C-307-09
(PROYECTO DE CIRCULACION RESTRINGIDA)
Sentencia C-307/09
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia
por cumplimiento de los requisitos de la demanda
BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance
BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN SENTIDO ESTRICTO-Integración
BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN SENTIDO LATO-Concepto
BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN SENTIDO LATO-Integración
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA DEROGADA-Continuación de producción de efectos
jurídicos
Si bien el
artículo 51 de la Ley 1169 de 2007 hace parte del estatuto que sirvió al
Congreso de la República para fijar el presupuesto de rentas y recursos de
capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de
diciembre del año 2008, también lo es que la transferencia del SENA a
COLCIENCIAS allí ordenada y la celebración del mencionado convenio
interadministrativo, proyectan sus efectos más allá del año 2008, en cuanto el
desarrollo y cumplimiento de éste acuerdo actualmente está produciendo
consecuencias jurídicas, siendo éstas susceptibles de alteración o modificación
según lo decida la Corte Constitucional en el presente fallo.
SISTEMA FISCAL-Clases de gravámenes
El sistema
fiscal comprende tres  clases de gravámenes: los impuestos, las tasas y las
contribuciones. Cada uno de ellos cuenta con características propias que
impiden su asimilación
IMPUESTO-Concepto/IMPUESTO-Características
TASA-Concepto/TASA-Características
CONTRIBUCION PARAFISCAL-Concepto/CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Características
Las contribuciones parafiscales tienen las siguientes
características: (i) Surge de la realización actual o potencial de obras
públicas o actividades estatales de interés colectivo, en donde necesariamente
debe existir un beneficio para un individuo o grupo de individuos; (ii) Se
trata de una prestación que reconoce una inversión estatal, por lo que su
producto está destinado a su financiación; (iii) La prestación que surge a
cargo del contribuyente es proporcional al beneficio obtenido; (iv) El obligado
tributario no tiene la opción de negarse a la inversión, por el contrario, se
encuentra comprometido con su pago a raíz del provecho que le reporta; (v) La
contribución, por regla general, es progresiva, pues se liquida de acuerdo con
el rédito obtenido. Así, la jurisprudencia ha explicado que la contribución
parafiscal es un instrumento para la generación de ingresos públicos que afecta
a un determinado y único grupo social o económico (singularidad) y que dirige
su beneficio al propio grupo gravado (especificidad).
CONTRIBUCION PARAFISCAL-Elementos
materiales
Los recursos
parafiscales tienen tres elementos materiales, a saber: 1) Obligatoriedad: toda
vez que el recurso parafiscal es de observancia obligatoria por quienes se
hallen dentro de los supuestos de la norma creadora del mencionado recurso, y el
Estado tiene el poder coercitivo para garantizar su cumplimiento; 2)
Singularidad: pues tiene la característica de afectar un determinado y único
grupo social o económico; y 3) Destinación Sectorial o especificidad: ya que los
recursos extraídos del sector o sectores económicos o sociales determinados se
revierten en beneficio exclusivo del propio sector o sectores.
APORTES AL SENA-Naturaleza parafiscal
Los ingresos
que recibe el SENA correspondientes a los aportes sobre las nóminas de que
trata el numeral cuarto del artículo 30 de la Ley 119 de 1994 configuran
contribuciones  parafiscales, toda vez que tales ingresos reúnen las
características propias de esas cuotas. De un lado, son aportes patronales
obligatorios; son también singulares pues la efectúan única y exclusivamente
los empleadores públicos y privados: y, finalmente, tienen destinación
sectorial ya que estos dineros son utilizados en programas de capacitación
profesional, que terminan revirtiendo en beneficio de los aportantes.
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE-Director
hace parte de COLCIENCIAS
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE-Director
de COLCIENCIAS hace parte del Consejo Directivo
CONVENIO INTERADMINISTRATIVO CON COLCIENCIAS PARA EJECUCION DE
RECURSOS DEL SENA-No desconoce principio de
especificidad de la contribución parafiscal
Los vínculos
jurídico, administrativo y científico entre el SENA y COLCIENCIAS son puestos
en evidencia con la conformación de los organismos de dirección y coordinación
de ambas entidades, que implican la participación y supervisión directa del
SENA en el manejo y administración de los recursos provenientes de la
contribución parafiscal, en la ejecución de los convenios interadministrativos
que se celebren, cuyo objeto será siempre el de promover y fomentar la
investigación aplicada, la innovación, el desarrollo tecnológico, la
apropiación pública de la ciencia, la tecnología, y en general la construcción
de capacidades regionales de ciencia, tecnología e innovación, revirtiendo de
esta manera las contribuciones recaudadas a favor del sector socio-económico
integrado con los empleadores públicos y privados.
APORTES AL SENA-Transferencia y
ejecución de una parte de los aportes a través de COLCIENCIAS no desconoce la
singularidad y especificidad de la contribución parafiscal/APORTES AL SENA-Ejecución
a través de COLCIENCIAS previa la celebración de convenio interadministrativo
La Corte considera que el nexo que debe existir entre
el objeto al que se destinan los aporte parafiscales y el sector
socio-económico aportante, no se pierde cuando el SENA ejecuta una parte de los
recursos a través de COLCIENCIAS, siempre y cuando una vez celebrado el
convenio el SENA mantenga la capacidad de establecer el objeto específico al
cual se deben destinar los recursos, objeto que deberá coincidir con el
señalado en las normas acusadas y con el objeto para el cual fue creada la
contribución por la ley. Así, no desconocen los principios de singularidad y
especificidad propios de las contribuciones parafiscales, definidos en el
artículo 2º de la Ley 225 de 1995, (Orgánica de Presupuesto), por cuanto los
recursos recaudados en virtud de lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley 344
de 1996, serán revertidos a favor del grupo socio-económico integrado con los
empleadores públicos y privados, mediante la actividad realizada a través de
convenios entre el SENA y COLCIENCIAS, entidades, que teniendo en cuenta su
unidad de  propósito en materia de capacitación e investigación científica,
administrarán y ejecutarán tales aportes con miras a mejorar la capacidad
técnica de los trabajadores, dando al mismo tiempo aplicación a lo establecido
en el artículo 54 de la Carta Política, según el cual es obligación del Estado
y de los empleadores ofrecer formación y habilitación profesional y técnica a
quienes lo requieran.
Referencia: expediente D-7441
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 75 de la Ley 812
de 2003, por la cual se aprueba el Plan Nacional de
Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado Comunitario y contra el artículo
51 de la Ley 1169 de 2007, por la cual se decreta el
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2008.
Actor: Jaime Serna Giraldo
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá D. C., veintinueve (29) de abril de dos mil nueve (2009).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere
la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad el ciudadano      Jaime Serna Giraldo
presentó demanda contra los artículos 75 de la Ley 812 de 2003 y 51 de la Ley
1169 de 2007.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, previo concepto del Procurador General de la Nación,  la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II.  TEXTO
DE  LAS  NORMAS  DEMANDADAS
A continuación
se transcribe el texto de las normas demandadas:
“LEY 812 DE
2003
(junio
26)
por la cual
se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado
comunitario.
El
Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
Artículo 75. Convenios COLCIENCIAS-SENA. COLCIENCIAS y el
SENA, a través de convenios especiales de cooperación que celebren entre sí,
promoverán y fomentarán la investigación aplicada, la innovación, el desarrollo
tecnológico, la apropiación pública de la ciencia, tecnología e innovación y en
general la construcción de capacidades regionales de ciencia, tecnología e
innovación, para lo cual el SENA destinará, en cada vigencia, la cuarta parte
de los recursos provenientes del veinte por ciento (20%) de los aportes sobre
las nóminas de que trata el artículo 16 de la Ley 344 de 1996”.
“LEY
1169 DE 2007
(diciembre
5)
Diario
Oficial No. 46.833 de 5 de diciembre de 2007
CONGRESO DE LA
REPUBLICA
Por la cual
se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de
2008.
(…)
Artículo 51. El Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, transferirá
al Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología
“Francisco José de Caldas”, COLCIENCIAS, con destino a financiar las
actividades que promuevan y fomenten la investigación aplicada, la innovación,
el desarrollo tecnológico, la apropiación pública de la ciencia, la tecnología,
y en general la construcción de capacidades regionales de ciencia, tecnología e
innovación, la cuarta parte de los recursos provenientes del veinte por ciento
(20%) de los aportes sobre las nóminas de que trata el artículo 16 de la Ley
344 de 1996, mediante la celebración de un convenio interadministrativo”.
III. LA DEMANDA
Para el
demandante, las normas transcritas violan lo dispuesto en los artículos 150,
151 y 338 de la Constitución Política, los artículos 7 a 17 de la Ley 21 de 1982;
el artículo 30 de la Ley 119 de 1994; el artículo 16 de la Ley 344 de 1996 y el
artículo 2º de la Ley 225 de 1995 (Ley Orgánica de Presupuesto), que modificó
el artículo 12 de la Ley 179 de 1994 (modificatoria de la Ley Orgánica de
Presupuesto).
Según
el actor, los aportes parafiscales con destino al SENA fueron establecidos por
la ley 21 de 1982, artículos 7º y 8º, mientras el monto, distribución y
destinación de estos aportes fueron señalados en los artículos 9º,  10º, 11,
12, 13 y 17 de la misma Ley.
Antes de
precisar los cargos de inconstitucionalidad, el actor explica que jurídicamente
las contribuciones parafiscales son gravámenes obligatorios que no tienen el
carácter de remuneración de un servicio prestado por el Estado, no afectan a
todos los ciudadanos sino únicamente a una colectividad determinada y, además,
tienen una destinación específica en cuanto se utilizan para el beneficio del
sector económico que soporta el gravamen, no se someten a las normas de
ejecución presupuestal y son administrados por órganos que hacen parte de ese
mismo sector económico.
En concepto del
actor, los aportes parafiscales que deben pagar los empleadores del sector
público y privado al SENA forman parte del patrimonio de ésta entidad; es
decir, el manejo, administración y ejecución de estos recursos lo debe hacer la
entidad destinataria de la contribución parafiscal y tales recursos no entran a
engrosar el monto global del presupuesto nacional.
Es decir, en concepto
del demandante, las normas atacadas resultan inexequibles, por cuanto regulan
las contribuciones parafiscales y desnaturalizan los aportes que pagan los empleadores
al SENA, porque siendo esta entidad la encargada de recaudarlos, ejecutarlos,
manejarlos y administrarlos, las normas demandadas transfieren estas funciones
a COLCIENCIAS, resultando vulnerado el artículo 338 de la Carta Política.
Para el
accionante, las normas impugnadas le quitan al SENA la ejecución, manejo y
administración directa de la cuarta parte del 20% del recaudo de los recursos
parafiscales que debe destinar para el desarrollo de programas de
competitividad y desarrollo tecnológico productivo y se lo traslada a
COLCIENCIAS, perdiéndose el nexo que debe existir entre los empresarios, como
sector gravado, y la destinación de los recursos.
Al transferirle
estos recursos parafiscales del SENA a COLCIENCIAS esta última entidad los debe
invertir de manera general en sus programas de ciencia, tecnología e
investigación, lo cual beneficia no sólo a unos pocos empresarios del país,
sino principalmente a otros sectores como las universidades que están exentas
del pago de aportes al SENA, las academias, los tecno parques, los
investigadores, etc., siendo desconocido el artículo 2º de la Ley 225 de 1995,
Orgánica de Presupuesto, que desarrolla lo establecido en el artículo 151
superior.
Considera el
demandante que las normas impugnadas permiten quitarle al SENA recursos
parafiscales para transferírselos a COLCIENCIAS, cambiando la destinación de
los mismos, dejando de existir el nexo entre el sector gravado y la destinación
de la cuota, nexo que debe existir en toda contribución parafiscal, como lo
prevé el artículo 338 de la Carta Política.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Academia colombiana de jurisprudencia
En
representación de la Academia Colombiana de Jurisprudencia actúa la doctora
Ilva Myriam Hoyos Castañeda, quien solicita a la Corte que declare inexequibles
las normas demandadas. Recuerda la interviniente que mediante la Sentencia
C-298 de 1998, fue declarado exequible el artículo 16 de la Ley 344 de 1996, en
el entendido que la destinación de un veinte por ciento (20%) de los ingresos
correspondientes a los aportes sobre las nóminas de que trata el numeral cuarto
del artículo 30 de la Ley 119 de 1994, se haría para el desarrollo de programas
de competitividad y desarrollo tecnológico productivo y que tales programas
serían ejecutados por el SENA.
