T-960-00
Sentencia T-960/00
Sentencia T-960/00
DOCTRINA
CONSTITUCIONAL SOBRE VIA DE HECHO
ACCION DE
CUMPLIMIENTO-Improcedencia
respecto de normas que establezcan gastos
Referencia:
expedientes T-322039 y T-327122
Peticionario:
Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, INURBE.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA.
Santafé de Bogotá, D.C., veintisiete (27)
de julio de dos mil (2000).
La Sala Segunda de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los magistrados, Alfredo Beltrán Sierra,
Eduardo Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente :
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
Los procesos de la referencia,
fueron acumulados mediante auto del 13 de junio del presente año, dada la
identidad del objeto que se debate en ellos.
Los supuestos fácticos que
generaron la proposición de las acciones de tutela mencionadas, pueden
resumirse de la siguiente manera:
1.  Hechos
1.1. El doctor Iván Rodrigo
Alvarado Gaitán, obrando en nombre y representación del Instituto Nacional de
Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana INURBE, impetró acción de tutela en
contra del Consejo de Estado –Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Segunda, Subsección B, por confirmar los fallos proferidos por los Tribunales
Administrativos del Cauca y de Nariño, dentro de las acciones de cumplimiento
instauradas por Ernesto Perafán Echeverri, en su calidad de Personero Municipal
del Municipio de Caldono (Cauca) (T-322039) y, por el Alcalde del Municipio de
Magui-Payán (Nariño) (T-327122), por considerar que el Consejo de Estado al
confirmar los fallos mencionados incurrió en vía de hecho judicial,
quebrantando los derechos a la igualdad y al debido proceso.
1.2.  El Personero Municipal del
Municipio de Caldono (Cauca), interpuso acción de cumplimiento en contra del
INURBE, con el objeto de que se diera cumplimiento a lo dispuesto en el literal
e) del artículo 1º de la Ley 46 de 1988 y, los artículos 1º y 2º del Decreto 4
de 1993, así como las Resoluciones 0390, 0516, 389 y 0373 de 1996, expedidas
por la mencionada entidad, a través de las cuales se declaró la elegibilidad de
los Planes Asociativos de Vivienda Pescador II, La Campiña, Cabuyal y Siberia
II del Municipio de Caldono (Cauca).
Por su parte el Alcalde del
Municipio de Magui-Payán (Nariño), interpuso acción de cumplimiento en contra
de la misma entidad, para que se diera cumplimiento a las Resoluciones 0089,
0090 y 0091 del 19 de marzo de 1997 expedidas por el INURBE, por medio de las
cuales se declaró la elegibilidad del Plan de Mejoramiento de Vivienda en sus
etapas I, II y III; al Decreto 919 del 1º de mayo de 1989, referente a la
adopción de medidas excepcionales bajo la declaratoria de la situación de
emergencia; a la Resolución 006 de 1996, dictada por el Director Nacional Para
la Atención y Prevención de Desastres del Ministerio de Gobierno, con base en
la cual se expidió la Resolución de elegibilidad y, al Decreto 04 de 1993, que
dispone que el INURBE es la entidad competente para calificar, adjudicar y
entregar el subsidio familiar de vivienda de que trata la Ley 3 de 1991, a los
hogares ubicados en zonas declaradas de desastre o calamidad pública.
1.3.  Los Tribunales
Administrativos del Cauca y de Nariño, mediante providencias del 23 de agosto y
del 26 de noviembre de 1999, respectivamente, ordenaron al INURBE que en el
término de tres meses, el primero y, cinco meses, el segundo, contados a partir
de la ejecutoria de las providencias, realizara los trámites y tomara las
decisiones correspondientes destinadas a calificar, adjudicar y entregar el
subsidio familiar de que trata la Ley 3 de 1991, a los hogares ubicados en las
zonas de calamidad pública del Municipio de Caldono-Cauca y, a los hogares que
integran los planes asociativos Comité de Vecinos para el mejoramiento de
vivienda Municipio de Magui Payán I, II y III, declarados elegibles mediante
las resoluciones citadas en el numeral anterior.
