C-179-20
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-179/20
DECRETO
LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA PARA GARANTIZAR LA PRESTACION
DEL SERVICIO DE LAS COMISARIAS DE FAMILIA-Exequibilidad parcial
ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de
constitucionalidad
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Competencia de la Corte Constitucional
CONSTITUCION POLITICA DE 1991-Establece tres clases de
estados de excepción
ESTADOS DE EXCEPCION-Carácter reglado, excepcional y
limitado
La regulación
constitucional y estatutaria de los estados de excepción se funda en el
carácter reglado, excepcional y limitado de los mismos que se garantiza por
medio de su regulación en la Constitución y en la Ley 137 de 1994 -en adelante
LEEE-, así como mediante sus especiales dispositivos de control político y
judicial
ESTADOS DE EXCEPCION-Control político y control jurídico
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido
En virtud del artículo 215 de la Constitución, el
estado de emergencia podrá ser declarado por el Presidente de la República y
todos los ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en
los artículos 212 y 213 que (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e
inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que (ii)
constituyan grave calamidad pública.
CALAMIDAD PUBLICA-Definición
La
calamidad pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de causas
naturales o técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o
ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente.
ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características
El artículo 215 de la Constitución dispone que los
decretos legislativos en el marco del estado de emergencia tendrán fuerza de
ley y deberán ser (i) motivados, (ii) firmados por el Presidente y todos los
ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos; (iv) deben referirse a materias que tengan relación
directa y específica con el estado de emergencia, y; (v) podrán -de forma
transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales
dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el
Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencia del Congreso
de la República
Sobre este aspecto funcional relativo a las
competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el
precitado artículo 215 de la Constitución establece que dicha Corporación  (i)
examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las
dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas
que determinaron el estado de emergencia y las medidas adoptadas, y se
pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas,
(ii) podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este
artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del
Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales, y (iii) se reunirá
por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno Nacional.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Fundamento
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Alcance
ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Exequibilidad del Decreto Legislativo 417
de 2020
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA,
SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos
formales y materiales
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal
El examen formal del decreto exige
verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la
suscripción por el Presidente de la República y por todos sus ministros; (ii)
la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su
vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Igualmente, en los casos en los
cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido únicamente
determinado ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo
no lo excedan.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material
El examen material comprende el desarrollo
de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen
expresiones operativas de los principios que guían los estados de excepción.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad
A la luz de este juicio, toda medida
contenida en los decretos legislativos debe estar directa y
específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión o agravación de sus efectos.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad material
Con este juicio, se pretende determinar si
las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas
que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte
Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos
de vista: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas adoptadas y
las consideraciones expresadas por el Gobierno nacional para motivar el decreto
de desarrollo correspondiente]; y,
(ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los
motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de motivación suficiente
(…) ha sido considerado como un juicio que
complementa la verificación formal por cuanto busca dilucidar si, además de haberse
formulado una fundamentación del decreto de emergencia, el Presidente ha
presentado razones que resultan suficientes para justificar las medidas
adoptadas. Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas,
siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos
constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que los
“decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen
cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de ausencia de arbitrariedad
(…) tiene por objeto comprobar que en el
decreto legislativo no se establezcan medidas que violen las prohibiciones
para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la
Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos
ratificados por Colombia. La Corte Constitucional debe verificar que las
medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el
núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales; que (ii) no
interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los
órganos del Estado y, en particular, (iii) que no supriman o modifiquen los
organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de intangibilidad
(…) parte del reconocimiento que ha hecho
la jurisprudencia constitucional acerca del carácter “intocable” de
algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos 93 y 214 de la
Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de
excepción. La Corte ha establecido que en virtud del Derecho Internacional de
los Derechos Humanos, se consideran como derechos intangibles el derecho a la
vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición
forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el
derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la
esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las
penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia;
la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de
irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho
a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño a
la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho
a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al habeas corpus.
Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la
protección de esos derechos.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no contradicción específica
(…) tiene por objeto verificar que las
medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no contraríen de manera
específica a la Constitución o a los tratados internacionales; y, (ii) no
desconozcan el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el Estado
de Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto es, el grupo de medidas
descritas en los artículos 47, 48 y 50 de la LEEE. Ha destacado la Corte que entre
las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y legal, la
consistente en que el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los
trabajadores mediante los decretos contemplados en el artículo 215 de la
Constitución.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad
(…) según el artículo 12 de la LEEE, exige
que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las
cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de excepción.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad
(…) previsto en el artículo 11 de la LEEE,
implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean
indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del
estado de excepción. La Corte ha señalado que este análisis debe ocuparse de:
(i) la necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste en verificar
fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la
extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el Presidente de la
República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la
medida para superar la crisis; y, (ii) la necesidad jurídica o
subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento
jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas
para lograr los objetivos de la medida excepcional.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de proporcionalidad
(…) exige que las medidas que se adopten en
desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas frente a la
gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha
precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a
derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente
necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este
examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de
proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar
restricciones a derechos constitucionales, como en el juicio de ausencia de
arbitrariedad.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no discriminación
(…) el cual tiene fundamento en el artículo
14 de la LEEE, exige que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de
excepción, no pueden entrañar segregación alguna, fundada en razones de sexo,
raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o
filosófica o de otras categorías sospechosas. Adicionalmente, este análisis
implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes
injustificados.
DECRETO
LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA PARA GARANTIZAR LA PRESTACION
DEL SERVICIO DE LAS COMISARIAS DE FAMILIA-Contenido y alcance
DECRETO LEGISLATIVO DICTADO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Requisitos formales
DECRETO LEGISLATIVO DICTADO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Requisitos materiales
PREVALENCIA DE LOS DERECHOS DE LOS NIÑOS, NIÑAS Y
ADOLESCENTES/DERECHOS
DE LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Ámbitos de protección
FLAGRANCIA-Alcance/FLAGRANCIA-Supuestos
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Dirección y coordinación de funciones
de Policía Judicial
COMISARIA
DE FAMILIA-Naturaleza
jurídica/COMISARIA DE FAMILIA-Objetivo
Al respecto, cabe recordar que las comisarías de
familia son entidades públicas del orden distrital, municipal o intermunicipal
de carácter administrativo e interdisciplinario que forman parte del Sistema
Nacional de Bienestar Familiar y su misión institucional consiste en prevenir,
garantizar, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia -incluidos también los derechos de las mujeres, adultos
mayores y personas con discapacidad- conculcados
por situaciones de violencia intrafamiliar.
Expediente: RE-240
Control automático del
Decreto legislativo 460 de 2020, “Por el cual se dictan medidas para garantizar la
prestación del servicio a cargo de las comisarías de familia, dentro del Estado
de Emergencia Económica, Social y Ecológica”
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá,
D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veinte (2020)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por las y los magistrados Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares
Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo,
Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina
Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, quien la
preside, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
Remisión del decreto
Invocando
las atribuciones conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política, el
Presidente de la República expidió el
Decreto Legislativo 460 del 22 de marzo de 2020, “Por el cual se dictan medidas para garantizar la
prestación del servicio a cargo de las comisarías de familia, dentro del Estado
de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
El
Presidente de la República mediante oficio del 24 de marzo de 2020, recibido en
la Secretaría General de la Corte Constitucional en la misma fecha, remitió
copia auténtica del Decreto Legislativo 460 del 22 de marzo de 2020.
En
virtud del sorteo realizado por la Sala Plena, correspondió al magistrado Alberto
Rojas Ríos la sustanciación del presente proceso.
2.
Trámite preliminar del
decreto
Por
Auto del 27 de marzo del año en curso, el magistrado sustanciador dispuso (i)
asumir el conocimiento de la revisión constitucional del decreto legislativo referido, (ii) ordenar la
comunicación del inicio del proceso al
señor Presidente de la República y al Presidente del Congreso de la República,
(iii) fijar en lista el proceso, (iv) ordenar el traslado al Procurador General
de la Nación, e (v) invitar a varias entidades públicas, organizaciones y
universidades a efectos de que se pronunciaran sobre su constitucionalidad.
II.
TEXTO DEL DECRETO QUE SE REVISA
En razón a la extensión del Decreto Legislativo 460
del 22 de marzo de 2020, este hará́ parte del ANEXO 1 de esta decisión.
III.
INTERVENCIONES
Dado el número de intervenciones presentadas, las
mismas harán parte del ANEXO 2 de esta decisión. En consecuencia, se recogerán
en el cuerpo de la ponencia solamente de manera esquemática, conforme al
siguiente cuadro:
INTERVINIENTE
CONSIDERACIONES RELEVANTES
SOLICITUD
1) Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República
El
Decreto Legislativo 460 de 2020 cumple los requisitos formales establecidos
para su expedición y satisface todos los presupuestos sustanciales de
validez.
Exequibilidad
2) Defensoría del Pueblo
El
Decreto Legislativo 460 de 2020 cumple los requisitos formales establecidos
para su expedición y satisface todos los presupuestos sustanciales de
validez.
Exequibilidad
3) Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario
En
los literales b y j del artículo 1 del Decreto Legislativo 460 de 2020 existe
una discriminación basada en el sexo de los individuos, al excluir a los
hombres del listado de víctimas de violencia intrafamiliar, lo cual
contraviene los artículos 13 y 43 de la Carta, así como del principio
fundamental de dignidad humana.
Además,
el artículo 1 del decreto solo se refiere a la prestación ininterrumpida de
los servicios de las comisarías de familia, sin mencionar a los juzgados
civiles municipales o promiscuos municipales a los que la ley ha conferido
competencia en las jurisdicciones territoriales donde no se han creado
comisarías de familia, lo cual deja en una situación de desprotección a las
víctimas de la violencia intrafamiliar que se encuentran en las
jurisdicciones territoriales que no cuenta con comisarías.
Exequibilidad condicionada del artículo 1
4) Universidad Externado de Colombia
El
literal a del artículo 1 del Decreto Legislativo 460 de 2020 dispone que las
comisarías de familia deberán priorizar, entre los actos urgentes, las capturas
en flagrancia y las inspecciones a los cadáveres, pero dichas funciones son
de competencia de la policía judicial de la Fiscalía General de la Nación, no
de las comisarías.
El
literal e del artículo 1 del decreto prescribe que las comisarías de familia
realicen notificaciones y citaciones por medios virtuales o telefónicos. Ello
cual se da en cumplimiento a los compromisos internacionales de Colombia
tendientes a generar canales expeditos y sin dilaciones que afecten el debido
proceso y la eficacia de las instituciones.
El
literal f privilegia la realización virtual de audiencias y sesiones de
comités territoriales en que tomen parte las comisarías de familia. La
suspensión de audiencias generaría graves perjuicios para las familias, por
lo que se debe instar y apoyar a las alcaldías para que doten de todos los
medios tecnológicos a las comisarías de familia.
El
literal h contempla la adopción de turnos y horarios flexibles para la
prestación del servicio de las comisarías, atendiendo las circunstancias
particulares de las mujeres cabeza de hogar, pero no se debe excluir a los
demás ciudadanos que acrediten pertenecer a un grupo de especial protección
constitucional, como los hombres cabeza de hogar.
El
literal m ordena adaptar espacios aislados de atención para menores de edad y
adultos mayores cuando deba excepcionalmente deba prestarse la atención
presencialmente. En cumplimiento de la orden de aislamiento preventivo
obligatorio para menores de edad y adultos mayores de 70 años, las alcaldías
deben desplazar al equipo de las comisarías de familia al lugar de atención,
y así evitar que estos sujetos de especial protección deban salir del
domicilio donde cumplen el aislamiento obligatorio.
El
literal q prevé que las comisarías de familia deberán monitorear de forma
constante los casos de violencia ya denunciados y las órdenes de alejamiento.
Para cumplir con este objetivo, las comisarías de familia deberán hacer uso
de los medios tecnológicos con miras a evitar el desplazamiento de menores de
edad y adultos mayores.
En
relación con el artículo 2 del decreto, este otorga a los procuradores
judiciales de familia la facultad para fijar, mediante resolución motivada,
obligaciones provisionales en materia de custodia, alimentos y visitas cuando
fracase el intento conciliatorio, medida que se transgrede el principio de
unidad de materia legislativa, puesto que se trata de una norma de regulación
del funcionamiento de las comisarías de familia , de suerte que ninguna
atribución corresponde a los procuradores judiciales de familia, quienes
hacen parte del ministerio público y su competencia es reglada.
Exequibilidad condicionada de los literales a, e, f,
h, m y q del artículo 1 y del artículo 2
5) Sindicato Nacional de Comisarías de Familia -SINACOF-
El
literal a del artículo 1 del Decreto Legislativo 460 de 2020 ordena a las
comisarías de familia priorizar inspecciones a cadáveres y capturas en
flagrancia, al paso que el artículo 3 establece que es función de la Fiscalía
General la Nación disponer de canales de articulación y orientación
permanente para fortalecer las funciones de policía judicial en las
comisarías de familia. Sin embargo, la actividad de policía judicial es de
competencia reservada de la Fiscalía General de la Nación por ministerio de la
ley.
El
artículo 1 dispone que las comisarías de familia deben prestar atención de
forma ininterrumpida, lo cual afecta directamente las prerrogativas laborales
de los comisarios, puesto que la mayor parte de los municipios no cuentan con
comisarías de familia permanentes y un solo comisario no puede garantizar la
prestación ininterrumpida del servicio.
En
el artículo 1 se asignan distintas funciones a las comisarías. Sin embargo,
la protección de los derechos de los niños en cuanto a violencia intrafamiliar,
por expresa disposición legal, es del resorte del defensor de familia
adscrito al ICBF, por lo que la comisaría de familia ha de hacerlo en forma
subsidiaria cuando en el municipio no exista defensor de familia. Igualmente,
la protección de víctimas de violencia intrafamiliar en el sistema judicial
no solo corresponde a estas comisarías, sino también de los juzgados de
familia.
Exequibilidad condicionada de los artículos 1 y 3
6) Fundación para la Libertad de Prensa -FLIP-
Los
literales n y o del artículo 1 del Decreto Legislativo 460 de 2020 imponen a
las emisoras comunitarias l difusión de información gratuita por parte de las
emisoras comunitarias, lo cual desconoce la precaria situación financiera de
las mismas y evade la obligación del Estado de brindar las condiciones para
garantizar el derecho a la información. Además, es una medida
desproporcionada que vulnera el derecho fundamental a la libertad de
expresión, puesto que poder dar paso al abuso por parte de las autoridades y
afecta a la libertad de las emisoras comunitarias de decidir sobre su propia
programación.
Por
otra parte, los literales n y o del artículo 1 del decreto hacen una
distinción injustificada sobre las emisoras comunitarias y las demás
radiodifusoras, toda vez que la obligación de difundir información de manera
gratuita solo se les impone a las emisoras comunitarias.
Exequibilidad condicionada del artículo 1
7) Universidad La Gran Colombia
El
Decreto Legislativo 460 de 2020 cumple los requisitos formales establecidos
para su expedición y satisface todos los presupuestos sustanciales de
validez.
Exequibilidad
8) Secretaría de la Mujer de Medellín
El
Decreto Legislativo 460 de 2020 cumple los requisitos formales establecidos
para su expedición y satisface todos los presupuestos sustanciales de
validez.
Exequibilidad
9) Universidad de los Andes
El
artículo 2 del Decreto Legislativo 460 de 2020 les permite a los alcaldes
municipales y distritales suspender la función de conciliación extrajudicial
en derecho en asuntos que no versen sobre custodia y alimentos de niños,
niñas, adolescentes y adultos mayores, por lo cual los demás procesos
carecerán de un debido proceso público y sin dilaciones, en detrimento del
acceso a la administración de justicia. Existen posibilidades reales de
continuar las audiencias de conciliación de forma virtual, priorizando
siempre los casos especiales.
A
su vez, el parágrafo del artículo 2 del decreto legislativo establece que los
procuradores judiciales de familia estarán facultados para fijar, mediante
resolución motivada, obligaciones provisionales respecto a custodia,
alimentos y visitas, medida que puede modificar las funciones básicas de
acusación y juzgamiento en contra del artículo 15 (c) de la Ley 137 de 1994,
y que desconoce las calidades que deben cumplir los conciliadores conforme al
artículo 5 de la Ley 640 de 2001, así como el escalafón de los funcionarios
facultados
para comisionar y con poder de investigación según el artículo 104 de la Ley
1098 de 2006.
Exequibilidad condicionada del artículo 2
10) Women’s Link Worldwide
Los
literales d e i del artículo 1 del Decreto Legislativo 460 de 2020 omiten la
garantía de que los casos de violencia sexual contra niños, niñas o mujeres
sea atendido como urgencia médica, toda vez que, si bien se prevé una ruta de
atención para víctimas, no es explícita la orden de activar inmediatamente
atención adicional en estos casos, ni se dispone la atención de urgencias en
salud. Por ello, las medidas adoptadas sobre violencia sexual son
insuficientes.
Igualmente,
el literal c del decreto señala el deber de brindar orientación psicosocial y
asesoría jurídica permanente a través de medios telefónicos y virtuales, pero
omite la obligación de información a niñas, adolescentes y mujeres sobre el
derecho de interrupción voluntaria del embarazo, lo cual, al no estar
contemplado de forma explícita, se corre el riesgo que no sea implementado.
Exequibilidad condicionada del artículo 1
11) Secretaría de la Mujer de Bogotá
El
Decreto Legislativo 460 de 2020 debe contemplar que no todos los municipios
cuentan con comisarías de familia y no se pueden generar barreras para el
acceso a las mismas, por lo que las medidas adoptadas no solo deben estar
dirigidas a las comisarías de familia, sino a todas las autoridades que hagan
sus veces.
Adicionalmente,
los literales b, i y j del artículo 1 del decreto deben contemplar que
existen mujeres con mayor riesgo e impacto de violencia en atención al estado
socio económico, la ocupación, la edad, el estatus migratorio, la situación
de discapacidad, la identidad de género y la orientación sexual.
Igualmente,
el literal c del artículo 1 prescribe la prestación del servicio de las
comisarías de familia a través de medios telefónicos y virtuales, sin tener
en cuenta a personas con limitación o restricción en el acceso a medios
tecnológicos, como personas residentes en entornos rurales, o del estrato 1 y
2 de zonas urbanas.
Exequibilidad condicionada del artículo 1
IV.
CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
El concepto del jefe del Ministerio Publico hará parte
del ANEXO 3 de esta decisión, por lo que en el cuerpo de la ponencia
solo se hará referencia al sentido de su postura.
En efecto, el Procurador solicita declarar la
exequibilidad del Decreto Legislativo 460 de 2020 por encontrar satisfechos los
requisitos formales y materiales para su expedición.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
La Corte Constitucional es competente para conocer de este proceso, de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 215 y 241.7 de la Constitución,
en concordancia con los artículos 55 de la Ley Estatutaria de los Estados de
Excepción 137 de 1994 y los artículos 36 al 38 del Decreto Ley 2067 de 1991,
por tratarse de un decreto legislativo dictado por el Gobierno Nacional en
desarrollo de las facultades propias del estado de emergencia declarado
mediante el Decreto Legislativo 417 de 2020.
2.
Materia objeto de control,
problema jurídico y metodología de análisis
Mediante el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de
2020, el Presidente de la República declaró el estado de emergencia económica,
social y ecológica en todo el territorio nacional. Dicho decreto fue declarado
exequible por esta Corte mediante la sentencia C-145 de 2020[1].
En desarrollo de la declaratoria referenciada, el Presidente
de la República expidió el Decreto Legislativo No. 460 del 22 de marzo de 2020,
“Por el cual se dictan medidas para garantizar el servicio a cargo de las
comisarías de familia, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica”. Esta norma es el objeto de control de constitucionalidad en la
presente providencia.
Al proceso de constitucionalidad fueron allegados
escritos de intervención por parte de: (i) la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República; (ii) la Defensoría del Pueblo; (iii) el Colegio
Mayor de Nuestra Señora del Rosario; (iv) la Universidad Externado de Colombia;
(v) el Sindicato Nacional de Comisarías de Familia SINACOF; (vi) la Fundación
para la Libertad de Prensa FLIP; (vii) la Facultad de Derecho Universidad La
Gran Colombia; (viii) la Secretaría de la Mujer de Medellín; (ix) la
Universidad de los Andes; (x) la Organización Women’s Link Worldwide, y; (xi)
la Secretaría de la Mujer de Bogotá. En términos generales, todos los
intervinientes, coinciden en solicitar a la Corte que declarare la
exequibilidad del Decreto Legislativo 460 de 2020 y precisan algunos aspectos
normativos que, en su criterio, deben ser condicionados, conforme se expuso en
el cuadro relativo a las intervenciones.
Por su parte, el Procurador General de la Nación
rindió Concepto el 15 de mayo de 2020, a través del cual solicita a la Corte
Constitucional declarar la exequibilidad del decreto bajo revisión, por considerar que formal y materialmente se ajusta a
las exigencias establecidas en el orden jurídico constitucional para este tipo
normas.
En tales términos, de acuerdo con la competencia
prevista en los artículos 215 y 241.7 Superiores, el problema jurídico en el
presente trámite consiste en determinar si el Decreto Legislativo 460 del 22 de
marzo de 2020 cumple los presupuestos formales y materiales previstos en la
Constitución y desarrollados por la Ley Estatutaria 137 de 1994 y la jurisprudencia
de esta Corporación.
Para abordar el problema jurídico anunciado, la Sala
Plena seguirá la siguiente metodología: (i) brevemente expondrá una
caracterización general de los estados de excepción y, en particular, del
estado de emergencia económica, social y ecológica; seguidamente (ii) el fundamento
del control de constitucionalidad de los decretos expedidos al amparo del
estado de emergencia económica, social o ecológica, enfocándose en el alcance
del Decreto Legislativo 417 de 2020, “Por el cual se declara un Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”,
así como en la sentencia C-145 de 2020, mediante la cual se declaró su
exequibilidad; posteriormente (iii) recapitulará los criterios formales y
materiales que rigen el control de constitucionalidad de los decretos expedidos
en estados de excepción; y, (iv) a partir de ello, precisará el contenido
general y específico del decreto legislativo sub examine con el fin de determinar
si las medidas allí contenidas cumplen los requisitos formales y materiales, establecidos
en la normativa constitucional.
3.
Caracterización general de
los estados de excepción (estado de emergencia económica, social y ecológica[2])
Durante la vigencia centenaria de la Constitución de 1886 que, en su
artículo 121 consagró la figura del estado de sitio[3],
Colombia fue gobernada por periodos indefinidos mediante atribuciones que eran
de carácter excepcional[4]
y que deformaron la separación de poderes en virtud del excesivo
presidencialismo[5]
permitido por la indeterminación y el uso desmesurado de esa excepcionalidad.
Debido a esa experiencia que transformó lo excepcional en ordinario, la
Constitución de 1991[6]
consagró una figura distinta denominada los estados de excepción, basada en la
distinción entre las diversas modalidades de guerra exterior, conmoción
interior y estado de emergencia económica, social y ecológica, los cuales se
caracterizan por estar sometidos a limitaciones temporales y materiales, entre
las que se encuentra su carácter transitorio, el respeto a los derechos humanos
y el control político y judicial de las medidas que se adopten en su desarrollo.
En efecto, los artículos 212 al 215 de la Constitución
Política establecen los estados de excepción que, de manera excepcional
facultan al Presidente de la República para que, con la firma de todos los
ministros, declare un estado de excepción.
En aproximación a la materia que en esta oportunidad suscita
el control de la Corte, el ejercicio de tales facultades legislativas
excepcionales originadas en la declaratoria del estado de emergencia económica,
social y ecológica está sometido a principios y reglas, en especial a los
derechos y garantías contenidos en la Carta Política (arts. 11-94), a las normas
que sobre la materia se integran al bloque de constitucionalidad (art. 93) y,
por supuesto, a la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción 137 de 1994.
En atención al conjunto de normas que sistemáticamente
deben observar los estados de emergencia económica, social y ecológica, la
jurisprudencia constitucional en numerosas oportunidades se ha pronunciado en
torno a la naturaleza y alcance de esta institución prevista en el artículo 215
de la Constitución Política y se ha ocupado de precisar las fuentes, criterios
y estándares que esta Corte debe examinar a efectos de juzgar la
constitucionalidad de los decretos de desarrollo que dicta el Presidente de la
República.
A continuación, la Corte reiterará los aspectos
básicos sobre esta específica materia con el propósito de aplicarlos al
análisis de constitucionalidad del Decreto Legislativo 460 de 2020 sometido a examen
en esta oportunidad.
La regulación constitucional y estatutaria de los
estados de excepción se funda en el carácter reglado[7], excepcional[8] y limitado[9] de los mismos
que se garantiza por medio de su regulación en la Constitución y en la Ley 137
de 1994 -en adelante LEEE-[10],
así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial[11].
En efecto, la Constitución dispone de un complejo
sistema de controles políticos específicos para los estados de excepción, tales
como: (i) la autorización del Senado para la declaratoria del estado de guerra
exterior; (ii) el concepto favorable del Senado para la segunda prórroga del estado
de conmoción interior; (iii) las reuniones del Congreso por derecho propio;
(iv) los informes que debe presentar el Gobierno Nacional al Congreso de la
República sobre su declaratoria y evolución; y, finalmente, (v) la competencia
del Congreso para establecer la responsabilidad política del Presidente y de
los ministros por la declaratoria del estado de emergencia económica, social y
ecológica, o que constituya grave calamidad pública, sin la ocurrencia de los
supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el
ejercicio de las facultades excepcionales.
En perspectiva de esa naturaleza reglada, la
Constitución instituye el control judicial, automático e integral de los
decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de excepción, según
lo dispuesto en los artículos 212 a 215 de la Constitución, el cual está
desarrollado por los artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto Ley 2067 de
1991.
En virtud del artículo 215 de la Constitución, el estado
de emergencia podrá ser declarado por el Presidente de la República y todos los
ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los
artículos 212 y 213 que (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e
inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan
grave calamidad pública. Este último concepto ha sido definido por la Corte
Constitucional como “una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente
a la sociedad o a un sector importante de ella…”. La calamidad pública
alude a un evento o episodio traumático, derivado de causas naturales o
técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o ecológico, y que
ocurre de manera imprevista y sobreviniente.
Sobre este elemento de orden fáctico, la Corte ha
precisado que “los acontecimientos, no solo deben tener una entidad propia
de alcances e intensidad traumáticas, que logren conmocionar o trastrocar el
orden económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad, sino que,
además, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello diferentes a los
que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las
situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la
sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta
el Estado mediante la utilización de sus competencias normales”[12]. En esos
precisos términos, esta Corporación ha reconocido que la calamidad pública
puede tener una causa natural, como ha sucedido por cuenta de temblores o
terremotos, avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, etc., o puede
tener una causa técnica, como es el caso del cierre de una frontera
internacional o “accidentes mayores tecnológicos”[13].
El artículo 215 de la Constitución dispone que los
decretos legislativos en el marco del estado de emergencia tendrán fuerza de
ley y deberán ser (i) motivados, (ii) firmados por el Presidente y todos los
ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos; (iv) deben referirse a materias que tengan relación
directa y específica con el estado de emergencia, y; (v) podrán -de forma transitoria-
establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de
regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso,
durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
En punto de la temporalidad, la Constitución prescribe
que la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica sólo
puede llevarse a cabo por períodos hasta de treinta días en cada caso, que
sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. En ese sentido,
el decreto que declara el estado de emergencia debe indicar el término dentro
del cual el Presidente va a hacer uso de las facultades extraordinarias y
convocar al Congreso, si este no se hallare en funcionamiento, para que se
reúna dentro de los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. Sobre
este aspecto funcional relativo a las competencias del Congreso en el marco de
los estados de emergencia, el precitado artículo 215 de la Constitución
establece que dicha Corporación  (i) examinará hasta por un lapso de treinta
días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le
presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el estado de emergencia
y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y
oportunidad de las mismas, (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los
decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que
ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus
atribuciones constitucionales, y (iii) se reunirá por derecho propio, si no
fuere convocado por el Gobierno Nacional.
Pues bien, en casi tres décadas transcurridas desde la
expedición de la Constitución Política de 1991 se han declarado estados de
emergencia económica, social y ecológica por distintas razones, a saber: (i) la
fijación de salarios de empleados públicos[14];
(ii) la crisis en el servicio público de energía eléctrica[15]; (iii) desastres
naturales[16];
(iv) la revaluación del peso frente al dólar[17];
(v) el deterioro de la situación de los establecimientos de crédito[18]; (vi) las
actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público[19];
(vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en salud[20]; y, (viii)
la situación fronteriza con Venezuela[21].
En esta oportunidad, debido a los efectos causados por
el actual brote de enfermedad por coronavirus Covid-19, el Presidente de la
República mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 declaró un estado de
emergencia económica, ecológica y social en todo el territorio nacional, medida
que fue declarada exequible por esta Corporación en virtud de la sentencia
C-145 de 2020, como se pasa a recapitular.
4. Fundamento y alcance
del control judicial de los decretos expedidos al amparo del estado de
emergencia económica, social o ambiental [22] (El Decreto Legislativo 417 de 2020 y la sentencia
C-145 de 2020)
De las consideraciones precedentes se concluye que los
estados de excepción son respuestas fundadas en la juridicidad que la
Constitución contempla para sobreponerse a circunstancias irregulares que no
pueden ser conjuradas por el Estado a partir de sus atribuciones ordinarias. En
el Estado constitucional y democrático de derecho se trata de una competencia
cuya filosofía limitada exige cumplir una serie de presupuestos de orden
constitucional que debe satisfacer tanto el decreto matriz que declara el
estado de excepción, como aquellos que desarrollan las medidas extraordinarias
para hacer frente a la situación de anormalidad. Desde una perspectiva
dogmática, tales presupuestos están orientados a que lo excepcional no se
convierta en ordinario y orgánicamente justifican la atribución de la Corte
para verificar la correspondencia entre los decretos y la Constitución.
A modo de contrapeso entonces, la Corte ha reiterado
que los presupuestos aludidos se encuentran en tres niveles normativos que se
integran armónicamente al parámetro de constitucionalidad con sujeción la cual
la Corte examina su conformidad, a saber: (i) las disposiciones de la
Carta Política que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215 C.P.);
(ii) el desarrollo de esas reglas, previstas en la LEEE; y, (iii) las
normas de derecho internacional de los derechos humanos que prevén tanto los
requisitos de declaratoria, como las garantías que no pueden ser suspendidas en
esas situaciones excepcionales (derechos intangibles) (arts. 93.1 y 214
C.P.).
En términos prácticos, la existencia de este régimen
jurídico al cual se sujetan las competencias que surgen de la declaratoria de
un estado de emergencia obligan al Gobierno a actuar conforme a las normas
nacionales que rigen los estados de excepción y, a la vez, exige que las
suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades fundamentales como
consecuencia de la emergencia no sean incompatibles con las obligaciones del
Estado, en particular, con aquellas derivadas del derecho internacional
humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos.
Pues bien, en aproximación a la cuestión de
constitucionalidad que en esta oportunidad concita la atención de la Sala
Plena, es preciso recordar que en virtud del Decreto Legislativo 417 del 17 de
marzo de 2020, el Presidente de la República declaró el estado de emergencia
económica, social y ecológica en todo el territorio nacional. La declaratoria
de estado de emergencia estuvo precedida de la advertencia dada por la
Organización Mundial de la Salud, el 7 de enero de 2020 en el sentido de
identificar el nuevo coronavirus Covid-19 como emergencia de salud pública de
importancia internacional y de la solicitud del 9 de marzo del mismo año de
dicha organización internacional, orientada a solicitar a todos los países la
adopción de medidas prematuras con el objetivo de detener la transmisión y
prevenir la propagación del virus.