La ejecución así
prevista se haría a través de los centros de formación profesional del SENA o
mediante convenios cuando se requiera la participación de otras entidades o
centros de desarrollo tecnológico. Explica la interviniente que esta situación
fue modificada por el artículo 75 de la Ley 812 de 2003 y el artículo 51 de la
Ley 1169 de 2007, haciendo que la facultad que tenía la entidad se convirtiera
en deber, afectando así la naturaleza de las contribuciones parafiscales del
SENA, pues estas normas ordenan al SENA que transfiera a COLCIENCIAS unos
recursos que constitucionalmente tienen destinación específica, sin que puedan
ser considerados recursos parafiscales.
Continúa su
explicación la interviniente manifestando que el artículo 75 de la Ley 812 de
2003 y el artículo 51 de la Ley 1169 de 2007, establecen el deber del SENA de
transferir a COLCIENCIAS la cuarta parte de los recursos provenientes del
veinte por ciento (20%) de los aportes sobre las nóminas de que trata el
artículo 16 de la Ley 344 de 1996, quedando afectadas dos de las condiciones
exigidas por la Ley orgánica del Presupuesto, siendo clara la
inconstitucionalidad de las normas atacadas.
2.
Ministerio de hacienda y crédito público
A nombre del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público interviene la doctora  Nathalia Succar
Jaramillo, quien solicita a la Corte que declare exequibles las normas
demandadas. Para la representante del Ministerio, la Ley 344 de 1996 destinó el
veinte por ciento (20%) de los ingresos percibidos del numeral cuarto del
artículo 30 de la Ley 119 de 1994, a programas de competitividad y desarrollo
tecnológico productivo. Por tanto, contrario a lo afirmado por el demandante,
las normas demandadas no modifican la destinación de los recursos parafiscales,
toda vez que la Ley que ordenó la destinación del veinte por ciento (20%) para
el desarrollo de programas de competitividad y desarrollo tecnológico, atiende
a los parámetros constitucionales que establecen que toda contribución
parafiscal debe ser consagrada por la Ley. En suma, las normas impugnadas,
complementan el contenido del artículo 16 de la Ley 344 de 1996.
Explica la
interviniente que la ejecución de los recursos corresponde en forma exclusiva
al SENA, para lo cual celebra Convenios Especiales de Cooperación con
COLCIENCIAS, circunstancias que no implica que la ejecución de los recursos corresponda
a esta última entidad.
3.
Ministerio de la protección social
La doctora María
Teresa Gil Cortés interviene a nombre del Ministerio de la Protección Social
para solicitar que sean declaradas exequibles las normas demandadas. Para la
interviniente, los aspectos relacionados con la tecnología no son ajenos al
SENA, pues el artículo 2º de la Ley 119 de 1994 prevé que tiene a cargo
contribuir al desarrollo tecnológico del país; es decir, esta misión entraña
intersecciones con entidades del sector de la ciencia e innovación.
En concepto de
la doctora Gil, no hay contradicción entre las normas demandadas y la Ley 1151
de 2007, por medio de la cual se adopta el Plan Nacional de Desarrollo
2006-2010, por cuanto hay relación entre los objetivos, los planes y programas
y su ejecución, siendo el SENA una entidad que administra recursos con destino
a la capacitación para el desarrollo tecnológico.
Agrega la
interviniente que la Constitución Política prevé que los órganos del Estado
deben colaborar armónicamente para la realización de los fines del Estado y las
normas demandadas previenen que el SENA y COLCIENCIAS pueden celebrar convenios
que servirán para cristalizar esa colaboración, lo cual demuestra la
exequibilidad de los preceptos impugnados.
4.
Ministerio de educación nacional
En
representación del Ministerio de Educación Nacional interviene la doctora Julia
Betancourt Gutiérrez, quien solicita a la Corte que  se declare inhibida para
decidir sobre el fondo de la demanda, pues, en su criterio, la demanda es
inepta en cuanto el demandante no explica en forma clara y precisa cómo es que
los artículos acusados desconocen la Carta Política. Textualmente manifiesta:
“Como puede
apreciar esa Honorable Corte la demanda presentada por la actora no presenta
ningún cargo directo de inconstitucionalidad que permita a esa Corporación entrar
a estudiar los planteamientos de la misma, pues se limita a enunciar algunas
normas constitucionales, pero no explica el porqué se considera que las normas
acusadas violan el ordenamiento constitucional, ni es claro en el concepto de
violación. Se centra en manifestar que se violan disposiciones legales, lo cual
cambiaría la competencia en cuanto al conocimiento de la misma, ya que le
competería al Consejo de Estado”. (Fl. 83 del
expediente).
5.
Colciencias
En
representación del Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la
Tecnología “Francisco José de Caldas”, COLCIENCIAS, interviene el ciudadano
Hernando Alberto Sánchez Moreno, director encargado de la entidad, quien
solicita a la Corte que declare exequibles las normas impugnadas.
Comienza su
exposición señalando que las normas demandadas pertenecen a dos ordenamientos
y, por tanto, están sometidas a regímenes diferentes. El artículo 75 de la Ley
812 de 2003, hizo parte de la ley del plan nacional de desarrollo que había
sido aprobada para el período 2003 a 2006 y por virtud del artículo 160 de la
ley 1151 de 2007 (plan nacional de desarrollo 2007-2010), continúa hoy vigente.
Por su naturaleza, el artículo 75 de la Ley 812 de 2003 está sometido para su
expedición tanto a la Constitución Política como a la Ley Orgánica de
Planeación. A su turno, el artículo 51 de la ley 1169 de 2007, hace parte de la
ley anual de presupuesto y además de las normas constitucionales está regido,
en su formación, por la ley orgánica del presupuesto nacional.
Considera el
interviniente que el actor estructura la demanda en torno a lo siguiente: 1)
violación de normas constitucionales (Arts. 150, 151 y 338); 2) defensa de los
artículos 7 a 17 de la ley 21 de 1982, por medio de la cual se modificó el
régimen del subsidio familiar y se dictaron otras disposiciones. Estas normas
regulan los sujetos pasivos de la obligación de aportar al SENA, como también
la destinación de los mismos. El artículo 30 de la ley 119 de 1994, que
reestructuró el SENA, derogó el decreto 2149 de 1992; el artículo 30 citado por
el actor refiere al patrimonio del SENA, entre cuyos elementos están los
aportes que hacen los empresarios, según lo dispuesto en el numeral 4º.
Señala que el
artículo 16 de la ley 344 de 1996, por medio de la cual se dictaron normas para
la racionalización del gasto público, se considera violado, pero sirve para realizar
el propósito del legislador, pues su inciso primero ordenó al SENA destinar un
veinte por ciento (20%) de los ingresos obtenidos por los aportes sobre las
nóminas de que trata el numeral 4º de la ley 119 de 1994, al desarrollo de
programas de competitividad y desarrollo tecnológico productivo; el inciso
segundo marcó al SENA pautas claras para el desarrollo y ejecución de esos
programas, al afirmar que debía llevarlos a cabo a través de sus centros de
formación profesional o  a través de convenios en aquellos casos en que se
requiere la participación de otras entidades o centros de desarrollo
tecnológico, y el parágrafo que expresamente prescribe que el Director del SENA
hará parte del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, y el Director de
COLCIENCIAS formará parte del Consejo Directivo del SENA.
Agrega el
interviniente que el artículo 2º de la ley 225 de 1995, orgánica del
presupuesto, definió para efectos presupuestales el concepto de lo que son las
contribuciones parafiscales.
En cuanto a los
motivos de la violación, según el interviniente se citan como violadas tres
disposiciones constitucionales, pero el actor no explica la razón de la
violación de las mismas. Así, el artículo 150-12 superior, que regula las funciones
que corresponde ejercer al Congreso a través de leyes, en concreto la de crear
contribuciones fiscales y parafiscales, función que debe ejercer dentro de los
cauces fijados por normas ordinarias de inferior jerarquía.
En cuanto a la
presunta violación del artículo 151 de la Carta Política, que trata de las
leyes orgánicas, según el interviniente en la demanda no aparecen razones de la
violación, por cuanto la argumentación está más orientada a considerar que
algunas leyes fueron violadas por las disposiciones de la ley orgánica de
presupuesto y la del plan, pero no hay en la demanda razones de violación
directa de la Constitución.
Frente al
artículo 338 superior, el interviniente estima que no hay cargos debidamente
presentados, pues las disposiciones acusadas fueron expedidas por el Congreso
en ejercicio de la potestad prevista en el artículo 338 de la Carta Política.
Añade el vocero de COLCIENCIAS que los argumentos del actor están basados en la
violación de normas de jerarquía legal, tanto orgánicas como ordinarias, entre
ellas la ley 225 de 1995, artículo 2º, que hace parte del estatuto orgánico del
presupuesto, que según el demandante es una norma que establece las condiciones
legales a las que, según el numeral 12 del artículo 150 de la Constitución
Política, debe sujetarse el Congreso cuando crea una contribución parafiscal.
En suma,
considera el interviniente que el demandante está errado en sus planteamientos
en cuanto estima que las normas demandadas modifican las disposiciones de la
ley 21 de 1982, de la ley 119 de 1992 y de la ley 334 de 1996, violando la ley
orgánica del presupuesto en cuanto define el concepto de rentas parafiscales y
califica ciertos aportes que hacen los empleadores al SENA como ingresos
parafiscales.
Para el
representante de COLCIENCIAS, con las normas demandadas se busca racionalizar
el uso de los recursos que administra el SENA con destino a ciencia y
tecnología, para canalizarlos siempre bajo instrucción del SENA a través de
COLCIENCIAS.
La segunda parte
del documento presentado por COLCIENCIAS ilustra sobre la ejecución del
convenio celebrado con el SENA el 5 de agosto de 2005, convenio que busca
cooperar para adelantar estrategias acordes con un plan operativo que se
implementa en el seno de un comité de coordinación del convenio, conformado por
el SENA, COLCIENCIAS y un miembro del sector productivo. Luego de narrar la
composición y funciones del comité, el interviniente concluye que el SENA no ha
quedado en ningún momento desligado de la administración de los recursos
citados en las normas atacadas.
6.
Departamento nacional de planeación
En
representación del Departamento de Planeación Nacional interviene el abogado
Christian Alier Hernández Guerrero, quien solicita a la Corte que declare
exequibles las normas acusadas. Luego de una amplía exposición sobre la
naturaleza económica y jurídica de la planeación dentro de los Estados
contemporáneos, el interviniente explica la parafiscalidad en el caso del SENA.
Una vez concluye
el recuento jurisprudencial sobre la parafiscalidad, el representante del
Departamento de Planeación Nacional indica que el SENA aparece como un producto
del Estado de bienestar para redistribuir el ingreso y el conocimiento, al lado
de las Cajas de Compensación Familiar, las cuales también cumplen una labor de
integración de la población al bienestar en materia de salud, educación,
vivienda, capacitación, etc. En cuanto al SENA, la Ley 119 de 1994 alinderó las
actividades del SENA, señalando que la capacitación que brinda tiene un
ingrediente científico y se corresponde con la financiación de actividades que
promuevan la investigación aplicada y el desarrollo tecnológico, entre otros
frentes.
En cuanto al
recaudo, administración y ejecución de los recursos parafiscales mencionados en
las normas impugnadas, considera el interviniente que los artículos 75 de la
Ley 812 de 2003 y 51 de la Ley 1169 de 2007, desarrollan lo establecido en los
artículos 7 a 17 de la Ley 21 de 1992, 30 de la Ley 119 de 1994 y 16 de la Ley
134 de 1996.
Indica el
interviniente que tanto el artículo 16 de la Ley 344 de 1996, como el numeral 4
del artículo 30 de la Ley 119 de 1994, hacen relación al porcentaje de recursos
de que trata el artículo 16 de la Ley 134 de 1996; es decir, el 20% de los
ingresos que recibe el SENA por concepto de los aportes indicados en los
literales a) y b) del numeral 4 del artículo 30 de la Ley 119 de 1994. Explica
que la naturaleza de ese 20% es la de hacer parte de las contribuciones
parafiscales, razón por la cual estos aportes se rigen por las normas
constitucionales y legales.
