C-064-97
Sentencia C-064/97
Sentencia
C-064/97
REFORMA
DE CODIGOS-Cambio
de cuestiones accesorias por Gobierno
En
relación con la reforma de los códigos, es necesario hacer una precisión, pues
si bien es cierto que corresponde al legislador su reforma, no es menos cierto
que aquellas modificaciones que no alteren la esencia de la  codificación, es
decir, que sólo impliquen el cambio de cuestiones accesorias,  pueden ser
realizadas por el Gobierno, por expresa delegación del  Congreso. De esta
manera, y con fundamento en la jurisprudencia de la Corte, la prohibición
contenida en el artículo 150, numeral 10 de la Constitución,  no sólo hace
referencia a la concesión de facultades para la expedición de códigos, sino a
su reforma, cuando del contenido de aquéllas,  se desprenda que el Presidente
de la República ha asumido una competencia que es exclusiva del Congreso.
REGISTRO
DE INSTRUMENTOS PUBLICOS-Función y carácter
El
registro de instrumentos públicos tiene que ver con otros campos, además del
regulado por el Código Civil. Su función es meramente instrumental  y de
carácter administrativo. Por eso, su reglamentación no es tema del Código Civil
en sí.
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Formato de registro
Referencia:
Expediente D-1388.
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 94 del decreto 2150 de 1995, “por
el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites
innecesarios existentes en la Administración Pública”.
Actor:
Mario César Acosta Osorno.
Magistrado
Ponente:
Dr.
JORGE ARANGO MEJÍA.
Sentencia
aprobada en Santafé de Bogotá, Distrito Capital, según consta en acta número
seis (6), a los once (11) días del mes de febrero de mil novecientos noventa y
siete (1997).
I.
ANTECEDENTES.
El
ciudadano Mario César Acosta Osorno, con base en los artículos 40, numeral 6o.,
y 241, numeral 5o., de la Constitución, demandó la inconstitucionalidad del
artículo 94 del decreto 2150 de 1995.
Por auto
del veintinueve (29) de julio de 1996, el magistrado sustanciador admitió la
demanda, y ordenó fijar en lista la norma acusada por el término de diez (10)
días, para asegurar la intervención ciudadana. Así mismo, dispuso dar traslado
al señor Procurador General de la Nación, para que rindiera su concepto.
Igualmente, comunicó la iniciación del proceso al señor Presidente de la
República, con el objeto de que, si lo estimaba oportuno, conceptuara sobre la
constitucionalidad de la norma acusada.
A.
NORMA ACUSADA.
El texto
de la disposición acusada, es el siguiente:
“DECRETO NÚMERO
2150 DE 1995
“(diciembre 5)
“Por el cual se suprimen y
reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la
Administración Pública.
“El Presidente
de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que
le confiere el artículo 83 de la Ley 190 de 1995, oída la opinión de la
Comisión prevista en dicho artículo, y
“CONSIDERANDO:
“ (...) DECRETA:
“TÍTULO II
“REGÍMENES ESPECIALES
“ (...) CAPÍTULO III
“REGISTRO DE INSTRUMENTOS
PÚBLICOS
“
ARTICULO. 94. Procedimiento de registro.  A partir del 1o. de abril de
1996, para el registro de instrumentos públicos se presentará el formato de
registro que para el efecto elabore la Superintendencia de Notariado y
Registro, debidamente diligenciado por el notario ante el cual se haya otorgado
la escritura pública, donde consten los elementos básicos del negocio jurídico
relevantes para su inscripción.
"A
la copia notarial de la escritura con destino al registro, se adjuntará el
formato referido."
B. LA
DEMANDA.
El actor
estima que el artículo demandado desconoce el artículo 150, numeral 10o., de la
Constitución.
El cargo
se basa en el desconocimiento de la prohibición constitucional de reformar
códigos con fundamento en facultades extraordinarias (artículo 150, numeral
10o.), y en la extralimitación del ejercicio de las facultades extraordinarias
conferidas al gobierno, mediante el artículo 83 de la ley 190 de 1995.
La norma
acusada al establecer nuevas exigencias para la inscripción de instrumentos
públicos e imponer obligaciones adicionales a los notarios, modifica los
Estatutos de Notariado y Registro de Instrumentos Públicos (decretos 960 y 1250
de 1970), estatutos que tienen la calidad de códigos, y como tales, no podían
ser modificados por un decreto dictado con fundamento en facultades
extraordinarias.
El
artículo 83 de la ley 190 de 1995, facultó al Gobierno para suprimir trámites y
formalidades innecesarias en la administración pública. Sin embargo, la norma
acusada excede los objetivos señalados en esa ley, pues establece nuevos
requisitos para el registro de instrumentos públicos.
