C-539-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-539/95
SERVICIOS
PUBLICOS-Reserva legal
Lo atinente a la
afirmación de la competencia del legislador para señalar el marco general o las
bases fundamentales, que deben orientar la organización, funcionamiento y
prestación de los servicios públicos, se percibe de la normatividad contenida
en el capitulo 5 del titulo XII  de la Constitución, referente a la finalidad
social del Estado y de los servicios públicos, la cual prescribe  una reserva
legal en todo lo atinente al señalamiento de las reglas generales atingentes a
la organización,  funcionamiento, administración, control, inspección y
vigilancia de la prestación de los servicios públicos.
TRANSPORTE MASIVO
DE PASAJEROS-Regulación
Es competencia
exclusiva del legislador la creación de la normatividad contentiva de las
reglas generales que han de regular lo concerniente a los servicios de los
sistemas de transporte masivo de pasajeros. Sin embargo, por la circunstancia
de que el legislador señale las directrices de la política sobre dichos
sistemas y la manera de financiarlos, no se puede predicar el desconocimiento
de las facultades de que gozan las instancias regionales y locales para la
gestión autonómica de sus propios intereses, dentro del ámbito de la
competencia que les es propia en materia de servicios públicos, pues se trata
de niveles de competencia que tienen campos propios y específicos de operación
que no se interfieren, sino que se complementan, con arreglo a los principios
de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
SERVICIOS
PUBLICOS-Competencia
concurrente de regulación normativa/POTESTAD REGLAMENTARIA DEL MUNICIPIO Y
DEPARTAMENTO
Una interpretación
teleológica y sistemática de los anteriores principios constitucionales conduce
a esta Corte a afirmar que en el campo de los servicios públicos el
Constituyente instituyó una competencia concurrente de regulación
normativa en cabeza de los niveles central, regional y local, que por su
alcance y radio de acción puede caracterizarse  así:   a) A la ley le
compete establecer por vía general el régimen jurídico de los servicios
públicos, esto es, expedir el estatuto básico que defina sus pautas y parámetros
generales y que regule los demás aspectos estructurales de los mismos (Arts.
150-23 y 365 C.N.)."       "b) Es propio de los departamentos y
municipios desarrollar por la vía del reglamento la preceptiva legal y
adecuarla a las particulares peculiaridades propias de su ámbito territorial.
En otros términos, corresponde a las autoridades de esos niveles ejercer la
potestad reglamentaria para dar concreción y especificidad a la normación legal
de modo que con sujeción a sus parámetros, dispongan lo conducente a la
adecuada y eficiente prestación de los servicios públicos según sean las
características de las necesidades locales. "
TRANSPORTE MASIVO
DE PASAJEROS-La Nación no
está obligada a financiarlo/LEY DE METROS
En la ley 86 de
1989, no se consagró la obligación de la Nación de financiar los sistemas de
transporte masivo de pasajeros, pues ésta sólo se compromete a contratar u
otorgar garantía a los créditos externos obtenidos por entidades que
desarrollen dichos sistemas, cuando estas hayan pignorado a su favor rentas en
cuantía suficiente que cubran el pago de por lo menos el 80% del servicio de la
deuda total del proyecto. No obstante, cuando las rentas propias de los
municipios o del Distrito Especial de Bogotá no sean suficientes para
garantizar dicha pignoración, es posible acudir a mecanismos excepcionales de
financiación, como son: aumento de las bases gravables o de las tarifas de los
gravámenes que son de su competencia y el cobro de una sobretasa al consumo de
la gasolina.
