C-152-97
Sentencia C-152/97
Sentencia
C-152/97
CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Características
Según la
Constitución y la ley orgánica de presupuesto, y de conformidad con la
jurisprudencia de esta Corte, las características esenciales de las
contribuciones parafiscales son: 1a. Son obligatorias, porque se exigen,
como todos los impuestos y contribuciones, en ejercicio del poder coercitivo
del Estado; 2a.  Gravan únicamente un grupo, gremio o sector económico;
3a.  Se invierten exclusivamente en beneficio del grupo, gremio o sector
económico que las tributa; 4a.  Son recursos públicos, pertenecen al Estado,
aunque están destinados a favorecer solamente al grupo, gremio o sector que los
tributa; 5a. El manejo, la administración y la ejecución de los recursos
parafiscales pueden hacerse por personas jurídicas de derecho privado
(generalmente asociaciones gremiales), en virtud de contrato celebrado con la
Nación, de conformidad con la ley que crea  las contribuciones, o "por los
órganos que forman parte del presupuesto general de la Nación; 6a.  El control
fiscal de los recursos originados en las contribuciones parafiscales, para que
se inviertan de conformidad con las normas que las crean, corresponde a la
Contraloría General de la República; 7a. Las contribuciones parafiscales son
excepcionales. Así lo consagra el numeral 12 del artículo 150 al facultar al
Congreso para establecer "excepcionalmente, contribuciones parafiscales en
los casos y bajo las condiciones que establezca la ley".
PRINCIPIO
ESENCIAL DE PARAFISCALIDAD
Un principio
esencial de la parafiscalidad es: jamás las rentas parafiscales pueden
confundirse con las rentas fiscales ni, menos, con los ingresos corrientes de
la Nación. Principio que se aplica a las dos clases de rentas parafiscales
contempladas en el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto.
CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Administración
por particulares/CONTRIBUCION PARAFISCAL-Participación de aportantes en
la administración
En tratándose de
las contribuciones parafiscales administradas por particulares (como lo prevé
expresamente el inciso primero del artículo 29 del estatuto orgánico del
presupuesto), es posible que en el "manejo, administración y
ejecución" de sus recursos, participen no sólo representantes del
"determinado y único grupo social y económico" que las tributa, sino
del Estado. Así se garantiza el justo equilibrio entre los intereses gremiales
o de grupo o sector económico, y los generales. Debe existir, además, el mecanismo
que permita, en caso de conflicto entre unos y otros intereses, la primacía de
los generales. Pero la representación del sector público, del Estado, no puede
llegar a eliminar, en la práctica, la de quienes aportan los recursos y tienen
el derecho a disfrutar exclusivamente de los beneficios generados por los
mismos. Además, la participación de los aportantes de estos recursos
parafiscales en su administración e inversión, está basada en el derecho que la
Constitución reconoce a todos, de participar "en las decisiones que los
afectan". Si es de la esencia de la parafiscalidad que quienes aporten los
recursos se beneficien exclusivamente de ellos, forzosamente deben tener
participación decisoria en lo relativo al manejo y a la inversión de tales
recursos.
CONTRIBUCION
FISCAL-Control fiscal
El control fiscal
de los recursos originados en las contribuciones parafiscales, para que se
inviertan de conformidad con las normas que las crean, corresponde a la
Contraloría General de la República
CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Destinación de
beneficios/PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD-Recursos parafiscales
La destinación
exclusiva en favor del grupo, gremio o sector que tributa los recursos
parafiscales, no impide que se beneficien personas que no pertenecen a él.
Sería absurdo y odioso, y a veces imposible, impedir que personas no
contribuyentes se beneficiaran de obras como carreteras, redes eléctricas,
puestos de salud, escuelas, etc. Sin embargo,  esto no desvirtúa el principio
de la destinación en beneficio de los productores de café: de una parte, ellos
mismos se favorecen con esas inversiones; de la otra, en la medida en que se
logra el equilibrio social y económico de las zonas cafeteras, se garantiza la
paz y se mantiene un clima  que permite el trabajo ordenado y fructífero de los
cultivadores del grano, y contribuye a su bienestar. Todo esto, siguiendo un
criterio de solidaridad social. Lo que se ha dicho en relación con la
destinación de los recursos parafiscales, a partir del examen de las
contribuciones que gravan a los productores de café, tiene validez en lo
relativo a las demás contribuciones parafiscales impuestas a otros sectores,
entre ellos los agropecuarios y pesqueros: cuota de fomento algodonero, cuota
de fomento ganadero, cuota de fomento porcícola, etc.
CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Importadores de
productos agropecuarios y pesqueros
CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Sujeto pasivo
homogéneo
Una condición
esencial de la parafiscalidad, según la Constitución, la ley y la
jurisprudencia, es la destinación exclusiva de los recursos al beneficio del
sector, gremio o grupo que los tributa. Esa destinación es posible en la
medida en que los sujetos pasivos conforman un grupo homogéneo, identificable
tanto para la imposición del tributo, como para beneficiarse con la inversión
de sus propios recursos.
Referencia:
Expediente D-1420
Demanda de
inconstitucionalidad contra el  artículo 182 de la ley 223 de 1995  “Por la
cual se expiden normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras
disposiciones”.
Actor: Luis Carlos
Gómez Jaramillo.
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE ARANGO
MEJÍA
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, D.C., según consta en acta número doce  (12), a los diez
y nueve (19) días del mes de marzo de mil novecientos noventa y siete (1997).
I.  ANTECEDENTES
El  ciudadano Luis
Carlos Gómez Jaramillo, en uso del derecho consagrado en los artículos 40,
numeral 6o., y 241, numeral 4o., de la Constitución, demandó la
constitucionalidad del artículo 182 de la ley 223 de 1995 “Por la cual se expiden
normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras disposiciones”.
Por auto del seis
(6) de septiembre de mil novecientos noventa y seis  (1996), el Magistrado
sustanciador, doctor Alejandro Martínez Caballero admitió la demanda y ordenó
la fijación del negocio en lista, para asegurar la intervención ciudadana.
Además, dispuso comunicar la iniciación del proceso al señor Presidente de la
República, al señor Presidente del Congreso, al señor Ministro de Hacienda y al
Instituto Colombiano de Derecho Tributario. Igualmente, dio traslado de la
demanda al señor Procurador General de la Nación, para que rindiera su
concepto.
Cumplidos los
requisitos exigidos por el decreto 2067 de 1991 y recibido el concepto del
señor Procurador General de la Nación, entra la Corte a decidir.
Se advierte que,
como el proyecto de sentencia que presentó el Magistrado Martínez Caballero no
fue aceptado por la mayoría de la Sala Plena, ésta designó, como nuevo
ponente,  al Magistrado Jorge Arango Mejía.
A.  Norma acusada.
El siguiente es su
texto:
"LEY NÚMERO 223 DE 1995
(Diciembre 20)
“Por la cual se expiden normas sobre
racionalización tributaria y se dictan otras disposiciones
“El Congreso de Colombia,
“DECRETA:
(...)
“Artículo 182.
Contribuciones Parafiscales. Las contribuciones parafiscales sobre productos de
origen agropecuario y pesquero se causarán también sobre las importaciones,
tomando como base de liquidación su valor FOB en el porcentaje que en cada caso
señale la ley que establece la correspondiente cuota de fomento.
“Toda persona
natural o jurídica que importe un producto de origen agropecuario y pesquero
sujeto a una contribución parafiscal está obligada a autorretener el valor de
la cuota de fomento al momento de efectuar la nacionalización del producto y a
remitir el monto total liquidado al respectivo fondo de fomento, bajo el
procedimiento que establecen las normas vigentes sobre recaudo y administración
del fondo.
“Estos recursos
se destinarán exclusivamente a apoyar programas y proyectos de investigación,
transferencia de tecnología, y control y vigilancia sanitarios, elaborados por
el Ministerio de Agricultura y la entidad administradora del fondo respectivo,
y deberán ser aprobados por el Comité Especial Directivo de que trata el Parágrafo
siguiente.
“PARÁGRAFO. Para
los efectos de las contribuciones parafiscales de que trata el presente
artículo se conformará un Comité Especial Directivo, para cada uno de los
renglones cubiertos por estas disposiciones, integrado así:
“1. El Ministro
de Agricultura y Desarrollo Rural o su delegado, quien lo presidirá.
“2. El Ministro
de Desarrollo Económico, o su delegado.
“3. El Ministro
de Comercio Exterior, o su delegado.
“4. El Director
de CORPOICA, o su delegado.
“5. El Gerente General
del ICA, o su delegado.
“6. El presidente
de la SAC, o su delegado.
“7. El
representante legal de la entidad administradora del respectivo fondo
parafiscal.
“8. Un
representante de las comercializadoras importadoras a las cuales se refiere el
presente artículo.
“9. Un
representante de las agroindustrias importadoras a las cuales se refiere el
presente artículo".
B) La demanda.
La norma acusada,
infringe los artículos 359;  158;  150, numeral 12;  338; 95, numeral 9o. y 363
de la Constitución Política. El concepto de la violación puede resumirse así:
1o. El artículo 182
de la ley 223 de 1995, al incluír a los importadores de productos agropecuarios
y pesqueros como sujetos de la contribución parafiscal que en ella se
establece, desconoce el principio de que,  debe existir una correlación entre
el sujeto gravado y el beneficio que directa o indirectamente éste pueda
recibir con la correspondiente contribución, tal como lo ha desarrollado la Corte
en su jurisprudencia, y la misma ley de la cual hace parte el artículo acusado,
que expresamente han identificado como características de las contribuciones
parafiscales, el afectar a un determinado y único sector social o económico,  y
que los recursos que genere esa carga,  se perciban por el mismo sector al que
pertenecen los sujetos gravados (artículo 2o. de la ley 225 de 1993).
Antes de la
expedición del artículo acusado, los sectores agropecuarios y pesqueros
gravados con una contribución parafiscal, eran sus beneficiarios (los fondos
de  fomento creados para el efecto). Sin embargo, la norma acusada introdujo un
nuevo sujeto pasivo, los importadores, quienes están excluídos de los
beneficios que se pueden derivar de la contribución que están obligados a
aportar, pues éstos siguen en cabeza del  sector productor, cuyos  intereses
son disímiles a los de aquéllos, y quienes lo integran,  son un grupo
heterogéneo.
De esta manera, la
norma acusada no regula una contribución parafiscal sino un renta con
destinación específica, prohibida expresamente por el artículo 359 de la
Constitución, porque grava a los importadores de productos agropecuarios o
pesqueros, genéricamente, con un impuesto que tiene como beneficiario a los
fondos de los productores nacionales, en los mencionados sectores.
2o. Se desconoce el
artículo 158 de la Constitución, porque una ley sobre racionalización
tributaria, cuyos objetivos son la adopción de medidas que permitan el
perfeccionamiento de los sistemas para evitar la evasión y elusión fiscal, así
como adaptar el sistema impositivo a los principios de la tributación, su
simplificación y la eliminación de vacíos legales, entre otros, no podía
referirse a las contribuciones parafiscales, cuya regulación requiere un
tratamiento distinto al de las materias tributarias, en general.
3o. Se vulnera el
artículo 150, numeral 12 de la Constitución, que establece que las
contribuciones parafiscales son excepcionales y sólo pueden imponerse  bajo las
condiciones y los casos que establezca  la ley. Para el caso agrícola y
pesquero,  la ley 101 de 1993, en sus artículos 29 a 35, fija un marco general
dentro del cual se pueden establecer contribuciones parafiscales para estos
sectores. Sin embargo, esta ley no puede ser aplicada a los importadores, pues
no existe razón que justifique la creación de una contribución parafiscal para
éstos. Para el efecto, se requiere de una ley que autorice la creación de la
contribución.
