C-535-05
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia C-535/05
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA DEROGADA-Producción de efectos jurídicos
FUNCIONARIOS DE PLANTA EXTERNA DEL MINISTERIO DE
RELACIONES EXTERIORES-Aportes
para pensión y liquidación de la misma deben hacerse conforme al salario
realmente devengado
PRECEDENTE  JURISPRUDENCIAL-Aplicación
PENSION DE JUBILACION DE FUNCIONARIO DEL SERVICIO EXTERIOR-Cotización y liquidación con base en el salario que corresponde a
un cargo equivalente en planta interna resulta lesiva al derecho de seguridad
social y mínimo vital/PRESTACIONES SOCIALES DE FUNCIONARIO DEL
SERVICIO EXTERIOR-Liquidación con base en el salario que corresponde a un
cargo equivalente en planta interna resulta lesiva al derecho de seguridad
social y mínimo vital/PRINCIPIO DE IGUALDAD Y PRINCIPIO DE PRIMACIA DE LA
REALIDAD EN LAS RELACIONES LABORALES-Pensión de jubilación y prestaciones
sociales de los funcionarios del servicio exterior deben liquidarse con base en
lo realmente devengado
Los problemas
constitucionales planteados por la cotización y liquidación de la pensión de
jubilación y por la liquidación de las prestaciones sociales de los
funcionarios del servicio exterior con base en el salario que corresponde a un
cargo equivalente en planta interna y no con base en el salario realmente
devengado, son los mismos.  Esto es así en tanto en uno y otro caso se incurre
en tratamientos diferenciados injustificados que contrarían el mandato de igualdad
en la formulación del derecho y que, frente a casos concretos, resultan lesivos
de derechos fundamentales como los de seguridad social y mínimo vital.
Entonces, tratándose de problemas constitucionales similares, la uniforme línea
jurisprudencial desarrollada de tiempo atrás por esta Corporación resulta
aplicable y por lo mismo se debe declarar la inexequibilidad de la norma legal
demandada. El Ministerio de Relaciones Exteriores se opone a la declaratoria de
inexequibilidad argumentando que el régimen legal diferenciado que se consagra
respecto de la cotización y liquidación de la pensión de jubilación y de las
prestaciones sociales de los funcionarios del servicio exterior se justifica
por la necesidad de adecuar los ingresos de tales servidores al costo de vida
de los países en los que cumplen sus funciones. Para la Corte, ese tratamiento
no está justificado pues implica un desconocimiento del mandato de igualdad en
la formulación del derecho y del principio de primacía de la realidad en las
relaciones laborales, principios de acuerdo con los cuales la pensión de
jubilación y las prestaciones sociales deben cotizarse y liquidarse con base en
lo realmente devengado por el funcionario del servicio exterior y no con base
en un salario inferior que no le corresponde. Esta concepción, desde luego, no
se opone a que, frente a prestaciones como la pensión de jubilación, la
cotización y liquidación se realice respetando los límites máximos impuestos
por la ley pues el respeto de tales límites asegura el equilibrio financiero
del sistema de seguridad social en pensiones.
Referencia: expediente D-5490
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 57, parcial, del
Decreto 10 de 1992
Actor: Félix Lemus Hoyos
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., veinticuatro  (24)  de mayo de dos mil cinco  (2005).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el
artículo 241, numeral 5º, de la Constitución Política, y cumplidos todos los
trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de inconstitucionalidad
que, en uso de su derecho político, presentó el ciudadano Félix Lemus Hoyos contra
el artículo 57, parcial, del Decreto 10 de 1992.
I.
TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el texto de la disposición objeto de
proceso:
DIARIO OFICIAL. AÑO CXXVII. N.40260.3, ENERO, 1992, PAG. 1
DECRETO NUMERO 0010 DE 1992
(enero 3)
Orgánico del Servicio Exterior y de la Carrera Diplomática y Consular.
El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades
extraordinarias
que le confieren los ordinales b), c) y e) del artículo 43 de la Ley
11 de 1991,
DECRETA:
Artículo 57. Las prestaciones sociales
de los funcionarios del servicio exterior, a excepción de los administrativos
locales, se liquidarán y se pagarán con base en las asignaciones del cargo
equivalente en el servicio interno del Ministerio de Relaciones Exteriores.
II.
