C-048-01
Sentencia C-048/01
Sentencia C-048/01
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN CONFLICTO ARMADO INTERNO-Mecanismos de solución pacífica
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Temas
de contenido político
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Grados
de intensidad
PAZ-Carácter
PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Conservación del
orden público
DERECHO A LA PAZ-Alcance
CONFLICTO ARMADO
INTERNO-Solución pacífica
PROCESO DE PAZ-Interpretación con base en Constitución y
Tratados de derechos humanos
CONFLICTO ARMADO
INTERNO-Negociación
CONFLICTO ARMADO
INTERNO-Desmilitarización
de zonas del territorio nacional
PROCESO DE PAZ-Desmilitarización de zonas del territorio
nacional
PROCESO DE PAZ-Temporalidad de desmilitarización de zonas
del territorio nacional/PROCESO DE PAZ-Temporalidad de zonas de
distensión
La transitoriedad de la desmilitarización
está vinculada al tiempo que se requiera para el logro de la convivencia
pacífica, lo cual no está previamente señalado, sino que debe ser consecuente
con el carácter político de la negociación.
PROCESO DE PAZ-Zonas de distensión no es refugio de
delincuencia
FUERZA PUBLICA-Presencia en el territorio nacional
PRINCIPIO DE
SUPREMACIA DEL PODER CIVIL SOBRE FUNCION CASTRENSE-Alcance
FUERZA PUBLICA-Poder de disposición y de mando
PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Dirección de
administración militar y políticas de defensa
SOBERANIA-Acepciones
SOBERANIA-Protección de integridad del territorio
nacional
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia
sobre desviación de normas
SOBERANIA-Retiro de fuerza pública/SOBERANIA-Despeje
de territorio
SOBERANIA-Evolución del concepto
CONVENIOS DE
GINEBRA-Acuerdos
especiales para fortalecer reglas humanitarias
PROCESO DE PAZ-Dinámica/ACUERDOS DE PAZ-Conocimiento
por opinión pública
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Objeto
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Situación
empírica
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia
sobre inadecuada aplicación de normas
ORGANOS DE
CONTROL Y AUTORIDAD JUDICIAL-Cumplimiento
de normas sobre derechos fundamentales
PROCESO DE PAZ-Protección de derechos humanos en zonas de
distensión
LEY-Creación de zonas de distensión/LEY-Desmilitarización
de zonas del territorio nacional
PROCESO DE PAZ-Suspensión de órdenes de captura
ORDEN DE CAPTURA-Suspensión
Referencia: expediente
D-3058
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 8
(parcial) de la Ley 418 de 1997.
Actor: Lincoln
Castilla Baez
Magistrado Ponente
Dr. EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá, D. C.,
veinticuatro (24) de enero de dos mil uno (2001).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos establecidos por el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Lincoln Castilla Baez,
demandó algunos apartes contenidos en el artículo 8º de la Ley 418 de 1997, "por
la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la
eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones".
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, procede
la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA
DEMANDADA.
A continuación se
transcribe el artículo 8º de la Ley 418 de 1997 y se subrayan los apartes
impugnados, de conformidad con el texto publicado en el Diario Oficial número
43.201 del 26 de diciembre de 1997.
"Ley 418 de 1997
(diciembre 26)
"Por la cual se consagran unos
instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y
se dictan otras disposiciones".
El Congreso de Colombia
Decreta:
(...)
TITULO I
INSTRUMENTOS PARA LA BUSQUEDA DE LA
CONVIVENCIA
Capítulo I
Disposiciones para facilitar el diálogo y
la suscripción de acuerdos con organizaciones armadas al margen de la ley, a
las cuales el Gobierno Nacional les reconozca el carácter político para su
desmovilización, reconciliación entre los colombianos y la convivencia
pacífica.
ARTICULO 8º.- En
concordancia con el Consejo Nacional de Paz, los representantes autorizados
expresamente por el Gobierno Nacional, con el fin de promover la reconciliación
entre los colombianos, la convivencia pacífica y lograr la paz, podrán:
a) Realizar todos
los actos tendientes a entablar conversaciones y diálogos con las
organizaciones armadas al margen de la ley a las cuales el Gobierno Nacional
les reconozca el carácter político;
b) Adelantar
diálogos, negociaciones y firmar acuerdos con los voceros o miembros
representantes de las organizaciones armadas al margen de la ley a las cuales
el Gobierno Nacional les reconozca el carácter político, dirigidos a obtener
soluciones al conflicto armado, la efectiva aplicación del derecho
internacional humanitario, el respeto a los derechos humanos, el cese o
disminución de la intensidad de las hostilidades, la reincorporación a la vida
civil de los miembros de estas organizaciones y la creación de condiciones que
propendan por un orden político, social y económico justo.
Parágrafo 1º.-
Una vez iniciado un proceso de diálogo, negociación o firma de acuerdos, y con
el fin de facilitar el desarrollo de los mismos, las autoridades judiciales
correspondientes suspenderán las órdenes de captura que se hayan dictado o  se
dicten en contra de los miembros representantes de las organizaciones armadas
al margen de la ley a las cuales el Gobierno Nacional les reconozca el carácter
político, quienes podrán desplazarse por el territorio nacional. Para tal
efecto, el Gobierno Nacional notificará a las autoridades señaladas el inicio,
terminación o suspensión de diálogos, negociaciones o firma de acuerdos y
certificará la participación de las personas que actúan como voceros o miembros
representantes de dichas Organizaciones Armadas.
Igualmente, se
suspenderán  las órdenes de captura que se dicten en contra de los voceros con
posterioridad al inicio de los diálogos, negociaciones o suscripción de
acuerdos, durante el tiempo que duren éstos.
El Presidente
de la República, mediante orden expresa, y en la forma que estime pertinente,
determinará la localización y las modalidades de acción de la Fuerza Pública,
siendo fundamental para ello que no se conculquen los derechos y las libertades
de la comunidad, ni genere inconvenientes o conflictos sociales.
Se deberá garantizar la seguridad y la integridad de todos los que participen
en los procesos de paz, diálogo, negociación y firma de  acuerdos de que trata
esta ley.
El Gobierno
Nacional podrá acordar, con los voceros o miembros  representantes de las
organizaciones armadas al margen de la ley a las cuales se les reconozca
carácter político, en un proceso de paz, y para efectos del presente artículo,
su ubicación  temporal o la de sus miembros en precisas y determinadas zonas
del territorio nacional. En las zonas aludidas quedará suspendida la ejecución
de las órdenes de captura contra éstos, hasta que el Gobierno así lo determine
o declare que ha culminado dicho proceso.
La seguridad de
los miembros de las organizaciones armadas al margen de la ley a las cuales el
Gobierno Nacional les reconozca el carácter político,  que se encuentran en la
zona, en proceso de desplazamiento hacia ella o eventual retorno a su lugar de
origen, será garantizada por la Fuerza Pública.
Parágrafo 2º.- Se
entiende por miembro-representante, la persona que la organización armada al
margen de la ley a la cual el Gobierno Nacional le reconozca carácter político,
designe como representante suyo para participar en los diálogos, negociación o
suscripción de acuerdos con el Gobierno Nacional o sus delegados.
Se entiende por
vocero, la persona de la sociedad civil que sin pertenecer a la organización
armada al margen de la ley a la cual el Gobierno Nacional le reconozca el
carácter político, pero con el consentimiento expreso de ésta, participa en su
nombre en los procesos de paz, diálogos, negociación y eventual suscripción de
acuerdos.
No será admitida
como vocero, la persona contra quien obre, previo al inicio de éstos,
resolución de acusación.
Parágrafo 3º.-
Con el fin de garantizar la participación de los miembros representantes de los
grupos guerrilleros que se encuentran privados de la libertad en los diálogos,
negociaciones o suscripción de acuerdos, el Gobierno Nacional, podrá establecer
las medidas necesarias que faciliten su gestión, mientras cumplen su condena o
la medida de aseguramiento respectiva".
III. LA DEMANDA.
Según
criterio del actor los segmentos normativos acusados violan el preámbulo, los
artículos 1º, 2º, 3º, 93, 150, 189, 213, 216, 217, 218 de la Constitución. Por consiguiente,
solicita que la Corte Constitucional declare la inexequibilidad de los apartes
acusados.
La demanda sostiene
que las disposiciones impugnadas propician la "desintegración del
territorio", por cuanto dejan una zona importante del país en manos de
"los grupos alzados en armas que desconocen la legitimidad del Estado para
amparar sus fechorías". Por lo tanto, la falta de presencia estatal en las
zonas del despeje hace que los grupos armados al margen de la ley sean los que
detenten el poder y, por consiguiente, sean estas organizaciones las que
realicen actos de soberanía, vulnerando así el artículo 3º de la Carta, el cual
dispone que la soberanía reside exclusivamente en el pueblo. Al respecto el
actor dijo:
"Las
evidencias de lo que actualmente ocurre en la zona de despeje concedida por el
Gobierno a un grupo armado al margen de la ley, obligan a ese mismo gobierno a
devolverle al país la soberanía sobre este territorio y a evitar que se repita
la nefasta experiencia que no ha servido sino para poner en tela de juicio  la
legitimidad del estado democrático".
El demandante agrega
que las normas acusadas abandonan la obligación constitucional del Estado de
proteger los derechos de los habitantes de la porción desmilitarizada, por lo
que se vulnera el artículo 93 de la Constitución, el cual establece que las
garantías y mecanismos de protección de los derechos humanos que consagran los
tratados internacionales prevalecen en el orden interno, incluso en los estados
de excepción.
De otra parte, el
actor considera que el texto normativo impugnado también transgrede los
artículos 216 a 218 de la Carta que establecen la misión constitucional de la
fuerza pública. En efecto, a su juicio, la defensa de la soberanía, la
independencia, la integridad del territorio nacional y el mantenimiento de las
condiciones necesarias para el ejercicio de las libertades públicas, son
imperativos para la fuerza pública, por lo que no pueden existir normas que
impidan cumplir con funciones constitucionalmente asignadas. Así, las
"finalidades constitucionales de la fuerza pública son irrenunciables ya
que constituyen su razón de ser en la estructura del Estado; limitar esa misión
dentro de una determinada parte del territorio nacional es abiertamente inconstitucional
porque niega la esencia misma de las instituciones". De acuerdo con lo
anterior, agrega el demandante, que las normas acusadas desconocen la
jurisprudencia constitucional contenida en las sentencias T- 434 de 1993  y
T-439 de 1992, en donde la Corte precisó que las fuerzas armadas, en
cumplimiento de su deber constitucional, están legitimadas para hacer presencia
en todo el territorio nacional y combatir hasta su sometimiento o reducción a
todas las personas o grupos que buscan terminar con el régimen constitucional
vigente.  En este sentido, el actor concluye que solamente el constituyente
primario podría, por razones de su propia soberanía, condicionar o limitar la
acción de la fuerza pública en una parte del territorio nacional.
Así mismo, según
criterio del actor, la facultad normativa demandada desconoce los artículos 150
y 213 de la Carta, en razón de que el Congreso dio el trámite de una ley
ordinaria a un tema de manejo de orden público, el cual debe regularse por las
normas que rigen los estados de excepción. Sobre el particular, el ciudadano
expresó lo siguiente:
"las
facultades sobre localización y modalidades de acción de la fuerza pública
encaminadas a limitar su misión constitucional en determinado territorio donde
se ubiquen los miembros de las organizaciones armadas al margen de la ley, es
de por sí una atribución  extraordinaria aplicable solamente en el marco de una
situación de conmoción interior; pero como se desprende de los mismos textos
constitucionales, este estado excepcional es transitorio porque la voluntad del
constituyente primario fue la de garantizar el ordinario desempeño de las
instituciones  públicas para no caer en la inveterada costumbre de los
gobiernos anteriores que utilizaban en forma permanente los estados de
excepción".
IV.
INTERVENCIONES
1.     Ministerio de Defensa Nacional.
La ciudadana Eduth
Claudia Henández Aguilar, en su condición de apoderada del Ministerio de
Defensa Nacional, intervino para solicitarle a la Corte que declare la
exequibilidad de las disposiciones acusadas.
En una breve
intervención, el Ministerio sostiene que la norma acusada desarrolla los fines
y valores del Estado Social de Derecho, el cual "impone la obligación de
ofrecer a la población condiciones sociales y económicas adecuadas que les
permita un desenvolvimiento  personal digno y como quiera que las actuales
circunstancias del conflicto colombiano obstaculizan ese ideal, el Congreso
Nacional, comprometido  en el camino de búsqueda de la paz, diseño mecanismos
para facilitar su consecución y entre esos están precisamente los demandados,
los cuales son perfectamente válidos para procurar la realización de los
ideales que la misma Constitución demanda".
Finalmente, la
interviniente dijo que las disposiciones impugnadas encuentran claro sustento
constitucional en el numeral 3º del artículo 189, como quiera que corresponde
al Presidente de la República dirigir la fuerza pública y "disponer de
ella como comandante supremo de las Fuerzas Armadas de la República"
2. Ministerio del
Interior.
En representación
del Ministerio del Interior, el ciudadano Francisco Beltrán Peñuela intervino
en el asunto de la referencia para defender la constitucionalidad de las normas
acusadas. Por ello, le solicitó a la Corte declararlas exequibles, conforme a
los siguientes planteamientos:
La facultad legal
del Presidente para retirar la fuerza pública de una zona del territorio
nacional no sólo no vulnera la Carta sino que desarrolla su artículo 2º, puesto
que busca adelantar negociaciones para lograr la convivencia pacífica como fin
esencial del Estado. Para sustentar su tesis, el Ministerio cita un aparte de
la sentencia T-102 de 1993 de la Corte Constitucional.