1.4.  El INURBE dentro del
termino legal impugnó las providencias citadas, aduciendo como argumentos
centrales de su impugnación la correlación que debe existir entre la planeación
y el presupuesto como funciones económicas del Estado, que se vería afectada
por una decisión judicial que ordene a una entidad estatal erogar gastos no
presupuestados y, la improcedibilidad de la acción de cumplimiento para
perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos.
1.5.  El Consejo de Estado, Sala
de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, con ponencia
en un caso (Cauca), del doctor Carlos Orjuela Góngora y, en el otro (Nariño),
del doctor Javier Díaz Bueno, resolvió las impugnaciones presentadas en ambos
casos, confirmando las providencias proferidas por los Tribunales
Administrativos del Cauca y de Nariño
1.6.  Para el demandante en
tutela, las providencias del Consejo de Estado incurrieron en vía de hecho
judicial, por violación directa del Parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de
1997 y, conculcación de la sentencia C-157 del 29 de abril de 1998, proferida
por la Corte Constitucional.
Manifiesta el INURBE  que el
parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997, consagró expresamente como
causal de improcedencia de la acción de cumplimiento, que mediante dicha acción
no se podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos. Por
ello, los Magistrados del Consejo de Estado al confirmar los fallos proferidos
por los Tribunales Administrativos, ordenan al INURBE la asignación de
subsidios familiares de vivienda en los Municipios de Caldono (Cauca) y
Mangui-Payán (Nariño) “lo que en forma directa impone a la entidad efectuar
gastos que no se encuentran contemplados en la Ley de Presupuesto”.
Por otra parte, aduce la entidad
accionante que el fallo de esta Corporación, al pronunciarse sobre la
exequibilidad del precepto legal mencionado, constituye sin lugar a dudas, una
proyección constitucional directa de la disposición legal, por lo que su
conculcamiento constituye una violación directa de ese precepto, así como de la
interpretación de autoridad constitucional, circunstancia que se concreta en la
violación de los derechos fundamentales del INURBE “toda vez que la norma en
cuestión fue interpretada por la Corte Constitucional estableciendo la
imposibilidad de que la Rama Judicial le establezca gastos a la Rama Ejecutiva,
porque esa situación implica una inmiscución de una rama en la otra, lo que
consideramos está prohibido por el artículo 113 de la Constitución Política”.
1.7.  Aduce el Instituto Nacional
de Interés Social y Reforma Urbana –INURBE-, que se debe tener en cuenta que el
Congreso Nacional es el único y exclusivo órgano que puede, mediante la Ley de
Presupuesto, autorizar erogaciones con cargo a los recursos del Tesoro Nacional
y, corresponde en forma exclusiva al Ejecutivo la ordenación de tales gastos y
erogaciones previamente autorizadas por el Ejecutivo. De ahí, que el Consejo de
Estado carece de competencia alguna para ordenar al INURBE efectuar gastos y
erogaciones que no se encuentran autorizadas por el órgano legislativo, lo que
configura una clara vía de  hecho que hace procedente la acción de tutela.
1.8. Por último, aduce el INURBE
que el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Primera, en fallo del 3 de febrero del año en curso, al analizar la impugnación
de los fallos que definieron las acciones de cumplimiento correspondientes a
los Municipios de Páez, Guachacal, Belén y Túquerres, todas por hechos
similares a los de los casos sub juice, decidió con fundamento en el parágrafo
del artículo 9º de la Ley 393 de 1997 y en la sentencia C-157 de 1998, revocar
el fallo impugnado y rechazar por improcedente la acción de cumplimiento
impetrada.
II.      Decisiones
judiciales materia de examen.
