T-518-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-518/93
DERECHO DE
PETICION-Pronta Resolución
El derecho a
obtener "la pronta resolución" de las peticiones respetuosas
presentadas ante las autoridades "por motivos de interés general o
particular", es un aspecto que hace parte del núcleo esencial del derecho
fundamental de petición, ya que "sin la posibilidad de exigir una
respuesta rápida y oportuna carecería de efectividad este derecho" y puede
"incluso llegar a afirmarse que el derecho fundamental sería inocuo si
solo se formulara en términos de poder presentar la respectiva petición.
ACCION DE
TUTELA/DERECHO DE PETICION/PRESTACIONES SOCIALES-Reconocimiento
Cuando la acción
de tutela verse sobre solicitudes de reconocimiento de prestaciones sociales,
no es procedente su ejercicio para decretar éstas, por existir otro medio de
defensa judicial, salvo que se trate de amparar sólamente el Derecho de
petición, ante el silencio injustificado de la entidad, con respecto a la
petición o decisión sobre los recursos gubernativos. Cosa distinta ocurre
cuando la administración reconoce el derecho e inclusive ordena su pago sin que
este se haya hecho efectivo por algún motivo, evento en el cual se hace viable
el precepto constitucional que garantiza el pago oportuno de las pensiones
legales de jubilación con sus reajustes periódicos.
REF:  Expediente
No. 17980
Peticionario:
Sara Ballestas Herrera.
TEMA:  Derecho de
Petición.
Procedencia:
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá.
MAGISTRADO
PONENTE: DR. HERNANDO HERRERA VERGARA.
Santafé de Bogotá,
D.C., diez (10) de noviembre de mil novecientos noventa y tres (1993)
La Sala Sexta de
Revisión, integrada por los Honorables Magistrados ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO, FABIO MORON DIAZ y HERNANDO HERRERA VERGARA, previo estudio del
Magistrado Ponente, procede a revisar las sentencias que para decidir la acción
de la referencia fueron proferidas por el Juzgado Primero Laboral del Circuito
de Santafé de Bogotá, el día veintidos (22) de junio de mil novecientos noventa
y tres (1993), y por Tribunal Superior, Sala Laboral, del Distrito Judicial de
esta misma ciudad, Sala Laboral, el día ocho (8) de julio del mismo año.
I. INFORMACION
PRELIMINAR
SARA BALLESTAS
HERRERA, mediante apoderado, impetró la acción de tutela prevista en el
Artículo 86 de la Constitución Política, con el fin de que se ordene a la CAJA
NACIONAL DE PREVISION SOCIAL resolver unos  recursos impetrados.
A. HECHOS
Según el apoderado
de la peticionaria, sirven de fundamento para el ejercicio de la acción de
tutela los siguientes hechos:
1.- "...mi
poderdante es una persona inválida, ya que padece desde su nacimiento de una
malformación congénita, por la cual tiene graves impedimentos en su
desplazamiento".
2.- El 15 de
diciembre mi representada formuló nueva solcitud de sustitución pensional, la
que fuera radicada bajo el número 014119, lo que pruebo con fotocopias
auténticas del desprendible entregado por Cajanal, y de la solicitud presentada
ante esa entidad".
3.- "Por
resolución No. 10401 del 31 de diciembre de 1990, le fue denegada a mi mandante
su solicitud, por lo que esta (sic) interpuso los recursos de reposición y
apelación en subsidio en contra de la misma..."
4.- "Dos años
después, Cajanal no ha resuelto ni tan siquiera el primero de los recursos
impetrados..."