De otra parte, el
ciudadano dijo que el establecimiento de áreas de distensión no disgrega el
territorio nacional, pues la localización de un grupo armado en la zona es
temporal y lo hace con el fin de llevar a cabo diálogos para las negociaciones
de paz. De igual manera, afirma que se mantiene la actual división político
administrativa de la zona, por lo que no puede argumentarse que exista una
nueva delimitación del territorio "sino tan sólo la ubicación temporal de
una organización armada".
Así mismo, opina el
interviniente que tampoco se contravienen los artículos 216 a 218 de la
Constitución, puesto que la norma acusada "no dispone que en la zona de
despeje o distensión se establezca un cuerpo armado que ejecute actos de fuerza
pública", de ahí que, según su criterio, el argumento del actor "parte
de una interpretación errónea de la norma".
En cuanto a la
supuesta vulneración de los artículos 150 y 213 de la Carta, el interviniente
le solicita a la Corte abstenerse de estudiar el argumento expresado en la
demanda, según el cual el establecimiento de la zona de distensión debió
efectuarse por el Presidente mediante decretos legislativos, como quiera que no
existió cargo al respecto, por lo que se presenta una ineptitud sustantiva de
la demanda. De todas maneras, el interviniente no comparte la tesis del actor, por
cuanto el estado de conmoción interior sólo puede ser decretado por 90 días y
el proceso de paz no puede limitarse en el tiempo.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El
Procurador General de la Nación, doctor Jaime Bernal Cuellar, en su concepto
No. 2281 recibido en esta Corporación el 28 de agosto de 2000, solicita a la
Corte que declare la constitucionalidad de los apartes normativos acusados de
la Ley 418 de 1997, "en los términos del presente concepto". Las
principales razones del Ministerio Público se resumen a continuación:
En primer término,
la Vista Fiscal sostiene que algunos argumentos del demandante parten de la
indebida aplicación de la norma acusada, puesto que invoca los hechos que han
tenido ocurrencia en la zona de distensión para sostener la
inconstitucionalidad. Por lo tanto, el actor se equivoca, como quiera que el
juicio de constitucionalidad implica un cotejo de la norma abstracta,
impersonal y general y no puede abarcar un entendimiento práctico de la
disposición acusada. Por ello, "respecto de los argumentos relacionados
con la indebida aplicación de la norma o los excesos cometidos en la
misma", la Procuraduría solicita que la Corte se inhiba, por ineptitud
sustantiva de la demanda.
De otra parte, el
Ministerio Público afirma que las conclusiones de la demanda parten de una
presentación parcial de las normas acusadas y de una lectura aislada de la
Constitución, por cuanto la hermenéutica sistemática de la misma evidencia que
lo acusado no vulnera la Carta sino que, por el contrario, la desarrolla. En
efecto, según su criterio, la finalidad del Estado de asegurar la convivencia
pacífica y la paz como valor superior, sustenta los instrumentos normativos que
buscan el diálogo y la concertación como medios para dar solución pacífica al
conflicto armado interno, dentro de los cuales está el establecimiento de una
zona desmilitarizada. Al respecto el Procurador afirma que:
"Los
distintos mecanismos acordados entre el Estado y la guerrilla como las mesas de
diálogo, los Comités temáticos y las audiencias públicas en la denominada zona
de distensión en las que cada vez es mayor la experiencia y la participación de
la sociedad civil, se han convertido en verdaderos hitos en el proceso hacia la
paz y no hubieran sido posibles sin el desarrollo de las facultades
cuestionadas. Y ello ha sido así, por cuanto en desarrollo de tales facultades
el Gobierno Nacional pudo crear las condiciones para que se produjeran los
escenarios apropiados para que mediante el  diálogo y la discusión se
ventilarán los problemas de cuya solución depende el desenlace pacífico del
conflicto
Afirmar que
facultades como la de determinar la posición de las fuerzas militares para
efectos de facilitar el diálogo y los acuerdos con los grupos insurgentes y la de
acordar zonas para que tales diálogos y acuerdos se hagan en las condiciones
adecuadas, son contrarias a la Carta, equivale a decir que sólo con el
establecimiento de condiciones hostiles o con la confrontación armada puede
llegarse a la solución del conflicto".
De otra parte, el
Ministerio Público dijo que, contrario a lo sostenido por el actor, la vigencia
y garantía de los derechos humanos en nuestro país dependen de un ambiente
pacífico, puesto que "la paz se ha convertido para Colombia en condición
fáctica de vigencia de los derechos humanos fundamentales. De allí que la
acción concertada de todas las ramas y órganos del Estado en la perspectiva de
la convivencia y la reconciliación nacionales, sea indispensable en la búsqueda
de soluciones pacíficas del conflicto".
El Procurador
manifestó que las facultades cuestionadas no conllevan a la suspensión del
Estado de Derecho ni a la sustitución de las autoridades en la zona. Por el
contrario, la norma es clara al manifestar que la atribución no significa que
pueden conculcarse los derechos y libertades de la comunidad. Por consiguiente,
de la norma acusada "no se desprende tampoco nada distinto a lo que
literalmente allí se dice, o sea, que la ejecución de las órdenes de captura se
suspenderá, en el entendido de que esa suspensión sólo regirá `hasta que el
gobierno así lo determine o declare que ha culminado el proceso´"
Finalmente, en
relación con la tesis de la demanda, según la cual el Legislador no podía
autorizar al Presidente de la República a desmilitarizar una zona del
territorio Colombiano, sino que éste debía utilizar la facultad constitucional
para decretar estados de excepción, el Ministerio Público sostiene que los
supuestos fácticos en que se apoya el actor "no se compadecen con la realidad
histórica, política y social del conflicto armado en Colombia", como
quiera que el conflicto "supera ya casi medio siglo" y ha generado
"una cultura de la violencia", lo cual, evidentemente, no podrá ser
solucionado en el período transitorio que la Constitución señala para los
estados de excepción.
VI. AUDIENCIA
PUBLICA
En
razón de la importancia y la trascendencia nacional del tema que hoy ocupa a la
Corte Constitucional, la Sala Plena autorizó la celebración de una audiencia pública
dentro de los expedientes radicados con los números D-3055 y D-3058, de
conformidad con lo preceptuado en los artículos 12 del Decreto 2067 de 1991 y
60 del Reglamento de esta Corporación. Así, mediante auto del 22 de noviembre
de 2000, el entonces Magistrado ponente, Jairo Charry Rivas, invitó a varias
autoridades y entidades para que expongan sus criterios en relación con las
normas acusadas de la Ley 418 de 1997. La audiencia se desarrolló el 7 de
diciembre de 2000, a partir de las 8:30 de la mañana, en las instalaciones del
Palacio de Justicia.
En
cuanto a la demanda de la referencia, los argumentos centrales de las
intervenciones se resumen a continuación:
6.1.
Ciudadano Lincoln Castilla Baez
El
demandante señaló que si bien es partidario de una salida negociada del
conflicto colombiano como “primera” y “necesaria” alternativa, la paz debe
conseguirse dentro de los parámetros constitucionales propios del Estado Social
de Derecho, por lo que “la paz no se puede conseguir a cualquier precio”, de
ahí que todo acto contrario a la Carta deba ser retirado del ordenamiento
jurídico. Con base en lo anterior, el actor reitera los argumentos expuestos en
la demanda y solicita que la Corte declare la inexequibilidad de los apartes
normativos demandados contenidos en el artículo 8 de la Ley 418 de 1997.
Además
de todo lo expuesto en la demanda, el ciudadano dijo que una simple lectura de
la norma acusada permite afirmar que el “despeje” es un acto contrario a la
función constitucional asignada a la fuerza pública que consiste en la
protección de los derechos y garantías de los colombianos, pues la falta de
presencia del ejercito y de la policía en una zona del país produce “daños
evidentes” que deben ser evitados con el retiro del ordenamiento jurídico de la
norma acusada. Para sustentar su argumento, el actor se refirió a algunos
apartes del informe E/CN.4/2000/11 del 9 de marzo de 2000 de la oficina en
Colombia de la alta comisionada para los derechos humanos de la ONU, quien
recomienda al gobierno colombiano hacer efectivo el pleno goce y ejercicio de
los derechos y libertades fundamentales en la zona de distensión.
A
manera de conclusión, el demandante sostiene que la decisión de la Corte
Constitucional “debe recoger el sentimiento del pueblo colombiano que reclama a
gritos limitar y reglamentar las facultades conferidas al ejecutivo, para que
la búsqueda de la paz, se haga conservando el ordenamiento constitucional”. Por
lo tanto, esta Corporación deberá fallar teniendo en cuenta las siguientes
cuatro premisas, a saber: a) tal y como la Corte ya lo había dicho en la
sentencia T-421 de 1992, todas las normas y todos los actos deben subordinarse
a la Constitución. Incluso, dice el demandante, las decisiones dirigidas a
obtener la paz. b) la Corte debe aclararle al gobierno que la creación de las
zonas debe ser consultada a la población afectada, como una forma de concretar
la democracia participativa, c) deben condicionarse las negociaciones a la
existencia de hechos de paz y, d) el gobierno debe reglamentar y precisar la
duración del despeje y la extensión de la zona, de tal forma que se condicionen
“al avance y muestra de resultados en las negociaciones”, todo aquello siempre
y cuando haya presencia de las autoridades civiles en la zona y la verificación
nacional e internacional de la desmilitarización.
6.2.
Intervención del Procurador General de la Nación
El
doctor Jaime Bernal Cuellar reiteró su concepto en relación con la
exequibilidad de la norma acusada y puntualizó principalmente dos aspectos. De
un lado, expresó que el control constitucional debe efectuarse sólo en relación
con el texto normativo acusado, por lo que los reproches originados en la
situación fáctica de la zona objeto de la norma, no deben ser cuestionados en
el presente juicio. No obstante, el jefe del Ministerio Público informa que
tiene conocimiento que en la “zona de distensión” se han violado algunos
derechos fundamentales de la comunidad y se han presentado algunos actos
arbitrarios de los grupos alzados en armas.
De
otro lado, el Procurador sostiene que la norma acusada, no su aplicación,
desarrolla los artículos 2º y 22 de la Carta, en tanto y cuanto busca alcanzar
la paz y la convivencia pacífica en nuestro país, a través del diálogo y de la
negociación política con un grupo guerrillero. Así pues, a su juicio, el
diálogo con la guerrilla y la desmilitarización de una zona del país son
instrumentos legítimos para conseguir la paz, que es uno de los principales
objetivos de la Constitución de 1991.
Finalmente
y para conciliar las anteriores premisas, el Procurador considera necesario
“reglamentar” algunos aspectos del actual manejo político y jurídico del
despeje, pues la finalidad de la “zona no es entregar el territorio” sino
mantener y facilitar el diálogo. En tal virtud, el Ministerio Público sostiene
que debe precisarse que la norma acusada es constitucional sólo si consagra una
“zona para el diálogo”, una desmilitarización temporal aunque indefinida
previamente y debe exigirse que en su interior se respeten los derechos fundamentales
de los habitantes de ese territorio.
6.3.
Intervención de la Defensoría del Pueblo
Actuando
en representación del Defensor del Pueblo, en la audiencia pública intervino el
ciudadano Juan Fernando Jaramillo Pérez, quien solicitó que la Corte Constitucional
declare la exequibilidad de la norma acusada. En primer lugar, la Defensoría
resalta el aparte impugnado, según el cual el Presidente puede retirar la
fuerza pública de una zona del país “siendo fundamental para ello que no se
conculquen los derechos y libertades de la comunidad”. A su juicio, la simple
lectura de la disposición demuestra que la violación de derechos fundamentales
en la zona de despeje no se deriva de la norma objeto de control constitucional
sino de una equivocada aplicación de la misma. Por consiguiente, no puede
afirmarse que la disposición acusada desconoce derechos y garantías
individuales.
De
otra parte, el Ministerio Público afirma que el texto normativo impugnado
desarrolla los numerales 3º y 4º del artículo 189 de la Carta, por cuanto
reconoce que el Presidente de la República es el responsable de la conservación
del orden público en el territorio Colombiano y es el supremo director de la
fuerza pública. Además, afirma la Defensoría, "el hecho de que en el marco
de un proceso de diálogo el Presidente decida retirar la Fuerza Pública de
cinco municipios del país no implica en sí mismo la desintegración del
territorio. La decisión de que la Fuerza Pública no esté presente en un espacio
físico determinado no significa automáticamente el fin de la integridad
territorial".
Así
mismo, el interviniente sostiene que las zonas de distensión, que son por
esencia temporales, deben analizarse dentro del deseo nacional del diálogo como
forma de solución pacífica del conflicto colombiano, pues la lucha armada es la
principal forma de violación de los derechos fundamentales en nuestro país. Así
las cosas, la norma acusada es una forma de hacer eficaz la defensa de los
derechos y libertades que la Constitución protege, por lo que “en principio,
toda medida que tomen las autoridades en procura de la paz en el país tiene un
respaldo constitucional”.
Finalmente,
en relación con la posición del actor acerca de que las normas acusadas sólo
pueden ser expedidas en estado de conmoción interior, la Defensoría del Pueblo
refuta el argumento, citando la sentencia C-283 de 1995, proferida por la Corte
Constitucional, quien dijo que la función legislativa ordinaria no es
incompatible con el manejo excepcional del orden público.
6.4.
Intervención del Ministro del Interior
El
Ministro del Interior, doctor Humberto de la Calle Lombana, solicitó que la
Corte declare la exequibilidad de la norma acusada. El interviniente recordó
que las Leyes 104 de 1993, 241 de 1995 y 365 de 2000 son antecedentes
importantes de la norma acusada, pues la actual “zona de distensión” es una
consecuencia de la evolución producto de la experiencia para la búsqueda de la
paz.
