T-808-10
Sentencia T-808/10
Sentencia T-808/10
ACCION DE
TUTELA-Improcedencia general para obtener pago de honorarios adeudados a
concejales/ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional para obtener pago de
honorarios adeudados a concejales cuando queda demostrada existencia de
perjuicio irremediable o falta de idoneidad del mecanismo judicial
ACCION DE
TUTELA PARA PAGO DE HONORARIOS-Improcedencia por existir otro medio de
defensa judicial para hacer exigible una obligación dineraria
Referencia:
expediente T-2715074
Acción de
tutela de Eliécer Arboleda Torres y otros, quienes actúan por intermedio de
apoderado judicial, contra la alcaldía distrital de Buenaventura.
Magistrado
Ponente:
Dr. JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ.
Proyectó:
Fernando Alberto Rey Cruz.
Bogotá, D. C., ocho (8) de
octubre de dos mil diez (2010).
La
Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO, JORGE IVÁN PALACIO PALACIO y JUAN CARLOS
HENÁO PÉREZ, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, profiere la siguiente
SENTENCIA
en el trámite de revisión de la
sentencia dictada por el Juzgado Primero Civil Municipal de Buenaventura el 27
de mayo de 2010, en el asunto de la referencia.
I.
ANTECEDENTES.
Los señores
Eliécer Arboleda Torres, Harrison Arboleda, Ricardo Bonilla Castro, Rolando
Caicedo Arroyo, Wilson Cándelo Paredes, Efrén Hernández Noviteño, Jairo
Hinostrosa Sinisterra, Francisco Hurtado Angulo, Pablo Emérito Jaramillo
Caicedo, Jorge Alonso Moreno Mosquera, Edinson Mosquera Sánchez, Leonidas
Mosquera Caicedo, Stalin Ortíz Gutiérrez, Jorge Eliécer Riascos, Javier
Rodríguez Viera, Timoteo Ruiz Manyoma, Leonardo Vidal Obregón, Adrián Alejandro
Murillo Rodríguez y las señoras Noris del Carmen Cano de Paz, Janeth Ibáñez
Angulo, Nelsy María Lara Hinostroza y Sonia Ospina Angulo, como concejales y ex
concejales del distrito de Buenaventura[1], promovieron acción de
tutela a través de apoderado judicial contra la mencionada entidad territorial,
con el fin de que fueren amparados los derechos fundamentales al debido
proceso, petición, igualdad, tercera edad, a percibir una remuneración digna y
justa, conculcados supuestamente con ocasión del no pago de la reliquidación de
los honorarios correspondientes al período constitucional 2004-2007, dispuesta
mediante Resolución N° 3479 del 15 de septiembre de 2009. La solicitud de
amparo constitucional está apoyada en los siguientes
1.- Hechos.
1.1.
El 4 de agosto de 2008, los demandantes como concejales y ex concejales
del distrito de Buenaventura, elevaron derecho de petición por intermedio de
apoderado judicial ante la alcaldía del mismo, con el fin de que los honorarios
causados en el período 2004-2007, fueran reliquidados e indexados, teniendo en
cuenta los mismos factores salariales que determinan la remuneración del primer
burgomaestre local.
1.2.
Mediante Resolución N° 1349 del 30 de octubre de 2008, el aludido
distrito reconoció parcialmente el derecho solicitado, en tanto solamente fue
tenida en cuenta la asignación básica del alcalde, dejando de lado los demás
factores salariales, razón por la cual el acto administrativo fue recurrido con
el fin de que no surtiera efecto alguno y, que en consecuencia, ordenara
reliquidar y pagar los honorarios junto con las indexaciones e intereses
causados.
1.3.
En consideración a que la petición no fue atendida íntegramente y que el
recurso de reposición no había sido desatado en la oportunidad debida, el 24 de
marzo de 2009 acudieron nuevamente a la administración local en ejercicio del
derecho de petición, “buscando que la administración se pronunciara y
resolviera nuestra solicitud, ya que habían transcurrido más de 4 meses, desde
la expedición del acto administrativo 1349 del 30 de octubre de 2008, sin
obtener respuesta alguna.”[2]
1.4.
Para tal efecto, el jefe jurídico del distrito accionado en memorial del
6 de abril de 2009, solicitó a la directora financiera del mismo ente
territorial la revisión de los aspectos de fondo y los factores que no fueron
tenidos en cuenta al momento de liquidar los honorarios de los concejales. Sin
embargo, ésta última dependencia puso de presente que la competencia se encontraba
atribuida a la dirección administrativa.
1.5.
Así las cosas, mediante memorando N° 993 del 3 de julio de 2009, la
oficina de nómina y prestaciones de la demandada remitió al jefe de la oficina
jurídica de la misma entidad territorial, la reliquidación de los honorarios de
los concejales, incluidas las sesiones ordinarias y extraordinarias, por un
valor adicional de $ 1.259’981.292¨.
1.6.
Con base en lo anterior, el alcalde de Buenaventura profirió la
Resolución N° 3479 del 15 de septiembre de 2009, decisión administrativa que
reconoció el yerro presentado en la liquidación de los honorarios que les
correspondía a los concejales para el período constitucional 2004-2007, “ya
que no se tuvieron en cuenta los factores que hacen parte del salario del
alcalde”[3]. En consecuencia, el acto
administrativo dispuso que la dirección financiera adelantara los trámites
presupuestales y contables para transferir la suma de $ 1.259’981.292¨.
1.7.
El Presidente del cabildo distrital en escrito del 18 de noviembre de
2009, pidió que los dineros correspondientes a la reliquidación de los
honorarios por valor de $ 1.976’641.570¨, fueran transferidos a ese organismo.
1.8.
En vista de que los trámites anunciados no habían sido realizados, los
accionantes hicieron uso del derecho de petición el 18 de diciembre de 2009,
para solicitar el cumplimiento de la Resolución N° 3479 de 2009, precisando que
el pago de la reliquidación debía incluir los intereses moratorios y la
indexación correspondientes. Agregan que la solicitud tuvo apoyo en la
sentencia de tutela proferida por la Unidad Judicial Municipal de Sampués el 11
de julio de 2008, que amparó los derechos de los cabildantes de esa
municipalidad, razón por la que ordenó la creación de las partidas
presupuestales para realizar el pago de los honorarios dejados de percibir, “dando
aplicación a lo consagrado en la ley 617 de 2000 en su artículo 20 y lo
indicado en la sentencia C-521 de 1995, respecto del concepto de salario y
todos los elementos que lo conforman.”[4] Del mismo modo, tuvo como
fundamento la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Quindío el
28 de julio de 2008, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho iniciada por un concejal del municipio de Calarcá, decisión que además
de ordenar la reliquidación de los honorarios recibidos, precisó la fórmula
matemática que debe ser tomada para tal efecto.
1.9.
Indican que a pesar de que en varias oportunidades han efectuado
reuniones con la primera autoridad distrital, quien manifiesta la imposibilidad
de dar cumplimiento al acto administrativo atendiendo la falta de recursos
económicos, no han recibido respuesta a la petición presentada.
2.- Pretensiones.
