SU077-18
Sentencia SU077/18
DEBIDO PROCESO EN EL TRAMITE DE REVOCATORIA DEL
MANDATO DE ALCALDE MAYOR-Procedencia
de tutela
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS DE
TRAMITE O PREPARATORIOS-Improcedencia
general
Los
actos de trámite, que comprenden los preparatorios, de ejecución y, en general,
todos los actos de impulso procesal, son los que no crean, modifican o
extinguen una situación jurídica concreta sino que están encaminados a
contribuir con su realización. Con respecto a dichos actos, esta Corporación ha
establecido que “(…) no expresan en conjunto la voluntad de la administración,
pues simplemente constituyen el conjunto de actuaciones intermedias, que
preceden a la formación de la decisión administrativa que se plasma en el acto
definitivo y, en la mayoría de los casos, no crean, definen, modifican o
extinguen situaciones jurídicas
ACTO DE TRAMITE Y ACTO DEFINITIVO-Diferencias
La
distinción entre actos definitivos y de trámite obedece a la forma que adoptan
las actuaciones de la administración, en la que se adelantan actos previos para
la determinación o alteración de una situación jurídica -preparatorios-, se
emiten decisiones que crean, modifican o extinguen la situación jurídica
concreta -definitivos- y se realizan diversos actos dirigidos a ejecutar u
obtener la realización efectiva de la decisión de la administración -de
ejecución-. La diferenciación es relevante para determinar cuáles son los
mecanismos de contradicción con los que cuentan los ciudadanos. Así pues,
mientras el artículo 74 del CPACA prevé los recursos que proceden contra los
actos definitivos, el artículo 75 ibídem establece que “[n]o habrá recurso
contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios,
o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa.”
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS DE
TRAMITE O PREPARATORIOS-Requisitos de
procedencia excepcional
La
acción de tutela procede excepcionalmente para cuestionar actos administrativos
de trámite, cuando constituya una medida preventiva, “(…) encaminada a que la
autoridad encauce su actuación conforme a los preceptos constitucionales que
amparan los derechos fundamentales, y a que el desarrollo de su actividad sea
regular desde el punto de vista constitucional y, consecuencialmente, el acto
definitivo que expida sea legítimo, es decir, ajustado al principio de
legalidad”. Ahora bien, esta Corporación ha señalado que para que
excepcionalmente sea procedente el mecanismo de amparo para cuestionar la
legitimidad de tales actos, deben concurrir los siguientes requisitos: (i) que
la actuación administrativa de la cual hace parte el acto no haya concluido;
(ii) que el acto acusado defina una situación especial y sustancial que se
proyecte en la decisión final; y (iii) que ocasione la vulneración o amenaza
real de un derecho constitucional fundamental.
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS DE
TRAMITE EN INICIATIVAS DE REVOCATORIA DEL MANDATO DE ALCALDE-Procedencia
ACCION DE CUMPLIMIENTO Y SU PROCEDENCIA SUBSIDIARIA
RESPECTO DE LA ACCION DE TUTELA
ACCION DE CUMPLIMIENTO-Finalidad
La
acción de cumplimiento es un mecanismo judicial mediante el cual se pretende
obtener cumplimiento a mandatos expresos contenidos en normas con fuerza
material de ley o actos administrativos. Se trata de una acción subsidiaria
respecto de la acción de la tutela, de manera que esta última es prevalente
cuando lo que se busca es la protección directa de derechos constitucionales
fundamentales que pueden verse vulnerados o amenazados por la omisión de una
autoridad. En contraste, cuando la pretensión se dirige a que se garanticen
derechos de orden legal o que la administración aplique un mandato legal o
administrativo, específico y determinado, procede la acción de cumplimiento.
ACCION DE TUTELA Y ACCION DE CUMPLIMIENTO-Prevalece la acción de tutela cuando lo que se
busca es la protección directa de derechos constitucionales fundamentales
DERECHOS POLITICOS Y EL EJERCICIO DEL CONTROL POLITICO
A LOS GOBERNANTES
DERECHOS POLITICOS-Naturaleza fundamental/DERECHOS POLITICOS-Alcance
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Participación activa de ciudadanos
La
Constitución de 1991 adoptó el modelo de democracia participativa. Bajo este
modelo se extendieron los espacios en los cuales los ciudadanos podían tener
incidencia en la toma de decisiones. Especialmente, el ejercicio de los
derechos políticos de los ciudadanos ya no se limita a depositar su voto para
elegir representantes, sino que pueden participar en otros múltiples espacios
del poder político.
DERECHOS POLITICOS-Permiten que haya una participación activa por parte de los ciudadanos
DERECHOS POLITICOS-Importancia
Los derechos políticos
permiten que haya una participación activa por parte de los ciudadanos,
indispensable para la consolidación de una democracia participativa que se
nutre de las manifestaciones políticas de los sujetos que la conforman. Los
derechos políticos son, por lo tanto, garantías encaminadas a permitir que los
ciudadanos incidan sobre el ejercicio del poder político, los cuales se ejercen
en cada caso concreto a través de procedimientos o mecanismos de participación
específicos.
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA EN MATERIA DE REGULACION DE
MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Aspectos
que comprende
En el caso de las
funciones electorales, y en particular de los mecanismos de participación, la
ley estatutaria debe regular sus elementos esenciales y todos aquellos aspectos
permanentes para su ejercicio, lo cual incluye asuntos que podrían ser
considerados potestades menores o aspectos puramente técnicos, pero que tienen
efectos determinantes en la dinámica electoral.
REVOCATORIA DEL MANDATO-Concepto y finalidad
VOTO PROGRAMATICO Y REVOCATORIA DEL MANDATO-Relación
La
jurisprudencia constitucional vincula la revocatoria del mandato con el voto
programático. Esto bajo el entendido de que la revocatoria del mandato no puede
operar, en modo alguno, como una fórmula para reeditar el debate democrático
perfeccionado con la elección del mandatario local, sino para permitir a los ciudadanos
expresar su discrepancia con éste, exclusivamente en virtud del incumplimiento
del programa de gobierno y la disconformidad con el ejercicio del mandato. Esto
requiere, como es apenas evidente, que el alcalde o gobernador haya tenido
oportunidad de ejercer el cargo y que, además, concurran razones que permitan
acreditar el incumplimiento del programa puesto a consideración de los
ciudadanos electores. De esta manera, se impide que el exclusivo interés
electoral de quienes no resultaron elegidos se sirva de la revocatoria del
mandato para minar la legitimidad democrática del funcionario electo, o
constituya una segunda instancia de la decisión popular.
REVOCATORIA DEL MANDATO-Mecanismo de control hacia el gobernante, expresado
mediante un mecanismo de participación
REVOCATORIA DEL MANDATO-Posibilidad de establecer que haya transcurrido un
período mínimo después de la elección del alcalde antes de activar la
revocatoria
En
razón a que la revocatoria del mandato supone la evaluación previa sobre el cumplimiento
del programa de gobierno, es razonable que el Legislador estatutario imponga un
periodo mínimo del mandato que deba transcurrir previo a la procedencia de la
revocatoria. Del mismo modo, se impone la prohibición de iniciar un nuevo
proceso de revocatoria cuando en virtud de la votación, una primera no
prosperó.
REVOCATORIA DEL MANDATO-Dimensiones subjetiva, objetiva e instrumental
REVOCATORIA DEL MANDATO-Debe estar fundada en la exposición de razones
objetivas que den cuenta del incumplimiento del plan de gobierno o la
acreditación de la insatisfacción general de la ciudadanía
REVOCATORIA DEL MANDATO-Regulación por el Congreso
REVOCATORIA DEL MANDATO-Marco normativo
ETAPAS DEL PROCESO DE REVOCATORIA DEL MANDATO
REVOCATORIA DEL MANDATO DE ALCALDE O GOBERNADOR-Solo se pueden presentar iniciativas de revocatoria si
han transcurrido 12 meses contados a partir del momento de la posesión y no
faltare menos de un año para la finalización, según ley 1757 de 2015
REVOCATORIA DEL MANDATO-Naturaleza de los actos administrativos en el trámite
de revocatoria
REVOCATORIA DEL MANDATO-Los actos administrativos de la Registraduría Nacional
del Estado Civil que dan impulso al trámite de revocatoria, sólo pueden ser
objeto de control cuando se demanda el acto final de la elección
DERECHO DE PARTICIPACION EN LA CONFORMACION, EJERCICIO
Y CONTROL DEL PODER POLITICO-Alcance
DERECHO A LA REPRESENTACION POLITICA-Estrecha relación con el derecho a elegir y ser
elegido
DERECHO A LA REPRESENTACION POLITICA-Garantía que los gobernantes ejerzan el poder y
ejecuten su programa de gobierno, de conformidad con el pronunciamiento
mayoritario
REVOCATORIA DEL MANDATO-Ponderación entre principio democrático representado
en el mandato conferido al elegido y el derecho al voto libre de la ciudadanía
DERECHO A LA INFORMACION COMO GARANTIA DE LOS DERECHOS
POLITICOS
En relación con la
información para el ejercicio de los derechos políticos, y en especial para el
derecho al voto, el Estado tiene la carga de indicar a la ciudadanía toda la
información que ella requiera para el adecuado ejercicio de sus derechos. El
derecho de acceso a la información pública guarda una estrecha relación con el
principio democrático y el derecho a la participación política de los
ciudadanos. La democracia se construye a partir de la participación de la
ciudadanía en los asuntos públicos, y para ello, es indispensable que cada
ciudadano tenga conocimiento sobre los temas de trascendencia nacional o local
y cómo puede intervenir en la conducción de tales asuntos. De allí que el
Estado deba entregar información cierta, lo más amplia posible, para permitir
que cada ciudadano conozca las variables del panorama político, forme su
criterio y determine libremente su postura política.
DERECHO DE DEFENSA COMO ELEMENTO DEL DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO EN REVOCATORIA DEL MANDATO/DERECHO A LA INFORMACION EN
REVOCATORIA DEL MANDATO
El
proceso de revocatoria del mandato exige que se dé plena aplicación, entre
otros, a dos contenidos constitucionales de aplicación inmediata: el derecho a
la información y el derecho de defensa, componente del debido proceso. Esto
significa que los ciudadanos y el elegido tienen el derecho a conocer las
razones que motivan la solicitud de revocatoria y a defenderse y controvertir
sobre ellas. Los primeros, con el fin de informarse suficientemente al respecto
y de esta manera lograr su consentimiento informado, lo cual es un presupuesto
para la genuina deliberación democrática. El segundo, a efectos de controvertir
los motivos que sustentan la iniciativa y, de esta manera, lograr que su
derecho de defensa sea eficaz.
FACULTAD REGLAMENTARIA DEL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Contenido y alcance
POTESTAD REGLAMENTARIA DEL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Carácter residual y subordinado
REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Funciones
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO EN REVOCATORIA DEL
MANDATO DE ALCALDE-No vulneración por
cuanto Registraduría Nacional no tenía la obligación de analizar la suficiencia
de las motivaciones presentadas por los promotores de la revocatoria
CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Competencia en materia de topes refiere a su fijación,
mas no a la verificación de los mismos, según ley 1757 de 2015
REVOCATORIA
DEL MANDATO-Exhortar al Congreso para que adopte normas estatutarias que
instauren mecanismos de participación que garanticen los derechos
fundamentales, y en especial derechos de información y de defensa
DERECHO DE INFORMACION Y DERECHO DE DEFENSA EN EL
TRAMITE DE REVOCATORIA DEL MANDATO DE ALCALDE MAYOR-Registraduría y Consejo Nacional Electoral omitieron
su deber constitucional de dar eficacia y exigibilidad a los derechos
DERECHO DE INFORMACION Y DERECHO DE
DEFENSA EN EL TRAMITE DE REVOCATORIA DEL MANDATO DE ALCALDE MAYOR-Orden a Registraduría y Consejo Nacional Electoral adelanten
audiencias previas a la convocatoria a votación de la revocatoria del mandato
Referencia: Expediente T-6.326.444
Acción de tutela instaurada por Enrique Peñalosa Londoño en contra del
Consejo Nacional Electoral.
Procedencia: Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia.
Asunto: Procedencia excepcional de la tutela contra actos administrativos
de trámite. Idoneidad de la acción de cumplimiento para hacer efectivas
obligaciones contenidas en leyes y actos administrativos. Funciones del Consejo
Nacional Electoral en materia reglamentaria. Procedimiento de revocatoria del
mandato.
Magistrada
sustanciadora:
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., ocho (8) de agosto de dos mil dieciocho (2018)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alejandro
Linares Cantillo, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera,
Luis Guillermo Guerrero Pérez, Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella
Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y
Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión del fallo de segunda instancia, adoptado por la
Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia el 31 de julio de 2017,
que confirmó la decisión de primera instancia que declaró improcedente el
amparo en el proceso de tutela promovido por Enrique Peñalosa Londoño, contra el
Consejo Nacional Electoral.
Conforme a lo consagrado en los artículos 86 de la Constitución Política
y 33 del Decreto 2591 de 1991, mediante Auto del 14 de septiembre de 2017, la
Sala de Selección Número Nueve de la Corte Constitucional escogió, para efectos
de su revisión, el expediente T-6.326.444[1]
y, por reparto, le correspondió al Magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo.
Mediante escritos del 4 y 19 de octubre de 2017, el magistrado Antonio
José Lizarazo Ocampo manifestó a la Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, su impedimento para sustanciar y decidir el expediente
T-6.326.444. Indicó que se configuraba la causal de haber manifestado su opinión
sobre la asunto materia de proceso, prevista en el numeral 4º del artículo 56
del Código de Procedimiento Penal, pues antes de ser elegido como Magistrado de
la Corte, sostuvo una conversación con el accionante sobre el proceso de
revocatoria del mandato en su condición de Alcalde Mayor de Bogotá.
El
impedimento en mención fue aceptado mediante el Auto 585 del 30 de octubre de
2017, en el cual se verificó la concurrencia de la causal invocada por el
Magistrado. En consecuencia, la ponencia correspondió a la Magistrada Gloria
Stella Ortiz Delgado, siguiente en orden alfabético.
El 7 de
febrero de 2018, de acuerdo con lo establecido en el parágrafo 2º del artículo 61
del Reglamento de esta Corporación, la Sala Plena decidió asumir el
conocimiento del asunto de la referencia.
De
conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Plena procede
a dictar la sentencia correspondiente.
I.
ANTECEDENTES
1.
El 23 de mayo de 2017, el Alcalde
Mayor de Bogotá Enrique Peñalosa Londoño, obrando mediante apoderado, interpuso
acción de tutela contra el Consejo Nacional Electoral[2],
por considerar que dicha autoridad omitió dar cumplimiento al deber impuesto en
la Carta Política de reglamentar la actividad electoral y establecer reglas en
las actuaciones administrativas que resuelven las iniciativas ciudadanas para
promover la revocatoria del mandato de los alcaldes[3].
Además,
sostuvo que la Registraduría Distrital del Estado Civil permitió la inscripción
de tres campañas de revocatoria del mandato, sin constatar que la exposición de
motivos estuviera soportada en elementos probatorios que permitieran establecer
el incumplimiento de su plan de gobierno.
El accionante
pretende que sean amparados sus derechos fundamentales al debido proceso, de
defensa y a ser elegido, y el derecho a la “representación efectiva de los
903.764 bogotanos que respaldaron su elección”; que considera vulnerados por
el Consejo Nacional Electoral, debido a que no ha regulado el trámite de
inscripción de las iniciativas de revocatoria del mandato, motivo por el cual
la Registraduría Nacional del Estado Civil registró tres iniciativas de
revocatoria sin verificar que la motivación que presentan sea suficiente.
A.Hechos y pretensiones
1.  El 2 de enero de
2017, (esto es, un año después de haberse posesionado en el cargo[4]),
la Registraduría Distrital del Estado Civil recibió tres solicitudes ciudadanas
de inscripción de revocatoria del mandato del Alcalde Mayor de Bogotá, Enrique
Peñalosa Londoño, a saber:
(i)
La primera, se denomina Revocatoria al Alcalde Mayor de
Bogotá. El accionante afirma que ésta “(…) se funda tanto en la causal
de incumplimiento del programa de gobierno como en la pretendida insatisfacción
ciudadana que existiría entre los bogotanos por su gestión”, sin embargo, a
su juicio, quien la promueve suministra datos sin el respaldo documental
requerido y, en particular, no discrimina el auténtico valor de las fuentes que
utiliza para acreditar el supuesto incumplimiento de la administración.
(ii)
La segunda, se presentó bajo la consigna Unidos revocamos
el mandato del Alcalde Mayor de Bogotá. Según el actor, esta iniciativa
emite descalificaciones personales y juicios subjetivos sobre las consecuencias
que, en criterio de sus promotores, habrían traído las políticas públicas
implementadas por la Administración Distrital, sin proporcionar datos ciertos
que permitan constatarlas.
(iii)
La tercera, se denomina Por una Bogotá mejor sin Peñalosa.
A juicio del accionante, esta iniciativa se funda en afirmaciones
subjetivas del promotor. Específicamente, quien la promueve sostiene que el
Alcalde “no realizará el metro, ni elevado ni subterráneo” y que, en
materia de seguridad y convivencia “se ha dedicado a ‘tratar a los
habitantes de la calle como ratas (sic)’”.
2.
Mediante Resoluciones 0023[5],
0024[6]
y 0025[7] del 12 de
enero de 2017, la Registraduría Distrital del Estado Civil declaró que las
citadas iniciativas cumplían con los requisitos legales establecidos en los artículos
5º y 6º de la Ley 1757 de 2015[8].
3.
A juicio del demandante, en los referidos actos administrativos
la Registraduría adelantó una valoración meramente formal de las exigencias
establecidas en la normativa en cita y omitió el deber legal de corroborar su
cumplimiento efectivo. En particular, se abstuvo de verificar la existencia de la
exposición de motivos que sustentan las propuestas, e ignoró que “en
lugar de presentar razones valederas, capaces de acreditar el supuesto
incumplimiento del programa de gobierno (…) los promotores se limitaron a hacer
descalificaciones personales, a emitir juicios subjetivos sobre la gestión
realizada y a presentar toda clase de elementos que resultan completamente
impertinentes para adelantar la revocatoria de mandato” [9].
4.
El 31 de enero de 2017, el accionante presentó recurso de
reposición y en subsidio de apelación contra las Resoluciones 0023, 0024 y 0025
del 12 de enero de 2017[10]. Lo
anterior, con fundamento en tres argumentos: (i) la falta de
notificación del inicio de la actuación administrativa; (ii) la vaguedad
de los títulos y de las propuestas impulsadas por los promotores; y, (iii)
la carencia de fundamentación que permita identificar los argumentos con base en
los cuales se solicita la revocatoria del mandato.
5.
El 21 de febrero de 2017[11],
los Registradores Distritales del Estado Civil confirmaron las resoluciones
mencionadas por considerar que: (i) los actos administrativos
cuestionados no eran definitivos sino de mero trámite; (ii) la actuación
administrativa se ciñó a los procedimientos legales; y, (iii) la
Registraduría es un operador del ejercicio del derecho de participación que
tienen los colombianos, razón por la cual su función no implica realizar un
análisis de fondo sobre las razones expuestas en la iniciativa presentada por
el promotor.
6.
El demandante afirma que al verificar las exigencias legales para
promover un mecanismo de participación ciudadana, las autoridades electorales
tienen la obligación de constatar que la exposición de motivos esté
soportada en elementos probatorios que permitan establecer el incumplimiento
del plan de gobierno, de manera que deben valorar de fondo la propuesta.
Entonces, sostiene que la Registraduría Distrital del Estado Civil
desconoció los derechos invocados, por cuanto permitió la inscripción de tres
campañas de revocatoria del mandato, sin comprobar que la exposición de motivos
se fundara en pruebas del incumplimiento de su plan de gobierno.
Así pues,
estima que la interpretación de las autoridades electorales es errada y esa
circunstancia es consecuencia del incumplimiento del deber constitucional del
Consejo Nacional Electoral de reglamentar la actividad electoral y, en
particular, las actuaciones administrativas que resuelven las iniciativas
ciudadanas para promover la revocatoria del mandato. Específicamente, estima
que esa autoridad ha omitido regular: (i) la competencia para la verificación
de los requisitos constitucionales y legales, entre los que se encuentra la
constatación de los topes individuales y generales de financiamiento de las
campañas; y (ii) los términos, procedimientos y recursos que deben establecerse
en favor de las partes para cuestionar las conclusiones de las autoridades
electorales.
7.  En
consecuencia, el accionante pide al juez de
tutela que ordene al Consejo Nacional Electoral que haga uso de
la competencia reglamentaria otorgada por el artículo 265 Superior y expida una
resolución mediante la cual subsane las tres causas que dan lugar a la
violación de sus derechos fundamentales y de los ciudadanos que respaldaron su
candidatura, esto es: (i) la falta de notificación de los actos que dieron
inicio a la actuación administrativa que concluyó con el reconocimiento de los
Comités Promotores de las revocatorias de mandato; (ii) la ausencia de controles
materiales por parte de las autoridades electorales para constatar de manera
efectiva, y no meramente formal, el cumplimiento de las exigencias legales; y
(iii) la inexistencia de normas que reglamenten el procedimiento de
verificación de los topes de financiación de los Comités que impulsan estas
iniciativas.
B. Actuación
procesal en primera instancia.
Mediante auto
del 25 de mayo de 2017[12], la Sala
Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá admitió la demanda
y ordenó vincular: (i) en calidad de autoridad accionada al Consejo Nacional
Electoral, y (ii) como terceros interesados a la Registraduría Nacional del
Estado Civil, a los Registradores Distritales del Estado Civil, a la
Procuraduría General de la Nación, al Concejo de Bogotá, a los partidos y/o
movimientos políticos que conforman el Concejo de Bogotá, y a los voceros de
las iniciativas ciudadanas para revocatoria del mandato, denominadas “Revocatoria
al Alcalde Mayor de Bogotá” -Fredy Leonardo Puentes Díaz-, “Unidos
revocamos el mandato del Alcalde Mayor” -Gustavo Merchán Franco, y “Por
una Bogotá mejor sin Peñalosa” -César Augusto González García-. De otra
parte, negó la medida provisional, pues prima facie, el accionante no
estaba ante la inminencia de sufrir un perjuicio que justificara su adopción.
Además, por
tratarse de un asunto de interés para la ciudadanía bogotana, se ordenó dar a
conocer la existencia de la tutela a través de medios de comunicación y la
página web de la Rama Judicial, para que quien tuviera interés se pronunciara
sobre el particular.
Contestación
de la Registraduría Nacional del Estado Civil
Mediante
escrito radicado en la Secretaría de la Sala Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá el 26 de mayo de 2017[13],
el Jefe de la Oficina Jurídica de la Registraduría Nacional del Estado Civil
informó que los hechos objeto de controversia en la tutela de la referencia
tienen que ver con las funciones a cargo de los registradores del Distrito
Capital. En ese sentido, en virtud de la desconcentración, la función de
inscripción en materia electoral corresponde a esas dependencias, y no es
ejercida por el nivel central. En consecuencia solicitó desvincular al
Registrador Nacional del Estado Civil, por cuanto los hechos se relacionan con
la función de organizar y vigilar los procesos electorales y los mecanismos de
participación ciudadana en Bogotá, lo cual está a cargo de los Registradores
Distritales del Estado Civil.
Contestación
de los Registradores Distritales del Estado Civil
Mediante
escrito radicado en la Secretaría de la Sala Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá el 26 de mayo de 2017[14],
Jaime Hernando Suárez Bayona y Andrés Forero Linares, Registradores Distritales
del Estado Civil dieron respuesta a la tutela de la referencia.
En
particular, manifestaron que actuaron de conformidad con el artículo 6º de la
Ley 1757 de 2015, según el cual su función de registro es operativa, por lo que
la entidad no tiene el deber legal de revisar la exposición de motivos
contenida en la solicitud de inscripción de los promotores.
De otra
parte, indicaron que no existe obligación legal de notificar al Alcalde de las
resoluciones mediante las cuales se efectúa la inscripción de las iniciativas
de mandato que se presentan en su contra, pues según el artículo 2° del CPACA,
las actuaciones de las autoridades se rigen por dicha normativa a menos que el
procedimiento esté regulado por una ley especial, que en este caso corresponde
a la Leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015 y a la Resolución 4745 de 2016. En
particular, el artículo 14 de la Ley 134 de 1994 determina que las iniciativas
deberán ser "informadas" inmediatamente a la persona involucrada.
Posteriormente, el artículo 7º de la Ley 1757 de 2015 estableció que el
registro de la iniciativa de revocatoria del mandato debe ser publicado en la
página web de la entidad y el artículo 113 de la misma normativa, revoca
todas las disposiciones que le sean contrarias, de manera que a su juicio el
artículo 14 de la Ley 134 de 1994 fue derogado.
Así pues, mediante
la Resolución 4745 de 2016 el Registrador Nacional del Estado Civil reglamentó
el procedimiento para el trámite de inscripción de promotores de los mecanismos
de participación ciudadana ante la Registraduría. El artículo 5º de la
normativa en cita dispone que la resolución de inscripción del promotor debe
ser notificada personalmente o por correo a los promotores y mediante la
Circular No. 1 del 2 de enero de 2017, el Registrador Delegado en lo Electoral
estableció que la resolución de inscripción de iniciativa de revocatoria debe
ser comunicada al mandatario al cual se pretende revocar el mandato. Por lo
tanto, en el caso particular la entidad notificó las resoluciones a los
promotores mediante su publicación en la página de la Registraduría y al Alcalde
Mayor mediante comunicaciones oficiales.
Por último,
afirmaron que las resoluciones cuestionadas constituyen actos administrativos
de trámite, debido a que dan inicio al proceso de revocatoria del mandato,
motivo por el cual contra estos no procede ningún recurso.
Contestación
del Consejo Nacional Electoral
Mediante
memorial radicado en la Secretaría de la Sala Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá el 26 de mayo de 2017[15],
el apoderado judicial de la entidad indicó que ésta no ha vulnerado los
derechos fundamentales del accionante, debido a que a la fecha “(…) no se ha
pronunciado de fondo respecto a si regula o no los procedimientos de
revocatoria de mandato. Por cuanto al ser un Órgano Colegiado, las decisiones
que adopte deben superar la votación mayoritaria que exige su reglamento
interno, esto es cumplir con lo dispuesto en las Resoluciones Nº 065 de 1996 y
3378 de 2014.”
En ese
sentido, explicó que en Sala Plena de aquella entidad se presentó el proyecto
de resolución “[p]or medio de la cual se establece el trámite de
verificación de apoyos y exposición de motivos del mecanismo de participación
ciudadana de Revocatoria de Mandato de Alcaldes y Gobernadores”, pero tal
proyecto fue retirado debido a que el 17 de mayo de 2017 la Procuraduría
General de la Nación emitió una recomendación en la que indicó al Consejo
Nacional Electoral que debía estudiar en cada situación en particular, los
motivos, requisitos constitucionales y legales y documentos allegados por los
promotores, mandatarios y peticionarios[16].
