C-533-06
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-533/06
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones para sustentar  cargos deben ser
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2001-Objetivos generales
Los objetivos generales de la reforma
planteada por el Acto Legislativo 01 de 2001 y luego desarrollada por la Ley
715 de 2001 se pueden resumir de la siguiente manera: (i) diseño de
instrumentos efectivos  para configurar un sistema de transferencias
intergubernamentales; (ii) distribución de las competencias de modo que se
evite la duplicidad de tareas y se favorezca el control social así que se logre
un más eficiente uso de los recursos disponibles para la inversión social;
(iii) repartir los recursos con criterios de equidad y eficiencia con el objeto
de cubrir las necesidades básicas de la población; (iv) garantizar el acceso a
la educación de la población pobre en edad escolar y garantizarle el servicio
de salud.
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Inexistencia de cargos
De todo lo expuesto con antelación se
desprende que la demanda bajo examen de la Corte Constitucional en la presente
oportunidad se estructuró sobre una hipótesis interpretativa que no coincide
con lo que establece el parágrafo transitorio 1 del artículo 3º del Acto
Legislativo 01 de 2001. Como se indicó, el parágrafo transitorio referido
aludió a los costos que conforman la base inicial del monto del Sistema General
de Participaciones en el campo de la educación y cuando en el último segmento
del parágrafo transitorio afirmó, que la incorporación será automática a partir
del año 2002, no hizo otra cosa que subrayar que, a partir del 1º de enero de
2002, esos costos integradores de la base inicial del monto de las
participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios en el campo de
educación se incorporarían de manera automática. Nada dijo el último segmento
del parágrafo del artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2001 sobre las
condiciones que deben llenar los educadores contratados por órdenes de
prestación de servicio que tienen derecho a ser vinculados en provisionalidad
ni sobre los requisitos que deben cumplir los docentes vinculados en
provisionalidad para ser vinculados en propiedad. El parágrafo transitorio
referido reguló, más bien, un problema de costos, un asunto de orden
presupuestal.  Acierta, por consiguiente, el Procurador cuando insiste en que
la acusación formulada en la demanda no guarda relación con lo establecido en
el parágrafo 1 del artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2001. La expresión
contenida en el último inciso del parágrafo transitorio 1 del artículo 3 del
Acto Legislativo 01 de 2001 supuestamente vulnerado se refiere únicamente a la
inclusión en el Sistema General de Participaciones de los costos
correspondientes al sector educativo. La Corte Constitucional en consecuencia,
se declarará inhibida para pronunciarse de fondo por inexistencia de cargo.
Referencia: expediente D-6041
Demandante:
Pedro Abraham Sarmiento
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 34 (parcial) de la Ley 715 de 2001 “Por la cual se dictan normas
orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los
artículos 151,288,356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución
Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los
servicios de educación y salud entre otros.” y contra el artículo 13
(parágrafo) del Decreto 1278 de 2002 “Por el cual se expide el Estatuto
Docente.”
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá, D.C., doce (12) de julio de dos mil
seis (2006).
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución Nacional, el ciudadano Pedro
Abraham Roa Sarmiento solicitó ante esta Corporación la declaratoria de
inexequibilidad de los artículos 34 (parcial) de la Ley 715 de 2001 “Por la
cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de
conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001)
de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la
prestación de los servicios de educación y salud entre otros.” y del
artículo 13 (parágrafo) del Decreto 1278 de 2002 “Por el cual se expide el
Estatuto Docente.”
Mediante auto de nueve (9) de noviembre de
dos mil cinco (2005) el Magistrado Sustanciador admitió la demanda contra la
disposiciones jurídicas mencionadas y ordenó, en consecuencia, fijar en lista
el presente proceso. Dispuso correr traslado del mismo al señor Procurador
General de la Nación con el objeto de que rindiera concepto y comunicó su iniciación
al Presidente de la República, al Ministerio del Interior y de Justicia y al
Ministerio de Educación para que, si lo consideraban oportuno, directamente o
por intermedio de apoderado, se pronunciaran sobre la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de los preceptos demandados. Invitó a la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto de Derecho Procesal y a las
Facultades de Derecho de las Universidades Andes, de Cartagena, Externado,
Javeriana, Libre, Nacional y Rosario para que dentro del término previsto con
ese fin manifestaran si las disposiciones demandadas son o no constitucionales.
Cumplidos los trámites ya relacionados,
propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General
de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II. LAS NORMAS DEMANDADAS
Ley 715 de 2001
(diciembre 21)
Diario Oficial No 44.654, de 21 de diciembre de 2001
“Por la cual se dictan normas orgánicas en
materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288,
356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan
otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación
y salud, entre otros.”
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
“ARTÍCULO 34. INCORPORACIÓN A LAS PLANTAS.
Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley[1],
se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de
los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios.
Establecidas las plantas, los docentes,
directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron
nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin
solución de continuidad.
Los docentes, directivos docentes y
funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1o. de noviembre
de 2000 se encontraban contratados por órdenes de prestación de servicios, que
sean vinculados de manera provisional, deberán cumplir los requisitos de la
carrera docente y administrativa para su incorporación definitiva a las plantas
que se establezcan.”
DECRETO
1278 DE 2002
(junio 19)
Diario Oficial 44.840, de 20 de junio de
2002
MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL
“Por el cual se expide el Estatuto de
Profesionalización Docente”
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de las facultades
extraordinarias conferidas por el artículo 111 de la Ley 715 de 2001,
DECRETA:
(…)
“Artículo 13.Nombramientos Provisionales.
Cuando se trate de proveer transitoriamente empleos docentes, los nombramientos
deben realizarse en provisionalidad con personal que reúna los requisitos del
cargo, en los siguientes casos:
a) En vacantes de docentes cuyos titulares
se encuentren en situaciones administrativas que impliquen separación temporal,
el nombramiento provisional será por el tiempo que dure la respectiva situación
administrativa. En este caso deberá hacerse uso del listado de elegibles
vigente y su no aceptación no implica exclusión del mismo;
b) En vacantes definitivas, el nombramiento
provisional será hasta cuando se provea el cargo en periodo de prueba o en
propiedad, de acuerdo con el listado de elegibles producto del concurso.
Parágrafo. Los educadores contratados
por órdenes de prestación de servicio que tienen derecho a ser vinculados en
provisionalidad en virtud del artículo 38 de la Ley 715 de 2001[2],
serán regidos por las normas de este Estatuto y, por ende, nombrados
provisionalmente de conformidad con lo dispuesto en el presente artículo, en
los cargos vacantes de la planta de personal que fije la Nación en ejercicio de
su competencia especial dada por el artículo 40 de la Ley 715 de 2001.
Para ser vinculados en propiedad, y gozar
de los derechos de carrera deben superar el concurso de méritos y obtener
evaluación satisfactoria del período de prueba, de acuerdo con lo dispuesto en
este decreto.”
III. LA DEMANDA
El ciudadano Pedro Abraham Roa Sarmiento
estimó que tanto la disposición contenida en el inciso tercero del artículo 34
de la Ley 715 de 2001 como el parágrafo del artículo 13 del Decreto 1278 de
2002 desconocían el parágrafo transitorio número 1 del artículo 3º del Acto
Legislativo número 01 de 2001, modificatorio del artículo 357 de la
Constitución Nacional[3] por cuanto infringían el
mandato constitucional de incorporar de manera inmediata a los docentes,
vinculados, contratados por órdenes de prestación de servicios, a 1º de
noviembre de 2000. El demandante apoyó su demanda en las siguientes razones.
Opinó que la disposición infringida
establecía de manera clara: (i) “una obligación de incorporación automática
de todos los costos por concepto de docentes y administrativos pagados con el
situado fiscal y el fondo de compensación educativa, docentes y otros gastos en
educación financiados a nivel distrital y municipal con las participaciones de
los ingresos corrientes de la nación, así como los docentes, departamentales y
municipales pagados con recursos propios;” (ii) la incorporación automática
al Sistema General de Participaciones de todos los docentes que se encontraban
vinculados con el Estado a 1º de noviembre de 2000. Esta incorporación
automática estaba prevista para el 1º de enero de 2002; (iii) una vinculación
de los costos y también del talento humano “pues [es] de la esencia de los
costos involucrar los servicios personales y las prestaciones sociales,
necesarias para desplegar la función educativa a cargo del Estado, conforme a
los principios de contabilidad generalmente aceptados.”
