C-059-01
Sentencia C-059/01
Sentencia
C-059/01
EXPROPIACION-Requisitos
EXPROPIACION-Principios fundamentales
El instituto de la expropiación descansa
sobre tres pilares fundamentales: i) el principio de legalidad fundamento de
todo Estado de Derecho, ii) la efectividad del derecho de defensa y del debido
proceso del particular que va a ser expropiado y iii) el pago de una
indemnización que no haga de la decisión de la administración un acto
confiscatorio, expresamente prohibido en el artículo 34 de la Constitución.
EXPROPIACION-Excepciones a principios fundamentales
EXPROPIACION SIN
INDEMNIZACION-Eliminación
por reforma constitucional
ACTO LEGISLATIVO-Derogación tácita de norma
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Derogación
de norma
Referencia: expediente D-3210
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 71, numeral 6 de la Ley 388 de 1997
"por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991 y se dictan
otras disposiciones”
Actores:
Jorge Lara Urbameja
y Luis Felipe Botero Aristizábal
Magistrada Ponente:
Dra. MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Bogotá, D.C., enero
veinticuatro (24) de dos mil uno (2001)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos JORGE LARA URBAMEJA y
LUIS FELIPE BOTERO ARISTIZABAL, demandaron la constitucionalidad del artículo
71, numeral 6 de la Ley 388 de 1997 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989
y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones.”
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda de la referencia.
II. NORMA
DEMANDADA
A continuación, se
transcribe el texto de la disposición demandada en forma parcial, conforme a su
publicación en el Diario Oficial No. 43.091 de julio 24 de 1997, con la
advertencia que se subraya el aparte que se acusa como contrario a la
Constitución.
"LEY 388  de 1997
(julio 18)
“Por la cual se
modifica la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras
disposiciones”.
"Artículo 71.
Proceso contencioso administrativo. Contra la decisión de expropiación por vía
administrativa procede acción especial contencioso administrativa con el fin de
obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para
controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse
dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la
respectiva decisión. El proceso a que da lugar dicha acción se someterá a las
siguientes reglas particulares:
"...
“ 6. De acuerdo
con el artículo 58 de la Constitución Política, en el proceso no podrán
controvertirse los motivos de utilidad pública o de interés social, pero sí lo
relativo al precio indemnizatorio."
III. LA DEMANDA
Consideran los
actores que el texto de la disposición acusada es contrario tanto al Acto
Legislativo 01 de 1999, como a los artículos 2, 6, 13, 58, 121, 123 y 209 de la
Constitución Política.
En concepto de los
ciudadanos demandantes, el aparte del texto acusado contradice el contenido del
Acto Legislativo 01 de 1999, en el cual el Congreso de la República, en uso de
su facultad de reformar la Constitución, eliminó la prohibición impuesta por el
Constituyente de 1991 de discutir los motivos de interés social, utilidad
pública o equidad para decretar una expropiación, prohibición que estaba
contenida en el inciso final del artículo 58 constitucional, según el cual “Las
razones de equidad, así como los motivos de utilidad pública o de interés
social, invocados por el legislador, no serán controvertibles judicialmente”.
Eliminado tal inciso de la norma constitucional, el numeral 6 acusado del
artículo 71 de la Ley 388 de 1997 ha de entenderse  derogado por el acto
legislativo en mención.
Aducen los
demandantes, que si el cargo anterior no es suficiente para declarar la
inexequibilidad de la norma acusada, ha de tenerse en cuenta que si se reconoce
al Estado la facultad de expropiar por razones de utilidad pública o de interés
social, al administrado también ha de reconocérsele la posibilidad de
controvertir la decisión de aquél, con lo que se le impide actuar en forma
arbitraria, irrazonable y ajena a los fines que inspiran la expropiación. El impedir
la discusión judicial sobre los motivos invocados por el legislador para
expropiar, a juicio de los demandantes, es desconocer los fundamentos del
Estado Social de Derecho en relación con el respeto y la garantía de los
derechos subjetivos de  los asociados, así como con el principio de legalidad
que impide a la administración actuar de forma arbitraria, caprichosa y
desprovista de control por parte de la jurisdicción.
