C-487-97
Sentencia C-487/97
Sentencia C-487/97
CONTADOR GENERAL
DE LA NACION-No se
requiere ser colombiano de nacimiento/DERECHO DE ACCESO A CARGOS PUBLICOS-Improcedencia
de fijar restricciones
La limitación del  derecho de participación
en la modalidad que describe el numeral 7 del artículo 40 de la C.P.,
fundamental para el desarrollo y consolidación de la democracia, sólo es
legítima cuando proviene directamente del Constituyente, o cuando “…razones
relacionadas con la defensa de  los intereses nacionales, la seguridad nacional
y la manera como deben regirse los destinos políticos, sociales y económicos
del país”, legitimen al legislador para hacerlo, lo que no ocurre en el caso
que se analiza, que regula una función de carácter  estrictamente técnico. Tal
decisión, por carecer de un fundamento razonable y justificable implica un
trato discriminatorio para los ciudadanos colombianos por adopción, pues afecta
el núcleo esencial de su derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de
la C.P., a quienes se les proscribe un sector de la función pública sin que
exista motivo alguno que haga legítima esa determinación, con lo que se les
vulnera también el derecho del cual son titulares según el artículo 40-7 de la
Constitución.
CONTADOR GENERAL
DE LA NACION-Requisito de
experiencia profesional
El requisito de experiencia profesional
aparece razonable y justificable, pues la responsabilidad del manejo y
dirección de la contabilidad nacional  desde luego ha de entregarse a personas
de sólida y reconocida experiencia, de otra parte.
BALANCE GENERAL
DE LA NACION-Presentación
al Congreso
Lo dispuesto en el literal del artículo 3
de la ley 298 de 1996, no hace más que ratificar en cabeza del Contador General
de la Nación una función que le atribuyó directamente el Constituyente. La elaboración, envío y presentación
del Balance General de la Nación son funciones que hacen parte de un proceso
complejo del cual es responsable la rama ejecutiva.
CONTADOR GENERAL
DE LA NACION-Le
corresponde diseño, implantación y establecimiento del control interno
Le corresponde al Contador General de la
Nación como director de la institución, garantizar que en ella se diseñen e
implementen políticas de control interno de conformidad con las disposiciones
de la citada ley 87 de 1993,
por mandato directo del Constituyente le corresponde al Contador General de
la Nación, máxima autoridad contable de la administración,  determinar las
normas contables que deben regir en el país, lo que se traduce en diseñar y
expedir directrices y procedimientos dotados de fuerza vinculante, que como
tales deberán ser acogidos por las entidades públicas, los cuales servirán de
base para el sistema contable de cada entidad, el cual a su vez y por
disposición del legislador adoptada en desarrollo del mandato del artículo 269
de la Constitución, hará parte del sistema de control interno, luego es
evidente la incidencia necesaria que tendrán las disposiciones que produzca en
materia contable la Contaduría General de la Nación en los sistemas de control
interno que en cumplimiento de la ley 87 de 1993 adopte cada entidad pública,
sin que ello signifique violación de ninguna norma del ordenamiento superior.
CONTADURIA GENERAL
DE LA NACION-Decisiones en
materia contable son obligatorias/CONTADOR GENERAL DE LA NACION-Facultades
de Inspección y sanción en ámbito administrativo
Las decisiones que en materia contable
adopte la Contaduría de conformidad con la ley, son obligatorias para las
entidades del Estado, y lo son porque ellas hacen parte de un complejo proceso
en el que el ejercicio individual de cada una de ellas irradia en el ejercicio
general, afectando de manera sustancial los “productos finales”, entre ellos el
balance general, los cuales son definitivos para el manejo de las finanzas del
Estado. Esos poderes, “de imposición y de mando”, reclaman para ser efectivos
facultades de inspección y de sanción como las consagradas en los literales q y
t del artículo 4 de la ley 298 de 1996, las cuales deben ser reguladas por la
ley, a través de las cuales el organismo rector, en este caso la Contaduría,
pueda verificar y exigir, de ser el caso coercitivamente, el cumplimiento
oportuno y pertinente de las normas y directrices que expida en cumplimiento de
sus funciones, pues los errores o inconsistencias en el desarrollo de los
procedimientos que ella determine, como se dijo, no solo afectarían la
contabilidad de la entidad inspeccionada, sino que distorsionarían el escenario
contable nacional acarreando graves consecuencias para el país. Esas facultades
de inspección y de sanción, que deben ser objeto de regulación especial por
parte del legislador, o en su defecto remitirse a las disposiciones generales
de la ley (Código Unico Disciplinario), en el caso que se analiza, se limitan
al ámbito administrativo, por eso las otorgó el legislador, de conformidad con
el texto de las disposiciones impugnadas, exclusivamente para verificar el
cumplimiento de las normas expedidas por la Contaduría General de la Nación, lo
que indica que en ningún caso invaden materias o espacios atribuidos por el
Constituyente a otros organismos del Estado.
FUNCION DE
CONTADURIA EN LA ADMINISTRACION PUBLICA-Reestructuración de áreas financieras y contables de
entidades públicas
Nótese que la norma impugnada se refiere a
la “reestructuración”, en el sentido de reorganización, de las áreas contables
y financieras existentes en las entidades públicas, ella no facultó a
las autoridades competentes en cada caso, para crear nuevas dependencias o para
suprimir o fusionar las que tenían, lo cual si hubiera afectado la estructura
de cada entidad, función que definitivamente le corresponde en el orden
nacional al Congreso y en las entidades territoriales a los concejos y
asambleas. Ese requerimiento perentorio, que se efectuó a través de la norma
atacada a las entidades públicas, no pretendió que ellas asumieran las
funciones a las que se refieren lo artículos 150-7, 300-7 y 313-6 de la C.P. ni
desconoció el mandato del artículo 150-10 de la misma, con fundamento en el
cual el Congreso puede delegar, de manera expresa y para situaciones concretas,
esas facultades en el ejecutivo, pues lo que exigió el legislador fue que las
autoridades competentes en cada caso reorganizaran internamente en cada entidad
pública sus áreas financieras y contables, reorganización necesaria para el
cumplimiento de un mandato constitucional, lo que en muchos casos se facilita
dada la tendencia del legislador de aprobar estructuras abiertas y flexibles en
la administración pública.
JUNTA CENTRAL DE
CONTADORES-Naturaleza/JUNTA
CENTRAL DE CONTADORES-Integración
Si se tiene en cuenta que  dicha Junta
fue definida por la ley como una unidad administrativa especial dependiente del
Ministerio de Educación Nacional, es claro que se trata de una dependencia de
aquel  que como tal hace parte de su estructura. La Junta Central de Contadores
es una dependencia que conforman, entre otros, altos funcionarios del Estado,
cuyas funciones y competencias tienen una estrecha relación con el ejercicio de
la Contaduría, además de representantes de las respectivas organizaciones
gremiales y del sector académico especializado en esa área del conocimiento. Es
una dependencia de la rama ejecutiva del poder a través de la cual el Estado,
representado por el Ministerio de Educación, cumple con el deber de promover y
garantizar el ejercicio de una profesión, la contaduría, dentro del marco que
las normas éticas y legales configuran. La presencia del Contador General de la
Nación, así como la de los superintendentes que señala la norma citada, se
justifica en cuanto se trata de personas especializadas en las ciencias
contables, y en el caso específico del primero de un funcionario que dentro de
la estructura del Estado cumple, al más alto nivel, la función de Contador del
Estado.
JUNTA CENTRAL DE
CONTADORES-Funciones de
Tribunal Disciplinario
El tribunal disciplinario que conforma la
Junta ejerce sus funciones en relación con los profesionales de la Contaduría,
asociados o individualmente considerados, sea cual sea el campo en el que se
desempeñen, público o privado, su tarea no es vigilar y sancionar la conducta
de los funcionarios públicos contadores, la cual fue encomendada por el
Constituyente a la Procuraduría; tampoco le corresponde investigar y si es del
caso juzgar conductas presuntamente ilícitas de esos profesionales, funciones
propias de la fiscalía y  los jueces de la República, las cuales de conocerlas
deberán denunciar ante las autoridades competentes. El contador general de la
Nación y sus colegas subalternos, en tanto profesionales de la Contaduría,
también son potenciales sujetos de las acciones del tribunal, por lo que de
presentarse esos casos el Contador, como miembro de la Junta, deberá acogerse a
las normas sobre inhabilidades, impedimentos y recusaciones señaladas para los
funcionarios de la Rama Jurisdiccional, de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 19 de la citada ley 43 de 1990, sin que ello pueda interpretarse como
una obstrucción a la realización de los principios de transparencia e
imparcialidad a los que se refiere el artículo 209 de la C.P., que al contrario
encuentran espacios más claros de realización si el Estado está en real
capacidad de garantizar la idoneidad y eticidad de los profesionales a su
servicio.
Referencia:         Expediente
No. D-1611
Acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 2, literales a y d; 3, literales d y
k; 4, literales f, m, q y t; 5 y 12, de la Ley 298 de 1996, "Por la cual
se desarrolla el artículo 354 de la Constitución Política, se crea la
Contaduría General de la Nación como una Unidad Administrativa Especial
adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y se dictan otras
disposiciones sobre la materia".
Actor:
CARLOS MARIO ISAZA SERRANO
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ.
Santa Fe de Bogotá
D.C.,  Octubre dos (2) de mil novecientos noventa y siete (1997).
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 242 de la
Constitución Política, el ciudadano CARLOS MARIO ISAZA SERRANO solicitó a esta
Corporación la declaratoria de inexequibilidad de los literales a y d del
artículo 2, d y k del artículo 3, f , m, q y t del artículo 4, del artículo 5 y
del artículo 12 de la Ley 298 de 1996, "Por la cual se desarrolla el
artículo 354 de la Constitución Política, se crea la Contaduría General de la
Nación como una Unidad Administrativa Especial adscrita al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, y se dictan otras disposiciones sobre la
materia".
Por auto del 8 de
abril de 1997, el Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda y ordenó
su fijación en lista, el traslado del expediente al señor Procurador General de
la Nación para efectos de recibir el concepto fiscal de su competencia y enviar
las comunicaciones respectivas a los señores Presidente de la República,
Ministro de Hacienda y Crédito Público, Director del Departamento
Administrativo de la Función Pública y Contador General de la Nación.
Una vez cumplidos
todos los trámites indicados para esta clase de procesos de control de
constitucionalidad, procede la Corte a pronunciar su decisión.
II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
“LEY 298 de 1996
(julio  23)
“Por la cual se
desarrolla el artículo 354 de la Constitución Política, se crea la Contaduría
General de la Nación como una Unidad Administrativa Especial adscrita al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y se dictan otras disposiciones sobre
la materia.
“….
“Artículo 2º.  Del
Contador General de la Nación.  El Contador General de la Nación será
nombrado por el Presidente de la República y deberá reunir los siguientes
requisitos:
“….
