T-363-04
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-363/04
DERECHO DE PETICION-Aplicación inmediata
DERECHO DE PETICION-Elementos
DERECHO DE PETICION FRENTE AL SILENCIO
ADMINISTRATIVO NEGATIVO-Alcance
El silencio administrativo negativo,
no sustituye la respuesta que debe proferir la administración cuando le ha sido
interpuesto un derecho de petición. Lo anterior, por cuanto esa figura
administrativa de rango legal, no tiene la fuerza para satisfacer el contenido
conceptual de un derecho de rango fundamental y constitucional, como el de
petición.
DERECHO DE PETICION EN CESANTIAS PARCIALES-Pronta resolución y decisión de fondo
FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL
MAGISTERIO-No resolución
sobre reconocimiento de cesantías parciales
Si bien el Fondo de Prestaciones
Sociales del Magisterio, Seccional Huila, emitió una comunicación en la que
pretendió dar respuesta a la petición presentada por la señora demandante, la
misma no resolvió de fondo lo invocado, porque no se trató de un acto
administrativo con el cual negara o reconociera la prestación, sino que por el
contrario se limitó a informar a la actora la falta de disponibilidad
presupuestal para atender su solicitud. Si bien con tal actividad, no ha
existido silencio administrativo negativo porque la administración se ha
pronunciado de alguna manera, ésta lo hace de tal forma que mantiene al
peticionario en un estado de incertidumbre, en torno a la procedencia o no de
su reclamación, con lo cual afecta su derecho fundamental de petición al no
resolver materialmente lo solicitado.
DISPONIBILDAD PRESUPUESTAL-Reconocimiento de cesantías parciales no
depende de su existencia
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Carácter prestacional
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Fundamental por conexidad
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-No vulneración por no existir condiciones
de debilidad manifiesta
La Sala no observa que se den los presupuestos constitucionales
para amparar el derecho a una vivienda digna, pues no aparece que la accionante
esté en una condición de debilidad manifiesta. Además, debido a que no se
encuentra en firme el acto que resuelve la solicitud, el juez de tutela no
puede entrar a analizar ni a determinar el derecho que le asiste a la
accionante frente a sus cesantías y la correlativa obligación que tiene con
ella el Fondo. Por lo anterior, la Sala no accederá a sus pretensiones.
Referencia: expediente T-831933
Acción de tutela instaurada por María Benhur Quintero Espinosa
contra el Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio y Fiduciaria La Previsora, Fiduprevisora S. A.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D. C., veintidós (22) de abril de dos mil
cuatro (2004).
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ, JAIME ARAUJO
RENTERÍA y ALFREDO BELTRÁN SIERRA, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, en particular las previstas en los artículos 86 y
241-9 de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, profiere la
siguiente
SENTENCIA
Dentro de la
acción de tutela promovida por la señora María Benhur Quintero Espinosa contra
el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio Fiduprevisora S. A., por
considerar vulnerado su derecho a la vivienda digna.
I.-
ANTECEDENTES
1.- Hechos.
Comenta la
peticionaria, docente desde el 18 de enero de 1967, que solicitó al Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Fiduprevisora S. A., el
reconocimiento y pago de cesantías parciales para proceder al levantamiento de
un embargo que pesa sobre su casa de habitación. Dicha petición fue presentada
el 3 de junio de 2003 a la cual anexó la documentación requerida. La respuesta
que obtuvo por parte del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales fue en los
siguientes términos:
Me permito
comunicarle que mediante oficio PEF-7308 del 19/07/03 la Fiduciaria la
Previsora S.A. devolvió sin ningún trámite el expediente de Cesantías Parciales
para Liberación de Hipoteca que usted solicitó por Trámite Prioritario,
argumentado que no existe disponibilidad presupuestal y que se superó el valor
asignado por el Consejo Directivo para esta modalidad.
Por lo anterior
su expediente reposará en esta oficina hasta tanto se asigne presupuesto y se
nos autorice por parte de la Fiduciaria La Previsora S.A. la nueva remisión.
Indica la
petente que con esta respuesta se le está vulnerando su derecho a la vivienda
digna, ya que no pudo obtener sus cesantías parciales para levantar el gravamen
que hoy pesa sobre su casa de habitación y por lo mismo, su vivienda puede ser
rematada en cualquier momento
2.- Posición de
la entidad demandada.
El
Vicepresidente de Fondos de Prestaciones de la Fiduciaria la Previsora S.A., en
escrito presentado el 29 de septiembre de 2003, se opuso a la prosperidad de la
demanda, por cuanto, en su concepto, no se ha vulnerado derecho alguno de la
accionante. Señala que la peticionaria presentó su solicitud en el marco del
trámite prioritario, procedimiento que ha sido creado por la demandada, de
carácter absolutamente excepcional y sujeto a la existencia de una partida
presupuestal específica. Por esta razón, al observarse, como en el presente
caso, que no existe partida presupuestal que permita el trámite de la
solicitud, no era viable que se despachara la misma. Indica además que no
existe presupuesto ni para el trámite ordinario ni para el prioritario, por lo
que hasta que el Gobierno Nacional no presupueste y entregue los recursos
necesarios para el pago de las cesantías, parciales, no es posible que
Fiduprevisora S.A. pueda pagarlas.