El
11 de marzo de 2020 la OMS declaró el brote de enfermedad por coronavirus Covid-19
como una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala
de trasmisión. Lo anterior, habida cuenta de que a esa fecha se habían
notificado cerca de 125.000 casos de contagio en 118 países y que a lo largo de
esas últimas dos semanas el número de casos notificados fuera de la República
Popular China se había multiplicado 13 veces, mientras que el número de países
afectados se había triplicado, por lo que instó a los países a la adopción de
acciones urgentes.
Ante
dicho panorama, preliminarmente por Resolución No. 380 del 10 de marzo de 2020,
el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó como medida preventiva
sanitaria el aislamiento y cuarentena de las personas que arribaran a Colombia
desde la República Popular China, Francia, Italia y España. Solo dos días
después, mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud
y Protección Social, de conformidad con lo establecido en el artículo 69 de la
Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’”, declaró el estado de emergencia
sanitaria por causa del coronavirus Covid-19 en todo el territorio nacional
hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de la misma, adoptó una serie de
medidas con el objetivo de prevenir y controlar la propagación del virus y
mitigar sus efectos.
No
obstante las medidas reglamentarias previamente referenciadas, ante el aumento
vertiginoso de casos reportados a nivel mundial por la OMS y la confirmación de
los primeros 75 casos de coronavirus Covid-19 detectados en Colombia, el
Gobierno Nacional consideró necesario adoptar medidas extraordinarias
orientadas a conjurar los efectos de la pandemia, en particular, mecanismos de
apoyo al sector salud.
De
ese modo, con fundamento en el artículo 215 de la Constitución, mediante el
Decreto 417 de 2020, el Gobierno Nacional declaró el estado de emergencia
económica, ecológica y social, en aras de “fortalecer las acciones dirigidas
a conjurar los efectos de la crisis, así como a mejorar la situación de los
contagiados y evitar una mayor propagación del Covid-19.” En sustento de la
medida, en la parte motiva del Decreto 417 de 2020 el Gobierno advierte que,
con el fin de reducir la movilidad, la aglomeración y la congregación en los
sitios públicos, así como para evitar una mayor afectación de las distintas
actividades económicas, el empleo, la industria y el comercio, se requiere
adoptar el estado de emergencia económica, social o ecológica y que tales
medidas se implementarán mediante decretos legislativos de desarrollo, entre
los cuales se encuentra el Decreto 557 de 2020 objeto de examen en esta
oportunidad.
El Decreto Legislativo 417 de 2020 fue declarado
exequible mediante sentencia C-145 de 2020. Como fundamento de tal declaratoria
de exequibilidad, la Corte, en suma, consideró que (i) se cumplieron los
requisitos formales; (ii) se expidió tras una situación catastrófica,
imprevisible, grave, sobreviniente e intempestiva, que configuró una auténtica
calamidad pública; (iii) se fundó en una hipótesis no generada por una guerra
exterior o conmoción interior; (iv) se expidió porque las facultades ordinarias
del Ejecutivo resultan insuficientes para responder a la crisis, y que, por lo
tanto, (v) cumplía con los requisitos de identidad, fácticos, valorativos, de
necesidad de las medidas extraordinarias y de insuficiencia de las medidas
ordinarias.
A juicio de esta Corporación, el Presidente de la
República, junto a quienes integran el Gobierno Nacional, lejos de una
valoración arbitraria o en un error de apreciación manifiesto, ejercieron
apropiadamente sus facultades dentro del margen razonable de análisis que
establece la Constitución. En ese sentido, la Corte sostuvo que la dimensión de
la calamidad pública sanitaria y sus efectos en el orden económico y social son
devastadoras, al producir perturbaciones o amenazas en forma grave e inminente
que impactan de manera traumática y negativa la protección efectiva de los
derechos constitucionales de millones de personas. Sobre este aspecto,
consideró que la gravedad que implica el volumen de infectados y personas
fallecidas y la posibilidad de poner en serio peligro a los colombianos al
desconocerse aún la cura del Covid-19, tiene grandes repercusiones económicas y
sociales al desequilibrar intensamente la sostenibilidad individual, de los
hogares y de las empresas, así como las finanzas del Estado.
Asimismo, dentro de las consideraciones base de la
precitada sentencia C-145 de 2020, la Corte resaltó que, si bien el
control constitucional tanto del decreto declaratorio, como de los decretos
legislativos de desarrollo que lo concretan es estricto, era necesario
flexibilizar algunos de los estándares, ponderando entre la necesidad de esa
estrictez en el control, pero también en la visualización de las amplias
potestades que posee el gobierno para la mitigación y contención de la
crisis. En la sentencia en cita la Corte se pronunció de la siguiente manera:
“Advertido
que ese escrutinio judicial ha sido siempre riguroso, esta vez la Corte quiere
poner en evidencia que, en los 28 años de vigencia de la actual Carta Política,
no se había presentado una crisis de las proporciones que ahora materializa la
pandemia del Covid-19, y por tanto ello obliga el aplicar un nivel de
intensidad que entienda tan especiales vicisitudes y particularidades. Habrá́
de ser un juicio atenuado, en todo caso distinto, que de una manera más
adecuada, oportuna y eficaz valore las circunstancias reales que propiciaron la
declaratoria de esta emergencia.
Los sucesos que exponen de manera más evidente al país a una grave calamidad
sanitaria y que materializan de un modo claro perturbaciones y amenazas al
orden económico, social y ecológico, pueden aparejar para el ejecutivo un mayor
margen de apreciación para declarar el estado de emergencia, pero además para
la escogencia de los remedios y soluciones que permitan una vuelta pronta a la
normalidad.
(...)
Y por ello, valga la reiteración, la Corte en esta ocasión sobre los decretos
legislativos o de desarrollo de la EES, ejercerá́ el control
constitucional que le corresponde, con una amplia flexibilidad, pues la
magnitud de esta crisis no tiene antecedentes en los tiempos recientes, de
allí́ que el escrutinio que haga este Tribunal tendrá́ en cuenta la
amplia capacidad de acción que acompaña al señor Presidente de la República, de
cara a los remedios que estime necesarios para conjurar la crisis, en tanto y
cuanto estos guarden la razonable conexidad con los hechos que motivaron la
declaratoria del EEES.”
El
precitado fundamento consignado en la sentencia C-145 de 2020 será, por
consiguiente, aplicado como parámetro jurisprudencial a los juicios formal y
material que en esta oportunidad le compete a la Corte, conforme se plantea en
las consideraciones que se exponen a continuación.
5.
Criterios formales y materiales que rigen el control de constitucionalidad
(Reiteración de jurisprudencia)
La jurisprudencia de este Tribunal ha establecido que
el control constitucional de los decretos expedidos al amparo del estado de
emergencia tiene dos facetas: formal y material. Se trata de un detallado
escrutinio que tiene por objeto asegurar que todos los límites previstos para
el ejercicio de las facultades de excepción sean debidamente respetados por el
Gobierno Nacional.
El examen formal del decreto exige verificar, en su
orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la suscripción por el
Presidente de la República y por todos sus ministros; (ii) la expedición en
desarrollo del estado de excepción y durante el término de su vigencia; y,
(iii) la existencia de motivación. Igualmente, en los casos en los cuales la
declaratoria del estado de emergencia haya comprendido únicamente determinado
ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo no lo
excedan.
El examen material comprende el desarrollo de varios
escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones
operativas de los principios que guían los estados de excepción. La práctica
decisional de este Tribunal evidencia algunas divergencias en el orden,
contenido y agrupación de tales juicios. Si bien tales diferencias no han
afectado el rigor del control constitucional, es oportuno unificar su alcance a
fin de enunciar y caracterizar cada uno de los juicios indicando,
adicionalmente, el orden en que deben ser aplicados.
5.1. El
juicio de finalidad[23]
está previsto por el artículo 10 de la LEEE[24]. A la luz de este
juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar directa y
específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión o agravación de sus efectos[25].
5.2. El juicio
de conexidad material[26]
está previsto por los artículos 215 de la Constitución[27] y 47 de la LEEE[28]. Con este
juicio se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto
legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria
del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad
debe ser evaluada desde los siguientes dos puntos de vista: (i) interno,
esto es, la relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones
expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo
correspondiente[29],
y (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y
los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia[30].
5.3. El juicio
de motivación suficiente[31]
ha sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal
por cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación
del decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan
suficientes para justificar las medidas adoptadas[32]. Dicha motivación es
exigible frente a cualquier tipo de medidas[33],
siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos
constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que los “decretos
de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de
las limitaciones de los derechos constitucionales”[34].
5.4. El juicio
de ausencia de arbitrariedad[35]
tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan
medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades
extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados
internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia.[36] La Corte Constitucional
debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no
suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y libertades
fundamentales[37],
(ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y
de los órganos del Estado y, en particular, (iii) no supriman o modifiquen los
organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento[38].
5.5. El juicio
de intangibilidad[39]
parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional
acerca del carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de
los artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni
siquiera durante los estados de excepción. La Corte ha establecido que, en
virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como
derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el
derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o
penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la
personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la
trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión
perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el
principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal;
el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su
familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión
por deudas; y, el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los
mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos.
5.6. El juicio
de no contradicción específica[40]
tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos (i) no contraríen de manera específica a la Constitución o a los
tratados internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad, y
(ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el estado
de emergencia económica, social y ecológica, esto es, el grupo de medidas
descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. Ha destacado la Corte que
entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y
legal, la consistente en que el Gobierno no podrá desmejorar los derechos
sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en el artículo
215.
5.7. El juicio
de incompatibilidad[41],
según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que
suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el
correspondiente estado de excepción.
5.8. El juicio
de necesidad[42],
previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten
en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron
lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este
análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual
consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la
crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el
Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la
utilidad de la medida para superar la crisis; y, (ii) de la necesidad
jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del
ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y
adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.
5.9. El juicio
de proporcionalidad[43],
que se desprende del artículo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se
adopten en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas
frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte
ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a
derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente
necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este
examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de proporcionalidad
cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos
constitucionales, por ejemplo, en el juicio de ausencia de arbitrariedad.
5.10. El juicio
de no discriminación[44],
el cual tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE[45], exige que las medidas
adoptadas con ocasión de los estados de excepción no pueden entrañar
segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías
sospechosas[46].
Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no
imponga tratos diferentes injustificados[47].
6.
Contenido general del
Decreto Legislativo de desarrollo 460 del 22 de marzo de 2020
En
desarrollo de la mencionada declaratoria de estado de emergencia económica,
social y ecológica, el Presidente de la República expidió el Decreto
Legislativo 460 del 22 de marzo de 2020, “Por el cual se dictan medidas para
garantizar la prestación del servicio a cargo de las comisarías de familia,
dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. Este decreto
legislativo de desarrollo es el objeto de control constitucional en la presente
sentencia.
El Decreto Legislativo 460 de 2020 tiene por finalidad
explícita “…flexibilizar la
obligación de atención personalizada a las y los usuarios de las comisarías de
familia y establecer mecanismos de atención mediante la utilización de medios
tecnológicos, que permitan reducir la congregación de personas en las
dependencias de las comisarías de familia, sin que ello afecte la continuidad y
efectividad de las actuaciones administrativas y jurisdiccionales a su cargo.”
Para dicho propósito, en términos generales, ordena a los alcaldes distritales y municipales
garantizar la atención de las comisarías de familia del país, para que actúen
en casos de violencia en el contexto familiar, adopten medidas de urgencia, criterios
de priorización del servicio y atención personalizada para casos de riesgo de
feminicidio, violencia y acoso sexual, violencia psicológica y física, amenazas
o hechos de violencia en general contra niños, niñas, adolescentes, mujeres,
adultos mayores y personas en situación de discapacidad.
Para el cumplimiento de estas funciones por parte de
los mandatarios locales, el decreto objeto de revisión establece
funciones y fija lineamientos a las comisarías de familia que tienen como
propósito esencial proteger a las víctimas de violencia intrafamiliar en el
contexto de la calamidad causada por la pandemia. Entre las medidas, cabe destacar
que se les ordena priorizar, en el marco de las funciones de policía judicial,
actos urgentes de protección cuando esté en peligro la vida e integridad física
de la víctima, las capturas en flagrancia y las inspecciones a los cadáveres.
Asimismo, el deber de ofrecer medios de transporte
adecuado a la situación de emergencia sanitaria cuando se requiera el traslado
de niñas, niños, adolescentes, mujeres y personas mayores, víctimas de
violencia intrafamiliar a lugares de protección y aislamiento.
Para reducir la presencia física de la comunidad en
las sedes de las comisarías, se dispone que tendrán que contar con medios
telefónicos y virtuales de uso exclusivo para que puedan brindar orientación
psicosocial y asesoría jurídica permanente a las y los usuarios, incluidas
entrevistas y seguimientos a los casos.
Además, se establece el deber de las comisarías de
familia de implementar protocolos de recepción de denuncias en casos de
violencia en el contexto familiar y maltrato infantil, así como articular la
ruta interinstitucional de atención integral a las víctimas, mediante medios
telefónicos y virtuales. En esos casos, la Fiscalía General de la Nación
dispondrá de canales de articulación y orientación permanente para fortalecer
las funciones de policía judicial en las comisarías de familia. Finalmente, en
ese ámbito funcional se les atribuye a los procuradores judiciales en familia
la definición provisoria de aspectos como el régimen de custodia, alimentos y
visitas.
Con todo, el contenido normativo específico de cada
previsión será detallado más adelante cuando se efectúe el examen material de
cada una de las medidas contempladas en el decreto.
7.
Examen de los presupuestos
formales del Decreto Legislativo 460 de 2020
De conformidad con lo hasta ahora
expuesto, el control de constitucionalidad de los decretos legislativos comprende
evaluar si tales instrumentos normativos cumplen con los requisitos, formales y
materiales previstos en las normas de rango constitucional, en la Ley Estatutaria
de los Estados de Excepción y en la jurisprudencia constitucional.
En virtud de lo anterior, la Sala Plena
procederá, en primer término, con la verificación de los requisitos formales
del decreto legislativo sub examine.
El examen formal consiste en corroborar que el decreto
legislativo cumpla con lo siguiente: (i) que esté motivado, (ii) que esté
suscrito por el Presidente y todos los Ministros, (iii) que sea expedido
durante la vigencia y en desarrollo del respectivo estado de excepción y,
finalmente, (iv) que determine el ámbito territorial para su aplicación[48].
En el caso específico del Decreto Legislativo 460 de
2020, la Corte encuentra que cumple cabalmente con todos y cada uno de tales
requisitos. En efecto, dicho decreto:
7.1.
Está debidamente motivado
En sus considerandos, el decreto legislativo objeto de
examen expresamente señala los hechos y razones que motivan su expedición, los
propósitos que persigue, así como los fundamentos específicos de las medidas
adoptadas, su importancia, su necesidad y, finalmente, su relación con la
calamidad pública que dio lugar a la expedición del estado de emergencia económica,
social y ecológica declarado mediante el Decreto matriz 417 de 2020.
7.2.
Fue expedido y suscrito por
el Presidente de la República, con la firma de todos sus Ministros
La Corte constata que suscriben el decreto las y los ministros
en el siguiente orden: del Interior, de Relaciones Exteriores, de Hacienda y
Crédito Público, de Justicia y del Derecho, de Defensa Nacional, de Agricultura
y Desarrollo Rural, de Salud y Protección Social, del Trabajo, de Minas y
Energía, de Comercio, Industria y Turismo, de Educación Nacional, Ambiente y
Desarrollo Sostenible, de Vivienda Ciudad y Territorio, de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones, de Transporte, de Cultura, de Ciencia,
Tecnología e Innovación, y del Deporte. En consecuencia, la Sala Plena
encuentra satisfecho el requisito atinente a la suscripción.
7.3.
Fue expedido durante la
vigencia y en desarrollo del Estado de Emergencia económica, social y ecológica
declarada mediante el Decreto Legislativo 417 de 2020
El Decreto Legislativo 460 de 2020 fue expedido
y publicado en el Diario Oficial el día 22 de marzo de 2020. De ese modo, la
Corte constata que fue expedido dentro de los treinta (30) días siguientes a la
declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica declarada
el 17 de marzo de 2020.
7.4.
Determinó su ámbito
territorial de aplicación
En la motivación del decreto legislativo sub
examine el Gobierno explica que las medidas adoptadas aplican a las comisarías
de familia de todo el territorio nacional, habida cuenta de que el Decreto 417 del
17 de marzo de 2020 declaró el estado de emergencia económica, social y
ecológica en todo el país en razón de la propagación del brote por el
coronavirus Covid-19, cuyo crecimiento exponencial es imprevisible.
A partir de los aspectos normativos expuestos, la Sala
Plena concluye que el Decreto Legislativo 460 de 2020 efectivamente cumple con
los requisitos formales de constitucionalidad.
8. Control de constitucionalidad material (Examen integral
sobre cada una de las disposiciones del Decreto Legislativo 460 de 2020)
De acuerdo con las consideraciones generales de está
providencia, el ejercicio de facultades de excepción, por su naturaleza
jurídica reglada, transitoria y limitada, está sometido a tres fuentes
normativas, a saber: la Carta Política, el derecho internacional de los
derechos humanos y la ley estatutaria de los estados de excepción. En función de esa naturaleza verdaderamente
excepcional, la Corte Constitucional, en cumplimiento de su función guardiana
de la supremacía constitucional, examina los
límites que esa normatividad superior sistemáticamente impone durante los
estados de emergencia.
En este orden de consideraciones, tal como ha sido expuesto,
el decreto legislativo sometido a control automático establece los lineamientos
y pautas que deben observar las comisarías de familia para continuar prestando
el servicio en el marco de las condiciones sanitarias y de aislamiento causadas
por la pandemia del coronavirus Covid-19. Justamente por ello, tiene la
finalidad específica de flexibilizar la prestación
del servicio a cargo de las comisarías de familia a través de protocolos de
funcionamiento y de atención urgente que se valgan de la utilización de medios
tecnológicos que garanticen su continuidad. De manera puntual, está
conformado por seis artículos en los que el legislador excepcional establece medidas
de diverso orden, a las cuales se les aplicarán los correspondientes juicios
materiales anunciados.
Sobre
este último aspecto, teniendo en cuenta que en el decreto sub examine el
legislador excepcional establece medidas de diversa índole, es importante
precisar la siguiente metodología: (i)
cuando sea procedente, el correspondiente juicio material se realizará de
manera conjunta respecto a la integralidad de las previsiones que lo conforman; (ii) cuando sea
inviable realizar los juicios materiales de manera conjunta respecto a la
integralidad de las medidas, a partir del
contenido normativo específico diferenciado de cada uno de los seis artículos se
aplicarán separadamente los correspondientes juicios; y, (iii) cuando quiera que se advierta que una de las medidas
examinadas no supera alguno o varios de los presupuestos materiales, será
innecesario entrar a valorar las condiciones restantes.
De
ese modo, según lo planteado, en lo concerniente a los requisitos materiales,
la jurisprudencia de esta Corporación[49]
ha diseñado una estructura de control material que se fundamenta en la
observancia de los juicios (i) de finalidad; (ii) de conexidad; (iii) de
motivación suficiente; (iv) de ausencia de arbitrariedad; (v) de
intangibilidad; (vi) de no contradicción específica; (vii) de incompatibilidad;
(viii) de necesidad; (ix) de proporcionalidad; y, (x) de ausencia de
arbitrariedad, los cuales serán examinados siguiendo la metodología líneas
atrás anunciada.
8.1.
Juicios de finalidad,
motivación suficiente, intangibilidad, ausencia de arbitrariedad, de no
contradicción específica, incompatibilidad y necesidad del Decreto Legislativo
460 de 2020
8.1.1.  Juicio de finalidad del Decreto 460 de 2020
El juicio de finalidad está previsto en el artículo 10
de la LEEE y está orientado a que toda medida contenida en los decretos
legislativos debe estar “directa y específicamente encaminada a conjurar las
causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”[50].
Tal como se señalará en varios acápites de esta
providencia, para la Sala Plena, el decreto legislativo bajo estudio cumple con
la condición material de finalidad, en tanto que su contenido general
está orientado a garantizar que durante la emergencia provocada por el brote
del coronavirus Covid-19, en todo el territorio nacional se pueda continuar
prestando un servicio público esencial, previa adopción de medidas para
contrarrestar el riesgo de contagio del virus. En ese sentido, la medida tiene
por finalidad contrarrestar la extensión de efectos negativos derivados de la
pandemia, en tanto que una de las situaciones adversas comprobadas como
consecuencia del confinamiento social es el auge o incremento de los índices de
violencia intrafamiliar, lo cual demanda una reacción de las autoridades para
garantizar los derechos fundamentales amenazados por tal fenómeno.
En
efecto, recientemente la Fiscalía General de la Nación ha reportado[51]
que ha tenido que priorizar la investigación de casos de violencia al interior
de la familia, especialmente por razones de género. Al respecto, dicha entidad resaltó
que en el periodo de confinamiento preventivo y obligatorio comprendido entre
el 20 de marzo y el 4 de abril de 2020 se recibieron 55 denuncias de casos de
violencia sexual y 132 de violencia intrafamiliar. Asimismo, el Observatorio
Colombiano de Mujeres de la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer
ha advertido un incremento de casos presentados por violencia intrafamiliar en
escenarios de confinamiento, producto de las medidas adoptadas por el Gobierno
Nacional en el marco del control y mitigación de la pandemia causada por el
virus Covid-19. Según cifras del observatorio, el fin de semana festivo del 23
de marzo de 2020 se presentó un incremento del 51% de denuncias con respecto al
año 2019[52],
en tanto que se recibieron 2301 llamadas a la línea de atención a mujeres
víctimas de violencia, de las cuales 219 denuncias consistían en asuntos de
violencia intrafamiliar.
El
1° de abril de 2020 el mismo Observatorio publicó el “Informe de seguimiento
de violencias en el contexto de medidas de aislamiento preventivo por
coronavirus en Colombia”.[53]
En dicho informe analizó las llamadas atendidas a través de la línea 155
realizadas entre el 22 de marzo al 31 de marzo del 2020 -momento en el que inició el aislamiento obligatorio-, precisando que se reportaron 710 casos de violencia intrafamiliar, lo
que significa un aumento del 79% respecto a las mismas fechas en el año 2019. En
el citado informe el Observatorio hace énfasis en que este indicador se debe a
la situación anormal de confinamiento causado por la pandemia Covid-19.
Posteriormente,
el 15 de abril de 2020, el mismo observatorio presentó el Boletín número 3
sobre hechos asociados a violencia intrafamiliar en el que indica que los casos
se incrementaron en un 142% respecto al año anterior[54].
El análisis comprende un periodo más extenso comprendido entre el 25 de marzo y
el 11 de abril de 2020 y en este se precisó que los reportes ascendieron a 1674
casos de violencia intrafamiliar y que las zonas con mayor registro de llamadas
correspondieron, en orden, a Bogotá y a los departamentos de Antioquia, Valle
del Cauca, Cundinamarca y Santander.
Por
su parte, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF-, al activar la
línea 141 para la atención a niños, niñas y adolescentes, reportó que entre el
12 de marzo y el 7 de abril de 2020 recibieron 1931 reportes relacionados con
violencia intrafamiliar, lo que corresponde a un aproximado de 406 denuncias
diarias. El ICBF indicó que, si bien dichas cifras representan una disminución
en el número de denuncias diarias con respecto al año 2019, ello se debe a que
las escuelas y los centros de desarrollo infantil y los hogares comunitarios
están cerrados, instituciones que normalmente ponen en conocimiento a las
autoridades de tales situaciones[55].
Es decir que las cifras no pueden ser medidas respecto al número de denuncias
que se presentaron en el año 2019, puesto que existen factores, como por
ejemplo, el cierre de instituciones, que inciden en el hecho de que sea más
difícil presentar denuncias o evidenciar amenazas latentes al interior de los
hogares, pues las víctimas de estos delitos normalmente comparten los mismos
espacios con su agresor de manera permanente, anulando así su capacidad de
reacción.
Con
todo, los indicadores coinciden en advertir que, si bien la finalidad
primordial de las medidas de confinamiento es mitigar la propagación del virus
Covid-19, las mismas generan efectos colaterales adversos, como ciertamente lo
es una tendencia al aumento de casos de violencia intrafamiliar. En términos
simples, existe una relación directa entre el incremento del conflicto familiar
y las medidas de confinamiento adoptadas por el Gobierno Nacional.
Como
consecuencia de lo anterior, las diversas instituciones del Estado, aún en
situación de anormalidad, tienen la obligación de garantizar los derechos de
las personas en el contexto familiar, más aún cuando se trata de sujetos de
especial protección constitucional, que están expuestos a un riesgo mayor porque
la vulneración de sus derechos fundamentales ocurre en el ámbito privado.
A partir del contexto descrito, para la Corte es
razonable concluir que las medidas contenidas en el decreto objeto de examen
tienen por finalidad, en el marco de un Estado social de derecho, atender y contrarrestar
un fenómeno grave, como lo es la violencia en el contexto familiar, el cual se
ha potencializado precisamente por las medidas de confinamiento preventivo y
obligatorio.
A la luz de estos razonamientos, la Corte concluye que
la finalidad del decreto legislativo en revisión es afín y coincide plenamente
con la intención de conjurar los efectos de la crisis y de la prevención de la
extensión de sus efectos, de acuerdo con lo señalado en el Decreto 417 de 2020
que declaró el estado de emergencia, en aras de “fortalecer las acciones
dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, así como a mejorar la situación
de los contagiados y evitar una mayor propagación del Covid-19.”
8.1.2. Juicio de motivación suficiente del Decreto
Legislativo 460 de 2020
El
17 de marzo de 2020 el Gobierno Nacional expidió el Decreto matriz 417, “Por
el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en
todo el territorio Nacional”. Los extensos considerandos del mismo se
dividieron en tres partes. El primero de estos se refiere al presupuesto
fáctico, el segundo al presupuesto valorativo, y el tercero a la justificación
de la declaratoria de estado de excepción, la cual, a su vez, se dispuso en
veintiún grupos de medidas destinadas a distintas materias, tales como las
siguientes: disposición de recursos a cargo de la Nación y de las entidades
territoriales, creación del Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME-, reducción y optimización del capital de las
entidades financieras con participación accionaria estatal, fortalecimiento del
Fondo Nacional de Garantías -FNG-, creación de patrimonio autónomo o fondo cuenta especial,
descapitalización de entidades financieras con participación accionaria
estatal, medidas tributarias, promoción de la industria y comercio del país,
alivio de obligaciones tributarias y financieras, procesos de reorganización e
insolvencia empresarial, tecnologías de la información y las comunicaciones y
servicios de comunicaciones, flexibilización de atención personalizada al
usuario, actuaciones judiciales y administrativas mediante la utilización de
medios tecnológicos, simplificación del proceso administrativo sancionatorio,
prestación continua y efectiva de los servicios públicos, transferencias
monetarias adicionales y extraordinarias, Sistema General de Regalías y Sistema
de abastecimiento y seguridad alimentaria.
Como
punto de partida de la justificación de la declaratoria del estado de
emergencia el Gobierno señaló: “Que por las anteriores motivaciones y ante
la insuficiencia de atribuciones ordinarias con las que cuentan las autoridades
estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la
crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo coronavirus Covid-19,
se hace necesario adoptar medidas extraordinarias que permitan conjurar los
efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional, en
particular, aquellas que permitan acudir a mecanismos de apoyo al sector salud,
y mitigar los efectos económicos que está enfrentando el país.”
En
relación con los servicios que prestan las entidades administrativas y jurisdiccionales
precisó: “Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación
del nuevo virus Covid-19 y de proteger la salud del público en general y de los
servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden
legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se
permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones
administrativas y jurisdiccionales.”
En
desarrollo de lo anterior, para justificar la medida consistente en garantizar
el servicio ininterrumpido de las comisarías de familia durante la emergencia
sanitaria  junto con las previsiones para prevenir el contagio de servidores y
usuarios, el Presidente de la República manifestó en el decreto legislativo
razones que se estiman suficientes. En efecto, es
demostrativo de la motivación suficiente que el decreto sometido a examen
contiene veintiocho considerandos,
en los que el legislador de excepción de manera expresa expone las razones por las cuales considera
necesario adoptar medidas para garantizar el funcionamiento de las comisarías
de familia durante la emergencia económica, social o ecológica declarada mediante el Decreto Legislativo 417 de 2020 en todo
el territorio nacional, debido a la grave calamidad pública que afecta al país
por causa del coronavirus Covid-19.
En
los referidos considerandos, el legislador excepcional explica que “en
Colombia se presentaron 5.138 casos de violencia intrafamiliar durante ese mes,
de los cuales 170 fueron contra la población adulta mayor (3,31%), 443 contra
niños, niñas y adolescentes (8,62%), 3.376 fueron de violencia de pareja
(65,71%), y 1.149 casos de violencia entre otros familiares (36%). …, las
mujeres han sido las principales víctimas de violencia intrafamiliar con 3.942
casos en enero de 2020.”
Aunado
a ello, en las consideraciones se indica que varios organismos internacionales
recomendaron a los Estados garantizar la continuidad de servicios para prevenir
y atender todas las formas de violencia contra la mujer y poner a disposición
todos los medios posibles para facilitar la denuncia y solicitud de protección,
así como garantizar los derechos a la vida e integridad personal, a no ser
sometidos a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, a
la protección de la familia de los niños, las niñas y los adolescentes, así
como fortalecer los mecanismos judiciales para la protección de tales derechos.
Como
consecuencia de lo anterior, en la parte motiva de manera expresa se expone la
necesidad de “flexibilizar la obligación de atención personalizada a las y
los usuarios de las comisarías de familia y establecer mecanismos de atención
mediante la utilización de medios tecnológicos, que permitan reducir la
congregación de personas en las dependencias de las comisarías de familia, sin
que ello afecte la continuidad y efectividad de las actuaciones administrativas
y jurisdiccionales a su cargo.”
A
partir de lo anterior, la Corte concluye que en el decreto bajo examen el
Gobierno Nacional motivó con suficiencia las razones que lo llevaron a expedir
en desarrollo del estado de emergencia un espacio de regulación específico que se
propone garantizar el servicio público esencial que prestan las comisarías de
familia, conclusión que, valga decir, es predicable
de la totalidad de las previsiones normativas contenidas en el Decreto
Legislativo 460 de 2020.
8.1.3.  Juicios de intangibilidad y de ausencia de
arbitrariedad del Decreto Legislativo 460 de 2020
En
este punto de la providencia, es preciso recordar que el juicio de intangibilidad[56] parte
del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del
carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos
93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los
estados de excepción.
A
su turno, el juicio de ausencia de arbitrariedad[57] tiene por objeto
comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan medidas que violen
las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias
reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de
derechos humanos ratificados por Colombia.[58]
Para tal efecto, la Corte debe verificar que las medidas adoptadas en los
decretos legislativos (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos
y libertades fundamentales[59],
(ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y
de los órganos del Estado y, en particular, (iii) no supriman o modifiquen los
organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento[60].
Los precitados parámetros materiales en conjunto suponen que
el estado de excepción es una institución que forma parte del Estado de derecho
y, por tanto, estos operan a manera de garantías jurídicas para preservar los
derechos humanos aun en las situaciones de crisis.
