T-193-17
Sentencia T-193/17
DERECHOS DEL INTERNO-Relación de especial
sujeción entre el Estado y las personas privadas de la libertad
DERECHOS FUNDAMENTALES DE PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD-Clasificación en tres grupos:
derechos suspendidos, derechos intocables y derechos restringidos o limitados
DERECHO A LA SALUD-Bloque de constitucionalidad e instrumentos
internacionales de protección
DERECHO A LA SALUD DEL INTERNO-Fundamental
autónomo/DERECHO A LA SALUD DEL INTERNO-Atención médica de manera oportuna, adecuada y
efectiva
DERECHO A LA SALUD DEL INTERNO-Protección por el Estado
DERECHO A LA SALUD COMO DERECHO FUNDAMENTAL
AUTONOMO-Reiteración de jurisprudencia
DERECHO A LA SALUD-Doble connotación al
ser un derecho fundamental y al mismo tiempo un servicio público
DERECHO A LA SALUD Y PRINCIPIO DE INTEGRALIDAD EN LA PRESTACION
DEL SERVICIO
ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN EL SISTEMA PENITENCIARIO Y
CARCELARIO-Jurisprudencia constitucional
DERECHO A LA SALUD DE PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD-Reiteración de
jurisprudencia
DERECHO A LA SALUD DE PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD-Afiliación al Régimen de Seguridad
Social en Salud de población reclusa a cargo del INPEC
DERECHO A LA SALUD DE PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD-La liquidación de la EPS Caprecom no
puede convertirse en un obstáculo para el acceso efectivo de la población
privada de la libertad a los servicios de salud
PRINCIPIO DE CARGA DINAMICA DE LA PRUEBA EN MATERIA DE
TUTELA
JUEZ DE TUTELA-Facultad de fallar extra y ultra petita
El juez de tutela está revestido de amplias facultades oficiosas
que debe asumir de manera activa para brindar la adecuada protección a los
derechos constitucionales de las personas, al punto que puede decidir más allá
de lo pedido o sobre pretensiones que no hicieron parte de la demanda. El
funcionario jurisdiccional podrá usar dicha potestad ultra o extra petita,
siempre que se establezca la infracción a los derechos del demandante.
DERECHO A LA SALUD DE PERSONAS
PRIVADAS DE LA LIBERTAD-Orden a la USPEC evaluar salud oral del accionante y suministrar
medicamentos y prótesis dentales si es el caso
Referencia:
Expediente T- 5891275
Acción de tutela interpuesta por Héctor Adrián Bedoya Arango
contra José Luis Ramírez Aragón Director General del INPEC, Juan Javier Papa
Gordillo Director EPMSC[1] de Acacías -Meta-, Sandra Gómez
Arias Presidente de la Fiduciaria La Previsora S.A y Alberto Barreto Lugo representante
del Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL[2] 2015.
Magistrado
Ponente (e.):
IVÁN
HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Bogotá D.C., treinta (30) de marzo de
dos mil diecisiete (2017)
La Sala Sexta de Revisión de tutelas
de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alberto Rojas Ríos, Aquiles
Ignacio Arrieta Gómez (e.) e Iván Humberto Escrucería Mayolo (e.) quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere
la presente
SENTENCIA
Dentro del trámite de revisión del
fallo dictado por el Juzgado 3.° de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de
Acacías -Meta-, durante el trámite de la acción de tutela interpuesta por Héctor
Adrián Bedoya Arango contra la Dirección del Establecimiento Penitenciario y
Carcelario de Acacías -Meta-y otros.
I. ANTECEDENTES
El señor Héctor Adrián Bedoya Arango
presentó acción de tutela, con el fin de solicitar la protección de los derechos
fundamentales a la vida, a la salud y a la dignidad humana. Para fundamentar la
acción relató los siguientes:
1. Hechos
1.1 Expone el demandante que se
encuentra recluido en el establecimiento penitenciario de Acacías -Meta- y
debido a los múltiples problemas de salud oral que lo aquejan, el 8 de febrero
de 2016 presentó una acción de tutela con el fin de obtener una cita
odontológica. El amparo fue concedido y lo solicitado se hizo efectivo en los días
siguientes a la sentencia. No obstante estima que, cuando fue atendido por la
odontóloga y ordenado el procedimiento respectivo  este no se cumplió, inició un
incidente de desacato, que le fue negado en razón a que para el juez de tutela
la pretensión ya había sido satisfecha.[3]
1.2 Asevera el accionante que desde
hace más de cuatro años padece de problemas de salud oral y como consecuencia
de ello, ha perdido por completo su dentadura, lo cual ocurrió antes de la
presentación de la acción de tutela.
1.3 El área de odontología del
establecimiento carcelario en el que se encuentra recluido le había manifestado
que permitiera la extracción de lo que le restaba de los dientes para ponerle
una prótesis, procedimiento que estaría a cargo de la Dirección de Sanidad del
penal.
1.4 Señala que el 22 de julio de 2016
le otorgaron una cita porque el dolor era muy fuerte. Sin embargo precisa que
no fue posible realizarle el tratamiento odontológico por la falta de los
medicamentos necesarios para cumplir con dicho procedimiento.
1.5 Pone de presente el accionante que
la odontóloga le manifestó que iba a ordenar su traslado a un médico
especialista en la ciudad de Villavicencio, porque presentaba una “dislocación
del disco articular y desviación mandibular” actuación que para la fecha en
que radicó el recurso de amparo no se había hecho efectivo.
1.6 Ha de precisarse que el accionante
al momento de la presentación de esta acción estaba recluido en el EPMSC de
Acacías -Meta-, y durante el trámite del mecanismo constitucional fue
trasladado a cárcel de Cómbita en el Departamento de Boyacá.
1.7 Por consiguiente, el demandante
solicita se ordene a los demandados efectuar el tratamiento oral junto con la
prótesis dental requerida.
2. Trámite procesal
El 28 de julio de 2016 el Juzgado 3.°
de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Acacías -Meta-, admitió la acción
de tutela y ofició a la Dirección de Sanidad del Establecimiento Carcelario de
esa localidad, así como a los representantes de la Fiduprevisora, de la Unidad
de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, y del consorcio Patrimonio Autónomo
Fondo Nacional en Salud PPL 2015, para que remitieran los informes de los
tratamientos y de las actuaciones desplegadas con el objeto de atender los
problemas de salud presentados por el interno.
3. Contestación del
Establecimiento Penitenciarios y Carcelario de Acacías –Meta-.
Informó que el recluso había sido
trasladado al Establecimiento Penitenciario Carcelario de Alta y Mediana
Seguridad de Cómbita -Boyacá-. Agregó que el interno solo tenía pendientes  un
examen de Nacinuscopia y una valoración por otorrinolaringología que debía
hacerse efectiva al obtenerse los resultados del mencionando examen.
4. Respuesta de la
Fiduprevisora S.A
La entidad informó que el accionante
debía ser valorado por el establecimiento carcelario y que en caso de requerir
valoración por parte de un especialista, el área encargada debía comunicarse
con el “contac center” y pedir una cita. En relación con los
medicamentos precisó que a la fecha de presentación de la acción de tutela se estaban
entregando oportunamente los fármacos requerido por el penal en el caso
particular.
Asimismo recomendó tener en cuenta lo
establecido en el “Manual Técnico Administrativo para la Prestación del
Servicio de Salud” a cargo de INPEC en el cual se determinan las funciones
de cada participante dentro del modelo en atención en salud intramural y
extramural, también recomendó requerir al EPMSC de Acacías para que por intermedio
del Área de Sanidad brindara la atención requerida por el actor.
5. Contestación Unidad de
Servicios Penitenciarios – USPEC -.
Manifestó la accionada que la
asistencia en salud que está solicitando el accionante le corresponde prestarla
al Consorcio Fondo de Atención en Salud, encargado de prestar el servicio de
salud a la población carcelaria.
6. Respuesta de Caprecom
EICE en liquidación.
