T-098-04
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-098/04
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional pago de acreencias
laborales
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional para ordenar
reconocimiento de cesantías parciales
CESANTIAS PARCIALES-Reconocimiento no sujeto a disponibilidad
presupuestal
DERECHO DE PETICION EN CESANTIAS PARCIALES-Respuesta sobre reconocimiento no sujeto a
disponibilidad presupuestal
DERECHO DE PETICION-Pronta resolución sobre reconocimiento de
cesantías parciales/DERECHO DE PETICION EN CESANTIAS PARCIALES-No
resolución no puede justificarse en falta de disponibilidad presupuestal
El accionante tenía derecho, con base en el artículo
23 de la Constitución, a que la Administración Judicial les resolviera sin
demora, es decir, dentro de los términos legales, si tenía o no derecho al pago
de sus cesantías parciales. La disponibilidad presupuestal vigente necesaria
para pagarle de modo inmediato la prestación solicitada, es otro tema. Por lo
tanto, la administración debió dar respuesta efectiva al peticionario, y no
evadir su obligación, justificada en una falta de disponibilidad presupuestal,
situación esta que es ajena al derecho mismo del peticionario.
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia:
expediente T-783745
Acción de tutela instaurada por Pedro Luis
Jiménez Machado contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la
Administración Judicial de Antioquia.
Magistrado Ponente:
Dr.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá D. C., nueve (9) de febrero de dos mil cuatro
(2004).
La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente
las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política
y en el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de los fallos
proferidos por la Sala Penal del Tribunal Superior de Medellín y por la Sala de
Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en el trámite de la acción de
tutela instaurada por Pedro Luis  Jiménez Machado contra el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público y la Administración Judicial de Antioquia.
I.
ANTECEDENTES.
El señor Pedro Luis Jiménez Machado
instauró acción de tutela contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y
la Administración Judicial Seccional Antioquia, por considerar que los entes
demandados han vulnerado sus derechos fundamentales de petición e igualdad,
conforme a los siguientes hechos:
Señala que como funcionario perteneciente al antiguo
régimen prestacional, solicitó a la Dirección Seccional de la Rama Judicial en
Antioquia el día 8 de enero de 2003, el reconocimiento de cesantías parciales,
por la suma de $21.159.800 pesos, para realizar remodelaciones a su vivienda.
Indica adicionalmente que según información telefónica el número de radicación
de su petición correspondió al No. 3000.
Ocho días después, mediante comunicación telefónica
sostenida con la Oficina de Asuntos Laborales de la Dirección Seccional de la
Rama Judicial en Antioquia, el actor fue informado de la no disponibilidad de
presupuesto en ese rubro, y que los recursos con que se contaba, sólo
permitieron cancelar todas las peticiones radicadas hasta el No. 2960.
Así, hasta la fecha de interposición de la presente
tutela, mayo 20 de 2003, no se había obtenido una respuesta formal a la
petición en cuestión, desconociéndose si el peticionario tiene o no derecho a
lo reclamado.
Finalmente, haciendo referencia de numerosas
sentencias proferidas por la Corte Constitucional en relación con casos
similares al suyo, considera igualmente el accionante, que su derecho
fundamental a la igualdad ha sido violado. Explica que respecto de aquellos
funcionarios de la rama judicial que se acogieron al nuevo régimen de sueldos,
sus cesantías les vienen siendo liquidadas y depositadas en los respectivos
fondos administradores de cesantías, de tal manera que cuando ellos las requieren,
éstas les son pagadas prontamente. Pero esta situación no se presenta igual
respecto de los trabajadores pertenecientes al antiguo régimen salarial, en el
cual el administrador de las cesantías es el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público quien se tarda meses y hasta años para pagarlas.
En vista de los anteriores hechos, el accionante
solicita la protección de los derechos fundamentales de petición e igualdad y
pide se ordene al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la
Administración Judicial Seccional Antioquia el pago indexado de las cesantías
solicitadas.
II. RESPUESTA DE LA ENTIDAD ACCIONADA.
La Directora Ejecutiva de la Dirección Seccional de la
Rama Judicial en Antioquia, en escrito de fecha 30 de mayo de 2003 dirigido a
la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, dió respuesta a la presente
tutela en los siguientes términos:
“El señor PEDRO LUIS JIMÉNEZ MACHADO, presentó el 9 de
enero de 2003 una solicitud de cesantía parcial régimen 51 de 1993, solicitud
con radicado 3000 correspondiéndole el turno 41.
“La Dirección Seccional de la Rama Judicial, no puede
expedir resolución de reconocimiento de la CP 3000, por cuanto en la Ley de
Presupuesto 780 del 18 de diciembre de 2002, por medio de la cual se asignó el
presupuesto para la vigencia fiscal 2003, no hay distribución alguna con cargo
al rubro de cesantías parciales del régimen 51 de 1993.