Finalmente,
afirma el demandante que el servicio notarial es una gestión privada, y por
tanto, no era procedente imponer, a través del artículo demandado, obligaciones
adicionales a los notarios.
C.
INTERVENCIONES.
De
conformidad con el informe secretarial del quince (15) de agosto de 1996, en el
término constitucional establecido para intervenir en la defensa o impugnación
de la norma acusada, presentó escrito oponiéndose a los cargos de la demanda,
el ciudadano Álvaro Namen Vargas, designado por el Ministerio de Justicia y del
Derecho.
En
concepto del interviniente, no fue vulnerado el artículo 150, numeral 10o., de
la Constitución, ya que los Estatutos de Notariado y Registro de Instrumentos
Públicos son leyes ordinarias, que pueden ser reformadas por el legislador
extraordinario, en virtud de las facultades a él conferidas.
El
Congreso, mediante la ley 8a. de 1969, no facultó al ejecutivo para la
expedición de un código, como era usual en el marco constitucional anterior,
sino para la revisión y expedición de estatutos que reglamentaran las materias
referentes a notariado y registro de instrumentos públicos.
D.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Por
medio de oficio número 1089, de septiembre doce (12) de 1996, el Procurador
General de la Nación (E), doctor Luis Eduardo Montoya Medina, rindió el
concepto de rigor, en el que solicita la exequibilidad del artículo 94 del
decreto 2150 de 1995.
Para el
representante del Ministerio Público, los estatutos de Notariado y Registro de
Instrumentos Públicos no son códigos. Si bien ellos reformaron  las
disposiciones que regulaban la materia en el Código Civil, no puede afirmarse
que,  por ese hecho, sean códigos. A partir de la ley 8a. de 1969, que concedió
facultades para dictar los estatutos de Notariado y Registro, estas materias
comenzaron a tener vida jurídica autónoma, independiente del Código Civil que
las regulaba.
Finalmente,
afirma que el requisito exigido por la norma demandada tiene por objeto
agilizar el trámite registral, por cuanto busca establecer un nexo funcional
entre las labores de las notarias y las oficinas de registro, para que operen
con la debida coordinación.  Razón por la cual, no se excedieron las facultades
extraordinarias concedidas por la ley 190 de 1995.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Procede
la Corte Constitucional a dictar la sentencia que corresponde a este asunto,
previas las siguientes consideraciones.
Primera.
-  Competencia.
La Corte
Constitucional es competente para conocer de este proceso, por haberse
demandado una norma que es parte de un  decreto dictado con fundamento en
facultades extraordinarias (numeral 5o. del artículo 241 de la Constitución).
Segunda.-
Lo que se debate.
El actor
formula dos cargos en contra del artículo 94 del decreto 2150 de 1995. El
primero, la falta de competencia del Gobierno para reformar las normas del
estatuto de notariado y registro, por considerar que ellas hacen parte del
Código Civil, y sólo pueden ser modificadas por el Congreso de la República,
toda vez que está prohibida la concesión de facultades extraordinarias  para la
expedición y reforma de códigos ( artículo 150, numeral 10 C.P.). El segundo,
que la exigencia de un formulario único de registro, antes que facilitar y
simplificar los trámites de notariado y registro, los hace engorrosos y
demorados, razón por la que no se cumple el objetivo para el cual fue expedido
el decreto  2150 de 1995: suprimir y agilizar los trámites ante la
administración.
Tercera.
La prohibición constitucional de conceder facultades extraordinarias para la
expedición de códigos.
El
artículo  150, numeral 10 de la Constitución, prohibe expresamente al
legislativo, conceder facultades extraordinarias al Gobierno, para la
expedición de códigos y  leyes estatutarias, para decretar impuestos, y para la
creación de los servicios administrativos y técnicos de las
Cámaras.
Esta
Corporación, en diversos fallos, ha analizado el alcance de esta prohibición
constitucional, precisando lo siguiente:
"...la
prohibición constitucional del otorgamiento de facultades extraordinarias, se
predica de la expedición de códigos, y se extiende a la adopción de reglas
especiales en aspectos puntuales claramente determinados como propias de lo que
hace parte de un código; por consiguiente, la prohibición constitucional del
numeral 10 del artículo 150, entendida en consonancia con el numeral 2 del
mismo artículo, se extiende a la adición o modificación de los códigos."
(Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-252 de 1994, Magistrados Ponentes,
doctores Antonio Barrera Carbonell y Vladimiro Naranjo Mesa.) (subrayas fuera
de texto)
Igualmente,
en el mismo fallo,  se definió el vocablo  código, así:
"...
conjunto de normas que regulan de manera completa, metódica, sistemática y
coordinada, las instituciones constitutivas de una rama del derecho; por lo
tanto, las regulaciones específicas sobre las cuestiones que directamente
atañen a la materia propia del código, deben ser objeto de previsión a través
de sus normas."
