C-320-02
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-320/02
COSA JUZGADA RELATIVA-Gastos inferiores a los límites con
referencia a ingresos corrientes de libre destinación
GASTOS DE FUNCIONAMIENTO
DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites
a pesar de estar por debajo de límites de gastos establecidos en la ley
GASTOS DE FUNCIONAMIENTO
DE ENTIDADES TERRITORIALES-No
aumento de participaciones alcanzadas como proporción de ingresos corrientes de
libre destinación a pesar de estar por debajo de topes legales
GASTOS DE FUNCIONAMIENTO
DE ENTIDADES TERRITORIALES-No
disminución sobre entidades precavidas en cuanto a topes
GASTOS DE FUNCIONAMIENTO
DE ENTIDADES TERRITORIALES-Gastos
inferiores a los límites
GASTOS DE FUNCIONAMIENTO
DE ENTIDADES TERRITORIALES-Gastos
inferiores a los límites
GASTOS DE FUNCIONAMIENTO
DE ENTIDADES TERRITORIALES-No
incremento adecuado por debajo de los límites no vulnera igualdad
ENTIDADES TERRITORIALES-Solidaridad
GASTOS DE FUNCIONAMIENTO
DE ENTIDADES TERRITORIALES-No
igual situación de las que están por debajo de límites de las que sobrepasaron
Referencia:
expediente D-3717
Demanda de
inconstitucionalidad en contra del artículo 89 de la Ley 617 de 2000, “Por la
cual se reforma parcialmente la ley 136 de 1994, el decreto extraordinario 1222
de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el decreto 1421 de 1993,
se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se
dictan normas para la racionalización del gasto público nacional.”
Actor: Jorge Alberto
Rojas Otálvaro.
Magistrado
Ponente:
Dr. ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Bogotá, D.C., dos
(2) de mayo de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y
242 de la Constitución Política, el ciudadano Jorge Alberto Rojas Otálvaro
demandó, inicialmente, los artículos 1, 2, 3, 4 a 11 y 89 de la Ley 617 de
2000.
En auto de
12 de septiembre de 2001, el magistrado sustanciador rechazó la demanda contra
los artículos 1, 2, 3, 4 a 11, por existir cosa juzgada absoluta y la admitió
contra el artículo 89 por existir cosa juzgada relativa, según sentencia C-837
de 2001. Contra las normas rechazadas, el actor interpuso recurso de súplica.
La Sala Plena de la Corte, en auto de 4 de octubre de 2001, confirmó el
rechazo.
En
consecuencia, en esta acción sólo se examinará la acusación contra el artículo
89 de la mencionada Ley 617 de 2000.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda de la referencia.
II.  NORMA
DEMANDADA.
A continuación, se
transcribe el texto de la disposición demandada.
“Ley 617 de 2000
“Por la cual se reforma parcialmente la ley 136 de
1994, el decreto extraordinario 1222de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de
Presupuesto, el decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer
la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto
público nacional.”
“Artículo 89. Gastos
inferiores a los límites. Aquellos departamentos, distritos o municipios que en
el año anterior a la entrada en vigencia de esta ley tuvieron gastos por debajo
de los límites establecidos en los artículos anteriores, no podrán aumentar las
participaciones ya alcanzadas en dichos gastos como proporción de los ingresos
corrientes de libre destinación.”
III.
LA DEMANDA.
Considera el demandante que esta norma
viola el artículo 13 de la Constitución, por las siguientes razones que se
transcriben en su integridad :
“Es evidente la discriminación
infundada, irrazonable y desproporcionada precisamente en disfavor del
municipio que tiene un buen comportamiento fiscal en sus gastos de
funcionamiento. Puede imprimirse en este concepto el discurso elaborado
alrededor de las amnistías tributarias, y en tal sentido no es razonable
entender como (sic) se puede dar un tratamiento más drástico que el previsto
general y abstractamente para el departamento y municipio colombiano que está
por debajo de los límites de gastos de la Ley, y recargarle en lo que no puede
disponer de aquellos, la carga solidaria de quienes han observado precisamente
el comportamiento deseado por el legislador.
“En la práctica
veremos como (sic) los municipios que han venido en esas circunstancias no
podrán sino al cabo de cuatro años, por lo menos, encontrarse en similares
límites de funcionamiento que otras Personerías, pero entre tanto, se ha
establecido una especie de transición negativa y discriminatoria que redunda en
la merma de capacidad funcional de las entidades destinatarias de la Ley.”
(fls. 33 y 34)
IV. INTERVENCIONES.
En este proceso intervinieron, en
representación del Ministerio del Interior, la doctora Nancy L. González
Camacho, y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la doctora María
Magdalena Botia de Botia.