Fallos de primera instancia
Las acciones de tutela fueron
presentadas por el INURBE en el Consejo Seccional de la Judicatura de
Cundinamarca, organismo que mediante providencias del 24 y 27 de marzo del
presente año, denegaron las pretensiones de la entidad demandante, con
fundamento en lo siguiente:
Consideran los falladores de instancia que
el Consejo de Estado al proferir sus providencias argumentó razones jurídicas
importantes y, analizando el verdadero sentido de las mismas, no pueden ser
consideradas como arbitrarias, caprichosas o constitutivas de infracciones
penales o disciplinarias, sino, por el contrario, producto de una
interpretación en la que se dio prelación al derecho que tienen las víctimas de
un desastre natural, a recibir atención del Estado.
Señalan los jueces constitucionales de
primera instancia, que comparten la interpretación que del parágrafo del
artículo 9º de la Ley 393 de 1997 hizo el Consejo de Estado, en el sentido de
entender que la prohibición legal contenida en la norma “La acción regulada
en la presente Ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan
gastos”, se refiere a disposiciones expedidas para atender situaciones
normales, pero no para leyes o actos administrativos dictados con ocasión de
situaciones de emergencia, las cuales deben ser atendidas sin dilaciones, de
manera que se aseguren los fines del Estado. Por ello, consideran que la
interpretación realizada por la entidad accionada está anteponiendo principios
constitucionales que tienen mayor categoría que cualquier prohibición legal,
sin que por eso se pueda predicar, como lo afirma el INURBE que se está
desconociendo la sentencia C-157 de 1998 proferida por esta Corporación “la
cual declaró exequible el parágrafo 9º de la Ley 393 de 1997, ya que en la
parte motiva de ese fallo, no se analizó de manera específica la situación aquí
planteada”.
Adicionalmente, consideran los jueces a
quo, que si la acción de cumplimiento ha sido instituida como un mecanismo de
protección de los derechos por medio de la cual se pretende atacar la omisión
de las autoridades administrativas, facultando a cualquier persona para exigir
por la vía judicial el efectivo cumplimiento de las decisiones tomadas en los
actos administrativos, resultan totalmente valederos los argumentos esgrimidos
por el Consejo de Estado al confirmar las decisiones impugnadas.
Además, consideran que antes de dictar
actos administrativos, se deben de tomar las previsiones o medidas pertinentes
para poderlas cumplir o de lo contrario sería un engaño o “contentillo”
por parte del Estado, para atenuar la inconformidad de los ciudadanos en
situaciones de calamidad. Así pues, los actos administrativos que no contengan
las previsiones para poderlos cumplir atentan contra el Estado Social de
Derecho donde lo principal es el ser humano y su dignidad.
Agregan que de no haberse dado esa
interpretación por parte de la entidad accionada (Consejo de Estado), el
artículo 87 de la Constitución Política se convertiría en una “adorno
inútil” para los fines establecidos en el Preámbulo de la Carta.
Manifiestan que el INURBE ha debido en
forma prioritaria procurar el cumplimiento a lo dispuesto por los Tribunales
Administrativos , antes que pensar en como evadir el cumplimiento de sus
resoluciones por vía de tutela. Precisan además, que argumentar una indebida
injerencia de la Rama Judicial en las decisiones del Ejecutivo, sería tanto
como pensar que “la jurisdicción contenciosa no puede decidir nada en contra
del Estado en cumplimiento de su competencia, especialmente si vemos que el
presente asunto se refiere a una calamidad pública –donde reiteramos- lo
principal es el ser humano y no los procedimientos demostradamente morosos que
vislumbran unas soluciones tardías o en el peor de los casos imposibles de
cumplir, dejando desamparados a los ciudadanos que supuestamente viven en un
Estado Social de Derecho, desamparo que se surte por una tramitología
posiblemente inadecuada para ejercer las finalidades del Estado contempladas en
la Constitución a las cuales está obligada la Rama Ejecutiva del poder público
sin dilaciones”.