DERECHOS DE LAS
ENTIDADES TERRITORIALES A PARTICIPAR EN RENTAS NACIONALES
No sufre mengua
el derecho que tiene las entidades territoriales, según el artículo 287-4, de
participar en las rentas nacionales, conforme a las regulaciones legales, a
través de los mecanismos previstos en la Constitución, como son:  el situado
fiscal (art. 356) y la participación en los ingresos corrientes de la Nación
(art. 357) y en las regalías y compensaciones a que aluden los artículos 360 y
361. Nada tiene que ver la participación en las rentas nacionales, como derecho
de las entidades territoriales, que obedecen a precisos criterios, políticas y
finalidades ideados por el Constituyente y que debe desarrollar el legislador,
con la prohibición de hacer transferencias o erogaciones adicionales del presupuesto
nacional para la financiación de los sistemas de transporte masivo de
pasajeros.
Ref.:
Demanda D-813.
Actor:
Alberto Toro Lopera.
Objeto:
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 1o y 13 de la ley 86 de 1989.
"por la cual se dictan normas sobre sistemas de servicio público urbano de
transporte masivo de pasajeros y se proveen recursos para su
financiamiento".
Magistrado
Ponente:
ANTONIO BARRERA
CARBONELL.
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, D. C., el día veintitrés (23) de noviembre de mil
novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la
acción pública consagrada en los artículos 40-6 y 241-4 de la Constitución
Política, el ciudadano Alberto Toro Lopera solicitó ante esta Corporación la
declaración de inconstitucionalidad de los artículos 1, 3, 4, 5 (parcial), 7,
8, 9, 12, y 13 de la Ley 86 de 1989.
Mediante auto de
febrero 20 de 1995 se admitió la demanda con respecto a los artículos 1 y 13 de
la Ley 86 de 1989.
En la misma
oportunidad se rechazó la demanda en relación con los artículos 3, 4, 5, 7, 8,
9, y 12 de la Ley 86 de 1989, por considerarse que no era procedente formular
una nueva pretensión de inconstitucionalidad, toda vez que ya la Corte se había
pronunciado sobre el particular en las sentencias, C-517/92, C-004/93 y
C-170/93 y, por lo tanto, existía cosa juzgada.
Teniendo en cuenta
que se han agotado los trámites procesales establecidos para esta clase de
asuntos, procede la Corte a adoptar la correspondiente decisión de conformidad
con la competencia asignada por el artículo 241-4 de la Constitución Política.
II. LAS NORMAS
ACUSADAS QUE SE SOMETEN A CONTROL.
Se transcriben a
continuación los artículos 1 y 13 de la ley 86 de 1989, advirtiendo que se
demanda la inconstitucionalidad de la parte destacada en negrilla del primero
de dichos artículos y la totalidad del segundo.
LEY 86 DE 1989
(diciembre 29)
"POR LA CUAL SE DICTAN NORMAS SOBRE
SISTEMAS DE SERVICIO PÚBLICO URBANO DE TRANSPORTE MASIVO DE PASAJEROS Y SE
PROVEEN RECURSOS PARA SU FINANCIAMIENTO"
Artículo 1: La política sobre sistemas de servicio
público urbano de transporte masivo de pasajeros deberá orientarse a asegurar
la prestación de un servicio eficiente que permita el crecimiento ordenado de
las ciudades y el uso racional del suelo urbano, con base en los siguientes
principios:"
"1.-
Desestimular la utilización superflua del automóvil particular."
"2.- Mejorar la
eficiencia en el uso de la infraestructura vial actual mediante la regulación
del tráfico; y"
"3.- Promover
la masificación del transporte público a través del empleo de equipos
eficientes en el consumo de combustibles y el espacio público."
"Artículo
13: Con excepción de lo
dispuesto en la presente Ley no se causarán transferencias o erogaciones
adicionales del Presupuesto Nacional para la financiación de los sistemas de
transporte masivos."
III. LA DEMANDA.
1. Precisión
sobre el alcance de la pretensión del demandante.
No obstante que en
relación con el artículo 1 de la ley 86 de 1989, sólo se demanda la parte
primera que antes se identificó, no sus diferentes numerales, estima la Corte
que existe una unidad normativa inescendible en dicho artículo. Por lo tanto,
interpretará la pretensión del actor en el sentido de que lo demandado es la
totalidad de su contenido.
