C-507-97
Sentencia C-507/97
Sentencia C-507/97
ESCALAFON DOCENTE-Ascenso/ESCALAFON DOCENTE-No procede exigencia de ser
licenciado en ciencias de la educación/CARRERA DOCENTE
En el cumplimiento de
los deseados propósitos de profesionalización, que deben acompañar el ejercicio
de la docencia, no es posible crear limitaciones y exclusividades que impidan
la labor de enseñanza a profesionales de diversos formación e intereses, que al
igual que los licenciados en educación, cuentan con preparación académica
suficiente y experiencia docente comprobada (el profesional no licenciado en
educación, que se encuentra en el grado 12 del escalafón, ha tenido que hacer
un largo recorrido desde el grado 6 que incluye años de experiencia y la
aprobación de varios cursos de capacitación).  Crear fórmulas que privilegien
de manera irrazonable el acceso de ciertos profesionales a determinados niveles
de la carrera docente, contraría los conceptos de pluralidad y diversidad que
la Constitución reconoce y garantiza a todos sus asociados. El citado artículo
10 del Decreto 2277 establece un trato diferenciado al permitir que sólo los
licenciados en educación puedan llegar hasta los grados        13 y 14. En las expresiones
acusadas como en aquélla a la que la sentencia se extiende, se aprecia la
violación de los principios de diversidad y pluralidad al desconocerse la
existencia de actores del proceso de educación que se han capacitado de
distintas formas y que asumen su compromiso con la formación de personas desde
distintos puntos de vista; y del derecho de igualdad –e igualdad de oportunidad
para los trabajadores-, pues se discrimina a los profesionales universitarios
no licenciados en educación frente a los que sí lo son y a los profesionales
con postgrado en materia diferente a la educación frente a los que han escogido
subespecializarse en pedagogía.
Referencia:
Expediente No. D-1535
Actora:
Esperanza Vargas Pava
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 10 del Decreto-Ley 2277 de 1979,
“Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio permanente de la profesión
docente”.
Magistrado
Ponente:
Dr.
Carlos Gaviria Diaz
Santafé de Bogotá, D.C.,
nueve (9) de octubre de mil novecientos noventa y siete (1997).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, integrada por su presidente Antonio Barrera Carbonell y
por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria
Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro
Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa.
EN NOMBRE DEL
PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA
CONSTITUCION
Ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
Proceso de constitucionalidad
contra el artículo10° (parcial) del Decreto-Ley 2277 de 1979, “Por el cual se
adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión de docente”.
I.
TEXTO DE LA NORMA
REVISADA
DECRETO
NUMERO 2277 DE 1979
(Septiembre
14)
“Por
el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente”
El
Presidente de la República de Colombia en ejercicio de las facultades
extraordinarias que le confirió la Ley 8° de 1979 y oído el concepto de la
Comisión Asesora prevista en el artículo 3 de dicha Ley,
DECRETA:
(…)
Artículo
10.- Estructura del Escalafón. Establécense los siguientes requisitos para el
ingreso y ascenso de los educadores titulados a los distintos grados del
Escalafón Nacional Docente:
Sección 1: Estructura del Escalafón
GRADOS
TITULOS EXIGIDOS
CAPACITACION
EXPERIENCIA
(…)
Al grado 13
Licenciado en ciencias de la educación .
Curso
3 años en el grado12
Al grado 14
Licenciado en ciencias de la educación que no haya sido
sancionado con exclusión del escalafón docente y que cumpla con uno de los
siguientes requisitos: Título de post-grado en educación reconocido por el
Ministerio de Educación Nacional o autoría de una obra de carácter
científico, pedagógico o técnico.
2 años en el grado 13
(se
subraya lo demandado)
II.   ANTECEDENTES
1.     El Presidente de la
República, en uso de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 8 de
1979, expidió el Decreto-Ley 2277 de 1979, “Por la cual se adoptan normas sobre
el ejercicio de la profesión docente”, el cual fue publicado en el Diario
Oficial N° 35.374  de octubre 22 de 1979.
2.     La ciudadana Esperanza
Vargas Pava demandó en forma parcial, el artículo10 del Decreto-Ley 2277 de
1979, por considerarlo violatorio de la Constitución Política.
3.     Mediante escrito fechado
el 14 de mayo de 1997, la apoderada del Ministerio de Educación Nacional
defendió la constitucionalidad de la norma acusada.
4.     El Procurador General de
la Nación, mediante concepto fechado el 11 de junio de 1997, solicitó a esta
Corporación declarar la exequibilidad de la norma demandada.
III. LA DEMANDA
Los
argumentos expuestos por la demandante se pueden resumir de la siguiente
manera:
1.     El artículo 10 del
Decreto-Ley 2277 de 1979 establece los requisitos para el ingreso y ascenso de
los educadores titulados a los distintos grados del Escalafón Nacional Docente.
La precitada norma permite que los profesionales universitarios, con título
profesional distinto al de licenciado en  ciencias de la educación,  puedan
ingresar al grado 6 y ascender hasta el grado 12.  Igualmente, prescribe la
norma  que a los grados 13 y 14 del escalafón, sólo pueden llegar profesionales
que sean licenciados en ciencias de la educación.  Para la actora, “no existe
justificación objetiva y razonable” para que el legislador no permita a cierto
grupo de profesores, continuar ascendiendo en el escalafón, con lo cual se
generan graves consecuencias “económicas y de diversa índole” a los afectados
con la disposición.
2.     La norma es fuente de
discriminación irrazonable pues afecta los intereses jurídicos de un sector de
educadores al impedirles ascender en el escalafón a partir del grado 12, “con
las consecuencias nocivas desde el punto de vista salarial que deterioran las
prestaciones legales, impidiendo la ampliación de los límites de las
habilidades ya obtenidas y el desarrollo de las propias potencialidades”.  Los
profesionales no licenciados en ciencias de la educación que deseen ascender al
grado 13, continúa la libelista, estarían obligados a cursar los estudios
superiores necesarios para obtener el título de licenciado en ciencias de la
educación y, para ascender al grado 14, se verían en la necesidad de cursar
estudios de post-grado en educación, lo cual crea “una aberrante situación que
viola el derecho de igualdad ante la ley”.
3.     El principio de igualdad
de oportunidades para los trabajadores, consagrado en el artículo 53 de la
Constitución, resulta vulnerado por la norma demandada, pues el profesional
universitario “generalmente hace estudios de pregrado más largos y su
preparación académica la mayoría de las veces es superior a la del licenciado;
la experiencia docente la adquiere a través del ejercicio de su quehacer
cotidiano y en los diferentes cursos de capacitación llamados créditos,
definidos en el artículo 18 del decreto 2762 de 1980”.
4.     Existe una contradicción
entre lo dispuesto por el artículo 10 del Decreto 2277 del 79 y la disposición
contenida en el artículo 13 del Decreto 259 del 81, reglamentario del primero.
Mientras que en la última se establece que los educadores con título de docente
y los profesionales con título universitario, distinto al de licenciado, que
obtengan un título de postgrado en educación u otro título universitario que
implique mejoramiento se les reconocerán tres años de servicio para efectos de
su ascenso en el escalafón, pero el artículo 10 del Decreto-Ley 2277 del 79
sólo concede este privilegio a los licenciados en educación, a quienes además,
se les reconoce el título de postgrado para ascender al grado 14.
IV. INTERVENCIÓN DEL
MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL
La
interviniente hace los siguientes señalamientos:
1.     El estatuto docente fue
expedido por el Gobierno nacional con el fin de “establecer unas condiciones
especiales que favorecieran a las personas dedicadas a ejercer la docencia, ya
fueran pedagogos, profesionales con preparación pedagógica, u otros
profesionales”. Las máximas garantías que señala el código educativo o estatuto
que profesionalizó la actividad docente se le conceden al profesional que
ostente el título de “licenciado”, por ser éste el más alto grado profesional
en educación al momento de la expedición de la norma demandada.
2.     Los derechos de las
personas que no son pedagogas y se han dedicado al ejercicio de la docencia no
se ven afectados con el proceso de profesionalización. Se establecieron una
serie de mecanismos excepcionales tendientes a vincular a estas personas a la
carrera docente, haciéndolos partícipes de las garantías que en élla se
consagran, como “estabilidad en el cargo y la posibilidad de ascender hasta
ciertos grados de acuerdo con su preparación académica”.