4o. No puede
equipararse la contribución que debe pagar el  productor nacional de productos
agropecuarios y pesqueros,  con la de quienes los importan, pues ni el hecho
generador ni la destinación son los mismos, mucho menos las características del
sujeto pasivo. Para unos, el hecho generador es la producción, para los otros,
es la importación misma, donde la contribución se paga como una adición al
arancel correspondiente.
5o. Se desconocen
los artículos 2o. y 338 de la Constitución,  que obligan a la participación de
todos en las decisiones que los afectan, así como la representatividad que debe
existir en la imposición de los tributos. En el caso de la norma acusada, si se
analiza la conformación del Comité Especial Directivo, la representación que se
da a los importadores en dicho organismo es “irrisoria”,  frente a la que
tienen el sector agropecuario y el Gobierno Nacional. Por tanto,  se viola el
principio de representatividad que exige la Constitución en esta clase de
órganos, principio que ha sido desarrollado por la Corte en sentencia C-191 de
1996, que señaló la necesidad de que los intereses de los aportantes de una
contribución parafiscal estén representados en las entidades que manejan los
recursos provenientes de ellas.
6o. Si  se concluye
que la contribución de que trata el artículo 182 de la ley 223 de 1995, es
parafiscal, ella desconoce el principio de equidad al que hacen referencia los
artículos 95, numeral 5o. y 363 de la Constitución, pues los importadores “ no
encuentran ninguna retribución que compense en forma alguna sus aportes... (En)
equidad y justicia, no puede establecerse a cargo de nadie un gravamen con el
nombre de cuota parafiscal, cuando su pago no guarda ninguna relación directa e
inmediata con un beneficio derivado para el contribuyente”.
7o. Si bien el
Estado está obligado a promover la investigación y transferencia de tecnología
para la producción de alimentos y materia  prima de origen agropecuario (
artículo 65 de la Constitución), esto puede hacerlo vía impuestos o
contribuciones parafiscales, siempre que, en este último caso, se grave sólo a
quienes reciben los beneficios por la implementación de esas técnicas.
C)
Intervenciones.
Dentro del término
para intervenir, presentaron escritos,  los ciudadanos Luis Carlos Sáchica
Aponte, designado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Ricardo
Jiménez Ramos, designado por el Ministerio de Comercio Exterior, y Arturo
Ferrer Carrasco, quienes justificaron la constitucionalidad del artículo
acusado. Igualmente, el del Presidente del Instituto Colombiano de Derecho
Tributario, doctor Vicente Amaya Mantilla, quien por expresa solicitud del
Magistrado sustanciador, conceptuó sobre la constitucionalidad de la norma
acusada.
1o. Intervención
del ciudadano designado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Luego de analizar la
naturaleza jurídica de las contribuciones parafiscales, con fundamento en la
doctrina y la jurisprudencia de la Corte Constitucional,  este interviniente no
comparte los cargos expuestos por el demandante, especialmente por la
siguientes razones:
a.- Porque en su
criterio, "los compradores de productos agropecuarios o  pesqueros, sea en
el mercado nacional o en el extranjero, forman parte del subsector productivo
de la respectiva actividad económica, en cuanto toman esos insumos o productos ya
sea para comercializarlos o como materia prima para procesarla o
transformarla". Por tanto, “pensar en un sector agrícola basado única y
exclusivamente en la producción y comercialización nacional es un
despropósito".
b.- El demandante
desconoce que las contribuciones parafiscales no tienen como objeto reconocer
un beneficio directo o indirecto al sujeto pasivo, sino al sector del que éstos
hacen parte.
c.- El artículo 182
que se demanda,  no establece un impuesto ordinario. Primero, porque sólo
afecta las importaciones de productos agropecuarios y pesqueros, es decir, no
es genérico como lo son los impuestos.  Segundo, porque la contribución que
establece tiene un efecto retributivo, toda vez que los recursos que por ese
concepto se recauden, son destinados a actividades ligadas directamente con los
procesos de importación, y, en consecuencia, representan un beneficio para el
subsector agropecuario y pesquero del que hacen parte. Finalmente, porque esa
contribución tiene una destinación exclusiva.
d.-  La norma
acusada no  crea una nueva contribución, sino que extiende las existentes para
las distintas actividades agropecuarias y pesquera,  a otros sujetos pasivos.
Por consiguiente, si las distintas leyes que las han creado son válidas, lo
será también la ley de que hace parte la norma acusada, que sólo se limita a
incluír a un nuevo sujeto pasivo: los importadores.
e.- No se desconoce
el principio de unidad de materia,  pues las contribuciones fiscales y
parafiscales, son fuentes de financiación pública, con objetivos de desarrollo
y de funcionamiento de las instituciones estatales, y, en consecuencia, sus
finalidades no son separables y pueden, por tanto, ser reguladas en un ley de
carácter tributario.
f.- El actor
confunde el principio de la no tributación sin representación,  con el de la
participación de todas las personas en las decisiones que las afectan. La norma
demandada garantiza la representación de los importadores en el comité que por
ella se crea. La mayor o menor representación de los importadores en este
organismo, es un aspecto que escapa  al juicio de constitucionalidad.
2o.  Intervención
del ciudadano designado por el Ministerio de Comercio Exterior.
Este interviene
considera que la determinación de los sujetos pasivos de la obligación
tributaria, es facultad constitucional del legislador. Por tanto, la inclusión
de los importadores como sujetos pasivos de la contribución de que trata la
norma acusada, no es más que una expresión del poder impositivo del Estado.
En relación con los
cargos de la demanda, afirma:
a.-  El demandante
olvidó que las contribuciones parafiscales no deben representar un beneficio
directo o indirecto para el sujeto pasivo, quien sólo puede guardar la
expectativa de una contraprestación indirecta, y no proporcional o equivalente
a su aporte.
b.- Dentro del
proceso de internacionalización de la economía no sólo en Colombia sino en el
mundo entero, se exige la captación de recursos para que la producción nacional
pueda competir, y enfrentar con éxito la producción foránea. En consecuencia,
no es posible afirmar que los importadores no se favorecen con los objetivos
que busca desarrollar la contribución parafiscal que establece el artículo 182
de la ley 223 de 1995, pues éstos son el grupo que más se está beneficiando con
el proceso de internacionalización.
c.- La
representación del subsector de importadores,  se encuentra plenamente
garantizada con la intervención de éstos en el Comité Técnico Especial,  pero
"será labor de dichos operadores asegurar que sus delegados, sean
realmente sus representantes". Además, nada impide que los importadores de
bienes agropecuarios y pesqueros, en desarrollo del derecho de asociación,
puedan organizarse en un único ente gremial para la  defensa de sus intereses.
d.- El cargo por
desconocimiento de los principios tributarios de equidad y justicia es
inconsistente, pues el demandante no puede afirmar que la contribución que
establece la norma acusada no tiene carácter parafiscal, para finalmente
concluír que sí lo tiene, pero que ella vulnera los principios que rigen la
tributación.
3o. Intervención
del ciudadano Arturo Ferrer Castro.
a.- Con fundamento
en la sentencia C-040 de 1993, encuentra que los productores de un determinado
artículo,  no son los únicos llamados a pagar la contribución parafiscal que
pueda crear una ley para determinado sector, pues también están obligados por
ella, los compradores “si para ellos se trata de la materia prima del proceso
industrial, ya que su producción los beneficia”.
b.- Los recursos
provenientes de esta contribución y al objeto al que están destinadas, permiten
el aumento  de la oferta de productos nacionales desestimulando la importación
de las materias primas que estos sectores requieren. Este hecho, hace
razonable  que  los importadores de productos agropecuarios y pesqueros, se
consideren sujetos pasivos del gravamen de que trata la norma acusada, pues
ellos hacen parte integral de los sectores beneficiados con los recursos que él
genera.
c.- No se vulnera el
artículo 158 de la Constitución, porque el objetivo de la ley 223 de 1995, no
sólo fue modificar el régimen de los impuestos a la renta y a las ventas, o
controlar la evasión, sino  racionalizar, ordenar y organizar una normatividad
tributaria dispersa, lo que le daba amplia competencia al legislador para crear
o  modificar la contribución parafiscal demandada.
d.- No se contrarían
los artículos 2o. y 338 de la Constitución, pues el parágrafo del artículo
demandado modificó la composición de las juntas o comités directivos, hecho que
garantiza la participación de los representantes de los importadores.
4o. Intervención
del Presidente del  Instituto Colombiano de Derecho Tributario.
La norma  acusada es
inexequible, pues bajo el ropaje de una contribución parafiscal, el legislador
creó un impuesto con destinación específica, en contra de los importadores de
productos agropecuarios y pesqueros, quienes no hacen parte de estos
subsectores de la economía.
El artículo acusado,
so pretexto de ampliar la cobertura de las contribuciones parafiscales del
sector agropecuario y pesquero, a los importadores de productos de esta
naturaleza, estableció un impuesto con destinación específica, hecho que
desconoce el artículo 338 de la Constitución, porque “ no vincula como
contribuyentes a los integrantes de un grupo económico o social sino a los
importadores en general, con lo cual desconoce, sin la menor duda, la
concepción  sectorial que subyace tras la parafiscalidad. Y en segundo
lugar, porque designa como beneficiarios del tributo recaudado a un
conglomerado de personas que solo eventualmente pueden coincidir con quienes
la sufragan...”.
Se precisa que si el
objetivo que se buscaba con  la norma acusada,  era el de  colocar a la
producción nacional en condiciones de competitividad con los productos
importados, existen mecanismos jurídicos, tales como los aranceles, a los que
se puede recurrir sin que se desconozca el ordenamiento constitucional.
D) Concepto del
Procurador General de la Nación.
Por medio de oficio
No. 1120, de octubre 21 de 1997, el señor Procurador  General de la Nación (e),
doctor Luis Eduardo Montoya Medina, pide se declare la exequibilidad del
artículo 182 de la ley 223 de 1995.
Para el Ministerio
Público,  no existe  duda sobre la naturaleza parafiscal de la contribución que
consagra la norma acusada. Así como la pertenencia de los importadores de
productos agropecuarios y pesqueros a estos subsectores de la economía, pues su
actividad hace parte integral del proceso productivo que tiene por objeto la
“generación, transformación, procesamiento, distribución y comercialización de
materias primas de productos pesqueros y agrícolas que involucran en su
dinámica a diversos agentes económicos ya sea como comercializadores o
agroindustrias dedicadas a la importación de esta clase de insumos que en este
proceso de internalización de la economía han cobrado auge”.
La contribución de
que trata la norma acusada tiene por fin la adecuada explotación, producción,
distribución de los bienes de origen agropecuario y pesquero, objeto del que no
pueden quedar excluídos los importadores en estos sectores, pues, como parte
integral de éstos, era necesario que realizarán el mismo esfuerzo tributario
que estaban realizando los productores nacionales.
Por demás, la
extensión de la contribución parafiscal al sector importador de productos
agropecuarios y pesqueros, permite desarrollar el mandato constitucional, según
el cual el Estado debe promover y proteger la producción de alimentos (
artículo 64 y 65 de la Constitución).
Igualmente, el
Ministerio Público afirma que no es de recibo el argumento según el cual los
importadores no reciben beneficio alguno por su contribución, pues tal como lo
ha definido la jurisprudencia constitucional, esa contraprestación no existe,
toda vez que los recursos que por este concepto se recauden,  tienen por fin el
desarrollo de un sector específico, en este caso el agropecuario y pesquero,
sin que los sujetos pasivos puedan exigir una contraprestación por su
contribución.
Finalmente, los
importadores,  a diferencia de lo que opina el demandante,  sí tienen
representación en el Comité Especial Directivo, y, por tanto, no se desconoce
el principio de representatividad.
II.  Consideraciones de la Corte
Constitucional.
Procede la Corte
Constitucional a dictar la decisión que corresponde a este asunto, previas las
siguientes consideraciones.