II.  LAS
SENTENCIAS OBJETO DE REVISION
A.  A PRIMERA
INSTANCIA
El Juzgado Primero
Laboral del Circuito, de Santafé de Bogotá, mediante sentencia de junio
veintidos (22) de mil novecientos noventa y tres (1993), resolvió "AMPARAR
EL DERECHO DE PETICION...",  de conformidad con las siguientes
consideraciones:
1. "Los
decretos 2591 de 1991  y 306 de 1992, desarrollaron legalmente el ejercicio de
la acción de tutela y al decir del artículo 20 del Decreto 2591 del 19 de
noviembre de 1991, 'si el informe no fuere rendido dentro del plazo
correspondiente, se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a resolver de
plano salvo que el juez estime necesaria otra averiguación previa'".
2. "Quiere
decir lo anterior, que la norma transcrita contiene una 'presunción de
veracidad' en relación con los hechos aducidos y cuando quiera que la entidad
accionada, omita dar respuesta a los solicitudes formuladas" "...
deberán presumirse como ciertos los hechos aducidos en la petición y de ahí que
se colija la violación al derecho fundamental de petición..."
B.  LA
IMPUGNACION
La CAJA NACIONAL DE
PREVISION, mediante  apoderado, impugnó el fallo de primera instancia, con base
en los siguientes argumentos:
1.- "..las
entidades de Previsión Social están obligadas a resolver las solicitudes de
reconocimiento de prestaciones, en el mismo orden que son presentadas, SIN
PRELACION ALGUNA. Así lo manda el artículo 49 del decreto 1045/78. Proceder de
manera contraria es violar el principio de IMPARCIALIDAD consagrado en el
inciso 6o. del artículo 3o., del ESTATUTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO; y el
derecho también fundamental a la, IGUALDAD  (artículo 13 del Código
Superior), que tienen los miles de peticionarios ante Cajanal, para que se
atiendan sus pretensiones en el orden que las presentan".
2. "...el legislador colombiano, ha previsto
como medio de protección al derecho de petición ante las Entidades Públicas, el
silencio Asministrativo, reglado en los artículos 40 y 60 del Código
Contencioso...".
3. "... el artículo 76 del decreto
1848/69 y 1o. de la ley 33/85 no permiten que el empleado oficial sea retirado
de su cargo, hasta tanto la Entidad de Previsión Social le haya reconocido
pensión...".
4. "Que el
derecho de petición tutelado, es distinto del que se hace en interés general o
particular; puesto que lo pedido a la Entidad que represento, es el
reconocimiento de una prestación económica, sujeta a una actividad probatoria
que corresponde por igual tanto a Cajanal, como al peticionario".
C.  SEGUNDA
INSTANCIA
El Tribunal
Superior. Sala Laboral del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, mediante
Sentencia de julio ocho (8) de mil novecientos noventa y tres (1993), decidió
"REVOCAR el Fallo Impugnado..."  de conformidad con las siguientes
consideraciones:
1.- "...aquí no
puede hablarse del derecho de petición, pués como ya lo afirma la propia
accionante, su petición fue resuelta en sentido negativo mediante resolución
10401 de 1990, y si en la vía gubernativa los recursos de reposición o
apelación no son resueltos y notificada decisión expresa dentro de los dos (2)
meses contados a partir de su interposición, 'se entenderá que la decisión es
negativa' como lo preveé el artículo 60 del C.C.A., y entonces el camino para
el interesado es el de acudir a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo ..."
2.- "... el
juez de tutela no puede obligar a la autoridad accionada a resolver los
recursos de reposición y apelación interpuestos contra una resolución, en
agotamiento de la vía gubernativa, porque la misma normatividad contencioso
administrativa impide ordenar esa clase de decisión para este caso concreto,
debido a que operado el silencio administrativo negativo, deja a la facultad de
dicha autoridad el resolverlos mientras no se haya acudido a la jurisdicción
contencioso administratia....".
III.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
A.  LA
COMPETENCIA
De conformidad con
lo dispuesto por los Artículos 86, Inciso tercero y 241, Numeral noveno de la
Constitución Política, en concordancia con los Artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto 2591 de 1991, esta Sala es competente para revisar las sentencias que
resolvieron acerca de la acción de tutela de la referencia.  Se procede a la
revisión en virtud de la selección practicada por la Sala correspondiente y del
reparto efectuado según lo establecido por el reglamento de esta Corporación.
