C-077-11
ANTECEDENTES DEMANDA DE INCOSTITUCIONALIDAD
Sentencia
C-077/11
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia de argumentos o razones
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia
PRESTACION DEL SERVICIO EDUCATIVO-Contratación con entidades educativas particulares
Referencia.: expediente D-8196
Demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “o
entidades educativas particulares” del artículo 1 de la Ley 1294 de 2009
“Por la cual se modifica el artículo 30 de la Ley 1176 de 2007”
Actor: Giovany A.Gutiérrez Rodríguez.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D. C., nueve  (9) de
febrero de dos mil once (2011).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada
por los magistrados Mauricio González Cuervo, -quien la preside-, María
Victoria Calle Correa, Juan Carlos Henao Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Luís Ernesto Vargas Silva, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Giovanni
Alexander Gutiérrez Rodríguez demandó la inconstitucionalidad de los artículos
1° (parcial) y 2° de la Ley 1294 del 3 de abril de 2009 “por la cual se
modifica el artículo 30 de la Ley 1176 de 2007”, por ser
contrarios al Preámbulo y a los artículos 1, 2, 3, 4, 5, y 67 de la
Constitución Política;  2.1, 6.1, 6.2, 7 (literal d) y 13.1 del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 1, 19 y 26 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos y 1, 2, 13, y 16 del Protocolo
Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
1.1.
NORMA DEMANDADA
Se demanda la expresión “entidades educativas
particulares” contenida en el artículo 1° y el texto completo del
artículo 2 de la Ley 1294 del 3 de abril de 2009. A continuación se transcribe el texto de la disposición acusada:
“LEY 1294 DE 2009
(abril 3)
Diario Oficial No. 47.311 de 3 de abril de 2009
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se modifica el artículo 30 de la Ley 1176
de 2007
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. El artículo 30 de la Ley 1176 de 2007 quedará así:
Prestación del Servicio Educativo: Los Departamentos,
Distritos y Municipios certificados, prestarán el servicio público de la
educación a través del Sistema Educativo Oficial.
Solamente en donde se demuestre insuficiencia o
limitaciones en las instituciones educativas del Sistema Educativo Oficial
podrá contratarse la prestación del servicio educativo con entidades sin ánimo
de lucro, estatales o entidades educativas particulares cuando no sean
suficientes las anteriores, que cuenten con una reconocida trayectoria e
idoneidad, sin detrimento de velar por la cobertura e infraestructura en los
servicios educativos estatales. El valor de la prestación del servicio
financiado con recursos del sistema general de participaciones no puede ser
superior a la asignación por estudiante, definido por la Nación. Cuando el
valor sea superior, el excedente se pagará con recursos propios de la entidad
territorial, con las restricciones señaladas en la presente ley.
Cuando con cargo a recursos propios la prestación del
servicio sea contratada con entidades no estatales, la entidad territorial
deberá garantizar la atención de al menos el ciclo completo de estudiantes de
educación básica.
La Educación Misional Contratada y otras modalidades
de educación que venían financiándose con recursos del Situado Fiscal, y las
participaciones de los municipios en los Ingresos Corrientes de la Nación se
podrán continuar financiando con los recursos del Sistema General de
Participaciones.
ARTÍCULO 2o. VIGENCIA.
La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las
deposiciones que le sean contrarias.
1.2.
ARGUMENTOS DE LA DEMANDA
1.2.1. Cargos contra la expresión
acusada del artículo 1.
El ciudadano Gutiérrez Rodríguez considera que la
expresión demandada, al permitir la posibilidad de contratar la prestación del
servicio educativo con entidades educativas particulares en caso
de una eventual y demostrada insuficiencia o limitación de las instituciones
educativas del sistema oficial, de las entidades sin ánimo de lucro y de las
entidades estatales, vulnera los artículos 2, 2.1., 4, 6, 6.1., 6.2. y 7 del
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC); 26
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) o Pacto de San José de
Costa Rica; 1° del Protocolo Adicional a la Convención  Americana sobre
Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
(PACADH) o Protocolo de San Salvador, instrumentos de carácter internacional
que hacen parte del bloque de constitucionalidad que consagra el artículo 93 de
la Constitución Política de 1991, así como los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 67 y 94
de la Carta.
