C-028-97
Sentencia C-028/97
Sentencia
C-028/97
POTESTAD
REGLAMENTARIA-Naturaleza
constitucional
La potestad
reglamentaria, o el poder reglamentario, es un derecho propio
constitucionalmente otorgado al Presidente de la República como autoridad
administrativa, para dictar las normas de carácter general que son necesarias
para la correcta ejecución de la ley.  Por consiguiente, esta atribución no
necesita de norma legal expresa que la conceda, pero su ejercicio se amplía o
restringe en la medida en que el Congreso utilice en mayor o menor grado sus
poderes jurídicos.
OBJECION
PRESIDENCIAL-Explotación de
metales preciosos/POTESTAD REGLAMENTARIA-Transferencia de rentas por
explotación de metales preciosos
El proyecto de
ley, no faculta, no delega, no ordena, ni otorga poderes especiales al Gobierno
para reglamentar el tema de la liquidación, retención, recaudo, distribución y
transferencia de las rentas originadas en la explotación de metales preciosos,
pues se trata de una facultad propia del ejecutivo que debe ejercer para la
ejecución de la ley.  Por consiguiente, la disposición objetada no hace más que
reiterar y recordar el ejercicio de una función constitucionalmente asignada al
Presidente de la República. Ahora bien, como se observa en el proyecto de ley,
lo que se pretende con la reglamentación no es la creación de nuevas regalías,
porque como lo expresan con acierto los informes aprobados por el Congreso, las
regalías originadas en la explotación de metales preciosos fueron reguladas por
la ley de regalías; sino lo que busca es la regulación del procedimiento para
la correcta liquidación, retención, recaudo, distribución y transferencia de
rentas ya existentes.  En otras palabras, se pretende la colaboración del
ejecutivo en la regulación de aspectos detallados y procedimentales para el
cabal cumplimiento de la ley.
POTESTAD
REGLAMENTARIA-Alcance y
límites
La potestad
reglamentaria se caracteriza por ser una atribución constitucional inalienable,
intransferible, inagotable, pues no tiene plazo y puede ejercerse en cualquier
tiempo y, es irrenunciable, por cuanto es un atributo indispensable para que la
Administración cumpla con su función de ejecución de la ley.  Sin embargo, esta
facultad no es absoluta pues encuentra su límite y radio de acción en la
Constitución y en la Ley, es por ello que no puede alterar o modificar el
contenido y el espíritu de la ley, ni puede dirigirse a reglamentar leyes que
no ejecuta la Administración, así como tampoco puede reglamentar materias cuyo
contenido está reservado al legislador.
EXPLOTACION DE
RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES Y REGALIAS-Regulación legal
La regulación
sobre las condiciones para la explotación de los recursos naturales no
renovables y las regalías que se causen en favor del Estado como consecuencia
de esa explotación, es un asunto sometido a regulación de ley.
CONTRATO DE
CONCESION DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Aspectos
El contrato de
concesión de recursos naturales no renovables tiene dos aspectos primordiales,
uno el derecho de explotación que se origina una vez se inscribe el acto que
otorga el título minero en el Registro minero correspondiente y, otro aspecto
es la actividad autorizada a desarrollar, esto es, la explotación o exploración
del bien público.
RENTAS DE
REGALIAS DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Control municipal/PARTICIPACION DE MUNICIPIOS EN
REGALIAS DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Explotación de metales
preciosos/CONTROL RECAUDO DE RENTAS POR MUNICIPIOS
El control
municipal de las rentas provenientes de las regalías de recursos naturales no
renovables es una forma de participación local en la correcta ejecución de los
contratos de concesión y en el legítimo ejercicio de las actividades económicas
que se realizan con metales preciosos, pues tal y como lo establece la
Constitución, tanto los departamentos como los municipios tienen derecho a
participar en las regalías, pues pese a que son fondos de la nación, su destino
primordial es la transferencia a las entidades territoriales señaladas en la
Constitución y en la ley. Si la Carta Política otorga un derecho de
participación económica a la periferia, también debe entenderse que aquella
goza del privilegio de la administración de control del recaudo de sus rentas.
Sin embargo, la Corte considera que de acuerdo con la potestad constitucional
de velar por la estricta recaudación y administración de las rentas que la
Constitución otorga al ejecutivo singular y al gobernador, por lo tanto la
Corte encuentra plenamente razonable que el Legislador atribuya al alcalde,
como primera autoridad administrativa del municipio, la vigilancia y control
fiscal de rentas que por disposición constitucional apuntan a la participación
municipal, quien lo ejercerá en forma directa o de manera desconcentrada en
otras autoridades municipales.
OBJECION
PRESIDENCIAL-Facultad
municipal para suspender explotación/CONTROL A EVASION FISCAL-Explotación
y comercialización de metales preciosos
La facultad
municipal para suspender la explotación o las actividades de las personas
dedicadas a la extracción o comercialización de metales preciosos, que atribuye
la ley, es una sanción derivada de la prerrogativa administrativa de ejecutar
los propios actos de la administración, por tanto en ejercicio de ese poder
jurídico el municipio puede limitar la libertad y propiedad de los particulares
que incurran en graves o continuas irregularidades administrativas. La
autotutela administrativa también se somete a límites que se dirigen a evitar
la arbitrariedad de su ejercicio, puesto que las medidas que se adopten deben
ser razonables y proporcionales respecto de los fines perseguidos con la
decisión. La Corte considera que la medida es un medio razonable y
proporcionalmente adecuado para alcanzar el objetivo del control a la evasión
fiscal en la explotación y comercialización de metales preciosos, objetivo que
es constitucionalmente admisible, toda vez que de no existir una medida de este
tipo, el control de la actividad de personas que se dediquen a la
comercialización y explotación de metales preciosos en forma ilícita, sería
prácticamente imposible y por tanto la medida legalmente adoptada se
incumpliría fácilmente.
