C-493-97
Sentencia C-493/97
Sentencia
C-493/97
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR APODERADO/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR PERSONA
JURIDICA-Improcedencia
Las personas jurídicas
se encuentran excluidas de la posibilidad de incoar la acción de
inconstitucionalidad, lo cual, sin embargo, no impide que la demanda sea
admitida y fallada cuando aquel que como apoderado de una persona jurídica
solicita la declaración de inexequibilidad de una disposición es ciudadano en
ejercicio.
SERVICIOS
PUBLICOS DOMICILIARIOS-Características
Los servicios
públicos domiciliarios son una especie del género servicios públicos y se
caracterizan, en líneas generales, por llegar al usuario mediante un sistema de
redes físicas o humanas con puntos terminales en las viviendas y sitios de
trabajo, y por cumplir la finalidad específica de satisfacer las necesidades
esenciales de las personas. Bajo esta categoría, la ley 142 de 1994, que se
ocupa de su régimen, ha agrupado los servicios de acueducto, alcantarillado,
aseo, energía eléctrica, telefonía pública básica conmutada, telefonía móvil
rural y distribución de gas combustible.
SERVICIOS
PUBLICOS-Corresponde al
legislador determinación de régimen jurídico
Tratándose de los
servicios públicos en general, el Constituyente defirió al legislador la
determinación de su régimen jurídico, como surge del artículo 150-23 de la
Constitución, conforme al cual corresponde al Congreso expedir leyes que rijan
la prestación de los servicios públicos, y del artículo 365 que reitera esa
reserva legal, dejando en claro la posibilidad de que su prestación puede ser
asumida por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o
por particulares, pero manteniendo aquel, en todo caso, su regulación, control
y vigilancia.
SERVICIOS
PUBLICOS DOMICILIARIOS-Naturaleza
de la relación jurídica
En materia de servicios públicos
domiciliarios, de acuerdo con lo regulado por el legislador y con el propio
contenido de la Constitución Política, algunos de cuyos aspectos más relevantes
se han destacado,  la naturaleza de la relación jurídica entre la empresa que
los presta y el usuario no es solamente contractual sino también estatutaria, “debido
a que su prestación involucra derechos constitucionales - salud, educación,
seguridad social, etc. - y su reglamentación administrativa obedece a intereses
públicos determinados, quedando reservada su gestión, control y vigilancia a
los organismos del Estado”.
SERVICIOS
PUBLICOS DOMICILIARIOS-Alcance
expresión usuarios
Aún cuando la Constitución Política se
refiere a los “usuarios” de los servicios públicos domiciliarios, no le
confiere a la expresión un  específico sentido  a partir del cual deba ser
entendida o interpretada y, por lo mismo, es evidente que le corresponde al
legislador al momento de  regular, dentro de la órbita de sus competencias, el
régimen de los servicios públicos y de definir las consiguientes
responsabilidades, conferirle a esa palabra algún significado de entre los
diversos posibles. Justamente, el legislador plasmó en la ley 142 de 1994
algunas definiciones, siendo del caso destacar que el suscriptor es, “la
persona natural o jurídica con la cual se ha celebrado un contrato en
condiciones uniformes de servicios públicos”, y que el usuario es “la persona
natural o jurídica que se beneficia con la prestación de un servicio público,
bien como propietario del inmueble en donde este se presta, o como receptor
directo del servicio” y añade la ley que “A este último usuario se denomina
también consumidor” (art.
14.31y 33). Aparece, entonces, con nitidez, que el propietario es también
usuario de los servicios públicos domiciliarios y que esa comprensión subyace
al establecimiento de la solidaridad en las obligaciones surgidas con ocasión
de un contrato del que, por disposición de la propia ley, son partes la empresa
prestadora y los usuarios. Aparece, entonces, con nitidez, que el propietario
es también usuario de los servicios públicos domiciliarios y que esa
comprensión subyace al establecimiento de la solidaridad en las obligaciones
surgidas con ocasión de un contrato del que, por disposición de la propia ley,
son partes la empresa prestadora y los usuarios.
SERVICIOS
PUBLICOS DOMICILIARIOS-Carácter
oneroso
Un entendimiento tan absoluto del principio
de buena fe priva de todo contenido a otros principios como el de eficiencia en
la prestación de los servicios públicos que supone el establecimiento de las
garantías enderezadas a obtener el pago de las tarifas, garantía de cuya
efectividad depende la reposición de los costos, la continuidad en la
prestación y el mejoramiento de la calidad de los servicios, entre otros
objetivos. El equilibrio y la ponderación entre los principios es, en sentir de
la Corte, la alternativa más razonable.
Referencia:        Expediente
No. D-1625
Acción pública de
inconstituciona-lidad en contra del artículo 130 (parcial) de la ley 142 de
1994, “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos
domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.
Actor:
JUAN PABLO
MANOTAS,   actuando como apoderado de la CORPORACION LONJA DE PROPIEDAD RAIZ DE
BARRANQUILLA.
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ.
Santafé de Bogotá, D.C.,  Octubre dos (2)
de mil novecientos noventa y siete (1997).
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política,
el ciudadano JUAN PABLO MANOTAS, quien manifiesta obrar en su condición
de apoderado judicial de la CORPORACION LONJA DE PROPIEDAD RAIZ DE
BARRANQUILLA, representada por su “directora ejecutiva”, DOLORES MARIA
PONCE CABALLERO, y en ejercicio del poder que para tal efecto le fue
conferido, solicitó a esta Corporación la declaración de inexequibilidad del
artículo 130 (parcial) de la ley 142 de 1994, “Por la cual se establece el
régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras
disposiciones”.