“a)  Ser colombiano
de nacimiento y ciudadano en ejercicio.
“…..
“d)   Haber ejercido
con buen crédito  la profesión de Contador Público, durante diez (10) años,
o la cátedra universitaria por el mismo tiempo, en establecimientos
reconocidos oficialmente.
“Artículo 3º.  Funciones
del Contador General de la Nación:
“…..
“d)          Elaborar
el Balance General, someterlo a la auditoría de la  Contraloría General de la
República y presentarlo al Congreso de la República por intermedio de la
Comisión Legal de Cuentas de la Cámara de Representantes, dentro del plazo
previsto por la Constitución.
“….
“k)  Diseñar,
implantar y establecer políticas de control interno conforme a la ley.
“…
Artículo 4º.
Funciones de la Contaduría General de la Nación.  La Contaduría General de la
Nación desarrollará las siguientes funciones:
“….
“f)  Elaborar el
Balance General, someterlo a la auditoría de la Contraloría General de la
República y presentarlo al Congreso de la República, para su conocimiento y
análisis por intermedio de la Comisión Legal de Cuentas de la Cámara de
Representantes, dentro del plazo previsto por la  Constitución.
“…
“m)  Expedir los
certificados de disponibilidad de los recursos o excedentes financieros, con
base en la información suministrada en los estados financieros de la Nación, de
las entidades u organismos, así como cualquier otra información que resulte de
los mismos.
“….
“q)  Ejercer
inspecciones  sobre el cumplimiento de las normas  expedidas por la Contaduría
General de la Nación.
“…
“t)  Imponer a
las entidades a las que se refiere  la presente ley, a sus directivos y demás
funcionarios, previas las  explicaciones de acuerdo con el procedimiento aplicable,
las medidas o sanciones que sean pertinentes, por infracción a las normas
expedidas por la Contaduría General de la Nación.
“….
“Artículo 5º.   Oficinas
Contables.  Para  garantizar  el adecuado registro contable de todas las
operaciones del sector público dentro de los seis (6) meses siguientes a la
promulgación de la presente ley, las autoridades  competentes  reestructurarán
las áreas financieras y contables actualmente existentes con el objeto de que
asuman la función de contaduría en cada una de las entidades u organismos que
integran la administración pública”.
“Artículo 12.  El
Contador General de la Nación o su delegado  será miembro de la Junta Central
de Contadores de que trata el título segundo de la ley 43 de 1990”.
III. LA DEMANDA.
El actor presenta
los siguientes cargos de inconstitucionalidad contra disposiciones de la Ley
298 de 1996:
1. Las exigencias de
ser colombiano por nacimiento y acreditar un mínimo de diez años de
experiencia, profesional o docente, para acceder al cargo de Contador General
de la Nación, consignadas en los literales a y d del artículo 2 de la ley 298
de 1996, son violatorias de principios y derechos fundamentales consagrados en
la C.P.
En efecto, la
primera acusación del actor se dirige contra la disposiciones contenidas en los
literales a y d del artículo 2 de la Ley impugnada, por considerar que ellas
violan los artículos 13, 40 numeral 7, y 100 de la Constitución Política.
Sustenta el demandante su afirmación en los siguientes argumentos:
- La exigencia de
ser colombiano por nacimiento para acceder al cargo de Contador General de la
Nación, no se ajusta a las normas de la contabilidad ni a las normas de la
función pública, únicas que pueden servir de fundamento para establecer
criterios de diferenciación, en este caso entre nacionales por nacimiento y
nacionales por adopción.
- Tal exigencia
restringe una disposición superior, la contenida en el artículo 40 de  la Carta
Política, al impedir que colombianos por adopción participen en el ejercicio,
conformación y control del poder político, en la modalidad de acceso a los
cargos públicos, lo que implica la violación de un derecho fundamental que la
Carta Política le reconoció a todos los ciudadanos sin distingo.
- En opinión del
actor no existe ninguna razón de orden público que pueda justificar de manera
razonable la medida adoptada a través de la norma impugnada, única que podría
sustentar la limitación de los derechos civiles de aquéllos que, en principio,
gozan de los mismos derechos que se predican de los nacionales colombianos por
nacimiento.
- Considera el
demandante que la disposición impugnada vulnera también el artículo 13
superior, pues establece para quien aspire a desempeñarse como Contador General
de la Nación, exigencias que exceden en gran medida, de una parte las
finalidades propias de esa entidad, a la que le corresponde realizar apenas una
de las dimensiones de lo que es el universo de la hacienda pública, y de otra,
los requisitos que se exigen para quien sería su superior funcional, esto es el
Ministro de Hacienda, lo que no solo es injustificado sino contrario al
principio de igualdad.
2. Al atribuir al
Contador General de la Nación y a la Contaduría General de la Nación
respectivamente, la función de elaborar el Balance General de la Nación y
presentarlo al Congreso de la República para su conocimiento y análisis por
intermedio de la Comisión Legal de Cuentas de la Cámara de Representantes, el
legislador violó el parágrafo del artículo 354 de la C.P., pues esa es una
función que el Constituyente le atribuyó directamente al Gobierno Nacional, que
el Congreso no podía delegar en una entidad distinta.
El segundo cargo de
inconstitucionalidad lo dirige el actor contra los apartes subrayados del
literal d del artículo 3 y del literal f del artículo 4 de la ley 298 de 1996,
señalando que la función de presentar el Balance General de la Nación al
Congreso de la República, para su conocimiento y análisis a través de la
Comisión Legal de Cuentas de la Cámara de Representantes, de conformidad con
los establecido en el parágrafo del artículo 354 de la Constitución Política,
le fue atribuida por el Constituyente al Gobierno Nacional, el cual en términos
del artículo 115 superior, "lo forman el Presidente de la República y
el ministro o director del departamento correspondiente, en cada negocio
particular", luego el legislador no podía trasladar la función a una
entidad diferente, en el caso que se analiza a la Contaduría General de la
Nación, sin violar con ello el precepto superior que el actor considera
transgredido.
3. Cuando el
legislador le atribuyó como una de sus funciones al Contador General de la
Nación, la de diseñar, implementar y establecer políticas de control interno
conforme a la ley, desconoció normas constitucionales que ordenan que esa
función la cumpla el Congreso de la República.
La disposición
citada se encuentra consignada en el literal k del artículo 3 de la ley 298 de
1996, en opinión del actor ella es contraria a los mandatos de los artículos
209 inciso segundo, 269 y 354 inciso segundo de la Carta Política, toda vez que
si el legislador le impone, como lo hizo a través de la norma impugnada, al
Contador General de la Nación la obligación de establecer políticas de control
interno, lo que hizo fue atribuirle una de las funciones que el Constituyente,
a través de las normas señaladas como infringidas, confirió expresamente al
Congreso de la República, para que por intermedio de leyes establezca los
parámetros generales que las diferentes entidades públicas deben seguir para
aplicar métodos y procedimientos de control interno.
4. La expedición de
los certificados de disponibilidad de los recursos o excedentes financieros,
con base en la información suministrada en los estados financieros de la
Nación, de las entidades u organismos, es una función  que de conformidad con
las disposiciones del artículo 84 del Estatuto Orgánico de Presupuesto le
corresponde cumplir al Contador General de la Nación y no a la Contaduría
General de la Nación.
En opinión del actor
lo que hizo el legislador a través del literal m del artículo 4 de la ley 298
de 1996, fue, a través de una norma ordinaria modificar una de carácter
orgánico, desplazando la responsabilidad que la segunda, de mayor jerarquía,
radicó en cabeza de un funcionario a la entidad que éste dirige, con lo cual
además de desconocer los mandatos de los artículos 151 y 352 de la C.P., diluyó
las responsabilidades que se originan en el cumplimiento de esa función.
5. La facultades
para inspeccionar y sancionar a las entidades públicas y a los funcionarios de
las mismas que desconozcan o vulneren las normas expedidas por la Contaduría
General de la Nación, atribuida por el legislador a esa entidad, violan el
ordenamiento superior en cuanto le atribuyen a esa institución funciones que la
Constitución radicó en cabeza de otros organismos.
El impugnante
sostiene que las disposiciones de los literales q y t del artículo 4 de la ley
298 de 1996, son contrarias a los artículos 121, 267, 268, 277-1 y 354 superiores,
dado que trasladan a la Contaduría General de la Nación las facultades
atribuidas por el Constituyente a "otros organismos del Estado".
Anota, que las
funciones de inspección y vigilancia dirigidas a verificar el cumplimiento de
las normas jurídicas expedidas por organismos del Estado y la imposición de
sanciones fiscales, disciplinarias o penales a los servidores públicos que las
desconozcan, son atribuciones que la Constitución asignó de manera expresa a la
Contraloría General de la República, a las superintendencias, a la Procuraduría
General de la Nación y a los jueces de la república, respectivamente, “...cuya
reproducción no cabe dentro del especial marco establecido en el artículo 354
de la Carta.”
6. Reestructurar la
administración pública o los organismos que la integran, cuando la necesidad lo
exija y la conveniencia pública lo aconseje, es competencia exclusiva del
Congreso de la República y excepcionalmente del Presidente de la República
cuando aquél lo faculta; en consecuencia, es inconstitucional cualquier norma
legal que ordene que un órgano distinto de los señalados sea investido de dicha
facultad.
Considera el
demandante que el legislador, a través de la norma impugnada, violó lo
dispuesto en los numerales 7 y 10 del artículo 150 de la C.P., pues le ordena a
las entidades administrativas del orden nacional, departamental y municipal
reestructurarse a sí mismas, sin tener en cuenta que esa función es, como se
dijo, exclusiva del legislador, el cual previo cumplimiento de los presupuestos
consignados en el numeral 10 del artículo 150 de la Carta Política y de manera
excepcional puede atribuirla al Presidente de la República.
Ordenar, como lo
hace el legislador a través del numeral impugnado, que cada entidad u organismo
que integre la administración pública reestructure sus áreas financieras y
contables, con el objeto de que cada una de ellas asuma la función de
contaduría que le corresponde, implica, según el actor, el traslado de una
función que el Constituyente radicó de manera expresa en cabeza del legislador
-la cual sólo puede delegar excepcional y concretamente en el Presidente de la
República-, en entidades de carácter administrativo que carecen de competencia
para hacerlo.
En consecuencia,
señala el actor, esa disposición además de violar los numerales citados del
artículo 150 de la C.P., contradice también los artículos 300-7 y 313-6 de la
misma, que atribuyen la función de determinar la estructura de la
administración departamental y municipal a las Asambleas y Concejos respectivamente,
no pudiendo la ley, sin resquebrajar el principio constitucional de autonomía
de las entidades territoriales, imponerles disposiciones que trasladen sus
competencias a los organismos administrativos de las mismas.
