T-434-98
Sentencia T-434/98
Sentencia T-434/98
PERSONERO
MUNICIPAL-Inexistencia
deber de arriesgar la vida
El actor no tiene el deber de arriesgar la vida en ejercicio del cargo,
pues los deberes de un funcionario público no pueden implicar la ejecución de
conductas heróicas y, en todo caso, el interés general en la prestación
ininterrumpida de los servicios a cargo del Personero Municipal, puede
atenderse acudiendo a las previsiones legales sobre faltas temporales y
absolutas de ese funcionario, porque el bienestar de la comunidad no puede
construírse, en el Estado Social de Derecho colombiano, sobre la violación de
los derechos fundamentales de alguna persona.
PERSONERO
MUNICIPAL-Declaración de
vacancia por no aportar pruebas de amenaza de vida/MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Nulidad
de resolución que declara vacancia de cargo
Referencia: Expediente T-158.704.
Acción de tutela contra el Concejo Municipal de San
Antonio del Tequendama, Cundinamarca, por  una presunta violación de los
derechos a la vida, la salud, el trabajo, la seguridad social, la unidad
familiar, el debido proceso y la defensa.
Procedencia : Tribunal Superior de Distrito Judicial de
Cundinamarca, Sala Agraria y Corte Suprema de Justicia, Sala Civil y Agraria.
Temas: La acción de tutela como mecanismo subsidiario.
Actor: Alberto Otálora Vargas.
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., diecinueve (19) de agosto de mil novecientos noventa y ocho (1998).
La Sala Cuarta de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados
José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara y Carlos Gaviria
Díaz, éste último en calidad de ponente, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
La siguiente
sentencia de revisión en el proceso de la referencia.
ANTECEDENTES.
1. Hechos.
Afirma el actor que
en desempeño de su cargo, Personero del Municipio de San Antonio del
Tequendama, acudió a su despacho el 7 de noviembre de 1997 y aproximadamente a
las 9:20 a.m., un hombre que se identificó como miembro de las Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia -FARC-, solicitando su ayuda y protección.
En seguida, tal
persona requirió la presencia del alcalde y del cura párroco, pues, según dio a
entender, procedería a entregarse con varios compañeros suyos. De acuerdo con
el relato de Otálora Vargas, el presunto guerrillero manifestó: “¼que
necesitaba al Cura para entregarle las armas, y al Alcalde para que lo
protegiera para desertar de las FARC. Además me dijo que eran 46” (folio
2).
El actor y el
presunto guerrillero fueron a la iglesia en búsqueda del cura párroco, pero al
verificar que en ese momento estaba oficiando la misa, regresaron a la
Personería, y desde allí trataron de localizar al Alcalde. Fue así, como
inicialmente fue citado en las instalaciones del Municipio, pero luégo se le
indicó que se encontrarían en Autofusa, un establecimiento de comercio situado
sobre la autopista sur con la avenida Boyacá, en Santafé de Bogotá.
Cuando se encontraban
en la plaza del pueblo con el propósito de ir juntos a cumplir la cita con el
Alcalde, Otálora Vargas aprovechó un descuido de su acompañante, y le pidió
ayuda al conductor de una ambulancia del Municipio, a quien solicitó que lo
sacara inmediatamente de allí; de esa manera, el actor abandonó al presunto
guerrillero en la plaza de San Antonio del Tequendama y fue conducido a Bogotá,
donde se refugió en el apartamento de un pariente suyo, pues temía que lo
ocurrido originara un atentado contra su vida.
Otálora Vargas puso
en conocimiento de los hechos ya narrados al Procurador General de la Nación y
al Fiscal General de la Nación, entre otras autoridades, con el objeto de
solicitar ayuda y protección, y para justificar el hecho de no estar asistiendo
al Despacho.
Ante la situación
planteada, el actor solicitó al Concejo que le autorizara disfrutar de dos
períodos de vacaciones que tenía acumulados, pero esa Corporación decidió
dictar la Resolución No. 015 del 23 noviembre de 1997, "por la cual se
declara la ausencia total y consecuencialmente la vacancia del Personero
Municipal de San Antonio del Tequendama".
