T-946-00
Sentencia T-946/00
Sentencia T-946/00
DERECHO AL PAGO
OPORTUNO DEL SALARIO-Fundamental
REMUNERACION
MINIMA VITAL Y MOVIL-Medición
que no agota el concepto/DERECHO A LA SUBSISTENCIA-Retribución salarial
ORGANOS DE
CONTROL-Autonomía/ORGANOS
DE CONTROL-Gestión presupuestal y distribución de partidas para pago
oportuno de salarios
Referencia:
expediente T-305.365
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá, veinticuatro (24) de
julio de dos mil (2000)
La Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido Sentencia en la acción de tutela interpuesta por Juan Carlos Pinzón
Ramírez contra el Municipio y la Contraloría de Ibagué.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
- El accionante se
encuentra vinculado laboralmente con la Contraloría de Ibagué.
- A la fecha de
presentación de la acción de tutela -9 de febrero de 2000-, el actor no ha
recibido los salarios correspondientes a los meses de diciembre de 1999 y enero
de 2000, primas de vacaciones, navidad y de año nuevo.
- El actor afirma que
el no pago de los salarios y las prestaciones le origina “un grave
desequilibrio económico de mi núcleo familiar, además, me impide continuar con
mis estudios universitarios y los que adelanta mi esposa… tengo que pagar
intereses moratorios por créditos adquiridos con anterioridad, lo mismo que
deudas contraidas por servicios públicos, por pago de arrendamiento, y pago de
deudas a terceros”.
2. La Solicitud
El accionante
considera vulnerados su derechos a la vida, igualdad, trabajo, dignidad humana,
educación y el “derecho a la asistencia, ya que el no pago oportuno de los
salarios y primas, en mi condición de esposo originan que mi cónyuge se
encuentre en condiciones de indefensión”. Por ello, el actor solicita el pago
inmediato de los valores adeudados, con la correspondiente indexación y la
cancelación de los intereses moratorios.
3. Pruebas que se allegaron
al expediente
Dentro del trámite de
primera instancia, se recopiló una gran cantidad de material probatorio, por lo
que la Sala se referirá a las pruebas más relevantes.
- El Tesorero del
municipio de Ibagué certificó que, en 1999, la contraloría municipal recibió un
total de $1.710.000.000, por concepto de trasferencias.
- De acuerdo con el
Decreto 215 del 30 de junio de 1999, expedido por la Alcaldía de Ibagué, se
reduce el presupuesto de gastos de la contraloría municipal, en un valor de $190.000.000.
- Mediante oficio
DC.413 del 20 de octubre de 1999, el contralor municipal de Ibagué manifestó, a
la Secretaría de Hacienda municipal, que “el recorte de $190.000.000 no era
procedente realizarlo, sin antes existir un proceso de reestructuración, el
cual no se ha llevado a cabo, por falta de la respectiva autorización para
efectuarlo, por parte del Concejo municipal”. Agrega que “según informe de
ejecución presupuestal de egresos comunes la situación para el organismo fiscal
de Ibagué se complica, en el sentido que el personal seguiría laborando sin
existir el respaldo (saldo) en el presupuesto general del municipio para
sufragar los gastos correspondientes de nómina”
- El artículo 1º del
Acuerdo 01 de enero 3 de 2000, dispone la autorización al contralor para
“determinar la estructura y funciones de cada una de las dependencias, para lo
cual podrán crear, suprimir, fusionar, transformar o modificar la estructura
administrativa de sus dependencias…”
- La Secretaria
General de la Contraloría de Ibagué, certificó que el actor labora en esa
entidad, desde el 13 de abril de 1998. Así mismo, señaló que, a 11 de febrero
de 2000, el empleador adeuda al actor los salarios de diciembre y enero,
auxilio de transporte de los mismos meses, primas de vacaciones y de navidad,
por cuanto “la alcaldía no ha situado los recursos necesarios del PAC del mes
de enero/2000, que se pasó por $440.620.014, dentro del cual está presupuestado
pagar el déficit de $305.000.000 que se tiene”. Finalmente, la funcionaria certificó
que la prima de año nuevo no se cancela “en razón a que la norma que otorga el
sustento legal (Decreto 100/90), fue suspendida provisionalmente mediante
providencia de agosto 30 de 1999, emanada del Tribunal Administrativo del
Tolima”.
4. Intervención de los
accionados
4.1. La Alcaldía de
Ibagué intervino en la presente acción de tutela, para solicitar que el juez
constitucional “se abstenga de tutelar el derecho invocado por el accionante”.