A
juicio del Ministro, la disposición acusada desarrolla la Constitución, como
quiera que consagra un instrumento para el logro de la convivencia pacífica
(preámbulo) y para la efectividad del derecho a la paz (artículo 22), que son
fines superiores y que deben generar efectos prácticos propiciados por las
autoridades. Así, “al ser la convivencia pacífica, esto es la paz, la
resultante de la vigencia de un ‘orden social justo’ y democrático (artículo 2º
C.P.), las autoridades públicas se hallan en el deber de diseñar mecanismos y
adoptar decisiones para proteger los derechos y libertades, proporcionar
igualdad de oportunidades, igualdad real frente a discriminados y marginados,
resolución democrática de diferencias, entre otras, medidas incorporadas en la
Ley 418 de 1997 que deben ser tenidas en cuenta dentro de un análisis integrado
de las proposiciones demandadas y no aislado de las mismas”.
De
otro lado, el interviniente afirma que las denominadas “zonas de distensión” no
significan un fraccionamiento del territorio ni la ausencia del Estado. Por el
contrario, la norma acusada otorga al Presidente de la República pleno control
sobre el territorio, puesto que es él quien determina la localización del
despeje y la modalidad de acción de la fuerza pública. Así mismo, la facultad
otorgada al Ejecutivo reafirma el poder del Estado, como quiera que manifiesta
la soberanía a través del control y la reglamentación de una zona concreta del
país.
A
juicio del Ministro, los cargos de la demanda están sustentados en un “temor”
que carece de comprobación probatoria y que, como todo elemento fáctico, debió
ser demostrado. Por lo tanto, la supuesta aplicación inconstitucional de la
norma debe ser ajena al control constitucional. No obstante, ello “no significa
que el Gobierno Nacional desprecie la argumentación; precisamente en el día de
ayer al prorrogar el término de la zona de distensión, a través de la
Resolución 101, fue anunciada la adopción por parte de éste, de medidas de
control en punto a colocar en manos de las autoridades las posibles violaciones
al orden público y a la ley en la mencionada porción del territorio nacional”.
De todas maneras, según su criterio, si ocurren actos arbitrarios en la zona
son desviaciones de la voluntad legal, lo cual no es suficiente para originar
la inconstitucionalidad de la disposición, puesto que “afirmarlo, sería tanto
como argüir que la tipificación legal del delito de homicidio deviene
inconstitucional por que el hecho se comete en violación precisamente de la
ley”.
De
otra parte, el interviniente manifestó que el solo hecho de la presencia de la
fuerza pública no garantiza por si misma la ausencia del delito, ni la
impunidad, ni la ausencia de justicia, puesto que “en el caso colombiano
tenemos que, en un número cercano a los 180 municipios del país no había
presencia de la Policía Nacional, hecho que – sin dejar de ser desafortunado-,
no implica reducirlo a zonas de impunidad. Ese axioma automático no ocurre, ni
en la práctica ni en la realidad normativa”.
En
relación con la presencia de autoridades judiciales en la zona de distensión,
el Ministro dijo que aquella:
“comprende
los municipios de San Vicente del Caguán, Vista Hermosa, La Uribe, Mesetas y la
Macarena, según información allegada a este Ministerio, en el municipio de
Mesetas, los delitos son conocidos por las Fiscalías de San Juan de Arama y por
la Fiscalía Seccional de Granada. El Juzgado Tercero Promiscuo Municipal de San
Juan de Arama conoce de los procesos de que antes conocía el Juzgado Promiscuo
Municipal de Mesetas.
Los
cometidos en la Uribe, son conocidos de siempre por la Fiscalía Seccional de
San Juan de Arama.
Para
el municipio de la Macarena, continúan conociendo los Fiscales de
Villavicencio, de San Juan de Arama y Granada, así como el Juzgado Cuarto Penal
Municipal de San Juan de Arama.
De
los delitos cometidos en Vista Hermosa, venía conociendo y lo sigue haciendo la
fiscalía de San Juan de Arama. En materia de juzgamiento, por los juzgados
promiscuos municipales de ese mismo municipio.
Para
el municipio de San Vicente del Caguán, conocen los Fiscales de Puerto Rico y
los Jueces Promiscuos Municipales de Puerto Rico.”
Finalmente,
el Ministro del Interior manifestó que la zona de distensión encuentra sustento
en el artículo 3º común de los Convenios de Ginebra y en la Declaración sobre
el Derecho de los Pueblos a la Paz de la Asamblea General de las Naciones
Unidas, los cuales determinan que los países podrán adoptar medidas y celebrar
acuerdos para mitigar los efectos del conflicto armado en los planos nacional e
internacional.
6.5.
Intervención del Fiscal General de la Nación
Pese
a que el Fiscal General de la Nación, doctor Alfonso Gómez Méndez, no asistió a
la audiencia pública, oportunamente envió un escrito de intervención, por medio
del cual le pide a la Corte que declare la constitucionalidad de la norma
acusada.
El
Fiscal sostiene que la disposición impugnada no sólo no contradice la
Constitución sino que desarrolla los artículos 22 y 189 de la Constitución. En
efecto, la norma busca instrumentos para impulsar la paz en Colombia, pues la
convivencia pacífica no sólo se logra eliminando “factores propios de un estado
de guerra” sino a través de la “exploración de nuevas vías dentro de unas
reglas jurídicas que deben ser de absoluta claridad para las partes en
discordia”. De otra parte, el texto que reprocha la demanda reafirma la calidad
del Presidente de “máximo jefe de las fuerzas militares” y supremo comandante
de las fuerzas armadas, pues es una función propia de esa investidura la
dirección de la fuerza pública, por lo que de acuerdo con el artículo 189- 3 de
la Carta corresponde al Presidente de la República “dirigir la fuerza pública y
disponer de ella como Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas de la
República”
Así
mismo, la propia Constitución señala que el Presidente de la República tiene a
su cargo mantener el orden público y restablecerlo cuando fuere turbado, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 189-4 superior, por lo que la norma
acusada busca desarrollar esa obligación constitucional.
De
otra parte, el Fiscal afirma que el hecho de que en las zonas de distensión se
presenten “actos que constituyan violación a los derechos humanos, como
igualmente se presentan en otros espacios del territorio nacional, no significa
como lo asevera el accionante que el artículo cuestionado esté legalizando este
tipo de conductas y que por ello es inconstitucional; se trata de
manifestaciones que son reflejo del estado de hecho y de descomposición que
vivimos. La norma demandada persigue, por el contrario, suministrar un
instrumento que permita acudir al diálogo y la negociación con el inequívoco
fin de acabar precisamente con ese irregular sistema de cosas que perturban la
convivencia de la Nación”. Agrega, que la norma acusada “le otorga al Estado
Colombiano una posibilidad excepcional distinta al uso de la fuerza pública
para combatir la violencia y garantizar un orden político, económico y social
justo como lo señala el preámbulo constitucional. De igual modo se convierte en
un instrumento para que el Presidente de la República, sin renunciar al empleo
de la Fuerza Pública, no al ejercicio de la soberanía nacional, intente por el
camino del diálogo y la negociación restablecer el deteriorado orden público y
lograr la paz”.
6.6.
Intervención del Alto Comisionado para la paz
Camilo
Gómez, Alto Comisionado Presidencial para la paz en Colombia intervino en la
audiencia pública para defender la constitucionalidad de la norma acusada.
Afirmó, que la Constitución de 1991 “parte de la premisa de la paz, no de la
guerra”, por lo que el “marco constitucional debe aplicarse como un instrumento
para la paz”. Así, frente al conflicto colombiano, el comisionado dice que se
han planteado dos formas de solución: la guerra que lleva cerca de 36 años, sin
que se haya conseguido eliminar el conflicto ni la violación de los derechos y,
de otro lado, la solución política, a través del diálogo, que es la opción que
plantea la norma acusada y que más se acerca a la filosofía que inspira el
texto superior.  En este mismo sentido, el alto comisionado dijo que la misión
de la fuerza pública no es la guerra sino la paz, por lo que sí con su retiro
de una zona del país se logra la paz, la desmilitarización es constitucional.
De
otra parte, el inteviniente sostiene que la Ley 418 de 1997 crea instrumentos
para el logro de la paz que acercan la norma a la realidad del país, pues los
antecedentes legales como las Leyes 104 de 1993 y 241 de 1995, consagraron
“formas ideales” y unilaterales para la solución del conflicto, sin que el
Estado haya tenido en cuenta la contraparte en la lucha armada.
El
alto comisionado también afirmó que la zona de distensión es una forma de
ratificar la soberanía del Estado, puesto que quien la autoriza, la delimita y
la acepta es el Estado, a través de la voluntad legal y de la aprobación
gubernamental. Por consiguiente, la norma acusada no propicia desintegración
del territorio sino una visión integral del mismo, por cuanto “la búsqueda de
la paz es una forma de integrar el territorio”. De igual manera, en la zona de
distensión hay presencia del Estado con el alcalde y las autoridades judiciales
encargadas de proteger los derechos individuales, los cuales resultan más
violentados con el conflicto que con la desmilitarización.
Así
mismo, el interviniente precisó que la disposición objeto de estudio no implica
un reconocimiento de beligerancia para los grupos alzados en armas, puesto que
el territorio es una zona cuya finalidad exclusiva es obtener la confianza en
el diálogo para lograr la paz.
6.7.
Intervención del Senado de la República
El
Presidente del Senado de la República, Mario Uribe Escobar, se excusó para
asistir a la audiencia pública, pero presentó sus opiniones respecto de las
disposiciones acusadas. A su juicio, las normas son constitucionales, puesto
que buscan crear instrumentos para la convivencia pacífica, en tanto y cuanto
el "pueblo colombiano nos está demandando a gritos a quienes recibimos de
él, libre y democráticamente, su mandato, que cumplamos nuestras obligaciones.
El pueblo colombiano nos exige que se realicen los fines esenciales del
estado".
6.8.
Intervención del partido comunista
En
representación del partido comunista asistió a la audiencia pública el
ciudadano Gelasio Cardona Serna, quien solicitó a la Corte declarar la exequibilidad
de la norma acusada. Según su criterio, desde la convocatoria a la Asamblea
Nacional Constituyente se concibió la Constitución de 1991 como un “estatuto de
paz” que abrió el espacio para la tolerancia y el respeto por las ideas ajenas,
por lo que la ley que otorga al Presidente facultades para buscar la paz, es un
instrumento constitucionalmente válido.
El
interviniente sostiene que el actor parte de un supuesto equivocado, pues la
norma acusada lejos de vulnerar la “voluntad soberana del pueblo” busca dar
solución política al conflicto que surgió “como consecuencia de la falta de
equidad y de la redistribución de la riqueza”. Por lo tanto, “lo que quiere el
pueblo colombiano es, que por parte del Estado se llegue a una solución
pacífica del conflicto, es decir, por medio del diálogo, no con medidas de
fuerza, que son las que siempre se han utilizado, y que como lo demuestra la
historia no han dado ningún resultado eficaz”.
De
otro lado, el doctor Cardona manifestó que autorizar una zona desmilitarizada
no significa romper la unidad territorial, pues al aceptar ese argumento “se
desconoce la historia de los países donde se han concretado pactos de paz, son
experiencias dadas a nivel universal, donde es de vital importancia crear zonas
para el desarrollo de las pre-conversaciones a lo9s diálogos de paz, por cuanto
son el medio indispensable, necesario, ineludible para que los alzados en armas
puedan tener las garantías necesarias del respeto a su vida e integridad
personal, en el desarrollo del proceso de paz, sin estas posibilidades es
utópico pensar que pueda adelantarse las negociaciones con los grupos alzados
en armas...”. Según el interviniente, otro hecho que demuestra que no existe
disgregación del territorio nacional se constata en las elecciones de alcaldes,
diputados y concejales celebradas en días pasados en la zona de distensión, en
las cuales “llegaron los jefes nacionales de los partidos y movimientos
políticos para apoyar a sus candidatos, este hecho es significativo del
mantenimiento de la unidad del país...”
Finalmente,
el interviniente considera que la norma acusada no transgrede los artículos 216
a 218 superiores, en tanto y cuanto “existen muchos municipios sin la presencia
de la fuerza pública, sin presentarse alteración del orden público”. De ahí
pues que si se acepta la tesis planteada por el actor “sería de concluir que no
puede adelantarse el proceso de paz, y que la solución al conflicto debe ser la
guerra total, el exterminio, esto es, desconocer la historia nacional, el país
desde su nacimiento a la vida jurídica se ha movido bajo el espectro de la
violencia, y esta anormalidad secular, es necesario buscarle cauces firmes para
que se obtenga la paz, por ello es viable que en determinadas circunstancias se
pueda poner límite al actuar de la fuerza pública”.
6.9.
Intervención de Juan Carlos Flórez
La Corte elevó invitación al historiador Juan Carlos Flórez como
académico de la Universidad de los Andes. Sin embargo, él aclaró que presenta
una opinión estrictamente personal que no compromete al centro educativo. En
relación con la norma sub iudice, el interviniente considera que es
contraria a la Constitución, por lo que debe ser retirada del ordenamiento
jurídico. Según su criterio, la aplicación de la disposición acusada originó
efectos negativos e inconstitucionales, pues en la realidad la denominada zona
de distensión es una “zona desmilitarizada en beneficio de las FARC” y no una
zona para la negociación, puesto que corresponde a un compromiso electoral del
hoy Presidente Andrés Pastrana Arango. Por consiguiente, la desmilitarización
“es más un aporte electoral que un instrumento de negociación”
6.10.