2. Demanda de
tutela.
Fue presentada el 4
de diciembre de 1997, y en ella el actor afirma que al expedir la citada
Resolución No. 015 de 1997, el Concejo de San Antonio violó sus derechos a la
vida, al trabajo, al debido proceso, a la salud, a la unidad familiar y a la
seguridad social.
Adujo el demandante
que para declarar la falta temporal del Personero, el Concejo demandado no
consideró los documentos allegados por él, donde explicó la situación que
vivía, y aclaró que, no obstante encontrarse fuera del Municipio, seguía
cumpliendo con sus funciones desde la ciudad de Bogotá.
Igualmente, afirmó
que no se adelantó un proceso en el que se le permitiera defender sus derechos.
En consecuencia,
solicitó: a) “que, con el fin de evitar un perjuicio irremediable y como
medida transitoria, se suspenda provisionalmente la Resolución N°015 de
noviembre 23 de 1997 proferida por el Concejo Municipal de San Antonio del
Tequendama, por la cual se declara la ausencia total y consecuentemente la
vacancia del Personero de San Antonio del Tequendama; b) que se ordene al
Concejo Municipal de San Antonio del Tequendama, autorizar el disfrute de dos
periodos de vacaciones a que tengo derecho, y c) que se ordene cancelar los
salarios y emolumentos causados por la prestación de mi servicio como Personero
Municipal con retroactividad a la fecha en que fue emitido el Acto
Administrativo que hoy es objeto de acción de tutela..."
3. Sentencia de
primera instancia.
La Sala Agraria del
Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cundinamarca tramitó y decidió la
primera instancia del proceso que se revisa; por medio de sentencia del 18 de
diciembre de 1997, decidió negar la tutela de los derechos presuntamente
afectados con fundamento en las siguientes consideraciones:
Realizado un análisis
detenido de cada uno de los derechos invocados por el actor, es claro que
ninguno de ellos fue violado por el Concejo al expedir la resolución que sirvió
de origen a este proceso.
Consideró el fallador
de instancia que Otálora Vargas cuenta con la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, y juzgó que no existe en este caso un perjuicio
irremediable para el demandante, puesto que con el empleo de los recursos
jurisdiccionales ordinarios se puede reclamar el reintegro al cargo, más la
indemnización de perjuicios a los que el demandante cree tener derecho.
Estimó finalmente,
que los hechos "narrados por el accionante, relacionados con la
decisión del Concejo Municipal, no determinan una situación inminente y grave,
frente a la cual se hiciera necesario adoptar una solución urgente e
impostergable..., pues no es el primer caso en que un empleado o funcionario es
suspendido, destituído o relevado de su cargo, casos en los cuales, si se
demuestra que no era justa la causa por la cual se terminó el vínculo o la
relación laboral, es reintegrado al cargo..."
4. Sentencia de
segunda instancia.
Conoció la Corte
Suprema de Justicia, Sala Civil y Agraria, de la impugnación contra la
sentencia proferida por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cundinamarca;
los fundamentos básicos de esa Corporación para confirmar la sentencia de
primera instancia, fueron el carácter subsidiario de la acción de tutela frente
a las acciones judiciales ordinarias, y la inexistencia de un perjuicio
irremediable para el actor.
La Corte, al explicar la naturaleza
jurídica de la Resolución emanada  del Concejo, manifestó que la misma es un
acto administrativo que, al tenor del artículo 50 del Código Contencioso
Administrativo, es susceptible de impugnación por esa vía; sobre el recurso de
reposición, añadió: "al haber quedado notificado del acto en tal forma,
sin que contra él hubiera interpuesto el recurso de reposición, según se
infiere del expediente, y no siendo válido el argumento de no haberlo impugnado
por expresarse en el mismo que contra tal decisión no procedía ningún recurso,
ya que tal medio de impugnación lo establece el legislador y no depende del
criterio del funcionario de turno, le quedó abierta la vía contenciosa...”.
