C-653-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-653/03
REGIMEN DE SUBSIDIO FAMILIAR-Norma derogada/NORMA DEROGADA-Regulación
integral posterior
NORMA DEROGADA-Carencia actual de objeto
NORMA DEROGADA-No producción de efectos
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Disposición derogada que no produce
efectos
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Formulación
de disposición legal
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Fallo inhibitorio por ineptitud sustantiva
parcial
SUBSIDIO FAMILIAR-Características fundamentales
El legislador definió el subsidio familiar
como una prestación social pagadera en dinero, especie y servicios a los
trabajadores de medianos y menores ingresos, en proporción al número de
personas a cargo, y su objetivo fundamental consiste en el alivio de las cargas
económicas que representa el sostenimiento de la familia como núcleo básico de
la sociedad.
SUBSIDIO FAMILIAR-Triple condición
SUBSIDIO FAMILIAR-Naturaleza jurídica
SUBSIDIO FAMILIAR-Regulación por legislador sujeta a la
Constitución/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Subsidio familiar
como género de la seguridad social
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Ampliación progresiva de cobertura de los
servicios de seguridad social
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
SEGURIDAD SOCIAL-Límites
constitucionales
SUBSIDIO FAMILIAR-Competencia amplia de regulación
legislativa
SUBSIDIO FAMILIAR EN DINERO-Reconocimiento legal a trabajadores
DERECHO A LA IGUALDAD Y EDUCACION DEL NIÑO-Acreditación de escolaridad
DERECHO A LA EDUCACION DEL NIÑO-Estado, sociedad y familia directos
responsables/DEBERES DE LOS PADRES-Obligación constitucional de acceso a
la educación de sus hijos
DERECHO A LA EDUCACION-Gratuidad/DERECHO A LA EDUCACION-Deberes
del Estado
SUBSIDIO FAMILIAR POR CAJA DE COMPENSACIÓN-Reconocimiento cuando no se haya cancelado
por razón imputable al Estado
Las Cajas de Compensación encargadas de
cancelar el subsidio familiar sólo de manera excepcional, y en casos donde esté
demostrada la diligente y sostenida actividad de la familia en orden a la
consecución del cupo escolar en establecimientos educativos públicos, y éste,
no se haya obtenido por razones debidamente probadas e imputables al Estado,
podrán valorar esa situación particular en aras al reconocimiento del
subsidio.
DERECHO A LA EDUCACION DEL NIÑO-Garantía estatal de acceso/PRINCIPIO DE
PARTICIPACIÓN-Uso de mecanismos constitucionales para garantizar el derecho
a la educación de los niños
DERECHO A LA IGUALDAD DEL NIÑO-No vulneración por requerir acreditación
de escolaridad para obtener el subsidio familiar
INTERES SUPERIOR DEL MENOR-Consagración constitucional e
internacional/NORMA ACUSADA-Consonancia con el interés superior del
menor
SUBSIDIO FAMILIAR EN DINERO-Inclusión como beneficiarios a menores
discapacitados
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-No hay violación del derecho a la igualdad
SUBSIDIO FAMILIAR EN DINERO DE MENOR
DISCAPACITADO-Acreditación
de escolaridad como medida de justificación
Referencia: expediente D-4435
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 28 (parcial) de la Ley 21 de 1982
y 3º (parcial) de la Ley 789 de 2002
Actor: Edgar Eduardo Manrique Muñoz
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C.,  cinco (5) de agosto de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad, el ciudadano
Edgar Eduardo Manrique Muñoz demandó parcialmente los artículos 28 de la Ley 21
de 1982 y 3º de la Ley 789 de 2002.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los
procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir
acerca de la demanda de la referencia.
II.  TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
A
continuación se transcribe el texto de las normas objeto del proceso y se
subraya lo acusado:
“LEY 21 de 1982[1]
(enero 22)
por la cual se modifica el régimen del
Subsidio Familiar y se dictan otras disposiciones
El Congreso de Colombia
DECRETA:
CAPITULO IV
De las personas a cargo.
(...)
Artículo 28. Los hijos legítimos, los naturales, los
adoptivos, los hijastros y los hermanos huérfanos de padre se consideran
personas a cargo hasta la edad de dieciocho (18) años.
Sin embargo, a partir de los doce (12) años
se deberá acreditar la escolaridad en establecimiento docente oficialmente
aprobado con un mínimo de cuatro (4) horas diarias o de ochenta (80) mensuales.
Cuando la persona a cargo sobrepase la edad
de dieciocho (18) años y empiece o esté haciendo estudios post-secundarios,
intermedios o técnicos dará lugar a que por él se pague el subsidio familiar,
hasta la edad de 23 años cumplidos, acreditando la respectiva calidad de
estudiante post-secundario, intermedio o técnico.”
“LEY 789 DE 2002[2]
(diciembre 27)
por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar
la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo de
Trabajo.
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
Artículo
3°.
Régimen del subsidio familiar en dinero. Tienen derecho al subsidio familiar en
dinero los trabajadores cuya remuneración mensual, fija o variable no sobrepase
los cuatro (4) salarios mínimos legales mensuales vigentes, smlmv, siempre y
cuando laboren al menos 96 horas al mes; y que sumados sus ingresos con los de
su cónyuge o compañero (a), no sobrepasen seis (6) salarios mínimos legales
mensuales vigentes, smlmv.
Cuando el
trabajador preste sus servicios a más de un empleador, se tendrá en cuenta para
efectos del cómputo anterior el tiempo laborado para todos ellos y lo pagará la
Caja de Compensación Familiar a la que está afiliado el empleador de quien el
trabajador reciba mayor remuneración mensual. Si las remuneraciones fueren
iguales, el trabajador tendrá la opción de escoger la Caja de Compensación. En
todo caso el trabajador no podrá recibir doble subsidio.
