T-295-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-295/07
DERECHO DE PETICION-Alcance y contenido/DERECHO
DE PETICION-Fundamental
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Alcance/DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Presupuestos
que lo conforman
El acceso a
la administración de justicia tiene tres pilares que lo conforman, a saber, i)
la posibilidad de acudir y plantear el problema ante el juez competente, ii)
que el problema planteado sea resuelto y iii) que tal decisión se cumpla
de manera efectiva. Estos presupuestos tienen sustento en los principios
democráticos y los valores que guían la debida administración de justicia y por
tanto el Estado Social de Derecho porque no solo los encargados de administrar
justicia tienen la responsabilidad de hacer todo aquello que corresponda para
solucionar un litigio y restablecer los derechos conculcados, sino también todas
aquellas autoridades que tienen a su alcance propender por el acceso, la
práctica de pruebas y finalmente cumplimiento de los fallos.
DERECHO DE PETICION-Respuesta de fondo,
clara y precisa/DERECHO DE PETICION-Solicitud de copias de documentos
públicos
Esta Corte
considera la solicitud de copias de documentos públicos como manifestación del
derecho de petición, sin perjuicio de las previsiones relacionadas con la
reserva de documentos y con el cumplimiento de los requisitos establecidos en
la ley para la expedición de copias. Se puede afirmar que, conforme al mandato
constitucional, todas las personas tienen derecho a elevar peticiones
respetuosas a las autoridades y a exigir de éstas respuesta oportuna de manera
clara, precisa y congruente y obedeciendo a los parámetros establecidos por la
Ley para el tipo de petición elevada, la cual finalmente debe ser notificada al
petente, para lo que a bien considere.
DEBER CONSTITUCIONAL DE LA DEBIDA GESTION Y ADMINISTRACION DE
ARCHIVOS
Las entidades
públicas tienen la obligación de propender por el manejo idóneo de la guarda y
custodia de los archivos y que en caso que los documentos se extravíen o
deterioren hacer todas las gestiones necesarias para su reconstrucción con el
fin de que los interesados puedan acceder a ellos y a partir de los mismos
ejercer sus derechos, entre ellos el de acceder a la administración de justicia
para promover su cumplimiento.
DERECHO DE PETICION-Solicitud al Alcalde
municipal de expedición de primera copia del Acuerdo de pago sobre acreencias
laborales a docentes
PRINCIPIO DE EFICACIA-Alcalde debe
agotar todos los trámites para encontrar o reconstruir el documento
El Alcalde
accionado, conforme al principio de eficacia que rige la administración
pública, tiene la carga de realizar todo lo conducente para hallar el Acuerdo
solicitado o proceder a la “reconstrucción” del documento, con base en la copia
allegada por el actor.
Referencia: expediente T-1513642
Acción de tutela instaurada por Leonardo Cardona Carmona contra el
Alcalde del municipio de San Zenón (Magdalena)
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá, D. C., veintiséis (26) de abril de dos mil siete (2007).
La Sala Octava
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Clara
Inés Vargas Hernández, Jaime Araujo Rentería y Álvaro Tafur Galvis, en
ejercicio de su competencia constitucional y legal, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión de los fallos adoptados por los Jueces
Promiscuo Municipal de San Zenón (Magdalena) y Único Promiscuo de El Banco
(Magdalena), dentro de la acción de tutela instaurada por Leonardo Cardona
Carmona contra el Alcalde del municipio de San Zenón (Magdalena), señor Jaime
Martínez Martínez.
I.       ANTECEDENTES
El accionante
considera que el Alcalde del Municipio de Zenón (Magdalena) vulnera sus
derechos de petición y de acceso a la justicia debido a que se niega a emitir
copia auténtica de un acuerdo de pago celebrado con el mismo municipio.
1.      La
demanda
El señor
Leonardo Cardona Carmona instaura acción de tutela en contra del Alcalde del
Municipio de San Zenón (Magdalena), porque considera vulnerados sus derechos de
petición y de acceso a la administración de justicia.
Aduce que en el
año 2001 instauró acción de tutela en representación de un grupo de docentes
contra el municipio de San Zenón (Magdalena), con el fin de proteger, entre
otros, sus derechos al trabajo y al mínimo vital, pues no les habían sido canceladas
las acreencias laborales a las cuales tenían derecho. Agrega que el amparo fue
concedido en el sentido de ordenar al Alcalde del Municipio realizar todas las
gestiones necesarias para el pago de lo adeudado.
Asegura, que con
base en esa decisión, en el mes de octubre de 2003, suscribió con el Alcalde
del municipio accionado un Acuerdo relativo a que la entidad cancelaría la suma
de $364´323.152 en distintos plazos.
Afirma que dado
el incumplimiento y con el ánimo de iniciar un proceso Ejecutivo Laboral,
acudió al juez laboral solicitando como prueba anticipada el reconocimiento de
firma del documento, con el fin de constituir el Acta de Acuerdo de Pago como
título ejecutivo, pero el Juez de la causa adujo que la normatividad vigente
solo exige allegar el Acta de Acuerdo de Pago con la anotación de primera
copia.