Precisó que la que Fiduciaria La
Previsora S.A a la fecha de la contestación ostentaba dos calidades; (i) la de
agente liquidador de Caprecom EICE y (ii) la de vocera del Consorcio Fondo de
Atención en Salud. Sumado a ello destacó que producto de la liquidación de la
Caja de Previsión Social de Comunicaciones esta no puede continuar
desarrollando actividades en desarrollo de su objeto social y que conservaba su
capacidad sólo para expedir actos, realizar operaciones y celebrar contratos
necesarios para su liquidación.
7. Decisión objeto de
revisión.
Mediante sentencia del 11 de agosto de
2016, el Juzgado 3.º de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Acacías -Meta-
declaró improcedente la acción de tutela. Lo anterior, al considerar que no
podía fallar en debida forma por no haber recibido la historia clínica del
accionante, dado que según lo manifestado por el Establecimiento Carcelario de
Acacías -Meta-, había sido trasladad
o a la cárcel de Cómbita -Boyacá- y
era allí donde reposaba su historia clínica. Además consideró que no existía
prueba que permitiera advertir una negación en la prestación del servicio salud
como lo asegura el actor.
8. Pruebas
Entre las pruebas aportadas en el trámite
de la acción de tutela esta Sala destaca las siguientes:
- Copia de la respuesta otorgada por el
EPMSC de Acacías -Meta- con fecha del 30 de junio de 2016, a la solicitud
presentada por el señor Héctor Adrián Bedoya Arango el 27 de junio de 2016, señalando
que la solicitud fue enviada al área odontológica del establecimiento carcelario
con el fin de que fuera programada una cita de acuerdo con la disponibilidad de
agenda del odontólogo de turno. Además de disponer que de acuerdo con el
diagnóstico habrá de darse trámite a los exámenes y procedimientos pertinentes.
9. Trámite en sede de
revisión.
2.1. Mediante el auto del 7 de febrero
de 2017, la Sala de Revisión expuso que si bien la acción de tutela de la
referencia se dirigía contra el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de
Acacías -Meta-, los hechos que fundamentaban la solicitud de amparo podrían
llegar a involucrar al Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Alta y
Mediana Seguridad de Cómbita, como establecimiento responsable del accionante
desde el momento de su traslado a la mencionada prisión. Por esa razón,
consideró pertinente vincularlo al proceso con el fin de que se pronunciara
sobre los hechos expuestos en la acción de tutela. En virtud de lo anterior
ordenó:
(a)     Vincular al Establecimiento
Penitenciario y Carcelario de Alta y Mediana Seguridad de Cómbita -Boyacá-,
para que se pronunciara sobre el asunto de la referencia. Y para el efecto se
acompañó copia del escrito de tutela y la sentencia de primera instancia.
(b)     Oficiar al Establecimiento
Penitenciario y Carcelario de Mediana y Alta Seguridad de Cómbita -Boyacá-,
para que informen a esta Corporación si se ha surtido el tratamiento
odontológico requerido por el señor Héctor Adrián Bedoya Arango y a su vez
adjunten copia de la historia clínica del accionante.
2.2 En respuesta al anterior proveído,
el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana y Alta Seguridad de
Cómbita -Boyacá-, allegó a esta Corporación copia de la historia clínica del
accionante destacando que al actor si se le ha brindado atención médica
oportuna y que estaban a la espera de la entrega por parte de la Clínica
Odontoclínicas de la prótesis definitiva.
Además anexó el informe de los
procedimientos practicados, acompañado del documento de entrega de “Prótesis
Parcial Superior”, del cual podemos inferir que: (i) al accionante el día 21 de
diciembre de 2016 le tomaron las impresiones, (ii) el 6 de febrero de 2017 se
le practicó el registro de mordida y color así como la prueba de enfilado. Sin
embargo no es posible advertir que se haya hecho entrega de la prótesis a
satisfacción del accionante.
II. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL.
1. Competencia.
Esta Sala es competente para analizar
el fallo materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, y 31 a 36 del Decreto
Estatutario 2591 de 1991.
2. Planteamiento del
problema jurídico.
Conforme a los hechos y pruebas
recaudadas la Sala de Revisión habrá de formular el siguiente interrogante, ¿Desconocieron
los establecimientos penitenciarios del Meta y de Boyacá, así como las
entidades de prestación de salud los derechos el interno, particularmente el de
la salud oral, el acceso oportuno y efectivo al servicio que reclama por no
llevar a cabo el procedimiento para implantar la prótesis dental?.
Para resolver el problema jurídico
planteado la Corte analizará los siguientes tópicos: (i) relación de especial
sujeción entre el Estado y las personas que se encuentran en detención
intramuros, y el deber de proteger y garantizar sus derechos fundamentales. (ii)
obligación a cargo del Estado de garantizar a las personas privadas de la
libertad el acceso efectivo y oportuno a los servicios de salud, (iii) derecho
a la salud (iv) modelo de atención en salud para la población privada de la
libertad bajo la custodia y vigilancia del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario -INPEC-, y (v) resolverá el caso concreto.
3. Relación de especial
sujeción entre el Estado y las personas que se encuentran en detención
intramuros. Reiteración de Jurisprudencia.
3.1 A partir del vínculo que nace
entre el Estado y las personas privadas de la libertad, definido por esta
Corporación como de “especial relación de sujeción”, se justifica la
capacidad de adoptar ciertas medidas sobre la población carcelaria sin
desconocer con ello los criterios de razonabilidad, utilidad, necesidad y
proporcionalidad, que conllevan al cumplimiento de una serie de lineamientos,
recogidos en la sentencia T-049 de 2016.
“(i) La subordinación de una parte (los internos) a la otra (el
Estado)
(ii) Esta subordinación se concreta en el sometimiento del
recluso a un régimen jurídico especial, controles disciplinarios y
administrativos, y la posibilidad de restringir el ejercicio de ciertos
derechos, inclusive fundamentales.
(iii) Este régimen, en cuanto al ejercicio de la potestad
disciplinaria especial y a la limitación de los derechos fundamentales, debe
ser autorizado por la Carta Política y la ley.
(iv) La finalidad del ejercicio de la potestad y limitación en
mención es la de garantizar los medios para el ejercicio de los otros derechos
de las personas privadas de libertad, buscando cumplir con el objetivo
principal de la pena, que es la resocialización.
(v) Como derivación de la subordinación, surgen algunos derechos
especiales en cuanto a las condiciones materiales de existencia en cabeza de
los internos.
(vi) El deber del Estado de respetar y garantizar el principio
de eficacia de los derechos fundamentales, en especial con el desarrollo de
conductas activas.”[4]
La Comisión Interamericana de Derechos
Humanos ha manifestado que a partir del vínculo que nace del interno con el
Estado se constituye “una relación jurídica de derecho público que se
encuadra dentro de las categorías ius administrativista”, la cual se
reconoce como relación de sujeción especial, que dispone al Estado como el
garante de aquellos derechos que mantiene el recluso a pesar de la privación de
la libertad.[5]
Producto de dicha relación se crean
deberes mutuos, cuyo objeto es ejercer la potestad punitiva en lo que al
cumplimiento de la pena se refiere y simultáneamente garantizar el respeto por
los derechos de la población carcelaria.
La Corte ha clasificado los derechos
fundamentales de la población carcelaria en tres categorías (i) aquellos que
pueden ser suspendidos como consecuencia de la pena impuesta ( la libertad
física y la libre locomoción); (ii) los que son restringidos debido al vínculo
de sujeción del recluso para con el Estado (como derechos al trabajo, a la
educación, a la familia, a la intimidad personal); y (iii) los que se mantienen
intactos, que no pueden limitarse ni suspenderse a pesar de que el titular se
encuentre privado de la libertad, en razón a que son inherentes a la naturaleza
humana, tales como la vida e integridad personal, la dignidad, la igualdad, la
salud y el derecho de petición, entre otros.
