C-318-02
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-318/02
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Generalidad
del cargo e interpretación personal de normas/DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Examen
general atendiendo cargos
REGIMEN DE PROPIEDAD
HORIZONTAL-Referencia
histórica a razón de ser
REGIMEN DE PROPIEDAD
HORIZONTAL-Teorías jurídicas
sobre pertenencia y titularidad de bienes comunes
TEORIA DE LA COMUNIDAD EN
REGIMEN DE PROPIEDAD HORIZONTAL-Pertenencia
y titularidad de bienes comunes
TEORIA DE LA PERSONA
JURIDICA EN REGIMEN DE PROPIEDAD HORIZONTAL-Pertenencia y titularidad de bienes comunes
PROPIEDAD HORIZONTAL-Naturaleza jurídica
La naturaleza jurídica de la propiedad
horizontal es un tema en desarrollo, tanto por la ley como por la
jurisprudencia, y, su evolución y perfeccionamiento dependerán, en gran medida,
como todos los asuntos jurídicos, de la forma como éstos se desenvuelvan en la
sociedad, aunado al hecho innegable, que esta clase de propiedad es la que se
impone en el mundo moderno.
PROPIEDAD
HORIZONTAL-Nacimiento de
derecho de dominio sobre bienes comunes
Desde su regulación legal, el derecho de
dominio sobre los bienes comunes nace directamente del derecho que adquirieron
los propietarios de los bienes privados. Es decir, de la propiedad de los
bienes privados deviene el derecho de dominio de los bienes comunes, con todas
las consecuencias que ello significa.
PROPIEDAD HORIZONTAL-Coexistencia de unidades privadas y
comunes/PROPIEDAD HORIZONTAL-Titularidad de áreas comunes en propietarios de
áreas privadas
REGIMEN DE PROPIEDAD HORIZONTAL-Características/REGIMEN
DE PROPIEDAD HORIZONTAL-Propietario
comparte con otros titularidad sobre bienes comunes
REGIMEN DE PROPIEDAD HORIZONTAL-Composición de bienes comunes
REGIMEN DE PROPIEDAD HORIZONTAL-Impone obligaciones
REGIMEN DE PROPIEDAD HORIZONTAL-Límites al ejercicio de la propiedad
REGIMEN DE PROPIEDAD HORIZONTAL-Sujeción a la Constitución
REGIMEN DE PROPIEDAD HORIZONTAL-Titulares de propiedad en común son los
propietarios de unidades privadas/ASAMBLEA GENERAL DE
PROPIETARIOS-Decisiones
sobre derecho de dominio sobre áreas y bienes comunes
No hay ninguna duda respecto de que los
titulares de la propiedad en común son los propietarios de las unidades
privadas del edificio o conjunto sometido al régimen de propiedad horizontal.
En consecuencia, sólo a tales propietarios les corresponde adoptar, en conjunto
y entre sí, en asamblea general de propietarios, las decisiones
correspondientes al derecho de dominio sobre las áreas y los bienes comunes de
que son titulares. Estas decisiones corresponden a la forma que consideren más
eficiente para administrar tales bienes y las sanciones a imponer a quienes
incumplan sus obligaciones, decisiones que, si bien se toman en conjunto,
corresponden a la expresión del ejercicio de la propiedad, con ánimo de señor y
dueño, con las limitaciones que establezcan la Constitución y la ley.
DEBIDO PROCESO EN REGIMEN DE PROPIEDAD
HORIZONTAL-Sanciones o
limitación de derechos a propietarios y moradores
DEBIDO PROCESO EN REGIMEN DE PROPIEDAD
HORIZONTAL-Imposición de
sanciones a moradores/REGLAMENTO DE PROPIEDAD
HORIZONTAL-Obliga a
propietarios y residentes/REGIMEN DE PROPIEDAD
HORIZONTAL-Ante conflictos
LEY DE PROPIEDAD HORIZONTAL-Finalidad en materia de bienes privados
y comunes
Una ley expedida para regular el régimen
de propiedad horizontal, como su nombre lo indica, está encaminada a reglar una
forma especial de dominio en la que concurren derechos de propiedad exclusiva
sobre bienes privados, y derechos de copropiedad sobre el terreno y los demás
bienes comunes, por lo que deben establecerse con claridad los derechos y
obligaciones que surgen para los propietarios, que decidieron adquirir un
inmueble en estas condiciones. Y por ello, corresponde a la Ley definir cuáles
son los derechos que los propietarios tienen sobre los bienes que no
corresponden a sus bienes privados, y cuáles sobre los restantes bienes comunes
del inmueble.
LEY DE PROPIEDAD
HORIZONTAL-No regula
derechos de quienes no tienen el dominio/LEY DE PROPIEDAD HORIZONTAL-Regulación
de algunas situaciones de moradores
REGIMEN DE
PROPIEDAD HORIZONTAL-Derechos
de moradores/REGIMEN DE PROPIEDAD HORIZONTAL-Presentación de peticiones
y posibilidad de ser oídos los moradores
Quienes residan en el inmueble sometido
al régimen de propiedad horizontal pero no sean propietarios, pueden verse
afectados por decisiones adoptadas por la asamblea de copropietarios o por las
autoridades internas, casos estos en los cuales no puede privárseles del
derecho de elevar peticiones y obtener pronta resolución, como tampoco
negárseles la posibilidad de ser oídos antes de que se adopten por quien
corresponda las decisiones pertinentes, en cuanto puedan afectarlos, para lo
cual podrán actuar directamente o por intermedio de representantes suyos y con
sujeción al reglamento de propiedad horizontal que no podrá conculcar o hacer
nugatorio este derecho.