Referencia:
Expediente O.P.-012
Objeciones
Presidenciales a los incisos segundos de los artículos primero y segundo del
Proyecto de Ley No. 129 de 1994 del Senado de la República y 139 de 1995 de la
Cámara de Representantes "Por la cual se regula la liquidación, retención,
recaudo, distribución y transferencia de las rentas originadas en la
explotación de metales preciosos y se dictan otras disposiciones."
Temas:
Ámbito de la
Potestad reglamentaria.
La facultad de
participación del municipio en las regalías es una prerrogativa de la
administración que permite la colaboración en el control de la evasión fiscal.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá,
treinta (30) de enero de mil novecientos noventa y siete (1997).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente Carlos
Gaviria Díaz, y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera
Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando
Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro
Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
Mediante oficio de fecha
cinco (5) de diciembre de l996 y con el fin de dar cumplimiento a lo ordenado
en el artículo 167 de la Constitución, el Presidente del Senado de la República
remitió a la Corte Constitucional el proyecto de Ley No. 129 de 1994 del Senado
de la República y 139 de 1995 de la Cámara de Representantes, “"Por la
cual se regula la liquidación, retención, recaudo, distribución y transferencia
de las rentas originadas en la explotación de metales preciosos y se dictan
otras disposiciones", el cual fue objetado parcialmente por el
Presidente de la República por razones que, según su criterio, lo vician de
inconstitucionalidad.
El
proyecto en mención fue objeto de estudio por parte del Congreso de la
República y fue así como se sometió al trámite de rigor en ambas Cámaras, según
consta en el respectivo expediente, así:
- El proyecto
parcialmente objetado fue presentado por la Senadora Piedad Córdoba de Castro
ante el Senado de la República, el 11 de noviembre de 1994.
- El proyecto de ley
fue debatido y aprobado en la Comisión Tercera del Senado de la República, el
diez y siete (17) de mayo de 1995.
- El once (11) de
octubre de 1995 la plenaria del Senado de la República, debatió y aprobó el
proyecto de ley de la referencia.
-El día veintidós
(22) de mayo de 1996 fue debatido y aprobado el proyecto de ley en la Comisión
Tercera Constitucional permanente de la Cámara de Representantes.
- El proyecto de ley
fue debatido y aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes, el día
diez y ocho (18) de junio de 1996.
- El día veinte (20)
de junio de 1996 se aprobó informe de la Comisión Conciliadora, en la cual se
acogió en su integridad el texto que aprobó la Cámara de Representantes en
sesión llevada a cabo el día diez y ocho (18) de junio de 1995.
-Mediante oficio del
veintiuno (21) de junio de l994, el cual fue radicado en el Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República el cuatro (4) de julio de 1994
(folio 43), el Presidente del Senado de la República envío el proyecto de ley
de la referencia para la sanción ejecutiva.
-La Presidencia de
la República devolvió a la célula legislativa remitente el proyecto de ley en
mención, pues se objetó parcialmente por considerar que, en primer lugar,
existen vicios de constitucionalidad desde el punto de vista material y, en
segundo lugar,  porque se encontró inconveniente para el país.
- Las
mesas directivas del Senado de la República y de la Cámara de Representantes,
ante la tacha de inconstitucionalidad y de inconveniencia del proyecto de ley
por parte del Presidente de la República, conformaron una Comisión Accidental
cuyo informe fue considerado y aprobado en la Plenaria del H. Senado de la
República el 6 de noviembre de 1996, y en la Plenaria de la H. Cámara de Representantes
el 3 de diciembre de 1996. En dicho informe, sus miembros no aceptaron las
objeciones presentadas por el gobierno, pues según el Congreso, los apartes
objetados se encuentran conforme a la Carta Política y el proyecto es
conveniente para el control de la evasión fiscal de ingresos provenientes de
regalías de la explotación y producción de metales preciosos. Por ello, y de
conformidad con lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 167 de la
Constitución Política, el Presidente del Senado de la República lo remitió a
esta Corte para que decida sobre su exequibilidad.
II. TEXTO DEL PROYECTO OBJETADO POR
INCONSTITUCIONAL.
A continuación se
transcribe el proyecto de ley aprobado por el Congreso, y se subraya los partes
objetados por el gobierno:
"EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA :
"ARTICULO
1º.- Los
compradores, fundidores o procesadores de metales preciosos liquidarán y
retendrán las rentas previstas en la ley derivadas de la explotación de los
mismos en el momento en que los reciban o adquieran y paguen.
El Gobierno
Nacional reglamentará la liquidación, retención, recaudo, distribución y
transferencia de las rentas derivadas de la explotación de oro, plata, platino
y de los concentrados polimetálicos con destino a la exportación.
"ARTICULO
2º.- Los municipios
productores de metales preciosos llevarán un registro de las explotaciones que
se efectúen en su jurisdicción y de las personas naturales o jurídicas
dedicadas a su extracción y comercialización.