Primera.-
Competencia.
La Corte es
competente para conocer de este proceso, por haberse demandado un artículo que
hace parte de una ley (numeral 4 del artículo 241 de la Constitución).
Segunda.-  Lo que
se debate.
A juicio del actor,
el artículo 182 de la ley 223 de 1995, al determinar que “Las contribuciones
parafiscales sobre productos de origen agropecuario y pesquero se causarán
también sobre las importaciones”, quebranta la Constitución, en particular los
siguientes artículos: 359, 158, 150 (numeral 12), 2, 338, 95 (numeral 9), y
363, inciso primero.
Según la demanda, al
imponer una contribución parafiscal a los importadores, que no se benefician de
lo que tributan, se establece realmente un impuesto con destinación específica,
prohibido, en general, por el artículo 359, y sólo permitido en los casos
excepcionales allí previstos.
Por la misma razón
se violan dos principios esenciales de las contribuciones parafiscales, según
reiterada jurisprudencia de la Corte: el primero, que no son de carácter
general y gravan sólo a un grupo de individuos, a un sector; el
segundo, que el sector beneficiario es el mismo aportante. La supuesta
contribución, en realidad, es “un impuesto a cargo de la generalidad de los
importadores, destinado en forma específica en beneficio de los productores
agropecuarios”.
La violación del
artículo 158 de la Constitución, se basa en que no existe unidad de materia
entre los temas de la ley 223 y la creación de una contribución parafiscal, que
es excepcional, según el numeral 12 del artículo 150 de la misma Constitución:
“Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones
parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley”.
También se
quebrantan los principios de justicia y equidad en los tributos (artículo 95,
numeral 9, de la Constitución), pues los importadores quedan obligados al pago
de una cuota, sin que para ellos exista beneficio alguno.
Finalmente, se viola
el artículo 338, según el cual sólo las corporaciones de elección popular
pueden imponer tributos y contribuciones, pues los importadores no tienen
representación en el Comité Especial Directivo que debe aprobar la inversión de
los recursos provenientes de la supuesta contribución o, si la tienen, ésta es
“irrisoria”.
En síntesis: la
supuesta contribución parafiscal, es un impuesto con destinación específica,
que se exige de los importadores, sin que éstos reciban beneficio alguno a
cambio.
Se analizarán estas
razones, a la luz de la Constitución, de la ley orgánica de presupuesto, en lo
pertinente, y de la jurisprudencia constitucional.
Tercera.-  La
parafiscalidad en Colombia: en la Constitución, en la ley y en la
jurisprudencia constitucional.
Tres artículos de la
Constitución, el 150, numeral 12, el 179, numeral 3 y el 338 mencionan las
contribuciones parafiscales.
La primera de las
normas citadas faculta al Congreso para establecer, por medio de leyes,
excepcionalmente contribuciones parafiscales “en los casos y bajo las condiciones
que establezca la ley”.
La segunda determina
que no podrán ser congresistas quienes “hayan sido representantes legales de
entidades que administren tributos o contribuciones parafiscales, dentro de los
seis meses anteriores a la fecha de la elección”.
Según la última, “En
tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los
concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales y
parafiscales”.
Como se ve, no
contiene la Constitución una definición de las contribuciones parafiscales.
La ley, por el
contrario sí las define. El artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto
(decreto 111 de 1996), establece:
“Artículo 29.-  Son
contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio
por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social y económico y se
utilizan para beneficio del propio sector.  El manejo, administración y
ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en forma dispuesta en la ley
que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los
rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio
contable.
“Las contribuciones
parafiscales administradas por los órganos que formen parte del presupuesto
general de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la
estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su
recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración.”
El más remoto
antecedente de una verdadera contribución parafiscal establecida por la ley
colombiana, se encuentra en la ley 76 de 1927, dictada por el Congreso a
iniciativa del Gobierno, que, a su vez, atendía la solicitud del primer Comité
Nacional de Cafeteros. De esta ley hay que destacar lo siguiente:
1o.  Estableció un
impuesto de diez (10) centavos, por cada saco de café, de sesenta (60)
kilogramos, que se exportara.
2o.  El recaudo de
este impuesto solamente sería posible si el  gobierno celebraba previamente un
contrato con la Federación Nacional de Cafeteros,  para la prestación de los
siguientes servicios, a costa de la Federación:
“a)  Organizar y
sostener una activa propaganda científica en favor del café colombiano.
“b)  Tomar las
medidas necesarias para implantar en el país los mejores sistemas para el
cultivo de la planta, para beneficio del fruto y para proteger tanto a los
trabajadores como a las plantaciones contra el peligro de las enfermedades
propias de las zonas y climas cafeteros.
“c)  Establecer, por
cuenta de la Federación, almacenes generales de depósito, de acuerdo con la ley
y con el Gobierno, con el exclusivo objeto de que los que se interesan por la
industria y comercio del café se beneficien con todas las ventajas de esa clase
de instituciones.  Las utilidades que se deriven de la empresa deberán
destinarse por la Federación al beneficio de la propia industria.
“d)  Enviar
comisiones de expertos a los distintos países productores y consumidores de
café, a estudiar los métodos de cultivo y beneficio, de venta, de propaganda,
de financiación del café y principalmente a hacer una investigación de las
posibilidades de una mayor extensión en el cultivo y producción del grano que
pueda afectar el porvenir del mercado mundial del café.  Los comisionados deben
rendir informes pormenorizados sobre la materia que deben estudiar, tanto al
Gobierno como a la Federación.
“e)  Fomentar el
establecimiento de tostadoras de café colombiano, ya en el interior del país,
ya en los centros conocidos o consumidores importantes del Extranjero.
“f)  Editar una
revista u órgano de publicidad para información del gremio.
“g)  Llevar la
estadística del ramo y mantener informados a los interesados en este comercio,
en lo relativo a cotizaciones en todos los mercados, a existencias en los
distintos centros, a ventas efectuadas, a prospectos de producción mundial de
café y a todo lo que pueda convenir para la buena marcha de los negocios
cafeteros; y
“h)  Encauzar las
corrientes de exportación de café hacia los distintos mercados europeos,
americanos y demás centros mundiales que se juzgue conveniente, y en general,
desarrollar un plan definido y práctico en beneficio de la industria cafetera
colombiana.”
3o. Estaba previsto,
en el artículo 2o. de la ley, que el Gobierno retribuiría los servicios del
contratista ( la Federación), con  una suma igual al producto íntegro del
impuesto que por medio de la ley se establecía.
4o. El artículo 3o.
encomendaba a la Superintendencia Bancaria la verificación de que los dineros
provenientes del impuesto al café se invirtieran  únicamente en los objetivos
de la ley, es decir, los señalados en el contrato previsto en el artículo 1o.,
que se firmó el 11 de diciembre de 1940, en Bogotá.
5o. El artículo 6o.
de la ley disponía que, a la terminación del contrato, los valores acumulados
por el contratista quedarían vinculados a los establecimientos creados por la
Federación, y no podrían “distraerse en ningún tiempo a objeto distinto del
fomento y protección de la industria cafetera”. El mismo artículo encargaba a
la Contraloría General de la República la verificación del cumplimiento de esta
disposición.
Es evidente que esta
ley establecía una contribución parafiscal, que reunía los elementos
que son de la esencia de este tipo de tributos:
a) El impuesto
al café (así lo denominaba el artículo 3o.) gravaba únicamente a
los productores del grano, pues los exportadores solamente lo
entregaban  en todas las aduanas ( artículo 2o. del decreto 335 de 1928,
reglamentario de la ley 76 de 1927), pero, en su momento, había
sido descontado del precio que se pagaba a los productores.
b) Por ser un
impuesto, su recaudo estaba asegurado por el poder coercitivo del Estado,
como el de todos los impuestos.
c) Los dineros
provenientes del impuesto al café podían invertirse únicamente en beneficio de
los productores, inversión a cargo de la Federación (integrada
exclusivamente por los productores), en virtud de contrato con la
Nación, y supervigilada por la Superintendencia Bancaria.  Como ya se dijo, a
la terminación del contrato todos los bienes acumulados no podrían distraerse a
objeto distinto del fomento y protección de la industria cafetera.
Dicho sea de paso,
la radical diferencia entre los cultivadores de café y otros
agentes económicos que intervienen en el mercadeo y procesamiento del grano
(compradores, trilladores, exportadores, tostadores, etc.), se basa en la
oposición de intereses.  Por eso, en los estatutos de la Federación se
establece esta incompatibilidad para los miembros del Comité Nacional, de los
Comités Departamentales y de los Comités Municipales:
“Ser propietario,
socio o empleado, de una empresa exportadora de café, tostadora o trilladora de
tipo comercial o compra de café.  Esta incompatibilidad no comprende a las
personas que tengan el carácter de asociados de una cooperativa de
caficultores, que cuente con el patrocinio de la Federación, que a su vez, como
persona jurídica sea socia o accionista de una trilladora o torrefactora”.
(Artículo 54, literal d), Estatutos vigentes a partir del día 1o. de diciembre
de 1994).
Todo lo anterior
demuestra que, sin denominarla así, la ley 76 de 1927 creó la primera
contribución parafiscal que existió en Colombia.  Posteriormente, el
sistema que se originó en 1927 se perfeccionó al crearse el Fondo Nacional del
Café, en diciembre de 1940, durante la administración del Presidente Eduardo
Santos.  Sobre lo que la creación del Fondo representó para los productores,
escribió el doctor Carlos Lleras Restrepo, quien, como Ministro de Hacienda y
Crédito Público, fue uno de sus creadores:
“Nunca, en nuestra
historia económica, se registró  un período tan largo de estabilización de los
precios internos del café como el que estamos atravesando ahora. Y nunca
tampoco estuvo más a salvo el agricultor de las maniobras de la especulación ni
recibió en forma tan completa el producto de sus cosechas.  Hay un comprador
fijo, a precios también fijos suficientemente conocidos, que adquiere cualquier
cantidad que se le ofrece, en cualquier región del país.  El cafetero no se ve
obligado a sufrir las consecuencias de las fluctuaciones de la demanda y los
intermediarios deben pagar en todo caso las cotizaciones oficiales.  El negocio
de exportación se desarrolla con una ganancia moderada y relativamente fija, lo
que constituye una transformación radical de los antiguos sistemas.  Porque es
bien sabido, en efecto, que en épocas anteriores el intermediario era a la vez,
en mayor o menor escala, un especulador, acumulaba existencias en previsión de
conseguir mejores precios externos y la compra anticipada de la cosecha le dió,
en casos de alza, todo el beneficio que en rigor correspondía a los
productores.  Es verdad que también corría con las contingencias de un descenso
en las cotizaciones externas, pero siempre estuvo en condiciones de defenderse
con mejores elementos de juicio y más recursos financieros que el agricultor
mismo.  La estabilización ha eliminado el riesgo para todos, dentro de los
límites de nuestros precios mínimos, y la compra a precios fijos por la
Federación ha hecho derivar hacia el productor una mayor parte de las
utilidades obtenidas.
“El funcionamiento
del Fondo Nacional del Café, mediante el cual fué posible alcanzar tales
resultados, trajo también la afortunada consecuencia de que hoy día se pueda
estar realizando a buenos precios el café retenido en meses anteriores.  Sólo
un potente organismo financiero podía lograr tal cosa.  En un momento dado, las
retenciones de café subieron a cerca de cincuenta millones de pesos; pero hoy
día las deudas del Fondo están totalmente pagadas, la Federación cuenta con
dinero en abundancia y las existencias de café en poder de ella hallan una
salida remuneradora.  De continuar las cosas como van hasta ahora, el Fondo
será en no lejano plazo la más poderosa institución financiera de la República,
y continuará capacitado, en forma permanente y con recursos propios, para
controlar el mercado, abrir nuevas salidas al grano y prestar a los productores
una serie de servicios adicionales de la mayor importancia”. (“Acción del Fondo
Nacional del Café”, revista, “Mes Financiero y Económico”, No.73, julio de
1943)
Como se ve, las
anteriores apreciaciones ratifican lo dicho: de un lado, la oposición de
intereses entre los productores y los intermediarios; del otro, que la
contribución cafetera se creó para beneficio exclusivo de los cultivadores de
café a quienes gravaba.
