C-247-09
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-247/09
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL ABSOLUTA-Configuración
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Absoluta por regla general
La Sala resalta: (i) en primer lugar, que el principio
general es que las sentencias de la Corte hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional absoluta; (ii) en segundo lugar, que las declaraciones de
INEXEQUIBILIDAD que hace la Corte, siempre hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional absoluta, por cuanto en estos casos las normas acusadas,
analizadas y encontradas inconstitucionales por esta Corporación son expulsadas
del ordenamiento jurídico, y por tanto, respecto de ellas no puede volver a
entablarse ningún tipo de discusión o debate sobre su constitucionalidad; y
(iii) en tercer lugar, que la anterior regla cobra mayor relevancia cuando la
declaratoria de inexequibilidad se refiere a la totalidad de los enunciados
normativos demandados o de los enunciados normativos contenidos en una ley,
caso en el cual las normas acusadas, al ser declaradas inexequibles y salir con
ello del ordenamiento jurídico, no pueden ni seguir produciendo efectos
jurídicos ni volver a ser demandadas,  y ello aún cuando se trate de cargos
diferentes, por cuanto desde un punto de vista lógico-jurídico las normas en
cuestión han dejado de existir en el mundo del derecho.
COSA JUZGADA ABSOLUTA Y COSA JUZGADA
RELATIVA-Diferencias
En relación con la diferenciación entre cosa juzgada
absoluta y cosa juzgada relativa, esta Corporación ha establecido: “Los
conceptos de cosa juzgada absoluta y relativa han sido desarrollados por la
jurisprudencia constitucional, indicando que en principio debe entenderse que
toda sentencia de constitucionalidad hace tránsito a cosa juzgada absoluta
salvo que la propia Corporación, bien de manera explicita en la parte
resolutiva, o bien de manera implícita en la parte motiva, restrinja el alcance
de su decisión a los cargos analizados en la sentencia.”
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL RELATIVA-Concepto
Para la jurisprudencia, la cosa juzgada relativa
concurre cuando la Corte restringe el análisis de constitucionalidad de la
norma a la materia que fundamentó el concepto de la violación.  Esta
restricción implica que puedan promoverse nuevas demandas de
inconstitucionalidad, a condición que versen sobre problemas jurídicos
distintos a los que en su momento tuvo en cuenta este Tribunal.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL RELATIVA
EXPLICITA O IMPLICITA-Concepto
La cosa juzgada constitucional relativa, se comprueba
de modo explícito o implícito.  El primero se presenta cuando la disposición es
declarada exequible pero, por diversas razones, la Corte ha limitado su
escrutinio a los cargos del actor, y autoriza entonces que la
constitucionalidad de esa misma norma puede ser nuevamente reexaminada en el
futuro, es decir, es la propia Corte quien en la parte resolutiva de la
sentencia limita el alcance de la cosa juzgada. La segunda modalidad se
acredita en los eventos en que cuando la Corte restringe en la parte motiva el
alcance de la cosa juzgada, aunque en la parte resolutiva no se indique dicha
limitación; en tal evento, no existe en realidad una contradicción entre la
parte resolutiva y la argumentación sino una cosa juzgada relativa implícita,
pues la Corte declara exequible la norma, pero bajo el entendido que sólo se ha
analizado determinados cargos.
Referencia: expediente D-7561
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 11 y 37
de la Ley 1152 de 2007
Demandante: Karen Sylvana Barragán Barragán
Magistrado Ponente:
Dr. LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, D. C., primero
(1º) abril del dos mil nueve (2009).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
La ciudadana
Karen Sylvana Barragán Barragán en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, presentó demanda contra los artículos 11 y 37 de la Ley
1152 de 2007 “Por la cual se dicta el Estatuto de Desarrollo Rural, se
reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER- y se dictan otras
disposiciones”, a la cual correspondió el expediente D-7561.
Mediante Auto del cuatro (04) de diciembre de
dos mil ocho (2008), fué admitida por el Despacho la demanda presentada,
por cumplir con las exigencias establecidas en el artículo 2 del Decreto 2067
de 1991.
En consecuencia se dispuso fijar en lista el presente
proceso en la Secretaría General de la Corte por el término de diez (10) días,
para efectos de permitir la intervención ciudadana, y simultáneamente, correr
traslado del expediente al Procurador General de la Nación para que rindiera el
concepto correspondiente. Igualmente, se dispuso comunicar la iniciación del
presente proceso al Presidente de la República y a la Presidenta del Congreso
para los fines del artículo 244 Superior, así como al Ministro del Interior y
de Justicia,  al Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural y al Ministro de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, para que si lo consideraban
conveniente, intervinieran directamente o por intermedio de apoderado escogido
para el efecto dentro de este proceso de constitucionalidad.
