C-209-97
Sentencia C-209/97
Sentencia
C-209/97
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Determinación
estructura de administración nacional
El ordenamiento
constitucional colombiano atribuye al Legislador la facultad de regular la
organización y el funcionamiento de las entidades administrativas del orden
nacional. Aun cuando el Constituyente de 1991 asignó mayores poderes al
Ejecutivo para que la administración pública fuera dinámica y se adecuara más
fácilmente a las necesidades inherentes al ejercicio de la función
administrativa, mantuvo para el Congreso de la República la competencia
constitucional de determinar la estructura de la administración nacional, con
el respectivo señalamiento de sus objetivos y estructura orgánica, así como, de
regular los asuntos relacionados con el régimen jurídico de los trabajadores,
con la contratación y con las materias de índole presupuestal y tributario, entre
otras. Dicha potestad del Legislador no supone un ejercicio totalmente
independiente de la misma, requiere de la participación gubernamental para
expedirlas o reformarlas, ya que la iniciativa de esas leyes pertenece en forma
exclusiva al Gobierno Nacional.
PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Atribución de
reordenar estructura de administración central
La Constitución
Política reconoce al Presidente de la República, como suprema autoridad
administrativa, las atribuciones consistentes en reordenar la estructura de la
administración central mediante la creación, fusión o supresión, conforme a la
ley, de los empleos que demande la administración central, con el señalamiento
de sus funciones especiales y la fijación de sus dotaciones y emolumentos;
suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales; así
como, modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos
y demás entidades u organismos administrativos nacionales, de conformidad con
la ley. Así pues, estas facultades le permiten al Ejecutivo adecuar las
entidades y organismos mencionados a las políticas del gobierno, de conformidad
con los principios y reglas generales que para el efecto defina el Legislador,
mediante una ley que señale el ámbito de acción y decisión del Ejecutivo.
ESTRUCTURA DE LA
ADMINISTRACION NACIONAL-Distribución
de competencias para la organización
El Constituyente
de 1991, distribuyó las distintas competencias que determinan la
reestructuración general de la administración pública entre el Legislador y el
Presidente de la República, a fin de que sean ejercidas en forma coherente y
armónica, evitando, así, la discrecionalidad excesiva en su ejercicio.
EMPRESAS
INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO-Regulación constitucional/EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES
DEL ESTADO-Determinación por el Ejecutivo de estructura interna física y de
personal
El ordenamiento
constitucional vigente establece que las empresas industriales y comerciales
del Estado forman parte de la rama ejecutiva del poder público y su creación o
la autorización para su constitución corresponde al Congreso de la República.
En lo que concierne a sus trabajadores, estos hacen parte de la definición de
servidores públicos establecida por la Constitución Política, por lo que están
obligados a ejercer sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la
ley y el reglamento, con el sometimiento a un régimen especial de
responsabilidades, inhabilidades e incompatibilidades, al igual, que a la
normatividad que sobre la función pública y régimen disciplinario les señale el
Congreso de la República. En la medida en que son entidades estatales, se
encuentran sometidas al derecho público, aun cuando el Legislador pueda
establecer excepciones a ese régimen general y disponer asimilaciones al derecho
privado relativamente amplias, teniendo en cuenta que las actividades que
desarrollan son similares a las realizadas por los particulares, dada su
naturaleza de orden industrial y comercial distinta al ejercicio de funciones
administrativas. Las facultades del Congreso en lo concerniente a la fijación
del régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado no comprenden
aquellas decisiones de carácter, exclusivamente, administrativo, como pueden
ser las relacionadas con la determinación de la estructura interna física y de
personal de una entidad estatal, las cuales pertenece a la órbita de
competencia del Ejecutivo, cuya potestad se ejerce con el fin de cumplir con
los objetivos asignados a las respectivas empresas.
ADMINISTRACION
PUBLICA-Fundamentos del
proceso de reestructuración
El proceso de
modernización del Estado colombiano persigue mejorar la eficiencia de las
actividades adelantadas por los entes públicos en el cumplimiento de los fines
esenciales del Estado. Este, para cumplir con sus fines, debe reajustar la
estructura orgánica y funcional que le sirve de medio para obtenerlos. Por lo
tanto, en lo que respecta a la administración pública, resulta razonable que se
produzca la correspondiente valoración del desempeño de las entidades que la
conforman, a fin de evaluar su misión, estructura, funciones, resultados, etc.,
y adecuarlas a los objetivos demarcados constitucionalmente. El proceso de
reestructuración que adopte el Legislador en una entidad dentro de los
principios enunciados para su cabal funcionamiento, es conducente si en él se
protegen los derechos de los trabajadores y si las actuaciones no exceden los
límites legalmente establecidos para realizarlo; esto significa, que el retiro
de su personal debe ir acompañado de las garantías necesarias para que el
trabajador no quede desprotegido en sus derechos y el proceso en sí no se
convierta en un elemento generador de injusticia social.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Labor
interpretativa del contenido
Atendiendo a la
naturaleza pública de la acción de inconstitucionalidad, la Corte ha resaltado
que, en cumplimiento de su misión como guardiana de la integridad y supremacía
de la Constitución, debe adelantar una labor interpretativa del contenido de la
demanda presentada, en forma amplia y flexible, en búsqueda del propósito real
que animó al demandante a utilizarla,
evitando así, que el ejercicio de un derecho político del ciudadano se
vea frustrado en sus resultados con la expedición de un pronunciamiento
inhibitorio.
CORPORACION
NACIONAL DE TURISMO-Determinación
planta de personal/EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO-Régimen
especial
El
cuestionamiento radica en la posibilidad de que el Legislador utilice la
expresión "planta de personal", el cual surge de la decisión de aquél
de determinar la planta de personal de la Corporación Nacional de Turismo
dentro del proceso de reestructuración de la misma. Para la Corte, con la
referida determinación, de un lado, se realiza el ejercicio de una facultad
legislativa de origen constitucional en lo tocante a la estructura de una
empresa con esa naturaleza jurídica y, de otro lado, se reafirma el hecho de
que las empresas industriales y comerciales del Estado son entidades estatales
y, por consiguiente, se encuentran sometidas a las normas vigentes del derecho
público, aun cuando el Legislador pueda señalarles una regulación especial con
remisión, en forma amplia, al derecho privado, en razón a la naturaleza de las
actividades que ellas desarrollan, similares a las ejecutadas por los
particulares y por no comprender el ejercicio exclusivo de funciones
administrativas; lo cual no significa que su régimen sea, estrictamente, de
derecho privado ni tampoco que se encuentre excluida de los alcances del
derecho público; por el contrario, se conforma un régimen especial que cobija
ambas modalidades.
JUNTA DIRECTIVA
DE LA CORPORACION NACIONAL DE TURISMO-Determinación planta de personal/PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Modificación entidades y organismos administrativos nacionales
La norma
contenida en el literal e) del artículo 55 de la Ley 300 de 1996, según la cual
a la Junta Directiva de la Corporación Nacional de Turismo se le adscribe la
función de determinar la planta de personal de la referida entidad, se ajusta a
los preceptos constitucionales, por cuanto en ella se reconoce la autonomía
administrativa que tiene la citada Corporación, propia de las entidades
descentralizadas, para efectos de orientar, de conformidad con la ley, la
actividad administrativa en lo atinente al establecimiento de la estructura del
personal requerido, con la previa aprobación del Gobierno Nacional. Por ello,
la determinación de la planta de personal y el señalamiento de las asignaciones
correspondientes a los empleados que laboran al servicio de la citada
Corporación corresponde a la Junta Directiva con la aquiescencia del Gobierno
Nacional, por cuanto el Presidente de la República tiene la potestad de
modificar las entidades y los organismos administrativos nacionales, con
sujeción a los principios y reglas generales definidos en la ley.
