C-838-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-838/03
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Fundamento constitucional
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Aplicación por parte de las autoridades
públicas
TRATO DESIGUAL-Requisitos para la otorgamiento
EMPLEOS DE CARRERA-Regla general
CARRERA ADMINISTRATIVA-Excepciones determinadas por la ley
EMPLEOS DE CARRERA-Ingreso y ascenso están determinados por
el mérito y las calidades
EMPLEOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Pueden ser retirados por voluntad del
nominador
EMPLEOS DE CARRERA Y DE LIBRE NOMBRAMIENTO
Y REMOCIÓN-Diferencias
Los empleos de carrera tienen la
característica sustancial de que el ingreso y el ascenso en los mismos están
determinados por el mérito y las calidades de los aspirantes y los empleados.
Ello implica un derecho a la estabilidad, en cuanto quien forma parte de ella
puede permanecer en el cargo mientras cumpla con rectitud y eficiencia sus funciones,
y sólo puede ser removido  por  causas legales. Por el contrario, los empleos
de libre nombramiento y remoción no originan ese derecho, ya que, por razón de
la naturaleza de los mismos, quienes los desempeñan pueden ser retirados por
voluntad del nominador, en forma discrecional, siempre y cuando la decisión se
funde en la necesidad de asegurar el debido cumplimiento de la función pública
y no sea por tanto arbitraria.
EMPLEOS DE CARRERA-Estabilidad como principio general
EMPLEOS DE CARRERA-Trabajadores inscritos solo pueden ser
separados de sus cargos por causas objetivas
EMPLEOS DE CARRERA-Supresión del cargo da derecho a recibir
una indemnización
EMPLEADOS DE CARRERA Y DE LIBRE
NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Tratamiento
diferente en caso de supresión del cargo
EMPLEOS PUBLICOS DE LAS ENTIDADES DEL ORDEN
MUNICIPAL-Niveles
jerárquicos
ADMINISTRACION PUBLICA EN EL ORDEN NACIONAL-Programa de renovación y modernización
PROGRAMA DE RENOVACION DE LA ADMINISTRACION
PUBLICA-Reconocimiento
económico por supresión del cargo
PROGRAMA DE RENOVACION DE LA ADMINISTRACION
PUBLICA-Reconocimiento
económico no vulnera la Constitución
PROGRAMA DE RENOVACION DE LA ADMINISTRACION
PUBLICA-Fin perseguido y
reconocimiento económico es constitucionalmente legítimo
EMPLEADOS PUBLICOS DEL NIVEL DIRECTIVO-Dada la naturaleza de sus funciones son de
libre nombramiento y remoción
EMPLEADOS PUBLICOS DEL NIVEL DIRECTIVO-Exclusión de reconocimiento económico se
encuentra justificado
EMPLEADOS PUBLICOS DEL NIVEL DIRECTIVO-Exclusión de reconocimiento económico por
supresión del cargo no contraría la Constitución ni lesiona el derecho a la
igualdad
Referencia:
expediente D- 4538
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 8º (parcial) de la Ley 790 de 2002.
Demandante:  Iván Darío Escobar Rendón
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Bogotá, D. C., veintitrés (23) de septiembre de dos
mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
S E N T E N C I A
I. ANTECEDENTES
1. En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Iván Darío Escobar Rendón, demandó
parcialmente el artículo 8º (parcial) de la Ley 790 de 2002, para que se
declare la inexequibilidad de la expresión “diferentes al directivo”, en el
contenido.
2. Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de inconstitucionalidad, el magistrado sustanciador
doctor Jaime Araujo Rentería presentó a consideración de la Sala Plena proyecto
de sentencia que no fue aprobado en la sesión del 23 de septiembre de 2003,
razón esta por la cual actúa ahora como ponente el magistrado que sigue en turno
en orden alfabético.
II. NORMA DEMANDADA
A  continuación se transcribe el texto de la
disposición que contiene el aparte demandado, conforme a su publicación en el
Diario Oficial No. 45046 de 27 de Diciembre de 2002, y se resalta y subraya el
aparte acusado:
Ley 790 de 2002
(Diciembre 27)
"por la cual se expiden disposiciones
para adelantar el programa de renovación de la administración  pública y se
otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República"
“El Congreso de Colombia
“DECRETA:
“(…)
"Artículo 8. Reconocimiento económico
para la rehabilitación profesional y técnica. Los empleados públicos  de libre
nombramiento y remoción de los niveles jerárquicos diferentes al
directivo y las personas vinculadas por nombramiento provisional en
cargos de carrera administrativa  en los organismos  y entidades de la rama
ejecutiva del orden nacional, que sean retirados del servicio por supresión del
cargo  en desarrollo del Programa de Renovación de la Administración  Publica,
recibirán  un reconocimiento  económico destinado a su rehabilitación laboral,
profesional y técnica.
