C-088-19
Sentencia C-088/19
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA
CODIGO NACIONAL DE POLICIA-Inhibición
por ineptitud sustantiva de la demanda
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes
OMISION
LEGISLATIVA ABSOLUTA Y RELATIVA-Distinción
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos para su procedencia
Referencia: Expediente D-12153
Acción pública de inconstitucionalidad presentada por Vivian
Alvarado Baena contra los numerales 5 del inciso segundo del artículo 87 y 2
del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016.
Magistrado ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá,
D.C., veintisiete (27) de febrero de dos mil diecinueve (2019).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente sentencia con base en los
fundamentos que se desarrollan a continuación.
I.
ANTECEDENTES
1.
Normas demandadas
En
seguida se transcriben los numerales 5 del inciso segundo del artículo 87 y 2
del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016, demandados dentro del proceso de la
referencia[1]:
“LEY 1801 DE 2016
(Julio 29)
Diario Oficial No. 49.949 de 29 de julio de
2016
‘Por la cual se expide el Código Nacional
de Policía y Convivencia’.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA: (…)
Artículo 87. Requisitos para cumplir actividades
económicas. Es obligatorio, para el ejercicio de
cualquier actividad: comercial, industrial, de servicios, social, cultural, de
recreación, de entretenimiento, de diversión; con o sin ánimo de lucro, o que
siendo privadas, trasciendan a lo público; que se desarrolle o no a través de
establecimientos abiertos o cerrados al público, además de los requisitos
previstos en normas especiales, cumplir previamente a la iniciación de la
actividad económica los siguientes requisitos: (…)
Durante la ejecución de la actividad económica deberá
cumplirse con los siguientes requisitos: (…)
5. Para aquellos establecimientos donde se ejecuten públicamente obras
musicales causantes de pago, protegidas por las disposiciones legales vigentes
sobre derechos de autor, mantener y presentar el comprobante de pago al día.
(…)
Artículo 92. Comportamientos relacionados con el
cumplimiento de la normatividad que afectan la actividad económica[2]. Los
siguientes comportamientos relacionados con el cumplimiento de la normatividad
afectan la actividad económica y por lo tanto no deben realizarse: (…)
2. No
presentar el comprobante de pago, cuando a ello hubiere lugar, de obras
musicales protegidas por las disposiciones legales vigentes sobre derechos de
autor (…)”[3].
2. Demanda de inconstitucionalidad y pretensiones
2.1.
El 16 de mayo de 2017, la ciudadana Vivian Alvarado Baena, representante de la
Entidad de Gestión Colectiva de Derechos de Productores Audiovisuales de
Colombia –EGEDA Colombia-, presentó demanda de inconstitucionalidad en contra
de los numerales 5 del inciso segundo del artículo 87 y 2 del artículo 92 de la
Ley 1801 de 2016[4], al considerar que
desconocen por omisión: (i) el principio de igualdad, y (ii) el deber del
Estado de proteger la propiedad intelectual.
2.2.
En concreto, en primer lugar, la actora afirmó que las normas acusadas
desconocen por omisión el principio de igualdad contemplado en el artículo 13
superior, pues establecen una diferenciación injustificada entre las
herramientas de protección de los derechos de derivados de las obras musicales
y de las obras audiovisuales, comoquiera que contemplan un mecanismo policivo
que facilita la gestión y el cobro de las prerrogativas patrimoniales que sólo es
aplicable a las primeras, a pesar de que ambas manifestaciones ostentan el
mismo estatus jurídico y son explotadas económicamente de manera semejante en
los establecimientos abiertos al público.
2.3.
En efecto, la demandante puso de presente que los derechos de autor reconocen
el ingenio y el talento expresados, entre otras manifestaciones, en las obras musicales
y audiovisuales, las cuales se encuentran protegidas en igualdad de condiciones
y sin distinción alguna, por el artículo 61 de la Constitución, el Convenio de
Berna para la Protección de las Obras Literarias y Artísticas[5],
la Decisión Andina 351 de 1993 y la Ley 23 de 1982.
2.4.
De igual forma, la accionante llamó la atención de que en la actualidad, dados
los avances tecnológicos, las obras audiovisuales (películas, novelas, series,
dramatizados, cortos, entre otros) son objeto de explotación económica a través
de su comunicación en establecimientos comerciales en la misma medida que las
obras musicales. Concretamente, la actora advirtió que en los restaurantes, bares,
gimnasios u hoteles es común la comunicación de obras audiovisuales de manera
masiva e incontrolable, mediante televisores u otros aparatos idóneos para el
efecto[6].
2.5.
En este sentido, la demandante sostuvo que si bien en la Sentencia C-509 de
2004, esta Corporación estimó que la protección diferenciada otorgada por la
ley a los derechos de autor patrimoniales derivados de las obras musicales,
frente a otro tipo de manifestaciones artísticas, era razonable debido a sus
distintas formas de difusión, lo cierto es que, al igual que las obras musicales,
las obras audiovisuales no requieren “necesaria y obligatoriamente un acto previo
de reproducción fáctica”, por lo que no resulta válida la distinción
efectuada en aquella oportunidad, en tanto que, “de hecho, las mismas, en la
gran mayoría de las veces, son comunicadas a partir de emisiones televisivas,
sin que sea necesario un acto previo de reproducción”.
2.6.
Así las cosas, la actora indicó que las normas demandadas introducen una “clara
y evidente discriminación a las obras audiovisuales”, toda vez que a pesar
de la semejanza en su comunicación pública con las obras musicales, el
legislador en dichas disposiciones contempló una herramienta de control
policivo efectiva y expedita, la cual sólo se encuentra a disposición de los
titulares de obras musicales, excluyendo a los titulares de obras
audiovisuales, quienes deben acudir para gestionar sus prerrogativas y cobros
respectivos a las instancias ordinarias, que no tienen el mismo alcance y nivel
de persuasión.
2.7.
Por lo anterior, la demandante solicitó que este Tribunal profiera una
sentencia aditiva, en la cual declare que las disposiciones demandadas son
constitucionales en el entendido de que la protección policiva que consagran en
favor de los titulares de obras musicales es extensiva a los titulares de las
obras audiovisuales.
2.8.
En segundo lugar, la accionante señaló que las normas acusadas desconocen el
deber del Estado de proteger la propiedad intelectual contemplado en el
artículo 61 de la Constitución, por cuanto para permitir la explotación de
obras artísticas se refieren a la necesidad de acreditar el pago respectivo,
ignorando que el alcance de los derechos de autor no se centra en el cobro de
una suma dineraria determinada por el uso de una creación, sino que propende
por la consecución de la autorización previa y expresa del titular de los
mismos para el efecto, la cual puede estar o no supeditada a una
contraprestación monetaria.
2.9.
Al respecto, la demandante expresó que según la Ley 23 de 1982 (artículos 3, 12
y 76) y la Decisión Andina 351 de 1993 (artículos 13 y 54), el contenido
patrimonial de los derechos de autor se concreta en el monopolio de la
explotación de la obra, el cual se encuentra determinado por la voluntad de su titular,
quien es el único facultado, ya sea directamente o a través de sus
representantes, para autorizar o prohibir cualquier uso o disposición, a título
oneroso o gratuito, de su bien intangible por parte de terceros.
2.10.
En este orden de ideas, la accionante consideró que “no tiene sentido”
que las normas demandadas establezcan que “la autoridad proceda a exigir el
pago, cuando lo que se requiere es la autorización de uso”, pues “la
sola exigencia del comprobante de pago a la que aluden las normas demandadas,
entrañan el desconocimiento de la naturaleza del derecho de autor como un
derecho de propiedad privada, pues desconoce que en todo caso, al titular del
derecho le asiste la facultad de autorizar (o prohibir) el uso de su bien
intangible (obra musical o audiovisual). Dicho de otra manera, el simple pago
no implica per se la autorización de uso. En la práctica, en ocasiones, la
autorización no requiere pago (caso de autorización gratuita) o el autor no está
dispuesto a autorizar un uso determinado que considera lesivo a sus derechos,
así el usuario esté dispuesto a pagar una suma importante de dinero”[7].
2.11.
En consecuencia, la actora pidió que esta Corporación profiera una sentencia
aditiva, en la cual declare que las normas acusadas son conformes a la Carta
Política bajo el entendido de que al referirse al pago, también hacen alusión a
la necesidad de contar con la autorización previa y expresa del titular para
explotar las obras respectivas.
3. Trámite procesal
Mediante Auto del 5 de junio de 2017[8],
el magistrado ponente: (i) admitió la demanda, y ordenó (ii) correr traslado de
la misma al Procurador General de la Nación, (iii) fijar en lista las
disposiciones acusadas con el objeto de que fueran impugnadas o defendidas por
cualquier ciudadano, y (iii) comunicar del inicio del proceso a la Presidencia
y al Congreso de la República, así como a ciertas instituciones públicas y
privadas[9].
