T-446-13
[Proyecto de circulación restringida]
Nota de Relatoría :  Mediante Auto 009 de fecha 28 de enero de
2014, el cual se anexa a la parte final de esta providencia, se realizan una
serie de aclaraciones a la parte resolutiva de la presente sentencia.
Sentencia T-446/13
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Requisitos
generales y especiales de procedibilidad
La procedencia excepcional de la acción de tutela
contra providencias judiciales depende de la verificación de la configuración
de todos los requisitos generales y, al menos, de una causal específica de
procedibilidad, que conlleve a la violación de un derecho fundamental. De este
modo se protegen los elevados intereses constitucionales que se materializan en
la ejecutoria de las providencias judiciales, al tiempo que se garantiza el
carácter supremo de la Constitución y la vigencia de los derechos de los
ciudadanos.
CARACTERIZACION DEL DEFECTO POR
DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL
La jurisprudencia constitucional ha sido enfática en
señalar que la autonomía judicial en el proceso de interpretación y aplicación
del ordenamiento jurídico no es absoluta, pues un primer límite se encuentra en
el derecho de toda persona a recibir el mismo tratamiento por parte de las
autoridades judiciales. De hecho, en el ámbito judicial, dado que como se dijo,
los jueces interpretan
la ley y atribuyen consecuencias jurídicas a las partes en conflicto, “la
igualdad de trato que las autoridades deben otorgar a las personas supone
además una igualdad en la interpretación y la aplicación de la ley.” De manera que la jurisprudencia de la
Corte ha advertido que el problema de relevancia constitucional en el manejo
de los precedentes judiciales surge cuando, en franco desconocimiento del
derecho a la igualdad y tomando como fundamento la autonomía e independencia
judicial, los jueces adoptan decisiones disímiles frente a casos semejantes.
PRINCIPIO DE AUTONOMIA JUDICIAL-Límites
Ha
reconocido la jurisprudencia constitucional que la autonomía judicial debe
respetar ciertos límites al momento de interpretar y aplicar la ley. En este
sentido, la actividad de los jueces estaría condicionada por: (i) la
posibilidad de que el juez superior controle la interpretación del juez
inferior mediante los mecanismos procesales de apelación y consulta; (ii) el
recurso de casación cuya finalidad es la unificación de la jurisprudencia
nacional. En el caso de la Corte Suprema de Justicia, la
Corporación se encarga de revisar la interpretación propuesta y aplicada por
los jueces y de determinar “la manera en que los jueces han de interpretar determinadas
disposiciones.”; (iii) la sujeción al precedente vertical, es decir, al
precedente dado por el juez superior en relación con la manera en que se ha de
interpretar y aplicar una norma; y (iv) al precedente horizontal que implica el
acatamiento al precedente fijado por el propio juez –individual o colegiado- en
casos decididos con anterioridad.
PRECEDENTE JUDICIAL-Efectos vinculantes
RATIO DECIDENDI-Efectos vinculantes y obligatoriedad de un
precedente
Es la ratio decidenci que es la base jurídica directa
de la sentencia, el precedente judicial que, en virtud del derecho a la
igualdad, tiene efectos vinculantes y debe ser aplicado para resolver casos
similares, esto por cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos
que permiten solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión
adoptada a la luz de los hechos que lo fundamentan. De manera que la ratio decidendi expresada
en el precedente judicial constituye un importante límite a la autonomía judicial
que no puede ser desconocido por los jueces.
PRECEDENTE HORIZONTAL Y VERTICAL-Diferencias
La jurisprudencia ha distinguido entre precedente
horizontal y precedente vertical para explicar, a partir de la estructura
orgánica del poder judicial, los efectos vinculantes del precedente y su contundencia en la valoración que debe
realizar el fallador en su sentencia. En este sentido, mientras el precedente horizontal
supone que, en principio, un juez –individual o colegiado- no puede separarse
del precedente fijado en sus propias sentencias; el precedente vertical implica que los
jueces no se pueden apartar del precedente establecido por las autoridades
judiciales con atribuciones superiores, particularmente por las altas cortes.
SEPARACION DEL PRECEDENTE-El funcionario judicial puede apartarse
de su propio precedente o del precedente resuelto por el superior jerárquico,
siempre y cuando explique de manera expresa, amplia y suficiente las razones
por las que modifica su posición
La Corte ha
reconocido que es preciso hacer efectivo el derecho a la igualdad, sin perder
de vista que el juez goza de autonomía e independencia en su actividad, al
punto que si bien está obligado a respetar el precedente fijado por él mismo y
por sus superiores funcionales, también es responsable de adaptarse a las
nuevas exigencias que la realidad le impone y asumir los desafíos propios de la
evolución del derecho. En consecuencia, un juez puede apartarse
válidamente del precedente horizontal o vertical si (i) en su providencia hace
una referencia expresa al precedente conforme al cual sus superiores
funcionales o su propio despacho han resuelto casos análogos, pues “sólo puede
admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia”
(requisito de transparencia); y (ii) expone razones suficientes y válidas a la
luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso nuevo que
justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata
simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario
demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente
para resolver el caso nuevo (requisito de suficiencia). Satisfechos estos
requisitos por parte del juez, en criterio de la
Corte, se entiende protegido el derecho a la igualdad de trato ante las
autoridades y garantizada la autonomía e independencia de los operadores
judiciales.
PRECEDENTE VERTICAL-Requisitos para que el Juez inferior pueda
apartarse
Respecto al precedente vertical, la
Corte ha señalado que las autoridades judiciales que se apartan
de la jurisprudencia sentada por órganos jurisdiccionales de superior rango sin
aducir razones fundadas para hacerlo,  incurren necesariamente en
violación del derecho a la igualdad,  susceptible de protección a través
de la acción de tutela. De manera
que para apartarse del precedente sentado por los superiores (precedente
vertical), se deben cumplir los requisitos que ha sentado la
jurisprudencia constitucional: (i) que se refiera al precedente del cual se aparta,
(ii) resuma su esencia y razón de ser y (iii) manifieste que se aparta en forma
voluntaria y exponga las razones que sirven de sustento a su decisión. Esas
razones, a su turno, pueden consistir en que 1) la sentencia anterior no se
aplica al caso concreto porque existen elementos nuevos que hacen necesaria la
distinción; 2) el juez superior no valoró, en su momento, elementos normativos
relevantes que alteren la admisibilidad del precedente para el nuevo caso; 3)
por desarrollos dogmáticos posteriores que justifiquen una posición distinta;
4) la Corte Constitucional o la
Corte Interamericana de Derechos Humanos se hayan pronunciado de manera
contraria a la interpretación del superior jerárquico; o que 5) sobrevengan
cambios normativos que hagan incompatible el precedente con el nuevo
ordenamiento jurídico.
JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO
RESPECTO A LA POSIBILIDAD DE DEMANDAR OFICIOS DE COMUNICACION DE DESVINCULACION
POR SUPRESION DEL CARGO-En
el caso de la reestructuración de la CARC
De la jurisprudencia de la
Sección Segunda del Consejo de Estado, se evidencia que (i) inicialmente
sostuvo la Corporación que el oficio por el cual se comunicó la supresión de
los cargos en el proceso adelantado por la
CARC es de naturaleza ejecutiva, esto es, que no contiene una verdadera
decisión de la administración y que el Acuerdo No. 016 de 2002 no era
demandable por contener unas disposiciones de carácter general y abstracto, lo
que conllevaba a que debían demandarse los actos concretos de incorporación a
la planta de personal como las resoluciones 1344 y 1345 de 15 de noviembre de
2002. (ii) Posteriormente, la postura de dicha Corporación aceptó que dichos
actos (los oficios) sí eran demandables, especialmente entendiendo que en
virtud de la teoría del acto integrador el oficio de comunicación es el que
particulariza la situación jurídica del servidor desvinculado por la
reestructuración administrativa de la CARC, guardando cuidado en relación con
el alcance de los cargos invocados.
DERECHO A LA
IGUALDAD Y ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Vulneración por
autoridades judiciales al declararse inhibidas para analizar legalidad de
oficio de comunicación de desvinculación por supresión del cargo, desconociendo
precedente judicial del Consejo de Estado
La Sala considera que en el asunto sub examine era
exigible el conocimiento del precedente, tanto por el juez de primera instancia
como por su superior jerárquico, los cuales desconocieron lo establecido por
los pronunciamientos judiciales de la máxima Corporación de su jurisdicción.
Situación que a su vez implica la vulneración de los derechos fundamentales de
la accionante, a la igualdad en primer lugar, al apartarse sin justificación
valida y sin el cumplimiento de los requisitos establecidos por la jurisprudencia
constitucional del precedente vertical, con lo cual dio un tratamiento
diferenciado e injustificado entre la accionante y las personas que sí pudieron
acceder a la administración de justicia, con lo que se vulnera el mandato
fundamental de igualdad ante la ley y de trato por las autoridades; y de otra
parte, se vulnera el derecho al acceso a la administración de justicia toda vez
que la declaratoria de inhibición con base en la equívoca declaratoria de
ineptitud de la demanda, constituye un obstáculo que afecta la justicia
material en el caso de la demandante y, en consecuencia, vulnera sus derechos
fundamentales al trabajo y al debido proceso. Así las cosas la Sala encuentra
acreditado que las decisiones de los jueces ordinarios de instancia contrariaron
el precedente sentado por el Consejo de Estado al evadir el estudio de fondo
respecto a la legalidad del acto demandado por la demandante, y al declararse
en consecuencia inhibidos para fallar el asunto.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia
por desconocimiento del precedente judicial del Consejo de Estado, en materia
de posibilidad de demandar oficios de comunicación de desvinculación por
supresión del cargo
Referencia: expediente T-3.813.492
Acción de tutela instaurada por la señora
Nancy Mayerly Ramos Ortiz contra el Tribunal Administrativo de Boyacá-Sala de
Descongestión- y el Juzgado Primero (1°) Administrativo de Tunja.
Magistrado Ponente:
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, DC., once (11) de julio de dos mil trece (2013)
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por la magistrada María Victoria Calle Correa, y los magistrados
Mauricio González Cuervo y Luis Ernesto Vargas Silva en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del trámite de revisión del fallo dictado en primera instancia por
la Sección Segunda –Subsección A–  del Consejo de Estado el diecinueve (19) de
abril de dos mil doce (2012), y en segunda instancia por la Sección Cuarta del
Consejo de Estado el doce (12) de julio de dos mil doce (2012), en el asunto de la referencia.
I.
ANTECEDENTES
1.
Hechos.
1.1 La señora Nancy Marleny Ramos Ortiz
se vinculó laboralmente a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (en
adelante CARC) en el cargo de Secretaria Ejecutiva código 504, desde el 19 de
octubre de 2000 hasta el 27 de noviembre de 2002, en provisionalidad.
1.2 Indicó que mediante el Acuerdo 016
del 29 de octubre de 2002 la CARC inició un proceso de reestructuración en su
planta de personal, en el que su cargo resultó suprimido, decisión que le fue
comunicada mediante Oficio de 15 de noviembre del mismo año.
1.3 Con el fin de discutir la legalidad
de la decisión administrativa que dio lugar a su desvinculación, instauró
demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del oficio de 15 de
noviembre de 2002, suscrito por el Director de la CAR, mediante la cual se le
informó de su desvinculación de la entidad en razón a la supresión de su cargo,
con fundamento en el Acuerdo 016 de 2002.
1.4 La acción impetrada por la actora fue
conocida en primera instancia por el Juzgado 1º Administrativo de Tunja,
autoridad que en providencia de 27 de mayo de 2010 se inhibió de conocer de
fondo del asunto, argumentando que encontró probada -de oficio- la excepción de
inepta demanda por cuanto la actora no censuró todos los actos administrativos
que variaron su situación jurídica, específicamente el acuerdo de
reestructuración.
1.5 La demandante interpuso recurso de
apelación contra la decisión anterior, en cuya sustentación señaló, entre otras
cosas, que el juez administrativo de primera instancia declaró de forma
infundada la excepción de inepta demanda en razón a que escindió indebidamente
la demanda al “valorar únicamente la pretensión 1ª[1] alejada
del resto del texto, sin ninguna ligazón con los hechos del líbelo, en especial
con el 2.3, donde se manifestó en forma clara que el acto oficio de 15-11-2002
y el Acuerdo 16 de 2002 constituían ‘… el acto administrativo contenedor de la
decisión administrativa…’ que desvinculó al actor y del cual se suplica la
nulidad”.
1.6 Apelada y sustentada la sentencia de
primera instancia, fue confirmada por la Sala de Descongestión del Tribunal
Administrativo de Boyacá en fallo del 14 de diciembre de 2011. El juez
administrativo de segunda instancia consideró, de igual forma, que el actor no
cumplió con la carga de demandar todos los actos administrativos pertinentes.
1.7 Argumenta la señora Ramos Ortiz que
las decisiones judiciales citadas vulneraron sus derechos al trabajo, al debido
proceso, a la defensa, al acceso a la administración de justicia y a la
igualdad. En su concepto, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en “vía
de hecho” por desconocimiento del precedente jurisprudencial del Consejo de
Estado, en particular la sentencia de 4 de noviembre de 2010 proferida por la
Sección Segunda –Subsección B– en la que se consagró la posibilidad de conocer
de fondo de la demanda, cuando el acto censurado era el oficio que cominicó la
supresión del cargo.
2. Solicitud de tutela.
2.1 La demandante solicitó al juez de
tutela dejar sin efectos  las sentencias de 27 de mayo de 2010 y 14 de
diciembre de 2011, proferidas por el Juzgado 1º Administrativo de Tunja y la
Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Boyacá, “ordenándoles
dictar unas nuevas sentencias, en las que tuvieran en cuenta los precedentes
jurisprudenciales citados y, en especial, que las resoluciones 1344 y 1345 del
15 de noviembre de 2002 no debían ser demandadas por la actora por no habérsele
notificado (art. 48 C.C.A.), imponiéndoles corregir las vías de hecho referidas
y demostradas, recordándoles que deben emitir sus fallos con absoluto apego al
‘imperio de la ley’ como lo ordena el artículo 230 superior, desatando el fondo
del asunto y dando respuesta cabal e integral a todas las aristas del asunto
del recurso de apelación.”
2.2 Sostuvo que el Consejo de Estado,
como máxima autoridad de la jurisdicción Contencioso Administrativa, ha
analizado la legalidad del proceso de reestructuración implementado en la CARC,
accediendo a las pretensiones anulatorias de los actos que integran la decisión
administrativa de desvincular a sus servidores. En particular, citó la
Sentencia del 4 de noviembre de 2011, radicado 250002325000200301124-02.
Transcribió los apartes correspondientes de dicho pronunciamiento
jurisprudencial, en el  que se plantea que los trabajadores afectados por la
supresión están en la facultad de demandar el Oficio de comunicación de
desvinculación; se censura la inhibición del juez para pronunciarse sobre la
legalidad de dichos oficios; y se sostiene que el hecho de no formular cargos
de nulidad contra las resoluciones de incorporación a la planta no pueden
cercenar, dadas las particularidades del proceso de supresión, su derecho al
acceso a la administración de justicia.
2.3 Señaló que la acción de tutela es el
único mecanismo judicial idóneo y eficaz para la protección de sus derechos.
Adicionalmente, afirmó que el amparo es procedente contra decisiones judiciales
“cuando en el trámite procesal el funcionario judicial actúa y decide de
manera arbitraria y caprichosa, o en aquellos eventos en los cuales la decisión
es emitida desbordando el ámbito funcional o en forma manifiestamente contraria
al ordenamiento jurídico”, esto es, cuando se configuran las llamadas “vías
de hecho”, hoy causales de procedibilidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales.
3. Respuesta de las autoridades
judiciales a la solicitud de tutela.
3.1 El Tribunal Administrativo de Boyacá
–Sala de Descongestión–, solicitó declarar la improcedencia de la acción, en
razón a que las decisiones judiciales atacadas estaban ajustadas a derecho.
