C-068-96
Sentencia No
Sentencia No.
C-068/96
REGIMEN LABORAL
EN TELECOM
La
reestructuración de la empresa, no implicó modificación del régimen
prestacional de los servidores de TELECOM contenido en el decreto 2201 de 1987,
el cual se encontraba vigente cuando aquélla se produjo. Por consiguiente,
tanto a los empleados públicos como a los trabajadores oficiales de dicha
empresa les es aplicable dicho régimen, sin perjuicio de que con respecto a
estos últimos pueda ser modificado favorablemente, mediante la celebración de
convenciones colectivas.
CESANTIAS DE
EMPLEADOS DE TELECOM
El sistema de
reconocimiento y pago de las cesantías de los empleados de TELECOM, no puede
considerarse desigual con respecto a los trabajadores particulares, porque los
beneficios que reciben sus servidores por los programas de vivienda que esta
entidad adelanta, más los intereses que se reconocen a las cesantías, compensa
el posible rendimiento financiero que pueden obtener con el depósito de
aquéllas en los fondos privados de cesantías, sobre todo, si se tiene en cuenta
que cuando deseen adquirir vivienda, encontrándose afiliados a estos fondos,
deben acudir al sistema de financiación de las corporaciones de ahorro y
vivienda que es mucho mas oneroso que el que ofrece dicha entidad en desarrollo
de los referidos programas.
Ref.: Expediente: D-1034.
Norma Demandada:
Decreto 2201 de 1987
Artículo 2° literal b.
Demandante:
Jaime Sierra.
Magistrado
Ponente:
Dr. ANTONIO
BARRERA CARBONELL.
Aprobada en Santafé
de Bogotá, D.C., a los veintidós (22) días del mes de febrero de  mil
novecientos noventa y seis (1996).
I. ANTECEDENTES.
Cumplidos los trámites
propios del proceso a que da origen la acción pública de inconstitucionalidad,
la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a adoptar la decisión
correspondiente, en relación con la demanda presentada por el ciudadano Jaime
Sierra contra el literal b) del artículo 2° del Decreto 2201 de 1987.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA.
Se transcriben a continuación los apartes pertinentes
del art. 2o. del decreto 2201 de 1987, resaltando en negrilla el aparte de
dicha norma que se acusa:
Decreto 2201 de 1987
(Noviembre 19)
"Por el cual se
recogen y codifican los auxilios, primas, bonificaciones, sobrerremuneraciones,
subsidios, servicio médico, seguros y régimen de pensiones de los empleados de
la Empresa Nacional de Telecomunicaciones".
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de las
facultades que le confiere la ley 4a. de enero 21 de 1987
DECRETA:
ARTICULO 2°. DE LOS
AUXILIOS.
TELECOM reconoce y
paga a sus empleados los siguientes auxilios monetarios:
(...)
B. AUXILIO DE
CESANTIA.
Equivale a un (1)
mes de salario por cada año de servicio o parte proporcional por fracción de
año. Se liquida anualmente con fecha 31 de diciembre y se acumula con los
intereses del 12 % anual sobre saldos.
Se paga en el
momento de la desvinculación del empleado o en forma anticipada para destinarlo
a compra de vivienda o de lote para edificarla, mejora o construcción de
vivienda, amortización de obligaciones hipotecarias que pesen sobre la misma y
cancelación del impuesto predial y de valoración.
III. FUNDAMENTOS
DE LA DEMANDA.
Invocando la
violación de los arts. 2, 13,  53 y 58 de la Constitución y de algunas normas
de las leyes 52 de 1975, 50 de 1990 y 100 de 1993, el demandante solicita la
declaración de inexequibilidad de la norma que regula el auxilio de cesantía
para los empleados públicos,  trabajadores y empleados de TELECOM, con
fundamento en las siguientes consideraciones:
"EL literal B
del artículo 2o. del Decreto 2201 del 19 de 1987 (sic); viola el artículo 13 de
la Constitución Nacional, por cuanto TELECOM al acumular las cesantías y los
intereses sobre la misma, priva a sus trabajadores de una rentabilidad sobre
unos dineros causados, conllevando a una devaluación continua, si tenemos en cuenta
que la economía colombiana es galopante, nuestra moneda cada día está en
decreciente rendimiento, por lo tanto los Trabajadores Oficiales de TELECOM
están en desigualdad ante la Ley, no gozan de los mismos beneficios de los
demás trabajadores colombianos, existe discriminación, no existe igualdad real
ni objetiva".