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Delimitación
competencia administrativa del Ejecutivo/REESTRUCTURACION CORPORACION
NACIONAL DE TURISMO-Regulación legal tope máximo para fijación planta de
personal
Las entidades u
organismos requieren de una organización interna que les permita cumplir con
sus atribuciones y alcanzar sus cometidos; de manera que para las entidades
descentralizadas el ejercicio de funciones de naturaleza administrativa, como
la de precisar la configuración de la planta de personal de una empresa
industrial y comercial del Estado, se debe enmarcar dentro de su autonomía
administrativa, por lo que aquella puede ser asignada a su órgano supremo de
dirección y administración, como lo es la Junta Directiva, previa aprobación
del gobierno nacional. De manera que, la regulación legal que realizó el
Legislador, mediante la cual fijó un tope máximo exacto del cual no podrá
exceder el Gobierno Nacional para fijar la nueva planta de personal de la
entidad sometida al proceso de reorganización, constituye una expresión de la
facultad que tiene el Congreso para delimitar los elementos que informen y
guíen la competencia administrativa del Ejecutivo, y que equivalen a una
determinación que se encuentra comprendida dentro de la órbita de competencia
legislativa.
REESTRUCTURACION
DE ENTIDAD DEL ESTADO-Nueva
regulación legal del régimen laboral/DERECHOS ADQUIRIDOS DEL TRABAJADOR-Protección
por reestructuración organismo estatal/REESTRUCTURACION CORPORACION NACIONAL
DE TURISMO-Modificación planta de personal y supresión de cargos
Para la Corte es
claro que la reestructuración de una entidad u organismo estatal, también puede
comprender una nueva regulación legal del régimen laboral de sus trabajadores,
a fin de concordarlo con la modificación o redefinición de funciones, siempre y
cuando se respeten las garantías necesarias para la protección de los derechos
adquiridos de los trabajadores. La modificación de la planta de personal y la
supresión de cargos que para el efecto se autorizan, en virtud de la
reestructuración de la Corporación Nacional de Turismo, está prevista en los
preceptos constitucionales relacionados en esta providencia, y no constituyen
una vulneración al derecho de igualdad y al trabajo de los trabajadores
oficiales desvinculados pues, por el contrario, los preceptos mencionados
adoptan medidas encaminadas a garantizar el derecho a la pensión de jubilación,
con sujeción a las normas vigentes y el reconocimiento de una indemnización
originada en la desvinculación de los trabajadores con motivo de la
reestructuración de la entidad.
REESTRUCTURACION
DE ENTIDAD DEL ESTADO-Terminación
relación laboral con respeto de derechos
La
reestructuración de una entidad puede comportar la readecuación de su planta física
y de personal mediante, entre otros, la desvinculación de los empleados dentro
del propósito de racionalizar el recurso humano a su servicio, en condiciones
que ofrezcan garantías a sus derechos adquiridos, cuya terminación de la
relación laboral da lugar al reconocimiento de la indemnización a que tiene
derecho el trabajador cuando en circunstancias diferentes a las anotadas se le
despide sin justa causa, con lo cual se le garantiza, sin necesidad de proceso
judicial, el pago anticipado de la indemnización correspondiente.
Adicionalmente, tal decisión pertenece a la órbita de competencia del
Legislador al disponer sobre la reestructuración de una entidad, dado que las
causales de terminación de los contratos de los trabajadores oficiales son de
naturaleza legislativa, en consecuencia, su modificación o adición también lo
son; por lo tanto, la determinación de dar por finalizada la relación laboral
en virtud de una reestructuración, con el respeto de los derechos de los
servidores de la Corporación, otorgada por vía legal, no contradice ningún
precepto constitucional.
REESTRUCTURACION
CORPORACION NACIONAL DE TURISMO-Indemnización por terminación del contrato y reconocimiento de pensión/DERECHO
A LA IGUALDAD-Privación de indemnización laboral por reconocimiento de
pensión
La indemnización
por la terminación unilateral del contrato de trabajo, consagrada en la ley,
constituye una sanción que tiene fundamento en el daño que recibe el trabajador
a causa de su despido ; por el contrario, la pensión de jubilación tiene
como sustento el cumplimiento de los requisitos legales para su otorgamiento,
que son muy diferentes a las causales que determinan el pago de mencionada
indemnización, como consecuencia del perjuicio económico que tiene como
finalidad compensar el efecto negativo a que da lugar la finalización del
contrato, debido a la reestructuración del organismo. En relación con los
mismos trabajadores desvinculados, se les confiere un tratamiento distinto,
carente de objetividad y razonabilidad, ya que a los que han consolidado su
derecho pensional se les priva de la indemnización, no obstante que aquél se
origina en el cumplimiento de requisitos legales para el reconocimiento
pensional.
REESTRUCTURACION
CORPORACION NACIONAL DE TURISMO-Reincorporación de funcionarios
La
reincorporación de funcionarios desvinculados en virtud de la reestructuración
a cargos o labores inherentes a la misma actividad que se tenía al momento del
retiro no puede tener respaldo jurídico, pues ello configuraría un fraude a la
ley para permitir el pago de indemnizaciones indebidas en detrimento del erario
público. Sin embargo, esto no implica que, por el contrario, en desarrollo del
artículo 40 de la Carta Política, si no se dan las circunstancias mencionadas,
no pueda el funcionario desvinculado con el transcurso del tiempo ser nombrado,
nuevamente, en los citados organismos, dadas sus condiciones personales y
profesionales de carácter técnico y no político, lo cual constituye una
garantía al ejercicio del derecho al acceso de funciones y cargos públicos.
Referencia:
Expediente D-1440
Acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 55, literal e) y parágrafo, 101, 102,
103, 104 -parcial-, y 108 -parcial- de la Ley 300 de 1996 “por la cual se
expide la Ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones”.
Actor: Jairo
Villegas Arbeláez
Magistrado Ponente:
Dr. HERNANDO HERRERA
VERGARA
Santafé de Bogotá,
D.C., veinticuatro (24) de abril de mil novecientos noventa y siete (1997).
I.       ANTECEDENTES.
El ciudadano JAIRO
VILLEGAS ARBELAEZ, en ejercicio del derecho consagrado en los numerales 6o.
del artículo 40 y 4o. del artículo 241 de la Constitución Política, presentó
demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 55, literal e) con su
parágrafo, 101, 102, 103, 104 -parcial- y 108 -parcial- de la Ley 300 de 1996
“por la cual se expide la Ley General de Turismo y se dictan otras
disposiciones”.
Al proveer sobre su
admisión, el Magistrado Ponente ordenó decretar un período probatorio para
obtener la información relacionada con el trámite y aprobación de la Ley 300 de
1996 en el Congreso de la República, solicitada a los presidentes del Senado de
la República y de la Cámara de Representantes, así como de las Comisiones Sextas
Constitucionales Permanentes de dicha Corporación. Adicionalmente, dispuso
fijar en lista el negocio en la Secretaría General de la Corte para asegurar la
intervención ciudadana, enviar copia de la demanda al señor Procurador General
de la Nación, a fin de que rindiera el concepto de rigor y, comunicar su
admisión al Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, a los
Ministros de Desarrollo Económico y del Trabajo y Seguridad Social, al igual
que al Director de la Corporación Nacional de Turismo, para que, de estimarlo
oportuno, conceptuaran al respecto.
Cumplidos todos los
trámites y requisitos previstos en la Constitución Política y el Decreto 2067
de 1991, esta Corporación procede a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.      TEXTO DE
LAS NORMAS ACUSADAS.
El texto de los
artículos 55, 101, 102, 103, 104 y 108 de la Ley 300 de 1996 se transcribe, en
seguida, conforme a su publicación en el Diario Oficial Número 42.845 del 30 de
julio de 1996, subrayándose las partes demandadas:
“LEY 300 DE 1996
(julio 26)
“por la cual se expide la Ley General de
Turismo y se dictan otras disposiciones.”
(...)
TITULO VII
DE LA CORPORACION NACIONAL DE TURISMO
(...)
CAPITULO II
Dirección y administración
Artículo 55. Funciones
de la Junta Directiva.
Son funciones de la Junta Directiva:
(...)
e) Establecer, previa aprobación del Gobierno
Nacional, la estructura interna de la Corporación, determinar su planta de
personal y señalar las asignaciones correspondientes conforme a las
disposiciones legales sobre la materia y las demás que le señalen los estatutos
para el cumplimiento de los fines de la Corporación.
Parágrafo. La planta de personal que se determine no
podrá ser superior a un 20% de la planta actual.
TITULO X
CAPITULO I
Disposiciones laborales transitorias
Artículo 101. Campo
de Aplicación. Las normas del presente título serán
aplicables a los trabajadores oficiales que sean desvinculados de sus empleos o
cargos como resultado de la reestructuración de la Corporación Nacional de
Turismo.