El municipio
podrá suspender las explotaciones o las actividades de las personas dedicadas a
la extracción o comercialización de metales preciosos que no cuenten con el
registro aquí establecido.
Este registro es
distinto del establecido en el capítulo XXI del decreto 2655 de 1988, o de la
norma que lo sustituya y en ningún caso conferirá derechos mineros sobre las
zonas explotadas.
“ARTICULO 3º.-
Cada minero o
comerciante declarará en el formulario de venta que sirva de soporte para la
liquidación y recaudo de las rentas previstas en la ley derivadas de la
explotación de metales preciosos, bajo la gravedad del juramento que se
entiende prestado con la firma del formulario, la procedencia exacta del
material precioso. Copias del formulario se entregarán al municipio de origen
del metal, una de las cuales se remitirá al Ministerio de Minas y Energía.
Estos formularios
una vez diligenciados ante las respectivas alcaldías municipales para su
certificación; y su exhibición será condición para que se practiquen las
retenciones ordenadas en esta ley.
“ARTICULO 4º.-
Ninguna entidad
pública podrá destinar recursos del tesoro para estimular o beneficiar
directamente o por interpuesta persona a los explotadores y comerciantes de
metales preciosos con el objeto de que declaren sobre el origen o procedencia
del mineral precioso.
“ARTICULO 5º.- Adiciónase el Capítulo Primero del Título
III del Código Penal con el siguiente artículo que se incorporará como delito
contra el patrimonio público.
“ARTICULO
139A.-  El servidor
público y/o empleado oficial que destine recursos del tesoro para estimular o
beneficiar directamente o por interpuesta persona a los explotadores y
comerciantes de metales preciosos con el objeto de que declaren sobre el origen
o procedencia del mineral precioso, incurrirá en prisión de dos a diez años, en
multa de cien a quinientos salarios mínimos mensuales y quedará inhabilitado
para el desempeño de funciones públicas. Así mismo, en la sentencia se ordenará
reintegrar a favor del tesoro público las sumas pagadas.
En la misma pena
incurrirá el que reciba con el mismo propósito los recursos del tesoro o quien
declare producción de metales preciosos a favor de municipios distintos al
productor”.
“ARTICULO 6º.- El Ministerio de Minas y Energía
recaudará, distribuirá, y transferirá las rentas derivadas de la explotación de
oro, plata, platino y concentrados polimetálicos con destino a la exportación.
Si se constata
que el municipio indicado por el minero no existen explotaciones de metales
preciosos, o que existiendo éstas se comprueba que los metales no fueron
extraídos en el municipio declarado, las rentas recaudadas se distribuirán
entre todos los municipios del país que aparezcan en la relación de productores
del Ministerio de Minas y Energía, los cuales a su vez deberán destinarlo a
inversiones para la protección del medio ambiente.
“ARTICULO 7º.-
Facúltese a las
Alcaldías Municipales para formar todas las medidas necesarias tendientes a
verificar los montos de producción de minerales, base para la liquidación de
rentas derivadas de la explotación de metales preciosos y para constatar el
origen de los mismos de manera que se garanticen su declaración en favor de los
municipios productores, para lo cual podrán inspeccionar de manera periódica o
permanente la producción de las respectivas explotaciones, establecer el punto
de control e inspeccionar libros contables, entre otras.
“ARTICULO 8º.- El control sobre las operaciones de
liquidación, retención, recaudo, distribución y transferencia de las rentas
previstas en la ley derivadas de la explotación de oro, plata, platino y
concentrados polimetálicos con destino a la exportación, estará a cargo de la
Unidad Administrativa Especial de la Dirección General de Impuestos y Aduanas,
para lo cual aplicará, en lo pertinente, las normas sobre fiscalización, de
terminación, sanciones, discusión y cobro coactivo de impuestos consagradas en
el Estatuto Tributario.
“ARTICULO 9º.-
Establécense los
impuestos por la explotación de los siguientes recursos naturales no renovables
que no constituyen propiedad nacional y sobre los que no se aplican las
regalías previstas en la Ley 141 del 28 de junio de 1994, los cuales liquidarán
sobre el precio internacional que certifique en moneda legal el Banco de la
República.
Oro y Plata           4%
Platino                            5%
Oro de aluvión      6%
Las regalías
mínimas por la explotación de recursos naturales no renovables propiedad
nacional, continuarán regiéndose por lo previsto en la Ley 141 del 28 de junio
de 1994.
“ARTICULO
10º.- La presente
Ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las normas que le sean
contrarias.
