C-179-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-179/02
PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA-Control formal
PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA-Requisitos
especiales para aprobación, modificación o derogación
PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA-Reforma de
leyes reglamentarias del voto programático
PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA-Trámite en una
sola legislatura
PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA-Aprobación por
mayoría absoluta de miembros del Congreso
PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA-Mayoría de
votos de integrantes de comisiones de Cámara y Senado
PROYECTO DE LEY-Modos de votación/PROYECTO DE LEY-Votación
ordinaria
TRAMITE
LEGISLATIVO-Exclusión de
rigorismos/PRINCIPIO DEMOCRATICO-Exclusión de rigorismos/PROYECTO DE
LEY-Forma de votación ordinaria que acredita aprobación por mayoría
absoluta/CORTE CONSTITUCIONAL-Exhortación al Congreso
La Corte dentro de un criterio de
flexibilidad que excluye rigorismos en las exigencias del trámite legislativo,
adoptado con miras a hacer efectivo el principio democrático, acepta que a
partir de la lectura de la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso, puede
admitirse que la forma de votación ordinaria, previa la verificación del quórum
deliberatorio, es suficiente para acreditar la aprobación por mayoría absoluta
de una determinada propuesta legislativa que la requiera, si ningún congresista
solicita la verificación posterior. No obstante, hace un llamado de atención al
órgano legislativo, exhortándolo a verificar en todo caso futuro el número de
votos afirmativos que permitan concluir con certeza que se han cumplido las
exigencias constitucionales relativas a la mayoría absoluta.
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Llamado de
atención por la Corte Constitucional
DEBATE
PARLAMENTARIO-Requisito
mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria relativa al conocimiento del
proyecto/DEBATE PARLAMENTARIO-Publicación de la propuesta legislativa y
forma supletiva
COMISION
ACCIDENTAL-Requisito
mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria relativa al conocimiento
del proyecto/COMISION ACCIDENTAL-Publicación del informe y forma
supletiva
En lo relativo concretamente a la aprobación de los
informes presentados por las comisiones de conciliación, el requisito mínimo de racionalidad
deliberativa y decisoria que se exige en general para la aprobación de los
textos legislativos, debe también cumplirse. Por consiguiente, los informes de
dichas comisiones deben ser conocidos por las plenarias de las cámaras antes de
ser sometidos a aprobación, pues sin dicho conocimiento previo no es posible
entender que el debate y la decisión realmente existieron. Tal conocimiento, de
conformidad con las normas reglamentarias generales de publicidad que regulan la
materia, se debe producir principalmente por la publicación del informe en la
Gaceta del Congreso, y supletivamente por la distribución de la copia del mismo
entre los congresistas antes de la sesión correspondiente. También puede
lograrse por la lectura oral de su contenido, hecha por el secretario de la
cámara respectiva.
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA-Control material
DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA Y DEMOCRACIA REPRESENTATIVA-Distinción/SOBERANIA
NACIONAL Y SOBERANIA POPULAR-Distinción
La democracia
participativa constituye una alternativa entre la democracia directa y la
representativa, que toma fundamento en la noción de soberanía popular por
oposición a la de soberanía nacional que sirve de soporte al modelo de
democracia representativa. La tesis de la soberanía nacional estima que este
atributo del poder político se radica en la nación, entendida como la totalidad
del cuerpo social, que viene a ser su titular. La tesis de la soberanía
popular, por el contrario, supone que la soberanía pertenece al pueblo y que es
la suma de todas las voluntades individuales. Esta diferencia conceptual supone
ciertas consecuencias, especialmente la de la naturaleza del mandato que
reciben los elegidos. En la democracia representativa, los funcionarios
públicos elegidos democráticamente representan a la nación entera y no a sus
electores individualmente considerados, por lo cual el mandato que reciben no
les impone obligaciones frente a los electores. Tal mandato se denomina
“representativo”. En la democracia participativa, los elegidos representan la
voluntad del pueblo y reciben un mandato imperativo.
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Existencia de mecanismos de participación del pueblo
MECANISMOS DE PARTICIPACION DEMOCRATICA
MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA
PRINCIPIO DEMOCRATICO-Carácter universal y expansivo
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Escenarios distintos al electoral
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA Y MECANISMOS DE
PARTICIPACION-Redefinición
La democracia
participativa y los mecanismos de participación que ella apareja, se erigen en
un redimensionamiento de los derechos políticos que excede en mucho el derecho
a elegir y a ser elegido, único modus operandi de la democracia meramente
representativa.
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Tendencia expansiva
La
democracia participativa supone una tendencia expansiva. Esta característica
significa que el principio democrático debe ampliarse progresivamente a nuevos
ámbitos y hacerse cada vez más vigente, lo cual exige la construcción de una
nueva cultura que debe paulatinamente implementarse en la sociedad política. Se
trata pues de una maximización progresiva de los mecanismos que permiten el
acceso al poder político, y el ejercicio y control del mismo, así como la
ingerencia en la toma de decisiones. Desde este punto de vista, la tendencia
expansiva de la democracia participativa proscribe los obstáculos y trabas que
impiden la efectiva realización de la democracia, y el excesivo formalismo de
las normas que regulan el ejercicio de los derechos políticos.
PRINCIPIO
EXPANSIVO DE LA DEMOCRACIA
PRINCIPIO
DEMOCRATICO-Universalidad
El
principio democrático es universal en cuanto “compromete variados escenarios,
procesos y lugares tanto públicos como privados y también porque la noción de
política que lo sustenta se nutre de todo lo que vitalmente pueda interesar a
la persona, a la comunidad y al Estado y sea por tanto susceptible de afectar
la distribución, control y asignación del poder social.” La Corte ha hecho que
el principio democrático cobre vigencia en espacios que no se restringen a lo
electoral, sino en todos aquellos asuntos que implican la toma de decisiones
que afecten a la comunidad o a la persona  y que aparejan el ejercicio del
poder.
PRINCIPIO
DEMOCRATICO-Prestación de servicios públicos y educación
PRINCIPIO
PARTICIPATIVO-Criterios de universalidad y fuerza expansiva/LEY
ESTATUTARIA-Vigencia del modelo democrático participativo
MECANISMOS
DE PARTICIPACION CIUDADANA-Respeto del principio de las mayorías
VOTO
PROGRAMATICO Y REVOCATORIA DEL MANDATO-Relación/REVOCATORIA
DEL MANDATO-Titularidad
MODIFICACION
DE JURISPRUDENCIA EN REVOCATORIA DEL MANDATO-Titularidad
REVOCATORIA
DEL MANDATO-Concesión a todos los ciudadanos
CONTROL
POLITICO-Participación de todos los ciudadanos/REVOCATORIA
DEL MANDATO-No supeditado al ejercicio previo del sufragio
REVOCATORIA
DEL MANDATO-Participación de todos los ciudadanos
SOBERANIA
POPULAR Y DEMOCRACIA DIRECTA Y REPRESENTANTIVA
REVOCATORIA
DEL MANDATO-Control político directo
ACTIVIDAD
GUBERNAMENTAL-Ejercicio sobre todos los habitantes/MANDATO DE
DERECHO PRIVADO-Objeto
ELECCIONES-No
participantes
VOTO
PROGRAMATICO-Derecho universal de ciudadanos a participar
VOTO
PROGRAMATICO-Insatisfacción general de la ciudadanía
REVOCATORIA
DEL MANDATO-Cambio normativo para reducir exigencias legales
NORMA
LEGAL-Ineficacia
COSA
JUZGADA MATERIAL-Requisitos para la revocación del mandato
REVOCATORIA
DEL MANDATO-Reducción número de ciudadanos que suscriben solicitud
REVOCATORIA
DEL MANDATO-Reducción del presupuesto básico
REVOCATORIA
DEL MANDATO-Reducción de mayoría exigida para aprobación
REVOCATORIA
DEL MANDATO-Participación ciudadana mínima en jornada de
pronunciamiento popular
Referencia: P.E.-014
Revisión
constitucional del proyecto de ley número 58/00 Senado y 219/01 Cámara, “Por la
cual se reforman las leyes 131 y 134 de 1994, reglamentarias del voto
programático”
Magistrado ponente:
Dr.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá, D.C.,
doce (12) de marzo de dos mil dos (2002).
I. ANTECEDENTES
Mediante
oficio del 22 de junio de 2001 el doctor Mario Uribe Escobar, presidente del
Senado de la República, remitió a la Corte Constitucional fotocopia simple del
proyecto de ley 58/00 Senado y 219/01 Cámara, “Por la cual se reforman las leyes 131 y 134 de 1994,
reglamentarias del voto programático”
Mediante auto
de fecha 24 de julio de dos mil uno (2001), la Corte Constitucional asumió el
conocimiento del presente asunto, y ordenó las comunicaciones constitucionales
y legales correspondientes; se fijó en lista el negocio en la Secretaría
General de la Corporación para efectos de la intervención ciudadana y,
simultáneamente, se dio traslado al Procurador General de la Nación, quien
rindió el concepto de su competencia. En la misma providencia se ofició a los
secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes, para que remitieran a la Corte Constitucional algunas pruebas
relacionadas con el proceso legislativo a que fue sometido el proyecto de la
referencia.
Una vez
cumplidos todos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y
en el Decreto 2067 de 1991, y recibidas formalmente las pruebas solicitadas,
procede la Corte a resolver sobre la exequibilidad del proyecto de ley de la
referencia.
II. TEXTO DEL
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE SE REVISA
El Congreso de Colombia
Decreta
Artículo
1°: Los artículos 7 de la ley 131 de 1994 y 64 de
la ley 134 de 1994, quedarán así:
“La revocatoria
del mandato procederá, siempre y cuando se surtan los siguientes requisitos:
1. Haber
transcurrido no menos de un año, contado a partir del momento de la posesión
del respectivo alcalde o gobernador.
2. Mediar
por escrito, ante la Registraduría Nacional, solicitud de convocatoria a
pronunciamiento popular para revocatoria, mediante un memorial que suscriban
los ciudadanos que hayan sufragado en la jornada electoral que escogió al
respectivo alcalde o gobernador, en número no inferior al 40% del total de
votos que obtuvo el elegido.”
Artículo
2. Los artículos 11 de la ley 131 de 1994, y 69 de
la ley 134 de 1994, quedarán así:
“Sólo para
efectos del voto programático, procederá la revocatoria del mandato para
gobernadores y alcaldes, al ser ésta aprobada en el pronunciamiento popular por
la mitad más uno de los votos ciudadanos que participen en la respectiva
convocatoria, siempre que el número de sufragios no sea inferior al cincuenta y
cinco por ciento (55%) de la votación válida registrada el día en que se eligió
al respectivo mandatario.”
Artículo
3. La presente ley rige a partir de su promulgación
y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.
III. INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio del Interior
La ciudadana Sulma Yolanda Gutiérrez Hernández, en
representación del Ministerio del Interior, intervino para defender la
constitucionalidad del proyecto de ley de la referencia.
Inicialmente la interviniente pone de presente que
las leyes 131 y 134 de 1994, por las cuales se reglamentó el voto programático
y se dictaron mecanismos de participación ciudadana, fueron expedidas como
leyes estatutarias, razón por la cual la modificación de éstas procede a través
del mismo trámite. Por lo mismo estima, sin más consideraciones, que desde el
punto de vista formal el proyecto sometido a examen de constitucionalidad se
ajusta a las normas superiores.
En cuanto al contenido material del proyecto de ley,
igualmente lo considera conforme con las normas superiores con fundamento en
las siguientes consideraciones:
Para la interviniente, de lo dispuesto por el
artículo 259 de la Constitución Política puede inferirse que “la revocatoria
del mandato es la consecuencia del voto programático, pues en el evento en que
el gobernador o alcalde incumpla con el programa de gobierno a que se
comprometieron, los electores tiene la facultad de revocarle el mandato”.  A su
juicio, lo que se propone el proyecto sometido a estudio de la Corte es
“modificar los artículos 7° de la Ley 131 de 1994 y 64 de la Ley 134 de 1994,
en el sentido de especificar que cuando dichas normas se refieren a
mandatarios, se entienden los gobernadores y alcaldes, dando de esta manera
pleno desarrollo a la Constitución Política.”  En este sentido, recuerda que la
jurisprudencia vertida en las sentencias C-011 de 1994 y C-180 del mismo año,
puso de presente que como según la Carta Política la revocación del mandato
sólo es predicable de los gobernadores y los alcaldes, y sólo a estos
funcionarios puede aplicárseles el referido principio.
De otro lado, la interviniente expresa que otro de
los propósitos del legislador al expedir la ley estatutaria de la referencia,
es “hacer menos exigente los requisitos para que sea viable la revocatoria del
mandato, estableciendo que la solicitud de ésta la deben suscribir los ciudadanos
que hayan sufragado en la respectiva jornada electoral en un número no inferior
al 40% del total de los votos que obtuvo el elegido y no del total de votos
válidos emitidos en la contienda electoral.” Propósito éste que encuentra
acorde con la Carta Política “toda vez que lo que se busca es garantizar el
efectivo y eficaz ejercicio de la revocatoria del mandato como mecanismo de
participación ciudadana...” Al respecto pone de presente que el proyecto de ley
modifica también el porcentaje de votos que hoy en día se requiere para la
aprobación de la revocatoria del mandato, “pues éste ya no vendría a ser del
60% de los ciudadanos que participen en la respectiva votación, sino de la
mitad más uno de éstos.” Modificación que estima razonable, pues en su sentir
la regulación actual impide hacer efectivo el derecho de revocatoria, como
parecen demostrarlo los diversos intentos que al respecto se han producido.
En tal virtud, estima que el proyecto cumple con el
deber que se le impone al legislador de “garantizar la adecuada y efectiva
participación de los electores”, con una herramienta que resulta apropiada para
ello.
2. Intervención del Consejo Nacional Electoral
En representación del Consejo Nacional Electoral
intervino el ciudadano Daniel Fernando Espinosa Silva, quien defendió la
constitucionalidad del proyecto de ley de la referencia.
Tras hacer algunas consideraciones entorno de la
competencia de la Corte Constitucional para llevar a cabo un control
automático, previo, integral, definitivo y participativo de las leyes
estatutarias, y otras referentes a la naturaleza jurídica de esta categoría
especial de leyes, el interviniente lleva a cabo un análisis formal respecto
del trámite de expedición del proyecto de ley sometido a revisión de
constitucionalidad, que concluye indicando que dicho tramite se ajusta a los
establecido por el inciso primero del artículo 160 de la Constitución Política,
“en cuanto a que debe mediar un lapso no inferior a ocho días entre el primero
y el segundo debate y uno de por lo menos quince días entre la aprobación del
proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra.”
En relación con el análisis de fondo, el
interviniente expresa que el proyecto “representa un afianzamiento mayor de las
instituciones y los mecanismos de participación ciudadana”, por lo cual lo
encuentra acorde con la Constitución. En sustento de esta afirmación, aduce que
la revocatoria del mandato es un mecanismo de participación ciudadana, que se
erige en “una decisión política de control de los electores sobre los
elegidos”, que se encuentra atado a la figura del voto programático.
Tras presentar un cuadro comparativo de la
legislación vigente que regula la revocatoria del mandato de alcaldes y
gobernadores y de la nueva regulación propuesta en el proyecto de ley, afirma
que, coincidiendo con ello con el ponente del proyecto en el Senado de la
República, estima que la regulación que se pretende modificar hace de la
revocatoria del mandato “letra muerta”, pues ella rompe con el principio de la
mayoría simple cuando se exige que tal decisión popular sea aprobada por el 60%
de los votos. En tal sentido, a su juicio el proyecto de ley estatutaria
tramitado por el Congreso enfatiza el principio democrático, por o cual se
ajusta a la Constitución.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En ejercicio de sus funciones constitucionales, el
señor Procurador General de la Nación, Eduardo Maya Villazón, emitió el
concepto de su competencia y solicitó a la Corte declarar la exequibilidad del
Proyecto de Ley Estatutaria N° 58/00 Senado; 219/01 Cámara, previa verificación
del cumplimiento del requisito constitucional de las mayorías en las comisiones
de ambas Cámaras para su aprobación, que no fue posible probar en el curso del
examen que le corresponde ejercer al Ministerio Público. En sustento de esta
solicitud la vista fiscal llevó a cabo un estudio tanto formal como material
del mencionado Proyecto, que puede ser resumido así:
En cuanto al trámite que el Congreso le impartió al
proyecto de la referencia, el concepto fiscal no encuentra reparo alguno, salvo
el referente a la imposibilidad en que estuvo el Ministerio Público para
constatar su aprobación por la mayoría absoluta de los miembros de cada una de
las comisiones primeras de ambas cámaras, circunstancia que “no pudo
establecerse por no aparecer los documentos que así lo acreditaran. En tal
virtud recomienda a la Corte llevar a cabo la correspondiente verificación.
En relación con la constitucionalidad material del
Proyecto, inicialmente el señor procurador formula una serie de consideraciones
relativas a la importancia de la figura de la revocatoria del mandato junto con
la del voto programático, las cuales considera “emblemáticas”, del nuevo orden
constitucional inaugurado por la Carta de 1991 por la incidencia que tienen en
el tránsito de la democracia representativa a la democracia participativa. A
partir de tales consideraciones, señala que el concepto que emite “examinará el
instituto de la revocatoria  y las modificaciones que produce el proyecto de
ley en revisión, desde la perspectiva de su condición de mecanismo para hacer
efectivo el derecho fundamental de todos los ciudadanos a conformar, ejercer y
controlar el poder político.”