Las intervinientes en sus escritos no se
percataron de que la Corte sólo admitió esta demanda contra el artículo 89 de
la Ley 617 de 2000. Es más, la interviniente del Ministerio del Interior no
consideró que este artículo hubiera sido demandado, sino que se refirió a los
artículos 1, 2, 4 a 11 de la Ley, que habían sido rechazados. Por ello no se
resumirá esta intervención.
La interviniente del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, a más de referirse a todos los artículos que no fueron
admitidos, defendió la constitucionalidad del artículo 89, así :
“No se comparten las apreciaciones del
actor, por cuanto la razonabilidad y proporcionalidad de la norma está dada
precisamente, en primer lugar por la motivación de esta Ley, que demostró la
necesidad de disminuir al máximo los gastos de funcionamiento de las entidades
territoriales para no producir un descalabro macroeconómico de la nación, y en
segundo lugar, por la situación fáctica de la respectiva entidad territorial
que ha demostrado que puede reducir sus gastos de funcionamiento en un
porcentaje superior al general determinado en la ley para las demás entidades
territoriales que tradicionalmente han tenido gastos de funcionamiento
exagerados y que incluso, requieren de un término de transición para lograr el
ajuste fiscal.
“Como la situación
de estas entidades territoriales no es igual a la  de las demás entidades
territoriales, no puede predicarse la vulneración del principio de igualdad, ya
que la ley, se limita a mantener la desigualdad de los desiguales.”
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El señor Procurador General de la Nación,
en el concepto Nro. 2767, de fecha 13 de diciembre de 2001, solicitó declarar
exequible la norma acusada. Se resumen sus argumentos así :
El Procurador precisa, previamente, la
existencia de la cosa juzgada relativa que se presenta contra el artículo 89,
según la sentencia C-837 de 2001. Por lo que considera válido este
pronunciamiento de fondo.
El señor Procurador señala que el fin de la
Ley 617 consiste en suministrar tanto al Gobierno Nacional como a las
autoridades locales y a los organismos de vigilancia y control herramientas
adecuadas para el manejo, administración, vigilancia y gerencia de los asuntos
públicos, con criterios razonables, coherentes que hagan viable y sostenible
las finanzas territoriales.
Como consecuencia de los propósitos
buscados con la Ley, que se ajustan a la Constitución, para la Procuraduría, la
norma demandada no viola la Carta, pues, no está dando un trato discriminatorio
a los entes territoriales que a la fecha de entrar en vigencia la Ley 617,
habían incurrido en gastos inferiores al límite fijado en ella. Lo establecido
en el artículo 89 evita que los municipios que ya están dentro de los
estándares señalados en ella “incrementen sus gastos por encima de estos
límites y en esas circunstancias, el Gobierno Nacional, a través de los
convenios de desempeño, se ocupe, junto con las administraciones territoriales
de los demás entes territoriales, a alcanzar dichos niveles, acudiendo para
ello a las herramientas que la ley establece para la racionalización y
saneamiento de los fiscos territoriales, hasta lograr que todos los entes
territoriales estén dentro de los límites de gastos establecidos por el
legislador.” (fl. 157)
Por ello, explica el señor Procurador, no
hay trato discriminatorio para quienes al entrar en vigencia la Ley 617 fueron
prudentes en sus gastos, y, en consecuencia, quedaron dentro de los límites
allí fijados, porque el legislador consideró que tal comportamientos debía
mantenerse. No hay violación del derecho de igualdad, ya que si bien se está en
presencia de dos sujetos de derecho, éstos no se encuentran en condiciones
iguales. Unos no requieren sanear ni racionalizar el gasto, ya que están dentro
de lo establecido en la ley, y, otros que superaron los límites del monto del
gasto, cuando se expidió la Ley.
Además, la norma estará vigente
transitoriamente, mientras todos los entes territoriales logran nivelarse.
VI.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.  Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241, numeral 4, de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para
conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra disposiciones contenidas
en leyes, como la que es  objeto de esta acción.
2. Lo que se debate.
2.1 Hay que advertir que la Corte, en la
sentencia C-837 de 2001, se pronunció sobre la exequibilidad del artículo 89
ahora demandado, así :
“Cuarto :
Declarar EXEQUIBLE  el artículo 89 de la ley 617 de 2000 por las razones
expuestas en la parte motiva, en relación con el cargo de violación del
artículo 287 de la Constitución.”
