T-030-10
Sentencia T-030/10
Sentencia T-030/10
DISCAPACITADO-Protección
constitucional especial
DISCAPACITADO-Protección en
el derecho internacional
DISCAPACITADO-Legislación
nacional
LIBERTAD DE LOCOMOCION-Alcance
DERECHOS FUNDAMENTALES DEL
DISCAPACITADO-Supresión de barreras físicas que impiden su acceso y
desplazamiento
ACCION DE TUTELA-Orden a
Gobernador de instalar rampas en escaleras y eliminación de barreras arquitectónicas
que provocan la violación del derecho de locomoción de discapacitado
Referencia:
expediente T-2430372
Acción
de tutela instaurada por Maria Irma Campo contra el  Gobernador del Cauca y el
Alcalde de Popayán.
Magistrado
Ponente:
Dr.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, DC., veintiocho (28) de enero de dos mil
diez (2010)
La
Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados Maria Victoria Calle, Mauricio González Cuervo y Luis Ernesto
Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro
del trámite de revisión del fallo dictado por el Juzgado Cuarto Administrativo
del Circuito de Popayán.
I. ANTECEDENTES
MARIA IRMA CAMPO URRUTIA, promueve acción de tutela en contra del Gobernador
del Departamento del Cauca y del Alcalde Municipal de Popayán, por la presunta
vulneración de sus derechos fundamentales a la dignidad humana, igualdad y
locomoción.
1. Hechos.
1. Sostiene la accionante, que por diagnóstico médico,
se encuentra sujeta al .uso de una silla de ruedas desde hace más de
hace 20 años y diariamente debe pedir
ayuda para desplazarse “debido a que los  medios de accesibilidad existentes en
Popayán no son acordes a la situación de quienes padecen algún tipo de
limitación física.”
2. Desde hace 17 años trabaja como vendedora de lotería,
principalmente en la calle 5° entre
carrera 6° y 7° del centro de la ciudad de Popayán, actividad que se constituye
en  su  única fuente de ingresos. No obstante, su oficio se ve  limitado  por
la  existencia  de  "barreras" estructurales y la total inexistencia
de rampas en los andenes de la ciudad para afrontar las diversas contingencias
que se le presentan. Lo anterior, agrega, deja expuesta su integridad personal
a todo tipo de lesiones debido a la dificultad para movilizarse sin las ayudas
mínimas.
3. Señala que su horario de trabajo es de 2 a 6
p.m.  y por ello es indispensable acudir a algún lugar cercano para solicitar
el  uso del baño, sin embargo “encuentra que ni siquiera existen baños
públicos que cuenten con las especificaciones estructurales requeridas para
personas con algún tipo de discapacidad, como espacios amplios y pasamanos para
sostenerse razón por la cual en múltiples ocasiones he sufrido lesiones”.
4.
Por pertenecer al “Concejo Municipal de Discapacitados y a la Fundación Paso a
Paso,” desarrolla una labor social de acompañamiento y asesoría a grupos
vulnerables, por ello debe realizar ciertas diligencias en la Alcaldía de
Popayán y en la Gobernación del Cauca y otras entidades, pero le es casi
imposible ejecutar el desplazamiento por la altura de los andenes y una vez se
encuentra en estas instituciones la imposibilidad de acceder a teléfonos
públicos o cualquier otro medio que le permita comunicarse con los pisos
superiores dificulta aún más su situación.
5.
También se hace imposible el ingreso a los espectáculos artísticos que con
regularidad se realizan en la ciudad de Popayán, en el Coliseo la Estancia y en
la Plaza de Toros. Las entradas son muy angostas “para que pueda ingresar
con mi silla de ruedas y no existe una localidad bien delimitada con condiciones
de seguridad, situación que denigra nuestra calidad de vida digna”.
6.
Cuenta que hacia finales de los años noventa, se construyeron  rampas en
algunos andenes del centro de la ciudad, pero posteriormente se eliminaron y
desde entonces, se han venido realizando continuas solicitudes de adecuación de
estos espacios, frente a lo cual,  la Alcaldía Municipal aduce insuficiencia
del  presupuesto para tomar las medidas necesarias a favor de las personas con
discapacidad.
Por tales razones, considera que la actitud de las
autoridades accionadas vulnera sus derechos a la  dignidad, igualdad,
locomoción y trabajo. Anexó como  pruebas copia de la cédula  de ciudadanía, la
fórmula médica de  la utilización de la silla de ruedas y fotografias que dan
cuenta de la altura de los andenes de las instalaciones de las entidades
accionadas y
2.
Pretensiones
Solicita la accionante, tutelar los derechos
invocados y ordenarle al Alcalde de Popayán y al Gobernador del Departamento
del Cauca, lo siguiente:
- La construcción de rampas en los andenes
correspondientes a las entradas de la Gobernación, la Alcaldía Municipal y
demás entidades públicas ubicadas en el centro de la ciudad.
- Se construyan rampas en las esquinas
correspondientes al anillo vial entre la carrera 3a y la carrera 10a, y desde
la calle 2 hasta la calle 7a.
- Implementación de medios adecuados como teléfonos
públicos ubicados estratégicamente y de fácil disponibilidad para que sea
posible la comunicación con los pisos superiores de las entidades públicas.
- Construcción de baños públicos en el centro de la
ciudad que cuenten con especificaciones necesarias para que las personas
discapacitadas puedan utilizarlos autónomamente.
-Que frente a la
eventual presentación de espectáculos de audiencia masiva, se ordene adecuar
especialmente las entradas y localidades para que las personas con limitación
física les sea posible disfrutar de los mismos.
3.
Intervención de las autoridades accionadas
3.1.Gobernación
del Cauca
Indica esta entidad que desde comienzos del año 2009,
ha realizado las gestiones pertinentes a fin de garantizar el acceso a
diferentes oficinas y despachos del edificio.