Continúa la vista fiscal recordando que en cuanto el
artículo 259 de la Constitución indica “que quien elige impone por mandato al
elegido el programa que éste presentó”, existe una responsabilidad política del
funcionario elegido que lo vincula al elector con la obligación de cumplir con
tal programa de gobierno, “sujeto a la posibilidad de ser sancionado
políticamente con la revocatoria del mandato en caso de no cumplir con la
obligación adquirida”. El ejercicio de esta facultad de disolver el poder
político, se deriva del principio de la soberanía popular que hace residir la
soberanía solamente en el pueblo y se erige, además, en la mejor posibilidad de
realización de la facultad de controlar tal poder político, elemento
fundamental del principio de participación ciudadana.
No obstante todo lo anterior, a juicio del procurador
“el uso que de este mecanismo de participación democrática ha hecho la
ciudadanía ha sido hasta ahora nulo”, y la causa principal de esta realidad
está en “la exigencia de múltiples y complicados requisitos para poner en
marcha este mecanismo”. Esta situación, para la vista fiscal, fue la que llevó
a la aprobación del proyecto objeto de examen, que busca “disminuir los
porcentajes de votación exigidos tanto para el apoyo a la solicitud de convocatoria
como para la aprobación de la misma, pues muchas veces ha sido imposible
conseguir el alto nivel de votación que se exige en los artículos 7° y 11 de la
Ley 131 de 1994 y 69 de la Ley 134 del mismo año, objeto de reforma.”
A juicio del Ministerio Público, “la supresión de
cualquier limitación excesiva o la remoción de cualquier obstáculo que entrabe
el desarrollo del proceso de profundización de la democracia
participativa...deberá entenderse como una actividad legislativa congruente con
el principio constitucional que rige la teleología del Estado social de Derecho
colombiano en la perspectiva de la participación democrática...”. Por ello,
estima que la disminución de los porcentajes de votación exigidos para el
proceso de revocatoria del mandato, no hace otra cosa que darle cumplimiento al
artículo 2° superior, pues contribuye a la absoluta vigencia al principio de
las mayorías al adoptar un modelo de mayoría simple y no cualificada como el
que rige en la actualidad.
Por último el Procurador vierte en su concepto
algunas consideraciones finales, que trae a colación a propósito de la
propuesta hecha por el congresista autor del proyecto de ley bajo estudio,
propuesta según la cual se debía habilitar a todas las personas inscritas en el
censo electoral para sufragar el día de la votación en que se decidiera sobre
la revocatoria, a diferencia de lo actualmente dispuesto por la Ley 131 de 1994
que sólo habilita para votar en tal evento a quienes así lo hayan hecho en la
jornada electoral en la que se eligió el respectivo gobernador o alcalde. Según
dice el Procurador, esta propuesta finalmente fue rechazada por estimarse que
resultaba contraria a ciertos criterios jurisprudenciales sentados por esta
Corporación con ocasión del examen de constitucionalidad de anteriores
proyectos de leyes estatutarias.
Concretamente la vista fiscal se refiere a los
fundamentos que sirvieron de soporte a las decisiones adoptadas mediante las
sentencias C-180 y C-011 de 1994, en donde la Corte sostuvo que sólo podía
revocar el mandato aquel que lo había impuesto, por lo cual era exequible la
disposición legal que sólo autorizaba a participar en la decisión de
revocatoria a aquellos ciudadanos que hubieran participado en la jornada
electoral en la que se hubiere elegido al funcionario cuyo mandato se
pretendiera revocar. En relación con lo anterior, el Ministerio Público es de
la opinión de que el asunto debe estudiarse a la luz del derecho público y no
de los principios que sobre el contrato de mandato rigen en el derecho privado.
Desde aquel punto de vista, afirma que “la exclusión de quienes se abstuvieron
significa un desconocimiento del postulado constitucional básico de la
participación...” A su juicio, “la circunstancia de no participar en la
elección del mandatario cuyo mandato es cuestionado en el proceso de
revocatoria, no desvincula al conjunto de ciudadanos que se abstuvieron de
votar de los actos u omisiones que el mandatario realice en cumplimiento del
programa de gobierno, pues las consecuencias de dicha gestión inciden por
igual, como se ha dicho, en la vida pública de votantes y abstencionistas.”
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Competencia.
1. Esta Corporación es competente para revisar y
decidir sobre la exequibilidad de los proyectos de leyes estatutarias,  de
conformidad con lo previsto por el numeral 8° del artículo 241 de la
Constitución Política.
Revisión formal del proyecto de ley 58/00 Senado; 219/01 Cámara, “Por la cual se reforman las leyes 131 y
134 de 1994, reglamentarias del voto programático”
2. De conformidad
con lo dispuesto por la Constitución Política, para la aprobación, modificación
o derogación de las leyes estatutarias es necesario cumplir, además de los
requisitos generales previstos en los artículos 157 y siguientes de la Carta
para la aprobación de las leyes ordinarias, con las condiciones especiales
señaladas en el artículo 153 superior, es decir, se requiere que las decisiones
sean adoptadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y que su
trámite se surta dentro de una sola legislatura.
De los documentos
que obran en el expediente, se tiene que el trámite surtido para la aprobación
el proyecto de ley que se revisa fue el siguiente:
- El proyecto de ley
N° 58/00 Senado; 219/01 Cámara, “Por
la cual se reforman las leyes 131 y 134 de 1994, reglamentarias del voto
programático”, proyecto de iniciativa parlamentaria, fue presentado el día
quince (15) de agosto de dos mil (2000) por el h. senador José Renán Trujillo
García ante el Secretario General del Senado de la República, quien lo repartió
a la Comisión Primera Constitucional de esa célula legislativa.
- El día
dieciséis (16) de agosto de dos mil (2000), fue publicado para primer debate el
texto del proyecto de ley en la Gaceta del Congreso N° 325.
-  El día
veintinueve (29) de septiembre de dos mil (2000) fue publicada en la Gaceta del
Congreso N° 393, la ponencia para primer debate del proyecto de ley, presentada
por la h. senadora Viviane Morales.
- El proyecto
de ley, junto con el pliego de modificaciones presentado por la ponente, fue
aprobado en primer debate por la Comisión  Primera del Senado en sesión llevada
a acabo el día veintiocho (28) de noviembre de dos mil (2000). Dicha aprobación
se produjo mediante votación ordinaria y sobre la base de un quórum
deliberatorio y decisorio reglamentario, según constancia suscrita por el
secretario general de dicha Comisión, la cual obra en el expediente al folio
102. No obstante no está acreditada dentro del plenario la mayoría con la cual
se surtió dicha aprobación.
- La ponencia para
segundo debate en el Senado de la República, junto con el pliego de
modificaciones y el texto aprobado en primer debate en la Comisión Primera de
la misma Corporación, fueron publicados en la Gaceta del Congreso N° 141 de 23
abril de 2001.
- El segundo debate del proyecto de ley se
surtió en el Senado de la República el día dos de mayo de 2001, tal como consta
en el acta correspondiente publicada en la Gaceta del Congreso N° 190 del mismo
año. En esa misma sesión se aprobó el referido proyecto, quedando constancia
secretarial el acta correspondiente, de haberlo sido “con las mayorías
necesarias para votar las leyes estatutarias”. Adicionalmente, en certificación
que obra en el expediente, el Secretario General del h. Senado de la República
informa que el Proyecto de Ley N° 58 de 2000 Senado, fue aprobado con un quórum
ordinario de 88 senadores de 102.
- El texto
definitivo del proyecto de ley 058 de 2000 Senado, tal como fue aprobado por
esa cámara legislativa, fue publicado en la Gaceta del Congreso N° 177 del
lunes 7 de mayo de 2001.
- El proyecto fue
remitido a la Presidencia de la Cámara de Representantes el día 15 de mayo de
2001, y ésta lo envió a la Comisión Primera de esa corporación, habiendo sido
designados como ponentes los senadores Reginaldo Montes, Hernán Andrade y
William Darío Sicachá Gutiérrez.
- La ponencia para
primer debate del proyecto de ley en la Cámara de Representantes, fue publicada
en la Gaceta del Congreso N° 247 del 29 de mayo de 2001.
- El proyecto de ley
fue discutido y aprobado por mayoría absoluta de votos en la Comisión Primera
de la Cámara de Representantes, el día 30 de mayo de 2001, según consta en el
acta N° 33 correspondiente a esa fecha, según consta en certificación suscrita
por el secretario de la referida comisión, obrante en el expediente al folio
272.
- La ponencia para segundo debate en la Cámara de
Representantes, fue publicada en la Gaceta del Congreso N° 285 del 11 de junio
de 2001.
- El proyecto de ley estatutaria fue aprobado por la
Plenaria de la Cámara de Representantes el día 14 de junio de 2001, con una
mayoría de 147 representantes, según consta en la certificación expedida por el
Secretario General de la Cámara de Representantes, que obra en el expediente al
folio 153.
- El informe de la Comisión Accidental designada para
conciliar las discrepancias surgidas entre las dos cámaras legislativas fue
aprobado por el Senado de la República en sesión plenaria llevada a cabo el 19
de junio de 2001, con un quórum ordinario de 92 de 102 senadores, según consta
en la certificación suscrita por el secretario General de esa Corporación,
obrante en el expediente. La Cámara de Representantes, en sesión de ese mismo
día impartió su aprobación al mismo informe conciliatorio, con una mayoría de
147 representantes, según certificación expedida por el secretario general de
esa Corporación, que obra en el expediente al folio 275.
3. Del examen detallado del trámite legislativo
anteriormente descrito impartido al proyecto de ley de la referencia, la Corte
concluye que el Congreso Nacional dio cumplimiento a los requisitos generales y
especiales previstos por la Constitución para la expedición de las leyes
estatutarias, como pasa a verse:
a. En cuanto tiene
que ver con  la exigencia de que el proyecto sea tramitado en una sola
legislatura[1],
en el presente caso se cumplió con dicha exigencia constitucional prevista en el
artículo 153 de la Carta, toda vez que el trámite correspondiente se inició el
día quince (15) de agosto de dos mil (2000) con la presentación del respectivo
proyecto por el h. senador José Renán Trujillo García ante el Secretario
General del Senado de la República, y culminó el 19 de junio de 2001 fecha en
la cual las plenarias del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes, aprobaron el informe de la Comisión Accidental de Conciliación.[2]
b. De igual manera,
el órgano legislativo dio cumplimiento a la exigencia constitucional relativa a
la aprobación del proyecto de ley estatutaria por la mayoría de los miembros
del Congreso, pues según lo dicho, tanto en las sesiones de las comisiones
primeras constitucionales de la Cámara de Representantes y del Senado de la
República, como en las plenarias de las mismas células congresionales, las
aprobaciones surtidas se dieron con dicha mayoría.
c. De manera
particular, la Corte examinó la aprobación que se surtió en el primer debate en
la Comisión  Primera del Senado en sesión llevada a acabo el día veintiocho
(28) de noviembre de dos mil (2000). Dicha aprobación, como se dijo, se produjo
mediante votación ordinaria y sobre la base de un quórum deliberatorio y decisorio
reglamentario, según constancia suscrita por el secretario general de dicha
Comisión, la cual obra en el expediente al folio 102. No obstante, teniendo en
cuenta que no estaba acreditado dentro del plenario el número preciso de votos
afirmativos con el cual se había surtido dicha aprobación, suficiente para
configurar la mayoría absoluta, el magistrado sustanciador cursó varios oficios
al Secretario General del Senado de la República, a fin de determinar con más
precisión el cumplimiento del requisito de la aprobación por mayoría absoluta
en este debate parlamentario. En respuesta a este requerimiento, el Secretario
General del Senado reiteró que “el proyecto de ley N° 58/00 “POR LA CUAL SE
REFORMA LA LEY 131 DE 1994, POR LA CUAL SE REGLAMENTA EL VOTO PROGRAMÁTICO Y SE
DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, fue aprobado por la Comisión Primera del Senado en
sesión que narra el acta N° 17 del 28 de noviembre del 2000, en donde consta
que al llamado a lista contestaron siete senadores, quórum deliberatorio, y que
en el transcurso de la sesión se hicieron presentes cinco senadores, con los
cuales se conformó el quórum decisorio, (12) senadores. Con el quórum
decisorio la Presidencia sometió a votación el articulado y mediante votación
ordinaria, fue aprobado, al igual que el título.” (Resalta la Corte) (Folio
102 del expediente).
Como esta
respuesta y otras posteriores dadas en virtud de nuevos requerimientos de
indicar el número exacto de votos con los que se surtió dicha aprobación, no
informaron el número preciso de apoyos al proyecto que permitiera determinar
con absoluta claridad la aprobación por mayoría absoluta del mismo, la Corte
encuentra oportuno hacer unas consideraciones especiales respecto del modo de
votación con el cual se aprobó el proyecto bajo estudio en el primer debate
surtido en el Congreso de la República, y de su aptitud para dar cumplimiento a
la exigencia de aprobación por mayoría absoluta que la carta formula respecto
de las leyes estatutarias:
Según el tenor literal del artículo 153 de
la Constitución Política, “(l)a aprobación, modificación o derogación de las
leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso”. Esta
norma encuentra su desarrollo específico en los siguientes artículos de la Ley
5ª de 1992, Orgánica del Reglamento del Congreso:
-  En el artículo 117 que define las
distintas clases de mayorías decisorias, entre ellas la mayoría absoluta, en
los siguientes términos:
“ARTICULO
117. Mayorías decisorias. Las decisiones que se adoptan a
través de los diferentes modos de votación surten sus efectos en los términos
constitucionales. La mayoría requerida, establecido el quórum decisorio, es la
siguiente:
1. Mayoría simple. Las decisiones se toman por la
mayoría de los votos de los asistentes.
2. Mayoría
absoluta. La decisión es adoptada por la mayoría de los votos de los
integrantes.
3. Mayoría
calificada. Las decisiones se toman por los dos tercios de los votos de los
asistentes o de los miembros.
4. Mayoría
especial. Representada por las tres cuartas partes de los votos de los miembros
o integrantes.”(Destaca la Corte)
- En el artículo 119, que en
concordancia con el 153 superior, recuerda que para la aprobación de leyes
estatutarias debe contarse con la mayoría absoluta de los miembros del Congreso.
Dice así esta disposición en lo pertinente:
“ARTICULO 119. Mayoría absoluta. Se requiere para la
aprobación de:
...
“4. Leyes
estatutarias en una sola legislatura. Su modificación o derogación se
adelanta con la misma votación (artículo 153 constitucional).(Destaca la Corte)
- En los artículos 204 y 205, que son
claros al indicar que la exigencia de mayoría absoluta para la aprobación de
leyes estatutarias, se refiere no solamente a la aprobación que se surte en las
plenarias de las cámaras legislativas, sino también a aquella que se verifica
en las comisiones parlamentarias durante el primer debate. Dicen así estas
normas del Reglamento del Congreso, ubicadas en la Sección Sexta del Capítulo
Sexto, relativa a “Especialidades del Proceso Legislativo”:
“SECCION  6a.
“Especialidades en el proceso
legislativo ordinario.
“ ARTICULO 204. Trámite. Los proyectos de ley orgánica, ley estatutaria, ley
de presupuesto, ley sobre derechos humanos y ley sobre tratados internacionales
se tramitarán por el procedimiento legislativo ordinario o común, con las
especialidades establecidas en la Constitución y en el presente Reglamento.
“ARTICULO 205. Votación. La aprobación de los
proyectos indicados en el artículo anterior requerirá el voto favorable de la
mayoría de las Cámaras y sus Comisiones Constitucionales, en cualesquiera de
los trámites del proceso legislativo y en las condiciones constitucionales.”
(Destaca la Corte)
De la lectura armónica de las disposiciones orgánicas que acaban de
transcribirse y del artículo 153 de la Constitución, se concluye que los
proyectos de leyes estatutarias requieren ser votados favorablemente por la
mayoría de los votos de los congresistas integrantes de las comisiones de la
Cámara de Representantes y del Senado de la República en donde se les de el
primer debate, no bastando la mayoría de votos de los presentes.
Las certificaciones suscritas por los
secretarios del Senado de la República y de la Comisión Primera de esa
corporación legislativa, dan cuenta de la presencia de quórum decisorio, es
decir de la asistencia de la mayoría de los integrantes de la Comisión Primera
del Senado[3]
en el momento en que se aprobó el proyecto de ley estatutaria bajo examen, y de
su aprobación por votación ordinaria, más no indican expresamente que tal
aprobación se haya surtido por mayoría absoluta.
La votación ordinaria es un modo de
votación, que se distingue de la nominal y de la secreta. El concepto es
definido con nitidez por los artículos 128 y 129 de la Ley 5ª de 1992 en los
siguientes términos:
“ARTICULO 128. Modos de votación. Hay tres modos
de votación, a saber: La ordinaria, la nominal y la secreta.
“La votación
ordinaria se usará en todos los casos en que la Constitución, la ley o el
reglamento no hubieren requerido votación nominal.
“ARTICULO 129.
Votación ordinaria. Se efectúa dando los Congresistas, con la mano, un
golpe sobre el pupitre. El Secretario informará sobre el resultado de la
votación, y si no se pidiere en el acto la verificación, se tendrá por exacto
el informe.
“Si se pidiere la
verificación por algún Senador o Representante, en su caso, se procederá de
este modo: los que quieran el SI se pondrán de pie, permaneciendo en esta
postura mientras son contados por el Secretario y se publica su número.
Sentados, se procederá seguidamente con los que quieran el NO y se ponen a su
vez de pie; el Secretario los cuenta e informa su número y el resultado de la
votación.
“El Congresista
puede solicitar que su voto conste en el acta, indicándolo en forma inmediata y
públicamente.
“Podrá emplearse
cualquier procedimiento electrónico que acredite el sentido del voto de cada
Congresista y el resultado total de la votación.”