Por auto del 10 de abril de 1997, el Magistrado
Sustanciador decidió admitir la demanda y ordenó fijar en lista el negocio,
correr traslado del expediente al despacho del señor Procurador General de la
Nación, para efectos de recibir el concepto fiscal de su competencia y enviar
las comunicaciones respectivas al señor Presidente de la República y a los
señores ministros de Hacienda y Crédito Público, de Desarrollo Económico, de
Minas y Energía y de Comunicaciones, así como al señor Director del
Departamento Administrativo Nacional de Planeación y al señor Superintendente
de Servicios Públicos Domiciliarios.
Una vez cumplidos todos los trámites
propios de esta clase de actuaciones, procede la Corte a decidir.
II. EL TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
Se transcribe a continuación el artículo
130 de la ley 142 de 1994, destacando el segmento acusado:
“LEY 142 DE 1994
(Julio 11)
por la cual se establece el régimen de los servicios
públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
(...)
“Artículo 130. Partes del contrato. Son
partes del contrato la empresa de servicios públicos, y los usuarios.
“El propietario del inmueble, el
suscriptor y los usuarios del servicio son solidarios en sus obligaciones y
derechos en el contrato de servicios públicos.
“Las deudas derivadas de la prestación de
los servicios públicos podrán ser cobradas ejecutivamente ante los jueces
competentes o bien ejerciendo jurisdicción coactiva por las empresas oficiales
de servicios públicos. La factura expedida por la empresa y debidamente firmada
por el representante legal de la entidad, prestará mérito ejecutivo de acuerdo
a las normas del derecho civil y comercial”.
III. LA DEMANDA
Según el demandante la preceptiva acusada
vulnera los artículos 369, 58, 83 y 15 de la Constitución Política.
Sostiene el libelista que las facultades
del legislador se reducen a “reglamentar la Constitución”, sin “sobrepasarse en
sus dictámenes” y que  la parte demandada del artículo 130 de la ley 142 de
1994 desborda el marco fijado por el artículo 369 superior, por cuya virtud se
defiere a la ley la determinación de los derechos y deberes de los usuarios de
servicios públicos, pues “pretende vincular al pago de los servicios públicos a
los propietarios de los inmuebles en los cuales se prestan, sin ser usuarios
necesariamente de dichos servicios”.
La violación del artículo 58 de la Carta
Política la hace consistir el demandante en que, a su juicio, cuando el
Estatuto Fundamental alude a los derechos adquiridos con arreglo a las leyes
civiles, le otorga una especial jerarquía al libro cuarto del Código Civil “en
lo tocante a los derechos adquiridos con respecto a los contratos”, y la ley
142 de 1994 es de naturaleza administrativa y “está sometida al código civil en
cuanto no puede desconocer ni vulnerar los derechos adquiridos con arreglo a
dicho código” que establece un régimen contractual de conformidad con el cual
de las obligaciones que surgen de un contrato sólo son responsables las partes
que lo celebran y “si el propietario no usuario no celebra el contrato de
servicio público o no suscribe sus modificaciones o adiciones, no es
responsable de las obligaciones que de dicho contrato se deriven”.
En cuanto hace a la vulneración del
artículo 83 superior, apunta el actor que el artículo 130 de la ley 142 de
1994, en lo acusado, desconoce la buena fe del suscriptor del contrato de
servicios, pues al añadir “nuevos deudores al contrato”, se parte de una
desconfianza en que el suscriptor pague. Pero, además, en criterio del
libelista, las relaciones entre el propietario y el suscriptor o usuario
también están gobernadas por el principio de la buena fe, de modo que la
vinculación solidaria del propietario no usuario o no suscriptor al pago de los
servicios, equivale a una sanción que se le impone “por haber cedido la
tenencia de su inmueble a deudores morosos…” y ello desconoce la buena fe del
propietario que cede la tenencia con la firme convicción de que el cesionario
pagará el importe de los servicios.
Agrega el demandante que la violación del
artículo 15 de la Constitución Política es indirecta, debido a que “puede
conducir al propietario no usuario a ejercer control sobre la intimidad del
usuario, en orden a conocer directa y personalmente su índole moral, su estado
financiero, etc., para tratar de asegurarse de que el usuario sí es idóneo
realmente para cumplir con el pago de los servicios” y puntualiza, finalmente,
que no es viable pensar que se le imponga al propietario no usuario una sanción
por negligencia “porque como ni la Constitución ni la ley pueden obligar al
propietario a conocer infaliblemente la idoneidad moral y de pago del usuario o
inquilino, no hay fundamento alguno para presumir que el propietario posee
dichos conocimientos”.
IV. INTERVENCIONES OFICIALES
1. Del señor ministro de Desarrollo Económico
El ciudadano Carlos Eduardo Serna Barbosa,
intervino en nombre y representación del señor Ministro de Desarrollo
Económico, para defender la constitucionalidad de la norma demandada.
En primer término, el interviniente se
refiere a la ley 142 de 1994 que define al usuario como la persona natural o
jurídica que se beneficia con la prestación de un servicio público, bien sea
como propietario del inmueble o como receptor directo del servicio, evento en
el cual se denomina consumidor, y concluye que no es inconstitucional vincular
a la obligación generada como consecuencia de la prestación de un servicio
público a los propietarios de los inmuebles que se benefician de tales servicios,
sin ser usuarios de los mismos e indica, a título de ejemplo, que “cuando un
inmueble se da en arrendamiento el propietario del mismo generalmente no le
comunica a la empresa prestadora del servicio tal situación a efecto de que
ésta le facture el servicio a ese arrendatario que se está beneficiando de tal
servicio público y que lo convierte automáticamente en usuario, pero cuando ese
arrendatario - usuario, no cumple con la obligación que se generó con la
prestación del servicio, la herramienta que en primera instancia utiliza la
empresa prestadora del servicio público es la de suspender el servicio,
suspensión ésta que afecta directamente al inmueble y también a su
propietario”.
