C-129-97
Sentencia C-129/97
Sentencia
C-129/97
INCONSTITUCIONALIDAD
POR CONSECUENCIA EN DECLARACION DE EMERGENCIA-Erradicación evasión tributaria y contrabando
Referencia:
Expediente R.E. 090
Revisión de
Constitucionalidad del Decreto 088 de enero 15 de 1997 "Por medio del cual
se expiden normas para erradicar la evasión tributaria y el contrabando".
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá,
marzo diecinueve (19) de mil novecientos noventa y siete (1997)
I. ANTECEDENTES.
El Presidente de la
República, en ejercicio de la facultad conferida por el artículo 215 de la
Constitución Política, expidió el decreto No. 080, del 13 de enero de 1997,
mediante el cual se declaró el Estado de Emergencia Económica y Social en todo
el territorio nacional, con vigencia hasta el 4  de febrero de 1997. Con
fundamento en dicha declaración se expidió el Decreto Legislativo No. 088 de
enero 15 de 1997 "Por medio del cual se expiden normas para erradicar la
evasión tributaria y el contrabando".
El señor Secretario
General de la Presidencia de la República, con oficio del 16 de enero de 1997,
envió a esta Corporación, para los efectos del control constitucional copia
auténtica del referido Decreto.
En los términos del
artículo 241-7, la Corte Constitucional es competente para revisar y decidir
sobre la constitucionalidad del referido decreto.
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA.
Se transcribe a
continuación el texto de las normas objeto de  revisión, así:
DECRETO O88 DE ENERO 15 DE 1997
"Por medio del cual se expiden normas
para erradicar la evasión tributaria y el contrabando
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
en ejercicio de la facultades conferidas
por el artículo 215 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto 80
de 1997, y
CONSIDERANDO
Que mediante
decreto 80 de 1997, se declaró el Estado de Emergencia Económica y Social en
todo el territorio nacional, hasta el cuatro (4) de febrero de 1997, por las
razones en el expuestas;
Que la política
macroeconómica se ha visto seriamente afectada por el marcado déficit fiscal,
consecuencia de la disminución en el recaudo de los ingresos fiscales, entre
otras causas, por los altos niveles de evasión tributaria y contrabando;
Que las medidas ordinarias
existentes han sido insuficientes para controlar estos fenómenos por las nuevas
modalidades y sofisticadas técnicas de evasión tributaria y contrabando;
Que se hace
necesario dotar de herramientas y procedimientos eficaces a las autoridades
tributarias para que puedan ejercer una acción fiscalizadora efectiva;
Que es esencial
establecer el monto real de las transacciones efectuadas por los responsables
del impuesto;
Que es necesario
implementar mecanismos más drásticos para garantizar que los agentes económicos
encargados de recaudar tributos los consignen oportunamente al Tesoro Público;
Que de erradicar
la evasión y el contrabando, la Nación obtendrá sustanciales ingresos
adicionales a los programados, que contribuirán, a conjurar el déficit fiscal,
evitando de esa manera a acudir a un mayor endeudamiento público externo del
programado, lo cual generaría, en las actuales circunstancias, una mayor
revaluación de la moneda, o al interno produciría una presión mayor en los
niveles de las tasas de interés;
Que para una
defensa integral de la producción nacional, es necesario tomar medidas
adicionales que erradiquen la evasión tributaria y el contrabando, evitando de
esta manera un deterioro en la capacidad de generación de empleo y coadyuvando
a la aceleración de la economía;
DECRETA
ARTICULO 1.-
Tarjeta fiscal.
Todas las
personas obligadas a expedir factura o documento  equivalente que lo hagan por
medio de máquinas registradoras o mediante el sistema de facturación por
computador, deberán utilizar una tarjeta fiscal, como elemento de control a la
evasión. La tarjeta fiscal deberá implementarse a más tardar el primero de
agosto de 1997.
La tarjeta fiscal
es un dispositivo físico incorporado en cada máquina registradora P.O.S.  o en
un servidor en el caso de la factura por computador, la cual interactúa
automáticamente con el software de facturación, los cuales deberán estar
autorizados por el Director de Impuestos y Aduanas Nacionales. La tarjeta
fiscal conserva en su memoria "El comprobante de informe diario"
definido por el Director de Impuestos y Aduanas Nacionales.