Los aspectos centrales de la intervención se resumen a continuación:
- El municipio de
Ibagué cumplió con la obligación legal de transferir los recursos a la
contraloría, los cuales se consideran “suficientes para garantizar el pago de
la acción de tutela que nos ocupa, al igual que de los restantes funcionarios
de la contraloría municipal”.
- La entidad
territorial accionada no tiene ningún vínculo laboral con el accionante.
- El contralor
municipal, que es el ordenador del gasto y el nominador del accionante, es a
quien corresponde cancelar las acreencias laborales adeudadas.
- Las contralorías son
entes autónomos administrativa y presupuestalmente de los municipios, por lo
que el contralor es quien determina las prioridades de gasto y el uso de los
recursos transferidos.
- Para superar la
crisis financiera por la que atravesó el municipio, esta entidad se comprometió
a disminuir y racionalizar los gastos corrientes de la administración central y
descentralizada.
4.2. El Contralor de
Ibagué interviene en el procedimiento de la referencia para solicitar que la
tutela no prospere en su contra, pero “a cambio debe proceder adversamente en
contra del municipio en cabeza de la señora alcaldesa, solicitando
respetuosamente al señor juez se falle en el sentido de ordenar a la alcaldía
que gire de inmediato o en el tiempo que el señor juez estime conveniente, a la
contraloría municipal el valor del PAC correspondiente al mes de enero de 2000
por valor de $440.620.014 para así poder cancelar no sólo lo adeudado al
accionante sino a todos los funcionarios… de lo contrario… sería imposible
cancelar las acreencias laborales que con toda razón reclaman nuestros
funcionarios”. Los argumentos que apoyan la solicitud del jefe del órgano de
control son:
- Pese a que la
contraloría es un ente autónomo presupuestal y administrativamente, carece de
rentas propias, pues sus ingresos ordinarios corresponden a las transferencias
que provienen del tesoro municipal.
- La contraloría no ha
pagado oportunamente las acreencias laborales, por falta de transferencia de
recursos por parte del municipio de Ibagué.
- El órgano de control
tiene una situación de déficit presupuestal acumulado de varios años. En
concreto, para 1999 el déficit fue de $415.446.848 y se calcula que para el año
2000 sea de $1.219.005.533, pero para “quedar a paz y salvo con toda la carga
laboral que la actual planta de personal representa hasta el 31 de diciembre de
1999, era necesario que los honorables concejales analizaran y aprobaran para
la vigencia de 2000 la suma de … $2.377.262.515”
- El recorte
presupuestal que autorizó la administración municipal se realizó sin tener en
cuenta que, antes de la disminución del presupuesto, era indispensable suprimir
o recortar cargos de la planta de personal.
- El contralor
municipal ha adelantado varias gestiones tendientes a obtener los recursos
necesarios para el pago de las acreencias de los trabajadores al servicio del
órgano de control.
- La sentencia T-688
de 1999, proferida por la Corte Constitucional ordenó, a la Alcaldía y al
Concejo de Ibagué, que provean los recursos necesarios para que la contraloría
cumpla con sus obligaciones laborales. No obstante, vencido el mes de enero de
2000, los entes locales no han transferido los recursos necesarios para el pago
de salarios y prestaciones morosas, lo cual incluye ordenes de tutela.
4.3. Finalmente, se
allega al expediente el oficio 048- SG, suscrito por el Secretario General del
Concejo de Ibagué, en donde manifiesta que ese ente, “mediante Acuerdo del 10
de diciembre de 1999, aprobó el presupuesto de la Contraloría Municipal de
Ibagué en la suma de … $2.300.000.000 para la vigencia fiscal del 2000”
5. Sentencia objeto de
revisión
La decisión que se
revisa fue proferida el 23 de febrero de 2000, por el Juzgado 3º Laboral del
Circuito de Ibagué, quien negó las pretensiones de la tutela. Según su
criterio, la acción de tutela no procede para ordenar el pago de acreencias
laborales, pues estos “no son derechos fundamentales sino derivados y su
protección es de rango legal”, por lo que deben discutirse en la jurisdicción
ordinaria.
