C-558-19
Sentencia C-558/19
Referencia: Expediente OG-162
Control de constitucionalidad en el trámite de objeciones gubernamentales
al Proyecto de Ley 140 de 2016 Senado y 306 de 2017 Cámara, “por medio del
cual se modifica el artículo 279 de la Ley 100 de 1993”.
Magistrado Sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá
D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas
en el artículo 241.8. C.P. y cumplidos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente sentencia:
I. ANTECEDENTES
1.
Registro de las objeciones gubernamentales
Mediante
oficio recibido en la Secretaría General de la Corte el 18 de septiembre de
2018, el Secretario General del Senado de la República, por instrucción del presidente
de esa Corporación, remitió copia del Expediente del Proyecto de Ley 140 de
2016 Senado y 306 de 2017 Cámara, “por medio del cual se modifica el
artículo 279 de la Ley 100 de 1993”, en relación con el cual el Gobierno Nacional
presentó objeciones por razones de inconstitucionalidad. Ambas Cámaras
Legislativas insistieron el Proyecto y, en consecuencia, el asunto fue enviado
a la Corte con el fin de que decidiera sobre la exequibilidad de las referidas objeciones,
de conformidad con los artículos 199.1 de la Ley 5ª de 1992
y 167 de la Constitución Política. Cumplidos los trámites constitucionales y
legales, procede la Corte a resolver de fondo.
2. El Proyecto de Ley objetado
A continuación, se trascribe el texto del Proyecto de Ley 140 de 2016
Senado y 306 de 2017 Cámara, objetado por el Gobierno Nacional.
“LEY No. _______
Por medio de la cual se
modifica el artículo 279 de la Ley 100 de 1993
El Congreso de la
República
DECRETA:
Artículo 1º. Modifíquese el artículo
279 de la Ley 100 de 1993, el cual quedará así:
Artículo 279. Excepciones. El Sistema Integral de
Seguridad Social contenido en la presente ley no se aplica a los miembros de
las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el
Decreto-ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la
vigencia de la presente ley, ni a los funcionarios civiles o no uniformados al
servicio de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional que se desempeñen
como agentes de inteligencia y contrainteligencia (técnicos y auxiliares), ni a
los miembros no remunerados de las Corporaciones Públicas.
Así mismo, se exceptúa a los afiliados
al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91
de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier
clase de remuneración. Este Fondo será responsable de la expedición y pago de
bonos pensionales en favor de educadores que se retiren del servicio, de
conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida.
Se exceptúan también, los trabajadores
de las empresas que al empezar a regir la presente ley, estén en concordato
preventivo y obligatorio en el cual se hayan pactado sistemas o procedimientos
especiales de protección de las pensiones, y mientras dure el respectivo
concordato.
Igualmente, el presente régimen de
Seguridad Social, no se aplica a los servidores públicos de la Empresa
Colombiana de Petróleos, ni a los pensionados de la misma. Quienes con
posterioridad a la vigencia de la presente ley, ingresen a la Empresa
Colombiana de Petróleos, Ecopetrol, por vencimiento del término de contratos de
concesión o de asociación, podrán beneficiarse del régimen de Seguridad Social
de la misma, mediante la celebración de un acuerdo individual o colectivo, en
término de costos, forma de pago y tiempo de servicio, que conduzca a la
equivalencia entre el sistema que los ampara en la fecha de su ingreso y el
existente en Ecopetrol.
Parágrafo 1º. La empresa y los
servidores de que trata el inciso anterior, quedan obligados a efectuar los
aportes de solidaridad previstos en esta ley.
Las entidades empleadoras referidas en
el presente artículo, quedan facultadas para recibir y expedir los bonos
correspondientes a los periodos de vinculación o cotización a que hubiere
lugar, de conformidad con la reglamentación que para tal efecto se expida.
Parágrafo 2º. La pensión gracia para
los educadores de que tratan las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933,
continuará a cargo de la Caja Nacional de Previsión y del Fondo de Pensiones
Públicas del Nivel Nacional, cuando este sustituya a la caja en el pago de sus
obligaciones pensionales.
Parágrafo 3º. Las pensiones de que
tratan las Leyes 126 de 1985 adicionada por la Ley 71 de 1988, continuarán
vigentes en los términos y condiciones en ellas contempladas.
Parágrafo 4º. Las excepciones
consagradas en el presente artículo no implican negación de los beneficios y
derechos determinados en los artículos 14 y 142 de esta ley para los
pensionados de los sectores aquí contemplados.
Parágrafo 5º.  Los funcionarios
civiles o no uniformados al servicio de las Fuerzas Militares y de la Policía
Nacional que se desempeñen como agentes de inteligencia y contrainteligencia
(técnicos y auxiliares), serán incluidos en el régimen de Seguridad Social de
las Fuerzas Militares y la Policía Nacional.
Los aportes realizados a los fondos de
pensiones del Sistema de Seguridad Social, por los civiles o no uniformados al
servicio de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional que se desempeñen
como agentes de inteligencia y contrainteligencia (técnicos y auxiliares) serán
trasladados a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares o a la Caja de sueldos
de Retiro de la Policía Nacional.
Artículo 2º. La presente ley rige a
partir de la fecha de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean
contrarias.”
3.
Las objeciones del Gobierno Nacional
El
presidente de la República y los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de
Defensa Nacional, formularon tres objeciones en relación con el Proyecto de Ley
140 de 2016 Senado- 306 de 2017 Cámara.
3.1.
Violación del artículo 154, inciso 2º, de la Constitución Política. El Gobierno
Nacional sostiene que los funcionarios civiles o no uniformados al servicio de
las fuerzas Militares y de la Policía Nacional que se desempeñen como agentes
de inteligencia y contrainteligencia forman parte de la Fuerza Pública.  En
virtud de lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 154 de la Constitución, las
leyes que determinen su régimen prestacional, como lo hace el proyecto de ley
objeto de reproche, solo pueden ser dictadas o reformadas por iniciativa del
Gobierno, o tramitadas con su consentimiento o aquiescencia. Dado que este
proyecto de ley no fue presentado por el Gobierno Nacional y que, de hecho,
este manifestó en tres oportunidades su oposición durante el trámite
legislativo, no resta más que concluir que dicho proyecto vulnera el artículo
154, inciso 2º de la Constitución Política y que así debe ser reconocido por el
Congreso de la República o, en su defecto, declarado por la Corte
Constitucional.
3.2.
Violación del artículo 48 de la Constitución Política. Además, el Gobierno
nacional manifiesta que al incluir el proyecto de ley al personal civil o no
uniformado de la Fuerza Pública, que realicen labores de inteligencia y
contrainteligencia, en un régimen especial de Seguridad Social que rige a los
miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, quienes desarrollan
funciones de riesgo que los expone, en todo momento, a situaciones de peligro, viola
el artículo 48 de la Constitución Política, porque elude y defrauda las medidas
adoptadas por el Constituyente en el Acto Legislativo 01 de 2005, para eliminar
los cuantiosos subsidios que implican los regímenes especiales y exceptuados y
garantizar así el acceso a todos los colombianos a una pensión.
3.3.
Violación del artículo 334 de la Constitución. Finalmente, el Gobierno Nacional
subraya que el proyecto de ley de la referencia vulnera el criterio de sostenibilidad
fiscal de que trata el artículo 334 de la Constitución y el artículo 7 de
la Ley Orgánica 819 de 2003, toda vez que impone una carga financiera a la
Nación que no está en condiciones de soportar y no se encuentra respaldado
financieramente. Lo anterior, teniendo en cuenta que, revisado el trámite
legislativo de la iniciativa que se analiza, es claro que el proyecto de ley no
establece su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo, ni precisa la
fuente de ingreso adicional para cubrir los costos fiscales que causará, con lo
cual se desatiende la disciplina fiscal y se crea un nuevo gasto sin un ingreso
que lo cubra, lo cual tiene impacto directo en las finanzas públicas.
4. Insistencia del Congreso de la República
Recibido el escrito de objeciones, el Senado de la
República designó a Juan Manuel Galán Pachón, miembro de esa Cámara, y la
Cámara de Representantes nombró a Oscar Hurtado Pérez, perteneciente a esa
Corporación legislativa, para la elaboración del informe sobre las objeciones
gubernamentales al Proyecto de Ley 140 de 2016 del Senado - 306 de 2017 de la
Cámara, “por medio del cual se modifica el artículo 279 de la Ley 100 de
1993.” En el informe, los congresistas rechazaron las objeciones y
solicitaron a las plenarias de ambas cámaras no acogerlas. Replicaron cada una
de las objeciones e impugnaciones presidenciales en los siguientes términos:
4.1.
Frente a la objeción basada en la violación del artículo 154, inciso 2º, de la
Constitución Política, se explicó que, al estudiar los antecedentes del
artículo 154 Superior se encontró que dentro de los regímenes especiales
consagrados por el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 están incluidas las
Fuerzas Militares y la Policía Nacional y el personal regido por el Decreto-Ley
1214 de 1990. Posteriormente, con el Acto Legislativo 01 de 2005, se prohibió
la creación de nuevos regímenes especiales de seguridad social en el
ordenamiento jurídico colombiano. Entonces, al eliminar de este régimen al
personal civil o no uniformado regido por el Decreto Ley 1214 de 1990, que se
vincule después de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, se creó una
desprotección para un grupo de ciudadanos colombianos que se enfrentan a
peligros multiformes, es decir, civiles que cumplen funciones de inteligencia y
contrainteligencia (técnicos y auxiliares de inteligencia) que quedaron por
fuera del régimen especial a pesar de que su actividad conlleva de manera
permanente riesgo y peligrosidad. Aunado a lo anterior, se citaron los deberes
y competencias que tiene el personal de inteligencia y contrainteligencia, de
acuerdo con lo previsto en el artículo 4º de la Ley 1621 de 2013[1].
4.2
Respecto de la objeción fundada en la violación del artículo 48 de la
Constitución Política se explicó que, el personal de inteligencia y
contrainteligencia de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional desarrolla
las mismas labores de los militares activos. No obstante, aunque estos pertenecen
al Ejército Nacional (i) tienen el salario más bajo en comparación con otros
funcionarios similares; (ii) a este personal le fueron desmontados privilegios
frente al régimen salarial y prestacional, a través del Decreto 1214 de 1990; (iii)
cumplen funciones especiales, excepcionales y extraordinarias de manera
ininterrumpida, permanente y bajo riesgo constante; (iv) su labor ha sido de
gran importancia en los diferentes escenarios del proceso de inteligencia
militar; (v) los trabajos de inteligencia disminuyen la proyección de la vida privada
del personal, debido a su desplazamiento a lugares críticos de orden público, su
aislamiento de su núcleo familiar y la observancia de un riguroso protocolo de
seguridad; y (vi) la necesidad del servicio puede llevar a este personal a
cualquier parte de la geografía nacional.
4.3
Finalmente, en torno a la objeción basada en la violación del artículo 334 de
la Constitución Política se precisó que, el impacto fiscal estimado se totalizó
por todos los beneficios de esta ley y con una expectativa de vida luego de la
pensión de 33 años. Además, el proyecto beneficia a cerca de 599 agentes de
inteligencia y contrainteligencia que cuentan con un salario que no sobrepasa
el $1.200.000 de pesos mensuales. “Así, si un agente se pensionara hoy, le
costaría al Gobierno Nacional la suma de 14.400.000 y al pasar los 33 años de
expectativa de vida, la Nación le habrá pagado por concepto de pensión la suma
de 475.200[ millones de pesos]”
II. TRÁMITE ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Mediante comunicación recibida en la Secretaría General de la Corte el 10 de septiembre
de 2018, el Secretario General del Senado de la República, por instrucción del presidente
de esa corporación legislativa, remitió copia del Expediente del Proyecto de
Ley No. 140 de 2016 Senado – 306 de 2017 Cámara, “Por medio del cual se
modifica el artículo 279 de la Ley 100 de 1993”, en relación con el cual el
Gobierno Nacional presentó objeciones por razones de inconstitucionalidad y, en
respuesta, las Cámaras Legislativas insistieron, en los términos expuestos.
2. A través de Auto del 24 de septiembre de 2018, el magistrado sustanciador
asumió el conocimiento de las citadas objeciones y ordenó oficiar a las secretarías
generales del Senado y de la Cámara de Representantes, con el fin de que remitieran
a la Corte las pruebas necesarias en orden a verificar el procedimiento
legislativo realizado respecto del trámite de aprobación del informe de
objeciones. También dispuso que se informara al
Presidente de la República, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al
Ministerio de Defensa Nacional, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al
Ministerio de Salud y Protección Social, al Departamento Administrativo
Dirección Nacional de Inteligencia, a la Policía Nacional, y al Ejército
Nacional de Colombia, para que, si así lo estimaban oportuno, intervinieran
indicando las razones por las cuales se debería decretar fundadas o no las objeciones
presentadas por el Gobierno Nacional.
Igualmente, invitó a participar en el
presente proceso a algunas instituciones para que, si lo consideraban
conveniente, rindieran un concepto respecto de las objeciones presentadas[2].
Así mismo, dispuso fijar en
lista el presente proceso en la Secretaría General de la Corte, con el
propósito de permitir la intervención ciudadana.
3. A través de oficio recibido el 27 de septiembre de 2018, el
Secretario General del Senado de la República remitió copia en medio magnético
de la Gaceta del Congreso No. 445 de 2018, en donde se publicó el texto de las
objeciones formuladas al proyecto que ahora se estudia. Igualmente, envió copia
de las Gacetas No. 447 y 603 ambas de 2018, en donde se publicó el informe
unificado respecto de las objeciones formuladas al referido proyecto. Del mismo
modo, mandó en físico, la certificación de las mayorías del quorum y del número
de votos a favor y en contra en el trámite de discusión y aprobación del
informe de objeciones en plenarias, relativas a la iniciativa ya mencionada[3].
4. Posteriormente, a través de oficio del 28 de
septiembre de 2018, el Secretario General de la Cámara de
Representantes remitió copia del traslado dado a la Secretaría del Senado de la
República y certificación de las mayorías, quórum y desarrollo de las votaciones
con las que fue aprobado el informe sobre las objeciones al proyecto de Ley en
sesión plenaria de esa Corporación. Igualmente, se allegó copia, en medio
magnético, de la Gaceta del Congreso No. 446 de 2018, en la cual se publicó el
informe de la Comisión Accidental sobre las objeciones presidenciales[4].
5. Mediante el Auto 647 del 3 de octubre de 2018,
la Sala Plena de esta Corporación, en ejercicio de las atribuciones
contempladas en los artículos 167 y 241, numeral 8, de la Constitución, decidió
suspender los términos para adoptar la decisión, respecto de las objeciones
gubernamentales de la referencia, hasta tanto no se cumplieran los presupuestos
constitucionales y legales requeridos para hacerlo. De igual manera, dispuso
que se pusiera en conocimiento el referido auto a los presidentes del Senado de
la República y de la Cámara de Representantes, con el fin de apremiarlos para que
remitieran el acervo probatorio oficial necesario para poder emitir un
pronunciamiento.
De otra parte, se resolvió que hasta tanto fuera allegada
la documentación requerida se continuaría con el trámite de la revisión sobre
las objeciones gubernamentales.
6. Por medio de oficio recibido el
15 de noviembre de 2018, el Secretario General de la Cámara de Representantes
envió copia en medio magnético de la Gaceta del Congreso No. 912 de 2018, en la
cual consta la publicación del Acta de Plenaria No. 296 del 20 de junio de
2018, en la que fue sometido a discusión y votación el informe sobre las
objeciones presidenciales concernientes al asunto de la referencia[5] y a
través de oficio recibido el 20 de noviembre de 2018 remitió copia en medio
magnético de la Gaceta del Congreso No. 981 de 2018, en la cual consta la
publicación del Acta de Plenaria No. 295 del 19 de junio de 2018, en la cual se
efectuó el anuncio previo a la votación del informe sobre las objeciones
presidenciales[6].