La Tarjeta Fiscal
deberá reunir las condiciones técnicas y controles que para el efecto determine
la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
El incumplimiento
de las obligaciones aquí señaladas dará lugar a la sanción de clausura o cierre
del establecimiento de comercio, oficina, consultorio o sitio donde se ejerza
la actividad, profesión u oficio, de conformidad con lo dispuesto por los
artículos 657 y 658 del Estatuto Tributario.
ARTICULO 2.-
Requisito en las importaciones de bienes gravados.
Sin perjuicio de
los requisitos establecidos para obtener la autorización de levante en las
normas vigentes, el importador de bienes gravados deberá acreditar, previo a la
misma, su inscripción en el régimen común del impuesto sobre las ventas.
Este requisito no
será exigible en los siguientes casos:
a Cuando se
importe directamente para consumo, siempre que los bienes hagan parte del
patrimonio o de los activos fijos del importador.
b En las
importaciones de los agentes diplomáticos, consulares, misiones diplomáticas,
los organismos internacionales acreditados ante el país, y los beneficiarios
colombianos que regresan al país, de conformidad con lo dispuesto en el decreto
2148 de 1991.
c Los efectos
personales y el menaje doméstico que introduzcan los no residentes en el país,
que ingresen al territorio nacional para fijar su residencia en el, de
conformidad con lo dispuesto por el Decreto 2057 de 1987 y demás normas que lo
adicionen  modifiquen.
d En el caso de
viajeros que ingresen al país, respecto del equipaje que introduzcan al
territorio nacional, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2057 de 1987
y demás normas que lo adicionen o modifiquen.
e En las
importaciones que haga la Nación, los Departamentos, los Municipios, el
Distrito Capital, los Distritos Especiales y los Establecimientos Públicos del
orden nacional, departamental, municipal o distrital.
ARTICULO 3.-
Sanción por omisión de activos o inclusión de pasivos inexistentes.
Cuando la
administración demuestre que el contribuyente ha omitido activos o incluido
pasivos inexistentes, el término de revisión de la declaración en la que se
haya omitido los activos o incluido los pasivos inexistentes será de cinco (5)
años.
ARTICULO 4.-
Facultades de inspección.
La Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales podrá ordenar, mediante resolución motivada, la
inspección o registro de las oficina, establecimientos comerciales,
industriales o de servicios, y demás locales donde el contribuyente o
responsable desarrolle sus actividades, siempre que no coincida con su
domicilio o casa de habitación, en el caso de personas naturales.
Para tales
efectos, la fuerza pública deberá colaborar, previo requerimiento de los
funcionarios fiscalizadores con el objeto de garantizar la ejecución de las
respectivas diligencias.
ARTICULO 5.-
Aseguramiento de las pruebas.
La Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales, podrá dentro del procedimiento de determinación
de los tributos, tomas las medidas necesarias para evitar que los elementos
materiales de prueba sean alterados, ocultados o destruidos, con tal fin podrá
ordenar entre otras las siguientes medidas:
a. La
inmovilización y aseguramiento de las pruebas en el lugar y estado en que se
encuentren.
b. La retención y
traslado de los papeles, libros, otros documentos y demás elementos probatorios
a las oficinas de la Administración de Impuestos y Aduanas respectiva.
Parágrafo. Las
medidas adoptadas de conformidad con lo establecido en el presente artículo, se
consignarán en un acta que deberá suscribirse por los funcionarios que
intervinieron en la misma y el contribuyente, responsable o persona fiscalizada
o su representante legal. La negativa a la firma del acta por parte de las
personas auditadas o su representante legal, no invalidará la actuación. De
esta negativa se dejará constancia en la respectiva acta.
Para estos
efectos, los funcionarios fiscalizadores podrán requerir la intervención de la
fuerza pública, con el objeto de garantizar la adopción de las medidas
señaladas.
ARTICULO 6.- Adiciónase el artículo 617 del Estatuto
Tributario con el siguiente literal:
"j)
Numeración autorizada por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales."
ARTICULO 7.-
Procedencia de costos, deducciones e impuestos descontables.
Para la
procedencia de costos y deducciones en el impuesto sobre la renta, así como de
los impuestos descontables en el impuesto sobre las ventas, se requerirá de
facturas con el cumplimiento de los requisitos establecidos en los literales
b), c), d), e), f) y g) del artículo 617 del Estatuto Tributario.