El examen que realizó la Corte respecto
de esta norma, es el siguiente :
“En lo que hace
al artículo 89 de la Ley 617, teniendo en cuenta que mediante sentencias
C-540/01 y C-579/01 se declaró la exequibilidad sobre límites a los gastos de
funcionamiento en el orden territorial, la Corte no encuentra reparo alguno,
toda vez que este artículo envuelve una previsión tendiente al adecuando
cumplimiento de los límites establecidos con referencia a los ingresos
corrientes de libre destinación.” (sentencia C-837 de 2001, M.P., doctor Jaime
Araújo Rentería)
De esta forma, la Corte resolvió el cargo
expuesto en aquella oportunidad contra el artículo 89 y otras normas de la
misma Ley : artículos 28, 52, 53, 54, 55, 56, 58, 59, 90, 91, 92, y 93, en el
sentido de que no violan la autonomía presupuestal, fiscal y administrativa de
las entidades territoriales (art. 287 de la Constitución).
2.2 En consecuencia, la Corte limitó en
la sentencia C-837 de 2001 la exequibilidad del artículo 89 al examen del
artículo 287 de la Carta, y, por ello, al admitir la demanda contra esta
disposición, el magistrado sustanciador advirtió que lo hacía en virtud de
existir cosa juzgada relativa, pues, los cargos esgrimidos en esta oportunidad
se concretan en la supuesta violación del artículo 13 de la Constitución.
2.3 Ahora, el cargo a examinar es el de
violación del principio de igualdad, que para el demandante consiste en que la
disposición acusada pone en condiciones de inferioridad a las entidades
territoriales que tuvieron un buen comportamiento fiscal en sus gastos de
funcionamiento, frente a las que no fueron precavidas en el mismo.
Esta situación, el actor la califica de
irrazonable, desproporcionada e infundada, ya que no se entiende la razón para
dar un tratamiento más drástico a la entidad responsable frente a las que no lo
fueron.
2.4 Quienes intervinieron en este proceso
se opusieron a los cargos y solicitaron a la Corte declarar la exequibilidad
del artículo 89. Señalan que lo establecido en este artículo obedece a la
necesidad de disminuir al máximo los gastos de funcionamiento de las entidades
territoriales, con el fin de evitar un descalabro macroeconómico. Además, la
entidad territorial que se encuentra dentro de la situación prevista en este
artículo, ha demostrado que puede reducir sus gastos de funcionamiento en un
porcentaje mayor al previsto. El señor Procurador señala, también, que si bien
se trata de dos sujetos de derecho, éstos no se encuentran en iguales
condiciones, por lo que no se viola el artículo 13 de la Constitución.
2.5 Corresponde a la Corte examinar si el
artículo 89 de la Ley 617 de 2000 viola el principio de igualdad, como lo
afirma el demandante.
3. Establecer límites a los gastos de
funcionamiento de las entidades territoriales, a pesar de éstas estar por
debajo de los límites de gastos establecidos en la Ley, no lleva,
necesariamente, a la violación del principio de igualdad.
3.1 En este proceso no está en discusión
la facultad del legislador de establecer límites a los gastos de funcionamiento
a las entidades territoriales, pues, como se advirtió, ya la Corte declaró su
exequibilidad, en especial en las sentencias C-540 y C-579 de 2001. Lo que se
mirará es si al establecer el legislador que a las entidades territoriales que
fueron precavidas en sus gastos de funcionamiento, al punto de que estuvieron
por debajo de los topes  señalados por la propia ley, se les puede impedir, sin
que se viole el artículo 13 de la Constitución, “aumentar las participaciones
ya alcanzadas en dichos gastos como proporción de los ingresos corrientes de
libre destinación”, como dice el artículo 89 acusado.
3.2 Para la Corte, la limitación
establecida en el artículo acusado, no viola el principio de igualdad, pues, si
bien puede significar que tales entidades territoriales no pueden incrementar
sus gastos de funcionamiento, la Ley no está concediendo un privilegio a favor
de quienes sobrepasaron los gastos, según las reglas de la Ley 617 de 2000. Por
el contrario : dentro del programa general trazado por la Ley, de racionalizar
el gasto, resulta apropiado que el legislador, en el caso de las entidades
territoriales que tuvieron un comportamiento adecuado de sus gastos (que se
refleja en que ellos fueron inferiores a los límites fijados en la misma Ley),
haya optado porque éstos no se incrementen, acudiendo a un criterio de sentido
común : estas entidades territoriales demostraron que, con un manejo prudente,
podían funcionar adecuadamente por debajo de los límites.
No se trata, entonces, de un castigo a
las entidades territoriales precavidas,  pues, si bien, la Ley no les autoriza
incrementar sus gastos, tampoco se los está disminuyendo.
No se requieren profundas explicaciones
constitucionales para demostrar que, en este caso, las entidades territoriales
precavidas en sus gastos de funcionamiento no están en la misma situación de
las que sus gastos fueron superiores a tales topes. Y, con base en esta
distinta situación, el legislador les dio a cada una un tratamiento diferente.