Señaló que el fallo dictado dentro de la acción de nulidad y restablecimiento adelantada
por la accionante no desconoció el precedente jurisprudencial en la materia y
que, contrario a lo afirmado, fue éste el criterio usado para desatar
negativamente las pretensiones de la demanda. Al respecto sostuvo que en el
caso concreto, la actora se limitó a impugnar el oficio de 15 de noviembre de
2002 a través del cual el Director General de la CAR le informó la supresión
del cargo que ocupaba en provisionalidad, omitiendo censurar los actos de
incorporación en la nueva planta de personal de la entidad, que fueron los que
verdaderamente afectaron su situación particular.
3.2 El Juzgado 1º Administrativo de Tunja
sostuvo que la acción de tutela debía ser rechazada por improcedente debido a
que la sentencia que la accionante invocó como precedente es posterior al fallo
proferido en primera instancia, por lo cual no es aplicable a su caso.
4. Intervención de la Corporación
Autónoma Regional –CAR– de Cundinamarca.
La entidad referida, como tercera
interesada en el proceso, solicitó que se negara el amparo invocado por la
señora Ramos Ortiz ante la existencia de otros mecanismos de defensa judicial,
como el recurso extraordinario de revisión.
5. Decisión objeto de la acción de
tutela.
La acción de tutela se instauró en contra
de las decisiones de primera y segunda instancia que, en el marco de la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho, se inhibieron de conocer del fondo
del asunto, al declarar probada la ineptitud de la demanda, como se reseña a
continuación.
5.1 En la sentencia de primera instancia
el Juzgado 1º Administrativo de Tunja se declaró inhibido para emitir
pronunciamiento de fondo en la demanda de acción de nulidad y restablecimiento
del derecho presentada por la señora Nancy Mayerly Ramos Ortiz contra el oficio
del 15 de noviembre de 2002 emitido por el Director la CAR Cundinamarca, por
haber encontrada probada de oficio la excepción de inepta demanda. En dicha
decisión judicial el juez argumentó que: “se acusó únicamente el acto
administrativo contenido en la comunicación sin número de 15 de noviembre de
2002 suscrita por el Director General de la CAR mediante el cual le informa a
la actora que en virtud del Acuerdo No. 016 del 29 de octubre de 2002 el cargo
que venía desempeñando de Secretario Ejecutivo Codigo 540 Grado 20 dependiente
de la regional de Ubaté y Suárez había sido suprimido; para luego reclamar un
restablecimiento del derecho personal y subjetivo.”
Sostuvo
que cuando se pretende la
nulidad de actos administrativos generales como los de la reestructuración de una
entidad y la fijación de una planta de personal de manera general, por
principio, se debe ejercer la acción de simple nulidad. Sin embargo precisó que
en casos específicos a través de la demanda de nulidad y restablecimiento del
derecho se puede impugnar el acto administrativo general, cuando afecta
personalmente al demandante. Agregó que, en otras ocasiones, después de la
expedición del acto general, se expide un acto administrativo particular que
concreta la situación que afecta al demandante, pero con fundamento en el
general, por lo que normalmente se impugnan los dos en cuanto afectan al
accionante. En ese sentido señaló que debe observarse la competencia del juez
para determinar si puede declarar la nulidad del acto o si debe inaplicarlo por
ilegal o inconstitucional.
Adujo que “conforme a la jurisprudencia de la Alta
Corporación de lo Contencioso Administrativo, cuando es factible que dentro del
proceso subjetivo iniciado por el interesado, se reclame la nulidad parcial del
ACTO ADMNISTRATIVO GENERAL, en cuanto afecta personalmente al demandante, se
deben cumplir algunos requisitos compatibles de esta acción, como es el del
término de caducidad.” Al respecto no citó ningún precedente en particular.
También precisó que cada caso debía ser analizado para establecer según sus
particularidades fácticas y jurídicas cuáles eran los actos impugnables, para
dar paso al restablecimiento del derecho si a ello hubiere lugar.
Indicó que, en el caso “de autos”, si bien el
acto administrativo que adopta la determinación a partir de la cual se genera
la actividad de la administración encaminada a suprimir el cargo de la actora
es el Acuerdo No. 016 del 29 de octubre de 2002 expedido por Consejo Directivo
de la CARC, mediante el cual se determinó la planta de personal de esa entidad,
lo cierto es que, como se mantuvieron trece cargos dentro de la planta de
personal con la misma denominación y grado del desempeñado por la demandante
–Secretario Ejecutivo Código 540 Grado 20– los actos administrativos que
definieron la situación jurídica particular y concreta respecto de su
desvinculación con la Corporación lo constituyeron las Resoluciones 1344 y 1345
del 15 de noviembre de 2002 emanadas de la Dirección de la CARC, los cuales
incorporaron respectivamente a algunos empleados públicos designados en forma
provisional y en carrera administrativa a la nueva planta de personal de la
Corporación y en la cual no figura la actora. Con ello se patentó la voluntad
de desvinculación del servicio y se generó dicho efecto y, en ese sentido, la
demanda deviene en inepta por no comprender todos los actos que afectan la
situación jurídica del demandante.
Finalmente, señaló que el oficio sin número de 15 de
noviembre de 2002 suscrito por el Director de la CARC mediante el cual le
informó a la actora que en virtud del acuerdo No. 016 del 29 de octubre de 2002
el cargo que venía desempeñando había sido suprimido, “es simplemente un
acto de trámite, por consiguiente ante la nulidad reclamada del citado oficio,
no es viable un pronunciamiento de fondo, razón por la cual el Despacho
declarará probada de oficio la excepción de inepta demanda (…) y se inhibirá
para pronunciarse de fondo frente a ella.”
4.2 En segunda instancia, el Tribunal
Administrativo de Boyacá –Sala de Descongestión– confirmó la sentencia apelada,
con base en las siguientes razones:
“[S]i bien
es cierto que la demanda debe ser analizada por el juez en su contexto y se
debe dar prevalencia al derecho sustancial sobre el formal, esto no significa
que en aras de tales garantías se pueda reformar el petitum de la demanda para
evitar denegar justicia.
Al ejercer
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es claro que se deben
demandar los actos que modificaron la situación jurídica del afectado para de
esta manera y si se logran demostrar las causales de nulidad planteadas, se
consiga el restablecimiento del derecho, el cual debe corresponder con la
nulidad que se decretó.
En los
casos de supresión de cargos, la actuación de la Administración varía
dependiente del proceso que cada entidad realiza con este fin, por lo que no es
posible encuadrar todos los procedimientos bajo un único parámetro por lo que
cada caso debe ser analizado en particular, para así determinar cuáles son los
actos que en definitiva modificaron la situación del empleado.
Al respecto
el Concejo de Estado en múltiples providencias ha manifestado tal situación y
al respecto indicó, en la sentencia del 18 de febrero de 2010, No. Interno
(1712-08) M.P. Gustavo Gómez Aranguren, lo siguiente:
‘La regla
general apunta a demandar el acto que afecta directamente al empleado, esto es,
el que contiene en forma individual el retiro del servicio, de manera subjetiva
y personal. Sin embargo, a pesar de esta claridad no siempre es diáfano el
escenario; deben analizarse las situaciones fácticas y jurídicas en cada caso
para definir el acto precedente, veamos grosso modo:
1. En el
evento de que exista un acto general que defina la planta; un acto de
incorporación que incluya el empleo, e identifique plenamente al funcionario y
finalmente una comunicación; debe demandarse el segundo, esto es, el acto que
extingue la relación laboral subjetiva y no por ejemplo la comunicación, porque
es un simple acto de la administración, o de ejecución.
2. Si la
entidad adopta la planta de empleos y no produce un acto de incorporación, pero
expide un oficio dirigido a cada empleado que desea retirar; la comunicación se
convierte en un acto administrativo que extingue la situación laboral subjetiva
y por lo tanto se hace demandable; esto sin olvidar que el acto general de
supresión de cargo debe ser enjuiciado en forma parcial o mediante la excepción
de inaplicación del acto, por inconstitucionalidad o ilegalidad.
3. En los
eventos en donde el acto general concreta la decisión de suprimir el cargo, la
comunicación se convierte en un acto de simple ejecución, por ende, la sola
impugnación de este acto genera inepta demanda, ya que no pone término a una
actuación administrativa, respondiendo a la lógica, que la eventual
declaratoria de nulidad del oficio de comunicación dejaría con plenos efectos
jurídicos el acto que suprimió el cargo, o el que no lo incorporó a la nueva
planta de personal, imposibilitando legalmente el restablecimiento del
derecho.’
Para el
caso que nos ocupa, la apelante invoca la segunda hipótesis planteada por el
alto tribunal, aduciendo además, que el juez debió interpretar como petición el
hecho 2.3 de la demanda, olvidándose por completo de la técnica en este tipo de
demandas cuando claramente el inciso primero del artículo 138 del Código
Contencioso Administrativo ordena que cuando se demande la nulidad del acto se
le debe individualizar con toda precisión.
Aunado a lo
anterior, tampoco puede invocar esta hipótesis la apoderada por cuanto,
contrario a lo indicado, en el presente caso sí existieron actos de
incorporación, esto es las Resoluciones Nos. 1344 y 1345 ambas del 15 de
noviembre de 2002, las cuales tampoco fueron censuradas por la demandante.
Y los
argumentos de falta de notificación de las mismas a la actora no encuentran
respaldo pues en el hecho 4.9 de la demanda se indicó que ‘(…) a unos
servidores en provisionalidad se les mantuvo en sus cargos y a otros, como es
el caso de mi mandante, no’. Circunstancia que sin lugar a dudas confirma que
la actora conoció los actos de incorporación.
Siendo esto
así, encuentra la Sala que en el caso bajo estudio, se presenta la primera
hipótesis planteada por el Consejo de Estado en la sentencia referida, pues en
efecto existió un acto general, Acuerdo No. 016 de octubre de 2002, por el cual
se estableció la planta de personal de la CAR y se suprimieron unos cargos; y
unos actos de incorporación, Resoluciones 1343 y 1344 ambas de 15 de noviembre
de 2002, por lo que el oficio de la misma fecha (sic)
que las resoluciones no constituye el acto que haya modificado la situación
jurídica de la actora tal y como lo sostuvo el A quo. (…)
Así las
cosas, y ya que en el presente caso se configura la ineptitud de la demanda, al
no haberse censurado los actos administrativos que definieron la situación de
la actora, la Sala confirmará la decisión del A quo por las razones aquí
expuestas y queda relevada de analizar los demás cargos del recurso por
sustracción de materia.”
De esta manera, una vez corroborada -en
su concepto- la existencia de la ineptitud de la demanda, decidió confirmar la
decisión del Juzgado 1º Administrativo de Tunja.
5. Fallo
de tutela en primera instancia.
En fallo del 19 de abril de 2012, la
Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decidió rechazar por
improcedente la acción de tutela instaurada por la señora Ramos Ortiz. Dicha
Corporación sostuvo que la demandante solicitaba la aplicación de un precedente
judicial en el que los supuestos fácticos no eran idénticos a los planteados en
la tutela.
5.1 En este sentido, adujo que uno de los
supuestos que hacían dudar de la identidad material de los casos analizados,
radicaba en la forma de vinculación laboral de los actores. Esto, pues en el
caso de la Señora Ramos Ortiz ella había sido vinculada en situación de
provisionalidad, en tanto en la sentencia invocada como precedente se analizó
el caso de una persona vinculada en carrera administrativa.
5.2 En segundo lugar, sostuvo que las
pretensiones resultaban disimiles pues en el precedente se pretendió la nulidad
del Acuerdo 016 de 2002, expedido por el Consejo Directivo de la Corporación
Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR– y del oficio sin número de 15 de
noviembre de 2002, suscrito por el Director General de la CAR, por medio del
cual se le comunicó su desvinculación en el cargo de Profesional Especializado
3010, Grado 16, dependiente de la Regional Ubaté y Suarez; mientras que la
accionante únicamente invocó la nulidad de “la decisión administrativa
contenida en el memorando de noviembre 15 de 2002 (…)”.
5.3 Señaló que en el precedente invocado
se estableció que a pesar de la posición de la Sección Segunda del Consejo de
Estado en relación a que el Acuerdo 016 de 2002 no era demandable por contener
disposiciones de carácter general y abstracto, en esa oportunidad a pesar de la
existencia de resoluciones de incorporación, dicha Corporación, en aplicación
de principio de confianza legítima y en razón a los cargos particulares de
ilegalidad endilgados en la acción, permitió demandar dicho acto general. Lo
anterior, precisando que se demandó tanto el acto general como el oficio de
comunicación, pues el Acuerdo adectó la situación jurídica del actor, y el
oficio de comunicación constituía el único mecanismo por el cual el demandante
se enteró de su situación.
5.4 Afirmó que en el caso de la actora se
acreditó la existencia de actos de incorporación de la nueva planta de
personal, en particular las Resoluciones Nos. 1344 y 1345 de 15 de noviembre de
2002, y de las que se coligió su conocimiento por parte de la demandante, pues
el ad quem determinó que el oficio demandado en la acción ordinaria no
era el que había modificado su situación jurídica.
5.5 De manera que en su concepto no podía
hablarse de identidad material para la aplicación del precedente, pues la
accionante omitió demandar los actos administrativos que definieron su
situación, tales como los de incorporación o, en su defecto, el Acuerdo No 016
de 2002 dependiendo de sus pretensiones, tal como ocurrió en el caso citado
como precedente.
6. De la impugnación y fallo de tutela en segunda instancia.
6.1 Mediante escrito del 14 de mayo de
2012 la accionante impugnó el fallo de tutela de primera instancia argumentando
que dicha decisión incurrió en yerros interpretativos que implicaron el
desconocimiento de sus derechos fundamentales.
6.1.1 Señaló que no se le puede exigir
demandar actos administrativos como las Resoluciones 1344 y 1345 de 15 de
noviembre de 2002 que no le fueron notificados y que no afectaron su relación
laboral. En consecuencia, insistió en que su obligación legal consistía en
demandar el acto que en realidad la afectó, siguiendo las orientaciones del
Consejo de Estado.
6.1.2 Argumentó que la inhibición,
adoptada con base en la declaración de oficio de la ineptitud de la demanda
vulneró sus derechos e hizo nugatoria la justicia, pues se escindió
indebidamente la demanda, al valorar únicamente la pretensión 1ª, alejada de
los fundamentos de hecho de esta, en especial de lo señalado en el hecho 2.3.
6.1.3 Indicó que el a quo no podía
dar por cierto, sin la debida argumentación jurídica, que la actora tenía
conocimiento de la existencia de las Resoluciones 1344 y 1345 de 2002.
6.2 Mediante fallo de segunda instancia
de 12 de julio de 2012, la Sección Cuarta del Consejo de Estado confirmó el
fallo de tutela de primera instancia. Al respecto señaló que las presuntas
“vías de hecho” en que pudieron incurrir los demandados, giraron en torno al
precedente invocado por el accionante, el cual fue ampliamente estudiado por el
a quo, para llegar a la conclusión de que no resultaba aplicable a su
caso.
6.2.1 Sostuvo que la jurisprudencia
constitucional ha indicado que todo tribunal tiene la obligación de ser
consistente con sus decisiones para asegurar la garantía de la confianza
legítima, la seguridad jurídica y la coherencia, que permite por consiguiente,
prever razonablemente el sentido de la decisión del juez, siempre y cuando se
encuentre frente a una situación fáctica similar, pues de lo contrario, se
estaría dando un trato diferente e injustificado a los administrados.
6.2.2 Señaló que la pretensión de la
acción de tutela, respecto a la aplicación del precedente jurisprudencial se
fundamentó únicamente en una sentencia del Consejo de Estado, la cual, en
estricto sentido, no configura un precedente jurisprudencial, pues solo tres
pronunciamientos uniformes sobre un mismo punto, adquieren fuerza vinculante
dentro del ordenamiento jurídico. En esta línea, señaló que el precedente
invocado por la demandante no correspondía a una decisión constitutiva de
precedente judicial, en atención a las distintas interpretaciones existentes
sobre el punto específico, por lo que el actuar del tribunal accionado se
fundamentó en el legítimo ejercicio de la autonomía judicial.
II. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1. Competencia.
Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es
competente para proferir sentencia dentro de la acción de tutela de la
referencia, con fundamento en los artículos 86 inciso 2 y 241 numeral 9 de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto
2591 de 1991.