LA DEMANDA
El actor manifiesta que la norma demandada vulnera los artículos 13,
53 y 150, numeral 19, literal e), de la Carta Política y por ello solicita a la
Corte que la excluya del ordenamiento jurídico.  Los fundamentos de la demanda
son los siguientes:
1.  El legislador ha mantenido la tradición jurídica de establecer
una tabla de equivalencias entre las categorías del escalafón de la carrera
diplomática y cargos del servicio exterior, por un lado, y los cargos de la
planta interna del Ministerio de Relaciones Exteriores, por otro.  El
establecimiento de esas equivalencias ha comportado un trato discriminatorio
hacia los funcionarios adscritos al servicio exterior de la República pues en
tanto que el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos en
Colombia tiene en cuenta, para efectos de la liquidación de las prestaciones
sociales, el salario realmente devengado, para la liquidación de las
prestaciones sociales de los funcionarios del servicio exterior  -en virtud de
la norma demandada-  no se tiene en cuenta ese salario sino uno equivalente en
planta interna, circunstancia que incide negativamente en el monto de las
prestaciones.
2.  La disposición acusada contraría el principio de primacía de la
realidad en las relaciones laborales consagrado en el artículo 53 de la
Constitución pues para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales
de los funcionarios del servicio exterior no tiene en cuenta el salario
realmente devengado, sino un salario ficticio.
3.  La norma demandada vulnera el artículo 58 superior porque
desconoce que el régimen legal anterior fijaba como base de liquidación de las
prestaciones sociales de los funcionarios del servicio exterior el salario
realmente devengado y no uno equivalente en planta externa, situación frente a
la cual se configuró un justo título que no es respetado.
4. La disposición acusada vulnera el artículo 150, numeral 19,
literal e) de la Carta pues el decreto de que aquella hace parte, si bien fue
promulgado con base en las facultades extraordinarias conferidas al Presidente
de la República por el artículo 43 de la Ley 11 de 1991 por el término de un
año, lo fue después de haber entrado en vigencia la Carta Política de 1991, en
la que se dispuso que el tema de salarios y prestaciones debía ser desarrollado
por una ley marco.  Además, la ley de facultades no habilitó al Presidente de
la República para regular las bases salariales de liquidación de prestaciones
sociales de los funcionarios del servicio exterior.
5.  En lo relacionado con la cotización para pensiones existe cosa
juzgada constitucional pues la Corte, mediante la Sentencia C-173-04, declaró
inexequible el parágrafo 1º del artículo 7º de la Ley 797 de 2003, que disponía
que las pensiones de los funcionarios del servicio exterior se liquidarán y
pagarán con base en las asignaciones del cargo equivalente en el servicio
interno del Ministerio de Relaciones Exteriores.  Además, una norma idéntica a
la ahora demandada fue declarada inexequible en la Sentencia C-292-01 pero por
razones formales y no de fondo.  Por ello, lo que se pretende ahora es un fallo
de constitucionalidad integral sobre esa regla de derecho.
El actor solicita que, en caso de declararse la inexequibilidad de
la norma demandada, al fallo se le atribuyan efectos retroactivos.
III.
INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO DE RELACIONES
EXTERIORES
Este Ministerio le solicita a la Corte declarar exequible la
disposición demandada.  Esta solicitud se apoya en los siguientes
planteamientos:
1.  Para fijar las condiciones salariales de los funcionarios del
servicio exterior, se tuvieron en cuenta las siguientes circunstancias:
-  Que el funcionario se encuentra radicado en el exterior y debe
devengar un salario que le permita una congrua subsistencia en el país donde
está prestando sus servicios.
- Que la asignación salarial de los funcionarios en el extranjero
está determinada en divisas y para fijar su valor se examina principalmente el
costo de vida del país de destino del funcionario.
- Que el servicio en la planta externa del Ministerio de Relaciones
Exteriores es eminentemente temporal, en particular en el caso de los
funcionarios de carrera diplomática y consular, por virtud de la alternación
que los obliga a prestar su servicio tanto en el exterior como en el país.
- Que debe dárseles un tratamiento salarial que les permita una
congrua subsistencia y una representación decorosa del país.
2.  Con base en tales criterios se diseñó un régimen especial que
propendió porque el funcionario percibiera una remuneración digna según el país
de destino, llegando  en algunos casos -por razones justificadas- a percibir,
durante su permanencia en el servicio exterior, ingresos superiores a los de
los más altos funcionarios estatales.  No obstante, para evitar un privilegio
exorbitante frente a los demás servidores, se dispuso que los aportes
pensionales y las prestaciones sociales  -e incluso los tributos-  de tales
funcionarios se determinaran teniendo en cuenta cargos equivalentes en planta
interna pues la pensión y las prestaciones, como la cesantía, buscan satisfacer
las necesidades que se le plantean al funcionario una vez terminado su vínculo
laboral con el Estado, circunstancia ante la cual no hay motivos para sujetar
su monto al costo de vida de los países en los que se prestó el servicio.