Sostuvo que el fin buscado por el
Legislador al aprobar el inciso final del parágrafo transitorio 1º del Artículo
3º del Acto Legislativo 01 de 2001, fue incorporar de modo inmediato a los
docentes que se encontraban vinculados o contratados a 1º de noviembre de 2000
así como disponer los recursos necesarios para financiar tal incorporación en
el sentido en que lo afirmó el Gobierno por medio del Jefe de Planeación
Nacional en el Séptimo Debate del Acto Legislativo mencionado cuando dijo que
se trataba de “meter en una sola bolsa a más de 90 maestros.” Insistió,
finalmente, en que esa incorporación automática fue el resultado de un
consenso, de una negociación entre el Congreso de la República, el Gobierno
Nacional – Ministerio de Hacienda – y la Federación Colombiana de Educadores
(FECODE).
IV. INTERVENCIONES
1.- Ministerio de Educación Nacional
En escrito allegado a la Secretaría de la
Corte Constitucional el día 10 de febrero de 2006 el Ministerio de Educación
Nacional, por medio de apoderado, solicitó declarar la constitucionalidad de
los preceptos demandados. El apoderado del Ministerio apoyó su solicitud en los
siguientes motivos.
A juicio del interviniente, erró el
demandante cuando estableció que el artículo 34 (parcial) de la Ley 715 de 2001
y el parágrafo del artículo 13 del Decreto 1278 de 2002 desconocían lo
dispuesto en el artículo 357 de la Constitución Nacional. Según el apoderado
del Ministerio de Educación, la Ley 715 de 2001 fijó los recursos y competencias
de conformidad con lo dispuesto en la Constitución Nacional y en el Acto
Legislativo 01 de 2001. En este orden de ideas, estableció los criterios para
la incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a los
cargos en las plantas financiadas con recursos del Sistema General de
Participaciones que ha de realizar la respectiva entidad territorial.
Respecto del artículo 37 de la referida
Ley, recordó el interviniente que allí se previó lo relacionado con la
organización de las plantas de docentes y administrativos de las instituciones
educativas y se estableció que estas serán organizadas conjuntamente por la
Nación, Departamentos, Distritos y Municipios. Mencionó, asimismo, que el
artículo 38 de la Ley 715 dispuso, a su turno, lo referente a la forma como
serían incorporados los docentes, directivos docentes y administrativos a los
cargos de la planta. Indicó, más adelante, que mediante las Directivas número
15 y número 003 del 24 de enero de 2002, el Ministerio de Educación impartió
una serie de orientaciones dirigidas a los Gobernadores y a Alcaldes
Distritales y Municipales así como a los Secretarios de Educación en lo
concerniente a la organización de las plantas de cargos docentes, directivos y
administrativos de los establecimientos educativos.
Dijo el apoderado del Ministerio que de
conformidad con lo establecido en el artículo 22 de la Ley 715 de 2001, “la
adecuación de las plantas de personal se encuentra a cargo de la autoridad
nominadora departamental, distrital o del municipio certificado.” Añadió,
que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 35 de la Ley 715 de 2001 se
establecía un periodo de transición de dos años contados a partir de la
vigencia de la mencionada Ley. Por esta razón – añadió - se previeron las
figuras de nombramientos provisionales y órdenes de prestación de servicios
justamente con el fin de garantizar la prestación del servicio educativo. A
continuación, pasó a explicar lo relacionado con tales órdenes[4].
Afirmó, en este sentido, que de acuerdo con
lo determinado por el parágrafo 2º del artículo 38 de la Ley 715 de 2001 se
entiende por órdenes de prestación de servicio “toda relación contractual
directa entre, un departamento o municipio y un docente o administrativo para
la prestación de servicios de enseñanza o administrativos en una institución
educativa oficial, por un término no inferior a cuatro meses, con dedicación de
tiempo completo, exceptuando los que se nombran o contratan para reemplazar a
docentes, directivos docentes o administrativos en licencia, horas cátedra y
otra modalidad que no implique vinculación de tiempo completo.”
Agregó, más adelante, que el parágrafo del
artículo 13 del Decreto Ley 1278 de junio 19 de 2002 “Estatuto de
Profecionalización Docente” determinó que los educadores contratados por
ordenes de prestación de servicio tenían derecho a ser vinculados en
provisionalidad en virtud de lo consignado en el artículo 38 de la Ley 715 de
2001 y estarían regidos por las normas del Estatuto de Profesionalización
Docente. De inmediato, pasó el apoderado del Ministerio de Educación a aclarar
cuándo se entendía que un docente estaba vinculado con el Estado[5].
Insistió el apoderado del Ministerio de Educación  en que, tanto en el caso de
los nombramientos provisionales como en lo que respecta a las órdenes de
prestación de servicios, significó una solución transitoria con el propósito de
garantizar la prestación del servicio de educación mientras que se efectuaban
los concursos docentes, reglamentados a su vez, por medio del Decreto 2338 de
2004. Estas disposiciones, dijo, son las que han servido de fundamento a los
respectivos concursos.
En relación con las normas acusadas, afirmó
que contenían una disposición transitoria entretanto se proveyeran de manera
definitiva los cargos vacantes mediante el respectivo concurso de docentes.
Enfatizó que fue justamente en tal sentido que se pronunció el artículo 9º del
Decreto 4235 de 2002 cuando prescribió que “el Gobierno Nacional
reglamentará de manera general el contenido y los procedimientos de cada una de
las etapas del concurso, la elaboración de las pruebas de selección y señalará
los puntajes correspondientes para la selección y clasificación, determinando
cuáles de ellas admiten recursos y sus procedimientos.”
A continuación, explicó el interviniente el
sentido y alcance del concurso para el ingreso al servicio educativo[6].
Añadió que el Gobierno Nacional por medio del Decreto 3238 de 2004 reglamentó
los concursos que rigen para la carrera docente. De conformidad con lo
establecido en el artículo 38 de la Ley 715 de 2001 - indicó - es este decreto
el que se aplica con el fin de “seleccionar docentes y directivos docentes para
proveer la planta de cargos organizada (…) para el servicio educativo
estatal[7]. (Énfasis
dentro el texto).
Insistió nuevamente el interviniente en que
el sentido de los nombramientos en provisionalidad así como el de las órdenes
de prestación de servicios estaba estrechamente relacionado con la necesidad de
proteger los derechos de los niños en edad escolar pues estos niños “no
[podían] estar sujetos a situaciones que alter[aran] el período correspondiente
al año escolar, previsto para el desarrollo de los programas y actividades que
en conjunto garantizan el normal funcionamiento de las instituciones
educativas.” Concluyó, que en vista de que los nombramientos provisionales
y las ordenes de prestación de servicios eran la excepción y la norma general
es el concurso de méritos, los argumentos del demandante para solicitar la
inexequibilidad de los preceptos demandados carecen de sustento. Solicitó a la
Corte Constitucional, por tanto, desestimar sus pretensiones.
De manera accesoria, pidió a la Corporación
examinar lo referente al fenómeno de la cosa juzgada constitucional frente a
las sentencia C-793 de 2002 y sentencias C-1169 de 2004 y C-709 de 2005.
Finalmente, hizo alusión también a la necesidad de mirar si en el asunto bajo
examen sería factible un pronunciamiento de fondo por cuanto “el contenido
normativo de las expresiones acusadas contenidas en el artículo 34 de la Ley
715 de 2001 se ha agotado por haberse realizado los mandatos en ella contenidos
– a saber, la posible vinculación en provisionalidad por el año 2002 de
determinados docentes -, sino que (sic) no es posible afirmar que las mismas
sigan surtiendo algún tipo de efecto jurídico pues la situación concreta de los
docentes a los que ellas se refieren fue regulada por una norma posterior, a
saber, el artículo 13 del Decreto-Ley 1278 de 2002.” En razón de lo
anterior, consideró el apoderado del Ministerio de Educación, es imposible para
la Corte Constitucional pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo
34 de la Ley 715 de 2001 por carencia actual de objeto.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
Mediante concepto allegado a la Secretaría
General de esta Corporación el día 7 de marzo de 2006, la Vista Fiscal solicitó
a la Corte Constitucional declararse inhibida para decidir de fondo la presente
demanda de inconstitucionalidad. Estimó el señor Procurador General de la
Nación  que la acusación se estructuraba sobre un supuesto constitucional
equivocado y se configuraba, por consiguiente, ineptitud sustancial de demanda.