Tratándose de
documentos equivalentes deberán cumplir los requisitos contenidos en los
literales b), d) e) y g) del artículo 617 del Estatuto Tributario.
Cuando no exista
la obligación de expedir facturas o documento equivalente, el documento que
pruebe la respectiva transacción que da lugar a costos, deducciones o impuestos
descontables, deberá cumplir los requisitos mínimos que el Gobierno Nacional
establezca.
PARAGRAFO:  En ningún caso, los costos y deducciones
correspondientes a ingresos no constitutivos de renta ni ganancia ocasional o
rentas exentas, podrán afectar las rentas o ganancias ocasionales gravadas.
ARTICULO  8.  El artículo 867 del Estatuto Tributario
quedará así :
"Para acudir
a la vía contenciosa administrativa, no será necesario hacer la consignación
del monto de los impuestos que hubiere liquidado la administración.
En todo caso,
será necesario acreditar la constitución de una garantía bancaria o de compañía
de seguros a favor de la Nación - U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, cuya vigencia deberá ser por el término de duración del proceso y
tres (3) meses más contados a partir de la fecha de la sentencia o decisión
jurisdiccional ejecutoriada.
En materia del
impuesto de renta y complementarios, la garantía será por un monto equivalente
al 30% de los valores determinados por la Administración y que sean objeto de
discusión.  En materia de retención en la fuente, la garantía será por un valor
igual al 80% de la suma materia de impugnación. Cuando se trate del impuesto
sobre las ventas, la garantía será del 40% del valor impugnado".
ARTICULO 9.
Control Integral.
Los bienes
introducidos al territorio nacional sin el pago de los tributos aduaneros
correspondientes, no podrán ser tratados como costo o deducción en el impuesto
sobre la renta.
ARTICULO 10. Adiciónase el artículo 580 del Estatuto
Tributario con el siguiente literal :
"e) Cuando
la declaración de retención en la fuente se presente sin el pago de los
respectivos tributos, salvo que existen declaraciones presentadas de renta o
ventas que arrojen un salvo a favor, que sean objeto de compensación".
ARTICULO  11.
El artículo 665 del
Estatuto Tributario quedará así:
"Artículo
665. Responsabilidad
penal por no consignar las retenciones.
Los retenedores
que no consignen las sumas retenidas dentro de los plazos que para el efecto
señale el Gobierno Nacional, quedan sometidos a las mismas sanciones previstas
en la ley penal para los empleados públicos que se apropien en provecho suyo o
de un tercero, de bienes del Estado.
Tratándose de
sociedades u otras entidades, quedan sometidas a esas mismas sanciones las
personas naturales encargadas en cada entidad del cumplimiento de dichas
obligaciones. Para tal efecto, las empresas deberán informar a la
administración de la cual son contribuyentes, con anterioridad al ejercicio de
sus funciones, la identidad de la persona que tiene la autonomía suficiente
para realizar tal encargo y la constancia de su aceptación. De no hacerlo las
sanciones recaerán sobre le representante legal de la entidad".
ARTICULO 12.
Responsabilidad Solidaria en materia aduanera.
Serán
responsables solidariamente, del pago de los tributos aduaneros, así como de
las multas y sanciones derivadas del incumplimiento de las obligaciones
aduaneras, sin perjuicio de los dispuesto en las demás normas que regulen la
materia :
1. Las Sociedades
de Intermediación Aduanera, por su intervención en las operaciones o
procedimientos de importación, exportación y tránsito aduanero, y los Almacenes
Generales de Depósito que desarrollen funciones de intermediación aduanera por
los actos antes señalados.
2. Los remitentes
de mercancías de zonas de tratamiento aduanero preferencial o especial, por las
diferencias de tributos aduaneros que se deban cancelar con ocasión de su
introducción al resto del territorio nacional.
Esta
responsabilidad no subsana la situación irregular en que pueda encontrarse la
mercancía.
ARTICULO 13.
Control en la expedición del registro o licencia de importación.
El Instituto
Colombiano de Comercio Exterior -INCOMEX- verificará toda la información
suministrada por el usuario en la solicitud de registro o licencia de
importación. Cualquier inexactitud en la información genera la inadmisión de la
solicitud, sin perjuicio de las sanciones legales a que hubiere lugar.