“Es importante resaltar que la Ley orgánica del
Presupuesto General de la Nación, Ley 38 de 1989, establece en su artículo 86
‘Ninguna autoridad podrá contraer obligaciones imputables al presupuesto de
gastos sobre apropiaciones inexistentes o en exceso del saldo disponible, con
anticipación a la apertura del crédito adicional correspondiente y quienes lo
hicieren responderán personalmente de las obligaciones que se contraigan.’
“Así mismo, el capítulo 3 de la Ley de Presupuesto de
la Nación, establece que ‘Todos los actos administrativos que expida cualquier
autoridad competente, que afecten el presupuesto respectivo, tendrán que contar
con el certificado de disponibilidad presupuestal, en los términos de la Ley
Orgánica del Presupuesto y sus reglamentos.’
“En consecuencia ninguna autoridad podrá contraer
obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible
o sin autorización previa del CONFIS o por quien este delegue, para comprometer
vigencias futuras y la adquisición de los compromisos con cargo a los recursos
del crédito autorizado.
“A la fecha están pendientes de disponibilidad
presupuestal desde la CP 290 hasta la CP 3025 por valor de $ 534.564.572.00,
una vez el Ministerio de Hacienda y Crédito Público asigne partida presupuestal
para la vigencia fiscal 2003, la Dirección Seccional expedirá la resolución de
reconocimiento y pago de las solicitudes incluida la del señor JIMÉNEZ MACHADO
en estricto orden de presentación de las solicitudes de conformidad con el
artículo 49 del decreto 1045 de 1978.
“La Dirección Seccional no ha recibido giro alguno en
lo que va corrido del año para el pago de estas solicitudes, por cuanto a la
fecha no existe apropiación presupuestal para la vigencia fiscal 2003, para
cubrir el pago de las cesantías parciales del Régimen 51 de 1993.”
Por su parte, el doctor Alberto Carrasquilla Barrera,
en su condición de Ministro de Hacienda y Crédito Público, en memorial de fecha
17 de junio de  2003, dirigido al Tribunal Superior de Medellín, Sala Penal,
solicitó la improcedencia de la tutela por considerar que, como consecuencia de
la independencia de poderes, la Rama Judicial ejecuta autónomamente su
presupuesto, siendo el Consejo Superior de la Judicatura el encargado de
elaborar el anteproyecto de presupuesto en el cual va incluido el monto
requerido para el pago de las cesantías parciales de los funcionarios a su
cargo; además tiene a su cargo la ejecución de las apropiaciones
correspondientes a la Rama Judicial incluidas en el Presupuesto General de la
Nación, exceptuándose de esta labor  los giros iniciales de Tesorería.
Por lo tanto, el Ministerio de Hacienda – Dirección
del Tesoro Nacional- ha venido cumpliendo con los giros de los recursos
asignados a la Rama Judicial de acuerdo con las metas financieras establecidas
por el CONFIS y por tanto desconoce si con los dineros girados, ésta ha
cancelado las obligaciones relativas al pago de cesantías parciales, dado que
su función no es la de ejecutar el gasto.
Aduce además, que el Ministerio en
cumplimiento de sus obligaciones legales y constitucionales, ha asignado
partidas globales para cancelar las cesantías parciales de los funcionarios y
empleados de la Rama Judicial para el año 2001 por un valor de $ 31.299
millones de pesos” y de “14.684.900 millones de pesos para el año 2002. Así
mismo la Dirección del Tesoro Nacional en lo que va corrido del año, ha girado
recursos al Consejo Superior de la Judicatura por concepto de transferencias
corrientes, por valor de $ 525.439.544.48 millones de pesos, aclarándose
además, que el Ministerio asigna partidas globales para dichos rubros y es la
Rama Judicial quien hace la distribución de los mismos de conformidad con las
disposiciones presupuestales, su Programa Anual de Caja y las solicitudes
enviadas por las seccionales, quienes se encargan de su cancelación.
III.
SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN.
1. Primera instancia.
Mediante sentencia del 6 de junio de
2003, la Sala Penal del Tribunal Superior de Medellín, concedió la acción de
tutela,  en primera instancia el Juzgado Ochenta y Seis Penal Municipal de
Bogotá.