En razón de lo
anterior, el 12 de mayo de 2006 el accionante solicitó al Alcalde del Municipio
expidiera el documento con nota de primera copia sin resultado, como quiera que
el Alcalde adujo que al revisar los archivos de la entidad no se encontró el
documento original.
En virtud de lo
anterior, el actor solicita sean protegidos sus derechos de petición y de
acceso a la administración de justicia, y en consecuencia se ordene al Alcalde
del Municipio de San Zenón (Magdalena) emita copia auténtica con anotación de
primera copia del Acta de Acuerdo de Pago.
2.      Respuesta
de la entidad demandada
El señor Jaime
Martínez Martínez, en calidad de Alcalde del municipio de San Zenón
(Magdalena), aduce que contestó el derecho de petición elevado por el actor el
25 de junio de 2006 y agrega que “(…) para yo (sic) poder expedir una copia
auténtica y que sea la primera copia que se expide sobre el mismo, debo tener
el documento original a la vista, pues una copia simple como la que aportó  el
accionante con el derecho de petición  referido no es documento suficiente para
hacerlo, porque puedo correr el riesgo de dar fe de un documento inexistente o con
otro contenido, con el agravante de que ese documento [será]  utilizado para
una acción judicial, por manifestaciones hechas por el propio accionante”.
Por lo tanto,
solicita que la acción de tutela sea denegada.
3.
Pruebas
El expediente
obran, entre otros, los siguientes documentos:
3.1
Fotocopia de la Sentencia emitida el Juzgado
Promiscuo Municipal de San Zenón (Magdalena), el 21 de mayo de 2001, en la cual
ampara los derechos de petición, igualdad  y al trabajo de los accionantes
relacionados en la parte motiva de la providencia, y ordena:
“(…) al señor Alcalde Municipal de San Zenón –Magdalena que en el
término máximo de cuarenta y cinco (45) días  cancele a los accionantes, la
suma de dinero que les adeuda por concepto de salarios, prestaciones sociales
diferencia salarial de acuerdo con el Escalafón Nacional de docentes y la
indexación de salarios, siempre y cuando exista la partida presupuestal
correspondiente, si esta fuere insuficiente dispondrá del término señalado para
iniciar las gestiones tendientes a obtener los recursos necesarios para el pago
efectivo y completo de lo ordenado”.
3.2    Fotocopia del “Acta de Acuerdo de Pago” suscrita por Walter
Silva Betancurt (Alcalde) y Leonardo Cardona Carmona (apoderado sustituto de
los docentes) el 2 de octubre de 2003, en el cual en sus cláusulas primera,
segunda y tercera se lee:
PRIMERA“El municipio de San Zenón mediante el presente acuerdo de
pago pagará a cada uno de los docentes demandante por intermedio de su
apoderados los salarios dejados de cancelar, el auxilio de cesantías, intereses
a las cesantías, la sanción patronal por el no pago de los intereses de las
cesantías, las diferencias salariales de acuerdo al grado en el Escalafón
Nacional Docente, el auxilio de transporte, prima de navidad, auxilio de
movilización y la indexación laboral o actualización de la moneda de acuerdo al
IPC, cuyas acreencias laborales ascienden a la suma de TRESCIENTOS SESENTA Y
CUATRO MILLONES TRESCIENTOS VEINTITRÉS MIL CIENTO CINCUENTA  Y DOS PESOS
(364´323.142)MCTE conforme a las liquidaciones individuales aportadas por el
apoderado de los docentes que se anexan a la presente Acta de Acuerdo. SEGUNDA:
Forma de pago   a) la administración municipal cancelará la suma de
$99.169.550, una vez el Fondo de Ahorros y Estabilización Petrolero “FAEP” gire
los dineros al municipio y b) la suma de $132.576.801 pagadero en los primeros
15 días del mes de julio de 2004 y c). la suma de $132.576.801 en los primeros
15 días del mes de julio de 2005. CLAUSULA TERCERA La presente acta constituye
titulo ejecutivo quedando facultado el APODERADO para accionar lo aquí
acordado, contra el MUNICIPIO en caso de incumplirse con las fechas y el pago
de lo aquí acordado, con los respectivos intereses que tal acción genere sobre
el capital. (…)”.
3.3.   Fotocopia de la providencia emitida por el Juzgado Único Laboral del
Circuito de El Banco (Magdalena) en la que a la letra dice:
“ Por llenar los requisitos formales la presente demanda se admite
respecto a la meritoriedad ejecutiva del título, se tiene que llena los
requisitos básicos del artículo 448 del C.P.C concordante con el artículo 100
del C.P. del T. y S.S. por lo cual no es necesario la diligencia previa de
reconocimiento del documento tal y como lo consagra el Art. (ilegible) de la
Ley 446 de 1998.  Sin embargo es necesario destacar que el título de carácter
administrativo no tiene la nota de ser primera copia, requisito que se ha hecho
exigible teniendo en cuenta la sentencia”.
