T-511-10
Sentencia T-511/10
Sentencia
T-511/10
DERECHO DE PETICION-Alcance y contenido
DERECHO DE
ACCESO A LA INFORMACION-Mecanismo constitucional para acceder a información
de carácter público
DERECHO DE
ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Jurisprudencia y doctrina internacional/DERECHO
DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Caso en que la Policía Nacional niega el
acceso a información de carácter público bajo el argumento de que ésta se
aportó a una investigación penal y en consecuencia se encuentra sometida a
reserva legal
DERECHO DE
ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Naturaleza, contenido y alcance
Igualmente ha puesto de
relieve los vínculos existentes entre el derecho de acceso a la información y
los principios de transparencia y publicidad que deben caracterizar la
actuación de los poderes públicos en un Estado de Derecho ya que contribuye al
control ciudadano sobre las agencias estatales al obligarlas a explicar
públicamente las decisiones adoptadas y el uso que le han dado al poder y a los
recursos públicos, se convierte por lo tanto en un instrumento para combatir la
corrupción y para hacer efectivo el principio de legalidad, entendido como el
sometimiento de los servidores públicos a los fines y procedimientos que les
impone el derecho. Finalmente se ha convertido en una herramienta esencial para
la satisfacción del derecho a la verdad de las víctimas de actuaciones
arbitrarias y de violaciones de derechos humanos y para garantizar el derecho a
la memoria histórica de la sociedad.
ACCESO A LA
INFORMACION PUBLICA CUANDO SE INVOCA RESERVA LEGAL-Procedencia de la tutela
respecto al precedente constitucional sentado por la sentencia T-1025 de 2007
DERECHO DE
ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Vulneración por parte de la Policía
Nacional por cuanto la negativa de no suministrar información de carácter público
carece de fundamento
ACCION DE
TUTELA-Procedencia por cuanto la información solicitada no se encuentra
sometida a reserva legal
Referencia: expediente T-2.395.898
Acción de
tutela instaurada por Zonia Betancourt Rojas y Gabriela Fuquene Betancourt
contra la Policía Nacional.
Magistrado
Ponente:
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá D.C. dieciocho (18) de
junio de dos mil diez (2010)
La Sala Octava de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados María Victoria Calle
Correa, Luis Ernesto Vargas Silva, y Humberto Antonio Sierra Porto, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la
Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de
1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de
los fallos de tutela proferidos por la Sala de Decisión Civil del Tribunal
Superior del Distrito Judicial y la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema
de Justicia, en la acción de tutela instaurada por Zonia Betancourt Rojas y
Gabriela Fuquene Betancourt, por medio de apoderado, contra la Policía Nacional.
I. ANTECEDENTES
La señora Zonia Betancourt Rojas
y su hija, Gabriela Fuquene Betancourt, mediante apoderado, incoaron acción de
tutela contra el Director General de la Policía Nacional y el Comandante de la
Policía Metropolitana de Bogotá, por la supuesta vulneración de sus derechos
fundamentales de petición y de acceso a la información, los cuales habrían sido
infringidos como consecuencia de la ocurrencia de los hechos que a continuación
resume la Sala:
1. Hechos
1.1. El tres (03) de septiembre
de dos mil ocho (2008), la Directora Ejecutiva de la Corporación para la
Defensa y Promoción de los Derechos Humanos REINICIAR­, Sra. Jael Quiroga
Carrillo, presentó una petición a la Dirección General de la Policía Nacional,
mediante la cual solicitaba información sobre: (i) las patrullas de la Policía
Nacional que se encontraban en el Barrio El Tunal, el 22 de abril de 2008,
entre las 6:30 a.m. y 7:00 a.m., según consta en registro fotográfico captado
por las cámaras de seguridad de los Conjuntos Cerrados Norte de Santander y
Risaralda[1]; (ii) la labor que
estaban desempeñando y (iii) el personal que estaba desempeñando esas labores.
Esta información fue solicitada con el propósito de remitirla a la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, organización que investiga la desaparición
del Sr. Guillermo Rivera Fuquene, la cual acaeció a la misma hora y en el mismo
lugar donde circulaban las patrullas de la Policía, y quien posteriormente fue
torturado, asesinado y arrojado a un precipicio en la carretera que de Ibagué
conduce a El Totumo, en el Departamento del Tolima.
1.2. El cinco (05) de septiembre
de dos mil ocho (2008), El Secretario Privado de la Dirección General de la
Policía Nacional, Coronel Wilson Barón Calderón, informó a la Directora
Ejecutiva de REINICIAR, que la petición presentada el tres (03) de septiembre
de dos mil ocho (2008), había sido remitida al Comandante de la Policía
Metropolitana de Bogotá, Brigadier General Rodolfo Bautista Palomino, para que
atendiera y respondiera su requerimiento[2].
1.3. El once (11) de septiembre
de dos mil ocho (2008), mediante Oficio N° 3299, el Comandante del GAULA de la
Policía Nacional en Bogotá, Teniente Coronel Víctor Hugo Díaz Orjuela, dio
respuesta a la solicitud y expuso que la información solicitada había sido
remitida a la Fiscalía 4° Especializada Antisecuestro, la cual adelantaba la
investigación por el secuestro del señor Guillermo Rivera Fuquene, y que de
acuerdo a lo manifestado por el Fiscal 4° Especializado Antisecuestro, a su vez
había sido remitida a la Fiscalía 30 Especializada-Unidad Nacional de Derechos
Humanos y Derecho Internacional Humanitario, razón por la cual recomendó a la
peticionaria que se dirigiera a esta última dependencia, toda vez que la
información solicitada se encontraba bajo reserva legal[3].
1.4. El seis (06) de octubre de
dos mil ocho (2008), la Fiscal 30 Especializada de la Unidad Nacional de
Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario declaró que dentro del
expediente de la investigación que se adelanta por la muerte del Sr. Guillermo
Rivera Fuquene no existía información referente a la identificación de las
patrullas que aparecen registradas en las cámaras de seguridad de los Conjuntos
Cerrados Norte de Santander y Risaralda aportada por la Policía Nacional[4].
1.5. Ante esta situación, la
Directora Ejecutiva de -REINICIAR- interpuso acción de tutela por considerar
infringido su derecho fundamental de petición, la cual fue negada por el
Tribunal Superior de Bogotá y rechazada por la Sala de Casación Penal de la
Corte Suprema de Justicia por falta de legitimación por activa[5].
1.6. El diecisiete (17) de marzo
de dos mil nueve (2009), la Sra. Zonia Betancourt Rojas presentó una petición a
la Dirección General de la Policía Nacional mediante la cual solicitaba
información sobre: i) las patrullas de la Policía Nacional que se encontraban
en el Barrio El Tunal, el 22 de abril de 2008, entre las 6:30 a.m. y 7:00 a.m.,
según consta en registro fotográfico captado por las cámaras de seguridad de
los Conjuntos Cerrados Norte de Santander y Risaralda[6];
(ii) la labor que estaban desempeñando y (iii) el personal que estaba
desempeñando esas labores; información que iba a ser remitida a la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos[7].
1.7. El veintisiete (27) de marzo
de dos mil nueve (2009), El Secretario Privado de la Dirección General de la
Policía Nacional, Alfonso Quintero García, informó a la señora Zonia Betancourt
Rojas, la remisión de la petición al Comandante de la Policía Metropolitana de
Bogotá[8].
1.8. Mediante Oficio N° 585,
radicado el veintiuno (21) de mayo de dos mil nueve (2009) ante la Corporación
REINICIAR, el Comandante de la Sexta Estación de Tunjuelito, Teniente Coronel
José Elías Baquero Ayala, dio respuesta a la solicitud de información y
manifestó que tales hechos eran objeto de conocimiento e investigación por
parte de la Unidad de Derechos Humanos de la Fiscalía General de la Nación y de
la Procuraduría General de la Nación, y que el material fotográfico no era
claro, toda vez que no permitía la identificación de las patrullas, lo que
hacía imposible determinar los agentes que se encontraban en su interior[9].
Manifiesta la accionante que la
respuesta dada, además de ser extemporánea, es evasiva y no responde a las
inquietudes planteadas, puesto que se limita a informar algo que ya era de su
conocimiento.