3.     El Decreto 2277/79
conservó su vigencia inclusive frente al cambio constitucional operado en 1991,
pues las disposiciones de la señalada norma encuentran fundamento en el
artículo 68 de la Carta, según el cual “la enseñanza estará a cargo de personas
de reconocida idoneidad ética y pedagógica. La ley garantizará la profesionalización
y dignificación de la actividad docente”.
4.     Los apartes demandados
no son otra cosa que el desarrollo de la potestad que la Constitución le otorga
al legislador para exigir títulos de idoneidad profesional.
5.     Es válido reservar los
más altos grados del escalafón a personas que posean títulos de formación en
docencia, pues se trata, en primer lugar, de una actividad que demanda la
presencia de personal “muy especializado”, y por otra parte, pretende que la
docencia sea desempeñada por personas calificadas para este efecto.
6.     El estatuto comentado
"profesionaliza la carrera docente privilegiando a quienes acreditan
formación en este campo y dando tratamiento de excepción a otros profesionales,
quienes por necesidades del servicio deben desempeñarse como tales”.
V.  CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
Señala
el alto funcionario:
1.     La Constitución al
referirse al tema de la educación hace énfasis en su importancia como “elemento
dignificador del ser humano e impulsor de desarrollo y progreso”, y en la
función social que le corresponde desempeñar, pues es necesario que la
enseñanza esté a cargo de personas “de reconocida idoneidad ética pedagógica”.
2.     El Decreto 2277 persigue
“la profesionalización del educador para mejorar la educación y, al mismo
tiempo, estimula al personal docente con ascensos que permitan mejorar sus
condiciones laborales.”  El artículo 10 encaja dentro de esta orientación al
reservar ciertos grados del escalafón a personas de reconocida idoneidad que no
solo cuenten con experiencia práctica sino que ostenten un título profesional
en una “carrera pedagógica” que garantice su buen desempeño como educadores.
3.     La voluntad del
constituyente es clara al procurar que el ejercicio de la actividad docente se
encomiende a personal del más alto nivel profesional y humano. Sin embargo, el
régimen legal también ha procurado proteger los derechos y expectativas de
aquellos, que sin ser profesionales en ciencias de la educación, han venido
laborando como docentes, estableciendo para ellos mecanismos de excepción que
les permitan ingresar al escalafón y ascender dentro de él.  Incluso, podrán
llegar hasta los grados 13 y 14 siempre y cuando cumplan con los requisitos
legales, esto es, realizar los cursos en educación exigidos[1].
VI. FUNDAMENTOS
Competencia
En
los términos del artículo 241 numeral 5 de la Constitución, la Corte
Constitucional es competente para conocer de la presente demanda.
Problema Planteado
Para
la demandante la exigencia legal del título de licenciado en ciencias de la
educación, como condición para ascender a los grados 13 y 14 del Escalafón
Nacional Docente, viola los artículos 13 y 53 de la Constitución Política, dado
que discriminan injustamente a los profesionales universitarios carentes de
dicho título, pero que en todo caso están debidamente calificados en razón de
su experiencia docente y de los respectivos cursos de capacitación.
De la Educación
1.     La Constitución
colombiana -expedida con posterioridad a la norma demandada- establece
principios y garantías que son el eco de una sociedad heterogénea, combinación
de creencias, confluencia de aspiraciones.  A esto apuntan, entre otros, los
preceptos contenidos en el preámbulo, y en los artículos 1 (democracia
participativa y pluralista), 5 (supremacía de los derechos inalienables de la
persona), 13 (igualdad de derechos, libertades y oportunidades), 16o. (libre
desarrollo de la personalidad), 26 (libertad para escoger profesión u oficio),
27 (libertad de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra), 67 (derecho a
la educación), 70 (acceso a la cultura de todos los ciudadanos),  71 (libertad
en la búsqueda del conocimiento y la expresión artística), 72 (protección del
patrimonio cultural).
2.     En el desarrollo de
estos principios la Corte ha definido una línea jurisprudencial en la que se
reconocen visiones alternativas de la vida y la necesaria autonomía para
enfrentar las responsabilidades y retos de la existencia.  Se acepta de esta
forma, que el Estado no es más el administrador de las conciencias y voluntades
de los miembros de la sociedad, y  se abre la posibilidad a la presencia de
orientaciones y proyectos que respondan a distintos enfoques éticos,
religiosos, laicos, morales, etc.  No hay ya una postura oficial o estatal de
acuerdo con la cual debamos desarrollar nuestras creencias o convicciones ni
siquiera la manera de expresarlas se rige ahora por un único patrón. Se trata,
como ya lo ha expresado este Tribunal, de permitir “que las personas sean
libres y autónomas para elegir su forma de vida mientras ésta no interfiera con
la autonomía de las otras[2]”, de promover el
consenso, pero al hacerlo, entender que nuestra sociedad no es monolítica, sino
que hay en ella un amplio margen para el pluralismo[3]” y que “el individuo
como persona tiene derecho a ser portador de una diferencia específica y
apoyarse en ella para proseguir su curso vital[4]”. Hacer caso omiso al
verdadero ser social del individuo, “equivale a negar el derecho a la
diferencia y, por ende, soslayar el significado profundo del pluralismo[5]”.
3.     Ahora bien: dentro de
este marco conceptual resulta conveniente considerar por un momento, la
naturaleza de la actividad a la que se hace referencia cuando se habla de la
educación. La mera alusión al término, sugiere un amplio panorama de
actividades relacionadas entre si, pero que se desarrollan en distintos niveles
de complejidad y con finalidades particulares. En efecto, el proceso de
educación puede sugerir la existencia de un conjunto de técnicas y
procedimientos, útiles sin duda para la transmisión del conocimiento; del mismo
modo, tras la idea de educación se intuye la existencia de gran cantidad de
recursos (materiales didácticos, planteles educativos, personal docente, etc.),
que permitan llevar a cabo señalados propósitos de capacitación y formación de
los miembros de la sociedad;  inclusive, suele pensarse en los sujetos que
hacen parte del proceso educativo identificando por un lado, al discipulo, a
quien se educará y, al maestro, encargado de transmitir el saber, a quien se le
llega a pedir, por la importancia de la labor que realiza, preparación
específica para el ejercicio de la enseñanza.
Estas consideraciones
son de innegable importancia, pero suelen desplazar el objeto de atención,
cuando se trata del aprendizaje, hacia preocupaciones puramente instrumentales,
dejando de lado la esencia de la enseñanza, esto es, la propia naturaleza de la
educación. Ésta puede mirarse como “el  principio mediante el cual, la
comunidad humana conserva y transmite su peculiariedad  física y espiritual[6]”, como “una de las
esferas de la cultura y… medio para obtener el conocimiento y lograr el
desarrollo y perfeccionamiento del hombre[7]”.
4.     Se trata pues, de algo
más que una técnica o un método; es un verdadero ejercicio propedéutico a la
vida y a la cultura, a la interrelación con los hombres y con las cosas en toda
su diversidad y con todos sus matices.  Y es en esta interacción plural con el
espacio que nos rodea donde encontramos otro rasgo importante de la educación:
“la educación no es una propiedad individual, sino que pertenece por su
esencia, a la comunidad[8]”, es el producto de
muchas influencias y el resultado del diálogo de diversos saberes provenientes
de variadas fuentes. Su característica fundamental es el poder combinar
lenguajes y expresiones y no estancarse en una sola forma de ver las cosas ni
en un único molde para resolver los problemas.
5.     La Constitución recoge
esta poderosa idea de la paideia, esto es, una experiencia mediante la
cual se acuñan en el individuo las contrastantes vivencias de la comunidad, y
al hacerlo “no impone un modelo específico y acabado de educación. Dentro del
sistema mixto –público y privado- del servicio educativo, le cabe cumplir un
destacado papel al pluralismo.  El pluralismo y la libertad educativa deben,
sin embargo, como condición especial de fondo, respetar y promover al máximo
valores fundamentales que se erigen en el objeto del proceso educativo: la
democracia y el libre y pleno desarrollo de la personalidad humana[9]”.
