C-829-02
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-829/02
AUTONOMIA
UNIVERSITARIA-Finalidad
El artículo 69 de la Constitución
Política, consagra la autonomía universitaria, la cual ha sido interpretada
como una garantía institucional con la cual se busca legitimar la capacidad de
autorregulación y autogestión, tanto en el campo educativo como administrativo,
de las instituciones tanto oficiales como privadas, encargadas de la educación
del servicio público de educación superior.
AUTONOMIA
UNIVERSITARIA-Fundamento/AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Alcance
Esta Corporación se ha pronunciado
sobre el principio universal de la autonomía universitaria, señalando que ella
encuentra fundamento en “la necesidad  de que el acceso a la formación
académica de las personas tenga lugar dentro de un clima libre de
interferencias del poder público tanto en el campo netamente académico como en
la orientación ideológica, o en el manejo administrativo y financiero del ente
educativo”. Así mismo, ha señalado que el
sentido de la autonomía “no es otro que brindar a las universidades la
discrecionalidad necesaria para desarrollar el contenido académico de acuerdo
con las múltiples capacidades creativas de aquellas, con el límite que
encuentra dicha autonomía en el orden público, el interés general y el bien
común. La autonomía es, pues, connatural a la institución universitaria; pero
siempre debe estar regida por criterios de racionalidad que impiden que la
universidad se desligue del orden social justo”.
AUTONOMIA
UNIVERSITARIA-No es absoluta
La autonomía universitaria no es
absoluta pues, encuentra su límite tanto en el orden constitucional, como en el
legal.
AUTONOMIA
UNIVERSITARIA-Alcance en
lo académico y administrativo
DERECHO
DISCIPLINARIO-Consagración
REGIMEN
DISCIPLINARIO-Unificación
AUTONOMIA
UNIVERSITARIA-Estatutos y
régimen de alumnos y docentes
AUTONOMIA
UNIVERSITARIA-Desarrollo
legislativo
UNIVERSIDAD DEL
ESTADO-Establecimiento de
régimen especial por legislador
UNIVERSIDAD DEL
ESTADO-Normas específicas
AUTONOMIA
UNIVERSITARIA-Participación
de comunidad educativa
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN ESTABLECIMIENTO
UNIVERSITARIO
UNIVERSIDAD-Estatutos para docentes, estudiantes y
personal administrativo
ESTATUTO
DISCIPLINARIO INTERNO EN UNIVERSIDAD DEL ESTADO-Alcance respecto de la autonomía
ESTATUTO
DISCIPLINARIO EN MATERIA DE AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Alcance
ESTATUTO
DISCIPLINARIO DE DOCENTE DE UNIVERSIDAD PUBLICA-Deberes específicos
ESTATUTO
DISCIPLINARIO INTERNO Y LEY DISCIPLINARIA PARA DOCENTE DE UNIVERSIDAD PUBLICA-Competencias
ESTATUTO
DISCIPLINARIO INTERNO DE UNIVERSIDAD PUBLICA-Alcance respecto de estudiantes, profesores o
personal administrativo
ESTATUTO
DISCIPLINARIO INTERNO EN AUTONOMIA UNIVERSITARIA-No sustitución de la ley
ESTATUTO
DISCIPLINARIO INTERNO DE UNIVERSIDAD PUBLICA-Límites
Sala
Plena
Referencia:
expediente D-4003
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 75, literal d) parcial y 79 parcial,
de la Ley 30 de 1992; y, de los artículos 3 parcial, 24 literal g) parcial y
26, parcial, del Decreto 1210 de 1993.
OrO
Or
Demandante: Ricardo
Silva Betancourt
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA
Bogotá, D.C., ocho
(8) de octubre de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos por el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241-4 de la Constitución
Política el ciudadano Ricardo Silva Betancourt, presentó demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 75, literal d) parcial, y 79,
parcial, de la Ley 30 de 1992; y, de los artículos 3°, parcial, 24, literal g)
parcial y 26 parcial, del Decreto 1210 de 1993.
Por auto de 19 de
abril del año 2002, el magistrado sustanciador rechazó la demanda respecto de
los artículos 3° parcial y 24 literal g), del Decreto-ley 1210 de 1993, por
haber operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. La admitió en
relación con los artículos 75 literal d), parcial y 79 parcial, de la Ley 30 de
1992; y, contra el artículo 26 parcial del Decreto-1210 de 1993, y ordenó fijar
en lista la norma acusada. Así mismo, se dispuso dar traslado al señor
Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto y comunicó la
iniciación del asunto al señor Presidente de la República y al señor Presidente
del Congreso de la misma, con el objeto que si lo estimaban oportuno
conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas demandadas.
II.
NORMAS
DEMANDADAS
A continuación se
transcribe el texto de las disposiciones demandadas, conforme a su publicación
en el Diario Oficial, en el cual se subraya la parte cuya declaratoria de
inexequibilidad se solicita.
“Ley 30 de 1992
(28 de diciembre)
Artículo 75. El estatuto del
profesor universitario expedido por el Consejo Superior Universitario, deberá
contener, entre otros, los siguientes aspectos:
a)  Régimen de vinculación,
promoción, categorías, retiro y demás situaciones administrativas.
b) Derechos, obligaciones,
inhabilidades, incompatibilidades, distinciones y estímulos.
c)  Establecimiento de un
sistema de evaluación del desempeño del profesor universitario.
d) Régimen disciplinario.
