T-118-98
Sentencia T-118/98
Sentencia
T-118/98
DERECHO DE
PETICION-Fundamental
El propósito del Constituyente de reconocer, dentro de la categoría de
derecho fundamental y con aplicación inmediata, la facultad de las personas,
nacionales o extranjeras, naturales o jurídicas, de elevar solicitudes
respetuosas por motivos de interés general o particular, ante las autoridades
públicas y obtener a cambio una decisión que les resuelva el asunto sometido a
consideración, en forma pronta y efectiva, así como, la posibilidad de que ante
las organizaciones particulares igualmente se pueda hacer uso de ese mismo
derecho, una vez el legislador reglamente su ejercicio para la defensa de los
derechos fundamentales de las personas. La naturaleza fundamental del derecho
de petición, se deriva de la estrecha vinculación que presenta el mismo con el
logro de los fines
esenciales del Estado consagrados en la Carta Política, al igual que con el
cumplimiento por parte de las autoridades de las funciones para las cuales han
sido instauradas y con la actuación de los particulares de conformidad con la
Constitución y las leyes.
ACCION DE TUTELA
CONTRA PARTICULARES-Actividad
pública y privada
DERECHO DE
PETICION ANTE ORGANIZACIONES PRIVADAS-Prestación de servicio público/DERECHO DE PETICION
ANTE ORGANIZACIONES PRIVADAS-Necesidad de desarrollo legislativo respecto
de actividades privadas
De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, las organizaciones
particulares en cuyas tareas se encuentran aquellas destinadas a prestar un
servicio público o actividades similares, adquieren una condición semejante
para su tratamiento con las autoridades públicas, por lo que consecuencialmente
deben atender las peticiones que en forma respetuosa se formulen ante ellas,
mediante una resolución en forma material y oportuna, presupuesto que no se
cumple para aquellas que desarrollen labores de carácter puramente privado,
hasta tanto no se expida disposición legal que regule la materia. Si bien es
cierto que el derecho de petición es de vigencia inmediata, esta especial
consagración debe ser entendida frente a las autoridades y particulares que
presten un servicio público o actividades similares, y no en relación con los
particulares u organizaciones privadas en general, puesto que, con respecto a
ellos, el legislador tiene una potestad discrecional para reglamentar su
ejercicio, a fin de garantizar los derechos fundamentales de las personas, de
cuya facultad no se ha hecho uso integral hasta el momento por el mismo.
FEDERACION
NACIONAL DE CAFETEROS-Naturaleza
jurídica
FEDERACION
NACIONAL DE CAFETEROS-Vínculo
contractual particular
De la naturaleza
privada y sin ánimo de lucro de la Federación Nacional de Cafeteros se colige
que, para el personal que allí labora, aun
cuando se refiera a servicios relacionados con la administración del Fondo
Nacional del Café, se configura un vínculo contractual laboral de orden
particular con la misma, derivado de la naturaleza misma de dicho organismo, no
obstante la participación en la realización de funciones públicas a cargo de la
Federación.
Referencia:
Expediente T-148.804.
Peticionario :
Sindicato
de Trabajadores de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia -SINTRAFEC-
y otros.
Magistrado
Ponente:
Dr.
HERNANDO HERRERA VERGARA.
Santafé
de Bogotá, D.C., veintiséis (26) de marzo de mil novecientos noventa y ocho
(1998).
La Sala Sexta de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional integrada por los magistrados
Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero y Fabio Morón Díaz,
procede a revisar los fallos proferidos por el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Santafé de Bogotá, Sala Civil, y por la Corte Suprema de Justicia,
Sala de Casación Civil y Agraria, en el proceso de la referencia.
I.       ANTECEDENTES.
1.      La solicitud.
Los
señores Jorge Luis Betancur, en su condición de presidente y representante
legal del Sindicato de Trabajadores de la Federación  Nacional de Cafeteros de
Colombia “SINTRAFEC”, Carmen Yolanda Jaimes de Cárdenas, Lorenzo Joya Cuesta,
Luis Daniel Niño Barrero, en su calidad de trabajadores activos, y José Huber
Ramírez Martínez, en la de pensionado, instauraron acción de tutela contra la
Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, con el propósito de obtener la
protección de los derechos constitucionales fundamentales de petición e
información, así como al trabajo, buen nombre y asociación sindical,
considerados vulnerados con la omisión de esa entidad para resolver sobre
distintas solicitudes presentadas, en relación con la administración del Fondo
5o. de Bienestar Social de la misma.