Así mismo se invitó a participar dentro de este
proceso a las Facultades de Derecho de las Universidades Externado de Colombia,
de los Andes, Javeriana y del Rosario, al igual que a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia y a la Federación Colombiana de Municipios, con el fin de que
emitieran su concepto técnico sobre la disposición materia de impugnación, de
conformidad con lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II. NORMA
DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la
disposición demandada, acorde con su publicación en el Diario
Oficial No. 46.700 de 2007:
“Ley 1152 de 2007
( julio 25)
“Por la cual se dicta el Estatuto de Desarrollo Rural,
se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y se dictan
otras disposiciones”.
El Congreso de la República
DECRETA:(…)
11. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
será responsable de liderar y coordinar la formulación de la política general
de desarrollo rural, con base en criterios de ordenamiento productivo y social
que permitan determinar las áreas prioritarias de desarrollo rural. Para tal
efecto, establecerá el uso actual y potencial del suelo, ordenará las zonas
geográficas de acuerdo con sus características biofísicas, sus condiciones
económicas, sociales y de infraestructura, y definirá los lineamientos,
criterios y parámetros necesarios que deben ser considerados para la
elaboración de los Planes de Ordenamiento Territorial en las zonas rurales de
los municipios. Así mismo, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
definirá la frontera agrícola teniendo en cuenta las definiciones de las zonas
de reserva ambiental o forestal y demás restricciones al uso del suelo
impuestas por cualquier autoridad gubernamental. . Con anterioridad a la fecha
de inscripción de los proyectos en el Banco de Proyectos de Inversión del
Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural enviará a las entidades y organismos que integran el Sistema una relación
de las zonas seleccionadas como prioritarias para la estrategia de desarrollo
rural, así como los programas que en ellas se adelantarán, para los cuales se
determinará la participación que le corresponde a cada una de tales entidades.
El Departamento Nacional de Planeación apoyará la
coordinación entre los distintos Ministerios y entidades del Gobierno Nacional
con el fin de facilitar la formulación de las políticas de desarrollo rural y
de que se tomen las medidas para su ejecución en los planes anuales de
inversión. Los organismos y entidades integrantes del Sistema Nacional deberán
incorporar en los respectivos anteproyectos anuales de presupuesto las partidas
necesarias para desarrollar las actividades que les correspondan previa
aprobación en las instancias territoriales previstas en los artículos 13 y 14,
conforme con lo establecido en el artículo 346 de la Constitución Política.
(…)
37. Adiciónese a las funciones que le han sido
impuestas por las normas vigentes a las Corporaciones Autónomas Regionales, la
correspondiente a adelantar los procesos de clarificación, deslinde y
restitución de playones, madreviejas, desecadas de los ríos, lagos y ciénagas
de propiedad de la Nación así como de las sabanas comunales y cuencas de los
ríos. . Los playones y sabanas comunales constituyen reserva territorial del
Estado y son imprescriptibles. No podrán ser objeto de cerramientos que tiendan
a impedir el aprovechamiento de dichas tierras por los vecinos del lugar.”
III. DEMANDA
La demandante considera que los artículos 11 y 37 de la
Ley 1152 de 2007 o Estatuto de Desarrollo Rural vulneran los artículos 150-7
y 288 de la Constitución Nacional, así como también se encuentran en contravía
de lo previsto por los artículos 8°, 29º, 79º, 80º,
95º numeral 8°, 150, 288 y 313º de la Constitución Política de Colombia.
En este sentido, argumenta la accionante
que las disposiciones acusadas representan una violación flagrante del artículo
150 numeral 7 de la Constitución Política, por cuanto estas normas asignan funciones
de diferente naturaleza a las Corporaciones Autónomas Regionales, y así mismo
vulneran el artículo 288 Superior, en razón a que otorgan competencias de
ordenamiento territorial mediante una ley ordinaria y no por medio de una ley
marco.
Así, expone que la Constitución Política de 1991 determinó que el
legislador reglamentara el funcionamiento de las Corporaciones Autónomas
Regionales dentro de un régimen de autonomía (C.P. Artículo 150-7), y que en
tal virtud, la Ley 99 de 1993, reguló su creación y funcionamiento –artículos
23 y 33-. Así mismo, menciona que la Corte se ha pronunciado sobre la
naturaleza y características de las Corporaciones Autónomas Regionales en Sentencia C-593 de 1995.
Menciona la accionante que la naturaleza
jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales se encuentra establecida por
el artículo 23º de la ley 99
de 1993, naturaleza jurídica que ha sido vulnerada al asignarse a través de una
ley dirigida al ordenamiento de tierras rurales -Ley 1152 de 2007- funciones
concernientes a adelantar los procesos de clarificación, deslinde y restitución
de playones, madreviejas, desecadas de los ríos, lagos y ciénagas de propiedad
de la Nación así como de las sabanas comunales y cuencas de los ríos,
reiterando que son competencias de naturaleza agraria, encomendada por el mismo
estatuto en su artículo 7º al ministerio de agricultura y Desarrollo Rural,
funciones y competencias que le corresponden por su naturaleza a las
Corporaciones Autónomas Regionales de conformidad con la Ley 99 de 1993, lo
cual desconoce las regulaciones sobre medio ambiente de la Constitución
Política, especialmente los artículos 79 inciso 2°, 80, 268, 277 ordinal
4°, 268, 333, 334, y 366 Superiores.
