C-588-97
Sentencia C-588/97
Sentencia
C-588/97
DERECHOS Y
OBLIGACIONES CONSTITUCIONALES-Reciprocidad
La Carta
estableció una reciprocidad entre derechos y obligaciones  constitucionales. En
efecto, en la base de los deberes sociales se encuentra el principio de
reciprocidad. La Constitución reconoce  a la persona y al ciudadano derechos y
libertades, pero  al mismo tiempo le impone obligaciones.  Los beneficios que
representan para el individuo las relaciones conmutativas de la vida en
sociedad deben ser compensados por éste, a fin de mejorar las condiciones
materiales y espirituales de la convivencia social y de esta forma ampliar
permanentemente el número de  miembros de la comunidad, capaces de gozar de una
existencia digna.
DEFENSOR DEL
SINDICADO-Auxiliar
ad-honorem/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Auxiliar ad-honorem
Quienes ejercen
por voluntad propia las funciones  de auxiliar en una defensoría de familia
ante el ICBF, desempeñan un servicio social compatible plenamente con una
filosofía solidaria como la que comporta el ordenamiento constitucional
colombiano, pues es claro  que no siempre las  cargas que la conducta altruista
implica, deben ser asumidas por el Estado. Bajo esta perspectiva, el cargo
ad-honorem se encuentra ajustado a los mandatos superiores,  especialmente el
que tiene que ver con la libertad de configuración que le corresponde el
legislador para señalar condiciones y requisitos de unas funciones que tienen
una finalidad  de gran  alcance social, sin mengua del contenido esencial  del
principio de la igualdad, y que recoge una participación voluntaria de los
ciudadanos al vincularse al cumplimiento de los fines del Estado, coadyuvando a
la resolución pacífica  de conflictos de carácter familiar a través del
ejercicio del cargo de auxiliar del defensor de familia.
CARGO PUBLICO
AD-HONOREM-Reconocimiento
de la judicatura
No se puede
considerar que la responsabilidad de un servidor público esté, inevitablemente,
ligada a la remuneración salarial, pues las consecuencias jurídicas que se
desprenden de las relaciones laborales o especiales con la administración
pública, son establecidas únicamente por el legislador, el cual se basa sobre
múltiples razones de conveniencia pública, de servicio público, con miras a la
prevalencia del interés general. En consecuencia, el ejercicio de determinados
cargos públicos como lo son, en este caso, los definidos por el artículo 55 de
la ley 23 de 1991, los cuales por su naturaleza no son forzosos, sino, por el
contrario están inscritos dentro de un marco cuyo presupuesto esencial es la
voluntariedad del ciudadano para  cumplir una tarea o servicio cívico cuyo
propósito es la colaboración altruista, desinteresada, desprovista de todo afán
de lucro por parte de los ciudadanos, para coadyuvar a materializar los fines
del  Estado en la comunidad, que no se traduce en una carga desproporcionada
para quien se desempeña al frente de tales destinos públicos. La judicatura
contribuye de muy diversas  maneras a la formación de un profesional integral,
y al mismo tiempo le compensa tal servicio con el reconocimiento de la
judicatura para optar por el  título de profesional del derecho.
DEFENSOR DEL
SINDICADO-Cargo de
auxiliar ad-honorem no remunerado
El ejercicio no
remunerado del cargo de auxiliar ad-honorem en las defensorías de familia
obedece a una justificación objetiva y razonable adoptada por el legislador,
dentro de sus competencias  constitucionales, y por tanto, la finalidad y los
efectos perseguidos procuran un  fin legítimo:  dotar al Estado, dentro de una
filosofía solidaria, de una prestación voluntaria que redunde en beneficio
social y que no es excesivamente  onerosa para el ciudadano que la brinde.
Referencia:
Expediente D-1678
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo  55 y 57, parcialmente, de la Ley 23 de
1991, “por medio de la cual se crean mecanismos para descongestionar los
despachos judiciales, y se dictan otras disposiciones”.
Actor: Flor Elena
González  Ramírez
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORÓN DÍAZ
Santafé de Bogotá, D.C., noviembre trece
(13) de mil novecientos noventa y siete (1997)
I. ANTECEDENTES
La ciudadana FLOR ELENA GONZALEZ RAMIREZ,
en ejercicio de la acción pública de inexequibilidad que establece el artículo
241-5 de la Carta Política, presentó escrito en el que solicita se declare que
los artículos  55 y 57, parcialmente, de la ley 23 de 1991, contradicen normas
superiores previstas en la Carta Fundamental de 1991.
En efecto, el día 26 de mayo de 1997, el
Magistrado sustanciador  admitió la demanda de la referencia y ordenó la
correspondiente fijación  en lista de la misma, y simultáneamente corrió
traslado del expediente al despacho del señor Procurador General de la Nación,
para efectos de recibir el concepto de  su competencia.
Una vez cumplidos los trámites indicados
para esta clase de actuaciones procesales de control de constitucionalidad,
procede la Corte a pronunciar su decisión.
II.   NORMAS DEMANDADAS
Las disposiciones objeto de la demanda son
del siguiente tenor literal; en el que se subrayan las partes acusadas:
“Ley 23 de 1991
“(marzo 21)
“Por medio de la
cual se crean mecanismos para descongestionar los despachos judiciales, y se
dictan otras disposiciones”.
“….
“Artículo 55.  Créase en los despachos del Defensor de
Familia el cargo de auxiliar, que podrá ser desempeñado por los  egresados de
las Facultades de Derecho, Trabajo Social, Psicología, Medicina, Psicopedagogía
y Terapia Familiar, reconocidas oficialmente.  El anterior cargo será ad
honorem y por consiguiente, quien lo desempeñe no recibirá remuneración alguna”
“…….