7. El desarrollo
legal del artículo 354 de la C.P., que creó la figura del Contador General de
la Nación y le atribuyó a ésta la función de llevar la contabilidad general de
la misma y de consolidarla con la de las entidades descentralizadas
territorialmente o por servicios, no admite que se incluya en su contenido una
modificación a la integración de la Junta Central de Contadores, disposición
que hace parte de la ley que reglamentó la profesión de contador, pues ello
rompe el principio de unidad de materia que consagra el artículo 158 de la
Constitución, y obstaculiza la realización de los principios de transparencia e
imparcialidad que consagra el artículo 209 superior.
Tal disposición,
afirma el actor, es contraria al principio de imparcialidad que rige la función
pública, pues la participación del Contador General como miembro de dicha
junta, que “...cumple las funciones de tribunal disciplinario de esa
profesión”, permitirá “...un ejercicio parcializado de las funciones
administrativas a cargo de aquel”, que se traducirá necesariamente en la
violación de los preceptos que consagra el artículo 209 de la Carta Política.
Con base en las
anteriores acusaciones, el actor solicita a esta Corporación la declaratoria de
inexequibilidad de los apartes subrayados de las disposiciones transcritas de
la Ley 298 de 1996.
IV. EL CONCEPTO FISCAL
En la oportunidad
correspondiente el señor Procurador General de la Nación rindió el concepto de
su competencia, solicitando a esta Corporación que se declaren exequibles las
disposiciones impugnadas de la ley 298 de 1996.
En primer término
señala el Ministerio Público, que la acusación que plantea el demandante contra
lo dispuesto en los literales a y d del artículo 2 de la Ley 298 de 1996, no
tiene fundamento, pues es la misma Constitución Política la que determina un
trato diferente, en ciertas circunstancias, para los colombianos por nacimiento
y los colombianos por adopción, sin que ello pueda interpretarse como
violatorio del artículo 13 de la C.P.
Esa situación se corrobora,
dice, entre otros en los mandatos de los artículos 96 y 97 superiores. Anota,
que si la misma Carta exige calidades especiales para el ejercicio de los altos
cargos del Estado, como sucede por ejemplo en el caso de los magistrados de las
altas Cortes, no existe motivo suficiente que le impida exigirlas al
legislador, mucho más cuando la finalidad del  mandato legal se constituye en "prenda
de garantía de una gestión...de tanta trascendencia para los intereses de la
Nación".
Sobre la acusación de
inconstitucionalidad que presenta el actor contra lo dispuesto en los artículos
3-d y 4-f de la ley 298 de 1996, normas que ordenan que el Balance General de
la Nación sea elaborado y presentado al Congreso por  la Contaduría General de
la Nación y por el Contador General de la misma, la cual sustenta la presunta
violación del mandato del parágrafo del artículo 354 de la Carta Política, que
según él le atribuye esa función al Gobierno nacional, anota el Ministerio
Público lo siguiente: la función que le asignó el Constituyente al gobierno
nacional, de conformidad con el texto del citado parágrafo, fue la de enviar
dicho balance a la Corporación legislativa, balance que de acuerdo con el
mandato constitucional del mismo artículo 354 debe ser elaborado, y por lo
tanto sustentado, por el organismo especializado creado para el efecto que no
es otro que la Contaduría General de la Nación, lo que significa que las
disposiciones legales impugnadas en nada contrarían las disposiciones del
ordenamiento superior.
En cuanto al diseño
de políticas de control interno a las que se refiere el literal k del artículo
3 de la ley 298 de 1996, considera el Ministerio Público que es esa una
disposición acorde con los mandatos del ordenamiento superior, que establece
como obligación de las entidades que hacen parte de la administración pública,
la de diseñar e implementar cada una de ellas, de conformidad con la ley,
procedimientos de control interno, obligación que le asiste también a la
Contaduría General de la Nación.
Desestima el
Procurador General de la Nación la acusación de inconstitucionalidad presentada
por el actor contra el literal m del artículo 4 de la Ley 298 de 1996, pues en
su concepto la circunstancia de que la norma impugnada le haya asignado a la
Contaduría General de la Nación la función de expedir los certificados de
disponibilidad de recursos o excedentes financieros de la Nación, no significa,
que contrariando las disposiciones del artículo 82 del Estatuto Orgánico de
Presupuesto y desconociendo lo dispuesto en el artículo 151 de la C.P., de ella
haya sido despojado arbitrariamente el Contador General de la Nación, “...pues
ese alto cargo hace parte de dicha entidad.”
Respecto a las
funciones de inspección y vigilancia que los literales q y t del artículo 4 de
la Ley 298 de 1996 le atribuyeron a la Contaduría General de la Nación, el
concepto del Procurador es que ellas en nada contrarían el ordenamiento
superior, pues, anota, resulta apenas coherente que si el Constituyente le
asignó a un organismo especializado el cumplimiento de una función que deberá
coordinar y consolidar con todas las entidades públicas, incluidas las
descentralizadas territorialmente o por servicios, a dicha entidad el
legislador le reconozca capacidad para vigilar y verificar el cumplimiento de
las normas que produzca para el cumplimiento de los objetivos que le
corresponden, labor que se debe entender, según el Ministerio Público, como una
actividad administrativa especializada, si se tiene en cuenta que las sanciones
a las que se refiere la segunda disposición citada, se limitan al campo de lo
contable, luego no se pueden confundir con las que pueden imponer otros
organismos del Estado.
Para el Procurador
las disposiciones contenidas en el artículo 5 de la ley 298 de 1996, son en
todo acordes con los preceptos de la Constitución, pues la reestructuración que
ordena que se adelante en las áreas financieras y contables existentes en las
entidades públicas, nada tiene que ver con las funciones que le corresponde
cumplir al legislativo por disposición expresa del Constituyente, dirigidas a
determinar la estructura de la administración nacional, que incluyen la
posibilidad de crear, suprimir o fusionar organismos o dependencias públicas,
facultad que a nivel territorial cumplen las asambleas departamentales y los
concejos municipales. De lo que se trataba era de dar un plazo perentorio para
que las autoridades competentes en cada caso reestructuraran esas dependencias,
con el objeto de que las mismas pudieran asumir de manera efectiva las
funciones que en materia contable les corresponden, de acuerdo con las
directrices que al efecto expida la Contaduría General de la Nación.
Por último, rechaza
el Ministerio Público la afirmación del demandante de que las disposiciones del
artículo 12 de la Ley 298 de 1996, vulneran el principio de unidad de materia
consagrado en el artículo 158 de la C.P. y el principio de imparcialidad a que
se refiere el artículo 209 superior. Sostiene el Procurador que existe una
“íntima relación” entre las funciones de la Contaduría General de la Nación y
de la Junta Central de Contadores, cuya conformación se modifica a través de la
norma impugnada al incluir como uno de sus miembros al Contador General de la
Nación, de donde se concluye que no es un tema ajeno a la materia de la ley
cuya disposición se impugna y en consecuencia que no se desconoce el principio
de unidad de materia. En cuanto a la presunta violación del principio de
imparcialidad consagrado en el artículo 209 de la Constitución, anota el concepto
fiscal que ella se desvirtúa si se tiene en cuenta que la mencionada Junta
Central de Contadores es una unidad administrativa dependiente del Ministerio
de  Educación Nacional, esto es una entidad pública, que admite, sin riesgo de
vulneración de preceptos constitucionales, la presencia de un alto funcionario
del Estado, máxime cuando la formación que se exige al mismo y la función que
cumple dentro del Estado coinciden con la profesión que regula la anotada
Junta.
V. OTRAS INTERVENCIONES OFICIALES
DEPARTAMENTO
ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION PUBLICA
Dentro de la
oportunidad correspondiente se hizo presente el abogado ANTONIO MEDINA ROMERO,
quien actuando en nombre y representación del director del Departamento
Administrativo de la Función Pública, solicita a esta Corporación que se
declaren exequibles las disposiciones impugnadas de la ley 298 de 1996, pues su
contenido, afirma, en nada contraría el ordenamiento superior. Fundamenta su
solicitud en los siguientes argumentos:
Con base en la
Sentencia C-537 de 1993 de esta Corporación, el apoderado del Departamento
Administrativo de la Función Pública, defiende la constitucionalidad de los
literales a y d del artículo 2 de la ley 298 de 1996, que contienen las
calidades exigidas por el legislador a quienes aspiren a ocupar el cargo de
Contador General de la Nación, argumentando que las mismas se avienen al
artículo 122 superior, en tanto que la ley, si la Constitución no lo ha hecho
directamente, puede fijar requisitos y condiciones para el ejercicio de los
cargos públicos, mucho más en este caso, apunta, en el que claramente se
observa que tales exigencias persiguen asegurar "en el candidato la
calificación técnica profesional requerida para el desempeño idóneo"
del cargo.
Anota el
interviniente, que tampoco es contrario a la Constitución el mandato legal
consignado en el literal k del artículo 3 de la ley 298 de 1996, que ordena que
el Contador General diseñe, implante y establezca políticas de control interno,
pues es precisamente una norma superior, el artículo 209 de la Carta, la que
impone la obligación de establecer dichos controles, de conformidad con la ley,
en todos los órganos de la administración pública.
En cuanto al cargo
de inconstitucionalidad que presenta el actor contra el literal m del artículo
4 de la Ley 298 de 1996, que faculta a la Contaduría General de la Nación para
expedir los certificados de disponibilidad de los recursos o excedentes financieros,
en opinión del apoderado del Departamento Administrativo de la Función Pública,
ello debe entenderse no como una modificación del artículo 82 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto, sino como una aclaración del mismo, en el sentido de
que, dentro de la Contaduría como entidad, es el Contador el encargado de
expedir tales certificados.
En cuanto a las
acusaciones contra las disposiciones de los literales q y t del mismo artículo
4 de la ley 298 de 1996, en su criterio ellas son infundadas, pues las facultades
de inspección y vigilancia que en ellas se atribuyen a la Contaduría General de
la Nación, son las únicas que permitirán la consolidación de una contabilidad
pública en el país y, en consecuencia el desarrollo efectivo del artículo 354
de la Carta.
Afirma el apoderado
de la Función Pública al referirse a los cargos que formula el actor contra el
artículo 5 de la ley 298 de 1996, que la reestructuración de las áreas
financieras y contables de las distintas entidades de la administración
pública, es una orden que el legislador impartió a las a las autoridades
competentes, y no a la Contaduría General de la Nación, por lo que no se
configura ninguna violación de la Constitución.
Por último y para
solicitar a la Corte la declaratoria de exequibilidad de todas las normas
acusadas, cita la Sentencia C-025 de 1993 y concluye que bajo los parámetros
dados por esta Corporación, el artículo 354 superior si permite que el Contador
General sea miembro de la Junta Central de Contadores, y que al ser ésta el organismo
de vigilancia y control de la profesión de los contadores públicos, el artículo
12 de la Ley 298 de 1996, no rompe el principio de la unidad de materia.