En relación con el artículo 11 acusado, estima la
actora que mediante una ley ordinaria se desconoció la reserva de ley orgánica
consagrada en la Constitución Política (C.P. art. 288), razón por la cual la disposición legal demandada es
inconstitucional por cuanto viola de manera directa dicha disposición constitucional,
en razón a que reguló una materia reservada por la Carta a un tipo especial de
ley orgánica, con lo cual se desconoce
también el mandato del artículo 151 de la Carta, según el cual la actividad
legislativa está sujeta a las leyes orgánicas.
Para la actora, es a través de una ley orgánica de
ordenamiento territorial que es constitucionalmente posible hacer repartos de competencias
entre la Nación y los entes territoriales, ley orgánica que hasta la fecha no
ha sido expedida por el Congreso de la República.
Adicionalmente, considera la accionante que el
artículo 11 demandado, vulnera el principio de legalidad al encomendarle al
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, funciones como establecer el uso actual y potencial del suelo, ordenar las
zonas geográficas de acuerdo con sus características biofísicas, sus
condiciones económicas, sociales y de infraestructura, y definir los
lineamientos, criterios y parámetros necesarios que deben ser considerados para
la elaboración de los Planes de Ordenamiento Territorial; competencias que de
acuerdo a la constitución y la ley 388 de 1997 le corresponde a los Concejos
Municipales.
Respecto del artículo 37 demandado afirma la accionante que esta norma viola la naturaleza y jerarquía de
las Corporaciones Autónomas Regionales dentro del sistema nacional ambiental
(art. 4º ley 99 de 1993), y las competencias establecidas por el artículo 31º
de la ley 99 de 1993, violando la autonomía de las CAR’S al imponerles nuevas
funciones por intermedio de un estatuto contrario al fin constitucional de las
autoridades ambientales, de acuerdo a lo establecido en los artículos 8°, 29º,
79, 80 Superiores, desconociendo el principio de legalidad y el carácter
ecológico de la Constitución Política.
Finalmente, considera la actora que el
artículo 37 acusado vulnera el principio
de armonización concreta y desconoce la competencia directa que le atribuye la
ley 388 de 1997 (Ley de Ordenamiento Territorial) a los municipios y distritos,
los cuales son los únicos competentes de ordenar y definir los usos que tendrá
el territorio de  su  jurisdicción.
Por las consideraciones anteriormente
expuestas, la actora solicita a la Corte que se declare la inexequibilidad de los  artículos 11º y 37º
de la ley 1152 de 2007.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención
del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural por
intermedio del Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, presentó escrito de
intervención en el cual solicitó a la Corte inhibirse para pronunciarse sobre
el cargo presentado contra el artículo 37 por ineptitud sustantiva de la
demanda, o en su defecto, declarar la exequibilidad de este artículo; mientras
que respecto del cargo formulado contra el artículo 11, solicita a la Corte
declararlo exequible. Para ello expuso las siguientes razones:
1.1 En relación con el cargo presentado contra el
artículo 37, considera el Ministerio que la Corte debe inhibirse de fallar de
fondo por cuanto no cumple con el requisito de pertinencia, en razón a que la
discusión planteada en torno a esta norma es una controversia de orden legal y
no tiene estatus constitucional.
En este sentido considera el Ministerio, en primer
lugar, que el legislador goza de un amplio margen de configuración para
reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas
Regionales, y en segundo lugar que, lo que pretende la actora es plantear una
contradicción entre la norma demandada y los artículos 23 y 31 de la Ley 99 de
1993, lo cual no plantea un problema de orden constitucional sino legal.
1.2 De otra parte, en criterio del Ministerio el
artículo 11 de la Ley 1152 de 2007 es constitucional, por cuanto los argumentos
presentados por la actora, relativos a la violación del artículo 288 Superior y
la asignación al Ministerio de Agricultura de competencias que le corresponden
a los Concejos Municipales, son equivocados en razón a que desconocen el
carácter unitario del Estado colombiano y la competencia del Estado para
intervenir en asuntos de interés nacional y en la economía, de conformidad con
el artículo 334 CN, pudiendo las autoridades nacionales intervenir en la
explotación de los recursos naturales, en el suelo y en la producción,
distribución, utilización y consumo de bienes, lo cual tampoco resulta
violatorio de la autonomía de las entidades territoriales, sino que implica la
concurrencia de las entidades de orden nacional y de nivel territorial.
2. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial
Mediante apoderado judicial, el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial intervino dentro del presente
proceso de constitucionalidad a través de escrito presentado ante esta
Corporación en el cual se pronuncia por la inhibición de la Corte por ineptitud
sustantiva de la demanda, y subsidiariamente presenta argumentos en defensa de
las normas acusadas, con fundamento en las siguientes razones y
consideraciones:
2.1 El Ministerio comienza argumentando que existe
ineptitud sustantiva de la demanda, lo cual amerita un fallo inhibitorio, por cuanto
la demanda presenta una aparente formulación de cargos de inconstitucionalidad
contra los artículos acusados, pero considera que la actora no presentó en
detalle y claridad cada uno de dichos cargos, lo que contraviene en su sentir
lo dispuesto por el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991.
2.2 En forma subsidiaria el Ministerio solicita la
declaratoria de exequibilidad de las disposiciones demandadas. Así respecto del
artículo 37 acusado presenta unas consideraciones relativas a la naturaleza
jurídica, autonomía y creación de las Corporaciones Autónomas Regionales, para
sostener que el artículo 37 no contraviene de manera alguna la Constitución, ni
le asigna funciones nuevas a las CARs como lo pretende presentar la actora,
sino que ratifica funciones policivas, de control y vigilancia sobre bienes de
uso público naturales. Tampoco considera válido el Ministerio el argumento
según el cual para este propósito se requiera una ley marco y orgánica.
2.3 Respecto del artículo 11 demandado el Ministerio
de Ambiente solicita su declaratoria de constitucionalidad condicionada, por
cuanto aceptar que el Ministerio de Agricultura establezca el uso actual y
potencial del suelo sin limitación alguna puede llegar a quebrantar la
destinación natural de algunos bienes que dada su naturaleza merecen especial
protección por parte del Estado para garantizar también la protección de
determinadas zonas de especial protección (bosques, ciénagas, humedales,
páramos, cuencas hidrográficas, entre otros).
Por lo anterior, el artículo en cuestión debe
condicionarse en el entendido que en la determinación del uso actual y
potencial del suelo, el Ministerio no podrá sobrepasar los límites que la
Constitución y la Ley le impone para la preservación ambiental de aquellos
bienes que por naturaleza gozan de especial protección del Estado.
3. Intervención del Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural –INCODER-
El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER-
intervino dentro del presente proceso de constitucionalidad mediante escrito
presentado por la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, mediante el cual
solicitó la inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda, y en forma
subsidiaria solicitó la exequibilidad de las normas demandadas.
3.1 En primer lugar, sostiene el Instituto que los
cargos en la demanda carecen de claridad y de pertinencia, ya que la demandante
no precisa los cargos y su naturaleza constitucional, sino que se limita a
realizar un relato crítico de los artículos 11 y 37 de la Ley 1152 de 2007.
3.2 No obstante lo anterior, el Instituto entra a
pronunciarse sobre la constitucionalidad de los artículos demandados. En
relación con el artículo 11 acusado, sostiene que no le asiste razón a la
accionante cuando afirma que con esta norma se le están confiriendo funciones
al Ministerio de Agricultura que le corresponden a los concejos municipales por
cuanto debe interpretarse esta norma de conformidad con el marco de
competencias otorgadas al Ministerio de liderar y coordinar la formulación de
la política general de desarrollo rural.
3.3 Respecto del cargo contra el artículo 37 de la Ley
1152 de 2007, afirma el Instituto en primer lugar, que de conformidad con el
artículo 150-18 de la Constitución Política, el Congreso puede en cualquier
momento dictar normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de
tierras baldías, así como conferir funciones al respecto a cualquier entidad
del Estado, en este caso a las Corporaciones Autónomas Regionales.
De otra parte, considera el Instituto que el contenido
del artículo 37 demandado no busca desconocer la naturaleza de las CARs ni
mucho menos afectar su autonomía, sino por el contrario, concederles facultades
para lograr la finalidad de preservación y conservación del medio ambiente.
Finalmente, anota el Instituto que lo agrario y lo ambiental no tienen
naturalezas incompatibles o excluyentes, sino que por el contrario son materias
complementarias.
Por las razones anteriores, considera el Instituto que
las normas acusadas son constitucionales.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador General de la Nación, mediante
concepto No. 4717 del 18 de febrero de 2009, solicita a esta Corte declararse INHIBIDA
para decidir de fondo en relación con la demanda formulada contra el
artículo 37 de la Ley 1152 de 2007, y declarar la EXEQUIBILIDAD del
artículo 11 de la Ley 1152 de 2007, con fundamento en las razones y
consideraciones que se exponen a continuación:
1. En relación con el artículo 11 acusado, considera
el Ministerio Público que le corresponde determinar si desconoce la competencia
otorgada por el artículo 313, numeral 7, de la Carta Política, a los Concejos
Municipales para reglamentar los usos del suelo.