Con fundamento en la situación
fáctica expuesta, los demandantes solicitan al juez de tutela que ordene al
alcalde de Buenaventura adelantar los trámites administrativos necesarios con
el fin de que sean creadas las partidas presupuestales que sean del caso para
dar cabal cumplimiento a la Resolución N° 3479 de 2009. Así mismo, que el pago
de la reliquidación de los honorarios como concejales del distrito accionado,
incluya la respectiva indexación o el reajuste de los valores mes a mes
aplicando la fórmula dispuesta para estos efectos por el Consejo de Estado y,
del mismo modo, los intereses moratorios “desde el momento en que se
debieron cancelar los mismos, hasta su efectiva cancelación, sin que supere el
de usura, de acuerdo a las directrices y cálculos y porcentajes que traza el
Departamento Nacional de Estadística (DANE)”[5].
3.- Pruebas relevantes que
reposan en el expediente.
- Derecho de petición presentado
el 4 de agosto de 2008 ante la Alcaldía de Buenaventura, por los señores
Rolando Caicedo Arroyo, Edinson Mosquera Sánchez, Eliécer Arboleda Torres,
Timoteo Ruiz Manyoma, Stanlin Ortíz Gutiérrez, Pablo Emérito Jaramillo, Efrén
Hernández Noviteño, Ricardo Bonilla Castro, Jorge Eliécer Riascos Riascos,
Francisco Hurtado Angulo, Javier Rodríguez Viera, Jorge Alonso Moreno, José Jairo
Hinestrosa, Harrison Arboleda Sinisterra, Leonidas Mosquera y las señoras Janet
Ibáñez Angulo, Noris del Carmen Cano de Paz, Sonia Ospina Angulo, en el que
solicitaron la reliquidación y pago de los honorarios como concejales durante
el período constitucional 2004-2007, atendiendo lo dispuesto en el artículo 66
de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 20 de la Ley 617 de 2000
(folios 31 a 35 del cuaderno inicial).
- Recurso de reposición incoado
por los demandantes contra la Resolución N° 1349 del 30 de octubre del mismo
año, que accedió parcialmente al derecho solicitado (folios 42 a 45 ibídem).
- Escrito firmado por el
Presidente del Concejo distrital de Buenaventura el 18 de noviembre de 2008,
mediante el cual solicita al alcalde de la misma entidad territorial, “se
sirva proceder a efectuar el respectivo traslado de recursos a esta Corporación
que a la fecha, arrojan un valor de Mil novecientos setenta y seis millones
seiscientos cuarenta y un mil quinientos setenta pesos (1.976.641.570),
dinero este que posteriormente será cancelado a cada uno de los Concejales de
acuerdo al número de sesiones comprobadas.” (folios 40 y 41 ibíd.).
- Derecho de petición presentado
el 24 de marzo de 2009 por el apoderado de los demandantes ante la entidad
territorial demandada, en el que solicita por segunda vez “que se efectúen
las apropiaciones y Traslados y Movimientos contables respectivos, con el fin
de atender, el reconocimiento y pago de las sumas dejadas de cancelar a los
concejales del período 2004-2007, por concepto de honorarios” (folios 52 a 60 ibíd.).
- Memorando N° 993 del 3 de julio
de 2009 de la Dirección de Recursos Humanos y Servicios Básicos de la Alcaldía
Distrital de Buenaventura, por medio del cual remite al Jefe de la Oficina
Jurídica del mismo ente territorial, la reliquidación de todas las sesiones
ordinarias y extraordinarias realizadas por los demandantes como concejales
durante el período 2004-2007 (folios 28 a 30 ibíd.).
- Resolución N° 3479 del 15 de
septiembre de 2009 que decidió (i) reconocer que hubo error en la liquidación
de los honorarios causados por los concejales de Buenaventura en el período
2004-2007 y (ii) por intermedio de la dirección financiera del distrito
adelantar todos los trámites presupuestales para transferir al Concejo la suma
de $ 1.259.981.292¨, “por concepto de la diferencia entre lo pagado y lo que
correspondía pagarles por honorarios” (folios 23 a 27 ibíd.).
- Solicitud de certificado de
disponibilidad presupuestal por valor de $ 1.259’981.292¨ efectuada el 19 de
septiembre de 2009, destinado al cumplimiento de la mencionada decisión
administrativa (folio 46 ibíd.).
- Derecho de petición incoado por
el apoderado de los accionantes ante la Alcaldía de Buenaventura, en el que
pone de presente que “luego de haber transcurrido más de tres (3) meses no
se ha dado cumplimiento a los términos [de la Resolución N° 3479 de 2009]
y no conocemos qué trámites se ha adelantado para tal fin.” (folios 61 a 67 ibíd.).
- Sentencia de tutela dictada por
la Unidad Judicial Municipal de Sampués - El Roble (Sucre) el 11 de julio de
2008, que protegió el derecho a la igualdad de quienes fungieron como
concejales de ese municipio en el mismo período constitucional de los
demandantes. En consecuencia, ordenó el reajuste de los honorarios percibidos
teniendo en cuenta los mismos factores que constituyen salario para el alcalde
municipal (folios 68 a 75 ibíd.).
- Sentencia emanada del Tribunal
Administrativo del Quindío el 28 de julio de 2008, que accedió a la
reliquidación de los honorarios del señor Juan Nepomuceno Calderón Peláez,
devengados como concejal de Calarcá (folios 76 a 98 ibíd.).
4.- Respuesta de la entidad
demandada.
Mediante escrito del 18 de mayo
de 2010, el apoderado judicial del distrito de Buenaventura atendiendo el
carácter residual y subsidiario de la acción de tutela, precisó que los
demandantes cuentan con otra vía judicial para ventilar la controversia
suscitada, razón por la cual precisó que el amparo tutelar no está diseñado
para ser utilizado como sustituto o paralelo de los procedimientos ordinarios,
ni para convertirse en una instancia adicional o supletoria de asuntos propios
de otras jurisdicciones.
Refirió que mediante Resolución
N° 3479 de 2009, ese ente territorial reconoció que se presentaron errores en
la liquidación de los honorarios de quienes ocuparon los escaños del concejo en
el período 2004-2007, en tanto fueron omitidos algunos factores salariales, lo
cual demuestra la inexistencia de vulneración de derechos fundamentales. Por lo
tanto, ordenó a la dirección financiera que se adelantaran los respectivos
trámites administrativos con el fin de transferir al cabildo distrital la suma
de $ 1.259’981.292¨.
5.- Decisión judicial objeto
de revisión.
El Juzgado Primero Civil
Municipal de Buenaventura en sentencia del 27 de mayo de 2010, decidió conceder
la tutela de los derechos fundamentales de petición e igualdad, ordenando en
consecuencia al ente territorial accionado disponer la partida presupuestal que
permita cumplir íntegramente la Resolución N° 3479 de 2009. De igual forma,
precisó que los valores deben ser indexados y reajustados mes a mes, aplicando
como fórmula matemática la acogida por el Consejo de Estado[6].