Finalmente, precisan que las decisiones
adoptadas por la entidad accionada, no comportan ninguna actuación arbitraria
que conlleve una vía de hecho, pues, por el contrario, son producto de una
interpretación que realizaron los Consejeros de Estado que las suscribieron, de
conformidad con lo establecido en el artículo 87 de la Constitución Política y,
el verdadero fin que éste tiene.
Impugnación
Inconforme con las providencias
proferidas por el Consejo Seccional de la Judicatura, Sala Disciplinaria, la
entidad demandante las impugnó, aduciendo los mismos argumentos esgrimidos en
el escrito de tutela, esto es, la vulneración directa del parágrafo del
artículo 9º de la Ley 393 de 1997 y, el desconocimiento de la sentencia C-157
de 1998 proferida por esta Corporación.
Fallos de segunda instancia
El Consejo Superior de la
Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, en fallos de mayo 2 del presente
año, confirmó las providencias proferidas por el Consejo Seccional de la
Judicatura, argumentando en síntesis, que del contenido de los hechos de la
acción constitucional instaurada por la entidad demandante, se infiere que el
motivo fundamental para solicitar el amparo y concluir en la existencia de una
vía de hecho, fue la interpretación que le dio la Corporación accionada al
parágrafo del artículo 9 de la Ley 393 de 1997.
Manifiesta entonces, que al
funcionario judicial le compete interpretar las normas en relación con el caso
que se controvierte y, para proceder a esa labor debe contar con la mayor
amplitud, garantía e independencia, de manera tal, que pueda con base en las
normas aplicables al caso concreto y, teniendo en cuenta las pruebas que obran
en el proceso, decidir el asunto sometido a su conocimiento.
Considera el ad quem, que en las
providencias del Consejo de Estado que a su vez confirmaron los fallos de los
Tribunales Administrativos del Cauca y de Nariño, no se presente la vía de
hecho que se alega, ni la violación de los derechos fundamentales cuya tutela
se impetra, toda vez que la decisión contenida en la sentencia impugnada tiene
fuerza de cosa juzgada y, además, es legítima desde el punto de vista
constitucional “pues ella se adoptó en forma regular, con arreglo al debido
proceso y dentro de la autonomía e independencia que la Constitución reconoce a
los jueces, sin que incida para nada el hecho que sobre el mismo punto existan
decisiones en otro sentido”.
Por último, agrega que es preciso
anotar que la tutela impetrada no puede proceder en la forma en que fue
impetrada, pues existe otro medio de defensa judicial, cual es el recurso
extraordinario de súplica contenido en el artículo 194 de la Ley 446 de 1998.
III.    Consideraciones
de la Corte Constitucional
1.  La competencia
Es competente esta Sala de la Corte
Constitucional para revisar las decisiones proferidas dentro de las acciones de
tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34 y 35 del
Decreto 2591 de 1991.
2.  El asunto que se debate
2.1.  El problema jurídico a
resolver, se limita a determinar si el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, en las providencias
proferidas el 10 y el 17 de febrero del presente año, al confirmar las
impugnaciones presentadas por el Instituto Nacional de Vivienda de Interés
Social y Reforma Urbana –INURBE-, en contra de las sentencias proferidas por
los Tribunales Administrativos de Nariño y Cauca, incurrió en vía de hecho
violatoria de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, por
violación directa del parágrafo del artículo 9 de la Ley 393 de 1997 y, por
desconocimiento de la sentencia C-157 de 1998 proferida por esta Corporación.