Referencia:
expediente D-3771
Demanda de
inconstitucionalidad en contra de los artículos 1, 3, parcial, 32, parcial, 37,
parcial, 39, parcial, 42, parcial, 43, parcial, 44, parcial, 45, parcial, 47,
parcial, 49, parcial, 50, parcial, 51, parcial, 53, parcial, 58, parcial, 59,
parcial, y 62, parcial, de la Ley 675 de 2001, “Por medio de la cual se expide
el régimen de propiedad horizontal.”
Actor : Carlos
Arturo Toro López
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Bogotá, D.C., dos
(2) de mayo de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, el ciudadano Carlos Arturo Toro López demandó parcialmente los
artículos de la referencia, de la Ley 675 de 2001, “Por medio de la cual se
expide el régimen de propiedad horizontal.”
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II.  NORMAS
DEMANDADAS.
A continuación, se
transcribe el texto de las disposiciones acusadas y se subraya lo demandado.
“Ley 675 de 2001
“Por medio de la cual se expide el régimen
de propiedad horizontal”
“Artículo 1.
Objeto. La presente ley regula la forma especial de dominio, denominado
propiedad horizontal, en la que concurren derechos de propiedad exclusiva sobre
bienes privados y derechos de copropiedad sobre el terreno y los demás bienes
comunes, con el fin de garantizar la seguridad y la convivencia pacífica en los
inmuebles sometidos a ella, así como la función social de la propiedad.
“Artículo 3º. Definiciones. Para los
efectos de la presente Ley se establecen las siguientes definiciones :
(...)
“Reglamento de Propiedad Horizontal.
Estatuto que regula los derechos y obligaciones específicas de los
copropietarios de un edificio o conjunto sometido al régimen de propiedad
horizontal.
“Artículo 32. Objeto de la persona
jurídica. La propiedad horizontal, una vez constituida legalmente, da origen a
una persona jurídica conformada por los propietarios de los bienes de
dominio particular. Su objeto será administrar correcta y eficazmente los
bienes y servicios comunes, manejar los asuntos de interés común de los propietarios
de bienes privados y cumplir y hacer cumplir la Ley y el reglamento de
propiedad horizontal.
“(...)
“Artículo 37. Integración y alcance de
sus decisiones. La asamblea general la constituirán los propietarios de
bienes privados, o sus representantes o delegados, reunidos con el quórum y
las condiciones previstas en esta ley y en el reglamento de propiedad
horizontal.
“Todos los propietarios de bienes privados
que integran el edificio o conjunto tendrán derecho a participar en sus
deliberaciones y a votar en ella. El voto de cada propietario equivaldrá al
porcentaje del coeficiente de copropiedad del respectivo bien privado.
“Las decisiones adoptadas de acuerdo con las
normas legales y reglamentarias, son de obligatorio cumplimiento para todos los
propietarios, inclusive para los ausentes o disidentes, para el administrador y
demás órganos, y en lo pertinente para los usuarios y ocupantes del edificio
o conjunto.”
“Artículo 39. Reuniones.
“(...)
“Parágrafo 1. Toda convocatoria se
hará mediante comunicación enviada a cada uno de los propietarios de los
bienes de dominio particular del edificio o conjunto, a la última dirección
registrada por los mismos. Tratándose de asamblea extraordinaria, reuniones no
presenciales y de decisiones por comunicación escrita, en el aviso se insertará
el orden del día y en la misma no se podrán tomar decisiones sobre temas no
previstos en éste.
“(...)”
“Artículo 42. Reuniones no
presenciales. Siempre que ello se pueda probar, habrá reunión de la asamblea
general cuando por cualquier medio los propietarios de bienes privados o
sus representantes o delegados puedan deliberar y decidir por comunicación
simultánea o sucesiva de conformidad con el quórum requerido para el respectivo
caso. En este último caso, la sucesión de comunicaciones deberá ocurrir de
manera inmediata de acuerdo con el medio empleado, de lo cual dará fe el
revisor fiscal de la copropiedad.
“(...)
“Artículo 43. Decisiones por
comunicación escrita. Serán válidas las decisiones de la asamblea general
cuando, convocada la totalidad de propietarios de unidades privadas, los
deliberantes, sus representantes o delegados debidamente acreditados, expresen
el sentido de su voto frente a una o varias decisiones concretas, señalando de
manera expresa el nombre del copropietario que emite la comunicación, el
contenido de la misma y la fecha y hora en que se hace.
“(...)
“Artículo 44. Decisiones en reuniones
no presenciales. En los casos a que se refieren los artículos 42 y 43
precedentes, las decisiones adoptadas serán ineficaces cuando alguno de los
propietarios no participe en la comunicación simultánea o sucesiva, o en la
comunicación escrita, expresada esta última dentro del término previsto en el
artículo anterior.
“(...)
“Artículo 45. Quórum y mayorías. Con
excepción de los casos en que la Ley o el reglamento de propiedad horizontal
exijan un quórum o mayoría superior y de las reuniones de segunda convocatoria
previstas en el artículo 41, la asamblea general sesionará con un número plural
de propietarios de unidades privadas que representen por lo menos, más
de la mitad de los coeficientes de propiedad, y tomará las decisiones con el
voto favorable de la mitad más uno de los coeficientes de propiedad  representados
en la respectiva sesión.
“(...)
“Artículo 47. Actas.
“(...)
“Dentro de un lapso no superior a veinte (20)
días hábiles contados a partir de la fecha de reunión, el administrador debe
poner a disposición de los propietarios del edificio o conjunto, copia
completa del texto del acta en el lugar determinado como sede de la
administración, e informar tal situación a cada uno de los propietarios.
En el libro de actas se dejará constancia sobre la fecha y lugar de
publicación.”
“(...)
“Parágrafo. Todo propietario a
quien se le niegue la entrega de copia de acta, podrá acudir en reclamación
ante el Alcalde municipal o distrital o su delegado, quien a su vez ordenará la
entrega de al copia solicitada so pena de sanción de carácter policivo.”