Y, en cuanto a que esta limitación del
gasto corresponde a “una carga solidaria de quienes han observado precisamente
el comportamiento deseado por el legislador” (fl. 34), como afirma el
demandante, hay que señalar que no es ésta propiamente una acusación de
violación de la Constitución, porque, del principio de solidaridad está
impregnada la Carta, a lo largo de su articulado (arts. 1, 48, 49, 58, 60, 95,
333, 367, entre otros). Según este principio, resulta válido constitucional y
legalmente, exigir de las personas y de los ciudadanos, determinadas
manifestaciones concretas de solidaridad. Exigencia que se torna más rigurosa
cuando tal solidaridad se reclama de las entidades territoriales que, no
obstante su autonomía, hacen parte de Colombia, como República unitaria (art.
1º de la Constitución).
En conclusión : no hay violación del
artículo 13 de la Constitución porque, las entidades territoriales cuyos gastos
estuvieron por debajo de los límites de funcionamiento, no están en la misma
situación de la de las entidades que estuvieron por encima de tales límites.
Tampoco el artículo 89 acusado está otorgando un privilegio a favor de quienes
no fueron lo suficientemente precavidos, y se ubicaron por encima de los topes
de gastos de funcionamiento fijados en esta Ley 617. Simplemente, señaló la
norma que, los primeros no podían aumentar las participaciones. Es más, respetó
el monto de los gastos y no los redujo.
En consecuencia, por no encontrar violado
el artículo 13 de la Constitución, se declarará exequible el artículo 89 de la
Ley 617 de 2000.
VII.
DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Declarar exequible el artículo 89 de la Ley
617 de 2000, “Por la cual se reforma parcialmente la ley 136 de 1994, el
decreto extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de
Presupuesto, el decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a
fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del
gasto público nacional”, en relación con el cargo de violación del artículo 13
de la Constitución.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
LUIS EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
Aclaración de voto a la Sentencia
C-320/02
Como quiera
que el suscrito magistrado en las Sentencias C-540 y C-579 de 2001 votó por la
inexequibilidad total de la Ley 617 de 2000, posición esta que no fue
mayoritaria razón por la cual hubo de salvar el voto, en esta ocasión, en
acatamiento a la cosa juzgada constitucional considera que en relación con la
exequibilidad que en la Sentencia C-320 de 2 de mayo de 2002 se declara con
respecto al artículo 89 de la Ley 617 de 2000, es pertinente aclaración de voto
en el sentido de que como ponente no puede desconocer lo resuelto en sentencias
anteriores, así haya discrepado de ellas y, por eso, vota ahora por la
exequibilidad de la norma acusada en esta ocasión.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Aclaración de voto a la Sentencia
C-320/02
LEY-Criterio dominante de ajuste a finanzas públicas (Aclaración de
voto)
FINANZAS
PUBLICAS-Equilibrio como tema predominante
(Aclaración de voto)
ENTIDADES
TERRITORIALES-Autonomía presupuestal, fiscal y
administrativa (Aclaración de voto)
ENTIDADES
TERRITORIALES-Autonomía comprende posibilidad de
autonormarse (Aclaración de voto)
ENTIDADES
TERRITORIALES-Autonomía es consecuencia del
pluralismo (Aclaración de voto)
Con el respeto acostumbrado por
las decisiones de esta Corporación, el suscrito magistrado se ve precisado a
aclarar su voto en relación con la decisión que paso a especificar, la cual se
encuentra contenida en la sentencia C-320 del 2 de mayo de 2002.  Al respecto
se tiene:
1. UNIDAD DE MATERIA
Tal como lo afirmé junto con el
magistrado doctor Alfredo Beltrán Sierra (en sendos salvamentos de voto) frente
a las sentencias C-540 del 22 de mayo de 2001 y C-579 del 5 de junio de 2001,
en mi concepto el criterio dominante de la ley 617 de 2000 no corresponde al
tema de la organización territorial, que sí al del ajuste a las finanzas
públicas.  Sin embargo, en aras de preservar la consistencia jurisprudencial
que reclama la seguridad jurídica presenté mi proyecto de sentencia (C-837 del
9 de agosto de 2001) siguiendo en lo pertinente los lineamientos de las
prenotadas sentencias.  Lo cual no obsta para que a través del presente escrito
aclare mi voto, retomando al efecto lo ya expresado en los mencionados salvamentos.