"Este reconocimiento económico
consistirá en una suma de dinero equivalente  a un porcentaje  no inferior  al
cincuenta por ciento (50%) de la asignación  básica correspondiente  al cargo
suprimido, el cual  se pagara en mensualidades durante un plazo no mayor  a
doce (12) meses, en los términos y condiciones que establezca la reglamentación
que expida el Gobierno Nacional.
“De acuerdo con la reglamentación que para
el efecto establezca el Gobierno Nacional, los ex empleados tendrán derecho a
recibir el reconocimiento económico mencionado cuando acrediten una cualquiera
de las siguientes circunstancias:
"a) Estar vinculado a un programa de
formación técnica o profesional o de capacitación formal o informal; o
"b) Estar vinculado
laboralmente a un empleador privado, en un cargo creado o suplido recientemente
por el empleador, y que implique realmente un nuevo puesto de trabajo a partir
de la entrada en vigencia de la presente ley. En este caso, dicho
reconocimiento será directamente entregado al nuevo empleador siempre que tal
vinculación laboral sea a través de un contrato a término indefinido o un
contrato a un término no inferior a dos (2) años".
"El reconocimiento económico de que
trata el presente artículo no constituye para efecto alguno salario o factor
salarial y el pago del mismo no genera relación laboral".
III. LA DEMANDA
Considera el demandante que la expresión acusada
vulnera el preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 13 y 209 de la Constitución
Política. Los cargos se resumen a continuación:
Manifiesta que “[l]a
discriminación que hace el legislador en la Ley 790 de 2002, para con los
empleados de libre nombramiento y remoción  del nivel directivo, constituye
una violación al principio de igualdad, hoy  delicadamente depurado,
pulimentado y enriquecido con el concepto de la generalidad concreta, según el
cual no se permite  regulación diferente de supuestos  iguales o análogos y que
sólo autoriza un trato diferente, si está razonablemente  justificado. En mi
concepto, se rompe la igualdad entre iguales  al otorgar un derecho  a ciertos
empleados, excluyendo a los demás, a sabiendas que obedecen  a la misma
categoría de empleados públicos, que es la de libre nombramiento y remoción”.
Afirma que llama
la atención el hecho de haberse contemplado en el artículo 1o de la mencionada
Ley 790 de 2002 los principios establecidos en el artículo 209 superior, entre
los cuales se destaca el de la igualdad, sobre el cual debe orientarse la
actividad administrativa que haga efectivos los fines esenciales del Estado.
IV. INTERVENCIONES
Intervención del Ministerio del Interior y de
Justicia.
Mediante escrito presentado el 10 de Abril de 2003, la
ciudadana Ana Lucía Gutiérrez Guingue, obrando en nombre del Ministerio del
Interior y de Justicia, solicita a la Corte que declare la exequibilidad de la
expresión acusada, con fundamento en los argumentos que a continuación se
resumen:
La interviniente hace un análisis del fundamento
constitucional de la clasificación de los empleos, las características de los
empleos de libre nombramiento y remoción y la naturaleza del reconocimiento
económico de que trata la norma acusada, para plantear finalmente que ésta no
viola el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución
Política y  guarda concordancia con los principios de la función administrativa
previstos en  el artículo 209  ibídem.
Indica la clasificación por niveles de los empleos
públicos del orden nacional  y manifiesta que la misma no obedece a razones
infundadas y es necesaria para establecer el tratamiento que ha de darse a los
diversos cargos.
Sostiene que la Corte Constitucional ha expuesto que
los empleados de libre nombramiento y remoción no pueden ser beneficiarios de
bonificaciones e indemnizaciones en caso de supresión del cargo, por no tener
derecho a la estabilidad en el mismo, y que el reconocimiento económico a que
se refiere la disposición censurada no constituye indemnización o bonificación,
por tener como finalidad la rehabilitación laboral, profesional y técnica de
los empleados, la cual es sustancialmente distinta de la finalidad de aquellas.
Señala que, conforme a lo expresado  por la Corte
Constitucional, el derecho a la igualdad no significa  igualitarismo ni
igualdad matemática, e implica hacer diferencias donde se justifiquen con un
criterio razonable, para alcanzar la igualdad material.
Asevera que la norma cuestionada regula el
reconocimiento económico para los empleados públicos de libre nombramiento y
remoción  diferentes al nivel directivo, lo cual tiene justificación
proporcional y razonable en consideración a la naturaleza de las funciones de
dirección y los requisitos y la responsabilidad señalados para quienes las
desempeñan, y los demás empleados de libre nombramiento y remoción se
encuentran  bajo  supuestos diferentes.