“Artículo 49. Impugnación de
decisiones. El administrador, el revisor fiscal y los propietarios de bienes
privados, podrán impugnar las decisiones de la asamblea general de
propietarios, cuando no se ajusten a las prescripciones legales o al
reglamento de la propiedad horizontal.
“(...)
“Artículo 50. Naturaleza del
administrador. La representación legal de la persona jurídica y la
administración del edificio o conjunto corresponderán a un administrador
designado por la asamblea general de propietarios en todos los edificios
o conjuntos, salvo en aquellos casos en los que exista el consejo de
administración, donde será elegido por dicho órgano, para el período que se
prevea en el reglamento de copropiedad. Los actos y contratos que celebre en
ejercicio de sus funciones, se radican en la cabeza de la persona jurídica,
siempre y cuando se ajusten a las normas legales y reglamentarias.
“(...)
“Artículo 51. Funciones del
administrador. La administración inmediata del edificio o conjunto estará cargo
del administrador, quien tiene facultades de ejecución, conservación,
representación y recaudo. Sus funciones básicas son las siguientes :
“(...)
“11. Notificar a los propietarios de
bienes privados, por los medios que señale el respectivo reglamento de propiedad
horizontal, las sanciones impuestas en su contra por la asamblea general o el
consejo de administración, según el caso, por incumplimiento de obligaciones.
“Artículo 53. Obligatoriedad. Los
edificios o conjuntos de uso comercial o mixto, integrados por más de treinta
(30) bienes privados excluyendo parqueaderos o depósitos, tendrán un consejo de
administración, integrado por un número impar de tres (3) o más propietarios
de las unidades privadas respectivas, o sus delegados. En aquellos que tengan
un número igual o inferior a treinta (30) bienes privados, excluyendo
parqueaderos y depósitos, será potestativo consagrar tal organismo en los
reglamentos de propiedad horizontal.
“(...)
“Artículo 58. Solución de conflictos.
“(...)
“Parágrafo 1º. Los miembros de los
comités de convivencia serán elegidos por la asamblea general de copropietarios,
para un período de un (1) año y está integrado por un número impar de tres (3)
o más personas.
“(...)
“Artículo 59. Clases de sanciones por
incumplimiento de obligaciones no pecuniarias. El incumplimiento de las
obligaciones no pecuniarias que tengan su consagración en la ley o en el
reglamento de propiedad horizontal, por parte de los propietarios, tenedores
o terceros por los que éstos deban responder en los términos de la ley,
dará lugar, previo requerimiento escrito, con indicación del plazo para que
ajuste a las normas que rigen la propiedad horizontal, si a ello hubiere lugar,
a la imposición de las siguientes sanciones :
“(...)
“Artículo 62. Impugnación de las
sanciones por incumplimiento de obligaciones no pecuniarias. El propietario
de bien privado sancionado podrá impugnar las sanciones por el
incumplimiento de obligaciones no pecuniarias.
“(...)”
III.
LA DEMANDA.
Considera el actor que las normas
demandadas violan el preámbulo de la Constitución y los artículos 1, 2, 5, 13,
14, 23, 29, 40, 58, 95, 103, 112, 158 y 229 de la Carta. El concepto de
violación se tratará de resumir así :
La Ley 675 de 2001, desde su inicio,
desconoce la realidad del país, en el sentido de que al lado de los derechos de
los propietarios de las unidades privadas en los edificios o conjuntos,
concurren los derechos de otras personas, que son moradores de tales unidades,
en calidad de poseedores, tenedores, arrendatarios, cuyos derechos también
deben ser respetados.
Por desconocer esta realidad, la Ley está
estructurada, desde su objeto mismo, otorgando a los propietarios un poder “de
dominación antidemocrático sobre los demás miembros de la comunidad social”.
Señala, también, que “De manera absolutamente abusiva y arbitraria, y por ende
ilegal, la ley 675 estatuye a favor de los propietarios de unidades privadas
todo un amplio catálogo de derechos y tan solo consagra respecto de los tenedores
obligaciones y sanciones.”
El artículo 1º acusado, no obstante
anunciar que la finalidad del régimen de propiedad horizontal es garantizar la
seguridad y la convivencia pacífica en los inmuebles sometidos a ella, y la
función social de la sociedad, esta finalidad no se refleja, ya que sólo regula
lo que atañe a los propietarios.
La Ley 675 ataca la estructura del
ordenamiento jurídico civil, ya que se impone sobre las instituciones legales
como la posesión y tenencia reguladas por los artículos 762 a 781 del Código
Civil. De esta forma se produce la violación del artículo 158 de la
Constitución, por violación a la unidad de materia.
Señala que las partes subrayadas de los
artículos acusados impiden la regulación de la convivencia pacifica en los edificios
y conjuntos a quienes no sean propietarios, lo que crea una verdadera
injusticia y desigualdad.
Esto se refleja, en especial, en la forma
como está concebida la propiedad horizontal. En efecto, el artículo 32 señala
que la propiedad horizontal es una persona jurídica conformada únicamente por
los dueños de dominio particular. Es decir, deja expresamente por fuera a
quienes no tienen el carácter de propietarios.
Sin embargo, el artículo 37, inciso 3,
establece que las decisiones de la asamblea general son de obligatorio
cumplimiento no sólo para los propietarios del edificio, sino para todos sus
usuarios y ocupantes.
Para el actor, extender las decisiones de
la asamblea general a quienes no son propietarios, viola el artículo 2 de la
Constitución, en cuanto expresa que en las decisiones que afectan a todos,
deben participar todos. Además, se  desconoce el artículo 14 de la Carta, pues
se niega el derecho a tener  personalidad jurídica a quienes no son
propietarios. Los tenedores y poseedores, tampoco tienen derecho a elegir y ser
elegido en los órganos de representación de la copropiedad. Ni tienen acción
ante la Alcaldía.