CONTADURIA GENERAL
DE LA NACION
El doctor EDGAR
FERNANDO NIETO SANCHEZ, Contador General de la Nación, en el término
establecido para el efecto intervino y solicitó a esta Corporación que se
declaren conformes a la Constitución Política las normas acusadas de la ley 298
de 1996, pues sus disposiciones son acordes con lo preceptos de la Carta. Para
respaldar su solicitud pone a consideración de la Corte los siguientes
argumentos:
Para el Contador
General de la Nación, los requisitos que impuso el legislador para acceder a
ese cargo, específicamente los consignados en los literales a y d del artículo
2 de la ley 298 de 1996, en nada contrarían el ordenamiento superior, al
contrario su cumplimiento garantizará que la persona designada para ocuparlo
acredite un mayor conocimiento de la realidad nacional, condición necesaria
para que el gobierno adopte la mejores decisiones en asuntos financieros.
De otra parte,
señala el interviniente, “... no es de recibo que el ordenamiento jurídico
colombiano pueda exigir para los aspirantes a otros cargos, como el de
Contralor General de la República, la calidad de nacional colombiano por
nacimiento, y sea inconstitucional que la exija para otros con la misma
importancia, como el de Contador General de la Nación.”
Anota que no se
puede equiparar el derecho que tienen todos los ciudadanos de ejercer una
determinada profesión u oficio, con el derecho de acceder a los cargos
públicos, el cual puede ser objeto de condicionamientos por parte del
legislador, en la medida en que ellos deben estar reservados para aquellos que
cumplan con ciertos y especiales requisitos, los cuales serán establecidos de
cara a garantizar la realización plena de los fines que se le atribuyen al
cargo. En este orden de ideas, sostiene, si bien todos los contadores públicos
son depositarios de la fe pública, el caso del Contador General de la Nación es
especial, pues él está llamado a guardarla a nombre de la Nación, por eso a
partir de la Constitución de 1991 en él se identifica "la autoridad
doctrinaria en materia de Contabilidad Pública, cuyo campo de aplicación se
extiende a todos los entes del sector público" .
En cuanto a los
reparos de inconstitucionalidad que hace el demandante a las disposiciones
contenidas en los artículos 3-d y 4-f de la Ley 298 de 1996, que ordenan que el
Balance General de la Nación sea elaborado y presentado al Congreso de la
República por la Contaduría General de la Nación y específicamente por su
titular, el interviniente manifiesta que ellas no hacen más que desarrollar, de
una parte el artículo 268 de la Constitución que atribuye tal función al
Contador General expresamente, y de otra el artículo 354 de la misma, toda vez
que el parágrafo de este último no atribuye dicha función al gobierno nacional,
como equivocadamente lo entiende el actor, sino que le ordena enviarlo
al legislativo, pudiendo perfectamente ser presentado y sustentado por
el Contador como responsable que es de su elaboración.
En cuanto al diseño
e implantación de políticas de control interno, funciones atribuidas por el
literal k del artículo 3 de la ley demandada al Contador General Nacional, señala
el interviniente que ellas en ningún caso se traducen en una usurpación de
funciones asignadas por el Constituyente al legislador, puesto que no se trata,
como lo afirma el demandante, de que dicho funcionario las imponga a otras
instituciones, él solamente podrá hacer uso de ellas al interior de la
Contaduría General de la Nación, tal como lo ordena la Ley 87 de 1993. En
consecuencia, los preceptos impugnados de la Ley 298 de 1996, no hacen más que
reafirmar la facultad que tiene el Contador General de la Nación para regular,
al interior de la entidad que dirige, la materia de control interno. Sin
embargo, sostiene el interviniente, cuando el artículo 3 de la Ley 87 de 1993
señala como características del control interno "los sistemas
contables, financieros, de planeación, de información y operaciones de la
respectiva entidad", indudablemente permite la incidencia del Contador
General de la Nación en el diseño del control interno de otras entidades.
En cuanto al cargo
de inconstitucionalidad que el actor formula contra lo dispuesto en el literal
m del artículo 4 de la ley 298 de 1996, que le ordena a la Contaduría General
de la Nación expedir los certificados de disponibilidad de los recursos o
excedentes financieros de la Nación, dice el interviniente que ello no es
contrario al artículo 82 del Estatuto General del Presupuesto y menos al
Ordenamiento Constitucional, pues se trata de una labor cuyas características
se enmarcan perfectamente en la dinámica y funciones a cargo de esa entidad, ya
que si a ella le corresponde elaborar un sistema de información contable y
financiero, ella dispondrá de toda la información proveniente de las demás
entidades del Estado, siendo además de conveniente obvio que expida dichos
certificados, pues cuenta con la información necesaria y pertinente para
hacerlo.
Sobre las funciones
de inspección y vigilancia que los literales q y t del artículo 4 de la ley 298
de 1996 le atribuyen a la Contaduría General de la Nación, el interviniente
considera equivocada la apreciación del demandante, en el sentido de que esas
funciones, dirigidas a vigilar y verificar el cumplimiento de las normas
contables expedidas por esa entidad, tengan el carácter de investigación previa
a la imposición de una sanción, esto es que en esencia sean funciones de
policía administrativa o de control fiscal, como tales asignadas por la
Constitución a otras entidades del Estado; dicha vigilancia, dice, constituye
solamente un control preventivo que se efectuará sobre las entidades que deben
cumplir normas de carácter contable y financiero, con el objeto de garantizar
el cumplimiento eficaz de las funciones que están bajo su responsabilidad,  sin
que ellas tengan relación alguna con la imposición de sanciones. De haber sido
así, advierte el Contador General, la Ley 298 de 1996 hubiera previsto en
concreto las sanciones a imponer por el incumplimiento anotado y, además,
hubiera regulado el tema en el capítulo relativo a las sanciones.
Tampoco comparte el
interviniente las razones esgrimidas en la demanda para fundamentar el cargo de
inconstitucionalidad presentado contra el artículo 5 de la ley 298 de 1996;
anota que no le es dado al interprete diferenciar donde el legislador no ha
diferenciado y que " la ley debe ser interpretada en su estricto
sentido natural y lógico", en esa perspectiva la palabra "reestructurar"
empleada en dicha norma, no se debe entender como la facultad de determinar la
estructura de la administración nacional, esto es como la capacidad de crear,
suprimir, o fusionar entidades, se trata simplemente de adecuar las áreas
financieras ya existentes en las diferentes entidades de la administración
pública, para que puedan cumplir con las funciones que en materia contable les
corresponde, de conformidad con las directrices que emanen de la Contaduría
General de la Nación; anota que de otra parte, el término de 6 meses que
otorgaba la norma acusada para cumplir ese cometido, a la fecha se encuentra
agotado.
Por último, el
Contador General de la Nación desestima los argumentos que sirven de base a la
acusación del actor, sobre la violación, a través de las disposiciones del
artículo 12 de la ley 298 de 1996, del principio de unidad de materia a que se
refiere el artículo 158 de la C.P., tal principio, dice, debe entenderse en una
perspectiva amplia, no restringida, por lo que en su criterio, la modificación
de la integración de la Junta Central de Contadores sí cabe dentro de la Ley
objeto de control.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera. La competencia
Esta Corporación es competente para conocer
la demanda de inconstitucionalidad presentada contra los literales a y d
del artículo 2; d y k del artículo 3 ; f , m, q y t del artículo 4 y
contra los artículos 5 y 12 de la ley 298 de 1996, de conformidad con lo
dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política en
concordancia con el Decreto 2067 de 1991.
Segunda. La materia de la demanda
La demanda del actor plantea dos problemas
de fondo, el primero la violación del principio de igualdad y del derecho
político de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos de los
nacionales por adopción, y el segundo la falta de competencia del legislador
para atribuir determinadas funciones al ente que creó en desarrollo del
artículo 354 de la C.P., bien sea porque ellas le corresponde ejercerlas
directamente a él mismo, o porque el Constituyente las atribuyó a otros
organismos del Estado.
En primer término alega que las
disposiciones de los literales a y d del artículo 2 de la ley 298 de 1996, que
consignan dos de los requisitos que deberá cumplir la persona que aspire a
desempeñarse como Contador General de la Nación, ser colombiano por nacimiento
y tener una experiencia profesional o docente mínimo de diez años, vulneran el
principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la C.P., pues
discriminan, el primero a los nacionales por adopción a los cuales el artículo
40 superior les reconoce los mismos derechos que a los nacionales por
nacimiento, y el segundo a los profesionales de la contaduría que no obstante
estar acreditados de conformidad con las disposiciones de la ley para
desempeñarse como tales, no hayan superado los diez años de ejercicio
profesional o docente.
En segundo lugar considera el actor, que
las decisiones del legislador consagradas en los literales d del artículo 3 y f
del artículo 4, de establecer como funciones del Contador General y de la
Contaduría General de la Nación, las de presentar al Congreso de la República
por intermedio de la Comisión Legal de Cuentas de la Cámara de Representantes,
el Balance General, una vez lo hayan sometido a la auditoría de la Contraloría
General de la República, son contrarias al mandato del Constituyente consagrado
en el parágrafo del artículo 354 superior, pues según él es esa una función que
la Carta Política le atribuye directamente al gobierno nacional, el cual en su
criterio, de conformidad con las disposiciones del artículo 115 de la Carta,
única y exclusivamente lo conforman el Presidente de la República y el ministro
o director de departamento administrativo correspondiente en cada negocio
particular. Luego, concluye, el legislador carecía de competencia para
trasladar esa función a un organismo distinto, que en su concepto no hace parte
del gobierno nacional.
Acusa también el actor lo dispuesto en el
literal k del artículo 3 de la citada ley 298 de 1996, pues considera que
cuando el legislador le atribuyó al Contador General de la Nación, como una de
sus funciones, la de “diseñar, implementar y establecer políticas de control
interno conforme a la ley”, lo que hizo fue despojarse a sí mismo de una
facultad que el Constituyente le asignó directamente y de manera expresa a
través del artículo 269 de la C.P., disposición superior que con esa decisión
se desconoce y se viola. En su criterio el diseño de políticas sobre control
interno es competencia exclusiva e intransferible del Congreso, y el desarrollo
y adecuación de las mismas le corresponde a cada entidad pública en particular,
luego si por norma legal la primera se radica en un organismo público diferente
del Congreso, se le usurpa a esa Corporación una sus funciones.
Al analizar la función que el legislador le
otorgó a la Contaduría General de la Nación a través del literal m del artículo
4 de la ley impugnada, que consiste en expedir los certificados de
disponibilidad de los recursos o excedentes financieros, concluye el demandante
que ella contraría lo dispuesto en el artículo 151 de la C.P., dado que esa misma
función había sido atribuida por el legislador al Contador General de la
Nación, no a la Contaduría, a través del artículo 82 del Estatuto Orgánico de
Presupuesto. En su opinión, si se tiene en cuenta que el mencionado artículo 82
del Estatuto Orgánico de Presupuesto es una norma jerárquicamente superior a
las disposiciones que contiene la ley 298 de 1996, ley ordinaria, no podía el
Congreso, a través de ésta última, modificar dicho mandato sin incurrir con
ello en una clara violación del citado artículo 151 superior.
