T-276-00
Sentencia T-276/00
Sentencia T-276/00
CARRERA DOCENTE-Ingreso sin concurso o sin disponibilidad
presupuestal
REVOCACION
DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Consentimiento expreso y escrito del
titular
ACTO
ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Deber de administración de demandar propio acto
cuando se considera contrario a la Constitución o ley
REVOCACION
DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Procedencia de los que resulten de
aplicación del silencio administrativo positivo y que autoridad no puede
simplemente sospechar la ilegalidad
REVOCACION
DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Actuaciones ilegales o fraudulentas
DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO-Revocación
unilateral de acto que reconoce situación particular y concreta
ACTO
ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Deber de demandar corresponde al ente administrativo
y no al particular
PRINCIPIOS DE
SEGURIDAD JURIDICA Y LEGALIDAD-Revocación unilateral de acto administrativo que reconoce situación
particular y concreta prescindiendo de intervención del juez
JURISDICCION
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Ingreso
a carrera sin concurso y disponibilidad presupuestal
DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO-Revocación
unilateral de nombramiento de docentes en carrera
ACCION DE TUTELA-Hecho superado
DERECHO DE
PETICION-Respuesta
adecuada
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Diferencias en
remuneración que están por debajo del mínimo legal
Referencia:
expediente T-265682
Acción de tutela
instaurada por Aracelly Lorena Ibarra y otros.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA.
Santafé de Bogotá, D.C., nueve (9) de marzo
de año dos mil (2.000).
La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Alfredo Beltrán Sierra, Eduardo Cifuentes Muñoz y
Carlos Gaviria Díaz, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo adoptado
por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, de fecha seis (6)
de octubre de mil novecientos noventa y nueve (1999),  dentro de la acción de
tutela instaurada por Aracelly Lorena Ibarra, Sandra Oliva Unigarro Moreno,
Liliana Ordoñez Eraso, Hermes Nicolás Bastidas, Edgar Laureano Benavides, María
Eugenia Rincón Jurado, Germán Patiño Cortez, Claudia Fernanda Chaves, Ruby
Esmeralda Guerrero, Dilia del Socorro Aza Tupaz, Alicia Izquierdo Villota,
Eusebio Gonzales Muñoz, María Eugenia Eraso Rendón, Fanny María Ojeda de
Montilla, Patricia Valdez Paz, Betty del C. Martínez, Betty del Socorro Zamudio
Daza, Juan Rafael Zambrano de la C., Luis Eduardo Gómez Meneses, Deicy Oliva
López Eraso, Jairo Antidio Pérez Eraso, Olivia Edith Rosero Muñoz, Sandra M.
Rivas Torres, Enit Zenaida Muñoz Castillo, Gavi Rocio Castillo Calvache,
Nileydi Alcid Rodríguez B., Nelcy del Carmen Obando, Olivar Tapia Diaz, Jesús
Albeiro Ojeda M., Daguer Leodany Gómez L., Odilo Javian Obando Diaz, Emilce
Rosales Rosales, Sandra M. Rivas, Nancy Inés Rodríguez Ortíz y Diego Jesús
Santacruz contra el Alcalde del municipio de Taminango, departamento de Nariño.
El expediente llegó a la Corte
Constitucional, por remisión que hizo la Corte, en virtud de lo ordenado por el
artículo 31 del decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección de Tutelas Número
Uno de la Corte, en auto de fecha 24 de enero del año 2000, eligió, para
efectos de su revisión, el expediente de la referencia.
I. ANTECEDENTES.
A través de apoderado, 34 demandantes (no
35 pues hay un nombre repetido en la lista de demandantes), presentaron escrito
de tutela contra el Alcalde de Taminango, Nariño, ante el Tribunal Superior de
Pasto, el día 2 de septiembre de 1999, por considerar que se les han vulnerado
sus derechos fundamentales al debido proceso administrativo, a la defensa,
petición, trabajo en condiciones dignas y justas, a la igualdad, a la vida, a
los derechos de la familia y a la salud.
1. Hechos.
Los demandantes manifiestan que son
docentes de la nómina municipal, desde hace varios años, y que pertenecen a la
carrera administrativa. La demanda de tutela corresponde a varios hechos, que
se expondrán en forma separada, con el fin de facilitar su cabal entendimiento.
a) Solicitud de tutela en relación con los
actos administrativos que revocaron los nombramientos de los docentes
demandantes.
Señalan los demandantes que el Alcalde
demandado, mediante sendos actos administrativos, revocó sus nombramientos, sin
que mediaran sus respectivos  consentimientos expresos. Esta situación vulnera
sus derechos fundamentales al debido proceso y el derecho de defensa,
consagrados en el artículo 29 de la Constitución.
Señalan que el 26 de mayo de 1999, se
realizó en el municipio un Foro Educativo, en el que estuvieron presentes el
Alcalde, el asesor jurídico del municipio, miembros del Concejo Municipal,
docentes y la junta directiva de Simana, con el objeto de analizar la situación
educativa y el problema laboral y legal de los docentes. Allí, el Alcalde se
comprometió a respetar la estabilidad laboral de los profesores. Es decir, que
no se acudiría a la posibilidad de la revocatoria de sus nombramientos.
Sin embargo, incumpliendo este compromiso,
señala el apoderado, el Alcalde decidió revocar el nombramiento de más de 50
docentes, poniendo su supervivencia en serio peligro.
Los demandantes, en el escrito de tutela,
manifiestan que no comparten la motivación hecha en los actos de revocación, en
el sentido de que los nombramientos de los docentes afectados tienen naturaleza
de actos-condición, es decir, que ponen a la persona en una situación general,
impersonal y objetiva, por lo que pueden ser revocados directamente por la
administración, sin el consentimiento del nombrado.
