C-273-96
Sentencia C-273/96
Sentencia
C-273/96
PRIMA DE
VACACIONES-Aporte de tres
días/COOJURISDICCIONAL-Naturaleza privada/RECURSOS PARAFISCALES
Los recursos
parafiscales son recursos públicos, son del Estado. Cuando su administración
corresponde a una persona jurídica de derecho privado, tal administración se
cumple en virtud de un contrato entre la Nación y la persona jurídica de
derecho privado. La Constitución no autoriza el que se exija una contribución
parafiscal para que el Estado la entregue directamente a los particulares, como
acontece en el caso que se analiza. En este caso la facultad impositiva se
ejerce, no en favor del Estado, sino en favor de una persona jurídica de derecho
privado. Se dirá que la Cooperativa presta un servicio público. Si así fuera,
dadas las especiales características de ese servicio, solamente aquellos que
voluntariamente quisieran hacer uso de él, deberían pagar la contribución.
Referencia: demanda
D-1087
Norma acusada: artículo
1o. de la Ley 54 de 1983, “por la cual se reforma el artículo 31 del decreto -
ley 0717 de abril 20 de 1978 y se dictan otras disposiciones”
Actor: Jorge
Enrique Palacio Zúñiga
Magistrado ponente:
Dr. JORGE ARANGO
MEJÍA
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, D.C., según consta en acta número veintiocho (28), a los
veinte (20) días del mes de junio de mil novecientos noventa y seis (1996).
I.       ANTECEDENTES
El ciudadano Jorge
Enrique Palacio Zúñiga, en uso del derecho consagrado en los artículos 40,
numeral 6, y 241, numeral 4, de la Constitución, presentó demanda de
inconstitucionalidad en contra del artículo 1o. de la Ley 54 de 1983.
Por auto del 28 de
septiembre de 1995, el Magistrado sustanciador admitió la demanda, ordenó la
fijación del negocio en lista, para asegurar la intervención ciudadana
dispuesta por los artículos 242, numeral 1, de la Constitución, y 7, inciso
2o., del decreto 2067 de 1991. Ordenó comunicar la presentación de esta demanda
al señor Presidente de la República, al señor Presidente del Congreso de la
República, al señor Presidente de la Sala Administrativa del Consejo Superior
de la Judicatura y al Director General de la Cooperativa de la Rama Judicial
"Coojurisdiccional". Así mismo, dio traslado de la demanda al señor
Procurador General de la Nación, para que rindiera el concepto de rigor.
Cumplidos los
requisitos exigidos por el decreto 2067 de 1991 y recibido el concepto del
señor Viceprocurador General de la Nación, dado el impedimento manifestado por
el titular de la Procuraduría, entra la Corte a decidir.
a) Norma acusada.
El siguiente es el
texto del artículo 1o., de la Ley 54 de 1983:
"Artículo
1o. El inciso segundo del artículo 31 del decreto-ley No.0717 de abril 20
de 1978, quedará así:
"El valor de
tres (3) de los quince (15) días de la prima vacacional, o la parte
proporcional de dicho valor conforme al inciso primero (1o.), serán depositados
por los respectivos pagadores, en favor de la Cooperativa de la Rama
Jurisdiccional y del Ministerio Público para que ésta ejecute proyectos
especiales de vacaciones y de recreación para los funcionarios y empleados de
la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público, pensionados y cooperados".
b) La demanda.
Para el demandante
la disposición acusada infringe los artículos 16, 58 y 334 de la Constitución
Política. El concepto de la violación puede resumirse así:
El artículo
demandado establece un aporte obligatorio por parte de los funcionarios y
empleados de la rama judicial y del ministerio público, en favor de
Coojurisdiccional Ltda., destinado a la ejecución de proyectos especiales de
vacaciones y de recreación, para los mismos funcionarios, sus pensionados y
cooperados. Dicho recaudo contraría los principios constitucionales.
Al analizar la
naturaleza jurídica de la cuota, estima el demandante que si se tratase de una
donación, tal como lo entiende Coojurisdiccional en los considerandos del
acuerdo No. 06 de julio 28 de 1991, violaría la norma que garantiza la propiedad
privada, por cuanto la ley estaría imponiendo a una persona la obligación de
donar una suma de dinero a otra,  con lo cual "se crearía una forma de
extinción del dominio no contemplada por la Constitución".
Señala que, aunque
aparentemente se podría considerar que se trata de una contribución parafiscal,
al reunir los elementos materiales que la caracterizan, como son la
obligatoriedad, singularidad y destinación sectorial; sin embargo, este
descuento no cumple otra de las características teleológicas que debe contener
una contribución de esta naturaleza,como es su capacidad interventora para
racionalizar la economía del país.