2.      Los hechos.
Acerca de la situación
fáctica es pertinente transcribir lo expresado por la Sala de Casación Civil y
Agraria de la Corte Suprema de Justicia, al resolver en segunda instancia la
presente acción de tutela:
(...)
a)... que “La Caja de Ahorros, Fondo de Recompensas,
Pensiones y Jubilaciones de los empleados del Fondo Nacional de Cafeteros de
Colombia y de Almacafé S.A.”, creada a la sazón desde 1937 con el fin de
organizar el ahorro de los empleados de la federación y la sociedad mencionada,
regulada hasta su terminación por otra serie de acuerdos realizados por el
Comité Nacional de Cafeteros, durante su existencia nunca tuvo personería
jurídica ni estuvo controlada por parte de autoridad alguna; ejerció actos de
comercio, percibió rendimientos de sus inversiones y repartió utilidades entre
los trabajadores; captó aportes de los trabajadores como de la Federación, de
los cuales se nutrió durante cerca de 50 años, con porcentajes específicos
sobre el valor mensual de cada sueldo de los empleados que al momento de su
ingreso aceptaron su vinculación al programa; y, todo lo indica, no cumplía con
sus obligaciones tributarias y fiscales, al punto que solo existió como una
cuenta del balance de la citada entidad, tal como se afirmó en el memorando
EF-032 de febrero de 1980 emanado de la Oficina de Evaluación Financiera de la
Federación.
b)...
que en acatamiento a una comunicación remitida por la Superintendencia Bancaria
en octubre de 1991, en la que se expresaron razones de orden legal que impedían
la utilización de los sustantivos que indicaban genérica o específicamente el
ejercicio de actividad financiera, la accionada cambió la denominación del
aludido fondo, a la de “Fondo 5 de Bienestar Social”. A su turno, el LII
Congreso Nacional de Cafeteros, mediante acuerdo celebrado en el año de 1993,
resolvió terminar con el programa en cita, en virtud de lo cual se dispuso la
devolución definitiva de los saldos de ahorros libres a los empleados de la
Federación; suspender definitivamente desde el 1º. de enero de 1994 el
descuento voluntario que se efectuaba a los empleados de las entidades a título
de ahorro, con destino al programa, sin perjuicio del cumplimiento de los
compromisos que éstos tuvieran para con el mismo por razón de préstamos; y,
entre otras, suspender la apropiación de recursos que hacían las entidades
aludidas al Fondo.
c)...
que en el momento de liquidar unilateral y sorpresivamente el Fondo, la
Federación “(...) no rindió cuentas a sus socios trabajadores quienes tienen
conocimiento muy genérico de las cuantiosísimas sumas que movilizó...”, pese a
que el artículo 47 del Acuerdo de noviembre 3 de 1941 de la Federación,
establece que en caso de que la entidad “(...) desaparezca como entidad privada
con personería jurídica, o por cualquier circunstancia deje de hacerse por ella
el aporte para el Fondo de Recompensas y Jubilaciones a que se refiere el
artículo 34, la Junta de Fideicomisarios podrá proceder a la liquidación del
Fondo de Recompensas y Jubilaciones distribuyendo entre los empleados activos y
jubilados el valor del mismo a prorrata de la asignación de cada uno y el
tiempo de servicio en la Federación...”, amén de que el artículo 13 del Laudo
Arbitral del 6 de agosto de 1970 indicaba que semestralmente se produciría un
informe pormenorizado de las labores del mismo, acompañado de un Balance que
llevaría el visto bueno de la Revisoría Fiscal, que debía distribuirse entre
todos los afiliados. Bajo dicha perspectiva, en sentir de los petentes, ello
imponía a la Federación, como mínimo, el deber de presentar un detallado
informe que permitiera conocer el destino final de sus activos y el estado de
sus pasivos con los socios trabajadores, particularmente si se tiene en cuenta
que no estaba sometida a vigilancia de ninguna autoridad oficial.
d)...
que en escrito recibido por la accionada el 25 de septiembre de 1996, el
Sindicato, en ejercicio del derecho de petición e información, solicitó a la
Federación la entrega de algunas copias de documentos que permitieran conocer
el estado del Fondo, sin que haya habido respuesta concreta y precisa. De la
misma forma, en otro escrito presentado a la Federación el 28 de mayo del año
en curso, se volvió a solicitar la información requerida, con mayor detalle de
los documentos que se pedían, peticiones similares que hicieron quienes en
nombre propio firman la tutela, sin que hasta ahora hayan recibido respuesta,
con lo que viola los derechos invocados, y a través de ellos, el derecho al
trabajo, ya que los cuantiosos activos del fondo son de los trabajadores, el
buen nombre de la organización sindical y el de asociación por cuanto las
condiciones presentes hacen perder credibilidad y capacidad de convocatoria al
Sindicato”.
Dichas peticiones se
referían a la expedición de copias de los balances de la Caja de Ahorros, Fondo
de Recompensas, Pensiones y Jubilaciones denominada posteriormente Fondo 5o. de
Bienestar Social, correspondientes a los ejercicios de los años 1988 a 1995 y
de todos sus anexos, con el propósito de precisar los aportes efectuados
durante ese tiempo por los trabajadores y por la empresa, la obtención
de las nóminas mensuales de esos mismos años, para establecer los descuentos
hechos a los trabajadores, al igual que el estudio actuarial más reciente que
tuviera la empresa sobre pensiones, con el fin de determinar “...el estado
patrimonial de la referida Caja-Fondo, el saldo que cada trabajador tenía para
el momento en que de forma unilateral se liquidó y para poder informar a los
trabajadores sobre su futura situación pensional.”. (fls. 78-86).
La
anterior demanda fue presentada ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Santafé de Bogotá, quien a través de su Sala Civil conoció en primera
instancia de la acción de tutela y profirió sentencia denegándola, decisión que
fue oportunamente impugnada, correspondiéndole decidir a la Sala de Casación
Civil y Agraria de la Corte Suprema de Justicia, la cual confirmó el fallo y
remitió el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
La
Sala de Selección Número Once de esta Corporación escogió para revisión el
expediente y lo repartió a la Sala de Revisión Sexta, mediante auto de fecha 25
de noviembre de 1.997, con fundamento en los artículos 86 de la Constitución
Política y 31 y 33 del Decreto 2591 de 1.991.