Sin embargo, el
vocero del Departamento Nacional de Planeación aclara que ninguna de las normas
demandadas establece la competencia a cargo de COLCIENCIAS, para recaudar,
administrar o ejecutar la contribución parafiscal recaudada por el SENA, pues
lo que allí se dice es que un determinado porcentaje de los recursos que
transfiere el SENA a COLCIENCIAS será dedicado al desarrollo de la actividad
tecnológica, pero el artículo 16 de la Ley 344 de 1996 prevé que el SENA
ejecutará directamente estos programas, es decir, los que se ejecutan con el
20% de los recursos que son producto de la contribución parafiscal, a través de
sus centros de formación profesional o por convenios. En resumen, según el interviniente,
las normas demandadas establecen que la cuarta parte del 20% a que se refiere
el artículo 16 de la Ley 344 de 1996, se ejecuta por el SENA a través de
COLCIENCIAS, lo cual es acorde con lo establecido en la Constitución Política.
7.
Universidad del Rosario
La Universidad
del Rosario interviene mediante escrito presentado por la profesora Liliana Estupiñán
Achury, quien solicita a la Corte que declare exequibles las normas demandadas.
Empieza la interviniente por señalar que la demanda no reúne los requisitos
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, en cuanto faltan las razones por las
cuales los textos superiores se estiman violados.
De otra parte,
la representante de la Universidad expone que las normas atacadas desarrollan
el artículo 16 de la Ley 344 de 1996, propendiendo por beneficiar al sector
empresarial, cumpliéndose los objetivos propios de la contribución parafiscal.
Agrega que el legislador puede modificar la ley que estableció el cobro de la
contribución parafiscal, sin que una ley orgánica pueda petrificar una norma
legal ordinaria, pues de otra manera se estaría afectando la naturaleza
inagotable de la potestad legislativa del Congreso.
Según la
interviniente, el legislador se limitó a establecer que el SENA destinará en
cada vigencia, la cuarta parte de los recursos provenientes del 20% de los
aportes sobre las nóminas de que trata el artículo 16 de la Ley 344 de 1996,
para lo cual transferirá a COLCIENCIAS la cuarta parte mediante la celebración
de un convenio interadministrativo, sin que esto signifique violación de las
normas constitucionales citadas por el demandante.
8.
Instituto colombiano de derecho
tributario
El documento
presentado por el Instituto y sometido a consideración de sus miembros, fue
proyectado por la doctora María del Pilar Abella Mancera y mediante el mismo se
solicita a la Corte que declare exequibles las normas demandadas.
El Instituto
considera que los recursos cuya destinación se regula con las normas atacadas,
son apenas una porción de aquellos a los cuales se refiere el artículo 16 de la
Ley 344 de 1996. Esta norma ha sido objeto de dos pronunciamientos de la Corte
Constitucional: Sentencias C-298 de 1998 y C-498 de 1998. Para el
interviniente, las normas acusadas no modifican las orientaciones del SENA,
sino que establecen que una porción de aquellos recursos que por disposición de
la Ley 344 de 1996, deben destinarse a programas de competitividad y desarrollo
tecnológico productivo, se orienten específicamente a financiar las actividades
que promuevan y fomenten la investigación aplicada, la innovación, el desarrollo
tecnológico, la apropiación pública de la ciencia, la tecnología y, en general,
la construcción de capacidades regionales de ciencia, tecnología e innovación,
siendo ésta última finalidad compatible con los fines del SENA y con los fines
trazados por el artículo 16 de la Ley 344 de 1996.
Por lo anterior,
continúa el Instituto, el manejo, administración y ejecución de los recursos
parafiscales los lleva a cabo la entidad recaudadora, por cuanto realiza
directamente las actividades necesarias para ello, a lo cual se agrega que el
SENA no pierde la facultad de determinar la destinación de los recursos, sino
que la ejerce mediante la celebración de convenios en los cuales quedan
consignadas las condiciones bajo las cuales acepta hacer dicha destinación, aún
cuando la ejecución de las actividades la encargue a un tercero.
En suma, para el
Instituto Colombiano de Derecho Tributario, el legislador puede orientar parte
de los recursos de la contribución parafiscal a favor del SENA, hacia
actividades de investigación y desarrollo tecnológico, para que en coordinación
y previo convenio con otra entidad estatal, se cumpla la finalidad para la cual
fue creada la contribución parafiscal.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Para la Vista
Fiscal, las normas demandadas deben ser declaradas exequibles. El análisis
empieza con la explicación sobre el alcance del artículo 30 de la Ley 119 de
1994, que prevé cómo está integrado el patrimonio del SENA, siendo parte de él
los aportes de los empleadores, recaudados por las Cajas de Compensación
Familiar o directamente por el SENA. Luego, se agrega la explicación sobre el
alcance del artículo 16 de la Ley 344 de 1996, según el cual, de los ingresos
correspondientes a los aportes sobre las nóminas de que trata el numeral cuarto
del artículo 30 de la Ley 119 de 1994, el SENA destinará un 20% para el
desarrollo de programas de competitividad y desarrollo tecnológico productivo.
Explica el Jefe
del Ministerio Público que tales programas serán ejecutados directamente por el
SENA o mediante convenios en aquellos casos en que se requiera la participación
de otras entidades o centros de desarrollo tecnológico. Es decir, el legislador
faculta al SENA para ejecutar los programas bien sea directamente o mediante
convenios y en éstos casos, según el parágrafo del artículo 16 de la Ley 344 de
1996, el Director del SENA actuará como integrante del Consejo Nacional de
Ciencia y Tecnología, y el Director de COLCIENCIAS formará parte del Consejo
Directivo del SENA.
Luego de
explicar que los aportes regulados con las normas demandadas cumplen con las
características de las contribuciones parafiscales, el Procurador General de la
Nación se pregunta si tales contribuciones deben destinarse exclusivamente a
quienes tienen la obligación de pagarlos o también pueden beneficiar a quienes
tienen vínculos jurídicos, económicos o sociales con quienes han realizado
dichos aportes.
Para el
Ministerio Público, sí es posible que los recursos que recibe el SENA
provenientes de los empleadores públicos y privados, beneficien no sólo a los
sujetos pasivos del tributo sino también a un grupo de personas que tenga
vínculos jurídicos, económicos o sociales con quienes han realizado dichos
aportes, más aún cuando, como en el presente caso, serán beneficiados los
trabajadores y los empleadores sin romper el nexo causal que debe existir entre
éstos y el beneficio que reportan tales recursos.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1.
Competencia.
En virtud de lo
dispuesto por el artículo 241-4 de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer de la demanda de inconstitucionalidad
de la referencia.
2. Cuestión
preliminar. Requisitos de la demanda para proferir fallo de mérito
Varios de los
intervinientes consideran que el demandante no aportó los elementos
jurídicamente requeridos para que la Corte Constitucional pueda emitir un
pronunciamiento de mérito.
2.1. En
principio la acción de inconstitucionalidad fue concebida como un mecanismo de
participación en virtud del cual todo ciudadano puede acudir ante la Corte
Constitucional, para solicitar que mediante una sentencia que haga tránsito a
cosa juzgada, la norma demandada sea excluida del ordenamiento jurídico debido
a la contradicción entre ésta y el texto de la Carta Política. Se trata,
entonces, de un instrumento que combina el ejercicio de los derechos políticos
(C. Po art. 40),  con los beneficios derivados del control al poder ejercido
por el legislador.
A pesar de su
naturaleza pública, el ejercicio de esta acción ha sido regulado mediante el
Decreto 2067 de 1991, particularmente en cuanto hace a los requisitos de la
demanda previstos en el artículo 2º del estatuto mencionado. Estos
condicionamientos no pueden ser entendidos como limitante al ejercicio de un
derecho político, sino como contribución al proceso que según el artículo 241
superior se debe llevar a cabo ante la Corte Constitucional, toda vez que su
observancia busca identificar el contenido de la demanda mediante el aporte de
elementos que informen adecuadamente al juez sobre el alcance de la pretensión
con miras a proferir un pronunciamiento de fondo.
2.2. La Corte
Constitucional[1], refiriéndose a los
requisitos de la demanda y particularmente a las razones que el demandante debe
exponer, ha manifestado:
“La efectividad del derecho político depende, como lo ha dicho esta
Corporación, de que las razones presentadas por el actor sean claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[2].
De lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra “la
expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por
parte de la Corte Constitucional”[3].
2.3. La Corte ha
analizado los argumentos de quienes han intervenido para manifestar que el
actor no da razones de la violación directa de la Constitución, concluyendo, como
se explicará a continuación, que la demanda formulada por el ciudadano Jaime
Serna Giraldo, cumple con los requerimientos mínimos previstos en el artículo
2º del Decreto 2067 de 1991 y, por lo tanto, procederá a resolver sobre el
fondo de la cuestión planteada.
Lo anterior
encuentra fundamento en lo siguiente: a folio 2 del escrito de demanda, bajo el
título “IV. CONCEPTO DE LA VIOLACION Y CARGOS”, el actor explica que según el
artículo 150 superior, corresponde al Congreso hacer las leyes y por medio de
ellas establecer contribuciones parafiscales en los casos y bajo las
condiciones que establezca la ley (numeral 12 del artículo 150). Agrega que
según el artículo 338 de la Carta Política, en tiempo de paz, solamente el
Congreso podrá imponer contribuciones parafiscales y fijar los sujetos activos
y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
Explica el
demandante que entre las condiciones legales referidas en el artículo 150-12 de
la Constitución Política, están las previstas en el artículo 2º de la Ley 225
de 1995, norma que aparece transcrita y de la cual concluye el actor que las disposiciones
impugnadas no cumplen dos condiciones previstas en la Ley: i) que el manejo,
administración y ejecución de los recursos parafiscales debe hacerse
exclusivamente por parte de la entidad recaudadora y ii) que los recursos
recaudados sólo pueden estar dirigidos al objeto previsto en la Ley que los
crea, cambiando de destinación específica.
En concordancia
con lo anterior, el demandante manifiesta que las normas impugnadas desconocen
lo establecido en el artículo 151 de la Constitución Política, en cuanto la
actividad legislativa está sometida a leyes orgánicas, entre ellas la 225 de
1995, “Ley Orgánica de Presupuesto”, que en su artículo 2º define las
contribuciones parafiscales.  De esta manera, como aparece explicado en el
apartado 2.8 de esta providencia, el actor cumplió con el deber de suministrar
argumentos pertinentes en su demanda.
2.4. Considera la
Sala que el demandante ha cumplido de esta manera con el requisito de aportar
argumentos que permitan al juez de constitucionalidad cotejar objetivamente el
texto del artículo 150-12 de la Carta Política con las normas demandadas, por
cuanto mediante éstas se regula la manera cómo serán ejecutados determinados
recursos parafiscales del SENA, los cuales llegarán a COLCIENCIAS en virtud de
un convenio interadministrativo, convenio que, en criterio del actor, desconoce
el condicionamiento de índole legal consagrado en el artículo 2º de la Ley 225
de 1995, Orgánica de Presupuesto.
2.5. A partir de
la página 4 de la demanda, el actor aporta información jurisprudencial
pertinente para dar fundamento a su argumentación, citando varias sentencias de
la Corte Constitucional relacionadas con la naturaleza de las contribuciones
parafiscales y la destinación de las mismas, buscando demostrar que COLCIENCIAS
no hace parte del gremio o colectividad que al lado del SENA pueda ejecutar
esta clase de recursos. Adiciona a su explicación citas de normas relacionadas
con la conformación del patrimonio del SENA; el monto, distribución y
destinación de los recursos parafiscales del SENA, como también advierte que
son los empleadores quienes aportan y deben ser beneficiarios del gravamen.
De su narración,
a folio 7, concluye el actor: “Las normas demandadas resultan contrarias al
ordenamiento constitucional y legal que regula las contribuciones parafiscales
y desnaturalizan los aportes que pagan los empleadores al SENA”. Para
enriquecer sus argumentos, el accionante cita la Sentencia C-298 de 1998, sobre
el artículo 29 del Decreto 111 de 1996, de la cual destaca lo relacionado con
el recaudo, ejecución, manejo y administración de los aportes parafiscales; agrega
la Sentencia C-369 de 1996, acerca del sector social o grupo de la población
que puede ser gravado con contribuciones parafiscales, para concluir que
COLCIENCIAS no está facultado para manejar ni ejecutar recursos parafiscales
del SENA.