La Constitución Política defiere al
Legislador la regulación de la prestación de los servicios públicos y,
adicionalmente, según el artículo 1568 del Código Civil, la solidaridad debe
ser expresamente declarada en todos los casos en que no la establezca la ley,
de donde se desprende que “la ley puede establecer la solidaridad como en
efecto se hizo en el inciso segundo del artículo 130 de la ley 142 de 1994
entre suscriptor, propietario y usuario”, quienes, dentro de los procesos que
llegaren a iniciarse gozan del derecho de defensa y en particular del de
proponer las excepciones pertinentes.
2. Del señor Superintendente de Servicios Públicos
Domiciliarios
En nombre del señor Superintendente de
Servicios Públicos Domiciliarios, la ciudadana Adriana Chaves Ramos presentó un
escrito en el que justifica la constitucionalidad de la preceptiva demandada.
Estima la interviniente que el Congreso de
la República tiene competencia para regular los servicios públicos
domiciliarios y específicamente el tema de las responsabilidades, por así
disponerlo el artículo 367 de la Carta.
De otra parte, la ciudadana Chaves Ramos
recuerda que la solidaridad contemplada en el segmento acusado tiene un
fundamento legal y que el deudor solidario que paga o extingue la deuda, en los
términos del artículo 1579 del Código Civil, se subroga en la acción del
acreedor.
Sobre el tema de los derechos adquiridos,
la apoderada del Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios señala que
“en ningún momento se puede equiparar o afirmar que el Código Civil tiene el
mismo rango de la Constitución” y que siendo el propietario la persona que
corre con los riesgos inherentes a su propiedad, para sustraerse de sus
obligaciones tiene la posibilidad de ceder expresamente los respectivos
derechos, ante la empresa prestadora de servicios públicos, sin que eso
implique discusión acerca de derechos adquiridos o del derecho de dominio sobre
el inmueble que es en últimas, y dada una especial comprensión del concepto de
domiciliaridad, el que recibe la prestación de los servicios, en cuanto tal.
Respecto del principio de la buena fe, la
interviniente apunta que la empresa confía en que el usuario pague lo que le
corresponde por el servicio y que el propietario o poseedor es el usuario
primario, de modo que a la empresa no le interesa conocer al consumidor, ni
tiene importancia para ella la relación contractual existente entre usuario y
consumidor.
La solidaridad establecida en el Artículo
130 de la ley 142 de 1994 lo es en derechos y en obligaciones. Ante un daño o
una prestación deficiente del servicio, la empresa tiene la obligación de
brindar atención, con independencia de que se trate del propietario o del
consumidor, luego es obvio que también haya solidaridad en las obligaciones.
En lo atinente a la violación del derecho a
la intimidad, considera la interviniente que el pago de un servicio es el
principal modo de extinción de la obligación adquirida por el usuario y que no
es válido, entonces, entenderlo como una sanción, fuera de lo cual, estima de
importancia tener en cuenta que la legislación en materia de arrendamientos
permite al arrendador “un derecho de inspección sobre todo lo relacionado con
el inmueble, incluyendo el pago de los servicios públicos”, y que, al mismo
tiempo, conforme a una costumbre comercial las inmobiliarias suelen solicitar
documentos a los posibles arrendatarios, con miras a la justificación de su
solvencia económica, “sin que con ello se menoscabe el derecho a la intimidad,
quedando, en todo caso, al libre albedrío de los interesados facilitar o no la
información que se les pide”.
3. Del señor Ministro de Hacienda y Crédito Público
Como apoderado del señor ministro de
Hacienda y Crédito Público y en su propio nombre, el ciudadano Manuel Avila
Olarte se opuso a las pretensiones de la demanda, con base en los argumentos
que se resumen a continuación.
A juicio del interviniente la competencia
del Congreso para regular el tema de los servicios públicos domiciliarios no
sólo encuentra sustento en el artículo 369 de la Carta, sino que también se
halla claramente consignada en el artículo 150-23, de acuerdo con cuyas voces
corresponde al Congreso “expedir las leyes que regirán el ejercicio de las
funciones públicas y la prestación de los servicios públicos”, así pues, “no se
puede considerar que la ley 142 de 1994 desarrolle únicamente el artículo 369
de la Carta, sino que debe desarrollar todos y cada uno de los mandatos de la
misma, incluido, desde luego, el artículo 150-23…”.
Considera el apoderado del ministro de
Hacienda y Crédito Público que es equivocado estimar que la ley debe limitarse
a reglamentar la Constitución Política, pues fuera de que la relación entre la
ley y la Constitución no es análoga a la existente entre la ley y el
reglamento, no es posible derivar la inconstitucionalidad pretendida de la
simple consideración de que la Carta utiliza unas palabras y la ley otras, que
es lo que surge del énfasis que el actor pone en el vocablo “usuario”, empleado
por el constituyente, para contrastarlo con las palabras “propietarios y
suscriptores”, usadas por el legislador.