La violación del debido proceso y del
acceso a la administración de justicia, la explica el demandante así :
“El artículo 37 de
la Ley 675, pregona que las decisiones de la asamblea general son obligatorias
para los propietarios, usuarios y ocupantes del edificio o conjunto. El
artículo 59 ibídem, permite sancionar las conductas de propietarios, tenedores
o terceros.
“Sin embargo, el
artículo 49 de la ley en comento, haciendo coro con el artículo 62 de la misma,
solamente permiten que el administrador, el revisor fiscal y los propietarios
de bienes privados, tengan derecho de acción para impugnar las decisiones
corrientes de la asamblea general; y solamente se permite que el propietario
sancionado impugne la decisión sancionatoria.
“Tamaño adefesio
significa, que pese a que el reglamento y las decisiones de la asamblea cobijan
por igual a propietarios, ocupantes y usuarios, solamente los primeros pueden
ejercitar el derecho de acción para demandar las decisiones que les afecten.
Ello, desconoce el principio de igualdad, niega el derecho de acceso a la
administración de justicia de miembros del colectivo distintos a los propietarios,
y consagra un orden injusto, contrario al orden justo que implanta la Carta.
“El derecho
fundamental al debido proceso, que incluye el de contradicción y defensa
experimenta un desconocimiento absoluto a través de las normas acusadas de la ley
cuando se contempla que solamente el propietario de bien privado que ha sido
sancionado puede impugnar las sanciones por incumplimiento de obligaciones no
pecuniarias.”
IV. INTERVENCIÓN.
En este proceso intervino el ciudadano
Carlos Eduardo Serna Barbosa, en representación de la Nación-Ministerio de
Desarrollo Económico, quien se opuso a los cargos de esta demanda. Sus
argumentos se resumen así :
Para el ciudadano interviniente, las normas
acusadas de la Ley 675 de 2001 no violan la Constitución. En su explicación, se
remonta a la exposición de motivos, en la que se estudió el derecho de
propiedad, desde la perspectiva de los derechos personales y los reales.
Señala que la propiedad horizontal es una
forma de dominio, donde concurren derechos de propiedad exclusiva sobre bienes
privados y derechos de copropiedad sobre el terreno y los demás bienes comunes,
con el fin de garantizar la seguridad y la convivencia pacifica en los
inmuebles sometidos a propiedad horizontal y la función social de la propiedad,
tal como quedó consagrado en el artículo 1º de la Ley 675.
Teniendo en cuenta que la propiedad
horizontal es una forma especial de dominio, la Ley 675 adicionó el Código
Civil, respecto de la reglamentación de una clase de propiedad en la que
concurren no sólo derechos sobre bienes inmuebles de las unidades privadas,
sino derechos a través de coeficientes en los bienes comunes, que son de
propiedad de los copropietarios.
Menciona que la Corte Constitucional se
pronunció acerca de las características de la propiedad horizontal, en la
sentencia T-035 de 1997, características que fueron tenidas en cuenta al
expedir esta Ley.
Señala que es de la esencia de la propiedad
horizontal que la asamblea general esté integrada por los propietarios, pues el
tenedor, según establece el artículo 775 del Código Civil, sólo tiene los
derechos que se generan de la tenencia sobre la unidad privada, reconociendo
como dueño al propietario del bien privado. También es consustancial a la
propiedad horizontal que los propietarios puedan demandar las decisiones de la
asamblea de propietarios, a través del procedimiento especial establecido en el
artículo 49 de la Ley, lo que no impide que la persona diferente al
propietario, cuestione las decisiones de la asamblea general de propietarios
acudiendo al procedimiento establecido en el Código de Procedimiento Civil.
El interviniente dice que no se refiere a
los cargos de violación de la unidad de materia, porque el actor no efectúa
ningún juicio al respecto. Lo mismo sobre la presunta violación de derechos
adquiridos.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION.
El señor Procurador General de la Nación,
en el concepto Nro. 2756, de fecha 6 de diciembre de 2001, solicitó declarar
exequibles las normas acusadas, pero sólo en cuanto ellas no comportan
desconocimiento de derecho alguno de los poseedores o tenedores de una unidad
habitacional sometida al régimen de propiedad horizontal.
El Procurador analiza, en primer lugar, la
naturaleza jurídica de la propiedad horizontal. Señala que “la propiedad
horizontal ha sido considerada como una propiedad de carácter especial que se
constituye sobre pisos o locales susceptibles de aprovechamiento independiente,
teniendo su titular un derecho exclusivo sobre ellos y un derecho de copropiedad
sobre los elementos del inmueble que sean necesarios para el adecuado uso y
disfrute por parte de quienes conformen la propiedad.” La intención de la Ley
fue incluir disposiciones acordes con las necesidades comerciales y urbanas,
que con las leyes anteriores no eran suficientes para prevenir y superar los
eventuales conflictos que se presentan.
Más adelante, el Procurador expone los
conceptos de propiedad, tenencia, posesión, porque considera que el actor, en
su acusación, parte de la asimilación de tales conceptos.
Respecto de los derechos del poseedor, trae
a colación la sentencia T-494 de 1992 de la Corte Constitucional, en la que se
afirmó que la posesión es un derecho fundamental, al tener una conexión directa
con el derecho de propiedad. Por ello, el poseedor, que no reconoce el derecho
de dominio en cabeza de otro, tiene derecho, en la propiedad horizontal, de
permitírsele el ejercicio de todos y cada uno de los derechos consagrados a los
propietarios en los preceptos demandados. En este sentido debe entenderse el
vocablo “propietario”.