2. Intervención de la entidad
demandada
Durante el término concedido por
la autoridad judicial de primera instancia, el Comandante de la Policía
Metropolitana de Bogotá, Coronel César Augusto Pinzón Arana, manifestó que la
Policía Metropolitana no había vulnerado derecho fundamental alguno, toda vez
que las peticionarias obtuvieron pronta respuesta a los asuntos planteados a la
entidad, pues mediante Oficio N° 3299, fechado el once (11) de septiembre de
dos mil ocho (2008), del Comando del GAULA de Bogotá, se le informó a la señora
Jael Quiroga Carrillo que había una investigación judicial en curso por los
hechos en los que fundamentó su petición, y que dicha investigación se
encontraba bajo reserva legal y la información requerida en cadena de custodia.
Igualmente mediante Oficio N° 585, del veinte (20) de mayo de dos mil nueve
(2009), se le informó a la señora Zonia Betancourt Rojas que los hechos
narrados en su petición eran materia de investigación por parte de la Unidad de
Derechos Humanos de la Fiscalía General de la Nación y de la Procuraduría
General de la Nación, y que el material fotográfico no era claro, lo que hacía
imposible identificar a las unidades que patrullaban la zona[10].
3. Decisiones judiciales
objeto de revisión
Mediante sentencia proferida el
día 1° de julio de 2009, la Sala de Decisión Civil del Tribunal Superior de
Distrito Judicial de Bogotá negó la solicitud de amparo requerida. Manifestó el
a quo que existían respuestas a las peticiones presentadas las cuales
fueron recibidas a satisfacción por la accionante y, puesto que el proceso
penal adelantado para esclarecer la muerte del señor Guillermo Rivera Fuquene
no había terminado, concluyó que la información solicitada estaba cobijada por
la reserva del sumario[11].
Oportunamente la Sra. Zonia
Betancourt Rojas interpuso recurso de impugnación y reiteró los argumentos
fácticos y jurídicos planteados en la demanda inicial[12].
La Sala de Casación Civil de la
Corte Suprema de Justicia, el once (11) de agosto de dos mil nueve (2009), confirmó
la decisión proferida por el Tribunal de primera instancia en atención a que, a
su juicio, a la fecha de la interposición de la presente acción, ya se había
dado respuesta a las solicitudes presentadas, igualmente reiteró que la
información solicitada se encontraba sometida a reserva sumarial y en cadena de
custodia en el almacén general de evidencias, razón por la cual las accionantes
podían acudir al ente investigador para obtener la información que requerían
para adelantar la investigación a nivel internacional[13].
4. Pruebas que obran en el expediente.
En el trámite de la acción de
tutela en comento obran las siguientes pruebas:
·
Derecho de petición fechado el tres (03) de septiembre de dos mil
ocho (2008), presentado por la Directora Ejecutiva de la Corporación para la
Defensa y Promoción de los Derechos Humanos -REINICIAR­-, Sra. Jael Quiroga
Carrillo, mediante el cual solita información sobre las patrullas de la Policía
Nacional que se encontraban en el Barrio El Tunal, el 22 de abril de 2008,
entre las 6:30 y 7:00 a.m. (fl. 35 a 48 Cuaderno 1).
·
Oficio del cinco (05) de septiembre de dos mil ocho (2008),
mediante el cual el Secretario Privado de la Dirección General de la Policía
Nacional, Coronel Wilson Barón Calderón, informó a la Directora Ejecutiva de
REINICIAR, que la petición presentada a esa entidad había sido remitida al
Comandante de la policía Metropolitana de Bogotá, Brigadier General Rodolfo
Bautista Palomino, para que atendiera y respondiera lo requerido (fl. 23 Cuaderno
1).
·
Oficio N.° 3299 del once (11) de septiembre de dos mil ocho
(2008), mediante el cual el Comandante del GAULA de la Policía Nacional en
Bogotá, Teniente Coronel Víctor Hugo Díaz Orjuela, dio respuesta al derecho de
petición del 3 de septiembre de 2008, manifestando que la información
solicitada había sido remitida a la Fiscalía 4° Especializada Antisecuestro, la
cual adelantaba la investigación por el secuestro del señor Guillermo Rivera
Fuquene, y que de acuerdo a lo manifestado por el Doctor Isaac Oviedo, Fiscal
4° Especializado Antisecuestro, había sido remitida a la Fiscalía 30
Especializada - Unidad Nacional de Derechos Humanos y Derecho Internacional
Humanitario (fl. 7 C1).
·
Oficio del seis (06) de octubre de dos mil ocho (2008), mediante
el cual la Fiscal 30 Especializada - Unidad Nacional de Derechos Humanos y
Derecho Internacional Humanitario expone que dentro del expediente de la
investigación adelantada por la muerte del señor Guillermo Rivera Fuquene no
existía información referente a la identificación de las patrullas que aparecen
registradas en las cámaras de seguridad de los Conjuntos Cerrados Norte de
Santander y Risaralda, que haya sido aportada por la Policía Nacional (fl. 27,
C1).
·
Sentencia del veintisiete (27) de enero de dos mil nueve (2009),
proferida por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, que
rechazó la acción de tutela presentada por la Directora Ejecutiva de
-REINICIAR- por la vulneración del derecho fundamental de petición, por falta
de legitimación por activa (fl. 28 C1).
·
Solicitud fechada el diecisiete (17) de marzo de dos mil nueve (2009),
suscrita por la señora Zonia Betancourt Rojas y dirigida a la Dirección General
de la Policía Nacional, por medio de la cual pide se le informe sobre las
patrullas de la Policía Nacional que se encontraban en el barrio El Tunal, el
veintidós (22) de abril de dos mil ocho (2008), entre las 6:30 y 7:00 a.m.,
según consta en registro fotográfico captado por las cámaras de seguridad de
los Conjuntos Cerrados Norte de Santander y Risaralda, la labor que
desempeñaban y los miembros de la fuerza pública a cargo de esas labores, con
la intención de remitir dicha información a la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos (fl. 21 y 22 Cuaderno 1).
·
Oficio N° 585 del veintiuno (21) de mayo de dos mil nueve (2009),
expedido por el Comandante de la Sexta Estación de Tunjuelito, Teniente Coronel
José Elías Baquero Ayala, mediante el cual dio respuesta al derecho de petición
del 17 de marzo de 2009, e informa que tales hechos eran objeto de conocimiento
e investigación por parte de la Unidad de Derechos Humanos de la Fiscalía
General de la Nación y de la Procuraduría General de la Nación, y que el
material fotográfico no era claro, toda vez que no permite la identificación de
las patrullas (fl. 26 Cuaderno 1).
5. Actuación surtida ante la
Corte Constitucional.
Remitido el
fallo de segunda instancia a esta Corporación, la Sala de Selección Numero Diez,
mediante auto de ocho (08) de octubre de dos mil nueve (2009), dispuso su
revisión por la Corte Constitucional.
Mediante Auto de ocho (08) de
febrero de dos mil diez (2010) la Sala Octava de Revisión ordenó oficiar a la
Fiscalía 30 Especializada – Unidad Nacional de Derechos Humanos y Derecho
Internacional Humanitario para que informara al despacho del Magistrado
Sustanciador si el Comando de la Policía Metropolitana de Bogotá había allegado
elementos probatorios relacionados con las unidades que patrullaban el Barrio
El Tunal el 22 de abril de 2008 y a la Policía Metropolitana de Bogotá para que
diera cuenta de los elementos probatorios remitidos a la Fiscalía. En la misma
providencia se ordenó la suspensión del término para adoptar una decisión de
fondo.
En virtud de la anterior providencia
fueron remitidos a este Despacho:
·
Oficio del doce (12) de febrero de dos mil diez (2010), mediante
el cual el Fiscal 48 Especializado de la Unidad de Derechos Humanos y Derecho
Internacional Humanitario relacionó las pruebas allegadas por el Comando de
Policía Metropolitana de Bogotá, y comunica que el trece (13) de agosto de
2008, la Estación E-18 de Policía aportó fotocopia del personal, radios y
patrullas que se movilizaron el veintidós (22) de abril de 2008, y que el
veintitrés (23) del mismo mes y año, la Estación Sexta remitió fotocopia del
libro de control de vehículos de dicha estación que se movilizaron en la fecha
de los hechos (Fl. 17 C3).
·
Oficio de veintidós (22) de febrero de 2010, mediante el cual el
Comandante Operativo de Seguridad Ciudadana Número Dos, Coronel César Aurelio
Rojas Tapias, anexó un folio de la minuta de vigilancia de la Sexta Estación de
Policía del veintidós (22) de abril de 2008, donde se encuentran relacionados
los policías adscritos al CAI Tunal y las patrullas a las cuales correspondía
realizar turno de vigilancia el mismo día; 3 folios del libro de la minuta de
servicio de vigilancia del CAI Tunal, del 22 de abril de 2008; copia del folio
222 y 223 del libro de control de vehículos de la Sexta Estación de Policía y
copia del libro UPJ que van de la fecha veintiuno (21) de abril de 2008 a
veintitrés (23) del mismo mes y año (Fl. 58 C3).
II. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
Es competente esta Sala de la Corte Constitucional
para revisar las decisiones proferidas dentro del trámite de la acción de
tutela de la referencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 86
y 241-9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36
del Decreto 2591 de 1991.
2.
Presentación del caso y planteamiento del asunto objeto de revisión.
Las demandantes –esposa e hija
del Sr. Guillermo Rivera Fuquene- impetran la tutela de sus derechos
fundamentales de petición y de acceso a la información. Alegan que han
solicitado a la Policía Metropolitana de Bogotá les de noticia sobre: (i) las
patrullas de la Policía Nacional que se encontraban en el Barrio El Tunal, el
22 de abril de 2008, entre las 6:30 a.m. y 7:00 a.m., según consta en registro
fotográfico captado por las cámaras de seguridad de los Conjuntos Cerrados
Norte de Santander y Risaralda[14]; (ii) la labor que
estaban desempeñando dichas patrullas y (iii) los miembros de la fuerza pública
comprometidos en tales labores. Afirman que requieren esa información con el
propósito de remitirla a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos,
organización que investiga la desaparición del Sr. Guillermo Rivera Fuquene, la
cual acaeció la misma hora y en el mismo lugar por donde circulaban las
patrullas, y quien posteriormente fue torturado, asesinado y arrojado a un
precipicio en la carretera que de Ibagué conduce a El Totumo, en el
Departamento del Tolima. La Policía Metropolitana de Bogotá sostiene que no ha
vulnerado los derechos fundamentales invocados pues ha dado respuesta
oportunamente a las solicitudes presentadas por las demandantes y les ha
informado: (i) que los hechos narrados en su petición son investigados por la
Unidad de Derechos Humanos de la Fiscalía General de la Nación y de la
Procuraduría General de la Nación, (ii) que las fotografías con base en las
cuales pretendían la identificación de los agentes que se encontraban en el
sector del Barrio El Tunal el día de la desaparición del Sr. Rivera Fuquene no era
claras, lo que hacía imposible identificar a las unidades que patrullaban la
zona. Los jueces de instancia denegaron el amparo solicitado pues a su juicio
se había dado respuesta a las peticiones presentadas  y la información
solicitada se encontraba sometida a reserva sumarial, razón por la cual las
accionantes podían acudir a la Fiscalía General de la Nación para obtener los
elementos probatorios que requerían para adelantar la investigación a nivel
internacional[15].
En virtud de
los hechos y de las actuaciones de las partes involucradas antes descritos,
corresponde a esta Sala de Revisión establecer si han resultado vulnerados los
derechos fundamentales de petición y de acceso a la información de las
demandantes por parte de la Policía Metropolitana de Bogotá. En este orden de
ideas antes de resolver el caso concreto se hará una breve referencia a (i) al
alcance del derecho de petición, (ii) el derecho de acceso a la información y
(iii) se resolverá el caso concreto.
3. El contenido y alcance del
derecho de petición.
La jurisprudencia de esta
Corporación[16] ha definido los rasgos
distintivos del derecho de petición en los siguientes términos:
(i)
se trata de un fundamental, el cual a su vez es determinante para la
efectividad de otros derechos fundamentales tales como los derechos a la
información, a la participación política y a la libertad de expresión;
(ii)
este derecho se ejerce mediante la presentación de solicitudes a las
autoridades públicas y a los particulares;
(iii)
el núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta
y oportuna de la cuestión planteada por el peticionario;
(iv)
la petición debe ser resuelta de fondo, de manera clara, oportuna,
precisa y congruente con lo solicitado;
(v)
la respuesta debe producirse dentro de un plazo razonable, el cual debe
ser lo más corto posible[17];
(vi)
la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se
concreta siempre en una respuesta escrita;
(vii)
por regla general están vinculadas por este derecho las entidades
estatales, y en algunos casos a los particulares[18];
(viii)
el silencio administrativo negativo, entendido como un mecanismo para
agotar la vía gubernativa y acceder a la vía judicial, no satisface el derecho
fundamental de petición[19] pues su objeto es distinto.
Por el contrario, el silencio administrativo es la prueba incontrovertible de
que se ha violado el derecho de petición;
(ix)
el derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa[20];
(x)
la falta de competencia de la entidad ante quien se plantea, no la
exonera del deber de responder;[21]
(xi)
ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar
su respuesta al interesado[22]
4. El derecho de acceso a la
información
El derecho de acceso a la
información es reconocido expresamente por el artículo 74 de la Constitución
Política en los siguientes términos: “Todas las personas tienen derecho a
acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley”.
Este precepto está ubicado en el Capítulo 2 del Título II de la Constitución
(De los Derechos sociales, económicos y culturales), no obstante la
jurisprudencia constitucional ha reconocido su carácter de derecho fundamental.[23]
Este derecho guarda estrecha
relación con el derecho de petición, el cual a su vez puede ser un mecanismo
para acceder a información de carácter público. En efecto, cabe recordar que
las solicitudes dirigidas a las autoridades públicas pueden versar precisamente
sobre documentos públicos o sobre información pública, razón por la cual en
ocasiones el objeto protegido por ambos derechos parece confundirse, aunque en
todo caso es susceptible de ser diferenciado.
El derecho de acceso a la
información pública también es reconocido en tratados internacionales de
derechos humanos que hacen parte del bloque de constitucionalidad y en otros
instrumentos internacionales de derechos humanos, los cuales son relevantes
para establecer el contenido constitucionalmente protegido del derecho.
En principio la Convención
Americana de Derechos Humanos[24] no reconoce de manera
expresa el derecho de acceso a la información pública. Su artículo 13, consagra
el derecho de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda
índole, por cualquier medio. Ha sido entendido que el derecho de
acceso a la información queda comprendido dentro del contenido normativo de
esta disposición, la cual hace alusión expresa al derecho a buscar
información[25]. Algo similar
ocurre con el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[26]
(aprobado por la Ley 74 de 1968) que en su artículo 19 se refiere a la libertad
de expresión e incluye expresamente la libertad de buscar, recibir y
difundir informaciones e ideas de toda índole.
Existen otros instrumentos
internacionales de derecho internacional de los derechos humanos relevantes en
la materia, tales como la Declaración de Chapultepec, la Declaración de
Principios sobre la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos, los Principios de Johannesburgo y los llamados Principios de
Lima. Los cuales si bien en principio no integran el  bloque de
constitucionalidad, en todo caso constituyen doctrina relevante para
interpretar los tratados internacionales que hacen parte del mismo.
Los estándares internacionales en
la materia han sido recogidos en el “Estudio especial sobre el derecho de
acceso a la información”, elaborado por la Relatoría Especial para la
Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el
año 2007. Entre ellos cabe destacar los siguientes:
·
Es un derecho de titularidad universal, en consecuencia la
información debe ser entregada sin que se acredite un interés directo o una
afectación personal.
·
El Estado tiene la obligación positiva de suministrar la
información solicitada o de otorgar una respuesta fundamentada ante una
solicitud de información.
·
Están obligados a suministrar información todos los órganos y
poderes del Estado, no sólo las autoridades administrativas.
·
El objeto del derecho es la información, no exclusivamente los
documentos públicos. La palabra información abarca los procedimientos -acopiar,
almacenar, tratar, difundir, recibir- así como los tipos- hechos, noticias,
datos, opiniones, ideas-; y sus diversas funciones; al igual que los actos
considerados como oficiales, correspondencia, memoranda, libros, planos, mapas,
dibujos, fotografías, registros fílmicos, microfilms, grabaciones, videos y
cualquier otro.
·
El acceso a la información en poder del Estado se rige por los
principios de máxima divulgación, publicidad y transparencia. Estos principios
llevan aparejada la obligación estatal de producir información, conservarla y
ponerla oficiosamente a disposición del público interesado.
·
Para garantizar el ejercicio del derecho de acceso a la
información mediante la formulación de una solicitud, los Estados deben
implementar un procedimiento simple, rápido y no oneroso, que en todo caso
garantice la revisión por una segunda instancia de la negativa de la
información requerida.
·
En materia de protección judicial del derecho al acceso a la
información debe existir un recurso sencillo, rápido y efectivo para determinar
si se produjo una violación al derecho de quien solicita información y, en su
caso, ordene al órgano correspondiente la entrega de la información.