Al respecto la Vista Fiscal sostiene que el artículo
11 de la Ley 1152 de 2007  no desconoce la autonomía de las entidades
territoriales para reglamentar los usos del suelo, consagrada en el numeral 7
del artículo 313 de la Constitución Nacional, y ello por cuanto “[d]el contenido del artículo trascrito se infiere que esa
norma no desconoce la autonomía de las entidades territoriales para regular los
usos del suelo, pues  tal como se señaló anteriormente, el artículo 313,
numeral 7o., de la Carta Política faculta a los concejos municipales y
distritales (CP, art. 322) para reglamentar los usos del suelo de
conformidad con la Constitución y la ley, lo cual significa que si bien
los municipios y distritos en virtud de su autonomía y en ejercicio de la facultad
reglamentaria que expresamente les otorgó el Constituyente, a través de
las disposiciones citadas, son competentes para fijar las reglas aplicables en
relación con el uso del suelo, también es cierto que es al Legislador a quien
le corresponde establecer los parámetros a los cuales deben sujetarse las
disposiciones que expidan las corporaciones político administrativas
municipales y distritales para ordenar su territorio.
Es la misma norma que la actora considera vulnerada
(artículo 313, numeral 7o. constitucional) la que faculta al Congreso para
expedir disposiciones como la acusada, a las cuales deben someterse los
preceptos que en materia de ordenamiento territorial expidan las autoridades
municipales y distritales.”
2. Frente a los cargos formulados por la demanda en contra
del artículo 37 de la Ley 1152 de 2007, el Ministerio Público estima que éstos
no cumplen con los requisitos fijados por el artículo 2 del Decreto 2067 de
1991, ni por la jurisprudencia constitucional, en razón a que en la demanda no se
señalan de manera clara y precisa las razones por las cuales se estiman
infringidas las normas constitucionales invocadas. Por el contrario, en
criterio de la Vista Fiscal, la acusación que se presenta es vaga y difícil de
comprender, lo cual no permite generar un verdadero debate constitucional.
Adicionalmente, en criterio de la Vista
Fiscal, el cargo planteado se fundamenta con argumentos legales, que se
concretan en la vulneración de las leyes 99 de 1993 y 388 de 1997.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 241
numeral 4º de la Constitución Política, esta Corte es competente para conocer y
decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia puesto que la
disposición demandada forma parte de una Ley de la República.
2. El asunto bajo revisión
La demanda de inconstitucionalidad presentada dentro
del presente proceso, se dirige contra los artículos 11 y 37 de la Ley 1152 de
2007 o Estatuto de Desarrollo Rural, por considerar que dichos preceptos son
violatorias de los artículos 8°, 29º, 79º, 80º, 95º
numeral 8°, 150, 288 y 313º de la Constitución Política de Colombia, en
razón a que otorga facultades en materia ambiental y de manejo de suelos al
Ministerio de Agricultura que corresponden a las Corporaciones Autónomas
Regionales y a las entidades territoriales.
En sus conceptos, tanto el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, como el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, como el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER-
coinciden en solicitar a la Corte como pretensión principal la declaración de
inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda, y como pretensión
subsidiaria la declaración de exequibilidad de las normas acusadas de
inconstitucionalidad.
Por su parte, el señor Procurador General de la
Nación, en su concepto de rigor, solicita a esta Corte declararse inhibida para
decidir de fondo en relación con la demanda formulada contra el artículo 37 de la
Ley 1152 de 2007, por ineptitud sustantiva de la demanda, y declarar la
exequibilidad del artículo 11 de la Ley 1152 de 2007.
3. El problema jurídico
Corresponde a la Corte determinar si los artículos 11
y 37 de la Ley 1152 de 2007 o Estatuto de Desarrollo Rural vulneran los
artículos 8°, 29º, 79º, 80º, 95º numeral 8°, 150, 288
y 313º de la Constitución Política de Colombia, por otorgar facultades al
Ministerio de Agricultura en materia medio ambiental y manejo de suelos que
corresponden a las Corporaciones Autónomas Regionales –CAR- y a las entidades
territoriales, desconociendo con ello la autonomía de estas entidades en
estas materias.
Antes de entrar a analizar el problema jurídico
planteado, la Corte deberá referirse primeramente, a la cuestión previa
relativa a la configuración de cosa juzgada absoluta en relación con la
integridad de la Ley 1152 de 2007 o Estatuto de Desarrollo Rural.
4. Aclaración previa: existencia de cosa juzgada
constitucional absoluta respecto de la totalidad de la Ley 1152 de 2007
Antes de entrar en el estudio de las normas demandadas
–artículos 11 y 37 de la Ley 1152 de 2007-, la Sala debe primero analizar si se
ha configurado cosa juzgada constitucional absoluta, por cuanto esta Corte ya
conoció y falló recientemente respecto de una demanda contra la totalidad de la
Ley 1152 de 2007, radicado bajo el expediente D-7308 y fallado mediante la
sentencia C-175 del dieciocho (18) de marzo del 2009.