El
trabajador beneficiario tendrá derecho a recibir el subsidio familiar en dinero
durante el período de vacaciones anuales y en los días de descanso o permiso
remunerado de ley, convencionales o contractuales; períodos de incapacidad por
motivo de enfermedad no profesional, maternidad, accidentes de trabajo y
enfermedad profesional.
Parágrafo 1°. Darán
derecho al subsidio familiar en dinero las personas a cargo de los trabajadores
beneficiarios que a continuación se enumeran:
1. Los hijos que no
sobrepasen la edad de 18 años, legítimos, naturales, adoptivos y los hijastros.
Después de los 12 años se deberá acreditar la escolaridad en establecimiento
docente debidamente aprobado.
2. Los hermanos que no
sobrepasen la edad de 18 años, huérfanos de padres, que convivan y dependan
económicamente del trabajador y que cumplan con el certificado de
escolaridad del numeral 1.
3. Los padres del
trabajador beneficiario mayores de 60 años, siempre y cuando ninguno de los dos
reciba salario, renta o pensión alguna. No podrán cobrar simultáneamente este
subsidio más de uno de los hijos trabajadores y que dependan económicamente del
trabajador.
4. Los padres, los
hermanos huérfanos de padres y los hijos, que sean inválidos o de capacidad
física disminuida que les impida trabajar, causarán doble cuota de subsidio
familiar, sin limitación en razón de su edad. El trabajador beneficiario deberá
demostrar que las personas se encuentran a su cargo y conviven con él.
5. En caso de muerte
de una persona a cargo por la cual el trabajador estuviere recibiendo subsidio
familiar, se pagará un subsidio extraordinario por el mes en que este ocurra,
equivalente a 12 mensualidades del subsidio en dinero que viniere recibiendo
por el fallecido.
6. En caso de muerte
de un trabajador beneficiario, la Caja de Compensación Familiar continuará
pagando durante 12 meses el monto del subsidio por personas a cargo, a la
persona que acredite haberse responsabilizado de la guarda, sostenimiento o
cuidado de ellos. El empleador dará aviso inmediato de la muerte de un
trabajador afiliado a la Caja de Compensación.
7. Podrán cobrar
simultáneamente el subsidio familiar por los mismos hijos el padre y la madre,
cuyas remuneraciones sumadas no excedan de cuatro (4) salarios mínimos legales
mensuales vigentes, smlmv.
Parágrafo 2°. Tendrán
derecho a Subsidio Familiar en especie y servicios para todos los demás servicios
sociales los trabajadores cuya remuneración mensual fija o variable, no
sobrepase los cuatro (4) salarios mínimos legales mensuales vigentes, smlmv, y
tendrán derecho a estos subsidios las personas a cargo enunciadas en el
parágrafo 1° del presente artículo, incluyendo el (la) cónyuge y el trabajador.
En el caso del
parágrafo 1, los Consejos directivos de las Cajas de Compensación familiar
fijarán las tarifas y montos subsidiadas que deberán ser inversamente
proporcional al salario devengado.”
III. LA
DEMANDA
El demandante solicita la declaratoria de inexequibilidad parcial de
los artículos 28 de la Ley 21 de 1982 y 3º de la Ley 789 de 2002, según los
cuales los beneficiarios del subsidio familiar cuya edad sea superior a doce
(12) años deben acreditar el respectivo certificado de escolaridad.
En concepto del ciudadano los apartes normativos demandados violan
el Preámbulo y los artículos 1º, 2º, 5º, 13, 16, 26, 27, 41, 42, 44, 45, 60,
64, 67 a 71, 95, y 366 de la Constitución Política.
Para demostrar lo anterior, el actor estructura el concepto de la
violación en tres temas: i) la igualdad, ii) los derechos de los
niños y, iii) el derecho a la educación.
Sobre el primer aspecto, después de hacer algunas consideraciones
sobre este principio y derecho constitucional, considera que las normas
parcialmente demandadas vulneran el acceso a la igualdad de oportunidades,
puesto que no brinda a los niños que no pueden acreditar cierta escolaridad
(mínimo de cuatro horas diarias u ochenta mensuales), el derecho al subsidio
familiar, el cual es para muchas familias parte importante de sus ingresos.
Agrega, que no todos los niños pueden recibir una educación similar
ya que existen menores con problemas de aprendizaje, deformidades físicas y
congénitas, y síndrome de Down que requieren de una educación especial la cual
muchas veces no puede ser costeada por la familia.
Sostiene que el requisito que contienen las normas demandadas para
acceder al subsidio no es acorde con las posibilidades particulares de cada
familia, con lo que se desconoce el artículo 13 constitucional, ya que unas
personas sí pueden acceder a dicha prestación y otras no, por incumplir “ciertos
requisitos caprichosos que no tienen ninguna finalidad diferente a perjudicar a
aquellas personas que parten, en la libre competencia de lograr objetivos
personales, de una posición económica más baja, o que sencillamente no han
tenido, ni tendrán (bajo este parámetro) la oportunidad de acceder al sistema
educativo.”[3]
El trato diferenciado se genera entre los niños que estudian en un centro
educativo y quienes no tienen la posibilidad de hacerlo, constituyéndose así el
requisito contenido en las disposiciones demandadas en un castigo dirigido no
sólo al menor sino a la propia sociedad colombiana.
Aduce que de las disposiciones acusadas se predica una diferencia de
los supuestos fácticos, toda vez que a partir de los doce (12) años los hijos
legítimos, los naturales, los adoptivos, los hijastros y los hermanos huérfanos
de padre deben acreditar la escolaridad en establecimiento docente oficialmente
aprobado, lo cual no se exige para los niños que no han cumplido esa edad. Así
mismo, las disposiciones acusadas no tienen un fin u objetivo y por el
contrario las mismas generan perjuicios para la comunidad.