2. Problema jurídico y estructura de la decisión.
2.1. La señora Nancy Mayerly Ramos Ortiz considera que las
decisiones del Juzgado Primero Administrativo de Tunja y del Tribunal Administrativo
de Boyacá –Sala de Descongestión– mediante las cuales se declaró la ineptitud
de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso contra la
CARC para discutir la legalidad de la supresión de su cargo, por no dirigir la
acción contra los actos que determinaron su desvinculación, resulta violatoria
de sus derechos al trabajo, el debido proceso, la defensa, el acceso a la
administración de justicia y la igualdad, por desconocer el precedente judicial
sentado por el Consejo de Estado a través de la Sentencia de 4 de noviembre de
2010 en la que se analizó un asunto idéntico.
2.2 Al respecto, el Tribunal Administrativo de Boyacá
–Sala de Descongestión– solicitó denegar las pretensiones del amparo en razón a
que la decisión censurada no presenta ninguna de las causales de procedencia de
la acción de tutela contra providencias judiciales. Por su parte, el Juzgado 1º
Administrativo del Circuito Judicial de Tunja solicitó negar la acción de
tutela, señalando que la decisión atacada es acorde con los artículos 228 y 230
de la Constitución Política.
2.3 La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca,
tercera interesada en las resultas de la acción constitucional, solicitó negar
el amparo solicitado, argumentando que existen otros medios de defensa judicial
para obtener lo pretendido.
2.4 Así las cosas, el problema jurídico que deberá
resolver la Sala consiste en determinar si las decisiones judiciales censuradas
por la señora Ramos Ortiz presentan un defecto por desconocimiento del precedente
judicial en razón a que los jueces administrativos de primera y segunda
instancia desconocieron la jurisprudencia del Consejo de Estado según la cual
es posible demandar los oficios de comunicación que establecen la
desvinculación de los servidores de la Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca surtidos en virtud del proceso de reestructuración que se llevó a
cabo en dicha entidad con base en el Acuerdo 016 del 29 de octubre de 2002 del
Consejo Directivo de esa entidad. Lo anterior, teniendo en cuenta que los
jueces ordinarios se declararon inhibidos para conocer de fondo la demanda
incoada por la actora, al considerar que el oficio de 15 de noviembre de 2002
que la desvinculó de su cargo no era demandable por constituir un mero acto de
comunicación, razón por la cual declararon la ineptitud de la demanda al no
enjuiciar todos los actos administrativos necesarios. Por tratarse de una
tutela contra providencia judicial, será preciso efectuar el análisis en el
marco de la doctrina desarrollada por esta Corporación sobre la procedibilidad
de la acción de tutela contra decisiones judiciales.
2.5 En consecuencia, para resolver el problema jurídico
planteado, la Corte: (i) reiterará su jurisprudencia respecto a la
procedencia excepcional de la acción de tutela contra decisiones judiciales; (ii)
realizará un breve énfasis en las reglas atinentes al defecto por
desconocimiento del precedente judicial; y (iii) se citará el
tratamiento jurisprudencial que ha dado el Consejo de Estado a las demandas
dirigidas contra oficios de comunicación de desvinculación en proceso de
reestructuración administrativa de la CARC como en el caso de la actora.
En este marco, si el asunto supera el examen de los
requisitos generales de procedencia de la acción, la Sala se pronunciará sobre
el presunto defecto específico en el que pudo incurrir la providencia
accionada.
3. Procedencia excepcional de la acción de tutela
contra providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia.
La jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que
la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias emitidas por
los jueces de la república en virtud del artículo 86 Superior que, al consagrar
la acción de tutela, previó expresamente que ella puede ser elevada para
obtener la protección inmediata de los derechos fundamentales “cuando quiera
que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de
cualquier autoridad pública”.
Así mismo ha considerado que para proteger la
autonomía judicial y la seguridad jurídica, principios que también ostentan
relevancia constitucional y que pueden verse afectados por la revisión en sede
de tutela de los fallos judiciales, en estos casos el amparo procede solo
cuando se reúnen estrictos requisitos contemplados en la jurisprudencia. En
efecto, en numerosos fallos y, en especial, en la sentencia C-590 de 2005[2],
la Corte estableció las causales de orden general y especial que debe examinar
el juez constitucional para determinar si la acción de tutela procede como
mecanismo de protección frente a la decisión adoptada por otro juez.
3.1. En primer lugar, ha dicho la Corte que la tutela
procede únicamente cuando se verifica la totalidad de los requisitos
generales de procedencia que se mencionan a continuación:
(i)
“Que la cuestión
que se discuta tenga una evidente relevancia constitucional; (…)
(ii)
Que se hayan
agotado todos los medios de defensa judicial al alcance de la persona afectada,
salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental
irremediable;(…)
(iii)
Que se cumpla
con el requisito de la inmediatez;(…)
(iv)
Que,
tratándose de una irregularidad procesal, quede claro que la misma tiene un
efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los
derechos fundamentales de la parte actora. (…)
(v)
Que la parte
actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la
vulneración como los derechos vulnerados, y que hubiere alegado tal vulneración
en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible;(…)  y
(vi)
Que no se trate de
sentencias de tutela (…)”.
En los eventos en los que la acción de tutela
promovida contra un fallo judicial ha superado este examen, puede el juez
constitucional entrar a analizar si en la decisión judicial se configura al menos uno de los requisitos
especiales de procedibilidad.
3.2. Los requisitos especiales de procedibilidad constituyen los defectos en que puede
incurrir la sentencia que se impugna, y son el aspecto nuclear de los cargos
elevados contra la sentencia. La citada providencia C-590 de 2005 sintetizó de
la siguiente forma las causales especiales de procedibilidad.
a. Defecto orgánico, que se
presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada,
carece, absolutamente, de competencia para ello.
b. Defecto procedimental absoluto,
que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento
establecido.
c.  Defecto fáctico, que surge
cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del
supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
d. Defecto material o sustantivo,
en los casos en que se decide con base en normas inexistentes o
inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre
los fundamentos y la decisión.
e. Error inducido, que se presenta
cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese
engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
f.  Decisión sin motivación, que
implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los
fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que
precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
g.  Desconocimiento del precedente,
hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional
establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una
ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede
como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido
constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
h.  Violación directa de la
Constitución.
Así las cosas, la procedencia excepcional de la acción
de tutela contra providencias judiciales depende de la verificación de la
configuración de todos los requisitos generales y, al menos, de una causal
específica de procedibilidad, que conlleve a la violación de un derecho
fundamental. De este modo se protegen los elevados intereses constitucionales
que se materializan en la ejecutoria de las providencias judiciales, al tiempo
que se garantiza el carácter supremo de la Constitución y la vigencia de los
derechos de los ciudadanos.
Por resultar pertinente para el análisis del caso
sometido a revisión de la Sala, se hará una breve referencia al defecto por
desconocimiento del precedente judicial.
4. Breve caracterización del defecto por
desconocimiento del precedente judicial.
4.1
En el marco de la evolución jurisprudencial anotada, la Corte ha revisado
fallos de tutela proferidos con ocasión de supuestas vías de hecho por
desconocimiento de un precedente judicial[3].
En este sentido respecto a este defecto de las decisiones judiciales, la Corta
ha sostenido que “para garantizar la confianza en las decisiones de los
jueces a la luz de los principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe y confianza
legítima, el desconocimiento del precedente es una causal especial de
procedencia de la tutela contra providencias judiciales[4].” Adicionalmente,
ha señalado que el desconocimiento del precedente jurisprudencial “puede llevar a la existencia de un defecto
sustantivo en una decisión judicial, en la medida en que el respeto al
precedente es una obligación de todas las autoridades judiciales, - sea éste
vertical u horizontal-, dada su fuerza vinculante y su inescindible relación
con la protección de los derechos al debido proceso e igualdad.[5]”
4.2
Al respecto la jurisprudencia
constitucional ha reconocido que, de conformidad con los artículos 228 y 230 de
la Constitución, los jueces gozan de
autonomía e independencia para el ejercicio de sus funciones y “en sus
providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley.”  Sin embargo, es
ampliamente aceptado que los jueces, más allá de llevar a cabo una aplicación
mecánica de la ley, realizan un ejercicio permanente de interpretación del
ordenamiento jurídico que implica esencialmente la determinación de cuál es la
disposición jurídica aplicable al caso y los efectos que de ella se derivan[6]. Incluso, se
ha entendido que mediante sus providencias los jueces desarrollan un complejo
proceso de creación e integración del derecho que trasciende la clásica tarea
de la subsunción y elaboración de silogismos jurídicos[7].
4.3 Así mismo, la jurisprudencia constitucional ha
sido enfática en señalar que la autonomía judicial en el proceso de
interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta, pues un
primer límite se encuentra en el derecho de toda persona a recibir el mismo
tratamiento por parte de las autoridades judiciales[8]. De hecho, en
el ámbito judicial, dado que como se dijo, los jueces interpretan la ley y atribuyen
consecuencias jurídicas a las partes en conflicto, “la igualdad de trato que
las autoridades deben otorgar a las personas supone además una igualdad en la
interpretación y la aplicación de la ley.[9]”
De manera que la jurisprudencia de la Corte ha
advertido que el problema de relevancia constitucional en el manejo de los
precedentes judiciales surge cuando, en franco desconocimiento del derecho a la
igualdad y tomando como fundamento la autonomía e independencia judicial[10],
los jueces adoptan decisiones disímiles frente a casos semejantes[11].
La importancia de este problema fue puesta de presente en la sentencia T-698 de
2004[12]:
“Este fenómeno de la contradicción en sede
judicial, a pesar de que se considere por algunos como una reflexión meramente
fútil o parte de un anecdotario judicial, es en realidad una circunstancia
grave para una comunidad que se precia  de buscar la seguridad jurídica.
No debe olvidarse que de los fallos judiciales superiores, dependerán
evidentemente otras definiciones judiciales en otras instancias, al igual que
el “estado del arte” sobre un tema específico o sobre la aplicación normativa
en casos concretos, aspectos que involucra no sólo a las partes, sino a los
jueces inferiores, los demás operadores jurídicos, los litigantes, la doctrina
e incluso la jurisprudencia futura de un organismo judicial. Es decir, los
fallos de las autoridades llamadas a asegurar la protección de los derechos de
las personas, o llamadas a definir la interpretación normativa para casos
concretos, delimitan parte del engranaje del ordenamiento jurídico. De allí
que, sentencias contradictorias de las autoridades judiciales en circunstancias
en que aparentemente debería darse un trato igualitario, generan indefinición
en elementos del ordenamiento y favorecen la contradicción o el desconocimiento
del derecho a la igualdad de los asociados.”
5.4 Además de vulnerar el principio fundamental de la
igualdad,[13],
las decisiones judiciales contradictorias lesionan los principios de confianza
legítima, seguridad jurídica y buena fe.[14]
En este sentido, la
consistencia y estabilidad en la interpretación y aplicación de la ley tiene
una relación directa con los principios de seguridad jurídica y confianza
legítima, al menos por dos razones. En primer lugar, porque la previsibilidad
de las decisiones judiciales “hace posible a las personas actuar libremente,
conforme a lo que la práctica judicial les permite inferir qué es un
comportamiento protegido por la ley.” De manera que, interpretaciones
judiciales divergentes sobre un mismo asunto “impide[n] que las personas
desarrollen libremente sus actividades, pues al actuar se encontrarían bajo la
contingencia de estar contradiciendo una de las posibles interpretaciones de la
ley.”[15]
Y en segundo lugar, porque la confianza en la administración de justicia
comprende “la protección a las expectativas legítimas de las personas de que
la interpretación y aplicación de la ley por parte de los jueces va a ser
razonable, consistente y uniforme.”[16]
4.5 Igualmente ha reconocido la jurisprudencia
constitucional que la autonomía judicial debe respetar ciertos límites al
momento de interpretar y aplicar la ley.[17]
En este sentido, la actividad de los jueces estaría condicionada por: (i)
la posibilidad de que el juez superior controle la interpretación del juez
inferior mediante los mecanismos procesales de apelación y consulta; (ii)
el recurso de casación cuya finalidad es la unificación de la jurisprudencia
nacional. En el caso de la Corte Suprema de Justicia, la Corporación se encarga
de revisar la interpretación propuesta y aplicada por los jueces y de
determinar “la
manera en que los jueces han de interpretar determinadas disposiciones.”; (iii) la sujeción al precedente
vertical, es decir, al precedente dado por el juez superior en relación con
la manera en que se ha de interpretar y aplicar una norma; y (iv) al precedente
horizontal que implica el acatamiento al precedente fijado por el propio
juez –individual o colegiado- en casos decididos con anterioridad.[18]
Adicionalmente se ha precisado que la actividad
judicial también se encuentra limitada por “el marco axiológico, deóntico y
el cuerpo normativo y constitucional que compromete el ordenamiento jurídico”,
los principios de razonabilidad y proporcionalidad, así como el principio
de supremacía de la Constitución, que obliga a todos los jueces a interpretar
el ordenamiento jurídico de manera compatible con la Constitución.[19]
4.6 En cuanto al respeto al precedente como límite de
la actividad judicial, en particular la Corte ha señalado que está dado por las
razones de derecho con base en las cuales un juez resuelve un caso concreto.[20]
Igualmente ha dicho que es un asunto que adquiere relevancia constitucional
pues en aras de garantizar el derecho a la igualdad, los jueces “deben decidir los casos futuros de una
manera idéntica a como fueron decididos los casos anteriores.” Finalmente ha explicado que el problema
surge cuando dos casos en principio similares son resueltos de manera
diferente. Es preciso distinguir, sin embargo, cuáles son los argumentos
jurídicos que constituyen el precedente y que, por tanto, resultan vinculantes
y deben ser atendidos para resolver casos futuros. [21]
Al respecto, ha explicado qué elementos del precedente
son los que vinculan particularmente al juez, para lo cual ha precisado que
usualmente, las sentencias judiciales están compuestas por tres partes: la
parte resolutiva o decisum, que generalmente sólo obliga a las partes en
litigio; la ratio decidendi que puede definirse como “la formulación
general, más allá de las particularidades irrelevantes del caso, del principio,
regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial
específica. Es, si se quiere, el fundamento normativo directo de la parte
resolutiva.”; y los obiter dicta o dictum que son “toda
aquella reflexión adelantada por el juez al motivar su fallo, pero que no es
necesaria a la decisión, por lo cual son opiniones más o menos incidentales en
la argumentación del funcionario.”[22]
En consecuencia, es la ratio
decidenci que es la base jurídica directa de la sentencia, el precedente
judicial que, en virtud del derecho a la igualdad, tiene efectos vinculantes y
debe ser aplicado para resolver casos similares[23], esto por
cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que permiten
solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión adoptada a la
luz de los hechos que lo fundamentan.[24]
De manera que la ratio
decidendi expresada en el precedente judicial constituye un importante
límite a la autonomía judicial que no puede ser desconocido por los jueces.[25]
4.7 Ahora bien, es importante resaltar que la
jurisprudencia ha distinguido entre precedente horizontal y precedente vertical
para explicar, a partir de la estructura orgánica del poder judicial, los efectos
vinculantes del precedente y su contundencia en la valoración que debe realizar el fallador en su
sentencia[26]. En este sentido, mientras el precedente
horizontal supone que, en principio, un juez –individual o colegiado- no puede
separarse del precedente fijado en sus propias sentencias; el precedente vertical implica que los
jueces no se pueden apartar del precedente establecido por las autoridades
judiciales con atribuciones superiores, particularmente por las altas cortes.[27]
4.8 En esta óptica, la Corte ha reconocido que es preciso hacer efectivo el
derecho a la igualdad, sin perder de vista que el juez goza de autonomía e
independencia en su actividad, al punto que si bien está obligado a respetar el
precedente fijado por él mismo y por sus superiores funcionales, también es
responsable de adaptarse a las nuevas exigencias que la realidad le impone y
asumir los desafíos propios de la evolución del derecho. [28]
En consecuencia, un juez puede apartarse válidamente
del precedente horizontal o vertical si (i) en su providencia hace una
referencia expresa al precedente conforme al cual sus superiores funcionales o
su propio despacho han resuelto casos análogos, pues “sólo puede admitirse
una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia”[29]
(requisito de transparencia); y (ii) expone razones suficientes y válidas a
la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso nuevo que
justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata
simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario
demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente
para resolver el caso nuevo[30]
(requisito de suficiencia). Satisfechos estos requisitos por parte del juez, en
criterio de la Corte, se entiende protegido el derecho a la igualdad de trato
ante las autoridades y garantizada la autonomía e independencia de los
operadores judiciales.[31]
4.9 Específicamente respecto al precedente vertical,
la Corte ha señalado que las autoridades judiciales que se apartan de la
jurisprudencia sentada por órganos jurisdiccionales de superior rango sin
aducir razones fundadas para hacerlo,  incurren necesariamente en
violación del derecho a la igualdad,  susceptible de protección a través
de la acción de tutela.[32]
4.10
De manera que para apartarse del precedente sentado por los superiores
(precedente vertical), se deben cumplir los requisitos que ha sentado la
jurisprudencia constitucional: (i) que se refiera al precedente del cual
se aparta, (ii) resuma su esencia y razón de ser y (iii)
manifieste que se aparta en forma voluntaria y exponga las razones que sirven
de sustento a su decisión. Esas razones, a su turno, pueden consistir en que 1)
la sentencia anterior no se aplica al caso concreto porque existen elementos
nuevos que hacen necesaria la distinción; 2) el juez superior no valoró, en su
momento, elementos normativos relevantes que alteren la admisibilidad del
precedente para el nuevo caso; 3) por desarrollos dogmáticos posteriores que
justifiquen una posición distinta; 4) la Corte Constitucional o la Corte
Interamericana de Derechos Humanos se hayan pronunciado de manera contraria a
la interpretación del superior jerárquico; o que 5) sobrevengan cambios
normativos que hagan incompatible el precedente con el nuevo ordenamiento
jurídico.[33]
En esta
perspectiva ha concluido la Corte que ningún juez debería fallar un caso sin
determinar cuáles son las disposiciones de ley aplicables para solucionarlo y
sin determinar si él mismo o el tribunal del cual hace parte (en el caso de las
salas de un mismo tribunal) ha establecido una regla en relación con casos
similares, o si existen reglas interpretativas fijadas por autoridades
judiciales de superior jerarquía, o por órganos tales como la Corte Suprema de
Justicia, el Consejo de Estado o la Corte Constitucional, ubicados en la
cúspide de las respectivas jurisdicciones y dotados de competencias destinadas
a unificar la jurisprudencia.[34]
En consecuencia, cuando las altas corporaciones se han pronunciado
sobre un asunto particular, el juez debe aplicar la subregla sentada por ellas.