Tratándose de
información sobre precios declarados, el Incomex inadmitirá la solicitud de registro
o licencia de importación cuando exista diferencia entre aquél y el precio
registrado en la división de precios internacionales del Instituto. Dicha
división solicitará la lista de precios o factura del respectivo fabricante o
del distribuidor autorizado por el fabricante.
Parágrafo: El control que realice el INCOMEX se
efectuará sin perjuicio de las facultades de fiscalización de la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales.
ARTICULO 14.
Control Cambiario en la introducción de Mercancías.
Hay infracción al
régimen cambiario, cuando se introduzcan bienes al territorio nacional, sin
declarar su valor aduanero, existiendo la obligación de hacerlo, o cuando el
valor declarado sea inferior, en más de un veinticinco por ciento (25%), al
valor en aduana de la respectiva mercancía.
El proceso
administrativo destinado a la determinación de la infracción cambiaria y
término de prescripción de la acción sancionatoria, de iniciará cuando exista
acto en firme que defina el valor en aduana de la mercancía.
Para los efectos
de este artículo, el monto de la infracción cambiaria es igual al valor en
aduana de la mercancía no declarada, o la diferencia entre el valor declarado y
el valor en aduana determinado por la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales.
ARTICULO 15.
Vigencia.
El presente
decreto rige a partir de la fecha de su expedición.
PUBLIQUESE Y CUMPLASE
Dado en Santafé de Bogotá D.C., a los
quince (15) días del mes de Enero de mil novecientos noventa y siete (1997).
Siguen firmas del
Presidente de la República, de 14 ministros y de un viceministro encargado de
funciones del despacho del Ministerio de Justicia y del Derecho.
III. PRUEBAS
DECRETADAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Por auto de fecha
enero 22 de 1997, mediante el cual se avocó el conocimiento de la revisión del
mencionado Decreto, se ordenó trasladar la totalidad de las pruebas decretadas
en el expediente R.E. 088, e  igualmente se solicitó al Decano de la Facultad
de Economía de la Universidad de la Salle, que emitiera concepto en relación
con los hechos invocados por el Gobierno como causas para declarar el Estado de
Emergencia.
En respuesta a dicha
solicitud, el doctor Sebastián Arango Fonnegra, en su calidad de Decano de la
Facultad de Economía de la Universidad de la Salle, conceptuó en los siguientes
términos:
"Las causas
fundamentales de la revaluación, durante el año 1996, del peso frente al dólar,
se originan, aparte del lavado de divisas provenientes de las negociaciones
ilícitas, en el desorden del Gobierno Central".
"La política
económica del Gobierno es casi en su totalidad la responsable del fenómeno
actual, dado el excesivo gasto público que ha realizado hasta la fecha, aunada
al excesivo endeudamiento externo del sector privado por el diferencial de
costos".
"Estos
fenómenos podían haberse evitado de una parte si el Gobierno hubiera medido más
sus gastos y de la otra con más actuaciones del Banco de la República con base
en sus atribuciones ordinarias".
"En mi concepto
estos fenómenos se veían llegar y por eso no considero que hubiera sido
imprevisibles e irresistibles".
IV.
INTERVENCIONES.
Dentro del término
de fijación en lista intervinieron los siguientes  ciudadanos:
1. Rafael Mario
Zapata Torres y Hernando Rodríguez Rozo, para solicitar la inexequibilidad de
los artículos 7 y 8 del Decreto.
2. Omar Enrique
Galindo Bernal, Juan Manuel Camargo G., Camilo Cortés Duarte y Guillermo Vargas
Ayala, para solicitar la inexequibilidad del artículo 12 del Decreto.
3. Sabas Pretelt de
la Vega, Jaime Alberto Cabal Sanclemente, e Isidoro Arévalo Buitrago, para
solicitar la declaración de  inexequibilidad de todo el Decreto.
4. José Antonio
Vargas Lleras, Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República y Alma Beatriz Rengifo López, Secretaria Jurídica de la Presidencia
de la República, para defender la constitucionalidad de la norma acusada.
5. Fuera del término
de fijación, José del Carmen Cuesta Novoa y Carlos Enrique Tobón Cárdenas
solicitaron la declaración  inexequibilidad del Decreto.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
En la oportunidad
legal, el señor Procurador General de la Nación rindió el concepto de rigor y
solicitó a esta Corporación declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo
088 del 15 de enero de 1997.