·
Las restricciones al derecho deben (i) Estar fijadas por la ley.
(ii) Deben perseguir un fin legítimo a la luz de la Convención Americana de
Derechos Humanos (tales como los señalados en el artículo 13 de la CADH: los
derechos o reputación de los demás, la seguridad nacional, el orden público, la
salud o moral pública). Específicamente en esta materia el Principio 8 de los
Principios de Lima establece, entre otros aspectos, que las restricciones al
derecho de acceso por motivos de seguridad nacional sólo serán válidas cuando
estén orientadas a proteger la integridad territorial del país y en situaciones
excepcionales de extrema violencia que representen un peligro real e inminente
de colapso del orden democrático. (iii) La negativa del Estado de suministrar
información que le es solicitada debe ser proporcional para la protección de
ese fin legítimo protegido y debe ser necesaria en una sociedad democrática.
(iv) La negativa a suministrar información debe darse por escrito y ser
motivada. (v) La limitación al derecho de acceso debe ser temporal y/o
condicionada a la desaparición de su causal.
Estos estándares coinciden
esencialmente con las reglas elaboradas por la jurisprudencia constitucional en
la materia, como se verá a continuación.
3. La naturaleza, el contenido
y el alcance constitucional del derecho
Ha correspondido a la
jurisprudencia de la Corte Constitucional precisar la naturaleza, el contenido
y los alcances del derecho de acceso a la información en el ordenamiento
jurídico colombiano. En primer lugar ha destacado la relación existente entre
este derecho y el funcionamiento del modelo democrático.[27]
Igualmente ha puesto de relieve
los vínculos existentes entre el derecho de acceso a la información y los
principios de transparencia y publicidad que deben caracterizar la actuación de
los poderes públicos en un Estado de Derecho[28] ya que contribuye al
control ciudadano sobre las agencias estatales al obligarlas a explicar
públicamente las decisiones adoptadas y el uso que le han dado al poder y a los
recursos públicos, se convierte por lo tanto en un instrumento para combatir la
corrupción y para hacer efectivo el principio de legalidad, entendido como el
sometimiento de los servidores públicos a los fines y procedimientos que les
impone el derecho. Finalmente se ha convertido en una herramienta esencial
para la satisfacción del derecho a la verdad de las víctimas de actuaciones
arbitrarias y de violaciones de derechos humanos y para garantizar el derecho a
la memoria histórica de la sociedad[29].
Las principales reglas
jurisprudenciales sobre el alcance del derecho de acceso a la información
pública son las siguientes:
·
Se trata de un derecho cuya titularidad es universal, pues puede
ser ejercido por personas naturales y jurídicas, nacionales y extranjeras.
·
Como obligación correlativa al derecho de acceder a la
información pública, las autoridades tienen que entregar, a quien lo solicite,
la información que tenga carácter público. Las informaciones suministradas
deben ser claras, completas, oportunas, ciertas y actualizadas.
La información solicitada debe ser suministrada de manera fácil de entender.
Este derecho comprende la expedición de copias.
·
Los documentos públicos no se limitan a aquellos que son
producidos por órganos públicos, sino que se extiende a aquellos documentos que
reposan en las entidades públicas, los producidos por las entidades públicas y
documentos privados que por ley, declaración formal de sus titulares o conducta
concluyente, se entienden públicos[30].
·
La información personal reservada que está contenida en
documentos públicos, no puede ser revelada. Respecto de documentos públicos que
contengan información personal privada y semi-privada, el ejercicio del derecho
al acceso a documentos públicos se ejerce de manera indirecta, por conducto de
las autoridades administrativas o judiciales (según el caso) y dentro de los
procedimientos (administrativos o judiciales) respectivos. Sólo los documentos
públicos que contengan información personal pública puede ser objeto de libre
acceso[31].
·
Están obligados a suministrar información las autoridades
públicas[32], pero también los
particulares que prestan servicios públicos o cumplen funciones públicas cuando
sea información de interés público[33]. La jurisprudencia
constitucional no ha descartado su procedencia respecto de organismos
internacionales[34].
·
Las normas que limitan el derecho de acceso a la información
deben ser interpretadas de manera restrictiva y toda limitación debe estar
adecuadamente motivada. A este respecto la Corte ha señalado que existe una
clara obligación del servidor público de motivar la decisión que niega el
acceso a información pública y tal motivación debe reunir los requisitos
establecidos por la Constitución y la ley. En particular debe indicar
expresamente la norma en la cual se funda la reserva, por esta vía el asunto
puede ser sometido a controles disciplinarios, administrativos e incluso
judiciales[35]. Los límites del derecho
de acceso a la información pública debe estar fijados en la ley, por lo tanto
no son admisibles las reservas que tienen origen en normas que no tengan esta
naturaleza, por ejemplo actos administrativos[36]. No son admisibles las
normas genéricas o vagas en materia de restricción del derecho de acceso a la
información porque pueden convertirse en una especie de habilitación general a
las autoridades para mantener en secreto toda la información que
discrecionalmente consideren adecuado. La ley debe establecer con claridad y
precisión (i) el tipo de información que puede ser objeto de reserva, (ii) las
condiciones en las cuales dicha reserva puede oponerse a los ciudadanos, (iii)
las autoridades que pueden aplicarla y (iv) los sistemas de control que operan
sobre las actuaciones que por tal razón permanecen reservadas. Los límites al
derecho de acceso a la información sólo serán constitucionalmente legítimos si
tienen la finalidad de proteger derechos fundamentales o bienes
constitucionalmente valiosos como (i) la seguridad nacional, (ii) el orden
público, (iii) la salud pública y (iv) los derechos fundamentales y si además
resultan idóneos (adecuados para proteger la finalidad constitucionalmente
legítima) y necesarios para tal finalidad, es decir, las medidas que establecen
una excepción a la publicidad de la información pública deben ser objeto de un
juicio de proporcionalidad[37]. Así, por ejemplo, se
han considerado legítimas las reservas establecidas (1) para garantizar la
defensa de los derechos fundamentales de terceras personas que puedan resultar
desproporcionadamente afectados por la publicidad de una información; (2) para
garantizar la seguridad y defensa nacional; (3) para asegurar la eficacia de
las investigaciones estatales de carácter penal, disciplinario, aduanero o
cambiario; (4) con el fin de garantizar secretos comerciales e industriales[38].
·
La reserva puede operar respecto del contenido de un documento
público pero no respecto de su existencia[39].
·
La reserva debe ser temporal. Su plazo debe ser razonable y
proporcional al bien jurídico constitucional que la misma busca proteger.
Vencido dicho término debe levantarse[40].
·
La reserva puede ser oponible a los ciudadanos pero no puede
convertirse en una barrera para impedir el control intra o interorgánico, jurídico
y político, de las decisiones y actuaciones públicas de que da cuenta la
información reservada.[41]
·
La reserva legal sólo puede operar sobre la información que
compromete derechos fundamentales o bienes de relevancia constitucional pero no
sobre todo el proceso público dentro del cual dicha información se inserta[42].
·
Existe una obligación estatal de producir información sobre su
gestión necesaria para permitir el control ciudadano, al igual que de mantener
la información disponible y en buen estado para que pueda ser consultada.
·
Durante el periodo amparado por la reserva la información debe
ser adecuadamente custodiada de forma tal que resulte posible su posterior
publicidad. La pérdida o deterioro de los documentos en los que reposa esta
información puede dar lugar a graves sanciones disciplinarias e incluso penales
y por ello las entidades que custodian la información así como los organismos
de control deben asegurarse que dicha información se encuentre adecuadamente
protegida[43].
El principal cuerpo normativo que
regula este derecho es la Ley 57 de 1985. A pesar de su carácter
preconstitucional la Corte ha considerado “constitucionalmente admisible” el
procedimiento de acceso a información fijado por esta ley, por lo tanto tales
reglas deben ser tenidas en cuenta por el juez constitucional a la hora de
definir si en un determinado caso existe vulneración del derecho fundamental
bajo estudio[44].