Así mismo, considera equivocado conferirle
a las leyes civiles una jerarquía superior a la de las leyes ordinarias, ya que
tal preeminencia carece de todo sustento constitucional y tampoco juzga
acertada la relación que el demandante establece entre los derechos adquiridos
y el libro cuarto del Código Civil, “toda vez que el derecho de las
obligaciones no tiene como sustento la teoría de los derechos adquiridos sino
el principio de la libertad, desde el punto de vista teórico”, y comenta que si
bien es cierto el derecho de las obligaciones tiene fundamento constitucional,
esa circunstancia no muta su naturaleza legal.
Se refiere luego el interviniente al
principio de la buena fe y destaca que se refiere a un aspecto subjetivo,
atinente al grado de confianza que existe entre dos sujetos, mientras que “las
obligaciones que surgen del contrato de servicios públicos, tienen naturaleza
objetiva, por cuanto en el mismo existen un conjunto de prestaciones recíprocas
a que están obligados quienes tienen un interés determinado en el mencionado
contrato”, y la solidaridad a la que alude la norma demandada “no se deduce de
una presunción de mala fe en sentido subjetivo, sino del interés -objetivo-“
que tiene cada uno de los sujetos en el respectivo contrato; de ahí que el
principio de buena fe “debe ponderarse con otros principios constitucionales,
para adquirir su pleno sentido”.
En cuanto a la vulneración del artículo 15
superior, señala el interviniente que el cargo no es directo y que por ello no
resulta procedente la declaración de inconstitucionalidad y, finalmente,
puntualiza que el demandante hace una lectura incompleta de la norma demandada,
de la cual surge que “el propietario no es el único que responde de manera
solidaria respecto de los deberes que implica el contrato de servicios
públicos…”.
4. Del señor Ministro de Comunicaciones
Obrando en calidad de apoderada del señor
Ministro de Comunicaciones, la ciudadana Betty Rubio Méndez se hizo presente
ante la Corte, mediante escrito en el que justifica la constitucionalidad de la
norma demandada.
Aduce la interviniente que al Congreso de
la República le asiste la facultad para regular los servicios públicos
domiciliarios y que al hacerlo, mediante la preceptiva acusada, no vulneró la
Carta, pues, “todo derecho lleva consigo un deber”, y si el propietario cuenta
con los servicios públicos en su inmueble, “él es el primer beneficiado y como
tal debe garantizar el pago así no sea quien los consume o usufructúe”.
Continúa la apoderada del señor Ministro de
Comunicaciones señalando que en todos los contratos se exigen garantías y que
en este sentido el contrato de servicios públicos no es la excepción, por ello,
merced a la solidaridad se introduce un criterio de equidad entre las partes y
“de no ser así, estaría en desventaja la entidad que presta el servicio”.
El propietario, entonces, es quien suscribe
el contrato de servicios públicos y no puede eximirse del pago amparándose en
que no es usuario o invocando la buena fe que no resulta quebrantada por el
hecho de buscar garantes, además, cuando reporta beneficios, verbi gratia, la
percepción de una renta por un inmueble que cuenta con servicios públicos, es
obvio que el propietario sea llamado a garantizar el pago de esos servicios,
circunstancia que tampoco es asimilable a una sanción y que de ningún modo
afecta la intimidad del usuario.
5. Otras intervenciones
Vencido el término e fijación en lista el
señor gerente de la Empresa de Energía de Bogotá y el señor ministro de Minas y
Energía, mediante apoderado, presentaron escritos justificativos de la
constitucionalidad de la norma acusada.
V. EL MINISTERIO PUBLICO.
El señor Procurador General de la Nación,
rindió en término el concepto de su competencia y en él solicita a la Corte
“declarar la constitucionalidad del inciso segundo del artículo 130 de la ley
142 de 1994”.
Como cuestión preliminar, destaca el señor
Procurador General de la Nación que el demandante es ciudadano colombiano y
actúa en esa calidad, pese a que manifiesta obrar también en representación de
la Corporación Lonja de Propiedad Raíz de Barranquilla.
Se detiene luego el Jefe del Ministerio
Público en consideraciones relativas a los servicios públicos domiciliarios, su
naturaleza y clasificación, así como a las definiciones de suscriptor y usuario
e igualmente se refiere a las distintas clases de inmuebles, e indica que las
acometidas y redes internas necesarias para la prestación de los servicios
públicos domiciliarios son inmuebles por destinación y, por ende, conforman,
“una sola unidad para el efecto de los contratos de servicios públicos
domiciliarios, los que inicialmente tienen por objeto el inmueble, salvo que en
los negocios se pacte otra cosa”.
A continuación el señor Procurador
desarrolla el concepto de solidaridad e indica que el legislador, mediante ese
mecanismo, busca proteger a las personas prestadoras de los servicios públicos
domiciliarios y hace énfasis en que esa decisión legislativa es justificada.
En efecto, el propietario del inmueble
disfruta de los servicios públicos y deriva de ellos beneficios, por cuanto
obtiene un mínimo de valorización y mayores ingresos, en la medida en que puede
ofrecer, por ejemplo, a los arrendatarios, un bien en condiciones de salubridad
y comodidad, en ausencia de las cuales el inmueble sería inhabitable.
Además, en términos de equidad, la
prestación eficiente e ininterrumpida de servicios definidos como esenciales,
hace indispensable que en favor de quien presta el servicio se disponga una
protección especial, pues el cumplimiento se tornaría imposible, si no “se le
otorgaran garantías para el cobro del servicio prestado”.
