C-259-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-259/11
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD
SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Ausencia de claridad,
certeza, pertinencia y suficiencia
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Configuración por ineptitud sustantiva de la demanda
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de procedibilidad
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA
RELATIVA-Elementos esenciales que
deben concurrir para su procedencia
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR PRINCIPIO DE
IGUALDAD-Requisitos
Referencia.: expediente  D-8255
Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 3
del artículo 6 parcial de la Ley 768 de 2002 “Por la cual se adopta el Régimen
Político, Administrativo, y Fiscal de los Distritos Portuario e Industrial de
Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y Turístico, Cultural
e Histórico de Santa Marta”
Demandante: Patricia Mier Barros
Magistrado Ponente:
LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá,
D.C., seis (6) de abril de dos mil once (2011).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241,
numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y
requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución
Política, la ciudadana Patricia Mier Barros solicitó ante esta Corporación la
declaratoria de inconstitucionalidad del numeral 3 del artículo 6 parcial de la
Ley 768 de julio 31 de 2002 “Por la cual se adopta el Régimen Político,
Administrativo y Fiscal de los Distritos Portuario e Industrial de
Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y Turístico, Cultural
e Histórico de Santa Marta”
Mediante
providencia del veinte (20) de septiembre de dos mil diez (2010), el magistrado
sustanciador dispuso admitir la demanda, por considerar que reunía los
requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991.
En
la misma providencia invitó a participar en el presente juicio a las facultades
de Derecho de las Universidades Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de
Colombia, de los Andes, de la Sabana, Libre, Eafit de Medellín, de Ibagué y del
Rosario, al igual que a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto
Colombiano de Derecho Tributario, a la Cámara Colombiana de la Infraestructura
y a los Alcaldes de los Distritos de Cartagena de Indias, Barranquilla y Santa
Marta, con el objeto de que emitieran concepto técnico sobre la norma
demandada, de conformidad con lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de
1991.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de
la referencia.
II.
LAS NORMAS DEMANDADAS
Se
transcribe el texto de las disposiciones demandadas, de conformidad con su
publicación en el Diario oficial No. 44.893, de 07 de agosto de 2002.
CAPITULO
III.
DISPOSICIONES ESPECIALES.
ARTÍCULO 6o. ATRIBUCIONES. Los concejos
distritales ejercerán las atribuciones que la Constitución y las leyes
atribuyen a los concejos municipales. Adicionalmente ejercerán las siguientes
atribuciones especiales:
1. Expedir las normas con base en las cuales se
reglamentarán las actividades turísticas, recreacionales, culturales,
deportivas en las playas y demás espacios de uso público, exceptuando las zonas
de bajamar.
2. Dictar las normas necesarias para garantizar
la preservación y defensa del patrimonio ecológico, los recursos naturales, el
espacio público y el medio ambiente.
3. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Gravar con
impuesto predial y complementarios las construcciones, edificaciones o
cualquier tipo de mejora sobre bienes de uso público de la Nación, cuando por cualquier razón, estén en
manos de particulares.
Los particulares ocupantes serán responsables
exclusivos de este tributo.
El pago de este impuesto no genera ningún
derecho sobre el terreno ocupado.
III.
LA DEMANDA
El
demandante considera en primer lugar que en este caso no se configura la cosa
juzgada de conformidad con la sentencia C-183 de 2003, ya que la cosa
constitucional no cobija en este caso los hechos que sirven de sustento a la
presente demanda.
Afirma
que la norma acusada viola el principio de igualdad ante la ley que garantiza
el artículo 13 de la Carta, y desconoce los artículos 150, último inciso, 158, 169,
363 y 313 numeral 4, en concordancia con el artículo 317 de la Constitución
Política, por cuanto el Legislador incurre en una omisión legislativa al no
identificar debidamente al sujeto pasivo del impuesto, lo que en materia
tributaria resulta inaceptable.
En
cuanto a la igualdad considera que la norma demandada extiende sus supuestos
jurídicos a situaciones que no le era dable regular, máxime cuando en esa
materia existe un estatuto contractual integral y especial (leyes 80 de 1993 y
1150 de 2007). En este sentido, considera que los contratistas de obras
públicas o los concesionarios de obra o de servicios públicos, quienes
necesariamente en virtud del contrato estatal celebrado, tendrán que ocupar  el
bien público de uso público sobre los cuales se construirán las obras objeto
del contrato o se prestarán los servicios públicos convenidos, se colocarían en
una situación más onerosa que cualquier otro contratista de obra pública o
concesionario, máxime si se tiene en cuenta que el contratista no tiene derecho
patrimonial alguno sobre   las obras que desarrolla que siempre serán
estatales.
Considera
que la norma es ambigua en relación con el sujeto pasivo y que nunca estuvo en
la voluntad del Legislador erigir en sujeto pasivo del impuesto, cuya creación
autorizaba, al contratista estatal que desarrollara una actividad constructiva
o ejecutara obra pública, en predios del Estado o bienes públicos, de uso
público, o fiscales, en cumplimiento de un contrato estatal, cuyo régimen
jurídico encuentra regulación en el Estatuto contractual de la administración
pública (leyes 80 de 1993, y 1150 de 2007).
Por
tanto, sostiene que es necesario entender que las obras y mejoras realizadas
por el particular ocupante de un bien público, a los efectos de la aplicación
del impuesto predial de que trata la Ley 768 de 2002, debe ubicarse en la
categoría de obra privada o particular, que no respondan a la nominación de
obra pública y por lo mismo que ellas no se realicen en nombre del Estado, y
por tanto concluye que la norma demandada incurre en una omisión respecto de la
tipificación del sujeto pasivo del impuesto e incluye al contratista estatal de
obra pública y al concesionario de obra pública y de servicios públicos, lo
cual resulta en su criterio abiertamente inconstitucional.
Concluye
que “por todo lo anterior, es claro que ni las entidades estatales
contratantes propietarias o administradoras de bienes públicos, ni los
contratistas de obra pública, concesionarios de obra pública o concesionarios
de servicios públicos pueden ser sujetos pasivos del impuesto predial, y por la
omisión legislativa al no definir con precisión el sujeto pasivo del impuesto,
se encuentran incluidos en tal condición en la norma acusada, razón por la cual
habrá de declararse la inconstitucionalidad de la misma.”
IV.
INTERVENCIONES
1.       De entidades públicas
1.1   Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial
El Ministerio mediante apoderado judicial presentó
escrito defendiendo la constitucionalidad de los artículos demandados, con base
en los siguientes argumentos:
(i) En forma contraria a lo que argumenta la
demandante, en este caso opina que ha operado el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional, por lo que en consecuencia solicita que se declare que se presenta
dicho fenómeno y se esté a lo resuelto en la sentencia C-183 de 2003.
Sin embargo destaca lo siguiente:
(ii) El Ministerio de Hacienda dentro de los análisis
de la misma norma demandada en el año 2002 llegó a la conclusión que los
particulares que han “ocupado” bienes de uso público y realizado en ellos
construcciones, edificaciones o mejoras, no adquieren la calidad de sujetos
pasivos del impuesto predial  unificado, que se encuentra regulado por las
Leyes 14 de 1983 y 44 de 1990, porque no tienen ni pueden tener el carácter de
propietarios de esos bienes, dada por lo demás el carácter imprescriptible,
inalienable e inembargable de estos bienes.
(iii) Afirma que los bienes
de uso público de la Nación no pueden ser puestos en manos de particulares sino
únicamente en virtud de autorización de autoridad permanente en la forma
establecida por la ley.
(iv) Sobre la posibilidad de gravar con impuesto
predial y complementarios las construcciones, edificaciones o mejoras
realizadas sobre bienes de uso público de la Nación, precisó que la Corte
Constitucional ya se ha pronunciado sobre la legitimidad de tal medida.
Por lo anterior considera que la norma acusada es
constitucional.