4. Intervenciones ciudadanas
4.1.
La Dirección Nacional de Derechos de Autor[10], el Ministerio de
Defensa[11], la Policía Nacional[12],
el Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Externado de
Colombia[13], el Observatorio de Intervención
Ciudadana Constitucional de la Universidad Libre[14]
y un grupo significativo de ciudadanos[15], solicitaron que la
Corte no acceda a las pretensiones de la demandante.
4.2.
En concreto, algunos de los intervinientes le pidieron a este Tribunal que se
inhiba de pronunciarse de fondo, porque la demanda no cumple con las cargas
argumentativas requeridas para desvirtuar la constitucionalidad de las
disposiciones cuestionadas[16], comoquiera que:
(i) Al estructurarse el primer cargo en la
configuración de una omisión legislativa por el desconocimiento del principio
de igualdad, no se planteó con suficiencia y especificidad el criterio de
comparación entre las obras musicales y audiovisuales, pues se habla de manera
global y sin rigor de sus semejanzas, pero se ignoran las diferencias técnicas
de dichas expresiones que justifican la distinción efectuada por el legislador
en las disposiciones demandadas, tal y como lo puso de presente la Corte
Constitucional en la Sentencia C-509 de 2004.
(ii) Al plantear el segundo cargo, si bien se señala
como desconocido el artículo 61 superior, lo cierto es que se utiliza como
parámetro de control de constitucionalidad la Decisión Andina 351 de 1993,
cuando la misma, en lo referente a los derechos patrimoniales de autor, no
puede considerarse como parte del bloque de constitucionalidad de conformidad
con la reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el particular.
(iii) De manera parcializada, se entiende que con las
normas demandadas el legislador pretendió autorizar la comunicación pública de
obras artísticas sin autorización de su titular, así como sustituir los
mecanismos existentes ante la justicia ordinaria para que los interesados
procuren la recuperación patrimonial de la explotación de las mismas cuando no
se contó con su aval previo y expreso para el efecto, a pesar de que dichas disposiciones
no tienen tal alcance, porque sin alterar la regulación existente y a título de
control complementario, se limitan a permitirle a las autoridades de policía exigir
a los establecimientos donde se desarrollan actividades privadas que
transcienden a lo público la presentación del recibo de pago de derechos de
autor de obras musicales como presupuesto para su operación.
4.3.
A su vez, otros intervinientes le solicitaron a esta Corporación que declare
que las normas demandadas son exequibles sin condicionamiento alguno, ya que no
desconocen los postulados superiores, pues dada su razonabilidad se enmarcan
dentro del ejercicio legítimo de la libertad de configuración normativa
otorgada por la Constitución al Congreso de la República para expedir códigos y
regular la propiedad intelectual[17], aspectos sobre los
cuales el legislador tiene un amplio margen de acción que debe ser respetado
por el juez constitucional, máxime cuando las disposiciones cuestionadas:
(i) No pretenden modificar el régimen de protección de
los derechos de autor, sino que, a partir de una perspectiva de política
pública sobre la convivencia y el control policivo, regulan las consecuencias
de ciertas conductas que se estiman adecuadas para propiciar el orden social e
incentivar las relaciones pacíficas.
(ii) Constituyen limitaciones a las libertades
económicas, cuya expansión no puede pretenderse de manera arbitraria a través
de una orden judicial, toda vez que ello implicaría desconocer las complejas
dinámicas del mercado, las cuales han generado que en la actualidad: (a) el
pago por los derechos de autor sea concertado entre los titulares y los
usuarios; (b) en eventos excepcionales el Estado pueda fijar las tarifas que
deben cancelarse por la explotación de obras artísticas; y (c) existan asociaciones
gestoras de derechos de autor que pueden llegar a tener posiciones dominantes
frente a los consumidores.
(iii) Si son moduladas conforme a lo solicitado en la
demanda, pueden afectar la gratuidad de la televisión pública nacional y, de
contera, el acceso a la información.
(iv) Son una manifestación del poder de policía a cargo
del Congreso de la República quien, en ejercicio de su soberanía y
representación, determinó la forma en la que se deben utilizarse los recursos y
esfuerzos de la fuerza pública.
4.4.
Por su parte, la Sociedad de Autores y Compositores de Colombia (SAYCO)[18],
así como el ciudadano Gustavo Nieto Roa[19], solicitaron a la Corte
que acceda a las pretensiones de la demanda[20], argumentando que:
(i) Las normas acusadas crean un mecanismo de
protección de los derechos patrimoniales de autor derivados de obras musicales,
excluyendo de su ámbito de salvaguarda a otros productos del intelecto humano
como las obras audiovisuales, sin que exista una justificación válida para el
efecto, pues en contraste a lo sostenido por la Corte en la Sentencia C-509 de
2004 para justificar tratos diferenciados, en la actualidad la mayoría de obras
(musicales o de otra clase), pueden comunicarse al público sin necesidad de
haber sido reproducidas previamente.
(ii) En detrimento de la protección de los derechos de
autor derivada del artículo 61 superior, las disposiciones cuestionadas exigen para
el ejercicio de actividades económicas tener a disposición de las autoridades
el recibo de pago de los derechos de autor, cuando la esencia de estas
prerrogativas no es la retribución económica sino la posibilidad de decidir
sobre el alcance de la explotación de la obra correspondiente.
5. Concepto del Ministerio Público
5.1.
El Procurador General de la Nación solicitó que la Corte se pronuncie de fondo
y declare la exequibilidad sin condicionamiento alguno de los numerales 5 del
inciso segundo del artículo 87 y 2 del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016, por
las razones que se sintetizan a continuación[21].
5.2.
En primer lugar, el Ministerio Público explicó que si bien en el presente caso
se encuentran satisfechos los requisitos exigidos para predicar la existencia
de cosa juzgada material en sentido amplio frente a la Sentencia C-509 de 2004[22],
lo cierto es que se torna procedente un nuevo juicio de constitucionalidad en
razón de la propuesta presentada por la accionante, según la cual, desde la
fecha de expedición de dicha providencia, han ocurrido cambios en la realidad
social, en especial, avances tecnológicos, que permiten la comunicación pública
de obras audiovisuales de una manera que puede, en principio, resultar
asimilable a la efectuada frente a las obras musicales.
5.3.
En segundo lugar, en relación con el primer cargo, el Ministerio Público señaló
que el control de constitucionalidad por violación del principio de igualdad no
puede ser ajeno al contexto en el cual se enmarcan las normas enjuiciadas, por
lo que, en el presente caso, no es dable inspeccionar la labor legislativa para
determinar una posible violación del principio de igualdad partiendo del deber
de protección de los derechos de autor, sino que tal tarea debe efectuarse a
partir del fin de la Ley 1801 de 2016, el cual es el establecimiento de las
condiciones mínimas de convivencia y el cumplimiento de los deberes y
obligaciones de las personas. En este sentido, la Vista Fiscal expresó que:
“Las normas acusadas propenden a un fin legítimo, cual
es el de establecer condiciones para la convivencia, empleando un medio
igualmente loable jurídicamente, al propiciar el cumplimiento de los deberes y
obligaciones que se deben observar en los establecimientos que ejecuten
públicamente obras musicales, particularmente en lo relativo al comprobante de
pago por concepto derechos de autor, y que en consonancia disponen un
comportamiento relacionado con el cumplimiento de la normatividad que afecta la
actividad económica”.
5.4.
Acto seguido, el Ministerio Público estimó que la exigencia por parte del
Congreso de la República para el ejercicio de la actividad económica
consistente en mantener y presentar el recibo de pago de los derechos de autor
derivados únicamente de obras musicales, no puede considerarse un ejercicio
ilegitimo de su margen de configuración legislativa. En efecto, la Vista Fiscal
explicó que, teniendo en cuenta que los derechos de autor están protegidos por
distintos instrumentos y mecanismos ordinarios consagrados en otras leyes, así como
advirtiendo las posibles limitaciones que generan las normas policivas en las
libertades económicas, no puede concluirse que a la luz de los mandatos
constitucionales era imperioso para el legislador incluir en las normas
demandadas la exigencia de mantener y presentar el recibo de pago de los
derechos audiovisuales para poder ejercer la actividad económica.
5.5.
En tercer lugar, bajo una argumentación similar, frente al segundo cargo, el
Procurador General de la Nación sostuvo que las disposiciones acusadas no
vulneran el deber de protección de la propiedad intelectual contenido en el
artículo 61 superior, pues corresponden al desarrollo constitucional del margen
de configuración legislativa para alcanzar el objetivo trazado (brindar
herramientas que conserven y favorezcan el bien supremo de la convivencia),
disponiendo de un mínimo de diligencia para quienes desarrollan actividades
económicas en establecimientos donde se ejecutan públicamente obras musicales
causantes de pago, sin que ello implique afectar el marco constitucional y
legal vigente, el cual incluye responsabilidades específicas para los
establecimientos frente a la explotación de obras del intelecto humano y
mecanismos de protección para los titulares de derechos de autor.