3.     Pruebas que obran en el expediente.
Se destaca del amplio
material probatorio que reposa en el expediente, lo siguiente:
3.1. -Anexos No. 1 al 9. Documentos
relacionados con la creación, funcionamiento, resultados económicos, cambio de
nombre, etc., del Fondo 5o. de Bienestar Social (fls. 4-77).
3.2. -Anexos No. 10 y 11. Copia de
las peticiones de información presentadas por el Sindicato de Trabajadores de
la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia “SINTRAFEC”, recibidas en esa
entidad el 25 de septiembre de 1.996 y el 28 de mayo de 1.997 (fls 78-82), así
como del escrito presentado por los señores Carmen Yolanda Jaimes de Cárdenas,
Lorenzo Joya Cuesta, Luis Daniel Niño Barrero, José Huber Ramírez Martínez
solicitando algunos documentos, el cual fue conocido por la Federación el 29 de
mayo de 1997. (fls. 83 al 86).
II.      ETAPA PROCESAL.
1. Primera Instancia.-
Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Santafé de Bogotá, Sala Civil.
1.1.  Intervención de la demandada durante la primera
instancia judicial del proceso de tutela.
El
12 de septiembre de 1.997, a solicitud del juez de la causa, el director de
relaciones industriales y representante legal de la Federación Nacional de
Cafeteros de Colombia presentó escrito informando las razones por las cuales
esa entidad decidió no dar respuesta a las peticiones formuladas por los accionantes,
con base en las consideraciones que se transcriben y exponen a continuación:
“a.
La Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, es una entidad sin ánimo de
lucro de derecho privado y las peticiones se referían al suministro de
documentos de la Federación cuya reserva está amparada por garantía
constitucional.
b.
La Federación Nacional de Cafeteros de Colombia no es un sujeto pasivo del
derecho de petición y por consiguiente, de conformidad con la Constitución y
con las leyes no estaba obligada a responder las solicitudes presentadas.
c.
Sobre los hechos materia de las solicitudes se adelantaban para la época en que
se presentaron las solicitudes -y se adelantan en la actualidad- procesos
laborales contra la Federación iniciados por trabajadores afiliados a
Sintrafec, y adicionalmente la Federación tenía conocimiento de buena fuente de
que estaban preparando otras demandas judiciales, prueba de lo cual es el
formato de poder que circulaba al efecto entre los empleados.
(...)”.
En
este orden de ideas, la Federación consideró que la resolución de los asuntos
relacionados con dichas demandas debía darse en los respectivos procesos, y
estimó inconveniente para sus intereses procesales manejar información, así
como razones de hecho y de derecho con los demandantes por fuera de esa
relación procesal, ya que podían resultar lesionados sus legítimos derechos al
debido proceso y defensa.
Finalmente,
concluyó que al abstenerse de responder las solicitudes no afectó los intereses
de los trabajadores, por cuanto la materia objeto de las mismas, relacionadas
con el programa de ahorro a través del Fondo 5o. de Bienestar Social, había
sido resuelta definitivamente en 1.993 cuando éste se liquidó, habiendo sido
entregado a cada trabajador la información detallada de su estado de cuenta y
el valor de sus aportes y beneficios, de lo cual existen los respectivos
comprobantes. De permanecer alguna discrepancia en torno a esos asuntos,
insistió que la controversia debía resolverse ante la justicia ordinaria,
mediante el análisis de los elementos de juicio obtenidos con los mecanismos
procesales pertinentes, los cuales permiten acceder a la información y
documentos que se estimen necesarios, sin violar la garantía constitucional de reserva
de sus documentos privados, por lo que reiteró que la acción de tutela no era
el medio jurídico idóneo para que los actores obtuvieran la pretensión
planteada.
1.2.  La decisión judicial que se revisa proferida en
primera instancia.
La
Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, el
día 18 de septiembre de 1.997, profirió sentencia negando el amparo al derecho
fundamental de petición y por conexidad a los de información, trabajo, buen
nombre y asociación, solicitados por el Sindicato de Trabajadores de la
Federación Nacional de Cafeteros de Colombia “SINTRAFEC”.
Dicha
Sala, luego de presentar unas breves consideraciones sobre las características
esenciales de la acción de tutela, precisó que su procedibilidad contra un
particular, como lo es la persona jurídica accionada, es posible en la medida
en que dichas personas estén encargadas  “...de la prestación de un servicio
público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o
respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o
indefensión ( art. 86 in fine)”, precepto que, en su criterio, requiere de
una interpretación estricta.
Luego
de identificar el derecho de petición como eje fundamental del respectivo
análisis judicial, el a quo señaló que por su naturaleza fundamental
cualquier persona lo puede hacer valer, en interés general o particular, frente
a la administración pública, la cual adquiere la obligación de dar pronta
resolución o respuesta como aspectos esenciales, en los términos señalados por
el desarrollo legal contenido en los artículos 5o. y siguientes del Código
Contencioso Administrativo y en la Ley 57 de 1.985, pero que para su ejercicio
ante las organizaciones privadas, el legislador lo ha venido reglamentando en
forma paulatina.