3.  La norma demandada no vulnera el principio de primacía de la
realidad en las relaciones laborales pues en el caso de los funcionarios del
servicio exterior, la realidad es que el mayor salario de algunos de ellos
obedece al mayor costo de vida del país en el que prestan sus servicios y no a
mayores labores o responsabilidades.  De allí que las prestaciones sociales a
que tienen derecho tales servidores, fundamentalmente la cesantía, deban
liquidarse con base en los ingresos de un cargo equivalente en planta interna
pues el Estado no puede asumir el costo generado por la decisión que tome el
funcionario en el sentido de disfrutar de esas prestaciones en el país en el
cual presta sus servicios.
4.  La disposición acusada no contraría derechos adquiridos pues no
es cierto que hayan existido normas que ordenaran pagos diferentes a
funcionarios del servicio exterior que ejercen las mismas funciones y que
devengan salarios diversos sólo en razón de la variación en los costos de vida
de los países.  Mucho más si ella se limitó a reproducir una norma de idéntico
alcance contenida en el artículo 76 del Decreto 2016 de 1968.
5.  La norma demandada no vulnera el artículo 150, numeral 19, literal
e) de la Carta pues esta disposición faculta al Presidente para fijar el
régimen salarial y prestacional de los servidores públicos.  Además, esa norma
hace parte de un decreto que se expidió con base en una ley de facultades
El Ministerio de Relaciones Exteriores le solicita a la Corte que,
en caso de declarar inexequible la disposición acusada, señale los alcances de
la decisión en el tiempo para preservar la seguridad jurídica de las
instituciones.
IV.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación le solicita a la Corte declarar
inexequible el precepto legal cuestionado.  Esta solicitud se apoya en los
siguientes argumentos:
1.  La norma demandada discrimina a los funcionarios del servicio
exterior del Ministerio de Relaciones Exteriores pues ella dispone que a tales
funcionarios, a diferencia del régimen a que se somete a la generalidad de
servidores públicos, se les liquide las prestaciones sociales no con base en el
salario devengado sino con base en uno equivalente y que corresponde a cargos
de planta interna en ese Ministerio.
2.  La Corte Constitucional ha mantenido una reiterada línea
jurisprudencial que advierte en ese régimen legal un tratamiento discriminatorio
y lesivo de derechos fundamentales.  Y ello ha sido así tanto en sede de
tutela  -Sentencias T-1016-00, T-534-01 y T-083-04-  como de
constitucionalidad  -Sentencia C-173-04-.
V.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
A.  Competencia de la Corte
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5o. de
la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y
decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la
referencia, pues la disposición acusada forma parte de un Decreto
Extraordinario, en este caso del Decreto 10 de 1992.
B.  Consideraciones
1.  Acerca de la vigencia del Decreto 10 de 1992
En primer lugar, la Corte debe indicar que el Decreto
Ley 10 de 1992 fue derogado por el Decreto 1181 de 1999.  En efecto, este
Decreto, por el cual se regula el Servicio Exterior de la República y la
Carrera Diplomática y Consular y proferido por el Presidente de la República de
Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el
artículo 120, numeral 5, de la Ley 489 de 1998, en su artículo 95 dispuso lo
siguiente:
Artículo 95. Vigencia. El presente Decreto tiene vigencia a partir
de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean
contrarias, en especial el Decreto 10 de 1992 y el Decreto 1111 de 1995.
Además, el Decreto 274 de 2000, por el cual se regula el Servicio
Exterior de la República y la Carrera Diplomática y Consular, dispuso en el
artículo 96:
ARTICULO 96.- Vigencia.- El presente Decreto tiene vigencia a partir
de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean
contrarias, en especial el Decreto 10 de 1992 y el Decreto 1111 de 1995.