II.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
En
virtud del artículo 241.4 de la Carta Política, esta Corporación es competente
para pronunciarse sobre la constitucionalidad de las normas demandadas,
comoquiera que son disposiciones contenidas en una ley de la República[23].
2.
Cuestión previa: aptitud sustantiva de la demanda
- Generalidades
2.1.
La Corte Constitucional ha establecido de manera reiterada que, aun cuando la
acción de inconstitucionalidad es pública e informal, los demandantes tienen
unas cargas mínimas que deben satisfacer para que se pueda promover el juicio
dirigido a confrontar el texto de un precepto legal con la Carta Política[24].
Precisamente, el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991[25]
establece los siguientes requisitos que deben contener las demandas de inconstitucionalidad:
(i) El señalamiento de las normas acusadas, bien sea a
través de su transcripción literal o de la inclusión de un ejemplar de la
publicación oficial de las mismas;
(ii) La indicación de las normas constitucionales que
se consideran infringidas;
(iii) La exposición de las razones por las cuales
dichos textos superiores se estiman violados;
(iv) Cuando ello resultare aplicable, el señalamiento
del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado
y la forma en que fue quebrantado; y
(v) La razón por la cual esta Corporación es
competente para conocer de la demanda.
2.2.
En lo referente a las razones de inconstitucionalidad, este Tribunal ha
insistido en que el demandante tiene el deber de formular un cargo concreto de
naturaleza constitucional contra la disposición acusada[26]. En este contexto, en la
Sentencia C-1052 de 2001[27],
esta Corporación señaló que las razones presentadas por los accionantes deben
ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.
2.3.
A ese respecto, en la Sentencia C-121 de 2018[28], esta Sala explicó que
las razones: “(i) son claras cuando existe un hilo conductor
en la argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y las
justificaciones en las que se soporta. (ii) Son ciertas cuando la
acusación recae sobre una proposición jurídica real y existente, y no sobre una
deducida por el actor o implícita. (iii) Son específicas cuando
el actor expone las razones por las cuales el precepto legal demandado vulnera
la Carta Fundamental. (iv) Son pertinentes cuando se emplean
argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de estirpe legal,
doctrinal o de mera conveniencia. Y (v) son suficientes cuando la
acusación no solo es formulada de manera completa, sino que, además, es capaz
de suscitar en el juzgador una duda razonable sobre la exequibilidad de las
disposiciones acusadas”[29].
2.4.
Así las cosas, antes de pronunciarse de fondo, la Corte debe verificar si el
accionante ha formulado materialmente un cargo, pues de no ser así existiría
una ineptitud sustantiva de la demanda que, conforme con la reiterada
jurisprudencia de esta Corporación, impediría un pronunciamiento de fondo y
conduciría a una decisión inhibitoria, pues este Tribunal carece de competencia
para adelantar de oficio el juicio de constitucionalidad. Sobre este punto, en
la Sentencia C-447 de 1997[30],
se sostuvo que:
“Si un ciudadano demanda una norma, debe cumplir no
solo formalmente sino también materialmente estos requisitos, pues si no lo
hace hay una ineptitud sustancial de la demanda que, conforme a reiterada
jurisprudencia de esta Corporación, impide que la Corte se pronuncie de fondo.
En efecto, el artículo 241 de la Constitución consagra de manera expresa las
funciones de la Corte, y señala que a ella le corresponde la guarda de la
integridad y supremacía de la Constitución en los estrictos y precisos términos
del artículo. Según esa norma, no corresponde a la Corte Constitucional revisar
oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que han sido demandadas por los
ciudadanos, lo cual implica que el trámite de la acción pública solo puede
adelantarse cuando efectivamente haya habido demanda, esto es, una acusación en
debida forma de un ciudadano contra una norma legal”.
2.5.
Ahora, si bien por regla general el examen sobre la aptitud de la demanda se
debe realizar en la etapa de admisibilidad, el ordenamiento jurídico permite
que este tipo de decisiones se adopten en la sentencia[31], teniendo en cuenta que
en algunas ocasiones no es evidente el incumplimiento de las exigencias mínimas
que permiten adelantar el juicio de constitucionalidad, lo que motiva un
análisis con mayor detenimiento y profundidad por parte de la Sala Plena. Al
respecto, la Corte ha dicho que:
“Si bien el momento procesal ideal para pronunciarse
sobre la inexistencia de cargos de inconstitucionalidad es la etapa en la que
se decide sobre la admisibilidad de la demanda, por resultar más acorde con la
garantía de la expectativa que tienen los ciudadanos de recibir un pronunciamiento
de fondo sobre la constitucionalidad de las disposiciones demandadas por ellos,
esta decisión también puede adoptarse al momento de proferir un fallo, pues es
en esta etapa procesal en la que la Corte analiza con mayor detenimiento y
profundidad las acusaciones presentadas por los ciudadanos en las demandas de
inconstitucionalidad”[32].
2.6.
Adicionalmente, no sobra recordar que un fallo inhibitorio, lejos de afectar la
garantía de acceso a la administración justicia contemplada en el artículo 229
superior, constituye una herramienta idónea para preservar el derecho político
y fundamental que tienen los ciudadanos de interponer acciones públicas en
defensa de la Constitución[33], al tiempo que evita que
la presunción de constitucionalidad que acompaña al ordenamiento jurídico sea
objeto de reproche a partir de argumentos que no suscitan una verdadera
controversia constitucional. En estos casos, como se expuso en la Sentencia
C-1298 de 2001[34],
lo procedente es “adoptar una decisión inhibitoria que no impide que los
textos acusados puedan ser nuevamente objeto de estudio a partir de una demanda
que satisfaga cabalmente las exigencias de ley”.
2.7. En el asunto sub-judice, teniendo
en cuenta que algunos de los intervinientes cuestionan la aptitud de la demanda
presentada por la ciudadana Vivian Alvarado Baena[35],
toda vez que estiman que el escrito introductorio no cumple con las cargas
argumentativas requeridas cuando se alega la configuración de omisiones legislativas
y se pretende una sentencia aditiva, la Sala considera pertinente referirse
brevemente sobre este punto.
- La aptitud de la demanda y las
omisiones legislativas
2.8.
El control de constitucionalidad no solo procede sobre las acciones del
legislador, sino también frente a sus omisiones. De acuerdo con la
jurisprudencia de la Corte, se entiende por omisión la abstención del Congreso
de la República de “disponer lo prescrito por la Constitución”[36], por lo cual
su configuración exige que exista una norma superior que contemple un deber de
expedir un preciso marco regulatorio y que dicha obligación sea objeto de
incumplimiento por parte del legislador[37].
2.9.
Desde sus primeros pronunciamientos, este Tribunal ha distinguido entre las omisiones
legislativas absolutas y las omisiones legislativas relativas. En
las primeras existe una falta de desarrollo total de un determinado precepto
constitucional; mientras que, en las segundas, el legislador excluye de un enunciado normativo un
ingrediente, consecuencia o condición que, a partir de un análisis global de su
contenido, permite concluir que su consagración resulta esencial para armonizar
el texto legal con los mandatos previstos en la Constitución. Esto significa
que, por virtud de la actuación del legislador, se prescinde de una exigencia
derivada de la Carta, cuya falta de soporte textual genera un problema de
constitucionalidad[38].
2.10. Obsérvese cómo, mientras en las omisiones
absolutas, no se ha producido ninguna disposición legal en relación con una
determinada materia, en las omisiones relativas, por el contrario, sí
existe un desarrollo legal vigente, pero imperfecto, por la ausencia de un
aspecto normativo específico en relación con el cual existe el deber
constitucional de adoptar medidas legislativas. Para esta Corporación, tan solo
es procedente el juicio de constitucionalidad respecto de omisiones
relativas, pues en los casos de ausencia total de regulación no concurre un
referente normativo que se pueda confrontar con la Constitución[39].
2.11. La jurisprudencia sobre la omisión
legislativa relativa giró inicialmente alrededor del principio de igualdad, a
partir de la consideración según la cual el presupuesto básico de dicha omisión consiste en que el legislador
regula una materia, pero lo hace de manera imperfecta o incompleta, al no tener
en cuenta todos aquellos supuestos que, por ser análogos, deberían quedar
incluidos en dicha regulación. No obstante, desde una perspectiva más amplia,
también se ha admitido que la omisión legislativa relativa ocurre cuando se
deja de regular algún supuesto que, en atención a los mandatos previstos en el
Texto Superior, tendría que formar parte de la disciplina legal de una
determinada materia. Así, por ejemplo, este Tribunal se ha referido a omisiones
relativas vinculadas con la protección del derecho fundamental al debido
proceso[40].