B.  LA MATERIA
Una vez examinado el
expediente de la referencia y analizado el pronunciamiento de la Sala Laboral
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, entra esta
Sala de Revisión al estudio del tema alusivo al derecho fundamental de petición
(Art. 23 de la C.N.), y su operancia frente a la demora en el trámite y
decisión de los recursos interpuestos en la denominada vía gubernativa; derecho
que ha sido objeto de tratamiento en diversos pronunciamientos por esta
Corporación, cuyas consideraciones servirán de soporte para solucionar el caso
que en esta oportunidad  ocupa la atención de la Sala.
En efecto, la
sentencia No. 12 de mayo 25 de 1992, con ponencia del Honorable Magistrado José
Gregorio Hernández Galindo se refirió al carácter de fundamental del derecho de
petición en los siguientes términos:
"Se trata
de uno de los derechos fundamentales cuya efectividad resulta indispensable
para el logro de los fines esenciales del Estado, particularmente el servicio a
la comunidad, la promoción de la prosperidad general, la garantía de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y la
participación de todos en las decisiones que los afectan, así como para
asegurar que las autoridades cumplan las funciones para las cuales han sido
instituidas (art. 2o Constitución Política)".
El texto constitucional
vigente, recogiendo la exigencia igualmente prevista en la Carta de 1886,
contempla el derecho a obtener "la pronta resolución" de las
peticiones respetuosas presentadas ante las autoridades "por motivos de
interés general o particular", aspecto que hace parte del núcleo
esencial del derecho fundamental de petición, ya que "sin la posibilidad
de exigir una respuesta rápida y oportuna carecería de efectividad este
derecho" y puede "incluso llegar a afirmarse que el derecho fundamental
sería inocuo si solo se formulara  en términos de poder presentar la respectiva
petición.  Lo que hace efectivo el derecho es que la petición elevada sea
resuelta rápidamente.  De nada serviría el derecho de petición, si la misma
Constitución no consagrara el correlativo deber de las autoridades de proferir
pronta resolución.  Es en la resolución y no en la formulación donde este
derecho fundamental adquiere toda su dimensión como instrumento eficaz de la
participación democrática, el derecho a la información y la efectividad de los
demás derechos fundamentales".  (sentencia T-426 de junio 24 de 1992 M.P.
Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz y sentencia T-495 de agosto 12 de 1992 M.P. Dr.
Ciro Angarita Barón)
Además de lo
anotado, la Corte, por intermedio de sus salas de Revisión, ha tenido
oportunidad de precisar las notas esenciales que caracterizan la "pronta
resolución" como parte integrante del derecho de petición, a saber:
"a) Su
pronta resolución hace verdaderamente efectivo el derecho de petición.
b) Es una
obligación inexcusable del Estado resolver prontamente las peticiones
presentadas por los ciudadanos.
c) Únicamente
la ley puede fijar los términos para que las autoridades resuelvan prontamente
las peticiones. Ello se desprende del carácter constitucional y fundamental que
tiene este derecho.
d) Cuando se
habla de 'pronta resolución' quiere decir que el Estado está obligado a
resolver la petición, no simplemente a expedir constancias de que la recibió.
Sin embargo, el sentido de la decisión dependerá de las circunstancias de cada
caso y, en esa medida, podrá ser positiva o negativa.  La obligación del Estado
no es acceder a la petición, sino resolverla".  (Sentencia T-495 de 1992).
Ahora bien, acerca
de este último aspecto resulta pertinente recordar los criterios vertidos en la
antecitada sentencia No. 12 de 1992:
"Pero no
se entiende conculcado el derecho de petición cuando la autoridad responde al
peticionario aunque la respuesta sea negativa.  Ella, siempre y cuando se
produzca dentro de los términos que la ley señala, representa en sí misma,
independientemente de su sentido, la satisfacción del  derecho  de petición.