La votación
ordinaria es entonces una de la posibles maneras de aprobar una decisión en el
Congreso, comúnmente llamada “pupitrazo”. El artículo 129 que acaba de
transcribirse señala que “El Secretario informará sobre el resultado de la
votación, y si no se pidiere en el acto la verificación, se tendrá por exacto
el informe”. La verificación persigue determinar el número de votos proferidos
a favor o en contra, y la referida norma señala un método para establecerlo: “los
que quieran el SI se pondrán de pie, permaneciendo en esta postura mientras son
contados por el Secretario y se publica su número. Sentados, se procederá
seguidamente con los que quieran el NO y se ponen a su vez de pie; el
Secretario los cuenta e informa su número y el resultado de la votación.”
La expresión “El
Secretario informará sobre el resultado de la votación, y si no se pidiere en
el acto la verificación, se tendrá por exacto el informe”, admite diversas
interpretaciones: i) conforme con una primera, debe entenderse que si no hay
verificación posterior, y el secretario dice que la decisión fue aprobada o
improbada, debe presumirse que así lo fue, pero que de esta información
secretarial no es posible concluir si la aprobación se surtió por mayoría
absoluta, es decir que contó con el apoyo de más de la mitad de los integrantes
de la célula legislativa. ii) otra interpretación sería entender que dado que
para que haya votación es menester que esté acreditado el quórum decisorio, es
decir la presencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva célula
congresional[4],
cuando el secretario dice que la decisión o propuesta fue aprobada, debe
entenderse que lo fue por la mayoría de los integrantes, a pesar de no haber
mediado verificación sobre este hecho.
La Corte dentro de un criterio de
flexibilidad que excluye rigorismos en las exigencias del trámite legislativo,
adoptado con miras a hacer efectivo el principio democrático, acepta que a
partir de la lectura del artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, Orgánica del
Reglamento del Congreso, puede admitirse que la forma de votación ordinaria,
previa la verificación del quórum deliberatorio, es suficiente para acreditar
la aprobación por mayoría absoluta de una determinada propuesta legislativa que
la requiera, si ningún congresista solicita la verificación posterior. No
obstante, hace un llamado de atención al órgano legislativo, exhortándolo a
verificar en todo caso futuro el número de votos afirmativos que permitan
concluir con certeza que se han cumplido las exigencias constitucionales
relativas a la mayoría absoluta.
Así las cosas,
estando establecido que en el momento de la votación en la Comisión Primera del
Senado estaban presentes 12 senadores de los 19 que según el artículo 2° de la
Ley 3ª de 1992 conforman dicha Comisión, y que después de la aprobación por
votación ordinaria ningún parlamentario solicitó la verificación posterior,
debe entenderse cumplido el requisito a que alude el artículo 153 de la
Constitución.
d- No pasa
tampoco desapercibido para la Corte el hecho de que el informe de la Comisión
de Conciliación sometido a consideración del Senado de la República no fue
publicado ni repartido a los honorables senadores antes de la sesión en la cual
fue aprobado. En efecto en relación a la anterior aprobación, durante el
trámite del presente proceso el magistrado sustanciador, mediante auto del 14
de enero de 2002,  solicitó a los secretarios generales del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes que comunicaran a la Corte si el
informe de conciliación aprobado por la plenaria de cada una de esas células
legislativas el día 19 de junio de 2001, fue publicado previamente a dicha
aprobación, o si copia de dicho informe se entregó a los honorables senadores
antes del debate y votación correspondiente (Folios 280 y 281 del expediente).
En respuesta a esta solicitud el Secretario General de la Cámara de
Representantes comunicó que “dicho informe fue reproducido y entregado a los
miembros de esta Corporación mediante medio mecánico antes de su aprobación”
(Folio 288 del expediente). Por su parte, el Secretario General del Senado de
la República, respondió lo siguiente:
“No existe
norma de la ley 5ª de 1992 (Reglamento del Congreso) que establezca que los
Informes presentados por las Comisiones Accidentales de Mediación designadas
por las Presidencias de ambas Cámaras para dirimir las discrepancias surgidas
en el articulado de los proyectos de ley, sean publicados previamente a su
aprobación. Tampoco se le entregó copia de dicho informe a los Senadores antes
de su votación por cuanto la ley de reglamento no lo exige.”
La Corte ha sentado recientemente ciertos
criterios jurisprudenciales relativos al requisito
mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria que debe darse durante el debate
parlamentario, cumplido el cual puede entenderse que realmente hubo debate de
un proyecto. Este requisito indica que es menester que la propuesta legislativa
sometida a debate y votación sea conocida por los parlamentarios. Esta
exigencia de publicidad se cumple ordinariamente por la publicación de la
propuesta legislativa en el órgano oficial de comunicación que es la Gaceta del
Congreso, pero también puede suplirse por la lectura oral de la propuesta o por
la posibilidad de leer el proyecto que se otorga mediante la distribución entre
los congresistas de una copia del mismo. En este sentido la Corte ha afirmado:
“El
debate es pues la oportunidad de hacer efectivo el principio democrático en el
proceso de formación de la ley, en cuanto posibilita la intervención y
expresión de las minorías, así como la votación es el mecanismo que realiza la
prevalencia de las mayorías, también consubstancial a la democracia. Ahora
bien, por debate,  siguiendo la definición legal consignada en el
artículo 94 de la Ley 5ª de 1992, Orgánica del Reglamento del Congreso, debe
entenderse “El sometimiento a discusión de
cualquier proposición o proyecto sobre cuya adopción deba resolver la
respectiva Corporación...”. Es decir, el objeto sobre el cual recae el
debate o discusión es el proyecto o la proposición  de fórmula legal que va a
adoptarse. Por lo tanto, puede concluirse que si no existe este objeto, o si el
mismo es desconocido de manera general por quienes deben discutirlo,
naturalmente no puede haber debate o discusión. El desconocimiento general del
proyecto o de la proposición que lo modifica, excluye la posibilidad lógica de
su debate, pues equivale a la carencia de objeto de discusión. Contrario
sensu el conocimiento del proyecto o de sus proposiciones de enmienda es
el presupuesto lógico del debate, en cuanto posibilita la discusión del mismo.
Por lo tanto, la votación sobre un texto desconocido no puede convalidar la
carencia de debate.
“Así las cosas, el supuesto mínimo de racionalidad
deliberativa y decisoria es el conocimiento de los textos de los proyectos y de
las modificaciones propuestas respecto de los mismos. Por ello, las normas
constitucionales y orgánicas que regulan el trámite de las leyes, señalan
requisitos de publicidad que son necesarios para permitir el conocimiento de
tales textos. Ya la Corte había señalado que estas normas se dirigen a ese
objetivo, cuando a propósito del tema dijo:
“...las normas
superiores y las legales de naturaleza orgánica que rigen el trámite de las
leyes, buscan siempre que los congresistas conozcan a cabalidad el tenor
literal de las disposiciones que se someten a su consideración y aprobación, y
que aquello que es finalmente adoptado como ley sea expreso en su texto y de
público conocimiento. Todas las disposiciones relativas a la publicación
del proyecto de ley en el órgano de difusión del Congreso - Gaceta del Congreso
-, a la publicación en el mismo del proyecto aprobado en primer debate, a la
necesidad de que medie un lapso entre dicho debate y el segundo durante el cual
los congresistas puedan conocer el texto y reflexionar sobre su contenido, al
debate que debe darse respecto de las normas sometidas a la consideración de
los legisladores, a la publicación del texto aprobado, y a la necesidad de
reunir una comisión de conciliación que supere las divergencias literales
aprobadas en una y otra Cámara, indican claramente que lo que corresponde a
éstas es aprobar textos conocidos, explícitos, expresos e idénticos, que sólo
así pueden devenir en leyes de obligatorio cumplimiento. Entonces, la
posibilidad de aprobar textos implícitos o determinables, resulta completamente
ajena a la voluntad del constituyente.”[5]
“El requisito de publicidad de los proyectos de ley, se
cumple respecto del texto del proyecto sometido a aprobación de cada cámara,
con su publicación en el órgano oficial de comunicación del legislativo, que es
la Gaceta del Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva (C.P.
artículo 157). Igualmente, las ponencias, con las modificaciones al texto que
ellas propongan, deben publicarse de la misma manera, como lo indica el
artículo 156 del Reglamento del Congreso; no obstante, para agilizar el trámite
del proyecto, este requisito de publicidad puede ser suplido por la
reproducción del documento por cualquier medio mecánico, para distribuirlo
entre los miembros
de la célula legislativa que los va a discutir.”[6]
En lo relativo concretamente a la aprobación de los
informes presentados por las comisiones de conciliación a que se refiere el
artículo 161 de la Constitución, el requisito mínimo de racionalidad deliberativa y
decisoria que se exige en general para la aprobación de los textos
legislativos, debe también cumplirse. Por consiguiente, los informes de dichas
comisiones deben ser conocidos por las plenarias de las cámaras antes de ser
sometidos a aprobación, pues sin dicho conocimiento previo no es posible
entender que el debate y la decisión realmente existieron. Tal conocimiento, de
conformidad con las normas reglamentarias generales de publicidad que regulan
la materia, se debe producir principalmente por la publicación del informe en
la Gaceta del Congreso, y supletivamente por la distribución de la copia del
mismo entre los congresistas antes de la sesión correspondiente. También puede
lograrse por la lectura oral de su contenido, hecha por el secretario de la
cámara respectiva según lo preceptuado por el artículo 47 del Reglamento del
Congreso que dispone:
“ARTICULO 47.
Deberes. Son deberes del Secretario General de cada Cámara:
...
“3. Dar lectura a los proyectos, proposiciones y demás documentos y
mensajes que deban ser leídos en sesión plenaria.”
Con
fundamento en lo anterior, puede entenderse que la aprobación por la plenaria
del Senado del informe de conciliación sometido a su consideración durante el
trámite que ahora se revisa, cumplió con el requisito mínimo de racionalidad deliberativa y
decisoria relativo al conocimiento del
proyecto por parte de los legisladores. No obstante, la Corte exhorta a los
secretarios generales de la Cámara de Representantes y del Senado de la
República, a dar cumplimiento a las normas constitucionales y reglamentarias
relativas a la publicidad de los proyectos de ley y de las propuestas e
informes puestos a consideración de los congresistas, acudiendo preferentemente
a la publicación escrita de los informes de las comisiones de conciliación, en
las formas mencionadas anteriormente
e. De otro lado, se
cumplieron también los requisitos generales exigidos para la aprobación de las
leyes ordinarias, en especial aquellos a que se refieren los artículos 157, 160
y 161 de la Constitución Política.
Habiéndose
encontrado que la ley cumple con todos los requisitos formales para la
aprobación o modificación de leyes estatutarias, entra la Corte a hacer el
examen de fondo del proyecto de ley enviado para control automático de
constitucionalidad.
Revisión material del proyecto de ley 58/00 Senado; 219/01 Cámara, “Por la cual se reforman las leyes 131 y
134 de 1994, reglamentarias del voto programático”
La democracia
participativa en la Constitución Política y en la jurisprudencia
4. El
preámbulo de la Carta enuncia que el régimen constitucional colombiano se
desarrolla “dentro de un marco jurídico, democrático y participativo”.
Esta idea es reiterada por el artículo primero superior, que afirma que “Colombia
es un Estado social de derecho, organizado en forma de República... democrática
y participativa”, y por el artículo segundo ibídem que señala
entre los fines del Estado el de “facilitar la participación de todos
en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política,
administrativa y cultural de la Nación”.
La democracia participativa constituye una
alternativa entre la democracia directa y la representativa, que toma
fundamento en la noción de soberanía popular por oposición a la de soberanía
nacional que sirve de soporte al modelo de democracia representativa. La tesis
de la soberanía nacional estima que este atributo del poder político se radica
en la nación, entendida como la totalidad del cuerpo social, que viene a ser su
titular. La tesis de la soberanía popular, por el contrario, supone que la
soberanía pertenece al pueblo y que, conforme lo expusiera Rousseau, es la suma
de todas las voluntades individuales. Esta diferencia conceptual supone ciertas
consecuencias, especialmente la de la naturaleza del mandato que reciben los
elegidos. En la democracia representativa, los funcionarios públicos elegidos
democráticamente representan a la nación entera y no a sus electores
individualmente considerados, por lo cual el mandato que reciben no les impone
obligaciones frente a los electores. Tal mandato se denomina “representativo”.
En la democracia participativa, los elegidos representan la voluntad del pueblo
y reciben un mandato imperativo.
La Constitución
Política de 1991, propone entonces la democracia participativa. En tal virtud,
el artículo 3° superior enuncia que “La soberanía reside exclusivamente en
el pueblo, del cual emana el poder público”, y el 133 afirma que (l)os
miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y
deberán actuar consultando la justicia y el bien común, agregando que
(e)l elegido es responsable políticamente ante la sociedad y frente a sus
electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura.”[7]
La democracia
participativa supone la existencia de mecanismos de participación del pueblo,
que revisten diversas modalidades. A ellos se refieren los artículos 40 y 103
constitucionales[8].
Estos mecanismos de participación significan que no todas las decisiones se
dejan a los representantes elegidos democráticamente, sino que algunas pueden
ser adoptadas, complementadas o modificadas directamente por el pueblo o con su
intervención, a través de figuras como el plebiscito, el referendo, la consulta
popular, la iniciativa popular y el cabildo abierto. Y, además, que las
decisiones que adopten dichos representantes pueden ser controladas a través de
la revocatoria del mandato (mecanismos
de participación - decisión).  De otro lado, otras formas de participación
democrática se presentan en la posibilidad de acceder a los cargos públicos
(participación - gestión), de ejercer las acciones públicas (participación -
fiscalización) y de prestar los servicios públicos o controlar su prestación
(participación - gestión, participación- control).
5. En muchas oportunidades la Corte ha tenido ocasión
de verter una  jurisprudencia relativa a las características y consecuencias
que se derivan del modelo democrático participativo que propone la Constitución
que nos rige. En la Sentencia T-006 de 1992[9],
se profundizó en el tema de los diversos mecanismos que permiten a los
ciudadanos participar en la toma de las decisiones que los afectan, y cómo
ellos constituyen la forma propia de “autodeterminación del pueblo.”[10] En otros fallos, la
Corporación ha hecho ver cómo el principio democrático que fundamenta la
democracia participativa, es esencialmente universal y expansivo.  Así por
ejemplo, en la Sentencia C-089 de 1994[11]
expresó:
“La breve relación anterior de las normas constitucionales sobre las
que se edifica la democracia participativa, es suficiente para comprender que
el principio democrático que la Carta prohija es a la vez universal y
expansivo. Se dice que es universal en la medida en que compromete
variados escenarios, procesos y lugares tanto públicos como privados y también
porque la noción de política que lo sustenta se nutre de todo lo que vitalmente
pueda interesar a la persona, a la comunidad y al Estado y sea por tanto
susceptible de afectar la distribución, control y asignación del poder social.
El principio democrático es expansivo pues su dinámica lejos de
ignorar el conflicto social, lo encauza a partir del respeto y constante
reivindicación de un mínimo de democracia política y social que, de conformidad
con su ideario, ha de ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y
profundizando permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte de los
principales actores públicos y privados un denodado esfuerzo para su efectiva
construcción.
“La interpretación constitucional encuentra en el principio
democrático una pauta inapreciable para resolver dudas o colmar lagunas que
puedan surgir al examinar o aplicar un precepto. En efecto, a la luz de la
Constitución la interpretación que ha de privar será siempre la que realice más
cabalmente el principio democrático, ya sea exigiendo el respeto a un mínimo de
democracia o bien extendiendo su imperio a un nuevo ámbito.” (Negrillas fuera
del original)[12]
En otras oportunidades la Corte ha profundizado sobre
el cambio conceptual que significa la democracia participativa frente a la
representativa, y en la incidencia de haber adoptado este modelo político,
incidencia que no recae exclusivamente en el terreno de lo puramente electoral:
“El concepto de
democracia participativa lleva insita la aplicación de los principios
democráticos que informan la práctica política a esferas diferentes de la
electoral. Comporta una revaloración y un dimensionamiento vigoroso del
concepto de ciudadano y un replanteamiento de su papel en la vida nacional.
“No comprende simplemente la consagración
de mecanismos para que los ciudadanos tomen decisiones en referendos o en
consultas populares, o para que revoquen el mandato de quienes han sido
elegidos, sino que implica adicionalmente que el ciudadano puede participar permanentemente
en los procesos decisorios no electorales que incidirán significativamente en
el rumbo de su vida. Se busca así fortalecer los canales de representación,
democratizarlos y promover un pluralismo más equilibrado y menos desigual.
“La participación ciudadana en escenarios distintos
del electoral  alimenta la preocupación y el interés de la ciudadanía por los
problemas colectivos; contribuye a la formación de unos ciudadanos capaces de
interesarse de manera sostenida en los procesos gubernamentales y,
adicionalmente, hace más viable la realización del ideal de que cada ciudadano
tenga iguales oportunidades para lograr el desarrollo personal al cual aspira y
tiene derecho.”[13]
Así pues, la democracia participativa y los
mecanismos de participación que ella apareja, se erigen en un
redimensionamiento de los derechos políticos que excede en mucho el derecho a
elegir y a ser elegido, único modus operandi de la democracia meramente
representativa. Esta redefinición de la democracia fue explicada así en la
Sentencia que se viene comentando:
“Por otra parte, el fortalecimiento de la democracia
participativa en el plano político, trae consigo la consagración en el artículo
103  de la Carta de un conjunto de mecanismos de participación ciudadana con
los siguientes objetivos: a) realizar el ideal del estado democrático de
derecho, de permitir el acceso de todo ciudadano a los procesos de toma de
decisiones políticas; b) permitir el ejercicio de un control político, moral y
jurídico de los electores por parte de los elegidos, sin intermediarios, con lo
que se sanciona eficazmente la corrupción administrativa y el uso del poder en
interés particular; c) hacer posible la construcción de un sistema político
abierto y libre, donde el ciudadano tenga canales efectivos de expresión, que
no excedan los límites de lo razonable y, d) propender por la solución de
conflictos entre los órganos del poder público, acudiendo a la instancia
política del electorado.”[14]
La tendencia expansiva de la democracia participativa
6. Como antes
se dijo, la democracia participativa supone una tendencia expansiva. Esta
característica significa que el principio democrático debe ampliarse
progresivamente a nuevos ámbitos y hacerse cada vez más vigente, lo cual exige
la construcción de una nueva cultura que debe paulatinamente implementarse en
la sociedad política. Se trata pues de una maximización progresiva de los
mecanismos que permiten el acceso al poder político, y el ejercicio y control
del mismo, así como la ingerencia en la toma de decisiones. Desde este punto de
vista, la tendencia expansiva de la democracia participativa proscribe los
obstáculos y trabas que impiden la efectiva realización de la democracia, y el
excesivo formalismo de las normas que regulan el ejercicio de los derechos
políticos.