2.6. Al examinar
los argumentos expuestos por el demandante, la Sala concluye que los mismos
reúnen las condiciones previstas en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y
desarrollados en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, pues permiten plantear
un juicio a partir del cotejo entre el artículo 150-12 de la Carta Política y
las normas impugnadas, a lo cual se suma que el artículo 151 superior condiciona
el ejercicio de la actividad legislativa al cumplimiento de lo establecido en
una ley orgánica que según el actor ha sido violada (Ley 225 de 1995),
añadiendo que la potestad del Congreso de la República en materia impositiva está
circunscrita también por lo previsto en el artículo 338 de la Carta, según el
cual sólo la Ley fijará los sujetos activos y pasivos en materia tributaria, el
hecho y las bases gravables, como también las tarifas de los impuestos. En síntesis,
el demandante citó y aportó argumentos basados en la presunta violación de los
artículos 150-12, 151 y 338 de la Carta Política.
Precisamente,
las normas atacadas como inconstitucionales están relacionadas con el ejercicio
de la potestad legislativa en materia de recursos parafiscales, en cuanto
afectan al sujeto activo (los empleadores), cuyos aportes al SENA podrán ser
administrados y ejecutados por COLCIENCIAS en virtud de un convenio interadministrativo,
hecho que repercute en los principios de singularidad y especificidad que
identifican a las contribuciones parafiscales.
2.7. Para la
Sala, el demandante ha aportado elementos de juicio suficientes para permitir
que la Corte Constitucional decida sobre el fondo de la pretensión formulada,
pues además de precisar las normas superiores presuntamente vulneradas,
transcribe las disposiciones de jerarquía legal que impugna y suministra
argumentos que servirán a la Corporación para decidir acerca de la
exequibilidad de los artículos 75 de la Ley 812 de 2003 y 51 de la Ley 1169 de
2007.
Esta afirmación
encuentra asidero en lo explicado en la Sentencia C-1052 de 2001, pues en ella
quedó consignado:
“ … la manera como la jurisprudencia de la Corte ha desarrollado e
interpretado los requisitos que debe cumplir toda demanda de
inconstitucionalidad tiene el propósito de asegurar el efectivo ejercicio de un
derecho político reconocido a todos los ciudadanos que se expresa en la
posibilidad de controlar el ejercicio del poder público a través de la acción
pública de inconstitucionalidad.  En todo caso, la apreciación del
cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio pro
actione de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento
vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la
Constitución del 91.  Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la
Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación
tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda
habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda
y fallando de fondo. (Destaca la Sala).
2.8. Podría considerarse que la demanda presenta una escasa
argumentación que plantearía dudas sobre la certeza, pertinencia y suficiencia
de los cargos de inconstitucionalidad, pero, como se ha explicado, una lectura
detenida de su texto conduce a concluir que tales requerimientos están
debidamente atendidos.
Así, el presupuesto de certeza se cumple por cuanto la
acusación está encaminada a cuestionar la transferencia a COLCIENCIAS de una
parte de los aportes sobre las nóminas y esto corresponde al contenido
normativo del artículo 51 de la Ley 1169 de 2007, que guarda relación directa
con el artículo 75 de la Ley 812 de 2003.
En cuanto a la pertinencia de los cargos, si bien el
demandante invoca normas de jerarquía legal, también cita disposiciones de
orden constitucional (artículos 150-12 y 338 superiores), para cuestionar la
exequibilidad de los preceptos impugnados en cuanto, según él, desnaturalizan
los aportes que constituyen contribuciones parafiscales y esencialmente la
participación en los beneficios que les proporciona, pretendiendo así demostrar
la vulneración del artículo 338 de la Carta Política.
2.9. Además, la pertinencia de los argumentos queda
demostrada cuando el accionante hace referencia al artículo 151 de la
Constitución Política, en cuanto éste consagra la sujeción de las leyes
ordinarias a las leyes orgánicas, las cuales, en opinión de la Corte[4],
constituyen parámetros de control de constitucionalidad. Esta Corporación ha
explicado que forman parte del bloque de constitucionalidad las reglas y
principios que sin figurar expresamente en la Carta Política tienen rango
constitucional (bloque de constitucionalidad en sentido estricto), o al menos
representan parámetros  de constitucionalidad (bloque de constitucionalidad en
sentido lato).
Las reglas y principios que integran el bloque de constitucionalidad
permiten controlar la exequibilidad de las leyes y de las normas de inferior
jerarquía, por cuanto la propia Constitución Política, mediante cláusulas de
remisión, confiere fuerza jurídica especial a esas reglas y principios, admitiendo
que algunas disposiciones de leyes estatutarias y orgánicas sirvan de “parámetros
para determinar el valor constitucional de las disposiciones sometidas a
control[5]”. Acerca
de la utilización de leyes orgánicas como parámetro de control de
constitucionalidad, la Corte[6] ha explicado:
“El control constitucional de una ley deberá verificarse no sólo
frente al texto formal de la Carta, sino también a partir de su comparación con
otras disposiciones con carácter ‘supralegal’ que tienen relevancia
constitucional. En otras palabras, el conjunto de normas que se utilizan como
parámetro para analizar la validez constitucional de las leyes integra el
denominado bloque de Constitucionalidad.
Por consiguiente, existen ocasiones en las cuales las normas que,
por su naturaleza, se convierten en parámetros para el enjuiciamiento de la
constitucionalidad de una ley, pueden integrar el bloque de constitucionalidad.
Todas las normas que integran el bloque de constitucionalidad son parámetros de
legitimidad constitucional, pero no por ello gozan de idéntica jerarquía
normativa. Así pues, no todos los contenidos normativos que son parámetros de
constitucionalidad, deban ser modificados de acuerdo con el procedimiento
previsto para la reforma constitucional, pues el proceso de cambio normativo
varía según la naturaleza de cada disposición. Pero, todas las normas que
integran el bloque de constitucionalidad son parámetros necesarios e
indispensables para el proceso de creación de la ley.
Es por ello que la jurisprudencia ha señalado que es posible
distinguir dos sentidos del concepto de bloque de constitucionalidad. El
primero: stricto sensu, conformado por aquellos principios y normas que han
sido normativamente integrados a la Constitución por diversas vías y por mandato
expreso de la Carta, por lo que entonces tienen rango constitucional, como los
tratados de derecho humanitario (C.P. arts. 93 y 103). De otro lado, la noción
lato sensu del bloque de constitucionalidad se refiere a aquellas disposiciones
que “tienen un rango normativo superior a las leyes ordinarias”, aunque a veces
no tengan rango constitucional, como las leyes estatutarias y orgánicas, pero
que sirven como referente necesario para la creación legal y para el control
constitucional”.
2.10. Finalmente,
considera la Sala que el demandante ha aportado razones suficientes para
contrastar las normas impugnadas con el texto de la Carta Política,
permitiendo, en virtud del control integral[7], que la
Corporación adelante el examen de constitucionalidad teniendo en cuenta las
normas superiores invocadas  por el actor, como también aquellas que puedan
servir a la Corte para adoptar la respectiva decisión.
3. Problema
Jurídico
La Corte
Constitucional deberá establecer si las normas impugnadas vulneran los
principios de singularidad y especificidad de las contribuciones parafiscales,
contenidos en el artículo 29 del Estatuto Orgánico de Presupuesto y, en
consecuencia, vulneran los principios constitucionales de equidad tributaria
(C. Po. Art. 363) y de sujeción del legislador a la ley para regular las
contribuciones parafiscales (C. Po. Art. 150-12). Esto, en tanto en las
disposiciones acusadas se impone al SENA celebrar convenios con COLCIENCIAS
para promover y fomentar la investigación aplicada,  la innovación, el
desarrollo tecnológico, la apropiación pública de la ciencia, la tecnología y,
en general, la construcción de capacidades regionales de ciencia, tecnología e
innovación, destinando para ello parte de los recursos correspondientes a los
aportes sobre las nóminas que recibe el SENA. Ello implicaría, según el
demandante, que los recaudos parafiscales se manejarán por entidades distintas
a aquellas que las recaudan, con lo que a su vez se perdería el nexo causal
entre aportante y beneficiario (principios de singularidad y especificidad),
dispuesto en la norma orgánica como forma de garantizar la equidad en materia
de contribuciones parafiscales.
4. Contenido
y alcance de las normas demandadas
Los preceptos impugnados asignan al
SENA la función de celebrar convenios interadministrativos con COLCIENCIAS, con
el propósito de promover y
fomentar la investigación aplicada, la innovación, el desarrollo tecnológico,
la apropiación pública de la ciencia, la tecnología y, en general, la
construcción de capacidades regionales de ciencia, tecnología e innovación,
empleando en cada vigencia, la cuarta parte de los recursos provenientes del
veinte por ciento (20%) de los aportes sobre las nóminas de que trata el
artículo 16 de la Ley 344 de 1996.
El texto de las disposiciones atacadas
es el siguiente:
“LEY 812 DE
2003
(junio
26)
por
la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado
comunitario.
El
Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
Artículo 75. Convenios COLCIENCIAS-SENA. COLCIENCIAS y el
SENA, a través de convenios especiales de cooperación que celebren entre sí,
promoverán y fomentarán la investigación aplicada, la innovación, el desarrollo
tecnológico, la apropiación pública de la ciencia, tecnología e innovación y en
general la construcción de capacidades regionales de ciencia, tecnología e
innovación, para lo cual el SENA destinará, en cada vigencia, la cuarta parte
de los recursos provenientes del veinte por ciento (20%) de los aportes sobre
las nóminas de que trata el artículo 16 de la Ley 344 de 1996”.
“LEY
1169 DE 2007
(diciembre
5)
Diario
Oficial No. 46.833 de 5 de diciembre de 2007
CONGRESO DE LA
REPUBLICA
Por la cual
se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de
2008.
(…)
Artículo 51.
El Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, transferirá al Instituto Colombiano
para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología “Francisco José de Caldas”,
COLCIENCIAS, con destino a financiar las actividades que promuevan y fomenten
la investigación aplicada, la innovación, el desarrollo tecnológico, la apropiación
pública de la ciencia, la tecnología, y en general la construcción de
capacidades regionales de ciencia, tecnología e innovación, la cuarta parte de
los recursos provenientes del veinte por ciento (20%) de los aportes sobre las
nóminas de que trata el artículo 16 de la Ley 344 de 1996, mediante la
celebración de un convenio interadministrativo”.
4.1. Para el
demandante, estas normas le quitan al SENA la ejecución, manejo y
administración directa de la cuarta parte del veinte por ciento (20%) del
recaudo de los recursos parafiscales, que debe destinar para el desarrollo de
programas de competitividad y desarrollo tecnológico productivo y se lo
traslada a COLCIENCIAS, perdiéndose el nexo que debe existir entre los empresarios,
como sector gravado, y la destinación de los recursos, ya que al transferirle
esos recursos parafiscales del SENA a COLCIENCIAS, ésta última entidad los debe
invertir de manera general en sus programas de ciencia, tecnología e
investigación, lo cual beneficia no sólo a unos pocos empresarios del país,
sino principalmente a otros sectores como las universidades que están exentas
del pago de aportes al SENA, las academias, los tecno parques, los
investigadores, etc.
4.2. Las normas de jerarquía legal citadas por el actor
y que, según él, también resultan desconocidas por los textos demandados, son
las siguientes:
“LEY
21 DE 1982
(enero 22)
Por la cual se modifica el régimen del subsidio familiar y
se dictan otras disposiciones.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
CAPITULO I.
DEL
SUBSIDIO FAMILIAR
(…)
DE
LOS APORTES DE LOS EMPLEADORES OBLIGADOS A PAGARLOS
ARTICULO 7o. Están obligados a pagar el subsidio familiar y a efectuar aportes
para el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA (SENA):
1. La
Nación, por intermedio de los Ministerios, Departamentos Administrativos y
Superintendencias.
2. Los
Departamentos, Intendencias, Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los
Municipios.
3. Los
establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales y las
empresas de economía mixta de los órdenes nacional, departamental,
intendencial, distrital y municipal.
4. Los
empleadores que ocupen uno o más trabajadores permanentes.
PARÁGRAFO.
-Parágrafo adicionado por el artículo 181 de la Ley 223 de 1995. El nuevo texto
es el siguiente: Las Universidades Públicas no están obligadas a efectuar
aporte para el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA.