En lo que se refiere a las funciones
consignadas en los literales q y t del artículo 4 de la Ley 298 de 1996,
específicamente las de inspeccionar el cumplimiento de las normas expedidas por
esa entidad y la de imponer sanciones cuando verifique infracción de las
mismas, considera el demandante que con ellas, sin tener competencia para el
efecto, el legislador trasladó facultades que el mismo Constituyente radicó en
otras entidades del Estado, entre ellas la Contraloría, la Procuraduría y los
Jueces de la República, lo que implica violación de los respectivos preceptos
constitucionales.
Cuestiona también el actor lo dispuesto en
el artículo 5 de la citada ley 298 de 1996, pues en su concepto no podía el
legislador ordenar a la Contaduría General de la Nación reestructurar las áreas
financieras y contables de las entidades que conforman la administración
pública, pues, señala, tal función es competencia exclusiva del Congreso, el
cual sólo para casos concretos y previo cumplimiento de lo dispuesto en el
artículo 150-10 de la C.P., puede facultar excepcionalmente al ejecutivo para
el efecto, nunca  a una organismo público diferente.
Por último, acusa el mandato del artículo
12 de la misma ley, pues en su criterio la decisión del legislador de modificar
a través de esta norma lo establecido en la ley que regula el ejercicio de la
contaduría como profesión, resquebraja el principio de unidad de materia que
consagra el artículo 158 de la Constitución, pues es esa una disposición que no
coincide con la materia que se propuso reglamentar la ley 298 de 1996; además,
en su opinión, la imposición del Contador General de la Nación como uno de los
miembros de la Junta Nacional de Contadores, organismo que cumple funciones de
carácter disciplinario, contraría los principios de transparencia e
imparcialidad a los que se refiere el artículo 209 de la Carta Política
Tercera. El ejercicio de los derechos
políticos de los ciudadanos, en igualdad de condiciones, es condición esencial
para el desarrollo del principio de participación que consagra la Constitución
Política.
El primer problema que le plantea el actor
a la Corte es el que según él se deriva del contenido de los literales a y d
del artículo 2 de la ley 298 de 1996, los cuales en su opinión impiden y obstaculizan
el libre ejercicio del derecho genérico fundamental de un grupo de ciudadanos,
los nacionales por adopción, de participar en la conformación, ejercicio y
control del poder político, al condicionar su acceso al desempeño de un cargo
público, el de Contador General de la Nación, al cumplimiento de dos requisitos
que a su entender los colocan en situación de discriminación y por ende
vulneran el ordenamiento superior: ser colombiano de nacimiento y tener una
experiencia, profesional o docente, mínimo de diez años.
En opinión del actor ese derecho
fundamental fue reconocido por el Constituyente, a través del artículo 40
superior, a todos los ciudadanos colombianos sin excepción, por lo que
considera que la distinción que introdujo el legislador entre nacionales por
nacimiento y nacionales por adopción para efectos de acceder al cargo de
Contador General de la Nación, al no ser de origen constitucional viola la
Carta Política, pues no existe motivo razonable que justifique tal
diferenciación.
En reiteradas oportunidades esta
Corporación ha señalado que la democracia participativa es el eje central de la
Constitución de 1991, ese principio, acogido por la Constitución,
“...supone un
proceso político abierto y libre, a cuya realización deben contribuir tanto los
particulares, como todas las autoridades, incluida la fuerza pública.
“...
“La democracia
participativa es un principio material que permea tanto la parte dogmática como
orgánica de la Constitución. Ella exige la reinterpretación del ejercicio del
poder desde la esencia de los derechos de participación. “ (Corte
Constitucional Sentencia T-439 de 1992, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz)
Uno de esos derechos, de carácter genérico,
es el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder
político, siendo una de sus dimensiones la consagrada en el numeral 7 del
artículo 40 de la Constitución, que reconoce el derecho de todo ciudadano de
acceder al desempeño de funciones y cargos públicos. Ese derecho,
“...tiene el carácter
de fundamental en cuanto únicamente la seguridad de su ejercicio concreto
permite hacer realidad el principio de participación, que se constituye en uno
de los esenciales dentro de la filosofía política que inspira nuestra Carta, lo
cual encuentra sustento no sólo en la misma preceptiva constitucional, en su
Preámbulo y en sus artículos 1,2, 3, 40, 41, 103 a 112, entre otros...”
“No puede ser ajeno
a la garantía constitucional de los derechos esenciales del hombre el ejercicio
cierto de los que se enmarcan dentro del ámbito de la participación política,
ya que éstos también son inherentes a la naturaleza humana, la cual exige, como
algo derivado de su racionalidad, la opción de tomar parte en el manejo de los
asuntos públicos. Ello desde luego, sobre la base de que exista con el Estado
el vínculo de la nacionalidad y de que se cumplan los requerimientos
constitucionales y legales para su ejercicio.
“Desde la
Declaración Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, proclamada en
1789 por la Asamblea Nacional Francesa, se plasmó, como derecho del ciudadano,
el de ser admitido a todas las dignidades, puestos y empleos públicos, según
sus capacidades y sin otro criterio de distinción que el derivado de sus
virtudes y de sus talentos, principio ratificado por el artículo 23 de la
Convención Americana Sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica)
cuando declaró en 1969 que todo ciudadano debe gozar del derecho y la
oportunidad de “tener acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas
de su país”.
“El mismo principio
había quedado plasmado en el artículo 21 de la Declaración Universal de los
Derechos Humanos que proclamó la Asamblea General de las Naciones Unidas en
1948 y en el 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de
1966, que entró en vigencia el 23 de marzo de 1976.
“Tanto la Convención
Americana sobre Derechos Humanos como el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos  fueron aprobados por el Congreso de Colombia mediante la
ley 74 de 1968.
“El derecho
específico al ejercicio de cargos y funciones públicas merece protección, a la
luz de la Constitución Colombiana, no únicamente por lo que significa en sí
mismo sino por lo que representa, al tenor del artículo 40, como medio
encaminado a lograr la efectividad de otro derecho -genérico- cual es el de
participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, a objeto
de realizar la vigencia material de la democracia participativa.” Corte
Constitucional, Sentencia T-03 de 1992, M.P. Dr. José Gregorio Hernández
Galindo).
Ahora bien, ese derecho fundamental
encuentra en la misma Constitución una excepción que afecta tanto a los
nacionales por nacimiento como a los nacionales por adopción, los cuales si
tienen doble nacionalidad, en principio no podrán acceder al desempeño de
funciones y cargos públicos, correspondiéndole a la ley reglamentar y
determinar los casos a los cuales esa excepción ha de aplicarse; sin embargo,
esa no es la única diferenciación que consagró el Constituyente entre
nacionales por nacimiento y nacionales por adopción:
“Resulta claro que
el propio ordenamiento Constitucional consagró diferencias de trato entre
nacionales por nacimiento y nacionales por adopción. Razones que se relacionan
directamente con la defensa de los intereses nacionales, la seguridad nacional
y la manera como deben regirse los destinos políticos, sociales y económicos
del país, fueron factores esenciales para que el Constituyente del 91 reservara
a los colombianos por nacimiento el desempeño de determinadas funciones
públicas. La exigencia de dichas calidades -colombiano por nacimiento- no
supone un desconocimiento del principio de igualdad ; por el contrario, se
trata del reconocimiento de una diferencia material, propia de quienes han sido
llamados a representar al Estado en el desempeño de ciertas funciones públicas.
Por ello, la afirmación del demandante según la cual a los nacionales se les
debe reglamentar en forma idéntica todos sus derechos y deberes, sin importar
la manera como se acceda a ellos, no se ajusta a lo dispuesto por la
Constitución, pues si en principio se predica la igualdad de nacionales, es el
propio Estatuto Superior el que reservó para los colombianos por nacimiento el
acceso a ciertos cargos públicos y, en general, estableció diferencias entre
las dos categorías de nacionales, con consecuencias jurídicas distintas, sin
que sea posible alegar violación del principio de igualdad política.” (Corte Constitucional,
Sentencia C-151 de 1997, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).
De conformidad con lo expuesto se pueden
diferenciar claramente dos restricciones de origen constitucional en lo
relacionado con el derecho de acceso de los ciudadanos al desempeño de cargos o
funciones públicas: la primera tiene que ver con la decisión del Constituyente,
cuando se trata del desempeño de ciertos cargos, los más altos del Estado, de
reservarlos únicamente para nacionales por nacimiento; la segunda se remite a
la excepción que consagra el artículo 40-7 superior, que prohibe en principio
tanto a nacionales por nacimiento como a nacionales por adopción que tengan
doble nacionalidad, acceder al desempeño de cargos y funciones públicas,
situación que en cada caso debe ser reglamentada por la ley, correspondiéndole
al legislador determinar cuando la excepción es aplicable.
En el caso que se analiza,  el
Constituyente, a través del artículo 354 de la Carta creó el cargo de Contador
General de la Nación, sin estipular como requisito para acceder a su ejercicio
el ser colombiano por nacimiento, lo que implica que no consideró necesario
restringir  los alcances del artículo 40 de la C.P., que establece que todo
ciudadano, sin excepción, tiene derecho a participar en la conformación,
ejercicio y control del poder político, y que una de las formas a través de las
cuales  puede hacer efectivo ese derecho, es accediendo al desempeño de
funciones o cargos públicos.
La disposición impugnada establece como
requisito para acceder al cargo de Contador General de la Nación ser colombiano
de nacimiento, prohibiendo de manera tajante que los colombianos por adopción,
aún cuando no posean doble nacionalidad, puedan aspirar a desempeñar esa
dignidad. La pregunta que surge entonces es si el legislador, al desarrollar el
mandato del artículo 354 de la C.P. podía, como lo hizo, imponer ese requisito
para desempeñar dicho cargo, o si con esa decisión transgrede, como lo afirma
el actor, el principio de igualdad que consagra el artículo 13 de la C.P., e
impide el ejercicio del derecho político de participación de los ciudadanos que
obtuvieron su nacionalidad por adopción, violando así las disposiciones del
artículo 40 de la Carta.
Para la Corte, la limitación del  derecho
de participación en la modalidad que describe el numeral 7 del artículo 40 de
la C.P., fundamental para el desarrollo y consolidación de la democracia, sólo
es legítima cuando proviene directamente del Constituyente, o cuando “…razones
relacionadas con la defensa de  los intereses nacionales, la seguridad nacional
y la manera como deben regirse los destinos políticos, sociales y económicos
del país”[1],
legitimen al legislador para hacerlo, lo que no ocurre en el caso que se
analiza, que regula una función de carácter  estrictamente técnico.