En estos casos, la autonomía judicial se restringe a los criterios unificadores
de dichos jueces colegiados.[35] En caso de que el cambio de postura no se justifique expresamente, la
consecuencia no puede ser otra que la vulneración de los derechos fundamentales
a la igualdad y al debido proceso.[36]
4.11
En síntesis, la autonomía
judicial en el proceso de interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico
no es absoluta, pues las autoridades judiciales deben procurar respeto al
derecho fundamental a la igualdad y a los principios de confianza legítima,
seguridad jurídica y buena fe. La observancia del derecho a la igualdad en el
ámbito judicial implica que los jueces deben resolver los casos nuevos de la
misma manera en que han resuelto los casos anteriores.
Sin embargo, con el propósito de armonizar el derecho
fundamental a la igualdad y la autonomía judicial, los falladores pueden
apartarse del precedente aplicable si en sus providencias hacen una referencia expresa a este y explican las
razones con base en las cuales se justifica el cambio de jurisprudencia.
Finalmente, en el caso del precedente vertical, cuando las altas corporaciones se han
pronunciado sobre un asunto particular, el juez debe aplicar la subregla
sentada por ellas. Y en caso
de que el cambio de postura no se justifique expresamente, se produce una
violación a los derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la
administración de justicia y al debido proceso.
5. Jurisprudencia del Consejo de Estado
respecto a la posibilidad de demandar oficios de comunicación como actos
administrativos de desvinculación respecto del caso específico de la
reestructuración de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca.
5.1 El caso puesto a consideración de la
Sala y que fue conocido en proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del
derecho, no es el único que ha conocido la jurisdicción contencioso
administrativa en este escenario constitucional. En efecto, en relación con el
proceso de reestructuración de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca
se han emitido múltiples pronunciamientos a partir de los cuales se evidencia
en la jurisprudencia de la Sección Segunda del  Consejo de Estado un conjunto
de pautas que deben ser observadas por las demás autoridades judiciales de la
jurisdicción contencioso administrativa, al analizar asuntos semejantes.
A continuación se hace una relación de los
principales pronunciamientos de la alta Corporación citada, haciendo un énfasis
especial en la viabilidad de enjuiciamiento de los oficios de comunicación como
actos administrativos de desvinculación de los funcionarios en el proceso de
reestructuración administrativa de la CARC.[37]
5.2 El primer pronunciamiento que se debe
mencionar es la sentencia de fecha 2 de octubre de 2008, M.P. Alfonso Vargas
Rincón, (No. 0558-2008), en la cual se planteó la postura inicial del Consejo
de Estado. En el asunto que se analizaba en esa oportunidad la Corporación
citada consideró que el oficio por el cual se le había comunicado a la actora
la supresión de su cargo no era un acto demandable.
En ese caso se solicitó la inaplicación del
Acuerdo No. 016 de 2002 y la nulidad de la Resolución No. 1344 de 15 de
noviembre de 2002 y del Oficio de la misma fecha, respecto del cual
particularmente se discutió el derecho de reincorporación de una empleada que
desempeñaba en provisionalidad un cargo de carrera administrativa, asunto que
fue resuelto de manera desfavorable a la interesada.
Con base en el anterior pronunciamiento, la
Sección Segunda del Consejo de Estado, en sus dos Subsecciones, reiteró lo
expuesto en la sentencia previamente resañada, y profirió sucesivos fallos
inhibitorios frente al enjuiciamiento del oficio por el cual se comunica la
supresión del cargo. En esta línea argumentativa, la sentencia de 26 de febrero
de 2009, Subsección A, M. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, (No. 0166-2008)
señaló:
“Sobre la comunicación de 15 de noviembre
de 2002 expedida por el Director General de la CAR en donde le informó su
retiro por supresión del cargo, dirá la Sala, que la misma constituye una
simple comunicación, en cuanto a que el acto que determinó su retiro del
servicio fue la Resolución 1344/02 que no la incorporó a la nueva planta;  la
comunicación solamente le manifestó tal decisión, por tanto, se releva de su
estudio declarándose  inhibida respecto de este acto.”.
Por su parte, la Subsección B siguió esta
misma postura en la sentencia de 11 de junio de 2009, M. P. Bertha Lucía
Ramírez de Páez, (No. 0609-2008), al considerar que:
“El oficio fue expedido por el Director General de la
CAR, con la finalidad de comunicarle al actor que su cargo había sido suprimido
de la Planta Global, con el siguiente tenor literal: (…) ‘Por medio de la presente, me permito comunicarle que,
en desarrollo de la nueva estructura de la Corporación y de la determinación de
la nueva planta de personal establecida mediante el Acuerdo No. 016 del 29 de
octubre de 2002, el cargo de Profesional Universitario, 3020, 09, dependiente
de la DIVISIÓN DE PLANEACIÓN, que usted venía desempeñando en la Corporación
fue suprimido, razón por la cual, a partir de la fecha de la presente
comunicación usted queda desvinculado de la misma al no haber quedado
incorporado dentro de la nueva planta. (…)
Para el recurrente la comunicación que le
informó la supresión del cargo y produjo su retiro, es un acto particular que
se efectuó de manera ilegal.
Esta Sala en repetidas ocasiones ha
afirmado que la comunicación por medio de la cual se informa la decisión
asumida por una determinada autoridad pública no tiene el carácter de acto
administrativo (…).”
Finalmente se reiteró esta posición en la
Sentencia de 14 de agosto de 2009 de la Subsección B, M. P. Bertha Lucía
Ramírez de Páez (No. 1602-2008), en la cual se reiteró que el Acuerdo No. 016
de 29 de octubre de 2002 era un acto de contenido general que no le causaba
perjuicio directo a la demandante, de manera que la Corporación se declaró
inhibida para pronunciarse sobre su legalidad. En dicho caso se analizó la
legalidad de las Resoluciones Nos. 1344 y 1345 de 15 de noviembre de 2002, en
el marco de la discusión sobre el derecho de reincorporación de un empleado que
desempeñaba en provisionalidad un cargo de carrera administrativa, demanda que
finalmente no prosperó.
5.3 Sin embargo, en posteriores
pronunciamientos la jurisprudencia del Consejo de Estado ha decidado atenuar la
posición descrita para señalar ciertas diferencias en la forma de encauzar el
juicio respecto al proceso de supresión de cargos en el caso de la CARC. En
esta perspectiva señaló que si lo que se impugna como vicio para derivar la
incorrecta desvinculación del empleo son falencias en los estudios que debían
sustentar la reestructuración administrativa, se debía demandar el acto general
que es el que se fundamenta en dichos estudios. Adicionalmente ha explicado que
es necesario demandar el acto que particulariza la desvinculación del actor,
por lo cual se ha aceptado que se impugne el acto de incorporación y además el
Oficio que informa la desvinculación del actor.
Bajo esta postura, en la sentencia de 18 de
febrero de 2010, de la Subsección B, M.P. Gerardo Arenas Monsalve (interno No.
2553-2007), se estableció que la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho debía adelantarse contra el Acuerdo No. 016 de 29 de octubre de 2002,
en la medida en que se elevaban cargos contra la legalidad del proceso de
supresión, específicamente contra la validez de los estudios técnicos que lo
soportaron. Igualmente consideró que, en tanto el actor aducía la violación de
su derecho a la reincoporación, se había demandado correctamente la Resolución
No. 1344 de 15 de noviembre de 2002 junto con el Oficio de la misma fecha.  Al
respecto sostuvo:
“En esta medida, en la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, en estricto rigor procesal y respecto de los
cargos formulados por la supresión del cargo, debía solicitarse la pretensión
anulatoria del Acuerdo No. 16 del 29 de octubre de 2002, aspecto que al
examinar las pretensiones fue omitido.
No obstante lo anterior, la Sala observa
que el escollo anotado puede considerarse superado en aras de hacer prevalecer
el derecho al acceso a la administración de justicia, con la petición de
inaplicación que se formuló en el sub exámine, la cual surte para el caso los
mismos efectos de la declaración de nulidad, pues logra que con efectos inter
partes, vale decir única y exclusivamente para el asunto particular y subjetivo
que se estudia, desaparezca la presunción de legalidad de la decisión en el evento
de comprobarse la existencia de algún vicio de legalidad en su expedición.
De otra parte, lo atinente a que el actor debió ser
reincorporado al servicio, se tiene que éste formuló la respectiva pretensión
de nulidad  contra la Resolución 1344 de 15 de noviembre de 2002, en cuanto no
lo incorporó a la nueva planta de personal en el cargo de Profesional
Especializado 3010, grado 21 que desempeñaba. Pero en todo caso, además, pidió
la anulación del Oficio sin número, de la misma fecha,  proferidos por el
Director General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR, que
le concretó e individualizó la supresión del cargo.”.
5.4 Finalmente, la jurisprudencia de la
Sección Segunda, aceptó en un pronunciamiento posterior, la posibilidad de
demandar el oficio de comunicación de la desvinculación del servidor en
relación con el acto administrativo general que estableció la reestructuración
administrativa. Esto por cuanto dicho oficio es el que consolida la situación
particular del accionante respecto del acto general. Adicionalmente señaló que
el juez no puede declararse inhibido de conocer de fondo la demanda contra
dicho oficio.
Dicha postura se expresó en el
pronunciamiento de 4 de noviembre de 2010 de la Subsección B M.P. Víctor
Hernando Alvarado Ardila (No. 0476-2009). En esa oportunidad, la alta
Corporación citada analizó el caso de una ciudadana que alegaba conservar
los derechos de carrera por haber sido nombrada  en esta y posteriormente haber
ocupado empleos en situación de provisionalidad, los cuales fueron suprimidos
por la reforma administrativa del Acuerdo 016 de 2002.
Por resultar pertinente para el asunto que
analiza la Sala, se citarán in extenso los argumentos esgrimidos en esta
providencia, primero, por el juicioso recuento jurisprudencial que contiene; y,
segundo, en razón a que es precisamente esta postura de la Sección Segunda del
Consejo Estado la que la señora Nancy Mayerly Ramos Ortiz invoca como
precedente aplicable a su caso. En dicha oportunidad se expresó:
“(b) Ahora bien, tal como lo ha reiterado en
múltiples ocasiones esta Corporación, los procesos de supresión tienen sus
propias particularidades lo cual impide afirmar prima facie que en todo los
casos el acto a demandar es uno específico o, al contrario, sostener que hay
una clase o un tipo de acto cuya legalidad en ningún evento puede discutirse en
vía judicial. (…)
(…) Bajo esta perspectiva,
entonces, conviene efectuar las siguientes precisiones:
(1) Frente al primer cargo, esto es, el
relativo a que no se tuvo en cuenta el mérito como factor determinante para la
permanencia en el servicio, a pesar de que sólo ocurrió una reducción de
plazas.
Al respecto, lo primero que ha de tenerse
en cuenta es que efectivamente el Acuerdo No. 016 de 2002 no individualizó las
personas a quienes se les suprimiría su cargo y, además, que frente a la
mayoría de empleos se conservaron plazas de la misma denominación en la nueva
planta, lo cual supondría una selección de personal para ser retirado del
servicio. Por lo anterior, en principio, cabe resaltar que el Acuerdo No. 016
de 2002 no era demandable mediante la presente acción.
Así entonces, analizado el material
probatorio obrante al expediente se observa que el ataque por el cargo referido
debió incoarse frente al acto que procedió a incorporar a los empleados a la
nueva planta de personal, omitiendo la inclusión de su nombre; en la medida en
que se alega que en virtud del mérito el actor debía continuar prestando sus
servicios, dada la calidad y eficiencia de su labor así como también la
inexistencia en su hoja de vida de sanciones disciplinarias.
Siguiendo la misma línea argumentativa
tendría que concluirse, además, que el Oficio de 15 de noviembre de 2002 es un
acto de ejecución, tal como lo sostuvo el a quo, pues no fue él el que adoptó
la decisión de apartar del cargo al actor.
Ahora bien, la importancia de demandar
uno u otro acto dentro de un proceso de supresión no es meramente formal en
razón de la naturaleza rogada de la jurisdicción, sino que obedece a la
necesidad de que los efectos del fallo amparen efectivamente la situación del
interesado y, con efectos de cosa juzgada, tenga la virtualidad de decidir de
fondo la controversia planteada.
En este sentido, por ejemplo, podría
aseverarse que demandar sólo el Oficio que informa de la decisión de supresión
del cargo adoptada por un acto previo, implicaría dejar dentro de la legalidad
el acto principal. Del mismo modo, demandar solamente el acto general que
adopta una planta de personal pero que no individualiza los afectados, no
tendría ningún sentido pues frente a él no se puede predicar la violación de
los derechos de los interesados.
Empero, tal como se anunció desde el
comienzo de este análisis, todos los procesos de supresión son diferentes y
gozan de especiales circunstancias que impiden efectuar precisiones absolutas
frente a la generalidad de este tipo de asuntos.
Así, a pesar de no desconocer la
existencia de Resoluciones de Incorporación en el proceso adelantado por la
CAR, se evidencia que en el Oficio por el cual se le informó al actor la
supresión de su cargo se estableció claramente que dicha situación se originaba
en el Acuerdo No. 016 de 2002 y no se le mencionó la existencia de actos
administrativos adicionales.
Esta situación reviste gran trascendencia
en el presente asunto, en la medida en que, en aplicación del principio de
confianza legítima, el actor demandó el acto que la Entidad le dijo había
tenido la virtualidad de suprimir su cargo. Adicionalmente, el único mecanismo
por el cual el actor se enteró de dicha situación fue el Oficio, sin que pueda
exigírsele ante estas circunstancias una labor de investigación tendiente a
encontrar los demás actos que se pudieron proferir como consecuencia del
Acuerdo No. 016 de 2002 para que los demandara todos, pues ello equivaldría a
atravesarle talanqueras para el ejercicio efectivo de su derecho de acción,
máxime si éste tiene un término de caducidad de 4 meses.