Argumenta que, además, dicha medida es un claro
desarrollo de lo previsto en el Art. 209 superior, en virtud del cual la
función administrativa debe estar al servicio de los intereses generales y
desarrollarse con fundamento en los principios de igualdad e imparcialidad,
entre otros.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Por medio del Concepto No. 3220 radicado el 16 de Mayo
de 2003, el Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón,
solicita a la Corte que declare la exequibilidad de la expresión impugnada, únicamente
en cuanto al cargo analizado, con las siguientes razones:
Expone que por no haberse formulado
cargos concretos en relación con los Arts. 1º, 2º, 4º y 209 superiores,
solicitará a la Corte que se declare inhibida para hacer pronunciamiento de
fondo al respecto.
En relación con el cargo por presunta violación del
principio de igualdad,  afirma que la Corte Constitucional ha sostenido de
manera reiterada que el derecho a la igualdad no se concibe como una relación
matemática, toda vez que allí donde existan razones suficientes que justifiquen
una diferenciación de trato, la previsión que el legislador haga en tal sentido
se torna razonable.
Indica que los empleados de la rama ejecutiva del
poder público pueden ocupar cargos de período, de carrera y de libre
nombramiento y remoción. Esta última clase de empleos se caracteriza porque el
nominador goza de discrecionalidad para vincular o remover al funcionario,
ciñéndose únicamente a las razones del buen servicio público.
Enuncia el concepto y las funciones legales del nivel
directivo de los cargos de la rama ejecutiva del poder público y manifiesta que
los empleados designados en cargos de dicho nivel, en razón de tan especiales
funciones, gozan de mayor grado de capacitación y experiencia  por lo que, igualmente,
se ubican  en la cúspide de la escala salarial, al punto que es propio de ellos
el derecho a devengar gastos de representación y otros emolumentos de los
cuales no gozan los demás servidores públicos.
Con base en la cita de algunos apartes de la
exposición de motivos de la Ley 790 de 2002, argumenta que el reconocimiento
económico contenido en ella persigue el mejoramiento  de la capacitación de sus
beneficiarios, con miras a su reubicación  en el mercado laboral y la
disminución de las cargas del Estado. Agrega que la exclusión de los servidores
públicos del nivel directivo  consulta el interés general y que los mismos
gozan de mejores recursos para su capacitación y su rehabilitación profesional
y técnica; además, su mayor preparación les permite atenuar el impacto
socioeconómico producido por la remoción del cargo. Concluye que el aparte
acusado se sujeta al principio de razonabilidad.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
1. Competencia
Al tenor de lo dispuesto en el artículo 241, numeral
4, de la Constitución, corresponde a esta Corporación conocer de la presente
demanda, por dirigirse contra una disposición que forma parte de una ley de la
República.
2. Problema jurídico
Corresponde a la Corte establecer si el aparte
demandado, al excluir del reconocimiento económico para la rehabilitación
laboral, profesional y técnica a los empleados públicos de libre nombramiento y
remoción del nivel directivo, en los organismos y entidades de la rama
ejecutiva del orden nacional, que sean retirados del servicio por supresión del
cargo en desarrollo del Programa de Renovación de la Administración Pública,
establece una discriminación de los mismos y vulnera el principio de igualdad
contemplado en el Art. 13 de la Constitución Política.
3. Constitucionalidad de la expresión acusada del artículo
8º de la Ley 790 de 2002
3.1. De conformidad con lo dispuesto en el Art. 13 de
la Constitución, todas las personas nacen libres e iguales ante la ley,
recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los
mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por
razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión
política o filosófica.
El cumplimiento de este principio exige que las autoridades
públicas apliquen un trato igual entre iguales y desigual entre desiguales,
esto último con base en una justificación objetiva y razonable y para lograr el
propósito de  que la igualdad sea material, es decir, real y efectiva, y no
sólo formal.
En este sentido, la jurisprudencia de la Corte ha
señalado que el otorgamiento de un trato desigual debe cumplir unos requisitos
que son la existencia de un fin legítimo o válido a la luz de la Constitución y
la utilización de un medio adecuado o idóneo  y proporcionado, esto es, que no
sacrifique derechos, principios o valores constitucionales de mayor
importancia, para la consecución de dicho fin.[1]
3.2. Según lo establecido en el art. 125
de la Constitución, los empleos en los órganos y entidades del Estado son de
carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y
remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley.