EL PRESIDENTE DEL
H. SENADO DE LA REPÚBLICA
JULIO CESAR
GUERRA TULENA
EL SECRETARIO
GENERAL DEL H. SENADO DE LA REPÚBLICA
PEDRO PUMAREJO
VEGA
EL PRESIDENTE DE
LA H. CÁMARA DE REPRESENTANTES
RODRIGO RIVERA
SALAZAR
EL SECRETARIO
GENERAL DE LA H. CÁMARA DE REPRESENTANTES
DIEGO VIVAS
TAFUR
III.  OBJECIÓN PRESIDENCIAL.
Mediante oficio
firmado por el señor presidente de la República, doctor Ernesto Samper Pizano,
por el señor ministro de Hacienda y Crédito Público, doctor José Antonio Ocampo
Gaviria y, por el Viceministro de Energía, encargado de las funciones del
Despacho del Ministro de Minas y Energía, doctor Leopoldo Montañez Cruz,
dirigido al doctor Julio Cesar Guerra Tulena Presidente del Senado de la
República, se devolvió sin la sanción ejecutiva, por razones de
inconstitucionalidad y de inconveniencia, el proyecto de No. 129 de 1994 del
Senado de la República y 139 de 1995 de la Cámara de Representantes, “"Por
la cual se regula la liquidación, retención, recaudo, distribución y
transferencia de las rentas originadas en la explotación de metales preciosos y
se dictan otras disposiciones"
El gobierno
considera que se presentan vicios de inconstitucionalidad tanto desde el punto
de vista fiscal como minero.  Los argumentos son los siguientes:
Primera Objeción: En relación con los "aspectos
fiscales" el gobierno opina que existe una inconsistencia entre el
objetivo del proyecto de ley que es regular la liquidación, retención, recaudo,
distribución y transferencia de las rentas originadas en la explotación de
metales preciosos, y los artículos del proyecto que se objetaron, los cuales
facultan al Gobierno Nacional para realizar la reglamentación pertinente de los
aspectos regulados y, autorizan al Ministerio de Minas y Energía para que
recaude, distribuya y transfiera dichas rentas, en ambos casos, sin establecer
parámetros ciertos para realizar la reglamentación o la ejecución de lo
ordenado por la ley.
A juicio del gobierno,
la anterior situación evidencia tres hipótesis que dan lugar a la
inconstitucionalidad del proyecto, la primera advierte la transgresión de los
artículos 360 y 361 de la Constitución, por cuanto el proyecto de ley autoriza
al ejecutivo para que distribuya regalías, sin tener en cuenta que es una
facultad exclusiva del Congreso de la República. En segundo lugar, si se estima
que las rentas reguladas en el proyecto tienen la naturaleza de un impuesto
nacional, por ende ingresos corrientes de la Nación, violan los artículos 356 y
357 de la Carta, pues la facultad de determinación de los porcentajes de
participación está en cabeza del Congreso por medio de la expedición de la
respectiva ley y, solamente el gobierno es quien debe distribuir esos ingresos.
Y, en tercer lugar,
si se considera que las rentas reguladas tienen el carácter de un tributo
territorial, tampoco sería procedente una reglamentación por parte del gobierno
nacional, porque de esa manera se desconoce la protección constitucional del
artículo 362 de la Carta, y al mismo tiempo se transgrede la autonomía de las
entidades territoriales consagrada en el artículo 287 de la Constitución.
Segunda Objeción: en relación con los "aspectos
mineros" que, a juicio del gobierno originan la inconstitucionalidad, el
ejecutivo advierte que el artículo 2º inciso 2º del proyecto asigna a los
municipios una facultad discrecional para suspender explotaciones de metales
preciosos, por tanto desconoce la legalidad de los títulos mineros otorgados de
acuerdo con el Código de Minas, toda vez que no establece ninguna
diferenciación entre explotadores lícitos y de hecho, por lo cual se vulnera el
artículo 58 de la Constitución que garantiza los derechos adquiridos con
arreglo a las leyes civiles.
IV. FUNDAMENTOS DEL
RECHAZO A LAS OBJECIONES
A juicio de las
cámaras legislativas, las objeciones presidenciales son infundadas por los
siguientes motivos:
El proyecto de ley
no tiene como objeto establecer un nuevo régimen de liquidación, recaudo,
distribución y transferencia de las rentas provenientes de los metales
preciosos, sino que su objetivo central es la adición de algunas normas al
régimen actual para otorgar a los municipios la posibilidad de controlar la
actividad minera en sus respectivas jurisdicciones y así se permita un
eficiente control a la evasión de ingresos provenientes de las regalías por
conceptos de la explotación de metales preciosos a que tienen derecho los
municipios productores.  En consecuencia, el proyecto de ley complementa y
adiciona la Ley 141 de 1994 que estableció un régimen completamente nuevo sobre
regalías y determinó las condiciones para la explotación de los recursos
naturales no renovables y, el Decreto reglamentario 145 de 1995, que regula
"la liquidación, el recaudo, la distribución y las transferencias de las
regalías derivadas de la explotación de minerales".
Por lo anterior,
según criterio del Congreso, el proyecto de ley no es una delegación de
funciones al ejecutivo por parte del legislador, pues el primero conserva el
privilegio de desarrollar el tema de las regalías y, al segundo se le recuerda
que goza de potestad reglamentaria para la correcta ejecución de la ley.
Igualmente, afirma el Congreso que tampoco se crea o se permite la existencia
de nuevas regalías o de nuevos impuestos, simplemente se introducen algunas
previsiones que se relacionan directamente con las etapas de explotación de
recursos naturales no renovables de propiedad nacional.
De otro lado, el
Congreso considera que el municipio no goza de discrecionalidad para suspender
explotaciones mineras, pues lo que el Proyecto establece es precisamente todo
lo contrario cuando establece que “el registro de los municipios se llevará
conforme a las concesiones y permisos otorgados por el Ministerio de Minas y
Energía," por ende, el registro no confiere derecho minero alguno que
lesione derechos adquiridos, pues el Municipio actúa sobre la base de los
permisos y concesiones otorgadas por la Nación, los cuales continúan rigiéndose
por lo establecido en la ley de regalías, tal y como lo establece el inciso 2º
del artículo 9º del proyecto de ley.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
En la oportunidad
legal, el señor Procurador General de la Nación (E) se pronunció sobre las
objeciones presidenciales formuladas parcialmente al proyecto de ley sub-examine
y solicitó a esta Corporación que se declare la exequibilidad de dicho
proyecto.