7. A través de oficio radicado el
30 de enero de 2019, el Secretario General del Senado de la República, allegó
en medio magnético copia de las Gacetas del Congreso No. 9 de 2019,
correspondiente a la Sesión Plenaria del 4 de septiembre de 2018, anuncio
previo para votación del proyecto de la referencia y No. 10 de 2019,
correspondiente a la Sesión Plenaria del 5 de septiembre de 2018, discusión,
votación y aprobación del proyecto de ley que se analiza[7].
8. Luego de realizar un estudio
minucioso del acervo probatorio allegado, el magistrado sustanciador mediante auto
emitido el 10 de julio de 2019 señaló que los elementos materiales de prueba
allegados hasta el momento no eran suficientes para emitir un pronunciamiento
de fondo, por consiguiente, solicitó los documentos faltantes[8].
9. Mediante oficio remitido el 22
de julio de 2019, el Secretario General de la Cámara de Representantes allegó
certificación en la cual consta que el proyecto de ley fue aprobado el 20 de
junio de 2018, fecha en la cual los Representantes a la Cámara eran en total
163, teniendo en cuenta que respecto de los señores Raymundo Elias Méndez y
Antonio Restrepo Salazar se declaró falta absoluta y, por su parte, la señora
Aida Merlano Rebolledo fue declarada en suspensión provisional. Igualmente, se
indicó que a esta sesión asistieron 147 Representantes de los cuales votaron en
favor del informe con el cual se declararon infundadas las objeciones
presidenciales 84 representantes y en contra 2.
10. Por medio de oficio remitido
el 26 de julio de 2019, el Secretario General del Senado de la República
presentó adicionalmente certificación en la cual consta que el proyecto de ley
fue aprobado el 5 de septiembre de 2018, fecha en la que asistieron 100
Senadores y 6 no lo hicieron por contar con excusa. Igualmente, se indicó que
no se presentaron impedimentos ni recusaciones. En total, votaron 62 Senadores,
todos en favor del informe con el cual se declararon infundadas las objeciones
presidenciales.
III. SINTESIS
DE LAS INTERVENCIONES
1.
Ministerio de Defensa Nacional
Este
Ministerio explicó que con la norma objetada están en juego los derechos
fundamentales al trabajo, salud y protección social, igualdad, equidad y
solidaridad, afirmación que apoyó, entre otras, en las siguientes razones: “La
iniciativa legislativa, no está creando un nuevo régimen especial, sino que
busca que el personal de auxiliares y técnicos de inteligencia y
contrainteligencia de la Fuerza Pública y la Policía Nacional, hagan parte del
régimen especial de la misma, toda vez que éstos se encuentran cumpliendo
funciones al servicio de estas. Al entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, se
limitaron los beneficios a la persona civil al servicio de las instituciones
que integran la Fuerza Pública; al presentarse esta situación, no se tuvo en
cuenta que dentro del personal civil o no uniformado se encontraban los agentes
de inteligencia (Auxiliar o Técnico de Inteligencia), quienes desarrollan
actividades con el mismo riesgo y peligrosidad del personal uniformado. No se
tuvo en cuenta el carácter operacional de las funciones desempeñadas, las
cuales son análogas a las del personal de oficiales y suboficiales de estas
especialidades y a quienes sí cobija el régimen prestacional (…) Al modificarse
el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, se vería beneficiado el Estado en cuanto
se renovaría y fortalecería su capacidad de producción de inteligencia para la
protección de los Derechos Humanos, la Integridad Territorial, la Defensa de la
Nación (…)”
En
segundo lugar, sostuvo que se hace necesario que los funcionarios civiles o no
uniformados al servicio de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional que
se desempeñan como agentes de inteligencia y contrainteligencia ingresen al
régimen especial de la Fuerza Pública, teniendo en cuenta también la necesidad
de cumplir funciones especiales, recoger información, desarrollar actividades
extraordinarias y excepcionales, de forma ininterrumpida y permanente, los
riesgos y la preparación y capacitación rígida y exigente que demandan.
Por lo
tanto, solicitó se declaren infundadas las objeciones y se determine la
constitucionalidad del proyecto de ley que se examina.
2. Colpensiones
En primer
lugar, adujo que la norma objetada vulnera la distribución de competencias
establecida en el literal e) del numeral 19 del artículo 159 y en el inciso
segundo del artículo 154 de la Constitución, teniendo en cuenta que “para la
Corte Constitucional, la participación de cada una de las ramas del poder
público, de acuerdo con la distribución de competencias establecida en la  Constitución
política constituye un presupuesto de exequibilidad de la norma que profiere el
Congreso de la República.  Bajo este entendido la Carta política cuando radica
en cabeza de un órgano del Estado el inicio del procedimiento legislativo, por
asignarle la iniciativa de un proyecto de ley, está previendo una regla de
obligatorio cumplimiento, lo que s (sic) su vez se traduce en la consagración
de una facultad exclusiva y privativa que no puede ser pretermitida sin que se
contraríe un mandato superior.  No se trata de un presupuesto formal sino
sustancial que denota la existencia de materias o temas en los que la
intervención del gobierno se convierte en un presupuesto indiscutible a efectos
de articular correctamente determinadas políticas públicas.”
En
segundo lugar, en su criterio, la norma objetada contraría el artículo 48 de la
Constitución, al desconocer que las regulaciones en materia de seguridad social
deben en todo momento garantizar la sostenibilidad financiera del sistema de
seguridad social. Al efecto, argumentó que aún cuando el personal no uniformado
labore al interior de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional no hace
parte de la fuerza pública, pues su función o rol se traduce en la realización
de labores profesionales, técnicas o incluso operativas que no son una
materialización directa de la obligación de defensa del orden público.
En tercer
lugar, precisó que la norma objetada vulnera el artículo 334 de la Constitución
al ir en contravía del principio de sostenibilidad fiscal, teniendo en cuenta
que extender un beneficio sin que haya una razón de igualdad material, conlleva
una erogación importante de recursos que no tiene en cuenta la realidad del
sistema de seguridad social del país y la inminente necesidad de disminuir el
pasivo pensional y generar la viabilidad de un servicio público en una realidad
en la que la población aumenta de manera evidente y tangencial.
Por todo
lo anterior, solicita se acepten las objeciones gubernamentales efectuadas frente
al proyecto de ley 140 de 2016 Senado - 306 de 2017 Cámara, cuyo estudio ahora
se adelanta.
3.
Asofondos
En cuanto
a la constitucionalidad de la distinción entre los miembros de las Fuerzas
Militares y la Policía Nacional y los funcionarios civiles o no uniformados al
servicio de tales instituciones que se desempeñan como agentes de inteligencia
y contrainteligencia, subrayó que este personal no hace parte de la Fuerza
Pública, por lo que el tratamiento diferencial que existe entre unos y otros en
cuanto a coberturas prestacionales se encuentra constitucional y legalmente
fundamentado, sin que dicha diferenciación constituya una transgresión a los
derechos del personal no uniformado. En este sentido citó los artículos 216,
218 y 220 Superiores y las Sentencias C-665 de 1996 y C-888 de 2002.
También
explicó que se viola el artículo 154 Superior, pues el proyecto analizado
adolece de una doble causa de inconstitucionalidad en razón a que carece de
iniciativa o aval gubernamental, requisito necesario en la medida en que se
refiere a dos temas que atañen exclusivamente al Gobierno Nacional, como lo es el
régimen salarial y prestacional de los miembros de la Fuerza Pública y la
sustracción de un grupo poblacional del Sistema Integral de Seguridad Social,
lo cual conlleva a alterar el esquema de contribuciones parafiscales. Sobre el
particular hizo referencia a los artículos 48 y 150, literal e), numeral 19 y
216 Superiores; y al artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto.
Por
último, en cuanto la sostenibilidad financiera del sistema pensional, Asofondos
enfatizó que “aunque la iniciativa de la referencia no crea propiamente un
nuevo régimen exceptuado, sí amplía su campo al incluir dentro del mismo a una
población que originalmente no estaba prevista para ser parte de dicho régimen
especial, lo cual desconoce la modificación del Acto Legislativo 01 de 2005 en
cuanto a limitar la existencia y creación de regímenes especiales.
Adicionalmente el proyecto de Ley no prevé en su interior una fuente de financiación
para la (sic) cubrir las prestaciones que se reconozcan a esta población,
aspecto requerido por el mismo Acto Legislativo 01 de 2005 para garantizar el
principio de sostenibilidad fiscal. Actualmente, el déficit pensional, es
decir, los recursos que debe asumir la Nación para el pago de las pensiones del
régimen público, tanto las que corresponden a Colpensiones como aquellas que
hacen parte de los regímenes especiales, representan un gran peso para las
finanzas públicas. Para el 2018, en el Presupuesto General de la Nación se
destinaron 41.1 billones de pesos para cubrir el déficit pensional, lo cual
representa alrededor de 4.2 puntos del PIB, de los cuales, 7.2 billones
corresponden a asignaciones y pensiones del régimen de Fuerzas Militares y Policía,
lo que significa cerca de 0.8 puntos del PIB. (…)”
En
atención a las anteriores consideraciones, solicitó se acojan las objeciones
gubernamentales presentadas por la Presidencia de la República, declarándose
inconstitucional el mismo y se ordene su archivo.
4.
Técnicos y Auxiliares de Inteligencia Militar
Antiguos
agentes de inteligencia se acogen a las razones expuestas por el senador Juan
Manuel Galán, autor del proyecto de ley bajo examen, respecto de las objeciones
presentadas por el Gobierno Nacional.
No obstante,
en torno a la tercera objeción, frente a la sostenibilidad fiscal, indicaron que
el posible beneficio pensional para los 599 agentes de inteligencia militar, de
las tres fuerzas militares, se daría cronológicamente, con base en la fecha de
ingreso a la institución. Así mismo, se propuso que los aportes a pensión
realizados (prima media o fondos privados) se trasladen a la Caja de Retiro de
las Fuerzas Militares-CREMIL, o en su defecto, a la oficina de gestión general
del Ministerio de Defensa Nacional, ya que este último responde actualmente por
la carga pensional de los antiguos empleados civiles de la Fuerza Pública
regido por el Decreto 1214 de 1990, entre los cuales se encuentran los antiguos
agentes de inteligencia militar que ingresaron con anterioridad a la entrada en
vigencia de la Ley 100 de 1993. Presentaron tablas comparativas entre agentes
de inteligencia militar del Ejército y la Armada Nacionales y la Fuerza Aérea a
septiembre de 2018.
En suma, pidieron
tener en cuenta sus consideraciones y peticiones en el estudio que la Corte
adelanta.
5.
Caja de Retiro de las Fuerzas Militares – CREMIL
En su
escrito resaltó que es evidente que el reconocimiento y pago de la asignación
de retiro es exclusivo para los miembros de las Fuerzas Militares que ostenten
un grado militar de conformidad con la hoja de servicios militares que expide el
Ministerio de Defensa Nacional.  Igualmente, informó que los aportes que se
efectúan a la Caja de retiro de las Fuerzas Militares deben realizarlos los
militares en servicio activo, en porcentajes establecidos en los artículos 17 y
18 del Decreto Ley 4433 de 2004.
6.
Universidad Militar Nueva Granada
La Decana
de la Facultad de Derecho de esa entidad académica hizo referencia a que “es
bajo estos parámetros [artículo 154 Superior; Decreto 857 de 2014; Sentencia
C-655 de 1996; artículo 279, inciso 1, de la Ley 100 de 1993 y Ley 1214 de 1990]
y la naturaleza del servicio que cada uno desarrolla, como se debe establecer
el trato diferenciado, otorgando beneficios y garantías acordes con las labores
que desempeñan, puesto que estas no se diferencian si son realizadas por hombre
y mujeres de la Fuerza Pública, con o sin uniforme.
Por
tanto, si la norma equiparó en funciones a un grupo de funcionarios civiles,
con funciones que desarrollan miembros de la Fuerza Pública, lo más loable es
que el mismo Estado garantice a este personal iguales beneficios
prestacionales. Por otra parte, afirma que es ineludible que este grupo de
colombianos se encuentra en desprotección desde su exclusión del régimen
especial de la Ley 1214 de 1990, bajo el entendido de que no existe proporcionalidad
al compararlos con cualquier otro ciudadano cubierto por el Sistema Integral de
Seguridad Social, puesto que el riesgo que conlleva sus labores no se asemeja a
la de una persona normal. Igualmente, considera que resulta paradójico que
estas personas sean cubiertas por una Administradora de Riesgos Laborales,
cuando en el Decreto 2090 de 2003, en el que se establecen las actividades de
alto riesgo, no se encuentran consagradas actividades de inteligencia y contrainteligencia
al servicio de la protección de la soberanía del Estado.
Por tanto,
solicitó declarar infundadas las objeciones y la exequibilidad del proyecto que
se estudia.
7. Intervenciones
ciudadanas
7.1 5.
William Cañón Velandia
El
ciudadano sostiene que, el proyecto de ley que se estudia lo que hace es
brindar una protección especial convencional y constitucional reforzada frente
a un grupo de servidores del Estado que por la naturaleza y riesgo de la función
que desempeñan fue el mismo presidente de la República quien en el año 2000 y
respecto del régimen del personal civil expidió el Decreto 1792 de 2000. Afirma
que el proyecto de ley lo que hace es aplicar y reconocer en su verdadera
dimensión el principio constitucional de la realidad sobre las formalidades y
aplicación de la norma que contenga la condición más beneficiosa al trabajador.
Lo anterior, por cuanto las funciones de los cargos en la planta de personal
civil correspondientes a los Analistas y/o Agentes civiles de Inteligencia
Militar al interior de la Fuerza Pública (Ejército, Armada, Fuerza Aérea y
Policía Nacional), amén de implicar histórica e internacionalmente un alto
nivel de riesgo para la vida de los funcionarios que desempeñan dichas labores,
antes de la Ley 100 de 1993, tenían unas  funciones determinadas, y después de
la ley 100 de 1993 fueron modificadas ampliándoles el espectro de
responsabilidad.
Por lo
anterior, y al encontrar que las objeciones presidenciales que se estudian
violan los artículos 1, 4, 6, 13, 25, 43, 95 (numerales 3 y 7), 188 y 217
Superiores, solicitó declarar infundadas las objeciones gubernamentales, que en
su criterio se sustentan en argumentos eminentemente económicos.
7.2
Otros ciudadanos
Los
ciudadanos Jimmy Alexander Lozano Parrado, Deuner Sánchez Villa,  Lizeth Mora
Fuentes, Liliana Rozo Moreno, Magda Yisela Ardila Martínez, Mónica Yubely
Gutiérrez Calderon, Blanca Aide Díaz Sierra, Luz Lozada Acosta, Cesar Augusto
Bolívar Niño, Deiber Reyes Tabera, Heraldo Moreno Henao, Mary Esther Fuentes
Mateous, Aracely Villarraga Quiroga, Gloria Amparo Monzón Díaz, Jorge Hernán
Rodríguez Navarro, Alix Cortés Lizcano, Jhon Ramiro Castaño Román, Evelio
Sánchez Jaramillo, Jairo Alberto Castellanos[9],
Camila Giraldo Osorio, Luz Alba Días Cifuentes, Ella Patricia Suárez Acuña,
Mauricio Orozco García, Miguel Orellano Riatiga, Javier Martínez Gómez, Carmen
Diocelina Rojas, Tony Francisco Sierra Salcedo, Reinaldo Brochero Castro, Edie
Marriaga Guerrero, Deybeth David Carranza S., David Leonardo Cruz Vargas,
Daneris Cecilia Yaruro Díaz, Sandra Patricia Orosco Lobo, Yiceth Cecilia
Marriaga Gómez, Martha Roció Ávila Gutiérrez, Yanidis Esther Peña Siachoque,
Shirley Escobar Garzón, Marley Patricia Pacheco de la Hoz, Beidys Zabaleta
Flórez, Maurin  Aragón Martinez[10],
LLanelly Castro, Xiomara Prieto, Estrella Vega, Gabriela Marín, Miriam Ariza,
Mariana Rincon[11],
Jorge Leonardo Ruíz Mariño[12],
Alcid Buitrago Barrera[13],
Jhonny Rodríguez Aza, Olga Lucía Girón Herrera, Luz Libia Rodríguez Aza, Álvaro
Enrique Sánchez, Diana Carolina Mancena Correa e Ingrid Lorena Rodríguez[14],
Ever Armando Moreno Quevedo[15],
Vanesa Estupiñan[16],
Danilo Martínez[17]
y Luz Ayda Hincapié Marín.