Así las cosas, si
bien la decisión de expropiación es discrecional, ello no justifica que las
motivaciones del acto en el que se adopta la decisión, no sean susceptibles de
ser controladas por los jueces como una garantía del principio de legalidad. Al
efecto, los actores hacen mención de las diferencias entre discrecionalidad y
arbitrariedad con base en decisiones de esta Corporación, en las que se ha
señalado que los actos discrecionales deben estar sujetos al control de la
jurisdicción.
En este orden,
afirman los demandantes,  que la ausencia de control judicial sobre las
motivaciones esgrimidas por la administración para decretar una expropiación
por motivos de equidad, interés social  y utilidad pública, hace nugatorio el
principio según el cual en las actuaciones del Estado y la de sus funcionarios
ha de prevalecer el interés general (artículo 2, 6 y 209 de la Constitución),
interés que se desvanece al no existir el control judicial que prohibe la norma
acusada  y a través del cual,  es fácilmente comprobable que la actuación de la
administración está ajustada al ordenamiento constitucional y legal.
IV.
INTERVENCIONES
Dentro del término
constitucional establecido para intervenir en defensa o impugnación de la norma
parcialmente acusada no se presentó escrito alguno, según informe secretarial
del veintitrés (23) de octubre de dos mil (2000).
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante concepto Nº
2366 del veinte (20) de noviembre de dos mil (2000), el Procurador General de
la Nación se pronunció solicitando la inconstitucionalidad del numeral  6 del
artículo 71 de la Ley 388 de 1997.
Después de un
análisis del Acto Legislativo 01 de 1999, como de las motivaciones que tuvo el
Congreso para modificar el artículo 58 de la Constitución de 1991, la Vista
Fiscal estima que el numeral 6 acusado se ajustaba a lo que en su momento
consagró el Constituyente de 1991, pero que éste devino en inconstitucional con
la entrada en vigencia del acto legislativo en mención, por cuanto éste
modificó el artículo 58 constitucional al establecer que “...la expropiación
podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contencioso
administrativa, incluso respecto del precio”, de donde se puede inferir,
que no sólo el precio indemnizatorio es objeto de controversia ante los jueces,
sino también las motivaciones que dan origen al acto expropiatorio.
En consecuencia, el
Ministerio Público solicita declarar la inconstitucionalidad del numeral 6 del
artículo 71 de la Ley 388 de 1997, por cuanto la norma constitucional que le
daba fundamento fue modificada por el legislador mediante un acto
legislativo.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte
Constitucional, en virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4 de la
Constitución, es competente para decidir definitivamente sobre la demanda de la
referencia, por cuanto se demanda un precepto que hace parte de una ley de la
República.
2. Problema
jurídico
Corresponde a esta
Corporación determinar si el numeral 6 del artículo 71 de la Ley 388 de 1997 es
contrario al artículo 58 de la Constitución  después de la  reforma que se
introdujo mediante el Acto Legislativo 01 de 1999, en la medida que aquél
consagra que los motivos de interés social, equidad y utilidad pública no son
controvertibles judicialmente.
3. El control
judicial de la decisión legislativa de expropiar: presupuesto del principio
democrático según el cual los actos del Estado deben estar sujetos a un control
judicial para la prevalencia del principio de legalidad
La protección de la
propiedad privada en el marco de una Constitución democrática como la expedida
por el Constituyente de 1991, presenta diversos matices, por cuanto a la vez
que se le reconoce como un derecho de carácter subjetivo, también se le asigna
una función social y ecológica que debe hacer realizable su titular, con el fin
de satisfacer tanto sus intereses como el interés general. En este sentido  y
en la medida en que la propiedad cumpla dichas funciones, el Estado está obligado
a prodigar a su titular,  las garantías necesarias para su protección.
