C-271-98
Sentencia C-271/98
Sentencia
C-271/98
ESTADO DE
EMERGENCIA PENITENCIARIA Y CARCELARIA
En razón a la
naturaleza administrativa de la emergencia carcelaria y penitenciaria que se
consagra en la norma acusada, ella no es, ni puede confundirse, con ninguno de
los estados de excepción de  que tratan los artículos 212, 213 y 215 de la
Constitución, pues, la emergencia que puede decretar el Director General del
Inpec, no implica un cambio del régimen constitucional, que altere las
competencias y funciones de los distintos órganos del poder público, como
sucede con los estados de excepción, en los que se rompe el equilibrio entre
los distintos poderes, razón por la que el Constituyente fijó expresamente un
límite para el ejercicio de competencias excepcionales. Lo mismo puede
predicarse de la facultad que se le reconoce al Ejecutivo para dictar decretos
con fuerza de ley. En este caso, el Ejecutivo, revestido de facultades
extraordinarias, sólo puede ejercer esa competencia excepcional por el límite
expreso de seis (6) meses, límite que el Constituyente consideró prudente para
no resquebrajar el equilibrio entre los poderes y lesionar de manera grave el
orden constitucional.
ESTADO DE
EMERGENCIA PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Facultades del Director del INPEC
El legislador se
limitó a reconocerle al Director del Inpec, la facultad de abreviar y agilizar
ciertos trámites, para afrontar la situación que generó la declaración de
emergencia carcelaria y penitenciaria, pero, en ningún caso, le asignó
facultades o funciones propias de otros organismos. No le asiste razón al
demandante cuando afirma que el legislador desconoció la cláusula de
competencia que regula el artículo 121 de la Constitución, según la cual
"Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que
le atribuyen la Constitución y la ley", pues las medidas que puede adoptar
el Director General del Inpec, hacen parte de su competencia ordinaria. La
diferencia radica en que en época de crisis, el legislador  le reconoce a este
funcionario un mayor campo de acción a fin de que pueda conjurar las causas que
la originaron.
ESTADO DE EMERGENCIA
PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Límite
temporal a discreción del Director del INPEC
El legislador,
dentro de sus competencias, podía establecer el término de duración del estado
de emergencia carcelaria y penitenciaria. Sin embargo, optó por dejar a la
discrecionalidad del Director del Inpec su fijación, pues sólo este funcionario
cuenta con los elementos de juicio necesarios para determinar el lapso que
requiere para afrontar la crisis. Sin embargo, debe entenderse que el límite
temporal de la emergencia que puede decretar el Director del Inpec, está
determinado por el término que éste emplee en superar las causas que originaron
la correspondiente declaración. Término que no puede ser ilimitado. La
discrecionalidad reconocida al Director General del Inpec, abarca no sólo la
facultad de adoptar las medidas y correctivos necesarios para conjurar el
estado de emergencia, sino la de establecer el término de su duración, sin que
ello lo faculte para consagrar términos irracionales.
ESTADO DE
EMERGENCIA PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Levantamiento por el Director del INPEC al superarse
hechos/ACCION DE CUMPLIMIENTO-Procedencia
Es claro que
superados los hechos que dieron lugar a la declaración de emergencia, la norma
acusada le impone la obligación al Director del Inpec de levantar el mencionado
estado. Por tanto, la importancia que reviste el restablecimiento de la
normalidad, da lugar a que si este funcionario, por negligencia u otras
razones, no expide el acto correspondiente, su omisión pueda ser puesta en conocimiento
de la autoridad competente, para que a través de la acción de cumplimiento,
que regula la ley 393 de 1997, el juez o tribunal que conozca de ella,  le
ordene al Director del Inpec, cumplir la ley, y levantar el estado de
emergencia prolongado ilegalmente.
Referencia:
Expediente D-1879.
Norma acusada:
Artículo 168 de la ley 65 de 1993, “Por la cual se expide el Código
Penitenciario y Carcelario”.
Actor: José Fernando
Castro Caicedo.
Magistrada Ponente
(E):
Dra. CARMENZA ISAZA
DE GÓMEZ.
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, D.C., según consta en acta número veintitrés (23), a los
tres (3) días del mes de junio, de mil novecientos noventa y ocho (1998).
I.-
ANTECEDENTES.
El ciudadano José
Fernando Castro Caicedo en su calidad de Defensor del Pueblo, en su propio
nombre, y en uso del derecho consagrado en los artículos 40, numeral 6, y 241,
numeral 4, de la Constitución, presentó ante esta Corporación, demanda de
inconstitucionalidad en contra del artículo 168 de la ley 65 de 1993.
Por auto del diez
(10) de noviembre de mil novecientos noventa y siete (1997), el Magistrado
sustanciador, doctor Jorge Arango Mejía, rechazó la demanda en relación con los
literales a) y b), por la existencia de cosa juzgada constitucional, en relación
con la sentencia C-318 de 1995.