2. Argumentos de
la demanda.
Considera el actor,
que los textos acusados de la ley 86 de 1989, violan los artículos de 1o, 121,
287, 294, 313, 317 y 362 de la Constitución Política. Los argumentos para
sustentar dicha inconstitucionalidad, se resumen de la siguiente manera:
En cuanto al
artículo 1o de la ley 86 de 1989 se aduce por el demandante que de conformidad
con los numerales 4o y 7o del artículo 313 de la Constitución Política, es
competencia del Concejo Municipal votar de conformidad con la Constitución y la
ley, no sólo lo atinente a los tributos y gastos locales, sino lo relativo a la
reglamentación de los usos del suelo. Agrega que la ley 86 de 1989 es opuesta a
esta delimitación y distribución constitucional de competencias, pues consagra
en su artículo 1o que el objetivo de la ley es el de asegurar el uso racional
del suelo urbano, "por lo que asume, si tener facultad para ello, la
competencia del municipio en estas materias." En tal virtud, concreta el
cargo así:
"No es, pues,
la ley, la que tiene la facultad y el poderío para imponer el régimen de
tenencia, disposición y administración de los bienes y rentas de la entidad
territorial, ya que en el evento de hacerlo, como efectivamente lo hace la ley
86, se infringe, quebranta y se opone a todos los principios que estructuran la
autonomía territorial dispuesta en la Constitución, especialmente el artículo
362 que le atribuye y reconoce a sus rentas tributarias o no tributarias un
tratamiento jurídico igual al de la renta y propiedad privada de los
particulares".
Por otra parte,
considera el actor que el artículo 13 de la ley 86 de 1989 quebranta el artículo
287 de la Constitución Política, pues éste "señala por vía general, el
derecho constitucional que tiene todas las entidades territoriales a participar
en las rentas nacionales, sin que sea necesario para disfrutar de éste derecho,
el que se realice o no una obra, o que la Nación sea garante o no, pues tampoco
se ha previsto en la Carta limitante alguno, en cuanto obras, servicios o
montos cuantitativos, o destino de la participación, salvo los contemplados en
el situado fiscal. Infringe notoria y claramente la antes transcrita
normatividad constitucional, el artículo 13 de la atacada ley 86, cuando
excluye definitivamente el derecho de las entidades territoriales a participar
en las rentas nacionales cuando vaya a emprenderse la construcción de sistemas
de transportes masivos".
"El principio
general es el que todas las entidades territoriales tienen el derecho a
participar en las rentas nacionales, ya sea para salud, educación o
construcción de obras públicas, o Sistemas de Transporte Masivo, y para ser
financiadas o garantizadas, en un ciento por ciento, si es el caso, por la
Nación. No exige muchas disposiciones la afirmación de que las características
propias de estos sistemas de transporte demandan ingentes inversiones que en la
casi totalidad de los casos de las entidades no se hayan en condiciones
económicas para asumirlos y que sólo con la participación de la Nación, y en
virtud de los principios de CONCURRENCIA Y SUBSIDIARIDAD establecidos por la
Constitución para las competencias atribuidas a los distintos niveles
territoriales, (288 C.N.) bien puede concurrir a coadyuvar, total o
parcialmente, la construcción de estos sistemas en las ciudades que, por el
aumento poblacional, así lo requieran como solución a la complejidad del
transporte generada por el crecimiento urbanístico".
"Se trata de un
derecho de participación en las rentas nacionales que no puede ser cercenado o
limitado por la Ley, pues ello equivale a violar la Constitución, la que fija y
acepta la existencia de ese derecho sin limitación alguna en el artículo 287.