"Viola el
artículo 58 de la Constitución Nacional, por cuanto las cesantías y los
intereses sobre las mismas, una vez adquirido el derecho, es una propiedad
privada, de libre disposición, que no puede ser desconocido ni vulnerado, la
Ley 52 de 1975 estableció que anualmente se debían entregar los intereses sobre
las cesantías, la Ley 50 de 1990 reglamentó, y por qué no decirlo, ratificó,
que los intereses deben cancelarse a los trabajadores en los primeros quince
días del mes de febrero, además con la creación de los Fondos de Cesantías, al
recibir las cesantías pagan un rendimiento no están sufriendo la devaluación
cuando no cumple la Ley".
".....el
literal B del artículo 2o. del Decreto 2201/87 fuera de ser ilegal y
discriminatorio por ir contra los derechos adquiridos de los trabajadores de
TELECOM, es contrario a los preceptos normativos de la Constitución Política de
Colombia, artículos 2o. y 53, existiendo un enriquecimiento sin justa causa de
la Empresa Nacional de Telecomunicaciones con un patrimonio que es de los
trabajadores".
IV. INTERVENCION
DE LA EMPRESA NACIONAL DE TELECOMUNICACIONES "TELECOM".
La ciudadana Martha
Amelia González Pérez intervino en el proceso en favor de la Empresa Nacional
de Telecomunicaciones "TELECOM" para defender la constitucionalidad
de la norma acusada. Los argumentos expuestos por dicho interviniente se
resumen de la siguiente manera:
Las normas de la ley 50 de 1990 y del
decreto 1063 de 1991, que modificaron el régimen de cesantías para los
trabajadores particulares y crearon las sociedades administradoras de fondos de
cesantías no son aplicables a los empleados públicos y trabajadores oficiales
de TELECOM, de conformidad con el art. 4o. del Código Sustantivo del Trabajo
que expresamente excluye de su regulación las relaciones de trabajo entre la
administración pública y los trabajadores de ferrocarriles, empresa, obras
públicas y demás servidores del Estado.
Mediante el decreto
3118 de 1968 se creó el Fondo Nacional del Ahorro, cuyos recursos se
constituyen  con las cesantías de los empleados públicos y trabajadores
oficiales que se liquiden y consignen en el Fondo (art. 1°, lit. a) ibídem).
Por lo tanto, debían ser entregadas en éste las cesantías de los empleados
públicos y trabajadores ofíciales de la administración central y
descentralizado del orden nacional, con algunas excepciones.
Teniendo en cuenta
que TELECOM adelantaba programas de vivienda para sus empleados y trabajadores,
el Fondo Nacional del Ahorro con fundamento en el art. 7°, lit. j del referido
decreto, lo exoneró de la obligación  de consignar las cesantías de sus
servidores.
".....el
régimen prestacional y salarial de los empleados de TELECOM, hasta la fecha de
expedición del decreto 2123/92, se regulaba por estatutos especiales, dictados
por el señor Presidente de la República, en uso de las atribuciones a que no
hemos venido refiriendo (decreto 2201 de 1987); por otra parte, el decreto
2201/97, podría pensarse que dejó de regir al cambiar la entidad de categoría
jurídica, al transformarse en empresa industrial y comercial del Estado. Cosa
distinta, es que el decreto 2123/92, estableciera en el art. 7° inciso final
"que la reestructuración de la empresa no afecta el régimen salarial,
prestacional y asistencial vigente de los empleados vinculados a
TELECOM....."
Al convertirse dicha
entidad en empresa industrial y comercial del Estado se dio vía libre a la
celebración de convenciones colectivas para regular las relaciones de trabajo
con sus trabajadores oficiales, como evidentemente ocurrió con la convención
acordada entre TELECOM y su sindicato, con vigencia entre el 1 de enero de 1994
y el 31 de diciembre de 1995.
Conforme a lo
expuesto se establece que a los empleados públicos de TELECOM se les aplica,
para efectos de la liquidación del auxilio de cesantía las normas de los
decretos 3118 de 1968 y 2201 de 1987; a sus trabajadores oficiales igualmente
se les aplican las disposiciones de éste último, sin perjuicio de que la convención
señale normas mas favorables.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El director del
Ministerio Público rindió el correspondiente concepto, según oficio N° 742 de
septiembre 18 de 1995 y solicitó a la Corte declarar exequible la norma
demandada, con fundamento en los siguientes argumentos que se sintetizan así:
La Empresa Nacional
de Telecomunicaciones "TELECOM" se transformó en una empresa
industrial y comercial del Estado, por medio del decreto 2123 de 1992,
"sin que por tal hecho se afectara el régimen salarial prestacional
vigente para los empleados vinculados con  anterioridad a su
reestructuración".
El régimen de
personal de dicha entidad está informado por una regla general, según la cual,
sus servidores son trabajadores oficiales y excepcionalmente empleados
públicos, de acuerdo con  lo previsto en el inciso 2o. del artículo 5o. del
decreto 3135 de 1968, en concordancia con los artículos 1o. y 3o. del decreto
1848 de 1969 y 3o. del decreto  1950 de 1973.
Con la sentencia
proferida por el Consejo de Estado el 27 de julio de 1977, que declaró la
nulidad de algunas expresiones del artículo 6° del decreto 1848 de 1969, quedó
claro que el régimen jurídico aplicable a los trabajadores oficiales no es la
parte individual que regula la relación de trabajo, prevista en el Código
Sustantivo del Trabajo, sino las disposiciones especiales sobre la materia,
entre otras,  la ley 6° de 1945 y su decreto reglamentario 2127/45; el referido
código sólo rige para los empleados de TELECOM en lo atinente a la parte
colectiva. En cuanto al auxilio de cesantía les es aplicable el decreto  3118
de 1968.
"El régimen
especial en el que se ubica la disposición acusada, en punto a la materia del
auxilio de cesantía, permite considerar que no se quebranta en lo acusado el
principio de igualdad tutelado por el artículo 13 constitucional, así como
tampoco las perspectivas del artículo 58 ibídem".
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1. Competencia.
Por dirigirse la
demanda contra un segmento normativo de una disposición que hace parte de una
decreto ley, es competente la Corte Constitucional para decidir sobre su
constitucionalidad, según lo prescribe el numeral 5 del artículo 241 de la
Constitución.
2. La naturaleza
jurídica de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones "TELECOM".
Régimen laboral y prestacional aplicable a sus servidores.
Antes de la
expedición del decreto 2123 de 1992, expedido en ejercicio de las facultades
otorgadas al Gobierno por el art. 2O transitorio de la Constitución, la Empresa
Nacional de Telecomunicaciones "TELECOM" tenía el carácter de
establecimiento público descentralizado del orden nacional.
En el art. 1o. del
referido decreto se dispuso lo siguiente:
"Reestructúrase
en una Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden nacional, con
personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente, a la
Empresa de Telecomunicaciones -TELECOM- creada y organizada por las leyes 6a.
de 1943 y 83 de 1945, y los Decretos 1684 de 1947, 1233 de 1950, 1184 de 1954,
1635 de 1960 y 3267 de 1963, vinculada al Ministerio de Comunicaciones a la
cual, salvo lo dispuesto en el presente Decreto, para todos los efectos le
serán aplicables las disposiciones que regulan el régimen de las Empresas
Industriales y Comerciales del Estado".
La conversión de
TELECOM en empresa industrial y comercial del Estado, necesariamente condujo a
una modificación del régimen jurídico aplicable al desarrollo de las
actividades que le son propias, e igualmente de la naturaleza jurídica de la
relación de trabajo con sus servidores y de su régimen laboral, lo cual se
explica de la siguiente manera:
El régimen jurídico
aplicable a las diferentes actividades que desarrolla la empresa, esto es,
cuanto a sus actos, contratos, hechos y operaciones, es el derecho privado,
salvo las excepciones consagradas en la ley.
En cuanto a la
naturaleza jurídica de las relaciones de trabajo con sus servidores, es preciso
tener en cuenta que, por regla general, sus servidores son trabajadores
oficiales y excepcionalmente empleados públicos.
Conforme a lo
anterior y guardando armonía con la preceptiva del art. 5 del decreto 3135 de
1968, en el sentido de que los estatutos de dichas empresas precisarán qué
actividades de dirección o confianza deban ser desempeñadas por personas que
tengan la calidad de empleados públicos, en el art. 5 del decreto 2123 de 1992
se dispuso:
"Régimen de los
Empleados. En los estatutos internos de la empresa se determinarán los cargos
que serán desempeñados por empleados públicos; en todo caso quienes desempeñen
las funciones de Presidente, Vicepresidente, Secretario General, Director de
Oficina, Director del Instituto Tecnológico de Capacitación ITEC, Gerente de
Servicio, Gerente Regional, Asistente y Jefe de la División tendrán la calidad
de empleados públicos, los demás funcionarios vinculados a la planta de
personal a la fecha de reestructuración de la Empresa pasarán a ser
automáticamente trabajadores oficiales".
En el art. 29 de los
estatutos de la empresa, adoptados por la junta directiva y aprobados según
decreto 666 de abril 5 de 1993, se hizo la clasificación ordenada en la norma
transcrita.
Como se deduce de lo
expuesto, el cambio de la naturaleza jurídica de la empresa significó que, con
excepción de los servidores clasificados como empleados públicos, los restantes
quedaron convertidos en trabajadores oficiales.
En materia
prestacional hasta la expedición del decreto 2123 de 1992 se venía aplicando el
decreto 2201 de 1987, del cual hace parte el acápite normativo que es materia
de la acusación. Dicho decreto, contiene una prolija regulación sobre las
prestaciones que se reconocen a los servidores de TELECOM, a saber:  auxilios
diversos, incluyendo el de cesantía, primas anuales, de antiguedad, de
instalación, de navidad, nupcial, de retiro por jubilación, vejez, invalidez,
saturación, semestrales; vacaciones y prima de vacaciones, bonificaciones,
sobrerremuneraciones, subsidios, servicios médico asistenciales, seguros de
vida, ordinario y extraordinario y  pensiones de jubilación, invalidez y de
retiro por vejez.
Con el fin de
preservar los derechos laborales de los servidores de la empresa, ante el
cambio de su naturaleza jurídica, en el inciso final del art. 7o. del decreto
2123 se dispuso:
"La
reestructuración de la empresa no afecta el régimen salarial, prestacional y
asistencial vigente de los empleados vinculados en la planta de personal de
TELECOM, a la fecha de expedición del presente decreto".
Igual previsión se
encuentra en el inciso final del art. 31 de los estatutos de la empresa.
En conclusión, la
reestructuración de la empresa, no implicó modificación del régimen
prestacional de los servidores de TELECOM contenido en el decreto 2201 de 1987,
el cual se encontraba vigente cuando aquélla se produjo. Por consiguiente,
tanto a los empleados públicos como a los trabajadores oficiales de dicha
empresa les es aplicable dicho régimen, sin perjuicio de que con respecto a
estos últimos pueda ser modificado favorablemente, mediante la celebración de
convenciones colectivas.
3. Análisis de
los cargos de la demanda.
3.1. Limitación
en cuanto al estudio de los cargos.
En primer término
debe advertir la Corte, que solamente se limitará a estudiar los cargos
formulados por el actor contra el segmento normativo acusado, en cuanto aluden
a la violación de las normas constitucionales antes referenciadas y no con
respecto a la presunta transgresión de normas legales, pues el control
constitucional sólo es procedente cuando se enfrentan normas constitucionales y
legales y no disposiciones de igual rango legal.
3.2.
Exequibilidad de la norma acusada.
La norma acusada
dispuso que TELECOM reconoce y paga a sus servidores un auxilio de cesantía
equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o parte proporcional
por fracción de año, el cual se liquida anualmente con fecha 31 de diciembre y
se acumula con los intereses del 12% anual sobre saldos, y es exigible como se
indica en el inciso 2 del literal b del art. 2o. del decreto 2201 de
1987.
El demandante
pretende que se declare inexequible la norma acusada porque, a su juicio, ella
desconoce el principio de igualdad y los derechos adquiridos de los servidores
de TELECOM y, además,  configura un enriquecimiento sin justa causa en favor de
esta entidad, al permitírsele que retenga o acumule el valor de la liquidación
anual de la cesantía de sus servidores, junto con los intereses al 12% anual
sobre saldos, con desconocimiento de la normatividad contenida en las leyes 52
de 1975 y 50 de 1990 y en el decreto extraordinario 1063 de 1991, que regulan
el régimen del auxilio de cesantías de los trabajadores particulares, cuyos
empleadores deben consignar el valor de las cesantías que reconozcan y liquiden
a sus trabajadores en los llamados Fondos de Cesantías, los cuales producen
unos rendimientos económicos que benefician a éstos.
Desde el punto de
vista del trato diferenciado que en materia de cesantía y con respecto a los
trabajadores particulares otorga la norma, la Corte estima que dicho trato
tiene su justificación en lo siguiente:
Con excepción de las
cesantías de los miembros de las cámaras legislativas, de los empleados de las
mismas, de los miembros de las fuerzas militares, la policía y el personal
civil del ramo de defensa nacional, del personal de la rama jurisdiccional, del
ministerio público, de la Contraloría General de la República, y de los
departamentos y municipios y de las entidades descentralizadas del orden
regional, salvo cuando su afiliación fuera aceptada, el valor de las cesantías
de todos los empleados públicos y trabajadores oficiales de la administración
central y de las entidades descentralizadas del orden nacional debía y debe ser
liquidado anualmente y entregado a dicho Fondo.
El decreto 3118/68
(literal j art. 7) contempló la posibilidad de que ciertas entidades públicas
obligadas según sus normas a depositar las cesantías de sus trabajadores en el
Fondo Nacional del Ahorro no lo hicieran, previa autorización de éste, siempre
y cuando adelantaran programas de vivienda en beneficio de sus trabajadores. En
tal virtud, dichas entidades al ser exoneradas de la referida obligación podían
pagar directamente a sus servidores el valor del auxilio de cesantía.
La creación del
Fondo Nacional del Ahorro estuvo inspirada no sólo en la necesidad de mantener
estable el valor de las cesantías, a través del reconocimiento de intereses
sobre las sumas acumuladas por este concepto, sino fundamentalmente en el
propósito del legislador de canalizar una masa de recursos provenientes de las
cesantías de los empleados públicos y trabajadores oficiales con el fin de
facilitar a éstos la adquisición de vivienda, en condiciones mucho mas
favorables a las normales del mercado. Nadie duda que el mencionado fondo,
tiene un sistema de financiación para la adquisición de vivienda que
sustancialmente es mas ventajoso que el que ofrecen las corporaciones de ahorro
y vivienda.
La empresa TELECOM,
ha venido adelantado programas de vivienda en favor de sus servidores; por ello
fue dispensada, de la obligación de consignar en el Fondo las cesantías de
éstos y está facultada, por consiguiente, para pagarlas directamente.