Pero esto no es así. El apoderado manifiesta
que los afectados están amparados por la carrera administrativa docente, y se
está frente a actos de carácter particular y concreto. Por lo que la motivación
incluida en los actos de revocatoria no les puede ser aplicada, sino,
posiblemente a quienes sean de libre nombramiento y remoción, que no es el caso
de los demandantes.
b) Por otra parte, los docentes consideran
que se les violó el derecho de petición y el principio de la buena fe, al
incumplírseles el acta de compromiso producto del acuerdo al que habían llegado
después de una reunión llevada a cabo el 28 de noviembre de 1998, en la ciudad
de Pasto, en la que estuvieron presentes las autoridades del municipio, el
Obispo de la Diócesis, la Defensoría del Pueblo, el Personero, los docentes y sus
representantes en la comisión negociadora.
Según el escrito de la demanda, los
acuerdos a los que se llegó, consistieron en el reconocimiento de salarios,
adelantar gestiones para afiliar a los educadores a la seguridad social, la
cancelación de salarios atrasados, entre otros.
Sin embargo, este acuerdo no se cumplió, y
por ello, los docentes elevaron un derecho de petición, por medio del
Presidente y el representante de los profesores de la junta directiva de la
organización sindical que los agrupa, Simana, el 25 de mayo de 1999. Hasta la
fecha de presentación de esta tutela (2 de septiembre de 1999), no han obtenido
respuesta.
c) También manifiestan que el Alcalde ha
rebajado sus salarios, en contra de lo pactado y de lo dispuesto en la
Constitución y la ley.
En efecto, señalan que la política salarial
emprendida por la administración desde el año de 1998, se ha traducido en
rebajas de salarios del 16.5%, actualmente, salarios están por debajo del
mínimo legal, lo que desconoce el Estado Social de Derecho y los principios
orientadores de las relaciones laborales : remuneración mínima vital y móvil.
d) Señalan que el demandado ha violado el
derecho a la igualdad previsto en el artículo 13 de la Constitución, ya que ha
discriminado en la prestación del derecho a la salud a los demandantes en
relación con los demás educadores oficiales. Sólo 12 educadores están afiliados
a una empresa prestadora de salud, y esto lo lograron a través de una huelga de
hambre. No obstante, a todos sí se les efectúan mensualmente los descuentos
correspondientes.
El apoderado aclara que contra el demandado
pesan varias sentencias de tutela por incumplimiento en el pago de salarios.
Estima que son los Magistrados del Tribunal ante los que se presenta esta
tutela, quienes deberán decidir si se trata de los mismos hechos o de hechos
nuevos.
El apoderado solicita al juez de tutela lo
siguiente:
1.- Que se ordene al Alcalde que declare
que los actos administrativos de revocatoria directa, carecen de valor legal,
en caso de no haberse producido la notificación personal o por edicto de los
mismos.
2.- Que se ordene al Alcalde que realice
los trámites administrativos para el cumplimiento del compromiso surgido en la
reunión del 28 de noviembre de 1998.
3.- Que se ordene al Alcalde que
transitoriamente adopte las medidas urgentes para proteger el derecho a la
salud de los docentes.
4.- Y que se le ordene al Alcalde que no
vuelva a incurrir en actos similares a los que originaron esta tutela.
Como medida provisional, solicitó que antes
de dictarse la sentencia de tutela, se ordene al Alcalde que suspenda la
notificación de las revocatorias directas.
El apoderado acompañó a su escrito los
poderes, copia del estudio para producir la revocatoria, copias de algunas
revocaciones, relación de la nómina de docentes del municipio de los años 1998
y 1999, para demostrar los salarios, descuentos por concepto de salud y a la
organización sindical Simana, el acta de compromiso del 28 de noviembre de
1998, copia de la petición y un videocasete del primer Foro Educativo.
Solicita el apoderado que se alleguen
algunos testimonios de algunas personas que conocieron los antecedentes al
concurso y el nombramiento de los docentes que solicitan esta acción de tutela.
2. Actuación procesal y contestación de la
demanda.
El Tribunal Superior de Distrito Judicial
de Pasto, Sala Laboral, en el auto en que asumió el conocimiento de esta
tutela, solicitó al Alcalde la información correspondiente.
En la misma providencia se explican las
razones para no decretar las pruebas testimoniales pedidas por el apoderado,
por no constituir el medio idóneo para acreditar lo pretendido, que es, según
el demandante "la legalidad, conveniencia y procedimientos del
concurso", y los hechos tratados en el Foro Educativo, pueden ser
conocidos a través de las pruebas ya decretadas. Sobre la petición de la
suspensión provisional pedida en el escrito de tutela, el Tribunal se abstuvo
de atender esta solicitud porque no advierte una grave e inminente amenaza de
los derechos de los demandantes. (folios 125 y 126 del cuaderno 1)
En escrito del 10 de septiembre de 1999
(folios 130 a 134), el Alcalde dio respuesta a la demanda. Señala que los
nombramientos de los docentes demandantes se hicieron sin el cumplimiento de
los requisitos legales exigidos por el Estatuto Docente: decretos 2277 de 1979;
artículo 6º de la ley 60 de 1993; artículos 105, 106 y 107 de la ley 115 de
1994; resolución 20974 de 1989; decreto 1140 de 1995. En este último decreto se
autoriza a los Alcaldes realizar los concursos para la provisión de vacantes de
las plantas de personal docente, en correspondiente ente territorial.
Dice que en efecto a los actores se les
revocaron los nombramientos mediante acto administrativo que fue notificado
personalmente a quienes se presentaron y por edicto a quienes no lo hicieron.
Adjunta las fotocopias correspondientes. Manifiesta que esta determinación la
adoptó la administración por las siguientes razones:
1) Los nombramientos de los actores se
hicieron en abierta oposición a la Constitución y a la ley, sin el cumplimiento
de los requisitos de las disposiciones señaladas; algunos ingresos se hicieron
sin concurso previo; otros, con concurso, pero sin el lleno de los requisitos
legales mínimos y sin disponibilidad presupuestal. Por consiguiente, estos
nombramientos, según el artículo 107 de la ley 115 de 1994, por ser ilegales,
no producen efecto alguno.