Por su parte la
Coordinadora del Fondo de Prestaciones Sociales de Magisterio de la Secretaría
de Educación Departamental del Huila, mediante escrito presentado del 29 de
septiembre de 2003, luego de hacer una breve reseña sobre la naturaleza del
Fondo Nacional de Prestaciones, se opuso a la prosperidad de la acción, en
primer lugar, porque no existe disponibilidad presupuestal para el pago
solicitado por la actora y en segundo lugar porque no es la acción de tutela la
vía idónea para acceder a esta clase de peticiones más teniendo en cuenta que
son muchos los docentes que se encuentran en las mismas condiciones de la
actora y que presentaron su solicitud con anterioridad a ella. Estima que
conceder el amparo solicitado implicaría  una vulneración del derecho a la
igualdad.
Al respecto,
señala que el Fondo de Prestaciones sociales cuenta con un trámite especial
para el reconocimiento y pago de prestaciones sociales, al cual pueden acceder
los docentes que presenten procesos con título hipotecario. Manifiesta además,
que la actora en la presente acción presentó la correspondiente solicitud
adosando a ella los respectivos documentos, los cuales fueron estudiados y
remitidos al Comité Regional del Fondo que aprobó la solicitud por trámite
prioritario y la envió a la Fiduciaria la Previsora para su aprobación y visto
bueno. Una vez remitido el expediente a la Previsora, ésta lo devolvió sin
estudio alguno como consecuencia de la falta de recursos para atender la
petición. Afirma entonces, que es claro que no existen los recursos
presupuestales y en consecuencia, no puede atenderse la solicitud de la
accionante so pena de incurrir en faltas disciplinarias o penales al
extralimitarse en el contenido de sus competencias a la luz de las normas
vigentes que supeditan el pago de las cesantías parciales a la existencia de
recursos para ello.
3.- Pruebas.
Del material
probatorio allegado al expediente la Sala destaca los siguientes documentos:
- Fotocopia
simple de la solicitud de pago de cesantías parciales presentada el 2 de julio
de 2003 (fl. 6).
- Fotocopia
simple del oficio mediante el cual la Coordinadora del Fondo Nacional de
Prestaciones del Magisterio, Regional Huila, da respuesta a la solicitud
presentada por la señora María Benhur Quintero Espinosa (fl. 7).
- Fotocopia simple del formulario de solicitud de cesantías parciales
diligenciado por la accionante (fl. 8)
- Fotocopia
simple de certificación expedida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de
Neiva en la que se da cuenta de la existencia de un proceso ejecutivo
hipotecario en contra de la actora (fl. 18).
- Fotocopia
simple del mandamiento de pago librado por el Juzgado Segundo Civil del
Circuito de Neiva en contra de la señora María Benhur Quintero Espinosa (fls.
19 y 20)
II.
SENTENCIAS OBJETO DE REVISION
De la presente acción de tutela conoció en primera
instancia la Sala Cuarta de Decisión Civil – Familia - Laboral del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Neiva, la cual en providencia de 3 de octubre
de 2003 concedió el amparo solicitado. En concepto de la Sala, la solicitud
presentada por la petente al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio no fue resuelta de fondo ni mucho menos de manera clara y precisa
por cuanto no culminó con un acto susceptible de ser impugnado por la
peticionaria. Para fundamentar su aserto citó varios apartes de la sentencia
SU-014/02 y concluyó que el hecho de que la Fiduciaria La Previsora S.A.
devolviera el expediente de la solicitud de cesantía parcial por trámite
prioritario presentada por la docente MARÍA BENHUR QUINTERO ESPINOSA,
argumentando para ello falta de disponibilidad presupuestal, atenta
flagrantemente contra el derecho constitucional fundamental de petición de la
accionante.
La Previsora S.A., a través de su Vicepresidente,
impugnó el fallo del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva
reiterando los argumentos expuestos en la contestación a la acción de tutela.
El fallo de segunda instancia, proferido por la Sala
de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia revocó la decisión del a-quo
al considerar que no es la acción de tutela el recurso idóneo para obtener
el pago de obligaciones laborales cuya protección debe demandarse ante la
jurisdicción ordinaria. Así las cosas, consideró improcedente la acción
interpuesta por la actora al no encontrar ningún derecho de rango
constitucional fundamental en peligro.
III. CONSIDERACIONES  Y
FUNDAMENTOS
1.- Competencia.