De
manera que, con base en los anteriores presupuestos dedujo que la protección
constitucional no era procedente, de un lado, por la naturaleza privada, sin
ánimo de lucro y de carácter gremial de la Federación Nacional de Cafeteros de
Colombia, destinada a defender los intereses de los caficultores y su ingreso
remunerativo, de lo cual no se derivaba la prestación de un servicio público y,
de otro lado, por cuanto los accionantes a pesar de la existencia de relaciones
laborales presentes y pasadas con aquella, la subordinación que en la  mismas
se pudiera evidenciar no operaba para efectos de las solicitudes de información
elevadas, ya que disponían de otros medios de defensa judicial ante los jueces
comunes, para obtener las cuentas por las actividades del Fondo 5o. de
Bienestar Social, siendo oportuno allí mismo determinar sobre la eventual
reserva de los documentos solicitados, relativos a sus negocios y actividades
empresariales.
2.     La impugnación.
El
Sindicato de Trabajadores de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia
“SINTRAFEC” y los señores Carmen Yolanda Jaimes de Cárdenas, Lorenzo Joya
Cuesta, Luis Daniel Niño Barreo y José Huber Ramírez Martínez, impugnaron la
anterior sentencia, por estimar que la tutela si era procedente, toda vez que
la entidad demandada manejaba fondos públicos en virtud de un contrato suscrito
con el gobierno nacional en diciembre de 1.988, relativo a la administración de
la cuenta del tesoro público denominada Fondo Nacional del Café, con destino a
la defensa, protección, fomento de la industria cafetera, la educación, salud y
bienestar social, que involucra el ejercicio de funciones públicas e intereses
colectivos, la prestación del servicio público de educación y de salud, el
manejo macroeconómico del país y las relaciones internacionales económicas, por
cuanto dependen de las orientaciones administrativas y políticas de la
Federación, poniendo de manifiesto una modalidad de indefensión y la
procedibilidad misma de la acción de tutela en relación con el sujeto pasivo.
Así
pues, encontraron pertinente reiterar la solicitud de otorgamiento del amparo
constitucional, dado que, según lo expresaron, al momento de la liquidación
sorpresiva y unilateral por parte de la Federación de la Caja de Ahorros, no se
dio a conocer el estado final de los balances y el monto total de los derechos
económicos a distribuir entre empleados activos y jubilados, derecho que tenían
por haber aportado a la misma.
3.    Segunda Instancia.- Corte Suprema de Justicia,
Sala de Casación           Civil y Agraria.
En
sentencia del 17 de octubre de 1.997, la Sala de Casación Civil y Agraria de la
Corte Suprema de Justicia confirmó la decisión del a-quo, señalando que
la entidad accionada es de carácter privado y gremial, sin ánimo de lucro, cuyo
objetivo radica en la defensa de los intereses de los caficultores y su ingreso
remunerativo, por lo que, en principio, sus actuaciones resultan “impermeables
a la acción de tutela, a menos que se compruebe que está encargada de la
prestación de un servicio público, que su conducta afecta grave y directamente
el interés colectivo, o que respecto de ella el solicitante del amparo
constitucional se encuentra en estado de indefensión o subordinación.”.
Igualmente,
indicó que si bien la actividad que desarrolla la Federación trasciende el
ámbito colectivo por las razones aducidas en la impugnación, su convocatoria a
éste proceso no se origina en la prestación de ese servicio a la Nación, sino
en el desarrollo de las funciones que corresponden a los órganos de
administración y que tuvieron que ver con la liquidación del Fondo 5o. de
Bienestar Social, situación que permite excluirla como sujeto pasivo de la
acción de tutela.
Con
fundamento en dichos argumentos, el ad quem señaló que no puede
predicarse de los peticionarios un estado de indefensión o de subordinación
frente a la demandada, puesto que si lo pretendido era la obtención de la
rendición de cuentas de la gestión liquidadora por parte de la Federación, la
misma tiene previsto un trámite legal en la ley procesal civil en su artículo
419, en donde inclusive cuentan con la posibilidad de determinar a cuanto
asciende el saldo a su favor y de concretar sus aspiraciones en un título
ejecutivo, así como obtener la información solicitada mediante la exposición
extraprocesal de documentos (C.P.C., art. 297), lo que, en su concepto,
demuestra el plano de igualdad con los órganos de la administración de la
accionada, criterio que en los mismos términos ya había sido adoptado por esa Corporación
en otro proceso de tutela, mediante la Sentencia del 29 de agosto de 1.997.
III.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.     Competencia.
La Corte Constitucional
es competente para revisar las sentencias proferidas por la Sala Civil del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, y por la Sala de Casación
Civil y Agraria de la Corte Suprema de Justicia, en el presente proceso, con
fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241 numeral 9o. de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 al 36 del Decreto
2591 de 1.991.
2.     La materia a examinar.
La
pretensión de los demandantes gira en torno a la determinación de la posible
vulneración de los derechos constitucionales fundamentales de petición,
información, trabajo, buen nombre y asociación sindical de un sindicato
(“SINTRAFEC”) por parte de su empresa (FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS DE
COLOMBIA), así como de algunos de sus trabajadores activos y pensionados,
quienes también han participado como accionantes en la formulación de la acción
de tutela, por la omisión de dicha entidad a resolverles las solicitudes
elevadas en diversas oportunidades.