2) El Alcalde considera que el acto de
nombramiento es un acto-condición, por el que se "inviste a una persona de
una situación general, impersonal, y objetiva y, por lo tanto, puede ser
revocado directamente sin el consentimiento del afectado, con fundamento en las
causales del artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, para el caso en
cuestión, la manifiesta oposición a la Constitución y a la ley." En apoyo
a este carácter, existe una sentencia del Tribunal Administrativo de Nariño, de
la que el demandado transcribe sus principales apartes.
3) Con base en los anteriores
planteamientos, señala el Alcalde que se produjeron las correspondientes
revocaciones directas de nombramientos, pues tales nombramientos se hicieron en
manifiesta oposición a la Constitución y a la ley, y crearon una crítica
situación en el sector educativo del municipio, que atenta contra el interés
social.
También señala el Alcalde que el día 25 de
mayo de 1999, se recibió un escrito del Presidente de la organización sindical
de los docentes, Simana, y del representante de los profesores municipales, en
que solicitan el cumplimiento de los puntos acordados en el Acta que se produjo
como resultado de la reunión llevada a cabo el 28 de noviembre de 1998. Dice el
Alcalde que consideró, tal vez erradamente, como respuesta suficiente, la
realización del Foro Educativo, celebrado al día siguiente de recibido tal
escrito. En efecto, el día 26 de mayo de 1999 se llevó a cabo el Foro, en el
que se convocó a toda la comunidad educativa. Sobre la forma como transcurrió
este evento. el Alcalde anexa un videocasete.
En relación con los compromisos, el Alcalde
menciona que algunos corresponden a obligaciones consagradas en la ley, por lo
que no son objeto de negociación alguna. Sin embargo, es tan profunda la crisis
presupuestal del municipio en el sector educativo, que no ha sido posible dar
cumplimiento a estas obligaciones, a pesar de las gestiones adelantadas ante el
Gobierno Nacional y Departamental.
Explica que el origen de la crisis se
encuentra en la anterior administración, cuyo período terminó el 31 de
diciembre de 1997. Señala el Alcalde:
"La anterior
administración cuyo período terminaba el 31 de diciembre de 1997, dejo sin
presupuesto a 71 docentes municipales con la aquiescencia del Concejo Municipal
como se puede observar en el Acuerdo Nro. 018 del 10 de septiembre de 1997 por
el cual se aprueba el Plan Anual de Inversión Social del municipio de Taminango
(N); esto generó un déficit de $800.000.00,oo millones de pesos aproximadamente
que para un municipio como el nuestro es insuperable. Cabe un interrogante :
¿Fue el resentimiento político de la Administración anterior, por haber perdido
las elecciones, el que la impulsó a crear tan grave problema social? En estas
circunstancias, a la administración no le ha quedado otra alternativa que
cumplir parcialmente sus obligaciones legales." (folio 132, 1er. Cuaderno)
Dice que es cierto que a los actores se les
han disminuido sus salarios para el año de 1999, tal como se dispuso en el
Acuerdo Nro. 31 del 10 de diciembre de 1998, del Concejo Municipal. Por ser
pertinente, el Alcalde transcribe este numeral :
"Artículo 9.- A
partir del primero de enero de 1999, la asignación básica mensual de los
docentes municipales será el equivalente de dividir el total de la
disponibilidad presupuestal en porcentajes iguales de acuerdo a la asignación
básica mensual fijada para los distintos grados del Escalafón Nacional Docente
durante la vigencia de 1999."
El Concejo, para adoptar esta determinación,
tuvo en cuenta las siguientes cifras: el Concejo anterior dejó a 71 docentes
municipales, sin presupuesto. Este déficit asciende a $800.000.000,oo, que es
imposible de superar, si se tiene en cuenta que el presupuesto de rentas y
gastos del municipio es de $2.312.708.530,oo millones. Además, a pesar de las
gestiones realizadas a nivel nacional y departamental, ha sido imposible la
consecución de los recursos o aprobación de créditos.
Por ello, el Alcalde explica que es frente
a este marco legal trazado por el Concejo (art. 9 del Acuerdo), en el que le
corresponde actuar como cabeza de la administración, a pesar de aceptar que
este hecho representa para los docentes municipales, una disminución de sus
salarios. Considera que se trata del típico caso de la "distribución
equitativa de la pobreza."
Respecto de la afiliación al régimen
especial o general de seguridad social en salud, el Alcalde hace la siguiente
distinción: los docentes municipales están afiliados al ISS y a la Caja de
Previsión social, "pero la grave crisis presupuestal que antes se ha
descrito, ha impedido la normal transferencia de las cotizaciones que
corresponden al municipio." No obstante, cuando existen motivos
especiales, embarazo, cirugías programadas, etc., se ha cotizado al ISS lo
concerniente a salud de 25 docentes.
Sobre el interrogante que expresan los
demandantes del destino de los descuentos realizados de la nómina de los
docentes municipales, señala que tales valores corresponden al pago del pasivo
prestacional, que va al Fondo de Prestaciones Económicas del Magisterio. El
Alcalde manifiesta que desde el 20 de marzo de 1999 se están haciendo las
gestiones para la celebración del Convenio con la Nación, el Ministerio de
Educación Nacional y el Ministerio de Hacienda, Convenio que fue remitido el 15
de agosto, y cuya primera cuota se canceló, según ordena la cláusula segunda
tal Convenio.
Finalmente, el Alcalde se opone a la
procedencia de esta tutela, pues considera que los afectados con los actos
administrativos que revocaron sus nombramientos, pueden agotar la vía
administrativa e iniciar la acción judicial de nulidad y restablecimiento del
derecho, que es el medio idóneo. Además, señala que la Corte Constitucional ha
dicho que no se puede proteger un derecho fundamental cuando corresponde a una
mera hipótesis.