1.2  Ministerio de Hacienda y Crédito Público
(i) En primer lugar el Ministerio encuentra que en
este caso no existen verdaderos cargos de constitucionalidad contra la norma
acusada, por violación de los artículos 13, 158, 163, 363 y 314 num. 4º, por
cuanto existe falta de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y
suficiencia, ya que la accionante no presenta argumentos que permitan
evidenciar la contradicción entre la norma acusada y las normas
constitucionales, sino que se limita a enunciar las normas constitucionales
presuntamente vulneradas, y además no determina los elementos necesarios para
alegar la existencia de una omisión legislativa.
(ii) En segundo lugar, opina que existe imposibilidad
de adelantar un nuevo juicio de constitucionalidad del numeral 3º del artículo
6º de la Ley 768 de 2002, ya que existe cosa juzgada constitucional, mediante
la sentencia C.183 de 2003, por lo cual considera que la Corte debe estarse a
lo resuelto en dicha providencia.
En este sentido sostiene que la Corte ha surtido un
juicio de constitucionalidad mediante el fallo C-183 de 2003 respecto de los
artículos 1º, 6º, 63, 82, 121, 122, 123 inciso 2, 150 numeral 9 y 313 numeral
7, debido a que se ha resuelto como constitucional la posibilidad de gravar con
impuesto predial y complementarios las construcciones, edificaciones o mejoras
realizadas sobre bienes de uso público de la Nación, sin que en esta se haya
condicionado de alguna forma su constitucionalidad, debido a que la misma ya
fue declarada conforme a la Constitución y los argumentos que hacen parte del
cargo de constitucionalidad de la accionante fueron resueltos en la sentencia
C-183 de 2003.
(iii) Por consiguiente para el Ministerio solo queda
por resolver el cargo relativo a que el Legislador omitió regular el sujeto
pasivo del impuesto predial y la necesidad de excluir a los contratistas de
obra o de concesión en los municipios de Barranquilla, Cartagena y Santa Marta
en relación con los bienes de uso público que se encuentren en manos de
particulares.
A este respecto señala el Ministerio en primer lugar
que las entidades territoriales no son titulares de una autonomía absoluta en
materia fiscal, pues su competencia para establecer y regular los tributos debe
ejercerse por la autoridad competente, dentro de los límites que señale la
Constitución y la Ley, en virtud de lo cual el Legislador puede señalar ciertas
pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones generales para su
ejercicio, siempre que se respete el núcleo esencial de la autonomía, es decir,
que no se desnaturalice la esencia de ésta de modo que se la desvirtúe,
desconozca o desnaturalice.
Es por esto que la ley autoriza la creación del
tributo y una vez creada la contribución mediante ley previa, los municipios
adquieren el derecho a su administración, manejo y utilización en las obras y
programas que consideren necesarios y convenientes.
Así indica que la jurisprudencia de la Corte ha
señalado que la ley puede ocuparse de los elementos del tributo dejándole a las
entidades territoriales un margen de actuación, pero que también es posible más
no obligatorio que la Ley agote estos elementos. Cita como ejemplo de lo
anterior el artículo 15 del Acuerdo No. 30 de 2009 del Concejo del Distrito
Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, el artículo 28 del Acuerdo
011 de 2006 del Concejo del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa
Marta, y el artículo 64 del Acuerdo 041 de 2006 del Concejo Distrital de
Cartagena, los cuales hacen referencia a si adoptan o no el impuesto predial a
que hace referencia el numeral 3º del artículo 6º de la ley 768 de 2002.
Reitera que es potestad del Legislador determinar cada
uno de los elementos del tributo, y de acuerdo con el principio de legalidad
este ostenta la potestad para la creación del tributo, en el que no deben estar
ausentes los elementos del tributo, sin quebrantar el principio de autonomía o
los derechos de las entidades territoriales, sin embargo esta es una
referencia, sin que se requiera de forma obligatoria por parte del legislador
la determinación de cada uno de ellos.
Así afirma que las entidades territoriales son
autónomos para hacer efectivos los tributos o dejarlos de aplicar, “para asumir
gastos o comprometer sus ingresos” juzgando “su oportunidad y su conveniencia”
y, en suma, “para realizar actos de destinación y de disposición, manejo e
inversión”, merced a la puesta en práctica de “mecanismos presupuestales y de
planeación”.
De esta manera señala que la autonomía constituye un
límite a la legislación, pues el Congreso no puede intervenir en la
administración del tributo que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 362 de la
Constitución, una vez decretado se convierte en renta de propiedad exclusiva
del municipio, goza de las mismas garantías que la propiedad privada y rentas
de los particulares y no puede ser trasladado a la Nación, salvo temporalmente
en caso de guerra exterior.
De otra parte recuerda el Ministerio los elementos del
tributo: el sujeto pasivo, el hecho gravable, que en el caso del impuesto
predial es la propiedad inmueble, el sujeto activo que es el municipio, el
sujeto pasivo es el propietario o poseedor del predio, que para la norma objeto
de la demanda recae sobre construcciones, edificaciones o mejoras realizadas
sobre bienes de uso público de la Nación que se encuentren en manos de
particulares. Menciona que en la Ley 44 de 1990 no se establece la obligación
de que el Legislador deba delimitar cada uno de los elementos del tributo.
Por lo anterior, afirma que no cabe duda que el
Congreso es el órgano soberano que mediante la ley crea los tributos, sean
nacionales o territoriales, y respecto de estos últimos, puede establecer las
pautas que luego le permitan a las asambleas y a los concejos municipales o distritales
decretar los tributos previamente creados por el Legislador, lo anterior, por
cuanto las entidades territoriales no son titulares de la soberanía fiscal,
tienen autonomía “tanto para la decisión sobre el establecimiento o supresión
de un impuesto de carácter local, autorizado en forma genérica por la ley, como
para la libre administración de todos los tributos que hagan parte de sus
propios recursos”.
Así las cosas, considera que la norma acusada fija
pautas, regulaciones y orientaciones generales del impuesto dejando en manos de
las autoridades municipales la fijación, administración, recaudo y control del
mismo, razón por la cual no existe la obligación del legislador de determinar
los elementos del tributo en forma obligatoria, contrario a esto, existe una
prohibición para el legislador por parte del artículo 294 superior.
(iv) Finalmente afirma que la inconstitucionalidad
alegada por la accionante viola la autonomía tributaria de las entidades
territoriales y la prohibición de las exenciones a los tributos territoriales
del artículo 294 de la Constitución.
En este sentido afirma que el tratamiento que exige la
demandante para los contratistas de obra pública se traduce en una exención
tributaria de un impuesto territorial y un tratamiento preferencial para los
contratistas de obra pública y concesionarios, a través de la exención del
impuesto predial consagrado en la norma demandada y de naturaleza territorial,
lo cual le está prohibido al legislador de acuerdo al artículo 294 superior.
Menciona que como corresponde a la ley autorizar y
delimitar los tributos territoriales, entonces el Congreso puede al definir los
tributos, precisar que determinadas actividades no pueden ser gravadas por las
entidades territoriales, sin que dichas exclusiones o prohibiciones sean en sí
mismas inconstitucionales pues no se trata de exenciones.
Por todo lo anterior solicita a la Corte inhibirse de
proferir un fallo de fondo respecto a la constitucionalidad del numeral 3º del
artículo 6º de la Ley 768 de 2002, por violación de los artículos 13, 150
inciso final, 158, 163, 363 y 313 num. 4º de la CP, por ineptitud sustantiva de
la demanda. Así mismo solicita que la Corte se inhiba por existir cosa juzgada
constitucional de conformidad con la sentencia C-183 de 2003.
De manera subsidiaria solicita declarar exequibles los
apartes demandados del numeral 3º del artículo 6º de la Ley 768 de 2002, por
violación de los artículos 13, 150 inciso final, 158, 163, 363 numeral 4º.
1.3 Departamento Nacional de Planeación
Mediante apoderada judicial el Departamento Nacional
de Planeación presentó concepto sobre la constitucionalidad de la norma
acusada, solicitando a la Corte que se inhiba de resolver de fondo la demanda
por ineptitud sustantiva de la demanda.