Los artículos 21 al 25 de la Ley
fijan el procedimiento administrativo y el recurso judicial para el ejercicio
del derecho de acceso a la información. Respecto al procedimiento
administrativo estas disposiciones señalan que las personas interesadas ejercen
este derecho mediante una solicitud dirigida a la Administración para que
permita la consulta de determinados documentos o la copia o fotocopia de los
mismos. Esta solicitud supone a su vez el ejercicio del derecho de petición, lo
que ha llevado a la confusión entre ambos derechos a pesar de que tengan un
contenido autónomo diferenciado. La petición puede presentarse y tramitarse
directamente por los particulares o por medio de apoderado debidamente
constituido y acreditado y deberá resolverse por las autoridades
correspondientes en un término máximo de diez (10) días. Si en ese lapso no se
ha dado respuesta al peticionario se entenderá, para todos los efectos legales,
que la respectiva solicitud ha sido aceptada. En consecuencia, el
correspondiente documento será entregado dentro de los tres (3) días
inmediatamente siguientes. Es decir se trata de una previsión expresa de la
configuración del silencio administrativo positivo. La Administración sólo
podrá responder negativamente mediante providencia motivada que señale su
carácter reservado, indicando las disposiciones legales pertinentes.
La negativa de la autoridad
competente de permitir el acceso a la información de carácter público da lugar
a la activación del mecanismo judicial previsto por la Ley 57 de 1985 para
proteger el derecho objeto de estudio, el cual ha sido denominado recurso de
insistencia. En este evento, si la persona interesada insiste en su
solicitud, corresponderá al Tribunal de lo Contencioso Administrativo que tenga
jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos decidir en única
instancia si se acepta o no la petición formulada o si se debe atender
parcialmente. Para tales efectos el funcionario respectivo enviará la
documentación correspondiente al Tribunal para que éste decida dentro de los
diez (10) días hábiles siguientes. Se interrumpirá este término en el caso de
que el Tribunal solicite copia o fotocopia de los documentos sobre cuya
divulgación deba decidir y hasta la fecha en la cual los reciba oficialmente. Ahora
bien, la competencia para conocer de este recurso fue modificada por el
artículo 134-A del Código Contencioso Administrativo (adicionado por el
artículo 42 de la Ley 446 de 1998), según este precepto los jueces administrativos
conocen en única instancia del recurso prescrito por los artículos 21 y 24 de
la Ley 57 de 1985, cuando la providencia haya sido proferida por funcionario o
autoridad del orden municipal o Distrital[45].
Igualmente resultan relevantes en
materia de regulación del derecho de acceso a la información otras
disposiciones contenidas en la Ley 80 de 1993[46], la Ley 130 de 1994[47],
la Ley 594 de 2000[48] y la Ley 850 de 2003[49].
6. El precedente sentado por
la sentencia T-1025 de 2007.
El derecho de acceso a la
información pública ha sido abordado en numerosas ocasiones por la
jurisprudencia constitucional, tanto en sede de tutela como de control
constitucional. Debido a los hechos debatidos en esta oportunidad resulta
particularmente relevante la sentencia T-1025 de 2007, tanto por el contexto
fáctico analizado, como por el alcance de la decisión adoptada.
En este caso se examinaba la
acción incoada por un ciudadano, quien actuaba como representante de la
Comunidad de Paz de San José de Apartadó, contra el Ministerio de Defensa
Nacional. Manifiesta el actor que, inicialmente, solicitó al Ministro de
Defensa “15 datos elementales, referentes a la identidad de oficiales,
suboficiales y soldados o agentes de la Policía Nacional que estuvieron
presentes en fechas, sitios y circunstancias precisas en que fueron vulnerados
gravemente los derechos de integrantes de la Comunidad de Paz de San José de
Apartadó o de personas colaboradoras o cercanas a la misma Comunidad.” Información
que no le fue suministrada razón por la cual presentó una nueva petición
fundamentada en hechos adicionales, la cual también fue denegada. En la tutela
el actor invoca como derechos vulnerados el derecho de acceso a la justicia y
alega que la conducta del Ministerio también vulnera el principio de publicidad
de la función administrativa. Por su parte, el Ministerio de Defensa sostiene
que suministrar la información relacionada con miembros de la fuerza pública
que supuestamente participaron en hechos delictivos construye una violación a
las garantías judiciales, específicamente la presunción de inocencia.
En la providencia bajo estudio se
sienta una regla sobre la procedencia de la tutela para la protección del
derecho de acceso a la información pública: Cuando no se invoca una reserva
legal o constitucional o motivos de seguridad nacional la tutela es procedente
en lugar del mecanismo judicial previsto en la Ley 57 de 1985. En el caso
concreto el Ministerio había justificado la reserva en la presunción de
inocencia de los miembros de la fuerza pública, por esa razón es procedente la
tutela.
Debido a que la entidad oficial
alega que la negativa a suministrar la información solicitada se justificaba en
aras de preservar las garantías judiciales de los miembros de la fuerza
pública, para resolver la colisión entre los derechos alegados por cada una de
las parte la Sala de Revisión somete la negativa del Ministerio de Defensa a un
juicio de proporcionalidad estricto. Se considera que la medida es idónea
porque persigue un fin constitucionalmente legítimo y es adecuada para tal
propósito, sin embargo, se concluye que la decisión de no suministrar la
información “no cumple con los requisitos de necesidad y de estricta
proporcionalidad que incorpora el examen estricto de la proporcionalidad de la
medida” pues  “la protección del debido proceso y la presunción de
inocencia de los agentes de la Fuerza Pública cuyos nombres solicita el actor
podría lograrse a través de  medidas menos lesivas del derecho de acceso a la
información” y a su vez “comporta una afectación extrema del
derecho de acceder a la información, con lo cual obstaculiza también la
realización del derecho de las víctimas a lograr la verdad, la justicia y la
reparación, y una garantía de no repetición de los hechos que los afectan. Es
decir, independientemente de si son inocentes los agentes de la Fuerza Pública
cuyos nombres se solicitan,  las víctimas tienen el derecho de indagar sobre
las circunstancias y los presuntos autores de los delitos y ello significa que
pueden acceder a los nombres de los agentes que ellos consideran que podrían
estar implicados”.
Finalmente, la Sala de Revisión
estudia si, dadas las difíciles condiciones de orden público existentes en la
región de Urabá reportar los nombres solicitados por el actor podría generar
una amenaza para la vida e integridad personal de los miembros de la Fuerza
Pública concernidos. Sobre este extremo concluye que la medida escogida para
lograr la no identificación de los miembros de la Fuerza Pública – la reserva
de los nombres de los efectivos que participan en determinadas acciones
distintas a las de inteligencia – no cumple con los requisitos de necesidad y
de proporcionalidad que incorpora el juicio estricto de proporcionalidad de la
medida.
Empero, se determina que podrían
darse casos en los que se requiera hacer una excepción al deber de suministrar
los nombres de los agentes de la Fuerza Pública. Específicamente cuando se
trata de policías, miembros de un cuerpo civil, con el fin de proteger su vida
e integridad y las de sus familias. Se trata de aquellas situaciones en los que
los miembros de la Policía  habiten con su familia por fuera de los cuarteles,
lo cual los podría hacer muy vulnerables en el contexto de la zona. Esta
circunstancia justifica la negativa a suministrar el nombre de un miembro de la
Policía, siempre y cuando el Comandante General de la Policía Nacional
certifique las condiciones de la persona y explique que su nombre no será
divulgado para proteger su vida y la de su familia ante un riesgo claro y
presente no evitable de otra manera menos restrictiva del derecho de acceso a
la información.
En consecuencia se ordenó al
Ministerio de Defensa suministrar al demandante la relación de los nombres de
los miembros de la Fuerza Pública concernidos, con indicación de las fechas de
servicio y el lugar donde fue prestada, según lo pedido por el demandante. Sin
embargo, en la providencia se aclara que la inclusión de un nombre en la lista
en ningún caso puede tenerse como una sospecha, un señalamiento o, mucho menos,
un reconocimiento de responsabilidad por las vulneraciones de derechos
fundamentales ocurridas en San José de Apartadó.
7. El examen del caso
concreto.
Como se expuso en acápites
precedentes de esta decisión las demandantes incoan acción de tutela por la
supuesta vulneración de sus derechos fundamentales de petición y de acceso a la
información, debido a la negativa de la Policía Metropolitana de Bogotá a
suministrarles información sobre: (i) las patrullas de la Policía Nacional que
se encontraban en el Barrio El Tunal, el 22 de abril de 2008, entre las 6:30
a.m. y 7:00 a.m., según consta en registro fotográfico captado por las cámaras
de seguridad de los Conjuntos Cerrados Norte de Santander y Risaralda; (ii) la
labor que estaban desempeñando dichas patrullas y (iii) quienes estaban
comprometidos en tales labores. Por su parte la Policía Metropolitana de Bogotá
sostiene que no ha vulnerado los derechos fundamentales invocados pues ha dado
respuesta oportunamente a las solicitudes presentadas por las demandantes y les
ha informado que los hechos narrados en su petición son investigados por la
Unidad de Derechos Humanos de la Fiscalía General de la Nación y de la
Procuraduría General de la Nación, y que las fotografías con base en las cuales
pretendían la identificación de los agentes que se encontraban en el sector del
Barrio El Tunal el día de la desaparición del Sr. Rivera Fuquene no era claras,
lo que hacía imposible identificar a las unidades que patrullaban la zona.