“Artículo 57.  Las personas a que se refiere el
artículo 55 de la presente ley, serán de libre nombramiento  y remoción del
respectivo director regional del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
Para cada despacho podrán nombrarse hasta tres egresados.  Para todos los
efectos legales las personas que presten este servicio, tienen las mismas
responsabilidades y obligaciones de los empleados públicos al servicio del
Institución Colombiano de Bienestar Familiar.
Se subraya lo
acusado.
III.  LA DEMANDA
Considera la ciudadana que las normas
acusadas vulneran los artículos  13 y 25 de la  Constitución  Política, por las
siguientes razones:
En opinión de la demandante, los artículos
55 y 57, parciales, de la Ley 23 de 1991, lesionan el derecho a la igualdad,
toda vez que siendo el cargo de  auxiliar ad-honorem  un empleo que  sirve para
el reconocimiento de la judicatura a fin de obtener el título de abogado, éste
no es remunerado, como sí lo son otros cargos tales como los señalados en el
artículo 31 del Decreto 196 de 1971 o en el artículo 1  del Decreto 3200 de
1979, reglamentado mediante la resolución No. 2001 de 1984, los cuales sirven
para el cumplimiento  de tal requisito legal.
De otra parte, argumenta  la demandante
que  el artículo 57 de la ley 23 de 1991, desconoce el derecho al trabajo,
porque al establecer  que los  auxiliares ad-honorem tienen las mismas
responsabilidades y obligaciones que los empleados públicos  que prestan sus
servicios al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF, sin concederle
al  auxiliar los derechos  correlativos al ejercicio del mismo, como son la
retribución económica al servicio prestado  y la seguridad social,  no se
concreta la especial protección al trabajo que la norma constitucional
contempla; el legislador ha debido establecer una remuneración especial para el
cargo mencionado, atendiendo a la función social que se cumple, en el ejercicio
del mismo y  tomando en consideración las necesidades básicas de la persona que
lo desempeña.
Finalmente, argumenta la ciudadana
demandante, que el estímulo previsto en el artículo 58 de la Ley 23 de 1991,
esto es el derecho a ocupar las vacantes en cargo de la misma naturaleza del
que se ejerce en el servicio jurídico voluntario, no puede hacerse efectivo, ya
que  al realizar la  práctica como defensor de familia, los requisitos para
ejercer el cargo en propiedad, después  de cumplir una año  y de haber obtenido
una certificación de servicios satisfactoria, no puede  obtenerlos el
aspirante, pues se requiere del cumplimiento de las condiciones señaladas en el
Decreto 2737 de 1989.
IV.  INTERVENCIONES OFICIALES
El Ministerio de Justicia y del Derecho,
actuando a través del Director  General de la Dirección de Políticas Jurídicas
y Desarrollo  Legislativos dentro del término procesal oportuno, intervino
solicitando a la Corte que declare la exequibilidad de las normas demandadas,
con base en los argumentos que  a continuación se resumen.
En opinión del interviniente, la
demandante no demuestra en su alegato constitucional, en qué consiste la
violación del derecho a la igualdad, ya que no existe una relación directa
entre el artículo  1º.  del Decreto 3200 de 1979 ó el artículo 31 del Decreto
196 de 1971, reglamentado por la resolución No. 2001 de 1984, y los artículos
cuestionados.
En efecto, los estudiantes de derecho se
encuentran en igualdad  de condiciones y en total libertad para elegir la
entidad en la que pretenden prestar determinado servicio social, con el fin de
remplazar con la prestación del mismo el requisito de la tesis de grado para
optar por el título de abogado y ello es consecuencia natural   del derecho al
libre desarrollo de la personalidad.
De otra parte, argumenta el Ministerio de
Justicia y del Derecho, que el numeral 7 del artículo  95 de la Constitución
Política establece el deber  cívico de todo ciudadano  de colaborar para el
buen funcionamiento de la administración de justicia, con lo cual, los
requisitos de la  judicatura no son en sí un favor que  estaría prestando un
estudiante al Estado sino el cumplimiento de una serie de requisitos para optar
por el título de abogado, los cuales están previamente  reglamentados  por el
legislador.
De otra parte, expone el interviniente que
en virtud del principio de solidaridad, los estudiantes de derecho tienen en
relación con la sociedad una obligación mayor y específica, cual es la de velar
por el mantenimiento de la justicia y la reivindicación de los derechos de los particulares,
pues así se desprende de los artículos 1 y 2 del decreto 196 de 1971:  “la
abogacía tiene como función social la de colaborar con las autoridades en la
conservación y perfeccionamiento del orden jurídico del país y en la
realización de una recta y cumplida administración de justicia”.
Finalmente, sostiene el Ministro  de
Justicia y del Derecho que el artículo 57 de la Ley 23 de 1991, al establecer
una serie de  responsabilidades para las personas que desempeñan los cargos de
auxiliares ad-honorem en el despacho del Defensor de Familia, el legislador
dota como una consecuencia natural y obvia, al ejercicio de la función pública
de seguridad jurídica y de seriedad moral,  pues ello es desarrollo de los
artículos 2, 6, 90, 91, 92 y 209 superiores, concluyendo que cuando una persona
presta un servicio social en una de las entidades del Estado, está
representando con su labor, la potestad pública ante la sociedad, lo que
implica que debe tener las mismas responsabilidades y obligaciones de los empleados
públicos al servicio del ICBF, con el único fin de responder ante la sociedad,
del ejercicio de una delicada misión, como es la solución extrajudicial de
conflictos de orden familiar.
Por su parte, el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, intervino en la oportunidad procesal respectiva, actuando a
través de apoderado judicial constituído para el efecto, solicitando a la Corte
que declare exequibles los artículos acusados, con base en los siguientes
argumentos, que a continuación se resumen.
