C-045-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-045/04
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Transferencia de cálculo actuarial en
materia pensional
Referencia: expediente D-4632
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 21 de la Ley 797 de 2003, “por la cual se reforman algunas
disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y
se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y
especiales.”
Actor: Jorge Enrique Ibañez Najar
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D. C., veintisiete (27) de enero de dos mil
cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento
de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.  ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Jorge Enrique Ibañez Najar demandó en su
totalidad el artículo 21 de la Ley 797 de 2003, “por la cual se reforman
algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100
de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados
y especiales.”
El Magistrado Sustanciador, mediante Auto del
veintidós de mayo de 2003, admitió la demanda, dispuso su fijación en lista, y
simultáneamente, corrió traslado al Procurador General de la Nación para lo de
su competencia.
Así mismo, se solicitó a los Secretarios Generales del
Senado de la República y de la Cámara de Representantes que remitieran: i) el
original o copia de las Gacetas del Congreso en las que consten los
antecedentes legislativos completos del trámite que antecedió a la aprobación
de la Ley 797 de 2003 y ii) certificación del quorum y desarrollo de las
votaciones, señalando el número exacto de votos con que el correspondiente
proyecto fue aprobado en cada una de las comisiones y de las plenarias.
También se ordenó solicitar al Superintendente
Bancario que remitiera a esta Corporación i) copias de las Circulares Externas
Nos. 088 del 20 de octubre de 1995 y 068 del 28 de agosto de 1996 y ii) un
resumen del cálculo actuarial en el que conste el monto del déficit actuarial a
favor de la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de
Aviadores (CAXDAC) y a cargo de las empresas aportantes.
En la misma providencia, se ordenó comunicar al
Presidente del Congreso, al Ministro de Protección Social, al Superintendente
Bancario, al Presidente de la Alianza Suma, al Director de la Asociación
Colombiana de Aviadores Civiles (ACDAC), al Director de la Caja de Auxilios y
de Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles (CAXDAC) y al
Director de la Asociación Colombiana de Aviadores Jubilados de CAXDAC (AJUCAX)
la iniciación del proceso, para que intervinieran si lo consideran conveniente.
Una vez cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.      NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el artículo acusado,
conforme a su publicación en el Diario Oficial número 45.079 de enero 29 de
2003:
LEY 797
29/01/2003
por la cual se reforman algunas
disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y
se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y
especiales.
Artículo 21. Adiciónese el artículo 54 de la Ley 100
de 1993 con el siguiente parágrafo.
Parágrafo. Las empresas del sector privado, conforme a lo
establecido en los Decretos - ley 1282 y 1283 de 1994, deben transferir el
valor de su cálculo actuarial a las cajas, fondos, o entidades de seguridad
social del sector privado, que administren el régimen de prima media con
prestación definida, tendrán plazo para realizar dicha transferencia en pagos
anuales de forma lineal hasta el año 2023. El valor a pagar en cada anualidad
se calculará de tal forma que permita atender las mesadas pensionales
corrientes para cada vigencia fiscal.
Los valores que se deben transferir de conformidad con el inciso
anterior incluyen además de las transferencias futuras todas las sumas de
dinero que a la fecha de expedición de la presente ley no hayan sido
transferidas y los intereses que sobre ellas se hayan causado.
Son ineficaces, sin necesidad de declaración judicial, las
estipulaciones que formen parte de cualquier acto o acuerdo y que tengan por
objeto o finalidad establecer pasos o condiciones diferentes a las consagradas
en el siguiente artículo.
III.    LA DEMANDA
1.  Normas
constitucionales que  considera infringidas
El accionante considera que el artículo
21 de la Ley 797 de 2003, que adiciona un parágrafo al artículo 54 de la Ley
100 de 1993, vulnera los artículos 48, 58, 136 numeral 4º, 154, 157 y 355 de la
Constitución Política.
2.  Fundamentos de la
demanda
Los cargos propuestos contra la
disposición atienden aspectos formales y materiales.
2.1. En relación con los vicios formales en su
expedición, el accionante sostiene que el artículo 21 demandado desconoció el
requisito previsto en el artículo 157 Superior para que un proyecto de ley se
convierta en ley de la República, el cual hace referencia a su aprobación en la
comisión permanente de cada cámara. Advierte que el texto definitivo del
Proyecto de Ley No. 056 de 2002 Senado y 055 de 2002 Cámara que fue aprobado en
primer debate en las comisiones séptimas de las dos cámaras legislativas,
publicado en las Gacetas del Congreso No. 616 y 617 del 18 de diciembre de
2002, no contenía el actual artículo 21 - que para la enumeración de entonces
correspondía al artículo 22-. Así mismo, resalta que en las Gacetas referidas
se evidencia que las Mesas Directivas dejaron constancia de que el artículo 22
no fue discutido y aprobado por las comisiones, debido a que sería discutido en
segundo debate anta las Plenarias. Junto con la ponencia para segundo debate,
el entonces artículo 22 fue propuesto como nuevo, siendo aprobado como parte
del texto que posteriormente fue sancionado por el Presidente de la República.