Concluyó la Corte
Suprema: “ahora bien, en cuanto a que con tal acto se le haya causado un
perjuicio irremediable y, por ende, proceda la acción aún existiendo aquella
otra vía, es del caso observar que el accionante no expone en qué consiste
dicho perjuicio, ni el expediente ofrece prueba de su estructuración con las
características que le son propias, y que anteriormente fueron reseñadas”
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1. Competencia.
La Corte
Constitucional es competente para revisar los fallos proferidos por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca, Sala Agraria, y por la Corte
Suprema de Justicia, Sala Civil y Agraria, según los artículos 86 y 241 de la
Carta Política; y corresponde a la Sala Cuarta de Revisión proferir el fallo
respectivo, de acuerdo con el reglamento interno y el auto de la Sala de
Selección Número Tres del 17 de marzo de 1998.
2. Inexistencia de
amenaza grave o violación de los derechos fundamentales del actor imputables al
Concejo demandado.
2.1. El derecho a
la vida.
Con el fin de aclarar
un equívoco al que se pueden prestar los fallos de instancia, es conveniente
iniciar esta consideración anotando que el actor no tiene el deber de arriesgar
la vida en ejercicio del cargo, pues los deberes de un funcionario pùblico no pueden
implicar la ejecuciòn de conductas heròicas y, en todo caso, el interés general
en la prestación ininterrumpida de los servicios a cargo del Personero
Municipal, puede atenderse acudiendo a las previsiones legales sobre faltas
temporales y absolutas de ese funcionario, porque el bienestar de la comunidad
no puede construírse, en el Estado Social de Derecho colombiano, sobre la
violación de los derechos fundamentales de alguna persona (C.P. art. 5).
Pero, al Concejo
demandado no puede imputársele haber violado o puesto bajo amenaza el derecho a
la vida del demandante -ni los demás invocados por él-, al poner término, con
la expedición de la Resolución 015/97, a la actuación administrativa que inició
de oficio por la desaparición de Otálora Vargas y al rumor de que éste había
abandonado el municipio porque fue amenazado; las razones que llevan a tal
conclusión, son:
a) No era la primera
vez que ese funcionario abandonaba su jurisdicción sin que el Concejo conociera
y aprobara su desplazamiento, por lo que se le había requerido el 21 de
septiembre de 1997 (folios 93-94);
b) El presunto
miembro de las FARC que abordó al actor el 7 de noviembre de 1997 no lo amenazó
mientras permanecieron juntos, nunca más se tuvo noticia de él o de sus compañeros,
y no hay en el expediente motivo alguno para pensar que la vida del actor se
encuentre amenazada por el mencionado grupo armado;
c) Todo lo que
Otálora Vargas comunicó al Concejo sobre los hechos aducidos en la demanda de
tutela, consta en una comunicación del 10 de noviembre de 1997 (folio14), en la
que el demandante explicó su ausencia en estos términos: "de manera
atenta, respetuosa y formal, me permito poner a su consideración y
conocimiento, que el día viernes 7 de noviembre del año que cursa, se
presentaron actos y hechos irregulares que por motivos de seguridad me abstengo
en darlos a conocer, obedeciendo instrucciones impartidas por las
autoridades respectivas, pero que en todo caso y en su oportunidad debida,
estaré presto a suministrar los informes  y detalles correspondientes"
(subraya fuera del texto).  Otálora Vargas alega que envió al Concejo copia del
acta de la Fiscalía en la que constan los hechos que denunció, pero el
Presidente de la entidad informó al juez de tutela que tal documento nunca
llegó a los concejales;
d) Una de las
autoridades que según el demandante le indicó guardar reserva al respecto -y
que sí recibió copia del acta de la diligencia realizada por la Fiscalía-, la
Procuradora Departamental de Cundinamarca, después de precisar al actor que
ella no es competente "para emitir juicios conceptuales y de asesoría
en asuntos relacionados con situaciones de las magnitudes conocidas",
añadió: "no obstante lo anterior, el Despacho se permite referenciar la
normatividad relativa al cumplimiento de sus funciones, faltas absolutas y
temporales de los personeros municipales y los medios de subsanarlas, así como
de lo que puede ser abandono del cargo" (folio 41);
e) El comportamiento