Finalmente,
considera el actor que la norma demandada viola el artículo 16 de la Carta, que
consagra la libre autodeterminación de las personas para decidir la manera como
quieren disfrutar sus vacaciones. Se trata de una intervención inconstitucional
en el ámbito reservado de las personas, pues para algunos el descanso puede
consistir en quedarse leyendo un libro, sin tener que acudir a los programas
que desarrolla la Cooperativa, con parte de su prima de vacaciones.
c) Intervención
ciudadana.
Dentro del término
fijado por el decreto 2067 de 1991, presentó escrito de impugnación de la
demanda, la ciudadana Amalia Pastrana Naranjo, designada por Coojurisdiccional.
La interviniente
defiende la constitucionalidad de la norma. Sostiene que la prima de vacaciones
fue una concesión del decreto ley 542 de 1977. El legislador extraordinario
dispuso este beneficio económico en favor de los empleados de la rama judicial,
pero bajo una clara condición: tres de los quince días de al prima debían
destinarse al Fondo Nacional de Bienestar Social, para ejecutar programas de
vacaciones.
Señala que se trata
de una contribución parafiscal, y, en tal condición, contiene todos sus
elementos.
Además, en la
Constitución abundan disposiciones relativas a la economía solidaria, clase de
economía a la cual el Estado tiene la obligación de fomentar, según se
desprende del inciso tercero del artículo 58 de la Constitución. Al respecto,
cita lo dicho por esta Corte, en sentencia C-463/93.
También manifiesta
que el interés general de la colectividad debe estar por encima del simple
capricho de uno de sus miembros. La Cooperativa tiene la función de organizar
directamente la forma como se desarrollarán los programas de recreación “no
sólo para el juez o empleado individualmente considerado, sino para él, para su
familia y para su gremio.”  “Sólo la Cooperativa, con los tres días de prima de
todos los servidores judiciales, puede brindar a los citadores y escribientes y
demás empleados, la oportunidad de disfrutar de sus vacaciones en los centros
recreativos que son de propiedad de su empresa.”
Concluye que la ley
54 de 1983, no viola ningún derecho adquirido, porque las cuotas parafiscales
encuentran soporte en la misma Constitución, como consta en la doctrina y en la
jurisprudencia.
d) Concepto del
Procurador General de la Nación.
Por medio de oficio
DP-371, de noviembre 14 de 1995, el señor Procurador  General de la Nación,
doctor Orlando Vásquez Velásquez, se declaró impedido para conceptuar en el
presente asunto, por haber sido miembro del Congreso de la República durante la
tramitación y expedición de la Ley 54 de 1983; el impedimento fue aceptado por
esta Corporación, y, por consiguiente, el concepto fue rendido por el señor
Viceprocurador General de la Nación, quien solicitó se declarara la exequibilidad
del artículo 1o. de la ley 54 de 1983.
Considera que la
disposición se ajusta a la preceptiva constitucional sobre la materia, pues
desarrolla el principio de solidaridad. Sostiene que no se quebranta ningún
derecho adquirido, porque la contribución parafiscal tiene fundamento
constitucional en el artículo 338, y las cooperativas son formas asociativas y
solidarias de propiedad.
Además, no puede
decirse que la norma acusada desconozca el derecho al libre desarrollo de la
personalidad, por cuanto los funcionarios de esas entidades, los asociados y
sus familias tienen varias opciones en materia vacacional y recreacional, sin
que les sean impuestos planes y sin estar obligados a utilizar estas
alternativas.
Concluye el
Viceprocurador que no cabe ninguna duda sobre la naturaleza parafiscal del
recaudo. Además, el artículo 2o. de la ley 225 de 1995, define esta clase de
contribuciones, y el descuento demandado encaja en tal definición.
II.
CONSIDERACIONES
Primera.-   Competencia.
La Corte es
competente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4, de
la Constitución, pues se demanda un artículo que es parte de una ley.
Segunda.-  Lo que
se debate.
La demanda está
encaminada a demostrar que el artículo 1o. de la ley 54, al disponer que tres
días de los quince que corresponden a la prima de vacaciones, se consignen a
favor de Coojurisdiccional Ltda., para destinarlos a programas vacacionales en
beneficio de los propios empleados y funcionarios a quienes se les hace el
descuento, viola los artículos 16, 58 y 334 de la Constitución.
Para el análisis de
inconstitucionalidad, el demandante parte de la base de que el recaudo no es
una contribución parafiscal.
Por consiguiente, en
primer lugar, se deberá analizar la naturaleza fiscal del recaudo.