Para el señor Procurador, el actor plantea
un falso dilema de constitucionalidad cuando sostiene que las normas acusadas
desconocen los derechos de los poseedores y tenedores, pues del análisis de la
ley no se desprende limitación alguna a quines no son propietarios.
Respecto del tenedor, sus derechos surgen
del contrato de arrendamiento, de comodato, etc., lo que supone su aquiescencia
de las condiciones de seguridad y convivencia consagradas en el reglamento de
propiedad horizontal.
Finalmente, dice el Procurador :
“En este orden, se
puede concluir que al carecer el tenedor del derecho de disposición sobre los
bienes, tampoco está llamado a tomar decisiones encaminadas a dirigir y a
administrar la propiedad horizontal. En el mismo sentido, se colige, que si el
mero tenedor carece de vocación decisoria en los términos señalados, tampoco
puede demandar las decisiones adoptadas por la asamblea de propietarios, dentro
del procedimiento especial establecido en el artículo 49 de la Ley 675 de 2001.
Sin embargo, es claro que si el reglamento de propiedad horizontal no observa
los lineamientos legales y constitucionales, es completamente procedente que el
tenedor afectado, ventile judicialmente los conflictos conforme a las
disposiciones del Código de Procedimiento Civil.”
VI.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.  Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241, numeral 4, de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para
conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra disposiciones contenidas
en leyes, como las que son objeto de esta acción.
2. Lo que se debate.
2.1 Hay que advertir desde ahora, que el
examen se hará sobre el cargo general que plantea el actor, que consiste, básicamente,
en que la Ley 675 de 2001, desde su articulado inicial, desconoce la realidad
del país, en el sentido de que al lado de los derechos de los propietarios de
las unidades privadas en los edificios o conjuntos sometidos al régimen de
propiedad horizontal, concurren los derechos de otras personas, que son
moradores de tales unidades, en calidad de poseedores, tenedores,
arrendatarios, cuyos derechos también deben ser respetados. Considera,
entonces, que la Ley al desconocer esta realidad, viola el preámbulo de la
Constitución y los artículos 1, 2, 5, 13, 14, 23, 29, 40, 95, 103, 112 y 229 de
la Carta.
La violación de los derechos de quienes
no son propietarios, según el demandante, se plasma en el contenido de los 17
artículos que acusa  parcialmente. Cuyo concepto de violación se resume en que
tales preceptos impiden que los moradores de edificios o conjuntos sometidos al
régimen de propiedad horizontal, que no sean propietarios, sean objeto de
regulación del reglamento, a pesar de que el objeto de la Ley, es la
convivencia pacífica (arts. 1 y 3 de la ley 675); los no propietarios no hacen
parte de la persona jurídica que se constituye para administrar correctamente
los bienes y servicios comunes (art. 32 ibídem); no pueden integrar la asamblea
general, que es el órgano que toma decisiones, decisiones que no sólo afectan a
los propietarios, sino a los demás moradores (art. 37 ibídem); en las reuniones
de copropietarios sólo son convocados los propietarios (arts. 39, 42, 43, 45);
se les restringe a los no propietarios el acceso a las actas a los no
propietarios (arts. 47, 49); ni pueden, esta clase de moradores, designar al
representante legal (art. 50); además, una de las funciones del administrador
es notificar las sanciones a los propietarios, pero nada dice sobre quienes no
lo son (art. 51, 11).
Sin embargo, observa el demandante, para
efectos de imponer sanciones, los no propietarios sí son objeto de regulación
en la Ley (art. 59); y, el derecho de impugnación contra las sanciones sólo se
predica para los  propietarios (62).
Esto quiere decir que, se viola, en
especial, el principio consagrado en la Constitución que dice “facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan” (art. 2 de la
Carta), porque, explica el actor, si las decisiones de la asamblea general
cobijan a todos, todos deben tener derecho a participar en la asamblea, al no
hacerlo, la Ley no está garantizando la convivencia pacífica, a pesar de ser el
objeto descrito en el artículo 1º.
2.2 El interviniente y el señor
Procurador consideran que no tiene razón el demandante porque, la situación
jurídica de quienes son propietarios no es la misma de la de los poseedores,
tenedores o arrendatarios. Para el Procurador, sin embargo, quienes sean
poseedores con ánimo de señor y dueño, deben ser tenidos como propietarios.
2.3 Planteadas así las cosas, dada la
generalidad del cargo y la forma como está redactada la demanda, la mayor parte
de las normas constitucionales que estima vulneradas el actor, obedecen a la
interpretación personal que de las mismas él da, por lo que la Sala no se
detendrá a examinar disposición por disposición, sino que examinará la
acusación general.
2.4 Por ello, en primer lugar examinará
en qué consiste una ley de propiedad horizontal; y, en segundo lugar, si una
ley de esta naturaleza debe cobijar las relaciones jurídicas de convivencia de
los propietarios y de los no propietarios, o si la resolución de estas
situaciones corresponde a otra clase de regulaciones.
3. La ley que regula el régimen de
propiedad horizontal. Breve referencia histórica.
3.1 La acusación, tal como la plantea el
demandante, no puede resolverse sin hacer una breve referencia a la razón de
ser de esta relativamente nueva noción del derecho de dominio, denominada propiedad
horizontal.
3.2 La necesidad inmediata de establecer
reglas sobre la propiedad horizontal, los estudiosos la ubican en los hechos
sucedidos el día 9 de abril de 1948, cuando, a raíz de la destrucción de
inmuebles, que se produjo ese día, hizo que este asunto que ya estaba en
desarrollo en otros países, con la experiencia vivida en las 2 guerras
mundiales, que se padecieron en el siglo pasado, dejara de ser un problema
teórico y se convirtiera en una realidad de inaplazable regulación, en nuestro
país.