En primer lugar
señala el señor Procurador, que el Decreto 088 de 1997 cumple con todos los
requisitos formales exigidos por la Constitución.
Al detenerse en el
examen material del decreto 088 de 1997, manifestó:
En cuanto a la
conexidad entre el Decreto 080 de 1997 y la norma que se revisa, el Gobierno
Nacional invocó como una de las causas que dieron origen al Estado de
Emergencia Económica y Social el agudo déficit fiscal que, pese a los esfuerzos
de racionalización tributaria, no pudo ser controlado debido a la
desaceleración de la economía, a los beneficios tributarios y a la
insuficiencia de la legislación para combatir los elevados niveles de evasión
tributaria y contrabando, hechos que dieron lugar a un grave descenso de los
ingresos.
Con el fin de
conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos el Ejecutivo ha
adoptado medidas que, como las previstas en el decreto 088 de 1997, guardan
directa relación con los factores que llevaron a declarar el Estado de
Emergencia Económica y Social, toda vez que buscan erradicar la evasión
tributaria y el contrabando, mediante el fortalecimiento de la capacidad
recaudadora de la Administración de Impuestos.
En cuanto a la necesidad
de las decisiones adoptadas, encuentra que ellas son indispensables para
enfrentar la grave situación deficitaria de las finanzas públicas, producto de
la insuficiencia de la legislación para combatir la evasión tributaria y el
contrabando.
VI. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE.
1. Mediante la
sentencia C-122 del 12 de marzo de 1997[1],
la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del Decreto 080 de 1997, en
virtud del cual se decretó el Estado de Emergencia Económica y Social.
Considera la Corte
que la referida declaración comporta una decisión con certeza, en el sentido de
que el Decreto en mención es inconstitucional y, por consiguiente, la causa
jurídica que sirvió de fundamento para dictar el Decreto 88 de 1997 objeto de
revisión ha desaparecido. Por lo tanto, al no existir el fundamento jurídico
para dictar el Decreto 88 de 1997, consecuencialmente éste deviene en
inconstitucional.
En términos
similares a los consignados se pronunció la Corte en la sentencia C-488 del 2
de noviembre de 1995[2].
No obstante es
necesario precisar que la inconstitucionalidad de los decretos dictados con
fundamento en un estado de excepción, en el evento de que el decreto que lo
adopta es declarado inexequible, produce efectos jurídicos a partir del momento
en que se notifique el fallo respectivo. Pero como el art. 241 de la
Constitución expresamente le asigna competencia a la Corte para decidir
definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos
expedidos con fundamento en los arts. 212, 213 y 215 de la misma obra, es
indispensable que la Corte haga un prununciamiento formal sobre la
inexequibilidad de cada uno de los decretos que han adoptado medidas en
desarrollo del correspondiente estado excepcional.
En las condiciones
descritas, los efectos jurídicos de la presente sentencia se producen a partir
del día siguiente de la notificación de la sentencia C-122 del 12 de marzo de
1997 que declaró inexequible el decreto 80 del mismo año.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.
Declarar INEXEQUIBLE el Decreto Legislativo 088 del 15 de enero de 1997
"por el cual se expiden normas para erradicar la evasión tributaria y el
contrabando".
