T-248-08
Sentencia T-110/07
Sentencia
T-248/08
ACCION DE TUTELA-Procedencia para
reconocimiento de prestaciones en materia pensional si su desconocimiento
compromete de forma conexa derechos fundamentales
ACCION DE TUTELA-Para la procedencia del
reconocimiento de una prestación pensional debe acreditarse el cumplimiento de
los requisitos legales y reglamentarios
ACCION DE TUTELA-Requisitos para que
proceda el reconocimiento, reajuste o pago de prestaciones pensionales
PENSION DE VEJEZ-Concepto/PENSION DE
VEJEZ-Requisitos para la obtención
PENSION DE VEJEZ-Régimen de transición
PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD LABORAL-Aplicación
PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD LABORAL-Elementos
DERECHO
VIVIENTE-Aplicación
DERECHO
VIVIENTE-Requisitos respecto de la interpretación
de una norma jurídica
PRINCIPIO DE LA BUENA FE-Dimensiones
de confianza legítima y Respeto por el Acto Propio
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Finalidad
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Año de cotizaciones debe contabilizarse en 360 días
DERECHO VIVIENTE-Aplicación teniendo en
cuenta la interpretación de la jurisprudencia del Consejo de Estado y conceptos
emitidos por autoridades públicas que tienen a su cargo el reconocimiento de la
pensión de vejez en cuanto a que el año de cotizaciones debe contabilizarse en
360 días
PENSION DE VEJEZ-Reconocimiento
ACCION DE TUTELA CONTRA EL SEGURO
SOCIAL-Procedencia por cumplimiento del requisito de semanas de aportes
mínimos al sistema de pensiones en atención al principio de favorabilidad y de
la condición más beneficiosa
ALLANAMIENTO A LA MORA-Presunción de
consentir el incumplimiento cuando la entidad no exceptuó en el momento del
pago de cotizaciones
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION
DE VEJEZ-Procedencia cuando se vulneran derechos a la seguridad social en
pensiones y al mínimo vital del actor
Referencia: expediente T-1.606.678
Accionante: Gabriel Darío Echeverri Ossa
Demandado: Instituto de los Seguros Sociales
Magistrado Ponente: Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá D.C., seis
(6) de marzo de dos mil ocho (2008)
La Sala Cuarta
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Rodrigo
Escobar Gil, Mauricio González Cuervo y Marco Gerardo Monroy Cabra, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
revisión de los fallos de tutela proferidos por el Juzgado Veinticuatro Penal
del Circuito de Bogotá y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá,
dentro de la acción de tutela instaurada por Gabriel Darío Echeverri Ossa contra
el Instituto de los Seguros Sociales.
I.
ANTECEDENTES
1. Hechos
El 24 de
noviembre de 2006, el señor Gabriel Darío Echeverri Ossa instauró acción de
tutela contra el Instituto de los Seguros Sociales por la presunta vulneración
de sus derechos fundamentales al debido proceso y la seguridad social en
conexidad con el mínimo vital y la vida digna, como consecuencia de la negativa
en el reconocimiento de la pensión de vejez.
El actor
manifiesta que el 6 de junio de 2001 elevó ante el Seguro Social solicitud de
reconocimiento de pensión de vejez que le fue negada, mediante Resolución No.
6113 del 14 de abril de 2003, por no cumplir con el requisito de 1000 semanas
cotizadas al sistema, toda vez que sólo tenía 924 semanas válidas, respuesta
que fue reiterada en la Resolución No. 013090 del 7 de julio de 2003, con
motivo del recurso de reposición que contra la primera resolución se interpuso.
Señala, igualmente, que el recurso de apelación elevado frente esta última
resolución fue negado por extemporáneo.
El actor aduce
que, para hacer frente a la objeción que impedía el reconocimiento de su
pensión, cotizó desde julio de 2003 hasta diciembre de 2004, esto es, por el
término de 77 semanas, por lo que, bajo la convicción de haber cumplido con el
requisito de tiempo de cotización al sistema, el 5 de julio de 2006, el
accionante dirigió derecho de petición al Seguro Social persiguiendo la misma
pretensión que, de nuevo, fue resuelta desfavorablemente mediante resolución
No. 047916 del 17 de noviembre de 2006, bajo el argumento de que no se encontraba
cumplido el requisito de tiempo de cotización al sistema, por cuanto sólo se
registraban 994 semanas válidas, equivalentes a 5799 días cotizados al servicio
del Estado, contando para tal efecto 360 días por año y no los 365 días
calendario.
2. Fundamentos
de la acción y Pretensiones
El accionante
considera que la negativa en el reconocimiento de la pensión de vejez
constituye una vía de hecho administrativa, como quiera que el Seguro Social
incurre en una indebida interpretación de las normas aplicables para la
determinación de las semanas cotizadas al sistema de seguridad social en
pensiones.
En efecto, el
actor señala que de una lectura armónica de los artículos 33 y 18 de la Ley 100
de 1993, de conformidad con lo establecido por el Seguro Social en oficio GNAP
No. 011979 del 4 de septiembre de 2002, la cotización que efectúa un afiliado
al sistema de seguridad social se entiende comprensiva de la totalidad de los
días correspondientes al período respectivo, de manera que un año cotizado
equivale al número real de días efectivamente cotizados o laborados, por lo que
no puede ser inferior a 365 días.
Así las cosas,
el accionante considera que la forma en que el Seguro Social contabilizó los
días cotizados para efectos del reconocimiento de la pensión de vejez va en
contravía del principio de favorabilidad y atenta contra sus derechos a la
seguridad social y el mínimo vital, ya que no cuenta con otra fuente de
ingresos para atender sus necesidades y que el sometimiento a un proceso
ordinario se convierte en una carga excesiva, en atención a su avanzada edad (78
años).
3.
Contestación de la Demanda
El 15 de
diciembre de 2006, de forma extemporánea, el Seguro Social dio respuesta a la
acción de tutela formulada en su contra, solicitando que se declarara su
improcedencia, con el argumento de que el accionante no cumple con el requisito
de semanas de cotización al sistema y que de conformidad con la ley 100 de 1993
y con los conceptos proferidos por la Superintendencia Bancaria, el Ministerio
de la Protección Social y el mismo Seguro Social, la cotización realizada por
los afiliados a pensiones se entiende realizada por períodos de 30 días, sin
reparar en que el mes pueda tener 28, 30 ó 31 días, por lo que sólo se cotiza
anualmente sobre 360 días.
4. Pruebas
que obran en el expediente
Las partes
aportaron, entre otros, los siguientes documentos:
-
Resolución No. 047916 del 17 de noviembre de
2006, proferida por el Seguro Social Pensiones, por la cual se niega la pensión
de vejez y de jubilación por aportes al señor Gabriel Darío Echeverri Ossa.
(Folios 10 a 13)
-
Derecho de petición formulado por el señor
Gabriel Darío Echeverri Ossa al Seguro Social para el reconocimiento de la
pensión de vejez. (Folios 15 a 19)
-
Resolución No. 6113 del 14 de abril de 2003,
proferida por el Seguro Social Pensiones, por la cual se niega la pensión de
vejez y de jubilación por aportes al señor Gabriel Darío Echeverri Ossa. (Folios
23 a 24)
-
Resolución No. 13090 del 7 de julio de 2003,
proferida por el Seguro Social Pensiones, por la cual se desata el recurso de
reposición formulado contra la Resolución No. 6113. (Folios 25 a 27)
-
Memorando GNAP No. 7354 del 4 de Septiembre de
2006. (Folios 28 a 30)
-
Concepto 11979 del 4 de septiembre de 2002,
proferido por el Seguro Social. (Folios 31 a 34)
-
Copias de autoliquidaciones mensuales de
aportes. (Folios 53 a 66)
-
Concepto de la Superintendencia Financiera de
Colombia. (Folios 89 a 95)
-
Concepto 6390 del 26 de septiembre de 2006 del
Ministerio de la Protección Social. (Folios 96 a 97)
-
Memorando 6557 del 18 de diciembre de 2002 del
Seguro Social. (Folios 117 a 118)
-
Circular VP No. 628 de 2005, del Seguro Social.
(Folios 119 a 126)
II. DECISIONES
JUDICIALES QUE SE REVISAN
1. Fallo de
Primera Instancia
Mediante
providencia del 14 de diciembre de 2006, el Juez Veinticuatro Penal del
Circuito de Bogotá decidió amparar los derechos fundamentales del señor Gabriel
Darío Echeverri Ossa y, en consecuencia, ordenó al Seguro Social que efectuara
un nuevo estudio de la solicitud de pensión de vejez, a la luz del principio de
favorabilidad que impone, en el caso concreto, el deber de computar los años
cotizados en términos de 365 días y no de 360.
El juez
consideró que, si bien preliminarmente las pretensiones sobre derechos
prestacionales deben ser ventiladas ante la jurisdicción ordinaria, la acción
de tutela se erige en el mecanismo judicial procedente en el caso concreto, en
atención a la avanzada edad del accionante que alcanza los 78 años y la
estrecha relación que guarda el reconocimiento de la pensión de vejez con su
mínimo vital y vida digna.
Señaló que la
respuesta del Seguro Social se basó en el artículo 33 de la ley 100 de 1993,
cuya lectura a la luz del principio de favorabilidad ampliamente reconocido en
la jurisprudencia constitucional y de los instructivos internos del Seguro
Social, permite concluir que el cómputo del tiempo de servicio debe responder
al número real de días cotizados al sistema.
2.
Impugnación
El 11 de enero
de 2007, en escrito de impugnación del fallo de primera instancia, la entidad
demandada señaló que dicha providencia había aplicado el principio de
favorabilidad con base en un concepto emitido por el Seguro Social que, en la
actualidad, se encuentra derogado por estar en contravía de los conceptos del
Ministerio de la Protección Social, la Superintendencia Financiera de Colombia
y el Seguro Social, así como de providencias proferidas por el Consejo de
Estado.
De otra parte,
el accionado precisó que la conclusión en el sentido de que los años se deben
contabilizar con 360 días, para efectos de cotización al sistema de pensiones, deriva
de una revisión sistemática de las normas del Régimen de Seguridad Social y del
Código Sustantivo de Trabajo. En efecto, de los artículos 17 y 18 de la Ley 100
de 1993 se colige que las cotizaciones deben realizarse con base en el salario
devengado y que, en el caso de trabajadores particulares, el salario base de
cotización será el que resulte de aplicar lo dispuesto en el código sustantivo
del trabajo. Por su parte, el artículo 134 de este último cuerpo normativo
prescribe que el salario en dinero debe pagarse por períodos iguales y vencidos.
De igual forma,
el demandado indica que la jurisprudencia proferida por los jueces
administrativos ha definido que el año, para efectos de jubilación, es de 360
días, por cuanto el mes laboral solo se estima en 30 días para efectos
fiscales.