Advierte el señor Procurador que no le
asiste razón al demandante al querer independizar la condición de propietario
del inmueble y la de suscriptor, no obstante lo cual, en el artículo 128 de la
ley 142 de 1994, se prevé “como excepción al principio general de
responsabilidad solidaria del suscriptor, a partir del momento en que acredite
ante la empresa, en la forma en que lo determinen las comisiones de regulación,
que entre él y quienes efectivamente consumen el servicio existe una actuación
de policía o proceso judicial relacionado con la tenencia, la posesión material
o la propiedad del inmueble, casos en los cuales se facilitará la celebración
del contrato directamente con los consumidores”.
Finalmente, el señor Procurador, al
referirse a la presunta violación del artículo 15 superior, anota que el
control de constitucionalidad “es de carácter abstracto y la labor de
comparación que entraña, opera en un plano estrictamente normativo, por lo cual
las cuestiones relacionadas con la aplicabilidad de las reglas jurídicas es en
todo extraña a la labor del juez de la Carta”.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera. La
Competencia
La Corte Constitucional es competente para
conocer de la demanda de la referencia, ya que la preceptiva acusada hace parte
de una ley de la República.
Segunda. Demanda de inconstitucionalidad
presentada por el apoderado de una persona jurídica.
Llama la atención de la Corte que la
demanda que en esta oportunidad ocupa su atención, haya sido presentada por el
demandante en ejercicio de un poder conferido por una persona jurídica.
Esta Corporación, atendiendo al carácter
político del derecho a instaurar la acción de inconstitucionalidad, puso de
presente que su ejercicio corresponde exclusivamente a las personas naturales,
dado que la titularidad de los derechos de esa categoría tiene como presupuesto
la nacionalidad que, a su turno, constituye fundamento de la condición de
ciudadano, exigible siempre que se trate de actuar ante la jurisdicción constitucional.[1]
Las personas jurídicas, entonces, se
encuentran excluidas de la posibilidad de incoar la acción de
inconstitucionalidad, lo cual, sin embargo, no impide que la demanda sea
admitida y fallada cuando aquel que como apoderado de una persona jurídica
solicita la declaración de inexequibilidad de una disposición es ciudadano en
ejercicio. Así lo ha entendido la Corporación, en los términos que se
ratifican:
“No obstante, aunque
la señalada línea jurisprudencial debe ahora reiterarse, la Corte no puede
dejar de advertir que si, aún invocando la representación de una persona
jurídica, quien presenta la demanda es un ciudadano en ejercicio, el tribunal
encargado de guardar la supremacía y la integridad de la Constitución y a cuya
responsabilidad se ha confiado la interpretación auténtica de los principios y
preceptos fundamentales mal podría negarle el ejercicio de uno de sus derechos
-con rango fundamental, según el artículo 40 de la Constitución y de acuerdo
con reiterada doctrina sentada a partir de la sentencia T-03 de 1992-,
impidiendo mediante rechazo de la demanda o por sentencia inhibitoria el
efectivo acceso a la administración de justicia constitucional por la sola
circunstancia de no haber declarado en forma expresa, mediante fórmula
sacramental, que hace uso de su condición de ciudadano para incoar la acción
que la Constitución le ofrece con el objeto de que pueda por sí misma defender
el orden jurídico. Ello chocaría sin duda con el criterio amplio, informal y
participativo que predomina en la Carta Política de 1991 y haría prevalecer,
contra expresa norma superior, las formalidades vacías e innecesarias sobre los
contenidos prevalentes del derecho sustancial (art. 228 C.P.)”.[2]
En el caso bajo examen, el demandante hizo
expresa mención de su condición de ciudadano colombiano y se identificó con su
cédula de ciudadanía, de modo que lo procedente es pasar al estudio de los
cargos planteados en el libelo demandatorio.
Tercera. La materia
1. Los servicios públicos, en especial los
domiciliarios y su regulación por el legislador
Con la finalidad de resolver sobre la
constitucionalidad del inciso segundo del artículo 130 de la ley 142 de 1994,
por cuya virtud, en materia de servicios públicos domiciliarios se establece la
solidaridad del propietario del inmueble, del suscriptor y de los usuarios en
las obligaciones y derechos surgidos del respectivo contrato, es pertinente
recordar que en plena concordancia con el Estado Social de Derecho por ella
instituido, la Carta Política de 1991, con el propósito de asegurar las
condiciones mínimas que hagan posible la procura existencial de todos los
asociados, les otorgó a los servicios públicos el carácter de inherentes a la
finalidad social de la organización política.
Los servicios públicos domiciliarios son
una especie del género servicios públicos y se caracterizan, en líneas
generales, por llegar al usuario mediante un sistema de redes físicas o humanas
con puntos terminales en las viviendas y sitios de trabajo, y por cumplir la
finalidad específica de satisfacer las necesidades esenciales de las personas.
Bajo esta categoría, la ley 142 de 1994, que se ocupa de su régimen, ha
agrupado los servicios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica,
telefonía pública básica conmutada, telefonía móvil rural y distribución de gas
combustible (art. 14.21).
Tratándose de los servicios públicos en
general, el Constituyente defirió al legislador la determinación de su régimen
jurídico, como surge del artículo 150-23 de la Constitución, conforme al cual
corresponde al Congreso expedir leyes que rijan la prestación de los servicios
públicos, y del artículo 365 que reitera esa reserva legal, dejando en claro la
posibilidad de que su prestación puede ser asumida por el Estado, directa o
indirectamente, por comunidades organizadas o por particulares, pero
manteniendo aquel, en todo caso, su regulación, control y vigilancia (art. 365
C.P.).