En efecto : había que solucionar, en forma
rápida, el problema de vivienda de quienes se habían quedado sin ella, lo que,
aunado al momento social por el que estaba pasando Colombia, que se traducía en
la llegada a las ciudades de inmensos números de  personas que vivían en el
campo, fueron factores que contribuyeron a generar una gran presión por la
tierra urbana, y buscar la manera de que con la menor utilización de la misma,
se beneficiara el mayor número de personas. Además, aprovechando la reducción
de costos de construcción que se deriva de esta clase de soluciones de
vivienda, en comparación con las individuales y aisladas.
Los hechos del 9 de abril, pues, dieron
como resultado que con la declaración del Estado de Sitio (Decreto 1239 de 10
de abril de 1948), se expidiera el Decreto 1286 de 1948, de fecha 21 de abril
de 1948 “sobre el régimen de la propiedad de pisos y departamentos de un mismo
edificio.”
En los considerandos 2 y 3 de este Decreto,
se lee:
“2º. Que para
facilitar la reconstrucción de los sectores afectados por los pasados sucesos,
es necesario dictar normas encaminadas al fomento de la construcción de todo
género de edificios;
“3º. Que por falta
de una legislación al respecto, en Colombia no se ha desarrollado el régimen de
propiedad por pisos y departamentos de un mismo edificio, el cual en otros
países ha permitido resolver en forma satisfactoria el problema de habitación
de la clase media.”
Este decreto fue convertido, en el mes de
diciembre de 1948, en la Ley 182 de 1948.
3.3 Sin embargo, desde entonces, esta clase
de derecho de dominio ha planteado múltiples interrogantes, que de una u otra
manera, afectan la convivencia pacífica de quienes comparten bienes comunes.
4. Cómo ha resuelto la ley el interrogante
de a quién pertenecen los bienes comunes, y, por ende, la titularidad de los
mismos.
4.1 Por tratarse de una situación nueva
que, como se dijo, no tenía un desarrollo legal y, mucho menos,
jurisprudencial, frente a los numerosos interrogantes y conflictos que
suscitaba esta moderna forma de vivir cotidianamente, compartiendo unos bienes
y servicios comunes, ha dado lugar a las más diversas teorías jurídicas,
encaminadas a resolver, dentro de las nociones generales y clásicas del derecho
y de la propiedad, asuntos tales como, cuál es la naturaleza jurídica de la
propiedad horizontal, a quién pertenecen las áreas comunes : si a todos los
propietarios, o a una nueva persona jurídica o a una sociedad, integrada por
los propietarios. Para lo que interesa a esta providencia, porque, no es del
caso detenerse en todas las teorías que se han desarrollado, basta mencionar
las más importantes, y la forma como la Ley las ha adoptado :
4.1.1 - La teoría de la comunidad,
entendida como el derecho de propiedad que tienen dos o más personas sobre los
bienes comunes. Sin embargo, esta teoría  presenta inconvenientes jurídicos, ya
que, si se aplica en estricto sentido, los comuneros tendrían derecho, también,
por ejemplo, a pedir la división de la cosa en común. Por ello, se desarrolló
la teoría de la comunidad sui generis, que fue la adoptada, primero en
el Decreto 1286 de 1948, y posteriormente, en la Ley 182 de 1948, así : “Cada
propietario será dueño exclusivo de su piso o departamento, y comunero de los
bienes afectado a uso común. (art. 2)”
4.1.2 - En la Ley 16 de 1985 se acogió la
teoría de la persona jurídica. Con esta teoría se trataron de superar los
inconvenientes que contenía la teoría de la sociedad, que estaba siendo
expuesta en ese momento. Sin embargo, esta teoría de la persona jurídica,
dentro de la propiedad horizontal, entendida como una persona jurídica distinta
de los copropietarios y dueña de los bienes comunes, para algunos presenta el
problema jurídico de la forma jurídica de  la adquisición de los derechos
reales : el título y el modo. No obstante estos inconvenientes que le señalan
es la que se impuso, no sólo en la Ley 16 de 1985, sino, también, en la ley 675
de 2001, artículo 32.
4.2 Sea este breve recuento, para resaltar
dos aspectos :
4.2.1 La naturaleza jurídica de la
propiedad horizontal es un tema en desarrollo, tanto por la ley como por la
jurisprudencia, y, su evolución y perfeccionamiento dependerán, en gran medida,
como todos los asuntos jurídicos, de la forma como éstos se desenvuelvan en la
sociedad, aunado al hecho innegable, que esta clase de propiedad es la que se
impone en el mundo moderno. Basta mirar el auge de los grandes centros
comerciales y de las construcciones de vivienda, que son verdaderos
conglomerados habitacionales, que comparten áreas y servicios.
4.2.2 El otro aspecto a destacar consiste
en que desde su regulación legal, el derecho de dominio sobre los bienes
comunes nace directamente del derecho que adquirieron los propietarios de los
bienes privados. Es decir, de la propiedad de los bienes privados deviene el
derecho de dominio de los bienes comunes, con todas las consecuencias que ello
significa.