Segundo. La
presente decisión surtirá efectos a partir del día siguiente en que se
notifique la sentencia C-122 del 12 de marzo de 1997, mediante la cual se
decidió la inexequibilidad del decreto 080 de 1997 que declaró el Estado de
Emergencia Económica y Social.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Con salvamento de voto
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Con salvamento de voto
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-129/97
INEXEQUIBILIDAD
DECLARACION DE EMERGENCIA-Decisión
inhibitoria sobre decretos legislativos posteriores (Salvamento de voto)
Los fallos
relativos a los decretos dictados con base en el decreto declaratorio del estado
excepcional, hallado inexequible por la Corte, deben ser inhibitorios por
carencia de objeto. Sigo considerando que la inconstitucionalidad de los
decretos posteriores no se produce porque sean intrínsecamente contrarios a la
Constitución, ya que la Corte, en la señalada hipótesis, no ha tenido ni tiene
oportunidad de efectuar el análisis material de cada uno de ellos, sino por
cuanto, "todos (los decretos legislativos) carecen de causa jurídica y son
inconstitucionales por ello, independientemente de que las normas que
consagran, consideradas en sí mismas, pudieran o no avenirse a la
Constitución". Así, pues sin que sea menester entrar en la verificación de
los aspectos formales y materiales de cada decreto, debe por fuerza concluirse
en su inconstitucionalidad, como consecuencia del fallo inicial. las medidas
adoptadas al amparo del Estado de Emergencia perdieron toda base jurídica desde
el momento en que se declaró la inexequibilidad del decreto principal, es
decir, desde ese instante cayeron en la inconstitucionalidad. Aunque todavía
tal decisión no se ha notificado por edicto, su adopción es un hecho notorio
que nadie ignora en el país. La sentencia sobre cada decreto legislativo debe
ser, pues, inhibitoria por cuanto carece de objeto toda decisión de fondo. Al
momento de proferir tales fallos, las medidas correspondientes se encuentran
fuera del ordenamiento jurídico y no están ni pueden estar produciendo efectos.
INEXEQUIBILIDAD
DECLARACION DE EMERGENCIA-Producción
efectos fallos de decretos legislativos (Salvamento de voto)
Lo consecuente no
es atar los efectos de cada sentencia de inexequibilidad a la fecha de
notificación de la primera, como lo ha hecho la Corte, sino decir, como se hizo
en el caso de la Conmoción Interior, que cada fallo principia a producir sus
efectos desde el día de su respectiva notificación, y ello por razones de
seguridad jurídica. Se ha incurrido en la inconsecuencia procesal de unir la
iniciación de los efectos jurídicos de la sentencia con la cual culmina un
determinado proceso al momento de notificación de una sentencia diferente, y,
de otro lado, la fórmula acogida en noviembre de 1995 habría permitido la más
pronta efectividad de cada sentencia, transmitiendo a los destinatarios de las
pertinentes normas una mayor certeza. La notificación formal, en mi criterio,
no es indispensable, para que se produzcan los efectos de los fallos, cuando
los interesados saben lo que ha dispuesto el juez. Tal sentido -que consiste en
la inconstitucionalidad del decreto declaratorio de la Emergencia Económica- es
precisamente el punto de referencia indispensable para deducir, de manera
inmediata, que todos los decretos dictados en su desarrollo son también
inconstitucionales.
Referencia:
Expediente RE-090
Santa Fe de Bogotá, D.C., diecinueve (19)
de marzo de mil novecientos noventa y siete (1997).
Como lo expresé durante la sesión de Sala
Plena, no comparto el criterio acogido por la Corte para definir la fecha a
partir de la cual dejan de producir efectos jurídicos los decretos legislativos
expedidos por el Presidente de la República con base en el Decreto 080 de 1997,
mediante el cual se asumió el poder excepcional previsto en el artículo 215 de
la Carta y que fue declarado inexequible por razones de fondo según Sentencia C-122
del 12 de marzo del presente año.
Pese a haber compartido lo que aprobó la
Corte desde el 2 de noviembre de 1995, cuando, en similares circunstancias,
debió pronunciarse sobre la inexequibilidad de los decretos de un Estado de
Conmoción Interior declarado inexequible, he reflexionado en la tesis expuesta
por el H. Magistrado Carlos Gaviria Díaz y he terminado por persuadirme de que
tiene razón, al menos en que los fallos relativos a los decretos dictados con
base en el decreto declaratorio del estado excepcional, hallado inexequible por
la Corte, deben ser inhibitorios por carencia de objeto.
Sigo considerando, claro está, que la
inconstitucionalidad de los decretos posteriores no se produce porque sean
intrínsecamente contrarios a la Constitución, ya que la Corte, en la señalada
hipótesis, no ha tenido ni tiene oportunidad de efectuar el análisis material
de cada uno de ellos, sino por cuanto, según se dijo desde la Sentencia C-488
del 2 de noviembre de 1995, de la cual tuve el honor de ser ponente, "todos
(los decretos legislativos) carecen de causa jurídica y son inconstitucionales
por ello, independientemente de que las normas que consagran, consideradas en
sí mismas, pudieran o no avenirse a la Constitución".
