C-018-15
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-018/15
PROCESO DE NEGOCIACION COLECTIVA DE TRABAJO-Tope
máximo de miembros de asociaciones sindicales de segundo o tercer grado que
pueden asistir en calidad de asesores durante la etapa de arreglo directo
La Corte puntualiza que el derecho
a la negociación colectiva no es absoluto y que al legislador le corresponde
fijar un marco para el desarrollo de las negociaciones y de allí pasó a señalar
que la fijación por la ley de un número máximo de asesores no contradice la
Constitución, habida cuenta de que el parágrafo parcialmente demandado no
regula la representación de los trabajadores, sino que concreta las funciones
de asesoría cumplidas por federaciones y confederaciones que, como asociaciones
sindicales de segundo y tercer grado, tienen un papel que, en ciertos aspectos,
difiere del encomendado a los sindicatos, encargados de asumir la
representación de los trabajadores. La Corte halla que la fijación de un tope
al número de asesores que en nombre de las federaciones y confederaciones puede
participar directamente en la mesa de negociaciones durante la etapa de arreglo
directo no es medida arbitraria, sino razonable y proporcionada, pues no hace
nugatoria la función de asesoría, mantiene un margen de decisión en cabeza de
las organizaciones de segundo y tercer grado respecto de la designación de
estos asesores y de su número, que incluso puede ser plural, no impide que se
preste asesoría por fuera de la mesa, ya que el límite legalmente establecido
lo es en relación con los asesores que pueden participar en forma directa en
esa mesa, lo cual tiene el cometido adicional de procurar un mínimo de orden en
las negociaciones y de evitar que se entraben, haciendo compatible esta
finalidad con el cumplimiento efectivo de las funciones de asesoría a cargo de
federaciones y confederaciones.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos/DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes/PRINCIPIO PRO ACTIONE-Aplicación
BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Convenios de
la OIT/CONVENIOS
87 Y 98 DE LA OIT SOBRE LIBERTAD SINDICAL Y NEGOCIACION COLECTIVA-Hacen parte
del bloque de constitucionalidad/BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN SENTIDO ESTRICTO-Concepto
Según el artículo 93 de la
Constitución, “los tratados y convenios internacionales ratificados por el
Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en
los estados de excepción, prevalecen en el orden interno” y que, en idéntico sentido,
el artículo 53 superior señala que “los convenios internacionales del trabajo
debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna”. Con fundamento
en estos textos superiores la Corte Constitucional ha incorporado la noción de
bloque de constitucionalidad que, en su acepción estricta, agrupa a un conjunto
“de normas y principios que, aun cuando no aparecen en el texto constitucional,
se entienden integrados a la Constitución y formalmente hacen parte de ella”.
En reiterada jurisprudencia, a este bloque se han adscrito algunos Convenios de
la Organización Internacional del Trabajo y, en particular, los identificados
con los números 87 y 98. En efecto, mediante las Leyes 26 y 27 de 1976 el
Estado colombiano ratificó los Convenios 87 y 98 de la OIT que,
respectivamente, se refieren a la libertad sindical y al derecho de negociación
colectiva, lo cual le ha permitido a la Corporación sostener que estos
Convenios integran la legislación interna, así como del bloque de
constitucionalidad, entendido en su sentido estricto, lo que significa que
“hacen parte del parámetro de control constitucional de las normas legales que
regulan la materia”. Este reconocimiento de los Convenios 87 y 98 de la
Organización Internacional del Trabajo como integrantes del bloque de
constitucionalidad en sentido estricto lo ha hecho la Corte de manera expresa. Así
lo ha estimado la Corte en relación con el Convenio 87, sobre libertad sindical
y protección del derecho de sindicación, poniendo de relieve que “por hallarse
integrado a la Constitución, es parámetro para adelantar el juicio de
constitucionalidad de preceptos legales” y lo propio cabe aseverar respecto del
Convenio 98, también “integrado expresamente al bloque de constitucionalidad
strictu sensu”, lo cual lo erige en “parámetro de control de constitucionalidad
de las normas legales”, de modo que, junto con el Convenio 87, “constituyen
normas principales y obligatorias dentro del ordenamiento jurídico” y “se
encuentran al mismo nivel de la Constitución, por lo que sirven de referente
obligatorio en la interpretación de los derechos de los trabajadores para dar
plena efectividad a las libertades sindicales, la protección de los
trabajadores y el derecho al trabajo”.
LIBERTAD SINDICAL Y AUTONOMIA
SINDICAL-No tienen carácter absoluto
DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL-Protección
constitucional e internacional
DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL
Y DE NEGOCIACION COLECTIVA-Relación/DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL Y DE NEGOCIACION
COLECTIVA-Diferencias
CONVENIO 154 SOBRE EL FOMENTO
DE LA NEGOCIACION COLECTIVA-Alcance
INCIDENCIA
ARBITRARIA EN DERECHOS DE ASOCIACION Y LIBERTAD SINDICAL Y DE NEGOCIACION
COLECTIVA-Jurisprudencia constitucional
SINDICATO-Afiliación a
federaciones y confederaciones
FEDERACION DE SINDICATOS-Reconocimiento
automático de personería jurídica/CONFEDERACION DE SINDICATOS-Reconocimiento
automático de personería jurídica
SINDICATO-Objetivo
principal
La Corporación ha indicado que
“los sindicatos tienen como objetivo principal representar los intereses
comunes de los trabajadores frente al empleador, lo cual se manifiesta
primordialmente en la integración de comisiones de diferente índole, en la
designación de delegados o comisionados, en la presentación del pliego de
peticiones, en la negociación colectiva y la celebración de convenciones
colectivas y contratos colectivos, en la declaración de huelga y la designación
de árbitros.
FEDERACIONES Y CONFEDERACIONES-Naturaleza/FEDERACIONES Y
CONFEDERACIONES-Función de asesoría de organizaciones afiliadas
Las federaciones y confederaciones
son uniones sindicales de segundo y tercer grado, que desarrollan funciones de
asesoría de sus organizaciones afiliadas ante los respectivos empleadores en la
tramitación de sus conflictos y frente a las autoridades o terceros de
cualesquiera reclamaciones.
DERECHO DE HUELGA-Restricción
en federaciones y confederaciones
DERECHO
DE NEGOCIACION COLECTIVA-Prima
facie no tiene carácter de
derecho fundamental
LIMITACION LEGISLATIVA DE LIBERTAD DE ASOCIACION SINDICAL O DE DERECHO
A NEGOCIACION COLECTIVA-Jurisprudencia constitucional
Referencia: Expediente D-10.309
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra del
parágrafo segundo (parcial) del artículo 434 del Código Sustantivo del Trabajo
Actores: Alvaro Javier Torrado Arenas y Andrei Alexander Díaz Solano
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA  MARTELO
Bogotá D.C., veintiuno (21) de enero de dos mil quince (2015)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos y el trámite establecidos en
el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, establecida
en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, los ciudadanos Alvaro
Javier Torrado Arenas y Andrei Alexander Díaz Solano demandaron, parcialmente,
el parágrafo segundo del artículo 434 del Código Sustantivo del Trabajo.
Mediante Auto de catorce (14) de julio de dos mil catorce (2014), el
Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda, dispuso su fijación en
lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la
Nación para los efectos de su competencia. En la misma providencia ordenó
comunicar la iniciación del proceso al Congreso de la República, al Ministerio
de Justicia y del Derecho, al Ministerio del Trabajo y a la Secretaría Jurídica
de la Presidencia de la República para que, si lo estimaban conveniente,
intervinieran dentro del proceso, con el propósito de impugnar o defender la
exequibilidad de la disposición acusada.
Además, invitó al Presidente de la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Colegio de Abogados del Trabajo y a
los decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades de Antioquia, del
Atlántico, del Rosario, Externado de Colombia, del Norte, Pontificia Javeriana,
del Sinú, Industrial de Santander, San Buenaventura, Nacional, Andes, Libre,
Gran Colombia, EAFIT, Pontificia Bolivariana, Santo Tomas, Sergio Arboleda, del
Valle y Autónoma de Bucaramanga, para que intervinieran dentro del proceso, con
la finalidad de rendir concepto sobre la constitucionalidad de la disposición demandada.
Una vez cumplidos los trámites
previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067
de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la
referencia.
II. EL TEXTO DEMANDADO
A continuación
se transcribe el texto del artículo 434 del Código Sustantivo del Trabajo,
según su publicación en el Diario Oficial No. 27.407 de 9 de septiembre de 1950
y se subraya el aparte demandado.
CODIGO
SUSTANTIVO DEL TRABAJO
ARTICULO 434. DURACION DE LAS CONVERSACIONES. Modificado por el art. 60, Ley 50 de
1990: Las conversaciones de negociación de los pliegos de peticiones en esta
etapa de arreglo directo durarán veinte (20) días calendario, prorrogables de
común acuerdo entre las partes, hasta por veinte (20) días calendario
adicionales.
PARAGRAFO
1º. Si al término de la etapa de arreglo directo persistieren diferencias sobre
alguno o algunos de los puntos del pliego, las partes suscribirán un acta final
que registre los acuerdos y dejarán las constancias expresas sobre las
diferencias que subsistan.
PARAGRAFO
2º. Durante esta etapa podrán participar en forma directa en la mesa de
negociaciones, como asesores, hasta dos (2) representantes de las
asociaciones sindicales de segundo o tercer grado.
III. LA DEMANDA
Los demandantes
consideran que la preceptiva objeto de censura constitucional, contenida en el
artículo 434 del Código Sustantivo del Trabajo, contraviene lo dispuesto en el
preámbulo y en los artículos 1°, 13, 39, 53, 93, 87 y 98 de la Constitución
Política.
Sostienen que la
Constitución Política y los Convenios de la Organización Internacional del
Trabajo protegen el derecho a la libertad sindical a través de la facultad que
le otorgan a los sindicatos de autorregularse. En razón de lo anterior,
advierten que el legislador debe permitir que las organizaciones sindicales
reglamenten o modifiquen sus estatutos, estructura interna, elijan a sus
dirigentes y fijen el número de asesores que participarán en el proceso de
negociación colectiva señalado en la disposición acusada.
Por consiguiente,
consideran que el parágrafo segundo del artículo 434 del Código Sustantivo del
Trabajo restringe la libertad sindical, al impedir que dichas organizaciones
puedan determinar el número de asesores que requieren para que los representen
en la etapa de negociación.
Señalan que la Corte
Constitucional en sentencia C- 385 de 2000 indicó que “en el derecho de
asociación sindical subyace la idea básica de la libertad sindical que
amplifica dicho derecho, como facultad autónoma para crear organizaciones
sindicales, ajenas a toda restricción, intromisión o intervención del Estado
que signifique la imposición de obstáculos en su constitución o funcionamiento
…”.
Aducen que el
objetivo de las asociaciones sindicales denominadas federaciones y
confederaciones es el de representar los intereses de los trabajadores frente a
su empleador, cuando surjan conflictos propios de la actividad.
Advierten que si
bien el legislador puede limitar derechos fundamentales, dicha potestad no es
absoluta, pues debe sujetarse a los principios de razonabilidad y
proporcionalidad. Por lo tanto, consideran que el legislador se excedió, porque
atacó el núcleo esencial del derecho de asociación.