En el mismo
sentido, el Seguro Social, refiere los conceptos del 26 de septiembre de 2006 y
del 18 de agosto de 2005, emitidos por la Dirección Jurídica del Ministerio de la
Protección Social y la Superintendencia Financiera de Colombia,
respectivamente, en los que se establece que las normas que regulan lo
relacionado con el sistema prestacional en general establecen el computo de 360
días al año para dichos efectos.
El demandado
también indica que el Memorando VP 6557 de la Dirección Jurídica del Seguro
Social es la directriz vigente en relación con el conteo de los días para
efectos de liquidación y reconocimiento de una prestación y que, en éste, se
establece que dicho conteo debe realizarse con 360 días por año.
De otra parte,
el accionado refiere que el GNAP del 4 de septiembre de 2006, citado por el
juez de primera instancia, no se refiere al conteo de días por años para
cumplir con el requisito de tiempo de una pensión de vejez, sino que hace
alusión al tema de la fidelidad al sistema introducido en la reforma pensional
del 2003 para una pensión de invalidez o de sobrevivientes.
El Seguro Social
establece que de conformidad con el inciso 4º del artículo 18 de la Ley 100 de
1993, adicionado por el artículo 5º de la Ley 797 de 2003, el monto de la
cotización mantendrá siempre una relación directa y proporcional al monto de la
pensión, de manera que, bajo el entendido de que las cotizaciones se realizan
con base en meses de 30 días, sería inadecuado tener en cuenta, para efectos de
reconocimiento de pensión de vejez, meses de 28 ó 31 días, porque no existiría
correspondencia entre el monto de los aportes, el número de semanas de
cotización y el valor de la pensión.
3. Fallo de
Segunda Instancia
La Sala Penal
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en providencia del 27 de
febrero de 2007, revocó el fallo del A-quo, bajo la consideración de que las
pretensiones del actor desbordan la competencia del juez constitucional, habida
cuenta que el problema planteado se contrae a la controversia respecto de las
normas legales que regulan la materia y los conceptos aplicables al caso
concreto.
Así, en atención
a que en el asunto bajo estudio no se está frente a un derecho pensional
reconocido sino ante un derecho litigioso, la situación sometida a examen debe
ser ventilada ante la jurisdicción competente.
De otra parte,
el Tribunal considera que no existe afectación al mínimo vital del accionante,
como quiera que éste ha cotizado en los últimos años al Seguro Social como
persona independiente, con ingreso base de liquidación de un millón quinientos
mil pesos, suma que, en consideración del Ad-quem, le permite al actor suplir
sus necesidades básicas y las de su núcleo familiar.
III. PRUEBAS
SOLICITADAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL
Mediante Auto
del 11 de octubre de 2007, la Sala Cuarta de Revisión, considerando que era
necesario recaudar algunas pruebas con el fin de verificar los supuestos de
hecho que originaron la acción de tutela de la referencia, resolvió oficiar al
Seguro Social Pensiones – Seccional Cundinamarca para que:
“1. Allegue a esta Corporación la historia laboral completa del
señor Gabriel Darío Echeverri Ossa.
2. Informe a esta Sala por qué razón si en la Resolución No. 6113
del 14 de abril de 2003 el Seguro Social estableció que el término de
cotización al INAT correspondiente al período comprendido entre el 10 de
octubre de 1968 y el 1 de diciembre de 1976 equivalía a 2955 días,
posteriormente, en la Resolución No. 47916 del 17 de noviembre de 2006
determinó que dicho período de aportes tan sólo correspondía a 2932 días de
cotización.
3. Explique la forma en que fueron computados los días cotizados por
el accionante como trabajador independiente en el período comprendido entre
julio de 2003 y diciembre de 2004. Para tal efecto, el Seguro Social deberá
informar por qué razón si en la Resolución No. 6113 del 14 de abril de 2003 el
Seguro Social encontró que el accionante tenía acreditados 6.468 días de
cotización, equivalentes a 924 semanas y según afirmación del accionante
respaldada con las copias de los comprobantes de autoliquidación de aportes,
con posterioridad a dicha Resolución, éste realizó cotizaciones por el término
de 18 meses, equivalentes a 540 días o a 77 semanas, las nuevas semanas
aportadas no fueron suficientes para completar el requisito de 1000 semanas de
cotización.
Para efectos de que el Seguro Social dé respuesta al interrogante
planteado en este numeral, por conducto de la Secretaría General, se pondrán en
conocimiento de dicha entidad las copias de los formatos de autoliquidación de
aportes correspondientes al período comprendido entre julio de 2003 y diciembre
de 2004 que reposan en los folios 49 a 66 del cuaderno 1 del expediente de
tutela.
4. Establezca si el tiempo referido por el accionante como cotizado
al sistema de pensiones, en calidad de trabajador independiente, durante los
períodos comprendidos entre el 1 de marzo de 2000 y el 1 de marzo de 2001 y el
1 de julio de 2003 y el 30 de diciembre de 2004 fueron tenidos en cuenta
cabalmente para efectos del cómputo de semanas de cotización dentro del trámite
de reconocimiento de la pensión de vejez del actor. En relación con dichos
períodos, el Seguro Social deberá señalar cuántos días fueron efectivamente
cotizados y tenidos como validos en dichos períodos y, en caso de que se
hubieran excluido algunos días o semanas, deberá indicar las razones de tal
exclusión”.
El 22 de octubre
de 2007, la Secretaría General de esta Corporación informó al despacho del
Magistrado Ponente que, vencido el término probatorio, no se recibió
comunicación alguna. Así, el Magistrado Sustanciador, habiendo esperado un
término prudencial, el 2 de noviembre de 2007, requirió al Seguro Social
Pensiones – Seccional Cundinamarca para que de forma inmediata diera
cumplimiento a lo ordenado en el Auto del 11 de octubre de 2007.
El 18 de
diciembre de 2007, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió al
despacho del Magistrado Ponente, el oficio de la entidad accionada en el que
dio respuesta al requerimiento realizado por la Sala Cuarta de Revisión, en los
siguientes términos:
Respecto de la
historia laboral del accionante, anunció que anexaba 42 folios con la
información solicitada, advirtiendo que existe diferencia entre lo certificado
por el INAT (16 de octubre de 1968 a 1 de diciembre de 1976) y el aportado en
el trámite de la acción de tutela (10 de octubre de 1968 a 1 de diciembre de
1976).
En relación con
la discordancia en cuanto al término de cotización al INAT reportado en las
resoluciones 6113 de 2003 y 47916 de 2006, señaló que en la resolución 6113 del
14 de abril de 2003 los días fueron mal contabilizados y se realizó sobre lo
certificado a folio 7 del expediente, mientras que en la resolución 47916 de
2006 se descontaron 289 días por simultaneidad con la Universidad Jorge Tadeo
Lozano y se realizó sobre lo certificado a folio 107 del expediente.
Refiere
igualmente, en este punto, que por orden del juez 24 penal del circuito de
Bogotá se contabilizaron los años con 365,25 días, por lo que el cálculo
arroja, respecto del INAT un total de 2686 días.
Sobre la forma
en que fueron computados los días cotizados por el señor Echeverri Ossa, en
calidad de trabajador independiente dentro del período comprendido entre julio
de 2003 y diciembre de 2005, señaló que los meses de enero de 2001 y agosto,
septiembre y noviembre de 2004 fueron cancelados extemporáneamente y sin el
pago de intereses de mora.
Así, de
conformidad con el artículo 20 del Decreto 692 de 1994 y el artículo 28 del
Decreto 1818 de 1996, no es posible cubrir los ciclos anteriores a los que se
facturan, por lo que los pagos realizados en exceso sólo pueden ser tomados
para cubrir períodos posteriores cuyo pago sea omitido y que hayan sido
subsidiados por la ARS respectiva.
De otra parte
señaló que era necesario tener presente que para el año 2005 la tarifa de la
cotización ascendió de 14,5% a 15% por lo que los pagos realizados serían
insuficientes. Finalmente advirtió que a partir del año 2005 las semanas
mínimas requeridas para obtener la pensión de vejez ascendieron a 1050.
Finalmente,
respecto del cuestionamiento acerca de si los períodos cotizados por el
accionante, en calidad de trabajador independiente fueron tenidos en cuenta para
efectos del cómputo de las semanas de aportes, la entidad demandada señaló que
los pagos realizados extemporáneamente no fueron contabilizados, porque los
independientes pagan mes anticipado dentro de los plazos establecidos en la
ley.
Concretamente
indica que el tiempo efectivamente cotizado como independiente, corresponde a
30 ciclos de los cuales son válidos solamente 29, por cuanto la tarifa de
cotización de 2004 no es suficiente para cubrir aportes de algún mes del 2005.
IV. CONSIDERACIONES
1.
Competencia
Es competente
esta Sala de la Corte Constitucional para revisar la decisión proferida dentro
de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y
241-9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34 y
35 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Procedibilidad de la Acción de Tutela
2.1
Legitimación activa
El artículo 86
de la Constitución Política establece que la acción de tutela es un mecanismo
de defensa al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección
inmediata de sus derechos fundamentales. En el presente caso, el accionante es
una persona mayor de edad que actúa en defensa de sus derechos e intereses,
razón por la cual se encuentra legitimado para presentar la acción.
2.2
Legitimación pasiva
El Instituto de
Seguros Sociales, de conformidad con el Decreto 2148 de 1992, es una Empresa
Industrial y Comercial del Estado, del orden nacional, con personería jurídica,
por lo que, de acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política y los
artículos 1, 2 y 13 del Decreto 2591 de 1991, está legitimado como parte pasiva
en el presente proceso de tutela, por tratarse de una autoridad pública.
3. Problema
Jurídico
Corresponde a la
Sala determinar si el Seguro Social ha vulnerado los derechos fundamentales al
debido proceso y la seguridad social en conexidad con el mínimo vital y la vida
digna del señor Gabriel Darío Echeverri Ossa, como consecuencia de la negativa
en el reconocimiento de la pensión de vejez, bajo el argumento de que no se
encuentra acreditado el cumplimiento del requisito de semanas mínimas de
cotización al sistema de pensiones.
Para tal efecto,
la Sala analizará, a la luz del principio de favorabilidad, el conflicto
interpretativo que, sobre el tiempo de cotización exigido, plantea el
accionante, para lo cual acudirá a los conceptos que las autoridades
competentes han proferido sobre la materia y a la jurisprudencia constitucional
relativa al principio de la condición más favorable para el trabajador.
De igual forma
se revisará la jurisprudencia constitucional relativa al principio de buena fe,
en sus dimensiones de confianza legítima y respeto por el acto propio y al
principio del allanamiento a la mora desarrollado en materia del pago de
acreencias laborales, para determinar si la negativa en el reconocimiento de la
pensión de vejez, por la presunta falta de acreditación del tiempo de cotización,
se compadece con los presupuestos jurisprudenciales que rigen estas materias.