Contestación
del vocero de la iniciativa “Unidos revoquemos el mandato del Alcalde Mayor de
Bogotá”
Mediante
memorial radicado en la Secretaría de la Sala Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá el 30 de mayo de 2017[17],
el vocero de la iniciativa “Unidos revoquemos el mandato del Alcalde Mayor de
Bogotá”, obrando a través de apoderado judicial, se opuso a las pretensiones de
la tutela.
Particularmente,
indicó que: (i) el abogado de la parte actora no explica por qué está autorizado
a actuar en nombre de ciudadanos bogotanos indeterminados, por lo cual no está
legitimado por activa para actuar en defensa de esos derechos; (ii) la tutela
sólo se dirige contra el Consejo Nacional Electoral y no contra la Registraduría
Nacional del Estado Civil, de manera que las censuras formuladas en relación
con los actos administrativos de inscripción de las revocatorias, no tienen
relación con la autoridad accionada; (iii) los argumentos presentados contra
los actos administrativos de inscripción son netamente legales y no
constitucionales, por lo cual deben ser discutidos ante la jurisdicción
contenciosa administrativa; (iv) el hecho de que no se hayan notificado
personalmente los actos de inscripción no desvirtúa la garantía de los derechos
del Alcalde Mayor, a quien le fueron comunicados y pudo presentar los recursos
de reposición y en subsidio el de apelación; (v) contrario a lo que afirma el
demandante, el CNE cumplió con el deber de reglamentar los asuntos de su
competencia mediante la Resolución 6245 de 2015, en la que fijó el
procedimiento para la verificación de la autenticidad de los apoyos, de
conformidad con el artículo 14 de la Ley 1757 de 2015, por lo cual, si
considera que la facultad de regulación no se ejerció correctamente, debe
demandar ese acto de contenido general; y (vi) los asuntos sobre los cuales el
Alcalde Mayor alega un vacío jurídico, deben ser regulados mediante ley
estatutaria, pues tienen que ver con el ejercicio de un mecanismo de
participación popular.
Contestación
del vocero de la iniciativa “Revocatoria al Alcalde Mayor de Bogotá”
Mediante
memorial radicado en la Secretaría de la Sala Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá el 30 de mayo de 2017[18],
el vocero de la iniciativa “Revocatoria al Alcalde Mayor de Bogotá” manifestó
que: (i) el derecho a ser elegido no es absoluto, pues presenta dos
excepciones: la declaratoria de nulidad de una elección y, en el caso de los
alcaldes y gobernadores, la revocatoria del mandato por parte de los electores;
(ii) no se viola el derecho de defensa del accionante, quien puede demostrar la
probidad en su gestión siempre que se lleva a cabo la rendición de cuentas;
(iii) el hecho de poder revocar el mandato del alcalde garantiza el derecho fundamental
al debido proceso; (iv) no se desconoce el derecho político de los
representados, pues son ellos quienes están legitimados para decidir si el
alcalde es revocado o se confirma en su cargo; (v) los hechos que se pusieron
de presente en la iniciativa de revocatoria tienen estrecha relación con el
programa de gobierno y las pruebas que sustentan el incumplimiento son las
intervenciones del funcionario en los medios de comunicación; (vi) no había
finalizado la etapa de recolección de apoyos, por lo que hasta el momento no
tenían la obligación de presentar balances financieros de la campaña; y (vii)
la tutela es improcedente porque los actos administrativos podían ser
demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en ese
trámite podía solicitar su suspensión como medida cautelar.
Contestación
del vocero de la iniciativa “Por una Bogotá mejor sin Peñalosa”
Mediante
memorial radicado en la Secretaría de la Sala Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá el 30 de mayo de 2017[19],
el vocero de la iniciativa “Por una Bogotá mejor sin Peñalosa” señaló que ni la
Registraduría ni el Consejo Nacional Electoral, han vulnerado los derechos del
accionante. En efecto, indicó que el actor tuvo la oportunidad de controvertir
los actos administrativos de inscripción de la revocatoria del mandato y, a
pesar de que los Magistrados del Consejo Nacional Electoral han discutido un
proyecto de resolución que transgrede la Ley 1757 de 2015, éste no ha sido
aprobado porque es evidente que contraría la norma en cita. En ese orden de
ideas, sostuvo que la ley faculta al pueblo para que sea éste quien analice,
valore y vote si está o no de acuerdo con la motivación de la iniciativa de
revocatoria.
Contestación
del Concejo de Bogotá
Mediante memorial
radicado en la Secretaría de la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá el 26 de mayo de 2017[20],
la Dirección Jurídica del Concejo de Bogotá informó que los hechos de la tutela
no se relacionan con las funciones de esa corporación, pues la autoridad con
interés para actuar es la Alcaldía de Bogotá.
Contestación
del Grupo Significativo de Ciudadanos LIBRES
Mediante
memorial radicado en la Secretaría de la Sala Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá el 26 de mayo de 2017[21],
el concejal Emel Rojas Castillo, representante del Grupo Significativo de
Ciudadanos LIBRES, manifestó que a su juicio la Registraduría Nacional del
Estado Civil transgredió el derecho al debido proceso del Alcalde Mayor de
Bogotá. En particular, sostuvo que la entidad negó los recursos propuestos por
el Alcalde con el argumento de que las resoluciones mediante las cuales
inscribió las iniciativas de revocatoria del mandato eran actos administrativos
de trámite, a pesar de que se trata de actos definitivos, de manera que impidió
que el accionante ejerciera su derecho de defensa para controvertirlos.
Contestación
del Partido Político MIRA
Mediante
memorial radicado en la Secretaría de la Sala Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá el 26 de mayo de 2017[22],
la representante legal del partido político MIRA solicitó su desvinculación,
por no ser parte accionante ni accionada en el proceso, ni fungir como
promotora de las iniciativas cuyo registro se cuestiona.
Coadyuvancia
del Partido Político Cambio Radical
Mediante
memorial radicado en la Secretaría de la Sala Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá el 26 de mayo de 2017[23],
el representante legal del partido Cambio Radical intervino en el trámite y
manifestó que éste “(…) avaló, postuló y defendió la candidatura del Alcalde
Mayor Enrique Peñalosa Londoño. [Suscribió] el plan de gobierno por él
propuesto y el diseño de ciudad que planeaba para Bogotá”. En consecuencia,
señaló que el partido político coadyuva la acción de tutela de la referencia,
pues estima vulnerados sus derechos políticos a la representación política
(artículo 40 Superior), de acceso a cargos públicos de los candidatos que
pertenecen a ese partido (artículo 108 de la Constitución), y el respeto al
voto programático (artículo 259 de la Carta Política).
En ese orden
de ideas, indicó que la interpretación adoptada por los Registradores
Distritales del Estado Civil no se ajusta a los mandatos constitucionales del
Estado de Derecho, los principios de la función administrativa, el voto
programático y los derechos fundamentales al debido proceso, de defensa y
derechos políticos. Lo anterior, por cuanto correspondía a tal autoridad
efectuar la revisión material de la motivación contenida en cada una de las
solicitudes ciudadanas de revocatoria del mandato.
Así pues,
adujo que la ausencia de motivación de los actos administrativos dictados por
los Registradores Distritales no permite conocer las razones por las cuales
dieron por cumplidos los requisitos contenidos en el artículo 6º de la Ley 1757
de 2015. En efecto, no se pronunciaron sobre el presupuesto de motivación, el
cual no fue cumplido por los voceros, quienes omitieron hacer alusión al
programa de gobierno del alcalde, a pesar de que alegaban que lo había
incumplido.
De otra
parte, consideró que el accionante no fue convocado por las Registradurías
Distritales para pronunciarse sobre el contenido de su programa de gobierno,
las etapas para la ejecución del programa, y los indicadores de gestión. A su
juicio, tal información debía ser cotejada por la entidad con las solicitudes
de revocatoria y el programa de gobierno, para establecer si las iniciativas
estaban debidamente motivadas.
Por
consiguiente, el Partido Político Cambio Radical solicita que se ordene al
Consejo Nacional Electoral que declare la nulidad de los procesos de
revocatoria adelantados ante la Registraduría y “desarrolle una norma que
establezca la actuación administrativa por medio de la cual se materialice la
revocatoria del mandato”.
Contestación
del Partido Político Polo Democrático Alternativo
Mediante
memorial radicado en la Secretaría de la Sala Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá el 26 de mayo de 2017[24],
el representante legal del Polo Democrático Alternativo solicitó al juez de
tutela declarar improcedente la acción de tutela por considerar que no tiene
fundamento legal “(…) por cuanto el mecanismo idóneo que tenía el accionante
para controvertir los argumentos de invocatoria [sic] de la revocatoria del
mandato del alcalde mayor de Bogotá señor Enrique Peñalosa Londoño, debió
agotarlo ante el Concejo [sic] Nacional Electoral, como de hecho lo hizo y ante
la negativa de sus pretensiones recurre a la jurisdicción contenciosa, haciendo
caso omiso que [sic] ni la constitución ni la ley le dio la competencia a esta
jurisdicción o a los jueces para calificar los requisitos de invocatoria [sic]
de revocatoria del mandato de los gobernantes.”[25]
Además,
indicó que el partido político al que representa no ha vulnerado los derechos
fundamentales del accionante.
Contestación
del Movimiento Progresistas
Mediante
memorial radicado en la Secretaría de la Sala Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá el 26 de mayo de 2017[26],
el Concejal Hollman Felipe Morris Rincón señaló que la tutela es improcedente y
que el Consejo Nacional Electoral no vulneró los derechos invocados por el
accionante.
Para
sustentar la improcedencia de la acción constitucional presentó las siguientes
razones: (i) la tutela pretende conferir al Consejo Nacional Electoral una
competencia que según la Ley 1757 de 2015 corresponde única y exclusivamente a
la Registraduría Nacional del Estado Civil, pues esta última tiene a su cargo
la facultad, “meramente operativa” de revisar los requisitos de las iniciativas
de revocatoria; (ii) la acción busca que el Consejo Nacional Electoral regule
el derecho fundamental de los ciudadanos a ejercer el control político, y de
esa manera usurpa la competencia del Legislador para regular la materia
mediante ley estatutaria; (iii) el acto administrativo de inscripción de
iniciativa de revocatoria es de trámite, motivo por el cual no debe ser
notificado al gobernante; y (iv) de conformidad con la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, tanto los promotores como el gobernante tienen la
posibilidad de pronunciarse en el trámite de este mecanismo de participación
popular, pero es la ciudadanía, a través del voto, la que debe decidir si se
lleva a cabo la revocatoria del mandato.
Coadyuvancia
del Partido Político Opción Ciudadana
Mediante
memorial radicado en la Secretaría de la Sala Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá el 26 de mayo de 2017[27],
el señor Marco Fidel Ramírez Antonio, vocero del partido Opción Ciudadana,
manifestó que existe un vacío jurídico debido a que el Consejo Nacional
Electoral no ha reglamentado el artículo 14 de la Ley 1757 de 2015. En ese
sentido, sostuvo que la Registraduría Nacional del Estado Civil no tiene los
elementos para verificar la autenticidad de los apoyos para este mecanismo de
participación.
Así, indicó
que aunque la Registraduría afirmó que los actos administrativos mediante los
cuales registró las iniciativas de revocatoria eran de trámite, “por sus
elementos esenciales y en virtud del vacío en su reglamentación, deben tener la
posibilidad de ser impugnados en reposición y apelación, puesto que trata
asuntos de fondo”. En consecuencia, estimó que al considerar que se trataba
de actos de mero trámite y desestimar por improcedentes los recursos de
reposición y apelación, la Registraduría vulneró el derecho al debido proceso
del accionante, quien no tuvo la posibilidad de atacar su motivación.
Por último,
señaló que “(…) no es razonable para la democracia legitimar una revocatoria
del mandato que en uno de sus elementos utiliza argucias, que en ningún momento
se soportan en elementos materiales probatorios, medios de pruebas [sic] e
indicios, viciando de esta manera el consentimiento y la voluntad de los
ciudadanos”.
Coadyuvancia
del Partido Liberal Colombiano
Mediante
memorial radicado en la Secretaría de la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá el 2 de junio de 2017[28],
el gerente jurídico del Partido Liberal Colombiano manifestó que la entidad que
representa coadyuva las pretensiones contenidas en la tutela. En particular, afirmó
que la falta de reglamentación de mecanismos que garanticen la contradicción a
favor del alcalde o gobernador en los procesos de revocatoria del mandato
vulnera su derecho de defensa. Así pues, adujo que la actuación relacionada con
las iniciativas de revocatoria, debe ser notificada al funcionario, quien
debería contar con oportunidades para contradecir la motivación y las pruebas
allegadas por los promotores.
Intervención
de Enrique Peñalosa Londoño
Mediante
memorial radicado en la Secretaría de la Sala Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá el 5 de junio de 2017[29],
el apoderado del accionante puso de presente que mediante sentencia del 24 de
abril de 2014[30], la Sección
Quinta del Consejo de Estado se pronunció sobre el proceso de pérdida de
investidura y sus causales. Sobre el particular, aclaró que dicha providencia
judicial “no enervó las facultades reglamentarias del Consejo Nacional
Electoral”, y aunque en la sentencia se dijo que la insatisfacción
ciudadana daba lugar a estos procesos, esto no excluye el deber de los
convocantes de demostrar el incumplimiento del programa de gobierno.
Intervención
del ciudadano Jorge Alejo Calderón Perilla
Mediante
memorial radicado en la Secretaría de la Sala Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá el 30 de mayo de 2017[31],
el ciudadano Jorge Alejo Calderón Perilla, en nombre propio, intervino en el
proceso de la referencia. En términos generales, presentó argumentos políticos
tendientes a que no se lleve a cabo el proceso de revocatoria del Alcalde Mayor
de Bogotá.
Específicamente,
indicó que: (i) la recolección de firmas inició antes de que Enrique Peñalosa
Londoño fuera elegido como alcalde; (ii) los promotores del proceso de
revocatoria no están legitimados por activa porque no votaron por el
accionante; y (iii) ha transcurrido muy poco tiempo desde que inició el mandato
del Alcalde Mayor, por lo que aún no es posible afirmar que desconoció su
programa de gobierno.
En ese
sentido, afirmó que es preciso que se ordene al Consejo Nacional Electoral que
lleve a cabo un procedimiento administrativo en el que analice la motivación de
las iniciativas de mandato que, a su juicio, son impulsadas por el ex Alcalde
Mayor de Bogotá, Gustavo Petro Urrego.
Intervención
de ProBogotá
Mediante
memorial radicado en la Secretaría de la Sala Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá el 26 de mayo de 2017[32],
la Fundación para el Progreso de la Región Capital -ProBogotá- intervino en el
proceso de la referencia. Manifestó que el tiempo de gobierno del Alcalde Mayor
no era suficiente para determinar si había cumplido su mandato o no, y por lo
mismo no existían razones contundentes para llegar a esa conclusión.
Además,
señaló que por no existir segunda vuelta en las elecciones de alcalde, la
popularidad del accionante era baja, por lo que es necesario que se lleve a
cabo una modificación estructural a este tipo de elecciones.
Finalmente,
sostuvo que la revocatoria no tenía como sustento el incumplimiento del
programa de gobierno sino una diferencia ideológica con los mandatarios
anteriores.
Intervención
del Comité Intergremial Región Capital
Mediante
memorial radicado en la Secretaría de la Sala Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá el 30 de mayo de 2017[33],
la representante del Comité Intergremial Región Capital señaló que el Alcalde
Mayor de Bogotá tiene derecho a que le sea respetado su derecho a la defensa en
el trámite de revocatoria del mandato y que, en esa medida, pueda demostrar el
cumplimiento de su programa de gobierno. En ese orden de ideas, la
interviniente describió algunos hechos que a su juicio demuestran que el
Alcalde Mayor ha dado cumplimiento a su programa de gobierno.
Coadyuvancia
de la Fundación Azul Bogotá
Mediante
memorial radicado en la Secretaría de la Sala Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá el 30 de mayo de 2017[34],
la Fundación Azul Bogotá intervino en el trámite de tutela de la referencia.
En
particular, manifestó que actuaba en calidad de coadyuvante, e indicó que la
falta de regulación del proceso de revocatoria por parte del Consejo Nacional Electoral
vulnera el derecho a ser elegido de los alcaldes y gobernadores. En efecto, a
su juicio hace falta verificar el cumplimiento de los requisitos materiales de
las propuestas, particularmente su motivación, pues ésta debe fundarse en el
incumplimiento del programa de gobierno y no en la “insatisfacción general” de
los electores.
Intervención
de la Cámara Colombiana de la Construcción
Mediante
memorial radicado en la Secretaría de la Sala Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá el 31 de mayo de 2017[35],
la representante de la Cámara Colombiana de la Construcción -CAMACOL- intervino
en el proceso de la referencia. Manifestó que es preciso que la autoridad
competente genere los mecanismos necesarios para garantizar el derecho de
defensa del elegido a quien se pretende revocar, y de sus electores, quienes
deberían contar con oportunidades para hacer valer sus argumentos y evidenciar
que no se ha incumplido el mandato.
Intervención
del ciudadano Marcos Javier Carvajal Gómez
Mediante
memorial radicado en la Secretaría de la Sala Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá el 31 de mayo de 2017[36],
el ciudadano Marcos Javier Carvajal Gómez intervino en el proceso de la
referencia y señaló que obraba como firmante de la iniciativa de revocatoria “Unidos
revoquemos el mandato del Alcalde Mayor de Bogotá”.
Específicamente,
indicó que la iniciativa estaba fundada en razones reales tales como el uso
excesivo de la fuerza pública, el desconocimiento de la logística para hacer el
desalojo del Bronx, su falta de conocimiento sobre la Reserva Thommas Van der
Hammen, a la cual denominó "potrero", y la venta de la ETB por un
valor inferior al que realmente tiene.
De otra
parte, sostuvo que en este caso la tutela es improcedente porque el accionante
debe acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para
demandar los actos administrativos mediante los cuales se inscribieron las
iniciativas de revocatoria del mandato.
Intervención
de la Cámara de Comercio de Bogotá
Mediante
memorial radicado en la Secretaría de la Sala Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá el 30 de mayo de 2017[37],
la Cámara de Comercio de Bogotá indicó que resulta inaceptable impulsar
procesos de revocatoria a los pocos días de haber iniciado la administración
del alcalde. Además, consideró inconveniente entorpecer el desarrollo del
gobierno de la ciudad con argumentos sin sustento.
Intervención
de la ANDI
Mediante
memorial radicado en la Secretaría de la Sala Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá el 31 de mayo de 2017[38],
el presidente de la ANDI intervino en el proceso de la referencia y señaló que
corresponde al juez de tutela ordenar que el Consejo Nacional Electoral ejerza
su competencia reglamentaria y determine cómo se debe dar la verificación
material de la motivación de las iniciativas.
C.Decisiones objeto de revisión
Sentencia
de primera instancia
En sentencia
del 7 de junio de 2017[39], la Sala
Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá declaró
improcedente la acción de tutela. La decisión tuvo sustento en los siguientes
argumentos:
En primer
lugar, señaló que por vía de tutela no es posible ordenar al Consejo Nacional
Electoral que profiera una reglamentación “que haga nugatorios los derechos
ciudadanos y atente contra el principio de confianza legítima”, pues una
vez iniciados los trámites de revocatoria, la modificación de las reglas
existentes violentaría los derechos fundamentales de los ciudadanos.
En segundo
lugar, determinó que la competencia reglamentaria del Consejo Nacional
Electoral es “limitadísima” porque en relación con los derechos
políticos “existe una reserva constitucional claramente definida a favor del
legislador estatutario”, por lo cual no es posible que dicha entidad regule
los requisitos de las iniciativas de revocatoria del mandato, ni que la
Registraduría valore los motivos que invocan. Así pues, señaló que corresponde a
los ciudadanos decidir si las razones presentadas por los promotores encuentran
sustento, al revocar a quien fue elegido como alcalde o gobernador.
En ese
sentido, indicó que no es válido pretender que la exposición de motivos que
sustenta la propuesta se fundamente en estudios completos “al estilo de
tesis doctorales” pues si ello fuese así, no sería posible convocar a un
proceso revocatorio.
En tercer
lugar, precisó que el accionante no agotó los mecanismos idóneos para obtener
sus pretensiones, motivo por el cual la tutela es improcedente.
Particularmente, reconoció  la acción de cumplimiento para exigir al Consejo
Nacional Electoral que ejerza su función reglamentaria, y “las acciones
contenciosas correspondientes” para controvertir las Resoluciones No. 0023,
0024 y 0025 del 12 de enero de 2017 y los actos administrativos que se
profieran en el procedimiento de revocatoria del mandato en curso.
En cuarto
lugar, concluyó que la Registraduría no violó los derechos fundamentales del
accionante, pues ciñó su actuación a las normas que regulan la materia, las
cuales tienen previstas reglas particulares de notificación y comunicación del
acto administrativo, que se cumplieron a cabalidad. En particular, indicó que
los actos administrativos de registro de las iniciativas fueron notificados
personalmente al interesado y por esa razón pudo formular recursos contra los
mismos.
Impugnación
Impugnación
del Consejo Nacional Electoral
Mediante escrito
radicado el 12 de junio de 2017[40], el
apoderado judicial del Consejo Nacional Electoral impugnó la decisión del a
quo. La autoridad accionada manifestó estar de acuerdo con el sentido de la
decisión pero controvirtió su motivación.
En
particular, cuestionó: (i) la fuente normativa de competencia invocada por el
Tribunal, pues a su juicio no debió citar el numeral 1º del artículo 1º del
Decreto 1382 de 2000 –derogado-, sino el Decreto 1069 de 2015; (ii) el supuesto
carácter “limitadísimo” de su potestad reglamentaria, pues en su concepto esa
caracterización desconoce sus funciones de vigilancia y control; y (iii) el
argumento del Tribunal, según el cual el Consejo Nacional Electoral “no es
el competente para pronunciarse sobre el cumplimiento de la razón de la
motivación de la revocatoria del mandato, en lo que atañe al cumplimiento o no
de un Programa de Gobierno” por cuanto, a su juicio, de conformidad con el
artículo 265 Superior, la competencia de inspección, control y vigilancia a su
cargo lo faculta para presentar proyectos de ley ante los vacíos de la Ley 1757
de 2015 y velar por el cumplimiento de las normas sobre Partidos y Movimientos
Políticos, publicidad y encuestas de opinión política, los derechos de la
oposición y de las minorías, y el desarrollo de los procesos electorales en
condiciones de plenas garantías.
Así pues,
indicó que en caso de que la exposición de motivos de la revocatoria no sea
suficiente y la Registraduría no lo haya advertido, el Consejo Nacional
Electoral debe hacer un pronunciamiento “(…) ya sea en el sentido de
solicitar la verificación del cumplimiento de la norma o exhortar a la
subsanación en aquellos casos donde no se logre advertir que la exposición de
motivos que sustenta una inscripción se ajusta a una razón de incumplimiento de
un Programa de Gobierno.”[41]
Impugnación
de Enrique Peñalosa Londoño
Mediante
escrito radicado el 14 de junio de 2017[42],
el accionante impugnó la decisión de primera instancia con fundamento en los
siguientes argumentos:
En primer
lugar, afirmó que los medios de defensa judicial identificados por el Tribunal como
principales son ineficaces, porque: (i) la acción de cumplimiento representa un
recurso meramente formal, ya que según el a quo la materia que no ha
sido regulada por el Consejo Nacional Electoral está sujeta a reserva de ley
estatutaria, circunstancia que impediría ordenar que se reglamente la materia;
y (ii) las acciones contenciosas resultan improcedentes para satisfacer la
pretensión consistente en que el Consejo Nacional Electoral corrija los vacíos
normativos que impiden la verificación del cumplimiento de los requisitos
legales cuando se registra las iniciativas de revocatoria del mandato, pues no
existe un medio de control que se dirija a que tal autoridad ejerza su
competencia reglamentaria.
En segundo
lugar, señaló que las partes motiva y resolutiva de la decisión son
incongruentes, pues a pesar de que el amparo fue declarado improcedente por no
cumplir con el presupuesto de subsidiariedad, las razones del Tribunal fueron
otras, relacionadas con el fondo del asunto. Sobre los argumentos de fondo
presentados en la sentencia, indicó que la decisión avala la transgresión de
los derechos fundamentales del alcalde, pues a pesar de advertir la falta de
regulación, avaló la actuación de la Registraduría.
En tercer
lugar, explicó que la reglamentación reclamada no supone la regulación integral
de un derecho fundamental, por lo que no existiría reserva de ley estatutaria,
como de forma errada lo señaló el a quo.
Intervención
del vocero de la iniciativa “Unidos revoquemos el mandato del Alcalde Mayor de
Bogotá”
Mediante
memorial radicado en la Secretaría de la Sala de Casación Penal de la Corte
Suprema de Justicia el 29 de junio de 2017[43],
el apoderado del vocero de la iniciativa denominada “Unidos revoquemos el
mandato del Alcalde Mayor de Bogotá”, solicitó al ad quem confirmar la
decisión de primera instancia. Específicamente, reiteró que la tutela es
improcedente y que sus pretensiones atentan contra la democracia participativa,
la buena fe y la reserva de ley estatutaria.
Intervención
del vocero del comité promotor de la iniciativa “Por una Bogotá mejor sin
Peñalosa”
Mediante
memorial presentado el 7 de julio de 2017[44],
el vocero del comité promotor de la iniciativa “Por una Bogotá mejor sin
Peñalosa” manifestó que el accionante acudió a la tutela con el fin de dilatar
el proceso de revocatoria de su mandato como Alcalde Mayor de Bogotá. Además,
agregó que el actor ha contado con la oportunidad de defenderse, pues siempre
ha tenido conocimiento de la inscripción de las iniciativas de revocatoria del
mandato y acude constantemente a los medios de comunicación con el fin de
demostrar a la ciudadanía el cumplimiento de su programa de gobierno.
Sentencia
de segunda instancia
En sentencia
del 31 de julio de 2017[45], la Sala de
Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia confirmó la decisión del a
quo. En particular, consideró que no existe norma constitucional, ni
legal, ni reglamentaria que señale de manera expresa que la exposición de
motivos de una iniciativa popular de revocatoria del mandato deba estar
acompañada de pruebas o implique per se la demostración fehaciente de
las razones que la sustentan. En consecuencia, determinó que no es posible
exigir a las Registradurías Distritales del Estado Civil, que efectúen el
control material de las iniciativas ciudadanas, pues no están expresamente
facultadas para ello.
Además, la
Sala de Casación Penal advirtió que el incumplimiento del plan de gobierno no
es la única causal para impulsar una iniciativa popular de revocatoria del
mandato, pues de conformidad con el artículo 65 de la Ley 134 de 1994 “la
insatisfacción general de la ciudadanía” habilita a la sociedad civil para
convocar a una votación con fines de revocatoria.
Por otra parte,
el ad quem determinó que de conformidad con la Ley Estatutaria 1757 de
2015, para la etapa de presentación de iniciativas populares y solicitud de
inscripción de la propuesta, verificación de requisitos y reconocimiento de
voceros o comités promotores, no existe un procedimiento de notificaciones y
recursos dirigidos a controvertir los autos de trámite.