Tal decisión, por carecer de un fundamento
razonable y justificable implica un trato discriminatorio para los ciudadanos
colombianos por adopción, pues afecta el núcleo esencial de su derecho a la
igualdad consagrado en el artículo 13 de la C.P., a quienes se les proscribe un
sector de la función pública sin que exista motivo alguno que haga legítima esa
determinación, con lo que se les vulnera también el derecho del cual son
titulares según el artículo 40-7 de la Constitución.
Por lo anterior la Corte declarará
inexequible la expresión  “…de nacimiento”, contenida en el literal a) del
artículo 2 de la Ley 298 de 1996.
El legislador está autorizado por la
Constitución para condicionar el ejercicio de funciones y cargos públicos al
cumplimiento de ciertos requisitos y condiciones.
Considera también el demandante que  el
requisito de experiencia que consagró el literal d) del artículo 2º de la ley 298
de 1996, norma que exige un mínimo de diez años de ejercicio profesional o
docente, a quien aspire a ser designado Contador  General de la Nación,
contraría los artículos 13 y 40-7 de la C.P.
Es claro, que en tanto derecho fundamental
el contenido esencial del derecho a ejercer cargos públicos es intangible, sin
embargo, ello no quiere decir que no pueda ser objeto de regulaciones y
limitaciones por parte del legislador, pues como lo ha dicho la Corte, el
ejercicio del derecho político consagrado en el artículo 40-7 de la Carta de
1991,
“...se encuentra
protegido por las mismas garantías que protegen el derecho al trabajo, al libre
desarrollo de la personalidad y, en general, por los principios de libertad e
igualdad que dan contenido a estos derechos.”
“De ahí que al
exigir ciertos requisitos o condiciones -tanto genéricas como específicas- para
ejercer funciones o cargos públicos y al establecer normas que rijan la
práctica laboral, el legislador no pueda vulnerar el núcleo esencial del
derecho consagrado en el artículo 40 de la Carta o de cualquier otro derecho
fundamental. Como tampoco pueda desconocer los valores y principios que
conforman nuestra organización social, institucional y política.” (corte
Constitucional, Sentencia C-537 de 1993, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara).
Lo que no puede hacer el legislador “...es
señalar requisitos que, sin justificación razonable, y objetivamente atendible,
vulneren el principio de igualdad o restrinjan más allá de lo que sea
razonablemente necesario el acceso a un puesto de trabajo o que impongan
restricciones no admisibles en relación con el derecho o bien que se busca
proteger.” [2]
En esta perspectiva, el requisito de experiencia
profesional aparece razonable y justificable, pues la responsabilidad del
manejo y dirección de la contabilidad nacional  desde luego ha de entregarse a
personas de sólida y reconocida experiencia, de otra parte, como lo ha señalado
esta  Corporación:
“Al lado de la
Constitución, la ley es, pues, el instrumento legítimo para exigir a quienes
aspiren a ejercer funciones y cargos públicos una determinada capacitación
técnica, académica, científica o empírica y para determinar los medios de
acreditarla. (Corte Constitucional, Sentencia C-537 de 1993, M.P. Dr. Hernando
Herrera Vergara).
Por lo dicho, el literal d) del artículo 2º
de la ley 298 de 1996 será declarado exequible.
Cuarta. La presentación del Balance General
de la Nación al Congreso de la República es la culminación de un proceso
complejo a cargo del poder ejecutivo, cuya sustentación y presentación le
corresponde a al Contador General de la Nación.
Elaborar el balance general de la Nación es
una función que de conformidad con lo establecido en el artículo 354 de la C.P.
le corresponde al Contador General de la Nación; cumplirla implica llegar a un
resultado específico, el balance mismo, después del desarrollo de un proceso
complejo que se surte en los diferentes niveles de la administración pública,
en el que participan todas las entidades que hacen parte del Estado, las cuales
atendiendo las directrices y procedimientos que al efecto les señale la
Contaduría General de la Nación aportan el principal “insumo” para su elaboración
y consolidación : su propia información.
Ese balance, de acuerdo con lo dispuesto el
parágrafo de la misma norma, deberá ser enviado por el gobierno nacional
al Congreso de la República, seis meses después de concluido el año
fiscal y previa auditoría de la Contraloría General de la República. Considera
el actor que dicho mandato Constitucional fue violado por el legislador a
través de las disposiciones contenidas en los artículos 3-d y 4-f de la ley 298
de 1996, que le ordenan al Contador General de la Nación y a la Contaduría a su
cargo respectivamente, elaborar y presentar al Congreso, por intermedio
de la Comisión Legal de Cuentas de la Cámara de Representantes, el balance
general de la Nación.
Se advierte en los argumentos expuestos por
el demandante, que en su criterio la función de envío que el Constituyente le
atribuyó al gobierno nacional incluye la de presentación del balance ante el
Congreso, y que en consecuencia el encargo que le dio el legislador a través de
las normas impugnadas que se analizan, tanto al Contador como a la Contaduría,
contradicen ese precepto, pues para él ni la entidad ni su titular hacen parte
del gobierno nacional, el cual, afirma, solo está constituido por el Presidente
de la República y el respectivo ministro o jefe de departamento.
Para la Corte estas acusaciones carecen de
fundamento por los siguientes motivos:
En primer lugar porque al efectuar un
análisis detallado de los mandatos constitucionales sobre la materia contable,
se encuentra que así como el parágrafo del artículo 354 de la Constitución le
ordena al gobierno nacional enviar el balance general de la Nación al
Congreso, el inciso primero de la misma norma le ordena al Contador General elaborarlo,
mientras del último inciso del artículo 268 superior se concluye que presentarlo
ante el Congreso le corresponde, por mandato del Constituyente, también al
Contador General de la Nación.
“Artículo 268. El
Contralor General de la República tendrá las siguientes atribuciones :
“(...)
“Presentar a la
Cámara de Representantes la cuenta general del presupuesto y del tesoro y
rectificar el balance de la hacienda presentado al Congreso por el contador
general.”
En síntesis, lo dispuesto en el literal d
del artículo 3 de la ley 298 de 1996, no hace más que ratificar en cabeza del
Contador General de la Nación una función que le atribuyó directamente el
Constituyente, motivo por el cual la Corte declarará exequibles las
disposiciones impugnadas.
Ahora bien, en lo referido a la acusación
de inconstitucionalidad presentada contra el literal f del artículo 4 de la ley
298 de 1996, ha de entenderse que el Constituyente en el texto del artículo 354
de la Carta Política, al prever la existencia de un funcionario que asumiera
el cargo de Contador General de la Nación, creó paralelamente una institución[3] que consideró esencial
en la estructura del Estado, cuya dirección atribuyó a un funcionario de la
rama ejecutiva que tiene la representación de la entidad. Luego pretender
desligar las funciones del contador de las funciones de la contaduría es
equivocado, en cuanto se desprende de un ejercicio de interpretación aislado y
simplista de la normas superiores, motivo por el cual la Corte también
declarará exequible la disposición impugnada que se analiza.
De otra parte, es procedente anotar que es
restrictiva y simplista la interpretación que hace el demandante del artículo
115 de la Constitución, pues si bien dicho texto señala que para cada negocio
en particular constituirán gobierno el presidente y el respectivo ministro o
director de departamento, ello no da lugar a concluir, como lo hace el actor,
que el cargo de Contador General de la Nación esté por fuera de la
administración pública.
Si se tiene en cuenta que el Presidente de
la República, de conformidad con lo establecido en el artículo 189 de la
Constitución es el Jefe de Estado, el Jefe de Gobierno y la suprema autoridad
administrativa del Estado, lo que se sintetiza en su condición de cabeza máxima
de rama ejecutiva, y que el Contador General de la Nación es por disposición
expresa del artículo 354 de la misma Carta Política un funcionario de la misma,
sus actividades y el cumplimiento de sus funciones están supeditadas a las
decisiones del gobierno nacional, luego no puede entenderse ajeno e
independiente del mismo, menos cuando dadas las responsabilidades a él
atribuidas, ejerce lo que la doctrina y la jurisprudencia identifican como
autoridad administrativa.
En conclusión, las normas acusadas en nada
contrarían el ordenamiento superior, no sólo porque expresamente el inciso
final del artículo 268 de la C.P. le atribuye al Contador General de la Nación
la función de presentar al Congreso el Balance General de la Nación, sino
porque la elaboración, envío y presentación del mismo son funciones que hacen
parte de un proceso complejo del cual es responsable la rama ejecutiva.
Quinta. El diseño, la implantación y el
establecimiento de políticas de control interno constituyen una obligación de
origen constitucional para el Contador General de la Nación.
El artículo 269 de la C.P. establece:
“Artículo 269. En
las entidades públicas, las autoridades correspondientes están obligadas a
diseñar y aplicar, según la naturaleza de sus funciones, métodos y
procedimientos de control interno, de conformidad con lo que disponga la ley,
la cual podrá establecer excepciones y autorizar la contratación de dichos
servicios con empresas privadas colombianas.”
El legislador en cumplimiento de ese
precepto constitucional expidió la ley 87 de 1993, de cuyo texto se desprenden
dos consecuencias específicas para la Contaduría General de la Nación en tanto
entidad pública de la rama ejecutiva que como tal hace parte de la
administración pública y cuyo titular en la materia detenta el carácter de jefe
supremo de la administración.
La primera consecuencia es que dada su
condición de entidad pública, ella como tal está sometida a sus mandatos,
debiendo dar cumplimiento estricto a los disposiciones que contiene; es decir
que le corresponde al Contador General de la Nación como director de la
institución, garantizar que en ella se diseñen e implementen políticas de
control interno de conformidad con las disposiciones de la citada ley 87 de
1993, las cuales el legislador definió en el artículo 1 de dicha norma:
“Artículo 1.
Definición del control interno. Se entiende por control interno el sistema
integrado por el esquema de organización y el conjunto de los planes, métodos,
principios, normas, procedimientos y mecanismos de verificación y evaluación
adoptados por una entidad, con el fin de procurar que todas las actividades,
operaciones y actuaciones, así como la administración de la información y los
recursos, se realicen de acuerdo con las normas constitucionales y legales
vigentes dentro de las políticas trazadas por la dirección y atención a las
metas u objetivos previstos.
“El ejercicio del
control interno debe consultar los principios de igualdad, moralidad,
eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad y valoración de
costos ambientales.
“En consecuencia,
deberá concebirse y organizarse de tal manera que su ejercicio sea intrínseco
al desarrollo de las funciones de todos los cargos existentes en la entidad, y
en particular de las asignadas a aquellos que tengan responsabilidad de mando.
“Parágrafo. El
control interno se expresará a través de las políticas aprobadas por los
niveles de dirección y administración de las respectivas entidades y se
cumplirá en toda la escala de la estructura administrativa, mediante la
elaboración y aplicación de técnicas de dirección, verificación y evaluación de
regulaciones administrativas, de manuales de funciones y procedimientos, de
sistemas de información y de programas de selección, inducción y capacitación
de personal.”