El país se compone de la suma de entidades territoriales, y en última
instancia, las rentas nacionales no son precisamente para ser repartidas en sus
regiones o entidades en un buen porcentaje? Mañana, si por ejemplo, el municipio
de Cali va a construir su sistema de transporte masivo, no podría contar ni con
un céntimo o "rial" como ayuda de la Nación para construirlo, ya que
la Ley 86 (artículo 13) le corta o impide toda posibilidad mientras esté
vigente. Viola también, la IGUALDAD DE OPORTUNIDADES que rige
constitucionalmente para las personas jurídicas denominadas entidades
territoriales."
IV. INTERVENCION
DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
El ciudadano Manuel
Duglas Avila Olarte, cuya intervención en el proceso autorizó el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, impugnó la demanda y solicitó, en consecuencia, que
se declarara la constitucionalidad de las normas acusadas. Los argumentos en
que apoya su oposición, se pueden resumir en los siguientes puntos:
"1. El artículo
1o de la ley 86 de 1989 se limita a definir los principios generales que deben
regir la política sobre sistemas de servicio público de transporte urbano de
pasajeros, sin que se pretenda de modo alguno invadir la órbita de las funciones
de los Concejos Municipales en lo atinente a la reglamentación específica del
suelo. Debe, en todo caso, recordarse que toda reglamentación de los concejos,
debe enmarcarse dentro de los principios que sobre la materia desarrollen la
Constitución y la Ley."
"...si se
analiza el texto demandado, se observa que en lugar de violar las disposiciones
constitucionales, lo que se persigue con las normas demandadas es desarrollar
la misma Constitución, en la medida en que prescribe que la política sobre
sistemas de servicio urbano de transporte masivo debe orientarse a asegurar la
prestación eficiente del mismo. En efecto, el artículo 209 de la Carta Política
dispone que la función administrativa, aplicable en todos los niveles, está al
servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento entre otros
principios, en los de la eficiencia y celeridad. Igualmente, el artículo 363
prescribe que es deber del Estado asegurar la prestación eficiente de los
servicios públicos a todos los habitantes del territorio nacional, y que los
mismos están sometidos al régimen jurídico que fije la ley."
Cita el
interviniente la ley 105 de 1993, atingente a los principios rectores del
servicio publico de transporte para concluir, invocando la sentencia C-517/92
de esta Corte, en el sentido de que "el transporte como servicio público
puede ser regulado a través de los principios de concurrencia y coordinación
por las distintas entidades territoriales."
En lo que atañe con
el cargo formulado respecto al artículo 13 de la referida ley, expresa:
"De acuerdo con
la Constitución Política, son derechos de las entidades territoriales,
participar en las rentas nacionales. Tal participación se concreta en el
situado fiscal y en la participación municipal en los ingresos corrientes de la
Nación."
"Los
porcentajes que corresponden a las entidades territoriales como participación
en las rentas nacionales, dependen de los criterios establecidos en los
artículos 356 y 357 de la Carta Política y en las prescripciones de la ley 60
de 1993, y no como parece deducirlo el demandante, del hecho de que en la
entidades territoriales, se vaya o no construir un sistema de servicio público
de transporte urbano masivo."
Por lo demás, la
intensión de la norma así demandada, es desarrollar el principio de la igualdad
correlativa de las entidades territoriales, que impide que los recursos del
Presupuesto Nacional sean transferidos sólo a unas de ellas, y no al conjunto
de las mismas en forma equitativa".
V. CONCEPTO DE LA
PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION.
Por impedimento del
señor Procurador General de la Nación, que fue aceptado por la Corte, rindió el
correspondiente concepto el señor Viceprocurador, quien solicitó a la Corte
declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas. Los apartes más
relevantes del referido concepto se destacan así:
"En primer
lugar es preciso recordar que la ley 86 de 1989 está inmersa dentro de la
tendencia constitucional actual de asignarle mayor autonomía a las entidades
territoriales, traducida ella en un ajuste institucional en el rediseño de las
funciones que pueden desarrollar con más eficacia el Estado central y los
diversos entes territoriales".