Desde el momento en que la persona
queda bajo la estricta supervisión del Estado, emana la responsabilidad de
garantizar plenamente los derechos fundamentales que no han sido limitados como
resultado de sanción impuesta a consecuencia de la conducta penal cometida. El
proceso de adaptación a las nuevas condiciones de vida a la que se verá
sometida la persona a la que se le es restringida su libertad, debe contar con
el acompañamiento de las instituciones del Estado para evitar la vulneración de
los derechos de los reclusos y hacer efectivo el goce de los mismos. A este
respecto, la sentencia T - 095 de 1995 señaló:
“la potestad del Estado de limitar algunos derechos
fundamentales de las personas privadas de la libertad no es absoluta, en tanto
siempre debe estar dirigida a hacer efectivos los fines esenciales de la
relación penitenciaria, esto es, la resocialización del recluso y la
conservación del orden, la disciplina y la convivencia dentro de las prisiones.
En esa medida, aunque la restricción de los derechos de los internos es de
naturaleza discrecional, esta encuentra su límite en la prohibición de toda
arbitrariedad y, por lo tanto, debe sujetarse a los principios de razonabilidad
y proporcionalidad.” [6]
3.2 En suma, para la Corte todas las
actuaciones desplegadas por las entidades estatales, deberán estar encaminadas
a concluir de manera exitosa el fin esencial de la relación Estado - recluso,
que consiste en la necesidad de hacer efectivos los fines esenciales y sociales
en la relación penitenciaria.
4. Obligación del Estado
de garantizar a las personas privadas de la libertad el acceso oportuno y
efectivo a los servicios de salud. Reiteración de jurisprudencia.
4.1 La Convención Americana sobre
Derechos Humanos[7] dispone en el artículo 5.º que
nadie debe ser sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o
degradantes, y que toda persona privada de libertad deberá ser tratada
respetando el precepto de dignidad propio de todo ser humano. A su turno la
Corte Interamericana de Derechos Humanos incorporó en su jurisprudencia las
directrices sobre las condiciones que deben ser garantizadas por las
autoridades en las cárceles y centros penitenciarios. En el caso Pachecho
Turuel[8] y otros contra Honduras, fueron
condensados once criterios sobre el particular:
(i) El hacinamiento constituye en sí
mismo una violación a la integridad personal; además, obstaculiza el normal
desempeño de las funciones esenciales en los centros penitenciarios;
(ii) La separación por categorías debe
realizarse entre procesados y condenados y entre los menores de edad de los
adultos, con el objetivo de que los privados de libertad reciban el tratamiento
adecuado a su condición;
(iii) Todo privado de libertad tendrá
acceso al agua potable para su consumo y al agua para su aseo personal; la
ausencia de suministro de agua potable constituye una falta grave del Estado a
sus deberes de garantía hacia las personas que se encuentran bajo su custodia;
(iv) La alimentación que se brinde en
los centros penitenciarios debe ser de buena calidad y debe aportar un valor
nutritivo suficiente;
(v) La atención médica debe ser
proporcionada regularmente, brindando el tratamiento adecuado que sea
necesario  y a cargo del personal médico calificado;
(vi) La educación, el trabajo y la
recreación son funciones esenciales de los centros penitenciarios, las cuales
deben ser brindadas a todas las personas privadas de libertad con el fin de
promover la rehabilitación y readaptación social de los internos;
(vii) Las visitas deben ser
garantizadas en los centros penitenciarios. La reclusión bajo un régimen de
visitas restringido puede ser contraria a la integridad personal en
determinadas circunstancias;
(viii) Todas las celdas deben contar
con suficiente luz natural o artificial, ventilación y adecuadas condiciones de
higiene;
(ix) Los servicios sanitarios deben
contar con condiciones de higiene y privacidad;
(x) Los Estados no pueden alegar
dificultades económicas para justificar condiciones de detención que no cumplan
con los estándares mínimos internacionales en la materia y que no respeten la
dignidad inherente del ser humano; y
(xi) Las medidas disciplinarias que
constituyan un trato cruel, inhumano o degradante, incluidos los castigos
corporales, la reclusión en aislamiento prolongado, así como cualquier otra
medida que pueda poner en grave peligro la salud física o mental del recluso
están estrictamente prohibidas.
5. Derecho a la salud.
El artículo 49 de la Constitución
Política establece el derecho a la salud como un servicio público y una forma
mediante la cual el Estado cumple con su deber de garantizar el bienestar
general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población.
Inicialmente esta Corte admitió que
dada la naturaleza prestacional del derecho a la salud, era susceptible de
salvaguardia a través de la acción de tutela. Específicamente en sentencia
T-881 de 2007, estableció que es procedente reclamar por vía del recurso de
amparo la protección de esta garantía, siempre y cuando: (i) éste se halla en
conexidad con un derecho de rango fundamental, de modo que la afectación del
primero conlleva la del segundo, ii) cuando el sujeto del derecho es un niño,
una persona de la tercera edad o un discapacitado sensorial,  físico o psíquico
y iii) cuando, como consecuencia del desarrollo legal o administrativo de una
norma constitucional abstracta, el derecho prestacional se transmuta y adquiere
raigambre fundamental.”
Posteriormente, este Tribunal
consideró que el derecho a la salud es de rango fundamental y autónomo que debe
ser garantizado a todos los seres humanos. Específicamente, en sentencia T-760
de 2008 recogió la jurisprudencia sobre la materia y concluyó “(…) que la
salud es un derecho fundamental que debe ser garantizado a todos los seres
humanos igualmente dignos. No hacerlo conduce a que se presenta un déficit de
protección constitucionalmente inadmisible. (…) “(…) el derecho a la salud es,
autónomamente, un derecho fundamental y que, en esa medida, la garantía de
protección debe partir de las políticas estatales, de conformidad con la
disponibilidad de los recursos destinados a su cobertura.”  Esta decisión se
adoptó considerando la estrecha relación entre la salud y el concepto de la
‘dignidad humana’, “(…) elemento fundante del estado social de derecho que impone
a las autoridades y a los particulares el trato a la persona conforme con su
humana condición.”
Los planteamientos y decisiones
adoptadas por esta Corporación fueron retomadas en la Ley Estatutaria de Salud
(Ley 1751 de 2015) “Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a
la salud y se dictan otras disposiciones”, cuyo objeto es garantizar el
derecho y los mecanismos de protección. Puntualmente, en el artículo 2.°
preceptuó lo siguiente:
“Naturaleza y contenido del derecho fundamental a la salud. El
derecho fundamental a la salud es autónomo e irrenunciable en lo individual y
en lo colectivo.
Comprende el acceso a los servicios de salud de manera oportuna,
eficaz y con calidad para la preservación, el mejoramiento y la promoción de la
salud. El Estado adoptará políticas para asegurar la igualdad de trato y
oportunidades en el acceso a las actividades de promoción, prevención,
diagnóstico, tratamiento, rehabilitación y paliación para todas las personas.
De conformidad con el artículo 49 de la Constitución Política, su prestación
como servicio público esencial obligatorio, se ejecuta bajo la indelegable
dirección, supervisión, organización, regulación, coordinación y control del
Estado”.
De acuerdo con lo expuesto, la salud
tiene carácter autónomo y la doble connotación de derecho fundamental y
servicio público. Bajo esa lógica, todos los seres humanos deben poder acceder
al servicio de promoción, protección y recuperación de la salud, y al Estado le
corresponde organizar, dirigir, reglamentar y garantizar su prestación de
conformidad con los principios de eficiencia, equidad, pro homine, continuidad,
oportunidad, prevalencia de derechos, libre elección, sostenibilidad,
eficiencia y solidaridad. Solo con la ejecución de las anteriores disposiciones
se dará cumplimiento a la garantía del derecho fundamental a la salud reflejado
en la integralidad de la atención tanto en lo individual como en lo colectivo,
incluyendo por supuesto a quienes se encuentran privados de la libertad. La
precitada ley definió la integralidad en los siguientes términos:
Artículo 8°. La integralidad. Los servicios y tecnologías de
salud deberán ser suministrados de manera completa para prevenir, paliar o
curar la enfermedad, con independencia del origen de la enfermedad o condición
de salud, del sistema de provisión, cubrimiento o financiación definido por el
legislador. No podrá fragmentarse la responsabilidad en la prestación de un
servicio de salud específico en desmedro de la salud del usuario. En los casos
en los que exista duda sobre el alcance de un servicio o tecnología de salud
cubierto por el Estado, se entenderá que este comprende todos los elementos
esenciales para lograr su objetivo médico respecto de la necesidad específica
de salud diagnosticada.