(i) Así considera que no existen cargos de
constitucionalidad por violación de los artículos 158 y 169 de la CP, ya que la
accionante no indica en que forma la disposición acusada se encuentra
infringiendo dichos preceptos, y solo se limita a realizar una trascripción de
los mismos, sin realizar mayores consideraciones sobre la vulneración que
alega. No obstante lo anterior, considera que no se evidencia vulneración
alguna de los artículos 158 y 169 de la Constitución Política.
Igualmente frente a la supuesta vulneración del
numeral 4º del artículo 313 y 317 de la Constitución Política, considera que se
presenta ineptitud sustantiva de la demanda, ya que la demandante no formula
ningún cargo específico frente a esta disposición. No obstante lo anterior,
advierte que ya la sentencia C-183 de 2003 se refirió a la facultad que tienen
los Concejos Distritales para imponer un gravamen sobre los bienes de uso
público.
(ii) De otra parte realiza un análisis acerca del
alcance la sentencia C-183 de 2003, y afirma que del análisis efectuado por la
Corte se puede colegir lo siguiente: (a) el hecho generador del impuesto y
complementario que contempla la norma acusada lo constituye la explotación
económica o el aprovechamiento que realiza un particular sobre un bien de uso
público. (b) el sujeto pasivo del gravamen es el “ocupante particular”, quien
obtiene un beneficio propio con contenido patrimonial; (c) cualquier particular
no puede obtener un provecho o beneficio del bien de uso público, ya que esto
solamente le está permitido a aquellos particulares que se encuentren
debidamente autorizados o se les haya otorgado una licencia, concesión o
permiso de ocupación temporal.
Señala que la Corte en la sentencia en mención
determinó que los ocupantes de un bien de uso público solamente pueden ser los
particulares a quienes se les hubiera otorgado licencia, concesión o permiso de
ocupación temporal, punto sobre el que recae la inconformidad de la actora, y
no le asiste razón al afirmar que el título bajo el cual un particular es el
sujeto pasivo del impuesto se encuentra indeterminado, lo cual ya fue definido
por la Corte Constitucional. Así señala que la Corte al declarar la
inexequiblidad de la expresión “por cualquier razón” delimitó y determinó
claramente el sujeto pasivo del gravamen que la disposición acusada contempla,
por lo que en la interpretación que realiza la actora desconoce el principio de
cosa juzgada constitucional.
Por lo anterior, solicita a la Corte estarse a lo
resuelto en la sentencia C-183 de 2003.
2. De Instituciones Educativas
2.1. Universidad del Rosario
La universidad emitió concepto sobre la norma
demandada, considerando que el numeral 3º del artículo 6º de la Ley 768 de 2002
debe ser declarado exequible. Al respecto precisó la institución educativa:
(i)
Considera que en el presente caso no se configura el fenómeno de la cosa
juzgada constitucional, por cuanto se trata de nuevos cargos de
constitucionalidad que no fueron analizados por la Corte mediante la sentencia
C-183 de 2003.
(ii) En cuanto al cargo por violación de la unidad de
materia, encuentra que la acusación constituiría un vicio de forma, razón por
la cual la acción de inconstitucionalidad ya caducó de conformidad con lo
consagrado en el ordinal 3º del artículo 242 de la CP, no obstante lo cual
opina que la norma acusada guarda la unidad de materia que ordena el artículo
158 superior, ya que tiene conexidad con los diferentes aspectos relacionados
con las facultades que le otorga la ley a los Concejos distritales para la buena
administración y gestión de las entidades territoriales de que se trata.
(iii) En relación con la igualdad, afirma que la
desigualdad entre los Distritos especiales y el resto de los municipios del
país se encuentra justificada en la misma Constitución, la cual consagra en el
Capítulo IV del Título XI un régimen especial dentro de las entidades
territoriales.
(iv) Respecto del principio de legalidad, considera
que la norma acusada está creando un nuevo hecho generador del impuesto predial
como es el de gravar las construcciones y mejoras en bienes de uso público y un
nuevo sujeto pasivo del mencionado impuesto en cabeza de los particulares,
cuando ellos ocupen dichos bienes. En concepto de la universidad la norma
establece claramente los sujetos pasivos de la obligación tributaria que serán
los “particulares ocupantes” de los bienes de uso público, razón por la cual
dicho elemento se encuentra claramente determinado por el Legislador.
Además encuentra que en materia de tributos
territoriales los Concejos pueden establecer los elementos de la obligación
tributaria.
En consecuencia, encuentra que los cargos no deben
prosperar.
3. Intervenciones ciudadanas
3.1
Intervención del señor
Manuel Vives Noguera
(i)
Afirma en primer término que la norma no es contraria al derecho fundamental a
la igualdad, dado que el espíritu de la norma es poner en una situación de
igualdad ante el Estado a aquellas personas que se lucran de los bienes de éste,
ya que lo contrario implicaría abrir más la brecha social y permitir que la
explotación que se genera de manera regular o irregular por parte de los
particulares sobre bienes que pertenecen a la Nación o conocidos también como
bienes de uso público o bienes de la unión no tributen, lo que sería nefasto
pues además de que quienes usan estos bienes o tienen edificaciones o mejoras
en estos los usan y se benefician de ello no participan en nada con el Estado,
ello sería injusto, inequitativo y apenas lógico que sea desigual. Considera
que lo que pretende la parte actora es todo lo contrario, pues la intención de
declarar la inconstitucionalidad de la norma es que aquellos que gozan de tener
mejoras en predios de uso público no paguen aun el impuesto predial y de esta
manera queden exentos de impuesto y no contribuyan en nada con el Estado bajo
la premisa falsa de que viola derechos de primera generación y otras normas
constitucionales.
(ii)
En cuanto a la violación de artículo 150, expresa que no encuentra violación
alguna, por cuanto la norma acusada no se refiere a temas de contratación, sino
que simplemente adiciona la norma relativa al impuesto predial y
complementarios en el aspecto de gravar con este las edificaciones o mejoras
que a cualquier título tengan los particulares, con el fin de generar un rubro
a favor del Estado por el uso de estos predios.
(iii)
En relación con el artículo 158 sobre unidad de materia, sostiene que se
encuentra garantizado en esta oportunidad por cuanto si bien se amplia o aclara
el espectro legal de un tributo, ello se hace solo para los entes territoriales
a los cuales se dirige la ley,  y se expide con ocasión de las necesidades que
trae consigo la calificación especial de Distrito por lo cual no está siendo
vulnerada o contrariada la norma acusada.
(iv)
Respecto de los principios de la ley tributaria, afirma que la norma no es
violatoria de ninguno de ellos. En este sentido afirma que la norma cumple con
los criterios de equidad, de eficiencia, entre otros.
(v)
Finalmente, acerca del artículo 317 CP, aclara que lo que se grava es un
inmueble pero no es el inmueble que pertenece al Estado, sino el que se edificó
encima de éste, o la mejora o construcción  y no la tierra u otro similar.
Por
lo anterior, solicita se declare la exequiblidad de la norma acusada.
4.
Intervenciones
extemporáneas
La Academia Colombiana de Jurisprudencia, el Instituto
Colombiano de Derecho Tributario y el  Distrito Especial, Industrial y
Portuario de Barranquilla, presentaron conceptos extemporáneos, tal y como obra
en certificado de la Secretaria General de esta Corporación.[1]
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante concepto 5042 del 8 de noviembre de 2010, el
señor Procurador General de la Nación emitió concepto en el que solicitó a la
Corte declararse inhibida para
pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de las expresiones demandadas
del numeral 3º del artículo 6º de la Ley 768 de 2002, por ineptitud sustantiva
de la demanda. Subsidiariamente solicitó a la Corte que en caso que decida
pronunciarse de fondo, declare exequible la disposición acusada, por no
desconocer los preceptos superiores invocados como vulnerados.
Lo
anterior por cuanto considera que en el presente caso, la demanda no cumple con
los requisitos y contenidos mínimos fijados por el artículo 2º del Decreto 2067
de 1991 y los criterios fijados por la jurisprudencia constitucional, en razón
a que “la imputación que hace la actora no es clara, ni cierta, ya que sus
argumentos son incomprensibles y, en no pocas ocasiones, contradictorios, y las
acusaciones no recaen sobre el contenido cierto de la norma acusada, como pasa
a verse en los siguientes párrafos.”