Resaltan que no
existe cosa juzgada, pues en la sentencia C-466 de 2008, la Corte
Constitucional resolvió una demanda de inconstitucionalidad que planteaba
contra la misma norma cargos distintos a los ahora expuestos y tachaba de
inconstitucional apartes diferentes a los aquí cuestionados.
Afirman que el
artículo 434 del Código Sustantivo del Trabajo desconoce el poder participativo
y democrático de los sindicatos, así mismo, impide que exista democracia en los
procesos en los que están implicados los derechos de los trabajadores. También
consideran que se viola el derecho a la igualdad de los sindicatos que
representan la parte débil de la relación.
Indican que con el
aparte acusado, el legislador desconoció los Convenios 87 y 98 de la
Organización Internacional de Trabajo, sobre la libertad sindical y la
protección del derecho de sindicación, ratificados por Colombia. Sostienen que,
según el artículo 3 del referido Convenio 87, las organizaciones de
trabajadores y de empleadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y
reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus representantes, el de
organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de
acción, a lo cual se agrega que las autoridades públicas deberán abstenerse de toda
intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio
legal.
Del mismo modo,
advierten que el segmento demandado desconoce el principio de autonomía
sindical, pues se entromete en decisiones que son solo del resorte de la
organización de trabajadores. A su vez, manifiestan que la restricción a dos
(2) representantes impide que las federaciones y confederaciones cumplan con su
objetivo de asesorar de forma directa a las organizaciones afiliadas en la
solución de conflictos que se generen con el empleador, toda vez que estas
pueden afiliarse a organizaciones internacionales de trabajadores.
IV. INTERVENCIONES
Vencido el término de fijación en
lista, y en cumplimiento de lo ordenado en Auto de 14 de julio de 2014, la
Secretaria General de esta Corporación informó que, de acuerdo con las
comunicaciones libradas, se recibieron los siguientes escritos de intervención:
1. Intervención ciudadana
Javier Alfonso Donado Restrepo, en
calidad de ciudadano colombiano, interviene en el proceso de la referencia para
solicitar a la Corporación que declare inexequible el aparte acusado.
Refiere que el artículo 434 del
Código Sustantivo del Trabajo infringe los artículos 39, 53 y 93 de la
Constitución Política, contraría los convenios 87 y 98 de la Organización
Internacional del Trabajo aprobados por Colombia, desconoce el bloque de
constitucionalidad y el precedente constitucional.
Sostiene que en sentencia C-797 de
2000, la Corte Constitucional señaló que uno de los componentes del núcleo esencial
del derecho de asociación es “la inhibición para las autoridades públicas
incluyendo al legislador de adoptar regulaciones, decisiones o adelantar
acciones que tiendan a obstaculizar el disfrute del derecho a la libertad
sindical”. Considera que la determinación respecto de quiénes y cuántos son los
negociadores forma parte de la autonomía de los sindicatos.
2. Ministerio del Trabajo
Myriam Salazar Contreras, actuando
como apoderada del Ministerio del Trabajo, solicita declarar exequible el
parágrafo segundo del artículo 434 del Código Sustantivo del Trabajo.
Señala que el Ministerio del Trabajo
tiene como misión defender los derechos de los empleadores y trabajadores, por
ello regula e interviene en las relaciones laborales de derecho individual con
carácter particular y en las de derecho colectivo oficial y particular. A su
vez, vigila que los conflictos que surjan entre estos sean resueltos de forma
pacífica y negociada.
Advierte que si bien existen
garantías legales y constitucionales para proteger la libertad sindical, ello
no implica que sea un derecho absoluto, en la medida en que la Constitución
permite que el legislador sujete la estructura interna de los sindicatos y
organizaciones sociales al orden legal y a los principios democráticos. Así
mismo, sostiene que los Convenios Internacionales sobre derechos humanos
autorizan que, por vía legislativa, puedan imponerse restricciones al derecho
de libertad sindical siempre y cuando se busque garantizar la seguridad
nacional, el orden, la salud o moral pública, entre otros.
Sostiene que el evento que reglamenta
la norma demandada es una garantía al derecho de negociación, que no solo
cobija a los trabajadores, sino también a los empleadores, por consiguiente al
establecer un parámetro cuantitativo, en cuanto a la participación de asesores
dentro de la mesa de negociación, en la etapa de arreglo directo, en un
conflicto colectivo, no implica una intromisión o el desconocimiento de la
libertad sindical, pues lo que hace la disposición acusada es establecer reglas
de juego claras.
3. Corporación Escuela Nacional
Sindical
José Luciano Sanín Vásquez, en
representación de la Corporación Escuela Nacional Sindical, interviene en el
proceso de la referencia para solicitar a la Corporación que declare
inexequible el aparte acusado.
Refiere que la norma demandada busca
establecer márgenes amplios a la autonomía de las partes en el marco del
arreglo directo dentro del proceso de negociación colectiva, sin que se
advierta que dicha limitación busque satisfacer un fin constitucional.
Advierte que la disposición solo
limita a una de las partes inmersas en la negociación, la más débil, que son
los trabajadores, pues no existe legislación en Colombia que regule el número
de asesores que un empleador puede tener en la mesa de negociación. De lo
anterior deduce que se vulnera el derecho a la igualdad de los trabajadores.
Considera que la expresión acusada
vulnera el preámbulo y los artículos 1°, 2°, 39, 53, 93 de la Constitución
Política y los Convenios 87 y 98 de la OIT ratificados por Colombia, por las
mismas razones que exponen los actores en su demanda.
4. ECOPETROL S.A.
Claudia Janeth Wilches Rojas,
actuando como apoderada de ECOPETROL S. A., solicita a la Corporación, como
pretensión principal, que se declare inhibida para hacer un pronunciamiento de
fondo por inepta demanda, en caso contrario, solicita que declare exequible la
norma demandada.
Aduce que los cargos planteados en la
demanda carecen de suficiencia, pertinencia y certeza, pues, en primer lugar,
no indican con claridad por qué se afectan los postulados constitucionales y,
en segundo lugar, las razones expuestas se limitan a realizar apreciaciones
legales y subjetivas.
De otra parte, considera que la
disposición acusada busca que (i) los sindicatos puedan contar con un consejo
técnico, oportuno y directo durante el conflicto colectivo y que (ii) la
negociación sea efectiva, pues si hay exceso de asesores tanto de la asociación
sindical como del empleador esto impide que se llegue a un acuerdo.
Señala que el parágrafo segundo del
artículo 434 del Código Sustantivo del Trabajo materializa el derecho de asociación
sindical, pues permite que entre las partes se lleve a cabo una negociación
ordenada, pulcra y metódica.
5. Central Unitaria de
Trabajadores y Confederación de Trabajadores de Colombia
Luis Alejandro Pedraza Becerra y Luis
Miguel Morantes Alfonso, en representación de la Central Unitaria de
Trabajadores y de la Confederación de Trabajadores de Colombia, intervienen en
el proceso de la referencia para solicitar a la Corporación que declare
inexequible la norma acusada, por las mismas razones que exponen los actores en
su demanda.
6. Asociación Nacional de
Empresarios de Colombia
Bruce Mac Master, en representación
de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia solicita que se declare
exequible el parágrafo segundo del artículo 434 del Código Sustantivo del
Trabajo.
Advierte que la restricción que
impone la preceptiva demandada solo afecta la participación directa en la mesa
de negociación de representantes de las organizaciones sindicales de segundo y
tercer grado, mas no la asesoría de los mismos en general.
Manifiesta que del texto legal se
desprende que la restricción numérica opera solo frente a la posibilidad de que
representantes adicionales se sienten en la mesa de negociación, lo que no
impide que el sindicato negociador reciba consejo, información o asesoría de
otros representantes por fuera de la mesa.
Indica que los negociadores de
pliegos están investidos de plenos poderes para celebrar y suscribir, en nombre
de las partes que representan, los acuerdos a que lleguen en la etapa de
arreglo directo, los cuales no son susceptibles de replanteamiento o
modificaciones en las etapas posteriores del conflicto colectivo.
En razón de lo anterior, considera
que es adecuado que el número de negociadores y representantes de organizaciones
de segundo y tercer grado éste limitado, porque así se restringe también el
número de personas que pueden comprometer los intereses del sindicato y es más
eficaz la negociación.
Refiere que la disposición acusada no
viola el principio de autonomía sindical, pues permite que los sindicatos
elijan a las personas que consideren más idóneas para representarlos. A su vez,
considera que el legislador no excedió la libertad de configuración normativa,
pues no se limita la participación del sindicato en la negociación colectiva,
sino que se establecen unas reglas para que ésta sea efectiva y logre su
cometido.
7. Universidad Santo Tomas
Jhon Jairo Morales Alzate, Decano de
la Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás y Carlos Rodríguez Mejía,
Coordinador del grupo de acciones constitucionales, intervienen para solicitar
a la Corporación que declare inexequible la norma cuestionada porque considera
que desconoció el principio de autonomía del que gozan los sindicatos.
Advierte que en la demanda de la
referencia no existe cosa juzgada, pues en la sentencia C-466 de 2008 se
solicitó la inexequibilidad del inciso primero del artículo 434 del Código
Sustantivo del Trabajo, por lo que no existe identidad en las disposiciones
demandadas.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 5823 de
3 de septiembre de 2014, solicitó a la Corte Constitucional declarar
inexequible el apartado “hasta dos (2)”, contenido en el parágrafo 2° del
artículo 434 del Código Sustantivo del Trabajo.
Según el Procurador, “la
restricción a máximo dos asesores en la negociación de los pliegos de
condiciones en la etapa de arreglo directo en representación de las
asociaciones de segundo y tercer grado vulnera la libertad sindical, expresada
ésta en los derechos de asociación y negociación colectiva”.
Lo anterior, “toda vez que todas
las organizaciones sindicales tienen el derecho de elegir libremente sus
representantes, sin restricción alguna, a modo de una garantía sindical que no
puede ser menoscabada por la legislación colombiana, por expresa prohibición
establecida en el artículo 8° de la Convención 87 de la OIT”.
En segundo lugar, “porque la razón
que explica la libertad de elección parte de reconocer que el propósito de los
derechos sindicales de asociación y negociación colectiva consiste,
precisamente, en mejorar las condiciones de trabajo y en garantizar la paz, a
partir de un equilibrio en las relaciones entre empleadores y trabajadores que
se construye bajo la libertad de expresión y la participación de las partes en
las decisiones laborales que las afectan”.
En otras palabras, indica el
Procurador que “la decisión autónoma de las organizaciones sindicales para
elegir el número de asesores que han de participar en las negociaciones de los
pliegos de condiciones en la etapa de arreglo directo cobra mayor importancia
cuando se advierte que la finalidad de las negociaciones entre sindicatos y empleadores,
trascienden los reclamos y aspiraciones puramente económicas y profesionales de
los empleados para abarcar aspectos relacionados con políticas sociales,
económicas o sectoriales que incidan directamente en las vinculaciones
laborales, tales como los aspectos científicos, tecnológicos o ecológicos.
Aspectos que, por lo demás, resultan aún más pertinentes en la actualidad, dada
la inserción del país en una economía global donde se maneja mucha información
desconocida por los trabajadores que en todo caso incide en sus relaciones
laborales”.