La
resolución del presente asunto debe darse a partir de la procedibilidad de la
acción de tutela contra particulares, principalmente en lo que respecta a la
efectividad del derecho de petición ante los mismos.
3.     El derecho de petición frente a particulares, otros
medios judiciales de defensa y la resolución del caso sub lite.
El
artículo 23 de la Constitución Política dispone lo siguiente:
“Toda persona tiene
derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de
interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá
reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los
derechos fundamentales.”.
De
dicho texto se deriva el propósito del Constituyente de reconocer, dentro de la
categoría de derecho fundamental y con aplicación inmediata (C.P., art. 85), la
facultad de las personas, nacionales o extranjeras, naturales o jurídicas, de
elevar solicitudes respetuosas por motivos de interés general o particular,
ante las autoridades públicas y obtener a cambio una decisión que les resuelva
el asunto sometido a consideración, en forma pronta y efectiva, así como, la
posibilidad de que ante las organizaciones particulares igualmente se pueda
hacer uso de ese mismo derecho, una vez el legislador reglamente su ejercicio
para la defensa de los derechos fundamentales de las personas.
Resáltese,
entonces, la mencionada naturaleza fundamental del derecho de petición, la cual
se deriva de la estrecha vinculación que presenta el mismo con el logro de los fines esenciales del Estado
consagrados en el artículo 2o. de la Carta Política, al igual que con el
cumplimiento por parte de las autoridades de las funciones para las cuales han
sido instauradas y con la actuación de los particulares de conformidad con la
Constitución y las leyes (C.P., art. 6.).
Además,
obsérvese que, desde el régimen constitucional anterior (Constitución Nacional
de 1.886, art. 45), la vigencia del derecho de petición tenía como
destinatarios exclusivos a las autoridades, pero que una vez entró a regir el
nuevo ordenamiento superior de 1.991, se incorpora un nuevo sujeto pasivo para
su ejercicio que lo viabiliza ante los particulares en forma claramente
excepcional, lo que sin duda produce una extensión de su campo de aplicación y,
así mismo, de la protección constitucional, a través de la acción de tutela.
No
se puede perder de vista que la acción de tutela, según el artículo 86
superior, constituye un mecanismo de orden constitucional para la protección y
defensa directa e inmediata de los derechos fundamentales de las personas,
cuando quiera que resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de
las autoridades y excepcionalmente ejercitable frente a los particulares, que
opera siempre que el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial,
salvo que, ante la ocurrencia de un perjuicio irremediable, deba otorgarse en
forma transitoria, lo que sin duda reitera su carácter residual y subsidiario
tantas veces mencionado por esta Corte.
Ahora
bien, dicho amparo, según el inciso 5o. de ese artículo 86, procede contra
aquellos particulares que se encuentren encargados de la prestación de un
servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés
colectivo, o respecto de quienes el solicitantes se halle en estado de
subordinación o indefensión, y en los casos que la ley establezca, como ocurre
en el Decreto 2591 de 1.991 que reglamenta su ejercicio, en donde se especifica
claramente los términos y situaciones que opera dicha procedibilidad.
La
anterior regulación, en lugar de desconocer, evidencia el quebrantamiento que
se produce en el estatus de igualdad que impera entre los particulares, una vez
éstos asumen la prestación de actividades que constituyen servicios públicos y
que, por lo tanto, demandan una vigilancia especial en sus actuaciones, a fin
de contrarrestar los eventuales excesos u omisiones en que puedan incurrir
durante su ejercicio. La vía del control constitucional de la acción de tutela
será la llamada a recorrer siempre que en esa situación se vulneren o amenacen
los derechos fundamentales de las personas, y no existiendo otros medios
judiciales de defensa, de la misma forma como se realiza dicho control sobre el
ejercicio desmesurado del poder estatal, garantizando, así, la prevalencia del
principio de igualdad frente al tratamiento que en idéntico evento deben
recibir las entidades públicas. Este criterio ha sido expresado por la Corte,
en anteriores oportunidades, como se muestra a continuación:
“ Las relaciones
entre los particulares discurren, por regla general, en un plano de igualdad y
de coordinación. La actividad privada que afecte grave y directamente el
interés colectivo, adquiere una connotación patológica que le resta toda
legitimación, máxime en un Estado social de derecho fundado en el principio de
solidaridad y de prevalencia del interés general. De otro lado, la
equidistancia entre los particulares se suspende o se quebranta cuando a
algunos de ellos se los encarga de la prestación de un servicio público, o el
poder social que, por otras causas, alcanzan a detentar puede virtualmente
colocar a los demás en estado de subordinación o indefensión. En estos eventos,
tiene lógica que la ley establezca la procedencia de la acción de tutela contra
los particulares que prevalecidos de su relativa superioridad u olvidando la
finalidad social de sus funciones, vulneren los derechos fundamentales de los
restantes miembros de la comunidad (CP art. 86). La idea que inspira la tutela,
que no es otra que el control al abuso del poder, se predica de los
particulares que lo ejercen de manera arbitraria.”. (Sentencia T-251 de 1993, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz,
Fundamento Jurídico No. 9).