2.12. Desde esta perspectiva, independientemente del
caso, la Corte ha insistido en que la configuración de una omisión legislativa
relativa requiere acreditar, en relación con la materia objeto de regulación,
la existencia de un imperativo constitucional que exija regular el supuesto que
se considera omitido. Ello es así, porque cuando se acredita su ocurrencia se
produce una sentencia aditiva, la cual cumple no solo un papel ablatorio,
consistente en poner de manifiesto y neutralizar la inconstitucionalidad
causada por la omisión, sino también un papel reconstructivo, orientado
a incorporar la norma faltante para que la disposición incompleta resulte a
tono con la Constitución[41].
2.13. Así pues, la labor de esta Corporación no es la
de cuestionar la decisión política del legislador de abstenerse de regular una
determinada materia, o de hacerlo de manera parcial o fragmentada, sino la de
reprochar el incumplimiento de una exigencia derivada de la Carta Política,
cuya falta de previsión genera una norma implícita de exclusión que
desconoce un deber predeterminado por el Texto Superior. Este límite marca la
legitimidad del papel reconstructivo a cargo de la Corte, pues su rol se
concreta en defender la integridad y supremacía de la Constitución[42],
frente a un mandato imperativo que emana de la Norma Fundamental, y no en
cuestionar las razones de conveniencia que tenga el legislador para prescindir
del ámbito de regulación legal de una determinada materia, ya sea de forma
total o parcial[43].
2.14. En desarrollo de lo expuesto, para efectos de
proceder al examen de constitucionalidad de disposiciones impugnadas por el
hecho de haber incurrido el Congreso de la República al expedirlas en alguna
omisión legislativa relativa, la Corte ha considerado necesario el cumplimiento
de las siguientes condiciones:
“(a) la existencia de una norma sobre
la cual se predique necesariamente el cargo y que (i) excluya de sus
consecuencias jurídicas aquellos casos equivalentes o asimilables o (ii) que no
incluya determinado elemento o ingrediente normativo;
(b)  que exista un deber específico
impuesto directamente por el Constituyente al legislador que resulta omitido,
por los casos excluidos o por la no inclusión del elemento o ingrediente
normativo del que carece la norma;
(c)  que la exclusión de los casos o
ingredientes carezca de un principio de razón suficiente;
(d)  que en los casos de exclusión, la
falta de justificación y objetividad genere una desigualdad negativa frente a
los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma.”[44].
2.15. En
suma, para que una demanda por omisión legislativa relativa sea analizada y
decidida se requiere que el actor elabore un razonamiento jurídico, con base en
argumentos que cumplan las exigencias de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia, orientado a mostrar que el enunciado normativo
atacado, conforme a un criterio general de coherencia, excluye elementos que
tendrían que haber sido incorporados a la luz de la Carta Política. De lo
contrario, se configurará ineptitud sustantiva de la demanda y la Corte deberá
declararse inhibida para fallar[45].
- La ineptitud sustantiva de la demanda contra los
numerales 5 del inciso segundo del artículo 87 y 2 del artículo 92 de la Ley
1801 de 2016
2.16. Los enunciados normativos demandados
establecen que para el desarrollo de la actividad económica en establecimientos
donde se ejecuten públicamente obras musicales causantes de pago según lo
dispuesto en la normatividad vigente, se requiere mantener y presentar el
respectivo comprobante de pago al día de los derechos de autor[46].
2.17. Al respecto, la demandante llama la
atención de que en dichas disposiciones el legislador: (i) en virtud del
principio de igualdad contemplado en el artículo 13 superior, debió incluir la
exigencia de mantener y presentar el recibo de pago al día de los derechos de
autor por la reproducción de obras audiovisuales y no sólo limitarse a exigirlo
por la ejecución de obras musicales; y, (ii) en razón del deber de protección
de la propiedad intelectual consagrado en el artículo 61 de la Constitución,
debió no sólo exigir que se mantenga y presente el recibo de pago, sino también
la autorización previa y expresa del titular de los derechos de la obra que se
ejecuta. En este sentido, la actora le solicita a la Corte que profiera una
sentencia aditiva por medio de la cual se superen las referidas omisiones.
2.18. A partir del conjunto de razones
expuestas, la Sala Plena de esta Corporación, tal como lo sostuvieron algunos
de los intervinientes[47], considera que la
demanda no cumple con las cargas argumentativas requeridas para que esta Corte emita
un pronunciamiento de fondo sobre los numerales 5 del inciso segundo del
artículo 87 y 2 del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016, según los fundamentos
que se desarrollan a continuación en relación con cada uno de los cargos
propuestos en el escrito introductorio por la ciudadana Vivian Alvarado Baena.
-
Análisis de aptitud del primer cargo: violación del principio de igualdad
2.19.
La Corte Constitucional ha resaltado que la igualdad, según se encuentra
contemplada en el artículo 13 superior, tiene un triple rol en el ordenamiento jurídico:
el de valor, el de principio y el de derecho[48].
En tanto valor, la igualdad es una norma que establece fines o propósitos, cuya
realización es exigible a todas las autoridades públicas y, en especial, al
legislador en el desarrollo de su labor de concreción de los textos
constitucionales. En su rol de principio, se ha considerado que opera como un
mandato de optimización que dispone un deber ser específico, que admite su
incorporación en reglas concretas derivadas del ejercicio de la función legislativa o que habilita su uso como herramienta general en la
resolución de controversias sometidas a la decisión de los jueces. Finalmente,
en tanto derecho, se manifiesta en una facultad subjetiva que impone deberes de
abstención –como la prohibición de discriminación–, al
mismo tiempo que exige obligaciones puntuales de acción, como ocurre con la
consagración de tratos favorables para grupos puestos en situación de debilidad
manifiesta.
2.20.
Vista la igualdad como principio, su contenido puede aplicarse a múltiples
ámbitos del quehacer humano, y no solo a uno o alguno de ellos. Esta circunstancia, en lo que corresponde a
la igualdad de trato, comporta el surgimiento de dos mandatos específicos cuyo
origen responde al deber ser que le es inherente, esto es, (i) el de dar un mismo trato a supuestos de hecho equivalentes,
siempre que no haya razones suficientes para darles un trato diferente; y
(ii) el de dar un trato desigual a supuestos de hecho diferentes[49].
2.21. En este sentido, cuando se formula un cargo por la
violación del primer mandato del principio de igualdad, esta Sala ha sostenido
que es necesario adelantar un análisis tripartito que involucra: (i) el examen
del precepto demandado, (ii) la revisión del supuesto o régimen jurídico
respecto del cual se alega el trato diferenciado injustificado, y (iii) la
consideración del principio de igualdad propiamente dicha. Por ello, ante la
dificultad de este examen, la Corte suele emplear herramientas metodológicas
como el juicio integrado de igualdad[50].
Este se
compone de dos etapas. En la primera fase, se establece el criterio de comparación o tertium
comparationis, es decir, se precisa si los supuestos de hecho son
susceptibles de compararse y si se confrontan sujetos o situaciones de la misma
naturaleza. En esta parte,
asimismo, se define si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un
trato desigual entre iguales o igual entre desiguales.
2.22. Luego, se procede, como segunda parte de este
juicio, a determinar si dicha diferencia está constitucionalmente justificada,
esto es, si los supuestos objeto de análisis ameritan un trato diferente a
partir de los mandatos consagrados en la Constitución. Este examen consiste en
valorar los motivos y razones que fueron expresados para sustentar la medida
estudiada y para obtener la finalidad pretendida. Para tal efecto, se analizan
tres aspectos: (i) el fin buscado por la medida, (ii) el medio empleado y (iii)
la relación entre el medio y el fin[51].
2.23.
Con base en lo anterior, en el asunto bajo examen, la Corte encuentra que el
primer cargo no tiene la
aptitud para generar un pronunciamiento de fondo por parte de esta Corporación,
comoquiera que la actora no desarrolla con certeza y suficiencia en
el escrito introductorio un criterio de comparación (tertium comparationis)
que permita sostener que el legislador, al expedir las normas demandadas,
estaba en la obligación de otorgarle el mismo trato a los titulares de obras
musicales y de obras audiovisuales.
2.24. En efecto, en primer lugar, la Sala advierte que
el parámetro de comparación que la
demandante intenta estructurar en el escrito introductorio carece de certeza,
pues no tiene en cuenta el contexto normativo en el cual se encuentran
contenidas las disposiciones cuestionadas y, en consecuencia, les otorga a los
enunciados un alcance ajeno a su propósito y distorsiona el paragón que propone
para justificar el cargo de igualdad.
2.25.
Concretamente, la accionante estructura su argumentación bajo el entendido de
que las normas acusadas tienen como objetivo principal la protección de los
derechos de autor y que, en este sentido, resulta injustificado que sólo
contemplen como beneficiarios de la misma a los titulares de obras musicales,
excluyendo a los titulares de obras audiovisuales, quienes, a su juicio, se
encuentran en una situación asimilable[52].
