T-378-97
Sentencia T-378/97
Sentencia
T-378/97
DERECHO A LA
SUSTITUCION PENSIONAL-Desde
su inicio debió reconocerse a incapaz absoluto
Resulta
meridianamente claro que la actora tiene derecho, desde la muerte de su padre,
a la sustitución  pensional y a los derechos conexos, pues se trata de una
persona que, desde entonces, sufre una enfermedad que la incapacita,
totalmente, para ejercer cualquier actividad laboral y que no recibe auxilio,
beca, recompensa o cualquiera otra entrada que les permita su congrua
subsistencia. En tales condiciones, a la muerte del padre de la actora e
incluso de las normas actuales, y bajo el entendido de que el mencionado
derecho no prescribe -como sí las mesadas correspondientes-, debe afirmarse que
no existe ninguna razón para negarle a la actora el derecho que le corresponde.
DERECHO A LA
SUSTITUCION PENSIONAL-Carácter
fundamental en personas inválidas física o psíquicamente/DERECHO AL MINIMO
VITAL-Atención médica
La atención
médica -e incluso el derecho a la pensión- constituyen condición necesaria para
que la actora pueda gozar de una vida digna y, en consecuencia, que tales
derechos prestacionales se encuentran en conexidad evidente con su derecho al
mínimo vital indispensable para su subsistencia. Esta Corporación ha estimado
que, en tratándose de alguno de aquellos grupos de la población en quienes
concurre una circunstancia de debilidad manifiesta en razón de su condición
económica, física o mental, la atención médica forma parte de su mínimo vital.
Así mismo, respecto al derecho pensional que la actora reclama, resulta
relevante recordar que la Corte ha considerado que el derecho a la seguridad
social es fundamental en el caso de las personas que presenten alguna
circunstancia de debilidad manifiesta, en razón de su conexidad con el derecho
fundamental al mínimo vital y, por lo tanto, su vulneración puede ser conocida
a través de la acción de tutela. A su turno, la sustitución pensional ha sido
considerada como una especie de derecho a la seguridad social al que, por
tanto, son aplicables las reglas relativas a este último. En consecuencia, la
Corte ha indicado que, en el caso de personas inválidas por causas físicas o
psíquicas, el derecho a la sustitución pensional cobra el carácter de
fundamental.
DERECHO A LA
SUSTITUCION PENSIONAL-Negativa
injustificada vulnera derechos fundamentales/PRINCIPIO DE DIGNIDAD HUMANA-Sometimiento
a vivir de la caridad ajena
Dado que se trata
de una persona que no cuenta con ninguna fuente de ingresos y que no tiene la
capacidad de operar en el mercado laboral, negarle, injustificadamente, su
derecho a la sustitución pensional, equivale a someter arbitrariamente, su
bienestar a la voluntad o capacidad de terceras personas, lo que compromete
seriamente la dignidad, la igualdad y la autonomía. Al respecto, esta
Corporación ha considerado que el principio de dignidad humana resulta
vulnerado cuando se somete a una persona a vivir de la caridad ajena,
existiendo la posibilidad de que tenga acceso a unos recursos económicos
propios que le permitan subvenir algunas de sus necesidades básicas.
DISMINUIDO FISICO
Y PSIQUICO-Trato especial
DERECHO A LA
IGUALDAD-Discriminación
por omisión de trato especial/DISMINUIDO FISICO Y PSIQUICO-Discriminación
por omisión de trato especial
ACCION DE TUTELA
TRANSITORIA PARA RECONOCIMIENTO DE SUSTITUCION PENSIONAL
ACCION DE TUTELA
TRANSITORIA PARA RECONOCIMIENTO DE SUSTITUCION PENSIONAL-No ejercicio oportuno de recursos por
condiciones mentales
Quien no
interpuso en forma oportuna los recursos administrativos pertinentes que le
hubieran permitido acceder a la jurisdicción contencioso administrativa, es una
persona que sufre de un grave retraso mental, a quien la Caja de Previsión
Social le ha vulnerado sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la
igualdad. Sería a todas luces irrazonable y contraproducente que la Corte
hiciera prevalecer, en el presente caso, una regla de carácter formal que
persigue, básicamente, la eficiencia en el funcionamiento de la administración
de justicia, sobre los derechos fundamentales antes mencionados.  Si la actora
no interpuso oportunamente los recursos administrativos contra los actos que
violaban sus derechos, no fue por incuria o negligencia. No se trató de un
error o de un intento de "fraude" respecto de los medios ordinarios
de protección judicial. Simplemente, por sus condiciones mentales, le resultaba
imposible acudir a las vías contenciosas o judiciales pertinentes. La Corte
concederá la tutela transitoria.
Referencia:
Expediente T-121299
Actor: Elizabeth
León Bello
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha
pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
tutela T-121299 adelantado por ELIZABETH LEÓN BELLO contra la CAJA DE PREVISIÓN
SOCIAL MUNICIPAL DE IBAGUE
ANTECEDENTES
1. El 15 de octubre
de 1996, Elizabeth León Bello interpuso acción de tutela contra la Caja de
Previsión Social Municipal de Ibagué, ante el Juzgado 5° Promiscuo de Familia
de Ibagué, por considerar que la entidad demandada había vulnerado sus derechos
fundamentales a la vida (C.P., artículo 11) y de petición (C.P., artículo 23).
Solicita la actora
se le suministre tratamiento médico permanente por sufrir de epilepsia,
trastorno mental y otras dolencias que la incapacitan para tener una vida
“normal”. Indica, también, que, en vida de su padre, la asistencia médica le
fue prestada por la Caja de Previsión Social de Ibagué, de la cual éste era
pensionado. Sin embargo, su progenitor falleció el 21 de septiembre de 1985 y
la pensión le fue sustituida a su madre quien, al momento de solicitar la
sustitución, no la incluyó como beneficiaria y, por ello, la entidad de
previsión social dejó de prestarle la asistencia médica que requería.  Indica
que su madre falleció el 8 de septiembre de 1992.
El 20 de agosto de
1996, la demandante solicitó a la entidad demandada la sustitución pensional
que, como hija inválida de un pensionado, le correspondía, con el fin de que le
fuera otorgado el servicio médico de rigor. Manifestó que, "con fecha 2 de
octubre del mismo año, la Caja de Previsión Social Municipal, (...) me niega la
sustitución pensional y por ende el servicio médico, aduciendo leyes y normas
posteriores a la fecha del fallecimiento de mi padre de quien dependía
económicamente, sin ni siquiera revisar el expediente para facilitarme las
fotocopias de resoluciones ya descritas, aludiendo que no encuentra tan importante
documento".
A su escrito de
tutela, la actora acompañó un concepto de la Directora Técnica de Seguridad
Social del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, fechado el 15 de marzo de
1994, en el cual se sostiene: "a los hijos inválidos sí les asiste derecho
a reclamar la sustitución pensional del pensionado fallecido (Ley 71 de 1988,
Decreto Reglamentario 1160 de 1989), en consecuencia, la interesada debe
dirigirse a la entidad de previsión a cuyo cargo estaba el pago de la pensión,
acreditar su derecho y solicitar la sustitución de la pensión que esa entidad
le venía pagando al señor Pedro Antonio León Torres".
Con base en lo
anterior, la demandante pide: (1) que se condene a la Caja de Previsión Social
Municipal de Ibagué a que le preste el servicio médico a que tiene derecho como
hija inválida de un antiguo pensionado de esa entidad; y, (2) que la demandada
le suministre fotocopia auténtica de las resoluciones por medio de las cuales
se ordenó la pensión de jubilación a favor de su padre y se llevó a cabo la
sustitución pensional en beneficio de su madre.
2. Dentro de la
audiencia llevada a cabo por el juzgado de tutela con el fin de que la
demandante ampliara su petición, ésta manifestó que, en la actualidad, vive con
sus hermanos y que son éstos quienes le suministran los gastos de alimentación.
3. En declaración
rendida ante el Juzgado 5° Promiscuo de Familia, el hermano de la actora,
Héctor León Bello, afirmó que su hermana no desempeña ninguna actividad laboral
en razón de la enfermedad que padece desde los siete años de edad, la cual se
ha agravado a medida que pasa el tiempo.