Estimó que la demandada al haber
reconocido el error en la liquidación de los honorarios de los demandantes, lo
cual quedó plasmado en el referido acto administrativo, tenía el deber de
dispensar las actuaciones necesarias para terminar la actuación. En ese
contexto, puso de presente la vulneración del derecho de petición al omitir dar
respuesta a los escritos del 24 de marzo y 18 de diciembre de 2009, “en
donde se solicitaba el pago de lo contenido en la resolución 3479 y su indexación
e intereses.”[7]
De otra parte, el fallador
encontró igualmente afectado el derecho a la igualdad, vulneración que
justificó en la medida en que la entidad territorial demandada reconoció el
error en el que había incurrido al momento de liquidar los honorarios de los
demandantes, sin haber incluido los mismos factores salariales del alcalde, tal
como lo prevé el artículo 20 de la Ley 617 de 2000.
Para terminar, precisó que la
intención de la solicitud de tutela no está circunscrita a la realización de un
nuevo pago por concepto de honorarios como concejales, sino que está encaminada
al cumplimiento de la Resolución N° 3479 de 2009, “que dispuso transferir
una suma de dinero y se toman otras determinaciones.”[8]
En relación con los demás derechos fundamentales, no hizo pronunciamiento
alguno por estimar insuficiente el acervo probatorio.
II. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS.
1.- Competencia.
Esta Corte es competente para conocer de la revisión del
fallo materia de tutela, de conformidad con lo establecido en los artículos 86
y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y demás disposiciones pertinentes, así como por la escogencia del
caso el 7 de julio de 2010, por la Sala de Selección Número Siete.
2.- Medida provisional adoptada.
La Sala de Revisión en proveído del 6 de octubre de 2010,
dispuso suspender de inmediato y, hasta tanto no fuera adoptada la sentencia
definitiva, la decisión emanada del Juzgado Primero Civil Municipal de
Buenaventura el 27 de mayo de 2010, “con el fin de evitar un eventual perjuicio
irremediable de grandes magnitudes a los recursos del erario”[9].
3.- Problema jurídico.
A partir de la situación fáctica
expuesta, le corresponde dilucidar a esta Corporación si la acción de tutela es
el mecanismo judicial idóneo para lograr el cumplimiento de la Resolución N°
3479 del 15 de septiembre de 2009, que dispuso reliquidar los honorarios
recibidos por los demandantes como concejales del distrito de Buenaventura para
el período constitucional 2004-2007, bajo la consideración de que los pagados
en su oportunidad omitieron incluir los factores que comprendían el salario del
alcalde distrital[10].
4.- Improcedencia general de
la acción de tutela para obtener el pago de honorarios adeudados a concejales.
Reiteración jurisprudencial.
4.1. Conforme lo establece el
artículo 86 de la Constitución Política, el ejercicio de la acción de tutela
tiene por objeto la protección efectiva e inmediata de los derechos
fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la
acción o la omisión de autoridades públicas o de particulares. Uno de los
principios que orienta su ejercicio es el de subsidiariedad o residualidad, lo
cual supone que el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo
que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable[11].
4.2. Ese carácter residual
obedece concretamente a la necesidad de preservar el reparto de competencias
atribuido por la Carta Fundamental a las diferentes autoridades judiciales a
partir de los procedimientos ordinarios o especiales, lo cual tiene apoyo en
los principios constitucionales de independencia y autonomía de la actividad
judicial, escenarios en los que tiene cabida igualmente la protección de
derechos de naturaleza constitucional, inclusive los denominados fundamentales,
teniendo en cuenta que uno de los fines esenciales del Estado es “garantizar
la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución” (Art. 2° C.P.). Así las cosas, es equivocado sostener que la
única vía procesal instituida para garantizar la efectividad de los derechos
fundamentales es la acción de tutela, teniendo en cuenta que se trata de un
cometido que trasciende a todo el poder público.
Por tal razón, la acción de
amparo constitucional no puede convertirse en un mecanismo alternativo,
sustitutivo, paralelo o complementario de los diversos procedimientos
judiciales, exigencia que puede morigerarse cuando el juez constitucional
encuentre que se configura un perjuicio irremediable, en virtud del cual la
tutela de los derechos debe ser concedida como mecanismo transitorio, mientras
la autoridad judicial competente decide de fondo la acción correspondiente[12].
4.3. La jurisprudencia
constitucional ha sostenido que el perjuicio irremediable no es susceptible de
definición legal o reglamentaria, habida cuenta que se trata de un concepto
abierto o indeterminado al que debe darle contenido el juez constitucional en
cada caso concreto. Quiere decir lo anterior, que la labor judicial es
trascendental para determinar su configuración que, en últimas, resulta de la
apreciación de las circunstancias fácticas que motivaron el ejercicio de la
acción de tutela.
En tal contexto, este Tribunal ha
considerado que la estructura del perjuicio irremediable está determinada por
el cumplimiento concurrente de varios elementos como son: la inminencia que
exige medidas inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de derecho por
salir de ese perjuicio inminente y la gravedad de los hechos, que hace
evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para
la protección efectiva e inmediata de los derechos fundamentales. Al respecto,
en sentencia T-225 de 1993[13], la Corte señaló:
“La concurrencia de los elementos mencionados pone de
relieve la necesidad de considerar la situación fáctica que legitima la acción
de tutela, como mecanismo transitorio y como medida precautelativa para
garantizar la protección de los derechos fundamentales que se lesionan o que se
encuentran amenazados. Con respecto al término ‘amenaza’ es conveniente
manifestar que no se trata de la simple posibilidad de lesión, sino de la
probabilidad de sufrir un mal irreparable y grave de manera injustificada. La
amenaza requiere un mínimo de evidencia fáctica, de suerte que sea razonable
pensar en la realización del daño o menoscabo material o moral.”
Precisando el anterior concepto,
recientemente la sentencia T-339 de 2010[14] estableció que “el
riesgo es siempre abstracto y no produce consecuencias concretas, mientras que
la amenaza supone la existencia de señales o manifestaciones que hagan suponer
que algo malo va a suceder. En otras palabras, la amenaza supone la existencia
de ‘signos objetivos que muestran la inminencia de la agravación del daño’. Por
este motivo, ‘cualquier amenaza constituye un riesgo pero no cualquier riesgo
es una amenaza”. En otras palabras, la configuración de un perjuicio
irremediable debe estar condicionada a la existencia de una amenaza, lo que de
suyo implica una situación insoportable e insostenible para el afectado, pues
nótese que los riesgos a los que están expuestos las personas en el diario
vivir, no tienen la entidad suficiente, en principio, para que el juez
constitucional acceda a la tutela de los derechos fundamentales como mecanismo
transitorio, por haberse configurado un perjuicio irremediable.
A su turno, la jurisprudencia
constitucional ha delineado algunos criterios de interpretación para la
configuración de esta figura, como es el caso de los sujetos de especial
protección constitucional (madres cabeza de familia, mujeres trabajadoras
embarazadas, discapacitados, personas de la tercera edad, entre otros). Ocurre
lo mismo, en aquellos casos en los que están involucrados derechos
fundamentales cuyo ejercicio está delimitado temporalmente por la Constitución,
como por ejemplo el derecho a la representación política o el derecho a ser
elegido miembro de corporaciones públicas, teniendo en cuenta que “[c]ada
día que pasa equivale a la imposibilidad absoluta de ejercer la representación
de quienes votaron para elegir a una persona para que los represente en una
corporación pública”[15].