4. Procedencia
Excepcional de la Acción de Tutela Respecto del Reconocimiento de la Pensión de
Vejez
La
jurisprudencia constitucional ha establecido que, como quiera que la seguridad
social es un derecho prestacional, por regla general, la acción de tutela no
procede para reclamar el reconocimiento, reajuste y pago de las pensiones[1]
por cuanto este mecanismo preferente y sumario se dirige a la protección
inmediata de los derechos fundamentales de las personas. En esta misma
dirección, la Corte ha señalado que, no obstante que el derecho a la seguridad
social en pensiones, en ocasiones, adquiere raigambre fundamental por su
conexidad con el mínimo vital y la vida digna, existen en el ordenamiento
jurídico herramientas de defensa judicial idóneas para ventilar pretensiones de
tal naturaleza a las que los interesados deben acudir, sin que, prima facie,
les sea dado pretermitirlos y acudir directamente a la acción de amparo
constitucional.
Ahora bien, esta
Corporación ha avanzado en el reconocimiento de la procedibilidad de la acción
de tutela, en relación con pretensiones de orden prestacional, en atención a
que, de acuerdo con las particularidades de cada caso, es posible constatar que
los mecanismos judiciales ordinarios no resultan idóneos para la protección de
los derechos fundamentales de las personas.
De esta forma, la acción de tutela deviene procedente para el
reconocimiento de pretensiones prestacionales en materia pensional, si su
desconocimiento compromete de forma conexa derechos fundamentales como el
mínimo vital y la vida digna, y el juez constitucional, a la luz de las
particularidades fácticas del caso en revisión, arriba a la conclusión de que el
mecanismo judicial de que dispone el interesado es ineficaz, debido a que no
resuelve el conflicto de manera integral o no es lo suficientemente expedito
frente a la exigencia de protección inmediata de derechos fundamentales[2].
Al respecto esta Corporación ha precisado:
“De este modo, lo ha señalado esta Corporación,
“aunque en principio la existencia de otros medios de defensa judicial hace
improcedente la acción de tutela, la sola existencia formal de uno de estos
mecanismos no implica per se que ella deba ser denegada”[3].
En realidad, para poder determinar cuál es el medio adecuado de protección, se
hace imprescindible que el juez constitucional entre a verificar si, cumplidos
ciertos condicionamientos, “las acciones disponibles protegen eficazmente los
derechos de quien interpone la acción o si, por el contrario, los mecanismos
ordinarios carecen de tales características, evento en el cual el juez puede
otorgar el amparo.” [4]”[5]
Por otro lado,
la jurisprudencia constitucional ha establecido que, para que proceda el
reconocimiento de una prestación de carácter pensional por vía de tutela, debe
acreditarse el cumplimiento de los requisitos legales y reglamentarios para tal
fin, de manera que, no obstante haberlos reunido el interesado, la autoridad
encargada no ha procedido a otorgar el derecho prestacional solicitado[6].
Sobre el
particular, la Corte señaló:
“El excepcional reconocimiento del derecho pensional
por vía de tutela se encuentra sometido, adicionalmente, a una última condición
de tipo probatorio, consistente en que en el expediente esté acreditada la
procedencia del derecho, a pesar de la cual la entidad encargada de responder
no ha hecho el mencionado reconocimiento o simplemente no ha ofrecido respuesta
alguna a la solicitud. Ahora bien, en aquellos casos en los cuales no se encuentre
plenamente acreditado el cumplimiento de los requisitos y los derechos
fundamentales del solicitante se encuentren amenazados por un perjuicio
irremediable, el juez de tutela podrá reconocer de manera transitoria el
derecho pensional cuando exista un considerable grado de certeza sobre la
procedencia de la solicitud.
El mencionado requisito probatorio pretende
garantizar dos objetivos: en primer lugar, busca asegurar la eficacia de los
derechos fundamentales del sujeto que a pesar de encontrarse en una grave
situación originada en el no reconocimiento de su derecho pensional, cuya
procedencia está acreditada, no ha visto atendida su solicitud de acuerdo a la
normatividad aplicable y a las condiciones fácticas en las que apoya su
petición. Y, en segundo lugar, este requisito traza un claro límite a la
actuación del juez de tutela, quien sólo puede acudir a esta actuación
excepcional en los precisos casos en los cuales esté demostrada la procedencia
del reconocimiento”[7].
De acuerdo con
la jurisprudencia reiterada precedentemente, puede sostenerse que para que
proceda el reconocimiento, reajuste o pago de prestaciones pensionales en sede
de tutela, el juez constitucional debe verificar: i) Que la falta de
reconocimiento o reajuste de la pensión de jubilación o vejez se origine en
actuaciones que, prima facie, desvirtúen la presunción de legalidad que
recae sobre las actuaciones de la administración pública; ii) que se encuentre
acreditado el cumplimiento de los requisitos legales y reglamentarios para que
proceda el reconocimiento, pago o reajuste de la pensión o que, sin que ello se
encuentre plenamente demostrado la reunión de los mismos, exista un alto grado
de certeza respecto de la procedencia de la solicitud, iii) que la falta de
reconocimiento, reajuste o pago de la pensión vulnere o amenace un derecho
fundamental y iv) que la acción de tutela resulte necesaria para evitar la
consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[8].
La verificación
de los últimos dos requisitos, en el caso concreto, resulta sencilla, habida
cuenta que la jurisprudencia constitucional ha señalado que la vulneración del
derecho a la pensión compromete los derechos al mínimo vital y la vida digna de
las personas de la tercera edad que no cuentan con otra fuente de ingresos, como
es el caso del accionante, quien aduce que no percibe ningún tipo de
remuneración desde el año 2001, por lo que no cuenta con los recursos para
atender sus necesidades y las de su familia.
De igual forma,
en el caso particular del actor, la Sala encuentra que las acciones ante la
jurisdicción contencioso-administrativa no constituyen
un mecanismo idóneo y oportuno para que tome lugar el debate jurídico planteado
dada la dilación de los procesos judiciales ordinarios, por lo que el
sometimiento a los mismos resultaría desproporcionado y excesivamente gravoso
para el actor, en atención a su avanzada edad y a la prolongación del trámite
administrativo de reconocimiento de la pensión de vejez al que ha sido
sometido, que se extiende desde el 6 de junio de 2001 hasta la actualidad.
Ahora bien,
respecto de los dos primeros requisitos, es pertinente señalar que, de acuerdo
con la jurisprudencia de esta Corporación, para que proceda la orden del juez
de tutela respecto del reconocimiento de una pensión, es necesario que la
actuación administrativa, a través de la cual se niega tal derecho, aparezca
como arbitraria. Así, como quiera que al juez constitucional no le compete la
revisión exhaustiva del cumplimiento de los requisitos para acceder a la pensión,
ni el ejercicio del control de legalidad de los actos administrativos, para que
proceda el reconocimiento, reajuste o la orden de pago de una prestación del
sistema de seguridad social, éste debe encontrarse frente a un acto
manifiestamente ilegal.
La verificación
de este último requisito, entonces, será realizada en el caso concreto de la
presente providencia, a la luz de los presupuestos legales y jurisprudenciales
que se expondrán en los acápites siguientes.
5. Pensión de
Vejez en el Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida
Dentro de las
prestaciones contempladas en el Sistema General de Pensiones, en el régimen
solidario de prima media con prestación definida, se encuentra la pensión de
vejez cuyo reconocimiento, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación,
se dirige a garantizar al trabajador, previa verificación de los requisitos de
ley, el derecho a retirarse del trabajo, sin que ello comporte la pérdida de
los ingresos regulares con los que atiende normalmente sus necesidades y las de
su núcleo familiar, bajo el entendido de que el trabajador se encuentra en una
época de la vida en la que, tras haber cumplido con el deber social del trabajo
y encontrar menguada su fuerza laboral, requiere de una compensación por su
esfuerzo y un trato especial en atención a su avanzada edad[9].
La Corte Constitucional
definió la pensión de vejez como “un salario diferido del trabajador, fruto
de su ahorro forzoso durante toda una vida de trabajo -20 años-, [es decir,
que] el pago de una pensión no es una dádiva súbita de la Nación, sino el
simple reintegro que del ahorro constante durante largos años, es debido al
trabajador”[10].
En cuanto a los
requisitos para el acceso a la pensión de vejez, es pertinente señalar, en
primer lugar, que de acuerdo con el inciso primero del artículo 17 de la Ley
100 de 1993, “[d]urante la vigencia de la relación laboral deberán
efectuarse cotizaciones obligatorias a los regímenes del sistema general de
pensiones por parte de los afiliados y empleadores, con base en el salario que
aquéllos devenguen”. De igual forma, el artículo 18 ejusdem dispone
en su inciso primero que “[l]a base para calcular las cotizaciones a que
hace referencia el artículo anterior, será el salario mensual” y, en su
inciso segundo, que este salario, en el caso de los trabajadores particulares,
será el que resulte de aplicar lo dispuesto en el Código Sustantivo del
Trabajo.
Por su parte, el
artículo 33 de la Ley 100 de 1993 dispone que, para efectos de tener derecho a
la pensión de vejez, el afiliado debe i) haber cumplido 55 años de edad si es
mujer, o 60 años de edad si es hombre[11] y ii) haber cotizado un
mínimo de 1000 semanas en cualquier tiempo[12].
El parágrafo
segundo del artículo 33 en referencia, señala que para los efectos de las disposiciones contenidas
en la presente ley, se entiende por semana cotizada el periodo de siete (7)
días calendario. La facturación y el cobro de los aportes se harán sobre el
número de días cotizados en cada período.
El artículo 34
del mismo cuerpo normativo establece que “el monto mensual de la pensión de vejez, correspondiente a
las primeras 1.000 semanas de cotización, será equivalente al 65% del ingreso
base de liquidación. Por cada 50 semanas adicionales a las 1.000 hasta las 1.200
semanas, este porcentaje se incrementará en un 2%, llegando a este tiempo de
cotización al 73% del ingreso base de liquidación. Por cada 50 semanas
adicionales a las 1.200 hasta las 1.400, este porcentaje se incrementará en 3%
en lugar del 2%, hasta completar un monto máximo del 85% del ingreso base de
liquidación”.
Finalmente, dentro de esta revisión de las normas que
regulan el reconocimiento de la pensión de vejez es pertinente señalar que el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993 establece el régimen de transición en los
siguientes términos: “La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará
en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los
hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos
años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres”.
6. Favorabilidad
en Materia Laboral
De acuerdo con los
artículos 53 de la Constitución Política y 21 del Código Sustantivo del Trabajo,
el principio de favorabilidad en materia laboral consiste en el imperativo que
tiene el operador jurídico de optar por la situación más favorable al
trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes
formales de derecho. Así, este principio opera no solo en los casos en que
existe controversia respecto de la aplicación de dos normas, sino incluso en aquellos
escenarios en los que existe una sola norma que admite diversas
interpretaciones[13].