Concluye que basta constatar la diferencia entre el salario mínimo y
el valor de la canasta familiar para advertir que las familias de escasos
recursos no pueden acceder a ciertas condiciones mínimas, por lo que exigir un
certificado de escolaridad no sólo es “absurdo” sino que no garantiza el
derecho al subsidio familiar.
En lo referente a los derechos de los niños (Art. 44 C.P.), el actor
arguye que tanto la seguridad social (Art. 48 C.P.) como el derecho al subsidio
familiar resultan conculcados con las disposiciones acusadas, al obstaculizar
el acceso a este beneficio con la imposición de un requisito discriminatorio
que no tiene finalidad ni justificación alguna para la población y que por el
contrario, premia a las Cajas de Compensación Familiar.
A juicio del demandante, existe una contradicción entre el principio
de solidaridad consagrado en la Constitución y las normas parcialmente
acusadas, ya que si el subsidio familiar es una ayuda económica a las familias
de escasos recursos, brindándole a aquellos trabajadores que devengan máximo
cuatro salarios mínimos legales mensuales una colaboración para el
mantenimiento familiar, no resulta válido que se les exija a esas familias como
condición para acceder al auxilio económico acreditar la continuación de una
escolaridad que por su deficitaria situación económica no pueden acreditar ni
avalar, en razón a que no cuentan con los medios monetarios necesarios para que
sus hijos continúen con su actividad académica.
Finalmente, sobre el derecho a la educación, el actor después de
hacer múltiples consideraciones sobre el sistema educativo colombiano e indicar
las causas de deserción escolar, afirma que cuando en el núcleo familiar falta
capacidad económica para brindar la educación debida a los menores, es
necesario el subsidio familiar para aliviar en una mínima parte esa escasez de
recursos y así permitir el acceso a la educación de los niños.
Expuesto lo anterior, el actor trae a colación el Preámbulo y los artículos
5, 16, 26, 41, 42, 60, 64, 67 a 71 y 95 de la Carta Política, señalando sin
mayor justificación que los mismos también son conculcados con las
disposiciones demandadas.
IV. INTERVENCIONES
1. Defensoría del Pueblo
La Defensoría del Pueblo, solicita a la
Corte la declaratoria de inconstitucionalidad de las normas demandadas.
Antes de sustentar el reproche de
inconstitucionalidad, precisa que de acuerdo con el artículo 52 de la Ley 789
de 2002, quedaron derogadas las disposiciones contrarias a la misma. Lo que
trae como consecuencia la pérdida de los efectos del artículo 28 de la Ley 21
de 1982 objeto de esta demanda, por lo que la coadyuvancia se dirige a la
inexequibilidad de los numerales 1º y 2º del Parágrafo 1º del artículo 3º de la
Ley 789 de 2002.
En este sentido, después de hacer varias
consideraciones sobre el derecho al subsidio familiar, la seguridad social y la
educación, señala que el efecto concreto de la norma demandada es el
condicionamiento del derecho al subsidio familiar, cuyo destinatario es el
menor, a la exigencia de demostrar la escolaridad de los hijos comprendidos
entre las edades de 12 y 18 años.
Sostiene que el derecho a la educación de
los menores que forman parte de las familias colombianas de escasos recursos,
no se encuentra garantizado en ninguno de sus niveles, así los trabajadores con
derecho al subsidio familiar no tienen la posibilidad de acreditar la
escolaridad de sus hijos, por ejemplo, ante la ausencia de cupos escolares en
los establecimientos públicos, la distancia entre el lugar de residencia y los
centros educativos asignados por las autoridades estatales, el que
eventualmente los menores padezcan de una incapacidad física o enfermedad que
les impida asistir a la escuela o, como lo afirma el demandante, que el menor
sufra de trastornos sicomotrices, caso en el cual las posibilidades de
encontrar un centro de educación especial se torna aún más difícil que en
circunstancias normales.
Agrega, que los menores excluidos del
acceso al subsidio familiar, por el incumplimiento del requisito a que alude el
artículo demandado, se ven sometidos a un trato desigual y discriminatorio
frente a otros menores que si tienen la oportunidad de estudiar, sin que dicho
trato diferenciado responda a criterios válidos que permitan determinar la
razonabilidad, la eficacia o proporcionalidad que justifiquen tal tratamiento.
A juicio de la Defensoría, la educación de
los menores no puede estar en cabeza exclusiva de los padres y la familia del
menor, por cuanto mandatos constitucionales e instrumentos internacionales de
derechos humanos, establecen que esta prestación también es responsabilidad
solidaria del Estado y la sociedad. Afirma, que no existe razón para que la
disposición cuestionada no haga la exigencia de acreditación de escolaridad a
los niños que se encuentran en edad de ser matriculados en el grado de
preescolar o que tengan menos de doce años edad.
Finalmente señala que carece de fundamento
constitucional que la norma demandada excluya a un buen número de menores de la
garantía de un derecho fundamental como la seguridad social – expresado en el
subsidio familiar – por la carencia de la certificación exigida y proyecte
exclusivamente sobre la familia el deber de brindar la educación de los hijos.
2. Superintendencia del
Subsidio Familiar
La Superintendencia del Subsidio Familiar solicita declarar la
exequibilidad de las normas demandadas.
Sostiene que la Ley 21 de 1982 en su
artículo 28, no genera desigualdad, por el contrario esta norma se ha
caracterizado por ser equitativa, solidaria e igualitaria para todos los
trabajadores. Agrega que la norma demandada señala que los hijos a cargo del
trabajador para tener derecho al subsidio de escolaridad deben acreditarla en
un establecimiento docente oficialmente aprobado, por lo que dicho precepto
está haciendo la distinción entre la educación y el subsidio.