CAPITULO II
De las pensiones e indemnizaciones
Artículo 102. De
las pensiones. Los
empleados de la Corporación Nacional de Turismo que tengan derecho a pensión de
jubilación y sean retirados de su cargo con motivo de la reestructuración de la
Entidad, se regirán por lo dispuesto en la ley y en la Convención Colectiva de
Trabajo.
Artículo 103. De
las indemnizaciones de los trabajadores oficiales al servicio de la Corporación
Nacional de Turismo. Los
trabajadores oficiales al servicio de la Corporación Nacional de Turismo que
sean desvinculados de su empleo con motivo de la reestructuración de la Entidad
tendrán derecho a la indemnización consagrada en la cláusula cuarta de la
Convención Colectiva de Trabajo vigente.
Parágrafo. Para los efectos previstos en el presente
artículo, el tiempo de servicio continuo se contabilizará a partir de la fecha
de la última o única vinculación del trabajador con la Corporación Nacional de
Turismo.
Artículo 104. Incompatibilidad
con las pensiones. A quienes tengan causado el derecho a una
pensión no se les podrá reconocer ni pagar la indemnización a que se refiere el
artículo 103 de la presente ley.
No obstante lo
anterior, quien haya recibido la indemnización podrá solicitar la pensión de
jubilación una vez cumpla la edad de retiro forzoso establecida en la ley.
Si en
contravención de lo dispuesto en el inciso anterior, se paga una indemnización
y luego se reclama y obtiene una pensión, el monto cubierto por la
indemnización o bonificación más intereses liquidados a la tasa de interés
corriente bancario se descontará periódicamente de la pensión, en el menor
número de mesadas legalmente posible.
(...)
Artículo 108.
Vinculación de los empleados de la Corporación Nacional de Turismo al
Ministerio de Desarrollo Económico. El Ministerio de Desarrollo Económico y la
Corporación Nacional de Turismo podrán vincular funcionarios que no hayan
recibido las indemnizaciones a las que se refiere esta ley.”.
III.    FUNDAMENTOS
DE LA DEMANDA.
1.      Normas
constitucionales que se estiman violadas.
El demandante
considera que las normas acusadas vulneran lo dispuesto en el preámbulo y en
los artículos 1, 13, 25, 48, 53, 55, 58, 93, 121, 122, 125, 128, 136, 150-17, y
189-14 de la Constitución Política.
2.      Concepto
de la violación.
Parte el actor de la
premisa según la cual la Corporación Nacional de Turismo es una Empresa
Industrial y Comercial del Estado “ esto es regida por el Derecho
Privado o Contractual y no por el Derecho Público o Administrativo”, debido
a la naturaleza industrial y comercial de sus actividades, las cuales no
comprenden funciones públicas o administrativas, de conformidad con el D.L.
1050 de 1968, en sus artículos 5. y 6o. En virtud de esto, entiende que el
concepto de planta de personal utilizado en el artículo 55, literal e), de la
Ley 300 de 1996 no es aplicable en el derecho privado que rige esas entidades,
sino que, solamente, se predica de los empleos públicos de aquellas mencionadas
en el D. L. 1042 de 1978, artículos 1o., 84 y 101 y demás normas concordantes.
Frente al parágrafo
de ese artículo 55, el accionante sostiene que se viola el artículo 113
constitucional por desconocimiento del principio de “la separación de
funciones entre la Rama Legislativa y la Rama Ejecutiva”, ya que opera una
intromisión indebida del Legislador en una función administrativa propia de la
respectiva entidad descentralizada, como es la de determinar acerca de la
planta de personal, violándose, además, la autonomía administrativa reconocida
por esa misma Ley a la Corporación Nacional de Turismo, con transgresión del
artículo 136, numeral 1o., de la Carta.
Seguidamente, el
demandante formula reparo al cuestionar que los artículos 101, 102 y 103 de la
Ley 300 de 1996 adopten como motivo de retiro de los trabajadores oficiales la
reestructuración de la Corporación Nacional de Turismo, vulnerando el artículo
121 constitucional, por cuanto se consagra con ello una nueva causal de retiro
para la terminación de los contratos de los trabajadores oficiales, adicional a
las establecidas en el artículo 47 del Decreto Reglamentario 2127 de 1945, como
sería la reestructuración de la Corporación Nacional de Turismo,
estableciéndose de esta manera una “...Función Laboral distinta de la
que se le atribuye a la Ley Laboral”.
Así mismo, señala
que el mencionado retiro por reestructuración de una entidad, aplicable en tan
sólo algunos de los trabajadores, consagra una discriminación frente a la ley
laboral que transgrede los artículos 13 y 53 superiores. Además, precisa que
dicha desvinculación estaría trasladando a los trabajadores los riesgos de la
administración de la empresa, de responsabilidad del patrono según el artículo
28 del Código Sustantivo del Trabajo, violando el preámbulo y el artículo 1o.
de la Constitución Política, en lo referente a la equidad propia de un Estado
Social de  Derecho.
En lo que respecta
al artículo 104, inciso 1o., el actor manifiesta su inconformidad con la
disposición por cuanto prohibe a un trabajador desvinculado con derecho de
pensión de jubilación, causado a recibir una indemnización por dicho retiro, y
argumenta que la Constitución no impide devengar esos dos montos en razón a que
el derecho de pensión causado no supone su disfrute; es decir, que no se
estaría desconociendo el mandato del artículo 128 superior que no permite
devengar más de una asignación del tesoro público de manera simultánea y por la
misma persona. Por lo tanto la indemnización por reestructuración y la futura
pensión son derechos autónomos compatibles, de no aceptarse esta interpretación
-opina- se violaría el principio de igualdad de los trabajadores con derecho
pensional causado frente a los demás trabajadores beneficiados con la
indemnización (C.P., arts 13 y 53).
De otro lado,
establece que la desvinculación de la empresa de trabajadores con derecho
pensional causado no constituye una justa causa legal laboral para la
terminación de sus contratos, de las consagradas en el D.R. 2127 de 1945, ni,
tampoco, una obligación legal laboral de retiro exigible al trabajador, quien
sólo con su consentimiento expreso y escrito podrá jubilarse antes de la edad
de sesenta años, según lo dispone la Ley 33 de 1985.
Más adelante, el
demandante expresa que los incisos 1o., 2o. y 3o. del mismo artículo 104 se
contradicen, en cuanto el inciso 2o. termina por establecer una compatibilidad
entre la indemnización por retiro y la pensión de jubilación que el inciso 1o.
prohibe y que, además, la orden de descuento de las mesadas pensionales por
concepto de la indemnización pagada, establecida en el inciso 3o., desconoce el
artículo 48 de la Constitución, que protege la mesada pensional, al no tener
dicho descuento ninguna causa legal laboral, violando así el D.R. 2127 de 1945
y Convenio OIT No. 95 de 1949.
En relación con el
artículo 108 demandado, indica que el mismo viola el artículo 29 constitucional
en lo referente al principio de legalidad en materia punitiva, ya que se
estaría configurando una pena accesoria al despido de los trabajadores, no
prevista en la legislación laboral, al prohibir la vinculación de funcionarios
que hayan sido indemnizados; prohibición que ningún modo ha sido consagrada
como inhabilidad en la ley para efectos del ingreso a la función pública.
Adicionalmente, insiste en que el establecimiento de dicha pena no es
consecuencia de la conducta ni responsabilidad del trabajador sino del patrono,
y que el despido sin causa legal laboral no está consagrado como inhabilidad
para acceder a un empleo público.
Finalmente, plantea
que “al excluir e inhabilitar por razones discriminatorias distintas al
mérito”  se transgreden los artículos 13, 53 y 125 de la Norma Superior,
que tratan de la igualdad de trato y de mérito.
IV.    INTERVENCION
DE AUTORIDADES PUBLICAS.
Dentro del término
legal presentaron escrito de intervención las siguientes autoridades públicas:
-        Intervención
de la Corporación Nacional de Turismo de Colombia.
La Corporación
Nacional de Turismo, a través de la Jefe de la Oficina Jurídica, expuso los
argumentos de defensa de la constitucionalidad de las normas acusadas,
señalando, en primer término, que con respecto al literal e) del artículo 55 el
actor no desvirtuó razonadamente la constitucionalidad de dicha norma, lo que
impide a la Corte estudiarla de fondo.