Señala que mediante certificado N° 489 expedido el
27 de Enero de 2009, se expidió la disponibilidad presupuestal a fin de
realizar la contratación para la adecuación de la rampa del ingreso de
discapacitados a la edificación, y posteriormente, el 27 de mayo del presente
año, se suscribió contrato N° 504-2009 cuyo objeto es la elaboración e
instalación de rampas en las escaleras del primer y segundo piso.
3.2 Alcalde
Municipal de Popayán
Por conducto de apoderado, la Alcaldía Municipal de
Popayán señaló lo siguiente:
- En primer lugar manifestó, que se  opone a las
pretensiones de la accionante por considerar que la acción  de tutela resulta
improcedente según el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, porque lo que se
pretende es la protección de derechos e intereses colectivos al goce de un
ambiente sano y al goce del espacio público entre otros derechos consagrados en
la Ley 472 de 1998, lo que significa que la acción procedente es la popular,
adicionalmente no se prueba la existencia de un perjuicio irremediable. Sin
embargo, en punto a los pedimentos  de la accionante, indicó:
- Como el sector histórico de la ciudad de Popayán
es considerado monumento nacional y un bien de interés cultural, según la Ley
163 de 1959, cualquier construcción o modificación requiere, al tenor de la Ley
397 de 1997, de la autorización de la autoridad competente. Agrega, que es
preciso tener en cuenta la normatividad expedida para  delimitar y reglamentar
el sector histórico de la ciudad, contenida en el Acuerdo 07 de 2002 en el que
se registra, que el conjunto de inmuebles del centro histórico ha tenido
reconocimiento a nivel nacional y por los propios habitantes, quienes han
velado por su preservación.
- El Plan Especial de Protección del Sector
Histórico de Popayán, que fue presentado al Consejo de Monumentos Nacionales
para que emita concepto favorable, establece unas categorías de intervención
donde se ubica el edificio de la Alcaldía, de conservación integral por su
carácter monumental especial, lo que significa, que es necesario un proyecto de
arquitectura y restauración que permita la definición de sistemas de
accesibilidad para personas discapacitadas y que debe someterse a consideración
del Consejo Nacional de Monumentos.
-Hasta tanto se apruebe el Plan Especial para el
sector histórico de Popayán no es factible iniciar obras como las pretendidas
por la accionante.
- La administración municipal ha incluido las rampas
de acceso a discapacitados dentro de los proyectos de movilidad.
-
Referente a la inexistencia de
rampas al interior del Palacio Municipal, la Secretaría General del Municipio
está llevando a cabo estudios a fin de adecuar las instalaciones del centro
administrativo a las necesidades de personas discapacitadas.
-
Acerca de
las rampas para acceso a discapacitados en sectores diferentes al centro
histórico, indica que en el Juzgado Tercero Administrativo de Popayán, cursa
una acción popular interpuesta por el señor ADOLFO GOMEZ contra el Municipio de
Popayán, en la que se pretende que se realicen obras complementarias para el
acceso y tránsito de persona discapacitadas como el puente peatonal ubicado en
la carrera 9 con calle 23 N.
4.
Sentencia objeto de revisión
La sentencia objeto de revisión, emitida el 23 de
Julio de 2009 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Popayán,
declaró improcedente la acción de tutela interpuesta bajo tres consideraciones
que se destacan:
Primero: Estimó que  tanto los hechos como las
pretensiones se orientan a la protección de derechos e intereses colectivos
relacionados con el goce del espacio público y la utilización de los bienes de
uso público, para cuya protección la acción de tutela no está prevista.
Segundo: No se encuentran en el expediente pruebas
suficientes que acrediten la incapacidad de la accionante,  y no es claro el
nexo entre el daño o la amenaza de los derechos de la accionante con la acción
u omisión de las entidades accionadas.
Tercero: Al decir de la sentencia, tampoco se
advierte un perjuicio irremediable que haga posible el amparo transitorio.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
La  Corte es competente para revisar el  fallo
mencionado, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y en
las demás disposiciones pertinentes.
2. Problema
jurídico.
En el presente caso, debe la Corte decidir si la
administración  departamental y municipal vulneran o no los derechos
constitucionales invocados por la accionante debido a que no ha construido,
entre otras, las rampas que le faciliten su acceso al palacio municipal, dado
su desplazamiento permanente en silla de ruedas.
Para resolver el presente caso, la Sala se referirá
a la obligación del Estado de brindar una protección especial a las personas
discapacitadas; así mismo, a los alcances de la libertad de locomoción y de
acceso en igualdad de condiciones a instalaciones y edificios abiertos al
público. A partir de estos fundamentos se analizará el caso concreto.
3. Protección
especial que debe brindar el Estado a los discapacitados.
Sea lo primero  recordar que la Constitución
Política contiene varios principios específicos sobre discapacitados. De una
parte, consagra para todo colombiano el derecho a circular libremente por el
territorio nacional[1]. Adicionalmente prescribe
que, con el fin de promover condiciones de igualdad real y efectiva de todos,
el Estado tiene la obligación de proteger especialmente a aquellas personas que
por su condición física, económica o mental, se encuentren en circunstancias de
debilidad manifiesta[2]. Así mismo, establece que
el Estado adelantará una política de integración social para los disminuidos
físicos, sensoriales y psíquicos y que prestará la atención especializada a
quienes lo requieran[3]. Por último, dispone que
la educación de personas con limitaciones físicas, o con capacidades
excepcionales, son obligaciones especiales del Estado[4].
A lo anterior debe agregarse que uno de los fines esenciales del Estado, según
lo dispone el artículo 2º de la Carta Política, es el de garantizar la
efectividad de los derechos consagrados en la Constitución.
Como se aprecia, “la Carta Política de 1991
contempla una especial protección para todos aquellos grupos marginados o
desaventajados de la sociedad que, en razón a su situación, suelen ver limitado
el ejercicio y el goce efectivo de sus derechos fundamentales”[5].
Así mismo, en el ámbito internacional se han
aprobado disposiciones en defensa de las personas discapacitadas[6].