El demandado adjuntó copias de los actos
administrativos; copia de las notificaciones; lista de docentes que han
interpuesto tutelas contra el municipio y resoluciones de los jueces en el
sentido de que no ha habido desacato; copia del auto de la Corte Constitucional
en el que se le pide absolver un cuestionario, en una acción de tutela
distinta, que está en revisión de la Corporación; copias de los oficios que
sobre el asunto se han tratado con los Ministerios de Educación, Hacienda y
Planeación Nacional; copia del Acuerdo del Concejo; copia del Convenio;
certificación del Tesorero del municipio sobre las cotizaciones en salud y el
pago oportuno de los salarios.
3. Desistimientos de la acción de tutela
por parte de tres (3) docentes.
Los docentes Claudia Fernanda Cháves, Edgar
Laureano Benavides y Hermés Nicolás Bastidas manifestaron al Magistrado
sustanciador de esta tutela, en escrito del 10 de septiembre de 1999, que
desistían de la misma. (folio 448, 2º cuaderno)
4. Sentencia de primera instancia.
En sentencia del 15 de septiembre de 1999,
el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, Sala Laboral, concedió la
acción de tutela en relación con los derechos al debido proceso y defensa,
petición e igualdad, en cuanto a la seguridad social integral. La denegó
respecto al reajuste salarial. Se resumen las principales razones.
En primer lugar, el Tribunal aceptó el
desistimiento presentado por los docentes Claudia Fernanda Cháves, Edgar
Laureano Benavides y Hermés Nicolás Bastidas, por lo que los efectos de esta
decisión no los vinculan.
Sobre cada uno de los derechos que los
actores solicitan tutelar, el Tribunal hace los siguientes análisis:
a) Derecho al debido proceso y a la
defensa. El Tribunal consideró que se violó el debido proceso con la
revocatoria de cada una de las resoluciones de nombramiento. Analizó el
presente caso con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, especialmente,
con lo dicho en la sentencia T-315 de 1996. Allí se dijo que a quien le
corresponde acudir la jurisdicción contenciosa administrativa para demandar su
propio acto es a la administración, y no trasladar tal carga al administrado.
En consecuencia, el Tribunal tuteló los derechos al debido proceso y defensa, y
ordenó que "las resoluciones de revocatoria directa de los actos
administrativos de nombramiento de los tutelantes carecen de efectos jurídicos
hasta mientras la jurisdicción de lo contencioso administrativo no decida lo
contrario." (literal A del artículo 1º de la parte resolutiva de la
sentencia)
b) Sobre la violación del derecho de
petición, en relación con el escrito de fecha 25 de mayo de 1999, en el que el
Presidente y representantes de la organización sindical de los docentes
requerían el cumplimiento del Acta de Compromiso de fecha 28 de noviembre de
1998, el Tribunal consideró que efectivamente se vulneró el derecho de petición
de los solicitantes, ya que estimó que el Foro Educativo llevado a cabo el 26
de mayo de 1999, tal como se examinó en los videocasetes, no constituyó la
respuesta requerida. Por ello, el Tribunal ordenó al Alcalde que resuelva la
mencionada petición.
c) Derecho al trabajo en condiciones dignas
y justas. En relación con lo expresado por los demandantes de que sus salarios
han sido rebajados, el Tribunal considera que se trata de una controversia que
debe ser dirimida ante la justicia ordinaria. Por consiguiente, no se concede
la tutela, por este asunto.
d) Derecho a la igualdad. Sobre el hecho de
que sólo 12 docentes se encuentran beneficiados con el derecho a la seguridad
social, mientras el resto ha tenido que pagar con sus propios recursos los
costos relacionados con su salud, el Tribunal estimó que se está violando el
derecho a la igualdad, a pesar de que no son 12 los beneficiados, sino algunos
más, de acuerdo no lo analizado en las pruebas que obran en el expediente. Por
ello, la sentencia del Tribunal, en el literal c) de la parte resolutiva,
ordenó  al Alcalde que "adopte medidas urgentes para garantizar los
derechos a la seguridad social integral de los petentes en el sentido de que
dentro de las 48 horas siguientes garantice tales derechos o, que de no ser
posible lo anterior, adelante las gestiones necesarias para obtener los
recursos con el fin de satisfacer la obligación, advirtiendo que en el
adelantamiento de tales actuaciones deberá ceñirse a las normas que regulan el
gasto público."
5. Impugnación.
Contra la anterior decisión, el Alcalde
impugnó aduciendo razones semejantes a las expuestas en la contestación de la
demanda, respecto de los actos de revocatoria directa de los nombramientos de
los docentes. Señala que "la controversia sobre la naturaleza jurídica del
acto de nombramiento de un servidor público, como lo es un docente municipal,
debe ser resuelta por los jueces ordinarios y no a través de la acción de
tutela." (folio 491, 2do cuaderno)
Además, considera que no existe vulneración
al derecho a la igualdad en relación con la seguridad social, pues ya se
suscribió un Convenio con la Nación, para afiliar a 136 docentes municipales al
Fondo Nacional de Prestaciones Sociales, desde el 26 de marzo de 1999, y ya se
canceló la primera cuota el 6 de septiembre de 1999. En consecuencia, existe
sustracción de materia.
Pide que se revoque la decisión del
Tribunal en estos dos aspectos. En cuanto al derecho de petición, adjuntó copia
de la comunicación que envío a los interesados, en cumplimiento de lo ordenado
en la tutela.
6. Sentencia de segunda instancia.
En sentencia del 6 de octubre de 1999, la
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, revocó los ordinales a, b
y c de la sentencia del Tribunal, y confirmó el numeral segundo, que denegó la
tutela en relación con el incremento salarial.
El ad quem consideró que como las
pretensiones de los actores se centran en que se dejen sin efecto los decretos
que revocaron los actos administrativos por los que fueron nombrados, debe
reiterarse la Jurisprudencia de la Sala de Casación Laboral, en el sentido de
que la acción de tutela sólo procede cuando los interesados no tienen otro
medio de defensa judicial. Por ello, dice la providencia que "si como lo
expresan los demandantes, los actos administrativos de revocatoria directa de
sus nombramientos como docentes, adolecen de irregularidades porque no se
obtuvo por parte del funcionario accionado la venia o autorización previa de
cada uno de ellos, tienen la posibilidad de acudir a la Jurisdicción
Contencioso Administrativa mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho, acción de la cual son titulares por su condición de empleados
públicos ligados  a la administración a través de una relación legal y
reglamentaria, calidad que afirman tener (...)" (folio 13, 1er cuaderno).