Intervención de la Comisión Colombiana de Juristas
Gustavo
Gallón Giraldo, actuando en calidad de Director de la Comisión Colombiana de
Juristas, intervino en la audiencia pública para solicitar que la Corte declare
la exequibilidad de las disposiciones acusadas. Según su criterio, esta
Corporación debe efectuar el control constitucional sobre el contenido
abstracto de la norma acusada y no en relación con las condiciones de hecho que
se originan en la actual zona de distensión, puesto que de hacerlo desvirtúa el
objeto del juicio abstracto de constitucionalidad.
El
interviniente afirma que lo impugnado es un claro desarrollo de las facultades
constitucionales asignadas al Congreso para hacer la ley  (art. 150) y al
Ejecutivo para mantener el orden público y para dirigir la fuerza pública (art.
189- 2 y 3), puesto que "el Presidente puede escoger la estrategia y los medios
que considere adecuados para disponer tanto el momento como el lugar en el cual
la fuerza pública deba realizar sus acciones"
De
otra parte, el interviniente sostuvo que la Constitución no establece la
obligación de que la fuerza pública este en el territorio colombiano en todo
momento y en todo lugar, por lo que la presencia o la ausencia de las fuerzas
armadas depende de los efectos que ello pueda generar. Así, afirma que "la
coacción y la fuerza que ejerce la Fuerza Pública con su presencia no es la
única forma de garantizar" la soberanía, la integridad del territorio, el
orden constitucional y el mantenimiento de las condiciones necesarias para el
ejercicio de los derechos y libertades. En todo caso, "por ser una
facultad y no una obligación, el Presidente puede disponer el regreso de las
Fuerzas Armadas cuando así lo estime necesario, o cuando se hayan conculcado
los derechos y libertades de la comunidad o se hayan generado inconvenientes o
conflictos sociales"
Diferente
es la situación de las autoridades civiles, cuya presencia es obligatoria en
todo el territorio nacional, por lo que en el caso hipotético que una norma
autorice la ausencia de las autoridades en una zona, ella sería
inconstitucional.
De
otro lado, el interviniente señala que las facultades establecidas en el
artículo impugnado tienen sustento en la realización de la paz, que es un
objetivo constitucional indiscutible. A su juicio, las disposiciones acusadas
buscan alentar a los grupos alzados en armas a negociar el conflicto armado,
que es una de las principales causas de violación de los derechos
fundamentales, puesto que "el proceso de paz y la superación del conflicto
a través de una salida política negociada, y no a través de la guerra, es un
camino que necesariamente hay que recorrer para lograr una vigencia efectiva de
los derechos humanos en Colombia".
Finalmente,
el ciudadano dijo que la suspensión de las órdenes de captura es una decisión
legislativa válida que no requiere ser aprobada por mayorías especiales como
las que se exigen para el indulto y la amnistía, en tanto y cuanto es una
medida temporal que no exime de responsabilidad o de la aplicación de la ley
penal. Al respecto, el interviniente distinguió entre la suspensión de órdenes
de captura para sindicados y para condenados. Con relación a la primera dijo
que "la captura de personas sindicadas es una excepción", por lo que
si es competencia del Legislador determinar los casos en que procede o no la
detención preventiva, de igual manera puede señalar las situaciones en las que
se suspende. En cuanto a la suspensión de capturas para condenados, el
ciudadano concluyó que "es una medida análoga a la condena de ejecución
condicional, perfectamente viable en el ordenamiento jurídico colombiano... el
legislador tiene competencia para establecerla de la misma manera como
establece las causales de la condena de ejecución condicional".
6.11.
Intervención del ciudadano Harold Bedoya Pizarro
En su
calidad de ciudadano colombiano el general retirado Harold Bedoya Pizarro
solicitó ser escuchado en la audiencia pública y el Magistrado Ponente autorizó
su intervención. Según su criterio, la norma acusada debe salir del
ordenamiento jurídico porque con ella “el país se está desintegrando”, en tanto
y cuanto “se entregaron 42.000 kilómetros cuadrados de soberanía a un grupo
guerrillero que se dedica al narcotráfico”.
A
juicio del interviniente, el Congreso desconoció que las fuerzas militares
deben cumplir las funciones constitucionalmente asignadas, dentro de las cuales
está proteger los derechos de los ciudadanos habitantes de la zona
desmilitarizada, por lo que la norma acusada “obliga a los militares a
incumplir un deber constitucional”. Para sustentar su argumento el ciudadano
cita algunos apartes de las sentencias T-257 de 1997 y C-456 de 1997 proferidas
por la Corte Constitucional, en las cuales se dice que las fuerza militares no
pueden incumplir su deber constitucional de garantizar los derechos ciudadanos.
En síntesis, el interviniente afirmó que “el Presidente puede comandar las
operaciones militares no abandonarlas”.
Finalmente,
el general retirado afirmó que en la zona de distensión no hay justicia del
Estado, puesto que esta es administrada por la “justicia sumaria de las FARC”.
Por lo tanto, a su juicio, en una parte del territorio Colombiano no funciona
el Estado de Derecho, hay “vacío de poder y de autoridad”, por lo que la norma
acusada es inconstitucional.
VII.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE.
Competencia.
1. Conforme
al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para
conocer de la constitucionalidad de las disposiciones acusadas, ya que se trata
de una demanda ciudadana en contra de apartes contenidos en una ley de la
República.
Asuntos bajo revisión
2. La Ley 418 de
1997 consagra instrumentos para la búsqueda de la convivencia pacífica en el
país, dentro de los cuales concibe el diálogo y la solución negociada del
conflicto armado Colombiano. Para ello, las disposiciones normativas acusadas
autorizan al Presidente de la República a determinar la localización y las
modalidades de acción de la fuerza pública (i) a señalar la ubicación temporal
de las organizaciones armadas al margen de la ley cuyo proceso de negociación
certifique el Ejecutivo (ii) y a suspender la ejecución de las órdenes de
captura en el territorio donde se encuentran los imputados que intervinieren en
un proceso de paz en curso (iii).
Según criterio del
actor, los tres instrumentos escogidos por el Legislador vulneran la
Constitución, por varias razones: la desmilitarización de una zona del
territorio desconoce los principios de la unidad nacional y de la soberanía, en
tanto que entrega el poder, en zonas del país, a grupos al margen de la ley.
Así mismo, la disposición propicia la violación permanente de derechos
fundamentales de los habitantes de la zona, tal y como se constata en las
denuncias públicas que se realizan todos los días, puesto que no existe
autoridad que exija a los delincuentes cumplir la ley y la Constitución. De otro
lado, el actor sostiene que los textos normativos impugnados impiden que la
fuerza pública cumpla con las misiones constitucionalmente asignadas de
preservar la soberanía y la integridad del territorio Colombiano y, finalmente,
opina que el establecimiento de una zona de distensión y la suspensión de las
órdenes de captura para los delincuentes políticos debió originarse en un
estado de excepción y no por la vía de una ley ordinaria, por cuanto la
preservación y el mantenimiento del orden público es una facultad atribuida al
Presidente de la República y no al Legislador.
Las tesis del
demandante fueron apoyadas, en su integridad, por un interviniente y otro
ciudadano respaldó algunas consideraciones. Por el contrario, las demás
autoridades y ciudadanos que participaron en el proceso de constitucionalidad y
en la audiencia pública que la Corte Constitucional convocó, desvirtúan los
cargos en consideración con algunos de los siguientes argumentos: las normas
acusadas buscan la solución negociada del conflicto armado Colombiano, lo cual
no sólo no vulnera la Carta sino que desarrolla la filosofía de una
Constitución humanista que se fundamenta en la paz como un valor, un principio
y un derecho de la colectividad. De otra parte, consideran que la búsqueda de mecanismos
pacíficos y la concertación de las reglas que rigen la negociación de paz es
una manifestación de soberanía que enfatiza la unidad nacional. Así mismo,
opinan que no puede entenderse la misión de la fuerza pública como un obstáculo
para el logro pacífico del conflicto, puesto que aceptar ese argumento
implicaría admitir que aquella sólo fue concebida para la guerra y desconocería
que, por expreso mandato superior, el Presidente de la República es el
comandante general de la fuerza pública. Finalmente, los intervinientes
sostienen que si bien es cierto, en la práctica, la norma acusada ha conducido
a algunos abusos y a la afectación de ciertos derechos fundamentales de los
habitantes de la denominada "zona de distensión"[1], no es menos cierto que
el control constitucional se limita a realizar un cotejo de una disposición
abstracta y general y no a analizar las consecuencias empíricas de la misma.
3. A la luz de los
antecedentes descritos en precedencia, corresponde a la Corte determinar si la
facultad legal que otorga al Presidente para desmilitarizar una zona del
territorio del país en donde pueden permanecer los miembros de los grupos
armados al margen de la ley, que incluso tengan orden de captura, debe ser
objeto de reproche por vulnerar la Constitución, o si por el contrario se
ajusta a los mandatos superiores. Para ello, se considera que lo primero que esta
Corporación debe analizar es, si en ejercicio del control constitucional, la
Corte puede adelantar un juicio jurídico sobre temas de enorme contenido
político, como son la escogencia de los instrumentos para la búsqueda de la
convivencia pacífica y para el manejo del orden público. Entra pues la Corte a
resolver ese cuestionamiento.
Contenido
político de las negociaciones de paz e intensidad del control constitucional
4. Resulta un lugar
común afirmar que en Colombia existe un conflicto armado que se ha desarrollado
desde hace varias décadas, frente al cual los órganos políticos han intentado
buscar soluciones de distinta índole. De hecho, la configuración de los
mecanismos para el logro de la convivencia pacífica obedece a diferentes
concepciones frente al conflicto y a una heterogeneidad de visiones en relación
con las soluciones. Así pues, la fórmula contenida en las disposiciones
normativas acusadas es, precisamente, una consecuencia de la escogencia
concreta de la negociación pacífica del conflicto, lo cual demuestra que el
tema sub iudice está inmerso en una controversia política que no puede
desconocerse y, que al mismo tiempo, es una manifestación democrática
representada en la voluntad legislativa y en la iniciativa gubernamental. Por
lo tanto, la Corte reconoce una amplia libertad de configuración política al
Legislador en la escogencia de los mecanismos tendientes a la solución del
conflicto armado en Colombia, por lo que le corresponde a esta Corporación
adelantar un control jurídico que concilie el principio de supremacía
constitucional y el respeto por el principio democrático, valores éstos que son
inescindibles de un Estado constitucional.
En este sentido, la
amplia jurisprudencia de esta Corporación[2]
ha manifestado que el juicio de constitucionalidad se desarrolla a través de
diferentes grados de intensidad, pues no es lo mismo analizar asuntos en donde
la Constitución impone marcos de acción o restricciones a las autoridades
públicas claras, que estudiar temas cuyo margen de apreciación política es más
amplio. Así, cuando el Legislador actúa con límites más estrechos, la Corte
deberá efectuar un control mas estricto que en los casos en los cuales el
Congreso tiene mayor libertad de configuración. Al respecto, esta Corporación
ha dicho que:
"no puede el
juez constitucional examinar con la misma intensidad una ley que, por ejemplo,
consagra clasificaciones de servicios y productos para efectos económicos o
tributarios, que otra disposición jurídica que limita un derecho fundamental o
establece una diferencia de trato basada en la raza, el sexo o el origen
familiar.
Así, en
relación con la primera hipótesis, esta Corporación ya había señalado que por
regla general el juicio constitucional de igualdad debe ser débil o poco
estricto, con el fin de no vulnerar la libertad política del Legislador, en
campos como el económico, en donde la propia Carta establece una amplia
capacidad de intervención y regulación diferenciada del Estado. En efecto, en
tales esferas, un control muy estricto llevaría al juez constitucional a
sustituir la función legislativa del Congreso, pues no es función del tribunal
constitucional sino de los órganos políticos entrar a analizar si esas
clasificaciones económicas son las mejores o resultan necesarias.
(...)
La situación es
diferente, en cambio, cuando las clasificaciones efectuadas por el Legislador o
por otras autoridades se fundan en criterios potencialmente discriminatorios,
como la raza o el origen familiar, desconocen mandatos específicos de igualdad
consagradas por la Carta, restringen derechos fundamentales a ciertos grupos de
la población, o afectan de manera desfavorable a minorías o grupos sociales que
se encuentran en condiciones de debilidad manifiesta. En estos casos, el
control del respeto de la igualdad por el juez constitucional tiene que ser
mucho más estricto. De un lado, porque el inciso primero del artículo 13
superior considera sospechosos ciertos criterios de clasificación que han
estado tradicionalmente asociados a prácticas discriminatorias. De otro lado,
porque la Constitución, en ciertos campos,  fija patrones particulares y
cláusulas específicas de igualdad: así,  la Carta estatuye la igualdad entre
las confesiones religiosas e iglesias (CP art. 19), la igualdad de derechos y
deberes del hombre y la mujer, de la pareja y de los hijos nacidos dentro o
fuera del matrimonio (CP arts 42 y 43), así como la igualdad en el campo
laboral (CP art. 53). En tercer término, conforme a la Constitución, todas las
personas tienen derecho a una igual protección de sus derechos y libertades (CP
art. 13). Y, finalmente, la Carta ordena la protección de las minorías y las
poblaciones en debilidad manifiesta (CP arts 7 y 13). Por ello, en esos casos,
esta Corporación ha aplicado de manera sistemática análisis de igualdad mucho
más estrictos"[3]
5. Sin embargo, lo
anterior no significa que la Corte Constitucional deba inhibirse para conocer
del presente asunto por su enorme contenido político ni que su fallo debe
sustentarse en argumentos de conveniencia en relación con la decisión adoptada
por el Congreso. Por el contrario, esta Corporación está obligada
constitucionalmente (CP art. 241) a realizar el cotejo, conforme a métodos
jurídicos, entre el texto normativo acusado de inferior jerarquía y la norma
superior (CP art. 4). Se trata entonces de asegurar la eficacia normativa de la
Carta, aún si su fallo tiene una indiscutible incidencia política. Por ello, en
ejercicio del control jurídico, la Corte no puede plantear o definir las
opciones políticas que considera importantes, pues su estudio se circunscribe a
ejercer un control de las opciones jurídicamente válidas.