Pues bien, la Corte encuentra que las disposiciones previstas en el decreto legislativo
en cuestión superan los dos criterios
recapitulados toda vez que (i) no soslayan el núcleo esencial de
aquellos derechos fundamentales inderogables en estados de excepción (juicio
de intangibilidad); (ii) no atentan contra el funcionamiento de las ramas
del poder público, ni desconocen o modifican las instituciones de instrucción y
juzgamiento (juicio de no arbitrariedad); (iii) como tampoco transgreden
de manera directa y ostensible mandatos superiores -como la prohibición de desmejorar la protección de los trabajadores-.
8.1.4.  Juicio de incompatibilidad del Decreto Legislativo 460
de 2020
El
juicio de incompatibilidad[61],
según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que
suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el
correspondiente estado de excepción. Conforme
a la citada norma, es claro que para abordar el análisis de tal requisito es
indispensable corroborar si el decreto examinado efectivamente suspende alguna
disposición legal. En caso afirmativo, se pasa a verificar si la parte
considerativa de ese mismo decreto da cuenta de las razones por las cuales la
ley suspendida no resultaba compatible con el estado de excepción declarado.
Ello implica que, si el decreto objeto de control realmente no suspende ley o
disposición alguna, es imposible aplicarle el mencionado juicio.
Examinado
integralmente el articulado del Decreto Legislativo 460 de 2020, la Sala Plena
encuentra que allí no se suspende, ya sea explícita o implícitamente, ninguna
ley o disposición legal ordinaria, por lo que en esta ocasión la norma
examinada supera el juicio de incompatibilidad.
8.1.5.  Juicio de necesidad del Decreto Legislativo 460 de
2020
El
parámetro de necesidad, previsto en el artículo 11 de la Ley Estatutaria 137 de
1994, permite corroborar si la medida, a la vez que está relacionada con los
motivos que originaron la emergencia, resulta necesaria para conjurarlos o
impedir la extensión de sus efectos. De acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, el juicio de necesidad busca constatar dos elementos centrales,
a saber: uno de naturaleza fáctica, consistente en establecer si el Presidente
incurrió en error manifiesto frente a la apreciación de la necesidad de
la medida, por carecer la misma de toda utilidad para superar la crisis; y, el
otro de índole normativa, a través del cual se constata si el ordenamiento
jurídico ordinario prevé mecanismos referentes a los objetivos de la medida de
excepción, evento en el cual esa disposición sería inexequible al desconocer el
criterio de subsidiariedad que deben cumplir los decretos de desarrollo[62].
En
la última consideración del Decreto Legislativo 460 de 2020 el Gobierno
Nacional expone la necesidad de las medidas adoptadas, al señalar que: “…con
el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid-19
y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que
los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen
la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la
suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y
jurisdiccionales.”
Ante
las circunstancias de anormalidad causadas por la pandemia y el consecuente
aumento de casos de violencia intrafamiliar, potencializados por el
confinamiento, la Sala Plena considera que las medidas orientadas a garantizar la prestación
ininterrumpida del funcionamiento por parte de las comisarías de familia,
apelando a estrategias de servicio remoto cuando sea posible, o presencial
cuando no hay opción de hacerlo virtual o telefónico, resultan necesarias
para conjurar o impedir la extensión de los efectos de la emergencia, desde la
perspectiva fáctica, en tanto: (i) garantizan la continuidad de un servicio
público de carácter esencial; (ii) limitan las posibilidades de propagación del
coronavirus Covid-19; y, (iii) protegen la salud del público en general y de
los servidores públicos que atienden en las instalaciones de las comisarías de
familia.
En
cuanto a la necesidad normativa, este criterio se manifiesta en que es evidente
que el ordenamiento jurídico no dispone de medios ordinarios para que, ante
circunstancias de anormalidad como las causados por una pandemia, las comisarías
de familia continúen prestando servicios y que no existe una regulación para
que operen de manera remota.
De
las consideraciones precedentes se desprende que el decreto legislativo en su
integridad cumple el presupuesto de necesidad en las dimensiones fáctica y
normativa, ya que la proliferación en todo el territorio nacional de personas
contagiadas con el virus Covid-19 y las consecuentes medidas de confinamiento
de la población que se han requerido para evitar su propagación han contribuido
en el aumento de los casos de violencia familiar, especialmente porque en
muchos casos la permanencia de las personas en un mismo lugar tiende a agudizar
los conflictos familiares y las víctimas permanecen más tiempo cerca de sus
victimarios. De allí que se hicieran necesarias las medidas adoptadas por el
legislador excepcional en diversos órdenes y específicamente en el de la
atención a las víctimas de violencia intrafamiliar, a efectos de conjurar la
crisis e impedir la extensión de sus efectos.
Con
fundamento en lo anterior, la Sala Plena concluye que el Decreto Legislativo
460 de 2020 supera el juicio de necesidad -tanto en su carácter fáctico como en el normativo-, pues es evidente que su contenido dispositivo es imperioso para
superar la crisis que originó la emergencia y en el ordenamiento jurídico común
no existen mecanismos que regulen los objetivos perseguidos por la medida de
excepción.
8.2.
Enunciado general del
artículo 1 (Prestación ininterrumpida del servicio de las comisarías de
familia)
Contenido normativo específico
El enunciado general del artículo 1° del Decreto
Legislativo 460 de 2020 establece la obligación de los alcaldes municipales y
distritales de garantizar la atención a los usuarios mediante el cumplimiento
presencial y virtual de las funciones de las comisarías de familia. Ello tiene
como finalidad, por una parte, asegurar su continuo funcionamiento y, a la vez,
salvaguardar los derechos fundamentales de las víctimas de violencia
intrafamiliar.
8.2.1.  Juicio de conexidad del enunciado general del artículo
1
El juicio de conexidad material está consagrado en los
artículos 215 de la Constitución y 47 de la LEEE[63]. Este escrutinio permite
determinar si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación
con las causas que generaron la declaratoria del estado de excepción. La
jurisprudencia constitucional ha precisado que la conexidad debe ser evaluada
desde dos dimensiones, a saber: (i) interna, o la específica relación entre las
medidas adoptadas y “las consideraciones
expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo
correspondiente”[64],
y (ii) externa, es decir, la relación entre el decreto legislativo de
desarrollo y la declaratoria de emergencia.
Para
la Corte es evidente que existe una relación causal entre la medida establecida
en el inciso primero del artículo 1 del decreto legislativo y las causas que
dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, conexidad que se
expresa tanto desde el punto de vista interno, dado que la medida se vincula
claramente con la motivación expuesta en el decreto, como desde el punto de
vista externo, por cuanto existe un nexo material entre el riesgo de
propagación de la enfermedad, las medidas de aislamiento social para conjurarlo
y el consecuente aumento de la violencia en los hogares, que debe ser atendida
oportunamente por diversas autoridades del Estado.
Desde
el punto de vista de la conexidad interna, la Corte constata que las
medidas adoptadas en el inciso primero del artículo 1 del decreto sub
examine tienen relación específica con las consideraciones que motivaron la
expedición del mismo. En efecto, en la parte motiva, tras referir que el
decreto legislativo se expidió en el marco y en desarrollo del estado de
emergencia declarado mediante el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de
2020, así como la necesidad de adoptar medidas para conjurar la pandemia, los
considerandos incluyen razones relacionadas con la importancia social de la
función que desarrollan las comisarías de familia en el marco del deber del
Estado de garantizar el derecho a una vida digna libre de violencia al interior
de la institución familiar y en el deber de actuar con debida diligencia para
prevenir, investigar y sancionar la violencia contra las mujeres, los niños,
las niñas y los adolescentes.
Las
consideraciones expresan concretamente que con el propósito de limitar las
posibilidades de propagación del coronavirus Covid-19 y de proteger la salud
del público en general y de los servidores públicos que los atienden, es
necesario flexibilizar la obligación de atención personalizada a las y los
usuarios de comisarías de familia y establecer mecanismos de atención mediante
la utilización de medios tecnológicos, que permitan reducir la congregación de
personas en dependencias de las comisarías de familia, sin que ello afecte la
continuidad y efectividad de las actuaciones administrativas y jurisdiccionales
a su cargo.
Desde
el punto de vista de la conexidad externa, la Corte encuentra que el
enunciado general del artículo 1 del decreto legislativo sub examine
está relacionado directa y específicamente con el Decreto Legislativo 417 de
2020, “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica en todo el territorio Nacional”, toda vez que (i) fue
expresamente expedido con ocasión y en desarrollo de dicho estado de emergencia
económica, social y ecológica, (ii) está relacionado directamente con las
motivaciones que el Gobierno Nacional expuso para tal declaratoria, y (iii) su
propósito es adoptar medidas para conjurar los efectos de la calamidad pública
que afecta al país por causa del coronavirus Covid-19.
En efecto, en el Decreto Legislativo 460 de 2020
expresamente se reconoce que las medidas allí contenidas se adoptan en función
de la declaratoria del estado de emergencia, y con sustento en las facultades
previstas en el artículo 215 de la Constitución. Esto se evidencia en
particular, en los considerandos que por su relevancia se transcriben a continuación:
“Que con el propósito de limitar las
posibilidades de propagación del nuevo virus Covid-19 y de proteger la salud
del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace
necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de
atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de
términos legales es en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales.
Que con igual propósito de limitar las
posibilidades de propagación del nuevo virus Covid-19 y de proteger la salud
del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace
necesario expedir normas que habiliten actuaciones judiciales y administrativas
mediante la utilización de medios tecnológicos, y adoptar las medidas
pertinentes con el objeto de garantizar la prestación del servicio público de
justicia, de notariado y registro, de defensa jurídica del Estado y la atención
en salud en el sistema penitenciario y carcelario.”
De
este modo, la Corte corrobora, entonces, que el enunciado general del artículo
1 del decreto legislativo sub examine contiene medidas que guardan
relación concreta e inmediata con el asunto por el cual se declaró la
emergencia, en tanto que dispone garantizar la
atención de las y los usuarios, y el cumplimiento efectivo de las funciones
administrativas y jurisdiccionales a cargo de las comisarías de familia. Para
tal efecto, el Gobierno ordena a los alcaldes garantizar la atención de las
comisarías de familia del país, para que actúen frente a la protección en casos
de violencia en el contexto familiar y adopten medidas de urgencia para la
protección integral de niñas, niños y adolescentes, tomando previsiones
orientadas a contrarrestar el riesgo de contagio de coronavirus Covid-19.
8.2.2.  Juicio de proporcionalidad del enunciado general del
artículo 1
El
artículo 13 de la Ley 137 de 1994 Estatutaria de los Estados de Excepción establece
la exigencia de proporcionalidad al disponer que “Las medidas expedidas
durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la
gravedad de los hechos que buscan conjurar.” La jurisprudencia
constitucional[65],
al interpretar el alcance de dicha exigencia, ha enfocado su estudio en dos
aspectos, a saber: la medida debe ser proporcional a los hechos que busca
limitar y/o conjurar sus efectos, es decir, debe comprobarse si la afectación
de intereses constitucionales no excede los beneficios que se obtienen con la
medida de excepción; y, debe verificarse si la medida limita o restringe
derechos y garantías constitucionales en el grado necesario para superar la
crisis e impedir que sus efectos se extiendan. En otros términos, debe
constatar si existe algún mecanismo menos lesivo de esos derechos y garantías,
evento en el que la medida será contraria a la Constitución[66].
Al
examinar el enunciado general del artículo 1 atinente a la prestación del
servicio público de las comisarías durante la emergencia -conforme a ciertas medidas para evitar la propagación del virus-, la Corte encuentra que esta disposición per se no implica un
impacto desmedido en las garantías fundamentales (juicio de proporcionalidad).
Sobre
el juicio de proporcionalidad es importante recordar que la Universidad del
Rosario y el Sindicato Nacional de Comisarías de Familia -SINACOF-, en sus
respectivas intervenciones, pusieron de presente que al establecer la norma la prestación del servicio únicamente
por parte de las comisarías de familia, omite que tal deber también se
encuentra a cargo de los juzgados civiles municipales o promiscuos municipales
a los que la ley ha conferido competencia en las jurisdicciones territoriales
donde no se han creado comisarías, cuestión que en su criterio vulnera derechos
fundamentales relacionados con la igualdad (art. 13 C.P.), el debido proceso
(art. 29 C.P.), la salud e integridad personal (art. 49 C.P.) y el acceso a la
administración de justicia (art. 229 C.P.). Lo anterior -aducen los intervinientes-, en la medida en
que quedan desprovistas de protección eventuales víctimas de violencia
intrafamiliar que se encuentran en dichos territorios de la geografía nacional.
De acuerdo con el artículo 84 de la Ley 1098 de 2006 (Código
de Infancia y Adolescencia) cada municipio debe contar con al menos una
comisaría de familia. A pesar de dicho mandato legal, de los 1102 municipios[67],
según el último informe de vigilancia preventiva de la Procuraduría General de
la Nación[68],
actualmente existen 1273 comisarías de familia y 7 municipios[69]
que aún no cuentan con este tipo de entidades y que tampoco cuentan con este
servicio en la modalidad de intermunicipalidad. Sobre este aspecto funcional, la
Procuraduría además advierte que hay
departamentos con pocas comisarías de familia y en los que se presenta una alta
demanda de servicios.
Sobre esta materia, la Corte encuentra que el artículo 4 de la Ley 294
de 1996[70], modificado por el artículo 16 de la Ley 1257 de 2008,
establece la competencia subsidiaria de los juzgados civiles municipales o
promiscuos municipales de las zonas del país en las que no existan comisarías
de familia, en los siguientes términos:
“Artículo 16. El artículo 4º de la Ley 294 de
1996, modificado por el artículo 1º de la Ley 575 de 2000 quedará así:
“Artículo 4º. Toda persona que dentro de su contexto familiar sea víctima de
daño físico, psíquico o daño a su integridad sexual, amenaza, agravio, ofensa o
cualquier otra forma de agresión por parte de otro miembro del grupo familiar,
podrá pedir, sin perjuicio de las denuncias penales a que hubiere lugar, al
comisario de familia del lugar donde ocurrieren los hechos y a falta de este al
Juez Civil Municipal o Promiscuo Municipal, una medida de protección inmediata
que ponga fin a la violencia, maltrato o agresión o evite que esta se realice
cuando fuere inminente. Cuando en el domicilio de la persona agredida hubiere
más de un despacho judicial competente para conocer de esta acción, la petición
se someterá en forma inmediata a reparto. Parágrafo. En los casos de violencia
intrafamiliar en las comunidades indígenas, el competente para conocer de estos
casos es la respectiva autoridad indígena, en desarrollo de la jurisdicción
especial prevista por la Constitución Nacional en el artículo 246.”
Al efectuar una lectura aislada de la norma transcrita, la medida incorporada en el decreto bajo estudio pareciera
propiciar barreras geográficas de acceso a un
servicio público esencial que la haría desproporcionada frente a las
personas que viven en zonas del país en las que no se han creado comisarías de
familia. Sin embargo, al analizar esta materia a partir de la interpretación
sistemática que la cuestión requiere, la Corte encuentra que el artículo 98 de
la Ley 1098 de 2006 establece una competencia subsidiaria a cargo de diversas
autoridades en caso de que no existan comisarías de familia. La disposición en
cita, en su parte pertinente, es del siguiente tenor:
ARTÍCULO 98. COMPETENCIA SUBSIDIARIA. En los municipios donde no haya Defensor de
Familia, las funciones que este Código le atribuye serán cumplidas por el
comisario de familia. En ausencia de este último, las funciones
asignadas al defensor y al comisario de familia corresponderán al inspector de
policía. (subrayas y negrillas fuera de texto)
Debido
la relevancia de los bienes jurídicos tutelados
en asuntos relacionados con la protección de las personas víctimas de violencia
en el contexto familiar, una pluralidad de entidades del Estado de manera
subsidiaria se encuentra a cargo de las medidas de protección que estas
requieran. De este modo, la Corte encuentra que en la norma en juicio no se
presenta insuficiencia o vacío alguno que la haga desproporcionada en relación
con el acceso al la protección que el ordenamiento  provee a las eventuales
víctimas de violencia en el contexto de las familias.
8.2.3.  Juicios de no discriminación y de no contradicción
específica del enunciado general del artículo 1
El
enunciado general del artículo 1 bajo revisión establece una medida afirmativa
de protección en favor de sujetos de especial protección constitucional, como
lo son los niños, niñas y adolescentes, que es a todas luces acorde al ordenamiento
superior, conforme se pasa a explicar.
En
cumplimiento de los fines esenciales del Estado previstos en el artículo 2 de
la Carta Política y de los tratados internacionales de derechos humanos suscritos y ratificados, Colombia ha adoptado medidas
legislativas, judiciales, administrativas, sociales y educativas, cuyo objeto consiste
en amparar integralmente la familia, las niñas, niños, mujeres, adultos mayores
y personas en situación de discapacidad que se encuentran en riesgo o son
víctimas de cualquier forma de violencia.
Entre
dichas medidas se destacan, por ejemplo, las siguientes: (i) expedir normas de
naturaleza punitiva que prevén un tratamiento más gravoso cuando la víctima es
una mujer y su género fue determinante en la ejecución de la conducta punible[71]; (ii)
diseñar trámites administrativos expeditos para velar por la protección
inmediata en caso de violencia al interior de la familia[72]; (iii) expedir normas
encaminadas a fijar un esquema integral de protección en casos de violencia y,
en general, para superar cualquier forma de discriminación mediante la
sensibilización, prevención y sanción de conductas ejercidas contra las mujeres[73]; y, (iv) establecer normas sustantivas y adjetivas para el amparo integral de las
niñas, niños, y adolescentes, con la materialización conjunta de políticas,
planes, programas y acciones que se ejecutan en los órdenes nacional,
departamental, distrital y municipal con la respectiva asignación de recursos
financieros, físicos y humanos[74].
Dentro
del último grupo de medidas relacionadas se encuentran las previstas en la Ley
1098 de 2006 -Código de la Infancia y la Adolescencia- que entiende por protección integral de las niñas, niños y
adolescentes “el reconocimiento como sujetos de derechos, la garantía y
cumplimiento de los mismos, la prevención de su amenaza o vulneración y la
seguridad de su restablecimiento inmediato en desarrollo del principio del
interés superior”[75],
cuestión que alude al deber de todas las personas de garantizar la satisfacción
integral y simultánea de todos sus derechos humanos, que son universales,
interdependientes y prevalentes[76].
La
prevalencia de los derechos de las niñas, niños y adolescentes consiste en que “todo
acto, decisión o medida administrativa, judicial o de cualquier naturaleza que
deba adoptarse en relación con los niños, las niñas y los adolescentes,
prevalecerán los derechos de estos, en especial si existe conflicto entre sus
derechos fundamentales con los de cualquier otra persona.” De tal manera
que, si dos o más disposiciones legales, administrativas o disciplinarias
entran en conflicto, se debe aplicar la más favorable al interés superior del
niño, niña o adolescente[77].
De
conformidad con lo establecido en el mencionado Código, existe la figura de la
corresponsabilidad, la cual consiste en que todos los actores y las acciones
posibles deben concurrir para garantizar el ejercicio de los derechos de las
niñas, niños y adolescentes. Por consiguiente, “la familia, la sociedad y el
Estado son corresponsables en su atención, cuidado y protección. La
corresponsabilidad y la concurrencia aplican en la relación que se establece
entre todos los sectores e instituciones del Estado.”[78]
En
ese contexto, todas las niñas, niños y adolescentes son titulares de una
variedad de derechos y libertades, dentro de los cuales, se resalta el derecho
a la integridad personal, cuyo contenido comprende la protección “contra
todas las acciones o conductas que causen muerte, daño o sufrimiento físico,
sexual o psicológico.” Especialmente, les asiste el derecho a la “protección
contra el maltrato y los abusos de toda índole por parte de sus padres, de sus
representantes legales, de las personas responsables de su cuidado y de los
miembros de su grupo familiar, escolar y comunitario.”[79]
Según
dicho cuerpo normativo, el maltrato infantil se refiere a “toda forma de
perjuicio, castigo, humillación o abuso físico o psicológico, descuido, omisión
o trato negligente, malos tratos o explotación sexual, incluidos los actos
sexuales abusivos y la violación y en general toda forma de violencia o
agresión sobre el niño, la niña o el adolescente por parte de sus padres,
representantes legales o cualquier otra persona.”[80]
Es por ello que las niñas, niños y adolescentes también gozan del derecho a ser
protegidos contra (i) el abandono físico, emocional y psicoafectivo de quienes
tengan la responsabilidad de su cuidado y atención; (ii) la explotación
económica y su utilización en la mendicidad; (iii) el consumo de tabaco,
sustancias psicoactivas, estupefacientes o alcohólicas y la utilización, el
reclutamiento o la oferta de menores en actividades de promoción, producción,
recolección, tráfico, distribución y comercialización; (iv) la violación, la
inducción, el estímulo y el constreñimiento a la prostitución; la explotación
sexual, la pornografía y cualquier otra conducta que atente contra la libertad,
integridad y formación sexuales de la persona menor de edad; (v) el secuestro,
la venta, la trata de personas y el tráfico y cualquier otra forma
contemporánea de esclavitud o de servidumbre; (vi) las guerras y los conflictos
armados internos; (vii) el reclutamiento y la utilización de los niños por
parte de los grupos armados organizados al margen de la ley; (viii) la tortura
y toda clase de tratos y penas crueles, inhumanos, humillantes y degradantes,
la desaparición forzada y la detención arbitraria; (ix) la situación de vida en
calle de los niños y las niñas; (x) los traslados ilícitos y su retención en el
extranjero para cualquier fin; (xi) el desplazamiento forzado; (xii) el trabajo
que pueda afectar la salud, la integridad y la seguridad o impedir el derecho a
la educación; (xiii) las formas de trabajo infantil; (xiv) el contagio de
enfermedades infecciosas prevenibles durante la gestación o después de nacer, o
la exposición durante la gestación a alcohol o cualquier tipo de sustancia
psicoactiva que pueda afectar su desarrollo físico, mental o su expectativa de
vida; (xv) los riesgos y efectos producidos por desastres naturales y demás situaciones
de emergencia; y, (xvi) cualquier otro acto que amenace o vulnere sus derechos[81].
Pues
bien: de todo lo anterior se colige que el decreto legislativo desarrolla la
obligación estatal de garantizar los derechos prevalentes de algunos sujetos de
especial protección constitucional.
A
pesar de lo anterior, algunos intervinientes consideran que la expresión “para la protección integral de niñas,
niños y adolescentes” contenida en la disposición bajo examen es omisiva al
dejar por fuera a otros sujetos que merecen protección en el ámbito familiar,
cuestión que conduce a que en atención al derecho a la igualdad no se superen
los juicios de no discriminación y de no contracción específica y, por
consiguiente -sostienen-, se requiere un
condicionamiento.
Al
respecto, la Sala Plena encuentra que a la luz de una interpretación literal,
pareciera que dicho segmento normativo deja por fuera otros sujetos eventualmente
víctimas de violencia intrafamiliar, como, por ejemplo lo son las mujeres. Sin
embargo, una lectura sistemática del decreto legislativo evidencia que no es
así, puesto que seguidamente los literales del mismo artículo desarrollan
varias medidas de protección en favor de otros sujetos eventualmente victimas
de violencia en el ámbito familiar. Adicionalmente, la Sala Plena observa que
la enunciación expresa de unos sujetos no implica que otros no sean objeto de
protección; es decir, no se trata de una premisa normativa cerrada o “numerus
clausus” que taxativamente restrinja la protección, sino de una norma de
configuración enunciativa o “numerus apertus”.
En
ese sentido, es lógico que la medida afirmativa de protección por parte de los
comisarios de familia debe considerar tanto a la persona, como la situación de
violencia o amenaza que esta sufre o podría padecer, es decir, el hecho
victimizante, históricamente acentuado por el mayor impacto de este fenómeno
sobre las mujeres.
En
ese orden, todas las entidades que integran el sistema de protección a la
familia han dado cuenta de que la violencia en el hogar no sólo afecta a los
infantes, sino que tiene un impacto particularmente agudo y preocupante
respecto de las mujeres. A partir de esa realidad, en el decreto legislativo se
enuncian las recomendaciones realizadas por organismos internacionales de
derechos humanos con miras a incorporar un enfoque de género en la respuesta de
los Estados a la crisis mundial originada por la pandemia.
Sobre
este aspecto, la Corte advierte que en el esfuerzo de adoptar medidas para
conjurar la propagación del virus, las autoridades no pueden pasar por alto la
problemática social de la violencia contra las mujeres, la cual, según
estadísticas del propio Gobierno, se han intensificado durante el periodo de
confinamiento. De tal suerte que la respuesta estatal a la situación de
excepcionalidad debe tomar en cuenta los precisos deberes del Estado frente a
la protección a las mujeres ante todo tipo de violencia y discriminación
emanados no solo de la Constitución, sino de los instrumentos de derechos humanos
ratificados por Colombia, como la Convención sobre la eliminación de todas las
formas de discriminación contra la mujer[82]
y, con especial acento, la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y
Erradicar la Violencia contra la Mujer “Convención de Belém do Pará”[83].
Así
pues, en atención al principio de igualdad, durante la emergencia sanitaria se
debe garantizarse la protección a las mujeres frente a cualquier acto de
violencia, particularmente frente a los que se producen en el ámbito doméstico y
que se potencializan en muchos casos por el aislamiento preventivo.
Desde esa perspectiva, la Corte encuentra que la medida
prevista en la disposición analizada, aunque haga mención la protección
especial de que son titulares las niñas, niños y adolescentes, ello no excluye
en manera alguna la protección que merecen otros integrantes del grupo familiar,
particularmente las mujeres, por lo que a partir las premisas expuestas supera
los juicios de no discriminación y de no contradicción específica
8.3.
Examen material de los 17 literales
y del parágrafo del artículo 1
Contenido normativo específico
El artículo 1 del Decreto Legislativo 460 de 2020 establece
obligaciones para las comisarías de familia a partir del enunciado general “Para
el efecto deberán”. Seguidamente, en diecisiete literales se desarrollan
diversas medidas que se pueden clasificar en tres grupos diferenciados, a saber:
(i) los lineamientos institucionales que deben regir las actuaciones de las comisarías
de familia (literales a, d, i, n, o, p y q); (ii) las medidas concretas de
desarrollo de funciones y formas de prestación del servicio de las comisarías
de familia (literales b, c, e, f, y j); y, (iii) las medidas de protección a
trabajadores y usuarios de dichas entidades (literales g, h, k, l y m).
De otra parte, el parágrafo establece el deber de los comisarios de familia de
informar de manera inmediata a la secretaría de salud o dirección territorial
de salud, sobre cualquier caso en el que pueda existir sospecha de contagio de
coronavirus Covid-19, trátese de personal vinculado a la comisaría de familia o
personas usuarias que acuden a ella.
8.3.1.  Lineamientos institucionales que deben regir las
actuaciones de las comisarías de familia (literales a, d, i, n, o, p y q del
artículo 1)
Contenido normativo específico
En
el primer grupo (literales a, d, i, n, o, p y q) se encuentra lo concerniente a
los lineamientos técnicos en materia de competencias, procedimientos y acciones
relacionadas con las funciones de atención que deben realizar las comisarías de
familia para el cumplimiento de su misión en el contexto de la emergencia
decretada por la pandemia del virus Covid-19.
El literal a, en el marco de funciones de
policía, establece como prioridad  actos urgentes tales como: capturas en
flagrancia, inspección a los cadáveres y situaciones en que esté en peligro la
integridad de la víctima. Por su parte, el literal d ordena la recepción
y tratamiento de denuncias de violencia intrafamiliar y maltrato infantil, a
través de canales telefónicos y virtuales. El literal i ordena
priorización de atención presencial a sujetos de especial protección:
amenazados o víctimas. Lo anterior con respecto a delitos de feminicidio,
violencia, acoso sexual, violencia psicológica y física, o hechos de violencia
en general.
En el literal n se consagra el deber de
información a cargo de los distritos o municipios. Las autoridades concernidas deberán
utilizar los medios de comunicación con los que cuenten para difundir
información sobre los servicios que prestan las comisarías de familia y los
canales de atención para tal efecto. Entre estos, se establece el deber las
emisoras comunitarias de realizar difusión de manera gratuita.
El literal o dispone el desarrollo de
campañas de prevención de violencia intrafamiliar y delitos sexuales que serán
difundidas por medios virtuales y/o audiovisuales. Para tal efecto, también se
establece el deber de las emisoras comunitarias de difundir estas campañas de
forma gratuita.
En el literal p se dispone el deber de crear
redes interinstitucionales para la prestación de servicios psicosociales y de
acogimiento a las víctimas de violencia intrafamiliar. Finalmente, en este primer
grupo el literal q establece el seguimiento que debe proporcionarse a
los casos presentados ante las comisarías de familia y también de las órdenes
de alejamiento.
Descrito
el contenido normativo específico de este primer grupo de literales en el que
se prescriben lineamientos institucionales para que las comisarías de familia
presten la atención ininterrumpida del servicio, la Sala Plena encuentra que,
en términos generales, su contenido prescriptivo se ajusta a los requisitos de
validez material fijados por la Constitución, la LEEE y jurisprudencia
constitucional.
Con
todo, la Sala Plena estima necesario precisar algunos aspectos normativos en
relación con la expresión “las
capturas en flagrancia y las inspecciones a los cadáveres” contenida en el literal
a, así como en lo concerniente a los literales n y o, frente
a los cuales, se hará un análisis por separado.
Literal
a
Como
quiera que la expresión “las capturas en flagrancia y las inspecciones a los
cadáveres” contenida en el literal a del artículo 1 incorpora dos
preceptos normativos diversos, la Sala Plena estima necesario realizar un
análisis separado de cada una de estas.
Captura en flagrancia
Frente
a la posibilidad de las capturas en flagrancia, el artículo 32 Superior dispone
la excepción de reserva judicial en materia de privación de la libertad de los
ciudadanos, de la siguiente manera: “El delincuente sorprendido en
flagrancia podrá ser aprehendido y llevado ante el juez por cualquier persona.
Si los agentes de la autoridad lo persiguieren y se refugiare en su propio
domicilio, podrán penetrar en él, para el acto de la aprehensión; si se
acogiere a domicilio ajeno, deberá preceder requerimiento al morador”
En
desarrollo de dicho mandato constitucional, el artículo 302 de la Ley 906 de
2004 establece que cualquier persona podrá capturar a quien sea sorprendido en
flagrancia[84]
y, cuando se trate de una autoridad la que realice la captura, la misma deberá
conducir al capturado “inmediatamente o a más tardar en el término de la
distancia” ante la Fiscalía General de la Nación.
En
Sentencia C-303 de 2019, al pronunciarse sobre la constitucionalidad del
artículo 168 de la Ley 1801 de 2016, relacionado con la aprehensión con fines
judiciales, esta Corporación se pronunció sobre la captura en flagrancia, en
los siguientes términos:
“Esto se explica porque la flagrancia deriva
etimológicamente de flagrar, es decir, arder como el fuego, por lo que, para
que exista flagrancia, el hecho debe aún estar aún en desarrollo o, al menos,
suficientemente reciente. “Por consiguiente, no se configura la flagrancia cuando
ni siquiera es posible individualizar a la persona por sus características
físicas y tampoco cuando la persona es reconocida al momento de cometer el
delito pero es capturada mucho tiempo después”. De ahí que la flagrancia no se
limita a aquella hipótesis en la que (i) la persona es aprehendida en el
momento mismo en el que se encuentra cometiendo la conducta -flagrancia en
sentido estricto-, sino también (ii) cuando es aprehendida inmediatamente
después de la conducta, pero como resultado de una persecución, de un
señalamiento de un hecho que acaba inmediatamente de ocurrir o de la
utilización de medios de videovigilancia y la persona es aprehendida
inmediatamente después -flagrancia extendida-; igualmente (iii) cuando es
capturada con objetos o instrumentos o en el vehículo utilizado para huir, a
partir de los cuales es posible inferir razonablemente que acaba de realizar la
conducta punible -flagrancia inferida por las cosas-. En todos los casos, a
pesar de que se acepta la excepción a la reserva judicial de la primera
palabra, el aprehendido debe ser puesto, en el menor tiempo posible, a
disposición del juez de control de garantías quien verificará las condiciones
de la captura.”