2.2.  El Tribunal Administrativo
del Cauca en fallo dictado el 23 de agosto de 1999, adicionado el 3 de
noviembre del mismo año, resolvió :
“Ordénase al Instituto Nacional
de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana INURBE, para que en el término
perentorio de tres (3) meses contados a partir de la ejecutoria de esta
providencia, realice los trámites y tome las decisiones correspondientes
destinadas a calificar, adjudicar y entregar el subsidio familiar de vivienda
de que trata la Ley 3ª de 1991 a los hogares ubicados en las zonas de calamidad
pública del Municipio de CALDONO-CAUCA, de conformidad con las reglamentaciones
jurídicas sobre la materia y para la plena realización de los fines previstos
en los actos administrativos cuyo cumplimiento se ha demandado, de conformidad
con la parte motiva de esta providencia”
Por su parte, el Tribunal
Administrativo de Nariño, en providencia proferida el 26 de noviembre de 1999,
resolvió :
“ORDENAR AL INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA
DE INTERES SOCIAL Y REFORMA URBANA INURBE que en el término máximo de cinco (5)
meses contados a partir de la ejecutoria de este fallo, realice todos los
trámites y tome las decisiones correspondientes, destinadas a calificar,
adjudicar y entregar el subsidio familiar de vivienda de que trata la Ley 3ª de
1991 a los hogares que integran los planes asociativos COMITÉ DE VECINOS PARA
EL MEJORAMIENTO DE VIVIENDA MUNICIPIO DE MAGUI PAYAN I, II Y III ETAPAS,
declarados elegibles mediante las resoluciones 0089, 0090 y 0091 de marzo de
1.997 expedidas por el Director de la Regional Nariño del Instituto de Vivienda
de Interés Social y Reforma Urbana INURBE, de conformidad con las
reglamentaciones jurídicas sobre la materia y para la plena realización de los
fines previstos en los indicados actos administrativos”.
3.
La jurisprudencia sobre la vía de hecho
El artículo 86 de la Constitución Política,
consagra la acción de tutela como una garantía y un mecanismo de rango
constitucional, para la protección directa y efectiva de los derechos
fundamentales de las personas, en el evento de que resulten conculcados o
amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o, bien de
los particulares en los casos señalados en la ley.
Tanto del artículo constitucional
citado, como del desarrollo jurisprudencial emanado de esta Corporación, se
desprende que por su finalidad, esta acción constitucional tiene un carácter
extraordinario, como quiera que su utilización se supedita al respeto de la
consagración constitucional y legal de las jurisdicciones ordinarias y
especiales y, a todos los procedimientos que se surten ante las mismas. De ahí,
que la procedencia de esta acción supone su uso en forma supletiva con carácter
subsidiario, de manera tal, que se encuentra restringida a la inexistencia de
otro medio de defensa judicial o, a la eventualidad de utilizarla
transitoriamente cuando se está ante la presencia de un perjuicio irremediable.
Ahora bien, dentro de las actuaciones de
las autoridades públicas que puedan resultar lesivas de los derechos
fundamentales de las personas, tienen cabida las producidas por los
funcionarios judiciales. Si bien es cierto, que en las actuaciones de dichos
funcionarios va envuelta la independencia y autonomía al momento de proferir
sus decisiones en ejercicio de su función pública de administrar justicia
(arts. 228 y 230 C.P), no lo es menos, que en el evento de que se presente lo
que la doctrina constitucional ha denominado vía de hecho, puede
excepcionalmente ser procedente la acción constitucional con el fin de
recuperar la legitimidad del ordenamiento jurídico existente y, en
consecuencia, propender por la protección de los derechos que resulten
conculcados.
No obstante, esta figura de la vía de hecho
procede solamente cuando la actuación del funcionario judicial resulta
arbitraria y caprichosa, esto es, sin fundamento objetivo y razonable. Ello
implica, que se configure una conducta totalmente abusiva y claramente lesiva
del ordenamiento jurídico que afecte ostensiblemente los derechos fundamentales
de quien la denuncia.