Las personas
mencionadas, quienes firman en calidad de auxiliares de inteligencia militar, solicitaron,
mediante escritos separados, con similar contenido sustantivo, declarar constitucional
la disposición objetada, bajo el argumento de que se trata de una norma que
permite proteger y restablecer sus derechos fundamentales y, en especial, la garantía
constitucional a la igualdad, teniendo en consideración que, a diferencia del
personal uniformado, no cuentan con un régimen exceptuado que rija sus derechos[18], a pesar
de que constituyen una fuerza de trabajo especial para mantener el orden
constitucional y las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos
humanos, las libertades públicas y la connivencia pacífica.
Afirman
que, al interior del sistema de las fuerzas militares, ejercen un trabajo esencial
para la seguridad de la Nación, el cual exige disponibilidad las 24 horas de
los 7 días de la semana, pues sus labores no se ajustan a los horarios de
oficina, debido a que son requeridas permanentemente en procesos de inteligencia
y contrainteligencia. Adicionalmente, argumentan que exponen cotidianamente su
seguridad personal, la de su familia y seres queridos, quienes muchas veces han
sido objeto de amenazas o víctimas de delitos mayores, como asesinato o
desaparición, todo lo anterior, sin tener ningún apoyo institucional. Bajo ese
entendido, en su criterio, la exequibilidad de la norma permitiría salvaguardar
sus derechos fundamentales, en especial, la garantía constitucional a no ser
sujetos de discriminación y, en esa medida, solicitan sean tenidas en cuenta
las intervenciones mediante las cuales se solicitó declarar le exequibilidad de
la disposición objetada.
Particularmente,
las ciudadanas LLanelly Castro, Xiomara Prieto, Estrella Vega, Gabriela
Marín, Miriam Ariza y Mariana Rincon, consideran que, en observancia de la
Ley Estatutaria 1621 de 2013 y, en especial, en acatamiento de los artículos
atinentes a la protección de los hombres y mujeres que adelanten actividades
relacionadas con la función de inteligencia y contrainteligencia, resulta
imperioso que esta Corporación se pronuncie “favorablemente, para permitir
bajo parámetros de legalidad, que se brinde la máxima protección a los derechos
laborales de quienes están investidos y autorizados para cumplir la función más
importante de cualquier democracia, la de INTELIGENCIA y CONTRAINTELIGENCIA”.
Igualmente,
el ciudadano Jorge Leonardo Ruíz Mariño resalta el trato discriminatorio
que existe entre los militares y los agentes de inteligencia, poniendo de
presente que antes de la Ley 100 de 1993, la situación de estos dos personales se
encontraba en un plano de igualdad, sin embargo, a partir de su expedición y,
en especial, del artículo 279, comenzó un trato discriminatorio en contra de los
derechos del personal no uniformado, debido a que fue excluido del régimen
especial. Lo anterior, a pesar de la similitud de sus funciones. Al respecto,
explica que ejerce labores de “inteligencia militar”, ha recibido
entrenamiento militar y ha ejercido funciones de seguridad militar, las cuales
las ha realizado “uniformado con escudos que identifican a la unidad militar
de la cual soy orgánico, así como el nombre impreso de la fuerza a la cual
pertenezco, orgullosamente del Ejército”; a lo que agrega el acompañamiento
a unidades militares de “primera fila” y el ejercicio de sus funciones a
nivel nacional, incluyendo lugares con problemas de orden público.
De otra
parte, los ciudadanos Jhonny Rodríguez Aza, Olga Lucía Girón Herrera, Luz
Libia Rodríguez Aza, Álvaro Enrique Sánchez, Diana Carolina Mancena Correa e
Ingrid Lorena Rodríguez, ponen de presente que el Ministerio de Defensa
profirió el Decreto 2743 de 2010[19],
en el cual se dispuso que “(e)n concordancia con el artículo 114 del
Decreto-ley 1792 de 2000, los servidores públicos civiles o no
uniformados del Ministerio de Defensa Nacional, las Fuerzas Militares y la
Policía Nacional, a quienes se les aplica el Decreto-ley 1214 de 1990, se
consideran miembros de la Fuerza Pública y continuarán con el mismo régimen
salarial, pensional y prestacional, en lo que a cada uno corresponde, de
acuerdo con las mencionadas normas” (resaltan los intervinientes). Lo
anterior, en lectura de los mencionados ciudadanos evidencia un trato desigual,
debido a que con esta norma, se determinó considerarlos como “miembros de la
fuerza pública por fecha de la vinculación”.
En el
mismo sentido, el ciudadano Ever Armando Moreno Quevedo, destaca que los
agentes de inteligencia se han enfrentado a un cambio en el sistema normativo
después del 1º de abril de 1994, fecha en que entró en vigencia la Ley 100 de
1993, debido a que a partir de entonces su régimen de seguridad social
pensional es diferente al del personal uniformado. En ese sentido, destaca
diferentes derechos laborales que no les reconocen, en contraste con el
personal militar, entre estos, “montos de las indemnizaciones, tiempos de
servicio y tiempos de vacaciones”. A continuación, indica que “una de
las formas de conservar el régimen excepcional de pensiones, es permitir que la
vigencia del Decreto 1214 de 1990 no sea vulnerado por el Acto Legislativo 01
de 2005 que dio fin a todos los regímenes pensionales, quedando como únicas
excepciones las que se definen en torno al sistema pensional que conserva el
Presidente de la República y la fuerza pública en razón al Decreto 2743 de 2010
el cual aseveró que el personal civil y no uniformado son miembros de la fuerza
pública, abriendo con esto la expectativa que tenemos los agentes de
inteligencia de conservar el régimen excepcional pensional”.
De manera
similar, la ciudadana Vanesa Estupiñan, resalta que, debido a las
funciones especiales que ejerce el personal de inteligencia, anteriormente se
encontraba regido por el Decreto 1214 de 1990, el cual permitía acceder sus
derechos laborales en condiciones justas, sin embargo, a partir de la Ley 100
de 1993, fueron cambiados de régimen, descuidando que se encuentran expuestos a
riesgos similares que el personal uniformado, el cual se ha hecho efectivo en
algunos casos, incluso, ocasionando la muerte o desaparecimiento de sus
compañeros o de sus familias. Así mismo, resalta que “compañeros nuestros
Auxiliares de inteligencia regido por el régimen especial Decreto Ley 1214
ingresado anteriormente a la Ley 100 y ejerciendo las mismas labores nuestras
de riesgo fueron tenidas en cuenta dentro del régimen pensional y fueron
considerados en la excepcional (sic) y por ende continuaron siguieron (sic)
dentro del régimen especial”.
Los ciudadanos
Danilo Martínez y Luz Ayda Hincapié Marín en su escrito señalan que, en
respeto de los principios de progresividad y no regresividad, las normas que
constituyan obstáculos al goce efectivo de los derechos adquiridos en materia
pensional no son aplicables. Al efecto, resaltan que, según la Ley 33 de 1985,
el personal civil del Ministerio de Defensa constituye un régimen especial en
pensiones y, de acuerdo con la Ley 4ª de 1992, artículo 2º, se deben respetar los
derechos adquiridos de los servidores del Estado del régimen general y de los
regímenes especiales. Igualmente, destacan, la consagración de estos principios
en instrumentos jurídicos internacionales como la Convención Americana sobre
Derechos Humanos y el PIDESC, así como las Sentencias C-038 de 2004, C-1489 de
2000, C-671 de 2002. Bajo ese entendido, señalan que la norma que retrocedió en
la protección alcanzada en materia pensional respecto a los servidores públicos
civiles del Ministerio de Defensa es inaplicable.
Igualmente,
ponen de relieve las labores desarrolladas por los agentes de inteligencia
militar, señalando que son “actividades operacionales propias del campo
militar”. Al respecto, hacen alusión al concepto de actividades de
inteligencia y las funciones de inteligencia y contrainteligencia[20] y destacan
in extenso la exposición de motivos del Proyecto de Ley que busca la
modificación del artículo 279 de la Ley 100 de 1993, resaltando, especialmente,
que “a diferencia de otros servidores públicos civiles del Ministerio de
Defensa que cumplen funciones de tipo logístico/administrativo, “un reducido
grupo de estos servidores” cumplen funciones de inteligencia y
contrainteligencia”, las cuales son de “carácter operacional”  y “totalmente
análogas a las que desempeña el personal de oficiales y suboficiales de esta
especialidad a quienes sí cobija el régimen prestacional especial para los
miembros de la Fuerza Pública”. Así, en lectura de dicho documento, destacan
que este personal “desarrolla una labor que tiene el mismo riesgo y
peligrosidad, cuando no mayor que el del personal uniformado”[21] y, por
consiguiente, a este cuerpo de trabajo se le debe dar un trato equitativo o
similar.
Aunado a
lo anterior, recuerdan que en aplicación del principio de “primacía de la
realidad sobre las formas”, “un agente de inteligencia (…) no deja de
ser militar porque el acto de nombramiento y posesión lo catalogue como
empleado civil: técnico o auxiliar de inteligencia”. Resaltando, para
reforzar sus argumentos, que incluso resulta posible el “escalafonamiento de
civiles al grado militar” y destaca algunos ejemplos al respecto.
Finalmente,
señalan que las objeciones gubernamentales desconocen las normas de derecho
internacional público, entre estas, los Convenios de Ginebra (Ley 5ª de 1960 y
la Ley 171 de 1994) los protocolos y reglamentos, en los cuales se reconoce el
“estatus jurídico de miembro de la fuerza pública al personal civil que
labora con ellas”. Particularmente, el IV Convenio de Ginebra, en su
criterio, evidencia que “el personal de inteligencia militar, toma
parte en las hostilidades”. Sin embargo, en el país el personal de
inteligencia es discriminado en la aplicación del “régimen de alto riesgo”,
así por ejemplo, son excluidos de las reglas especiales aplicadas a los ex
detectives del DAS (a quienes se reconoce que se encuentran expuestos a alto
riesgo, en el Decreto 1385 de 1994 y en los artículos 2 y 3 de la Ley 860 de
2003) y a los integrantes del Cuerpo Técnico de Investigación (CTI) de la
Fiscalía General de la Nación (reconocidos como funcionarios expuestos a alto
riesgo, en la Ley 1223 de 2008). Lo anterior, aun cuando, los primeros de estos
funcionarios ejercen labores iguales a las de los auxiliares de inteligencia e,
incluso, las de estos últimos son más complejas y, en relación con los
segundos, advierten que los agentes tienen un grado de riesgo operacional “igual
o más alto”.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, el 21 de
septiembre de 2018, en ejercicio de las competencias previstas en el artículo
278.5 de la Constitución Política y en el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991,
rindió concepto No. 006457 dentro del asunto de la referencia, mediante el cual
solicitó a la Corte declarar fundadas todas las objeciones
propuestas.
1.Frente al aspecto procedimental de las
objeciones formuladas precisó que las objeciones fueron radicadas el sexto día,
es decir, dentro del término constitucional habilitado para tal fin. Así mismo,
también corroboró que aquellas fueron suscritas por quienes conformaban el
Gobierno Nacional para el respectivo asunto, en la medida que fueron firmadas
por el presidente de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
y el Ministro de Defensa Nacional.
Sin embargo, explicó que, si bien en este caso
podría pensarse que debería haber concurrido el Ministerio de Salud y
Protección Social, teniendo en cuenta la jurisprudencia de esta Corporación, no
era obligatorio, ya que la reforma que plantea el proyecto bajo examen no
implica una modificación al Sistema General de Seguridad Social, sino sobre la
modificación de un régimen exceptuado y el impacto de la norma es
principalmente fiscal.
No obstante, en el escrito advierte la ausencia de
las actas 295 del 19 de junio de 2018 y 296 de la misma fecha; así como del
proceso de insistencia por parte de la Plenaria de la Cámara de Representantes.
2. De otra parte, respecto al análisis de la objeción
en torno a la falta de iniciativa del Gobierno Nacional explicó el Procurador
que “el proyecto acusado resulta ser de aquellos que implican la adopción de
una cláusula de nivel intermedio de naturaleza marco, ya que asume una
definición detallada en torno a un tema (le impide al Ejecutivo adoptar una
distinción concreta en la reglamentación posterior), pero no adopta
directamente el efecto pretendido, pues delega en el Ejecutivo el deber de
materializarla. Dicha orden al Ejecutivo se encuentra en el parágrafo 5º
adicionado al artículo 279, cuando se establece que los aludidos servidores
públicos serán incluidos en el régimen de Seguridad Social de las Fuerzas
Militares y la Policía Nacional. De lo que se deriva que no es la Ley la
que los incluye en forma directa, sino que es una acción subsiguiente, como
resulta ser la lógica de la ley marco descrita en el literal e) del numeral 19
del artículo 150 Superior.”
Así entonces, al hacer la revisión del expediente
concluyó que el proyecto careció de iniciativa gubernamental, por lo que no se
cumplió con el requisito exigido en el inciso segundo del artículo 154 de la
Constitución.
3. En cuanto a la objeción por la vulneración al
régimen de seguridad social, previsto en el Acto Legislativo 01 de 2005,
indicó de una parte que, “…resulta razonable la exclusión de los miembros no
uniformados de los beneficios propios de la Fuerza Pública, razón por la cual
es aplicable el artículo 48 de la Constitución Política, que establece que no
habrá regímenes especiales ni exceptuados, y que ‘[l]os requisitos y
beneficios pensionales para todas las personas, incluidos los de pensión de
vejez por actividades de alto riesgo, serán los establecidos en las leyes del
Sistema General de Pensiones’(…)”
De otra parte, respecto a la exigencia prevista en
el inciso 7 del artículo 48 Superior, adicionado por el artículo 1º del
Acto Legislativo 01 de 2005, es decir, sobre el deber del Congreso de adoptar
las medidas para garantizar la sostenibilidad financiera en materia pensional,
encontró que el Congreso intentó adoptar dos medidas para cumplir esta
obligación, no obstante, en su concepto resultan insuficientes, teniendo en
cuenta que “la disminución de la población objeto del beneficio no es una forma
idónea para satisfacer la exigencia del inciso 7 del art. 48 Superior, porque
dicha obligación se refiere a cualquier medida, ya sea esta amplia o estrecha
en su cobertura. Es decir, la obligación de sostenibilidad no es una
autorización de adoptar medidas de poca cobertura, sino un imperativo de prever
la fuente de financiación para todas ellas, incluso para las de bajo impacto.
Ahora bien, una forma de cumplir tal obligación es justificar que la medida
carece de consecuencias económicas, porque los recursos existentes son
suficientes para soportarlas, pero en todo caso, el Legislativo tiene la
obligación de efectuar dicha consideración, y no puede escudarse simplemente en
la entidad de la medida. En segundo lugar, si bien con la medida de prever el
traslado de los dineros se lograría satisfacer dicha obligación, para la
Procuraduría esta sigue siendo insuficiente para cumplir el estándar exigido en
el referido canon, pues no es posible atender las necesidades de financiación
de un sistema pensional más oneroso, con los aportes efectuados para uno con
menores prestaciones, en especial, si se tiene en cuenta que el cambio de
régimen implicará consecuencialmente una disminución en los aportes, conforme a
las reglas que rigen el sistema exceptuado de destino.”
Concluyó entonces que las objeciones
gubernamentales respecto del artículo 48 Superior están fundadas en su
totalidad.
4. Sobre la vulneración al principio de sostenibilidad
fiscal en el escrito se subrayó que, si bien el tema que aborda el proyecto
analizado resulta constitucionalmente importante y, por tanto, debe tomarse en
consideración la sostenibilidad fiscal como un mandato de colaboración
armónica, se advierte el incumplimiento de una de las cargas mínimas por parte
del Congreso. Teniendo en cuenta que en el expediente no se observa que el
Congreso hubiera hecho algún esfuerzo para lograr compatibilizar el proyecto
con el marco fiscal de mediano plazo, pues es el Legislador el primer llamado a
cumplir con la labor articuladora, “realizando estudios claros y juiciosos que
permitan determinar la viabilidad de las iniciativas legislativas con
responsabilidad fiscal.”
