C-216-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-216/07
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Incompetencia de la Corte
constitucional para estudiar cargos de contenido material
SUSTITUCION
DE LA CONSTITUCION-Concepto
CLAUSULAS PETREAS O INTANGIBLES EN LA CONSTITUCION DE
1991-Inexistencia
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR SUSTITUCION DE LA
CONSTITUCION-Carga argumentativa se incrementa
INHIBICION
EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Incumplimiento de la
carga argumentativa propia de las demandas por sustitución de Constitución
Los argumentos de los demandantes
no cumplen con la carga establecida por la jurisprudencia para plantear un
cargo de  sustitución de la Constitución. En realidad invitan a la Corte a
ejercer un control material del Acto Legislativo. Por lo tanto, la Corte se
declarará inhibida de conocer el cargo de fondo por ineptitud sustantiva de la
demanda.
Referencia:
expediente D-6436
Demanda de
inconstitucionalidad contra el Art. 1º (parcial) del Acto Legislativo 01 de
2005
Demandantes:
Alba Luz Jojoa Uribe, Carlos Mario Cardona Ríos, Juan Camilo Pulgarín Aguilar y
Luz Deysi Vásquez David
Magistrado
Ponente:
Dr. Manuel José Cepeda Espinosa
Bogotá, D.C., veintiuno (21) de marzo de dos mil siete
(2007).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
Los ciudadanos Alba Luz Jojoa Uribe,
Carlos Mario Cardona Ríos, Juan Camilo Pulgarín Aguilar y Luz Deysi Vásquez
David, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, presentaron
demanda contra el Art. 1º (parcial) del Acto Legislativo 01 de 2005, por el
cual se adiciona el Art. 48 de la Constitución Política, a la cual correspondió
el Expediente D- 6436.
Mediante Auto del 17 de agosto de 2006,
el Magistrado ponente decidió inadmitir la demanda por no cumplir con los
requisitos establecidos para su admisión.
Mediante escrito del 25 de agosto de
2006 se recibió corrección de la demanda.
Mediante auto del 1 de septiembre de
2006 el Magistrado ponente admitió la demanda. Sobre el primer cargo se dijo:
Por lo tanto, el cargo de los demandantes se refiere a
que la reforma acusada ha sustituido la Constitución al vulnerar el principio
democrático, la separación de poderes y el principio de la reserva de ley ya
que el Congreso se extralimitó en su competencia relativa a la reforma de la
Constitución. El argumento busca desvirtuar la legitimidad de la reforma, en lo
acusado, por una abuso de competencia del Congreso ya que el contenido material
de la reforma es incompatible con los mencionados principios al regular el
régimen general de pensiones, función que atribuida al Congreso como creador de
leyes y no como constituyente derivado. Se advierte que el argumento presenta
las condiciones mínimas reseñadas en el auto inadmisorio de la demanda por lo
que se admitirá la demanda respecto de este cargo.
Sobre el segundo cargo se indicó:
El anterior argumento sostiene que lo acusado del Acto
Legislativo 01 de 2005 ha vulnerado el principio de unidad de materia, sin
embargo dicho argumento no presenta una sustitución de la Constitución sino la
vulneración de un principio. La Corte ha admitido que caben cargos contra
reformas constitucionales por violar el principio de unidad de materia[1],
pero ha distinguido dicho principio de otro diferente como lo es el de la
sustitución de la Constitución. Por lo tanto, en aras del principio pro
actione, se admitirá también la demanda en cuanto a este segundo cargo, sin
perjuicio de lo que luego decida el pleno de la Corte.
Cumplidos los trámites constitucionales
y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II. NORMA  DEMANDADA
A continuación se transcribe la
disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No.
45.980 de 25 de julio de 2005, subrayando los apartes acusados:
ACTO
LEGISLATIVO 01 DE 2005[2]
(julio
22)
PRESIDENCIA
DE LA REPÚBLICA
Por
el cual se adiciona el artículo 48
de la Constitución Política.
El
Congreso de Colombia
DECRETA:
ARTÍCULO
1o. Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48
de la Constitución Política:
"El
Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera del Sistema
Pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el
pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley esté a su cargo. Las leyes
en materia pensional que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia
de este acto legislativo, deberán asegurar la sostenibilidad financiera de lo
establecido en ellas".
"Sin
perjuicio de los descuentos, deducciones y embargos a pensiones ordenados de
acuerdo con la ley, por ningún motivo podrá dejarse de pagar, congelarse o
reducirse el valor de la mesada de las pensiones reconocidas conforme a
derecho".
"Para
adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo
de servicio, las semanas de cotización o el capital necesario, así como las
demás condiciones que señala la ley, sin perjuicio de lo dispuesto para las
pensiones de invalidez y sobrevivencia. Los requisitos y beneficios para
adquirir el derecho a una pensión de invalidez o de sobrevivencia serán los
establecidos por las leyes del Sistema General de Pensiones".
"En
materia pensional se respetarán todos los derechos adquiridos".
"Los
requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, incluidos los de
pensión de vejez por actividades de alto riesgo, serán los establecidos en las
leyes del Sistema General de Pensiones. No podrá dictarse disposición o
invocarse acuerdo alguno para apartarse de lo allí establecido".
"Para
la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre
los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. Ninguna pensión
podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente. Sin embargo, la ley
podrá determinar los casos en que se puedan conceder beneficios económicos
periódicos inferiores al salario mínimo, a personas de escasos recursos
que no cumplan con las condiciones requeridas para tener derecho a una pensión".
"A
partir de la vigencia del presente Acto Legislativo, no habrá regímenes
especiales ni exceptuados, sin perjuicio del aplicable a la fuerza pública, al
Presidente de la República y a lo establecido en los parágrafos del presente
artículo".
"Las
personas cuyo derecho a la pensión se cause a partir de la vigencia del
presente Acto Legislativo no podrán recibir más de trece (13) mesadas
pensionales al año. Se entiende que la pensión se causa cuando se cumplen
todos los requisitos para acceder a ella, aún cuando no se hubiese efectuado el
reconocimiento".
"La
ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones
reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos
establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente
celebrados".
"Parágrafo
1o. A partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a
veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a
recursos de naturaleza pública".
"Parágrafo
2o. A partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no podrán
establecerse en pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos o acto
jurídico alguno, condiciones pensionales diferentes a las establecidas en las
leyes del Sistema General de Pensiones".
"Parágrafo
transitorio 1o. El régimen pensional de los docentes nacionales, nacionalizados
y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial es el
establecido para el Magisterio en las disposiciones legales vigentes con
anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, y lo preceptuado
en el artículo 81 de esta.
Los docentes que se hayan vinculado o se vinculen a partir de la vigencia de la
citada ley, tendrán los derechos de prima media establecidos en las leyes del
Sistema General de Pensiones, en los términos del artículo 81 de la Ley
812 de 2003".
"Parágrafo
transitorio 2o. Sin perjuicio de los derechos adquiridos, el régimen aplicable
a los miembros de la Fuerza Pública y al Presidente de la República, y lo
establecido en los parágrafos del presente artículo, la vigencia de los
regímenes pensionales especiales, los exceptuados, así como cualquier otro
distinto al establecido de manera permanente en las leyes del Sistema General
de Pensiones expirará el 31 de julio del año 2010".
"Parágrafo
transitorio 3o. Las reglas de carácter pensional que rigen a la fecha de
vigencia de este Acto Legislativo contenidas en pactos, convenciones colectivas
de trabajo, laudos o acuerdos válidamente celebrados, se mantendrán por el
término inicialmente estipulado. En los pactos, convenciones o laudos que se
suscriban entre la vigencia de este Acto Legislativo y el 31 de julio de 2010,
no podrán estipularse condiciones pensionales más favorables que las que se
encuentren actualmente vigentes. En todo caso perderán vigencia el 31 de julio
de 2010".