Así, pues, como lo ha sostenido la Corte,
sin que sea menester entrar en la verificación de los aspectos formales y
materiales de cada decreto, debe por fuerza concluirse en su
inconstitucionalidad, como consecuencia del fallo inicial.
Pero surgen dos interrogantes :
1.
¿Debe la Corte declarar inexequible cada decreto ?
2 ¿En ese caso, a partir de cuándo
desaparece del sistema jurídico la medida declarada inexequible ?
A la primera de tales preguntas, creo yo,
ha debido responderse negativamente pues a nadie se oculta que las medidas adoptadas
al amparo del Estado de Emergencia perdieron toda base jurídica desde el
momento en que se declaró la inexequibilidad del decreto principal, es decir,
desde ese instante cayeron en la inconstitucionalidad. Aunque todavía tal
decisión no se ha notificado por edicto en los términos del artículo 16 del
Decreto 2067 de 1991, su adopción es un hecho notorio que nadie ignora en el
país y, por si fuera poco, el Presidente de la República se notificó del fallo
por conducta concluyente cuando en Cartagena, el día 13 de marzo, formuló
irrespetuosas críticas a la providencia y anunció públicamente su propuesta de
reformar la Constitución para quitar a la Corte la facultad que dio base al
pronunciamiento que no gustó al Ejecutivo.
La sentencia sobre cada decreto legislativo
debe ser, pues, inhibitoria por cuanto carece de objeto toda decisión de fondo.
Al momento de proferir tales fallos, las medidas correspondientes se encuentran
fuera del ordenamiento jurídico y no están ni pueden estar produciendo efectos.
La segunda inquietud carece de importancia
si la respuesta a la primera es negativa, pues en ese supuesto se aplica lo que
acabo de exponer respecto de todos los decretos legislativos. Pero adquiere
gran importancia, especialmente desde el punto de vista práctico, en el evento
de haberse aceptado, como lo acepta la mayoría, que es indispensable una
declaración judicial expresa y de mérito a propósito de cada decreto.
En tal hipótesis (que, reitero, no
comparto), lo consecuente no es atar los efectos de cada sentencia de
inexequibilidad a la fecha de notificación de la primera, como lo ha hecho la
Corte, sino decir, como se hizo en el caso de la Conmoción Interior, que cada
fallo principia a producir sus efectos desde el día de su respectiva
notificación, y ello por razones de seguridad jurídica.
Aunque para algunos magistrados lo resuelto
ahora es un avance, muy respetuosamente digo que me parece, por el contrario,
un retroceso, ya que, por una parte, se ha incurrido en la inconsecuencia
procesal de unir la iniciación de los efectos jurídicos de la sentencia con la
cual culmina un determinado proceso al momento de notificación de una sentencia
diferente, y, de otro lado, por paradoja -al menos en los decretos que han sido
objeto de fallo en esta fecha-, la fórmula acogida en noviembre de 1995 habría
permitido la más pronta efectividad de cada sentencia, transmitiendo a los
destinatarios de las pertinentes normas una mayor certeza.
Con lo decidido, en cambio, sin adoptar la
tesis de la inhibición, que resultaba mucho más lógica y consecuente, se buscó
cambiar el derrotero que indicaba el más inmediato antecedente, pero generando
una gran confusión en lo que toca con los efectos de las distintas providencias
de la Corte.
Ello resulta todavía más preocupante si se
tiene en cuenta que la extensión -a mi juicio artificial e innecesaria- de los
efectos de unas medidas, que ya todos sabemos desde el 12 de marzo que son
inconstitucionales, ha afectado enorme e injustificadamente, por un formalismo
extremo, los bolsillos de muchos contribuyentes que han sido y seguirán siendo
obligados a pagar unos tributos cuyo fundamento jurídico, según ha declarado la
Corte, era contrario a la Constitución Política.
La notificación formal, en mi criterio, no
es indispensable, para que se produzcan los efectos de los fallos, cuando los
interesados saben lo que ha dispuesto el juez. No otra cosa ha acontecido en
este evento, en que el Gobierno y todos los gremios y sectores económicos han
hecho declaraciones públicas explícitas y la prensa ha comentado con lujo de
despliegue sobre lo decidido y, más todavía, cuando el Ejecutivo, la Junta
Directiva del Banco de la República y otras agencias estatales han adoptado
medidas sobre la base cierta, conocida e indudable de la declaración de
inconstitucionalidad de la Emergencia Económica.