Seguidamente,
analiza el concepto de empresa industrial y comercial del Estado y su
respectivo régimen, para concluir que el derecho público no es ajeno a estas
empresas ya que, por el contrario, es éste el que debe aplicarse cuando las
mismas desarrollan funciones administrativas. Además, aclara que no resulta
nada exótico hablar de planta de personal en una empresa industrial y comercial
del Estado puesto que no existe ningún precepto que prohiba el uso de esta
figura en el derecho privado.
De otro lado, al
referirse al cuestionamiento planteado en la demanda contra el parágrafo del
artículo 55, por una eventual intromisión del Legislativo en las funciones de
la Junta Directiva de la entidad, apoyado en algunos pronunciamientos de la
Corte Constitucional y de la Corte Suprema de Justicia, así como de conceptos
doctrinales frente al concepto de autonomía administrativa, deduce que tal
intromisión no existe, ya que es al Legislador a quien corresponde trazar las
pautas generales de estructura, organización y funcionamiento de la
administración (art. 150 num. 7o. C.P.) y al Ejecutivo, velar por la
materialización de esa directriz.
Frente a los cargos
formulados contra los artículos 101, 102 y 103, considera que tampoco existe la
pretendida violación del artículo 121 de la Carta Política, en el entendido de
que la reestructuración de la empresa no es una justa causa para dar por
terminada la relación laboral, por lo cual, precisamente, se previó el pago de
la indemnización pactada en la Convención Colectiva.
En cuanto a los
incisos 1o. y 3o. acusados del artículo 104, estima la interviniente que mal
haría la Corporación Nacional de Turismo en reconocer una pensión de jubilación
e igualmente una indemnización al trabajador por la ruptura de la relación
laboral cuando las causas y efectos de una y otra son totalmente
independientes. Adicionalmente, considera que el cargo planteado contra el
artículo 108 tampoco debe prosperar, dado que es una norma vigente de la
Convención Colectiva del Trabajo de esa entidad; además, el empleador goza de
autonomía para dar por terminadas las relaciones trabajo siempre que reconozca
los efectos de su decisión.
Para concluir,
señala en forma inexacta que los artículos 6o. y 44, de la ley en referencia,
fueron demandados y considera que para resolver la acusación, el actor debe
acudir a los principios de la hermenéutica jurídica y no a la acción pública de
inconstitucionalidad por cuanto lo que puede presentarse es un conflicto entre
dos o más disposiciones de rango legal pero no con alguna norma constitucional.
Destaca, por último, que la presente demanda carece de técnica jurídica por
cuanto no establece de manera inequívoca las normas constitucionales violadas
con las normas acusadas, lo que impide la comparación entre ellas.
-        Intervención
del Ministerio de Desarrollo Económico.
El apoderado del
Ministerio de Desarrollo Económico presentó memorial justificando la
constitucionalidad de las normas acusadas, fundamentándose en, primer lugar, en
la existencia de vicios de forma en la demanda, ya que la mayoría de los cargos
no son claros y las argumentaciones no precisan las normas constitucionales que
se dicen violadas.
Luego, al analizar
el cargo esbozado contra el literal e) del artículo 55 sobre la expresión "planta
de personal" adoptada por el régimen privado de la Corporación
Nacional de Turismo, considera que el mismo puede usarse en cualquier
organización, sea pública o privada.
En cuanto a la
supuesta intromisión del Legislativo en competencias del Ejecutivo, en el
parágrafo del artículo 55, estima que es la misma Constitución Política la que
en su artículo 150 numeral 7o. faculta al Legislativo por iniciativa del
Ejecutivo para crear empresas industriales y comerciales y por ende para
establecer las pautas para su organización y funcionamiento; de manera que la
norma acusada lo que hace es limitar la potestad reglamentaria del ejecutivo
con el fin de controlar los gastos de la entidad, lo cual es una facultad
potestativa del Congreso de origen Constitucional.
Por otra parte, en
cuanto a la acusación planteada contra los artículos 101, 102 y 103 por
supuesta violación del artículo 121 Superior, en el sentido de que con el
retiro por reestructuración se está ante el ejercicio de una función no contemplada
en la ley laboral, indica que el cargo tampoco debe prosperar por cuanto en
estas normas la ley ha determinado que la desvinculación de los trabajadores de
la Corporación opere como producto de la supresión del cargo, circunstancia
contemplada en el Código Laboral como causal de terminación del contrato de
trabajo, cumpliendo así con la obligación de ejercer las funciones que atribuye
la ley (C.P., art.121)
De igual manera la
acusación contra el artículo 108, en su criterio, no resulta válida ya que la
vinculación posterior a la Corporación de funcionarios indemnizados por el
retiro no tendría lógica ni soporte legal y, adicionalmente, se encuentra
prohibida por la Convención Colectiva de esa entidad.
V.    CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
Dentro de la
oportunidad legal y mediante oficio No. 1152 del día 26 de noviembre de 1996,
el señor Procurador General de la Nación (Encargado), envió el concepto de
rigor solicitando a esta Corporación declarar exequibles el literal e) y el parágrafo
del artículo 55, así como los artículos 101, 102, 103 y 104, en lo acusado, e
inexequible el artículo 108 de la Ley 300 de 1996.
A este efecto,
después de realizar algunas consideraciones en torno a la definición,
naturaleza y régimen aplicable de las empresas industriales y comerciales del
Estado, señaló que a pesar de que las mismas cuentan con autonomía, deben
seguir los lineamientos generales del Estado y que por ello no son ajenas al
proceso de reforma del aparato estatal en el cual el fenómeno de la
modernización juega un papel importante con miras a acrecentar el campo de las
libertades de las personas y aliviar la carga que implica un aparato
burocrático, inoperante e ineficiente.
El Procurador
afirma, que esta reducción del tamaño del Estado se puso en marcha por virtud
del artículo 20 transitorio de la Carta Política y hoy día se continúa a través
de la facultad de que goza el Legislador para determinar la estructura de la
administración nacional en virtud del artículo 150 numeral 7o. superior. Indica
que fue así como mediante la Ley 300 de 1996 cuestionada, se dispuso la
reducción de la Corporación Nacional de Turismo con un límite máximo del 20% de
la planta, advirtiendo que si tal reestructuración proviene de un mandato legal
y se asigna a la Junta Directiva, éste órgano debe cumplirlo mediante la
supresión de cargos en el límite indicado.
Se insiste en la
vista fiscal que la supresión del empleo con este propósito racionalizador es
válida en la medida en que el Legislador prevea a la par la indemnización
correspondiente, la cual es aplicable tanto al servidor que pertenece a la
carrera administrativa como a aquel vinculado mediante contrato laboral, ante
el perjuicio sufrido por la terminación unilateral de la labor desempeñada, en procura
del equilibrio frente a las cargas públicas. Es por ello que considera que no
existe reparo alguno en lo dispuesto por los artículos 101, 102, 103 y 104
demandados.
Por último,
manifiesta que por el contrario el artículo 108 cuestionado, limita el derecho
al trabajo bien sea accediendo por méritos o por cualquier otro vínculo, por lo
cual resulta contrario a la Constitución Política y deberá en consecuencia ser
declarado inexequible.
VI.  CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1.      Competencia.
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente,
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, por ser una norma
que hace parte de una ley expedida por el Congreso de la República.
2.      Trámite
formal de la Ley 300 de 1996.
Teniendo en cuenta
que la Ley 300 de 1996, objeto de acusación, fue sancionada el día 28 de julio
y posteriormente publicada el día 30 de julio de 1996 (Diario Oficial Número
42.845), presentando así una vigencia inferior a un (1) año, se hace preciso en
ejercicio del control constitucional integral a cargo de esta Corporación
(C.P., arts. 241 y 242), adelantar el análisis de forma del trámite que le fue conferido
por el Legislador durante su discusión y aprobación, con el propósito de
comprobar el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales
establecidos para el efecto.
Con base en las
pruebas que obran en el expediente, las certificaciones remitidas a esta
Corporación por los secretarios generales del Congreso de la República y los
antecedentes legislativos se deduce que el trámite surtido para la expedición
de la Ley 300 de 1996 cumplió con las exigencias previstas en los artículos 157
y siguientes de la Carta Política y en la Ley 5 de 1992 ; por lo tanto, no
presenta vicios de procedimiento en su formación.