Artículo 79.  El estatuto
general de cada universidad estatal u oficial deberá  contener como mínimo y de
acuerdo con las normas vigentes sobre la materia, los derechos, obligaciones,
inhabilidades, situaciones administrativas y régimen disciplinario del
personal administrativo”.
Decreto 1210 de 1993
(28 de junio )
Artículo 26. Estatuto de
personal administrativo.  El Estatuto del personal administrativo que adopte el
Consejo Superior Universitario contemplará, entre otros, el régimen de
derechos, obligaciones, inhabilidades e incompatibilidades según su clase de
vinculación y el régimen disciplinario, de conformidad con las normas
vigentes, y estará basado en criterios de selección e ingreso, y promoción por
concurso y evaluación sistemática y periódica”.
III.
DEMANDA
Para el ciudadano demandante los
funcionarios docentes y administrativos que se encuentran vinculados a la
Universidad Nacional, mediante una relación legal y reglamentaria, o por medio
de contrato de trabajo, son servidores públicos en los términos del artículo
123 de la Constitución Política, razón por la cual deben responder no sólo por
el fiel cumplimiento de la ley, sino por omisión o extralimitación en el
ejercicio de sus funciones públicas, en virtud de lo preceptuado por el
artículo 6° superior. Siendo ello así, no puede establecerse un régimen
disciplinario especial, toda vez que las leyes sólo son expedidas por el
Congreso de la República.
Aduce que las normas acusadas violan
también el artículo 13 de la Carta, pues teniendo en cuenta que las personas
vinculadas a la Universidad Nacional son servidores públicos, no existe razón
suficiente, justificada y razonable para establecer una discriminación a favor
de los mismos, pues se violaría el principio de igualdad, ya que las normas son
de carácter general. Así las cosas, independientemente de que el objeto de la
función pública que cumplen en la Universidad sea de naturaleza compleja, de
todas maneras deben responder ante la sociedad y el Estado por el cumplimiento
de la Constitución y la ley. Por lo tanto, la responsabilidad de los servidores
públicos es un tema que le interesa a la sociedad y al Estado social de
derecho, y en ese orden de ideas, debe ser un asunto resuelto con las mismas
normas disciplinarias aplicables a todos los demás servidores públicos.
Finalmente manifiesta que el artículo 150,
numeral 2 de la Constitución otorga al Congreso de la República la competencia
para expedir códigos, en ese sentido la materia disciplinaria fue regulada
primero por la Ley 200 de 1995 y ahora por la Ley 734 de 2002. En ambas
codificaciones el Congreso estipuló cuáles debían ser los regímenes especiales,
dentro de los cuales se encontraba el de los miembros de las Fuerzas Militares
y no el personal administrativo de la Universidad Nacional.
De esta suerte, cuando se trata del
ejercicio de funciones públicas y de la responsabilidad de los servidores
públicos, la Constitución Política estableció una reserva legal, que consiste
en dejar sólo en cabeza del Congreso de la República, la función de reglamentar
la materia disciplinaria, por lo tanto, afirma el actor que “las normas
demandadas violan directamente la reserva legal sobre la responsabilidad y el
ejercicio de las funciones públicas de los servidores públicos de las
Universidades Pública y la Universidad Nacional de Colombia, porque ha
establecido que sea materia del estatuto del profesor universitario expedido
por el Consejo Superior Universitario”.
IV.
Intervenciones
de la Universidad Nacional de Colombia y del Ministerio de Educación
Por coincidir totalmente los argumentos
expuestos por las entidades intervinientes, los escritos presentados por ellas
en defensa de la constitucionalidad de las normas demandadas, se resumirán en
forma conjunta.
Consideran que las normas acusadas no
son violatorias de las normas constitucionales que se consideran infringidas,
por cuanto la capacidad reglamentaria de las universidades públicas les ha sido
otorgada por la ley, en desarrollo del principio de autonomía universitaria que
consagra el artículo 69 de la Carta, en armonía con el régimen de entes
autónomos previsto por el artículo 113 ídem.
Aducen que las particularidades
misionales de las universidades públicas ha sido ampliamente analizado y
reconocido por esta Corporación, particularmente en la sentencia C-220 de 1997,
las cuales exigen normas especiales en materia disciplinaria, tanto para su
personal administrativo como para los miembros de su personal académico. Con
todo, aducen que esos regímenes disciplinarios especiales no pueden contrariar
las normas constitucionales y legales, entre ellas las reglas del Código
Disciplinario Único, adoptado por la Ley 734 de 2002, por cuanto la capacidad
otorgada por la ley a las universidades públicas para dictar regímenes
disciplinarios para sus servidores, no implica que en el orden interno de ellas
se pueda desconocer las disposiciones legales del citado Código Disciplinario,
sino que de manera adicional, las universidades por su especificidad pueden
tener un régimen disciplinario especial para sus servidores administrativos y
docentes.
Aducen las entidades intervinientes que
resulta absolutamente impropio que se haya demandado la expresión final del
artículo 3º del Decreto 1210 de 1993, pues, aún en la hipótesis de que las
demás normas demandadas fueran declaradas inconstitucionales, no se puede
privar a la universidad de su capacidad general para dictar normas y
reglamentos, porque ello haría nugatoria su autonomía y le impediría su misma
existencia. Agregan que la finalidad del decreto citado, no es violar el Código
Único Disciplinario adoptado por la Ley 734 de 2002, ni las normas
constitucionales, lo que se pretende es que dentro de su organización interna
los servidores tengan deberes y derechos cuyo cumplimiento conlleve a asumir
medidas correctivas al interior de la universidad, sin perjuicio de la
aplicabilidad de la ley disciplinaria en el evento de que sea procedente.