Otro ámbito se suscita cuando ha
sido impuesta una sanción disciplinaria y, como consecuencia, el ciudadano se
ve afectado para acceder a cargos públicos en algunos eventos[16].
De igual forma, este Tribunal ha considerado que frente a actos administrativos
de contenido general, impersonal y abstracto, respecto de los cuales la acción
de tutela procede excepcionalmente, es posible proteger derechos fundamentales
transitoriamente siempre y cuando esté demostrada la existencia de un perjuicio
irremediable. A esa conclusión arribó la Corte al decidir las acciones de
tutela relacionadas con los “muros de la infamia”.[17]
4.4. Así mismo, el cumplimiento
del requisito de subsidiariedad exige a quienes pretenden el restablecimiento
de sus derechos que la puesta en consideración de los conflictos jurídicos se
efectúe diligentemente, es decir, dentro de los límites temporales que el mismo
ordenamiento jurídico impone en algunos casos.
En consecuencia, la desidia,
incuria o negligencia en la utilización de los mecanismos que el sistema
judicial proporciona para buscar la protección de los derechos fundamentales,
no puede convertirse en un pretexto para hacer uso de la acción de tutela, pues
sería tanto como vaciar las competencias propias del juez natural en la
jurisdicción constitucional, inoperancia que al ser injustificada deviene en la
declaratoria de improcedencia del amparo solicitado[18].
Más aún, cuando ha operado el fenómeno de la caducidad, no puede la acción de
tutela convertirse en una tabla de salvación para revivir dicho término. Al
respecto, esta Corporación ha sido consistente en indicar que “no
existe la obligación de iniciar el proceso ordinario antes de acudir a la
acción de tutela, basta que dicha posibilidad esté abierta al interponer la
demanda de tutela, pues si el accionante ha dejado vencer la oportunidad para
iniciar el trámite del proceso ordinario, la tutela no procede como mecanismo transitorio”[19].
Sin embargo, la jurisprudencia
constitucional ha dispuesto que la inacción en el uso de los mecanismos
judiciales ordinarios, con los que cuenta el afectado para lograr el
restablecimiento de los derechos fundamentales, se justifica cuando (i) la
falta de actuación oportuna no responde a una actitud negligente o imprudente
del titular del derecho vulnerado; (ii) el afectado no estaba en capacidad de
recurrir o (iii) la responsabilidad en la interposición de los recursos
radicaba en cabeza de un tercero ajeno a él[20].
4.5. De otra parte, el Decreto
2591 de 1991 (Art. 6°, Nral. 1°) dispone que la existencia de dichos medios de
defensa judiciales no es suficiente para declarar la improcedencia de la
solicitud tutelar. En tal caso, le corresponde al juez constitucional
apreciarlos en concreto en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias
en que se encuentre el solicitante, ponderación que le permitirá concluir si la
vía ordinaria debe ceder ante su falta de efectividad en la protección
inmediata de los derechos fundamentales[21].
4.6. En relación con la
procedencia de la acción de tutela, la sentencia SU-037 de 2009[22]
reiteró los criterios que ha venido sosteniendo esta Corporación. En esa
oportunidad, la Corte sostuvo:
“El principio de subsidiariedad de la tutela aparece
claramente expresado en el artículo 86 de la Constitución (…)
Respecto de dicho mandato, ha manifestado la Corte
que, en cuanto el ordenamiento jurídico cuenta con un sistema judicial de
protección de los derechos constitucionales, incluyendo por supuesto los que
tienen la connotación de fundamentales, la procedencia excepcional de la tutela
se justifica en razón a la necesidad de preservar el orden regular de
competencias asignadas por la ley a las distintas autoridades jurisdiccionales,
buscando con ello no solo impedir su paulatina desarticulación sino también
garantizar el principio de seguridad jurídica.
(…)
Así las cosas, conforme con su diseño constitucional,
la tutela fue concebida como una institución procesal dirigida a garantizar
‘una protección efectiva y actual, pero supletoria, de los derechos
constitucionales fundamentales’, razón por la cual no puede ser utilizada como
un medio judicial alternativo, adicional o complementario de los establecidos
por la ley para la defensa de los derechos, pues con ella no se busca
reemplazar los procesos ordinarios o especiales y, menos aún, desconocer los
mecanismos dispuestos al interior de estos procesos para controvertir las
decisiones que se adopten.
La jurisprudencia constitucional ha sido reiterativa
en señalar que, en virtud del principio de subsidiariedad de la tutela, los
conflictos jurídicos relacionados con los derechos fundamentales deben ser en
principio resueltos por las vías ordinarias (…) y sólo ante la ausencia de
dichas vías o cuando las mismas no resultan idóneas para evitar la ocurrencia
de un perjuicio irremediable, resulta admisible acudir a la acción de amparo
constitucional.
En efecto, el carácter subsidiario de la acción de
tutela impone al interesado la obligación de desplegar todo su actuar dirigido
a poner en marcha los medios ordinarios de defensa ofrecidos dentro del
ordenamiento jurídico para la protección de sus derechos fundamentales. Tal
imperativo constitucional pone de relieve que para acudir a la acción de tutela
el peticionario debe haber actuado con diligencia en los procesos y
procedimientos ordinarios, pero también que la falta injustificada de
agotamiento de los recursos legales deviene en la improcedencia del mecanismo
de amparo establecido en el artículo 86 Superior.
Sobre este particular, ha precisado la jurisprudencia
que si existiendo el medio judicial de defensa, el interesado deja de acudir a
él y, además, pudiendo evitarlo, permite que éste caduque, no podrá
posteriormente acudir a la acción de tutela en procura de obtener la protección
de un derecho fundamental. En estas circunstancias, la acción de amparo
constitucional no podría hacerse valer ni siquiera como mecanismo transitorio
de protección, pues tal modalidad procesal se encuentra subordinada al
ejercicio de un medio judicial ordinario en cuyo trámite se resuelva
definitivamente acerca de la vulneración iusfundamental y a la diligencia del
actor para hacer uso oportuno del mismo.”
4.7. Recientemente esta Sala de
revisión en sentencia T-629 de 2010[23], precisó que los
requisitos de procedibilidad de la acción de tutela son aquellos presupuestos
indispensables desde el punto de vista procesal, para ejercer el amparo
constitucional, “sin cuyo cumplimiento no es posible que el juez se
pronuncie de fondo.” De esta manera, concluyó que el estudio de fondo de
cualquier acción de tutela está condicionado al cumplimiento de los requisitos
de procedibilidad de carácter subjetivo y objetivo. Sobre el particular,
expresó:
“[L]os requisitos generales de procedibilidad de la
acción de tutela están regulados en el artículo 86 de la Constitución Política
y en el Decreto 2591 de 1991 y se pueden resumir en los siguientes términos: i)
que la acción de tutela sea instaurada para solicitar la protección inmediata
de un derecho fundamental; ii) que exista legitimación en la causa por activa,
es decir, que la acción sea instaurada por el titular de los derechos
fundamentales invocados o por alguien que actúe en su nombre; iii) que exista
legitimación en la causa por pasiva, en otras palabras, que la acción se dirija
contra la autoridad o el particular que haya amenazado o violado, por acción o
por omisión, el derecho fundamental; iv) que el afectado no disponga de otro
mecanismo de defensa judicial, porque ya agotó los que tenía o porque los
mismos no existen o cuando, a pesar de disponer de otro mecanismo de defensa
judicial, la acción de tutela sea instaurada como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable o cuando el medio judicial ordinario no
resulta idóneo para la protección de los derechos invocados por el accionante.”