3.4    Fotocopia del derecho de petición que elevó el abogado Leonardo
Cardona Carmona al Alcalde de San Zenón (Magdalena) el 12 de mayo de 2006, en
la que a la letra dice:
“PETICIONES
Primera: Que se expida copia auténtica con su constancia de ser
primera copia del acta de acuerdo de pago de fecha 2 de octubre de 2003,
firmada entre el señor alcalde de esta municipalidad y el suscrito apoderado de
los docentes mediante la cual se acordó el pago de salarios y prestaciones
sociales adeudadas por esta entidad territorial, conforme con lo ordenado en la
precitada sentencia de fecha 2 de octubre de 2003
Segunda: solicito se de cumplimiento a la anterior solicitud en los
términos en que se indican los artículos 6°, 7°, 9° del C.C.A.”
3.5
Fotocopia de la respuesta emitida por la
Alcaldía Municipal de San Zenón (Magdalena) el 8 de junio de 2006, suscrita por
el Alcalde Señor Jaime Martínez Martínez que a continuación se transcribe:
“Por medio del presente escrito y estando en término para ello, me
permito dar respuesta a su petición de la referencia así:
1. No se le puede expedir copia auténtica del acta de acuerdo de
pago de 2 de octubre de 2003, supuestamente firmada entre el Alcalde de la
época WALTER SILVA BETANCURT y usted.
La anterior negativa la fundamento en el hecho de que revisados los
archivos de la época no se encontró el original del supuesto acuerdo de pago a
que usted, hace referencia, y a la copia simple que usted aporta con la
petición requerida, no es prueba idónea para expedir autenticación sobre el
mismo, con fundamento en lo establecido en el artículo 254 del Código de
Procedimiento Civil, modificado por el artículo 1, numeral 117 del Decreto 2282
de 1989.
2. Lo anterior no indica que en caso de ser encontrado el original
del presunto acuerdo de pago a que se refiere, este despacho procederá conforme
a lo pedido por usted. (…)”
4.
Sentencias judiciales objeto de revisión
4.1
Juzgado Promiscuo Municipal de San Zenón
(Magdalena)
Mediante
providencia emitida el 29 de agosto de 2006, el Juzgado Promiscuo Municipal de
San Zenón (Magdalena) decidió denegar el amparo, porque dentro del acervo
probatorio allegado al proceso de tutela obra la respuesta dada por el Alcalde
del Municipio demandado, donde se informa al actor las razones por las cuales
no se puede expedir copia del acta de acuerdo de pago.
Por tanto,
concluye el Juez que fue contestada la petición elevada por el accionante de
manera, con las razones por las cuales no se puede acceder a lo pedido, por
tanto no hay vulneración alguna.
4.2
Impugnación
El actor impugna
la decisión y para el efecto además de reiterar las razones expuestas en la
demanda de tutela, afirma que la respuesta de la accionada es contradictoria,
puesto que el Alcalde aduce que si bien el original no se encuentra en el
archivo de la Alcaldía si estuviera no accedería a su petición
Agrega, con esta
actuación, el Alcalde incurre en fraude procesal, porque la información que
solicita no tiene carácter reservado, además de incurrir en delito de
destinación oficial distinta, pues mediante resolución 283 del 28 de abril de
2003, proferida por la Alcaldía de San Zenón (Magdalena) se hizo una
destinación presupuestal para realizar un pago parcial del acuerdo suscrito. En
esos términos, considera conveniente compulsar copias “para que se
investigue esta conducta tanto penal como disciplinariamente”.
Concluye
aduciendo que “de no tener acceso al documento solicitado y de la forma
solicitada los accionantes quedarían sin ninguna herramienta jurídica, sin
acceso a la administración de justicia, sin protección de las autoridades para
hacer efectivo el acuerdo de pagos de salarios y prestaciones sociales
suscrito”.
4.3
Juzgado Único Promiscuo de Familia de El
Banco (Magdalena)
El Juez
Promiscuo de Familia de El Banco (Magdalena), en providencia del 21 de
noviembre de 2006, confirma la sentencia de primera instancia, fundado en que
el municipio accionado contestó la petición cumpliendo con los requisitos
exigidos por la jurisprudencia constitucional es decir, pronta, oportuna, de
fondo, clara y precisa.
Acerca de las
faltas en las que el accionante considera incurrió el Alcalde el juez de
instancia afirma que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para
controvertirlas, por tanto el actor debe acudir a los entes competentes y hacer
las denuncias correspondientes de considerarlo necesario.
II.      CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.     Competencia
La Corte
Constitucional, a través de esta Sala, es competente para revisar la anterior
providencia, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 86 y
241.9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 a 36
del Decreto 2591 de 1991 y en cumplimiento del auto de 30 de enero de 2007,
expedido por la Sala de Selección de Tutelas Número Uno de esta Corporación.
2.
Problema jurídico
En esta ocasión
la Corte deberá analizar si el Alcalde del municipio de San Zenón (Magdalena)
vulnera los derechos de petición  y de acceso a la administración de justicia
del actor en cuando se niega a expedir copia auténtica con la nota de primera
copia del Acuerdo antes mencionado.  Para el efecto, se estudiará el carácter
fundamental de los derechos alegados por el actor y su exigibilidad a través de
esta acción.  Una vez estudiada la procedencia de la acción se analizará si la
respuesta emitida por el ente accionado cumple con los requisitos exigidos por
la jurisprudencia de esta Corporación no solo en lo concerniente al derecho de
petición sino también en materia de archivo y guarda de documentos públicos.