Expresan que el régimen disciplinario de
la Universidad Nacional consagra todas las garantías del debido proceso y no
restringe ninguno de los derechos a los servidores de esa universidad, y sus
lineamientos no contravienen la Ley 734 de 2002.
Finalmente, recuerdan que esta Corte ya
se pronunció sobre la constitucionalidad del artículo 3° y 24, literal g), del
Decreto 1210 de 1993, por ende, existe respecto de esas normas cosa juzgada
constitucional.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION.
El Procurador General de la Nación, en
concepto Nº 2911 de junio 13 de 2002, solicita a esta Corporación declararse
inhibida para pronunciarse de fondo en relación con la acusación formulada
contra el literal d), del artículo 75, y de la expresión “régimen
disciplinario del personal administrativo” contenida en el artículo 79 de
la Ley 30 de 1992, así como de la expresión “régimen disciplinario” del
artículo 26 del Decreto 1210 de 1993.
Manifiesta el Procurador que ante la
infinidad de regímenes especiales que dificultaban la aplicación del derecho
disciplinario, el legislador en virtud de la Carta de 1991, unificó el régimen
disciplinario y expidió la Ley 200 de 1995, mediante el cual derogó todos los
regímenes especiales existentes al momento de su entrada en vigencia, con
excepción de los de consagración constitucional, como es el de los funcionarios
con fuero disciplinario autónomo, el de la Fuerza Pública y el de los
funcionarios de la Rama Judicial. En efecto, aduce el Ministerio Público, que
el artículo 177 de la Ley 200 de 1995, fue muy claro al establecer que esa ley
se aplicaría “a todos los servidores públicos sin excepción alguna”, y
derogó las disposiciones generales y especiales que regulaban materias
disciplinarias en todos los órdenes y niveles del Estado, con las excepciones
citadas.
Luego de citar varias sentencias de esta
Corporación, en las cuales se analizó la constitucionalidad de regímenes
disciplinarios especiales, aduce que eso permite concluir que históricamente el
legislador de 1995 unificó el régimen disciplinario mediante codificación, como
una manera de responder a las necesidades que al respecto se tenían, dadas las
dificultades para  poder determinar responsabilidades en materia de
comportamiento oficial de los servidores públicos. Señala que ese mismo
criterio se mantuvo en la Ley 734 de 2002, que es la expresión propia de la
evolución en la materia, como instrumento unificador que implica la exclusión
de regímenes disciplinarios disímiles en el sector público.
En relación con el caso sub examine,
considera el Procurador que la Ley 30 de 1992 fue expedida el 28 de diciembre
de ese año, señalando en sus artículos 75 y 79 lo referente al régimen
disciplinario, tanto del profesor universitario como del personal
administrativo. De igual forma, el artículo 26 del Decreto 1210 de 1993,
concedió la facultad al Consejo Superior Universitario para expedir el régimen
disciplinario del personal administrativo de la Universidad Nacional. Esas
normas, aduce, trataron lo relacionado con el régimen disciplinario, de
conformidad con el tratamiento normativo dado en esa época al derecho
disciplinario, que permitía la coexistencia de múltiples regímenes. Pero, al
expedirse la Ley 200 de 1995, su artículo 177 derogó expresamente todas las
disposiciones generales y especiales existentes en todos los órdenes y niveles
del Estado, de donde concluye que el mencionado artículo derogó expresamente
las normas legales que contemplaban los regímenes disciplinarios especiales
para las universidades estatales contemplados en la Ley 30 de 1992 y en el
Decreto 1210 de 1993.
Luego de citar varias sentencias de esta
Corte, en las cuales se ha analizado el asunto de la autonomía universitaria,
señala que la inclusión del régimen disciplinario de las universidades
estatales, dentro de la normatividad disciplinaria única adoptada por el
legislador, no vulnera el principio de autonomía universitaria, por cuanto la finalidad
del procedimiento disciplinario, según lo dispuesto por el artículo 13 de la
Ley 200 de 1995, se encontraba definida como el “logro de los fines y
funciones del Estado y el cumplimiento de las garantías debidas a las personas”,
y si la función de la sanción disciplinaria, según la Ley 734 de 2002 es la “preventiva
y correctiva, para garantizar la efectividad de los principios y fines
previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales, que se
deben observar en el ejercicio de la función pública”, no se puede
suponer que esa inclusión vulnera la autonomía universitaria, pues sería como
suponer que la libertad de acción en lo académico y en lo administrativo, que
la Constitución garantiza a las universidades estatales, fuese incompatible con
la realización de los principios en que ha de fundamentarse la prestación de
los servicios públicos, a los que están sujetos todos los servidores públicos.
No obstante, considera el Ministerio
Público que el Código Disciplinario Único, no necesariamente contempla todas
aquellas conductas de las cuales se pueden desprender toda una gama de
responsabilidades disciplinarias que pueden darse en el ámbito específico de lo
académico, de ahí que “la unificación de la normatividad disciplinaria no
implique el desconocimiento de los reglamentos internos de las universidades
estatales en donde estén previstas tales conductas”.
Finalmente, considera el Procurador General
que la existencia de un doble régimen disciplinario no consulta las garantías
constitucionales al debido proceso, y, la certeza que han de tener los miembros
de la comunidad acerca de las normas que regulan su existencia “pues esa
duplicidad de regímenes no genera sino la incertidumbre en los sujetos
potencialmente disciplinables”.