De acuerdo con esto, entonces, la demanda se dirige contra un
artículo que hace parte de un Decreto ley derogado y ante esto, en principio,
no puede haber lugar a pronunciamiento alguno de esta Corporación.  Sin
embargo, es claro que la disposición acusada, no obstante su derogatoria,
continúa produciendo efectos jurídicos.  Esto es así por las siguientes
razones:
-  Esta Corporación, mediante Sentencia C-292-01, declaró
inexequibles los artículos 65 y 66 del Decreto 274 de 2000, que decían:
ARTICULO 65.- Ingreso Base de Cotización.- El ingreso base de
cotización a los sistemas de pensiones, salud y riesgos profesionales del
sistema de seguridad social integral, de los funcionarios de la Carrera
Diplomática y Consular, se regulará así:
a. Cuando por virtud de la alternación o de comisiones, excepto la
de servicios, el funcionario se encontrare en el exterior, el ingreso base de
cotización será la asignación básica mensual que le correspondiere al
funcionario en planta interna, salvo lo previsto en el literal d. del artículo
64 de este estatuto.
b. Cuando por virtud de la alternación o de comisiones, excepto la
de servicios, el funcionario se encontrare en el país, el ingreso base de
cotización será el determinado por el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994 o
por las normas que lo modifiquen, adicionen o deroguen.
ARTICULO 66.- Liquidación de Prestaciones Sociales.- Las
prestaciones sociales de los funcionarios pertenecientes a la Carrera
Diplomática y Consular se liquidarán y se pagarán con base en la asignación
básica mensual y en los conceptos laborales legalmente reconocidos como
factores de salario, que le correspondieren en planta interna.
-  Ante esa decisión, el Ministerio de Relaciones Exteriores optó
por aplicar, respecto de esos puntos, los Decretos 10 de 1992 y 1111 de 1995,
con base en los siguientes argumentos planteados en la comunicación No.5423 del
01 de marzo de 2002:
…Se observa entonces que al haberse declarado inexequible los
artículos 65, 66 y otros del decreto 274 de 2000, bajo la óptica de la lógica
jurídica, los Decretos 10 de 1992 y 1111 de 1995, automáticamente gozarán de
una presunción de legalidad, por lo que a juicio de esta Dirección sería
posible continuar aplicando los descuentos a dichos funcionarios, con base en
las equivalencias previstas en cada uno de ellos.
Además de lo anterior, en los decretos de liquidación de las leyes
547 de 1999, 628 de 2000 y 714 de 2001, se ha venido incluyendo una
disposición, que determina que para el cálculo de los aportes de los
funcionarios del servicio exterior se tomará como base de liquidación el sueldo
básico del cargo equivalente en planta interna.
De lo expuesto se infiere que si bien el artículo 57 del Decreto 10
de 1992 fue derogado, él puede estar produciendo efectos jurídicos pues ante la
declaratoria de inexequibilidad de los artículos 65 y 66 del Decreto 274 de
2000, el Ministerio de Relaciones Exteriores resolvió darle aplicación.  Por lo
tanto, al tratarse de una disposición derogada que puede estar produciendo
efectos jurídicos, hay lugar a un pronunciamiento de fondo de esta Corporación.
2.  Precedente jurisprudencial en torno al ingreso base de
cotización de la pensión de jubilación de los funcionarios del servicio
exterior.
El régimen de seguridad social de los funcionarios del servicio
exterior ha sido objeto de varios pronunciamientos de esta Corporación, en
particular en lo relacionado con el régimen pensional.  En efecto, tanto en
pronunciamientos de tutela como de constitucionalidad, la Corte se ha
pronunciado en torno a las situaciones planteadas por el mecanismo fijado para
la determinación del ingreso base para la cotización de la pensión de
jubilación, mecanismo de acuerdo con el cual no se tiene en cuenta el salario
devengado por los funcionarios del servicio exterior sino la asignación
correspondiente a un cargo equivalente en planta interna.
En las sentencias de tutela T-1016-00, T-534-01 y T-083-04, la Corte
consideró que ese mecanismo de determinación del ingreso base de cotización de
la pensión de jubilación contrariaba los principios de dignidad humana e
igualdad y que lesionaba los derechos fundamentales al mínimo vital y a la
seguridad social de los pensionados. Por ello concedió el amparo constitucional
invocado por los actores y le ordenó al Ministerio de Relaciones Exteriores y
al Instituto de Seguros Sociales que para efectos de la cotización y
liquidación de la pensión de jubilación de tales ex funcionarios tuviera en
cuenta el salario efectivamente devengado y no uno equivalente en planta
interna.