En
el presente caso, la norma objeto de control se refiere a personas capturadas
en flagrancia respecto de delitos relacionados con violencia en el contexto
familiar y, consecuentemente, puestos a órdenes de los comisarios de familia.
En particular, la norma ordena a los comisarios priorizar el procedimiento
mediante el cual una vez capturada en flagrancia una persona es puesta a
disposición de las autoridades, sobre lo cual esta Corporación no encuentra
reparo de constitucionalidad alguno.
Inspecciones a cadáveres
En
lo concerniente a la función de “priorizar” la inspección a cadáveres por parte
de las comisarías de familia de que trata el literal a del artículo 1°
del Decreto Legislativo 460 de 2020, es pertinente recordar el marco
constitucional, así como el desarrollo legal de las funciones de policía
judicial en el curso de los procedimientos penales.
Por
regla general[85],
las inspecciones a cadáveres son del resorte de la Fiscalía General de la
Nación[86],
tal como lo consagra el artículo 250 de la Carta Política y lo desarrollan los
artículos 214, 215 y 301 del Código de Procedimiento Penal contenido en la Ley
906 de 2004. Sin embargo, el numeral 5 del artículo 251 Superior atribuye al
Fiscal General de la Nación la función especial de “Otorgar, atribuciones
transitorias a entes públicos que puedan cumplir funciones de Policía Judicial,
bajo la responsabilidad y dependencia funcional de la Fiscalía General de la
Nación”, esto es, que con el fin de apoyar la investigación de hechos que
revistan características de un delito, se establece la posibilidad de que ese
organismo transitoriamente otorgue funciones de policía judicial a otras
entidades del Estado, pero bajo la responsabilidad y vigilancia del ente
persecutor del Estado.
En
desarrollo de la precitada disposición constitucional, el legislador, a través
del artículo 33 de la Ley Estatutaria 270 de 1996, consagra las labores de
dirección, coordinación y control de las funciones de policía judicial de la
Fiscalía General de la Nación, en los siguientes términos:
Artículo 33. Dirección, coordinación y control de las
funciones de policía judicial. El Fiscal General de la Nación o sus delegados tienen a su cargo
dirigir, coordinar y controlar las funciones de policía judicial que en forma
permanente cumplen la Policía Nacional, demás organismos previstos en la ley y
los restantes entes públicos a los cuales de manera transitoria el Fiscal
General les haya atribuido tales funciones, todas las cuales ejercerá con
arreglo a la ley, de manera permanente, especial o transitoria directamente o
por conducto de los organismos que ésta señale. (…)
En
concordancia con la norma transcrita, el artículo 200 de la Ley 906 de 2004
establece que la función que cumplen las entidades del Estado para apoyar la
investigación penal depende funcionalmente del Fiscal General de la Nación y
sus delegados. En armonía con lo anterior, el artículo 205 de la Ley 906 de
2004 dispone las actividades que podrán realizar los funcionarios que obran
como policía judicial, entre los cuales se encuentran los actos urgentes que
incluyen la inspección a cadáveres, inspección al lugar de los hechos, entrevistas,
entre otras:
“ARTÍCULO 205. ACTIVIDAD DE POLICÍA JUDICIAL EN LA
INDAGACIÓN E INVESTIGACIÓN.
Los servidores públicos que, en ejercicio de sus funciones de policía judicial,
reciban denuncias, querellas o informes de otra clase, de los cuales se infiera
la posible comisión de un delito, realizarán de inmediato todos los actos
urgentes, tales como inspección en el lugar del hecho, inspección de cadáver,
entrevistas e interrogatorios. Además, identificarán, recogerán, embalarán
técnicamente los elementos materiales probatorios y evidencia física y
registrarán por escrito, grabación magnetofónica o fonóptica las entrevistas e
interrogatorios y se someterán a cadena de custodia.
Cuando deba practicarse examen médicolegal a la
víctima, en lo posible, la acompañará al centro médico respectivo. Si se trata
de un cadáver, este será trasladado a la respectiva dependencia del Instituto
Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses o, en su defecto, a un centro
médico oficial para que se realice la necropsia médico-legal.
Sobre esos actos urgentes y sus resultados la policía
judicial deberá presentar, dentro de las treinta y seis (36) horas siguientes,
un informe ejecutivo al fiscal competente para que asuma la dirección,
coordinación y control de la investigación.
En cualquier caso, las autoridades de policía judicial
harán un reporte de iniciación de su actividad para que la Fiscalía General de
la Nación asuma inmediatamente esa dirección, coordinación y control.”
Siguiendo
las disposiciones constitucionales y legales hasta el momento referenciadas, la
autoridad competente para asignar las funciones transitorias de policía judicial
a las diversas entidades u organismos del Estado es, precisamente, el Fiscal
General de la Nación.
Así,
en virtud del artículo 2 de la Resolución 918 de 2012, “Por la cual se
otorgan transitoriamente algunas funciones de Policía Judicial a las Comisarías
de Familia en todo el territorio nacional.”, la Fiscalía General de la
Nación inicialmente prohibió de manera expresa que las comisarías de familia
realizaran las inspecciones a cadáveres. La norma en cita es del siguiente
tenor:
ARTÍCULO 2o. Las
funciones que por este acto se otorgan, facultan a los Comisarios de familia,
psicólogos, trabajadores sociales y médicos de las Comisarías para adelantar
las siguientes diligencias: 1. Recibir denuncias, querellas e informes. 2.
Realizar entrevistas. 3. Realizar inspecciones en el lugar de los hechos y en
lugares distintos al hecho y recaudar todas las evidencias y elementos
materiales probatorios cuyo hallazgo se efectúe como consecuencia de tales
inspecciones. 4. Recaudar los documentos y demás evidencias y elementos
materiales probatorios que requiera el Fiscal Director de la indagación o
investigación, de acuerdo con el programa metodológico y órdenes que emita para
tal fin.
PARÁGRAFO. No se encuentran facultados para realizar
las siguientes actuaciones de policía judicial: 1. Estudios y análisis
de laboratorio. 2. Inspección a cadáver. 3. Interrogatorios. 4.
Exhumaciones. 5. Registros y allanamientos para obtener elementos materiales
probatorios y evidencia física o realizar la captura del indiciado, imputado o
condenado. 6. Interceptación de comunicaciones o similares. 7. Recuperación de
información dejada al navegar por internet y otros medios tecnológicos. 8. Vigilancia
y seguimientos de personas. 9. Vigilancia de cosas. 10. Análisis e infiltración
de organización criminal. 11. Actuación de agentes encubiertos. 12. Búsqueda
selectiva en base de datos. 13. Exámenes de ADN que involucren al indiciado o
imputado. 14. Reconocimiento por medio de fotografías o de videos. 15.
Reconocimiento en fila de personas. 16. Retención de correspondencia. 17. Las
actuaciones que requieren autorización judicial previa para su realización.”
(Subrayas y negrillas fuera de texto)
Posteriormente,
mediante la Resolución 0-2230 del 5 de junio 2017, el Fiscal General de la
Nación otorgó transitoriamente y por el término de 5 años, funciones de policía
judicial dentro de su respectiva jurisdicción a los comisarios de familia,
psicólogos, trabajadores sociales y médicos que integran las comisarías de
familia, las funciones que se transcriben a continuación:
“ARTÍCULO 2. Las funciones que por este acto se
otorgan, facultan a los comisarios de familia, psicólogos, trabajadores
especiales y médicos de las comisarías para adelantar las siguientes
diligencias:
1. Recibir denuncias, querellas e informes
2. Realizar entrevistas.
3. Realizar entrevistas forenses conforme a los
requisitos contemplados en el artículo 206A de la Ley 906 de 2004.
4. Realizar inspecciones en el lugar de los hechos y
en los lugares distintos al hecho y recaudar las evidencias y elementos
materiales probatorios cuyo hallazgo se efectúe como consecuencia de tales
inspecciones.
5. Recaudar los documentos y demás evidencias y
elementos materiales probatorios que requiera el Fiscal director de la
indagación o investigación.
6. Otras actuaciones que impliquen la realización de
actos urgentes de acuerdo con el artículo 205 del C de PP, que no requieran
autorización judicial previa para su realización.” (Subrayas
y negrillas fuera de texto)
La
Corte observa, por consiguiente, que el numeral 6 del artículo 2 de la
Resolución 0-2230 de 2017 se refiere a los actos urgentes de que trata el
articulo 205[87]
de la Ley 906 de 2004, dentro de los cuales se encuentran las inspecciones a
los cadáveres y, simultáneamente, dicho acto administrativo proferido por el
Fiscal General de la Nación dispone que se derogan todas las disposiciones que
le sean contrarias. De acuerdo con lo anterior, el Fiscal General de la Nación,
en uso de sus facultades constitucionales y legales, asignó transitoriamente
desde el año 2017 y hasta el 2022 a los equipos de las comisarías de familia la
labor de policía judicial para la realización de actos urgentes, dentro de los
que se encuentra la inspección a cadáveres en el marco de procesos penales.
Frente
al procedimiento de inspección a cadáveres, el artículo 214 del Código de
Procedimiento Penal establece las labores que deben adelantar los funcionarios
que ejercen labor de policía judicial en casos de homicidio o de hechos que se
presuman como tal, en el cual deben inspeccionar el lugar y embalar
técnicamente el cadáver, identificar y ordenar el traslado a un centro médico
legal para que se practique la necropsia. Igualmente, la norma señala la forma
de proceder en caso de hallarse partes de un cuerpo humano, restos óseos o de
otra índole perteneciente a seres humanos.
Sobre
este aspecto, llama la atención de la Sala Plena lo dispuesto en el artículo 7°
de la precitada Resolución 0-2230 de 2017, en el sentido de que la Fiscalía
General de la Nación brindará a las comisarías de familia el apoyo técnico y la
instrucción necesaria para el cumplimiento de las funciones de policía
judicial, cuestión que cobra relevancia para proteger las distintas etapas del
proceso penal y los elementos materiales probatorios y evidencia física, así
como la integridad de los funcionarios en tiempos de pandemia por el coronavirus
Covid-19.
De
todo lo expuesto, la Sala Plena concluye que el Presidente de la República, en
virtud del decreto bajo estudio, no está realizando una habilitación como tal,
sino que se limitó a ordenar la priorización de algunas actuaciones, cuestión
que en modo alguno riñe con los presupuestos de validez material que se
examinan.
Literales
n y o
En
los literales n y o del artículo 1 concurre el deber de las emisoras
comunitarias de difundir de forma gratuita los servicios de las comisarías de
familia y las campañas de prevención de las mismas.
Sobre
esta medida, la Fundación para la Libertad de Prensa -FLIP- en su intervención pone de presente la afectación del
derecho a la igualdad de trato en tanto que otras emisoras distintas a las
comunitarias no se les impone la obligación de difundir información gratuita, a
la vez que vulnera el derecho fundamental a la libertad de expresión, puesto
que da paso al abuso por parte de las autoridades y afecta a la libertad de las
emisoras comunitarias de decidir sobre su propia programación.
Es
perceptible que las medidas contempladas en los literales referenciados, en aplicación
del deber constitucional de solidaridad (art. 2 C.P.), persiguen la finalidad
legítima de informar a la ciudadanía sobre la atención brindada por las
comisarías de familia para prevenir situaciones de violencia intrafamiliar y
proteger a los miembros de la familia. Sin embargo, como lo relieva en su
intervención presentada ante la Corte la Fundación para la Libertad de Prensa -FLIP-, al someter esta cuestión al tamiz de los juicios
materiales, la Corte encuentra que crea una distinción injustificada entre las
emisoras comunitarias y las demás radiodifusoras públicas.
Al
respecto, cabe resaltar que el artículo 58 la Ley 1341 de 2009, “Por la cual
se definen principios y conceptos sobre la sociedad de la información y la
organización de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones -TIC-,
se crea la Agencia Nacional de Espectro y se dictan otras disposiciones”, dispuso
que el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones debía
expedir el reglamento sobre la programación en servicios de radiodifusión sonora.
En desarrollo de dicha normatividad, el Ministerio expidió la Resolución Número
00415 del 13 de abril de 2010, “Por la cual se expide el Reglamento del
Servicio de Radiodifusión Sonora y se dictan otras disposiciones”. El
artículo 15 de la precitada Resolución prescribe la obligación de los
proveedores de los servicios de radiodifusión de emitir de manera gratuita y
oportuna de comunicaciones requeridas en casos de emergencia, conmoción interna
o externa, desastres o calamidad pública. La norma en cita es del siguiente
tenor:
“Artículo 15. Reserva de utilización de los canales de radiodifusión sonora. En
casos de emergencia, conmoción interna o externa, desastres o calamidad
pública, los proveedores de los servicios de radiodifusión sonora deberán
colaborar y poner a disposición de las autoridades de manera gratuita y
oportuna, la transmisión de las comunicaciones que aquéllas requieran. En
cualquier caso, se dará prelación absoluta a las transmisiones relacionadas con
la protección de la vida humana. Igualmente permitirán las comunicaciones
oficiosas de carácter judicial en aquellos sitios donde no se cuente con otros
servicios de comunicación o aquellas comunicaciones que determine el Ministerio
de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones en favor de programas
relacionados con la niñez, la adolescencia y el adulto mayor.” (Subrayado fuera del texto)
Aunque
se trata de un reglamento cuya jerarquía jurídica no comporta un parámetro de
constitucionalidad, es lógico concluir que la regulación del ejecutivo exige
que ante circunstancias de emergencia el deber de garantizar la divulgación de
información sobre los servicios de las comisarías de familia, así como las
campañas de prevención de la violencia intrafamiliar y las rutas de atención
dispuestas para ello, recae sobre todos los proveedores de los servicios de
radiodifusión sonora, sin distinción alguna.
A
partir de lo anterior, la Corte observa que la disposición contenida en los
literales n y o del artículo 1 bajo examen, si bien no afecta la libertad de
expresión, pues se trata de un deber derivado del principio de solidaridad que
solo se presenta en casos de emergencia y que no impone el contenido de una
información como tal, al prescribir la obligación de transmisión de información
de manera gratuita únicamente respecto a las emisoras comunitarias, no solamente
desconoce la normativa vigente al respecto -que en casos de
emergencia impone tal deber a todas las radiodifusoras-, sino que, además, atenta contra el principio de igualdad material, porque
establece un trato diferenciado injustificado con respecto a las demás emisoras,
en particular frente a las de naturaleza pública en las que concurre un deber
derivado de su naturaleza estatal.
Sobre
el particular, la Corte considera que en un Estado Social de Derecho el
principio de solidaridad implica que ante situaciones de emergencia como la que
actualmente afecta a todo el país por causa de la pandemia, las emisoras de
interés público también tienen la obligación de difundir la información sobre
los servicios prestados por las comisarías de familia de manera gratuita.
En
efecto, se establece un trato diferenciado injustificado en la obligación
impuesta únicamente a las emisoras comunitarias de difundir información de
manera gratuita que transgrede el principio de igualdad de trato consagrado en
el artículo 13 de la Carta Política, con lo cual se quebranta el juicio de proporcionalidad,
en tanto que existen otras emisoras en mejor posición y que, por ende, cuentan
con mayor capacidad para la difusión gratuita de información a las que la norma
bajo examen no les impone tal deber.
Ahora
bien, con el fin de armonizar la deficiencia advertida a través de una
interpretación que armonice con el artículo 13 de la Carta Política, la Corte
condicionará el deber previsto en los literales n y o, en el entendido que la
obligación de difusión gratuita de los servicios de las comisarías de familia y
de las campañas de prevención en materia de violencia intrafamiliar y delitos
sexuales, a cargo de las emisoras comunitarias también aplica a todas las
radiodifusoras públicas.
8.3.2.  Medidas concretas de desarrollo de las funciones de
las comisarías de familia y las formas de prestación del servicio (literales b,
c, e, f, y j del artículo 1)
Contenido normativo específico
El segundo grupo conformado por los literales b, c, e, f, y j del artículo 1 del decreto bajo revisión, establecen
la manera en que las comisarías de familia llevarán a cabo su funcionamiento y
prestarán su servicio durante la emergencia decretada.
El literal b establece que estas entidades deberán poner a
disposición medios de transporte para trasladar niños, niñas, adolescentes,
mujeres y adultos mayores en situaciones de violencia intrafamiliar. De manera
complementaria, se prescribe que el transporte se realizará a lugares de
aislamiento y protección y deberán ser adecuados conforme a la situación
presentada por la pandemia.
El
literal c contempla la prestación de dos servicios a cargo de
las comisarías de familia, a saber: la orientación psicosocial y la asesoría
jurídica. Estos se realizarán a través del uso de medios telefónicos y
virtuales. Lo anterior, implica realización de entrevistas y seguimientos de
los casos presentados.
El
literal e dispone que las comisarías de familia deberán
realizar las notificaciones y citaciones por medios virtuales o telefónicos.
El
literal f contempla como prioridad, la realización de dos actividades
concretas, a saber: las audiencias y las sesiones territoriales donde sean
parte las comisarías de familia.
El
literal j prescribe el deber de las comisarías de disponer de espacios
de protección y acogimiento para mujeres, niños, niñas, adolescentes, y adultos
mayores. Lo anterior, para aquellas situaciones donde puedan ser víctimas de
agresión o violencia al interior del hogar.
Recapitulado el contenido normativo específico de cada
literal, la Sala Plena encuentra que, en términos generales, este segundo grupo
de medidas concretas de desarrollo de las funciones a cargo de las comisarías
de familia y las formas de prestación del servicio cumplen con los requisitos
de validez material consolidados por la jurisprudencia constitucional. Sin
perjuicio de lo anterior, la Corte estima necesario precisar algunos aspectos
del juicio material en relación con la obligación contenida en el literal b,
veamos:
Literal
b
El literal b del artículo 1 establece la función
de ofrecer medios de transporte a las víctimas de violencia intrafamiliar, en
el contexto actual de la pandemia causada por el coronavirus Covid-19.
La
medida en juico parte de la circunstancia eventual, en la cual el comisario de
familia al imponer una medida de protección en favor de una víctima de
violencia intrafamiliar, se requiere su traslado a un lugar de protección o
aislamiento en aras de garantizar su seguridad. En ese contexto fáctico probable, al comisario de familia le compete
prevenir, garantizar, restablecer y reparar los derechos de los menores y demás
miembros de la familia en circunstancias de maltrato, amenaza o vulneración de
derechos y, cuando se
presentan casos de violencia intrafamiliar y la víctima es un menor de edad, el
comisario debe adelantar el procedimiento establecido en la Ley
294 de 1996, (modificada por la Ley
575 del 2000 y la Ley
1257 del 2008), y, simultáneamente,
adoptar medidas de restablecimiento de derechos, de conformidad
con lo establecido en la Ley 1098 del 2006.
En cumplimiento de las precitadas normas, si el
comisario de familia determina la reubicación de un miembro del grupo familiar
en una institución especializada, en desarrollo de las medidas de
restablecimiento previstas en el artículo 53 de la Ley 1098 de 2006, amparado
en la urgencia de protección, puede él o, en su defecto, el defensor de
familia, iniciar un proceso de restablecimiento y ratificar la medida, con el
fin de realizar seguimiento y evaluar la pertinencia o no de mantenerla o en su
defecto modificarla.
Las medidas de protección para estos
casos están previstas en el artículo 5º de la Ley 294 de 1996, “Por la
cual se desarrolla el artículo 42 de la Constitución Política y se dictan
normas para prevenir, remediar y sancionar la violencia intrafamiliar”. En
tal caso, concierne al comisario de familia:
a)
Ordenar al agresor el desalojo de la casa de habitación que comparte con la
víctima, cuando su presencia constituye una amenaza para la vida, la integridad
física o la salud de cualquiera de los miembros de la familia;
b)
Ordenar al agresor abstenerse de penetrar en cualquier lugar donde se encuentre
la víctima, cuando a juicio del funcionario dicha limitación resulte necesaria
para prevenir que aquel perturbe, intimide, amenace o de cualquier otra forma
interfiera con la víctima o con los menores, cuya custodia provisional le haya
sido adjudicada;
c)
Prohibir al agresor esconder o trasladar de la residencia a los niños, niñas y
personas discapacitadas en situación de indefensión miembros del grupo
familiar, sin perjuicio de las acciones penales a que hubiere lugar;
d)
Obligación de acudir a un tratamiento reeducativo y terapéutico en una
institución pública o privada que ofrezca tales servicios, a costa del agresor;
e)
Si fuere necesario, se ordenará al agresor el pago de los gastos de orientación
y asesoría jurídica, médica, psicológica y psíquica que requiera la víctima;
f)
Cuando la violencia o maltrato revista gravedad y se tema su repetición la
autoridad competente ordenará una protección temporal especial de la víctima
por parte de las autoridades de policía, tanto en su domicilio como en su lugar
de trabajo si lo tuviere;
g)
Ordenar a la autoridad de policía, previa solicitud de la víctima el
acompañamiento a esta para su reingreso al lugar de domicilio cuando ella se
haya visto en la obligación de salir para proteger su seguridad;
h)
Decidir provisionalmente el régimen de visitas, la guarda y custodia de los
hijos e hijas si los hubiere, sin perjuicio de la competencia en materia civil
de otras autoridades, quienes podrán ratificar esta medida o modificarla;
i)
Suspender al agresor la tenencia, porte y uso de armas, en caso de que estas
sean indispensables para el ejercicio de su profesión u oficio, la suspensión
deberá ser motivada;
j)
Decidir provisionalmente quién tendrá a su cargo las pensiones alimentarias,
sin perjuicio de la competencia en materia civil de otras autoridades quienes
podrán ratificar esta medida o modificarla;
k)
Decidir provisionalmente el uso y disfrute de la vivienda familiar, sin
perjuicio de la competencia en materia civil de otras autoridades quienes
podrán ratificar esta medida o modificarla;
l)
Prohibir, al agresor la realización de cualquier acto de enajenación o gravamen
de bienes de su propiedad sujetos a registro, si tuviere sociedad conyugal o
patrimonial vigente. Para este efecto, oficiará a las autoridades competentes.
Esta medida será decretada por Autoridad Judicial;
m)
Ordenar al agresor la devolución inmediata de los objetos de uso personal,
documentos de identidad y cualquier otro documento u objeto de propiedad o
custodia de la víctima;
n)
Cualquiera otra medida necesaria para el cumplimiento de los objetivos de la
presente ley.
En
complemento de ese marco funcional, el artículo 2 del Decreto 2734 de 2012, “por
el cual se reglamentan las medidas de atención a las mujeres víctimas de
violencia”, al definir en qué consisten las medidas de atención en
protección de una mujer, niño, niña o adolescente víctima de violencia intrafamiliar,
de manera expresa incluye el transporte. La norma en cita es del siguiente
tenor:
“Artículo 2°. Definiciones. Para efecto de la aplicación del presente decreto,
adóptense las siguientes definiciones.
Medidas de atención. Entiéndase como los servicios temporales de
habitación, alimentación y transporte que necesitan las mujeres
víctimas de violencia con afectación física y/o psicológica, sus hijos e hijas,
cuando estos servicios sean inherentes al tratamiento recomendado por los
profesionales de la salud, de acuerdo con el resumen de la historia clínica y
cuando la Policía Nacional valore la situación especial de riesgo y recomiende
que la víctima debe ser reubicada.
Situación especial de riesgo. Se entenderá por situación especial de riesgo,
aquella circunstancia que afecte la vida, salud e integridad de la mujer
víctima, que se derive de permanecer en el lugar donde habita.
La valoración de la situación especial de riesgo será realizada por la
Policía Nacional de acuerdo a los protocolos establecidos por dicha autoridad.”
(Subrayas y negrillas fuera de texto)
Cabe
resaltar que, si bien la obligación de ofrecer medios de traslado es
competencia de los comisarios de familia, de acuerdo con lo dispuesto en
numeral 8 del artículo 3º del Decreto 4779 de 2011, estos pueden requerir el
apoyo de la Policía Nacional para dicho propósito. La norma en referencia, en
su parte pertinente, es del siguiente tenor:
“… La autoridad competente podrá solicitar en forma
escrita, el acompañamiento de la Policía Nacional para hacer efectivas las
medidas de protección. En este caso, los miembros de la Policía Nacional
deberán acudir de forma inmediata, siguiendo la orden de la autoridad
competente, para lo cual, podrán aplicar sus protocolos de atención, siempre
que estos no contradigan la orden emitida.”
Del
compendio de normas referenciadas, la Corte infiere que el traslado de las
personas víctimas de violencia intrafamiliar no es un asunto ajeno al marco de
funciones de las comisarías de familia. Sin embargo, observa que dicha
obligación en muchos casos requiere del apoyo de la Policía Nacional y, en el
contexto actual de riesgo de contagio por el coronavirus Covid-19, advierte que
también se necesita el apoyo de las entidades prestadoras de servicios de salud,
en punto de las medidas de bioseguridad requeridas por las víctimas para su
traslado.
Sobre
este aspecto, cabe señalar que, si bien el contenido prescriptivo del literal
b está precedido de la expresión “Para el efecto deberán”, lo que
hace imperativa la obligación de ofrecer medios de transporte, a la luz de una
interpretación sistemática y razonable de las normas previamente referenciadas,
la Corte entiende que es parte de un deber concurrente de varias entidades del
Estado, sin que por tal razón, ello implique una contradicción con los juicios
de validez material.
En
virtud de lo anterior, la Corte también declarará la exequibilidad del literal b del artículo 1 del Decreto
Legislativo 460 de 2020.
8.3.3.  Medidas de protección para trabajadores y usuarios de
las comisarías de familia (literales
g, h, k, l y m del artículo 1)
Contenido normativo específico
El artículo primero del Decreto Legislativo 460 de
2020, a través de sus literales g, h, k, l, y m contempla las
medidas de seguridad que se deben adoptar al interior de las comisarías de
familia para continuar en funcionamiento y, a la vez, prevenir el contagio del
virus Covid-19. Para tal efecto, prevé medidas tanto para sus trabajadores,
como para sus usuarios.
En cuanto a sus trabajadores, el literal g dispone
la adopción de trabajo remoto por medio virtual. Lo anterior no excluye la
posibilidad de que exista atención personalizada en caso de ser necesario.
También contempla, en su literal h, la estipulación de turnos y horarios
flexibles con el fin de reducir la aglomeración de usuarios y trabajadores en
las instalaciones de las comisarías. Dichos cambios deben ser puestos en
conocimiento de los usuarios a través de los distintos medios de comunicación.
De igual manera, se establecen medidas de protección
para los usuarios. Puntualmente, conforme al literal k, solo le está
permitido el ingreso a las comisarías de familia a la persona que sea usuaria
del servicio y se permitirá un acompañante si el caso particular lo amerita.
El
literal l dispone que las instalaciones contarán con elementos de
bioseguridad, antisépticos y de protección. Tales adecuaciones de higiene serán
con el fin de prevenir contagios de coronavirus Covid-19.
Como
fue expuesto con anterioridad, existen casos excepcionales en que la atención
de las comisarías de familia deberá prestarse de manera presencial. En esas
circunstancias, el literal m establece que deberán adecuarse espacios
aislados para atender a los niños, niñas, adolescentes y adultos mayores.
Del
tercer grupo conformado por los literales g, h, k, l y m del artículo 1 que
versan sobre las medidas específicas de protección de trabajadores y usuarios
de las comisarías de familia ante el riesgo de contagio del virus Covid-19,
también se puede concluir que en términos generales cumplen con los requisitos
de validez material, sistemáticamente previstos en la Constitución, en la LEEE
y en la jurisprudencia constitucional, toda vez que están orientados a
garantizar la prestación eficiente del servicio durante la emergencia sanitaria
provocada por la pandemia, minimizando el riesgo de contagio. En tal sentido, a
este tercer grupo de literales le son aplicables en mayor medida las
consideraciones relacionadas con los juicios materiales efectuados al enunciado
general del artículo 1 del decreto en revisión. Lo anterior, sin perjuicio de
que algunas medidas requieran un análisis individualizado, conforme se pasa a
explicar:
Literal
h
El literal h establece
la posibilidad de fijar turnos y horarios flexibles con el fin de reducir la aglomeración
de usuarios y trabajadores en las instalaciones de las comisarías de familia, atendiendo
las circunstancias particulares de las mujeres cabeza de hogar.
El artículo 2 de la Ley 82 de 1993 define
a la mujer cabeza de hogar como una categoría social presidida por la persona
que, siendo soltera o casada, ejerce la jefatura del hogar y tiene bajo su
cargo, afectiva, económica o socialmente, en forma permanente hijos menores
propios u otras personas incapaces o incapacitadas para trabajar, ya sea por
ausencia permanente o incapacidad física, sensorial, psíquica o moral del
cónyuge o compañero permanente, o deficiencia sustancial de ayuda de los demás
miembros del núcleo familiar.
Preliminarmente, la jurisprudencia
constitucional[88]
reconoció a las mujeres cabeza de familia como una categoría social que requiere
acciones afirmativas para lograr la igualdad real y efectiva que equilibre la
carga que recae sobre ellas como jefas de hogar. Posteriormente y sin
contradecir lo anterior, a partir de las sentencias SU-388 de 2005 y C-1039 de
2003 esta Corporación determinó que como la protección a las mujeres cabeza de
hogar busca salvaguardar la unidad familiar y, especialmente, el bienestar de
los menores, en función
del derecho a la igualdad, tal protección también es extensiva a los padres
cabeza de familia.
Para la Corte el fundamento jurídico
de la protección a las personas cabeza de familia surge de una comprensión
sistemática de los artículos 5, 13, 42, 43 y 44 de la Constitución Política. A
la luz de dicha interpretación, el Estado tiene que proteger la unidad familiar y especialmente
los derechos prevalentes de los niños y niñas sobre los derechos de los demás.
Precisamente por ello, se reconoce que la desprotección a la persona
cabeza de familia puede ocasionar que su condición económica constituya una
circunstancia de debilidad manifiesta, que vulnera los derechos fundamentales
de los menores que están al cuidado de la madre o padre cabeza de familia.
A partir de lo expuesto, la Sala Plena
encuentra que el literal h bajo estudio supera los juicios de validez
material, pues el legislador de excepción, con fundamento en el derecho a la
igualdad (art. 13 C.P.) y la protección de los menores a su cargo (art. 44
C.P.), en el caso específico para la definición de turnos de atención flexible
que reduzcan la concentración de personas en las comisarías de familia, estableció
una medida de afirmativa de seguridad, desarrollando adecuadamente un mandato constitucional
en favor de las mujeres cabeza de familia.
Bajo
este análisis, el literal h del artículo se ajusta cabalmente a los
parámetros de validez material tantas veces referenciados.
Literal
m
Finalmente,
en este tercer grupo de literales, el literal m contempla la obligación
de adaptar espacios de aislamiento para la atención de usuarios en las comisarías
de familia. Aunque no se menciona expresamente, es razonable inferir que tal
medida tiene por finalidad evitar el contagio del coronavirus Covid-19. En tal
sentido, la disposición en juicio prevé una medida de protección para evitar la
propagación del virus, la cual se enuncia a favor de algunos sujetos de
especial protección constitucional, como en efecto lo son los niños, niñas,
adolescentes y adultos mayores.