Asimismo,
indicó que en la actualidad el Consejo Nacional Electoral: (i) analiza la
posibilidad de establecer el trámite de verificación de apoyos y exposición de
motivos del mecanismo de participación ciudadana de revocatoria del mandato de
Alcaldes y Gobernadores, y (ii) estudia la validez de las solicitudes de
veeduría, inspección y vigilancia del procedimiento de revocatoria del mandato
del Alcalde Mayor de Bogotá y peticiones de revocatoria directa de las Resoluciones
No. 0023, 0024 y 0025 del 12 de enero de 2017.
Por último, determinó
que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para que el Consejo Nacional
Electoral cumpla con la obligación de regular, inspeccionar, controlar y
vigilar la actividad electoral. Así pues, señaló que la acción de cumplimento
era el mecanismo principal para hacer efectivo el deber reglamentario que, a
juicio del accionante, omitió la autoridad accionada.
D.Intervenciones recibidas en sede
de revisión
Intervención
de Juan Pablo Onofre García y Alejandro Badillo Rodríguez
Mediante
memorial radicado ante la Secretaría General de la Corte Constitucional el 7 de
noviembre de 2017[46], los
ciudadanos Juan Pablo Onofre García y Alejandro Badillo Rodríguez intervinieron
en el proceso de la referencia. Específicamente, indicaron que mediante la
tutela el accionante pretende restringir el ejercicio de la revocatoria del
mandato y, en consecuencia, los derechos políticos de los ciudadanos. Además,
señalaron que en el modelo de democracia participativa adoptado por el
Constituyente, el Alcalde Mayor puede “buscar que su caudal político lo
apoye en las justas democráticas” y en caso de recibir el apoyo requerido,
terminar su mandato sin que se lleve a cabo otro proceso de revocatoria.
Intervención
de Johanna González Rodríguez y María Ana Victoria Velásquez
Mediante
memorial radicado ante la Secretaría General de la Corte Constitucional el 8 de
noviembre de 2017[47], las
ciudadanas Johanna González Rodríguez y María Ana Victoria Velásquez
intervinieron en el proceso de la referencia. Se refirieron al mecanismo de
revocatoria del mandato y señalaron que el accionante presentó esta tutela con
la finalidad de desconocer la participación ciudadana, a pesar de contar con
otros medios para defender sus intereses.
Intervención
de Dory Esperanza Carrillo Hernández y otros
Mediante
memorial radicado ante la Secretaría General de la Corte Constitucional el 10
de noviembre de 2017[48], los
ciudadanos Dory Esperanza Carrillo Hernández y otros intervinieron en el
proceso de la referencia. Específicamente, pidieron a la Corte Constitucional
amparar los derechos a la igualdad, al debido proceso y a ser elegido del
Alcalde Mayor de Bogotá.
Intervención
de Justo Eliseo Páez Albarrán y otros
Mediante
memorial radicado ante la Secretaría General de la Corte Constitucional el 10
de noviembre de 2017[49], Justo
Eliseo Páez Albarrán y otros intervinieron en el proceso de la referencia. Pidieron
a la Corte Constitucional negar el amparo en razón a que, a su juicio, el
accionante pretende evitar que se lleve a cabo el trámite de revocatoria de su
mandato a través de dilaciones. Además, expusieron las razones por las cuales
consideran que el Alcalde Mayor de Bogotá no ha cumplido con su programa de
gobierno y por lo tanto, a su juicio, debería ser revocado.
Intervención
de Sandra Milena Álvarez
Mediante
memorial radicado ante la Secretaría General de la Corte Constitucional el 20
de noviembre de 2017[50], la
ciudadana Sandra Milena Álvarez intervino en el proceso de la referencia. Particularmente,
solicitó a la Corte conceder el amparo de los derechos invocados por el
accionante, por cuanto la falta de comunicación de las convocatorias impide que
éste controvierta los argumentos presentados a través de la solicitud de
rectificación.
Intervenciones
del vocero de la iniciativa “Unidos revoquemos el mandato del Alcalde Mayor de
Bogotá”
Mediante
memoriales radicados ante la Secretaría General de la Corte Constitucional el
27 de noviembre de 2017[51] y el 26 de
enero de 2018[52], los
apoderados del vocero de la iniciativa denominada “Unidos revoquemos el mandato
del Alcalde Mayor de Bogotá”, solicitaron confirmar las providencias objeto de
revisión, y reiteraron exactamente los mismos argumentos puestos de presente en
las intervenciones anteriores.
Intervención
del vocero del comité promotor de la iniciativa “Por una Bogotá mejor sin
Peñalosa”
Mediante
memorial presentado el 31 de enero de 2018[53],
el vocero del comité promotor de la iniciativa “Por una Bogotá mejor sin
Peñalosa” reiteró que el actor acudió a la tutela con el fin de dilatar el
proceso de revocatoria de su mandato como Alcalde Mayor de Bogotá.
E.
Actuaciones en sede de revisión
Mediante auto del 18 de diciembre de 2017[54], la Magistrada
sustanciadora ofició al Consejo Nacional Electoral para que remitiera copia
auténtica de los actos administrativos que se hubieren proferido en relación
con los procesos de revocatoria del mandato del Alcalde Mayor de Bogotá y
certificara las notificaciones surtidas respecto de tales actos.
En cumplimiento de la providencia referida, mediante memorial
recibido el 18 de enero de 2018[55], el Consejo
Nacional Electoral informó que estaba pendiente de decisión “(…) el proyecto
de Apertura de Investigación Administrativa relacionado con la revisión de los
Estados Contables presentados por el Vocero y/o Promotor señor GUSTAVO MERCHÁN
FRANCO responsable de la iniciativa ciudadana de Revocatoria de Mandato al
Alcalde Mayor de Bogotá D.C., Enrique Peñalosa Londoño, denominada ‘UNIDOS
REVOCAMOS EL MANDATO DEL ALCALDE MAYOR DE BOGOTÁ’. Expediente Radicado Nº
6413-17”.
Además, la entidad allegó las Resoluciones 2338 y 2340 de
2017, mediante las cuales negó dos solicitudes de prórroga del plazo para realizar
la entrega de los formularios de firma para la revocatoria del mandato, que
fueron presentadas por los voceros de las iniciativas denominadas “Por una
Bogotá mejor sin Peñalosa” y “Revocatoria al Alcalde Mayor de Bogotá”,
respectivamente.
Posteriormente, mediante un segundo memorial radicado el 31
de enero de 2018[56], el
apoderado judicial de la entidad remitió: (i) copia de un proyecto de
resolución en el que el Consejo Nacional Electoral se pronunciaría sobre la
legalidad de los actos administrativos de registro de iniciativas de
revocatoria del Alcalde Mayor de Bogotá, que fue derrotado en Sala Plena de esa
Corporación, y (ii) copia de la Resolución 6245 de 2015, mediante la cual se
fijó el procedimiento para la verificación de autenticidad de los apoyos, la
cual según el apoderado no se aplica en la actualidad, pues de acuerdo con la
recomendación de la Procuraduría General de la Nación, el estudio debe hacerse
caso a caso.
En consecuencia, mediante auto del 1° de marzo de 2018[57], la
Magistrada sustanciadora advirtió que los procedimientos podían haber tenido
cambios sustanciales, por lo que ofició al presidente del Consejo Nacional
Electoral para que informara sobre el estado actual del trámite de las tres
iniciativas de mandato que son cuestionadas por el accionante en la tutela de
la referencia.
Mediante memorial radicado el 15 de marzo de 2018[58], el
apoderado judicial de la entidad informó: (i) que las iniciativas denominadas
“Por una Bogotá mejor sin Peñalosa” y “Revocatoria al Alcalde Mayor de Bogotá”
están en recolección de apoyos, y (ii) mediante Resolución 0654 de 2018, se
llevó a cabo la apertura de investigación administrativa y se formularon cargos
contra el promotor de la iniciativa de revocatoria denominada “Unidos revocamos
el mandato del Alcalde Mayor de Bogotá”, como consecuencia de hallazgos en los
estados contables presentados por el vocero. Del acto administrativo en cita se
evidencia que los hallazgos consisten, principalmente, en que se advirtieron
hechos económicos registrados de fechas anteriores al período contenido en el
libro contable, y la superación del tope de financiación fijado en la
Resolución 0171 de 2017 del Consejo Nacional Electoral.
II. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1.  Con fundamento en las facultades
conferidas por los artículos 86 y 241 -numeral 9°- de la Constitución y 31 a 36
del Decreto 2591 de 1991, la Sala Plena de la Corte Constitucional es
competente para revisar los fallos de tutela proferidos en el proceso de la
referencia.
Asunto objeto de análisis y
problemas jurídicos
2.
El Alcalde Mayor de Bogotá Enrique
Peñalosa Londoño, obrando mediante apoderado, interpuso acción de tutela contra
el Consejo Nacional Electoral, por considerar que dicha autoridad omitió dar
cumplimiento al deber impuesto en la Carta Política de reglamentar la actividad
electoral y establecer reglas en las actuaciones administrativas que resuelven
las iniciativas ciudadanas para promover la revocatoria del mandato de los
alcaldes.
Además, sostuvo que la
Registraduría Distrital del Estado Civil permitió la inscripción de tres
campañas de revocatoria del mandato, sin constatar que la exposición de motivos
estuviera soportada en elementos probatorios que permitieran establecer el
incumplimiento de su plan de gobierno.
El accionante pretende que sean
amparados sus derechos fundamentales al debido proceso, de defensa y a ser
elegido, y el derecho a la “representación efectiva de los 903.764 bogotanos
que respaldaron su elección”; que considera vulnerados por el Consejo Nacional
Electoral, debido a que no hace uso de la competencia reglamentaria otorgada
por el artículo 265 Superior y expide una resolución mediante la cual regule:
(i) la falta de notificación de los actos que dieron inicio a la actuación
administrativa que concluyó con el reconocimiento de los Comités Promotores de
las revocatorias de mandato; (ii) la ausencia de controles materiales por parte
de las autoridades electorales para constatar de manera efectiva, y no
meramente formal, el cumplimiento de las exigencias legales; y (iii) la
inexistencia de normas que reglamenten el procedimiento de verificación de los
topes de financiación de los Comités que impulsan estas iniciativas.
3.  La situación fáctica exige a
la Sala determinar si procede la tutela: (i) para controvertir los actos
administrativos de trámite mediante los cuales las registradurías distritales
inscribieron las tres iniciativas de revocatoria del mandato del Alcalde Mayor
de Bogotá, a pesar de que el actor podría acudir
a la acción de nulidad electoral contra el acto definitivo para discutir su
legalidad, y (ii) para exigir que el Consejo Nacional Electoral
reglamente el procedimiento de revocatoria del mandato[59],
pese a que los jueces de instancia determinaron que la acción de cumplimiento
era el mecanismo idóneo para obtener esta pretensión.
En caso de que la tutela de la
referencia sea procedente, será preciso analizar el fondo del asunto, el cual
plantea los siguientes interrogantes:
¿Vulneran las Registradurías
Distritales los derechos fundamentales al debido proceso, de defensa y a ser
elegido de un alcalde, y el derecho a la representación efectiva de sus
electores, cuando registran una iniciativa de revocatoria del mandato sin
verificar si la argumentación es suficiente para demostrar el incumplimiento
del programa de gobierno?
¿Vulnera el Consejo Nacional
Electoral los derechos fundamentales al debido proceso, de defensa y a ser
elegido de un alcalde, y el derecho a la representación efectiva de sus
electores, al no reglamentar en su totalidad el procedimiento de revocatoria del
mandato?
4.  Para resolver la cuestión
planteada, es necesario abordar el análisis de los siguientes temas: primero,
la procedencia de la tutela en el caso objeto de estudio, específicamente respecto
de actos administrativos de trámite y de la acción de cumplimiento; segundo,
los derechos políticos y el ejercicio del control político a los gobernantes; tercero,
la reserva de ley estatutaria en los mecanismos de participación; cuarto, la
naturaleza y el marco normativo de la revocatoria del mandato; quinto, el
derecho a la representación y la eficacia del mandato conferido por los
electores; sexto, la facultad reglamentaria de las autoridades
electorales; y séptimo, con fundamento en
lo anterior, se resolverán los problemas jurídicos planteados en este asunto.
En ese sentido, primero se
estudiarán los requisitos generales de procedencia de este caso, después se
desarrollará el fundamento de la decisión, y finalmente se resolverá el fondo
del asunto.
Análisis
de procedencia general de la tutela
-       Legitimación
activa
5.
El
artículo 86 de la Constitución establece la facultad que tiene toda persona
para interponer la acción de tutela por sí misma o por quien actúe a su nombre,
con el fin de reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o
amenazados.
En este caso,
el Alcalde Mayor de Bogotá, Enrique Peñalosa Londoño, interpone la tutela a
nombre propio, por lo que está legitimado para actuar como titular de los
derechos cuyo amparo solicita.
Ahora bien, el
accionante también manifiesta que actúa en representación de sus electores. No
obstante, esto no es posible, pues el mandatario no representa judicialmente a
las personas que lo eligieron.
Por lo tanto,
la Sala observa que, si bien el Alcalde Mayor carece de representación judicial
para actuar en nombre de sus electores, la revocatoria del mandato se dirige a
separarlo de su cargo y, por lo tanto, está legitimado para actuar en nombre
propio, como titular de los derechos alegados.
-       Legitimación
pasiva
6.
La
legitimación pasiva en la acción de tutela hace referencia a la aptitud legal
de la entidad contra quien se dirige la acción, de ser la llamada a responder
por la vulneración o amenaza del derecho fundamental, en caso de que la
transgresión del derecho alegado resulte demostrada.[60]
Sobre el
particular, el artículo 86 de la Constitución establece que la tutela procede
contra cualquier autoridad pública. Por lo tanto, es posible concluir que el
Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil, están
legitimadas por pasiva en el caso que se analiza, pues se trata de autoridades
públicas, presuntamente responsables de las acciones y omisiones que, a juicio
del accionante, vulneraron sus derechos fundamentales.
-       Inmediatez
7.
La
jurisprudencia de esta Corporación ha determinado que “[d]e acuerdo con
los hechos, (…) el juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso
dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren
derechos de terceros. Si bien el término para interponer la acción de tutela no
es susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa, el juez está
en la obligación de verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de manera
razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que de alguna
forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que
desnaturalice la acción.”[61]
8.
En esta
oportunidad, el demandante afirma que, de un lado, la Registraduría Nacional
del Estado Civil transgredió sus derechos al expedir las Resoluciones 0023,
0024 y 0025 del 12 de enero de 2017, mediante las cuales se llevó a cabo la inscripción de las
iniciativas de revocatoria del mandato en su contra, y las Resoluciones del 21
de febrero de 2017, que confirmaron los actos de inscripción. De otro, sostiene
que el Consejo Nacional Electoral violó sus derechos al omitir expedir una
regulación que corrija los vacíos procedimentales en el proceso de revocatoria
del mandato.
El Alcalde Mayor de Bogotá radicó la tutela el 23 de mayo
de 2017, es decir, tres meses después de haberse proferido los actos
administrativos que confirmaron la decisión objeto de controversia, de manera
que transcurrió un tiempo razonable entre los hechos que generaron la
vulneración y la presentación de este mecanismo.
Ahora, en relación con el Consejo
Nacional Electoral, también se satisface el presupuesto de inmediatez, pues
según el accionante la omisión de dicho órgano, consistente en abstenerse de
expedir una regulación mediante la cual se fijen reglas de procedimiento para
adelantar los procesos de revocatoria del mandato, de manera que la supuesta vulneración de los derechos
fundamentales del accionante es actual.
-       Subsidiariedad
9.  El inciso 4º del artículo 86
de la Constitución consagra el principio de subsidiariedad como requisito de
procedencia de la acción de tutela y determina que “[e]sta acción sólo
procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial,
salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable”.
Del
texto de la norma se evidencia que, si existen otros mecanismos de defensa
judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos
que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a ellos y no a la
tutela. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha determinado que cuando
una persona acude a la administración de justicia con el fin de que le sean
protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales
contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela
adopte decisiones paralelas a las del funcionario que debe conocer dentro del
marco estructural de la administración de justicia, de un determinado asunto
radicado bajo su competencia.[62]
No
obstante lo anterior, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 Superior y
6º del Decreto 2591 de 1991, aunque exista un mecanismo ordinario que permita
la protección de los derechos que se consideran vulnerados, la tutela es
procedente si se acredita (i) que el mecanismo no es idóneo ni eficaz, o (ii)
que “siendo apto para conseguir la protección, en razón a la inminencia de
un perjuicio irremediable, pierde su idoneidad para garantizar la eficacia de
los postulados constitucionales, caso en el cual la Carta prevé la procedencia
excepcional de la tutela.”[63]
10.  Con respecto al primer
supuesto, la aptitud del medio de defensa ordinario debe ser analizada en cada
caso concreto, en consideración a las características procesales del mecanismo
y al derecho fundamental involucrado. Entonces, un medio judicial excluye la
procedencia de la acción de tutela, cuando salvaguarda de manera eficaz el
derecho fundamental invocado.[64]
En particular, en sentencia
T-822 de 2002[65],
esta Corporación señaló que para determinar si una acción principal es idónea, “se
deben tener en cuenta tanto el objeto de la acción prevalente prima
facie, como su resultado previsible, en relación con la protección de
los derechos fundamentales presuntamente vulnerados, dentro del contexto del
caso particular.” (Negrillas en el texto original)
En esa
medida, si el juez considera que en el caso concreto el proceso principal trae
como resultado el restablecimiento pleno y oportuno de los derechos
fundamentales vulnerados, la tutela es improcedente. En contraste, si advierte
que el mecanismo de defensa judicial aparentemente prevalente no es idóneo para
restablecer los derechos fundamentales vulnerados de manera eficaz y oportuna,
la tutela es procedente.
11.  En relación con el segundo
supuesto, la Corte Constitucional ha establecido que cuando la tutela se
interpone como mecanismo transitorio, debido a que existe un medio judicial
principal, se debe demostrar que la intervención del juez constitucional es
necesaria para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
Tal perjuicio se caracteriza: “(i)
por ser inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder
prontamente;(ii) por ser grave, esto es, que el daño o menoscabo
material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; (iii)
porque las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable
sean urgentes; y (iv) porque la acción de tutela sea impostergable a fin
de garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social justo en toda
su integridad.”[66]
12.  A continuación, la Sala
efectuará el análisis de
subsidiariedad de forma separada, con el fin de determinar si la tutela es
procedente: (i) para controvertir los actos administrativos
mediante los cuales las registradurías distritales inscribieron tres
iniciativas de revocatoria del mandato del Alcalde Mayor de Bogotá; y (ii)
para exigir que el Consejo Nacional Electoral reglamente el procedimiento de
revocatoria del mandato[67], pese a que
los jueces de instancia determinaron que la acción de cumplimiento era el
mecanismo idóneo para obtener esta pretensión.
Procedencia de la
tutela para controvertir actos administrativos de trámite
13.  El
artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo define los actos definitivos como aquellos que “(…) decidan
directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la
actuación”.
Por regla general,
según lo dispone el artículo 74 de la normativa en cita, contra los actos
definitivos proceden los siguientes recursos: “1. El de reposición, ante
quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque; 2.
El de apelación, para (sic) ante el inmediato superior administrativo o funcional
con el mismo propósito (…) y; 3. El de queja, cuando se rechace el de apelación
(…)”.
De otra parte, los
actos de trámite, que comprenden los preparatorios, de ejecución y, en general,
todos los actos de impulso procesal, son los que no crean, modifican o
extinguen una situación jurídica concreta sino que están encaminados a
contribuir con su realización. Con respecto a dichos actos, esta Corporación ha
establecido que “(…) no expresan en conjunto la voluntad de la
administración, pues simplemente constituyen el conjunto de actuaciones
intermedias, que preceden a la formación de la decisión administrativa que se
plasma en el acto definitivo y, en la mayoría de los casos, no crean, definen,
modifican o extinguen situaciones jurídicas.”[68]
14.  La
distinción entre actos definitivos y de trámite obedece a la forma que adoptan
las actuaciones de la administración, en la que se adelantan actos previos para
la determinación o alteración de una situación jurídica -preparatorios-, se
emiten decisiones que crean, modifican o extinguen la situación jurídica
concreta -definitivos- y se realizan diversos actos dirigidos a ejecutar u
obtener la realización efectiva de la decisión de la administración -de
ejecución-.
La diferenciación en
mención es relevante para determinar cuáles son los mecanismos de contradicción
con los que cuentan los ciudadanos. Así pues, mientras el artículo 74 del CPACA
prevé los recursos que proceden contra los actos definitivos, el artículo 75 ibídem
establece que “[n]o habrá recurso contra los actos de carácter general, ni
contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos
previstos en norma expresa.”
La jurisprudencia
constitucional se ha referido a la clasificación de los actos antes descrita.
En particular, en la sentencia C-557 de 2001[69],
este Tribunal indicó:
“(…)
los actos de trámite son ‘actos instrumentales’, que integran el procedimiento
anterior a la decisión que finalmente resuelva el asunto y sus defectos
jurídicos podrán cuestionarse cuando se impugne el acto definitivo, el cual
podrá ser inválido, v.gr., por haberse adoptado con desconocimiento del
procedimiento previo que constituye requisito formal del mismo acto. Por lo
tanto, es necesario esperar a que se produzca la resolución final del
procedimiento para poder plantear la invalidez del procedimiento por haberse
presentado anomalías en los actos de trámite.”
15.  De
la clasificación de los actos de la administración y, en particular, la
categoría de actos de trámite, se deduce que por regla general la tutela es
improcedente para cuestionarlos, en la medida en que no expresan en concreto la
voluntad de la administración y son susceptibles de control por parte del juez
natural del asunto cuando se controvierta la legalidad del acto administrativo
definitivo.
En la sentencia
SU-201 de 1994[70], la
Corte Constitucional indicó que corresponde al juez de tutela examinar en cada
caso concreto, según las especiales circunstancias que lo rodeen, si un
determinado acto de trámite tiene la virtud de definir una situación especial y
sustancial dentro de la actuación administrativa y, por consiguiente, sea
susceptible de ocasionar la vulneración de un derecho constitucional
fundamental. Entonces, en caso de ser así, la tutela es procedente como
mecanismo definitivo destinado a proteger un derecho fundamental vulnerado o
amenazado por la acción de la administración.
En ese orden de ideas,
la tutela procede excepcionalmente para cuestionar actos administrativos de
trámite, cuando constituya una medida preventiva, “(…) encaminada a que la
autoridad encauce su actuación conforme a los preceptos constitucionales que
amparan los derechos fundamentales, y a que el desarrollo de su actividad sea
regular desde el punto de vista constitucional y, consecuencialmente, el acto
definitivo que expida sea legítimo, es decir, ajustado al principio de
legalidad”.
Ahora bien, esta
Corporación ha señalado que para que excepcionalmente sea procedente el
mecanismo de amparo para cuestionar la legitimidad de tales actos, deben
concurrir los siguientes requisitos: (i) que la actuación administrativa de la
cual hace parte el acto no haya concluido; (ii) que el acto acusado defina una
situación especial y sustancial que se proyecte en la decisión final; y (iii)
que ocasione la vulneración o amenaza real de un derecho constitucional
fundamental.[71]
En el mismo sentido, de
forma reciente la Corte ha considerado que contra los actos de trámite procede
excepcionalmente la acción de tutela cuando el respectivo acto tiene la potencialidad de definir una
situación sustancial dentro de la actuación administrativa y ha sido fruto de
una actuación “abiertamente irrazonable o desproporcionada del funcionario,
con lo cual vulnera las garantías establecidas en la Constitución.”[72]
16.  Por
ejemplo, en la sentencia T-499 de 2013[73],
este Tribunal conoció la tutela presentada por una mujer contra el Ministerio
de Relaciones Exteriores – Oficina de Control Disciplinario Interno, por
considerar que la entidad había vulnerado sus derechos fundamentales al debido
proceso, a la administración de justicia y a la igualdad ante la Ley. En
particular, la accionante, quien ejercía el cargo de Cónsul General de Colombia
ante el Gobierno de la República de Chile, controvertía los actos
administrativos proferidos en el proceso disciplinario adelantado en su contra
por la conducta de abandono del cargo, el cual, al momento de presentarse la
tutela, no había concluido.
En esa ocasión, se reiteró la
jurisprudencia de la Corte sobre la procedencia excepcional de la tutela para
cuestionar actos de trámite, cuando de forma manifiesta el funcionario
competente para adelantar el correspondiente proceso actúe de manera
irrazonable o desproporcionada, con abuso de sus funciones, de modo que su
actuación desconozca los pilares en que se sustenta el derecho fundamental al
debido proceso.
Al estudiar
la procedencia de la tutela en el caso concreto, se analizaron los requisitos
previstos por la jurisprudencia para que excepcionalmente proceda este
mecanismo constitucional contra actos administrativos de trámite, se dijo: (i)
que la actuación administrativa de la cual hacían parte los actos cuestionados
no había concluido; (ii) los actos acusados definían una situación
especial y sustancial dentro de la actuación que se proyecte en la decisión
final (se trataba del pliego de cargos y el acto que negaba decretar unas
pruebas); y, (iii) que la actuación cuestionada no ocasionaba la
vulneración o amenaza real de un derecho constitucional fundamental, pues
contrario a lo que afirmaba la accionante, no se había dado la violación a la
reserva del sumario, ni un grave compromiso de sus derechos al buen nombre o a
la intimidad, no se configuró un prejuzgamiento por parte de la funcionaria que
conoció el caso, no se variaron las faltas disciplinarias, ni fue irrazonable ni
desproporcional la negativa de decretar pruebas solicitadas por ésta .
Por esas
razones, la Sala declaró improcedente la tutela, pues la accionante debía
esperar a que se profirieran los actos administrativos definitivos, y
demandarlos ante la jurisdicción contencioso administrativa.
17.  Del
mismo modo, en la sentencia T-560 de 2017[74],
la Corte estudió la tutela presentada por el propietario de un predio contra el
Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Santiago de Cali, con el
fin de controvertir distintos actos administrativos proferidos en el trámite
que inició el actor para obtener una licencia de construcción para desarrollar
un proyecto de urbanización.
En aquella ocasión se
reiteró la improcedencia general de la tutela para cuestionar actos
administrativos de trámite. Específicamente, indicó que para determinar si la
tutela es procedente excepcionalmente contra actos de esa naturaleza, corresponde
al juez constitucional analizar si éste tiene la virtud de definir una
situación especial y sustancial dentro de la actuación administrativa,
susceptible de ocasionar la vulneración o amenaza de violación de un derecho
constitucional fundamental.
Al estudiar el caso
concreto, se evidenció que el demandante pretendía que se dejara sin efectos un
acto general y otro de trámite, que fue proferido dentro del procedimiento
adelantado para obtener la licencia de construcción. En ese sentido, la Sala
Novena de Revisión concluyó que el accionante no demostró que estuviera ante la
inminencia de sufrir un perjuicio irremediable como consecuencia de los actos
administrativos cuestionados mediante los cuales se establecía que el uso del
suelo del predio de su propiedad era rural.
En efecto, se demostró
que el actor podía demandar (i) el acto administrativo general, en ejercicio
del medio de control de nulidad simple, y (ii) el acto administrativo
definitivo que pusiera fin a la actuación en el trámite de la licencia, a
través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para
cuestionar el acto de trámite proferido en el marco de ese procedimiento. Por
consiguiente, la tutela se declaró improcedente.