En la reciente Sentencia C-173-04, M. P. Eduardo Montealegre Lynnet,
mediante la cual la Corte resolvió una demanda de inconstitucionalidad
presentada contra el parágrafo 1º del artículo 7º de la Ley 797 de 2003, que
mantenía ese mecanismo de cotización, la Corte retomó la doctrina fijada en
esos fallos de tutela y luego la aplicó para resolver el juicio de
constitucionalidad planteado.  Se dijo en el fallo:
Alcance
e interpretación de la norma acusada
11- El parágrafo 1º del artículo 7 parcialmente acusado establece
que para el cálculo del ingreso base de cotización pensional de los
funcionarios que prestan sus servicios en la planta externa del Ministerio de
Relaciones Exteriores, se tomará como base la asignación básica mensual y los
factores salariales establecidos en las normas vigentes para los cargos
equivalentes de la planta interna. Idéntico criterio es acogido para determinar
el ingreso base de liquidación de la pensión de estos servidores, teniendo en
cuenta los topes aplicables en materia pensional.
Como puede verse la norma parcialmente acusada no sólo regula el
cálculo del ingreso base de cotización, también se refiere al ingreso base de
liquidación, por tanto, el estudio que adelantará la Corte versa sobre estos
dos asuntos pues, de hecho, las expresiones demandadas por el actor se refieren
a esos dos temas, sobre los cuales manifiesta su inconformidad.
Los
aportes para pensión y la liquidación de la misma en el caso de funcionarios del
Ministerio de Relaciones Exteriores que presten sus servicios en la planta
externa deben hacerse conforme al salario realmente devengado.
12- Esta Corte ya ha estudiado el asunto planteado en esta
oportunidad en diferentes ocasiones[1].
Así, en diversos procesos de tutela, antiguos funcionarios del Ministerio de
Relaciones Exteriores consideraron vulnerados sus derechos fundamentales a la
seguridad social, a la igualdad, a la subsistencia digna y al mínimo vital, por
cuanto el mencionado ministerio había liquidado los aportes al sistema de
pensiones sobre un ingreso base de cotización que no corresponde al que
realmente devengaron cuando se desempeñaron como funcionarios públicos en el
servicio exterior. Tal es el resultado del establecimiento de equivalencias
entre los cargos de planta interna y los de planta externa, y específicamente
al punto de las equivalencias salariales.
13- En la sentencia T-1016 de 2000, la Corte estudió la tutela
interpuesta por Pedro Felipe López Valencia contra el Ministerio de Relaciones
Exteriores y el Instituto de Seguros Sociales. En aquella oportunidad el actor
ya había solicitado al Ministerio de Relaciones Exteriores, mediante el
ejercicio del derecho de petición, una nueva certificación sobre el ingreso
base de liquidación y éste había mantenido intangible su decisión de basarse en
las equivalencias. Por tal razón la Corte concedió el amparo, pues la
liquidación de su pensión no fue hecha con base en la remuneración que
efectivamente recibió sino en el salario menor correspondiente a una función
distinta.
Por su parte, la Sentencia T-534 de 2001 analizó también la
situación pensional de un exembajador. En aquella oportunidad el peticionario ya
había interpuesto los recursos de reposición y apelación ante el Seguro Social,
y en ellos cuestionó, entre otros asuntos, la determinación del salario base de
liquidación para los servidores públicos en el exterior. En esa ocasión este
Tribunal tuteló los derechos del peticionario pues, a pesar de los reclamos
elevados, el monto de liquidación de su pensión no había sido corregido.
En la sentencia T-083 de 2004 la Corte concedió la acción de tutela
interpuesta por Carlos Villamil Chaux pues los salarios que él realmente
devengó cuando se desempeñaba como cónsul general de Colombia en Berlín no
fueron tenidos en cuenta al momento de liquidar la pensión en virtud de las
equivalencias.
14-
De acuerdo con lo dicho anteriormente, es claro que la jurisprudencia de esta
Corporación ha sido precisa al señalar que las cotizaciones para pensión deben
hacerse tomando en consideración la asignación que corresponde al cargo
realmente desempeñado, pues hacerlo a partir de una asignación distinta o
supuestamente equivalente resulta discriminatorio. Si se acogiera un criterio
distinto al determinado jurisprudencialmente el resultado sería que aquellos
trabajadores que han devengado un mayor salario van a recibir prestaciones
sociales que en realidad pertenecen a labores de menor asignación,
desarrolladas por trabajadores que generalmente cumplen distintas funciones a
consecuencia también de su nivel de preparación, quienes además ostentan otras
responsabilidades concordantes con su cargo. Es decir, lo recibido no correspondería
al empleo, ni a las funciones, ni a las cargas propias del trabajo desempeñado.