La segunda consecuencia se deduce del
análisis integrado de las disposiciones del artículo 354 superior, que señala
en su inciso segundo como funciones del Contador General de la Nación,
“...uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública...y determinar
las normas contables que deben regir el país...” y de las consignadas en el
artículo 269 de la misma Carta Política, desarrolladas por el legislador a
través del literal a del artículo 3 de la ley 87 de 1993, que establecen que el
sistema de control interno “...es parte integrante de los sistemas contables,
financieros, de planeación, de información y operacionales de la respectiva
entidad.”
Es decir, que por mandato directo del
Constituyente le corresponde al Contador General de la Nación, máxima autoridad
contable de la administración,  determinar las normas contables que deben regir
en el país, lo que se traduce en diseñar y expedir directrices y procedimientos
dotados de fuerza vinculante, que como tales deberán ser acogidos por las
entidades públicas, los cuales servirán de base para el sistema contable de
cada entidad, el cual a su vez y por disposición del legislador adoptada en
desarrollo del mandato del artículo 269 de la Constitución, hará parte del
sistema de control interno, luego es evidente la incidencia necesaria que
tendrán las disposiciones que produzca en materia contable la Contaduría
General de la Nación en los sistemas de control interno que en cumplimiento de
la ley 87 de 1993 adopte cada entidad pública, sin que ello signifique
violación de ninguna norma del ordenamiento superior, motivo por el cual esta
Corporación declarará exequible el literal K del artículo 3 de la ley 298 de
1996.
Sexta. Lo establecido en el literal m del
artículo 4 de la ley 298 de 1996, no modificó el contenido del artículo 82 del
Estatuto Orgánico de Presupuesto.
El actor, al formular los cargos de
inconstitucionalidad que considera que afectan el literal m del artículo 4 de
la ley 298 de 1996, que establece como función de la Contaduría General de la
Nación la de expedir los certificados de disponibilidad de los recursos o
excedentes financieros, con base en la información suministrada en los estados
financieros de la Nación, de las entidades u organismos, así como cualquier
otra información que resulte de los mismos, no cuestiona en sí mismo el
contenido de la función, su objeción se dirige a señalar una presunta violación
del artículo 151 superior, pues según él la disposición impugnada contraríó y
desconoció lo establecido en el artículo 82 del Estatuto Orgánico de
Presupuesto. Dice el mencionado artículo:
“Artículo 82. La
disponibilidad de los ingresos de la Nación para abrir los créditos adicionales
al presupuesto será certificada por el Contador General.  En el caso de los
ingresos de los establecimientos públicos la disponibilidad será certificada
por el Jefe de presupuesto o quien haga sus veces.
“(...)”
La acusación del demandante se puede
sintetizar entonces de la siguiente manera: siendo la norma transcrita una
norma orgánica, como tal  es jerárquicamente superior a las demás leyes que
versen sobre el mismo contenido material, luego el legislador, en el caso que
se analiza, no podía a través de la disposición impugnada, contenida en una ley
ordinaria, dada la condición de subordinación de esta última, modificar lo
dispuesto en la norma orgánica sin desconocer con ello el mandato del artículo
151 superior.
Si bien es cierto el planteamiento que
señala que una norma orgánica no puede ser modificada por una norma ordinaria,
no encuentra la Corte que en el caso sub-examine se produzca esa situación,
pues como se dijo en la consideración cuarta de esta providencia, el
Constituyente en el artículo 354 de la C.P. al prever la existencia de un
funcionario que asumiera el cargo de “Contador General de la Nación”, creó
paralelamente una institución que consideró esencial en la estructura del
Estado colombiano, institución que fue desarrollada por el legislador a través
de la ley 298 de 1996, por la cual se creó la Contaduría General de la Nación,
cuya dirección se encargó al Contador General de la Nación. Así se consignó en
el artículo 1 de la citada ley :
“Artículo 1.
Contaduría General de la Nación. A cargo del Contador General de la Nación,
créase la Contaduría General de la Nación como una unidad administrativa
especial, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería
jurídica, autonomía presupuestal, administrativa y regímenes especiales en
materia de administración de personal, nomenclatura, clasificación, salarios y
prestaciones.
En esta perspectiva es viable identificar
los conceptos de Contador General de la Nación y Contaduría General de la
Nación, pues es obvio que el funcionario por sí solo, sin la infraestructura
que soporta la institución no podría realizar las funciones a ella
encomendadas; desde luego la responsabilidad sobre las actuaciones de la
entidad recae sobre el funcionario como director de la misma, quien en el caso
de los certificados de disponibilidad deberá expedirlos él directamente, tal
como lo señala la norma mencionada del Estatuto Orgánico, para lo cual tendrá
como soporte el trabajo que adelante la institución a su cargo tal como lo
establece la disposición impugnada, lectura que permite evidenciar que no
existe contradicción entre las dos normas y menos que la orgánica haya sido
derogada por la ordinaria; en definitiva la distinción que hace el actor es
equivocada, pues desliga al funcionario encargado de dirigir una entidad
pública de la entidad misma, como si no existiera entre ellos una relación
orgánica, directa y necesaria.
Por lo expuesto, la Corte declarará
exequible el literal m del artículo 4 de la ley 298 de 1996.
Séptima. Las funciones que el Constituyente
le otorgó al Contador General de la Nación a través del artículo 354 de la
C.P., lo configuran a él y a la institución a su cargo como una autoridad
administrativa con poderes de decisión, de mando e imposición, las cuales
entrañan facultades de inspección y de sanción en el ámbito administrativo.
En la estructura del Estado se reconocen,
como lo ha señalado el Consejo de Estado, cargos con autoridad política y
cargos con autoridad administrativa, éstos últimos son “...todos los que
corresponden a la administración nacional, departamental y municipal, incluidos
los órganos electorales y de control, que impliquen poderes decisorios, de
mando o imposición sobre los subordinados y la sociedad...”[4]
Se advierte claramente en el texto del
artículo 354 de la Constitución, que la institución rectora y máxima autoridad
administrativa a nivel nacional en materia contable son respectivamente la
Contaduría y el Contador General de la Nación, siendo sus subordinadas, en esa
materia, todas las entidades públicas; a ella le corresponde, dice la citada
norma superior, “...determinar las normas contables que deben regir el país,
conforme a la ley...”.
Así mismo, esa institución es responsable,
según lo dispuesto en el inciso segundo del citado artículo 354 de la C.P., de
“...uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública, [y de]
elaborar el balance general...”, funciones todas, que dadas sus
características, entrañan con carácter esencial la posibilidad de ejercer poder
de mando e imposición sobre las entidades públicas supeditadas para esos
efectos a la institución del Contador, sea cual sea el nivel al que
pertenezcan.
En esa perspectiva, las decisiones que en
materia contable adopte la Contaduría de conformidad con la ley, son
obligatorias para las entidades del Estado, y lo son porque ellas hacen parte
de un complejo proceso en el que el ejercicio individual de cada una de ellas
irradia en el ejercicio general, afectando de manera sustancial los “productos
finales”, entre ellos el balance general, los cuales son definitivos para el
manejo de las finanzas del Estado.
Esos poderes, “de imposición y de mando”,
reclaman para ser efectivos facultades de inspección y de sanción como las
consagradas en los literales q y t del artículo 4 de la ley 298 de 1996, las
cuales deben ser reguladas por la ley, a través de las cuales el organismo
rector, en este caso la Contaduría, pueda verificar y exigir, de ser el caso
coercitivamente, el cumplimiento oportuno y pertinente de las normas y
directrices que expida en cumplimiento de sus funciones, pues los errores o
inconsistencias en el desarrollo de los procedimientos que ella determine, como
se dijo, no solo afectarían la contabilidad de la entidad inspeccionada, sino
que distorsionarían el escenario contable nacional acarreando graves
consecuencias para el país.
Esas facultades de inspección y de sanción,
que deben ser objeto de regulación especial por parte del legislador, o en su
defecto remitirse a las disposiciones generales de la ley (Código Unico
Disciplinario), en el caso que se analiza, se limitan al ámbito administrativo,
por eso las otorgó el legislador, de conformidad con el texto de las
disposiciones impugnadas, exclusivamente para verificar el cumplimiento de las
normas expedidas por la Contaduría General de la Nación, lo que indica que en
ningún caso invaden materias o espacios atribuidos por el Constituyente a otros
organismos del Estado.
Tanto es así que si al verificar el
incumplimiento de una norma contable, el seguimiento estricto de un determinado
procedimiento por ejemplo, la Contaduría también y por ende verifica el
incumplimiento de los deberes atribuídos al funcionario responsable, esa
entidad estará en la obligación de poner en conocimiento de la Procuraduría
General de la Nación la situación, pues es ella la encargada de adelantar las
investigaciones disciplinarias contra los funcionarios públicos. Igualmente, si
considera que el incumplimiento de los deberes por parte del funcionario, se
origina o da pie a una situación ilícita, deberá dar cuenta de ello a la
Fiscalía, organismo al que le corresponderá adelantar la investigación del caso
y si lo considera pertinente formular ante los jueces la respectiva acusación.
No se encuentra pues en las normas atacadas
elemento alguno que permita concluir que la Contaduría pueda, con base en la
facultades de inspección y de sanción que a través de ellas se le atribuyeron,
las cuales debe cumplir de conformidad con lo establecido en los
correspondientes  mandatos de ley, arrogarse, como lo afirma el actor,
funciones que el Constituyente de manera directa le dio a otros organismos del
Estado, por lo que se desvirtúan los cargos de inconstitucionalidad formulados
contra ellas.
Octava. La reestructuración de las áreas
financieras y contables de las entidades públicas ordenada en el artículo 5 de
la ley 298 de 1996, no contradice las disposiciones de los artículos 150-7,
300-7 y 313-6 de la C.P.
En opinión del actor, el legislador, al
ordenar a través de la norma impugnada que se analiza la reestructuración de
las áreas contables y financieras existentes, a la fecha de expedición de la
ley, en las entidades públicas de todo orden, señalando como plazo perentorio
para el efecto seis meses a partir de esa misma fecha, lo que hizo fue
trasladar a las mismas entidades, sin tener facultades para hacerlo, la
competencia que el Constituyente le atribuyó en el nivel nacional directamente
a él, a través del numeral 7 del artículo 150 de la Constitución, y en el nivel
territorial a las asambleas y concejos de acuerdo con lo dispuesto en los
artículos 300-7 y 313-6 de la misma.
Considera la Corte que los cargos
presentados por el demandante carecen de fundamento, y que el contenido de la
norma impugnada es acorde con el ordenamiento superior por los siguientes
motivos:
El numeral 7 del artículo 150 de la C.P.
establece :
“Artículo 150.
Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las
siguientes funciones:
“(...)
“ 7. Determinar
la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar
ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos
públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y
estructura orgánica...”.