Destaca que de conformidad con el artículo
67 de la Constitución Política, la responsabilidad de la educación corre a
cargo del Estado, por ello si un padre no puede darle la educación a sus hijos,
debe exigírsela a las autoridades estatales competentes más no a las Cajas de
Compensación Familiar que son apenas instrumentos que utiliza la Ley para la
redistribución de los ingresos de los trabajadores.
Agrega que el tratamiento que le está dando
el artículo 28 de la Ley 21 de 1982 a los niños es igual para todos, puesto que
la norma no hace ningún tipo de excepción, simplemente está fijando unos
requisitos que deben cumplirse para poder entregar el subsidio. Así "el
trato es igual para cualquier estudiante, si no estudia, debe recurrir a otras
instancias para reclamar el derecho a la educación y una vez se solucione éste,
podrá acudir a su otro derecho, que es el subsidio escolar."[4]
En cuanto a la transgresión al derecho a la
seguridad social como fundamental de los niños aludido por el actor, afirma que
lo que se estaría “violando es la seguridad social a la educación, y no a
percibir un subsidio como consecuencia de esa educación.”[5]
3. Ministerio del Interior y
de Justicia
El Ministerio del Interior y de Justicia
solicita a la Corte declararse inhibida para resolver la disposición contenida
en el artículo 28 de la Ley 21 de 1982 por carencia de objeto, toda vez que no
se encuentra vigente. En cuanto al artículo 3º de la Ley 789 de 2002, pide
declarar su inconstitucionalidad parcial, por contravenir el artículo 44 de la
Ley Superior al someter el reconocimiento de un derecho fundamental a
condiciones fácticas.
Según el interviniente no existe un
criterio válido que circunscriba la exigencia de la ley a quienes son mayores
de doce (12) años, en cuanto para ese objetivo resultaría oportuno efectuar la
presentación del certificado de estudios a partir de los cinco años, edad desde
la cual la educación es obligatoria en Colombia, y su exigencia tendría razón
de ser únicamente hasta los quince años, por el mismo motivo.
Así mismo, en lo concerniente al derecho de
los niños, considera que la norma demandada no está acorde con el ordenamiento
constitucional, por cuanto en la misma se condiciona el reconocimiento del
subsidio familiar del menor al cumplimiento de requisitos fácticos que superan
la exigencia de edad a la satisfacción de otro derecho como es el de la
educación.
Sin embargo, desde otra óptica considera
que si la razón de ser de la disposición demandada no es sólo garantizar el
empleo del subsidio para la educación sino velar porque la familia no presione
a los niños para que se conviertan en mano de obra, es justificada la
diferenciación contemplada en ese precepto.
Sobre este particular afirma que: “en
Colombia es frecuente la participación de los niños en las actividades
domésticas y productivas; no obstante, debe tenerse presente que la tendencia
occidental se encuentra marcada por una sensibilización hacia los niños que los
considera dignos de atenciones, y que por ende se encamina a que los menores de
edad se encuentren exentos de realizar actividades productivas, de tal suerte
que su tiempo sea destinado al juego, al descanso y al aprendizaje escolar, de
modo tal que su desarrollo físico, mental e intelectual no se vea menoscabado.”[6]
En este sentido, recuerda que conforme lo
establece la Convención de los Derechos del Niño, el único trabajo que ellos
pueden realizar es el escolar, el cual se encuentra orientado a la acumulación
de habilidades y conocimientos que en el futuro redundarán en riqueza material
y en servicios útiles a la sociedad, de forma tal que es nocivo todo trabajo
que interfiera con el normal desarrollo del niño en el sistema educativo.
Así, resulta justificado que el legislador
haya determinado que sea a partir de los doce años que se debe presentar el
certificado de escolaridad, como quiera que es desde esa edad que se encuentra
permitido el trabajo en Colombia y que de acuerdo con la Encuesta Nacional de
Hogares de 1996, es esa la principal edad a partir de la cual 1'400.000 niños
han ingresado al mercado laboral, para quienes las actividades escolares y
laborales son excluyentes y no complementarias. Por esta razón considera que el
precepto demandado se ajusta al artículo 13 de la Constitución.
4. Ministerio de Educación Nacional
El Ministerio de Educación Nacional
solicita a la Corte declarar la exequibilidad de los artículos parcialmente
demandados.
En su intervención, sostiene que al
Congreso de la República le asiste la competencia para determinar a través de
la ley las características, requisitos, destinación y demás presupuestos que
considere pertinentes para acceder a los beneficios que el Estado ha
establecido, entre ellos el subsidio familiar.
En este sentido, señala que las disposiciones acusadas no hacen otra
cosa que exigir un requisito para ser titular de esa prestación, lo cual no
constituye una limitación sino un control a ese derecho.
Considera que el subsidio familiar de los
menores a partir de los doce (12) años contribuye a elevar el nivel educativo
de la población colombiana y va dirigido a los menores educandos, por cuanto se
trata de hijos de trabajadores que brindan a sus hijos por lo menos la
educación básica; evitando la deserción escolar. Así, las normas demandadas
buscan proteger al menor, toda vez que se obliga  a los padres de manera
indirecta a asegurar a sus hijos la permanencia en el servicio educativo,
teniendo en cuenta que la familia es el núcleo de la sociedad y debe asumir una
participación activa en la educación y formación de sus miembros.