Las deudas
que las Universidades Públicas hayan adquirido con el SENA por concepto de
dichos aportes, serán compensadas mediante el suministro, por parte de las
Universidades Públicas, de programas de capacitación según los requerimientos y
necesidades del SENA.
(Inciso 3o.
derogado por el artículo 52 de la Ley 789 de 2002).
ARTICULO 8o. La nación, los departamentos, intendencias, comisarías, el Distrito
Especial de Bogotá y los Municipios deberán, además del subsidio familiar y de
los aportes para el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), efectuar aportes
para la escuela Superior de Administración Pública (ESAP) y para las Escuelas
Industriales e Institutos Técnicos Nacionales, Departamentales, Intendenciales,
Comisariales, Distritales, y Municipales.
ARTICULO 9o. Los empleadores señalados en los artículos 7o y 8o de la presente
Ley, pagarán una suma equivalente al seis por ciento (6%) del monto de sus
respectivas nóminas, que se distribuirán en la forma dispuesta en los artículos
siguientes:
ARTICULO 10. Los pagos por concepto de los aportes anteriormente referidos se
harán dentro de los diez (10) primeros días del mes siguiente al que se
satisface.
ARTICULO 11. Los aportes hechos por la nación, los departamentos, las
intendencias, las comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios,
tendrán la siguiente destinación:
1. El cuatro
por ciento (4%) para proveer el pago del subsidio familiar.
2. El medio
por ciento (1/2%) para el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), destinado a
programas específicos de formación profesional acelerada, durante la prestación
del servicio militar obligatorio.
3. Numeral
modificado por el artículo 87 de la ley 812 de 2003. El nuevo texto es el
siguiente: El medio por ciento (1/2%) será destinado para la Escuela Superior
de Administración Pública, ESAP, y la financiación de los programas de
ampliación de cobertura y calidad de la educación superior de acuerdo con la
reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional.
4. El uno
por ciento (1%) para las Escuelas Industriales e Institutos Técnicos
Nacionales, Departamentales, Intendenciales, Comisariales, Distritales o
Municipales.
ARTICULO 12. Los aportes hechos por los establecimientos públicos, las empresas
industriales y comerciales y las empresas de economía mixta de los órdenes
nacional, departamental, intendencial, comisarial, distrital y municipal y
empleadores del sector privado, tendrán la siguiente destinación:
1. El cuatro
por ciento (4%) para proveer el pago de subsidio familiar.
2. El dos
por ciento (2%) para el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA).
ARTICULO 13. El Ministerio de Defensa Nacional, las Fuerzas Militares, la
Policía Nacional y los organismos descentralizados adscritos o vinculados a
dicho Ministerio, continuarán pagando el subsidio familiar de acuerdo con las
normas especiales que rigen para dichas entidades, pero los aportes para el
Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), Escuela Superior de Administración
Pública (ESAP), escuelas industriales e institutos técnicos, se continuarán
pagando de acuerdo con las normas generales.
ARTICULO
14. Para efectos del régimen del subsidio familiar
se entenderá por empleador toda persona natural o jurídica que tenga
trabajadores a su servicio y se encuentre dentro de la enumeración hecha en el
artículo 7o. de la presente Ley.
ARTICULO 15. Los empleadores obligados al pago de aportes para el subsidio
familiar, el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y los demás con
destinación especial, según los artículos 7o. y 8o. deberán hacerlo por
conducto de una Caja de Compensación Familiar que funcione dentro de la ciudad
o localidad donde se causen los salarios o de la Caja más próxima dentro de los
límites de los respectivos departamentos, intendencias o comisarías.
Cuando en las
entidades territoriales antes mencionadas no exista Caja de Compensación
familiar, los pagos se verificarán por intermedio de una que funcione en la
división política territorial más cercana.
ARTICULO 16. A pesar de lo dispuesto en el artículo anterior, los aportes de la
nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías, el Distrito
Especial de Bogotá y los municipios, con destino al Servicio Nacional de
Aprendizaje (SENA), y la escuela Superior de Administración Pública (ESAP),
podrán ser girados directamente a dichas entidades, e igualmente los
correspondientes a las escuelas Industriales e Institutos Técnicos, a la cuenta
especial determinada por el Ministerio de Educación Nacional.
ARTICULO 17. Para efectos de la liquidación de los aportes al régimen del
Subsidio Familiar, Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, Escuela Superior de
Administración Pública, (ESAP), Escuela Industrial e Institutos Técnicos, se
entiende por nómina mensual de salarios la totalidad de los pagos hechos por
concepto de los diferentes elementos integrantes del salario en los términos de
la Ley Laboral, cualquiera que sea su denominación y además, los verificados
por descansos remunerados de Ley y convencionales o contractuales.
Los pagos en
moneda extranjera, deberán incluirse en la respectiva nómina, liquidados al
tipo de cambio oficial y vigente el último día del mes al cual corresponde el
pago”.
Agrega el
demandante que según el artículo 30 de la Ley 119 de 1994, el patrimonio del
SENA estará conformado de la siguiente manera:
“LEY
119 DE 1994
(febrero
9)
Diario
Oficial No. 41.216, de 9 de febrero de 1994
Por
la cual se reestructura el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, se deroga el
Decreto 2149 de 1992 y se dictan otras disposiciones.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
CAPÍTULO
I.
NATURALEZA,
MISIÓN, OBJETIVOS Y FUNCIONES
(…)
ARTÍCULO 30. PATRIMONIO. El patrimonio del SENA está conformado por:
1. Los
bienes que actualmente posee y los que reciba o adquiera a cualquier título.
2. Los
ingresos generados en la venta de productos y servicios como resultado de
acciones de formación profesional integral y desarrollo tecnológico.
3. Las
donaciones y contribuciones de terceros y las asignaciones por ley de bienes y
recursos.
4. Los
aportes de los empleadores para la inversión en el desarrollo social y técnico
de los trabajadores, recaudados por las cajas de compensación familiar o
directamente por el SENA, así:
a) El
aporte mensual del medio por ciento (1/2%) que sobre los salarios y jornales
deben efectuar la Nación y las entidades territoriales, dentro de los primeros
diez (10) días de cada mes;
b) El
aporte del dos por ciento (2%) que dentro de los diez (10) primeros días de
cada mes deben hacer los empleadores particulares, los establecimientos
públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades
de economía mixta, sobre los pagos que efectúen como retribución por concepto
de salarios.
5. Las sumas
provenientes de las sanciones que imponga el Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social por violaciones a las normas del Código Sustantivo del Trabajo y demás
disposiciones que lo adicionen o reformen, así como las impuestas por el SENA”.
De su parte,
el artículo 16 de la Ley 344 de 1996, también mencionado por el demandante,
establece:
“LEY 344 DE 1996
(diciembre 27)
por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto
público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras
disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
Artículo
16º.- De los ingresos
correspondientes a los aportes sobre las nóminas de que trata el numeral cuarto
del artículo 30 de la Ley 119 de 1994, el Servicio Nacional de Aprendizaje,
SENA, destinará un 20% de dichos ingresos para el desarrollo de programas de
competitividad y desarrollo tecnológico productivo.
El
SENA ejecutará directamente estos programas a través de sus centros de
formación profesional o podrá realizar convenios en aquellos casos en que se
requiera la participación de otras entidades o centros de desarrollo
tecnológico.
Parágrafo.- El Director del Sena hará parte del
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología y el Director de Colciencias formará
parte del Consejo Directivo del SENA.”.
A su vez, el artículo 2º de la Ley 225 de 1995, que define
las contribuciones parafiscales, prevé:
“LEY 225 DE 1995
(Diciembre 20)
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
(…)
Artículo  2o. El
artículo 12 de la Ley 179 de 1994, quedará así:
Son
contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter
obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o
económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo,
administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en forma
dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en
ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al
cierre del ejercicio contable.
Las contribuciones parafiscales administradas por los
órganos que formen parte del Presupuesto General de la Nación se incorporarán
al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en
capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los
órganos encargados de su administración”.
5. Vigencia de las normas demandadas
5.1. Artículo 75 de la Ley 812 de 2003
El artículo 75 de la Ley 812 de 2003 continúa vigente,
pues el artículo 160 de la Ley 1151 de 2007, mediante la cual fue expedido el
Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, establece:
“ARTÍCULO 160. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. La presente ley rige a partir de su publicación y deroga todas las
disposiciones que le sean contrarias, en especial el inciso segundo del
artículo 63
de la Ley 788 de 2002, así como las demás disposiciones vigentes sobre el monto
de la contribución cafetera a que se refiere la misma ley, el parágrafo del
artículo 4o
de la Ley 785 de 2002, el numeral 5 del artículo 2o
de la Ley 549 de 1999, el artículo 3o del Decreto 3752 de 2003 y el artículo 79
de la Ley 1110 de 2006 y el inciso 3o del artículo 78
de la Ley 1111 de 2006. Continúan vigentes los artículos 13,
14,
20,
21,
38
reemplazando la expresión ‘el CNSSS’ por ‘la Comisión de Regulación en Salud, 43,
51,
59,
61,
el parágrafo del artículo 63,
64,
65
para el servicio de gas natural 69,
71,
75, 81,
82,
86,
92,
99,
103,
110,
121
y 131,
de la Ley 812 de 2003”. (Destaca la Sala).
5.2.
Artículo 51 de la Ley 1169 de 2007
Mediante la
Ley 1169 de 2007 fue decretado el presupuesto de rentas y recursos de capital y
ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de
diciembre de 2008; es decir, podría considerarse que el artículo 51 de esta
Ley ha perdido vigencia y, por tanto, la Corte debería declararse inhibida para
resolver sobre su exequibilidad por carencia actual de objeto.
Sin embargo,
la Sala considera que el artículo 51 de la Ley 1169 de 2007, que ordena al SENA
transferir al Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la
Tecnología –COLCIENCIAS-, la cuarta parte de los recursos provenientes del
veinte por ciento (20%) de los aportes sobre nóminas de que trata el artículo
16 de la Ley 344 de 1996, mediante la celebración de un convenio
interadministrativo, continúa produciendo efectos más allá del período fiscal
y, por ende, debe la Corte examinar de fondo los cargos formulados en la
demanda[8].
Si bien es
cierto el artículo 51 de la Ley 1169 de 2007 hace parte del estatuto que sirvió
al Congreso de la República para fijar el presupuesto de rentas y recursos de
capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de
diciembre del año 2008, también lo es que la transferencia del SENA a
COLCIENCIAS allí ordenada y la celebración del mencionado convenio
interadministrativo, proyectan sus efectos más allá del año 2008, en cuanto el
desarrollo y cumplimiento de éste acuerdo actualmente está produciendo
consecuencias jurídicas, siendo éstas susceptibles de alteración o modificación
según lo decida la Corte Constitucional en el presente fallo. Además,
recuérdese que por disposición del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010,
continúa vigente el artículo 75 de la Ley 812 de 2003.
6. Los gravámenes en el sistema constitucional
Constitucionalmente[9] el
sistema fiscal comprende tres clases de                                                                                                        gravámenes:
los impuestos, las tasas y las contribuciones. Cada uno de ellos cuenta con
características propias que impiden su asimilación, tal como lo ha precisado la
Corte Constitucional[10].
6.1 Los impuestos son prestaciones pecuniarias
de carácter unilateral que no constituyen remuneración por prestaciones
determinadas, son de carácter obligatorio, carecen de destinación específica,
su tarifa es definida directamente por la autoridad de representación popular
que las imponen, hacen parte del presupuesto, están sometidos al control
fiscal, su cuantía es la necesaria para el cubrimiento de los gastos públicos y
son administrados por el Estado. Sobre ellos la Corte[11]
ha explicado:
“Las condiciones básicas del impuesto son:
(i) Tienen una vocación general, lo cual significa que se cobran sin distinción
a todo ciudadano que realice el hecho generador; (ii) No guardan una relación
directa e inmediata con un beneficio específico derivado para el contribuyente;
(iii) En cuanto ingresan a las arcas generales del Estado conforme al principio
de unidad de caja, éste puede disponer de dichos recursos de acuerdo con lo
previsto en los planes y presupuestos nacionales; (iv) Su pago no es opcional
ni discrecional, lo que se traduce en la posibilidad de forzar su cumplimiento
a través de la jurisdicción coactiva; (v) La capacidad económica del contribuyente
es un principio de justicia y equidad que debe reflejarse implícitamente en la
ley que lo crea, sin que por ello pierda su vocación de carácter general”.