1.2.1.1. El demandante empieza su exposición haciendo un
recuento de las distintas normas que han regido la materia, para señalar que la
Corte Constitucional no se ha pronunciado sobre la posibilidad que el Estado
financie la educación que prestan los particulares, razón por la que concluye
que no se puede afirmar la existencia de cosa juzgada constitucional.
1.2.1.2. Posteriormente expone los diferentes tratados
internacionales que imponen obligaciones al Estado Colombiano en materia de
educación para hacer su exposición de cómo la expresión acusada vulnera las
obligaciones contenidas en ellos. En ese orden, considera que facultar a los
establecimientos privados para que presten el servicio público de educación
desconoce los  artículos  2.1. y 13 del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) porque el Estado colombiano
no está haciendo los esfuerzos presupuestales e institucionales para la
creación y el mantenimiento de entidades educativas de carácter estatal y le entrega
a los entes particulares su prestación, sin tener en cuenta que las instituciones
públicas son las que pueden garantizar de una mejor forma la efectividad del
derecho a la educación. Esta última afirmación la sustenta en la sentencia
C-1064 de 2008 en la que la Corte señaló las diferencias entre las
instituciones educativas públicas y las privadas. Afirma el demandante:
“sólo las instituciones estatales pueden estar en
posición de garantizar la efectividad del derecho a la educación de la mayor
manera posible, de acuerdo con los criterios expuestos por la Corte
Constitucional en la sentencia que se acaba de mencionar. Las entidades
educativas estatales carecen de afán de lucro y, por tanto, no están expuestas
a la tensión que enfrentan las entidades educativas particulares que, por una
parte, intentan lucrarse de la actividad económica que llevan a cabo, conforme
a los principios de la libre empresa y, por otra parte, de modo totalmente
incompatible desde el punto de vista económico, intentan prestar el servicio
educativo de manera óptima. Debe reconocerse que estas dos dimensiones están en
tensión…porque la iniciativa privada no es compatible con la pérdida económica
y redunda en el desmejoramiento de la calidad educativa, sobre todo cuando los
destinatarios de le educación son segmentos de la población de bajos recursos,
que no pueden pagar onerosos matriculas ni pensiones” condiciones que no
tiene la educación pública.
1.2.1.3. El permitir que los particulares presten el servicio
de educación afecta la universalidad que se predica de la prestación de este
servicio vulnerando no sólo el principio de progresividad sino la cláusula
constitucional  que define el Estado como un  Estado Social de Derecho, los
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en los términos de los artículos 1,
2, 3, 4, 5, 67 de la Constitución Política.  Sobre el particular establece que
“El Estado, al desarrollar entidades educativas estatales, pretende ofrecer
a toda la población – y en especial a todos los niños, cuyos derechos tienen
prioridad, una posibilidad de acceso universal a la educación. En cambio la
educación privada implica dificultar  las posibilidades de que la población de
escasos recursos acceda a la educación.”
Sostiene que al analizar las disposiciones
internacionales que conforman el bloque de constitucionalidad, se constata, en
el presente caso, una violación por cuanto “se desconocen los derechos que
éstas garantizan mediante medidas regresivas injustificadas, aunadas a una
omisión legislativa absoluta distinta de la que permite concluir que las
medidas no están justificadas y consistente en no adoptar medidas progresivas,
como corresponde a la esencia del Estado Social de Derecho.”