6.     Dada pues, su
contribución fundamentadora a la estructura social, la educación goza de
especial interés por  parte del Estado y de todos los miembros de la comunidad,
y no podría ser de otra manera.  Con tal propósito, se han expedido
regulaciones de diversa índole que buscan dotar a la enseñanza de las
condiciones idóneas para el logro de los cometidos que se propone.  El Decreto
2277/79 es parte importante de ese conjunto de disposiciones, enfatizando la
necesidad de un personal altamente calificado que cuente con los medios
materiales e intelectuales apropiados para dedicarse a la formación de hombres.
Pero estima la Corte, que en el cumplimiento de los deseados propósitos de
profesionalización, que deben acompañar el ejercicio de la docencia, no es
posible crear limitaciones y exclusividades que impidan la labor de enseñanza a
profesionales de diversos formación e intereses, que al igual que los
licenciados en educación, cuentan con preparación académica suficiente y
experiencia docente comprobada (el profesional no licenciado en educación, que
se encuentra en el grado 12 del escalafón, ha tenido que hacer un largo
recorrido desde el grado 6 que incluye años de experiencia y la aprobación de
varios cursos de capacitación).  Crear fórmulas que privilegien de manera
irrazonable el acceso de ciertos profesionales a determinados niveles de la
carrera docente, contraría los conceptos de pluralidad y diversidad que la
Constitución reconoce y garantiza a todos sus asociados.
Del derecho a la
igualdad
1.     La Corte ha señalado[10] que hablar de la
clásica fórmula aristotélica, según la cual hay que tratar igual a lo igual y
desigual a lo desigual, con las variantes que le imprime el artículo 13 de
nuestra Constitución, tiene sentido en la medida en que se respondan las
siguientes tres preguntas: ¿igualdad para quiénes?, ¿igualdad en qué?,
¿igualdad con base en qué criterios?  Los dos primeros interrogantes pueden
responderse a través de los argumentos y hechos materia de controversia.  El
artículo 10 del Decreto-Ley 2277 de 1979, establece una diferenciación entre
los profesionales no licenciados en ciencias de la educación y aquéllos que lo
son,  respecto de la posibilidad de acceder a los grados 13 y 14 del
escalafón docente. La tercera pregunta, relativa al criterio o criterios
utilizados para aplicar un trato diferenciado, implican una valoración por
parte de quien pretenda responderla.
2.     Con buen criterio, esta
Corporación se ha preocupado por establecer pautas que ayuden al juez al
momento de examinar la razonabilidad de actos que establecen diferencias en el
tratamiento de los individuos[11], fundadas en la
ponderación de los valores en juego y no simplemente en la confrontación lógica
de los mismos.  De este modo, se busca averiguar si el trato diferenciador (1)
es adecuado para la obtención de un fin constitucionalmente válido; (2)
necesario, es decir, que no existe un medio menos oneroso, en términos de
sacrificio de los principios constitucionales, para alcanzar el fin; (3)
proporcionado, que el trato desigual no sacrifica valores y principios (la
igualdad, por ejemplo) que tienen un  mayor peso frente al principio que se
pretende favorecer.
3.     En el caso particular,
el ya citado artículo 10 del Decreto 2277 establece un trato diferenciado al
permitir que sólo los licenciados en educación puedan llegar hasta los grados13
y 14.
a.
Este
trato es válido desde el punto de vista constitucional en la medida en que no
solo busca desarrollar expresos principios constitucionales que velan por la
idoneidad ética y pedagógica de las personas dedicadas a la enseñanza, asi como
por la profesionalización y dignificación de la actividad docente –art. 68 C.P.-,
sino que también busca garantizar, en las mejores condiciones posibles, el
derecho a la educación y el aprendizaje –arts. 27 y 67 C.P., entre otros-.
b.
Sin
embargo, los requerimientos particulares que establecen las expresiones
demandadas del artículo 10, carecen de una justificación razonable pues no son
proporcionadas.  No es consistente con la naturaleza de la educación ni con los
postulados constitucionales, acoger un criterio para el ascenso en la carrera,
que privilegie las formas –licenciatura en educación- antes que el mérito y la
capacidad (mensurables de distintas formas), reconocidos en profesores de
diferentes formaciones, para alcanzar los grados más altos del magisterio. Se
trata de una actividad que, como se ha dicho, responde a intereses generales de
la sociedad y respeta su diversidad.
Además de lo
injustificado e inconveniente de un proceso de profesionalización como el que
propone cierta parte de la norma que se revisa, se consagra un tratamiento que
tampoco es necesario. Existen mecanismos diferentes que contribuyen al
mejoramiento de la actividad docente y que no afectan los intereses de sectores
comprometidos en la formación.  Inclusive, si de proteger y fomentar el estudio
de las ciencias de la educación se trata, se ha escogido el camino más oneroso
para la comunidad en general y para un respetable sector de educadores,
objetivos que bien pueden alcanzarse acudiendo a otro tipo de medidas que no
vulneren derechos de otros.
Algo más: para la Corte
resulta necesario reiterar que los criterios que han de guiar la implantación
de los mecanismos de ingreso y ascenso en la profesión docente, deben concordar
con los méritos reales y efectivos que acreditan los candidatos a tales
promociones y, que durante la carrera han de medirse con periodicidad;
que dichos criterios pueden establecer niveles mínimos de habilidad y
experiencia que la Corporación respeta, pero que de ninguna manera han de
servir como pretexto para restringir el ejercicio de determinada actividad o
para desconocer formas diferentes  y alternativas –con el mismo o mayor nivel
de preparación y práctica-, de ver la vida, analizar la cultura y transmitirla
con propiedad a los demás.
4.
En ejercicio del deber constitucional confiado a la Corte y reiterado por ley
de guardar la integridad y supremacía de la Constitución, se procede a declarar
la inexequibilidad de las fracciones demandadas del artículo 10, del
Decreto 2277 de 1979, por las razones ya anotadas. El pronunciamiento ha de
extenderse dentro de las mismas consideraciones de este fallo a la expresión “Título
de postgrado en educación” perteneciente también a la norma que se revisa
–art. 10. D.2277/79-.  Para tomar la decisión, asisten al juez constitucional
motivos de peso, pues tanto en las expresiones acusadas como en aquélla a la
que la sentencia se extiende, se aprecia la violación de los principios de
diversidad y pluralidad al desconocerse la existencia de actores del proceso de
educación que se han capacitado de distintas formas y que asumen su compromiso
con la formación de personas desde distintos puntos de vista; y del derecho de
igualdad –e igualdad de oportunidad para los trabajadores-, pues se discrimina
a los profesionales universitarios no licenciados en educación frente a los que
sí lo son y a los profesionales con postgrado en materia diferente a la
educación frente a los que han escogido subespecializarse en pedagogía.
VII. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, La Corte Constitucional
RESUELVE:
Declarar
INEXEQUIBLES los apartes demandados
del artículo 10 del Decreto-Ley 2277 de 1979, “Por el cual se adoptan normas
sobre el ejercicio de la profesión docente”, y la expresión “Título de
postgrado en ciencias de la educación” contenida en la misma norma.
Notifíquese,
Comuníquese, Cúmplase, Insértese En La Gaceta De La Corte Constitucional Y
Archívese El Expediente.
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE
ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
.
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
SALVAMENTO DE VOTO A
LA SENTENCIA C-507 DE 1997
ESCALAFON DOCENTE-Ascenso/PERSONAL DOCENTE-Ascenso(Salvamento de voto)
Es descabellado
frente a una actividad que sólo legalmente pude desarrollarse por
profesionales, apelar al discurso convencional del pluralismo, la igualdad de
oportunidades y de la autonomía, para conseguir que las personas carentes del
título de idoneidad exigido puedan incursionar en ella, salvo que la actividad
no sea susceptible de ser objeto de este tratamiento especial.  Sin embargo
este no es el caso de la docencia, ya que es la misma Constitución la que
ordena que en ese campo se garantice por la ley la “profesionalización”. De
otro lado, el efecto de exclusión que apareja la ley es mínimo en cuanto que
reserva a los licenciados en ciencias de la educación apenas los dos  últimos
grados del escalafón.