Como quiera que la Corte, en la Sentencia C-175 de 2009,
declaró “INEXEQUIBLE la Ley
1152 de 2007, “por la cual se dicta el Estatuto de Desarrollo Rural, se
reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural,  Incoder, y se dictan
otras disposiciones.” “evidencia la Sala que en el presente caso se
configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional absoluta respecto de la
integridad de la Ley 1152 de 2007.
Para fundamentar lo anterior, pasa la Corte a reiterar
su jurisprudencia en relación con la cosa juzgada constitucional absoluta.
4.1 Cosa Juzgada Constitucional. Reiteración de
jurisprudencia
El artículo 241 de la Constitución
Nacional, confía a la Corte Constitucional la guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución, en los términos de este mismo precepto
superior.  Por consiguiente y en armonía con lo establecido en el artículo 243
Superior, de conformidad con el cual “[L]os fallos que  la Corte dicte en
ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional”, las decisiones que en ejercicio de dicha función constitucional
adopta el Tribunal Constitucional tienen carácter definitivo e inmutable, lo
cual corresponde a la institución de la Cosa Juzgada Constitucional y desarrolla
el principio de seguridad jurídica.
Por tanto, la Constitución determina que
los fallos que dicta la Corte en ejercicio del control jurisdiccional hacen
tránsito a cosa juzgada constitucional.  Esta circunstancia contrae, de acuerdo
con la misma disposición, la prohibición a que las autoridades puedan
reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por
razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que
sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la
Constitución.
Esta previsión constitucional, a su vez,
toma la forma de una restricción a la actividad de la Corte.  Ello en tanto una
vez este Tribunal se ha pronunciado sobre la constitucionalidad de una norma
jurídica, pierde prima facie la competencia para pronunciarse nuevamente
sobre el tópico, salvo la condición anteriormente descrita.  Tal limitación
justifica lo previsto en el inciso final del artículo 6º del Decreto 2067 de
1991, según el cual se rechazarán las demandas que recaigan sobre normas
amparados por una sentencia que hubiere hecho tránsito a cosa juzgada.
De otra parte, el Art. 22 del Decreto 2067
de 1991, señala que la Corte Constitucional debe confrontar las disposiciones
sometidas a control con la totalidad de los preceptos de la Constitución,
especialmente los del título II, y que la misma podrá fundar una declaración de
inconstitucionalidad en la violación de cualquiera norma constitucional, así
esta no hubiere sido invocada en el curso del proceso.  Esta regla es reiterada
en el Art. 46 de la ley 270 de 1996, en virtud del cual “en desarrollo del
artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional deberá
confrontar las disposiciones sometidas a su control con la totalidad de los
preceptos de la Constitución. “[1]
Por tanto, es claro para la Sala, y así lo ha
establecido la jurisprudencia de esta Corte, que en relación con las sentencias
de constitucionalidad el principio general es la cosa juzgada constitucional
absoluta, el cual impide que el juez se pronuncie de nuevo sobre lo que ya
ha sido juzgado por esta Corporación en providencias constitucionales
anteriores, o inicie un nuevo debate constitucional respecto de normas
sometidas a decisiones constitucionales definitivas, dado el carácter
incontrovertible[2] de tales providencia
judiciales. En este sentido, la institución jurídica de la cosa juzgada
constitucional, promueve la estabilidad de las sentencias judiciales, la certeza[3]
respecto de sus efectos, y la seguridad jurídica[4].
A este respecto, debe la Sala resaltar que
el principio de cosa juzgada constitucional absoluta cobra mayor relevancia
cuando se trata de decisiones de inexequibilidad, por cuanto en estos casos las
normas analizadas y encontradas contrarias a la Carta Política son expulsadas
del ordenamiento jurídico, no pudiendo sobre ellas volver a presentarse demanda
de inconstitucionalidad o ser objeto de nueva discusión o debate. Lo anterior,
máxime si se trata de una declaración de inexequibilidad de la totalidad del
precepto demandado o de la totalidad de los preceptos contenidos en una ley. En
tales casos, independientemente de los cargos, razones y motivos que hayan
llevado a su declaración de inconstitucionalidad, no es posible emprender un
nuevo análisis por cuanto tales normas han dejado de existir en el mundo
jurídico.
Ahora bien, en el caso de las declaraciones
de inexequibilidad parcial o declaratorias de exequibilidad, observa la Sala
que prima facie existe cosa juzgada constitucional absoluta, y que la
excepción, que como tal debe ser expresamente señalada en la Sentencia, bien
sea en su parte resolutiva o bien sea en su parte motiva, es la cosa juzgada
relativa, que se refiere únicamente a uno o más motivos determinados de
inconstitucionalidad y, por consiguiente, deja abierta la posibilidad de nuevas
demandas contra la misma disposición, por otros motivos o razones.
