C-460-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-460/13
CERTIFICADO DE APTITUD PSICOFISICA PARA PORTE Y TENENCIA DE ARMAS DE
FUEGO DE PERSONAS VINCULADAS A SERVICIOS DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA-Gratuidad del trabajador
CERTIFICADO DE APTITUD PSICOFISICA PARA PORTE Y TENENCIA DE ARMAS DE
FUEGO DE PERSONAS VINCULADAS A SERVICIOS DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA-Expedición por la
ARL del afiliado, configura una prestación que coincide con los principios y
fines del sistema de riesgos profesionales
Para la
Corte Constitucional es claro que no se vulnera la garantía de orden económico
y social justo (preámbulo y artículo 1° de la
Constitución), debido a que la inclusión de una nueva obligación que debe ser
solventada con los mismos recursos, se enmarca dentro de las obligaciones de
las ARL descritas en los dos párrafos anteriores. Al igual que no se sacrifica
el interés general (el de los afiliados al sistema) por el interés particular
(el de las empresas de vigilancia privada), y tampoco se desconocen los
principios de universalidad, solidaridad, eficiencia y equilibrio económico
(artículos 48, 49 y 365 de la
Constitución), en tanto se trata del cumplimiento de los deberes propios de
estas empresas y no de la implementación de beneficio o privilegio alguno,
según se ha expuesto. La presunta vulneración del principio de igualdad en este
punto, tampoco está llamada a prosperar. Si se acepta -como se demostró- que el
reconocimiento del costo del certificado de aptitud psicofísica para el porte y
tenencia de armas de fuego en el contexto de la norma demandada, se da en
cumplimiento de las funciones propias de las ARL, en desarrollo de la dinámica
normal y natural de la satisfacción de prestaciones del Sistema General de
Riesgos Laborales, no es aceptable afirmar que ello pueda resultar
discriminatorio. Máxime cuando el cumplimiento y reconocimiento referidos
buscan evitar el riesgo y la ocurrencia de accidentes de trabajo, en atención
al deber de administrar para ello sus recursos y los rendimientos respectivos.
De esto modo, no se configura el trato discriminatorio planteado en la demanda
entre empresas de vigilancia y otras empresas, pertenecientes a los aportantes
al sistema de riesgos de clases IV y V; ni entre las ARL que tengan como
afiliadas empresas de vigilancia y las demás ARL, que afilian a empresas de
riesgos de clases IV y V.
PRESTACIONES DERIVADAS DE SALUD OCUPACIONAL A CARGO DEL EMPLEADOR-Contenido
LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA EN EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL Y DEL SISTEMA DE RIESGOS
LABORALES-Jurisprudencia
constitucional
PRESTACIONES A CARGO DEL
SISTEMA GENERAL DE RIESGOS LABORALES-Alcance normativo
SISTEMA DE RIESGOS
PROFESIONALES-Jurisprudencia constitucional
RESPONSABILIDAD OBJETIVA
CREADA A PARTIR DEL SISTEMA DE RIESGOS PROFESIONALES-Jurisprudencia de la
Corte Suprema de Justicia
ADMINISTRADORAS DE
RIESGOS LABORALES-Fuentes
de financiación
ADMINISTRADORA DE RIESGOS PROFESIONALES-Finalidad
ADMINISTRADORA DE RIESGOS LABORALES-Obligaciones
SISTEMA GENERAL DE
RIESGOS PROFESIONALES-Esquema de aseguramiento
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Dimensiones
IMPOSICION DE CONDICIONES
DE ACCESO A DETERMINADOS CARGOS-No es per se razón de vulneración de derechos constitucionales,
pues debe valorarse si vulnera el derecho al trabajo en tanto resulta
arbitraria y desproporcionada
Referencia: expediente D- 9462
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 1° (parcial) de la
Ley 1539 de 2012 “Por la cual se implementa el certificado de aptitud
psicofísica para el porte y tenencia de armas de fuego y se dictan otras
disposiciones”.
Demandante:
Clara Inés Vargas Hernández.
Magistrado Ponente:
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C., diecisiete (17)
de julio de dos mil trece (2013)
ANTECEDENTES:
En ejercicio de la acción
pública consagrada en el artículo 241 de la
Constitución Política, la ciudadana Clara Inés Vargas Hernández, interpuso
acción pública de inconstitucionalidad en contra del artículo 1° (parcial) de la
Ley 1539 de 2012 “Por la cual se implementa el certificado de aptitud
psicofísica para el porte y tenencia de armas de fuego y se dictan otras
disposiciones”.
A continuación se transcribe el artículo 1°
de la Ley 1539 de 2012, y se subrayan los apartes demandados:
LEY 1539 DE 2012
(Junio 26)
Diario Oficial No.
48.473 de 26 de junio de 2012
CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
Por medio de la
cual se implementa el certificado de aptitud psicofísica para el porte y
tenencia de armas de fuego y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE
COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Las
personas naturales que sean vinculadas o que al momento de la entrada en
vigencia de la presente ley, estén vinculadas a los servicios de vigilancia y
seguridad privada (vigilantes, escoltas y supervisores) y que deban portar o
tener armas de fuego, deberán obtener el certificado de aptitud psicofísica
para el porte y tenencia de armas de fuego, el que debe expedirse con base en
los parámetros establecidos en el literal d) del artículo 11 de la
Ley 1119 de 2006, por una institución especializada registrada y certificada
ante autoridad respectiva y con los estándares de ley.
La vigencia del certificado de aptitud
psicofísica para el porte y tenencia de armas de fuego, expedido a las personas
mencionadas en el presente artículo; tendrá una vigencia de un (1) año, el cual
deberá renovarse cada año.
PARÁGRAFO. El certificado de aptitud
psicofísica a que hace referencia el presente artículo, será realizado sin
ningún costo por las ARP a la cual estén afiliados los trabajadores. El Gobierno
Nacional reglamentará lo contenido en el presente parágrafo.
III. LA
DEMANDA
La demanda expone en su
inicio la evolución legislativa y reglamentaria que se ha presentado en
relación con la regulación del porte y la tenencia de armas y, particularmente,
del examen de aptitud psicofísica que se ha exigido para el efecto. En este
contexto se explica que fue la falta de exigencia de dicho examen a las
personas que prestaban servicios de vigilancia y seguridad privada, derivada de
la derogatoria expresa consagrada en el Decreto 503 de 2008, la que motivó la
presentación de un proyecto de ley, que a la postre se convirtió en la
Ley 1539 de 2012.
De otra parte, en la demanda
se da cuenta de algunos apartes de las intervenciones de los congresistas y del
trámite general que se surtió para la aprobación de la ley, con el fin de
ilustrar el hecho de que durante los primeros tres debates del proyecto de ley,
se aprobó que el certificado de aptitud psicofísica fuera expedido por las EPS
y que solo en el último debate se asignó tal responsabilidad a las ARP (actualmente
ARL).
En tercer lugar, se refieren, brevemente,
los cambios introducidos por la Ley 1562 de 2012 al sistema de riesgos
profesionales.
Por otro lado, se diferencia
entre los exámenes de salud ocupacional y el examen de aptitud psicofísica para
el porte o tenencia de armas, con el fin de ilustrar que los primeros evalúan
íntegramente la salud física y mental de los trabajadores, mientras que los
segundos sólo evalúan su aptitud física y psíquica en relación con el porte de
armas, con lo que puede haber un riesgo de desprotección para las personas que
prestan servicios de vigilancia y seguridad privada, en el caso de que se
confundan tales exámenes.
Finalmente, en el acápite
preliminar de la demanda se establece que es a los empleadores a quienes
corresponde la realización de los exámenes médicos de sus trabajadores, de
manera que no es posible financiar tales exámenes con cargo a los recursos del
sistema de riesgos profesionales.
Respecto del parágrafo del
artículo 1° de la Ley 1539 de 2012, afirma que vulnera los artículos 48,
150-10, 150-23 y 365 de la
Constitución Política, por deferir en el Gobierno Nacional la reglamentación
de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 1° de la
Ley 1539 de 2012, en desconocimiento del principio de reserva legal.
Para la demandante, de
acuerdo con los artículos constitucionales invocados, la determinación de los
elementos estructurales del sistema de seguridad social es un asunto que goza
de reserva legal, por lo que resulta contrario a la
Carta Política que se defiera en el Gobierno Nacional la reglamentación de la
forma en que las ARL deban expedir el certificado médico de actitud psicofísica
para las personas que presten servicios de vigilancia y seguridad privada y que
deban portar o tener armas de fuego.
En efecto, se pone de
presente que la disposición acusada no establece la forma de financiación del
examen de aptitud psicofísica, sin que sea dado acudir a los criterios legales
previamente definidos, toda vez que al tratarse de una obligación novedosa a
cargo de las ARL no puede encuadrarse dentro de ninguno de los criterios que
permiten hacer variar el monto de la cotización, ni dentro de los porcentajes
en los que se debe dividir la cotización. Así, al no señalarse la forma de
financiación del examen de aptitud psicofísica, ni señalar los criterios para
que el Gobierno ejerza su potestad reglamentaria, se contrarían los artículos
citados, por efectos de la usurpación de competencias del resorte exclusivo del
legislador.
Agrega que se vulnera el
preámbulo y los artículos 1,
2, 13, 48, 49 y 365 de la
Constitución Política, en la medida en que el examen de aptitud psicofísica a
las personas que se vinculen a servicios de vigilancia o seguridad privada y tengan
que portar o tener armas de fuego deba ser financiado con cargo a los recursos
del sistema de riesgos laborales.
Para la actora, la destinación
de los recursos del sistema de seguridad social en riesgos laborales para
atender el examen de aptitud psicofísica para los trabajadores descritos en la
norma cuestionada, desconoce la garantía de un orden económico y social justo,
toda vez que el gasto que representa la prestación de este nuevo servicio a
cargo de las ARL no ha sido incluido en el cálculo actuarial para definir el
monto de las cotizaciones ni constituye un factor que permita variar dicho
monto, de manera que representa una afectación del margen de ganancia o de
rentabilidad esperado del sistema.
De igual forma se viola el
principio de prevalencia del interés general consagrado en el artículo 1°
constitucional, porque se crea un beneficio sólo para un sector específico de
la sociedad (empleadores y trabajadores del servicio de vigilancia y seguridad
privada), en detrimento del equilibrio financiero del sistema, comprometiendo
las fuentes de financiación de las contingencias propias de los riesgos
laborales de todos los afiliados.
Asimismo, en criterio de la
demandante, se trasgrede el artículo 2° constitucional que establece como fin
esencial del Estado, garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Carta Política, porque el desequilibrio financiero
que, en su entender, se causa al sistema, amenaza la efectividad del derecho a
la seguridad social para los trabajadores.
De otra parte, considera que
se viola el artículo 13 de la Carta Política al presentarse un trato
diferenciado, de un lado, entre los aportantes al sistema de riesgos laborales
que se encuentran en las clases IV y V de riesgo y las empresas que prestan
servicios de vigilancia y seguridad privada que se ubican en las clases IV y V
de riesgo; y, de otra parte, entre las administradoras de riesgos laborales que
afilian empresas de las clases IV y V de riesgo, y por el otro, las
administradoras de riesgos laborales que afilian empresas cuya actividad es la
prestación de servicios de vigilancia y seguridad privada también de las clases
IV y V de riesgo.
En cuanto a lo primero, esto
es, a la diferencia de trato entre las empresas con riesgo IV y V y las
empresas de vigilancia y seguridad privada con riesgo IV y V, se aduce en la
demanda que a éstas últimas se les ha otorgado el privilegio de ser exoneradas
de cubrir directamente los exámenes médicos dentro de los programas de salud
ocupacional de sus trabajadores y también han sido eximidas de cubrir un
reajuste en el monto de la cotización para equilibrar financieramente el
sistema.
Respecto de lo segundo, es
decir, la supuesta diferencia de trato entre las ARL que afilian empresas de
vigilancia y seguridad privada con clases IV y V de riesgo y las demás ARL que
afilian empresas con igual nivel de riesgo, se señala en la demanda que a las
ARL que afilien a empresas de vigilancia, no solo tienen que sufragar las
mismas prestaciones que las ARL que no afilian empresas de vigilancia, sino que
además tienen que asumir el costo del examen de aptitud psicofísica, con cargo
a la misma cotización que perciben unas y otras ARL.
En lo que respecta a este
cargo, se aduce en la demanda que el parágrafo del artículo 1° de la
Ley 1539 de 2012 viola los artículos 48, 49 y 365 de la
Constitución, por desconocimiento de los principios de universalidad,
solidaridad, eficiencia y equilibrio económico, por cuenta de la creación de un
beneficio para un sector reducido de los aportantes al sistema de seguridad
social en riesgos laborales, sin definir una fuente de financiación que permita
conservar la sostenibilidad del sistema, garantizar la destinación eficiente de
los recursos, la cobertura universal de las contingencias y la aplicación de
criterios de solidaridad para el acceso al sistema y sus prestaciones.
El artículo 48
constitucional, en lo que respecta a la destinación específica de los recursos
del sistema de seguridad social, también se vulnera, en criterio de la
demandante, bajo el entendido de que el examen de aptitud psicofísica no es un
examen integral de salud para prevenir riesgos laborales, de manera que no se
trata de una actividad propia del sistema y, en consecuencia, no puede ser
financiada con cargo a sus recursos.
En su concepto, el parágrafo
acusado vulnera también los artículos 333 y 334 de la
Constitución, en la medida en que fuego deba ser financiado con cargo a los
recursos propios de las Administradoras de Riesgos Laborales, el examen de
aptitud psicofísica a las personas que se vinculen a servicios de vigilancia o
seguridad privada y tengan que portar o tener armas de fuego.
Plantea que el parágrafo del
artículo 1° de la Ley 1539 de 2012, admite una interpretación alternativa, en
el sentido de que el examen de aptitud psicofísica no sea sufragado con cargo a
los recursos del sistema de riesgos laborales sino con recursos propios de las
Administradoras de Riesgos Laborales, lo cual, en su criterio también devendría
inconstitucional por violación del derecho a la libertad de empresa consagrada
en el artículo 333 constitucional y por trasgresión del artículo 334 superior
por inconstitucionalidad manifiesta.
En cuanto a la violación de la
libertad de empresa, se considera que la imposición a las ARL de la carga de
financiar el examen de aptitud psicofísica con cargo a sus recursos, sin
recibir un beneficio económico razonable por dicha actividad, afecta el núcleo
esencial de la libertad de empresa y de iniciativa privada.
Respecto de la violación del
artículo 334 constitucional, se aduce en la demanda que se incurre en un caso
de inconstitucionalidad manifiesta porque la medida legislativa de contenido
económico y social incorpora, sin justa causa, un privilegio exclusivo para un
sector determinado de la población, al exonerar a las empresas de vigilancia
que cotizan al sistema de riesgos laborales, de financiar directamente la
prestación del examen de aptitud psicofísica o de cubrir un aumento del monto
de la cotización, con lo que, además, se desequilibra financieramente el
sistema.
Por último, alega la transgresión
del artículo 355 de la Constitución, porque el parágrafo demandado implica
la presunta entrega de recursos públicos a particulares sin contraprestación
alguna. Explica que el hecho
de que el examen de aptitud psicofísica deba ser prestado por las ARL sin costo
alguno, y sin aumentar el valor de la cotización, comporta la entrega de
recursos públicos a las empresas particulares, sin contraprestación, con lo que
se viola el artículo 355 superior que prohíbe decretar auxilios o donaciones a
favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado.
Luego de lo anterior la
demandante expone las razones por las cuales en su opinión el inciso segundo del artículo primero de la
Ley 1539 de 2012, vulnera los artículos 13, 25 y 53 de la
Constitución Política al imponer el deber de renovar anualmente el certificado
de aptitud psicofísica.
Plantea que dichas imposición
a las personas que prestan servicios de vigilancia y seguridad privada con
porte o tenencia de armas de fuego, viola el principio de igualdad, toda vez
que las demás personas civiles que solicitan permiso para el porte o tenencia
de armas de fuego, gozan de vigencias máximas de 10 años, para el caso de
tenencia, 3 años para el porte, y un año para el porte de armas de uso
restringido; de manera que a los primeros se les impone una exigencia superior
sin que existan criterios razonables para justificar dicho trato diferenciado,
máxime si se considera que las personas que prestan servicios de vigilancia y
seguridad privada se encuentra sometidas a un control por parte de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad, lo cual garantiza su permanente capacitación.
En complemento de lo anterior
afirma que el inciso segundo del artículo 1° de la
Ley 1539 de 2012, no respeta los derechos al trabajo y a las garantías mínimas
del trabajador, consagrados en los artículos 25 y 53 de la
Constitución Política, porque al someter a los trabajadores que prestan
servicios de vigilancia y seguridad privada con porte de armas de fuego, a la
carga de renovar anualmente el certificado de aptitud psicofísica, los expone a
inestabilidad laboral y a la posibilidad permanente de pérdida de su empleo, lo
cual se configura como una medida irrazonable y desproporcionada.
IV. intervenciones
1.-
Ministerio de Hacienda
y Crédito Público
El Ministerio de Hacienda mediante
escrito de intervención solicita a la
Corte Constitucional la declaratoria de exequibilidad de las normas acusadas.
Aduce que la regulación financiera y las condiciones generales a partir de los
cuales las ARL deben asumir el costo de la realización del certificado de
aptitud psicofísica, están establecidas en la ley mediante el mismo mecanismo a
partir del que se reconocen todas las prestaciones a cargo de estas empresas.
Esto es, el aporte de cotizaciones. Por ello no se puede hablar de la
vulneración de la reserva de ley, pues el reglamento del que se habla en el parágrafo
demandado, se refiere a asuntos diferentes al diseño de la inversión de
recursos del Sistema General de Riesgos Laborales (SGRL).
Agrega que es del resorte del
SGRL “la prevención, protección y atención a los trabajadores de los efectos
de las enfermedades y los accidentes y siendo parte integrante del sistema las
disposiciones vigentes de salud ocupacional relacionadas con la prevención  de
los accidentes de trabajo y enfermedades laborales, no cabe decir que el examen
de aptitud psicofísico no hace parte integrante de esas destinaciones ni de
esos objetivos del sistema.”
Finalmente sostiene que los
cargos sobre el inciso segundo del artículo demandado, no se presentan razones
suficientemente sólidas de inconstitucionalidad, por lo cual no deben
prosperar.
2.- Ministerio de Defensa
Nacional
El Ministerio de Defensa
solicita la declaratoria de exequibilidad de los contenidos normativos acusados.
En su escrito de intervención reconstruye en detalle el contenido de la
actividad de la vigilancia privada. Llega a la conclusión de que es razonable
que el legislador, al atender la especial naturaleza de la seguridad y
vigilancia privadas, así como a los derechos que son materia de protección, en
tanto actividades que involucran la utilización de armas de fuego, elabore
frente a los particulares, exigencias adicionales y estrictas.
Añade que una interpretación
distinta pondría en peligro a la comunidad en general, y se tildaría al
legislador, por el contrario, de indiferente con el dimensionamiento de las
actividades que pretende regular. En su parecer la inexequibilidad de las
disposiciones demandadas implicaría la vulneración de los derechos no sólo de
los trabajadores de las empresas de en cuestión, sino también un riesgo de
todos quienes tengan que ver con el quehacer de estas empresas.
3.- Superintendencia de
Vigilancia
La Superintendencia solicita la exequibilidad de las normas
demandas. En una breve intervención explica que el parágrafo cuestionado prevé
disposiciones de salud ocupacional relacionadas con la prevención de los
accidentes de trabajo y enfermedades laborales, “que en el caso del examen
de actitud física de los guardas de seguridad que prestan el servicio con armas
de fuego, sería una medida preventiva de salud ocupacional para evitar
accidentes laborales, teniendo en cuenta que se trata de una actividad
peligrosa”
4.- FASECOLDA (Federación
de Aseguradores Colombianos)
Para FASECOLDA las normas
acusadas son inexequibles. Argumenta que el certificado de actitud psicofísica para
el uso y porte de armas, no evalúa el estado de salud del trabajador para su
protección y promoción, de acuerdo con la finalidad del sistema de riesgos
laborales, “sino que por el contrario está orientado a determinar si una
persona es o no apta para realizar una labor o cargo específico (…). Es decir,
este examen de aptitud psicofísico constituye un mecanismo de seguridad
nacional, más no un elemente de seguridad social”.
Presenta unas cifras (folio
94) según las cuales en Colombia habría 310.413 trabajadores de empresas de
vigilancia y seguridad privadas que requerirían a cargo de las ARL, la
certificación mencionada, lo cual vulnera en su parecer, el principio de sostenibilidad
financiera del Sistema General de Riesgos Laborales.
Bajo el mismo argumento
considera inconstitucional el contenido del inciso segundo del artículo
acusado, pues la exigencia de renovación anual obedece a factores distintos a
los de la dinámica de la seguridad social, ya que con ello el legislador buscó
seguridad y no bienestar en salud. De igual manera el costo para el sistema se
incrementa, en tanto ya no sólo es la cantidad de trabajadores de estas empresas
sino que, ello se deberá costear una vez cada año.
5.- Universidad Javeriana
Este interviniente considera
que el parágrafo del artículo demandado es inconstitucional. Halla razón en los
argumentos de la demandante relativos a que se vulnera la reserva de ley con la
remisión que se hace al reglamento del Gobierno. Explica que la misma Corte ha declarado
inexequibles varios decretos porque han regulado supuestos esenciales del diseño
del sistema de Riesgos Profesionales, bajo el argumento de que la
Constitución prohíbe que dichas regulaciones se contemplen en normas de rango
reglamentario.
6.- Universidad del Rosario
Este interviniente solicita a la
Corte que declare inexequibles las normas acusadas. Sostiene que la asignación
de un nuevo emolumento a cargo de las ARL, sin previsión alguna sobre el monto
de los aportes implica la vulneración del principio de sostenibilidad fiscal
del Sistema de Riesgos Laborales y a la postre del sistema de Seguridad Social
en general.
Agrega que la naturaleza del certificado
del que trata la norma acusada, indica que debe asumirse a cargo del empleador,
tal como todas las prestaciones relativas a salud ocupacional y exámenes
médicos de ingreso y permanencia en el ámbito laboral.
7.- Intervenciones
ciudadanas
Ciudadano Alberto Luis
Reyes Castelblanco
El ciudadano Reyes
Castelblanco se pronuncia sobre las acusaciones contra el inciso segundo de
la disposición demandada y considera que es constitucional. Explica que la
demandante no atiende a la naturaleza especial de la actividad de seguridad
prestada por particulares, y su consecuente autorización para el uso de armas
de fuego. Lo cual, en su parecer justificaría suficientemente que la medida
cuestionada se aplicara únicamente en estos casos, y no en los de los demás
civiles. Luego no se vulnera el principio de igualdad.
Explica que una situación
similar se presenta en los requisitos para renovar algunas licencias de
tránsito, en la que dependiendo de la clase de automotor y servicio, así mismo
los requerimientos y exigencias de renovación son distintos.
Ciudadana María Fernanda
Dávila Gómez
La ciudadana Dávila Gómez
hace alusión a los cargos por la presunta vulneración del principio de igualdad
al exigirse el requisito de renovación anual a los trabajadores a aspirantes a
trabajar en empresas de seguridad y vigilancia. Considera que el contenido
acusado no es inconstitucional pues atiende a un fin imperioso, cual es restar
seguridad y garantías no solo a los trabajadores de estas empresas que deben
utilizar armas de fuego, sino también a las personas que contratan sus
servicios.
Cita estadísticas, según las
cuales la mayoría de las muertes violentas en las principales ciudades del país
son ocasionadas por armas de fuego. Agrega que la desigualdad se configura
únicamente cuando las situaciones exigen un trato igual, lo que no es el caso
del inciso demandado.