Así las cosas, concluye  en que si no
existe norma jurídica sobre la cual pueda la Corte Constitucional realizar el
análisis que le corresponde y, teniendo en cuenta que las normas demandadas no
están produciendo ningún efecto jurídico, le corresponde a esta Corporación
proferir un fallo inhibitorio.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.  Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de
inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la que se acusa en la
demanda que se estudia.
2.  El asunto a tratar
El demandante considera que los
artículos demandados de la Ley 30 de 1992 y del Decreto 1210 de 1993,  vulneran
la Constitución Política, por cuanto permiten la existencia de un régimen
disciplinario especial para los docentes y el personal administrativo de las
universidades públicas en general y, concretamente de la Universidad Nacional.
En efecto, a juicio del actor, resulta vulnerado el derecho a la igualdad, porque
los funcionarios docentes y administrativos de las universidades públicas
tienen el carácter de servidores públicos y, por lo tanto, se encuentran
sometidos a las mismas disposiciones disciplinarias aplicables a todos los
servidores públicos, como es el Código Disciplinario Único. Así mismo, se viola
la reserva legal que la Constitución le otorga al Congreso de la República para
expedir códigos en materia disciplinaria de los servidores públicos.
Tanto la Universidad Nacional como el
Ministerio de Educación, consideran que la capacidad otorgada a las
universidades públicas para dictar regímenes disciplinarios para sus servidores
públicos, no significa que con ellos se puedan desconocer las disposiciones
legales de la Ley 734 de 2002, sino que se trata de dictar normas adicionales
para sus servidores administradores y docentes, dada la especificidad de las
universidades públicas.
El Procurador General de la Nación, por
el contrario, considera que con la expedición de la Ley 200 de 1995, que
unificó el régimen disciplinario de los servidores públicos, se derogaron
expresamente (art. 177) todas las disposiciones generales  y especiales que
hasta la fecha de entrada en vigencia de dicha ley, regulaban materias
disciplinarias en todos los órdenes y niveles del Estado, razón por la cual
solicita la inhibición para un pronunciamiento de fondo respecto de las
disposiciones demandadas.
Para resolver el problema que se
plantea, la Corte recordará en forma breve, la doctrina constitucional sobre la
unificación del régimen disciplinario mediante la expedición de un Código
Disciplinario Único, así como el principio de autonomía universitaria que
consagra el artículo 69 de la Constitución Política.
3.  Autonomía universitaria.
Unificación del régimen disciplinario. Solución al problema planteado
3.1.  El artículo 69 de la Constitución
Política, consagra la autonomía universitaria, la cual ha sido interpretada
como una garantía institucional con la cual se busca legitimar la capacidad de
autorregulación y autogestión, tanto en el campo educativo como administrativo,
de las instituciones tanto oficiales como privadas, encargadas de la educación
del servicio público de educación superior.
Esta Corporación desde sus inicios, se
ha pronunciado sobre el principio universal de la autonomía universitaria,
señalando que ella encuentra fundamento en “la necesidad  de que el acceso a la
formación académica de las personas tenga lugar dentro de un clima libre de
interferencias del poder público tanto en el campo netamente académico como en
la orientación ideológica, o en el manejo administrativo y financiero del ente
educativo”[1].
Así mismo, ha señalado que el sentido de
la autonomía “no es otro que brindar a las universidades la discrecionalidad
necesaria para desarrollar el contenido académico de acuerdo con las múltiples
capacidades creativas de aquellas, con el límite que encuentra dicha autonomía
en el orden público, el interés general y el bien común. La autonomía es, pues,
connatural a la institución universitaria; pero siempre debe estar regida por
criterios de racionalidad que impiden que la universidad se desligue del orden
social justo”[2].
Con todo, la autonomía universitaria no
es absoluta pues, encuentra su límite tanto en el orden constitucional, como en
el legal. El propio artículo 69 de la Constitución establece que las
universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos
de acuerdo con la ley. En efecto, como lo ha sostenido esta Corte, y ahora se
reitera “cualquier entidad pública o privada por el simple hecho de pertenecer
al Estado de derecho, se encuentra sujeta a límites y restricciones
determinados por la Constitución y la ley”[3].
Ahora bien, este Tribunal
Constitucional, retomando lo dicho desde sus inicios, precisó los alcances de
la autonomía universitaria, tanto en el manejo académico como en el
administrativo, en los siguientes términos:
“Así, teniendo en cuenta la filosofía
jurídica que ampara el principio de autonomía universitaria, la Corte ha
definido su alcance y contenido a partir de dos grandes campos de acción que
facilitan la realización material de sus objetivos pedagógicos: (1) la
autorregulación filosófica, que opera dentro del marco de libertad de
pensamiento y pluralismo ideológico previamente adoptado por la institución
para transmitir conocimiento, y (2) la autodeterminación administrativa, orientada
básicamente a regular lo relacionado con la organización interna de los centros
educativos. A partir de tales supuestos, es posible afirmar, como ya lo ha
hecho la Corte, que el derecho de acción de las universidades se concretan en
la posibilidad de. (i) darse y modificar sus estatutos; (ii) establecer los
mecanismos que faciliten la elección, designación y períodos de sus directivos
y administradores (iii) desarrollar sus planes de estudio y sus programas
académicos, formativos, docentes, científicos y culturales; (iii) seleccionar a
sus profesores y admitir a sus alumnos; (iv) asumir la elaboración y aprobación
de sus presupuestos y (v) administrar sus propios bienes y recursos”[4].