Por ese motivo, esta Corte ya ha anotado que las normas que respaldan este tipo
de prácticas frente a cierto grupo de trabajadores son inconstitucionales y
deben ser inaplicadas, pues resultan contrarias a los principios de dignidad
humana e igualdad, y violatorias de los derechos al mínimo vital y a la
seguridad social, derechos que tienen un fundamento constitucional expreso
(C.P. arts. 48, y 53). Sobre este particular la Sentencia T-1016 de 2000
expresó lo siguiente:
“...se afecta ostensiblemente la igualdad si a todos los
trabajadores se les liquida la pensión según el salario devengado y por el
contrario a unos servidores del Estado se les computa con base en el salario de
otros funcionarios que reciben sumas muy inferiores a la que percibe el
aspirante a pensionado. No sirve de argumento que se hubiere laborado en el
exterior porque como bien lo dice la Corte Suprema:
‘Es
válido que el empleador reconozca una pensión de jubilación, computando el
tiempo laborado por el trabajador en territorio colombiano, con el laborado en
otro país y en desarrollo de un contrato de trabajo diferente, pues es lícito
variar las condiciones de tiempo, modo y lugar’ (Corte Suprema de Justicia,
Sala Laboral, abril 15 de 1997). Jurisprudencia que es válida también para
funcionarios del Estado.” (Sentencia T-1016 de 2000).
15- De otro lado, es imperativo tener en cuenta que la Ley 100 de
1993 ordena tener en cuenta el salario real del trabajador para los efectos de
la liquidación de las prestaciones sociales (arts. 17 y 18). Tal criterio
recoge principios constitucionales tales como la proporcionalidad entre el
trabajo desempeñado y la remuneración al mismo. En este sentido, la citada
Sentencia T-1016 de 2000 anotó que, conforme con la Constitución, el legislador
está plenamente habilitado para establecer los porcentajes sobre los cuales ha
de pagarse la pensión y el monto de la misma, pero no para “excluir el
salario del trabajador como elemento calificador del monto pensional”.
Así,
la Corte encontró en los casos precitados que este tipo de cálculo -a través de
la equivalencia- establece una clara discriminación en perjuicio de los
funcionarios públicos del servicio exterior, contraria al principio de igualdad
consagrado en el artículo 13 de la Constitución. Además, la Sentencia T-534 de
2001 aclaró que, aun cuando la Corte avaló el establecimiento de equivalencias
entre cargos en el servicio exterior y en la planta interna del Ministerio de
Relaciones Exteriores, permitiendo así que un embajador pueda ser designado en
un cargo equivalente o en el inmediatamente inferior, dicha equivalencia solo
es admisible en cuanto busca “evitar una nominación en planta interna en un
cargo que no guarde correspondencia con la investidura del cargo que se ejerce
en planta externa”, por lo cual resulta constitucionalmente inaceptable
utilizarla para “perjudicar los derechos del servidor de tal manera que la
pensión a que tenga derecho termine liquidándose con un salario base que no
corresponde al cargo ejercido en planta externa sino a uno en planta interna
con una remuneración inferior”.
16- Visto todo lo anterior es claro que en cuanto a la cotización y
liquidación de aportes para pensión de quienes hicieron parte del cuerpo
diplomático en el exterior, existe una línea jurisprudencial consolidada, en el
sentido de sostener que tal liquidación debe hacerse tomando como base el
salario realmente devengado por el ex trabajador y nunca un salario inferior,
que además es ficticio, pues no corresponde realmente al cargo desempeñado y a
las responsabilidades derivadas del mismo. Y la razón es que la pensión es un
salario diferido[2].
De ello se sigue la inconstitucionalidad de cualquier norma o disposición que
ampare una liquidación de aportes con base en un salario equívocamente
denominado equivalente, que en realidad resulta ser menor al recibido por el
titular del derecho.
Teniendo en cuenta que se trata de un tratamiento claramente
discriminatorio es evidente que la forma de cálculo de la pensión de quienes
prestaron parte de sus servicios diplomáticos en el extranjero desconoce el
derecho a la igualdad en materia pensional tal como está consagrado en la norma
parcialmente demandada.