Luego de citar in extenso la sentencia T-472 de
2001, proferida por la Corte Constitucional, la cual a su vez trascribió de
manera amplia varias sentencias de la misma Corporación que resolvía caso
similares, el a quo consideró que las resoluciones que se expiden,
resolviendo las peticiones que como en el presente caso tiene relación con el
reconocimiento de cesantías, “no implican por si solas el contraer
obligaciones o imponerlas a la administración pública, sino que entrar a
reconocerlas o no negarlas en el evento de que no hubiese lugar al derecho
implorado, pues la obligación de pagar cesantías parciales no surge de la
respuesta que se dé a la respectiva petición, sino que se deriva de la
prestación efectiva del servicio por parte del petente, durante el tiempo
correspondiente y el cumplimiento de los requisitos que señala la Ley. De modo
que la Administración solo se limita a aceptar o negar el derecho reclamado.”
En consecuencia, se ordenó a la Dirección Ejecutiva de
Administración Judicial, dar respuesta a la solicitud presentada por el
accionante, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la
providencia.
Asimismo, ordenó que en el evento de proferirse
resolución de reconocimiento y pago de las cesantías parciales, el Ministerio
de Hacienda y Crédito público, debía, dentro de las 48 horas siguientes, situar
los fondos indispensables para realizar el citado pago, siempre que hubiere
apropiación presupuestal para ese fin. Si no hubiere dicha apropiación, y tan
pronto el Ministerio de Hacienda tuviera conocimiento de esa providencia, debía
iniciar los trámites para las respectivas adiciones presupuestales.
2. Impugnación.
La anterior decisión fue impugnada tanto por los
accionados como por el mismo accionante.
a. En
efecto, el señor Jiménez Machado señaló que era necesario ordenar la indexación
de lo debido, en tanto consideraba que la suma por él solicitada se verá
afectada al momento de su cancelación en razón a la desvalorización, pues en un
país cuya economía es inflacionaria el poder adquisitivo de la moneda se reduce
día a día.
b.
La Dirección Seccional de Administración Judicial de Antioquia por su parte
señaló:
·
Que además de tener que
cumplir con todos los requisitos para la liquidación de cesantías parciales, es
fundamental cumplir con el orden estricto en que la solicitud fue presentada.
·
Ninguna autoridad puede
contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o que excedan el saldo
de los dineros disponibles, así como tampoco puede comprometer vigencias
futuras.
·
Aclara que dicha entidad
esta adelantando todas las gestiones en busca de los recursos presupuestales
para atender el pago de las reclamaciones hechas por los trabajadores de la
Rama Judicial.
·
Puntualizó que el no
pago de cesantías obedece a razones de índole presupuestal y no a una actitud
arbitraria o negligente de la entidad.
c.
Finalmente, los argumentos expuestos por el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público consisten sustancialmente en que dicho Ministerio cumplió con el
Consejo Superior de la Judicatura al asignar los recursos pertinentes.
3. Segunda Instancia.
La Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de
Justicia, en sentencia del 6 de agosto de 2003, revocó la sentencia de primera
instancia, y en su lugar negó la tutela.
Las siguientes fueron las consideraciones expuestas
por el ad quem:
- La insuficiencia presupuestal para asumir el pago de
las reclamaciones de orden económico hechas por los trabajadores, llevan a que
la Rama Judicial solicite mes a mes adiciones presupuestales para asumir el
pago de dichas obligaciones, con lo cual no es la acción de tutela la vía
judicial apropiada para solucionar las deficiencias presupuestales.
- No se puede considerar vulnerado el derecho a la
igualdad, pues el criterio de comparación no resulta aplicable a trabajadores
sometidos a diferentes regímenes laborales y prestacionales.
. Igualmente, apoyados en lo dispuesto por el artículo
365 de la Constitución, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de
Justicia, señaló que todo gasto debe ser decretado legalmente, pues no se puede
aceptar erogación alguna con cargo al Tesoro que no haya sido contemplada en el
Presupuesto General. Por lo anterior, cualquier modificación a la ley de
presupuesto, ya sea en razón a traslados o créditos adicionales, debe ser
legalmente aprobada por el Congreso.
- Señaló que existiendo las anteriores limitaciones de
orden presupuestal y económico para las entidades públicas, no resulta viable
que por vía de una sentencia de tutela, se imponga al Ministerio de Hacienda la
disposición de partidas sin consultar el Presupuesto General. Además, la acción
de tutela no puede servir como herramienta para que el juez constitucional se
convierta en un co-gobernante.
- Si bien es cierto que el Estado adeuda a algunos
trabajadores sumas millonarias por concepto de cesantías parciales, estas se
han venido cancelando en forma progresiva, siempre de acuerdo con los valores
incorporados al presupuesto y atendiendo con los lineamientos Constitucionales
y legales acerca de la disponibilidad de recursos del Estado.
- Por las anteriores razones, la acción de tutela aquí
impetrada no es viable, pues de atender favorablemente las aspiraciones del
accionante, otros servidores que se encuentran en su misma situación, incluso
con actos administrativos de reconocimientos anteriores, se verían desplazados
por una decisión de tutela, con lo cual se les estaría violando el derecho
fundamental de igualdad.