En esta dirección esta Corporación ha
sido reiterativa al momento de determinar que los derechos fundamentales de
todo ser humano son universales, inalienables, indivisibles e interrelacionados
y, por lo tanto, su goce efectivo debe ser garantizado en su totalidad sin
importar que la persona se encuentre pagando una pena privativa de la libertad.
Sobre este aspecto se ha pronunciado en los siguientes términos:
“Los derechos de las personas privadas de la libertad son
universales. Sin importar cuál haya sido su crimen o su falta, son seres
humanos, y, por ese sólo hecho, la sociedad está comprometida con su defensa.
Los derechos fundamentales son universales, de toda persona. Es una posición
moral que refleja la decisión social, consagrada por el Constituyente, de
respetar el valor intrínseco de todo ser humano. Su dignidad.  Es precisamente
una de las razones por las que es legítimo sancionar con penas privativas de la
libertad a quien comete un crimen: el no haber respetado la dignidad y el valor
intrínseco de la víctima a al cual se ofendió y violentó. La sociedad, se
diferencia, precisamente, porque no hace lo mismo; no instrumentaliza a ningún
ser humano, le reconoce su valor propio; el ser fin en sí mismo. Toda persona
vale, a plenitud, en un estado social y democrático de derecho. Los derechos
fundamentales de las persona privadas de la libertad son indivisibles. Todos
los derechos, sin importar su tipo, son inherentes a la dignidad de todo ser
humano. Negar un derecho, necesariamente, tendrá impacto negativo en los otros;
por eso, no pueden existir jerarquías entre ellos. Todos son importantes, todos
deben ser respetados, protegidos y garantizados. La cárcel evidencia esa
situación. Las negaciones a unos derechos básicos de las personas en prisión,
implican, necesariamente afectar la dignidad de la persona y, con ello, el
sentido y la protección de los demás derechos. Los derechos fundamentales
representan un todo; diversas facetas de una misma protección al ser humano.
Los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad son
interrelacionados e interdependientes. Unos dependen de otros. Esto es, además
de ser indivisibles y formar un todo de protección, los derechos fundamentales
dependen unos de otros. El dejar de proteger el derecho a la alimentación,
además de afectar a la dignidad humana, puede traer otras violaciones como
afectar la salud, la integridad e incluso la vida. La imposibilidad de
educación y de acceso a la justicia, puede desembocar en restricciones
ilegítimas e injustificadas a la libertad (por ejemplo, un preso que por no
saber leer y por falta de información y de acceso a la justicia, no sabe que
tiene derecho a salir de la cárcel desde hace un tiempo)”. [9]
5.1 Uno de los derechos fundamentales
cuyo goce efectivo debe ser garantizado por el Estado a esa población, pero que
se ha visto gravemente afectado a raíz de la problemática generalizada presente
en las cárceles del país, es el acceso a los servicios de salud.
En la sentencia T-388 de 2013 la Corte
estudió nueve casos relacionados con problemas de hacinamiento, salubridad,
higiene, calidad de sistemas sanitarios, malos tratos, torturas, aislamiento
injustificado, problemas de infraestructura, limitaciones a los derechos a la
comunicación e información, entre otros.
Este Tribunal refirió importantes
consideraciones sobre la violación de los derechos de las personas privadas de
la libertad. Estudio, en primer lugar, por qué el estado de cosas inconstitucional
del sistema carcelario de 1998[10] era diferente al que atraviesa
actualmente. Para tales efectos estudió la jurisprudencia constitucional sobre
el estado de cosas inconstitucional en el sistema penitenciario y carcelario,
investigación le que permitió determinar que: (i) los derechos constitucionales
de las personas privadas de la libertad son violados de manera masiva y
generalizada;  (ii) las obligaciones de respeto, protección y garantía de los
derechos de las personas privadas de la libertad han sido incumplidas de forma
prolongada; (iii) el sistema penitenciario y carcelario ha institucionalizado
prácticas inconstitucionales; (iv) las autoridades encargadas no han adoptado
las medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias para
evitar efectivamente la vulneración de los derechos; (v) las soluciones a los
problemas constatados en el Sistema penitenciario y carcelario, comprometen la
intervención de varias entidades, requiere un conjunto complejo y coordinado de
acciones y exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal
importante; y (vi) si todas las personas privadas de la libertad acudieran a la
acción de tutela, se produciría una congestión judicial mayor a la que ya
existe.[11]
Resaltó además que “la condición
de marginalidad y precariedad de las persona privadas de la libertad dentro de
la deliberación y el debate democrático, supone que el juez constitucional sea
especialmente sensible con la protección de sus derechos. Especialmente, el
derecho constitucional de toda persona privada de la libertad a estar en
condiciones respetuosas de un mínimo vital en dignidad, implica, por lo menos:
una reclusión libre de hacinamiento; una infraestructura adecuada; el derecho a
no estar sometido a temperaturas extremas; el acceso a servicios públicos; a
alimentación adecuada y suficiente; al derecho a la salud, a la integridad
física y mental y a vivir en un ambiente salubre e higiénico; el derecho de
toda persona a las visitas íntimas; el derecho a poder regresar a una sociedad
en libertad y democracia; así como el derecho de acceso a la administración
pública y a la administración de justicia”.[12]
5.2 Soportada en esas y otras
consideraciones, esta Corte declaró que el sistema penitenciario y carcelario
recaía en un estado de cosas inconstitucional, es decir en contravía a lo
dispuesto por la Constitución Política de 1991 e impartió órdenes de carácter
general y particular con el fin de subsanar el estado irregular del sistema
penitenciario del país, entre las que encontramos: (i) al Gobierno, a través
del Ministerio de Justicia y del Derecho y al INPEC, que convocara al Consejo
Superior de Política Criminal para que continúe tomando las medidas adecuadas y
necesarias para superar el estado de cosas inconstitucional penitenciario y
carcelario; (ii) a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del
Pueblo, hacerse partícipes del proceso de cumplimiento de lo dispuesto en esa
providencia; y (iii) en cada caso particular, adoptar las medidas necesarias
para superar las deficiencias y problemáticas evidenciadas en cada uno de los
centros penitenciarios
En especial sobre los problemas de
salud en el sistema penitenciario y carcelario, resaltó que estos saltan a la
vista en el momento en el que se presentó la declaración de emergencia en el
sector carcelario, producto de la crisis que se afrontaba para efectos de la
prestación de los servicios de salud. Reiteró que el hecho de contar con un
servicio de salud ineficiente en las cárceles es una violación palpable de los
derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad, en la medida en
que “el solo hecho del encierro puede tener impactos considerables en la
salud física y mental de un ser humano, por lo que, carecer de servicios
básicos adecuados de salud, es dejar de contar con un servicio público que, se
sabe, se requerirá con toda seguridad”.
Sin embargo, aclaró que la mayor
gravedad de la violación de este derecho no surgió porque las personas privadas
de la libertad no pudieran acceder a los servicios de salud, ni siquiera a
aquellos que requieran con necesidad, sino al permitir que se deteriorara y
lograra afectar el grado de salud con el cual contaba la persona al ingresar al
establecimiento de reclusión. En otras palabras, “existe una grave violación
del derecho a la salud, al no brindar a las personas presas el acceso a los
servicios de salud que se requieren. Pero existe una violación aún más básica y
grave, al privar a las personas del grado de salud y de bienestar con el cual
entraron a prisión”.[13]
En la misma perspectiva, en la
sentencia T-762 de 2015 esta Corte insistió en que el deficiente sistema de
salud en las cárceles, que salta a la vista por las demoras desmesuradas en la
atención, la falta de personal médico en el interior de los centros de
reclusión, y las fallas administrativas, se mantienen como los principales
inconvenientes del sector penitenciario y carcelario del país, en esa
oportunidad señaló:
“La violación masiva de los derechos constitucionales a la vida
en condiciones dignas, a la salud, al agua potable, a la resocialización de los
condenados penalmente, entre otros, pues es notorio que la gran mayoría de las
personas privadas de la libertad, sometidas a las actuales condiciones de
reclusión, que revela el caudal probatorio, han sido desprovistas no solo del
derecho a la libertad, como lógicamente corresponde, sino del ejercicio de
muchas de las demás garantías constitucionales, sin que ello pueda ser admisible
en un Estado Social de Derecho, bajo ningún argumento.”