Señala que toda persona afectada puede solicitar la nulidad de los actos
administrativos cuando se dan las causales del artículo 84 del Código
Contencioso Administrativo, y que también es posible pedir la suspensión de los
efectos del acto administrativo, según el artículo 152 del mismo Código. E
iguales razones se pueden aducir, dice la Sala, si se aceptare que para revocar
los actos administrativos era pertinente que el Alcalde aplicara el artículo 73
del Código citado.
Respecto del derecho de petición, dice la
Corte que ha sido criterio de la Sala Laboral que cuando la administración no
responde las solicitudes presentadas ante ella, no se configura la vulneración
del derecho de petición, habida cuenta que el silencio administrativo es
precisamente la figura que existe cuando se presenta tal caso. Señala la Corte
que es más, si "aceptando en gracia de discusión que el derecho de
petición no fue satisfecho en su oportunidad por la autoridad accionada, con la
respuesta que ésta dio al Tribunal, se entiende satisfecho, así como con la
decisión de esa Corporación, al negarles el amparo constitucional para hacer
efectivos derechos de rango legal como son los que tienen que ver con las
acreencias laborales (salarios causados y otras prestaciones sociales),
derechos a los cuales se refiere el ACTA DE COMPROMISO señalada anteriormente y
que tiene que ver precisamente con el escrito contentivo del derecho de
petición en citas."
Finalmente, dice el ad quem, el
derecho a la seguridad social no es objeto de amparo constitucional, en este
caso, por dos razones : este derecho no tiene rango constitucional, lo que
ocurre sólo cuando se amenazan o se ponen en peligro otros derechos que sí son
fundamentales, no siendo éste el caso, y desde el 26 de mayo de 1999 fueron
afiliados 136 docentes municipales al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales
del Magisterio.
7. Solicitud de selección por parte de la
Defensoría del Pueblo.
La Directora Nacional de Recursos y
Acciones Judiciales (e) de la Defensoría del Pueblo pidió a la Corte
seleccionar esta acción de tutela. La Defensoría considera que los demandantes
se encuentran frente a un perjuicio grave, que va más allá de los derechos al
debido proceso o petición, pues, la forma como procedió la administración,
violó la reglamentación existente. La decisión del ad quem desconoce la
jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional, especialmente la sentencia
T-315 de 1996, en relación con el procedimiento  en el caso de la revocatoria
directa de un acto administrativo, y el derecho de petición, que no se
satisface con el silencio administrativo.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia.
La Corte es competente para conocer de esta
demanda, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la
Constitución Política y en los artículos 33 a 35 del decreto 2591 de 1991.
2. Lo que se debate.
En el presente caso, se analizarán los
siguientes asuntos: a) si la acción de tutela es procedente para dejar sin
efecto las resoluciones que revocaron los actos de nombramiento de los docentes
municipales, hecho que según dicen los demandantes les violó el debido proceso
y el derecho de defensa; b) si es procedente proteger el derecho a la igualdad
de los docentes que no se encuentran amparados con la seguridad social, al
compararse con los docentes que sí cuentan con tal beneficio; c) si se violó el
derecho de petición de los demandantes, al no haberle dado el Alcalde respuesta
a una petición suscrita por el presidente y los representantes de la
organización sindical que los agrupa; y, finalmente, d) si es procedente
proteger el derecho al pago de los incrementos salariales estipulados por la
ley. Se analizarán cada uno de estos puntos.
a) Revocatoria directa de los actos
administrativos y la procedencia de la acción de tutela.
En primer lugar, los actos administrativos
de nombramiento de cada uno de los docentes que presentaron esta acción de
tutela, habían creado para ellos una situación jurídica de carácter particular
y concreto.
El Alcalde consideró que tales actos de
nombramiento habían sido producto de una evidente violación de la Constitución
y la ley. Señaló que cuando se dieron los nombramientos, se presentaron
protuberantes ilegalidades, pues, en algunos casos los docentes ingresaron sin
concurso, siendo que la Constitución y la ley (artículos 125 de la
Constitución, y 105 de la ley 115 de 1994) obligan a tal realización. En otros,
si bien el ingreso se hizo mediante concurso, sin embargo, no había
disponibilidad presupuestal, según establece el artículo 106 de la ley 115 de
1994. El Alcalde manifiesta que al tenor del artículo 107 de la citada ley,
esta clase de nombramientos son ilegales y no producen efecto alguno. Además,
hace otras consideraciones en el sentido de que se trata de actos-condición, lo
que los hace revocables, pues estima que son de carácter general.
La Sala no desconoce la importancia de
algunos de los argumentos esgrimidos por el Alcalde : ingreso sin concurso, en
unos casos, o sin disponibilidad presupuestal, en otros, pero, tampoco puede
hacer caso omiso de que existe un procedimiento para que la administración
revoque sus propios actos, cuando éstos son de carácter particular y concreto,
que es, precisamente, la situación de los actos de revocatoria, objeto de esta
demanda.
El camino está señalado en el artículo 73
del Código Contencioso Administrativo, que dice:
"Artículo 73. Revocación
de actos de carácter particular y concreto. Cuando un acto administrativo
haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y
concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin
el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.
"Pero habrá
lugar a la revocación de los actos, cuando resulten de la aplicación del
silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el
artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales.
"Además,
siempre podrán revocarse parcialmente los actos administrativos en cuanto sea
necesario para corregir simples errores aritméticos, o de hecho que no incidan
en el sentido de la decisión."
Esta Corporación, en la sentencia T-347 de
1994, señaló que si bien cuando se está en presencia de un acto de contenido
general, es procedente su revocabilidad, siguiendo el procedimiento del
artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, tratándose de actos
administrativos, que hayan creado o modificado una situación de carácter
particular y concreta, no podrá ser revocado sin el consentimiento del titular.