La jurisprudencia de
la Corte Constitucional ha tratado de determinar los elementos propios de las
contribuciones parafiscales, así:
“Para sistematizar,
la Corte observa que los recursos parafiscales tienen tres elementos
materiales, a saber:
“1) Obligatoriedad:
el recurso parafiscal es de observancia obligatoria por quienes se hallen
dentro de los supuestos de la norma creadora del mencionado recurso, por tanto
el Estado tiene el poder coercitivo para garantizar su cumplimiento.
“2) Singularidad:
en oposición al impuesto, el recurso parafiscal tiene la característica de
afectar un determinado y único grupo social o económico.
“3) Destinación
Sectorial: los recursos extraídos del sector o sectores económicos o
sociales determinados se revierten en beneficio exclusivo del propio sector o
sectores.” ( Sentencia C-490 de 1993, de octubre 28 de 1993, Magistrado
ponente, doctor Alejandro Martínez Caballero).
En otras dos sentencias se dijo:
"Ha decidido la
Corte que las contribuciones parafiscales son obligatorias, afectan solamente a
un grupo o sector económico y se destinan al mismo. Igualmente, ha establecido
que los recursos parafiscales son públicos, pertenecen al Estado, aunque están
destinados a favorecer solamente al grupo o sector que los tributa"
(Sentencia C-273/96, de 20 de junio de 1996, Magistrado ponente, doctor Jorge
Arango Mejía).
“La parafiscalidad
se basa en la pretensión básica de que los sujetos gravados, en últimas,
terminan siendo los sujetos beneficiados con el gravamen. Violaría la equidad
del sistema tributario, que la parafiscalidad se construyera a partir del
sacrificio de personas o grupos que no se conciben en la ley que la instituye
como sujetos beneficiarios de la misma” (Sentencia C-253/95, de junio 7 de
1995, Magistrado ponente, doctor Eduardo Cifuentes Muñoz).
En conclusión, según
la Constitución y la ley orgánica de presupuesto, y de conformidad con la
jurisprudencia de esta Corte, las características esenciales de las contribuciones
parafiscales son éstas:
1a.  Son
obligatorias, porque se exigen, como todos los impuestos y contribuciones,
en ejercicio del poder coercitivo del Estado;
2a.  Gravan únicamente
un grupo, gremio o sector económico;
3a.  Se invierten
exclusivamente en beneficio del grupo, gremio o sector
económico que las tributa;
4a.  Son recursos
públicos, pertenecen al Estado, aunque están destinados a favorecer
solamente al grupo, gremio o sector que los tributa.
El artículo 29 del
Estatuto Orgánico del Presupuesto (artículo 2o. de la ley orgánica 225 de
1995), distingue inequívocamente dos clases de contribuciones parafiscales: las
que se administran por los particulares, generalmente en virtud de contratos
celebrados por la Nación con corporaciones o asociaciones gremiales, a las
cuales se refiere el inciso primero; y, las que se administran por "los
órganos que formen parte del Presupuesto General de la Nación", de las
cuales trata el inciso segundo.
Las unas y las otras
originan recursos públicos del Estado. Pero las primeras no se incorporan en
el presupuesto de la Nación, al paso que las segundas sí se incorporan,
pero "solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo
separado de las rentas fiscales".
De todas maneras, un
principio esencial de la parafiscalidad es éste: jamás las rentas
parafiscales pueden confundirse con las rentas fiscales ni, menos, con los
ingresos corrientes de la Nación. Principio que se aplica a las dos clases
de rentas parafiscales contempladas en el artículo 29 citado.
5a.  Como se dijo,
el manejo, la administración y la ejecución de los recursos parafiscales pueden
hacerse por personas jurídicas de derecho privado (generalmente asociaciones
gremiales), en virtud de contrato celebrado con la Nación, de conformidad con
la ley que crea  las contribuciones, o "por los órganos que forman parte
del presupuesto general de la Nación, como lo prevé el inciso segundo del
artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (art. 2o., ley 225 de 1995).
En tratándose de las
contribuciones parafiscales administradas por particulares (como lo prevé
expresamente el inciso primero del artículo 29 del estatuto orgánico del
presupuesto), es posible que en el "manejo, administración y
ejecución" de sus recursos, participen no sólo representantes del
"determinado y único grupo social y económico" que las tributa, sino
del Estado. Así se garantiza el justo equilibrio entre los intereses gremiales
o de grupo o sector económico, y los generales. Debe existir, además, el
mecanismo que permita, en caso de conflicto entre unos y otros intereses, la
primacía de los generales. Así acontece en el contrato de administración del
Fondo Nacional del Café (firmado en diciembre de 1988): en caso de empate entre
los representantes del gremio y los de la Nación, en el Comité Nacional, quien
debe dirimir el conflicto es el Presidente de la República, como representante
del interés nacional.
Pero la
representación del sector público, del Estado, no puede llegar a eliminar, en
la práctica, la de quienes aportan los recursos y tienen el derecho a disfrutar
exclusivamente de los beneficios generados por los mismos. Privarlos de
representación, o darles una tan exigua que no les permita intervenir en las
decisiones sobre la administración y la inversión  de los recursos que
tributan, contradice la propia esencia del sistema de parafiscalidad basado en
el beneficio exclusivo de los aportantes. Al fin y al cabo, quienes soportan el
tributo excepcional, son los primeros llamados a intervenir en la destinación
de sus recursos.
Además, la
participación de los aportantes de estos recursos parafiscales en su
administración e inversión, está basada en el derecho que el inciso primero del
artículo 2o. de la Constitución reconoce a todos, de participar "en las
decisiones que los afectan". Si es de la esencia de la parafiscalidad que
quienes aporten los recursos se beneficien exclusivamente de ellos,
forzosamente deben tener participación decisoria en lo relativo al manejo y a
la inversión de tales recursos.
6a.  El control
fiscal de los recursos originados en las contribuciones parafiscales, para
que se inviertan de conformidad con las normas que las crean, corresponde a
la Contraloría General de la República, por mandato expreso
del artículo 267 de la Constitución, inciso primero.
7a.  A las
características anteriores hay que agregar otra, expresamente consagrada en la
propia Constitución: las contribuciones parafiscales son excepcionales.
Así lo consagra el numeral 12 del artículo 150 al facultar al Congreso para
establecer "excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y
bajo las condiciones que establezca la ley".
Basta volver al
artículo últimamente citado (2o. de la ley 205 de 1995), para comprobar la
coincidencia entre la jurisprudencia y la ley:
a)  Sobre el
carácter obligatorio; "Son contribuciones parafiscales los gravámenes
establecidos con carácter obligatorio por la ley..."
b)  Sobre los
sujetos pasivos de la contribución: "...que afectan únicamente a un
determinado y único grupo social y económico..."
c)  Sobre su
utilización: "...y se utilizan para beneficio del propio sector (que
los tributa)... y se destinarán sólo al objeto previsto en ella
(la ley que los crea), lo mismo que los rendimientos y excedentes
financieros que resulten al cierre del ejercicio contable".
d)  Sobre su administración
(especialmente cuando se hace por particulares): "El manejo,
administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma
dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en
ella..."
La destinación
exclusiva en favor del grupo, gremio o sector que tributa los recursos
parafiscales, no impide que se beneficien personas que no pertenecen a él. Es
lo que ocurre con las inversiones del Fondo Nacional del Café destinadas a
mantener el "equilibrio social y económico de la población radicada en
zonas cafeteras”: escuelas, hospitales y puestos de salud, caminos, acueductos,
redes eléctricas, redes telefónicas, etc.  Los habitantes de las zonas
cafeteras, ya vivan en los campos o en ciudades o aldeas, lo mismo que los
dueños de predios ubicados en tales zonas pero no dedicados al cultivo del
café, reciben los beneficios de las obras hechas por los cafeteros, aunque no
están gravados por esta contribución parafiscal. Pero esto es lógico e inevitable:
sería absurdo y odioso, y a veces imposible, impedir que personas no
contribuyentes se beneficiaran de obras como carreteras, redes eléctricas,
puestos de salud, escuelas, etc. Sin embargo,  esto no desvirtúa el principio
de la destinación en beneficio de los productores de café: de una parte, ellos
mismos se favorecen con esas inversiones; de la otra, en la medida en que se
logra el equilibrio social y económico de las zonas cafeteras, se garantiza la
paz y se mantiene un clima  que permite el trabajo ordenado y fructífero de los
cultivadores del grano, y contribuye a su bienestar. Todo esto, siguiendo un
criterio de solidaridad social.
No sobra anotar que
lo que se ha dicho en relación con la destinación de los recursos parafiscales,
a partir del examen de las contribuciones que gravan a los productores de café,
tiene validez en lo relativo a las demás contribuciones parafiscales impuestas
a otros sectores, entre ellos los agropecuarios y pesqueros: cuota de fomento
algodonero (artículo 6o. de la ley 30 de 1995), cuota de fomento ganadero
(artículo 2o. ley 219 de 1995), cuota de fomento porcícola ( ley 272 de 1996,
artículo 2o.), etc.
En esta forma, la
Corte define y concreta las características de las contribuciones parafiscales,
así:
1a.  Son obligatorias,
porque se exigen, como todos los impuestos y contribuciones, en ejercicio del
poder coercitivo del Estado;
2a.  Gravan
únicamente un grupo, gremio o sector económico;
3a.  Se invierten
exclusivamente en beneficio del grupo, gremio o sector económico que las
tributa;
4a.  Son recursos
públicos, pertenecen al Estado, aunque están destinados a favorecer solamente
al grupo, gremio o sector que los tributa.
5a. El manejo, la administración y la
ejecución de los recursos parafiscales pueden hacerse por personas jurídicas de
derecho privado (generalmente asociaciones gremiales), en virtud de contrato
celebrado con la Nación, de conformidad con la ley que crea  las
contribuciones, o "por los órganos que forman parte del presupuesto
general de la Nación, como lo prevé el inciso segundo del artículo 29 del
Estatuto Orgánico del Presupuesto.
6a. El control
fiscal de los recursos originados en las contribuciones parafiscales, corresponde
a la Contraloría General de la República, por mandato expreso
del artículo 267 de la Constitución, inciso primero.
7a. Son
excepcionales. Así lo consagra el numeral 12 del artículo 150 al facultar
al Congreso para establecer "excepcionalmente, contribuciones parafiscales
en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley".
Cuarta.- Examen
de la norma acusada.
Definidas las
contribuciones parafiscales, corresponde ahora analizar la norma acusada,
especialmente para establecer si ella, en cuanto grava genéricamente a los importadores
de productos de origen agropecuario y pesquero, reúne los elementos que las
caracterizan y se ajusta, en consecuencia, a la Constitución y a la ley. Para
ello se estudiará la "contribución parafiscal" establecida por el
artículo 182 de la ley 223 de 1995, por sus diversos aspectos.
a)  En cuanto a
los sujetos pasivos de la contribución.
Los sujetos pasivos
de la contribución son los importadores de productos de origen agropecuario y
pesquero. ¿Son estos importadores parte del subsector agropecuario o pesquero?
El artículo 29 de la
ley 101 de 1995 define estas contribuciones así: "Para los efectos de esta
ley, son contribuciones agropecuarias y pesqueras las que en casos y
condiciones especiales, por razones de interés general, impone la ley a un
subsector agropecuario o pesquero determinado, para beneficio del mismo".