Al respecto ha dicho la Corte: “De esta
manera, el examen de las providencias señaladas como constitutivas de una vía
de hecho no sólo se contrae a sus aspectos formales, sino que, además,
comprende su contenido sustantivo permitiendo así determinar los defectos que
puedan presentarse en la decisión judicial, bien sean de naturaleza sustantiva,
fáctica, orgánica o procedimental, lo cual, se aclara, no supone una resolución
sobre la cuestión materia de la litis de competencia del juez correspondiente,
sino la verificación de la presencia de las condiciones irregulares que
conforman tal vicio...” (Sent. T-204 de 1998)
4.  Análisis
de los casos que se debaten
4.1.  La inconformidad del
Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana INURBE,
radica en las decisiones adoptadas por el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, mediante las cuales
se confirmaron los fallos proferidos por los Tribunales Administrativos del
Cauca y de Nariño.
Considera la entidad accionante,
que las decisiones judiciales que ataca, desconocen la prohibición contenida en
el parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997, que establece la
improcedencia de la acción de cumplimiento para “perseguir el cumplimiento
de normas que establezcan gastos” y, así mismo, desconociendo el
pronunciamiento que sobre esa norma realizó esta Corporación mediante sentencia
C-157 de 1998, declarando exequible dicho precepto legal.
Adicionalmente considera la entidad
demandada que al haber sido confirmados los fallos que acogieron las
pretensiones de los demandantes, en las acciones de cumplimiento, se
desconocieron otros fallos proferidos por la Sección Primera de la misma
Corporación accionada, que rechazaron por improcedentes acciones de
cumplimiento que se referían a situaciones similares.
4.2.  Veamos pues, cuáles fueron los
argumentos jurídicos esgrimidos por la Sección del Consejo de Estado demandada
para confirmar los fallos de los Tribunales Administrativos de Cauca y Nariño,
que declararon la procedencia de la acción de cumplimiento incoada por el
Personero Municipal de Caldono (Cauca) y, por el Alcalde Municipal de Payán
(Nariño), y, si con ello, se constituyó un vía de hecho, como lo afirma el INURBE.
4.2.1.  En el caso de la acción impetrada
por el Personero Municipal de Caldono (Cauca), el Consejo de Estado, señaló que
el legislador frente a situaciones de naturaleza imprevisible como los
desastres naturales, creo una serie de mecanismos especiales tendientes a
atender esa clase de situaciones, como son el manejo oportuno y eficiente de
los recursos económicos “manejo del cual no se encuentra excluida la
adjudicación de subsidios para las personas que perdieron sus viviendas”.
Señala la Corporación accionada,
que el Municipio de Caldono sufrió graves consecuencias a causa del terremoto
ocurrido el 6 de junio de 1994 y, el INURBE previa recomendación de la
Dirección Nacional de Atención y Desastres, calificó como prioritaria la reconstrucción
de viviendas de los damnificados y, en ese orden de ideas, profirió cuatro (4)
actos administrativos mediante los cuales declaró elegibles los planes de
mejoramiento de vivienda presentados por la Alcaldía de ese municipio, en
beneficio de los damnificados del sismo.
Continúa la entidad accionada, manifestando
que el INURBE se fijó un plazo de dieciocho (18) meses para la ejecución de
cada plan designado como elegible de subsidios “Pero han transcurrido más de
cuatro años desde la declaratoria del estado de calamidad pública, y poco más
de tres años desde que la administración se fijara el plazo aludido y las
víctimas del fenómeno natural no se han beneficiado de los programas de
atención de desastres”.
4.2.2.  Por su parte, el Consejo
de Estado, en el caso de la acción impetrada por el Alcalde del Municipio de
Payán (Nariño), adujo como argumentos de su fallo confirmatorio, que de
conformidad con la Ley 3 de 1999, artículo 3, le corresponde al INURBE,
fomentar las soluciones de vivienda de interés social. Así mismo, señala que el
Decreto No. 0004 de 1993, por medio del cual se reglamentó parcialmente la ley
citada, señaló que el INURBE es la entidad competente para calificar, adjudicar
y entregar el subsidio familiar de vivienda a hogares ubicados en zonas
declaradas de desastre o de calamidad pública de conformidad con lo previsto en
el Decreto 919 de 1989, en cuyo artículo 2º determinó que se debía dar
prelación a los programas y postulaciones correspondientes a hogares ubicados
en zonas declaradas de desastre o de calamidad pública.
