C-010-96
Sentencia No
Sentencia No.
C-010/96
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL
Ref.: Demanda No. D-991
Norma acusada: Artículo 5 (parcial) del
Decreto Ley 3135 de 1968.
Actora: Claudia Mercedes Penagos
Correa.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO.
Santa Fe de
Bogotá,diez y ocho (18) de enero de  mil novecientos noventa y seis (1996).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente José
Gregorio Hernández Galindo y por los Magistrados  Jorge Arango Mejía, Antonio
Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz,  Hernando
Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro
Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
La ciudadana Claudia
Mercedes Penagos Correa presenta demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 5º (parcial) del Decreto Ley 3135 de 1968, la cual fue radicada con el
número D-991.  Cumplidos, como están, los trámites previstos en la Constitución
y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por
medio de esta sentencia.
II EL TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
El  artículo 5º del
Decreto Ley 3135 de 1968 preceptúa lo siguiente.Se subraya la parte demandada:
Decreto 3135 de 1968
(Diciembre 26)
Por el cual se prevé la integración de la
Seguridad social entre el sector público y el privado, y se regula requisitos
prestacionales de los empleados públicos y trabajadores oficiales.
El Presidente de la República de Colombia,
en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 65 de
1967
DECRETA
Artículo 5. Empleados Públicos y
Trabajadores Oficiales.
Las personas que prestan sus servicios en
los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias,
Establecimientos Públicos, son empleados públicos; sin embargo, los
trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son
trabajadores oficiales. En los estatutos de los Establecimientos Públicos se
precisará que actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas
mediante contrato de trabajo.
Las personas que prestan sus servicios en
las empresas industriales y comerciales del Estado son trabajadores oficiales; sin
embargo, los estatutos de dichas empresas precisarán qué actividades de
dirección o confianza que deban ser desempeñados por personas que tengan la
calidad de empleados públicos..
III LA DEMANDA.
La actora considera
que el aparte de la norma demandada viola los artículos 1º, 5º, 13, 25, 53, 58,
122 y 125 de la Constitución Política.  Según su criterio, la disposición
acusada es inexequible por cuanto radica en cabeza de las juntas directivas de
las empresas comerciales e industriales del Estado una facultad que es propia
del Legislador, a saber, la de determinar la naturaleza jurídica de ciertos
cargos, con lo cual se desconocen derechos fundamentales de los trabajadores.
Así, según la
actora, el Congreso es quien exclusivamente determina la calidad jurídica de
los servidores públicos, por lo cual no pueden las juntas directivas de las
mencionadas entidades fijar en sus estatutos quienes son empleados públicos y
quienes trabajadores oficiales. Además, esa competencia exclusiva del
Legislador tiene una finalidad garantista, pues protege los derechos de los
trabajadores, ya que el cambio de régimen jurídico por parte de las juntas
directivas atenta contra el derecho al trabajo y afecta sus derechos
adquiridos. En efecto, señala la demandante,  si por regla general los
funcionarios de las empresas industriales y comerciales del Estado son
trabajadores oficiales, el cambio de status jurídico para convertirlos en
empleados públicos altera las condiciones iniciales del contrato de trabajo, lo
que se traduce en una "inestabilidad jurídica" para el trabajador.
Además, de esa manera, considera la demandante, estas juntas directivas afectan
otros derechos laborales, por cuanto ellas utilizan esas clasificaciones para
convertir ciertos trabajadores oficiales en empleados públicos y de esa manera
restringir, en forma arbitraria,  su derecho de huelga y de negociación
colectiva. Finalmente, señala la demandante, la norma acusada vulnera la
igualdad por cuanto la clasificación de los servidores de estas empresas
depende, no de factores objetivos sino  del "capricho" de una junta
directiva. En efecto, según la actora, la naturaleza de la vinculación jurídica
de estos trabajadores "no la determina la Ley, sino el capricho de cada
Junta Directiva, de cada régimen estatutario, de cada vaivén que requieran las
circunstancias en esta materia. No existe, para todos los servidores de las
Empresas Industriales y Comerciales del Estado, una igualdad de
oportunidades."