"Parágrafo
transitorio 4o. El régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y
demás normas que desarrollen dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31
de julio de 2010; excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen,
además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de
servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales
se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014".
"Los
requisitos y beneficios pensionales para las personas cobijadas por este
régimen serán los exigidos por el artículo 36 de la Ley
100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen".
"Parágrafo
transitorio 5o. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 140 de la
Ley 100 de 1993 y el Decreto 2090 de
2003, a partir de la entrada en vigencia de este último decreto, a los miembros
del cuerpo de custodia y vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional se les
aplicará el régimen de alto riesgo contemplado en el mismo. A quienes
ingresaron con anterioridad a dicha fecha se aplicará el régimen hasta ese
entonces vigente para dichas personas por razón de los riesgos de su labor,
este es el dispuesto para el efecto por la Ley 32 de 1986, para lo cual deben
haberse cubierto las cotizaciones correspondientes".
"Parágrafo
transitorio 6o. Se exceptúan de lo establecido por el inciso 8o. del presente
artículo, aquellas personas que perciban una pensión igual o inferior a tres
(3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, si la misma se causa antes del
31 de julio de 2011, quienes recibirán catorce (14) mesadas pensionales al
año".
III. LA DEMANDA
Los ciudadanos demandantes
afirman que el Acto Legislativo 01 de 2005, en materia de seguridad social
pensional, incurrió en vicios de competencia por sustitución parcial de la
Carta Política.
Para los demandantes, el Congreso
al regular el Sistema General de Pensiones, atentó contra la estructura
funcional del poder político en el Estado Social de Derechos sustituyendo la
Carta por otra sustancialmente distinta, violando de esta manera el Preámbulo,
y los artículos 1, 3, 4, 5, 113, 116, 121, 150, 228, 230, 241, 243, 374.
También consideran que atentó
contra el principio democrático, el principio de separación funcional del poder
público y la reserva de ley, por haber acudido el Congreso de la República a la
función constituyente para regular asuntos que competen al legislador
ordinario, como son la definición de temas reglamentarios de derechos
económicos y sociales.[3]
Sostienen los demandantes que en
razón del principio democrático, se deja a otras instancias de participación y
deliberación hacer efectivos los postulados y cometidos constitucionales, y que
el ejercicio del poder de reforma está limitado por el constituyente primario,
quien a su vez, asignó la función de desarrollar los principios fundamentales y
la reglamentación del servicio público de seguridad social al legislador
ordinario y no al constituyente derivado. Esto cobija asuntos particulares como
el diseño y administración de las condiciones que rigen las prestaciones por
las situaciones de invalidez, vejez y muerte, la forma como se respaldan desde
el punto de vista económico y actuarial y la extinción de los regímenes
especiales.
Sobre la vulneración al principio
de la reserva de ley dicen:
Esta
delimitación material en la competencia para la creación de normas de rango
constitucional y en el ejercicio de la potestad configurativa asignada
exclusivamente al legislador ordinario, tienen una finalidad esencial cual es
en función del principio constitucional de reserva de ley, el compromiso por la
defensa de contenidos jurídicos materiales y evitar el abuso del poder.
Abuso del
poder que en las normas objeto de la presente demanda no es inocuo ni
irrelevante, por cuanto claro es que los temas relativos a la definición de los
derechos prestacionales de las personas de la tercera edad son objeto de
tensiones por cuanto están de por medio los derechos y garantías
constitucionales mismas, siendo bastante significativo el hecho de que el
ejecutivo y el Congreso promuevan estas iniciativas por vía de reforma
constitucional, cuando el control constitucional de los actos legislativos sólo
está permitido por vicios en su procedimiento, por cuanto el conocimiento de
dicho control se extiende a los vicios materiales tratándose de la función
legislativa que se plasma en las leyes. Evidentemente, realizar como constituyente
derivado lo que está atribuido en forma exclusiva al legislador ordinario, es
pretender evadir el control de constitucionalidad material que está asignado en
defensa de la integridad y supremacía de la Constitución.[4]
También indican que la
competencia del Congreso al reformar la Constitución se encuentra limitada por
el pueblo soberano quien, a través de la Constitución, ha asignado al Congreso,
en ejercicio de sus funciones legislativas exclusivamente, la función de “desarrollar
los postulados fundamentales y la reglamentación del servicio público de la
seguridad social”[5] en virtud de su artículo
48 y señalan apartes de la disposición.
Insisten en que “el principio
de reserva de ley sujeta al legislador a seguir el mandato constitucional para
regular cualquier limitación: 1. del derecho de negociación colectiva o de la
autonomía de la voluntad privada sobre la regulación en materia pensional
(inciso quinto, parágrafo segundo y parágrafo transitorio tercero); 2. limitar
los requisitos para la liquidación de la pensión o señalar topes a las
pensiones (inciso sexto y parágrafo primero); acabar o sostener los regímenes
especiales o exceptuados (inciso séptimo, parágrafo transitorio primero, y
transitorio segundo y transitorio quinto); acabar con la mesada catorce (inciso
octavo y parágrafo transitorio sexto); prescribir la revisión de las pensiones
otorgadas (inciso noveno); acabar con el régimen de transición (parágrafo
transitorio cuarto), todas estas disposiciones normativas que claramente
vulneran la Constitución y que se solicitan retirar del ordenamiento jurídico
fundamental.”[6]
Concluyen que: “el primer
cargo señalando que: se observa por las razones antes expuestas, que el
Congreso al expedir las normas destacadas como inconstitucionales del Acto
Legislativo 01 de 2005, está excediendo su competencia en el ejercicio de la
función constituyente, por cuanto las disposiciones constitucionales señaladas
en el preámbulo y en los artículos 1, 3, 4, 113, 116, 121, 241 y 374,
establecen los principios fundamentales que rigen el marco constitucional de
competencias, tales como el principio democrático, separación de poderes y
principio de reserva de ley, que con el principio de participación política que
hace parte del control material de constitucionalidad de las leyes, son por sí
mismo límite material de competencia a la función constituyente del Congreso,
suficientes para configurar la idoneidad de la demanda.”[7]
Los demandantes consideran que al
introducir cambios a los regímenes pensionales existentes mediante un acto
legislativo, se está sustrayendo un asunto asignado al legislador del posible
control material que haga la Corte Constitucional.
Después de extenderse en
argumentos para demostrar que el principio de la separación de poderes es un
principio fundamental de la Constitución pasa a demostrar que “el Congreso
al regular el Sistema General de Pensiones en ejercicio del poder de reforma de
la Constitución, ejerce una competencia que es del legislador ordinario por
expreso mandato del constituyente primario, evitando el control material de
constitucionalidad.”[8]  Así señalan que:
Trátese del
sistema o del régimen de pensiones, ambos responden a la necesidad de
determinar el diseño y la administración de las condiciones que rigen las
prestaciones por los riesgos de vejez, invalidez o muerte y, en la forma en que
ellas van a estar respaldadas en proyecciones económicas, demográficas,
actuariales, necesarias para tener el capital de cobertura que haga efectivo el
cumplimiento de los principios constitucionales del Sistema, incluido en este
el régimen pensional. Consideraciones estas que debe ser sujeto de estudio y
debate en el escenario de la democracia a cargo del legislador ordinario.