Es el caso de la Declaración de los Derechos de los Impedidos de 1975[7]
en la cual se reconocieron, entre otros, los siguientes derechos:
3.  El impedido tiene esencialmente
derecho a que se le respete su dignidad humana. El impedido, cualesquiera sean
el origen, la naturaleza o la gravedad de sus trastornos y deficiencias, tiene
los mismos derechos fundamentales que sus conciudadanos de la misma edad, lo
que supone, en primer lugar, el derecho a disfrutar de una vida decorosa, lo
más normal y plena que sea posible.
(...)
5.  El impedido tiene derecho a las
medidas destinadas a permitirle lograr la mayor autonomía posible.
(...)
7.  El impedido tiene derecho a la
seguridad económica y social y a un nivel de vida decoroso. Tiene derecho, en
la medida de sus posibilidades, a obtener y conservar un empleo y a ejercer una
ocupación útil, productiva y remunerativa, y a formar parte de organizaciones
sindicales.
8.  El impedido tiene derecho a que
se tengan en cuenta sus necesidades particulares en todas las etapas de la
planificación económica y social.
(...)
12.  Las organizaciones de
impedidos podrán ser consultadas con provecho respecto de todos los asuntos que
se relacionen con los derechos humanos y otros derechos de los impedidos.[8]
En este punto sobre el impacto del derecho
internacional frente a los discapacitados, la Corte ha expresado que “las
obligaciones del Estado Colombiano para con los discapacitados no solo surgen
de los tratados y convenios internacionales ratificados por Colombia, sino en
general de las manifestaciones de voluntad de la comunidad internacional con
respecto del reconocimiento de sus derechos humanos y de su dignidad humana,
principios que además de regir el orden público internacional, son pilares
fundamentales de la constitucionalidad colombiana”[9].
2. Por su parte, la jurisprudencia
constitucional ha dado aplicación a los postulados superiores que imponen al
Estado una especial protección a favor de las personas discapacitadas, quienes,
aunque padezcan alguna limitante física o psicológica, son sujetos que se
encuentran en las mismas condiciones que el resto de las personas para vivir en
comunidad. Al respecto ha dicho la Corte:
En el
curso de la historia, las personas discapacitadas han sido tradicional y
silenciosamente marginadas. A través del  tiempo, las ciudades se han
construido bajo el paradigma del sujeto completamente habilitado. La educación,
la recreación, el transporte, los lugares y los medios de trabajo, incluso el
imaginario colectivo de la felicidad, se fundan en la idea de una persona que
se encuentra en pleno ejercicio de todas sus capacidades físicas y mentales.
Quien empieza a decaer o simplemente sufre una dolencia que le impide
vincularse, en igualdad de condiciones, a los procesos sociales – económicos,
artísticos, urbanos -, se ve abocado a un proceso difuso de exclusión y
marginación, que aumenta exponencialmente la carga que debe soportar.
La marginación que sufren las personas
discapacitadas no parece obedecer a los mismos sentimientos de odio y
animadversión que originan otro tipo de exclusiones sociales  (raciales,
religiosas o ideológicas). Sin embargo, no por ello es menos reprochable. En
efecto, puede afirmarse que se trata de una segregación generada por la
ignorancia, el miedo a afrontar una situación que nos confronta con nuestras
propias debilidades, la vergüenza originada en prejuicios irracionales, la
negligencia al momento de reconocer que todos tenemos limitaciones que deben
ser tomadas en cuenta si queremos construir un orden verdaderamente justo, o,
simplemente, el cálculo según el cual no es rentable tomar en cuenta las
necesidades de las personas discapacitadas. Estas circunstancias llevaron, en
muchas ocasiones, a que las personas con impedimentos físicos o psíquicos
fueran recluidas en establecimientos especiales o expulsadas de la vida
pública. Sin embargo se trataba de sujetos que se encontraban en las mismas
condiciones que el resto de las personas para vivir en comunidad y enriquecer –
con perspectivas nuevas o mejores -, a las sociedades temerosas o negligentes
paras las cuales eran menos que invisibles.[10]
De acuerdo con lo señalado, cualquier
discriminación que se imponga a una persona con ocasión de su discapacidad, por
intrascendente que parezca, no deja de ser reprochable en un Estado democrático
y constitucional de derecho. Así entonces, se deberán “remover los
obstáculos que impidan la adecuada integración social de los discapacitados en
condiciones de igualdad material y real, no meramente formal, sin que ello
signifique desconocer que las órdenes correspondientes son de ejecución
compleja”[11].
3. Además de los preceptos constitucionales y de las
disposiciones internacionales, el Congreso ha venido incorporando en la
legislación nacional la especial protección que el Estado debe brindar a las
personas discapacitadas[12], actuación que incluye
la aprobación de la Ley 361 de 1997, por la cual se establecen mecanismos de
integración social de las personas con limitación y se dictan otras
disposiciones.
La Ley 361 prescribe que el Estado garantizará y
velará para que en su ordenamiento jurídico no prevalezca discriminación sobre
habitante alguno en su territorio, por circunstancias personales, económicas,
físicas, fisiológicas, síquicas, sensoriales y sociales. Señala igualmente que
los principios que la inspiran se fundan en los artículos 13, 47 y 68 de la
Constitución Política y en normas de derecho internacional, en particular en
las provenientes de la Organización de Naciones Unidas, la OIT y UNESCO[13].
Esta ley, a grandes  rasgos  prescribe en el
artículo 4º que las Ramas del Poder Público pondrán a disposición todos los recursos necesarios para el ejercicio de los
derechos constitucionales de las personas con limitaciones para su completa
realización personal, siendo obligación ineludible del Estado la prevención, la
educación apropiada, la orientación, la integración laboral y la garantía de
los derechos fundamentales económicos, culturales y sociales[14];
en el artículo 5º exige que en el carné de afiliación al Sistema de Seguridad
Social se señale la condición de persona con limitación, para identificarse
como titular de los derechos establecidos en la misma ley; y en el artículo 6º
constituye el Comité Consultivo Nacional de las Personas con Limitación, que
actuará como asesor institucional para el seguimiento y verificación de la
puesta en marcha de las políticas, estrategias y programas que garanticen la
integración social del limitado, velará por el debido cumplimiento de las
disposiciones y principios establecidos en dicha ley, y promoverá las labores
de coordinación interinstitucional en esta materia[15].