Para terminar, considera pertinente “recordar que
en una ocasión anterior la misma Corte Constitucional ya adoptó una decisión
relativa a la libertad sindical para elegir el número de representantes, que
resulta más que relevante para el caso sub examine, dado que por virtud
de la misma se declaró inexequible la conformación de la delegación que debe
presentar el pliego de peticiones al empleador establecida por la ley, por
cuanto allí se limitó esa conformación a tres de los miembros del sindicato”.
Por lo tanto, la vista fiscal “concluye que la
norma demandada, como también sucedía con la norma objeto del fallo que se
acaba de citar efectivamente contraría el ordenamiento superior al restringir
indebida e injustificadamente la representación de las asociaciones de segundo
y tercer grado en la negociación de los pliegos de condiciones, en la etapa de
arreglo directo, como lo hace al limitar su participación a máximo dos
asesores”.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La competencia
La Corte Constitucional es competente
para decidir la demanda de la referencia, de conformidad con lo establecido en
el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución.
2. Planteamiento general
El artículo 434 del Código Sustantivo
del Trabajo se refiere a la duración de las conversaciones de negociación de
los pliegos de peticiones en la etapa de arreglo directo, y al efecto establece
que “durarán veinte (20) días calendario, prorrogables de común acuerdo entre
las partes, hasta por veinte (20) días calendario adicionales”.
En un primer parágrafo se indica que
si al término de la etapa de arreglo directo persisten diferencias sobre alguno
o algunos de los puntos del pliego, “las partes suscribirán un acta final que
registre los acuerdos y dejarán las constancias expresas sobre las diferencias
que subsistan”, mientras que, en un segundo parágrafo, se añade que “durante
esta etapa podrán participar en forma directa en la mesa de negociaciones, como
asesores, hasta dos (2) representantes de las asociaciones sindicales de
segundo o tercer grado”.
La expresión “hasta dos (2)
representantes de las asociaciones sindicales de segundo o tercer grado”, ha
sido acusada ante esta Corte por los demandantes, quienes pretenden que se
declare su inconstitucionalidad, por violación del preámbulo y de los artículos
1, 13, 39, 53 y 93 de la Constitución, así como de los convenios 87 y 98 de la
Organización Internacional del Trabajo.
Los actores esgrimen un cargo
genérico que hacen consistir en la “extralimitación del legislativo” y en la
consecuente restricción de la libertad sindical y de la autonomía de las
organizaciones sindicales que, según la demanda, “se concreta en la facultad de
autorregularse, sin que exista ningún tipo de entrometimiento por parte del
Estado”, lo cual significa que al legislador solo le estaría
“constitucionalmente permitido regularlo en sus aspectos genéricos, dejando
abierta la posibilidad para que las organizaciones puedan reglamentar y
modificar sus estatutos, su estructura interna, elegir a sus dirigentes,
establecer periodos de tiempo para el ejercicio de derechos y/o prerrogativas
que internamente se otorgan, indicar requisitos y fijar condiciones propias de
la afiliación” y también “fijar el número de asesores que participarán en el
proceso establecido en el Código Sustantivo del Trabajo (CST) para el trámite y
consecución de la negociación colectiva”.
Después de esta formulación genérica,
los demandantes se detienen a explicar las violaciones de cada uno de los
preceptos que señala como desconocidos. Así, luego de transcribir en su
totalidad el preámbulo, alegan que el segmento demandado vulnera el “poder
participativo y democrático de los sindicatos en pro de sus trabajadores” e
implica “la libertad de escogencia de asesores, por cuanto la normativa
demandada impone un muro infranqueable para el ejercicio de la libertad de
configuración y decisión de los sindicatos frente a los procesos de
negociación, lo que podría contribuir a la creación de un orden laboral y
económico injusto”.
En cuanto al artículo 1º superior,
los libelistas alegan que “la limitación impuesta por parte del legislador
implica el desconocimiento de la participación de la sociedad y otros
sindicatos como asesores, dentro del proceso de negociación que siguen los
sindicatos con sus empleadores, lo que, además, afecta el principio de
solidaridad”, dado que “a partir de la participación y la solidaridad se
constituye un orden económico justo para los trabajadores”.
Tratándose del artículo 13, los
demandantes estiman que la violación del derecho a la igualdad se produce “al
impedir la asesoría y participación de otras asociaciones sindicales dentro del
proceso de negociación colectiva, como quiera que la limitación implica una
desprotección del sindicato y de los trabajadores”, pues estos acuden a la
negociación colectiva en razón de su debilidad frente al empleador.
Respecto del derecho a constituir
sindicatos y asociaciones, previsto en el artículo 39 de la Carta, los actores
consideran que “se ve violentado por la decisión legislativa de imponer
limitaciones a la cantidad de asesores que los sindicatos pueden tener durante
el proceso de negociación colectiva”, siendo que deberían ser estas
organizaciones las que escojan “según su decisión, la cantidad y el número de
asesores que podrán participar dentro de la negociación”, elegirlos y
establecer los periodos de las asesorías, las temáticas de las mismas y las
atribuciones que se les podrían otorgar o no a los asesores”, mas no el Estado.
La infracción del artículo 53
superior la hacen consistir los actores en que el legislador omitió los
convenios sobre la libertad sindical y el derecho de sindicación y negociación
colectiva, lo que, adicionalmente, comporta el quebrantamiento del artículo 93
de la Constitución, “en la medida en que restringió el derecho de las
organizaciones sindicales en elegir libremente a sus representantes y
asesores”.
Finalmente, en lo atinente a los
Convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo, los demandantes
señalan que confieren a las organizaciones de trabajadores y empleadores los
derechos a redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, a elegir
libremente a sus representantes, a organizar su administración y actividades y
a formular su programa de acción, fuera de lo cual establecen que “las
autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a
limitar ese derecho o a entorpecer su ejercicio legal”.
Del libelo y de las intervenciones
que fueron presentadas se deriva la necesaria consideración, con carácter
previo, de tres cuestiones, a saber: la aptitud de los cargos para dar lugar al
juicio de constitucionalidad, el señalamiento del texto que es objeto de tacha
y una aclaración acerca de la cosa juzgada constitucional. En el orden en que
han sido enunciados, entra la Corte a examinar estos asuntos.
3. La aptitud de los cargos
formulados
En la intervención presentada por la
apoderada general de ECOPETROL S. A., se llama la atención acerca de que los
cargos planteados incumplen algunos de los requisitos mínimos que, según la
Sentencia C-1052 de 2001, deben satisfacer las acusaciones, para que la Corte
se encuentre en condiciones de entrar a analizar la constitucionalidad de las
disposiciones demandadas.
A fin de examinar esta cuestión es
importante recordar que, en la mencionada providencia, la Corte precisó que las
razones por las cuales se estime que los textos normativos demandados violan la
Constitución han de ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes. La acusación es clara cuando la argumentación proporcionada
por el actor permite identificar un hilo conductor que lleve a comprender el
contenido de la demanda “y las justificaciones en que se basa” y es cierta
siempre que el alegato recaiga “sobre una proposición jurídica real y
existente”, es decir, que haga parte del contenido del precepto cuestionado, de
modo que no sea una invención del demandante[1].
Adicionalmente, “las razones son específicas
si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o
vulnera la Carta Política”, pues no es factible examinar la constitucionalidad
de una norma con base en argumentos vagos, indeterminados, abstractos,
indirectos o globales que impidan concretar la acusación y se satisface el
requisito de pertinencia si el reproche esgrimido es de índole
constitucional e involucra el contenido de los preceptos superiores, en forma
tal que la argumentación no se limite a la exposición “de consideraciones
puramente legales”[2].
Las razones de la demanda también
deben ser suficientes y esto en dos sentidos, ya que, de una parte, el
actor debe proporcionar “todos los elementos de juicio (argumentativos y
probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad”,
mientras que, de la otra, “la suficiencia del razonamiento apela directamente
al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos
que, aunque no logren prima facie convencer al magistrado de que la
norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada”[3].
Conforme ha sido expuesto, los demandantes
consideran que el aparte censurado es contrario al preámbulo y al artículo 1º
de la Constitución, en el primer caso, por desconocimiento de la participación
y de la idea de democracia que encarnan los sindicatos y, en el segundo, por el
quebrantamiento de la participación y de la solidaridad, todo lo cual atenta
contra el orden justo que el ordenamiento superior persigue.
Exigencia ineludible en la
elaboración de las demandas de inconstitucionalidad es la exposición de la
manera como las disposiciones inferiores vulneran la Constitución, y esta
exigencia se torna más acuciante cuando la preceptiva superior invocada se
caracteriza por su alto grado de indeterminación, puesto que, en tales casos,
mayor ha de ser el esfuerzo del demandante para intentar demostrar que una
específica disposición viola contenidos tan amplios y generales.
En esta ocasión la mención de las
ideas de participación, democracia, solidaridad y orden justo corresponde a una
respetable opinión de los actores que, sin embargo, no alcanza a estructurar un
cargo de inconstitucionalidad, pues entre las afirmaciones del actor y los
contenidos superiores que estima conculcados no se logra establecer un hilo
conductor que le confiera a lo alegado la claridad necesaria para entrar a
examinar si se configura una eventual contradicción, lo que, además, significa
que, por este aspecto, la demanda no cumple el requisito de especificidad,
porque no define el modo como lo acusado desconoce la Carta y tampoco el de
suficiencia, por cuanto los actores no ofrecen elementos argumentativos que
sustenten su pretensión, ni logran suscitar siquiera una duda mínima acerca de
la posible inconstitucionalidad del precepto demandado.
Lo mismo cabe predicar de la
acusación referente a la violación del derecho a la igualdad, como que en
decantada jurisprudencia se ha advertido que la demostración de su violación
está rodeada de especiales exigencias que el demandante ha de satisfacer,
debido a lo cual la aseveración de los actores en el sentido de que la limitación
del número de asesores, prevista en el parágrafo 2º del artículo 434 del Código
Sustantivo del Trabajo, comporta desprotección de los sindicatos y de los
trabajadores en cuanto parte débil de la negociación, está lejos de reunir las
condiciones requeridas para emprender el juicio de igualdad.
En efecto, no existe claridad sobre
los elementos que deban compararse o sobre alguna situación fáctica de
discriminación que tenga que ser superada, de donde surge que la acusación
también incumple los requisitos de claridad, especificidad y suficiencia, en
razón de la ausencia de un hilo conductor, de la falta de argumentos que
fundamenten la solicitud de inconstitucionalidad y definan el modo en que se
produce la violación, así como de los elementos indispensables para emprender
el análisis o generar en el juez de la constitucionalidad alguna duda sobre el
sustento constitucional de lo acusado.
Los demandantes fundan su alegato
acerca de la vulneración de los artículos 53 y 93 de la Constitución en que el
primero establece que “los convenios internacionales del trabajo debidamente
ratificados, hacen parte de la legislación interna”, mientras que el segundo
prevé la prevalencia en el orden interno de ciertos tratados y convenios
internacionales, lo cual, en criterio del actor, fue vulnerado por el
legislador, que habría omitido los convenios sobre libertad sindical y derechos
de sindicación y negociación colectiva, afirmación que apunta a la eventual
vulneración de los convenios mencionados, pero no a la de los artículos
constitucionales invocados, cuya vinculación al cargo, fuera de no ser clara,
incumple el requisito de especificación que exige el suministro de argumentos
que permitan establecer “si realmente existe una oposición objetiva y
verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución
Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad
a partir de argumentos ‘vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y
globales’ que no se relacionen directamente con las disposiciones que se
acusan”[4].