También señaló esta Corporación que la
adecuada prestación del servicio de salud en las cárceles acarreaba el
cumplimiento de dos condiciones mínimas: (i) en infraestructura: las áreas de
sanidad de los establecimientos deben ser higiénicas y detentar todo lo
necesario para contar con una zona de atención prioritaria, con existencias
mínimas de medicamentos y un área de paso para supervisar a los reclusos que
fueron hospitalizados o que lo serán; y (ii) en personal médico: los
establecimientos penitenciarios y carcelarios deben contar con personal en
salud, que debe incluir médicos, enfermeros y psicólogos.
En otros pronunciamientos puntuales
esta Corte ha amparado los derechos fundamentales de accionantes que requerían tratamientos
odontológicos, por ejemplo la sentencia T - 1024 de 2008 [14]protegió
el derecho fundamental de un recluso que requería de valoración y tratamiento
odontológico por la  ausencia de alguno de sus dientes. En su momento y como
resultado de la valoración solicitada a Medicina Legal, esta Corporación ordenó
a la accionada que en un término no mayor a 48 horas remitiera al actor a un
centro odontológico para que producto de la valoración médica se procediera con
el tratamiento médico que permitiera restablecer la salud oral del recluso.
En esta misma dirección este Tribunal
en sentencia T-190 de 2013 [15]confirmó la decisión del Juzgado
Quinto Administrativo del Circuito de Popayán (Cauca) en la que se ordenó a la
EPS Caprecom la realización de una valoración  odontológica a fin de establecer
el tratamiento a seguir y la necesidad de implantar una prótesis dental y la
prestación integral del servicio odontológico que sea ordenado, incluido el
suministro de la prótesis dental, si es formulada. Asimismo, le ordenó al INPEC
tramitar oportunamente ante Caprecom EPS y QBE Seguros los servicios
asistenciales y económicos a que hubiere lugar.
5.3 Teniendo en cuenta lo anterior, es
preciso recordar que el derecho a la salud no puede ser suspendido ni
restringido a quienes se encuentran privados de la libertad, ya que en razón a
esta limitación se afectan otras garantías superiores como la vida y la
dignidad humana. Al respecto, la Corte ha sostenido lo siguiente:
“En el campo de la salud es claro que, por su misma
circunstancia, quien se encuentra privado de la libertad no goza de autonomía
-como la persona libre- para acudir al médico cada vez que lo desee o necesite,
y que, por lo general, tampoco le es posible escoger a los facultativos que
deban examinarlo, tratarlo u operarlo. Ha de someterse a unas reglas generales
y predeterminadas, indispensables por razones de organización y seguridad.[16]
Empero, lo anterior no puede significar que se diluya o haga
menos exigente la responsabilidad a cargo del INPEC y de los establecimientos
de reclusión, o que pueda el sistema desentenderse de la obligación inexcusable
de prestar a todos los presos, en igualdad de condiciones, una atención médica
adecuada, digna y oportuna. (…)
El cuidado de la salud, a cargo del establecimiento, en los
campos médico, quirúrgico, asistencial, o el que implique tratamientos o
terapias debe ser oportuno, es decir, ha de darse de tal modo que no resulte
tardío respecto a la evolución de la enfermedad del paciente; aun en los casos
en que la patología admita espera, si el preso sufre dolores intensos la
atención médica o farmacéutica debe ser inmediata, por razones humanitarias, de
tal manera que la demora en brindarla efectivamente no se convierta en una
modalidad de tortura” .[17]
El derecho a la salud de las personas
privadas de la libertad debe entonces ser garantizado en condiciones de
igualdad a todos los habitantes del país, no solo porque se encuentra
estrechamente vinculado con los derechos a la vida y a la dignidad humana, sino
también porque tratándose de los internos existe una “relación especial de
sujeción del interno con el Estado y la ausencia de justificación para su
limitación dentro del marco general del derecho punitivo”.
De igual forma, el Estado tiene la
obligación de utilizar todos los medios necesarios para garantizar el acceso a
los servicios de salud en condiciones oportunas, adecuadas, eficientes y
continuas, la cual se genera por ser el encargado de la organización, dirección
y reglamentación de la salud y como consecuencia de que los internos únicamente
cuentan con los servicios médicos que ofrece el establecimiento carcelario en
el cual se encuentran recluidos a través de la EPS contratada.
5.4 En conclusión, los patrones
internacionales vinculantes para Colombia y la normativa interna contienen disposiciones
que exigen al Estado y, en particular, a las autoridades penitenciarias,
garantizar las condiciones mínimas que permitan a las personas privadas de la
libertad llevar una subsistencia digna en el lugar en el que se encuentren
recluidos. La atención en salud para esa población no puede ser restringida ni
limitada; por el contrario, debe ser adecuada, digna, oportuna y cumplir con
las condiciones de infraestructura y personal médico necesarios para garantizar
su goce efectivo.
6. Modelo
de Atención en salud para la población privada de la libertad bajo la custodia
y vigilancia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-.
Reiteración de Jurisprudencia.
6.1 En relación con las modificaciones
que ha sufrido el modelo de atención en salud de las personas privadas de la
libertad a partir de la expedición de la Ley 1709 de 2014 y al proceso de
transición en la prestación del servicio de salud a esa población como
resultado del proceso de supresión y liquidación que se adelanta a la Caja de
Previsión Social Comunicaciones -Caprecom EICE-, esta Corte  ha efectuado las
siguientes precisiones.
6.1.2 Mediante la Ley 1709 de 2014 se
reformaron, ciertas  disposiciones de la Ley 65 de 1993 -Código Penitenciario y
Carcelario-, relativas a la prestación de los servicios de salud de las
personas privadas de la libertad.
El artículo 65 de dicha normativa
dispuso que los reclusos deben tener acceso a todos los servicios del sistema
general de salud, sin importar su condición jurídica, y que se les debe
garantizar “la prevención, el diagnóstico temprano y el tratamiento adecuado
de las patologías físicas o mentales que padezcan. Asimismo, estableció que
todos los centros de reclusión deben contar con una Unidad de Atención Primaria
y de Atención Inicial de Urgencias en Salud Penitenciaria y Carcelaria”.[18]
Adicionalmente, la reforma señaló en
el artículo 66, que el Ministerio de Salud y Protección Social y la Unidad de
Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC- deben estructurar un modelo de
atención en salud especial para la población privada de la libertad, el cual
sería financiado con recursos del Presupuesto General de la Nación. Para tales
efectos se creó el Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la
Libertad como una “cuenta especial de la Nación”, encargado de contratar
la prestación de los servicios de salud de todas las personas privadas de la
libertad. Este Fondo lo componen el Ministro de Justicia y del Derecho o el
Viceministro de Política Criminal y Justicia Restaurativa, el Ministro de
Hacienda y Crédito Público o su delegado, el Ministro de Salud y Protección
Social o su delegado, el Director de la Unidad Administrativa de Servicios
Penitenciarios y Carcelarios, el Director del INPEC y el Gerente de la entidad
fiduciaria contratada para tal fin.
En afinidad con la Ley 1709 de 2014[19],
los recursos del fondo serán administrados por una entidad fiduciaria estatal o
de economía mixta en la cual el Estado tenga más del 90% del capital[20].
Para tales efectos el 23 de diciembre de 2015 se suscribió el contrato de
fiducia mercantil núm. 363 de 2015 entre la USPEC y el Consorcio Fondo de
Atención en Salud PPL 2015, integrado por la Fiduprevisora S.A. y Fiduagraria
S.A., con el objeto de manejar y pagar los recursos dispuestos por el
fideicomitente en el Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la
Libertad.