Por dichas precisas razones, en el
presente asunto, se encuentra que era viable que el actor demandara el Acuerdo
No. 016 de 2002 como el acto que le afectó su situación particular, pues, se
reitera, así se lo dio a entender la administración con el Oficio de 15 de
noviembre del mismo año.
Tampoco puede olvidarse, que a la luz de
la jurisprudencia vigente, ya en otra oportunidad se consideró que el Acuerdo
No. 016 de 2002 podía demandarse en esta tipo de acciones de nulidad y
restablecimiento del derecho, tal como se relató en acápites anteriores.
Ahora bien, tampoco comparte la Sala la
decisión de inhibición frente al Oficio de 15 de noviembre de 2002, pues en
reciente jurisprudencia esta Corporación, Sección Segunda, Subsección B, ha
sostenido que dicho acto, en la medida en que comunique la decisión de
supresión, es un acto integrador del principal, por cuanto, en primer lugar, es
el medio que le permite a la supresión ser eficaz; y, en segundo lugar, porque
a través del mismo se le materializa al actor el derecho de conocer el acto
principal, a través del cual se adoptó la decisión de suprimirle el cargo, a
más de constituirse en un parámetro para efectos de establecer el término de
caducidad.
Por tal motivo, se ha sostenido que no
puede considerarse que frente a los Oficios opere la inhibición del juez para
efectuar un pronunciamiento de fondo, pues ellos integran el acto principal y
corren su misma suerte.
En estos casos la comunicación de la
decisión no comporta una mera prueba del conocimiento de la decisión principal,
sino que le da eficacia y validez al acto administrativo definitivo.  Es decir,
que sin los actos integradores la voluntad de la administración no es completa,
por ello, puede  ser objeto de la acción contenciosa, el acto de ejecución que
se viene como el denominado (sic) acto integrador del principal.
Se insiste, el acto administrativo no se
limita, únicamente, a la voluntad consciente y explicitada de la
‘administración’ sino que, también, la integran las actuaciones que tienden a
la concreción de su voluntad; en otras palabras, debe reconocerse que esta
manifestación de la voluntad no se integra sólo por la voluntad exteriorizada
para la producción de un acto administrativo, sino también por otros aspectos
que no necesariamente son producto de la voluntad declarada pero que sí
contribuyen a su ejecución.
En otras palabras, el control de la
jurisdicción no se somete o limita a la mera manifestación de voluntad
explicitada, sino que también, comprende su actividad, respecto de las
actuaciones que impidan continuar con la actuación o, como en nuestro caso, de
aquellas actuaciones que se integran al acto principal para lograr su
cumplimiento.
La anterior posición, además, consulta
principios y deberes Constitucionales que implican la evasión del fallador a
las decisiones inhibitorias y, por supuesto, privilegia el derecho sustancial
frente al formal.
Por lo anterior y bajo esta óptica,
considera la Sala que en el presente asunto el actor cumplió con el requisito
contenido en el numeral 2º del artículo 137 del C.C.A. al demandar los dos
actos referidos, y que el hecho de que no haya formulado cargos de nulidad
frente a las Resoluciones de incorporación no puede cercenar, dadas las
particularidades del proceso de supresión, su derecho al acceso a la
Administración de Justicia.
Por lo anterior, la Sala abordará el
fondo del asunto frente a este cargo; y, en consecuencia, habrá lugar a revocar
la decisión del a quo relativa a la inhibición declarada.”
De la transcripción del precedente citado
debe observarse con sumo cuidado algunas precisiones relevantes para determinar
los elementos constitutivos de la ratio decidendi que resulta vinculante
para el caso que estudia la Sala, en relación concreta con la posibilidad de
demandar los oficios de comunicación de desvinculación por supresión del cargo
en el proceso de reestructuración de la CARC que se surtió con fundamento en el
Acuerdo 016 del 29 de octubre de 2002.
(i) En primer lugar, obsérvese que se reitera la regla
según la cual el Consejo de Estado ha señalado que cada proceso de supresión
tiene sus propias especificidades, de lo cual deriva que en principio es
incorrecto afirmar que en todos los casos existe un acto específico a demandar,
o contrario sensu, que existe un acto que no se pueda enjuiciar. Esta
regla decisional es de suma importancia en tanto permite entender que no se
pueden invocar a la ligera otros pronunciamientos judiciales que no guardan
identidad fáctica y jurídica entre un acto de reestructuración y otro, pues con
ello se puede llevar a equívocos en la forma de entender el enjuiciamiento de
un acto en un caso o en otro.
(ii) En segundo lugar, se debe prestar atención a la
precisión que realiza la sentencia respecto a que el cargo o vicio de nulidad
determina el enjuiciamiento del acto que se demanda ante el juez contencioso
administrativo. En la providencia citada, el cargo se enfocaba en demostrar que
se habían vulnerado los derechos de mérito y carrera del actor, lo cual
determinaba que debía enjuiciarse el acto general y el acto específico que lo
había desvinculado, esto es el oficio de información de la supresión de su
cargo. Como lo afirma acertadamente dicha Corporación, la importancia de
demandar un acto u otra radica en la necesidad de que los efectos del fallo
amparen efectivamente la situación del interesado.
(iii) En tercer lugar, el pronunciamiento reitera una regla
trascendental para determinar los actos que se deben enjuiciar ante los jueces
administrativos, al señalar que en aplicación del principio de confianza
legítima el actor demanda el acto que la entidad le señala como aquel que virtualmente
suprime su cargo. De esta regla se desprende que el único mecanismo con el que
cuenta el demandante para determinar su situación jurídica es el oficio de
comunicación, sin que por ello pueda exigírsele que se someta a labores
investigativas tendientes a determinar todos los actos que debería demandar
como consecuencia del acto administrativo general. Lo anterior se justifica, en
la medida que semejante exigencia implicaría obstaculizar el ejercicio efectivo
del derecho de acción del ciudadano, máxime cuando tiene un término de
caducidad corto como los 4 meses que se establece para las acciones de nulidad
y restablecimiento del derecho.
(iv) En cuarto lugar, debe repararse en la doctrina
jurisprudencial que sienta la sentencia en torno a la “teoría el acto
integrador” respecto a la posibilidad de demandar el oficio de comunicación
como desarrollo del acto general, en el asunto particular que corresponde a la
reestructuración de la CARC. Bajo dicha perspectiva, la jurisprudencia
contencioso administrativa, y en particular el fallo citado, entendió que en el
asunto que en aquella oportunidad se analizó, el oficio de 15 de noviembre de
2002, mediante el cual se informó la desvinculación del demandante por la
supresión del cargo, es un acto integrador del principal, por cuanto (a)
es el medio por el cual la supresión se hace eficaz;  (b) a través de
este se materializa al actor el derecho de conocer el acto principal; y (c)
constituye el parámetro para conocer el término de caducidad de la acción.
Como lo determinó la sentencia citada, sin
los actos integradores la voluntad de la administración no es completa en tanto
se necesita de estos para darle eficacia y validez a la decisión principal, y
es por ello que pueden ser objeto de control de legalidad, esto por cuanto el
control jurisdiccional no se limita a la voluntad explicitada sino que
comprende las actuaciones que integran el acto principal para lograr su
cumplimiento. Finalmente con esta postura se consolida la obligación del juez
de conocer de fondo de las actuaciones administrativas y su consecuente
prohibición de adoptar decisiones inhibitorias, ajustándose así la actividad
judicial a la eficacia plenda de los derechos al debido proceso, el acceso a la
administración de justicia y la primacía del derecho sustancial sobre las
formalidades jurídicas.
(v) Finalmente, debe señalarse que en ese
caso se estableció que, con base en los cargos formulados, era viable que el
actor demandara tanto el acto general como el oficio de comunicación de su
desvinculación por la supresión del empleo, y que el hecho de que no hubiere
formulado cargos de nulidad contra las Resoluciones de incorporación no puede
cercenar, dadas las particularidades del proceso de supresión, el derecho del
actor al acceso a la administración de justicia.
5.5 En conclusión, de la jurisprudencia
citada de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se evidencia que (i)
inicialmente sostuvo la Corporación que el oficio por el cual se comunicó la
supresión de los cargos en el proceso adelantado por la CARC es de naturaleza
ejecutiva, esto es, que no contiene una verdadera decisión de la administración
y que el Acuerdo No. 016 de 2002 no era demandable por contener unas
disposiciones de carácter general y abstracto, lo que conllevaba a que debían demandarse
los actos concretos de incorporación a la planta de personal como las
resoluciones 1344 y 1345 de 15 de noviembre de 2002. (ii)
Posteriormente, la postura de dicha Corporación aceptó que dichos actos (los
oficios) sí eran demandables[38],
especialmente entendiendo que en virtud de la teoría del acto integrador el
oficio de comunicación es el que particulariza la situación jurídica del
servidor desvinculado por la reestructuración administrativa de la CARC,
guardando cuidado en relación con el alcance de los cargos invocados[39].
Vistas las consideraciones generales que constituyen
el marco jurídico decisional del asunto que se revisa, se procede al análisis
del caso concreto.
III. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO.
En el asunto que se examina la señora Nancy Mayerly Ramos
Ortiz consideró que las decisiones del Juzgado Primero Administrativo de Tunja
y del Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Descongestión, mediante las
cuales se declaró la ineptitud de la demanda que promovió contra la CARC bajo
el argumento de que no demandó todos los actos que determinaron su
desvinculación, vulneraron sus derecho al trabajo, el debido proceso, la
defensa, el acceso a la administración de justicia y la igualdad, al desconocer
el precedente judicial sentado por el Consejo de Estado a través de la
sentencia de 4 de noviembre de 2010 en la que se analizó un asunto que alega
idéntico al por ella demandado.
El Tribunal Administrativo de Boyacá –Sala de
Descongestión- solicitó denegar las pretensiones del amparo, en razón a que la
decisión censurada no presenta ninguna de las causales de procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales. Por su parte el Juzgado 1º
Administrativo del Circuito Judicial de Tunja solicitó igualmente negar la
acción de tutela al señalar que la decisión ordinaria es acorde con los
artículos 228 y 230 de la Constitución Política.
La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, tercera
interesada en la decisión de la acción constitucional, solicitó que se negara
el amparo solicitado pues a su juicio existen otros medios de defensa judicial
para obtener lo pretendido.
Para resolver el presente asunto, con base en las reglas
decisionales señaladas en las consideraciones precedentes, la Sala procederá a
efectuar el análisis respecto a la concurrencia de los requisitos de
procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, para
posteriormente establecer si se configuró la causal específica de
procedibilidad alegada por la accionante.
6. Constatación de los requisitos generales de
procedencia de la tutela contra providencias judiciales.
6.1 La Relevancia constitucional del asunto bajo
examen
Encuentra la Corte que la tutela se dirige contra unas
decisiones judiciales que la actora consideró vulneratoria de sus derechos fundamentales
al trabajo,  al debido proceso, al derecho de defensa, al acceso a la
administración de justicia y a la igualdad, al desconocer los precedentes del
Consejo de Estado que hacen viable el estudio de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho por ella incoada, bajo el entendido de que es
posible demandar oficios de comunicación que informan sobre la desvinculación
de servidores en el proceso de reestructuración administrativa que se llevó a
cabo en la CARC, con fundamento en el Acuerdo 016 de 2002 del Consejo Directivo
de dicha entidad.
En tal sentido, el amparo solicitado se relaciona
directamente con principios fundamentales de la Constitución (artículos 1, 53 y
86) y con la garantía de los artículos 29, 48, 228 y 229 de la misma, por lo
que posee relevancia constitucional.
6.2 El agotamiento de los mecanismos ordinarios al
alcance del actor
Observa la Sala que en el trámite procesal descrito en
los antecedentes de esta providencia, la actora instauró acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, de la cual conoció en primera instancia el
Juzgado 1º Administrativo de Tunja. Dicha autoridad declaró la ineptitud de la
demanda en razón a que no se impugnaron todos los actos administrativos que se
deberían haberse demandado.
Ante la anterior decisión, la señora Ramos Ortiz
interpuso recurso de apelación, por lo cual en segunda instancia conoció de su
caso el Tribunal Administrativo de Boyacá. Dicha autoridad confirmó la decisión
del A quo. En el asunto descrito, no procedía ningún recurso
extraordinario pues las pretensiones de la accionante no encuadran dentro de
ninguna de las causales previstas para la revisión en su momento establecía el
artículo 188 del C.C.A. Así las cosas la Sala encuentra que en el sub
examine se agotaron los recursos judiciales con los que contaba la
demandante.
6.3 Satisfacción del requisito de inmediatez
La decisión de segunda instancia que se censura data
del 14 de diciembre de 2011, la tutela fue instaurada dentro de un plazo
razonable y oportuno, comoquiera que fue presentada el 28 de febrero de 2012.
Así las cosas, el término en el que se presentó la acción de tutela, poco más
de dos meses, es razonable, por lo cual se satisface el requisito.
6.4 La incidencia directa de una irregularidad
procesal en la decisión impugnada.
Este presupuesto no aplica al caso bajo análisis
puesto que el demandante canaliza sus reparos contra la decisión a través del
defecto por desconocimiento del precedente, y dentro del cual no se plantearon
irregularidades procesales que afectaran las decisiones judiciales censuradas.
6.5 La identificación razonable de los hechos y
derechos presuntamente vulnerados, y su alegación  en el proceso judicial
Los antecedentes de la demanda dan cuenta de que la
demandante señala como fuente de la vulneración de sus derechos al trabajo, al
debido proceso, a la defensa, a la administración de justicia y a la igualdad,
los pronunciamientos del Juez 1º Administrativo de Tunja y del Tribunal
Administrativo de Boyacá -Sala de Descongestión- que señalaron la imposibilidad
de estudiar de fondo la nulidad del oficio de comunicación de desvinculación de
su cargo en razón al proceso de reestructuración administrativa que se llevó a
cabo en la CARC con fundamento en el Acuerdo 016 de 2002 del Consejo Directivo
de dicha entidad.
Alegó la accionante que los pronunciamientos de estas
autoridades judiciales desconocieron el precedente del Consejo de Estado según
el cual sí es posible conocer de este tipo de oficios como objeto de
enjuiciamiento ante la jurisdicción contencioso administrativa, por lo que
estima que las autoridades accionadas incurrieron en un defecto por
desconocimiento del precedente. Dentro del proceso tal situación fue alegada
ante el juez de segunda instancia. Por las anteriores razones se encuentra
igualmente satisfecho este requisito.
6.6 No se trata  de una tutela contra tutela
Como se indicó, en este caso se impugna las decisiones
del Juzgado 1º Administrativo de Tunja y del Tribunal Administrativo de Boyacá
–Sala de Descongestión–, mediante la cual se declaró la ineptitud de la demanda
de nulidad y restablecimiento del derecho a la señora Nancy Mayerly Ramos
Ortiz.
La Sala ha comprobado la concurrencia de los
presupuestos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia
judicial. En consecuencia, procederá a establecer si se estructura la causal
atinente al defecto por desconocimiento del precedente que ha alegado la
demandante, y así determinar si se vulneraron sus derechos fundamentales.
7. Las autoridades judiciales censuradas vulneraron
los derechos fundamentales a la igualdad y al acceso a la administración de
justicia de Nancy Mayerly Ramos Ortiz al declarase inhibidas para analizar la
legalidad del oficio de 15 de noviembre de 2002, por desconocer el precedente
del Consejo de Estado en la materia.
7.1 La demanda de nulidad y restablecimiento del
derecho que culminó con las decisiones judiciales que son objeto de tutela en
el asunto de la referencia fue iniciada por la señora Nancy Mayerly Ramos
Ortiz, quien solicitó ante la jurisdicción contencioso administrativa la
nulidad de la decisión administrativa contenida en el memorando de noviembre 15
de 2001, suscrito por el Director de la CARC, por medio del cual la actora fue
desvinculada de la entidad con fundamento en el Acuerdo 016 de octubre 29 de
2002.