En este orden de ideas, la jurisprudencia
constitucional ha diferenciado categorías conceptuales de cosa juzgada[5]
entre cosa juzgada absoluta, relativa, aparente y material, entre otras,
que  resultan del alcance que a la figura de la cosa juzgada constitucional le otorgue
el propio análisis de constitucional que realiza la Corte sobre una norma
determinada y la decisión respectiva que se adopte.
En relación con la diferenciación entre
cosa juzgada absoluta y cosa juzgada relativa, esta Corporación ha establecido:
“Los conceptos
de cosa juzgada absoluta y relativa han sido desarrollados por la jurisprudencia
constitucional, indicando que en principio debe entenderse que toda sentencia
de constitucionalidad hace tránsito a cosa juzgada absoluta salvo que la
propia Corporación, bien de manera explícita en la parte resolutiva, o bien de
manera implícita en la parte motiva, restrinja el alcance de su decisión a los
cargos analizados en la sentencia.”
[6] (negrillas fuera de texto)
Así las cosas, la jurisprudencia de la
Corte ha previsto determinados supuestos en los que los efectos de la cosa
juzgada carecen de carácter absoluto.  En estos eventos, la vigencia del
principio de supremacía constitucional (Art. 4º C.P), que incorpora la
necesidad que la totalidad del ordenamiento jurídico se ajuste a las
disposiciones de la Carta Política; permite que la Corte se pronuncie sobre la
disposición legal respecto de la cual ya ha existido un pronunciamiento, pero
éste se ha circunscrito a determinados problemas jurídico – constitucionales.
Uno de supuestos es el de la cosa juzgada relativa.
Para la jurisprudencia, este fenómeno concurre cuando la Corte restringe el
análisis de constitucionalidad de la norma a la materia que fundamentó el
concepto de la violación.  Esta restricción implica que puedan promoverse
nuevas demandas de inconstitucionalidad, a condición que versen sobre problemas
jurídicos distintos a los que en su momento tuvo en cuenta este Tribunal.
El mismo precedente contempla la
posibilidad que la cosa juzgada constitucional relativa, se compruebe de modo
explícito o implícito.  El primero se presenta cuando ““...la disposición es
declarada exequible pero, por diversas razones, la Corte ha limitado su
escrutinio a los cargos del actor, y autoriza entonces que la
constitucionalidad de esa misma norma puede ser nuevamente reexaminada en el
futuro..”[7], es decir,
es la propia Corte quien en la parte resolutiva de la sentencia limita el
alcance de la cosa juzgada “...mientras la Corte Constitucional no señale que
los efectos de una determinada providencia son de cosa juzgada relativa, se
entenderá que las sentencias que profiera hacen tránsito a cosa juzgada
absoluta...”[8].”[9]
La segunda modalidad se acredita en los
eventos en que “cuando la Corte restringe en la parte motiva el
alcance de la cosa juzgada, aunque en la parte resolutiva no se indique dicha
limitación, “...en tal evento, no existe en realidad una contradicción entre
la parte resolutiva y la argumentación sino una cosa juzgada relativa
implícita, pues la Corte declara exequible la norma, pero bajo el entendido que
sólo se ha analizado determinados cargos...” [10].
Así mismo, se configura esta modalidad de cosa juzgada relativa, cuando la
corte al examinar la norma constitucional se ha limitado a cotejarla frente a
una o algunas normas constitucionales, sin extender el examen a la totalidad de
la Constitución o de las normas que integran parámetros de constitucionalidad,
igualmente opera cuando la Corte evalúa un único aspecto de constitucionalidad;
así sostuvo  que se presenta cuando: “... el análisis de la Corte está
claramente referido sólo a una norma de la Constitución o a un solo aspecto de
constitucionalidad, sin ninguna referencia a otros que pueden ser relevantes para
definir si la Carta Política fue respetada o vulnerada..”[11].”[12]
De igual  modo, la restricción a
los alcances de las decisiones de la Corte Constitucional, que configura cosa
juzgada constitucional relativa, se pueden presentar también de manera implícita en la parte motiva de la Sentencia o de manera explícita
en su parte resolutiva.  Ha expresado esta Corporación al
respecto:
“La cosa juzgada relativa se presenta de
dos maneras: Explícita, cuando “...la disposición es declarada exequible pero,
por diversas razones, la Corte ha limitado su escrutinio a los cargos del
actor, y autoriza entonces que la constitucionalidad de esa misma norma puede
ser nuevamente reexaminada en el futuro..”, es decir, es la propia Corte quien
en la parte resolutiva de la sentencia limita el alcance de la cosa juzgada “...mientras
la Corte Constitucional no señale que los efectos de una determinada
providencia son de cosa juzgada relativa, se entenderá que las sentencias que
profiera hacen tránsito a cosa juzgada absoluta...”. Implícita, se
presenta cuando la Corte restringe en la parte motiva el alcance de la cosa
juzgada, aunque en la parte resolutiva no se indique dicha limitación, “...en
tal evento, no existe en realidad una contradicción entre la parte resolutiva y
la argumentación sino una cosa juzgada relativa implícita, pues la Corte
declara exequible la norma, pero bajo el entendido que sólo se ha analizado
determinados cargos...”. Así mismo, se configura esta modalidad de cosa
juzgada relativa, cuando la corte al examinar la norma constitucional se ha
limitado a cotejarla frente a una o algunas normas constitucionales, sin
extender el examen a la totalidad de la Constitución o de las normas que
integran parámetros de constitucionalidad, igualmente opera cuando la Corte
evalúa un único aspecto de constitucionalidad; así sostuvo  que se presenta
cuando: “... el análisis de la Corte está claramente referido sólo a una norma
de la Constitución o a un solo aspecto de constitucionalidad, sin ninguna
referencia a otros que pueden ser relevantes para definir si la Carta Política
fue respetada o vulnerada..”. [13] (Resalta la Sala)
En este sentido, es claro que concierne al juez
constitucional efectuar un análisis minucioso respecto de la norma acusada con
el fin de poder establecer si sobre ella recae el fenómeno jurídico de la Cosa
juzgada constitucional, y tal cosa juzgada es absoluta o relativa.