- Finalmente, manifestó la sentencia de segunda
instancia, que no se aprecia tampoco que esta situación le este causando al
peticionario un perjuicio irremediable, que justifique un correctivo inmediato
por vía de tutela, pues el accionante se encuentra en laborando y recibiendo de
manera regular y oportuna su salario.
IV.
PRUEBAS OBRANTES EN EL EXPEDIENTE.
Todos los documentos que a continuación se relacionan
se encuentran contenidos en el cuaderno segundo del expediente objeto de
revisión.
- Folio 10, colilla de la empresa de correos Servientrega
con fecha ocho (8) de enero de 2003 con destino Oficina de Asuntos Laborales,
Palacio de Justicia, José Félix de Restrepo.
- A folio 20, comunicación de fecha 30 de mayo de 2003,
suscrita por la Directora Ejecutiva Seccional de la Dirección Seccional de la
Rama Judicial – Antioquia en la que da respuesta al requerimiento del juez de
primera instancia de la presente tutela.
- Folio 21, fotocopia de formulario de solicitud de
cesantías parciales del señor Jiménez Machado.
- Folio 22, fotocopia de contrato civil de obra, suscrito
por el accionante y el arquitecto Mario Rojo Guzmán para remodelaciones
locativas.
- Folios 24 a 26, fotocopias de la cédula de
ciudadanía del accionante y de la tarjeta profesional del arquitecto Mario Rojo
Guzmán, así como certificado de tradición y libertad del inmueble propiedad del
actor.
- Folios 45 y 46, impugnación al fallo de primera
instancia presentado por la Directora Seccional de la Dirección Seccional de la
Rama Judicial- Antioquia.
- Folios 66 a 68, documento remitido vía fax al Tribunal
Superior de Medellín, por una Profesional Universitaria de la Unidad de
Asistencia Legal del Consejo Superior de la Judicatura, y que corresponde a la
impugnación al fallo de primera instancia.
- Folios 76 a 80, impugnación presentada por el
accionante.
- Folios 88 a 134, documento remitido por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público al juez de primera instancia del
presente proceso de tutela.
- Folios 142 a 152, impugnación al fallo de primera
instancia, presentado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
V.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.
La competencia.
Es competente esta Sala de la Corte Constitucional
para revisar las decisiones proferidas dentro de la acción de tutela de la
referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241 -9 de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 33, 34 y 35 del Decreto 2591 de
1991.
2.
Procedencia
excepcional de la tutela para el pago de acreencias laborales- Violación de los
derechos de petición e igualdad.
La acción de tutela, como mecanismo
excepcional y subsidiario de protección de los derechos fundamentales, no surge
como el medio más adecuado para obtener la efectiva  cancelación de acreencias
laborales, especialmente porque para ello el legislador dispuso de otras vías
judiciales de defensa.
No obstante, esta Corporación, en reiterada
jurisprudencia ha considerado que existen situaciones excepcionales en las
cuales la tutela se presenta como el mecanismo de defensa judicial idóneo y
eficaz para lograr el efectivo pago de acreencias de éste tipo, en especial,
por cuanto a través de ella se pretende proteger derechos fundamentales
violados o amenazados, que requieren una protección inmediata, que los
mecanismos judiciales ordinarios no pueden ofrecer.[1]
Los temas objeto de análisis en el
trámite de revisión de las acciones de tutela donde los accionantes reclaman el
reconocimiento y pago de cesantías parciales, se han concretado en los tópicos
que a continuación se desarrollan:
3. Derecho a la igualdad. Violación por trato
discriminatorio a trabajadores no acogidos al régimen de los decretos 57 y 110
de 1993.
La Corte Constitucional, en reiterados
pronunciamientos y con el fin de  hacer efectiva la protección constitucional
del derecho fundamental a la igualdad, ha considerado que de manera excepcional
la acción de tutela procede para ordenar el reconocimiento y pago de las
cesantías parciales de los empleados de la Rama Judicial, particularmente
cuando la tardanza en el reconocimiento de las mismas radica única y
exclusivamente en el régimen de cesantías escogido por el servidor publico.
Al respecto la sentencia T-175 de 1997, señaló:
“En el caso sub-examine debe resaltarse,
además, que, si bien los interesados persiguen el pago de sus cesantías
parciales, no es este el objeto central de las acciones de tutela. La razón
básica de sus demandas tiene que ver en realidad con la violación del derecho
fundamental a la igualdad a raíz de las diferencias de trato existentes entre
los empleados de la Rama Judicial que se acogieron al nuevo régimen contenido
en los decretos 57 y 110 de 1993 y los que siguieron bajo las normas
anteriores, en materia del pago de cesantías parciales.