del actor resultaba, no sin razón, contradictorio para los concejales (folios
91-92), puesto que, si la vida del Personero corría peligro en San Antonio, no
entendían cómo podía considerarse seguro solicitar el vehículo que el municipio
le había asignado, y usarlo para transitar entre Bogotá y el Colegio, lo que
implicaba pasar por San Antonio en cada uno de tales desplazamientos;
f) Según consta en el
expediente, sólo el 26 de noviembre -3 días después de adoptada la
Resolución 015/97-, el Concejo demandado recibió el oficio 01860 del 24 de
noviembre, en el que el Subdirector de Seguridad, Protección y Enlace del Fondo
de Seguridad de la Rama Judicial y del Ministerio Publico, le informa que la
ausencia temporal del Personero es recomendable, y dá por sabidas las razones
que la motivaron: "por motivos de seguridad conocidos por usted,
comedidamente solicito que por su conducto (sic) la posibilidad de autorizar
las vacaciones a que tenga derecho el doctor Alberto Otálora Várgas -Personero
Municipal de San Antonio del Tequendama, identificado con la cédula..., habida
consideración de la dificultad de implementarle un esquema de seguridad en la
región.  Lo anterior, fue tratado en Comité Técnico de Seguridad el día 12 de
noviembre de 1997, y es recomendable por ahora, su ausencia del lugar de los
hechos";
g) Según el informe
de la investigación sobre amenazas y análisis de riesgo del actor, realizada
por la División de Contrainteligencia de la Dirección de Inteligencia de la
Policía Nacional (folios 166 y ss), el 15 de diciembre de 1997 se evaluó el
nivel de riesgo como medio[1], y se concluyó que: "el señor
Personero se encuentra amenazado por personas desconocidas, las cuales están
presionando para que renuncie al cargo, ya que ha observado irregularidades en
la administración municipal, las cuáles ha denunciado" ; el tipo de
amenaza que llevó a esta conclusión, no fueron los hechos  del 7 de noviembre,
sino unas llamadas telefónicas posteriores, en las que hubo agresión verbal
directa en contra del actor;
h) El Concejo de San
Antonio, después de insistir infructuosamente en que se le informara sobre los
hechos que hacían recomendable la ausencia temporal del actor, decidió declarar
la vacancia del cargo de Personero y, "para sustituír al funcionario en
mención se elegirá en su reemplazo y en forma temporal  nuevo Personero,
mientras se aclara la situación personal, judicial y laboral del actual titular
por parte del Procurador Departamental, o en su defecto por el Procurador
Delegado para Personerías" (folio 35, subraya fuera del texto).
2.2. La actuación
administrativa.
Tampoco encuentra
esta Sala fundamento para afirmar que la Corporación demandada vulneró los
derechos al debido proceso y a la defensa, porque el Concejo demandado sí
inició de oficio una actuación administrativa que culminó con la expedición de
la Resolución 015/97; tal actuación no fue secreta, ni se le impidió al
demandante concurrir a ella -antes bien, se le avisó, y se le pidió
repetidamente que presentara sus razones y las pruebas que las respaldaban-;
hasta donde consta en el expediente, las reuniones del Concejo en las que se
debatió y resolvió el asunto fueron adelantadas de acuerdo con el reglamento,
el asunto es de competencia de la entidad demandada y ésta aplicó las normas
legales vigentes sobre la materia.
Desde el punto de
vista constitucional, no pueden tutelarse los derechos reclamados por el actor,
porque según las pruebas que obran en el expediente, los miembros del Concejo
demandado no pueden ser responsables de haberse abstenido de considerar la
información que no les fue proporcionada oportunamente por el accionante, o por
las autoridades que se estaban ocupando de su protección.
Ahora bien: si lo
acreditado en el expediente de tutela no corresponde a la realidad, y la
investigación de la discrepancia anotada en el literal b) de esta consideración
así lo verifica -la Procuraduría Departamental de Cundinamarca inició las averiguaciones
respectivas según consta a folios 87 y ss.-, deberán remitirse copias de esa
actuación disciplinaria a la Fiscalía, a fin de que establezca si también se
incurrió en fraude procesal, por lo que en la parte resolutiva de esta
providencia se ordenará enviar copia de la misma a la Procuraduría
Departamental de Cundinamarca para que, en caso tal, proceda como corresponde.