Cuando al absolver la petición se resuelve negar lo pedido, no se está
desconociendo el derecho de petición y, en consecuencia, ningún objeto tiene la
tutela para reclamar la protección de este.
Sin embargo, frente
al planteamiento que se acaba de transcribir, conviene destacar que reiterada
jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la operancia de la figura
conocida como "silencio administrativo" en modo alguno satisface la
efectividad del derecho de petición.  La ya referida sentencia No T-426 de
1992, sobre el particular deja en claro que,  "la posibilidad de las
autoridades de no contestar reclamaciones o solicitudes que conlleva la
configuración del fenómeno del silencio administrativo (arts 40 a 42 código
contencioso administrativo) no debe entenderse como vía expedita para el
desconocimiento del núcleo esencial del derecho fundamental de petición".  Y
en sentencia No T-481 de agosto 10 de 1992, con ponencia del H. Magistrado
Jaime Sanín Greiffenstein se consignaron conceptos que en lo pertinente se
transcriben:
"...Es de
notar también el (derecho de petición) consiste no simplemente en el derecho de
obtener una respuesta por parte de las autoridades sino de que haya una
resolución del asunto solicitado, lo cual si bien no implica que la decisión
sea favorable, tampoco se satisface sin que se entre a tomar una posición de
fondo, clara y precisa, por el competente; por esto puede decirse también que
el derecho de petición que la Constitución consagra no queda satisfecho con el
silencio administrativo que algunas normas disponen, pues esto es apenas un
mecanismo que la ley se ingenia para que el adelantamiento de la actuación sea
posible y no sea bloqueada por la administración, especialmente con vista en la
promoción de las acciones judiciales respectivas, pero en forma ninguna cumple
con las exigencias constitucionales que se dejan expuestas y que responden a
una necesidad material y sustantiva de resolución y no a una consecuencia
meramente formal y procedimental, así sea de tanta importancia".
Advierte la Sala que
en esta oportunidad no se trata, del silencio administrativo ante peticiones
iniciales, que la doctrina denomina sustantivo o sustancial, sino del relativo
a los recursos en vía gubernativa, denominado procesal o adjetivo, frente a
cuya ocurrencia puede el administrado acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa
en ejercicio de la acción pertinente o esperar el pronunciamiento de la
administración. De conformidad con la normatividad vigente, la autoridad se
encuentra en posibilidad de resolver siempre que no se haya acudido a la vía
jurisdiccional, evento éste último en el que pierde la competencia para decidir
los recursos. (art. 60 C.C.A.). En atención a lo que se acaba de exponer se
dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia que, en ejercicio del
Derecho Fundamental de Petición, la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL deberá
resolver el recurso presentado dentro del témino de cuarenta y ocho (48) horas,
contado a partir de la notificación de esta sentencia, si para la fecha de ésta
última no han sido resueltos y siempre que no se haya presentado demanda ante
la jurisdicción contencioso administrativa.
IV. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
PRIMERO.  REVOCAR
la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Santafé de Bogotá, Sala Laboral, el ocho (8) de julio de mil novecientos
noventa y tres (1993), y en su lugar CONFIRMAR la proferida por el
Juzgado Primero Laboral del Circuito del veintidos (22) de junio de mil
novecientos noventa y tres (1993), por las razones expuestas en la parte motiva
de esta providencia. En consecuencia, la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL
decidirá expresamente el recurso interpuesto por la accionante, dentro del
término improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas, contado a partir de la
notificación de esta sentencia, si para la notificación de ésta última no ha
sido resuelto el recurso y siempre que no se haya presentado la demanda
correspondiente.
SEGUNDO.  LIBRENSE
por secretaría las comunicaciones de que trata el Artículo 36 del Decreto 2591,
para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General