2.26.
Sin embargo, la Corte llama la atención de que la finalidad principal de las
normas cuestionadas es propender desde el ámbito propio del derecho policivo por
brindar herramientas de control a las autoridades para conservar y favorecer la
convivencia y velar por el cumplimento de los deberes básicos de la vida en
sociedad[53], con lo cual, sólo de
manera colateral, dichas disposiciones pueden llegar a facilitar la protección
de los derechos de autor, que en todo caso, tienen su propio marco legal de
protección[54], el cual incluye mecanismos
dispuestos para asegurar su pleno ejercicio[55].
2.27.
En segundo lugar, esta Corporación considera necesario reconocer que, como se
pone de presente en la demanda, dados los avaneces tecnológicos, en la
actualidad[56], es posible afirmar que
la explotación de una obra sin la reproducción previa de ejemplares no es una
característica exclusiva de las manifestaciones musicales y que, por ello, la
distinción sostenida bajo dicho criterio por la Corte en la Sentencia C-509 de
2004[57] para justificar el trato
diferenciado entre ellas y otras clases de expresiones de intelecto, no es la
más apropiada en este momento.
2.28.
No obstante lo anterior, este Tribunal advierte que la explotación de la obras
musicales y audiovisuales se efectúa bajo dinámicas diferentes en razón del
desarrollo propio de cada uno de los mercados en los que se comercializan. Así
por ejemplo, la Corte observa que:
(i) Una de las formas usuales de explotación de las obras
audiovisuales es por medio de su comunicación pública en televisión, la cual está
regulada en un conjunto de normas específicas que determinan en gran manera la
gestión y la protección de los derechos de autor. En efecto, el derecho
positivo contempla la existencia de: (a) entidades de regulación, control y
vigilancia especializadas como la Autoridad Nacional de Televisión y la
Comisión de Regulación de Comunicaciones[58], y (b) reglas de
propiedad intelectual aplicables exclusivamente a los miembros de la industria,
como la consagrada en el artículo 25 de la Ley 182 de 1995[59],
según la cual “previa autorización y pago de los derechos de autor
correspondientes (…) los operadores públicos, privados y comunitarios y los
concesionarios de espacios de televisión, podrán recibir y distribuir señales
codificadas”.
(ii) La explotación de obras musicales, dada su
naturaleza, es el eje central de ciertos establecimientos de comercio como
bares o discotecas; en cambio, si bien la comunicación de las obras
audiovisuales puede llegar a tener el mismo impacto, lo cierto es que, por lo
general, se presenta de manera complementaria al servicio principal de los
establecimientos, entre otras cosas, por su duración y contenido (novelas,
series, documentales, etc.) o, en el caso de su comunicación pública en
televisión, por las limitaciones propias surgidas de la programación de los
canales que se sintonicen.
2.29.
En este sentido, para la Sala dichas diferencias relativas a las dinámicas de
los mercados en los cuales se explotan las obras musicales y audiovisuales
constituyen aspectos relevantes, que debieron ser analizadas en la demanda para
que la misma cumpliera con la carga argumentativa de suficiencia, pues
constituyen distinciones que podrían justificar la decisión del legislador de exigir
como presupuesto para la actividad económica contar con el recibo de pago al día
de los derechos de autor derivados de obras musicales, y no contemplar tal
exigencia frente a los derechos originados por la explotación de obras
audiovisuales.
2.30. Así las cosas, como la viabilidad de un cargo
por violación del principio de igualdad, dadas sus implicaciones sobre la norma
acusada en el evento de resultar procedente (modulación), no puede estar
justificado en la simple manifestación de que las disposiciones objeto de
controversia establecen una discriminación y que, por ello, son contrarios al
artículo 13 superior, sino que está supeditado a que el demandante señale un
criterio de comparación que respalde su argumentación[60],
la Sala estima que el primer reproche presentado por la ciudadana Vivian
Alvarado Baena contra los numerales 5 del inciso segundo del artículo 87 y 2
del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016, no tiene la entidad para derivar en un
fallo de fondo.
-
Análisis de la aptitud del segundo cargo: violación del deber de protección de
la propiedad intelectual
2.31.
El artículo 61 de la Constitución establece que “el Estado protegerá la
propiedad intelectual”, de la cual hacen parte los derechos de autor[61],
así como estipula que el legislador será el encargado de determinar el tiempo y
las formalidades de dicha salvaguarda. En el mismo sentido, el numeral 24 del
artículo 150 de la Carta Política señala que le corresponde al Congreso de la
República hacer las leyes y, entre ellas, con carácter especial, expedir la
dirigida a “regular el régimen de propiedad intelectual, patentes y marcas y
las otras formas de propiedad industrial”.
2.32.
En torno al alcance de dichas disposiciones superiores, este Tribunal ha
resaltado que “el régimen de protección de los derechos de autor y los
derechos conexos se desenvuelve en el ámbito de la ley, y que la Constitución
no impone criterios rígidos, ni modalidades específicas de protección, ni
excluye la posibilidad de adoptar determinados sistemas, sino que deja un
amplio margen de configuración legislativa sobre el particular”[62].
2.33.
Así pues, para la Sala el segundo cargo planteado en la demanda tampoco es apto
para generar un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte, en tanto que
plantea una omisión legislativa por el incumplimiento del deber contenido en el
artículo 61 de la Constitución, pero la justificación de tal infracción no
cumple con las cargas de:
(i) Claridad, porque los argumentos expuestos
para sustentarla carecen de un hilo conductor que haga compresible la posición
sostenida. En concreto, no son inteligibles las razones por las cuáles se llega
a afirmar que a partir del referido deber general del Estado de proteger la
propiedad intelectual y de la designación del legislador para regular el
alcance de la misma, puede llegarse a concluir que el Congreso de la República,
al expedir un conjunto de normas de policía que regulan la actividad económica,
tenía el imperativo de establecer como control la exigencia de mantener y
presentar junto con el recibo de pago de los derechos de autor por la ejecución
de obras artísticas, la autorización previa y expresa del titular de las
mismas.
(ii) Especificidad, ya que no se demuestra que
los enunciados normativos demandados exhiban un problema concreto de validez
constitucional. En efecto, si bien en el escrito introductorio se señala que,
en virtud del artículo 61 superior, el Congreso de la República estaba en la
obligación de incluir en las normas demandadas que la ejecución de obras
artísticas en el desarrollo de actividades económicas debía ser necesariamente
controlada por las autoridades de policía mediante la exigencia a los
establecimientos respectivos de obtener la autorización del titular de los
derechos de autor de explotar sus creaciones y no sólo de presentar el recibo
de pago por concepto de los mismos, lo cierto es que en la demanda no se
explica cómo es posible extraer de la mencionada disposición de la Carta
Política una obligación tan concreta a cargo del legislador, cuando un análisis
de su literalidad permite advertir sin mayor esfuerzo que consagra un deber
general de protección de la propiedad intelectual, sin precisar las condiciones
ni la forma en la que debe cumplirse tal mandato.
(iii) Pertinencia, toda vez que la demanda más
que plantear una cuestión de constitucionalidad, proyecta un problema de
conveniencia de la regulación adoptada por el Congreso de la República en los
enunciados normativos cuestionados. Concretamente, este Tribunal advierte que
el sustento del cargo se basa en la apreciación subjetiva de la actora, según la
cual “no tiene sentido” que las normas demandadas establezcan que “la
autoridad proceda a exigir el pago [de los derechos de autor], cuando lo
que se requiere es la autorización de uso” de la obra, ya que es “de la
naturaleza del derecho de autor (…) la facultad [del titular] de
autorizar (o prohibir) el uso de su bien intangible”. Empero, dicha
posición no es respalda en alguna norma del ordenamiento superior, toda vez que
es sustentada en lo dispuesto en la Ley 23 de 1982 y en la Decisión Andina 351
de 1993, que por su naturaleza no hacen parte del bloque de constitucionalidad[63].
(iv) Suficiencia, por cuanto la acusación no es
formulada de manera completa y, en consecuencia, no es capaz de suscitar una
duda razonable sobre la necesidad de proferir una sentencia aditiva. Específicamente,
esta Corporación estima que como en la demandante plantea la existencia de una
omisión legislativa, resultaba un imperativo que demostrara la existencia de un
“deber específico impuesto
directamente por el Constituyente al legislador que resulta omitido”, lo cual no es
acreditado en el escrito introductorio, pues a pesar de que se hace referencia
al mandato contemplado en el artículo 61 superior que contiene la obligación
del Estado de proteger la propiedad intelectual, como se infiere de lo
sostenido líneas atrás, se realiza una interpretación de dicha disposición que:
(a) desborda su alcance real, así como
(b) desconoce su relación con otras disposiciones superiores que también se
refieren a la materia, y cuya hermenéutica ha llevado a esta Corporación a sostener
que “la manera de proteger los derechos de propiedad intelectual, así como
el diseño de los mecanismos adecuados para el efecto, es potestad del
legislador, a quien la Constitución habilita para establecer las formalidades
necesarias para hacer efectiva esa protección”[64].