En desarrollo de esta disposición el Art.5º de la Ley
443 de 1998, por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se
dictan otras disposiciones, establece que los empleos de los organismos y
entidades regulados por la misma ley son de carrera, con excepción de:
i) Los de elección popular, los de período fijo
conforme a la Constitución y la ley, aquellos cuyas funciones deban ser
ejercidas en las comunidades indígenas conforme con su legislación y los de
trabajadores oficiales.
ii) Los empleos de libre nombramiento y remoción que
correspondan a los siguientes criterios:
-    Los de dirección, conducción y orientación
institucionales que indica la misma norma, cuyo ejercicio implica la adopción
de políticas o directrices.
-    Los empleos de cualquier nivel jerárquico
cuyo ejercicio implica confianza, que tengan asignadas funciones de asesoría
institucional, asistenciales o de apoyo, que estén al servicio directo e
inmediato de los funcionarios que indica la misma disposición, siempre y cuando
tales empleos se encuentren adscritos a sus respectivos despachos.
-    Los empleos cuyo ejercicio implica la
administración y el manejo directo de bienes, dineros o valores del Estado.
-    Aquellos empleos que posteriormente sean
creados y señalados en la nomenclatura con una denominación distinta pero que
pertenezcan al ámbito de dirección y conducción institucional, manejo o de
confianza.
-    Aquellos empleos que no pertenezcan a los
organismos de seguridad del Estado, cuyas funciones, como las de escolta,
consistan en la protección y seguridad personales de los servidores públicos.
3.3. Los empleos de carrera tienen la
característica sustancial de que el ingreso y el ascenso en los mismos están
determinados por el mérito y las calidades de los aspirantes y los empleados.
Ello implica un derecho a la estabilidad, en cuanto quien forma parte de ella
puede permanecer en el cargo mientras cumpla con rectitud y eficiencia sus
funciones, y sólo puede ser removido  por  causas legales. Por el contrario,
los empleos de libre nombramiento y remoción no originan ese derecho, ya que,
por razón de la naturaleza de los mismos, quienes los desempeñan pueden ser
retirados por voluntad del nominador, en forma discrecional, siempre y cuando
la decisión se funde en la necesidad de asegurar el debido cumplimiento de la
función pública y no sea por tanto arbitraria.
Sobre este tema la Corte ha señalado:
“Considera la Corte  que
el principio general en materia laboral para los trabajadores públicos es la estabilidad,
entendida como la certidumbre que debe asistir al empleado en el sentido de
que, mientras de su parte haya observancia de las condiciones fijadas por la
ley en relación con su desempeño, no será removido del empleo.
“(...)
“Ahora bien, esa
estabilidad resulta ser esencial en lo que toca con los empleos de carrera, ya
que los trabajadores inscritos en ella tan solo pueden ser separados de sus
cargos por causas objetivas, derivadas de la evaluación acerca del rendimiento
o de la disciplina del empleado (art. 125, inciso 2º C.N.), al paso que en los
empleos de libre nombramiento y remoción, por su propia naturaleza, la
permanencia del empleado está supeditada a la discrecionalidad del nominador,
siempre y cuando en el ejercicio de esta facultad no se incurra en
arbitrariedad mediante desviación de poder (artículos 125 y 189, numeral 1º
C.N.).”[2]
En virtud de dicha estabilidad laboral,
en caso de supresión del cargo los empleados de carrera tienen derecho a
recibir una indemnización, mientras que los empleados de libre nombramiento y
remoción no tienen este derecho. Sobre el punto la Corte ha señalado:
“Si los empleados de carrera gozan de una
prerrogativa especial cual es la estabilidad en el empleo, garantía que
no tienen los empleados de libre nombramiento y remoción pues, como ya se
anotó, su permanencia en el cargo depende de la discrecionalidad del
empleador, es razonable que, al suprimir los cargos de ambos, se les de un
tratamiento diferente, pagando una indemnización a los de carrera, para compensar
de esta forma la pérdida de la estabilidad por causas ajenas a sus condiciones
personales de idoneidad, capacidad y eficiencia profesional en el cumplimiento
de sus funciones.
“En los empleos de libre nombramiento y
remoción, dado que el trabajador puede ser retirado en cualquier momento de su
cargo, es decir, no goza de estabilidad, sería ilógico y excesivamente oneroso
para el Estado, prever costosas indemnizaciones para su desvinculación. De ahí
que la Corte haya dicho al referirse al plan de retiro compensado de estos
funcionarios que "dirigir este tipo de Plan al personal de libre
nombramiento y remoción, significa, reconocer y pagar una compensación sin
causa a un funcionario, que dada la naturaleza de su vínculo con la
administración, puede, en virtud de la facultad conferida por la ley al
nominador, ser desvinculado sin que le reconozcan derechos y prestaciones
sociales distintas de aquellas con las que el Estado mediante la ley ampara a
esta clase de servidores públicos." [3]”
[4]
3.4. De acuerdo con lo previsto en el Decreto 2503 de
1998, los empleos públicos de las entidades del orden nacional a las cuales se
aplica la Ley 443 de 1998 se califican en los siguientes niveles jerárquicos:
i)       Nivel directivo.