En cuanto a los
incisos tercero,  cuarto, quinto, sexto y séptimo  del artículo acusado,
admitió la demanda; ordenó la fijación del negocio en lista para asegurar la
intervención ciudadana dispuesta por los artículos 242, numeral 1, de la
Constitución, y 7, inciso 2o., del decreto 2067 de 1991, y  dispuso comunicar
la iniciación de este proceso al señor Presidente del Congreso de la República,
a la señora Ministra de Justicia y del Derecho y al Director del Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario  -Inpec-. Así mismo, dio traslado de la demanda al
señor Procurador General de la Nación, para que rindiera su concepto.
Cumplidos los
requisitos exigidos por el decreto 2067 de 1991 y recibido el concepto del
señor Procurador General de la Nación, entra la Corte a decidir.
A.-  Norma
acusada.
La disposición
considerada inexequible es la que se transcribe a continuación:
“LEY 65 DE 1993
(Diciembre 20)
“Por la cual se expide el Código
Penitenciario y Carcelario.
“El Congreso de Colombia
“DECRETA:
“TÍTULO XVI
“DISPOSICIONES VARIAS
"(…)
“Artículo 168.-
ESTADOS DE EMERGENCIA PENITENCIARIA Y CARCELARIA. El Director General del
Inpec, previo el concepto favorable del Ministerio de Justicia y del Derecho,
podrá decretar el estado de emergencia penitenciaria y carcelaria, en todos los
centros de reclusión nacional, en algunos o en alguno de ellos, en los
siguientes casos:
“a) Cuando
sobrevengan hechos que perturben o amenacen perturbar grave o inminentemente el
orden y la seguridad penitenciaria y carcelaria;
“b) Cuando
sobrevengan graves situaciones de orden sanitario que expongan al contagio al
personal del centro de reclusión o que sus condiciones higiénicas no permitan
la convivencia en el lugar, o cuando acaezcan o se adviertan graves indicios de
calamidad pública.
“En los casos
del literal a) el Director General del Inpec está facultado para tomar las
medidas necesarias con el fin de superar la situación presentada, como
traslados, aislamientos de los internos, uso racional de los medios
extraordinarios de coerción y el reclamo del apoyo de la Fuerza Pública de
acuerdo con los artículos 31 y 32  de esta Ley.
“Si en los
hechos que alteren el orden y la seguridad del centro o centros de reclusión
estuviere comprometido personal de servicio penitenciario y carcelario, el
Director del Inpec podrá suspenderlo o reemplazarlo, sin perjuicio de las
investigaciones penales o disciplinarias correspondientes.
“Cuando se
trata de las situaciones contempladas en el literal b) el Director del Inpec
acudirá a las autoridades del ramo, sanitario y de emergencia, tanto nacionales
como departamentales o municipales, para obtener su colaboración, las que están
obligadas a prestarla de inmediato en coordinación con los centros de reclusión
afectados.
“El Director
General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, podrá disponer de
los traslados de los internos que se requieran, a los lugares indicados. De
igual manera se podrán clausurar los establecimientos penales si así lo exigen
las circunstancias. Así mismo podrá hacer los traslados presupuestales y la
contratación directa de las obras necesarias para conjurar la emergencia,
previo concepto del Consejo Directivo del Instituto.
“Superado el
peligro y restablecido el orden, el Director General del Inpec informará al
Consejo del mismo, sobre las razones que motivaron la declaratoria de
emergencia y la justificación de las medidas adoptadas. Igualmente informará a
las autoridades judiciales las nuevas ubicaciones de los detenidos, para sus
correspondientes fines.”
La parte subrayada
es la que será objeto de pronunciamiento, por cuanto en la sentencia C-318 de
1995, se declaró la exequibilidad, sin ninguna restricción, de los literales a)
y b), que en el mencionado fallo fueron señalados como incisos primero y
segundo.
B.- La demanda.
En concepto del
actor, el legislador incurrió en una omisión al no señalar  en la norma
acusada,  el término por el cual podría decretarse el estado de emergencia
carcelaria y penitenciaria, omisión que  implica un quebranto de los artículos
29, 121 y 209 de la Carta Política.
Según el actor, a
pesar de que el legislador estableció en forma expresa e inequívoca los límites
materiales de la emergencia carcelaria y penitenciaria, no hizo lo mismo  en
relación con los  límites temporales, hecho que da  lugar a que esta figura
pierda su naturaleza transitoria, y se convierta en una medida de carácter
permanente. Prueba de ello es que la primera emergencia que se declaró en 1995,
se ha prorrogado indefinidamente.
Una competencia
aparentemente reglada, se ha transformado en arbitraria e irracional,
quebrantándose así, el contenido del artículo 121 de la Carta Política, según
el cual “ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas a las
que le atribuye la Constitución y la ley”.
Para el demandante, “la
atribución legal a una autoridad administrativa secundaria, como lo es el
Director Nacional del Instituto Nacional Penitenciario, del manejo de unas
medidas de emergencia carcelaria, indeterminadas en el tiempo, constituye por
si mismo un vacío legislativo inadecuado, que puede tornarse irracional,
desproporcionado y hasta arbitrario en el período técnico de aplicación de la medida,
tal como ha venido aconteciendo desde su creación.”