En el caso de los
importadores, como lo anotan algunos de los que intervinieron en el proceso, es
claro que ellos son un conjunto heterogéneo, que no puede identificarse con un determinado
subsector de la producción agropecuaria o pesquera. Con la misma lógica podría
decirse que los comerciantes hacen parte de tales subsectores porque (como en
el caso de los dueños de tiendas, almacenes y supermercados) venden productos
de origen agropecuario o pesquero: maíz, trigo, lentejas, arvejas, leche,
huevos, pescados, carne de cerdo y de res, etc.  Conclusión a todas luces
absurda.
Y razonando de
análoga manera, se podrían imponer las contribuciones parafiscales que gravan
el café, el cacao, los cereales, la carne de cerdo, etc., a toda la población,
o a todos los consumidores de café, chocolate, derivados del maíz y el trigo,
carne, con el argumento de que tales consumidores forman parte del subsector
agropecuario respectivo. Conclusión inaceptable también absurda.
Obsérvese que una
condición esencial de la parafiscalidad, según la Constitución, la ley y la
jurisprudencia, es la destinación exclusiva de los recursos al
beneficio del sector, gremio o grupo que los tributa. Esa destinación es
posible en la medida en que los sujetos pasivos conforman un grupo homogéneo,
identificable tanto para la imposición del tributo, como para beneficiarse con
la inversión de sus propios recursos.
Debe, pues,
concluírse que los importadores no forman parte de un subsector agropecuario
o pesquero determinado, y, por esta misma razón, no reciben los
beneficios que resultan de la inversión de los tributos que les impone la norma
acusada.
b) En cuanto a la
destinación de los recursos.
Según lo que se
expuso, los recursos originados en las contribuciones parafiscales, se destinan
al beneficio del mismo grupo que los tributa. Esto es lo que justifica
constitucionalmente, en especial desde el punto de vista  de la equidad, las
contribuciones parafiscales: si en principio es inequitativo gravar
solamente a un grupo, la equidad se restablece al destinar los recursos
producto del gravamen al beneficio de quienes los tributan. Así se satisfacen
los conceptos de justicia y equidad a que se refiere el numeral 9 del artículo
95 de la Constitución, lo mismo que los principios de equidad, eficiencia y
progresividad, que consagra el inciso primero del artículo 363.
La contribución
impuesta a los importadores por el artículo acusado, no se destina, como ya se
ha dicho, a su beneficio. Esto es claro si se tiene en cuenta que las
finalidades de las asociaciones agropecuarias o pesqueras que reciben los
recursos, son completamente diferentes a las de los importadores.
Diferencia que salta
a la vista cuando se piensa que si la contribución parafiscal  que grava
determinados producto, logra sus finalidades plenamente, el resultado puede ser
el autoabastecimiento de ese producto, lo que haría cesar su importación. Así,
el gravamen impuesto al importador causaría, en últimas, la desaparición de su
negocio.
Si lo que se buscaba
era el desestímulo de las importaciones, en principio coherente, podría
lograrse, sin violar la Constitución, creando un impuesto a la importación  de
ciertos productos o aumentando los gravámenes arancelarios existentes.
c) Impuesto con
destinación específica.
De todo lo expuesto
se infiere que bajo la denominación de contribución  parafiscal, la norma
acusada estableció un verdadero impuesto con destinación específica,
quebrantando la prohibición del artículo 359 de la Constitución: “No habrá
rentas de destinación específica."
¿Por qué es un
impuesto? Porque grava generalmente, en forma indeterminada, a todos  los que
importan ciertos productos.
¿Por qué tiene
destinación específica? Porque los recursos que genera no entran a engrosar el
erario, sino que van a una asociación  de productores, ajena a los que
tributan, de tal manera que entre los sujetos pasivos del impuesto y quienes
reciben sus beneficios, no hay comunidad de intereses, pero sí oposición.
d)  En cuanto a
la excepcionalidad de las contribuciones parafiscales.
Como se dijo, por
mandato expreso del numeral 12 del artículo 150 de  la Constitución, las
contribuciones parafiscales se establecen excepcionalmente. Pero no es
excepcional la contribución que no grava un determinado grupo, sino a todas las
personas que, sin constituír un grupo ni tener intereses  comunes, realizan una
actividad, en este caso la de importar. Este es un gravamen general, y no
excepcional, si se miran sus sujetos pasivos.
e)  En lo que se
refiere a la administración de los recursos.
Como lo dice la Ley
Orgánica del Presupuesto, el manejo, la administración y la ejecución de los
recursos parafiscales no administrados por los órganos que formen parte
del presupuesto general de la Nación (inciso segundo del artículo 29 del
Estatuto Orgánico del Presupuesto) "se hará exclusivamente en la forma
dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en
ella..." (inciso primero del artículo citado). En tal administración deben
participar los representantes del sector o grupo que aporta los recursos y
tiene derecho a beneficiarse exclusivamente de la inversión de los
mismos.
En el caso que nos
ocupa, el parágrafo de la norma acusada prevé la conformación de un
"Comité Especial Directivo" encargado de aprobar unos programas
"elaborados por el Ministro de Agricultura y la entidad administradora del
fondo respectivo".
Fácilmente se
comprueba que los importadores a quienes grava la supuesta contribución
parafiscal, no tienen una justa y adecuada participación en su administración e
inversión. En efecto:
1o. No elaboran los
programas y proyectos: éstos son elaborados por "el Ministerio de
Agricultura y la entidad administradora del fondo respectivo", según
lo establece expresamente la norma.
2o.  En el Comité
Especial Directivo, integrado por nueve (9) miembros, solamente tienen uno (1)
(el "representante de las comercializadoras importadoras"), y, en el
mejor de los casos, otro (el "representante de las agroindustrias
importadoras").
Los siete miembros
restantes representan intereses ajenos a los sujetos pasivos de la falsa
contribución parafiscal: tres ministros, los de Agricultura, de Desarrollo
Económico y de Comercio Exterior, que representan los intereses del Estado; y
cuatro miembros más (el Director de Corpoica, el Gerente General del Ica, el
presidente de la Sac, y el representante legal de la entidad administradora del
respectivo fondo parafiscal) que nada tienen que ver que con los
importadores y con sus intereses propios.
Se viola así,
ostensiblemente, el derecho que tienen los importadores que aportan los
recursos, a participar "en las decisiones que los afectan" (artículo
2o. de la Constitución, inciso primero). Excluídos de las decisiones sobre
administración e inversión, forzosamente quedan excluídos de los
beneficios, lo que demuestra que ésta, se repite, no es una contribución
parafiscal sino un impuesto.
Quinta.-
Violación de la ley orgánica del presupuesto.
Como lo ha
determinado la Corte,  las leyes ordinarias no pueden quebrantar la
Constitución ni tampoco violar las leyes estatutarias y orgánicas.
La norma acusada se
dictó durante la vigencia del artículo 12 de la ley 179 de 1994, que modificó
la 38 de 1989, Orgánica del Presupuesto. El texto de este artículo, modificado
después por el 2o. de la ley 225 de 1995, era el siguiente:
"Artículo
12.- Un artículo nuevo que quedará así: Son contribuciones parafiscales
aquellos recursos públicos creados por Ley, originados en pagos obligatorios
con el fin de recuperar los costos de los servicios que se presten o de
mantener la participación de los beneficios que se proporcionen.
"Estas
contribuciones se establecerán para el cumplimiento de funciones del Estado o
para desarrollar actividades de interés general.
"El manejo y
ejecución de éstos recursos se hará por los órganos del estado o por los
particulares, de acuerdo con la Ley que crea éstas contribuciones.
"Los dineros
recaudados en virtud de la parafiscalidad, se deberán destinar, exclusivamente,
al objeto para el cual se constituye, lo mismo que los rendimientos que estos
generen y el excedente financiero que resulte, al cierre del ejercicio contable,
en la parte correspondiente a estos ingresos.
"Se incorporan
al Presupuesto General de la Nación las contribuciones parafiscales que
ejecuten los órganos que forman parte del Presupuesto General de la Nación.
Como se ve, el
inciso cuarto de esta norma también disponía que los dineros recaudados en
virtud de la parafiscalidad, se destinaran, exclusivamente, al objeto
para el cual se creaba la contribución. Y en el inciso primero se señalaba que
el fin de los recursos parafiscales sería recuperar los costos de los servicios
que se prestaran o mantener la participación de los beneficios que se
proporcionaran.
Pues bien: la norma
acusada quebranta esta ley orgánica, porque los importadores que pagan la
contribución parafiscal, no pertenecen a las asociaciones de productores
agropecuarios o pesqueros, no tienen intereses comunes con ellos, no reciben
servicios ni participan de los beneficios que tales asociaciones proporcionan a
sus miembros.
Sexta.- Unidad
normativa.
Como la norma
acusada será declarada inconstitucional, la Corte, en ejercicio de la facultad
que expresamente le reconoce el inciso tercero del artículo 6o. del decreto
2067 de 1991, declarará también la INEXEQUIBILIDAD de las siguientes
disposiciones, que conforman unidad normativa con aquélla:
Primero.- De la ley 219 de 1995 (cuota de
fomento algodonero):
a) El siguiente
aparte del artículo 2o.:  "...al medio por ciento (0,5%) del valor a
bordo en puerto de origen (FOB) de cada kilogramo de fibra de algodón
importado, el cero punto veinticinco por ciento (0,25%) del valor en puerto de
origen (FOB) de cada kilogramo de hilaza de algodón importado al país y al cero
punto veinticinco por ciento (0,25%) del valor en puerto de origen (FOB) de
cada kilogramo de fibra de algodón contenido en hilaza con mezcla de otras
fibras, que se importe al país.” Y el parágrafo de éste mismo artículo en
su integridad:
“PARÁGRAFO: Para
efectos de la contribución sobre el valor del contenido en algodón de las
hilazas con mezclas de fibra, importadas, se presume que este valor es
directamente proporcional al porcentaje de fibra de algodón en la mezcla, según
la posición arancelaria y la descripción de la mercancía en el registro de
importación respectivo.”
b) El siguiente
aparte del artículo 4o.: "...o importe fibra o hilaza de algodón o con
mezcla de algodón..."
c)  Del artículo
5o., el siguiente aparte del inciso primero : "... o importe
fibra o hilaza de algodón o con mezcla de algodón..."; y este aparte
del parágrafo del mismo artículo 5o.: "...o importación..."
d)  Del artículo
8o., el numeral 7, en su integridad, numeral que dice: "Dos (2)
representantes de los importadores de fibras e hilazas de algodón o con mezcla
de algodón, elegidos por el Ministro de Comercio Exterior, de ternas presentadas
por sus respectivas organizaciones o empresas."
Segundo.- De la ley 272 de 1996 (cuota de fomento
porcino):
a) Del artículo 2o.,
el inciso segundo, que dice: "Esta misma suma se pagará por cada
sesenta kilos de carne de cerdo importada, cualquiera  sea su origen".
b)  Del artículo
4o., inciso tercero, el aparte que dice: "... y los importadores de
carne de cerdo..."
Séptima.- Efectos
de esta sentencia.
La Corte, en
ejercicio de la facultad que la Constitución le confiere, de definir los
efectos de sus fallos (sentencia C-113 de 1993), dispone que los de ésta se
surtirán a partir del día siguiente a su notificación. En consecuencia, no se
ordenará la devolución de las sumas pagadas en virtud de las normas cuya
inexequibilidad se declara, como se pidió en la demanda.
III. DECISIÓN.-
Por lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declárase
INEXEQUIBLE el artículo 182 de la ley 223 de 1995.