Esta situación
afecta, además, la suerte judicial de muchas demandas laborales por cuanto
"no son infrecuentes los casos en que la Jurisdicción contenciosa, después
de un dilatado proceso, se inhibe de fallar de fondo, por considerar que el
demandante es trabajador oficial, como ocurre también en las sentencias de la
Corte, donde las pretensiones del demandante se ven frustradas, por
considerarse que es servidor público."
Por todo lo
anterior, concluye la actora, que el "Congreso de la República, no puede
verse desplazado por las Juntas Directivas de las Empresas, porque ello genera
inestabilidad jurídica y discriminación; la fuerza de la ley, en este caso, se
ve afectada por el capricho de las juntas que, sin mirar al interés general, ni
a los derechos de los trabajadores, realizan las clasificaciones, no de forma
racional, sino en la mayoría de casos, de manera arbitraria."
IV- INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES  PÚBLICAS.
El ciudadano Gonzalo
Suárez Beltrán, apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho, interviene
en el proceso para impugnar la demanda y defender la constitucionalidad de la
disposición acusada.
El ciudadano
interviniente efectúa un análisis jurídico sobre la naturaleza de las empresas
comerciales e industriales del Estado que le permite concluir que si bien, en
general, los empleados de esas entidades son trabajadores oficiales, ello no
impide que algunos sean empleados públicos, en razón de la función que
desempeñan. Es pues natural que, por la autonomía de estas empresas, la junta
directiva tenga la facultad de determinar en sus estatutos cuáles de los
servidores de la entidad son empleados públicos. Sin embargo ello no significa
que la junta directiva pueda calificar cualquier cargo como propio de un
empleado público, sino que debe hacerlo dentro de los marcos fijados por la
ley. Dice entonces el ciudadano:
"El Consejo de Estado mediante
concepto de abril 19 de 1977, afirmó que la determinación sobre qué empleados
deben ser considerados como de manejo y confianza, le corresponde hacerlo a la
misma empresa, porque es el ente que asigna y conoce cada una de las funciones
que se desarrollan de acuerdo con su finalidad social. Por lo tanto, este
aspecto permite determinar si en el cargo lo fundamental, es la dirección o la
confianza que tiene ese empleo; que debe partir de las ´nociones de dirección o
confianza, aplicadas y entendidas rectamente, pues no se puede exagerar ni
extremar, ya que todo empleo o cargo en general o trabajo en una empresa
requiere mayor o menor confianza pero siempre algún grado de confianza y mayor
o menor grado de dirección....'
De lo anterior se concluye que la
clasificación de los funcionarios que hace la Junta Directiva de una Empresa
Industrial y Comercial del Estado, está limitada, pues en la ley se establece
las directrices que debe regir la modificación de la calidad jurídica del
servidor público.
Por lo anterior, el Ministerio de Justicia
y del Derecho considera que no es de recibo el sustento de la demanda formulada
por la ciudadana Penagos, según el cual las juntas directivas de las empresas
industriales y comerciales del Estado, realizan abusivas interpretaciones de la
norma en estudio. Ya que, la interpretación de la norma en comento, debe
someterse a un estudio legal, que adecúa la situación concreta a los parámetros
legales y constitucionales impuestos."
No existe pues,
según el interviniente, violación del principio de igualdad por cuanto la
situación de los empleados de dirección y confianza, que son quienes pueden ser
calificados como empleados públicos, es diversa a la del resto de trabajadores
vinculados a tales empresas. Además, considera el ciudadano, la norma acusada
no desconoce derechos adquiridos de los trabajadores, ni atenta contra su
estabilidad, "puesto que las personas que desempeñan labores de dirección,
manejo y confianza, también gozan de cierto grado de protección en el ejercicio
de su trabajo, puesto que la declaratoria de insubsistencia de un empleado de
libre nombramiento y remoción, debe responder a una justificación razonable en
la decisión."