De otro lado, el
señor León Bello puso de presente que la demandante, quien no cuenta con
recursos propios, no es beneficiaria de ningún seguro médico y que los gastos
por servicios de salud corren por cuenta de él y de otros hermanos. Sin
embargo, afirmó que su capacidad económica, así como la de sus otros hermanos,
es insuficiente para atender, en forma adecuada, los gastos médicos que
implican las dolencias de su hermana. Igualmente, indicó que la Caja de
Previsión Social Municipal de Ibagué le prestó asistencia médica mientras su
padre, pensionado de esa entidad, estuvo con vida. Sin embargo, al morir éste
le fueron suspendidos los servicios de salud, "a pesar de que se hicieron
todas las diligencias se habló con el gerente y las secretarias en forma verbal
pero nunca obtuvimos el servicio para ella y que la atendieran como hija del
afiliado que era mi padre, es decir como beneficiaria".
El declarante relató
que, al morir su padre, la entidad demandada otorgó la sustitución pensional a
su madre, "dejando a mi hermana desamparada a merced de las ayudas que le
demos la familia, pues mi madre falleció y se terminó todo tanto la pensión que
dejó mi padre".
Por último, el señor
León Bello manifestó que la Caja de Previsión Social Municipal de Ibagué
resolvió en forma negativa una solicitud elevada por su hermana con el fin de
lograr que esa entidad le prestara los servicios médicos que requería. De igual
modo, aseguró que, hasta ese momento, no se había iniciado proceso judicial
alguno con el fin de obtener la interdicción judicial de la actora.
4. Mediante escrito
fechado el 21 de octubre de 1996, la gerente de la Caja de Previsión Social
Municipal de Ibagué informó al juez de tutela que "respecto a la pensión
del causante Pedro Antonio León Torres ésta fue sustituida mediante trámite
administrativo a favor de la señora María Inés Bello Vda. de León, quien en
forma permanente disfrutó de dicho beneficio hasta su muerte reciente, no
habiendo comparecido, ni resultando como beneficiaria persona diferente a la
señora en mención. Por eso disfrutó de toda la sustitución pensional".
Por otra parte, la
representante legal de la entidad demandada expresó que, una vez que la persona
beneficiaria de una sustitución pensional fallece, no es posible sustituir
nuevamente el derecho, como quiera que ello se encuentra expresamente prohibido
por las normas legales (Ley 71 de 1988, Decreto 1160 de 1989 y capítulo IV de
la Ley 100 de 1993). La funcionaria manifestó que "por tal motivo y en
razón a que la accionante no aparece como beneficiaria por sustitución
pensional, la entidad no puede ofrecer los servicios médico
asistenciales".
En relación con la
supuesta violación del derecho de petición alegada por la actora, la gerente de
la Caja de Previsión Social Municipal de Ibagué indicó que, mediante oficio
FP-291, de octubre 2 de 1996, la entidad dio respuesta oportuna a las
peticiones elevadas por la demandante y su hermano los días 21 de agosto y 16
de septiembre de 1996. Así mismo, manifestó que no había sido posible
suministrar a la demandante copias de las resoluciones por medio de las cuales
le había sido otorgada la pensión a su padre y luego ésta había sido sustituida
a su madre, toda vez que, en los archivos de la entidad, no existían copias de
las mismas. Agregó que "sin embargo, es necesario determinar el número o
la fecha de tales actos, para tratar de encontrarlas en el archivo muerto que
posee la Caja de Previsión Social Municipal, lo cual se encuentra independiente
entre sí, por la creación del Fondo Territorial de Pensiones de Ibagué, quien
es la dependencia que ahora conoce del trámite de pensiones del
municipio".
Por último, la
funcionaria demandada alegó que la acción de tutela era improcedente, como
quiera que el reconocimiento de los derechos pretendidos por la actora debía
intentarse por medio de la interposición de la acción de nulidad y
restablecimiento contra la resolución por medio de la cual la entidad se negó a
efectuar la sustitución pensional en favor de la demandante (Decreto 2591 de
1991, artículo 6-1). Para terminar, señaló que "nadie discute el derecho
que le asiste a los hijos inválidos para obtener la sustitución pensional. Lo
que ocurrió es que la pensión ya fue sustituida en favor de la señora María
Inés Bello Vda. de León, habiéndose extinguido la sustitución de tal derecho,
por muerte de la beneficiaria, y en consecuencia la entidad considera que no
existe sustitución de sustitución pensional, por motivos éstos que fueron
comunicados oportunamente a los interesados".
5. Por orden del
Juzgado 5° Promiscuo de Familia, la Dirección Seccional Tolima del Instituto
Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses practicó a la actora un examen
de reconocimiento médico legal. En escrito sometido a la consideración del juez
de tutela, el mencionado Instituto concluyó:
"La paciente
reúne tres diagnósticos todos asociados entre sí como son la epilepsia, la
psicosis y el retardo mental y que se pueden agrupar en un síndrome conocido
como 'síndrome mental orgánico crónico' donde la característica principal es la
pérdida cognitiva o falta de toma de conciencia en su pensamiento de carácter
grave e interfiere en el funcionamiento social, ocupacional y familiar.
Presenta además alteración del juicio, cambios de personalidad y alteraciones
en el afecto.
La etiología de su
síndrome mental orgánico crónico es su enfermedad epiléptica que la viene
presentando desde su niñez.
Su enfermedad
síndrome mental orgánico crónico ha incapacitado y la incapacita a la señora
Elizabeth León Bello para tener una clara conciencia en la adaptabilidad al
medio ambiente circundante y no hay duda en que por el deterioro nocivo de sus
funciones mentales, particularmente la memoria, el juicio, el raciocinio, el
pensamiento, la comprensión, ella está totalmente incapacitada para poder
llevar una vida estable laboral, familiar, social y psicológica.
Fuera de que por sus
serios cuadros patológicos la señora Elizabeth León debe estar bajo vigilancia
y cuidado médico permanente, se considera que dado el estado de deterioro de
sus funciones mentales superiores, debido a su síndrome mental orgánico
crónico, la examinada no tiene posibilidad de recuperar el recto juicio de sus
decisiones y responsabilidades y por lo tanto sería prudente que se gestione la
interdicción judicial y se le nombre un tutor o apoderado".
6. Igualmente, la
Dirección Regional de Trabajo y Seguridad Social del Tolima del Ministerio del
Trabajo y Seguridad Social evaluó la historia clínica de la demandante y
concluyó que "la señora Elizabeth León Bello presenta una disminución de
capacidad laboral del 70%".
7. Mediante
sentencia de octubre 28 de 1996, el Juzgado 5° Promiscuo de Familia de Ibagué
decidió: (1) tutelar, en forma transitoria, el derecho fundamental a la vida de
la actora (C.P., artículo 11); (2) ordenar a la Caja de Previsión Social
Municipal de Ibagué prestar a la demandante, en "forma total e
integral", el servicio médico asistencial a que tiene derecho como hija
inválida del pensionado Pedro León Torres; (3) ordenar a la defensora de
familia que iniciara las acciones judiciales administrativas "que
considere del caso, especialmente la de provisión de guarda, de la incapaz
absoluta Elizabeth León Bello"; (4) ordenar al guardador de la actora que
inicie las acciones judiciales administrativas necesarias para obtener el
reconocimiento de la sustitución pensional a que aquella tiene derecho; (5)
ordenar que el fallo de tutela permanezca vigente hasta tanto las autoridades
respectivas decidan sobre las acciones interpuestas por la defensora de familia
y por el guardador de la demandante; y, (6) ordenar la inaplicación del acto
administrativo por medio del cual la Caja de Previsión Social Municipal de Ibagué
se negó a efectuar la sustitución pensional a nombre de la actora (oficio
FP-291 de octubre 2 de 1996), en tanto se resuelven las acciones interpuestas
por la defensora de familia y el guardador de la demandante.
Para adoptar las
anteriores decisiones, el juzgador se fundamentó en la sentencia T-058 de 1995,
proferida por la Corte Constitucional. En la citada providencia con base en lo
dispuesto en la Ley 71 de 1988 y en el Decreto 1160 de 1989, la Corporación
considera válido presumir que los hijos inválidos de cualquier edad dependen
económicamente de sus padres, lo cual les otorga el derecho a que se les
reconozca la sustitución pensional en su favor. Por esta razón consideró que a
la actora jamás se le debieron suspender los servicios médico-asistenciales.