En lo que atañe con
los cargos de inconstitucionalidad contra el artículo 1o, el Viceprocurador
alude a las sentencias C-517 y C-478 de 1992, proferidas por la Corte, en
cuanto al alcance del término "autonomía", y considera que "si
bien es cierto que es al nivel territorial a quien le corresponde la regulación
y prestación del transporte como servicio público, obvio es entender que era la
ley la encargada de determinar, como en efecto lo hizo en su artículo 1o, los
objetivos de la política general del servicio público de transporte como
propósito estatal que permitiera el crecimiento ordenado de las ciudades y el
uso racional del suelo urbano. Así pues, tratándose de un aspecto en donde
operan los principios de coordinación y concurrencia entre los niveles central
y territorial no se ve afectada la Carta con las normas objetadas por el
actor".
En lo atinente a la
acusación contra el artículo 13, consideró que el artículo 357 de la
Constitución Política y la Ley, "son los indicados para determinar el
porcentaje mínimo con que los municipios participaran en los ingresos
corrientes de  la Nación y naturalmente las áreas que deberán financiarse con
dichos recursos. De permitirse que se causen erogaciones adicionales del
presupuesto para la financiación de obras específicas en los municipios, como
lo pretende el actor se haría nugatorio el mandato del 357 y de las leyes que
ya lo han desarrollado sobre distribución de competencias, en donde se deja
claro cuáles son los rubros y las materias que consideradas inversión social
deberán financiarse con dichos recursos. El control que la norma acusada
contempla para que no se recargue el Presupuesto General de la Nación a merced
de las entidades territoriales, encuentra también armonía con lo dispuesto en
los artículos 339 y 341 de la Carta en la medida en que radican la elaboración
del Plan de Desarrollo en cabeza del Gobierno Nacional".
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Compatibilidad
de la forma de Estado unitario con la autonomía de las entidades territoriales.
La problemática
relativa a la autonomía de las entidades territoriales ha sido analizada en
varias sentencias proferidas por esta Corporación. Así, en la sentencia
C-517/92[1],
se estimó que el principio autónomo no es incompatible con la forma unitaria de
Estado que consagra la Constitución de 1991. Dijo en dicha sentencia la Corte:
"La
descentralización aparece, pues, como un concepto genérico que comprende
diversos grados de libertad en la toma de decisiones. Cuando ella se
manifiesta, por ejemplo, en la gestión de intereses propios mediante
autoridades también propias y en la expedición de normas ajustadas a la
Constitución y la ley, nos encontramos en la autonomía. En el ámbito concreto
de la república unitaria que sigue siendo Colombia por virtud de la Carta de
1991, descentralización y autonomía se desenvuelven y son compatibles con una
unidad de organización de la comunidad estatal de carácter político y con la
presencia de una soberanía que reside en el pueblo. Ninguna pretende
confundirse o rivalizar con la soberanía en el ámbito del Estado unitario. La
elección de las autoridades propias y los mecanismos de participación popular
son elementos especiales de la descentralización política que dota a la entidad
del derecho, dentro del principio de unidad, de manejar los asuntos que
conciernan a su territorio y a su población de manera autónoma. Vale decir, de
definir, con criterio político, la viabilidad de asuntos de interés público
dentro de los límites del ente territorial."
"Es de destacar
que el Estado unitario, aparece como una organización centralizada en la cual
los entes locales están subordinados a él y ejercen las facultades propias de
la autonomía y la descentralización en diversos grados, los cuales no impiden,
en modo alguno, la centralización de la organización política".