Igualmente, afirma
que la mencionada omisión desconoce principios como la celeridad y la eficacia
que inspiran la función de los organismos estatales, vulnerando el debido
proceso administrativo. El demandante no es muy claro al exponer el concepto de
violación por este aspecto, pues se limita transcribir una sentencia de la
Corte Constitucional - sin indicar su referencia - para afirmar que al igual
que en los términos judiciales,  las leyes y actos administrativos deben
establecer términos específicos.
C.
Intervenciones.
Dentro del término
fijado por el decreto 2067 de 1991, intervino el ciudadano Alvaro Namén Vargas,
en defensa de la norma demandada,  en su calidad de apoderado del Ministerio de
Justicia y del derecho.
El interviniente
considera que la norma sometida a control es constitucional por las siguientes
razones:
- A diferencia  de
lo que afirma el actor, la norma acusada sí fija los límites materiales y
temporales para la expedición y vigencia del estado de emergencia penitenciaria
y carcelaria. El legislador consagró en ella un límite temporal implícito, el
cual se encuentra  en el inciso final del artículo demandado, pues la  figura
de la emergencia está supeditada a que se restablezcan las causas que le dieron
origen. Por tanto, al no existir las causas que expresamente establece la ley,
o al desaparecer éstas, carecería  de objeto el acto que declaró la emergencia.
En caso de no dictarse un acto revocando la emergencia declarada, la omisión de
la administración puede ser puesta en conocimiento de la jurisdicción
contencioso administrativa.
- No es cierto que
el Director General del Instituto Nacional Penitenciario viole el principio de
competencia, cuando declara el estado de emergencia penitenciaria y carcelaria,
teniendo en cuenta que se encuentra facultado por la ley, y que dicha facultad
es sólo la manifestación de la potestad administrativa que le permite superar
de manera ágil y efectiva las crisis de seguridad y salubridad que se presenten
en los establecimientos penitenciarios y carcelarios.
- La naturaleza
administrativa de los actos del Director General del Inpec, hace que éstos se
encuentren sometidos a los principios de legalidad, validez y eficacia,
susceptibles de control ante la justicia de lo contencioso administrativo.
- Los principios de
celeridad y eficacia no se desconocen, porque precisamente lo que se persigue al
declararse la emergencia, es evitar que trámites engorrosos impidan la reacción
inmediata del Estado, frente a situaciones que amenacen o alteren el orden
público dentro de un centro carcelario.
- No  se desconoce
el debido proceso administrativo, toda vez que se trata de medidas que no
tienen carácter sancionatorio, pues con ellas sólo se  busca superar la
situación de crisis, por lo que la actuación del Director del Inpec debe
observar los presupuestos de existencia, validez y eficacia,  contenidos en el
mismo artículo 168, y, específicamente, en el Código Contencioso
Administrativo.
C.-  Concepto del
Procurador General de la Nación.
El señor Procurador
General de la Nación, doctor Jaime Bernal Cuéllar, por medio del concepto No.
1480 de enero 23 de 1998, solicitó se declarará la exequibilidad de la norma
acusada.
Considera que las
facultades que adquiere el Director General del Inpec,  al decretar el estado
de emergencia penitenciaria y carcelaria, tienen un límite material y temporal,
que si bien éste último  no se encuentra señalado en la norma que se acusa, el
mismo es determinado por la autoridad encargada de adoptar la medida. Por lo
tanto, la duración del estado de emergencia depende de la existencia de los
hechos que llevaron a la autoridad administrativa a declararlo.
Sostiene que la
naturaleza de la emergencia implica que su período de duración no pueda ser
regulado con anticipación, siéndole imposible al legislador prever con
exactitud  cuál es el término  que se requiere para restablecer el orden en los
centros de reclusión, ya que son los hechos que motivan la declaración, los que
determinan su extensión.
La naturaleza
administrativa de los actos dictados por este funcionario, permite que éstos se
demanden ante la jurisdicción contencioso administrativa, cuando se desconozcan
los límites que el ordenamiento jurídico señala.
II. Consideraciones de la Corte Constitucional.
Procede la Corte
Constitucional a dictar la decisión que corresponde a este asunto, previas las
siguientes consideraciones.
Primera.-
Competencia.
La Corte
Constitucional es competente para conocer de este proceso por haberse originado
en la demanda de inexequibilidad,  presentada contra una norma que hace parte
de una ley de la República.
Segunda.-
Aclaraciones  previas.
- Competencia
del  Defensor del Pueblo para  presentar acciones públicas de
constitucionalidad.
La Sala Plena de
esta Corporación, reconoció en auto número 14,  del veintinueve  (29) de marzo
de 1995, la facultad que le asiste al Defensor del Pueblo para  presentar
acciones públicas de constitucionalidad, invocando esa precisa calidad.  Por
esta razón, en el presente caso,  se admitió la demanda de la referencia,  en
la que  el ciudadano José Fernando Castro Caicedo,  no sólo invocó su calidad
de ciudadano,  sino expresamente el hecho de ejercer el cargo de Defensor del
Pueblo.
- Cosa juzgada
relativa.