El
ordenamiento constitucional no puede prestarse para definir o modificar las
condiciones que sobre esta materia rigen de manera particular para los
docentes, trabajadores de ECOPETROL, miembros de la fuerza pública, Presidente
de la República, funcionario del INPEC, entre otros. Si bien existe una
preocupación por las difíciles condiciones de equidad determinadas a raíz de
los regímenes especiales, su modificación o extinción no debe ser contemplada
por disposición constitucional, cuando la Seguridad Social está garantizada en
el mismo artículo (inciso segundo), para todos los habitantes como un derecho
irrenunciable, dejando que las regulaciones particulares, sean objeto de una
ley ordinaria o de una ley marco, permisibles al control material de
constitucionalidad sobre las posibles restricciones o limitaciones que puedan
contrariar los mandatos fundamentales.[9]
Consideran que las limitaciones
mencionadas al derecho a la seguridad social para cierto tipo de trabajadores o
de empleados deben ser “objeto de debate que involucre a los entes de
control y participación ciudadana mediante el control material que garantice la
supremacía del ordenamiento supremo cuando ellos estén afectando otros derechos
o principios fundamentales.”[10]
Los demandantes esgrimen un
segundo cargo, que se dirige contra el artículo 1 parcial, así como los
parágrafos 1, 2 y los parágrafos transitorios 2, 3, 4 (inciso primero) y 6 del
artículo primero, del Acto Legislativo 01 de 2005. Dicho cargo plantea la
vulneración del principio de unidad de materia. Para sustentar el cargo
señalan:
La unidad de materia se refiere a la congruencia
temática, causal y finalística de la norma jurídica y a la conexidad del texto
normativo en su integridad, sin que pueda verse la reforma como un texto
normativo aislado al que se incorpora para hacer parte como un todo. Es este el
problema que se plantea con las normas demandadas y que queremos que la
Corporación estudie. Sin pretender abordar un análisis material del contenido
de la reforma, claro es que la conexidad y la unidad de los textos
constitucionales se proclama respecto de los textos reformados, que acá se
demandan, en su relación con los demás preceptos de la Constitución, lo que
exige hacer referencia a sus contenidos temáticos.
Solo que pretendemos que no se confunda con una
revisión de fondo a la que se alude en el auto de inadmisión.
Cómo no hacer referencia al principio o al derecho
universal de la igualdad y a la discriminación que por ley se debe establecer
para garantizar la igualdad material consagrado en el artículo 13, si en el
mismo texto constitucional su artículo 48 lo limita con la reforma? Hasta aquí,
sin ponderar las condiciones particulares de sujeto o caso alguno, esto es, sin
mirar la proporcionalidad y racionalidad de las limitaciones a los regímenes
especiales, exceptuados y convencionales, al tope de las pensiones o a la
pérdida de mesada catorce, solo se hace alusión al hecho de que en el texto
superior, contentivo de los preceptos fundamentales solo deben ser admisibles
reformas que alberguen este marco universal, por cuanto aquellas que solo se
expiden con carácter exceptivo o limitante de otras igualmente
constitucionales, afectan la unidad del texto constitucional y la unidad de
materia de todo acto legislativo, las cuales fueron previstas para ser
desarrollo del legislador ordinario. Con igual alcance y reparo sobre la unidad
de materia, se hace la remisión al derecho a la seguridad social (Art. 48) y de
negociación colectiva (Art. 53), cuando la reforma claramente en el mismo texto
pero ya en el artículo 48 CN, establece excepciones a dichos derechos.
Igual reparo, desde el principio aludido, se observa
de las limitaciones al régimen de transición, respecto de la protección de los
derechos adquiridos, cuando el texto fundamental y el mismo acto legislativo
son reiterativos en la protección de los derechos que hacen parte del titular
por estar satisfechas las condiciones normativas de ley, y cuando el texto del
acto legislativo dispone que el Estado honra y reconoce la deuda pensional
(art. 48 CN.)[11]
IV. INTERVENCIONES
1.
Intervención de la Comisión Colombiana de Juristas.
El señor Carlos Rodríguez Mejía,
dentro de la oportunidad procesal, señaló que “la Comisión Colombiana de
Juristas conjuntamente con la Central Unitaria de Trabajadores, presentamos
ante la H. Corte Constitucional una acción de inconstitucionalidad en contra
del Acto Legislativo 01 de 2005 (expediente D-6440), en los que se expresan los
fundamentos que sujetan la vulneración a la Carta Política”.[12]
Indica que tanto la Comisión Colombiana de Juristas como la CUT coadyuvan la
presente demanda con argumentos que se resumen de la siguiente manera:
El Congreso de la República al
expedir el Acto Legislativo 01 de 2005 desbordó su competencia como reformador
de la Carta, pues dicho acto al restringir el derecho de negociación colectiva
afectó un elemento consustancial del Estado Social del Derecho, y en esa medida
sustituyó parcialmente la Constitución.
Para el interviniente el derecho
de negociación colectiva, vulnerado por el Acto Legislativo, es un “elemento
consustancial al Estado social de derecho”[13], hace parte del bloque
de constitucionalidad y es además norma imperativa del derecho internacional
que no puede ser desconocida por los ordenamientos internos:
Como fue
anunciado, esta demanda considera que el Congreso excedió su competencia al
expedir el Acto Legislativo 01 de 2005 porque algunos de sus apartes
sustituyeron un elemento definitorio e identificador de la Constitución. Tal
sustitución se presentó porque el derecho a la negociación colectiva en
pensiones hace parte de la cláusula de Estado Social de derecho, del bloque de
constitucionalidad y además es parte del derecho internacional imperativo.
(…)
En
consecuencia, el derecho a la negociación colectiva es norma imperativa de ius
cogens, hace parte del bloque de constitucionalidad (art. 93) y es un principio
del derecho internacional aceptado por Colombia (art.9). Por consiguiente su
derogatoria está vedada al Congreso de la República pues implica la sustitución
de un principio fundamental de la Constitución. Su derogatoria, es el caso de
una derogatoria vedada, esto es, una derogatoria en que los aspectos
consustanciales a la Constitución aparentemente quedan en pie –bloque de
constitucionalidad y aceptación de los principios de derecho internacional
aceptados por Colombia-, pero en realidad son derogados al anular sus efectos
jurídicos, no solo en la práctica, sino en el plano normativo constitucional,
generando una transformación del modelo constitucional. Esto es, al prohibir el
derecho de negociación colectiva en el caso de pensiones, se genera un tránsito
de un modelo constitucional que acepta como obligatorias las normas
internacionales de derechos humanos ratificadas por Colombia y que además
tienen jerarquía de ius cogens, hacia un modelo en que el cumplimiento y
verdadera incorporación y armonización en el ámbito interno no sólo no es
posible por no existir las herramientas para viabilizarla, sino que están
prohibidos expresamente en la Constitución.
Así el
desconocimiento de normas que tienen doble condición de ser obligatorias
convencionalmente y por su carácter de ius cogens –además de generar una grave
responsabilidad en el plano internacional por parte del Estado colombiano-
deroga el alcance del principio fundamental de la Constitución que señala que
las relaciones del Estado colombiano se fundan en el respeto de los principios
de derecho internacional, dejándolo sin verdadera fuerza normativa. Por esa vía
también deroga el alcance de la figura del bloque de constitucionalidad.[14]
Respecto del inciso quinto
señalan que “en este fragmento del Acto Legislativo ya es clara la intención
de la norma en torno a la eliminación de la negociación colectiva en materia
pensional. Por eso ha operado una sustitución de la Constitución, pues el
aparte final del texto no permite albergar ninguna duda sobre la imposibilidad
de invocar acuerdos derivados de la negociación colectiva para cambiar lo
establecido en el sistema general de pensiones.[15]
Sobre el inciso séptimo indican
que  éste “establece la prohibición de regímenes especiales en materia
pensional y ello elimina la negociación colectiva en esta materia. Tal
eliminación –y sustitución de la Constitución que acarrea- se presenta debido a
la proscripción de toda posibilidad de un régimen pensional distinto que
pudiera ser el resultado de procesos de negociación entre trabajadores y sus
patronos a pesar de que la normatividad internacional que hace parte del bloque
de constitucionalidad por ser derecho internacional imperativo (artículo 4 del
Convenio 98 de la OIT, del artículo 7 del Convenio 151 y de los artículos 2 y 5
del Convenio 154) y además es un elemento central del Estado social de derecho.”[16]
Respecto del inciso octavo
sostienen que a su vez, dicha norma elimina el derecho a la negociación
colectiva en pensiones pues impide que el número de mensualidades sea un tema a
tratar en las discusiones entre trabajadores y empleadores.