La Vista Fiscal
advierte que el propósito central del proyecto de ley es superar la evasión
fiscal de las regalías por concepto de la explotación de metales preciosos que
afectan las arcas de los municipios productores, la cual se origina en la
ausencia de controles en la etapa de comercialización de los metales y en la
etapa de declaración de la cantidad y origen del metal.  Por consiguiente, en
contravía de lo que opina el Gobierno, el Ministerio Público considera que el
proyecto de ley no establece delegación de la potestad de regular
normativamente asuntos privativos del Legislador, toda vez que la materia
tratada no es el contenido de la Regalía.
Por lo anterior,
según criterio del Ministerio Público, la disposición del proyecto de ley que
autoriza al ejecutivo para que legisle por vía de reglamentación, es una norma
inocua o redundante por cuanto el ejercicio de la potestad reglamentaria es una
atribución constitucional que no requiere de autorización congresional, sino
que puede ser ejercida en cualquier momento por el ejecutivo.
De otra parte, en
relación con la supuesta transgresión del artículo 58 de la Carta, eso es, la
facultad que se otorga a los municipios para suspender explotaciones o
actividades de personas dedicadas a la extracción o comercialización de metales
preciosos que no cuenten con el registro que crea el proyecto de ley
parcialmente objetado, el Procurador General (E) considera que es una
atribución que corresponde a medidas de control y vigilancia de carácter
policivo.  Por consiguiente, la suspensión del permiso de explotación o de la
concesión no se ejerce para revocar derechos a personas que cuentan con la
respectiva autorización legal, es por ello que la actuación del municipio
productor no contraría derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
La Competencia.
1. Esta Corporación
es competente para conocer de las objeciones presidenciales hechas al proyecto
de ley No. 129 de 1994 del Senado de la República y 139 de 1995 de la Cámara de
Representantes en cuanto se refiere a las objeciones por inconstitucional, de
conformidad con los artículos 167 y 241-8 de la Constitución Nacional.  En lo
que hace referencia a las objeciones presidenciales por inconveniencia del
proyecto de ley de la referencia, esta Corporación carece de competencia para
resolver el asunto, en consecuencia no entrará a conocer ni emitirá
pronunciamiento al respecto.
El
Término de la objeción
2. El
artículo 166 de la Carta, señala que el Gobierno dispone del término de seis
(6) días hábiles[1] para devolver con objeciones cualquier proyecto,
cuando no conste de más de veinte artículos. El proyecto de la referencia cuenta
con diez artículos, y el gobierno lo recibió el 4 de julio de 1996 y lo
devolvió el 12 de julio del mismo año, luego el jefe del ejecutivo actuó dentro
del término establecido por la norma superior.
El
Trámite legislativo de las objeciones
3. Una
vez recibido el pliego de objeciones presidenciales, en las Comisiones Terceras
Constitucionales Permanentes, tanto del Senado como de la Cámara, se nombraron
ponentes para el informe del estudio de las objeciones.  En este informe se
solicitó a las dos Cámaras que se declaren infundadas las objeciones
presentadas por el Gobierno; dichos informes fueron aprobados, con el quórum
necesario, en sesión plenaria del Senado de la República el día 6 de noviembre
de 1996 y en plenaria del 3 de diciembre de 1996 de la Cámara de
Representantes.  En consecuencia, el procedimiento del Congreso se ciñó al
trámite previsto en el artículo 167 de la Constitución, por lo tanto
corresponde a esta Corporación decidir sobre la exequibilidad del proyecto de
ley, según las objeciones presentadas.
La materia del
proyecto de ley objetado.
4. Las objeciones
presidenciales de inconstitucionalidad de algunos apartes del proyecto de ley
129 de 1994 del Senado de la República y 139 de 1995 de la Cámara de
Representantes se dirigen a demostrar que el Congreso delega al Presidente de
la República facultades sometidas a reserva de ley, como es el tema de la
regulación de regalías y distribución de competencias entre la Nación y los
Municipios productores.  Además, el proyecto ordena reglamentar sin establecer
los límites legales para su ejercicio.  Por el contrario para el Congreso, la
norma es una manera de recordarle al Presidente el cumplimiento de la
obligación constitucional de  reglamentar las leyes para su correcta ejecución,
para lo cual señala que el Presidente debe ceñirse a la ley de regalías y a un
decreto reglamentario aplicable al caso.  Para el Ministerio Público la
disposición es inocua por cuanto faculta al Ejecutivo para reglamentar leyes,
sin embargo esa es una potestad constitucional propia del Presidente.
De otro lado, las
objeciones cuestionan la facultad del municipio de suspender las explotaciones
o las actividades de las personas dedicadas a la extracción o comercialización
de metales preciosos que no cumplan con su obligación de registrar su actividad
ante las autoridades municipales que se indiquen, pues para el Gobierno, esa
facultad desborda los derechos adquiridos de quienes obtuvieron el permiso
gubernamental a través del procedimiento y requisitos establecidos en el Código
de Minas.   Por el contrario el Congreso considera que el proyecto de ley es
constitucional, toda vez que la facultad que se otorga al municipio no es
discrecional, pues actúa con base en permisos y concesiones otorgadas por la
Nación.  Para la Vista Fiscal, la facultad que se objeta es una medida de
control y vigilancia de carácter policivo, actuación propia de las autoridades
municipales.