En opinión del juez
de tutela, el desconocimiento del derecho a la sustitución pensional en
beneficio de la demandante por parte de la entidad demandada, vulneró su
derecho fundamental a la vida (C.P., artículo 11). De igual forma, el fallador
consideró que, si bien existían otras acciones administrativas y judiciales
idóneas para reclamar el derecho a la sustitución pensional, la no prestación
de los servicios médicos a que la actora tiene derecho le causa a ésta un
perjuicio irremediable que autoriza la procedencia transitoria de la acción de
tutela.
Sin embargo, estimó
que, en razón de ser la demandante una incapaz absoluta, lo cual determinaba la
imposibilidad de que interpusiera por sí misma las acciones administrativas y
judiciales antes mencionadas, era necesario proceder a dar las órdenes para que
la defensora de familia iniciara los trámites necesarios a fin de proveerla de
un guardador que asumiera la defensa de sus intereses.
8. La gerente de la
Caja de Previsión Social Municipal de Ibagué impugnó la decisión de primera
instancia y manifestó que "nadie discute el derecho que le asiste a todo
colombiano de solicitar protección de sus derechos fundamentales y la
obligatoriedad de las autoridades judiciales de ofrecer protección así sea de
manera transitoria, pero todo dentro del sistema legal que para tal fin creó el
Gobierno Nacional. Lo que ocurre en el caso sub-lite es que la protección no
debe ofrecerla la Caja de Previsión Social de Ibagué, sino el Estado a través
de la Red de Solidaridad, y más concretamente el SISBEN que lo maneja la
Secretaría de Salud Municipal".
De otro lado, la
funcionaria alegó que la Caja de Previsión Social Municipal de Ibagué es una
EPS, constituida para prestar servicios de salud únicamente a sus afiliados,
quienes realizan los respectivos aportes, según lo disponen los artículos 157 y
siguientes y 209 de la Ley 100 de 1993. Sobre este particular, la impugnante
afirmó que "mal podría ordenarse a la entidad que se alimenta con aportes
de sus afiliados destinar sus recursos a la protección en salud de quienes no
son afiliados, so pena de incurrir en flagrantes violaciones al régimen fiscal
y penal". Indicó que, precisamente para este tipo de casos, es que existe
el régimen subsidiado de seguridad social, el cual es responsabilidad del
Estado (Ley 100 de 1993, artículos 3°, 4° y 174), contra quien debió dirigirse
la acción de tutela.
Así mismo, la
representante legal de la entidad demandada manifestó que no existe prueba
documental alguna dentro del proceso a partir de la cual sea posible concluir
que la Caja de Previsión, en alguna oportunidad, hubiese prestado los servicios
médicos a la actora y que hubiese dejado de prestarlos sin causa justificada.
Explicó que "lo que ocurre (...) es que la accionante no se ha reconocido
como sustituta del derecho pensional del extinto Pedro León Bello, ignorando
las causas de ello y hasta tanto no ocurra la legitimación en el derecho, la
entidad no puede disponer la prestación del servicio, máxime cuando no existe
aportes para tal fin, que no dependen del resorte de la Caja sino del
municipio, quien es el obligado directo, ya que la Caja tan sólo es una entidad
prestadora del servicio de salud, como lo dispuso el Gobierno Nacional,
mediante el decreto 0404 de febrero de 1996".
9. Por providencia
de diciembre 4 de 1996, la Sala de Familia del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Ibagué revocó la sentencia de primera instancia al considerar que
"la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para suplantar
procedimientos establecidos por la ley, ni puede utilizarse para relevar las
funciones propias de un juez determinado". El ad-quem fundamentó
esta decisión en la sentencia T-058 de 1995, proferida por la Corte
Constitucional, según la cual la tutela no es la vía apropiada para obtener el
reconocimiento de una pensión sino tan sólo para solicitar el pago de la misma
cuando ésta ya ha sido reconocida por la institución de seguridad social
respectiva.
El fallador de
segunda instancia puso de presente que la actora nunca interpuso los recursos
gubernativos pertinentes contra el acto administrativo por medio del cual la
Caja de Previsión Social Municipal de Ibagué se negó a efectuar la sustitución
pensional a su favor. Alegó que "la garantía constitucional de la tutela,
en el caso concreto, no puede emplearse para suplir recursos propios de otras
instancias, como tampoco puede ser la vía que supla la jurisdicción de lo
contencioso-administrativo". De igual forma, reiteró que la tutela no es
un mecanismo apto para definir derechos litigiosos, toda vez que el juez
constitucional carece de los elementos de juicio necesarios para reconocer y
dar efectividad a este tipo de derechos.
Por otra parte, el ad-quem
consideró que la entidad demandada vulneró el derecho de petición de la
actora (C.P., artículo 23) al no expedirle copia de las resoluciones de
reconocimiento de pensión y de sustitución de la misma. Sobre este punto, el
Tribunal manifestó que "si la demandada negó la sustitución a la actora
porque ya existía este hecho a favor de su progenitora, necesariamente tuvo que
haberse apercibido de los actos de pensión y sustitución, sin que sea aceptable
el argumento de que desconoce las resoluciones solicitadas". Por esta razón,
ordenó a la Caja de Previsión Social Municipal de Ibagué que expidiera copia
auténtica de las resoluciones en cuestión.
Para terminar, el
juzgador de segunda instancia indicó que, en virtud de lo dispuesto por el
artículo 174-4 de la Ley 100 de 1993, la demandante está legitimada para
solicitar tratamiento médico a cualquier ente de salud de carácter oficial, y
éstos tienen la obligación de atenderla.
La anterior decisión
fue enviada a la Corte Constitucional para su eventual revisión y, al ser seleccionada,
correspondió a esta Sala su conocimiento.
10. Por autos de
abril 28 y mayo 28 de 1997, la Sala Tercera de Revisión ordenó al representante
legal de la Caja de Previsión Social Municipal de Ibagué que respondiera a una
serie de interrogantes dirigidos a esclarecer la situación de la actora frente
a la entidad demandada.
Así mismo, mediante
auto de junio 18 de 1997 esta Sala de Revisión comisionó al Juez 5° Promiscuo
de Familia de Ibagué para que practicara una serie de testimonios, recaudara algunos
documentos y enviara a la actora ante el Instituto Nacional de Medicina Legal y
Ciencias Forenses con el fin de que le fuera practicado un examen médico
destinado a determinar su estado de salud a la fecha en que debió producirse la
sustitución pensional por ella solicitada. En forma eficiente y ejemplar el
funcionario comisionado dio cumplimiento a las órdenes impartidas por la Corte
y remitió las piezas probatorias (354 folios) a que se hará referencia en los
fundamentos de la presente sentencia.
FUNDAMENTOS
Hechos relevantes
y definición del problema jurídico constitucional
1. De conformidad
con los elementos probatorios que obran en el expediente, la demandante,
Elizabeth León Bello, es una mujer de treinta y dos años de edad que, en razón
de padecer, desde la infancia, una enfermedad denominada "síndrome mental
orgánico crónico", es absolutamente incapaz y, por ello, le es imposible
desempeñarse en el campo laboral.
En efecto, según
peritazgo del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, antes
transcrito:
"La paciente
reúne tres diagnósticos todos asociados entre sí como son la epilepsia, la
psicosis y el retardo mental y que se pueden agrupar en un síndrome conocido
como 'síndrome mental orgánico crónico' donde la característica principal es la
pérdida cognitiva o falta de toma de conciencia en su pensamiento de carácter
grave e interfiere en el funcionamiento social, ocupacional y familiar.
Presenta además alteración del juicio, cambios de personalidad y alteraciones
en el afecto. (...) Fuera de que por sus serios cuadros patológicos la señora
Elizabeth León debe estar bajo vigilancia y cuidado médico permanente, se
considera que dado el estado de deterioro de sus funciones mentales superiores,
debido a su síndrome mental orgánico crónico, la examinada no tiene posibilidad
de recuperar el recto juicio de sus decisiones y responsabilidades y por lo
tanto sería prudente que se gestione la interdicción judicial y se le nombre un
tutor o apoderado".