Para el análisis del presente caso, es importante para
la Sala resaltar (i) en primer lugar, que el principio general es que las
sentencias de la Corte hacen tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta;
(ii) en segundo lugar, que las declaraciones de INEXEQUIBILIDAD que hace
la Corte, siempre hacen tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta,
por cuanto en estos casos las normas acusadas, analizadas y encontradas
inconstitucionales por esta Corporación son expulsadas del ordenamiento
jurídico, y por tanto, respecto de ellas no puede volver a entablarse ningún
tipo de discusión o debate sobre su constitucionalidad; y (iii) en tercer
lugar, que la anterior regla cobra mayor relevancia cuando la declaratoria de
inexequibilidad se refiere a la totalidad de los enunciados normativos
demandados o de los enunciados normativos contenidos en una ley, caso en el
cual las normas acusadas, al ser declaradas inexequibles y salir con ello del ordenamiento
jurídico, no pueden ni seguir produciendo efectos jurídicos ni volver a ser
demandadas,  y ello aún cuando se trate de cargos diferentes, por cuanto desde
un punto de vista lógico-jurídico las normas en cuestión han dejado de existir
en el mundo del derecho.
5. CONCLUSIÓN
En el presente caso, es claro para la Sala
que mediante la sentencia C-175 de 2009 esta Corporación decidió declarar
INEXEQUIBLE la totalidad de la Ley 1152 de 2009, razón por la cual TODOS los
preceptos normativos contenidos en dicha Ley han sido declarados contrarios a la
Carta Política y con ello han sido expulsados del ordenamiento jurídico. Por
tanto, tales normas, incluyendo las normas demandadas dentro del presente
proceso de constitucionalidad –artículos 11 y 37 de la Ley 1152 de 2007-, no
pueden ni seguir produciendo efectos jurídicos, ni volver a ser demandadas por
inconstitucionalidad por cuanto han sido expulsadas del ordenamiento jurídico.
De conformidad con lo expuesto esta Corte
declarará estarse a lo resuelto en la sentencia C-175 de 2009, mediante
la cual se declaró la inexequibilidad de la totalidad de la Ley 1152 de 2007,
razón por la cual encuentra esta Sala que se configura cosa juzgada absoluta.
VII.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-175 de 2009, mediante
la cual se declaró “INEXEQUIBLE la Ley 1152 de 2007, “por la
cual se dicta el Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural,  Incoder, y se dictan otras disposiciones.”
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
NILSON PINILLA PINILLA
Presidente
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Impedimento Aceptado
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrado (e)
CLARA ELENA REALES GUTIÉRREZ
Magistrada (e)
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia C- 037 de 1996,
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[2]
Sentencia C-397 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.  En el mismo
sentido, en la sentencia C-489 de 2000 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), se dijo que
“el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, tal como lo ha reiterado la
Corte, no sólo se presenta cuando existe una decisión anterior del juez
constitucional en relación con la misma norma que nuevamente es objeto de
demanda, sino también cuando dicha decisión recae sobre una disposición
distinta pero que es literalmente igual o cuyo contenido normativo es
idéntico”.
[3]
Sentencia C-153 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas. S.V.  Dr.
Manuel José Cepeda Espinosa y Dr. Álvaro Tafur Galvis.
[4] Ver Sentencia C-337-07, M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[5]
Sentencia C-774 de 2001.M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[6] Sentencia C- 548 de 2002
Corte Constitucional.
[7] Sentencia C - 492 de 2000.
[8] Sentencia C - 478 de 1998.
[9] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-774/01 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[10] Sentencia C - 478 de 1998.
[11] Auto 131 de 2000.
[12] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-774/01.
[13] Sentencia C- 774 de 2001
Corte Constitucional