6.2. A su vez, las tasas son prestaciones
pecuniarias que constituyen remuneraciones de los particulares por los
servicios prestados  por el Estado, en principio no son obligatorias, pues el
interesado puede optar por tomar o no el respectivo bien, como también utilizar
o no el correspondiente servicio, sus tarifas son fijadas por autoridades
administrativas, tales tarifas no necesariamente comprenden el total del
servicio prestado, las tasas hacen parte del presupuesto, se someten a control
fiscal, su cuantía es proporcional al costo del servicio y son administrados
por el Estado. Sobre las tasas ha señalado la jurisprudencia[12]:
“ … se consideran tasas aquellos gravámenes que
cumplan las siguientes características: (i) La prestación económica
necesariamente tiene que originarse en una imposición legal; (ii) La misma nace
como recuperación total o parcial de los costos que le representan al Estado,
directa o indirectamente, prestar una actividad, un bien o servicio público;
(iii) La retribución pagada por el contribuyente guarda relación directa con
los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido, así
lo reconoce el artículo 338 Superior al disponer que: “La ley [puede]
permitir que las autoridades fijen las tarifas de las [tasas] que cobren a los
contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les
presten”; (iv) Los valores que se establezcan como obligación tributaria
excluyen la utilidad que se deriva de la utilización de dicho bien o servicio;
(v) Aun cuando su pago resulta indispensable para garantizar el acceso a
actividades de interés público o general, su reconocimiento tan sólo se torna
obligatorio a partir de la solicitud del contribuyente, por lo que las tasas
indefectiblemente se tornan forzosas a partir de una actuación directa y
referida de manera inmediata al obligado; (vi) El
pago, por regla general, es proporcional, pero en ciertos casos admite
criterios distributivos, como por ejemplo, con las tarifas diferenciales”.
6.3. De su parte, las contribuciones parafiscales  son
gravámenes obligatorios que no tienen el carácter de remuneración de un
servicio prestado por el Estado, no afectan a todos los ciudadanos sino
únicamente a un grupo económico determinado, tienen una destinación específica
por ser utilizados para el beneficio del sector económico que soporta el
gravamen, no están sometidas a las normas de ejecución presupuestal y son
administrados por órganos que integran el mismo renglón económico. Las
contribuciones parafiscales han sido definidas en el artículo 29 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto Nacional[13], según el
cual:
"Son
contribuciones parafiscales aquellos recursos públicos creados por ley,
originados en pagos obligatorios con el fin de recuperar los costos de los
servicios que se presten o de mantener la participación de los beneficios que
se proporcionen.
Estas
contribuciones se establecerán para el cumplimiento de funciones del Estado o
para desarrollar actividades de interés general.
El manejo
y ejecución de estos recursos se harán por los órganos del Estado o por los
particulares, de acuerdo con la ley que crea estas contribuciones.
Los
dineros recaudados en virtud de la parafiscalidad, se deberán destinar,
exclusivamente, al objeto para el cual se constituye, lo mismo que los
rendimientos que estos generen y el excedente financiero que resulte, al cierre
del ejercicio contable, en la parte correspondiente a estos ingresos.
Se
incorporarán al Presupuesto General de la Nación las contribuciones
parafiscales que ejecuten los órganos que forman parte del Presupuesto General
de la Nación".
6.4. Sobre esta forma de gravamen la Corte[14]
ha explicado:
“Las contribuciones tienen las siguientes
características: (i) Surge de la realización actual o potencial de obras
públicas o actividades estatales de interés colectivo, en donde necesariamente
debe existir un beneficio para un individuo o grupo de individuos; (ii) Se
trata de una prestación que reconoce una inversión estatal, por lo que su
producto está destinado a su financiación; (iii) La prestación que surge a
cargo del contribuyente es proporcional al beneficio obtenido, así lo reconoce
el artículo 338 Superior al señalar que: “La ley [puede] permitir que las
autoridades fijen las tarifas de las [contribuciones] que cobren a los
contribuyentes, como (...) participación en los beneficios que les
proporcionen”; (iv) El obligado tributario no tiene la opción de
negarse a la inversión, por el contrario, se encuentra comprometido con su pago
a raíz del provecho que le reporta; (v) La contribución, por regla general, es
progresiva, pues se liquida de acuerdo con el rédito obtenido”.
Además, la jurisprudencia ha explicado que la
contribución parafiscal es un instrumento para la generación de ingresos
públicos que afecta a un determinado y único grupo social o económico (singularidad),
que dirige su beneficio al propio grupo gravado (especificidad). Sobre
estas características la Corte[15] ha dicho:
“… una condición esencial de la
parafiscalidad, según la Constitución, la ley y la jurisprudencia, es la destinación
exclusiva de los recursos al beneficio del sector, gremio o grupo que
los tributa. Esa destinación es posible en la medida en que los sujetos pasivos
conforman un grupo homogéneo, identificable tanto para la imposición del
tributo, como para beneficiarse con la inversión de sus propios recursos”.
6.5. Además, sobre los elementos de
obligatoriedad, singularidad y destinación sectorial o especificidad, la
jurisprudencia[16] ha señalado:
“… la Corte observa que los recursos parafiscales tienen tres
elementos materiales, a saber:
1) Obligatoriedad: el recurso parafiscal es de observancia
obligatoria por quienes se hallen dentro de los supuestos de la norma creadora
del mencionado recurso, por tanto el Estado tiene el poder coercitivo para
garantizar su cumplimiento.
2) Singularidad: en oposición al impuesto, el recurso
parafiscal tiene la característica de afectar un determinado y único grupo
social o económico.
3) Destinación Sectorial: los recursos extraídos del sector o
sectores económicos o sociales determinados se revierten en beneficio exclusivo
del propio sector o sectores”.
7. Naturaleza parafiscal de los aportes al SENA
La Corte Constitucional[17]
ha explicado de manera suficiente la naturaleza jurídica de los aportes al SENA.
Sobre esta materia ha dicho:
“… los ingresos que recibe el SENA correspondientes a los
aportes sobre las nóminas de que trata el numeral cuarto del artículo 30 de la
Ley 119 de 1994 configuran contribuciones  parafiscales. Eso es así, por
cuanto, como bien lo señala el actor, tales ingresos reúnen las características
propias de esas cuotas. De un lado, son aportes patronales obligatorios ya que,
conforme a ese artículo, todos los empleadores particulares, los
establecimientos públicos, las empresas comerciales e industriales de Estado y
las sociedades de economía mixta deben contribuir con el 2 % de los pagos
salariales, mientras que el aporte de la Nación y de las entidades
territoriales es del 0.5 % por ese mismo concepto. Son entonces también
singulares pues la efectúan única y exclusivamente los empleadores públicos y
privados: y, finalmente, tienen destinación sectorial ya que estos dineros son
utilizados en programas de capacitación profesional, que terminan revirtiendo
en beneficio de los aportantes. En efecto, conforme a los artículos 2º y 3º de la
Ley 119 de 1994, el SENA debe invertir en el desarrollo social y técnico
integral de los trabajadores colombianos, para lo cual debe adelantar programas
de capacitación y participar en actividades de investigación y desarrollo
tecnológico, ocupacional y social, que contribuyan a la actualización y
mejoramiento de esa formación de los trabajadores. Esta destinación especial de
estos recursos se ajusta a la Carta no sólo porque puede ser considerada como
una expresión del deber constitucional del Estado y de los empresarios de
ofrecer formación y habilitación técnica y profesional a quienes lo requieran (CP
art. 54) sino, además, porque recompensa al sector empresarial gravado. En
efecto, en la medida en que la formación de la mano de obra mejora, los
empresarios que requieren sus servicios se benefician, por lo cual éstos
obtienen un provecho indirecto del aporte realizado, con lo cual se cumplen los
requisitos que caracterizan una contribución parafiscal”. (Destaca la Sala).
De esta manera queda establecido que los aportes al
SENA regulados por el numeral cuarto del artículo 30 de la Ley 119 de 1994,
tienen carácter de contribución parafiscal.
8. Análisis de constitucionalidad de las normas
demandadas
Como se ha dicho, el demandante considera que las
normas impugnadas conceden a COLCIENCIAS la facultad de administrar parte de
los recursos que recibe el SENA, provenientes de los aportes sobre las nóminas
de que trata el artículo 16 de la Ley 344 de 1996, perdiéndose el nexo causal
que debe existir entre los empresarios, sector gravado, y la destinación de
tales recursos, pues COLCIENCIAS los debe invertir en programas de ciencia,
tecnología e investigación, beneficiando, según el actor, a sectores diferentes
del relacionado con los empresarios.
8.1. De la lectura de los artículos 30 de la Ley 119
de 1994, sobre patrimonio del SENA, y 16 de la Ley 344 de 1996, según el cual
de los ingresos correspondientes a los aportes sobre las nóminas de que trata
el numeral cuarto del artículo 30 de la Ley 119 de 1994, el Servicio Nacional
de Aprendizaje, SENA, destinará un 20% de dichos ingresos para el desarrollo de
programas de competitividad y desarrollo tecnológico productivo, a lo cual
añade que el SENA ejecutará directamente estos programas a través de sus
centros de formación profesional o podrá realizar convenios en aquellos
casos en que se requiera la participación de otras entidades o centros de
desarrollo tecnológico, concluye la Sala que el legislador facultó al SENA
para ejecutar directamente los programas mencionados valiéndose de sus centros
de formación profesional, como también autorizó al SENA para celebrar convenios
cuando se requiera la participación de otras entidades.
8.2. Como
se ha explicado, uno de los elementos que caracteriza a las contribuciones
parafiscales es su singularidad, es decir, los recursos provienen de un
determinado sector socio-económico, lo que se complementa con el principio de especificidad,
según el cual los recursos deben ser destinados al sector del cual
provienen, en beneficio exclusivo del propio sector.
En el
caso del SENA, los recursos parafiscales recaudados con fundamento en el
numeral cuarto del artículo 30 de la Ley 119 de 1994, deben ser destinados a
los empleadores públicos y privados, considerados sujetos pasivos del tributo,
sin que resulte contrario a la naturaleza de este gravamen que la contribución así
recaudada a favor del SENA, también pueda ser revertida a los sujetos pasivos
del tributo mediante la destinación, a través de convenios, de parte de tales
recursos a instituciones que teniendo identidad de propósito y vínculos
jurídicos, económicos y científicos con el SENA,  contribuyan de manera idónea
y eficaz para la ejecución de planes y proyectos que redunden en favor de los
empleadores, en cuanto sus trabajadores recibirán los beneficios mencionados en
el artículo 51 de la Ley 1169 de 2007, relacionados con el acceso a la
investigación aplicada, la innovación, el desarrollo tecnológico, la
apropiación pública de la ciencia, la tecnología, y en general la construcción
de capacidades regionales de ciencia, tecnología e innovación.
8.3. La
Sala considera que el nexo que debe existir entre el objeto al que se destinan
los aporte parafiscales y el sector socio-económico aportante, no se pierde
cuando el SENA ejecuta una parte de los recursos a través de COLCIENCIAS, siempre
y cuando una vez celebrado el convenio el SENA mantenga la capacidad de
establecer el objeto específico al cual se deben destinar los recursos, objeto
que deberá coincidir con el señalado en las normas acusadas y con el objeto
para el cual fue creada la contribución por la ley.
En
general, los aportantes de los recursos parafiscales que nutren el presupuesto
del SENA son los empleadores públicos y privados, es decir, tanto el sector
público, como el sector empresarial y productivo del país. El nexo entre las
contribuciones parafiscales del SENA y los aportantes respectivos se mantiene,
porque al revertir en capacitación a través del SENA se promueve la
investigación y ésta incrementa el conocimiento y la ciencia, como también la inversión
en tecnología contribuye a mejorar la capacidad empresarial productiva, todo lo
cual facilita la realización del objeto para el cual fue creado el SENA.