Consagra normas básicas para velar que se tomen las
medidas preventivas necesarias para disminuir y en lo
posible eliminar las distintas circunstancias causantes de limitación (arts. 7º
a 9º); para garantizar el acceso a la educación y la capacitación en los
niveles primario, secundario, profesional y técnico para las personas con
limitación (arts. 10 a 17); para que sigan el proceso requerido para alcanzar
sus óptimos niveles de funcionamiento psíquico, físico, fisiológico,
ocupacional y social (arts. 18 a 21); para que dentro de la política nacional
de empleo se adopten las medidas pertinentes dirigidas a la creación y fomento
de las fuentes de trabajo para ellas (arts. 22 a 34) y para que el Estado
garantice que este grupo de personas reciba la atención social que requieran,
según su grado de limitación (arts. 35 a 42).
Así mismo, contiene, para lo que es de interés a este caso,
normas y criterios básicos para facilitar la accesibilidad[16]
a espacios públicos, instalaciones y edificios abiertos al público y medios de
transporte y comunicación a personas con movilidad reducida, sea ésta temporal
o permanente, o cuya capacidad de orientación se encuentre disminuida por la
edad, analfabetismo, limitación o enfermedad (arts. 43 a 46 y 59 a 69). Busca
igualmente suprimir y evitar toda clase de barreras
físicas[17] en
el diseño y ejecución de las vías y espacios públicos y del mobiliario urbano,
así como en la construcción o reestructuración de edificios de propiedad
pública o privada (arts. 43 a 46 y 47 a 58).
Como se advierte, el Congreso de la República no
solo reitera los mandatos superiores sobre las obligaciones especiales del
Estado frente a las personas que padecen alguna discapacidad, sino que
incorpora una serie de garantías específicas en materia de educación,
transporte, comunicaciones, trabajo, bienestar social y espacio público.
4. En punto específicamente a la
adecuación o reforma de los edificios abiertos al público, tema central de esta
tutela, la Ley en referencia consagra
varias medidas para facilitar “el acceso y tránsito seguro de la población
en general y en especial de las personas con limitación”[18].
Con tal propósito señala que “Las instalaciones y edificios ya existentes se
adaptarán de manera progresiva (...) de tal manera que deberán además contar
con pasamanos al menos en uno de sus dos laterales”[19].
Indica igualmente, que lo dispuesto en estas
disposiciones será de obligatorio cumplimiento para las edificaciones e
instalaciones abiertas al público que sean de propiedad particular, las que
dispondrán de un término de cuatro años para realizar las adecuaciones correspondientes[20].
Exige también que en las edificaciones de varios
niveles que no cuenten con ascensor, existan rampas con las condiciones
técnicas y de seguridad adecuadas[21].
Entonces el legislador quien dispuso, de manera expresa, que las
“instalaciones abiertas al público deberán contar por lo menos con un sitio
accesible para las personas en silla de ruedas”[22]
y fijó un término no mayor de dieciocho meses,
contado a partir de la vigencia de la ley (enero 7 de 1997), para que las
entidades estatales competentes elaboren planes para la adaptación de los
espacios públicos, edificios, servicios e instalaciones dependientes, de
acuerdo con lo previsto en la Ley 361 y en sus normas reglamentarias[23].
4. Alcances
de la libertad de locomoción y el acceso a instalaciones y edificios abiertos
al público. La jurisprudencia vigente.
En decisiones que operan como precedente a este
caso,[24]  la jurisprudencia de
esta Corporación se ha ocupado de interpretar el artículo 24 de la
Constitución, señalando que en su sentido más elemental, la libertad de
locomoción comprende “la posibilidad de transitar o desplazarse de un lugar
a otro dentro del territorio del propio país, especialmente si se trata de las
vías y los espacios públicos”[25]. Ha afirmado también,
que se trata de un derecho constitucional que al igual que el derecho a la
vida, adquiere una especial importancia al constituir un presupuesto para el
ejercicio de otros derechos y garantías, como es el caso del derecho a la
educación, al trabajo o la salud[26].
Así, según lo expuesto, la libertad de locomoción
puede verse afectada de manera directa, como cuando alguien impone alguna
restricción de acceso a las vías[27] o al espacio público[28],
o de manera indirecta, en atención a las condiciones y a la actividad que
realiza la persona[29]. En ambas modalidades la
jurisprudencia constitucional ha proferido fallos de protección a las personas
discapacitadas. Sobre el particular, en la sentencia T-595 de 2002, la Corte
expresó que “la jurisprudencia constitucional no sólo ha protegido la
libertad de locomoción de las restricciones que directamente son impuestas por
alguien a las vías y espacio público. También ha considerado que las limitaciones
a esta libertad pueden  ser indirectas, es decir, pueden provenir de las
consecuencias que genera la actividad que realiza una persona”[30].
En lo referente al espacio público, la
jurisprudencia constitucional ha indicado que “la finalidad de facilitar el
desplazamiento y el uso confiable y seguro del espacio público por parte de las
personas, en especial de aquellas limitadas físicamente, impone la toma de
medidas especiales para asegurar dicho acceso y permanencia”[31].
Posteriormente, en la sentencia C-410 de 2001 la Corte expresó que “es válido afirmar que, con el objeto de que las personas
con limitaciones físicas, psíquicas o sensoriales, puedan superar la limitación
que les impide integrarse a la sociedad, en condiciones de normalidad, las
autoridades deben, entre otros aspectos, prever que en todos los lugares se
destinen espacios apropiados para el estacionamiento de los vehículos en que
aquellas se transporten y regular su uso debidamente, con el objeto de hacer
realidad su derecho de acceder al espacio físico, como presupuesto
indispensable de igualdad”[32].