Luego de analizar el apoderado judicial el
alcance del control constitucional que debe ejercer la Corte Constitucional con
relación a las normas cuestionadas, en el sentido de que la Corporación revisa
la constitucionalidad de las normas en forma integral y armónica, dentro del
espectro de posibilidades interpretativas que admite el texto frente al cual
realiza la confrontación, concluye que la revisión que debe hacer la Corte en
este caso concreto, es únicamente con relación al texto del artículo 55 de la
Ley 23 de 1991.  Lo anterior por cuanto la demandante plantea, en su escrito,
un eventual condicionamiento del fallo, al indicar en la demanda que si la
Corte no accede a la primera de sus pretensiones, v.gr., la declaratoria de
inexequibilidad del aparte acusado del artículo 55, debería pronunciarse  en
relación con el artículo 57 en su inciso tercero.
De otra parte, señala el Ministerio de
Hacienda y Crédito  Público, luego de un amplísimo  análisis de la
jurisprudencia de la Corporación, en relación con la autonomía universitaria y
los requisitos establecidos por la ley y los reglamentos académicos en cuanto a
la carrera profesional del derecho, concluyendo que es la ley la que establece
los elementos necesarios mínimos para optar por el título de abogado y que le
corresponde de acuerdo al pénsum exigido por el establecimiento de educación
superior, a los estudiantes optar voluntariamente por desarrollar un trabajo
social en una entidad pública, en reemplazo de otros requisitos para obtener el
título de profesional del derecho.  En consecuencia, es atribución del
legislador, establecer o no la  remuneración correlativa a la prestación del
servicio, pues éste se entiende como parte del proceso de enseñanza y formación
y como tal el estudiante de derecho al integrarse a  equipos de trabajo
diseñados por el reglamento universitario (consultorios jurídicos etc.), o por
la ley, ejerce una función social inescindible, que es parte de la vocación de
servicio que se le exige a cualquier profesional en un estado social de
derecho, lo cual no contradice texto constitucional alguno.
De otro lado, argumentó el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público que  el artículo 57 de la Ley 23  de 1991, al
establecer una serie de deberes y obligaciones, para quienes ejercen las
funciones honoríficas en el despacho del Defensor de Familia, no hace otra cosa
que darle la seriedad necesaria a la práctica que se lleva a cabo en tales
dependencias, para que tenga el carácter propio de una judicatura, proporcional
a las exigencias que se derivan de su existencia, como prerrequisito para
ejercer una determinada profesión.
Finalmente, argumenta el apoderado del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que es al legislador a quien le
corresponde establecer la reglamentación de las profesiones, a través de
requerimientos previos al ejercicio de las mismas, entre los que se cuenta la
existencia del servicio social  y cita en apoyo de su argumentación,  las
sentencias  C-377 de 1994, C-226 del mismo año y  C-154 de 1997, proferidas por
esta Corporación.
V.  CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El Procurador General de la Nación, rindió
en término el concepto de su competencia,  mediante oficio No. 1318 de fecha
julio 3 de 1997, en el cual solicita a esta Corporación que se declaren exequibles
los artículos 55 y 57, parcialmente, de la ley 23 de 1991, por no contrariar la
Carta Política de Colombia.
Se  funda la vista fiscal en los siguientes
argumentos:
El cargo de auxiliar ad honorem es
consecuencia y desarrollo del principio de solidaridad, que informa todo el
orden constitucional,  según se desprende del artículo 1 de la C.P..  La
solidaridad es un principio fundante del Estado social de derecho, el cual
impone deberes y derechos a los ciudadanos en relación  con la comunidad.  El
artículo 95 de la Carta se armoniza con las normas cuestionadas; la
participación voluntaria de los ciudadanos en el ejercicio de cargos
honoríficos es una consecuencia de quienes se vinculan al cumplimiento de los
fines del Estado, coadyuvando en la solución de los conflictos tramitados ante
la jurisdicción de familia, a través del ejercicio de este tipo de cargos.
De otra parte, argumenta el Ministerio
Público, que la  naturaleza de las funciones asignadas al Defensor de Familia,
justifica que estas funciones administrativas cuenten con el concurso de
personal voluntario auxiliar ad honorem; estima la vista fiscal  que  la
colaboración prestada por egresados  de las facultades de Derecho,  Trabajo
Social, Psicología, Medicina,  Psicopedagogía y Terapia Familiar, reconocidas
oficialmente, redunda en beneficio de la comunidad y permite que la sociedad
cuente con mecanismos alternativos para la resolución de conflictos.
Considera, igualmente, el señor Procurador,
que es competencia exclusiva del legislador señalar las responsabilidades de
los servidores  públicos, y por ello el artículo 57 de la ley 23 de 1991, se
inscribe dentro del marco de la función pública y su ejercicio implica una
profunda responsabilidad que asigna al cargo de defensor de familia, con lo
cual es obvio que la ley establezca responsabilidades a las personas, que en
forma voluntaria, prestan sus servicios bajo la coordinación de las Defensorías
de Familia.  En consecuencia, los auxiliares ad honorem deben cumplir con los
requisitos previstos en el artículo 55 parcialmente cuestionado, así como con
la previsión establecida en el artículo 57 de la ley 23 de 1991, pues el
legislador al establecer responsabilidades para los auxiliares, entiende que
ellos son servidores públicos que, voluntariamente, eligen tal destino,
ejerciendo una función pública en forma transitoria, y de otra parte pueden
cumplir con los requisitos académicos, exigidos por las normas que regulan la
profesión de Abogado.  De otra parte, afirma el Ministerio Público que el artículo
58 de la ley 23 de 1991, determina en forma expresa algunas de las
contraprestaciones, en favor de las personas que ejerzan el cargo de auxiliar
ad honorem, tales como el reconocimiento de la judicatura, o la posibilidad  de
que se les nombre  en las vacantes que se presentan en el ICBF, dentro del año
inmediatamente siguiente, en cargos de la  misma naturaleza del desempeñado,
con lo cual el legislador procura equilibrar las cargas públicas y motivar la
conducta noble y altruista de quienes se vinculan  a actividades útiles y
benéficas para la sociedad.