“En efecto, como lo manifestaron en sus
escritos, mientras a los del nuevo régimen se les está cancelando sus cesantías
parciales máximo en un mes después de haberlas solicitado, los del antiguo
sistema fácilmente tienen que esperar varios años para lograr el pago.
“Esta discriminación resulta odiosa pues no
puede aceptarse que ante la ley y en las mismas circunstancias, existan
trabajadores tratados peyorativamente y perjudicados desde el punto de vista
económico sin razón válida alguna, tan sólo como consecuencia de haber optado
por un régimen legal diferente.”[2]
De igual forma, la sentencia T-418 del 9 de septiembre
de 1997, indicó:
"...el tránsito de un determinado
sistema salarial o prestacional a otro no puede implicar el establecimiento de
categorías o castas de trabajadores, ni a la pérdida, por parte de algunos de
ellos, de los derechos mínimos reconocidos directamente por la Constitución.
“El cambio de legislación no puede llevar a
que los trabajadores que queden cobijados por las nuevas modalidades de
protección de sus derechos laborales -que no otro puede ser su contenido-
queden marginados de la igualdad de oportunidades ante la ley; de la
remuneración mínima vital y móvil; de la proporcionalidad entre la remuneración
y la cantidad y calidad de trabajo; de la garantía de estabilidad en el empleo;
de la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas
laborales; de la seguridad en el sentido de que no serán forzados o estimulados
a transigir o conciliar sobre derechos ciertos e indiscutibles; de la situación
más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación
de las fuentes formales del Derecho; de la primacía de la realidad sobre las
formalidades; de las garantías de seguridad social, capacitación,
adiestramiento y descanso necesario, ni de la protección laboral especial para
las mujeres, las madres y los menores.”[3]
4. La demora en el reconocimiento de las cesantías
parciales a quienes pertenecen al antiguo régimen no puede fundamentarse en la
falta de presupuesto para su efectivo pago.
Igualmente, la jurisprudencia de la Corte ha indicado
que la administración no puede justificar la demora del reconocimiento de las
cesantías parciales en la falta de presupuesto para su efectivo pago, y que en
esos casos, la acción de tutela es el mecanismo idóneo para proteger el derecho
conculcado. La sentencia T-072 de 1999, Magistrado Ponente Dr. Alfredo Beltrán
Sierra, así lo recordó:
"Cabe anotar, también, que la doctrina
de la Corte ha sido constante en señalar que las cesantías parciales o
anticipos de cesantías únicamente pueden pagarse cuando exista apropiación
presupuestal. Lo que no obsta para que se ordene a través de la sentencia de
tutela, que se haga el trámite correspondiente cuando no exista tal apropiación
presupuestal.
"En este sentido, la Corte examinó el
artículo 14 de la ley 344 de 1996, "por la cual se dictan normas
tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades
extraordinarias y se expiden otras disposiciones", el cual declaró
parcialmente exequible, en sentencia C-448 de 1997. Dice este artículo :
"Artículo 14. Las cesantías parciales
o anticipos de cesantías de los servidores públicos, sólo podrán
("reconocerse, liquidarse y") pagarse cuando exista apropiación
presupuestal disponible para tal efecto, sin perjuicio de que en los
presupuestos públicos anuales se incluyan las apropiaciones legales para estos
efectos y para reducir el rezago entre el monto de solicitudes y los
reconocimientos y pagos, cuando existan. En este caso el rezago deberá
reducirse al menos en un 10% anual, hasta eliminarlo."
“Se observa que las entidades que
intervinieron en estos procesos, al darle contenido a la norma transcrita,
olvidaron que la Corte Constitucional, en la sentencia C-428 de 1997
mencionada, declaró la exequibilidad del artículo, salvo la frase
"reconocerse, liquidarse y", en razón de que, como antes se señaló,
no se puede confundir el reconocimiento y liquidación de la obligación con el
pago mismo. Este último, es claro que sólo puede realizarse sobre la base de
existir partida presupuestal suficiente, tal como lo explicó la Corporación en
esta sentencia. Señaló la Corte :
‘4. Sujeción a apropiación presupuestal
para cesantías parciales
‘Salvo las expresiones "reconocerse,
liquidarse y", la primera parte del artículo 14 acusado, se ajusta a la
Constitución, pues no hace sino desarrollar los mandatos que se acaban de citar
sobre la necesidad de partida presupuestal disponible para todo gasto público.
‘En efecto, aun habiendo reconocido una
cesantía parcial o un anticipo de cesantía, y siendo claro que el trabajador
tiene derecho a su pago, éste no puede producirse de manera inmediata si en el
presupuesto de la respectiva vigencia no ha sido prevista la apropiación
presupuestal que permita a la administración disponer de los fondos
correspondientes. De manera que esta exigencia legal encuentra sustento en la
Carta Política.