Además, indicó que si bien este es un aspecto que
eventualmente podría subsanarse en forma posterior, en este caso no se
solicitará que se remita el proyecto al Congreso para que se subsanen los
eventuales vicios de sostenibilidad fiscal, porque se estima fundada la primera
objeción, lo que hace imposible la reconfiguración del trámite legislativo.
5. Por todo lo anterior, el Procurador considera
que todas las objeciones resultan fundadas, y de allí se deriva una eventual inconstitucionalidad
del proyecto. En consecuencia, encuentra que se hace necesario establecer el
efecto que esto tiene sobre el proyecto en general. Lo anterior, puntualmente
porque no tendría ningún sentido ordenar el retiro de los apartes referidos a
los miembros no uniformados de la Fuerza Pública que prestan funciones en
inteligencia y contrainteligencia, pues al hacer esto, la única consecuencia
del proyecto sería la expedición de una ley que replicaría idénticamente un
contenido normativo preexistente.
Por todo lo antes expuesto, el Procurador General
de la Nación solicitó declarar fundadas las objeciones e inexequible el
proyecto de ley que se revisa.
V.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para decidir
definitivamente sobre las objeciones presentadas por el Gobierno Nacional, de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 167 y 241 numeral 8° de la
Constitución Política[22].
2.
Análisis constitucional sobre el trámite legislativo de las objeciones
gubernamentales al Proyecto de Ley 140 de 2016 Senado - 306 de 2017 Cámara “Por
medio de la cual se modifica el artículo 279 de la Ley 100 de 1993”
La Constitución Política consagra en el Capítulo 3
del Título VI, de la Rama Legislativa, la competencia del Congreso de la
República para hacer las leyes. El artículo 157 contenido en este aparte
establece los requisitos para que un proyecto sea ley: (i) ser publicado
oficialmente por el Congreso antes de darle curso en la comisión respectiva; (ii)
ser aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada
cámara; (iii) ser aprobado en cada cámara en segundo debate y (iv)
obtener la sanción del Gobierno.
Respecto de la sanción gubernamental, el artículo
165 de la Carta especifica que, una vez un proyecto de ley sea aprobado por
ambas cámaras, este pasa al Gobierno para su sanción. En este escenario se
pueden presentar dos situaciones: la primera, que el Gobierno esté de acuerdo
con el proyecto y disponga que se promulgue como ley; o, la segunda, que lo
objete, evento en el cual se devolverá el proyecto a la Cámara en que tuvo
origen[23].
Las objeciones gubernamentales, conforme al
artículo 167 Superior, pueden presentarse por inconveniencia o inconstitucionalidad.
En el primer caso, el proyecto debe ser reconsiderado por el Congreso y, si
fuere insistido por la mitad más uno de los miembros de una y otra Cámara, el presidente
lo debe sancionar[24].
Sin embargo, cuando las objeciones son por inconstitucionalidad y las cámaras
insisten, el proyecto debe pasar a la Corte Constitucional para que esta decida
sobre su constitucionalidad, en ejercicio de la competencia establecida en el
artículo 241.8 de la Carta Política.
Esta Corporación, en el estudio de las objeciones
gubernamentales presentadas por inconstitucionalidad, estudia, por un lado, el
trámite legislativo[25]
y, por otro, el asunto de fondo; análisis tras el cual emite una providencia en
la cual puede determinar la exequibilidad, inexequibilidad o inexequibilidad parcial
del proyecto. En caso de que se declare su exequibilidad, el presidente debe
sancionar la ley[26].
Si se declara su inexequibilidad se archivará el proyecto[27] y, en
caso de que se declare su inexequibilidad parcial, así se indicará a la Cámara
en que tuvo origen el proyecto para que rehaga e integre las disposiciones
afectadas, en términos concordantes al dictamen de esta Corporación.
En cuanto al trámite legislativo, la Corte
Constitucional ha centrado su control judicial, especialmente, en los
siguientes requisitos: (i) oportunidad para objetar; (ii) formulación
de objeciones por parte del gobierno; (iii) devolución del proyecto
objetado a la Cámara en la cual tuvo origen; (iv) publicación del
escrito de objeciones; (v) integración adecuada de la comisión
accidental; (vi) congruencia entre las objeciones y el informe de las
mismas; (vii) publicación, anunciación y votación nominal y pública del
informe, por la mitad más uno de los miembros de una y otra Cámara; y,
finalmente, el (viii) cumplimiento del término exigido por el artículo
162 de la CP[28].
La Sala pasa a examinar cada uno de estos
requisitos:
2.1 Oportunidad: El
artículo 166 de la Constitución Política dispone que el Gobierno tiene “seis
días para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de
veinte artículos”. Conforme a lo dispuesto en el artículo 70 del Código
Civil[29], el
término se cuenta en días hábiles y a partir del día siguiente a aquel en el
cual el proyecto fue recibido para la correspondiente sanción presidencial. En el presente caso este requisito se
cumplió en razón de lo siguiente: (a) el proyecto de ley de la referencia
contiene dos (2) artículos y, por ende, el Gobierno tenía hasta seis (6) días
hábiles para objetar; (b) el Secretario General del Senado remitió el
proyecto de ley al Presidente mediante oficio de fecha 1º de junio de 2018,
recibido el 7 de junio siguiente[30]; y (c) el Gobierno devolvió
el proyecto objetado el 18 de junio de 2018, es decir, exactamente seis (6)
días hábiles después de recibido.
2.2 Formulación de las las objeciones: Los
artículos 165 y 166 de la Carta Política señalan que el Gobierno es el
competente para objetar los proyectos de ley y, de acuerdo con el artículo 115
Superior, el Gobierno está conformado por el Presidente y los Ministros de
Despacho o los directores de departamentos administrativos correspondiente[31].
Según la Corte Constitucional para determinar cuál de estas dos últimas
entidades es competente para intervenir en conjunto con el presidente se puede tener en cuenta (i) la
materia general del proyecto de ley; (ii) el asunto específico respecto
del cual se hace la objeción; (iii) el impacto que pueda tener la norma
objetada en los asuntos a cargo del ministerio o departamento administrativo; y
(iv) la competencia específica de dichas entidades[32].
En el asunto bajo revisión este requisito se encuentra
cumplido, teniendo en cuenta que las objeciones fueron formuladas por el presidente
de la República en conjunto con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y
el Ministerio de Defensa Nacional[33]. Ambas carteras ministeriales eran
competentes para suscribir las objeciones por lo siguiente:
(a) El
proyecto de ley busca modificar el artículo 279 de la Ley 100 de 1993,
incluyendo entre las excepciones del Sistema de Seguridad Social a los
funcionarios civiles o no uniformados que están al servicio de las Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional que se desempeñan como agentes de
inteligencia y contrainteligencia (técnicos y auxiliares), e incorporando a
este sector laboral en el Régimen de Seguridad Social de las Fuerzas Militares
y de la Policía Nacional; (b) ambos Ministerios tienen
competencias respecto a la materia objeto de debate, en efecto, el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público “tiene como objetivo la definición,
formulación y ejecución de la política económica del país, de los planes
generales, programas y proyectos relacionados con esta, así como la preparación
de las leyes, la preparación de los decretos y la regulación, en materia fiscal
(…)”[34]; y, por su parte, el Ministerio de
Defensa tiene entre las entidades adscritas a la Caja de Retiro de las Fuerzas
Militares y la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, las cuales
pueden resultar afectadas en caso de que el proyecto de ley se apruebe[35]
(c) Las objeciones se concentran en la iniciativa gubernamental
para este tipo de materias, la prohibición constitucional de regímenes
especiales o de excepción a partir del Acto Legislativo 01 de 2005 y el impacto
fiscal que puede generar la norma en trámite; y (d) los
efectos de las normas pueden recaer sobre los recursos destinados al Sistema de
Seguridad Social de los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía
Nacional.
2.3 Devolución del proyecto objetado a la Cámara en la
cual tuvo origen: Los artículos 165 Constitucional y 197 de la Ley 5ª de
1992 establecen que, si un proyecto de ley es objetado por el Gobierno, este
deberá ser devuelto a la cámara en que tuvo origen. En el caso bajo estudio, la
Cámara en la cual tuvo origen el proyecto de ley fue el Senado de la República[36]
y, según consta en el oficio suscrito por el Gobierno, el proyecto de ley fue
devuelto precisamente a esa corporación legislativa[37].
En consecuencia, este requisito está satisfecho.
2.4 Publicación del escrito de objeciones: con fundamento en el artículo 2, inciso 5, de la Ley 1431 de 2011, esta
Corporación ha señalado que “las objeciones, antes de ser sometidas al
conocimiento de las plenarias de ambas cámaras, deben ser publicadas en la
Gaceta del Congreso”[38]. Este requisito fue observado
teniendo en consideración que las objeciones fueron publicadas en la Gaceta 445
del 19 de junio de 2018 y el informe de las objeciones fue publicado,
posteriormente, en las Gacetas 446 (Cámara) y 447 (Senado) el 19 de junio de
2018 y debatido el 20 de junio[39] y el 5 de septiembre de 2018[40]
respectivamente.
2.5 Integración adecuada de la comisión accidental: Según la Corte Constitucional la lectura armónica de
los artículos 161 Constitucional y 187 de la Ley 5ª de 1992 evidencian que la conformación de las comisiones accidentales debe cumplir con los siguientes requisitos:
(i) Simetría: La
comisión debe estar compuesta por igual número de senadores y representantes[41], en
el presente caso la comisión accidental estuvo conformada por el Senador Juan
Manuel Galán Pachón y el Representante a la Cámara Oscar Hurtado, por consiguiente,
se encuentra cumplido este requisito.
(ii) Calidad de los miembros: Los miembros de la comisión accidental pueden ser quienes
pertenecieron a “las respectivas Comisiones Permanentes que participaron
en la discusión de los proyectos, así como por sus autores y ponentes y quienes
hayan formulado reparos, observaciones o propuestas en las Plenarias”[42].
El Senador Juan Manuel Galán Chacón presentó la iniciativa del proyecto de ley[43] y el
Representante Oscar Hurtado fue ponente en la Comisión Séptima de la Cámara[44], por
ende, este requisito también se encuentra satisfecho.
(iii) Representación de las bancadas: Implica que las mesas directivas deben
asegurar “la representación de las bancadas en tales Comisiones”[45].
Al respecto la Corte Constitucional ha determinado cumplido este requisito aun
cuando no exista representación de “todas las bancadas”[46]
al evidenciar, por ejemplo, que estas no manifestaron formalmente su
inconformidad respecto a la integración de la comisión accidental[47]
o que el informe a las objeciones presentado por la comisión hubiese sido
debatido y aprobado por una mayoría amplia en las correspondientes plenarias,
por cuanto ello permite deducir que una conformación distinta o más amplia de
la comisión no habría afectado el proceso legislativo.
En el caso bajo estudio si bien se
evidencia que la comisión accidental estuvo integrada por dos miembros del
Partido Liberal, lo cierto es que esta presentó el correspondiente informe,
publicado en la Gaceta del Congreso[48], antes de su debate en las plenarias
de ambas Cámaras, sin embargo, no se observa con las pruebas allegadas al
expediente que las bancadas hubiesen manifestado inconformidad alguna respecto
de la conformación de dicha comisión y, adicionalmente, el informe fue aprobado
por mayorías amplias en cada cámara[49] “lo que supone que una
conformación más representativa de las bancadas no habría modificado el
resultado final”[50].
Así las cosas, se evidencia que en el
presente asunto la comisión accidental para dar trámite a las objeciones
gubernamentales cumplió con los requisitos de simetría, calidad de los miembros
y representación de las bancadas.
2.6 Congruencia entre las objeciones y el informe de
ponencia[51]: Según la jurisprudencia
constitucional se debe verificar que exista concordancia entre las objeciones
al proyecto de ley y la insistencia del Congreso de la República. En este caso,
se constata que existió una “verdadera insistencia de las Cámaras
Legislativas”[52],
teniendo en consideración que el proyecto de ley objetado por el Gobierno[53] es el
mismo respecto al cual el Congreso insistió[54],
en el informe se da cuenta de las objeciones y se formulan razones claras y
específicas para rechazarlas e insistir en la aprobación del proyecto.
2.7 Publicación, anunciación y votación del informe de
las objeciones: En consideración
a lo dispuesto en los artículos 133, 134, 160, inciso 5º, y 161 de la Constitución Política, este
Tribunal ha señalado que, primero, antes de que el texto escogido por las comisiones accidentales sea
sometido a debate y aprobación de las respectivas plenarias debe publicarse el
informe, por lo menos, con un día de anticipación; segundo, el anuncio
debe realizarse en sesión distinta a aquella en la cual se programe la
votación; y, tercero, la votación debe ser nominal y pública[55]
y aprobada por la mitad más uno de los miembros de una y otra Cámara.
La Corte constata que en la Cámara de
Representantes (a) el informe de las objeciones
gubernamentales fue publicado en la Gaceta del Congreso 446 del 19 de junio
2018. Ese mismo día, (b) el 19 de junio de 2018 fue
anunciada la votación para ser realizada el 20 de junio siguiente, fecha en la
cual, efectivamente, se debatió y aprobó dicho documento, conforme consta en
las Actas 295 y 296 de 2018, respectivamente insertadas en las Gacetas del
Congreso 981[56]
y 912[57]
de 2018 Cámara de Representantes. (c) La votación fue
realizada de manera nominal y pública, votaron 84 representantes en favor y 2
en contra. La insistencia se aprobó con la mayoría requerida de la mitad más
uno de los miembros de la Cámara, teniendo en consideración que en la fecha
en la cual se llevó a cabo, 20 de junio de 2018, ese cuerpo legislativo estaba
integrado por 163 congresistas[58].
En el Senado de la República (a)
el informe de las objeciones gubernamentales fue publicado en la Gaceta del
Congreso 447 del 19 de junio 2018. (b) Cámara en la cual la
votación fue anunciada el 4 de septiembre de 2018 para ser realizada el 5 de
septiembre siguiente, fecha en la que efectivamente se debatió y aprobó el
documento en comento, según se evidencia en las Actas 8 y 9 de 2018,
respectivamente, insertadas en las Gacetas del Congreso 09[59] y 10[60] de 2019. (c)
La votación fue realizada de manera nominal y pública, votaron en favor 62
Congresistas y no se registraron votos en contra. La insistencia se aprobó por
la mayoría requerida de la mitad más uno de los miembros de la Cámara,
según certificó el Secretario General del Senado de la República, “En
aquella Sesión Plenaria del 05 de septiembre de 2018, se llamó a lista y se
tuvo un total de cien (100) H. Senadores asistiendo y seis (6) H. Senadores que
no asistieron por contar con excusa. No se registraron impedimentos ni
recusaciones en la votación del informe en el cual se declaran infundadas las
Objeciones Presidenciales (…) Dicha votación nominal contó con un total de
Senadores votantes de Sesenta y dos (62) siendo todos por el “sí”. En
consecuencia, la votación (…) cumplió con el requisito de mayoría absoluta”[61].
Así las cosas, se encuentra que (i) el
texto fue publicado en las Gacetas del Congreso antes de iniciarse el
debate en el Senado de la República y la Cámara de Representantes, cumpliéndose
con ello el requisito de publicidad previsto en el artículo 161 de la
Constitución Política; (ii) en el debate y aprobación en cada
una de las plenarias se cumplió con el requisito de anuncio previo a la
votación, dispuesto en el inciso final del artículo 160 de la Carta Política;
y (iii) el informe fue discutido y aprobado en ambas Cámaras
por votación nominal y pública y con las mayorías exigidas, conforme con lo
dispuesto en los artículos 133, 134, 160, inciso 5º, y 161 de la Constitución Política.
2.8 Tramitación dentro de
término: La Corte Constitucional ha señalado que si
bien la Constitución Política no especifica el término que tienen las Cámaras
para insistir, lo cierto es que este no puede ser indefinido y, por ende, se
debe sujetar a la regla general, contenida en el artículo 162 Superior, según
el cual “ningún proyecto podrá ser considerado en
más de dos legislaturas”[62].