Cabe decir que,
aunque el actor señala que, en principio, el recaudo establecido podría ser un
recurso parafiscal, trata de explicar que le falta uno de sus elementos
constitutivos, el cual consiste en que la contribución para ser parafiscal debe
tener tal importancia que permita racionalizar la economía del país. Se
advierte que no es muy clara la explicación que el demandante suministra al
respecto, pues se limita a citar dos apartes de algunas sentencias de esta
Corporación, y a transcribir parcialmente el artículo 334 de la Constitución, en
su inciso primero.
Tercera.-    Naturaleza
fiscal del descuento de la prima de vacaciones, establecido por la ley 54, art.
1o.
El origen de la
prima de vacaciones se remonta al decreto 542 de 1977, artículo 9o., que dice:
“Artículo 9o. Todos
los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público
tendrán derecho, por las vacaciones anuales que se causen a partir del 1o. de
abril de 1977, a una prima anual equivalente a quince (15) días de sueldo que
se pagará en la semana anterior al inicio de su disfrute.
“. . .
“El valor de tres
de los quince días de la prima, o la parte proporcional de dicho valor
conforme al inciso anterior, será depositado por los respectivos
pagadores en el Fondo Nacional de Bienestar Social para que ejecute
programas especiales de vacaciones y recreación para los funcionarios y
empleados.” (se subraya)
Leyes y decretos
posteriores que se han referido a esta prima, no han cambiado la esencia de la
misma, es decir, el descuento de tres de los quince días de la prima y
su destinación a programas de vacaciones y recreación.
El artículo 1o. de
la ley 54, es decir, la norma demandada, modificó lo pertinente al destinatario
del recaudo. Actualmente los pagadores deben depositarlo en favor de la
Cooperativa de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público,
Coojurisdiccional Ltda. También amplió el ámbito de beneficiados de los
proyectos de vacaciones y recreación, al incluír a los pensionados de la rama y
del ministerio público, y a los propios cooperados.
Se examinará, pues,
si este descuento reúne las características que debe tener una contribución
parafiscal, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Ha decidido la Corte
que las contribuciones parafiscales son obligatorias, afectan solamente a un
grupo o sector económico, y se destinan al mismo.  Igualmente, ha establecido
que los recursos parafiscales son públicos, pertenecen al Estado, aunque están
destinados a favorecer solamente al grupo o sector que los tributa.
En el caso que nos
ocupa, estamos en presencia de una contribución que, si bien reune algunos de
los elementos de la parafiscalidad, está destinada a una persona jurídica de
derecho privado, como lo es la Cooperativa de la Rama Jurisdiccional y del
Ministerio Público. Esta destinación es contraria a los principios de la
parafiscalidad.
Los recursos
parafiscales son recursos públicos, son del Estado. Cuando su administración
corresponde a una persona jurídica de derecho privado, tal administración se
cumple en virtud de un contrato entre la Nación y la persona jurídica de
derecho privado. Es el caso del Fondo Nacional del Café, cuya administración
corresponde a la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, en virtud de
contratos celebrados por ésta con la Nación, desde el mes de diciembre de 1940.
La Constitución no
autoriza el que se exija una contribución parafiscal para que el Estado la
entregue directamente a los particulares, como acontece en el caso que se
analiza. En este caso la facultad impositiva se ejerce, no en favor del Estado,
sino en favor de una persona jurídica de derecho privado.
Puede, en
consecuencia, afirmarse que la norma acusada es contraria al numeral 12 del
artículo 150 de la Constitución.
De otra parte, el
derecho que la Constitución reconoce a todas las personas, a la recreación, al
deporte y al aprovechamiento del tiempo libre, es contrario a que este último
se haga por medio de una persona jurídica de derecho privado, obligatoriamente.
Si puede la persona decidir cómo aprovecha su tiempo libre, la ley no puede
obligarla a entregar parte de su ingreso a un particular, para que éste decida
el empleo de ese tiempo libre.
Se dirá que la
Cooperativa presta un servicio público. Si así fuera, dadas las especiales
características de ese servicio, solamente aquellos que voluntariamente
quisieran hacer uso de él, deberían pagar la contribución.
En síntesis: la
Constitución no permite destinar, por ley, un impuesto o una contribución
parafiscal, a un particular. La facultad impositiva se ejerce por el Estado en
su propio beneficio. En el caso de las contribuciones parafiscales, el producto
de éstas es un recurso público, no forma parte del patrimonio de una persona
jurídica de derecho privado, como acontece con el recaudo autorizado por la
norma acusada
Por todo lo
expuesto, se declarará la inexequibilidad de la norma demandada.
III.    DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase INEXEQUIBLE
el artículo 1o. de la ley 54 de 1983.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
JULIO CESAR ORTÍZ GUTIÉRREZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General