Así las cosas, la
Corte adelantará un juicio de constitucionalidad que respete la libertad de
configuración del legislador, en donde analizará si las medidas adoptadas son
adecuadas y necesarias para alcanzar el fin propuesto, con base en los valores,
principios y reglas definidos por el constituyente.
6. Una vez aclarado
el grado de control constitucional que corresponde al presente asunto, la Corte
deberá resolver si es constitucionalmente válido que el Legislador atribuya
facultades al Presidente para negociar la paz con los grupos al margen de la
ley. Para ello, es necesario tener en cuenta dos aspectos. De un lado, es
preciso entender qué se entiende por negociación de paz en el contexto
constitucional y, de otro lado, es pertinente considerar que el Presidente de
la República invocó su obligación constitucional de conservar el orden público
en Colombia, como sustento principal de la facultad normativa que se le
atribuye para negociar la paz. Entra la Corte a estudiar las dos premisas
anteriores.
La negociación
como instrumento para la convivencia pacífica y facultad presidencial para
conservar el orden público
7. Como
acertadamente lo afirmaron algunos de los intervinientes, la Carta de 1991 es
una “Constitución para la paz”. En efecto, el Constituyente otorgó a la noción
jurídica de la paz un triple carácter, pues la consideró un valor de la
sociedad, fundamento del Estado y de los derechos humanos (preámbulo); la
concibe como un fin esencial que irradia el ordenamiento jurídico y que, como
principio, debe dirigir la acción de las autoridades públicas (art. 2). Y,
también la entiende como un derecho constitucional (art. 22), que si bien es
cierto no es de aplicación inmediata, no es menos cierto que el mandato debe
dirigir la acción de los particulares y las autoridades.
Conforme a lo
anterior, todos los ciudadanos y las autoridades deben adelantar medidas
eficaces no sólo para prevenir sino también para eliminar los actos de agresión
y quebrantamiento de la paz. No obstante la generalidad del deber social de
"propender al logro y mantenimiento de la paz" (C.P. art. 95-6), la
rama ejecutiva es la principal responsable de cumplir con la obligación de
adelantar los medios pertinentes y necesarios para proteger la seguridad de los
habitantes del territorio nacional. En efecto, de acuerdo con el numeral 4º del
artículo 189 superior, corresponde al Presidente de la República “conservar en
todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado” y, los
alcaldes y gobernadores son agentes del jefe de gobierno para el mantenimiento
del orden público (C.P. arts. 315-2 y 303). En tal virtud, incumbe entonces al
Presidente de la República utilizar las herramientas legítimas y necesarias
para cumplir con el mandato que la Constitución le ha impuesto.
8. Ahora bien,
dentro de los medios para el mantenimiento y conservación del orden público, el
Presidente de la República puede adoptar diferentes tipos de medidas, las
cuales pueden oscilar entre las soluciones pacíficas de conflictos hasta la
utilización de acciones coercitivas como el uso de la fuerza, tal es el caso de
la declaratoria de estado de guerra para repeler la agresión exterior (C.P.
art. 212). Sin embargo, los instrumentos pacíficos para la solución de
conflictos se acomodan mejor a la filosofía humanista y al amplio despliegue
normativo en torno a la paz que la Constitución propugna. De ahí pues que, las
partes en controversia, particularmente en aquellos conflictos cuya
continuación pone en peligro el mantenimiento de la convivencia pacífica y la
seguridad nacional, deben esforzarse por encontrar soluciones pacíficas que
vean al individuo como fin último del Estado.  Al respecto, esta Corporación ya
había dicho que el derecho a la paz "implica para cada miembro de la
comunidad, entre otros derechos, el de vivir en una sociedad que excluya la
violencia como medio de solución de conflictos, el de impedir o denunciar la
ejecución de hechos violatorios de los derechos humanos y el de estar protegido
contra todo acto de arbitrariedad, violencia o terrorismo"[4]. Y, en otro
pronunciamiento la Corte señaló que “el derecho y el deber a la paz obligan al
juez constitucional a expulsar las leyes que estimulen la violencia y que
alejen las posibilidades de convertir los conflictos armados en conflictos
políticos”[5]
9. Además, la Corte
considera que los principios del derecho internacional que propugnan la
solución pacífica de los conflictos externos y señalan el deber de todo Estado
de no recurrir en primera instancia a la amenaza o al uso de la fuerza, son
plenamente aplicables al conflicto interno Colombiano, pues aquellas son reglas
de conducta que imponen la interpretación de los derechos y deberes
constitucionales. Así, el parágrafo 3º del artículo 2º de la Carta de las
Naciones Unidades dispone que “los miembros de la organización arreglarán sus controversias
internacionales por medios pacíficos de tal manera que no se pongan en peligro
ni la paz y la seguridad internacionales ni la justicia”.
En tal contexto,
debe recordarse que el inciso segundo del artículo 93 de la Constitución,
preceptúa que "los derechos y deberes consagrados en la Carta, se
interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos
humanos ratificados por Colombia". Por consiguiente, si, como se expresó
anteriormente, la paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento, la
interpretación del mismo en cuanto a la solución del conflicto armado
colombiano no sólo debe efectuarse con base en la Constitución en sentido
formal sino también en consideración con lo dispuesto en los tratados
internacionales sobre derechos humanos. En consecuencia, los principios de
arreglo pacífico y de exclusión de la fuerza para la solución de las
controversias internacionales también deben aplicarse en el conflicto interno
colombiano, lo cual demuestra que las soluciones concertadas para el logro de
la paz prevalecen prima facie sobre otras medidas de fuerza.
10. De otra parte,
también debe recordarse que el derecho internacional público ha concebido la
negociación como un método no jurisdiccional de solución pacífica de las
controversias, por medio de la cual se confía el arreglo, principalmente, a las
partes en conflicto. En tales casos, la buena fe y la confianza en los
negociadores se convierten en factores determinantes para la consecución de la
paz; lo cual, también es cierto, depende del momento histórico en que se
desenvuelve el proceso que, en consecuencia, será evaluado políticamente. En
síntesis, las partes en el conflicto interno deben valerse de los
procedimientos de arreglo pacífico que sean más adecuados a las circunstancias
y a la naturaleza de la controversia.
11. Así las cosas,
la Corte Constitucional considera que los órganos políticos tienen amplio
margen de discrecionalidad para diseñar los mecanismos de solución pacífica de
conflictos. En este mismo sentido, la Corte Constitucional ya había dicho que
diálogos de paz con grupos guerrilleros, la firma de acuerdos para el logro de
la convivencia pacífica y la instauración de las zonas de verificación en donde
se ubicarían temporalmente los grupos al margen de la ley, son instrumentos
constitucionalmente válidos con que cuenta el Presidente de la República, en
tanto y cuanto éste tiene a su cargo la conducción del orden público. En lo
pertinente, dijo:
"Dada la índole
del compromiso que se contrae y sus repercusiones para el futuro de la
colectividad, el contenido del acuerdo de paz no puede quedar en manos de
personas distintas a aquella que tiene a su cargo la conducción del orden
público (artículo 189, numeral 4 C.N.). Se trata de decisiones de alta política
reservadas, por tanto, al fuero presidencial y que, dada su naturaleza, no son
delegables"[6]
12. Lo anterior
muestra entonces que la desmilitarización de una zona del territorio es un
instrumento transitorio que tiene un propósito de Estado y que se presenta como
una alternativa para la solución de un conflicto que el mismo Estado no fue
capaz de resolver con la imposición de la fuerza. En consecuencia, la voluntad
democrática de apoyar el proceso de paz facultando al Ejecutivo para negociar
con los grupos al margen de la ley, desarrolló los valores y principios
constitucionales, por lo que dicha autorización está plenamente conforme a la
Carta.
Sin embargo, es
importante precisar que el carácter temporal de la ubicación de los grupos al
margen de la ley en las zonas determinadas por el gobierno, depende de las
necesidades históricas del proceso de paz y no debe entenderse en un sentido
cronológico que defina un tiempo concreto para las negociaciones. Así pues, la
transitoriedad de la desmilitarización está vinculada al tiempo que se requiera
para el logro de la convivencia pacífica, lo cual no está previamente señalado,
sino que debe ser consecuente con el carácter político de la negociación. Por
ello, es válido el argumento de uno de los intervinientes que sostiene que el
término que fija la Constitución para los estados de excepción se convertiría
en una barrera insuperable para el normal desarrollo de los diálogos de paz.
Mientras exista la alternativa de una solución negociada al conflicto y se
encuentre vigente el proceso de paz, pueden existir zonas de distensión. El
tiempo de duración, es una decisión política que sólo compete al Presidente de
la República.
13. Lo afirmado no
significa que, en la búsqueda de la paz, los órganos políticos puedan tomar
decisiones que contradigan normas constitucionales ni que la zona de distensión
está autorizada para ser el refugio de la delincuencia. En efecto, la
Constitución es un instrumento a través del cual todos los poderes del Estado,
en cuanto poderes constituidos, se someten a las normas y en especial a las
reglas básicas de la sociedad, que como tales están protegidas de las mayorías
transitorias. Así, la Carta es el referente necesario y fundamento último de la
actuación de los poderes constituidos, por lo que toda actuación debe
condicionarse a la vigencia del Estado constitucional. En este sentido, el
mantenimiento del orden democrático debe situarse de tal manera que no desborde
el ordenamiento jurídico y el Estado de Derecho. Por ello, nunca pueden
concebirse decisiones políticas o jurídicas, por más loables que sean, como
excepciones a la propia institución superior, pues de ella dependen y su función
es garantizarla.
En tal virtud, aún
las soluciones adoptadas dentro del proceso de paz deben ceñirse a los
parámetros constitucionales, por lo que la Corte entrará a estudiar las razones
por las que el demandante considera inconstitucional la norma acusada.
Dirección general
de la fuerza pública y el retiro de tropas de algunas zonas del territorio.
14. Según criterio
del demandante, el Presidente de la República no está constitucionalmente
autorizado para retirar la fuerza pública del territorio colombiano o parte de
él, puesto que al hacerlo desprotege los derechos de los residentes de la zona
y se olvida que la presencia estatal en todo el territorio es obligatoria.
Como se observa, los
argumentos del actor se apoyan en consideraciones subjetivas de lo que, para
él, representa la presencia de la fuerza pública en el país, las cuales no
tienen verdadero sustento jurídico y que, por lo tanto, resultan ajenas al
control abstracto de constitucionalidad. De hecho, no es cierto afirmar que la
sola presencia militar evita la violación de derechos fundamentales, pues
incluso el ejercicio del combate armado puede afectar en mayor medida la
efectividad de algunos derechos, como por ejemplo, la libre circulación de los
colombianos. Así mismo, la norma acusada no dispone la ausencia de las
autoridades públicas en el territorio sino que autoriza el retiro de la fuerza
pública. Ahora, no existe norma constitucional que disponga la presencia
permanente, efectiva y real de la fuerza pública en todas y cada una de las
zonas geográficas del territorio nacional. Por el contrario, la localización de
los militares puede obedecer a estrategias que son válidas en el ejercicio de
la función castrense y que deben ser juzgadas y evaluadas con criterios
políticos y de capacidad militar, obviamente, dirigidas por el Presidente de la
República como comandante supremo de las fuerzas armadas.
15. A lo anterior
podría objetarse que la Corte elimina la responsabilidad por omisión de la
fuerza pública porque admite que aquella puede ausentarse de las poblaciones
colombianas. Esa tesis no es de recibo, como quiera que lo que esta Corporación
considera no es que la fuerza pública deje de cumplir con sus funciones, sino
que a los militares no puede exigírsele lo imposible materialmente, esto es, su
presencia en cada uno de los rincones del país. Es más, en procesos de
responsabilidad extracontractual del Estado, el máximo órgano de lo contencioso
administrativo ha reconocido que "el estado notorio de guerra que afronta
el país desde aquella época, no imponía a la demandada (Policía Nacional) la
obligación de estar presente en todos y cada uno de los rincones de la patria
...frente a la delicada situación de orden público vivida, no podría exigírsele
a todas las autoridades públicas competentes, seguridad y vigilancia
absoluta"[7].
No obstante, cuando surjan elementos que permitan prever la posible incursión
de grupos al margen de la ley, en zonas donde no hay presencia de la fuerza
pública, las autoridades están en la obligación de adoptar mecanismos
especiales que garanticen la protección de la población civil.
Ello demuestra que
tampoco es cierto que la fuerza pública está o deba estar en todo el territorio
Colombiano y que la norma acusada consagre una obligación de retirar la Fuerza
Pública del territorio, pues, como facultad que es, el Presidente puede
disponer el regreso de los militares a las zonas de distensión.