En materia de servicios públicos
domiciliarios la Carta Política otorga a la ley la definición de las
competencias y responsabilidades relativas a su prestación  y, así mismo, de su
cobertura, calidad, financiación y también del régimen tarifario que, según la
voces del artículo 367 superior, “tendrá en cuenta, además de los criterios de
costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos”.
2. Las empresas de servicios públicos, el
contrato de servicios públicos y la relación de las empresas con los usuarios
Atendiendo a los postulados propios de la
libertad de empresa, la ley 142 de 1994, reconoció, en su artículo 10, el
derecho de las personas a organizar y operar empresas que tengan por objeto la
prestación de los servicios públicos, las cuales deberán ser sociedades por
acciones, de participación pública, privada o mixta, con excepción de las
entidades territoriales de cualquier orden territorial o nacional, “cuyos
propietarios no deseen que su capital esté representado en acciones”, pues en
tal evento,  “deberán adoptar la forma de empresa industrial y comercial del
estado” (art. 17).
Las relaciones entre los usuarios de los
servicios públicos domiciliarios y las empresas que de ellos se encargan tienen
por base un contrato que, en términos de la ley 142 de 1994, es uniforme y
consensual, “en virtud del cual una empresa de servicios públicos los presta a
un usuario a cambio de un precio en dinero, de acuerdo a estipulaciones que han
sido definidas por ella para ofrecerlas a muchos usuarios no determinados”.
Debe precisarse, sin embargo, que en
materia de servicios públicos domiciliarios, de acuerdo con lo regulado por el
legislador y con el propio contenido de la Constitución Política, algunos de
cuyos aspectos más relevantes se han destacado,  la naturaleza de la relación
jurídica entre la empresa que los presta y el usuario no es solamente
contractual sino también estatutaria, “debido a que su prestación involucra
derechos constitucionales - salud, educación, seguridad social, etc. - y su
reglamentación administrativa obedece a intereses públicos determinados,
quedando reservada su gestión, control y vigilancia a los organismos del
Estado”.[3]
3. El carácter oneroso de los servicios públicos
domiciliarios, los usuarios de los mismos y sus responsabilidades
Cabe destacar que tanto de la noción que
del contrato de servicios públicos da le ley, como del régimen constitucional
de los mismos, se desprende una característica importante y es el carácter
oneroso de esos servicios. Ya la Corte ha hecho énfasis en que pese a quedar
“supérstite en pocos servicios”, actualmente la idea de gratuidad ha sido
abandonada, siendo los servicios públicos, por regla general onerosos y
“surgiendo la obligación para las personas y los ciudadanos de contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, dentro de conceptos de
justicia y equidad (numeral 9º artículo 95 y artículo 368 ibídem).[4]
En efecto, de conformidad con el artículo
128 de la ley 142 de 1994, la empresa presta los servicios públicos al usuario,
“a cambio de un precio” y, de otra parte, la misma Constitución, tratándose de
los servicios públicos domiciliarios, alude a un régimen tarifario que ha de
tomar en cuenta criterios de costos, solidaridad social y redistribución de
ingresos. De igual manera, la Carta Fundamental dispone que atañe a la ley la
determinación de las autoridades competentes para fijar las tarifas (art. 367)
y autoriza a la Nación, a los Departamentos, a los Distritos, a los municipios
y a las entidades descentralizadas para que, en sus respectivos presupuestos,
concedan subsidios a las personas de menores ingresos a fin de que “puedan
pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus
necesidades básicas”(art. 368 C.P.).
El ataque formulado por el demandante en
contra de la constitucionalidad del inciso segundo del artículo 130 de la ley
142 de 1994 se centra en la obligación de pagar las tarifas de los servicios
públicos domiciliarios que, solidariamente, se impone por la ley al propietario
del inmueble, al suscriptor y a los usuarios de los respectivos servicios. A
juicio del actor el legislador “extralimitó sus facultades” al vincular a los
propietarios al pago de los servicios, ya que el artículo 369 de la
Constitución le confiere facultad para determinar los deberes y derechos de los
usuarios y, en su criterio, los propietarios no siempre son usuarios.
Frente a este argumento cabe, en primer
término, reiterar la facultad que el Constituyente discernió al legislador para
regular los servicios públicos y en particular los deberes y derechos de los
usuarios, debiendo destacarse que la circunstancia de que se le haya otorgado
tal reserva en ningún caso releva al legislador de su elemental deber de acatar
la preceptiva superior, pese a que se halle asistido por la libertad de
configuración que, en ciertos supuestos y a tono con el principio de pluralismo,
le permite escoger entre varias opciones, sin que ello, de por sí, implique
vulneración de la Carta.
Con acierto ha puntualizado esta
Corporación que  “La relación de la ley con la Constitución no puede, en
consecuencia, ser análoga a la existente entre la ley y el reglamento. El
legislador, en estricto rigor, no ejecuta la Constitución sino que actúa y
adopta libremente políticas legales -que en el tiempo pueden incluso ser
contrarias entre sí en desarrollo del principio básico del pluralismo- y lo
hace dentro de los marcos y espacios de actuación que la Carta habilita para el
efecto y siempre que no la quebrante”.[5]
El demandante le otorga al vocablo
“usuarios” un significado bastante preciso que, en su sentir, tan sólo cobija a
las personas que en forma directa reciben los servicios, es decir, que son
consumidores de los mismos y pretende que ese entendimiento es el prohijado por
el Constituyente o el único que se desprende de las previsiones
constitucionales y que a él ha debido atenerse el legislador al regular la
solidaridad en las obligaciones derivadas del contrato de servicios públicos
que, en su criterio, no tenía por qué extenderse al propietario del inmueble
que no sea consumidor directo de los servicios.