CARRERA DOCENTE-Profesionalización(Salvamento de voto)
La exigencia del
título de licenciado en ciencias de la educación, para ascender a los dos
grados más altos de la carrera docente, no resulta ni arbitrario ni
desproporcionado. Por el contrario, el requisito es conducente puesto que es el
más directamente relacionado con la carrera que se regula. Eliminar el
requisito del título docente, significaría restarle consecuencias esenciales a
la profesionalización de la docencia, en su propio campo, lo cual afectaría la
garantía institucional que en este sentido consagra la Constitución y que
arriesga quedar vaciada de contenido si en ninguna esfera puede pretender un
mínimo de exclusividad. En cambio, el costo de la restricción para los docentes
de otras profesiones no es excesivo, como quiera que mantienen el horizonte de
oportunidades que les depara su propia profesión y el ejercicio de la docencia
en las universidades y en los niveles en que todavía les permite la ley.
Referencia:
Expediente N° D-1535
Actor: Esperanza
Vargas Pava
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 10 del Decreto-Ley 2277 de 1979,
"Por la cual se adoptan normas sobre el ejercicio permanente de la
profesión docente”.
Magistrado Ponente:
Dr. Carlos Gaviria
Diaz
Con todo respeto me aparto de la decisión
adoptada por la Corte. A este respecto presento como salvamento de voto el
texto íntegro de la ponencia que no fue acogida por la mayoría. Antes de la
anunciada transcripción, quiero brevemente formular algunos reparos a la
sentencia.
La profesionalización de una determinada
actividad no puede llevarse a cabo sin que se precise un ámbito de
diferenciación, lo que implica que una específica tarea se cumpla de acuerdo
con ciertas pautas por determinados sujetos cualificados según criterios
definidos por la sociedad, o por la ley si aquélla se impone como resultado de
una opción normativa.
La profesionalización surge de la misma
evolución social y traduce el conocido principio de la especialización y
división del trabajo, al cual no es ajena la Constitución que faculta a la ley
para exigir títulos de idoneidad como condición para el ejercicio de algunas
profesiones u oficios (C.P. art., 26). Tratándose de la actividad docente, la
profesionalización no se origina en una simple práctica social, sino en un mandato
constitucional (C.P. art., 68).
La ley que se ha propuesto desarrollar el
aludido mandato constitucional, lo ha hecho según el modo que siempre se emplea
para elevar una actividad antes libre a la categoría de profesión, esto es,
exigiendo para su práctica el sometimiento a una determinada formación
académica (ciencias de la educación) y la obtención de un título de idoneidad
(licenciatura en ciencias de la educación). La profesionalización positiva de
una actividad, antes libre, se traduce en un grado mayor o menor de exclusión
respecto de quienes carecen del título correspondiente, lo que no entraña una
mera exigencia formal puesto que el mismo acredita un requisito de idoneidad de
carácter objetivo. Es evidente que sin este efecto de exclusión, el propósito
de la profesionalización a escala social difícilmente podría obtenerse.
Es descabellado frente a una actividad que
sólo legalmente pude desarrollarse por profesionales, apelar al discurso
convencional del pluralismo, la igualdad de oportunidades y de la autonomía,
para conseguir que las personas carentes del título de idoneidad exigido puedan
incursionar en ella, salvo que la actividad no sea susceptible de ser objeto de
este tratamiento especial.  Sin embargo este no es el caso de la docencia, ya
que es la misma Constitución la que ordena que en ese campo se garantice por la
ley la “profesionalización”. De otro lado, el efecto de exclusión que apareja
la ley es mínimo en cuanto que reserva a los licenciados en ciencias de la
educación apenas los dos  últimos grados del escalafón.
La Corte, con una visión marcadamente
esencialista de la educación y de la enseñanza, rechaza la profesionalización
de la actividad docente y sus consecuencias. A mi juicio no es posible que el
guardián de la Constitución se oponga a sus expresos mandatos, así ello se
oculte señalando que la profesionalización debería realizarse de manera
distinta a la forma como la ha concebido el legislador. A este respecto, en la
sentencia ni siquiera se dan atisbos sobre lo que debe entenderse por
“profesionalización”.
La Corte Constitucional debe permitir que
la sociedad a través del método democrático adopte decisiones, que aún siendo
contrarias a las convicciones filosóficas o personales de sus miembros, no
desconozcan las grandes coordenadas normativas de la Constitución dentro de las
cuales resultan admisibles las más diversas políticas. Aquí, por ejemplo, sin
legitimidad alguna la Corte ha terminado por sustituir al órgano democrático, no
obstante que de la Constitución no puede derivarse ningún principio o regla que
impidan a la ley reservar los dos últimos grados del escalafón docente a los
licenciados en ciencias de la educación. Ello se ha producido gracias a la
asunción de una misteriosa función cuasi sacerdotal por parte del juez
constitucional que lo habilitaría para extraer la esencia inmutable de las
cosas y de los seres, lo que en este caso se ha traducido en el dictum
según el cual la esencia de la enseñanza se revela reacia a que dicho menester
sea desempeñado de manera exclusiva, en los dos últimos grados del escalafón,
por licenciados en ciencias de las educación.
A continuación, como parte principal del
salvamento de voto, me permito transcribir la ponencia original, negada por la
mayoría, pero que a mi juicio ofrecía una solución más armoniosa con la
Constitución y con las exigencias que el principio democrático le plantean al
juez constitucional:
“Problema planteado y definiciones previas
2. Según la
demandante, la exigencia legal de poseer el título de licenciado en ciencias de
la educación, como condición para ascender a los grados 13 y 14 del escalafón
nacional docente, viola los artículos 13 y 53 de la Constitución Política, dado
que discrimina injustamente a los profesionales universitarios carentes de
dicho título, pero debidamente calificados en razón de su experiencia docente y
de los respectivos cursos de capacitación.
Antes de entrar
en el fondo de la controversia constitucional, resulta indispensable precisar
algunos conceptos, describir la estructura y el sentido del escalafón nacional
docente, indicar la orientación de la Ley General de Educación (Ley 115 de
1994) y, finalmente, resumir la doctrina de la Corte en punto a la regulación
legal de las profesiones y oficios.
3. Según el
artículo 2° del Decreto 2277 de 1979, también conocido como Estatuto Docente,
la profesión docente consiste en el ejercicio de la enseñanza en planteles
oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata el
mencionado estatuto. Dentro de esta profesión también se encuentran incluidos
los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de planteles
educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación
educativa, de consejería y orientación de educandos, de educación especial, de
alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas
por el Ministerio de Educación.
Por otra parte,
el régimen legal que ampara el ejercicio de la profesión docente en el sector
oficial, que garantiza la estabilidad de los educadores en el empleo; les
otorga derecho a la profesionalización, actualización y capacitación
permanente; establece distintos grados del escalafón docente y regula
condiciones de inscripción, ascenso y permanencia dentro del mismo, así como la
promoción a cargos directivos de carácter docente, es conocido como carrera
docente (Decreto 2277 de 1979, artículo 26).
4. Los artículos
8° y 10 del Decreto 2277 de 1979 determinan que el escalafón nacional docente,
constituido por catorce grados, es un sistema de clasificación de los
educadores de acuerdo con su preparación académica, experiencia docente y
méritos reconocidos, que habilita a los maestros en él inscritos para poder
ejercer cargos de la carrera docente.
Los educadores
que posean un título docente o que acrediten estar inscritos en el escalafón
nacional docente, pueden ser nombrados como docentes en planteles oficiales de
educación, según los requerimientos de cada uno de los distintos niveles que
conforman el Sistema Educativo Nacional (Decreto 2277 de 1979, artículo 5°).
Estos requerimientos son los siguientes:
·
Para ejercer la
docencia en el nivel preescolar[12] se requiere ser perito o experto en
educación, técnico o tecnólogo en educación con especialización en nivel
preescolar, bachiller pedagógico, licenciado en ciencias de la educación con
especialización en nivel preescolar o personal escalafonado.