Como se indicó en la
parte de antecedentes, en sentencia C-318 de 1995, con ponencia del Magistrado
Alejandro Martínez Caballero, se declaró la exequibilidad sin restricción
alguna de los literales a) y b) del artículo 168 de la ley 63 de 1995, que en
el  mencionado fallo fueron denominados como incisos primero y segundo. Razón
por  la que se rechazó la demanda en relación con ellos, y el pronunciamiento
que aquí se emita no puede cobijar los mencionados literales.
Igualmente, en la
sentencia C-394 de 1995, con ponencia del Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa, se
declaró la exequibilidad de otros apartes del artículo 168 de la ley 65 de
1993, exequibilidad que se restringió a los cargos analizados en ella (cosa
juzgada relativa).
Tercera-. Lo que
se debate.
La
inconstitucionalidad por omisión.
Esta Corporación ha
reconocido  en varias providencias, y,  específicamente,  en la sentencia C-543
de 1996, con ponencia del Magistrado Carlos Gaviria Díaz, competencia para
conocer de las demandas que tengan como fundamento las omisiones de carácter
relativo  en las  que pueda  incurrir el legislador, al no consagrar en una
norma específica, elementos o ingredientes necesarios para que  lo regulado en
ella,  no contradiga o vulnere  principios y  preceptos de carácter
constitucional. Figura que la doctrina y la jurisprudencia han denominado
“inconstitucionalidad por omisión relativa”.
En el caso que ahora
se revisa, el actor considera que el legislador incurrió en una
inconstitucionalidad de esta clase,  al no especificar los límites temporales
de la emergencia penitenciaria y carcelaria que puede decretar el Director
General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -Inpec-, omisión que,
en su concepto, produce lagunas en el “ordenamiento jurídico”,  transformando
una medida de carácter temporal, en permanente, desconociendo el principio de
competencia que exige el artículo 121 de la Constitución, y los principios de
eficacia y celeridad consagrados en el artículo 209 de la Constitución.
Así mismo, considera
que la omisión alegada desconoce el debido proceso (artículo 29 de la
Constitución). Sin embargo,  este cargo no es preciso, pues no se indica en qué
consiste, o cómo se concreta la violación de este derecho.
Por su parte, el
ciudadano designado por el Ministerio de Justicia y del Derecho, y el
Procurador General de la Nación consideran que el legislador no incurrió en la
omisión que alega el demandante, pues, si bien no se estableció un límite
temporal expreso, este límite está intrínsecamente determinado en la misma
norma que se acusa como inconstitucional.
Dentro de ese
contexto, se hace necesario estudiar la naturaleza de la facultad que el
legislador otorgó al Director General del Inpec, para decretar la emergencia
carcelaria y penitenciaria de que trata la norma acusada, para determinar si,
como lo afirma el actor, el  legislador incurrió en una omisión que afecte su
constitucionalidad.
Cuarta.-
Naturaleza jurídica de la emergencia carcelaria y facultades reconocidas al
Director Nacional del Inpec.
En la sentencia
C-318 de 1995, con ponencia del Magistrado Alejandro Martínez Caballero, la
Corte estudió y precisó la naturaleza y características de la emergencia
carcelaria y penitenciaria  que consagra el artículo 168 de la ley 65 de 1993.
Por esta  razón, se hace necesario retomar lo dicho en esa oportunidad, a
efectos de resolver los cargos de esta demanda.
1. El estado de
emergencia carcelaria y penitenciaria fue definido en la mencionada sentencia
como “una manifestación de la potestad administrativa, pues solamente
es un procedimiento que permite abreviar y conferir mayor agilidad a ciertos
trámites, en relación con las situaciones de normalidad, en virtud de la crisis
de seguridad y orden sanitario a la cual se enfrentan las autoridades
carcelarias y penitenciarias... se asimila entonces a otras figuras
administrativas, como la llamada contratación estatal por urgencia manifiesta,
en las cuales la ley hace más expeditos ciertos procedimientos de toma de
decisión, por las situaciones de urgencia que enfrenta la administración...”.
(negrillas fuera de texto)
Es decir, la
declaración de emergencia y los actos correspondientes que se dictan en
desarrollo de la mencionada potestad administrativa, son típicos actos
administrativos, sometidos a todos los principios y requisitos que les son
propios:  legalidad, celeridad, eficacia, control jurisdiccional, fuerza
ejecutoria, etc.
2. En razón a la
naturaleza administrativa de la emergencia carcelaria y penitenciaria que se
consagra en la norma acusada, ella no es,  ni puede confundirse,  con ninguno
de los estados de excepción de  que tratan los artículos 212, 213 y 215 de  la
Constitución, pues, la emergencia que puede decretar el Director General del
Inpec, no implica un cambio del régimen constitucional, que altere las
competencias y funciones de los distintos órganos del poder público, como
sucede con los estados de excepción, en los que se rompe el equilibrio entre
los  distintos poderes, razón por la que el Constituyente fijó  expresamente un
límite para el ejercicio de competencias excepcionales.