Por lo anterior, sostiene que el actor
confunde el alcance y sentido del subsidio familiar, pretendiendo que con el
cumplimiento de unos requisitos reglamentarios establecidos se están
desconociendo derechos fundamentales, cuando por el contrario, lo que la norma
pretende es estimular y fomentar la educación.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El Procurador General de la Nación, precisa
en su concepto que el artículo 28 de la Ley 21 de 1982 fue derogado por la Ley
789 de 2002, razón por la cual debe proferirse decisión inhibitoria respecto de
esa disposición.
Así mismo considera que la demanda contiene
sólo tres cargos relacionados con la presunta violación del derecho a la
igualdad, a la seguridad social y a la educación por parte del pasaje acusado
del artículo 3º de la Ley 789 de 2002, por este motivo solicita a la Corte
declararse inhibida para hacer pronunciamiento en relación con la supuesta
violación de este precepto del Preámbulo y de los artículos 1º, 2º, 5º, 16, 26,
27, 41, 42, 45, 60, 64, 68 a 71, 95, y 366 de la Carta Política, por ineptitud
sustantiva de la demanda.
En lo referente a los cargos contra el
artículo 3º parcial de la Ley 789, el Ministerio Público, sostiene que el
legislador goza de la libre facultad para configurar las normas encaminadas a
determinar la forma en que un grupo determinado puede acceder a un derecho
relacionado con la seguridad social, atendiendo a las obligaciones que
corresponden a éstas frente a las personas a su cargo.
Señala que la exigencia legal para que se
acredite mediante certificado de escolaridad que las personas mayores de doce
años están a cargo de quien funge como titular del derecho a obtener el
subsidio familiar a que hace referencia la Ley 789, armoniza con los principios
de solidaridad, protección a la familia y al menor, consagrados en los
artículos 1, 42 y 44 de la Carta Política.
Agrega que con el requisito impuesto por el
legislador se logra el fin perseguido con el subsidio familiar, evitando que
tal beneficio llegue a quienes se han desvinculado del sistema educativo bien
sea por el incumplimiento de las obligaciones propias de sus progenitores o
porque se han incorporado al proceso productivo en calidad de trabajadores.
De esta manera, la exigencia legal
contenida en la norma demandada encuentra un fundamento de razonabilidad si se
tiene en cuenta que la educación básica, hasta los quince años de edad, es de
carácter gratuito y obligatorio y, máxime cuando la familia tiene una
obligación correlativa con el Estado y la sociedad en la formación de las
personas que se encuentran en edad escolar.
Concluye que el cargo por violación al
derecho a la igualdad de los niños mayores de doce años frente a sus similares
con edades inferiores no es de recibo, por cuanto el legislador ha considerado
que los primeros requieren una mayor protección para su permanencia en el
sistema educativo, habida cuenta que están en la franja de mayor deserción
escolar.
Por lo anterior, solicita se declare la
exequibilidad de los apartes normativos demandados.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1. Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4º de la
Constitución Política, la Corte es competente para conocer de la presente
demanda por estar contenida la norma parcialmente demandada en una ley de la
República.
2. Cuestión Previa. Inhibición por la derogación de una de las
normas objeto de control e ineptitud sustancial de la demanda respecto de
algunos reproches de inconstitucionalidad
Conforme lo han advertido algunos de los intervinientes y el señor
Procurador General de la Nación, el artículo 28 de la Ley 21 de 1982 que
contenía parte de la normatividad sobre las personas a cargo del trabajador que
daban derecho al subsidio familiar, fue derogado por el artículo 3º de la Ley
789 de 2002 al haber establecido una regulación integral de la materia, y
prescrito en su artículo 52 que derogaba "las disposiciones que le sean
contrarias."
Desde esta perspectiva es un principio general del derecho, que una
regulación de la misma materia por una ley posterior implica la derogación de
la norma precedente, el cual está positivizado en el artículo 3º de la Ley 153
de 1887.
La Corte Constitucional ha reiterado que en
función de la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, ella
debe conocer de disposiciones que hayan sido acusadas y se encuentren derogadas
únicamente cuando tales normas continúen produciendo efectos jurídicos[7].  En cambio, si el
precepto demandado excluido del ordenamiento jurídico no sigue surtiendo
efectos jurídicos o nunca los produjo, el pronunciamiento de constitucionalidad
resulta inocuo, por carencia de objeto.[8]
En el presente caso, la Sala encuentra que
la norma en cuestión no está produciendo efectos, por cuanto a partir de la
entrada en vigencia de la Ley 789 de 2002 el régimen del subsido familiar en
dinero es el que allí se establece, sin que se presenten circunstancias que
permitan advertir lo contrario.
Por esta razón, esta Corporación habrá de
declararse inhibida para pronunciarse sobre el artículo 28 de la Ley 21 de
1982, decisión ésta que restringe el juicio de constitucionalidad a las
expresiones acusadas de los numerales 1 y 2 del parágrafo 1º del artículo 3º de
la Ley 789 de 2002.
Así mismo, a pesar de que en aplicación del
principio pro actione[9]
la demanda de inconstitucionalidad fue admitida, con ocasión de la adopción de
la decisión constitucional, encuentra la Sala que las acusaciones fundadas en
la supuesta vulneración del Preámbulo y los artículos 1º, 2º, 5º, 16, 26, 27,
41, 42, 45, 60, 64, 68 a 71, 95, y 366 de la Constitución Política, por cuenta
de la disposición legal objeto de control presentan una formulación apenas
aparente, lo cual impide la realización del diálogo[10] entre el ciudadano,
las autoridades estatales comprometidas en la expedición o aplicación de la
norma objeto de reproche y el juez competente para juzgarla a la luz del
Ordenamiento Superior, propio de los procesos de constitucionalidad.
Sobre este particular en la Sentencia
C-1052 de 2001[11]
la Corte explicó que:
La efectividad del derecho político
depende, como lo ha dicho esta Corporación, de que las razones presentadas por
el actor sean claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.
De lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra “la
expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo
por parte de la Corte Constitucional”.
Por lo anterior, ante la ineptitud
sustantiva parcial de la demanda no se confrontará el aparte acusado del
artículo 3º de la Ley 789 de 2002 con las disposiciones constitucionales
citadas, profiriéndose en su lugar decisión inhibitoria.
3. Planteamiento del problema jurídico
La demanda de inconstitucionalidad instaurada contra las expresiones
"Después de los 12 años se deberá acreditar la escolaridad en
establecimiento docente debidamente aprobado" y, "y que
cumplan con el certificado de escolaridad del numeral 1"  contenidas
en los numerales 1 y 2, respectivamente del parágrafo 1º del artículo 3º de la
Ley 789 de 2002, se refiere a la presunta violación de los artículos 13, 44 y
67 de la Constitución al inferirse por el actor y algunos intervinientes que
dichos enunciados prodigan injustificadamente un trato diferenciado a los niños
que por escasos recursos económicos o a causa de afecciones físicas o mentales
no pueden acceder al sistema educativo, por lo que sus padres no pueden cumplir
con el requisito legal impuesto en los apartes normativos demandados y como
consecuencia de ello no son beneficiarios del subsidio familiar.
Para el señor Procurador General de la Nación, la Superintendencia
de Subsidio Familiar y Ministerio de Educación las expresiones acusadas
resultan acordes a la Carta Política por cuanto garantizan que los menores de
edad se encuentren estudiando y no sean expuestos o utilizados por sus padres
en actividades de tipo laboral, siendo de esa manera una fuente adicional de
ingresos para el grupo familiar, en detrimento de su derecho a la formación
académica.
En estas condiciones corresponde a la Corte Constitucional,
establecer si el requisito que imponen las expresiones demandadas consistente
en acreditar la escolaridad de los hijos del trabajador beneficiario del
subsidio familiar mayores de 12 años y menores de 18, así como de los hermanos
de la misma edad, huérfano de padres que convivan y dependan económicamente del
trabajador, resulta razonable a la luz del ordenamiento constitucional o si por
el contrario con su aplicación se desconocen los derechos de los niños, a la
educación y a la igualdad.
4. Subsidio Familiar y libertad de
configuración del legislador
El legislador definió el subsidio familiar
como una prestación social pagadera en dinero, especie y servicios a los
trabajadores de medianos y menores ingresos, en proporción al número de
personas a cargo, y su objetivo fundamental consiste en el alivio de las cargas
económicas que representa el sostenimiento de la familia como núcleo básico de
la sociedad.[12]
La Corte Constitucional, a su vez, ha analizado en múltiples
oportunidades dicha prestación, señalando entre otros aspectos[13], su naturaleza
jurídica, desarrollo histórico y doctrinal, sus características más relevantes
y los criterios de fundamentalidad que lo hacen exigible excepcionalmente a
través de la acción de tutela[14].
Esta Corporación también ha señalado que el
subsidio familiar ostenta una triple condición, por cuanto es: i) una
prestación legal de carácter laboral, ii) un mecanismo de redistribución
del ingreso y iii) una función pública desde la óptica de prestación del
servicio.[15]
En la Sentencia C-508 de 1997[16] se dijo sobre este
particular lo siguiente:
(...) el subsidio familiar en Colombia ha
buscado beneficiar a los sectores más pobres de la población, estableciendo un
sistema de compensación entre los salarios bajos y los altos, dentro de un
criterio que mira a la satisfacción de las necesidades básicas del grupo
familiar. Los medios para la consecución de este objetivo son básicamente el
reconocimiento de un subsidio en dinero a los trabajadores cabeza de familia
que devengan salarios bajos, subsidio que se paga en atención al número de
hijos; y también en el reconocimiento de un subsidio en servicios, a través de
programas de salud, educación, mercadeo y recreación. El sistema de subsidio
familiar es entonces un mecanismo de redistribución del ingreso, en especial si
se atiende a que el subsidio en dinero se reconoce al trabajador en razón de su
carga familiar y de unos niveles de ingreso precarios, que le impiden atender
en forma satisfactoria las necesidades más apremiantes en alimentación, vestuario,
educación y alojamiento.
La regulación del subsidio familiar y las
instituciones jurídicas que a él atañen corresponde al Legislador al cual la
Constitución Política reconoce una amplia competencia, la cual debe ejercer
conforme a los principios y valores que el texto fundamental establece (Art. 6
C.P.). Esa libertad de configuración tiene sustento en los artículos 48, 53 y
150-23 de la Constitución al ser dicho subsidio una especie del género de la
seguridad social.
Así lo ha advertido esta Corporación al
señalar que “dada la estrechez del sistema actual de seguridad social y las
dificultades económicas, confió al Legislador la tarea de ampliar
progresivamente la cobertura de los servicios de seguridad social, con la
participación de los particulares, a todos los habitantes (CP art. 48). Así las
cosas, es al Legislador a quien corresponde constitucionalmente la apreciación
de las condiciones en que los servicios de seguridad social deben ser prestados
de manera que se cumpla con el objetivo trazado en la Constitución.”[17]
Nótese entonces, que a pesar de existir
unos límites constitucionales dentro de los cuales debe enmarcarse la labor del
legislador al regular el tema de la seguridad social y dentro de éste el del
subsidio familiar, el Constituyente le confirió aquél una amplia libertad de
apreciación y configuración, circunstancia que como ha explicado esta Corte,
exigen que en estricto respeto de la Carta Política el juez constitucional
realice un escrutinio judicial dúctil para que de esa manera la rama judicial
no invada las competencias propias del legislativo (Art. 113 C.P.).[18]
De esta manera, el legislador cuenta con
una amplia competencia para establecer los presupuestos para acceder a una
determinada prestación social dentro de las cuales se encuentra el subsidio
familiar. Empero, no podría en ejercicio de esas atribuciones desconocer los
derechos garantizados en la Carta Política, consagrando requisitos que
desconozcan fines constitucionalmente válidos o manifiestamente desproporcionados
al sacrificar sin justificación valores y derechos constitucionales, con lo
cual la medida no sería razonable, criterio éste que debe enmarcar las
decisiones de las autoridades en el Estado social de derecho (Preámbulo, arts.
1 y 2 C.P.).
5. Constitucionalidad del requisito de la
acreditación de escolaridad de los niños mayores de doce (12) años para
beneficiarse del subsidio familiar
La Ley 789 de 2002 por
medio de la cual el Congreso de la República dictó normas para apoyar el empleo
y ampliar la protección social, estableció en su artículo 3º el marco normativo
actual del régimen del subsidio familiar en dinero, derogando tácitamente lo
que sobre esa materia consagraba la Ley 21 de 1982.
Así, en dicha ley se estableció que: “tienen
derecho al subsidio familiar en dinero los trabajadores cuya remuneración
mensual, fija o variable no sobrepase los cuatro (4) salarios mínimos legales
mensuales vigentes, smlmv, siempre y cuando laboren al menos 96 horas al mes; y
que sumados sus ingresos con los de su cónyuge o compañero (a), no sobrepasen
seis (6) salarios mínimos legales mensuales vigentes, smlmv.”
El parágrafo 1º del artículo citado
establece en los numerales 1 y 2 que dan derecho al subsidio familiar en dinero
las personas a cargo de los trabajadores beneficiarios,  entre ellas, los hijos
que no sobrepasen la edad de 18 años, legítimos, naturales, adoptivos y los
hijastros, así como, los hermanos menores de edad, huérfanos de padres, que
convivan y dependan económicamente del trabajador, prescribiendo para uno y
otro caso, que después de los doce (12) años se debe acreditar la escolaridad
en establecimiento docente debidamente aprobado.
Quienes abogan por la inconstitucionalidad
de la norma consideran desproporcionado e irrazonable que se condicione el
beneficio de subsidio familiar a la acreditación de la escolaridad del niño y
sólo a partir de los doce (12)años. Además, aducen que la escasez de recursos
económicos de las familias colombianas, la falta de cupos o las discapacidades
físicas o mentales de los menores, son situaciones que impedirían acceder a un
establecimiento educativo, lo cual a la luz del requisito señalado no
permitiría el pago del subsidio familiar.
Para la Corte, ninguno de esos reproches
resulta fundado para declarar la inexequilibilidad de las expresiones
demandadas, ya que el presupuesto de la acreditación de la escolaridad,
desarrolla los derechos de los niños y niñas a la igualdad y a la educación.
En efecto, los trabajadores que son
titulares de esa prestación devengan al menos un (1) salario mínimo, es decir,
tienen una fuente de ingresos para atender, en alguna medida, las cargas
económicas que representan la educación de sus menores hijos, con lo cual se
desvirtúa el argumento del actor, ya que la norma parcialmente acusada no tiene
por destinatarios a familias de escasos recursos, esto es, a quienes ni
siquiera cuentan con un empleo.
Conforme lo establece el artículo 67 de la
Carta, el Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación,
así las cosas el requisito impuesto en la norma parcialmente demandada, está
acorde con la obligación que el Constituyente atribuyó a los padres respecto
del acceso al conocimiento de sus hijos.
El citado precepto constitucional,
establece además que la educación será gratuita en las instituciones del
Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan
sufragarlos, mandato que garantiza que los bajos recursos económicos de una
familia no sean obstáculo para que los padres cumplan con su responsabilidad de
brindar educación y  la cultura a sus hijos menores de edad (Art. 44 C.P.). De
esta manera, el Estado cumple primariamente con el deber que en materia de
educación impuso la Constitución.
No obstante, las Cajas de Compensación
encargadas de cancelar el subsidio familiar sólo de manera excepcional, y en
casos donde esté demostrada la diligente y sostenida actividad de la familia en
orden a la consecución del cupo escolar en establecimientos educativos
públicos, y éste, no se haya obtenido por razones debidamente probadas e
imputables al Estado, podrán valorar esa situación particular en aras al
reconocimiento del subsidio.
La difícil situación económica del país no
puede significar que las familias colombianas no hagan uso de los mecanismos y
canales que el propio ordenamiento superior consagra para incidir en la
aplicación efectiva del mandato constitucional que garantiza el derecho a la
educación de los niños, como desarrollo del principio de participación que
informa el funcionamiento del Estado (Art. 1 y 2 C.P.)
Como se advierte, el requisito fijado por
el legislador se orienta a garantizar que los padres cumplan con la
responsabilidad de educar a sus hijos, y les brinda correlativamente mediante
el subsidio familiar una ayuda en dinero para contribuir en los gastos que por
el sostenimiento de ésta se causen.
En lo que concierne a la presunta
transgresión del artículo 13 Superior, cuyo sentido y alcance ha fijado en
reiterada jurisprudencia esta Corporación, la Sala considera que el requisito
de la acreditación de la escolaridad no sólo persigue un fin
constitucionalmente válido sino que, como se ha indicado, armoniza con los
artículos 44 y 67 de la Carta en cuanto a la responsabilidad de la familia en
la educación de los niños.