·
Para ejercer la
docencia en el nivel básico primario[13] se requiere ser bachiller pedagógico,
perito o experto en educación, técnico o tecnólogo en educación con
especialización en nivel básico primario, licenciado en ciencias de la
educación con especialización en nivel básico primario o personal escalafonado.
·
Para ejercer la
docencia en el nivel básico secundario[14] se requiere ser perito o experto en
educación, técnico o tecnólogo en educación, bachiller pedagógico, licenciado
en ciencias de la educación o con posgrado en nivel básico secundario o
personal clasificado como mínimo en el cuarto nivel del escalafón con
experiencia o formación docente en nivel básico secundario.
·
Para ejercer la
docencia en el nivel medio[15] se requiere ser técnico o tecnólogo en
educación, licenciado en ciencias de la educación o con posgrado en educación o
personal clasificado como mínimo en el quinto nivel del escalafón con experiencia
o formación docente en nivel medio.
·
Para ejercer la
docencia en el nivel intermedio[16] se requiere ser licenciado en ciencias de
la educación o con posgrado en educación o personal clasificado como mínimo en
el sexto grado del escalafón con experiencia o formación docente en el nivel
medio.
5. Un análisis
del artículo 10 del Decreto 2277 de 1979, en el cual se establece la estructura
del escalafón nacional docente, arroja las siguientes conclusiones: (1) los
licenciados en ciencias de la educación pueden ingresar directamente al grado
7° del escalafón sin requisito alguno de experiencia docente previa o curso de
ingreso; (2) los profesionales con título universitario distinto al de
licenciado en ciencias de la educación pueden ingresar directamente al grado 6°
del escalafón con un curso de ingreso y sin experiencia docente previa; (3) los
grados 8° a 12 del escalafón están disponibles tanto para los licenciados en
ciencias de la educación como para los profesionales distintos a los
licenciados en ciencias de la educación. Los grados 13 y 14 del escalafón se
encuentran reservados únicamente para los licenciados en ciencias de la
educación; (4) a los grados 8° a 12 del escalafón no es posible ingresar en
forma directa y sólo se accede a ellos mediante ascenso; (5) un examen de los
requisitos exigidos a los licenciados en ciencias de la educación y a los
profesionales no licenciados para acceder a los grados 8° a 12 del escalafón
permite concluir que -salvo en el grado 9°- pesan exigencias mayores sobre los
no licenciados. En efecto, cuando a los licenciados se les exige un cierto
tiempo de experiencia docente en el grado anterior, a los no profesionales se
les exige el mismo tiempo de experiencia además de un curso de capacitación.
El artículo 1°
del Decreto 259 de 1981, reglamentario del Estatuto Docente, confirma, en
parte, las anteriores conclusiones cuando establece que en el escalafón nacional
docente pueden inscribirse los educadores titulados en planteles oficiales y no
oficiales aprobados por el Ministerio de Educación Nacional. Indica,
igualmente, que el ingreso al escalafón puede producirse entre los grados 1° a
7°. Por su parte, el artículo 8° del mismo decreto establece que el ascenso al
grado 14 está reservado exclusivamente a los licenciados en ciencias de la
educación que no hayan sido sancionados con exclusión del escalafón docente y
que sean autores de una obra de carácter científico, pedagógico o técnico
reconocida por el Ministerio de Educación o que posean un título de posgrado
reconocido por el Gobierno Nacional.
6. La Ley General
de Educación (Ley 115 de 1994) fue expedida con la finalidad de desarrollar las
normas constitucionales relativas al derecho a la educación (C.P., artículos 67
y 68).
Uno de los
propósitos fundamentales de la Ley 115 de 1994 consiste en la
profesionalización de la actividad docente, finalidad que surge con claridad de
lo dispuesto en los artículos 109, 110 y 111 de la misma. De manera general, el
artículo 109 de la Ley General de Educación establece las finalidades de la
formación de educadores, concordantes con la efectividad del derecho
constitucional a la educación y a los propósitos que, con respecto a este
derecho, persigue el sistema educativo colombiano. Las finalidades en que se
funda la formación de docentes son: (1) formar un educador de la más alta
calidad científica y ética; (2) desarrollar la teoría y la práctica pedagógica
como parte fundamental del saber del educador; (3) fortalecer la investigación
en el campo pedagógico y en el saber científico; y, (4) preparar educadores a
nivel de pregrado y posgrado para los distintos niveles y formas de prestación
del servicio educativo. Por su parte, el artículo 110 de la Ley 115 de 1994
señala que la enseñanza estará a cargo de personas de reconocida idoneidad
moral, ética y pedagógica, razón por la cual el Estado deberá procurar el
mejoramiento profesional de los educadores, con miras a lograr un servicio
educativo de calidad. Por último, el artículo 111 de la Ley General de
Educación dispone que la formación de los educadores estará dirigida a su
profesionalización, actualización, especialización y perfeccionamiento.
Con base en esos
postulados, la Ley 115 de 1994 establece, como principio general, que el
ejercicio de la docencia en el servicio educativo estatal sólo puede ser
desempeñado por aquellas personas que posean el título de licenciado en
educación o un título de posgrado en educación expedido por una universidad
nacional o extranjera o el título de normalista superior y que se encuentren
inscritas en el escalafón nacional docente (Ley 115 de 1994, artículo 116). Lo
anterior resulta complementado por lo dispuesto en el artículo 117 de la Ley
General de Educación, el cual determina que el ejercicio de la profesión de
educador corresponderá a la formación recibida por el docente de que se trate.
De igual modo, este artículo clarifica que los normalistas superiores sólo
pueden ejercer la docencia en los niveles de preescolar y de educación básica
primaria.
En cuanto al
ejercicio de la docencia por profesionales con títulos en áreas distintas a la
de educación, el artículo 118 de la Ley 115 de 1994 dispone que, sólo por
necesidades del servicio, quienes posean un título universitario distinto al de
licenciado o profesional en educación podrán ejercer la docencia en la
educación por niveles y grados, en el área de su especialidad o en un área
afín. Esta norma determina, también, que estos profesionales podrán ser
inscritos en el escalafón nacional docente, siempre y cuando acrediten estudios
pedagógicos no menores a un año en una facultad de educación o en otra
institución académica responsable de la formación de educadores. Así mismo,
establece que los profesionales no licenciados vinculados en las condiciones
allí señaladas tienen derecho a que se les respete su situación laboral y a
incorporarse al escalafón nacional docente, siempre y cuando llenen los
requisitos mencionados.
Con base en lo
anterior, es posible concluir que, en materia de vinculación de educadores a la
carrera docente, la Ley 115 de 1994 operó un cambio fundamental frente a las
disposiciones del Decreto 2277 de 1979. En efecto, la Ley General de Educación
establece una regla general de la cual carece el Estatuto Docente y que
consiste en que los educadores al servicio del Estado sólo pueden ser
licenciados o profesionales en educación, salvo que, por necesidades del
servicio, deba recurrirse a otro tipo de profesionales quienes, en todo caso,
sólo pueden enseñar en áreas afines a su profesión y con una vinculación
eventual al escalafón nacional docente. Por el contrario, el Decreto 2277 de
1979 no establecía, como principio general, la exclusión de los profesionales
distintos a los licenciados sino que les permitía vincularse al escalafón, en
forma directa, al grado 6°, con el único requisito de tomar un curso de
ingreso. Una vez inscritos en el escalafón, el Estatuto Docente permitía que
estos profesionales ascendieran hasta el grado 12 con el cumplimiento de unos
requisitos que, como se vio, eran un poco más gravosos que los que se exigían a
los licenciados.
La intención de
la Ley 115 de 1994 de profesionalizar la actividad docente es tan clara que las
normas relativas a los temas antes anotados se hacen extensivas a los
educadores privados. En efecto, mientras que el Estatuto Docente era aplicable
a los educadores no oficiales (aquellos que no prestaban sus servicios en
entidades oficiales del nivel nacional y territorial) en materia de escalafón
nacional docente, capacitación y asimilación, la Ley 115 de 1994 reduce su
aplicación sólo a ciertos asuntos y establece, como regla general, que el
régimen laboral de los educadores privados es el establecido en el Código
Sustantivo del Trabajo (Ley 115 de 1994, artículo 196). Sin embargo, en su
artículo 198, la Ley General de Educación dispone que los establecimientos
educativos privados, salvo las excepciones legales previstas en la Ley 115 de
1994, sólo podrán vincular a su planta docente a personas de reconocida
idoneidad ética y pedagógica con título en educación expedido por una
universidad o instituto de educación superior. Estos establecimientos
educativos privados sólo podrán contratar profesionales no titulados en
educación para dictar cátedras afines a su profesión en los niveles de básica y
media.