Respecto de la presunta
vulneración del derecho de petición alegada por las actoras encuentra esta Sala
de Revisión que de acuerdo a los elementos probatorios aportados al expediente
la solicitud presentada por la Sra. Zonia Betancourt Rojas, el diecisiete (17)
de marzo de 2009, dirigida al Director General de la Policía Nacional fue
respondida mediante Oficio N° 585 suscrito por el Comandante de la Sexta
Estación de Tunjuelito, Teniente Coronel José Elías Baquero Ayala, recibido por
la Corporación REINICIAR el veintiuno (21) de mayo del mismo año. En dicho
escrito se consigna que los hechos sobre los cuales versaba la petición eran
objeto de conocimiento e investigación por parte de la Unidad de Derechos
Humanos de la Fiscalía General de la Nación y de la Procuraduría General de la
Nación, y que el material fotográfico aportado no permitía la identificación de
los vehículos, lo que hacía imposible determinar los agentes que patrullaban el
sector.
Si bien cabe razón a las
demandantes, quienes ponen de manifiesto la extemporaneidad de la respuesta,
ésta en todo caso cumple con los requisitos mínimos señalados por la
jurisprudencia constitucional pues niega la información solicitada con base en
dos argumentos, por un lado que los hechos en cuestión son objeto de
investigación por parte de la Fiscalía y en segundo lugar en la imposibilidad
de efectuar un reconocimiento de las patrullas que circulaban en el momento de
la desaparición del Sr. Fuquene debido a la poca claridad de las fotografías
aportadas. En esa medida la vulneración del derecho de petición parece
subsanada pese a la respuesta tardía dada por la entidad accionada, máxime si
se tiene en cuenta que la tutela fue impetrada después de que las peticiones de
las demandantes fueron contestadas por parte de la Policía Nacional.
Resta por dilucidar lo
relacionado con la presunta vulneración del derecho de acceso a la información.
Al respecto cabe señalar que la acción de tutela es procedente para la
protección de este derecho, pues de conformidad con la regla sentada en la
sentencia T-1025 de 2007 en el caso concreto la Policía Nacional no invoca una
reserva legal o constitucional o motivos de seguridad nacional para denegar la
información solicitada, razón por la cual el mecanismo constitucional desplaza
el recurso de insistencia previsto en la Ley 57 de 1985.
Una vez resuelta la cuestión
procedimental entra a considerar la Sala de Revisión si en el caso concreto ha
sido vulnerado el derecho de acceso a la información de las actoras para lo
cual en primer lugar debe analizarse si efectivamente se les ha denegado
información de carácter público que reposa en la entidad oficial, cuestión que
sólo puede ser resuelta de manera favorable a las pretensiones de las accionantes
como se verá a continuación.
En efecto, éstas de manera
reiterada han solicitado que se les informe sobre: (i) las patrullas de la
Policía Nacional que se encontraban en el Barrio El Tunal, el 22 de abril de
2008, entre las 6:30 a.m. y 7:00 a.m., según consta en registro fotográfico
captado por las cámaras de seguridad de los Conjuntos Cerrados Norte de
Santander y Risaralda[50]; (ii) la labor que
estaban desempeñando dichas patrullas y (iii) los miembros de la fuerza pública
comprometidos en tales labores. La Policía Nacional claramente cuenta con esta
información pues en respuesta al Auto proferido por esta Sala de Revisión el
ocho (08) de febrero de 2010 fue remitido:
·
Oficio del doce (12) de febrero de dos mil diez (2010), mediante
el cual el Fiscal 48 Especializado de la Unidad de Derechos Humanos y Derecho
Internacional Humanitario relacionó las pruebas allegadas por el Comando de
Policía Metropolitana de Bogotá. En dicho oficio el funcionario judicial
consigna que el trece (13) de agosto de 2008, la Estación E-18 de la Policía
aportó fotocopias en las cuales constaba el personal, radios y patrullas que se
movilizaron el veintidós (22) de abril de 2008, y que el veintitrés (23) del
mismo mes y año, la Estación Sexta remitió fotocopia del libro de control de
vehículos de dicha estación que se movilizaron en la fecha de los hechos (Fl.
17 C3).
·
Oficio de veintidós (22) de febrero de 2010, mediante el cual el
Comandante Operativo de Seguridad Ciudadana Número Dos, Coronel César Aurelio
Rojas Tapias, anexó un folio de la minuta de vigilancia de la Sexta Estación de
Policía del veintidós (22) de abril de 2008, donde se encuentran relacionados
los policías adscritos al CAI Tunal y que patrulla les correspondía realizar en
su turno de vigilancia del mismo día; 3 folios del libro de la minuta de
servicio de vigilancia del CAI Tunal, del 22 de abril de 2008, copia del folio
222 y 223 del libro de control de vehículos de la Sexta Estación de Policía y
copia del libro UPJ que van de la fecha veintiuno (21) de abril de 2008 a
veintitrés (23) del mismo mes y año (Fl. 58 C3).
La información antes relacionada
tiene el carácter público, pues no se encuentra sometida a reserva legal y por
el hecho de haber sido aportada como elemento probatorio dentro de una
investigación de carácter penal no pierde tal naturaleza. Razón por la cual la
negativa a suministrarla a las demandantes, quienes además son víctimas del
delito de desaparición forzosa que investiga la Fiscalía, carece de fundamento.
Además en este caso concreto no
son aplicables las restricciones señaladas en la sentencia T-1025 de 2007,
relacionadas con la reserva de la información que pueda poner en riesgo la
seguridad personal de los miembros de la Policía Nacional, pues se trata de
hechos acaecidos en la ciudad de Bogotá y de miembros de esta Corporación que
laboran y residen en esta ciudad y no en una zona con graves problemas de orden
público.
Ahora bien, tanto el Fiscal 48
Especializado de la Unidad de Derechos Humanos y Derecho Internacional
Humanitario como el Comandante Operativo de Seguridad Ciudadana Número Dos de
la Policía Nacional, en virtud del requerimiento formulado por esta Sala de
Revisión, allegaron al expediente algunos de los documentos requeridos por las
peticionarias, razón por la cual se ordenará que se expida copia de dichos
documentos a las Sras. Zonia Betancourt Rojas y Gabriela Fuquene Betancourt.
Por las razones anteriormente
expuestas se revocarán los fallos de instancia y se concederá el amparo solicitado.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero.-  LEVANTAR
la suspensión de términos decretada en el presente proceso.
Segundo.- REVOCAR
el fallo de segunda instancia proferido el once (11) de agosto de 2009 por la
Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en la acción de tutela
instaurada por Zonia Betancourt Rojas y Gabriela Fuquene Betancourt, a través
de apoderado, contra la Policía Nacional. En su lugar CONCEDER el amparo
del derecho de acceso a la información de las Sras. Zonia Betancourt Rojas y
Gabriela Fuquene Betancourt.
Tercero.- ORDENAR al
Comandante de la Sexta Estación Tunjuelito de la  Policía Nacional – Policía
Metropolitana de Bogotá que en el término de las cuarenta y ocho horas
siguientes a la notificación de esta providencia suministre la información
solicitada por las Sras. Zonia Betancourt Rojas y Gabriela Fuquene Betancourt
relacionada con: (i) las patrullas de la Policía Nacional que se encontraban en
el Barrio El Tunal, el 22 de abril de 2008, entre las 6:30 a.m. y 7:00 a.m.,
según consta en registro fotográfico captado por las cámaras de seguridad de
los Conjuntos Cerrados Norte de Santander y Risaralda; (ii) la labor que
estaban desempeñando dichas patrullas y (iii) los miembros de la fuerza pública
que intervinieron en tales labores. Esta información debe versar sobre el personal,
radios y patrullas que se movilizaron el veintidós (22) de abril de 2008,
igualmente debe aportarse copia del libro de control de vehículos de dicha
estación donde conste cuáles se movilizaron en la fecha de los hechos.
