recuerda que, por mandato de la propia
norma, la delegación exime de responsabilidad al delegante, mientras que el
ejercicio de las atribuciones de los estados de excepción compromete al
Presidente de la República (artículo 214-5 C.N.), precisamente por su gravedad
y trascendencia.[15]”
17- Como vemos no
todas las funciones del Presidente pueden ser delegadas,  en razón a la
materia, la finalidad, las normas constitucionales involucradas y a los
fundamentos mismos del Estado de Derecho. Sin embargo, en la medida en que la
regla general es la delegación y la Constitución confiere una amplia libertad
al Legislador en esta materia (CP art. 211), debe entenderse que la ley puede
facultar la delegación de cualquier función presidencial, salvo que existan
razones imperiosas que muestren que en un caso específico se afecta a tal punto
el fuero presidencial, que la figura prevista en el artículo 211 superior no es
aplicable.
18- Conforme a lo
anterior, es claro que la función constitucional atribuida al Presidente por la
norma acusada es delegable, porque no compromete el fuero presidencial ni la
unidad nacional, al punto de que requiera un ejercicio exclusivo por parte del
primer mandatario. Esto es tan claro que la propia Asamblea Constituyente
consideró viable atribuir esa facultad a un órgano autónomo, lo cual muestra
que la posibilidad de delegación es compatible con la regulación general de los
servicios públicos prevista en la Carta. En efecto, los antecedentes del debate
en la Asamblea, así como el estudio de las propias normas constitucionales,
conduce a dos conclusiones fundamentales en este campo:
- Que fue voluntad
del Constituyente dejarle a la ley la definición del régimen general de los
servicios públicos,  buscando  asegurar un esquema de eficiencia y  de calidad
en la prestación de estos servicios que garantizara los fines de la Carta,
incluyendo sin duda alguna, lo relativo a las políticas de administración y
eficiencia de los servicios públicos domiciliarios.
- Que el
constituyente preveía una delegación o desconcentración de   tales funciones
atribuidas al presidente, según el amplio espectro que determinase la ley, sea
que recayera esa función  en la Superintendencia como era en principio su
decisión, o en los organismos “especializados” que describen los informes
ponencias de la Asamblea Constituyente, porque esa posición es la que se
desprende de las diferentes exposiciones y porque ni expresamente en la
Constitución ni en los debates o proyectos de la Asamblea, se tuvo en cuenta la
voluntad  contraria  de que fuera solo el Presidente quien pudiera señalar
dichas políticas, sin posibilidad alguna de delegación.
19- Esta
delegabilidad es todavía más clara si se tiene en cuenta que una interpretación
sistemática de la Carta permite concluir que la potestad del artículo 370 la
ejerce el Presidente como jefe de la administración, por lo cual sería incluso
delegable en el anterior ordenamiento constitucional.
En efecto, incluso
en el debate constituyente fue claro que se colocaba en cabeza del Presidente
la formulación de esas políticas, pero en los términos de la ley, en la medida
en que se entendía que actuaba como jefe de la Administración, y no como jefe
de Estado o de gobierno[16].
La fijación de políticas de control  y eficiencia de los servicios públicos es
entonces una función típicamente administrativa que cumple el Presidente  en
calidad de suprema autoridad administrativa, para la concreción de políticas de
desarrollo de los servicios públicos domiciliarios, por lo que la delegación
de esta atribución no sólo resulta pertinente en razón de la naturaleza de la
función, sino que, a la luz de la Carta de 1991, es una opción totalmente
razonable, mas aún cuando precisamente en  materias como los servicios públicos
el Constituyente pretendió  fortalecer los principios de  eficacia y celeridad
de la administración.
20- Finalmente, la
Corte considera que los cargos relativos a la exclusividad de las funciones del
artículo 370 de la Constitución en cabeza del Presidente  en razón a que
constituyen parte del programa de Gobierno que este funcionario juró cumplir
tampoco resultan de recibo, porque el primer mandatario sólo se compromete a
cumplir con la Constitución y las leyes, y porque esas funciones evidentemente
son funciones de carácter administrativo de conformidad con lo señalado en los
puntos anteriores.