Segundo.-
Decláranse INEXEQUIBLES las siguientes disposiciones de la ley 219 de
1995:
a) El siguiente
aparte del artículo 2o. "...al medio por ciento (0,5%) del valor a
bordo en puerto de origen (FOB) de cada kilogramo de fibra de algodón
importado, el cero punto veinticinco por ciento (0,25%) del valor en puerto de
origen (FOB) de cada kilogramo de hilaza de algodón importado al país y al cero
punto veinticinco por ciento (0,25%) del valor en puerto de origen (FOB) de
cada kilogramo de fibra de algodón contenido en hilaza con mezcla de otras
fibras, que se importe al país.";  y el PARÁGRAFO del mismo
artículo, en su integridad, parágrafo que dice:
“PARÁGRAFO: Para efectos de la contribución sobre
el valor del contenido en algodón de las hilazas con mezclas de fibra,
importadas, se presume que este valor es directamente proporcional al
porcentaje de fibra de algodón en la mezcla, según la posición arancelaria y la
descripción de la mercancía en el registro de importación respectivo.”
b)  El siguiente
aparte del artículo 4o. :  "...o importe fibra o hilaza de
algodón o con mezcla de algodón..."
c)  Del artículo
5o., el siguiente aparte del inciso primero: "... o importe
fibra o hilaza de algodón o con mezcla de algodón..."; y este aparte
del PARÁGRAFO del mismo artículo 5o.: "...o importación..."
d)  Del artículo
8o., el numeral 7, que dice: "Dos (2) representantes de los
importadores de fibras e hilazas de algodón o con mezcla de algodón, elegidos
por el Ministro de Comercio Exterior, de ternas presentadas por sus respectivas
organizaciones o empresas."
Tercero.- De la ley
272 de 1996, se declaran INEXEQUIBLES las siguientes disposiciones:
a) Del artículo 2o.,
el inciso segundo, que dice: "Esta misma suma se pagará por cada
sesenta kilos de carne de cerdo importada, cualquiera que sea su origen".
b) Del
artículo 4o., inciso tercero, el aparte que dice: "... y los
importadores de carne de cerdo..."
Cuarto. La presente
decisión surtirá efectos a partir del día siguiente a su notificación, en los
términos del artículo 16 del decreto 2067 de 1991.
Notifíquese,
cópiese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
Con salvamento de voto
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
Con salvamento de voto
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-152/97
CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Intereses
homogéneos de importadores (Salvamento de voto)
No creemos que
existan en la realidad sectores económicos ontológicamente definidos, con
intereses totalmente armónicos, así como  tampoco creemos que haya sectores que
tengan entre sí una incompatibilidad absoluta de intereses, de tal suerte que
no puedan obtener ningún provecho común. No es pues razonable afirmar que en
ningún caso los importadores pueden formar parte de un subsector agropecuario o
pesquero, pues creemos que en determinados eventos pueden tener intereses
comunes, que justifican que se los clasifique en un mismo grupo.
CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Definición
legislativa de sectores gravados (Salvamento de voto)
La ley puede
definir los sectores gravados, y reducir o ampliar su cobertura, siempre y
cuando tal delimitación corresponda a los criterios y finalidades de la
respectiva cuota de fomento, esto es, que haya motivos constitucionales
razonables que autoricen la imposición de la contribución parafiscal y se
respeten sus características esenciales.
CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Representación
y decreto por el Congreso (Salvamento de voto)
El Congreso
-órgano representativo por excelencia- fue quien decretó la contribución
parafiscal, por lo cual no hubo ninguna violación del principio de que no puede
haber impuestos sin representación. En ninguna parte la Carta, ni la
jurisprudencia de la Corte sobre parafiscalidad, han señalado que
obligatoriamente las entidades que administran esos recursos deben ser
representativas del sector gravado. Los elementos definitorios de la
parafiscalidad son otros, a saber la obligatoriedad, la singularidad y la
destinación sectorial. Pero incluso si se aceptara que la Carta exige la
representación del sector gravado, creemos que la norma acusada  consagra
mecanismos suficientes.
CONTRIBUCION
FISCAL-Inexistencia de
contraprestación para importadores (Salvamento de voto)
El verdadero
vicio de la norma acusada es que ésta no consagraba un beneficio siquiera
indirecto que pudieran obtener los importadores por el pago de la contribución
pues los recursos eran asignados de manera exclusiva a actividades que
beneficiaban esencialmente a los productores. En efecto, la norma hablaba de
"apoyar programas y proyectos de investigación, transferencia de
tecnología, y control y vigilancia sanitarios", en los cuáles no parecen
recibir ninguna contraprestación los importadores. La norma no respetaba
entonces un elemento esencial de las contribuciones parafiscales, a saber, el
derecho que tienen los sujetos gravados a percibir ciertos beneficios, siquiera
indirectos, por el pago de la cuota. De esa manera la disposición desfiguraba
la naturaleza parafiscal de la contribución y desconocía la Carta, pues los
importadores se veían obligados a contribuir a unos fondos de los cuáles no
sólo no obtenían beneficios, siquiera mediatos, sino que precisamente estaban
destinados a fomentar la producción de quienes son su competencia potencial. El
artículo impugnado establecía una inequitativa renta con destinación
específica.
PRINCIPIO DE
CONSERVACION DEL DERECHO-Leyes
que buscan cumplir mandatos constitucionales/PRODUCCION ALIMENTARIA-Protección
(Salvamento de voto)
Si una
disposición admite una interpretación acorde con la Carta, es deber de la Corte
declararla exequible de manera condicionada, y no retirarla del ordenamiento.
Ahora bien, si tal principio opera en relación con cualquier disposición
emanada del poder legislativo, debido a que todo desarrollo normativo de los
representantes del pueblo merece particular respeto en una democracia, su
incidencia es aún mayor cuando se trata  de leyes que buscan dar cumplimiento a
mandatos constitucionales.  En tales casos, es aún más imperioso el deber del
juez constitucional de eliminar, en lo posible, los defectos constitucionales
de las normas acusadas, a fin de conservar una obra del Legislador que ha
precisamente querido desarrollar la propia Constitución. Era posible conservar
el sentido esencial de la norma acusada  y subsanar su inconstitucionalidad,
sin que la Corte se convirtiera en legisladora, pues para ello bastaba declarar
la inexequibilidad de la expresión. Creemos que procedía también una sentencia
condicional que permitiera conservar normas que buscan proteger un adecuado
suministro de alimentos para todos los colombianos, no sólo porque la seguridad
alimentaria es un componente esencial de la seguridad nacional de cualquier
país sino, además, por su importancia para la realización de los derechos de
las personas, todo lo cual justifica la importancia constitucional de este
renglón de la actividad económica.
PARAFISCALIDAD-Contraprestación general para el sector
(Salvamento de voto)
Para que se
configure la parafiscalidad no es necesario que el provecho que obtengan los
importadores sea necesariamente directo y en proporción a la cuota que aportan.
No es necesario un beneficio directo de los importadores individualmente
considerados, sino una contraprestación general para este sector.
Referencia: Demanda
contra el artículo 182 de la Ley 223 de 1995.
Con el respeto que
nos acostumbra, los magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez
Caballero disentimos de la decisión de la Corporación que declaró inexequible
la norma acusada y efectuó unidad normativa con varios apartes de las leyes 219
de 1995 y 272 de 1996. Según nuestro criterio, algunas de las consideraciones
de la parte motiva de la sentencia son muy discutibles, por lo cual no podemos
compartirlas. Además, si bien coincidimos con la sentencia en que la norma
acusada tenía problemas de constitucionalidad, consideramos que no era
necesario declararla inexequible, pues era perfectamente posible conservarla en
el ordenamiento con base en una constitucionalidad condicionada, por lo cual no
podemos compartir las determinaciones tomadas por la Corporación en el presente
caso.
Los fundamentos
discutibles del fallo.
1- La norma acusada
establece que los importadores son también sujetos pasivos de las
contribuciones parafiscales sobre productos de origen agropecuario y pesquero, extensión
que la sentencia considera inconstitucional por desfigurar la naturaleza de
estas cuotas de fomento. Según la Corte, la disposición desconoce la
excepcionalidad de las contribuciones parafiscales y termina por crear un
impuesto nacional con destinación específica, lo cual está prohibido por la
Carta (CP art. 359). Para la Corte esa desfiguración se da esencialmente por
tres motivos. De un lado, por la definición de los sujetos pasivos de la
contribución pues, según la sentencia, los importadores son un grupo
heterogéneo que no puede identificarse con ningún subsector de la producción
agropecuaria o pesquera. Segundo, debido a que la destinación de los recursos
no beneficia a los importadores sino a los productores nacionales, lo cual es
inadmisible. Finalmente, por la ausencia de participación representativa
suficiente de los importadores en la entidad administradora de los recursos,
pues la sentencia considera que “en tal administración deben participar los
representantes del sector o grupo que aporta los recursos y tiene derecho a
beneficiarse exclusivamente de la inversión de los mismos”.
2- Coincidimos con
la sentencia en que las contribuciones parafiscales tienen naturaleza
excepcional. En primer término, el artículo 150 ordinal 12 señala que el
Congreso puede genéricamente establecer contribuciones  fiscales, pero en
cambio establece, en forma explícita, que sólo excepcionalmente puede imponer
contribuciones parafiscales. De otro lado, la destinación específica es uno de
los elementos que definen la parafiscalidad, por lo cual esta Corporación ha
señalado que ella debe ser entendida como una excepción a la prohibición
constitucional de que existan impuestos nacionales con destinación específica[1], pues la contribución
parafiscal es admitida por la Carta, a pesar de ser fruto de la soberanía
fiscal y tener una destinación específica. Finalmente, la parafiscalidad no
afecta genéricamente a todas las personas con igual capacidad de pago, pues la
ley obliga sólo a un grupo de personas a pagar la cuota. La singularidad de
tales contribuciones podría entonces afectar  la equidad e igualdad tributarias
(CP arts 13, 95 y 363), pero ello no ocurre precisamente por la destinación
sectorial de los beneficios de la cuota, por lo cual la Corte ha considerado
que "el pago de la contribución otorga al contribuyente el derecho a
percibir los beneficios provenientes del servicio, pero la tarifa del ingreso
parafiscal no se fija como una  contraprestación equivalente al servicio que se
presta o al beneficio que se otorga"[2].
Esta excepcionalidad
de la parafiscalidad obliga entonces a un examen constitucional más estricto
que en relación con otros tributos, pues estas cuotas están determinadas por
elementos que las configuran y sin los cuales esta figura tributaria altera su
esencia, pierde su finalidad y puede confundirse con un impuesto común. Por tal
razón creemos que la Corte debe estudiar si la imposición de una contribución a
un cierto grupo de personas o actividades con la obligatoria asignación a un
determinado sector económico constituye efectivamente una contribución
parafiscal, pues en caso de no ser así, se podría estar vulnerando la
prohibición del artículo 359 de la Constitución o se podría estar afectando la
equidad tributaria. Por ello, si bien, como regla general, no se puede señalar
"como inconstitucional la creación de un tributo por figurar bajo
determinado nombre que pueda no corresponder a clasificaciones
doctrinarias",  ya que “la denominación tributaria usada por el legislador
es indiferente"[3],
en el caso de la parafiscalidad la situación es diversa, no sólo por la
excepcionalidad de este mecanismo -que obliga a interpretar restrictivamente su
alcance- sino por la inescindible relación entre sus elementos constitutivos.
En efecto, si la cuota se cobra a toda la sociedad para asignarla a un sector
determinado, estaríamos en frente de una renta de destinación específica
prohibida constitucionalmente. En ese mismo orden de ideas, si la contribución
se exige a un sector económico pero su producto se asigna a otro sector, entonces
no sólo estaríamos también frente a una renta con destinación específica sino
que se estaría afectando la igualdad y la equidad tributarias.