Sobre
el alcance del precitado literal, la Universidad del Rosario advierte que
existe una discriminación basada en el sexo de los individuos, al excluir a los
hombres del listado de víctimas de violencia intrafamiliar, lo cual contraviene
los artículos 13 y 43 de la Carta Política.
Al
respecto, la Sala Plena observa que, aunque a primera vista el literal en
estudio pareciese dejar por fuera del espectro de protección a otros sujetos generando
con ello un déficit de protección, una lectura armónica e integrada del decreto
legislativo denota que no es así. Lo anterior, puesto que algunos literales
enfocan el ámbito de protección sobre algunos sujetos especialmente protegidos,
sin que de ello se pueda derivar que otros que sufran el lamentable flagelo de
la violencia en el entorno familiar no sean objeto de salvaguarda, pudiendo
estos acudir a la instalaciones de las comisarías en cada municipio para
recibir atención presencial personalizada y que al igual que los demás
requieren de espacios aislados para prevenir el contagio y la propagación del
coronavirus Covid-19.
Nótese
que las mujeres -valga insistir, históricamente víctimas de esta forma
de violencia- tampoco aparecen enunciadas en el literal objeto de
análisis. En ese sentido, no es conducente realizar una interpretación aislada
de dicho literal, pues este se integra también a otras normas que en el orden
jurídico establecen protección.
En
ese contexto, cabe resaltar, por ejemplo, la Ley 1257 de 2008, “por la cual
se dictan normas de sensibilización, prevención y sanción de formas de
violencia y discriminación contra las mujeres, se reforman los Códigos Penal,
de Procedimiento Penal, la ley 294 de 1996 y se dictan otras disposiciones”, reconoce la importancia de llevar a cabo acciones
coordinadas entre las distintas entidades que hacen parte de los procesos de
información, prevención, orientación, protección, sanción, reparación y
estabilización de los derechos de las mujeres víctimas de violencia y establece
medidas específicas de prevención y protección en el ámbito laboral, familiar y
de la salud.
Conforme
ha sido indicado varias veces en la presente providencia, el juicio de no
discriminación previsto en el artículo 14 de
la LEE está dirigido a verificar si “la medida objeto de estudio no impone
una discriminación injustificada por motivos de raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar u opinión política o filosófica”. Además de tales criterios, la Corte ha establecido que
con este juicio se verifica que el decreto legislativo no imponga tratos
diferenciados injustificados con base en otros criterios sospechosos señalados
por la jurisprudencia constitucional, tales como el sexo o la orientación
sexual[89].
Sobre
la base de lo anterior, la Sala Plena observa que si bien la expresión “para
niños, niñas, adolescentes y adultos mayores” del literal m prevé
una medida afirmativa en favor de unos sujetos especialmente vulnerables, no excluye
otros sujetos que también pueden ser víctimas de violencia intrafamiliar. En
otras palabras, si bien es cierto que los niños, niñas y adolescentes son especialmente
vulnerables a sufrir de violencia doméstica, ello no significa que otros
sujetos no puedan verse afectados bajo el contexto del confinamiento[90],
y el ordenamiento está llamado a establecer medidas que les permitan a todas
las víctimas acceder al restablecimiento de sus derechos, bajo protocolos
especiales durante la vigencia del estado de emergencia.
Como
consecuencia del análisis precedente, la Corte encuentra que el deber de
atención previsto en el literal m “para niños, niñas, adolescentes y
adultos mayores” armoniza con el propósito pretendido con esta regulación
excepcional a la vez que se ajusta a los juicios de validez exigido a este tipo
de actos normativos.
Solo resta, entonces, señalar que el parágrafo del
artículo 1 en el que se establece el
deber de los comisarios de familia de informar a la secretaría de salud o
dirección territorial de salud, sobre cualquier caso en el que pueda existir
sospecha de contagio de coronavirus Covid-19, se ajusta enteramente a los
presupuestos materiales, en tanto que su contenido dispositivo hace parte del
principio de colaboración armónica entre las diversas instituciones del Estado.
8.4.
Examen material de los
artículos 2 y 3 del Decreto Legislativo 460 de 2020
Contenido normativo específico
El artículo 2 del decreto objeto de revisión establece
la posibilidad de suspender las audiencias de conciliación extrajudicial. No
obstante, existe una excepción: si se trata de custodia, visitas y alimentos de
niños, adolescentes y adultos mayores, las audiencias se realizarán de manera
virtual. Pero, en caso de que las partes no cuenten con acceso tecnológico, la
audiencia deberá adelantarse de forma presencial con todas las medidas de
seguridad necesarias en prevención del contagio del virus Covid-19.
El
parágrafo de este artículo se refiere al fracaso de las conciliaciones, en cuyo
caso los procuradores judiciales de familia podrán determinar medidas
provisionales referentes a obligaciones de custodia, alimentos y visitas, en el
marco del estado de excepción y hasta que se superen sus causas.
De
otra parte, el artículo 3 dispone que la Fiscalía
General de la Nación contará con canales de articulación y orientación
constante para reforzar las funciones de policía judicial en las comisarías de
familia.
8.4.1.  Juicio de finalidad de los artículos 2 y 3
Como
ya se ha indicado en esta providencia, el presupuesto de finalidad[91]
supone determinar si el objetivo que busca la medida de excepción se relaciona
con la superación de la crisis que originó la declaratoria de emergencia y/o la
extensión de sus efectos[92].
Descendiendo
a las disposiciones ahora examinadas, la crisis sanitaria que dio lugar a la
declaratoria de emergencia económica, social y ecológica mediante el Decreto
Legislativo 417 de 2020, se encuentra directamente relacionada con la intensa
afectación de los derechos constitucionales a la salud, a la vida, a la
integridad personal, a la seguridad social, al trabajo, al mínimo vital, al
patrimonio económico, a la unidad familiar, a los derechos de las niñas, niños y adolescentes, a la prestación de los servicios públicos que
aseguren estándares mínimos de vida digna, al derecho de acceso a la prestación
de los servicios administrativos y jurisdiccionales a cargo de las entidades
estatales. Justamente por ello, las medidas bajo examen guardan relación con la
prestación de servicios esenciales y el bienestar de todos los habitantes del
territorio nacional, particularmente porque uno de los efectos de la referida
crisis que originó la declaratoria de la emergencia es el incremento de casos
de violencia intrafamiliar, por las medidas de aislamiento y distanciamiento
social implementado con el objeto de reducir el contagio del coronavirus Covid-19.
Para
la Sala Plena, es manifiesto que las medidas adoptadas en los artículos 2 y 3 están
principalmente orientadas a (i) garantizar mediante la implementación de medios
tecnológicos; (ii) a dar prevalencia al principio de interés superior de los
niños, niñas y adolescentes en asuntos de custodia, alimentos y visitas; (iii) a
proteger a los adultos mayores en esas mismas temáticas; (iv) a fortalecer las
funciones de las comisarías de familia; y, (v) a limitar las posibilidades de
propagación del coronavirus Covid-19 del público en general y de los servidores
públicos que los atienden en las instalaciones de esas instituciones.
A
partir de lo anterior, para la Sala Plena es claro entonces que las medidas
adoptadas en los precitados artículos del decreto objeto de examen material
están destinadas “exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos”, conforme lo exige el inciso segundo del artículo
215 de la Constitución.
8.4.2.  Juicio de conexidad de los artículos 2 y 3
Como
se ha explicado la conexidad material tiene dos componentes, uno interno y otro
externo. Con el primero se evalúa si las medidas se encuentran relacionadas con
las consideraciones en las que se basó el Gobierno Nacional para expedir el
decreto correspondiente. Y con el segundo se establece si existe vínculo entre
la medida de excepción y los motivos que dieron origen a la declaratoria del
estado de emergencia[93].
De tal suerte que son contrarias a la Constitución las disposiciones de
excepción que carezcan de un vínculo de esa naturaleza o que el mismo resulte
apenas mediato[94].
En
lo que respecta a la conexidad interna, es decir, al vínculo entre la
parte motiva del Decreto Legislativo 460 de 2020 y su articulado (2 y 3), la
Sala Plena encuentra que es manifiesta, en tanto que en la motivación se alude
la necesidad de flexibilizar la atención personalizada o remota en las comisarías
de familia, sin afectar la continuidad y efectividad de sus actuaciones
administrativas y jurisdiccionales, cuestión que está ligada al ámbito de
regulación específico consagrado en los artículos 2 y 3 del Decreto Legislativo
460 de 2020, en los que establecen funciones encaminadas a (i) suspender la
función de conciliación extrajudicial en derecho en aquellos casos que no
existan medios tecnológicos para llevar a cabo las audiencias; (ii) como
excepción a lo anterior, mantener la función de conciliación extrajudicial en
derecho en asuntos de custodia, visitas y alimentos de niños, niñas,
adolescentes y adultos mayores, con la realización de audiencias virtuales
cuando sea posible, y en caso de no ser factible, mediante audiencias
presenciales con la implementación de medidas de aislamiento, protección e
higiene; y, (iii) la obligación a cargo de la Fiscalía de garantizar canales de
articulación y orientación para reforzar las funciones de policía judicial en
las comisarías de familia.
De
otra parte, dentro de las medidas contempladas en esta parte del articulado, ante
la eventualidad de fracasar el intento conciliatorio, se habilita a los
procuradores judiciales de familia para fijar mediante acto administrativo
motivado obligaciones provisionales de las partes en relación con la custodia,
alimentos y visitas.
La
medida contemplada en el parágrafo del artículo 2 a juicio de esta Sala no se ajusta
al juicio de conexidad en su dimensión interna, puesto que implica
asignarle una función a la Procuraduría que ordinariamente está atribuida a los
jueces y defensores de familia adscritos al ICBF y que, incluso de manera
excepcional, ejercen los propios comisarios de familia. Se trata por
consiguiente de la reasignación transitoria de una función ajena al ámbito
regulatorio que se pretende en el decreto sub examine. En ese sentido,
el objeto de regulación del decreto es la prestación ininterrumpida del servicio
público a cargo de las comisarías de familia y a través de la medida objeto de
análisis se les usurpa una función a estas entidades para, extrañamente,
asignársela a un organismo del Estado que, si bien tiene funciones de
intervención en los procesos judiciales, no le está adjudicada la jurisdicción
de familia. Es por esto que se trata de una medida inconexa desde la
perspectiva misional de la relación de la Procuraduría con el objeto del
Decreto Legislativo 460 de 2020, orientado a la continuidad en el
funcionamiento de las comisarías de familia. En palabras simples, no hay
concordancia entre el objeto de regulación del decreto y esa particular
disposición.
Al
respecto, cabe recordar que las comisarías de familia[95]
son entidades públicas del orden distrital, municipal o intermunicipal de
carácter administrativo e interdisciplinario que forman parte del Sistema
Nacional de Bienestar Familiar y su misión institucional consiste en prevenir,
garantizar, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia -incluidos también los derechos de las mujeres, adultos mayores y
personas con discapacidad- conculcados por situaciones de violencia
intrafamiliar.[96]
Al
tenor de lo dispuesto en el Código de la Infancia y la Adolescencia, las
comisarías de familia deben cumplir las siguientes funciones: (i) garantizar,
proteger, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia
conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar; (ii) atender y orientar
a los niños, las niñas y los adolescentes y demás miembros del grupo familiar
en el ejercicio y restablecimiento de sus derechos; (iii) recibir denuncias y
adoptar las medidas de emergencia y de protección necesarias en casos de
delitos contra los niños, las niñas y los adolescentes; (iv) recibir denuncias
y tomar las medidas de protección en casos de violencia intrafamiliar; (v)
definir provisionalmente sobre la custodia y cuidado personal, la cuota de
alimentos y la reglamentación de visitas, la suspensión de la vida en común de
los cónyuges o compañeros permanentes y fijar las cauciones de comportamiento
conyugal, en las situaciones de violencia intrafamiliar; (vi) practicar
rescates para conjurar las situaciones de peligro en que pueda encontrarse un
niño, niña o adolescente, cuando la urgencia del caso lo demande; (vii)
desarrollar programas de prevención en materia de violencia intrafamiliar y
delitos sexuales; (viii) adoptar las medidas de restablecimiento de derechos en
los casos de maltrato infantil y denunciar el delito; y, (ix) aplicar las
medidas policivas que correspondan en casos de conflictos familiares, conforme
a las atribuciones que les confieran los concejos municipales[97].
El
marco de algunas competencias que transitoriamente cumplen las comisarías de
familia está constitucionalmente respaldado en el inciso tercero del artículo
116 de la Carta Política, disposición que de manera excepcional establece que
la ley puede atribuir funciones jurisdiccionales a determinadas autoridades
administrativas. Precisamente, en desarrollo de tal habilitación, el numeral 5
del artículo 98 de la Ley de Infancia y Adolescencia 1098 de 2006 atribuye a
los comisarios de familia la función de “Definir provisionalmente sobre la
custodia y cuidado personal, la cuota de alimentos y la reglamentación de
visitas, la suspensión de la vida en común de los cónyuges o compañeros
permanentes y fijar las cauciones de comportamiento conyugal, en las
situaciones de violencia intrafamiliar.”[98]
Sobre esta competencia específica a cargo de las
comisarías de familia, en Concepto 144 de 2012, el Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar precisó lo siguiente: “Como Autoridad Administrativa con
funciones Judiciales le corresponde a las Comisarías de Familia recibir y
tramitar las solicitudes de protección que formulen los ciudadanos o ciudadanas
por hechos de violencia intrafamiliar, de conformidad con las Leyes 294 de
1996, 575 de 2000 reglamentada por el Decreto 652 de 2001 y Ley 1257 de 2008 y
lo dispuesto en los numerales 1, 4 y 5 del Articulo 86 de la Ley 1098 de 2006 ,
y en la Resolución número 3604 del 3 de noviembre del 2006 de la Fiscalía
General de la Nación, por medio de la cual se otorgan transitoriamente
funciones de Policía Judicial a las Comisarías de Familia en todo el Territorio
Nacional.”
Sobre
la base de lo anterior, la Sala Plena concluye que la modificación de la
atribución de las funciones de las comisarías de familia para asignarla a los
procuradores judiciales de familia, quebranta las exigencia de conexidad material
interna que debe caracterizar todas las medidas de desarrollo de los
estados de excepción y, por consiguiente, en la parte resolutiva de la presente
providencia se declarará la inexequibilidad del parágrafo del artículo 2 del
Decreto Legislativo 460 de 2020.
De
otra parte, la Sala Plena encuentra acreditada la conexidad externa,
pues efectivamente existe vínculo entre los motivos que dieron lugar a la
declaratoria de la emergencia económica y las medidas concretas implementadas
por el Decreto Legislativo 460 de 2020 en esta parte del articulado. Es decir,
con respecto a los artículos 2 y 3 la conexidad externa se manifiesta en
relación con los servicios que prestan las entidades administrativas y
jurisdiccionales y frente a lo cual el Gobierno indicó: “Que con el
propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19
y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que
los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen
la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la
suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y
jurisdiccionales.”
En
orden al anterior cometido, de manera específica, las funciones a cargo de las
comisarías de familia fueron desarrolladas mediante el Decreto Legislativo 460
de 2020, como ya se dijo, en el artículo 2 se habilita la suspensión de la
función de conciliación extrajudicial en derecho en los casos en que no existan
medios tecnológicos para celebrar las audiencias, excepto en asuntos de
custodia, visitas y alimentos de niños, niñas, adolescentes y adultos mayores,
materias respecto de las cuales se deben realizar audiencias de manera virtual,
y en caso de no ser posible, a través de audiencias presenciales con la debida
implementación de medidas de aislamiento, protección e higiene. Por su parte, el
artículo 3 prevé que la Fiscalía General de la Nación deberá contar con canales
de articulación y orientación constante para reforzar las funciones de policía
judicial en las comisarías de familia.
8.4.3.  Juicios de proporcionalidad y ausencia de
discriminación de los artículos 2 y 3
Salvo
en lo atinente a la función atribuida a la Procuraduría, a juicio de esta
Corporación está acreditada la
proporcionalidad de los medios escogidos por el legislador excepcional en
los artículos 2 y 3, en tanto que
salvaguardan bienes jurídicos protegidos, tales como la salud, la vida y la
integridad personal del público en general y de los servidores públicos que los
atienden en las comisarías de familia, sin sacrificar otros protegidos por el
orden constitucional, al tiempo que no son constitutivas de discriminación[99]
fundada en motivos de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar u
opinión política o filosófica. Por el contrario, se erigen acciones afirmativas
en favor de dos grupos, sin el uso de criterios sospechosos o prohibidos de
discriminación. El primer grupo está conformado por el público en general y los
servidores públicos que los atienden en las comisarías de familia. Y el segundo
integrado por todas las niñas, niños, adolescentes y adultos mayores,
precisamente con ocasión de la aplicación del principio constitucional de
interés superior del menor y de la protección constitucional especial y
reforzada que les asiste por parte del Estado, la sociedad y la familia, en
virtud de lo establecido en los artículos 13 -inciso tercero-, 44 y 46 de la
Constitución.
8.5.
Examen material artículo 4
del Decreto Legislativo 460 de 2020 (Campañas de prevención de violencia
intrafamiliar)
Contenido normativo específico
El
artículo 4 del Decreto Legislativo 460 de 2020 establece en su primer inciso
dos obligaciones en cabeza de la Consejería Presidencial para la Equidad de la
Mujer, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Salud y Protección
Social, el Instituto Colombiano Bienestar Familiar y las gobernaciones y
alcaldías, y en el segundo inciso una tercera obligación a cargo del
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
En
el inciso 1º, la primera obligación consiste en la implementación de campañas
de prevención de la violencia intrafamiliar; al paso que la segunda, se refiere
al deber de informar, invitar y brindar herramientas, a través de canales
virtuales, para que las familias prevengan diferentes formas de violencia en
los hogares durante la emergencia sanitaria. El inciso 2º, dispone la
priorización de los mensajes institucionales a través de los medios de
comunicación disponibles para ello.
Visto
que los contenidos prescriptivos de los dos incisos y las tres obligaciones
contempladas en el artículo 4 del decreto legislativo tienen un mismo objeto y,
por tanto, están estrechamente relacionadas entre sí y son interdependientes,
la Sala Plena estima que es procedente realizar un análisis de la disposición
en su conjunto.
Pues
bien: la medida del Gobierno consistente en promover y realizar campañas en
orden a prevenir la violencia intrafamiliar durante la emergencia sanitaria
desencadenada por el nuevo coronavirus Covid-19 mediante el aprovechamiento de
los medios tecnológicos y de difusión disponibles está directa y
específicamente encaminada a impedir la extensión o agravación de los graves
efectos del aislamiento social al interior de los hogares. Ciertamente, ha
quedado demostrado que la medida de confinamiento, aunque atienda al objetivo
de contrarrestar el riesgo de contagio y la propagación masiva de la
enfermedad, conlleva un efecto adverso consistente en el alarmante incremento
de fenómenos de violencia intrafamiliar durante la cuarentena, los cuales deben
ser conjurados, entre otras formas, a través de la prevención (juicio de
finalidad).
Asimismo,
la determinación de implementar y difundir campañas de prevención frente a la
violencia intrafamiliar durante la emergencia encuentra pleno sustento en las
consideraciones expuestas por el Presidente de la República en el decreto
legislativo a propósito del deber estatal de garantizar el derecho a una vida
libre de violencias al interior de familia y los deberes de actuar con debida
diligencia para prevenir, investigar y sancionar violencia contra la mujer y de
adoptar todas las medidas para dar efectividad, en todo tiempo, a los derechos
de las niñas y niños, (juicio de conexidad material interna); al paso
que se trata de una medida que no es ajena a la realidad de que dan cuenta las
preocupantes cifras expuestas en el mismo decreto y corroboradas dentro de este
trámite constitucional sobre el crecimiento exponencial de los índices de
violencia intrafamiliar durante el aislamiento social por el Covid-19, situación
que ha llevado a que organismos internacionales como la Organización de las
Naciones Unidas para la Igualdad de Género y el Empoderamiento las Mujeres -ONU Mujeres- y el Comité de la Convención Interamericana para
Prevenir, Sancionar y Erradicar la violencia contra la Mujer sobre la necesidad
de incorporar un enfoque de género en la respuesta a la crisis por la pandemia,
tal como lo pone de relieve el propio decreto (juicio de conexidad material externa).
La
implementación y divulgación de campañas contra la violencia intrafamiliar por
parte de varias instituciones y de las entidades territoriales mientras
persista la emergencia, como lo prevé el artículo 4 del Decreto 460 de 2020, es
una medida que, en línea con lo sostenido en precedencia, está ampliamente
justificada por el Ejecutivo en el acto normativo bajo estudio y, además, no
supone la limitación de derechos constitucionales (juicio de motivación
suficiente); a la vez que tampoco se erige como una medida que llegue a
violar el núcleo esencial de los derechos fundamentales, a trastocar el normal
funcionamiento de las ramas del poder público, o a alterar las instituciones de
instrucción y juzgamiento (juicio de no arbitrariedad).
Evidentemente,
la disposición sobre campañas estatales contra la violencia intrafamiliar de
forma concomitante a las medidas de la emergencia sanitaria por el Covid-19 no
transgrede aquellas garantías inderogables dentro de los estados de excepción,
de las que es titular toda persona conforme al artículo 27.2 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, 214 de la Carta y 4 de la Ley 137 de 1994 (juicio
de intangibilidad). Por el contrario, en vez de restringir tales derechos,
la medida está dirigida a propiciar el goce efectivo de los derechos de sujetos
de especial protección constitucional, como niñas, niños, adolescentes,
mujeres, adultos mayores y personas en condición de discapacidad, en el ámbito
familiar, dentro del contexto de confinamiento originado por la pandemia. En
esa misma orientación, es forzoso concluir que esta previsión del decreto
legislativo no supone una violación de los mandatos expresos de la Constitución
y los derivados de los tratos de derechos humanos que integran el bloque de
constitucionalidad (juicio de no contradicción específica), como tampoco
implica la suspensión de leyes del orden jurídico ordinario que resulten
incongruentes con la situación de excepcionalidad (juicio de
incompatibilidad).
A
su vez, tal como se ha constatado por la
Corte a partir de las cifras y estimaciones estadísticas aportadas al proceso,
durante el tiempo en que ha estado vigente la medida de aislamiento social
dispuesta por el Gobierno Nacional para evitar la propagación del nuevo
coronavirus, se ha registrado una intensificación histórica de denuncias por
violencia intrafamiliar. Este fenómeno no sólo perturba la pacífica convivencia
entre las personas que por las circunstancias se han visto compelidas a
compartir cotidianamente el mismo espacio doméstico, sino que, en verdad,
representa un peligro serio y permanente para algunos integrantes de la familia
que están particularmente expuestos a diversas formas de maltrato que, la
mayoría de las veces, les resulta imposible de repeler. En este escenario en
que se ha comprobado ampliamente que la indefensión de algunos miembros de la
familia frente a actos de violencia se maximiza de manera directamente
proporcional al aislamiento, se justifica a partir de una amplia base empírica
la medida de promover a través de todos los recursos tecnológicos y
comunicativos disponibles una cultura de prevención frente a este tipo de
violencia (juicio de necesidad fáctica).
Ahora
bien: es claro que la violencia intrafamiliar no es un fenómeno nuevo y, por
ello, en tiempos de normalidad las autoridades también impulsan políticas que
materializan la obligación constitucional del Estado de amparar a la familia
como institución básica de la sociedad y a proteger sin discriminación a todas
las personas. No obstante, es una realidad que la crisis por el Covid-19 ha
generado un impacto desmesurado en este ámbito por la dramática exacerbación de
la violencia contra mujeres, niñas y niños, personas de la tercera y personas
en condición de discapacidad que ha acarreado el confinamiento. Por ello, para
adaptar su función a las circunstancias presentes, al Estado le corresponde
adoptar todas las acciones que se requieran para afrontar de manera eficaz el
aumento extraordinario de esta problemática social durante la emergencia
sanitaria, robusteciendo todos los esfuerzos, mecanismos y estrategias para
garantizar los derechos de los sujetos de especial protección constitucional
que se ven mayormente afectados. Desde esta perspectiva, la responsabilidad del
Estado de prestar la debida atención a las víctimas de violencia intrafamiliar
con el funcionamiento ininterrumpido de las comisarías de familia se ve
complementado con la labor de atacar dicho fenómeno en su origen, espacio en el
cual la prevención ocupa un lugar central (juicio de necesidad jurídica).
Por
último, cabe anotar que el artículo 4 del Decreto 460 de 2020, al disponer
campañas institucionales de prevención de la violencia intrafamiliar durante la
emergencia por el coronavirus Covid-19, es una medida apta y necesaria para
afrontar la crisis que no lesiona o sacrifica de manera desmedida derechos y
principios constitucionales (juicio de
proporcionalidad), y no introduce
criterios sospechosos para dispensar un trato diferenciado injustificado a las
personas en razón al sexo, la raza, la lengua, la religión, el origen nacional
o familiar, la opinión política o filosófica (juicio de no discriminación);
por el contrario, se constituye en una medida afirmativa a favor de sujetos de
especial protección en quienes ha repercutido en mayor medida la acentuación de
la violencia intrafamiliar en el marco del aislamiento social.
8.6.
Examen material del
artículo 5 del Decreto Legislativo 460 de 2020 (Obligatoriedad de las medidas
adoptadas)
Contenido normativo específico
El
artículo 5 del Decreto 460 de 2020 dispone que las medidas adoptadas por el
Gobierno Nacional en dicho instrumento serán de obligatorio cumplimiento
independientemente de las instrucciones que se impartan en materia de orden
público en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia de
coronavirus Covid-19.
A
juicio de la Sala, la referida disposición se limita a reafirmar el carácter
vinculante que, lógicamente, cabe predicar de un decreto legislativo, dado que
su valor normativo y obligatoriedad son los mismos que los de la ley, al tenor
de lo establecido en el inciso 2º del artículo 215 Superior. En tal sentido, no
se precisan mayores esfuerzos interpretativos para concluir que esta
disposición simplemente se encuentra encaminada a garantizar la observancia de
las medidas adoptadas en virtud del decreto legislativo en procura de la
protección de la familia como institución básica de la sociedad y del goce
efectivo de los derechos fundamentales de sus integrantes, de cara a fenómenos
de violencia que demandan la reacción oportuna y eficaz del aparato estatal en
medio de la emergencia sanitaria, incluso cuando sea el propio Presidente de la
República quien, en ejercicio de las facultades que le reconoce el numeral 4
del artículo 189 de la Carta, despliegue actuaciones para conservar el orden
público o restablecerlo.
En
esa medida, la Sala no estima necesario dedicar un mayor escrutinio al artículo
5 del Decreto 460 de 2020 a la luz de cada uno de los juicios de validez
material de la norma decantados por la jurisprudencia, toda vez que basta con
lo expuesto para concluir que su contenido y alcance no se oponen en manera
alguna a la Constitución Política.
8.7.
Examen material del
artículo 6 Decreto Legislativo 460 de 2020 (vigencia)
Por
último, el artículo 6 dispone la vigencia del decreto legislativo objeto de
examen, el cual rige a partir de su publicación, cuestión que tuvo ocurrencia
el día 22 de marzo de 2020. Esta disposición se complementa con el enunciado
general del artículo 1 que establece el término de la vigencia “hasta tanto
se superen las causas de la Emergencia Económica, Social y Ecológica”[100],
sobre lo cual la Sala Plena no encuentra reparos de constitucionalidad, al
ajustarse cabalmente a la normatividad superior que regula los estados de
excepción.
9. Síntesis
9.1. En cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 215
y 241.7 de la Constitución, la Corte Constitucional efectuó el control
automático de constitucionalidad del Decreto Legislativo 460 de 2020, “Por
el cual se dictan medidas para garantizar la prestación del servicio a cargo de
las comisarías de familia, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica”.
Para
dicho cometido, la Sala Plena (i) expuso una caracterización general de los
estados de excepción y, en particular, del estado de emergencia económica,
social y ecológica; (ii) se pronunció en torno al fundamento del control de
constitucionalidad de los decretos expedidos al amparo del estado de
emergencia, enfocándose en el alcance del Decreto Legislativo 417 del 17 de
marzo de 2020, “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”, así como en la
sentencia C-145 de 2020, mediante la cual se declaró su exequibilidad;
posteriormente, (iii) recapituló los criterios formales y materiales que rigen
el control de constitucionalidad de los decretos expedidos en estados de
excepción; y, (iv) a partir de ello, precisó el contenido general y específico
del Decreto Legislativo 460 de 2020, con el fin de determinar si las medidas
allí contenidas cumplen los requisitos formales y materiales establecidos en la
normatividad constitucional.
9.2. En primer término, la Corte constató que el decreto
legislativo efectivamente (i) está motivado, (ii) fue suscrito por el
Presidente y todos los ministros, (iii) fue expedido durante la vigencia y en
desarrollo del respectivo estado de excepción, y (iv) determinó el ámbito
territorial para su aplicación, razón por la cual cumple cabalmente con los requisitos
formales de constitucionalidad.
9.3. En punto de la flexibilización del juicio de validez
sustancial, los juicios materiales se adelantaron de la siguiente manera: (i)
cuando fue procedente, el correspondiente juicio material se aplicó de manera
integral respecto de la totalidad de las previsiones que conforman el decreto
legislativo; (ii) cuando fue inviable realizar los juicios materiales de manera
conjunta respecto a la integralidad de las medidas, a partir del contenido
normativo específico diferencial de cada uno de los seis artículos se aplicaron
separadamente los correspondientes juicios; y, (iii) cuando se advirtió que una
de las medidas examinadas incumplía alguno o varios de los presupuestos
materiales, no se procedió a valorar los restantes.
De
este modo, la Sala Plena determinó que las medidas contenidas en el decreto
sometido a control cumplen las exigencias materiales de constitucionalidad, al
tener por finalidad que, en el marco del Estado social de derecho, se
contrarreste la violencia intrafamiliar, fenómeno que de acuerdo con
información estadística de diversas autoridades se ha potencializado por las
medidas de aislamiento social preventivo y obligatorio. En ese contexto,
resaltó la importancia social de la función que desarrollan las comisarías de
familia frente a los deberes del Estado de garantizar el derecho a una vida
digna libre de violencia al interior de la institución familiar y, a la vez, de
actuar con debida diligencia para prevenir, investigar y sancionar la violencia
contra la mujer, los niños, las niñas, los adolescentes y los adultos mayores,
especialmente porque en muchos casos el confinamiento tiende a agudizar los
conflictos familiares y por cuanto las víctimas permanecen más tiempo cerca de
sus victimarios.
A
partir de lo anterior, la Sala Plena consideró que la relación entre la medidas
contempladas en el decreto legislativo y las causas que dieron lugar a la
declaratoria del estado de excepción es manifiesta, satisfaciendo así el juicio
de conexidad tanto desde el punto de vista interno, dado que la medida se
vincula claramente con la motivación expuesta en el decreto, como desde el
punto de vista externo, por cuanto existe un nexo material entre el riesgo de
propagación de la enfermedad y las medidas de aislamiento social para
conjurarlo, y el consecuente aumento de la violencia en los hogares, que debe
ser atendida oportunamente por el Estado y toda la sociedad.