7.2 El Juzgado 1º Administrativo de Tunja, quien
conoció en primera instancia de la demanda de la señora Ramos Ortiz, determinó
que en el asunto puesto a su conocimiento el oficio sin número de 15 de
noviembre de 2002 suscrito por el Director de la CARC mediante el cual le
informó a la actora que en virtud del acuerdo No. 016 del 29 de octubre de 2002
el cargo que venía desempeñando había sido suprimido, “en esta oportunidad
es simplemente un acto de trámite, por consiguiente ante la nulidad reclamada
del citado oficio, no es viable un pronunciamiento de fondo, razón por la cual
el Despacho declarará probada de oficio la excepción de inepta demanda de esta
actuación, por no constituir un acto administrativo demandable, y se inhibirá
para pronunciarse de fondo frente a ella.”[40]
7.3 El Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de
Descongestión, expresó que en los casos de supresión de
cargos, la jurisprudencia del Consejo de Estado había señalado que se debía
demandar los actos que modificaran la situación jurídica del afectado. En este
sentido señaló que en el caso de la accionante en efecto existió un acto
general, Acuerdo No. 016 de octubre de 2002, por el cual se estableció la
planta de personal de la CARC y se suprimieron unos cargos; y unos actos de
incorporación, Resoluciones 1343 y 1344 ambas de 15 de noviembre de 2002, por
lo que el oficio de la misma fecha (sic) que las resoluciones no constituye el
acto que haya modificado la situación jurídica de la actora tal y como lo
sostuvo el A quo. Por ello, consideró acertada la decisión del juez de
primera instancia, ya que se configura la ineptitud de la demanda, al no
haberse censurado los actos administrativos que definieron la situación de la
actora.[41]
7.4 Frente a los pronunciamientos descritos, la Sala
evidencia la ocurrencia de una falencia por parte de los jueces ordinarios al
desconocer el precedente que el Consejo de Estado ha sentado específicamente en
el caso de la desvinculación de servidores públicos en virtud del proceso de
reestructuración administrativa de la CARC, que se surtió con fundamento en el
Acuerdo 016 de 2002, el cual fue descrito en los fundamentos de esta sentencia.
El desconocimiento del precedente se configura al desatender las reglas específicas
que sentó la jurisprudencia de esa alta Corporación en este tipo de casos y
comporta la vulneración de los derechos al acceso a la administración de
justicia y a la igualdad de la accionante, como a continuación se procede a
explicar.
7.4.1 En primer lugar, la Sala desea
precisar que, como ha establecido el Consejo de Estado, cada proceso de supresión tiene sus propias especificidades
y, como consecuencia de ello, es incorrecto afirmar que en todos los casos
existe un acto específico a demandar, o que contrario sensu, existe un
acto que no se pueda enjuiciar.
En esta perspectiva se evidencia que en el sub
examine se vulneró esta regla, toda vez que los jueces ordinarios
(especialmente el Tribunal de
segunda instancia) invocaron reglas que ha sentado la jurisprudencia
administrativa de casos diferentes a los de la reestructuración de la CARC, de
lo cual se infiere la ausencia de identidad en un asunto en el que la
jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado debe analizarse con la mayor
especificidad posible. Al respecto el Tribunal Administrativo de Boyacá
sustentó su decisión en las reglas establecidas en la sentencia del 18 de
febrero de 2010 M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren (No.1712-2008) en la que
se estudió un proceso de restructuración administrativa en el municipio de la
Calera, de lo cual se encuentra que a la luz de la regla expuesta respecto al
estudio particularizado de cada proceso de restructuración, no es viable
equipar este proceso con el analizado por el mismo Consejo de Estado en el caso
de la CARC y del cual existen precedente jurisprudenciales específicos. De esta
manera, resulta censurable que ninguno de los jueces de instancia hubiere
citado la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto al tema específico de
la reestructuración de la planta de personal de la CARC, pese a que para el
momento del fallo tanto de primera como de segunda instancia ya existían varios
pronunciamientos al respecto.[42]
7.4.2 En segundo lugar, la Sala encuentra que la
supuesta ineptitud de la demanda que predicaron los jueces ordinarios de
primera y segunda instancia, derivada de la indebida forma de demanda de la
totalidad de los actos que debía acusar la señora Ramos Ortiz, constituye una
desafortunada interpretación de los juece,s tanto de la jurisprudencia del
Consejo de Estado en la materia, como de principios constitucionales entre los
cuales cabe destacar el debido proceso, el acceso a la administración de
justicia, la primacía del derecho sustantivo sobre las formas jurídicas,
cláusulas que deben ser interpretadas a la luz del principio pro homine[43].
Lo anterior se fundamenta en que según lo expuesto por
el actor durante todo el proceso ordinario[44],
así como en el de amparo[45],
desde el primer momento la pretensión de su demanda iba encaminada a declarar
la nulidad de un acto administrativo complejo (o integrador en palabras del
Consejo de Estado[46]),
que estaba compuesto por la decisión administrativa de desvinculación informada
mediante el oficio de 15 de noviembre de 2002 y fundamentada en el respectivo
acto general, Acuerdo 016 del 29 de octubre de 2002.
En efecto, la Sala evidenció que la pretensión de la
demanda elevaba como solicitud “que [se declare] nula, por ser
violatoria de la Constitución y la Ley, la decisión administrativa contenida en
el memorando de noviembre 15 de 2002, suscrito por el Director de la CAR,
doctor DARIO LONDOÑO GOMEZ, por medio del cual la actora fue desvinculada de la
entidad con fundamento en el Acuerdo 016 de octubre 29 de 2002.”[47]
Lo anterior tiene plena coherencia con lo expuesto por
la demandante quien en el apartado 2.3 de la demanda señaló que “dicho
oficio y el acuerdo constituyen el acto administrativo contenedor de la
decisión administrativa de desvinculación, por demás ilegal, arbitraria e
injusta, acto que se expidió irregularmente, con falsa motivación y desviación
de poder, en cuanto adolece de las manifestaciones y ostensibles
irregularidades que adelante demostraré y que lo hacen anulable.”
Como consecuencia lógica se evidencia que la finalidad
de la demanda incoada por la señora Nancy Mayerly Ramos Ortiz era que se
enjuiciara el acto administrativo, o como lo expresó en sus términos en la
pretensión 1ª de la demanda, “la decisión administrativa”, integrado por
el oficio de comunicación de 15 de noviembre de 2002 y el Acuerdo 016 de 29 de
octubre de 2002. Es particularmente esta precisión, la cual fue alegada por la
actora tanto en la apelación de la sentencia del juez administrativo de primera
instancia como en sede de tutela,[48]
la que permite entender a la Sala que es aplicable el precedente invocado. Lo
anterior, por cuanto precisamente el fallo del 4 de noviembre de 2011 de la Subsección B M.P. Víctor Hernando
Alvarado Ardila (No. 0476-2009), estableció la teoría del acto integrador[49]
en el marco del análisis de los casos de restructuración administrativa de la
CARC, según la cual la comunicación de la decisión de supresión hace válido y
eficaz el acto principal, y con lo que por ende, dichos oficios de comunicación
son objeto de control de la jurisdicción. Así las cosas, lo expresado por la
demandante en la pretensión de su demanda, no es otra cosa que la expresión de
dicha forma de enjuiciar el acto administrativo integrador, lo que se corrobora
por lo manifestado por ella en el apartado 2.3 de la demanda como se citó en
precedencia.
Al respecto, no comparte la Sala el argumento del
Tribunal de segunda instancia, según el cual aceptar el anterior argumento del
actor implica reformar el petitum de la pretensión pues, en criterio de
esta Corporación, dicha interpretación acude a criterios hermenéuticos
sustentados en principios constitucionales, como la primacía del derecho
sustancial, el efectivo acceso a la administración de justicia y el debido
proceso[50]
y en virtud de los cuales no se le puede exigir a la accionante que demande
todos los actos o algunos, cuando la misma jurisprudencia no ha sido
consistente al respecto en determinar con unanimidad cuáles de ellos deben o no
enjuiciarse.
En este aspecto, resulta oportuno recordar que
inicialmente el Consejo de Estado consideró que los oficios de comunicación en
el asunto particular de la reestructuración de la planta de personal de la CARC
no eran demandables porque eran meros actos de ejecución, para señalar
posteriormente que sí eran enjuiciables porque constituían actos que
particularizaban la situación del actor, tal y como se reseñó en las citas
jurisprudenciales incorporadas en esta sentencia. Así las cosas, la Sala
considera que tal carga no puede imputársele al accionante quien demandó en su
criterio el acto complejo o integrador que afectó particularmente si situación
jurídica.
7.4.3 Además de lo anterior, se encuentra reprochable
que al momento de los fallos tanto de primera, pero especialmente de segunda
instancia, ya existían los pronunciamientos del Consejo de Estado que aceptaban
la posibilidad de demandar los oficios de comunicación como el que demandó la
señora Ramos Ortiz, y que adicionalmente señalaban que no era posible que los
jueces se declararan inhibidos para conocer de la legalidad de dichos actos.
En especial deben recordarse los fallos de 18 de
febrero de 2010, proferida por la Subsección B, M.P. Gerardo Arenas Monsalve,
(No. 2553-2007) y de 4 de noviembre de 2010 de la Subsección B M.P. Víctor
Hernando Alvarado Ardila (No. 0476-2009), citados en los fundamentos normativos
de esta providencia. En este sentido, sorprende que pese a aceptar la regla
jurisprudencial sentada por el Consejo de Estado, que señala que las reglas
para analizar este tipo de casos como los de reestructuración administrativa de
plantas de personal, deben analizarse con la mayor especificidad posible,
ninguno de los jueces de instancia se fundamentó en los precedentes pertinentes
de la materia.
En efecto como se evidenció en los numerales 7.2 y
7.3, el juez de primera instancia invocó la jurisprudencia del máximo tribunal
de lo contencioso administrativo sin señalar algún pronunciamiento en
particular, y por su parte el tribunal de segunda instancia, invocó las reglas
sentadas respecto a un asunto totalmente diferentes al referente al proceso de
reestructuración de la CARC.
7.4.4 En esta perspectiva, se colige que
como lo ha señalado el Consejo de Estado en los referentes jurisprudenciales
citados, en aplicación del principio de confianza legítima, la accionante
demandó el acto que la entidad le señaló como aquel que virtualmente suprimió
su cargo, y que con base en la teoría del acto integrador está
constituido por el acto general y el oficio de ejecución, que es el acto que
complementa y hace efectivo al primero.
Lo anterior por cuanto este acto
particular, el oficio, es el único mecanismo con el que cuenta el actor para
conocer su situación jurídica, sin que por ello le sea exigible someterse a
labores investigativas para establecer la totalidad de actos que debe demandar pues ello implicaría obstaculizar el
ejercicio efectivo de su derecho de acción, teniendo en cuenta además el corto
termino de 4 meses de caducidad que se establece para las acciones de nulidad y
restablecimiento del derecho.
En este punto es importante reiterar que, como se
estableció en el precedente de 4 de noviembre de 2010 de la Subsección B de la
Sección Segunda del Consejo de Estado M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila (No.
0476-2009), incluso puede no resultar necesario, según el caso concreto,
enjuiciar los actos de incorporación a la planta de personal, bastando con la
demanda del acto general y del oficio de comunicación.
7.4.5 En conexión con esta última razón, la Sala
tampoco comparte el argumento del juez de tutela de primera instancia quien
concluyó que el precedente invocado por la accionante, esto es la sentencia de
4 de noviembre de 2010 de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de
Estado, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila (No. 0476-2009), no resultaba
aplicable al caso de la señora Nancy Mayerly Ramos Ortiz. El a quo
sostuvo que el pronunciamiento conjurado no era aplicable porque, de una parte,
se trataba del análisis del caso de un servidor en carrera administrativa, y de
otra, en razón a que en dicho caso sí se demandaron los dos actos respectivos,
esto es el acto general y el oficio de comunicación de la desvinculación.
Al respecto la Sala estima que dicha interpretación es
desacertada por dos razones: en primer lugar, en razón a que lo invocado del
precedente referido no se relaciona con la naturaleza jurídica del cargo del
actor y los derechos que de él se desprenden, sino a lo atinente al
enjuiciamiento del oficio de comunicación de la desvinculación. En este
sentido, la naturaleza del cargo de uno y otro actor, en nada afecta la
posibilidad de conocer de dichos actos en sede judicial administrativa. De otra
parte, no resulta admisible señalar que no era aplicable el precedente en razón
a que solamente se demandó el oficio de comunicación y no el acto general, pues
como quedó establecido en el apartado 7.4.2 de esta providencia, el actor
demandó la decisión administrativa que constituye el acto integral
estructurado por el oficio de comunicación y el acto administrativo general,
con el que se consolidó su desvinculación y que por ello afectó concretamente
su situación jurídica.
En esta perspectiva, cabe cuestionarse qué es lo que
permite a la Sala sostener que los jueces debieron seguir el precedente
invocado en el caso concreto. Al respecto debe señalarse que (i) como se
sustentó en precedencia, las reglas expuestas en la jurisprudencia que se
pretende aplicable al caso de la señora Ramos Ortiz guardan identidad con su
caso, al entender que la accionante demandó el acto integrador compuesto
por el oficio de comunicación del 15 de noviembre de 2002 y el Acuerdo 016 de
29 de octubre de 2002, precisamente bajo la doctrina expuesta en el precedente
invocado del Consejo de Estado, en la que se estableció que tal oficio era
demandable junto con el acto general y sin necesidad de demandar otro tipo de
actos, en razón a que: a) el acto de comunicación era el que le permitía
conocer y particularizaba su situación de desvinculación, b) porque con base en
el principio de confianza legítima el actor demandó el acto que la entidad le
dijo había tenido la virtud de suprimir su cargo, y c) porque en esa lógica no
resulta exigible que la demandante incurra en labores de investigación para
determinar todos los actos que resultan demandables.
Pero además de esto, la Corte encuentra un último
fundamento de orden constitucional que determina que los jueces deban dar una
interpretación garantista a este tipo de umbrales interpretativos, el cual no
es otro que  (ii) los principios hermenéuticos derivado de la Constitución
como el principio de interpretación pro homine (art. 1 y 2
constitucional), de interpretación conforme (art. 4° C.P.) y de
interpretación razonable,[51]
que aunados al principio de prevalencia del derecho sustancial (art. 228 C.P.)
permiten entender que los jueces no pueden adoptar cualquier decisión, sino que
ellas están guiadas por estos cánones interpretativos que tiene como finalidad
que las actuaciones y las decisiones de las autoridades en el Estado social de
derecho se ciñan al respecto de la dignidad humana y la protección de los
derechos fundamentales en armonía con lo establecido en la Constitución, lo que
en el caso de las resoluciones judiciales, implica particularmente la toma de
decisiones que con el debido fundamento fáctico y jurídico permitan la
realización de la justicia material. En el caso concreto resulta claro que el
precedente de 4 de noviembre de 2010 de la Subsección B de la Sección Segunda
del Consejo de Estado, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila (No. 0476-2009),
era aquel que se acompasaba con las condiciones descritas, garantizando el
derecho al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, por cuanto
las razones esgrimidas en dicho fallo se ajustan a las condiciones en las que
enfocó la demanda y su pretensión la señora Ramos Ortiz, en relación con el
análisis de un acto administrativo integrador.
7.4.6 Ahora bien, la Sala encuentra que podría
pensarse que el precedente invocado por la actora solamente es exigible al
tribunal de segunda instancia en razón a que fue posterior al fallo del juez
ordinario de primera instancia. Sin embargo, como se demostró en el recuento
jurisprudencial de la posición del Consejo de Estado respecto a la materia, ya
existía un precedente anterior al fallo del Juzgado 1º Administrativo de Tunja,
específicamente la sentencia del 18 de febrero de 2010, proferida por la
Subsección B, M.P. Gerardo Arenas Monsalve (No. 2553-2007), dentro del cual se
había señalado la postura según la cual era viable la demanda de los oficios de
comunicación, siempre que se demandara el acto general, Acuerdo 016 de 29 de
octubre de 2002, todo lo cual se cumple en el caso de la señora Ramos Ortiz.