Finalmente, estima  el Ministerio Público,
que el cargo de auxiliar  ad honorem no desconoce el derecho a la igualdad, ya
que la Corte Constitucional  en múltiples  decisiones judiciales ha  avalado el
ejercicio gratuito  de determinados encargos  o servicios prestados por
personas públicas o privadas, para el cumplimiento de  fines estatales en
beneficio de la comunidad; en consecuencia, resulta del todo acorde con los
mandatos superiores  el ejercicio no  remunerado del cargo de auxiliar ad
honorem en las Defensorías de Familia,  a pesar de que se puede optar por la
judicatura ejerciendo cargos remunerados en otras entidades públicas; ello en
virtud de la naturaleza  de los conflictos que se tramitan ante el ICBF, y de
los bienes  jurídicamente protegidos.   Califica el Ministerio Público que la
naturaleza de las relaciones entre la administración y las personas que laboran
en ese tipo de actividades honoríficas es de aquellas de carácter especial, de orden
administrativo,
basada en la voluntariedad de las personas
que optan por prestar esta clase de servicios al Estado y la comunidad.
VI.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera.  La
Competencia
Es competente la Corte Constitucional para
conocer de la acción instaurada conforme al artículo  241-4 de la Constitución
Política, ya que los apartes acusados hacen parte de una ley de la República.
Segunda.   La Materia
La controversia constitucional gira en
torno de la aparente  violación al derecho de igualdad y trabajo, previstos en
la Carta Política, artículos 13 y 25, por parte de los artículos 55 y 57 de la
Ley 23 de 1991.
En efecto, en opinión de la demandante,
como quiera que el cargo de auxiliar ad honorem de los despachos del Defensor
de Familia constituye un empleo no remunerado, que sirve para obtener la
judicatura con el fin de optar  al título de abogado, viola el derecho a la
igualdad porque existen otros empleos similares que sí son remunerados y que a
su vez sirven  para obtener también la judicatura, como es el caso de los
cargos que contempla el artículo 31 del decreto 196 de 1991 y el artículo 1º.
del Decreto 3200 de 1979, reglamentados a su vez por la resolución 2001 de
1984.
Sobre el derecho al trabajo, afirma  que en
el caso subjúdice no se concreta la especial protección que el artículo 25
constitucional contempla, pues dispone el artículo 57 de la ley 23 de 1991  una
serie de responsabilidades a los auxiliares ad honorem de los despachos de las
defensorías de familia, sin la condigna contraprestación a las mismas ni la
garantía que debe existir para su prestación; igualmente, no contempla la norma
ningún tipo de seguridad social ni protección para los estudiantes que ejercen
tales destinos públicos.
A.  El principio de solidaridad y las
normas  demandadas
Esta Corporación en múltiples decisiones
judiciales, ha enfatizado, en su ya vasta doctrina jurisprudencial, que la
Carta de 1991 introdujo un nuevo contenido axiológico y teleológico de sus
disposiciones constitucionales.
En efecto, todos los valores, principios y
reglas jurídicas que se encuentran en la Constitución responden a su vez a un
conjunto de valores y principios fundamentales, que ordenan e informan todo el
régimen legal pre y post constitucional.
Los principios como la solidaridad
responden a una concepción ética de las nuevas relaciones entre el Estado, la
sociedad y el ciudadano, de forma tal, que la Carta parte de unas cualidades de
orden social que fundamentan a su vez el sistema jurídico, y que en virtud del
principio de la solidaridad, como valor normativo de toda Constitución, éste
irradia el orden legal.
Ahora bien, también estima esta Corte que
todas las normas legales de acuerdo con su naturaleza, finalidades y propósitos
deben ser aplicadas e interpretadas por el juez constitucional de forma tal que
desarrollen los valores y principios fundamentales de orden constitucional. En
consecuencia, el operador jurídico tiene la opción de escoger aquélla que mejor
represente los intereses axiológicos y teleológicos de la Carta.
En sentencia C-575 de 1992,  la
Corporación  consideró:
“En primer lugar, la
expresión de un "orden justo" aparece tanto en el Preámbulo como en
los fines esenciales del Estado.
El nexo
justicia-solidaridad es evidente, pues en un régimen de carencia de recursos
suficientes, como Colombia, una parte de la sociedad civil está llamada a
participar en la solución de las necesidades de los más pobres.
También es
manifiesta la relación dignidad-solidaridad. Ellas son, respectivamente, un
valor y un principio de los cuales se predica su total  compatibilidad.
Es gracias a la
solidaridad que se puede arribar a la dignidad, si se parte del supuesto de la
realidad colombiana, enmarcada en un ámbito de desequilibrios sociales y territoriales.
Las solución de las
necesidades básicas insatisfechas de importantes sectores de la sociedad
colombiana es un compromiso de todos, esto es, del Estado, la sociedad y los
particulares.
Así lo establece el
artículo 2o. de la Carta cuando afirma en su inciso segundo:
‘Las autoridades de
la República están instituidas para... asegurar el cumplimiento de los deberes
sociales del Estado y de los particulares’.
Incluso la
solidaridad es un deber constitucional, como se advierte en el artículo 95 de
la Constitución, que dice:
‘...Son deberes de
la persona y del ciudadano:
2. Obrar conforme al
principio de solidaridad social...’
Luego la solidaridad
es un deber constitucional de todos, que aspira a lograr la materialización de
los valores  fundantes de la justicia y la dignidad.
Y en segundo lugar,
el carácter participativo del Estado implica que la sociedad civil intervenga
no sólo, como antes, en la simple definición periódica de los gobernantes
mediante el voto, sino que ahora es preciso además que la comunidad participe
en los procesos de decisión, ejecución y control de la gestión pública
tendiente a satisfacer las necesidades sociales.”  (Sentencia C-575/92. M.P.