18.  En
conclusión, el ordenamiento clasificó la actuación de la administración en
actos definitivos y de trámite, y estableció que la posibilidad de
contradicción a cargo de otros jueces recae principalmente sobre los primeros,
en la medida en que definen aspectos sustanciales. En concordancia con la
distinción en mención, la jurisprudencia constitucional ha destacado la
improcedencia general de la acción de tutela respecto de los actos de trámite,
salvo cuando aquellos tengan la potencialidad de definir una situación
sustancial y sea evidente la vulneración de derechos del accionante ante el
carácter irrazonable de la actuación.
19.  En cuanto a la procedencia de
la tutela respecto de los actos administrativos de inscripción de candidatos a
elección popular expedidos por la Registraduría Nacional del Estado Civil,
las decisiones previas al acto que declara los resultados de la votación para
la revocatoria, son actos de trámite. En ese sentido, las resoluciones
controvertidas por el accionante son actuaciones que dan inicio al
procedimiento administrativo y, en esa medida, únicamente se limitan a darle
impulso procesal.
Así pues, de
conformidad con el artículo 139 del CPACA y la jurisprudencia del Consejo de
Estado, el mecanismo de defensa principal para cuestionar la legalidad de los
actos administrativos de trámite en el proceso de revocatoria del mandato, es
el medio de control de nulidad electoral, que debe formularse contra el acto
que declara los resultados de las votaciones y en esa demanda, se pueden
cuestionar los supuestos vicios de los actos administrativos que dieron impulso
al procedimiento.
Ahora bien, la
aptitud del medio de defensa ordinario debe ser analizada en cada caso concreto
con el fin de determinar si salvaguarda de manera eficaz los derechos
fundamentales invocados. En particular, tratándose de actos administrativos de
trámite, la tutela es procedente excepcionalmente para cuestionar su validez,
siempre que concurran los siguientes requisitos: (i) que la actuación
administrativa de la cual hace parte el acto no haya concluido, pero que el
acto acusado defina una situación especial y sustancial; (ii) que se proyecte
en la decisión final; y (iii) que ocasione la vulneración o amenaza real de un
derecho constitucional fundamental.
En esta
oportunidad la Sala Plena advierte que estas condiciones se cumplen. En efecto,
la actuación administrativa vinculada a las iniciativas de revocatoria del
mandato aún no ha concluido. A su vez, la regularidad del procedimiento previo
al llamado a los ciudadanos es condición necesaria para dicho ejercicio
electoral, por lo que los actos cuestionados tienen la virtualidad de decidir
asuntos que se reflejan en la decisión final, esto es, la convocatoria a los
electores para que decidan si revocan o no al mandatario local. A este respecto
debe enfatizarse que la jurisprudencia constitucional ha caracterizado a la
revocatoria del mandato como un proceso sucesivo, en el que la validez de las
etapas anteriores permite la ejecución de las subsiguientes. Sobre el
particular, la Corte sostiene que:
“(…) la revocatoria
del mandato es un derecho que se configura a través de un procedimiento
complejo (…) En cada una de las etapas, la ley les impone una serie de cargas a
los ciudadanos participantes, y una serie de deberes específicos a las
autoridades públicas. Para hacer efectivo el derecho a la revocatoria es
necesario que los ciudadanos cumplan con las cargas y requisitos establecidos
en la ley, y que, una vez verificado el cumplimiento de los requisitos por
parte de los ciudadanos, las autoridades cumplan con sus obligaciones
disponiendo lo necesario para impulsar el proceso a la siguiente etapa. De tal
manera, el conjunto de obligaciones que resulta exigible de las autoridades
competentes depende de dos factores: i) en primer lugar, de la etapa en la que
se encuentre el procedimiento, y ii) de que los ciudadanos interesados hayan
cumplido las cargas que les impone la ley en la etapa respectiva. Si los
ciudadanos interesados en el procedimiento han cumplido con las cargas
respectivas, las entidades tienen el deber constitucional de disponer lo
necesario para avanzar a la siguiente etapa.”[75]
Además, es
evidente que una actuación administrativa irregular en el proceso previo a la
convocatoria pone en grave riesgo el principio democrático, representado para
el presente caso en el mandato conferido por los electores al alcalde, el cual
resultaría frustrado por un proceso de revocatoria que no cumpliese con las
exigencias constitucionales y legales. De la misma forma, una situación de esta
naturaleza tendría incidencia directa en la eficacia del derecho a acceder y
permanecer en los cargos públicos de elección popular, el cual es considerado
por la jurisprudencia constitucional como un derecho fundamental de los
elegidos.
Sobre el
particular, la jurisprudencia ha señalado[76] que el carácter
fundamental de ese derecho se explica en que el acceso a cargos públicos es una
garantía básica dentro de una sociedad democrática. De esta manera, las
limitaciones a ese derecho, que para el caso están representadas en la
viabilidad de la revocatoria del mandato, deben ser razonables y proporcionadas.
De igual manera, el precedente en comento indica que entre las garantías que
hacen parte de la protección de esta prerrogativa están “(i) [la] posesión de las personas que
han cumplido con los requisitos para acceder a un cargo, (ii) la prohibición de
establecer requisitos adicionales para entrar a tomar posesión de un cargo,
cuando el ciudadano ha cumplido a cabalidad con las exigencias establecidas en
el concurso de méritos, (iii) la facultad de elegir de entre las opciones
disponibles aquella que más se acomoda a las preferencias de quien ha
participado y ha sido seleccionado en dos o más concursos, (iv) la prohibición
de remover de manera ilegítima (ilegitimidad derivada de la violación del
debido proceso) a una persona que ocupe un cargo público.” Para la Corte es
claro que la convocatoria del cuerpo electoral para revocar el mandato sin el
cumplimiento de los requisitos constitucionales recae dentro del último de los
supuestos, argumento que también concurre en la procedencia de la acción de
tutela en el asunto de la referencia.
De otra parte,
es necesario tener en cuenta que en caso de que se supeditara la procedencia de
esta tutela a la terminación del proceso de revocatoria del mandato, se generaría
un grave impacto a los recursos públicos. En efecto, convocar al electorado
para tomar una decisión en un procedimiento cuyo trámite, presuntamente
viciado, afectaría el patrimonio público y los derechos de los ciudadanos que
participaron de la elección y cuya voluntad no puede traducirse en una realidad
política y/o normativa.
Por ende, habida
cuenta el mencionado carácter sucesivo de las etapas de la revocatoria del
mandato, sumado al vínculo cierto entre la vigencia del principio democrático,
los derechos políticos del mandatario local y la validez del procedimiento de
revocatoria, encuentra la Sala que se está ante los supuestos que permiten la
procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos de trámite.
A continuación, la Sala
se referirá a la naturaleza de la acción de cumplimiento y su procedencia
subsidiaria cuando se pretende la protección de derechos fundamentales
presuntamente vulnerados ante la inobservancia de obligaciones expresamente
contempladas en normas con fuerza de ley o actos administrativos. Con
fundamento en tal consideración, se analizará el presupuesto de subsidiariedad
de la tutela en relación con la omisión del Consejo Nacional Electoral.
La acción de cumplimiento y su
procedencia subsidiaria respecto de la acción de tutela
20.  El artículo 87 de la
Constitución establece que toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial
para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En
caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente, el
cumplimiento del deber omitido.
En la sentencia C-157 de 1998[77],
la Corte Constitucional definió este mecanismo como:
“(…) el derecho que se le confiere a toda persona
natural o jurídica, pública o privada, en cuanto titular de potestades e
intereses jurídicos activos frente a las autoridades públicas y aún de los
particulares que ejerzan funciones de esta índole, y no meramente destinataria
de situaciones pasivas, concretadas en deberes, obligaciones o estados de
sujeción, demandados en razón de los intereses públicos o sociales, para poner
en movimiento la actividad jurisdiccional del Estado, mediante la formulación
de una pretensión dirigida a obtener el cumplimiento de una ley o de un acto
administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a una autoridad,
la cual se muestra renuente a cumplirlos.”
Del mismo modo, señaló que este
mecanismo tiene por objeto hacer efectivos, de un lado, mandatos del Legislador
provenientes del Congreso o del Gobierno en ejercicio de funciones
legislativas, cuyo contenido corresponde a normas de carácter general,
impersonal y abstracto; y, de otro, actos administrativos, bien sea de
contenido general o particular, en las condiciones que la misma ley prescribe.
21.  El Congreso reglamentó este
mecanismo judicial con la expedición de la Ley 393 de 1997[78].
Se trata de una ley ordinaria de carácter
procedimental, mediante la cual se desarrolla el artículo 87 constitucional, al
fijar los principios, requisitos y procedimiento para su ejercicio.
Así, el artículo 8º de la
normativa en cita dispone que la acción de cumplimiento procederá contra toda acción
u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan
deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de ley o actos
administrativos. Además, establece que también procederá contra acciones u
omisiones de los particulares, de conformidad con lo establecido en la presente
Ley.
Del mismo modo, el artículo 9º ibídem
determina que este mecanismo judicial no procederá cuando se pretenda proteger
derechos que puedan ser garantizados mediante acción de tutela. En tal evento,
el juez dará a la solicitud “el trámite correspondiente al derecho de
Tutela”. Igualmente, no procederá cuando el afectado tenga otro instrumento
judicial para lograr el cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo
que el accionante esté ante la inminencia de sufrir un perjuicio grave.
22.  En relación con la
procedencia de la acción de cumplimiento, el Consejo de Estado[79]
ha establecido que para que ésta prospere deben concurrir los siguientes
requisitos que se derivan de la Ley 393 de 1997:
“i) Que el
deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables
con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)
ii) Que el
mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella
autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba
cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts.
5º y 6º).
iii) Que el
actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del
deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido
o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente
incumplimiento (Art. 8º). (…)
iv) Que el
afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr
el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso
que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para
quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción.
También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos
que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento
de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º).”
23.  De
las características antes citadas, resultan relevantes dos para resolver el
caso que se analiza.
23.1.
En primer lugar, se trata de una acción dirigida a que las autoridades
acaten mandatos contenidos en leyes y actos administrativos, de manera
que no es procedente para hacer cumplir otro tipo de disposiciones, tales como
mandatos constitucionales, u órdenes contenidas en providencias judiciales.
En particular, la jurisprudencia
de la Corte Constitucional ha establecido que esta acción procede para hacer
cumplir, exclusivamente, mandatos contenidos en normas con fuerza material de
ley y en actos administrativos.
En la sentencia C-193 de 1998[80],
esta Corporación se pronunció sobre la constitucionalidad de algunos artículos
de la Ley 393 de 1997 “por la cual se desarrolla el
artículo 87 de la Constitución Política”. Entre otros
asuntos, estudió si desconocía la Constitución el hecho de que la acción de
cumplimiento se restringiera a hacer efectivas leyes y actos administrativos.
Al estudiar la
constitucionalidad de la norma indicó que esta acción constituía el mecanismo
idóneo para asegurar el efectivo cumplimiento: (i) de la ley en sentido
material, esto es, de normas generales, impersonales y abstractas; y (ii) de
los actos administrativos de contenido general que, por prever normas de
carácter objetivo impersonal y abstracto, son asimilables a las leyes.
De ese modo,
implícitamente se excluyó la procedencia de la acción para hacer cumplir
mandatos constitucionales, razón por la cual algunos magistrados se apartaron
de la decisión mayoritaria[81].
Específicamente, manifestaron que la posición adoptada, en la práctica,
restringía la eficacia de este mecanismo de protección judicial, al admitir que
éste no podía ejercerse para obtener el cumplimiento de los mandatos
constitucionales.
Posteriormente,
en la sentencia C-1194 de 2001[82], este Tribunal estudió la demanda presentada contra los artículos
8º y 9º de la Ley 393 de 1997. Entre otros problemas jurídicos, analizó
si al disponer que la acción de cumplimiento es improcedente para la protección
de derechos que pueden ser garantizados mediante la acción de tutela, el
artículo 9º desconocía los artículos 86 y 87 de la Carta.
Al analizar ese
cargo, la Corte señaló que la acción de cumplimiento “(…) no consagra un
derecho a la ejecución general e indiscriminada de todas las normas de rango
inferior a la Constitución ni un derecho abstracto al cumplimiento de todo el
ordenamiento jurídico. Su objeto fue especificado por el propio constituyente:
asegurar el ‘cumplimiento de un deber omitido’ contenido en ‘una ley o acto
administrativo’ (artículo 87 C.P.) que la autoridad competente se niega a
ejecutar.”
Por su parte, el
Consejo de Estado ha estudiado acciones de cumplimiento mediante las cuales los
ciudadanos pretenden que se ordene a autoridades observar mandatos
constitucionales y ha indicado que este mecanismo judicial no es procedente
para hacerlos efectivos.
Por ejemplo,
mediante sentencia del 3 de junio de 2004[83],
la Sección Quinta del Consejo de Estado estudió la acción de cumplimiento
presentada por un ciudadano contra la Asamblea Departamental de la Guajira con
el fin de que se ordenara a ese órgano que, en
cumplimiento de los artículos 134 y 261 de la
Constitución y 27 del Reglamento Interno de esa Corporación, lo posesionaran como diputado.
En aquella ocasión se
rechazó por improcedente la acción de cumplimiento, por considerar que mediante
aquélla “(…) no puede exigirse el cumplimiento de normas constitucionales[84],
pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de
inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte
Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede ésta
acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas.” Así
pues, la Sección Quinta concluyó que no podía conocer sobre el supuesto
incumplimiento de los artículos 134 y 261 de la Constitución.
Del mismo modo,
en sentencia del 10 de febrero de 2006[85],
la Sección Quinta del Consejo de Estado, estudió la acción de cumplimiento
ejercida por un ciudadano contra el Alcalde Municipal de Tocaima con el fin de
que cumpliera lo dispuesto en los artículos 84 y 333 de la Constitución Política
y el artículo 5° de la Ley 643 de 2001 (que fija el régimen propio del
monopolio rentístico de juegos de suerte y azar) y, en consecuencia, permitiera
el desarrollo de la actividad de “Bono Solidario del Colegio Lepanto”, como
modalidad de juego de suerte y azar de carácter escolar.
Al analizar el
caso concreto, el Consejo de Estado señaló, en cuanto a la pretensión de
cumplimiento de normas constitucionales, que la acción era improcedente.
Particularmente, indicó que de conformidad con la Constitución y la ley, el
objeto de este mecanismo es la efectividad de normas con fuerza material de ley
o de actos administrativos. Así pues, mediante esta acción constitucional no
puede exigirse el cumplimiento de normas constitucionales, pues el propio
Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior
jerarquía. En consecuencia, la Sala rechazó por improcedente la acción respecto
de la pretensión relacionada con el supuesto incumplimiento de los artículos 84
y 333 de la Constitución Política.
Así, se
advierte que tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han
descartado la procedencia de la acción de cumplimiento para que las autoridades
acaten mandatos contenidos expresamente en la Constitución.
23.2.
En segundo lugar, para que se ordene el cumplimiento, el mandato
contenido en la ley o acto administrativo debe ser imperativo
e inobjetable.
En efecto, en sentencia del 8
de septiembre de 2006[86], la Sección
Quinta del Consejo de Estado estudió la acción de cumplimiento presentada por
el Procurador Noveno Judicial 11 Ambiental y Agrario Zona
Quibdó contra el municipio de Lloró (Chocó). El accionante pretendía que se
ordenara a la entidad territorial demandada dar cumplimiento al artículo 44 de
la Ley 99 de 1999 y, en consecuencia, efectuar las transferencias del recaudo
de impuestos a la propiedad que le correspondían a la Corporación Autónoma del
Chocó.
La Sala verificó que del texto de la norma demandada en cumplimiento, era evidente la
obligación a cargo de los municipios y los distritos de transferir a las
Corporaciones Autónomas Regionales una porción de los recursos recaudados por
concepto de impuestos a la propiedad raíz y por lo tanto accedió a las
pretensiones del demandante.
En particular,
la Sección Quinta determinó que la acción de cumplimiento es un instrumento
para exigir a las autoridades públicas o a los particulares que ejerzan funciones administrativas, que
cumplan deberes que emanen de un mandato contenido en normas con fuerza de ley o en actos administrativos,
que sea expreso e inobjetable. En ese orden de ideas, indicó que “(…)
sólo es posible exigir el cumplimiento de normas que reúnan los siguientes requisitos: i) que
se hallen vigentes y ii) que contengan un deber jurídico claro, expreso y exigible impuesto a la autoridad o al
particular accionado”.
Así pues, en esa
ocasión se encontró que la entidad territorial había incumplido el artículo 44
de la Ley 99 de 1999, del cual se desprendía un mandato claro, expreso y
exigible a través de la acción de cumplimiento, en cuanto la disposición no
establecía “(…) gasto alguno que [afectara] el presupuesto del municipio
porque el porcentaje ambiental de los impuestos a la propiedad, no corresponde
a una parte de los ingresos corrientes tributarios del respectivo ente
territorial”. En consecuencia, el Consejo de Estado accedió a las
pretensiones de la demanda y ordenó al municipio que transfiriera a la
Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo del Chocó el porcentaje
ambiental de los gravámenes a la propiedad inmueble.
24.  En
síntesis, la acción de cumplimiento es un mecanismo judicial mediante el cual
se pretende obtener cumplimiento a mandatos expresos contenidos en normas con fuerza
material de ley o actos administrativos. Se trata de una acción subsidiaria
respecto de la acción de la tutela, de manera que esta última es prevalente cuando
lo que se busca es la protección directa de derechos constitucionales
fundamentales que pueden verse vulnerados o amenazados por la omisión de una
autoridad. En contraste, cuando la pretensión se dirige a que se garanticen
derechos de orden legal o que la administración aplique un mandato legal o
administrativo, específico y determinado, procede la acción de cumplimiento.[87]
25.  En relación con la presunta
omisión del Consejo Nacional Electoral, el accionante afirma que la
entidad transgredió sus derechos al omitir hacer uso de la competencia
reglamentaria otorgada por el artículo 265 Superior. En particular, el actor
sostiene que la entidad debió expedir una resolución mediante la cual subsanara
las tres causas que, en su criterio, dan lugar a la violación de sus derechos
fundamentales y de los ciudadanos que respaldaron su candidatura, esto es: (i)
la falta de notificación de los actos que dieron inicio a la actuación
administrativa que concluyó con el reconocimiento de los Comités Promotores de
las revocatorias de mandato; (ii) la ausencia de controles materiales por parte
de las autoridades electorales para constatar de manera efectiva, y no
meramente formal, el cumplimiento de las exigencias legales; y (iii) la
inexistencia de normas que reglamenten el procedimiento de verificación de los
topes de financiación de los Comités que impulsan estas iniciativas.
En el trámite de la tutela, los jueces de primera y segunda
instancia señalaron que la acción era improcedente porque el Alcalde podía
acudir a la acción de cumplimiento para exigir al Consejo Nacional
Electoral que reglamentara la materia. No obstante, la Sala advierte que la
posición de los jueces no es acertada por dos razones:
La primera, porque la acción de
cumplimiento es un mecanismo judicial mediante el cual se pretende obtener
cumplimiento de mandatos expresos contenidos en normas con fuerza material
de ley o actos administrativos. De la argumentación del actor, no se
evidencia que exista un mandato constitucional, ni legal expreso para que el
Consejo Nacional Electoral reglamente la manera en la que se debe llevar a cabo
la notificación de los actos de inscripción ni el control de la motivación de
las iniciativas de revocatoria directa. De hecho, de conformidad con el
artículo 103 Superior, el procedimiento para la revocatoria del mandato es
materia de regulación legal.
Por consiguiente, la acción de
cumplimiento no es procedente para conseguir que el Consejo Nacional Electoral
reglamente las materias que a juicio del demandante deben ser objeto de
regulación.
La segunda, consiste en que, a
pesar de que según el demandante la pretensión de regular el procedimiento que
se debe llevar a cabo para la verificación de topes de financiación corresponde
a un mandato expreso contenido en el artículo 14 de la Ley 1757 de 2015[88],
obligación que en principio podría hacerse efectiva mediante la acción de
cumplimiento, el actor estima que el incumplimiento del deber de regulación
viola sus derechos fundamentales.
Cabe recordar que de conformidad con el artículo 9º de la Ley 393 de 1997, la
acción de cumplimiento no procede para la
protección de derechos que pueden ser garantizados mediante la acción de
tutela. En ese sentido, como el accionante alega que el incumplimiento de la
obligación de regular la verificación de los topes de financiación vulnera sus
derechos fundamentales porque a pesar de que el CNE fije los topes el
mencionado vacío legal impide que se compruebe su acatamiento, es la acción de
tutela y no la de cumplimiento, el mecanismo principal para obtener el
acatamiento del deber legal antes mencionado.
En
consecuencia, en este caso la acción de cumplimiento es improcedente, porque
dos de los asuntos que según el demandante deberían ser reglamentados por la
autoridad accionada (esto es, la notificación y el control sustantivo de las
iniciativas), no se derivan de un mandato expreso contenido en una norma con
fuerza material de ley o de un acto administrativo, e incluso si se tratara de
una obligación jurídica derivada de la Constitución, como se vio en el
fundamento jurídico 23.1 de esta sentencia, ese mecanismo judicial no es
procedente para hacerla cumplir. Del mismo modo, aunque el accionante considera
que existe un mandato expreso para que el Consejo Nacional Electoral regule la
verificación de los topes de financiación, éste alegó que la omisión censurada
vulnera sus derechos fundamentales, de manera que la tutela desplaza la
procedencia de la acción de cumplimiento.
Adicionalmente,
debe tenerse en cuenta que prima facie, varios de los asuntos que el
actor considera deben ser regulados por el Consejo Nacional Electoral, no se
insertarían claramente dentro del carácter residual y subordinado que tiene la
potestad reglamentaria de dicho órgano. Por ende, carecería de sentido aceptar
esa indefinición y, simultáneamente, considerar que el amparo constitucional es
improcedente ante la concurrencia de la acción de cumplimiento.
Como se ha
señalado por la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa citada
en esta sentencia (fundamento jurídico 23.2), una de las condiciones básicas
para la procedencia de dicha acción es la existencia de un deber jurídico
omitido por la autoridad de que se trate, lo cual no estaría plenamente
definido en el caso analizado, tratándose de aquellas regulaciones que exceden
el ámbito técnico y operativo antes señalado.
En consecuencia, la Sala estima
que de las pretensiones del accionante se demuestra la falta de idoneidad y
eficacia de la acción de cumplimiento, por lo que la tutela constituye el
mecanismo apto para obtener sus pretensiones.
26.  En síntesis, la tutela es
procedente: (i) en relación con la Registraduría Nacional del Estado Civil,
pues en ese caso se está ante una circunstancia que, prima facie,
evidencia la amenaza de los derechos fundamentales del mandatario, por lo cual,
excepcionalmente procede la tutela para cuestionar los actos de trámite antes
enunciados, y (ii) en relación con las presuntas omisiones del Consejo Nacional
Electoral alegadas por el actor, por cuanto la acción de cumplimiento no es
procedente y se cumplen los presupuestos para analizar el fondo del asunto.
A
continuación, la Sala se referirá a los derechos políticos, su naturaleza ius
fundamental, y la reserva de ley estatutaria en relación con los mecanismos
de participación ciudadana.
Los derechos
políticos y el ejercicio del control político a los gobernantes[89]
27.
Los derechos políticos son
instrumentos con los que cuentan los ciudadanos para incidir sobre la
estructura y el proceso político de los cuales hacen parte. Son potestades que
surgen en razón de su calidad de ciudadanos. Como señala la doctrina, los derechos
políticos son las “titularidades de las que se desprenden los mecanismos por
medio de los cuales la ciudadanía se ejerce.”[90]
28.
El alcance de los derechos
políticos depende, entre otros aspectos, de la forma de gobierno adoptada por
cada Estado. Conforme a una de las definiciones más tradicionales y aceptadas
en la ciencia política, los derechos políticos en los sistemas democráticos
deben permitir, como mínimo, que los ciudadanos elijan a sus gobernantes en
elecciones periódicas y competitivas.[91]
No obstante, ésta es una definición minimalista de democracia que pretende
distinguir entre democracias y regímenes autoritarios, que no da cuenta de que
en realidad existen distintos tipos de democracia, a los cuales corresponde
ámbitos más o menos amplios de protección de los derechos políticos.[92]
Por un lado, en las democracias
representativas los ciudadanos ejercen sus derechos políticos depositando su
voto periódicamente para entregar un mandato a una persona que gestionará sus
intereses en elecciones competitivas. En ese escenario es especialmente
relevante el derecho al voto porque es la vía para manifestar su voluntad en
torno a las personas que van a ejercer su representación en el gobierno.
Históricamente este derecho corresponde a una serie de conquistas sociales que
se han ido dando gradualmente, y que aún hoy son objeto de debate, incluso en
democracias consolidadas.[93]
Por otro lado, en las democracias
participativas los derechos políticos permiten que los ciudadanos tengan mayor
injerencia en el proceso de toma de decisiones en diversos escenarios públicos,
más allá de la elección de sus gobernantes. En este tipo de democracia, los
ciudadanos ejercen el control no sólo sobre las personas que los gobiernan sino
sobre las decisiones mismas de estos gobernantes, y participan activamente en
los procesos de toma de decisiones públicas, a través del ejercicio de diversos
mecanismos de participación y control.
29.
La Constitución de 1991 adoptó el
modelo de democracia participativa. Bajo este modelo se extendieron los
espacios en los cuales los ciudadanos podían tener incidencia en la toma de
decisiones. Especialmente, el ejercicio de los derechos políticos de los
ciudadanos ya no se limita a depositar su voto para elegir representantes, sino
que pueden participar en otros múltiples espacios del poder político.
En efecto, el artículo 40
Superior acoge un modelo de democracia participativa en los siguientes
términos:
“Todo
ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control
del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede:
1. Elegir
y ser elegido.
2. Tomar
parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras
formas de participación democrática.
3.
Constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación
alguna; formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas.
4.
Revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establecen la
Constitución y la ley.
5. Tener
iniciativa en las corporaciones públicas.
6.
Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley.
7. Acceder
al desempeño de funciones y cargos públicos, salvo los colombianos, por
nacimiento o por adopción, que tengan doble nacionalidad. La ley reglamentará
esta excepción y determinará los casos a los cuales ha de aplicarse.
Las
autoridades garantizarán la adecuada y efectiva participación de la mujer en
los niveles decisorios de la Administración Pública.” (Negrillas fuera del
texto)
Así pues, una de las
características esenciales del modelo político adoptado por la Constitución de
1991, consiste en reconocer que todo ciudadano “(…) tiene derecho no sólo a
conformar el poder, como sucede en la democracia representativa, sino también a
ejercerlo y controlarlo, tal y como fue estipulado en el artículo 40
constitucional.”[94]
No obstante, el énfasis en la
participación y el control en una democracia participativa no pretende restar
importancia al ejercicio del derecho a elegir a sus gobernantes, ni a los demás
derechos derivados de la representación política. Por el contrario, el objetivo
del constituyente al caracterizar nuestra democracia con el adjetivo de
“participativa” fue, entre otras, el de darle efectividad a la representación
que los gobernantes ejercen.