No obstante, dice la Corporación demandada,
“se observa que desde la fecha en que se declaró la elegibilidad de los
programas materia de discusión, han transcurrido tres años, sin que el INURBE
haya cumplido con su función, a pesar de que, se repite, las normas radican en
cabeza de dicho Instituto la obligación de calificar, adjudicar y entregar el
subsidio de vivienda a hogares ubicados en zonas declaradas de desastre o
calamidad pública y que es su obligación, darle prelación a estos programas”.
4.2.3.  Ahora bien, en relación con la
procedencia de la acción de cumplimiento frente a normas que establezcan
gastos, los dos fallos coinciden en afirmar,  que si bien es cierto el
parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997 dispone como regla general que
la acción de cumplimiento “no podrá perseguir el cumplimiento de normas que
establezcan gastos”, disposición cuya constitucionalidad fue declarada
exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-157 de 1998, se puede
colegir de dicha sentencia, que de conformidad con la Constitución y la ley, al
juez administrativo le está vedado “en principio” ordenar a través de la
acción de cumplimiento, que el gasto previsto en una ley se incorpore en la ley
de presupuesto, o que la partida que en ésta se contemple se ejecute, por
cuanto se afectaría el equilibrio presupuestal establecido constitucionalmente.
Sin embargo, esa prohibición legal no puede
impedir que mediante ese tipo de acciones (de cumplimiento) se pueda ordenar el
cumplimiento de una ley o de un acto administrativo que implique una erogación
presupuestal plenamente exigible, como sería la atención de situaciones de
calamidad pública, pues en esos casos, la Administración no goza de un margen
de discrecionalidad, sino que se encuentra legalmente obligada a actuar
positivamente de manera pronta y eficaz.
4.2.4.  Así las cosas, los
argumentos acabados de reseñar, sirvieron al Consejo de Estado, Sección
Segunda, Subsección B, para confirmar los fallos del a quo. Igualmente, sirvió
como fundamento de sus decisiones, la providencia proferida el 25 de febrero de
1999, por la Sección Tercera de esa misma Corporación, donde actúo como ponente
el doctor Juan de Dios Montes, quien en un caso que guarda bastante similitud con
los planteados en estas tutelas, esbozó los siguientes planteamientos:
“Frente a la ocurrencia, por lo general,
imprevisible o inusitada de desastres causados por fenómenos de la naturaleza o
por la acción humana en forma accidental, el legislador colombiano creó y
organizó a través de la Ley 46 de 1988 el denominado ‘Sistema Nacional para la
Prevención y Atención de Desastres’, el cual, entre otros objetivos está
destinado a ‘Garantizar un manejo oportuno y eficiente de todos los recursos
humanos, técnicos, administrativos, económicos que sean indispensables para la
prevención y atención de las situaciones de desastre’.
Así la filosofía que orienta a dicho
sistema es la de responder con acciones institucionales prontas y eficaces a la
situación de emergencia, lo cual significa que las medidas adoptadas tendrán la
debida prelación sobre cualquier otra que corresponda a situaciones de
normalidad.
...Es una afrenta a un Estado como el
colombiano que busca consolidarse como Estado social de derecho fundado en el
respeto y la protección de la dignidad humana y, además, se convierte en un
potencial deslegitimador del accionar administrativo que asume compromisos por
disposición legal y luego no cumple.
Como ya la Sala ha tenido la oportunidad de
expresar, no en todos los casos en los cuales el débito prestacional comporte
una erogación en dinero, se configura la excepción del parágrafo del art. 9º de
la Ley 393 de 1997, ‘pues de ser este el entendimiento de la norma, se
desnaturaliza el mecanismo constitucional consagrado en el artículo 87 de la
Carta Política...”.