Adicionalmente,
al examinar integralmente el articulado del Decreto Legislativo 460 de 2020, la
Corte encontró que allí no se suspende, ya sea explícita o implícitamente,
ninguna ley o disposición legal, por lo que supera el juicio de
incompatibilidad. Del mismo modo, concluyó que ante las circunstancias de
anormalidad causadas por la pandemia y el aumento comprobado de casos de
violencia intrafamiliar producto del confinamiento, las medidas orientadas a
garantizar la prestación ininterrumpida del funcionamiento de las comisarías de
familia, apelando a estrategias de servicio remoto cuando sea posible, o
presencial cuando no hay opción de hacerlo virtual o telefónico, cumplen el
juicio de necesidad para conjurar o impedir la extensión de los efectos de la
emergencia -tanto en su carácter fáctico como en el normativo-, pues es evidente que su contenido dispositivo es imperioso para
superar la crisis que originó la emergencia y en el ordenamiento jurídico común
no existen mecanismos que regulen los objetivos perseguidos por la medida de
excepción.
En
línea con lo sostenido en precedencia, la Corte encontró que el decreto
legislativo está ampliamente justificado por el Ejecutivo, por lo que se
satisface el juicio de motivación suficiente, a la vez que tampoco se erige
como una medida que viole el núcleo esencial de los derechos fundamentales, a
trastocar el normal funcionamiento de las ramas del poder público, o a alterar
las instituciones de instrucción y juzgamiento, de modo que supera el juicio de
no arbitrariedad. Asimismo, las medidas tendientes a contrarrestar la violencia
intrafamiliar de forma concomitante a las medidas de la emergencia sanitaria
por el Covid-19 no transgreden aquellas garantías inderogables dentro de los
estados de excepción, de las que es titular toda persona conforme a los
artículos 27.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 214 de la
Carta y 4 de la Ley 137 de 1994, cumpliendo también el juicio de
intangibilidad. Por el contrario, en vez de restringir tales derechos, el
decreto legislativo se constituye en una medida afirmativa a favor de sujetos
de especial protección en quienes ha repercutido en mayor medida la acentuación
de la violencia intrafamiliar en el marco del aislamiento social, como lo son
las niñas, los niños, los adolescentes, las mujeres y los adultos mayores,
dentro del contexto de confinamiento originado por la pandemia. La norma
tampoco introduce criterios sospechosos para dispensar un trato diferenciado
injustificado a las personas en razón al sexo, la raza, la lengua, la religión,
el origen nacional o familiar, la opinión política o filosófica, sujetándose
así al juicio de no discriminación; y, en esa misma orientación, el decreto
legislativo no supone una violación de los mandatos expresos de la Constitución
y los derivados de los tratados de derechos humanos que integran el bloque de
constitucionalidad, por lo que sobrepasa el juicio de no contradicción
específica.
9.4. Con respecto al artículo 1 y los diecisiete literales
del mismo que desarrollan diversas medidas relacionadas con (i) los
lineamientos institucionales que deben regir las actuaciones de las comisarías
de familia (literales a, d, i, n, o, p y q); (ii) las medidas concretas de
desarrollo de funciones y formas de prestación del servicio de las comisarías
de familia (literales b, c, e, f, y j); y, (iii) las medidas de protección a
trabajadores y usuarios de dichas entidades (literales g, h, k, l y m), la
Corte sostuvo que, en términos generales, las medidas allí contempladas superan
el examen material de validez, salvo en lo atinente a los literales n y o
relativos al deber de las emisoras comunitarias de difundir de forma gratuita
los servicios de las comisarías de familia y las campañas de prevención de las
mismas. A juicio de la Sala Plena, tales disposiciones crean un trato
diferenciado injustificado entre esa categoría específica de emisoras y las
radiodifusoras públicas, lo que vulnera el principio de igualdad de trato y de
proporcionalidad, en tanto que estas últimas cuentan con mayor capacidad para
la difusión gratuita de información y respecto de las cuales la norma de
excepción no les impone tal deber. A partir de dicha comprensión, se identificó
la necesidad de condicionar literales n y o, en el entendido de que la
obligación de difusión gratuita a cargo de las emisoras comunitarias también
aplica a todas las radiodifusoras públicas.
En
lo que respecta a los artículos 2 y 3, la Sala Plena determinó que también se
ciñen a los postulados de validez material que deben satisfacer los decretos
legislativos, en tanto que flexibilizan la atención personalizada o remota en
las comisarías de familia, sin afectar la continuidad y efectividad de las
actuaciones administrativas y jurisdiccionales a su cargo, a la vez que
privilegian la protección de la salud de los usuarios y de los servidores
públicos que atienden en las mencionadas dependencias. Al margen de lo
anterior, la Corte determinó que la facultad atribuida a los procuradores
judiciales en familia por virtud del parágrafo del artículo 2 para fijar
obligaciones provisionales de las partes en relación con la custodia, visitas y
alimentos no supera el juicio de conexidad interna, puesto que implica
asignarle a la Procuraduría una función que ordinariamente está atribuida a los
jueces y defensores de familia adscritos al ICBF y que, incluso de manera
excepcional, ejercen los propios comisarios de familia. Se trata, por
consiguiente, de la reasignación transitoria de una función ajena al ámbito
regulatorio que se pretende en el decreto sub examine. Sobre este
aspecto, la Sala Plena precisó que el objeto de regulación del decreto es la
prestación ininterrumpida del servicio público a cargo de las comisarías de
familia, por lo que a través de la medida contemplada en el parágrafo del
artículo 2 se les usurpa una función a estas entidades del orden territorial
para asignársela a un organismo del Estado que, si bien tiene funciones de
intervención en los procesos judiciales, no resultan compatibles dichas
funciones, con la función que el decreto ley de manera inconexa e injustificada
le atribuye con vocación jurisdiccional. Es por esto que la Sala Plena concluyó
que se trata de una medida inconexa, desde la perspectiva misional de la
Procuraduría, pues el Decreto Legislativo 460 de 2020 está orientado a la
continuidad en el funcionamiento de las comisarías de familia.
En
cuanto al artículo 4 del decreto legislativo bajo examen, la Sala Plena
determinó que también se ajusta a los juicios materiales de validez que deben
observar este tipo de normas, toda vez que su contenido dispositivo está
orientado a promover y realizar campañas de prevención de la violencia
intrafamiliar durante la emergencia sanitaria desencadenada por el coronavirus
Covid-19 mediante el aprovechamiento de los medios tecnológicos y de difusión
disponibles, cuestión que a todas luces está directa y específicamente
encaminada a impedir la extensión o agravación de los efectos adversos del
aislamiento social al interior de los hogares.
De
forma análoga, la Sala Plena encontró ajustado al ordenamiento superior el
artículo 5, disposición que se limita a reafirmar el carácter vinculante que,
lógicamente, cabe predicar de un decreto legislativo, dado que su valor
normativo y obligatoriedad son los mismos que los de la ley, al tenor de lo
establecido en el inciso 2º del artículo 215 de la Constitución.
Finalmente,
la Sala Plena no encontró reparos de constitucionalidad en torno al artículo 6
del decreto legislativo, que define la vigencia del mismo a partir de su
publicación y hasta que se supere la emergencia, al ajustarse cabalmente a la
normatividad superior que regula los estados de excepción.
VI.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 1 del Decreto Legislativo 460 del 22 de marzo de 2020, a excepción
de los literales n y o, que son exequibles en el entendido de que la obligación
de difusión gratuita a cargo de las emisoras comunitarias también aplica a las
radiodifusoras públicas.
SEGUNDO.
– Declarar EXEQUIBLE
el artículo 2 del Decreto Legislativo 460 del 22 de marzo 2020, excepto el
parágrafo que se declara INEXEQUIBLE. Asimismo, declarar EXEQUIBLES
los artículos 3, 4, 5 y 6 del Decreto Legislativo 460 de 2020.
Notifíquese, comuníquese y archívese el expediente.
ALBERTO ROJAS RIOS
Presidente
Con salvamento parcial
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Con salvamento parcial
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con salvamento parcial
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ANEXO 1-DECRETO BAJO REVISIÓN
“DECRETO NÚMERO 460 DE 22 DE MARZO DE 2020
“Por el cual se dictan medidas para
garantizar la prestación del servicio a cargo de las comisarías de familia,
dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de las facultades que le
confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la
Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 417 del 17 de
marzo de 2020, «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica en todo el territorio nacional», y
CONSIDERANDO
Que en los términos del artículo 215 de la
Constitución Política, el presidente de la República, con la firma de todos los
ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de los previstos en los
artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen
perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del
país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Que, según la misma norma constitucional,
una vez declarado el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el
Presidente, con la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con
fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos.
Que estos decretos deberán referirse a
materias que tengan relación directa y específica con el estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, y podrán, en forma transitoria establecer nuevos
tributos o modificar los existentes.
Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo
de 2020 se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en
todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días, con el fin de
conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo
coronavirus COVID-19.
Que dentro de las razones generales tenidas
en cuenta para la adopción de dicha medida se incluyeron las siguientes:
Que el 7 de enero de 2020 la Organización
Mundial de la Salud identificó el nuevo coronavirus COVID-19 y declaró este
brote como emergencia de salud pública de importancia internacional.
Que el 6 de marzo de 2020 el Ministerio de
Salud y de la Protección Social dio a conocer el primer caso brote enfermedad
por coronavirus COVID-19 en territorio nacional.
Que el 9 de marzo de 2020 la Organización
Mundial la Salud solicitó a los países la adopción de medidas prematuras con el
objetivo de detener la transmisión y prevenir la propagación del virus.
Que el 11 de marzo del 2020 la Organización
Mundial de la Salud - OMS declaró el actual brote de enfermedad por coronavirus
COVID-19 como una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y
la escala de trasmisión, toda vez que al 11 de marzo de 2020 a la OMS se habían
notificado cerca de 125.000 casos de contagio en 118 países y que a lo largo de
esas últimas dos semanas el número de casos notificados fuera de la República
Popular China se había multiplicado en 13 veces, mientras que el número de
países afectados se había triplicado, por lo que instó a los países a tomar
acciones urgentes.
Que según la OMS la pandemia del nuevo
coronavirus COVID-19 es una emergencia sanitaria y social mundial, que requiere
una acción efectiva e inmediata de los gobiernos, las personas y las empresas.
Que una de las principales medidas,
recomendadas por la OMS, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo
cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de
comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para
permitir la protección la vida y la salud de los colombianos.
Que mediante la Resolución número 0000380
del 10 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó,
entre otras, medidas preventivas sanitarias de aislamiento y cuarentena de las
personas que, a partir de la entrada en vigencia de la precitada resolución,
arribaran a Colombia desde la República Popular China, Francia, Italia y
España.
Que mediante Resolución número 385 del 12
de marzo de 2020, el ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró estado de
emergencia sanitaria por causa del nuevo coronavirus COVID-19 en todo el
territorio nacional hasta el 30 de mayo 2020 y, en virtud de la misma, adoptó,
entre otras, la siguiente medida: << [ ... ] g. Ordenar a los jefes,
representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces a adoptar, en
los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control
sanitario para evitar la propagación del COVID-19. Deberá impulsarse al máximo
la prestación del servicio a través del teletrabajo>>.
Que mediante la Directiva Presidencial
número 02 del 12 de marzo de 2020, se impartieron directrices a las entidades
públicas para atender la contingencia generada por el coronavirus COVID-19,
señalando que deberán dar prioridad a los medios digitales para que los
ciudadanos realicen sus trámites y que deberán adoptar los mecanismos
necesarios para que los servidores públicos y contratistas cumplan con sus
funciones y actividades trabajando desde la casa.
Que el vertiginoso escalamiento del brote
de nuevo coronavirus COVID-19 hasta configurar una pandemia representa
actualmente una amenaza global a la salud pública, con afectaciones sistema
económico, de magnitudes impredecibles e incalculables, de la cual Colombia no
podrá estar exenta.
Que la expansión en el territorio nacional
del brote de enfermedad por el nuevo coronavirus COVID-19 y cuyo crecimiento
exponencial es imprevisible, sumado a los efectos económicos negativos que se
han venido evidenciando en la última semana, es un hecho que, además de ser una
grave calamidad pública, constituye en una grave afectación al orden económico
y social del país que justifica la declaratoria del Estado de Emergencia Económica
y Social, toda vez que se trata de situaciones diferentes a las que se refieren
los artículos 212 y 213 de la Constitución Política.
Que según la Organización Mundial de Salud
- OMS, en reporte de fecha 22 de marzo de 2020 a las 13:33 GMT-5, se encuentran
confirmados 292.142 casos, 12.784 fallecidos y 187 países, áreas o territorios
con casos del nuevo coronavirus COVID-19.
Que, pese a las medidas adoptadas, el
Ministerio de Salud y Protección Social, a las 9:00 horas del 22 de marzo de
2020 reportó como casos confirmados en Colombia 231, distribuidos así: Bogotá
D.C. (88), Cundinamarca (8), Antioquia (25), Valle del Cauca (31), Bolívar
(14), Atlántico (7), Magdalena (2), Cesar (1), Norte de Santander (8),
Santander (3), Cauca (2), Caldas (6), Risaralda (13), Quindío (6), Huila (10),
Tolima (4), Meta (1), Casanare (1), San Andrés y Providencia (1).
Que el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020
que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el
territorio nacional por el término de treinta (30) días, con el fin de conjurar
la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo coronavirus
COVID-19, en la parte considerativa señaló la necesidad de regular varias
materias en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica, ante la
insuficiencia de las normas ordinarias que permitan conjurarla, tales como: «[
... ] normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención
personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales
en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales. »
Que de igual forma el citado Decreto 417
del 17 de marzo de 2020 prevé la necesidad de expedir normas que «[...]
habiliten actuaciones judiciales y administrativas mediante la utilización de
medios tecnológicos, y adoptar las medidas pertinentes con el objeto de
garantizar la prestación del servicios (sic) público de justicia, de notariado
y registro, de defensa jurídica del Estado y la atención en salud en el sistema
penitenciario y carcelario,»
Que la función que desarrollan las
comisarías de familia se enmarca en el deber de garantizar el derecho a una
vida libre de violencias al interior de la familia y en el deber del Estado de
actuar con debida diligencia para prevenir, investigar y sancionar la violencia
contra la mujer, tanto en el ámbito público como en el privado, establecidos en
la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia
contra la Mujer «Convención de Belém do Pará», aprobada por Colombia mediante
la Ley 248 de 1995; así como en la obligación del Estado de adoptar todas las
medidas administrativas, legislativas y de otra índole para dar efectividad, en
todo tiempo, a los derechos reconocidos en la Convención sobre los Derechos del
Niño, aprobada por Colombia mediante la Ley 12 de 1991.
Que, de acuerdo con las cifras publicadas
por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses en el boletín
estadístico mensual de enero de 2020, en Colombia se presentaron 5.138 casos de
violencia intrafamiliar durante ese mes, de los cuales 170 fueron contra
población adulta mayor (3,31%), 443 contra niños, niñas y adolescentes (8,62%),
3.376 fueron de violencia de pareja (65,71%), y 1.149 casos de violencia entre
otros familiares (22,36%).
Que, de acuerdo con esa información, las
mujeres han sido las principales víctimas de violencia intrafamiliar con 3.942
casos en enero de 2020.
Que según comunicado oficial de 20 de marzo
de 2020 emitido por la Entidad de las Naciones Unidas para la Igualdad de
Género y el Empoderamiento de las Mujeres- ONU Mujeres-, se recomienda a los
Estados garantizar la continuidad de los servicios para atender las violencias
contra las mujeres y poner a disposición todos los medios posibles para
facilitar la denuncia y solicitud de protección, en el marco de la
incorporación del enfoque de género en la respuesta a la crisis generada por el
coronavirus COVID-19. En igual sentido se pronunció el Comité de la Convención
Interamericana para prevenir, Sancionar y Erradicar Violencia contra la Mujer
mediante comunicado oficial de fecha 18 de marzo de 2020.
Que es necesario garantizar los derechos
intangibles a la vida y la integridad personal; a no ser sometido a torturas,
ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho a la protección
de la familia; los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes y de su
protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado, así como los
mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos en
derecho.
Que los derechos de niños, niñas,
adolescentes y mujeres son derechos humanos y por lo tanto el estado colombiano
está en la obligación de protegerlos en todo tiempo y garantizar acciones
efectivas cuando los mismos sean vulnerados. Los derechos de los niños
prevalecen sobre los de los demás y en toda actuación del estado se debe
garantizar la satisfacción integral y simultánea de todos sus derechos.
Que al artículo 43 de la Constitución
Política prevé la igualdad entre el hombre y la mujer; así como el hecho de que
la mujer no podrá ser sometida a ninguna clase de discriminación.
Que con el propósito de limitar las
posibilidades de propagación del coronavirus COVID-19 y de proteger la salud
del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace
necesario flexibilizar la obligación de atención personalizada a las y los
usuarios de las comisarías de familia y establecer mecanismos de atención
mediante la utilización de medios tecnológicos, que permitan reducir la
congregación de personas en las dependencias de las comisarías de familia, sin
que ello afecte la continuidad y efectividad de las actuaciones administrativas
y jurisdiccionales a su cargo.
En mérito de lo expuesto,
DECRETA:
Artículo 1. Prestación ininterrumpida del
servicio en las comisarías de familia. A partir de la fecha y hasta tanto se superen las
causas de la Emergencia Económica, Social y Ecológica los alcaldes distritales
y municipales deberán garantizar la atención a las y los usuarios y el
cumplimiento efectivo de las funciones administrativas y jurisdiccionales a
cargo de las comisarías de familia, frente a la protección en casos de
violencias en el contexto familiar y la adopción de medidas de urgencia para la
protección integral de niñas, niños y adolescentes, adoptando medidas
orientadas a contrarrestar el riesgo de contagio de coronavirus COVID-19.
Para el efecto deberán:
a.       Priorizar en el marco de las funciones de
policía judicial, los actos urgentes, especialmente cuando esté en peligro la
vida e integridad física de la víctima, las capturas en flagrancia y las
inspecciones a los cadáveres.
b.      Ofrecer medios de transporte adecuado a la
situación de Emergencia Sanitaria cuando se requiera el traslado de niñas,
niños, adolescentes, mujeres, y personas mayores víctimas de violencia
intrafamiliar a lugares de protección y aislamiento.
c.
Disponer inmediatamente
los medios telefónicos y virtuales de uso exclusivo para que las comisarías de
familia brinden orientación psicosocial y asesoría jurídica permanente a las y
los usuarios, realizar entrevistas y seguimientos y así, lograr reducir la
asistencia de la comunidad a las sedes de servicio.
d.
Diseñar e
implementar protocolos de recepción de denuncias en casos de violencia en el
contexto familiar y maltrato infantil, y de articulación de la ruta
interinstitucional de atención integral a las víctimas, mediante medios
telefónicos y virtuales.
e.
Disponer los
mecanismos para que las comisarías de familia realicen notificaciones y
citaciones por medios virtuales o telefónicos.
f.
Privilegiar la
realización virtual de las audiencias y sesiones de comités territoriales en
los que sean parte las comisarías de familia.
g.
Coordinar el uso de
trabajo remoto, teletrabajo y otras herramientas de trabajo virtual, sin
perjuicio de la prestación de servicios personalizados cuando ello sea
necesario, por la gravedad de la situación.
h.
Adoptar turnos y
horarios flexibles de labor que reduzcan la concentración de trabajadores y
usuarios en la comisaría de familia, sin que ello afecte la prestación del
servicio, y atendiendo las circunstancias particulares de las mujeres cabeza de
hogar. Se debe dar a conocer esta información a las y los usuarios por los
distintos medios de comunicación a su alcance.
i.
Establecer
criterios de priorización del servicio y de atención personalizada, en los
casos excepcionales en que deba hacerse la atención presencialmente, en los que
se incluyan riesgo de feminicidio, violencia y acoso sexual, violencia
psicológica y física, de amenazas o hechos de violencia en general contra
niños, niñas, adolescentes, mujeres, adultos mayores y personas en situación de
discapacidad, incumplimiento de las medidas de protección, y en general las
amenazas o vulneración de los derechos como variables de análisis.
j.
Disponer de
espacios adecuados para que las mujeres, niños, niñas, adolescentes, y adultos
mayores puedan ser acogidos para su protección y cumplir las medidas de
aislamiento, en el evento que exista riesgo de agresión o violencia en hogar.
k.
Adoptar medidas
para que en la comisaría de familia se permita el ingreso únicamente de la
persona usuaria de los servicios, salvo los casos en los que sea necesario
contar con un acompañante, dadas las particularidades de la situación, en los
casos excepcionales en que deba hacerse la atención presencialmente.
l.
Garantizar
permanentemente las condiciones óptimas de higiene de las instalaciones de las
comisarías de familia, y disponer de elementos antisépticos, de bioseguridad y
de protección que prevengan posibles contagios.
m.
Adaptar espacios
aislados de atención, para niños, niñas, adolescentes y adultos mayores, en los
casos excepcionales en que deba hacerse la atención presencialmente.
n.
Generar estrategias
encaminadas a informar a la ciudadanía sobre los servicios de las comisarías de
familia, y los medios telefónicos y virtuales de atención dispuestos para el
efecto, utilizando los mecanismos de difusión y comunicación más efectivos que
estén alcance del Distrito o municipio, entre ellos las emisoras comunitarias.
Las emisoras comunitarias tendrán la obligación de difundir de forma gratuita
los servicios de las comisarías familia y los medios telefónicos y virtuales de
atención dispuestos para el efecto.
o.
Desarrollar
campañas de prevención en materia de violencia intrafamiliar y delitos sexuales
utilizando todas las herramientas y mecanismos de difusión, virtuales y o
audiovisuales posibles. Las emisoras comunitarias tendrán la obligación de
difundir de forma gratuita las campañas de prevención en materia de violencia
intrafamiliar y delitos sexuales.
p.
Generar mecanismos
de articulación con organizaciones de mujeres, organismos internacionales y de
cooperación en los territorios, que puedan brindar apoyo en atención
psicosocial y acogida, en caso de requerirse.
q.      Adelantar monitoreo constante de los casos
de violencia ya denunciados y de las órdenes de alejamiento.
Parágrafo. Es deber de los comisarios de familia informar de
manera inmediata a la Secretaría de Salud o Dirección Territorial de Salud,
sobre cualquier caso en el que pueda existir sospecha de contagio de
coronavirus COVID-19, trátese de personal vinculado a la comisaría de familia o
personas usuarias que acuden a ella.
Artículo 2. Realización de audiencias de
conciliación extrajudicial en derecho. En aquellos eventos en que no se cuente con medios
tecnológicos para realizar audiencias, a partir de la fecha y hasta tanto se
superen las causas de la Emergencia Económica, Social y Ecológica, los alcaldes
municipales y distritales podrán suspender la función de conciliación
extrajudicial en derecho.
En ningún caso se podrá suspender la
función de conciliación extrajudicial en derecho en asuntos de custodia,
visitas y alimentos de niños, niñas, adolescentes y adultos mayores. En estos
casos las audiencias deberán realizarse de forma virtual, salvo que las partes
carezcan de acceso a la tecnología que así lo permita, evento en el cual se
deberá adelantar de manera presencial, adoptando las acciones necesarias para
garantizar que en el desarrollo de la diligencia se cumplan las medidas de
aislamiento, protección e higiene.
Parágrafo. A partir de la fecha y hasta tanto se superen las
causas que dieron lugar a la Emergencia Económica, Social y Ecológica, y con
miras a privilegiar el principio de interés superior de niños, niñas y
adolescentes, los procuradores judiciales de familia estarán facultados para
fijar, mediante resolución motivada, obligaciones provisionales de las partes
respecto a custodia, alimentos y visitas cuando fracase el intento
conciliatorio.
Artículo 3. Funciones de policía judicial. La Fiscalía General de la Nación dispondrá
de canales de articulación y orientación permanente para fortalecer las
funciones de policía judicial en las comisarías de familia.
Artículo 4. Campaña de prevención de la
violencia intrafamiliar.
La Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, el Ministerio de
Justicia y del Derecho, el Ministerio de Salud y Protección Social, el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y las gobernaciones y alcaldías
implementarán campañas de prevención y estarán continuamente, a través de
canales virtuales, informando, invitando y dando herramientas a las familias
para prevenir las diferentes formas de violencia que se puedan presentar al
interior de las mismas durante la emergencia.
El Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República priorizará mensajes institucionales a través de los
medios de comunicación disponibles para ello.
Artículo 5. Obligatoriedad de las medidas. Las medidas adoptadas en el presente
Decreto serán de obligatorio cumplimiento independientemente de las
instrucciones que se impartan en materia de orden público en virtud de la
emergencia sanitaria generada por la pandemia de coronavirus COVID-19.
Artículo 6. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de la
fecha de su publicación.”
ANEXO 2-INTERVENCIONES
1.
Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República
La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República solicita la declaratoria de exequibilidad del Decreto Legislativo No.
460 de 2020. En su criterio, las medidas adoptadas en dicho decreto se ajustan
cabalmente a la Constitución, toda vez que tienen por finalidad garantizar los
derechos de los niños, niñas, adolescentes y mujeres frente a situaciones de
violencia intrafamiliar, sexual y de género.
En cuanto a la parte normativa, la entidad
interviniente realiza una descripción de las medidas adoptadas en cada uno de
los artículos, así como los presupuestos formales y materiales que deben
cumplir los decretos. A partir de ello, sostiene que el Decreto Legislativo 460
de 2020 cumplió con los requisitos formales establecidos para su expedición, ya
que: (i) fue dictado para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus
efectos, como desarrollo del Decreto 417 de 2020 que declara el Estado de
Excepción; (ii) cuenta con la firma del presidente y de todos sus ministros, es
decir, fue expedido por el Gobierno Nacional; (iii) fue sancionado el 22 de
marzo de 2020, dentro de la vigencia del Decreto que declaró el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica en el territorio nacional; (iv) se
encuentra motivado y da cuenta de la necesidad, conexidad y pertinencia entre
las medidas adoptadas y los hechos conforme a la crisis; (v) delimita su ámbito
de aplicación; y, por último, (vi) no tiene en cuenta limitaciones de tiempo en
tanto no contiene medidas relacionadas con tributos.
Con respecto a los presupuestos sustanciales,
manifiesta que se encuentran satisfechos. En primer lugar, explica que el decreto
tiene conexidad interna y externa. Por un lado, tiene conexidad interna
en la medida en que existe armonía entre sus partes dispositiva y normativa.
Esto es que las disposiciones pretenden dar continuidad a la prestación de
servicios por parte de las comisarías de familia para prevenir situaciones de
violencia intrafamiliar, sexual y de género, pues con ocasión de la medida de
aislamiento, para evitar la propagación de Covid-19, se genera un contexto de
convivencia permanente en los hogares y, por tanto, una tendencia a situaciones
de conflicto y de violencia. Por otro lado, al adoptarse medidas que garantizan
la prestación de servicio de justicia, en este caso, a cargo de las comisarías
de familia, se logra mitigar los efectos negativos de las medidas de
aislamiento. Por lo tanto, existe conexidad externa entre las
medidas del Decreto 460 y el Decreto 417 de 2020.
En segundo lugar, indica que se satisface el criterio
de finalidad en tanto las medidas acogidas buscan mitigar los
efectos adversos del Estado de Emergencia decretado, en particular, sobre las
personas que requieran atención de la justicia. Seguidamente, explica que se
cumple el requisito de necesidad, puesto que en la motivación se
explican las razones por las cuales se deben tomar las medidas expuestas en
la parte normativa. Esto es sustentado mediante dos argumentos, a saber: desde
el punto de vista fáctico, se reconoce la situación de violencia intrafamiliar
en Colombia y la necesidad de no interrumpir el servicio de justicia dado a
través de las comisarías de familia y a partir de una perspectiva jurídica, la
utilización de herramientas digitales resulta insuficiente ante eventuales
casos como las audiencias de conciliación que requieren la presencia de los
padres y del menor, o también, la comparecencia para firmas de actas.
Finalmente, la Secretaría Jurídica de la Presidencia
manifiesta que con este decreto no se genera incompatibilidad con las normas
que regulan el funcionamiento de las comisarías de familia e indica que resulta
proporcional porque no restringe derecho alguno; por el contrario, procura
desarrollar las garantías fundamentales de las personas que necesiten hacer uso
de los servicios de justicia, en este caso, por parte de las comisarías de
familia. Asimismo, está encaminado a proteger a todos los miembros de la
familia, sin discriminación alguna, y no es arbitrario, por cuanto no desconoce
prohibiciones, a la vez que reconoce la intangibilidad de algunos derechos
fundamentales, pues no los restringe por el hecho de encontrarse dentro de un
estado de excepción.
2.
Defensoría del Pueblo
La Defensoría del Pueblo interviene en defensa de la
exequibilidad del decreto bajo examen. En sustento de ello, en primer lugar, se
refiere al análisis formal y luego al cumplimiento de los requisitos
materiales.
Desde el punto de vista formal, explica que el Decreto
460 de 2020 cuenta con la firma de todos los ministros y del Presidente de la
República. A su vez, señala que fue promulgado en vigencia y en desarrollo del
decreto que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica ante
la propagación del Covid-19. Indicó también que se encuentra motivado en el
propósito de dar continuidad a la prestación del servicio de justicia a través
de las comisarías de familia, así como también la puesta en marcha de
herramientas o “acciones efectivas” para proteger a niños, niñas, adolescentes
y mujeres en casos de vulnerabilidad.
En cuanto a los requisitos materiales, la Defensoría
del Pueblo se refiere al cumplimiento de la conexidad interna y externa,
manifestando que existe compatibilidad entre la parte considerativa y el
articulado del decreto, tanto porque busca proteger la salud de funcionarios y
usuarios de las comisarías de familia, como por el hecho de garantizar que se
continúe prestando el servicio de justicia a través de estas. Por lo anterior,
considera existe conexidad interna. Del mismo modo, estima que existe conexidad
externa entre el Decreto objeto de estudio y el Decreto 417 de 2020 por medio
del cual se declaró el Estado de Emergencia, pues se trata del desarrollo de
las medidas que tienen por finalidad reducir los efectos negativos derivados de
la propagación del virus Covid-19.
Seguidamente, la Defensoría explica que las
disposiciones del decreto bajo revisión no desconocen las prohibiciones con
respecto a la suspensión de derechos fundamentales o frente al ejercicio de las
ramas del poder, por lo que concluye que no es arbitrario. Considera que tampoco
interfiere garantías o derechos que, en principio, deben ser respetados en
estados de excepción. Además, facilita el desarrollo normativo del decreto que
declaró el Estado de Excepción en tanto adopta medidas necesarias para mitigar
los efectos de la crisis y la propagación de sus efectos, sin perder de vista
que se debe proteger a las familias, niños, niñas, adolescentes y mujeres que,
al estar en una condición de convivencia permanente por el aislamiento, pueden
exponerse a un incremento del riesgo de violencia intrafamiliar.
En lo que respecta al juicio de motivación del decreto
objeto de revisión, considera que el Decreto en cuestión no limita o restringe
derechos fundamentales. Explica que el Decreto satisfizo el juicio de
necesidad, puesto que, desde un análisis fáctico, desarrolla las medidas
requeridas para atender la situación del Covid-19, que implica el
funcionamiento de las comisarías de familia. A su vez, atiende dos asuntos
relevantes, a saber: el primero, no se interrumpe el acceso a la justicia de
personas amenazadas o en situación de violencia al interior de las familias; y,
el segundo, contempla medidas de seguridad para quienes intervienen en la
prestación de este servicio.