16. Ahora bien,
contrario a lo sostenido por el demandante, la determinación presidencial de
localización y la modalidad de acción de la fuerza pública, encuentra sustento
constitucional en el numeral tercero del artículo 189 superior, el cual señala
que corresponde al Presidente de la República “dirigir la fuerza pública y
disponer de ella como Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas de la
República”. Así, la Constitución le reconoce a la fuerza pública un acento
institucional que tiene una perspectiva jurídica como institución del Estado
constitucional, pero la enmarca dentro del contexto jerárquico, cuya dirección
máxima está en manos del Presidente de la República.
En efecto, al igual
que la Constitución de 1886, la de 1991 consagra el principio de supremacía del
poder civil sobre la función castrense, el cual se manifiesta en el
otorgamiento de ciertas facultades al ejecutivo para determinar la estructura,
organización y dirección de la fuerza pública. En este sentido, se mantiene la
tradicional separación y la consecuente subordinación entre los poderes civil y
militar. De hecho, los cuerpos sometidos a la disciplina militar, si bien
tienen un pleno sometimiento a las autoridades civiles, tienen una doble
relación con los órganos constituidos, esto es, de separación y de
subordinación. Por ello, el ejecutivo tiene a su cargo  el mantenimiento de la
paz y del orden público interno, para lo cual tiene capacidad de adoptar las
decisiones ordinarias y excepcionales del caso, puesto que en el Estado liberal
democrático, las fuerzas armadas jamás podrán decidir sobre la necesidad de un
estado de excepción.
Esto es lo que
precisamente explica la diferencia entre el poder de disposición y el poder de
mando en las fuerzas armadas. El primero se refiere a las decisiones políticas,
puesto que existe un ámbito de decisión política en la especialización y
complejidad del manejo castrense. Por su parte, el poder de mando está limitado
a la defensa, dirección y ejecución de labores, que están garantizadas por la
disciplina y la organización jerárquica.[8]
En síntesis, corresponde
al Presidente la dirección de la administración militar y las políticas de
defensa del Estado. Con base en esta atribución constitucional, ejerce su
autoridad para ordenar, coordinar, dirigir la actuación de la fuerza pública,
la definición de los grandes planteamientos de política militar y la
determinación de la presencia o el retiro de las tropas en todo el territorio
colombiano, lo que incluye las zonas destinadas a las negociaciones de paz. Por
ello, no puede el estamento militar, decidir la conveniencia del retiro o el
retorno de la fuerza pública en las llamadas zonas de distensión. Esta es una
atribución exclusiva del Presidente, y su inobservancia, por parte de la Fuerza
Pública, genera graves consecuencias en el ámbito penal y disciplinario.
17. Así las cosas,
puede pensarse que ante el evidente conflicto armado que se desarrolla en
Colombia, es perfectamente posible que los instrumentos para conseguir la paz
no se obtengan con la presencia de la fuerza pública sino con su excepcional y
transitoria ausencia. En consecuencia, si las "zonas de distensión"
se instauran con el propósito de llegar a acuerdos políticos serios y se
conciben como instrumentos de negociación para el logro de la paz, la fuerza
pública no puede entenderse a partir de una simple concepción militarista cuyas
reglas se oponen a los propios fines para lo cual fueron creadas. De ahí que ni
la función castrense tiene objetivos propios ajenos al de las autoridades
civiles ni puede confundirse su especialidad con la excepción de su
utilización. Por lo tanto, la determinación presidencial de la localización y
forma de acción de la fuerza pública encuentra sustento constitucional en el
numeral 3º del artículo 189 superior.
Como se expresó
anteriormente, las "zonas de distensión" pueden mantenerse durante
todo el proceso de paz, y su temporalidad depende de la realidad histórica en
que se desenvuelve la negociación. Corresponde al Presidente señalar los
límites temporales, de acuerdo con las conveniencias políticas del proceso.
Desmilitarización
de una zona del territorio en relación con la soberanía, presencia de
autoridades civiles en la zona y el artículo 3º común a los Convenios de
Ginebra.
18. Según criterio
del demandante, la determinación presidencial de localización y la modalidad de
acción de la fuerza pública en zonas del territorio colombiano, obliga a las
autoridades a renunciar a sus funciones constitucionalmente asignadas, por lo
que desconoce los artículos 216 a 218 de la Carta. Entra pues la Corte a
analizar el cargo.
Evidentemente el
actor parte de una premisa correcta: la fuerza pública como ente constituido
tiene el deber de acatar las reglas que imponen las leyes y la Constitución y,
como autoridades públicas, sus actuaciones son regladas (C.P. art. 6). Es por
ello que el constitucionalismo contemporáneo se refiere a la “democratización
de las Fuerzas Armadas”, lo cual demuestra que, en un Estado democrático, la
fuerza pública, al igual que todas las instituciones, deben estar sujetas a la
Constitución y a la ley; deben sentirse parte y compartir los principios y
reglas de una sociedad democrática.
Pues bien, de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 217 de la Carta las fuerzas militares
"tendrán como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la independencia,
la integridad del territorio nacional y del orden constitucional" y, la
policía nacional tiene como fin primordial "el mantenimiento de las
condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas,
y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz". Así las
cosas, parecería razonable sostener que ninguna autoridad puede obligar a otra
a que no cumpla sus funciones. Por ejemplo, sería abiertamente contrario a la
Carta que el Legislador imponga a los jueces la imposibilidad de administrar
justicia.
19. Ahora, el
demandante sostiene que la desmilitarización de una zona del país deja en manos
de los grupos al margen de la ley una porción del territorio, lo que implica
ceder soberanía. Se trata entonces de analizar la noción de soberanía y su
efectividad en la Constitución normativa.
La Carta de 1991 se
refiere a la soberanía a partir de dos acepciones. Los artículos 3º y 103 la
conciben como una fórmula política que se predica del individuo como principal
titular de la misma y que implica el ejercicio de derechos y obligaciones
frente al Estado. A su turno, los artículos 9º, 212 y 217 superiores, entienden
el concepto como una garantía de independencia del Estado, en cuanto lo
consideran libre de injerencia y de subordinación y de dominio por parte de
otro poder. Este último ofrece un contenido jurídico que se desarrolla tanto en
el orden interno como en el derecho internacional, puesto que, de un lado,
significa que el Estado tiene capacidad para combatir los grupos rebeldes que
buscan derrocar el gobierno o alterar el régimen constitucional y legal vigente
y, de otro lado, garantiza el desarrollo de los principios de igualdad soberana
de los Estados y el de no intervención en los asuntos de jurisdicción exclusivo
de los Estados o libre determinación de los pueblos[9]. En consecuencia, esta
acepción de soberanía se refiere a la defensa y seguridad del territorio frente
a la afectación de su integridad al interior y exterior del Estado.
Así las cosas, la
protección de la integridad del territorio colombiano, como una de las
manifestaciones de la soberanía, es una obligación constitucional que incumbe
no sólo a las fuerzas militares sino también a las autoridades públicas y a
todos los ciudadanos (95-3 y 216-2). Por consiguiente, es acertado pensar que
una disposición que ceda a otro Estado o a otro poder parte del territorio,
desconoce la soberanía colombiana y, por ende, la Constitución. Sin embargo, la
pregunta que surge es la siguiente: ¿la ubicación temporal de grupos al margen
de la ley a quienes se ha reconocido estatus político, en zonas del país en
donde no está presente la fuerza pública, implica cesión del territorio?.
20. Antes de
resolver el anterior interrogante conviene hacer la siguiente precisión: las
disposiciones acusadas no se refieren a la presencia o retiro de las
autoridades civiles en la zona de distensión, puesto que solamente puntualizan
sobre la facultad presidencial para determinar la localización y acción de la
fuerza pública. Sin embargo, ello es importante en el juicio constitucional,
puesto que el numeral 3º del artículo 214 de la Carta dispone que, ni siquiera
en las situaciones de excepción es posible interrumpir el normal funcionamiento
de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado.
En efecto, en primer
lugar, vale la pena señalar que en la intervención en la audiencia pública
celebrada ante la Corte Constitucional, el Ministro del Interior dijo que la
actual zona de distensión conserva el diseño constitucional de las autoridades
civiles, para lo cual citó la competencia de los jueces. En el mismo sentido,
otro de los intervinientes, puntualizó sobre la elección popular de alcaldes en
la zona. Y, finalmente, ni el Procurador General ni el Fiscal General de la
Nación se refirieron a un eventual retiro de los subalternos en la zona.
De otra parte, la
Corte precisa que el numeral 3º del artículo 214 de la Carta no ordena la
presencia física permanente de las autoridades civiles en todo el territorio
Colombiano, sino que se refiere al ejercicio de autoridad del Estado, esto es,
a la existencia de jurisdicción o de competencia para que sus decisiones sean
aplicables y exigibles en todo el país. Sólo ese puede ser el sentido de la
norma superior, puesto que es constitucionalmente irrelevante el número de
empleos o de funcionarios públicos que se encuentren en una determinada porción
del territorio. Lo realmente trascendente es que las decisiones públicas y la
autoridad institucional sea capaz de aplicarse y  de ejecutarse, de acuerdo con
la Constitución y la ley. En efecto, un ejemplo hipotético podría explicar la
interpretación de la norma constitucional: en una zona del territorio no se
encuentran presentes los servidores públicos, pero sus decisiones mantienen su
fuerza vinculante; obviamente aquella situación no desconocería el sentido de
la norma constitucional sino que la desarrollaría.
En este sentido, la
Corte comparte plenamente la tesis expuesta por el Procurador General de la
Nación, doctor Jaime Bernal Cuellar, quien en el concepto de rigor, manifestó:
"Las
facultades en cuestión no conllevan en modo alguno la suspensión del Estado de
Derecho y, por tanto, la sustitución de las autoridades, civiles, políticas,
judiciales, ni de los organismos de control, porque la posibilidad del ciudadano
de solicitar de las autoridades la protección de sus derechos y la obligación
de éstas de garantizarla, no puede hacerse nugatoria so pretexto de los
diálogos o una pretendida autonomía ejercida por los insurgentes en determinado
territorio.
Debemos aclarar
que, más allá de las discusiones sobre la ubicación locativa de las autoridades
civiles, políticas, judiciales y de control, lo importante es que no se pierdan
ni se restrinjan sus competencias constitucionales y legales para mantener la
fuerza vinculante de sus decisiones en el espacio acordado.
Es claro, que
la convivencia sin el respeto de los derechos humanos no tiene viabilidad
alguna, desde el punto de vista constitucional. En ningún caso se puede
renunciar a las normas constitucionales que señalan las autoridades competentes
para legislar, gobernar, administrar justicia y ejercer control sobre las
mismas.
De las normas
acusadas no puede deducirse una interpretación en tal sentido, pues devendría
su inconstitucionalidad..."
No obstante lo
anterior, en virtud de que la disposición objeto del presente juicio sólo se
relaciona con el retiro temporal de la fuerza pública en una zona del
territorio, la Corte no puede pronunciarse sobre el supuesto desvío de la norma
que denuncia el demandante, puesto que "al examen de la Corte escapa
cualquier elemento de juicio referente al modo como los llamados a cumplir la
norma le den en efecto aplicación y, desde luego, tampoco le corresponde
verificar la constitucionalidad de hipótesis que no surgen de la disposición
acusada, ni de extensiones o interpretaciones llevadas por analogía a campos
diferentes del que a ella corresponde"[10]
21. Aclarado lo
anterior, la Corte estudiará si el retiro de la fuerza pública implica cesión
del territorio o de soberanía a los grupos al margen de la ley, cuya presencia
se autoriza en la zona.
Como ya se ha
expresado, las denominadas zonas de distensión fueron concebidas como
instrumento para entablar el diálogo como forma de negociación pacífica del
conflicto armado con los grupos a quienes el propio Estado les reconoce
carácter político. En efecto, en la exposición de motivos del proyecto de lo
que hoy es la Ley 418 de 1997, se enfatizó "en la necesidad de crear las
condiciones tendientes a que los acuerdos alcanzados permitan no solamente la
reincorporación a la vida civil de los miembros de los grupos guerrilleros,
sino que, también permitan que la paz alcanzada vaya más allá de un cese de
hostilidades, propendiendo por un orden político, social y económico justo,
elementos fundamentales de la paz integral"[11]. Así, la norma acusada
no puede considerarse un acto de abandono estatal del  territorio ni de entrega
del mismo a otros poderes sino que debe entenderse como un acto de paz que debe
generar la confianza en el diálogo. De igual manera, la Corte encuentra que la
fuerza pública tampoco puede concebirse como un mero instrumento de poder que
cuenta con fines propios, sino que se entiende como un ente para la paz que considera
al individuo como el fin último de sus actuaciones.
En este orden de
ideas, la Corte no halla razones constitucionales para que el retiro de la
fuerza pública vulnere la soberanía. Por el contrario, considera que el
"despeje" representa un acto de soberanía, pues no sólo es una
decisión unilateral de Estado que se concreta a través de la representación
democrática que ostenta el Presidente de la República, sino que está concebido
como un objetivo de diálogo y de negociación que la institución impuso. En
consecuencia, es una manifestación de la soberanía ad intra la
demostración estatal de su capacidad para resolver las controversias internas
pacíficamente y para señalar las reglas de ello. Dicho de otro modo, la
decisión política de no finalizar el conflicto por medios violentos sino a
través de la solución negociada y concertada, es un acto de soberanía del
Estado, puesto que, a través de medios excepcionales, busca poner fin a una
situación anómala, recuperar su capacidad de reprimir y castigar el delito en
aras de vigorizar un orden social, político y económico justo que garantice y
proteja verdaderamente los derechos humanos.
22. Así las cosas,
para la Corte es claro que la determinación presidencial de localización y
acción de la fuerza pública en las zonas del país donde se adelantan diálogos
de paz, no vulnera la soberanía colombiana. Sin embargo, por la trascendencia
del tema en tanto que la soberanía es uno de los elementos esenciales del
Estado, la Corte reflexionará nuevamente sobre ese concepto y lo confrontará
con la norma acusada.