‘No ocurre lo mismo con el reconocimiento y
liquidación de las cesantías parciales, que no pueden negarse al trabajador so
pretexto de no existir partida presupuestal, ni supeditarse a ella, pues son
actos que apenas hacen explícita una obligación ya existente en cabeza del
organismo estatal y, lo más importante, el correlativo derecho del trabajador
solicitante, quien según las normas jurídicas en vigor, si se somete a esos
requisitos, puede pedir que se le reconozcan y liquiden las sumas que por tal
concepto le es posible retirar.
‘Por ese motivo, esta Corporación, en Sala
de tutela, por Sentencia T-228 del 13 de mayo de 1997, inaplicó las aludidas
expresiones a casos concretos, dada su ostensible oposición a los artículos 53
y 345 de la Constitución Política.’
"Dijo así la Sala Quinta de Revisión:
‘Dicha norma, en cuanto hace a la
liquidación y reconocimiento de cesantías, es inconstitucional, puesto que
desconoce abiertamente el artículo 53 de la Carta, a cuyo tenor "la ley,
los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo no pueden menoscabar la
libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores"
(subraya la Corte). Y es claro que, para todo trabajador es un verdadero
derecho el que tiene a pedir que se le liquiden y reconozcan sus prestaciones
sociales, entre ellas la cesantía, total o parcial, cuando cumple los
requisitos contemplados en la ley, independientemente de la existencia de
partidas presupuestales. Pero, además, existe una evidente contradicción entre
la norma legal transcrita, en lo que concierne a la liquidación y
reconocimiento, y el artículo 345 de la Carta Política, que refiere la
prohibición en él contenida exclusivamente a las erogaciones con cargo
al tesoro no incluidas en el presupuesto.
‘Con arreglo al artículo 4 de la
Constitución Política, esta Corte inaplicará las palabras "reconocerse,
liquidarse y...", incluidas en el artículo 14 de la Ley 344 de 1996, y
aplicará, a cambio de ellas, lo previsto en los artículos 53 y 345 de la misma
Carta".
‘Las enunciadas razones son suficientes
para declarar inexequibles los indicados términos.’ (sentencia C-428 de 1997,
Magistrados ponentes, doctores José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro
Martínez Caballero y Vladimiro Naranjo Mesa)”
En consecuencia, la entidad pública tiene la
obligación de reconocer el derecho reclamado por su funcionario cuando este
acredita el cumplimiento  de todos los requisitos que exclusivamente le
corresponde asumir. Las dificultades financieras o la existencia o no de
recursos económicos que aseguren el pago efectivo del derecho reclamado no
pueden constituirse en un prerrequisito adicional ni en obstáculo para obtener
tal  reconocimiento.
5.
Violación del derecho de petición en el caso del reconocimiento de cesantías
parciales.
Al estudiar casos similares al que hoy nos ocupa, la
Corte ha concluido que en aquellos eventos en los cuales la administración ha
guardado silencio frente a la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías
parciales o no ha dado una respuesta de fondo la inquietud del requirente, es
viable la protección del derecho fundamental de petición[4] por
vía de tutela, ante la violación flagrante de su núcleo esencial. Consecuente
con lo anterior, la excusa de falta de disponibilidad presupuestal para
garantizar el pago del derecho reclamado, tampoco ha sido considerada por la
jurisprudencia constitucional como una respuesta que resuelva de fondo la
inquietud del peticionario.
Al respecto, dijo así la sentencia T-206 de 1997:
“Así, en el asunto que se examina, los
solicitantes tenían derecho, con base en el artículo 23 de la Constitución, a
que la Administración Judicial les resolviera sin demora, es decir, dentro de
los términos legales, si tenían o no derecho al pago de sus cesantías
parciales. Otra cosa era la disponibilidad actual del Estado para pagarles de
modo inmediato, según el Presupuesto de la vigencia respectiva. Reconocer que
tenían el derecho en ese momento no equivalía al pago pero implicaba, como
surge de la Constitución, que se hiciera lo necesario para atender a esas
obligaciones en el período siguiente o, inclusive, dentro del mismo que se venía
ejecutando, mediante procedimientos legalmente contemplados, como las adiciones
presupuestales”.
“No puede supeditarse el reconocimiento de
las cesantías parciales a la existencia de partidas presupuestales”[5]
6.
Caso concreto.