3. Lo mismo puede
predicarse de la facultad que se le reconoce al Ejecutivo para dictar decretos
con fuerza de ley (artículo 150, numeral 10). En este caso, el Ejecutivo,
revestido de facultades extraordinarias, sólo puede ejercer esa competencia
excepcional  por el límite expreso de seis (6) meses, límite que el
Constituyente consideró prudente para no resquebrajar  el equilibrio entre los
poderes y lesionar de manera grave el orden constitucional.
Es decir, para el
Constituyente fue claro que el ejercicio de facultades y competencias asignadas
excepcionalmente a determinados órganos o funcionarios, y que no hacen parte de
su órbita regular de competencia, requiere de unos límites temporales
expresamente estipulados. Regla que debe tener en cuenta el legislador, al
momento de conceder facultades excepcionales que alteren el funcionamiento
normal de un determinado organismo.
4. En el caso de la
emergencia carcelaria y penitenciaria, que consagra el artículo acusado, se
echa de menos esa limitación temporal que el legislador ha debido imponer al
Director General del Inpec, a efectos de circunscribir su competencia. Sin
embargo, esa omisión en que incurrió el legislador, no contradice ni  vulnera
principios o  preceptos de carácter constitucional, que permitan afirmar que,
en este caso, se configura la inconstitucionalidad que alega el actor. Para
arribar a esta conclusión, es necesario tener en cuenta lo siguiente:
Las facultades que
se le reconocen al Director General de Inpec, en el estado de emergencia
penitenciaria y carcelaria, no implican la asignación a este funcionario de
competencias o funciones propias de otros funcionarios u órganos del Estado,
que impliquen, como lo afirma el actor, un desconocimiento de la cláusula de
competencia que consagra el artículo 121 de la Constitución, y que, por tanto,
requeriría de una expresa limitación en el tiempo.
El legislador se
limitó a reconocerle al Director del Inpec, la facultad de abreviar y
agilizar ciertos trámites, para afrontar la situación que generó la declaración
de emergencia carcelaria y penitenciaria, pero, en ningún caso,  le asignó
facultades  o funciones propias de otros organismos.
Si se revisa el
artículo acusado en su integridad, se puede observar,  por ejemplo, que medidas
como los traslados, uso racional de los medios extraordinarios de coerción,
entre otras, son funciones que en época de normalidad,  le corresponde
adoptar,  igualmente,  al  Director General del Inpec, previo el agotamiento de
unos requisitos establecidos en las normas correspondientes, requisitos que una
vez declarada la emergencia, no está obligado a observar, pues,  precisamente,
de la ejecución rápida y eficaz de esas medidas,  depende que pueda superarse
la crisis que la originó.
Así las cosas, es
necesario concluir que, en relación con este aspecto, no le asiste razón al
demandante cuando afirma que el legislador desconoció la cláusula de
competencia que regula el artículo 121 de la Constitución, según la cual “Ninguna
autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen
la Constitución y la ley”, pues las medidas que puede adoptar el Director
General del Inpec, hacen parte de su competencia ordinaria. La diferencia
radica en que en época de crisis, el legislador  le reconoce a este funcionario
un mayor campo de acción a fin de que pueda conjurar las causas que la
originaron.
Quinta.- ¿El
inciso final del artículo 168 de la ley 65 de 1993,  contempla un límite
temporal para el ejercicio de la potestad administrativa que en él se reconoce
al Director General del Inpec?
1. El legislador,
dentro de sus competencias, podía establecer el término de duración del estado
de emergencia carcelaria y penitenciaria. Sin embargo, optó por dejar a la
discrecionalidad del Director del Inpec su fijación, pues sólo este funcionario
cuenta con los elementos de juicio necesarios para determinar el lapso que
requiere para afrontar la crisis. Sin embargo, debe entenderse que el límite
temporal de la emergencia que puede decretar el Director del Inpec, está
determinado por el término que éste emplee en superar las causas que originaron
la correspondiente declaración.  Término que no puede ser ilimitado.
Dice el  inciso
final del artículo acusado:
“Superado el peligro
y restablecido el orden, el Director General del Inpec informará al Consejo del
mismo, sobre las razones que motivaron la declaratoria de emergencia y la
justificación de las medidas adoptadas. Igualmente informará a las autoridades
judiciales las nuevas ubicaciones de los detenidos, para sus correspondientes
fines.”
El lapso que se
requiere para afrontar la crisis sanitaria a causa de una  epidemia,  por
ejemplo, puede ser mayor o menor, según las circunstancias, al que se requiere
para afrontar un problema de seguridad o viceversa. En estos casos, la
existencia de un lapso taxativo, podría convertirse en un obstáculo para la
adopción de las medidas necesarias para superar la crisis.
Sexta.- Facultad
discrecional.
Afirma  el actor que
la inexistencia de un límite temporal expreso, hace que las facultades del
Director General del Inpec, puedan tornarse en “irracionales y arbitrarias”. Al
respecto, cabe señalar lo siguiente:
La sentencia C-318
de 1995, al estudiar los literales a) y b) del artículo 168 de la ley 65 de
1993, sobre las facultades reconocidas al Director General del Inpec, una vez
declarada la emergencia carcelaria y penitenciaria, señaló que, en efecto,
dichas facultades están enmarcadas por cierta discrecionalidad necesaria para
superar el estado de emergencia.  Discrecionalidad que no implica
arbitrariedad, como parece entenderlo el demandante.  Al respecto, se
afirmó en la sentencia citada.