Dr. Alejandro  Martínez).
En este orden de ideas, también debe
reiterar la Corporación que la Carta estableció una reciprocidad entre derechos
y obligaciones  constitucionales. En efecto, en la base de los deberes sociales
se encuentra el principio de reciprocidad (C.P. art. 95).  La Constitución  reconoce
a la persona y al ciudadano derechos y libertades, pero  al mismo tiempo le
impone obligaciones.  Los beneficios que representan para el individuo las
relaciones conmutativas  de la vida en sociedad deben ser compensados por éste,
a fin de mejorar las condiciones materiales y espirituales de la convivencia
social y de esta forma ampliar permanentemente el número de  miembros de la
comunidad, capaces de gozar de una existencia digna. Esta Corte también  ha
estimado que la filosofía moral que subyace al ordenamiento jurídico emerge con
fuerza normativa vinculante cuando la  Constitución faculta a las autoridades
para exigir del individuo la superación de su egoísmo, mediante el cumplimiento
de sus deberes y obligaciones.  En una sociedad pobre la justicia  distributiva
no puede ser solamente cometido del Estado, sino actitud y praxis de todos,
mayormente de los mejor dotados.
La concepción social del Estado de derecho
fundado en la solidaridad, la dignidad, el trabajo y la prevalencia del interés
general, se traduce en  la vigencia inmediata de una ecuación normativa entre
derecho y obligaciones  constitucionales.  Por tanto, los deberes consagrados
en la Carta  han dejado  de ser un desideratum del buen ciudadano, para
convertirse en imperativo  que vincula directamente a los particulares  y de
cuyo cumplimiento depende la convivencia pacífica.  En consecuencia, bajo esta
perspectiva es claro para la Corte que sistemas legales como el estatuto de
descongestión judicial o ley 23 de  1991, cuyo propósito es la introducción de
mecanismos alternativos para la resolución de conflictos, debe interpretarse
dentro de un marco axiológico que redunde en beneficio de la comunidad.
En efecto, el artículo 55 de la ley en
mención, creó en los despachos del Defensor de Familia el cargo de auxiliar,
que podrá ser desempeñado por los egresados de las facultades de Derecho,
Trabajo Social, Psicología, Medicina, Psicopedagogía y Terapia Familiar,
reconocidos oficialmente, señalando a su vez que dichos destinos serán ad honorem
y por consiguiente, quienes los desempeñen, no recibirán remuneración alguna.
Estima la Corporación, que quienes ejercen
por voluntad propia las funciones  de auxiliar en una defensoría de familia
ante el ICBF, desempeñan un servicio social compatible plenamente con una
filosofía solidaria como la que comporta el ordenamiento constitucional
colombiano, pues es claro  que no siempre las  cargas que la conducta altruista
implica, deben ser asumidas por el Estado.  Exigir  una prestación que redunda en
beneficio social  y la cual no es excesivamente  onerosa  para quienes la
ejercen, es un desarrollo objetivo y razonable de la ley en plena armonía con
los valores y principios que inspiran  nuestra Carta.  En consecuencia, el
motivo de la remuneración o contraprestación  está determinado por la voluntad
de la ley, que consagra la posibilidad de que por autodeterminación de las
personas, al momento de optar  por el título  profesional, puedan escoger
cargos en una entidad pública, ocupando un destino, sin remuneración
expresamente definida por la ley, para obtener judicatura, o de trabajar en
cualquier otra entidad de naturaleza  pública  o privada, con lo cual también
desarrollan una tarea de solidaridad social.
Por eso,  estima la Corte que el artículo
55 de la ley 23 de 1991, debe ser interpretado sistemáticamente con el artículo
58 de la misma ley, el cual determina  en forma expresa algunas de las
contraprestaciones en favor de las personas  que ejercen el cargo de auxiliar a
que se refiere el mismo estatuto legal; de forma que las personas que presten
este servicio reciben una compensación determinante para su vida laboral, como
es la de contar con la posibilidad de ingresar como empleados al servicio del
ICBF y, al mismo tiempo, merced a  la oportunidad que le brinda el Estado,
cumplir con un requisito indispensable para obtener el título que les acredite
como profesionales, sin contar que esta clase de vínculo implica  también
adquirir experiencia laboral, conocimientos prácticos y teóricos que redundan
en el posterior ejercicio de quien desempeña el destino o cargo público, y que
es lo que identifica  las llamadas pasantías en el orden profesional y
universitario. En consecuencia, el ejercicio de ciertas actividades
profesionales implica una labor social inherente  que entraña para el futuro
profesional, además de una preparación sistemática y científica en forma
metódica, una función social de sus conocimientos.
Bajo esta perspectiva, resulta claro que el
artículo 55 de la ley 23 de 1991, se encuentra ajustado a los mandatos
superiores,  especialmente el que tiene que ver con la libertad de
configuración que le corresponde el  legislador para señalar condiciones y
requisitos de unas funciones que tienen una finalidad  de gran  alcance social,
sin mengua del contenido esencial  del principio de la igualdad, y que recoge
una participación voluntaria de los ciudadanos al vincularse al cumplimiento de
los fines del Estado, coadyuvando a la resolución pacífica  de conflictos de
carácter familiar a través del ejercicio del cargo de auxiliar del defensor de
familia, lo cual está incorporado al marco axiológico y teleológico que
fundamenta nuestra Carta; por ende, los cargos ad honorem previstos en el
artículo 55 cuestionado, son desarrollo de la libertad de configuración
legislativa que está consagrada claramente en el artículo 26 de la C.P. y así
será declarado en la parte resolutiva de esta providencia judicial.