4.8. Las anteriores reflexiones
de estirpe procesal, han sido las que han llevado a esta Corporación a declarar
la improcedencia de las peticiones de tutela promovidas por concejales que han
pretendido el pago de honorarios adeudados, lo cual no debe ser entendido como
un parámetro absoluto, en la medida en que al estar demostrada la existencia de
un perjuicio irremediable o la falta de idoneidad del mecanismo judicial, es
posible acceder excepcionalmente al amparo deprecado.
En efecto, la Corte en sentencia
T-384 de 2009[24] revocó la sentencia de
segunda instancia que había amparado el derecho a la igualdad de algunos ex
concejales del municipio de San Marcos -Sucre-, durante el período constitucional
2004-2007, para en su lugar, declarar la improcedencia de la solicitud de
amparo constitucional, al encontrar que había sido desconocido el principio de
subsidiariedad. En aquél momento, dijo:
“En el presente caso, no se observan circunstancias
que hubiesen impedido razonablemente a los demandantes, interponer la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho del Artículo  85 del Código Contencioso
Administrativo, mecanismo judicial efectivo para controvertir la decisión
administrativa por la cual se liquidó y ordenó el pago de sus honorarios, así
como tampoco para obtener el restablecimiento de los derechos presuntamente
vulnerados. Como la tutela es un mecanismo subsidiario de defensa judicial, no
puede utilizarse para sustituir los mecanismos judiciales ordinarios. Teniendo
en cuenta que la tutela no converge con los instrumentos judiciales ordinarios,
para los demandantes no era discrecional escoger entre aquellos y la acción de
tutela; los medios ordinarios son la vía principal y directa para la discusión
del derecho y la acción de tutela sólo opera como mecanismo subsidiario y
excepcional, para la protección inmediata de las garantías constitucionales
fundamentales que no tienen otro medio de resguardo. La inactividad de los
concejales frente al ejercicio de los medios ordinarios de defensa, les impide
acudir posteriormente ante el juez constitucional. Si los concejales
renunciaron tácitamente a los mecanismos de defensa que el ordenamiento
jurídico ha puesto a su alcance para proteger sus derechos y garantías, deben
asumir las consecuencias de su inacción, pues en tal caso, la posible
afectación de la esfera individual está tolerada o por lo menos permitida por
ellos mismos.  Los concejales demandantes tuvieron al alcance un mecanismo de
defensa judicial ordinario, efectivo para la defensa de sus derechos e
intereses y no han hecho uso del mismo, no pueden, luego, interponer una acción
de tutela con el fin de subsanar su falta de diligencia.”
En igual sentido, la sentencia
T-002 de 2004[25] concluyó que la acción
de tutela promovida por una concejala del municipio de Filadelfia -Caldas-, no
era el mecanismo judicial idóneo para lograr el pago de los honorarios
adeudados, en tanto “ella cuenta con otro mecanismo de defensa
judicial para obtener el pago de los honorarios que se le adeudan.”
Otro tanto ocurrió en la
sentencia T-445 de 2003[26], en la que un grupo de
concejales de San Benito Abad -Sucre-, pretendían el pago de los honorarios
adeudados por la administración municipal. En ese entonces, este Tribunal al no
encontrar afectación alguna al mínimo vital de los demandantes juzgó
improcedente el amparo deprecado.
Igualmente, la Corte declaró la
improcedencia de la petición tuitiva solicitada, fue el decidido en la
sentencia T-585 de 2002[27], en el que algunos
concejales del municipio de Magangué -Bolívar- pretendían el pago de honorarios
adeudados. En aquella oportunidad, la Corte estimó que (i) los demandantes
podían acudir directamente a la administración y (ii) las acreencias reclamadas
no tenían origen en una relación laboral, razón por la cual “no se trata de
proteger derechos fundamentales al mínimo vital, a la subsistencia de los
actores”.
Lo mismo consideró este órgano
colegiado en sentencia T-001 de 2002[28], en un caso en el que un
concejal del municipio de Manatí -Atlántico-, solicitaba el pago de honorarios
adeudados de varios meses en los que el cabildo local había sesionado ordinaria
y extraordinariamente, omisión que en sentir del actor conllevaba a que se
viera afectado el derecho al mínimo vital. A juicio de este Tribunal, “no
existe vulneración del mínimo vital o un perjuicio irremediable que haga
procedente la acción instaurada, debido a que el [demandante], no
acreditó la vulneración reclamada. Además, cuenta con la posibilidad de acudir
a la jurisdicción contencioso administrativa, o solicitar a la Alcaldía de
Manatí que realice las gestiones necesarias para el pago de los honorarios, sin
que pueda considerarse que dicha omisión desconoce sus derechos fundamentales”.
También en sentencia T-532 de
1997[29], la Corte declaró la
improcedencia de la acción de tutela iniciada por algunos concejales del
municipio de Ciénaga de Oro -Córdoba-, a quienes les adeudaban algunos honorarios,
argumentando que “las circunstancias de las que dan cuenta las solicitudes
no comportan la afectación de derechos que se pueden situar en el rango de los
que merecen defensa mediante el procedimiento breve y sumario en que consiste
la acción de tutela.”
4.9. Las consideraciones
expuestas en precedencia, son suficientes para efectuar el estudio del asunto
objeto de revisión.
5.- Estudio del caso concreto.
5.1. Los accionantes que se
desempeñaron como concejales del distrito de Buenaventura durante el período
constitucional 2004-2007, piden la protección constitucional de los derechos
fundamentales al debido proceso, petición, igualdad, tercera edad y a percibir
una remuneración digna y justa. A su juicio, la vulneración radica en la
omisión de dar cumplimiento a la Resolución N° 3479 de 2009 que dispuso
reliquidar los honorarios recibidos como cabildantes, decisión administrativa
que incluyó la totalidad de los factores que comprende el salario del alcalde,
en los términos del artículo 20 de la Ley 617 de 2000 que modificó el artículo
66 de la Ley 136 de 1994.