La actora obtiene su
subsistencia básica de la solidaridad de sus hermanos. Sin embargo, éstos,
según se desprende claramente de las pruebas aportadas (folios 9 a 16 del
cuaderno de pruebas), son personas de escasos recursos para quienes el pago de
los servicios médico-asistenciales requeridos por su hermana resulta
especialmente gravoso[1].
A juzgar por los
testimonios recaudados por el Juez Quinto de Familia de Ibagué, Elizabeth León
Bello, fue atendida hasta 1992, en la Caja de Previsión Social Municipal de
Ibagué. En efecto, tanto los hermanos de la actora, como los exfuncionarios de
la entidad citados a testificar (Folios 9 a 16 del cuaderno de pruebas),
afirmaron que la actora fue atendida por la Caja hasta la muerte de su padre -
septiembre de 1985 - en calidad de beneficiaria de los servicios de salud en
virtud de que aquél gozaba de una pensión de jubilación a cargo de la entidad.
Indican que, posteriormente, la Caja otorgó el derecho de sustitución pensional
a su madre, María Inés Bello Vda. de León, quien, pese a conocer el estado de
salud de su hija, no la incluyó como beneficiaria de la sustitución. Sin
embargo, señalan que Elizabeth siguió siendo atendida por la entidad hasta
1992. No obstante, una vez fallecida la madre, la Caja se negó a otorgarle el
derecho a la sustitución de la pensión de vejez de su padre y suspendió los
servicios de atención médica que le había venido prestando.
En razón de tales
hechos, se entabló la presente acción de tutela contra la Caja de Previsión
Social Municipal de Ibagué. A juicio de los actores, dicha entidad vulneró el
derecho fundamental a la vida (C.P., artículo 11) de Elizabeth León, cuando se
negó a sustituirle la pensión de vejez de la que su padre era beneficiario. De
otro lado, consideran que la Caja violó el derecho fundamental de petición de
Elizabeth León Bello al dejar de suministrarle copia de los actos
administrativos por medio de los cuales llevó a cabo la sustitución de la
pensión de su padre.
La entidad demandada
manifestó que "nadie discute el derecho que asiste a los hijos inválidos
para obtener la sustitución". Sin embargo, alegó que las normas legales
vigentes y aplicables al caso, - en su criterio la Ley 71 de 1988, el Decreto
1160 de 1989 y el capítulo IV de la Ley 100 de 1993 -, prohiben que, una vez
fallecida la persona beneficiaria de una sustitución pensional - en este caso
la madre de la actora -, la pensión pueda volverse a sustituir en otro
beneficiario. En relación con la supuesta vulneración del derecho de petición,
la entidad demandada indicó que los actos administrativos solicitados no habían
podido ser suministrados, toda vez que en los archivos no reposaba copia de los
mismos. Por último, pese a que no ha podido ser ubicada la historia clínica del
padre de la actora - adjunta a la cual debía estar, según los testimonios
recopilados, la historia de Elizabeth -, la entidad asegura que nunca le prestó
atención médica.
El juez de primera
instancia concedió la tutela transitoria del derecho a la vida de la demandante
al considerar que la no prestación de los servicios médicos le causaba un
perjuicio irremediable y que los hijos inválidos de cualquier edad, que
dependan económicamente de sus padres, tienen el derecho a subrogarse en las
pensiones de las que éstos eran beneficiarios. De igual manera, el a-quo
emitió las órdenes pertinentes para proveer a la actora de un guardador que
interpusiera las acciones judiciales y administrativas necesarias para la
protección definitiva de sus derechos.
El ad-quem
revocó la decisión de primera instancia por considerar que la acción de tutela
no era el mecanismo judicial apropiado para lograr el reconocimiento de
derechos pensionales. Adicionalmente, estimó que al no haber interpuesto los
recursos administrativos y las acciones judiciales pertinentes contra los actos
administrativos mediante los cuales le fue negada la sustitución de la pensión
de su padre, la actora incurrió en un acto de incuria que no podía ser
subsanado por medio de la acción de tutela. Sin embargo, consideró que el
derecho de petición de la demandante sí había sido vulnerado por la entidad
demandada y, por ello, ordenó la expedición de las copias solicitadas.
2. Como lo ha
indicado esta Corporación[2],
en principio, la acción de tutela no procede para la defensa de derechos
prestacionales. Sin embargo, las autoridades del estado social de derecho que,
en el marco de la ley, están vinculadas a la actividad prestacional, por acción
u omisión, pueden violar derechos fundamentales, en cuyo caso su conducta debe
ser objeto de impugnación constitucional. Lo anterior puede ocurrir a raíz de
la injustificada negativa de un ente público a otorgar o reconocer el derecho
subjetivo de prestación a la persona que, en los términos de la ley, resulta
destinataria de la misma. En esta situación, la tutela constitucional de la
prestación es procedente si se dan las siguientes condiciones: (1) que el
derecho prestacional alegado pueda, efectivamente, radicarse, en los términos
predeterminados por la ley, en cabeza del actor; (2) que la negativa del Estado
comprometa, directamente, un derecho de carácter fundamental y; (3) que se
cumplan los restantes requisitos de procedibilidad de la acción de tutela.
En consecuencia, lo
primero que debe estudiar la Corte es si Elizabeth León Bello, quien sufre de
“síndrome mental orgánico crónico”, es titular del derecho a la sustitución
pensional, el que implicaría el derecho a recibir atención médica a cargo de la
entidad demandada.
¿Tiene la actora
derecho a la sustitución pensional?
3. La cuestión que
procede la Sala a establecer es si Elizabeth León Bello tiene o no el derecho a
la sustitución pensional de su padre. Como lo indica el Tribunal de segunda
instancia, es ésta una determinación de orden legal que, en principio, no debe
ser definida por el juez constitucional. Sin embargo, como fue expuesto, esta
determinación legal adquiere relevancia constitucional cuando, adicionalmente,
se pueden encontrar comprometidos derechos fundamentales. En casos como el
presente, en los cuales se trata de estudiar la eventual afectación de los
derechos de una persona que, por sus circunstancias, merece una especial
atención del Estado (C.P. art. 13) el juez constitucional debe ser
particularmente cuidadoso, pues como lo ha manifestado esta Corporación[3], cuando una persona se
encuentra en tales condiciones, se tornan más fuertes los vínculos entre los
derechos prestacionales que materialmente ostenta y sus derechos fundamentales.
4. La representante
legal de la Caja de Previsión Social Municipal de Ibagué indicó que la
normatividad legal que regula el caso bajo revisión está constituida por la Ley
71 de 1988 y por el Decreto 1160 de 1989. Sin embargo, para determinar si la
actora tiene o no el derecho a la sustitución pensional de su padre, es
necesario analizar la situación a la luz de las normas vigentes al momento del
fallecimiento de éste último, esto es, el 21 de septiembre de 1985, fecha en la
cual ni la Ley 71 de 1988 ni el Decreto 1160 de 1989 habían sido expedidos.
En la fecha
señalada, la sustitución de pensiones se encontraba regulada por las leyes 33
de 1973, 12 de 1975, 44 de 1977 y 44 de 1980 y por el Decreto 690 de 1974. El
artículo 1° de la Ley 33 de 1973 establecía:
“Artículo 1°.-
Fallecido un trabajador particular pensionado o con derecho a pensión de
jubilación, invalidez o vejez o un empleado o trabajador del sector público,
sea éste oficial o semioficial con el mismo derecho, su viuda podrá reclamar la
respectiva pensión en forma vitalicia.
Parágrafo 1. Los
hijos menores del causante incapacitados para trabajar en razón de sus estudios
o por invalidez, que dependieren económicamente de él, tendrán derecho a
recibir en concurrencia con el cónyuge supérstite, la respectiva pensión hasta
cumplir la mayoría de edad, o al terminar sus estudios, o al cesar la
invalidez. En este último caso se aplicarán las reglas contempladas en el
artículo 275 del Código Sustantivo del Trabajo y en las disposiciones que lo
modificaron y aclararon.
Si concurrieren
cónyuge e hijos, la mesada pensional se pagará, el 50 por ciento al cónyuge y
el resto para los hijos por partes iguales.