3- Coincidimos pues
con la sentencia en que la Corte debe ser cuidadosa en el examen de estas
contribuciones. Sin embargo, nuestro primer desacuerdo con la parte motiva del
fallo es en relación con la imposibilidad que aparentemente se establece de que
el Legislador incluya en un mismo grupo a importadores y productores
nacionales, a fin de sujetarlos a una cuota parafiscal. La sentencia presupone
que existen en la realidad, independientemente de las definiciones
legislativas, sectores de la producción homogéneos que tienen intereses
comunes, que es lo que posibilita las contribuciones parafiscales. En cambio caracteriza
a los importadores como un grupo heterogéneo cuyos intereses nunca pueden
coincidir con determinados sectores agrícolas o pesqueros nacionales.
No podemos compartir
esos criterios, pues no creemos que existan en la realidad sectores económicos
ontológicamente definidos, con intereses totalmente armónicos, así como
tampoco creemos que haya sectores que tengan entre sí una incompatibilidad
absoluta de intereses, de tal suerte que no puedan obtener ningún provecho
común. En la mayoría de los casos, la comunidad o la oposición de intereses
entre distintos agentes y grupos económicos es relativa, pues depende de las
circunstancias y de los tipos de medidas que pueden ser adoptadas. Por ejemplo,
los trabajadores y los empresarios colombianos tienen intereses divergentes en
relación con el monto de los salarios, pero pueden tener intereses comunes en
la protección de la industria nacional. No es pues razonable afirmar -como
equivocadamente lo hace la sentencia- que en ningún caso los importadores pueden
formar parte de un subsector agropecuario o pesquero, pues creemos que en
determinados eventos pueden tener intereses comunes, que justifican que se los
clasifique en un mismo grupo.
Nos explicamos: no
desconocemos que los productos agropecuarios y pesqueros son típicos bienes
"transables" o "comercializables", según la terminología
económica, esto es, bienes en donde hay una permanente competencia entre el
producto nacional y extranjero, que puede llegar a que los consumidores sustituyan
la demanda de un bien nacional por uno importado, y viceversa, por lo cual
existe una competencia potencial entre importadores y productores por el
control del mercado. Sin embargo, lo anterior no significa que no puedan
existir intereses comunes que permitan que ambos se beneficien de determinadas
medidas o proyectos. Por ejemplo, un importador de leche y un productor
nacional de leche se benefician igualmente de campañas destinadas a estimular y
diversificar el consumo de ese producto, o de proyectos que busquen mejorar las
estructuras de comercialización, o de planes que pretendan establecer mejores
formas de almacenamiento. En ese orden de ideas, si pueden obtener beneficios
comunes de esos programas ¿cuál es el impedimento constitucional para que la
ley establezca una contribución parafiscal a los productores nacionales y a los
importadores de leche destinada a estimular el consumo de ese producto y
mejorar su almacenamiento y su comercialización?
En ese orden de
ideas, creemos que la sentencia consagra una tesis absolutista que desconoce la
libertad que tiene el Legislador de determinar los límites de un determinado
sector económico sujeto a una contribución parafiscal. Nosotros no creemos que
existan en la realidad sectores o subsectores económicos ontológicamente diferenciados,
como si hubiese grupos de personas con intereses totalmente homogéneos, y que
fueran los únicos susceptibles de ser gravados por la respectiva cuota de
fomento. Según nuestro criterio, la ley puede definir los sectores gravados, y
reducir o ampliar su cobertura, siempre y cuando tal delimitación corresponda a
los criterios y finalidades de la respectiva cuota de fomento, esto es, que
haya motivos constitucionales razonables que autoricen la imposición de la
contribución parafiscal y se respeten sus características esenciales. Por ello
consideramos que la inclusión de los importadores en cuotas agropecuarias o
pesqueras no es en sí misma cuestionable.
4- No podemos
tampoco admitir la tesis de que en la administración de los recursos  parafiscales
por entidades que no hagan parte del presupuesto nacional necesariamente tienen
que partic[SAH1] ipar
representantes del sector gravado. Creemos que ese argumento confunde el
principio de que los impuestos sólo pueden ser decretados por órganos
representativos, consagrado en el artículo 338 de la Carta, con el problema de
la participación en la gestión de los recursos parafiscales. Así, es obvio que
el artículo 338 fue respetado, pues el Congreso -órgano representativo por
excelencia- fue quien decretó la contribución parafiscal, por lo cual no hubo
ninguna violación del principio de que no puede haber impuestos sin
representación.  Otra cosa bien diferente es que la ley ordene una gestión
participativa en la administración de los recursos parafiscales. Así, un
requisito legal de esa naturaleza armoniza con el espíritu democrático de la
Carta y es posible que sea conveniente[4],
pero no creemos que sea una exigencia constitucional. En ninguna parte la
Carta, ni la jurisprudencia de la Corte sobre parafiscalidad, han señalado que
obligatoriamente las entidades que administran esos recursos deben ser
representativas del sector gravado. Los elementos definitorios de la
parafiscalidad son otros, a saber la obligatoriedad, la singularidad y la
destinación sectorial, tal y como la han señalado numerosas sentencias de esta
Corporación[5].
Pero incluso si se
aceptara que la Carta exige la representación del sector gravado, creemos que
la norma acusada  consagra mecanismos suficientes. En efecto, el sector
importador se representa en el mencionado comité a través de dos delegados, uno
de las comercializadoras importadoras y otro de las agroindustrias
importadoras, los cuales cuentan con voz y voto en las determinaciones, por lo
cual la participación del sector importador en la toma de decisiones del comité
que aprueba los programas, será tan eficiente como competentes sean sus
delegados.
El vicio
constitucional real de la norma acusada.
5- Por tal razón,
consideramos que el verdadero vicio de la norma acusada es que ésta no
consagraba un beneficio siquiera indirecto que pudieran obtener los
importadores por el pago de la contribución pues, conforme al artículo
impugnado, los recursos eran asignados de manera exclusiva a actividades que
beneficiaban esencialmente a los productores. En efecto, la norma hablaba de "apoyar
programas y proyectos de investigación, transferencia de tecnología, y control
y vigilancia sanitarios", en los cuáles no parecen recibir ninguna
contraprestación los importadores. La norma no respetaba entonces un elemento
esencial de las contribuciones parafiscales, a saber, el derecho que tienen los
sujetos gravados a percibir ciertos beneficios, siquiera indirectos, por el
pago de la cuota. De esa manera la disposición desfiguraba la naturaleza
parafiscal de la contribución y desconocía la Carta, pues los importadores se
veían obligados a contribuir a unos fondos de los cuáles no sólo no obtenían
beneficios, siquiera mediatos, sino que precisamente estaban destinados a
fomentar la producción de quienes son su competencia potencial. El artículo impugnado
establecía entonces una inequitativa renta con destinación específica.
Y frente a esa
inequidad no creemos que se pudiera argumentar que esta ampliación del sujeto
pasivo de estas contribuciones parafiscales no hacía sino restablecer la
igualdad entre los productores nacionales y los extranjeros, lo cual favorecía
la igualdad de trato entre agentes del ciclo económico que se lucran con la
misma actividad,  a saber la venta del producto agrícola y pesquero. Según este
argumento, la imposición de una contribución parafiscal a los productos
nacionales y no a los productos extranjeros implicaba un trato preferente a
costa del sacrificio desproporcionado de los productores nacionales, por lo
cual la norma acusada simplemente estimulaba un sector económico y restablecía
la igualdad en el reparto de la carga tributaria, lo que encuentra pleno
sustento constitucional. Sin embargo el argumento no es de recibo,  porque si
bien los productores nacionales se encontraban gravados por esa carga, lo
cierto es que también se beneficiaban de tales recursos, mientras que al
importador se le imponía una cuota similar para financiar precisamente a sus
competidores. Además, bien puede el Estado proteger a los productores
nacionales con otros instrumentos económicos,  como los aranceles, que permiten
alcanzar el objetivo propuesto sin violar mandatos constitucionales.
Sin embargo, a pesar
de ese vicio del artículo acusado, consideramos que no procedía declarar su
inconstitucionalidad, por las razones que a continuación señalamos.
La especial
protección a la producción alimentaria, el principio de conservación del
derecho y la constitucionalidad condicionada de la contribución.
6. Creemos que es
necesario tener en cuenta que la norma acusada perseguía una finalidad que no
es sólo constitucionalmente legítima sino a la cual la Carta confiere una
particular importancia. Así, nuestra Constitución establece de manera expresa
la dirección del Estado en la economía, (C.P. art. 334) pues es una forma de
garantizar la efectividad del principio del orden económico y social justo
(Preámbulo), que es un criterio rector de nuestro ordenamiento jurídico.  En
consecuencia, el Estado debe intervenir activamente con el objeto de asegurar
un desarrollo económico al servicio de la persona y, en particular, debe
intervenir en la producción, distribución, utilización y consumo de los
bienes.  Así mismo, de acuerdo con el artículo 65 de la Carta, la producción de
alimentos goza de la especial protección del Estado, para lo cual las
autoridades otorgarán prioridad al desarrollo integral de las actividades
agrícolas y pesqueras, y promoverán la investigación y la transferencia de
tecnología para la producción de alimentos. El Estado no sólo tiene entonces la
facultad de regular el funcionamiento del sistema económico sino que también
tiene a su cargo sectores de la producción social para conseguir ciertas metas
u objetivos que el Constituyente consideró de esencial importancia, como es
garantizar la producción y seguridad alimentaria de nuestro pueblo.
Ahora bien, en razón
a que el artículo 65 de la Constitución no tiene eficacia positiva directa,
sino que consagra lo que la doctrina extranjera denomina una "cláusula de
la prosperidad"[6],
pues puntualiza una serie concreta de políticas de fomento o de desarrollo del
país, es una norma que en general requiere un desarrollo legislativo.  En ese
orden de ideas, resulta adecuada la utilización de la parafiscalidad para
fomentar la actividad agropecuaria y pesquera, pues de esa manera los recursos
son obligatoriamente destinados al desarrollo de este sector,  a diferencia de
lo que sucede con los impuestos o aranceles, que son tributos generales, y que
por ello ingresan al  presupuesto de la Nación en donde la asignación se somete
a los planes que cada programa de gobierno considere pertinente desarrollar.
Por ello, consideramos que la contribución parafiscal que fue declarada
inexequible se destinaba a fomentar una actividad económica que tiene especial
condición en la Constitución.
7. Esta importancia
de la finalidad de la norma acusada confiere aun mayor relevancia a uno de los
criterios que, conforme a la reiterada jurisprudencia de esta Corporación, debe
orientar las decisiones en materia de control constitucional, a saber, el
llamado "principio de la conservación del derecho", según el cual los
tribunales constitucionales deben siempre buscar preservar al máximo las
disposiciones emanadas del Legislador, en virtud del respeto al principio
democrático[7].
Por ello si una disposición admite una interpretación acorde con la Carta, es
deber de la Corte declararla exequible de manera condicionada, y no retirarla
del ordenamiento.  Ahora bien, si tal principio opera en relación con cualquier
disposición emanada del poder legislativo, debido a que todo desarrollo
normativo de los representantes del pueblo merece particular respeto en una
democracia (CP art. 3º), su incidencia es aún mayor cuando se trata  de leyes
que buscan dar cumplimiento a mandatos constitucionales, como el consagrado en
el artículo 65 superior.  En tales casos, es aún más imperioso el deber del
juez constitucional de eliminar, en lo posible, los defectos constitucionales
de las normas acusadas, a fin de conservar una obra del Legislador que ha
precisamente querido desarrollar la propia Constitución.
En ese orden de
ideas, creemos que la Corte debió analizar si la disposición impugnada admitía
una inexequibilidad parcial o una exequibilidad condicionada, a fin de evitar
la expulsión del ordenamiento de una norma que persigue importantes finalidades
constitucionales.