3.      Precisiones
previas al estudio de constitucionalidad.
La Corte considera
necesario puntualizar que aunque en el libelo de demanda el demandante señala
que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad en contra de la Ley 300 de
1996, tanto de las normas transcritas como acusadas y de los argumentos planteados
para sustentar los cargos de inconstitucionalidad, se observa que la misma
solamente se dirige contra los artículos 55 literal e) (parcial) y parágrafo,
101, 102, 103, 104 (parcial) y 108 (parcial), normas respecto de las cuales se
concretó el presente estudio, según se señaló en el auto admisorio de la
demanda del 18 de septiembre de 1996.
4.      La
materia en estudio.
La Corte estima que
para resolver los cuestionamientos planteados y decidir sobre la
constitucionalidad material de las disposiciones acusadas se hace necesario
referirse, previamente, a los alcances de la facultad del Legislador frente a
la estructura de la administración pública en lo atinente a los organismos de
orden nacional de la rama ejecutiva del poder público, así como en lo concerniente
al régimen constitucional de las empresas industriales y comerciales del Estado
adoptado en la nueva Carta Política, y la procedencia del ejercicio de esa
atribución constitucional, para que, con fundamento en la aludida
reestructuración, se establezcan medidas que se relacionan con el goce de
derechos fundamentales de los trabajadores de tales empresas.
a.     Distribución
de competencias para la organización de la estructura de la administración
pública.
El ordenamiento
constitucional colombiano atribuye al Legislador la facultad de regular la
organización y el funcionamiento de las entidades administrativas del orden
nacional. Aun cuando el Constituyente de 1991 asignó mayores poderes al
Ejecutivo para que la administración pública fuera dinámica y se adecuara más
fácilmente a las necesidades inherentes al ejercicio de la función
administrativa, mantuvo para el Congreso de la República la competencia
constitucional de determinar la estructura de la administración nacional, con
el respectivo señalamiento de sus objetivos y estructura orgánica, así como, de
regular los asuntos relacionados con el régimen jurídico de los trabajadores,
con la contratación y con las materias de índole presupuestal y tributario,
entre otras.
De ahí que, el
numeral 7o. del artículo 150 de la Carta le atribuya al Congreso de la
República la función constitucional de “Determinar la estructura de la
administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades
del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar
la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro
de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de
empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía
mixta.”.
Cabe anotar, que
dicha potestad del Legislador no supone un ejercicio totalmente independiente
de la misma, requiere de la participación gubernamental para expedirlas o
reformarlas, ya que la iniciativa de esas leyes pertenece en forma exclusiva al
Gobierno Nacional (C.P., art. 154, inciso 2o.).
A su turno, el
artículo 189 de la Constitución Política reconoce al Presidente de la
República, como suprema autoridad administrativa, las atribuciones consistentes
en reordenar la estructura de la administración central mediante la creación,
fusión o supresión, conforme a la ley, de los empleos que demande la
administración central, con el señalamiento de sus funciones especiales y la
fijación de sus dotaciones y emolumentos (num. 14); suprimir o fusionar
entidades u organismos administrativos nacionales (num. 15); así como,
modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y
demás entidades u organismos administrativos nacionales (num. 16), de
conformidad con la ley. Así pues, estas facultades le permiten al Ejecutivo
adecuar las entidades y organismos mencionados a las políticas del gobierno, de
conformidad con los principios y reglas generales que para el efecto defina el
Legislador, mediante una ley que señale el ámbito de acción y decisión del
Ejecutivo.
En este orden de
ideas, el Constituyente de 1991, distribuyó las distintas competencias que
determinan la reestructuración general de la administración pública entre el
Legislador y el Presidente de la República, a fin de que sean ejercidas en
forma coherente y armónica, evitando, así, la discrecionalidad excesiva en su
ejercicio.
De manera que,
frente a la facultad otorgada al Ejecutivo para crear, fusionar o suprimir los
citados empleos requeridos por la administración central y suprimir o fusionar
entidades u organismos administrativos nacionales (C.P., art 189, numerales 14
y 15), corresponde al Legislador establecer las condiciones, requisitos, objetivos,
fines y controles respectivos dentro de los cuales se desarrollará dicha
función y que han de conformar un régimen razonable y reglado sobre esa
materia; y, respecto de la atribución asignada al Presidente de la República
para modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos
y demás entidades y organismos administrativos nacionales (C.P., art. 189-16),
la intervención del Legislador se circunscribe a la definición de los
principios y reglas generales que precisan la actividad administrativa del
Gobierno, delimitando así el ámbito de las competencias del mismo.[1]
b.    Regulación
constitucional de las empresas industriales y comerciales del Estado.
La regulación que
trae el ordenamiento constitucional vigente establece que las empresas
industriales y comerciales del Estado forman parte de la rama ejecutiva del
poder público (C.P., art.115) y su creación o la autorización para su
constitución corresponde al Congreso de la República (C.P., art.150-7).
En lo que concierne
a sus trabajadores, estos hacen parte de la definición de servidores públicos
establecida por la Constitución Política (art. 123), por lo que están obligados
a ejercer sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el
reglamento (C.P., art. 123), con el sometimiento a un régimen especial de
responsabilidades, inhabilidades e incompatibilidades (C.P., arts. 124, 126 y
127), al igual, que a la normatividad que sobre la función pública y régimen
disciplinario les señale el Congreso de la República (C.P., art. 125).
No puede perderse de
vista, que las empresas industriales y comerciales del Estado, en la medida en
que son entidades estatales, se encuentran sometidas al derecho público, aun
cuando el Legislador pueda establecer excepciones a ese régimen general y
disponer asimilaciones al derecho privado relativamente amplias, teniendo en
cuenta que las actividades que desarrollan son similares a las realizadas por
los particulares, dada su naturaleza de orden industrial y comercial distinta
al ejercicio de funciones administrativas.
Así pues, las
facultades del Congreso en lo concerniente a la fijación del régimen de las
empresas industriales y comerciales del Estado no comprenden aquellas
decisiones de carácter, exclusivamente, administrativo, como pueden ser las
relacionadas con la determinación de la estructura interna física y de personal
de una entidad estatal, las cuales pertenece a la órbita de competencia del
Ejecutivo, cuya potestad se ejerce con el fin de cumplir con los objetivos
asignados a las respectivas empresas.
c.     Fundamentos
del proceso de reestructuración de la administración pública.
Como se ha
establecido por esta Corporación, el señalamiento de las políticas administrativas
o económicas del Estado desarrollan el ordenamiento jurídico constitucional,
siempre y cuando, con las mismas se protejan los bienes y derechos consagrados
en la Carta Política y garanticen la igualdad de oportunidades de los
ciudadanos, la libertad de empresa y el derecho al trabajo y otros derechos
fundamentales, de los mismos, que forman parte del orden público
constitucional.
En desarrollo de
dichas políticas el proceso de modernización del Estado colombiano persigue
mejorar la eficiencia de las actividades adelantadas por los entes públicos en
el cumplimiento de los fines esenciales del Estado (C.P., art.2o.). Dichos
procesos, en su mayoría, han sido analizados por esta Corporación, la cual
desde el punto de vista de la incidencia de los mismos en las condiciones
laborales de los trabajadores, ha señalado que reflejan los principios y
valores constitucionales en cuanto aseguren el ejercicio de los derechos
fundamentales de las personas y las garantías y derechos adquiridos por los
trabajadores.[2]
Es así como, el
Estado, para cumplir con sus fines, debe reajustar la estructura orgánica y
funcional que le sirve de medio para obtenerlos. Por lo tanto, en lo que
respecta a la administración pública, resulta razonable que se produzca la
correspondiente valoración del desempeño de las entidades que la conforman, a
fin de evaluar su misión, estructura, funciones, resultados, etc, y adecuarlas
a los objetivos demarcados constitucionalmente. Lo anterior se confirma con el
carácter instrumental que tiene aquella frente a las políticas de gobierno, en
lo relacionado con la ordenación y racionalización de la prestación de las
funciones de responsabilidad del Ejecutivo, dentro de los principios de
eficiencia, eficacia y celeridad.