“...No se puede
asimilar lo discrecional con lo arbitrario. Esta Corporación ya había señalado
al respecto:
No debe
confundirse lo arbitrario con lo discrecional. En lo arbitrario se expresa el capricho individual de
quien ejerce el poder sin sujeción a la ley. El poder discrecional por el
contrario, está sometido a normas inviolables como las reglas de derecho
preexistentes en cabeza del órgano o funcionario competente para adoptar la
decisión en cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los
particulares, a fin de proteger la vida, honra y bienes de los asociados, así como
sus derechos y libertades ( Corte Constitucional, Sentencia C-031 de 1995.
Magistrado ponente, doctor Hernando Herrera Vergara) (subrayas no originales) .
“Esta diferenciación
entre lo discrecional y lo arbitrario tiene claro fundamento constitucional en
Colombia, pues la Carta admite la discrecionalidad administrativa pero excluye
la arbitrariedad en el ejercicio de la función pública. Así la potestad
discrecional es una herramienta jurídica necesaria e indispensable, en ciertos
casos, para una buena administración pública, pues se le brinda al gestor
público la posibilidad de decidir, bajo un buen juicio, sin la camisa de fuerza
de una reglamentación detallada que no corresponda a la situación que se quiera
superar o enfrentar. En cambio, la arbitrariedad está excluida del ordenamiento
jurídico colombiano. En efecto, si bien la Constitución colombiana no consagra
expresamente "la interdicción de la  arbitrariedad de los poderes
públicos", como lo hace el artículo 9º-3º de la Constitución Española,
este principio deriva de normas específicas de nuestra Carta.
“...
“8- Conforme a lo
anterior, la potestad administrativa, y en especial la discrecional, se
encuentra sometida al principio de mensurabilidad, el cual consiste en que en
ningún caso la potestad puede constituirse como un poder indefinido o
ilimitado. En efecto, en primer término, la actuación del Estado a través de la
potestad administrativa está sujeta a los lineamientos constitucionales, pues
"en el Estado Social de Derecho las competencias son regladas y el margen
de discrecionalidad de los agentes públicos debe ejercitarse dentro de la
filosofía de los valores y principios materiales de la nueva Constitución". En segundo lugar, la potestad citada se
encuentra condicionada a la definición de su ámbito de acción, determinándose
los fines a cumplir y la forma en la cual se debe desplegar la conducta
mencionada. Esto significa que la potestad siempre se debe entender limitada a
la realización de los fines específicos que le han sido encomendados por el
ordenamiento jurídico. Es así como la potestad administrativa sólo contiene una
actuación legítima, en tanto y en cuanto, se ejecute en función de las
circunstancias, tanto teleológicas como materiales, establecidas en la norma
que la concede. Por ello, el artículo 36 del Código Contencioso Administrativo,
a cuyo tenor la Corte considera que deben ser interpretadas las facultades del
INPEC durante el estado de emergencia carcelaria y penitenciaria, señala con
claridad que "en la medida en que el contenido de una decisión, de
carácter general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines
de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa.
"..
“9- ...
“Esta
discrecionalidad aparece además como razonable pues el desarrollo imprevisible
y la complejidad de las crisis de seguridad o de carácter sanitario en los
centros de reclusión justifica que la ley confiera a las autoridades una mayor
libertad para tomar, dentro de los marcos de la ley, la decisión más
conveniente para enfrentar la crisis, sin que la ley pueda predeterminar, en
forma abstracta y con antelación, todas las medidas que legítimamente son
susceptibles de ser adoptadas. Pero, conforme a lo señalado en los puntos
precedentes, no se puede confundir la libertad de decidir bajo los límites
señalados, con la actuación arbitraria que se encuentra fuera del
encuadramiento legal al cual debe sujetarse.” (Corte Constitucional, sentencia
C-318 de 1995. Magistrado Alejandro Martínez Caballero)
Así, la
discrecionalidad reconocida al Director General del Inpec, abarca, como ya se
explicó,  no sólo la facultad de adoptar las medidas y correctivos necesarios
para conjurar el estado de emergencia, sino la de establecer el término de su
duración, sin que ello lo faculte para consagrar términos irracionales.
Séptima.- La
omisión del Director General del Inpec de dictar el acto que señale el paso de
la anormalidad  a la normalidad. Procedencia de la acción de cumplimiento.
Una vez superados
los hechos que perturbaban o amenazaban perturbar de manera grave o
inminentemente el orden y la seguridad carcelaria, o las situaciones de orden
sanitario que amenazaban  contagio, o las higiénicas  que estaban impidiendo la
convivencia en el centro de reclusión,  entre otras, el  Director General del
Inpec deberá levantar el estado de emergencia. Es deber de este funcionario,
restablecer la normalidad, inmediatamente cesen las causas que dieron origen a
la declaración de la emergencia.