A su vez, explican que el
parágrafo segundo “prohíbe la modificación de condiciones pensionales a
través de mecanismos que pueden ser el resultado de la negociación colectiva,
con lo cual niega valor a cualquier ejercicio de este tipo y vacía de contenidos
un derecho que es considerado fundamental(…)”.[17]
El interviniente extiende las
anteriores consideraciones a los parágrafos transitorios 2 y 3 del Acto
Legislativo 01 de 2005.
2.
Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El ciudadano Carlos Andrés Ortíz
Martínez, en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
presentó escrito de intervención en el cual solicita a la Corte declarar
exequible la norma demandada. En síntesis, estos son sus argumentos:
Luego de remontarse a la
naturaleza del constituyente originario y del poder constituyente derivado, a
fin de determinar la competencia de la Corte Constitucional para conocer sobre
el contenido de los actos legislativos, expresa que la Asamblea Constituyente
determinó que la competencia de la Corte para decidir sobre la exequibilidad de
las reformas constitucionales se límita a los vicios de procedimiento, sin que
le sea posible decidir sobre el contenido material de dichas reformas.
En cuanto al primer cargo -la
sustitución de la Constitución por vulneración al principio de separación de
poderes y el principio de reserva de la ley- sostiene que “lo que pretende el
actor con este planteamiento es tratar de fundamentar como un cargo de
inconstitucionalidad una mera consideración subjetiva sobre la conveniencia de
incluir en un precepto constitucional asuntos que, en criterio del actor,
debían ser contemplados en ley de la republica. Este planteamiento además de no
ser cierto y basarse en meras evaluaciones personales del actor, sólo puede
ameritar, si acaso, un discernimiento sobre técnica legislativa, mas nunca un
debate constitucional sobre la validez misma de la reforma.”
Señala sobre el principio de
reserva de la ley planteado por los demandantes que “la limitación que
impone este principio al legislador se refiere a la posibilidad de delegar en
otras autoridades la regulación de asuntos de su competencia, de tal forma que
no se regulen por vía administrativa asuntos que la Constitución Política ha
considerado, en virtud de su importancia, deben ser tratados, por lo menos,
mediante disposiciones de rango legal. Sin embargo, resulta a todas luces
absurdo considerar que cuando un asunto sobre el cual recae reserva legal de
conformidad con la Constitución Política, no pueda ser contemplado en las
mismas normas constitucionales que por jerarquía normativa se encuentran en un
rango superior al previsto para las normas legales.”[18]
Frente al segundo cargo planteado
–vulneración del principio de unidad de materia- señala que el demandante
pretende, “cobijado en un falso vicio de procedimiento, la comparación
material de la reforma contenida en el acto legislativo 01 de 2005 frente a
disposiciones constitucionales como el artículo 13 que consagra el derecho a la
igualdad, el artículo 53 que consagra las garantías laborales que deben ser
incluida en el estatuto del trabajo y el mismo artículo 48 sobre seguridad
social que precisamente modificó el acto demandado.”[19]
3.     Intervención
del Ministerio de la Protección Social
Mediante escrito presentado el 27
de septiembre de 2006, la ciudadana Alba Valderrama de Peña, obrando en nombre
del Ministerio de la Protección Social, solicita a la Corte que deseche todos
los cargos de inconstitucionalidad, por las siguientes razones:
Opina que la Corte Constitucional
es incompetente para conocer de la demanda contra el Acto Legislativo 01 de
2005, pues ésta no reúne las condiciones señaladas por aquella para ese efecto.
Cita apartes de sentencias dictadas por la Corte para sustentar su opinión.
Señala que en este caso en modo
alguno se presenta una sustitución o destrucción de la Constitución de 1991,
sino una mera modificación de un artículo que, por lo demás, sólo se adiciona,
y que el contenido de dicho artículo no constituye un pilar del Estado
colombiano.
En lo concerniente al primer
cargo, asevera que éste es inepto, “pues no se trata de demostrar que el
Acto atacado hubiera derogado o sustituido la Constitución de 1991, único caso
en el que la Corte Constitucional se ha otorgado la competencia para conocer de
fondo una reforma constitucional, sino de la comparación que los actores hacen
entre el contenido del Acto Legislativo 01 de 2005 y su particular
interpretación de qué debería contener una Constitución.”[20]
Manifiesta que, sobre la
incompetencia del Congreso para regular mediante acto legislativo una materia
que en el sentir de los demandantes le corresponde a la ley, “este
Ministerio no acepta que exista tal diferenciación. El Congreso de la
República, en su función constituyente, de acuerdo con el texto superior, no
está sometido a límite alguno, diferente a los de trámite, con la excepción que
ha creado la Corte Constitucional, en lo que toca a la sustitución de la Constitución.”[21]
Respecto del segundo cargo,
sostiene que se confunde el actor, pues cree que el derecho a la negociación
colectiva es absoluto y no tiene limitaciones, lo cual no es exacto, ya que la
Constitución prevé limitaciones que impone la ley, como lo ha reconocido la
Corte Constitucional.
Argumenta que lo que realmente
incomoda al actor es que “el legislador tenga la facultad de señalar con
carácter general las condiciones y requisitos del sistema de pensiones y que no
se puedan crear privilegios particulares mediante instrumentos diferentes a la
ley, lo cual en nada se aparta de la Constitución de 1991.”[22]
Expresa que el contenido del Acto
Legislativo demandado, esto es, la limitación a la negociación en materia de
pensiones, los topes máximos a las pensiones altas, de 25 o más salarios
mínimos legales mensuales, la eliminación de los regímenes especiales y
exceptuados y la revisión de las pensiones no representan una sustitución de la
Constitución.
Sobre el cargo atinente al
régimen de transición, afirma que éste no se deroga sino que se limita en el
tiempo y que, así mismo, aquel no constituye en sí mismo un derecho adquirido,
sino una expectativa legítima.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
Mediante escrito del 23 de
octubre del año en curso, el doctor Edgardo José Maya Villazón, Procurador
General de la Nación, rindió oportunamente el concepto que ordenan los
numerales 2° y 4° del artículo 242 de la Constitución. En dicho concepto se
solicita a la Corte Constitucional declarar “exequible el Acto Legislativo
01 de 2005 (con excepción de los incisos 1 a 4), en relación con el cargo de
vicio de procedimiento en su formación por falta de competencia del Congreso de
la República para reformar la Constitución en cuanto a temas que pueden ser
objeto de aprobación por vía legal”[23] y declarase inhibida “para
conocer de fondo la presente demanda presentada contra el Acto Legislativo 01
de 2005 (con excepción de los incisos 1 a 4), por ineptitud sustantiva de la
demanda”.[24]
Los argumentos de la Procuraduría
se resumen a continuación:
Respecto del cargo de vicio de
competencia del Congreso para efectuar reformas constitucionales sobre temas
que son de competencia del legislador ordinario, sostiene que el Congreso se
encuentra investido de la competencia para actuar como constituyente derivado y
modificar cualquier disposición vigente:
El poder de
reforma constitucional permite la revisión de todo el contenido de la Carta
Política con el fin de responder a las necesidades de la sociedad en cada
momento histórico. Su única limitante radica en garantizar la vigencia de la
Constitución bajo el entendido de conservar su identidad en su conjunto y desde
una perspectiva material. Esto significa que no resultan procedentes revisiones
al texto superior que sustituyan, subviertan o deroguen el mismo.