Sin embargo, en
desarrollo y con fundamento en el principio según el cual el interés particular
debe ceder ante el interés general (artículo 1 de la Constitución), en la
intervención que corresponde ejercer al Estado en un sinnúmero de actividades
desarrolladas por los particulares para lograr el mejoramiento de la calidad de
vida, (artículo 334 de la Constitución) y para cumplir uno de los fines
esenciales a él impuesto, como lo es el de velar por la prosperidad general y
garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en
la Constitución, se reconoce al Estado entre otras, la facultad de suprimir en
su favor, el dominio que sobre un bien o bienes determinados ejerza un
particular. Extinción que, en aras de la protección del derecho a la propiedad
privada y a los derechos subjetivos que de ella se desprenden, que ha de
cumplir con los siguientes requisitos:
1. La existencia de
una ley en la que el legislador defina cuáles son los motivos de utilidad
pública o de interés general que pueden dar lugar a la expropiación, como una
forma de garantizar  el principio de legalidad.
2. La intervención
de la jurisdicción, que a través de sus jueces y por medio de una sentencia
judicial, debe determinar la procedencia de la expropiación en un caso
concreto, intervención ésta que garantiza los derechos al debido proceso y a la
defensa del particular que verá afectado el dominio que legítima y legalmente
viene ejerciendo.
3. El pago de una
indemnización previa a la expropiación que resarza los perjuicios que se le
causen al particular con la orden de extinción de dominio en favor del Estado.
Indemnización que, en los términos del Pacto de San José de Costa Rica,
artículo 21.2 y la jurisprudencia de esta Corporación (sentencia C-379/96) ha
de ser justa, lo que significa que el valor que se fije como indemnización debe
ser omnicompresivo de todos aquellos aspectos que permitan al particular no
recibir lesión alguna en su patrimonio por la decisión de expropiación. La
justicia de la indemnización, en este contexto, estará garantizada entonces,
por la intervención del juez, quien determinará no sólo la procedencia de la
expropiación sino la  objetividad del valor fijado a modo de pago por la
decisión expropiatoria.
Significa lo
anterior, que el instituto de la expropiación descansa sobre tres pilares
fundamentales: i) el principio de legalidad fundamento de todo Estado de Derecho,
ii) la efectividad del derecho de defensa y del debido proceso del particular
que va a ser expropiado y iii) el pago de una indemnización que no haga de la
decisión de la administración un acto confiscatorio, expresamente prohibido en
el artículo 34 de la Constitución.
No obstante lo
anterior, el propio Constituyente de 1991 consagró tres excepciones a los
principios antes mencionados,  así:
1. Como excepción al
pago de indemnización, se señaló que el legislador, por motivos de equidad,
determinaría los casos en que procedería la expropiación sin indemnización. En
razón a los efectos de tal decisión, se impuso que la misma habría de adoptarse
por una mayoría cualificada.
2. Como excepción al
principio según el cual la expropiación debe ser decretada mediante sentencia
judicial, se facultó al legislador para señalar los casos en que ésta
procedería por vía administrativa. En este evento, la decisión de expropiación
la adopta directamente la administración mediante un acto administrativo y sin
intervención judicial previa. Sin embargo, quedó abierta la posibilidad de la
intervención judicial con posterioridad al acto expropiatorio, a través de una
acción contenciosa administrativa,  en donde podría discutirse tanto la
decisión misma de expropiación adoptada por la administración,  como el precio
fijado por ésta como indemnización.
3. En todos los
casos de intervención judicial, la discusión no podría versar sobre los motivos
de utilidad pública, de interés social o de equidad definidos por el legislador
en la ley expedida para el efecto. Esta prohibición la consagró la Carta de
1991, con fundamento en múltiples decisiones jurisprudenciales de las distintas
corporaciones judiciales del orden nacional. Prohibición que para muchos,
excluía igualmente, la posibilidad de instaurar en contra de la ley en la que
se definían los motivos de utilidad pública, de interés social o de equidad, la
acción pública de constitucionalidad.
Se entendió
entonces, que el Constituyente, dentro de su autonomía, excluyó expresamente
dichos actos del control judicial, excepción que se calificó de extraña y
contradictoria con los principios democráticos que la misma Carta de 1991
profesaba. Sobre el particular, algunos Constituyentes expresaron:
"Lo que si
resulta verdaderamente inquietante es la disposición del inciso final, que
excluye de cualquier controversia judicial los criterios del legislador  para
considerar tal o cual circunstancia como "razón de equidad", o como
motivo de "utilidad pública" o de "interés social".