17- Para la Corte, la norma establece un trato distinto entre
categorías de funcionarios iguales, los servidores públicos, pues permite que
la pensión de los funcionarios de la planta externa del Ministerio de
Relaciones Exteriores sea calculada de manera distinta a la del resto de
servidores públicos. En efecto, mientras que la regla general es que la pensión
se calcula con base en el salario efectivamente devengado por el funcionario,
en este caso se establece que, para los períodos en que la persona prestó sus
servicios en la planta externa, tanto la cotización como el monto de la pensión
se calcularán con base en el salario previsto para los cargos equivalentes en
la planta interna.
Es indiscutible entonces que la disposición que establece como forma
de cotizar y liquidar los aportes para pensión a partir del salario de un cargo
equivalente pero sustancialmente menor al devengado, es contraria a la
jurisprudencia sobre la materia y violatoria de los principios y derechos de
dignidad, igualdad, mínimo vital y seguridad social. Obviamente la norma crea
un factor ficticio que intenta excluir el salario real devengado, o una buena
parte de éste, del cálculo del monto de la pensión.
18- Conforme lo expuso esta Corporación con suficiente amplitud en
algunos de los fallos antes citados, la aplicación de la equivalencia para
cotizar y liquidar los aportes a pensión resulta abiertamente discriminatoria
ya que permite que sólo a cierto sector de trabajadores estatales: los que
laboran en el servicio exterior, se les liquiden sus prestaciones sociales,
particularmente la pensión de jubilación, de acuerdo con el salario percibido
por otros servidores que reciben sumas inferiores. Así, mientras el monto de
las prestaciones para la generalidad de trabajadores de los sectores público y
privado es calculado de conformidad con el salario causado, el tratamiento
recibido por quienes hacen parte del servicio exterior es sustancialmente
diferente, sin que exista una justificación constitucionalmente razonable que
ampare tal distinción. Así, incluso la finalidad perseguida por la norma se
perfila como inconstitucional, pues pretende desconocer el salario como base
para liquidar la pensión, así como para determinar las cotizaciones. Cabe
reiterar entonces que el criterio aportado por el monto del salario realmente
devengado es insoslayable, pues la pensión debe reflejar la dignidad del cargo
desempeñado, ya que éste también estuvo acompañado de cargas y
responsabilidades que el funcionario desempeñó de manera satisfactoria, hasta
el punto de obtener su derecho pensional en el tal profesión.
19- Cabe agregar que la Ley 100 de 1993 (arts. 17 y 18) en forma
sistemática promueve el derecho a la igualdad de los trabajadores en materia
prestacional, pues es desarrollo del querer del Constituyente, ya que la Carta
consagra la igualdad como un principio fundante del Estado (art 13 C.P.) y la
universalidad como un principio esencial del derecho a la seguridad social
(art. 48 C.P.). Concluye entonces la Corte que para que se entienda garantizado
el principio de igualdad y los objetivos superiores que informan el derecho a
la seguridad social, la liquidación de aportes para pensión debe llevarse a
cabo con base en el salario real recibido por el trabajador y en ningún caso
con base en un salario inferior, por lo anterior se impone declarar la
inconstitucionalidad de los apartes acusados.
20- La inexequibilidad de estos apartes corrige además la reiterada
violación a la igualdad que se ha venido presentando. Así, todas las acciones
de tutela presentadas por antiguos funcionarios del Ministerio de Relaciones
Exteriores demuestran la magnitud del problema constitucional que se ha
generado con estas medidas discriminatorias. Además, esta declaratoria de
inconstitucionalidad permite que el monto de cotización y el de liquidación de
la pensión sean calculados con base en lo realmente devengado, lo cual
garantiza el equilibrio del sistema pensional, pues las cotizaciones y las
liquidaciones ya no se realizarán con base en ingresos inferiores a los que
estos funcionarios perciben, ya sea que estén en la planta interna o en la externa,
pues en cada caso se hará la cotización y la liquidación con base en el salario
real.
Encuentra pues la Corte que los apartes acusados son violatorios de
la igualdad y por tanto habrán de ser declarados inexequibles, pues el trato
distinto impuesto por la norma es discriminatorio ya que implica que la
cotización y liquidación de la pensión se hacen con base en un salario que no
corresponde al realmente devengado. Y es que no es constitucionalmente
admisible reducir el salario de un servidor público para efectos del cálculo de
su pensión.