Resta, entonces, analizar la aptitud
de la acusación por desconocimiento del artículo 39 de la Constitución y de los
Convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo. El texto
constitucional citado establece la libertad de asociación sindical y, según la
exposición de los actores, los convenios mencionados confieren derechos a
trabajadores y empleadores, al paso que imponen a las autoridades públicas
abstenerse de intervenciones limitadoras o entorpecedoras de estos derechos,
por lo cual el cargo consistente en que la limitación del número de asesores
interfiere la libertad de asociación sindical y las prerrogativas reconocidas
en los Convenios es claro y produce, al menos, una duda razonable sobre la
constitucionalidad de la preceptiva censurada, siendo de destacar que, como más
adelante se pondrá de manifiesto, se trata de un cargo recurrentemente
planteado que en algunas oportunidades ha prosperado, mientras que en otras no,
lo que persuade a la Corte de la necesidad de examinarlo en esta ocasión.
4. El texto demandado
Tal como fue anunciado, el segundo
asunto que ha de ser objeto de análisis previo tiene que ver con el texto
demandado. De acuerdo con el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, en las
acciones públicas de inconstitucionalidad el demandante debe señalar la
disposición acusada, mediante su transcripción literal, valiéndose de cualquier
medio o de un ejemplar de su publicación oficial.
El primer aspecto relacionado con el
texto demandado ha sido puesto de presente en la intervención presentada en
representación de ECOPETROL S. A., en la que se lee que el demandante “equivocó
la técnica que debe tener la acción pública de constitucionalidad al tenor de
lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, al
identificar erradamente como norma acusada una disposición que ya no se
encuentra vigente en el ordenamiento legal colombiano”.
En la intervención se explica que el
“artículo 434 del Decreto Ley 2663 de 1950 que invocan los demandantes en la
legislación sustantiva no existe y realmente corresponde al artículo 451 del
mismo Decreto, cuya numeración inicial fue modificada con ocasión de la edición
del Código Sustantivo del Trabajo, ordenada por el artículo 46 del Decreto 3743
de 1950”, a lo que se agrega que “la redacción original del mismo fue
modificada por el artículo 28 del Decreto 2351 de 1965, luego por el artículo
1º de la Ley 39 de 1985 y finalmente, fue recogida en su totalidad por el
artículo 60 de la Ley 50 de 1990, norma que se encuentra actualmente vigente y
que regula la materia de manera integral”.
Sobre este particular la Corte
considera que si bien es cierto que el artículo 434 del Código Sustantivo del
Trabajo fue subrogado por el artículo 60 de la Ley 50 de 1990, no lo es menos
que la transcripción hecha por los actores coincide totalmente con el texto
vigente, por lo cual solo un tecnicismo contrario al principio pro actione
y llevado al extremo podría dar al traste con la demanda y relevar a la Corte
del deber de interpretarla, labor interpretativa que, por lo demás, ha servido
de sustento a su admisión, como que en el auto respectivo[5],
al fijar el asunto, el Magistrado sustanciador se refirió, sin ambages, a la
“acción pública de inconstitucionalidad contra el parágrafo segundo (parcial)
del artículo 434 del Código Sustantivo del Trabajo”.
De igual manera se advierte lo
anterior en varias intervenciones, en algunas de las cuales, aun oponiéndose a
las pretensiones del actor, se identifica al parágrafo 2º del artículo 434 del
Código Sustantivo del Trabajo como el texto parcialmente cuestionado, lo que
también acontece con la vista fiscal, cuya solicitud se formula respecto de la
disposición citada, sin que en ninguno de estos casos se haya expresado duda o
confusión acerca de lo efectivamente censurado. En conclusión, no encuentra la
Corte que lo indicado en la intervención de ECOPETROL afecte la demanda o la
torne inepta.
Ahora bien, cuando se cuestiona solo
una parte de un artículo, inciso o parágrafo, la Corte ha indicado que la
demanda es parcial[6]
y el demandante ha de tener especial cuidado en la identificación del aparte o
segmento tachado de inconstitucional, puesto que el texto objeto de acusación
ha de tener sentido completo por sí mismo, es decir, con independencia del
resto del artículo, inciso o parágrafo en que aparece insertado, de tal forma
que, ante una eventual inexequibilidad, lo que quede del texto del que hacía
parte permanezca en el ordenamiento con la posibilidad de dar lugar a
significados sin necesidad de lo expulsado[7].
Las fallas en el señalamiento de los
textos demandados pueden producir la ineptitud de la demanda, pero en virtud
del principio pro actione esa posibilidad es extrema, porque al juez
constitucional le corresponde interpretar la demanda y tratar de hallar el
sentido que el actor quiso darle, para lo cual es importante contrastar el
texto que el demandante estima contrario a la Carta con la argumentación
dirigida a sustentar la inconstitucionalidad[8], ejercicio
del que puede resultar que la acusación involucra un aparte menor que el
señalado en la demanda o “que, en realidad, el cargo formulado compromete un
texto más amplio que el segmento destacado como contrario a la Constitución”[9].
En el caso que ahora ocupa la
atención de la Corte, la demanda recae sobre una parte del parágrafo 2º del
artículo 434 del Código Sustantivo del Trabajo, de conformidad con cuyas voces
“Durante esta etapa podrán participar en forma directa en la mesa de
negociaciones, como asesores, hasta dos (2) representantes de las
asociaciones sindicales de segundo y tercer grado”. Habiendo sido demandado
lo que se resalta en negrillas, fácil es deducir que una eventual
inexequibilidad privaría de sentido al enunciado que antecede al que es objeto
de censura, toda vez que permanecería en el ordenamiento como un supuesto al
que no se anudaría consecuencia jurídica alguna[10].
Así las cosas, es evidente que existe
una falla en el señalamiento del aparte demandado y que, para saber si hay
posibilidad de superarla, es menester acudir a la argumentación vertida por los
actores en el libelo. Al respecto ya se ha destacado que el cargo apto para dar
lugar al juicio de constitucionalidad es el referente a la posible violación
del artículo 39 de la Carta y de los Convenios 87 y 98 de la Organización Internacional
del Trabajo y que la acusación radica en que, al limitar el número de asesores
que pueden participar en la mesa de negociaciones, el legislador habría
desconocido la libertad sindical y los derechos reconocidos a los sindicatos
por los convenios invocados.
Puntualizada de esta manera la
cuestión, sin mayor esfuerzo se advierte que la acusación planteada no requiere
para su viabilidad de que se involucre la totalidad del parágrafo, por cuanto
la formulación del cargo permite sostener que su alcance se concreta cabalmente
en la expresión “hasta dos (2)” que, sin necesidad de referencias adicionales,
da cuenta de la limitación cuestionada por el demandante y, de tal modo, que su
eventual separación del ordenamiento jurídico no privaría de sentido al resto
del parágrafo, que sobreviviría con la posibilidad de ser interpretado en el
sentido de que, en ausencia de limitante legal, a las organizaciones sindicales
correspondería determinar el número de asesores.
Así lo han entendido el ministerio
público y algunos intervinientes, como el ciudadano Javier Alfonso Donado
Restrepo, quien, al acompañar la pretensión esgrimida en la demanda, señala que
“debe ser declarada la inconstitucionalidad de la expresión en negrilla ‘hasta
dos (2)’ del parágrafo segundo del artículo 434 del decreto Ley 2663 del 5
de agosto de 1950, Código Sustantivo del Trabajo”. La Corte, por su parte, con
apoyo en las consideraciones precedentes, considera que este es el segmento
demandado y a él se referirá en lo sucesivo.
5. La cosa juzgada
Los actores llaman la atención sobre
un tercer aspecto que conviene tratar previamente, cual es la inexistencia de
cosa juzgada constitucional en el presente evento, pese a que la primera parte
del artículo 434 del Código Sustantivo del Trabajo ya fue objeto de análisis
constitucional por esta Corte. En efecto, mediante Sentencia C-466 de 2008, la
Corporación resolvió una demanda presentada, entre otras disposiciones, en
contra del artículo 434 de la codificación laboral.
En esa ocasión, aunque el demandante
acusó todo el artículo, la Corte observó que únicamente argumentó “contra la
primera parte”, sin haber cuestionado los parágrafos 1º y 2º, razón por la cual
el análisis se limitó a “la primera parte del artículo 434 CST”, censurado por
prever un término para llegar a un acuerdo, lo que, en criterio de quienes
entonces demandaron, limitaba la libertad de las partes en la negociación
colectiva dentro de la etapa de arreglo directo y vulneraba la libertad
sindical[11].
No obstante que la acusación
esgrimida es básicamente similar a la que aducen los demandantes en la presente
causa, la circunstancia de que el texto ahora demandado corresponda al
parágrafo 2º que en aquella oportunidad no fue objeto de análisis y que, desde
luego, tiene otro contenido, permite concluir que no se ha configurado el
fenómeno procesal de la cosa juzgada constitucional y que, por ende, la Corte
debe entrar a examinar la constitucionalidad de la expresión “hasta dos (2)”
con base en el ataque que se le formula en la demanda, por vulneración del
artículo 39 superior y de los Convenios 87 y 98 de la Organización
Internacional del Trabajo.
6. El problema jurídico y su
solución
De conformidad con lo planteado, a la
Corte le corresponde resolver si el parágrafo 2º del artículo 434 del Código
Sustantivo del Trabajo, al fijar un tope máximo de dos asesores, como
representantes de las organizaciones sindicales de segundo y tercer grado
durante la etapa de arreglo directo, viola la libertad sindical establecida en
el artículo 39 de la Constitución y los derechos de los sindicatos contemplados
en los Convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo.
La mención de los Convenios de la OIT
impone una consideración inicial relativa al parámetro de constitucionalidad,
consideración que deberá complementarse con el examen de las posibilidades que
le atañen al legislador a la luz de los contenidos que el demandante estima
violados, ya que el núcleo de la acusación reside en la indebida intromisión del
legislador, cuyo margen de regulación incluso llega a ser considerado por los
actores como inexistente, lo cual comportaría, según su planteamiento, que a
las organizaciones sindicales les correspondería, exclusivamente, determinar el
número de asesores que podrían participar en la mesa de negociaciones.
Si se llega a concluir que al
legislador le corresponde algún margen de regulación, la Corte procederá a
examinar el contenido de la libertad sindical y de los Convenios de la
Organización Internacional del Trabajo en lo pertinente, así como a establecer
el vínculo de esta preceptiva con la materia regulada en el parágrafo
parcialmente cuestionado, a fin de determinar si la limitación en el número de
asesores, impuesta por el segmento objeto de la demanda, cabe dentro del margen
de configuración correspondiente al legislador o lo desborda.