Este enunciado
parece ser la negación misma de nuestro Estado Social de Derecho. En él no debe
existir norma alguna, por elevada que sea su jerarquía, no sujeta a control
jurisdiccional. No hay duda de que las leyes todas están sujetas tanto a la
acción de inexequibilidad como a la excepción de inconstitucionalidad previstas
en la Carta política, y ello entraña consecuencias jurídicas que deben poder
dirimirse a través de una controversia judicial cuando fuere del caso. Por lo
tanto, el inciso que aquí se glosa debe interpretarse y aplicarse bajo una
perspectiva de contexto y en estricta observancia de los principios fundantes
del Estado de Derecho." (Interpretación y Génesis de la Constitución
Colombiana. Autores varios).
Fue precisamente
esta última excepción o prohibición, la que reprodujo el legislador al expedir
el numeral 6 del artículo 71 de la Ley 388 de 1997, que los ciudadanos
demandantes acusan como contraria a la Constitución, prohibición que por ser
una transcripción del texto constitucional vigente, no podía ser considerada
como opuesta a él, pues la misma simplemente reiteraba la voluntad del
Constituyente.
Así, expedida la
Carta de 1991, las excepciones reseñadas fueron ampliamente criticadas, en
especial las relativas a la expropiación sin indemnización y la prohibición
expresa de controvertir los motivos de utilidad pública, interés social o
equidad definidos por el legislador en la correspondiente ley. La primera, por
cuanto desconocía tratados internacionales suscritos y ratificados por el
Estado Colombiano, entre ellos, el Pacto de San José de Costa Rica y porque
entrababa las relaciones internacionales, específicamente en el campo de la
inversión extranjera en Colombia, dado que el Estado colombiano debía
abstenerse de  ratificar los tratados suscritos con otros Estados para la
protección de la inversión extranjera (BIT'S) ya que estos acuerdos tienen como
uno de sus fundamentos, el compromiso del Estado en donde se invierte, de
reconocer una indemnización al inversionista extranjero que por un acto de
Estado, pierda el derecho de domino sobre sus bienes. La segunda, por la
ausencia de un control judicial que pudiera garantizar la legalidad de la
decisión del legislativo y, por ende, la protección de los derechos de los
particulares frente al Estado.
Estas dos
situaciones,  llevaron al Congreso de la República, en uso de su facultad para
reformar la Constitución (artículos 114 y 374 de la Constitución), a eliminar
el inciso final del artículo 58 de la Carta Política que preceptuaba: "Con
todo el legislador, por razones de equidad, podrá determinar los casos en que
no haya lugar al pago de indemnización, mediante el voto favorable de la
mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara. Las razones de equidad,
así como los motivos de utilidad pública o de interés social, invocados por el
legislador, no serán controvertibles judicialmente". Como se puede
observar, la eliminación del mencionado inciso, hizo desaparecer la prohibición
impuesta por el Constituyente de 1991 para controvertir judicialmente "los
motivos de utilidad pública o de interés social" definidos por
el legislador para sustentar una decisión de expropiación.
La decisión del
Congreso para suprimir dicha prohibición, tuvo los siguientes fundamentos:
“La expropiación aparece
en el mismo artículo 58 constitucional como un argumento que asegura al Estado,
que tiene la dirección del proceso económico y la prestación de los servicios
públicos, la potestad de afectar la propiedad privada. Sin embargo tan grande
poder debe ejercerse, como todos los poderes en el Estado Constitucional en los
términos establecidos en la propia Constitución y en las leyes.
"Esto nos
lleva a considerar otros principios fundamentales de la Carta: También somos
estado de derecho y el principio de legalidad expresado particularmente en el
artículo 6, es pilar para que haya actos del Estado exentos de control y mucho
menos contrarios a la Constitución.