Ahora bien, en casos semejantes al que
ahora es objeto de revisión, la Corte ha privilegiado la accesibilidad a
instalaciones y edificios abiertos al público. Por ejemplo, en la sentencia
T-1639 de 2000, al decidir frente a dos expedientes acumulados, se resolvió
amparar el derecho fundamental invocado por los accionantes, quienes se
desplazaban en silla de ruedas y solicitaban la protección especial del Estado
para acceder en condiciones de igualdad a las aulas de clases en la
universidad, en un caso, y en el otro al edificio de la administración
municipal que “no permitía el acceso a personas con dificultades de
locomoción, porque carecía de ascensor y de rampas”. En el mismo sentido,
las sentencias T-022 de 2009, T-117 de 2003, T-1258 de 2008 y T-276 de 2003,
entre otras.
Es así como la jurisprudencia de esta
Corporación ha promovido la aplicación de las normas constitucionales y legales
que reconocen la protección especial que el Estado debe brindar a las personas
discapacitadas y ha garantizado su acceso, en igualdad de condiciones, al
espacio público y las instalaciones y edificios abiertos al público.
Concluyendo, puede indicarse que a
partir de los principios constitucionales, las normas del derecho
internacional, las disposiciones legales y la jurisprudencia constitucional
sobre la materia, el ámbito de protección especial de la locomoción de una
persona discapacitada contempla la accesibilidad a las instalaciones y
edificios abiertos al público en condiciones de igualdad, es decir, sin tener
que soportar obstáculos, barreras o limitaciones que supongan cargas excesivas,
puesto que “los grupos de discapacitados tienen el derecho a que se remuevan
las cargas desproporcionadas que les impiden integrarse cabalmente a la
sociedad”[33].
5. Caso concreto
La
accionante, mujer de 42 años, con un diagnóstico de poliomelitis, se  encuentra
sujeta al uso de silla de ruedas desde hace más de veinte años;  a diario debe
pedir ayuda para realizar sus desplazamientos, como subir un andén, cruzar una
calle, ingresar a una entidad pública, utilizar los teléfonos públicos o
acceder a un baño, entre otras actividades; ello porque en Popayán, no se
cuenta con las especificaciones estructurales necesarias para las personas con
discapacidad. Desde hace 17 años, trabaja como vendedora de lotería en el
centro de la ciudad, siendo la única actividad que se constituye como  fuente
de sus ingresos; sin embargo, su oficio se ve limitado por las barreras y la
inexistencia de rampas en los andenes públicos,  por lo que debe exponerse al  peligro
de lesionarse o de causar accidentes por tener que transitar por las calles al
lado de vehículos. Trabaja en horas de la tarde, de 2 a 6 p.m., por lo que es
indispensable acudir al uso del baño, encuentra sin embargo, que no existen
baños públicos que cuenten con las adecuaciones para discapacitados. Se han
realizado solicitudes de adecuación de estos espacios, pero la alcaldía
municipal aduce falta de presupuesto para tomar las medidas necesarias a favor
de las personas con discapacidad. Solicita en consecuencia, la protección de
sus derechos de igualdad, dignidad y locomoción. La sentencia objeto de
revisión indicó que la tutela resulta improcedente por cuanto se intenta el
amparo de  derechos colectivos.
Las entidades accionadas sostuvieron que: (i) la tutela busca la protección de derechos
colectivos, luego debe declararse improcedente; (ii) la administración municipal ha incluido rampas de
acceso a discapacitados dentro de los proyectos de movilidad; (iii) la Gobernación del Cauca manifestó que mediante
certificado N° 489 expedido el 27 de Enero de 2009, se expidió la
disponibilidad presupuestal a fin de realizar la contratación para la
adecuación de la rampa del ingreso de discapacitados a la edificación, y posteriormente,
el 27 de mayo del presente año, se suscribió contrato N° 504-2009 cuyo objeto
es la elaboración e instalación de rampas en las escaleras del primer y segundo
piso; (iv) la Secretaría General del
Municipio ha estudiado la posibilidad de adecuar las instalaciones del centro
administrativo a las necesidades de personas discapacitadas y (v) actualmente está en curso una acción popular
interpuesta contra el Municipio de Popayán en la que se pretende que se
realicen obras para el acceso y tránsito de personas discapacitadas por el
puente peatonal ubicado sobre la carrera novena con calle 23 N.
Sentado el recuento que antecede, la Corte hace el
siguiente análisis:
Primero: En torno al trato especial que merecen las
personas con discapacidad, la jurisprudencia ha sostenido que  muchas
situaciones alcanzan a constituir un acto discriminatorio contrario al
derecho a la igualdad de los discapacitados. Por un lado, la conducta, actitud
o trato, consciente o inconsciente, dirigida a anular o restringir sus
derechos, libertades y oportunidades, sin justificación objetiva y razonable.
Por otro, el acto discriminatorio consistente en una omisión injustificada en
el trato especial a que tienen derecho los discapacitados, la cual trae como
efecto directo su exclusión de un beneficio, ventaja u oportunidad.  Por ello,
se ha dicho que “la existencia de una discriminación
por omisión de trato más favorable
supone que el juez verifique en la práctica diversos extremos: “(1) un acto
- jurídico o  de hecho - de una autoridad pública o de un particular, en
los casos previstos en la ley; (2) la afectación de los derechos de personas
con limitaciones físicas o mentales; (3) la conexidad directa entre el acto,
positivo u omisivo, y la restricción injustificada de los derechos, libertades
u oportunidades de los discapacitados. (Sentencia T-288 de 1995).