La Vista Fiscal apoyó su solicitud en los siguientes motivos.
Opinó, en primer lugar, que el problema
jurídico a resolver en el asunto bajo examen consistía en determinar el alcance
normativo de la expresión contenida en el inciso segundo del parágrafo
transitorio 1º del artículo 357 superior, modificado por Acto Legislativo 01 de
2001 y en indicar, en tal sentido, si ésta tenía un carácter meramente
presupuestal, es decir, referido a la incorporación al Sistema General de
Participaciones de los costos del sector educativo o representaba, más bien, un
mandato imperativo de vinculación de servidores públicos del sector a las
plantas de personal que se establecieran en tales instituciones.
La Vista Fiscal se refirió al Acto
Legislativo 01 de 2001 mediante el cual se reformó el régimen de
participaciones de las entidades territoriales en los recursos de la Nación y
se creó el Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y
municipios[8]. Aludió también al parágrafo
transitorio número 1º del artículo 357 reformado por el artículo 3º del
referido Acto Legislativo y se pronunció, más concretamente, acerca del
segmento según el cual la incorporación de los docentes, y en general del
personal administrativo de los planteles educativos departamentales y
municipales pagados con recursos propios a 1º de noviembre de 2000, sería
automática a partir del 1º de enero de 2002.
Al referirse al asunto bajo examen en la
presente oportunidad, consideró pertinente verificar si la expresión “incorporación
automática” representaba “un mandato constitucional dirigido al ámbito
de la función pública del sector educación, con el fin de obtener vinculación
de un grupo de servidores (docentes, personal administrativo de los planteles educativos
y directores docentes) a las respectivas plantas de personal, bajo una
condición específica, o si, más bien, se trata[ba] de un mandato constitucional
alrededor de un aspecto estrictamente presupuestal, esto es a efectos de
obtener una incorporación al sistema general de participaciones de los costos
de educación, situación igualmente condicionada en modo y tiempo (automática).”
Sostuvo la Vista Fiscal que la respuesta a
tal pregunta se derivaba de una lectura atenta de lo consignado en el parágrafo
transitorio 1º del artículo 357 de la Constitución Nacional así como de las
actas del debate de que fue objeto el proyecto de Ley en el Congreso[9].
Concluyó el señor Procurador General de la Nación que la expresión “incorporación
automática a partir del 1º de enero de 2002” se refería a un asunto de tipo
presupuestal y significaba la inclusión de “todos los costos y gastos del
sector educación al sistema general de participaciones de los departamentos y
municipios y distritos.”
En este orden de ideas - enfatizó la Vista
Fiscal - el texto bajo análisis no guarda relación alguna con los cargos
presentados por el demandante, “referentes a la vinculación de
inconstitucionalidad formulada contra el artículo 34 de la Ley 715 de 2001 y el
parágrafo del artículo 13 del Decreto 1278 de 2002, por cuanto la acusación se
estructura sobre un supuesto constitucional equivocado.” En vista de lo
anterior, insistió el Procurador, se configura una ineptitud de demanda y la
Corte Constitucional debe, en consecuencia, declararse inhibida para
pronunciarse de fondo.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1.- Desde el punto de vista de lo dispuesto
por el artículo 241 numeral cuarto de la Constitución, la Corte es competente
para conocer de la presente demanda.
Objeto de la demanda
2.- El ciudadano Pedro Abraham Roa
Sarmiento consideró que tanto el artículo 34 (parcial) de la Ley 715 de 2001 -
al exigir que los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos
de los planteles educativos que a 1º de noviembre de 2000 se encontraran contratados
por órdenes de prestación de servicios y fueren vinculados de manera
provisional, para ser vinculados en propiedad y gozar de los derechos de
carrera, deberían cumplir con los requisitos de la carrera docente y
administrativa –, como el parágrafo del artículo 13 del Decreto 1278 de 2002 -
al prescribir que los educadores contratados mediante órdenes de prestación de
servicio que tienen derecho a ser vinculados en provisionalidad según lo
determinado en el artículo 38 de la Ley 715 de 2001 deberán regirse por lo
establecido en ese Estatuto Docente -, desconocieron lo dispuesto en el
artículo 357 superior reformado por el artículo 3º del Acto Legislativo número
01 de 2001 en cuyo parágrafo transitorio, según lo afirmado por el demandante,
supuestamente se había ordenado la incorporación automática de estos docentes y
personal administrativo vinculados a 1º de noviembre de 2000 a partir del 1º de
enero de 2002. De acuerdo con lo expuesto por el demandante, al haberse
sustraído el Legislador y el Gobierno de cumplir esa supuesta orden de
incorporación automática de los docentes, desconoció lo previsto en el último
segmento del parágrafo 1º del artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2001.
3.- El Ministerio de Educación mediante
apoderado solicitó declarar la constitucionalidad de las disposiciones
demandadas. A su juicio, estos preceptos contienen una disposición transitoria
aplicable mientras se proveen de manera definitiva los cargos vacantes por
medio del concurso respectivo y se orientan, justamente, a proteger los
derechos de los niños en edad escolar quienes no pueden quedar sujetos a
situaciones que alteren el normal funcionamiento de las instituciones
educativas. Llegó a la conclusión de que los nombramientos provisionales y las
órdenes de prestación de servicio son la excepción mientras que los concursos
para integrar la carrera docente y administrativa son la regla. No encontró,
por tanto, sustento a la solicitud expresada por el demandante orientada a
solicitar la inexequibilidad de los preceptos demandados. Sugirió como petición
accesoria, examinar si en el asunto bajo examen podría haber operado el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional respecto de la sentencia C-793 de
2002 y de las sentencias C-1169 de 2004 y C-709 de 2005. Especificó también al
hecho de que los mandatos contenidos en el artículo 34 ya se han realizado y su
contenido normativo, por consiguiente, ya se ha agotado. En vista de lo
anterior, pidió a la Corte Constitucional verificar si en el caso bajo examen
todavía es factible un pronunciamiento de fondo frente a la demanda contra el
artículo 34 de la Ley 715 de 2001 o si debería esta Corporación inhibirse por
carencia actual de objeto. El Procurador General de la Nación solicitó a esta
Corporación declararse inhibida para pronunciarse de fondo sobre el asunto
puesto a su consideración. Estimó la Vista Fiscal que en el caso concreto el
demandante estructuró su acusación sobre un supuesto constitucional equivocado
con lo cual se configuró ineptitud sustancial de demanda.
Cuestión procesal previa. Inhibición por
ineptitud sustancial de demanda.
4.- Un asunto previo debe resolver la Sala
Plena de la Corte Constitucional en la presente oportunidad. Ha de constatar si
a partir de la acusación formulada por el actor contra el artículo 34 (parcial)
de la Ley 715 de 2001 y contra el parágrafo del artículo 13 del Decreto-Ley
1278 de 2002 “por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización
Docente” es factible derivar, en efecto, un cargo. Para ponerlo en otros términos:
ha de comprobar la Corporación cuál es el alcance normativo de la expresión
contenida en el inciso segundo del parágrafo transitorio 1º del artículo 357
superior que fue modificado por el Acto Legislativo 01 de 2001 supuestamente
vulnerado por las Leyes demandadas y, en tal sentido, indicar si esta expresión
se refiere únicamente a la inclusión en el Sistema General de Participaciones
de los costos correspondientes al sector educativo. De ser cierto esto último,
no se configura cargo y debe inhibirse la Corte Constitucional de pronunciarse
sobre el fondo por inepta demanda.
Inhibición por ineptitud de demanda
5.- El artículo 2º del Decreto 2067 de 2001
establece los requisitos que debe contener toda demanda de constitucionalidad.
En diversas ocasiones la Corte ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre el
alcance de esta disposición en el sentido de advertir que si bien es cierto la
acción pública de constitucionalidad no está sometida a mayores rigorismos y en
su ejercicio debe prevalecer la informalidad[10], también lo
es que no pueden admitirse demandas inmotivadas o carentes de motivación
razonable[11].