Como puede advertirse, entonces, existe una línea jurisprudencial
consolidada de acuerdo con la cual la cotización y liquidación de la pensión de
jubilación de los funcionarios del servicio exterior con base en el salario de
cargos equivalente en planta interna, vulnera los principios constitucionales
de dignidad humana e igualdad y, además, lesiona, en casos concretos, los
derechos a la seguridad social y al mínimo vital del pensionado o aspirante a
pensionado.
3.  Aplicación del precedente al régimen de liquidación de las
prestaciones sociales de los funcionarios del servicio exterior.
En el régimen legal de la carrera diplomática y consular se ha
distinguido entre el ingreso base de cotización y liquidación de la pensión de
jubilación y el ingreso base de cotización de las prestaciones sociales.  Es
decir, no obstante que aquella y éstas se han sujetado al salario de cargos
equivalentes en planta interna, su regulación se ha hecho en disposiciones
diferentes.
Así, por ejemplo, en el caso del Decreto 10 de 1992, la liquidación
de la pensión de jubilación o invalidez de los funcionarios del servicio
exterior, estaba regulada en el artículo 56 y la liquidación de las
prestaciones sociales de tales funcionarios estaba regulada en el artículo 57.
Posteriormente, en el caso del Decreto 1181 de 1999, la liquidación de la
pensión de jubilación o invalidez de los funcionarios del servicio exterior,
estaba regulada en el artículo 65 y la liquidación de las prestaciones sociales
de tales funcionarios estaba regulada en el artículo 66.  Finalmente, en el
caso del Decreto 274 de 2000, la liquidación de la pensión de jubilación o
invalidez de los funcionarios del servicio exterior, estaba regulada en el
artículo 65 y la liquidación de las prestaciones sociales de tales funcionarios
estaba regulada en el artículo 66.
No obstante su regulación en normas legales diversas, los problemas
constitucionales planteados por la cotización y liquidación de la pensión de
jubilación y por la liquidación de las prestaciones sociales de los
funcionarios del servicio exterior con base en el salario que corresponde a un
cargo equivalente en planta interna y no con base en el salario realmente
devengado, son los mismos.  Esto es así en tanto en uno y otro caso se incurre
en tratamientos diferenciados injustificados que contrarían el mandato de
igualdad en la formulación del derecho y que, frente a casos concretos,
resultan lesivos de derechos fundamentales como los de seguridad social y mínimo
vital.  Entonces, tratándose de problemas constitucionales similares, la
uniforme línea jurisprudencial desarrollada de tiempo atrás por esta
Corporación resulta aplicable y por lo mismo se debe declarar la
inexequibilidad de la norma legal demandada.
El Ministerio de Relaciones Exteriores se opone a la declaratoria de
inexequibilidad argumentando que el régimen legal diferenciado que se consagra
respecto de la cotización y liquidación de la pensión de jubilación y de las
prestaciones sociales de los funcionarios del servicio exterior se justifica
por la necesidad de adecuar los ingresos de tales servidores al costo de vida
de los países en los que cumplen sus funciones.
Para la Corte, como se ha visto, ese tratamiento no está justificado
pues implica un desconocimiento del mandato de igualdad en la formulación del
derecho y del principio de primacía de la realidad en las relaciones laborales,
principios de acuerdo con los cuales la pensión de jubilación y las
prestaciones sociales deben cotizarse y liquidarse con base en lo realmente
devengado por el funcionario del servicio exterior y no con base en un salario
inferior que no le corresponde.  Esta concepción, desde luego, no se opone a
que, frente a prestaciones como la pensión de jubilación, la cotización y
liquidación se realice respetando los límites máximos impuestos por la ley pues
el respeto de tales límites asegura el equilibrio financiero del sistema de
seguridad social en pensiones.
De este modo, ante la prosperidad del primero de los cargos formulados
por el actor, no hay necesidad de considerar el cargo por extralimitación de
las facultades conferidas al ejecutivo para la expedición del decreto del que
hace parte la norma demandada.
VI. DECISIÓN
Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLE el artículo 57 del Decreto
Extraordinario 10 de 1992.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Presidente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
IMPEDIMENTO ACEPTADO
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que
el H. Magistrado doctor MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA, no firma la presente
sentencia por cuanto en la fecha, le fue aceptado impedimento para intervenir
en la presente decisión.
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
SECRETARIA
GENERAL
[1] Ver sentencias T-1016 de 2000, T-534 de 2001, T-1022 de 2002 y T-083
de 2003.
[2] Ver sentencias T-1016 de 2000, T-181 de 1993 y T-453 de 1993.