2.34. Por lo anterior, ante la ineptitud
sustantiva de los dos cargos presentados en la demanda por Vivian Alvarado
Baena, la Sala Plena de la Corte Constitucional se inhibirá de pronunciarse de
fondo respecto de los numerales 5 del inciso segundo del artículo 87 y 2 del
artículo 92 de la Ley 1801 de 2016.
III. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declararse INHIBIDA para emitir
un pronunciamiento de fondo respecto de los numerales 5 del inciso segundo del
artículo 87 y 2 del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016, por ineptitud
sustantiva de la demanda.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese y archívese el expediente.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Impedimento aceptado
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ANEXO
A continuación se trascriben in extenso
los artículos que contienen las expresiones demandadas dentro del proceso de la
referencia:
LEY 1801 DE 2016
(Julio 29)
Diario Oficial No. 49.949 de 29 de julio de
2016
“Por la cual se expide el Código Nacional
de Policía y Convivencia”.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA: (…)
Artículo 87. Requisitos para cumplir
actividades económicas. Es obligatorio, para el ejercicio de
cualquier actividad: comercial, industrial, de servicios, social, cultural, de
recreación, de entretenimiento, de diversión; con o sin ánimo de lucro, o que
siendo privadas, trasciendan a lo público; que se desarrolle o no a través de
establecimientos abiertos o cerrados al público, además de los requisitos
previstos en normas especiales, cumplir previamente a la iniciación de la
actividad económica los siguientes requisitos:
1.
Las normas referentes al uso del suelo, destinación o finalidad para la que fue
construida la edificación y su ubicación.
2.
Mantener vigente la matrícula mercantil de la Cámara de Comercio de la
respectiva jurisdicción donde se desarrolle la actividad.
3.
La comunicación de la apertura del establecimiento, al comandante de estación o
subestación de Policía del lugar donde funciona el mismo, por el medio más
expedito o idóneo, que para tal efecto establezca la Policía Nacional.
4.
Para la comercialización de equipos terminales móviles se deberá contar con el
permiso o autorización expedido por el Ministerio de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones o su delegado.
Durante la ejecución de la actividad
económica deberá cumplirse con los siguientes requisitos:
1.
Las normas referentes a los niveles de intensidad auditiva.
2.
Cumplir con los horarios establecidos para la actividad económica desarrollada.
3.
Las condiciones de seguridad, sanitarias y ambientales determinadas en el
régimen de Policía.
4.
El objeto registrado en la matrícula mercantil y no desarrollar otra actividad
diferente.
5.
Para aquellos establecimientos donde se ejecuten públicamente obras
musicales causantes de pago, protegidas por las disposiciones legales vigentes
sobre derechos de autor, mantener y presentar el comprobante de pago al día.
6.
Para ofrecer los servicios de alojamiento al público u hospitalidad, se debe
contar con el registro nacional de turismo.
Parágrafo 1. Los anteriores requisitos podrán ser
verificados por las autoridades de Policía en cualquier momento, para lo cual
estas podrán ingresar por iniciativa propia a los lugares señalados, siempre
que estén en desarrollo de sus actividades económicas.
Parágrafo 2. Ninguna autoridad podrá exigir licencia,
permiso o requisito adicional de funcionamiento, para el desarrollo de
actividades económicas salvo lo previsto en la ley[65].
(…)
Artículo 92. Comportamientos relacionados con el
cumplimiento de la normatividad que afectan la actividad económica[66]. Los siguientes
comportamientos relacionados con el cumplimiento de la normatividad afectan la
actividad económica y por lo tanto no deben realizarse:
1. Vender,
procesar o almacenar productos alimenticios en los sitios no permitidos o
contrariando las normas vigentes.
2. No
presentar el comprobante de pago, cuando a ello hubiere lugar, de obras
musicales protegidas por las disposiciones legales vigentes sobre derechos de
autor.
3. No
comunicar previamente de la apertura del establecimiento, al comandante de
estación o subestación de policía de la jurisdicción, a fin de facilitar
posteriormente su labor de convivencia, de acuerdo al procedimiento que para
tal fin se establezca.
4.
Quebrantar los horarios establecidos por el Alcalde.
5.
Desarrollar actividades diferentes a las registradas en el objeto social de la
matrícula o registro mercantil.
6. Permitir
el ingreso de personas o elementos en un número superior a la capacidad del
lugar.
7. Entregar,
enviar, facilitar, alquilar, vender, comercializar, distribuir, exhibir, o
publicar textos, imágenes, documentos, o archivos audiovisuales de contenido
pornográfico a menores de dieciocho (18) años.
8.
Almacenar, elaborar, poseer, tener, facilitar, entregar, distribuir o comercializar,
bienes ilícitos, drogas o sustancias prohibidas por la normatividad vigente o
las autoridades competentes.
9. Permitir
o facilitar el consumo de drogas o sustancias prohibidas por la normatividad
vigente o las autoridades competentes.
10.
Propiciar la ocupación indebida del espacio público.
11. Tolerar,
incitar, permitir, obligar o consentir actividades sexuales con niños, niñas y
adolescentes.
12.
Incumplir las normas referentes al uso reglamentado del suelo y las
disposiciones de ubicación, destinación o finalidad, para la que fue construida
la edificación.
13. Instalar
servicios eléctricos, hidráulicos u otros especiales, sin previa autorización
escrita de la empresa de servicios públicos respectiva.
14. Arrendar
o facilitar un inmueble, contrariando las normas sobre el uso del suelo.
15. Cuando
en el término de dos (2) años y en diferentes hechos, se incurra en dos o más
comportamientos contrarios a la convivencia que motivan la suspensión temporal
de actividad o la multa o se repita dicho comportamiento contrario en alguna de
ellas.
16.
Desarrollar la actividad económica sin cumplir cualquiera de los requisitos
establecidos en la normatividad vigente.
17. Ofrecer
servicios que son prestados por las entidades de apoyo al tránsito, sin la debida
autorización, habilitación o reconocimiento por parte de las autoridades o
entidades competentes.
Parágrafo
1. En los comportamientos
señalados en los numerales 7 y 11, se impondrán las medidas correctivas y se
pondrá en conocimiento de manera inmediata a la autoridad competente para
aplicar lo establecido en las Leyes 679 de 2001, 1236 de 2008, 1329 de 2009 y las normas que las adicionen o
modifiquen.
Parágrafo
2. Quien incurra en uno o más de
los comportamientos antes señalados, será objeto de la aplicación de las
siguientes medidas:
Comportamientos
Medida correctiva a aplicar
Numeral
1
Multa
General tipo 2; Destrucción de bien; Suspensión temporal de actividad.
Numeral
2
Multa
General tipo 3; Suspensión temporal de actividad.
Numeral
3
Participación
en programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia.
Numeral
4
Multa
General tipo 4; Suspensión temporal de actividad.
Numeral
5
Multa
General tipo 4; Suspensión temporal de actividad.
Numeral
6
Multa
General tipo 4; Suspensión temporal de actividad.
Numeral
7
Multa
General tipo 4; Suspensión temporal de actividad; Destrucción de bien.
Numeral
8
Multa
General tipo 4; Suspensión temporal de actividad; Destrucción de bien.
Numeral
9
Multa
General tipo 4; Suspensión temporal de actividad; Destrucción de bien.
Numeral
10
Multa
General tipo 2; Suspensión temporal de actividad.
Numeral
11
Multa
General tipo 4; Suspensión definitiva de la actividad.
Numeral
12
Multa
General tipo 4; Suspensión definitiva de actividad.
Numeral
13
Multa
General tipo 4; Suspensión temporal de actividad.
Numeral
14
Multa
General tipo 4; Suspensión temporal de actividad.
Numeral
15
Suspensión
definitiva de actividad.
Numeral
16
Multa
General tipo 4; Suspensión temporal de actividad.
Numeral
17
Multa
General tipo 4; Suspensión definitiva de actividad.
Parágrafo
3. Se mantendrá la aplicación de
las medidas correctivas si se continúa desarrollando en el lugar la misma
actividad económica que dio lugar a su imposición, aun cuando se modifique o
cambie la nomenclatura, el nombre del establecimiento, su razón social,
propietario, poseedor o tenedor del mismo.
Parágrafo
4. Las medidas correctivas
mencionadas para el incumplimiento de los anteriores comportamientos, se
aplicarán, sin perjuicio de lo establecido en la legislación especial que
regula esas materias.
Parágrafo
5. Cuando se aplique la medida
de suspensión temporal de actividad porque el responsable del establecimiento
no permitió el ingreso de autoridades de policía, la medida se extenderá hasta
tanto se autorice el ingreso de la autoridad que en ejercicio de su función o
actividad de policía, requiera hacerlo.