Teniendo en consideración la anterior irregularidad en
el trámite legislativo del artículo 21 de la Ley 797 de 2003, considera el
demandante que esta Corporación debe declararlo inexequible por vicios de
procedimiento en su formación.
2.2.   El actor sustenta los demás cargos propuestos a
partir de los efectos que en su criterio tiene el artículo demandado. A su
juicio, la aplicación de la disposición controvertida prácticamente extingue
las obligaciones a cargo de las empresas aéreas del sector privado que deben
realizar los aportes pensionales de sus empleados a la Caja de Auxilios y de Prestaciones
de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles (CAXDAC).
Partiendo de la premisa anterior, el actor señala la
manera como se vulneran los artículos constitucionales:
2.2.1. En primer lugar, considera que el artículo
demandado vulnera el inciso 5º del artículo 48 Superior, el cual prohibe
utilizar los recursos de la seguridad social para fines diferentes a ella. A su
juicio, el legislador extinguió las obligaciones prestacionales a cargo de las
empresas privadas de aviación, que constituían las acreencias de CAXDAC como
institución de la seguridad social, lo cual implica modificar la destinación de
unos aportes de la seguridad social.
2.2.2. En segundo lugar, estima que el articulo
demandado desconoce el inciso 6º del artículo 148 de la Constitución, en el
cual se ordena al legislador que defina los medios para que los recursos
destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo. Para el accionante, la
medida legislativa impide que los recursos aportados estén disponibles en el
fondo común, conservando su poder adquisitivo conforme lo ordena la
Constitución.
2.2.3. En tercer lugar, señala que la disposición
controvertida vulnera el derecho de todas las personas a la seguridad social,
protegido por el artículo 48 Superior. El demandante advierte que el retraso en
transferir el valor del cálculo actuarial, significará que CAXDAC carecerá de
recursos para pagar las pensiones de sus afiliados, amenazando la protección en
seguridad social de los aviadores civiles que oportunamente cotizaron para
recibir su mesada pensional.
2.2.4. En cuarto lugar, sostiene que la norma
demandada desconoce la prohibición constitucional de afectar los derechos
adquiridos conforme a las leyes, establecida en el artículo 58 de la
Constitución. A través de diferentes acuerdos conciliatorios suscritos en los
años 1999 y 2000, CAXDAC y las empresas de aviación privadas Avianca, Sam,
Aces, Apsa y Helitaxi (hoy Vertical de Aviación), habían acordado fórmulas para
que las aerolíneas pagaran los valores e intereses de las transferencias
adeudadas. Sin embargo, estos derechos adquiridos en favor de CAXDAC, fueron
desconocidos por el legislador al adoptar la medida controvertida.
2.2.5. En quinto lugar, aduce la vulneración del
inciso 3º del artículo 154 Superior puesto que, a pesar de que establece a
favor de unas empresas la exención de una contribución parafiscal, el artículo
21 de la Ley 797 de 2003 no tuvo iniciativa gubernamental. En la demanda se
advierte que el contenido del artículo demandado no hacía parte del proyecto de
ley presentado por los Ministros de Hacienda y de Trabajo y Seguridad Social,
sino que fue introducido para primer debate por los ponentes del proyecto de
ley.
2.2.6. Finalmente, considera el actor que el artículo
demandado desconoce la prohibición constitucional de decretar auxilios a favor
de empresas privadas, contenida en los artículos 136 numeral 4º y 355
Superiores. A su juicio, la disposición por parte del legislador de los activos
de origen público y parafiscal pertenecientes a CAXDAC como institución de la
seguridad social, constituye un auxilio para beneficiar a las empresas privadas
de aviación.
IV.    INTERVENCIONES
1.      Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Mediante apoderado especial, el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público intervino en el proceso de la referencia para defender la
constitucionalidad de la norma demandada.
En términos generales, el interviniente señaló que el
legislador no extinguió las obligaciones pensionales a cargo de las empresas de
aviación, sino que amplió hasta el año 2023 el plazo para la transferencia del
valor del cálculo actuarial a la entidad administradora de pensiones. Como
quiera que la misma norma demandada señala que la transferencia deberá
calcularse de tal manera que permita atender el valor anual de las mesadas
pensionales en cada vigencia fiscal, las reservas pensionales de CAXDAC no se
verán afectadas como sostiene el accionante. Adicionó a lo anterior, que el
legislador ejerce la potestad soberana para la configuración del sistema de
seguridad social, incluyendo la determinación de nuevos plazos para el
cumplimiento de las obligaciones de los empleadores.