En este caso, se cumplen tales elementos, muy a
pesar de que la sentencia objeto de revisión  encuentre tan “frágiles” las
pruebas de la discapacidad de la accionante  y a su juicio, sea inexistente la
afectación de sus derechos como consecuencia de la omisión de los accionados; varias
circunstancias advertidas en el expediente son prueba de lo contrario, no están
desvirtuadas por las entidades accionadas y ponen en evidencia la
discriminación contra la accionante:
1.     La señora MARIA IRMA CAMPO de 43 años de edad, es
persona discapacitada y según constancia médica, tiene un diagnóstico de
poliomelitis. Hace 20 años se moviliza y traslada en silla de ruedas, sin que
tal circunstancia aparezca desvirtuada en el expediente. Por consiguiente, se
trata de una persona que se encuentra en condiciones de debilidad manifiesta,
hecho que le permite gozar de la especial protección del Estado, habida cuenta
que la Constitución Política, al consagrar en su artículo 13 el derecho a la
igualdad señala que el Estado protegerá especialmente a aquellas personas que
por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de
debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se
cometan.
2.     Aparece igualmente probado, que la señora MARIA IRMA
CAMPO, trabaja como vendedora de lotería, principalmente en la calle 5 entre
carreras 6 y 7 del centro de la ciudad de Popayán,  siendo esa su única forma
de manutención desde hace más de 17 años.
3.     Las entidades accionadas reconocen que: (i) no han
realizado aún las obras pendientes descritas por la accionante, en aras de
mejorar las condiciones de las personas con discapacidad; (ii) no desmienten
los hechos narrados en la demanda y (iii) corroboran que se han hecho algunos
estudios que proyectan  colocar las rampas y adecuar el centro de la ciudad a
las necesidades de los discapacitados, pero no hay en concreto ningún proyecto
culminado.
Segundo: Tal como se  ha procedido en situaciones análogas
en las que la protección de amparo involucra derechos colectivos, es preciso
distinguir con exactitud
las pretensiones de la actora con el objeto de diferenciar las que resultan
procedente conceder por vía de tutela -es decir la acción u omisión contra el
derecho subjetivo de la accionante - de aquellas que, aunque involucren el
respeto de derechos de reconocida transcendencia, debido a su directa relación
con una convivencia verdaderamente humana, como el derecho a que se supriman
las barreras físicas que implican discriminación, “dado su interés general
deben ser conocidos por otra instancia institucional”.[34]
Al tenor de la jurisprudencia, toda
persona que se sienta discriminada puede invocar la protección del juez
constitucional con el propósito de que cese la vulneración a la que se
encuentra sometida, legitimación que se deriva de la conexidad formal entre el
derecho constitucionalmente reconocido y la violación real o posible de éste, a
la que se enfrenta un sujeto determinado. Lo anterior “porque
los derechos fundamentales son derechos subjetivos de rango constitucional y
como son éstos, y no la discriminación generalizada, los que pueden reclamarse
por vía de tutela, se descarta la procedencia de esta acción con miras a  que
cese un incumplimiento impersonal y abstracto, aunque de el se derive una
desigualdad, porque la titularidad de una acción así planteada recae en la
comunidad afectada o en un núcleo poblacional amplio y por ende indeterminado,
cuyos intereses no pueden ser protegidos sino en acciones diseñadas especialmente
para tal fin”.[35]
Tercero:
En este caso, se aclara que la presente tutela no procede para invocar el
cumplimiento de la Ley 361 de 1997 que impone al Estado la obligación de
garantizar y velar para que se restablezca la igualdad en torno a las personas
que padecen algún tipo de incapacidad, para ello es claro que existe la acción
de cumplimiento. En consecuencia, la Sala habrá de interpretar la demanda, no
para la aplicación de la ley a un caso concreto, sino desde la intervención
directa del juez constitucional en la protección del derecho vulnerado, de tal
suerte que, aunque la accionante pretenda que se construyan rampas y andenes,
etc, para que cese la discriminación a la cual está sometida toda la población
discapacitada, el juez de tutela incumple su deber constitucional de garantizar
los derechos fundamentales efectivamente violados, con el argumento de que no
procedía la petición de la accionante por esta vía, pues esta consideración
sería valida cuando quien así demanda no se encuentra entre los afectados y
cuando, -contrario a lo que sucede en esta ocasión- no se encuentre probada la
discriminación.
Cuarto:
Es obvio que la actora invoca el amparo del juez constitucional para que cese
la discriminación a la cual se encuentra sometida,  y si plantea la eliminación
definitiva de las barreras físicas que le impiden el acceso y desplazamiento
por los edificios  de la Gobernación y la Alcaldía de Popayán, lo hace porque
de acogerse su pretensión se remediaría no solo su situación sino la de todas
aquellas personas que debido a la existencia de dichos obstáculos  también soportan
una carga excesiva y desigual para acceder a ellos. Empero, una acción de
tutela así planteada, se repite,  no tiene por qué descartar de plano la
intervención del juez constitucional, cuando la violación del derecho fundamental
está demostrada, como ya se indicó.
De ahí que no resulte aceptable que,
probado como lo está, que las entidades accionadas no han tomado realmente las
medidas que están a su alcance para que cese la discriminación a que está
sometida la accionante, el juez se limite a negar la protección por
improcedente. La sentencia  objeto de revisión no advierte ningún perjuicio
irremediable en la situación de la accionante, olvidando que  la Constitución precisamente
le ordena al juez de tutela actuar para evitar que lo grave e irremediable
ocurra, habida cuenta que ante los hechos consumados su intervención carece de
objeto.
Quinto:
Teniendo  en cuenta lo anterior y sobre la base de que compete al juez de tutela
proteger el derecho a la igualdad de las personas con discapacidad sometidas a
discriminación, en este caso es evidente que la accionante está siendo sometida
a discriminación, porque las pruebas lo demuestran y la contestación de las
accionadas lo confirma. No podría decirse lo contrario, cuando los entes
accionados si bien dan cuenta de que se han hecho algunos intentos de solución,
aún persisten las barreras que impiden el desplazamiento de la peticionaria en
especial en los sitios descritos en su tutela. Eso demuestra, que aún no se han
comprometido con el respeto del derecho a la igualdad que demanda la
accionante, y por ende corresponde a la Sala ordenarles que tomen las medidas
necesarias para restablecer el equilibrio quebrantado en lo que corresponde al
acceso a las instalaciones públicas relacionadas.