El demandante quien actualmente se desempeña como
Secretario del Juzgado Segundo Penal Municipal de Rionegro (Antioquia)
pertenece al antiguo régimen de cesantías. El 8 de enero de 2003 solicitó el
reconocimiento y pago de sus cesantías parciales, petición que hasta el momento
de incoar esta tutela, no había obtenido una respuesta formal. La
Administración Judicial indicó que la falta de reconocimiento del derecho y la
no cancelación de la prestación reclamada, obedecía a la inexistencia de presupuesto
para ese propósito.
Por su parte, la Sala Penal del Tribunal
Superior de Medellín, tuteló los derechos fundamentales de petición e igualdad
del actor, sustentando su posición en los lineamientos jurisprudenciales
emanados de esta Corporación. No obstante, esta decisión fue revocada por la
Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, quien justificó su
providencia en las limitaciones de carácter constitucional y legal que prohíben
a las entidades públicas asumir obligaciones frente a las cuales no existe la
debida disponibilidad presupuestal para su efectivo cumplimiento.
Frente a lo anterior, la Sala considera:
- Que la entidad accionada violó el derecho de
petición del actor al no responder formalmente su petición y excusarse en la
falta de presupuesto para garantizar el pago del derecho reclamado.
- No es aceptable la excusa que presenta la
Administración Seccional Judicial de Antioquia al informar al actor que no
reconocerá su derecho por no contar con disponibilidad de recursos para su
efectivo pago. Como ya se explicó, el reconocimiento del derecho es una
actuación jurídica diferente al efectivo pago del derecho reconocido, en tanto
son actuaciones sometidas al cumplimiento de requisitos y condiciones de índole
constitucional y legal muy distintas. Así, la Administración Seccional Judicial
de Antioquia debe simplemente verificar que el trabajador cumpla con los
requisitos exigidos para el reconocimiento del derecho y expedir el acto
administrativo reconociendo o no lo reclamado. Asunto diferente es el de la
disponibilidad presupuestal, que indudablemente se requiere para el pago, mas
no para el reconocimiento.
- Así, tal como se ha dispuesto en providencias
anteriores, en el asunto que se examina, el accionante tenía derecho, con base
en el artículo 23 de la Constitución, a que la Administración Judicial les
resolviera sin demora, es decir, dentro de los términos legales, si tenía o no
derecho al pago de sus cesantías parciales. La disponibilidad presupuestal
vigente necesaria para pagarle de modo inmediato la prestación solicitada, es
otro tema. Asumir y reconocer que tenía el derecho en ese momento no suponía el
pago inmediato, pero sí implicaba, como surge de la Constitución, que existía
una obligación  de atender en el período siguiente o, inclusive, dentro del
mismo que se venía ejecutando, mediante procedimientos legalmente contemplados,
como las adiciones presupuestales. Por lo tanto, la administración debió dar
respuesta efectiva al peticionario, y no evadir su obligación, justificada en
una falta de disponibilidad presupuestal, situación esta que es ajena al
derecho mismo del peticionario.
En consideración a los hechos expuestos en esta
providencia y a la posición jurisprudencial adoptada por esta Corporación en
reiterada jurisprudencia, es evidente la violación de los derechos
fundamentales de petición e igualdad del accionante. Por lo tanto, se procederá
a revocar la sentencia proferida en segunda instancia por la Sala de Casación
Penal de la Corte Suprema de Justicia, y en su lugar, se confirmará la decisión
de primera instancia dictada por la Sala Penal del Tribunal Superior de
Medellín, en cuanto tuteló los derechos fundamentales de petición e igualdad.
Sin embargo, las ordenes para garantizar la protección de los derechos ya
señalado será las siguientes:
- Ordenar a la Dirección Seccional de Administración
Judicial de Antioquia, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas
a partir de la notificación de la presente sentencia, proceda, si aún no lo
hubiere hecho, a resolver en uno u otro sentido, es decir, reconociendo o
negando la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías parciales tramitadas
por el señor Pedro Luis Jiménez Machado.
- En el evento en que la autoridad arriba señalada
profiera resolución ordenando el reconocimiento y pago de cesantías parciales,
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a más tardar, dentro de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes, deberá, si ya no lo hubiere hecho,
situar los fondos indispensables para el pago de las cesantías parciales
solicitadas por el demandante, junto con su correspondiente indexación, siempre
que hubiere apropiación presupuestal suficiente.
- Si no hubiere apropiación presupuestal, el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá iniciar los trámites
indispensables a fin de efectuar las pertinentes adiciones presupuestales.
- De igual manera, la Dirección Seccional de
Administración Judicial de Antioquia, si ya no lo hubiere hecho, deberán, a más
tardar dentro de los cinco (5) días siguientes al momento en que el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público sitúe los fondos respectivos, proceder al pago de
las cesantías parciales que se adeudan al señor Jiménez Machado, indexando las
sumas debidas, tal como lo dispuso la sentencia SU-400 del 28 de agosto de
1997, proferida por la Sala Plena de esta Corporación. Dichos pagos deberán
realizarse respetando los turnos de las respectivas solicitudes de cesantías.