5.2. En el escrito de
contestación de la solicitud de tutela, el citado ente territorial sostuvo que
los demandantes cuentan con otro mecanismo de defensa judicial para hacer
exigible el acto administrativo que ordenó la reliquidación de los honorarios,
precisando que la acción de tutela no puede converger “con las vías
judiciales ordinarias previstas por el legislador, y no es discrecional escoger
entre aquellas y el amparo constitucional.”[30]
5.3. Por su parte, el Juzgado
Primero Civil Municipal de Buenaventura en sentencia del 27 de mayo de 2010,
accedió a la tutela de los derechos fundamentales de petición e igualdad. En
relación con el primero, precisó que la afectación radica en la no contestación
de las solicitudes elevadas el 24 de marzo y 18 de diciembre de 2009, “en
donde se solicitaba el pago de lo contenido en la resolución 3479 y su
indexación e intereses.”[31] Frente a la segunda
garantía individual, sostuvo que al haberse dictado el citado acto
administrativo, reconoció “que hubo un error al liquidar los honorarios de
los concejales comparados con los del Alcalde e iguala dichas cantidades.”[32]
Respecto de los demás derechos
fundamentales invocados, no hizo consideración alguna atendiendo, en su
criterio, la ausencia de material probatorio.
5.4. Como quedó dicho en las
consideraciones de esta decisión, el ejercicio de la acción de tutela no puede
obedecer a la mera liberalidad de quien se considere afectado iusfundamentalmente,
sino que debe tener como criterio objetivo el agotamiento de los mecanismos de
defensa judicial, escenarios que igualmente están instituidos para garantizar
la efectividad de los derechos consagrados en la Constitución (Art. 2°
Superior). Se trata en consecuencia, de un lineamiento procesal que busca
evitar el vaciamiento de las competencias atribuidas a las diferentes
jurisdicciones, tanto por el constituyente como por el legislador, de tal
manera que la acción de tutela no se convierta en un mecanismo sustitutivo o
complementario de los procedimientos ordinarios.
Así las cosas, no es la acción de
tutela la vía procesal idónea para lograr el pago de las sumas de dinero
dispuestas por la entidad territorial demandada en la Resolución N° 3479 de
2009, como reliquidación de los honorarios de los demandantes mientras se
desempeñaron como concejales del distrito de Buenaventura, así como tampoco lo
sería la acción de cumplimiento, mecanismo de naturaleza constitucional que
tiene por objeto “hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con
fuerza material de ley o actos administrativos” (Ley 383 de 1997, Art. 1°).
Al respecto, cabe recordar que dentro de las causales de improcedencia está
prevista la imposibilidad de “perseguir el cumplimiento de normas que
establezcan gastos” (Ley 383 de 1997, Art. 9°, parágrafo)[33],
a menos que se haya efectuado la correspondiente apropiación presupuestal[34],
lo cual no ha ocurrido en esta oportunidad según dan cuenta las pruebas
allegadas al expediente de tutela, evento en el que sería viable su ejercicio.
Entonces, al tratarse de un acto
administrativo dictado por la entidad territorial accionada que reconoce un
error en la liquidación de los honorarios de los demandantes como concejales
durante el período constitucional 2004-2007 y, dispone consecuentemente, la
apropiación de $ 1.259’981.292¨ para efectuar los correspondientes pagos, es
indudable que la acción de tutela no puede ser entendida como la vía principal
para que los peticionarios logren el pago de dicha suma de dinero, salvo que
esté demostrada la existencia de un perjuicio irremediable.
Al respecto, la Corte seguirá la
subregla establecida en esta providencia (consideración N° 3), en el sentido de
que el amparo constitucional es improcedente cuando se trata de reclamar el
pago de honorarios para los concejales, resultando igualmente inviable acceder
al amparo deprecado como mecanismo transitorio, teniendo en consideración que
de las pruebas que reposan en el expediente no es posible deducir que los
demandantes se encuentran frente a una amenaza que implique la existencia de un
daño inminente. Valga recordar, que la consistencia y coherencia de los
ordenamientos jurídicos debe estar dada, entre otras cosas, por el seguimiento
del precedente judicial, lo cual redunda adicionalmente en la protección del
derecho a la igualdad.
A manera de ejemplo, los
demandantes podrían buscar el pago de las sumas reclamadas inadecuadamente en
este escenario judicial, haciendo uso del proceso ejecutivo ante la jurisdicción
ordinaria, escenario judicial que goza de idoneidad suficiente para dirimir la
controversia que ahora pretende plantearse ante el juez de tutela, más aún,
porque desde el momento en el que sea presentada la respectiva demanda podrán
solicitar el decreto de medidas cautelares[35].
Téngase en cuenta que el ámbito
de competencia para que la jurisdicción administrativa asuma el conocimiento de
procesos ejecutivos, es restrictivo o limitado[36], en la medida en que
únicamente procede en aquellos eventos en los que expresamente esté previsto en
el ordenamiento jurídico. Significa lo dicho, que en caso de que no esté
atribuida explícitamente dicha potestad, le corresponderá asumirla a la
jurisdicción ordinaria en virtud de la cláusula residual de competencia
prevista en el inciso 2° del artículo 12 de la Ley 270 de 1996[37].
5.5. Ahora bien, tampoco existen
razones suficientes para acceder a la protección constitucional solicitada como
mecanismo transitorio, en tanto no fue demostrada ni se infiere la existencia
de un perjuicio irremediable, pues los demandantes tan solo se limitaron a
señalar en el escrito de tutela que “en el grupo de exconcejales hay
personas de la tercera edad, que no han podido disfrutar de unos dineros que
les fueron reconocidos en el acto administrativo tantas veces referido, y que
por decidia (sic) o capricho de la administración, no pueden realizar
tantos proyectos personales y de vida.”[38] Así mismo, advirtieron
que el derecho a la vida digna y adecuada, igualmente se encuentra conculcado, “si
tenemos en cuenta que estos exconcejales, están pasando por dificultades
económicas, que no se compadecen, con la dignidad humana.”[39]
Tal como lo ha sostenido en
innumerables pronunciamientos este Tribunal, el ejercicio de la acción de
tutela se encuentra orientado por el principio de informalidad, lo cual supone
que el rigor formal propio de otras áreas del derecho procesal no se hace
presente en este contexto, teniendo en cuenta que el fin último de este
mecanismo constitucional es la protección efectiva e inmediata de los derechos
fundamentales. Sin embargo, este parámetro no debe ser entendido como una
patente de corso para que el juez constitucional acceda a todo lo pedido por
quien se considera afectado, en virtud de la presunción de veracidad prevista
en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, pues la carga mínima que se impone
para quien accede a la jurisdicción constitucional, es probar sumariamente la
vulneración o amenaza de sus garantías individuales (onus probandi incumbit
actori), más aún, cuando el acceso a la judicatura se efectúa por
intermedio de apoderado judicial, como ocurre en la presente oportunidad.
5.6. En ese orden de ideas, lo
que se impone por parte de este Tribunal es declarar la improcedencia de la
acción de tutela incoada por los demandantes, en virtud de lo establecido en el
inciso 3° del artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 1° del
artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, por existir otro medio de defensa
judicial para hacer exigible la obligación dineraria contenida en la Resolución
N° 3479 de 2009 y por no haberse establecido la existencia de un perjuicio
irremediable.