Según el artículo 138 de la Carta
la legislatura está conformada por dos periodos, el primero inicia el 20 de
julio y termina el 16 de diciembre; y, el segundo, empieza el 16 de marzo y
concluye el 20 de junio.  En este caso se
evidencia que (i) las
objeciones fueron presentadas por el Gobierno el 18 de junio de 2018 y (ii)
el informe presentado al respecto fue aprobado en la Cámara de Representantes
el 20 de junio de 2018 y en el Senado de la República el 5 de septiembre de
2018. En consecuencia, la Sala constata cumplido este requisito.
De conformidad con lo expuesto, la
Corte constata el cumplimiento de todas las exigencias constitucionales para la
tramitación de las objeciones gubernamentales en el Congreso.
3.
Análisis constitucional del contenido de las objeciones
gubernamentales
La Sala estudiará la primera objeción gubernamental relativa a la
vulneración del artículo 154 CP, el cual remite al artículo 150 numeral 19
literal e) de la Constitución Política, en cuanto a la falta de iniciativa del
Gobierno en el proyecto de ley objetado, con el fin de determinar si esta se encuentra
fundada y por tanto procede declarar la inexequibilidad del proyecto de ley
objetado o, en caso contrario, continuar con el análisis de las siguientes
objeciones de inconstitucionalidad.
3.1
Violación del artículo 154, inciso 2º, de la Constitución Política
3.1.1
La objeción presidencial señala que el proyecto de ley viola el artículo
154, inciso 2, de la Constitución Política. El Gobierno Nacional sostiene
que los funcionarios civiles o no uniformados al servicio de las fuerzas
Militares y de la Policía Nacional que se desempeñen como agentes de
inteligencia y contrainteligencia forman parte de la Fuerza Pública. En
virtud de lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 154 de la Constitución, las
leyes que determinen su régimen prestacional, como lo hace el proyecto de ley
objeto de reproche, solo pueden ser dictadas o reformadas por iniciativa del
Gobierno, o tramitadas con su consentimiento o aquiescencia. Dado que este
proyecto de ley no fue presentado por el Gobierno Nacional y que, de hecho,
este manifestó en tres oportunidades su oposición durante el trámite
legislativo, es necesario concluir que dicho proyecto vulnera el artículo 154,
inciso 2º de la Constitución Política.
3.1.2 El Congreso en
su insistencia afirma que la objeción
basada en la violación del artículo 154, inciso 2, de la Constitución Política,
fue rechazada ya que se encontró que no se necesitaba de la iniciativa
gubernamental, ya que dentro de los regímenes especiales consagrados por el
artículo 279 de la Ley 100 de 1993 se encuentran incluidas las Fuerzas
Militares y la Policía Nacional y el personal regido por el Decreto-Ley 1214 de
1990, al cual pertenecen los agentes no uniformados de inteligencia y
contrainteligencia. Posteriormente, con el Acto Legislativo 01 de 2005, se
prohibió la creación de nuevos regímenes especiales de seguridad social en el
ordenamiento jurídico colombiano. En consecuencia, al eliminar de este régimen
al personal civil o no uniformado regido por el Decreto Ley 1214 de 1990, que
se vincule después de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, se creó una
desprotección para un grupo de ciudadanos colombianos que se enfrentan a peligros
multiformes, es decir, civiles que cumplen funciones de inteligencia y
contrainteligencia (técnicos y auxiliares de inteligencia) que quedaron por
fuera del régimen especial a pesar de que su actividad conlleva de manera
permanente riesgo y peligrosidad. Aunado a lo anterior, se citaron los deberes
y competencias que tiene el personal de inteligencia y contrainteligencia, de
acuerdo con lo previsto en el artículo 4º de la Ley 1621 de 2013[63].
3.1.3
Iniciativa exclusiva y privativa del Gobierno Nacional
El
artículo 154 de la Constitución Política consagra que las leyes pueden tener
origen en cualquiera de las Cámaras a propuesta de sus respectivos miembros,
del Gobierno Nacional, de las entidades señaladas en el artículo 156, o por
iniciativa popular en los casos previstos en la Constitución. En su inciso
segundo determina que no obstante lo anterior, “sólo podrán ser dictadas
o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren
los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e, del numeral
19 del artículo 150”. Esta misma regla aparece consagrada en el
artículo 142 de la Ley 5ª de 1992, cuando al referir a las materias de
iniciativa privativa del Gobierno Nacional establece que: “Sólo podrán
ser dictadas o reformadas, por iniciativa del Gobierno, las leyes referidas
a las siguientes materias: (…)”[64].
Por su parte, el artículo 150
de la Constitución Política atribuye al Congreso competencia respecto de la
regulación de todas las materias a través de las leyes, sin perjuicio que respecto
de algunas de ellas se requiera iniciativa del Gobierno, tales como, para lo
que interesa al presente estudio, según lo alegado en la objeción
gubernamental, las materias de que trata el literal e) del numeral 19 de dicho
mandato superior, el cual reza:
“19. Dictar las normas
generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe
sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:
e. Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados
públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública.”
De
conformidad con estas normas superiores, la cláusula general de competencia legislativa
reside, prima facie, en el Congreso, esto es, la competencia general
para regular en principio todas las materias del ordenamiento jurídico, cuya determinación
no haya sido atribuida por el propio constituyente a otra rama u órgano,
incluso si esos temas no están comprendidos taxativamente dentro de las
funciones que le han sido asignadas expresamente en el artículo 150 del Texto
Superior. Así, este mandato constitucional debe interpretarse sistemáticamente con
el artículo 114 CP, en el que se establece que le compete al Congreso “hacer
las leyes” [65].
No
obstante, como lo dispone la Carta y lo ha reiterado este Tribunal, esta facultad
general encuentra en el propio ordenamiento superior algunas excepciones, ya
que existen disposiciones constitucionales que determinan límites a la
autonomía legislativa sobre determinados temas, “como ocurre, por ejemplo,
(a) cuando se sujeta el inicio del procedimiento o iter legislativo a la
actuación de otro órgano[66],
o (b) cuando por decisión de la propia Carta la regulación de un asunto
determinado se asigna a otra rama del poder público[67]”[68].
En este orden de ideas, en el ordenamiento jurídico
colombiano se prevén cuatro modalidades de iniciativa legislativa, respecto de
las cuales se habilitan competencias específicas: (i) la
iniciativa de los miembros del Congreso; (ii) la iniciativa popular; (iii) la
iniciativa gubernamental y (iv) la iniciativa funcional que corresponde a los
principales órganos de la rama judicial, así como organismos electorales y de
control en materias relacionadas con sus funciones –art. 156, 282 y 251 CP-[69].
En cuanto a la iniciativa gubernamental esta
Corte ha destacado el importante rol que juega en la estructura de los Estados
democráticos y constitucionales de Derecho “…pues ella se convierte en uno
de los medios con los que cuenta el Gobierno Nacional para buscar la
realización de las funciones a su cargo, especialmente respecto de ciertas
materias y para el cumplimiento de los objetivos de política pública
trazados en el Plan Nacional de Desarrollo. Por ello, el artículo 154 de la
Constitución, más allá de referir a las otras modalidades de iniciativa, señala
que las leyes pueden tener origen en las propuestas realizadas por el “Gobierno
Nacional” (negrillas fuera de texto). Igualmente, ha expresado esta
Corte que esa facultad de iniciativa legislativa del Gobierno en ciertos temas
es un desarrollo de la repartición del poder público contenido en la Carta
Política[70].
Dicha iniciativa se encuentra en cabeza de los
ministros de despacho, sin tener que recurrir necesariamente al presidente de
la República[71],
de conformidad con una interpretación armónica con el artículo 208 del Texto
Superior[72].
Así, respecto de ciertas materias la Constitución
le otorga al Gobierno Nacional una competencia exclusiva y privativa.
Se trata de una atribución exclusiva, en la medida en que se prescinde
de la intervención de cualquier otra autoridad para su ejercicio; y es privativa,
pues tan sólo admite que su regulación se produzca por iniciativa del
ejecutivo.
Por esta razón, con sujeción a lo dispuesto en el
artículo 154 CP y la Ley 5ª de 1992, la Corte ha señalado que el principal
efecto de estas disposiciones es impedir que se legisle sobre las materias de la
privativa y exclusiva iniciativa del Gobierno Nacional, sin su consentimiento, y
que esta se expresa tanto con la presentación del proyecto de ley, como con la coadyuvancia
o aval a proyectos de ley que cursen en el Congreso[73].
En relación con el aval gubernamental, este sólo
puede “efectuarse antes de la aprobación en las plenarias”[74], y
de conformidad con la jurisprudencia de esta Corte, se comprobará por la aquiescencia
de los ministros del ramo relacionados con el tema, frente a un proyecto de ley
de iniciativa reservada del Gobierno Nacional[75].
En consecuencia, esta Corporación ha concluido que
el desconocimiento del mandato constitucional –art. 154 CP- respecto del carácter
privativo y excluyente de la iniciativa gubernamental, en las materias que allí
se consagran, conduce necesariamente a la inexequibilidad del mismo[76].
Sobre
las reglas que rigen la iniciativa del Gobierno Nacional en las materias
comprendidas en el inciso 2º del artículo 154 de la Constitución Política, esta
Corte en reciente pronunciamiento –Sentencia C-110 de 2019- sintetizó:
“31.
Varias reglas rigen el juicio relativo a la infracción de la iniciativa
gubernamental exclusiva[77].
Primero, la iniciativa gubernamental no impide que el Congreso introduzca
variaciones a la iniciativa, bajo la condición de que no modifiquen la materia[78] y, por
ello, las cámaras “no tienen libertad para
adicionar nuevas materias o contenidos, en cuanto que, sobre ello,
precisamente, existe reserva de iniciativa”[79]. Segundo, el aval del
Gobierno, cuando el proyecto no fue de su iniciativa, debe producirse dentro
del trámite legislativo[80] y ser formulado por el
ministro “cuya dependencia tenga alguna relación temática o conexión con el
proyecto de ley”[81] y “ante la célula
legislativa donde se esté tramitando el proyecto de ley”[82].
Tercero, debe referirse “a
un proyecto específico y existente”[83]. Cuarto, puede provenir (a) de una manifestación expresa de los ministros con
competencia[84] o (b) de actos inequívocos
en los que se demuestra su complacencia con el contenido de la materia sometida
a aprobación, ocurriendo esto último, por ejemplo, cuando en el expediente
consta la presencia de dicho funcionario en la sesión correspondiente y éste no
se opone a la iniciativa sometida a discusión, a pesar de que se señala que
cuenta con su aval[85]. Quinto, el respaldo del
ministerio será complejo o simple según requiera o no de la concurrencia de más
de un ministro[86]. Sexto, existen tres
eventos en los cuales la ausencia de aval gubernamental vulnera el artículo 154
de la Carta: (a) cuando el proyecto no ha sido presentado por el Gobierno y se
refiere en su totalidad a asuntos sometidos a la reserva; (b) cuando el
proyecto original no se ocupa de materias que correspondan a iniciativa
gubernamental y, posteriormente, el Congreso las incluye; y (c) cuando el
proyecto se refiere a materias comprendidas por la reserva gubernamental y el
Congreso le introduce ajustes que constituyen un tema nuevo[87].
Séptimo, los supuestos de iniciativa gubernamental exclusiva previstos en el
artículo 154, son de interpretación restrictiva puesto que “el principio general que rige
la competencia del Congreso es el de libertad”[88]”.
A continuación, pasa la Sala a referirse brevemente a la
naturaleza del régimen prestacional especial de la Fuerza Pública.
3.1.4 El
régimen prestacional especial de la Fuerza Pública
El objetivo del sistema general de prestaciones sociales es
garantizar a las personas una protección contra las contingencias derivadas de
la vejez, la invalidez y la muerte. El régimen general fue creado con el fin de
unificar los distintos tipos de sistemas pensionales que existían antes de la
Ley 100 de 1993. Sin embargo, tanto la Constitución como el artículo 279 de la
mencionada ley[89] –cuya modificación
se propone con el proyecto de ley bajo estudio-, “reconocieron la necesidad
de un régimen especial para los miembros de las Fuerzas Militares y de la
Policía Nacional (…). Estas normas establecen prestaciones económicas especiales para
las personas que prestan sus servicios a la Nación como miembros de la Fuerza
Pública, entre las cuales se encuentran la asignación de retiro, la pensión de
invalidez y sus sustituciones, así como la pensión de sobrevivientes”[90].
Ahora bien, de acuerdo con los artículos 217[91] y 218[92] de la
Constitución, el régimen pensional de los miembros de la Fuerza Pública
(Fuerzas Militares y Policía Nacional) es de carácter especial. Así mismo,
según lo dispone el artículo 1º de la Ley 4 de 1992[93], el Gobierno Nacional, con sujeción a las
normas, criterios y objetivos contenidos en esa ley, fijará el régimen salarial
y prestacional, entre otros, de la Fuerza Pública.
En armonía con estos mandatos constitucionales, el artículo
279 de la Ley 100 de 1993 dispone que el sistema integral de seguridad social
es inaplicable a los miembros de la Fuerza Pública. El texto de la disposición
es el siguiente:
Artículo 279. “Excepciones. El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley
no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la
Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto-Ley 1214 de
1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la
presente Ley, ni a los miembros no remunerados de las Corporaciones Públicas.”[94]. (Subrayas y negrillas fuera del texto)
El
fundamento jurídico de esta excepción al régimen general de seguridad social,
reside en que el constituyente previó sistemas especiales que atienden la
naturaleza, condiciones y contingencias, propias de determinadas actividades
laborales, frente a los cuales de manera reiterada la Corte ha señalado que la
existencia de tales regímenes especiales en seguridad social per se no
quebranta el derecho a la igualdad, sino que por el contrario la materializa,
ya que se trata de dar un tratamiento diferente a lo desigual, dadas sus
especificidades propias que así lo requieren:
“Por
lo tanto, fue voluntad del Constituyente que la ley determinara un régimen
prestacional especial para los miembros de la Fuerza Pública, que
necesariamente debe responder a las situaciones de orden objetivo y material a
que da lugar el cumplimiento de sus funciones, en los términos de los arts.
217, inciso 1 y 218, inciso 1 de la Constitución. Jurídicamente las referidas normas
explicarían la coexistencia de los regímenes prestacionales especiales para los
miembros de la Fuerza Pública y el personal civil. Este distinto tratamiento ha
sido tradicional en la legislación. (…)”[95].
Más adelante, mediante la Sentencia C-432 de 2004 este Tribunal sostuvo
que los
miembros de la Fuerza Pública tienen derecho a un régimen prestacional especial
“en razón al riesgo latente que envuelve la función pública que prestan y
desarrollan”, o en otras palabras, “tiene su origen en la naturaleza riesgosa
de las funciones que desarrollan y que, a su vez, cumple con el fin
constitucional de compensar el desgaste físico y mental que implica el estado
latente de inseguridad al que se somete al militar y a los miembros de su
familia durante largos períodos de tiempo” [96].
En el mismo sentido, el Consejo de Estado ha explicado que, por
disposición de la Constitución, los miembros de la Fuerza Pública gozan o se
benefician de un régimen prestacional especial “en consideración al
ejercicio de las excepcionales funciones públicas[97] que desarrollan en
cumplimiento de su actividad militar o policial[98]. De ahí, el establecimiento
de una normatividad legal diferente a la que se ha configurado respecto de los
demás servidores públicos, y obviamente a su exclusión de la aplicación del
sistema integral de seguridad social contenido en la Ley 100 de 1993[99] y en la Ley 797 de 2003”[100].
En Sentencia C-432 de 2004, la Corte declaró inexequible el
Decreto 2070 de 2003, por considerar que al regular el régimen
prestacional de los miembros de la Fuerza Pública y, en especial, la asignación
de retiro, a través del otorgamiento de facultades extraordinarias, desconoció
lo previsto en el artículo 150, numerales 10 y 19, literal e), de la Constitución,
“en cuanto el régimen prestacional allí establecido, debe regularse por el
Congreso de la República mediante normas que tengan un carácter general,
conocidas en nuestro sistema como leyes marco y no, por intermedio de una
habilitación legal, valiéndose para el efecto de facultades extraordinarias”.