Por ello, cuando la administración considera que el acto administrativo es
contrario a la Constitución o a la ley, debe demandar su propio acto ante la
jurisdicción contenciosa. Se manifestó en la sentencia :
"Dicho de otra
manera, los actos administrativos expresos expedidos por la administración que
reconocen un derecho subjetivo no son revocables por ésta sino en los términos
ya indicados (arts. 73, inciso 1 del C.C.A.). En tal virtud cuando la
administración observe que un acto de esta naturaleza es contrario a la
Constitución o la ley debe proceder a demandar su propio acto ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo (art. 149 inciso 1 del C.C.A.),
pero no podrá revocarlo directamente." (sentencia T-437 de 1994, M.P.,
doctor Antonio Barrera Carbonell) (se subraya)
También ha precisado la Corte el sentido
del inciso 2º del artículo 73 citado, en cuanto a la posibilidad de revocar
directamente el acto administrativo, aparentemente, sin la exigencia del
consentimiento expreso del interesado. En efecto, la Corte desarrolló el punto
en la sentencia T-336 de 1997. Allí se aludió, también, a la jurisprudencia del
Consejo de Estado (sentencia del 18 de julio de 1991), en el sentido de aclarar
que los únicos actos de carácter particular susceptibles de revocación sin
el consentimiento del titular son los que resulten de la aplicación del
silencio administrativo positivo, y que la autoridad no puede simplemente
sospechar la ilegalidad. Dice la sentencia citada:
"Así, pues,
esta Corporación comparte, en principio, el criterio expresado por el Consejo
de Estado (Sentencia del 18 de julio de 1991), según la cual "los únicos
actos de carácter particular que son susceptibles de revocación, sin el
consentimiento expreso y escrito del titular, son los que resultan de la
aplicación del silencio administrativo positivo", ya que tanto las
causales establecidas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo,
a las que remite el 73 Ibídem, como la de haberse perfeccionado el acto
por medios ilegales tienen por presupuesto que el acto objeto de revocación
tenga el carácter de ficto, es decir, que pertenezca a la categoría indicada.
De lo contrario -esto es, si no se produjo en virtud del silencio
administrativo positivo-, la revocación unilateral no procede, a menos que se
trate de una abrupta, abierta e incontrovertible actuación ilícita o
fraudulenta, debidamente probada, cuya persistencia implique grave y actual
quebranto al orden jurídico (Ver sentencias T-639 del 22 de noviembre de 1996.
M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa y T-376 del 21 de agosto de 1996. M.P.: Dr. Hernando
Herrera Vergara)
"Es claro que
no se trata de situaciones en  las cuales la autoridad pública pueda intuir o
sospechar la  ilegalidad  de los medios  usados  para obtener o provocar el
acto administrativo que se revoca. Debe darse una evidencia de ello y, en
consecuencia, la motivación del acto revocatorio dejará constancia expresa
acerca de los elementos de juicio que llevaron al ente administrativo a
concluirlo así." (sentencia T-336 de 1997, M.P., doctor José Gregorio
Hernández Galindo) (se subraya)
Además de las razones expuestas en las
anteriores sentencias, en la T-315 de 1996 (sentencia que está citada por los
afectados, el a quo, al conceder la tutela, y por la Defensoría del
Pueblo) fueron profundizados otros aspectos de la revocatoria directa y su
relación con el derecho fundamental al debido proceso. Allí se dijo
expresamente que la obligación de demandar ante la jurisdicción contenciosa
administrativa no recae en el  afectado, sino en la administración; y que
cuando la administración elude tal procedimiento, desconoce los principios de
la seguridad jurídica y legalidad que, en el caso concreto, obran a favor del
afectado, quien confía que sus derechos se mantendrán inmodificables, a no ser
que medie decisión del juez competente. Dice, en lo pertinente la
providencia:
"Esta
prerrogativa con que cuenta el particular, como lo ha expuesto la Corte a
través de sus distintas salas de revisión,  tiene como objetivos, entre otros,
evitar que la administración, en uso de ciertos poderes y aduciendo una serie
de necesidades, desconozca derechos subjetivos cuya modificación o
desconocimiento requiere de la anuencia de su titular, pues, sólo él, por la
misma naturaleza del derecho, puede renunciarlo. Si la administración no
logra obtener ese consentimiento debe buscar la intervención del aparato
jurisdiccional, que decide si es posible modificar o desconocer los derechos
reconocidos al particular.
"Se busca,
así, darle algún equilibrio a las relaciones que surgen entre la administración
y el particular, asegurándole a éste que aquélla no modificará o desconocerá
sus derechos,  sin el agotamiento previo de ciertos requisitos. Se evitan
así decisiones que asalten la buena fe del titular del derecho y rompan la
seguridad jurídica.
"Los requisitos
mencionados son: el consentimiento del titular del derecho y, en su defecto, la
intervención de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Intervención
que se logra cuando la administración demanda su propio acto, es decir, la
obligación de demandar corresponde al ente administrativo y no al particular.
"Es importante
recordar que, tratándose de la revocación de actos administrativos de carácter
particular y creadores de derechos, es al ente administrativo, y no al
particular, a quien corresponde poner en movimiento el aparato jurisdiccional
demandando su propio acto. De esta manera, al particular se le garantiza que
sus derechos se mantendrán inalterables, mientras la jurisdicción, agotadas las
formas propias de un juicio, no resuelva en favor o en contra de sus
intereses.
"Dentro de este
contexto, si la administración revoca directamente un acto de carácter
particular y concreto generador de derechos, sin agotar uno de los requisitos
señalados, vulnera los derechos de defensa y debido proceso del particular,
derechos que, por mandato del artículo 29 de la Constitución, deben regir en
las actuaciones administrativas.