En tales
circunstancias, las objeciones del Presidente de la República y la insistencia
congresional en el proceso de la referencia centran el estudio de la Corte
básicamente en dos aspectos: El primero relativo al tema de si la regulación de
formas de control de la evasión de ingresos provenientes de la explotación,
producción, procesamiento y comercialización de metales preciosos es un asunto
de reserva legal o si puede regularse por reglamento y, si así fuera si el
Presidente dispone de lineamientos legales para desarrollar su actividad. Y, en
segundo término, si la facultad que otorga el proyecto parcialmente objetado de
suspender los derechos derivados de la concesión o autorización de explotación
de metales preciosos, desconoce los derechos adquiridos con arreglo a las leyes
civiles o es producto del ejercicio del poder de policía de las autoridades
municipales.
Potestad reglamentaria.
Límites y asuntos materia de reglamento.
5. La potestad
reglamentaria, o el poder reglamentario, es un derecho propio
constitucionalmente otorgado al Presidente de la República como autoridad
administrativa, para dictar las normas de carácter general que son necesarias
para la correcta ejecución de la ley.  Por consiguiente, esta atribución no
necesita de norma legal expresa que la conceda, pero su ejercicio se amplía o
restringe en la medida en que el Congreso utilice en mayor o menor grado sus poderes
jurídicos.
En este orden de
ideas, el inciso segundo del artículo segundo del proyecto de ley, no faculta,
no delega, no ordena, ni otorga poderes especiales al Gobierno para reglamentar
el tema de la liquidación, retención, recaudo, distribución y transferencia de
las rentas originadas en la explotación de metales preciosos, pues se trata de
una facultad propia del ejecutivo que debe ejercer para la ejecución de la
ley.  Por consiguiente, la disposición objetada no hace más que reiterar y
recordar el ejercicio de una función constitucionalmente asignada al Presidente
de la República en el inciso 11 del artículo 189 de la Carta, lo cual por ese
sólo hecho no genera vicio de inconstitucionalidad, por ende, la objeción
presidencial que se estudia carece de fundamento.
6. Ahora bien, la
potestad reglamentaria se caracteriza por ser una atribución constitucional
inalienable, intransferible, inagotable, pues no tiene plazo y puede ejercerse
en cualquier tiempo y, es irrenunciable, por cuanto es un atributo
indispensable para que la Administración cumpla con su función de ejecución de
la ley.  Sin embargo, esta facultad no es absoluta pues encuentra su límite y
radio de acción en la Constitución y en la Ley, es por ello que no puede
alterar o modificar el contenido y el espíritu de la ley, ni puede dirigirse a
reglamentar leyes que no ejecuta la Administración, así como tampoco puede
reglamentar materias cuyo contenido está reservado al legislador.  Por lo
tanto, si un Reglamento rebosa su campo de aplicación y desconoce sus
presupuestos de existencia, deberá ser declarado nulo por inconstitucional por
la autoridad judicial competente (El Consejo de Estado, de acuerdo con el
artículo 237-2 de la Constitución).  Entonces, aquí se pregunta ¿la materia que
el proyecto de ley parcialmente objetado le pide al Gobierno que reglamente, es
un asunto reservado a la ley?
7. De acuerdo con lo
preceptuado en los artículos 360 y 361 de la Constitución, la regulación sobre
las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables y
las regalías que se causen en favor del Estado como consecuencia de esa
explotación, es un asunto sometido a regulación de ley.  Sobre el punto, la
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido clara en manifestar que:
“El Estado es la
entidad constitucional titular del derecho a las regalías por la explotación de
recursos naturales no renovables y beneficiaria del pago de las regalías
derivadas de aquélla y que las regalías así obtenidas son parte del patrimonio
del Estado como único propietario del subsuelo.
...
En este sentido
se observa que en el artículo 361 de la Carta el Constituyente dio plenos
poderes al legislador para regular el régimen de las regalías, no como derechos
adquiridos, ni como bienes o rentas de las mencionadas entidades del orden
territorial, sino como derechos de participación económica en una actividad que
se refiere a bienes de propiedad del Estado...”[2]
Ahora bien, como
claramente se observa en el proyecto de ley, lo que se pretende con la
reglamentación no es la creación de nuevas regalías, porque como lo expresan
con acierto los informes aprobados por el Congreso, las regalías originadas en
la explotación de metales preciosos fueron reguladas por la Ley 141 de 1994, o
ley de regalías; sino lo que busca el proyecto de ley en la parte objetada es
la regulación del procedimiento para la correcta liquidación, retención,
recaudo, distribución y transferencia de rentas ya existentes.  En otras
palabras, se pretende la colaboración del ejecutivo en la regulación de
aspectos detallados y procedimentales para el cabal cumplimiento de la ley.
En consecuencia, la Corte considera que el tema propuesto por el Congreso al
Ejecutivo es susceptible de regulación a través de reglamento.
8. De otra parte, la
objeción presidencial considera que el proyecto de ley parcialmente objetado no
señala los criterios que determinan el marco de conducta para la reglamentación
ejecutiva, por lo tanto a continuación se analizará si el ejecutivo dispone de
normas legales que limiten su poder reglamentario.