La cuota parte de la
pensión que devenguen los beneficiarios acrecerá a la que reciban los demás
cuando falte alguno de ellos o cuando el cónyuge contraiga nuevas nupcias o
haga vida marital (...).” (negrilla de la Sala)
A su turno, los
artículos 1° y 2° del Decreto  690 de 1974 señalaban:
“Artículo 1°.- Para
reclamar la pensión de jubilación, invalidez o vejez, a que se refiere el
artículo 1° de la Ley 33 de 1973, la viuda deberá acreditar su condición de
causahabiente con las partidas civiles o eclesiásticas de matrimonio, o con las
pruebas supletorias señaladas por la ley.
Los hijos menores de
edad, o los incapacitados para trabajar en razón de sus estudios, o por
invalidez, que hayan estado bajo la dependencia económica del pensionado,
acreditarán su condición con las partidas civiles o eclesiásticas de nacimiento
o con las pruebas supletorias pertinentes (...)” (negrilla de la Sala).
“Artículo 2°.-
Concurrirán con la viuda, con derecho al 50% del valor de la pensión, los hijos
legítimos y naturales del causante menores de veintiún años y los incapacitados
para trabajar por razón de sus estudios o por invalidez. La participación de
los hijos legítimos y naturales es igualitaria.
Parágrafo. Los
incapacitados para trabajar por razón de sus estudios solamente se harán
acreedores al derecho que se les señala en este artículo cuando no reciban
auxilio, beca, recompensa o cualquiera otra entrada que les permita su congrua
subsistencia” (negrilla de la Sala).
De la normatividad
anterior se desprende con claridad que, al momento de fallecer el padre de la
actora, ésta cumplía con todos los requisitos para concurrir, junto con su
madre, a la sustitución pensional de su progenitor. En efecto, como lo indica
el concepto emitido por el Director de la Dirección Seccional Tolima del
Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, para septiembre de 1985 la
actora, pese a ser mayor de edad, era una persona inválida y, por tanto,
incapacitada para trabajar (fol. 355 del cuaderno de pruebas).
Pero, incluso, si,
como alega la entidad demandada, la situación fuera analizada a la luz de las
normas contenidas en la Ley 71 de 1988 y en el Decreto 1160 de 1989, se
alcanzaría la misma conclusión, esto es, que la demandante tenía pleno derecho
a sustituir a su padre en la pensión de la que era beneficiario, en
concurrencia con su madre. En efecto, los artículos 3° de la Ley 71 de 1988 y
6° del Decreto 1160 de 1989 determinan que los beneficiarios de las
sustituciones pensionales son el cónyuge supérstite o el compañero o compañera
permanente, los hijos menores o inválidos y los padres o hermanos inválidos que
dependan económicamente del pensionado.
Pese a que la actora
tenía derecho a recibir, en concurrencia con su madre, la pensión de vejez, en
la resolución por medio de la cual se reconoce y sustituye la pensión mensual
vitalicia de jubilación que venía disfrutando Pedro Antonio León Torres, por
una post mortem de jubilación a favor de María Inés Bello Vda. de León,
se indica que, previa la fijación del edicto emplazatorio, la señora María Inés
Bello fue la única persona que concurrió a solicitar el derecho y que, en
consecuencia, sólo ella es legítima heredera y beneficiaría forzosa de la
sustitución pensional.
En otras palabras,
Elizabeth nunca reclamó el derecho que le correspondía, y ello, no sólo a causa
de sus dramáticas circunstancias de salud, sino a raíz de la incuria de su
madre y de la omisión de la Caja - que, según los testimonios de tres
ex-funcionarios, recibidos por el Juez Quinto de Familia de Ibagué, conocía el
estado de salud de la hija del causante -. No obstante,  después del
fallecimiento de la señora María Inés Bello Vda. de León, los hermanos de la
actora acudieron a la Caja a solicitarle que le reconociera el derecho a la
atención médica - que se deriva del derecho a la sustitución pensional - que,
en su momento, había dejado de reclamar. Como es sabido, la Caja rechazó tal
solicitud.
A este respecto, la
Sala no puede dejar de señalar que el argumento legal traído a colación por la
entidad demandada para no otorgar la sustitución pensional solicitada por la
actora, esto es, que ni la Ley 71 de 1988 ni el Decreto 1160 de 1989 permiten
la "sustitución de sustitución", no tiene ningún fundamento
razonable. En primer lugar, lo que se solicitaba no era una “sustitución de
sustitución”. Se trataba simplemente de reclamar un derecho que ab initio
debió haber sido reconocido. En otras palabras, no es la muerte de María Inés
Bello lo que le otorga a la actora el derecho a recibir la pensión de su padre,
y los derechos conexos - como la atención médica -, sino la satisfacción plena
de las condiciones de hecho que exigían las normas vigentes al morir su
progenitor. Ahora bien, fallecida la madre, tal y como lo establecen las normas
vigentes, Elizabeth León adquirió el derecho a gozar del 100% de la pensión.
5. Podría alegarse
que transcurridos más de diez años desde la muerte del padre, la actora perdió
el derecho a la sustitución pensional. En el fondo, este parece ser el
argumento de la Caja. Sin embargo, como lo ha reconocido la jurisprudencia de
la Corte, el derecho a la seguridad social, como tal, nunca prescribe y, por lo
tanto, puede ser reclamado en cualquier tiempo. A este respecto esta
Corporación ha indicado:
“(E)s bien sabido
que conforme a la jurisprudencia, (...) en materia pensional, el derecho no
prescribe, sino las
mesadas pensionales con tres años de antelación al nuevo pronunciamiento
negativo por parte de la entidad accionada”[4]
(negrilla de la Sala).
En conclusión,
resulta meridianamente claro que Elizabeth León Bello tiene derecho, desde la
muerte de su padre, a la sustitución  pensional y a los derechos conexos, pues
se trata de una persona que, desde entonces, sufre una enfermedad que la
incapacita, totalmente, para ejercer cualquier actividad laboral y que no
recibe auxilio, beca, recompensa o cualquiera otra entrada que les permita su
congrua subsistencia. En tales condiciones, a la luz de las normas antes
transcritas - vigentes a la muerte del padre de la actora - e incluso de las
normas actuales, y bajo el entendido de que el mencionado derecho no prescribe
- como sí las mesadas correspondientes -, debe afirmarse que no existe ninguna
razón para negarle a la actora el derecho que le corresponde.
No obstante, como se
mencionó con anterioridad, la orden judicial de reconocimiento de un derecho
prestacional, sólo puede ser proferida por el juez de tutela cuando se
verifiquen dos condiciones adicionales: (1) que la violación del derecho
prestacional afecta o amenaza los derechos fundamentales de su titular y (2)
que no exista otro medio idóneo de defensa judicial. Procede la Sala, en
consecuencia, a determinar si al negarse a otorgar a la actora el derecho a la
sustitución pensional - y los derechos conexos, como el derecho a la atención
médica - la Caja de Previsión Social Municipal de Ibagué, violó o amenazó sus
derechos fundamentales
Presunta
violación de los derechos fundamentales de la actora
6. Como quedó
plenamente establecido, Elizabeth León Bello sufre de epilepsia, psicosis y
retardo mental. En consecuencia, suele perder el conocimiento, tiene
alucinaciones, y alteraciones de juicio, así como cambios de personalidad y
“alteraciones en el afecto”. Todo lo anterior, interfiere dramáticamente con
sus relaciones afectivas y familiares y le impide, por completo, tener una
ocupación laboral. A este respecto, no sobra recordar el peritazgo médico
tantas veces citado, a cuyo tenor:
“Su enfermedad
síndrome mental orgánico crónico ha incapacitado y la incapacita a la señora
Elizabeth León Bello para tener una clara conciencia en la adaptabilidad al
medio ambiente circundante y no hay duda en que por el deterioro nocivo de sus
funciones mentales, particularmente la memoria, el juicio, el raciocinio, el
pensamiento, la comprensión, ella está totalmente incapacitada para poder
llevar una vida estable laboral, familiar, social y psicológica”.
“Fuera de que por
sus serios cuadros patológicos la señora Elizabeth León debe estar bajo
vigilancia y cuidado médico permanente, se considera que dado el estado de
deterioro de sus funciones mentales superiores, debido a su síndrome mental
orgánico crónico, la examinada no tiene posibilidad de recuperar el recto
juicio de sus decisiones y responsabilidades y por lo tanto sería prudente que
se gestione la interdicción judicial y se le nombre un tutor o apoderado"
(negrilla de la Corte).