En diversas
oportunidades la jurisprudencia constitucional ha hecho operante el principio
expansivo de la democracia. Así por ejemplo, mediante Sentencia C-1110/00[15] se declaró inexequible
el artículo 23 del Decreto 1228 de 1995 que establecía que las decisiones de
los órganos de dirección de los organismos deportivos de nivel departamental y
nacional serían aprobadas mediante voto ponderado de sus afiliados, es decir se
determinaba que el voto de cada organismo tendría un mayor o menor valor
dependiendo de su participación en competencias oficiales del respectivo
organismo, teniendo en cuenta sus modalidades deportivas. La Corte no encontró
razonable este criterio de ponderación que limitaba la norma general según la
cual en la democracia participativa a cada persona debe corresponder un voto.
En otra
ocasión anterior[16],
la Corte declaró la inexequibilidad de la norma que establecía la escogencia de
dos de los miembros de la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión
por parte del Senado de la República, dentro de ternas enviadas por
asociaciones profesionales y sindicales relacionadas con los medios de
comunicación y por las ligas y asociaciones de televidentes. Consideró la
Corporación que a pesar de que la Constitución le otorgaba al Congreso la
facultad de fijar la política en materia de televisión y de determinar la
composición de la referida Junta, al hacerlo no podía establecer una forma de
designación de sus miembros que resultaba siendo atentatoria de la autonomía de
dicha Comisión, rasgo característico de la misma que la Constitución había
determinado para garantizar la imparcialidad política en el uso de este medio
de comunicación social. A juicio de la Corte, realizaba mejor el principio
democrático el que dicha Junta estuviera sustraída de la influencia política
del Congreso Nacional.
En aplicación
del principio expansivo de la democracia, la Corporación estimó[17] que se ajustaba a la
Constitución la disposición contenida en el artículo 117 de la Ley 136 de 1994,
que permitía que en los municipios y distritos que no fueran especiales o de
primera, segunda, tercera o cuarta categoría, los alcaldes diseñaran los
mecanismos de participación ciudadana a través de los cuales la ciudadanía
participaría en la solución de sus problemas y necesidades. Y con igual
criterio, recientemente, en sede de tutela se consideró que el cabildo
realizado por un alcalde para la discusión de temas presupuestales, a pesar de
no corresponder a la noción de cabildo consagrada en la Carta y en la ley, era
un mecanismo de participación ciudadana legítima que debía estimarse ajustado a
la Constitución en virtud de la fuerza expansiva del principio democrático.[18]
La
universalidad del principio democrático
7. Se ha dicho
que el principio democrático es universal en cuanto “compromete variados
escenarios, procesos y lugares tanto públicos como privados y también porque la
noción de política que lo sustenta se nutre de todo lo que vitalmente pueda
interesar a la persona, a la comunidad y al Estado y sea por tanto susceptible
de afectar la distribución, control y asignación del poder social.”[19] Con
fundamento en tal definición, en varias ocasiones la Corte ha hecho que
el principio democrático cobre vigencia en espacios que no se restringen a lo
electoral, sino en todos aquellos asuntos que implican la toma de decisiones
que afecten a la comunidad o a la persona  y que aparejan el ejercicio del
poder.
Esta
proyección universal del principio democrático ha cobrado vigencia
especialmente en los asuntos relativos a la prestación de los servicios
públicos y  la educación. Así por ejemplo, en la Sentencia C-585 de 1995, tras
ciertas consideraciones relativas a la existencia de normas constitucionales
referentes a la eficiente prestación de los servicios públicos domiciliarios y
a la posibilidad de participación cívica y comunitaria en la gestión y
fiscalización de las empresas estatales que los prestan[20], la Corte declaró la
exequibilidad del numeral 6° del artículo 27 de la Ley 142 de 1994, norma que
establecía que los miembros de las juntas directivas de las empresas oficiales
prestadoras de servicios públicos domiciliarios serían designados en dos
terceras partes libremente por el alcalde, y en una tercera parte por el mismo
funcionario entre los vocales de control registrados por los comités de
desarrollo y control social de los servicios públicos domiciliarios. Esta forma
de elección se encontró apropiada para garantizar la adecuada participación
comunitaria en la gestión y fiscalización de la prestación de los servicios
públicos domiciliarios.
En el terreno de la
educación, también la jurisprudencia ha sentado criterios relativos a la
operancia real del principio democrático en este ámbito. Así, sobre la
incidencia del nuevo modelo participativo en el proceso educativo, ha señalado
que los sujetos que interviene en este proceso “ya no se encuentran
separados entre actores pasivos receptores de conocimiento y actores activos
depositarios del saber. El principio constitucional que protege el libre
desarrollo de la personalidad y el derecho a la participación de la comunidad
educativa, han hecho del estudiante un sujeto activo con deberes y derechos que
toma parte en el proceso educativo. "A diferencia de la Carta del 86, el
sujeto del proceso educativo no es pasivo enteramente, sumiso, carente de toda
iniciativa, marginado o ajeno a la toma de decisiones y al señalamiento de los
rumbos fundamentales de su existencia. Es, por el contrario, titular
privilegiado  de una dignidad humana que prevale y condiciona el contenido del
ordenamiento, así como también del derecho al libre desarrollo de la
personalidad, a la educación, a la asociación, a la participación
democrática"[21].
El anterior recuento jurisprudencial muestra cómo los criterios de
universalidad y de fuerza expansiva del principio participativo han irradiado
la interpretación del ordenamiento jurídico a fin de hacer real el nuevo modelo
democrático que propone la Constitución Política. No obstante, estos criterios
no están llamados a presidir únicamente la interpretación y aplicación del
derecho, sino que el legislador, a quien corresponde regular mediante ley
estatutaria los mecanismos de participación, también debe tenerlos en cuenta en
el momento de producir las normas legales. Por ello, no cualquier regulación
estatutaria puede ser considerada como materialmente ajustada a la
Constitución, sino solamente aquella que razonablemente permita la vigencia del
modelo democrático participativo que determina la Carta.
De otro lado, los mecanismos de participación ciudadana ideados por
el legislador, en cuanto hacen posible la vigencia del mencionado modelo, deben
respetar los postulados básicos de la democracia, en especial el principio de
las mayorías. El criterio mayoritario, sin perjuicio del pluralismo y de la
tolerancia como valores fundamentales del régimen político, y de los derechos
reconocidos a las minorías, resulta esencial para los procesos de elección de
funcionarios y para la toma de decisiones que requieren la adopción de una
solución única a los problemas o asuntos colectivos, y puede considerarse como
la espina dorsal de cualquier régimen democrático. Régimen que sólo puede
llegar a operar sobre la base de normas preestablecidas sobre mayorías
decisorias en todos los procesos electorales.
El voto programático y la revocatoria del mandato
8. Dice el artículo
259 de la Constitución, que “quienes elijan gobernadores y alcaldes, imponen
por mandato al elegido el programa que presentó al inscribirse como candidato”
y que “la ley reglamentará el ejercicio del voto programático”. De su
parte, el artículo 40 superior, dentro de los derechos de participación
política que reconoce a los ciudadanos, enumera el de “revocar el mandato de
los elegidos en los casos y en la forma que establecen la Constitución y la ley”,
y el 103 del mismo ordenamiento superior enlista la revocatoria del mandato
como uno de los mecanismos de participación ciudadana.
En desarrollo de la
facultad de reglamentar el ejercicio del voto programático y la revocatoria del
mandato, el Congreso Nacional expidió inicialmente la Ley 131 de 1994 "por
el cual se reglamenta el voto programático", y posteriormente la 134 del
mismo año, "por la cual se dictan normas sobre instituciones  y mecanismos
de participación ciudadana", ambas de naturaleza estatutaria. En la
primera, definió que se entendía por voto programático “el mecanismo de
participación mediante el cual los ciudadanos que votan para elegir
Gobernadores y Alcaldes, imponen como mandato al elegido el cumplimiento del
programa de gobierno que haya presentado como parte integral en la inscripción
de su candidatura.”[22]
Y en cuanto a la revocatoria del mandato, la misma ley estableció que era
también un mecanismo de participación ciudadana que procedía “por el
incumplimiento del programa de gobierno.”[23] La ley 134 de 1994,
por su parte, se refirió a la revocatoria del mandato como “un derecho
político por medio del cual los ciudadanos dan por terminado el mandato que le
han conferido a un gobernador o a un alcalde.”[24]
Al examinar la
constitucionalidad de las disposiciones estatuarias que acaban de mencionarse,
la Corte puso en evidencia el nexo inescindible que existía entre las nociones
de soberanía popular, mandato imperativo, voto programático y revocatoria del
mandato. Esta relación fue explicada de la siguiente manera:
“El voto
programático es una expresión de la soberanía popular y la democracia
participativa que estrecha la relación entre los elegidos (alcaldes y
gobernadores) y los ciudadanos electores.  Al consagrar que el elector impone
al elegido por mandato un programa, el voto programático posibilita un control
más efectivo de los primeros sobre  estos últimos. La posibilidad de la
revocatoria del mandato es entonces la consecuencia de esa nueva relación consagrada
por la Constitución de 1991.
...
“De la concordancia
de los artículos 259 y 103 de la Constitución, precitados, se desprende que en
el marco de la democracia participativa, que hunde sus raíces en los campos de
la soberanía popular, el voto programático garantiza la posibilidad de la
revocatoria del mandato de alcaldes y gobernadores en particular si éstos
incumplen con su programa.
“Esta revocatoria
del mandato es la consecuencia lógica del derecho de participación del ciudadano
en el ejercicio del poder, como lo dispone el artículo 40 superior. En otras
palabras, en el nuevo esquema filosófico de la Carta el ciudadano ya no se
limita a votar para la escogencia del gobernante y luego desaparece durante
todo el período que media entre dos elecciones - como en la democracia
representativa -, sino que durante todo el tiempo el ciudadano conserva sus
derechos políticos para controlar al elegido - propio de la democracia
participativa -. El ciudadano no se desentiende de su  elección.” [25]
Y en sentencia posterior, la Corte añadió:
“Con este
instrumento se pretende fomentar una mayor responsabilidad de los elegidos para
con sus electores, promover un mayor acercamiento de los ciudadanos con sus
representantes y estimular a los electores para que mantengan un interés
permanente en la gestión que adelanten sus elegidos.
“La revocatoria del
mandato parte del supuesto de una relación directa (mandante - mandatario)
entre electores y elegido, según la cual, sólo quien ha participado en la
elección de un funcionario, tiene la facultad, el poder y el derecho para
removerlo de su cargo. Se trata, entonces, de un juicio de naturaleza política
que llevan a cabo los electores que pretenden la revocatoria, mas no de uno de
carácter judicial, como sucede en el caso de la pérdida de la investidura.”[26]
9. Definida así la
relación existente entre el voto programático, es decir aquel ligado al
programa de gobierno que presenta el candidato, y la revocatoria del mandato,
la jurisprudencia se ocupó de precisar quiénes eran los titulares de este
último derecho político que permite dar por terminado el encargo conferido al
elegido, definiendo al respecto que solamente los ciudadanos que hubieran
participado en la elección del mandatario, podían intervenir para revocar su
elección.  Igualmente puso de presente que tal mecanismo de participación
ciudadana sólo procedía, por expreso mandato constitucional, respecto de los
alcaldes y gobernadores. En este sentido se expusieron los siguientes
criterios:
“Pero, en el caso
del voto programático es necesario dilucidar quién impone el mandato a fin de
determinar quién puede revocar a gobernadores y alcaldes. En efecto, quien
ha otorgado el mandato es quien puede revocar al mandatario, puesto que el
mandato es una relación de confianza fundada en el principio de la buena fe,
por medio de la cual una persona - el mandante - logra hacerse presente en
donde no puede estarlo, por medio de otra persona - el mandatario -.
“El artículo 259
señala con claridad que "quienes elijan gobernadores y alcaldes imponen
por mandato al elegido el programa que presentó al inscribirse" (subrayado
de la Corte).  Esto significa que el sujeto activo de la relación de mandato
son los electores activos, es decir quienes participaron en la elección del
gobernante seccional puesto que son ellos - y nadie más- quienes eligieron. Son
ellos - y no el conjunto del electorado - quienes impusieron entonces al
elegido como mandato el programa que éste presentó al inscribirse como
candidato. Por lo tanto es legítimo que en el proceso de revocatoria solamente
puedan participar quienes eligieron, no así obviamente en la elección del nuevo
mandatario, en la cual deben poder participar todos los ciudadanos. La
posibilidad de excluir del procedimiento de revocatoria a quienes no
participaron en la elección no es entonces una sanción a quienes no votaron, puesto
que en Colombia el voto es libre; esa exclusión es simplemente  el corolario
del tipo de relación que, conforme al artículo 159, se establece entre
gobernadores y alcaldes y quienes los eligieron, y un estímulo a la
participación ciudadana.”[27]
(Negrillas fuera del original)
10. La Corte estima
oportuno modificar la jurisprudencia anterior contenida en las sentencias C-011
de 1994 y C-180 del mismo año, relativa a la titularidad del derecho de revocar
el mandato de los alcaldes y gobernadores. Si bien es cierto que el artículo
259 superior enuncia que  “quienes elijan gobernadores y alcaldes, imponen
por mandato al elegido el programa que presentó al inscribirse como candidato”,
precepto con base en el cual esta Corporación anteriormente entendió que
sólo quienes hubieran participado en la elección imponían el mandato y por lo
tanto sólo a ellos competía revocarlo, esta interpretación, a juicio actual de
la Corte, resulta ser aislada y descontextualizada del resto de la Carta, y por
ello lleva a sacrificar desproporcionadamente el principio de la democracia
participativa que fundamenta el modelo político adoptado por el constituyente.
En efecto, dice el
artículo 40 de la Constitución  que “Todo ciudadano tiene derecho a
participar en la conformación, ejercicio y control del poder político” y
que “para hacer efectivo este derecho puede... 2. Tomar parte en
elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de
participación democrática”  y .... “4. Revocar el mandato de los
elegidos en los casos y en la forma que establecen la Constitución y la ley”. La
norma anterior es clara en cuanto concede a “todos los ciudadanos” el
derecho “a revocar el mandato”, por lo cual estima la Corporación que la
restricción que introducía la jurisprudencia que ahora se modifica, establecía
una excepción no prevista por el constituyente y contraria a lo expresamente
dispuesto por las norma superiores.
Dicha restricción,
por lo tanto, desconoce el derecho de todos los ciudadanos a participar
específicamente en el control político. La revocatoria del mandato de alcaldes
y gobernadores que permite la Carta, es por excelencia el mecanismo más idóneo
para el ejercicio de este control, y no existe en la Constitución ninguna norma
que lo supedite al ejercicio previo del sufragio. El mencionado artículo 259 no
es una norma específica que se refiera a esta forma de control político, es
decir a la revocatoria del mandato, sino que tiene por objeto definir en qué
consiste el voto programático y los deberes que impone al elegido, sin que de
su texto disponga la restricción antes introducida por la jurisprudencia, como
puede apreciarse:
“ARTICULO 259.
Quienes elijan
gobernadores y alcaldes, imponen por mandato al elegido el programa que
presentó al inscribirse como candidato. La ley reglamentará el ejercicio del
voto programático”.
Evidentemente, la
restricción del derecho a participar en la revocatoria del mandato de alcaldes
y gobernadores, no emana directamente de la norma transcrita, sino que es una
inferencia que de ella se hizo sin consultar el espíritu general de la
Constitución explícito en otras normas superiores, especialmente en el artículo
40 ya comentado y en el 103 según pasa a exponerse:
El artículo 103
superior, al enumerar los distintos mecanismos de participación democrática
distingue claramente entre el voto y la revocatoria del mandato, por lo cual no
es posible fundir en un solo concepto inescindible ambas nociones. Si bien es
cierto que la revocatoria como mecanismo de control supone el concepto de voto
por programas de gobierno, esta relación no puede llegar hasta el extremo de
considerar que los ciudadanos que se abstuvieron de participar en la elección
de un mandatario local quedan excluidos del ejercicio de la más importante
forma de control político prevista para el nivel departamental y municipal.
Esta interpretación de las normas superiores resulta contraria a la tendencia
expansiva de la democracia participativa, concepto que antes se explicara en
esta misma sentencia y que fue expuesto y acogido por la jurisprudencia, según
el cual  el principio democrático debe ampliarse progresivamente a nuevos
ámbitos y hacerse cada vez más vigente, buscando así la maximización progresiva
de los mecanismos al alcance de los ciudadanos, dispuestos por el constityente
para el acceso al poder político, para su ejercicio y su control, así como para
la toma de decisiones. Desde este punto de vista, la interpretación
constitucional que antes acogiera esta Corporación significa un obstáculo y una
traba para la efectiva realización del nuevo modelo democrático participativo.