Pues bien, no existe
norma alguna que defina el concepto de soberanía, puesto que es una noción cuyo
contenido jurídico no es inmutable sino que, por el contrario, ha sufrido
modificaciones de máxima relevancia. Así, la concepción clásica entiende la
soberanía como el poder absoluto, perpetuo, pleno y supremo del Estado, por lo
que no era posible reconocer un dominio superior al mismo. En la actualidad,
ese concepto se ha reformulado, en razón del contexto internacional en el que
las relaciones entre los Estados se desenvuelven y "en su lugar, ha sido
necesario adoptar una concepción más flexible y más adecuada a los tiempos que
corren, que proteja el núcleo de libertad estatal propio de la autodeterminación,
sin que ello implique un desconocimiento de reglas y de principios de
aceptación universal"[12].
La Corte explicó esta evolución, así:
"El concepto
de soberanía en su doble proyección (interna o inmanente y externa o
transeúnte) ha evolucionado de modo significativo, en armonía con las
circunstancias históricas en las cuales ha tenido que utilizarse. Muchos
factores han incidido en su reformulación, entre los cuales quizá el más
relevante sea el relativo al proceso de progresiva internacionalización de las
relaciones entre las comunidades políticas soberanas. Desde su
conceptualización inicial hasta hoy, pudiera decirse que las etapas extremas
del proceso podrían caracterizarse de este modo: al comienzo (siglos XVI y
XVII) el problema teórico que debía resolverse consistía en saber cómo era
posible que comunidades soberanas pudieran, no obstante, estar jurídicamente
vinculadas por una regla de derecho supranacional. En la actualidad, una
paulatina inversión de perspectivas determina que el interrogante más bien se
formule de esta manera. ¿Cómo puede mantenerse la soberanía como nota
distintiva del poder estatal, si ineludiblemente cada comunidad nacional está
avocada a convivir y relacionarse con las demás, y tal convivencia y relación
sólo es pensable sobre la base de reglas comunes aceptadas por los sujetos
soberanos?
Kelsen ha
mostrado, cómo el carácter antinómico de las dos cuestiones es similar a la
oposición entre los sistemas tolemaico y copernicano, propuestos para
interpretar los fenómenos de la mecánica celeste; no es que el primero sea
falso y el segundo verdadero, sino que el último suministra situaciones más
adecuadas y económicas a las actuales exigencias fácticas. Si antes parecía
nugatorio de la soberanía el sometimiento del Estado a obligaciones
supranacionales, hoy lo que parece problemático es seguir predicando soberanía
de poderes que fatalmente han de relacionarse en virtud de un juego de reglas
que les están subordinadas."
Tal estado de
cosas no ha determinado la disolución del concepto de soberanía, pero sí su
reformulación en términos que compatibilizan la independencia nacional con la
necesidad de convivir dentro de una comunidad supranacional. Las obligaciones
internacionales, difíciles antes de conciliar con la existencia de un
"poder autónomo, incondicionado y absoluto", resultan perfectamente
compatibles con un "poder con suficiente autonomía para gobernar dentro de
su territorio y obligarse frente a otros que hacen lo mismo dentro del
suyo"[13]
En este mismo sentido, en otro
pronunciamiento la Corte Constitucional dijo que, en especial, el derecho
humanitario relativiza el criterio absoluto de soberanía, puesto que presupone
un cambio de perspectiva de las relaciones entre el Estado y los particulares,
por lo que mecanismos como la verificación internacional de las zonas para el
diálogo[14],
no constituye una intromisión arbitraria de otros países en asuntos internos.
Al respecto afirmó:
"en la
medida en que las partes enfrentadas en un conflicto armado ven limitados los
medios legítimos de combate, en función de la protección de la persona humana,
esto implica que la soberanía ya no es una atribución absoluta del Estado
frente a sus súbditos, ni una relación vertical entre el gobernante y el
gobernado, pues las atribuciones estatales se encuentran relativizadas y
limitadas por los derechos de las personas. Esto significa que se sustituye la
idea clásica de una soberanía estatal sin límites, propia de los regímenes
absolutistas, según la cual el príncipe o soberano no está atado por ninguna
ley (Princips Legibus solutus est), por una concepción relativa de la misma,
según la cual las atribuciones del gobernante encuentran límites en los
derechos de las personas. Pero este cambio de concepción de soberanía en manera
alguna vulnera la Carta pues armoniza perfectamente con los principios y
valores de la Constitución. En efecto, esta concepción corresponde más a la
idea de un Estado social de derecho fundado en la soberanía del pueblo y en la
primacía de los derechos inalienables de la persona (CP arts 1º, 3º y 5º)[15].
23. De otro lado, también debe tenerse en
cuenta que el derecho humanitario hace parte del bloque de constitucionalidad[16], por lo que las normas
que lo integran constituyen parámetro de control constitucional que no
desconoce la soberanía sino que le concede plena efectividad a los artículos 4º
y 93 superiores. Por ello, es relevante para el presente juicio analizar el contenido
del artículo 3º común a los Convenios de Ginebra, -aprobado por Colombia por
medio de la Ley 5º de 1960, ratificado el 8 de noviembre de 1961-
24. El artículo 3º común a los Convenios de
Ginebra preceptúa que, en un conflicto armado, las partes pueden realizar
acuerdos especiales para fortalecer las reglas humanitarias, los cuales
"responden a una pretensión política perfectamente razonable, puesto que
la vigencia práctica y efectiva del derecho internacional humanitario depende,
en gran medida, de que exista una voluntad y un compromiso reales de las partes
por respetarlo"[17].
En efecto, esa disposición señala:
“En caso de conflicto armado que no sea de
índole internacional y que surja en el territorio de una de las Altas Partes
Contratantes, cada una de las Partes en conflicto tendrá la obligación de
aplicar, como mínimo, las siguientes disposiciones:
1. Las personas que no participen
directamente en las hostilidades, incluidos los miembros de las fuerzas armadas
que hayan depuesto las armas y las personas puestas fuera del combate por
enfermedad, herida, detención o por cualquier otra causa, serán, en todas las
circunstancias, tratadas con humanidad, sin distinción alguna de índole desfavorable,
basadas en la raza, el color, la religión o la creencia, el sexo, el nacimiento
o la fortuna, o cualquier otro criterio análogo.
A este respecto, se prohiben, en cualquier
tiempo y lugar, por lo que atañe a las personas arriba mencionadas:
a) los atentados contra la vida y la
integridad corporal, especialmente el homicidio en todas sus formas, las
mutilaciones, los tratos crueles, la tortura y los suplicios;
b) la toma de rehenes;
c) los atentados contra la dignidad
personal, especialmente los tratos humillantes y degradantes;
d) las condenas dictadas y las ejecuciones
sin previo juicio ante un tribunal legítimamente constituido, con garantías
judiciales reconocidas como indispensables por los pueblos civilizados.
2. Los heridos y los enfermos serán
recogidos y asistidos.
Un organismo humanitario imparcial, tal
como el Comité Internacional de la Cruz Roja, podrá ofrecer sus servicios a las
Partes en conflicto.
Además, las Partes en conflicto harán lo
posible por poner en vigor, mediante acuerdos especiales, la totalidad o partes
de las otras disposiciones del presente convenio.
La aplicación de las anteriores
disposiciones no surtirá efectos sobre el estatuto jurídico de las Partes en
conflicto.”
En cuanto a la hermenéutica que se ha dado al
concepto "conflictos" contenido en el artículo 3º común, la Cruz Roja
ha dicho que aquellos "son conflictos armados caracterizados por
hostilidades en las que se enfrentan fuerzas armadas. En suma, nos encontramos
ante un conflicto que presenta muchos de los aspectos de una guerra
internacional, pero que se libra en el interior de un mismo Estado.”[18].
25. Así, en consideración a que en Colombia
existen "varias regiones del país cuya situación de orden público se
encuentra visiblemente afectada producto de la acción indiscriminada de grupos
armados al margen de la ley" y que "es preocupante observar cómo la
guerrilla se ha venido expandiendo desde regiones marginales... todo ello
orientado a su fortalecimiento económico con el cual han potencializado su
capacidad de intimidación"[19],
el Estado Colombiano, como parte vinculada al respeto del artículo 3º común a
los Convenios de Ginebra, se obliga a ponerlo en práctica y a vigorizar la
negociación humanitaria y pacífica del conflicto. Por ello, la dinámica del
proceso de paz no sólo debe dirigirse al diálogo, sino a materializar el mismo
a través de acuerdos que concreten temas específicos del conflicto, los cuales,
sin perjuicio del silencio político que en ciertos momentos requiere una
negociación, una vez firmados deberán darse a  conocer a la opinión pública, en
razón de su derecho fundamental a estar informada veraz e imparcialmente (C.P.
art. 20)
Así las cosas, la desmilitarización como acto
de confianza en el diálogo para el logro de la paz no sólo no vulnera la
soberanía, sino que desarrolla el derecho internacional humanitario, que como
parte del bloque de constitucionalidad, constituye un parámetro obligado de
cotejo constitucional.
Control constitucional sobre la situación empírica de
la supuesta violación de derechos fundamentales en las zonas de distensión
26. De otra parte,
el actor sostiene que las disposiciones normativas acusadas propician la
violación de los derechos fundamentales de las personas que viven en las zonas
donde se autoriza el retiro de la fuerza pública. En igual sentido, el
Procurador General de la Nación en su intervención en la audiencia pública dijo
que si bien la norma acusada dispone todo lo contrario, él ha tenido
conocimiento de la transgresión de algunos derechos de los habitantes de la
zona de distensión por parte de la guerrilla, pero que ello es ajeno al control
de constitucionalidad, por lo que la Corte no debe pronunciarse al respecto. En
efecto, el contenido textual de la facultad presidencial para determinar la
localización y acción de la fuerza pública se concede siempre y cuando con ello
“no se conculquen los derechos y las libertades de la comunidad, ni genere
inconvenientes o conflictos sociales”. De ahí que la simple lectura de la
norma permite entender que la decisión de retiro de los militares de una zona
del territorio, obliga al Presidente a proteger los derechos y libertades de
los habitantes.
Por lo tanto, la
Corte deberá averiguar si, en el juicio de control abstracto de
constitucionalidad, puede evaluar la situación empírica derivada de la norma
acusada o si, como lo sostiene el Ministerio Público y otros intervinientes, el
tribunal constitucional debe limitarse a realizar un cotejo general de la
disposición objeto del control y la norma superior.
En reiterada
jurisprudencia[20],
esta Corporación ha sostenido que el objeto del control constitucional
abstracto es la ley en sentido material, tanto en su contenido normativo como
en los preceptos que se originan de ella. En tal virtud, el tribunal
constitucional puede controlar las disposiciones que fueron aprobadas con
eficacia de ley y, aquellos vacíos normativos que generan una
inconstitucionalidad relativa[21].
Es por ello que “no se puede pretender que se declare la inconstitucionalidad
de una disposición que se ajusta a la Carta, simplemente porque algunos
particulares no la cumplen, pues es deber de todas las personas y de las
autoridades acatar la Constitución y las leyes (CP art. 4)”[22].
No obstante lo
anterior, en otras oportunidades la Corte[23]
ha tenido en cuenta situaciones empíricas como elementos de juicio esenciales
para la decisión, puesto que “el juez constitucional no puede ignorar el
contexto histórico y la realidad social en donde tomas sus decisiones”[24]. Sin embargo, la
propia Corte aclaró que el análisis empírico en el juicio abstracto de
constitucionalidad sólo es posible cuando “los desarrollos prácticos no
provengan de una indebida aplicación de las regulaciones legales pues, como se
dijo, para solucionar los problemas de desconocimiento de los preceptos
legales, o de inadecuada aplicación de los mismos, el ordenamiento prevé otros
mecanismos judiciales distintos a la acción de inconstitucionalidad”[25]. En síntesis, el
juicio de control constitucional abstracto coteja el contenido impersonal de la
norma con la Constitución y sólo estudia elementos empíricos
inconstitucionales, cuando aquellos derivan directamente de la norma y no de su
indebida aplicación.
27. Así las cosas,
es razonable sostener que el principio de supremacía constitucional se impone
no sólo sobre la lectura textual de la norma sino también sobre su
hermenéutica, como quiera que no pueden aceptarse aplicaciones
inconstitucionales en el ordenamiento jurídico. Para impedir los desvíos en el
cumplimiento de la Constitución y la ley, existen varios mecanismos judiciales
que garantizan que los particulares y las autoridades públicas actúen de
conformidad con la Constitución y la ley. Así mismo, las autoridades judiciales
y los órganos de control tienen el deber constitucional de exigir el
cumplimiento de las normas que protegen los derechos fundamentales de los
colombianos. Por ello, los habitantes de las zonas donde se adelanten los
procesos de paz cuentan con mecanismos idóneos para hacer cumplir la ley y con
las autoridades capaces de hacerlos efectivos.
Además, debe tenerse
en cuenta que el artículo 188 de la Carta consagra la obligación del Presidente
de la República, de "garantizar los derechos y libertades de todos los
colombianos". Por ello, a través de los actos que reglamentan y fijan las
reglas de las "zonas de distensión", el Ejecutivo debe tomar las
medidas tendientes a desarrollar la ley, para que "no se conculquen los
derechos y las libertades de la comunidad, ni genere inconvenientes o conflictos
sociales". De ahí pues, que la tergiversación o el mal entendimiento
práctico de la ley puede ser evitado o subsanado por vía de reglamentación del
gobierno, o por vía judicial o administrativa, a través de los mecanismos
jurídicos que el ordenamiento dispone para ello.