Adicionalmente, en
el expediente se encuentran radicados una serie de documentos médicos (folios
300 a 327 del cuaderno de pruebas) que dan cuenta del estado de salud de la
actora y en los que se verifica la urgencia de prestarle atención médica
permanente, lo mismo que la necesidad de suministrarle los medicamentos
necesarios para evitarle graves perturbaciones mentales y garantizarle un
mínimo espacio de tranquilidad. A este respecto, cabe citar el último párrafo
del peritazgo realizado por el Director Seccional Tolima de del Instituto de
Medicina Legal y Ciencias Forenses, que indica: “(L)a citada paciente requiere
para sobrevivir del concurso de otras personas que le suministren los cuidados
personales, de salud, sociales y económicos”.
En estas condiciones
no cabe ninguna duda de que la atención médica - e incluso el derecho a la
pensión - constituyen condición necesaria para que Elizabeth León Bello pueda
gozar de una vida digna y, en consecuencia, que tales derechos prestacionales
se encuentran en conexidad evidente con su derecho al mínimo vital
indispensable para su subsistencia. Sobre este aspecto, no sobra reiterar que
la Corte ha considerado que las personas son titulares de un derecho
fundamental al mínimo vital (C.P, artículo 1° y 11), cuya vulneración por
acción u omisión de las autoridades estatales o de otros particulares da lugar
a su protección por vía de la acción de tutela.
Adicionalmente, esta
Corporación ha estimado que, en tratándose de alguno de aquellos grupos de la
población en quienes concurre una circunstancia de debilidad manifiesta en
razón de su condición económica, física o mental (C.P., artículo 13), la
atención médica forma parte de su mínimo vital[5].
Así mismo, respecto al derecho pensional que la actora reclama, resulta
relevante recordar que la Corte ha considerado que el derecho a la seguridad
social (C.P., artículo 48) es fundamental en el caso de las personas que
presenten alguna circunstancia de debilidad manifiesta, en razón de su
conexidad con el derecho fundamental al mínimo vital y, por lo tanto, su
vulneración puede ser conocida a través de la acción de tutela[6]. A su turno, la
sustitución pensional ha sido considerada como una especie de derecho a la
seguridad social al que, por tanto, son aplicables las reglas relativas a este
último[7].
En consecuencia, la Corte ha indicado que, en el caso de personas inválidas por
causas físicas o psíquicas, el derecho a la sustitución pensional cobra el
carácter de fundamental[8].
En suma, en el presente
caso la actuación de la Caja de Previsión Social Municipal de Ibagué, no sólo
viola derechos legales en favor de la actora, sino que afecta, incluso, sus
derechos constitucionales fundamentales, como el derecho al mínimo vital,
estrechamente relacionado con el derecho a una vida digna, a la igualdad y a la
autonomía.
7. Adicionalmente,
dado que se trata de una persona que no cuenta con ninguna fuente de ingresos y
que no tiene la capacidad de operar en el mercado laboral, negarle,
injustificadamente, su derecho a la sustitución pensional, equivale a someter
arbitrariamente, su bienestar a la voluntad o capacidad de terceras personas,
lo que compromete seriamente la dignidad, la igualdad y la autonomía - en este
caso, en grado reducido pero no inexistente - de la actora. Al respecto, esta
Corporación ha considerado que el principio de dignidad humana resulta
vulnerado cuando se somete a una persona a vivir de la caridad ajena,
existiendo la posibilidad de que tenga acceso a unos recursos económicos propios
que le permitan subvenir algunas de sus necesidades básicas[9].
Violación del
deber constitucional de especial protección
8. En el presente
caso, no puede olvidarse que Elizabeth León Bello, en razón del "síndrome
mental orgánico crónico" que padece, es inválida y, por lo tanto, se
localiza dentro del ámbito normativo del inciso tercero del artículo 13 de la
Carta, esto es, que por encontrarse en una circunstancia de debilidad manifiesta,
habida cuenta de su condición mental, se hace acreedora a una especial
protección por parte del Estado.
La jurisprudencia de
esta Corporación, en numerosas ocasiones, ha señalado que la Administración
tiene una especial obligación de amparar a los disminuidos físicos o psíquicos[10]. Lo anterior se
traduce en la necesidad de otorgar a los minusválidos un trato desigual más
favorable y en preferir la aplicación de las normas que los protegen sobre las
normas de carácter general, en razón del carácter tuitivo de las primeras. Al
respecto, la Corte ha indicado:
“La obligación
estatal de amparar a quienes se encuentren bajo estas circunstancias, tiene
como base primordial el derecho a la igualdad y la necesidad de proporcionar un
trato compensatorio a quienes no pueden fácilmente acceder a los medios
materiales que garanticen su subsistencia y su dignidad"[11].
De igual modo, la
jurisprudencia constitucional ha tenido oportunidad de establecer que el
propósito constitucional de integración social de los disminuidos físicos o
psíquicos (C.P., artículo 47) sólo puede llevarse a cabo si el legislador asume
la responsabilidad de diseñar normas de especial protección y si los operadores
jurídicos aplican las disposiciones vigentes, a través de una interpretación
legal, dirigida a lograr que el anotado propósito superior sea viable. En este
sentido, las normas legales deben ser interpretadas de manera tal que
favorezcan, dentro de los límites de lo razonable, a las personas minusválidas.
A este respecto, la Corporación ha indicado:
“La interpretación
de la ley, a partir de los presupuestos de la normalidad, en consecuencia, no
es apropiada cuando se propone aplicarla a los disminuidos psíquicos, pues, en
su caso se torna imperativo con miras a su integración social extraer los
elementos de la misma que tiendan a su mayor beneficio y excluir los que a la
luz de su particular situación puedan resultar irrazonables"[12].
En particular, la
Corte ha estimado que la normatividad sobre seguridad social, interpretada a la
luz de los valores, principios y reglas constitucionales que persiguen la
especial protección de los disminuidos físicos y psíquicos, otorga a las
entidades encargadas de la prestación de este servicio una serie de poderes
para iniciar de oficio los trámites necesarios para hacer efectivos los
derechos de las mencionadas personas. En efecto, la Corporación ha señalado:
“En la actualidad,
los disminuidos psíquicos sólo pueden actuar a través de sus representantes (D.
758 de 1990) que, de no ser diligentes o de no existir, los dejarían librados a
su propia suerte. Sólo en este caso, aún en ausencia de norma expresa que lo
autorice, la administración debe iniciar de oficio la respectiva actuación
administrativa para no poner en peligro al disminuido psíquico - mal mayor - y
ejercer el deber constitucional de protección (CP art. 13). Los principios de
solidaridad social (CP art. 1) y de promoción de los miembros más débiles de la
sociedad (CP arts. 13, 46 y 47), requieren que la monoprotección ideada para su
amparo - a través de representantes - se sustituya por un esquema de
pluriprotección articulada por la sociedad como un todo de modo que no se
encuentren nunca ayunos de apoyo"[13].
9. En opinión de la
Sala, de los principios antes anotados se desprende, como consecuencia natural,
el hecho de que las entidades que omitan el trato especial que están obligadas
a dispensar a los disminuidos físicos o psíquicos incurren en un acto
discriminatorio por omisión del mismo que viola el derecho fundamental a la
igualdad de estas personas[14].
Sobre este particular, la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado en
los siguientes términos:
"La protección
estatal de las personas limitadas física o psíquicamente (CP arts. 13 y 47),
debe abarcar una pluralidad de acciones de prevención y de favorecimiento -
diferenciación positiva justificada - , con miras a impedir que las actuales
estructuras físicas, jurídicas, culturales, en las que se omite o desestima la
situación especial de los discapacitados, refuercen y perpetúen el trato
discriminatorio al cual han estado históricamente sometidos.
Actos
discriminatorios por omisión de trato especial
12. Diversas
situaciones pueden constituir un acto discriminatorio contrario al derecho a la
igualdad de los discapacitados. Por un lado, la conducta, actitud o trato,
consciente o inconsciente, dirigido a anular o restringir sus derechos,
libertades y oportunidades, sin justificación objetiva y razonable. Por otro,
el acto discriminatorio consistente en una omisión injustificada en el trato
especial a que tienen derecho los discapacitados, la cual trae como efecto
directo su exclusión de un beneficio, ventaja u oportunidad.