6.1. El parámetro de
constitucionalidad
Conforme se ha expuesto, la
invocación de los Convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del
Trabajo, junto al artículo 39 de la Carta, en la condición de preceptiva
superior que habría sido violada por el parágrafo 2º del artículo 434 del
Código Sustantivo del Trabajo, en lo acusado, conduce a analizar, en primer
término, lo referente al parámetro que servirá para juzgar la
constitucionalidad del segmento objeto de censura.
A este propósito conviene mencionar
que, según el artículo 93 de la Constitución, “los tratados y convenios
internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos
y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el
orden interno” y que, en idéntico sentido, el artículo 53 superior señala que
“los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte
de la legislación interna”.
Con fundamento en estos textos
superiores la Corte Constitucional ha incorporado la noción de bloque de
constitucionalidad que, en su acepción estricta, agrupa a un conjunto “de
normas y principios que, aun cuando no aparecen en el texto constitucional, se
entienden integrados a la Constitución y formalmente hacen parte de ella”[12].
En reiterada jurisprudencia, a este bloque se han adscrito algunos Convenios de
la Organización Internacional del Trabajo y, en particular, los identificados con
los números 87 y 98[13].
En efecto, mediante las Leyes 26 y 27
de 1976 el Estado colombiano ratificó los Convenios 87 y 98 de la OIT que,
respectivamente, se refieren a la libertad sindical y al derecho de negociación
colectiva, lo cual le ha permitido a la Corporación sostener que estos
Convenios integran la legislación interna, así como del bloque de
constitucionalidad, entendido en su sentido estricto, lo que significa que
“hacen parte del parámetro de control constitucional de las normas legales que
regulan la materia”. Este reconocimiento de los Convenios 87 y 98 de la
Organización Internacional del Trabajo como integrantes del bloque de
constitucionalidad en sentido estricto lo ha hecho la Corte de manera expresa[14].
Así lo ha estimado la Corte en
relación con el Convenio 87, sobre libertad sindical y protección del derecho
de sindicación[15],
poniendo de relieve que “por hallarse integrado a la Constitución, es parámetro
para adelantar el juicio de constitucionalidad de preceptos legales”[16]
y lo propio cabe aseverar respecto del Convenio 98, también “integrado
expresamente al bloque de constitucionalidad strictu sensu”, lo cual lo
erige en “parámetro de control de constitucionalidad de las normas legales”, de
modo que, junto con el Convenio 87, “constituyen normas principales y
obligatorias dentro del ordenamiento jurídico” y “se encuentran al mismo nivel
de la Constitución, por lo que sirven de referente obligatorio en la
interpretación de los derechos de los trabajadores para dar plena efectividad a
las libertades sindicales, la protección de los trabajadores y el derecho al
trabajo”[17].
En atención a lo anterior es preciso
concluir que los demandantes acertaron al invocar los Convenios 87 y 98 de la
Organización Internacional del Trabajo, dentro del conjunto de  contenidos que
consideran violados por la preceptiva demandada.
6.2. El legislador y los derechos
sindicales
Para justificar su solicitud de
inconstitucionalidad y la tesis de conformidad con la cual el legislador “se
extralimitó” al fijar el número máximo de asesores de las asociaciones
sindicales de segundo o tercer grado que pueden participar en la etapa de
arreglo directo, fuera del artículo 39 de la Constitución, los actores citan
los Convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo.
Del Convenio 87 destacan el artículo
3º, de acuerdo con el cual “las organizaciones de trabajadores y empleadores
tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el
de elegir libremente sus representantes, el de organizar su administración y
sus actividades y el de formular sus programa de acción”, a lo que añade que
“las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a
limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal”, mientras que del
Convenio 98 destacan el artículo 2º que, refiriéndose a las organizaciones de
trabajadores y de empleadores, señala que “deberán gozar de adecuada protección
contra todo acto de injerencia de unas respecto de las otras, ya se realice
directamente o por medio de sus agentes o miembros, en su constitución,
funcionamiento o administración”.
Los demandantes estiman que la limitación
de la cantidad de asesores que pueden participar en la mesa de negociaciones
constituye un acto de injerencia que se coloca en abierta contradicción con la
Constitución y con los convenios citados, motivo por el cual tal límite debe
ser expulsado del ordenamiento jurídico, pues, en su criterio, son las
organizaciones sindicales las llamadas a establecer el número de asesores o a
regular la materia, lo que, en otras palabras, debe entenderse como exclusión
total del legislador de la posibilidad de regular esa materia.
La anterior afirmación la fundan los
demandantes, además, en la prohibición de abstenerse que, según el artículo 3º
del Convenio 87, han de observar las autoridades públicas para no afectar los
derechos de las organizaciones de trabajadores y empleados, allí mismo
contemplados. Empero, esta Corporación ha indicado que “la prohibición en tales
términos establecida, a primera vista parece rechazar cualquier tipo de
intervención de las autoridades y, sin embargo, en contra de esa lectura tan
radical, en reiterada jurisprudencia la Corte Constitucional ha enfatizado que
la libertad sindical y la autonomía de los sindicatos que hace parte de su
contenido no tiene carácter absoluto, porque así se deriva de los convenios
internacionales y del propio artículo 39 de la Constitución Nacional”[18].
Al desarrollar este planteamiento, la
Corte puntualizó que el artículo 8º del Convenio 87 de la OIT expresamente
establece que “al ejercer los derechos que se les reconocen en el presente
Convenio, los trabajadores, los empleadores y sus organizaciones respectivas
están obligados, lo mismo que las demás personas o las colectividades
organizadas, a respetar la legalidad” y que el artículo 39 superior precisa que
“la estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos y organizaciones
sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y a los principios
democráticos”[19].
La lectura de las disposiciones
transcritas lleva a concluir que tanto del Convenio 87 de la OIT, como de la
Constitución, se desprende que “el funcionamiento de las organizaciones
sindicales ha de ajustarse a la legalidad”[20], lo cual
implica que “por vía legislativa pueden imponerse restricciones a los derechos,
en cuanto ellas sean necesarias, mínimas, indispensables y proporcionadas a la
finalidad que se persiga, para garantizar la seguridad nacional, el orden, la
salud o moral públicas, los derechos y deberes ajenos y, en general, el
cumplimiento de cualquier finalidad que se estime esencialmente valiosa”[21].
En este orden de ideas, no cabe
entender que el parágrafo 2º del artículo 134 del Código Sustantivo del Trabajo
sea inconstitucional a causa de que el legislador tuviera absolutamente vedada
la posibilidad de regular lo atinente al número de asesores de las
organizaciones sindicales de segundo o tercer grado que pueden participar en la
mesa de negociaciones. Sin embargo, procede examinar si la regulación vertida
en el segmento demandado es razonable y proporcionada, habida cuenta de que los
actores juzgan que equivale a una injerencia desmedida o arbitraria.
6.3. Los derechos sindicales y el
aparte cuestionado
El artículo 39 de la Constitución
establece, en su primer inciso, que “los trabajadores y empleadores tienen
derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado”.
Con fundamento en este enunciado la Corte Constitucional ha hecho énfasis en
que el derecho a la asociación sindical allí previsto tiene tres facetas, pues,
de una parte, incorpora la libertad individual de organizar sindicatos, de la
otra, implica la libertad tanto para afiliarse como para retirarse de esas
organizaciones y, además, comprende la autonomía sindical que es la facultad de
la organización sindical “para crear su propio derecho interno, para
organizarse, tal como lo dispone el artículo 3º del Convenio 87 de la OIT”[22].
Así pues, conforme lo ha señalado la
Corporación, “tanto en los instrumentos internacionales como en la propia Carta
Política se otorga una protección especial a la libertad sindical y el derecho
de asociación sindical y se consagra la garantía de que su ejercicio no puede
ser limitado o impedido por la intervención de las autoridades, o indebida
injerencia del Estado o restricción indebida de la legislación que afecte el
núcleo esencial de estos derechos”[23].
El derecho de asociación sindical mantiene
fuertes vínculos con otros derechos de índole constitucional, como acontece con
el derecho de negociación colectiva que, de acuerdo con la Corte, le es
“consustancial”, por cuanto “le permite a la organización sindical cumplir la
misión que le es propia de representar y defender los intereses comunes de sus
afiliados”, relación que no soslaya las diferencias existentes entre uno y
otro, pues “el derecho de asociación persigue asegurar la libertad sindical,
mientras que el de negociación colectiva se constituye en un mecanismo para
regular las relaciones laborales”, a lo cual se suma que “mientras que el
derecho de asociación sindical es de naturaleza fundamental, el de negociación
colectiva prima facie no tiene ese carácter, aunque puede adquirirlo cuando
su vulneración implica la amenaza o vulneración del derecho al trabajo o
asociación sindical”[24].
El artículo 55 superior garantiza “el
derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales” y con
fundamento en este artículo y en el Convenio 154 de la Organización
Internacional del Trabajo, esta Corporación ha indicado que corresponde “a un
concepto más amplio que las figuras pliegos de peticiones y convención
colectiva”, como que abarca “todas las negociaciones que tienen lugar entre un
empleador, un grupo de empleadores o una organización o varias organizaciones
de empleadores, por una parte, y una organización o varias organizaciones de
trabajadores, por otra, con el fin de fijar las condiciones de trabajo y
empleo, o regular las relaciones entre empleadores y trabajadores, o regular
las relaciones entre empleadores o sus organizaciones y una organización o
varias organizaciones de trabajadores o lograr todos estos fines a la vez”[25].
Este concepto le ha permitido a la
Corte sostener que la negociación colectiva también tiene en nuestra
legislación “una connotación amplia, pues hace referencia al surgimiento de un
conflicto de trabajo y la correspondiente iniciación de conversaciones, el agotamiento
de la etapa de arreglo directo -arts. 432 a 436 CST-, pasando por la eventual
declaratoria y desarrollo de la huelga -arts. 444 a 449 CST-, el procedimiento
de arbitramento -arts. 452 a 461 del CST-, hasta el arribo a un acuerdo y la
suscripción de una convención o pacto colectivo - Título III CST”[26].
Con facilidad se advierte que el
parágrafo parcialmente censurado regula un aspecto comprendido dentro del
concepto amplio de negociación colectiva y que corresponde a la primera etapa
en la cual se desencadena el conflicto colectivo, se inician las conversaciones
y se intenta el arreglo directo, cuyo tratamiento trae el Código Sustantivo de
Trabajo a partir de su artículo 432, referente a los delegados y sigue con el
artículo 433 sobre la iniciación de las conversaciones, con el artículo 434
acerca de la duración de esas conversaciones, con el artículo 435 relativo al
acuerdo y culmina con al artículo 436 atinente al desacuerdo, precepto en el
cual se prevé lo que debe hacerse cuando no se llega a un arreglo directo “en
todo o en parte”.
Nótese que el artículo 434 del cual
hace parte el parágrafo 2º, acusado en la parte en que fija un tope al número
de asesores de las organizaciones sindicales de segundo y tercer grado que pueden
participar en la mesa de negociaciones, aparece incorporado dentro del concepto
amplio de negociación colectiva y que, por lo tanto, ese es el contexto que ha
de tenerse en cuenta al momento de examinar la acusación formulada por el
actor.