En otras palabras, el ejercicio del derecho
político que se materializa con la interposición de la acción pública de
inexequibilidad exige del demandante una carga mínima de argumentación que
permita generar una verdadera controversia constitucional. Entonces, con
la presentación de la demanda ha de entablarse un diálogo “... entre el
ciudadano, las autoridades estatales comprometidas en la expedición o
aplicación de las normas demandadas y el juez competente para juzgarlas a la
luz del Ordenamiento Superior”[12]. “
6.- Para que pueda trabarse un debate de
esta naturaleza, es preciso que la demanda reúna unos contenidos
indispensables, los cuales son precisamente aquellos contemplados por el
Decreto 2067 de 1991 al que antes se hizo referencia. Esta exigencia no puede
entenderse como una limitación desproporcionada al ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad si no, por el contrario, como una carga de
necesario cumplimiento para que el procedimiento de control llegue a buen
término, pues de lo que se trata es que el demandante cumpla con unos deberes
mínimos de comunicación y argumentación que ilustren a la Corte sobre la
disposición acusada, los preceptos constitucionales que resultan vulnerados, el
concepto de dicha violación y la razón por la cual la Corte es competente para
pronunciarse sobre la materia[13].
No se trata, entonces, de que el demandante
invoque cualquier tipo de motivos de inconstitucionalidad, sino que los
argumentos esgrimidos deben reunir unas exigencias mínimas razonables, sobre
las cuales esta Corporación ha insistido en reiteradas ocasiones. Una
sistematización sobre el tema fue desarrollada en la sentencia C-1052 de 2001,
la cual expresó que las razones formuladas por el actor para sustentar los
cargos de inconstitucionalidad debían ser claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes[14], de lo contrario la
Corte se vería abocada a proferir una sentencia inhibitoria circunstancia que
frustra “la expectativa legítima de los demandantes de recibir un
pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional”[15].
7.- Es factible, pues, que la demanda llene
de modo aparente los requisitos exigidos por la Ley para efectos de ejercer la
acción pública de constitucionalidad y, sin embargo, un estudio más detallado
de la misma revele que se utiliza la demanda como mecanismo para dar solución a
un problema particular, asunto éste, que desdibuja por entero los propósitos
para los cuales está prevista la acción pública de constitucionalidad, cual es,
realizar un juicio de validez de las normas por estimar que infringen los
preceptos constitucionales. Este juicio se realiza en abstracto y sus efectos
son impersonales. La sentencia emitida como resultado del mismo, tiene efectos erga
omnes.
8.- Ahora bien, en el caso de la demanda
contra el artículo 34 (parcial de la Ley 715 de 2001 y contra el parágrafo del
artículo 13 del Decreto-Ley 1278 de 2002 “por el cual se expide el Estatuto
de Profesionalización Docente” la Corte encuentra el siguiente motivo de
inhibición: se trata de una demanda de inconstitucionalidad centrada en un
supuesto fundado en una interpretación que no se deduce o se deriva
necesariamente de lo que establece la disposición que se estima vulnerada. Para
efectos de ilustrar lo anterior, la Corte considera pertinente referirse a las
normas demandadas.
Las normas demandadas
Artículo 34 de la Ley 715 de 2001
9.- El artículo 34 de la Ley 715 de 2001
determinó que la organización de las plantas de cargos docentes, directivos y
administrativos le correspondería de manera conjunta a la Nación,  a los
Departamentos y a los Distritos durante el último año del período máximo de dos
años consignado en el artículo 34 y de conformidad con los criterio señalados
en la misma Ley 715 de 2001. Añadió el artículo 34, que una vez se hubieran
establecido las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de
los planteles educativos nombrados, previo el cumplimiento de los requisitos
para tales efectos, mantendrían su vinculación sin solución de continuidad. Agregó
que aquellos docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de
los planteles educativos que a 1º de noviembre de 2000 se encontraren
contratados por órdenes de prestación de servicios y fueren vinculados de
manera provisional, habrían de cumplir con los requisitos de carrera docente y
administrativa para su incorporación definitiva a las plantas que se
establecieren.
10.- En relación con lo expuesto en el
párrafo anterior, es factible decir que el artículo 34 abordó lo relacionado
con el régimen de carrera docente, esto es, con la manera en que debían
integrarse las plantas de docentes y los requisitos que debían cumplir aquellos
docentes vinculados de manera provisional par ser incorporados en forma
definitiva a las plantas que llegaren a establecerse. Como lo indicará la Corte
a continuación, no cosa muy distinta se deriva de lo determinado en el
parágrafo 13 del Decreto-Ley 1278 de 2002.
Decreto-Ley 1278 de 2002
11.- La Ley 715 de 2001 en su artículo 111,
le confirió facultades extraordinarias al Presidente de la República para
expedir un nuevo régimen de carrera docente y administrativa para los docentes,
directivos docentes y administrativos que ingresaran a partir de la
promulgación de la Ley 715 de 2001, en armonía con la nueva distribución de
recursos y competencias[16].
El artículo 13 del Decreto 1278 de 20 de
junio de 2002 “Por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización
Docente” dispone que los nombramientos en provisionalidad para proveer
transitoriamente empleos docentes deben realizarse con personal que reúna los
requisitos del cargo en los casos de (a) “vacantes de docentes cuyos
titulares se encuentren en situaciones administrativas que impliquen separación
temporal, el nombramiento provisional será por el tiempo que dure la respectiva
situación administrativa. En este caso deberá hacerse uso del listado de
elegibles vigente y su no aceptación no implica exclusión del mismo;(b);en
vacantes definitivas, el nombramiento provisional será hasta cuando se provea
el cargo en periodo de prueba o en propiedad, de acuerdo con el listado de
elegibles producto del concurso.”
El parágrafo del artículo 13 demandado en
la presente ocasión, estableció, por su parte, que aquellos educadores
contratados por órdenes de prestación de servicio con derecho a ser vinculados
en provisionalidad en virtud de lo dispuesto por el artículo 38 de la Ley 715
de 2001[17] se regirían por
las normas contenidas en ese mismo decreto, esto es, en el Estatuto Docente, y,
en tal sentido, serían nombrados provisionalmente “en los cargos vacantes de
la planta de personal que fije la Nación en ejercicio de su competencia
especial dada por el artículo 40 de la Ley 715 de 2001[18]”
y de acuerdo con lo dispuesto en el mismo artículo 13. Añadió, que para ser
vinculados en propiedad y gozar por lo tanto de los derechos de carrera debían
superar el concurso de méritos así como obtener una evaluación satisfactoria
del período de prueba, según lo determinado en el Decreto 1278 de 2002 o
Estatuto Docente.
Inepta demanda por inexistencia de cargo
12.- Estima la Corte que la demanda en
contra del artículo 34 (parcial) de la Ley 715 de 2001 así como contra el
parágrafo 13 del Decreto 1278 de 20 de junio de 2002, bajo examen en la
presente oportunidad, partió de una hipótesis equivocada cual fue, considerar
que estas dos disposiciones normativas infringían el inciso final del parágrafo
transitorio 1 del artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2001. Como lo mostrará
la Corte no existe relación directa entre las normas demandadas y la
disposición constitucional supuestamente vulnerada. Insiste la Sala en que ni lo
establecido en el artículo 34 (parcial) de la Ley 715 de 2001 ni lo previsto en
el parágrafo del artículo 13 del Decreto-Ley 1278 de 2002 guardan relación
directa con lo dispuesto en el parágrafo transitorio 1 del artículo 3 del Acto
Legislativo 01 de 2001, el cual, como será expuesto, se refirió a los costos
que configuran la base inicial del monto del Sistema General de Participaciones
de los Departamentos, Distritos y Departamentos.
13.- El parágrafo transitorio 1 del Acto
Legislativo 01 de 2001 abordó el cálculo de esos costos. Los problemas
nucleares planteados por el Acto Legislativo 01 de 2001 se relacionaron, pues,
con asuntos de tratamiento presupuestal y, como se mostrará a continuación, no
aludieron a los requisitos que deben llenar los docentes, directivos docentes o
administrativos vinculados en transitoriedad para ser nombrados en propiedad o
con las condiciones que deben cumplir los educadores vinculados por órdenes de
servicios para ser vinculados en transitoriedad en las plantas de docentes. Una
breve aproximación a los alcances y sentido del Acto Legislativo 01 de 2001
resulta pertinente para ilustrar lo anterior.
Acto Legislativo 01 de 2001
14.- Como se sabe, el Acto Legislativo 01
reformatorio del Sistema Intergubernamental de Transferencias tuvo como
objetivo fortalecer el proceso de descentralización así como la inversión
social de las entidades territoriales. Se propuso hacer de las entidades
territoriales el soporte de la actuación institucional del Estado colombiano a
fin de responder “las inaplazables y justificadas demandas ciudadanas de
satisfacción de sus necesidades básicas[19].”