La Corte Constitucional es competente para revisar los
fallos de tutela proferidos en el presente caso, de conformidad con lo previsto
en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, el Decreto 2591 de
1991 y las demás disposiciones pertinentes.
2.- Presentación del caso y
problema jurídico objeto de estudio.
La peticionaria
alega que las entidades accionadas han vulnerado su derecho a una vivienda
digna. El juez de primera instancia considera que la negativa de darle trámite
a la solicitud de cesantía parcial presentada por la actora constituye una
vulneración a su derecho de petición, por cuanto no se le dio respuesta de
fondo y se desconoció jurisprudencia sentada por la Corte Constitucional en
torno al punto.
Por su parte,
las entidades demandadas y el juez de segunda instancia consideran que el
amparo no debe concederse, debido a que no existe vulneración alguna de los
derechos de la actora. Las entidades accionadas fundamentan su posición
afirmando que no existen partidas presupuestales, mientras que el juez de
tutela asegura que no puede concederse el amparo porque éste no está previsto
para el pago de acreencias laborales. Adicionalmente considera que en este caso
ha operado el silencio administrativo negativo, lo cual hace improcedente la
tutela.
La Sala observa
que la accionante, aún cuando únicamente invoca como vulnerado el derecho a una
vivienda digna, tal situación la fundamenta en la infundamentada contestación
del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, por lo cual aparece también
involucrado el derecho de petición.
De acuerdo con
lo anterior, deberá establecerse si la actitud de las entidades demandadas ha
vulnerado el derecho fundamental de petición de la accionante, para lo cual
analizará si la respuesta que le fue dada, satisface los requisitos exigidos
por la jurisprudencia constitucional. Una vez establecido lo anterior, la Corte
estudiará si esa situación vulnera el derecho a una vivienda digna.
El derecho de
petición.
El derecho de petición fue consagrado en el artículo
23 Superior como derecho fundamental, e igualmente la Carta dispuso su
aplicación inmediata en el artículo 85[1]. De forma
reiterada, la Corte Constitucional ha identificado sus componentes conceptuales
básicos y mínimos, señalando que éste comprende (i) la posibilidad efectiva y
cierta de elevar peticiones respetuosas ante los diferentes entes del poder
público, facultad que está garantizada por la correlativa obligación impuesta a
las autoridades de (ii) dar trámite a la solicitud, sin que exista argumento
alguno para negar su admisión o iniciar las diligencias para dar la respuesta[2].
(iii) Proferir una respuesta oportuna, dentro de los términos legales
establecidos en el ordenamiento jurídico. (iv)  Resolver de fondo lo
solicitado, cuestión que exige a la autoridad referirse de manera completa a
los asuntos planteados, excluyendo de plano las respuestas evasivas y (v)
comunicar prontamente lo decidido al peticionario, independientemente de que la
respuesta sea positiva o negativa a sus pretensiones.
Los anteriores criterios tienen como fundamento los
principios de suficiencia, congruencia y efectividad del derecho de petición.
Como lo señaló esta Sala en reciente jurisprudencia:
“Una respuesta es suficiente cuando
resuelve materialmente la petición y satisface los requerimientos del
solicitante, sin perjuicio de que la  respuesta sea negativa a las pretensiones
del peticionario[3];
es efectiva si la respuesta soluciona el caso que se plantea[4]
(artículos 2, 86 y 209 de la C.P.); y es congruente si existe coherencia entre
lo respondido y lo pedido, de tal manera que la solución a lo pedido verse
sobre lo preguntado y no sobre un tema semejante o relativo al asunto principal
de la petición, sin que se excluya la posibilidad de suministrar información
adicional que se encuentre relacionada con la petición propuesta[5]”[6]
De igual forma,
la Corte también ha señalado que el silencio administrativo negativo, no
sustituye la respuesta que debe proferir la administración cuando le ha sido
interpuesto un derecho de petición. Lo anterior, por cuanto esa figura
administrativa de rango legal, no tiene la fuerza para satisfacer el contenido
conceptual de un derecho de rango fundamental y constitucional, como el de
petición. Así lo determinó esta Sala en la sentencia T – 259 de 2004, en donde
dijo:
“El
silencio administrativo negativo, permite que el ciudadano acuda ante la
jurisdicción contencioso administrativa para discutir el acto ficto mediante el
cual se considera que la omisión de la autoridad administrativa en resolver la
petición, constituye una respuesta negativa a cuanto fue solicitado por el
ciudadano.  Pero debe aclararse que los actos fictos configurados con la
operancia del silencio administrativo negativo no sustituyen la respuesta
material que la autoridad está llamada a proferir, cuando es ejercitado el
derecho de petición,  tanto que la administración sigue obligada a resolver la
petición presentada.
En efecto, la finalidad del silencio
administrativo negativo no está orientada a satisfacer el derecho de petición,
porque aquel no resuelve material y sustancialmente lo solicitado[7].