En contra de la apreciación del demandante,
observa la Corte que aún cuando la Constitución Política se refiere a los
“usuarios” de los servicios públicos domiciliarios, no le confiere a la
expresión un  específico sentido  a partir del cual deba ser entendida o
interpretada y, por lo mismo, es evidente que le corresponde al legislador al
momento de  regular, dentro de la órbita de sus competencias, el régimen de los
servicios públicos y de definir las consiguientes responsabilidades, conferirle
a esa palabra algún significado de entre los diversos posibles.
Justamente, el legislador plasmó en la ley
142 de 1994 algunas definiciones, siendo del caso destacar que el suscriptor
es, “la persona natural o jurídica con la cual se ha celebrado un contrato en
de condiciones uniformes de servicios públicos”, y que el usuario es “la
persona natural o jurídica que se beneficia con la prestación de un servicio
público, bien como propietario del inmueble en donde este se presta, o como
receptor directo del servicio” y añade la ley que “A este último usuario se
denomina también consumidor” (art. 14.31y 33).
Aparece, entonces, con nitidez, que el
propietario es también usuario de los servicios públicos domiciliarios y que
esa comprensión subyace al establecimiento de la solidaridad en las
obligaciones surgidas con ocasión de un contrato del que, por disposición de la
propia ley, son partes la empresa prestadora y los usuarios (Ley 142 de 1994,
art. 130).
La Corte Constitucional se ha referido al
usuario de los servicios públicos domiciliarios entendiendo por tal a la
persona que los usa, “es decir quien disfruta del uso de cierta cosa”, y en
verdad esta acepción tampoco pone la razón de parte del demandante, pues si
bien no se discute que hay ocasiones en las que el propietario de un inmueble
no es el consumidor directo de los servicios, ello no le quita su carácter de
usuario, por cuanto aún en esas circunstancias el propietario reporta un
conjunto de beneficios concretos de los cuales se vería privado si su bien no
contara con las instalaciones y las redes que, al hacer posible la prestación,
lo dotan de las condiciones mínimas que lo tornan habitable y apto para
incorporarse al tráfico jurídico.
Razón le asiste al señor Procurador General
de la Nación cuando apunta que para la obtención de un beneficio derivado de la
prestación de los servicios públicos, el propietario no requiere ser el directo
receptor, pues obtiene “como mínimo una valorización del bien y en otros casos,
mayores ingresos como ocurre al celebrar un  contrato de arrendamiento pudiendo
ofrecer a sus arrendatarios el goce y disfrute de condiciones de salubridad y
comodidad, que de otra forma harían inhabitable el inmueble”
Dos consideraciones adicionales se
encuentran vinculadas con los anteriores argumentos. La primera de ellas tiene
que ver con la justificación de la previsión legal que hace al propietario
solidario en el cumplimiento de las obligaciones propias del contrato de servicios
públicos, pues en la medida en que la prestación de los mismos  reporta en su
favor beneficios tangibles la disposición no sólo está justificada sino que es
también razonable y, por ende, ajustada a la Carta. En este orden de ideas,
puede pensarse, entonces, que, dados esos beneficios, lo arbitrario no es
vincular al propietario a la satisfacción de las obligaciones pertinentes sino
liberarlo de todas ellas.
La segunda consideración se refiere a la
naturaleza “domiciliaria” de los servicios públicos que se comentan. Lo
domiciliario es, según el Diccionario de la Real Academia Española, lo
“perteneciente al domicilio” o lo que “se ejecuta y se cumple en el domicilio
del interesado”, acepciones estas que sin perjuicio de la finalidad de los servicios
públicos domiciliarios que es la satisfacción concreta de necesidades
personales, sugieren una vinculación de los mentados servicios con el inmueble,
aspecto que contribuye a explicar por qué el propietario puede ser llamado a
responder aún cuando no sea consumidor directo y por qué existe también una
solidaridad en los derechos, por cuya virtud  los consumidores directos, así no
sean propietarios, están habilitados para exigir que el servicio les sea
prestado eficientemente o que la empresa prestadora repare un daño que se haya
presentado.
En este sentido, aun cuando tienen sus
características propias, bien vale la pena recordar la existencia de las
llamadas obligaciones  “propter rem”, denominadas también obligaciones reales
por oposición a las obligaciones comunes que tienen  vigencia en el Derecho
Civil, y que implican una carga que se impone al que tiene el derecho de
propiedad  u otros derechos reales principales sobre una cosa, de donde le
viene la denominación de obligaciones “propter rem”.
De otra parte, cabe anotar que una
regulación pormenorizada que tuviera en cuenta la mayoría de los negocios
jurídicos que una persona estaría en condiciones de realizar con un bien
inmueble de su propiedad, para asignar en cada evento una consecuencia jurídica
distinta en relación con el cumplimiento de las obligaciones anejas al contrato
de servicios públicos, fuera de no ser exigible al legislador, en caso de
resultar posible lo haría incurrir en un casuismo que, además de afectar la
autonomía personal, incidiría en forma negativa sobre las condiciones de
operación de unas empresas que necesitan recuperar los costos en los que han
incurrido y que están abocadas a garantizar a los usuarios una prestación
eficiente, continua e ininterrumpida de los servicios a su cargo, sin tomar en
consideración que las dificultades para obtener el pago de servicios ya
prestados son enormes y que al hacerlas todavía mas difíciles, sustrayendo al
propietario de sus obligaciones, se surtiría un efecto contrario a las finalidades
sociales que la Constitución y la ley, en consonancia con ella, le asignan a
los servicios públicos, piénsese, por ejemplo, en el criterio de redistribución
de ingresos.