En este sentido, todos los menores a los
que se les aplica la norma cuentan no sólo con padres o hermanos que tienen una
vinculación laboral, sino que a partir de la descripción normativa, ninguno de
esos niños tienen algún tipo de discapacidad que les impida asistir a un
establecimiento docente debidamente aprobado. Así, la norma parcialmente
demandada brinda a todos los niños cuyos padres o hermanos trabajadores tienen
derecho al subsidio familiar el mismo trato jurídico.
La norma parcialmente acusada, no atenta
entonces contra el derecho de los niños y las niñas a la educación y ni a
beneficiarse a través de sus padres y hermanos del subsidio familiar, lo cual
está en consonancia con los principios de protección especial e interés
superior del menor que, como lo ha establecido la jurisprudencia
constitucional, provienen no sólo de la legislación sino de los tratados y
convenios internacionales adoptados por Colombia, que a la luz del artículo 93
Superior prevalecen sobre la normatividad interna.
En relación con los niños inválidos o que
padecen de algún tipo de discapacidad, que según el actor y algunos
intervinientes no estarían en posibilidad de acceder al sistema educativo y que
por lo mismo no podrían beneficiarse del subsidio familiar, la Corte advierte
que el numeral 4 del parágrafo 1º del artículo 3º de la Ley 789 de 2002 incluyó
dentro del régimen de subsidio familiar en dinero a esas personas, al
establecer que:
“4. Los padres, los hermanos huérfanos de padres y los
hijos, que sean inválidos o de capacidad física disminuida que les impida
trabajar, causarán doble cuota de subsidio familiar, sin limitación en razón de
su edad. El trabajador beneficiario deberá demostrar que las personas se
encuentran a su cargo y conviven con él.”[19]
De esta manera, no asiste razón al
demandante al sostener la violación del derecho a la igualdad de los niños
discapacitados frente a los demás, por cuanto la regla jurídica por él
demandada no es aplicable al supuesto fáctico en que funda el cargo de
inconstitucionalidad como se acaba de anotar.
Finalmente, para la Sala el requisito de
acreditación de escolaridad a que hacen referencia los apartes acusados del
artículo 3º de la Ley 789, es una medida no sólo admisible sino que busca la
realización de objetivos constitucionalmente importantes, como impedir que los
niños mayores de doce (12) años desarrollen actividades de tipo laboral en
lugar de desarrollar las labores académicas propias de quien está en proceso de
formación. Esto justifica entonces que a partir de esa edad deba cumplirse con
el requisito de la acreditación de la escolaridad.
Una interpretación contraria, llevaría a la
irrazonable conclusión que en el caso de un recién nacido también tendría que
acreditarse el mencionado requisito. Como bien lo anota uno de los
intervinientes, con el precepto parcialmente demandado se impide que se
utilicen a los hijos o hermanos menores de edad como una fuente de ingresos
adicionales del grupo familiar y asegura en buena medida que se cumpla con la
responsabilidad que le asiste a los padres y a quienes hacen sus veces en el
caso de los huérfanos de padres, en la formación de los niños que dependen
económicamente de ellos.
Las anteriores consideraciones permiten a
la Corte concluir que el requisito demandado se ajusta a los preceptos
constitucionales analizados en esta sentencia.
VII. DECISION
Con fundamento en las precedentes
motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento
de fondo por carencia actual de objeto con respecto al artículo 28 de la Ley 21
de 1982.
Segundo.- Declararse INHIBIDA para emitir
pronunciamiento de fondo en relación con los cargos de violación del Preámbulo
y de los artículos 1º, 2º, 5º, 16, 26, 27, 41, 42, 45, 60, 64, 68 a 71, 95, y
366 de la Constitución Política en que supuestamente incurrió parcialmente el
legislador con la aprobación del artículo 3º de la Ley 789 de 2002.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLES las expresiones "Después
de los 12 años se deberá acreditar la escolaridad en establecimiento docente
debidamente aprobado" y, "y que cumplan con el certificado de
escolaridad del numeral 1"  contenidas en los numerales 1 y 2,
respectivamente del parágrafo 1º del artículo 3º de la Ley 789 de 2002, por los
cargos analizados en esta sentencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Diario Oficial del 5 de febrero de 1982.
[2] Diario Oficial del 27 de diciembre de 2002.
[3] Folio 10 del expediente.
[4] Folio 93 del expediente.
[5] Folio 95 del expediente.
[6] Folio 111 del expediente.
[7] Entre otras pueden estudiarse las Sentencias C-541 de 1993 M.P.
Hernando Herrera Vergara, C-104 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[8] Sobre este particular puede estudiarse la Sentencia C-332 de 1995
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[9] Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-898 de 2001 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa, C-520 de 2002 M.P. Alvaro Tafur Galvis y C-406 de
2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras.
[10] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-1052 de 2001 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[11] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[12] Esta definición está contenida en el artículo 1º de la Ley 21 de
1982.
[13] Corte Constitucional. Sentencias C-508 de 1997 M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa, C- 559 de 2001 M.P. Alvaro Araujo Rentaría y C-1173 de 2001 M.P.
Clara Inés Vargas Hernández.
[14] Sobre este tema la Corte ha señalado que el derecho a recibir el
subsidio familiar, que ha sido reconocido como una derivación prestacional del
derecho a la seguridad social, puede ser reclamado por vía de tutela cuando el
afectado es un menor de edad, pues la Constitución lo eleva en estos casos a la
categoría de derecho fundamental. Cfr.  Sentencias T-223 de 1998 M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa y T-753 de 1999 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[15] Corte Constitucional. Sentencia C-1173 de 2001 M.P. Clara Inés
Vargas Hernández.
[16] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[17] Corte Constitucional. Sentencia C-149 de 1994 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[18] Corte Constitucional. Sentencia C- 093 de 2001 M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[19] Una disposición similar consagraba el artículo 30 de la Ley 21 de
1982.