Su teleología en cambio, radica en posibilitar el derecho a controvertir el
acto presunto generado por la administración, controversia que versará sobre la
legalidad de la actuación administrativa o del acto correspondiente, de acuerdo
con las normas a las que estaba sometida la administración. Tal silencio
entonces, sólo es la consecuencia de la evidente violación del derecho de
petición, constituyéndose en la prueba de la omisión no reparada de ese mismo
derecho.[8]”
El ejercicio
del derecho de petición para la obtención del reconocimiento y pago de
cesantías parciales por parte de los docentes al servicio del Estado
La accionante
considera que las entidades demandadas han vulnerado su derecho fundamental de
petición, porque no han dado el debido trámite a su solicitud  de
reconocimiento y pago de cesantías parciales.  El demandado asegura que no ha
vulnerado el derecho invocado por la demandante, porque su decisión de no dar
trámite a la solicitud, tiene como fundamento la no existencia de una partida
presupuestal.  La sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Neiva, concedió el amparo, porque consideró
que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio no resolvió de
fondo la petición. Y la sentencia de segunda instancia, proferida por la Sala
Laboral de la Corte Suprema de Justicia, consideró que la acción de tutela no
es un recurso idóneo para obtener el pago de obligaciones laborales. A su vez
asegura que en el presente caso ha operado la figura del silencio
administrativo, que hace improcedente la acción de tutela.
La Corte observa
en el material probatorio que obra en el expediente,  que la Secretaría de
Educación departamental – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio – Regional Huila, informó a la accionante el 5 de agosto de 2003,
que la Fiduciaria La Previsora S.A. “devolvió sin ningún trámite el
expediente de Cesantías Parciales para Liberación de Hipoteca que usted
solicitó por Tramite prioritario, argumentando que no existe disponibilidad
presupuesta y que se superó el valor asignado por el Consejo Directivo para
esta modalidad.  Por lo anterior su expediente reposará en esta oficina hasta
tanto se asigne presupuesto y se nos autorice por parte de la Fiduciaria la
Previsora la nueva remisión”.
Para esta Sala,
ese documento no alcanza a constituirse en una respuesta idónea al derecho de
petición impetrado, porque no cumple con el requisito de resolver de fondo lo
solicitado.  En efecto, la jurisprudencia Constitucional ha señalado que cuando
un  docente eleva una solicitud en interés particular que tiene como objeto
lograr la liquidación y reconocimiento de sus cesantías parciales, la petición
debe ser resuelta de fondo por la administración, cuestión que involucra “la
expresión de la voluntad estatal de reconocer o negar lo pedido, pues es la
forma como el derecho constitucional de los asociados a obtener pronta
resolución de sus peticiones encuentra plena realización.  En otras palabras la
solicitud de reconocimiento de las cesantías parciales debe culminar con la
expedición de un acto administrativo, susceptible de ser impugnado a través de
los recursos de la vía gubernativa, o de las acciones correspondientes ante la
jurisdicción en lo contencioso administrativo”[9].
En el presente
caso,  si bien el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, Seccional
Huila, emitió una comunicación en la que pretendió dar respuesta a la petición
presentada por la señora María Benhur Quintero Espinosa, la misma no resolvió
de fondo lo invocado, porque no se trató de un acto administrativo con el cual
negara o reconociera la prestación, sino que por el contrario se limitó a informar
a la actora la falta de disponibilidad presupuestal para atender su solicitud.
Si bien con tal actividad, no ha existido silencio administrativo negativo
porque la administración se ha pronunciado de alguna manera, ésta lo hace de
tal forma que mantiene al peticionario en un estado de incertidumbre, en torno
a la procedencia o no de su reclamación, con lo cual afecta su derecho
fundamental de petición al no resolver materialmente lo solicitado.
La no
existencia de disponibilidad presupuestal no es argumento para no dar trámite
al derecho de petición.
Para justificar
esa posición, los demandados afirman que no puede darse trámite al
reconocimiento y liquidación de cesantías solicitado, por cuanto no existe
disponibilidad presupuestal. Sobre este punto la Corte ha sido reiterativa en
indicar que no puede negarse ni supeditarse el reconocimiento de las
prestaciones del trabajador a la existencia de una partida presupuestal pues
estos “son actos que apenas hacen explicita una obligación ya existente en
cabeza del organismo estatal y, lo más importante, el correlativo derecho del
trabajador solicitante, quien según las normas jurídicas en vigor, si se somete
a esos requisitos, puede pedir que se le reconozcan y liquiden las sumas que
por tal concepto le es posible retirar” (Cf. Sentencia C-428 de 1997)
Este criterio
general ha sido expresado y reiterado en la jurisprudencia constitucional en
múltiples decisiones, como por ejemplo en la sentencia T – 794 de 1998, en
donde estudió el caso de una docente que solicitó sus cesantías al Fondo de
Prestaciones del Magisterio Seccional Huila, sin que esta se pronunciara al
respecto a pesar de haber transcurrido un término de dos años desde que fue
interpuesta la solicitud.  La Corte decidió proteger el derecho fundamental de
la accionante, porque consideró entre otras razones, que “las entidades encargadas de reconocer y pagar las
prestaciones sociales a que tienen los trabajadores no pueden supeditar el
derecho de petición, al cumplimiento de actuaciones por parte de ellas mismas o
de otras entidades, o condicionar la respuesta a tal petición con base en el
criterio de la no disponibilidad de recursos para pagar el posible derecho que
se este reconociendo”.