Luego, en la
sentencia C-478/92[2],
se agregó:
"En conclusión,
esta Corte considera que la introducción del concepto de autonomía, que implica
un cambio sustancial en las relaciones centro periferia, deben en todo caso ser
entendidas dentro del marco general del Estado unitario. De esta forma, a la
ley le corresponderá definir y defender los intereses nacionales y para ello
puede intervenir en los asuntos locales, siempre que no se trate de materias de
competencia exclusiva de las entidades territoriales. En cualquier caso, hay
que tener en cuenta que de lo que se trata es de armonizar los distintos
intereses y no simplemente de delimitarlos y separarlos. Por esto, generalmente
las competencias que se ejercen en los distintos niveles territoriales no son
excluyentes. Por el contrario, dichas competencias, como lo señala la propia
Constitución deben ejercerse dentro de los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad".
2. Competencia
del legislador para fijar las políticas generales para el establecimiento de
los sistemas de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros.
El legislador, en
ejercicio de su competencia reguladora, materializa la unidad político-jurídica
a través del establecimiento de normas en las cuales se plasman las grandes
orientaciones, directrices y políticas generales, aplicables en todo el
territorio nacional, que han de regir los servicios públicos.
Dicha competencia se
fundamenta en el carácter de república unitaria que tiene el Estado Colombiano,
y en las atribuciones del Congreso para "expedir las leyes que regirán el
ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios
públicos", con arreglo a los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad y sin perjuicio de las competencias que les corresponden de
manera privativa a los distintos niveles territoriales (arts. 1o, 150-23 y 288
inciso 2o de la C.P.).
Lo atinente a la
afirmación de la competencia del legislador para señalar el marco general o las
bases fundamentales, que deben orientar la organización, funcionamiento y
prestación de los servicios públicos, se percibe de la normatividad contenida
en el capitulo 5 del titulo XII  de la Constitución, referente a la finalidad
social del Estado y de los servicios públicos, la cual prescribe  una reserva
legal en todo lo atinente al señalamiento de las reglas generales atingentes a
la organización,  funcionamiento, administración, control, inspección y
vigilancia de la prestación de los servicios públicos (arts. 365 a 370 de la
C.P.).
De lo dicho se
infiere necesariamente, que es competencia exclusiva del legislador la creación
de la normatividad contentiva de las reglas generales que han de regular lo
concerniente a los servicios de los sistemas de transporte masivo de pasajeros.
Sin embargo, por la circunstancia de que el legislador señale las directrices
de la política sobre dichos sistemas y la manera de financiarlos, no se puede
predicar el desconocimiento de las facultades de que gozan las instancias
regionales y locales para la gestión autonómica de sus propios intereses,
dentro del ámbito de la competencia que les es propia en materia de servicios
públicos, pues se trata de niveles de competencia que tienen campos propios y
específicos de operación que no se interfieren, sino que se complementan, con
arreglo a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
Las ideas expuestas
se complementan con las consideraciones que hizo la Corte en la aludida
sentencia C-517/92, con respecto a las relaciones entre el poder central y las
instancias departamental y municipal  en materia de servicios públicos, cuando
señaló:
"Ahora bien,
no debe perderse de vista que por disposición de la propia Constitución  la
función que la Carta confiere en los artículos 300-1 y 298 a las asambleas
departamentales y en los artículos 311 y 313-1 a los concejos municipales para "reglamentar...
la prestación de los servicios" que la ley confíe a la respectiva
entidad territorial debe entenderse circunscrita a lo que ella misma
determine. En efecto, sobre este aspecto deben recordarse los siguientes
parámetros que la  Carta consagra:
a)     La autonomía
de que gozan las entidades territoriales para la gestión de sus intereses se
enmarca dentro de los contornos que a ella fijen la Constitución y la ley. (artículo
287)."
"b)   Conforme
lo dispone el artículo 288 ibídem, corresponde a la ley establecer los términos
en los que, de acuerdo a los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad, los distintos niveles territoriales ejercerán las competencias
que les son atribuidas por la Constitución."