1.2.1.4. La
expresión acusada desconoce el principio de no regresividad propio de
los derechos económicos, sociales y culturales porque “a mediano y corto
plazo el Estado fomente la educación privada y paralelamente  no tenga la
necesidad urgente de crear más centros educativos de naturaleza pública” La
trasferencia de recursos al que se refiere la norma permitirá el
fortalecimiento de las instituciones privadas con recursos públicos y
descargará al Estado de su obligación de crear instituciones públicas que
satisfagan el derecho a la educación, lo que implica una regresión en la
protección de este derecho. Señala el demandante que la disposición acusada “abre
la puerta para la regresividad, para que el Estado como recurso fácil pueda
contratar a las entidades educativas particulares…en condiciones que no son
óptimas.” No es la educación aconfesional prestada por los mejores
docentes, es decir, aquellos que han pasado los concursos. No es una educación
carente de orientación política o ideológica… ”
1.2.1.5. No existe ninguna justificación que haga razonable
la regresividad que representa la norma acusada. Su análisis, dice el
demandante, no supera el test de proporcionalidad porque no es necesaria para
la protección de otros derechos de carácter social, económico y cultural.
1.2.1.6. La obligación en cabeza del Estado de garantizar la
educación, o que condicione la misma a pagos, desconoce el Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC); pues en virtud del
mandato de progresividad, le corresponde al Estado adoptar medidas dirigidas a
lograr una entera satisfacción y goce de los derechos económicos, sociales y
culturales, y en consecuencia, existe una prohibición de regresividad, ya que
no se permite la adopción de medidas que  impliquen el detrimento de las
condiciones del ejercicio de dichos derechos.
Para el actor, la norma demandada es regresiva al
permitir que el servicio de educación en las entidades territoriales sea
prestado  por entidades de índole privado con ánimo de lucro cuando el sistema
oficial no sea suficiente.
1.2.1.7. Los argumentos anteriores le sirven igualmente al
actor para sustentar el cargo por violación a la Convención Americana sobre
Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica y el Protocolo Adicional a la
Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales o Protocolo de San Salvador.
1.2.1.8. A su vez, el demandante expresa que se desconoce el
artículo 67 constitucional inciso 4, porque la norma acusada permite un “modelo
de descentralización administrativa por colaboración con entidades públicas
privadas con ánimo de lucro para la prestación del servicio público de
educación, que no constituye un medio ‘apropiado’ para ‘garantizar’ el adecuado
cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para
su acceso y permanencia en el sistema educativo. En efecto, como ya se observó,
la educación  por parte de las entidades privadas y puramente orientadas por su
naturaleza, al lucro, no es idónea frente a la pública, que debe ser promovida,
conforme al principio de progresividad y de acuerdo con el PIDESC, que impone
como mandato la mejora de las “condiciones materiales” de los docentes.”
1.2.1.9. Finalmente el demandante parece plantear una omisión
legislativa absoluta y la declaración de un estado de cosas inconstitucionales,
sin embargo no presenta ninguna clase de argumentación para tales solicitudes.
1.2.2. Cargos contra el artículo 2.
El ciudadano dice demandar el artículo 2 de la Ley
1294 de 2009, referente a la vigencia de la ley, sin embargo no presenta cargo
alguno que sustente esta solicitud.
1.3.
INTERVENCIONES CIUDADANAS
1.3.1. Universidad del
Rosario.
El Decano de la Facultad de Jurisprudencia, Dr.
Alejandro Venegas Franco, remitió el concepto que suscribió la Dra. Luisa
Fernanda García, catedrática de la facultad, en el que manifiesta que la
demanda de inconstitucionalidad carece de argumentos de fondo para justificar
la violación tanto de la Constitución, como de los instrumentos que integran el
bloque de constitucionalidad a través de la expresión ‘entidades educativas
particulares’.
Pese a lo anterior, se señala que  la disposición
acusada no contraría la Constitución, ya que “la norma busca garantizar el
derecho a la educación y en esa medida constituye una alternativa adicional y
excepcional a las anteriores para garantizar el servicio de educación”; por
lo anterior, solicita que se declare la improcedencia de la demanda de
inconstitucionalidad en virtud  del derecho de los particulares a fundar
establecimientos educativos y que se declare inhibida frente a la supuesta
omisión legislativa a la que hace referencia el accionante por ineptitud
sustantiva de la demanda.
Sería incoherente declarar la inconstitucionalidad de
la expresión acusada, cuando la Constitución consagra el derecho a la libertad
de enseñanza (artículo 27), el derecho de los particulares a fundar
establecimientos educativos (artículo 68) y el derecho a la libertad de empresa
(artículo 333), con fundamento en una demanda estructurada de manera deficiente
y que no cumple con los requisitos jurisprudenciales establecidos para su
procedencia.
1.4. INTERVENCIÓN DEL DEPARTAMENTO
NACIONAL DE PLANEACIÓN.
Actuando en nombre y representación del Departamento
Nacional de Planeación, el Dr. Oscar Manuel Silva Rojas solicitó se declare la
exequibilidad integral del artículo 1° de la Ley 1294 de 2009, porque  no
vulnera ni  la Constitución Política ni los tratados internacionales que
conforman el bloque de constitucionalidad.
1.4.1.
Manifiesta que el Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) no exige a los Estados
miembros que el servicio educativo sea prestado de manera única y exclusiva por
entidades estatales, y no limita en modo alguno que los particulares
intervengan en la prestación del servicio educativo. El Pacto establece que  en
cabeza de los Estados miembros se centra el deber de prestar el servicio
educativo empleando para ello medios idóneos, y la Ley 1294 de 2009 está
encaminada precisamente a fomentar la cobertura en educación, por ello no es
viable sostener, como lo hace el accionante,  que la ley configure una
limitación o retroceso.
1.4.2.
Expresa que el Estado, aun
cuando no le sea posible por razones de insuficiencia o limitaciones, tiene la
obligación de llevar el servicio de educación a todos los habitantes del
territorio nacional, por lo cual podrá acudir a terceros, asegurando de esa
manera el cumplimiento de ese deber y obedeciendo así el mandato de
progresividad enunciado en el PIDESC. Lo establecido en el artículo 1° de la
Ley 1294 de 2009 de ninguna manera se torna regresivo, ya que pretende una
ampliación de la cobertura, acudiendo para ello a los medios disponibles para
lograr la efectividad en la prestación del servicio de educación.
1.4.3.
Concluye que el Departamento
Nacional de Planeación no cuenta con los elementos suficientes para emitir un
concepto con respecto al principio de proporcionalidad y para evaluar si el
derecho fundamental de la educación cumple este principio comparado con los
demás derechos fundamentales.
1.5.    INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y
CRÉDITO PÚBLICO.
Mediante resolución número 2231 del diecinueve (19) de
agosto de dos mil nueve (2009) expedida por el Señor Ministro de Hacienda y
Crédito Público, el Dr. Daniel Mendoza Burgos, en su calidad de Asesor del
Despacho del Ministro de Hacienda y Crédito Público, solicitó la  declaración
de exequibilidad del artículo 1° de la Ley 1294 de 2009. Los argumentos en los
cuales se basa el Ministerio de Hacienda y Crédito Público se pueden resumir
así:
1.5.1. Ineptitud de la demanda: El actor no indica
con pertinencia y suficiencia las razones por las cuales debe declararse la
inexequibilidad de la expresión acusada.
El accionante profundiza en temas teóricos, omitiendo
argumentos concretos, ciertos y de fondo que ataquen la constitucionalidad de
la norma que se acusa, empleando un único argumento, según el cual la
disposición acusada es una medida regresiva, dado que, en su criterio,  las
instituciones privadas con ánimo de lucro que prestan el servicio de educación
no garantizan la efectividad de dicho derecho.
En consecuencia, el máximo Tribunal Constitucional
debe declararse inhibido  para pronunciarse de fondo sobre el tema planteado.
1.5.2. Derecho a la Educación: La educación es un servicio público y un derecho de
los ciudadanos, frente al cual el  Estado tiene una obligación de garantía
mediante una prestación efectiva, bien por parte de entidades públicas o por
particulares, en virtud de la descentralización por colaboración. En  cualquier
caso, el Estado conserva su función de regulación y vigilancia sobre la
adecuada prestación del servicio en atención a lo que consagra la norma
constitucional.
De ese modo, la norma demandada se presenta como
respuesta a los mandatos constitucionales y a la necesidad de las entidades
territoriales de prestar eficaz, eficiente y oportunamente el servicio de
educación; así, una inexequibilidad de la norma demandada, privaría a los
ciudadanos del acceso a una educación de calidad.
1.6. INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO DE
EDUCACIÓN NACIONAL.
Actuando como apoderada de la Nación - Ministerio de
Educación, según poder conferido,  la Dra. Sonia Guzmán Muñoz, consideró que la
expresión acusada debe ser declarada exequible en forma condicionada.
1.6.1. En primer lugar, señala que no hay vulneración del
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), ni
del Preámbulo ni de los artículos 1, 2, 3, 4, 5 y 67 de la Constitución, en la
medida en que lo que pretende dicha norma -Ley 1294 de 2009- es precisamente la
prestación del servicio educativo como un fin esencial del Estado, a través del
sistema educativo oficial de los Departamentos, Distritos y Municipios
certificados; y en donde éste no exista, se contratarán entidades sin ánimo de
lucro, estatales o entidades educativas particulares, ya que de esa manera se
podría tener una cobertura más amplia y con más alternativas en todo el
territorio nacional. En ese orden de ideas, los argumentos presentados por el
actor no demuestran la desventaja de la promulgación de la Ley 1294 de 2009.
1.6.2. En segundo lugar, con relación a la gratuidad de la
educación, expresa que ésta se ubica en el ámbito del derecho a la educación,
es decir, en el deber que tiene el Estado de asegurar a todas las personas el
acceso y la permanencia en los procesos educativos. El artículo 67 de la
Constitución consagra la gratuidad de la educación en las instituciones
públicas, a la vez que permite al Estado efectuar cobros por  educación a aquellas
personas que estén en capacidad de asumirlos. Así, el Estado colombiano ha
autorizado el cobro de derechos académicos en cada nivel educativo,
considerando para ello los distintos factores socioeconómicos, de modo que
quien puede pagar debe hacerlo, pues así contribuye a la financiación del
sistema educativo público.
Sin embargo, en consideración del Ministerio de
Educación Nacional, con base en fundamentos normativos y fácticos, el anterior
argumento es equívoco, pues resulta contrario a las obligaciones regionales e
internacionales del Estado cobrar por la educación básica primaria en
instituciones oficiales, dado que la educación primaria debe ser obligatoria y
asequible a todos de manera inmediata, mientras que la educación secundaria y
superior debe serlo progresivamente. Diferentes estudios en la materia, arrojan
que Colombia es el único país de América Latina en el que la ley autoriza a las
instituciones educativas realizar cobros por la educación básica primaria.
1.6.3.
En tercer lugar, no se viola
lo establecido en el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre
Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
(Protocolo de San Salvador), ya que desde que el Estado colombiano ratificó el
anterior protocolo -mediante la Ley 319 de 1996-, ha adoptado medidas
legislativas para lograr el cubrimiento y el mantenimiento de la
infraestructura de la prestación del servicio educativo oficial en todo el territorio
nacional, buscando hacer efectivo el derecho a la educación a todos los
ciudadanos, y cumpliendo de la mejor manera el mandato constitucional.
1.6.4.
En cuarto lugar y, contrario a
lo que manifiesta el accionante, uno de los fines esenciales del Estado es el
de promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados; con base en dichos principios, es
comprensible la participación de los particulares en la prestación del servicio
público educativo, tal como lo autoriza directamente la Constitución.
1.7.
CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA
GENERAL DE LA NACIÓN.
En concepto N° 5012 del 08 de septiembre de 2010, el
Procurador General de la Nación, Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado, solicitó a la
Corte Constitucional declararse inhibida para pronunciarse de fondo sobre la
expresión demandada del artículo 1° de la Ley 1294 de 2009, que modifica el
artículo 30 de la Ley 1176 de 2007, por las siguientes razones:
1.7.1.
En la demanda no se indica de
manera clara, específica, pertinente y suficiente la forma como la expresión
demandada del artículo 1° de la Ley 1294 de 2009 vulnera la Carta y los
aludidos instrumentos internacionales. El demandante se limitó a la presentación
de cargos indirectos, partiendo de una interpretación subjetiva de una serie de
situaciones eventuales y excepcionales. Por tanto, en aplicación de la
sentencia C-426 de 2002, la Corte no puede pronunciarse cuando la demanda se
fundamente en argumentos que superen el cotejo impersonal de la norma
acusada con los mandatos superiores.
1.7.2.
La Ley 1294 de 2009 permite
excepcionalmente que se contrate el servicio educativo con entidades educativas
particulares, únicamente si se cumplen cinco condiciones: i) Que se demuestre
insuficiencia o limitaciones en las instituciones del sistema educativo
oficial; ii) Que no sean suficientes las entidades privadas sin ánimo de lucro
o las entidades estatales; iii) Que las entidades privadas cuenten con una
trayectoria e idoneidad reconocida; iv) Que la contratación no se desarrolle en
detrimento de la obligación de velar por la cobertura e infraestructura en los
servicios de educación estatales; y v) Que la entidad privada garantice, como
mínimo, la atención del ciclo completo de los estudiantes de educación básica.
Los anteriores requisitos hacen evidente que la
contratación con entidades particulares es un fenómeno supletivo,
excepcionalísimo y restringido, y contrario a lo manifestado por el
demandante, lejos de ser una medida regresiva, es una medida progresiva, ya que
garantiza el acceso a la educación de aquellas personas que están al margen del
sistema, y en lugar de restringir el derecho a la educación, la expresión
demandada contribuye a realizarlo de forma más eficaz.
1.7.3. Una medida regresiva con respecto a la prestación del
servicio educativo, sería la reducción en cuanto a la calidad y cobertura del
servicio. Sin embargo, no es posible hablar en este caso de una reducción en
cuanto a la calidad, dado que la educación brindada por instituciones de
particulares con una trayectoria e idoneidad reconocida es más conveniente a
que no se brinde el servicio en forma alguna. Con respecto a la cobertura del servicio,
lo que puede observarse, es que se reducirá el número de personas que no están
cubiertas por el mismo.
1.7.3.
La interpretación del ciudadano
Gutiérrez Rodríguez es errada al asumir “la excepción de la excepción”
como la regla general, pues si bien acierta al manifestar que le corresponde al
Estado brindar una educación pública universal, supone arbitrariamente que la
educación privada es de mala calidad en relación con la pública, “ni tampoco
es cierto que esa ‘mala’ calidad se deba a contenidos confesionales, impartidos
por profesores con menos capacidad que aquellos que superan el concurso para
acceder a la educación pública”.
1.7.4.
La lectura subjetiva y
equívoca que hace el actor de la expresión acusada no permite contrastar su
texto con el de la Constitución y los tratados internacionales que integran el
bloque de constitucionalidad. El  actor hace un reproche más que al contenido
de la expresión acusada a su aplicación, lo cual resulta ajeno al control de
constitucionalidad.
1.7.5.
El actor considera que hay
omisión legislativa absoluta, y por ende pretende la declaratoria de un estado
de cosas inconstitucional; sin embargo, debe aclararse que el legislador no
incurrió en dicha omisión, ni puede declararse ese estado, cuando la norma
legal se ajusta a la Carta. Además, tal como la ha señalado la Corte
Constitucional en sentencias C-543 de 1996 y C-528 de 2003, dicha Corporación
no tiene competencia para pronunciarse sobre demandas de inconstitucionalidad
por omisión legislativa absoluta, ya que en esos eventos no se cuenta con un
referente normativo para hacer la confrontación con la Constitución.
2. CONSIDERACIONES
2.1. COMPETENCIA
Conforme al artículo 241 ordinal 5º de la
Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de
la expresión “o entidades educativas particulares”, contenida en el
artículo 1 de la Ley 1294 de 2009 y del artículo 2 de la misma ley.
2.2.
examen de
aptitud de la demanda.
2.2.1. Cargos contra la expresión
acusada del artículo 1.
2.2.1.1. Para la mayoría de los intervinientes el demandante no
cumplió con los requisitos de suficiencia ni claridad que exige la
jurisprudencia constitucional, por cuanto no expuso argumentos concretos,
ciertos y de fondo en contra de las normas acusadas.
Así, por ejemplo, para el apoderado del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, cuando en el escrito de demanda se comparan las
instituciones públicas con las privadas con ánimo de lucro y se concluye que
estas últimas, por su ánimo de lucro, no pueden prestar un servicio de
educación óptimo, parte de una “opinión subjetiva sin ningún respaldo
probatorio que demuestre su veracidad” como tampoco existe un argumento de
rango constitucional que permita la declaración de inexequibilidad de la norma.
El interviniente por parte del Departamento Nacional
de Planeación, señala que el demandante no presenta ningún racionamiento para
señalar que la norma acusada es regresiva, tampoco precisa cuál es la
afectación de los derechos fundamentales y cómo se afecta el orden
constitucional. En otros términos, el cargo resulta vago e impreciso. No basta
afirmar que la educación privada es de baja o mala calidad para que se
configure un cargo de constitucionalidad.
Igualmente, en el escrito de la Universidad del
Rosario, se sostiene que la demanda carece de argumentos de fondo que sustenten
el cargo de constitucionalidad.
Finalmente, el Procurador General de la Nación
expresa que la demanda no indica de manera clara, especifica y suficiente la
forma como la expresión demanda contradice la Constitución y los instrumentos
internacionales que en ella se citan. El actor parte de apreciaciones
subjetivas que le impiden a la Corte un pronunciamiento de fondo.
2.2.1.2 En el presente caso, la Sala comparte el
criterio de los distintos intervinientes y del Ministerio Público en el sentido
de que la demanda de la referencia  no cumple los requisitos  mínimos para que la
Corte pueda ejercer el control de constitucionalidad.
Esta Corporación ha venido decantando en la última
década los  requisitos mínimos que debe contener toda demanda de
constitucionalidad, y ha establecido que el ciudadano que ejerce la acción
pública de constitucionalidad tiene una carga mínima de argumentación que no es
incompatible con el derecho a interponer acciones en defensa de la
Constitución, artículo 40, numeral 6.
Así, por ejemplo, ha señalado que se requiere
demostrar una “oposición objetiva y verificable entre el contenido de la
norma acusada y el texto de la Constitución Política”[1] y no sobre disposiciones
deducidas o inexistentes. Así mismo, ha especificado que los cargos deben
cumplir como mínimo con cinco requisitos que se han identificado así: claridad,
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia[2].
La claridad hace referencia a que los argumentos deben
tener un cierto hilo conductor que “permita al lector comprender el
contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa”[3]
La certeza está encaminada a que lo demandado sea una
proposición cierta, no deducida por el actor, que permita al juez
constitucional  confrontar el contenido de la Constitución con el del precepto
acusado.
La especificidad obliga a que el demandante argumente,
así sea de forma somera, una “oposición objetiva y verificable entre el
contenido de la ley y el texto de la Constitución”. Por tanto, las razones
vagas, indirectas, globales no son de recibo.
La pertinencia se refiere a que el cargo debe estar
sustentado en el desconocimiento directo de  una norma de rango constitucional.
La suficiencia implica que el cargo cuente con todos
los elementos tanto argumentativos como probatorios que le permitan a la
Corte iniciar su análisis de constitucionalidad.  Argumentos que, como se
señaló en la sentencia  C-1052 de 2001 “despierten una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada” que haga necesario el
pronunciamiento del juez constitucional.
2.2.1.3
Sí se coteja el escrito de demanda que presentó el ciudadano Gutiérrez
Rodríguez con los requisitos que se acaban de enunciar, se puede concluir que no
cumple con los requisitos de certeza y suficiencia.