(…)
En ese
sentido, resulta procedente que las reformas constitucionales aborden temas
que, en principio, pueden ser aprobados en el ámbito legal (por ejemplo, como
sucedió con algunos de los contenidos del referendo convocado mediante la Ley
796 de 2003), siempre y cuando el tratamiento de dichos asuntos no tengan la
magnitud y trascendencia de sustituir, subvertir o derogar la Constitución
(Sentencia C-740 de 2006).
Por ejemplo,
podría predicarse un cargo de sustitución del orden superior vigente en contra
de la división funcional del poder público si la reforma constitucional atacada
hubiera vaciado la competencia del legislador para desarrollar los temas
pensionales incorporados en la Carta, lo cual no sucedió porque una de las
intenciones del constituyente fue unificar el régimen pensional en las leyes
que desarrollan el Sistema General de Pensiones.
Por tanto, el
Acto Legislativo 01 de 2005 fue aprobado por el Congreso de la República dentro
del ámbito de su competencia para reformar la Constitución Política, no
importando que se haya ocupado de temas que, en principio, pueden ser objeto de
trámite por la vía legal, por lo que la Vista Fiscal solicitará a la Corte
Constitucional declarar la conformidad de la reforma pensional con el orden
superior.[25]
Sobre el segundo cargo, la Vista
Fiscal, plantea que el mismo es inepto ya que  el mismo principio se predica de
la coherencia en la formación de la norma en sí misma. “Esto significa que
los referentes normativos externos no tienen ninguna incidencia en la
determinación de la materia central del proyecto de ley, y por ende, de la ley.”[26]
Así:
Cuando se
trata de formular cargos de inconstitucionalidad contra las leyes por
vulneración del principio referido, lo que se debe demostrar es la inexistencia
de conexidad de la norma cuestionada con el núcleo temático o materia central
de la ley que la contiene. En este evento, el único referente externo que sirve
de control es el mandato constitucional expreso al respecto ya citado.
El principio
de unidad de materia es inmanente a los proyectos de acto legislativo
tramitados por el Congreso de la República (ley 5ª de 1992, artículo 227), y
por ende, a las reformas constitucionales. Este se circunscribe a la reforma de
determinados títulos, capítulos o artículos de la Carta Política.[27]
Por lo tanto, “cualquier cargo
que se formule contra un acto legislativo por vulneración del principio de
unidad de materia debe estar encaminado a demostrar la falta de conexidad del
aparte normativo cuestionado comparándolo con el tema central o núcleo temático
de dicho acto reformatorio. Es un cuestionamiento que se plantea y se resuelve
al interior de la reforma constitucional en si misma considerada y no con base
en el contenido de la Constitución Política que ha sido objeto de reforma.
Cualquier cargo que se
pretenda presentar contra una reforma constitucional por vulneración de la
unidad de materia tomando como núcleo temático no el contenido de la reforma
sino el de la Carta reformada, resulta improcedente por ser contrario al mismo
principio, lo cual obligaría a la Corte Constitucional a inhibirse para conocer
de fondo sobre el mismo.”[28]
Para el Ministerio Público, el
cargo planteado por los demandantes carece de claridad y certeza ya que los
demandantes no plantean el núcleo temático de la norma que ha sido vulnerado
conforme al texto del acto legislativo y de acuerdo al principio de unidad de
materia y además no es cierto ya que se trata de un cargo “producto de la
interpretación errónea de los libelistas encaminada a la búsqueda de un control
material de la reforma pensional por vulneración del principio de igualdad, lo
cual escapa a la competencia concreta asignada a la Corte Constitucional.”[29]
VI. CONSIDERACIONES
1. Competencia
La Corte Constitucional es
competente para conocer de la presente demanda, conforme a lo dispuesto en los
artículos 241, Num. 1, y 379 de la Constitución, por estar dirigida contra una
disposición  que forma parte de un acto legislativo reformatorio de la Carta.
2. Problema Jurídico
La Corte encuentra que los
problemas jurídicos que ha de resolver en esta oportunidad son:
- ¿Incurre el Acto Legislativo 01
de 2005 en una sustitución de la Constitución al regular materias sobre
seguridad social, que en el sentir del demandante deben ser reguladas
exclusivamente mediante la ley, lo que vulnera el principio de separación de
poderes?
- ¿Vulneró el Acto Legislativo 01
de 2005 el principio de unidad de materia por no guardar coherencia con el
derecho a la igualdad, el derecho a la seguridad social y el derecho a la
negociación colectiva?
Para resolver los anteriores
problemas la Corte, primero, reiterará su jurisprudencia sobre los vicios de
competencia en el trámite de actos legislativos por sustitución de la
Constitución. Luego, se aplicarán dichos criterios al caso concreto. Después,
se referirá a la jurisprudencia sobre la vulneración al principio de unidad de
materia respecto de los actos legislativos. Finalmente, verificará si, de
acuerdo a los argumentos planteados por los demandantes, se vulnera dicho
principio.
3. Ausencia de caducidad de la acción pública de
inconstitucionalidad
De conformidad con lo dispuesto
en el Art. 379 superior, la acción pública contra los actos reformatorios de la
Constitución sólo procederá dentro del año siguiente a su promulgación.
En el presente caso el Acto Legislativo 01 de 2005 fue publicado en el
Diario Oficial No. 45980 de 25 de Julio de 2005.  La demanda D-6295 fue
instaurada el 21 de julio de 2006, es decir dentro del término de caducidad
establecido en el artículo 379 de la Carta.
4.     Reiteración de
jurisprudencia sobre los vicios de competencia por sustitución de la
Constitución en el trámite de Actos Legislativos.
En la presente oportunidad, los
demandantes acusan algunos segmentos normativos del Acto Legislativo 01 de
2005, porque en su sentir el Congreso de la República al incorporar su
contenido al artículo 48 de la Constitución Política, reguló materias que no le
correspondían como constituyente derivado sino que corresponden a la regulación
legal como lo es el sistema de seguridad social, y por lo tanto se vulneró el
principio de separación de poderes.
De acuerdo a lo establecido por el
artículo 241-1 de la Constitución y en armonía con la jurisprudencia de la
Corte Constitucional no es posible ejercer la revisión de constitucionalidad de
un Acto Legislativo por su contenido material. Su competencia se limita
exclusivamente a conocer de la posible inconstitucionalidad por vicios de
procedimiento en su formación. Sin embargo, la Corte ha admitido que es posible
la revisión de un Acto Legislativo cuando dicho acto comprenda una sustitución
de la Constitución. En la sentencia C-551 de 2003[30]
que revisó la Ley 796 de 2003 mediante la cual se convocaba a un referendo, la
Corte dijo que el poder de reforma de la Constitución del Congreso se encuentra
limitado por lo que no es posible la sustitución, derogación o subversión de la
Constitución por parte del Congreso. Al respecto se dijo en la sentencia:
“El Constituyente derivado no tiene entonces
competencia para destruir la Constitución. El acto constituyente establece el
orden jurídico y por ello, cualquier poder de reforma que el constituyente
reconozca únicamente se limita a una revisión. El poder de reforma, que es
poder constituido, no está, por lo tanto, autorizado, para la derogación o
sustitución de la Constitución de la cual deriva su competencia. El poder
constituido no puede, en otras palabras, arrogarse funciones propias del poder
constituyente, y por ello no puede llevar a cabo una sustitución de la
Constitución, no sólo por cuanto se estaría erigiendo en poder constituyente
originario sino además porque estaría minando las bases de su propia
competencia.”[31]
En la sentencia C-1040 de 2005[32]
la Corte sintetizó los criterios sentados por la jurisprudencia en cuanto al
concepto de sustitución de la Constitución. Dijo:
a.