Parágrafo
6. Quien en el término de un año
contado a partir de la aplicación de la medida incurra nuevamente en alguno de
los comportamientos prohibidos en el presente artículo que dan lugar a la
medida de suspensión temporal, será objeto de suspensión definitiva de la
actividad[67].
[1] La trascripción in extenso de los artículos que contienen
las expresiones demandadas puede consultarse en el anexo de la presente
providencia.
[2] Artículo corregido por el artículo 8 del Decreto 555 de 2017, “Por
el cual se corrigen unos yerros en la Ley 1801 de 2016 ‘por la cual se expide
el Código Nacional de Policía y Convivencia’”.
[3] Subrayado fuera del texto original.
[4] Folios 1 a 19.
[5] Incorporado al ordenamiento jurídico interno mediante la Ley 33
de 1987.
[6] Al respecto, la accionante mencionó que la propia Dirección
Nacional de Derechos de Autor, consiente de la similitud que existe entre las
obras musicales y audiovisuales y del uso de ambas de manera generalizada en la
actividad comercial, ha instruido a los propietarios de establecimientos
abiertos al público sobre la necesidad de contar con los permisos respectivos y
pagar los derechos correspondientes.
[7] Sobre el particular, siguiendo lo sostenido por el Tribunal de
Justicia de la Comunidad Andina (Proceso 24-IP-98), la actora afirmó que “en
ningún caso le está permitido a la autoridad, fijar las tarifas por concepto de
la utilización de las obras o de las prestaciones protegidas por los derechos
conexos, y mucho menos verificar el simple pago de las mismas”, por cuanto
el artículo 54 de la Decisión Andina 351 de 1993 establece que “ninguna
autoridad ni persona natural o jurídica, podrá autorizar la utilización de una
obra, interpretación, producción fonográfica o emisión de radiodifusión o
prestar su apoyo para su utilización, si el usuario no cuenta con la
autorización expresa previa del titular del derecho o de su representante”.
[8] Folios 40 a 44. Cabe resaltar que, en virtud de lo
dispuesto en el Decreto Ley 121 de 2017, los términos del presente proceso
estuvieron suspendidos entre el 21 de junio de 2017 y el 29 de agosto de 2018.
Cfr. Autos 305 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado) y 482 de 2018 (M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez) (Folios 316 y 372 a 373).
[9] El proveído fue comunicado a: (i) la Dirección Nacional de
Derechos de Autor, (ii) el Ministerio de Justicia y del Derecho, (iii) la
Policía Nacional, (iv) las universidades Javeriana, Externado de Colombia, de
los Andes, de la Sabana, Nacional de Colombia, Libre y de Antioquía, (v) la
Entidad de Gestión Colectiva de Derechos de Productores de Audiovisuales de
Colombia, (vi) la Sociedad de Autores y Compositores de Colombia, (vii) la
Asociación Colombiana de Intérpretes y Productores Fonográficos, (viii) la
Sociedad Colombiana de Gestión Actores, (ix) la Asociación Colombiana de
Propiedad Intelectual, y (x) la Academia Colombiana de Jurisprudencia (folios 48
a 66).
[10] Folios 227 a 232.
[11] Folios 283 a 294.
[12] Folios 237 a 244. Cabe resaltar que la Policía Nacional si bien respaldó
la constitucionalidad de las disposiciones demandadas, señaló que un análisis teleológico
de las mismas permite inferir que la voluntad del legislador fue salvaguardar
las distintas manifestaciones artísticas y no sólo las obras musicales, pues en
dichas normas incluyó el enunciado: “protegidas por las disposiciones
legales vigentes sobre derechos de autor”. En este sentido, la entidad sugirió
que este Tribunal podría acoger dicha hermenéutica para atender las solicitudes
de la demanda.
[13] Folios 325 a 331.
[14] Folios 271 a 275.
[15] Los siguientes ciudadanos, a título personal o en su calidad de
miembros de distintas organizaciones, pidieron no acceder a las pretensiones de
la demanda: Gilberto Ruíz Bedoya (folios 155 a 156), Fabio Velásquez Arias
(folios 157 a 158), Adrián Cadena Rodríguez (folios 161 a 162), Diana Milena
Díaz Agudelo (folios 213 a 251), Arley Garzón (folios 312 a 315), Vanessa
Castaño Agudelo (folios 221 a 222), Isabel Peralta Mendieta (folios 194 a 195),
Carolina Becerra Vargas (folios 164 a 165), Diego Fernando Caicedo Trujillo
(folios 167 a 168), Mauricio Forero Olaya (Gerente de Radio Avenida, Radio
Ciudad Flandes y 90.5 FM Honda. Folios 169 a 170, 173 a 176, 181 a 182), Jairo
Díaz Hernández (folio 186), María Damaris Olaya Hernández (Gerente de 98.7 FM
Magdalena Medio. Folios 175 a 176), Edgar Suarez Gutiérrez (Diputado de la
Asamblea Departamental de Santander. Folios 159 a 160), Luisa Fernanda Sánchez
Restrepo (folios 67 a 68), Carlos Mario Medellín Cáceres (folios 187 a 192),
Aura Alejandra Archila Acevedo (folios 197 a 199), Juan Diego Barragán Mesa
(folios 317 a 324), Oscar Mauricio Toro Valencia (Personero Municipal de
Dosquebradas. Folios 177 a 180), Juan Camilo Castro Salcedo (Representante de
DirecTV. Folios 245 a 255), William Amaya Villota (folios 216 a 219), Rigoberto
Ramírez (Presidente de la Asociación del Comercio Unido del Espinal Tolima.
Folios 128 a 131), William Gómez Jiménez (Representante de la Asociación para
el Desarrollo Social Por Ti Colombia. Folios 205 a 212), Jorge Iván Ospina
Gallego (Asociación de Comerciantes de Rionegro. Folios 71 a 76), y Mónica
Janeth Díaz Muñoz (Representante Legal de la Asociación de Autores,
Compositores, Intérpretes y Músicos Colombianos. Folios 332 a 334).
[16] Cfr. Intervenciones de Gilberto Ruíz Bedoya, Fabio Velásquez
Arias, Adrián Cadena Rodríguez, Diana Milena Díaz Agudelo, Mauricio Forero
Olaya, Jairo Díaz Hernández, María Damaris Olaya Hernández, Carlos Mario
Medellín Cáceres, Aura Alejandra Archila Acevedo, Luisa Fernanda Sánchez
Restrepo, Juan Diego Barragán Mesa, Rigoberto Ramírez, William Gómez Jiménez y
Juan Camilo Castro Salcedo.
[17] Cfr. Intervenciones de la Dirección Nacional de Derechos de
Autor, el Ministerio de Defensa, la Policía Nacional, el Departamento de
Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia, el Observatorio
de Intervención Ciudadana Constitucional de la Universidad Libre, Carlos Mario
Medellín Cáceres, Gilberto Ruíz Bedoya, Fabio Velásquez Arias, Adrián Cadena
Rodríguez, Diana Milena Díaz Agudelo, Arley Garzón, Vanessa Castaño Agudelo,
Mauricio Forero Olaya, Jairo Díaz Hernández, María Damaris Olaya Hernández,
Edgar Suarez Gutiérrez, Oscar Mauricio Toro Valencia, Aura Alejandra Archila
Acevedo, Juan Diego Barragán Mesa, Isabel Peralta Mendieta, Rigoberto Ramírez,
William Gómez Jiménez, Jorge Iván Ospina Gallego, William Amaya Villota, Mónica
Janeth Díaz Muñoz y Juan Camilo Castro Salcedo.
[18] Folios 335 a 355.
[19] Presidente de la Entidad de Gestión Colectiva de Derechos de
Productores Audiovisuales de Colombia (EGEDA) (folios 223 a 226).
[20] La Sociedad de Autores y Compositores de Colombia solicitó que la
modulación de las normas demandadas pretendida en la demanda no se circunscriba
a las obras audiovisuales, sino a todas las obras producto del intelecto
humano.
[21] Folios 352 a 371.
[22] El Procurador resalta que en dicha providencia este Tribunal, en
atención a un cargo de igualdad similar al alegado por la actora, declaró la
exequibilidad de una norma que le exigía a los establecimientos abiertos al
público para el ejercicio del comercio el comprobante de pago de los derechos
de autor derivados de obras musicales excluyendo otro tipo de obras, al
evidenciar que dicho trato diferente resultaba razonable debido a la
especificidad de forma de difusión de aquellas.
[23] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la
guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y
precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes
funciones: (…) 4. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que
presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como
por vicios de procedimiento en su formación”.
[24] Cfr. Sentencia C-121 de 2018 (M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez).
[25] “Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios
y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”.