De otro lado, la
nueva exégesis integral de los textos superiores que lleva a concluir que no
sólo quienes eligieron al alcalde o al gobernador pueden participar en la
revocatoria de su mandato, sino que todos los ciudadanos tienen el derecho de
hacerlo, realiza de mejor forma la doctrina de la soberanía popular que
adoptara la Constitución de 1991 como sustento de la forma de democracia participativa.
En efecto, cuando la
Asamblea Nacional Constituyente adoptó el principio de la soberanía popular por
oposición al de soberanía nacional de la Constitución de 1886, no modificó una
simple fórmula retórica, pues entre ambas doctrinas políticas existen claras
diferencias que repercuten en sustanciales efectos de tipo práctico a la hora
de definir las instituciones democráticas.  La doctrina de la soberanía popular
fue expuesta inicialmente por Rousseau y modificada posteriormente durante la
Revolución Francesa. Para el pensador ginebrino la soberanía del Estado era la
suma de las voluntades individuales y pertenecía al pueblo entendido como el
conjunto de los ciudadanos. La soberanía existía pues “fraccionada” de manera
tal que cada ciudadano era poseedor de una porción de soberanía. Esta doctrina,
como se dijo, fue modificada durante la Revolución Francesa que finalmente
consagró la soberanía nacional al aprobar el artículo 3° de la Declaración de
Derechos del Hombre y del ciudadano en donde se estableció: “El principio de
toda soberanía reside esencialmente en la Nación. Ningún cuerpo ni individuo
puede ejercer autoridad que no emane expresamente de ella.” Esta fórmula
era clara en indicar que la soberanía no existía fraccionada en cada uno de los
individuos y que el ciudadano no participaba de ella sino como componente de la
Nación.
Los efectos prácticos de la adopción de
cada una de estas formas de concebir la soberanía señalan importantes
diferencias: si la soberanía es prerrogativa de la Nación como ente colectivo
distinto de los ciudadanos, los elegidos no representan a sus electores sino a
la Nación entera.  En cambio, si la soberanía es del pueblo entendido como el
conjunto de ciudadanos, los elegidos representan a sus electores y se estima
que son sus mandatarios. En tal virtud, el pueblo elige a sus representantes
para el cumplimiento de un programa de gobierno específico. Las consecuencias
de la adopción de uno u otro modelo son evidentes al comparar los textos de las
constituciones.  En este sentido la Constitución de 1886 era coherente con la
concepción de soberanía que adoptaba, cuando en su artículo 2° afirmaba: “La
soberanía reside esencial y exclusivamente en la Nación y de ella emanan los
poderes públicos que se ejercerán en los términos que esta constitución
establece.” Y luego los artículos 105 y 179 añadían: “Los individuos de
una y otra cámara representan a la Nación entera, y deberán votar consultando
únicamente la justicia y el bien común.” (Artículo 105). Y, “El que sufraga
o elige no impone obligaciones al candidato ni confiere mandato al funcionario
electo.” (Artículo 179)
En contraste con lo
anterior, el artículo 3° de la Constitución de 1991 afirma que “La soberanía
reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público”, y el
133 ibidem indica que “Los miembros de cuerpos colegiados de elección
directa representan al pueblo” añadiendo que los elegidos son responsables
políticamente ante sus electores.
Sin embargo este
cambio conceptual no se dio solamente respecto de la noción de soberanía
adoptada por el constituyente, sino que se hizo extensivo a la concepción de la
democracia. Por eso el artículo 3° superior, tras señalar que la soberanía
radica en el pueblo, añade que “El pueblo la ejerce en forma directa o por
medio de sus representantes, en los términos que la Constitución establece”. Así,
como antes se dijo, nuestra Constitución no sólo acogió el concepto de
soberanía popular, sino que consagró además una forma combinada de democracia
directa y representativa. Para el ejercicio directo de las soberanía previó los
mecanismos de participación ciudadana, entre ellos algunos específicos
encaminados a permitir el control político directo  sobre el poder público como
lo es la revocatoria del mandato.
La revocatoria del
mandato, como mecanismo establecido para la verificación del cumplimiento del
programa de gobierno propuesto a  los electores por los candidatos a alcaldes y
gobernadores que resultan elegidos, es la forma de ejercicio de control
político más directo que prevé nuestra Constitución. Sin la presencia de
instancias intermedias, el ciudadano tiene la posibilidad inmediata
manifestarse a través del voto para rechazar la gestión ineficiente de la
autoridad política local. Obviamente, la vinculación de este mecanismo de
control con la noción de voto programático, delimita el alcance del control que
ejerce la ciudadanía. Éste se restringe a la verificación del cumplimiento del
programa propuesto, y no a otras causas de insatisfacción con la gestión del
gobernante. La revocatoria no es ni puede llegar a ser simplemente el medio
para anticipar las elecciones, propuesto por los opositores del mandatario.
Quiso el constituyente que se gobernara para alcanzar ciertas metas y que los
mandatarios locales fueran responsables de toda la dinámica colectiva que
permitiera lograrlas dentro de la división política territorial a su cargo, e
instituyó para ello el mecanismo de la revocatoria como medio de control de
esta responsabilidad. Carente de su objetivo constitucional relativo a la
efectiva realización de la propuesta política que sacó avante la candidatura
del alcalde o gobernador, se desvirtúa por completo y pierde legitimidad.
Ahora bien, dado que
se gobierna para todos los habitantes del departamento o municipio y que la
gestión del burgomaestre o del gobernador alcanza a todos, el control sobre
esta actividad gubernamental compete igualmente a todos los ciudadanos.
Ciertamente, si la soberanía radica en el pueblo de manera tal que cada
ciudadano es el titular de una porción de ella, como lo expusiera originalmente
Rousseau, el hecho de no participar en una elección no puede hacer perder al
ciudadano su condición a efectos de excluirlo de los mecanismos de
participación. En cuanto ciudadano, que sigue siéndolo, y por tal depositario
de la soberanía, continua como titular de todos los derechos políticos, entre
ellos el de participar en el ejercicio del control político a través del
mecanismo de la revocatoria. Limitar el alcance del derecho a esta forma de
control político acudiendo al argumento según el cual sólo los que sufragaron
en la elección del mandatario le confirieron mandato, es traer al derecho
público, sin fundamento alguno, la figura del mandato del derecho privado en la
cual los intereses en juego son únicamente los de los contratantes – mandante y
mandatario -. El derecho público que regula relaciones jurídicas en las cuales
siempre subyace el interés general, no puede transmutar la figura sin variaciones,
pues por encima de la relación estrictamente personal entre el  elector y el
elegido, se superponen los intereses de todos.
Adicionalmente,
contribuye a reforzar la argumentación anterior el hecho evidente de que no
todos los que no participan en unas elecciones dejan de hacerlo por voluntad
propia. Piénsese en los jóvenes que adquieren la ciudadanía con posterioridad a
la jornada electoral en la que resulta elegido el mandatario cuya revocatoria
posteriormente se va a decidir; o en los ciudadanos que por cualquier otra
circunstancia constitutiva de fuerza mayor tampoco pudieron hacerlo; o
simplemente en aquellos que por no estar en el lugar en la fecha de los
comicios no tuvieron la oportunidad de depositar su voto. Todos ellos quedarían
también excluidos de participar en la jornada en que se decidiera la
continuidad del burgomaestre o del gobernador, sacrificio este que la Corte
encuentra desproporcionado e injustificado de cara al principio expansivo de la
democracia participativa a que se ha aludido.
Un último argumento
en pro de la tesis que aboga por el derecho universal de los ciudadanos de la
respectiva circunscripción electoral a participar en la jornada de revocatoria,
se encuentra en lo que dispone el artículo 65 de la Ley 134 de 1994, norma que
reza así:
“Articulo 65. Motivación de la revocatoria. El
formulario de solicitud de convocatoria a la votación para la revocatoria,
deberá contener las razones que la fundamentan, por la insatisfacción general
de la ciudadanía o por el incumplimiento del programa de Gobierno”.
Esta norma de
carácter estatuario, que no ha sido reformada, prescribe que las razones que
fundamentan la revocatoria se refieren a la “insatisfacción general de la
ciudadanía” y no a la de los electores del mandatario, y resulta por lo
tanto armónica con la nueva posición que adopta la jurisprudencia.
Finalmente, si como
lo enuncia el artículo 258 superior “el voto es un derecho y un deber
ciudadano”, no se entiende como a partir de la interpretación de una norma
aislada del texto constitucional pueda restringirse tal derecho y
obstaculizarse tal deber. En tal virtud, la Corte cambia la jurisprudencia
antes sentada en torno a la titularidad del derecho a participar en la jornada
electoral que decide la revocatoria de alcaldes y gobernadores, pues estima que
este es un derecho universal, como por regla general lo es todo tipo de
sufragio en Colombia,[28]
y con base en esta consideración adelantará el examen de constitucionalidad del
proyecto de ley estatutaria que le ha sido remitido para control previo.
Los requisitos legales exigidos por las
leyes estatutarias vigentes para hacer efectivo el derecho político del revocar
el mandato a los alcaldes y gobernadores. Cambios propuestos
11. El proyecto de ley estatutaria que ha
sido enviado a la Corte para examen previo de constitucionalidad, y que ahora
ocupa su atención, pretende reformar los artículos 7° y 11 de la Ley 131 de
1994 y 64 y 69 de la Ley 134 de 1994. Estas disposiciones regulan actualmente
los requisitos para hacer efectivo el derecho político de revocatoria del
mandato. Las primeras de esta normas, correspondientes a la Ley 131 de 1994, según
aparecen publicadas en el Diario Oficial N° 41351 del 9 de mayo de 1994, dicen
así:
“ARTICULO 7o. La revocatoria del mandato procederá,
siempre y cuando se surtan los siguientes requisitos:
“1. Haber
transcurrido no menos de un año, contado a partir del momento de la posesión
del respectivo mandatario.
“2. Mediar por
escrito, ante la Registraduría Nacional, solicitud de convocatoria a
pronunciamiento popular para revocatoria, mediante un memorial que suscriban
los ciudadanos que hayan sufragado en la jornada electoral que escogió al
respectivo mandatario, en un número no inferior al 40% del total de votos
válidos emitidos.
“PARAGRAFO. La Registraduría de la respectiva entidad
territorial certificará, en un lapso no mayor de 30 días, que las cédulas de
quienes firman el memorial, correspondan a ciudadanos que votaron en las
respectivas elecciones.”
“ARTICULO 11. Sólo para efectos del voto programático,
procederá la revocatoria del mandato para gobernadores y alcaldes al ser ésta
aprobada en el pronunciamiento popular por un número de votos no inferior al
60% de los ciudadanos que participen en la respectiva convocatoria, siempre que
el número de sufragios no sea inferior al 60% de la votación registrada el día
en que se eligió el mandatario, y únicamente podrán sufragar quienes lo hayan
hecho en la jornada electoral en la cual se eligió el respectivo gobernador o
alcalde.”
Por su parte, el tenor literal de los
artículos 64 y 69 de la Ley 134 de 1994 según aparece en el Diario Oficial N°.
41373 del  31 de mayo de 1994,  es el siguiente:
“Artículo 64. Revocatoria del mandato. Previo el
cumplimiento de los requisitos exigidos por esta Ley para la presentación e
inscripción de iniciativas legislativas y normativas, un número de ciudadanos
no inferior el 40% del total de votos válidos emitidos en la elección del
respectivo mandatario, podrá solicitar ante la Registraduría del Estado Civil
correspondiente, la convocatoria a la votación para la revocatoria del mandato
de un gobernador o un alcalde. Sólo podrán solicitar la revocatoria quienes
participaron en la votación en la cual se eligió al funcionario
correspondiente.
“La revocatoria
del mandato procederá siempre y cuando haya transcurrido no menos de un año,
contado a partir del momento de la posesión del respectivo mandatario.
“Parágrafo. La Registraduría del Estado Civil
correspondiente certificará que las cédulas de quienes firman el formulario,
correspondan a ciudadanos que votaron en las respectivas elecciones.”
“Artículo 69. Aprobación de la revocatoria . Se
considerará revocado el mandato para gobernadores y alcaldes, al ser ésta
aprobada en la votación respectiva por un número de votos no inferior al
sesenta por ciento (60%) de los ciudadanos que participen en la respectiva
votación, siempre que el número de sufragios no sea inferior al sesenta por
ciento (60%) de la votación registrada el día en que se eligió al mandatario, y
únicamente podrán sufragar quienes lo hayan hecho en la jornada electoral en la
cual se eligió al respectivo gobernador o alcalde.”
Como puede apreciarse, estas disposiciones
prescriben de igual manera que para que proceda la revocatoria del mandato de
alcaldes o gobernadores deben cumplirse los siguientes requisitos:
a. Que haya transcurrido no menos de un
año, contado a partir del momento de la posesión del respectivo mandatario.
b.  Que se presente ante la
Registraduría Nacional una solicitud escrita de convocatoria a pronunciamiento
popular para revocatoria, mediante memorial suscrito por los ciudadanos que
sufragaron en la jornada electoral que escogió al respectivo mandatario, en un
número no inferior al 40% del total de votos válidos emitidos.
c. Certificación
expedida por la Registraduría de la respectiva entidad territorial, la cual
debe producirse en un lapso no mayor de treinta días, relativa al hecho de que
las cédulas de los ciudadanos que firmaron el respectivo memorial de solicitud
de convocatoria a pronunciamiento popular para revocatoria, corresponden a
ciudadanos que votaron en las respectivas elecciones.
d. Únicamente pueden
sufragar en la jornada convocada para pronunciamiento popular para revocatoria,
quienes lo hayan hecho en la jornada electoral en la cual se eligió al
respectivo gobernador o alcalde.
e. La revocatoria del mandato procederá
siempre y cuando sea aprobada en el pronunciamiento popular por un número de
votos no inferior al 60% de los ciudadanos que participen en la respectiva
convocatoria, siempre que el número de sufragios no sea inferior al 60% de la
votación registrada el día en que se eligió el mandatario.
Ahora bien, el
artículo 64 de la Ley 134 de 1994, añade un requisito no contemplado en el
artículo 7° de la Ley 131 del mismo año, cual es el de cumplir previamente con
los requisitos exigidos por aquella Ley para la presentación e inscripción de
iniciativas legislativas y normativas. Estos requisitos son los prescritos por
los artículos 10 a 15 de la referida Ley 134 de 1994, que en lo que resulte
pertinente resultan aplicables a la solicitud de revocatoria del mandato de alcaldes
y gobernadores.[29]
12. Las
modificaciones que pretende introducir el proyecto de ley estatutaria a las
normas que acaban de reseñarse, son las siguientes:
a. El memorial de solicitud de
convocatoria a pronunciamiento popular para revocatoria que debe presentarse
ante la Registraduría Nacional debe ser suscrito por  los ciudadanos que
sufragaron en la jornada electoral que escogió al respectivo alcalde o
gobernador, en número no inferior al 40% del total de votos que obtuvo el
elegido. Anteriormente se exigía que fuera suscrito por tales ciudadanos en un
número no inferior al 40% del total de votos válidos emitidos. Como puede
apreciarse, el requisito del proyecto de ley estatutaria es menos exigente que
el vigente en este momento.
b. La revocatoria del mandato será
procedente al ser aprobada en el pronunciamiento popular respectivo por la
mitad más uno de los votos ciudadanos que participen en la respectiva
convocatoria, siempre que el número de sufragios no sea inferior al cincuenta y
cinco por ciento (55%) de la votación válida registrada el día en que se eligió
al respectivo mandatario. Como puede apreciarse, se reduce el número de votos
exigidos para aprobar la revocatoria (antes el 60% de los votos de los
ciudadanos que participan en la jornada, ahora la mitad más uno de dichos
votos) y también el numero mínimo de sufragios que deben producirse como base
para que proceda la revocatoria (antes el 60 % de la votación registrada el día
en que se eligió el mandatario, ahora el 55% de la votación válida
registrada el día en que se eligió al respectivo mandatario).
c. El proyecto de ley estatutaria
elimina la mención del previo cumplimiento de los requisitos exigidos por esta
Ley 134 de 1991 para la presentación e inscripción de iniciativas legislativas
y normativas.
Finalmente, debe anotarse que el
proyecto repite el requisito consistente en que debe haber transcurrido al
menos un año, contado a partir del momento de la posesión del respectivo
mandatario, para que pueda presentarse la solicitud de convocatoria para
revocatoria de mandato. Y que ésta sólo procede, para efectos del voto
programático, respecto de alcaldes y gobernadores.
13. Las razones que se adujeron durante
el debate parlamentario del proyecto de ley estatutaria para justificar los
cambios normativos que acaban de reseñarse, básicamente consistieron en afirmar
que los requisitos vigentes resultan ser demasiado exigentes para lograr la
revocatoria del mandato, por lo cual hacen que este derecho político sea en la
práctica inoperante. A estas conclusiones se llegó luego de examinar los
diversos intentos de revocatoria que se han presentado en el país desde 1994,
intentos que han resultado infructuosos por la mencionada exigencia excesiva de
requisitos. Muestra de estas justificaciones de la reforma propuesta son las
siguientes intervenciones que se dieron durante el trámite del proyecto:
En la exposición de motivos, el h.
senador autor del proyecto afirmó:
“El derecho
ciudadano la revocatoria del mandato de Alcaldes y Gobernadores establecido por
la Constitución Política de 1991, se ha quedado en la práctica en letra muerta.
De cerca de 80 intentos de revocatoria, solo cinco han llegado a la etapa de
pronunciamiento popular, y ninguno ha prosperado.[30] Esto sugiere y así lo
han sostenido varios analistas y políticos experimentados, que las exigencias
de la ley no son realistas.