Sobre el
particular la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente:
“...el principio de la “condición más beneficiosa” se complementa
con el de favorabilidad, consagrado expresamente en los artículos 53 de la
Carta Política y 21 del Código Sustantivo del Trabajo[14],
para ampliar el espectro de protección de los derechos del trabajador. De
acuerdo con el último en mención, frente a la interpretación disonante de una o
varias normas que regulan de manera diferente el mismo supuesto de hecho, el
operador jurídico está obligado a acoger la más favorable a los intereses del
trabajador. Así, a juicio de la Corte, ‘la favorabilidad opera, entonces, no
sólo cuando existe conflicto entre dos normas de distinta fuente formal, o
entre dos normas de idéntica fuente, sino también cuando existe una sola norma
que admite varias interpretaciones…’[15]”[16]
Esta
Corporación, en Sentencia T-545 de 2004[17], profundizó
sobre los elementos del principio de favorabilidad, cuales son: i) la noción de
duda ante la necesidad de elegir entre dos o más interpretaciones y, ii) la
noción de interpretaciones concurrentes.
Sobre el primer
elemento, la Corte, en dicha providencia, señaló que la duda que se presenta
respecto de la aplicación o interpretación de una norma laboral debe ser seria
y objetiva, de suerte que no resulta admisible el desplazamiento de una
interpretación consolidada para dar prevalencia a otra débilmente emergente
que, para el caso, resulte más favorable al trabajador.
De igual forma,
la sentencia aludida, precisó que la seriedad y objetividad de la duda están en
función de la razonabilidad de las argumentaciones, esto es, de su fundamentación
y solidez jurídica, a la vez que destacó unos criterios que permiten
identificar una interpretación como razonable, a saber: i) La correcta
fundamentación jurídica de las interpretaciones, que comporta la adecuación al
marco normativo respectivo y a la interpretación autorizada de las normas
constitucionales; ii) La aplicación administrativa y judicial reiterada; y iii)
La correcta argumentación jurídica, de manera que se proscriba la arbitrariedad
del operador jurídico.
Respecto del
segundo elemento, la providencia bajo estudio estableció que las
interpretaciones que generan duda, además de serias, objetivas y razonables,
deben ser efectivamente concurrentes al caso bajo estudio, esto es, deben ser
aplicables a los supuestos de hecho de las disposiciones normativas en juego y
a las situaciones fácticas concretas.
Así, puede
concluirse, a la luz de lo expuesto en la Sentencia T-545 de 2004, que el
operador jurídico, en desarrollo del principio de favorabilidad, deberá elegir
de entre aquellas interpretaciones concurrentes que sean razonables y que
ofrezcan un motivo de duda serio y objetivo, la que más favorezca los derechos
constitucionales del trabajador.
7. Teoría del
Derecho Viviente
Esta Corporación
ha establecido que, en materia de interpretación de las normas del ordenamiento
jurídico colombiano, es necesario atender a la teoría del derecho viviente, la
cual comporta un reconocimiento de que el ámbito de aplicación de éstas no sólo
se determina por su tenor literal sino por el uso que de ellas han realizado
los operadores jurídicos y el entendimiento que de las mismas tienen la
jurisprudencia y la doctrina[18].
En efecto, esta
Corte ha precisado que el juez constitucional, cuando -en sede de tutela o de
constitucionalidad- tiene que fijar el alcance de una norma, debe atender a la
forma como ha sido aplicada en la realidad, de manera que se tenga en
consideración el contexto en que fue creada y aquél en que ha tenido
aplicación, existiendo, entonces, una sujeción del juez constitucional a la
interpretación dominante que ha sido consolidada por parte de la jurisprudencia
y la doctrina autorizada, no obstante lo cual conserva la autonomía de
separarse de ella cuando quiera que la encuentre contraria a la Constitución[19].
La
jurisprudencia constitucional ha reconocido el papel neurálgico que desempeñan
los máximos tribunales de cada jurisdicción en la definición del sentido de una
norma jurídica, en atención a que son ellos los que, con autoridad, han
interpretado los conceptos técnicos que ésta contiene y han desentrañado, para
efectos de aplicarla en cada caso que conocen, sus sentidos literal, histórico,
natural, sistemático y sociológico[20]. Así, la jurisprudencia
que los órganos de cierre de cada jurisdicción profieren, constituye un
referente indispensable para apreciar el significado viviente de las normas
jurídicas.
Sobre el
particular, esta Corporación ha señalado lo siguiente:
“Es así como el tribunal “límite” de la jurisdicción confiere a la
normatividad legal el desarrollo práctico que le otorga una vida real en el
mundo concreto de los conflictos jurídicos. La doctrina constitucional ha
denominado esta dinamización de la norma, el derecho viviente[21]
-por oposición al estatismo que reposa en la descripción abstracta del canon-,
y ha considerado que cuando la interpretación que la jurisprudencia y la
doctrina hacen de la ley representa una orientación predominante y definida de
la norma, es deber del juez constitucional -en principio- el de acogerla, a
menos que resulte palpable su oposición con los preceptos superiores”[22].
La Corte
Constitucional ha establecido una serie de requisitos que debe verificarse para
efectos de determinar si se ha conformado el derecho viviente respecto de la
interpretación de una norma jurídica, que atiende a la necesidad de
consolidación de una línea jurisprudencial consistente y relevante en la
materia objeto de estudio. Tales requisitos son los siguientes:
“Con el fin de que el derecho viviente en la jurisprudencia se
entienda conformado, se deben cumplir varios requisitos que muestren la
existencia de una orientación jurisprudencial dominante, bien establecida.
Entre ellos, son requisitos sine qua non los siguientes: (1.) la interpretación
judicial debe ser consistente, así no sea idéntica y uniforme (si existen
contradicciones o divergencias significativas, no puede hablarse de un sentido
normativo generalmente acogido sino de controversias jurisprudenciales); (2.)
en segundo lugar, la interpretación judicial debe estar consolidada: un solo
fallo, salvo circunstancias especiales, resultaría insuficiente para apreciar
si una interpretación determinada se ha extendido dentro de la correspondiente
jurisdicción; y, (3.) la interpretación judicial debe ser relevante para fijar
el significado de la norma objeto de control o para determinar los alcances y
efectos de la parte demandada de una norma”[23].
Así las cosas, la
Corte ha establecido que la doctrina del derecho viviente comporta la
comprensión de la norma jurídica a la luz de su interpretación doctrinaria y
jurisprudencial, y dentro del contexto de su creación y aplicación, de manera
que si el criterio hermenéutico que se predica respecto de aquélla se encuentra
meridianamente establecido y ofrece rasgos de coherencia y unidad, deba el
juez, en principio, admitirlo como el sentido en que la preceptiva objeto de
análisis debe ser interpretada[24].
8. Principio
de Buena Fe y sus Dimensiones de Confianza Legítima y Respeto por el Acto
Propio
El artículo 83
de la Carta Política establece que las actuaciones de los particulares y de las
autoridades públicas deben ceñirse al principio de la buena fe, el cual, según
la jurisprudencia constitucional, se entiende como un imperativo de honestidad,
confianza, rectitud, decoro y credibilidad que acompaña a la palabra
comprometida, se presume en todas las actuaciones y se erige en pilar
fundamental del sistema jurídico[25].
Sobre el
principio de buena fe, esta Corporación ha destacado lo siguiente:
“La buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa
que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso
concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente
ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el
ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda
a colmar las lagunas del sistema jurídico.”[26]
La Corte ha
establecido que el espectro de aplicación del principio de buena fe no se
limita al nacimiento de las relaciones jurídicas sino que se extiende al
desarrollo de las mismas, hasta su extinción[27], de suerte
que los operadores jurídicos en el curso de tales relaciones deben adecuar su
comportamiento a parámetros significativos de lealtad y honestidad y tienen que
responder a las expectativas que sus actuaciones precedentes han generado en
los demás[28].
El principio de
buena fe tiene, entre otras, dos manifestaciones concretas cuales son el
respeto por el acto propio y la confianza legítima que, conjuntamente,
previenen a los operadores jurídicos de contravenir sus actuaciones precedentes
y de defraudar las expectativas que generan en los demás, a la vez que compelen
a las autoridades y a los particulares a conservar una coherencia en sus
actuaciones, un respeto por los compromisos adquiridos y una garantía de
estabilidad y durabilidad de las situaciones que objetivamente permitan esperar
el cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico[29].
El principio de
respeto por el acto propio comporta el deber de mantener una coherencia en las
actuaciones desarrolladas a lo largo del tiempo[30], de manera
que deviene contraria al principio aludido toda actividad de los operadores
jurídicos que, no obstante ser lícita, vaya en contravía de comportamientos
precedentes que hayan tenido la entidad suficiente para generar en los interesados
la expectativa de que, en adelante, aquéllos se comportarían consecuentemente
con la actuación original. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha
establecido que, en desarrollo de este principio, se
sanciona “como inadmisible toda pretensión lícita, pero objetivamente
contradictoria, con respecto al propio comportamiento efectuado por el sujeto”[31].
Por su parte, el
principio de confianza legítima busca proteger al administrado frente a las
modificaciones intempestivas que adopte la administración[32],
que afecten situaciones respecto de las cuales, si bien el interesado no tiene
consolidado un derecho adquirido, sí goza de razones objetivas para confiar en
su durabilidad[33], de manera que no le es
dado a las autoridades desconocer abruptamente la confianza que su acción u
omisión había generado en los particulares, máxime cuando ello compromete el
ejercicio de sus derechos fundamentales.
Esto, sin embargo, no significa que las
autoridades administrativas se encuentren impedidas para adoptar medidas que
modifiquen las expectativas de los individuos, como quiera que, se reitera, no
se trata de derechos adquiridos, sino que implica que la adopción de tales
medidas no puede darse de forma sorpresiva e intempestiva[34] y que, por el contrario, debe permitir la
transición de los interesados de un escenario a otro[35].
El
desconocimiento, dentro del marco de un proceso administrativo, del principio
de buena fe, en sus dimensiones de confianza legítima y respeto por el acto
propio, comporta una vulneración del derecho al debido proceso, como quiera que
éste comprende la garantía de que las decisiones que se profieran en su curso
atenderán a las reglas de juego previamente establecidas así como a las
expectativas que la administración, en virtud de sus actos, generó en un
particular[36].
9. Caso
Concreto
De acuerdo con
los hechos relatados por las partes y constatados con el acervo probatorio
allegado al expediente, se tiene que el 14 de abril de 2003, mediante
Resolución No. 6113, el Seguro Social resolvió desfavorablemente la solicitud
de reconocimiento de pensión de vejez elevada por el accionante.
En dicho acto
administrativo, la entidad accionada señaló que el análisis del cumplimiento de
los requisitos para acceder a la pensión de vejez se realizaría a la luz del
artículo 33 de la ley 100 de 1993 que exige al afiliado, para obtener dicha
prestación, tener 60 años de edad y un mínimo de 1000 semanas de cotización al
sistema.
No obstante
acreditarse que el actor cumplía la edad pensionable, la entidad demandada negó
el reconocimiento de la pensión de vejez, dado que sólo fueron acreditadas 924
semanas de cotización. El Seguro Social informó al accionante que podía seguir
cotizando hasta reunir las mil semanas necesarias para acceder a la prestación
referida o, en su defecto, reclamar la indemnización sustitutiva de la pensión
de vejez.