3.2.  Por otra parte, el Estado, en
ejercicio de su potestad (arts. 6°, 124, 150-2 y 209), para garantizar el
cumplimiento de sus fines esenciales (C.P. art. 2), expidió el Código
Disciplinario Único, a fin de garantizar la buena marcha de la administración
pública,  y de hacer efectivo el derecho de los gobernados a que “la función
pública sea ejercida en beneficio de la comunidad y para la protección de los
derechos y libertades de los asociados (C.P. arts. 2° y 209)”[5]. Así las cosas, el
ordenamiento jurídico ha consagrado el derecho disciplinario, el cual “está
integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los
servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus
funciones”[6].
Como lo señala el Ministerio Público,
antes de la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991, existía en
materia disciplinaria un régimen general y varios regímenes especiales que no
sólo dificultaban la aplicación de las normas disciplinarias, sino que
implicaban una vulneración de la igualdad en cuanto a la determinación de la
responsabilidad de los servidores públicos vinculados a diversas entidades u
órganos del Estado. Esas entre otras, fueron las razones aducidas por el
Procurador General de la Nación en la exposición de motivos del respectivo
proyecto de ley, que terminó con la expedición de la Ley 200 de 1995 “Por la
cual se adopta el Código Disciplinario Único”, en cuyo artículo 177, se dispuso
que la referida ley se aplicaría a “todos los servidores públicos sin excepción
alguna”, y derogó las disposiciones generales y especiales que regulaban la
materia disciplinaria en todos los niveles del Estado, nacional, departamental,
distrital y municipal, con excepción de lo establecido para los regímenes
especiales de la Fuerza Pública “de acuerdo con lo establecido en el artículo
175 de este Código”, criterio unificador de las normas disciplinarias que
también se reitera en la Ley 734 de 2002. Pero que, en todo caso, habrá de
armonizarse con la autonomía universitaria que es de rango constitucional.
4.  Visto lo anterior, y para dar
respuesta al problema jurídico que se plantea en la presente demanda, en el
sentido de que al haberse establecido en la Ley 30 de 1992, que en el estatuto
general de cada universidad estatal u oficial, y en el estatuto del profesor
universitario, expedido por el Consejo Superior Universitario, se consagraría
lo referente al régimen disciplinario de su personal docente y administrativo
y, al haberse consagrado, específicamente en el Decreto 1210 de 1993, que en el
estatuto de personal administrativo, que adopte el Consejo Superior
Universitario de la Universidad Nacional, se contemplaría su régimen
disciplinario, se violó la reserva legal y el derecho a la igualdad, se tiene
lo siguiente:
4.1. La Ley 30 de 1992 “Por la cual se
organiza el servicio público de la educación superior”, estableció en su
artículo 29 que la autonomía de las instituciones universitarias estará
determinada por su campo de acción en varios aspectos, entre ellos, darse y
modificar sus estatutos y adoptar el régimen de alumnos y docentes (literales a
y f). Por su parte, el artículo 75, dispone que el estatuto del profesor
universitario deberá contener: “a) Régimen de vinculación, promoción,
categorías, retiro y demás situaciones administrativas. b) Derechos,
obligaciones, inhabilidades, incompatibilidades, distinciones y estímulos. c)
Establecimiento de un sistema de evaluación del desempeño del profesor. d)
Régimen disciplinario”.
Por su parte, el artículo 79 de la
citada ley, preceptúa que el estatuto general de cada universidad estatal u
oficial, deberá contener “como mínimo y de acuerdo con las normas vigentes
sobre la materia, los derechos, obligaciones, inhabilidades, situaciones
administrativas y régimen disciplinario del personal administrativo”.
4.2.  Es claro para la Corte que la
autonomía universitaria, consagrada constitucionalmente por primera vez en la
Carta de 1991, ha de ejercerse mediante la expedición por las universidades de
“sus propios estatutos”, por cuanto esa autonomía es la posibilidad de
autorregulación de las universidades, sin que ello signifique que puedan
reclamar no sujeción a la Constitución y a la ley, razón esta que explica que
el artículo 69 superior señala que los estatutos serán expedidos “de acuerdo
con la ley”.
De esta suerte, por expreso mandato de
la Constitución al legislador le compete la expedición de una ley para darle
desarrollo a esa autonomía que para las universidades garantiza el artículo 69
de la Carta, como efectivamente se hizo cuando se expidió la Ley 30 de 1992.
4.3. Ha de destacarse también por la
Corte que cuando se trate de universidades estatales, el citado artículo 69 de
la Constitución le ordena al legislador establecer “un régimen especial” para
ellas, lo que significa atender la particularidad de las mismas en cuanto las
distingue de las universidades privadas; y por ello se explica la existencia de
normas específicas para las universidades del Estado en la Ley 30 de 1992.
4.4.  De igual modo se precisa por la
Corte que la autonomía universitaria ha de entenderse en armonía con lo
preceptuado por el artículo 68 de la Constitución en cuanto en él se establece
que la comunidad educativa participará en la dirección de las instituciones de
educación. Es decir, que la autorregulación que a las universidades garantiza
el artículo 69 de la Carta no podrá, en ningún caso prescindir de quienes
integran la comunidad educativa (docentes, estudiantes, personal
administrativo), y, en cambio, será indispensable establecer mecanismos
internos que les permitan expresarse sobre todos los asuntos que interesan a la
vida académica y administrativa de la universidad, así como la posibilidad de
participar efectivamente en las decisiones correspondientes. Se abandona pues
un criterio autoritario en la universidad para dar cabida de manera concreta al
principio de la democracia participativa en los claustros.