Con ese propósito, la
Constitución creó una serie de mecanismos para controlar a estos representantes
y garantizar que los gobernantes no se aparten del mandato y de la confianza
que los ciudadanos les confieren. Al respecto, la Corte ha precisado que “[c]on
esta nueva mirada, no puede entenderse que el derecho político a elegir a los
miembros de las Corporaciones públicas de decisión se agote únicamente con el
ejercicio al voto.”[95]
En una democracia participativa,
el ciudadano “está llamado a tomar parte en los procesos de toma de
decisiones en asuntos públicos”[96].
Por lo tanto, es indispensable que existan mecanismos adecuados para
permitir que efectivamente la ciudadanía manifieste su opinión política, de tal
modo que ésta sea tenida en cuenta por las autoridades públicas. De lo
contrario, si no existen canales adecuados para que los ciudadanos puedan
expresarse y garantizar la efectividad de su mandato, no será posible sostener
el postulado de democracia participativa, pues su capacidad para tener
injerencia sobre el gobierno seguirá limitada únicamente a la facultad para
depositar su voto para elegir a sus gobernantes.
30.
Los derechos políticos pueden
clasificarse de múltiples formas, pero para efectos de la participación
política, que es el tema que ocupa la atención de la Sala, es posible encontrar
derechos de participación directa (iniciativa legislativa, referendos, entre
otros), de acceso a la función pública y derecho al sufragio.
En todo caso, los derechos
políticos permiten que haya una participación activa por parte de los
ciudadanos, indispensable para la consolidación de una democracia participativa
que se nutre de las manifestaciones políticas de los sujetos que la conforman.
Los derechos políticos son, por lo tanto, garantías encaminadas a permitir que
los ciudadanos incidan sobre el ejercicio del poder político, los cuales se
ejercen en cada caso concreto a través de procedimientos o mecanismos de
participación específicos.
Vale la pena resaltar que la
configuración legislativa y reglamentaria debe estar estructurada de tal manera
que el derecho respectivo pueda ejercerse de manera efectiva. En esa medida,
resultaría contrario al principio de democracia participativa que el Legislador
o las autoridades administrativas impusiesen cargas desproporcionadas u
obstáculos irrazonables, que de otra manera hiciesen nugatorio el ejercicio de
sus derechos políticos.
Estos obstáculos desincentivan la
participación e impiden a la ciudadanía incidir sobre los procesos de toma de
decisiones públicas. Además, generan consecuencias indeseadas para el sano
funcionamiento de una democracia, pues cuando se margina a la ciudadanía de los
procesos de toma de decisiones los asuntos públicos suelen no ser debatidos
suficientemente, lo cual puede llegar a hacerlos arbitrarios.
31.
En este orden de ideas, los
derechos políticos constituyen garantías indispensables para la efectividad de
la democracia constitucional, pues sólo si aquellos son eficaces es posible
concretar y materializar esta fórmula política. Dicho en otros términos, aunque
existen múltiples y disímiles conceptos de democracia, es uniforme aceptar que
ésta es empírica y normativamente cierta si: i) el régimen constitucional
asegura que los ciudadanos, directamente o por intermedio de sus
representantes, se gobiernan a sí mismos y gozan de recursos, derechos e
instituciones para hacerlo, ii) los gobernados pueden ejercer control político
o judicial de los actos de los gobernantes, iii) el sistema garantiza
pluralismo, equilibrio de poderes y tolerancia por la diferencia y, iv) los
ciudadanos tienen derecho a expresar libremente sus ideas en la contienda
electoral y la vida política de la sociedad, sin peligro a represalias[97].
32.
De otra parte, dada la importancia
de los derechos políticos para la democracia y los derechos subjetivos de los
ciudadanos, en varias ocasiones la Corte Constitucional ha reconocido su
carácter fundamental. Por ejemplo, en la sentencia T-469 de 1992[98], señaló que: “el derecho político es un derecho
fundamental en una democracia representativa”.
Así mismo, la sentencia T-045 de
1993[99],
que en esa ocasión se ocupó de definir el derecho a la representación, precisó
que los derechos políticos son fundamentales, así:
“Los
derechos políticos de participación, consagrados en el artículo 40 de la Carta,
y dentro de los cuales se encuentra el de "elegir y ser elegido", hacen
parte de los derechos fundamentales de la persona humana. Los derechos de
participación en la dirección política de la sociedad constituyen una esfera
indispensable para la autodeterminación de la persona, el aseguramiento de la
convivencia pacífica y la consecución de un orden justo.” (Negrillas propias).
Además, con la adopción de
tratados internacionales que consignan derechos políticos, se ha confirmado el
carácter fundamental de tales prerrogativas. Así lo expuso la sentencia
T-1050 de 2002[100]:
(…) es
claro para la Sala que la esencia misma de nuestro sistema democrático se
encuentra en el ejercicio libre de los derechos políticos consagrados en la
Constitución, así como en instrumentos internacionales suscritos y ratificados
por nuestro país (artículo 21.1 de la Declaración Universal de los Derechos
Humanos y en el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos), y cuya naturaleza de Derechos Fundamentales ha sido
reconocida ampliamente en la jurisprudencia de esta Corte” (Negrilla en el
texto original).
En el mismo sentido, en la sentencia
T-1337 de 2001[101],
este Tribunal sostuvo que se trata de derechos fundamentales porque constituyen
una esfera indispensable para la autodeterminación de la persona, el
aseguramiento de la convivencia pacífica y la consecución de un orden justo.
Además, en sentencia C-329 de
2003[102],
esta Corte reiteró la ius fundamentalidad de los derechos políticos de
participación, así:
“La
participación se establece en el ordenamiento constitucional colombiano como
principio y fin del Estado, influyendo no solamente dogmática, sino
prácticamente, la relación que al interior del mismo, existe entre las
autoridades y los ciudadanos, en sus diversas órbitas como la económica,
política o administrativa[103].
En atención a dichos postulados, el Constituyente, dentro del Título de los
derechos fundamentales en la Constitución, dedicó a los derechos  políticos un
artículo especial, tornándose así expresa la relevancia que en el marco
institucional tiene la participación política de los ciudadanos”.
Una vez aclarada la naturaleza de los derechos políticos y el derecho
a ejercer el control político a los gobernantes, la Sala pasa a analizar el
alcance de la reserva de ley estatutaria en los mecanismos de participación.
La reserva
de ley estatutaria en los mecanismos de participación
33.  El artículo
152 de la Constitución Política establece que el Congreso de la República
regulará mediante leyes estatutarias los derechos y deberes fundamentales de
las personas y los procedimientos y recursos para su protección; la
administración de justicia; la organización y régimen de los partidos y
movimientos políticos; el estatuto de la oposición y las funciones electorales;
las instituciones y mecanismos de participación ciudadana y los estados
de excepción.[104]
En su
jurisprudencia, esta Corporación ha señalado que al prever la reserva de ley
estatutaria para la regulación de los mecanismos de participación, el
Constituyente quiso vigorizar el significado y alcance del principio
democrático y, en consonancia,  promover la expansión de las prácticas de
participación ciudadana a los procesos de toma de decisiones que tienen lugar
en campos de tanta trascendencia para la definición del destino colectivo, como
el mismo electoral.[105]
34.  En
la sentencia C-145 de
1994[106] la Corte declaró la inexequibilidad
de varias normas incluidas en la Ley 84 de 1993 “por la cual se expiden
algunas disposiciones en materia electoral” por considerar que el
Legislador había regulado mediante una ley ordinaria, aspectos permanentes y
necesarios para el ejercicio adecuado de la función electoral. En aquella
oportunidad, esta Corporación diferenció la extensión de la reserva de ley
estatutaria de las funciones electorales, con la reserva que se predica sobre
la regulación de derechos fundamentales.
Específicamente, en cuanto a
la reserva de ley estatutaria de la regulación de funciones electorales, la
Corte señaló que la reserva es más exhaustiva, por las siguientes razones:
“De un lado, porque es la propia Constitución la que ordena regular las
funciones electorales mediante ley estatutaria y no solamente los aspectos
esenciales de las mismas.
De otro lado, porque -como se ha señalado anteriormente en esta
sentencia- una definición restrictiva de la noción de funciones electorales
haría perder su especificidad normativa al mandato constitucional del artículo
152 literal c, ya que las funciones electorales se disolverían en los
mecanismos y derechos de participación.
En tercer término, porque no se puede aducir que una
reglamentación exhaustiva de las funciones electorales vacía al Legislador
ordinario de su competencia -como sí sucede en el caso de los derechos
fundamentales- puesto que las funciones electorales son un campo jurídico
delimitado.
Finalmente (…) porque esta concepción amplia de la reserva de ley
estatutaria en materia de funciones electorales encuentra una sólida
justificación democrática y constitucional cuando se analiza el sentido de
las reglas electorales en el funcionamiento del principio democrático. Es
sabido que la democracia, como procedimiento formal para la adopción de
decisiones, se fundamenta en el predominio del principio de mayoría en el juego
político. Esto significa que por regla general las decisiones colectivas son
adoptadas por las mayorías. Sin embargo, lo cierto es que el funcionamiento
adecuado del procedimiento democrático basado en la alternancia de mayorías,
requiere el reconocimiento por los actores sociales y políticos de reglas
básicas previas, encaminadas no sólo a garantizar la igualdad y universalidad
del sufragio sino también a proteger los derechos de las minorías en la
dinámica democrática.” (Negrillas fuera del texto)
En ese orden de ideas, la
Corte indicó que se debe garantizar que las normas electorales sean el
resultado de amplios acuerdos políticos y no instrumentos que puedan ser utilizados
para excluir a los oponentes y, de esta manera, disminuir el grado de
efectividad del principio democrático. Por consiguiente, la adopción, reforma o
derogatoria de las reglas electorales, “(…) incluso en ciertos aspectos que
pueden parecer puramente procedimentales, a requisitos de trámite más fuertes
que los propios de las leyes ordinarias”, se debe someter a reserva de ley
estatutaria, porque de esa manera se evita que la mayoría altere las normas que
regulan la función electoral para desconocer los derechos de las minorías y
perpetuarse en el poder.
35.  En el mismo sentido, en la sentencia
C-179 de 2002[107],
este Tribunal señaló que los criterios de universalidad y de fuerza expansiva
del principio participativo han irradiado, no sólo la interpretación del
ordenamiento jurídico, sino también la función del Legislador, a quien
corresponde regular mediante ley estatutaria los mecanismos de participación.
En ese orden de ideas, la regulación estatutaria debe preservar el modelo
democrático participativo que determina la Carta y, en esa medida, los
mecanismos de participación deben respetar los postulados básicos de la
democracia.
36.
En conclusión, en
el caso de las funciones electorales, y en particular de los mecanismos de
participación, la ley estatutaria debe regular sus elementos esenciales y todos
aquellos aspectos permanentes para su ejercicio, lo cual incluye asuntos que
podrían ser considerados potestades menores o aspectos puramente técnicos, pero
que tienen efectos determinantes en la dinámica electoral.
Aclarada la naturaleza
fundamental de los derechos políticos de participación y la reserva de ley
estatutaria en esta materia, a continuación la Sala se ocupará de analizar
algunos aspectos de la revocatoria del mandato, como forma de control político
y mecanismo que materializa los postulados de la democracia participativa.
Naturaleza y marco normativo
de la revocatoria del mandato
Naturaleza jurídica
37.  Los mecanismos de participación ciudadana están
previstos en el artículo 103 de la Constitución, el cual establece que “[s]on
mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto,
el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la
iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato”; y contiene un mandato
para que el Legislador los reglamente.
En cumplimiento del mandato mencionado, el Congreso
expidió las Leyes Estatutarias 134 de 1994[108] y 1757 de
2015[109], cuyo control automático de constitucionalidad se
efectuó en las sentencias C-180 de 1994 y C-150 de 2015, respectivamente.
38.
La Ley 134 de 1994
–artículo 6º- definió la revocatoria del mandato como “(…) un derecho
político, por medio del cual los ciudadanos dan por terminado el mandato que le
han conferido a un gobernador o a un alcalde.”
En la sentencia C-180
de 1994[110], la Corte
Constitucional revisó la constitucionalidad del Proyecto de Ley 92 de 1992 –
Senado, y 282 de 1993 – Cámara, y declaró exequible este artículo, por
considerar que se limita a dar pleno desarrollo a los artículos 40-5, 103, 133
y 259 de la Carta Política.
Específicamente, este Tribunal afirmó que del texto Superior se deriva que cuando el gobernador o
alcalde elegido incumple las obligaciones propias de su cargo, es responsable
políticamente de ello ante la sociedad y sus electores, lo cual permite que
estos puedan solicitar, previo el cumplimiento de una serie de requisitos
constitucionales y legales, la revocatoria del mandato otorgado.
En ese sentido, este instrumento pretende fomentar mayor responsabilidad de los elegidos
con sus electores, promover el acercamiento de los ciudadanos con sus
representantes y estimular a los electores para que mantengan un interés
permanente en la gestión de sus elegidos. Así pues, la revocatoria supone una relación directa
(mandante-mandatario) entre electores y elegido, según la cual, sólo quien ha
participado en la elección de un funcionario tiene la facultad, el poder y el
derecho para removerlo de su cargo.
Lo anterior,
por medio de un juicio de naturaleza política que llevan a cabo
los electores que pretenden la revocatoria, mas no de uno de carácter judicial,
como sucede en el caso de la pérdida de la investidura.
En efecto, a través de este
mecanismo de participación se busca que los ciudadanos controlen el mandato
dado a sus gobernantes en las elecciones. En esa medida, en éste confluyen
elementos propios de la democracia representativa y de la democracia
participativa, en tanto la ciudadanía incide de forma directa, ya no para
nombrar a sus gobernantes sino para removerlos de sus cargos cuando consideran
que no han ejercido debidamente la representación que le han conferido
previamente.
39.
Así, la revocatoria es una
oportunidad para pronunciarse respecto al mandato y el ejercicio de la
representación por parte del gobernante. Como lo señaló esta Corporación en la sentencia
C-179 de 2002, se trata de un mecanismo que permite al ciudadano,
manifestarse de forma directa “a través del voto para rechazar la gestión
ineficiente de la autoridad política local.” O incluso, puede servir para
apoyar la gestión de un gobernante, cuando el resultado de las urnas muestra
que la ciudadanía quiere que el Alcalde o Gobernador continúe en el ejercicio de
su cargo.
Ahora bien, el artículo 65 de la
Ley 134 de 1994, que las Leyes 741 de 2002 y 1757 de 2015 no modificaron de
forma expresa, indica que la solicitud de convocatoria a la votación para la
revocatoria, deberá contener las razones que la fundamentan, “por la
insatisfacción general de la ciudadanía o por el incumplimiento del programa de
Gobierno”.
En la
sentencia C-180 de 1994, la Corte Constitucional analizó la constitucionalidad
de la norma en cita y concluyó que, tanto el incumplimiento del programa de
gobierno, como la insatisfacción general de la ciudadanía, eran razones
válidas para motivar la iniciativa de revocatoria. En particular, señaló que
las causales contenidas en la norma son válidas, porque constituyen verdaderas
expresiones del sentimiento popular del elector en relación con el elegido, “cuando
éste o incumple su programa de gobierno -para el caso del voto programático- o
genera un sentimiento de insatisfacción general en los ciudadanos”.[111]
En ese sentido, la Sección Quinta
del Consejo de Estado[112],
determinó que de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional,
el principio democrático tiene una dimensión universal y expansiva, de modo que
“(…) el derecho político de control, bajo la forma de revocatoria del
mandato no puede limitarse, entonces, al desconocimiento del programa de
gobierno, (…) porque es posible que este se dé por causas diversas a aquel,
como de hecho sucede en la mayoría de Estados en donde la figura se consagra:
por la pérdida de legitimidad y confianza del elector en su mandatario.”
40.   Con base en lo expuesto, la jurisprudencia
constitucional vincula la revocatoria del mandato con el voto programático. Esto
bajo el entendido de que la revocatoria del mandato no puede operar, en modo
alguno, como una fórmula para reeditar el debate democrático perfeccionado con
la elección del mandatario local, sino para permitir a los ciudadanos expresar
su discrepancia con éste, exclusivamente en virtud del incumplimiento del
programa de gobierno y la disconformidad con el ejercicio del mandato. Esto
requiere, como es apenas evidente, que el alcalde o gobernador haya tenido
oportunidad de ejercer el cargo y que, además, concurran razones que permitan
acreditar el incumplimiento del programa puesto a consideración de los
ciudadanos electores. De esta manera, se impide que el exclusivo interés electoral
de quienes no resultaron elegidos se sirva de la revocatoria del mandato para
minar la legitimidad democrática del funcionario electo, o constituya una
segunda instancia de la decisión popular.
41.  La revocatoria del mandato, en ese orden de ideas,
opera como instrumento para la vigencia del voto programático, entendido este
último como “(…) expresión de la soberanía popular y la democracia
participativa que estrecha la relación entre los elegidos (alcaldes y
gobernadores) y los ciudadanos electores. Al consagrar que el elector impone al
elegido por mandato un programa, el voto programático posibilita un control más
efectivo de los primeros sobre estos últimos. La posibilidad de la revocatoria
del mandato es entonces la consecuencia de esa nueva relación consagrada por la
Constitución de 1991.”[113]
Es por esta razón que la misma
jurisprudencia contempla a la revocatoria del mandato como un mecanismo de
control hacia el gobernante, expresado mediante un mecanismo de participación.
Esto con el fin de evitar que la vigilancia ciudadana del elegido se restrinja
a las elecciones, sino que se extienda a través del ejercicio del cargo, basada
en el cumplimiento del programa de gobierno. Lo anterior supone, por ende, que
con la entrada en vigencia de la Constitución de 1991 el mandato democrático
hacia gobernadores y alcaldes tiene un carácter cualificado, pues no solamente
confiere legitimidad al elegido, sino que le impone el deber de cumplir un
programa de gobierno definido, so pena de activarse la revocatoria del mandato
como instrumento para remoción del cargo cuando efectivamente se incumple el
compromiso programático del elegido.
42.   Es a partir de estas previsiones que las normas legales
que regulan el mecanismo de participación en comento[114],
así como la comprensión que de las mismas ha dispuesto la Corte, es posible
inferir que:
(i)
La revocatoria del mandato es un
instrumento diferente al de la pérdida de investidura. Mientras ésta es una
sanción jurídica contra los congresistas, diputados y concejales ante el
incumplimiento de los deberes de que trata el artículo 183 de la Constitución,
aquél consiste en la decisión democrática y de índole política, en contra de
los mandatarios locales que incumplen su programa de gobierno. Por esta misma
razón, no es viable extender la revocatoria a los congresistas, puesto que si
bien ellos están llamados a cumplir con la disciplina de bancadas, ésta no se
equipara al voto programático o la fijación de un programa de gobierno.
(ii)
En razón a que la revocatoria del
mandato supone la evaluación previa sobre el cumplimiento del programa de
gobierno, es razonable que el Legislador estatutario imponga un periodo mínimo
del mandato que deba transcurrir previo a la procedencia de la revocatoria. Del
mismo modo, se impone la prohibición de iniciar un nuevo proceso de revocatoria
cuando en virtud de la votación, una primera no prosperó.
(iii)
En razón de la naturaleza jurídica
de la revocatoria del mandato, es compatible con la Constitución que el
Legislador exija la presentación de las razones que fundamentan la solicitud
respectiva, carga que se considera razonable en tanto es necesario que los
promotores expliquen al cuerpo electoral por qué consideran que se está ante el
incumplimiento del programa del elegido.
(iv)
Es constitucional que se exijan
umbrales mínimos de participación y de decisión, por lo que es necesario que se
incluyan todos los electores, incluso aquellos quienes no participaron en la
elección original. De manera correlativa, resulta contrario a la Constitución que
en los mecanismos de democracia participativa se concedan estímulos al votante,
pues ello incidiría en la conformación de los mencionados umbrales.
(v)
Concurre la obligación de las autoridades
territoriales de proteger las expresiones orientadas a promover la revocatoria
del mandato, lo cual se traduce en la prohibición de restringir las
manifestaciones públicas de los interesados, al igual que la exigencia de
debido cuidado para los mandatarios locales en lo que respecta a la eficacia de
la libertad de expresión e información, así como de la participación, la honra
y el buen nombre.
43.
Ahora bien, hasta ahora se ha caracterizado
la revocatoria del mandato a partir de tres facetas o elementos constitutivos.
Desde el punto de vista subjetivo, se ha entendido como un derecho político,
que como todo derecho fundamental tiene un elemento objetivo, que consiste en
que materializa el principio de democracia participativa, que es un principio
fundamental del Estado según el artículo 1º de la Constitución. Así mismo se lo
ha caracterizado desde el punto de vista instrumental como un mecanismo de
participación política que tienen los ciudadanos. Ahora bien, cabe preguntarse
¿cuál es el alcance que tiene el derecho a la revocatoria directa como derecho
subjetivo a través de la acción de tutela?
Sin duda, las tres dimensiones
subjetiva, objetiva e instrumental del derecho a la revocatoria del mandato pueden
ser objeto de protección por parte del juez constitucional. Sin embargo, el
derecho a la revocatoria del mandato es un típico ejemplo de un derecho cuyo
ejercicio requiere de una configuración legal y reglamentaria para hacerse
efectivo. Ello es así al menos por dos razones, una de tipo literal y otra de
carácter teleológico. En primer lugar, el artículo 40 de la Constitución, al
consagrar el derecho a la revocatoria del mandato dispone que “Todo
ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control
del poder político”, y que “para hacer efectivo este derecho puede
(…) revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que
establecen la Constitución y la ley.”
44.  Por otra parte, esta
referencia a un marco de configuración legislativa supone que el Legislador
tiene la potestad para regular los mecanismos a través de los cuales se revoca
el mandato de los gobernantes elegidos. Dicha potestad significa que en
ausencia de una ley que regule este mecanismo, los ciudadanos no podrían
ejercer su derecho a revocar el mandato de sus gobernantes. Es decir, en
ausencia de una ley que defina los casos y la forma de revocar el mandato, este
derecho constitucional fundamental sería ineficaz. Por supuesto, la ineficacia
de un derecho fundamental puede conllevar su vulneración por ausencia de una regulación
adecuada y suficiente, es decir, por falta de un instrumento para su
aplicación.
En estos casos la protección del
juez constitucional gira en torno del elemento instrumental del derecho. En
principio, los ciudadanos tienen derecho a exigir del Legislador que promulgue
las leyes que sean necesarias para ejercer sus derechos fundamentales. Sin
embargo, el papel del juez constitucional en estos casos es precario, pues
consiste básicamente en exigirle al Congreso que regule la materia, en tanto
que en este escenario no es posible brindar una protección constitucional de la
revocatoria directa como derecho subjetivo, con un contenido exigible, en
ausencia de una regulación legal de esta materia.
Una vez que el Legislador ha
regulado la materia, el papel del juez constitucional se fortalece. El juez
puede entonces enfocarse en la protección de contenidos y dimensiones
específicos, que deben estar garantizados por el derecho a la revocatoria del
mandato. Se trata entonces de establecer si la regulación de la revocatoria del
mandato permite a los ciudadanos ejercer su derecho fundamental, y contribuye a
la realización del principio de democracia participativa. Este papel del juez
constitucional se efectúa en dos momentos distintos. Por un lado, verificando
que la regulación del derecho cobije sus contenidos protegidos mínimos, que el
procedimiento, los requisitos y las cargas que se imponen a los ciudadanos para
su ejercicio sean razonables y proporcionados, que la ley no imponga requisitos
imposibles, y que no contenga normas contradictorias que lo tornen ineficaz, o
que desestimulen su ejercicio. Por otro lado, una vez el Legislador ha creado
una ley que regula el derecho a la revocatoria del mandato, la protección que
otorga el juez constitucional va –en principio- de la mano con su configuración
legal.
Ello no significa que ciertos
contenidos del derecho a la revocatoria del mandato no sean susceptibles de
protección mediante la aplicación directa de la Constitución. Sin embargo, su
labor estará encaminada, en mayor medida, a exigirles a las autoridades
administrativas y demás personas y entidades públicas y privadas, que protejan
este derecho mediante la aplicación de la ley, normas que como se han analizado
y en cuanto regulan aspectos medulares del correspondiente mecanismo de
participación, están sometidas a reserva estatutaria, según los argumentos
explicados en el apartado anterior. De tal modo, la protección del derecho a la
revocatoria del mandato, así como la de muchas otras formas de ejercer los
derechos políticos, están estrechamente relacionadas con el principio de
legalidad, y con la protección del debido proceso administrativo.
Marco normativo
45.  Los artículos 40 y 103 de la
Constitución Política otorgan al Legislador estatutario la facultad de
reglamentar el procedimiento de revocatoria del mandato. En desarrollo de esta
facultad, el Congreso de la República expidió las Leyes 131 y 134 de
1994 y la Ley 1757 de 2015.
El proceso, en general, puede
dividirse en cinco etapas: la primera etapa, de inscripción y registro
ante la Registraduría Nacional del Estado Civil. La segunda etapa,
relativa a las gestiones ciudadanas para conseguir el apoyo requerido. La tercera
etapa, concerniente a la verificación que hace la Registraduría del proceso
ciudadano, y a la planificación de los comicios, de reunirse los requisitos
establecidos para ello. La cuarta etapa, que comprende la consulta
popular para decidir si se revoca el mandato del Alcalde o Gobernador.
Finalmente, la quinta etapa, relativa a la elección de un reemplazo, en
caso de que la ciudadanía vote para revocar el mandato del Alcalde o
Gobernador.
46.  La primera etapa consta de
la solicitud ciudadana para hacer uso de la revocatoria del mandato. La Ley
1757 de 2015 establece que sólo se pueden presentar iniciativas de revocatoria
del mandato si han transcurrido 12 meses contados a partir del momento de
posesión del respectivo alcalde o gobernador y no faltare menos de un año para
la finalización del respectivo periodo constitucional (artículo 6º).
Así, quien actúe como promotor o
vocero del comité promotor de una iniciativa de revocatoria deberá presentar ante
la Registraduría Nacional del Estado Civil un formulario de inscripción que
contenga los requisitos previstos por la norma en cita:
“a) El nombre
completo, el número del documento de identificación y la dirección de
notificaciones del promotor o de los miembros del Comité promotor;
b) El título
que describa la propuesta de mecanismo de participación ciudadana;
c) La
exposición de motivos que sustenta la propuesta;
d) El
proyecto de articulado, salvo en el caso de las propuestas de revocatoria de
mandato.”
Realizada la inscripción de la
iniciativa de revocatoria del mandato con la presentación del formato
mencionado, el Registrador del Estado Civil con competencia en la entidad
territorial en la que se pretende ejecutar el mecanismo de participación
ciudadana, deberá registrarla (artículo 7º). Dicho trámite consiste en
asignarle un número de identificación con el propósito de establecer el orden
de su inscripción y la fecha en que se efectuó, y publicar tal actuación en la
página web de la entidad.