6.2 Mediante el Decreto 2245 del 24 de
noviembre de 2015, “por el cual se adiciona un capítulo al Decreto 1069 de
2015, Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho, en lo relacionado
con la prestación de los servicios de salud a las personas privadas de la libertad
bajo la custodia y vigilancia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario
-INPEC”.
En atención a lo señalado en la Ley
1709 de 2004 el Gobierno expidió el Decreto 2245 de 2015, con la intención de
reglamentar el esquema para la prestación de los servicios de salud de la
población privada de libertad bajo el cuidado y la vigilancia del INPEC.
Concretamente, sobre el modelo de
atención en salud para la población privada de la libertad precisó que este
debía ser especial, integral, diferenciado, con perspectiva de género y contar
como mínimo con una atención intramural y extramural y una política de atención
primaria en salud. De igual forma, que debía incluir todas las fases de la
prestación de los servicios de salud, esto es, el diagnóstico, la promoción de
la salud, la gestión del tratamiento y rehabilitación, así como intervenciones
colectivas e individuales en salud pública (Artículo 2.2.1.11.4.2.1.).
El Decreto incorporó disposiciones
sobre tratamiento diferenciado en la atención en salud para las mujeres, niñas
y niños menores de tres años, mujeres gestantes y lactantes, adultos mayores,
personas con especiales afecciones de salud como portadores de VIH o
enfermedades en fase terminal, población con patologías mentales y personas
consumidoras de sustancias sicoactivas (Artículo 2.2.1.11.6.1.).
En cuanto a la implementación de ese
esquema de prestación del servicio de salud resolvió que este debía
implementarse en un término no mayor a ocho meses contados a partir del 1.º de
diciembre de 2015, y que los servicios de salud de la población privada de la
libertad continuarían prestándose por parte de la entidad que venía asumiendo
dicha actividad -para ese momento la EPS Caprecom-, con cargo a los recursos
del Fondo Nacional de Salud de Personas Privadas de la Libertad, con el objeto de
garantizar la continuidad en la prestación de los servicios de salud (Artículo
2.2.1.11.8.1.).
6.3 La Resolución 5159 del 30 de
noviembre de 2015, “por medio de la cual se adopta el Modelo de Atención en
Salud para la población privada de la libertad bajo la custodia y vigilancia
del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC”.
6.3.1 El Ministerio de Salud y
Protección Social expidió la Resolución 5159 de 2015, mediante la cual adoptó
el Modelo de Atención en Salud para la población privada de la libertad,
diseñado por ese ministerio y por la Unidad de Servicios Penitenciarios y
Carcelarios -USPEC-, cuyo comprendido, se resume a continuación:
(i) Prestación de los servicios de
salud. Establece que todos los centros de reclusión deben contar con una Unidad
de Atención Primaria y de Atención Inicial de Urgencias en Salud Penitenciaria
y Carcelaria, en donde se prestarán los servicios definidos en el Modelo de
Atención en Salud. Indica así mismo que cada interno será atendido en esa
Unidad de Atención Primaria una vez ingrese al establecimiento de reclusión,
con el fin de realizar una valoración integral y orientar los programas de
salud pertinentes.
(ii) Red prestadora de servicios de
salud. La define como el conjunto articulado de prestadores que trabajan de
manera organizada y coordinada, que buscan garantizar la calidad de la atención
en salud y ofrecer una respuesta adecuada a las necesidades de la población
interna, en condiciones de accesibilidad, continuidad, oportunidad,
integralidad y eficiencia en el uso de los recursos. La red incluye:
- Prestadores de servicios de salud
primarios intramurales: se encuentran ubicados en la Unidad de Atención Primaria
y de Atención Inicial de Urgencias en Salud Penitenciaria y Carcelaria de los
distintos establecimientos de reclusión, mediante los cuales los usuarios
acceden inicialmente al servicio.
- Prestadores de servicios de salud
primarios extramurales: están ubicados por fuera de los establecimientos de
reclusión, a través de los cuales los usuarios acceden al servicio cuando no es
posible la atención por parte del prestador de servicios de salud primario
intramural.
- Prestadores complementarios
extramurales: se encuentran ubicados por fuera de los establecimientos de
reclusión y requieren de recursos humanos, tecnológicos y de infraestructura de
mayor tecnología y especialización que no se encuentra disponible en la red de
prestadores de servicios de salud primarios intramurales y extramurales.
(iii) Sistema de referencia y contra
referencia. Es definido como el conjunto de procesos, procedimientos y
actividades técnicas y administrativas que permiten prestar adecuadamente los
servicios de salud a la población interna. La referencia es el traslado de
pacientes o elementos de ayuda diagnóstica por parte de un prestador de
servicios de salud a otro prestador, para la atención o complementación
diagnóstica, por contar con mayor tecnología y especialización. La contra
referencia es la respuesta que el prestador de servicios de salud receptor da
al prestador que remitió; es decir, es la remisión del paciente con las debidas
indicaciones a seguir, de la información sobre la atención prestada al paciente
en la institución receptora o del resultado de las solicitudes de ayuda
diagnóstica.
(iv) Salud pública. El modelo señala
que, como toda la población colombiana, las personas privadas de la libertad
tienen derecho, sin discriminación, a disfrutar el más alto nivel de salud
posible y, por tanto, ser partícipes de las políticas que en materia de salud
pública se desarrollen en el país. Establece además las responsabilidades de
los actores en materia de salud pública, esto es, de la USPEC, el INPEC, de las
entidades territoriales y de los prestadores de servicios de salud.
6.3.2 La Resolución 5159 de 2015
estableció igualmente, en el artículo 3.º que la implementación del modelo de
atención en salud corresponde a la Unidad de Servicios Penitenciarios y
Carcelarios -USPEC- en coordinación con el Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario -INPEC-, para lo cual deben adoptar los manuales técnico
administrativos que se requieran y adelantar los trámites necesarios ante el
Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad.
6.4 El Decreto 2519 del 28 de
diciembre de 2015 “por el cual se suprime la Caja de Previsión Social de
Comunicaciones ‘caprecom’, eice, se ordena su liquidación y se dictan otras
disposiciones”.
6.4.1 En el precitado decreto el
Gobierno Nacional ordenó la supresión y liquidación de la Caja de Previsión
Social Comunicaciones -Caprecom EICE-, proceso que es adelantado por la
Fiduciaria La Previsora S.A (art. 6)[21]. Debido al informe presentado por
la Dirección de Operación del Aseguramiento en Salud, Pensiones y Riesgos
Profesionales del Ministerio de Salud y Protección Social, sobre la gestión
administrativa de Caprecom, documento en el que se sugirió eliminar la caja por
la imposibilidad de esta para prestar un servicio eficaz.
El artículo 4.º del decreto establece
la prohibición para Caprecom de iniciar nuevas actividades en desarrollo de su
objeto social. Sin embargo, aclara que conservará su capacidad jurídica
únicamente para realizar los actos, operaciones y contratos necesarios en orden
a efectuar su pronta liquidación, así como para adelantar las acciones que
permitan la prestación oportuna y adecuada del servicio de salud a sus
afiliados hasta que se produzca de manera efectiva su traslado y la asunción
del aseguramiento por otra Entidad Promotora de Salud.
De igual forma, señala que dicha
entidad deberá continuar con la prestación de servicios de salud de los
reclusos a cargo del INPEC, teniendo como sustento los recursos del Fondo
Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad, hasta que la
asistencia pueda ser asumida por la USPEC. En esta dirección la sentencia T-126
de 2016 indicó:
“En consecuencia, hasta el 31 de diciembre de 2015 la prestación
de los servicios de salud a la población privada de la libertad le correspondía
a la EPS Caprecom, debido al proceso de liquidación en el que se encuentra
inmersa esa entidad.
Posteriormente y con el fin de garantizar la prestación del
servicio de salud, la USPEC y el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015
suscribieron un contrato de fiducia mercantil, en el cual se estableció que los
recursos del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad
que recibirá la fiduciaria deben destinarse a la celebración de contratos
derivados y pagos necesarios para la atención integral en salud y prevención de
la enfermedad de esa población. Así mismo, se estableció como una de las
obligaciones del contratista la de garantizar la continuidad en la prestación
de los servicios de salud a la población privada de la libertad.”