6.4. El análisis del cargo
formulado
Conviene repetir que los demandantes
cuestionan la constitucionalidad de la expresión “hasta dos (2)”, contenida en
el parágrafo 2º del artículo 434 del Código Sustantivo del Trabajo, que así
limita el número de asesores de las asociaciones sindicales de segundo y tercer
grado que pueden participar directamente en la mesa de negociaciones durante la
etapa de arreglo directo, y el cuestionamiento se formula bajo el cargo de
restringir la libertad sindical, así como contenidos de los Convenios 87 y 98
de la Organización Internacional del Trabajo.
En el apartado anterior de esta
providencia se ha destacado la relación existente entre el derecho de
asociación sindical, previsto en el artículo 39 de la Constitución y el derecho
de negociación colectiva contemplado en el artículo 55 superior, y a la vez se
ha hecho mención de las diferencias existentes entre ellos y de la
incorporación del parágrafo parcialmente demandado dentro del concepto amplio
de negociación colectiva manejado por la Corte.
Sin desconocer los rasgos
característicos de cada uno de los derechos mencionados, es indispensable
puntualizar que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, “ninguno
de los derechos en cuestión tiene un carácter absoluto o ilimitado”[27],
lo cual ya ha sido puesto de presente en esta providencia a propósito de los
derechos de asociación y libertad sindical, siendo del caso señalar ahora que,
según el artículo 55 de la Carta, el derecho de negociación colectiva está
garantizado “con las excepciones que señale la ley”.
Por lo anterior, “la Corte considera
que es compatible con el derecho a la negociación colectiva, tal y como se
encuentra desarrollado por los tratados internacionales de derechos humanos,
que la ley fije un marco general en el que se desenvuelva la negociación
colectiva”[28].
Desde luego, importa reiterar que lo anterior no significa “que cualquier
limitación de carácter legal sea constitucionalmente aceptable, pues, como lo ha
sostenido reiteradamente esta Corporación, se requiere que las restricciones
impuestas por el legislador a los derechos constitucionales sean proporcionales
y  razonables”[29].
En diversas oportunidades la Corte ha
declarado la exequibilidad de disposiciones acusadas de incidir arbitrariamente
en los derechos de asociación y libertad sindical y de negociación colectiva.
Así, por ejemplo, en la Sentencia C-201 de 2002, al examinar los artículos 359
y 401, literal d) del Código Sustantivo del Trabajo que establecen un número
mínimo de miembros para constituir un sindicato, la Corte estimó que al
legislador le corresponde “la responsabilidad de establecer, por medio de la
ley, los preceptos que desarrollen la garantía de la libertad sindical en
aspectos tales como el número de trabajadores que se requieren para constituir
una organización sindical, el domicilio, estatutos, número de representantes y
sus fueros, etc., es decir, en aspectos que permitan la realización plena del
derecho de asociación sindical y la efectividad de su ejercicio”.
En la citada providencia la Corte
enfatizó que no le asistía razón al demandante cuando afirmó “que la
determinación del número mínimo de trabajadores para constituir un sindicato o
para que este subsista, es una facultad discrecional de las organizaciones
sindicales que escapa a la órbita del legislador, pues este órgano es
competente para determinar los lineamientos generales aplicables al ejercicio
de los derechos de asociación y libertad sindical, entre los que se destaca el
requisito que cuestiona el actor”[30].
Ahora bien, el parágrafo parcialmente
cuestionado en la demanda que ahora ocupa la atención de la Corte, prevé la
participación en la mesa de negociaciones de hasta dos representantes de las
organizaciones sindicales de segundo y tercer grado, siendo de interés señalar
que “el derecho de sindicación protege un ámbito de conductas” que, entre otros
aspectos, comprende “la facultad de que disponen tanto los sindicatos como las
asociaciones de empleadores de constituir y vincularse a federaciones y
confederaciones de orden nacional e internacional”[31].
El actor considera que la imposición
de un límite al número de asesores de las organizaciones sindicales de segundo
y tercer grado que pueden participar en la mesa de negociaciones comporta un
desconocimiento de la libertad sindical, en cuanto afecta las facultades de
representación de las organizaciones sindicales, que también están incluidas en
el ámbito del derecho de sindicación y de la libertad sindical.
La Corte, con apoyo en el artículo
417 del Código Sustantivo del Trabajo ha señalado que “las organizaciones de
segundo y tercer grado tienen derecho al reconocimiento de personería jurídica
propia y las mismas atribuciones de los sindicatos, salvo la de declarar la
huelga, por ser esta decisión atribución exclusiva de los sindicatos”, lo que
le ha permitido aseverar que “si bien las federaciones y confederaciones tienen
los mismos derechos de los sindicatos conforme se ha precisado, hay que
entender cuál es el papel que cumplen unos y otras”[32].
Al definir el papel de los sindicatos
y de las federaciones y confederaciones, la Corporación ha indicado que “los
sindicatos tienen como objetivo principal representar los intereses comunes de
los trabajadores frente al empleador, lo cual se manifiesta primordialmente en
la integración de comisiones de diferente índole, en la designación de
delegados o comisionados, en la presentación del pliego de peticiones, en la
negociación colectiva y la celebración de convenciones colectivas y contratos
colectivos, en la declaración de huelga y la designación de árbitros”, en tanto
que “las federaciones y confederaciones son uniones sindicales de segundo y
tercer grado, que desarrollan funciones de asesoría de sus organizaciones
afiliadas ante los respectivos empleadores en la tramitación de sus conflictos
y frente a las autoridades o terceros de cualesquiera reclamaciones”[33].
Repárese en que las asociaciones
sindicales de segundo y tercer grado cumplen funciones de asesoría de los
sindicatos afiliados en la tramitación de conflictos y en que el parágrafo
parcialmente acusado alude a la participación directa en la mesa de
negociaciones de hasta dos representantes de las asociaciones sindicales de
segundo o tercer grado, pero “como asesores”, lo cual demuestra que la
disposición censurada concreta la función de asesoría correspondiente a las
federaciones y confederaciones, mas no la representación de los trabajadores.
Corrobora lo anterior la definición
del papel de sindicatos y de federaciones y confederaciones que también ha
formulado la Corte en los siguientes términos: “la representación directa de
los trabajadores en el conflicto económico que han planteado al empleador a
través del pliego de peticiones corresponde exclusivamente a los sindicatos”,
como que “igualmente son los trabajadores sindicalizados, reunidos en asamblea,
los que toman la decisión de declarar la huelga, cuando no es posible
solucionar el conflicto por la vía directa”, en lo que encuentra justificación
constitucional “que las federaciones y confederaciones estén excluidas de una
decisión, como es la declaración de huelga, que es una cuestión que toca de
manera directa y sustancial con los intereses de los trabajadores afiliados y
aun con los no afiliados”[34].
El asunto ahora debatido tiene que
ver, entonces, con las funciones de asesoría atribuidas a las federaciones y
confederaciones en la tramitación de los conflictos y, particularmente, en la
etapa de arreglo directo, mas no con la representación de los trabajadores que
es asunto distinto y con una mayor vinculación a los derechos de asociación y
libertad sindical que la mantenida por la materia regulada en el precepto
acusado, cuya relación más evidente la mantiene con el derecho a la negociación
colectiva que, en principio, ofrece un ámbito más propicio a la facultad de
configuración legislativa, dado que “prima facie no tiene carácter
fundamental”[35].
Así las cosas, si, conforme se
desprende de la citada Sentencia C-201 de 2002, aun tratándose de la
representación la ley puede intervenir para establecer un marco y fijar “el
número de representantes y sus fueros”, no hay razón para que una intervención
en tal sentido le esté vedada al legislador en el caso de la cantidad de
asesores que, en nombre de las organizaciones sindicales de segundo y tercer
grado, pueden participar en la mesa de negociaciones durante la etapa de
arreglo directo, que, se repite, está inscrita dentro del derecho a la
negociación colectiva.
Desde esta perspectiva, y conforme se
expuso al establecer que en este evento no se configura la cosa juzgada
constitucional, la Corte Constitucional declaró exequible el primer inciso del
artículo 434 del Código Sustantivo del Trabajo, artículo del que hace parte el
parágrafo 2º parcialmente censurado, que en lo entonces demandado fija en 20
días calendario, prorrogables por otros 20, el término de duración de las
conversaciones de negociación de los pliegos de peticiones en la etapa de
arreglo directo, término que también fue acusado de constituir una injerencia
arbitraria en el derecho y la libertad de asociación y en la negociación
colectiva.
Al analizar la disposición demandada,
la Corte precisó que el término de 20 días es “inicial, obligatorio y mínimo,
mientras que el de la prórroga es “posterior, facultativo y máximo”, de donde
“solo el primer término de veinte (20) días para el desarrollo de las
conversaciones sobre el pliego de peticiones en el arreglo directo, tiene un
carácter obligatorio para las partes”, sin que eso signifique vulneración del
“núcleo esencial del derecho de negociación colectiva”, pues la previsión de un
término obligatorio “constituye una regulación legal permitida por la propia
Constitución como límite al derecho de negociación y como parte de la libertad
de configuración del legislador en esta materia”[36].
Añadió la Corte que la previsión de
esos términos atendía criterios de razonabilidad y proporcionalidad, en cuanto
el primero busca “establecer un periodo mínimo para el desarrollo de la etapa
inicial de conversaciones directas sobre el pliego de peticiones presentado por
los trabajadores que debe ser agotado antes de intentar otros mecanismos como
la huelga o el arbitramento, mientras que el segundo surge del acuerdo
voluntario entre las partes y permite continuar las conversaciones directas
cuando “el término inicial haya sido insuficiente para lograr un acuerdo entre
las partes”.
La Corte considera que igual
apreciación merece el establecimiento legal de un límite al número de asesores
que, en representación de las asociaciones de segundo y tercer grado, pueden
participar en la mesa de negociaciones, ya que en lugar del carácter arbitrario
y destructor de la libertad sindical que el demandante le atribuye al
mencionado tope, lo que se revela es su condición razonable y proporcional.
En efecto, fuera de que no se trata
de la representación sindical, sino de las labores de asesoría confiadas a
federaciones y confederaciones, la previsión legislativa, lejos de anular la
participación de los asesores limita su número, dejándole a las respectivas
organizaciones sindicales la facultad de designarlos conforme a sus
procedimientos y de decidir si las representa en la mesa un asesor o dos, lo
que garantiza un margen de decisión y la posibilidad de que participe un número
plural de asesores, si así lo decide la respectiva asociación sindical.
Además, el parágrafo 2º prevé que los
asesores participarán en la mesa de negociaciones “en forma directa”, lo que,
de una parte, significa que esa participación directa no agota la función de
asesoría que desplieguen las federaciones o las confederaciones, pues nada
impide que por fuera de la mesa se preste asesoría en los términos que decida
cada asociación y, de la otra, significa que mediante la limitación del número
de asesores se pretende satisfacer directamente y en la mesa de negociaciones
la posibilidad de prestar asesoría, aunque sin promover una congestión que
lleve a entrabar las conversaciones.
Dado que esas conversaciones tienen
lugar en la etapa de arreglo directo al limitar el número de asesores con
posibilidades de participación directa se procura la fluidez de las
negociaciones que, por lo demás, se desarrollan en un término mínimo y
voluntariamente prorrogable que debe ser aprovechado de la mejor manera para
llegar a un acuerdo que evite la prolongación y agravamiento del conflicto o,
en el peor de los casos, para definir la situación y la alternativa a tomar si
no se llega a algún acuerdo, finalidades todas legítimas y favorecidas por un
límite que el legislador puede establecer autorizado por la propia Constitución
que, en su artículo 55, contempla la negociación colectiva y la somete a “las
excepciones que señale la ley”.