B.   El Derecho al Trabajo y el artículo 57
de la Ley 23 de 1991
Desde otro punto de vista, sostiene la
demandante que el artículo 57 de la Ley 23 de 1991, atenta contra el derecho al
trabajo, pues al disponer que los auxiliares ad honorem vinculados al despacho
del Defensor de Familia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, tienen
las mismas responsabilidades y obligaciones de los empleados públicos al
servicio del antedicho instituto, sin concederles correlativamente una
retribución económica por el servicio prestado, ni ofrecerles seguridad social,
desconoce principios tutelares  de este derecho constitucional.
Para la Corte, esta interpretación no es
admisible.  En efecto, esta Corporación ha considerado, en torno al trabajo
humano regulado en varias disposiciones constitucionales, que de las mismas se
puede distinguir conceptual y normativamente entre libertad de trabajo, derecho
al trabajo y el deber de  trabajar.  El primero otorga al ciudadano la libertad
o derecho para escoger profesión, oficio y ocupación, según  su parecer,
actividades, gustos y aspiraciones, sin perjuicio de que el legislador pueda
imponer las obligaciones de competencia o habilitación requeridas de acuerdo
con cada actividad, según se desprende del artículo 26 C.P..  En este sentido,
la libertad de trabajo y su expresión específica dentro  del derecho al trabajo
conduce, en esencia, a la configuración  de un conjunto sistemático de
regulaciones normativas de rango legal, doctrinario y jurisprudencial, del cual
se desprende, entre otros aspectos: que nadie puede ser obligado a realizar
trabajos personales sin justa retribución, salvo el correspondiente a
determinadas funciones públicas de  carácter  obligatorio y gratuito, que no es
válida ninguna  convención, pacto o contrato en que se menoscabe la dignidad o
la libertad del hombre o el derecho a la absoluta libertad de trabajo; por
tanto, el derecho a ejercer determinada profesión, industria o comercio es
lícito y libre, y que una relación de trabajo sólo puede obligar al trabajador
mientras haya sido producto de la libre escogencia de éste y no podrá durar más
tiempo que el que el empleado quiera dentro de los términos y modalidades
contractuales señalados por las leyes positivas colombianas.
Ahora bien, no obstante lo anterior, es
preciso reiterar que los artículos 16 y 17 de la C.P., prevén, por una parte el
derecho al libre desarrollo de la personalidad, sin más limitaciones que las
que imponen los derechos de los demás y el orden jurídico, y por otra, la
prohibición constitucional de la esclavitud y la servidumbre respectivamente,
de cuya interpretación  sistemática ha estimado esta Corporación, en su ya
larga jurisprudencia que,  los contenidos de la libertad de trabajo y del
derecho al trabajo no llegan ni pueden llegar a comprender su ejercicio ilegal
y sin límitaciones, ni a comprometer el derecho ajeno o a desconocer el orden
jurídico, según se desprende  del artículo 26 superior, según se dijo en
sentencia C-606 de 1992 de esta corporación, y  ratificada mediante sentencia
C-280 de 1995, en la cual esta Corporación consideró:
“….
“TITULO
DE IDONEIDAD
El
título legalmente expedido, prueba la formación académica. Y la facultad del
legislador para exigirlo no resulta de abstrusos razonamientos, sino del texto
inequívoco de la norma constitucional. La exigencia de títulos de idoneidad,
apunta al ejercicio de la profesión, porque es una manera de hacer pública  la
aptitud adquirida merced a la formación académica. Y, en general, todo
ejercicio de una profesión tiene que ver con los demás, no solamente con quien
la ejerce". La libertad de escoger profesión, entendida ésta como la que
requiere una formación académica, no pugna con la facultad concedida al
legislador de exigir títulos de idoneidad. En cuanto al ejercicio de tales
profesiones, corresponde a las autoridades competentes de la rama ejecutiva su
inspección y vigilancia, de conformidad con la reglamentación que expida el
legislador. Todo, con fundamento en el artículo 26 de la Constitución, que
obedece a la función social implícita en el ejercicio profesional. (Sentencia
No. C-280 de 1995.  M.P. Dr. Jorge Arango Mejía)
En este orden de ideas, la libertad de
trabajo, de acuerdo con la Constitución Colombiana, implica una expresión
voluntaria de la personalidad, no sometida a dominio o imposición ni del Estado
ni de los particulares y, en rigor, se contrae a la categoría jurídica de la
libertad de escoger o elegir libremente la profesión, el arte, la ocupación o
el oficio, lo cual se distingue también conceptualmente de la posibilidad de su
ejercicio, según las voces de los artículos 25 y 26 superiores.  En
consecuencia, mientras sobre el ejercicio de las profesiones caben limitaciones
por las autoridades competentes, al poderse exigir,  por la ley títulos de
idoneidad  en virtud de la formación académica y científica que representa a
algunos saberes profesionales el estar sometido a la vigilancia de las mismas,
la elección de aquellas no puede someterse a reglas distintas de las propias de
la organización académica y administrativa.  En este sentido, el ejercicio de las
artes, las ocupaciones y los oficios que no exigen formación, se puede
desarrollar en forma libre, salvo en caso de que implique un riesgo social, tal
como lo ha  entendido esta Corte, a partir de lo expuesto  en sentencia  C-226
de 1994. (M.P.  Dr. Alejandro Martínez Caballero).
“….
“El derecho al
ejercicio de una profesión se manifiesta como una de las materializaciones de
la libre elección de profesión u oficio. Sin embargo, a diferencia de la
elección que es libre, la Constitución autoriza que la ley reglamente el
ejercicio de las profesiones que serán vigiladas e inspeccionadas por las
autoridades competentes. En efecto, el artículo 26 superior establece:
Artículo 26. Toda persona es libre de escoger
profesión u oficio. La Ley podrá exigir títulos de idoneidad. Las
autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las
profesiones. Las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica
son de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social.”
(subrayas fuera de texto).