9. Vínculo
entre los aportantes y el grupo socio-económico beneficiado con los aportes
Para la
Sala, el nexo causal entre los sujetos pasivos del tributo (los empleadores) y
la reversión de los beneficios derivados del recaudo (principio de
especificidad), no se rompe en el presente caso, por cuanto el SENA y
COLCIENCIAS prestan servicios a un mismo grupo socio-económico. La
jurisprudencia[18] ha precisado los
alcances del concepto grupo socio-económico:
“El concepto de grupo socio-económico, que supera la noción
de sector, debe entenderse en un sentido amplio, toda vez que el beneficio que
reporta la contribución no sólo es susceptible de cobijar a quienes directa o
exclusivamente la han pagado, sino también a aquellos que por razón de los
vínculos jurídicos, económicos o sociales que los ligan para con el respectivo
grupo pueden válidamente hacer uso y aprovechar los bienes y servicios
suministrados por las entidades responsables de la administración y ejecución
de tales contribuciones.  Así por ejemplo, considerando que los empleadores y
trabajadores constituyen un grupo socio-económico específico, resulta indudable
que estos últimos tienen derecho a  beneficiarse de la utilización de las
contribuciones parafiscales percibidas en virtud de los pagos hechos por los
primeros, tal como puede constatarse en torno a los aportes que los empleadores
deben hacer, con exclusividad, al SENA, al ICBF y a las CAJAS DE COMPENSACIÓN
FAMILIAR.  En el mismo sentido puede predicarse el beneficio que reportan unos
empleadores respecto de otros en lo que hace a la capacitación y cualificación
que pueden alcanzar sus trabajadores a través de los correspondientes programas
curriculares, sin que para nada importe la mayor o menor cuantía que cada
empresa liquide y pague con base en su nómina.  Pues, sencillamente, se beneficia
el grupo”.
9.1. Los vínculos jurídicos y científicos entre el
SENA y COLCIENCIAS son puestos en evidencia con lo establecido en el parágrafo
del artículo 16 de la Ley 344 de 1996, según el cual:
“El
Director del Sena hará parte del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología y el
Director de Colciencias formará parte del Consejo Directivo del SENA”.
El Director del SENA forma parte del Consejo Nacional
de Ciencia y Tecnología, que es un organismo de dirección y coordinación del
sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, del cual forma parte COLCIENCIAS;  a
su vez, el Director de COLCIENCIAS forma parte del Consejo Directivo del SENA.
Por tanto, en la ejecución de los convenios que se celebren en virtud de lo
dispuesto en las normas demandadas, habrá una participación directa del SENA,
lo que implica que los recursos provenientes de la contribución parafiscal
prevista en los artículos 75 de la Ley 812 de 2003 y 51 de la Ley 1169 de 2007,
serán manejados y administrados con participación y supervisión del Director
del SENA.
9.2. No escapa al conocimiento de la Sala que mediante
la Ley 1286 de 2009, el Congreso de la República transformó[19]
a COLCIENCIAS en Departamento Administrativo y modificó el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e
Innovación en Colombia. Según el artículo 12 de esta Ley, el nuevo Departamento
Administrativo tendrá un Consejo Asesor del cual hará parte el Director del
SENA. El texto de esta disposición es el siguiente:
“ARTÍCULO
12. DEL CONSEJO ASESOR DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN. El
Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación -Colciencias-,
tendrá un Consejo Asesor de Ciencia, Tecnología e Innovación, integrado por:
1.
El Director del Departamento, quien lo presidirá.
2.
Los Ministros de Educación Nacional; Comercio, Industria y Turismo; Agricultura
y Desarrollo Rural, Protección Social y el Director del Departamento Nacional
de Planeación, quienes no podrán delegar la asistencia al mismo.
3. El Director General del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA,
quien no podrá delegar la asistencia al mismo.
4.
Cuatro (4) personas con reconocida trayectoria en el sector académico y
científico, designadas por el Presidente de la República, de personas
propuestas por Colciencias, previa consulta a los Consejos de programas
Nacionales de Ciencia y tecnología.
5.
Cuatro (4) personas con reconocida trayectoria en el sector productivo
designadas por el Presidente de la República, de personas propuestas por
Colciencias, previa consulta a los Consejos de programas Nacionales de Ciencia
y tecnología.
6.
Dos (2) personas de reconocida trayectoria del sector científico regional, de
departamentos diferentes a los seleccionados en el numeral 4, designadas por el
Presidente de la República, de candidatos presentados por el Director del
Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación –Colciencias”.
9.3. Además, el vínculo
jurídico y administrativo entre el SENA[20] y COLCIENCIAS[21],
queda demostrado con lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley 1286 de 2009,
según el cual:
“ARTÍCULO 33. Las actividades, contratos y convenios que tengan por
objeto la realización de actividades definidas como de ciencia, tecnología e
innovación que celebren las entidades estatales, continuarán rigiéndose por las
normas especiales que les sean aplicables. En consecuencia, tales contratos se
celebrarán directamente.
En
el caso del Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación -
Colciencias-, el régimen contractual para las demás actividades a su cargo,
será el previsto en el Estatuto General de Contratación de la Administración
Pública.
Para el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, no podrán aumentarse
las destinaciones previstas en normas legales anteriores a la presente ley y
estos recursos serán destinados para el desarrollo de la ciencia, tecnología e
innovación acorde con los objetivos del mismo”. (Destaca la Sala).
9.4. De otra
parte, al cotejar los objetivos[22] que la ley prevé para el
SENA y para COLCIENCIAS, se pone en evidencia que las dos entidades son afines
en cuanto buscan dar formación profesional integral a los trabajadores de todas
las actividades económicas, fortalecer los procesos de formación profesional
integral que contribuyan al desarrollo comunitario a nivel urbano y rural, participar
en actividades de investigación y desarrollo tecnológico, ocupacional y social
que contribuyan a la actualización y mejoramiento de la formación profesional
integral, promover la divulgación del conocimiento, auspiciar la investigación
científica, la innovación, el aprendizaje, propiciar el fortalecimiento de la
capacidad científica, tecnológica, de innovación, de competitividad y de
emprendimiento.
Por tanto,
considera la Corte que estas dos instituciones están habilitadas para celebrar
convenios interadministrativos destinados a ejecutar, manejar y administrar los
recursos parafiscales aludidos en las normas demandadas, por cuanto el objeto
de éstos convenios será siempre el de promover y fomentar la investigación
aplicada, la innovación, el desarrollo tecnológico, la apropiación pública de la
ciencia, la tecnología, y en general la construcción de capacidades regionales
de ciencia, tecnología e innovación, revirtiendo de esta manera las
contribuciones recaudadas a favor del sector socio-económico integrado con los
empleadores públicos y privados.
9.5. Ahora bien, teniendo
en cuenta que el demandante estima violadas tanto normas de jerarquía
constitucional (C. Po. Arts.150-12, 151 y 338),  como también preceptos que
integran la Ley Orgánica de Presupuesto (Ley 225 de 1995, Art. 2º), la Sala
reiterará lo dispuesto en la Sentencia C-228 de 2009, fundamentos 9 a 12, en
relación con el empleo de las Leyes Orgánicas como parámetro para adelantar el
juicio de constitucionalidad. Para la Corte[23]:
“En ciertas ocasiones de la simple
confrontación entre una norma constitucional (A) y la ley enjuiciada (B) no es
posible apreciar la validez de esta última, pues el alcance pleno de la norma
constitucional debe ser comprendido con una interpretación complementaria de
ciertas leyes (C).”
Es decir, las normas orgánicas bien pueden servir para
determinar el alcance pleno de los preceptos constitucionales, para, llegado el
caso, ser utilizadas como parámetro de constitucionalidad cuando se trate de
enjuiciar una disposición contenida en una Ley de jerarquía inferior. De esta
manera, el texto de la Ley Orgánica se convertirá en parámetro
complementario o  norma interpuesta,[24]
presentándose, entonces, la implementación del control de constitucionalidad a
partir del cotejo entre tres elementos: “La norma objeto de control (B) se
compara con la norma constitucional (A), y a su vez esta última adquiere su
verdadero alcance a partir de la consideración de la norma legal orgánica o
estatutaria (C)[25].
9.6. En este sentido, la Corte[26]
ha explicado:
“… también se debe considerar que la relación
de las leyes orgánicas y estatutarias con las leyes ordinarias, implica afirmar
que las primeras, en razón de su especial caracterización constitucional, obran
como parámetro general de las segundas. De allí que la ley ordinaria no podría
entrar a modificar o derogar ningún aspecto contenido en la ley orgánica o
estatutaria, por cuanto se estaría oponiendo o contrariando los dictados de una
norma jurídica que se ha expedido mediante el trámite especial (trámite de ley
orgánica o estatutaria) que la misma Constitución ha dispuesto. Luego, su
modificación o derogación debe hacerse por el mismo trámite, so pena de
vulnerar la Constitución.
Por lo anterior, por vía de incumplir alguna disposición orgánica,
la ley ordinaria puede vulnerar la cláusula constitucional que autoriza al
legislador a regular ciertas materias únicamente mediante el trámite de leyes
orgánicas o estatutarias y no mediante el trámite de leyes ordinarias (trámite
legislativo ordinario). Cuando este tipo de conflictos se generan, procede
estudio de constitucionalidad, en tanto la Constitución termina presuntamente
vulnerada, a partir de la contradicción que presenta la ley ordinaria respecto
de las leyes orgánica y estatutaria”.
9.7. En el presente caso, el demandante
considera que la Ley ordinaria demandada tiene un contenido presuntamente
contrario a lo dispuesto en la Ley Orgánica de Presupuesto (Ley 225 de 1995,
art. 2º), en cuanto ésta define el concepto de contribuciones parafiscales,
sirviendo para determinar el alcance del artículo 338 de la Constitución
Política, particularmente en lo que tiene que ver con los principios de singularidad
y especificidad.
Así, la presunta violación del artículo 2º
de la Ley Orgánica de Presupuesto, sugiere la vulneración del artículo 338 de la
Constitución Política, por cuanto el concepto de contribución parafiscal
mencionado en la norma superior resulta precisado en la Ley Orgánica, haciendo
que el  eventual desconocimiento de esta última pueda significar, al mismo
tiempo, transgresión a la Carta Política.
9.8. En el asunto sub
examine, la Sala[27] concluye que las normas
demandadas no desconocen los principios de singularidad y especificidad[28]
propios de las contribuciones parafiscales, definidos en el artículo 2º de la
Ley 225 de 1995, (Orgánica de Presupuesto), por cuanto los recursos recaudados
en virtud de lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley 344 de 1996, serán
revertidos a favor del grupo socio-económico integrado con los empleadores
públicos y privados, mediante la actividad realizada a través de convenios
entre el SENA y COLCIENCIAS, entidades, que teniendo en cuenta su  unidad de
propósito en materia de capacitación e investigación científica, administrarán
y ejecutarán tales aportes con miras a mejorar la capacidad técnica de los
trabajadores, dando al mismo tiempo aplicación a lo establecido en el artículo
54 de la Carta Política, según el cual es obligación del Estado y de los
empleadores ofrecer formación y habilitación profesional y técnica a quienes lo
requieran.
VII. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES
las normas demandadas, únicamente por las razones analizadas en esta
providencia.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
Cúmplase.
NILSON
PINILLA PINILLA
Presidente
Ausente
con Excusa
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARÍA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1]
Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001. Además, Cfr. Sentencias C-370
de 2006, C-922 de 2007 y C-923 de 2008.
[2]
Cfr., entre varios, los Autos de Sala Plena 244 de 2001 y de 2001. En dichas
oportunidades la Corte, al resolver el recurso de súplica presentados por los
actores, confirmó los autos en los que se inadmitió la demanda por no presentar
razones “específicas, claras, pertinentes y suficientes”.
[3]
Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-898 de 2001.  La Corte se inhibió de
conocer la demanda contra algunos apartes de los artículos 186, 196, 208 y 214
del Decreto 1355 de 1970 por ineptitud en la demanda.
[4] Cfr. Entre
otras las Sentencias C-774 de 2001 y C-958 de 2006.
[5] Corte
Constitucional, Sentencia C-774 de 2001.
[6] Corte
Constitucional, Sentencia C-988 de 2004.
[7]
Según el artículo 46 de la Ley 270 de 1996, la Corte deberá cotejar las
disposiciones impugnadas con la totalidad de las normas de la Constitución
Política. Esta norma establece:
“CONTROL INTEGRAL Y COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL. En
desarrollo del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte
Constitucional deberá confrontar las disposiciones sometidas a su control con
la totalidad de los preceptos de la Constitución”.
Este mismo principio está
consagrado en el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, según el cual:
“La Corte Constitucional
deberá confrontar las disposiciones sometidas a control con la totalidad de los
preceptos de la Constitución, especialmente los del Título II, salvo cuando
para garantizar la supremacía de la Constitución considere necesario aplicar el
último inciso del artículo 21.