3.
Consideraciones Preliminares.
Reiteración de jurisprudencia
3.1.
Procedencia de la acción de tutela para
el restablecimiento de los derechos de petición y de acceso a la administración
de justicia
3.1.1. La acción de amparo se encuentra prevista en la Carta Política para
aquellos casos en los cuales cualquier persona considere que sus derechos
fundamentales han sido vulnerados o amenazados por la actuación de una
autoridad pública o de un particular, en los casos que lo establece la ley; sin
embargo, el mandato constitucional advierte que la acción solamente procederá
cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial o de existir
éste no sea eficaz.
Lo anterior
tiene sustento en el carácter subsidiario y residual de la acción, la cual se
encuentra establecida bajo un procedimiento preferente y sumario, que tiene
como finalidad la protección inmediata de los derechos fundamentales.
Al respecto esta
Corporación ha señalado:
La especial naturaleza de la acción de tutela
determina su carácter subsidiario[1]
para la protección de los derechos fundamentales[2]
y por lo tanto, no puede entenderse como un mecanismo de carácter ordinario ni
mucho menos como medio alternativo para que se revivan los términos
administrativos o judiciales para atacar la legalidad de un acto
administrativo.
Por lo anterior, el juez de tutela en su examen
de viabilidad de la acción, deberá cerciorarse de que en principio, los
mecanismos administrativos y jurisdiccionales tendientes a resolver una
situación jurídica determinada se han agotado y, de manera concomitante,
determinar si aún existiendo dichos mecanismos, las situaciones de hecho que da
a conocer el tutelante a través de la acción pueden derivar en la consolidación
de un perjuicio irremediable. Si esto es así, la acción de tutela será
procedente como mecanismo transitorio para evitar que éste se realice.”[3]
En esos términos la acción de tutela es como un mecanismo
breve para la salvaguarda de los derechos fundamentales donde el juzgador debe
verificar la ineficacia de los mecanismos judiciales con los cuales cuente el
afectado y la materialización de un perjuicio irremediable para que la
prosperidad de la acción.
3.1.2 Ahora bien, el derecho de petición, tal y como esta Corporación lo
ha considerado, es un derecho de carácter fundamental, por cuanto se configura
como la posibilidad del administrado de dirigir peticiones respetuosas ante las
autoridades y exigir que sean contestadas en un término razonable pues “se
trata de uno de los derechos fundamentales cuya efectividad resulta
indispensable para el logro de los fines esenciales del Estado, particularmente
el servicio a la comunidad, la promoción de la prosperidad general, la garantía
de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y la
participación de todos en las decisiones que los afectan, así como para
asegurar que las autoridades cumplan las funciones para las cuales han sido
instituídas (…)”[4].
En esos términos
elevar solicitudes a las autoridades públicas es un derecho fundamental
exigible de manera inmediata y no cuenta con otro mecanismo distinto de la
acción de tutela para su protección, por ello la jurisprudencia de esta
Corporación ha sostenido:
“[E]l Constituyente elevó el derecho de petición al rango de derecho
constitucional fundamental de aplicación inmediata, susceptible de ser
protegido mediante el procedimiento, breve y sumario, de la acción de tutela,
cuandoquiera que resulte vulnerado o amenazado por la acción u omisión de una
autoridad pública. Y no podría ser de otra forma, si tenemos en cuenta que el
carácter democrático, participativo y pluralista de nuestro Estado Social de
derecho (CP art. 1º), puede depender, en la práctica, del ejercicio efectivo
del derecho de petición, principal medio de relacionarse los particulares con
el Estado”[5].
Desde sus
inicios esta misma Corporación justificó el carácter fundamental de este
derecho en los siguientes términos:
"Este derecho muestra tal vez más que ningún otro derecho
fundamental, la naturaleza de las relaciones de los asociados con el poder
público en el Estado Liberal. Es, junto con los derechos políticos, el
mecanismo de participación democrática más antiguo en esa forma del Estado. En
efecto, allí las relaciones entre la sociedad  y el Estado, permiten a  la
primera, con la consagración del Derecho de petición, solicitar de éste
proveimiento en interés particular o general, imponiéndole al aparato
institucional la obligación de atender esas solicitudes de acuerdo con las
posibilidades que le otorga la ley.  Este especial tipo de "relación
política" no es propio de otras formas del Estado que atienden las
peticiones de los asociados como una respuesta a título de "gracia"
(monarquía), o cuya legitimación resulta precaria en razón de que el poder
estatal no busca satisfacer el interés general, sino el de una determinada
clase (período de la "dictadura del proletariado"). En el sistema
político demo-liberal, por el contrario, el individuo es personero de intereses
propios y de la sociedad en general, lo que es reflejo de la aspiración
democrática que contiene el modelo político. En esto justamente se encuentra el
contenido autónomo del derecho humano que se comenta, que además tiene el
contenido de los derechos que se piden mediante su ejercicio, los cuales son de
la naturaleza más general, públicos o privados, absolutos o relativos,
subjetivos y objetivos, lo cual ha llevado a sustentar la aseveración de que es
un derecho que  sirve de instrumento para lograr la protección de los demás
derechos de los individuos."[6]
Así las cosas la
Corte concluye que el derecho a elevar peticiones respetuosas ante la
administración se encuentra garantizado en la Carta Política (artículo 23) y su
cumplimiento puede ser exigido mediante la acción de tutela, porque es de
exigibilidad inmediata y es claro que dentro del ordenamiento jurídico, el
particular no cuenta con otro mecanismo que propenda por su salvaguarda.  De
este modo la acción de la referencia es procedente para la exigibilidad del
derecho solicitado por el demandante.