4.3 La Corte se refirió a la coexistencia
de estos dos derechos (sobre las unidades privadas y las comunes) y la
titularidad de las áreas comunes en los propietarios de las áreas privadas, así
:
“Del análisis de
la norma en cuestión, queda claro que coexisten dos derechos, a saber:  el
primero, que radica en la propiedad o dominio que se tiene sobre un área
privada determinada; y, el segundo, una propiedad en común sobre las áreas
comunes, de la cual son cotitulares quienes a su turno lo sean de áreas
privadas. (sentencia C-726
de 2000, M.P., doctor Alfredo Beltrán Sierra)
También, la Corte Constitucional, en
sentencia T-035 de 1997, examinó las características del régimen de propiedad
horizontal. En esa oportunidad señaló que el propietario comparte con otros la
titularidad del dominio sobre los bienes comunes; éstos son los necesarios para
la existencia, seguridad y conservación del conjunto; esta forma de propiedad
otorga derechos y obligaciones al propietario; esta forma de propiedad puede
imponer limitaciones al régimen de propiedad que se tiene sobre el bien
individual; y, destacó la sentencia, que el reglamento de propiedad horizontal
“es un negocio jurídico mediante el cual las partes, en condiciones de
igualdad, pactan libremente las estipulaciones correspondientes y deciden sobre
los derechos disponibles, como a bien lo tengan”, sin que ello signifique que
pueda trascender o regular sobre los derechos fundamentales, tales como la
intimidad o la autonomía. Explicó la sentencia estos puntos, así :
“De esta manera,
puede afirmarse, entonces, que el régimen de propiedad horizontal tiene, entre
otras, las siguientes características:
Es una forma de
dominio sobre unos inmuebles, en virtud de la cual una persona es titular del
derecho de propiedad individual sobre un bien y, además, comparte con otros la
titularidad del dominio sobre ciertos bienes denominados comunes, necesarios
para el ejercicio del derecho que se tiene sobre el primero.
Los bienes
comunes están compuestos por aquellos necesarios para la existencia, seguridad
y conservación del conjunto, con los cuales se pretende facilitar el uso y goce
de cada uno de los inmuebles por sus respectivos propietarios y demandan el uso
ordinario para el cual existen, con un correlativo respeto a la utilización
legítima por parte de todos los demás propietarios. En lo que hace a los bienes
de dominio particular, se tiene que estos pueden ser utilizados con cierta
libertad y autonomía por parte de sus propietarios, pero bajo la forma prevista
por el reglamento de copropiedad o a falta de éste en consonancia con los
propósitos para los cuales se encuentra destinado el edificio, dada su
naturaleza (Ley 182 de 1948).
Esta forma de
propiedad otorga, entonces, una serie de derechos al propietario de un
bien, tales como gozar de los bienes comunes para aquello que fueron concebidos
(circular u otros derechos similares) y su dominio se encuentra en cabeza de
una comunidad (Ley 182 de 1948) o de una persona jurídica creada para ese fin
(Ley 16 de 1985).
De otro lado, el
régimen de propiedad horizontal impone también obligaciones para el
propietario que tienen que ver con aquellas conductas cuya observancia resulta
indispensable para que la modalidad de la propiedad cumpla a cabalidad sus
objetivos. Son obligaciones de los propietarios, por ejemplo, pagar las cuotas
(ordinarias y las extraordinarias) correspondientes para cubrir adecuadamente
los gastos en que se incurra para mantener los bienes comunes, de manera que
cumplan con sus finalidades.
Además, el
régimen de propiedad horizontal puede imponer limitaciones al ejercicio de
la propiedad que se tiene sobre el bien individual con el objeto de
conservar la armonía de la comunidad o las características de la misma.
Igualmente, podrá establecer restricciones a la destinación que se le otorgue al
inmueble, más allá de las regulaciones que las autoridades hayan establecido
para los usos del suelo del sector del cual se trate.
El conjunto de
derechos, deberes y limitaciones mencionados se concretan en un reglamento de
copropiedad exigido por la ley, adoptado por la unanimidad de los propietarios,
el cual debe elevarse a escritura pública y registrarse en el folio de
matrícula inmobiliaria de cada uno de los inmuebles sometidos a él.
En este sentido,
el citado reglamento constituye un negocio jurídico mediante el cual las
partes, en condiciones de igualdad, pactan libremente las estipulaciones
correspondientes y deciden sobre los derechos disponibles, como a bien tengan.
Sin embargo, las características propias del mismo y la circunstancia de que en
él se pueden comprometer derechos constitucionales fundamentales obliga a
señalar que las mencionadas estipulaciones tienen que sujetarse a unas reglas
mínimas de proporcionalidad, razonabilidad y objetividad, ajustadas a los
mandatos constitucionales a fin de garantizar la convivencia pacífica entre
copropietarios y vecinos, ante el goce legítimo de los derechos que en la
comunidad se ejercitan, para así armonizarlos de manera que el ejercicio de los
derechos de unos se limite por el ejercicio de los demás.
Por lo tanto, el
contenido del reglamento de copropiedad no podrá ir más allá de la regulación
de los derechos que exige el mantenimiento de la comunidad, de aquello que
resulte necesario para su existencia, seguridad y conservación, y con las
limitaciones mencionadas; así las cosas, no podrán ser oponibles, por virtud
del mismo, cláusulas relativas a derechos que no trascienden el ámbito de lo
privado y que por tanto forman parte del núcleo esencial de derechos como la
intimidad o la autonomía privada, sobre los cuales se admiten excepciones
cuando entran en conflicto con los derechos de los demás o el orden jurídico. A
contrario sensu, los derechos que trascienden ese espacio íntimo pueden ser
objeto de regulación más amplia, siempre bajo los parámetros que imponen los
principios y valores del ordenamiento constitucional.
Esos límites
procuran evitar que en las decisiones que se adopten en la asamblea general de
copropietarios se violen los derechos de las minorías a través de la votación
impositiva de la mayoría.”
(sentencia T-035 de 1997, M.P., doctor Hernando Herrera Vergara)
4.4 De todo lo anterior, no hay ninguna
duda respecto de que los titulares de la propiedad en común son los
propietarios de las unidades privadas del edificio o conjunto sometido al
régimen de propiedad horizontal.
En consecuencia, sólo a tales propietarios
les corresponde adoptar, en conjunto y entre sí, en asamblea general de
propietarios, las decisiones correspondientes al derecho de dominio sobre las
áreas y los bienes comunes de que son titulares. Estas decisiones corresponden
a la forma que consideren más eficiente para administrar tales bienes y las
sanciones a imponer a quienes incumplan sus obligaciones, decisiones que, si
bien se toman en conjunto, corresponden a la expresión del ejercicio de la
propiedad, con ánimo de señor y dueño, con las limitaciones que establezcan la
Constitución y la ley.