Igualmente debe adjuntarse copia de la minuta de vigilancia de la Sexta
Estación de Policía del veintidós (22) de abril de 2008, donde se encuentran
relacionados los Policías Adscritos al CAI Tunal y las patrullas a las cuales
les correspondía realizar en su turno de vigilancia del mismo día así como los
miembros de la Policía Nacional que se movilizaron en dichas patrullas.
Cuarto.- ORDENAR a
la Secretaría General de la Corte Constitucional que expida a las Sras. Zonia
Betancourt Rojas y Gabriela Fuquene Betancourt copia de los documentos
aportados a este proceso por el Fiscal 48 Especializado de la Unidad de
Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, mediante oficio del doce
(12) de febrero de dos mil diez (2010) y de los documentos aportados por el Comandante
Operativo de Seguridad Ciudadana Número Dos, Coronel César Aurelio Rojas Tapias
mediante oficio de veintidós (22) de febrero de 2010, los cuales constan en el
Cuaderno 3 folios 17-56 y folios 58-69 del presente expediente.
Quinto.- Por Secretaría LÍBRESE
la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
fines allí contemplados.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
MARÍA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrado
Ausente en
comisión
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Folios 35 a 48, cuaderno 1.
[2] Folio 23, cuaderno 1.
[3] Folio 7, cuaderno 1.
[4] Folio 27, cuaderno 1.
[5] Folio 28, cuaderno 1.
[6] Folios 35 a 48, cuaderno 1.
[7] Folios 21 y 22, cuaderno 1.
[8] Folio 24, cuaderno 1.
[9] Folio 26, cuaderno 1.
[10] Folios 39 a 46, cuaderno 1.
[11] Folios 46 a 54, cuaderno 1.
[12] Folio 59, cuaderno 1.
[13] Folios 3 a 7, cuaderno 2.
[14] Folios 35 a 48, cuaderno 1.
[15] Folios 3 a 7, cuaderno 2.
[16] Sentencia T-249 de 2001 reiterada por las sentencias T-1046 de
2004 y T-180a de 2010 entre otras.
[17] Sentencia T-481 de 1992.
[18] Al respecto véase la sentencia T-695 de 2003.
[19] Sentencia  T-1104 de 2002.
[20] Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994.
[21] Sentencia 219 de 2001.
[22] Cfr. Sentencia T-249 de 2001.
[23] A partir de la sentencia T-473 de 1992.
[24] Aprobado por la Ley 16 de 1972.
[25] En el caso Claude Reyes (Sentencia de septiembre 19 de 2006, Serie C No.151) la Corte Interamericana de Derechos Humanos sostuvo que el acceso
a la información era un derecho humano que hace parte del derecho a la libertad
de expresión, enunciado en el artículo 13 de la CADH.
[26] Aprobado por la Ley 74 de 1968.
[27] Así ha establecido que el acceso a la
información es requisito indispensable para “el
fortalecimiento de una democracia constitucional” porque
“la publicidad de la información permite que la persona pueda controlar la
gestión pública, en sus diversos órdenes: presupuestal, grado de avance en los
objetivos planteados, planes del Estado para mejorar las condiciones de vida de
la sociedad, entre otros (…) En tal sentido, el control efectivo de los
ciudadanos sobre las acciones públicas requiere no sólo una abstención por
parte del Estado de censurar la información sino que demanda una acción
positiva consistente en proporcionarle a los individuos  los medios para que
accedan a los archivos y documentos en los cuales se plasma, día a día, la
actividad estatal”Sentencia C-872 de 2003 F. J. 3.
[28] Ver por ejemplo la sentencia C-491 de 2007 F. J. 7.
[29] Cfr. Sentencia C-491 de 2007 F. J. 9.
[30] Sentencia T-473 de 1992.
[31] Sentencia T-216 de 2004 F. J. 19. Cobra entonces
importancia la distinción establecida en la sentencia T-729 de 2002: “La primera gran tipología, es aquella
dirigida a distinguir entre la información impersonal y la información
personal. A su vez, en esta última es importante diferenciar igualmente la
información personal contenida en bases de datos computarizadas o no y la
información personal contenida en otros medios, como videos o fotografías, etc.(…)
La segunda gran tipología que necesariamente se superpone con la anterior, es
la dirigida a clasificar la información desde un punto de vista cualitativo en
función de su publicidad y la posibilidad legal de obtener acceso a la misma.
En este sentido la Sala encuentra cuatro grandes tipos: la información pública
o de dominio público, la información semi-privada, la información privada y la
información reservada o secreta. Así, la información pública, calificada como
tal según los mandatos de la ley o de la Constitución, puede ser obtenida y
ofrecida sin reserva alguna y sin importar si la misma sea información general,
privada o personal. Por vía de ejemplo, pueden contarse los actos normativos de
carácter general, los documentos públicos en los términos del artículo 74 de la
Constitución, y las providencias judiciales debidamente ejecutoriadas; igualmente
serán públicos, los datos sobre el estado civil de las personas o sobre la
conformación de la familia. Información que puede solicitarse por cualquier
persona de manera directa y sin el deber de satisfacer  requisito alguno La
información semi-privada, será aquella que por versar sobre información
personal o impersonal y no estar comprendida por la regla general anterior,
presenta para su acceso y conocimiento un grado mínimo de limitación, de tal
forma que la misma sólo puede ser obtenida y ofrecida por orden de autoridad
administrativa en el cumplimiento de sus funciones o en el marco de los
principios de la administración de datos personales. Es el caso de los datos
relativos a las relaciones con las entidades de la seguridad social o de los
datos relativos al comportamiento financiero de las personas.
La información privada, será aquella que por versar
sobre información personal o no, y que por encontrarse en un ámbito privado,
sólo puede ser obtenida y ofrecida por orden de autoridad judicial en el
cumplimiento de sus funciones. Es el caso de los libros de los comerciantes, de
los documentos privados, de las historias clínicas o de la información extraída
a partir de la inspección del domicilio.
Finalmente, encontramos la información reservada, que
por versar igualmente sobre información personal y sobretodo por su estrecha
relación con los derechos fundamentales del titular - dignidad, intimidad y
libertad- se encuentra reservada a su órbita exclusiva y no puede siquiera ser
obtenida ni ofrecida por autoridad judicial en el cumplimiento de sus
funciones. Cabría mencionar aquí la información genética, y los llamados
"datos sensibles" o relacionados con la ideología, la inclinación
sexual, los hábitos  de la persona, etc.”
[32] Este concepto ha sido interpretado por la Corte de manera amplia
comprende a entidades públicas que se rigen por las reglas del derecho privado,
tales como las empresas de servicios públicos domiciliarios oficiales o mixtas.
Al respecto pueden consultarse las sentencias T-617 de 1998 y T-693 de 1999.
[33] En la sentencia T-1322 de 2000 la Corte
Constitucional se pronunció in extenso sobre el alcance del derecho de
acceso a la información frente a particulares. En el caso bajo estudio se
examinaba la acción de tutela interpuesta contra un centro de diagnóstico
automotor (sociedad de economía mixta de nivel municipal) el cual había negado al actor una información solicitada, en su
calidad de veedor ciudadano, sobre el desarrollo del convenio
interadministrativo celebrado entre la empresa accionada y la Secretaria de
Tránsito Municipal de Cali, alegando que se trataba de información elaborada
por una entidad privada. Sostuvo la Corte: “En
este orden, el centro de diagnóstico no podía negar la entrega del informe de
gestión de un convenio interadministrativo fundado en que contenía una
información elaborada por un ente privado (U.T. Cintra Valle) en cumplimiento
de una obligación contractual, pues en estos casos, salvo expresa disposición
legal,  no opera la reserva. En consecuencia, para mantener el secreto, la empresa
hubiera tenido que demostrar que la ley le autorizaba expresamente a reservar
determinada información o que en los respectivos archivos se encontraban datos
estrictamente privados cuya difusión podía afectar los intereses de la empresa
privada y que no eran de interés público por no tener relación con el contrato
interadministrativo mencionado // Ciertamente la información a la que se
refiere la empresa accionada puede tener – en determinados casos - carácter
reservado. Sin embargo, esto no es razón suficiente para negarle al veedor el
conocimiento de la totalidad del informe de gestión.  En efecto, si
verdaderamente existe dentro del referido informe algún dato cuya reserva esta
legalmente autorizada, la entidad había podido omitir la entrega de la referida
información, señalando de qué tipo se trata e indicando las razones de hecho y
de derecho que justifican su actuación. En lo demás, el informe debía ser
suministrado al peticionario.”