Comprende los empleos a los cuales corresponden funciones de dirección general,
formulación de políticas institucionales y de adaptación de planes, programas y
proyectos.
ii)      Nivel asesor.
Agrupa los empleos cuyas funciones consisten en asistir, aconsejar y asesorar
directamente a los empleados públicos del nivel directivo.
iii)     Nivel ejecutivo.
Abarca los empleos cuyas funciones consisten en la dirección, coordinación,
supervisión y control de las unidades y áreas internas encargadas de ejecutar y
desarrollar políticas, programas y proyectos de las entidades.
iv)     Nivel profesional.
Comprende aquellos empleos a los cuales corresponden funciones cuya naturaleza
demanda la aplicación de los conocimientos propios de cualquier carrera
profesional reconocida por la ley.
v)      Nivel técnico.
Agrupa los empleos cuyas funciones exigen el desarrollo de proceso técnicos.
vi)     Nivel asistencial.
Abarca los empleos cuyas funciones implican el ejercicio de actividades de
apoyo administrativo, complementarias de las tareas propias de los niveles
superiores, o de labores que se caracterizan por el predominio de actividades
manuales o tareas de simple ejecución.
3.5. En virtud de la Ley 790 de 2002 se expidieron
unas disposiciones para adelantar el programa de renovación y modernización de
la administración pública en el orden nacional.
Conforme a lo dispuesto en su Art. 1º, dicha ley tiene
por objeto renovar y modernizar la estructura de la rama ejecutiva del orden
nacional, con la finalidad de garantizar, dentro de un marco de sostenibilidad
financiera de la nación, un adecuado cumplimiento de los fines del Estado con
celeridad e inmediación en la atención de las necesidades de los ciudadanos,
conforme a los principios establecidos en el Art. 209 de la Constitución y
desarrollados en la Ley 489 de 1998.
3.6. En cumplimiento de dicho propósito, el Art. 8º de
la Ley 790 de 2002 establece que los empleados públicos  de libre
nombramiento y remoción de los niveles jerárquicos diferentes al directivo y
las personas vinculadas por nombramiento provisional en cargos de carrera
administrativa  en los organismos  y entidades de la rama ejecutiva del orden
nacional, que sean retirados del servicio por supresión del cargo en desarrollo
del Programa de Renovación de la Administración  Publica, recibirán  un
reconocimiento  económico destinado a su rehabilitación laboral, profesional y
técnica.
Según lo previsto en el inciso 2º del mismo artículo,
dicho reconocimiento consiste en una suma de dinero equivalente  a un
porcentaje  no inferior  al cincuenta por ciento (50%) de la asignación  básica
correspondiente al cargo suprimido, el cual se pagará en mensualidades durante
un plazo no mayor a doce (12) meses, en los términos y condiciones que
establezca la reglamentación que expida el Gobierno Nacional.
El Gobierno Nacional en la Exposición de Motivos del
proyecto de ley expresó sobre la finalidad de este reconocimiento económico:
“El propósito y finalidad de este
reconocimiento es, en primer término, la creación excepcional y transitoria de
un reconocimiento pecuniario para que dichos servidores puedan mantenerse
económicamente activos, mientras se procuran una capacitación que les permita
mejorar sus condiciones técnicas o profesionales con miras a una vinculación
definitiva en el mercado laboral. En segundo lugar, se busca estimular en el
sector privado la  apertura de nuevos puestos de trabajo y, para ello, se
propone que cuando una empresa privada vincule en un empleo nuevo a un
exempleado público, ésta reciba directamente el reconocimiento económico a que
se refiere la propuesta.”. [5]
Se observa que la finalidad del reconocimiento no es
indemnizar el daño causado a un derecho patrimonial de carácter laboral de los
empleados públicos indicados, con base en el retiro determinado por la
supresión de los cargos que desempeñan, derecho que es inexistente en su caso
como lo ha expuesto la Corte Constitucional, sino proporcionar a aquellos en
forma transitoria unos recursos económicos que les permitan mantenerse
económicamente activos, mientras se procuran una capacitación con el fin de
mejorar sus condiciones técnicas o profesionales y lograr una vinculación
definitiva en el mercado laboral..