Que el poder de reforma definido por la Constitución colombiana está
sujeto a límites competenciales.
b.
Que por virtud de esos límites competenciales el poder de reforma puede
reformar la constitución, pero no puede sustituirla por otra integralmente
distinta u opuesta.
c.
Que para establecer si una determinada reforma a la Constitución es, en
realidad, una sustitución de la misma, es preciso tener en cuenta los
principios y valores del ordenamiento constitucional que le dan su identidad.
d.
Que la Constitución no contiene cláusulas pétreas ni principios
intangibles y que, por consiguiente, todos sus preceptos son susceptibles de
reforma por el procedimiento previsto  para ello.
e.
Que el poder de reforma no puede, sin embargo, derogar, subvertir o
sustituir en su integridad la Constitución.
f.
Que sólo el constituyente primario tendría la posibilidad de producir
una tal sustitución[33].
De acuerdo a la jurisprudencia de
la Corte se ha establecido que una demanda que plantee la sustitución de la
Constitución mediante un Acto Legislativo para cumplir con los requisitos
establecidos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991,[34]
debe sustentar plenamente en qué consiste dicha sustitución.[35]
Al respecto la Corte ha dicho lo siguiente:
“Ahora
bien, el hecho de que el control jurisdiccional ejercido por la Corte se
despliegue en los términos indicados por la jurisprudencia significa que en una
demanda por sustitución constitucional contra una reforma constitucional el
actor debe sustentar plenamente en qué consiste la sustitución denunciada. No
le basta, por tanto, afirmar que con la modificación de una disposición en
concreto se sustituyó o se derogó la Constitución precedente, sino que debe
justificar, con argumentos suficientes, que tal cambio implica la abrogación de
la Constitución vigente.
La Corte
reconoce que la carga argumentativa se incrementa considerablemente cuando se
trata de descalificar una reforma constitucional por considerarla constitutiva
de sustitución constitucional. No obstante, la Corte acepta que dicha exigencia
es necesaria si se tiene en cuenta la magnitud de la pretensión, la
trascendencia de la decisión de la Corte, el compromiso del principio
democrático y la naturaleza misma de las disposiciones que se cotejan.”[36]
En el mismo sentido en la
sentencia C-153 de 2007,[37] que también conoció de una
demanda contra el Acto Legislativo 01 de 2005, se dijo al respecto:
“(E)l
ciudadano que instaure una acción pública de inconstitucionalidad contra la
totalidad de un Acto Legislativo, o una parte del mismo, no puede plantearle a
la Corte que realice un examen material sobre las disposiciones
constitucionales por violar otras normas de la Constitución. (…) En este caso,
la carga para el demandante consiste en plantear cargos de inconstitucionalidad
relacionados con el desbordamiento del poder de reforma del Congreso. En otras
palabras, el actor debe demostrar de manera concreta, clara, específica y
suficiente que la modificación introducida al texto de la Constitución de 1991
no es una reforma sino que se está ante una sustitución de la misma.
(…) la
exigencia que la Corte le hace al ciudadano de estructurar al menos un
verdadero cargo de inconstitucionalidad en los casos en que éste considere que
el Congreso de la República se extralimitó en el ejercicio de sus competencias
al reformar la Constitución, es consonante no sólo con el carácter rogado que
tiene la jurisdicción constitucional en estos casos, sino con los mínimos
requisitos exigidos por el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 a fin de que la
Corte pueda centrar adecuadamente el examen constitucional correspondiente,
permitiendo también a los intervinientes y al Procurador General de la Nación,
el pronunciamiento, el pronunciamiento sobre problemas jurídicos concretos[38].
(…)
9. En virtud
de los argumentos expuestos, frente a una demanda como la que se estudia y con
el fin de garantizar (1) el límite al poder de reforma sin dar lugar a un
injustificado subjetivismos judicial que bloquee de manera ilegítima los
cambios y transformaciones constitucionales y, (2) la existencia de una
verdadera controversia constitucional sobre la presunta sustitución, la Corte
debe asegurarse que el cargo se encuentre suficientemente estructurado. Para
ello, como acaba de ser mencionado, debe exigir que el demandante demuestre de
manera clara, suficiente, concreta y específica, que ha existido una verdadera
sustitución de la Constitución. De esta manera la Corte debe evitar que so
pretexto de un juicio de sustitución se adopte una decisión de fondo sobre una
demanda que, en realidad, este solicitando un control material de una reforma
constitucional respecto de otras normas constitucionales o de tratados de
derechos humanos.”[39]
Los demandantes plantean que el
Acto Legislativo 01 de 2005 sustituyó la Constitución por vulnerar el principio
de separación de poderes ya que el acto demandado regula materias, que para los
demandantes, corresponden exclusivamente a la regulación legal.
Pasa la Corte a revisar el cargo
de sustitución de la Constitución propuesto por los demandantes.
5. Inhibición por ineptitud
sustantiva de la demanda.
El primer cargo de los
demandantes, como se señaló, establece la sustitución de la Constitución por
vulneración del principio democrático, la separación de poderes y el principio de
reserva de ley ya que el Congreso se extralimitó en su competencia como
reformador de la Constitución. El argumento busca desvirtuar la legitimidad de
la reforma, en lo acusado, en razón a un abuso de competencia del Congreso ya
que el contenido material de la reforma es incompatible con los mencionados
principios al regular el régimen general de pensiones, función atribuida al
Congreso como creador de leyes y no como “constituyente derivado”. Por lo
tanto, la estructura del cargo se refiere a la falta de competencia del
Congreso para regular mediante acto legislativo materias que corresponden a la
ley, lo que en su sentir sustituye la Constitución.[40]
Una revisión detallada de los
argumentos de los demandantes muestra que éstos no plantean una sustitución de
la Constitución, sino un desacuerdo con el contenido de la reforma y con la
imposibilidad de la Corte de ejercer un control material.
Como se reseñó en el acápite 4 de
esta providencia la Corte Constitucional solo es competente para conocer de
cargos de inconstitucionalidad contra Actos Legislativos que planteen un vicio
de competencia por sustitución de la Constitución, cargo que debe cumplir con
los requisitos establecidos en la jurisprudencia.
Los cargos planteados por los
demandantes no cumplen con la carga establecida por la jurisprudencia para
configurar un cargo de sustitución de la Constitución, puesto que esgrimen
argumentos para que la Corte ejerza un control material del Acto Legislativo
acusado. Es más, la vulneración al principio democrático y al principio de
separación de poderes, que para los demandantes configura una sustitución de la
Constitución, parte de la premisa de que la materia regulada por la reforma se
refiere a temas que se encuentran reservados por una norma constitucional
intangible y absoluta para ser regulados mediante ley por el mismo Congreso.
Sin embargo, los demandantes no muestran como los principios mencionados han
sido sustituidos por otros integralmente diferentes  ni opuestos.
El demandante funda la
vulneración al principio de reserva de ley en su descontento por la
imposibilidad de que lo regulado por el acto legislativo pueda ser objeto de
una revisión material por la Corte Constitucional[41]. Sin embargo, no señalan
cuál es la disposición de la Constitución que establece una reserva sobre el
tema de tal forma que le este vedado al Congreso regularla por medio de un acto
legislativo. Por lo tanto el argumento carece de pertinencia.