...establecer
que la revocatoria procede sólo si esta es aprobada por mínimo el 60% de los
votos, rompe el principio de la mayoría simple, que debe ser exigida cuando la
Constitución no impone uno mayor.” [31]
En el mismo sentido,
la ponencia para primer debate estimó que era menester reducir las exigencia
legales para la procedencia de la revocatoria del mandato:
“Pero si se quiere
remover los obstáculos procedimentales para hacer efectivo el mecanismo de la
revocatoria del mandato es necesario modificar el artículo 7° de la ley 131 de
1994, en cuanto es en este artículo donde encuentran el mayor obstáculo las
aspiraciones de la ciudadanía para exigir la responsabilidad de sus
mandatarios.
“Requerir para
iniciar el procedimiento de la revocatoria que la iniciativa sea respaldada por
el 40% del total de los votos que se hubieren emitido en la respectiva
elección, es un requisito exigente en extremo y que cierra desde un comienzo la
posibilidad que el constituyente de 1991 quiso darle a los ciudadanos de
participar activamente en el ejercicio del poder a través del mecanismo de
pedir cuentas a sus mandatarios.
“Por ello consideramos
que la posibilidad de iniciar un procedimiento de revocatoria debe estar
avalada por un número no inferior al 40% de los votos que obtuvo el elegido y
no del total de los votos válidos emitidos en la respectiva elección.”[32]
Estos mismos
argumentos fueron luego reiterados en las etapas ulteriores del debate
parlamentario, haciendo ver cómo la importancia del proyecto radicaba en “la
materialización de una norma constitucional que en el momento es ineficaz como
mecanismo de participación ciudadana.”[33]
Habiendo hecho un
recuento de los antecedentes jurisprudenciales relativos a los temas implicados
en el presente examen de constitucionalidad y de haber expuesto la modificación
que a juicio de la Corte debe introducirse a dicha jurisprudencia y vistos los
cambios normativos que se pretende introducir en la legislación estatutaria
ahora vigente que regula la revocatoria del mandato de alcaldes y gobernadores,
así como la justificación a los mismos expuesta durante el trámite legislativo
del proyecto de ley bajo examen, entra la Corte a hacer la confrontación
particular de cada una de sus disposiciones con la Constitución.
Examen de
constitucionalidad del artículo 1° del proyecto de ley número 58/00 Senado;
219/01 Cámara
14. Texto de la disposición:
Artículo 1°: Los artículos 7 de la ley 131 de 1994 y 64 de la ley 134 de 1994,
quedarán así:
“La revocatoria
del mandato procederá, siempre y cuando se surtan los siguientes requisitos:
1. Haber
transcurrido no menos de un año, contado a partir del momento de la posesión
del respectivo alcalde o gobernador.
2. Mediar por
escrito, ante la Registraduría Nacional, solicitud de convocatoria a
pronunciamiento popular para revocatoria, mediante un memorial que suscriban
los ciudadanos que hayan sufragado en la jornada electoral que escogió al
respectivo alcalde o gobernador, en número no inferior al 40% del total de
votos que obtuvo el elegido.”
15. El numeral primero de la
norma transcrita, reproduce la disposición contenida en los artículos 7° de la
Ley 131 de 1994 y 64 de la Ley 134 del mismo año, los cuales fueron declarados
exequibles por esta Corporación, mediante sentencias C- 011 y C- 180 de 1994,
respectivamente. En torno de la primera de esas disposiciones, el primero de
los referido fallos expresó lo siguiente:
“El artículo
7º establece los requisitos para la revocatoria del mandato. En primer lugar,
el proyecto consagra que debe haber transcurrido un año de la posesión del
respectivo mandatario para que pueda operar el mecanismo, plazo que la Corte
considera ajustado a la Constitución puesto que es un término razonable
establecido por el Legislador para que el nuevo alcalde o gobernador pueda
comenzar a dar cumplimiento a su programa.”[34]
Por su parte, la Sentencia
C-180 de 1994[35]
sobre el mismo punto consideró esto:
“Habida consideración
de que el presente proyecto conserva en esencia los elementos configurativos de
la figura que esta Corte examinó en sentencia número C-011 de 1994, al
pronunciarse sobre el artículo 7o. del proyecto de ley estatutaria sobre el
voto programático, es pertinente reiterar el análisis que en dicha oportunidad
efectuó, el cual conserva plenamente su validez.
“En efecto, en éste
como en aquél, el legislador se ocupó de regular los efectos del "mandato
programático" para gobernadores y alcaldes, de que trata el artículo 259
de la Constitución Política, como derecho en cabeza de los ciudadanos del
respectivo departamento o municipio, según el caso.
“Al igual que se
previó en el proyecto de ley estatutaria sobre el voto programático, el que
ahora ocupa la atención de esta Corte, establece que la revocatoria del mandato
sólo podrá intentarse transcurrido un año en el ejercicio del cargo. Este plazo
se encuentra ajustado a la Constitución, ya que es un plazo más que razonable
para que el respectivo "mandatario", o funcionario de quien se
pretenda la revocatoria, pueda demostrar eficacia y responsabilidad en el
desempeño de sus funciones y dar cumplimiento a su mandato.”
En tal virtud, sobre esta
disposición ha operado el fenómeno de la cosa juzgada material, por lo cual en
la parte resolutiva de la presente decisión se ordenará estarse a lo resuelto
en los mencionados pronunciamientos.
16. El numeral
segundo del artículo primero del proyecto de ley estatutaria,  como se dijo,
contiene una modificación a las normatividad vigente, modificación que consiste
en reducir el número de ciudadanos que deben suscribir el memorial de solicitud
de convocatoria a pronunciamiento popular para revocatoria que debe presentarse
ante la Registraduría Nacional. Antes se requería que dicho número de
ciudadanos no fuera inferior al 40% del total de votos válidos emitidos en la
jornada electoral en la cual se hubiere elegido al gobernador o al alcalde, y
ahora dicho numero mínimo de ciudadanos se reduce al 40% del total de votos que
obtuvo el elegido.
La modificación que
en este punto se propone a la legislación vigente, sin duda representa una
facilitación del procedimiento legal establecido para convocar a
pronunciamiento para revocatoria del mandato. Empero, podría pensarse que la
reducción del numero de ciudadanos al 40% del total de votos que obtuvo el
elegido, permite a la minoría política proponer la convocatoria, lo cual
resulta contrario al principio de las mayorías que fundamenta el régimen
democrático. No obstante, teniendo en cuenta que este porcentaje se refiere
solamente al número de ciudadanos que deben apoyar la convocatoria para
pronunciamiento sobre revocatoria, y no al número que debe aprobar la
revocatoria misma, queda a salvo dicho principio de mayorías. Si existiere una
mayoría que respalda la gestión del mandatario, ella tendrá después la ocasión
de demostrarlo en las urnas, de manera tal que la oposición no resultará
imponiendo una voluntad minoritaria.
De cualquier manera
es razonable que se exija un número mínimo de ciudadanos que apoyen la
solicitud de convocatoria a pronunciamiento, pues, como lo ha dicho la Corte, “la
revocatoria es un procedimiento que puede afectar el desempeño de la
administración pública y cuesta dinero al erario público. Es entonces razonable
que el Legislador exija que un número mínimo de ciudadanos suscriba el memorial
a fin de garantizar la seriedad de la petición de revocatoria.”[36]
Así, sin desconocer
el referido principio mayoritario, pero exigiendo un margen de seriedad y apoyo
popular, la nueva disposición profundiza el principio de participación
democrática y propicia su expansión, al hacer menos exigente el requisito de
procedibilidad inicial de la revocatoria del mandato. Desde este punto de
vista, desarrolla eficazmente los postulados superiores, por lo cual no
desconoce la Constitución.
Sin embargo, el numeral  bajo examen, esto es el
segundo del artículo primero, establece como requisito para que proceda la
revocatoria del mandato, que medie solicitud escrita de convocatoria a
pronunciamiento popular para tales efectos, dirigida a la Registraduría
Nacional y contenida en un memorial que suscriban los ciudadanos “que hayan sufragado en la jornada electoral que escogió al respectivo
alcalde o gobernador en número no inferior al 40%
del total de votos que obtuvo el elegido.”
La anterior exigencia se formula desde
la concepción antes acogida por la jurisprudencia constitucional, según la cual
sólo quienes hubieran participado en las elecciones en que resultó elegido el
respectivo alcalde o gobernador pueden intervenir posteriormente en la toma de
la decisión relativa a la revocatoria de su mandato. Por ello se dice que el
memorial de solicitud a pronunciamiento popular debe ser suscrito por
ciudadanos “que hayan sufragado en la jornada electoral que escogió al
respectivo alcalde o gobernador”.
Por las razones antes expuestas que
llevan a la Corte a cambiar su jurisprudencia  en lo referente a la titularidad
del derecho a participar en el ejercicio del control político a través de la
revocatoria del mandato, y que no encuentra necesario repetir ahora pues se
consignaron en líneas anteriores dentro de esta misma sentencia, se declarará
la inconstitucionalidad de la referencia a los ciudadanos que hubieran
sufragado en las elecciones del alcalde o gobernador, y que limita a ellos el
derecho de convocar y de participar en la jornada para revocatoria.
17. Finalmente la
Corte aprecia que el artículo que se examina elimina el requisito al que se
refiere actualmente el artículo 64 de la Ley 134 de 1994, según el cual
previamente a la solicitud de convocatoria formulada a la Registraduría
Nacional, es menester “el cumplimiento de los requisitos exigidos por esta
Ley para la presentación e inscripción de iniciativas legislativas y
normativas”. Esta simplificación de exigencias se acomoda plenamente a la
Constitución, pues los requisitos a que alude el artículo 64 mencionado, por no
ser específicamente diseñados para la solicitud de convocatoria a revocatoria
de mandato, sino ideados especialmente para otros procesos participativos como
lo son las iniciativas legislativas y normativas, resultan ciertamente de
confusa aplicación al caso de la solicitud de revocatoria. Por ello entraban y
dificultan la eficacia de este mecanismo de participación. En tal sentido, el
que el legislador haya decidido eliminarlos, contribuye a la vigencia y
efectividad del modelo constitucional de democracia participativa y fortalece
el principio expansivo y universalizador de la misma.
Con fundamento en las consideraciones
precedentes el numeral 2° del artículo 1° del proyecto de ley número 58/00
Senado; 219/01 Cámara, será declarado exequible, salvo la expresión “que
hayan sufragado en la jornada electoral que escogió al respectivo alcalde o
gobernador”, la cual se estima contraria a la Constitución.
Examen de
constitucionalidad del artículo 2° del proyecto de ley número 58/00 Senado;
219/01 Cámara.
18. Texto de la disposición:
“Artículo 2. Los artículos 11 de la ley 131 de 1994, y 69 de la ley 134 de 1994,
quedarán así:
“Sólo para
efectos del voto programático, procederá la revocatoria del mandato para
gobernadores y alcaldes, al ser ésta aprobada en el pronunciamiento popular por
la mitad más uno de los votos ciudadanos que participen en la respectiva
convocatoria, siempre que el número de sufragios no sea inferior al cincuenta y
cinco por ciento (55%) de la votación válida registrada el día en que se eligió
al respectivo mandatario.”
19. Como antes se reseñó, esta
disposición introduce dos modificaciones a la legislación actualmente vigente.
En primer lugar reduce el presupuesto básico de la revocatoria del mandato, que
en la actualidad consiste en que el numero de votantes que participen en la
jornada de decisión sobre ella, no sea inferior al 60% de la votación
registrada el día en que se eligió al mandatario respectivo, número que en lo
sucesivo será tan sólo el 55% de la votación válida registrada tal día.
De otro lado, reduce la mayoría exigida para aprobar la revocatoria, que ahora
es del 60% de los ciudadanos que participen en la votación respectiva y que en
o sucesivo será la mitad más uno, es decir la mayoría absoluta de los votos de
los ciudadanos que participen en la jornada.
20. En cuanto a la primera de las
modificaciones descritas, relativa a la participación ciudadana mínima en la
jornada de pronunciamiento popular, siguiendo el espíritu general que animó al
Congreso en la aprobación del presente proyecto, ella significa también una
facilitación del trámite de revocatoria del mandato de alcaldes y gobernadores.
La flexibilización introducida, descansa aún sobre la base de un porcentaje
mínimo de participación ciudadana en la mencionada jornada, porcentaje que
alcanza a darle seriedad al proceso y respeta los derechos políticos del
funcionario elegido y la estabilidad de su administración. Por ello se juzga
razonable por esta Corporación.
Evidentemente, a todos los ciudadanos
pertenecientes a la circunscripción electoral respectiva les asiste el derecho
de manifestarse sobre la posibilidad de revocar su mandato, por lo cual el
mínimo requerido no desconoce los derechos de los electores, debido a que la
abstención es facultativa. En cambio, dicho mínimo introduce un factor de
seriedad dentro del mecanismo de participación descrito, evitando que un número
muy reducido de votantes revoque las decisiones antes adoptadas con una base
democrática sustancialmente mayor. Sobre esta exigencia de un mínimo de
participación ciudadana en la jornada electoral en la que se decide sobre la
revocatoria, la jurisprudencia ya ha vertido ciertos criterios justificativos,
que tienen que ver con la necesidad de estabilidad en la administración
territorial y de seriedad en los procesos democráticos. Sobre el particular la
Corte ha dicho:
“...el sistema
jurídico debe garantizar por una parte la efectividad del mecanismo de participación
popular y por la otra preservar una estabilidad mínima en el gobierno de los
departamentos y municipios y un número suficientemente representativo de la
mayoría del pueblo, impidiendo que cualquier alianza o movimiento propiciado
por rivalidades políticas o por discrepancias menores con el gobernante
conduzca a su revocatoria. Esta, concebida como una sanción política que el
pueblo impone a quien no ha cumplido con el programa ofrecido al postularse,
tiene que corresponder exactamente a tal sentido constitucional; no puede
degenerar en una fragilidad extrema de la administración en cuya virtud quien
la encabeza deba sucumbir a toda clase de pretensiones e imposiciones bajo la
amenaza de que su mandato puede ser fácilmente revocado.”[37]
21. En cuanto a la mayoría exigida para
la aprobación de la revocatoria, al ser ahora fijada por la disposición que se
analiza en la mayoría absoluta de los votos de los ciudadanos que participan en
la elección, hace que dicha norma profundice el acento democrático de este
mecanismo de participación. En efecto, la norma vigente que se propone
modificar, al exigir un 60% de la votación registrada, permite que la voluntad
minoritaria se imponga sobre la mayoría que opina que el mandato debe ser
revocado. La reducción propuesta, asegura la prevalencia de la opinión
dominante, por lo cual mal puede estimarse contraria al modelo democrático y
participativo por le que propugna la Constitución.
22. Por último, la
Corte aprecia que el proyecto de ley estatutaria no establece la limitante a la
que se refieren las normas que pretende modificar, relativa a que solamente
pueden participar en la jornada electoral que defina la revocatoria del mandato
del alcalde o gobernador, aquellos ciudadanos que también participaron en la
jornada electoral en la que el mismo funcionario resultó elegido.
En efecto, la frase y “únicamente
podrán sufragar quienes lo hayan hecho en la jornada electoral en la cual se
eligió el respectivo gobernador o alcalde”, contenida en el artículo 11 de la Ley 131 de 1994 y
el artículo 69 de la Ley 134 del mismo año, actualmente vigentes, es eliminada
en el nuevo texto propuesto por el proyecto de ley estatutaria.
Al respecto,
el examen de los antecedentes parlamentarios del proyecto, permite concluir que
la intención legislativa original sí era permitir de manera expresa la
posibilidad de participar en el pronunciamiento para revocatoria a todos los
ciudadanos de la circunscripción electoral, pero que esta intención o
iniciativa se vio coartada por la intervención de una parlamentaria que
justamente adujo que una norma en ese sentido resultaría contraria a algunos
fallos de esta Corporación, es decir a la jurisprudencia que ahora la Corte
modifica. En efecto, se observa que en el proyecto original, presentado por el
h. senador José Renán Trujillo García, el texto propuesto para reemplazar el
actual artículo 11 de la Ley 131 de 1994, era el siguiente:
“Sólo para efectos del voto programático, procederá la revocatoria
del mandato para gobernadores y alcaldes al ser ésta aprobada en el
pronunciamiento popular por la mitad más uno de los votos de los ciudadanos que
participen  en la respectiva convocatoria, siempre que el número de sufragios
no sea inferior al 60% de la votación registrada el día en que se eligió la
mandatario, estando habilitadas para votar todas las personas inscritas en
el respectivo censo electoral.”(Resalta la Corte)
La expresión resaltada del texto anterior, no fue aprobada en el
primer debate en la Comisión Primera del Senado de la República, y luego nunca
fue nuevamente incluida dentro de los textos sometidos a decisión de los
legisladores. La razón para eliminar la referida expresión fue la siguiente,
dada por la ponente para primero y segundo debate en la Cámara alta, h. senadora
Vivianne Morales:
“sin embargo no se comparte la propuesta en el sentido de habilitar
a votar la revocatoria a “todas las personas inscritas en el respectivo censo
electoral” por las razones que expresó la Corte en sentencia C180/94, al
definir que en el caso del voto programático quien impone mandato es quien vota
y por lo tanto es el elector quien puede revocar el mandato que ha conferido.
...
Creemos entonces que, dentro de esta interpretación, sería
inconstitucional habilitar para votar la revocatoria a todos los ciudadanos
inscritos en el censo electoral”.[38]
(Resalta la Corte)
De esta manera, es claro que el Congreso sí quería permitir
expresamente que todos los ciudadanos participaran en la jornada de revocatoria
y que el único obstáculo que encontró para ello fue la jurisprudencia sentada
por esta Corporación. Sin embargo,  en el artículo que ahora se examina no
incluyó el legislador una formula concreta de prohibición de participación en
la jornada para revocatoria dirigida a quienes se hubieran abstenido de
participar en la elección del mandatario. Así las cosas, removido el obstáculo
que impidió al Congreso plasmar en una norma su iniciativa original y
constatado que no incluyó expresamente la fórmula contraria a tal iniciativa,
la Corte encuentra un nuevo motivo  para avalar como constitucional el artículo
que ahora examina.