Al
precisar algunos presupuestos hasta ahora señalados se obtiene que, el
ejercicio del derecho de petición procederá contra un particular en la forma y
términos que señale el legislador para garantizar los derechos fundamentales de
las personas, en desarrollo de la facultad legislativa discrecional reconocida
en el precepto constitucional consagrado en el artículo 23. Como ya lo ha
señalado la Corte, la acción de tutela es procedente frente a un particular
para proteger la vulneración o amenaza de ese derecho, en la medida en que éste
reúna las características necesarias propias de la autoridad pública.
De
ahí que sea dable distinguir las consecuencias que trae la situación cuando se
trata de un particular que ejerce actividades de naturaleza privada con la de
aquellas entidades también de índole privada pero que prestan servicios
públicos o desarrollan actividades similares que comprometen el interés
general, en lo que toca con el ejercicio del derecho de petición, según se ha
analizado por esta Corporación en anteriores pronunciamientos, como en la
Sentencia T-507 de 1.993, con ponencia del magistrado Dr. Alejandro Martínez
Caballero, de la siguiente manera:
“Frente a las
organizaciones privadas, se debe hacer la siguiente distinción:
a. Cuando la
organización privada no actúa como autoridad  y;
b. Cuando la
actividad desarrollada satisface un servicio público.
a. Cuando la
organización privada no actúa como autoridad.
Las organizaciones
privadas como sujeto pasivo del derecho de petición sólo operan cuando se dé la
reglamentación por parte de la Ley, teniendo como función el garantizar los
derechos fundamentales, así esta condición refleja la dimensión de garantía que
tiene la petición, naturaleza reconocida por la doctrina, además de la de
derecho[1].
El Constituyente no
estableció una imperativa al legislador de reglamentar el ejercicio del derecho
de petición frente a las mentadas organizaciones, sino le dió una facultad de
realizar la conducta -reglamentación-. Así, el legislador puede o no desplegar
la conducta por que está a su arbitrio el ejercer el mandato concedido por la
Constitución. Es de mérito anotar que el constituyente en diversas ocasiones le
coloca al legislador obligaciones a ejercer como es el caso del artículo 28
Transitorio de la Carta, en el cual se ordena la expedición de una ley que
atribuya a las autoridades judiciales el conocimiento de hechos punibles
sancionables actualmente con pena de arresto por las autoridades de policía;
evento, se reitera, que no se presenta en el artículo 23 constitucional pues en
la precitada disposición se encuentra una autorización para hacer y no una
obligación de hacer.
Entonces, "el
derecho de petición, debe decirse que, es vinculante en principio solamente
para las autoridades públicas, aunque la misma norma prevé la posibilidad de
extender la figura, si así lo quiere el legislador a las organizaciones
privadas y para el único objeto de garantizar los derechos fundamentales"[2],
lo cual en la actualidad no se ha presentado.
b. Cuando la
organización privada en razón al servicio público adquiere el estatus de
autoridad.
En el segundo caso,
aún siendo un particular el destinatario de la tutela, el trato es el mismo que
frente a una autoridad pública.
El artículo 85 de la
Constitución Política que enumera los llamados "derechos de vigencia
inmediata", incluye al derecho de petición como uno de ellos, pero ésta
especial consagración debe ser entendida frente a las autoridades y no a los
particulares u organizaciones privadas.
Por lo tanto, cuando
un particular en ejercicio del poder público vulnera o amenaza el derecho
fundamental de petición, estamos frente a lo establecido en el inciso primero
del artículo 23 de la Constitución Política y por lo tanto es procedente la
acción de tutela porque la acción u omisión provienen de una autoridad
pública.”.
Por
consiguiente, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte en los términos de
la anterior distinción, las organizaciones particulares en cuyas tareas se
encuentran aquellas destinadas a prestar un servicio público o actividades
similares, adquieren una condición semejante para su tratamiento con las
autoridades públicas, por lo que consecuencialmente deben atender las
peticiones que en forma respetuosa se formulen ante ellas, mediante una
resolución en forma material y oportuna, presupuesto que, como se ha visto, no
se cumple para aquellas que desarrollen labores de carácter puramente privado,
hasta tanto no se expida disposición legal que regule la materia.
En
el caso sub examine, se observa que allí se produjo la negativa
reiterada de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, para resolver las
peticiones elevadas ante ella en varias oportunidades por el apoderado, el
presidente y representante legal del sindicato de la empresa, trabajadores
activos y un pensionado de la misma, a fin de obtener algunos documentos
relacionados con el manejo del Fondo 5o. de Bienestar Social, según se deduce
de los anexos incorporados al expediente.
Constituye
fundamento esencial para determinar la procedibilidad de la presente acción de
tutela y así de la constitucionalidad de las decisiones adoptadas en el
respectivo proceso, la sujeción de la entidad accionada a alguna de las
condiciones previstas en el artículo 86 de la Carta Política y en el Decreto
2591 de 1.991, en lo referente a la legitimación pasiva de dicha acción.
Como
quiera que se aduce una posible vulneración del derecho de petición, se insiste
en que el mismo solamente es viable respecto de autoridades públicas o de
particulares que presten un servicio público o actividad de naturaleza similar.