De otra parte, el A
quo señala que, de acuerdo con el artículo 345 de la Constitución, no es
posible ordenar gasto público que no haya sido decretado ni transferir recursos
no contemplados en el presupuesto. Por lo tanto, el juez de tutela no puede
ordenar el pago sin que exista la disponibilidad presupuestal necesaria, puesto
que “de acuerdo con las pruebas aportadas por el Municipio de Ibagué y con la
cual está demostrado que sí cumplió con la ubicación de los recursos económicos
de acuerdo con lo presupuestado por el Concejo Municipal, que si bien la
Contraloría Municipal no efectuó la debida distribución de tales recursos ello
obedece a desavenencias presentadas entre los representantes de los entes accionados”
II. FUNDAMENTOS
JURÍDICOS
1. El actor trabaja en la Contraloría de
Ibagué, pero no recibe cumplidamente el pago de sus salarios y de las primas,
por lo que interpone acción de tutela contra el jefe de órgano de control y
contra el alcalde de la localidad, para que el juez constitucional ordene la
cancelación oportuna. El contralor manifiesta que, en efecto, esa entidad no
paga oportunamente los salarios de sus trabajadores porque el alcalde no
transfiere los recursos necesarios para cumplir con sus obligaciones laborales.
Por ello, el contralor solicita que la tutela prospere contra la administración
local. Por su parte, el alcalde de Ibagué considera que el juez debe negar el
amparo de los derechos invocados por el actor, como quiera que el no labora
para la alcaldía sino para un ente autónomo administrativa y presupuestalmente.
El juez de instancia, negó la acción de la
referencia, por cuanto consideró que las pretensiones objeto de estudio deben
resolverse en la jurisdicción ordinaria. Así mismo, el A quo opinó que
la tutela no puede ordenar gastos sin que exista partida presupuestal que lo
apoye.
A la luz de los antecedentes expuestos en
precedencia, la Sala deberá resolver si, como lo afirma el juez de instancia,
el derecho al pago del salario no es un derecho fundamental, por lo que la
acción de tutela no es el medio judicial idóneo para solicitar el pago de
acreencias laborales. Entra pues la Sala a reiterar su jurisprudencia en
relación con el asunto sometido a su estudio.
Tutela, pago de salarios y mínimo vital
2. La jurisprudencia reiterada de la Corte
Constitucional[1]
ha sostenido que el pago oportuno de los
salarios no es sólo una garantía constitucional (art. 53) sino que también es
un derecho fundamental, en tanto y cuanto es una consecuencia inmediata e
inevitable del derecho al trabajo. Por lo tanto, ha dicho la jurisprudencia, el
concepto de salario que protege la Constitución no necesariamente coincide con
la definición legal del mismo, puesto que puede referirse tanto a la
remuneración fija mensual del trabajador y a “todas las sumas que sean
generadas en virtud de la labor desarrollada por el trabajador, sin importar
las modalidades o denominaciones que puedan asignarles la ley o las partes
contratantes”[2].
Ahora bien, el hecho
de que el pago oportuno del salario sea un derecho fundamental no significa que
su protección se realice siempre a través de la acción de tutela, pues la vía
judicial idónea para garantizar la efectividad del mismo, es la jurisdicción
laboral. No obstante, de manera excepcional, este derecho puede protegerse en
la jurisdicción constitucional cuando el incumplimiento en el pago de los
salarios pone en peligro “el derecho fundamental a la subsistencia”[3].
En otras palabras, la acción de tutela procede sólo para proteger el mínimo
vital del accionante, esto es, “para evitar que el trabajador sufra una
situación crítica económica y psicológica”[4].
3. Así pues, el mínimo
vital o “mínimo
de condiciones decorosas de vida” del trabajador se convierte en el elemento
esencial para que el juez constitucional desplace la competencia del juez
ordinario laboral. Ahora bien, el concepto de mínimo vital no se identifica con
una valoración cuantitativa del salario o de los gastos del empleado sino que
se refiere a una consideración cualitativa de los mismos, lo cual se evalúa en
cada caso concreto. De ahí pues, que el mínimo vital no necesariamente coincide
con el concepto de salario mínimo ni con el estrato que ocupa el individuo ni
con una “valoración numérica de las necesidades biológicas mínimas por
satisfacer para subsistir, sino con la apreciación material del valor de su
trabajo, de las circunstancias propias de cada individuo, y del respeto por sus
particulares condiciones de vida”[5].
Por estas razones,
tal y como lo sostuvo la Sala Plena de la Corte en la sentencia SU-995 de 1999[6],
el análisis de las condiciones concretas del accionante deben encaminarse a
establecer si el salario es la fuente principal para satisfacer las necesidades
personales y familiares del trabajador, como quiera que no sólo se trata de
“proteger el equilibrio y el bienestar económico que se derivan de la
prestación de servicios personales, sino de garantizar la integridad del
vínculo jurídico que surge entre las partes, evitando que se abuse y se
desconozcan derechos legítimamente adquiridos y constitucionalmente garantizados,
como realización parcial del orden justo y la convivencia pacífica para todos
los asociados”.