El número de
semanas cotizadas y el período en que fueron realizados los aportes que
sirvieron de base para la resolución en referencia, se presentan en el
siguiente cuadro:
Entidad
Periodo
Total parcial
Días Simultáneos
Interrupciones
Total Días
Gobernación de Antioquia
14/12/1955 –15/02/1956
---
---
---
61
Caja Agraria
16/10/1959 – 03/04/1963
---
---
26
1221
Ministerio Medio Ambiente
05/08/1963 – 16/04/1968
---
---
---
1691
IGAC - CAJANAL
16/04/1968 – 16/10/1968
---
---
---
180
INAT - CAJANAL
16/10/1968 – 01/12/1976
---
---
---
2955
ISS
---
937
577
---
360
Total Días
6468
Total Semanas
924
El 14 de mayo de
2003, el accionante interpuso recurso de reposición contra la anterior
resolución por considerar que reunía la totalidad de semanas exigidas por la Ley
100 de 1993 para obtener la pensión de vejez. Así, afirmó que una simultaneidad
alegada por el Seguro Social entre 1970 y 1972 no se presentó porque el actor
desempeñó en el mismo período dos trabajos, uno en jornada diurna y el otro en
nocturna.
Mediante Resolución
No. 013090 del 7 de julio de 2003 el Seguro Social resolvió desfavorablemente
el recurso de reposición interpuesto por el accionante. En esta oportunidad, la
entidad demandada realizó el análisis de procedencia de la pensión de vejez a
la luz del régimen de transición que le era aplicable al actor de conformidad
con lo dispuesto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Así, el Seguro
Social indicó que el actor no reunía las 1000 semanas de aportes exigidas en el
Régimen de Seguridad Social para obtener la pensión de vejez y que tampoco
acreditaba los 20 años de servicios que se exigen en la ley 71 de 1988, norma
aplicable de acuerdo con el régimen de transición del que es acreedor el actor.
En efecto, el actor sólo acreditó haber cotizado 924 semanas correspondientes a
17 años, por lo que no es posible reconocer la pensión de vejez a la luz de ninguno
de los regímenes eventualmente aplicables.
De esta forma,
la accionada señala que el actor conserva la facultad de continuar cotizando
hasta completar el cúmulo de semanas exigidas o de solicitar la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez, destacando que los períodos en que se
realizaron aportes simultáneos no son susceptibles de ser contabilizados a
efectos del cómputo de las semanas cotizadas, por cuanto las mismas deben ser
continuas o discontinuas pero no simultáneas, lo cual no obsta para que los
ingresos base de cotización con los que realizó aportes simultáneos sean
tenidos en cuenta al momento de liquidar la prestación económica.
En la resolución
en revisión se presentó el siguiente cuadro de aportes:
Entidad
Periodo
Total parcial
Días simultáneos
interrupciones
Total Días
Departamento de Antioquia
14/12/1955 – 15/02/1956
---
---
---
61
Caja Agraria en Liquidación
16/10/1959 – 03/04/1963
---
---
---
1221
Ministerio del Medio Ambiente
05/08/1963 – 16/04/1968
---
---
---
1691
IGAC - CAJANAL
16/04/1968 – 16/10/1968
---
---
---
180
INAT - CAJANAL
16/10/1968 – 01/12/1976
---
---
---
2955
Universidad Jorge Tadeo Lozano
01/09/1970 – 30/03/1972
(82 semanas) X 7 = 574
574
---
0
Independiente
01/03/2000 – 01/03/2001
---
---
---
(52 semanas) X 7 = 364
Total Días
6472
Total Semanas
924
Frente a la
reiterada negativa en el reconocimiento de la pensión de vejez, y con la
confianza, fundada en los actos administrativos proferidos por el Seguro
Social, de que se encontraban acreditadas 924 semanas de cotización al sistema,
el accionante realizó aportes como trabajador independiente por período de 77
semanas, por lo que, al considerar cumplido el período de cotización, el 5 de
julio de 2006 elevó nueva petición en la misma dirección, presentando la
totalidad de las semanas cotizadas al sistema que pueden ser resumidas en el
siguiente cuadro:
Entidad
Periodo
Total parcial
Días simultáneos
interrupciones
Total Días
Dpto. de Antioquia
14/12/1955 – 15/02/1956
61
---
---
61
Caja Agraria
16/10/1959 – 03/04/1963
1247
---
26
1221
Ministerio del Medio Ambiente
05/08/1963 – 16/04/1968
1691
---
---
1691
Instituto Geográfico Agustín Codazzi
16/04/1968 – 16/10/1968
180
---
---
180
Universidad J. Tadeo Lozano
01/09/1970 – 30/03/1972
577
577
---
0
INAT
16/10/1968 – 01/12/1976
2955
---
---
2955
Independiente
01/03/2000 – 01/03/2001
361
---
---
361
Independiente
01/07/2003 – 30/12/2004
540
---
---
540
Total Días
7612
577
26
7009
Total Semanas
1001
Mediante
Resolución No. 047916 del 17 de noviembre de 2006, el Seguro Social negó el
reconocimiento de la pensión de vejez al señor Gabriel Darío Echeverri Ossa,
por cuanto sólo se encuentran acreditados 6958 días de aportes al sistema, correspondientes
a 994 semanas de cotización.
La entidad
demandada consideró que el accionante no acreditó el cumplimiento del requisito
de tiempo de cotización al sistema, no obstante que solicitó la inclusión de
los tiempos cotizados con posterioridad a la expedición de las resoluciones
6113 y 13090 de 2003 y pese a que presentó certificación laboral del INAT en la
que se señala como fecha de ingreso el 10 de octubre de 1968 y no el 16 de
octubre como se había acreditado anteriormente.
En la resolución
bajo estudio se presentaron los siguientes tiempos aportados por el demandante:
Entidad
Periodo
Total parcial
Días simultáneos
interrupciones
Total Días
Dpto. de Antioquia
14/12/1955 – 15/02/1956
62
---
---
62
Caja de Crédito Agrario
16/10/1959 – 03/04/1963
1248
---
26
1222
Ministerio del Medio Ambiente
05/08/1963 – 15/04/1968
1691
---
---
1691
Instituto Geográfico Agustín Codazzi
16/04/1968 – 16/10/1968
181
---
---
181
INAT
10/10/1968 – 01/12/1976
2932
289
---
2643
Semanas Tradicionales
01/09/1970 – 30/03/1972
577
288
---
289
Independiente
01/03/2000
870
---
---
870
Total Días
7561
577
26
6958
Total Semanas
994
La entidad
accionada realizó el análisis de la procedencia del reconocimiento de la
pensión de vejez a la luz de la Ley 71 de 1988, aplicable en virtud del régimen
de transición del que es beneficiario el actor. Sin embargo, no encontró
acreditados los 20 años de servicios que en dicha norma se exigen. De la misma
forma, el Seguro Social no encontró reunido el tiempo de cotización exigido en la
Ley 100 de 1993.
Finalmente, comunicó
que el accionante podría optar por seguir cotizando hasta completar el tiempo
que le hace falta para adquirir el derecho a la pensión, advirtiendo el
incremento en las semanas mínimas de cotización que a partir del año 2005
tendría lugar.
Frente a esta
última negativa en el reconocimiento de la pensión de vejez el accionante
instauró acción de tutela contra el Seguro Social por considerar que éste se
encontraba vulnerando sus derechos fundamentales al debido proceso y a la
seguridad social en conexidad con el mínimo vital y la vida digna.
Según el
demandante, la vulneración de sus derechos se concreta en el desconocimiento
que el Seguro Social hace del principio de favorabilidad en materia laboral,
por cuanto para efectos de contabilizar las semanas de cotización al sistema
atendió a una interpretación de las normas relativas al régimen de aportes en
el sistema de pensiones según la cual el año de cotización se contabiliza con
360 días de aportes, en desmedro de una interpretación más favorable de la
misma, según la cual deben tenerse anualmente para efectos de pensiones, los
días realmente laborados, esto es 365 ó 366, según sea el caso.
De acuerdo con
el siguiente cuadro, la Sala encuentra que el método empleado por el accionante
y por el Seguro Social para contabilizar los días aportados al sistema arroja
resultados prácticamente idénticos en los períodos de cotización comprendidos
entre 1955 y 1968. No obstante, entre 1968 y 1976 el Seguro Social reconoce 23
días menos que los referidos por el actor y en el período de cotización como
trabajador independiente, la entidad accionada reporta 31 días menos que los
indicados por el demandante.
Entidad
Periodo
Total Días Referidos por el Accionante en
Derecho de Petición del 5 de julio de 2006
Total Días Reportados por el Seguro
Social en Resolución No. 47916 de 2006
Dpto. de Antioquia
14/12/1955 – 15/02/1956
61
62
Caja de Crédito Agrario
16/10/1959 – 03/04/1963
1221
1222
Ministerio del Medio Ambiente
05/08/1963 – 15/04/1968
1691
1691
Instituto Geográfico Agustín Codazzi
16/04/1968 – 16/10/1968
180
181
INAT
10/10/1968 – 01/12/1976
2955
2643
Universidad Jorge Tadeo Lozano
01/09/1970 – 30/03/1972
0
289
Independiente
01/03/2000 – 01/03/2001 y 01/07/2003 – 30/12/2004
901
870
Total Días
7009
6958
Total Semanas
1001
994
Del texto de la
demanda de tutela la Sala colige que el actor endilga la discrepancia en los
períodos de cotización al método desfavorable aplicado por el Seguro Social.
Sin embargo, no se explica por qué si el Seguro Social aplicó un método de
conteo que responde a una interpretación desfavorable de las normas que regulan
la materia, esto sólo incide negativamente en los períodos de cotización
realizados con el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras y como trabajador
independiente.
De otra parte se
tiene que el actor basa la censura contra el acto administrativo que niega el
reconocimiento de la pensión de vejez en el hecho de que éste defrauda la
expectativa que legítimamente había formado en relación con las semanas de
aportes que se encontraban acreditadas y aquéllas que debía reunir para acceder
a la pensión de vejez. En efecto, el demandante pone de presente la sorpresa
que le genera la decisión adoptada en la Resolución 47916 de 2006, como quiera
que, con anterioridad, el Seguro Social le había informado que contaba con 924
semanas, por lo que cotizó en calidad de independiente 77 semanas, no obstante
lo cual le fue manifestado que sólo se acreditaban 6958 días de aportes,
correspondientes a 994 semanas de cotización.
Esta situación
lleva a la Sala a considerar que la diferencia entre las semanas referidas por
el actor y aquéllas efectivamente reconocidas por el Seguro Social, puede
responder bien a un caso de discrepancia interpretativa sobre el método de
contabilización de los días aportados o bien a un problema en la acreditación
del tiempo de cotización al sistema.