Por lo anterior, en
el asunto sub iudice la Corte no estudiará la supuesta violación
empírica de derechos fundamentales en la zona de distensión.
28. Con todo, podría
argumentarse que la Corte bien podría proferir una sentencia condicionada o una
sentencia integradora que disponga como una regla de carácter erga omnes
la obligación de respetar, en la práctica, los derechos fundamentales en las
zonas desmilitarizadas. Sin embargo, la objeción no es válida por dos razones:
de un lado, porque los condicionamientos buscan, al mismo tiempo, excluir y
mantener en el ordenamiento jurídico disposiciones normativas que se derivan de
la propia norma y en esta oportunidad lo que se reprocha no se origina en la
disposición sino, todo lo contrario, en su desconocimiento práctico o en el
error en su aplicación. De otra parte, no podría la Corte integrar la
disposición para reiterarla o para obligar a las autoridades públicas que la
cumplan, pues la función de hacer cumplir las leyes le corresponde a otras
autoridades o puede ser exigible a través de otras vías judiciales. En
consecuencia, la Corte no entrará a conocer sobre el cargo así formulado en la
demanda.
La
desmilitarización no necesariamente debe ordenarse a través de decretos
legislativos
29. De otra parte,
el actor sostiene que en virtud de la facultad que la Constitución otorga al
Presidente de la República para conservar el orden público, el Legislador no
está autorizado para crear las zonas de distensión ni para determinar la
ubicación de la guerrilla. Dicho de otro modo, a juicio del demandante, las
decisiones de desmilitarización y de disposición de la guerrilla en una porción
del país, no debieron adoptarse por una ley ordinaria sino por decretos
proferidos al amparo de un estado de conmoción interior.
En anterior
oportunidad[26],
esta Corporación se pronunció en torno al cargo que nos ocupa, por lo que en
esta ocasión se limitará a prohijar su doctrina. Así, la Corte consideró que el
cargo no debía prosperar por varias razones: en primer lugar, dijo que si bien
es cierto, en la guarda del orden público, el Presidente de la República no
puede ser sustituido por otros órganos estatales, lo que incluye al Legislador,
no es menos cierto que el Congreso no puede ser ajeno a las obligaciones
constitucionales de buscar la paz, la convivencia pacífica y de propender por
un orden político, económico y social justo, por lo que “no es de extrañar
que el Congreso de la República, en ejercicio de sus atribuciones, trace las
pautas que el ordenamiento jurídico requiere para afianzar las condiciones
civilizadas y ordenadas de la convivencia social, o que, ante una coyuntura o
un estado de cosas que pongan en peligro el logro de tales objetivos aunque no
ameriten el uso de instrumentos extraordinarios por parte del Ejecutivo, adopte
las necesarias previsiones en guarda de la estabilidad que la sociedad
necesita, prescribiendo las actitudes que, dentro de una política de conjunto,
deba asumir el Estado para regular diversos fenómenos que afectan e interesan
al conglomerado”. En consecuencia, los temas referentes a los procesos de
paz se convierten en objetivos prioritarios de las autoridades y no se agotan
en el concepto de orden público.
Así
mismo, en esa misma sentencia, la Corte manifestó que, aún en temas de orden
público, el Legislador conserva la cláusula general de competencia para hacer,
interpretar, reformar y derogar las leyes. En tal virtud, “el ejercicio de
la función exclusiva de manejo del orden público, que toca al Presidente, no es
incompatible con la actividad legislativa del Congreso, aún sobre materias que
de alguna manera incidan en aquél o en torno a situaciones permanentes o
transitorias que afecten el pacífico desenvolvimiento de las actividades
individuales y colectivas en el seno de la comunidad”.
Finalmente,
la Corte aclaró que “el manejo exclusivo del orden público en cabeza del
Presidente no radica en éste la función legislativa permanente sobre la
materia. Por el contrario, ella viene a ser exclusivamente transitoria y
encaminada tan sólo al restablecimiento de la normalidad. De ahí que las
atribuciones conferidas por la Constitución Política al Gobierno durante los
estados de excepción únicamente le correspondan de manera extraordinaria, bajo
ciertas condiciones y previos determinados requisitos, dentro del criterio de
que el ejercicio de funciones legislativas por parte del Ejecutivo es del todo
excepcional y está acompañado de la actividad normal del Congreso”.
Por
las anteriores razones, el cargo formulado tampoco prospera.
Suspensión de las
órdenes de captura como mecanismo idóneo dentro de un proceso de paz
30. Finalmente, el
actor considera que el Legislador no podía suspender las ordenes de captura
contra los delincuentes políticos, por cuanto contradice la Constitución. Entra
la Corte a estudiar el cargo.
La preservación del
orden jurídico institucional requiere de mecanismos legales que sean capaces de
asegurar el cumplimiento de las decisiones de las autoridades públicas, puesto
que la efectividad de los derechos y deberes no sólo depende de su consagración
sustantiva sino también de la capacidad del Estado para hacerlos exigibles. Por
ello, el Constituyente atribuyó al Legislador la cláusula general de
competencia para hacer las leyes, con lo cual puede diseñar los instrumentos
jurídicos capaces de exigir la acción o la abstención del Estado y puede
determinar los objetivos y valores constitucionales que considera oportuno y
conveniente desarrollar. Ahora, en materia penal y, en ejercicio de la potestad
punitiva del Estado, el Legislador está constitucionalmente autorizado para
tipificar las conductas socialmente reprochables, para señalar y modificar las
penas, e incluso para extinguir la responsabilidad penal (C.P. art. 150).
Pues bien, la
suspensión de las ordenes de captura es una limitación a la aplicación de la
ley penal, en lo que respecta al cumplimiento de medidas de aseguramiento y
ejecución de penas, entre otras, que no exime de responsabilidad penal, sino
que paraliza la acción de la fuerza pública en relación con la búsqueda de las
personas cuya privación de la libertad fue judicialmente ordenada. En efecto,
las disposiciones acusadas consagran la suspensión de las órdenes de captura
que se hubieren proferido dentro de la investigación de cualquier tipo de
delito (i), como una medida excepcional (ii), que opera de manera temporal
(iii) y que está sometida a la existencia de un acuerdo previo entre el
gobierno y las organizaciones al margen de la ley a quienes se les hubiere
reconocido carácter político en un proceso de paz (iv).  Este mismo mecanismo
ya había sido adoptado por el Legislador extraordinario[27] en los procesos de paz
adoptados con grupos guerrilleros que se reincorporaron a la vida civil[28], lo cual demuestra que
éste instrumento puede resultar idóneo para la terminación del conflicto armado
en Colombia y para obtener la paz.
En anterior pronunciamiento,
esta Corporación dijo que el Legislador está facultado para "rebajar las
penas por este medio exceptivo y por lo tanto, con mayor razón suspender las
órdenes de captura dictadas en procesos penales por delitos políticos y
conexos, con el fin de permitir la realización de los diálogos con los grupos
guerrilleros, la firma de acuerdos previos y la fijación de la ubicación
temporal de éstos en zonas determinadas del territorio nacional"[29].
En otra oportunidad esta Corporación señaló que "no es inconstitucional
que el Congreso entre, por vía general, a proveer normas en materia de penas,
causales de extinción de la acción y de la pena en caso de delitos políticos;
mecanismos para la eficacia de la justicia; protección a los intervinientes en
el proceso penal"[30].
En consecuencia, la
Corte considera que las disposiciones sub examine no vulneran la Constitución
sino que se profieren en ejercicio de la cláusula general de competencia
atribuida al Legislador.
31. En razón de que
todos los cargos contra las disposiciones acusadas no prosperaron, esta
Corporación declarará la exequibilidad de las normas objeto de revisión.
VIII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar
EXEQUIBLES los incisos tercero y quinto del parágrafo primero del
artículo 8 de la Ley 418 de 1997.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
FABIO MORON DIAZ
Presidente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Magistrada
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN H. ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General
Aclaración de
voto a la sentencia C-048/01
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Intensidad
fuerte y estricta (Aclaración de voto)
Referencia:
expediente D-3058
Aunque comparto lo
decidido por la Corte mediante esta providencia y, en particular, estimo
ajustado a la Constitución que se haya insistido en el carácter político de las
decisiones que corresponden al Presidente de la República en el desarrollo de
las atribuciones que le corresponden en el manejo del orden público, en
especial por virtud del conjunto normativo objeto de análisis, contenido en la
Ley 418 de 1997, tengo reservas en torno a la motivación.
No creo que deba la
Corte seguir prohijando interpretaciones sobre una "baja intensidad"
del control de constitucionalidad.
La Corte señala:
"En este
sentido, la amplia jurisprudencia de esta Corporación ha manifestado que el
juicio de constitucionalidad se desarrolla a través de diferentes grados de
intensidad, pues no es lo mismo analizar asuntos en donde la Constitución
impone marcos de acción o restricciones a las autoridades públicas claras, que
estudiar temas cuyo margen de apreciación política es más amplio. Así, cuando
el legislador actúa con límites más estrechos, la Corte deberá efectuar un
control más estricto que en los casos en los cuales el Congreso tiene mayor
libertad de configuración".
No he admitido en el
pasado -y no admito ahora- los denominados "test", unos fuertes y
otros débiles, acogidos por esta Corporación en otras sentencias, para juzgar
la constitucionalidad de las normas.
En mi criterio -muy
respetuoso hacía la mayoría- todo control de constitucionalidad debe ser
fuerte. Tiene, necesariamente, que ser estricto. El control de baja intensidad,
como el que se menciona en los antecedentes jurisprudenciales citados en el
fallo, afecta el ejercicio de la función de guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución y no se concilia con la razón que sustenta la
existencia del Tribunal Constitucional.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra
[1]
La Corte precisa que las denominadas, en el argot común, "zonas de
distensión" o "zonas de encuentro", se refieren a aquellas
"precisas y determinadas zonas del territorio nacional" en donde se
ubican los miembros y voceros de las organizaciones armadas al margen de la ley
que tienen un carácter político reconocido por el gobierno, en virtud de un
proceso de paz. Artículo 8º de la Ley 418 de 1997.
[2]
Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-183 de 1998,
T-263 de 1998, C-563 de 1997, C-247 de 1999, C-318 de 1998 y C-152 de 1999.
[3]
Sentencia C-445 de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[4]
Sentencia T-102 de 1993. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[5]
Sentencia C-456 de 1997. M.Ps. Jorge Arango Mejía y Eduardo Cifuentes Muñoz.
[6]
Sentencia C-214 de 1993 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[7]
Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 6 de noviembre de 1998. C.P.
Daniel Suárez Hernández. La tesis de la falla en el servicio relativa viene
siendo acogida por esa Corporación en reiteradas oportunidades, dentro de las
cuales pueden verse las sentencias del 25 de marzo de 1993, del 15 de marzo de
1996 y 3 de noviembre de 1994, todas de la sección tercera.
[8]
La jerarquía en la fuerza pública ha sido estudiada por esta Corporación, entre
otras, en las sentencias T-409 de 1992, C-578 de 1995 y C-225 de 1995.
[9]
Estos principios fueron codificados por vía de instrumentos convencionales,
tales como la Convención de Montevideo de 1933, el Pacto de Saavedra Lamas, el
Protocolo de Buenos Aires de 1936 y los artículos 18 y 19 de la Carta de la OEA
de 1948.
[10]
Sentencia C-367 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[11]
Gaceta del Congreso 371 del 12 de septiembre de 1997. Página 9. Exposición de
motivos del proyecto de ley presentado por el entonces Ministro del Interior,
Carlos Holmes Trujillo.
[12]
Sentencia C-574 de 1992. M.P. Ciro Angarita Barón.
[13]
Sentencia C-187 de 1996. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[14]
En relación con la constitucionalidad de este mecanismo, puede consultarse la
sentencia C-214 de 1993 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[15]
Sentencia C-225 de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[16]
En ese sentido, pueden consultarse las sentencias C-225 de 1995, C-040 de 1997
y C-467 de 1997. Y, de manera general, sobre el concepto de bloque de
constitucionalidad, pueden verse las sentencias C-582 de 1999, C-358 de 1997,
C-191 de 1998 y C-040 de 1997
[17]
Sentencia C-225 de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[18]
Comité Internacional de la Cruz Roja. Comentario del Protocolo del 8 de junio
de 1977 adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo
a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter
internacional.”. Plaza & Janés Editores Colombia S.A. Bogotá. 1998. Página
338.
[19]
Gaceta del Congreso 371 del 12 de septiembre de 1997. Página 7. Exposición de
motivos del proyecto de ley presentado por el entonces Ministro del Interior,
Carlos Holmes Trujillo.
[20]
Pueden consultarse las sentencias C-081 de 1996, C-504 de 1993, C-229 de 1998,
C-495 de 1994, C-587 de 1995 y C-357 de 1997.
[21]
Sentencia C-543 de 1996. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[22]
Sentencia C-081 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero
[23]
Entre otras, las sentencias C-221 de 1997, C-126 de 1995, C-410 de 1994 y C-160
de 1999.
[24]
Sentencia C-1489 de 2000. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[25]
Sentencia C-1489 de 2000. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[26]
Sentencia C-283 de 1995. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[27]
Decreto 542 de 1993.
[28]
Proceso de paz con el M-19, el Ejercito Popular de Liberación EPL, movimiento
armado Quintín Lame y el Partido Revolucionario de los Trabajadores PRT-
[29]
Sentencia C-214 de 1993. M.P. Hernando Herrera Vergara y José Gregorio
Hernández Galindo
[30]
Sentencia C-283 de 1995. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.