En ese mismo pronunciamiento, aclaró que al Congreso de la
República le corresponde establecer directamente, por medio de una ley marco,
las normas generales y los objetivos y criterios a que debe sujetarse el
Gobierno Nacional en la fijación del régimen salarial y prestacional de los
miembros de la Fuerza Pública (C.P. art. 150, num. 19, lit. e). Bajo ese
entendido, indicó que “la regulación de dicho régimen prestacional especial
(C.P. arts 217 y 218), incluye a la asignación de retiro como una modalidad
particular de pensión de vejez para los miembros de las fuerzas militares y de
la policía nacional, y por ende, su regulación debe realizarse a través de
dicha tipología legal”. Entonces, dicha reserva por expreso mandato
constitucional, “impide que las materias propias de una ley marco -como la
referente a la fijación del régimen salarial y prestacional de los miembros de
la fuerza pública- puedan ser expedidas por decreto ley, pues en este punto, el
Congreso no puede conferir facultades extraordinarias al Presidente de la
República (C.P. art. 150, num. 10)” [101].
A raíz de lo anterior, el
legislador determinó las normas, objetivos y criterios que debía observar el
Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de
retiro de los miembros de la Fuerza Pública, a través de la Ley Marco 923 de
2004.
A su vez, el numeral 9 del artículo 3 de dicha ley consagró la
obligación de establecer un “régimen de transición que [reconociera] las
expectativas legítimas de quienes se [encontraran] próximos a acceder al
derecho de pensión y/o asignación de retiro” y explicó que, en todo caso,
ese régimen debía mantener como mínimo los tiempos de servicio exigidos en esa
ley para acceder al derecho de asignación de retiro para el personal de
oficiales, suboficiales, miembros del nivel ejecutivo y agentes de la Fuerza
Pública que se encontraran en servicio activo a la fecha de su entrada en
vigencia[102].
Igualmente, mediante sentencia del 12 de abril de 2012 proferida
por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado[103], esa
corporación explicó que para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados de
la Fuerza Pública existe una competencia compartida entre el Congreso y el
Gobierno, donde el primero señala las normas, objetivos, criterios y elementos
mínimos que debe atender el segundo para la fijación del régimen salarial y
prestacional de la Fuerza Pública.
3.1.5 La objeción presidencial por violación del
artículo 154 Superior se encuentra fundada y, por tanto, el proyecto es
inexequible
De conformidad con lo expuesto, la Sala encuentra
que la objeción formulada por el Gobierno Nacional en relación con la falta de iniciativa
gubernamental frente a las leyes que fijan o modifican el régimen prestacional
de la Fuerza Pública se encuentra fundada. Lo anterior puesto que el ejercicio
de dicha potestad de configuración normativa se encuentra sujeto a la cláusula
constitucional dispuesta en el inciso 2º del artículo 154 del Texto Superior[104], que
remite al numeral 19 literal e) del artículo 150 CP, en el que se establece que
se requiere la iniciativa gubernamental tanto para expedir como para reformar
las leyes referentes al régimen prestacional de la Fuerza Pública, en razón a
que la iniciativa para su adopción pertenece de forma exclusiva y privativa
al Gobierno Nacional[105].
En
consecuencia, es claro para la Corte que la iniciativa gubernamental exclusiva y
privativa, prevista en el inciso 2º del artículo 154 de la Constitución y, de
conformidad con una lectura integral y sistemática con el artículo 150 numeral
19 literal e) de la Constitución Política y el artículo 142 de la ley 5ª de
1992, implica que los proyectos de ley referidos a la modificación de la ley
que determina el régimen prestacional de la Fuerza Pública deben ser de
iniciativa del Gobierno Nacional o, subsidiariamente, contar con su aval[106], y que su desconocimiento
acarrea la inconstitucionalidad del proyecto de ley correspondiente.
Por tanto, la Sala concluye
que la presente objeción gubernamental respecto del desconocimiento del inciso
2º del artículo 154 de la Carta Política que remite al numeral 19 literal e)
del artículo 150 CP, debe prosperar. En efecto:
(i) El proyecto de ley objetado
modifica el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, al incluir una reforma al
régimen prestacional de la Fuerza Pública, en cuanto establece en su inciso
primero unas excepciones al Sistema Integral de Seguridad Social General contenido en la Ley 100 de
1993. De esta manera, se establece que dicho Sistema “no se aplica a los
miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal
regido por el Decreto-ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se
vincule a partir de la vigencia de la presente ley, ni a los funcionarios
civiles o no uniformados al servicio de las Fuerzas Militares y de la Policía
Nacional que se desempeñen como agentes de inteligencia y contrainteligencia
(técnicos y auxiliares)” (Negrillas y subrayas fuera de texto).
En el mismo sentido, el parágrafo 5º del proyecto
de ley objetado determina que “Los funcionarios civiles o no
uniformados al servicio de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional que
se desempeñen como agentes de inteligencia y contrainteligencia (técnicos y
auxiliares), serán incluidos en el régimen de Seguridad Social de las Fuerzas
Militares y la Policía Nacional.”
Los aportes realizados a los fondos de pensiones
del Sistema de Seguridad Social, por los civiles o no uniformados al servicio
de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional que se desempeñen como
agentes de inteligencia y contrainteligencia (técnicos y auxiliares) serán
trasladados a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares o a la Caja de sueldos
de Retiro de la Policía Nacional.”
(ii) Los funcionarios civiles
o no uniformados que se encuentran al servicio de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional y se
desempeñan como agentes de inteligencia y contrainteligencia (técnicos y
auxiliares) son parte de la Fuerza Pública, tal como lo reconoce el Decreto
1792 de 2000 “Por el cual se modifica el Estatuto que
regula el Régimen de Administración del Personal Civil del Ministerio de
Defensa Nacional, se establece la Carrera Administrativa Especial”. En su artículo 2º que trata de la Naturaleza del Servicio en el
Ministerio de Defensa Nacional y en la Policía Nacional se determina que: “El
servicio que prestan los servidores públicos civiles o no uniformados es
esencial para el cumplimiento de las funciones básicas del Ministerio de
Defensa Nacional, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, esto es, la
defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio
nacional y del orden constitucional, así como para brindar las condiciones
necesarias para garantizar el ejercicio de los derechos humanos, las libertades
públicas y la convivencia pacífica de los residentes en Colombia.”. Este
artículo fue declarado exequible por esta Corte mediante la Sentencia C-757 de
2001. Así lo reconoce igualmente el propio Gobierno Nacional, particularmente
el Ministerio de Defensa, al presentar la objeción gubernamental y su
intervención, e invocar el artículo 154 CP, que remite al artículo 150 numeral
19 literal e) de la Constitución Política.
(iii) Como se expuso en el acápite
3.1.3, la iniciativa exclusiva y privativa del Gobierno Nacional es una
atribución que directamente le asigna la Constitución, para que decida los
casos en que procede la presentación de la regulación en cada una de los temas
sujetos a su exclusiva competencia (art. 154 inciso 2 CP), entre los cuales se
encuentra el referente a la expedición o reforma de la leyes que determinan
el régimen salarial o prestacional de los miembros de la Fuerza Pública (art.
150.19 literal e).
(iv) En este caso se
objeta la ocurrencia de un vicio en la formación de la ley, relativo a la falta
de iniciativa gubernamental en el Proyecto de Ley 140 de 2016 Senado y
306 de 2017 Cámara “Por medio de la cual se modifica el artículo 279 de la Ley 100 de 1993”. Mediante esta reforma el legislador pretende modificar el
artículo 179 de la Ley 100 de 1993 en lo relativo al régimen salarial y
prestacional de la Fuerza Pública, ya que se exceptúa del régimen general de la
Ley 100 de 1993 a los funcionarios civiles o no
uniformados al servicio de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional que
se desempeñen como agentes de inteligencia y contrainteligencia (técnicos y
auxiliares), y se determina que serán
beneficiarios del régimen especial establecido para la Fuerza Pública.
(v) El artículo 154 del
Texto Superior es claro en establecer que “sólo podrán ser dictadas o
reformadas por iniciativa del Gobierno”[107], entre otras, las leyes a que se refiere el literal e) del numeral 19 del artículo 150, el cual
se refiere a su vez al régimen salarial y prestacional de los miembros de la
Fuerza Pública. De ahí que, como ya se
explicó, dicha función corresponda a una facultad exclusiva del ejecutivo
dentro del proceso legislativo, que se manifiesta en una competencia privativa
del Gobierno para dar inicio al trámite de aprobación de las leyes, en este
caso, cuando su objeto sea expedir o reformar las disposiciones que determinan,
fijan o modifican, el régimen salarial o prestacional de los miembros de la
Fuerza Pública.
(vi) La iniciativa del Gobierno, en los términos
del inciso segundo del artículo 154 de la Constitución, en materia de leyes
mediante las cuales se regula el régimen prestacional de los miembros de la
fuerza pública -a que se refiere el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de
la Constitución-, se predica no sólo de la ley marco prevista en dicha
disposición sino, en general, con fundamento en una interpretación integral de
la Constitución, de las leyes relativas al régimen prestacional de las Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional que corresponde expedir al legislador con
fundamento en los artículos 217 y 218 de la Constitución. Una interpretación
diferente dejaría sin contenido el inciso segundo del artículo 154 en
concordancia con el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la
Constitución, en cuanto reservan a la iniciativa del Gobierno la expedición y
reforma de las leyes marco a las cuales debe sujetarse el Gobierno para fijar
el régimen prestacional de dichos servidores.
(vii) La modificación del artículo 279 de la Ley 100 de 1993 si bien, en
principio, no se refiere a la modificación de una ley que directamente regula
el régimen prestacional de los miembros de la fuerza pública, si constituye una
modificación de dicho régimen en cuanto incluye a un grupo de servidores
públicos en el régimen de Seguridad Social de las Fuerzas Militares y de
Policía. Se trata evidentemente de una modificación de dicho régimen
prestacional.
(viii) Por tanto, la
modificación que se objeta, al ser una regulación propia de una iniciativa exclusiva
y privativa del Gobierno, excluye la posibilidad de que cualquier otra
autoridad, directa o indirectamente, interfiera en su ejercicio; pues el examen
acerca del momento en el que se debe proceder con su desenvolvimiento se sujeta
a la plena autonomía, voluntad y discrecionalidad del ejecutivo, no sólo
en lo que refiere a la oportunidad en la que se debe presentar la iniciativa a
consideración del Congreso, sino también respecto de su contenido.
(ix) Por lo anterior, no
cabe duda de que a través del presente proyecto de ley, objetado por el
Gobierno, se desconoce el mandato constitucional respecto de la iniciativa exclusiva
y privativa gubernamental (art. 154 CP), cuya exigibilidad supone
que dicha competencia constitucional excluye la injerencia de cualquier otro
órgano en la iniciativa para expedir o modificar el régimen salarial y
prestacional de la Fuerza Pública, valoración que es libre y voluntaria del
Gobierno sobre el momento, la oportunidad y la necesidad, como se echa de menos
en el asunto bajo examen.
(x) Bajo esta
consideración es claro para la Sala que el trámite que se surtió en el
proyecto de ley objetado desconoce el inciso 2º del artículo 154 Superior y el artículo
150 numeral 19 literal e), respecto de la falta de iniciativa del
Gobierno Nacional para presentar o en subsidio avalar el proyecto dirigido a
modificar la ley que determina el régimen prestacional de la Fuerza
Pública, al pretender exceptuar del régimen general consagrado en la Ley 100 de
1993 a los funcionarios civiles no uniformados que cumplen funciones de
inteligencia y contrainteligencia e incluirlos en el régimen especial de las
Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.
(xi) En este sentido, la
objeción debe prosperar porque el debate constitucional recae sobre la
ocurrencia de un vicio insubsanable referente al desconocimiento de una competencia
constitucional vinculada con el ejercicio de la iniciativa legislativa, en
los términos dispuestos en el artículo 154 del Texto Superior y acarrea su
inexequibilidad.
(xii) Igualmente,
la Sala no observa que haya ocurrido en el trámite legislativo, de manera
subsidiaria a la falta de iniciativa del Gobierno, el aval gubernamental, sino
que, por el contrario, durante el trámite legislativo, el Gobierno se opuso al proyecto
en tres oportunidades, como consta en
la Gaceta No. 445 de 2018 (Senado de la República), en la cual se encuentran
publicadas las objeciones gubernamentales a partir de la página 12.
En las páginas 14 y 15 de dicha Gaceta se indican las tres oportunidades en las
cuales, el Gobierno intervino en el trámite legislativo para oponerse al
proyecto de ley, a saber:
(a) Concepto jurídico remitido el 28 de marzo de 2017 a la Comisión
Séptima Constitucional Permanente del Senado, sobre la ponencia para primer
debate, publicado en la Gaceta 191 del 29 de 2017.
(b) Concepto jurídico enviado el 19 de septiembre de 2017 a la
Comisión Séptima Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes,
sobre la ponencia para tercer debate, publicado en la Gaceta 825 del 26 de
septiembre de 2017.
(c) Concepto jurídico remitido el 6 de diciembre de 2017 a la
Presidencia de la Cámara de Representantes, sobre la ponencia para cuarto
debate, publicado en la Gaceta 1155 del 6 de diciembre de 2017.
(xiii) Por tanto, la
Corte concluye que la objeción gubernamental por violación de los artículos 154
inciso 2º y 150 numeral 19 literal e) de la Constitución Política, se encuentra
fundada y, por tanto el Proyecto de Ley 140 de 2016 Senado y 306 de 2017
Cámara, objetado por el Gobierno Nacional “Por medio de la cual se modifica el
artículo 279 de la Ley 100 de 1993” es inexequible en su totalidad, y así será declarado en la parte resolutiva de esta
sentencia.
Por esta razón, la Corte
no encuentra necesario entrar a estudiar las demás objeciones planteadas por el
Gobierno Nacional, ya que el vicio constatado es insubsanable y hace
inexequible la totalidad del proyecto de ley bajo estudio.
(xiv) Finalmente, este
Tribunal observa que, a pesar de que el Gobierno Nacional no objetó las demás
disposiciones del artículo 1º del proyecto de ley bajo estudio, que pretenden modificar
el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, su declaratoria de inexequibilidad no
genera vacíos legales en cuanto se limitan a reiterar lo ya consagrado en el
artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y en otras disposiciones legales. En este
sentido, exceptúan del régimen general del Sistema Integral de Seguridad Social
previsto en la Ley 100 de 1993 a los regímenes especiales de (a) los miembros de las
Fuerzas Militares y de la Policía Nacional; (b) los miembros no remunerados de
las Corporaciones Públicas; (c) a los afiliados al Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989; y a los
beneficiarios de la pensión gracia para los educadores de que tratan las leyes
114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933; (d) a los trabajadores de las empresas
que estén en concordato preventivo y obligatorio en el cual se hayan pactado
sistemas o procedimientos especiales de protección de las pensiones, y mientras
dure el respectivo concordato; (e) a los servidores públicos de la Empresa
Colombiana de Petróleos y a los pensionados de la misma; y, (f) a las pensiones
de que tratan las Leyes 126 de 1985 adicionada por la Ley 71 de 1988.
4. Síntesis de la
Decisión
Esta Corporación, en el
estudio de las objeciones gubernamentales presentadas por inconstitucionalidad,
examinó, por un lado, el trámite legislativo y, por otro, el fondo de la
controversia; examen tras el cual encontró fundada la objeción por vulneración
de los artículos 154 inciso 2º y 150 numeral 19 literal e) de la Constitución y,
por tanto, inexequible el Proyecto de Ley objetado.
En primer lugar, la Sala
analizó el trámite legislativo de las objeciones gubernamentales al Proyecto de
Ley bajo estudio, respecto del cual constató que se cumplieron todas las
exigencias constitucionales del trámite legislativo de las objeciones, respecto
de los siguientes requisitos: (i) oportunidad para objetar; (ii) Formulación
gubernamental de las objeciones; (iii) devolución del proyecto objetado
a la cámara en la cual tuvo origen; (iv) publicación del escrito de
objeciones; (v) integración adecuada de la comisión accidental; (vi) congruencia
entre las objeciones y el informe de las mismas; (vii) publicación y
anunciación; (viii) quorum para votación ordinaria, nominal y pública
del informe; y, finalmente, el (ix) cumplimiento del término exigido por
el artículo 162 de la CP.