"Una
interpretación teleológica y sistemática de los anteriores principios constitucionales
conduce a esta Corte a afirmar que en el campo de los servicios públicos el
Constituyente instituyó una competencia concurrente de regulación
normativa en cabeza de los niveles central, regional y local, que por su
alcance y radio de acción puede caracterizarse  así:
a) A la
ley le compete establecer por vía general el régimen jurídico de los
servicios públicos, esto es, expedir el estatuto básico que defina sus pautas y
parámetros generales y que regule los demás aspectos estructurales de los
mismos (Arts. 150-23 y 365 C.N.)."
"b) Es
propio de los departamentos y municipios desarrollar por la vía del
reglamento la preceptiva legal y adecuarla a las particulares peculiaridades
propias de su ámbito territorial.  En otros términos, corresponde a las
autoridades de esos niveles ejercer la potestad reglamentaria para dar
concreción y especificidad a la normación legal de modo que con sujeción a sus
parámetros, dispongan lo conducente a la adecuada y eficiente prestación de los
servicios públicos según sean las características de las necesidades locales.
"
"Tal
competencia concurrente  constituye nítida expresión de la articulación de los
dos niveles a partir de los cuales se organiza el Estado.  En efecto, de una
parte la ley a través de su capacidad reguladora realiza la unidad
jurídico-política de la República al fijar las condiciones aplicables por igual
en todo el territorio nacional, sin que al hacerlo, desde luego, le sea dable
cercenar o desconocer la facultad decisoria de que gozan las instancias
regional y local, vale decir, la autonomía para la gestión de sus propios
intereses.   Por la otra, las autoridades de los niveles departamental y
municipal, al ejercer por la vía reglamentaria una facultad normativa complementaria
y de desarrollo de la ley, singularizan y adaptan ese contenido normativo a las
particulares condiciones de la unidad territorial, con lo cual expresan la
diversidad, que de otro lado, se busca  satisfacer con esta estructura
institucional."
3. Los cargos de
la demanda.
3.1. Según el actor la norma del artículo 1o
de la ley 86 de 1989 desconoce el numeral 7 del artículo 313 de la Carta
Política, porque al señalar que la política sobre sistemas de servicios
públicos urbanos de transporte masivo de pasajeros debe orientarse a asegurar
la prestación de un servicio eficiente que permita garantizar el crecimiento
ordenado de las ciudades y el uso racional del suelo, con arreglo a unos
principios básicos allí contenidos, se invade la competencia que tiene los
concejos municipales para reglamentar los usos del suelo.
No prospera el cargo
formulado por el actor, porque la competencia asignada a los concejos
municipales para reglamentar los usos del suelo agrícola y la tierra urbana,
necesariamente debe ejercerse dentro de los límites que fije la ley, la cual
regula lo relativo a la conservación, preservación, restauración y defensa del
ambiente y el control sobre el uso o explotación de los recursos naturales
renovables, toda vez que es un asunto que no concierne exclusivamente a lo
regional o local, ya que compromete los intereses generales del Estado y la
comunidad en general. Además, concordante con el criterio expuesto, la norma
del numeral 7 del artículo 313 claramente expresa que la vigilancia y control
de las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles
destinados a vivienda, que también tiene relación con lo atinente a la
reglamentación del uso del suelo, debe realizarse conforme a la ley.
De otra parte, como
se dijo anteriormente, lo concerniente  al señalamiento de las políticas
generales  relativas a los sistemas de servicio público urbano de transporte
masivo de pasajeros, dentro de la cual se comprende necesariamente el
establecimiento de las directrices o políticas generales que aseguren la
eficiencia del servicio y el uso racional del suelo, corresponde al legislador.
3.2. Estima igualmente el demandante que el artículo
13 desatiende lo dispuesto en el artículo 287-4 constitucional, que señala
entre los derechos de las entidades territoriales la de "participar en las
rentas nacionales". En efecto, dice el actor, que el principio general es
que las referidas entidades tienen derecho a participar en las rentas
nacionales, sin ninguna limitación; por lo tanto, la norma resulta
inconstitucional al consagrarse la restricción consistente en que con excepción
de lo dispuesto expresamente en la ley 86 de 1989, no se causarán
transferencias o erogaciones adicionales del presupuesto nacional para la
financiación de los sistemas de servicio público urbano de transporte masivo de
pasajeros.