2.      Intervención de la Asociación Colombiana de
Aviadores Civiles             -ACDAC-
En representación de la Asociación Colombina de
Aviadores Civiles -ACDAC-, su Presidente y Representante Legal intervino en el
proceso de constitucionalidad, esgrimiendo las razones por las cuales considera
que el artículo 21 de la Ley 797 de 2003 debe ser declarado inexequible.
Además de coadyuvar los argumentos expuestos por el
demandante, el interviniente señaló que el plazo establecido en la disposición
demandada, para que las empresas de aviación transfieran el valor del cálculo
actuarial correspondiente a las pensiones de los aviadores civiles, es
exagerado y amenaza con vulnerar los derechos fundamentales a la vida,
igualdad, trabajo, libertad de escoger profesión u oficio y debido proceso, así
como los derechos a la seguridad social, salud, de los afiliados a la
asociación que representa. En efecto, manifestó que la falta de disponibilidad
de los aportes adeudados atenta contra la estabilidad económica del fondo,
afectando los recursos destinados para el pago de las mesadas pensionales de
sus afiliados jubilados y por jubilarse, vulnerando sus derechos a la vida y al
trabajo. Así mismo, argumentó que la prerrogativa legislativa prevista para las
empresas morosas, premia el incumplimiento de sus deberes, desequilibra la
libre competencia entre las empresas que prestan el servicio de aviación y
resulta inequitativa frente aquellas que cumplieron con su deber de transferir
oportunamente el valor de los aportes pensionales de sus empleados.
3.      Intervención de la Caja de Auxilios y de
Prestaciones de ACDAC           -CAXDAC-
El Vicepresidente Jurídico de la Caja de
Auxilios y de Prestaciones de ACDAC –CAXDAC- intervino en el presente proceso,
sustentando la inexequibilidad de la norma demandada, reiterando los argumentos
de contenido formal y material planteados en la acción de inconstitucionalidad.
4.      Intervención del ciudadano Libardo Rodriguez
El ciudadano Libardo Rodríguez intervino
en el proceso para defender la constitucionalidad de la norma demandada. De
manera preliminar, el interviniente desvirtuó la premisa sobre la cual el
demandante formuló sus cargos, haciendo énfasis en la diferencia conceptual que
implica que el legislador modifique el plazo para el pago de una obligación y
extinga la misma. En relación con el contenido del artículo demandado, concluyó
que la norma no disolvió ni terminó el vínculo obligatorio que existe entre las
empresas de aviación privadas a las que se refieren los Decretos Ley 1282 y
1283 de 1994 - como deudoras- y CAXDAC - como acreedora -, sino que “en vez
de hacer la transferencia en pagos anuales hasta el año 2005, la debe hacer
anualmente hasta el año 2023, subsistiendo la obligación de transferir el valor
de dicho del (sic) cálculo actuarial, con todas las sumas que a la fecha
de expedición de la ley no se hubieran transferido y los intereses causados.”
Por consiguiente, y como quiera que, en su criterio, la apreciación del
demandante es errada en cuanto que el legislador no extinguió las acreencias a
favor de CAXDAC, el interviniente estima que quedan desvirtuados por infundados
cada uno de los cargos formulados en la demanda.
En cuanto a los cargos por vicios formales, el
interviniente consideró que la disposición acusada fue avalada por el Gobierno
durante el trámite legislativo y en el momento de ser sancionada la Ley 797 de
2003 por el Presidente de la República, por lo cual se ajusta a la condición
constitucional de haber sido de iniciativa gubernamental. Así mismo, resaltó la
facultad que le asiste a las plenarias de realizar adiciones a los proyectos de
ley, sin que éstas deban ser aprobada en primer debate, como sostiene el
accionante.
En definitiva, el ciudadano solicitó la declaratoria
de exequibilidad de la disposición demandada.
5.      Intervención de los
ciudadanos Enrique Alvarez Posada y Clara Inés Gómez Ríos
En general, en su intervención los ciudadanos Enrique
Alvarez Posada y Clara Inés Gómez Ríos exponen los mismos argumentos sostenidos
por los intervinientes que consideran exequible la norma demandada, y que han
sido reseñados up supra. De su escrito se resaltan los escenarios de
amortización y pago del déficit actuarial a CAXDAC[1] que incluyen para
sustentar su defensa de constitucionalidad del artículo 21 de la Ley 797 de
2003 y controvertir los cargos de fondo planteados por el accionante.