4.5.  En desarrollo de la autonomía
universitaria, que emana de la Constitución y de acuerdo con la ley que la
desarrolla, no resulta entonces extraño que por los mecanismos previstos en
ésta se tenga competencia por las universidades para la expedición de estatutos
que regulen la actividad de los docentes, la de los estudiantes y la del
personal administrativo.
4.6.  No obstante, por tratarse de
servidores públicos habrá de precisarse hasta que punto puede llegar esa
autorregulación de las universidades al expedir los estatutos mencionados de
carácter interno, como quiera que el Estado puede establecer normas de carácter
disciplinario, aun de carácter general y único, caso en el cual se hace
indispensable delimitar el campo de aplicación de éstas para que no quede vacía
de contenido la autonomía universitaria. Es decir, ni el Código Disciplinario
puede extenderse de tal manera que haga nugatoria esa autonomía de las
universidades, ni ésta puede llegar a desconocer la sujeción a la legalidad,
incluida dentro de este concepto tanto la ley que desarrolla el artículo 69 de
la Carta como la que establece el Código Disciplinario Unico.
4.7.  Eso significa, entonces, que los
elementos estructurales de las conductas que se consideren como faltas quedan
reservados a la ley de carácter disciplinario. Pero, como ellas en últimas
consisten en la violación de los deberes o de las prohibiciones, en el estatuto
de los docentes en las universidades estatales, atendida la especificidad
propia de la actividad académica y la función educativa o de investigación que
por los docentes se cumple podrá cada universidad establecer deberes
específicos sin que pueda afectarse, en ningún caso, ni la libertad de
investigación ni la libre expresión de las ideas, ni la libertad de cátedra,
por lo cual quedarán excluidas como de obligatorio cumplimiento órdenes que las
menoscaben en algún grado.
Desde luego, asuntos como lo relativo a
las formas y requisitos para el ingreso a la actividad docente, los ascensos
dentro de la carrera respectiva, los estímulos a profesores en casos
determinados o la no concesión de estos últimos, serán asuntos propios del
estatuto docente en cada universidad. Pero escaparán a éste para regirse por la
ley disciplinaria faltas que impliquen la violación del régimen de
inhabilidades e incompatibilidades de todos los servidores públicos, así como
aquellas que por su extrema gravedad no puedan ser desconocidas por el régimen
interno de las universidades sino regularse por las normas de carácter general
disciplinario expedidas por el Estado.
4.8. Las normas sancionatorias que
expidan las universidades mediante estatutos específicos para estudiantes,
profesores o personal administrativo, necesariamente tendrán como límite las
garantías constitucionales, como se ha expresado en múltiples ocasiones por la
Corte. Así, por ejemplo, no podrá vulnerarse de ninguna manera el derecho de
defensa cuando se impute una falta, ni desconocerse el derecho al ejercicio de
la autonomía personal, ni tampoco podrán imponerse sanciones que resulten
irrazonables y desproporcionadas o mayores que las señaladas por la ley, ni
alterar el principio de legalidad, todo lo cual es consecuencia de la sujeción
a la Constitución. La regulación de conductas y sanciones internas, no
constituyen antecedentes disciplinarios frente al Código Unico Disciplinario.
Resulta entonces, que el “régimen
disciplinario” de las universidades no sustituye a la ley, queda comprendido
dentro del estatuto que para profesores, estudiantes o personal administrativo
se expida en ejercicio de la autonomía universitaria conforme al artículo 69 de
la Carta, en armonía con el Código Disciplinario Unico como ya se expresó y sin
que pueda expandirse ni aquella ni éste para que el resultado sea la mutua inocuidad
de sus normas.
Por ello, se tiene que las normas
disciplinarias internas de cada universidad pueden ser expedidas por ellas,
atendiendo su especial naturaleza, su especificidad, sus objetivos y su misión
educativa, sin que esa capacidad de autoregulación que la Constitución
garantiza a las universidades signifique autorización para actuar como órganos
de naturaleza supraestatal, con una competencia funcional ilimitada “que
desborde los postulados jurídicos sociales o políticos que dieron lugar a su creación
o que propendan mantener el orden público, preservar el interés general y
garantizar el bien común”, (C-220 de 1997, magistrado ponente Fabio Morón Díaz.
Así las cosas,  la expresión “régimen
disciplinario” contenida en las disposiciones acusadas de la Ley 30 de 1992 y
del Decreto 1210 de 1993, no resultan inconstitucionales, sino, por el
contrario acordes con la Carta Política dándole aplicación al principio de
armonización de sus disposiciones, para que no pueda desconocerse el contenido
normativo del artículo 69 de la Carta, ni tampoco el de los artículos 6°, 123,
124, 150-2 y 209 del mismo Estatuto Fundamental, pues lo que resulta
indispensable es que puedan tener pleno desarrollo las normas que garantizan a
las universidades actuar como un foro de carácter democrático, participativo y
pluralista en un Estado social de derecho, sin que desborde en ningún caso los
límites impuestos por la Carta, lo que no resulta incompatible con el adecuado
y correcto funcionamiento de la administración pública, ni con el actuar de sus
servidores conforme a la ley.