En el artículo 5 de la ley 298 de 1996, el
legislador, en desarrollo del mandato del artículo 354 de la Carta, norma
superior que creó la institución del Contador General de la República, a la
cual dotó de capacidad para regir la materia contable a nivel nacional, lo que
implica que sus decisiones irradian y son obligatorias en todas las
instituciones públicas, sea cual sea el nivel al que pertenezcan,  lo que hizo
fue ordenar que dichas entidades adecuaran sus dependencias financieras y
contables para asumir, de conformidad con los términos de la Constitución de
1991, la función de contaduría, la cual hasta entonces, como quedó anotado, se
había diluido sin que existiera un organismo responsable de la misma; esa
función implica acoger las normas y procedimientos que en materia contable
produzca la Contaduría, y producir unos resultados concretos que servirán de
insumo para la elaboración de instrumentos, entre ellos del balance general de
la Nación, que son esenciales para el manejo de las finanzas del Estado, luego
era predecible que la organización interna de las mismas no correspondiera a
las exigencias de la nueva función, y urgente que se efectuaran en ellas los
cambios necesarios para el efecto.
Nótese que la norma impugnada se refiere a
la “reestructuración”, en el sentido de reorganización, de las áreas contables
y financieras existentes en las entidades públicas, ella no facultó a
las autoridades competentes en cada caso, para crear nuevas dependencias o para
suprimir o fusionar las que tenían, lo cual si hubiera afectado la estructura
de cada entidad, función que definitivamente le corresponde en el orden
nacional al Congreso y en las entidades territoriales a los concejos y
asambleas.
Lo que hizo el legislador fue requerir de
las instituciones del Estado, de todos los niveles, una acción inmediata, por
eso fijó un plazo de seis meses, que les permitiera asumir en sus dependencias
especializadas un nuevo esquema de organización que hiciera viable, bajo las
directrices de la institución rectora de la función contable, la Contaduría, el
cumplimiento de las funciones que en esa materia les corresponden, las cuales,
se reitera, hacen parte de un proceso complejo a través del cual se concretan
resultados esenciales para el manejo financiero y presupuestal del país.
Ese requerimiento perentorio, que se
efectuó a través de la norma atacada a las entidades públicas, no pretendió que
ellas asumieran las funciones a las que se refieren lo artículos 150-7, 300-7 y
313-6 de la C.P. ni desconoció el mandato del artículo 150-10 de la misma, con
fundamento en el cual el Congreso puede delegar, de manera expresa y para
situaciones concretas, esas facultades en el ejecutivo, pues lo que exigió el
legislador fue que las autoridades competentes en cada caso reorganizaran
internamente en cada entidad pública sus áreas financieras y contables,
reorganización necesaria para el cumplimiento de un mandato constitucional, lo
que en muchos casos se facilita dada la tendencia del legislador de aprobar
estructuras abiertas y flexibles en la administración pública. Por lo dicho
esta Corporación declarará exequible el artículo 5 de la ley 298 de 1996.
Novena. La inclusión del Contador General
de la Nación en la Junta Central de Contadores no viola el principio de unidad
de materia consagrado en el artículo 158 de la C.P., ni obstaculiza la
realización de los principios consagrados en el artículo 209 del ordenamiento
superior.
Como se ha dicho, el legislador, a través
de la ley 298 de 1996 desarrolló el mandato constitucional contenido en el
artículo 354 superior; para hacerlo debió regular lo relacionado con el
funcionario que por disposición del Constituyente estará a cargo del organismo
al que le corresponde regir la materia contable en la administración pública,
el Contador General de la Nación, señalando los requisitos que debe acreditar
para desempeñar el cargo y las funciones específicas que debe cumplir, una de
ellas ser miembro de la Junta Central de Contadores.
No es entonces admisible el argumento del
actor, que señala que el contenido del artículo 12 de la ley 298 de 1996 es
extraño y ajeno a la materia que la misma regula, y que no existe relación
entre una y otra, pues a través de dicha norma el legislador, en desarrollo del
artículo 354 superior y dando cumplimiento al encargo que le hizo el
Constituyente a través del artículo 122 de la Carta, le atribuyó al Contador,
teniendo en cuenta las tareas especializadas que cumple en la Administración
Pública, todas relacionadas con el ejercicio de la contaduría, además de la
sólida formación profesional que se le exige, una función pública[5] específica, para la
cual acredita especiales competencias, pues su labor implica un conocimiento
profundo de las características, requisitos y normas que regulan la profesión
de contador, condiciones del todo deseables en un miembro del tribunal
disciplinario de la misma, el cual de conformidad con lo dicho por esta
Corporación, adelanta procesos de ese carácter, con lo que se desvirtúa el
cargo de violación del artículo 158 superior.
Ahora bien, la pregunta que surge entonces
es si la función misma contraría o no los principios de imparcialidad y
transparencia que consagra el artículo 209 superior.
El legislador, a través de la norma
impugnada, modificó la composición de la Junta Central de Contadores, cuya
naturaleza jurídica, composición y funciones se encuentran consagradas en el
título segundo del capítulo tercero de la ley 43 de 1990, específicamente en
los artículo 15 y 16:
“Título segundo
“Junta Central de
Contadores.
“Artículo 15.  De la
naturaleza de la Junta. La Junta Central de Contadores, creada por medio del
Decreto legislativo número 2373 de 1956, será una unidad administrativa
dependiente del Ministerio de Educación Nacional.
“Artículo 16. De la
Composición. La Junta Central de Contadores será el tribunal disciplinario de
la profesión  y estará integrada por ocho (8) miembros así :
“ 1. El Ministro de
Educación Nacional o su delegado
“ 2. El Presidente
de la Comisión Nacional de Valores [6]
“ 3. El
Superintendente de Sociedades o su delegado
“ 4. El
Superintendente Bancario o su delegado
“ 5. Un
representante de la Asociación Colombiana de Universidades o la entidad que la
sustituya, con su suplente.
“ 6. Un
representante de la Asociación Colombiana de Facultades de Contaduría Pública,
Asfacop, o la entidad que la sustituya con su suplente.
“7. Dos (2)
representantes de los Contadores Públicos con sus suplentes.
“Parágrafo. Los
delegados de los funcionarios antes mencionados deberán tener la calidad de
Contadores Públicos, con la excepción del delegado del Ministerio de Educación
Nacional.
Si se tiene en cuenta que  dicha Junta
fue definida por la ley como una unidad administrativa especial dependiente del
Ministerio de Educación Nacional, es claro que se trata de una dependencia de
aquel  que como tal hace parte de su estructura.
“...las unidades
administrativas especiales, tanto desde el punto de vista de las funciones a
ellas atribuidas, como desde el punto de vista de su organización y régimen,
forman parte de la estructura, bien de los ministerios, ora de los
departamentos administrativos, en calidad de simples dependencias. Las
entidades cuestionadas, no están pues ni adscritas ni vinculadas a la
administración central, son la administración misma.” [7]
En consecuencia,  la Junta Central de
Contadores es una dependencia que conforman, entre otros, altos funcionarios
del Estado, cuyas funciones y competencias tienen una estrecha relación con el
ejercicio de la Contaduría, además de representantes de las respectivas
organizaciones gremiales y del sector académico especializado en esa área del
conocimiento. No se trata, como parece entenderlo el actor, de un ente autónomo
que no admita interferencia del ejecutivo, es una dependencia de esa rama del
poder a través de la cual Estado, representado por el Ministerio de Educación,
cumple con el deber de promover y garantizar el ejercicio de una profesión, la
contaduría, dentro del marco que las normas éticas y legales configuran.
El tribunal disciplinario que conforma la
Junta ejerce sus funciones en relación con los profesionales de la Contaduría,
asociados o individualmente considerados, sea cual sea el campo en el que se
desempeñen, público o privado, su tarea no es vigilar y sancionar la conducta
de los funcionarios públicos contadores, la cual fue encomendada por el
Constituyente a la Procuraduría; tampoco le corresponde investigar y si es del
caso juzgar conductas presuntamente ilícitas de esos profesionales, funciones
propias de la fiscalía y  los jueces de la República, las cuales de conocerlas
deberán denunciar ante las autoridades competentes.
Su principal cometido es garantizarle a la
sociedad que quien se desempeña como contador y está habilitado por la ley para
dar fe en los asuntos que atañen a esa profesión, cumple con los requerimientos
de la ley en cuanto a formación y desarrollo de competencias y acredita
idoneidad y probidad profesional y las más altas calidades éticas. En esa
perspectiva, la presencia del Contador General de la Nación, así como la de los
superintendentes que señala la norma citada[8],
se justifica en cuanto se trata de personas especializadas en las ciencias
contables, y en el caso específico del primero de un funcionario que dentro de
la estructura del Estado cumple, al más alto nivel, la función de Contador del
Estado.
Ahora bien, él y sus colegas subalternos,
en tanto profesionales de la Contaduría, también son potenciales sujetos de las
acciones del tribunal, por lo que de presentarse esos casos el Contador, como
miembro de la Junta, deberá acogerse a las normas sobre inhabilidades,
impedimentos y recusaciones señaladas para los funcionarios de la Rama
Jurisdiccional, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 19 de la citada ley
43 de 1990, sin que ello pueda interpretarse como una obstrucción a la
realización de los principios de transparencia e imparcialidad a los que se
refiere el artículo 209 de la C.P., que al contrario encuentran espacios más
claros de realización si el Estado está en real capacidad de garantizar la
idoneidad y eticidad de los profesionales a su servicio.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional actuando en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
DECLARAR EXEQUIBLES los literales d) del
artículo 2 ; d) y k) del artículo 3;  f), m), q) y t) del artículo 4;
y los artículo 5 y 12 de la ley 298 de 1996; así mismo el literal a) del
artículo 2º de dicha ley, salvo la expresión “…de nacimiento” que se declara
INEXEQUIBLE.
Cópiese, comuníquese, notifíquese,
cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE
ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Sentencia C-151 de 1993 M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa
[2] Corte Constitucional, Sentencia C-537 de 1993, M.P. Dr. Hernando
Herrera Vergara
[3] De acuerdo con la definición del  Diccionario de la Lengua
Española de la Real Academia, institución  es el organismo que desempeña una
función de interés público, especialmente benéfico.
[4] Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Rad.413.
Consulta 001666 de 5 de noviembre de 1991
[5] Corte Constitucional, Sentencia T-151 de 1996, M.P. Dr. José
Gregorio Hernández Galindo.
[6] A través del artículo 52 transitorio de la C.P. a partir de la
entrada en vigencia de la misma, la Comisión Nacional de Valores asumió el
carácter de Superintendencia.
[7] Corte Suprema de Justicia, Sentencia de abril 28 de 1981. Foro
Colombiano, No. 143, año 13, Tomo XXIV, Bogotá, mayo de 1981.
[8] Cabe resaltar, que de conformidad con lo
establecido en el parágrafo del artículo 16 de la ley 43 de 1990, en el caso de
que los funcionarios públicos que conforman la Junta deleguen en otro esa
función, el delegado, necesariamente, deberá ser Contador público; se exceptúa
de esta disposición el Ministro de Educación.