Los inconvenientes que se derivarían de
suprimirles a las empresas públicas la posibilidad de obtener el pago de
personas que, como los propietarios, mantienen con el bien una relación más
durable, permanente y de mayor entidad que la simple tenencia, serían más
graves que los que eventualmente tendrían que soportar los titulares del derecho
de dominio, quienes en el caso de ser compelidos a efectuar el pago, por obra
de la solidaridad se subrogan en las acciones del acreedor, al paso que  evitan
el corte del servicio y el pago de los derechos  de reconexión que les
resultarían más gravosos.
Dispone además el propietario de la opción
que le ofrece el artículo 128 de la ley 142 de 1994, de acuerdo con cuyo tenor
literal “las comisiones de regulación podrán señalar, por vía general los casos
en los que el suscriptor podrá liberarse temporal o definitivamente de sus
obligaciones contractuales, y no será parte del contrato a partir del momento
en que acredite ante la empresa, en la forma en que lo determinen las
comisiones, que entre él y quienes efectivamente consumen el servicio existe actuación
de policía o proceso judicial relacionado con la tenencia, la posesión material
o la propiedad del inmueble. En estos casos se facilitará la celebración del
contrato con los consumidores”.
4. Los otros cargos formulados
No es acertado el cargo planteado por el
demandante y tampoco le asiste razón cuando estima que la disposición demandada
desconoce los derechos adquiridos conforme a la legislación civil que, a su
juicio, habría sido ubicada por el Constituyente en un plano superior que el
correspondiente a las leyes ordinarias que, por lo tanto, no podrían
modificarla como lo hace el aparte demandado, variando la regla según la cual
de las obligaciones surgidas de un contrato solamente son responsables las
partes que concurrieron a su celebración.
Sea lo primero advertir que las leyes
civiles carecen de la preeminencia que el actor les atribuye y que no es  de
recibo colocarlas en un plano superior erigiéndolas en parámetro para juzgar la
constitucionalidad del resto de las leyes ordinarias, ya que para su expedición
el Constituyente no previó procedimientos agravados como si acontece, por
ejemplo con las leyes estatutarias o con las leyes orgánicas, cuyo
desconocimiento es susceptible de generar inconstitucionalidad en razón del
especial tratamiento que el propio Constituyente les dispensó.
Tampoco es acertado que se confundan las
disposiciones constitucionales que le sirven de fundamento a un determinado
sector del ordenamiento jurídico con la normatividad expedida por el legislador
al amparo de esas bases constitucionales que no le transmiten a la legislación
ordinaria la supremacía que les es inherente, pues, de ser cierto lo afirmado
por el demandante, devendría inútil la distinción entre la función legislativa
y la función constituyente y entre la Constitución y la ley.
Así pues, el examen de constitucionalidad
de la preceptiva acusada supone su comparación con el contenido de la
Constitución Política sin que en ese ejercicio sea viable interponer en medio
de esos extremos una pauta de apreciación diferente.
En lo referente a la violación del artículo
83 de la Constitución, fincada en que, supuestamente, el legislador presumió la
mala fe del consumidor directo de los servicios públicos domiciliarios en
cuanto “añadió nuevos deudores” por no confiar en que pagara las tarifas, baste
precisar que un entendimiento tan absoluto del principio de buena fe priva de
todo contenido a otros principios como el de eficiencia en la prestación de los
servicios públicos que supone el establecimiento de las garantías enderezadas a
obtener el pago de las tarifas, garantía de cuya efectividad depende la
reposición de los costos, la continuidad en la prestación y el mejoramiento de
la calidad de los servicios, entre otros objetivos. El equilibrio y la
ponderación entre los principios es, en sentir de la Corte, la alternativa más
razonable.
Es pertinente agregar, finalmente, que el
cargo consistente en la violación del derecho a la intimidad de los
consumidores de los servicios públicos domiciliarios por las averiguaciones que
acerca de su idoneidad moral y económica acostumbra efectuar el propietario del
inmueble no está llamado a prosperar, porque esa hipótesis no hace parte de la
norma que se demanda sino que es una inferencia que el demandante funda en
ella, y es bien sabido que el control de constitucionalidad opera con base en
el cotejo de las disposiciones inferiores con la Constitución, de modo que
situaciones concretas que eventualmente pudieran originarse en la norma
demandada, pero que no la integran, no pueden tenerse por fundamento de la
confrontación normativa que  realiza la Corte.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, oído el concepto del señor Procurador General de la
Nación, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el inciso segundo
del artículo 130 de la ley 142 de 1994, que dice:
“El propietario
del inmueble, el suscriptor y los usuarios del servicio son solidarios en sus
obligaciones y derechos en el contrato de servicios públicos”.
Cópiese, comuníquese, notifíquese,
cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General.
[1] Cf.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-003 de 1993. M.P. Dr.
Alejandro Martínez Caballero.
[2] Cf.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-275 de 1996. M.P. Dr. José
Gregorio Hernández Galindo. Sobre el particular, también puede consultarse la
sentencia N: C-599 de 1996. M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz.
[3] Cf.
Corte Constitucional. Sentencia No. T-540 de 1992. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[4] Cf.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-580 de 1992. M.P. Dr. Fabio
Morón Díaz.
[5] Cf.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-531 de 1993. M.P. Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz.