T-813-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-813/06
DERECHOS FUNDAMENTALES DE COMERCIANTES
INFORMALES EN PROCESOS DE RECUPERACION DE ZONAS OCUPADAS
DEBER DE LA ADMINISTRACION DE REUBICACION
LABORAL
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Presupuestos bajo los cuales se origina la
obligación para el Estado de reubicar a vendedores desalojados
ESPACIO PUBLICO-Aeropuertos responden a las características de éste
El espacio público comprende aquellas
partes del territorio que pueden ser objeto del disfrute, uso y goce de todas
las personas con finalidades de distinta índole y naturaleza, que se enderezan
a permitir la satisfacción de las libertades  públicas y de los intereses
legítimos, que pueden radicarse en cabeza de todas las personas de conformidad
con el orden jurídico. Así mismo, en principio, en dichas partes del territorio
las personas, en general, no pueden ejercer plenamente el derecho de propiedad
o de dominio, sea privado o público. En efecto, el hecho de que la infraestructura
aeroportuaria esté destinada a la prestación de servicios aeronáuticos y que dicho
servicio debe ser prestado con seguridad, nos permite concluir que los
aeropuertos no responden a las características del espacio público, al
predicarse de ellos ciertos rasgos especiales. Entre los que podemos resaltar:
a.) algunos elementos existentes en dichos aeropuertos pueden tener naturaleza
privada y (ii) son las autoridades aeroportuarias las encargadas de la
prestación del servicio y vigilancia de los aeropuertos.
COMPETENCIA EN EL MANEJO DE
INFRAESTRUCTURAS AEROPORTUARIAS-Es de la Aeronaútica Civil
Se puede deducir que es competencia de la
Aeronáutica Civil el manejo de las instalaciones aeroportuarias y el control
del acceso y movilidad en sus distintas zonas, tales como las bodegas de carga
internacional, garantizando con estas medidas la seguridad en el transporte
aéreo.
VENDEDOR INFORMAL DEL AEROPUERTO-Caso en que desempeñó actividad comercial
por 25 años y no se le volvió a permitir el ingreso a las zonas de carga
internacional/REUBICACION LABORAL DE VENDEDOR INFORMAL-Corresponde a la
Aeronaútica Civil
Fueron las Autoridades Aeroportuarias las
que procedieron a expedir el carné de autorización de ingreso al señor,
permitiéndole durante aproximadamente 25 años, el desempeño de su actividad
comercial informal, y fueron estas mismas autoridades las que limitaron su
acceso, tras la declaración de zona especial. Por otro lado, debe resaltarse
que la competencia de las autoridades de la Administración Local se enmarca
dentro del manejo del espacio público, situación que se escapa de la situación
ahora estudiada, dado que los hechos ocurrieron dentro de una zona especial de
seguridad del aeropuerto. Para concluir la autoridad competente para ofrecer la
reubicación laboral del señor Juan de Dios es la Aeronáutica Civil, no sólo por
ser la encargada del manejo de la infraestructura aeroportuaria, sino también
por haber generado con su actuación pasiva, la confianza del accionante en la
continuidad de su situación, y al haber restringido, en forma intempestiva, el
ejercicio de su actividad comercial, poniendo en riego su subsistencia y la de
su familia.
Referencia: T-1295406
Peticionario: Juan de Dios Montañez
Accionado: Unidad Administrativa Especia-
Aeronáutica Civil
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D.C., veintiocho (28) de septiembre
de dos mil seis (2006)
La Sala Sexta de Revisión de tutelas de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Humberto Antonio Sierra
Porto, Álvaro Tafur Galvis y Marco Gerardo Monroy Cabra, quien la preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo de tutela adoptado
por el Juzgado Veinticuatro Civil del Circuito de Bogotá, el 19 de enero de
2005.
I. ANTECEDENTES
A. Hechos
1.
El señor Juan de
Dios Montañez se desempeñaba, desde hace aproximadamente 25 años, como vendedor
ambulante en un triciclo de tinto y aguas dentro de las dependencias de la
bodega internacional de carga del Aeropuerto El Dorado de Bogotá.
2.
El tutelante afirma
que tal actividad la realizaba con la complacencia y autorización expresa de
las autoridades aeroportuarias, gracias a la expedición de un carné de ingreso
por parte del jefe de seguridad. Así mismo, para el accionante, la autorización
se ha visto reflejada en haber permitido diariamente la ubicación del triciclo
dentro de las bodegas internacionales.
3.
En cumplimiento del
Decreto 098 del 12 de abril de 2004, la Alcaldía Local de Fontibón expidió la
Resolución 281 del 11 de noviembre de 2005, mediante la cual se declaró el
terminal de transporte y el aeropuerto El Dorado como zonas especiales de la
localidad de Fontibón, y en consecuencia, se restringió la ocupación de ventas
temporales o permanentes en dichas zonas.
4.
El accionante
afirma que a partir del mes de noviembre de 2005, la Administración del
aeropuerto El Dorado impidió su ingreso a las bodegas de carga internacional,
sin que, en su opinión, hubiese mediado proceso administrativo, policivo o
judicial.
5.
De otra parte, el
señor Montañez afirma que en diferentes reuniones llevadas a cabo con el
administrador del aeropuerto, doctor Andrés Botero, se le ha informado que no
se podrá permitir nuevamente su ingreso. Sin embargo, no se le ha ofrecido
ninguna alternativa de trabajo.
6.
En consecuencia, el
señor Juan de Dios Montañez considera vulnerados su derecho al trabajo, al
debido proceso y al mínimo vital toda vez que la Administración le ha privado,
en forma intempestiva, el sitio donde había desarrollado su trabajo por 25
años, lo que pone en peligro su subsistencia y la de su familia.
7.
Ante lo anterior,
el señor Juan de Dios Montañez solicita se ordene a la Aeronáutica Civil
abstenerse de utilizar la fuerza para evitar su entrada a las instalaciones de
las bodegas de carga internacional. Así mismo, solicita se le inicie un
procedimiento administrativo o judicial si la Administración insiste en su
desalojo, con el previo pago de indemnización y ubicación correspondiente.
B.      Contestación de la parte accionada
La
Aeronáutica Civil, Unidad Administrativa Especial, afirmó que la expedición del
carné no implicó la autorización al señor Juan de Dios Montañez para el
desarrollo de actividades comerciales dentro del Aeropuerto.
En
efecto, la Aeronáutica, en aras de mejorar la seguridad y siguiendo los
estándares internacionales, expidió carné de identificación a aquellos
vendedores informales que no presentaban antecedentes judiciales.
La
Unidad Administrativa Especial agrega que ha restringido el ingreso del señor Juan
de Dios Montañez, en cumplimiento del Decreto 098 de 2004, proferido por la
Alcaldía Mayor de Bogotá y de la Resolución 281 del 11 de noviembre de 2004 de
la Alcaldía Local de Fontibón, por la cual se declaró el terminal de
transportes y el Aeropuerto el Dorado zonas especiales de la localidad de
Fontibón, y en consecuencia de circulación restringida de vendedores
ambulantes.
De
otra parte, considera que no ha ejercido fuerza alguna contra el demandante,
sino que simplemente no se le ha permitido el ingreso, en virtud de la
normatividad referida. En este sentido, el manejo de la problemática de los
vendedores ambulante se escapa de su competencia, y en consecuencia son las
autoridades distritales las encargadas de la solución del caso del demandante.
Agrega
que han tenido conocimiento que la delegada del Fondo de Ventas Populares para
la Localidad de Fontibón, convocó a los vendedores ambulantes del aeropuerto a
una reunión, con el fin de ofrecerles alternativas. Sin embargo, a dicho
encuentro sólo asistieron 6 vendedores ambulantes. En consecuencia, la Alcaldía
cumplió con el proceso de concertación previsto en el Decreto 098 de 2004.
De
otra parte, mediante oficio allegado a este Despacho la Aeronáutica Civil
agregó que jamás ha celebrado ningún contrato de arrendamiento con el señor
Juan de Dios Montañez, y por lo tanto no se encuentra obligado, en manera
alguna, con el accionante.
Afirma,
además, que la seguridad aeronáutica y aeroportuaria es el principio
fundamental que debe regir las actuaciones de la Aeronáutica Civil y, en
consecuencia,  tiene la obligación de preservar el orden en las zonas de carga
del Aeropuerto El Dorado, sin necesidad de procedimiento administrativo previo,
tal y como lo establece el artículo 1 del Código Contencioso Administrativo en
relación con las actuaciones policivas.
Lo
anterior se ve aún más reforzado, en opinión de la unidad administrativa, si se
tiene en cuenta que la Ley 12 de 1947 aprobó el Convenio sobre la Aviación
Civil Internacional, que obliga al Estado colombiano a tomar todas las medidas
de seguridad para prevenir cualquier conducta ilícita y alcanzar nivel óptimos
de tiempo.
Por
último, se informa a la Corte que al señor Montañez se le han ofrecido
alternativas de trabajo en el aeropuerto. Sin embargo, no se adjunta prueba
alguna de tal afirmación, sino que se señala que las hijas de otro vendedor
ambulante se encuentran laborando en El Dorado.
II. DECISIÓN JUDICIAL
El
Juzgado Veinticuatro Civil del Circuito de Bogotá, mediante Sentencia del 19 de
enero de 2005, denegó el amparo al considerar que la Aeronáutica Civil no es la
autoridad llamada a garantizar el derecho al trabajo del señor Juan de Dios
Montañez, frente al cual no se detenta relación laboral alguna.
Agrega
que las autoridades no han desconocido el debido proceso del accionante, toda
vez que han aplicado las normas reguladoras del espacio público tendiente a
garantizar la seguridad en las instalaciones del aeropuerto.
B. Actuaciones
procesales ante la Corte Constitucional
Ante
la falta de claridad respecto al procedimiento llevado a cabo en relación con
el desalojo del señor Juan de Dios Montañez, y respecto a la aplicación del
Decreto 098 del 12 de abril de 2004, que establece la obligación de los Alcaldes
Locales de iniciar la actuación administrativa previa al desalojo de las
vendedores ambulantes, con el fin de recuperar el espacio público, esta Sala de
Revisión ordenó lo siguiente:
1.
Con el fin de asegurar el debido proceso de
todos aquellos que pudieran verse afectados con la decisión, este Despacho puso
en conocimiento de la Alcaldía Local de Fontibón, la solicitud de tutela de la
referencia y el fallo de primera instancia, para que expresara lo que estimara
conveniente.
2.
Ofició a la Alcaldía Local de Fontibón para que
informara lo siguiente: (i) si fueron efectivamente surtidas las etapas
establecidas en el Decreto 098 del 12 de abril de 2004 de la Alcaldía Mayor de
Bogotá, previas al desalojo de los vendedores informales del aeropuerto El Dorado,
(ii) si fueron desplegadas otras medidas previas al desalojo de los vendedores
informales del aeropuerto El Dorado, en especial del señor Juan de Dios
Montañez y (iii) si el señor Juan de Dios Montañez fue vinculado a alguna de
las actuaciones administrativa, previas al desalojo y establecidas en el
Decreto 098 del 12 de abril de 2004.
-        Contestación de la Alcaldía Local de Fontibón
La
Alcaldía Local de Fontibón, representada por su Alcaldesa Local, la doctora
Dunia Soad de la Vega, afirmó que el aeropuerto El Dorado fue declarado como
zona especial, mediante Resolución 281 del 11 de noviembre de 2004, en
cumplimiento de lo establecido en el Decreto 098 de 2004.
Agrega
que para efectos de declaratoria de una zona especial no se requiere agotar el
procedimiento de desalojo establecido en los artículos 7 y siguientes del
Decreto 098 de 1998.
En
este sentido, para el caso del señor Juan de Dios Montañez no se realizó
ninguna clase de actuación administrativa, toda vez que esta no resulta aplicable
a los casos de declaratoria de una zona especial.
III. PRUEBAS
A continuación se relacionan las pruebas
que fueron aportadas al expediente:
1.
Carné del señor Juan de
Dios Montañez, expedido por la División de Seguridad Aeroportuaría del
Aeropuerto Internacional El Dorado en febrero de 2003.
2.
Carta suscrita por
varios funcionarios del Aeropuerto EL Dorado donde consta que el señor Juan de
Dios Montañez había desempeñado la actividad de venta ambulante por más de 25
años.
3.
Decreto número 098 de
2004 de la Alcaldía Mayor de Bogotá, “por la cual se dictan disposiciones en
relación con la preservación del espacio público y su armonización con los
derechos de los vendedores informales que lo ocupan”.
4.
Resolución número 281
del 11 de noviembre de 2004, proferida por la Alcaldía Local de Fontibón “por
medio de la cual se declara el Terminal de Transporte y el Aeropuerto El Dorado
como zonas especiales en la Localidad de Fontibón.”
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A. Competencia
Esta Sala de
Selección es competente, de conformidad con los artículos 86 y 241 de la
Constitución Nacional, y el Decreto 2591 de 1991, para revisar el presente
fallo de tutela.
B. Fundamentos jurídicos
Problema jurídico
En la
presente ocasión, corresponde determinar a la Sala si el principio de confianza
legítima debe respetarse en los procesos de desalojo de los  vendedores
ambulantes que ocupan una zona declarada como especial.
(i)      Protección de
los derechos fundamentales de los comerciantes informales en los procesos de
recuperación de zonas ocupadas. Principio de confianza legítima. Deber de
reubicación laboral
Esta Corte se ha referido en diversas
oportunidades a la responsabilidad de las autoridades con la realización de la
fórmula del Estado social de derecho, adoptada en el artículo 1° de la Carta
Constitucional, que comporta el deber de adoptar y realizar políticas públicas[1] encaminadas a promover condiciones de vida
dignas para todos, en especial para aquellos que no alcanzan a satisfacer los
minimos exigibles, solventando de esta manera la marginalidad, la exclusión y
la desigualdad a que se hallan expuestos[2].
El compromiso institucional con las
personas que soportan condiciones económicas precarias ha sido considerado,
entre otros aspectos, en relación con la recuperación de los espacios en donde
se les ha permitido el ejercicio del comercio informal; puesto que si bien las
autoridades están en el deber de regular el uso del suelo, tienen que
considerar a su vez medidas que compensen la satisfacción de las necesidades
básicas de quienes serán privados de su sustento, porque la defensa de los
derechos e intereses colectivos, a costa de la total pauperización de grupos
vulnerables y marginados, es moral, económica y juridicamente inadmisible[3].
Por ello de
manera reiterada las autoridades administrativas han sido conminadas por el
juez constitucional a diseñar estrategias que combinen el legitimo interés de
proteger el espacio para la movilidad, el tránsito y el esparcimiento; con
programas que garanticen el sustento a los sectores vulnerables que soportarán
las medidas, en especial cuando se trata de personas de particular protección
constitucional –artículos 13, 43, 46 y 47 C.P.-.
En otras
palabras, al momento de la ejecución de planes de recuperación de espacios, se
deben haber estudiado, en lo que sea técnicamente posible, todas las
dimensiones de dicha realidad que resultarán afectadas por la política,
programa o medida en cuestión, incluida la situación de las personas que verán
sus derechos severamente limitados, a quienes se deberá ubicar, por consiguiente,
en una posición tal que no queden obligados a soportar una carga pública
desproporcionada; con mayor razón si quienes se encuentran afectados por las
políticas, programas o medidas pertinentes están en situación de especial
vulnerabilidad y debilidad por sus condiciones de pobreza o precariedad
económica.
En efecto,
frente a estas personas o grupos se deberán adelantar, en forma simultánea a la
ejecución de la política en cuestión, las medidas necesarias para minimizar el
daño recibido, de tal manera que se respete su derecho al mínimo vital y a la
subsistencia en condiciones de dignidad.
En este
sentido, en la Sentencia T-772 de 2003[4] esta Corporación
consideró que tal postulado es una consecuencia del principio de
proporcionalidad que debe acompañar toda limitación de derechos fundamentales.
En esta providencia se señaló respecto a las políticas alternas de recuperación
del especio:
“Sólo así se
cumple con el requisito de proporcionalidad que debe acompañar a cualquier
limitación del goce efectivo de los derechos fundamentales en un Estado Social
de Derecho: además de (i) estar dirigidas a cumplir con un fin legítimo e
imperioso, y (ii) desarrollarse a través de medios plenamente ajustados a la
legalidad –que garanticen el respeto por el debido proceso y la dignidad de las
personas-, y que además sean necesarios para materializar tal finalidad, estas
limitaciones (iii) deben ser proporcionales en el contexto de los mandatos del
Constituyente, es decir, no pueden sacrificar en exceso otros intereses
constitucionalmente protegidos en aras de promover una finalidad constitucional
específica.
Es, así, en
el contexto del cumplimiento de los deberes sociales del Estado, y de la
prohibición de adelantar políticas, programas o medidas desproporcionadas, que
no consulten cuidadosamente la realidad sobre la cual se habrán de aplicar y
los efectos que tendrán sobre el goce efectivo de los derechos constitucionales
-especialmente en relación con la erradicación de la pobreza y la promoción de
los derechos económicos, sociales y culturales-, que se debe estudiar el tema
específico de las políticas y programas de recuperación del espacio (…)”
Así, ha dicho la jurisprudencia que cuando
la autoridad se proponga la recuperación de espacios ocupados, debe igualmente
ejecutar un plan que permita la reubicación de los vendedores estacionarios que
han hecho uso del mencionado lugar, con la tolerancia de las autoridades
públicas.
Puede entonces concluirse que, la
obligación por parte del Estado no se genera por el simple hecho de la
ocupación, sino que debe presentarse factores que permitan inferir la pasividad
y autorización previa, expresa o tácita de la Administración, elemento que la
jurisprudencia ha denominado “confianza legítima”.
De acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, este principio “se aplica
como mecanismo para conciliar el conflicto entre los intereses público y
privado, cuando la administración ha creado expectativas favorables para el
administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones. Por lo
tanto, la confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la
actuación de la administración, es digna de protección y debe respetarse.”[5]
En este sentido, el
principio de confianza legítima se constituye como una proyección de la
consagración en nuestra Carta Política del principio de la buena fe consagrado
en el artículo 83 de la misma y que debe gobernar las la relación entre las autoridades y los particulares.
En efecto, en virtud del principio de
confianza legítima el administrado, que no tiene realmente un derecho
adquirido, pues su posición jurídica es modificable por las autoridades,  tiene
razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio
súbito de la misma altera de manera sensible su situación, razón por la cual el
Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse
a la nueva situación, conciliando el conflicto de intereses público y privado.
De lo anterior, puede inferirse que el
amparo constitucional al principio de la confianza legítima se basa en la
conducta permisiva de las autoridades, y por  tanto, en los casos de
recuperación de espacios, sólo se aplica a los vendedores informales cuya
ocupación ha sido permitida en forma expresa o tácita por la Administración.
En la Sentencia T-708 de 2004[6],
esta Corporación analizó el caso de los voceadores de transporte de Duitama. En
esta oportunidad, el Administrador de la Terminal de Transportes prohibió
ejercer tal oficio en las instalaciones, en virtud de una Resolución expedida
por el Gobierno Nacional, afectando a varios ciudadanos que desde hace 30 años
venían ejerciendo tal actividad, con la aquiescencia de las autoridades de la
Terminal, al punto que en una ocasión les fue expedido un carné, por razones de
seguridad y organización. La providencia referida señaló que:
“(…) b) Además esta Corte tiene una
jurisprudencia debidamente consolidada y decantada sobre la cargas previas que
deben atender las autoridades, cuando tratan de desconocer situaciones que las
mismas generaron o estados que toleraron, así de éstas no se deriven derechos
ciertos e indiscutibles, porque el postulado de la buena fe no se sustenta en
la legalidad formal, sino en el deber de las autoridades de mantener una
actitud que infunda confianza en los administrados.
De modo que quien viene utilizando un inmueble
de propiedad pública o un espacio destinado al uso de todos –artículos 674 y
676 C.C.-, con la tolerancia implícita o explicita de la administración, puede
exigir una explicación suficiente ante el cambio intempestivo de actitud, así
no ostente una titularidad que le permita enfrentarse al interés general o al
sometimiento a la legalidad, expuestos por la autoridad.
(…)
Tratándose de la ocupación de espacios, que
la administración requiere para adelantar sus actividades o a fin de
preservarlos para el uso público, se ha planteado que las autoridades tienen
que considerar todos los intereses comprometidos en la decisión, en especial
los de quienes serán los directamente afectados con las medidas, sin perjuicio
de que éstas puedan a la postre adoptarse, en ejercicio de las potestades que
lo permiten.
Lo anterior permite afirmar que las
actuaciones administrativas tendientes a preservar a los terminales de
transporte de pasajeros de pregoneros o anunciantes, deben consultar la
situaciones particulares de quienes han venido ejerciendo el oficio, con la
aquiescencia tácita o expresa de las autoridades públicas, no sólo porque se
trata de una población vulnerable de especial protección constitucional –como
quedó explicado-, sino también porque los afectados demandan una actitud de sus
autoridades que deje a salvo la confianza depositada por los afectados en la
administración.”
Así mismo, en la Sentencia T-617 de 1995[7]
esta Corporación estableció la obligación de las autoridades de ofrecer
alternativas económicas a los vendedores informales, afectados con las medidas
de recuperación de espacios protegidos:
“Para el caso concreto es claro que la administración
permitió la ocupación de una tierras que constituían Espacio Público y no hizo
nada para impedirlo, estableciendo con su permisividad  la confianza por
parte de los administrados de crear unas expectativas en torno  a una solución
de vivienda. Lo anterior supone, en consecuencia, que cuando una autoridad
local se proponga recuperar el espacio público ocupado por los administrados
que ocuparon tal Espacio Público, deberá diseñar y ejecutar un adecuado y
razonable plan de reubicación de dichos personas de manera que se concilien en
la práctica los intereses en pugna”
Se concluye entonces que el principio de
confianza legítima, al generar expectativas de continuidad de una situación,
previamente permitida o tolerada por la Administración, genera en ella la
obligación de ofrecer alternativas económicas y de reubicación laboral a
aquellos vendedores informales afectados con medidas de recuperación de
espacios comunes o protegidos.
(ii)     Competencia en
el manejo de infraestructuras aeroportuarias.
En el presente asunto se estudia la
ocupación y posterior desalojo en las bodegas de carga internacional de un
aeropuerto, es por ello que deberá analizarse si tales espacios pueden ser
considerados espacio público, y en caso de no constituirlo, la autoridad
competente en el manejo de la infraestructura aeroportuaria.
El Decreto 2724
de 1993, “Por
el cual se modifica la estructura de la unidad administrativa especial de
aeronáutica civil y se determinan sus funciones”, nos ofrece una respuesta
al interrogante de la naturaleza jurídica de las infraestructuras
aeroportuarias, cuando en su artículo 2 señala que es competencia de la
Aeronáutica Civil  reglamentar y supervisar “la
infraestructura aeroportuaria del país, y administrar directa o indirectamente
los aeropuertos de su propiedad o los de propiedad de la Nación”. En
efecto, pese a su destinación a los intereses colectivos de la navegación
aeroportuarias, las instalaciones en donde se desarrolla no pueden considerarse
como espacio público, toda vez que su titularidad puede recaer en diversas
personas o entidades.
De otra parte, las disposiciones legales
resultan ser una herramienta indispensable para comprender el alcance de la
noción de espacio público y diferenciarlo de otros espacios, que aunque pueden
satisfacer necesidades colectivas, no constituyen bienes de tal naturaleza.
En este sentido, la Ley 9ª de 1989 sobre
reforma urbana, define tal concepto como el “conjunto de inmuebles públicos
y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados,
destinados por su naturaleza y por su uso o afectación, a la satisfacción de
necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los
intereses individuales de los habitantes.”[8] El artículo 5
de tal normatividad reza:
“ARTICULO 5o. Entiéndese por espacio
público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y
naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o
afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que
trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los
habitantes.
Así, constituyen el espacio público de la
ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular,
las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y
tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las
vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las
necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos,
para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento
urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés
público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y
artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos
naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y
conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así
como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas
las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo
sea manifiesto y conveniente y que constituyan, por consiguiente, zonas para el
uso o el disfrute colectivo.
Se concluye entonces que el espacio público comprende aquellas
partes del territorio que pueden ser objeto del disfrute, uso y goce de todas
las personas con finalidades de distinta índole y naturaleza, que se enderezan
a permitir la satisfacción de las libertades  públicas y de los intereses legítimos,
que pueden radicarse en cabeza de todas las personas de conformidad con el
orden jurídico. Así mismo, en principio, en dichas partes del territorio las
personas, en general, no pueden ejercer plenamente el derecho de propiedad o de
dominio, sea privado o público.
En efecto, el hecho de que la
infraestructura aeroportuaria esté destinada a la prestación de servicios
aeronáuticos y que dicho servicio debe ser prestado con seguridad, nos permite
concluir que los aeropuertos no responden a las características del espacio
público, al predicarse de ellos ciertos rasgos especiales. Entre los que
podemos resaltar: a.) algunos elementos existentes en dichos aeropuertos pueden
tener naturaleza privada y (ii) son las autoridades aeroportuarias las encargadas
de la prestación del servicio y vigilancia de los aeropuertos. Conforme a lo
anterior, esta Sala determinará la autoridad competente en el manejo de dichas
instalaciones.
La Ley 105 de 1993, en su artículo 47
establece que las funciones relativas a transporte aéreo serán ejercidas por la
Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil.
A su vez, el Decreto 2724 de 1993 en su
artículo 2 determina la competencia de la Aeronáutica Civil, señalando que le
corresponde reglamentar y supervisar los aeropuertos públicos, privados y todo
lo relacionado con infraestructura aeroportuaria. El artículo 2 dispone:
“JURISDICCION Y
COMPETENCIA. La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil es la autoridad
en materia aeronáutica en todo el territorio nacional y le compete regular,
administrar, vigilar y controlar el uso del espacio aéreo colombiano por parte
de la aviación civil, y coordinar las relaciones de ésta con la aviación de
Estado; formulando y desarrollando los planes, estrategias, políticas, normas y
procedimientos sobre la materia.
Le corresponde también la prestación de
servicios aeronáuticos y, con carácter exclusivo, desarrollar y operar la
infraestructura requerida para que la navegación en el espacio aéreo colombiano
se efectúe con seguridad.
Así mismo, le corresponde reglamentar y
supervisar la infraestructura aeroportuaria del país, y administrar directa o
indirectamente los aeropuertos de su propiedad o los de propiedad de la Nación.
Igualmente autorizará y vigilará la construcción de aeródromos, actividad ésta
que continuarán desarrollando las entidades territoriales, las asociaciones de
éstas o el sector privado.
Con ello buscará garantizar el desarrollo
ordenado de la aviación civil, la utilización segura y adecuada del espacio
aéreo, y contribuir al mantenimiento de la seguridad y soberanía nacional.
El representante legal de la Unidad
Administrativa Especial de Aeronáutica Civil es el Director General y el
domicilio principal es la ciudad de Santafé de Bogotá, D.C.”(Resaltado fuera
del texto)
De otra parte, el artículo 5 del Decreto
señalado, fija las funciones de la Aeronáutica Civil, estableciendo que es de
su competencia administrar las instalaciones aeroportuarias con estándares de
seguridad, impidiendo cualquier acto que ponga en riesgo la tranquilidad en el
uso del espacio aéreo. Tal disposición consagra:
“Artículo 5º FUNCIONES DE LA AEROCIVIL.
Para el cumplimiento de su objetivo, la Unidad Administrativa Especial de
Aeronáutica Civil tendrá las siguientes funciones:
(…)
4. Prestar los servicios aeronáuticos
necesarios para garantizar la operación segura y eficaz del transporte aéreo y
velar por la seguridad aérea.
5. Desarrollar, interpretar y aplicar en
todos sus aspectos las normas sobre aviación civil y transporte aéreo y ejercer
vigilancia sobre su cumplimiento.
6. Ejecutar las actividades necesarias para
conformar, mantener, administrar, operar y vigilar la infraestructura
aeronáutica y aeroportuaria que sea de su competencia.
7. Velar por el desarrollo ordenado y
seguro de la infraestructura aeronáutica y aeroportuaria. En ejercicio de dicha
función le corresponde autorizar toda obra o actividad vinculada con este
aspecto y tomar todas las medidas que estime necesarias para impedir o evitar
acciones que tiendan a generar situaciones de riesgo en el transporte aéreo. En
virtud de lo anterior, podrá obligar la suspensión de cualquier obra no
autorizada o que estándolo se aparte de los términos autorizados por la
entidad.
(…)
9. Reglamentar y supervisar la prestación
de los servicios aeroportuarios bien sea que los aeropuertos sean propios,
descentralizados o privados. Sancionar e intervenir a los mismos cuando exista
violación a los reglamentos aeronáuticos o a la seguridad aeroportuaria.
(…)
(Resaltado fuera del texto)
En conclusión, se puede deducir que es
competencia de la Aeronáutica Civil el manejo de las instalaciones
aeroportuarias y el control del acceso y movilidad en sus distintas zonas,
tales como las bodegas de carga internacional, garantizando con estas medidas
la seguridad en el transporte aéreo.
C. Caso concreto
La Sala Sexta de Revisión realizará un
análisis de las actuaciones llevadas a cabo en el desalojo del señor Juan de
Dios Montañez con el fin de determinar si puede predicarse la aplicación del
principio de confianza legítima y la autoridad competente de la protección de
los derechos en los casos de desalojo de vendedores informales.
Se encuentra probado dentro del expediente
que el señor Juan de Dios Montañez se desempañaba, desde hace aproximadamente
25 años, como vendedor ambulante en un triciclo de tinto y aguas dentro de las
dependencias de la bodega internacional de carga del Aeropuerto El Dorado de
Bogotá. Así mismo,  tal actividad se había venido haciendo con la complacencia
y autorización expresa de las autoridades aeroportuarias.
Sin embargo, en cumplimiento del Decreto
098 del 12 de abril de 2004, la Alcaldía Local de Fontibón expidió la
Resolución 281 del 11 de noviembre de 2005, mediante la cual se declaró el
terminal de transporte y el aeropuerto El Dorado como zonas especiales de la
localidad de Fontibón, y en consecuencia, se restringió la ocupación de ventas
temporales o permanentes en dichas zonas.
Por tal razón, a partir del mes de
noviembre de 2005 la Administración del aeropuerto El Dorado impidió el ingreso
del accionante a las bodegas de carga internacional, sin que, en opinión del
demandante, hubiere mediado proceso administrativo, policivo o judicial.
Lo anterior, en opinión del accionante
desconoce su derecho al trabajo, al debido proceso y al mínimo vital toda vez
que la Administración le ha privado, en forma intempestiva, del sitio donde
había desarrollado su trabajo por 25 años, lo que pone en peligro su
subsistencia y la de su familia.
Por otra parte, la Aeronáutica Civil no
acompaña prueba alguna de que al actor se le hubiere ofrecido alternativa
económica, a través de un proceso de reubicación. En este sentido, la
Administración Local se limita a adjuntar copias de las Resoluciones 007 del 20
de febrero de 2004 y 061 de marzo 24 de 2004, mediante las cuales se inicia el
procedimiento previsto en el Decreto 098 de 2004 para distintas zonas de la
Localidad, diferentes a la ocupada por el señor Juan de Dios Montañez.
En conclusión, se observa que existió un
desconocimiento del principio de confianza legítima y de los presupuestos
establecidos por la jurisprudencia en cuanto al tema de recuperación de
espacios protegidos.
En este
sentido, el señor Juan de Dios Montañez  tenía razones objetivas para confiar
en la durabilidad de su situación. En efecto, la pasividad de las autoridades
se había manifestado, a tal punto de la expedición, por parte de la División de
Seguridad Aeropuertaria del Aeropuerto el Dorado, de un carné de entrada a las
zonas de carga internacional de fecha febrero de 2003. En otras palabras, las
autoridades aeroportuarias han debido proporcionar al
afectado tiempo y medios que le permitieran adaptarse a la nueva situación,
conciliando el conflicto de intereses público y privado.
Sin embargo, resulta pertinente establecer
la autoridad competente, la cual se encuentra obligada a ofrecer una
reubicación laboral al señor Juan de Dios Montañez, toda vez que se encuentran
como demandadas en la presente acción de tutela, tanto la Alcaldía Local de
Fontibón, vinculada por esta Corporación y la Aeronáutica Civil, inicialmente
accionada por el señor Montañez.
Tal y como se desarrolló en la parte motiva
de esta providencia debe tenerse en cuenta que la zona ocupada por el
accionante tiene características de zona de seguridad. En efecto, la actividad
económica informal se llevó a cabo dentro de las dependencias de la bodega
internacional de carga del Aeropuerto El Dorado, y en consecuencia es la
autoridad aeroportuaria la encargada del manejo y administración de sus
instalaciones.
Es por ello que la Corte no analizará los
efectos de la Resolución 281 del 11 de noviembre de 2005, por cuanto no es
procedente hacer referencia al manejo de espacio público. En efecto, los hechos
se presentaron al interior del Aeropuerto El Dorado y no en sus calles, plazas
u otras zonas aledañas.
Lo anterior, no sólo puede comprobarse en
las disposiciones que regulan la competencia de esta unidad administrativa
especial, sino en los hechos debatidos en el presente asunto. En este sentido,
fueron las Autoridades Aeroportuarias las que procedieron a expedir el carné de
autorización de ingreso al señor Juan de Dios Montañez, permitiéndole durante
aproximadamente 25 años, el desempeño de su actividad comercial informal, y
fueron estas mismas autoridades las que limitaron su acceso, tras la
declaración de zona especial.
Por otro lado, debe resaltarse que la competencia
de las autoridades de la Administración Local de Fontibón se enmarca dentro del
manejo del espacio público, situación que se escapa de la situación ahora
estudiada, dado que los hechos ocurrieron dentro de una zona especial de
seguridad del aeropuerto.
Para concluir la autoridad competente para
ofrecer la reubicación laboral del señor Juan de Dios es la Aeronáutica Civil,
no sólo por ser la encargada del manejo de la infraestructura aeroportuaria,
sino también por haber generado con su actuación pasiva, la confianza del
accionante en la continuidad de su situación, y al haber restringido, en forma
intempestiva, el ejercicio de su actividad comercial, poniendo en riego su
subsistencia y la de su familia.
En consecuencia, esta Sala de Revisión revocará
la decisión proferida por el Juzgado Veinticuatro Civil del Circuito de Bogotá,
el 19 de enero de 2005, y en su lugar, ordenará a la Aeronáutica Civil, para
que, previa audiencia del señor Juan de Dios Montañez, disponga lo necesario
para ofrecerle una reubicación laboral ajustada a su situación particular.
En mérito de
lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE
PRIMERO: LEVANTAR la suspensión de términos para fallar el
presente asunto, decretada por la Sala en auto del 8 de junio de 2006.
SEGUNDO: REVOCAR el fallo de tutela adoptado por el
Juzgado Veinticuatro Civil del Circuito de Bogotá, el 19 de enero de 2005, y en
su lugar CONCEDER la tutela al derecho fundamental al trabajo del señor
Juan de Dios Montañez.
TERCERO: ORDENAR a la Aeronáutica Civil, que adopte las
medidas correspondientes para que en el término de cuarenta y ocho (48) horas,
contadas a partir de la notificación de la presente sentencia, previa audiencia
del señor Juan de Dios Montañez, y teniendo en cuenta las circunstancias
especiales de este caso, disponga lo necesario para ofrecer una reubicación
laboral al señor Juan de Dios Montañez que se ajuste a sus particulares
condiciones.
CUARTO: Para los efectos del artículo 36 del Decreto 2591 de
1991, el juzgado de origen hará las notificaciones y tomará las medidas
conducentes para el cumplimiento de esta sentencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]  Sentencia T-406 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón.
[2] Sentencia T- 772 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[3] Sentencia SU-360 de 1999 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[4] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[5] Cfr. Sentencia SU-360 de 1999, fundamento jurídico 5.
[6] M.P. Álvaro Tafur Galvis
[7] M.P. Alejandro Martínez Caballero
[8] Ley 9 de 1989. Artículo 5º.