La
constitucionalidad del precepto impugnado.
21- Una vez mostrada
la delegabilidad de la función, entra la Corte finalmente a estudiar si la
regulación concreta de la misma en la norma acusada se ajusta a la Carta. Ahora
bien, en la sentencia C-315 de 1995, esta Corporación preciso que la delegación
de funciones presidenciales se sujeta  a los siguientes requisitos:
“(1) autorización
legal. Solo son delegables  las funciones que la ley señale y siempre que su
naturaleza lo permita. ; (2) la competencia no debe ser ajena al
delegante. Si bien la delegación no opera una transferencia de la función, sino
de su ejercicio, es inconcebible que ella pueda recaer sobre una atribución
constitucional ajena al delegante, pues carecería de objeto, y crearlo
equivaldría a que la ley  por su cuenta modificara el diseño de las
competencias instituido por el Constituyente. Tratándose de las funciones
propias del Gobierno- que es el tema que se controvierte-, es evidente que en
un régimen como el colombiano, el Presidente, que ostenta  la calidad de Jefe
de Gobierno, no puede considerarse ajeno a su acervo de competencias. En todo
caso el fundamento de la delegabilidad  de las funciones del  Gobierno, se
apoya tanto en la disposición del artículo 196 de la C.P ; que admite
dicho mecanismo  inclusive respecto  a esta especie de funciones, como en el
precepto del artículo 211 de la C.P., que no hace la distinción de las funciones
que el Presidente puede delegar y que, además,  no restringe la figura a las de
su exclusiva competencia ; (3) acto presidencial de delegación. La
decisión última sobre la delegación, incumbe al titular de la función,  que
puede abstenerse de hacerlo, pese a la autorización legal ; (4) limitación
de delegatarios. Unicamente tienen aptitud para ser delegatarios los ministros,
directores de departamentos administrativos, representantes legales de
entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias
del estado que la misma ley determine ; (5) imputación de los actos. Los
actos o resoluciones que en el ejercicio de la delegación dicta el delegatario
se reputan suyos para todos los efectos legales y al hacerlo compromete su
exclusiva responsabilidad, no la del delegante. (6) reforma y revocación de los
actos del delegatario. En todo momento, el delegante puede reformar o revocar
la actuación del delegatario, en cuyo caso reasumirá la responsabilidad
consiguiente. (7) recursos. Contra los actos del delegatario pueden imponerse
los recursos que establezca la ley.”[17]
22- Para la Corte es
claro que la delegación prevista por la norma acusada cumple ampliamente los
anteriores requisitos.
Así, como ya se vio,
se trata de una disposición legal que autoriza la delegación de una función que
es delegable. De otro lado, la competencia no es ajena al delegante, porque es
una función que expresamente se le asignó al Presidente como garante y promotor
de la gestión administrativa en los servicios públicos domiciliarios.
Igualmente existe no sólo el acto  presidencial de delegación de funciones sino
la potestad legal que le permite al titular de la función, entiéndase el
Presidente, delegar o no esa  función en cabeza de las comisiones de
regulación. En cuarto término, las comisiones de regulación son aptas para
operar como delegatarias pues se trata de agencias del estado que la misma ley
ha determinado. En este caso, la ley 142 de 1994 le dio a las comisiones de
regulación el carácter de unidades administrativas especiales (Artículo 69) y
en virtud del artículo 150.7 de la Carta el Congreso le atribuyó a las mismas
sus objetivos y su estructura. En quinto término, en lo concerniente a la
responsabilidad, resulta también claro que la titularidad de  los actos del
delegatario, -léase comisiones de regulación- se reputan pertenecientes a
dichas unidades administrativas especiales  y no se compromete entonces la
responsabilidad del delegante. Por eso frente a tales actos, pueden
interponerse los recursos que señala la ley 142, lo que no es óbice para que en
todo momento el Presidente pueda recuperar sus funciones delegadas y por ende
tenga la facultad  de reformar o revocar  las actuaciones de las comisiones de
regulación.