Posteriormente, la Sala
analizó de fondo la primera objeción gubernamental planteada por
desconocimiento del inciso 2º del artículo 154 de la Constitución Política, el
cual remite al artículo 150 numeral 19 literal e) de la Constitución, en cuanto
a la falta de iniciativa del Gobierno del proyecto de ley cuestionado, con el
fin de determinar si esta se encontraba fundada y por tanto se debía declarar
la inexequibilidad del proyecto de ley objetado, o en caso contrario, continuar
con el análisis de las otras dos objeciones de inconstitucionalidad planteadas.
La Corte concluye que la objeción presentada se encuentra fundada respecto del
vicio por la falta de iniciativa gubernamental que es una facultad
exclusiva y privativa del Gobierno Nacional para la expedición o reforma de las
leyes sobre el régimen salarial y prestacional de la Fuerza Pública. Lo
anterior, puesto que el Gobierno Nacional no solo no tuvo la iniciativa de presentar
el proyecto de ley, sino que el mismo no contó con su aval y, por el contrario,
el Gobierno se opuso al mismo durante su trámite legislativo en tres
oportunidades. Esta irregularidad se evidencia insubsanable puesto que se trata
de un proyecto de ley sobre un tema reservado a la iniciativa del Gobierno
Nacional, de conformidad con los artículos 154 inciso 2º y 150 numeral 19
literal e) de la Constitución Política.
En atención a que prospera la
primera de las objeciones planteadas la Corte no adelantará, por sustracción de
materia, el examen de las dos objeciones restantes.
Por
tanto, la Corte decide declarar fundada la objeción del Gobierno por violación
de los artículos 154 y 150 numeral 19 literal e) de la Carta y, por tanto, la
inconstitucionalidad del Proyecto de Ley 140 de 2016 Senado y 306 de
2017 Cámara “Por
medio de la cual se modifica el artículo 279 de la Ley 100 de 1993”.
VI. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO. LEVANTAR la
suspensión de términos decretada dentro del presente proceso.
SEGUNDO. DECLARAR FUNDADA la Objeción
Gubernamental por violación de los artículos 154, inciso segundo, y 150, numeral
19, literal e), de la Constitución, contra el Proyecto de Ley 140 de 2016
Senado y 306 de 2017 Cámara “Por medio de la cual se modifica el artículo 279 de la
Ley 100 de 1993”.
TERCERO. DECLARAR LA INEXEQUIBILIDAD del Proyecto
de Ley 140 de 2016 Senado y 306 de 2017 Cámara “Por medio de la cual se modifica el
artículo 279 de la Ley 100 de 1993”.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente.
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
Ausente con excusa
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] ARTÍCULO 4o. LÍMITES Y FINES DE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA Y
CONTRAINTELIGENCIA. La
función de inteligencia y contrainteligencia estará limitada en su ejercicio al
respeto de los derechos humanos y al cumplimiento estricto de la Constitución,
la Ley y el Derecho Internacional Humanitario y el Derecho Internacional de los
Derechos Humanos. En especial, la función de inteligencia estará limitada por
el principio de reserva legal que garantiza la protección de los derechos a la
honra, al buen nombre, a la intimidad personal y familiar, y al debido proceso.
Ninguna información de inteligencia y contrainteligencia
podrá ser obtenida con fines diferentes de:
a. Asegurar la consecución de los fines esenciales del
Estado, la vigencia del régimen democrático, la integridad territorial, la
soberanía, la seguridad y la defensa de la Nación;
b. Proteger las instituciones democráticas de la
República, así como los derechos de las personas residentes en Colombia y de
los ciudadanos colombianos en todo tiempo y lugar –en particular los derechos a
la vida y la integridad personal– frente a amenazas tales como el terrorismo el
crimen organizado, el narcotráfico, el secuestro, el tráfico de armas,
municiones, explosivos y otros materiales relacionados, el lavado de activos, y
otras amenazas similares; y
c. Proteger los recursos naturales y los intereses
económicos de la Nación.
En ningún caso la información de inteligencia y
contrainteligencia será recolectada, procesada o diseminada por razones de
género, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o
filosófica, pertenencia a una organización sindical, social o de derechos
humanos, o para promover los intereses de cualquier partido o movimiento
político o afectar los derechos y garantías de los partidos políticos de
oposición.
Academia Colombiana de
Jurisprudencia, Academia Colombiana de Abogacía, Comisión Colombiana de
Juristas, DeJusticia.
Colpensiones,
Asofondos, Caja de Retiro de las Fuerzas Militares CREMIL, y Caja de Sueldos de
Retiro Policía Nacional CASUR.
Invitar
como Amicus Curiae a las siguientes organizaciones internacionales:
Asociación
Internacional de la Seguridad Social, (AISS)
Asociación
Internacional de Organismos de Supervisión de Fondos de Pensiones, (AIOS)
Conferencia
Interamericana de la Seguridad Social
Federación
Europea de Fondos de Pensión, (EFRP)
Organización
Iberoamericana de la Seguridad Social, (OISS)
Organización
Internacional de Supervisores de Pensiones, (IOPS)
Organización
Internacional del Trabajo, (OIT)
A
las facultades de Derecho de las siguientes universidades: Universidad de
Antioquia, del Rosario, Andes, Norte, Externado de Colombia, Libre, Militar,
Universidad Nacional de Colombia, Universidad Pontificia Javeriana, Universidad
Industrial de Santander, Universidad Sergio Arboleda y Autónoma de Bucaramanga.
[3] Folios 37 a 40  del cuaderno en cl cual
se adelanta el trámite ante la Corte Constitucional.
[4] Folio 137 del cuaderno en cl cual se
adelanta el trámite ante la Corte Constitucional.
[5] Folios
175 y 176 del cuaderno en el cual se adelanta el trámite ante la Corte
Constitucional.
[6] Folios
178 y 179 del cuaderno en el cual se adelanta el trámite ante la Corte
Constitucional.
[7] Folios
186 y 187 del cuaderno en el cual se adelanta el trámite ante la Corte
Constitucional.
[8] En el Auto se dispuso lo siguiente “SOLICITAR, por
conducto de la Secretaría General de la Corporación, a los Secretarios
Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes que, en
el término de cinco (5) días hábiles siguientes a la comunicación de este Auto,
se sirvan remitir a esta Corporación, certificación del total de los
integrantes de cada una de las mencionadas Cámaras Legislativas para las
sesiones plenarias llevadas a cabo el cinco (5) de septiembre de 2018 (Senado)
y veinte (20) de junio de 2018 (Cámara de Representantes), de conformidad con
el artículo 134 Superior, con excepción de aquellas curules que no podían ser
reemplazadas, así como los impedimentos o recusaciones aceptadas y, en conjunto
con esa información  certificar el cumplimiento de la mayoría absoluta
requerida para la votación del informe de objeciones presentado dentro del
Proyecto de Ley 140 de 2016 Senado – 360 de 2017 Cámara, “Por medio de la cual
se modifica el artículo 279 de la Ley 100 de 1993”.
[9] Por medio de escrito presentado el 21 de junio de
2019.
[10] Por medio de escrito presentado el 26 de junio de 2019
[11] Por medio de escrito presentado el 5 de julio de 2019.
[12] Por medio de escrito enviado el 17 de julio de 2019.
[13] Por medio de escrito enviado el 17 de julio de 2019.
[14] Por medio de escrito presentado el 24 de julio de
2019.
[15] Mediante escrito presentado el 24 de julio de 2019
[16] A través de escrito presentado el 24 de julio de 2019.
[17] Mediante escrito presentado el 24 de julio de 2019.
[18] Al respecto, la ciudadana Camila Giraldo Osorio,
destacó que las garantías para  el personal uniformado consisten, entre otros,
en ascensos por tiempo y sueldo de retiro.
[19] Por el cual se dictan disposiciones en relación con
los servidores públicos civiles o no uniformados del Ministerio de Defensa
Nacional, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional y se reglamenta el
Decreto-ley 1792 de 2000.
[20] Con base en el trabajo realizado por Manuel Felipe
Lizarazo Rojas, llamado “el nuevo rol jurídico de la inteligencia y
contrainteligencia en el Estado colombiano. Universidad Militar Nueva Granada,
p. 7y 8”.
[21] En ese mismo sentido, destaca la Sentencia C-540 de
2002
[22] Conforme al artículo 167 C.P., “El proyecto de ley objetado total o
parcialmente por el Gobierno volverá a las Cámaras a segundo debate. // El
Presidente sancionará sin poder presentar objeciones el proyecto que,
reconsiderado, fuere aprobado por la mitad más uno de los miembros de una y
otra Cámara. // Exceptúase el caso en que el proyecto fuere objetado por
inconstitucional. En tal evento, si las Cámaras insistieren, el proyecto pasará
a la Corte Constitucional para que ella, dentro de los seis días siguientes
decida sobre su exequibilidad. El fallo de la Corte obliga al Presidente a
sancionar la ley. Si lo declara inexequible, se archivará el proyecto. // Si la
Corte considera que el proyecto es parcialmente inexequible, así lo indicará a
la Cámara en que tuvo su origen para que, oído el Ministro del ramo, rehaga e
integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con el dictamen de
la Corte. Una vez cumplido este trámite, remitirá a la Corte el proyecto para
fallo definitivo”. Por su parte, al tenor del artículo 241.8 C.P., “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la
integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos
términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…)
8.  Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos
de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, y de
los proyectos de leyes estatutarias, tanto por su contenido material como por
vicios de procedimiento en su formación”.
[23] Para presentar las objeciones, según el artículo 166
siguiente, el Gobierno dispone del término de seis días cuando el proyecto de
ley no conste de más de veinte artículos; de diez días, cuando el proyecto
contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta de veinte días cuando los
artículos sean más de cincuenta.
[24] Constitución Política, artículo 167, inciso 2º y Ley
5ª de 1992, artículo 117, numeral 2, y 119, numeral 10.
[25] La Corte Constitucional ha fundamentado la competencia
para el estudio de trámite de las objeciones gubernamentales en lo siguiente:
(i) el cumplimiento correcto del trámite legislativo de las OG es un parámetro
de habilitación de la competencia de la Corte, especialmente, en cuanto al
término para la presentación de las objeciones por parte del Gobierno (art. 166
CP) y al término para presentar la insistencia por las Cámaras (art. 167 CP).
Trámites que deben agotarse con observancia de los requisitos constitucionales
y legales aplicables; (iii) el incumplimiento de los requisitos
constitucionales genera consecuencias jurídicas, por ejemplo, la presentación
inoportuna de las objeciones por parte del Gobierno obliga al Presidente a
sancionarlo y promulgarlo (art. 166 CP); la insistencia solo por una de las
Cámaras implica el archivo del proyecto (Ley 5ª de 1992, artículo 200); y en
(iv) la necesidad de conservar el equilibrio entre los poderes que se
encuentran en choque, es decir, el poder Legislativo y Ejecutivo, en palabras
de la Corte, “al analizar el trámite se garantiza entonces, que sea
efectivamente el Gobierno, en cabeza del presidente o, excepcionalmente, de su
delegado, y el respectivo ministro del ramo, quienes objeten el proyecto de
ley. Así mismo, es necesario garantizar que sean las mayorías en el Congreso
las que decidan insistir en la promulgación, con posterioridad a la realización
de un debate público e informado acerca de las razones que justifican la
insistencia desde el punto de vista constitucional”. En la Sentencia C-755 de
2014 se señaló lo siguiente: “La manera de mantener este equilibrio es
garantizando que la decisión de objetar un proyecto de ley, y la de insistir en
su promulgación, constituyan una manifestación del principio democrático (…)”.
[26] Constitución Política, artículo 167 y Ley 5ª de 1992,
artículo 199.
[27] Constitución Política, artículo 167 y Ley 5ª de 1992,
artículo 199.
[28] Ver Sentencias C-074 de 2018 y C-110 de 2019.
[29] Subrogado por el artículo 62 de la Ley 4ª de 1913: En
los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden
suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los
de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere
feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil. Ver
C-066 de 2018.
[30] Folio 348.
[31] Ver Sentencias C-633 de 2016, C-093 de 2018 y C-110 de
2019. En esta última se señaló que “El artículo 166 establece que la
competencia para las objeciones le corresponde al Gobierno. Al ser una
atribución que el presidente de la República ejerce en condición de Jefe de
Gobierno, su cumplimiento exige que sea acompañado por (i) el ministro del ramo
respectivo o (ii) por el director del departamento administrativo
correspondiente en los términos fijados en el artículo 115 de la Carta. En ese
sentido, la Corte ha declarado cumplido este requisito frente a objeciones
formuladas por el presidente y el ministro, o por aquel y el director del
departamento administrativo respectivo”.
[32] Ver Sentencias C-196 de 2009 y C-110 de 2019.
[33] Ver folio 351 a 367.
[34] Decreto 1068 de 2015 “Por medio del cual se expide el
Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público”.
[35] Decreto 1070 de 2015, “Por el cual se expide el
Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Defensa” artículo
1.2.1.2.1., numerales 1 y 2.
[36] Ver folios 1, 2 y 17.
[37] Ver folio 351.
[38] Sentencia C-093 de 2018.
[39] Según el Acta de Plenaria No. 296 del 20 de junio de
2018 y Gaceta 912 del 29 de octubre de 2018 (folio 176).
[40] Según el Acta de Plenaria No. 9 del 5 de
septiembre de 2018 y Gaceta 10 del 18 de enero de 2019 (folio 176).
[41] Constitución Política, artículo 161. “Cuando surgieren
discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán
comisiones de conciliadores conformadas por un mismo número de Senadores y
Representantes, quienes reunidos conjuntamente, procurarán conciliar los
textos, y en caso de no ser posible, definirán por mayoría”.
[42] Ley 5ª de 1992, artículo 187.
[43] Ver folio 15.
[44] Ver folio 217.
[45] Ley 5ª de 1992, artículo 187.
[46] Sentencia C-093 de 2018.
[47] Sentencias C-313 de 2014 y C-093 de 2018. En la
primera de estas providencias se señaló que “en relación con la integración de
la comisión accidental, “no se presentó una protesta formal de bancada alguna
inconforme con lo decidido por las respectivas mesas directivas”, razón
suficiente para desestimar la presunta violación del inciso 2 del artículo 187
de la Ley 5ª de 1992, el cual preceptúa que las mesas directivas deben asegurar
la representación de las bancadas en las comisiones accidentales”.
[48] Gacetas 446 y 447 de 2018.
[49] En la Cámara de Representantes la votación fue así: SÍ
84 votos y NO 2 votos (Gaceta 912 de 2018). En el Senado de la República la
votación fue por el SÍ de 62 Senadores sin votos en contra (Gaceta 10 de
2019).
[50] Sentencia C-093 de 2018.
[51] Este requisito se ha estudiado, entre muchas otras, en
las Sentencias C-284 de 2016, C-074 de 2018 y C-093 de 2018.
[52] Sentencia C-284 de 2016.
[53] Ver folio 351 a 367.
[54] Ver informe de objeciones aprobado por la Cámara de
Representantes (Gaceta 446 de 2018) y el Senado de la República (Gaceta 447 de
2018)
[55] “(L)as votaciones del informe de ponencia en plenarias
de cada una de las Cámaras, deben realizarse de manera nominal y pública, esto
en aras de que se proteja a ultranza, los principios de democracia, publicidad
y transparencia, tanto más tratándose de un conflicto que se presenta entre dos
órganos del Estado”. Sentencia C-162 de 2019.
[56] Gaceta 981 de 2018: “Secretario General, Jorge
Humberto Mantilla Serrano: // Se suspende la votación, se anuncian entonces
para mañana como dice el Presidente Carlosama, se va anunciar los siguientes
proyectos para mañana a partir de las 10 de la mañana 20 de junio. // funcionario
de la Oficina de Leyes, Camilo Romero Galván: // Con gusto señor
Presidente, se anuncian los siguientes proyectos, proyectos para la sesión
plenaria del día miércoles 20 de junio 2018 a las 10 a.m. o para la siguiente
sesión plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos.