En consecuencia,
a continuación la Sala abordará el problema jurídico que se desprende del caso
bajo estudio en dos secciones. Primero se analizará el conflicto relativo a la divergencia
hermenéutica, para lo cual se aplicará la jurisprudencia constitucional respecto
del principio de favorabilidad en materia laboral y de la teoría del derecho
viviente, de manera que, si la Sala encuentra una violación del referido principio,
por tratarse de una trasgresión de un mandato superior que, de contera lesiona
derechos fundamentales del interesado, se procederá a otorgar el amparo
deprecado por encontrar probada la manifiesta ilegalidad del acto
administrativo censurado.
En segundo
lugar, la Sala analizará el conflicto sobre la acreditación del tiempo de
cotización al sistema de pensiones, atendiendo a la respuesta ofrecida por la
entidad demandada al requerimiento de esta Corporación, de la que se desprenden
dos problemas:
a) Uno relativo
al período de cotización comprendido entre 1968 y 1976, época en la que el
actor laboraba para el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras y la
Universidad Jorge Tadeo Lozano, que radica en que, por un error de la
administración en las Resoluciones proferidas en 2003, se consideró que en
dicho período los aportes correspondían a 2955 semanas, mientras que en la
Resolución de 2006 se corrigió tal información y se manifestó que las
cotizaciones en tal época equivalían tan solo a 2932 semanas. Este conflicto se
analizará a la luz de la jurisprudencia constitucional sobre el principio de
buena fe, en sus dimensiones de confianza legítima y respeto por el acto
propio; y
b) Otro respecto
de los aportes realizados en calidad de cotizante independiente entre julio de
2003 y diciembre de 2004, conflicto que radica en que algunos períodos fueron
excluidos para efectos de computar las semanas de aportes al sistema de
pensiones, por cuanto el accionante incurrió en mora al momento de su pago, problema
jurídico que se analizará de acuerdo con el precedente constitucional en
materia de allanamiento a la mora.
Así, si del
análisis de los problemas en torno a la acreditación del tiempo de cotización, se
concluye que la negativa en el reconocimiento de la pensión de vejez solicitada
por el accionante contraviene los principios de buena fe, confianza legítima,
respeto por el acto propio y la figura del allanamiento a la mora, ampliamente
desarrollada por la jurisprudencia de esta Corporación, resultaría procedente
el amparo de los derechos fundamentales del interesado, habida cuenta que se configuraría
la manifiesta ilegalidad que debe recaer sobre los actos administrativos en
materia pensional para que el juez de tutela adquiera competencia para su
revisión.
9.1. Divergencia
Hermenéutica en Materia Pensional. Verificación de los Elementos del Principio
de Favorabilidad
Como quedó dicho
en los apartes precedentes, la aplicación del principio de favorabilidad en
materia laboral supone la verificación de dos requisitos, cuales son la noción
de interpretaciones concurrentes y la de duda ante la necesidad de elegir entre
dos o más criterios hermenéuticos.
Así, a
continuación se analizará si, en el caso concreto, se reúnen los referidos
requisitos.
a. Interpretaciones
Concurrentes
Respecto del
conteo de días aportados anualmente para efectos del reconocimiento de la
pensión de vejez existen, en el caso concreto, dos interpretaciones de las
normas que regulan la materia: Una propuesta por el accionante en el escrito de
tutela y otra aplicada por el Seguro Social en las Resoluciones en las que se
negó el reconocimiento de la pensión de vejez.
El actor, con
base en el Oficio GNAP No. 011979 del 4 de septiembre de 2002[37]
y el Memorando GNAP No. 7354 del 4 de septiembre de 2006[38]
del Seguro Social, señala que para efectos del reconocimiento de la pensión de
vejez, los años deben contabilizarse por los días calendario efectivamente
cotizados, por lo que, para la verificación del cumplimiento del período mínimo
de aportes al sistema deben contarse 365 ó 366 días al año, según sea el caso.
Esta posición
jurídica deviene de la interpretación armónica de los artículos 18 y 33 de la
Ley 100 de 1993, a la luz de lo dispuesto en el artículo 59 del Régimen
Político y Municipal y el artículo 4 del decreto 1748 de 1994.
En efecto, el
artículo 59 del Régimen Político y Municipal establece que por año y por mes se
entienden los del calendario común y, por su parte, el artículo 4 del Decreto
1748 de 1994 precisa que, para calcular los bonos pensionales, un año de
cotización o de servicios equivale a 365,25 días. A la luz de estas normas, el
Oficio GNAP No. 011979 del 4 de septiembre de 2002, en el que el accionante
apoya su interpretación, concluye lo siguiente:
“Según lo expresado en el Parágrafo 2 del Artículo 33 de la Ley 100
de 1993, se entiende por semana cotizada el período de 7 días calendario.
Agrega esta misma norma citada que la facturación y el cobro de los
aportes se hará sobre el número de días cotizados en cada período; y el
Artículo 18 de la Ley 100 de 1993 señala que la cotización se calculará con
base en el salario mensual.
Si armonizamos estas normas con el hecho de que el salario que
recibe el trabajador corresponde a la totalidad del mes laborado,
independientemente de que dicho mes tenga 28, 30 o 31 días, llegamos a la
conclusión de que cuando un aportante paga aportes por un determinado ciclo,
está pagando la totalidad de los días correspondientes al período o mes
respectivo y en consecuencia se deben tener como validamente cotizados el
número real de días que contenga el ciclo declarado y pagado”.
Así, de acuerdo
con esta interpretación de las normas expuestas, se concluye que para el
reconocimiento de la pensión de vejez, un año de aportes corresponde al número
real de días efectivamente cotizados o laborados por lo que equivale a 365 ó
366 días.
Por su parte, el
Seguro Social, con base en su Memorando 6557 del 18 de diciembre de 2002, el
Concepto 2006044518 de la Superintendencia Financiera de Colombia, el Concepto
6390 del 26 de septiembre de 2006 emitido por el Ministerio de la Protección
Social y la Sentencia del 4 de marzo de 1999 proferida por el Consejo de
Estado, sostiene que para efectos del reconocimiento de la pensión de vejez los
años deben computarse por 360 días.
El fundamento de
esta línea interpretativa se encuentra adecuadamente motivado en la Providencia
del 4 de marzo de 1999 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado
que, en lo pertinente, es del siguiente tenor:
“En sentencia del 10 de noviembre de 1982, dictada dentro del
expediente No. 3524, en donde actuó como ponente el doctor Alvaro Orejuela Gómez,
la cual fue reiterada en fallos del 12 de septiembre de 1996, expediente No.
9171, Consejera ponente doctora Clara Forero de Castro y del 20 de noviembre de
1998, expediente No. 13310, la Sección Segunda sostuvo:
“…el año que ha de tenerse en cuenta para efectos de jubilación es
el de 360 días, por cuanto éstos representan los remunerados al personal
vinculado estatutariamente y, además, porque el mes laboral solo se estima en
30 días para efectos fiscales, vale decir que para tener derecho a la pensión
de jubilación se requiere haber trabajado 360 x 20, lo que equivale a 7200
días…”
Al confrontar el aparte acusado de la circular impugnada con la
preceptiva jurídica que regula la materia objeto de desarrollo, en específico,
con el artículo 18 de la Ley 100, antes transcrito, no se advierte
contradicción o vulneración de aquélla al ordenamiento jurídico superior, sino
antes, por el contrario, consonancia y armonía entre las distintas
disposiciones. En efecto, ello es así, si se tiene en cuenta que el precepto
legal estatuye diáfanamente que la base de cotización de los trabajadores
dependientes de los sectores privado y público “…será el salario mensual…”.
Para nadie es desconocido que al servidor público, se le señala una
remuneración mensual única, tomando el mes como de treinta días, independiente
de que éste tenga 28 o 31. En el mismo sentido, en el campo privado, el
artículo 134 del Código Sustantivo del Trabajo contempla de manera enfática que
“El salario en dinero debe pagarse por períodos iguales y vencidos, en
moneda legal.”  Así, si para el salario mensual se toma en cuenta el mes
de 30 días, lo que multiplicado por los doce (12) meses que componen un año
equivale  a 360 días al año, es lógico, indiscutible y correcto, que la misma
regla deba aplicarse para las cotizaciones obligatorias de los distintos
regímenes y así se contempló, de un lado, en el parágrafo 2° del artículo 18
tantas veces mencionado cuando se dispuso que “...las cotizaciones se
liquidarán con base en el salario devengado por el afiliado” y, de otro,  en la
circular acusada.
(…)
Adviértase además cómo el artículo 67 del Código Civil indica:
“Todos los plazos de días, meses o años de que se haga mención
legal, se entenderá que terminan a la media noche del último día del plazo. Por
año y por mes se entienden los del calendario común, por día el espacio de
veinticuatro horas; pero en la ejecución de las penas se estará a lo que disponga
la ley penal. // El primero y último día de un plazo de meses o años deberán
tener un mismo número en los respectivos meses. El plazo de un mes podrá
ser, por consiguiente, de 28, 29 30 o 31 días, y el plazo de un año de 365 o
366 días, según los casos.
(…)
Se aplicarán estas reglas a las prescripciones, a las calificaciones
de edad, y en general a cualesquiera plazos o términos prescritos en las leyes
o en los actos de las autoridades nacionales, salvo que en las mismas leyes
o actos se disponga expresamente otra cosa.”
(…)
De conformidad con los preceptos transcritos, se establece que si
bien es cierto en principio se determina que por año y mes se entienden los del
calendario común, el artículo 67 del C.C., faculta para que  “…en las mismas
leyes o actos se disponga expresamente otra cosa…”.
De suerte pues, que no se evidencia violación del artículo 59 de la
Ley 4ª de 1913, ni del Código Sustantivo del Trabajo, ni de los artículos 17 y
18 de la Ley 100 de 1993, ni del artículo 33 ibídem, que consagra que para
obtener derecho a la pensión de vejez se requiere como mínimo haber cotizado
1000 semanas en cualquier tiempo, pues en ningún momento el acto acusado esta
desconociendo ello”.[39] (Subraya fuera de texto)
De acuerdo con
esta interpretación, se concluye que el año, para efectos de reconocimiento de
la pensión de vejez, debe ser contabilizado por 360 días.
En este orden de
ideas, se encuentra acreditado el primer requisito para la aplicación del
principio de favorabilidad consistente en que existan interpretaciones
divergentes que concurran sobre la aplicación de una norma jurídica a un mismo
supuesto de hecho.
b. Duda en la
interpretación de las normas aplicables.
De acuerdo con
la jurisprudencia de esta Corporación, la duda que se presente respecto de la
aplicación de una norma jurídica debe ser seria y objetiva, de suerte que no
resulta admisible dar prevalencia a una interpretación débil, emergente y poco
difundida sobre una coherente, consolidada y ampliamente aplicada por los
operadores jurídicos.