Finalmente debe decir la Corte que comparte el criterio del señor
Procurador, para quien  “la circunstancia de no participar en la elección del
mandatario cuyo mandato es cuestionado en el proceso de revocatoria, no
desvincula al conjunto de ciudadanos que se abstuvieron de votar de los actos u
omisiones que el mandatario realice en cumplimiento del programa de gobierno,
pues las consecuencias de dicha gestión inciden por igual, como se ha dicho, en
la vida pública de votantes y abstencionistas”.
Por las razones
anteriores, y modificando su jurisprudencia,  la Corte declarará la
exequibilidad del artículo 2° del proyecto de ley  N° 58/00 Senado; 219/01
Cámara,
Examen de
constitucionalidad del artículo 3° del proyecto de ley número 58/00 Senado;
219/01 Cámara
23.  Texto de la disposición:
“Artículo 3. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las
disposiciones que le sean contrarias.”
La Corte encuentra que la norma
transcrita se ajusta a la Constitución. Conforme al artículo 85 superior, los
derechos de participación consagrados en el artículo 40 son de aplicación
inmediata, por lo cual la vigencia del proyecto que se examina, tan pronto sea
promulgado, asegura su efectividad. En tal virtud la norma será declara
exequible.
24. Con fundamento
en las consideraciones anteriores, el texto del proyecto revisado quedará así:
“Proyecto de ley número 58/00Senado y 219/01 Cámara, “Por la cual se
reforman las leyes 131 y 134 de 1994, reglamentarias del voto programático”
“El Congreso de Colombia
“Decreta
“Artículo 1°: Los artículos 7 de la ley 131 de 1994 y 64 de la ley 134 de 1994,
quedarán así:
“La revocatoria
del mandato procederá, siempre y cuando se surtan los siguientes requisitos:
“1. Haber
transcurrido no menos de un año, contado a partir del momento de la posesión
del respectivo alcalde o gobernador.
“2. Mediar por
escrito, ante la Registraduría Nacional, solicitud de convocatoria a
pronunciamiento popular para revocatoria, mediante un memorial que suscriban
los ciudadanos en número no inferior al 40% del total de votos que obtuvo el
elegido.”
“Artículo 2. Los artículos 11 de la ley 131 de 1994, y 69 de la ley 134 de 1994,
quedarán así:
“Sólo para
efectos del voto programático, procederá la revocatoria del mandato para
gobernadores y alcaldes, al ser ésta aprobada en el pronunciamiento popular por
la mitad más uno de los votos ciudadanos que participen en la respectiva
convocatoria, siempre que el número de sufragios no sea inferior al cincuenta y
cinco por ciento (55%) de la votación válida registrada el día en que se eligió
al respectivo mandatario.”
“Artículo 3. La presente ley rige a partir de
su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.”
VI. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero: En relación con el numeral 1° del artículo 1° del
proyecto de ley N° 58/00 Senado; 219/01 Cámara, ESTARSE A LO RESUELTO en
las sentencias C-011 de 1994, y C-180 de 1994.
Segundo: Declarar EXEQUIBLE el numeral 2° del artículo
1° salvo la expresión “que
hayan sufragado en la jornada electoral que escogió al respectivo alcalde o
gobernador” contenida en el
numeral 2° del mismo artículo, la cual se declara INEXEQUIBLE.
Tercero: Declarar EXEQUIBLE el artículo 2° del
proyecto de ley N° 58/00 Senado; 219/01 Cámara.
Cuarto:  Declarar EXEQUIBLE el artículo 3° del proyecto
de ley N° 58/00 Senado; 219/01 Cámara.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNNET
Magistrado
ALVARO TAFUR GÁLVIS
Magistrado
CLARAINÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-179/02
REVOCATORIA
DEL MANDATO-Participación de quienes eligieron (Salvamento parcial
de voto)
REVOCATORIA
DEL MANDATO-No establecimiento de determinado modelo de
participación/REVOCATORIA DEL MANDATO-Reglamentación por legislador/REVOCATORIA
DEL MANDATO-Determinación legislativa de procedencia y operancia
(Salvamento parcial de voto)
LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN REVOCATORIA DEL MANDATO-Ambito
(Salvamento parcial de voto)
REVOCATORIA
DEL MANDATO-Definición (Salvamento parcial de voto)
La revocatoria del mandato, de manera genérica puede
entenderse como una modalidad de participación política por virtud de la cual,
los electores retiran de su cargo a un determinado funcionario de elección popular,
antes de que complete el periodo para el que había sido elegido inicialmente.
REVOCATORIA
DEL MANDATO-Complejidades conceptuales y técnicas (Salvamento
parcial de voto)
REVOCATORIA
DEL MANDATO-Restricción legislativa de participación de quienes voluntariamente
se abstuvieron (Salvamento parcial de voto)
REVOCATORIA
DEL MANDATO-Naturaleza excepcional (Salvamento parcial de voto)
expediente P.E. 014
Revisión constitucional del proyecto de ley No. 58/00 Senado y 219/01
Cámara, “Por la cual se reforman las leyes 131 y 134 de 1994, reglamentarias
del voto programático”
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Con el acostumbrado respeto, quienes
suscribimos este salvamento parcial nos apartamos de la posición mayoritaria de
la Corte en la presente Sentencia, en  relación con la declaratoria de
inexequibilidad de la expresión “que hayan sufragado en la jornada electoral
que escogió al respectivo alcalde o  gobernador”, que el proyecto de ley en
revisión incluía como condición para que  los ciudadanos pudiesen participar en
la solicitud de convocatoria  a pronunciamiento popular para revocatoria del
mandato.
A diferencia de la mayoría, estimamos que
no existe un principio de razón  suficiente que en esta materia justifique
cambiar la jurisprudencia que había sido fijada en las Sentencias C-011 y C-180
de 1994, y conforme a la cual “…es  legítimo que en el proceso de
revocatoria solamente puedan participar quienes eligieron, no así obviamente en
la elección del nuevo mandatario, en la cual  deben poder participar todos los
ciudadanos.  La posibilidad de excluir del procedimiento de revocatoria a
quienes no participaron en la elección no es entonces una sanción a quienes no
votaron, puesto que en Colombia el voto  es libre; esa exclusión es simplemente
el corolario del tipo de relación que,  conforme al artículo 159 (sic) (La
referencia correcta es el artículo 259), se  establece entre gobernadores y
alcaldes y quienes los eligieron, y un estímulo  a la participación ciudadana.”
Para sustentar si decisión la mayoría
acudió, fundamentalmente, por un lado, a la consideración de la tendencia
expansiva que, según ha sostenido la Corte, caracteriza la democracia
participativa prevista en la Constitución, en conjunción  con la universalidad
del principio democrático, y, por otro, a la interpretación del alcance de las
previsiones contenidas en los artículos 40, 103 y 259 de la Carta.
Sea lo primero señalar que la Constitución,
al enunciar en el artículo 103 los mecanismos de participación democrática,
dispuso, de manera expresa, que  corresponde a la ley reglamentarlos, alusión
en la que cabe ver el señalamiento de un amplio ámbito para la configuración
legislativa.
Dicho espacio de configuración del
legislador encuentra, en cada caso, una  limitación en la manera como la propia
Carta ha previsto  algunos aspectos de los  mecanismos de participación que
ella contempla.  Así, por ejemplo, la propia Constitución dispone que las
elecciones se someterán al sistema proporcional del cuociente electoral, señala
el número de ciudadanos que se requiere para presentar una iniciativa
legislativa, y en general, regula aspectos relacionados con  las consultas
populares o el referendo.  En  tales materias es claro que la potestad  de
configuración del legislador solo puede desenvolverse dentro de los
específicos  parámetros establecidos por la Carta.
Tratándose de la revocatoria del mandato,
la Constitución no contiene regulación alguna que precise su contenido o
determine su alcance.  Además de la enunciación que de ella se hace en el
artículo 103, el artículo 40 se limita a  señalar que entre los derechos de
participación política que tiene los ciudadanos  se encuentra el de “Revocar
el mandato de los elegidos en los casos y en la  forma que establecen la
Constitución y la ley.”
Es claro, entonces, que respecto de la
revocatoria del mandato, la Constitución no  ha establecido un determinado
modelo de participación y que por el contrario, de manera expresa, defiere a la
ley,  en general, la reglamentación del mecanismo, y en particular, el
señalamiento de los casos en los que el mismo procede, así como  de la forma en
que habrá de operar.
Lo mismo ocurre respecto del voto
programático, la reglamentación de cuyo ejercicio se defiere de manera expresa
a la ley, según lo previsto en el artículo  259 de la Carta.
No obstante
que para el cumplimiento de esas tareas el legislador no puede  apartarse de
los principios que la Constitución consagra de manera general sobre la adhesión
al sistema democrático y en particular a uno de democracia participativa, es
claro que encuentra un ámbito más amplio que aquel que está  presente frente a
aquellos mecanismos que han sido objeto de regulación en la propia
Constitución.  Y si bien en este campo la tarea legislativa debe mirarse  desde
la óptica del carácter expansivo de la democracia, la función del juez
constitucional se limita a detectar si la propuesta que sobre la materia hace
el  legislador resulta contraria a las normas  y los principios
constitucionales, sin que  le sea posible imponerle una determinada modalidad
de configuración que a juicio del juez constitucional realice mejor tales
aspiraciones en torno a la dimensión expansiva de la democracia participativa.
La revocatoria
del mandato es un mecanismo no exento de complejidades y cuya regulación exige,
como sostuvo la Corte, un delicado balance entre, por un lado, la necesidad de
una estabilidad mínima en el gobierno de los entes territoriales y, por otro la
promoción de participación ciudadana en el ejercicio y el control   del poder
político.  Quizá debido a esa complejidad y a la consecuente necesidad de  una
regulación detallada y flexible la Constitución se abstuvo de hacer  un
desarrollo directo y confió al legislador la tarea de encontrar ese equilibrio.
En esa
poderación de valores encontrados no cabe establecer como imperativo
constitucional lo que, precisamente, la Constitución dejó a la opción del
legislador.  Esto es, no cabe afirmar que, de manera genérica, el modelo de
democracia participativa que determina la Constitución y los principios de
universalidad y carácter expansivo de la democracia que de ella se derivan,
exigen un determinado contenido para el mecanismo de la  revocatoria del
mandato.  Una aproximación que respete el ámbito de configuración que en esta
materia la Constitución, de manera expresa, confiere al legislador, debe
hacerse desde la  perspectiva exactamente contraria, esto es a partir de la
consideración de que la  Constitución no establece en la materia un determinado
modelo y que la ley que  regule este mecanismo de participación sólo puede
tenerse como contraria a la  Constitución cuando sea opuesta a los contenidos
normativos de la misma y a los  principios que ellos pregonan.
En esta
segunda línea de aproximación, la Sentencia de la que nos apartamos sostiene
que conforme al artículo 40 de la Carta es imperativo que en todas las  fases
de la revocatoria  del mandato puedan participar todos los ciudadanos.  Por
consiguiente, resultaría contrario a la Constitución excluir de la decisión
sobre la  revocatoria a los ciudadanos que no participaron en la elección del
respectivo  alcalde o gobernador.
Es evidente
que el artículo 40 de la Constitución no excluye de manera absoluta  la
posibilidad de que los derechos allí  contemplados, sean limitados por la ley,
cuando ello resulte armónico con otras previsiones de la Carta.  Así, por
ejemplo,  es claro que aunque la norma dispone que todo ciudadano tiene derecho
a ser  elegido, en la práctica, para determinados cargos, sólo algunos
ciudadanos pueden ser elegidos, en virtud de los requisitos establecidos por la
ley para el efecto.  Del mismo modo operan limitaciones para las consultas o
las iniciativas  de carácter local, o para el acceso a cargos y funciones
públicas.
Cabe entonces
preguntar si en el caso de la revocatoria del mandato es imperativo que todos
los ciudadanos puedan participar, o si, por el contrario, es posible que  la
ley establezca algunas limitaciones a tal participación. Ello impone hacer una
somera referencia teórica al concepto de revocatoria de mandato.
La revocatoria
del mandato, de manera genérica puede entenderse como una  modalidad de
participación política por virtud de la cual, los electores retiran de  su
cargo a un determinado funcionario de elección popular, antes de que  complete
el periodo para el que había sido elegido inicialmente.
Esta modalidad
de participación es relativamente exótica en el derecho  constitucional
comparado y en la actualidad tiene su mayor incidencia en los  niveles locales
y de manera muy excepcional se contempla en las constituciones de los Estados.
Así, por
ejemplo, en los Estados Unidos, con la denominación de “recall” algunas
Constituciones de los Estados Federales (i.e. Arizona o Alaska),  contemplan la
posibilidad de que, en las condiciones que determine la ley,  determinados
funcionarios del nivel Estatal o local puedan ser removidos de sus cargos por
el electorado  de la respectiva circunscripción.
En esos casos,
la revocatoria es exclusivamente una modalidad de control político de la
gestión cumplida por los elegidos, disponible para los electores y no se
vincula necesariamente al incumplimiento de instrucciones que el elegido se
hubiese previamente comprometido a cumplir.
Se trataría,
simplemente, de la posibilidad que se concede a los electores, para  retirar de
un cargo de elección popular, antes del vencimiento de su periodo, al
funcionario cuya gestión no resulte satisfactoria.
En un contexto
diferente, la revocatoria del mandato se ha considerado como una  institución
vinculada al concepto de mandato imperativo.  Se trata no  simplemente de la
posibilidad prevista por la Constitución de que el electorado retire de manera
anticipada a un funcionario de elección popular,  sino de que tal  posibilidad
se deriva de una relación concreta que se establece entre el elegido
(representante) y los electores que lo designaron, en función de unas
concretas  instrucciones que éstos imparten a aquel en el acto de la elección.
El
representante recibe un mandato de contenido específico y por consiguiente
susceptible de ser revocado cuando quiera que el elector considere que el
elegido  se ha apartado de las instrucciones o del programa que se tiene por
tal.  En este  modelo, el elegido representa de manera concreta a sus electores
y se  compromete para con éstos a la realización de un programa, compromiso en
el  que se sustenta la posibilidad de la revocatoria.
Es claro en
este esquema que quien puede revocar es aquel que ha conferido el mandato y por
extensión, quienes  han participado en la elección, pues nadie  puede revocar
aquello que no ha otorgado.
La
Constitución colombiana, pese a que no regula de manera directa la revocatoria
del mandato parece haber optado por esta segunda línea, en la  medida en que en
la denominación de la figura se incorporan los dos conceptos  que la define,
esto es el de “mandato” y el de “revocatoria”, en consonancia con
la previsión del voto programático para la elección de alcaldes y
gobernadores, que de manera expresa se refiere al mandato imperativo.
Así, a la luz
del contenido de las expresiones “revocatoria” y “mandato”
contenidas en los artículos 103 y 259, es posible concluir que sólo puede
revocar  quien ha elegido y que la condición para que los ciudadanos puedan
ejercer el  derecho contenido en el numeral 4° del artículo 40 de la
Constitución, es la de  que previamente hayan participado en la elección, único
evento que los habilita para revocar un mandato.
La Sentencia
de la que nos apartamos argumenta que de la relación entre los  artículos 103 y
259 no se desprende la restricción que había sido avalada por la
jurisprudencia de la Corte.
Sin embargo,
al exponer las razones que soportan su conclusión, la mayoría funde en una sola
las dos modalidades que se han distinguido para este mecanismo de
participación, esto es, se refiere a la revocatoria a la luz de la  primera de
tales modalidades, la que se fundamenta exclusivamente en la opción constitucional
a favor de la posibilidad del ejercicio de un  control de los electores  sobre
la gestión del elegido, con prescindencia, de la consideración del concepto  de
mandato y de las consecuencias que del mismo se derivan. Así, sostiene la Corte
que no es posible privar a quienes no participaron de la elección  de la
posibilidad de ejercer  esta forma de control político.
Esa es, en
gracia de discusión, una posible interpretación de la revocatoria del  mandato
que desliga la figura del sentido de las expresiones con las que la misma  fue
consagrada en nuestro ordenamiento y la aísla de la previsión del artículo 259
Superior.  Junto a esa interpretación está la que había sido realizado la
Corte  y conforme a la cual la figura solo tiene sentido en el contexto del
mandato  imperativo y de la cual es posible derivar ciertas limitaciones en
materia de  participación.
Aún de ser
posibles las dos interpretaciones, esto es, por un lado, la que vincula la
revocatoria al concepto de mandato imperativo, y por otra, la que la concibe
como una mera expresión de un control político de gestión a cargo de los
electores, en principio nos encontraríamos ante el hecho de que el
constituyente  dejó abierto el campo para que sea el legislador quien fije los
contornos del  mecanismo, sin que sea posible que la Corte  imponga como único
admisible a la  luz de la Constitución aquel que en su criterio realiza “…de
mejor forma la  doctrina de la soberanía popular que adoptara la Constitución
de 1991 como  sustento de la forma de democracia participativa”.
Y es que como
se ha dicho, en la figura de la revocatoria del mandato están  presentes muchas
complejidades conceptuales y técnicas que imponen la  necesidad de ponderar
principios y valores constitucionales.
Dentro de ese
espacio abierto a la ponderación no es posible afirmar de manera categórica que
una determinada fórmula sea mejor que otra en función de la idea de democracia
que de manera general se desprende de la Constitución.