Al referirse al juicio de incompatibilidad, indicó que
no es aplicable al caso pues el Decreto 460 de 2020 no modificó o suspendió
alguna norma. También señaló que el desarrollo normativo corresponde a la
gravedad de la situación presentada, pues se requiere el funcionamiento de las
comisarías de familia, toda vez que estas tienen como función constitucional y
legal la protección de los derechos de las personas bajo amenazas o en
situaciones de violencia intrafamiliar. Finalmente, estima que el decreto bajo
estudio no impone tratos diferenciados injustificados entre las personas. De
hecho, señala que las medidas previstas pretenden proteger justamente a las
mujeres, niñas, niños, adultos mayores y sujetos que han sido tradicionalmente
discriminados.
Con base en los anteriores razonamientos, concluye que
el Decreto 460 de 2020 cumple los parámetros de constitucionalidad definidos
por la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
3.
Colegio Mayor de Nuestra
Señora del Rosario
El Colegio Mayor de Nuestra Señora del
Rosario intervino en el presente proceso de constitucionalidad mediante escrito
presentado el 29 de abril de 2020, a través del cual solicita a la Corte
Constitucional declarar la exequibilidad condicionada del artículo 1º del Decreto
Legislativo 460 de 2020, expedido por el Gobierno
Nacional en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica.
En primer lugar, y al realizar un juicio de no
discriminación, manifiesta que en el artículo 1º del Decreto Legislativo 460 de
2020 literales b y j, se avizora una clara discriminación basada en el sexo de los
individuos, al excluir a los hombres del listado de víctimas de violencia
intrafamiliar a las cuales se les debe proveer tanto transporte como espacios
para su protección y aislamiento.
Así las cosas, el artículo 1º del Decreto Legislativo
460 de 2020 literales b y j, enlista a las niñas, niños, adolescentes, mujeres
y personas mayores como posibles víctimas, pero excluyen de plano a los
hombres, que no podrían ser calificados, a la luz de la normativa civil, como
niños, adolescentes o personas mayores. Debido a lo anterior, el interviniente
solicita que se declare la exequibilidad condicionada por vulneración de los
artículos 13 y 43 de la Carta Política, así como del principio fundamental de
dignidad humana.
En segundo lugar, y al realizar un juicio de
intangibilidad y proporcionalidad, la Universidad del Rosario solicita que se condicione
la exequibilidad de la totalidad del artículo 1º del
Decreto Legislativo 460 de 2020, en el entendido de que este solo se
refiere a la prestación ininterrumpida de los servicios por parte de las
comisarías de familia, sin mencionar a los juzgados civiles municipales o
promiscuos municipales a los que la ley ha conferido competencia en las
jurisdicciones territoriales donde no se han creado comisarías de familia.
A partir de lo anterior, considera que la omisión en
mencionar a los juzgados civiles municipales o promiscuos municipales en el
artículo 1º del Decreto Legislativo 460 de 2020 vulnera sin duda alguna los
derechos intangibles y a la integridad personal, toda vez que la medida no
guarda proporcionalidad al dejar desprovistos de protección a víctimas de la
violencia intrafamiliar que se encuentran en jurisdicciones territoriales que
no cuentan con comisarías de familia.
4. Universidad
Externado de Colombia
La Universidad Externado de Colombia intervino
mediante escrito del 28 de abril de 2020, en el cual solicita a la Corte
declarar la exequibilidad condicionada de varios literales del artículo 1º, así como del artículo 2 del Decreto 460 de
2020, conforme se pasa a sintetizar:
En cuanto al Literal a. manifiesta que las capturas en
flagrancia y las inspecciones a los cadáveres son de competencia de la policía
judicial de la Fiscalía General de la Nación, y no de las comisarías de
familia; en todo caso, los alcaldes e inspectores de Policía están facultados
por la ley para realizar actos urgentes en lugares donde no exista policía
judicial ni nacional.
En lo que respecta al Literal e. relativo a notificaciones
y citaciones por medios virtuales o telefónicos, indica que esto es en
cumplimiento a los compromisos internacionales de Colombia tendientes a generar
canales expeditos y sin dilaciones que afecten el debido proceso y la eficacia
de las instituciones.
Sobre el Literal f. considera que la suspensión de
audiencias genera graves perjuicios para las familias, por lo que se debe
instar y apoyar a las alcaldías para que doten de todos los medios tecnológicos
a las comisarías de familia.
En cuanto al Literal h. señala que no solamente se
debe atender a las mujeres cabeza de hogar, sino también a los demás ciudadanos
que acrediten pertenecer a un grupo de especial protección constitucional, sin
dejar de lado a los hombres cabeza de hogar quienes también gozan de protección
y que no fueron mencionados en el artículo 1º del Decreto 460 de 2020, razón
por la cual debe declararse su exequibilidad condicionada.
Respecto del Literal m. indica que, en cumplimiento de
la orden de aislamiento preventivo obligatorio para menores de edad y adultos
mayores de 70 años, las alcaldías deben desplazar al equipo interdisciplinario
de las comisarías de familia al lugar de atención, y así evitar que tanto
menores de edad como adultos mayores deban salir del domicilio donde cumplen el
aislamiento obligatorio; por esta razón, solicita que se declare la exequibilidad
condicionada de esta disposición.
En lo concerniente al Literal q. considera que debe
condicionarse en el entendido que, para cumplir con esta finalidad de seguimiento,
las comisarías de familia deberán hacer uso de los medios tecnológicos, con el
fin de evitar el desplazamiento de menores de edad y adultos mayores.
De otra parte, solicita que se declare la
exequibilidad condicionada del artículo 2 del Decreto 460 de 2020. Al respecto,
considera que, si bien se ajusta a la Constitución que las audiencias de
conciliación no sean suspendidas cuando versen sobre asuntos de custodia,
visitas, alimentos de niños, niñas y adolescentes, el parágrafo del mismo artículo
establece que “los procuradores judiciales de familia estarán facultados
para fijar, mediante resolución motivada, obligaciones provisionales de partes
respecto a custodia, alimentos y visitas cuando fracase el intento
conciliatorio”. Sobre este aspecto, concluye que se transgrede el principio
de unidad de materia legislativa, puesto que se trata de una norma de
regulación del funcionamiento de las comisarías de familia en el que ninguna
atribución corresponde a los procuradores judiciales de familia, quienes hacen
parte del ministerio público y su competencia es reglada.
5. Sindicato
Nacional de Comisarías de Familia SINACOF
El Sindicato Nacional de Comisarías de Familia SINACOF
intervino mediante escrito del 29 de abril de 2020, en el cual solicita a la
Corte Constitucional declarar la exequibilidad condicionada del artículo 1º literal a) y del artículo 3 del Decreto
Legislativo 460 de 2020.
En sustento de dicha postura, proporciona cuatro
razones para que dichas normas sean condicionadas, las cuales se resumen a
continuación:
(i) El artículo 1º literal
a. del decreto legislativo objeto de revisión ordena a las comisarías de
familia priorizar inspecciones a cadáveres y capturas en flagrancia. Por su
parte, el artículo 3 establece que es función de la Fiscalía General la Nación
disponer de canales de articulación y orientación permanente para fortalecer
las funciones de policía judicial en las comisarías de familia. Sobre el contenido normativo de estas disposiciones,
sostiene que la actividad de policía judicial es de competencia reservada
de la Fiscalía General de la Nación por ministerio de la ley, razón por la cual
tales medidas deben ser objeto de condicionamiento.
(ii) Seguidamente, sostiene que el artículo 1º del Decreto 460 de 2020 establece que las comisarías
de familia deben prestar atención de forma ininterrumpida, lo que a juicio del
Sindicato afecta directamente las prerrogativas laborales de los comisarios,
puesto que la mayor parte de los municipios no cuentan con comisarías de
familia permanentes. En ese sentido, aduce que un solo comisario de familia por
municipio no puede garantizar una prestación ininterrumpida del servicio, con
lo cual se desconoce el artículo 215 de la Carta Política que establece que
bajo estados de excepción el Gobierno Nacional no podrá desmejorar los derechos
sociales de los trabajadores.
(iii) De otra parte, considera que el artículo 1º del
Decreto 460 de 2020 persigue que se garantice la protección de los integrantes
de las familias, haciendo énfasis en que la actuación comisarial no debe verse
interrumpida. Sin embargo, tal disposición omite que la protección de los
derechos de los niños en cuanto a violencia intrafamiliar, por expresa
disposición legal, es del resorte del defensor de familia adscrito al Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, y que la comisaría de familia ha de hacerlo
en forma subsidiaria cuando en el municipio no exista defensor de familia.
(iv) Por último, sostiene que la protección de
víctimas de violencia intrafamiliar en el sistema judicial no solo es
competencia de las comisarías de familia, sino también de los juzgados de
familia.
6. Fundación
para la Libertad de Prensa FLIP
La Fundación para la Libertad de Prensa -FLIP- intervino en este proceso para solicitar a la Corte
que declare la constitucionalidad condicionada del artículo primero, en sus
literales n. y o., por considerar que dichas disposiciones vulneran el derecho
fundamental a la libertad de expresión.
En primer término, pone de presente la incidencia de
las emisoras comunitarias en la tarea de radiodifusión y su alto grado de
penetración en la transmisión de información y el derecho de acceso de la misma
en todas las zonas del país, incluso en zonas aisladas y rurales. No obstante,
advierte que las emisoras comunitarias presentan dificultades económicas y no
cuentan con suficientes recursos. Debido lo anterior, estima que la imposición
del Decreto 460 de 2020 sobre difusión de información gratuita por parte de las
emisoras comunitarias, desconoce la situación precaria de las mismas y evade la
obligación del Estado de brindar las condiciones para garantizar el derecho a
la información y que, a la vez, las medidas adoptadas en los literales n. y o.
del artículo 1° son contrarias a la libertad de expresión.
Cita el artículo 13.2 de la Convención Americana para
sustentar que, si bien las medidas contempladas en los literales referidos
persiguen la finalidad legítima de informar sobre la atención brindada por las
comisarías de familia y, de esa manera brindar protección ante situaciones de
violencia intrafamiliar, la difusión de información, a través de la
radiodifusión, la obligación impuesta a las emisoras comunitarias sobre
difusión gratuita es desproporcionada. Sobre esta última consideración, explica
que la indeterminación de temporalidad, contenido, duración y frecuencia de la
información a difundir genera dos situaciones desproporcionadas, a saber: la
posibilidad de que la medida se convierta en abuso por parte de las
autoridades, y la afectación a la libertad de expresión de las emisoras
comunitarias al no poder decidir sobre su propia programación.
La FLIP resaltó que la Corte Constitucional ha
manifestado que la libertad de información supone la necesidad de contar con
una infraestructura adecuada para difundir lo que se quiere emitir y bajo este
postulado, el Estado debe verificar tales condiciones previo a imponer la
obligación, y al imponerlo intensifica la insostenibilidad financiera.
En complemento de lo anterior, la fundación
interviniente señala que los literales n. y o. del artículo 1° del Decreto bajo
revisión hacen una distinción injustificada sobre las emisoras comunitarias y
las demás radiodifusoras, a partir de lo cual existe una diferencia de trato
frente a la obligación impuesta a las emisoras comunitarias de difundir
información de manera gratuita y advierte dos supuestos. Por una parte, se
afecta la finalidad de difusión de información, pues las emisoras comunitarias
tienen cobertura limitada. Por otra, transgrede el principio de igualdad y
proporcionalidad en la medida en que existen otras radiodifusoras que cuentan
con mejor capacidad para la difusión de información.
Finalmente, la FLIP solicitó que el estudio de
constitucionalidad refiera que la gratuidad contemplada en los literales n. y
o. aplica también para emisoras de interés público o comerciales. Si no fuere
ese el efecto del análisis constitucional, solicita que a las emisoras
comunitarias les asignen presupuesto para el servicio de difusión gratuito.
7. Facultad de Derecho Universidad La Gran Colombia
La facultad de Derecho de la Universidad La Gran
Colombia intervine mediante escrito del 7 de mayo de 2020, a través del cual
solicita a la Corte declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo 460 de
2020, expedido por el Gobierno Nacional en el marco de la Emergencia Económica,
Social y Ecológica.
Para tal efecto considera que el Decreto Legislativo
460 de 2020, cumple con los requisitos formales y materiales previstos en la
Constitución. En cuanto a los primeros explica que, (i) está suscrito por el
Presidente y todos los ministros, (ii) fue expedido durante la vigencia y en
desarrollo del respectivo estado de excepción, (iii) fue publicado en un diario
oficial, y finalmente, (iv) fue debidamente remitido por el Presidente a la
Corte Constitucional.
En cuanto a los requisitos sustanciales, considera que
el Decreto Legislativo 460 de 2020 supera el control material, toda vez que las
medidas allí previstas tienen conexidad material con el estado de emergencia,
en tanto buscan proteger sujetos de especial protección. En ese mismo sentido,
indica que no se constata arbitrariedad alguna en las disposiciones, pues estas
pretenden reforzar la protección en tiempos de pandemia, de aquellas personas
que gozan de especial protección constitucional.
En relación con el juicio de necesidad, precisa que
debe valorarse en un plano fáctico y otro jurídico o de subsidiariedad;
respecto del primero, consideran forzoso que los servidores públicos
implementen, en la medida de lo posible, el trabajo remoto para así evitar el
contacto social mientras duren las disposiciones de aislamiento. En lo relativo
al plano jurídico o de subsidiariedad, estima que las disposiciones contenidas
en el Decreto comportan un loable esfuerzo por desarrollar el principio de
atención permanente consagrado en el artículo 87 de la Ley 1098 de 2006.
Concluye la intervención señalando que las medidas
adoptadas por el Gobierno Nacional en virtud del decreto en estudio, desde
ningún punto de vista son discriminatorias. Sobre este último aspecto, precisa
que el no hacer alusión a los hombres en las medidas de transporte y ubicación
en un lugar de protección, obedece a simples imprecisiones terminológicas que
en nada altera la sustancia de la norma y, que fácilmente, podría superarse
acudiendo a una interpretación armónica del bloque de constitucionalidad en lo
que respecta.
8. Secretaría
de la Mujer de Medellín
Mediante escrito del 13 de mayo de 2020, la Secretaría
de la Mujer de Medellín, solicita a la Corte declarar exequible el Decreto
Legislativo 460 de 2020.
En primer término, señala que el Decreto Legislativo
460 de 2020, cumple con los requisitos formales, toda vez que (i) está suscrito
por el presidente y todos los ministros, (ii) fue expedido durante la vigencia
y en desarrollo del respectivo estado de excepción, y finalmente (iii) su
ámbito de aplicación es el territorio nacional.
En cuanto al control material, en términos generales
explica que el decreto legislativo supera los juicios fijados por la
jurisprudencia constitucional, debido a que no suspende derechos humanos ni
libertades fundamentales, por el contrario, busca alternativas con la finalidad
de no interrumpir la prestación del servicio. Sin embargo, advierte que hay
derechos que podrían verse limitados, como el derecho a la salud que tiene como
núcleo esencial la vida de funcionarias y funcionarios, así como también de los
usuarios de las comisarías de familia, que pueden verse afectados al tener contacto
físico por los procesos que se surten en esas dependencias.
Concluye la intervención alertando que de no
garantizarse el acceso a los servicios prestados por las comisarías de familia
se pone en riesgo la vida y salud de mujeres, niñas y niños toda vez que los
riesgos de violencia intrafamiliar aumentan bajo escenarios de confinamiento en
los que las victimas permanecen al lado de sus agresores. Por ello, indica que
es indispensable que la labor de las comisarías de familia tal como lo establece
el decreto sea ininterrumpida, eficaz y eficiente, y con perspectiva de género
diferencial, debido a que son órganos encargados de prevenir, garantizar,
restablecer y reparar los derechos de los miembros de las familias conculcados
por situaciones de violencia intrafamiliar.
9. Universidad
de los Andes
Por escrito del 8 de mayo la Universidad de los Andes
solicita a la Corte declarar la exequibilidad condicionada de algunas
disposiciones contenidas en el Decreto Legislativo 460 de 2020.
Sostiene que el artículo 2 del decreto objeto de
estudio no supera el juicio de arbitrariedad porque le permite a los alcaldes
municipales y distritales suspender la función de conciliación extrajudicial en
derecho, si estos no versan sobre asuntos de custodia y alimentos de niños,
niñas, adolescentes y adultos mayores, de tal suerte que, los demás procesos
carecerán de un debido proceso público, y sin dilaciones coartando su acceso a
la administración de justicia, que podría poner en duda la vigencia del Estado
de Derecho y la temporalidad impuesta por el artículo 20 de la Ley 640 de 2001.
A partir de lo anterior, considera que el Decreto
Legislativo no cumple con el juicio de proporcionalidad, puesto que no es
necesario suspender la función de conciliación extrajudicial en derecho, para
lograr el retorno a la normalidad, y como lo estable el mismo decreto existen
posibilidades reales de continuar las audiencias de conciliación de forma
virtual, priorizando siempre los casos especiales.
De otra parte, explica que el parágrafo del artículo 2
del Decreto Legislativo 460 de 2020 establece que los procuradores judiciales
de familia estarán facultados para fijar, mediante resolución motivada,
obligaciones provisionales de las partes respecto a custodia, alimentos y
visitas. Sostiene que esta medida puede ir en contra del artículo 15 (c) de la
Ley 137 de 1994 al modificar las funciones básicas de acusación y juzgamiento,
del artículo 5 de la Ley 640 de 2001 que establece las calidades que deben
cumplir los conciliadores, y del artículo 104 de la Ley 1098 de 2006 que
establece el escalafón de los funcionarios facultados para comisionar y con
poder de investigación.
10. Women’s Link Worldwide
Women’s Link Wordwide solicita a la Corte declarar la
exequibilidad condicionada del Decreto 460 de 2020. En relación con los
aspectos materiales advierte que no se satisface el requisito de ausencia de
arbitrariedad, porque es deber de los Estados garantizar los derechos sexuales
y reproductivos en el contexto de la pandemia. Como respaldo de dicha
obligación de los Estados, hace alusión a pronunciamientos de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos y, en general, a la Organización de Naciones
Unidas, resaltando la importancia del acceso a la salud y garantía de derechos
sexuales y reproductivos de mujeres y niñas, como parte de la mitigación del
impacto de la crisis derivada de la pandemia.
A partir de lo anterior, indica que el decreto
desconoce el presupuesto de no arbitrariedad al omitir la inclusión explícita
de dos asuntos puntuales, a saber: (i) la garantía de que los casos de
violencia sexual contra niños, niñas o mujeres sea atendido como urgencia
médica; y, (ii) la obligación de información sobre el derecho de interrupción
voluntaria del embarazo. Consideran que al no estar explícito estos dos puntos
referidos, se corre el riesgo que no sean implementados.
En cuanto al primer aspecto anotado, la interviniente
alude al Comité de la Convención para la Discriminación contra la Mujer (CEDAW)
para destacar que la violencia en el contexto familiar se manifiesta como una
de las más repercutidas en violencia contra la mujer. Entre las formas de este
tipo de violencia se encuentra la violencia sexual. Al respecto, cita a la
Corte Interamericana de Derechos Humanos para referir que se han establecido
criterios a seguir por parte de los Estados para dar una atención prioritaria,
inmediata y profesional a los casos de violencia sexual.
En ese contexto, con respecto a los literales d. e i.
del artículo 1, resalta que no garantizan que los casos de violencia sexual
contra niños, niñas y mujeres, sea atendido como urgencia médica. En cuanto al
literal d, manifiesta que, si bien prescribe una ruta de atención para
víctimas, no es explícito al ordenar activar inmediatamente atención adicional en
casos de violencia sexual. Frente al literal i indica que, aunque menciona
casos de violencia sexual y su priorización en el servicio y de atención
personalizada, no es claro por no disponer la atención de urgencias en salud,
de tal manera que no subsana la omisión del literal d.
A modo de conclusión de esta primera parte de la
intervención sostiene que las medidas adoptadas sobre violencia sexual son
insuficientes, y no satisfacen el deber que tienen las comisarías de familia
contemplado en el artículo 83 de la Ley 1098 de 2006 sobre la toma de medidas
necesarias para salvaguardar los derechos de los integrantes de la familia que
se ven menoscabados por situaciones de violencia intrafamiliar.
Sobre el segundo aspecto anunciado, refiere un
pronunciamiento de la Corte Constitucional en el que se reconoce el derecho que
le asiste a niñas, adolescentes y mujeres de interrumpir voluntariamente su
embarazo en casos de violencia sexual[101],
resaltando que se debe suministrar información pertinente sobre este derecho y
refiriendo la Ley 294 de 1996, la Resolución 02230 de 2017 de la Fiscalía
General de la Nación, la Ley 1257 de 2008, y la Ley 1098 de 2006. A partir de
dicho marco normativo, considera que las medidas contenidas en el literal c.
del artículo 1 del decreto bajo revisión, no satisfacen el deber de información
referido, pues si bien dispone la obligación de atención psicosocial y asesoría
jurídica, no prescribe de manera explícita la obligación de informar sobre el
derecho de interrupción voluntaria del embarazo.
Con fundamento en lo anterior, solicita que se declare
exequible el literal c. del artículo 1 del Decreto Legislativo 460 de 2020,
bajo el entendido que “incluya, de forma explícita, la obligación de
informar a las mujeres y a las niñas sobre su derecho fundamental de acceder a
la Interrupción Voluntaria del Embarazo, de acuerdo con las reglas
desarrolladas por la Corte Constitucional.[102]”.
En esa misma orientación, solicita que se declare exequible el
literal d. del artículo 1 del Decreto 460 de 2020 en el entendido que, en casos
de violencia sexual contra niños, niñas y mujeres, las comisarías de familia
deben garantizar la atención en salud integral de emergencia.
11. Secretaría
de la Mujer de Bogotá
La Secretaría Distrital de la Mujer sostiene que la
obligatoriedad del confinamiento incrementa la violencia contra las mujeres, a
la vez que dificulta la presentación de denuncias. Refiere el informe de ONU
Mujeres en cuanto al incremento de violencia de género a raíz del aislamiento
obligatorio para señalar que las medidas adoptadas por el gobierno deben ser
coherentes con tres enfoques en particular, a saber: de los derechos de las
mujeres, de género y un enfoque diferencial. Lo anterior teniendo en cuenta las
variantes existentes entre las mujeres, esto es, su estado socio económico, la
ocupación, la edad, el estatus migratorio, la situación de discapacidad, la
identidad de género y la orientación sexual.
Seguidamente, describe cómo ha sido la atención por
parte del Distrito frente a las situaciones de violencia contra la mujer de las
que ha tenido conocimiento. Sobre este aspecto, reporta datos estadísticos que
reflejan un incremento del 16% de casos de violencia intrafamiliar durante los
primeros tres meses del 2020 y 6031 llamadas a la Línea Púrpura. En ese
contexto estadístico, resalta que de los 781 casos atendidos consisten en
violencia contra las mujeres. Además, del total de llamadas, algunas son
transferidas a otras líneas de atención: 31% a la línea 123 por ser situaciones
en que las mujeres corren peligro; 14% se remiten a la línea 155 debido a que
son llamadas fuera de Bogotá, y el 1,1% terminan por ser atendidas en la línea
195 por estar asociadas a preguntas sobre la pandemia.
Indica la interviniente que cuenta con un grupo profesional
de Mujeres que Escuchan Mujeres disponible las 24 horas del día. De los
casos atendidos sobre violencia contra la mujer y que representan un riesgo
para ella, se genera una solicitud y los hechos se ponen en conocimiento de las
comisarías de familia y que la fecha de la presentación de la intervención ante
la Corte, ya se habían reportado las situaciones acaecidas durante el 20 de
marzo y el 16 de abril. Reseña además la adopción de medidas y disposición de
entidades como el Centro de Atención Penal Integral a Víctimas y la Comisaría
de Engativá.
Sobre los aspectos materiales, considera que se
satisfacen. Indica que cumple con el criterio de idoneidad, resaltando
que, pese a la restricción de locomoción, se requiere la disminución en la
aglomeración de personas en las instalaciones de las Comisarías de Familia. A
su vez, que garantizar la prestación ininterrumpida de las mismas es
indispensable para proteger a las mujeres de situaciones de riesgo o de
violencia. Sobre la necesidad, manifiesta que las medidas adoptadas como
la limitación al derecho de locomoción y la continuidad del servicio de las
comisarías a través de medios tecnológicos, se requieren para garantizar las
medidas de aislamiento, sin que se afecten actuaciones en curso. En cuanto a la
proporcionalidad, estima que el decreto establece el uso de medios
tecnológicos para las actuaciones de las comisarías de familia, lo que es
acorde a los derechos que se pretenden proteger. No obstante, se requiere que
estas herramientas sean “desarrolladas y apropiadas” por las comisarías,
con el fin de no afectar el acceso a la administración de justicia y la
primacía de lo sustancial.
Asimismo, señala que se cumple con el juicio de ausencia
de arbitrariedad y de intangibilidad, de una parte, por cuanto no
suspende o restringe derecho alguno y no afecta el funcionamiento de las ramas
del poder y, de otro, el decreto garantiza la protección de niños y niñas.
Posteriormente, la interviniente expone la necesidad
de fortalecer el acceso a la justicia en caso de violencia contra las mujeres.
Lo anterior con el fin de cumplir tres asuntos en particular: (i) la garantía
efectiva de los derechos de las mujeres para tener una vida libre de violencia,
acceso a la justicia y medidas de protección en el marco del Covid-19; (ii) la
incorporación del enfoque diferencial en la atención y sanción de violencias
contra la mujer, y; iii) la adecuación de herramientas tecnológicas en la
atención de las comisarías de familia.
Con base en los tres aspectos reseñados, considera que
el decreto debe contemplar que no todos los municipios cuentan con comisarías
de familia y no se pueden generar barreras para el acceso a las mismas, por lo
que las medidas adoptadas no solo deben estar dirigidas a las comisarías de
familia, sino a todas las autoridades que hagan sus veces.
En cuanto al enfoque diferencial, la interviniente
aduce que los literales b, i y j deben contemplar que existen mujeres con mayor
riesgo e impacto de violencia en atención al estado socio económico, la
ocupación, la edad, el estatus migratorio, la situación de discapacidad, la
identidad de género y la orientación sexual. Por tal razón, se debe incluir a
mujeres habitantes de calle, mujeres migrantes, lideresas sociales, mujeres que
ejercen actividad sexual paga, criterios diferenciales como identidad de género
y orientación sexual, y mujeres que residen en espacios rurales.
Para finalizar la intervención señala que el literal
c. prescribe que el servicio de las comisarías de familia a través de medios
telefónicos y virtuales, sin tener en cuenta a personas con limitación o
restricción en el acceso a medios tecnológicos, como personas residentes en
entornos rurales, o del estrato 1 y 2 de zonas urbanas debe “incluir
criterios de priorización para la atención personalizada desde el enfoque
diferencial.”
ANEXO 3-CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
Mediante escrito remitido el 15 de mayo del año en curso,
el señor Procurador General de la Nación rindió concepto solicitando a la Corte
Constitucional que declare exequible el Decreto Legislativo 460 de 2020.
En primer lugar, el jefe del Ministerio Público
sostuvo que el mencionado decreto legislativo cumple a cabalidad con cada uno
de los requisitos formales previstos en la Constitución y la ley, toda vez que
el mismo (i) está firmado por el Presidente de la República y todos sus
ministros conforme al orden de prelación contemplado en el artículo 17 de la
Ley 1444 de 2011 (requisito de suscripción); (ii) señala los hechos que
motivaron su expedición, así como las principales razones que justifican la
adopción de las medidas especiales para garantizar la prestación y difusión de
los servicios a cargo de las comisarías de familia durante la vigencia del
estado de emergencia (requisito de motivación); y, (iii) fue expedido el
22 de marzo de 2020 dentro del término de treinta días de vigencia del estado
de excepción declarado el 17 de marzo de 2020. Asimismo, el Presidente de la
República cumplió con el deber de remitir el decreto a la Corte Constitucional
el 22 de marzo de 2020.
En segundo lugar, el Procurador consideró que también
se encontraban satisfechas las condiciones para la validez material del decreto
legislativo sometido a control. Para sustentar dicha postura, dividió su
argumentación en dos grupos: condiciones generales y condiciones
específicas.
Respecto de las condiciones generales, se
refirió inicialmente al juicio de conexidad material. Manifestó que, si
bien el Decreto 417 de 2020 que declaró el estado emergencia por el Covid-19
dispuso medidas orientadas a (i) flexibilizar la obligación de atención
personalizada al usuario en el sector público, permitiéndose incluso la
suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y
jurisdiccionales y a (ii) habilitar actuaciones judiciales y administrativas a través
de medios tecnológicos, el Decreto 460 de 2020 resalta la importancia de las
funciones de las comisarías de familia para garantizar una vida libre de
violencias al interior de la familia y el deber estatal de actuar con la debida
diligencia para prevenir, investigar y sancionar la violencia contra la mujer,
lo que explica la necesidad de garantizar la continuidad del servicio sin poner
en riesgo la salud del público en general y de los servidores públicos.
Ello, teniendo en cuenta que, de acuerdo con las
cifras de diferentes entidades -como la
Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, el Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar, la Policía Nacional, el Ministerio de Salud y Protección
Social y el Instituto Nacional de Salud, el Instituto Nacional de Medicina
Legal, la Secretaría Distrital de la Mujer y la Fundación Feminicidios Colombia- el aislamiento social por el Covid-19 ha
potenciado significativamente la violencia intrafamiliar, por lo cual el Estado
debe proteger los derechos a la vida, a la salud y a la integridad de los
miembros de la familia, especialmente las mujeres, las niñas y niños, las
personas adultas mayores y las personas en situación de discapacidad, siendo
así las comisarías de familia la principal -y a veces la única- puerta de entrada a la justicia familiar, dada la
imposibilidad de acudir a otras instituciones durante la cuarentena.
De ese modo, sostuvo que los asuntos a que se refiere
el Decreto Legislativo 460 de 2020 guardan sin duda una relación directa con lo
establecido en la declaratoria del estado de emergencia (conexidad externa) y
con las consideraciones que lo motivan (conexidad interna).
En cuanto al juicio de ausencia de arbitrariedad, el Procurador indicó que lo que se
pretende con el decreto legislativo bajo estudio es disminuir el impacto de la
declaratoria del estado de emergencia en los derechos fundamentales de los
usuarios de las comisarías de familia; esto, mediante medidas encaminadas a
garantizar la prestación interrumpida del servicio a través de medios
tecnológicos, priorizando casos urgentes y brindando atención personalizada en
los casos más graves de riesgo a que se vean expuestos los menores de edad, las
mujeres, los adultos mayores y las personas en situación de discapacidad.
Además, el decreto permite la suspensión de la función de conciliación
extrajudicial en derecho cuando no se cuente con los medios tecnológicos para
realizar audiencias, excepto en los asuntos de custodia, visitas y alimentos de
menores de edad y adultos mayores, otorgando a los procuradores judiciales de
familia la competencia para fijar obligaciones provisionales en estas materias
en los eventos en que no se logre conciliar.
En criterio del representante de la Vista Fiscal, las
medidas del decreto no implican arbitrariedad, toda vez que prioriza los
asuntos más urgentes y garantiza la atención personalizada de las personas más
vulnerables, haciendo efectivo el ejercicio de sus derechos en el marco de la
emergencia.
Frente al juicio de intangibilidad, señaló que las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 460 de
2020 no afectan a aquellos derechos que no pueden ser restringidos en estados
de excepción y, por el contrario, garantizan su ejercicio, en especial los
derechos a la vida, a la integridad personal, a la protección de la familia,
los derechos de las niñas y niños, y las garantías judiciales indispensables
para su protección dentro del estado de emergencia y sin transgredir el
aislamiento para impedir la propagación del Covid-19.
