C-601-96
Sentencia C-601/96
Sentencia
C-601/96
NOTARIO-Función de registro civil/REGISTRADOR
NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Dirección y organización del registro civil
El de notariado
es un servicio público. Que, mediante ley, haya sido confiada a los notarios el
ejercicio de una función pública en nada quebranta los preceptos fundamentales,
ni se violan tampoco por la circunstancia de que dicha función sea permanente.
La voluntad del Constituyente consistió en dejar en cabeza del legislador la
responsabilidad de delimitar, en materia de registro civil, el ámbito funcional
del organismo público nacional y el de los particulares a quienes autorizó para
prestar un servicio público. La Constitución no reservó de manera exclusiva
para el Registrador Nacional del Estado Civil la función de llevar en concreto
el registro civil de las personas en cuanto labor material directa, sino que le
señaló la responsabilidad genérica de dirigirlo y organizarlo. No debe
olvidarse que la descentralización por colaboración es una de las formas que la
Carta autoriza para el ejercicio efectivo de la función pública y en nada se
opone a la dirección y organización del registro civil, a cargo de la
Registraduría, el establecimiento de la función específica de llevarlo, en
cabeza de los notarios, con miras a facilitar que las personas tengan fácil y
permanente acceso a ese servicio público.
Referencia:
Expediente D-1328
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 10 (parcial) del Decreto 2158 de 1970
y 3 (parcial) del Decreto 960 de 1970.
Actora: Nohema
Pinedo Ruiz
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del seis (6) de noviembre de
mil novecientos noventa y seis (1996).
I. LO DEMANDADO
Ante la Corte han
sido acusadas algunas expresiones de los artículos 10 del Decreto 2158 de 1970
y 3 del Decreto 960 del mismo año, que textualmente dicen (se subraya lo
demandado):
"DECRETO NUMERO 2158 DE 1970
(noviembre 9)
por el cual se modifica y adiciona el
Decreto Ley 1260 de 1970 y se adoptan otras disposiciones relacionadas con el
registro del estado civil de las personas
El Presidente de la República de Colombia,
en ejercicio de las facultades
extraordinarias que le confirió la Ley 8a. de 1969 y consultada la Comisión
Asesora establecida por la misma,
DECRETA:
(...)
Artículo 10.- El artículo 118 del Decreto Ley 1260 de
1970 quedará así:
Son encargados de
llevar el registro de estado civil de las personas:
1) Dentro del
territorio nacional, los notarios, y en los municipios que no sean sede de
notaría, los registradores municipales del estado civil de las personas, o,
en su defecto, los alcaldes municipales.
La Superintendencia
de Notariado y Registro podrá autorizar, excepcionalmente y fundadamente, a los
delegados de los registradores municipales del estado civil y a los
corregidores e inspectores de policía para llevar al registro del estado civil.
2) En el exterior,
los funcionarios consulares de la República".
"DECRETO NUMERO 960 DE 1970
(junio 20)
por el cual se expide el Estatuto del
Notariado
El Presidente de la República, en ejercicio
de las facultades extraordinarias que le confirió la Ley 8a. de 1969 y atendido
el concepto de la Comisión Asesora en ella prevenida,
DECRETA:
(...)
Artículo 3.- Compete a los notarios:
(...)
13. Llevar el
registro del estado civil de las personas en los casos, por los sistemas y con
las formalidades prescritos en la ley."
Se procede a dictar
sentencia, cumplidos como están los trámites previstos en el Decreto 2067 de
1991.
II. LA DEMANDA
Considera la actora
que las transcritas normas vulneran los artículos 25, 90 y 266, inciso 2º, de
la Constitución Política, pues atribuyen a particulares el ejercicio de una
función -la de llevar el registro del estado civil de las personas- que la
Carta Política reserva exclusivamente al Registrador Nacional del Estado Civil.
Asevera que en los
notarios no puede hacerse recaer la carga de cumplir unas determinadas
funciones de manera gratuita, ya que así se viola el  artículo 90 de la
Constitución, en cuanto "al notario se le está causando un daño
antijurídico, que no tiene porqué soportar como persona aislada".
Por otra parte, a
juicio de la actora, los preceptos impugnados contrarían el espíritu del
artículo 25 constitucional, toda vez que se impide a unas personas desarrollar
un trabajo en condiciones dignas y justas, lo que presupone una remuneración
adecuada por el servicio prestado.
Considera que el
registro civil de las personas debe ser llevado por un entidad del Estado
integrada por funcionarios públicos, puesto que se trata de una función
pública.
III.
INTERVENCIONES
Dentro del término
de fijación en lista, el ciudadano ALVARO NAMEN VARGAS, actuando como apoderado
del Ministerio de Justicia y del Derecho, presentó un escrito en el cual
solicitó a la Corte declarar exequible la parte acusada del artículo 10 del
Decreto 2158 de 1970.
En su criterio, si
se aceptara la exclusividad del Registrador para desempeñar la función de que
se viene hablando, tendría que concluirse que ésta, desarrollada por los
alcaldes municipales, sería también inconstitucional.
Para el
interviniente, con la norma acusada se está adoptando un principio
constitucional cual es el de la desconcentración del servicio público con el
objeto de que todo colombiano pueda acceder fácilmente al registro.
Asegura finalmente
estar de acuerdo con la afirmación de la actora según la cual la autoridad que
constitucionalmente está facultada para llevar el registro es la Registraduría
Nacional del Estado Civil, pero expresa que la misma Carta deja en manos del
legislador la posibilidad de imponer funciones especiales a los notarios.
IV. CONCEPTO DEL
MINISTERIO PUBLICO
El Procurador
General de la Nación (E), doctor José León Jaramillo Jaramillo, emitió el
concepto de rigor el 3 de julio de 1996, en el cual planteó la exequibilidad de
las disposiciones demandadas.
Para el Jefe del
Ministerio Público, lo que está en cabeza del Registrador Nacional del Estado
Civil es la "dirección y organización del registro civil", lo que no
impide al legislador señalar a los notarios que en cumplimiento de la función
pública que desempeñan, lleven ese registro, atendiendo las pautas generales
dictadas por el Registrador.
Considera que, al
ser la actividad de los notarios un servicio público, se excluye que las
obligaciones a ellos atribuidas se constituyan en una carga que no estén en el
deber de soportar.
Finalmente recuerda
que, si bien el registro civil debe llevarse en forma gratuita por disposición
legal, "a partir de su segunda copia se faculta a los notarios para que
cobren la expedición de las subsiguientes copias, circunstancia ésta que
retribuye de alguna manera tal servicio. Además deben tenerse en cuenta los
innumerables actos de diversa índole en que intervienen los notarios, cuyas
utilidades compensan la labor desempeñada en relación con el registro civil de
las personas".
V. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corte es
competente para resolver en definitiva acerca de si los preceptos parcialmente
impugnados se avienen o no a la Constitución, según lo dispuesto en el artículo
241-5 de la Carta Política, ya que ellas pertenecen a decretos con fuerza de
ley, expedidos por el Presidente de la República en ejercicio de facultades
extraordinarias.
2. La función
pública de llevar el registro civil puede ser confiada a los notarios
La Constitución
autoriza expresamente a la ley para confiar a particulares el ejercicio de
funciones públicas y la prestación de servicios de esa misma índole (artículos
123 -inciso 3- y 365).
Desde luego, en el
cumplimiento de tales atribuciones, que en principio corresponden al Estado,
las personas privadas estarán sometidas al régimen jurídico que fije el
legislador y serán controladas y vigiladas por el Estado, a cuyo cargo se
encuentran las funciones de asegurar la prestación eficiente del servicio
público (art. 365), buscar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad
de vida de la población (art. 366) y garantizar el cumplimiento de los deberes
sociales de los particulares (art. 2 C.P.).
Se reiteran,
entonces, dos criterios básicos que ha trazado al respecto esta Corporación:
1) "...el
artículo 209 de la Constitución, específicamente aplicable a la función
administrativa, declara que ella está al servicio de los intereses generales y
se desarrolla mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración
de funciones.
Una de las formas de
descentralización es la denominada "por colaboración", que vincula a
los particulares al servicio público, en búsqueda de la eficiencia, la
celeridad y la economía -también principios que inspiran la actividad de la
administración- y como una manera de asegurar la participación de aquéllos en
la vida de la comunidad. Esa participación -desde luego- no puede estar exenta
de requisitos ni de cautelas acerca de la idoneidad de quienes, siendo
particulares, cumplan ciertas funciones públicas". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-492 del 26 de septiembre de 1996).
2) "Ahora bien,
siendo indudable que todo servidor público, por el hecho de serlo, queda
sometido automáticamente a un régimen disciplinario, según los términos
previstos por la Constitución y por la ley, el fundamento de su aplicación es subjetivo,
pues tiene lugar con motivo y a partir de la investidura correspondiente
radicada en el sujeto, en cuanto es titular genérico de las funciones públicas
que su cargo implica, con total independencia de si las ha ejercido o no.
A la inversa, el
particular, quien precisamente no se encuentra en la condición del servidor
público, toda vez que no ha establecido un vínculo de dependencia o
subordinación frente al Estado -en cualquiera de los cargos, organismos,
entidades o corporaciones que hacen parte de su estructura-, ni percibe de él
asignación o salario, está en principio exento del régimen disciplinario
estatal y su responsabilidad ante las autoridades únicamente puede surgir de
las transgresiones en que incurra en relación con los preceptos
constitucionales y legales, tal como lo pregona el artículo 6º de la Carta
Política.
Sin embargo, de
nuestro sistema jurídico ha desaparecido hace mucho tiempo la separación
absoluta y extrema entre las órbitas pública y privada en lo relacionado con
las actividades que tienen por objeto la realización de los fines perseguidos
por la sociedad y la satisfacción efectiva de sus necesidades.
La distinción
subsiste, como corresponde al Estado de Derecho, pero la complejidad de las
relaciones que deben establecerse en el seno de la colectividad y el necesario
acomodamiento de las instituciones a las exigencias reales impuestas por la
convivencia, han dejado atrás los moldes formalistas y los criterios
herméticos, para dar paso a la concepción material de la cosa pública, a la
creciente participación de todos en las decisiones que los afectan y al
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares, con
miras al servicio efectivo de la comunidad, la promoción de la prosperidad
general y la garantía de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución (artículo 2º C.P.).
De allí resulta que,
sin desconocer la libertad de las personas en su iniciativa y en sus
actividades económicas y laborales, la Constitución haya previsto formas de
vinculación de los particulares a la gestión de intereses y asuntos públicos
sin que en virtud de ella pierdan su condición privada.
Así lo contemplan,
entre otras normas, los artículos 2, 116, 123, 131, 221 (1º del Acto
Legislativo No. 2 de 1995), 246, 267, 277-9, 318, 340 (Cfr. Sala Plena.
Sentencia C-015 del 23 de enero de 1996) y 365 de la Constitución, que
autorizan el ejercicio de funciones públicas por personas particulares, en
ciertas situaciones y previos determinados requisitos  que la propia Carta o
las leyes establecen, o que les permiten participar en actividades de gestión
de esa misma índole.
Desde luego, tal
ejercicio de funciones públicas no puede estar despojado de los necesarios
controles ni hallarse exento de las responsabilidades que en sí mismo implica.
En los señalados
eventos, el fundamento de la responsabilidad del particular es material
y la aplicación del régimen disciplinario objetiva, ya que ni una ni
otra atienden al estado o condición de quien actúa sino a la función pública
que le ha sido encomendada y al interés, también público, que a ella es
inherente.
Cambia así
sustancialmente la lectura del artículo 6º de la Constitución Política, que ya
no admite una interpretación literal sino sistemática: a la luz del conjunto de
principios y preceptos constitucionales, el particular que se halla en
cualquiera de las situaciones en las que el orden jurídico lo faculta para
cumplir papeles que en principio corresponderían a organismos y funcionarios
estatales, no puede ser mirado de modo absoluto bajo la óptica de una
responsabilidad igual a la de los demás particulares, circunscrita apenas a su
condición privada, ya que por razón de la tarea que efectivamente desarrolla,
en la medida de ésta y en cuanto toca con el interés colectivo, es públicamente
responsable por su actividad, sin que llegue por eso a convertirse -se repite-
en servidor del Estado desde el punto de vista subjetivo". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-286 del 27 de junio de 1996).
El de notariado es
un servicio público, tal como lo declara expresamente el artículo 131 de la
Carta Política.
Que, mediante ley,
haya sido confiada a los notarios el ejercicio de una función pública en nada
quebranta los preceptos fundamentales, ni se violan tampoco por la
circunstancia de que dicha función sea permanente. Ya la Corte ha señalado que
no necesariamente todas las atribuciones de tal índole encomendadas a los
particulares tienen un carácter temporal:
"El asunto
planteado en la demanda radica en definir si la atribución de responsabilidades
y funciones públicas en cabeza de particulares así como la correspondiente
responsabilidad disciplinaria y el régimen al que, en virtud de ella, queda
sometida la persona tan sólo pueden tener lugar a título estrictamente temporal
o sería factible que se extendieran de modo indefinido o permanente.
La regla general,
deducida del artículo 123 de la Constitución, es la de atribuciones apenas
transitorias según lo que disponga el legislador: "La ley determinará el
régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones
públicas".