4. Con base en lo
anteriormente expuesto, la Sala entra a analizar si la acción de tutela procede
para exigir que el empleador cumpla con su deber legal y constitucional de
pagar oportunamente el salario del accionante, o si como lo afirma la decisión
de instancia, la jurisdicción ordinaria es la competente para conocer de las
pretensiones objeto de estudio. Para ello, es necesario averiguar si existe
vulneración del mínimo vital del trabajador.
El actor sostiene que
los ingresos que provienen de su salario son indispensables para continuar con
su educación y con los estudios de su esposa. Así mismo, el accionante dice que
requiere de su salario para pagar el arrendamiento, los servicios públicos e
intereses por deudas que contrajo con terceros. Por estas razones, la Sala
considera que el incumplimiento en el pago del salario del trabajador vulnera
su mínimo vital, pues de ese ingreso depende la satisfacción de necesidades
básicas del actor y de su familia.
5. Ahora bien, con
base en los supuestos fácticos planteados en el expediente la pregunta que
surge es: ¿contra quien debe dirigirse la orden para garantizar el derecho al
pago oportuno del salario del actor?. Entra pues la Sala a estudiar a cargo de
quien está la obligación de pagar los salarios de la Contraloría de Ibagué,
entidad donde trabaja el accionante.
Autonomía de los órganos
de control y deber de transferir los recursos para garantizar la autonomía
6. La Constitución
consagra de manera enfática la autonomía de los órganos de control, por lo que
aquellos ya no dependen, en el ejercicio de sus funciones, ni del ejecutivo ni
de ninguna rama del poder público. Ello obedece a la filosofía que inspira todo
el ordenamiento constitucional contemporáneo, según la cual los órganos de
control no deben subordinarse ni funcional ni orgánicamente a los organismos
que ellos mismos controlan, porque tal dependencia implica no sólo una
contradicción irreconciliable, sino que incide negativamente en el ejercicio
efectivo del control.
En este orden de
ideas, las contralorías son pues, entes independientes de las ramas del poder
público, lo cual se traduce, tal y como lo ha manifestado en diversas
oportunidades esta Corporación[7], en tres facetas necesarias y concurrentes para garantizar
la efectividad del control fiscal, a saber: la autonomía administrativa;
autonomía presupuestal; y, autonomía jurídica. Por consiguiente, las
contralorías gozan de independencia para el nombramiento de sus empleados, para
el establecimiento de la responsabilidad fiscal, pues sus actuaciones no están
sujetas a aprobación de los entes que controlan; para el manejo y utilización
de los recursos económicos, en razón a que los órganos de control tienen la
posibilidad de “ejecutar el presupuesto en forma independiente, a través de la
contratación y de la ordenación del gasto”[8]
7. De lo anterior se colige que, en el asunto
objeto de estudio, el primer obligado a pagar oportunamente los salarios de los
empleados de la Contraloría de Ibagué es el jefe del organismo de control, esto
es, el contralor municipal. Por lo tanto, la acción de tutela debe prosperar
contra el servidor público.
8. Sin embargo, también lo ha dicho en
varias oportunidades esta Corporación[9],
la “autonomía, no supone aislamiento, desconexión absoluta con los demás
órganos de la administración municipal o distrital”[10], por lo que a pesar de que los órganos y ramas del poder público
tengan funciones separadas y autónomas, todos ellos deben colaborar
armónicamente para la realización de sus fines (C.P. art. 113). De ahí
pues que el señalamiento de las plantas de personal y la aprobación del
presupuesto de las contralorías municipales, corresponde a los concejos, a
quienes corresponde autorizar el movimiento económico de la respectiva entidad
territorial, a través de la aprobación del presupuesto anual de gastos y rentas
(inciso 10, art. 32 de la Ley 136 de 1994).
Ahora bien, es indudable que el concejo
goza de un margen de discrecionalidad importante para aprobar el presupuesto de
la contraloría municipal, pero esa facultad debe permitir el funcionamiento
normal del órgano de control, pues no sería acorde con el carácter autónomo de
la contraloría y, por ende, no sería válido constitucionalmente, que el ente
administrativo autorice un presupuesto que no le permita funcionar
adecuadamente al órgano fiscalizador. En efecto, los artículos 272 de la
Constitución y 66 de la Ley 42 de 1993, establecen que los concejos deberán
dotar a las contralorías de autonomía presupuestal, administrativa y
contractual, de tal manera que les permita cumplir con sus funciones como
entidades técnicas.