Así las cosas, la Sala considera que en el asunto sub
examine era exigible el conocimiento del precedente, tanto por el juez de
primera instancia como por su superior jerárquico, los cuales desconocieron lo
establecido por los pronunciamientos judiciales de la máxima Corporación de su
jurisdicción. Situación que a su vez implica la vulneración de los derechos
fundamentales de la accionante, a la igualdad en primer lugar, al apartarse sin
justificación valida y sin el cumplimiento de los requisitos establecidos por
la jurisprudencia constitucional del precedente vertical, (ver apartado 4.11 de
esta providencia), con lo cual dio un tratamiento diferenciado e injustificado
entre la accionante y las personas que si pudieron acceder a la administración
de justicia, con lo que entonces se vulnera el mandato fundamental de igualdad
ante la ley y de trato por las autoridades; y de otra parte, se vulnera el
derecho al acceso a la administración de justicia toda vez que la declaratoria
de inhibición con base en la equívoca declaratoria de ineptitud de la demanda,
constituye un obstáculo que afecta la justicia material en el caso de la demandante
y, en consecuencia, vulnera sus derechos fundamentales al trabajo y al debido
proceso.
Así las cosas la Sala encuentra acreditado que las
decisiones de los jueces ordinarios de instancia contrariaron el precedente
sentado por el Consejo de Estado al evadir el estudio de fondo respecto a la
legalidad del acto demandado por la demandante, y al declararse en consecuencia
inhibidos para fallar el asunto, razón por la cual se dejará sin efecto la
decisión de segunda instancia del Tribunal Administrativo de Boyacá, para que
en su lugar subsane los
yerros evidenciados en esta providencia. Por las anteriores consideraciones, la Sala adopta la
siguiente
IV. DECISIÓN
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Revocar,
los fallos del doce (12) de julio de dos mil doce (2012) proferido
por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en segunda instancia, y el catorce (14) de diciembre de 2011 del
Tribunal Administrativo de Boyacá –Sala de Descongestión– y del veintisiete
(27) de mayo de 2011 del Juzgado Primero (1º) Administrativo de Boyacá, en los
cuales se negó el amparo a la señora Nancy
Mayerly Ramos Ortiz y, en su
lugar, amparar los derechos a la igualdad y al acceso a la administración de justicia
de la demandante.
Segundo. Dejar sin efectos la decisión proferida el catorce (14) de
diciembre de 2011 del Tribunal Administrativo de Boyacá –Sala de
Descongestión–, que confirmó la sentencia del veintisiete (27) de mayo de 2011
del Juzgado Primero (1º) Administrativo de Boyacá mediante la cual se declaró
inhibido para pronunciarse de fondo sobre las pretensiones de la demanda
promovida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho por la señora
Nancy Mayerly Ramos Ortiz contra la Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca.
Tercero. Ordenar, al Juzgado Primero (1º) Administrativo de Boyacá que
en un término no superior a los quince (15) días a la notificación de esta
sentencia, emita un nuevo pronunciamiento de fondo según los hechos, la
valoración probatoria y los fundamentos jurídicos de juicio pertinentes para
ello.
Cuarto. Dese cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
Ausente en comisión
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
Auto 009/14
Referencia: solicitud de aclaración de la sentencia T-446 de 2013
Solicitante: Juzgado Primero (1°) Administrativo Oral
del Circuito de Tunja, en condición de accionado en el proceso de la
referencia.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA.
Bogotá, DC.,
veintiocho (28) de enero de dos mil catorce (2014).
La Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por la magistrada María Victoria Calle Correa, y los
magistrados Mauricio González Cuervo y Luis Ernesto Vargas Silva en uso de sus facultades
constitucionales y legales, y con base en las siguientes
CONSIDERACIONES
1. Mediante escrito presentado en la
Secretaría de esta Corporación el catorce (14) de noviembre de dos mil trece
(2013), laJuez Primero Administrativo Oral del Circuito de Tunja solicitó a la
Sala Novena de Revisión la aclaración de la parte resolutiva de la sentencia
T-446 de 2013.
­
Sostuvo la citada funcionaria
judicial que la parte resolutiva de la sentencia T-446 de 2013 ordena revocar
la sentencia del 27 de mayo de 2011 proferida por el Juzgado a su cargo, lo
cual no es concordante, pues la fecha real de expedición de la providencia que
se pretende invalidar data del año 2010. Al respecto señaló:
“Ingresa el expediente con informe
secretarial que antecede poniendo en conocimiento el fallo proferido por la
Corte Constitucional, en la que ordena volver a proferir fallo de primera
instancia.
Observa el Despacho que mediante
sentencia T-446 del 11 de julio de 2013 la Sala Novena de Revisión de la H.
Corte Constitucional analiza los fallos proferidos el 27 de mayo de 2010
por este Juzgado, así como la sentencia del 14 de diciembre de 2011 proferida
por el Tribunal Administrativo de Boyacá; sin embargo, en la parte resolutiva
de dicha providencia se ordena revocar la sentencia del 27 de mayo de 2011
proferida por este juzgado, lo cual no es concordante, pues la fecha de
expedición de la providencia fue en el año 2010. (…)”
2. Análisis de la solicitud de la
referencia:
2.1. En la sentencia T-446 de 2013,
cuya aclaración se pretende, la Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional estudió la acción de tutela que instauró la ciudadana Nancy
Mayerly Ramos Ortiz, en la que se solicitó dejar sin efectos las sentencias del
27 de mayo de 2010 y 14 de diciembre de 2011, proferidas por el
Juzgado 1º Administrativo de Tunja y la Sala de Descongestión del Tribunal
Administrativo de Boyacá respectivamente.
2.1.1. Al analizar el caso citado, la
Sala consideró que las autoridades judiciales accionadas vulneraron los
derechos fundamentales a la igualdad y al acceso a la administración de
justicia de la demandante, al declararse inhibidas para analizar la legalidad
del oficio que señalaba su desvinculación de la Corporación Autónoma Regional
de Cundinamarca (CARC), producto del proceso de reestructuración administrativa
de la entidad.
Sobre el asunto, la Sala Novena
advirtió que se había desconocido el precedente del Consejo de Estado que
señalaba que era viable, en el caso específico de la desvinculación de
servidores públicos en virtud del proceso de reestructuración de la CARC,
interpretar que se demandaba el acto integrador compuesto por el oficio
de comunicación  de la desvinculación y el acto general que ordenaba la
reestructuración administrativa, sin necesidad de demandar otro tipo de actos. Expresó
la Sala Novena en ese sentido:
“(…) Al respecto
debe señalarse que (i) como se sustentó en precedencia, las reglas expuestas en
la jurisprudencia que se pretende aplicable al caso de la señora Ramos Ortiz
guardan identidad con su caso, al entender que la accionante demandó el acto
integrador compuesto por el oficio de comunicación del 15 de noviembre de 2002
y el Acuerdo 016 de 29 de octubre de 2002, precisamente bajo la doctrina
expuesta en el precedente invocado del Consejo de Estado, en la que se
estableció que tal oficio era demandable junto con el acto general y sin
necesidad de demandar otro tipo de actos, en razón a que: a) el acto de
comunicación era el que le permitía conocer y particularizaba su situación de
desvinculación, b) porque con base en el principio de confianza legítima el
actor demandó el acto que la entidad le dijo había tenido la virtud de suprimir
su cargo, y c) porque en esa lógica no resulta exigible que la demandante
incurra en labores de investigación para determinar todos los actos que
resultan demandables.”
2.1.2. Para verificar el presunto
error señalado por la solicitante de la aclaración, se encuentra que en el
apartado correspondiente a los antecedentes de la sentencia, la Sala Novena expresó:
“1.4 La acción impetrada por la actora
fue conocida en primera instancia por el Juzgado 1º Administrativo de Tunja,
autoridad que en providencia de 27 de mayo de 2010 se inhibió de conocer
de fondo del asunto, argumentando que encontró probada -de oficio- la excepción
de inepta demanda por cuanto la actora no censuró todos los actos
administrativos que variaron su situación jurídica, específicamente el acuerdo
de reestructuración. (…) (Subrayado adicional al texto)
1.6 Apelada y sustentada la sentencia de
primera instancia, fue confirmada por la Sala de Descongestión del Tribunal
Administrativo de Boyacá en fallo del 14 de diciembre de 2011. El juez
administrativo de segunda instancia consideró, de igual forma, que el actor no
cumplió con la carga de demandar todos los actos administrativos pertinentes.”
2.1.3. Finalmente,
en la parte resolutiva de la decisión, dispuso la Sala de Revisión:
“Primero. Revocar, los fallos
del doce (12) de julio de dos mil doce (2012)
proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en segunda instancia, y el catorce (14) de diciembre de 2011 del
Tribunal Administrativo de Boyacá –Sala de Descongestión– y del veintisiete
(27) de mayo de 2011 del Juzgado Primero (1º) Administrativo de Boyacá, en los
cuales se negó el amparo a la señora Nancy Mayerly Ramos Ortiz y, en su lugar, amparar los derechos a la igualdad y al acceso a
la administración de justicia de la demandante.
Segundo. Dejar sin efectos la decisión proferida el catorce (14) de
diciembre de 2011 del Tribunal Administrativo de Boyacá –Sala de
Descongestión–, que confirmó la sentencia del veintisiete (27) de mayo de 2011
del Juzgado Primero (1º) Administrativo de Boyacá mediante la cual se declaró
inhibido para pronunciarse de fondo sobre las pretensiones de la demanda
promovida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho por la señora
Nancy Mayerly Ramos Ortiz contra la Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca.
Tercero. Ordenar, al Juzgado Primero (1º) Administrativo de
Boyacá que en un término no superior a los quince (15) días a la notificación
de esta sentencia, emita un nuevo pronunciamiento de fondo según los hechos, la
valoración probatoria y los fundamentos jurídicos de juicio pertinentes para
ello.”
2.2. En relación con
la aclaración de las providencias de la Corte Constitucional, ha expresado esta
Corporación:
“Según
lo dispuesto por el artículo 243 de la Constitución Política, ‘los fallos que
la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa
juzgada constitucional’, lo cual hace que no exista posibilidad de emitir un
nuevo pronunciamiento respecto de lo resuelto por la Corporación. Por esa
razón, en la sentencia C-113 de 1993 esta Corporación
declaró inexequible el inciso cuarto del artículo 21 del Decreto 2067 de 1991
que contemplaba la posibilidad de solicitar la aclaración de las sentencias
dictadas por la Corte Constitucional. Además, el artículo 49 del
Decreto 2067 de 1991 dispone que contra las sentencias de la Corte
Constitucional no procede recurso alguno.
No obstante lo anterior, la Corte ha
admitido que el referido principio no es absoluto por cuanto “la propia ley
autoriza que, dentro del término de la ejecutoria, a petición de parte o de
oficio, se puedan aclarar en auto complementario frases o conceptos que se
encuentren contenidos en la parte resolutiva de la sentencia o que, incluidos
en la parte motiva, influyan para el entendimiento pleno y el cumplimiento de
lo decidido en el fallo en cuestión, tal como lo establece el artículo 309 del
Código de Procedimiento Civil.”[52]
3. En sentido similar y sobre la
posibilidad de corregir las sentencias de la Corte Constitucional, ha indicado
esta Corporación que[53]:
“el artículo 310 del C. de P.C., permite
corregir en las providencias judiciales los errores en que se hayan incurrido,
que al efecto en dicho texto se señala: “Toda providencia en que se haya
incurrido en error puramente aritmético, es corregible por el juez que la
dictó, en cualquier tiempo, de oficio o a solicitud de parte, mediante auto
susceptible de los mismos recursos que procedían contra ella, salvo los de
casación y revisión.” Si la corrección se hiciere luego de terminado el
proceso, el auto se notificara en la forma indicada en los numerales 1º y 2º
del artículo 320. Lo dispuesto en los incisos anteriores se aplica a los casos
de error por omisión o cambio de palabras o alteraciones de éstas, siempre que
estén contenidas en la parte resolutiva o influyan en ella (...)”.[54]
4. De manera que, analizada la
petición de aclaración de sentencia presentada por la Juez Primero
Administrativo Oral del Circuito de Tunja, la Sala concluye que se señaló como fecha de emisión de la sentencia de primera
instancia del proceso ordinario el 27 de mayo de 2011, correspondiendo en
realidad a la providencia emitida el 27 de mayo de 2010, por lo tanto, la
solicitud de aclaración se estima procedente, con la finalidad de evitar
equívocos en el cumplimiento del fallo.
5. Además de lo expuesto, la Sala
encuentra que en la orden tercera de la parte resolutiva de la sentencia T-446
de 2013 se ordenó que el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de
Tunja emitiera un nuevo pronunciamiento de fondo. Sin embargo, de la revisión
de la parte motiva del fallo de la referencia, se evidencia que se dejó sin
efectos únicamente la decisión de segunda instancia adoptada por el Tribunal
Administrativo de Boyacá, por lo que se señaló que esta misma colegiatura debía
emitir una nueva decisión que corrigiera los errores señalados en el fallo de
revisión proferido por la Sala Novena.
En efecto, en el párrafo final del
numeral 7.4.6 del apartado correspondiente al caso concreto de la sentencia
T-446 de 2013, se indicó “[a]sí las cosas la Sala encuentra acreditado que
las decisiones de los jueces ordinarios de instancia contrariaron el precedente
sentado por el Consejo de Estado al evadir el estudio de fondo respecto a la
legalidad del acto demandado por la demandante, y al declararse en consecuencia
inhibidos para fallar el asunto, razón por la cual se dejará sin efecto la
decisión de segunda instancia del Tribunal Administrativo de Boyacá, para que
en su lugar subsane los yerros evidenciados en
esta providencia.”(Subrayado
adicional al texto.)
Así las cosas, se evidencia que la
decisión que se debió emitir en el numeral tercero de la parte resolutiva de la
sentencia T-446 de 2013 consistía en ordenar al Tribunal Administrativo de
Boyacá que profiriera un nuevo fallo que subsanara los errores que evidenció la
Sala Novena, y no así ordenar esto mismo al Juzgado Primero Administrativo Oral
del Circuito de Tunja. Lo anterior, en tanto la Sala de Revisión estimó que el
remedio judicial adecuado -como se determinó en la parte motiva de la
sentencia-, consistía en que el juez de segunda instancia subsanara el defecto por
desconocimiento del precedente en el que se había incurrido en el caso que se
analizaba.
Por lo dicho, la Sala procederá a
aclarar igualmente la orden tercera de la sentencia, bajo el entendido de que
es el Tribunal Administrativo de Boyacá el que debe proferir un nuevo fallo que
subsane el defecto evidenciado en la sentencia proferida por esta Corporación.
Por ello, además se ordenará que el Juez Primero Administrativo Oral del
Circuito de Tunja remita el expediente ordinario para que sea el Tribunal Administrativo
de Boyacá el que cumpla la decisión señalada de acuerdo con la parte motiva y
la parte resolutiva aclarada de la sentencia T-446 de 2013.
En mérito de lo expuesto, la Sala novena de Revisión
RESUELVE:
Primero.- Aclarar
la sentencia T-446 de 2013 en el sentido de indicar
que la parte resolutiva de la providencia referida, quedará así:
Primero. Revocar, los fallos del doce (12) de julio de
dos mil doce (2012) proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado
en segunda instancia, y del diecinueve (19) de abril de dos mil doce (2012)
dictado por la Sección Segunda –Subsección A– del Consejo de Estado en primera
instancia, en los cuales se
negó el amparo a la señora Nancy Mayerly
Ramos Ortiz y, en su lugar, amparar
los derechos a la igualdad y al acceso a la administración de justicia de la
demandante.
Segundo. Dejar sin efectos la decisión proferida el catorce (14) de
diciembre de 2011 del Tribunal Administrativo de Boyacá –Sala de
Descongestión–, que confirmó la sentencia del veintisiete (27) de mayo de 2010
del Juzgado Primero (1º) Administrativo del Circuito de Tunja mediante la cual
se declaró inhibido para pronunciarse de fondo sobre las pretensiones de la
demanda promovida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho por
la señora Nancy Mayerly Ramos Ortiz contra la Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca.