Donde al respecto se tiene:
1.5.1.“Conforme aparece en la “Gaceta del
Congreso” del martes 17 de agosto de 1999, en esa fecha los señores Ministros
del Interior y de Hacienda y Crédito Público, doctores Nestor Humberto Martínez
Neira y Juan Camilo Restrepo Salazar, en su orden, presentaron a consideración
de la Cámara de Representantes para que allí iniciara su trámite en el Congreso
de la República, el proyecto de ley que posteriormente fue promulgado como Ley
617 de 2000.
“En la exposición de motivos, de manera
expresa manifestaron los autores de dicho proyecto de ley que este “hace parte
del conjunto de políticas en marcha para equilibrar la economía nacional.  Esta
segunda ola de reformas tiene carácter estructural, hace frente a los principales
problemas financieros del Estado y sin su aprobación –agregaron- no será
posible garantizar la viabilidad económica del país en el mediano y largo
plazo”. (Página 9, Gaceta del Congreso citada).
“Además, expresamente se incluyó por los
proponentes de ese proyecto de ley que el se justifica para superar la
“situación financiera de las entidades territoriales” y las “principales causas
de ella”. (Páginas 9 y 10, Gaceta del Congreso citada).
“Del mismo modo se afirmó por los
proponentes del proyecto de ley, en nombre del Gobierno Nacional, que su
articulado fue diseñado, con respecto al análisis que allí se hace sobre los
gastos de funcionamiento de las entidades territoriales, “de acuerdo con los
estudios que se realizan actualmente para la preparación de los Planes de
Reforma Económica que viene coordinando la Dirección de Apoyo Fiscal del
Ministerio de Hacienda” (Página 11, Gaceta del Congreso citada).
“En ese mismo orden de ideas, analizan
luego quienes presentaron el proyecto para justificarlo lo que denominan
“crecimiento insuficiente de los ingresos corrientes”, los que a su juicio
“debían crecer a un ritmo superior al del gasto correspondiente al gobierno
central para compensar las mayores transferencias territoriales”; y, expresan
que “a su vez, los ingresos tributarios territoriales debían crecer a un ritmo
similar al de sus gastos; sin embargo, - continúan- ello no sucedió: los
ingresos corrientes del Gobierno Nacional crecieron por debajo de sus gastos
corrientes y otro tanto ocurrió con los de los gobiernos territoriales”. Se
refieren, así mismo a la necesidad de crear “incentivos adecuados para promover
una recaudación tributaria territorial de la magnitud requerida para evitar que
los gobiernos municipales y departamentales dependan en forma excesiva de las
transferencias del Gobierno Central. (Página 11, Gaceta del Congreso citada).
“A continuación examinan “el creciente
problema del déficit fiscal y del endeudamiento”, respecto del cual aseveran
que “la manera como se desaceleró la descentralización en la última década ha
debilitado la capacidad del Estado para controlar el déficit fiscal. Los gastos
del Gobierno Central asociados al proceso deben crecer anualmente y en relación
directa con su capacidad de recaudo tributario” y agregan que “el sistema de
transferencias automáticas complica el saneamiento fiscal del Gobierno Central
por la vía del fortalecimiento de los ingresos tributarios”; afirman que la
legislación vigente “no está propiciando el equilibrio fiscal territorial”; y
expresan que “en medio de la rigidez que impone el sistema de transferencias
intergubernamentales, y pese al aumento de los recaudos tributarios, el déficit
fiscal del Gobierno Nacional creció en forma notable: pasó del 0.68% del PIB en
1990 a 3.98% del PIB en 1997.  Entre tanto, el déficit fiscal de los gobiernos
territoriales también creció, al pasar de 0.18% del PIB en 1990 al 1.13% del
PIB en 1997. (Páginas 12 y 13, Gaceta del Congreso citada).
“Así mismo, los dos Ministros actores del
proyecto de ley presentado a consideración del Congreso de la República, en
forma clara manifestaron que sus disposiciones “se orientan hacia el
fortalecimiento de los ingresos propios y la racionalización de los gastos de
funcionamiento de las entidades territoriales, a través de estrategias
integrales de ajuste fiscal”, las que, a su juicio, pueden lograrse con la
categorización de departamentos y municipios para ese propósito, con la
limitación a los gastos de funcionamiento de los entes territoriales y con
normas que garanticen “transparencia de la gestión territorial” y mayor
inversión con el “ahorro que generará el proyecto”, pues, para fortalecer las
entidades territoriales las normas contenidas en ese proyecto de ley son “el
único para asegurar la sostenibilidad financiera y fiscal”, (páginas 14 y 15
Gaceta del Congreso citada).
1.5.2.No queda pues, ni de lejos, el más mínimo
margen de duda sobre el propósito de saneamiento fiscal y de política
macroeconómica que el proyecto que posteriormente se convirtió en la Ley 617 de
2000, perseguía, (...)”