47.  En la segunda etapa se lleva
a cabo la recolección de apoyos ciudadanos. Esta fase del trámite de la
revocatoria del mandato inicia una vez se realiza la inscripción y registro de
la iniciativa. Según el artículo 8º de la normativa en cita, 15 días después de
la inscripción y registro, el registrador entrega los formularios de
recolección de apoyos ciudadanos a los promotores o comités promotores.
Realizada la entrega, el promotor
dispondrá de seis meses para recolectar las firmas de los ciudadanos que avalan
la iniciativa. El plazo señalado podrá ser prorrogado hasta por tres meses más,
siempre y cuando se acredite la ocurrencia de una circunstancia de fuerza mayor
o caso fortuito, que será analizada por el Consejo Nacional Electoral en cada
caso.
El literal e) del artículo 9º de
la Ley 1757 de 2015, dispone que la iniciativa de revocatoria del mandato
requerirá el apoyo de “(…) no menos del treinta por ciento (30%) de los
votos obtenidos por el elegido”, quienes deberán hacer parte del censo
electoral vigente de la entidad territorial a la fecha en que
se realizó la inscripción de la iniciativa.
La etapa de recolección finaliza
con la entrega de los formularios contentivos de los apoyos ciudadanos al
Registrador del Estado Civil, una vez vencido el término de la recolección o de
su prórroga, según sea el caso.
48.  En la tercera etapa, corresponde
a la Registraduría Nacional del Estado Civil verificar la autenticidad de los
apoyos ciudadanos que pretendan avalar la convocatoria a elecciones para la
revocatoria del mandato (artículos 13 a 15). Cumplidas las actuaciones
tendientes a verificar la autenticidad de los apoyos ciudadanos, el registrador
respectivo debe expedir la certificación que dé cuenta del cumplimiento de los
requisitos constitucionales y legales para dar paso a la convocatoria de la
ciudadanía.
En caso de que se verifique la
autenticidad de los apoyos, corresponde a la Registraduría adelantar la
promoción, divulgación y realización de la convocatoria de la elección.
49.  En la cuarta etapa, se lleva
a cabo la consulta popular en el respectivo departamento o municipio, para
definir si se revoca al mandatario. De conformidad con el artículo 41 de la Ley
1757 de 2015, dispuesta toda la logística electoral, se entenderá aprobada si
se obtiene el pronunciamiento popular de la mitad más uno de los votos
depositados en esa contienda electoral, siempre y cuando “(…) el número
de sufragios no sea inferior al cuarenta (40%) de la votación total válida
registrada el día en que se eligió al respectivo mandatario.”
Esta decisión popular será
obligatoria y, en caso de prosperar, conllevará la remoción inmediata del
alcalde o gobernador (artículo 43). Por el contrario, si como resultado de la
votación no se revoca el mandato del gobernador o del alcalde, no podrá volver
a intentarse en lo que resta de su período.
50.  La quinta etapa consiste
entonces en la elección del sucesor, para designar nuevo gobernante de la
ciudad o del departamento. Para ello, corresponde a la Registraduría convocar a
elecciones dentro de los 2 meses siguientes a la certificación de la votación
de la revocatoria. Entre la revocatoria y la elección del sucesor del
funcionario revocado, le corresponde al Presidente de la República nombrar a
una persona en calidad de encargada de la respectiva alcaldía o gobernación.
51.  Del anterior recuento
normativo se evidencia que la revocatoria del mandato es un derecho que se
configura a través de un procedimiento complejo, en el cual se pueden
distinguir cinco etapas. En cada una, la ley impone una serie de cargas a los
ciudadanos participantes, y unos deberes específicos a las autoridades
públicas. Para hacer efectivo el derecho a la revocatoria es necesario que los
ciudadanos cumplan con las cargas y requisitos establecidos en la normativa
estatutaria, y que, una vez verificado el cumplimiento de los requisitos por
parte de los ciudadanos, las autoridades observen las obligaciones a su cargo y
dispongan lo necesario para impulsar el proceso a la siguiente etapa.
De tal manera, el
conjunto de obligaciones que resulta exigible de las autoridades competentes
depende de dos factores: i) la etapa en la que se encuentre el procedimiento, y
ii) que los ciudadanos interesados hayan cumplido las cargas que les impone la
ley en la etapa respectiva. Si los ciudadanos han atendido las cargas
respectivas, las entidades tienen el deber constitucional de disponer lo
necesario para avanzar a la siguiente etapa.
Naturaleza
de los actos administrativos en el trámite de revocatoria
52.  Mediante
auto del 9 de julio de 2013[115], el Consejo
de Estado señaló que el procedimiento de revocatoria del mandato, al igual que
la generalidad de los procedimientos administrativos, “(…) se integra con
actos preparatorios o de trámite, como son precisamente la certificación y
aprobación de las firmas para convocar al proceso de revocatoria del mandato, y
es finalmente la votación, en el porcentaje previsto por el Legislador, donde
se adopta la decisión de revocar o no el mandato del alcalde o gobernador.”
Así pues, debido a que
la actuación administrativa que revoca el mandato culmina con una elección de
carácter popular, su legalidad se debe cuestionar por conducto del medio de
control especial procedente para tal propósito, previsto por el artículo 139
del CPACA[116].
En ese sentido, el
Consejo de Estado reiteró que de conformidad con la jurisprudencia de esa
Corporación, “(…) es contrario a la naturaleza de la acción electoral,
demandar actos distintos al que declara la elección”[117],
porque para obtener la nulidad de una actuación administrativa que culmina con
un acto de carácter electoral, debe demandarse el acto final de elección y no
los actos intermedios, aunque el vicio de nulidad afecte a estos últimos.
Por lo tanto, para obtener la
nulidad de una elección debe demandarse el acto administrativo definitivo, es
decir por medio del cual se declara la voluntad final del electorado y no los
actos previos o de trámite que no ponen fin a la actuación administrativa.
En síntesis, en ejercicio del
medio de control de nulidad electoral sólo es objeto de control de legalidad el
acto definitivo, esto es, la elección de revocar o no el mandato del alcalde o
gobernador. Por lo tanto, los actos administrativos de la Registraduría
Nacional del Estado Civil que dan impulso al trámite de la revocatoria, sólo
pueden ser objeto de control cuando se demanda el acto final de elección.
A continuación, la Sala hará referencia al derecho de acceso a cargos
públicos y la eficacia del mandato de los electores.
El derecho a la representación y la eficacia del
mandato conferido por los electores
53.  El
reconocimiento del derecho de los ciudadanos a participar en la conformación,
ejercicio y control del poder político es un rasgo característico del modelo de
Estado Social y Democrático de Derecho, que se funda en el principio de
soberanía popular. De ahí que el poder público tiene como principal fuente la
voluntad del pueblo, a quien corresponde elegir a sus representantes, y
determinar las políticas públicas que lo afectan[118].
El principio de soberanía popular se hace efectivo a través de
distintas garantías, tales como los derechos a elegir y ser elegido, a tomar
parte en los mecanismos de participación democrática, a formar y pertenecer a
partidos políticos, a revocar el mandato de los elegidos, a tener iniciativa en
las corporaciones públicas, a interponer acciones públicas en defensa de la
Constitución y de la ley y a acceder al desempeño de funciones y cargos
públicos.
54.  De
conformidad con los fundamentos jurídicos 27 a 29 de esta sentencia, la
Constitución de 1991 hace el tránsito de una democracia representativa a una
participativa. No obstante, el derecho a la representación se mantiene vigente
y debe ser interpretado bajo los principios de la democracia participativa.
En ese orden de ideas, de conformidad con la
jurisprudencia de esta Corporación[119],
la representación no se reduce a elegir ciudadanos para que accedan a cargos
públicos de elección popular, sino que involucra también el ejercicio continuo
de las funciones de quienes son elegidos. Así pues, el derecho a la
representación consiste en que el poder político sea ejercido por los
ciudadanos a través de la elección y comporta la obligación correlativa a cargo
del Estado de garantizar el ejercicio de poder.
55.  Ahora
bien, el mecanismo de revocatoria del mandato conlleva una tensión entre el
mandato imperativo y el voto libre de la ciudadanía que pretende revocar al
mandatario. Esto ocurre porque el derecho a la representación supone la
garantía de que los gobernantes ejerzan el poder y ejecuten su programa de
gobierno, de conformidad con el pronunciamiento popular mayoritario.
Sin embargo, la jurisprudencia
del Consejo de Estado[120]
ha establecido que las tensiones que se generan entre los valores y principios
propios del sistema democrático y los derechos de quien es titular del poder
estatal, no pueden ser resueltas únicamente bajo la lógica de la prevalencia de
los derechos del elegido. En efecto, para que los derechos del elegido se
materialicen, primero ha de lograrse la pervivencia del sistema democrático
pues, de no respetarse éste, la garantía y realización de aquellos se hace
imposible.
Así pues, antes que la
realización del derecho subjetivo a ser elegido, el juez está obligado a hacer
compatibles los principios en que se funda el Estado democrático con todo el
sistema de principios y valores constitucionales y su análisis no puede tener
como fin único la prevalencia de los derechos subjetivos del elegido.
56.  Al analizar
los derechos en tensión en el caso de la revocatoria del mandato, se debe tener
en cuenta que se trata de un mecanismo de participación estrechamente
vinculado al instituto del voto programático, puesto que es a partir de la
verificación del incumplimiento del programa de gobierno que se expresa un
criterio objetivo que sustenta la insatisfacción de la ciudadanía. En ese
sentido, la revocatoria del mandato supone una sanción por el incumplimiento
del mandato conferido por los electores y, en esa medida, no puede convertirse
en un instrumento para desconocer la decisión popular que eligió al Alcalde o
Gobernador, ni menos en una vía para reeditar el debate electoral concluido con
la designación del mandatario local.
Por ende, la revocatoria del mandato debe estar fundada en la
exposición de razones objetivas que den cuenta del incumplimiento del plan del
gobierno o la acreditación de la insatisfacción general de la
ciudadanía. Para ello, debe estarse ante la presencia de hechos
igualmente objetivos y expresos, que sustenten las causales de revocatoria y
que sean debidamente conocidos tanto por los ciudadanos como por el mandatario
elegido.
Así pues, en este mecanismo de participación se deben
ponderar dos contenidos constitucionales en tensión: de un lado, el principio democrático
representado en el mandato conferido al elegido y, de otro, el derecho al voto
libre de la ciudadanía. A su vez, la resolución de la
mencionada tensión está vinculada a la vigencia de dos principios
constitucionales de aplicación normativa directa cuya eficacia y exigibilidad
es obligatoria, estos son, los derechos a la información y de defensa.
El derecho a la información
como garantía de los derechos políticos
57.  En
relación con la información para el ejercicio de los derechos políticos, y en
especial para el derecho al voto, el Estado tiene la carga de indicar a la
ciudadanía toda la información que ella requiera para el adecuado ejercicio de
sus derechos. El Estado debe cumplir con las características propias de la información,
es decir, debe ser oportuna, objetiva, veraz, completa y accesible, en
cumplimiento de los artículos 20 y 74 de la Constitución.
Así mismo, la jurisprudencia
constitucional ha advertido que quienes hacen parte de la función pública y
tienen el deber de brindar los elementos de juicio para que la ciudadanía se
relacione en debida forma con el Estado, tienen un nivel de diligencia superior
que cualquier actor privado cuando emiten información.[121] Y cuando se
trata de altos funcionarios públicos, sus declaraciones sobre asuntos de
interés general   “no entran en el ámbito de su derecho a la libertad de
expresión u opinión sino que se constituyen en una forma de ejercer sus
funciones a través de la comunicación con la ciudadanía.”[122] Por lo
tanto, la diligencia especial de los altos funcionarios públicos exige que sus
pronunciamientos cuenten con: “(i) la veracidad e imparcialidad cuando
transmitan información, (ii) la mínima justificación fáctica y la razonabilidad
de sus opiniones y, en todo caso, (iii) el respeto de los derechos
fundamentales, especialmente de los sujetos de especial protección
constitucional.”[123]
Con fundamento
en lo anterior, el derecho de acceso a la información pública guarda una
estrecha relación con el principio democrático y el derecho a la participación
política de los ciudadanos. La democracia se construye a partir de la
participación de la ciudadanía en los asuntos públicos, y para ello, es
indispensable que cada ciudadano tenga conocimiento sobre los temas de
trascendencia nacional o local y cómo puede intervenir en la
conducción de tales asuntos. De allí que el Estado deba entregar
información cierta, lo más amplia posible, para permitir que cada ciudadano
conozca las variables del panorama político, forme su criterio y determine libremente
su postura política.
58.  La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la obligación de
presentar las razones que motivan la solicitud de revocatoria, y ha establecido
que ésta es plenamente compatible con la Carta Política. Según la sentencia
C-011 de 1994, reiterada en la sentencia C-150 de 2015, “(…)
establecer las razones por las cuales se convoca a una revocatoria es
perfectamente razonable, por cuanto traza un contenido a las personas para
ejercer el control político” y, en esa medida, resulta “(…) necesario
explicarle al resto de los miembros del cuerpo electoral el porqué de la
convocatoria”. En ese orden de ideas, el requisito de motivar la
revocatoria tiene como finalidad la garantía del derecho a la información de
los actores políticos, y supone el deber a cargo de las autoridades
electorales de informar, tanto al mandatario local, como a los
ciudadanos, de forma suficiente, las razones que
sustentan las iniciativas.  Esto con el fin de que tanto uno como
otros conozcan adecuada y suficientemente sobre las razones que sustentan el
proceso de revocatoria.
A continuación, la Sala hará una breve referencia al derecho al debido
proceso en las actuaciones administrativas y la obligación de las autoridades
de garantizar el derecho de defensa en el trámite de revocatoria del mandato.
El derecho de
defensa como elemento del debido proceso administrativo
59.  El artículo 29 de la Constitución Política dispone que las
actuaciones judiciales y administrativas deben desarrollarse con respeto de las
garantías inherentes al derecho fundamental al debido proceso.
La
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha determinado el contenido y alcance
del derecho fundamental al debido proceso. En particular, en sentencia T-001
de 1993[124],
estableció que se trata del conjunto de garantías que protegen al ciudadano que
se somete a cualquier proceso y aseguran la recta y cumplida administración de
justicia, el respeto por la seguridad jurídica y la fundamentación de las
resoluciones judiciales conforme a derecho. Así pues, es “debido” todo proceso
que satisface los requerimientos, condiciones y exigencias para garantizar la
efectividad del derecho material.
Asimismo, el
debido proceso es un derecho fundamental con carácter vinculante para todas las
autoridades (judiciales y administrativas), en razón a que tiene como fin
proteger a las personas de arbitrariedades que se deriven del ejercicio del
poder.
Específicamente,
el derecho al debido proceso comporta la obligación correlativa a cargo de la
administración, de llevar a cabo procesos justos y adecuados, lo cual implica
que cada acto que se dicta en el curso de un procedimiento administrativo, debe
observar las garantías procesales y los principios constitucionales que rigen
la función pública (artículo 209 Superior).[125]
Además, de conformidad con el artículo 29
Superior, el derecho al debido proceso se extiende a todas las
actuaciones administrativas, por lo que es efectivo durante las etapas de
formación y ejecución de los actos y, en esa medida, se trata de una garantía
exigible a las entidades administrativas siempre que ejerzan sus funciones.
60.
Del debido proceso administrativo se derivan
otros derechos para los administrados, tales como conocer las actuaciones de la
administración, solicitar y controvertir las pruebas, ejercer con plenitud
su derecho de defensa, impugnar los actos administrativos y gozar de todas
las garantías establecidas en su beneficio.[126]
En ese orden de ideas, una de las principales garantías del debido proceso, es
el derecho de defensa, entendido como la oportunidad reconocida a toda persona,
en el ámbito de cualquier proceso o actuación judicial o administrativa, de ser
oída, hacer valer las propias razones y argumentos, controvertir, contradecir y
objetar las pruebas en contra y solicitar la práctica y evaluación de las que
se estiman favorables, así como ejercer los recursos que la ley otorga[127].
61.  En conclusión, el derecho al debido proceso, que también rige los
procedimientos administrativos conlleva el respeto por las garantías previstas
por la ley en el desarrollo del proceso. En particular, el procedimiento
administrativo debe garantizar el derecho de defensa, el cual se constituye en
una garantía procesal de aplicación inmediata que deriva del debido proceso en
materia administrativa, y debe ser observado por la administración. Por lo
tanto, quienes hacen parte de un procedimiento administrativo deben contar con
la posibilidad de ser oídos y, en esa medida, tener la oportunidad de ejercer
el derecho de contradicción.
62.  En
ese sentido, en el trámite de revocatoria del mandato
se debe dar aplicación a este contenido constitucional
de aplicación inmediata, pues el elegido tiene el
derecho subjetivo de controvertir las razones esgrimidas
por quien promueve la iniciativa y permitir que el mandatario local cuente con instancias de defensa. Por consiguiente,
del derecho fundamental de defensa se deriva la obligación de la Registraduría Nacional del Estado
Civil y del Consejo Nacional Electoral, de garantizar que el elegido cuente con
instancias de conocimiento y controversia de las
razones que sustentan las iniciativas de revocatoria del mandato, las cuales deberán llevarse a cabo con
posterioridad a su inscripción y antes de que inicie el proceso de recolección
de apoyos. Esto debido a que esas instancias no
solo son necesarias para el mandatario local respectivo exprese las razones que
contrasten los motivos de revocatoria, sino también que a partir de ese
contraste se permita que los electores conozcan y valoren ambos extremos de la
discusión y, de esta manera, se propicie el voto informado.
63.  En
síntesis, el proceso de revocatoria del mandato exige que se dé plena aplicación, entre otros, a dos contenidos constitucionales
de aplicación inmediata: el derecho a la información y el derecho de defensa,
componente del debido proceso. Esto significa que los ciudadanos y el elegido
tienen el derecho a conocer las razones que motivan la solicitud de revocatoria
y a defenderse y controvertir sobre ellas. Los primeros, con el fin de
informarse suficientemente al respecto y de esta manera lograr su
consentimiento informado, lo cual es un presupuesto para la genuina
deliberación democrática. El segundo, a efectos de controvertir los motivos que
sustentan la iniciativa y, de esta manera, lograr que su derecho de defensa sea
eficaz.
A continuación, la Sala Plena se referirá a la facultad reglamentaria del
Consejo Nacional Electoral y de la Registraduría Nacional del Servicio Civil.
El contenido y alcance de la facultad
reglamentaria de las autoridades electorales
64.
La Constitución de 1991 creó el Consejo Nacional Electoral como un
órgano con autonomía presupuestal y administrativa, encargado de regular,
inspeccionar, vigilar y controlar la actividad electoral de los partidos y
movimientos políticos, los grupos significativos de ciudadanos, sus
representantes legales, directivos y candidatos.
En lo que respecta a las
funciones normativas del Consejo Nacional, de conformidad con los artículos
113, inciso 2º, y 265 de la Constitución, éste es un órgano constitucional autónomo
integrante de la organización electoral, de ahí que no pertenezca ni a la Rama
Judicial, ni a la Ejecutiva, ni a la Legislativa. De conformidad con el numeral
10 del mismo artículo, esa autoridad es titular de potestad reglamentaria para
expedir normas referentes a la participación de los Partidos y Movimientos
Políticos en los medios de comunicación social.
Así, en la sentencia C-307
de 2004[128],
la Corte Constitucional indicó que formalmente la competencia reglamentaria
del Consejo Nacional corresponde al numeral en cita. En lo demás, dicho órgano
está habilitado para presentar proyectos de acto legislativo y de ley en los
temas de su competencia, y le corresponde servir como órgano consultivo del
Gobierno, por lo que puede recomendar proyectos de decreto para
reglamentar la materia.
De la misma forma, en la
referida providencia se concluyó que en materia electoral la Constitución ha
preservado la competencia reglamentaria del Gobierno, por lo que al Consejo
Electoral le corresponde servir de cuerpo consultivo del gobierno y
recomendar proyectos de decreto. En ese orden de ideas, aunque la ley puede
autorizar al Consejo Nacional Electoral para expedir disposiciones
reglamentarias que sean indispensables para el cabal ejercicio de la función
electoral, sólo lo podrá facultar para reglamentar “aspectos técnicos y de
mero detalle.”
Así pues, este Tribunal
concluyó que la autonomía de éste órgano se concreta en la dirección,
organización, ejecución  y vigilancia de los procesos que están a su
cargo. Sin embargo, la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno, quien
para tales efectos tendrá como cuerpo consultivo al Consejo Nacional Electoral,
entidad que podrá recomendar la expedición de los decretos reglamentarios de
las leyes que regulen el desarrollo de la función electoral.
Sobre el particular, la
sentencia en comento insiste en que la potestad reglamentaria es residual y
subordinada. Así, lo señaló la Corte:
“(…) de la
Constitución se deriva para las autoridades electorales una cierta capacidad
reglamentaria, pero la misma tiene carácter residual y subordinado y no puede
desconocer la competencia que, en materia de potestad reglamentaria, la
Constitución atribuye al Presidente de la República. Así, para el cabal
cumplimiento de sus cometidos, las autoridades electorales pueden expedir
disposiciones de carácter general, pero tal facultad es residual porque
recae sobre aspectos que, por su nivel de detalle y su carácter puramente
técnico y operativo, no hayan sido reglamentados por el Presidente de la
República, y subordinada porque, en todo caso, no puede contrariar
los reglamentos que en el ámbito de su competencia haya expedido el Presidente
de la República.”
De manera correlativa, el
fallo en comento estableció que se opone a la Constitución que la ley atribuya
al Consejo Nacional Electoral una competencia reglamentaria que desplace las
atribuciones gubernamentales a ese respecto. Entonces, “ello quiere decir, o
que la competencia reglamentaria especial está expresamente prevista en la
Constitución –caso en el cual desplazaría a la competencia ordinaria del
Presidente de la República-, o que es una competencia de reglamentación
administrativa de carácter residual y subordinado.”[129]. A partir de
esta premisa, la Corte concluyó que, debido a que la Constitución no confiere
una atribución especial a favor de la organización electoral, dirigida a la
reglamentación general de los mecanismos electorales, dicha materia se mantiene
dentro de aquellas cobijadas por la potestad reglamentaria de carácter ordinario,
que tiene el Presidente de la República.
En ese mismo sentido, en la sentencia
C-1153 de 2005[130],
esta Corporación se refirió a la potestad reglamentaria asignada al Consejo
Nacional Electoral y refirmó el carácter residual de dicha competencia, al
aclarar que la materia objeto de reglamentación por ese órgano corresponde a “(…)
tópicos de carácter técnico y operativo, propios de la regulación que está
llamada a dictar dicha corporación.”
65.   El carácter residual y subordinado de la potestad
reglamentaria del Consejo Nacional también se refleja en la definición de topes
para las campañas electorales, aspecto que por su relevancia para resolver el
asunto analizado, debe ser estudiado de manera separada.
Al respecto, debe partirse de considerar que el numeral 6° del artículo 265
de la Constitución confiere a esa entidad la función de velar por el
cumplimiento de las normas sobre partidos y movimientos políticos y de las
disposiciones sobre publicidad y encuestas sobre opinión política, así como por
los derechos de la oposición y las minorías, y por el desarrollo de los
procesos electorales en condiciones de plenas garantías.
Para el caso particular de los topes aplicables en los mecanismos de
participación, entre ellos la revocatoria del mandato, la Ley 134 de 1994 no
prevé una disposición concreta al respecto. Empero, mediante el artículo 12 de
la Ley 1757 de 2015, el Legislador estatutario determinó que el Consejo
Nacional Electoral “(…) fijará anualmente las sumas máximas de dinero que se
podrán destinar en la recolección de apoyos a las propuestas sobre mecanismos
de participación ciudadana. Así mismo, el Consejo Nacional Electoral fijará la
suma máxima que cada ciudadano u organización podrá aportar a la campaña de
recolección de apoyos sobre las propuestas de los mecanismos de participación
ciudadana.”
Además, la norma en comento prevé dos restricciones a la competencia
para fijar topes de financiación, a saber: (i) que el Consejo Nacional Electoral
deberá tener en cuenta si se trata de propuestas del orden nacional,
departamental, municipal o local; y (ii) ninguna campaña de recolección de
apoyos para los mecanismos de participación, podrá obtener créditos ni recaudar
recursos, contribuciones ni donaciones provenientes de personas naturales y jurídicas
de las que trata el Código de Comercio, que superen el diez por ciento (10%) de
la suma máxima autorizada por el Consejo Nacional Electoral para la campaña.
66.   La Corte avaló la constitucionalidad de dicha
concesión estatutaria de potestad reglamentaria a favor del Consejo Nacional.
Al respecto, la sentencia C-150 de 2015[131], antes citada y que efectuó el control previo de constitucionalidad a
la iniciativa estatutaria que dio lugar a la Ley 1757 de 2015, señaló que la
fijación de topes se funda en propósitos constitucionales importantes e
identificados por la jurisprudencia constitucional, entre ellos: (i) reducir
las disparidades de recursos entre los partidos, movimientos y grupos, favoreciéndose
la igualdad electoral; (ii) evitar la corrupción a partir del control de los
aportes privados a las campañas; (iii) dar cumplimiento a lo previsto en el artículo
109 Superior, el cual dispone que se podrán limitar, por ministerio de la ley,
los gastos en las campañas electorales, así como la cuantía máxima de las
contribuciones privadas; y (iv) conservar el carácter popular de la iniciativa,
al evitar el ingreso indiscriminado de recursos económicos, que terminen
ligándola a intereses particulares.
Sobre la materia analizada y en lo que respecta a la constitucionalidad
de la asignación de potestad reglamentaria al Consejo Nacional Electoral, la
sentencia en comento estipuló que la misma “(…) encuentra apoyo en las
atribuciones que constitucionalmente le fueron asignadas a las autoridades
electorales y, en particular, en las establecidas en el artículo 265 de la
Carta Política. A igual conclusión llegó la Corte al referirse a la frase final
del artículo 97 del proyecto de ley estatutaria examinado en la sentencia C-180
de 1994 y en el que se establecía que “ninguna contribución podrá superar el
monto que cada año fije el Consejo Nacional Electoral””.
67.
De otro lado, en cuanto
a las competencias de las demás autoridades que conforman la organización
electoral, el artículo 266 de la Constitución hace referencia a la Registraduría
Nacional del Estado Civil y determina que ésta ejercerá las funciones que
establezca la ley, incluida la dirección y organización de las elecciones, el
registro civil y la identificación de las personas, y celebrar contratos en
nombre de la Nación en los casos que aquella disponga.
En la sentencia C-307 de 2004[132], esta Corporación señaló que la Registraduría carece
de potestad reglamentaria, debido a que en la Constitución nada se dice sobre
el particular. En ese sentido, su competencia se limita a expedir las
disposiciones administrativas de carácter general necesarias para el cabal
cumplimiento de su función de dirigir y organizar las elecciones, con
subordinación a la Constitución, la ley y a los reglamentos. Por lo tanto,
tales disposiciones administrativas tienen carácter residual y subordinado.
68.