Así, a la luz de
los fundamentos expuestos en esta providencia, la Sala considera que, no
obstante las diferentes interpretaciones que los operadores jurídicos puedan
tener respecto de la forma de contabilizar el tiempo de cotización al sistema
de seguridad social en pensiones, no existe en la actualidad una controversia
hermenéutica sobre el particular, sino que por el contrario, existe un criterio
jurídico homogéneo sobre la materia, al que se opone la interpretación aislada
del actor, de manera que el tema objeto de revisión no ofrece duda
interpretativa seria y objetiva.
En efecto, la
Sala encuentra de recibo la interpretación aducida por el Seguro Social para
contabilizar en 360 días los años de aportes al sistema de pensiones, como
quiera que constituye una posición jurídica consolidada jurisprudencialmente
desde 1982 por el Consejo de Estado y desarrollada consistentemente por las
autoridades administrativas a lo largo del tiempo.
Así, como se
refirió en el numeral anterior, en sentencia del 10 de noviembre de 1982 el
Consejo de Estado estableció, con base en amplias consideraciones, que el año
que ha de tenerse en cuenta para efectos de jubilación es el de 360 días,
precedente que fue reiterado, entre otras, en las providencias del 12 de
septiembre de 1996, 20 de noviembre de 1998 y 4 de marzo de 1999. De igual manera,
el Seguro Social en diferentes conceptos ha acogido este criterio
interpretativo y lo ha aplicado consistentemente para efectos de la
verificación del cumplimiento del requisito de aportes mínimos al sistema para
el reconocimiento de la pensión de vejez.
De esta forma, a
la luz del precedente constitucional referido en acápite anterior, puede
considerarse que la interpretación realizada en la jurisprudencia del Consejo
de Estado y en la doctrina de las autoridades administrativas, en relación con
el número de días que comprenden el año para efectos pensionales, constituye
derecho viviente al que debe atender el juez constitucional para efectos de
resolver el presente caso, como quiera que, de una parte, se trata de un
criterio hermenéutico consistente, consolidado y relevante, en atención a que comporta
una interpretación sólida y estable que se ha afirmado a lo largo del tiempo y
que permite desentrañar el espíritu de las normas objeto de controversia y que,
de otra, no se opone a los principios, valores y derechos consagrados en la
Constitución Política.
En relación con
la interpretación propuesta por el accionante, la Sala advierte que su
fundamento no tiene la entidad suficiente para ofrecer duda sobre su aplicación
sino que, por el contrario, deviene acomodaticia para el caso particular del
actor. Si bien el demandante basa su postura jurídica en dos conceptos emitidos
por el Seguro Social, éstos no resultan aplicables al caso concreto, como
quiera que el primero -Oficio GNAP No. 011979 del 4 de septiembre de 2002- se
encuentra superado por conceptos ulteriores proferidos por dicha entidad y que
el segundo -Memorando GNAP No. 7354 del 4 de septiembre de 2006- hace alusión
al tiempo que debe tenerse en cuenta en materia de fidelidad al sistema en
tratándose de pensiones de invalidez y de sobrevivientes.
Así, la
interpretación propuesta por el actor constituye una aproximación revaluada y
superada frente al problema de contabilización de días por año de cotización o
de servicio, por lo que mal haría el juez constitucional en darle aplicación
prevalente, bajo el prurito de la realización del principio de favorabilidad,
sobre la interpretación consolidada desde 1982 por el Consejo de Estado y
aplicada reiteradamente por las autoridades públicas que tienen a su cargo el
reconocimiento de la pensión de vejez.
La
jurisprudencia constitucional ha establecido en reiteradas providencias que no
puede desplazarse una interpretación consolidada por una valoración personal,
aislada, emergente y dirigida exclusivamente a la extensión de los efectos de
una norma al caso particular de una persona.
En este sentido,
la Corte Constitucional ha establecido lo siguiente:
“De este modo, no tendrían igual jerarquía o similar peso
argumentativo, las interpretaciones meramente teóricas que pudieran derivarse
de la llana redacción de la disposición atacada, en frente de las
interpretaciones que doctrinarios y jueces de la jurisdicción han ofrecido en
su calidad de expertos y estudiosos del sistema jurídico”[40].
De igual forma,
el precedente de esta Corporación sobre la materia ha ponderado el valor del
criterio interpretativo de la doctrina que, puede hacerse extensivo a las
aproximaciones particulares de los operadores jurídicos. En este sentido la
Corte ha establecido lo siguiente:
“En el caso especifico de la doctrina, lo dijo esta Sala[41],
su valor en el campo del derecho viviente esta también condicionado a un análisis
de tipo cuantitativo y cualitativo. Frente al aspecto cuantitativo, se requiere
que sean varios los tratadistas, que exista concordancia entre las opiniones
vertidas sobre la materia tratada en la ley, y que la opinión sea lo
suficientemente conocida. Y respecto del elemento cualitativo, la autoridad e
importancia académica del tratadista le reconoce a éste una distinción
especial, que en suma, se traduce en una mayor aceptación de la interpretación
que le haya dado a la ley en discusión”[42].
En este orden de
ideas, la Sala no encuentra acreditado el elemento de la duda que permita al juez
elegir de entre varias interpretaciones la más favorable al trabajador, máxime
si se considera que el juez constitucional, para la adecuada interpretación de
las normas, debe atender a la aplicación que las autoridades públicas
competentes, de ordinario, les den, en seguimiento del principio hermenéutico circunscrito
dentro de la doctrina del derecho viviente, analizada ampliamente en capítulo
anterior de este fallo.
De esta forma,
como quiera que la interpretación en el sentido de que el año de cotizaciones
al sistema de seguridad social debe contabilizarse en 360 días, ha sido
consolidada en la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado y en los
conceptos emitidos por las autoridades públicas que tienen a su cargo el
reconocimiento de la pensión de vejez, y en atención a que la interpretación
propuesta por el accionante no ofrece duda seria y objetiva por cuanto se
fundamenta en conceptos actualmente revaluados, la Sala no encuentra que la
negativa del Seguro Social en el reconocimiento de la pensión de vejez obedezca
al desconocimiento del principio de favorabilidad, por lo que, al no
acreditarse una manifiesta contradicción entre la resolución acusada y las
normas de raigambre legal y constitucional, no resulta procedente, por esta
vía, el reconocimiento de la pensión de vejez.
Si bien no
asiste razón al accionante en materia de la aplicación del principio de
favorabilidad para obtener una interpretación más favorables en la
contabilización de los períodos de cotización, a continuación la Sala estudiará
el conflicto que se cierne sobre el período de aportes efectivamente realizado,
en atención a que el actor aduce haber reunido las 1000 semanas de aportes exigidas
por la ley, en tanto que el Seguro Social solamente encuentra acreditadas 994
semanas.
9.2. Conflicto
en Materia del Tiempo de Cotización al Sistema de Pensiones
Como quedó dicho
anteriormente, la negativa en el reconocimiento de la pensión de vejez,
comunicada al accionante mediante la Resolución 47916 de 2006 del Seguro
Social, por una parte desconoce el número de semanas de cotización que en el
año 2003 la misma entidad había encontrado acreditadas para el período
comprendido entre 1968 y 1976, y, de otra, no otorga valor para efectos
pensionales a algunos períodos de cotización realizados por el demandante como
cotizante independiente, con posterioridad a las Resoluciones 6113 y 13090 de
2003, por haber sido realizadas de forma extemporánea.
A continuación la
Sala estudiará si las razones esgrimidas por el Seguro Social para desestimar
los referidos períodos de cotización y, en consecuencia, negar al actor el
reconocimiento de la pensión de vejez, se ajustan a los principios contenidos
en la Carta Política y la jurisprudencia de esta Corporación.
a. Principio
de Buena Fe en sus Dimensiones de Confianza Legítima y Respeto por el Acto
Propio.
Las actuaciones
entre los particulares y la administración se rigen por el principio de buena
fe, en sus dimensiones de confianza legítima y respeto por el acto propio. En
desarrollo de los mismos, las autoridades administrativas deben adecuar sus
manifestaciones a los imperativos de confianza, honestidad, decoro y
credibilidad que dimanan de la Carta Política, de manera que los particulares
puedan confiar en que la administración no va alterar súbitamente las
condiciones que rigen sus relaciones con los particulares y en que no va a
proferir decisiones que contravengan la línea conductual que soporte los
vínculos que mantenga con los individuos.
En el caso que
nos ocupa, se tiene que desde el 6 de junio de 2001 el accionante inició un
trámite ante el seguro social para el reconocimiento de la pensión de vejez, en
curso del cual se profirieron resoluciones del 14 de abril y 7 de julio de 2003
y 17 de noviembre de 2006, en las que, por falta de acreditación de las semanas
cotizadas se negó la prestación solicitada.
Del análisis del
contenido de estas resoluciones, la Sala considera que el Seguro Social actuó
en contravía del principio de confianza legítima, habida cuenta que en las
resoluciones 6113 y 13090 de 2003 informó al accionante que tenía 924 semanas
de cotización, por lo que el actor, confiando en la información brindada,
cotizó 77 semanas al sistema, en calidad de independiente, con la expectativa
objetiva de reunir los requisitos de ley, no obstante lo cual, en la resolución
47916 de 2006, el Seguro negó nuevamente el reconocimiento de la prestación por
cuanto éste sólo contaba con 994 semanas cotizadas.
La Corte
advierte que en esta última resolución, el Seguro Social modificó el cómputo de
las semanas de cotización que había realizado en el año 2003. En efecto, en las
resoluciones 6113 y 13090 de 2003, la entidad demandada había encontrado que,
en el período comprendido entre el 16 de octubre de 1968 y el 1 de diciembre de
1976, el actor había efectuado aportes equivalentes a 2955 días, esto es, a
422,14 semanas. Sin embargo, en la resolución 47916 de 2006, el Seguro Social,
indicó que en dicho período tan sólo se reportaron 2932 días de aportes,
correspondientes a 418,85 semanas.
En este orden de
ideas, la Corte considera que la resolución del 17 de noviembre de 2006,
proferida por el Seguro Social va contra sus propios actos emitidos en el año
2003 y defrauda la confianza legítima que tales resoluciones generaron en el
accionante, quien adecuó su comportamiento a la información brindada.
Efectivamente, tras la negativa en el reconocimiento de la pensión, el actor
proyectó el número de cotizaciones que tenía que realizar para completar el
tiempo mínimo exigido por la ley 100 de 1993, por lo que actuó en consecuencia
y realizó aportes durante el período comprendido entre julio de 2003 y
diciembre de 2004, sin solución de continuidad, según consta en los formatos de
autoliquidación de aportes allegados al expediente[43].
De esta forma,
con posterioridad a la negativa de la pensión de vejez y con base en la
información en el sentido de que tenía acreditadas 924 semanas, el actor
realizó aportes por 18 meses, equivalentes a 540 días, es decir, a 77 semanas
que sumadas a las 924 validadas por el Seguro Social, ascendían a un total de
1001 semanas cotizadas, suficientes para acceder a la prestación pretendida.