En la ley 86 de
1989, no se consagró la obligación de la Nación de financiar los sistemas de
transporte masivo de pasajeros, pues ésta sólo se compromete a contratar u
otorgar garantía a los créditos externos obtenidos por entidades que
desarrollen dichos sistemas, cuando estas hayan pignorado a su favor rentas en
cuantía suficiente que cubran el pago de por lo menos el 80% del servicio de la
deuda total del proyecto. No obstante, cuando las rentas propias de los
municipios o del Distrito Especial de Bogotá no sean suficientes para
garantizar dicha pignoración, es posible acudir a mecanismos excepcionales de
financiación, como son: aumento de las bases gravables o de las tarifas de los
gravámenes que son de su competencia y el cobro de una sobretasa al consumo de
la gasolina (arts. 4 y 5).
Igualmente en dicha
ley (arts. 6, 7, 8 y 9), se establecieron unos mecanismos específicos para
atender las erogaciones causadas por la construcción del sistema de transporte
masivo de pasajeros del Valle de Aburrá, consistentes en: autorización del
cobro de una sobretasa al consumo de la gasolina,  garantía de la Nación a los
créditos externos obtenidos con dicho propósito y cobro de la contribución por
valorización.
Se equivoca el
demandante cuando pretende darle a la norma del artículo 13 un alcance que no
tiene. En efecto, lo que ella establece es que con cargo al presupuesto
nacional no se pueden financiar los sistemas de transporte masivo, porque son
los municipios y el Distrito Especial de Bogotá los que deben sufragar la
construcción y establecimiento de dichos sistemas, ya que la Nación sólo cumple
con la obligación, impuesta por la misma ley, de servir de garante de las
obligaciones que surjan con motivo de los créditos que obtengan dichas
entidades. Por lo tanto, no sufre mengua el derecho que tiene las entidades
territoriales, según el artículo 287-4, de participar en las rentas nacionales,
conforme a las regulaciones legales, a través de los mecanismos previstos en la
Constitución, como son:  el situado fiscal (art. 356) y la participación en los
ingresos corrientes de la Nación (art. 357) y en las regalías y compensaciones
a que aluden los artículos 360 y 361.
Se observa además,
que la prohibición a que alude el artículo 13 sólo tiene explicación dentro del
contexto de la ley 86 de 1989, en cuanto ha determinado específicamente los
mecanismos ideados por el legislador para financiar el establecimiento de los
sistemas masivos de transporte urbano de pasajeros, mas en modo alguno hace
referencia a las transferencias de los recursos de la Nación a las entidades
territoriales que la propia Constitución autoriza en las normas antes
referenciadas.
Dicho de otra
manera, nada tiene que ver la participación en las rentas nacionales, como
derecho de las entidades territoriales, en las modalidades ya precisadas, que
obedecen a precisos criterios, políticas y finalidades ideados por el
Constituyente y que debe desarrollar el legislador, con la prohibición de hacer
transferencias o erogaciones adicionales del presupuesto nacional para la
financiación de los sistemas de transporte masivo de pasajeros.
Consecuente con lo
dicho, considera la Corte que las normas acusadas no violan las disposiciones
invocadas por el demandante ni ninguna otra norma constitucional. Por lo tanto,
serán declaradas exequibles.
VII. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, actuando en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES
los artículos 1o y 13 de la ley 86 de 1989.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]  M.P. Ciro Angarita Baron. Los temas centrales fueron:
-Descentralización y autonomía en el ámbito de la República unitaria y
-Relaciones entre el poder central y las instancias departamental y municipal
en materia de servicios públicos y, en especial, en el campo del transporte
público urbano masivo de pasajeros.
[2] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.