"Si la
administración decide revocar el acto administrativo prescindiendo de la
intervención del juez correspondiente, desconoce los principios de
seguridad jurídica y legalidad que en este caso obran en favor del particular,
quien confía que sus derechos se mantendrán inmodificables, hasta que él acepte
que se modifiquen o el juez lo decida." (sentencia T-315 de 1996,
M.P., doctor Jorge Arango Mejía) (se subraya)
Cabe señalar, que la Corte no sólo se ha
pronunciado sobre la violación de los derechos fundamentales al debido proceso
y al derecho de defensa, en los casos de revocatoria directa, en las
providencias mencionadas, sino que el tema ha sido objeto de numerosos
pronunciamientos, de los que se pueden mencionar las sentencias T-355, T-189 y
T-382 de 1995; T-294, T-402 de 1994; T-163, T-315, T-557 de 1996, entre otras.
De este recuento de la jurisprudencia de la
Corporación, se tiene que cuando la administración no cuenta con el
consentimiento escrito y expreso del titular del derecho, no puede proceder a
la revocatoria directa del acto. Y cuando así se ha obrado, la Corte ha
protegido el derecho al debido proceso, y ha señalado que sea la administración
la que tenga la obligación de acudir a la jurisdicción contenciosa
administrativa.
Además, el Ministerio de Educación, según
oficio 122-3144, de fecha 4 de agosto de 1999, documento que adjuntó con otros
el Alcalde en este proceso, al hacer un análisis de la situación de los
docentes municipales de Taminango, concluye así:
"En lo que respecta
a las vinculaciones que se efectuaron presuntamente de manera irregular en las
cuales no se tuvo en cuenta la disponibilidad presupuestal antes de ampliar la
planta de personal docente, el artículo 107 de la Ley 115 de 1994 considera que
son vinculaciones o nombramientos ilegales y para tal efecto debería
recurrir ante la Jurisdicción competente para determinar si los actos
administrativos expedidos están o no de acuerdo a las disposiciones legales."
(folio 495, 2º cuaderno) (se subraya)
Obsérvese que este concepto del Ministerio,
suscrito por la Jefe de la Oficina Jurídica, tiene fecha 4 de agosto de 1999,
es decir, pocos días antes de que se produjeran los actos de revocatoria, todos
los cuales son de fecha 12 de agosto de 1999. Cabe señalar que esta observación
se hace sin que se pretenda desconocer que un concepto como el expresado por el
Ministerio no era de obligatorio cumplimiento para el Alcalde, dada la
autonomía de los entes territoriales, según lo establece la Constitución
Política. Pero, tampoco podía el Alcalde dejar de tenerlo en cuenta, pues, el
mismo se produjo en respuesta a su solicitud sobre "recomendaciones a las
anomalías que se presentan en el Municipio, relacionadas con nombramientos de
docentes (...)"  (folio 493, 2º cuaderno)
De acuerdo con lo expuesto, es en la
jurisdicción contencioso administrativa en donde se debatirán asuntos tales
como si los demandantes que ingresaron sin concurso, realmente ingresaron a la
carrera docente, según  lo exige la Constitución y el artículo 105 de la Ley
115 de 1994, que es la Ley General de Educación. Si los docentes que fueron
nombrados sin existir la disponibilidad presupuestal, exigida en el artículo
106 de la misma ley, están en la situación de ilegalidad de que trata el
artículo 107 de la citada ley, y, en consecuencia, tales nombramientos no
producen efecto alguno. Además, es competencia de la jurisdicción establecer,
en cada caso concreto, desde cuando surten efectos las decisiones de la
jurisdicción contenciosa.
Por otra parte, no puede servir de excusa
para eludir el acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa, el hecho de
la demora en el trámite respectivo, pues no puede olvidarse que cuando la
administración demanda su propio acto, puede solicitar la suspensión provisional,
mecanismo que resulta eficaz y adecuado, para los fines que pretende precaver
la administración en casos como el expuesto. La figura de la suspensión
provisional es de naturaleza constitucional (art. 238 de la Constitución) y
está desarrollada en el Código Contencioso Administrativo en el artículo 152.
Por otra parte, ha de observarse que la
Sala de Revisión al ordenar que se dejen sin efecto los actos administrativos
que revocaron directamente los nombramientos de los demandantes, y señalarle al
Alcalde que, si lo considera, debe acudir a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo para lograr lo pretendido con las revocatorias directas, por no
contar con el consentimiento expreso y escrito de los respectivos titulares, no
se está desconociendo el contenido del artículo 44, numeral 7, de la ley 446 de
1998, sobre el término de caducidad allí estipulado. En efecto, dice el
mencionado artículo:
"Artículo 44.
Caducidad de las acciones. El Artículo 136 del Código Contencioso
Administrativo, quedará así:
"Artículo 136.
Caducidad de las acciones.
"(...)
"7. Cuando una
persona de derecho público demande su propio acto la caducidad será de dos (2)
años, contados a partir del día siguiente al de su expedición."
Es decir, será asunto también de la
jurisdicción contenciosa administrativa decidir sobre la oportunidad o no de
las respectivas acciones, según el caso concreto.
En consecuencia, se tutelará el derecho de
los demandantes al debido proceso, por haber pretermitido el Alcalde el acudir
a la jurisdicción competente para lograr la acción de nulidad de los actos de
nombramiento, pues en la medida en que la administración se separe de este
procedimiento, se estará ante la  vulneración del artículo 29 de la
Constitución, que consagra que "El debido proceso se aplicará a toda clase
de actuaciones judiciales y administrativas."
Finalmente, como el Alcalde en sus
intervenciones en este proceso, ha señalado que el problema con los docentes
municipales se generó por infringir la anterior administración municipal las
claras disposiciones constitucionales y legales para los nombramientos de
profesores a cargo del municipio, lo que creó el grave problema presupuestal
actual, la Corte solicitará a la Procuraduría General de la Nación y a la
Fiscalía General de la Nación que, de acuerdo con sus competencias, inicien las
averiguaciones pertinentes, con el fin de establecer las responsabilidades.
b) Derecho a la seguridad social.