VII.   DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLES los artículos
75, literal d), y la expresión “régimen disciplinario del personal
administrativo”, de la Ley 30 de 1992; y la expresión “régimen
disciplinario” del artículo 26 del Decreto 1210 de 1993, en los términos
expuestos en esta sentencia.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia C-829/02
REGIMEN
DISCIPLINARIO ESPECIAL EN ESTATUTO DE UNIVERSIDAD PUBLICA-Derogación
(Salvamento de voto)
REGIMEN
DISCIPLINARIO-Reserva de ley (Salvamento de voto)
REGIMEN
DISCIPLINARIO-Significado (Salvamento de voto)
CODIGO
DISCIPLINARIO UNICO-Finalidad (Salvamento de voto)
ENTIDAD PUBLICA-Normas
sobre deberes, derechos y prohibiciones/ENTIDAD PUBLICA-Competencia
interna en materia disciplinaria/UNIVERSIDAD PUBLICA-Competencia
reglamentaria interna (Salvamento de voto)
expediente
D-4003: Demanda de inconstitu­cionalidad contra los artículos 75, literal d)
parcial y 79 parcial, de la Ley 30 de 1992 y contra el artículo 26 parcial del
Decreto 1210 de 1993.
Magistrado
Ponente:
Dr. ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Con el
acostumbrado respeto me aparto de la posición mayoritaria de la Sala en la
presente Sentencia, por cuanto considero que la Corte debió emitir un fallo
inhibitorio, dado que las disposiciones demandadas, que se refieren a la
inclusión de regímenes disciplinarios especiales en los estatutos de las
universidades, fueron derogadas por la Ley 200 de 1995, cuyo artículo 177
disponía que el régimen que ella contemplaba “... se
aplicará a todos los servidores públicos sin excepción alguna y deroga las
disposiciones generales o especiales que regulen materias disciplinarias a
nivel nacional, departamental, distrital o municipal ...”
De acuerdo
con la decisión mayoritaria, el asunto planteado en la demanda debe inscribirse
dentro de la garantía constitucional de la autonomía universitaria que se
ejerce mediante la expedición por las universidades de sus propios estatutos,
de acuerdo con la ley.
En ese
contexto, la autorización que en las normas demandadas se confiere para que las
universidades regulen su régimen disciplinario, hace referencia al ejercicio de
una competencia reglamentaria que, como tal, es complementaria de la ley que
establece el código disciplinario único y no habría sido derogada por ésta.
A partir de
la consideración de que el derecho disciplinario “... está integrado por todas
aquellas disposiciones mediante las cuales se exige a los servidores públicos
un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones ...”, que toma
de las Sentencia C-417 de 1993, la Sentencia de la que me aparto expresa que la
pretensión de expedir un Código Disciplinario Unico debe armonizarse con el
principio de autonomía universitaria, y la posibilidad que tienen las universidades
de expedir, en sus estatutos internos, normas de carácter disciplinario.
Sin embargo,
estimo que las normas demandadas aluden al establecimiento de un régimen
disciplinario especial, y que en ese sentido, las disposiciones que se dictasen
a su amparo no tendrían alcance meramente reglamentario, y habrían sido
derogadas por el artículo 177 de la Ley 200 de 1995.
Es preciso notar que la Ley 200 de 1995 al
disponer la derogatoria de  las disposiciones generales y especiales que
regulen materias disciplinarias exceptuó, de manera expresa, únicamente,
aquellas que contengan los “... regímenes especiales
de la fuerza pública, de acuerdo con lo establecido en el artículo 175 de este
Código.” Este último artículo, a su vez, dispone que “[e]n los procesos
disciplinarios que se adelanten contra los miembros de la fuerza pública se
aplicarán las normas sustantivas contenidas en sus respectivos estatutos
disciplinarios especiales con observancia de los principios rectores y por el
procedimiento señalado en este Código, cualquiera sea la autoridad que adelante
la investigación.” Es decir, para el régimen de excepción, la Ley 200 de 1995
contemplaba que los estatutos disciplinarios especiales se aplicarían con
observancia de los principios rectores y del procedimiento establecido en el
Código Disciplinario Unico, que es, precisamente, el régimen que de acuerdo con
la Sentencia se aplicaría también a las Universidades.
En efecto, de acuerdo con la argumentación de la mayoría en
esta Sentencia, a las universidades se les aplicaría el mismo régimen que de
manera expresa la ley estableció para la fuerza pública. Esto es, cada
universidad tendría su propio régimen disciplinario, cuya aplicación tendría
que armonizarse con las previsiones del Código Disciplinario Unico.  Sin
embargo es claro que mientras que en el caso de la fuerza pública, la ley
derogatoria estableció una excepción, en el caso de las universidades, las
normas que establecían regímenes disciplinarios especiales, en cuanto que no
fueron objeto de excepción,  si fueron derogadas.
Al margen de las anteriores consideraciones en torno a la
derogación de las disposiciones acusadas estimo que, de estar ellas vigentes,
serían inconstitucionales.
De lo dispuesto en los artículos 124 y 150 numeral 23 de la
Constitución se desprende la existencia de una reserva de ley en materia
disciplinaria, frente a cual no es posible argumentar que, al amparo de la
garantía constitucional de la autonomía universitaria, pueda librarse al
reglamento el establecimiento de regímenes disciplinarios especiales.
Para declarar la exequibilidad de las normas acusadas, la
Sentencia restringió su verdadero alcance, al punto que las mismas resultarían
inocuas, como pasa a establecerse.
Sea lo primero señalar que la expresión “régimen
disciplinario” hace referencia al conjunto sistemático de disposiciones que,
como emanación del ius puniendi del Estado, regulan las sanciones y los
procedimientos aplicables a  quienes tengan la calidad de servidores públicos,
por las infracciones cometidas en el ejercicio de sus funciones.