Debe reiterarse que a diferencia de lo
estimado por el Alcalde Municipal de Popayán  y por el  juez de instancia, en
este caso sí es procedente la acción de tutela y no las acciones consagradas en
los artículos 87 y 88 de la Carta Política por cuanto se trata de derechos
fundamentales de la  accionante, quien, por cierto, actúa a título personal,
como lo expuso claramente en su escrito de presentación de la acción. Por lo
tanto, tal como se indicó en las sentencias T-1639 de 2000 y T- 276 de 2003,
procede por esta vía la protección judicial de los derechos fundamentales de la
accionante para adoptar medidas concretas que mitiguen  la situación de
discriminación en que se encuentra.
Así entonces, se revocará la sentencia proferida por
el juez de instancia y  en su lugar, se ordenará al Gobernador  del Cauca, que
en tanto  mediante certificado N° 489 del 27 de Enero de 2009 ya se expidió la
disponibilidad presupuestal  y el 21 de mayo de 2009 se suscribió el contrato
No.504 de 2009 con el objeto de instalar las rampas en las escaleras del primer
y segundo piso para facilitar el ingreso de discapacitados a la Gobernación,  en
un plazo razonable, no mayor de seis meses, se ejecuten las obras contratadas y
se tomen las medidas indicadas para la efectiva eliminación de las barreras
arquitectónicas (incluyendo rampas, andenes, instalación de baños públicos
accesibles y teléfonos públicos que puedan utilizar las personas que se
trasladan en silla de ruedas) que provocan la violación al derecho de
locomoción de la accionante.
De otra parte, habrá de prevenir[36] al Comité Consultivo Nacional de las Personas con
Limitación para que, de conformidad con lo ordenado por el artículo 6° de la
Ley 361 y el Decreto 1068 de 1997, tome las medidas necesarias para lograr que
las entidades accionadas eliminen las barreras arquitectónicas que impiden a
los limitados físicos acceder al edificio en que funciona la Gobernación del
Cauca y la Alcaldía de Popayán.
Igualmente, la Alcaldía mantendrá informada a la
accionante sobre la decisión que se adopte dentro de la acción popular que
cursa en el Juzgado Tercero Administrativo de
Popayán, interpuesta por el señor Adolfo Gómez contra ese Municipio, en la que
se pretende que se realicen obras complementarias para el acceso y tránsito de
personas con discapacidad  por el puente peatonal ubicado en la carrera 9 con calle
23 N. de Popayán.
III. DECISION
Con base en las consideraciones expuestas la Sala
Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
Tutelar los derechos a la igualdad y a la
libertad de locomoción de la señora  MARIA IRMA CAMPO URRUTIA y, en
consecuencia, Revocar la sentencia
proferida en el proceso de la referencia por el Juzgado  Cuarto Administrativo
del Circuito de Popayán.
Segundo.-
Ordenar al
Gobernador  del Cauca, que  en tanto ya existe  el certificado N° 489 expedido
el 27 de Enero de 2009 correspondiente a la disponibilidad presupuestal y se
celebró el contrato  No. 504 de 2009 con el objeto de instalar las rampas en la
escalera del primer y segundo piso  para el  ingreso de discapacitados a la
Gobernación, en un plazo razonable, no mayor de seis meses, se ejecuten las obras contratadas y se tomen de
manera definitiva, las medidas indicadas para la efectiva eliminación de las
barreras arquitectónicas (incluyendo rampas, andenes, instalación de baños públicos
accesibles y teléfonos públicos que puedan utilizar las personas que se
trasladan en silla de ruedas) que provocan la violación al derecho de
locomoción de la accionante.
Tercero.-  Prevenir
al Comité Consultivo Nacional de las Personas con Limitación para que, de
conformidad con lo ordenado por el artículo 6° de la Ley 361 y el Decreto 1068
de 1997, tome las medidas necesarias para lograr que las entidades accionadas
eliminen las barreras arquitectónicas que impiden a los limitados físicos
acceder  a los edificios de la Gobernación  del Cauca y de la Alcaldía de
Popayán.
Cuarto.- La Alcaldía mantendrá informada a la accionante
sobre la decisión que se adopte dentro de la acción popular que cursa en el Juzgado Tercero Administrativo de Popayán, interpuesta
por el señor Adolfo Gómez contra ese Municipio, en la que se pretende que se
realicen obras complementarias para el acceso y tránsito de personas con
discapacidad  por el puente peatonal ubicado en la carrera 9 con calle 23 N.de
Popayán.
Quinto: Por Secretaría General líbrense las
comunicaciones previstas en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado Ponente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]  Artículo 24 de la Constitución Política.
[2] Artículo 13 de la Constitución Política.
[3]  Artículo 47 de la Constitución Política.
[4] Artículo 68 de la Constitución Política.
[5] Corte Constitucional. Sentencia T-595-02 MP: Manuel José Cepeda
Espinosa.
[6] En relación con las normas internacionales sobre
discapacitados, la Corte Constitucional expresó que “la comunidad
internacional ha construido un consenso en torno a la necesidad de brindar la
protección necesaria a este grupo de la población mundial”.  Sentencia
T-595-02 MP: Manuel José Cepeda Espinosa. En esta sentencia se remite a las
sentencias T-823-99 MP: Eduardo Cifuentes Muñoz y C-410-01 MP: Alvaro Tafur
Gálvis, en las cuales la Corte ha abordado el tema de la normatividad
internacional en esta materia.
[7] La Declaración de los Derechos de los Impedidos fue
proclamada por la Asamblea General de la Organización de Naciones Unidas en su
Resolución 3447 (XXX) de 9 de diciembre de 1975.