En la sentencia
T–970 de 2002, en donde la Corte analizó el caso de un funcionario de la Rama
Judicial que solicitó ante la Dirección de Administración Judicial -Seccional
Antioquia-, el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales, sin que esa
entidad diera respuesta de fondo a su solicitud, la Corte concedió el amparo,
señalando que “la administración no puede justificar la demora del
reconocimiento de las cesantías parciales en la falta de presupuesto para ello”[10]
Y de igual
forma, la sentencia T–216 de 2002 precisó que “El argumento relacionado con
la existencia de una norma legal, artículo 14 de la Ley 344 de 1996, que
condicionaba el reconocimiento y la liquidación de las cesantías parciales a la
existencia de apropiaciones presupuestales disponibles, hoy carece de
fundamento pues recuérdese que esta Corporación, en Sentencia C-428 de 1997,
con ponencia de los Magistrados José Gregorio Hernández Galindo, Vladimiro
Naranjo Mesa y Alejandro Martínez Caballero, declaró la inexequibilidad de las
expresiones “reconocerse y liquidarse”  que hacían parte de esa disposición”.   En
conclusión, no existen razones constitucionalmente válidas, que permitan
supeditar la resolución de una solicitud de liquidación de cesantías, a la
existencia de disponibilidad presupuestal, tal y como lo sostienen los
demandantes.
Con estos
precedentes, y con la existencia de fallos constitucionales proferidos por las
diversas Salas de revisión de la Corte Constitucional como por su Sala Plena,
en casos en los cuales han estado involucrados los mismos demandados bajo
circunstancias casi idénticas, resulta extraño para esta Corporación que el
Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio de la Secretaría de
educación Departamental del Huila y el Ministerio de Educación Nacional sigan
asumiendo la misma posición, que la Corte ha identificado como vulneradora de
derechos fundamentales. Por tal razón, esta Corporación oficiará a la
procuraduría General de la Nación para que adelante las investigaciones de
rigor en este asunto, tal y como lo ha hecho en decisiones pasadas que tuvieron
los mismos supuestos fácticos a la presente[11].
Por tanto,
acierta el Tribunal Superior cuando al referirse a la respuesta del Fondo
Nacional de Prestaciones del Magisterio, afirmó:
“la información
anterior a juicio de la Sala, no satisface la solicitud en los términos del
artículo 23 de la Carta Política, como quiera que el derecho de petición no
solamente consiste en obtener una respuesta por parte de las autoridades sino
que haya una resolución del asunto solicitado, lo que si bien no implica que la
decisión sea favorable, tampoco se satisface sin que se entre a tomar una
posición de fondo clara y precisa por quien corresponda”
En este punto
también debe destacar la Sala, que la decisión tomada por la Corte Suprema de
Justicia – Sala Laboral, desconoce tanto la jurisprudencia constitucional, como
los hechos y las decisiones tomadas en primera instancia en el presente caso.
Así, afirma la Corte Suprema de Justicia que “Habrá de revocarse el fallo del
Tribunal, puesto que, el procedimiento preferente y sumario de la acción de
tutela no fue estatuido para obtener el pago de obligaciones laborales cuya
protección es dable lograr mediante otro medio judicial (...) es forzoso
concluir que resulta improcedente dicha acción cuando se ejercita para cobrar
una deuda, sin que interese que la suma cuyo pago se pretende, corresponda a
una prestación originada en una relación laboral.  Resulta por ello
totalmente improcedente ordenar el pago anticipado del auxilio de cesantía,
que es un derecho de rango meramente legal, mediante el procedimiento propio de
la acción de tutela, so pretexto de amparar el derecho a la vivienda digna
porque dicha prestación social ha de servir para solventar la deuda existente.