Si bien se  demandó una norma que expidió el
legislador; la cual permite que el Estado contrate excepcionalmente  con
particulares la prestación del servicio público de educación ante unas
eventualidades que se consagran en el precepto, autorización que el actor
considera contraria a la Constitución y específicamente a los tratados
internacionales que consagran los principios de progresividad y no regresividad,
las razones que se exponen  no alcanzan a generar una duda constitucional, pues
tal como lo señalan la mayoría de los intervinientes,  no bastaba con afirmar
que la educación impartida por particulares resulta de mala calidad frente a la
que ofrece el sector público, o que la participación de éstos en la educación
pública es una forma de privatización, se requería dar sustento y argumentar
las razones de estas afirmaciones.
En ese orden, el  actor no aportó ningún
elemento para  demostrar  que la prestación de servicio educativo oficial por
particulares en las condiciones establecidas en la ley es regresiva y por tanto
violatoria de los artículos 44, 67 y 93 de Constitución, en cuanto a la
obligación del Estado de garantizar una educación que cumpla con los cuatro
elementos identificados por Naciones Unidas en el informe del Relator Especial
para la Educación, adoptados en la Observación No. 13,  hecho que le impide a la
Corte deducirlos para efectuar el juicio de proporcionalidad  que se
propone en la demanda y deducir así, la presunta regresividad de la medida.
En ese orden, le correspondía al ciudadano Giovany
A.Gutiérrez Rodríguez sustentar las razones por las cuales la entrada de los
particulares en el servicio público de educación, en los términos de la
expresión acusada,  resultaba una medida regresiva frente al derecho a la
educación. No le bastaba afirmar que tal medida era regresiva, se requería un
esfuerzo argumentativo mínimo para crear en la Sala una duda sobre la
constitucionalidad de la expresión acusada, hecho que no sucedió, máxime cuando
lo acusado era una excepción y no la regla general.
2.2.1.4. Igualmente, la demanda carece de  un hilo conductor que
permita determinar una “oposición objetiva y verificable entre el contenido
de la ley y el texto de la Constitución”. Es evidente que pese a la
extensión de la demanda, en su gran mayoría por la trascripción de normas y
jurisprudencia,  las razones del actor resultan vagas, indirectas, globales que
impiden a la Sala hacer una confrontación entre la expresión acusada y las
disposiciones constitucionales que se dicen desconocidas.
En efecto, los argumentos que esgrime el
demandante para cuestionar la constitucionalidad de la expresión acusada parten
de una interpretación subjetiva de la disposición legal que no corresponde a su
contenido normativo, exégesis de la cual deriva una serie de consecuencias que
son más propias del desarrollo reglamentario de la medida, que de la preceptiva
que se impugna.
2.2.1.5. Así mismo, el demandante no presentó sustentó alguno
frente a la supuesta omisión legislativa y la declaración de cosas
inconstitucionales que parece plantear frente al  artículo 1, en ese orden,
esta solicitud  carecía  de todos los requisitos para su admisibilidad. El
actor se limitó a plantear la configuración de estas dos figuras sin presentar
ninguna sustentación para el efecto, razón por la cual la Sala debe igualmente
inhibirse frente a esta solicitud.
2.2.2. Cargos contra el artículo 2.
El artículo 2 se refiere a la vigencia de la Ley 1294
de 2009 y  el actor solicitó la declaración de inexequibilidad sin presentar
sustento alguno para esa petición.  En consecuencia, la Sala debe igualmente
inhibirse para estudiar el contenido de este precepto, toda vez que no existe cargo
que le permita abordar su estudio.
En
mérito de lo expuesto la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declararse INHIBIDA para pronunciarse frente a la
expresión “o entidades educativas
particulares” contenida en el artículo
1 y el texto completo del  artículo 2 de la Ley 1294 de 2009 “Por la cual se
modifica el artículo 30 de la Ley 1176 de 2007” por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
MAURICIO GONZALEZ
CUERVO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO
PALACIO
Magistrado
NILSON ELIAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Cfr. Corte Constitucional, sentencias  C-371 de 1994;  C-504 de 1995
y  C-509 de 1996, entre otras.
[2] Cfr. Corte Constitucional, sentencia    C-1052 de  2001.
[3] Cfr. Corte Constitucional, sentencia    C-1052 de  2001