Conforme se apuntó en el inicio de
estas consideraciones, al decidir sobre la aptitud de los cargos formulados, la
acusación por la limitación legislativa de la libertad de asociación sindical o
del derecho a la negociación colectiva constituye un cargo de frecuente
formulación en demandas que en algunas ocasiones han prosperado, mientras que
en otras no.
La decisión, en un sentido o en otro,
depende de las particularidades de cada caso, debiéndose puntualizar ahora, a
título de ejemplo, que fuera de la ya mencionada Sentencia C-201 de 2002 en la
cual la Corporación declaró la exequibilidad de los artículos 359 y 401,
literal d) del Código Sustantivo del Trabajo, relativos al establecimiento de
un número mínimo de miembros para constituir un sindicato, existen otras
providencias en las que se ha declarado la constitucionalidad de distintas
disposiciones, tras despachar desfavorablemente un cargo similar al propuesto
por los actores en la presente causa.
Así, en la Sentencia C-112 de 1993,
la Corte declaró la exequibilidad del artículo 3º de la Ley 60 de 1993 que
impedía a los directivos de las empresas industriales y comerciales del Estado
y de las sociedades de economía mixta sometidas al régimen de esas empresas,
autorizar remuneraciones y prestaciones para los trabajadores oficiales, que
excedieran lo percibido por el representante legal. En esa oportunidad la
Corporación indicó que “bien puede el legislador, en ejercicio de sus
competencias constitucionales fijar topes máximos a la remuneración y
prestaciones de los trabajadores oficiales, pues tal actuación tiene nítido
asidero constitucional en las disposiciones ya comentadas, sin que por lo
demás, pueda válidamente aducirse que tal proceder comporta desconocimiento de
la libertad de negociación colectiva”.
Así mismo, el artículo 467 del Código
Sustantivo del Trabajo fue declarado exequible en la parte referente al
establecimiento de una vigencia temporal de las convenciones colectivas,
mediante Sentencia C-009 de 1994, pues de la prohibición impuesta a los
convenios y acuerdos de trabajo por el artículo 53 superior, en el sentido de
no menoscabar los derechos de los trabajadores, no puede derivarse que se
impida “el ejercicio del derecho a la negociación colectiva”, lo que haría
nugatoria su esencia y su finalidad, por cuanto, en lugar de tornarse
indefinidas, las normas de la convención “requieren adaptarse a las necesidades
cambiantes de las relaciones laborales, aunque deben respetarse los derechos
adquiridos por los trabajadores en dicha convención”.
Además, en la Sentencia C-262 de
1995, al examinar varias disposiciones de la Ley 99 de 1993 y del Decreto Ley
1275 de 1994 que reestructuraban una entidad administrativa y modificaban el
régimen laboral de sus empleados, tornándolos de trabajadores oficiales a
empleados públicos, la Corte sostuvo que los derechos de asociación,
negociación y huelga, cuya violación fue invocada, “corresponden a tres
instancias diferenciadas por la Constitución desde el punto de vista de su
contenido y en relación con su ejercicio, según lo establecido por los
artículos 55 y 56 de la Carta Política que les imprimen limitaciones expresas y
que han sido desarrollados por el conjunto de la normatividad legal, en muchas
de sus disposiciones vigentes”, de donde dedujo que “las limitaciones constitucionales
y legales respecto de los mencionados derechos, no implican necesariamente y en
todo caso el desconocimiento o el recorte ilegítimo del derecho de asociación
protegido por los convenios internacionales que se mencionan en la demanda”.
La Sentencia C-1319 de 2000 contiene
la decisión de la Corte respecto de la posibilidad de pactar condiciones
laborales especiales en las empresas sometidas a reestructuración, prevista en
la Ley 550 de 1999. Aunque algunos apartes fueron hallados inexequibles, la Corporación
se pronunció a favor de la exequibilidad de esos acuerdos, aun si suponían
desmejora de las condiciones laborales inicialmente pactadas, habiéndose basado
para ello en la función social que compete a la empresa, de modo que la
prohibición de su desconocimiento unilateral por el empleador o de su
eliminación por leyes posteriores, no impide “una concertación para acordar su
suspensión total o parcial, como lo propone la normatividad demandada”.
En la Sentencia C-551 de 2003 la
Corte declaró exequible la disposición de la Ley 796 de 2003 que convocaba a un
referendo constitucional, precepto mediante el cual se imponía un tope máximo a
las mesadas pensionales, tras estimar razonable que el Estado limitara el
derecho a la negociación colectiva “para salvaguardar la propia viabilidad
financiera del sistema general de pensiones”, por ser “compatible con el
derecho a la negociación colectiva, tal y como se encuentra desarrollado por
los tratados internacionales de derechos humanos, que la ley fije un marco
general en el que se desenvuelva la negociación colectiva”.
Como se observa, aun cuando se trate
de una misma acusación, la constitucionalidad o la inconstitucionalidad de los
preceptos acusados de limitar o desconocer los derechos de asociación sindical
y a la negociación colectiva, depende de las especificidades de cada situación,
sin que resulte posible erigir una regla general fundada en el simple parecido
que un caso pueda tener con otro.
Lo anterior explica que en esta
ocasión no se reitere la Sentencia C-797 de 2000, contentiva de la
inexequibilidad de un aparte del artículo 432 del Código Sustantivo del Trabajo
que establecía el número de delegados que deben presentar el pliego de
peticiones, puesto que, en contra de la asimilación de las circunstancias
patente en el concepto del señor Procurador General de la Nación, de
conformidad con lo que se ha expuesto, es claro que median importantes
diferencias entre lo allí estudiado y lo ahora debatido, como que entonces se
trataba del derecho a la libertad sindical y no de la negociación colectiva, de
la representación, mas no de la asesoría confiada a las organizaciones de
segundo y tercer grado y, en últimas, de los sindicatos encargados de esa
representación de los trabajadores y no de las federaciones o confederaciones
que, en el estricto sentido prohijado por la jurisprudencia constitucional, no
ejercen esa representación que, se repite, está asignada a las organizaciones
sindicales de primer grado.
Siendo así, no encuentra la Corte
motivo de inconstitucionalidad en la expresión “hasta dos (2)”, contenida en el
parágrafo 2º del artículo 434 del Código Sustantivo del Trabajo y declarará su
exequibilidad, pero solo por los cargos examinados, ya que, conforme se indicó
en la primera parte de estas consideraciones, algunos de los cargos planteados
no fueron analizados a causa de su ineptitud.
7. Síntesis de la providencia
Debido a la ineptitud de los cargos
referentes a la vulneración del preámbulo y de los artículos 1º, 13, 39, 53 y
93 de la Carta, la Corte decidió examinar el cargo por violación del artículo
39 superior y de los Convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del
Trabajo, que el actor formuló en contra de la expresión “hasta dos (2)”,
contenida en el parágrafo 2º del artículo 434 del Código Sustantivo del
Trabajo, por constituir una injerencia inadecuada en la libertad sindical la
limitación del número de asesores que pueden participar directamente en la mesa
de negociaciones durante la etapa de arreglo directo, en representación de las
asociaciones sindicales de segundo y tercer grado.
Tras verificar la inexistencia de
cosa juzgada y determinar que los Convenios 87 y 98 de la OIT hacen parte del
bloque de constitucionalidad en el sentido estricto definido en la
jurisprudencia, la Corporación encontró que ni de la Constitución ni de los
Convenios invocados se deduce la exclusión de las potestades configurativas del
legislador que, en consecuencia, puede regular materias como la tratada en el
parágrafo parcialmente demandado, por lo cual la cuestión debatida fue
concretada a la determinación del carácter razonable y proporcionado del
segmento normativo censurado.
A continuación, la Corte puso de
manifiesto la relación existente entre los derechos de asociación y libertad
sindical con el derecho a la negociación colectiva, previsto en el artículo 55
de la Constitución y, dejando a salvo las diferencias ya contempladas en la
jurisprudencia, concluyó que, sin perjuicio de la mentada relación, la
preceptiva cuestionada se inscribe dentro del ámbito de la negociación
colectiva y específicamente en lo atinente a la etapa de arreglo directo.
Con base en lo anterior, la Corte
puntualizó que el derecho a la negociación colectiva tampoco es absoluto y que
al legislador le corresponde fijar un marco para el desarrollo de las
negociaciones y de allí pasó a señalar que la fijación por la ley de un número
máximo de asesores no contradice la Constitución, habida cuenta de que el
parágrafo parcialmente demandado no regula la representación de los
trabajadores, sino que concreta las funciones de asesoría cumplidas por
federaciones y confederaciones que, como asociaciones sindicales de segundo y
tercer grado, tienen un papel que, en ciertos aspectos, difiere del encomendado
a los sindicatos, encargados de asumir la representación de los trabajadores.
La Corte halló que la fijación de un
tope al número de asesores que en nombre de las federaciones y confederaciones
puede participar directamente en la mesa de negociaciones durante la etapa de
arreglo directo no es medida arbitraria, sino razonable y proporcionada, pues
no hace nugatoria la función de asesoría, mantiene un margen de decisión en
cabeza de las organizaciones de segundo y tercer grado respecto de la
designación de estos asesores y de su número, que incluso puede ser plural, no
impide que se preste asesoría por fuera de la mesa, ya que el límite legalmente
establecido lo es en relación con los asesores que pueden participar en forma
directa en esa mesa, lo cual tiene el cometido adicional de procurar un mínimo
de orden en las negociaciones y de evitar que se entraben, haciendo compatible
esta finalidad con el cumplimiento efectivo de las funciones de asesoría a
cargo de federaciones y confederaciones. La Corporación decidió que la
expresión acusada es exequible y limitó la declaración a los cargos examinados,
teniendo en cuenta que otras acusaciones planteadas resultaron ineptas.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE, por los
cargos examinados en esta Sentencia, la expresión “hasta dos (2)”,
contenida en el parágrafo 2º del artículo 434 del Código Sustantivo del
Trabajo.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
Ausente con excusa
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con salvamento de voto
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO
PEREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con salvamento de voto
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE
MONCALEANO
Magistrada (E)
ANDRES MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA C-018/15
PARTICIPACION
EN ASOCIACIONES SINDICALES DE SEGUNDO O TERCER GRADO PARA ASISTIR A LOS
EMPLEADORES EN LA ETAPA DE ARREGLO DIRECTO-Potestad de configuración
legislativa no fue puesta en discusión por los accionantes, quienes basaron su
cuestionamiento en que el límite de dos asesores es irrazonable e inequitativo
(Salvamento de voto)
DERECHO
A LA NEGOCIACION COLECTIVA-Faceta del derecho a la libertad sindical con
rango constitucional (Salvamento de voto)/DERECHO A LA NEGOCIACION
COLECTIVA-Es incorrecto negarle el carácter constitucional para mostrarlo
como absolutamente disponible por vía legislativa (Salvamento de voto)
FACULTAD
DE LAS ASOCIACIONES SINDICALES PARA LA ELECCION DE SUS REPRESENTANTES PERO NO
DE SUS ASESORES-Desconoce el principio de autonomía (Salvamento de voto)
LIMITE
A LA PARTICIPACION DEL NUMERO DE REPRESENTANTES DE LAS ORGANIZACIONES
SINDICALES EN LAS ETAPAS DE NEGOCIACION COLECTIVA Y DE ARREGLO DIRECTO DE UN
CONFLICTO COLECTIVO DE TRABAJO-Restricción a la libertad sindical
(Salvamento de voto)
PARTICIPACION DE REPRESENTANTES DE LAS ORGANIZACIONES
SINDICALES EN LAS ETAPAS DE NEGOCIACION COLECTIVA Y DE ARREGLO DIRECTO DE UN
CONFLICTO COLECTIVO DE TRABAJO-Limitaciones
a la libertad sindical son inconstitucionales, desproporcionadas e
inequitativas (Salvamento de voto)
Referencia: Expedientes D-10309
Demanda de
inconstitucionalidad en contra del parágrafo segundo (parcial) del artículo 434
del Código Sustantivo del Trabajo.