6.      Intervención del accionante
El 16 de septiembre de 2003, el accionante Jorge
Enrique Ibañez Najar presentó un memorial en el que controvierte algunas de las
consideraciones expuestas por los ciudadanos y el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público en las intervenciones, y por el Procurador General de la Nación
en el concepto rendido ante esta Corporación.
V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador General de la Nación, en concepto
No. 3242 recibido el 5 de septiembre de 2003, hizo a esta Corporación varias
solicitudes subsidiarias.
En primer lugar, advirtió que el cargo de
inconstitucionalidad por vicios formales, referente a no haber sido aprobada la
norma acusada en primer debate por las comisiones de cada cámara, fue también
invocado en la acción de inconstitucionalidad correspondiente al expediente
D-4500. Por consiguiente, solicitó atenerse al fenómeno de la cosa juzgada que
frente a este cargo operará con la sentencia que se profiera.
En segundo lugar, solicitó a la Corte Constitucional
declararse inhibida para fallar de fondo por ineptitud sustancial de la
demanda. Para el Ministerio Público, la demanda de inconstitucionalidad carece
de cargos en el sentido en que los mismos han sido entendidos por la
jurisprudencia constitucional a partir de lo dispuesto en el Decreto 2067 de
1991, puesto que el demandante se limitó a establecer el contenido normativo de
las disposiciones constitucionales infringidas, sin determinar frente a cada
una las razones que generan la infracción constitucional. En este mismo
sentido, y con fundamento en la sentencia C-1052 de 2001, sostuvo que los
cargos carecen de certeza, debido a que se estructuran a partir de una errada
apreciación del contenido de la norma demandada.
Al respecto señaló que “se colige que fue un
propósito claro del legislador no extinguir las obligaciones que pesan a cargo
del sector privado y a favor de CAXDAC, toda vez que ni en forma expresa o
tácita así lo dispuso; además, mantuvo la vigencia de las acreencias, sí amplio
el plazo para cumplir con la transferencia en pagos anuales de forma lineal
hasta el año 2023, cuya condiciones y cuantías de pago son definidas en el
mismo texto legal, al igual que las deudas pendientes de cancelación que no han
sido transferidas.”
Por consiguiente, consideró que el contenido de la
disposición demandada no implica la extinción de las obligaciones parafiscales
a favor de CAXDAC, y que solo una errada apreciación de la misma permitiría
afirmar que la destinación de estos recursos haya sido modificada hacia fines
diferentes al de la seguridad social, que haya desconocido derechos adquiridos
con arreglo a las leyes, y haya decretado auxilios a favor de empresas
privadas.
A pesar de lo anterior, y para el evento en que la
Corte decida pronunciarse de fondo por considerar acertada la formulación de
los cargos, el Ministerio Público solicitó que se declare exequible la norma
demandada,  advirtiendo que la misma disposición dispuso que “el valor a
pagar en cada anualidad se calculará del tal forma que permita atender las
mesadas pensionales corrientes para cada vigencia fiscal.” Por esta razón,
las empresas privadas conservan la obligación de transferir anualmente el valor
actuarial que le permita a CAXDAC realizar el pago de las pensiones a su cargo,
sin que exista justificación para afirmar que el legislador extinguió la
obligación de las empresas privadas de aviación de pagar el pasivo pensional,
que estableció una exención tributaria o decretó un auxilio en su favor, como
se sostiene en los cargos planteados por el demandante.
En definitiva, el Procurador General de la Nación
solicitó a la Corte Constitucional declararse inhibida para decidir el fondo
del asunto o, en su defecto, declarar exequible el artículo 21 de la Ley 797 de
2003.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
Por
dirigirse la demanda contra una disposición que forma parte una Ley de la
República, la Corte Constitucional es competente para decidir sobre su
constitucionalidad, tal y como lo prescribe el artículo 241-4 de la
Constitución Política.
2.      Cosa
juzgada constitucional
Estando en curso el presente proceso de
inconstitucionalidad, la Corte, mediante Sentencia C-1056 de 2003, decidió: “
(...) Quinto.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 21 de la Ley 797
de 2003. (...) ”. Por consiguiente, respecto de la disposición demandada en
este proceso existe cosa juzgada constitucional y la Corte habrá de estarse a
lo resuelto en la Sentencia C-1056 de 2003.
VII.   DECISIÓN
En mérito de lo expuesto la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-1056 de 2003, que declaró INEXEQUIBLE el
artículo 21 de la Ley 797 de 2003.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
LUIS
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (E)
[1]
A su memorial, los intervinientes anexan el documento denominado “Proyección de
la aplicación del artículo 21 de la ley 797 de 2003”, que contiene cuatro ejemplos
en los que se simulan diferentes escenarios sobre las transferencias de dineros
a CAXDAC.