De manera que, el primer interrogante que debe resolverse, como bien lo
hicieron los jueces de instancia en el proceso de tutela en revisión, se
concreta en verificar la naturaleza jurídica de la Federación Nacional de
Cafeteros de Colombia, la cual ya había sido mencionada como de índole privada,
con las características indicadas por esta Corte, en la Sentencia C-449 de
1.992 de la cual fue ponente el magistrado Dr. Alejandro Martínez Caballero,
como se resalta a continuación:
“ 16. La Federación
Nacional de Cafeteros es, de acuerdo con el artículo 2o. de sus estatutos, una
persona jurídica de derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter asociativo,
de orden gremial que tiene como objetivo principal la defensa de la industria
cafetera colombiana. Ello es así por su origen, por su patrimonio. Por lo tanto
no hace parte del Estado y se   rige  por sus Estatutos. Ella fue
constituída en Medellín, en 1927, mediante  Acuerdo No. 2 del II Congreso
Nacional de Cafeteros, por el cual se creó "la Federación Nacional de
Cafeteros como entidad sindical (sic) de los interesados en la industria del
Café". Sus estatutos fueron aprobados por el Gobierno Nacional mediante la
Resolución No. 33 del día 2 de septiembre de 1927, publicada en el Diario
Oficial No. 20.894 del 14 de septiembre de 1928. Así lo ha admitido el
legislador, en la Ley 11 de 1972.”. (Subraya la Sala).
Adicionalmente,
a la Federación se le ha reconocido la categoría de un organismo “sui
generis, de origen particular, relacionado con la administración por ministerio
de la ley, para efecto del cumplimiento de ciertas funciones de interés
colectivo, cuyo ejercicio se ha pactado con el gobierno, y que a causa de este
ejercicio, administra el empleo de algunos impuestos.”[3]; la cual está destinada a realizar
programas relacionados con el fomento, comercialización y promoción de la
actividad cafetera, asumiendo como “...delegataria del Estado “para
la defensa, protección y fomento de la industria cafetera colombiana (contrato
de 20 de Dic/78), actividades estas que indudablemente constituyen funciones
públicas.”,[4] y que son adelantadas por el Fondo Nacional del
Café, creado por el Decreto 2078 de 1.940, como una cuenta especial,
administrado por la Federación con arreglo al contrato suscrito entre ese
organismo y el gobierno nacional, haciendo parte la inversión de sus recursos
en la “tarea oficial” relacionada con la protección y defensa de esa
industria.[5]
De la naturaleza
privada y sin ánimo de lucro de la Federación Nacional de Cafeteros se colige
que, para el personal que allí labora, aun
cuando se refiera a servicios relacionados con la administración del Fondo
Nacional del Café, se configura un vínculo contractual laboral de orden
particular con la misma, derivado de la naturaleza misma de dicho organismo, no
obstante la participación en la realización de funciones públicas a cargo de la
Federación.
Además,
es oportuno señalar que los recursos del Fondo Nacional del Café revisten una
parafiscalidad entendida “...como
una forma de gravamen que se maneja por fuera del presupuesto -aunque en
ocasiones se registre en él- afecto a una destinación especial de carácter
económico, gremial o de previsión social, en beneficio del propio grupo
gravado, bajo la administración, según razones de conveniencia legal, de un
organismo autónomo, oficial o privado.”[6], es decir, con una destinación, beneficiarios
potenciales, sujetos gravados determinados y una naturaleza pública, pero que
respecto de la contraprestación correspondiente al contrato de administración
entre el gobierno nacional y el ente administrador, o sea la Federación, se
desparafiscalizan e ingresan al patrimonio privado de ésta entidad, con libre
disposición.[7]
Los
anteriores razonamientos llevan a la Sala a concluir que, al ser la demandada
una persona jurídica de derecho privado que mantiene un vínculo contractual
particular con sus trabajadores, que para la administración de unos recursos
destinados a fomentar el ahorro de los mismos participó con recursos que provenían
de su patrimonio, claramente de índole particular, las relaciones que con base
en esas actividades se trabaron reunieron un carácter estrictamente privado.
De
manera que, las desaveniencias así surgidas entre la Federación como patrono y
sus trabajadores, dentro del ámbito de las relaciones laborales, se encuentran
cobijadas por los parámetros que guían las relaciones entre particulares,
máxime si las mismas provienen de la autorización otorgada por la Federación al
Comité Nacional de Cafeteros para adelantar la organización y reglamentación
del ahorro de los trabajadores, en la forma ya señalada en los antecedentes de
esta providencia (acápite I, numeral 2.), en razón a que dichas actuaciones se
desarrollaron dentro del campo de la gestión administrativa ordinaria
particular de la Federación.
Cabe
advertir, que si bien es cierto que el derecho de petición es de vigencia
inmediata (C.P., art. 85), esta especial consagración debe ser entendida frente
a las autoridades y particulares que presten un servicio público o actividades
similares, y no en relación con los particulares u organizaciones privadas en
general, puesto que, con respecto a ellos, el legislador tiene una potestad
discrecional para reglamentar su ejercicio, a fin de garantizar los derechos
fundamentales de las personas, de cuya facultad no se ha hecho uso integral
hasta el momento por el mismo. Por consiguiente, la Sala no vislumbra la
configuración de la violación del derecho de petición invocado en la demanda de
tutela, que haga viable el amparo constitucional solicitado.
De
otra parte, en cuanto al desconocimiento del derecho de información en forma
paralela y coetánea con el de petición, que los actores señalan en razón a la
falta de respuesta de las peticiones elevadas ante la Federación por el manejo
del Fondo 5o. de Bienestar Social, la Sala estima que no se produjo, por cuanto
el acto de requerir dicha información y esperar su respuesta forma parte de la
esencia del mismo derecho de petición, en forma tal que su efectividad y
alcances dependen de la procedibilidad de éste frente a las autoridades y los
particulares, en los términos legalmente autorizados, y que como se ha
analizado no resulta procedente.
Así
mismo, en lo que atañe a un posible estado de subordinación entre los
demandantes y la demandada, puesto de presente por los actores, se obtiene que
dicha circunstancia no da lugar a la procedencia de la acción de tutela, toda
vez que para la definición de la controversia suscitada entre las partes, existe
otro medio de defensa judicial eficaz que asegura la vigencia y protección de
sus intereses y derechos en igualdad de condiciones, como se verá en seguida.
En
efecto, con base en el carácter residual y subsidiario de la acción de tutela,
que impide la procedencia de la misma cuando en el ordenamiento jurídico
existen otros medios idóneos de defensa judicial para la salvaguardia de los
derechos fundamentales, como lo ha reiterado la jurisprudencia de la Corte, es
preciso tener en cuenta que si la titularidad de la pretensión, en el caso
particular, es allegar documentos y pruebas necesarios para hacerlos valer en
el trámite de controversias laborales entre los trabajadores y la accionada, el
competente para su definición es la justicia del trabajo.
En cambio, si con dicha
pretensión se persigue obtener el estado patrimonial de la mencionada
Caja-Fondo y precisar los aportes efectuados por los trabajadores y por la
empresa, al igual que los descuentos hechos a los trabajadores y la
eventual situación pensional de los mismos, al momento en que se liquidó en
1.993 y de conformidad con lo convenido en el LII Congreso Nacional de
Cafeteros, como lo señalaron los jueces de instancia, para ello existe otro
medio judicial que permite en forma eficaz obtener los resultados buscados en
defensa del patrimonio de los trabajadores, por la gestión del citado programa
de ahorro.
Así pues, acertadamente
la Sala de Casación Civil y Agraria de la Corte Suprema de Justicia señaló que
dicho medio judicial lo constituye el proceso abreviado de rendición de
cuentas, regulado en el Código de Procedimiento Civil en los artículos 418 y
419, dependiendo de si la rendición es a petición del destinatario o espontánea
por quien considere que debe rendir las cuentas. De manera que, como se deduce
de la situación fáctica analizada, la controversia entre actores y accionada
amerita el trámite del mencionado proceso, el cual se convierte en el mecanismo
idóneo para obtener ante los jueces ordinarios el reconocimiento de sus
derechos.
Cabe
agregar, que ante la improcedencia de la acción de tutela por la vulneración
del derecho de petición, tampoco resulta viable tutelar los derechos
fundamentales a la información, trabajo, buen nombre y asociación sindical,
invocados en la demanda en términos de conexidad con el citado derecho, por no
encontrarse demostrado su quebrantamiento con la actuación de la accionada.
En consecuencia, la
Sala procederá en la parte resolutiva de este fallo a confirmar las decisiones
de tutela proferidas por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Santafé de Bogotá y por la Sala de Casación Civil y Agraria de la
Corte Suprema de Justicia, por encontrarlas ajustadas al ordenamiento
constitucional vigente y a la doctrina constitucional sentada por esta
Corporación sobre esta materia.
IV. DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
CONFIRMAR las sentencias de tutela proferidas por la Sala Civil del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, el día 18 de
septiembre de 1.997, y por la Sala de Casación Civil y Agraria de la Corte
Suprema de Justicia, el día 17 de octubre de 1.997.
Segundo.-
LIBRESE por Secretaría comunicación a la Sala Civil del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, con el objeto de que se
surta la notificación de esta providencia, según lo dispuesto por el artículo
36 del Decreto 2591 de 1.991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
HERNANDO HERRERA
VERGARA
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]BARBAGELETA,
Anibal L. . Derechos Fundamentales. Fundación de Cultura Universitaria.
Montevideo.
[2]Corte
Constitucional. Sentencia No. T-172 de 4 de mayo de 1993. M.P.: José Gregorio
Hernández Galindo.
[3]
Sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 14 de octubre de 1.970, M.P. Dr.
José Gabriel de la Vega. Consultar además la Sentencia del 20 de Octubre de
1.977, M. P. Dr. Hernando Tapias Rocha.
[4]
Sentencia C-308 del 7 de julio de 1.994, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell.
[5] Ver las
Sentencias del 10 de noviembre de 1.977 de la Corte Suprema de Justicia, M.P.
Dr. Guillermo González Charry, C-308/94, antes citada y la C-449 del 9 de julio
de 1.992, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
[6] Ver la
Sentencia C-308 del 7 de julio de 1.994, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell, ya
citada.
[7] Decreto
2025 del 6 de noviembre de 1.996, artículo 9o., parágrafo 2o.