En relación con la vulneración del derecho
a la igualdad por no ser beneficiarios todos los demandantes del derecho a la
seguridad social, se observa que si bien la Corte, en algunas oportunidades ha
protegido este derecho, en el presente caso se está frente a un hecho superado,
toda vez que para la época en que los demandantes presentaron la acción de
tutela, 2 de septiembre de 1999, ya se había suscrito entre la Nación-
Ministerio de Educación Nacional- Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el
Gobernador de Nariño y el Alcalde de Taminango, el Convenio para la afiliación
de 136 docentes al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio. Este Convenio
según folios 475 a 480 del 2º cuaderno, tiene fecha 16 de junio de 1999, y la
primera cuota fue pagada por el municipio el 6 de septiembre de 1999.
Por ello, no se tutelará este derecho.
c) Derecho de petición.
La Sala comparte lo expresado por el a
quo en el sentido de que hubo vulneración a este derecho al no haber sido
respondida por escrito la petición elevada por las directivas de la
organización sindical de los docentes. Sin embargo, actualmente obra en el
expediente la respuesta que el Alcalde dio en cumplimiento de la orden del
Tribunal, en la sentencia de primera instancia.
No obstante, es preciso referirse a las
razones expuestas por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en
cuanto a que no tuteló el derecho de petición, bajo la consideración del
silencio administrativo, y que cuando tal silencio se da nace para el
interesado el derecho de acudir a la jurisdicción competente para tal efecto.
Cabe simplemente remitirse a la numerosa
jurisprudencia de la Corte Constitucional en el sentido de que el derecho de
petición sólo se satisface cuando la administración da una respuesta adecuada
al ciudadano, no siendo una respuesta adecuada, a nivel de derecho constitucional,
remitir al ciudadano a que acuda a las autoridades judiciales.
En consecuencia, se revocará la decisión
del ad quem por las razones expuestas, aunque no se ordenará dar
respuesta, pues ésta ya se produjo.
d) Derecho a la nivelación salarial.
Los demandantes manifiestan que no están
recibiendo sus remuneraciones acordes con lo estipulado en el Estatuto Docente,
y aducen algunas diferencias en sus remuneraciones, que al decir de los mismos,
están por debajo del mínimo legal, ésta por ser una controversia de índole
económica, no puede resolverse por medio de la acción de tutela.
e) Finalmente, cabe señalar que antes de la
decisión de primera instancia, los docentes Claudia Fernanda Cháves, Edgar
Laureano Benavides y Hermés Nicolás Bastidas manifestaron al Magistrado
sustanciador de esta tutela, en escrito del 10 de septiembre de 1999, que
desistían de la misma. (folio 448, 2º cuaderno)
Este desistimiento les fue aceptado en el
trámite de la primera instancia. En consecuencia, la presente decisión no se
referirá a los mismos.
Por otra parte, se observa una imprecisión
en el escrito de demanda de tutela, en relación con la docente Sandra M. Rivas:
en el listado aparece  número 23, con la cédula de ciudadanía 59.818.030 de
Pasto, y en el número 34 como Sandra M. Rivas, con igual número de cédula pero
de Taminango. Además, en el primer caso aparece sin decreto de revocatoria del
nombramiento, y en el segundo aparece el número 83 de agosto 12 de 1999 (folio
3)
Esta imprecisión daba a entender que se trataba,
aparentemente, de dos demandantes, siendo una sola, tal como se pudo verificar
en las listas de docentes municipales.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: REVOCAR la sentencia del
seis (6) de octubre de mil novecientos noventa y nueve (1999), proferida por la
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, en cuanto a los ordinales A
y B de la sentencia impugnada. En consecuencia, CONFIRMAR la sentencia
del Tribunal Superior de Pasto, Sala Laboral en cuanto tuteló el debido proceso
en los actos de revocatoria directa de los siguientes docentes : Aracelly
Lorena Ibarra, Sandra Oliva Unigarro Moreno, Liliana Ordoñez Eraso, María
Eugenia Rincón Jurado, Germán Patiño Cortez, Ruby Esmeralda Guerrero, Dilia del
Socorro Aza Tupaz, Alicia Izquierdo Villota, Eusebio Gonzales Muñoz, María
Eugenia Eraso Rendón, Fanny María Ojeda de Montilla, Patricia Valdez Paz, Betty
del C. Martínez, Betty del Socorro Zamudio Daza, Juan Rafael Zambrano de la C.,
Luis Eduardo Gómez Meneses, Deicy Oliva López Eraso, Jairo Antidio Pérez Eraso,
Olivia Edith Rosero Muñoz, Sandra M. Rivas Torres, Enit Zenaida Muñoz Castillo,
Gavi Rocio Castillo Calvache, Nileydi Alcid Rodríguez B., Nelcy del Carmen
Obando, Olivar Tapia Diaz, Jesús Albeiro Ojeda M., Daguer Leodany Gómez L.,
Odilo Javian Obando Diaz, Emilce Rosales Rosales, Sandra M. Rivas, Nancy Inés
Rodríguez Ortíz y Diego Jesús Santacruz contra el Alcalde del municipio de
Taminango, departamento de Nariño.
En consecuencia, se dejan sin efecto los
actos de revocatoria directa de los nombramientos de los docentes en este
numeral mencionados.
Y sobre el derecho de petición, aunque se
confirma la decisión del a quo, no se ordenará dar la respuesta
solicitada, por haberse ya realizado. Sin embargo, se advierte al Alcalde de
Taminango que, en lo sucesivo, dé respuesta oportuna a las peticiones que se le
presenten.
Segundo:
CONFIRMAR la sentencia del ad quem en cuanto que denegó la tutela
respecto del derecho a la igualdad y la seguridad social, por ser un hecho
superado, para la época en que se presentó la tutela.
Tercero:
CONFIRMAR las decisiones de las instancias de denegar la tutela en cuanto a
la nivelación de salarios.
Cuarto: Por las consideraciones de
esta providencia, la Secretaría General remitirá copias de esta sentencia al
Procurador General de la Nación  y al Fiscal General de la Nación, para lo que
consideren pertinente, dentro de la órbita propia de sus funciones.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de al Corte Constitucional y cúmplase.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General