3. Improcedencia de la acción de tutela e inexistencia de un perjuicio
irremediable
Para
el actor, la violación o amenaza de sus derechos fundamentales proviene de una
actuación administrativa, a su juicio irregular, del Concejo Municipal de San
Antonio, que culminó con la declaraciòn de vacancia del cargo que él
desempeñaba.  Para la Corte es claro, entonces, que el accionante puede acudir
a la jurisdicción contencioso administrativa para solicitar la nulidad de la
resolución que aquí se demanda, y obtener, si es del caso, el restablecimiento
de sus derechos.
Sin
embargo, según reiterada jurisprudencia[2] de esta Corporación, la existencia de otra
vía judicial alterna no hace necesariamente improcedente este amparo judicial,
pues, si el juez constitucional logra establecer la existencia de un perjuicio
irremediable, la protección debe otorgarse transitoriamente.
Analizadas
las pruebas que obran en el expediente, el señor Otálora Vargas no se encuentra
ante un perjuicio de esa naturaleza porque su vida no está en peligro. En
efecto, según el informe rendido por el Jefe de la Sijin Decun, CT. Wilson
Alberto Bustamante Cardona, a propósito de las investigaciones adelantadas en
el Municipio de San Antonio por lo acaecido al Personero de esa localidad, "la
forma en que se registraron los hechos y su modalidad por parte de su autor, se
puede deducir que no se trata de la guerrilla". -folio 331-
A
su vez, el Teniente Coronel Carlos Alberto Barragán Galindo, Comandante del
Departamento de Policía de Cundinamarca informó que "es importante
aclarar que las conclusiones del investigador en el estudio de análisis de
riesgo especialmente en lo que hace referencia 'a las varias irregularidades
que se han presentado en la administración municipal', son producto del
testimonio del mismo peticionario, quien en el desarrollo del estudio cuando es
indagado sobre los motivos de la amanenaza responde al investigador que los
motivos son políticos 'por cumplir con las funciones de su cargo y denunciar
anomalías que se vienen presentando en la administración municipal'".  -folio
306-.
Finalmente,
en el informe rendido por el Jefe de la Sijin Decun, ya citado, el CT Barragán
Galindo concluye que, al parecer "el señor personero de San Antonio ha
adquirido grandes deudas con algunas personas de dudosa reputación , por lo
cual se ha visto obligado a pedir en calidad de préstamo, grandes sumas de
dinero a varias personas de esa localidad incluido el señor alcalde de esa
localidad quien corrobora esto en su diligencia de declaración y fuera de ésta
da a conocer que el señor personero ha efectuado compras de varios inmuebles de
alto valo, ubicados en el norte de Santafé de Bogotá, motivo por el cual este
funcionario ha obtenido tal endeudamiento sin poder cancelar tales deudas.
Debido a esta situación, se presume que el señor personero fue visitado por una
de las personas a que les adeuda dinero con el ánimo de cobrarle y al verse
presionado optó por simular un supuesto secuestro por parte de la guerrilla".
-énfasis fuera de texto-.
Ante
la inexistencia de un perjuicio irrmediable, y la posibilidad de acudir a otra
vía judicial, la Corte procederá a confirmar las sentencias dictadas por el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca, Sala Agraria, y la
Corte Suprema de Justicia, Sala Civil y Agraria.
DECISION
Primero:
CONFIRMAR la sentencia proferida por la Corte Suprema de Justicia, Sala
Civil y Agraria, por medio de la cual se confirmó la improcedencia de la tutela
instaurada por Alberto Otálora Vargas contra el Concejo Municipal de San
Antonio del Tequendama.
Segundo:
COMUNICAR la presente providencia al Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Cundinamarca, para los efectos consagrados en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese,
notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado Ponente
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]  "Existen
indicios de amenazas sin determinar, es posible que el hecho pueda
suceder" (folio 172)
[2] T-38 de 1993, T-47 de 1993, SU-202 de 1994, T-15 de 1995.