Con
fundamento en la definición transcrita, ha de precisarse que toda regulación
que cumpla las características precitadas debe considerarse como un código, sin
importar su denominación. Lo importante en esta materia, es que analizadas las
particularidades de la regulación, se pueda deducir que ella es un ordenamiento
coherente e integral sobre determinada materia, que regule los  aspectos
esenciales de ella. De forma tal,  que sólo el legislador pueda hacer uso de la
competencia exclusiva, y excluyente para su expedición y reforma, competencia
que  no puede ser desconocida por la simple calificación que se haga de la
codificación correspondiente.
En
relación con la reforma de los códigos, es necesario hacer una precisión, pues
si bien es cierto que corresponde al legislador su reforma, no es menos cierto
que aquellas modificaciones que no alteren la esencia de la  codificación, es
decir, que sólo impliquen el cambio de cuestiones accesorias,  pueden ser
realizadas por el Gobierno, por expresa delegación del  Congreso.
De esta
manera, y con fundamento en la jurisprudencia de la Corte, la prohibición
contenida en el artículo 150, numeral 10 de la Constitución,  no sólo hace
referencia a la concesión de facultades para la expedición de códigos, sino a
su reforma, cuando del contenido de aquéllas,  se desprenda que el Presidente
de la República ha asumido una competencia que es exclusiva del Congreso. Al
respecto ha dicho esta corporación.
"Así
entonces, cuando los contenidos que informan el correspondiente sistema
normativo son cambiados en su esencia o las modificaciones son de tal
envergadura que comprometen su estructura normativa, necesariamente la reforma
tiene que realizarse mediante la ley y no por el mecanismo de las facultades
extraordinarias." (Sentencia C-252 de 1994, ya citada).
En otro
fallo, se afirmó:
"En
todo caso, aún en el evento de que una modificación de este tipo hubiese tenido
lugar, tampoco se habría incurrido en inconstitucionalidad por este motivo,
debido a que se trataría simplemente de una reforma parcial que no afecta la
estructura general del Código, ni establece la regulación sistemática e
integral de una materia y, por lo tanto, no vulnera el principio democrático
que el Constituyente quiso proteger con la prohibición de que trata el tercer
inciso del numeral décimo del artículo 150 de la Carta.(Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-296 de 1995, Magistrado Ponente, doctor Eduardo
Cifuentes Muñoz.)
Así las
cosas, para el caso en análisis,  es necesario determinar, no sólo si el
llamado estatuto de notariado y registro es un código o hace parte del Código
Civil, sino si el mismo podía ser reformado por el Presidente de la República,
en ejercicio de facultades extraordinarias.
Cuarto.-
El decreto 1250 de 1970:  Naturaleza jurídica.
Como lo
afirma el demandante, el Código Civil fue reformado por el decreto 1250 de
1970, en lo que hace al registro de instrumentos públicos. Por medio de este
decreto, el Gobierno dictó una normatividad completa en esta materia. En éste
se especifican los actos que deben ser objeto de registro, su valor probatorio,
los términos en que éste debe efectuarse, la forma como debe ser realizado, los
organismos competentes, etc.
Este
decreto fue dictado con fundamento en la ley 8a. de 1969, que revistió al
Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para expedir
un Estatuto de registro. La expedición de la nueva normatividad, implicó la
derogación expresa y tácita de toda disposición que le fuera contraria, entre
ellas, la del título XLIII del Código Civil. Razón por la que los preceptos de
este decreto sustituyeron las normas hasta ese momento vigentes y contenidas en
dicho régimen.
Tanto
para el ciudadano designado por el Ministerio de Justicia y del Derecho, como
para el Ministerio Público, el decreto 1250 de 1970, ni es un código ni hace
parte del Código Civil, razón por la que el legislador podía conceder
facultadades para su reforma. Adicionalmente, el Ministerio Público, afirma que
una vez se expidió el decreto 1250 de 1970, éste adquirió automía frente a
cualquier codificación, razón por la que podía ser reformado a través de
facultades extraordinarias.
La Corte
comparte esas apreciaciones. En primer lugar, porque el decreto 1250 de 1970 es
una regulación sistemática, organizada y coherente de una materia específica,
como lo es el registro de instrumentos públicos. Segundo, porque esa regulación
no está inescindiblemente atada a todos aquellos actos de disposición y
gravamen de bienes que requieren de ese trámite, regulación que no es de la
esencia de un estatuto como lo es el Código Civil.