5.  Recuerda ahora la Corte que,
dada su naturaleza jurídica, en relación con los entes públicos o las distintas
dependencias del Estado, en principio no son sujetos activos de los derechos
fundamentales que se predican de las personas naturales, cual sucede por
ejemplo con los de reunión, libre expresión, libre desarrollo de la
personalidad, manifestación, o con los derechos sociales a la educación, a la
salud, al trabajo o a la vivienda digna, lo que significa que, sólo de manera
excepcional podría aducirse por entidades de derecho público el quebranto de
derechos fundamentales, cuando actúan en circunstancias semejantes o iguales a
las personas físicas, como ocurre en cuanto hace relación al debido proceso
judicial.
6. Observa la Corte, que
contrario a lo afirmado por la entidad demandante, la interpretación que
realizó el Consejo de Estado de los casos concretos sometidos a su conocimiento
frente a la prohibición del parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997 y,
de la jurisprudencia de esta Corporación, lejos de ser arbitraria y caprichosa,
antepone principios constitucionales de indiscutible prelación respecto de la
prohibición legal mencionada, sobre todo, al ser confrontados frente a los dramáticos
hechos que originaron las acciones de cumplimiento.
En efecto, la interpretación realizada por
la Corporación accionada, supone que la prohibición contemplada en el parágrafo
del artículo 9ª de la Ley 393 de 1997, se refiere a situaciones de normalidad,
pero no puede ser aplicada con el rigorismo que se pretende por parte de la
entidad demandante, cuando se trata de situaciones imprevistas e imprevisibles
que afectan a las personas no solamente en su integridad física, sino que crean
circunstancias verdaderamente lesivas de la dignidad del ser humano.
Alega el representante legal del INURBE,
que las sentencias proferidas por el Consejo de Estado, Sección Segunda,
Subsección B, son constitutivas de una vía de hecho y, violatorias del derecho
a la igualdad, por cuanto la misma Corporación en su Sección Primera ha
declarado la improcedencia de la acción de cumplimiento en casos similares, con
fundamento en la prohibición contenida en la norma tantas veces citada.
A este respecto, considera la Sala, que en
este caso se trata de precedentes de otros despachos judiciales, que aunque
hagan parte de la misma Corporación, no pueden limitar el principio de
independencia judicial que consagran los artículos 228 y 230 de la Constitución
Política.  Mucho menos en los casos sub examine, cuando a juicio de la Corte,
la interpretación que realizó el Consejo de Estado de las providencias que
ahora se cuestionan, pretenden la realización efectiva del artículo 87
Superior, en aras de proteger a personas que se encuentran en circunstancias de
debilidad manifiesta. Por ello, como lo tiene sentado esta Corporación, en la
hipótesis de que existan diferentes posibilidades de interpretación de un
precepto legal, lo conducente es adoptar la que sea más favorable al ejercicio
efectivo de los derechos fundamentales.
Además, se podría argumentar, con el mismo
criterio aducido por la entidad demandante, que la Sección Primera ha
desconocido a su turno el precedente que han sentado las Secciones Segunda y
Tercera del Consejo de Estado, cuando en casos bastante similares han declarado
la procedencia de la acción de cumplimiento, dos de ellos, los que dieron lugar
a estas tutelas.
7. De todo lo expuesto, concluye esta
Corporación, que la acusación endilgada a los fallos dictados por el Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
no comportan actuaciones arbitrarias ni caprichosas, sino por el contrario,
reivindican los principios y  postulados consagrados en la Constitución de
1991.
VI.   Decisión
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
CONFIRMAR los fallos proferidos por el Consejo Superior de la
Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, el 2 de mayo de 2000.
Líbrense por Secretaría, las comunicaciones
de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, cópiese, publíquese,
comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
MARTHA V. SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General