7. La Corte se ha
pronunciado, en varias oportunidades, con respecto a las reglas y principios
que gobiernan la actividad del legislador en punto al desarrollo legal del
derecho fundamental a escoger profesión u oficio (C.P., artículo 26) y a los
límites a que se encuentra sometido a la hora de regular las distintas
profesiones.
En relación con
la profesión docente, esta Corporación ha determinado que el concepto de mérito
es la piedra angular de todo el sistema de educación estatal, motivo por el
cual el sistema de concurso instaurado por el artículo 105 de la Ley 115 de
1994 asegura los fines de la carrera docente. Así mismo, tiene establecido que
las normas que la regulan deben procurar conjugar las exigencias
constitucionales en materia de carrera administrativa y el principio de
igualdad de oportunidades (C.P., artículos 13 y 125) con la prestación efectiva
del servicio educativo, teniendo en cuenta que la educación es un derecho
fundamental de aplicación inmediata que impone al Estado el "deber
ineludible" de dar una respuesta inmediata a las necesidades insatisfechas
en materia de educación. En suma, la obligación estatal de prestar el servicio
educativo es impostergable, no sólo por su valor ínsito, sino como instrumento
para la realización de otros derechos, principios y valores constitucionales[17].
Las reglas
fijadas por la Corte en materia de regulación legal del derecho fundamental a
escoger profesión u oficio son, básicamente, las siguientes:
- En principio,
el otorgamiento de ventajas comparativas a un sector específico de la población
para ocupar un determinado empleo viola el principio de igualdad de oportunidades
que debe primar en la esfera laboral (C.P., artículo 13) y el fin esencial del
Estado de facilitar la participación de todos, en igualdad de condiciones, en
la vida económica de la nación (C.P., artículo 2°). Esta índole de ventajas
comparativas sólo están justificadas si tienden a la protección de alguno de
los grupos marginados o discriminados de que trata el artículo 13 de la Carta,
persiguen la garantía de derechos de terceras personas o la protección del
público de los riesgos que puede implicar el ejercicio de una cierta profesión[18].
- Las
limitaciones a la libertad de escoger profesión u oficio, mediante la fijación
de requisitos para acceder a un determinado empleo, son constitucionales si
esos requisitos obedecen a estrictos criterios de equivalencia entre el interés
protegido y las limitaciones fijadas. La actividad regulatoria del legislador
en estas materias está sometida a lo dispuesto por el texto constitucional y
por el contenido esencial del derecho a escoger profesión u oficio. En este
sentido, los requisitos impuestos por el legislador deben ser los estrictamente
necesarios, útiles y proporcionados para la protección del interés general.
Sólo se justifican, entonces, las limitaciones que obedezcan a una finalidad
objetiva y razonable y que persigan una finalidad legítima[19].
- Una
diferenciación laboral es objetiva y razonable cuando, en virtud de la
finalidad legítima perseguida, resulta suficiente. Una diferenciación es
suficiente si incluye, dentro de la categoría de personas habilitadas para
ejercer una profesión, a aquellos individuos objetivamente capacitados y excluye,
únicamente, al grupo que amenazaría los derechos o intereses legítimos de las
personas que la norma busca proteger. En esta medida, es insuficiente aquella
clasificación que incluye a personas no objetivamente capacitadas para ejercer
esa profesión y que, por ende, pondrían en peligro los intereses y derechos que
la disposición persigue garantizar. Así mismo, son insuficientes las
limitaciones excesivamente restringidas que excluyen del grupo considerado
idóneo a una categoría de personas que objetivamente está en capacidad de
desempeñar esas labores sin arriesgar los bienes cuya protección se procura[20].
- La definición
de los sectores de la población habilitados para ejercer una determinada
profesión u oficio comporta una zona de penumbra constituida por aquellas
personas excluidas de esa definición pero eventualmente capacitadas para
ejercer la profesión u oficio de que se trate. Cuando el juez constitucional no
pueda establecer con objetividad y entera certeza si un grupo de personas
incluido dentro de la zona de penumbra es objetivamente idóneo para desempeñar
una determinada actividad debe estarse al criterio de idoneidad fijado por el
legislador[21].
- Las exclusiones
sorpresivas violan los derechos adquiridos si ello implica que los individuos
que venían desempeñándose en una labor deben abandonar sus empleos[22].
La exigencia del
título de licenciado en ciencias de la educación como condición para aspirar a
los grados 13 y 14 del escalafón nacional docente
8. La
constitucionalidad del requisito al cual supedita la ley el ascenso a los dos
grados superiores del escalafón docente, depende del resultado que arroje el
examen de proporcionalidad que, de conformidad con la jurisprudencia de la
Corte, debe efectuarse con el objeto de determinar si la restricción legal
viola los derechos fundamentales que en este caso están en juego, a saber, el
derecho de igualdad y la libertad de escoger profesión u oficio.
9. Las normas que
inciden en la educación a menudo persiguen múltiples finalidades, referidas a
su calidad, cobertura y condiciones del servicio. Las normas que regulan la
carrera docente y, en particular, el escalafón, conciernen de manera directa al
profesor. No obstante, si bien dichas normas cumplen el cometido constitucional
de "garantizar la profesionalización y dignificación de la actividad
docente" (C.P., artículo 68), también se enderezan a mejorar la calidad de
la educación. Los requisitos y condiciones de ingreso y ascenso, a los cuales
en modo alguno son ajenos a la formación ética y pedagógica de los docentes,
repercuten positivamente en los educandos. En este orden de ideas, la finalidad
de las normas legales sobre el escalafón debe apreciarse a través de esta doble
perspectiva: profesor-alumno, actores principales del sistema educativo.
La Constitución
ofrece al legislador algunas pautas conforme a las cuales debe regular lo
relativo al escalafón nacional docente. Del artículo 68 de la Carta, se
infieren los criterios que deben presidir el diseño de la carrera docente. Allí
se señala que la enseñanza debe estar a cargo de "personas de reconocida
idoneidad ética y pedagógica". De otro lado, la norma citada encomienda a
la ley "garantizar la profesionalización y dignificación de la actividad
docente".
10. El Estatuto
Superior no prohíja una política educativa en particular. Le corresponde al
legislador, dentro del marco general trazado por la Constitución, regular la
materia conforme al modelo que considere más apropiado para la época y según
las posibilidades del país. La carrera docente es una variable que se inserta
dentro de una determinada política educativa. Los objetivos, medios y métodos
que ésta se proponga, son muy variados y a cada uno de ellos corresponderá una
particular visión sobre el tipo de docentes que se responsabilizarán de su
implementación. Aunque el escalafón, por las razones expuestas, dependa en
últimas de la política educativa que adopte el legislador, ésta no puede
modificar los criterios más generales que la Constitución establece y a los
cuales se ha hecho mención.
La exigencia del
título profesional en educación, como condición necesaria pero no suficiente,
para ascender a los grados superiores del escalafón, representa, sin duda, un
reconocimiento a la profesionalización de la actividad docente. Un campo
específico del saber, corresponde a las ciencias de la educación. El hecho
educativo y el proceso de aprendizaje y enseñanza, son en la actualidad objeto
de un cuerpo sistemático de conocimientos, prácticas y métodos que exhiben un
grado relativo de autonomía y diferenciación. El Estado supervisa las
instituciones de educación superior que ofrecen programas académicos en
ciencias de la educación y reconoce los títulos de idoneidad que ellas expiden.
En este caso, reservar a los licenciados en ciencias de la educación, los dos
grados máximos del escalafón -a lo que se suma la exigencia general establecida
en el artículo 116 de la Ley 115 de 1994-, equivale a reconocer un espacio
propio a las personas que se han formado deliberadamente con el objeto de
desempeñarse como docentes, amén de fortalecer su conciencia profesional y su
dignidad.