Así, por
ejemplo las modalidades de revocatoria deben ser distintas en atención el
modelo electoral en el que se apliquen, dependiendo de si se trata, por ejemplo
de  un sistema de mayoría absoluta o relativa.  Por otro lado, junto al
eventual derecho de participación que pudiesen tener, en general, los electores
para ejercer  un control político sobre la gestión de los elegidos, es
necesario tener en cuenta la legitima expectativa de quienes eligen a un
gobernador a un alcalde, de que el  programa por el cual votaron y que se
impuso conforme al marco constitucional  y legal, tenga una oportunidad real de
llevarse a cabo.  Esa posibilidad se vería  amenazada si quienes no
participaron en la elección pueden optar, un tiempo  después, por “revocar”
el mandato de ese alcalde  o de ese gobernador, porque,  en su concepto no está
desarrollando el compromiso que habría adquirido con los  electores.  El
elegido tiene una responsabilidad general frente a toda la  ciudadanía, pero en
el esquema constitucional colombiano también, por virtud de  lo dispuesto en el
artículo 259 Superior, una especial con sus electores.  Solo  esta segunda da
lugar, en sentido estricto sentido, a la revocatoria.
Solo cuando
quien ha elegido se ve defraudado en el compromiso que fue la base  de su
decisión, puede optar por la vía de la revocatoria.  En este contexto, es
válido que el legislador para vincular lo más estrechamente posible la
revocatoria al mandato efectivamente conferido, excluya de la decisión en torno
a la misma, a quienes no participaron en la elección, en el entendido de que
ellos, por  decisión voluntaria[39],
no confirieron mandato alguno.  Podría decirse que aún a  pesar de esa
exclusión, a la decisión sobre la revocatoria podrían concurrir  quienes en
estricto sentido, no confirieron mandato alguno, porque no obstante  que
participaron en la elección no votaron por quien finalmente resultó elegido.
Esa dificultad, que se deriva del carácter secreto del voto, explica por qué
tradicionalmente se han previsto mayorías calificadas para decidir la
revocatoria, de modo que ella responda a un amplio consenso, dentro del cual,
presumiblemente, estará un número significativo de quienes efectivamente
confirieron el mandato.
Por otro lado,
debe tenerse en cuenta que la democracia exige un mínimo de  estabilidad y, en
principio se elige para un periodo determinado.  Sólo de manera  excepcional se
contempla la posibilidad anormal de que ese periodo sea recortado.  El
legislador puede optar validamente, por restringir la posibilidad de
participar de quienes voluntariamente se abstuvieron en aras a preservar la
integridad del mandato y la estabilidad de las instituciones.
Los
anteriores, son junto con otros que podrían analizarse, factores que el
legislador debe ponderar en el momento de optar entre más o menos amplios o más
o menos restringidos en materia de revocatoria.  Y para esa ponderación tiene
un amplio margen de configuración, a la luz de lo dispuesto en los artículos
103 y 259 de la Carta.
Finalmente,
debe tenerse en cuenta que la revocatoria es un mecanismo de participación de
naturaleza excepcional y que la ciudadanía tiene, de todas  maneras, un espacio
de participación y control en el carácter periódico de las  elecciones, que
implica que el mandato que se confiere a los elegidos no es  permanente, que
vencido el periodo previsto para el mismo se abre la posibilidad  para un nuevo
pronunciamiento de todo el electorado, que exprese la aceptación  o el rechazo
a determinadas políticas y programas, en función de los resultados  obtenidos
por el respectivo gobernante.
En síntesis,
por la consideración de que la revocatoria del mandato se inscribe dentro del
concepto del mandato imperativo, sumada al hecho de que aún cuando  conforme a
la Constitución fuese posible que la figura se desarrolle como  función de
control político, desligada de la idea de mandato imperativo y de  programa,
esa circunstancia no haría imperativo al legislador optar por esa segunda vía,
consideremos que la expresión “que hayan sufragado en la jornada  electoral
que escogió al respectivo alcalde o gobernador”, debió ser declarada
exequible, porque ella comporta la manifestación de una opción legislativa en
una materia en la cual de manera expresa la Constitución confirió al legislador
un amplio margen  de configuración.  La valoración en torno al carácter más o
menos  expansivo de la democracia de las modalidades que el legislador adopte,
le corresponde, en principio al propio legislador, y salvo que se pueda
establecer  una clara contradicción entre ella y los principios
constitucionales, no le es dable  a la Corte sustituirla por su propia
percepción sobre la manera de realizar ese principio.
Fecha tu
supra.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
[1]
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 138 de la Constitución, una
legislatura está conformada por dos períodos de sesiones ordinarias, que van
del  20 de julio al 16 de diciembre el primero, y del 16 de marzo al 20 de
junio el segundo. En efecto, dicho texto constitucional reza así: “ARTICULO
138. El Congreso, por derecho propio, se reunirá en sesiones ordinarias,
durante dos períodos por año, que constituirán una sola legislatura. El primer
período de sesiones comenzará el 20 de julio y terminará el 16 de diciembre; el
segundo el 16 de marzo y concluirá el 20 de junio.”
[2]
En la sentencia C-011 de 1994, la Corte estimó que el trámite legislativo de
las leyes estatutarias debía agotarse en una sola legislatura, como lo dispone
el artículo 153 de la Constitución, pero que la revisión previa de
exequibilidad de proyecto que debe adelantar la Corte Constitucional, no debía
cumplirse necesariamente dentro de ese mismo plazo, pues ello constituía una
interpretación absurda del canon constitucional mencionado. No puede entonces
admitirse que el "trámite" señalado por el artículo 153 incluya la
revisión por la Corte.
[3]
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 116 de la Ley 5ª de 1992, el
quórum decisorio ordinario implica la presencia de la mayoría de los
integrantes de la respectiva corporación.
[4]
Cf. artículo 116 de la Ley 5ª de 1992
[5]
Sentencia C- 557 de 2000, M. P Vladimiro Naranjo Mesa
[6]
Sentencia C-760 de 2001, M.P Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel José Cepeda
Espinosa.
[7]
El artículo 2° de la Constitución de 1886 afirmaba: “La soberanía reside
esencial y exclusivamente en la nación y de ella emanan los poderes públicos
que se ejercen en los términos que esta Constitución establece”. Por su
parte el canon 105 del mismo ordenamiento superior, en relación con el tipo de
representación que ostentaban los cuerpos colegiados de elección popular, decía
así: “ Los individuos de una y otra cámara representan a la nación entera y
deberán votar consultando únicamente la justicia y el bien común.”
[8]
ARTICULO 40. Todo ciudadano tiene derecho a participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este
derecho puede:
1. Elegir y ser elegido.
2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos,
consultas populares y otras formas de participación democrática.
3. Constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas
sin limitación alguna; formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y
programas.
4. Revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la
forma que establecen la Constitución y la ley.
5. Tener iniciativa en las corporaciones públicas.
6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución
y de la ley.
7. Acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, salvo
los colombianos, por nacimiento o por adopción, que tengan  doble nacionalidad.
La ley reglamentará esta excepción y determinará los casos a los cuales ha de
aplicarse.
Las
autoridades garantizarán la adecuada y efectiva participación de la mujer en
los niveles decisorios de la Administración Pública.
ARTICULO 103. Son mecanismos de participación del
pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la
consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la
revocatoria del mandato. La ley los reglamentará.
El Estado contribuirá a la organización, promoción y
capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales,
comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales, sin
detrimento de su autonomía con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos
de representación en las diferentes instancias de participación, concertación,
control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan.
[9]
M.P Eduardo Cifuentes Muñoz
[10]
Sobre estos mecanismos participativos que fueron llamados de “autodeterminación
del pueblo”, la Corte expresó: “La autodeterminación  del pueblo puede
ser estimulada por grupos  y entes especialmente diseñados para canalizar la
participación ciudadana, pero ella en últimas se ejerce a través de cada
individuo. Los mecanismos de participación del pueblo - el voto, el plebiscito,
el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa
legislativa y la revocatoria del mandato - se orientan a la participación libre
e igualitaria de cada miembro de la comunidad política.
28. El principio de
autodeterminación  del pueblo refiere a éste el origen del poder público y
de las principales decisiones políticas que configuran y unifican la comunidad.
Para que las supremas decisiones y orientaciones políticas y la articulación
del poder público, no se imputen al pueblo estableciendo con este  un
nexo puramente formal y teórico, incapaz de ganar legitimación para la
autoridad establecida y el proceso de toma de decisiones, se hace necesario que
las personas y ciudadanos que integran el pueblo cumplan
en verdad con su deber constitucional de participar en la vida política,
cívica y comunitaria del país (CP art 95-5).
29. Para que se cumpla la aspiración
propia del estado social de derecho y el poder y su aparato se construya a
partir de la sociedad misma, cuya participación  por esta razón resulta
decisiva, debe brindarse a los miembros de la comunidad posibilidades reales e
iguales de participación en un proceso político abierto, libre, transparente y
pluralista.
En
la Sentencia en comento la Corte analizó como no era viable establecer la
incontrovertibilidad absoluta de las sentencia judiciales porque esto sería
trasladar la titularidad de la soberanía en cabeza de los jueces.
[11]
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[12]En
esta Sentencia la Corte estudió la constitucionalidad del proyecto de Ley
estatutaria por el cual se dictaba el Estatuto Básico de los Partidos y
Movimientos Políticos.
[13]
Sentencia C-180/94, M.P. Hernando Herrera Vergara ( En esta sentencia se analizó
la constitucionalidad del proyecto de Ley estatutaria de instituciones y
mecanismos de participación ciudadana)
[14]
Ibídem 2
[15]
M.P. Alejandro Martínez Caballero
[16]
Cf. Sentencia C- 497 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[17]
Cf. Sentencia  C-447 de 1995, M.P Carlos Gaviria Díaz.
[18]
Cf. Sentencia T- 637 de 2001, M.P Manuel José Cepeda Espinosa. En esta
sentencia no se tuteló el derecho de participación en el ejercicio control y
vigilancia del poder político, de un ciudadano a quien el alcalde de Yumbo no
le había permitido entrar al cabildo realizado en dicho municipio para discutir
temas presupuestales, por considerar que la condición de candidato polpitico
del referido ciudadano hacía que existiera la posibilidad de utilizar este
espacio de participación para fines proselitistas ajenos a la finalidad del
cabildo.
[19]
Sentencia C-089 de 1994, M.P Eduardo Cifuentes Muñez.
[20]
Cf. artículos 78 y 369 de la Constitución Política.
[21]
Sentencia T-524 de 1992, M.P Ciro Angarita Barón. Reiterada en la sentencia
T-235 de 1998, M.P Fabio Morón.
[22]
Ley 131 de 1994, artículo 1°
[23]
Ibídem artículo 2°.
[24]
Ley 134 de 1994, artículo 6°.
[25]
Sentencia C-011 de 1994. M.P Alejandro Martínez Caballero.
[26]
Sentencia C-180 de 1994. M.P Hernando Herrera Vergara.
[27]
Sentencia C-011 de 1994. M.P Alejandro Martínez Caballero
[28]
El artículo 219 superior contempla una excepción a esta regla general, relativa
a los miembros de la fuerza pública.
[29]
Los mencionados artículos son del siguiente tenor: Artículo 10. Los
promotores y voceros. Para ser promotor de una iniciativa legislativa y
normativa o de una solicitud de referendo, se requiere ser ciudadano en
ejercicio y contar con el respaldo del cinco por mil de los ciudadanos
inscritos en el respectivo censo electoral, cumpliendo con este requisito,
podrán también ser promotores, una organización cívica, sindical, gremial,
indígena o comunal del orden nacional, departamental, municipal o local, según
el caso, o un partido o movimiento político, debiendo cumplir con el requisito
de la personería jurídica en todos los casos.
Además
del cumplimiento de los requisitos exigidos en el inciso 1°; en el caso de las
organizaciones, partidos o movimientos políticos, la iniciativa legislativa y
normativa y la solicitud de referendo deberá ser aprobada en asamblea, congreso
o convención, por la mayoría de los asistentes con derecho a voto, y será la
misma asamblea la que los elija.
Deberán
constituirse en comité e inscribirse como tales ante la Registraduría del
Estado Civil de la correspondiente circunscripción electoral. Este comité
estará integrado por nueve ciudadanos, y elegirá el vocero, quien lo presidirá
y representará. Si el promotor es la misma organización, partido o movimiento,
el comité podrá estar integrado por sus directivas o por las personas que éstas
designen para tal efecto.
En
el caso de que la iniciativa legislativa sea presentada por un grupo de
concejales o de diputados, el comité será integrado por cinco de ellos, en uno
y otro caso, quienes elegirán a su vocero. Por el solo hecho de ser concejal o
diputado se podrá ser promotor.
Artículo
11. El formulario para la inscripción de iniciativas legislativas y
normativas o de solicitudes de referendo. El formulario para la inscripción de
una iniciativa legislativa y normativa o de una solicitud del referendo, será
elaborado por la Registraduría del Estado Civil correspondiente, de conformidad
con las instrucciones que sobre la materia imparta el Consejo Nacional
Electoral, y deberá ser entregado gratuitamente a quien lo solicite.
En
este formulario deberá aparecer, en lugar visible, el número de firmas que
deberán ser recogidas para que los promotores puedan presentare inscribir la
iniciativa legislativa y normativa o la solicitud del referendo y la
advertencia de que cualquier fraude en el proceso de recolección de firmas será
castigado penalmente.
Artículo
12. Requisitos para la inscripción de iniciativas legislativas y normativas
o de solicitudes de referendo. Al momento de la inscripción de una iniciativa
legislativa y normativa o de la solicitud de un referendo, el vocero del comité
de promotores deberá presentar el formulario que le entregó la Registraduría
del Estado Civil correspondiente, diligenciado con la siguiente información:
a)
El nombre completo y el número del documento de identificación de los miembros
del comité de promotores y de su vocero, previamente inscritos ante la
registraduría correspondiente;
b)
La exposición de motivos de la iniciativa legislativa y normativa o de la
solicitud de referendo que promueven y el resumen del contenido de la misma;
c)
En el caso de la iniciativa popular legislativa y normativa ante una
corporación pública, o de la solicitud de un referendo aprobatorio, el título
que describa la esencia de su contenido, y el proyecto de articulado;
d)
En el caso de iniciativas legislativas y normativas o de las solicitudes de
referendo presentados en el marco de una entidad territorial, un espacio en el
que se indique lugar y la dirección de la residencia de quienes respaldan su
inscripción;
e)
El nombre de las organizaciones que respaldan la iniciativa legislativa y
normativa o la solicitud del referendo con la prueba de su existencia y copia
del acta de la asamblea, congreso o convención en que fue adoptada la decisión,
o, en su defecto, la lista con el nombre, la firma y el número del documento de
identificación de las personas que respaldan estos procesos;
f)
En el caso de solicitud de referendo derogatorio, el texto de la norma que se
pretende derogar, el número que la identifica y la fecha de su expedición;
g)
Cuando la iniciativa legislativa sea promovida por concejales o diputados, el
municipio o departamento respectivo.
Artículo
13. Redacción de iniciativas populares legislativas y normativas. Toda
iniciativa popular legislativa y normativa ante una corporación pública debe
estar redactada en forma de proyecto de acto legislativo, de ley, de ordenanza,
de acuerdo o de resolución local, según el caso, y referirse a una misma
materia.
Artículo
14. Registro de iniciativas legislativas y normativas y de solicitudes de
referendo. El registrador correspondiente asignará un número consecutivo de
identificación a las iniciativas legislativas y normativas así como a las
solicitudes de referendo, con el cual indicará el orden en que éstos han sido
inscritos y la fecha de su inscripción. Así mismo, llevará un registro de todas
las iniciativas legislativas y normativas y de las solicitudes de referendo
inscritas, e informará inmediatamente del hecho a la corporación
correspondiente o, en el caso de la revocatoria del mandato, a la persona
involucrada, e informará trimestralmente a la ciudadanía, por un medio idóneo
de comunicación escrito, sobre los procesos de recolección de firmas en curso.
Artículo 15. Efectos de la inscripción. La
inscripción de iniciativas populares legislativas y normativas ante la
Registraduría del Estado Civil correspondiente, no impide que la respectiva
corporación pública decida sobre tales materias en el mismo sentido o en
sentido distinto al de la iniciativa popular legislativa y normativa. Si así lo
hiciere, deberá indicar expresamente si su decisión concuerda o contradice la
iniciativa, así como los motivos que tuvo para ello.
[30]
Dato extraído del periódico El Tiempo, abril 12 de 1999, pág. 15 A.
[31]
José Renán Trujillo García. Exposición de motivos al proyecto de ley número
58/00 Senado. Gaceta del Congreso Número 325 del  16 de agosto de 2000.
[32]
Vivianne Morales Ponencia para primer debate en el Senado al proyecto de ley de
número 58/00 Senado. Gaceta del Congreso N° 393 de septiembre 2 de 2000.
[33]
Ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes, al proyecto de ley
058/00 Senado; 219/01  Cámara. Gaceta del Congreso 247 del 29 de mayo de 2001.
[34]
Sentencia C-011 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero
[35]
M.P Hernando Herrera Vergara.
[36]
Sentencia C-011 de 1994. M.P Alejadro Martínez Caballero
[37]
Ibídem.
[38]
Vivianne Morales. Ponencia para primer debate en el Senado al proyecto de ley
de número 58/00 Senado. Gaceta del Congreso N° 393 de septiembre 2 de 2000.
[39]
Tampoco cabe afirmar, como se hace en la Sentencia, que quienes para la fecha
de la elección no estaban habilitados para votar, como los menores que ahora ya
han adquirido la calidad de ciudadanos, puedan tener una expectativa en la
revocatoria, puesto que ellos tampoco han conferido mandato alguno, ni tenían
la capacidad para hacerlo en la oportunidad debida.