Lo que han planteado los
demandantes es que el hecho de que el Congreso hubiera realizado una reforma
constitucional sobre un tema determinado que, por ende, no puede ser controlado
materialmente por la Corte Constitucional vulnera los principios
constitucionales por ellos mencionados, pero no muestran que los abroga,
sustituye o reemplaza por otros integralmente diferentes u opuestos. Así, los
argumentos de los demandantes no cumplen con la carga establecida por la
jurisprudencia para plantear un cargo de  sustitución de la Constitución. En
realidad invitan a la Corte a ejercer un control material del Acto Legislativo.
Por lo tanto, la Corte se declarará inhibida de conocer el cargo de fondo por
ineptitud sustantiva de la demanda.
El segundo cargo de los
demandantes plantea la vulneración del principio de unidad de materia por no
guardar el Acto Legislativo acusado[42] coherencia con el resto
de la Carta ya que sus disposiciones no respetan el derecho a la igualdad
material, el derecho a la seguridad social y el derecho a la negociación
colectiva. Este argumento plantea un cargo por violación de estos principios,
respecto del cual caben las mismas consideraciones anteriores. En efecto el
argumento invita a efectuar un control material del nuevo artículo 48 a la luz
del artículo 13 y de otros artículos de la Carta. Por lo tanto, respecto del
mismo procede la inhibición.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
DECLARARSE INHIBIDA de
conocer de los cargos por sustitución parcial de la Constitución contra los
segmentos normativos impugnados del artículo 1° del Acto Legislativo 01 de
2005  “Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política”.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
AUSENTE CON PERMISO
MANUEL JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY
CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA
PINILLA
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS
HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C-216 DE 2007
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA
CONSTITUCIONAL POR VICIOS DE COMPETENCIA-Implica un control de contenido (Aclaración de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR SUSTITUCION DE LA
CONSTITUCION-Incompetencia de la
Corte Constitucional (Aclaración de voto)
Referencia:
expediente D-6436
Demanda de
inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo No.01 de 2005, “Por el cual
se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política”.
Demandantes:
Alba Luz Jojoa Uribe, Carlos Mario Cardona Ríos, Juan Camilo Pulgarín Aguilar y
Luz Deysi Vásquez David.
Magistrado
Ponente
Dr. MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
En la parte resolutiva de
este fallo la Sala Plena se declaró inhibida para proferir un fallo de mérito
en relación con el Acto Legislativo 01 de 2005 por ineptitud sustancial de la
demanda. Sostiene la mayoría que los cargos planteados por los demandantes no
cumplen con la carga argumentativa exigida por la jurisprudencia para
configurar un cargo de sustitución de la Constitución, pues realmente versan
sobre supuestos vicios materiales de la reforma por trasgresión de cláusulas y
principios constitucionales intangibles.
Si bien comparto la decisión
adoptada considero necesario aclarar mi voto en lo que se refiere a la
competencia de la Corte Constitucional para conocer de las demandas sobre
pretendidos vicios de competencia en que incurra el Congreso en la aprobación
de un acto legislativo y para realizar el así denominado “control de
sustitución de la Constitución”, pues estas figuras implican realmente un control
material de las reformas constitucionales, como he sostenido en ocasiones
anteriores, especialmente en el salvamento de voto a la sentencia C-1040 de
2005, por lo tanto esta modalidad de examen también escapa del ámbito de
competencias de esta Corporación.
Fecha ut supra,
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ACLARACIÓN
DE VOTO DEL MAGISTRADO
NILSON
PINILLA PINILLA
A
LA SENTENCIA C-216/07
Referencia:
Expediente D-6436
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 1° (parcial) del Acto Legislativo 01 de
2005, “Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política”.
Magistrado
Ponente:
MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA.
Aun cuando comparto
la decisión tomada por la Corte en la parte resolutiva de la sentencia C-216 de
2007, en el sentido de inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo, me aparto
de las consideraciones expuestas por la mayoría sobre la competencia de esta
corporación para conocer de una demanda por supuesta sustitución de la
Constitución, cuya ineptitud formal dio lugar en el presente caso a la referida
inhibición, pues conservo dudas de que este tribunal se encuentre facultado
constitucionalmente para conocer de esa clase de acciones, por las razones que
he expuesto con anterioridad, a las cuales me remito (Cfr. aclaración de voto
frente al Auto-283 de octubre 11 de 2006).
Con todo respeto,
Fecha ut supra
NILSON PINILLA
PINILLA
[1] Ver entre otras las sentencias: C-543 de 1998 MP: Carlos
Gaviria Díaz, C-208 de 2005 MP: Clara Inés Vargas Hernández,  C-242 de 2005 MP: Álvaro Tafur Galvis.
[2] Corregido mediante el Decreto 2576 de 2005, publicado en el Diario Oficial No. 45.984 de 29 de julio de
2005, "Por el cual se corrige un yerro en el título del Acto
Legislativo número 01 de 2005, “por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política” eliminando las
palabras “PROYECTO DE” y “Segunda Vuelta”.
[3] (Folio 55, C.1). “La organización política
del Estado como República unitaria, democrática participativa y pluralista,
esta siendo vulnerada por las normas demandadas, por cuento estas son las bases
que irradian todo le ordenamiento constitucional. De ellas se desprende la
organización y definición de competencias que en la parte orgánica se asigna de
manera privativa a los diferentes órganos o ramas del poder público (artículo
113 CN). En el artículo 114 se deposita en el legislador representado por el
Congreso de l República, la competencia para reformar la Constitución (función
constituyente secundaria) y para hacer las leyes (función legislativa).
Ambas
radicadas en la misma autoridad, son esencialmente diferentes desde el punto de
vista material y desde el control que se permite de las mimas. La función
constituyente y la función legislativa definen el ordenamiento jurídico en ámbitos
de poder de configuración normativa de distinta categoría y jerarquía, siendo
preciso que ambas se ejerzan para el objeto que el constituyente primario les
ha asignado. Por lo tanto, no se podrá permitir que se acuda a la función
constituyente para realizar aquello que corresponde al legislador ordinario,
por cuanto esta injerencia indebida en los asuntos del poder legislativo, o el
ejercicio de la función constituyente para definir los temas reglamentarios de
derechos sociales y económicos, tal como se ejerce en las normas demandadas,
contrario al principio democrático (preámbulo y art.-1 CN).”
[4] Folio 57, C.1.
[5] Folio 57, C.1.
[6] Folio 58, C.1.
[7] Folio 59, C.1.
[8] Folio 67, C.1.
[9] Folio 68, C.1.
[10] Folio 69, C.1.
[11] Folios 71-72.
[12] Folio 88, C.1.
[13] Folio 94, C.1
[14] Folio 98,  123- 124, C.1.
[15] Folio 126, C.1.
[16] Folio 127, C.1.
[17] Folio 128, C.1
[18] Folio 158, C.1.
[19] Folio 159, C.1.
[20] Folio 171, C.1.
[21] Folio 171, C.1.
[22] Folio 172, C.1.
[23] Folio 238, C.1.
[24] Folio 238, C.1.
[25] Folio 233, C.1.
[26] Folio 234, C.1.
[27] Folios 234-235, C.1.
[28] Folios 235-236, C.1.
[29] Folios 235-236, C.1.
[30] Sentencia C-553 de 2003 MP: Eduardo Montealegre Lynett.
[31] Sentencia C-551 de 2003 MP. Eduardo Montealegre Lynett.
[32] Sentencia C-1040 de 2005 MP: Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil,
Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis,
Clara Inés Vargas Hernández.