5.7. Sin embargo, es del caso
aclarar que la Corte en modo alguno está efectuando un estudio de legalidad de
la citada decisión administrativa, pues se trata de una cuestión que escapa de
la esfera de competencia del juez de tutela. En ese orden de ideas, la
circunstancia de que esté advirtiéndose que no es este el medio de defensa
judicial para alcanzar la pretensión de los demandantes, lo cual redunda en
declarar la improcedencia del amparo deprecado, no implica que la
administración distrital de Buenaventura esté imposibilitada para ejercitar la
acción de lesividad contra su mismo acto[40], a partir de las
causales de anulabilidad previstas en el artículo 84 del Código Contencioso
Administrativo[41].
5.8. Empero, no puede pasarse
desapercibida la circunstancia de que para el momento de la contestación de la
acción de tutela, esto es, el 18 de mayo de 2010, la entidad territorial
demandada no hubiera dado respuesta al derecho de petición elevado por el
apoderado de los accionantes el 18 de diciembre de 2009, cuando habían
transcurrido 5 meses desde su presentación, lo cual claramente supera el
término de 15 días establecido en el artículo 6° del Código Contencioso
Administrativo, vulnerándose a la sazón esta garantía constitucional. Al
respecto, valga recordar las reglas que este Tribunal ha dispuesto para orientar
el ejercicio del derecho de petición:
“a) El derecho de petición es
fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la
democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros
derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la
participación política y a la libertad de expresión.
b) El núcleo esencial del derecho de
petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada
serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se
reserva para sí el sentido de lo decidido.
c) La respuesta debe cumplir con estos
requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de
manera congruente con lo solicitado 3. Ser puesta en conocimiento del
peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una
vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.
d) Por lo anterior, la respuesta no
implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una
respuesta escrita (...)”.[42]
Así las cosas, la Sala confirmará
la decisión judicial objeto de revisión, en lo atinente a la vulneración del
derecho fundamental de petición, pero adicionándola, en el sentido de que el
alcalde distrital de Buenaventura dentro de las 48 horas siguientes a la
notificación de esta sentencia, en caso de que no lo haya hecho, deberá
responder el derecho de petición formulado por los demandantes el 18 de
diciembre de 2009, siguiendo para tal efecto los lineamientos fijados por la
jurisprudencia constitucional señalados en precedencia.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión
de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución
RESUELVE
Primero.- REVOCAR parcialmente
la sentencia dictada por el Juzgado Primero Civil Municipal de Buenaventura
el 27 de mayo de 2010, que tuteló el derecho fundamental a la igualdad y, en su
lugar, DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela incoada por
Eliécer Arboleda Torres, Harrison Arboleda, Ricardo Bonilla Castro, Rolando
Caicedo Arroyo, Wilson Cándelo Paredes, Efrén Hernández Noviteño, Jairo
Hinostrosa Sinisterra, Francisco Hurtado Angulo, Pablo Emérito Jaramillo
Caicedo, Jorge Alonso Moreno Mosquera, Edinson Mosquera Sánchez, Leonidas
Mosquera Caicedo, Stalin Ortíz Gutiérrez, Jorge Eliécer Riascos, Javier
Rodríguez Viera, Timoteo Ruiz Manyoma, Leonardo Vidal Obregón, Adrián Alejandro
Murillo Rodríguez y las señoras Noris del Carmen Cano de Paz, Janeth Ibáñez
Angulo, Nelsy María Lara Hinostroza y Sonia Ospina Angulo, quienes actúan por
intermedio de apoderado judicial, contra la Alcaldía Distrital de Buenaventura.
En relación con el derecho fundamental de petición de los demandantes, CONFIRMAR
el aludido fallo.
Segundo.- ADICIONAR la
sentencia proferida por el Juzgado Primero Civil Municipal de Buenaventura el
27 de mayo de 2010, en el sentido de que el alcalde distrital de Buenaventura
dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de esta sentencia, en caso
de que no lo haya hecho, deberá responder el derecho de petición formulado por
los demandantes el 18 de diciembre de 2009, siguiendo para tal efecto los
lineamientos fijados por la jurisprudencia constitucional.
Tercero.- LEVANTAR la
medida provisional dispuesta mediante providencia del 6 de octubre de 2010.
Cuarto.- LÍBRESE por
Secretaría la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JUAN CARLOS HENAO
PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] A partir del acto legislativo 2 de 2007, Buenaventura se
organizó como distrito especial, industrial, portuario, biodiverso y
ecoturístico.
[2] Folio 102 del cuaderno inicial.
[3] Folio 103 ibídem.
[4] Folio 104 ibíd.
[5] Folio 108 ibíd.
[6] R= RH x Índice final
----------------------
Índice inicial
Donde el
valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RN), que es
lo dejado de percibir por los concejales durante los años 2004, 2005, 2006 y
2007, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al
consumidor, certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de la
resolución 3479 del 15 de septiembre de 2009), por el índice inicial (vigente
para la fecha en que debió hacerse el pago). Cfr. folio 141 del cuaderno
inicial.
[7] Folio 135 ibídem.
[8] Folio 139 ibíd.
[9] Folio 11 del cuaderno de revisión.
[10] Así lo establecía el artículo 66 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 20 de la Ley 617 de 2000, parámetro que fue
derogado con posterioridad a la expedición del acto administrativo que
reconoció el derecho a la reliquidación de los honorarios de los demandantes,
mediante el artículo 1° de la Ley 1368 de 2009 que se encargó de precisar el
valor de los honorarios por cada sesión a la que asistan los concejales,
atendiendo la categorización establecida en la Ley 617 de 2000.
[11] Cfr. T-336 de 2009, M. P. Juan Carlos Henao Pérez, T-436 de 2009, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-785 de 2009, M. P. María Victoria Calle Correa, T-799 de
2009, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva, T-130 de 2010, M. P. Juan Carlos Henao Pérez y T-136 de 2010, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[12] Sobre el alcance del perjuicio irremediable pueden consultarse
las sentencias T-225 de 1993, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa y T-1034 de 2006, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[13] M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[14] M. P. Juan Carlos Henao Pérez.
[15] Cfr. T-778 de 2005, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[16] Cfr. T-143 de 2003 y T-1093 de 2004, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[17] Cfr. T-1073 de 2007, M. P. Rodrigo Escobar Gil y T-111 de 2008, M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[18] Cfr. T-1007 de 2006, M. P. Clara Inés Vargas Hernández, T-1012 de
2006, M. P. Álvaro Tafur Galvis.
[19] Cfr. T-702 de 2008, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-871 de 1999, M. P. Antonio Barrera Carbonell.
[20] Cfr. T-329 de 1996, M. P. José Gregorio Hernández Galindo, T-573
de 1997, M. P. Jorge Arango Mejía, T-567 de 1998, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-068 de 2005, T-851 de 2006, M. P. Rodrigo Escobar Gil y T-892 de 2008, M. P. Mauricio González Cuervo.
[21] Al respecto, es ilustrativa la sentencia T-578 de 2010, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva, en la que este Tribunal accedió a la tutela de los derechos
fundamentales del demandante quien había sido suplantado en su identidad por
alias “Mono Jojoy”.