Acto seguido, las partes suscribieron
una adición al contrato[22] el 1.º de febrero de 2016 en el
siguiente sentido: (i) a partir de la fecha de suscripción Caprecom en
liquidación no tendrá la facultad de celebrar nuevos contratos para la
prestación integral de servicios de salud; (ii) las obligaciones de Caprecom en
liquidación quedan restringidas a ejecutar los contratos que se hubieran celebrado
a la fecha de suscripción del otro; y (iii) al momento en el que el Consorcio
Fondo de Atención en Salud PPL 2015 se disponga a celebrar un contrato para el
mismo servicio y cobertura de aquellos que Caprecom tiene vigentes, lo
informará a esa entidad para que sea esta la que realice los actos tendientes a
la terminación y liquidación de los contratos celebrados. El Consorcio no podrá
celebrar el nuevo contrato hasta que Caprecom efectué la terminación del que
tiene vigente.
6.4.2 La referencia a la
implementación del nuevo modelo de atención en salud para las personas privadas
de la libertad y al proceso de liquidación de Caprecom resulta adecuada en la
medida en que al encontrarse en periodo de transición, a la espera de que el
Consorcio Fiduprevisora S. A. asuma de manera definitiva la atención médica de
toda la población carcelaria.
En conclusión, la implementación del
nuevo sistema de salud no puede comprometer las condiciones de salud de las
personas privadas de libertad, desconociendo los deberes constitucionales del
Estado, frente a  quienes no deben soportar las cargas derivadas de los
trámites administrativos propios de las entidades llamadas a proteger los
derechos fundamentales de quienes cumplen una pena privativa de la libertad.
7.
Caso concreto.
En primer lugar,
importa destacar que el accionante antes de
instaurar la acción objeto de estudio, había presentado otro recurso de amparo
en contra del establecimiento carcelario solicitando una cita odontológica para
atender los quebrantos de salud que para la fecha padecía. Acto seguido y
motivado por hechos posteriores a los referenciados en la primera solicitud, el
señor Bedoya Arango presentó la segunda con el fin de obtener la protección de
sus derechos fundamentales a la vida, a la salud, y la dignidad humana,
solicitando que se le ordenara al establecimiento carcelario que mediante las
entidades encargadas de prestar el servicio de salud, se autorizara el
suministro de una prótesis dental que dice requerir con urgencia porque le
impide el consumo adecuado de los alimentos y, en consecuencia, contar con
condiciones dignas de subsistencia.
Lo expuesto
descarta una eventual temeridad en la acción de tutela, toda vez que si bien es
cierto existen dos recursos de amparo, también lo es que fueron instaurados con
el fin de obtener cosas relacionadas pero diferentes. Circunstancia que lejos
de evidenciar un abuso en el ejercicio de esta acción, muestra la continua
vulneración de los derechos fundamentales del demandante quien ha tenido que
acudir antes los jueces constitucionales cada vez que necesita atención
odontológica.
Los establecimientos
carcelarios vinculados al asunto señalaron que al actor se le han practicado
los procedimientos odontológicos posteriores a la pérdida de su dentadura descritos
de la siguiente manera: la clínica Odontoclínicas 21 de diciembre de 2016 realizó
toma de impresión para prótesis parcial, posteriormente el 6 de febrero de 2017
fue valorado nuevamente por el centro médico y agregó que para la fecha el
accionante se encuentra a la espera de la entrega de la prótesis.
El Juzgado 3.º de
Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Acacías -Meta- declaró
improcedente la acción de tutela interpuesta por Héctor Adrián Bedoya Arango, al
no encontrar vulneración alguna de los derechos del interno, lo anterior
justificado en el hecho de que en el expediente de tutela no se adjuntó la
historia clínica del recluso.
De conformidad con
los hechos descritos y las consideraciones expuestas en esta providencia, la
Sala considera que en el caso objeto de estudio las entidades accionadas y
vinculadas vulneraron el derecho fundamental a la salud del accionante, por las
siguientes razones:
En primer lugar la
Sala precisa que el Establecimiento Carcelario de Acacías -Meta- vio limitado
su margen de acción al haberse dispuesto el trasladado a la cárcel de Cómbita -Boyacá-;
lugar al que fueron remitidos todos los documentos que componen el prontuario
del recluso, entre ellos, la historia clínica.
A su turno, el
Director del Complejo Carcelario y Penitenciario de Alta y Mediana Seguridad de
Cómbita en respuesta al auto mediante el cual se le solicitó pronunciarse se refirió, en general, a la implementación del nuevo modelo de
salud para la población privada de la libertad y señaló que para la fecha el
servicio está siendo prestado por el Consorcio Fiduprevisora S. A. Además informó,
en cuanto al señor Héctor Adrián Bedoya Arango, que fue valorado por la especialidad
de odontología y anexó el informe de los procedimientos practicados, acompañado
del documento de entrega de “Prótesis Parcial Superior”, del cual podemos
inferir que: (i) al accionante el día 21 de diciembre de 2016 le tomaron las
impresiones, (ii) el 6 de febrero de 2017 se le practicó el registro de mordida
y color así como la prueba de enfilado. Sin embargo, todavía encuentra que no
ha hecho entrega de la prótesis a satisfacción del accionante.
Así las cosas, la
Sala observa que está pendiente la entrega de la prótesis por la entidad
prestadora de servicio de salud (Odontoclínicas) sin que se conozca el tiempo
de su entrega, para dar cumplimiento al tratamiento requerido por el paciente
de igual modo, no se precisan los fármacos requeridos por el actor para superar
las dolencias derivadas de la adaptación de la prótesis requerida.
Lo anterior conduce
a señalar que si bien producto de la acción de tutela ha empezado a brindarse
el tratamiento odontológico requerido, lo cierto es que este no se ha culminado
por lo que se hace necesario que la Sala de Revisión adopte medidas con el fin
de garantizar el tratamiento integral del actor. De las pruebas allegadas no es
posible constatar si ha recibido el tratamiento integral en salud que requiere
porque el establecimiento penitenciario accionado se limitó a anexar informes
de evolución médica de los meses de diciembre de 2016 y febrero de 2017, que no
contienen el tratamiento a cumplir ni los medicamentos que se requieran ni este
concluyó a satisfacción.
8. Con este
criterio, en sentencia T-127 de 2016 esta Corporación ordenó a la Unidad de
Servicios –USPEC-, que un término no mayor a 48 horas diera inicio a las
actuaciones pertinentes a través de la EPS encargada de prestar el servicio de
salud para que garantizara la atención integral y necesaria del señor Nelsón
Rodrigo Sarmiento, quien requería de tratamiento odontológico. Asimismo, exigió
al director de la cárcel La Picota disponer los medios necesarios para
garantizar la atención del paciente de la manera más expedita posible.
8.1.2 Atendiendo
las circunstancias fácticas descritas, este Tribunal  ha entendido en su
jurisprudencia que “ las personas privadas de la libertad no tienen por qué
asumir las consecuencias de una transición administrativa, ni los cambios de
las autoridades competentes y encargadas de asumir la prestación de ese
servicio; y (iii) las autoridades penitenciarias y carcelarias están en la
obligación de adoptar todas las medidas que consideren necesarias para
garantizar de manera oportuna y efectiva el acceso a los tratamientos,
medicamentos y servicios de salud a esa población, con independencia de los
trámites administrativos o cambios estructurales que sufra el sistema
carcelario”.[23]
En ese orden ideas,
es necesario insistir en llamar la atención de las autoridades judiciales para
que al momento de estudiar casos en los que por las condiciones especiales
(situación de sujeción) de una de las partes no le sea posible presentar los
medios probatorios que sustenten el mecanismo constitucional traslade dicha
carga a quien esté en condiciones más favorables para así cumplir correctamente
con los mandatos del juez o de los jueces de instancia.