Los objetivos generales de la reforma
planteada por el Acto Legislativo 01 de 2001 y luego desarrollada por la Ley
715 de 2001 se pueden resumir de la siguiente manera: (i) diseño de
instrumentos efectivos  para configurar un sistema de transferencias intergubernamentales;
(ii) distribución de las competencias de modo que se evite la duplicidad de
tareas y se favorezca el control social así que se logre un más eficiente uso
de los recursos disponibles para la inversión social; (iii) repartir los
recursos con criterios de equidad y eficiencia con el objeto de cubrir las
necesidades básicas de la población; (iv) garantizar el acceso a la educación
de la población pobre en edad escolar y garantizarle el servicio de salud.
15.- Tal como lo expresó la Corte Constitucional
en la sentencia C-871 de 2002:
“El Acto Legislativo 01 de 2001 cambió el
anterior esquema en tres puntos esenciales: de un lado, creó el [Sistema
General de Participaciones], que reagrupa el anterior situado fiscal y la
participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, con lo
cual desaparece la distinción entre esos dos conceptos. A partir de esta
normatividad, los municipios, distritos y departamentos participan de un mismo
sistema (el SGP) y corresponde a la ley regular la distribución de esos dineros
entre esas entidades territoriales, de acuerdo al reparto de competencias que
la misma ley establezca para cada una de ellas.
De otro lado, ese Acto Legislativo modificó
la fórmula de liquidación de las transferencias, las cuales ya no estarán
ligadas a los [Ingresos Corrientes de la Nación] del año respectivo, como la
hacía la regulación precedente. La nueva normatividad establece un régimen
permanente, que comenzará a regir a partir de 2008, y según el cual el
incremento de esas participaciones se calculará a partir del promedio de la
variación porcentual que tengan los [Ingresos Corrientes de la Nación] durante
los cuatro años anteriores. Y prevé un régimen transitorio, para el período
comprendido entre 2002 y 2008, en donde el monto de los dineros del [Sistema
General de Participaciones] queda temporalmente desvinculado de la evolución de
los [Ingresos Corrientes de la Nación] y dependerá esencialmente de la tasa de
inflación (CP art. 257, Parágrafo transitorio 2).
Finalmente, el Acto Legislativo flexibilizó
la destinación de esos dineros. Así, anteriormente los recursos del situado
fiscal financiaban exclusivamente la salud y la educación, mientras que la
nueva regulación, si bien mantiene que esos dineros deben ir prioritariamente a
la salud y a la educación, admite que sean destinados a otros sectores. Y
además, la nueva regulación constitucional flexibilizó los criterios de
reparto, pues abandonó la mayoría de las fórmulas estrictas que tenía la
anterior normatividad, y atribuyó a la ley la determinación y concreción de los
criterios y montos de reparto.”
16.- Mediante el Acto Legislativo 01 de
2001 se modificaron algunos artículos de la Constitución Nacional, entre ellos,
el artículo 347 superior; el artículo 356 de la Constitución Nacional y el
artículo 357 superior. Este último artículo reguló lo referente al Monto del
Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios
y determinó que ese monto se incrementará anualmente en un porcentaje
igual “al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos
Corrientes de la Nación durante los cuatro (4) años anteriores, incluida la
correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución.”
Agregó el artículo 357 en su párrafo segundo,
que para efectos de determinar el cálculo de la variación de los ingresos
corrientes de la Nación arriba referidos, se debían excluir los tributos “que
se arbitren por medidas de estados de excepción, salvo que el Congreso, durante
el año siguiente les otorgue el carácter permanente.”
El párrafo tercero estableció, a su turno,
que aquellos municipios clasificados en categorías cuarta, quinta y sexta,
según las normas vigentes, podrían “destinar libremente, para inversión y
otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal, hasta
un veintiocho (28%) de los recursos que perciban por concepto del Sistema
General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios,
exceptuando los recursos que se destinen para educación y salud.”
17.- El parágrafo transitorio 1º, se
refirió a la base inicial del monto del Sistema General de Participaciones
de los Departamentos, Distritos y Municipios y prescribió que sería “el
monto de los recursos que la Nación transfería a las entidades
territoriales antes de entrar en vigencia este acto legislativo, por concepto
de situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos corrientes
de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal para
educación, que para el año 2001 se valoran en la suma de diez punto novecientos
sesenta y dos (10.962) billones de pesos.” (Énfasis añadido).
En el parágrafo 1º del artículo 3º del Acto
Legislativo 01 de 2001 se fijó, además, la base inicial del monto en el caso de
educación. En este orden de ideas, se estableció que la base inicial
“contempla los costos por concepto de docentes y administrativos pagados
con situado fiscal y el fondo de compensación educativa, docentes y otros
gastos en educación financiados a nivel distrital y municipal con las
participaciones en los ingresos corrientes de la nación, y los docentes,
personal administrativo de los planteles educativos y directivos docentes
departamentales y municipales pagados con recursos propios, todos ellos a 1o.
de noviembre del 2000. Esta incorporación será automática a partir del 1o.
de enero de 2002. (Énfasis añadido).
18.- Tal como lo indicó el Procurador en su
concepto, la expresión contenida en el último segmento del parágrafo 1º del
Artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2001, enfatizada en el párrafo anterior,
se refiere a un tema de orden presupuestal, a saber , los costos que
configuran la base inicial del monto del Sistema General de Participaciones de
los Departamentos, Distritos y Departamentos. Esa base inicial del monto
abarca, por una parte, “los costos por concepto de docentes y
administrativos pagados con situado fiscal y el fondo de compensación
educativa, docentes y otros gastos en educación financiados a nivel distrital
municipal con las participaciones en los ingresos corrientes de la nación.”
Por otra parte, comprende los docentes departamentales y municipales pagados
con recursos propios, todos ellos a partir de noviembre de 2000. A renglón
seguido se añade que “la incorporación será automática a partir del 1º de
enero de 2002.”
19.- En la sentencia C-871 de 2002 tuvo
esta Corte oportunidad de pronunciarse respecto de los alcances del inciso
segundo del parágrafo transitorio de 1º del artículo 357 superior. En aquel
momento le correspondió comprobar a la Corte si la disposición contenida en el
inciso segundo del parágrafo transitorio 1º del artículo 357 de la Constitución
Nacional debía interpretarse en el sentido en que implicaba “la
incorporación de los funcionarios de las secretarías de educación en el SGP, en
la medida en que determinó en que con esos dineros debían ser financiados los
docentes y administrativos pagados anteriormente con el situado fiscal, entre
los cuales se encontraban precisamente los servidores de las secretarías de
educación.”
Después de un examen detallado, concluyó la
Corte que “[e]xisten (…) argumentos sólidos para sostener que el inciso
segundo del parágrafo transitorio 1° del artículo 357 de la Constitución hace
referencia a la incorporación de algunos docentes y administrativos al SGP. Sin
embargo, conforme a lo explicado en los fundamentos 20 a 23 de esta sentencia
[C-821 de 2002], todo indica que ese inciso se refiere esencialmente a la
delimitación de los recursos que componen la base inicial del SGP en educación.”
A renglón seguido, procedió la Corte a constatar si es factible conciliar estas
dos tesis sobre el sentido y alcance de la disposición bajo análisis. Luego de
efectuar una aproximación estructural de todo el parágrafo transitorio,
discriminó la Corte los componentes de la base inicial del monto del Sistema
General de Participaciones así:
“Esos
componentes son (i) el situado fiscal, (ii) la participación de los municipios
en los ingresos corrientes de la Nación y (iii) las transferencias
complementarias al situado fiscal para educación. Por su parte, el inciso
segundo indica los costos de esa base en el campo educativo, y los explicita
así: (i) docentes y administrativos pagados con situado fiscal, (ii) docentes y
administrativos pagados con el fondo de compensación educativa, (iii) docentes
y otros gastos en educación financiados con las participaciones en los ingresos
corrientes de la nación, y (iv) los docentes, personal administrativo de los
planteles educativos y directivos docentes departamentales y municipales
pagados con recursos propios. Una comparación de los componentes previstos por
esos dos incisos muestra que la diferencia esencial es que el inciso segundo
contempla también a los docentes y administrativos pagados por los
departamentos y municipios con recursos propios de esas entidades territoriales
a 1 de noviembre de 2000. Ahora bien, esos docentes y administrativos pagados
con recursos propios de las entidades territoriales no eran financiados
anteriormente por el sistema de participaciones. Esto indica que precisamente
los recursos para financiar a esos docentes y administrativos son los costos
que la frase final del inciso segundo del parágrafo transitorio 1° del artículo
357 superior ordena que sean incorporados al SGP, precisamente porque en el
pasado dichos gastos no eran financiados con transferencias.”