"La
expropiación debe respetar estos principios, y es aquí donde la previsión
normativa del inciso final del artículo 58 de la Carta resulta fuera de
contexto, cuando no contradictorio con los postulados que como principios
fundamentales trae el título primero de la Carta. Una expropiación por razones
de equidad no controvertible judicialmente, es extraño al marco general de
derechos y garantías de los propietarios de los bienes y derechos en Colombia;
una ley cuyo contenido de utilidad pública o de interés social no pueda
discutirse en los tribunales es un acto dictatorial del legislador que desconoce
la primacía de la Constitución y el debido proceso.
"Las
anteriores razones, expuestas por doctrinantes y tratadistas desde el momento
mismo en que entró a regir la Constitución de 1991 nos llevan a proponer a los
honorables Senadores respaldar la propuesta de los proyectos de Acto
legislativo, pero en el sentido de derogar los incisos 5 y 6 del actual
artículo 58 de la Constitución" (Gaceta del Congreso No. 245, de 30 de octubre de
1998, págs  5 y 6). (subrayas fuera de texto).
En este orden de
ideas, le asiste la razón a los demandantes cuando afirman que, una vez el
Congreso de la República suprimió el inciso final del artículo 58
constitucional, el  numeral 6 del artículo 71 de la Ley 388 de 1997 perdió toda
su validez, por cuanto su fundamento lo constituía el texto constitucional
eliminado. Entonces, fuerza concluir que el precepto acusado fue derogado
tácitamente por el Acto Legislativo 01 de 1999, derogación que hace innecesario
un pronunciamiento de esta Corporación sobre la exequibilidad o no del texto
demandado, toda vez que el mismo quedó fuera del ordenamiento jurídico y devino
en inconstitucional desde la vigencia misma del acto legislativo en mención,
dado que la prohibición contenida en él no se encuentra ya en la normatividad
constitucional a la que él hace referencia.
Una simple lectura
del numeral 6 del artículo 71 de la Ley 388 de 1997 y del artículo 58 de la
Constitución, tal como éste quedó después de la supresión que el legislador le
efectuó mediante el Acto Legislativo 01 de 1999, permiten concluir que el mismo
fue derogado. Derogación que al ser manifiesta, no requiere pronunciamiento
alguno de esta Corporación y, por tanto, el fallo en este caso ha ser
inhibitorio, en razón a que la norma acusada se encuentra fuera del ordenamiento
jurídico y dejó de producir efectos desde el momento mismo en que la norma
constitucional en que se sustentaba, fue eliminada del texto constitucional.
Sobre el
particular, esta Corporación ha señalado que:
"La derogación tácita por inconstitucionalidad sobreviniente,
es, además, un principio de interpretación legal avalado por la centenaria
norma contenida en el artículo 9° de la Ley 153 de 1887, que reza así:
"La
Constitución es ley reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente.
Toda disposición legal anterior a la Constitución y que sea claramente
contraria a su letra o a su espíritu, se desechará como insubsistente.”
(subraya la Corte)
"No obstante, la Corte resalta que la contradicción
determinante de la derogatoria tácita por inconstitucionalidad sobreviniente,
debe ser una manifiesta incompatibilidad entre el contenido material o
el espíritu de la nueva norma superior y la antigua norma de menor rango. (subraya
fuera de texto)
"Esta
circunstancia de manifiesta incompatibilidad, eximiría a la Corte de la
obligación de pronunciarse sobre la disposición así derogada, teniendo en
cuenta que constantemente esta Corporación ha rehusado conocer demandas que
versan sobre leyes o decretos que al momento de la decisión no tienen efectividad
por haber sido derogados, salvo que aún continúen produciendo efectos
jurídicos"  (sentencia C-155 de 1999).
En consecuencia, la
Corte se inhibirá para pronunciarse sobre la constitucionalidad del texto
acusado.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase INHIBIDA
para conocer de la constitucionalidad del numeral 6 del artículo 71 de la
Ley 388 de 1997, porque expedido el Acto Legislativo 01 de 1999, el contenido
normativo de este numeral quedó derogado, dado que el mismo reproducía un
aparte del texto constitucional que el legislador suprimió a través  del
mencionado acto legislativo.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
FABIO MORON DIAZ
Presidente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada (e)
MARTHA V. SACHICA MENDEZ
Magistrada (e)
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA
MAYOLO
Secretario General (e)