De
igual manera presenta la Vista Fiscal los siguientes argumentos:
“El artículo 338 Superior señala que “solamente el Congreso, las
asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán
imponer contribuciones fiscales o parafiscales”. De igual manera, la citada
disposición se refiere a los elementos del tributo, al establecer que “La ley,
las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y
pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos”. Por
su parte, los artículos 330.4 y 313.4 ibidem otorgan a los departamentos y
municipios la potestad para decretar los tributos, de conformidad con la
Constitución y la Ley. Además, el artículo 317 ibid faculta de manera exclusiva
a los municipios para gravar la propiedad inmueble, lo cual no obsta para que
otras entidades impongan contribución de valorización.
Llama la atención que en la demanda no se invoque como vulnerado el
artículo 338 Superior, a pesar de que se cuestiona la norma por no señalar los
hechos gravables, ni los sujetos pasivos del impuesto predial. No se trata de
una omisión irrelevante, pues si de una parte se aduce que la ley no precisa
los sujetos pasivos del tributo, a renglón seguido no puede decirse, como se
hace en la demanda, que son sujetos pasivos todos los particulares que ocupen
un bien de uso público sin distinciones. Esta trasgresión al principio de no
contradicción, sirve de fundamento a la demanda para sostener que los
contratistas que utilicen dicho bien, para prestar un servicio público a cargo
del Estado o para ejecutar un contrato de obra pública, deben ser excluidos de
esa carga.
Frente a la censura de la actora sobre la condición de sujetos pasivos
del tributo de los antedichos contratistas, es menester advertir que su mera existencia
no puede considerarse prima facie como inconstitucional, puesto que en materia
de tributos, en el orden territorial, al tenor de los artículos 317 y 338
Superiores, la ley puede autorizar su creación y las Asambleas Departamentales
y los Concejos Municipales pueden fijar sus elementos.
(…)
La demanda también es imprecisa al afirmar que la norma demandada omite
señalar el hecho generador del gravamen. Basta una simple lectura de la misma
para establecer que esa afirmación no corresponde a la realidad, pues la norma
consagra ese elemento del tributo de manera clara y precisa cuando dispone:
“Gravar con impuesto predial y complementarios las construcciones,
edificaciones o cualquier tipo de mejora sobre bienes de uso público de la
Nación”.
En cuanto a la posible vulneración del principio de igualdad que
gobierna el sistema tributario, consagrado en los artículos 13, 95.9 y 363
Superiores, se debe poner de presente que la actora no integra los extremos
necesarios para hacer un juicio de igualdad, pues quienes construyen, edifican
o realizan cualquier tipo de mejoras sobre bienes de uso público en los
Distritos Especiales están en una situación diferente de aquellos que realizan
esa actividad en otra entidad territorial, dado el régimen especial a que tales
Distritos está sometidos.
De igual manera, están en una situación de hecho diferente quienes
ocupan bienes de uso público en su condición de contratistas de obra pública o
de concesión de obra pública y quienes son titulares de un permiso o concesión
para la explotación de un bien público en provecho propio, tales como las minas
o los parques naturales.
Cuando se
plantea un cargo por violación del derecho a la igualdad, según lo precisa la
Corte en la Sentencia C-1047 de 2001, lo primero que debe estar acreditado es
que la norma acusada realmente establezca un trato diferente para personas que
se encuentran en una misma situación de hecho. (…)
En relación con la posible violación del principio de unidad de
materia, es menester destacar que la Corte, al estudiar este punto en la Sentencia
C-183 de 2003, precisa que:
(…) la posibilidad de gravar con el impuesto predial
las construcciones, edificaciones o mejoras realizadas sobre bienes de uso
público que estén en manos de particulares, se aviene con el objeto y finalidad
de la Ley 768 de 2002 de la cual hace parte la norma acusada, cual es dotar a
los Distritos Especiales de Barranquilla, Cartagena de Indias y Santa Marta “de
las facultades, instrumentos y recursos que les permitan cumplir las funciones
y prestar los servicios a su cargo; promover el desarrollo integral de su
territorio para contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de sus
habitantes, a partir del aprovechamiento de sus recursos y ventajas derivadas
de las características, condiciones y circunstancias especiales que presentan
éstos, considerados en particular”.
Las
anteriores falencias configuran la ineptitud sustantiva de la demanda, lo cual
amerita de la Corte que se declare inhibida para pronunciarse de fondo, como en
su momento se le solicitará.
En
el poco probable evento de que la Corte decida, a pesar de lo anterior,
pronunciarse de fondo en este caso, se le solicitará que tenga en cuenta las
consideraciones hechas en este concepto para declarar la exequibilidad de la
disposición acusada, pues no se aprecia de qué manera ésta desconoce los
preceptos superiores invocados como vulnerados.”
Con
base en lo anterior concluye la Vista Fiscal que procede la inhibición por
parte de la Corte y que en caso de que esta Corporación decida pronunciarse de
fondo, debe declarar exequible la disposición acusada.
VI.FUNDAMENTOS
DE LA DECISIÓN
1.
Competencia de la Corte
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución
Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir
definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues
las disposiciones acusadas forman parte de una Ley de la República, en este
caso, de la Ley 768 de 2002.
2.
Asunto bajo revisión. Problema jurídico planteado
2.1 La demanda afirma (i) que en este caso no existe cosa
juzgada constitucional de conformidad con la sentencia C-183 de 2003; así como
que (ii) la norma acusada vulnera el principio de igualdad ante la ley
-artículo 13-,  y desconoce los artículos 150, último inciso, 158, 169, 363 y
313 numeral 4, en concordancia con el artículo 317 de la Constitución Política.
Para fundamentar lo anterior, argumenta que el Legislador incurre en una
omisión legislativa al no identificar debidamente al sujeto pasivo del
impuesto, y extender los efectos de esta norma al contratista o concesionario
de obra pública y/o de servicio público.
2.2 Todos
los intervinientes solicitan, en primer lugar, la inhibición de la Corte por
ineptitud sustantiva de la demanda; en segundo lugar afirman que en este caso
existe cosa juzgada constitucional por tratarse de un precepto normativo
respecto del cual la Corte ya se pronunció mediante la sentencia C-183 de 2003;
y finalmente de manera subsidiaria solicitan a la Corte que en caso de
pronunciarse de fondo declare la exequibilidad de la norma acusada.
Por su parte la Vista Fiscal solicita a la Corte, en
primer término, declararse inhibida por ineptitud sustantiva de la demanda, al
encontrar que la demanda no reúne los requisitos mínimos para que la Corte se
pueda pronunciar de fondo, y en segundo lugar y de manera subsidiaria, que la
Corte declare la exequibilidad del enunciado normativo acusado.
2.3 En esta oportunidad corresponde a la Corte resolver
si la norma demandada, mediante la cual se autoriza gravar con impuesto predial
y complementarios las construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora
sobre bienes de uso público de la Nación, cuando estén en manos de
particulares, quienes serán los responsables exclusivos del tributo, vulnera
los artículos 13, 150, inciso final, 158, 169, 363, 313, numeral 4, y 317 de la
Carta.
2.4 Antes de
que la Corte pueda entrar a pronunciarse de fondo sobre esta demanda, debe
resolver dos cuestiones preliminares: (i) en primer lugar, si en este caso se
configura ineptitud sustantiva de la demanda, tal y como lo alegan todos los
intervinientes y la Vista Fiscal, y (ii) una vez establecido que existen
verdaderos cargos de inconstitucionalidad, la Corte debe analizar si en este
caso se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, en razón a que
la Corte ya se pronunció sobre la norma demandada mediante la sentencia C-183
de 2003, y deberá por tanto establecer si en este proceso se presentan nuevos
cargos que ameriten un nuevo pronunciamiento por parte de esta Corporación.