20.- Lo expresado con
antelación concuerda, pues, con el propósito general del Acto Legislativo 01 de
2001. Esta Corte lo ha recordado de manera reiterada y lo indicó también en la
sentencia C-644 de 2002 y posteriormente en la sentencia C-871 de 2002 cuando
señaló que esa reforma constitucional formó parte de un conjunto de medidas
adoptado con miras a solucionar el déficit público. Sus metas consistieron en:
“devolver la dinámica a la economía;
fortalecer los fiscos nacionales y regionales; corregir los excesos de gasto;
desarrollar reglas que impidan hacia el futuro un descontrol en las finanzas
públicas y acumular los recursos para cubrir los pasivos pensionales. En esencia,
esta reforma respondió a “la necesidad urgente de devolverle viabilidad a las
finanzas públicas, tanto nacionales como departamentales y municipales”. Afirmó
entonces el fallo citado que el Acto Legislativo “no solo se centra en la
modificación de las transferencias a las regiones, sino que adicionalmente
limita el crecimiento del gasto de funcionamiento en el Gobierno Central.”
21.- De todo lo expuesto con antelación se
desprende que la demanda bajo examen de la Corte Constitucional en la presente
oportunidad se estructuró sobre una hipótesis interpretativa que no coincide
con lo que establece el parágrafo transitorio 1 del artículo 3º del Acto
Legislativo 01 de 2001. Como se indicó, el parágrafo transitorio referido
aludió a los costos que conforman la base inicial del monto del Sistema General
de Participaciones en el campo de la educación y cuando en el último segmento
del parágrafo transitorio afirmó, que la incorporación será automática a partir
del año 2002, no hizo otra cosa que subrayar que, a partir del 1º de enero de
2002, esos costos integradores de la base inicial del monto de las
participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios en el campo de
educación se incorporarían de manera automática.
Nada dijo el último segmento del parágrafo
del artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2001 sobre las condiciones que deben
llenar los educadores contratados por órdenes de prestación de servicio que
tienen derecho a ser vinculados en provisionalidad ni sobre los requisitos que
deben cumplir los docentes vinculados en provisionalidad para ser vinculados en
propiedad. El parágrafo transitorio referido reguló, más bien, un problema de
costos, un asunto de orden presupuestal.  Acierta, por consiguiente, el
Procurador cuando insiste en que la acusación formulada en la demanda no guarda
relación con lo establecido en el parágrafo 1 del artículo 3º del Acto
Legislativo 01 de 2001. La expresión contenida en el último inciso del
parágrafo transitorio 1 del artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2001 supuestamente
vulnerado se refiere únicamente a la inclusión en el Sistema General de
Participaciones de los costos correspondientes al sector educativo. La Corte
Constitucional en consecuencia, se declarará inhibida para pronunciarse de
fondo por inexistencia de cargo[20].
VII. DECISION
En mérito
de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del
señor Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declararse INHIBIDA para pronunciarse de fondo sobre
la demanda presentada contra el artículo 34 (parcial) de la Ley 715 de 2001 y
contra el parágrafo del artículo 13 del Decreto-Ley 1278 de 2002 por inepta
demanda.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] “ARTÍCULO 37. ORGANIZACIÓN DE PLANTAS. Las plantas de
cargos docentes y de los administrativos de las instituciones educativas serán
organizadas conjuntamente por la Nación,
departamentos, distritos y municipios,
en un período máximo de dos años, teniendo en cuenta los criterios
establecidos en la presente ley.”
[2] “ARTÍCULO 38. INCORPORACIÓN DE DOCENTES, DIRECTIVOS
DOCENTES Y ADMINISTRATIVOS A LOS CARGOS DE LAS PLANTAS. La provisión de cargos
en las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones,
se realizará por parte de la respectiva entidad territorial, dando prioridad al
personal actualmente vinculado y que cumpla los requisitos para el ejercicio
del cargo. / Los docentes, directivos docentes y administrativos de los
planteles educativos vinculados a la carrera docente a la expedición de la
presente ley, no requieren nueva vinculación o nuevo concurso para continuar en
el ejercicio del cargo, sin perjuicio del derecho de la administración al
traslado del mismo. / A los docentes, directivos docentes y funcionarios
administrativos de los planteles educativos que se financien con recursos del
Sistema General de Participaciones, sólo se les podrá reconocer el régimen
salarial y prestacional establecido por ley o de acuerdo con esta. / <Aparte
tachado INEXEQUIBLE> Los docentes, directivos docentes y funcionarios
administrativos de los planteles educativos que a 1o. de noviembre de 2000 se
encontraban contratados en departamentos y municipios por órdenes de prestación
de servicios, y que cumplan los requisitos para el ejercicio del respectivo
cargo, y cuyos contratos fueron renovados en el año 2001, por el municipio o el
departamento, indistintamente, serán vinculados de manera provisional durante
el año lectivo de 2002. Mientras ello ocurre, deberán, los departamentos y
municipios, renovarles los contratos a más tardar el 1o. de febrero de 2002.
/ Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los
planteles educativos que demuestren que estuvieron vinculados por órdenes de
prestación de servicios por los departamentos o municipios, dentro de los dos
meses antes y el 1o. de noviembre de 2000, demostrando solución de continuidad
durante ese período, y que cumplan los requisitos del cargo, serán vinculados
de manera provisional durante el año 2002. / Los docentes, directivos docentes
y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1o. de
noviembre de 2000 se encontraban contratados en departamentos y municipios por
órdenes de prestación de servicios, y que cumplan los requisitos para el
ejercicio del respectivo cargo, y cuyos contratos no fueron renovados en el
2001, serán vinculados durante el año 2002 de manera provisional, previa
identificación y verificación de requisitos, salvo que sus contratos hayan sido
suprimidos como resultado del proceso de reorganización del sector educativo o
de la entidad territorial. / PARÁGRAFO 1o. Para los efectos del presente
artículo los servidores públicos que realicen funciones de celaduría y aseo se
consideran funcionarios administrativos. / PARÁGRAFO 2o. Para los efectos de la
presente ley se entiende por orden de prestación de servicios toda relación
contractual directa entre un departamento o municipio y un docente o
administrativo para la prestación de servicios de enseñanza o administrativos
en una institución educativa oficial, por un término no inferior a cuatro
meses, con dedicación de tiempo completo, exceptuando los que se nombran o
contratan para reemplazar docentes, directivos docentes o administrativos en
licencia, horas cátedra y otra modalidad que no implique vinculación de tiempo completo.