En mi concepto, no tiene mayor efectividad
para la divulgación de la sentencia el edicto fijado en la Secretaría General
de la Corte que la amplísima difusión que todos los medios de comunicación y el
propio Presidente de la República -adoptando éste último actitudes concluyentes
en cuya virtud ha quedado plenamente notificado- han hecho sobre el sentido de
la misma.
Tal sentido -que consiste en la
inconstitucionalidad del decreto declaratorio de la Emergencia Económica- es
precisamente el punto de referencia indispensable para deducir, de manera
inmediata, que todos los decretos dictados en su desarrollo son también
inconstitucionales.
Me pregunto lo que, a juicio de la Corte,
ocurrirá cuando, ya notificado formalmente y con toda solemnidad el fallo C-122
del 12 de marzo, relativo al Decreto 080 de 1997, y sin haber resuelto todavía
la Corporación sobre los decretos cuyo examen constitucional sigue en turno,
deba ella definir a partir de cuándo dejan de tener efecto y obligatoriedad.
¿Las medidas correspondientes, después de tal notificación y aunque todavía no
hay fallo de mérito específico sobre cada una de ellas, quedan privadas de sus
efectos desde antes de las respectivas sentencias ? ¿O, por el contrario,
siguen produciendo efectos ? ¿Los fallos que declaren inexequibles esos
decretos después de la notificación de la primera sentencia, surtirán efecto
retroactivo al 12 de marzo ? ¿Qué aplicabilidad tienen las medidas en el
interregno ? ¿Habría lugar a devoluciones de impuestos por lo pagado en
ese lapso ?
¿En qué queda la jurisprudencia de la Corte
Constitucional sobre el artículo 228 de la Carta Política y la allí dispuesta prevalencia
del Derecho sustancial ?
¿Está bien que los gobernados soporten
-además de las medidas tributarias de la Emergencia, supérstites pese a la
caída de la norma que les daba sustento- las nuevas disposiciones, dictadas por
las autoridades económicas y fundadas, precisamente, en la declaración de
inexequibilidad de los preceptos excepcionales ?
Estimo, finalmente, que una ocasión como
esta, en que la incompatibilidad entre la Constitución y normas jurídicas de
inferior jerarquía (los decretos "sobrevivientes" de emergencia) es
manifiesta e indudable, como que la declaró esta Corte, es la más propicia para
hacer valer el artículo 4° de la Constitución, que dice : "La
Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones
constitucionales".
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra.
Salvamento de
voto a la Sentencia C-129/97
INEXEQUIBILIDAD
DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Sentencia inhibitoria sobre decretos expedidos/INEXEQUIBILIDAD
DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Pérdida de vigencia de decretos expedidos
(Salvamento de voto)
Es absolutamente
claro que los decretos dictados con fundamento en las facultades que le
confirió al Presidente la declaración de la conmoción, han dejado de regir en
virtud de haber cesado ésta y no por haber sido declarados inexequibles por la
Corte. A eso ha debido limitarse el pronunciamiento de la Corporación en un
fallo inhibitorio, que es sin duda el que la lógica más elemental indica.
Referencia:
Expediente R.E. 090
Revisión
constitucional del Decreto Legislativo No. 88 del 15 de enero de 1997,
"Por medio del cual se expiden normas para erradicar la evasión tributaria
y el contrabando".
Con el debido respeto, me aparto de la
decisión mayoritaria por las razones que he tenido la oportunidad de exponer en
ocasiones anteriores frente a la declaración de inexequibilidad de los decretos
legislativos expedidos con fundamento en el estado de conmoción interior, las
cuales resultan aplicables a los decretos legislativos dictados por el
Presidente de la República en desarrollo de la emergencia económica y social
contenida en el decreto 080 de 1997, también declarada inexequible por esta
Corporación en sentencia C-122 del 12 de marzo de 1997.
Además, quiero dejar constancia de que
comparto plenamente los argumentos expuestos por el magistrado José Gregorio
Hernández Galindo en el salvamento de voto a la presente sentencia, a los
cuales me adhiero y que vienen a constituirse en razones adicionales a las ya
expresadas en los documentos antes citados.
Fecha ut supra
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
[1] M.P. Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz.
[2] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.