[34] Al respecto puede consultarse la sentencia T-1029 de 2005. En ese caso
concreto la acción había sido interpuesta contra el Programa de la Naciones Unidas
para el desarrollo –PNUD- pero la Sala Séptima de Revisión decidió no
pronunciarse sobre la supuesta vulneración del derecho fundamental de acceso a
los documentos públicos por parte de la organización internacional pues
encontró que la Alcaldía Mayor de Bogotá podía suministrar la información
solicitada.
[35] Sentencia T-074 de 1997.
[36] Así, la Corte en la sentencia T-1268 de 2001 tuteló el derecho
de un ciudadano a quien las autoridades aeronáuticas le negaban el acceso a una
cierta información con el argumento de que la misma era objeto de reserva según
un reglamento aeronáutico contenido en un acto administrativo.
[37] La sentencia C-038 de 1996 señaló al respecto: “La publicidad como principio constitucional que informa el ejercicio
del poder público, se respeta cuando se logra mantener como regla general y
siempre que la excepción, contenida en la ley, sea razonable y ajustada a un
fin constitucionalmente admisible. La medida exceptiva de la publicidad,
igualmente, deberá analizarse en términos de razonabilidad y proporcionalidad,
como quiera que ella afecta, según se ha anotado, un conjunto de derechos
fundamentales”. En el mismo sentido la sentencia C-527 de 2005 consigna:
“Más recientemente la  Corte ha reiterado que las
limitaciones del derecho de acceso a la información  pública serán admisibles
cuando se compruebe: (i) la existencia de reserva legal en relación con la
limitación del derecho,  (ii) la necesidad que tales restricciones se sujeten a
los principios de razonabilidad y proporcionalidad y estén relacionados con la
protección de derechos fundamentales o de valores constitucionalmente
protegidos, como sucede con la seguridad y la defensa nacional; y (iii) el
carácter temporal de la restricción, en la medida en que la ley debe fijar un
plazo después del cual los documentos pasan al dominio público”.
[38] Sentencia C-491 de 2007 F. J. 11.
[39] Al respecto la Corte ha indicado que “el  secreto de un
documento público no puede llevarse al extremo de mantener bajo secreto su
existencia. El objeto de protección constitucional es exclusivamente el
contenido del documento. Su existencia, por el contrario, ha de ser pública, a
fin de garantizar que los ciudadanos tengan una oportunidad mínima a fin de
poder ejercer, de alguna manera, el derecho fundamental al control del poder
público (art. 40 de la C. P.)” Sentencia T-216 de 2004.
[40] Sentencia C-491 de 2007.
[41] Esta regla aparece recogida por el artículo 20 de
a Ley 57 de 1985.
[42] Sentencia C-491 de 2007. En la misma
decisión se hace alusión a la jurisprudencia de la sala de Casación Penal de la
Corte Suprema de Justicia la cual ha considerado: 1) que la reserva legal del
proceso penal se levanta una vez ha terminado o se ha archivado la actuación;
2) que sólo puede permanecer en reserva la información estrictamente necesaria
para proteger la vida o integridad de víctimas y testigos o la intimidad de
sujetos de especial protección como los menores; 3) que sólo se admite la
reserva de las piezas que han sido trasladadas a otro proceso que se encuentra
en curso pero no de la información restante del proceso archivado (sentencias
de la Sala de Casación Penal de junio 17 de 1998 y  de 10 noviembre de 1999).
[43] Sentencia T-216 de 2004.
[44] Así lo ha considerado desde la sentencia
T-473 de 1992. El Capítulo II de esta Ley se titula “Acceso ciudadano a los
documentos”. El artículo 12 de la Ley establece textualmente que “Toda
persona tiene derecho a consultar los documentos que reposen en las oficinas
públicas y a que se le expida copia de los mismos, siempre que dichos
documentos no tengan carácter reservado conforme a la Constitución o la ley, o
no hagan relación a la defensa o seguridad nacional.” El artículo 13
(modificado por el artículo 28 de la Ley 594 de 2000) señala que la reserva
sobre cualquier documento cesará a los treinta (30) años de su expedición.
Cumplido este plazo el documento podrá ser consultado por cualquier ciudadano y
la autoridad que esté en su posesión adquiere la obligación de expedir a quien
lo demande copias o fotocopias del mismo. El artículo 14 precisa los sujetos
obligados por la ley y señala que son oficinas públicas “las de la
Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República, las
entidades que hacen parte de la Rama Ejecutiva Nacional del nivel central y
descentralizado por servicios (Ministerios, Departamentos Administrativos, las
Superintendencias y las Unidades Administrativas Especiales) y en el nivel
departamental y municipal y todas las demás respecto de las cuales la
Contraloría General de la República ejerce el control fiscal”. El
artículo 15 determina cual es el servidor público encargado de autorizar la
consulta de documentos oficiales y la expedición de copias o fotocopias: el
jefe de la respectiva oficina o el funcionario en quien éste haya delegado
dicha facultad. Según el artículo 17 la expedición de copias es onerosa pues “dará
lugar al pago de las mismas cuando la cantidad solicitada lo justifique”,
suma que todo caso no puede exceder al costo de la reproducción. Ahora bien,
esta previsión no significa que el derecho de acceso a la información tenga un
carácter oneroso pues la consulta de la información que reposa en las oficinas
públicas en principio no genera expensas a cargo del solicitante, salvo cuando
se soliste la expedición de copias. El artículo 19 excluye de la reserva las investigaciones de
carácter administrativo o disciplinario, precepto que debe ser interpretado de
conformidad con el artículo 95 de la Ley 734 de 2002.
[45] Debe entenderse por lo tanto que si la autoridad que
niega el acceso a la información es del orden departamental o nacional la
competencia continúa radicada en cabeza de los Tribunales Administrativos.
[46] El artículo 23 consagra el principio de
transparencia en la contratación, uno de cuyos contenidos es la publicidad en
la contratación estatal, de conformidad con el numeral 3 de este precepto: “Las actuaciones de las autoridades serán públicas y los expedientes que
las contengan estarán abiertos al público, permitiendo en el caso de licitación
el ejercicio del derecho de que trata el artículo 273 de la Constitución
Política”
[47] Estatuto Básico de los partidos y movimientos
políticos, en su artículo 33 regula el derecho a la información previsto en el
artículo 112 constitucional. Esta disposición prevé que los partidos y
movimientos políticos que no participen en el Gobierno tendrán derecho a que se
les facilite, en forma preferencial y con celeridad, la información y
documentación oficiales que no sean objeto de reserva dentro de los quince (15)
días siguientes a la presentación de la solicitud. Como puede observarse en
este caso el término para resolver las solicitudes de informaciones s mayor que
el previsto en la Ley 57 de 1985.
[48] El artículo 27 reconoce la titularidad de todas las
personas para consultar los documentos almacenados en los archivos públicos y a
que se les expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no tengan
carácter reservado conforme a la Constitución o a la ley.   El inciso segundo
de este precepto asigna a las autoridades responsables de los archivos públicos
y privados la obligación de garantizar el derecho a la intimidad personal y
familiar, honra y buen nombre de las personas cuyos datos reposan en dichos
documentos. Les corresponderá por lo tanto a las primeras velar porque el
acceso a tal información no afecte los derechos de terceros. El artículo 29
establece una restricción especial al acceso a documentos históricos que
presenten deterioro físico manifiesto, en ese caso las instituciones
suministrarán la información contenida en estos mediante un sistema de
reproducción que no afecte la conservación del documento.
[49] Este cuerpo normativo de naturaleza
estatutaria mediante el cual se regulan las veedurías ciudadanas, trae algunas
disposiciones relacionadas con el derecho de acceso a la información. Este
cuerpo normativo en su artículo 9 entre los principios rectores de las
veedurías consagra el de transparencia de conformidad con el cual la gestión del Estado y de las veedurías deberán asegurar el libre
acceso de todas las personas a la información y documentación relativa a las
actividades de interés colectivo. El artículo 17 contempla entre los derechos
de las veedurías conocer las políticas, proyectos, programas, contratos,
recursos presupuestales asignados, metas físicas y financieras, procedimientos
técnicos y administrativos y los cronogramas de ejecución previstos para los
mismos desde el momento de su iniciación; al igual que obtener de los
supervisores, inventores, contratistas y de las entidades contratantes, la
información que permita conocer los criterios que sustentan la toma de
decisiones relativas a la gestión fiscal y administrativa. La información
solicitada por las veedurías es de obligatoria respuesta.
[50] Folios 35 a 48, cuaderno 1.