Conforme a lo
anterior, el Legislador tenía competencia constitucional (artículos 365, 367 y
370 de la C.P) para atribuir a las comisiones, si el Presidente lo estimaba
conveniente y procedía a efectuar dicha delegación, las funciones relativas a
señalar  las políticas generales de control de eficiencia de los servicios
públicos domiciliarios. También por expresa disposición constitucional, éstas
eran competentes para recibir esa funciones,  producto de la delegación, en su
calidad de agencias del estado fijadas por la Ley.   Además, esas funciones,
cuya naturaleza es típicamente de la Administración, podían, por razones de
eficiencia y efectividad real de los servicios públicos, recaer perfectamente
en los organismos especializados que conocieran específicamente del sector,
como lo pretendía el Constituyente y como lo plasmó el Legislador.  Por
consiguiente, la Corte no encuentra ningún vicio de inconstitucionalidad en el
artículo 68 de la ley 142 de 1994, por lo cual declarará su exequibilidad.
VIII- DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del
Procurador General de la Nación, administrando justicia en el nombre del
pueblo  y por mandato de la constitución
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 68 de la Ley 142 de 1994.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
CARMENZA ISAZA DE G
ÓMEZ                           ANTONIO BARRERA CARBONELL                 Magistrada
Magistrado
-En
comisión-
CARLOS GAVIRIA DÍAZ                                    EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
Magistrado
JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO         HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado                                                Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ
CABALLERO               FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado                                                             Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
LA SUSCRITA
SECRETARIA GENERAL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL HACE CONSTAR QUE:
El H. Magistrado
doctor Antonio Barrera Carbonell, no suscribe la presente providencia, por
encontrarse en comisión oficial en el exterior.
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia T-528 de 1992. Magistrado Ponente. Alejandro Martínez
Caballero.
[2] Sentencia C-493 de 1997.Magistrado Ponente
[3] Sentencia T-380 de 1994. Magistrado Ponente Hernando Herrera
Vergara.
[4] Sentencia C-221 de 1997. MP Alejandro Martínez Caballero.
Fundamentos Jurídicos No 8 y 9.
[5] Sentencia C-263 de 1997. Magistrado Ponente Dr. Antonio Barrera
Carbonell.
[6] Ponencia sobre Servicios Públicos presentada por Eduardo Verano
de la Rosa. Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional.
No 51, p. 17.
[7] Sentencia C-539 de 1995.
[8] Sentencia C - 242 de 1997. Magistrado Ponente Dr. Hernando
Herrera Vergara.
[9] Sentencia C-066 de 1997. Magistrado Ponente Fabio Morón Díaz.
[10] Gaceta Constitucional No 41. Informe-Ponencia. Martes 9 de abril
de 1991. Augusto Ramirez Cardona.
[11] Ponencia sobre Servicios Públicos.  Abril 4 de 1991.
Ponente : Eduardo Verano de la Rosa. Gaceta Constitucional No 51. Martes
16 de Abril de 1991.
[12] Ibídem.
[13] Comentario del Constituyente. Guillermo Perry. Presidencia de la
República. Consejería para el desarrollo de la Constitución. Transcripciones
Asamblea Nacional Constituyente . Antecedentes del los artículos 365 a 370 de
la Constitución.
[14] Ver sentencia C-315 de 1995.
[15] Sentencia C-241 de 1993. José Gregorio Hernández y Hernando
Herrera Vergara.
[16] Ver comentario del Constituyente. Guillermo Perry. Presidencia de
la República. Consejería para el desarrollo de la Constitución. Transcripciones
Asamblea Nacional Constituyente . Antecedentes del los artículos 365 a 370 de
la Constitución
[17] Sentencia C-315 de 1995. Magistrado Ponente Eduardo Cifuentes
Muñoz.