[26] Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-509 de 1996
(M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-236 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) y
C-447 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
[27] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[28] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[29] Subrayado fuera del texto original.
[30] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[31] Cfr. Artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.
[32] Sentencia C-874 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). En el mismo
sentido se pueden consultar las Sentencias C-954 de 2007 (M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra), C-623 de 2008 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), C-894 de 2009 (M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-055 de 2013 (M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez) y C-281 de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo). En esta última
expresamente se expuso que: “Aun cuando en principio, es en el auto
admisorio donde se define si la demanda cumple o no con los requisitos mínimos
de procedibilidad, ese primer análisis responde a una valoración apenas sumaria
de la acción, llevada a cabo únicamente por cuenta del magistrado ponente,
razón por la cual, la misma no compromete ni define la competencia del pleno de
la Corte, que es en quien reside la función constitucional de decidir de fondo
sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra
las leyes y los decretos con fuerza de ley (CP art. 241-4-5).”
[33] Cfr. Artículos 40.6 y 241 de la Constitución.
[34] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[35] Cfr. Supra I, 4.2.
[36] Cfr. Sentencia C-543 de 1996 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
[37] Sentencia C-543 de 1996 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
[38] Cfr. Sentencia C-083 de 2013 (M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez).
[39] Cfr. Sentencia C-494 de 2016 (M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez).
[40] Sobre el tema se pueden consultar las Sentencias C-540 de 1997
(M.P. Hernando Herrera Vergara) y C-041 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra).
[41] Cfr. Sentencia C-121 de 2018 (M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez).
[42] Cfr. Artículo 241 de la Constitución.
[43] Cfr. Sentencias C-083 de 2013 y C-494 de 2016 (M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez).
[44] Sentencia C-352 de 2017 (M.P. Alejandro Linares Cantillo).
[45] Cfr. Sentencia C-189 de 2017 (M.P. José Antonio Cepeda Amarís).
[46] Supra I, 1.
[47] Supra I, 4.2.
[48] Cfr. Sentencias C-818 de 2010 (M.P.
Huberto Antonio Sierra Porto) y C-250 de 2012 (M.P. Huberto Antonio Sierra
Porto).
[49] Cfr. Sentencias C-862 de 2008 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y
C-551 de 2015 (M.P. Mauricio González Cuervo).
[50] Cfr. Sentencia C-093 de 2001 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
[51] Cabe aclarar que la Corte ha desarrollado este juicio a partir de
tres niveles de intensidad: estricto, intermedio y leve. Para determinar cuál
es el grado de intensidad adecuado en el examen de un asunto sometido a
revisión, este Tribunal ha fijado un conjunto de criterios, los cuales
fueron detallados en la Sentencia C-104 de 2016 (M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez).
[52] Supra I, 2.2. a 2.4.
[53] La finalidad del contexto en el que se enmarca la norma demandada
fue expresamente establecida por el legislador en el artículo 1 de la ley, en
la cual se señala: “las disposiciones previstas en este Código son de
carácter preventivo y buscan establecer las condiciones para la convivencia en
el territorio nacional al propiciar el cumplimiento de los deberes y
obligaciones de las personas naturales y jurídicas, así como determinar el
ejercicio del poder, la función y la actividad de Policía, de conformidad con
la Constitución Política y el ordenamiento jurídico vigente”.
[54] El marco general de protección de los derechos de autor
está definido en la Ley 23 de 1982.
[55] Los mecanismos de protección de los derechos de autor se encuentran
contenidos en la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso) y en la Leyes
599 de 2000 y 906 de 2004 (Códigos Penal y de Procedimiento Penal).
[56] Supra I, 2.5.
[57] M.P. Eduardo Montealegre Lynett. En la providencia en mención, la
Corte se pronunció sobre el trato especial a las obras musicales dado en la Ley
232 de 1995 “Por medio de la cual se dictan normas para el funcionamiento de
los establecimientos comerciales”, en la que se establecía en su artículo
2º que “es obligatorio para el ejercicio del comercio que los
establecimientos abiertos al público reúnan los siguientes requisitos: (…) (c)
Para aquellos establecimientos donde se ejecuten públicamente obras musicales
causante de pago por derechos de autor, se les exigirá los comprobantes de pago
expedidos por la autoridad legalmente reconocida, de acuerdo con lo dispuesto
por la Ley 23 de 1982 y demás normas complementarias”. Al respecto, este
Tribunal sostuvo que el tratamiento diferencial contemplado para las obras
musicales frente a otras expresiones del intelecto humano, estaba justificado
en la forma específica de difusión de las primeras. En concreto, se indicó que “el
derecho patrimonial de autor que corresponde a los creadores de obras musicales
no puede materializarse de la misma forma que se hace para autores de libros,
programas de computadora, obras fotográficas o audiovisuales. Mientras las
primeras tienen una forma de difusión masiva en establecimientos públicos, sin
necesidad de reproducir los ejemplares de la pieza musical que ha sido
adquirida lícitamente (derecho de comunicación pública) en los demás casos se
requiere la reproducción de la obra. Esta diferencia es absolutamente relevante
pues marca el momento en el cual el Estado puede ejercer un control para
garantizar la plena observancia de los derechos de autor y conexos”.
[58] Cfr. Ley 1507 de 2012, “Por la cual se
establece la distribución de competencias entre las entidades del Estado en
materia de televisión y se dictan otras disposiciones”.
[59] “Por la cual se reglamenta el servicio de televisión y se
formulan políticas para su desarrollo, se democratiza el acceso a éste, se
conforma la Comisión Nacional de Televisión, se promueven la industria y
actividades de televisión, se establecen normas para contratación de los
servicios, se reestructuran entidades del sector y se dictan otras
disposiciones en materia de telecomunicaciones”.
[60] Cfr. Sentencias C-022 de 1996 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), C-715
de 2006 (M.P. Álvaro Tafur Galvis) y C-104 de 2016 (M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez).
[61] Al respecto, en la Sentencia C-975 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar
Gil), la Corte señaló que: “la propiedad intelectual comporta (…) aquella
disciplina normativa a través de la cual se busca proteger y asegurar las
creaciones intelectuales surgidas del esfuerzo, el trabajo o la destreza del
hombre, que en todos los casos son dignas de obtener el correspondiente
reconocimiento y salvaguarda jurídica. El concepto de propiedad intelectual,
abarca en un primer aspecto la propiedad industrial que se refiere
esencialmente a la protección de las invenciones, las marcas comerciales y de
fábrica, los diseños industriales, el nombre comercial, los modelos de
utilidad, la enseña y el control y represión de la competencia desleal; y en un
segundo aspecto, el derecho de autor, que comprende las obras literarias,
científicas y artísticas, otorgando también la debida protección a los
artistas, intérpretes y ejecutantes, a quienes son productores de fonogramas y
a los propios organismos de radiodifusión respeto de su emisión”.
[62] Sentencia C-833 de 2007 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). Sobre el
particular, cabe resaltar que cuando se trata de medidas de contenido
económico, como ocurre con los derechos patrimoniales de autor, el ámbito de
definición del legislativo es aún más amplio, pues su justificación también
viene dada por la búsqueda de los objetivos de intervención que se plasman en
el artículo 334 Superior, como lo son, entre otros, mejorar la calidad de vida
de los habitantes o lograr que las personas de menores ingresos tengan acceso
efectivo al conjunto de bienes y servicios básicos.
[63] Es pertinente señalar que la Decisión Andina 351 de 1993, en lo
referente a los derechos patrimoniales de autor no ha sido entendida por esta
Corporación como parte del bloque de constitucionalidad. En concreto, en las
Sentencias C-231 de 1997 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y C-256 de 1998 (M.P.
Fabio Morón Díaz) se señaló que el derecho comunitario no hace parte de este
régimen especial, por cuanto no se acomoda a lo consagrado en el artículo 93
del Texto Superior, ya que las decisiones que se expiden a nivel regional no
buscan regular derechos humanos, sino establecer condiciones para impulsar la
integración económica, comercial, aduanera, industrial y financiera de los
Países Miembros, es decir, consolidar un mercado común. Ello fue reiterado en
la Sentencia C-988 de 2004 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), cuando se
advirtió que la finalidad de la Decisión 351 de 1993, “no es el reconocimiento
de los derechos humanos sino la regulación de aspectos económicos, fiscales,
aduaneros, monetarios, técnicos, etc., de donde surge que una prevalencia del
derecho comunitario andino sobre el orden interno, similar a la prevista en el
artículo 93 de la Carta, carece de sustento”.
[64] Sentencia C-833 de 2007 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[65] Subrayado fuera del texto original.
[66] Artículo corregido por el artículo 8 del Decreto 555 de 2017, “Por
el cual se corrigen unos yerros en la Ley 1801 de 2016 ‘por la cual se expide
el Código Nacional de Policía y Convivencia’”.
[67] Subrayado fuera del texto original.