Resulta
pertinente aclarar que el cumplimiento del requisito de semanas de aportes
mínimos al sistema de pensiones, para el caso concreto del señor Gabriel Darío
Echeverri Ossa, debe verificarse a la luz de lo dispuesto en el artículo 33 de la
Ley 100 de 1993, en atención al principio de favorabilidad y de la condición
más beneficiosa, como quiera que si bien el actor es beneficiario del régimen
de transición, por lo que le es aplicable la Ley 71 de 1988, los requisitos en
ella establecidos resultan más gravosos para sus intereses.
De igual forma
es pertinente señalar que si bien la resolución en la que se niega la pensión
de vejez es del año 2006, fecha para la cual se tenían que acreditar 1075
semanas de cotización y que, al momento de proferir esta providencia se requerirían
1125 semanas de cotización, el actor, a 31 de diciembre de 2004, acreditaba la
totalidad de los requisitos que para esa fecha se exigían, esto es, la edad de
60 años y las mil semanas de aportes.
El Seguro
Social, en respuesta a un requerimiento realizado por la Sala Cuarta de
Revisión, manifestó que la diferencia en el conteo de las semanas de
cotización, entre la resolución 6113 de 2003 y la 47916 de 2006, obedece a que
en la primera los días fueron mal contabilizados[44].
La Sala no encuentra de recibo esta justificación para negar el pago de la
pensión de vejez, por cuanto el error alegado no fue puesto de presente al
accionante oportunamente, de manera que pudiera adecuar su comportamiento a la
nueva situación. Así, no puede la administración desconocer la información que
brindó al accionante tanto en la respuesta a la petición de pensión elevada por
el actor como en la resolución del recurso de reposición que contra ésta
interpuso el demandante.
En efecto, la
Sala considera que la decisión adoptada en la Resolución 47916 de 2006, además
de lesionar el principio de confianza legítima y defraudar las expectativas
que, en desarrollo del principio de buena fe, formó el accionante respecto del
tiempo que debía cotizar para acceder a la pensión de vejez, devela la
vulneración del núcleo esencial del derecho de petición que se concretó desde
la expedición de la Resolución 6113 de 2003, como quiera que la respuesta en
ella ofrecida no fue precisa, por estar basada en información errónea, vicio
que no es imputable al actor, por lo que resultan desproporcionados los efectos
adversos que sobre la satisfacción de sus derechos a la pensión y al mínimo
vital, tiene la corrección que, sin publicidad alguna, fue realizada por el
Seguro Social.
b. Allanamiento
a la Mora
De otra parte, en lo que guarda relación con el conflicto que se
presenta entre la afirmación del accionante, acompañada de los correspondientes
soportes documentales, en el sentido de que realizó aportes como cotizante
independiente por un período equivalente a 77 semanas entre julio de 2003 y
diciembre de 2004, y el cómputo de semanas de cotización realizado por el
Seguro Social en la Resolución 47916 de 2006, que desvirtúa dicha afirmación,
se tiene que la entidad demandada informó a esta Corporación que el accionante
realizó aportes extemporáneos en los meses de agosto, septiembre y noviembre de
2004, por lo que estas cotizaciones no fueron tenidas en cuenta para efectos
del cómputo de aportes del actor al sistema de pensiones.
La Sala desestima esta objeción formulada por la entidad demandada
para el reconocimiento de la pensión de vejez, en aplicación de la teoría del
allanamiento a la mora, como pasa a explicarse.
De acuerdo con los artículos 24 y 35 del Decreto 1406 de 1999 se
tiene que los trabajadores independientes tienen que realizar los aportes
mensuales al sistema general de seguridad social en pensiones en el término
establecido de conformidad con el último dígito de su documento de identidad.
Para el caso del actor, cuya cédula de ciudadanía es 533.179, el plazo máximo
para realizar el pago de la cotización es el octavo día hábil del mes.
Así, en los meses objeto de cuestionamiento, el actor debió realizar
los aportes el 11 de agosto, el 10 de septiembre y el 11 de noviembre. Ahora
bien, al revisar las copias de los formularios de autoliquidación de aportes
allegados al expediente se tiene que las cotizaciones correspondientes a los
meses cuestionados se realizaron el 12 de agosto, el 13 de septiembre y el 12
de noviembre de 2004, por lo que, efectivamente, se presentó mora de 1 día
hábil en los meses referidos.
Esta Corporación, en múltiples pronunciamientos[45],
ha consolidado la teoría del allanamiento a la mora en materia del pago de
acreencias laborales y pensionales, en desarrollo de la cual, no obstante que el
afiliado al sistema de seguridad social en pensiones haya realizado tardíamente
el pago de las cotizaciones respectivas, por virtud de los principios de buena
fe y continuidad, si la entidad correspondiente no exceptuó en el momento del
pago tal situación, se presume que ésta ha consentido en el incumplimiento y ha
dado por subsanada la mora del afiliado al aceptar el pago tardío[46].
Es así como, en el caso concreto, se tiene que la extemporaneidad en
el pago de los aportes no desvirtúa el principio de buena fe que rige las
actuaciones del demandante, conclusión a la que se llega al ponderar el tiempo
de cotización al sistema y la dilación en los pagos. En efecto, de una parte, el
actor ha realizado cotizaciones al sistema de seguridad social en pensiones
desde 1955, de lo que se sigue que no existe intención de fraude o ausencia de
fidelidad al sistema y, de otra, la mora que presenta es de 1 día hábil por
mes, de manera que no se perciben elementos subjetivos u objetivos que den
cuenta de una presunta defraudación del equilibrio financiero del sistema de
pensiones.
Desvirtuados así los argumentos de la entidad demandada con los que
justificaba por qué razón las 77 semanas aportadas por el accionante entre los
años 2003 y 2004, aunadas a las 924 semanas de aportes avaladas por el Seguro
Social, no fueron suficientes para alcanzar las 1000 semanas exigidas por la
ley 100 de 1993, la Corte encuentra que la Resolución 47916 del 17 de noviembre
de 2006 deviene ilegal por contravenir el principio de buena fe en sus
dimensiones de confianza legítima y respeto por el acto propio y por desconocer
la jurisprudencia constitucional respecto del allanamiento a la mora.
En consecuencia, la Sala tutelará los derechos a la seguridad social
en pensiones y al mínimo vital del actor, de manera qué ordenará al Seguro
Social que proceda a reconocer y pagar la pensión de vejez a que tiene derecho
el señor Gabriel Darío Echeverri Ossa, en atención a que a 30 de diciembre de
2004 acreditó el cumplimiento de los requisitos exigidos en el régimen general
de seguridad social en pensiones.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: LEVANTAR la suspensión de
términos en este proceso, ordenada mediante Auto de fecha once (11) de octubre
de 2007.
SEGUNDO: REVOCAR la Sentencia proferida
por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y, en
su lugar, TUTELAR el derecho a la seguridad social en pensiones y al
mínimo vital del señor Gabriel Darío Echeverri Ossa, por las razones expuestas
en la parte considerativa de esta providencia.
TERCERO:
ORDENAR al Seguro Social Pensiones – Seccional
Cundinamarca que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la
notificación de este fallo, reconozca y pague al señor Gabriel Darío Echeverri
Ossa la pensión de vejez, en la forma y cuantía señalada en el Régimen General
de Seguridad Social en Pensiones, en atención a que a 31 de diciembre de 2004,
según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, el actor cumplió con
la edad y las semanas de cotización mínimas requeridas para tal efecto.
CUARTO: Líbrense las comunicaciones de
que trata el artículo 36 del decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Cópiese, notifíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y Cúmplase.
RODRIGO ESCOBAR
GIL
Magistrado
Ponente
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-921 de 2006, M.P. Jaime
Córdoba Triviño.
[2] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-851 de 2006, M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
[3] Sentencia T-433 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[4] Sentencia Ibídem.
[5] Corte Constitucional, Sentencia T-083 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar
Gil.
[6] Corte Constitucional, Sentencia T-836 de 2006, M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto
[7] Corte Constitucional, Sentencia T-836 de 2006, M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto.
[8] Corte Constitucional, Sentencia T-851 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar
Gil.
[9] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-183 de 1996, M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.
[10] Corte Constitucional, Sentencia C-546 de 1992, M.P. Ciro Angarita
Barón.
[11] De acuerdo con la modificación realizada por la Ley 797 de 2003, a
partir del año 2014 la edad se incrementará a 57 años de edad para la mujer y
62 años para el hombre.
[12] Según la modificación realizada por la Ley 797 de 2003, a partir
del 1º de enero del año 2005 el número de semanas se
incrementará en 50 y a partir del 1º de enero de 2006 se incrementará en 25
cada año hasta llegar a 1.300 semanas en el año 2015.
[13] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-168 de 1995, M.P. Carlos
Gaviria Díaz.
[14] "En caso de conflicto o duda sobre la aplicación de normas
vigentes de trabajo, prevalece la más favorable al trabajador. La norma que se
adopte debe aplicarse en su integridad"
[15] Sentencia C-168 de 1995, MP: Carlos Gaviria Díaz.
[16] Corte Constitucional, Sentencia T-290 de 2005, M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[17] M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[18] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-875 de 2003, M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[19] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-557 de 2001, M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[20] Ibídem.
[21] Sentencia C-557 de 2001
[22] Corte Constitucional, Sentencia C-955 de 2001, Marco Gerardo Monroy
Cabra.
[23] Corte Constitucional, Sentencia C-557 de 2001, M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[24] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-955 de 2001, Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[25] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-131 de 2004, M.P. Clara Inés
Vargas Hernández.
[26] Ibídem
[27] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-340 de 2005, M.P. Jaime
Araujo Rentaría.
[28] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-963 de 1999, M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[29] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-660 de 2002, M.P. Clara Inés
Vargas Hernández.
[30] Ver Sentencia T-141/04 (M.P.: Alfredo Beltrán Sierra) Cita ésta a
su vez la Sentencia T-475/92 (M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz)
[31] Corte Constitucional, Sentencia T-1228 de 2001, M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[32] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-020 de 2000, M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.
[33] Corte Constitucional, Sentencia C-478 de 1998, M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[34] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-053 de 2008, M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
[35] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-020 de 2000, M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.
[36] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-730 de 2002, M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[37] Folios 31 – 34, Cuaderno 1.
[38] Folios 28 – 30, Cuaderno 1.
[39] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección
Segunda – Subsección B. Sentencia del 4 de marzo de 1999, M.P. Silvio Escudero
Castro. Radicación No. 12503.
[40] Corte Constitucional, Sentencia C-955 de 2001, M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra
[41] Cfr. Sentencia C-557 de 2001.
[42] Corte Constitucional, Sentencia C-901 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar
Gil.
[43] Ver folios 49 a 66 del cuaderno 1 del expediente.
[44] Ver folio 66 del cuaderno principal.
[45] Ver, entre otras, Sentencias T-043 de 2005, M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra, T-1251 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-860 de 2005, M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[46] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-603 de 2006, M.P. Rodrigo
Escobar Gil.