Se trata así de un apoyo económico a dichos servidores
públicos y, al mismo tiempo, una medida para fomentar la creación de empleos en
el sector privado, con ocasión de la implantación del programa de renovación y
modernización de la Administración Pública en el orden nacional. Por tanto, el
citado reconocimiento económico no vulnera las normas superiores a que se
refiere la jurisprudencia constitucional y, por el contrario, es expresión de
la potestad de configuración del legislador en materia de determinación de la
estructura de la administración nacional (Art. 150, Num. 7, de la Constitución)
y de la obligación a cargo del Estado de ofrecer formación  y habilitación
profesional y técnica a quienes lo requieran y propiciar la ubicación laboral
de las personas en edad de trabajar (Arts. 54 y 334 ibídem), en concordancia
con el interés general que representan la reorganización de la rama ejecutiva
del orden nacional con miras al cumplimiento de los principios de la función
administrativa, en particular la eficacia, la economía y la celeridad (Art. 209
ibídem),  la racionalización del gasto público y el logro de los fines del
Estado (art. 2º ibídem).
En consecuencia, el fin perseguido por el legislador
con el Programa de Renovación de la Administración Pública y con el mencionado
reconocimiento económico incorporado en ella es constitucionalmente legítimo.
3.7. Dada la naturaleza de las funciones que
corresponde a los empleados públicos del nivel directivo, son de libre
nombramiento y remoción.  El alto grado de confianza que el desempeño de tales
cargos exige, ha sido criterio de orden legal para el efecto.  Además, ha de
tenerse en cuenta que a ellos les corresponde el ejercicio de funciones de
dirección general, lo que implica participar en el diseño y la formulación de las
políticas institucionales de la entidad pública donde prestan sus servicios,
así como las altas decisiones en relación con los planes, programas y proyectos
en el ámbito de su competencia.  Es decir, quienes ocupan un cargo de nivel
directivo, son empleados diferentes de quienes los asesoran, o de los
encargados de la ejecución de lo que aquellos resuelven.  No se trata de
empleos simplemente de carácter administrativo sino que, por la muy elevada
posición en que se encuentran, de ellos depende no solamente la política
institucional sino, en gran medida, su labor determina planes y programas de
trascendencia económica, política y social, circunstancia esta que los
diferencia por completo de los demás empleados de las entidades respectivas.
En tal virtud encuentra la Corte que la exclusión de
reconocimiento económico para la rehabilitación y técnica que se establece por
el artículo 8º de la Ley 790 de 2002 para quienes ocupan cargos directivos en
las entidades del Estado, se encuentra justificada pues el legislador consideró
que ellos no tienen necesidad de rehabilitación laboral, profesional y técnica,
como sí ocurre con quienes se encuentran en niveles inferiores dentro de la
organización jerárquica de las entidades estatales.
Siendo ello así, la expresión acusada no resulta
contraria a la Carta Política, ni lesiona el derecho a la igualdad que consagra
el artículo 13 de la misma, porque no se trata de una discriminación sin
fundamento alguno sino, claramente, de un trato desigual para quienes son
desiguales, pues no es lo mismo pertenecer al nivel directivo de una entidad
que formar parte de esta como personal de apoyo administrativo, o ejercer
funciones técnicas o profesionales dentro de la escala jerárquica
correspondiente.
Si el legislador optó por excluir a quienes ocupan
cargos en niveles “diferentes al directivo” del beneficio económico que
para la rehabilitación profesional y técnica incluyó en el artículo 8º de la
Ley 790 de 2002, ejerció la función que le corresponde según el artículo 150 de
la Carta Política, la finalidad de la misma la juzgó conveniente según las
circunstancias actuales y, nada de ello vulnera la Constitución.
Así las cosas, a juicio de la Corte la expresión
acusada y por el cargo propuesto habrá de ser declarada ajustada a la
Constitución.
3.8.  Finalmente, por no haberse
formulado cargos concretos de inconstitucionalidad en relación con el preámbulo
y los arts. 1º, 2º, 4º y 209 superiores, de conformidad con lo exigido en el
Art. 2º del Decreto 2067 de 1991, la corporación no se pronunciará sobre la
presunta violación de tales disposiciones.
VII.   DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos formulados,
la expresión “diferentes al directivo”  contenida en el artículo 8º de
la Ley 790 de 2002, "por la cual se expiden disposiciones para
adelantar el programa de renovación de la administración  pública y se otorgan
unas facultades extraordinarias al Presidente de la República".
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
LUIS EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (E.)
Salvamento de voto a la Sentencia C-838/03
DERECHO A LA IGUALDAD-Por ser regla general no requiere
justificación (Salvamento de voto)
FACULTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-No es ilimitada y debe someterse a la
Constitución Política (Salvamento de voto)
NORMA ACUSADA-Trato diferencial constituye un medio inadecuado y
desproporcionado (Salvamento de voto)
NORMA ACUSADA-Trato desigual no tiene justificación objetiva y
razonable (Salvamento de voto)
SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Fallo privó a una categoría de
trabajadores de su derecho constitucional a la rehabilitación y capacitación
(Salvamento de voto)
Referencia: expediente D-4538
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo  8º (parcial) de la ley 790 de 2002.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la
Corporación, me permito explicar las razones por las cuales salvo mi voto en lo
que la mayoría de la Corte consideró exequible y que a mi juicio era
completamente inconstitucional.