La disposición
objetada parte de la base de la existencia de una contraprestación económica
que surge como consecuencia de la explotación de metales preciosos, cuyo monto
se encuentra expresamente señalado en los artículos 16 y 17 de la Ley 141 de
1994.  Así mismo, en el artículo 19 de la  ley en cita se determinan los
precios base para la liquidación de regalías.  Ahora, el Capítulo XXIV del
Código de Minas o Decreto 2655 de 1988, regula las contraprestaciones
económicas derivadas de los contratos de concesión.  De la misma manera, tanto
la distribución como la transferencia de las regalías de la explotación de
metales preciosos se encuentran reguladas en diferentes normas, principalmente,
de la Ley 141 de 1994 y del Código de Minas.
Así mismo, en el
Decreto Reglamentario 145 de enero 19 de 1995, el Presidente de la República
hizo ejercicio de la potestad reglamentaria para la "liquidación, recaudo,
distribución y transferencia de regalías derivadas de la explotación de
minerales" que de acuerdo con la Ley 141 de 1994  se requería para la
correcta ejecución de la misma.  En el artículo 8º del decreto reglamentario se
estableció un régimen especial para la liquidación, recaudo, distribución y
transferencia de regalías derivadas de la explotación de oro, plata, platino y
concentrados polimetálicos, dentro de la cual se estableció la necesidad de
obtener datos mínimos de las declaraciones de explotación que debían rendirse
ante las alcaldías donde se encuentran localizadas las minas objeto de
control.  En consecuencia, esta norma reguló aspectos procedimentales
semejantes a los que se proponen en el proyecto de ley parcialmente objetado.
Por lo expuesto,
para la Corte, la primera objeción presidencial, esto es, la denominada
objeción por aspectos fiscales resulta infundada.
Facultad para
suspender derechos de explotación en las concesiones.
9. En lo que hace
referencia al acápite de “aspectos mineros” de la objeción presidencial, el
Gobierno objeta la facultad municipal para suspender las explotaciones o las
actividades de comercio de metales preciosos de las personas dedicadas a esas
actividades.  Por tanto, la Corte analizará el punto.
10. Como primera
medida debe advertirse que el artículo 332, en concordancia con el artículo
360, de la Constitución Política, estipula que el Estado es el propietario del
subsuelo y de los recursos naturales no renovables y como consecuencia de ello
es el titular originario de las regalías, esto es de las rentas que se producen
como consecuencia de la contraprestación de la explotación de esos bienes.  Sin
embargo, el Estado deberá otorgar participación a las entidades territoriales
de acuerdo con lo que señale la ley.  En otras palabras, la propia Constitución
autoriza para que el Estado conceda derechos especiales de uso sobre sus
recursos naturales no renovables, lo que hace que de un lado, surjan derechos
públicos subjetivos para el concesionario que es un poder jurídico especial de
uso del respectivo bien público y, de otro lado, derechos económicos y de
conservación del bien, para el Estado.
La Corte
Constitucional definió los contratos de concesión así:
“Los contratos de
concesión son aquellos que celebran las entidades estatales con el objeto de
otorgar a una persona llamada concesionario, la prestación, operación,
explotación, organización o gestión, total o parcial, de un servicio público, o
la construcción, explotación o conservación de una obra o bien destinados al servicio
o uso público, así como aquellas actividades necesarias para la adecuada
prestación o funcionamiento de la obra o servicio por cuenta y riesgo del
concesionario y bajo la vigilancia y control de la entidad contratante, a
cambio de una remuneración que puede consistir en derechos, tarifas, tasas,
valoración, o en la participación que se le otorgue en la explotación del bien,
o en una suma periódica, única o porcentual y en general, en cualquier otra
modalidad de contraprestación que las partes acuerden.”[3]
11. Por lo
anteriormente expuesto, se deduce que el contrato de concesión de recursos
naturales no renovables tiene dos aspectos primordiales, uno el derecho de
explotación que se origina una vez se inscribe el acto que otorga el título
minero en el Registro minero correspondiente y, otro aspecto es la actividad
autorizada a desarrollar, esto es, la explotación o exploración del bien
público.  Así, en Colombia el control estatal sobre la concesión de metales
preciosos también se diferenciaría con base en los dos aspectos derivados del
contrato de concesión, por cuanto de un lado, existe un registro minero
nacional que es la anotación de la existencia de un derecho otorgado de
acuerdo con las reglas del Código de Minas y, de otro lado, de acuerdo con el
proyecto de ley objetado parcialmente, se crea un registro municipal en donde
se inscribirá la cantidad de metales preciosos explotados, por lo cual
constituye un simple mecanismo de control fiscal, y no un método que otorgue
títulos mineros.
12. Pero bien, la
creación del registro municipal no se discute, pues lo que el Gobierno juzga
inconstitucional es la facultad municipal para suspender la explotación
autorizada por autoridades nacionales.  Ahora, en razón al principio del
paralelismo de las competencias, es decir que en derecho las cosas se deshacen
como se hacen, podría pensarse que la extinción de los derechos derivados de la
concesión solamente puede provenir de vía judicial o vía administrativa, pues
el retiro del acto del campo jurídico debe efectuarlo la misma autoridad que
intervino en su emanación.  Sin embargo, la facultad municipal de suspensión de
las explotaciones o de la actividad de comercialización de los metales
preciosos no versa sobre los derechos que otorga la ley o el ente nacional,
sino que se trata de aspectos que se originan en el uso del recurso natural, el
cual debe ser conforme a ley y al contrato de concesión.