(...)
La existencia de una
discriminación por omisión de trato más favorable supone que el juez
verifique en la práctica diversos extremos: (1) un acto - jurídico o  de hecho
- de una autoridad pública o de un particular, en los casos previstos en la
ley; (2) la afectación de los derechos de personas con limitaciones físicas o
mentales; (3) la conexidad directa entre el acto, positivo u omisivo, y la
restricción injustificada de los derechos, libertades u oportunidades de los
discapacitados"[15].
10. La aplicación de
las reglas anteriores al caso bajo revisión lleva a la Sala a concluir que la
Caja de Previsión Social Municipal de Ibagué, vulneró el derecho fundamental a
la igualdad de Elizabeth León Bello al incurrir en una discriminación por
omisión de trato especial. En efecto, la entidad demandada, en ninguna de las
oportunidades en que se ha visto enfrentada a los derechos de la actora, ha
hecho uso de los poderes que, como se vio, le otorgan los artículos 13 y 47 de
la Carta, para hacer efectivos los derechos de las personas en condiciones de
debilidad manifiesta por su condición física o psíquica. Por el contrario, ante
una solicitud para el reconocimiento del derecho a la sustitución pensional,
como único medio para garantizar la atención médica de la cual se encuentra absolutamente
necesitada, la Caja respondió con una interpretación incongruente que,
arbitrariamente, negaba la solicitud efectuada. A este respecto, la entidad
demandada se ha limitado a alegar que las normas legales le impiden proceder al
reconocimiento del derecho a la sustitución pensional de la actora; lo que no
es cierto, puesto que ésta es materialmente titular del mismo. A juicio de la
Sala, este argumento no encierra ningún bien, valor o principio constitucional
para cuya protección y defensa sea necesario hacer caso omiso del principio de
igualdad consignado en el artículo 13 de la Constitución.
11. En el caso sub-lite,
la forma en que la Caja de Previsión Social Municipal pretende aplicar las
normas que, a su juicio, regulan las solicitudes elevadas por Elizabeth León
Bello conducen, como se vio, a una situación en la cual resultan vulnerados los
derechos fundamentales al mínimo vital (C.P., artículo 1°) y a la igualdad
(C.P., artículo 13) de la demandante, lo cual constituye una situación abiertamente
irrazonable y contraproducente a la luz del principio de justicia concreta. Si,
como la propia entidad demandada lo reconoce, la actora tenía materialmente el
derecho a ser sustituida en la pensión de su padre, no se explica cómo la Caja
de Previsión Social Municipal de Ibagué, diseñando un argumento más bien poco
sólido, omitió interpretar las normas aplicables a este caso con miras a hacer
efectivos los valores, principios y derechos constitucionales que protegen a
los disminuidos físicos y psíquicos.
Procedencia de la
acción de tutela
12. Resta por
determinar si, en el presente caso, la acción de tutela es procedente.
Los conflictos
jurídicos en materia de sustituciones pensionales deben ser tramitados a través
de las acciones judiciales ordinarias establecidas para este efecto, es decir,
mediante el proceso laboral ordinario o mediante la acción contencioso
administrativa de nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo, la
acción de tutela procede, como mecanismo transitorio, en aquellos casos en los
cuales exista una violación de derechos fundamentales que entrañe un perjuicio
irremediable. En jurisprudencia de unificación de tutela, la Sala Plena de la
Corte se refirió a este punto en los siguientes términos:
16. Por lo expuesto,
la Corte, con arreglo a la Constitución, ha restringido el alcance procesal de
la acción de tutela a la protección de los derechos fundamentales.
Excepcionalmente ha considerado que los derechos económicos, sociales y
culturales, tienen conexidad con pretensiones amparables a través de la acción
de tutela. Ello se presenta cuando se comprueba un atentado grave contra la
dignidad humana de personas pertenecientes a sectores vulnerables de la
población y el Estado, pudiéndolo hacer, ha dejado de concurrir a prestar el
apoyo material mínimo sin el cual la persona indefensa sucumbe ante su propia
impotencia. En estas situaciones, comprendidas bajo el concepto del mínimo
vital, la abstención o la negligencia del Estado se ha identificado como la
causante de una lesión directa a los derechos fundamentales que amerita la
puesta en acción de las garantías constitucionales.
(...)
En el contexto de un
servicio estatal ya creado o de una actividad prestacional específica del
Estado, puede proceder la acción de tutela cuando quiera que se configuren las
causales para ello, ya sea porque no existe medio judicial idóneo y eficaz para
corregir el agravio a un derecho fundamental o bien porque aquélla resulta
indispensable como mecanismo transitorio con miras a evitar un perjuicio
irremediable. La intervención del juez de tutela, en estos casos, opera
forzosamente dentro del perímetro demarcado por la ley y las posibilidades
financieras del Estado - siempre que la primera se ajuste a la Constitución
Política -, vale decir, tiene naturaleza derivada y no es en sí misma
originaria. En este sentido, por ejemplo, puede verificarse que la exclusión de
una persona de un determinado servicio estatal, previamente regulado por la
ley, vulnere la igualdad de oportunidades, o signifique la violación del debido
proceso administrativo por haber sido éste pretermitido o simplemente en razón
de que el esquema diseñado por la ley quebranta un precepto superior de la
Carta”[16].
A juicio de la Sala,
el presente caso se inscribe dentro de la doctrina constitucional antes
transcrita, toda vez que, como se analizó, los derechos fundamentales al mínimo
vital y a la igualdad de Elizabeth León Bello fueron vulnerados, lo cual le
ocasiona a la actora un perjuicio irremediable, como quiera que la atención de
su salud (la que, según los dictámenes médicos contenidos en el expediente,
debe ser permanente) está supeditada por completo a la solidaridad y capacidad
económica de sus hermanos quienes son personas de escasos recursos.
13. En el expediente
está demostrado que la actora y sus hermanos nunca interpusieron ni los
recursos administrativos ni las acciones contencioso-administrativas
pertinentes contra los actos por medio de los cuales se vulneraron los derechos
fundamentales de aquélla. Sin embargo, es menester tener en cuenta que la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho (C.C.A., artículo 85) en
materia de actos que reconozcan prestaciones periódicas, como ocurre en el caso
de las prestaciones derivadas del derecho a la sustitución pensional, puede ser
interpuesta en cualquier tiempo (C.C.A., artículo 136), siempre y cuando se
haya cumplido el requisito previo de haber agotado la vía gubernativa (C.C.A.,
artículo 135), lo cual no ocurre si el interesado no interpuso los recursos
administrativos pertinentes (C.C.A., artículos 62 y 63). Esto último pone en
evidencia que, en la actualidad, la demandante carece de todo medio ordinario
de defensa para controvertir los actos proferidos por la Caja de Previsión
Social Municipal de Ibagué a través de los cuales le ha sido negado su derecho
a la sustitución pensional.
En varias
oportunidades la Corte ha sostenido que la acción de tutela no es procedente
cuando, pese a tener recursos y acciones ordinarios y eficaces a su
disposición, los interesados no los utilizaron por incuria, descuido o
negligencia. Sobre este punto, la Corporación sostuvo:
“Finalmente, la
mencionada acción (de tutela), procede, como mecanismo transitorio, así exista
un medio judicial ordinario, cuando ello sea necesario para evitar un perjuicio
irremediable.
Sin embargo, si
existiendo el medio judicial, el interesado deja de acudir a él y, además,
pudiendo evitarlo, permite que su acción caduque, no podrá más tarde apelar a
la acción de tutela para exigir el reconocimiento o respeto de un derecho suyo.
En este caso, tampoco la acción de tutela podría hacerse valer como mecanismo
transitorio, pues esta modalidad procesal se subordina a un medio judicial ordinario
que sirva de cauce para resolver de manera definitiva el agravio o lesión
constitucional.
(…)
Sin embargo, como ya
se señaló, la acción de tutela tiene un carácter subsidiario y no fue
instaurada para remediar los errores en que incurren los ciudadanos en lo
relacionado con la defensa de sus derechos. Si se llegara a admitir la posición
contraria, pasaría la tutela a sustituir todos los demás medios judiciales y la
jurisdicción constitucional entraría a asumir responsabilidades que no le
corresponden, todo ello en detrimento de los demás órganos judiciales”[17].