El problema de la igualdad.
Desde el punto
de vista filosófico y jurídico, en principio la igualdad de una persona sólo se
predica respecto de si misma, de tal manera que Pedro Pérez sólo es igual a
Pedro Pérez y esto desde una perspectiva del principio lógico de identidad, el
cual implica necesariamente que nos estamos refiriendo a las mismas dimensiones
de espacialidad y de temporalidad, pues si aplicamos una concepción dialéctica
respecto del elemento temporalidad, ni siquiera el Pedro Pérez de ayer será el
mismo Pedro Pérez de hoy, ni el mismo Pedro Pérez de mañana.
Si es claro entonces que la igualdad sólo puede
predicarse de una persona en una concepción estática y no dialéctica; con mayor
razón deja de ser cierto que existen dos personas iguales, de tal manera que
Pedro Pérez jamás será igual a María Martínez.
En realidad, cuando queremos hacer iguales a dos
personas necesitamos abstraernos de una serie de diferencias que ellas tienen y
fijarnos sólo en las similitudes relevantes que poseen; de modo que para
igualar, siempre debemos ignorar diferencias y poner el acento en los elementos
similares, que además de ser similares, deben ser también relevantes, para la
concesión de un derecho.  Por ejemplo, la diferencia racial no se tiene en
cuenta para el pago de impuestos, de modo que una mujer blanca paga el mismo
impuesto que un hombre negro que tiene su misma capacidad económica; este
ejemplo muestra claramente que hacemos abstracción de la diferencia de raza y
de género (blanca y negro, mujer y hombre) y nos fijamos en la similitud de
capacidad económica.
La diferencia existente en el nivel jerárquico, es
irrelevante para los efectos del reconocimiento económico para la
rehabilitación profesional y técnica, que es el fin perseguido por la norma,
por estar expresamente reconocido en ella, pues así se denomina de manera
expresa en el artículo 8 demandado; siendo en cambio, relevantes todas las
similitudes que el fallo ignora: (i) Que se trata de trabajadores; (ii) Que
todos son empleados públicos; (iii) Que todos son despedidos; (iv) Que todos
pasan a ser desempleados; (v) Que todos necesitan un nuevo oficio para poder
vivir; y (vi) Que para desempeñar un nuevo oficio todos necesitan ser
rehabilitados profesional y técnicamente.  Como se puede observar el fallo del
que me separo, se detiene en una diferencia accesoria y olvida seis semejanzas
fundamentales.
Olvida también el fallo el artículo 13 de la
Constitución, que establece la regla general que es la igualdad, y que la
misma, por ser regla general, no requiere justificación, es decir, que en
materia de derechos la que requiere justificación es la desigualdad; ejemplo de
esto es que el trato desigual que la ley da a unos trabajadores no tiene
justificación.
La norma acusada viola de manera flagrante el artículo
53 de la Constitución que establece como principio fundamental la capacitación
y el adiestramiento para todos los trabajadores sin hacer distinción sobre su
nivel jerárquico, y viola de manera más flagrante aún el artículo 54 de la
Constitución que establece la obligación del Estado y de los empleadores de
ofrecer formación y habilitación profesional y técnica a quienes la requieran,
y no hay duda de que quienes dejan un trabajo y van a desempeñar otro requieren
de un aprendizaje del nuevo oficio, independientemente de su nivel jerárquico.
La capacidad de configuración del legislador, que es el fundamento del fallo,
no es ilimitada y debe someterse a la Constitución en su totalidad y
especialmente a los artículos 13, 53 y 54 mencionados.
No es cierto entonces que el carácter jerárquico
asegure la consecución de un nuevo empleo, ya que en una estructura piramidal
como es la de la administración (publica o privada), existen menos
oportunidades de empleo a medida que se asciende jerárquicamente.
En cualquier país serio, cuando se suprime una empresa
o se despiden trabajadores, además de indemnizarlos, darles un seguro contra el
desempleo, se les rehabilita profesional y técnicamente para que puedan
conseguir otro trabajo sin interesar el nivel jerárquico, pues todos son
trabajadores, todos se encuentran cesantes y todos necesitan aprender para
desempeñar un nuevo oficio.