Respecto del juicio de no contradicción específica, expresó que el decreto a que se alude no
contradice la Constitución Política ni los tratados internacionales y, en
cambio, al garantizar los derechos fundamentales de los grupos poblacionales
más vulnerables durante la emergencia, desarrolla tales postulados superiores y
del bloque de constitucionalidad, entre ellos (i) la Convención sobre los
Derechos de los Niños, aprobada mediante Ley 12 de 1991; (ii) la Convención
Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la
Mujer (Convención Belém do Pará), aprobada mediante Ley 248 de 1995; (iii) la
Convención sobre Eliminación de toda Forma de Discriminación contra la Mujer
(CEDAW), aprobada mediante Ley 984 de 2005; (iv) la Convención sobre los
Derechos de las Personas con Discapacidad, aprobada mediante Ley 1346 de 2009.
Aunado a lo anterior, el decreto examinado no
desconoce los límites establecidos en la Ley 137 de 1994, comoquiera que (i) su
fin es garantizar el funcionamiento de las comisarías para el ejercicio
efectivo de los derechos fundamentales de los usuarios, (ii) no prevé ninguna
medida que comprometa las competencias de Congreso para reformar, derogar o
adicionar esta norma, y (iii) las únicas medidas en materia laboral que allí se
contemplan tienen que ver con la implementación del teletrabajo y los turnos
flexibles, sin que ellos constituya una desmejora de los derechos de los
trabajadores.
Pasando a las condiciones específicas, el
Procurador anotó que el Decreto Legislativo 460 de 2020 cumple el requisito de finalidad, habida cuenta de que su fin último es
garantizar que las comisarías de familia sigan prestando sus servicios en un
contexto de aislamiento social, velando por la protección del derecho a una
vida libre de violencias al interior de la familia.
Asimismo, estimó que el decreto atiende el requisito de motivación suficiente, puesto que el Gobierno Nacional explicó
en debida forma los efectos del aislamiento social en las funciones de las
comisarías de familia, acogiendo frente a ello las recomendaciones emanadas de
los organismos internacionales -como el
Comité de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la
Violencia contra la Mujer y la Entidad de las Naciones Unidas para la Igualdad
de Género y el Empoderamiento las Mujeres-, con miras a atender, mediante la prestación del
servicio de las comisarías, las violencias contra las mujeres y demás
integrantes de la familia mientras subsista el estado de emergencia.
En referencia al requisito de necesidad y subsidiariedad, precisó que la situación ocasionada por
el Covid-19 exige, para garantizar el aislamiento social, la flexibilización de
los horarios de atención personalizada y la implementación del teletrabajo en
las comisarías de familia, la suspensión de algunas audiencias de conciliación
extrajudiciales en derecho, así como otras medidas para asegurar la protección
de las víctimas y prevenir los hechos de violencia intrafamiliar; aunado a que
tales medidas no podían expedirse en ejercicio de las facultades ordinarias del
Gobierno Nacional, puesto que la dirección de la acción administrativa en los
municipios y distritos incumbe a los alcaldes.
Aseguró que el requisito de incompatibilidad se cumple, en razón a que el decreto
legislativo no contiene disposiciones que suspendan la aplicación de alguna
ley, sino que lo que pretende es adaptar los procedimientos y funciones de las
comisarías de familia al estado de emergencia.
Frente al requisito de proporcionalidad, estimó
que el decreto legislativo lo observa en tanto (i) no incluye medidas que
restrinjan o limiten los derechos y garantías constitucionales, sino que por el
contrario busca garantizar su ejercicio en un contexto de aislamiento social,
(ii) ninguna de las medidas es excesiva ante la naturaleza de la emergencia que
se pretende conjurar, (iii) las medidas contribuyen a la satisfacción de los
derechos de los usuarios de las comisarías de familia, dadas las cifras que
corroboran el incremento de la violencia intrafamiliar, y (iv) las medidas se
circunscriben a la conjuración de la crisis.
Por último, el jefe del Ministerio Público aseveró que
el Decreto Legislativo 460 de 2020 supera el requisito de no discriminación,
pues no contiene criterios de diferenciación por razones de raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica.
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS BERNAL PULIDO
A LA SENTENCIA C-179/20
Referencia: Expediente RE-240
Magistrado ponente: Alberto Rojas Ríos
Con mi acostumbrado respeto por las decisiones de la
Sala Plena de la Corte Constitucional, suscribo este salvamento parcial de voto
en relación con el asunto de la referencia. En particular, disiento de la
declaratoria de inexequibilidad del parágrafo del artículo 2 del Decreto
Legislativo 460 de 2020. Esta decisión se fundó en que, en criterio de la
mayoría de la Sala Plena, dicha disposición no satisface el juicio de conexidad
interna, en tanto no tiene relación con los objetivos del Decreto Legislativo sub
judice. Por el contrario, considero que tal disposición sí cumple el juicio
de conexidad interna y es exequible, por las siguientes razones:
1.  La competencia
transitoria asignada a los procuradores judiciales de familia guarda relación
con uno de los objetivos del Decreto Legislativo. El Gobierno Nacional expuso, en los
considerandos de dicha normativa, la necesidad de asegurar la continuidad de
los servicios de las comisarías, en particular, en relación con la atención a
las víctimas de violencia al interior de la familia. Esto, porque el aislamiento
preventivo y obligatorio “potencializa” los casos de violencia
intrafamiliar y, por tanto, aumenta el número de asuntos que deben atender las
comisarías de familia. Dicho objetivo guarda relación evidente con la
habilitación a los procuradores judiciales de familia para fijar las
obligaciones provisionales de custodia, alimentos y visitas. Con esto, el
Gobierno Nacional garantizó que los comisarios de familia puedan responder ante
el aumento de la demanda de sus servicios por casos de violencia intrafamiliar. En estos términos, dada
la motivación del Decreto Legislativo, considero que la referida disposición
satisface el requisito de conexidad interna, habida cuenta de que guarda
relación evidente con las consideraciones expuestas por el Gobierno Nacional.
2.  La competencia
transitoria de los procuradores judiciales de familia busca complementar las
funciones de los comisarios de familia, que no sustituirlas. El parágrafo del
artículo 2 del Decreto Legislativo 460 de 2020 faculta a los procuradores
judiciales de familia para “fijar, mediante resolución motivada, obligaciones
provisionales de partes respecto a custodia, alimentos y visitas cuando fracase
el intento conciliatorio”. De esta disposición no deriva, bajo ningún supuesto, que
la facultad ordinaria de los comisarios de familia para fijar “la obligación provisional de
alimentos, visitas y custodia”[103],
prevista por el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, hubiere sido sustituida o
reemplazada. Por el contrario, lejos de reasignar dicha competencia, el referido parágrafo
la complementa y, por tanto, contribuye a la prestación efectiva y oportuna de
los servicios prestados por las comisarías de familia.
3.  La medida en cuestión
contribuye a satisfacer el interés superior de los niños, niñas y adolescentes. El artículo 2 del
Decreto Legislativo sub examine permite suspender la función de conciliación
extrajudicial en derecho en aquellos casos en los que no se cuente con medios
tecnológicos para celebrar tales audiencias. No obstante, prohíbe la suspensión de
“la
función de conciliación extrajudicial en derecho en asuntos de custodia,
visitas y alimentos de niños, niñas, adolescentes y adultos mayores”. En consecuencia,
el parágrafo de este artículo prevé que, cuando fracase el intento
conciliatorio, los procuradores judiciales de familia puedan fijar,
provisionalmente, las obligaciones de alimentos, visitas y custodia. En estos
términos, considero que esta habilitación específica, provisional
y complementaria, a los procuradores judiciales de familia contribuye a
satisfacer el principio de interés superior del menor[104], el cual
podría resultar comprometido de no tramitarse y resolverse oportunamente los
referidos asuntos en el marco de la emergencia.
Fecha ut supra,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
[1] Boletín no. 63 Corte Constitucional.
[2] Este capítulo se ha apoyado en
las consideraciones contenidas entre otras, en
las sentencias C-136/09
M.P. Jaime Araújo Rentería, C-145/09 M.P. Nilson Pinilla Pinilla, C-224/09 M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio, C-225/09 M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez,  C-226 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-911/10
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, C-223/11
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva,  C-241/11
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, C-671/15 M.P. Alberto Rojas Ríos, C-701 de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez, C-465/17 M.P. Cristina
Pardo Schlesinger, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido y C-467/17 M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado. Varios de los
párrafos corresponden a transcripciones literales de algunas de dichas
sentencias.
[3] El estado de sitio como poder otorgado al
presidente para atender la perturbación del orden público ha evolucionado en Colombia
desde la Constitución de Cúcuta expedida en 1821 que facultó al presidente como
titular del poder de policía ordinario, para que ordenara medidas contra la
libertad personal cuando se temiera por el bien o la seguridad pública.
Posteriormente, la Constitución de Ocaña de 1830 no hizo referencia a los
poderes extraordinarios propios del estado de sitio. En contraste con lo
anterior, en 1832 se regularon poderes extraordinarios a cargo del ejecutivo.
En virtud de la Constitución de 1843 se fortaleció el poder ejecutivo y,
especialmente, sus poderes de policía transformado en ordinarias atribuciones
antes previstas para afrontar situaciones excepcionales. La Constitución de
1853 no estableció un poder de policía extraordinario a cargo del ejecutivo y
mucho menos que se parezca al estado de sitio o a los estados de excepción. La
Constitución de 1858 establece poderes a cargo de las entidades federadas a
través de la cláusula general de competencia y en cuanto se refiere a poderes
de policía, se estableció que eran de competencia exclusiva del Gobierno
general. La Constitución de Rionegro de 1863 sometía a la decisión del Gobierno
General las controversias que se susciten entre ellos, de tal manera que no
pudiera declararse la guerra por ningún motivo, y a guardó neutralidad en las
contiendas que se suscitaran entre los habitantes y el gobierno de otro Estado.
[4] Corte Constitucional. Sentencia C-802 de
2002. “…desconocimiento de su índole de mecanismo excepcional para el
restablecimiento del orden público alterado y su transformación en un mecanismo
permanente del ejecutivo para ejercer facultades excepcionales; el
resquebrajamiento de la potestad legislativa del Congreso ante la proliferación
de una normatividad (sic.) de excepción que terminó por regular todos los
espacios de la vida social con la consecuente fractura del principio
democrático y las permanentes restricciones a las libertades públicas y la
correlativa disminución del espacio para el ejercicio de los derechos…”
[5] Corte Constitucional Sentencia C-216 de
2011.
[6] Al respecto, ver Gaceta 67 del 4 de mayo de 1991, Págs. 10 a 13 y Gaceta 76 del 18 de
mayo de 1991, Págs. 12 a 16. Asamblea Nacional Constituyente.
[7] Ibidem.
[8] Sentencia C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal
Pulido, citando a su vez la sentencia C-216/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[9] Sentencia C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal
Pulido, citando a su vez la sentencia C-216/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[10] El carácter reglado, excepcional y
limitado se refleja en varios requerimientos: (i) la Constitución prevé
específicas causales para decretar los estados de excepción; (ii) la regulación
de los estados de conmoción interior y de emergencia económica, social y
ecológica, se funda en el principio de temporalidad (precisos términos para su
duración); y (iii) la Constitución dispone limitaciones materiales estrictas
para los estados de excepción, tales como que (a) los civiles no sean juzgados
por autoridades militares (art. 213 de la CP), (b) los derechos humanos no
puedan ser limitados (art. 93 de la CP) y (c) el derecho internacional
humanitario debe ser respetado (art. 214 de la CP).
[11] El control judicial está a cargo de la
Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, según lo dispone el
numeral 7 del artículo 241 de la Carta Política, y del Consejo de Estado, tal
como lo dispone el numeral 8 del artículo 111 de la Ley 1437 de 2011, al
prescribir que le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado “[e]jercer el control inmediato de legalidad de los
actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y
durante los estados de excepción”.
[12] Sentencia C-216/99 M.P. Antonio Barrera
Carbonell.
[13] La Corte ha aclarado que el estado de
excepción previsto en el artículo 215 puede tener diferentes modalidades,
dependiendo de los hechos que motiven su declaratoria. Así, se procederá a
declarar la emergencia económica, cuando los hechos que dan lugar a la
declaración se encuentren relacionados con la perturbación del orden económico;
social, cuando la crisis que origina la declaración se encuentre relacionada
con el orden social; y ecológica, cuando sus efectos se proyecten en este
último ámbito. En consecuencia, también se podrán combinar las modalidades
anteriores cuando la crisis que motiva la declaratoria amenace con perturbar
estos tres órdenes de forma simultánea, quedando, a juicio del Presidente de la
República, efectuar la correspondiente valoración y plasmarla así en la
declaración del estado de excepción.
[14] Decreto 333 de 1992.
[15] Decreto 680 de 1992.
[16] Decreto 1178 de 1994, Decreto 195 de 1999,
Decreto 4580 de 2010 y Decreto 601 de 2017.
[17] Decreto 80 de 1997.
[18] Decreto 2330 de 1998.
[19] Decreto 4333 de 2008 y 4704 de 2008.
[20] Decreto 4975 de 2009.
[21]  Decreto 2963 de 2010 y Decreto 1170 de
2011
[22]  Este capítulo  se ha apoyado en las
consideraciones contenidas entre otras, en las sentencias C-465/17 M.P. Cristina Pardo Schlesinger,
C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido y C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortíz. Varios
de los párrafos corresponden a transcripciones literales de dichas sentencias.
[23] La Corte Constitucional se ha pronunciado
sobre este juicio en las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortíz, C-466/17
M.P. Carlos Bernal Pulido, C-465/17 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, C-437/17
M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo y C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera, entre
otras.
[24] Ley 137 de 1994. Art. 10. “Finalidad.
Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar
directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y
a impedir la extensión de sus efectos.”
[25] Sentencia C-724/15 M.P. Luis Ernesto
Vargas. “Las medidas adoptadas por el Gobierno al amparo de la declaratoria
de emergencia económica, social y ecológica (i) deben estar destinadas
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; y
(ii) deberán referirse a asuntos que tengan relación directa y específica con
el estado de emergencia”. Sentencia C-700/15, M.P. Gloria Stella Ortiz. El
juicio de finalidad “(...) es una exigencia constitucional de que todas las
medidas adoptadas estén dirigidas a solucionar los problemas que dieron origen
a la declaratoria de los estados de excepción. En otras palabras, es necesario
que el articulado cumpla con una finalidad específica y cierta”.
[26] La Corte Constitucional se ha pronunciado
sobre este juicio en las sentencias C-517/17 M.P. Iván Escrucería Mayolo,
C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortíz, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-437/17
M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo y C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo,
entre otras.
[27] Constitución Política. Art. 215. “Estos
decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica
con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos
tributos o modificar los existentes”.
[28] Ley 137 de 1994. Art. 47. “Facultades.
En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar
decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias
que tengan relación directa y específica con dicho Estado”.
[29] Sentencia C-409/17. M.P. Alejandro Linares
Cantillo. “La conexidad interna refiere a que las medidas adoptadas estén
intrínsecamente vinculadas con las consideraciones expresadas por el Gobierno
Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente”. En este
sentido, ver, también, la sentencia C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera.
[30] Sentencia  C-724/15. M.P. Luis Ernesto
Vargas. “La conexidad en el control de constitucionalidad de los Decretos
legislativos dictados con base en la declaratoria del estado de emergencia
social, económica y ecológica, se dirige entonces a verificar determinadas
condiciones particulares, relacionadas con la vinculación de los objetivos del
Decreto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, y con
los hechos que la ocasionaron”. En este sentido, ver, también, la sentencia
C-701/15 M.P. Luis Guillermo Guerrero.
[31] El juicio de motivación suficiente de las medidas ha sido
desarrollado por esta Corte en las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434/17 M.P. Diana Fajardo
Rivera, C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo, C-241/11 M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto, C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, C-224/11 M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva y C-223/11 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[32] Sentencia C-466/17 M.P. Carlos Bernal
Pulido. En la providencia se reiteran las consideraciones de las sentencias C-722/15 M.P. Myriam Ávila Roldán y C-194/11 M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto.
[33] Al respecto, en la sentencia C-753/15 M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio, la Corte Constitucional sostuvo que “en el caso de
que la medida adoptada no límite derecho alguno resulta menos exigente aunque
los considerandos deben expresar al menos un motivo que la justifique”.
[34] Ley 137 de 1994, "Por la cual se
regulan los Estados de Excepción en Colombia", artículo 8.
[35] Sobre el juicio de ausencia de arbitrariedad se pueden
consultar las sentencias C-467/17 M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434/17 M.P. Diana
Fajardo Rivera, C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo, C-241/11 M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto, C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez y C-224/11
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[36] Sentencia C-466/17 M.P. Carlos Bernal
Pulido, en la cual se reiteran las consideraciones de las sentencias C-723/15 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y
C-742/15 M.P. María Victoria Calle Correa.
[37] Artículo 7º de la Ley 137
de 1994. “Vigencia del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el
núcleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un
régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so
pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales
puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos
legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo
esencial de tales derechos y libertades”.
[38] Sentencia C-149/03 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa. Reiterada, entre otras, en las sentencias C-224/09 M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio, C-241/11 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-467/17 M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[39] El juicio de intangibilidad ha sido desarrollado por
este Tribunal en las Sentencias C-517 de 2017 M.P. Iván Humberto Escrucería
Mayolo, C-468 de 2017 M.P. Alberto rojas Ríos, C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado, C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-409 de 2017 M.P.
Alejandro Linares Cantillo, C-751 de 2015 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,
C-723 de 2015 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-700 de 2015 M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado, entre otras.
[40] Al respecto pueden consultarse, entre
otras, las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P.
Carlos Bernal Pulido, C-437/17 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo, C-434/17 M.P.
Diana Fajardo Rivera, C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo y C-723/15 Luis
Ernesto Vargas Silva.
[41] Esta Corporación se ha referido a este
juicio en las sentencias C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434/17 M.P.
Diana Fajardo Rivera, C-136 de 2009, C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo y
C-723/15 Luis Ernesto Vargas Silva.
[42]  Sobre el particular se han pronunciado,
entre otras, las sentencias C-517/17 M.P. Iván Humberto Escruceria Mayolo,
C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido,
C-465/17 Cristina Pardo Schlesinger, C-437/17 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo,
C-409 de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo y C-723/15 Luis Ernesto Vargas
Silva.
[43] Sobre el juicio de proporcionalidad es
posible consultar las sentencias: C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado,
C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez,
C-225/11 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-911/10 M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub, C-224/09 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, C-145/09 M.P. Nilson
Pinilla Pinilla y C-136/09 M.P. Jaime Araújo
Rentería.
[44] Al respecto, se pueden consultar, entre
otras, las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P.
Carlos Bernal Pulido, C-701 de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez,
C-672/15 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-671/15 M.P. Alberto Rojas
Ríos, C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, C-224/11 M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva y C-136/09 M.P. Jaime Araújo Rentería.
[45] “Artículo 14. No discriminación. Las
medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción, no pueden entrañar
discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar, opinión política o filosófica (…)”.
[46] Sobre el particular, cabe resaltar que
dicho listado de categorías sospechosas no es taxativo, pues de conformidad con
el artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos “la
ley prohibirá toda discriminación”.
[47] En este sentido, en la Sentencia C-156/11
M.P. Mauricio González Cuervo, esta Sala explicó que el juicio de no
discriminación pretende hacer efectivo “el principio de igualdad ante la ley
del artículo 13 de la Constitución Política, en el sentido de establecer que
todas las personas recibirán el mismo trato y no se harán distinciones basadas
en criterios de raza, lengua, religión, origen familiar, creencias políticas o
filosóficas”.
[48] Corte Constitucional. Sentencias C-722 de
2015, C-300 de 2011, C-244 de 2011, C-233 de 2011, C-216 de 2011, C-194 de
2011, C-193 de 2011 y C-940 de 2002.
[49] Ver, entre otras, las sentencias C-723 de
2015, C-724 de 2015, C-409 de 2017 y C-467 de 2017.
[50] Corte Constitucional. Sentencia C-722 de
2015.
[51] Boletín 32618 del 6 de abril de 2020 donde
la Fiscalía General de la Nación presenta el protocolo a seguir durante el
periodo de emergencia sanitaria, prioriza investigación en casos de violencia
intrafamiliar y presenta los primeros resultados del Centro de Contacto de la
Fiscalía.
[52] El 26 de marzo de 2020 La Vicepresidencia
de la República y la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer
informó el estado de denuncias de violencia intrafamiliar a través de la línea
155. El objetivo de contar con esta ruta de atención es tener conocimiento de
cualquier tipo de maltrato (físico, psicológico, económico o sexual) durante el
periodo de aislamiento obligatorio con ocasión del Covid-19.
[53] Informe presentado por el Observatorio
Colombiano de las Mujeres y fue puesto en conocimiento el 1 de abril de 2020 a
través de la Vicepresidencia de la República. Disponible en https://mlr.vicepresidencia.gov.co/Paginas/prensa/2020/Vicepresidencia-y-CPEM-fortalecen-linea-de-atencion-155-ante-incremento-en-reportes-de-violencia-intrafamiliar.aspx
[54] Presentación del Boletín número 3 sobre
Violencia Intrafamiliar durante el periodo de aislamiento. Disponible en https://mlr.vicepresidencia.gov.co/Paginas/prensa/2020/Aumentan-en-142-llamadas-a-Linea-155-por-violencia-intrafamiliar-durante-Aislamiento.aspx
[55] Lanzamiento de campaña por parte del
Presidente de la República y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
“Hagamos de nuestra casa el lugar más seguro para prevenir la violencia hacia
la niñez, adolescencia y Juventud”. Disponible en https://www.icbf.gov.co/noticias/presidente-y-directora-icbf-lanzan-campana-hagamos-de-nuestra-casa-el-lugar-mas-seguro-para
[56] El juicio de intangibilidad ha sido desarrollado por
este Tribunal en las Sentencias C-517 de 2017 M.P. Iván Humberto Escrucería
Mayolo, C-468 de 2017 M.P. Alberto Rojas Ríos, C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado, C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-409 de 2017 M.P.
Alejandro Linares Cantillo, C-751 de 2015 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,
C-723 de 2015 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-700 de 2015 M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado, entre otras.
[57] Sobre el juicio de ausencia de arbitrariedad se pueden
consultar las sentencias C-467/17 M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434/17 M.P. Diana
Fajardo Rivera, C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo, C-241/11 M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto, C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez y C-224/11
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[58] Sentencia C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido,
en la cual se reiteran las consideraciones de las sentencias
C-723/15 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-742/15 M.P. María Victoria Calle
Correa.
[59] Artículo 7º de la Ley 137
de 1994. “Vigencia del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el
núcleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un
régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so
pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales
puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos
legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo
esencial de tales derechos y libertades”.
[60] Sentencia C-149/03 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa. Reiterada, entre otras, en las sentencias C-224/09 M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio, C-241/11 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-467/17 M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[61] Esta Corporación se ha referido a este
juicio en las sentencias C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434/17 M.P.
Diana Fajardo Rivera, C-136 de 2009, C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo y
C-723/15 Luis Ernesto Vargas Silva.
[62] Ver las sentencias C-723 de 2015, C-724 de
2015, C-409 de 2017 y C-467 de 2017, entre otras.
[63] Artículo 47. Facultades. “En virtud de
la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con
fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias que tengan
relación directa y específica con dicho Estado.”
[64] Corte Constitucional. Sentencias C-723 de
2015.
[65] Sentencia C-911 de 2010 “el estudio de la proporcionalidad de las
medidas exige examinar su necesidad, idoneidad y conducencia para lograr los
fines que el Ejecutivo se propone, así como la repercusión de las medidas en
términos de derechos fundamentales y otros principios constitucionales.”.
[66] Cfr. Sentencias C-723 de 2015, C-724 de
2015, C-409 de 2017 y C-467 de 2017.
[67] https://www.fcm.org.co/
[68] Cita: https://www.procuraduria.gov.co/portal/media/file/Procurando%206%20ene%2012-12(3).pdf
[69] El Decreto 4840
de 2008 reglamenta las materias relativas a la responsabilidad para la
creación, composición y organización de las Comisarías de Familia; la
financiación de las Comisarías de Familia; la clasificación de los municipios
por densidad de población; al número de Comisarías de Familia en proporción a la
densidad de población; las comisarías de familia en los municipios de menor
densidad de población; la inscripción de las comisarías de familia; las
competencias del comisario de familia; la conciliación extrajudicial en materia
de familia; la función de articulación; las funciones de apoyo de los equipos
interdisciplinarios de las comisarías de familia; al seguimiento de las medidas
de protección o de restablecimiento; y al sistema de información de
restablecimiento de derechos. Tales temáticas se compilaron en el Decreto Único
Reglamentario 1069 de 2015.
[70] “Por la cual
se desarrolla el artículo 42 de la Constitución Política y se dictan
normas para prevenir, remediar y sancionar la violencia intrafamiliar.”
[71] Ley 1257 de 2008, “Por la
cual se dictan normas de sensibilización, prevención y sanción de formas de
violencia y discriminación contra las mujeres, se reforman los Códigos Penal,
de Procedimiento Penal, la Ley 294 de 1996 y se dictan otras disposiciones.”
[72] Ley 294 de 1996, “Por la cual se desarrolla
el artículo 42 de la Constitución Política y se dictan normas para prevenir,
remediar y sancionar la violencia intrafamiliar.”
[73] La Ley 1257 de 2008 no solo introdujo
reformas punitivas, sino que estableció otras formas de protección.
[74] Ley 1098 de 2006 “Por la cual se expide
el Código de la Infancia y la Adolescencia.”
[75] Ley 1098 de 2006, artículo 7.
[76] Ley 1098 de 2006, artículo 8.
[77] Ley 1098 de 2006, artículo 9.
[78] Ley 1098 de 2006, artículo 10.
[79] Ley 1098 de 2006, artículo 18, inciso
primero.
[80] Ley 1098 de 2006, artículo 18, inciso
segundo.
[81] Ley 1098 de 2006, artículo 20.
[82] Adoptada por la Asamblea General de las
Naciones Unidas en su resolución 34/180, de 18 de diciembre de 1979. Entrada en
vigor: 3 de septiembre de 1981. Aprobada mediante Ley 51 de 1981.
[83] Adoptada por la Asamblea General de la OEA
en Belém do Pará, Brasil, el 9 de junio de 1994. Vigor: 5 de marzo de 1995.
Aprobada mediante Ley 248 de 1995.
[84] el artículo 301 de la Ley 906 de 2004 en
la cual se establecen los casos en los que se entiende que hay flarancia, la
disposición es la siguiente:
[85] Excepcionalmente,
algunas funciones de policía judicial están atribuidas a los alcalde Constitución
Política de Colombia, Articulo 315, Inciso 2 e
Inspectores de policía Código de Procedimiento Penal, Articulo 202. .
[86] Código de Procedimiento Penal, Articulo
201.
[87] ARTÍCULO 205. ACTIVIDAD DE
POLICÍA JUDICIAL EN LA INDAGACIÓN E INVESTIGACIÓN. Los servidores
públicos que, en ejercicio de sus funciones de policía judicial, reciban
denuncias, querellas o informes de otra clase, de los cuales se infiera la
posible comisión de un delito, realizarán de inmediato todos los actos
urgentes, tales como inspección en el lugar del hecho, inspección de cadáver,
entrevistas e interrogatorios. Además, identificarán, recogerán, embalarán
técnicamente los elementos materiales probatorios y evidencia física y
registrarán por escrito, grabación magnetofónica o fonóptica las entrevistas e
interrogatorios y se someterán a cadena de custodia.
Cuando deba practicarse examen
médico-legal a la víctima, en lo posible, la acompañará al centro médico
respectivo. Si se trata de un cadáver, este será trasladado a la respectiva
dependencia del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses o, en
su defecto, a un centro médico oficial para que se realice la necropsia
médico-legal.
Sobre esos actos urgentes y sus resultados
la policía judicial deberá presentar, dentro de las treinta y seis (36) horas
siguientes, un informe ejecutivo al fiscal competente para que asuma la
dirección, coordinación y control de la investigación.
En cualquier caso, las autoridades de
policía judicial harán un reporte de iniciación de su actividad para que la Fiscalía
General de la Nación asuma inmediatamente esa dirección, coordinación y
control.
[88] Sentencia SU-388 de 2005.
[89] Corte Constitucional, Sentencia 466 de
2017, Ley Estatutaria 137 de 1994, Articulo 14.
[90] Consejería Presidencial Para la Equidad de
la Mujer, Boletín Numero 11, Aumento de Índices de Violencia Intrafamiliar,
Consultado en http://www.equidadmujer.gov.co/prensa/2019/Paginas/Boletin-II-Linea-155-contexto-medidas-aislamiento-preventivo-Coronavirus-Colombia.aspx
[91] El artículo 215 Superior prescribe que los decretos “estarán
destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus
efectos”. En concordancia, el artículo 10 de la Ley 137 de 1994 reitera el
requisito de finalidad al señalar que “Cada una de las medidas adoptadas en
los decretos legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a
conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus
efectos.”
[92] Consultar las sentencias C-723 de 2015,
C-724 de 2015, C-409 de 2017 y C-467 de 2017, entre otras.
[93] Sentencias C-723 de 2015, C-724 de 2015,
C-409 de 2017, C-467 de 2017 y C-468 de 2017.
[94] Cfr. Sentencias C-723 de 2015, C-724 de
2015, C-409 de 2017 y C-467 de 2017.
[95] Así reza el artículo 96 de la Ley 1098 de
2006: “Corresponde a los defensores de familia y comisarios de familia
procurar y promover la realización y restablecimiento de los derechos
reconocidos en los tratados internacionales, en la Constitución Política y en
el presente Código.
El seguimiento de las medidas de protección o de
restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios de familia estará a
cargo del respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar.”
(Negrilla fuera del texto original).
[96] Ley 1098 de 2006, artículo 83.
[97] Ley 1098 de 2006, artículo 86.
[98] Ley 1098 de 2006. Numeral 5 del artículo
86.
[99] Esta exigencia se encuentra incorporada en el artículo 14
de la tantas veces aludida Ley 137 de 1994, en los siguientes términos: “Las
medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción, no pueden entrañar
discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar, opinión política o filosófica. Lo anterior no obsta para
que se adopten medidas en favor de miembros de grupos rebeldes para facilitar y
garantizar su incorporación a la vida civil.” Ese enunciado desarrolla el
mandato previsto en el artículo 13 Superior, según el cual “todas las
personas recibirán la misma protección y trato de las autoridades.”
[100] Es
importante precisar que actualmente el Gobierno Nacional ha decretado dos tipos
de emergencia concurrentes con un mismo ámbito material de regulación, a saber:
la económica, social y ecológica declarada por el Presidente de la República y
que fue objeto de control mediante la sentencia C-145 de 2020 y la sanitaria
declarada por el Ministerio de Salud, mediante
la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, de conformidad con lo establecido en
el artículo 69 de la Ley del Plan de Desarrollo 1753 de 2015, también por causa
del coronavirus Covid-19 y cuyas medidas rigen en todo en todo el territorio
nacional hasta el 30 de mayo de 2020.
[101] Ver Sentencia C-255 de 2006.
[102] Página 12 del escrito de intervención de
Women’s Link World Wide.
[103] De acuerdo con el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, cuando
fracase el intento de conciliación, el Comisario de Familia debe “establecer,
mediante resolución motivada, las obligaciones de protección al menor,
incluyendo la obligación provisional de alimentos, visitas y custodia”.
[104] Artículo 2 del Decreto Legislativo 460 de 2020.