No puede confundirse un derecho fundamental, que por definición es inalienable
e imprescriptible, con la específica pretensión de que se pague una prestación
social, menos aún cuando la orden se imparte para que se liquide
anticipadamente el auxilio de cesantia” (subrayado fuera de texto)
Un análisis de
la sentencia proferida por el Tribunal evidencia que en su parte resolutiva, en
ningún momento ordena el pago de la prestación o la liquidación anticipada del
auxilio de cesantía. Por el contrario, en ese fallo el Tribunal Superior
resolvió “Tutelar el derecho de petición vulnerado a la accionante MARIA
BENHUR QUINTERO ESPINOSA por las entidades accionadas MINISTERIO DE EDUCACIÓN
NACIONAL, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y FIDUCIARIA
LA PREVISORA S.A.  2. Ordenar al Fondo de Prestaciones sociales del magisterio
regional Huila, para que dentro del término de las cuarenta y ocho horas,
contadas a partir de la notificación de esta providencia remita el
expediente de solicitud de cesantías parciales, por trámite prioritario, de
la tutelante señora Maria Benhur Quintero Espinosa a la fiduciaria la
Previsora. 3. Ordenar a la fiduciaria la Previsora S.A. para que dentro
del término de las cuarenta y ocho horas de recibido el expediente, proceda
a dar cumplimiento a la labor que le corresponde de conformidad a lo
dispuesto en el artículo 7 del Decreto 1775 de 1990, sin tener en cuenta
para el efecto la disponibilidad presupuestal, y una vez efectuado lo
anterior devuelva el expediente a la oficina de origen. 4. Ordenar al
representante del Ministerio de Educación Nacional en el Departamento del Huila
y al a Oficina coordinadora del fondo de Prestaciones del Magisterio de este
mismo departamento que, dentro de los cinco días hábiles, contados a partir de
la notificación de esta providencia, expida el acto administrativo que
resuelva de fondo la petición presentada por la Señora Maria Benhur
Quintero Espinosa, ante dicha oficinal el 3 de junio de 2003 sin tener en
cuenta para el efecto la disponibilidad presupuestal” (Subrayado fuera de
texto)
De hecho, una
lectura detallada de esa providencia, muestra que el mismo Tribunal señaló que
“con relación al pago efectivo de la prestación, es preciso señalar que debe
denegarse, toda vez que la misma sólo sería posible entrar a estudiar cuando se
encuentre en firme el acto que atienda favorablemente la petición,
circunstancia que hasta la fecha no se ha producido.” Apreciaciones que,
valga la pena destacar, también están ajustadas a la jurisprudencia
Constitucional.
En efecto, si bien la Corte ha protegido el derecho
fundamental de petición en aquellos casos en los cuales existe una solicitud de
reconocimiento y liquidación de Cesantías, la Corte en sentencia 014 de 2002,
unificó los criterios constitucionales sobre este punto, señalando que “el
pago de la prestación reconocida y liquidada, sólo puede efectuarse en cuanto
exista la correspondiente apropiación presupuestal que permita a la
administración disponer de los fondos que correspondan”.  Tal afirmación
tuvo sustento en  la sentencia C–428 de 1997 en la cual al analizar la
exequibilidad del artículo 14 de la ley 344 de 1996[12]
señaló que “aún habiendo reconocido una cesantía parcial o un anticipo de
cesantía, y siendo claro que el trabajador tiene derecho a su pago, éste no
puede producirse de manera inmediata si en el presupuesto de la respectiva
vigencia no ha sido prevista la apropiación presupuestal que permita a la administración
disponer de los fondos correspondientes. De manera que esta exigencia legal
encuentra sustento en la Carta Política. No ocurre lo mismo con el
reconocimiento y liquidación de las cesantías parciales, que no pueden negarse
al trabajador so pretexto de no existir partida presupuestal, ni supeditarse a
ella, pues son actos que apenas hacen explícita una obligación ya existente en
cabeza del organismo estatal y, lo más importante, el correlativo derecho del
trabajador solicitante, quien según las normas jurídicas en vigor, si se somete
a esos requisitos, puede pedir que se le reconozcan y liquiden las sumas que
por tal concepto le es posible retirar”
Sin embargo, la Sala modificará las ordenes proferidas
por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva, especialmente aquellas
que consideraron que la Fiduciaria la Previsora había vulnerado el derecho de
petición de la actora.  Lo anterior porque, como fue señalado en la sentencia
SU–014 de 2002, “la fiduciaria la Previsora es una sociedad de economía
mixta, regida por el derecho privado, que, en principio, no puede ser sujeto
pasivo del derecho de petición, porque su obligación de administrar los
recursos del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y en consecuencia
efectuar los desembolsos correspondientes a las prestaciones de los docentes,
con base en la previa determinación de aquel no le imprime carácter de
autoridad pública. (...) pero lo anterior no exime a la Fiduciaria de su deber
de limitarse a cumplir con su obligación de poner un visto bueno a la
liquidación y devolver los expedientes a la oficina coordinadora del Fondo,
porque, como ella misma lo ha reconocido, sólo tiene obligaciones de medio y,
si nada le compete respecto de la emisión del acto administrativo en curso, no
le es permitido impedir que éste sea dictado”.