Más aún, en la sentencia C-579/01 esta
Corte reconoció como predominante el tema del equilibrio de las finanzas
públicas, al expresar:
“6.7.
Antecedentes macroeconómicos y legislativos de la medida bajo estudio.
“Tanto los
intervinientes como los antecedentes legislativos coinciden en un punto
crucial: la medida que se consagra en las normas acusadas es una respuesta del
Legislador ante la crisis macroeconómica que se perfila por el desbalance
fiscal y el casi incontrolable endeudamiento de las entidades territoriales.
“Desde la
exposición de motivos del proyecto de ley No. 046 Cámara (Gaceta del Congreso
No. 257 de agosto 17 de 1.999, p. 1), se señaló que el proyecto formaba parte
del conjunto de políticas puestas en marcha para equilibrar la economía
nacional: se trataba de un componente del programa de reforma estructural para
hacer frente a los problemas financieros del Estado; "sin su aprobación no
será posible garantizar la viabilidad económica del país en el mediano y largo
plazo" (ibid.).
“La gravedad
del problema al que se buscó hacer frente con la expedición de esta ley queda
claramente demostrada haciendo alusión al siguiente fragmento de la exposición
de motivos, que por su imporancia se citará in extenso:
"Ahora más que nunca se evidencia
que de no introducirse reformas al sistema administrativo de los departamentos,
distritos y municipios, se sacrificará su posibilidad de subsistir y se
abandonarán los servicios públicos a su cargo. En el futuro cercano, de seguir
las cosas como van, el universo de tales entidades puede entrar en cesación de
pagos. De hecho, por lo menos el setenta por ciento (70%) de las entidades
territoriales ya están en dicha situación.
“La estabilidad financiera de cualquier
entidad pública depende de que con sus ingresos corrientes, es decir, aquellos
ingresos que se perciben de forma constante y permanente en el tiempo y que,
por lo tanto, son la única fuente de recursos cierta, se paguen los gastos de
funcionamiento, que son aquellos que se generan de forma permanente tales como
salarios y prestaciones sociales.
“Pagar gastos de funcionamiento con
recursos no recurrentes, como el producto de un crédito, la venta de un activo,
de una regalía o de una donación, implica generar un gasto futuro que no cuenta
con recursos para su pago. En el pasado reciente esto ocurrió para financiar
los gastos permanentes de los departamentos, distritos y municipios. Estas
entidades recurrieron al crédito para cubrir estos gastos y poco a poco tapar
un hueco con otro, condujo a la cesación de pagos de uno o más de los
siguientes rubros: servicio de la deuda pública, pago del pasivo pensional o
pago de los gastos ordinarios de la administración".
“En la mayor
parte de las entidades territoriales, señala la exposición de motivos, la
situación es tan grave que la deuda es mayor que la capacidad de pago, por lo
cual se hace imperativo reducir los gastos. Cita algunos ejemplos, como el
departamento del Santander, que en 1998 destinaba a gastos de funcionamiento el
209% de sus ingresos corrientes, o el departamento del Magdalena, que en el
mismo año destinó a funcionamiento el 188.2% de sus ingresos corrientes; las
proporciones por el mismo concepto, para el mismo año, en el caso de otros
Departamentos, son similares, así: Guainía 166.1%, Putumayo 145.6%, Nariño
143.8%, etc. Los municipios no se quedan atrás. Los porcentajes
correspondientes son de la siguiente magnitud: Uribia 858.5%, Buenaventura
270.4%, Tocaima 185.5%, Barranquilla 113.7%, etc. Por lo mismo, es claro que el
saneamiento de las finanzas territoriales es un requisito sine qua non para la
viabilización del proceso descentralizador: "sin unas finanzas
sólidas", señala el expositor, "soportadas en la autofinanciación de
los gastos de funcionamiento, la autonomía de las entidades territoriales
quedará reducida a un mero formalismo y la sostenibilidad del proceso de
descentralización no estará garantizada" (p. 10, ibídem). En consecuencia,
se buscaron fórmulas para mejorar la eficiencia del gasto público, evitando que
la descentralización se convierta en fuente de desestabilización fiscal y
macroeconómica; para ello, se buscó controlar el gasto en relación con los
ingresos.
“De hecho, se
señala que la crisis económica de las entidades territoriales ha hecho que la
autonomía que constitucionalmente les asiste sea más un atributo formal que
real, puesto que sólo 3 departamentos no habían solicitado, en ese momento,
ingreso al programa de saneamiento fiscal del Ministerio de Hacienda, y en
cerca del 80% de los municipios, sobre los cuales recae la mayor
responsabilidad de inversión social, los gastos de funcionamiento son mayores
que los ingresos corrientes de libre destinación.