(…) Informe de objeciones Presidenciales al Proyecto de ley 140
de 2016 Senado, 306 de 2017 Cámara”.
[57] Gaceta 912 de 2018 Cámara de Representantes:
“Se
cierra el registro, la votación es como sigue:
Por
el sí 80 votos electrónicos y 4 manuales,
para
un total por el sí de 84.
Por
el no 2 votos electrónicos, ninguno manual
para
un total por el no de 2.
Publicación
registro de”
[58] Gaceta 912 del 29 de octubre de 2018, en la cual está
inserta el Acta 296 del 20 de junio de 2018. “NOTA: En la Sesión Plenaria de
la fecha, hay 163 Representantes a la Cámara, teniendo en cuenta que a la
doctora Aída Merlano Rebolledo, mediante Resolución número 0682 de 2018, le fue
declarada suspensión provisional. Que al doctor Raymundo Elías Méndez, mediante
Resolución número 1166 de 2018, le fue declarada falta absoluta. Que al doctor
Antonio Restrepo Salazar, mediante Resolución número 1164 de 2018, le fue
declarada falta absoluta”. La misma información consta en la Certificación
emitida por la Cámara de Representantes el 22 de julio de 2019 (Cuaderno principal,
folio 285).
[59] Gaceta 09 de 2018: “Anuncio
de proyectos // Por instrucciones de la
Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, por
Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la
próxima sesión. // Señor Presidente, los proyectos para ser considerados y
debatidos en la próxima sesión plenaria son los siguientes: (…)
Proyecto
de ley número 140 de 2016 Se­nado, 306 de 2017 Cámara, “por medio de la cual se modifica el artículo 279 de la
Ley 100 de 1993”.
[60] Gaceta 10 de 2019 Senado de la República:
“La
Presidencia cierra la votación, e indica a la Secretaría cerrar el registro
electrónico e informar el resultado de la votación.
Por Secretaría se informa el siguiente resultado:
Por
el Sí: 62
Total:
62 votos”
[61] Ver Cuaderno principal, folio 307 y Gaceta
10 de 2019, Senado de la República.
[62] Al
respecto, la Corte en la Sentencia C-069 de 2004 señaló que “el término de dos legislaturas para que las cámaras
presenten la insistencia corre a partir de la presentación de las objeciones.
Es decir, una vez presentada la objeción, no deben transcurrir más de dos
legislaturas para que el Congreso se pronuncie sobre ellas. Si las cámaras
presentan la insistencia una vez transcurridas las dos legislaturas, dicha
insistencia es extemporánea y debe entenderse sin valor jurídico”. En relación con el momento a partir del
cual corre dicho término, en esta oportunidad se precisó que “se comienza a
contar a partir de la formulación de las objeciones. Esto significa que para
insistir, el Congreso cuenta con la terminación de la legislatura dentro de la
cual el Presidente objeta, junto con la totalidad de la siguiente legislatura”.
Ver también la Sentencia C-082 de 2019.
[63] ARTÍCULO
4o. LÍMITES Y FINES DE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA Y CONTRAINTELIGENCIA. La función de inteligencia y
contrainteligencia estará limitada en su ejercicio al respeto de los derechos
humanos y al cumplimiento estricto de la Constitución, la Ley y el Derecho
Internacional Humanitario y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos.
En especial, la función de inteligencia estará limitada por el principio de
reserva legal que garantiza la protección de los derechos a la honra, al buen
nombre, a la intimidad personal y familiar, y al debido proceso.
Ninguna información de inteligencia y
contrainteligencia podrá ser obtenida con fines diferentes de:
a. Asegurar la consecución de los fines esenciales del
Estado, la vigencia del régimen democrático, la integridad territorial, la
soberanía, la seguridad y la defensa de la Nación;
b. Proteger las instituciones democráticas de la
República, así como los derechos de las personas residentes en Colombia y de
los ciudadanos colombianos en todo tiempo y lugar –en particular los derechos a
la vida y la integridad personal– frente a amenazas tales como el terrorismo el
crimen organizado, el narcotráfico, el secuestro, el tráfico de armas,
municiones, explosivos y otros materiales relacionados, el lavado de activos, y
otras amenazas similares; y
c. Proteger los recursos naturales y los intereses
económicos de la Nación.
En ningún caso la información de inteligencia y
contrainteligencia será recolectada, procesada o diseminada por razones de
género, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o
filosófica, pertenencia a una organización sindical, social o de derechos
humanos, o para promover los intereses de cualquier partido o movimiento
político o afectar los derechos y garantías de los partidos políticos de
oposición.
[64] Énfasis por fuera del texto original.
[65] Sentencia C-031 de 2017.
[66] Tal es el caso de la constitución de un monopolio como
arbitrio rentístico, ya que, si bien en el artículo 336 del Texto Superior se
sujeta su consagración a la existencia de una ley, para poder proceder al inicio
de la actividad de creación normativa, en esa misma disposición se señala que
es indispensable contar con “iniciativa gubernamental”.
[67] Además de los ejemplos previamente expuestos, una
hipótesis sobre la materia también se encuentra en la distribución de la
competencia regulatoria que opera a través de la modalidad de las leyes marco. Precisamente,
frente a los temas objeto de dicha regulación, como se destacó en la Sentencia
C-432 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil, al Congreso de la República tan sólo
le compete fijar las normas generales u objetivos básicos de actuación del
Gobierno Nacional, pues a este último es a quien le corresponde la obligación
de expedir las normas concretas que se aplican en cada una de las áreas objeto
de desarrollo.
[68] Sentencia C-031 de 2017.
[69] Ibídem.
[70] Sentencia C-1707 de 2000.
[71] Al respecto, cabe recordar que el artículo 115 del
Texto Superior establece que: “(…) El Presidente y el ministro o director de
departamento correspondiente, en cada negocio particular, constituyen el
Gobierno. (…)”.
[72] Conforme a esta norma: “Los ministros, en
relación con el Congreso, son voceros del Gobierno, presentan a las cámaras
proyectos de ley, atienden las citaciones que aquellas les hagan y toman
parte en los debates directamente o por conducto de los viceministros”. Al
respecto ver la Sentencia C-582 de 1997, reiterado en Sentencia C-031 de 2017.
[73] Ver Sentencias C-177 de 2007 y C-031 de 2017.
[74] Ley 5ª de 1992, art 142, parágrafo.
[75] Sobre la materia se pueden consultar, entre otras, las
Sentencias C-987 de 2004, C-889 de 2006, C-177 de 2007, C-714 de 2008, C-838 de
2008, C-617 de 2012, C-031 de 2017.
[76] C-177 de 2007, reiterado C-031 de 2017.
[77] Esta regla tiene su origen en el artículo 13 del Acto
Legislativo 01 de 1968, que modificó el artículo 79 de la Constitución de 1886
previendo que las leyes a las que se refería tal numeral sólo podrían ser
dictadas o reformadas a iniciativa del Gobierno. Dicho artículo estableció: “El
Artículo 79 de la Constitución Nacional quedará así: // Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las dos
Cámaras, a propuesta de sus respectivos miembros o de los Ministros del
Despacho. // Se exceptúan las leyes a que se refieren los ordinales
3.º, 4.º, 9.º y 22.º del Artículo 76, y las leyes que decreten inversiones
públicas o privadas, las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o
transferencias de las mismas; las que creen servicios a cargo de la Nación o
los traspasen a ésta; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a
empresas industriales o comerciales, y las que decreten exenciones de
impuestos, contribuciones o tasas nacionales, todas las cuales sólo podrán ser
dictadas o reformadas a iniciativa del Gobierno. // Sin
embargo, respecto de las leyes que desarrollen las materias a que se refiere el
numeral 20 del Artículo 76 y las relativas a exenciones personales del impuesto
sobre la renta y complementarios, tendrán libre iniciativa los miembros del
Congreso. Sobre las materias específicas propuestas por el Gobierno, las
Cámaras podrán introducir en los proyectos respectivos las modificaciones que
acuerden, salvo lo dispuesto en el Artículo 80. // Las
leyes a que se refieren los incisos 2º y 3º del Artículo 182 se tramitarán
conforme a las reglas del Artículo 80”.
[78] Sentencia C-475 de 1994. Señaló la Corte en esta
oportunidad que “impedirle al Congreso hacer
modificaciones a la leyes que deban tener iniciativa gubernamental, sería
tratarlo como "un convidado de piedra" en la aprobación de esta clase
de leyes. Se convertiría en un simple tramitador, no partícipe, de tales leyes,
en cuyo caso la Constitución simplemente habría ordenado que determinados temas
no correspondieran a leyes sino a decretos del Ejecutivo”. En esa misma dirección la sentencia C-807 de 2001
destaco que “[l]a posibilidad de que durante el debate parlamentario se
realicen modificaciones a los proyectos de ley se predica incluso, tal como se
dispone en el artículo 154 de la Carta, respecto de los proyectos que sean de
iniciativa privativa del Gobierno”. Según la Corte “no podría ser de
otra manera, en la medida en que el concepto mismo de debate parlamentario
impide que la labor del Congreso se limite a aprobar o negar, sin poder hacer
modificaciones, las iniciativas externas que se le presenten”.
[79] Sentencias C-807 de 2001 y C-551 de 2003.
[80] Sentencia C-066 de 2018.
[81] Sentencia C-121 de 2003. Señaló la Corte: “Es de recordar que para esta
Corporación ni la Constitución ni la ley exigen que el Presidente, como
suprema autoridad administrativa y jefe del gobierno, presente directamente al
Congreso ni suscriba los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, pues
como lo disponen en forma expresa los artículos 200 y 208 de la Carta Política,
el Gobierno, encabezado por el Presidente de la República, en relación con el
Congreso, concurre a la formación de las leyes presentando proyectos “por
intermedio de los ministros”, quienes además son sus voceros. // Entonces, si los ministros
desarrollan, como una responsabilidad propia, la función de gobierno
consistente en concurrir a la formación de las leyes mediante la presentación
ante el Congreso de proyectos de ley, también pueden coadyuvar o avalar los que
se estén tramitando en el Congreso de la República, que versen sobre asuntos
que exigen la iniciativa exclusiva del Ejecutivo según lo dispuesto en el
artículo 154 Superior (…). Pero debe tenerse en cuenta que el aval que da el
Gobierno a los proyectos que cursan el Congreso no puede provenir de cualquier
ministro por el sólo hecho de serlo, sino solo de aquél cuya dependencia tenga
alguna relación temática o conexión con el proyecto de ley. Además, es
necesario que la coadyuvancia se manifieste oportunamente, es decir, antes de
su aprobación en las plenarias, y que sea presentada por el ministro o por
quien haga sus veces ante la célula legislativa donde se esté tramitando el
proyecto de ley”. En aplicación de tal regla indicó: “De esta manera queda establecido que el proyecto de
ley objetado sí cumplió con la exigencia consagrada en el artículo 154 de la
Constitución,  en concordancia con el parágrafo del artículo 142 del
Reglamento del Congreso - Ley 5ª de 1992-, puesto que el Ministro de la Defensa
Nacional coadyuvó la propuesta del Congreso referente a la transformación de la
naturaleza jurídica de la Universidad Militar Nueva Granada con anterioridad a
su aprobación en las plenarias, lo que constituye una manifestación tácita de
la voluntad legislativa gubernamental y por ende inscrita en la exigencia
consagrada en el inciso segundo del artículo 154 de la Carta Política, como ha
quedado establecido en la reiterada jurisprudencia de esta Corporación”.
[82] Sentencia C-121 de 2003.
[83] Sentencia C-066 de 2018.
[84] Sentencias C-663 de
2013 y C-031 de 2017.
[85] Sentencia C-031 de 2017.
[86] Sentencia C-031 de 2017.
[87] Sentencia C-177 de 2007.
[88] Sentencia C-648 de 1997. Para la Corte dicho principio
“se
deriva del principio democrático (C.P., artículo 1°), de la soberanía popular
(C.P., artículo 3°), de la participación ciudadana en el ejercicio del poder
político (C.P., artículo 40), de la cláusula general de competencia (C.P.,
artículo 150) y, especialmente, de la regla general consagrada en el artículo
154 de la Carta, donde se establece el principio de libre iniciativa
legislativa del Congreso de la República”.
[89] Ley 100 de 1993, artículo 279. “Excepciones. El
Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica
a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al
personal regido por el Decreto ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se
vincule a partir de la vigencia de la presente Ley, ni a los miembros no
remunerados de las Corporaciones Públicas. […].”
[90] Sentencia T-803 de 2011 y Sentencia T-261 de 2019.
[91] Artículo 217: “La Nación tendrá para su defensa
unas Fuerzas Militares permanentes constituidas por el Ejército, la Armada y la
Fuerza Aérea. Las Fuerzas Militares tendrán como finalidad primordial la
defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio
nacional y del orden constitucional. La Ley determinará el sistema de
reemplazos en las Fuerzas Militares, así como los ascensos, derechos y
obligaciones de sus miembros y el régimen especial de carrera, prestacional y
disciplinario, que les es propio.” (Resaltado fuera de texto).
[92] Artículo 218: “La ley organizará el cuerpo de
Policía. La Policía Nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza
civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las
condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas,
y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz. La ley
determinará su régimen de carrera, prestacional y disciplinario.”
(Resaltado fuera de texto).
[93] “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos
y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen
salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso
Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales
de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad
con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la
Constitución Política”.
[94] El artículo 287 de la Ley 100 de 1993 fue demandado en
acción pública de inconstitucionalidad. La Corte mediante Sentencia C-1187 de
2005 se declaró inhibida para pronunciarse en torno a su constitucionalidad en atención a la entrada en vigencia del
Acto Legislativo No. 01 del 22 de julio de 2005 “por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política”.
[95] Sentencia
C-654 de 1997, reiterado en Sentencia
C-592 de 2014.
[96] Sentencia T-261
de 2019.
[97] (i) Defender la independencia nacional y las
instituciones públicas (art. 216); (ii) velar por la defensa de la soberanía,
la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden
constitucional (art. 217); y (iii) mantener las condiciones necesarias para el
ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los
habitantes convivan en paz (art. 218).
[98] “(...) es indiscutible que dicha prestación cumple un
fin constitucional determinado, pues conforme a lo expuesto, tiene como objetivo
principal beneficiar a los miembros de la fuerza pública, con un tratamiento
diferencial encaminado a mejorar sus condiciones económicas por la ejecución de
una función pública que envuelve un riesgo inminente para sus vidas y las de
sus familiares.” (Sentencia C-432/04).
[99] Artículo 279.
[100] Sentencia T-261 de 2019.
[101] Sentencia T-261 de 2019.
[102] Sentencia T-261 de 2019.
[103] Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Sentencia del 12 de abril de 2012.
Radicación número: 11001-03-25-000-2006-00016-00 (0290-06) y
11001-03-25-000-2007-00049-00 (1074-07). C.P: Alfonso Vargas Rincón.
[104] Véanse, entre otras, las Sentencias C-121 de 2003,
C-570 de 2004, C-452 de 2006, C-307 de 2013 y C-663 de 2013.
[105] Artículo 154.- Las leyes pueden tener
origen en cualquiera de las cámaras a propuesta de sus respectivos miembros,
del Gobierno Nacional, de las entidades señaladas en el artículo 156, o por
iniciativa popular en los casos previstos en la Constitución. No obstante,
sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a
que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b
y e, del numeral 19 del artículo 150; las que ordenen participaciones en
las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes
o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que
decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales. (…)”.
Énfasis por fuera del texto original.
[106] El parágrafo del
artículo 142 de la Ley 5ª de 1992 prevé que “el Gobierno Nacional
podrá coadyuvar cualquier proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso
cuando la circunstancia lo justifique” siempre y cuando lo haga “antes
de la aprobación en las plenarias”. Ha
establecido que “dicha atribución debe
entenderse como aquella función pública que busca impulsar el proceso de
formación de las leyes, no sólo a partir de su iniciación sino también en
instancias posteriores del trámite parlamentario”. Ver Sentencias C-1707 de 2000, C-121 de 2003
y C-370 de 2004, entre otras, reiterado en Sentencia C-110 de 2019.
[107] Énfasis por fuera del texto original.