Ciudadano Rodrigo Escobar
Gil
Este ciudadano considera que las
normas deben ser declaradas exequibles. En primer término considera que no
existe la vulneración de la reserva legal en materia del diseño del sistema de
financiamiento del Sistema General de Riesgos Laborales, por cuanto dicho
diseño está regulado es sus aspectos esenciales en normas de rango legal, además
de que dicha vulneración la explica la demandante a propósito de la remisión
que hace el parágrafo acusado a que el Gobierno reglamente su contenido. Esta
remisión, en opinión del ciudadano interviniente, no puede referirse a que el
legislador otorgó a las normas de rango reglamentario la regulación del manejo
de recursos de las ARL, pues dicha regulación ya existe (Decreto extraordinario
1295 de 1994 y Ley 1562 de 2012).
Interpreta el ciudadano, que
varias de las acusaciones formuladas en el escrito de la demanda se dirigen de
manera general contra el hecho mismo de que la proposición jurídica demandada
haya creado una nueva prestación en materia de riesgos, y la haya adjudicado
como obligación de las ARL, sin modificar el sistema de financiación de estas
empresas. Sobre esto considera el interviniente que se debe tener en cuenta que
la capitalización de las ARL corresponde no sólo a los recaudos por cotizaciones
de los empleadores afiliados, sino también a los dividendos producto de la
administración de sus recursos. En este orden, lo que corresponde a estas
administradoras es un correcto y eficaz manejo de los recursos del sistema de riesgos,
que les permita cumplir con los deberes que les imponga la ley.
Añade que, la norma demandada
sólo puede ser interpretada en el sentido que el certificado de aptitud
psicofísica debe reconocerse a cargo de los recursos del sistema. Por lo cual,
las acusaciones derivadas de la alternativa hermenéutica consistente en que
dicho certificado podría cubrirse con recursos propios de las ARL, deben ser
descartadas.
Explica que ninguna de las
referencias a la vulneración del principio de igualdad, tiene vocación
suficiente para prosperar. En el caso del supuesto trato desigual a distintas
ARL de un lado, y a distintas empresas de vigilancia y seguridad privadas de
otro, según si tienen que asumir o no el costo del certificado referido, afirma
que no configura discriminación en tanto se trata del cumplimiento de una
previsión legal y no del establecimiento de privilegios o beneficios. Esto es,
que el pago del certificado no supone privilegiar a quien no lo paga, sino el
cumplimiento de su deber a quien lo hace.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
De conformidad con los artículos
242-2 y 278-5 de la Constitución, el Procurador General de la
Nación rinde concepto de constitucionalidad número 5531 en el proceso de la
referencia. La vista Fiscal solicita a la
Corte Constitucional que declare la exequibilidad de las normas demandadas.
En primer lugar, sobre la
violación del principio de reserva de ley el Procurador General estima que las
normas demandadas no se traducen en su trasgresión puesto que la facultad reglamentaria atribuida al Gobierno no es
absoluta, sino residual
y limitada por las condiciones que sobre aspectos sustanciales establecidas por
legislador. Concretamente, dice, éste dispuso que el certificado médico debe expedirse con
base en los parámetros establecidos en el numeral 1) literal d) del artículo 11
de la Ley 1119 de 2006, por una institución especializada, registrada y
certificada ante autoridad respectiva y con los estándares de ley (inciso primero del artículo 1 de la
Ley 1539 de 2012 y en forma gratuita (parágrafo).
Indica la vista Fiscal que
la demandante asume que el legislador le entregó al ejecutivo la determinación
de los recursos que financiarán la expedición del certificado médico -con
recursos del sistema de riesgos laborales o con recursos propios de las ARP-.
Lo cual, asegura, tampoco vulnera el principio de reserva de ley, pues el
Presidente no puede, en ejercicio de la facultad reglamentaria que le fue
otorgada, tomar decisión alguna sobre tal aspecto toda vez que los gastos que
genere el examen de aptitud psicofísica deben ser sufragados con dineros del
Sistema de Riesgos Laborales pues se trata de una prestación de carácter
preventivo propia del mismo.
En segundo lugar,
siguiendo la misma línea argumentativa, el Procurador General arguye que los
cargos de inconstitucionalidad que asumen que el certificado será sufragado con
recursos propios de la ARP no son de recibo dado pues los recursos que entran a
formar parte del patrimonio de la ARP dejan de hacer parte del Sistema General
de Riesgos Laborales ya que su finalidad no es cumplir con los objetivos de
dicho sistema, sino que se constituyen en la retribución o ganancia que
obtienen estas empresas por la actividad que realizan.