“Para la Corte
resulta claro, por ende, que existe un grave problema fiscal en las entidades
territoriales, propiciado en gran parte por el crecimiento desmedido del gasto
público, y específicamente, los gastos de funcionamiento. El proyecto busca
imponer reformas fiscales que cambien la estructura ingreso-gasto en dichas
entidades, favoreciendo el ahorro y la inversión pública.
“En términos
generales, y salvo las excepciones que abajo se precisan, puede afirmarse que
las medidas adoptadas por el proyecto cumplen con los requisitos arriba
trazados para ser declaradas exequibles. Ello, por dos motivos:
“- Existe una
grave crisis macroeconómica, que potencialmente se verá catalizada por la
situación deficitaria de las entidades territoriales, cuya estructura de gastos
es una de las fuentes directas de la situación; esta situación, que rebasa la
esfera propia de los intereses exclusivos de las entidades territoriales, es la
que se pretende conjurar con la medida nacional de limitación genérica del
gasto, a través de normas orgánicas del presupuesto.
“- Las normas acusadas establecen, entre
otras, unas determinadas limitaciones sobre el uso que las entidades
territoriales le pueden dar a sus recursos de fuente endógena;(...)”.
Con fundamento en lo anterior debo concluir
que, salvo en lo atinente a los artículos relativos al ingreso y al gasto, esto
es, el 10, 11, 21, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58 y 59 de la ley 617 de 2000,
reitero mi posición inicial en cuanto al criterio dominante de esta ley;  por
lo mismo, aclaro mi voto frente al artículo 89 que aparece en la parte
resolutiva de la sentencia aclarada.
2. AUTONOMÍA PRESUPUESTAL, FISCAL Y
ADMINISTRATIVA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES
Reiterando lo dicho en los salvamentos
de voto presentados frente a las sentencias C-540 del 22 de mayo de 2001 y
C-579 del 5 de junio de 2001, estimo que la injerencia protagonizada por el
legislador al tenor de la ley 617 de 2000 atenta contra la autonomía
territorial que inscribe la Carta Política.  Por consiguiente, debo aclarar mi
voto retomando al efecto lo ya expresado en los mencionados salvamentos bajo
los siguientes términos:
“3.1. La autonomía de las entidades territoriales
comprende la posibilidad de autonormarse.
“A partir de la
Carta de 1991 el modelo territorial que ella establece es bien distinto del que
operaba bajo la Constitución de 1886, pues pasó de ser un Estado centralista a
un nuevo esquema en el que se consagra la autonomía territorial, la
descentralización y el principio de unidad. El concepto de autonomía, como lo
ha sostenido esta corporación, debe ser entendido, en todo caso, dentro del
marco general del Estado unitario, pues de lo que se trata al concebir la forma
unitaria del Estado es de “fortalecer la unidad desde la diversidad, mediante
el reconocimiento de la variedad biológica, política, jurídica, territorial,
religiosa. Es la concepción de la unidad como el todo que necesariamente se
integra por las partes y no la unidad como un bloque monolítico”.[1]
“La autonomía de
las entidades territoriales confiere a sus titulares una serie de facultades
que implican poderes de acción en cuanto a la dirección y manejo de sus propios
intereses, tal como se consagra expresamente en el artículo 287 del Estatuto
Superior. Dicha autonomía al tenor de esta disposición se concreta en la
posibilidad de escoger sus propias autoridades, de ejercer las competencias que
les corresponden,  de administrar sus recursos y establecer los tributos
necesarios para cumplir con sus funciones y de participar en las rentas
nacionales, actividades que deben ser ejercidas con sujeción a la Constitución
y a la ley.
“Sin embargo es
aquí en donde discrepamos de la sentencia de la cual nos apartamos, pues
consideramos que la intervención del legislador si bien está autorizada por el
Estatuto Supremo, ella no es absoluta, ya que no puede la ley afectar el núcleo
esencial de la misma autonomía, o en términos de la Corte, el reducto mínimo
intocable de ella[2],
que lo constituyen las potestades antes descritas (art. 287 C.P.).
En consecuencia, si bien el legislador está autorizado para regular algunos
aspectos relacionados con los entes territoriales no puede llegar al punto de
desnaturalizar su autonomía o lo que es peor, de abolirla. Las necesidades de
interés general, contrario a lo que se adujo en Sala, también están sujetas al
respeto de esa garantía constitucional. De no ser así, habría que preguntar
¿qué sentido tendría el artículo 287 superior si el legislador puede vaciar su
contenido, llegando incluso a desaparecer cualquier acción que implique
desarrollo autonómico de los entes territoriales?