En conclusión, conforme al precedente
analizado, es posible identificar las siguientes reglas jurisprudenciales respecto
de las competencias de producción normativa de las entidades que conforman la organización
electoral:
-
El Consejo Nacional Electoral cuenta con
potestad reglamentaria, de naturaleza constitucional, en lo que respecta a la
participación de los partidos o movimientos políticos en los medios de
comunicación social del Estado. En los demás asuntos, la potestad en comento se
mantiene en cabeza del Presidente de la República, según la regla general
contenida en el artículo 189-11 de la Constitución.
-
Lo anterior opera sin perjuicio de la
comprobación acerca de ciertas competencias de reglamentación, residuales y
subordinadas que el Consejo Nacional Electoral tiene a su cargo, de acuerdo con
la ley, en relación con aquellos aspectos meramente técnicos y operativos
cuyo desarrollo es indispensable para el cabal cumplimiento de las responsabilidades
que la Constitución le atribuye. Tal atribución no puede desconocer la potestad
reglamentaria que la Constitución otorga al Presidente de la República. Asimismo,
dicho carácter exclusivamente instrumental de la potestad regulatoria del
Consejo Nacional Electoral, impide que la normativa expedida por esa entidad regule
asuntos que, en razón de su trascendencia al interior de cada mecanismo de
participación, están cobijados por la reserva de ley estatutaria.
-
Tratándose del tope para la financiación
de las campañas vinculadas a los mecanismos de participación, la Corte ha
reconocido la constitucionalidad de la norma estatutaria que otorgó al Consejo
Nacional Electoral la competencia para definir dichos topes, habida cuenta de los
importantes fines constitucionales perseguidos por esa figura y del vínculo
entre esa competencia y las funciones que el artículo 265 Superior le confiere.
No obstante, esta regla debe leerse en consonancia con lo anterior, por lo que
la Sala infiere que la fijación de topes se inserta dentro del concepto de
asuntos técnicos y operativos de los procedimientos democráticos, que son
aquellos en los que se concentra la potestad reglamentaria del Consejo Nacional
Electoral.
Por lo tanto, a continuación
se analizará el fondo del asunto. En particular, se estudiarán los reproches
formulados por el accionante en relación con la supuesta violación de sus
derechos políticos con ocasión de la expedición de los actos administrativos de
inscripción expedidos por la Registraduría Nacional del Estado Civil y la falta
de reglamentación del trámite de revocatoria del mandato por parte del Consejo
Nacional Electoral.
Estudio de
la vulneración alegada
69.  En primer lugar, en lo que
respecta a la presunta violación de los derechos fundamentales derivada de las
actuaciones de la Registraduría Nacional del Estado Civil, la Corte encuentra
que dicha vulneración no tiene lugar.
En efecto, de
las normas que regulan el proceso de revocatoria del mandato no se deriva el
deber a cargo de la Registraduría de valorar la motivación de las iniciativas
en el acto de inscripción, ni de notificar el acto personalmente al mandatario.
Incluso, en el escrito de tutela, el apoderado del actor reconoce que existe un
vacío legal que, en su criterio, debe ser regulado por el Consejo Nacional
Electoral. A juicio de la Corte, esta comprobación es importante, puesto que no
resulta acertado sostener que la Registraduría habría vulnerado los derechos
fundamentales del actor, cuando el deber legal o reglamentario que sustenta esa
presunta afectación es inexistente. Asimismo, debe recordarse que conforme a
los argumentos planteados en esta sentencia, la función constitucional de la Registraduría
Nacional del Estado Civil es eminentemente técnica, de manera que exigirle que
supedite la inscripción de iniciativas a la verificación de su motivación,
desborda sus competencias, pues ello significaría conferir una competencia
normativa amplia a favor de dicha entidad, de la cual claramente carece.
Por todo lo
anterior, es evidente que el accionante no demostró que los actos
administrativos de trámite comportaran una amenaza real a sus derechos
constitucionales fundamentales. En efecto, para la Sala es claro que los actos
administrativos de trámite cuestionados por el actor no violan sus derechos
fundamentales. Esto debido a que el amparo constitucional está, en cualquier
circunstancia, supeditado a que se evidencie el incumplimiento de un deber
legal o reglamentario a cargo de la autoridad, lo cual no se demostró en el
presente caso y, antes bien, se sostuvo que se estaba ante un vacío de
regulación sobre el particular, que de suyo inhibe la posibilidad de
vulneración de derechos fundamentales por parte de la Registraduría. Así pues,
además de que no existe un deber legal positivo, el carácter técnico e
instrumental de la entidad, exige aplicar estrictamente el régimen jurídico que
regula el mecanismo de participación respectivo, en este caso la revocatoria
del mandato, por lo que es evidente que la entidad carece a su vez de potestad
de producción normativa para solventar los posibles vacíos de ese régimen.
Por
consiguiente, la Registraduría Nacional del Estado Civil no tenía la obligación
de analizar la suficiencia de las motivaciones presentadas por los promotores
y, por lo tanto, la supuesta vulneración identificada por el actor no se
presenta.
70.  En segundo lugar, el
accionante estima que el Consejo Nacional Electoral incumplió el deber
constitucional de reglamentar la actividad electoral y, en particular, las
actuaciones administrativas que resuelven las iniciativas ciudadanas para
promover la revocatoria del mandato. Específicamente, considera que la
autoridad accionada omitió regular la competencia para la verificación de los
requisitos constitucionales y legales, y los términos, procedimientos y
recursos que deben establecerse en favor de las partes para cuestionar las decisiones
adoptadas por las autoridades electorales.
En
consecuencia, solicita al juez de tutela
que ordene al Consejo Nacional Electoral que haga uso de la
competencia reglamentaria otorgada por el artículo 265 Superior y expida una
resolución mediante la cual subsane los vacíos que, a su juicio, dan lugar a la
violación de sus derechos fundamentales y de los ciudadanos que respaldaron su
candidatura.
71.  Para resolver esta
cuestión debe partirse de considerar que conforme al artículo 152 de la
Constitución, el
Congreso de la República regulará mediante leyes estatutarias los mecanismos de
participación ciudadana, pues de ese modo se garantiza a los actores sociales y políticos
la existencia de reglas básicas previas, dirigidas a garantizar la igualdad del
sufragio y los derechos de las minorías en la dinámica democrática. Por esa
razón, la jurisprudencia constitucional ha establecido que la adopción,
reforma o derogatoria de las reglas electorales, incluso en ciertos aspectos
que pueden parecer puramente procedimentales, se debe someter a reserva de ley
estatutaria.
Así pues,
tratándose de funciones electorales, la ley estatutaria debe regular sus
elementos esenciales y todos aquellos aspectos permanentes para su ejercicio,
lo cual incluye aspectos puramente técnicos, pero que tienen efectos
determinantes en la dinámica electoral.
Es por
esa razón que la Corte ha establecido que aunque la ley puede autorizar al Consejo Nacional Electoral para
expedir disposiciones reglamentarias que sean indispensables para el cabal
ejercicio de la función electoral, sólo lo podrá facultar para reglamentar aspectos
técnicos y de mero detalle. Esto habida cuenta el carácter residual y subordinado
que la Constitución impone a dicha limitada potestad reglamentaria.
72.  Ahora bien, el accionante afirma que el Consejo Nacional Electoral
debe reglamentar en detalle el trámite de la revocatoria del mandato.
Específicamente, considera que corresponde a la autoridad accionada establecer procedimientos
y recursos que comprendan tres asuntos particulares: (i) que se lleve a cabo la
notificación de la radicación de los formularios de iniciativa de revocatoria
al mandatario, con el fin de que éste cuente con la oportunidad de controvertir
la motivación de la iniciativa; (ii) que la Registraduría lleve a cabo la
verificación sustancial de las razones por las cuales se alega el
incumplimiento del programa de gobierno y de las pruebas que las sustentan; y
(iii) que se reglamente el trámite para constatar el incumplimiento de los
topes individuales y generales de financiamiento de las campañas.
73.  Primero, en relación con la
notificación de la radicación de los formularios de iniciativa de revocatoria
del mandato y de los actos de registro, la Sala Plena advierte que,
contrario a lo que sostiene el peticionario, no existe un vacío normativo sobre
esa materia. Antes bien, la misma ha sido objeto de regulación por el
Legislador estatutario, quien ha establecido que no concurre la obligación
legal de notificar al Alcalde de la inscripción de las iniciativas de mandato
que se presentan en su contra. En efecto, el artículo 7º de la Ley 1757 de 2015,
establece que el registro de la iniciativa de revocatoria del mandato debe ser
publicado en la página web de la entidad, sin que establezcan otras
formas de notificación, menos una de carácter personal al mandatario
territorial.
Sin embargo,
mediante la Resolución 4745 de 2016, el Registrador Nacional del Estado Civil
reglamentó el procedimiento para el trámite de inscripción de promotores de los
mecanismos de participación ciudadana ante la Registraduría. El artículo 5º de
la reglamentación en cita dispone que la resolución de inscripción del promotor
debe ser notificada personalmente o por correo a los promotores y mediante la
Circular No. 1 del 2 de enero de 2017, el Registrador Delegado en lo Electoral
estableció que la resolución de inscripción de iniciativa de revocatoria debe
ser comunicada al mandatario al cual se pretende revocar el mandato. Por lo
tanto, en este caso la entidad informó de las resoluciones de inscripción al
Alcalde Mayor mediante comunicaciones oficiales.
En ese orden
de ideas, a pesar de que el accionante considera que existe un vacío legal en
relación con la notificación de las iniciativas de revocatoria y los actos de
inscripción, no es claro por qué encuentra dicho vacío, ni cuál es el
fundamento jurídico que permita concluir que la organización electoral estaba
llamada a regular un asunto que, como se demuestra, efectivamente fue objeto de
previsión legal y reglamentaria. Por el contrario, lo que se advierte es que
existe una regulación estatutaria sobre el asunto, la cual fue incluso objeto
de definición en sus aspectos más puntuales por parte de la Registraduría
Nacional del Estado Civil. De allí que la premisa sobre la cual el actor
fundamenta su reclamo es inexistente, lo que impone concluir la ausencia de
vulneración de derechos fundamentales por ese motivo.
Ahora bien,
el accionante simplemente fundamenta su censura en la necesidad de que el
mandatario conozca los argumentos tendientes a demostrar el incumplimiento del
programa de gobierno y tenga oportunidad de controvertirlos en sede judicial.
No obstante, tal argumento no puede ser admitido, no solo porque la regulación
existente sí permite que el mandatario conozca del trámite de revocatoria, sino
también porque los actos administrativos de inscripción de las iniciativas de
revocatoria son de trámite, y de conformidad con el artículo 75 del CPACA,
excepto en los casos previstos en norma expresa, contra estos no procede ningún
recurso.
Así pues, no
existe un argumento persuasivo que demuestre que el Consejo Nacional Electoral tenga
competencia para regular la forma en que debe notificarse la inscripción de
iniciativas de revocatoria del mandato, o que la forma como dicha notificación fue
regulada por la ley, sea contraria a la Constitución. Por lo tanto, no se
advierte la vulneración alegada por el actor. Antes bien, lo que se evidencia
es que concurre una regulación particular sobre la materia, respecto de la cual
aparentemente el actor no se encuentra de acuerdo, motivo que en modo alguno
puede sustentar la vulneración de sus derechos fundamentales.
74.  Segundo, en cuanto a la
valoración de la motivación, la Sala advierte que este asunto, que según el
accionante debería ser regulado por el Consejo Nacional Electoral, escapa de su
competencia de reglamentación. En efecto, el demandante pretende que se expida
una norma que asigne a la organización electoral la función de verificar que
los argumentos que soportan la iniciativa de revocatoria se sustenten en hechos
probados que demuestren el incumplimiento del programa de gobierno.
De las leyes que regulan el
mecanismo de revocatoria del mandato no se deriva la facultad de la
Registraduría ni del Consejo Nacional Electoral de controlar la motivación de
la iniciativa. Adicionalmente, no puede perderse de vista que, conforme se ha
explicado en esta providencia, la potestad reglamentaria de la organización
electoral es eminentemente técnica, sin que la misma pueda extenderse a
aspectos materiales de los mecanismos de participación. En efecto, la exigencia
que extraña el accionante, consistente en la revisión de las razones planteadas
por quienes promueven la revocatoria del mandato por parte de la Registraduría,
es un asunto que sin duda supone la restricción sustantiva para ejercer este
derecho de participación política, mediante la configuración de una carga legal
a los promotores que sólo puede darse mediante ley estatutaria.
Así pues, la presunta omisión por
parte del Consejo Nacional Electoral que alega el accionante, solo podría
sostenerse si el juez constitucional avalara la afectación de la reserva de ley
estatutaria y el desconocimiento de la fuerza expansiva del principio
democrático, que en el caso se traduce en que sea el Legislador estatutario el
único competente para establecer condiciones sustantivas para el ejercicio de
la revocatoria del mandato.
75.  Tercero,
en relación con la omisión de reglamentar cómo se lleva a cabo el
procedimiento de verificación del incumplimiento de los topes de financiación,
el accionante afirma que el artículo 14 de la Ley 1757 de 2015 contiene un
mandato expreso para que el Consejo Nacional Electoral reglamente la materia.
Sobre el particular, la norma en comento indica lo siguiente:
“Artículo
14. Plazo para la verificación de apoyos ciudadanos a una propuesta de
mecanismos de participación ciudadana. La Registraduría del Estado
Civil deberá realizar la verificación de la que trata el artículo anterior en
un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días calendario. El Consejo Nacional
Electoral, dentro del término de seis meses contados a partir de la vigencia de
la presente ley, deberá expedir el acto administrativo que señale el
procedimiento que deba seguirse para la verificación de la autenticidad de los
apoyos.
Parágrafo.
En el proceso de verificación de apoyos solo se podrán adoptar técnicas de
muestreo en los distritos, municipios de categoría especial y categoría uno.”
(Negrillas fuera del texto)
Al analizar el texto de
la norma en cita, se advierte que ésta refiere a la verificación de la
autenticidad de los apoyos ciudadanos, y no al control de los topes de
financiación. En ese sentido, se evidencia que el accionante no demostró
que el Consejo Nacional Electoral tuviera la obligación constitucional o legal
de reglamentar el procedimiento de verificación de los topes de financiación y,
por lo tanto, la Sala Plena no advierte la vulneración de sus derechos fundamentales.
Adicionalmente, incluso
si en gracia de discusión se aceptase que se está ante un vacío legal sobre esa
materia, éste haría parte de las competencias propias del Legislador
estatutario, al tratarse de una materia que excede el carácter residual y
subordinado, que identifica la potestad reglamentaria de la organización
electoral. En efecto, la normativa que regule este asunto tendría que
determinar el procedimiento de verificación sobre las cuentas respectivas, así
como las consecuencias jurídicas derivadas de la violación de los topes. Por
ende, se trataría de una regulación electoral vinculada al derecho
sancionatorio, asunto que escapa a la potestad reglamentaria de la organización
electoral, de conformidad con los márgenes planteados en esta sentencia.
En el mismo sentido,
debe tenerse en cuenta que conforme al artículo 12 de la Ley 1757 de 2015, la
competencia del Consejo Nacional Electoral en materia de topes refiere a su
fijación, mas no a la verificación de los mismos. A esta regla se suma lo
previsto en el artículo 35 de la misma Ley, el cual insiste en que el Consejo
Nacional “fijará anualmente la suma máxima de dinero que se podrá destinar
al desarrollo de una campaña a favor, en contra o por la abstención de
mecanismos de participación ciudadana y la suma máxima de los aportes de cada
ciudadano u organización, de acuerdo con las reglas establecidas en el artículo
12 de esta ley. Asimismo podrá investigar las denuncias que sobre
incumplimiento de dichas normas se presenten.”
Acerca de este último
particular, la Corte consideró que la competencia adscrita al Consejo Nacional
Electoral para adelantar las mencionadas investigaciones era constitucional,
pues además de “encuadrarse en las atribuciones constitucionales del Consejo
Nacional Electoral para regular, inspeccionar, vigilar y controlar los procesos
electorales, encuentran apoyo en la necesidad de asegurar la igualdad
electoral, de proteger el pluralismo y evitar la corrupción.”[133]
Con todo, una norma de esta naturaleza no puede ser interpretada de manera tal que
confiera a la autoridad electoral la facultad para definir el procedimiento
derivado del incumplimiento de topes, pues ello sería tanto como afirmar que
cada vez que el Legislador confiere a una autoridad una competencia sancionatoria,
también la inviste de la facultad para regular el procedimiento aplicable, lo
cual es irrazonable y contrario al principio de legalidad.
76.  Adicionalmente,
debe señalarse que incluso ante la ausencia de regulación legal sobre el
procedimiento de verificación de los topes, dicha circunstancia carece de la
entidad jurídica suficiente para sustentar la vulneración de los derechos
fundamentales del accionante. En efecto, la jurisprudencia constitucional
determina que la vulneración de los derechos fundamentales, susceptible de
amparo constitucional, debe tener condición actual, sin que la hipótesis de una
amenaza futura sea suficiente para activar la protección constitucional de los
derechos concernidos.
Así, en un caso en que
mediante la acción de tutela se pretendía dar eficacia a unas observaciones
adoptadas en el ámbito internacional por el Comité de Derechos Humanos de
Naciones Unidas, la Corte consideró que ello era posible, bajo la condición de que
se acreditase que la vulneración alegada en su momento ante la instancia
supranacional conservase condición de actualidad. Al respecto, en la sentencia
SU-378 de 2014[134], la Sala
Plena estableció que “la acción de tutela resulta improcedente para dar
cumplimiento a los dictámenes, observaciones o medidas cautelares emitidas por
organismos internacionales no judiciales, a los cuales el Estado colombiano ha
reconocido competencia para vigilar el cumplimiento de las obligaciones
emanadas de un tratado internacional. || Sin embargo, ha indicado también que en
atención a los deberes de protección de derechos fundamentales que la
Constitución le asigna al juez constitucional, debe verificar si en la
situación subyacente que dio origen al pronunciamiento del organismo
internacional se presentan circunstancias que configuren una amenaza inminente
o vulneración actual de derechos fundamentales que imponga el deber de actuar
por parte del juez constitucional.”
Llevada esta regla al
caso analizado, no existe evidencia de que la falta de regulación sobre la
verificación de los topes haya llevado a la afectación concreta de los derechos
del actor. Esto debido a que el reclamo no parte de una comprobación fáctica,
sino de una suposición, consistente en que (i) las campañas promotoras de la
revocatoria se han excedido en los topes fijados por el Consejo Nacional
Electoral, asunto respecto del cual no existe una decisión; y (ii) que esa
violación de los topes ha incidido, no solo en la legalidad del proceso de
revocatoria, sino en los derechos del mandatario elegido, lo cual tampoco fue
probado, más allá de la elucubración acerca de que un mayor dinero invertido en
dichas campañas genera un mayor apoyo ciudadano, asunto respecto del cual no se
ofrece ningún sustento empírico, ni menos soporte probatorio.
De otro lado, también
debe resaltarse que, como se evidencia en los antecedentes del caso, los
procesos de revocatoria aún se encuentran en curso, lo que implica que nada se
opone a que el procedimiento para la verificación del cumplimiento de los topes
sea expedido y, de esta manera, sean auscultadas las cuentas respectivas y como
paso previo a la convocatoria del cuerpo electoral, si se cumpliese en este y
los demás requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico para el efecto.
77.  Con
fundamento en lo expuesto, el Consejo Nacional Electoral no incurrió en la
supuesta omisión identificada por el demandante, pues: (i) el actor no demostró,
ni tampoco concurre fundamentación constitucional suficiente para sostener que
el Consejo Nacional Electoral tenga la obligación legal de reglamentar la
notificación de la presentación e inscripción de iniciativas de revocatoria, y
sus argumentos tendientes a garantizar el derecho de defensa respecto de este
tipo de actuaciones desconocen que se trata de actos administrativos de trámite
contra los cuales no proceden recursos. Además, revisado el ordenamiento
jurídico aplicable, se llega a la conclusión de que la normativa extrañada por
el actor sí existe, solo que opera de manera diferente a como lo pretende el
accionante, sin que ello sea un motivo de reproche constitucional; (ii) las
previsiones dirigidas a garantizar el control de la motivación de las
iniciativas tendrían reserva de ley estatutaria, por lo que quedarían excluidas
de la circunscrita potestad reglamentaria del Consejo Nacional Electoral; y
(iii) el actor nunca demostró que el Consejo Nacional Electoral tuviera la
obligación legal o reglamentaria de regular el procedimiento de verificación de
los topes de financiación, asunto que por su naturaleza también puede
insertarse dentro de la reserva de ley.
78.  En
tercer lugar, a pesar de que las supuestas acciones y omisiones identificadas en
el escrito de tutela como violatorias de sus derechos fundamentales no se
configuraron, la Corte encuentra que, en este caso, las autoridades accionadas
desconocieron la Constitución (como lo alegó el demandante) en tanto que no
dieron aplicación directa a los derechos de defensa y a la información del
accionante y los electores, pues el primero no ha contado con una instancia
para controvertir las razones que sustentan las iniciativas, en la cual los
segundos puedan formar una opinión en relación con el presunto incumplimiento
del programa de gobierno y la insatisfacción general.
Es claro que al momento
en que se dio trámite a las iniciativas de revocatoria del mandato contra el
Alcalde Enrique Peñalosa Londoño, no existía en el ordenamiento jurídico una
norma de rango legal que estableciese la oportunidad de controvertir las
razones que sustentaban las iniciativas, ni tampoco un deber preciso de información
al electorado. No obstante, el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría
Nacional del Estado Civil omitieron tienen el deber constitucional de dar
eficacia a los derechos de información y de defensa en el trámite de los
procesos de revocatoria, que son normas de obligatorio cumplimiento.
En efecto, de la Constitución
Política se deduce que el ejercicio de la revocatoria del mandato debe estar
precedido del conocimiento suficiente para los ciudadanos y el mandatario local
de las razones que sustentan la iniciativa, y de instancias de defensa para el
elegido, quien tiene el derecho subjetivo de controvertir las razones
mencionadas, como paso previo al pronunciamiento popular. Así pues, las
accionadas deben dar aplicación a dos contenidos constitucionales de aplicación
inmediata: el derecho a la información y el derecho de defensa.
Por consiguiente, es
necesario proteger estas garantías conculcadas al Alcalde Mayor, a través de la
previsión de instancias en las que pueda controvertir las razones que sustentan
las iniciativas. De este modo se garantiza que el mandatario y los ciudadanos
conozcan las razones que motivan la solicitud de revocatoria y el primero las
controvierta.
Ahora bien,
debe resaltarse que, a futuro, estas instancias de conocimiento y controversia
de las razones que sustentan las iniciativas de revocatoria del mandato,
deberán llevarse a cabo con posterioridad a su inscripción y antes de que
inicie el proceso de recolección de apoyos. Con todo, teniendo en cuenta
que en este trámite las referidas etapas ya se surtieron, las audiencias se
realizarán, en todo caso, de manera previa a la convocatoria a votación.
Sin embargo, cabe
aclarar que las órdenes de protección que se adopten no implican que el proceso
administrativo se retrotraiga para el caso específico del Alcalde Peñalosa
Londoño, habida cuenta de la inexistencia de reglas normativas y
jurisprudenciales expresas que regulasen este asunto. Por consiguiente, las
autoridades accionadas deberán adelantar
audiencias, previas a la convocatoria a votación de la revocatoria del mandato,
en caso de que cumpla con las condiciones señaladas en la ley, en las que el
Alcalde Mayor pueda refutar las motivaciones de las iniciativas de revocatoria.
Las
mencionadas audiencias deberán llevarse a cabo de forma transparente, pública y
no podrán constituir un obstáculo para el ejercicio de los derechos políticos
de los ciudadanos, teniendo en cuenta que según el artículo 6º, parágrafo 1º,
de la Ley 1757 de 2015, condicionado por la sentencia C-150 de 2015, en ningún caso proceden trámite ni votaciones para la revocatoria
del mandato en el último año del período correspondiente.
79.  En cuarto lugar, al analizar
las omisiones alegadas por el accionante se evidencia que existe un vacío
normativo en relación con la valoración de la motivación que sustenta las
iniciativas de revocatoria del mandato. No obstante, la regulación de este
asunto supone la regulación del ejercicio del mecanismo de participación,
motivo por el cual corresponde al Congreso de la República regular la materia
mediante ley estatutaria.
La Sala Plena
evidencia que los electores están ante un alto grado de desprotección porque la
ausencia de regulación expresa sobre la motivación de las iniciativas puede
prestarse para que la revocatoria del mandato sea usada como instrumento para
desconocer la decisión popular que eligió al Alcalde o Gobernador, o como una
vía para reeditar el debate electoral concluido con la designación del
mandatario local. Por ende, la revocatoria del mandato debe estar fundada en la
exposición de razones objetivas que den cuenta del incumplimiento del plan del
gobierno o la acreditación de la insatisfacción general de la ciudadanía. Para
ello, debe estarse ante la presencia de hechos igualmente objetivos y expresos,
que sustenten las causales de revocatoria y que sean debidamente conocidos
tanto por los ciudadanos como por el mandatario elegido.
En
consecuencia, la Corte exhortará al Congreso de la República para que adopte
las normas estatutarias que, en el marco de la revocatoria del mandato,
instauren mecanismos que garanticen los derechos fundamentales en tensión y, en
especial, los derechos de información y defensa, en los términos antes
señalados.
Mientras
tanto, estas instancias deberán garantizarse a través de audiencias públicas
temáticas, transparentes y objetivas, en las que la ciudadanía pueda conocer
las razones específicas que motivan la revocatoria, y el mandatario exprese los
argumentos que las desvirtuarían, de ser el caso.
Conclusiones
y decisión a adoptar
80.  Del análisis del caso
planteado, se derivan las siguientes conclusiones:
(i)
La jurisprudencia constitucional ha destacado la improcedencia general
de la acción de tutela respecto de los actos de trámite, salvo cuando aquellos
tengan la potencialidad de definir una situación sustancial y sea evidente la
vulneración de derechos fundamentales derivada del carácter irrazonable de la
actuación.
(ii)
La acción de cumplimiento es un mecanismo judicial mediante el cual se
pretende obtener cumplimiento a mandatos expresos contenidos en normas con
fuerza material de ley o actos administrativos. Dicho en otros términos:
pretende exigir el cumplimiento de un deber jurídico omitido por la autoridad
competente para el efecto. Se trata de una acción subsidiaria respecto de la
acción de la tutela, cuando lo que se busca es la protección directa de
derechos constitucionales fundamentales que pueden verse vulnerados o
amenazados por la omisión de una autoridad.
(iii)
Los mecanismos de
participación deben ser regulados mediante ley estatutaria, la cual deberá
prever todos aquellos aspectos permanentes para su ejercicio. Esto incluye
asuntos que podrían ser considerados potestades menores o aspectos que tienen
efectos determinantes en la dinámica electoral. Correlativamente, aquellos
aspectos sustanciales recaen en la órbita de regulación del Legislador estatutario.
(iv)
La revocatoria del mandato es un mecanismo de participación que comporta
un juicio político, en el que un número determinado de ciudadanos vota para dar
por terminado el mandato de un gobernante, antes de que finalice su periodo
institucional. Por ende, está estrechamente vinculado al instituto del voto
programático, puesto que es a partir de la verificación del incumplimiento del
programa de gobierno que se logra un criterio objetivo que otorgue sustento al
descontento de la ciudadanía con la actuación del mandatario. De esta misma
forma, la revocatoria del mandato no puede comprenderse como una reedición del
acto electoral, sino como un mecanismo de control ciudadano al elegido,
precedido del incumplimiento del programa del gobierno y, de una manera más
general, de las funciones que la Constitución y la ley confieren a alcaldes y
gobernadores.