No se
podría afirmar, como lo hacen los intervinientes, que todas las reformas
introducidas a los códigos en vigencia de la Constitución anterior, adquirieron
independencia frente a la regulación que modificaban. Pero ésta, que no reformó
la estructura del Código Civil ni cambió sustancialmente sus instituciones, no
puede decirse que lo haya modificado.
En
síntesis:  el registro de instrumentos públicos tiene que ver con otros campos,
además del regulado por el Código Civil. Su función es meramente instrumental
y de carácter administrativo. Por eso, su reglamentación no es tema del Código
Civil en sí.
En
conclusión, el decreto 1250 de 1970, no hace parte del Código Civil, y por
tanto, no hubo violación del artículo 150, numeral 10o. de la Constitución.
Quinta.-
Cosa juzgada constitucional.
El
artículo acusado, ya había sido objeto de análisis por esta Corporación. En la
sentencia C-662 de 1996, con ponencia del doctor Hernando Herrera Vergara, la
Corte declaró exequible el artículo 94, pero sólo en relación con el cargo por
exceso en las facultades extraordinarias conferidas por la ley 190 de 1995, que
se constituye en el segundo cargo de la demanda que ahora es objeto de estudio.
Por tanto, en razón a la existencia de sentencia que ha hecho tránsito a cosa
juzgada constitucional (artículo 243 de la Constitución), en relación con este
cargo, se ordenará estarse a lo allí resuelto.
Al
respecto, la mencionada sentencia expresó:
"Para
esta Corporación es evidente, que el Gobierno Nacional al desarrollar en el
artículo acusado las facultades extraordinarias otorgadas mediante el artículo
83 de la Ley 190 de 1995, no excedió los límites materiales a que se refiere el
numeral 10 del artículo 150 constitucional, pues la creación del formato para
el registro de instrumentos públicos, contrario a lo sostenido por la
demandante, agiliza en forma efectiva y significativa el proceso o trámite
registral, puesto que como lo expresó acertadamente el concepto fiscal, en el
formato previamente diligenciado por el notario se consignan datos relevantes
del negocio jurídico a inscribir o registrar en la respectiva Oficina de Instrumentos
Públicos, facilitando el desempeño de una tarea que tradicionalmente demanda un
prolijo y dilatado análisis por parte de los funcionarios encargados de dicha
actividad, con lo que se beneficia no sólo la administración pública sino a los
mismos usuarios.
"Cabe
destacar que el objetivo del mencionado formato no es eliminar la función
calificadora de las Oficinas de Registro, sino agilizar su labor para que el
usuario tenga una respuesta más pronta y oportuna a su solicitud de registro.
En este sentido, se hace más efectiva y operativa la función de dichas
oficinas, ya que al realizar el registro se transcribe y se verifica en una
forma más ágil y rápida la información que contiene el formato. Así pues, con
el diligenciamiento del formato de registro elaborado por la Superintendencia
de Notariado y Registro, lejos de constituír una carga adicional para el
particular, tiene un claro objetivo dirigido a agilizar en términos reales el
trámite de registro.
"...
"Por
lo anterior, estima la Corte que no prospera el cargo, pues el Presidente de la
República al expedir el Decreto-Ley 2150 de 1995, y particularmente la norma
acusada que hace parte del mismo, se ajustó al límite material dispuesto en la
ley No. 190 de 1995, de acuerdo a lo establecido para el ejercicio de las
facultades extraordinarias en el numeral 10 del artículo 150 de la Carta. (
Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-662 de 1996. Magistrado ponente, doctor
Hernando Herrera Vergara.)
III.-
DECISIÓN.
Por lo
expuesto, la Corte Constitucional declarará exequible el artículo 94 del
decreto 2150 de 1995, en cuanto no existió desconocimiento de la prohibición
constitucional contenida en el artículo 150, numeral 10, en relación con la reforma
de códigos, a través del mecanismo de las facultades extraordinarias. En
relación, con el supuesto exceso de facultades en que pudo incurrir el
Presidente de la República, se ordenará estarse a lo resuelto en la sentencia
C-662 de 1996.
En
consecuencia, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero:
Declárase EXEQUIBLE el artículo 94 del decreto 2150 de 1995, en cuanto
no existió desconocimiento de la prohibición constitucional contenida en el
artículo 150, numeral 10, en relación con la reforma de códigos, a través del
mecanismo de las facultades extraordinarias
Segundo:
ESTÉSE a lo resuelto en la sentencia C-662 de 1996, que declaró exequible
el artículo 94 del decreto 2150 de 1995, porque el Presidente de la República
no se excedió en las facultades extraordinarias a él conferidas por el artículo
83 de la ley 190 de 1995.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General