En otras palabras,
así como el Director del Inpec, para declarar el estado de emergencia
carcelaria y penitenciaria, debe dictar una resolución por medio de la cual se
establece el paso de la normalidad a la anormalidad, en la que se explican las
razones que sustentan la decisión (principio de motivación de los actos
administrativos). Debe, igualmente, expedir un acto en el que se
concrete el tránsito de la anormalidad a la normalidad, cuando han desaparecido
las causas que dieron origen a su declaración.
Es claro que superados
los hechos que dieron lugar a la declaración de emergencia, la norma acusada le
impone la obligación al Director del Inpec de levantar el mencionado estado.
Por tanto, la importancia que reviste el restablecimiento de la normalidad, da
lugar a que si este funcionario, por negligencia u otras razones, no expide el
acto correspondiente, su omisión pueda ser puesta en conocimiento de la
autoridad competente,  para que a través de la acción de cumplimiento,
que regula la ley 393 de 1997, el juez o tribunal que conozca de ella,  le
ordene al Director del Inpec, cumplir la ley, y levantar el estado de
emergencia prolongado ilegalmente.
En este caso,
cualquier persona, y, específicamente, el Procurador General de la Nación y el
Defensor del Pueblo, en los términos del artículo 4 de la ley 393 de 1997, (artículo
declarado exequible en la sentencia C-158 de 1998. Magistrado ponente, doctor
Vladimiro Naranjo Mesa), podrá interponer la acción de cumplimiento. Para
su procedencia, sólo bastará demostrar que las causas que originaron la
declaración fueron superadas, para que el juez que conozca de esta acción,
proceda a ordenar su levantamiento, pues, como se ha dicho, es clara la
obligación del Director del Inpec de expedir el acto que levante el mencionado
estado. Al respecto, en la sentencia C-157 de 1998, sobre la acción de
cumplimiento, se dijo:
“Es condición para
la prosperidad de la acción, determinar que existe un deber u obligación que la
referida autoridad debe cumplir, bien se origine éste de la propia ley o de la
aplicación concreta de ésta, plasmada en un acto administrativo. Significa
esto, que el aspecto central de la controversia necesariamente va a versar
sobre el extremo de si la autoridad contra la cual se dirige la demanda
incumplió o no el referido deber. Por lo tanto, la apreciación y evaluación
sobre si existió o no el incumplimiento, mediante el análisis probatorio
correspondiente y el ámbito y alcance de las obligaciones que se imponen a la
autoridad, compete exclusivamente al  juez dentro del ámbito de la autonomía e
independencia funcionales de que está investido conforme a la Constitución...”(
Corte Constitucional. Sentencia C-157 de 1998. Magistrados ponentes, doctores
Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara).
Por tanto, en la
parte resolutiva de esta sentencia, se hará expresa mención de la facultad que
tiene toda persona, y, en especial, el Procurador General de la Nación y el
Defensor del Pueblo, para solicitar, que por medio de la acción de
cumplimiento, el Director General del Inpec, proceda a levantar el estado de
emergencia carcelaria y penitenciaria, cuando los hechos y las causas que la
originaron,  hubiesen cesado o no se justifique su mantenimiento.
Lo anterior, sin
perjuicio de las acciones administrativas, penales y disciplinarias que, por el
retardo en el cumplimiento de funciones, sean procedentes en contra del
Director del Inpec.
Octava.- Los
otros cargos de la demanda.
En relación con la
presunta vulneración de los principios  de celeridad y eficacia que, en
términos del artículo 209 de la Constitución, inspiran la administración
pública, caben las siguientes observaciones. Declarada la emergencia
carcelaria, el Director del Inpec puede adoptar las medidas que se requieran,
sin agotar los requisitos que en épocas de normalidad debe observar. Es decir,
se le faculta para que de manera expedita  cumpla  de manera pronta  y eficaz
las funciones que le han sido  asignadas como cabeza del Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario, en especial, el mantenimiento y  restablecimiento
del orden y la seguridad  en  los establecimientos carcelarios.
En consecuencia, en
lugar de resultar vulnerados los principios señalados: celeridad  y eficacia,
éstos deben ser precisamente los aplicados con tal declaración de emergencia.
Sobre la vulneración
del derecho al debido proceso, es necesario hacer algunas precisiones, a pesar
de que el cargo por este aspecto no es claro.
La Corte, en la
sentencia tantas veces mencionada (C-318 de 1995), expresamente estableció que
las medidas que puede adoptar el Director General del Inpec, en el estado de
emergencia carcelaria penitenciaria y carcelaria,  no pueden tener un carácter
sancionatorio contra el interno,  pues,  en estos casos,  se requiere agotar
los requisitos establecidos para imponer la correspondiente sanción, so pena de
desconocer el derecho al debido proceso.
Por tanto, la
ausencia de un límite temporal en la norma que faculta al Director del Inpec
para declarar el estado de emergencia,  no implica una vulneración del debido
proceso a que hace referencia el actor, pues toda medida que este funcionario
llegue a adoptar, invocando  sus facultades especiales, debe tener relación
concreta con las causas que originaron la declaración. De presentarse una
desviación de poder, la justicia contenciosa será la llamada a pronunciarse, a
fin de salvaguardar no sólo el orden jurídico sino  los derechos de quienes
puedan verse afectados con las medidas adoptadas.