(iii) Una vez superados los análisis anteriores, y en el caso de que la Corte
constate que existen verdaderos cargos de constitucionalidad y que no existe
cosa juzgada constitucional respecto del precepto demandado, en relación con
los cargos que ahora se imputan, la Corte deberá proceder al análisis de fondo.
3.
Configuración de ineptitud sustantiva de la demanda
3.1 El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 señala los
requisitos para las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad,
determinando que deberán contener (i) el señalamiento de las normas acusadas
como inconstitucionales, su trascripción literal por cualquier medio o un
ejemplar de la publicación oficial de las mismas; (ii) el señalamiento de las
normas constitucionales que se consideren infringidas; (iii) las razones por
las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) cuando fuere el caso, el
señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del
acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y (v) la razón por la cual la
Corte es competente para conocer de la demanda.
3.2 De otra parte, en relación con el requisito relativo
a que se expongan las razones por las cuales los textos constitucionales se
consideran violados, esta Corporación, en reiterada jurisprudencia, ha
insistido en  la necesidad que las demandas de inconstitucionalidad sujetas a
estudio, cuenten con verdaderos cargos contra las normas acusadas.
Es
decir, para que realmente exista en la demanda  una imputación o un cargo de
inconstitucionalidad, es indispensable que estos permitan efectuar a la Corte
Constitucional  una verdadera confrontación entre la norma acusada, los
argumentos expuestos por el demandante y la disposición constitucional
supuestamente vulnerada.
En
este orden de ideas, no cualquier tipo de argumentación sirve de sustento al
análisis que debe realizar el juez de constitucionalidad.  En efecto, es
necesario que los razonamientos alegados contengan unos argumentos mínimos que
puedan llevar a esta Corporación a desconfiar de la constitucionalidad de la
norma acusada, argumentos que sean capaces de generar una duda aunque sea
mínima respecto de la armonía de las normas acusadas respecto de los textos
constitucionales que se consideran infringidos.
Así
las cosas, para que la acción pública de inconstitucionalidad sea efectiva,
como forma de control del poder político, los razonamientos en ella expuestos
deben corresponder con unos argumentos mínimos desarrollados de una
manera racional, lógica, coherente, congruente, verdadera, concreta y
adecuada que correspondan a unos parámetros de acusación que logren
despertar una sospecha respecto de la constitucionalidad de las disposiciones
demandadas y presenten un marco de acusación que se pueda verificar, analizar y
evaluar posteriormente por esta Corporación.
Esta
exigencia constituye un requerimiento esencial y básico para que la Corte pueda
entrar a adelantar un análisis abstracto de constitucionalidad, esto es, para
que pueda desarrollar un estudio de fondo respecto del asunto planteado y, no
se malogre la posibilidad constitucional de obtener de parte de esta
Corporación un pronunciamiento de fondo respecto del asunto planteado, en
cuanto esta Corte deba abstenerse de pronunciarse sobre la cuestión planteada
debido a  “razonamientos“ que no permiten tomar una decisión de fondo.
En
este orden de ideas, esta Corporación ha entendido que los cargos de
inconstitucionalidad deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y
suficientes[2].
Pues
bien, los cargos serán claros si permiten comprender el concepto de
violación que se pretende alegar.  Para que dicha comprensión se presente por
parte del juez de constitucionalidad, no solo  es forzoso que la argumentación
tenga un hilo conductor, sino que quien la lea –en este caso la Corte
Constitucional- distinga con facilidad las ideas expuestas, las razones
esbozadas, que los razonamientos sean sencillamente comprensibles. Para esto,
es necesario que la argumentación del actor constitucional se desenvuelva de
una manera lógica, coherente y congruente, de tal manera que no presente
confusión, o ambigüedad.
En
cuanto a la certeza, los cargos gozarán de esta en dos aspectos
diferentes: i) en primer lugar, siempre y cuando las acusaciones se realicen
respecto de una proposición jurídica presente en el ordenamiento jurídico, y
ataquen la norma acusada y no otra no mencionada en la demanda; ii)  en segundo
lugar, serán ciertos los cargos elevados, siempre y cuando ellos no constituyan
inferencias o consecuencias subjetivas derivadas por el actor respecto de las
disposiciones demandadas, al extraer de éstas efectos o implicaciones jurídicas
que las normas no contemplen objetivamente dentro de su ámbito normativo. En
este sentido, los cargos serán ciertos si las proposiciones jurídicas acusadas
devienen objetivamente del “texto normativo“.  Así las cosas, los
supuestos, las conjeturas, las presunciones, las sospechas y las creencias del
demandante respecto de la norma demandada no podrán constituir un cargo cierto.
La especificidad como parámetro de los cargos y
razonamientos de la demanda, exige que éstos deban mostrar sencillamente una
acusación de inconstitucionalidad de manera concreta contra la
disposición atacada.  Así las cosas, los cargos de inconstitucionalidad deben
dirigirse mediante acusaciones concretas directamente contra la norma demandada
y no pueden sustentarse en exposiciones vagas,  indeterminadas, indirectas,
abstractas y globales, que en cuanto tales, no permitan directamente
realizar un juicio de constitucionalidad.  En resumen, este parámetro pretende
que el cargo realizado sea efectivamente de inconstitucionalidad y que sus
fundamentos sean específicos, determinados, concretos, precisos y particulares
en relación a la norma acusada.
En igual forma, los cargos deben ser pertinentes.  A
parte de que los cargos no pueden ser confusos, inciertos, vagos, abstractos e
indeterminados, es necesario que éstos efectiva y realmente ostenten una naturaleza
constitucional. Esto significa, (i) de un lado, que los cargos contrapongan
normas de inferior categoría a las normas constitucionales; (ii) de otro lado,
que los razonamientos que se esbocen sean de orden constitucional, esto es,
respecto de la vulneración del contenido normativo de las normas de superior
jerarquía. Por esta razón, no podrán ser aceptados cargos basados en argumentos
legales, doctrinarios, políticos, concepciones del bien, contextuales o de
conveniencia. De igual manera, no aparejan pertinencia aquellos cargos que
pretenden sustentar la inconstitucionalidad de la norma acusada en relación con
su aplicación práctica, o que tenga relación con situaciones de hecho,
y que se base por tanto en ejemplos, acaecimientos particulares,  hechos
personales, vivencias propias, sucesos y ocurrencias reales o imaginarias, en
las que hipotéticamente se aplicó o será aplicada la norma demandada.
Finalmente, los cargos deben ser suficientes.
La suficiencia de los cargos de constitucionalidad hace referencia a que la carga
argumentativa que recae sobre el actor, debe desarrollarse de una forma
mínima y proporcional al objetivo de demostrar la inconstitucionalidad del
enunciado normativo demandado. De esta manera, se deben exponer razonamientos
lo bastante fundados para que pueda pretender desvirtuar la presunción de
constitucionalidad de las normas del ordenamiento jurídico, presunción de
corrección frente al texto constitucional que se deriva del principio
democrático y de las reglas formales y sustanciales del procedimiento democrático
de producción de normas y por tanto amerite el adelantamiento de un estudio
de constitucionalidad.
El cumplimiento de los anteriores requisitos aseguran
entonces que los cargos presentados en la demanda “despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad
de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a
desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y
hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional“[3].
Cuando estos requisitos no se cumplen, existe ineptitud sustantiva
de la demanda por inexistencia de cargos de constitucionalidad, y la Corte no
puede entrar a pronunciarse de fondo respecto del litigio constitucional
planteado.
Pasa
la Corte a estudiar si las impugnaciones presentadas por la demandante en esta
oportunidad satisfacen estos criterios para constituir verdaderos cargos de
constitucionalidad.
3.3
En el proceso que ahora nos ocupa la
Corte encuentra que se configura ineptitud sustantiva de la demanda.
La
Sala entrará a exponer las razones de carácter general frente a la demanda
presentada, para pasar luego a analizar la ineptitud de cada uno de los cargos
presentados por la actora.