La
Corte Constitucional podrá fundar una declaración de inconstitucionalidad en la
violación de cualquiera norma constitucional, así ésta no hubiere sido invocada
en el curso del proceso”.
[8]
La Corte Constitucional se ha pronunciado en este sentido, entre otras en las
sentencia C-454/93, C-457/93, C-541/93, C-047/94, C-104/94,  C-613/96 y C-560
de 2001.
[9] Constitución
Política, artículos 150, numeral 12 y 338.
[10] Corte Constitucional, Sentencia C-713 de 2008.
[11] Corte Constitucional, Sentencia C-927 de 2006.
[12] Corte Constitucional, Sentencia C-927 de 2006.
[13] Ley 225 de 1995, artículo 2º.
[14] Corte Constitucional, Sentencia C-927 de 2006.
[15] Corte Constitucional, Sentencia C-152 de 1997.
[16] Corte
Constitucional, Sentencia C-490 de 1993.
[17] Corte
Constitucional, Sentencia C-298 de 1998.
[18] Corte Constitucional, Sentencia C-711 de 2001.
[19] Ley 1286 de 2009, artículo 5º:
“ARTÍCULO 5o. TRANSFORMACIÓN. Transfórmese el
Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología
“Francisco José de Caldas” -Colciencias- en el Departamento Administrativo de
Ciencia, Tecnología e Innovación -Colciencias-, con sede en Bogotá D.C., como
organismo principal de la administración pública, rector del sector y del
Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación -SNCTI-, encargado de
formular, orientar, dirigir, coordinar, ejecutar e implementar la política del
Estado en la materia, en concordancia con los planes y programas de desarrollo.
PARÁGRAFO
1o. El Director del Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e
Innovación -Colciencias- será designado por el Presidente de la República. Será
miembro, con derecho a voz y voto, del Consejo Nacional de Política Económica y
Social, Conpes y deberá ser citado por el Presidente de la República cuando en
el Consejo de Ministros se traten temas que estén directamente relacionados con
la funciones del Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e
Innovación - Colciencias.
PARÁGRAFO
2o. El sector administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación está integrado
por el Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación -
Colciencias- y por las demás entidades que la ley cree, para que hagan parte
del sector, en su calidad de adscritas o vinculadas”.
[20] Sobre la naturaleza, misión y objetivos del Sena, la Ley 119 de
1994, por la cual se reestructura el Sena, establece:
“ARTÍCULO
1o. NATURALEZA. El Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, es un
establecimiento público del orden nacional con personería jurídica, patrimonio
propio e independiente, y autonomía administrativa, adscrito al Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social.
ARTÍCULO
2o. MISIÓN. El Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, está encargado de
cumplir la función que corresponde al Estado de invertir en el desarrollo
social y técnico de los trabajadores colombianos; ofreciendo y ejecutando la
formación profesional integral, para la incorporación y el desarrollo de las
personas en actividades productivas que contribuyan al desarrollo social,
económico y tecnológico del país.
ARTÍCULO
3o. OBJETIVOS. El Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, tendrá los siguientes
objetivos:
1.
Dar formación profesional integral a los trabajadores de todas las actividades
económicas, y a quienes sin serlo, requieran dicha formación, para aumentar por
ese medio la productividad nacional y promover la expansión y el desarrollo
económico y social armónico del país, bajo el concepto de equidad social
redistributiva.
2.
Fortalecer los procesos de formación profesional integral que contribuyan al
desarrollo comunitario a nivel urbano y rural, para su vinculación o promoción
en actividades productivas de interés social y económico.
3.
Apropiar métodos, medios y estrategias dirigidos a la maximización de la
cobertura y la calidad de la formación profesional integral.
4.
Participar en actividades de investigación y desarrollo tecnológico,
ocupacional y social, que contribuyan a la actualización y mejoramiento de la
formación profesional integral.
5.
Propiciar las relaciones internacionales tendientes a la conformación y
operación de un sistema regional de formación profesional integral dentro de
las iniciativas de integración de los países de América Latina y El Caribe.
6.
Actualizar, en forma permanente, los procesos y la infraestructura pedagógica,
tecnológica y administrativa para responder con eficiencia y calidad a los
cambios y exigencias de la demanda de formación profesional integral”.
[21] Sobre el objetivo y las funciones de COLCIENCIAS, la ley 1286 de
2009, establece:
ARTÍCULO
6o. OBJETIVOS GENERALES. Serán objetivos generales del Departamento
Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación -Colciencias-:
1.
Crear una cultura basada en la generación, la apropiación y la divulgación del
conocimiento, y la investigación científica, la innovación y el aprendizaje
permanentes.
2.
Definir las bases para formular anualmente un Plan Nacional de Ciencia,
Tecnología e Innovación.
3.
Fundamentar y favorecer la proyección e inserción estratégica de Colombia en
las dinámicas del sistema internacional que incorporan el conocimiento y la
innovación y generan posibilidades y desafíos emergentes para el desarrollo de
los países y sus relaciones internacionales, en el marco de la sociedad global
del conocimiento.
4.
Articular y enriquecer la investigación, el desarrollo científico, tecnológico
y la innovación con el sector privado, en especial el sector productivo.
5.
Propiciar el fortalecimiento de la capacidad científica, tecnológica, de
innovación, de competitividad y de emprendimiento, y la formación de
investigadores en Colombia.
6.
Promover el desarrollo y la vinculación de la ciencia con sus componentes
básicos y aplicados al desarrollo tecnológico innovador, asociados a la
actualización y mejoramiento de la calidad de la educación formal y no formal.
7.
Integrar esfuerzos de los diversos sectores y actores para impulsar áreas de
conocimiento estratégicas para el desarrollo del país, en las ciencias básicas,
sociales y humanas, de acuerdo con las prioridades definidas en el Plan
Nacional de Desarrollo.
8.
Fortalecer el desarrollo regional a través de los Consejos Departamentales de
Ciencia, Tecnología e Innovación y políticas integrales, novedosas y de alto
impacto positivo para la descentralización de las actividades científicas,
tecnológicas y de innovación, integrado a las dinámicas internacionales.
9.
Definir y alinear los procesos para el establecimiento de prioridades,
asignación, articulación y optimización de recursos de toda clase para la
ciencia, la tecnología, la innovación y el resultado de estos, como son el
emprendimiento y la competitividad.
10.
Fortalecer la capacidad del país para actuar de manera integral en el ámbito
internacional en aspectos relativos a la ciencia, la tecnología y la
innovación.
11.
Promover y fortalecer la investigación intercultural, en concertación con los
pueblos indígenas sus autoridades y sabedores, destinado a proteger la
diversidad cultual, la biodiversidad, el conocimiento tradicional y los
recursos genéticos.
ARTÍCULO
7o. FUNCIONES. El Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e
Innovación -Colciencias-, tendrá a su cargo, además de las funciones generales
que prevé la Ley 489 de 1998, las
siguientes:
1.
Formular e impulsar las políticas de corto, mediano y largo plazo del Estado en
ciencia, tecnología e innovación, para la formación de capacidades humanas y de
infraestructura, la inserción y cooperación internacional y la apropiación
social de la ciencia, la tecnología y la innovación para consolidar una
sociedad basada en el conocimiento, la innovación y la competitividad.
2.
Adoptar, de acuerdo con la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, políticas
nacionales para el desarrollo científico y tecnológico y para la innovación que
se conviertan en ejes fundamentales del desarrollo nacional.
3.
Diseñar y presentar ante las instancias del Gobierno Nacional los planes y
programas del Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación -
Colciencias- y el Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación.
4.
Generar estrategias de apropiación social de la ciencia, la tecnología y la
innovación para la consolidación de la nueva sociedad y economía basadas en el
conocimiento.
5.
Promover el desarrollo científico, tecnológico y la innovación en el país, de
acuerdo con los planes de desarrollo y las orientaciones trazadas por el
Gobierno Nacional.
6.
Propiciar las condiciones necesarias para que los desarrollos científicos,
tecnológicos e innovadores, se relacionen con los sectores social y productivo,
y favorezcan la productividad, la competitividad, el emprendimiento, el empleo
y el mejoramiento de las condiciones de vida de los ciudadanos.
7.
Velar por la consolidación, fortalecimiento y articulación del Sistema Nacional
de Ciencia, Tecnología e Innovación -SNCTI- con las entidades y actores del sistema,
en estrecha coordinación con el Sistema Nacional de Competividad.
8.
Promover la formación del recurso humano para desarrollar las labores de
ciencia, tecnología e innovación, en especial en maestrías y doctorados, en
aquellos sectores estratégicos para la transformación y el desarrollo social,
medio ambiental y económico del país, en cumplimiento del ordenamiento
constitucional vigente.
9.
Fomentar la creación y el fortalecimiento de instancias e instrumentos
financieros y administrativos de gestión para la Ciencia, Tecnología e
Innovación.
10.
Diseñar e implementar estrategias y herramientas para el seguimiento,
evaluación y retroalimentación sobre el impacto social y económico del Plan
Nacional de Desarrollo.
11.
Promover la inversión a corto, mediano y largo plazo, para la investigación, el
desarrollo científico, tecnológico y la innovación.
12.
Promover, articular y proyectar los esquemas organizacionales del conocimiento,
regionales, departamentales y municipales de ciencia, tecnología e innovación,
para potenciar su propio desarrollo y armonizar la generación de políticas.
13.
Promover, articular e incorporar la cooperación interinstitucional,
interregional e internacional con los actores, políticas, planes, programas,
proyectos y actividades estratégicos para la consecución de los objetivos del
Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación.
14.
Coordinar la Política Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación con las
políticas nacionales, regionales y sectoriales del Estado, en financiamiento,
educación, cultura, desarrollo económico, competividad, emprendimiento, medio
ambiente, seguridad social, salud, agricultura, minas y energía,
infraestructura, defensa nacional, ordenamiento territorial, información,
comunicaciones, política exterior y cooperación internacional y las demás que
sean pertinentes.
15.
Definir y orientar líneas temáticas prioritarias y operativas del Sistema
Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación -SNCTI-, para lo cual podrá
modificar, suprimir o fusionar los Programas Nacionales de Ciencia, Tecnología
e Innovación; crear nuevas estructuras sobre las diferentes áreas del
conocimiento; definir su nombre, composición y funciones; dictar las reglas
para su organización y diseñar las pautas para su incorporación en los planes
de las entidades vinculadas con su ejecución.
16.
Definir prioridades y criterios para la asignación del gasto público en
ciencia, tecnología e innovación, los cuales incluirán áreas estratégicas y
programas específicos y prioritarios a los que se les deberá otorgar especial
atención y apoyo presupuestal.
17.
Diseñar, articular y estimular políticas e instrumentos para la inversión
privada, doméstica o internacional, en ciencia, tecnología e innovación.
18.
Concertar, con el apoyo del Departamento Nacional de Planeación, DNP, en
coordinación con las demás entidades nacionales que ejecutan política de
ciencia, tecnología e innovación; los recursos y la destinación de los mismos
en el trámite de programación presupuestal tomando como base el Plan Nacional
de Desarrollo y la política de ciencia, tecnología e innovación adoptada por el
CONPES.
19.
Otorgar y apoyar los estímulos a instituciones y personas por sus aportes a la
ciencia, la tecnología y la innovación, a través de distinciones y
reconocimientos.
20.
Proponer la creación de estímulos e incentivos sociales y económicos para
aumentar en forma significativa la inversión en ciencia, tecnología e
innovación.
21.
Articular y aprovechar las políticas y programas nacionales de ciencia,
tecnología e innovación, con aquellas que existen a nivel internacional.
22.
Crear las condiciones para desarrollar y aprovechar el talento nacional, en el
país y en el exterior en el campo de ciencia, tecnología e innovación.
[22]
Los objetivos del SENA y COLCIENCIAS están consagrados en los
artículos 3º de la Ley 119 de 1994 y 6º de la Ley 1286 de 2009.
[23] Corte
Constitucional, Sentencia C-227 de 2007.
[24] Corte
Constitucional Sentencia C-577 de 2006.
[25] Corte Constitucional, Sentencia C-228 de 2009.
[26] Corte Constitucional, Sentencia C-228 de 2009.
[27] Cfr. Fundamento 8 de esta providencia.
[28] Cfr. Fundamento 6.4. de esta providencia.