8- Ahora bien, como
se vio anteriormente, el problema esencial de la regulación legal acusada es
que ella no establecía una contrapartida para los importadores, pues en caso de
que este grupo también se beneficiara, siquiera mediatamente, por el pago de la
contribución parafiscal, creemos que la disposición se ajustaba plenamente a la
Carta. Igualmente, conviene recordar que para que se configure la
parafiscalidad no es necesario que el provecho que obtengan los importadores
sea necesariamente directo y en proporción a la cuota que aportan. Esta
Corporación ha señalado con claridad que el pago de la contribución parafiscal
no genera un derecho subjetivo de las personas gravadas sino una
contraprestación para el sector. Así, la Corte en una de sus primeras
sentencias sobre el tema, mostró que las contribuciones a las cajas de
compensación son aportes parafiscales. Y en relación con el subsidio de
vivienda que podían obtener los trabajadores señaló:
...la situación
jurídica de los trabajadores beneficiarios del subsidio familiar corresponde a
un interés legítimo mas no a un derecho subjetivo -como la propiedad- ni a una
mera expectativa.
No es un derecho
adquirido del trabajador porque el subsidio aún no ha entrado en su patrimonio
personal e individual.
Y es, por el
contrario, un interés legítimo del trabajador, porque él puede beneficiarse
solamente en la medida en que las normas que regulan el subsidio así lo
permitan para un grupo determinado de la sociedad, como en efecto lo hace la
Ley 49 atacada en esta acción pública de inconstitucionalidad, de suerte que
sólo por reflejo las normas terminan protegiendo a una persona individual, ya
que el objeto propio de su protección eran intereses generales del sector
laboral[8].
No es pues necesario
un beneficio directo de los importadores individualmente considerados, sino una
contraprestación general para este sector. Es más, el carácter sui generis
de las contribuciones parafiscales en la historia económica de Colombia, las
cuales surgen -no con este nombre- a partir de la Ley 76 de 1927 con la creación
de cuotas de fomento que aporta el sector cafetero, muestra los recursos de las
contribuciones parafiscales no están dirigidos única y exclusivamente a los
productores gravados, sino que permiten financiar servicios e inversiones en
sectores sociales más amplios.  Así por ejemplo, el artículo 3º de la Ley 128
de 1941 y el artículo 5º de la Ley 66 de 1942, disponen la destinación de
recursos para la realización de campañas de sanidad rural. Igualmente, el
Decreto 444 de 1967, en su artículo 227 destina dineros del Fondo Nacional del
Café a campañas para progreso social y económico de las zonas cafeteras.  Y, el
Decreto 444 de 1980 para préstamos de reconstrucción de viviendas e
infraestructura básica para el sector cafetero, igualmente para la reconstrucción
de hospitales y centros de salud.  Esto muestra  que la parafiscalidad no se
dirige al sujeto gravado, sino al fomento de una actividad que se busca
privilegiar, en donde se colocan diferentes agentes económicos que interactúan
En ese orden de ideas,
no creemos que fuera inconstitucional que los recursos recaudados se dirigieran
a apoyar "programas y proyectos de investigación, transferencia de
tecnología, y control y vigilancia sanitarios", por cuanto ésta es una
destinación posible de estos fondos, ya que el beneficio de los importadores no
tiene que ser directo y proporcional. El problema constitucional de la norma es
que el inciso tercero señalaba que esos dineros serían asignados
"exclusivamente" a tales propósitos, con lo cual los importadores
quedaban excluidos de la obtención de servicios por el pago de la cuota. Por
consiguiente, una primera posibilidad que parecía existir para conservar la
disposición es que la Corte hubiera retirado del ordenamiento la palabra
"exclusivamente", pues de esa manera se flexibilizaba la destinación
de los fondos, con lo cual los importadores hubiesen podido obtener alguna
contraprestación.
9- Sin embargo, la
anterior solución tenía problemas constitucionales por cuanto la ley debe fijar
la destinación de las contribuciones parafiscales, pues no se trata de que
entidades privadas -como son las que usualmente manejan muchas de estas cuotas
de fomento- puedan disponer de los dineros libremente, como si se tratara de
fondos privados, ya que los recursos mantienen su carácter público, y por ende
su utilización está sujeta al principio de legalidad. Ya esta Corporación había
señalado con claridad que "la Constitución no autoriza el que se exija una
contribución parafiscal para que el Estado la entregue directamente a los
particulares"[9].
No podía entonces la Corte conferir una atribución abierta a los
administradores de estos recursos parafiscales pues ello equivalía a la
privatización de los mismos. Tampoco podía la Corporación definir motu
propio el empleo de los dineros, pues estaría invadiendo las competencias
propias del Legislador, ya que a este órgano compete establecer  los propósitos
de las contribuciones parafiscales (CP art. 150 ord. 12).
¿Significa lo
anterior que no existía posibilidad de conservar la norma impugnada y que
entonces era necesario excluirla del ordenamiento, como lo hizo la sentencia?
Creemos que no, por cuanto el artículo acusado se remitía expresamente a las otras
leyes que regulan las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras.
Ahora bien, el propio Congreso ha expedido la Ley 101 de 1991 o "Ley
general de desarrollo agropecuario y pesquero", la cual dedica el capítulo
V a la regulación de las contribuciones parafiscales agropecuarias y
pesqueras". El artículo 31 de esa ley señala la destinación que se debe
dar, como regla general,  a tales contribuciones.  Dice la norma:
"Destinación
de los recursos.  Los recursos que se generen por medio de contribuciones
parafiscales agropecuarias y pesqueras deben ser invertidos en los subsectores
agropecuario o pesquero que los suministra, con sujeción a los objetivos
siguientes:
1. Investigación
y transferencia de tecnología, y asesoría y asistencia técnicas.
2. Adecuación de
la producción y control sanitario.
3. Organización y
desarrollo de la comercialización.
4. Fomento de las
exportaciones y promoción del consumo.
5. Apoyo a la
regulación de la oferta y la demanda para proteger a los productores contra
oscilaciones anormales de los precios y procurarles un ingreso remunerativo.
6. Programas
económicos, sociales y de infraestructura para beneficio del subsector
respectivo."
Nótese que se trata
de una norma general en relación con todas las contribuciones parafiscales del
sector agropecuario y pesquero, lo cual tiene consecuencias importantes. En
efecto, si la disposición acusada no hubiese señalado cuál es la destinación de
los recursos recaudados a los importadores, se entendería que esos dineros
deben dedicarse a los objetivos señalados por el artículo 31 de la Ley 101 de
1991, que es la norma general en esta materia. En ese orden de ideas, si la
Corte hubiese declarado la inexequibilidad de la destinación de las contribuciones
cobradas a los importadores, ello no hubiera significado que las entidades
administradoras podían disponer libremente de tales recursos, pues no habría
vacío legal en este campo, ya que se aplicaría la norma legal general que
regula la materia, esto es, el artículo 31 de la Ley 101 de 1991. Ahora bien,
dos aspectos merecen ser destacados de esta última disposición. De un lado, esa
norma es más general que la disposición acusada, pues no sólo todas las
destinaciones previstas por el inciso tercero del artículo impugnado se
encuentran también en el artículo  31 de la Ley 101 de 1991 sino que, además,
esa norma prevé otras finalidades para las contribuciones parafiscales. De otro
lado, consideramos que, precisamente por esa razón, si el artículo  31 de la Ley
101 de 1991 fuera la norma reguladora de las finalidades de las contribuciones
parafiscales cobradas a los importadores, se eliminaría el vicio de
inconstitucionalidad, pues los importadores obtendrían servicios por el pago de
la cuota, ya que parte los recursos serían dedicados, en particular, a la
promoción del consumo, a la organización y desarrollo de la comercialización, y
a programas de infraestructura y, en general, a toda la actividad importadora,
pues el subsector importador hace parte de la cadena productiva y no puede
extraerse de ella.
En ese orden de
ideas, era posible conservar el sentido esencial de la norma acusada  y
subsanar su inconstitucionalidad, sin que la Corte se convirtiera en
legisladora, pues para ello bastaba declarar la inexequibilidad de la expresión
"de investigación, transferencia de tecnología, y control y vigilancia
sanitarios," pues en tal caso el inciso correspondiente hubiera quedado
del siguiente tenor:
"Estos
recursos se destinarán exclusivamente a apoyar programas y proyectos elaborados
por el Ministerio de Agricultura y la entidad administradora del fondo
respectivo, y deberán ser aprobados por el Comité Especial Directivo de que
trata el Parágrafo siguiente."
Así, con base en esa
decisión, se entendía que la disposición pertinente para regular la destinación
de estos recursos era la norma general en esta materia, esto es, el artículo
31 de la Ley 101 de 1991. De esa manera se subsanaba la inconstitucionalidad de
la disposición, ya que los importadores obtenían una contraprestación por su
contribución. Igualmente, se conservaban las finalidades señaladas por la ley
para los recursos parafiscales, pues el  artículo  31 de la Ley 101 de 1991
engloba las destinaciones previstas por la norma acusada. En tercer término, la
Corte no definía ex nihilo los objetivos de las contribuciones sino que
simplemente fundamentaba su decisión en la disposición legal general que regula
la materia, con lo cual se respeta perfectamente la voluntad del Legislador y
el principio democrático. Por último, esa decisión no implicaba que el Congreso
hubiese perdido su facultad de regular estas contribuciones en otra forma, o
que no pueda utilizar otros instrumentos para proteger la producción de
alimentos en Colombia, como los aranceles, pues en este campo opera en
principio la libertad de configuración política del Legislador, por lo cual
puede la ley -como es obvio, dentro de los marcos de la Carta- determinar los
elementos que definen una contribución parafiscal.
10- Por todo lo
anterior, creemos que la decisión correcta en este caso era que la Corte
declarara inexequible la expresión "de investigación, transferencia de
tecnología, y control y vigilancia sanitarios" del inciso tercero de la
disposición impugnada, en el entendido de que los recursos recaudados debían
ser utilizados para alcanzar los objetivos señalados por el artículo 31 de la
Ley 101 de 1993, a fin de que esa manera los importadores pudieran también
beneficiarse del pago de la respectiva contribución parafiscal. En ese mismo
orden de ideas, no creemos que procediera tampoco declarar inconstitucionales
los apartes de las leyes 219 de 1995 y 272 de 1996 en relación con los cuales
la sentencia efectuó unidad normativa pues, por las consideraciones efectuadas
en el tercer párrafo de este salvamento,  no  creemos que la Carta prohiba
incluir en una misma contribución parafiscal a productores nacionales e
importadores de un determinado bien. Por consiguiente, si en relación con esas
dos leyes el problema era también la ausencia de contraprestación para los
importadores, como podría ser el caso, creemos que procedía también una
sentencia condicional que permitiera conservar normas que buscan proteger un
adecuado suministro de alimentos para todos los colombianos, no sólo porque la
seguridad alimentaria es un componente esencial de la seguridad nacional de
cualquier país sino, además, por su importancia para la realización de los
derechos de las personas, todo lo cual justifica la importancia constitucional
de este renglón de la actividad económica (CP art. 65).
Fecha ut supra,
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ       ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado                                      Magistrado
[1]
Ver, entre otras, las sentencias C-040/93 y C-546/94.
[2]Sentencia C-577/95
MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
[3]Sentencia  C-430 de
1995. MP José Gregorio Hernández Galindo.
[4]Ver sentencia
C-191/96 MP. Alejandro Martínez Caballero
[5] Ver, por ejemplo,
las sentencias C-040 de 1993, C-465 de 1993, C-490 de 1993, C-308 de 1994
[6]En relación al tema
puede consultarse Sagües, Nestor Pedro.  Elementos de Derecho Constitucional.
Tomo I.  Editorial Astrea.  Buenos Aires. 1993. Páginas 691 y siguientes.
[7]Ver, entre otras,
las sentencias C-100/96. Fundamento Jurídico No 10 y C-065/9
[8] Sentencia C-575/92.
MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento Jurídico No 21.
[9]Sentencia C-273/96.
M.P. Jorge Arnago Mejía. Consideración de la Corte No 3.
[SAH1]