Magistrado
Ponente:
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Con el respeto
que merecen las providencias de esta Corporación, me permito manifestar mi
salvamento de voto en relación con lo decidido por la Sala Plena en el asunto
de la referencia.
Las
razones de mi discrepancia son las siguientes:
1.   En el caso
sometido a estudio de la Corte en esta oportunidad, considero que la limitación
de la participación de las asociaciones sindicales de segundo y tercer grado -a
solo dos personas-, en el marco de un conflicto colectivo de trabajo, restringe
intensa e inconstitucionalmente el derecho a la libertad sindical y,
particularmente, el principio de autonomía de las organizaciones sindicales.
2.   Estimo que la
solución concebida por la mayoría en el caso sub examine, tiene tres
problemas teóricos fundamentales, que describiré a continuación. En primer
lugar, debo señalar que la potestad de configuración legislativa nunca fue
puesta en discusión por los accionantes, quienes basaron su cuestionamiento en
el límite de dos asesores como irrazonable e inequitativo, bajo el argumento
cierto de que no existe restricción constitucional alguna para que los asesores
sindicales puedan acompañar a los empleadores en la etapa de arreglo directo, y
no en que el Legislador tenga prohibida la regulación en el ámbito de los
conflictos colectivos de trabajo o en cuanto al número de participantes en la
etapa de arreglo directo.
En segundo
lugar, el derecho a la negociación colectiva es una faceta del derecho a la
libertad sindical, el cual tiene rango constitucional. Esto no significa que no
pueda ser objeto de restricciones legítimas, puesto que todos los derechos
pueden serlo. Pero negarle ese carácter, con fundamento en dos obiter dicta que son citados
fuera de contexto en la providencia, para mostrarlo como absolutamente
disponible por vía legislativa es incorrecto. Precisamente, así lo ha entendido
la Corte en su jurisprudencia; al respecto, la sentencia C-385 de 2000 señaló
lo siguiente: "En el derecho de asociación sindical subyace la
idea básica de la libertad sindical que amplifica dicho derecho, como facultad
autónoma para crear organizaciones sindicales, ajena a toda restricción,
intromisión o intervención del Estado que signifique la imposición de
obstáculos en su constitución o funcionamiento. Ello implica, la
facultad que poseen las referidas organizaciones para autoconformarse y
autoregularse conforme a las reglas de organización interna que libremente
acuerden sus integrantes, con la limitación que impone el inciso 2 del art. 39,
según el cual la estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos se
sujetan al orden legal y a los principios democráticos."
Finalmente, la
interpretación según la cual si el artículo 3o del Convenio 87 de la
OIT establece que las asociaciones sindicales tienen autonomía para la elección
de sus representantes, pero no de sus asesores, debe entenderse
que en ello se agota la facultad de las organizaciones sindicales para tomar
las decisiones que les conciernen, no es solo excesivamente formalista, sino
que desconoce la amplitud del principio de autonomía, la obligación de los
jueces es la de dar a las normas de derechos humanos el mayor alcance posible a
favor de la persona -en virtud del principio pro homine- y del principio
de interpretación de los tratados que ordena entender cada una de sus
disposiciones, y los conceptos contenidos en ellas, de manera que se satisfaga
el objeto y fin del tratado.
3. En este
sentido es claro que la norma demandada, al imponer un límite de participación
en el número de representantes de las organizaciones sindicales -en las
etapas de negociación colectiva y de arreglo directo de un conflicto colectivo
de trabajo-, restringe indebidamente la libertad sindical, al impedir que
dichas agremiaciones puedan determinar libremente el número de asesores que
requieren para que los representen en la etapa de negociación.
En conclusión,
considero que esta clase de limitaciones a la libertad sindical son
inconstitucionales, desproporcionadas e inequitativas respecto de las
organizaciones sindicales, de manera que la disposición acusada ha debido
declararse inexequible.
Fecha ut supra
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DE LA
MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE
CORREA
A LA SENTENCIA C-018/15
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE PROCESO DE NEGOCIACION COLECTIVA DE TRABAJO-El
que se limite a dos personas la participación de las asociaciones sindicales de
segundo y tercer grado, en el marco de un conflicto colectivo de trabajo,
restringe en forma grave el derecho a la libertad sindical y, concretamente, el
principio de autonomía de las organizaciones sindicales (Salvamento de
voto)
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE PROCESO DE NEGOCIACION COLECTIVA DE TRABAJO-La
limitación que impone la norma demandada a la libertad sindical (en su faceta
de negociación colectiva y aplicable en la etapa de arreglo directo de un
conflicto colectivo de trabajo) es irrazonable, desproporcionada e inequitativa
en relación con los empleadores, de manera que debió ser declarada inexequible
(Salvamento de voto)
Expediente D-10.309
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra del parágrafo segundo
(parcial) del artículo 434 del Código Sustantivo del Trabajo
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Con el acostumbrado respeto, a
continuación procedo a exponer las razones que me llevaron a salvar el voto en
la presente sentencia.
En mi concepto, el que se limite a
dos personas la participación de las asociaciones sindicales de segundo y
tercer grado, en el marco de un conflicto colectivo de trabajo, restringe en
forma grave el derecho a la libertad sindical y, concretamente, el principio de
autonomía de las organizaciones sindicales.
La respuesta dada por la mayoría de
la Sala al problema jurídico se basa en tres fundamentos: primero, que la
potestad de configuración que ostenta el Congreso de la República le permite
limitar el número de intervinientes en la etapa de arreglo directo; segundo,
que el derecho a la negociación colectiva no es fundamental, lo que amplía el
ámbito de configuración legislativa y permite la imposición de restricciones
más intensas al derecho; y, tercero, que el artículo 3º del Convenio 87 de la
OIT, invocado por los autores como fundamento del principio de autonomía de las
asociaciones sindicales, prescribe que estas cuentan con la potestad de elegir
sus “representantes”, pero no sus “asesores”.
Cada uno de esos fundamentos es
problemático:
Así, (i) la potestad de configuración
legislativa nunca fue puesta en discusión por los accionantes, quienes basaron
su cuestionamiento en que el límite de dos asesores es irrazonable e
inequitativo, pues no existe restricción alguna para los asesores que puedan
acompañar a los empleadores en la etapa de arreglo directo, y no en que el
Legislador tenga vedada la regulación en el ámbito de los conflictos colectivos
de trabajo (y, concretamente, en cuanto al número de participantes en la etapa
de arreglo directo);
(ii) El derecho a la negociación
colectiva es una faceta del derecho a la libertad sindical, el cual tiene rango
de fundamental. Esto no significa que no pueda ser objeto de restricciones
legítimas, pues todos los derechos pueden serlo. Pero negarle ese carácter, con
fundamento en dos obiter dicta que son citados fuera de contexto, para
mostrarlo como absolutamente disponible por vía legislativa es incorrecto; y
(iii) La interpretación según la cual
si el artículo 3º del Convenio 87 de la OIT establece que las asociaciones
sindicales tienen autonomía para la elección de sus “representantes”, pero
no de sus “asesores”, debe entenderse que en ello se agota la facultad
de las organizaciones sindicales para tomar las decisiones que le conciernen,
no solo es excesivamente formalista, sino que desconoce la amplitud del
principio de autonomía, la obligación de los operadores jurídicos de dar a las
normas de derechos humanos el mayor alcance posible a favor de la persona (pro
homine o pro persona)  y el principio de interpretación de los tratados que
ordena entender cada una de sus disposiciones (y los conceptos contenidos en
ellas) de manera que se satisfaga el objeto y fin del tratado.
Por lo tanto, considero que la
limitación que impone la norma demandada a la libertad sindical (en su faceta
de negociación colectiva y aplicable en la etapa de arreglo directo de un
conflicto colectivo de trabajo) es irrazonable, desproporcionada e inequitativa
en relación con los empleadores, de manera que debió ser declarada inexequible.
Dejo así plasmadas las razones por
las cuales, me aparto de la posición mayoritaria en este asunto.
Fecha ut
supra,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
[1]
Sentencia C-1052 de 2001.
[2] Ibídem.
[3] Ibídem.
[4]
Sentencia C-1052 de 2001.
[5] Auto
del 14 de julio de 2014.
[6]
Sentencia C-473 de 1994.
[7]
Sentencia C-565 de 1998.
[8] Ibídem.
[9]
Sentencia C-617 de 2008.
[10]
Sentencia C-710 de 1996.
[11]
Sentencia C-466 de 2008.
[12]
Sentencia C-225 de 1995.
[13] Se indica que “algunos” Convenios de la Organización Internacional del
Trabajo han sido adscritos al bloque de constitucionalidad en sentido estricto,
ya que no todos los convenios hacen parte de ese bloque. Sentencia C-280 de 2007.
[14]
Sentencia C-466 de 2008.
[15]
Sentencias C-401 de 2005 y C-465 de 2008.
[16]
Sentencia C-617 de 2008.
[17]
Sentencia T-261 de 2012.
[18]
Sentencia C-617 de 2008.
[19] Ibídem.
[20] Ibídem.
[21] Sentencia C-797 de 2000.
[22] Sentencia T-656 de 2004. También pueden consultarse las Sentencias
C-797 de 2000 y C-063 de 2008.
[23]
Sentencia C-466 de 2008.
[24]
Sentencia C-063 de 2008. En este mismo sentido pueden ser consultadas las
Sentencias T-418 de 1992, SU-342 de 1995, C-161 de 2000 (sobre la
constitucionalidad del Convenio 154 de la OIT y de su ley aprobatoria (524 de
1999), C-1050 de 2001 y C-280 de 2007, entre otras.
[25]
Sentencia C-1234 de 2005.
[26]
Sentencia C-466 de 2008.
[27] Sentencia C-280 de 2007.
[28] Sentencia C-551 de 2003.
[29] Sentencia C-280 de 2007.
[30]
Sentencia C-201 de 2002.
[31]
Sentencia C-063 de 2008.
[32]
Sentencia C-797 de 2000.
[33] Ibídem.
[34] Ibídem.
[35]
Sentencia C-280 de 2007.
[36]
Sentencia C-466 de 2008.