La revocatoria del
mandato es un derecho político que se configura a través de un procedimiento
complejo, en el cual se pueden distinguir cinco etapas: la primera, de
inscripción y registro ante la Registraduría Nacional del Estado Civil. La segunda,
relativa a las gestiones ciudadanas para conseguir el apoyo requerido. La tercera,
concerniente a la verificación que hace la Registraduría del proceso ciudadano,
y a la planificación de los comicios, de reunirse los requisitos establecidos
para ello. La cuarta, que comprende la consulta popular para decidir si
se revoca el mandato del alcalde o gobernador. Finalmente, la quinta,
relativa a la elección de un reemplazo, en caso de que la ciudadanía vote para
revocar al respectivo mandatario local o territorial.
(v)
Para cuestionar la legalidad de las actuaciones llevadas a cabo en el
trámite de revocatoria del mandato, se debe demandar en ejercicio del medio de
control de nulidad electoral el acto definitivo, esto es, la elección de
revocar o no el mandato del alcalde o gobernador. En esa instancia se podrá
cuestionar la validez de los actos administrativos de trámite, previos al acto
definitivo demandado, a menos que hubiese un perjuicio irremediable o en medio
sea ineficaz.
(vi)
Las autoridades electorales tienen a su
cargo ciertas competencias de reglamentación residuales y subordinadas, de
acuerdo con la ley y con el reglamento, en relación con aquellos aspectos meramente
técnicos y operativos cuyo desarrollo es indispensable para el cabal
cumplimiento de las responsabilidades que la Constitución les atribuye. En ese
sentido, la definición sobre la validez en el ejercicio de la potestad
reglamentaria reconocida a las autoridades electorales depende tanto de la
circunscripción material a dichos aspectos técnicos y operativos, como de la
vigencia de la reserva de ley estatutaria, tratándose de materias sustantivas
de los mecanismos de participación de tutela, entre ellos la revocatoria del
mandato.
(vii)   En este caso la acción de
tutela resulta procedente para cuestionar los actos administrativos proferidos
por la Registraduría, pues a pesar de que estos versan sobre aspectos de
trámite, pueden tener incidencia sustancial en la validez del proceso de
revocatoria, lo cual también tendría efectos, tanto en el mandato democrático
del elegido, como en la eficacia del derecho a acceder y permanecer en los
cargos públicos del mandatario local.
(viii)  La acción de cumplimiento es improcedente para analizar la omisión del Consejo Nacional
Electoral, porque dos de
los asuntos que según el demandante deberían ser reglamentados por la autoridad
accionada no se derivan de un mandato expreso contenido en una norma con fuerza
material de ley o de un acto administrativo. Además, a pesar de que el
accionante considera que existe un mandato expreso para que el Consejo Nacional
Electoral regule el trámite de verificación de los topes de financiación, éste
alegó que la omisión censurada vulnera sus derechos fundamentales, de manera
que la tutela desplaza la procedencia de la acción de cumplimiento.
(ix)
El Consejo Nacional Electoral no incurrió en las supuestas omisiones
identificadas por el demandante, porque:
-
La reglamentación dirigida a garantizar el control de la motivación de
las iniciativas tendría reserva de ley estatutaria, en la medida en que
comporta una limitación de carácter sustancial a la viabilidad de la revocatoria
del mandato, de manera que se inserta dentro de la reserva de ley estatutaria.
-
La autoridad electoral no tiene la obligación constitucional o legal de
reglamentar la notificación de los actos administrativos de trámite, y el asunto
fue efectivamente regulado por la Ley 1757 de 2015, por tratarse de una materia
cobijada por la mencionada reserva.
-
El Consejo Nacional Electoral no tiene
competencia para regular el procedimiento para llevar a cabo la
verificación de los topes de financiación. Se evidenció
que la competencia de las autoridades electorales se concentra exclusivamente
en la definición de dichos topes y en la facultad para iniciar investigaciones
sobre su posible desconocimiento, mas no en la definición del procedimiento
aplicable para el efecto.
(x)
Además, no se evidencia que de la
presunta falta de regulación se derive la violación de los derechos
fundamentales del actor. De una parte, en lo que respecta a la notificación de
la inscripción de las solicitudes de revocatoria, se demostró que el vacío
alegado es inexistente, debido a que concurren legislación y normas
reglamentarias que establecen el procedimiento de comunicación de las
actuaciones mencionadas. De otra parte, en cuanto a la supuesta omisión de
regulación sobre la verificación de la motivación de las iniciativas y la
fijación de procedimientos para los mecanismos de participación, se demostró
que se trata de asuntos que escapan a la potestad reglamentaria de las
autoridades electorales.
(xi)
La revocatoria del mandato no
puede convertirse en un instrumento para desconocer la decisión popular que
eligió al Alcalde o Gobernador, ni menos en una vía para reeditar el debate
electoral concluido con la designación del mandatario local. Por ende, la
revocatoria del mandato debe estar fundada en la exposición de razones
objetivas que den cuenta del incumplimiento del plan del gobierno o la
acreditación de la insatisfacción general de la ciudadanía. Para ello, debe
estarse ante la presencia de hechos igualmente objetivos y expresos, que sustenten
las causales de revocatoria y que sean debidamente conocidos tanto por los
ciudadanos como por el mandatario elegido.
(xii)
Este mecanismo de participación
supone la ponderación de dos contenidos constitucionales en tensión. De un
lado, el principio democrático representado en el mandato conferido al elegido
y, de otro, el derecho al voto libre de la ciudadanía, que exige un nivel
previo y adecuado de información. Por ende, el ejercicio de la revocatoria del
mandato debe estar precedido tanto del conocimiento suficiente para los
ciudadanos y el mandatario local de las razones que sustentan la iniciativa,
como de la existencia de instancias de defensa para el elegido, quien tiene el
derecho subjetivo de controvertir las razones mencionadas. Esto como paso previo
al pronunciamiento popular.
(xiii)     Al momento
en que se dio trámite a las iniciativas de revocatoria del mandato contra el
Alcalde Peñalosa Londoño, no existía en el ordenamiento jurídico una norma de
rango legal que estableciese la instancia de controversia de las razones que
sustentaban las iniciativas, ni tampoco un deber preciso de información al
electorado. Sin embargo, el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría
Nacional del Estado Civil omitieron su deber constitucional de dar eficacia a
los derechos de información y de defensa en el trámite de los procesos de
revocatoria. Por ende, es necesario proteger estas garantías conculcadas al
Alcalde Mayor, a través de la previsión de instancias para que pueda
controvertir las razones que sustentan las iniciativas, las cuales deberán
llevarse a cabo de manera previa a la convocatoria a votación.
(xiv)     A futuro,
estas instancias de conocimiento y controversia de las razones que sustentan
las iniciativas de revocatoria del mandato, deberán llevarse a cabo con posterioridad
a su inscripción y antes de que inicie el proceso de recolección de apoyos.
(xv)
Corresponde al Congreso de la República,
a través de ley estatutaria instaurar mecanismos que garanticen los derechos
fundamentales en tensión en el trámite de revocatoria del mandato y, en
especial, los derechos de información y defensa.
Por lo tanto, la Sala
Plena concluye que el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional
del Estado Civil omitieron su deber constitucional de dar eficacia y
exigibilidad a los derechos de información y de defensa en el trámite de los
procesos de revocatoria. Por ende, es necesario proteger estas garantías
conculcadas al Alcalde Mayor, a través de la previsión de instancias para que
pueda controvertir las razones que sustentan las iniciativas.
En consecuencia, esta
Corporación revocará la decisión del juez de segunda instancia que
confirmó la decisión del a quo, mediante la cual se declaró
improcedente la tutela y, en su lugar, concederá el amparo. Además, exhortará
al Congreso para que adopte las disposiciones estatutarias que aseguren la
eficacia de los derechos fundamentales de defensa y de información, en el marco
del mencionado mecanismo de participación ciudadana.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR la decisión adoptada por la Sala de Casación Penal de la
Corte Suprema de Justicia, el 31 de julio de 2017, que confirmó la sentencia
del 7 de junio de 2017, mediante la cual la Sala Penal del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Bogotá declaró improcedente la acción de tutela. En su lugar, CONCEDER el
amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa del actor.
SEGUNDO. En consecuencia,
ORDENAR a la
Registraduría Nacional del Estado Civil y al Consejo Nacional Electoral, que adelanten audiencias, previas
a la convocatoria a votación de la revocatoria del mandato, en las que el
Alcalde Mayor de Bogotá pueda refutar las motivaciones de las iniciativas de
revocatoria.
TERCERO.
EXHORTAR al
Congreso de la República para que adopte las disposiciones estatutarias que
aseguren la eficacia de los derechos fundamentales en tensión y, en particular,
de defensa y de información, en el marco del mencionado mecanismo de
participación ciudadana.
CUARTO. Por Secretaría General líbrense las comunicaciones de que
trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Presidente
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
Ausente con permiso
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con
impedimento aceptado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1]La Sala de Selección Número Nueve de la Corte Constitucional fue
integrada por los Magistrados José Fernando Reyes Cuartas y Alejandro Linares
Cantillo. El Magistrado Alejandro Linares Cantillo manifestó su impedimento
para decidir sobre la selección del expediente de la referencia, porque el
apoderado del accionante (Humberto Antonio Sierra Porto), fue designado como
jurado de su tesis doctoral, motivo por el cual consideró que estaba incurso en
la causal prevista en el numeral 5º del artículo 56 del Código de Procedimiento
Penal. El Magistrado José Fernando Reyes Cuartas encontró fundada la causal de
impedimento alegada, y decidió seleccionar el expediente de la referencia.
[2]Folios 1-26 Cuaderno 1.
[3]Particularmente, señala que se deben
regular las temáticas que tienen que ver con: i) la competencia
para la verificación de los requisitos constitucionales y legales, entre los
que se encuentra la constatación de los «topes individuales y generales de
financiamiento» de las campañas; y ii) los términos, procedimientos
y recursos que deben establecerse en favor de las partes para cuestionar las
conclusiones de las autoridades electorales.
[4] Enrique Peñalosa Londoño se posesionó como Alcalde Mayor de Bogotá
el 1º de enero de 2016.
[5] Folio 30 Cuaderno 1.
[6] Folio 31 Cuaderno 1.
[7] Folio 32 Cuaderno 1.
[8] Mediante comunicación enviada el 18
de enero de 2017, la Registraduría Nacional del Estado Civil informó al
accionante que mediante Resoluciones 0023, 0024 y 0025 del 12 de enero de 2017
se llevó a cabo la inscripción y reconocimiento de las iniciativas de revocatoria
del mandato: (i) "Revocatoria al Alcalde Mayor de Bogotá", promovida
por Fredy Leonardo Puentes Díaz; (ii) "Unidos revocamos el mandato del
Alcalde Mayor de Bogotá", cuyo vocero es Gustavo Merchán Franco; y (iii)
"Por una Bogotá mejor sin Peñalosa", promovida por César Augusto
González García (Folio 29 Cuaderno 1).
[9] Folio 5 Cuaderno 1.
[10]A folios 33-42, 43-52, y 53-62 del Cuaderno 1 se encuentran los escritos
radicados el 31 de enero de 2017, mediante los cuales el señor Enrique Peñalosa
Londoño presentó recursos de reposición y en subsidio de apelación contra las
tres resoluciones mediante las cuales los registradores distritales
inscribieron las iniciativas de revocatoria del mandato.
[11]A folios 63-80 del Cuaderno 1 se encuentran los oficios del 21 de
febrero de 2017, mediante los cuales los Registradores Distritales del Estado
Civil Jaime Eduardo Suárez Bayona y Andrés Forero Linares, declararon
improcedentes los recursos de reposición y en subsidio de apelación presentados
por el accionante contra las tres resoluciones mediante las cuales los
registradores distritales inscribieron las iniciativas de revocatoria del
mandato.
[12] Folios 84-85, Cuaderno 1.
[13] La contestación de la Registraduría Nacional del Servicio Civil se
encuentra a folios 122-127 del Cuaderno 1.
[14] La contestación de los Registradires Distritales del Servicio Civil
se encuentra a folios 132-147 del Cuaderno 1.
[15] La contestación del Consejo Nacional Electoral se encuentra a
folios 301-309 del Cuaderno 1.
[16] La recomendación emitida por el Presidente de la Comisión
Nacional de Control y Asuntos Electorales del Ministerio Público fue aportada
por el Concejal Hollman Morris y obra a Folios 244-245 del Cuaderno 1.
[17] La contestación del vocero de la iniciativa “Unidos revoquemos el
mandato del Alcalde Mayor de Bogotá”, se encuentra a folios 12-23 del Cuaderno 2.
[18] La contestación del vocero de la iniciativa “Revocatoria al Alcalde
Mayor de Bogotá”, se encuentra a folios 24-64 del Cuaderno 2.
[19] La contestación del vocero de la iniciativa “Por una Bogotá mejor
sin Peñalosa”, se encuentra a folios 65-159 del Cuaderno 2.
[20] La contestación del Concejo de Bogotá se encuentra a folios 175-176
del Cuaderno 1.
[21] La contestación del concejal por el Grupo Significativo de
Ciudadanos LIBRES se encuentra a folios 128-131 del Cuaderno 1.
[22] La contestación del Partido Político MIRA se encuentra a folios
168-169 del Cuaderno 1 y 2-3 del Cuaderno 2.
[23] La contestación del Partido Político Cambio Radical se encuentra a
folios 170-174 del Cuaderno 1.
[24] La contestación del Partido Político Polo Democrático Alternativo
se encuentra a folios 180-185 del Cuaderno 1.
[25] Folio 181, Cuaderno 1.
[26] La contestación del Concejal Hollman Morris se encuentra a folios
186-268 del Cuaderno 1.
[27] La contestación del Partido Político Opción Ciudadana se encuentra
a folios 177-179 del Cuaderno 1 y a folios 4-11 del Cuaderno 2.
[28] La contestación del Partido Liberal Colombiano se encuentra a
folios 227-269 del Cuaderno 2.
[29] La intervención del accionante se encuentra a folios 270-276 del
Cuaderno 2.
[30] Radicado No. 11001-03-28-000-2013-00036-00.
[31] La intervención del ciudadano Calderón Perilla se encuentra a
folios 1-9 del Cuaderno 3.
[32] La intervención de ProBogotá se encuentra a folios 17-24 del
Cuaderno 3.
[33] La intervención del Comité Intergremial Región Capital se encuentra
a folios 25-36 del Cuaderno 3.
[34] La intervención de la Fundación Azul Bogotá se encuentra a folios
37-71 del Cuaderno 3.
[35] La intervención de CAMACOL se encuentra a folios 72-79 del Cuaderno
3.
[36] La intervención del ciudadano Marcos Javier Carvajal Gómez
se encuentra a folios 88-93 del Cuaderno 3.
[37] La intervención de la Cámara de Comercio de Bogotá se encuentra a
folios 94-98 del Cuaderno 3.
[38] La intervención de la ANDI se encuentra a folio 99 del Cuaderno 3.
[39] Folios 277-327, Cuaderno 2.
[40] Folios 12-56, Cuaderno 4.
[41] Folios 25-26, Cuaderno 4.
[42] Folios 57-80, Cuaderno 4.
[43] Folios 3-8, Cuaderno 5.
[44] Folios 13-18, Cuaderno 5.
[45] Folios 33-102, Cuaderno 4.
[46]La intervención de los ciudadanos Onofre García y Badillo Rodríguez,
quienes señalaron que obraban como “miembros del grupo de investigación
social en derechos humanos OBJECIÓN”, se encuentra a Folios
82-85 del Cuaderno de Revisión.
[47]La intervención de las ciudadanas Johanna González Rodríguez
y María Ana Victoria Velásquez, se encuentra a Folios 87-92
del Cuaderno de Revisión.
[48]La intervención de los ciudadanos los ciudadanos Dory
Esperanza Carrillo Hernández y otros, se encuentra a Folios
110-114 del Cuaderno de Revisión.
[49]La intervención de los ciudadanos Justo Eliseo Páez Albarrán
y otros se encuentra a Folios 115-118 del Cuaderno de Revisión.
[50]La intervención de la ciudadana Sandra Milena Álvarez se
encuentra a Folios 146-153 del Cuaderno de Revisión.
[51]La intervención suscrita por el apoderado Óscar Dueñas se
encuentra a Folios 157-161 del Cuaderno de Revisión.
[52] La intervención suscrita por Juan José Santacruz Rodríguez, un
nuevo apoderado, quien presenta el poder para actuar, se encuentra a Folios 256-261 del Cuaderno de Revisión.
[53] La intervención del vocero de la iniciativa “Unidos
revoquemos el mandato del Alcalde Mayor de Bogotá” se encuentra a Folios 13-18 del Cuaderno de Revisión.
[54] Folio 165, Cuaderno de Revisión.
[55] Folios 167-211, Cuaderno de Revisión.
[56] Folios 283-299, Cuaderno de Revisión.
[57] Folios 333-335, Cuaderno de Revisión.
[58] Folios 338-358, Cuaderno de Revisión.
[59]En particular en lo que tiene que ver con: (i) la notificación de
los actos previos al reconocimiento de los Comités Promotores de las
revocatorias de mandato, (ii) la constatación material del cumplimiento de las
exigencias legales a las iniciativas de revocatoria por parte de las
Registradurías, y (iii) el procedimiento de verificación de los topes de
financiación por parte de los Comités que impulsan estas iniciativas.
[60] Ver sentencias T-430 de 1993 (M.P.
Hernando Herrera Vergara) y T-662 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero)
[61] Sentencia T-026 de 2005 (M.P Humberto Antonio Sierra Porto).
[62] En sentencia T-313 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño, se
estableció: “En efecto, la Constitución y la ley
estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que
tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos
constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del
Estado previstos en el artículo 2 Superior. Por tanto, una comprensión ampliada
de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el
contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a
las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de
protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las
jurisdicciones.”
[63] Sentencia T-705 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[64] Ver sentencias T-441 de 1993, M.P. José Gregorio
Hernández Galindo y T-594 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[65] M.P.
Rodrigo Escobar Gil. Esta decisión fue reiterada por la sentencia T-892A de
2006.
[66] Sentencia T-896 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[67]En particular en lo que tiene que ver con: (i) la notificación de
los actos previos al reconocimiento de los Comités Promotores de las
revocatorias de mandato, (ii) la constatación material del cumplimiento de las
exigencias legales a las iniciativas de revocatoria por parte de las
Registradurías, y (iii) el procedimiento de verificación de los topes de
financiación por parte de los Comités que impulsan estas iniciativas.
[68] Sentencia SU-617 de 2013. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[69] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[70] M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[71] Auto 172A de 2004; M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[72] Sentencia SU-617 de 2013; M.P. Nilson Pinilla Pinilla, reiterada en
sentencia T-030 de 2015 Martha Victoria Sáchica Méndez.
[73] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[74] M.P. Diana Fajardo Rivera.
[75] Sentencia T-066 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[76] Sentencia C-176-17, M.P. Alberto Rojas Ríos.
[77] Magistrados Ponentes Antonio
Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara.
[78] “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la
Constitución Política”.
[79] Consejo de Estado Sección Quinta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo. Sentencia del 12 de mayo de 2016. C.P. Alberto
Yepes Barreiro. Radicación número: 25000-23-41-000-2016-00207-01(ACU).
[80] M.M.P.P. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara.
[81] Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo y
Alejandro Martínez Caballero.
[82] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[83] Consejo de Estado, Sección Quinta,
sentencia del 3 de junio de 2004. C.P. Darío Quiñones Pinilla. No. Radicación:
44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU). Esta sentencia fue reiterada
recientemente en la sentencia del 27 de marzo de 2014. Consejo de Estado,
Sección Quinta, C.P. Alberto Yepes Barreiro. No. Radicación:
08001-23-31-000-2013-00003-01(ACU).
[84] En este sentido se pronunció la Corte Constitucional en sentencia
C-198 de 1998.
[85] Consejo de Estado, Sección Quinta,
sentencia del 10 de febrero de 2006. C.P. Darío Quiñones Pinilla. No.
Radicación: 25000-23-27-000-2005-00114-01(ACU).
[86] Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 8 de septiembre de
2006. C.P. Filemón Jiménez Ochoa. No. Radicación:
27001-23-31-000-2005-00610-01.
[87] Ver las sentencias T-610/97, MP: José Gregorio Hernández Galindo;
C-193/98, MP: Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara, C-158/98,
MP: Vladimiro Naranjo Mesa.
[88]ARTÍCULO 14. PLAZO PARA LA
VERIFICACIÓN DE APOYOS CIUDADANOS A UNA PROPUESTA DE MECANISMOS DE
PARTICIPACIÓN CIUDADANA. “La
Registraduría del Estado Civil deberá realizar la verificación de la que trata
el artículo anterior en un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días
calendario. El Consejo Nacional Electoral, dentro del término de seis meses
contados a partir de la vigencia de la presente ley, deberá expedir el acto
administrativo que señale el procedimiento que deba seguirse para la
verificación de la autenticidad de los apoyos.
PARÁGRAFO. En el proceso de verificación de apoyos solo se
podrán adoptar técnicas de muestreo en los distritos, municipios de categoría
especial y categoría uno.”
[89] Este apartado tiene fundamento en las
consideraciones de la sentencia T-066 de 2015 (M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado), las cuales se complementaron y actualizaron con la Ley 1757 de 2015.
[90] Picado, Sonia. 2007. Derechos Políticos como Derechos Humanos.
En Tratado de derecho electoral comparado de América Latina  —
2ª ed. — México : FCE, Instituto Interamericano de Derechos Humanos,
Universidad de Heidelberg, International IDEA, Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, Instituto Federal Electoral, 2007. Pág. 48.
[91] Dahl, Robert. 1972. Poliarchy: Participation and Opposition.
Yale University Press.
[92] Collier, David y Steven Levitsky. 1997. “Democracy with Adjectives:
Conceptual Innovation in Comparative Research”. En World Politics 49:3
pp. 430-451.
[93] Ver Brunell, Thomas. 2008. Redistricting and Representation: Why
Competitive Elections are Bad for America. Routledge.
[94] Corte Constitucional, sentencia T-358 de
2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[95] Ibídem.
[96] Corte Constitucional, sentencia C-041 de 2004. M.P. Clara Inés Vargas
Hernández.
[97] En cuanto a los significados, condiciones y
“mínimos” de la democracia, se consultó: Del Águila, Rafael. 2009. Manual de
Ciencia Política. Sexta Edición. Editorial Trotta.
[98] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[99] M.P. Jaime Sanín Greiffenstein.
[100] M.P. Jaime Araújo Rentería.
[101] M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[102] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[103] La sentencia citada hace la siguiente nota: “Al respecto, ver entre
otras, las Sentencias C-089 de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz,  C-1338 de
2000 M.P: Cristina Pardo Schlesinger (E) y  C-393 de 2002 M.P. Jaime Araujo
Rentería A.V. M. Manuel José Cepeda Espinosa.”
[104] Sobre el particular, se pueden consultar las sentencias C-180 de
1994 (M.P. Hernando Herrera Vergara), y C- 1338 de 2000 (M.P. Cristina Pardo
Schlesinger).
[105] Sentencia C-180 de 1994 (M.P. Hernando Herrera Vergara).
[106] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[107] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[108]“Por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación
ciudadana.”
[109]“Por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y
protección del derecho a la participación democrática.”
[110]M.P. Hernando Herrera Vergara.
[111] Corte Constitucional. Sentencia
C-180 de 1994.
[112] Consejo de Estado, Sección Quinta
de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 24 de abril de 2014. C.P. Alberto
Yepes Barreiro. Radicación: 11001-03-28-000-2013-00036-00.
[113] Sentencia C-011 de 1994, M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[114] Sobre esta sistematización se hace uso de lo expuesto en la
sentencia C-150 de 2015, M.P. Mauricio González Cuervo.
[115] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Quinta. Auto de 9 de julio de 2013. C.P. Jeannette
Bermúdez Bermúdez. Expediente 110010328000201300027-00. Reiterado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta; C.P. Alberto Yepes Barreiro. Auto de rechazo del 23
de octubre de 2015. Expediente 11001-03-28-000-2015-00027-00.
[116] “Nulidad electoral. Cualquier
persona podrá pedir la nulidad de los actos de elección por voto popular o por
cuerpos electorales, así como de los actos de nombramiento que expidan las
entidades y autoridades públicas de todo orden. Igualmente podrá pedir la
nulidad de los actos de llamamiento para proveer vacantes en las corporaciones
públicas.
En
elecciones por voto popular, las decisiones adoptadas por las autoridades
electorales que resuelvan sobre reclamaciones o irregularidades respecto de la
votación o de los escrutinios, deberán demandarse junto con el acto que declara
la elección. El demandante deberá precisar en qué etapas o registros electorales
se presentan las irregularidades o vicios que inciden en el acto de elección.
En todo
caso, las decisiones de naturaleza electoral no serán susceptibles de ser
controvertidas mediante la utilización de los mecanismos para proteger los
derechos e intereses colectivos regulados en la Ley 472 de 1998.”
[117] Consejo Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo Sección Quinta. C.P. Filemón Jiménez Ochoa. Sentencia del 22 de
octubre de 2009. Expediente 11001-03-28-000-2008-00026-00;
11001-03-28-000-2008- 00027-00.
[118] Sentencia T-887 de 2005; M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[119] Sentencia T-1337 de 2001; M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, reiterada en
la sentencia T-516 de 2014; M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[120]Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de unificación
del 7 de junio de 2016; C.P. Alberto Yepes Barreiro. Radicado No.
11001-03-28-000-2015-00051-00.
[121] Corte Constitucional, sentencia T 263
de 2010. M.P. Juan Carlos Henao
[122] Corte Constitucional, sentencia T-627 de 2012. M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto.
[123] Íbid.
[124] Magistrado Ponente: Jaime Sanín Greiffenstein. El contenido de la
decisión mencionada ha sido reiterado en sentencias T-345 de 1996 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y C-731 de 2005 M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto, C-242 de 2010 M.P. Mauricio González Cuervo, entre otras.
[125] Sobre el particular, se puede consultar la sentencia C-640 de 2002,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[126] Sentencia T-746 de 2005; M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Aquella
decisión es reiterada en la sentencia C-1189 de 2005; M.P. Huberto Antonio
Sierra Porto.
[127] Sentencia C-617 de 1996 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo),
reiterada en la sentencia C-025 de 2009 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[128] M.P. Rodrigo
Escobar Gil, Manuel José Cepeda Espinosa y Alfredo Beltrán Sierra.
[129] Sentencia C-307 de 2004.
[130] M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[131] M.P. Mauricio González Cuervo.
[132] M.P. Rodrigo
Escobar Gil, Manuel José Cepeda Espinosa y Alfredo Beltrán Sierra.
[133] Sentencia C-150 de 2015, M.P. Mauricio González Cuervo.
[134] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.