V- EL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN.
En su concepto de
rigor, el Ministerio Público solicita a la Corte declarar la constitucionalidad
de la norma acusada. La Vista Fiscal comienza por analizar las características
de las empresas comerciales e industriales de Estado, y en especial de su
autonomía, en virtud de la cual "la entidad está autorizada para fijar su
organización y orientar así el cumplimiento óptimo de las funciones y objetivos
que le han sido encomendados."
Según el Procurador,
esta autonomía explica que la empresa tenga la posibilidad de precisar qué
actividades deben ser "desempeñadas mediante contrato de trabajo, o por
virtud de una vinculación reglamentaria, sin que por ello pueda afirmarse la
usurpación de una función legislativa, cual es la de clasificar los empleos en
la administración nacional". En efecto, señala el Ministerio Público, es
obvio que las juntas directivas, al utilizar esa facultad, deben respetar las
normas legales, pues su autonomía no es absoluta sino que es una potestad
reglada, sometida a la Constitución y a las leyes. Esto significa "que la
atribución de precisar qué tipo de actuaciones de las de la entidad deben
desarrollarse por contrato laboral, se encuentra limitada y debe adaptarse a la
clasificación de los empleos hecha previamente por la ley."
Conforme a lo
anterior, considera el Ministerio Público, las juntas directivas de estas
empresas no pueden determinar caprichosamente que un cargo deba ser desempeñado
por un empleado público pues la clasificación de los empleos debe efectuarse de
acuerdo a los lineamientos establecidos por las normas legales respectivas.
"Por consiguiente -señala la Vista  - quien no ostente un cargo de
dirección o confianza no podrá ser calificado como empleado público en una
empresa industrial o comercial del Estado. Pues la naturaleza del empleo está dada
por ley, no por la voluntad unilateral o bilateral de las partes, como surgiría
de una clasificación estatutaria o de una convención colectiva". Concluye
entonces el Procurador:
"Ha reiterado la jurisprudencia la
idea de que, en efecto, son lo servicios, es decir la clase de actividad
desarrollada lo que determina si la vinculación a la administración pública se
ubica dentro de una relación contractual, o de una relación legal y
reglamentaria. En este sentido existen múltiples pronunciamientos del Consejo
de Estado (e.g., sentencias de noviembre 18 de 1978 y marzo 16 de 1983), y de
la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral (así: sentencia de julio
25 de 1972, de agosto 19 de 1976 y de enero 31 de 1985).
Adicionalmente, y por consideración final,
advierte este Despacho que los estatutos internos en virtud de los cuales los
establecimientos públicos precisan cuáles de las actividades de la entidad van
a ser desempeñadas mediante contrato de trabajo, y las empresas industriales y
comerciales, cuáles de sus labores corresponden a la categoría de empleados
públicos, son actos de carácter administrativo, por lo cual son susceptibles de
impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso en caso de que vulneren el
principio de legalidad. De manera que existen garantías frente a la posible
extralimitación de las juntas directivas de los establecimientos públicos en la
precisión de las labores a ser desempeñadas mediante contrato laboral, o en
virtud de vinculación legal y reglamentaria, en tratándose de las empresas
industriales y comerciales del Estado."
VI. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
Competencia.
1- Conforme al
artículo 241 ordinal 5º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad del contra el artículo 5º (parcial) del Decreto Ley
3135 de 1968, ya que se trata de la demanda de un ciudadano contra un aparte de
un decreto expedido por el gobierno en uso de facultades extraordinarias.
Cosa Juzgada
constitucional.