Igualmente esta Corte, en tratándose  del
derecho al trabajo, también ha manifestado a lo largo de su jurisprudencia, que
si bien este derecho implica el obtener un empleo, ello no quiere decir que
esta prerrogativa establezca una obligación de dar ocupación a todo  ciudadano
que se encuentre en condiciones de trabajar, principio interpretativo que se
debe aplicar también en forma más rigurosa en el ámbito de la función
pública.
En cuanto al deber de trabajar  como una
obligación social, prevista en el artículo 25 superior, es una disposición que
en algún modo resulta una fórmula de equilibrio con el reconocimiento del
derecho al trabajo, de la cual no se puede inferir como la posibilidad de
imposición de trabajos forzosos, tal como lo ha entendido la Corte desde la
sentencia T-014 de 1992, y debe distinguirse, también, de la posibilidad de
obligar al cumplimiento de determinadas actividades laborales, con el fin de
obtener  ciertos beneficios.  Tal es el caso de las tareas de prestación de
servicios cívicos o de la existencia de servicios sociales, para optar por el
lleno de requisitos académicos para determinadas profesiones.   Es, en su
esencia, un postulado de armonía social y de racionalización de los recursos
humanos  que impone a todos los asociados, en condiciones de producir y de
aportar sus capacidades al proceso económico o social, la carga de contribuir
al  bienestar colectivo, mediante su activa participación.
En este orden de ideas, no se puede
considerar como lo hace la demandante, que la responsabilidad de un servidor
público esté, inevitablemente, ligada a la remuneración salarial, pues las
consecuencias jurídicas que se desprenden de las relaciones laborales o especiales
con la administración pública, son establecidas únicamente por el legislador,
el cual se basa sobre múltiples razones de conveniencia pública, de servicio
público, con miras a la prevalencia del interés general.  En consecuencia, el
ejercicio de determinados cargos públicos como lo son, en este caso, los
definidos por el artículo 55 de la ley 23 de 1991, los cuales por su naturaleza
no son forzosos, sino, por el contrario están inscritos dentro de un marco cuyo
presupuesto esencial es la voluntariedad del ciudadano para  cumplir una tarea
o servicio cívico cuyo propósito es la colaboración altruista, desinteresada,
desprovista de todo afán de lucro por parte de los ciudadanos, para coadyuvar a
materializar los fines del  Estado en la comunidad, que no se traduce en una
carga desproporcionada para quien se desempeña al frente de tales destinos
públicos.
Ahora bien, visto lo anterior, es claro
para la Corporación que el legislador es competente  para reglamentar las
profesiones.  En consecuencia, no se puede predicar una violación  al derecho
al trabajo cuando tales regulaciones son legítimas constitucionalmente si se
fundamentan de manera razonable en el control y protección de los riesgos
sociales y el respeto por los derechos ajenos y no se traducen en una
restricción desproporcionada o inequitativa del libre ejercicio de las
actividades profesionales o laborales, como lo ha  señalado esta Corte  en
sentencias C-606 de 1992 y C-377 de 1994.
Finalmente, el artículo 55 de la ley 23 de
1991, al crear en los despachos del defensor de familia el cargo de auxiliar
que podrá ser  desempeñado por los egresados de las facultades de Derecho,
Trabajo Social, Psicología, Medicina Psicopedagogía y Terapia Familiar,
reconocidas oficialmente, se traduce, por parte del Congreso de la República en
el establecimiento de unos requerimientos previos para el ejercicio de este
conjunto de profesiones,  en cuanto a la existencia de un servicio social
voluntario y de libre escogencia para un número determinado de egresados, de lo
cual no se puede predicar  violación de derecho alguno.
En consecuencia, la relación de oficios que
requiera formación profesional metódica y completa no afecta  ni puede afectar
el derecho fundamental de  escoger profesión u oficio ni constituye  restricción
a la libertad de educación, ni de trabajo, materias sobre las cuales la
competencia legislativa  es clara  (art. 26 C.P.).   Estima la Corte que la
decisión del legislador en relación con las exigencias  para acceder a un
título profesional no devienen desproporcionadas ni inequitativas, lo
contrario, en este caso, la judicatura contribuye de muy diversas  maneras a la
formación de un profesional integral, y al mismo tiempo en virtud del artículo
58 de la ley  23 de 1991, le compensa tal servicio con el reconocimiento de la
judicatura para optar por el  título de profesional del derecho.
C.   El derecho a la igualdad y las normas
cuestionadas
En múltiples decisiones de tutela y de
constitucionalidad, esta Corporación ha sentado una amplia e importante
doctrina  en relación con el artículo 13  de la Carta Política.  En efecto, en
sentencia T-422 de 1992, esta Corporación manifestó, entre otros conceptos:
“…..
“Igualdad
sustancial e igualdad de oportunidades
“18. El principio de
igualdad consagrado en la Constitución no es ni un parámetro formal del valor
de toda persona ante el derecho, ni un postulado que pretenda instaurar el
igualitarismo, sino una fórmula de compromiso para garantizar a todos la
igualdad de oportunidades.
“La igualdad de
oportunidades en un mundo caracterizado por diferencias de todo tipo (étnicas,
culturales, económicas, sociales, políticas) se garantiza mediante la misma
protección y trato de las autoridades, sin que haya lugar a discriminación.
Pero su consecución sólo es posible estableciendo diferencias en favor de
personas o grupos en situación de desigualdad por sus condiciones concretas de
marginamiento, discriminación o debilidad manifiesta.
“Igualdad de
oportunidades y derechos de participación
19. En el plano de
la organización y el funcionamiento de las instituciones públicas la igualdad
de oportunidades se traduce en el derecho a participar en el poder político y a
ser respetado y tenido en cuenta con similar consideración que a las demás
personas. Uno de los medios a través del cuál se ejercen tales derechos
políticos de igualdad es el sufragio; otro, el derecho a ocupar cargos en la
administración. El postulado de democracia participativa (CP, Preámbulo, arts.