3.1.3.  En cuanto el derecho al acceso a la administración de justicia, el
artículo 229 constitucional lo prevé como “el derecho de toda persona para
acceder a la administración de justicia.  La ley indicará en qué casos podrá
hacerlo sin representación de abogado”, mandato del cual se deduce que si
la actuación de cualquier autoridad pública interfiere con el acceso a la
justicia puede exigirse su concreción a través de la acción de tutela, siempre
y cuando no exista otro mecanismo de defensa o de existir este resulte
ineficaz.
En estos
términos la Corte ha sostenido que:
“ [E]l acceso a la administración de justicia implica, entonces, la
posibilidad de que cualquier persona solicite a los jueces competentes la
protección o el restablecimiento de los derechos que consagran la Constitución
y la ley. Sin embargo, la función en comento no se entiende concluida con la
simple solicitud o el planteamiento de las pretensiones procesales ante las
respectivas instancias judiciales; por el contrario, el acceso a la
administración de justicia debe ser efectivo, lo cual se logra cuando, dentro
de determinadas circunstancias y con arreglo a la ley, el juez garantiza una
igualdad a las partes, analiza las pruebas, llega a un libre convencimiento,
aplica la Constitución y la ley y, si es el caso, proclama la vigencia y la
realización de los derechos amenazados o vulnerados[7].
Es dentro de este marco que la Corte Constitucional no ha vacilado en calificar
al derecho a que hace alusión la norma que se revisa -que está contenido en los
artículos 29 y 229 de la Carta Política- como uno de los derechos fundamentales[8],
susceptible de protección jurídica inmediata a través de mecanismos como la
acción de tutela prevista en el artículo 86 superior.”[9]
En virtud de lo
anterior, la Corte considera que el acceso a la administración de justicia tiene
tres pilares que lo conforman, a saber, i) la posibilidad de acudir y
plantear el problema ante el juez competente, ii) que el problema
planteado sea resuelto y iii) que tal decisión se cumpla de manera
efectiva.
Estos
presupuestos tienen sustento en los principios democráticos y los valores que
guían la debida administración de justicia y por tanto el Estado Social de
Derecho porque no solo los encargados de administrar justicia tienen la
responsabilidad de hacer todo aquello que corresponda para solucionar un
litigio y restablecer los derechos conculcados, sino también todas aquellas
autoridades que tienen a su alcance propender por el acceso, la práctica de
pruebas y finalmente cumplimiento de los fallos.
Respecto a este
último punto -cumplimiento de fallos judiciales- esta Corte ha considerado que
al ser el cumplimiento de los mandatos emitidos por los jueces parte
preponderante de la garantía de acceso a la administración de justicia su
vulneración conlleva la posibilidad del reclamo mediante la acción de amparo.
Al respecto esta Corporación ha determinado la procedencia de la acción de
tutela depende de la clase de obligación que tiene como fundamento el fallo
judicial, si es una obligación de hacer la acción se considera procedente en
cuanto “los mecanismos establecidos en el ordenamiento no siempre tienen la
idoneidad suficiente para proteger los derechos fundamentales que puedan verse
afectados”[10], contrario
a lo que sucede respecto a las obligaciones de dar pues “la ley ha previsto
un mecanismo idóneo para lograr el cumplimiento, como es el proceso ejecutivo,
cuya adecuada utilización garantiza el forzoso cumplimiento de la obligación
que se pretende eludir”[11].
Así las cosas,
resulta claro que la acción de tutela procede para concretar el goce efectivo
del derecho a acceder a la administración de justicia, entre otros, cuando no
se permita el acceso a las instancias judiciales y de permitirse el
cumplimiento de lo reconocido en las mismas no sea cumplido cabalmente.
En esos
términos, en el presente caso, para la Corte concurren ambos presupuestos, en
cuanto el actor solicita la expedición de la copia auténtica de un Acuerdo que
él mismo celebró con el municipio accionado para ejecutar el contenido del
mismo, en consecuencia, la acción de tutela procede para que el actor pueda
acceder a la justicia tal como lo pretende.
3.2.
Derecho de petición. Alcances y
requisitos. Diferencia entre el derecho de petición y derecho a lo pedido
3.2.1 El derecho
de petición como materialización de los derechos a la información, a la
participación y a la libertad de expresión[12] debe ser
garantizado por toda autoridad pública a la cual haya sido solicitado.  Por
ello, el mandato constitucional determina que “toda persona tiene
derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por
motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución.  El
legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para
garantizar los derechos fundamentales”.-negrilla fuera del texto-
En desarrollo de
tal mandato esta Corte ha desarrollado, de manera amplia, los postulados o
requisitos que deben ser tenidos en cuenta por el juez de la causa para
determinar si se da cumplimiento pleno al derecho a presentar peticiones
respetuosas ante las autoridades, resaltando que el núcleo esencial del
derecho es la resolución pronta y oportuna de lo solicitado, bajo los
presupuestos de oportunidad, claridad, precisión, y congruencia.