VI.
DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. REVOCAR la sentencia proferida por la Sala de
Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en su lugar CONFIRMAR la
sentencia proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior de Medellín en
cuanto amparó los derechos fundamentales de petición e igualdad del señor Pedro
Luis Jiménez Machado, pero de conformidad con las ordenes que a continuación se
dictan.
Segundo. ORDENAR a la Dirección Seccional de Administración
Judicial de Antioquia, para que en el término de cuarenta y ocho (48) horas
contadas a partir de la notificación de la presente sentencia, proceda, si aún
no lo hubiere hecho, a resolver en uno u otro sentido, es decir, reconociendo o
negando la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías parciales tramitadas
por el señor Pedro Luis Jiménez Machado.
En el evento en que la autoridad arriba
señalada profiera resolución ordenando el reconocimiento y pago de cesantías
parciales, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a más tardar, dentro de
las cuarenta y ocho (48) horas siguientes, deberá, si ya no lo hubiere hecho,
situar los fondos indispensables para el pago de las cesantías parciales
solicitadas por el demandante, junto con su correspondiente indexación, siempre
que hubiere apropiación presupuestal suficiente.
Si no hubiere apropiación presupuestal, el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá iniciar los trámites
indispensables a fin de efectuar las pertinentes adiciones presupuestales.
De igual manera, la Dirección Seccional de
Administración Judicial de Antioquia, si ya no lo hubiere hecho, deberán, a más
tardar dentro de los cinco (5) días siguientes al momento en que el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público sitúe los fondos respectivos, proceder al pago de
las cesantías parciales que se adeudan al señor Jiménez Machado, indexando las
sumas debidas, tal como lo dispuso la sentencia SU-400 del 28 de agosto de
1997, proferida por la Sala Plena de esta Corporación. Dichos pagos deberán
realizarse respetando los turnos de las respectivas solicitudes de cesantías.
Tercero. Líbrese por Secretaría, las comunicaciones de que trata el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991.
Cuarto. Notifíquese, cópiese, publíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta
de la Corte Constitucional.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado Ponente
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (e)
[1] “Así, ha encontrado la Corte que puede
tutelarse el derecho del trabajador a obtener el pago de su salario cuando
resulta afectado el mínimo vital (Cfr. sentencias T-426 del 24 de junio de
1992, T-063 del 22 de febrero de 1995 y T-437 del 16 de septiembre de 1996);
que es posible intentar la acción de tutela para que se cancelen las mesadas
pensionales dejadas de percibir por una persona de la tercera edad en
circunstancias apremiantes y siendo ese su único ingreso (Cfr. sentencias T-426
del 24 de junio de 1992, T-147 del 4 de abril de 1995, T-244 del 1 de junio de
1995, T-212 del 14 de mayo de 1996 y T-608 del 13 de noviembre de 1996); que
cuando la entidad obligada al pago de la pensión revoca unilateralmente su
reconocimiento, procede la tutela para restablecer el derecho del afectado
(Cfr. Sentencia T-246 del 3 junio de 1996); que es posible restaurar, por la
vía del amparo, la igualdad quebrantada por el Estado cuando se discrimina
entre los trabajadores, para fijar el momento de la cancelación de
prestaciones, favoreciendo con un pago rápido a quienes se acogen a determinado
régimen y demorándolo indefinidamente a aquellos que han optado por otro (Cfr.
Sentencia T-418 del 9 de septiembre de 1996) (subraya la Sala)(Sentencia
T-01 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
[2] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[3] M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[4] En sentencia T- 472 de 2001,M.P. Eduardo
Montealegre Lynett, se dijo lo siguiente:
“Esta
Corporación ha considerado que el derecho de petición, es una obligación de
doble sentido, donde existe una reciprocidad de derechos y obligaciones, que
hacen que cualquier autoridad pública dé  respuesta pronta y oportuna a las
peticiones que ante ella eleven, de manera respetuosa los administrados,
buscando con ella resolver las inquietudes planteadas. Lo anterior no conlleva
a que la respuesta dada deba ser favorable a los intereses del peticionario,
pues debe aclararse que una cosa es el ejercicio del derecho por parte del
particular, y otra muy distinta el contenido mismo de la petición que conlleva
tal derecho. El que la respuesta sea favorable o no al peticionario, es algo
que sólo se determina por parte de  la autoridad pública que debe entrar a
analizar lo pedido por el particular, pero aún así, debe proceder a dar una
respuesta en uno u otro sentido.”
[5] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.