Por tal razón, no resulta procedente amparar los
derechos fundamentales invocados frente a la fiduciaria la Previsora. En su
lugar, y siguiendo la técnica utilizada por esta Corporación en la sentencia de
unificación citada a lo largo de esta providencia, se prevendrá a la fiduciaria
la Previsora, para que limite su actividad a poner el visto bueno a las
liquidaciones que le sean enviadas y una vez cumplida esta labor devuelva el
expediente a la oficina de origen, a fin de que se continúe el trámite de
rigor, sin tener en cuenta para el efecto la disponibilidad presupuestal.
Derecho a una vivienda digna.
La actora afirmó en su escrito que los accionantes
vulneraron su derecho fundamental a una vivienda digna, por lo cual solicitó
que se ordenara al Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio, hacer el giro correspondiente para que la
Fiduciaria la Previsora hiciera efectivo el pago de sus prestaciones sociales.
En este punto, la Sala considera que las omisiones en
que ha incurrido el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio al no dar
respuesta de fondo a las solicitudes impetradas por la actora, si bien han
vulnerado el derecho fundamental de petición, no afectan el derecho fundamental
a una vivienda digna, por lo cual no puede accederse a las peticiones de la
actora.
En la  sentencia T–958 de 2001, se reconstruyeron los
criterios utilizados por la Corte para determinar el contenido del derecho a
una vivienda digna.  Allí se señaló que esta Corporación lo ha identificado
como un derecho de carácter prestacional, sujeto a desarrollos progresivos, y
que por tanto no deriva derechos subjetivos. Al respecto, en la sentencia T–495
de 1995 la Corte dijo[13]:
“El derecho a la vivienda digna se
encuentra consagrado en el artículo 51 de la Constitución Política. Dicha norma
le impone al Estado la responsabilidad de fijar las condiciones necesarias para
hacer efectivo el derecho en favor de todos los colombianos y de promover
planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a
largo plazo y formas asociativas de ejecución de dichos planes.
Lo anterior no significa que el Estado esté
en la obligación de proporcionar vivienda a la totalidad de los habitantes del
país que adolezcan de dicha necesidad, pues como lo señala el artículo 51 de la
Carta, su obligación se concreta en fijar condiciones y promover planes de
vivienda dentro de las capacidades que su estructura protectora le permita,
teniendo en cuenta la situación socioeconómica del país y las apropiaciones de
orden presupuestal que se hayan destinado para esos rubros.
El derecho a la vivienda digna es un
derecho de carácter asistencial que requiere un desarrollo legal previo y que
debe ser prestado directamente por la administración o por las entidades
asociativas que sean creadas para tal fin, sin olvidar que su aplicación exige cargas recíprocas
para el Estado y para los asociados que pretendan beneficiarse de los programas
y subsidios. Así, las autoridades deben facilitar la adquisición de vivienda,
especialmente en los sectores inferiores y medios de la sociedad, donde aparece
detectado un déficit del servicio; para tal efecto los particulares deben
cumplir con los requisitos establecidos por la ley.
Así entonces, este derecho de contenido
social no le otorga a la persona un derecho subjetivo para exigir en forma inmediata
y directa del Estado su plena satisfacción, pues se requiere del cumplimiento
de condiciones jurídico - materiales que lo hagan posible. De manera que
una vez dadas dichas condiciones, el derecho toma fuerza vinculante y sobre el
mismo se extenderá la protección constitucional, a través de las acciones
establecidas para tal fin.” (Subrayado fuera de texto)
Sin embargo, en otras decisiones ha considerado que en
algunas oportunidades adquiere rango fundamental, especialmente cuando opera el
factor de conexidad con otro derecho fundamental, o cuando puede evidenciarse
una afectación del mínimo vital especialmente en personas que se encuentran en
una situación de debilidad manifiesta[14]. Sobre este
punto, la Corte señaló en la sentencia T–172 de 1997, lo siguiente[15]:
“en cuanto hace a la protección del derecho
fundamental a gozar de una vivienda digna, las demandantes pueden estar en
situación de indefensión. Lo que sucede es que la persona contra quien
dirigieron la acción no es la persona obligada a satisfacer este derecho. La
obligación correlativa al derecho fundamental que reclaman, ante la ausencia de
parientes o de familiares que puedan responder por ellas en cumplimiento de la
obligación alimentaria, corresponde directamente al Estado. Este raciocinio
tiene soporte constitucional en el artículo 51 de la Carta, en armonía con el
13 ibídem, el cual en su tercer inciso expresamente manifiesta que “el Estado
protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica,
física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta”.
Adicionalmente, el derecho internacional
defiende la importancia de la satisfacción de las necesidades básicas de la
persona. La Declaración Universal de los Derechos Humanos - el más importante
documento del derecho internacional humanitario - prescribe en su artículo 25:
"Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure,
así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial, la alimentación,
el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales
necesarios; tiene, así mismo, derecho a los seguros en caso de desempleo,
enfermedad, invalidez, viudez, vejez y otros casos de pérdida de sus medios de
subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad".