En relación con
la oportunidad de resolver, la Corte ha sostenido que es aplicable lo
establecido en el artículo 6 del C.C.A. que prevé 15 días para resolver lo
pedido y, en caso de no ser esto posible, la autoridad debe comunicar al
particular las razones de la demora y el tiempo en el cual contestará
obedeciendo de manera clara al criterio de razonabilidad con respecto a lo
solicitado[13].  Es así como la
respuesta de fondo sobre lo pedido debe reflejar claridad, precisión y
congruencia, es decir, una respuesta sin confusiones ni ambigüedades y que
tenga concordancia con lo solicitado en la petición y que finalmente sea
notificada al solicitante.
Ahora bien, esta
Corte considera la solicitud de copias de documentos públicos como
manifestación del derecho de petición, sin perjuicio de las previsiones
relacionadas con la reserva de documentos y con el cumplimiento de los
requisitos establecidos en la ley para la expedición de copias.
En este último
caso la jurisprudencia ha señalado que:
“La efectividad del derecho a obtener copias es manifestación
concreta del derecho a obtener pronta resolución a las peticiones formuladas
que también hace parte del núcleo esencial del derecho de petición. la negativa
de la autoridad pública a contestar dentro del plazo legal la solicitud de
copias de un documento público (…)”[14]
Así las cosas,
se puede afirmar que, conforme al mandato constitucional, todas las personas
tienen derecho a elevar peticiones respetuosas a las autoridades y a exigir de
éstas respuesta oportuna de manera clara, precisa y congruente y obedeciendo a
los parámetros establecidos por la Ley para el tipo de petición elevada, la
cual finalmente debe ser notificada al petente, para lo que a bien considere.
3.3. Actuaciones
administrativas para el goce efectivo de los derechos. Archivo y reconstrucción
de documentos
3.3.1. En cumplimiento de los deberes del Estado, la Administración debe
propender por realizar todas las actuaciones que se encuentren a su alcance
para el efectivo goce de los derechos de los particulares[15],
esto conforme a los principios orientadores de la función administrativa tales
como los de economía, celeridad, eficacia, imparcialidad y publicidad.
El principio de
celeridad se refiere al impulso oficioso de los procedimientos, y a la
supresión de trámites innecesarios y el de eficacia tiene como propósito que
los mismos logren su finalidad, de modo que las autoridades se encuentran
obligadas a remover de oficio los obstáculos que impiden adelantar las
actuaciones y tomar decisiones de fondo.
Ahora bien, la
actuación administrativa puede iniciarse mediante petición, es decir que quien
solicita la expedición de un documento a su vez insta a que se adelanten las
diligencias para su ubicación y de ser necesaria las que exija su
reconstrucción.
En el caso de la
guarda y el archivo de los documentos que reposan en las entidades públicas,
esta Corte, en diferentes pronunciamientos[16], ha
considerado que la necesidad de suministrar información supone su búsqueda la
cual, en ocasiones, solo se puede realizar en los sistemas de almacenamiento de
datos normalmente utilizados, los cuales deben ser clasificados y organizados
de manera que resulte posible la localización y se garantice el acceso a los
mismos[17].
Lo anterior,
tiene sustento en que la información personal y socialmente relevante no
perdura por su propia naturaleza, sino que es necesario almacenarla; de esta
premisa se deriva la necesidad de preservar los soportes en los cuales se
almacenan los datos, por tanto la protección de los archivos y las bases de
datos tienen un real interés social.  Esta Corporación en Sentencia T-227 de
2003[18] se refirió a la
naturaleza del derecho al correcto manejo y gestión de archivo. Sobre el particular
dispuso que si bien en el caso no se trataba de un derecho fundamental tenía
carácter legal y señaló era de obligatorio cumplimiento. Al respecto la Corte
expresó lo que a continuación se transcribe:
“[C]omo se indicó, existe un interés social en la correcta gestión y
administración de archivos (con información socialmente relevante, claro está)
y bases de datos, tal gestión no está, prima facie, dirigida a salvaguardar las
posibilidades –de definir un proyecto de vida y participar activamente en la
sociedad- que determinan, por su relación con la dignidad humana, el carácter
fundamental de un derecho. El hecho de que la protección del dato o la
información –que, como se vio, es fundamental- no implica que la protección de
los soportes lo sea. Lo anterior, por cuanto existe la posibilidad de
reconstruir el dato si su soporte desaparece. No en vano, el sistema procesal
colombiano ha previsto la existencia de mecanismos para la reconstrucción de
expedientes, por ejemplo.