La
profesionalización de una actividad, puede estar acompañada del requerimiento
legal de un título de idoneidad. Es evidente que la ley que establece para el
ejercicio de un determinado quehacer humano un título de idoneidad como
consecuencia de una determinada formación académica, excluye legítimamente de
la misma a quienes no la tengan. Cuando la Constitución ordena la
"profesionalización" de la actividad docente, la ley que impone la
necesidad de poseer "título profesional docente" como condición para
su desempeño, por lo menos en los grados superiores, definitivamente contribuye
a consolidar la anotada pretensión constitucional.
El mandato constitucional
de "profesionalizar" la actividad docente, puede lograrse de varios
modos. La exigencia de un título académico como condición previa para ejercer
la docencia, aunque por necesidades del servicio todavía se permita que otros
profesionales puedan ocupar cargos educativos, se encamina a lograr dicho
propósito. Igualmente, reservar los más altos grados del escalafón para quienes
optan por  la licenciatura en ciencias de la educación, se orienta en ese mismo
sentido. En este último caso, no se niega a otros profesionales el desarrollo
de la docencia, pese a que se les excluya de alcanzar los dos grados superiores
del escalafón.
11. La finalidad
de la norma legal examinada -profesionalización de la actividad docente-, se
ciñe estrictamente a la Constitución. El reconocimiento especializado por el
docente, garantiza en principio una mejor formación de los estudiantes. El
medio al cual apela la ley con miras a alcanzar la finalidad propuesta es
idóneo. Reservar oportunidades de ascenso en la carrera docente para los
profesores con título en ciencias de la educación, estimula y protege la
actividad docente, a la vez que contribuye a que los procesos de aprendizaje y
enseñanza se desarrollen conforme a las pautas didácticas y pedagógicas que en
cada momento sean las más efectivas y conducentes a la formación intelectual,
moral y física de los educandos.
Pese a que la
finalidad del requisito legal se ajusta a la Carta y que el medio escogido se
estime apto para conseguirla, la barrera absoluta que impone a los demás
docentes, cuya formación académica sea distinta, para aspirar a los dos últimos
peldaños de la carrera profesoral, debe analizarse con mayor detenimiento.
La carrera
docente, como cualquiera otra, debe inspirarse en el mérito. El docente con formación
profesional, distinta de la requerida por la ley, de todas formas es competente
para enseñar la materia afín a su profesión, tal vez incluso con una mayor
destreza desde el punto de vista de su contenido. Si a lo anterior se agrega la
experiencia que se deriva de la práctica de la enseñanza y de los conocimientos
pedagógicos que pueden adquirirse a través de cursos de capacitación apropiados
para el efecto, cabría pensar que la condición contenida en la disposición
acusada resulta desproporcionada e irrazonable.
El alcance de la
tesis expuesta es mayor o menor dependiendo de la política educativa que se
adopte. Si el propósito de la educación se cifra en la transmisión unilateral
de información y de conocimiento, el docente ideal para cada materia sin duda
será el profesional que la conozca a profundidad y pueda exponerla con
claridad. En este contexto, el requisito legal analizado carecería de
razonabilidad y entrañaría un puro y simple privilegio para los licenciados en
educación.
12. No obstante,
el viraje en la política educativa, operado por la Constitución de 1991 -que se
trasluce en el decreto demandado y que se refuerza de manera manifiesta en la
Ley 115 de 1994-, traslada el énfasis del proceso educativo del elemento
objetivo representado por un saber exterior a transmitir (cuya importancia en
todo caso no se elimina), al sujeto del proceso de aprendizaje - el alumno -,
referente constitutivo del esfuerzo pedagógico y de la entera empresa
didáctica. En este contexto, en una perspectiva funcional, adquiere una enorme
relevancia el profesional de la educación, por encima incluso del profesional
de cada campo específico del saber. En efecto, el aprendizaje no se detiene en
la adquisición de informaciones, sino que privilegia ante todo los aspectos
formativos que se desprenden de cada modo específico de conocimiento y que se
traducen en habilidades, destrezas, actitudes, valores, inquietudes y, en
general, mecanismos de respuesta autónoma y creativa a los fenómenos y
problemas significativos para la existencia y evolución del estudiante de modo
que éste pueda críticamente insertarse en la comunidad con una mayor capacidad
de dominio de su realidad y de su experiencia vital.
Con arreglo a
este enfoque no se pretende trasladar las distintas parcelas del conocimiento a
la mente del estudiante, sino lograr que éste las utilice como lenguajes o
modos de conocimiento pertinentes para expresar, organizar y controlar su
experiencia y, así, poder ser sujeto pleno y activo, no enajenado, del mundo
cultural. Esta política educativa demanda un profesor que no sea un simple
transmisor o divulgador de un conjunto preciso y predefinido de conocimientos,
avalado por su propia y subjetiva experiencia docente. En su lugar, se requiere
de una organización educativa compleja que asuma un determinado proyecto
pedagógico y de un cuerpo de docentes que colectiva y complementariamente
construyan objetivos con base en el contenido de las materias y las necesidades
y capacidades de los alumnos.
La función de
mediación que se impone realizar entre los objetivos generales de formación
señalados en el proyecto educativo y los alumnos en su individualidad concreta
como portadores de ciertas capacidades, dificultades, historia, necesidades y
exigencias, reclama una preparación centrada en el proceso de aprendizaje y
enseñanza que trasciende el mero conocimiento de contenidos en cuanto incorpora
una permanente y sistemática reflexión sobre las condiciones en que se cumple
el proceso formativo en el que activamente interactúan docentes y estudiantes
como componentes esenciales de una comunidad de ideas y de ofertas educativas,
la cual es programada colegiadamente por lo docentes con el fin de estimular la
auto-formación de los alumnos y el pleno desarrollo de su personalidad.
13. Los retos de
la nueva política educativa, sustentada sobre un modelo didáctico que abandona
la nuda transmisión de conocimientos al cual se le daba una cierta uniformidad
y unidireccionalidad en el proceso educativo, difícilmente pueden ser asumidos sin
apelar a profesionales de la docencia cuya formación académica se haya centrado
en la pedagogía y en el profundo conocimiento del estudiante y de sus múltiples
necesidades de formación, vale decir en la enseñanza como objeto principal de
reflexión científica. No quiere decir lo anterior que el docente empírico, no
pueda acceder a este conocimiento especializado. Se quiere simplemente señalar
que en la medida en que la política educativa cambia de signo y se orienta en
el sentido indicado, la participación del docente profesional se convierte en
necesidad imperiosa del sistema, que solamente puede prosperar según las pautas
establecidas si se extrema al máximo la conciencia didáctica y pedagógica.
La decisión de
fondo sobre una determinada política educativa, entre las varias posibles,
corresponde al legislador. Se observa que el tránsito de una política vigente
hasta hace algún tiempo, hacia otra distinta que trata de ejecutarse en el
presente, comporta profundas implicaciones en la organización del servicio
educativo, particularmente en los requerimientos que se plantean al cuerpo
docente. A la luz de los objetivos que la ley traza a la educación en los
diferentes niveles, no parece en modo alguno que la exigencia de
profesionalización en el campo docente, tenga carácter arbitrario. Lejos de
ello, la condición que impone la ley de manera general para ingresar y ascender
dentro de la carrera docente, tiene relación directa con los cambios
introducidos que, a su turno, por sí mismos no pueden ser objeto de glosa
constitucional en cuanto constituyen una opción válida.
14. Normalmente,
antes de que el ejercicio de una actividad se eleve al status profesional
y no se exija un título académico para su práctica, su desarrollo está librado
a la libertad plena. El proceso que a este respecto se cumple muchas veces es
gradual: (1) La actividad como tal es objeto de estudio sistemático y
paulatinamente se organiza una temática y un saber diferenciados que son objeto
de enseñanza en centros formativos a los que asisten quienes pretenden ocuparse
de la misma; (2) la ley establece requisitos para el ejercicio concreto de la
actividad, que pueden terminar con la exclusión de personas que carezcan de
títulos de idoneidad, efecto éste inicialmente sujeto a variadas excepciones y
que sólo se consolida con el tiempo; y, (3) el desarrollo de la actividad se
somete a un código deontológico al cual deben ceñirse los miembros de la
profesión y que genera una expectativa social uniforme sobre la forma en que
ejecutan sus prestaciones.