No obstante, ante la
existencia de varias disposiciones constitucionales que hacen posible el
ejercicio permanente de función pública por particulares -tales son los casos
de los notarios (artículo 131 C.P.), de las autoridades indígenas en ejercicio
de funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial (artículo 246
C.P.) y de la prestación de servicios públicos (artículo 365 C.P.), entre
otros-, no puede afirmarse que la temporalidad deducida del enunciado artículo
123 de la Constitución sea regla absoluta y rígida que impida en cualquier caso
el ejercicio de funciones públicas permanentes por personas privadas".
(Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-286 del 27 de junio de
1996).
3. Las funciones
notariales frente a las atribuciones constitucionales del Registrador Nacional
del Estado Civil
Ahora bien, el punto
central de la controversia planteada por la actora está relacionado con el
posible choque entre las normas impugnadas y las atribuciones constitucionales
del Registrador Nacional del Estado Civil.
A dicho funcionario
se refiere así el artículo 266 de la Constitución Política:
"Artículo
266. El Registrador Nacional del Estado Civil será elegido por el Consejo
Nacional Electoral para un período de cinco años y deberá reunir las mismas
calidades que exige la Constitución para ser Magistrado de la Corte Suprema de
Justicia.
No podrá ser
reelegido y ejercerá las funciones que establezca la ley, incluida la dirección
y organización de las elecciones, el registro civil y la identificación de las
personas, así como la de celebrar contratos en nombre de la Nación, en los
casos que aquella disponga".
Debe observarse,
ante todo, que la propia norma constitucional comienza por transferir a la ley
la facultad genérica de indicar las funciones del Registrador. Y, a título de
ejemplo, entre aquello que autoriza sea definido y desarrollado por el
legislador, enuncia "la dirección y organización" de varios asuntos,
uno de los cuales es el registro civil de las personas.
La Corte estima
indispensable relacionar el aludido precepto con el consagrado en el artículo
131 Ibidem, según el cual "compete a la ley la reglamentación del
servicio público que prestan los notarios y registradores".
Ha sido la propia
Carta, y no de ahora (véase el artículo 188 de la Constitución de 1886,
introducido mediante el 1º del Acto Legislativo No. 1 de 1931, que a su vez
reformó el 54-5 del A.L. 3 de 1910), la que ha instituido la función notarial
como servicio público permanente, dejando en manos del legislador todo lo
atinente a la precisión acerca de su contenido y alcances.
No resulta acertado,
entonces, hablar de una inconstitucionalidad de la competencia actual de los
notarios, como lo hace la demandante, puesto que de ambos preceptos en
referencia surge sin duda que la voluntad del Constituyente consistió en dejar
en cabeza del legislador la responsabilidad de delimitar, en materia de
registro civil, el ámbito funcional del organismo público nacional y el de los
particulares a quienes autorizó para prestar un servicio público.
A juicio de la
Corte, la Constitución no reservó de manera exclusiva para el Registrador
Nacional del Estado Civil la función de llevar en concreto el registro civil de
las personas en cuanto labor material directa, sino que le señaló la
responsabilidad genérica de dirigirlo y organizarlo.
No debe olvidarse
que la descentralización por colaboración es una de las formas que la Carta
autoriza para el ejercicio efectivo de la función pública (artículo 209 C.P.)
y, de conformidad con los objetivos de ella, en nada se opone a la dirección y
organización del registro civil, a cargo de la Registraduría, el
establecimiento de la función específica de llevarlo, en cabeza de los
notarios, con miras a facilitar que las personas tengan fácil y permanente
acceso a ese servicio público.
Cosa distinta es que
deban hacerlo según las directrices y dentro de la organización que, en
ejercicio de su función constitucional, establezca el Registrador Nacional del
Estado Civil.
No es del caso que
la Corte entre a resolver sobre los argumentos de la accionante en torno a la gratuidad
del servicio notarial en lo que respecta al registro civil, pues se trata de un
elemento que no surge de los apartes normativos acusados sino de disposiciones
que en este proceso no han sido objeto de demanda.
DECISION
Con fundamento en
las consideraciones precedentes, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído
el concepto del Ministerio Público y cumplidos los trámites previstos en el
Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Declárase EXEQUIBLE
la frase "los notarios, y en los municipios que no sean sede de
notaría", perteneciente al artículo 10, numeral 1, del Decreto Ley 2158 de
1970, por el cual se modificó el 118 del Decreto Ley 1260 del mismo año.
Segundo. Declárase EXEQUIBLE
el numeral 13 del artículo 3 del Decreto Ley 960 de 1970, que dice:
"13. Llevar el
registro del estado civil de las personas, en los casos, por los sistemas y con
las formalidades prescritos en la ley".
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA              ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado                         Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ         HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado                        Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO              FABIO MORON DIAZ
Magistrado                            Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General