1 y 2) inspira los derechos políticos de participación y fundamenta la
aplicación del principio de igualdad de oportunidades en la provisión de
empleos en las entidades del Estado. (M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
La demandante considera que los artículos
55 y 57 de la Ley 23 de 1991, vulneran el derecho a la igualdad, toda vez  que
siendo el cargo de Auxiliar ad-honorem  un empleo que sirve para el
reconocimiento de la judicatura, a fin de obtener el título de abogado, este no
es remunerado, como sí lo son los cargos señalados para similares efectos en
los decretos 196 de 1971,   artículo 31 y artículo 1 del Decreto 3200 de 1979,
ambos reglamentados en la resolución 2001 de 1984, los cuales también permiten
obtener el título de profesional del derecho.
La Corte no comparte la  interpretación
sostenida en la demanda de inconstitucionalidad por parte de la demandante,
como quiera que este principio constitucional designa  un concepto relacional y
no una cualidad; es una relación que se da al menos entre dos situaciones, es
producto del resultado de un juicio de valor que recae  sobre una pluralidad de
elementos: los términos de comparación, la determinación para  establecer
cuando una diferencia es relevante, es una determinación libre del intérprete,
del legislador o de una autoridad pública,  más no arbitraria y sólo a partir
de ella tiene sentido cualquier juicio de  comparación.
Esta  Corporación ha manifestado que toda
desigualdad no constituye  necesariamente discriminación;  la igualdad  sólo se
viola si la desigualdad esta desprovista de una justificación  objetiva  y
razonable; la existencia de dicha justificación debe apreciarse según la
finalidad y los efectos de las  normas o de las medidas consideradas, debiendo
darse una relación de proporcionalidad entre los medios utilizados por el
legislador y la finalidad perseguida por éste.  En consecuencia la igualdad  en
el trato, busca que se establezcan clasificaciones que sean razonables,
objetivas y fundadas  en fines legítimos, teniendo en cuenta siempre la realidad
de su aplicación al entorno que regula y con miras al caso concreto.
En este orden de ideas, la Corte considera
que el ejercicio no remunerado del cargo de auxiliar ad-honorem en las
defensorías de familia obedece a una justificación objetiva y razonable
adoptada por el legislador, dentro de sus competencias  constitucionales (art.
26 C.P.), y por tanto, la finalidad y los efectos perseguidos con los artículos
55 y  57 de la Ley 23 de 1991, procuran un  fin legítimo:  dotar al Estado,
dentro de una filosofía solidaria, de una prestación voluntaria que redunde en
beneficio social y que no es excesivamente  onerosa para el ciudadano que la
brinde.  En efecto, la resolución pacífica y extrajudicial de los conflictos
familiares, que es el propósito último que busca el marco jurídico  de la ley
23 de 1991, a través de las normas cuestionadas,  procura proteger unos bienes
jurídicos relevantes constitucionalmente, como son las relaciones familiares.
En consecuencia, resulta ajustado al artículo 13 de la Constitución en armonía
con los valores que inspiran la Carta, el que el cargo de auxiliar ad-honorem
ante  los despachos judiciales no cuente con una  remuneración salarial
representada en dinero, a pesar de que se puede optar voluntariamente por la
judicatura ejerciendo cargos remunerados en otras entidades, máxime cuando las
personas que cumplen estas funciones no  son obligadas al ejercicio de tales
trabajos   cívicos sino que se  vinculan voluntariamente con el ICBF; pues es
claro para la Corte que se trata de una relación especial de orden
administrativo basada en la voluntariedad y altruismo de las  personas que
optan por brindar esta clase de servicios a la comunidad, movidas por
sentimientos nobles y por un sentido social y humanitario, propios de carreras
fundamentadas en el humanismo cultural, enmarcadas dentro de un estado social
de derecho.
Finalmente, la Corte comparte plenamente el
argumento expuesto por el Ministerio Público en su intervención procesal
dentro de este expediente, en el sentido de que es facultad exclusiva del
legislador señalar la responsabilidad  de los servidores  públicos, cuando la
ley 23 de 1991, artículo 57 afirma expresamente que: “…tienen las mismas
responsabilidades y obligaciones de los empleados al servicio del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar”.   Esta norma se fundamenta en  virtud de las
delicadas funciones que les corresponden ejercer a los auxiliares ad honorem,
pues es el legislador quien, por razones de prevalencia del interés general y
en tanto se trate de servidores públicos que voluntariamente eligen un cargo,
señala quiénes representan la majestad del Poder Público. En consecuencia  la
función pública implica deberes y responsabilidades según se desprende de los
artículos 2, 6, 90, 91, 92 y 209; y por tanto cuando una persona se vincula al
servicio público en cualquier entidad del Estado, independiente de la
naturaleza jurídica de su relación o de los fines que la animan, está
representando con su labor al Estado frente a la comunidad y como tal asume las
responsabilidades  de un  servidor público, por las acciones u omisiones que
ejecute en su cargo, frente a la sociedad y como tal es susceptible de los
controles de legalidad que prevé el ordenamiento jurídico en cuanto a su
conducta  pública.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, oído el concepto del señor Procurador General de la
Nación,  administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
DECLARAR EXEQUIBLES  las siguientes expresiones acusadas:
Del  artículo 55 de la ley 23 de 1991:
“El anterior cargo
será ad honorem y por consiguiente, quien lo desempeñe no recibirá remuneración
alguna”
Del artículo 57 de la ley 23 de 1991:
“Para todos los efectos legales las personas
que presten este servicio, tienen las mismas responsabilidades y obligaciones
de los empleados públicos al servicio del Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar.”
Cópiese,
comuníquese, publíquese, notifíquese y cúmplase, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General