En concordancia con
lo anterior, la Corte ha señalado, en reiteradas ocasiones, que la estructura
de la administración pública no es intangible sino que puede reformarse incluyendo
una readecuación de la planta física y de personal de la misma. La reforma de
las entidades y organismos sólo será procedente si, conforme a los mandatos
constitucionales, se ajusta a las funciones asignadas a los poderes públicos y
no vulnera los derechos fundamentales de los ciudadanos, en especial, los
derechos laborales de los servidores públicos (C.P., arts. 53 y 58).[3]
En consecuencia, el
proceso de reestructuración que adopte el Legislador en una entidad dentro de
los principios enunciados para su cabal funcionamiento, es conducente si en él
se protegen los derechos de los trabajadores y si las actuaciones no exceden
los límites legalmente establecidos para realizarlo ; esto significa, que
el retiro de su personal debe ir acompañado de las garantías necesarias para
que el trabajador no quede desprotegido en sus derechos y el proceso en sí no
se convierta en un elemento generador de injusticia social.
5.      Análisis
de las disposiciones demandadas.
El Gobierno Nacional
presentó al Congreso de la República un proyecto de ley para regular, de manera
general, el turismo nacional, a fin de darle coherencia y contenido integral al
sector, en razón a la trascendencia de dicha industria en el desarrollo e
internacionalización de la economía del país. Como se precisa en la exposición
de motivos del mismo: “Con esta iniciativa, el Gobierno busca propiciar un
marco jurídico que le permita al turismo proyectarse como una actividad
económica estratégica para el desarrollo nacional, así como brindar elementos
que reconozcan su esencia eminentemente social, teniendo en cuenta que son las
personas las que, al desplazarse, configuran el hecho turístico.”.[4]
De los principales
aspectos debatidos y aprobados en el seno de esa Corporación se destaca el
relacionado con la conformación del sector, en lo que a la participación en la
actividad turística se refiere. En efecto, según la Ley 300 de 1996 intervienen
en la misma un sector oficial, uno mixto y el privado ; y forman parte del
oficial el Ministerio de Desarrollo Económico y sus entidades adscritas y
vinculadas, las entidades territoriales y Prosocial, así como las demás entidades
públicas que tengan asignadas funciones relacionadas con el turismo, con los
turistas o con la infraestructura (art. 3o.). Dentro de las entidades
vinculadas se mantuvo a la Corporación Nacional de Turismo, cuyos objetivos
fueron redefinidos, según la nueva concepción del manejo de la industria
turística, disponiéndose algunas medidas legales en materia laboral, que en
buena parte son objeto de la tacha de inconstitucionalidad por el demandante.
Los cargos
presentados tienden a cuestionar no el proceso de reestructuración en si de la
Corporación Nacional de Turismo, sino algunas medidas establecidas para
obtenerlo, como son, en general, las relacionadas con la facultad de conformar
de la nueva planta de personal de la Corporación Nacional de Turismo -Artículo
55, literal e), parcial, y parágrafo-; las disposiciones laborales
transitorias, en lo que hace a la desvinculación de trabajadores oficiales de
esa Corporación, su respectiva indemnización y la incompatibilidad de la misma
con el recibo de las pensiones de jubilación; así como, la imposibilidad de una
nueva vinculación al Ministerio de Desarrollo Económico y a la misma
Corporación Nacional de Turismo, de los trabajadores retirados e indemnizados.
Previo al estudio de
constitucionalidad, la Corte observa que la demanda, en algunas de sus partes,
carece de técnica jurídica en cuanto a la formulación del concepto de la
violación constitucional, como lo advirtieron los intervinientes, ya que la
misma no está fundamentada en la transgresión de preceptos constitucionales,
sino que se limita a plantear una confrontación entre normas de orden legal, lo
cual no es de recibo en esta clase de procesos; es más, en ocasiones se reduce
a la manifestación de juicios de interpretación que en nada afectan la constitucionalidad
de la norma.
Sin embargo,
atendiendo a la naturaleza pública de la acción de inconstitucionalidad, la
Corte ha resaltado que, en cumplimiento de su misión como guardiana de la
integridad y supremacía de la Constitución, debe adelantar una labor
interpretativa del contenido de la demanda presentada, en forma amplia y
flexible, en búsqueda del propósito real que animó al demandante a utilizarla [5], evitando así, que el ejercicio de un derecho
político del ciudadano se vea frustrado en sus resultados con la expedición de
un pronunciamiento inhibitorio.
Este es el criterio
que la Corporación aplica en cuanto al examen de constitucionalidad del primer
cargo presentado por el demandante, en el cual se sostiene que la expresión
acusada “planta de personal” del literal e) del artículo 55, corresponde
a un término de uso exclusivo en el derecho público para referirse a los
empleos públicos de las entidades señaladas en el D. L. 1042 de 1978, por ende
inaplicable en el régimen legal de “derecho privado o contractual” de
una empresa industrial y comercial del Estado.
Sobre el particular
se observa que aunque no se formula un concepto de la violación de carácter
constitucional, el cuestionamiento radica en la posibilidad de que el
Legislador utilice dicho término, el cual surge de la decisión de aquél de
determinar la planta de personal de la Corporación Nacional de Turismo dentro
del proceso de reestructuración de la misma. Para la Corte, con la referida
determinación, de un lado, se realiza el ejercicio de una facultad legislativa
de origen constitucional en lo tocante a la estructura de una empresa con esa
naturaleza jurídica (C.P., art. 150-7) y, de otro lado, se reafirma el hecho de
que las empresas industriales y comerciales del Estado son entidades estatales
y, por consiguiente, se encuentran sometidas a las normas vigentes del derecho
público, aun cuando el Legislador pueda señalarles una regulación especial con
remisión, en forma amplia, al derecho privado, en razón a la naturaleza de las
actividades que ellas desarrollan, similares a las ejecutadas por los
particulares y por no comprender el ejercicio exclusivo de funciones
administrativas; lo cual no significa que su régimen sea, estrictamente, de
derecho privado ni tampoco que se encuentre excluida de los alcances del
derecho público ; por el contrario, se conforma un régimen especial que
cobija ambas modalidades.
La norma demandada
contenida en el literal e) del artículo 55 de la Ley 300 de 1996, según la cual
a la Junta Directiva de la Corporación Nacional de Turismo se le adscribe la
función de determinar la planta de personal de la referida entidad, se ajusta a
los preceptos constitucionales, por cuanto, como se desprende de la misma
disposición, en ella se reconoce la autonomía administrativa que tiene la
citada Corporación, propia de las entidades descentralizadas, para efectos de
orientar, de conformidad con la ley, la actividad administrativa en lo atinente
al establecimiento de la estructura del personal requerido, con la previa
aprobación del Gobierno Nacional.
Por ello, la
determinación de la planta de personal y el señalamiento de las asignaciones
correspondientes a los empleados que laboran al servicio de la citada
Corporación corresponde a la Junta Directiva con la aquiescencia del Gobierno
Nacional, por cuanto es bien sabido que, como lo establece el numeral 16 del
artículo 189 de la Carta Política, el Presidente de la República tiene la
potestad de modificar las entidades y los organismos administrativos
nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales definidos en la
ley, razón por la cual, de lo anterior, no se desprende transgresión de los
preceptos constitucionales y por consiguiente deberá declararse exequible la
expresión acusada.
-        Parágrafo
del artículo 55:
Frente a la
acusación que esgrime el demandante en relación con el parágrafo del artículo
55 de la Ley 300 de 1996, en lo que hace a la presencia de una intromisión
indebida del Legislador en una función administrativa propia del Ejecutivo, al
restringir la posibilidad de variación de la planta de personal de la
Corporación Nacional de Turismo hasta un 20 % de la actual, se tiene lo
siguiente:
Es claro que la reforma
de una entidad u organismo nacional de la rama ejecutiva del poder público,
entendida como resultado del ejercicio de las facultades consagradas
constitucionalmente al Legislador y al Presidente de la República según lo ya
visto en el acápite anterior, puede comprender una eventual reducción del
personal que presta sus servicios, unida a la consecuente supresión de empleos
“...siempre que se base en una situación real y objetiva y sea proporcional a
esa situación.”.[6]
Fue lo que ocurrió
con la expedición de la Ley 300 de 1996. Con el propósito de racionalizar las
funciones y estructura de la Corporación Nacional de Turismo, el Legislador
determinó, de una parte, la reorganización de las competencias según los nuevos
propósitos de la entidad encaminados a la realización de proyectos turísticos y
a la culminación de los de promoción todavía a cargo y, de otra, la
autorización para la redefinición de la nueva planta de personal en virtud de
esas nuevas necesidades, para lo cual se autorizó a desvincular personal y se
estableció el régimen legal de regulación laboral pertinente.