La Sala no observa que se den los presupuestos
constitucionales para amparar el derecho a una vivienda digna, pues no aparece
que la accionante esté en una condición de debilidad manifiesta. Además, debido
a que no se encuentra en firme el acto que resuelve la solicitud, el juez de
tutela no puede entrar a analizar ni a determinar el derecho que le asiste a la
accionante frente a sus cesantías y la correlativa obligación que tiene con
ella el Fondo. Por lo anterior, la Sala no accederá a sus pretensiones.
IV. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.  REVOCAR  el fallo proferido el 20 de noviembre de 2003, por
la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en el
asunto de la referencia.
Segundo. CONFIRMAR PARCIALMENTE la sentencia
proferida por la Sala Cuarta
de Decisión Civil – Familia - Laboral del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Neiva el 3 de
octubre de 2003, en cuanto amparó el derecho fundamental de petición de la
señora María Benhur Quintero Espinosa, vulnerado por el Ministerio de Educación
Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Tercero. REVOCAR PARCIALMENTE el numeral 1 de la parte resolutiva de la
sentencia proferida por la Sala Cuarta
de Decisión Civil – Familia - Laboral del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Neiva el 3 de
octubre de 2003 UNICAMENTE en cuanto tuteló el derecho de petición
frente a la fiduciaria La Previsora.
Cuarto. REVOCAR los numerales 2, 3 y 4 de la sentencia proferida por
la Sala Cuarta de Decisión Civil –
Familia - Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva el 3 de octubre de 2003.
Quinto.  ORDENAR al representante del Ministerio de Educación Nacional
en el Departamento del Huila y a la Oficina Coordinadora del Fondo de
Prestaciones del Magisterio de ese mismo Departamento que dentro del término de
cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta
providencia, resuelva de fondo las peticiones presentadas por la señora María
Benhur Quintero Espinosa.
Sexto. PREVENIR a la Fiduciaria la Previsora S.A. para que limite su
actividad a poner el visto bueno a los proyectos de reconocimiento y
liquidación de cesantías que le envié el Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio. Una vez cumplida esa labor, devolverá el expediente a
la oficina de origen, a fin de que se continúe el trámite de rigor, sin tener
en cuenta para el efecto la disponibilidad presupuestal.
Séptimo.- Oficiar a la Procuraduría General de la
Nación para que adelante las investigaciones de rigor en el asunto que se
resuelve.
Octavo.- Por Secretaría General de la Corte, LÍBRESE la comunicación de
que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada Ponente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (e)
[1] El artículo 85 de la Constitución Política determina:  “Son de
aplicación inmediata los derechos consagrados en los artículos 11, 12, 13, 14,
15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 23, 24, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 33, 34, 37 y 40”.
[2] Cf. Sentencias T – 944 de 199 y T – 259 de 2004
[3] Sentencias T-1160A/01, T-581/03
[4] Sentencia T-220/94
[5] Sentencia T-669/03
[6] Cf. Sentencia T – 259 de 2004
[7] Ver Sentencia 306 de 2003
[8] Cf. Sentencia No. T-273 de 1995
[9] Cf. Sentencia SU 014 de 2002.
[10] Estos criterios pueden rastrearse en las siguientes sentencias:
T-609, T-721, T-780 y T-794 de 1998, T-039, T-056, T-072, T-091, T-100, T-128,
T-348, T-804 y T-836 de 1999 y T-1296 y T-1631 de 2000
[11] Cf. Sentencia SU – 014 de 2002.
[12] Artículo 14. Las cesantías parciales o
anticipos de cesantías de los servidores públicos, sólo podrán reconocerse,
liquidarse y pagarse cuando exista apropiación presupuestal disponible para
tal efecto, sin perjuicio de que en los presupuestos públicos anuales se
incluyan las apropiaciones legales para estos efectos y para reducir el rezago
entre el monto de solicitudes y los reconocimientos y pagos, cuando existan. En
este caso, el rezago deberá reducirse al menos en un 10% anual, hasta
eliminarse. (Los apartes subrayados fueron declarados inexequibles en la
sentencia C – 428 de 1997)
[13] Al respecto también pueden ser consultadas las siguientes
sentencias: T – 958 de 2001,    C – 383 de 1999 y C – 955 de 2000.
[14] Entre otros, la Corte ha considerado que se encuentran en una
situación de debilidad manifiesta aquellas personas víctimas de situaciones
sociales extremas o de los embates de la naturaleza. Cf. Sentencias T – 227 de
1997, SU – 1150 de 2000
[15] Sobre este punto, pueden consultarse  las siguientes sentencias T
– 617 de 1995, C – 217 de 1999, T – 958 de 2001.