La evolución que
sufre una actividad hasta convertirse eventualmente en profesión y recibir
legalmente dicho tratamiento, no siempre sigue el esquema descrito, pero
invariablemente aparejará una tensión entre las personas que aspiran a recibir
el mencionado status y las personas que de una o de otra manera se
exponen a ser excluidas de la actividad - antes libre - o que ven restringidas
sus posibilidades. Naturalmente, si las condiciones que señala la ley para la
práctica de una actividad, expresadas en los requisitos que impone, son
arbitrarias e irrazonables, las secuelas del proceso de profesionalización que
se intenta, resultarán constitucionalmente inadmisibles. En el presente caso,
por el contrario, la profesionalización de la actividad docente, además de
surgir de un imperativo constitucional es plenamente funcional con una política
educativa cuya implementación presupone la presencia de docentes que hayan
recibido una formación profesional en el campo de la didáctica y la pedagogía y
que con sus pares se encuentren en capacidad de deliberar constantemente sobre
el proyecto educativo concebido por ellos y a ellos confiado.
15. La ley no se
ha propuesto marginar de la docencia a los docentes de otras profesiones,
puesto que por necesidades del servicio todavía pueden ser incorporados a la
enseñanza y progresar en la carrera docente hasta un cierto punto (Ley 115 de
1994, artículo 118). La legitimidad de la profesionalización de la docencia,
como actividad singular y diferenciada, reduce la pretensión de otros
profesionales de incursionar en este campo como si estuviese vigente el régimen
de libertad anterior, el cual se estrecha en la medida en que dicho proceso
avanza, lo que se pone de manifiesto cuando el legislador le otorga más peso al
mérito académico asociado al título en ciencias de la educación que a la
experiencia del docente de otra profesión.
El balance que
efectúa la ley entre estos dos méritos difícilmente puede ser cuestionado en
abstracto, máxime si lo que ella se propone es contribuir a la
profesionalización de la enseñanza - mandato constitucional - y a ejecutar una
nueva política educativa - fruto de la libre y legítima configuración normativa
del legislador -, para la cual los puestos de mayor responsabilidad que
coinciden con los profesores que se ubican en los grados más altos del
escalafón deben ser desempeñados por quienes conocen mejor la pedagogía y la
didáctica. La presunción de que esos conocimientos concurren en quienes exhiben
el título de licenciados en ciencias de la educación, constituye una inferencia
válida que justamente puede formularse cuando se establece un sistema de
títulos de idoneidad, el cual, a su turno, no puede suplirse con simples cursos
de capacitación.
El efecto parcial
de exclusión, por lo visto, se vincula a un proceso de profesionalización de
una actividad, ordenado por la propia Constitución, que al seguir el paradigma
de la especialización funcional sobre el que se edifican las diversas
profesiones, genera posibilidades de distinción - entre los que tienen un
título especifico de idoneidad y los que carecen de él -, que pueden tomarse en
cuenta por el legislador al señalar los méritos y calificaciones de un régimen
de carrera. En particular, con base en los argumentos expuestos, la exigencia
del título de licenciado en ciencias de la educación, para ascender a los dos
grados más altos de la carrera docente, no resulta ni arbitrario ni
desproporcionado. Por el contrario, el requisito es conducente puesto que es el
más directamente relacionado con la carrera que se regula. Eliminar el
requisito del título docente, significaría restarle consecuencias esenciales a
la profesionalización de la docencia, en su propio campo, lo cual afectaría la
garantía institucional que en este sentido consagra la Constitución y que
arriesga quedar vaciada de contenido si en ninguna esfera puede pretender un
mínimo de exclusividad. En cambio, el costo de la restricción para los docentes
de otras profesiones no es excesivo, como quiera que mantienen el horizonte de
oportunidades que les depara su propia profesión y el ejercicio de la docencia
en las universidades y en los niveles en que todavía les permite la ley.
16. Por lo demás,
los cambios que se introducen en un régimen de carrera no afectan los derechos
adquiridos de quienes son titulares de posiciones consolidadas al amparo de las
normas anteriores. Con la salvedad hecha, no puede plantearse por parte de
quienes están inscritos en un régimen de carrera que ésta se mantenga
invariable. Las necesidades del servicio pueden demandar cambios en los
requisitos de ascenso dentro de la carrera. Si en un momento dado, la mera
experiencia en un menester era suficiente para conquistar los grados
superiores, nada se opone a que el legislador, si ello es razonable y
proporcionado, modifique posteriormente los requisitos vigentes y, en su lugar,
ordene acreditar un título académico afín a las funciones que deben
desempeñarse”.
Fecha ut supra
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
[1] Los antecedentes generales hasta el punto V, con algunas
modificaciones, pertenecen a la ponencia original presentada a la sala plena
por el Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz, la cual fue derrotada, motivo por el
cual hubo cambio de ponente.
[2] Sentencia C-221 94 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[3] Cf., entre otras, las siguientes sentencias: T-444 92 M.P.
Alejandro Martínez Caballero; T-285 94 M.P. Fabio Morón Díaz; C-098 96 M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz; T-104 96 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[4] Cf. sentencias T-090 96  M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y C-239 97
M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[5] Sentencia T-090 96
[6] Werner Jeager, Paideia. Fondo de Cultura Económica. México, 1957
Pág. 3
[7] Sentencia T-02 92 M..P. Alejandro Martínez Caballero.
[8] Werner Jeager, op.cit.  pág. 3
[9] Sentencia T-337  95 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[10] Sentencia C-022 96 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[11] Entre otras, se encuentran las sentencias C-530 93 M.P. Alejandro
Martínez, T-230 94 M..P. Eduardo Cifuentes, T-288 95 M.P. Eduardo Cifuentes y
la ya citada C-O22 96 M.P. Carlos Gaviria.
[12] Según el artículo 15 de la Ley 115 de 1994, la educación
preescolar es la ofrecida al niño para su desarrollo integral en los aspectos
biológico, cognoscitivo, sicomotriz, socio-afectivo y espiritual a través de
experiencias de socialización y recreativas. Los objetivos específicos de la
educación preescolar están señalados en el artículo 16 de la Ley 115 de 1994.
[13] El artículo 19 de la Ley 115 de 1994 indica que la educación
básica corresponde a la identificada en el artículo 356 de la Constitución
Política como educación primaria y secundaria. La educación básica se basa en
un currículo conformado por áreas fundamentales del conocimiento y de la
actividad humana (Ley 115 de 1994, artículo 23). Los objetivos generales de la
educación básica están consagrados en el artículo 20 de la Ley 115 de 1994 y
los objetivos de la educación básica primaria están señalados en el artículo 21
de la misma.
[14] Véase la nota anterior. Los objetivos específicos de la educación
básica secundaria están establecidos en el artículo 22 de la Ley 115 de 1994.
[15] Está constituido por los grados 10 y 11 y persigue la
consolidación y avance de los niveles anteriores. En general busca la
comprensión de las ideas y los valores universales y la preparación para el
ingreso del educando a la educación superior y al trabajo (Ley 115 de 1994,
artículos 27 y 28). Puede ser académica (Ley 115 de 1994, artículo 30) o
técnica (Ley 115 de 1994, artículo 33).
[16] La Ley General de Educación, al determinar la estructura del
sistema educativo nacional, omite este nivel.
[17] SC-562/96 (MP. Alejandro Martínez Caballero).
[18] SC-619/96 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[19] SC-606/92 (MP. Ciro Angarita Barón); SC-226/94 (MP. Alejandro
Martínez Caballero); SC-619/96 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[20] SC-226/94 (MP. Alejandro Martínez Caballero); SC-619/96 (MP.
Eduardo Cifuentes Muñoz).
[21] SC-226/94 (MP. Alejandro Martínez Caballero); SC-619/96 (MP.
Eduardo Cifuentes Muñoz).
[22] SC-606/92 (MP. Ciro Angarita Barón); SC-619/96 (MP. Eduardo
Cifuentes Muñoz).