Al respecto la Corte
considera pertinente reiterar que la reforma de la planta de personal de una
entidad estatal de la administración central corresponde al Presidente de la
República, con sujeción a los principios y reglas que defina la ley (C.P.,
art.189-16), constituyendo así un desarrollo de una función puramente
administrativa, asignada al jefe de la rama ejecutiva, en el numeral 14 del
artículo 189 de la Carta Política, en donde se señala que puede “Crear,
fusionar o suprimir los empleos que demanda la administración central...” con
sujeción a lo estipulado por la respectiva ley de reestructuración, la cual “...puede
establecer no sólo principios y reglas generales para su definición, sino,
también, imponer elementos específicos que la orienten y encaucen.”.[7]
En efecto, las
entidades u organismos requieren de una organización interna que les permita
cumplir con sus atribuciones y alcanzar sus cometidos; de manera que para las
entidades descentralizadas el ejercicio de funciones de naturaleza
administrativa, como la de precisar la configuración de la planta de personal
de una empresa industrial y comercial del Estado, se debe enmarcar dentro de su
autonomía administrativa, por lo que aquella puede ser asignada a su órgano
supremo de dirección y administración, como lo es la Junta Directiva, previa
aprobación del gobierno nacional.
De manera que, la
regulación legal que realizó el Legislador, mediante la cual fijó un tope
máximo exacto - de 20% para el caso en estudio - del cual no podrá exceder el
Gobierno Nacional para fijar la nueva planta de personal de la entidad sometida
al proceso de reorganización, constituye una expresión de la facultad que tiene
el Congreso para delimitar los elementos que informen y guíen la competencia
administrativa del Ejecutivo, y que equivalen a una determinación que se
encuentra comprendida dentro de la órbita de competencia legislativa.
En consecuencia, no
se evidencia ningún exceso en la actuación legislativa para decidir respecto de la materia examinada, lo que indica que
la preceptiva analizada -parágrafo del artículo 55- se adecúa a lo establecido
por la Carta Política en relación con el ejercicio de facultades
constitucionales, razón por la cual se declarará la exequibilidad de la misma.
-        Artículos
101, 102 y 103.
Dentro de los cargos
que señala el accionante, en relación con los preceptos mencionados, acerca de
la supuesta discriminación que se produce con respecto de los trabajadores
oficiales que son desvinculados de la Corporación Nacional de Turismo, como
consecuencia de su reestructuración, en virtud de la expedición de los artículos
101, 102 y 103 demandados de la Ley 300 de 1996, que según la demanda
desconocen los artículos 13 y 53 superiores, referentes al derecho a la
igualdad y algunos de los principios mínimos fundamentales del derecho al
trabajo, como el de la estabilidad, cabe precisar lo siguiente :
El artículo 101 de
la ley mencionada establece el campo de aplicación de las disposiciones
laborales transitorias para los servidores de la Corporación Nacional de
Turismo, desvinculados como resultado de la reestructuración de la misma.
A su vez, el
artículo 102 de la norma en referencia, consagra que los trabajadores de la
Corporación citada que tengan derecho a pensión de jubilación y sean retirados
de su cargo con motivo de esa reestructuración, se regirán por lo dispuesto en
la ley y en La Convención Colectiva de Trabajo.
El artículo 103 ibídem
dispone que los mismos servidores desvinculados por dicha circunstancia tendrán
derecho a la indemnización consagrada en la cláusula cuarta de la Convención
Colectiva de Trabajo, para lo cual el tiempo de servicio continuo se
contabilizará a partir de la fecha de la última o única vinculación del
trabajador con la Corporación.
Para la Corte es
claro que la reestructuración de una entidad u organismo estatal, también puede
comprender una nueva regulación legal del régimen laboral de sus trabajadores,
a fin de concordarlo con la modificación o redefinición de funciones, siempre y
cuando se respeten las garantías necesarias para la protección de los derechos
adquiridos de los trabajadores.
Por consiguiente, la
modificación de la planta de personal y la supresión de cargos que para el
efecto se autorizan, en virtud de la reestructuración de la Corporación
Nacional de Turismo, está prevista en los preceptos constitucionales
relacionados en esta providencia, y no constituyen una vulneración al derecho
de igualdad y al trabajo de los trabajadores oficiales desvinculados pues, por
el contrario, los preceptos mencionados adoptan medidas encaminadas a
garantizar el derecho a la pensión de jubilación, con sujeción a las normas
vigentes y el reconocimiento de una indemnización originada en la
desvinculación de los trabajadores con motivo de la reestructuración de la
entidad.
Así mismo, el actor
cuestiona el hecho de que se adopte como motivo de retiro de los trabajadores
oficiales la reestructuración de la Corporación Nacional de Turismo, vulnerando
el artículo 121 constitucional, al adoptarse una nueva causal de retiro para la
terminación de los contratos de los trabajadores oficiales, adicional a las
establecidas en el artículo 47 del Decreto Reglamentario 2127 de 1945, ya que
se estaría dando una actuación por fuera del orden legal vigente.
Sobre el particular
se aclara que, como ya se señaló, la reestructuración de una entidad puede
comportar la readecuación de su planta física y de personal mediante, entre
otros, la desvinculación de los empleados dentro del propósito de racionalizar
el recurso humano a su servicio, en condiciones que ofrezcan garantías a sus
derechos adquiridos, cuya terminación de la relación laboral da lugar al
reconocimiento de la indemnización a que tiene derecho el trabajador cuando en
circunstancias diferentes a las anotadas se le despide sin justa causa, con lo
cual se le garantiza, sin necesidad de proceso judicial, el pago anticipado de
la indemnización correspondiente.
Adicionalmente, tal
decisión pertenece a la órbita de competencia del Legislador al disponer sobre
la reestructuración de una entidad (C.P., art.150-7), dado que las causales de
terminación de los contratos de los trabajadores oficiales son de naturaleza
legislativa, en consecuencia, su modificación o adición también lo son ;
por lo tanto, la determinación de dar por finalizada la relación laboral en
virtud de una reestructuración, con el respeto de los derechos de los
servidores de la Corporación, otorgada por vía legal, no contradice ningún
precepto constitucional.
Por consiguiente, la
Corte no observa ningún vicio de inconstitucionalidad en los artículos 101, 102
y 103 de la Ley 300 de 1996, y así lo señalará en la parte resolutiva de este
fallo, por cuanto dichos preceptos consagran derechos en favor de aquellos
trabajadores oficiales retirados de sus empleos, como resultado de la
reestructuración de la Corporación Nacional de Turismo, consistente en el pago
de la indemnización por la terminación unilateral del contrato de trabajo, lo
cual configura una causal de despido sin justa causa que justifica el
reconocimiento de la misma.
-        Incisos
1o. y 3o. del artículo 104:
En cuanto a la censura
manifestada contra el inciso 1o. y 3o. del artículo 104, el demandante plantea
la existencia de una discriminación en el trato otorgado a los trabajadores
oficiales, que teniendo el derecho a pensión de jubilación causado, son
desvinculados sin posibilidad de recibir una indemnización, frente a aquellos
trabajadores que una vez retirados se hacen acreedores de la misma.
En lo que a la
igualdad se refiere, la Corte ha señalado que este principio es objetivo y no
formal, no detenta un carácter absoluto y supone una igualdad ante la ley
basada en la consideración de las distintas realidades y de las circunstancias
materiales diversas que se regulan [8].
Por lo tanto, si el derecho a la indemnización de que trata el artículo 103 de
la Ley mencionada tiene su origen en la desvinculación de los empleados de
dicha entidad, con motivo de su reestructuración, y el reconocimiento pensional
es consecuencia del cumplimiento de los requisitos legales para su otorgamiento
(edad y tiempo de servicios), no se ve por qué razón pueda configurarse en la
norma aludida una incompatibilidad con respecto a dos situaciones cuyo origen,
naturaleza y objetivos son bien diferentes.