3.3.1 La Corte encuentra que de manera
general se puede afirmar que la demanda carece de claridad, de certeza,
pertinencia y suficiencia, por las siguientes razones:
(i) Falta de claridad: La Sala considera que la argumentación de la
demandante carece de claridad, por cuanto es un razonamiento que no permite
comprender cuál es el concepto de la
violación alegada, y por tanto no
posibilita el entendimiento del razonamiento expuesto y la identificación de
manera clara de la razón de la vulneración de la Constitución.
De acuerdo con lo anterior, evidencia la Sala que la
exposición presentada por la demandante no permite identificar claramente y sin
lugar a dudas una hipótesis de contradicción normativa entre las disposiciones
acusadas y los enunciados normativos constitucionales, por cuanto no se logra
consolidar un problema de constitucionalidad que tenga un mínimo de
fundamento argumentativo.
(ii)
Falta de certeza: De otra parte, la
Sala observa que los cargos no gozan de
certeza por cuanto los argumentos esbozados por la demandante constituyen
claramente interpretaciones erróneas, inferencias o deducciones subjetivas
de la actora respecto del alcance de la disposición demandada.
Observa
la Corte que el razonamiento de la accionante corresponde  a una apreciación
subjetiva y no responde a un análisis objetivo en relación con el gravamen
de que trata la norma y los elementos del mismo, entre ellos la determinación
del sujeto pasivo del impuesto predial y complementarios.
Por
consiguiente, la Sala encuentra que los argumentos presentados en la demanda,
corresponden a supuestos, conjeturas, presunciones, sospechas o creencias
subjetivas de la demandante respecto del alcance normativo de la
disposición demandada y por tanto, no pueden constituir un cargo cierto.
(iii) Falta de pertinencia: De otra parte, encuentra la Corte que los argumentos
presentados en la demanda no ostentan una naturaleza constitucional, por
cuanto son argumentos de carácter práctico o de conveniencia.
Así la demandante presenta como argumento su
convicción personal relativa a que los contratistas o concesionarios de obras
públicas o servicios públicos en bienes de uso público de la Nación no deberían
estar gravados por el impuesto predial y complementarios de que trata la norma
acusada, razón por la cual encuentra conveniente que se los excluya de
la aplicación de esta norma.
(iv) Falta de suficiencia: Finalmente, encuentra también la Sala que el
razonamiento planteado por la demandante no es suficiente, por cuanto no
desarrollan mínima y satisfactoriamente la carga argumentativa
que le corresponde como actora, de tal manera que lograran despertar en el juez
constitucional una sospecha fundada respecto de la inconstitucionalidad de los
enunciados normativos demandados.
En
este sentido, evidencia la Sala que en la demanda tan solo se mencionan los artículos
150, inciso final, 158, 169, 363, 313, numeral 4, y 317 de la Carta Política,
como vulnerados, pero no se desarrollan los argumentos o razones por las cuales
se afirma que la norma demandada es vulneratoria de dichos preceptos
superiores.
Como lo explicó esta Sala, este requisito de
suficiencia de la argumentación, se deriva del principio democrático y
de las reglas formales y sustanciales del procedimiento democrático de
producción de normas, que prima facie hacen presumir la
constitucionalidad y corrección de las normas, razón por la cual sin un
suficiente desarrollo de la argumentación no es posible para el operador
constitucional adelantar un estudio de constitucionalidad.
3.3.2 De otra parte, la Corte encuentra que se configura
ineptitud sustantiva de la demanda a partir del análisis en concreto de cada
uno de los razonamientos esbozados por la actora, como se pasa a exponer a
continuación:
3.3.2.1 En relación con los artículos 150, inciso final, 158,
169, 363, 313, numeral 4, y 317 de la Carta Política, la Corte encuentra que
frente a la supuesta vulneración de estas disposiciones superiores no se
configuran verdaderos cargos de constitucionalidad, por cuanto la demandante se
limita a transcribir los preceptos constitucionales que considera presuntamente
vulnerados, pero omite presentar las razones por las cuales dichos textos se
estiman violados, incumplimiento de manera clara con el inciso 3º del artículo
2º del Decreto 2067 de 1991, el cual hace referencia a que la demanda de
inconstitucionalidad deberá contener “las razones por las cuales dichos
textos se estiman violados”.
En este punto, coincide la Sala con el concepto
vertido por el Ministerio de Hacienda y por la Vista Fiscal en cuanto sostienen
que la accionante no presenta argumentos que permitan evidenciar la
contradicción entre la norma acusada y las normas constitucionales, sino que se
limita a enunciar o realizar la trascripción de las normas constitucionales
presuntamente vulneradas, sin realizar las consideraciones debidas respecto de
la vulneración que alega.
Por consiguiente, concluye la Sala que la demanda no
formula ningún cargo específico frente a los artículos 150, inciso final, 158, 169, 363, 313, numeral 4, y
317 de la Carta Política, y por tanto incumple con los requisitos del artículo
2º del Decreto 2067 de 1991 y con el requisito de suficiencia.
3.3.2.2 En relación con el cargo por violación del principio
y derecho a la igualdad contenido en el artículo 13 de la Constitución Política,
y los artículos 95.9 y 363 superiores que se refieren específicamente al
principio de igualdad que informa el sistema tributario, la Sala encuentra que
en este caso la demanda no cumple con los requisitos jurisprudenciales para que
pueda proceder un juicio de igualdad, y de contera que el cargo por este
concepto adolece de certeza y de pertinencia, por las siguientes razones:
(i) La demanda no
cumple con los requisitos específicos para que pueda proceder un juicio de
igualdad por parte de la Corte, ya que no identifica en primer lugar, los sujetos
o grupos de ciudadanos que se encuentran en una situación de hecho similar o
análoga, respecto de los cuales pueda adelantarse un análisis comparativo. En segundo
lugar, la demanda no muestra que estos grupos sean tratados jurídicamente de
manera diferente, o la razón de la vulneración de la igualdad. Finalmente, la
demanda no fundamenta que el trato diferencial se lleve a cabo a partir de un
criterio sospechoso desde el punto de vista constitucional, cuyo trato diferencial
constituye una discriminación negativa.
En efecto, la
jurisprudencia constitucional ha precisado que cuando se plantea un cargo por
violación del derecho a la igualdad,[4]
se debe acreditar que la norma acusada realmente establezca un trato diferente
para personas que se encuentran en una misma situación de hecho, y que dicho
trato diferencial constituye una discriminación con base en criterios
proscritos por la Constitución.
En este caso, la actora no integra los extremos necesarios para que
pueda realizarse un juicio de igualdad, sino que considera que a los
contratistas o a los concesionarios de obras públicas o de servicios públicos se
les aplica indebidamente la norma acusada, y que no fue voluntad del Legislador
incluirlos en la misma, no mencionando los otros sujetos destinatarios de la
norma respecto de los cuales debería adelantarse el juicio de igualdad. En forma
contraria a lo que afirma la demanda, encuentra la Sala que del contenido
literal de la norma y del alcance dado por la Corte a este mismo enunciado
normativo en la sentencia C-183 de 2003, se colige que son precisamente
aquellos particulares que tienen licencias, concesiones o permisos para
adelantar construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora sobre bienes
de uso público de la Nación, los que son destinatarios jurídicos o sujetos
pasivos del gravamen de que trata el enunciado demandado, quienes pretende la
actora que queden excluidos de tales gravámenes.
En
efecto, en la sentencia C-183 de 2003 se demandó igualmente el numeral 3, del
artículo 6, de la Ley 768 de 2002, por violar los artículos 1, 6, 63, 82, 121,
122, 123, inciso 2, 150, numeral 9 y 313, numeral 7, de la Constitución
Política. En dicha oportunidad, correspondió a la Corte resolver, si el
artículo 6, numeral 3, resultaba contrario a los artículos 1, 6, 82, 121, 122,
123, inciso 2, 150, numeral 9 y 313, numeral 7 de la Carta, al conferir a los
concejos distritales la atribución de gravar con el impuesto predial y
complementarios “las construcciones, edificaciones, o cualquier tipo de
mejora”, sobre bienes de dominio público, cuando se encuentren en manos de
particulares “por cualquier razón”, y con ello “legalizar” la ocupación,
invasión o destinación de dichos bienes, prevaleciendo en consecuencia el
interés particular sobre el general, contrariaba la Constitución Política.