9. Así pues, una vez aprobado el
presupuesto anual para las contralorías municipales, corresponde ejecutarlo a
los alcaldes, quienes están obligados a transferir los respectivos recursos. El
artículo 32 de la Ley 179 de 1994 señala que la ejecución de los gastos del
presupuesto se hará a través del Programa Anual Mensualizado de Caja -PAC-, por
medio del cual se definen los montos máximos mensuales de fondos disponibles en
las cuentas municipales y los montos máximos mensuales de pagos.
En este contexto, la autonomía presupuestal
del ente de control es verdadera, en la medida en que se efectúen las
transferencias de los recursos necesarios para su funcionamiento. Por
consiguiente, el cumplimiento en el pago de los salarios de los empleados de la
Contraloría de Ibagué, también depende de la diligencia y oportunidad del envío
de los recursos al ordenador del gasto. Por esta razón, la sentencia T-688 de
1999[11],
ya había ordenado que el alcalde de Ibagué provea los recursos necesarios para
que el contralor pague los salarios de los trabajadores.
Por lo expuesto, también se concederá la
tutela en contra del alcalde de Ibagué y se le ordenará que sitúe los recursos
necesarios para que el contralor municipal pueda cumplir con su obligación de
pagar los salarios de los trabajadores de esa entidad, teniendo en cuenta que existe
partida presupuestal aprobada, puesto que el concejo, mediante Acuerdo del 10 de diciembre de 1999, autorizó el
presupuesto de la Contraloría Municipal de Ibagué, para la vigencia fiscal del
2000, por $2.300.000.000.
10. Finalmente, la Sala encuentra que la
sentencia T-688 de 1999 decidió “prevenir” al alcalde para que evite incurrir
nuevamente en la omisión del envío de los recursos pertinentes a la
contraloría, para que ésta entidad pague oportunamente los salarios de sus
trabajadores. En razón a que los hechos que originaron la decisión en comento
son similares a los supuestos fácticos que aquí se analizaron, es posible
concluir que la Alcaldía de Ibagué no tuvo en cuenta la prevención que realizó
la Sala de Revisión, en la sentencia T-688 de 1999. Por lo tanto, en esta
providencia se ordenará compulsar copias al Procurador General de la Nación
para que, de acuerdo con el artículo 278 de la Constitución, investigue, de
considerarlo pertinente, la conducta del Alcalde de Ibagué, en lo que aquí se
ha hecho referencia.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR el fallo proferido por el Juzgado 3º Laboral del Circuito de Ibagué,
el 23 de febrero de 2000. En su lugar
CONCEDER la acción de tutela interpuesta por Juan Carlos Pinzón Ramírez
contra el Municipio y la Contraloría de Ibagué.
Segundo. ORDENAR al Alcalde de Ibagué, que en el término de
treinta (30) días provea los recursos necesarios a la Contraloría Municipal,
para que ésta pueda cumplir con su obligación de pagar las acreencias
laborales.
Tercero.- ORDENAR al Contralor de Ibagué, que en un término de cuarenta
y ocho (48) horas, contadas a partir de la fecha en la que disponga de los
recursos que sitúe la alcaldía, pague los valores adeudados al actor de la
presente tutela.
Cuarto.- REMITIR copia del presente fallo, al Procurador
General de la Nación, para los fines señalados en el numeral 10 de la parte
motiva de esta sentencia.
Quinto.- LÍBRESE por Secretaría la
comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Al respecto, pueden consultarse, entre muchas otras, las Sentencias SU-342 de 1995, T-019 de 1997, T-081 de
1997, T-261 de 1997. Sentencias T-144 de 1999, T-210 de 1998, T-01 de 1997,
T-527 de 1997, T-063 de 1995, T-089 de 1999, T-211, T-213 de 1998, T-234 de
1997, SU-995 de 1999 y T-081 de 2000.
[2]
Sentencia SU-995 de 1999. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[3]
Sentencia SU-995 de 1999. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[4]
Sentencia SU-995 de 1999. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[5]
Sentencia SU-995 de 1999. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[6]
M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[7]
Al respecto pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-100 de 1996 MP.
Alejandro Martínez Caballero, C-272 de 1996. MP. Antonio Barrera Carbonell y
C-499 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[8]
Sentencia C-592 de 1995. MP. Eduardo Cifuentes Muñoz
[9]
Puede consultarse la sentencia C-178 de 1997. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[10]
Sentencia C-272 de 1996. M.P. Antonio Barrera Carbonell
[11]
M.P. Carlos Gaviria Díaz.