[3] Artículo
3º del Acto Legislativo 01 de 2001 establece lo siguiente: “El artículo 357
de la Constitución Política quedará así:/ Artículo 357. El monto del Sistema
General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios se
incrementará anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación
porcentual que hayan tenido los Ingresos Corrientes de la Nación durante los
cuatro (4) años anteriores, incluida la correspondiente al aforo del
presupuesto en ejecución. / Para efectos del cálculo de la variación de los
Ingresos Corrientes de la Nación a que se refiere el inciso anterior, estarán
excluidos los tributos que se arbitren por medidas de estados de excepción,
salvo que el Congreso, durante el año siguiente les otorgue carácter
permanente. / Los municipios clasificados en las categorías cuarta, quinta y
sexta, de conformidad con las normas vigentes, podrán destinar libremente para
la inversión y otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración
municipal, hasta un veintiocho (28%) de los recursos que perciban por concepto
del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y
Municipios, exceptuando los recursos que se destinen para educación y salud. /
Parágrafo Transitorio 1º. El Sistema General de Participaciones de los
Departamentos, Distritos y Municipios tendrá como base inicial el monto de los
recursos que la Nación transfería a las entidades territoriales antes de entrar
en vigencia este acto legislativo, por concepto de situado fiscal,
participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las
transferencias complementarias al situado fiscal para educación, que para el
año 2001 se valoran en las suma de diez punto novecientos sesenta y dos
(10.962) billones de pesos. / En el caso de la educación, la base inicial
contempla los costos por concepto de docentes y administrativos pagados con
situado fiscal y el fondo de compensación educativa, docentes y otros gastos en
educación financiados a nivel distrital y municipal con las participaciones en
los ingresos corrientes de la nación, y los docentes departamentales y
municipales pagados con recursos propios, todos ellos a 1º de noviembre de
2000. Esta incorporación será automática a partir del 1º de enero de 2002.”
[4] Subraya
que para el caso de los docentes profesionales, es preciso determinar que el
término “provisional” tiene el sentido y alcance que se deriva de su definición
consignada en el Diccionario de la Lengua Española y hace alusión a algo no
definitivo, temporal “una arreglo de momento hasta que se encuentre una
solución definitiva (…) algo que no es permanente ni duradero.” Insiste en
que la Constitución Nacional establece que “el ingreso a los cargos de
carrera y el ascenso de los mismos, se hará previo cumplimiento de los
requisitos y condiciones que fije la Ley para determinar los méritos y
calidades de los aspirantes.” Recuerda que el artículo 105 de la Ley 115 de
1994 establece de manera expresa y clara que sólo podrán ser nombrados quienes
– previo sometimiento a concurso – hayan sido seleccionados y acrediten los
requisitos legales. Indica que ya la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado había respondido en una consulta elevada por la Ministra de
Educación el interrogante relacionado con la situación de las personas
vinculadas por nombramientos provisionales frente al nuevo estatuto de carrera
docente. En aquella oportunidad dijo el Consejo de Estado: “ ‘el artículo 38
de la Ley 715 de 2001, exige para nombrar en provisionalidad docentes,
directivos docentes, el cumplimiento de los requisitos para el desempeño del
cargo, lo que es condición indispensable para acceder a la función pública. Si
no se cumplen los requisitos para el desempeño del cargo, la
administración deberá en cada caso, determinar la viabilidad de aplicar la
causal de revocatoria del nombramiento prevista en el literal j) del artículo
63 del decreto 1278 de 2002 (Énfasis dentro del texto).
[5] A
saber, cuando: i) ha participado en un proceso de selección y concurso; (ii) ha
sido nombrado en propiedad; (iii) ha tomado posesión del cargo. Indica el
interviniente que “la vinculación o ingreso al servicio público según la
Constitución Política y la normatividad vigente en nuestro país establece que
para ello se requiere previamente de un concurso o de un nombramiento
provisional en un cargo público” Dice que los docentes contratados por
medio de órdenes de servicios “ostentan la calidad de contratistas del
Estado y por tanto mal puede entenderse que ingresaron a la carrera
administrativa docente por el simple hecho de encontrarse inscritos en el
escalafón según el estatuto 2277 de 1979.”
[6] “[E]s
el proceso mediante el cual, a través de la evaluación de aptitudes,
experiencia, competencias básicas relaciones interpersonales y condiciones de
personalidad de los aspirantes a ocupar cargos de carrera docente, se determina su inclusión en el listado
de elegibles y se fija su ubicación en el mismo, con el fin de garantizar
disponibilidad permanente para la provisión de vacantes que se presenten a
cualquier nivel, cargo o área de conocimiento dentro del sector
educativo estatal, conforme lo previsto en el artículo 8 del Decreto 1278 de 2002.”
[7] Informa
el apoderado del Ministerio de Educación que el 16 de diciembre de 2004 se
expidió el Decreto 4235 de 2004 que reformó de manera parcial el Decreto 3238
de 2004. Afirma que el Decreto 4235 modificó el inciso 1º de artículo 7º con
relación a los requisitos para el ingreso. Señala que en “[e]l parágrafo
único del artículo 1º del decreto 3238 de 2004 se establece que la convocatoria
para los concursos de selección de docentes y directivos docentes para la
provisión de cargos necesarios para la prestación del servicio en los
establecimientos educativos estatales se realizará en cada entidad territorial
certificada, de acuerdo con el cronograma fijado por el Ministerio de Educación
Nacional para la aplicación de pruebas de aptitudes, de competencias básicas y
psicotécnicas que diseñadas por el Instituto Colombiano para el Fomento de la
Educación Superior, ICFES, de conformidad con lo establecido en el numeral 3.13
del artículo 3º del Decreto 2232 de 2003.” Subraya que se trató de un concurso
abierto en el cual se podían inscribir en igualdad de condiciones bien los que
estuvieran ocupando tales cargos de modo provisional o los que no los
estuvieran ocupando sin que se presentaran mejores condiciones para quienes
habían sido nombrados en provisionalidad en comparación con las que se ofrecían
a quienes jamás habían trabajado con el Estado y que podían acceder a un
nombramiento en propiedad y a una vinculación definitiva con el Estado.
[8] Recuerda
que con fundamento en este Acto Legislativo se acabó con la distinción entre
Situado Fiscal y las Participaciones al unir éstas transferencias e incluir
también el Fondo Educativo de Compensación en una bolsa única denominada
Sistema General de Participaciones. El diseño de ese nuevo sistema tenía como
propósito profundizar el proceso de descentralización.
[9] Centro
del debate, dice el señor Procurador, fue precisamente la manera como se debía
financiar la educación pública en adelante: “de ahí que el texto finalmente
aprobado mencione que los costos de personal y administrativos pagados con el
situado fiscal y el fondo de compensación educativa, docentes y otros gastos en
educación con financiación distrital y municipal se hará con las
participaciones en los ingresos corrientes de la nación, así como los gastos de
los docentes, personal administrativo de los planteles educativos y directivos
docentes departamentales y municipales pagados con recursos propios, ya se
encuentran contemplados en la base inicial del sistema de participaciones
territorial.”
[10]
Cfr. Auto de 29 de julio de 1997, expediente D-1718.
[11]
Cfr. Sentencia C-131 de 1993.
[12]
Sentencia C-1052 de 2001.
[13]
Cfr Sentencia C-1052 de 2001.
[14] Tales requisitos fueron definidos en la misma
sentencia. La claridad supone que el actor  siga “... un hilo conductor en la
argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las
justificaciones en las que se basa”. El requisito de certeza significa que la
demanda debe recaer sobre una proposición jurídica real y existente y no sobre
una deducida por el actor, o implícita e incluso sobre otras normas vigentes
que no sean el objeto concreto de la demanda. Las razones son específicas “...
si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o
vulnera la Carta Política por medio “de la formulación de por lo menos
un cargo constitucional concreto contra la norma demandada”. La pertinencia
hace referencia a que el reproche formulado por el accionante debe ser de
naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de
una norma constitucional que se expone y se enfrenta al precepto demandado.
Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de
inconstitucionalidad guarda relación con la exposición de todos los elementos
de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de
constitucionalidad respecto del precepto demandado.
[15]
Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-898 de 2001.  La Corte se inhibió de
conocer la demanda contra algunos apartes de los artículos 186, 196, 208 y 214
del Decreto 1355 de 1970 por ineptitud en la demanda.
[16] “El nuevo régimen de carrera docente y
administrativa se denominará Estatuto de Profesionalización Docente y tomará en
cuenta entre otros los siguientes criterios:/1. Mejor salario de ingreso a la
carrera docente. /2. Requisitos de ingreso. /3. Escala salarial única nacional
y grados de escalafón./4. Incentivos a mejoramiento profesional, desempeño en
el aula, ubicación en zonas rurales apartadas, áreas de especialización./5.
Mecanismos de evaluación, capacitación, permanencia, ascensos y exclusión de la
carrera./6. Oportunidades de mejoramiento académico y profesional de los
docentes./7. Asimilación voluntaria de los actuales docentes y directivos
docentes contemplado en el Decreto-ley 2277 de 1979./Para la preparación del
proyecto de Estatuto de Profesionalización Docente, el Ministerio de Educación
Nacional conformará un grupo de trabajo integrado por dos representantes del
Honorable Congreso de la República, dos representantes de la Federación
Colombiana de Educadores, dos expertos designados por el señor Presidente de la
República, y el Ministro de Educación Nacional, quien presidirá el grupo.
Elegido un nuevo Presidente de la República, éste designará a una persona para
que integre dicho grupo de trabajo.”