Así, el problema
jurídico consiste en establecer si el aparte demandado, al excluir del
reconocimiento económico para la rehabilitación laboral, profesional y técnica
a los empleados públicos de libre nombramiento y remoción del nivel directivo,
en los organismos y entidades de la rama ejecutiva del orden nacional, que sean
retirados del servicio por supresión del cargo en desarrollo del Programa de
Renovación de la Administración Pública, establece una discriminación de los
mismos y vulnera el principio de igualdad.  Al respecto considero que el
reconocimiento previsto en la norma acusada constituye un apoyo económico a
dichos servidores públicos y, al mismo tiempo, una medida para fomentar la
creación de empleos en el sector privado, con ocasión de la implantación del
programa de renovación y modernización de la administración pública en el orden
nacional.  De otra parte, el trato diferencial establecido frente a dicho
reconocimiento económico entre los empleados públicos de libre nombramiento y
remoción del nivel directivo, que no son beneficiarios de él, y los empleados
públicos de libre nombramiento y remoción de los niveles asesor, ejecutivo,
profesional, técnico y asistencial, que sí son beneficiarios del mismo
constituye un medio inadecuado y desproporcionado para alcanzar ese fin, en
cuanto excluye a los primeros de la posibilidad de rehabilitación profesional y
técnica y de reubicación en el mercado laboral, sin ningún fundamento jurídico.
Cada vez que alguien ingresa a desempeñar un nuevo
oficio tiene nuevas funciones que aprender.  Que también los directivos
requieren un proceso de aprendizaje y una nueva capacitación cuando son
retirados del servicio por supresión del cargo.  Recalco que el período de
aprendizaje es importante en trabajadores de cualquier nivel jerárquico.
Señalo como normas constitucionales que se vulneran
los artículos 53 y 54 de la Constitución.  En materia de igualdad pongo de
presente el principio de identidad y manifiesto que toda igualdad es una
ficción porque lo que hay son unas características relevantes, que en el
presente caso están en que ambos trabajadores fueron despedidos, por lo que
requieren rehabilitación profesional y técnica.  Hago alusión a que se
presentan mayores oportunidades para acceso a cargos bajos que para cargos
directivos.  La regla general es la igualdad, la desigualdad hay que
justificarla.
No obstante, el trato diferencial establecido frente a
dicho reconocimiento económico entre los empleados públicos de libre
nombramiento y remoción del nivel directivo, que no son beneficiarios de él, y
los empleados públicos de libre nombramiento y remoción de los niveles asesor,
ejecutivo, profesional, técnico y asistencial, que sí son beneficiarios del
mismo, constituye un medio   inadecuado y desproporcionado para alcanzar ese
fin, en cuanto excluye a los primeros de la posibilidad de rehabilitación
profesional y técnica y de reubicación en el mercado laboral, sin ningún
fundamento jurídico.
El suscrito Magistrado no comparte este criterio, por ser
contrario a la realidad, pues en la vida laboral y profesional actual, cada vez
más cambiante y más competitiva, por causa de los desarrollos de la tecnología
y la globalización económica, la necesidad de capacitación y de reubicación es
general, a todo nivel, y también permanente. Por tanto, el trato desigual que
contempla la norma acusada no tiene una justificación objetiva y razonable.
En esta forma, por obra de la expresión
acusada, el fin señalado no se cumple en relación con los empleados públicos de
libre nombramiento y remoción del nivel directivo y, en cambio, se establece
una discriminación de ellos, que vulnera el principio de igualdad consagrado en
el Art. 13 de la Constitución.
Por estas razones el cargo formulado debió prosperar,
con la subsiguiente declaratoria de inexequibilidad del aparte impugnado, y esa
fue mi propuesta como ponente, que no afectaba a los trabajadores a quienes se
concedió el derecho y que lo que buscaba era extenderlo a todos los
trabajadores.
El fallo de la mayoría privó a una categoría de
trabajadores de su derecho constitucional a la rehabilitación y capacitación
(artículos 53 y 54 C. P.) y a la igualdad (artículo 13 C. P.).  La diferencia
entre el fallo de la mayoría y mi ponencia es que esta última protegía más a un
numero mayor de trabajadores y el fallo priva de sus derechos constitucionales
a una gran cantidad de empleados.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado.
[1] Sobre este tema pueden consultarse numerosas sentencias, entre
ellas C-773 de 1998, C-337 de 1997 y C-022 de 1996.
Sentencia C-479 de 1992. M. M. P.
P. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero. Salvamento
de voto de Fabio Morón Díaz, Simón Rodríguez Rodríguez y Jaime Sanín
Greiffenstein.
[3] C-479/92 ya citada
[4] Sentencia C-540 de 1998. M. P. Carlos Gaviria Díaz. En el mismo
sentido, C-527 de 1994, C-104 de 1994 y C-479 de 1992.
[5] Gaceta del Congreso No. 430 de 16 de Octubre de 2002.