Conforme con tal
línea orientación, es preciso aludir a las facultades oficiosas del juez
constitucional, más cuando están en juego los derechos fundamentales de la
población carcelaria, al efecto este Tribunal en sentencia T-568 de 2013
señaló:
“El juez de tutela está revestido de amplias facultades
oficiosas que debe asumir de manera activa para brindar la adecuada protección
a los derechos constitucionales de las personas, al punto que puede decidir más
allá de lo pedido o sobre pretensiones que no hicieron parte de la demanda. El
funcionario jurisdiccional podrá usar dicha potestad ultra o extra petita,
siempre que se establezca la infracción a los derechos del demandante.”
(Subraya fuera de texto)”.
De lo anterior
podemos inferir que el juez de tutela está investido de la facultad oficiosa de
proferir fallos extra y ultra petita, cuando de los hechos de la demanda se evidencie
la vulneración de un derecho fundamental, incluso cuando no haya sido manifestada
por el accionante.
9. De conformidad
con lo expuesto, esta Sala revocará la decisión del juez de instancia en la
acción de tutela interpuesta por Héctor Adrián Bedoya Arango y, en su lugar,
concederá la protección del derecho fundamental a la salud del actor.
Ordenará, a la
Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC-, que dentro de las 48
siguientes a la notificación de esta sentencia que a través de la EPS encargada
de atender el servicio de salud del establecimiento penitenciario y carcelario
de Cómbita -Boyacá- , disponga de un especialista que evalué y efectúe el
tratamiento oral necesario para atender las patologías del señor Héctor Adrián
Bedoya Arango incluyendo controles, la entrega de medicamentos y prótesis según
prescripción médica.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR la sentencia proferida el 11 de agosto de 2016 por el Juzgado
3.º de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Acacías -Meta-, mediante la
cual declaró improcedente la protección invocada dentro de la acción de tutela
interpuesta por el señor Héctor Adrián Bedoya Arango. En su lugar, CONCEDER
la protección del derecho fundamental a la salud al señor Héctor Adrián Bedoya
Arango.
Segundo.- ORDENAR a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC-,
que dentro de las 48 siguientes a la notificación de esta sentencia que
mediante el consorcio Fiduprevisora S. A y a través de la EPS encargada de
atender el servicio de salud del establecimiento penitenciario y carcelario de Cómbita
-Boyacá-, disponga de un especialista que evalúe y efectúe el tratamiento oral
necesario para atender las patologías del señor Héctor Adrián Bedoya Arango,
incluyendo controles, la entrega de medicamentos y prótesis según prescripción
médica.
Cuarto.- Por Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones de que trata
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA
MAYOLO
Magistrado (e.)
AQUILES ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (e.)
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MENDEZ
Secretaria General
[1] Establecimiento
Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Acacías - Meta - .
[2] Fondo Nacional de Salud
para las Personas Privadas de la Libertad.
[3] Acción de tutela presentada
el 27 de julio de 2016.
[4] Sentencia
T-049 de 2016.
[5] Sentencias T-596 de
1992, C-318 de 1995, T-705 de 1996, T-706 de 1996, T-714 de 1996, T-153 de
1998, T-136 de 2006, T-077 de 2013, T-266 de 2013, T-815 de 2013, T-857 de
2013, T-588A de 2014 y T-111 de 2015,T - 075 de 2016, T - 276 de 2016 entre
muchas otras.
[6] Sentencia
T - 095 de 1995.
[7] Ley 16 de 1972 ”por
medio de la cual se aprueba la Convención Americana sobre Derechos Humanos
"Pacto de San José de Costa Rica", firmado en San José, Costa Rica,
el 22 de noviembre de 1969".
[8] Este caso fue presentado
ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos por la alegada responsabilidad
del Estado ante la muerte de 107 reclusos en la celda núm. 19 del Centro Penal
de San Pedro Sula, como consecuencia de “una serie de deficiencias
estructurales presentes en dicho centro penitenciario, las cuales eran de
conocimiento de las autoridades competentes”. La Comisión indicó que las
personas fallecidas eran miembros de maras a quienes se mantenían aislados del
resto de la población del penal y confinados a un recinto inseguro e insalubre.
Asimismo, señaló que los hechos materia del caso eran en “consecuencia de las
deficiencias estructurales del propio sistema penitenciarlo hondureño, las
cuales han sido ampliamente documentadas”, además, que el caso “se enmarcaba en
el contexto general de las políticas de seguridad pública y las políticas
penitenciarias dirigidas a combatir a las organizaciones criminales denominadas
maras”. La Corte IDH declaró que el Estado Hondureño era responsable de la
violación de la obligación de garantizar los derechos a la vida y a la
integridad personal, a la integridad personal, a la libertad personal y al
principio de legalidad y de retroactividad, así como por la violación del
derecho a la integridad personal en perjuicio de los 83 familiares de los
internos fallecidos identificados. Entre otras cosas, ordenó al Estado: (i) adoptar
las medidas legislativas, administrativas y de cualquier otra índole necesarias
para mejorar sustancialmente las condiciones de los centros penitenciarios
adecuándolas a los estándares internacionales, a fin de prevenir principalmente
incendios y otras situaciones críticas, así como evitar la sobrepoblación y el
hacinamiento; y (ii) implementar medidas de carácter inmediato tendientes a
garantizar los derechos fundamentales de los reclusos, así como medidas de
prevención de siniestros en los diferentes centros señalados en el acuerdo.
[9] Sentencia
T-388 de 2013.
[10] Sentencia T-153 de 1998.
[11] Sentencia
T-195 de 2015.
[12]  Sentencia T - 388 de
2013.
[13]  Sentencia
T-127 de 2016.
[14] En sentencia T 1174 de
2003 se dispuso, ORDENAR al Director del Complejo Penitenciario y Carcelario de
Alta y Mediana Seguridad del Barne que, dentro del término de cinco (5) días
hábiles contados a partir de la notificación de este fallo, adelante los
trámites administrativos tendientes a obtener los recursos para el suministro
de la prótesis dental requerida por el peticionario, con el fin  de que, se le
coloque la misma, de conformidad con las prescripciones odontológicas
correspondientes y en el término mínimo que la ciencia odontológica necesite
para ejecutar esta orden que será determinado por el odontólogo tratante.
[15] Sentencia
T -190 de 2013.
[16] Sentencia
T – 538 1995.
[17] Sentencia
T – 703 de 2003.
[18] Sentencia T – 127 de
2016.
[19] Ley
1709 de 2014 “Por medio de la cual se reforman algunos artículos de la Ley 65
de 1993, de la Ley 599 de 2000, de la Ley 55 de 1985 y se dictan otras
disposiciones”
[20]PARÁGRAFO 1o. Créase el
Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad, como una
cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y
estadística, sin personería jurídica, el cual estará constituido por recursos
del Presupuesto General de la Nación. Los recursos del Fondo serán manejados
por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, en la cual el Estado
tenga más del 90% del capital. Para tal efecto, la Unidad Administrativa de
Servicios Penitenciarios y Carcelarios suscribirá el correspondiente contrato
de fiducia mercantil, que contendrá las estipulaciones necesarias para el
debido cumplimiento del presente artículo y fijará la comisión que, en
desarrollo del mismo, deberá cancelarse a la sociedad fiduciaria, la cual será
una suma fija o variable determinada con base en los costos administrativos que
se generen.
[21] Artículo 6. Dirección de
la Liquidación. La dirección de la liquidación de la Caja de Previsión Social
Comunicaciones, CAPRECOM, EICE  EN LIQUIDACIÓN estará a cargo de un liquidador.
La liquidación adelantada por
Fiduciaria La Previsora A., quien deberá designar un apoderado general de la
liquidación. Para el efecto, el Ministerio de Salud y Protección Social
suscribirá el respectivo contrato, con cargo a los recursos de la Entidad en
liquidación.
Parágrafo. cargo de Director de
la CAJA PREVISIÓN SOCIAL COMUNICACIONES "CAPRECOM", EICE, EN LIQUIDACIÓN,
quedará suprimido a partir la expedición del presente decreto.
[22] La USPEC y el Consorcio
Fondo de Atención en Salud PPL 2015 suscribieron un contrato de fiducia
mercantil, en el cual se estableció que los recursos del Fondo Nacional de
Salud de las Personas Privadas de la Libertad.
[23] Sentencia
T – 127 de 2016.