Tercero. Ordenar, al Tribunal Administrativo de Boyacá
–Sala de Descongestión– que en un término no superior a los quince (15) días a
la notificación de esta sentencia, emita un nuevo pronunciamiento de fondo
según los hechos, la valoración probatoria y los fundamentos jurídicos de
juicio pertinentes para ello.
Segundo.- Ordenar al Juzgado Primero (1°) Administrativo Oral
del Circuito de Tunja que remita el proceso ordinario de la referencia al
Tribunal Administrativo de Boyacá, para que cumpla con la parte resolutiva
aclarada en esta providencia.
Tercero.- Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Impedimento
aceptado
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] En dicha pretensión solicitó: “Que es
nula, por ser violatoria de la Constitución y de la Ley, la decisión
administrativa contenida en el memorando de noviembre 15 de 2.002, suscrito por
el Director de la CAR, doctor DARIO LONDOÑO GOMEZ, por medio del cual la actora
fue desvinculada de la entidad con fundamento en el Acuerdo 016 de octubre 29
de 2002.” Folio 9 del expediente.
[2] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[3] Sentencias T-443 de 2010, T-100 de 2010, T-599 de 2009, T-014 de
2009, T-1094 de 2008, T-871 de 2008, T-777 de 2008, T-808 de 2007, T-589 de
2007, T-571 de 2007, T-117 de 2007, T-086 de 2007, T-049 de 2007, T-440 de
2006, T-302 de 2006, T-292 de 2006, T-330 de 2005, T-698 de 2004, T-688 de
2003, T-670 de 2003, T-468 de 2003 y T-340 de 2004. En particular en esta oportunidad
se seguirá de cerca la línea argumentativa expuesta en la sentencia T-918 de
2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[4] Sentencia T-441 de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[5] Sentencia T-086 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[6] Sobre la labor interpretativa del juez, en la sentencia T-330 de
2005, M.P. Humberto Sierra Porto, se indicó: “La actividad judicial supone
la interpretación permanente de, entre otras cosas, disposiciones jurídicas.
Ello implica que al funcionario corresponde determinar en cada proceso la norma
que se aplicará al caso concreto. En ese sentido los diversos jueces pueden
tener y tienen comprensiones diferentes del contenido de una misma prescripción
jurídica y derivan de ella, por esta razón, efectos disímiles.”
[7] Al respecto, en la sentencia C-836 de 2001 M.P. Rodrigo
Escobar Gil, al estudiar la exequibilidad del artículo 4 de la Ley 169 de 1896,
relativo a las decisiones uniformes dadas por la Corte Suprema de Justicia que
constituyen doctrina probable, este Tribunal sostuvo: “La
función creadora del juez en su jurisprudencia se realiza mediante la
construcción y ponderación de principios de derecho, que dan sentido a las
instituciones jurídicas a partir de su labor de interpretación e integración
del ordenamiento positivo. Ello supone un grado de abstracción o de concreción
respecto de normas particulares, para darle integridad al conjunto del
ordenamiento jurídico y atribuirle al texto de la ley un significado concreto,
coherente y útil, permitiendo encausar este ordenamiento hacia la realización
de los fines constitucionales. Por tal motivo, la labor del juez no pueda
reducirse a una simple atribución mecánica de los postulados generales,
impersonales y abstractos consagrados en la ley a casos concretos, pues se
estarían desconociendo la complejidad y la singularidad de la realidad social,
la cual no puede ser abarcada por completo dentro del ordenamiento positivo. De
ahí se derivan la importancia del papel del juez como un agente racionalizador
e integrador del derecho dentro de un Estado (…)”.
Consultar adicionalmente la sentencia T-441 de 2010,
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[8] Sentencia T-918 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En la
sentencia T-193 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, se estimó: “el
principio de igualdad no se contrae exclusivamente a la producción de la ley.
Asimismo, la aplicación de la ley a los diferentes casos debe llevarse a cabo
con estricta sujeción al principio de igualdad. || La Corte Constitucional
repetidamente ha señalado que se vulnera el principio de igualdad si se otorga
un trato desigual a quienes se hallan en la misma situación, sin que medie una
justificación objetiva y razonable. Se pregunta la Corte si este principio se
viola por el juez que resuelve un caso sometido a su consideración de manera
distinta a como él mismo lo decidió ante una situación sustancialmente
semejante o si se aparta de la jurisprudencia vigente sentada por los órganos
jurisdiccionales de superior rango (…). || En materia judicial el principio de
igualdad no puede entenderse de manera absoluta, lo que no quiere decir que
pierda vigencia. La Constitución reconoce a los jueces un margen apreciable de
autonomía funcional, siempre que se sujeten al imperio de la ley (CP arts. 230
y 228). (…). || Es evidente que si el principio de independencia judicial se
interpreta de manera absoluta, se termina por restar toda eficacia al principio
de igualdad. En la aplicación de la ley, los jueces podrían a su amaño resolver
las controversias que se debaten en los procesos. En esta hipótesis no se
podría objetar el hecho de que simultáneamente el juez, enfrentado a dos
situaciones sustancialmente idénticas, fallase de distinta manera. || Los
principios y normas constitucionales se deben aplicar de manera coordinada y
armónica. La interpretación más acorde con la Constitución es la que evita que
la escogencia de un principio lleve al sacrificio absoluto de otro de la misma
jerarquía. Si en el caso concreto, el juez está normativamente vinculado por
los dos principios -igualdad e independencia judicial-, debe existir una forma
de llevar los principios, aparentemente contrarios, hasta el punto en que ambos
reciban un grado satisfactorio de aplicación y en el que sus exigencias sean
mutuamente satisfechas.”
[9] C-836 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[10] Sobre este punto, en la citada sentencia C-836 de 2001, la Corte
concluyó: “para interpretar correctamente el concepto de sometimiento de los
jueces a la ley y establecer el nivel de autonomía que tienen para interpretar
el ordenamiento, el juez constitucional debe partir de la premisa de que las
potestades y prerrogativas otorgadas a las autoridades estatales en la parte
orgánica de la Constitución están sometidas a un principio de razón
suficiente.  En esa medida, la autonomía e independencia son garantías
institucionales del poder judicial, que se legitiman constitucionalmente en
tanto que son necesarias para realizar los fines que la Carta les asigna”.
[11] Cabe advertir que, en criterio de la Corte, no toda divergencia
interpretativa en este ámbito constituye una vía de hecho. Al respecto, en la
sentencia T-302 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil, se precisó: “la Corte
Constitucional ha sido unánime al señalar que siempre que la interpretación
normativa que los operadores jurídicos hagan de un texto legal permanezca
dentro del límite de lo razonable, la mera divergencia interpretativa con el
criterio del fallador no constituye una vía de hecho. (…) || Por tanto, no es
dable sostener que la interpretación que hacen los operadores judiciales de las
normas, se torna violatoria de derechos fundamentales por el solo hecho de
contrariar el criterio interpretativo de otros operadores jurídicos, e incluso
de los distintos sujetos procesales.”
[12] M.P. (E): Rodrigo Uprimny Yepes.
[13] De acuerdo con la sentencia T-198 de 1998, M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra, un trato diferenciado puede ser constitucionalmente legítimo
frente a situaciones que son similares, si se reúnen las siguientes
condiciones: “(i) que las personas se encuentren efectivamente en distinta
situación de hecho; ii) que el trato distinto que se les otorga tenga una
finalidad; iii) que dicha finalidad sea razonable, vale decir, admisible desde
la perspectiva de los valores y principios constitucionales; iv) que el
supuesto de hecho -esto es, la diferencia de situación, la finalidad que se
persigue y el trato desigual que se otorga- sean coherentes entre sí o, lo que
es lo mismo, guarden una racionalidad interna; v) que esa racionalidad sea
proporcionada, de suerte que la consecuencia jurídica que constituye el trato
diferente no guarde una absoluta desproporción con las circunstancias de hecho
y la finalidad que la justifican.”
[14] Véase las sentencias T-468 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil y SU-120
de 2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[15] Sentencia C-836 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[16] Sentencia C-836 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[17] Sentencia T-688 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[18] Los límites de la autonomía judicial también pueden consultarse
en las sentencias T-808 de 2007, T-302 de 2006, T-698 de 2004 y T-468 de 2003.
[19] Sentencia T-698 de 2004 M.P. (E): Rodrigo Uprimny Yepes.
[20] T-292 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[21] Sentencia T-918 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[22] Sentencia SU-047 de 1999 M.P. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro
Martínez Caballero.
[23] Sobre el particular, en la sentencias T-766 de 2008, M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra, se sostuvo: “el precedente judicial vinculante está
constituido por aquellas consideraciones jurídicas que están cierta y
directamente dirigidas a resolver el asunto fáctico sometido a consideración
del juez. Así, el precedente está ligado a la ratio decidendi o razón
central de la decisión anterior, la que, al mismo tiempo, surge de los
presupuestos fácticos relevantes de cada caso (sentencia T-049 de 2007).”
[24] En relación con el contenido de la ratio decidendi en la sentencia
T-117 de 2007 M.P. Clara Inés Vargas Hernández la Corte señaló que “i)
corresponde a la regla que aplica el juez en el caso concreto, ii) se determina
a través del problema jurídico que analiza la Corte en relación con los hechos
del caso concreto  y iii) al ser una regla debe ser seguida en todos los casos
que se subsuman en la hipótesis prevista en ella”. Igualmente consultar T-569
de 2001. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[25] Sentencia T-918 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[26] Sobre precedente vertical y horizontal, se pueden consultar las
sentencias T-441 de 2010 y T-014 de 2009.
[27] Sentencia T-918 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[28] Al respecto en la sentencia T-468 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar
Gil la Corte señaló que “en la medida en que la Constitución Política (C.P.
arts. 228 y 230) les reconoce a los jueces un margen apreciable de autonomía
funcional, el principio de igualdad, en materia judicial, no puede
interpretarse de manera absoluta, so pena de petrificar el ordenamiento
jurídico y, en consecuencia, impedir que las normas se ajusten a los cambios
sociales, políticos y económicos que les dotan de pleno contenido y
significación.”.
[29] Sentencia T-688 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Además,
en esta oportunidad se sostuvo: “El ciudadano tiene derecho a que sus jueces
tengan en mente las reglas judiciales fijadas con anterioridad, pues ello
garantiza que sus decisiones no son producto de apreciaciones ex novo, sino que
recogen una tradición jurídica que ha generado expectativas legítimas. Proceder
de manera contraria, esto es, hacer caso omiso, sea de manera intencional o por
desconocimiento, introduce un margen de discrecionalidad incompatible con el
principio de seguridad jurídica, ahora sí, producto de decisiones que han hecho
tránsito a cosa juzgada y que han definido ratio decidendi, que los ciudadanos
legítimamente siguen.”
[30] Ver entre otras, las sentencias T-014 de
2009, T-777 de 2008, T-571 de 2007, T-049 de 2007, T-440 de 2006, T-330 de
2005, T-698 de 2004, T-688 de 2003 y T-468 de 2003.
[31] Sentencia T-918 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.   Sobre
este punto, por ejemplo, en la sentencia T-330 de 2005 M.P. Humberto Sierra
Porto, esta Corporación precisó: “en suma, prima facie, los funcionarios
judiciales están vinculados por la obligación de aplicar el precedente sentado
por los órganos encargados de unificar jurisprudencia. No obstante, si
pretenden apartarse del mismo en ejercicio de la autonomía judicial, pesa sobre
los mismos una carga de argumentación más estricta. Es decir deben demostrar de
manera adecuada y suficiente las razones por las cuales se apartan.” Así mismo, en la sentencia T-468 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil, la Corte concluyó: “[S]i
en la interpretación y aplicación de la ley se dota a la norma jurídica de
contenido y significación, es obvio que las autoridades judiciales no pueden
desconocer o inaplicar un precedente en un caso determinado, a menos que exista
un principio de razón suficiente que justifique dicho cambio de criterio (precedente
horizontal) o resulte admisible un tratamiento desigual a partir de la
diversidad de circunstancias o supuestos fácticos sometidos a conocimiento y
decisión del juez (precedente vertical).”
[32] Sentencia T-698 de 2004 M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[33] Sentencias T-698 de 2004. M. P. Rodrigo Uprimny Yepes y T-934 de
2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[34] Sentencia T-934 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[35] Sentencia T-794 de 2011 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[36] Sentencia T-112 de 2012 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
[37] La recopilación jurisprudencial descrita a continuación se
realizó con base en el recuento jurisprudencial descrito en la sentencia del 4
de noviembre de 2010 de la Subsección B, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila
(No. 0476-2009). Adicionalmente a las sentencias referidas en este apartado, se
pueden consultar los siguientes fallos: sentencia del 30 de septiembre de 2010,
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "B" M.P. Víctor
Hernando Alvarado Ardila Bogotá, No. 0448-09; y la sentencia del 11 de
noviembre de 2009, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "B"
M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, No. 0398-08.
[38] Sentencia de 18 de febrero de 2010, Subsección B, M.P. Gerardo
Arenas Monsalve (2553-2007).
[39] Sentencia de 4 de noviembre de 2010, Subsección B, M.P. Víctor
Hernando Alvarado Ardila (No. 0476-2009).
[40] Ver antecedentes, numeral 5.1.
[41] Ver antecedentes, numeral 5.2.
[42] Así por ejemplo, entre otras la Sentencia de 2 de octubre de
2008, proferida por la Subsección A, con ponencia del Doctor Alfonso Vargas
Rincón, radicado interno No. 0558-2008; la Sentencia de 26 de febrero de 2009,
Subsección A, Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, radicado
interno No. 0166-2008; la Sentencia de 11 de junio de 2009, Subsección B,
Consejero Ponente Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez, radicado interno No.
0609-2008; la Sentencia de 14 de agosto de 2009, proferida por la Subsección B,
con ponencia de la Doctora Bertha Lucía Ramírez de Páez, radicado interno No.
1602-2008; la providencia de 18 de febrero de 2010, proferida por la Subsección
B, con ponencia del Doctor Gerardo Arenas Monsalve, radicado interno No.
2553-2007; y la sentencia de 4 de noviembre de 2010 de la Subsección B M.P.
Víctor Hernando Alvarado Ardila (No. 0476-2009).
[43] Sentencia T-191 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[44] Folios 9, 12, y 53 del expediente.
[45] Folios 83 y 182 del expediente.
[46] Sentencia de 4 de noviembre de 2010 de la Subsección B M.P.
Víctor Hernando Alvarado Ardila (No. 0476-2009).
[47] Folio 9 del expediente.
[48] Ver antecedentes, apartados 1.5, 4.2 y 6.1.2.
[49] Ver apartado 5.4 de esta sentencia.
[50] Así por ejemplo la jurisprudencia constitucional ha señalado que
la interpretación de las normas debe ser la más favorable al hombre y sus
derechos (interpretación pro homine) y consisnte con la totalidad de los
preceptos constitucionales (interpretación conforme). Al respecto consultar la
sentencia T-191 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[51] Sentencia T-191 de 2009 M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva. En este pronunciamiento se señaló que “el principio de interpretación pro homine, impone aquella
interpretación de las normas jurídicas que sea más favorable al hombre y sus
derechos, esto es, la prevalencia de aquella interpretación que propenda por el
respeto de la dignidad humana y consecuentemente por la protección, garantía y
promoción de los derechos humanos y de los derechos fundamentales consagrados a
nivel constitucional. (…) el principio de interpretación
conforme consiste en que la interpretación
de la totalidad de los preceptos jurídicos debe hacerse de tal manera que se
encuentre en armonía con las disposiciones constitucionales. (…)Por su parte el
principio de interpretación razonable, supone que el juez debe aplicar
las normas de derecho de una manera tal que se produzcan resultados
proporcionados, razonables, equitativos y verdaderamente justos, de preferencia
sobre el principio jurídico.”
[52] Al respecto, ver entre otros los
siguientes autos: A-075A de 1999 M.P. Alfredo Beltrán Sierra, A-027A de 2000 M.P.
Alfredo Beltrán Sierra, A-124 de 2003 M.P. Alfredo Beltrán Sierra, A-001A de
2004 M.P. Clara Inés Vargas Hernández y A-274A de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva.
[53]
A-231/01, A-250/08, A-084/10 y A-274A/11.
[54] A-274A de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.