Cabe resaltar que la
indemnización por la terminación unilateral del contrato de trabajo, consagrada
en la ley, constituye una sanción que tiene fundamento en el daño que recibe el
trabajador a causa de su despido ; por el contrario, la pensión de
jubilación tiene como sustento el cumplimiento de los requisitos legales para
su otorgamiento, que son muy diferentes a las causales que determinan el pago
de mencionada indemnización, como consecuencia del perjuicio económico que
tiene como finalidad compensar el efecto negativo a que da lugar la
finalización del contrato, debido a la reestructuración del organismo.
De otro lado, es
evidente que en relación con los mismos trabajadores desvinculados, se les
confiere un tratamiento distinto, carente de objetividad y razonabilidad, ya
que a los que han consolidado su derecho pensional se les priva de la
indemnización, no obstante que aquél se origina en el cumplimiento de
requisitos legales para el reconocimiento pensional.
En consecuencia, se
declarará inexequible el artículo 104 de la citada Ley en los apartes
demandados y por violación del principio de igualdad y de los derechos
adquiridos con justo título. Igualmente, se declarará inexequible la expresión “No
obstante lo anterior” contenida en el inciso 2o. de la misma disposición,
como consecuencia obvia de la determinación anterior, a fin de que, quienes
hayan recibido la indemnización, tengan por los mismos motivos derecho a
solicitar la pensión de jubilación, una vez cumplan con la edad de retiro
forzoso establecida en la ley.
-        Artículo
108:
Por último, ante la
acusación del actor relativa a una parte del artículo 108 demandado, que
prohibe al Ministerio de Desarrollo Económico y a la Corporación Nacional de
Turismo vincular funcionarios que hayan recibido las indemnizaciones a las que
se refiere la Ley 300 de 1996, ya mencionadas, en razón a que vulnera el
principio de legalidad de las penas del artículo 29 superior y específicamente
de las sanciones laborales previamente establecidas en la ley laboral, la
Corporación advierte, que la norma en referencia no resulta contraria a los
preceptos constitucionales, siempre y cuando se entienda que la prohibición
para acceder al desempeño de funciones en el Ministerio de Desarrollo o en la
Corporación Nacional de Turismo, se refiere a aquellas labores relacionadas con
las funciones que sirvieron de fundamento para pagar la indemnización a los
funcionarios de que trata el artículo 103 de la Ley 300 de 1996.
Lo anterior, ya que
la reincorporación de funcionarios desvinculados en virtud de la
reestructuración a cargos o labores inherentes a la misma actividad que se
tenía al momento del retiro no puede tener respaldo jurídico, pues ello
configuraría un fraude a la ley para permitir el pago de indemnizaciones
indebidas en detrimento del erario público. Sin embargo, esto no implica que,
por el contrario, en desarrollo del artículo 40 de la Carta Política, si no se
dan las circunstancias mencionadas, no pueda el funcionario desvinculado con el
transcurso del tiempo ser nombrado, nuevamente, en los citados organismos,
dadas sus condiciones personales y profesionales de carácter técnico y no
político, lo cual constituye una garantía al ejercicio del derecho al acceso de
funciones y cargos públicos. Por consiguiente se declarará la exequibilidad del
precepto mencionado con las advertencias antes anotadas.
En conclusión, la
Corte respecto de las normas demandadas de la Ley 300 de 1996 dispondrá en la
parte resolutiva de este fallo la exequibilidad de la expresión “planta de
personal” contenida en el literal e) del artículo 55 y del parágrafo del
mismo artículo, así como de los artículos 101, 102 y 103, y del 108 en los
términos señalados en este fallo. Así mismo, se declarará la inexequibilidad de
los apartes acusados del artículo 104, de la misma Ley, al igual que de la
expresión “No obstante lo anterior”, comprendida en el inciso segundo de
dicho artículo, por las razones esgrimidas en esta providencia.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero.- Declarar
EXEQUIBLES la expresión “planta de personal” contenida en el
literal e) del artículo 55 y el parágrafo del mismo artículo, así como los
artículos 101, 102 y 103 de la Ley 300 de 1996.
Segundo.- Declarar
EXEQUIBLE el artículo 108 de la Ley 300 de 1996, siempre y cuando la
prohibición de vinculación a dichos organismos se refiera a aquellas labores
relacionadas con las funciones que sirvieron de fundamento para pagar la
indemnización a los funcionarios de que trata el artículo 103 de la misma Ley.
Tercero.- Declarar
INEXEQUIBLES los apartes demandados del artículo 104 y la expresión “No
obstante lo anterior” del inciso segundo del mismo, de la Ley 300 de 1996.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
CARMENZA ISAZA DE GOMEZ
Magistrada (E)
JOSE GREGORIO HERNADEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento
Parcial de voto a la Sentencia C-209/97
REESTRUCTURACION
DE ENTIDAD DEL ESTADO-Distinta
situación de quien tiene derecho pensional a indemnización (Salvamento parcial
de voto)
No obstante que
la pensión constituye un derecho distinto de la indemnización que se contempla
en favor de los trabajadores desvinculados por causa de la reestructuración de
la corporación estatal, la situación de los trabajadores no es semejante.
Quienes ya tienen consolidado su derecho a la pensión, no afrontan en estricto
rigor las secuelas económicas propias del desempleo ni su daño teórico tiene la
misma dimensión del que ostenta el de los demás trabajadores. En este orden de
ideas, no era del caso exigir al Legislador que otorgue el mismo trato a las
dos categorías de trabajadores. El patrón de comparación no puede ser el hecho
de la desvinculación, sino el daño económico que ésta causa. Desde este punto
de vista, la condición de quien puede entrar a disfrutar de una pensión, no es
en modo alguno equiparable a la de quien carece de esta posibilidad. Cuando se
pretende hacer justicia con los recursos del erario, resulta obligatorio
distinguir las diferentes situaciones con el objeto de evitar dilapidarlos bajo
el pretexto de una equidad mal entendida y peormente aplicada.
Referencia:
Expediente D-1440
Actor: Jairo Villegas
Arbelaez
Acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 55, literal e) y parágrafo 101, 102,
103, 104 (parcial), y 108 (parcial) de la Ley 300 de 1996 "Por la cual se
expide la Ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones”
Magistrado
Dr. HERNANDO HERRERA
VERGARA
Con todo respeto me
aparto de la decisión mayoritaria. A mi juicio, el artículo 104 de la ley
demandada, se ajustaba a la Constitución Política. No obstante que la pensión
constituye un derecho distinto de la indemnización que se contempla en favor de
los trabajadores desvinculados por causa de la reestructuración de la
corporación estatal, la situación de los trabajadores no es semejante. Quienes
ya tienen consolidado su derecho a la pensión, no afrontan en estricto rigor
las secuelas económicas propias del desempleo ni su daño teórico tiene la misma
dimensión del que ostenta el de los demás trabajadores. En este orden de ideas,
no era del caso exigir al Legislador que otorgue el mismo trato a las dos
categorías de trabajadores. El primer requisito del “test” de igualdad,
aplicado siempre por la Corte, no se configura y, por consiguiente, resulta
extraño que de manera tan precipitada se concluya en la existencia de una
violación de este derecho. De otro lado, el término de comparación adoptado es
equivocado y a él atribuyo el error de apreciación de la Corte. En efecto, el
patrón de comparación no puede ser el hecho de la desvinculación, sino el daño
económico que ésta causa. Desde este punto de vista, la condición de quien
puede entrar a disfrutar de una pensión, no es en modo alguno equiparable a la
de quien carece de esta posibilidad. Cuando se pretende hacer justicia con los
recursos del erario, resulta obligatorio distinguir las diferentes situaciones
con el objeto de evitar dilapidarlos bajo el pretexto de una equidad mal
entendida y peormente aplicada.
Fecha ut supra,
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
[1] Ver la Sentencia C-262/95, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.
[2] Ver la Sentencia C-479/92, M.P. Drs. José Gregorio Hernández
Galindo y Alejandro Martínez Caballero.
[3] Ver la Sentencia C-074/93, M.P. Dr. Ciro Angarita Barón.
[4] Gaceta del Congreso No. 214 del 1o. de agosto de 1995.
[5] Ver Sentencias C-467/93, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz y C-461/95,
M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[6]Sentencia C-262/95, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.
[7] Idem.
[8] Ver las Sentencias C-221/92, M.P. Dr. Alejandro Martínez
Caballero y C-472/92, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.