En esa oportunidad, la Sala analizó i) la
naturaleza de los bienes de uso público y del espacio público, y si los bienes
de uso público pueden estar en manos de particulares y si sobre ellos se pueden
realizar construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora, que puedan
ser gravadas con el impuesto predial y complementarios; y, ii) si esa
atribución puede ser conferida por el legislador a los concejos distritales.
Así las cosas, esta Corporación mediante la sentencia C-183 de 2003 analizó
el alcance normativo del precepto ahora nuevamente demandado, y en punto al
tema que ahora nos ocupa aclaró y explicó suficientemente que las
construcciones, los bienes de uso público o cualquier tipo de mejora que se
encuentre en manos de particulares, no pueden estarlo a cualquier título, ni
por cualquier razón, sino que necesariamente tienen que estarlo por efecto de licencias,
concesiones o permisos, y precisamente por esta razón declaró la
inexequibilidad de la expresión “por cualquier razón” que se encontraba
contenida en la norma ahora nuevamente demandada.
A este respecto la Corte concluyó en la sentencia C-183 de 2003:
“Es decir, desde el punto de vista jurídico
los bienes de uso público de la Nación, no pueden ser ocupados por los
particulares legítimamente conforme a la Constitución, sino cuando se les
hubiere otorgado licencia, concesión o permiso de ocupación temporal y, en
consecuencia, la expresión “por cualquier razón” contenida en el numeral 3° del
artículo 6° de la Ley 768 de 2002, resulta inexequible y, así lo declarará la
Corte en esta sentencia.”
En este sentido, la Corte explicó que son
precisamente aquellos particulares, quienes a título de licencias, concesiones
o permisos, tienen en sus manos construcciones, edificaciones o cualquier tipo
de mejora sobre bienes de uso público de la Nación, los que son destinatarios
jurídicos o sujetos pasivos del gravamen de que trata el enunciado demandado.
Lo anterior denota que la actora en su libelo no determina de manera
correcta los sujetos para hacer la comparación, ya que precisamente alega la necesaria
exclusión de los particulares en cuyas manos se encuentren construcciones,
edificaciones o cualquier tipo de mejoras en razón de licencias, concesiones o
permisos, quienes son precisamente los destinatarios jurídicos de esta norma,
sin precisar respecto de cuáles otros sujetos se configura una discriminación
negativa e inconstitucional. De esta manera, se colige que la demanda no logra
conformar los grupos respecto de los cuales deba o pueda adelantarse un juicio
de igualdad.
(ii) De contera, encuentra la Sala que la argumentación de la actora
además de no lograr configurar los sujetos para adelantar el juicio de
comparación, carece igualmente de certeza, ya que se basa en una interpretación
errónea de la accionante acerca de los destinatarios del gravamen o de los
sujetos pasivos del mismo, que a la luz del contenido literal de la norma, y
del alcance normativo de este precepto fijado por la Corte mediante la
sentencia C-183 de 2003, no resulta cierto, ni pertinente, ya que se basa en
una interpretación o deducción subjetiva y de conveniencia por parte de la
actora.
(iii) De otra parte, la demanda no logra articular un argumento que
demuestre la vulneración de la igualdad, ya que no expone las razones de orden
constitucional por las cuales la norma desconoce el imperativo de un trato igualitario
y en forma contraria a la Constitución establece un trato diferencial que se lleve
a cabo a partir de un criterio sospechoso desde el punto de vista
constitucional, y que como trato diferencial constituya una discriminación
negativa.
(iv) Finalmente, en punto a la razón de violación de la igualdad, el
cargo de la actora carece igualmente de certeza y de pertinencia, ya que se
basa en el criterio subjetivo de la actora y en razones de conveniencia, acerca
de la preferencia de la demandante porque los contratistas y concesionarios de
obra pública o de servicios públicos no se vean afectados por el gravamen que
prevé la norma acusada, relativa al impuesto predial y complementarios, sin
lograr esbozar razones de constitucionalidad para evidenciar la vulneración de
principios, valores o derechos fundamentales.
Por tanto, la demanda presentada en cuanto a la igualdad, no constituye
un argumento constitucional, sino razones subjetivas y de conveniencia, razón
por la cual el cargo por este concepto carece igualmente de certeza y pertinencia.
3.3.2.3 Respecto de la configuración de una omisión
legislativa relativa por parte del Legislador, la Sala encuentra igualmente que
la demanda no cumple con los criterios fijados por la jurisprudencia de la
Corte para que se pueda adelantar un juicio por omisión legislativa relativa, por
las siguientes razones:
(i)
La jurisprudencia constitucional ha determinado los requisitos para que se
configure y prospere el cargo de inconstitucionalidad por omisión legislativa
relativa, precisando que deben cumplirse con cinco (5) exigencias a saber: (a) la
existencia de una norma respecto de la cual se pueda predicar necesariamente
el cargo por inconstitucionalidad; (b) la exclusión de las consecuencias
jurídicas de la norma de aquellos casos o situaciones análogas a las
reguladas por la norma, que por ser asimilables, debían de estar contenidos en
el texto normativo cuestionado, o la omisión en el precepto demandado de
un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta
esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (c) la
inexistencia de un principio de razón suficiente que justifica la
exclusión de los casos, situaciones, condiciones o ingredientes que debían
estar regulados por el precepto en cuestión; (d) la generación de una desigualdad
negativa para los casos o situaciones excluidas de la regulación legal acusada,
frente a los casos y situaciones que se encuentran regulados por la norma y amparados
por las consecuencias de la misma, y en consecuencia la vulneración del
principio de igualdad, en razón a la falta de justificación y objetividad
del trato desigual; y (e) la existencia de un deber específico y concreto de
orden constitucional impuesto al legislador para regular una materia frente
a sujetos y situaciones determinadas, y por consiguiente la configuración de un
incumplimiento, de un deber específico impuesto por el constituyente al
legislador.[5]
De otra parte, ha indicado esta Corporación que la omisión
legislativa reviste dos modalidades: omisión legislativa absoluta, caso en el
cual no procede el análisis constitucional por inexistencia de disposición
legal y la omisión legislativa relativa, caso en el cual sí procede el estudio
constitucional por cuanto se trata de una disposición legal incompleta que
vulnera ciertas garantías constitucionales.[6]
Preponderantemente,
la configuración de omisión legislativa relativa se ha referido a la
vulneración del principio de igualdad y al debido proceso, pero esta Corte ha
establecido también que ello no siempre es así y que este tipo de
incumplimiento del legislador en su deber de legislar puede estar referido a la
vulneración de otras garantías constitucionales.[7]
Ha
establecido igualmente esta Corporación que en los casos en que se configure una
omisión legislativa relativa, la Corte debe proceder a dictar o bien una
sentencia de inexequibilidad simple en aras de restablecer la igualdad, como
cuando se suprime del ordenamiento jurídico una regulación contentiva de un
trato discriminatorio; como también una sentencia aditiva, en virtud de
la cual se completa o perfecciona la regulación examinada, se restablece la
voluntad del constituyente, que no acató el legislador, y se elimina la
vulneración de garantías constitucionales, en ejercicio de su función propia de
guarda de la supremacía e integridad de la Constitución consagrada en el Art.
241 de la misma.[8] Así también, cuando se configura la omisión
legislativa por vulneración del principio de igualdad, esta Corte ha
establecido que la solución puede encontrarse en una sentencia de
exequibilidad condicionada que permita extender la cobertura de aquellos
contenidos normativos de los que se predica la omisión, a los sujetos
excluidos.[9]
Esta Sala tiene que entrar entonces a verificar si se cumplen los requisitos
y exigencias expuestas, y sólo en tal caso, se configuraría un verdadero cargo
por omisión legislativa relativa.