Por lo anterior, el
control municipal de las rentas provenientes de las regalías de recursos
naturales no renovables es una forma de participación local en la correcta
ejecución de los contratos de concesión y en el legítimo ejercicio de las
actividades económicas que se realizan con metales preciosos, pues tal y como
lo establece el artículo 360 de la Constitución, tanto los departamentos como
los municipios tienen derecho a participar en las regalías, pues pese a que son
fondos de la nación[4],
su destino primordial es la transferencia a las entidades territoriales
señaladas en la Constitución y en la ley.  Por consiguiente, si la Carta
Política otorga un derecho de participación económica a la periferia, también
debe entenderse que aquella goza del privilegio de la administración de control
del recaudo de sus rentas.  Sin embargo, la Corte considera que de acuerdo con
la potestad constitucional de velar por la estricta recaudación y administración
de las rentas que la Constitución otorga al ejecutivo singular en el artículo
189-20 al Presidente de la República y en el artículo 305-11 al gobernador, por
lo tanto la Corte encuentra plenamente razonable que el Legislador atribuya al
alcalde, como primera autoridad administrativa del municipio, la vigilancia y
control fiscal de rentas que por disposición constitucional apuntan a la
participación municipal, quien lo ejercerá en forma directa o de manera
desconcentrada en otras autoridades municipales.
13. Ahora, la concesión se rige por un ámbito de libertad de explotación
particular amplio y, la comercialización de los metales preciosos se ampara en
la libertad de empresa y en la libre iniciativa privada.  Sin embargo, esas
actividades se restringen por el principio de continuidad del servicio público
que forma parte del control fiscal, toda vez que la administración goza de
prerrogativas que le permiten tutelar por sí misma sus propias situaciones
jurídicas.   Por consiguiente, la administración pública goza de un privilegio
que consiste en el poder de actuación directa o en la facultad de emitir sus
propias resoluciones, sin necesidad de recurrir a la vía judicial, para ejercer
la tutela del dominio público, o para hacer efectivo el poder impositivo.  Esto
significa entonces, que al poder impositivo resulta implícita la autotutela
administrativa, pues la colaboración en el control de la evasión fiscal se
torna en un asunto de interés público y por ende inexcusable para los
diferentes estamentos del Estado.
Siendo así las
cosas, la facultad municipal para suspender la explotación o las actividades de
las personas dedicadas a la extracción o comercialización de metales preciosos,
que atribuye la ley, es una sanción derivada de la prerrogativa administrativa
de ejecutar los propios actos de la administración, por tanto en ejercicio de
ese poder jurídico el municipio puede limitar la libertad y propiedad de los
particulares que incurran en graves o continuas irregularidades
administrativas.
Sin embargo, la
autotutela administrativa también se somete a límites que se dirigen a evitar
la arbitrariedad de su ejercicio, puesto que las medidas que se adopten deben
ser razonables[5]
y proporcionales respecto de los fines perseguidos con la decisión (artículo 36
del Decreto 01 de 1984).  Ahora bien, en el caso objeto de estudio, la Corte
considera que la medida es un medio razonable y proporcionalmente adecuado para
alcanzar el objetivo del control a la evasión fiscal en la explotación y
comercialización de metales preciosos, objetivo que es constitucionalmente
admisible, toda vez que de no existir una medida de este tipo, el control de la
actividad de personas que se dediquen a la comercialización y explotación de
metales preciosos en forma ilícita, sería prácticamente imposible y por tanto
la medida legalmente adoptada se incumpliría fácilmente.
En consecuencia, al
encontrarse infundadas las objeciones presidenciales, esta Corte declarará la
exequibilidad de las normas objetados del proyecto de ley, pero sólo en cuanto
no vulneraron los artículos 58, 287, 356, 357, 360, 361 y 362 de la Constitución
Política, toda vez que esta decisión se limita a estudiar los  motivos
invocados por el Presidente de la República.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar
INFUNDADAS las objeciones formuladas por el Presidente de la República, en
relación con los incisos segundos de los artículos primero y segundo del
proyecto de  Ley  No. 129 de 1994 del Senado de la República y 139 de 1995 de
la Cámara de Representantes, en consecuencia declarar EXEQUIBLES los
mencionados artículos pero sólo en cuanto no vulneraron los artículos 58, 287,
356, 357, 360, 361 y 362 de la Constitución Política.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la
República, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA                        ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado                                                Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                 JOSE GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA     ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado                                      Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ                             VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado                                                Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Sobre el término de 6 días hábiles pueden consultarse,
entre otras, las sentencias C-268 de 1995, C-380 de 1995 y C-292 de 1996.
[2] Sentencia C-567 de 1995. M.P. Fabio Morón Díaz.
[3] Sentencia C-250 de 1996. M.P. Hernando Herrera
Vergara.
[4]Al respecto pueden verse las sentencias C-567 de 1995
M.P. Fabio Morón Díaz y C-036 de 1996. M.P. José Gregorio Hernández  Galindo.
[5] En relación con la razonabilidad como límite a la
autotutela administrativa, puede consultarse la sentencia T-260 de 1994. M.P.
Alejandro Martínez Caballero.