[8] En relación con derechos de los discapacitados puede
consultarse igualmente la Resolución 1921 (LVIII) del Consejo Económico y
Social, de 6 de mayo de 1975, sobre la prevención de la incapacidad y la
readaptación de los incapacitados, así como la Declaración sobre el Progreso y
el Desarrollo Social, en la cual se proclama la necesidad de proteger los
derechos de los física y mentalmente desfavorecidos y de asegurar su bienestar
y su rehabilitación. Ambas fuentes son citadas por la Resolución 3447 (XXX) de
1975.
[9] Corte Constitucional. Sentencia C-410-01 MP: Alvaro Tafur
Gálvis.
[10] Corte Constitucional. Sentencia
T-823-99 MP: Eduardo Cifuentes Muñoz.
[11] Corte Constitucional. Sentencia
T-595-02 MP: Manuel José Cepeda Espinosa.
[12] Cfr. Leyes 60 de 1993, 100 de 1993,
105 de 1994, 115 de 1994, 617 de 2000 y 715 de 2001, entre otras.
[13]   Cfr.
Artículos 1º, 2º y 3º de la Ley 361 de 1997. Frente a las normas de derecho
internacional, el artículo 3º dispone que: “El
Estado Colombiano inspira esta ley para la normalización social plena y la
total integración de las personas con limitación y otras disposiciones legales
que se expidan sobre la materia en la Declaración de los Derechos Humanos
proclamada por las Naciones Unidas en el año 1948, en la Declaración de los
Derechos del Deficiente Mental aprobada por la ONU el 20 de diciembre de 1971,
en la Declaración de los Derechos de las Personas con Limitación, aprobada por la
Resolución 3447 de la misma organización, del 9 de diciembre de 1975, en el
Convenio 159 de la OIT, en la Declaración de Sund Berg de Torremolinos, Unesco
1981, en la Declaración de las Naciones Unidas concerniente a las personas con
limitación de 1983 y en la recomendación 168 de la OIT de 1983”.
[14] Para la realización efectiva de
estos propósitos, el artículo 4º de la Ley 361 vincula explícitamente a “la
administración central, el sector descentralizado, las administraciones
departamentales, distritales y municipales, todas las corporaciones públicas y
privadas del país”, cuya participación es obligatoria.
[15] El Comité Consultivo Nacional de
las Personas con Limitación tendrá carácter permanente y estará coordinado por
una Consejería Presidencial designada para tal efecto.  Además, “El Comité estará presidido por el Ministro de Salud y
tendrá los siguientes miembros: cinco representantes de organizaciones de y para
limitados dentro de los cuales habrá un representante de organizaciones de
padres de familia de limitados, tres representantes de organizaciones
académicas y/o científicas que tengan que ver con la materia y tres
representantes de personas jurídicas cuya capacidad de actuación gire en torno
a este objeto social. Los anteriores miembros serán designados por
el Ministro de Salud. Además harán parte del Comité un delegado de la
Defensoría del Pueblo, el Director del Fondo de Inversión Social, FIS, el jefe
de la Unidad de Inversión Social del Departamento Nacional de Planeación, y un
Secretario Técnico quien será designado por el Comité quien estará vinculado a
la planta de personal del Ministerio de Salud”. Art. 6º, Ley 361.
Este Comité fue reglamentado por medio del Decreto 1068 del 10 de abril de
1997.
[16]  La Ley 361 contiene la definición
del concepto accesibilidad. En el artículo 44 dispone que “Para los efectos de la presente ley, se entiende por
accesibilidad como la condición que permite en cualquier espacio o ambiente
interior o exterior, el fácil y seguro desplazamiento de la población en
general, y el uso en forma confiable y segura de los servicios instalados en
estos ambientes”.
[17] Según el artículo 44 de la Ley 361,
se entiende por barreras físicas “todas aquellas trabas, irregularidades y obstáculos físicos que
limiten o impidan la libertad o movimiento de las personas”.
[18]  Cfr.  Ley
361, artículo 43, parágrafo. Con la misma finalidad, en el artículo 47
establece que la “reforma
de los edificios abiertos al público y especialmente de las instalaciones de
carácter sanitario, se efectuarán de manera tal que ellos sean accesibles a
todos los destinatarios de la presente ley”.
[19] Artículo 47, ibídem.
[20] Artículo 52 ibídem.
[21] Artículo 53 ibídem.
[22]   Artículo 56, parágrafo, ibídem.
[23]   Cfr. artículo 57 ibídem.
[24] T- 022 de 2009, T- 1639 de 2000, T- 117 de 2003 y  T- 1258
de 2008, entre otras.
[25] Corte Constitucional. Sentencia
T-518-92 MP: Alejandro Martínez Caballero.  Este criterio fue reiterado en las
sentencias C-741-99 MP: Fabio Morón Díaz y T-595-02 MP: Manuel José Cepeda
Espinosa.
[26] Cfr. Corte Constitucional. Sentencias
T-150-95 MP: Alejandro Martínez Caballero y T-595-02 MP. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[27] Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-423-93
MP : Vladimiro Naranjo Mesa; T-823-99 MP: Eduardo Cifuentes Muñoz y
T-117-03 MP: Clara Inés Vargas Hernández.
[28] Cfr. Corte Constitucional. Sentencias
T-288-95 MP:
Eduardo Cifuentes Muñoz; T-364-99 MP: Alejandro Martínez Caballero; SU-601A-99 MP : Vladimiro Naranjo
Mesa y
C-410-01 MP: Alvaro Tafur Gálvis.
[29] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia
T-066-95 MP: Hernando Herrera Vergara.
[30] MP: Manuel José Cepeda espinosa.
[31] Corte Constitucional. Sentencia
T-288-95 MP: Eduardo Cifuentes Muñoz.
[32] Corte Constitucional. Sentencia
C-410-01 MP: Alvaro Tafur Gálvis.
[33] Corte Constitucional. Sentencia
T-595-02 MP: Manuel José Cepeda Espinosa.
[34] T- 1639 de 2000
[35]  Ibídem
[36] En el mismo sentido las
decisiones T- 276 de 2003 y T- 1639 de 2000