[33] Sentencia C-1040 de 2005 MP: Manuel José Cepeda Espinosa,
Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto,
Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández.
Todas las anteriores reglas
jurisprudenciales fueron reiteradas por la Corte en las sentencias C-1200 de
2003, C-970 y C-971 de 2004.
[34] En la sentencia C-1052 de 2001, la Corte
sintetizó en qué consisten estos requisitos así:
"La claridad de la demanda es un requisito indispensable para
establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el
carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general],
releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica
sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto
Fundamental”, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la
argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las
justificaciones en las que se basa.
Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos de
inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una
proposición jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una] deducida
por el actor, o implícita” e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo
caso, no son el objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto
constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir
de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere,
entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes,
que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la
inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”.
De otra parte, las razones son específicas si definen con claridad la
manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a
través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto
contra la norma demandada”. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la
necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y
verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución
Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad
a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y
globales” que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones
que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se
desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad.
La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se
exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el
reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional,
es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se
expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son
inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones
puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar
puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en realidad no está
acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública
para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de
la disposición en un caso específico”; tampoco prosperarán las acusaciones que
fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia,
calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa” a partir de una
valoración parcial de sus efectos.
Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la demanda
de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de
todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para
iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de
reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se
tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su
vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que
supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la
fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas
sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del
razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a
la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al
magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una
duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera
que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de
constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento
por parte de la Corte Constitucional".
[35] Sobre el tema también se puede consultar la
sentencia C-970 de 2004 en la que la Corte concluyó que las disposiciones del
Acto Legislativo por medio de las cuales se conferían facultades
extraordinarias al Gobierno para que, de manera supletoria, expidiese la normas
con fuerza de ley necesarias para la puesta en marcha del sistema acusatorio
introducido en la reforma, no podían tenerse como una sustitución de
Constitución. También se puede revisar la sentencia C-971 de 2003 en la que se
llega a la misma conclusión en relación con la habilitación contenida en el
Acto Legislativo No. 01 de 2003  para que el Presidente de la República, si
oportunamente no lo hiciere el Congreso, adoptase mediante decreto con fuerza
de ley las normas electorales que desarrollen el artículo 109 constitucional
sobre financiación de partidos y campañas políticas antes de la realización de
las elecciones departamentales y municipales subsiguientes a la reforma.
[36] Sentencia C-1124 de 2004 MP: Marco Gerardo Monroy Cabra. La
sentencia revisó la demanda de inconstitucionalidad contra el inciso
primero del parágrafo transitorio 1º del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de
2003.
[37] Sentencia C-153 de 2007 MP: Jaime Córdoba Triviño. SV: Jaime
Araujo Rentaría. AC Nilson Pinilla Pinilla, Humberto Sierra Porto.
[38] Sobre el tema también se puede consultar la sentencia C-970 de
2004 en la que la Corte concluyó que las disposiciones del Acto Legislativo por
medio de las cuales se conferían facultades extraordinarias al Gobierno para
que, de manera supletoria, expidiese las normas con fuerzas de ley necesarias
para la puesta en marcha del sistema acusatorio introducido en la reforma, no
podían tenerse como una sustitución de Constitución. También se puede revisar
la sentencia C-971 de 2003 en la que se llega a la misma conclusión en relación
con la habilitación contenida en el Acto Legislativo No. 01 de 2003 para que el
Presidente de la República, si oportunamente lo hiciere el Congreso, adoptase
mediante decreto con fuerza de ley las normas electorales que desarrollen el
artículo 109 constitucional sobre financiación de partidos y campañas políticas
antes de la realización de las elecciones departamentales y municipales
subsiguientes a la reforma.
[39] Sentencia C-153 de 2007 MP: Jaime Córdoba Triviño. SV: Jaime
Araujo Rentaría. AC Nilson Pinilla Pinilla, Humberto Sierra Porto.
[40] Folios 54-55, 59. Sin que el constituyente
primario haya previsto abrogarse esta facultad (-reglamentar el derecho a la
seguridad social en pensiones-) cuando trató sobre el derecho a la seguridad
social, previniendo y asignando esta tarea al legislador en ejercicio de la
potestad configurativa, el constituyente derivado va más allá, y antes que
reformar la Carta en los precisos términos de la función constituyente, aboca
conocimiento en sede constitucional, y por vía del poder de reforma, adelanta
las medidas que en principio solo corresponden al titular de la potestad
legislativa.
Las normas
descritas objeto de la presente demanda, en este primer cargo, vulneran la
estructura funcional del poder público, asignada por el constituyente primario,
como un elemento definitorio del Estado Social de Derecho en el preámbulo y el
artículo 1 de la Carta Política. En dichos preceptos constitucionales se
definen los principios fundamentales que establecen la razón de ser del Estado,
sus fundamentos y fines esenciales, así como los elementos estructurales y
funcionales de la organización política, hasta el punto que de alterarse esta
concepción política jurídica de nuestro ordenamiento, el Estado mismo cambia o
se sustituye por otro diferente, no compatible con el ordenamiento fundamental.
(…)
Con el cargo
primero elevado en la presente acción, se observa por las razones antes
expuestas, que el Congreso al expedir las normas destacadas como
inconstitucionales del Acto Legislativo 01 de 2005, está excediendo su
competencia en el ejercicio de la función constituyente, por cuanto las
disposiciones constitucionales señaladas en el preámbulo y en los artículos 1,
3, 4, 113, 114, 116, 121, 241 y 374, establecen los principios fundamentales
que rigen el marco constitucional de competencias tales como el principio
democrático, separación de poderes y principio de reserva de ley, que con el
principio de participación política que hace parte del control material de
constitucionalidad de las leyes, son por sí mismo límite material de
competencia a la función constituyente del Congreso, suficientes para
configurar la idoneidad de la demanda.”
[41] Folios 57, 59, C.1. “Abuso del poder
que en las normas objeto de la presente demanda no es inocuo ni irrelevante,
por cuanto claro es que los temas relativos a la definición de los derechos
prestacionales de las personas de la tercera edad son objeto de tensiones por
cuanto están de por medio los derechos y garantías constitucionales mismas,
siendo bastante significativo el hecho de que el ejecutivo y el Congreso
promuevan estas iniciativas por vía de reforma constitucional, cuando el
control constitucional de los actos legislativos sólo está permitido por vicios
en su procedimiento, por cuanto el conocimiento de dicho control se extiende a
los vicios materiales tratándose de la función legislativa que se plasma en las
leyes. Evidentemente, realizar como constituyente derivado lo que está
atribuido en forma exclusiva al legislador ordinario, es pretender evadir el
control de constitucionalidad material que está asignado en defensa de la
integridad y supremacía de la Constitución..
(…)
Se
observa por las razones antes expuestas, que el Congreso al expedir las normas
destacadas como inconstitucionales del Acto Legislativo 01 de 2005, está
excediendo su competencia en el ejercicio de la función constituyente, por
cuanto las disposiciones constitucionales señaladas en el preámbulo y en los
artículos 1, 3, 4, 113, 116, 121, 241 y 374, establecen los principios
fundamentales que rigen el marco constitucional de competencias, tales como el
principio democrático, separación de poderes y principio de reserva de ley, que
con el principio de participación política que hace parte del control material
de constitucionalidad de las leyes, son por sí mismo límite material de
competencia a la función constituyente del Congreso, suficientes para
configurar la idoneidad de la demanda.”
[42] El cargo se dirige contra el artículo 1 parcial, así como los parágrafos
1, 2 y los parágrafos transitorios 2, 3, 4 (inciso primero) y 6 del artículo
primero, del Acto Legislativo 01 de 2005