Sin embargo, el que no revista carácter fundamental no implica que
no tenga relevancia jurídica. En concepto de esta Corporación existe un deber
constitucional de administrar correctamente y de proteger los archivos y bases
de datos que contengan información personal o socialmente relevante. Este deber
se deriva de la prohibición genérica, dirigida a toda persona, sea natural o
jurídica, de impedir sin justa causa el goce efectivo de los derechos
fundamentales o de tornar imposible dicho goce (…).”-negrilla y subraya fuera del texto.
Con estos
fundamentos la Corte estableció el deber de las entidades públicas a propender
por el correcto manejo de los archivos públicos y la guarda y custodia de
documentos, a cargo de la entidades públicas, cualquiera que sea el medio o la
forma de custodia o almacenamiento.
4.
Caso concreto
El señor
Leonardo Cardona Carmona considera vulnerados sus derechos de petición y acceso
a la administración de justicia en cuanto requiere la primera copia del Acuerdo
celebrado entre él y el anterior Alcalde del municipio accionado, para ejecutar
su cumplimiento. El accionado afirma que el documento no se encuentra en los
archivos de la entidad, sin embargo su petición no ha sido resuelta.
Los jueces de
tutela niegan el amparo de los derechos del actor habida cuenta que consideran
que con la respuesta emitida por el accionado se satisfacía su solicitud de
información.
De manera que
las sentencias de instancia serán revocadas dado que contrario a las
consideraciones de las mismas la respuesta emitida por el Alcalde accionado no
cumple con los requisitos establecidos en la jurisprudencia constitucional de
materialización del derecho de petición.
Lo anterior, en
cuanto el Alcalde accionado, conforme al principio de eficacia[19]
que rige la administración pública, tiene la carga de realizar todo lo
conducente para hallar el Acuerdo solicitado o proceder a la “reconstrucción”
del documento, con base en la copia allegada por el actor.  Con relación a la
buena fe[20] es importante precisar
que “[a]l estudiar la estructura del artículo 83  de la Constitución ha
destacado la Corte los dos segmentos que la conforman: en su primera parte
contempla la obligación de actuar de buena fe, imperativo que se predica por
igual de los particulares y de las autoridades públicas, en tanto que en  la
segunda, reitera  la presunción de la buena fe de los particulares en todas
las gestiones que adelanten ante las autoridades públicas”[21].
En ese
entendido, el trámite administrativo deberá ceñirse a los instrumentos
establecidos en el Código Contencioso- Administrativo, como la citación de
terceros establecida en el artículo 14 de dicha normatividad, mediante la
cual se deberá vincular a los terceros interesados en la decisión, al señor
Walter Silva Betancurt ex -Alcalde del Municipio de San Zenón (Magdalena),
quien suscribe el Acuerdo.
Como vendría a
serlo según figura en la fotocopia que reposa en poder del actor en virtud del
principio de buena fe, que como mandato constitucional debe ser aplicado en las
actuaciones administrativas, por tanto se puede afirmar que el documento
allegado por el accionante al trámite administrativo se presume veraz, a menos
que, en la actuación administrativa, que el Alcalde lleve a cabo, se compruebe
lo contrario.
Así las cosas,
esta Corporación concederá el amparo de los derechos de petición y acceso a la
administración de justicia del abogado Leonardo Cardona Carmona y ordenará al
Alcalde del municipio de San Zenón (Magdalena) que realice los trámites
pertinentes, antes enunciados con miras a la reconstrucción del documento que
solicita el actor con la anotación de su condición de primera copia.
Toda vez que las
entidades públicas tienen la obligación de propender por el manejo idóneo de la
guarda y custodia de los archivos y que en caso que los documentos se extravíen
o deterioren hacer todas las gestiones necesarias para su reconstrucción con el
fin de que los interesados puedan acceder a ellos y a partir de los mismos
ejercer sus derechos, entre ellos el de acceder a la administración de justicia
para promover su cumplimiento.
No se pronuncia
esta Corte respecto a la imputación de conductas delictuosas o disciplinarias
en las cuales, al parecer del actor, incurre el Alcalde accionado, deben ser
decididas en los escenarios creados para ello, previa denuncia del actor ante
las autoridades competentes.
En esos términos
las sentencias de instancias serán revocadas en cuanto los jueces de tutela
pasan por alto los presupuestos constitucionales para el óptimo funcionamiento
de la administración pública y la reiterada jurisprudencia de esta Corporación
dilatando así la vulneración de los derechos del abogado accionante y de los
docentes que éste representa.
III.    DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR las Sentencias proferidas el 29 de agosto de 2006 y
el 21 de noviembre del mismo año por los Juzgados Promiscuo Municipal de San
Zenón (Magdalena) y Único Promiscuo de Familia de El Banco (Magdalena), para
decidir la acción de tutela promovida por Leonardo Cardona Carmona contra el
alcalde del municipio de San Zenón.
Segundo
ORDENAR al Alcalde del Municipio de San Zenón
(Magdalena) que en el término de cuarenta y ocho (48) horas proceda al inicio
de los trámites pertinentes para la reconstrucción del documento, incluida la
vinculación a la actuación administrativa, del señor Walter Silva Betancurt, ex
Alcalde del municipio, todo esto de conformidad con la normatividad vigente.