Para la Corte, el
sistema de reconocimiento y pago de las cesantías de los empleados de TELECOM,
no puede considerarse desigual con respecto a los trabajadores particulares,
porque los beneficios que reciben sus servidores por los programas de vivienda
que esta entidad adelanta, más los intereses que se reconocen a las cesantías,
compensa el posible rendimiento financiero que pueden obtener con el depósito
de aquéllas en los fondos privados de cesantías, sobre todo, si se tiene en
cuenta que cuando deseen adquirir vivienda, encontrándose afiliados a estos
fondos, deben acudir al sistema de financiación de las corporaciones de ahorro
y vivienda que es mucho mas oneroso que el que ofrece dicha entidad en
desarrollo de los referidos programas.
A juicio de la
Corte, no necesariamente los regímenes oficiales y particulares en lo referente
al reconocimiento, liquidación y pago del auxilio de cesantía deben ser
iguales, pues la normatividad correspondiente puede ser distinta, siempre que
el trato diferenciado tenga un motivo de razón suficiente, una justificación
objetiva y razonable. Las razones expuestas anteriormente, justifican el trato
diferenciado en lo relativo al régimen aplicable en cuanto a dicho auxilio para
los servidores de TELECOM.
Adicionalmente a lo
expuesto observa la Corte lo siguiente:
El demandante no
puede pretender que a los servidores de TELECOM, que en materia de cesantía se
rigen por un régimen jurídico especial, como es el contenido en el decreto 3118
de 1968 y en la norma acusada, se les apliquen las normas contenidas en las
leyes 52 de 1975 y 50 de 1990 y en el decreto 1063 de 1961 que modificaron las
disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo sobre el auxilio de cesantía,
cuando éste no se aplica a los trabajadores oficiales por disposición expresa
de sus arts. 4 y 492, según los cuales las relaciones individuales de éstos se
rigen por las normas anteriores de dicho código y por las especiales que en el
futuro expida el legislador.
El trato diferente
que en materia de cesantía se da a los servidores de TELECOM y, en general, a
los empleados públicos y trabajadores oficiales a los cuales se les aplica el
decreto 3118 de 1968, que como se vio antes tiene una justificación razonable,
obedece además a la diferente regulación, fundada en consideraciones jurídicas
con arraigo constitucional, y materiales, que tradicionalmente el legislador ha
hecho de las relaciones individuales de trabajo oficiales y particulares. En
tal virtud, dicha regulación ha obedecido a diferentes motivos, como son: las
distintas naturaleza y modalidades de la relación de trabajo, los diferentes
tipos de entidades, nacionales, departamentales, distritales y municipales, el
otorgamiento de especiales beneficios a ciertos sectores de empleados, en razón
de la naturaleza de la labor que desempeñan, las limitaciones presupuestales,
la necesidad de organizar y poner en funcionamiento o fortalecer cajas de
previsión social encargadas del pago de las prestaciones de los servidores
públicos,  etc.
De otra parte, no
podría la Corte declarar inexequible la norma acusada, pues una decisión de
esta naturaleza equivaldría a eliminar la norma especial que regula el auxilio
de cesantía para dichos servidores, con la consecuencia de que en defecto de
ésta se aplicarían las normas comunes para los empleados públicos y
trabajadores oficiales. Ningún resultado práctico se obtendría entonces, pues
éstas y la disposición acusada son en esencia iguales.
Tampoco podría la
Corte sustituir el régimen del auxilio de cesantía que rige para los empleados
de TELECOM por el que es aplicable a los trabajadores particulares, porque ello
rebasa sus competencias e implica una intromisión dentro de la órbita de
atribuciones que le corresponden según los literales c y f del numeral 19 del
art. 150 de la Constitución al legislador y al Gobierno.
Por lo expuesto, la
Corte considera que la norma demandada no viola los preceptos constitucionales
señalados por el actor.
VII. DECISION.
Por lo expuesto, la
Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE
el literal b) del artículo 2o del Decreto 2201 de 1987, únicamente por las
razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
COPIESE,
NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE E INSERTESE EN LA GACETA CONSTITUCIONAL.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
JAIME BETANCUR CUARTAS
Conjuez
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General