2-  La demanda de la
referencia fue admitida el 5º de julio de 1995. Más tarde, la expresión
"sin embargo, los estatutos de dichas empresas precisarán que actividades
de dirección o confianza que deban ser desempeñados por personas que tengan la
calidad de empleados públicos" del inciso segundo del artículo 5º del
Decreto Ley 3135 de 1968 fue objeto de pronunciamiento por la Corte
Constitucional. En efecto, la sentencia  No. C-484 del 30 de octubre de 1995,
MP Fabio Morón Díaz, declaró exequible la disposición en comento.
Según la Corte, y en
armonía  con una doctrina previa elaborada por la Corporación,[1] "los
establecimientos públicos no se encuentran en capacidad de precisar qué
actividades pueden ser desempeñadas por trabajadores vinculados mediante
contrato de trabajo, puesto que usurparían la función legislativa de clasificar
los empleos de la administración nacional, que desde luego, para entidades en
las que se cumplen funciones administrativas corresponde a la categoría de los
empleados públicos por principio, con las excepciones que establezcan la
ley". Esto por cuanto la Carta ha establecido una reserva de ley en
relación con la estructura de los establecimientos públicos, pues el artículo
150 ordinal 7º superior señala expresamente que corresponde a la ley determinar
y señalar "los objetivos y la estructura orgánica" de esas entidades.
En cambio la situación es diferente en relación con las empresas industriales y
comerciales del Estado pues aquí la Constitución no ha establecido una reserva
general de ley, pues ese mismo artículo constitucional precisa que corresponde
al Legislador "crear o autorizar la creación" de esas empresas. Por
ello, y teniendo en cuenta que esas entidades deben contar con un régimen
flexible pues compiten con las empresas del sector privado (CP arts 334 y 335),
se concluye que es admisible constitucionalmente   que los estatutos de las
empresas industriales y comerciales de Estado establezcan qué actividades de
dirección o confianza deben ser desempeñados por personas que tengan la calidad
de empleados públicos.  Dijo la Corte en esa sentencia:
" La fijación de las actividades que
van a ser desempeñadas por virtud de vinculación legal y reglamentaria dentro
de las empresas industriales o comerciales, corresponde a una función
constitucional de orden administrativo que bien puede entregar la ley a sus
juntas directivas, para ser ejercidas en la forma que determinen sus estatutos
internos, sin que ellos, modifiquen la naturaleza del empleo ni la de la
relación laboral de carácter oficial que está dada por ley.
En este sentido estatutos internos de las
empresas industriales y comerciales del Estado son el instrumento idóneo, en
virtud del cual, se precisan las actividades de la empresa que corresponden a
la categoría que debe ser atendida por empleados públicos; aquellos son actos
que comprenden la definición del tipo de régimen aplicable a los servidores
públicos en el entendido de que sólo los de dirección y confianza que se  fije
en el estatuto son empleados públicos, y el traslado de la competencia prevista
en las expresiones acusadas no genera una contradicción de las normas
constitucionales.[2]"
3- Así, en este
proceso nos encontramos ante la presencia de una demanda contra una norma que
ya ha sido estudiada y declarada exequible por la Corte Constitucional,
presentándose la figura de la cosa juzgada constitucional, tal como la estatuye
el artículo 243 de la Carta, de suerte que se estará a lo resuelto en la
sentencia precitada.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Estarse a lo resuelto
en la sentencia C-484/95 que declaró EXEQUIBLE la expresión "sin embargo,
los estatutos de dichas empresas precisarán que actividades de dirección o
confianza que deban ser desempeñados por personas que tengan la calidad de
empleados públicos" del inciso segundo del artículo 5º del Decreto Ley
3135 de 1968.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JOSE GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL                              EDUARDOCIFUENTES          Magistrado                                                                            Magistrado
CARLOS GAVIRIA
DÍAZ                              JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA          ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado                                                      Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ                                           VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Ver sentencia C-432/95. MP Hernando Herrera Vergara.
[2]Sentencia C-484/95. MP Fabio Morón Díaz.