(ii)
En el presente caso considera la Sala que no se cumple con los criterios para
que exista un cargo por omisión legislativa relativa, ya que la demanda se
limita a afirmar que existe omisión legislativa relativa, sin determinar los
elementos necesarios para que la Corte pueda entrar a examinar la  existencia
de una omisión legislativa, esto es, la actora no identifica la exclusión de las consecuencias jurídicas de la norma para aquellos
casos o situaciones análogas a las reguladas por la norma, que deberían estar
contenidos en el texto normativo cuestionado; no demuestra que exista una razón
inconstitucional que justifique la exclusión; no argumenta en relación con que tal
exclusión de lugar a una discriminación negativa; y no evidencia que exista un
deber constitucional específico y concreto impuesto al legislador para regular
la materia en concreto frente a sujetos o situaciones determinadas.
Por
consiguiente, la Corte encuentra que la demanda tampoco configura un verdadero cargo
por omisión legislativa relativa.
3.3.2.4 Finalmente, la Corte evidencia que el único argumento
que subsiste y que podría dar lugar a un examen constitucional, es el relativo
a que el Legislador no determinó suficientemente el sujeto pasivo que deberá
pagar el gravamen del impuesto predial y complementarios, no obstante lo cual en
este punto, la Sala encuentra que igualmente existe ineptitud sustantiva de la
demanda, por dos razones:
(i)
En primer lugar, este cargo hace relación a la presunta violación del artículo
338 Superior, norma constitucional que determina los elementos del tributo
relativos a los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y
las tarifas de los impuestos, precepto que sin embargo no fue invocado en la
demanda por la actora como vulnerado.
Por
lo anterior, la Corte evidencia que en este punto la demandante incumplió con
el primer requisito impuesto por el inciso 1º del artículo 2º del Decreto 2067
de 1991, que impone “[e]l señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales,
su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación
oficial de las mismas”.  Por consiguiente, en relación con este cargo la
Sala concluye que también se configura ineptitud sustantiva de la demanda.
(ii)
No obstante lo anterior, otorgando primacía al principio pro actione, y
de conformidad con el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991 que establece que “[l]a
Corte Constitucional deberá confrontar las disposiciones sometidas a control
con la totalidad de los preceptos de la Constitución” y que “podrá
fundar una declaración de inconstitucionalidad en la violación de cualquiera
norma constitucional, así ésta no hubiere sido invocada en el curso del proceso”,
la Sala reconoce que podría eventualmente entrar a pronunciarse de fondo en
relación con el cargo relativo al desconocimiento del artículo 388 Superior.
Sin
embargo, la Corte encuentra que el cargo por violación del artículo 388
Superior tampoco constituye un verdadero cargo de constitucionalidad en razón a
que no cumple con los requisitos de certeza y de pertinencia, por las
siguientes razones:
(i)
El cargo que se presenta por violación a la igualdad carece de certeza y
pertinencia, ya que la actora afirma que el Legislador omitió regular de manera
precisa el sujeto pasivo del impuesto predial y complementarios, de manera que
su aplicación se extendió indebidamente a los contratistas o concesionarios de
obra pública o de servicio público sobre bienes de uso público de la Nación, ya
que en su criterio estos deberían ser excluidos de la norma al verse en una
situación más gravosa y onerosa frente a los demás particulares que realicen
construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora sobre bienes de uso
público de la Nación, lo cual constituye una interpretación errónea y una
deducción subjetiva de la actora.
Esta
interpretación que hace la demandante de la norma es errónea y se basa en
criterios subjetivos y de conveniencia, ya que el contenido literal del
precepto normativo demandado determina de manera expresa y cierta el sujeto
pasivo del gravamen creado o autorizado por la ley, estableciendo que se
gravará con impuesto predial y complementarios “las construcciones,
edificaciones o cualquier tipo de mejora sobre bienes de uso público de la
Nación, cuando por cualquier razón, estén en
manos de particulares.” (La expresión tachada fue declarada inexequible por
la Corte mediante la sentencia C-183 de 2003).
De esta manera, es claro para la Sala que, tal y como
la norma lo establece literalmente, el gravamen del impuesto predial y
complementarios recae en cabeza de los particulares en cuyas manos se
encuentren construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora sobre
bienes de uso público de la Nación, quienes serán el sujeto pasivo del gravamen
creado o autorizado por la ley.
(ii) Además de lo anterior, la interpretación errónea
y subjetiva de la demandante se evidencia por cuanto la jurisprudencia
constitucional, mediante la sentencia C-183 de 2003, aclaró ya el alcance
normativo de este precepto, determinando que (i) la ley puede crear o autorizar
estos tributos; (ii) que es legítimo desde el punto de vista constitucional que
por razones de política fiscal se grave a quienes se beneficien económicamente
de la explotación de un bien de uso público a través de la ocupación temporal
del mismo; (iii) que por tanto es legítimo la posibilidad de gravar las
construcciones, edificaciones y cualquier tipo de mejora, cuando se encuentren
en manos de particulares; y que en el punto que nos interesa respecto del cargo
presentado, (iv) estos particulares pueden detentar temporalmente estos bienes,
solamente en virtud de títulos legales, tales como licencias, concesiones o
permisos, sin afectación de los derechos de la Nación.
Por consiguiente, evidencia la Sala que esta
Corporación ya aclaró suficientemente el tema relativo al sujeto pasivo del
impuesto, exponiendo que los ocupantes de un bien de uso público solamente
pueden ser los particulares a quienes se les hubiera otorgado licencia,
concesión o permiso de ocupación temporal, sobre los que debe recaer el
gravamen de que trata la norma, punto sobre el que precisamente recae la
inconformidad de la actora, y respecto del cual realiza una interpretación
errónea y subjetiva, desconociendo que el tema sobre los títulos a partir de
los cuales un particular puede ser sujeto pasivo del impuesto predial y
complementarios, de que trata la norma, cuando se trate de construcciones,
edificaciones o cualquier tipo de mejoras en bienes de uso público de la Nación,
se encuentra ya definido por la sentencia C-183 de 2003, que como ya se
mencionó al declarar la inexequiblidad de la expresión “por cualquier razón”
delimitó y determinó claramente el sujeto pasivo del gravamen que la disposición
acusada contempla, por lo que la interpretación que realiza la actora carece de
certeza y de pertinencia.
3.3.2.5 Por las
anteriores razones, la Sala concluye que en el presente caso se configura ineptitud
sustantiva de la demanda, razón por la cual esta Corte por no encontrar
verdaderos cargos de inconstitucionalidad, no se pronunciará en relación con la
configuración de cosa juzgada constitucional y se declarará inhibida
para pronunciarse de fondo respecto del numeral 3º del artículo 6 de la Ley 768
de 2002.
VII. DECISIÓN
En
mérito a las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declararse INHIBIDA para pronunciarse de fondo
en relación con el numeral 3 del artículo 6 de la Ley 768 de 2002, por configurarse
ineptitud sustantiva de la demanda.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado ponente
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Ver folio 201 del cuaderno principal.
[2] Sentencia C- 1052 de 2001 Corte Constitucional
[3] Ibídem.  Respecto de los requisitos mínimos que deben tener los cargos
véase las siguientes Sentencias de esta Corporación: C-918 de 2002, C- 150, C-
332 y C- 569, estas últimas de 2003.
[4] Ver por ejemplo la sentencia C-1047 de 2001, entre muchas otras.
[5] Sobre el tema de la omisión legislativa relativa pueden consultarse
entre numerosas sentencias, las siguientes: C-192 de 2006, C-073 de 2006, C-045
de 2006, C-833 de 2006, C-1230 de 2005, C-061 de 2005, C-800 del 2005, C-509 de
2004, C-809 de 2002, C-185 de 2002, C-427/2000, C-1549/2000, C-1549 de 2001, C-1255
de 2001, C- 675 de 1999,  C-146 de 1998 y C-543 de 1996, .
[6] Ver Sentencias C-185 de 2002 y C-833-06, entre muchas otras.
[7]A este respecto ha dicho esta Corte en Sentencia C-208/07,
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[8] Ver Sentencia C-833 del 2006, M.P.: Jaime Araújo Rentería
[9] Ver Sentencia C-208 del 2007, M.P.: Rodrigo Escobar Gil.