[22] M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[23] M. P. Juan Carlos Henao Pérez. En esta ocasión, el intérprete
constitucional accedió a la tutela de los derechos fundamentales a la igualdad
de trato ante la ley, a la no discriminación, al trabajo, a la seguridad
social, la dignidad, la protección de la mujer en estado de embarazo, el
derecho del que está por nacer, el fuero materno y el mínimo vital de una mujer
que tenía por oficio la prostitución.
[24] M. P. María Victoria Calle Correa.
[25] M. P. Alfredo Beltrán Sierra.
[26] M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[27] M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[28] M. P. Alfredo Beltrán Sierra.
[29] M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[30] Folio 127 del cuaderno inicial.
[31] Folio 135 ibídem.
[32] Folio 139 ibíd.
[33] Esta disposición fue declarada exequible de manera pura y
simple por la Corte en sentencia C-157 de 1998, MM. PP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. En aquél entonces, sostuvo: “En el marco de la acción de cumplimiento, facultar al juez para
que el gasto previsto en una ley se incorpore en la ley de presupuesto o que la
partida que en ésta se contempla se ejecute, quebranta el sistema presupuestal
diseñado por el Constituyente, lo mismo que el orden de competencias y
procedimientos que lo sustentan. La acción de cumplimiento tiene un campo
propio en el que ampliamente puede desplegar su virtualidad. La eficacia del
novedoso mecanismo debe garantizarse y promoverse por la ley. Sin embargo, ello
no puede perseguirse a costa de alterar las restantes instituciones y
mecanismos constitucionales. Por lo demás, resulta insólita la pretensión que
se expresa con la fórmula según la cual ‘todo gasto ordenado por las normas
legales habrá de ejecutarse’, que pretende erigir un sistema presupuestal
inflexible, apto para servir de escarmiento al abuso o ligereza de la
democracia que ordena gastos que a la postre no se realizan. Los recursos del
erario provienen de los impuestos de los ciudadanos. De su manejo desordenado y
descuidado no puede surgir la receta para curar el mal que con razón se
censura.”
[34] La Corte en sentencia T-760 de 2005, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, siguiendo los lineamientos del Consejo de Estado
(sentencia 0034 (ACU-1165), C. P., María Elena Giraldo Gómez),
estimó que se trata de una interpretación que no riñe con el Ordenamiento
Superior. Al respecto, indicó: “[E]l Consejo de Estado ha señalado que
incluida una apropiación en el presupuesto y la expedición de éste por la Corporación Pública, queda autorizado el gasto y, a partir de ahí, corresponde a la autoridad
ejecutarlo, lo cual hace exigible su cumplimiento. De conformidad con lo
anterior, se concluye que con la acción de cumplimiento ejercitada no se
pretende establecer un gasto, sino ejecutar uno establecido, toda vez que el
mismo ya fue reconocido y se encuentra presupuestado. De lo expuesto se
concluye que tratándose de movimientos presupuestales dentro del presupuesto de
rentas y gastos no siempre se trata del establecimiento de un gasto, pues, se
reitera,  podríamos estar frente a la ejecución de un gasto cuyo
establecimiento viene de tiempo atrás.”
[35] Al respecto, es ilustrativa la providencia dictada el 8 de julio
de 2010 por el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria (Rad. 110010102000201002005 00, M. P. Jorge Armando Otálora Gómez), en la
que concluyó que este tipo de controversias deben ser dirimidas ante la
jurisdicción ordinaria.
[36] El artículo 75 de la Ley 80 de 1993, establece que “el juez
competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos
estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la
jurisdicción contencioso administrativa.” Sin que sea entendido como un listado
exhaustivo de los actos que pueden prestar mérito ejecutivo en materia
contractual, pueden mencionarse los siguientes: (i) El acta de liquidación bilateral
del contrato estatal, “cuando en ella consten obligaciones claras, expresas y
actualmente exigibles a favor de la Administración, o del contratista, puesto que en esa acta quedarán sentadas las obligaciones a cargo de cada una de las partes
contratantes”; (ii) La sentencia que dispone la liquidación judicial del
contrato, la cual una vez se encuentre en firme, “prestará mérito ejecutivo la
primera copia, de conformidad con las disposiciones del artículo 115 del Código
de Procedimiento Civil y del Código Contencioso Administrativo”; (iii) Las
sentencias condenatorias proferidas por la jurisdicción administrativa, que
impongan el pago de una suma líquida de dinero, ya sea a favor de la Administración, o del contratista. También en lo que hace referencia a la acción de
repetición (Ley 678 de 2001, Art. 15), una vez vencido el plazo para el
cumplimiento de la obligación dispuesta en sentencia condenatoria a cargo del
repetido, la jurisdicción administrativa “continuará conociendo del proceso de
ejecución sin levantar las medidas cautelares, de conformidad con las normas
que regulan el proceso ejecutivo ordinario establecido en el Código de
Procedimiento Civil”. Dicho procedimiento, será igualmente aplicable en
aquellos casos “en que en la conciliación judicial dentro del proceso de acción
de repetición se establezcan plazos para el cumplimiento de la obligación.”
Cfr. La acción ejecutiva ante la jurisdicción administrativa.
RODRIGUEZ TAMAYO, Mauricio Fernando, Edit. Rosarista, Bogotá, 2007, PP. 107,
119, 168 y 185 a 187.
[37] Esta
previsión que hace referencia a la función jurisdiccional, fue adicionada por la Ley 1285 de 2009, en los siguientes términos: “Dicha
función se ejerce por la jurisdicción constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las jurisdicciones especiales
tales como: la penal militar, la indígena y la justicia de paz, y la
jurisdicción ordinaria que conocerá de todos los asuntos que no estén
atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción” (subrayas y negrillas por fuera del texto original).
De otra parte, este Tribunal en sentencia C-713 de 2008 condicionó la
exequibilidad de la misma, “en
el entendido de que la competencia residual de la jurisdicción ordinaria no
comprende los asuntos de orden constitucional que por su naturaleza
corresponden a la Corte Constitucional.”
(Subrayas y negrillas por fuera del texto original).
[38] Folio 107 del cuaderno inicial.
[39] Ibídem.
[40] Sobre el particular, la jurisprudencia del
Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo ha considerado: “[L]a
acción de nulidad y restablecimiento del derecho conocida doctrinariamente como
de lesividad, permitida en nuestra legislación, (…) se desprende del inciso 1º
del artículo 149 del Código Contencioso Administrativo. Esta acción procede
cuando la administración expide un acto que le resulta lesivo en razón de su
ilegalidad, y que está imposibilitada para revocarlo directamente, debido a que
no se configuran los requisitos que señala el artículo 69 ibídem para hacer
cesar sus efectos a través de este mecanismo.” Cfr. sentencia del 15 de
marzo de 2007, M. P. Alberto Arango Mantilla, radicación 76001-23-31-000-2001-00516-02
(7611-05).
[41] De conformidad con el artículo 136 del Código Contencioso
Administrativo, “[c]uando una persona de derecho público demande su propio
acto la caducidad será de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al
de su expedición.”
[42] Cfr. T-377 de 2000, M. P. Alejandro Martínez Caballero y C-792 de 2006, M. P. Rodrigo Escobar Gil.