Finalmente, debe
recordarse que ni aún en estado de emergencia carcelaria y penitenciaria, le es
dado a los funcionarios del Inpec, desconocer derechos fundamentales de los
internos. Al respecto, señaló esta Corporación:
“...la Corte precisa
que estas prerrogativas de la Administración no pretenden ni pueden anular la
entidad jurídica de los sujetos internos en un centro de reclusión pues, a
pesar de tener en suspenso su derecho a la libertad física, la persona interna
mantiene su dignidad humana y conserva sus otros derechos fundamentales, los
cuales sólo pueden ser restringidos en menor o mayor magnitud debido a su nexo
con la reclusión, pero permanecen intactos en su núcleo esencial.” (sentencia
C-318 de 1995).
Conclusión.
Con fundamento en
las anteriores consideraciones, se declarará la constitucionalidad de los
incisos tercero, cuarto, quinto, sexto y séptimo del artículo 168 de la ley 65
de 1993, bajo el entendido de que el Director General del Inpec, debe, una vez
superados los hechos que originaron la declaración del estado de emergencia
carcelaria y penitenciaria, dictar un acto administrativo  levantando el
mencionado estado,  en el que se materialice  el tránsito de la anormalidad a
la normalidad.
En caso de retardar
u omitir esta obligación, cualquier persona y, en especial, el Procurador
General de la Nación o el Defensor del Pueblo, podrán solicitar que se proceda
a levantar el estado de emergencia carcelaria y penitenciaria, a través de la
acción de cumplimiento de que trata la ley 393 de 1997. Lo anterior, sin
perjuicio de las acciones administrativas, penales y disciplinarias que, por el
retardo en el cumplimiento de sus funciones, sean procedentes en contra del
mencionado funcionario del Inpec.
III. Decisión.
Con base en las
consideraciones anteriores, la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Decláranse EXEQUIBLES
los incisos 3, 4, 5, 6  y 7 del artículo 168 de la ley 65 de 1993, bajo el
entendido de que el Director General del Inpec, debe, una vez superados los
hechos que originaron la declaración del estado de emergencia carcelaria y
penitenciaria, mediante acto administrativo, levantar el mencionado estado,
materializando el tránsito de la anormalidad a la normalidad.
En caso de retardar
u omitir esta obligación, cualquier persona y, en especial, el Procurador
General de la Nación o el Defensor del Pueblo, podrán solicitar que se proceda
a levantar el estado de emergencia carcelaria y penitenciaria, a través de la
acción de cumplimiento de que trata la ley 393 de 1997. Lo anterior, sin
perjuicio de las acciones penales y disciplinarias que, por el retardo en el
cumplimiento de sus funciones, sean procedentes en contra del mencionado
funcionario del Inpec.
Los apartes del
artículo 168, que se declaran EXEQUIBLES, son los que a continuación se
transcriben:
“...
“En los casos del
literal a) el Director General del Inpec está facultado para tomar las medidas
necesarias con el fin de superar la situación presentada, como traslados,
aislamientos de los internos, uso racional de los medios extraordinarios de
coerción y el reclamo del apoyo de la Fuerza Pública de acuerdo con los
artículos 31 y 32  de esta Ley.
“Si en los hechos
que alteren el orden y la seguridad del centro o centros de reclusión estuviere
comprometido personal de servicio penitenciario y carcelario, el Director del
Inpec podrá suspenderlo o reemplazarlo, sin perjuicio de las investigaciones
penales o disciplinarias correspondientes.
“Cuando se trata de
las situaciones contempladas en el literal b) el Director del Inpec acudirá a
las autoridades del ramo, sanitario y de emergencia, tanto nacionales como
departamentales o municipales, para obtener su colaboración, las que están
obligadas a prestarla de inmediato en coordinación con los centros de reclusión
afectados.
“El Director General
del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, podrá disponer de los
traslados de los internos que se requieran, a los lugares indicados. De igual manera
se podrán clausurar los establecimientos penales si así lo exigen las
circunstancias. Así mismo podrá hacer los traslados presupuestales y la
contratación directa de las obras necesarias para conjurar la emergencia,
previo concepto del Consejo Directivo del Instituto.
“Superado el peligro
y restablecido el orden, el Director General del Inpec informará al Consejo del
mismo, sobre las razones que motivaron la declaratoria de emergencia y la
justificación de las medidas adoptadas. Igualmente informará a las autoridades
judiciales las nuevas ubicaciones de los detenidos, para sus correspondientes
fines.”
Cópiese publíquese,
notifíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
-En comisión-
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
CARMENZA ISAZA DE GÓMEZ
Magistrada (e)
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
LA SUSCRITA
SECRETARIA GENERAL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL, HACE CONSTAR QUE:
El H. Magistrado
doctor Antonio Barrera Carbonell, no suscribe la presente providencia, por
encontrarse en comisión oficial en el exterior.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General