La doctrina antes
transcrita tiene como objetivo fundamental la racionalización del ejercicio de
la acción de tutela, en orden a evitar que a través de este mecanismo
extraordinario de protección constitucional, las personas burlen los mecanismos
ordinarios de resolución de conflictos establecidos en el ordenamiento. De
igual manera, con lo anterior se pretende que los individuos observen un mínimo
de responsabilidad en la conducción de sus asuntos, obligándolos a estar
atentos a las distintas oportunidades de defensa que les brindan las normas
jurídicas.
En el presente caso,
la Sala podría despachar fácilmente el asunto aplicando, en forma mecánica, la
regla jurisprudencial que se ha venido comentando. Sin embargo, una decisión en
el sentido anotado vulneraría el mandato contenido en el último inciso del
artículo 13 de la Constitución, toda vez que quien no interpuso en forma
oportuna los recursos administrativos pertinentes que le hubieran permitido
acceder a la jurisdicción contencioso administrativa, es una persona que sufre
de un grave retraso mental, a quien la Caja de Previsión Social Municipal de
Ibagué le ha vulnerado sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la
igualdad. Sería a todas luces irrazonable y contraproducente que la Corte
hiciera prevalecer, en el presente caso, una regla de carácter formal que
persigue, básicamente, la eficiencia en el funcionamiento de la administración
de justicia, sobre los derechos fundamentales antes mencionados.
Si Elizabeth León
Bello no interpuso oportunamente los recursos administrativos contra los actos
que violaban sus derechos, no fue por incuria o negligencia. No se trató de un
error o de un intento de “fraude” respecto de los medios ordinarios de
protección judicial. Simplemente, por sus condiciones mentales, le resultaba
imposible acudir a las vías contenciosas o judiciales pertinentes. En estas
condiciones, aplicar la regla general que ha sido definida por la
jurisprudencia constitucional para racionalizar la acción de tutela, sólo
serviría para posponer indefinidamente la violación de los derechos de la
actora y, además, quebrantaría el deber de especial protección contenido en el
artículo 13 de la Carta.
14. A juicio de la
Sala, la decisión a adoptar en el caso sub-lite debe procurar conjugar
la eficacia de los derechos fundamentales de la actora con la competencia de
los jueces contencioso administrativos para resolver los conflictos derivados
de la negativa a reconocer un derecho de carácter prestacional como es la
sustitución pensional.
Por esta razón, la
Corte concederá la tutela transitoria de los derechos de Elizabeth León Bello.
En consecuencia, ordenará a la Caja de Previsión Social Municipal de Ibagué,
reconocer el derecho a la sustitución pensional - que implica el derecho
accesorio a la atención médica -, sin que ello obste para que la propia entidad
pueda demandar su acto administrativo ante los jueces competentes a fin de que
éstos definan la situación planteada. En consecuencia, en atención al perjuicio
irremediable que la falta de atención médica puede llegar a causar a la actora,
se ordenará a la Caja de Previsión Social Municipal de Ibagué que, como
mecanismo transitorio de protección constitucional, dispense a Elizabeth León
Bello los servicios médicos necesarios.
Dado que resulta
claro que la actora necesita de una especial protección, se confirmará la
sentencia de primera instancia, que ordena a la Defensora de Familia adelantar
los trámites necesarios para garantizar la defensa de sus derechos. No
obstante, de las anteriores gestiones se exceptúan las acciones administrativas
o judiciales para reclamar el derecho a la sustitución pensional, el cual se
reconoce, transitoriamente, a través de esta decisión. Como quedó indicado, la
entidad podrá impugnar su propio acto a fin de que la jurisdicción contencioso
administrativa produzca una decisión definitiva. Ante la manifiesta ausencia de
una razón suficiente para negar el derecho a la sustitución pensional y las
especiales condiciones de debilidad de la actora, se invierte la carga procesal
trasladando a la entidad demandada el deber de actuar, si lo considera
prudente, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
15. Por último, la
Sala ratifica las decisiones de los jueces de instancia en relación con la
violación del derecho fundamental de petición de la demandante (C.P., artículo
23) y, por ello, confirmará las órdenes que se impartieron con miras a su restablecimiento.
D E C I S I O N
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión,
R E S U E L V E:
Primero.- Revocar la sentencia de diciembre 4
de 1996, proferida por la Sala de Familia del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Ibagué, salvo el numeral segundo de su parte resolutiva, mediante
el cual se profirieron las órdenes necesarias para proteger el derecho
fundamental de petición de Elizabeth León Bello.
Segundo.-
CONCEDER, en forma transitoria, la tutela de los derechos fundamentales al
mínimo vital y a la igualdad de Elizabeth León Bello. En consecuencia, en el
término de cuarenta y ocho (48) horas a partir de la notificación del presente
fallo, la entidad demandada deberá proferir el acto administrativo a través del
cual se reconoce y sustituye a favor de Elizabeth León Bello, el derecho a la
pensión mensual vitalicia de jubilación que venía disfrutando Pedro Antonio
León Torres, y que fue inicialmente sustituido a María Inés Bello Vda. de León.
No obstante, la entidad queda en libertad de impugnar su propio acto, en los
términos y las condiciones que para el efecto ha previsto la ley y la
jurisprudencia contencioso administrativa.
Tercero.-
CONFIRMAR el numeral 3 de la sentencia de octubre 28 de 1996, proferida por
el Juzgado 5° Promiscuo de Familia de Ibagué y, en consecuencia, ordenar a la
Defensora de Familia que continúe las acciones judiciales o administrativas que
sean del caso, especialmente la de provisión de guarda, para asegurar la
defensa de los intereses de Elizabeth León Bello.
Cuarto.- LÍBRESE
comunicación al Juzgado 5° Promiscuo de Familia de Ibagué, con miras a que se
surta la notificación de esta providencia, según lo establecido en el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
(Sentencia aprobada
por la Sala Tercera de Revisión, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., a
los diecinueve (19) días del mes de agosto de mil novecientos noventa y siete
(1997)).
[1] Actualmente, Fabio León Bello, un año mayor que la actora, con
grado de instrucción de 5° de primaria y dedicado, en sus palabras a “oficios
varios”, se hace cargo de su cuidado y manutención (Folio 13 del cuaderno de
pruebas).
[2] SU-111 de 1997 y ST-348 de 1997 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[3] ST-159 de 1993 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
[4] ST-093/95 (MP. Hernando Herrera Vergara).
[5] ST-055/95 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[6] ST-323/96 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[7] ST-426/92 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[8] ST-236/93 (MP. Fabio Morón Díaz); ST-292/95 (MP. Fabio Morón
Díaz); ST-355/95 (MP. Alejandro Martínez Caballero).
[9] ST-125/94 y ST-323/96 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[10] ST-427/92 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); ST-159/93 (MP. Vladimiro
Naranjo Mesa); ST-200/93 (MP. Carlos Gaviria Díaz); ST-235/93 (MP. Vladimiro
Naranjo Mesa); ST-239/93 (MP. Antonio Barrera Carbonell); ST-307/93 (MP.
Eduardo Cifuentes Muñoz); ST-441/93 (MP. José Gregorio Hernández Galindo);
ST-174/94 (MP. Alejandro Martínez Caballero); ST-290/94 (MP. Vladimiro Naranjo
Mesa); ST-298/94 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); ST-404/94 (MP. Jorge Arango
Mejía); ST-430/94 (MP. Hernando Herrera Vergara); ST-144/95 (MP. Antonio
Barrera Carbonell); ST-288/95 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); ST-339/95 (MP.
Carlos Gaviria Díaz); ST-065/96 (MP. Antonio Barrera Carbonell); ST-224/96 (MP.
Vladimiro Naranjo Mesa); ST-571/96 (MP. Antonio Barrera Carbonell).
[11] ST-159/93 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa).
[12] ST-307/93 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[13] ST-307/93 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[14] ST-236/93 (MP. Fabio Morón Díaz); ST-239/93 (MP. Antonio Barrera
Carbonell); ST-144/95 (MP. Antonio Barrera Carbonell); ST-288/95 (MP. Eduardo
Cifuentes Muñoz).
[15] ST-288/95 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[16] SU-111/97 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[17] SU-111/97 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).