[17]“ARTÍCULO 38. INCORPORACIÓN DE DOCENTES, DIRECTIVOS
DOCENTES Y ADMINISTRATIVOS A LOS CARGOS DE LAS PLANTAS. La provisión de cargos
en las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones,
se realizará por parte de la respectiva entidad territorial, dando prioridad al
personal actualmente vinculado y que cumpla los requisitos para el ejercicio
del cargo. / Los docentes, directivos docentes y administrativos de los
planteles educativos vinculados a la carrera docente a la expedición de la
presente ley, no requieren nueva vinculación o nuevo concurso para continuar en
el ejercicio del cargo, sin perjuicio del derecho de la administración al
traslado del mismo. / A los docentes, directivos docentes y funcionarios
administrativos de los planteles educativos que se financien con recursos del
Sistema General de Participaciones, sólo se les podrá reconocer el régimen
salarial y prestacional establecido por ley o de acuerdo con esta. / <Aparte
tachado INEXEQUIBLE> Los docentes, directivos docentes y funcionarios
administrativos de los planteles educativos que a 1o. de noviembre de 2000 se
encontraban contratados en departamentos y municipios por órdenes de prestación
de servicios, y que cumplan los requisitos para el ejercicio del respectivo
cargo, y cuyos contratos fueron renovados en el año 2001, por el municipio o el
departamento, indistintamente, serán vinculados de manera provisional durante
el año lectivo de 2002. Mientras ello ocurre, deberán, los departamentos y
municipios, renovarles los contratos a más tardar el 1o. de febrero de 2002.
/ Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los
planteles educativos que demuestren que estuvieron vinculados por órdenes de
prestación de servicios por los departamentos o municipios, dentro de los dos
meses antes y el 1o. de noviembre de 2000, demostrando solución de continuidad
durante ese período, y que cumplan los requisitos del cargo, serán vinculados
de manera provisional durante el año 2002. / Los docentes, directivos docentes
y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1o. de
noviembre de 2000 se encontraban contratados en departamentos y municipios por
órdenes de prestación de servicios, y que cumplan los requisitos para el
ejercicio del respectivo cargo, y cuyos contratos no fueron renovados en el
2001, serán vinculados durante el año 2002 de manera provisional, previa
identificación y verificación de requisitos, salvo que sus contratos hayan sido
suprimidos como resultado del proceso de reorganización del sector educativo o
de la entidad territorial. / PARÁGRAFO 1o. Para los efectos del presente
artículo los servidores públicos que realicen funciones de celaduría y aseo se
consideran funcionarios administrativos. / PARÁGRAFO 2o. Para los efectos de la
presente ley se entiende por orden de prestación de servicios toda relación
contractual directa entre un departamento o municipio y un docente o
administrativo para la prestación de servicios de enseñanza o administrativos
en una institución educativa oficial, por un término no inferior a cuatro
meses, con dedicación de tiempo completo, exceptuando los que se nombran o
contratan para reemplazar docentes, directivos docentes o administrativos en
licencia, horas cátedra y otra modalidad que no implique vinculación de tiempo
completo.
[18] “ARTÍCULO 40. COMPETENCIAS TRANSITORIAS DE LA NACIÓN. Durante el
período de transición la Nación tendrá como competencias especiales:/40.1.
Fijar procedimientos y límites para la elaboración de las plantas de cargos
docentes y administrativos por municipio y distrito, en forma tal que todos los
distritos y municipios cuenten con una equitativa distribución de plantas de
cargos docentes y administrativos de los planteles educativos, atendiendo las
distintas tipologías./40.2. Fijar las plantas de personal en las entidades
territoriales atendiendo a las relaciones técnicas establecidas./40.3.
Autorizar y trasladar las plazas excedentes a los municipios donde se
requieran./PARÁGRAFO 1o. Cuando se requieran traslados de plazas de docentes y
directivos docentes entre departamentos, se trasladarán en el siguiente orden
de prioridad: vacantes, plazas recién provistas por la incorporación de quienes
tenían orden de prestación de servicios, docentes vinculados con una antigüedad
no mayor de 5 años. Los traslados de docentes procederán según lo previsto en
el artículo 22  y en las normas que lo reglamenten. Los traslados de docentes y
directivos docentes en carrera serán realizados por la respectiva autoridad
nominadora./PARÁGRAFO 2o. La Nación podrá, por una sola vez, establecer
incentivos para los docentes, directivos y administrativos vinculados a la
fecha de expedición de la presente ley, que voluntariamente acepten traslados
interdepartamentales, con cargo al Sistema General de Participaciones.”
[19] Gaceta del Congreso 500
de jueves 27 de septiembre de 2001, p. 18.
[20]
No está de más recordar que en la sentencia
C-1169 de 2004 esta Corporación se pronunció sobre una demanda contra el
artículo 13 del Decreto 1278 de 2002. El actor alegó en aquel momento que
algunos apartes del referido artículo desconocían los artículos 121, 150 y 189
numeral 10 de la Constitución Nacional. Adujo que el Gobierno se había
extralimitado en el ejercicio de sus facultades extraordinarias otorgadas por
el artículo 111.2. de la Ley 715 de 2001 cuando sostuvo que lo preceptuado en
el Estatuto de Profesionalización Docente se aplicaría también a los educadores
que, estando escalafonados bajo el anterior sistema, se vincularan en
provisionalidad de conformidad con lo señalado por el artículo 38 de la Ley 715
de 2001. A continuación se transcriben algunos apartes de esa sentencia:“Los
argumentos esgrimidos para declarar la constitucionalidad del artículo 2° del
Decreto-Ley 1278 de 2002, son suficientes para reiterar dicha decisión en
relación con los preceptos legales demandados del artículo 13 del citado
Decreto./ En primer lugar, a diferencia de lo expuesto por el demandante, es
claro que no se adquieren los derechos de la carrera docente previstos en el
Decreto 2277 de 1979, por haber estado inscrito en el Escalafón Nacional
Docente, pues dicho sistema de clasificación -según se vio- se aplica
indistintamente para los educadores del sector oficial y no oficial./ En segundo
término, para el ingreso a la carrera administrativa docente no sólo se exigía
la inscripción en el Escalafón Nacional, sino también superar las etapas del
concurso de méritos, lograr el nombramiento en propiedad en un cargo
docente y tomar posesión del mismo./Desde esta perspectiva, retomando lo
previamente expuesto, emana con absoluta claridad que los educadores a los que
hace referencia el demandante, sujetos a las directrices del artículo 38 de la
Ley 715 de 2001, fueron nombrados en provisionalidad y, por lo mismo, no
adquirieron los derechos y garantías de la carrera docente prevista en los
artículos 27 y subsiguientes del Decreto 2277 de 1979./ Por consiguiente, el
Presidente de la República no se extralimitó en el ejercicio de las facultades
extraordinarias concedidas por el artículo 111.2 de la Ley 715 de 2001, pues
los educadores nombrados en provisionalidad conforme al artículo 38 de la
citada Ley, al no formar parte de la carrera administrativa docente establecida
en el Decreto 2277 de 1979, requerían de algún tipo de iter legislativo que
permitiese su vinculación en propiedad, finalidad loable que cumple -en los
términos reseñados- el artículo demandado./En efecto, como se trata de
trabajadores no vinculados aún a la carrera administrativa docente, como lo
exige la Constitución Política en el artículo 125, el legislador estableció en
el texto demandando, una serie de pasos y presupuestos jurídicos que hacen
viable su ingreso a la citada carrera, en aras de alcanzar los objetivos de
mérito, igualdad de oportunidades y profesionalización que se espera con el
ingreso y permanencia dentro de dicha institución jurídica./Así las cosas, esta
Corporación declarará exequible los preceptos legales demandados del artículo
13 del Decreto-Ley 1278 de 2002, por el cargo y las razones expuestas en esta
providencia.” De lo anterior es factible deducir que si bien la Corte se
pronunció en la sentencia C-1169 de 2004 sobre la constitucionalidad del
parágrafo del artículo 13 del Decreto 1278 de 2002, lo hizo por el cargo
alegado y analizado en la sentencia, de manera que de haber existido cargo en
la presente demanda – que como se indicó no es del caso y por eso la Corte
inhibe su pronunciamiento de fondo -  no se podría decir que pudiera haber
operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional pues, como lo ha dicho la
Corte Constitucional de manera reiterada, para que se presente esta situación
es preciso que se demande la misma Ley o disposición normativa, por los mismos
cargos, asunto que, insistimos, no ocurrió en la presente ocasión.