Sobre esa
materia, como se ha dicho, existe reserva de ley, la cual obedece, entre otras
razones, a la necesidad de garantizar que tanto las faltas como las sanciones
sean establecidas por el legislador, el cual debe definir, así mismo, el
procedimiento aplicable. Al desarrollar esa reserva de ley mediante la
expedición de un Código Unico, el legislador atiende al propósito de darle
coherencia a la materia de manera que se brinde certeza a los sujetos
disciplinables sobre el régimen que les resulta aplicable, sin que deba acudirse a distintos ordenamientos
para integrar el conjunto normativo aplicable, con la posibilidad de que se
presenten  vacíos y discrepancias de interpretación.
Ello no se opone a que en las distintas entidades públicas,
no solo las universidades, en sus respectivos reglamentos o en las normas que
definen su estructura, existan normas sobre deberes, derechos y prohibiciones
de los servidores a ellas vinculados, o sobre las competencias internas en
materia disciplinaria. Pero tales normas, a las que entre otras cosas, aludían
de manera expresa las normas del Código Disciplinario Unico establecido
mediante Ley 200 de 1995[7],
no constituyen un régimen disciplinario, sino que son expresión, en ese caso
si, de una competencia reglamentaria que, tratándose de las universidades, se
desenvuelve en un escenario de especial autonomía. Tales normas se expiden como
parte de los estatutos internos de esas entidades, en este caso al amparo de lo
dispuesto en los mismos artículos que contienen las expresiones demandadas y
conforme a  los cuales corresponde a las universidades reglamentar lo relativo
a los “derechos, obligaciones, inhabilidades, incompatibilidades, distinciones
y estímulos” (Arts. 75 y 79 Ley 30 de 1992; Art. 26 Decreto 1210 de 1993).
De acuerdo con la Sentencia de la que disiento, las normas
según las cuales las universidades pueden establecer un régimen disciplinario
propio, deben entenderse con el alcance puramente reglamentario que se ha
indicado, esto es que, al tenor de la propia sentencia, las universidades no
pueden definir los elementos estructurales de las conductas que se consideren
como faltas, los cuales están reservados a la ley, sino que deben limitarse a
señalar los deberes y las obligaciones específicas, propias de la actividad
académica. Así, las disposiciones acusadas, a pesar de su tenor literal, no
facultan a las universidades para establecer un régimen disciplinario, sino
para expedir unas regulaciones para cuyo propósito las universidades habían
sido de manera específica facultadas en otras disposiciones. De este modo, para
declarar su exequibilidad, a las disposiciones acusadas se les hace decir menos
de lo que dicen, y son constitucionales en la medida en que se lean en ese
sentido restringido.
Para salvar el anterior contrasentido, la Sentencia acude
al expediente de enunciar en su parte considerativa, los aspectos que podrían
ser objeto de regulación en los estatutos de las universidades y aquellos otros
sobre los que se haría efectiva la reserva de ley. Sin embargo, no resulta
claro cual es el criterio que permite hacer tal distinción en una materia que
la Constitución reserva a la ley, al paso que con ella se rompe la garantía del
debido proceso presente en la unidad del régimen disciplinario. Y ello es
evidente en el texto de la Sentencia, del que parece derivarse la posibilidad
de que para ciertos efectos o respecto de ciertas faltas, se aplique el régimen
interno de las universidades y que en otros casos, deba acudirse al régimen
general previsto en la ley, todo, por supuesto, sin violentar las garantías
constitucionales a las que estarían directamente referidos uno y otro.
Pero la decisión mayoritaria, que no se plasmó en una
sentencia de exequibilidad condicionada, permite que el régimen disciplinario
de las universidades se torne equívoco, puesto que al amparo de las normas que
se estiman vigentes y ajustadas la Constitución, pueden expedirse ordenamientos
especiales y de naturaleza excepcional que resulten lesivos de la reserva de
ley que existe en la Constitución para las materias disciplinarias, y en ese
sentido del derecho al debido proceso, a cuya garantía atiende la pretensión
del legislador, en desarrollo de los preceptos constitucionales, de establecer
un régimen unificado y uniforme que sea el único aplicable a todos los
servidores públicos.
Por las anteriores consideraciones, reitero
mi criterio conforme al cual las normas acusadas, en cuanto autorizaban a las
universidades para expedir un régimen disciplinario especial, fueron derogadas
por la Ley 200 de 1995, y que si, en gracia de discusión ellas estuviesen vigentes,
serían contrarias a la Constitución, por desconocer la reserva de ley que en
materia disciplinaria se desprende de lo dispuesto en los artículos 124 y 150
numeral 23 de la Constitución, así como la garantía del debido proceso prevista
en el artículo 29 de la Carta.
Fecha ut supra.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
[1] Sent. T-492/92 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[2] Sent. T-425/93 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[3] Sent. C-310/96 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[4] Sent. C-1435/2000 M.P. Cristina Pardo Schlesinger
[5] Sent. C-280/96 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[6] Sent. C-417/93 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[7]              Así  la Ley 200 de 1995 disponía que entre los
derechos cuyo abuso constituía falta disciplinaria se encontraban , además de
los en ella previstos, los que “... señale la Constitución, la ley o el
reglamento” (Art. 39, numeral 10. Subrayado fuera de texto). Del mismo
modo, en materia de deberes y prohibiciones, la ley enuncia conductas cuya
concreción debe hacerse de acuerdo con el régimen de cada entidad, y se
refiere, de manera expresa a las demás que estén previstas en los respectivos
reglamentos. (arts. 40 y 41) Parecería claro que tales remisiones normativas no
constituyen habilitación para la expedición de regímenes disciplinarios
especiales en cada entidad.