“Por
otra parte consideramos importante señalar que la autonomía territorial
comprende también la potestad de autonormarse, entendida ésta como la capacidad
jurídica de establecer sus propias normas jurídicas para el manejo de todos los
asuntos que les conciernen y la satisfacción de sus propios intereses y de la
comunidad local, sin que sobre ellas pueda ejercerse ningún control de tutela
por parte del nivel nacional.
“Así las cosas,
la autonomía implica el reconocimiento de un conjunto de verdaderos derechos en
favor de las entidades territoriales, estableciendo cierto grado de libertad e
independencia del sector central en lo que atañe al desarrollo de sus
competencias. Con la autonomía se busca, entonces, una "mayor libertad en
la toma de decisiones administrativas de las entidades locales del orden
territorial y funcional y como resultado de ello una mayor eficiencia  en el
manejo de la cosa pública, la autonomía, que es grado creciente de libertad,
busca cada vez mayor y mejor autodeterminación de los habitantes del territorio
para la definición y control de sus propios intereses y el logro del bienestar
general, siempre dentro del marco del Estado unitario."[3]
“3.2. El
concepto de autonomía es consecuencia del pluralismo.
El pluralismo es uno de los principios
fundamentales de la Constitución y puede entenderse en diversas acepciones. En
cierto sentido, por oposición al totalitarismo, se puede entender como la
necesidad de que el gobernante o las autoridades estatales permitan y
favorezcan la expresión y difusión de una diversidad de opiniones, creencias o
concepciones del mundo.
“Este concepto parte de la convicción de
que nadie es depositario de la verdad y que ésta sólo surge de la discusión y
confrontación de las posiciones más diversas. Este es un pluralismo ideológico
producto del racionalismo del siglo XVIII.
“En otra acepción se entiende por
pluralismo la necesidad o conveniencia de que el poder no se concentre en un
solo centro sino de que existan diversos centros de poder, que el poder
esté distribuido entre diversas organizaciones que son las distintas
comunidades de las que los hombres pueden ser considerados miembros en razón de
sus afinidades y de los vínculos que se establecen entre ellos de manera
natural. El pluralismo en esta acepción, por oposición al estatalismo y al
centralismo, supone la promoción de la descentralización y de las autonomías
(territoriales, personales y étnicas): dar un gran papel a los grupos e
instituciones sociales, que son organizaciones intermedias entre el individuo y
el Estado, que se forman de una manera espontánea y natural, como la familia,
los partidos políticos, las instituciones religiosas, las comunidades de
trabajo, etc. Este es un pluralismo institucional que encuentra su
antecedente en la organización feudal.
“El pluralismo institucional se encuentra
consagrado en el artículo 1 de la Constitución, que dice: Colombia es un Estado
social de derecho organizado en forma de república unitaria, descentralizada,
con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y
pluralista; como también en los artículos 7, 39, 42, 55, 69, 76, 88 y 286 del
mismo ordenamiento.
“La autonomía territorial no es entonces,
sólo un problema de pluralismo ideológico (religioso o político) sino de
pluralismo institucional que implica la existencia de varios centros de poder
territorial entre los cuales se distribuye el poder político
“Norberto Bobbio considera que el
pluralismo encierra el concepto de que una sociedad está mejor gobernada en la
medida en que esté más distribuido el poder político y en que existan más
centros de poder que controlen a los órganos del poder central; en cuanto sea
mayor la distribución, tanto territorial como funcional, entre soberano y
súbditos del poder.
“El pluralismo se contrapone al
totalitarismo pues en aquél existen organizaciones sociales autónomas.
“Cuando se vulnera la autonomía que la
Constitución reconoce a las entidades territoriales se atenta no sólo contra el
Estado social de derecho sino también contra el sistema democrático que asegura
la vigencia de sus propios valores y principios entre ellos la
descentralización y la autonomía de dichos entes. Dar al traste con la
autonomía territorial como se hizo en la ley 617/00 es dar los primeros pasos
para convertirse nuestro país en un Estado totalitario, tal como sucedió en
Alemania e Italia cuando Hittler y Mussolini cada uno en sus propios países,
decidieron quitarles a los distintos Estados y regiones el manejo independiente
y autónomo, estableciendo de esta manera la centralización absoluta y, por
ende, la anulación de la autonomía regional”.
Con apoyo en estas disquisiciones aclaro
mi voto frente a lo resuelto por esta Corporación en los numerales 3º y 9º de
la sentencia en cuestión.
Fecha ut supra
JAIME ARAUJO RENTERÍA
[1] Cf.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-478 de 1992. M.P. Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[2] Sent C-517/92 M.P. Ciro Angarita Barón.
[3] ibidem