Tercero. Líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en
la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
Ponente
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Respecto del carácter
subsidiario que tiene la acción de tutela se pueden consultar, entre muchas
otras,  las siguientes sentencias de esta Corporación: T-469/00 (M.P. Alvaro
Tafur Galvis), T-585/02 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), T-252 de 2005 (M.P.
Clara Inés Vargas).
[2]
Debe aclararse que aunque la acción de tutela es un mecanismo idóneo para la
protección de los derechos fundamentales, esto no implica que por ese hecho
pierda su carácter subsidiario, porque los jueces ordinarios son igualmente
guardianes de los derechos fundamentales consagrados en la Carta Magna.
[3]
Sentencia T-1143 de 2005 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[4]
Sentencia T-012 de 1992  M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[5] Sentencia T-279 de 1994
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[6] Sentencia T-452 de
1992 M.P.. Fabio Morón Díaz
[7]
Cfr. Corte Constitucional. Sala de Revisión No. 5. Sentencia No. T-173
del 4 de mayo de 1993. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo.
[8]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencias Nos. T-006/92,
T-597/92, T-348/93, T-236/93, T-275/93 y T-004/95, entre otras.
[9]
Corte Constitucional. C-037 de 1996 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[10] Sentencia
T-363 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[11] Ibidem
[12] Sentencia
T-1089 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[13] Ibidem
[14] Sentencia
T-462 de 1992 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y reiterada en la Sentencia T-1268
de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería
[15]
“Son fines esenciales del Estado, servir a la comunidad, promover la
prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en
las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa
y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la
integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un
orden justo.
Las autoridades de la
República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en
Colombia, en su vida, honra, bienes creencias y demás derechos y libertades  y
para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.
“Artículo 2 de la Constitución Política
“ Los
funcionarios tendrán en cuenta que la actuación administrativa tiene por objeto
el cumplimiento de de los cometidos estatales como lo señalan las leyes, la
adecuada prestación de servicios públicos y la efectividad de los derechos e
intereses de los administrados, reconocidos por la ley” Artículo 2 del Código Contencioso Administrativo.
[16] Sentencia
T-216 de 2004 M.P. Eduardo Montealegre Lynett, T-227 de 2003 M.P. Eduardo
Montealgre Lynett
[17] Sentencia
T-216 de 2004 M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[18] M.P.
Eduardo Montealegre Lynett
[19] La eficacia se revela
como la capacidad administrativa de lograr los objetivos de la Administración,
es decir el cumplimiento de los deberes del Estado. Artículo 3 del C.C.A “
(…) En virtud del principio de de eficacia, se tendrá en cuenta que los
procedimientos deben cumplir su finalidad, removiendo de oficio los obstáculos
puramente formales. (…)”
[20] “La buena fe ha sido,
desde tiempos inmemoriales, uno de los principios fundamentales del derecho, ya
se mire por su aspecto activo, como el deber de proceder con lealtad en
nuestras relaciones jurídicas, o por el aspecto pasivo, como el derecho a
esperar que los demás procedan en la misma forma. En general, los hombres
proceden de buena fe: es lo que usualmente ocurre. Además, el proceder de mala
fe, cuando media una relación jurídica, en principio constituye una conducta
contraria al orden jurídico y sancionada por éste. En consecuencia, es una
regla general que la buena fe se presume: de una parte es la manera usual de
comportarse; y de la otras, a la luz del derecho, las faltas deben comprobarse.
Y es una falta el quebrantar la buena fe.” . Sentencias C-544/94 y C- 496/97, M.P. Jorge Arango Mejía
En la Sentencia
T-344 de 2004 M.P. Rodrigo Escobar Gil, la Corte consideró contrario a la buena
fe que una entidad pública suspendiera el pago de la mesada pensional de una
persona que no tenía hoja de vida en esa entidad pues “dicha pretensión de
la Administración no solo viola el debido proceso y es un arbitrario traslado
de la carga de la averiguación administrativa de la Administración al administrado,
sino que parte de un desconocimiento del principio de la buena fe”.
Ciertamente se
han presentado fraudes en materia de pensiones y es deber de las autoridades
prevenirlos y evitar que, una vez establecidos, continúe el detrimento para el
patrimonio público. Y tampoco puede desconocerse que en una entidad en la que
ha habido una alta incidencia de actuaciones fraudulentas, la ausencia de la
hoja de vida de un pensionado en los archivos de la entidad puede tenerse como
indicativa de un posible ilícito. Pero lo que no resulta admisible es que la
entidad asuma de plano que ello es así y decida trasladar al administrado la
carga de establecer que tal asunción es falsa.
La injusta
privación de su mesada a un pensionado es violatoria de sus derechos fundamentales.
Quiere ello decir, a contrario sensu, que la privación de la mesada sólo puede
provenir de una justa causa. Y corresponde a la Administración establecer
esa justa causa, sin que la sola ausencia de la hoja de vida pueda tenerse como
tal. Porque, así como puede asumirse que ello apunta hacia una conducta
ilícita, también puede ocurrir que dicha ausencia sea consecuencia del desgreño
administrativo, de una actuación negligente o incluso de una conducta maliciosa
orientada a perjudicar al afectado”.
[21] Sentencia C-880 de 2005 M.P. Jaime Córdoba Triviño.