4.5 Ahora bien: hay que observar que en
todas las oportunidades, los propietarios y los moradores en general, cuando
son objeto de sanciones o de la limitación de alguno de sus derechos, debe
garantizárseles el debido proceso, y el derecho de defensa. Además, pueden
acudir al procedimiento establecido en el Código de Procedimiento Civil. Al
examinar la Ley 675, en estos aspectos, al contrario de lo afirmado por el
demandante, en el sentido de que no se respetan estos principios en relación
con quienes no son propietarios, el artículo 77, no acusado, es claro al
respecto : “Solución de conflictos. Los conflictos de convivencia se tratarán
conforme con lo dispuesto en el artículo 58 de la presente ley. Los
procedimientos internos de concertación no constituyen un trámite previo
obligatorio para ejercer las acciones policivas, penales y civiles.”
Ello significa, entonces, que cuando se
trate de la imposición de sanciones a los moradores del inmueble, aun cuando no
sean propietarios de inmuebles sometidos al régimen de propiedad horizontal,
deberá siempre observarse respecto de éstos el debido proceso interno, garantía
constitucional que, en ningún caso, puede ser vulnerado. El reglamento, en todo
caso, será de obligatorio cumplimiento tanto para propietarios como para los
residentes que no lo son. Cabe señalar, también que, así la Ley 675 de 2001 no
lo dijera expresamente como lo hace en la norma transcrita, tal circunstancia
tampoco impediría a los afectados acudir a las autoridades administrativas o
judiciales para resolver los conflictos suscitados en la convivencia en
edificios o conjuntos sometidos al régimen de propiedad horizontal.
4.6 Entendidas así las cosas, hay que
concluir que una ley expedida para regular el régimen de propiedad horizontal,
como su nombre lo indica, está encaminada a reglar una forma especial de
dominio en la que concurren derechos de propiedad exclusiva sobre bienes
privados, y derechos de copropiedad sobre el terreno y los demás bienes
comunes, por lo que deben establecerse con claridad los derechos y obligaciones
que surgen para los propietarios, que decidieron adquirir un inmueble en estas
condiciones. Y por ello, corresponde a la Ley definir cuáles son los derechos
que los propietarios tienen sobre los bienes que no corresponden a sus bienes
privados, y cuáles sobre los restantes bienes comunes del inmueble.
Es obvio, entonces, que una ley de
propiedad horizontal no tiene por objeto regular los derechos de copropiedad de
quienes no tienen derechos de dominio sobre los bienes comunes, como es,
precisamente, el caso de quienes no son propietarios de bienes privados, y
mucho menos, de los comunes. Aunque, nada impide, que la ley de propiedad
horizontal se ocupe de algunas situaciones de quienes sin ser propietarios, por
el hecho de morar en el edificio o conjunto, deban, también, someterse a las
reglas de convivencia.
4.7 De otra parte, observa la Corte que
quienes residan en el inmueble sometido al régimen de propiedad horizontal pero
no sean propietarios, pueden verse afectados por decisiones adoptadas por la
asamblea de copropietarios o por las autoridades internas, casos estos en los
cuales no puede privárseles del derecho de elevar peticiones y obtener pronta
resolución, como tampoco negárseles la posibilidad de ser oídos antes de que se
adopten por quien corresponda las decisiones pertinentes, en cuanto puedan
afectarlos, para lo cual podrán actuar directamente o por intermedio de
representantes suyos y con sujeción al reglamento de propiedad horizontal que,
se repite, no podrá conculcar o hacer nugatorio este derecho.
En consecuencia, el cargo general aducido
por el actor, en el sentido de que la Ley sólo reguló los derechos de los
propietarios y desconoció los derechos de quienes no lo son, como los
tenedores, arrendatarios, poseedores, etc., no prospera, por las razones
expuestas, pero habrá de entenderse condicionado a lo expuesto en párrafos
precedentes, como se indicará, para mayor precisión en la parte resolutiva de
esta sentencia.
4.8 Finalmente, sólo hay que decir, como
lo pusieron de presente el interviniente y el señor Procurador, el actor
asimila las nociones de propietario con las de poseedor, tenedor, arrendatario,
y, en general, con la de cualquier persona, y que bajo cualquier título, que
sea morador de un edificio o conjunto bajo el régimen de propiedad horizontal.
Como las diferencias son obvias, basta
remitirse al Código Civil, para descartar que con la expedición de la Ley 675
se viole el derecho de quienes no son iguales, como es el caso que se examina.
En consecuencia, por los cargos
formulados, se declararán exequibles los artículos demandados.
VII.
DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Primero : Declarar exequibles por los cargos
formulados, lo acusado de los artículos 1, 3, parcial, 32, parcial, 37,
parcial, 39, parcial, 42, parcial, 43, parcial, 44, parcial, 45, parcial, 47,
parcial, 49, parcial, 50, parcial, 51, parcial, 53, parcial, 58, parcial, 59,
parcial, y 62, parcial, de la Ley 675 de 2001, “Por medio de la cual se expide
el régimen de propiedad horizontal.”, bajo el entendido de que los moradores no
propietarios de inmuebles sometidos al régimen de propiedad horizontal podrán
ejercer ante las autoridades internas del mismo el derecho de petición, así
como el de ser oídos en las decisiones que puedan afectarlos, conforme a lo
expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
Segundo : Igualmente, se declara la exequibilidad de
las normas acusadas bajo el entendido de que, cuando se trate de la imposición
de sanciones por parte de las autoridades internas del inmueble sometido al
régimen de propiedad horizontal, habrá de respetarse y garantizarse a los no
propietarios el ejercicio del derecho de defensa.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
LUIS EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General