En tercer lugar, el Procurador General
arguye que, al asegurar la gratuidad del certificado médico en cuestión, la
norma acusada solo no contradice la
Constitución, sino que encuentra sustento en la misma puesto que garantiza los
principios de solidaridad y de universalidad
en la seguridad social, sin vulnerar los principios de igualdad, eficiencia,
equilibrio financiero, destinación específica y prevalencia del interés
general.
En cuarto lugar, en relación
con la vulneración del principio de igualdad, la vista Fiscal sostiene que el
argumento de la demandante está estructurado a partir de la equiparación entre
las personas vinculadas a los servicios de vigilancia y seguridad privadas
(vigilantes, escoltas y supervisores) que deban portar o tener armas de fuego y
las demás personas civiles que pretendan portar o tener este tipo de elementos.
Argumenta que tal asimilación que carece de sustento, toda vez que mientras el
primer grupo porta y utiliza las armas en ejercicio de las funciones públicas o
privadas propias de su cargo, los segundos disponen de ellas para actividades
diferentes, tales como recreativas, deportivas, de colección, etc., las cuales
exigen un menor control de la aptitud física o sicológica de quienes las
manejan.
Añade que el término de
vigencia establecido por el legislador para el certificado de aptitud
psicofísica, así como para su renovación, es razonable, teniendo en cuenta la
naturaleza de la actividad que realizan los vigilantes, escoltas y
supervisores, la cual sin duda alguna implica riesgo.
Finalmente, con respecto a
la supuesta violación de los derechos al trabajo (art. 25
C.P.) y a la estabilidad laboral (artículo 53) de las personas vinculadas a
los servicios de vigilancia y seguridad privadas, señala el Procurador General
que no pueden realizar este tipo de actividades personas que carezcan de la
aptitud física o sicológica que una labor tan riesgosa exige. Manifiesta que,
por el contrario, la exigencia de la renovación anual del certificado de
aptitud psicofísica garantiza la primacía del interés general (artículo 1
superior), sobre el interés particular de los trabajadores de dichas empresas,
por cuanto el estado físico y psicológico de estas personas puede variar en el
término de un año.
Con base en lo expuesto, se
reitera, el Procurador General de la Nación solicita a la
Corte Constitucional declarar la
EXEQUIBILIDAD del inciso segundo y del parágrafo del artículo 1° de la
Ley 1539 de 2012, por los aspectos aquí analizados.
VI. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
Competencia
La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente
demanda en virtud del artículo 241 numeral 4 de la
Carta.
Planteamiento del caso
La
primera de las ideas explicadas en la demanda, es que corresponde a los
empleadores la realización de los exámenes médicos de sus trabajadores, de
manera que no es posible financiarlos con los recursos del sistema de riesgos
profesionales. Para la demandante, la destinación de estos recursos al examen
de aptitud psicofísica desconoce la garantía de un orden económico y social
justo toda vez que el gasto que representa no ha sido incluido en el cálculo
actuarial para definir el monto de las cotizaciones, de manera que representa
una afectación del margen de rentabilidad esperado del sistema.
La
demandante plantea que la norma acusada admite una interpretación alternativa,
en el sentido de que el examen de aptitud psicofísica no sea sufragado con
recursos propios de las Administradoras de Riesgos Laborales, sino con recursos
propios de esta ARL, lo cual en su criterio también es inconstitucional.
Considera que la imposición a las ARL de esta carga, sin recibir un beneficio
económico razonable por dicha actividad, afecta el núcleo esencial de la
libertad de empresa y de iniciativa privada.
El
segundo de los fundamentos de la demanda es que la norma acusada no establece
la financiación del examen de aptitud psicofísica y no es posible acudir a los
criterios legales existentes para establecerla ya que esta nueva obligación no
puede encuadrarse dentro de ninguna de las causales que autorizarían la
variación del monto de la cotización, ni dentro de los porcentajes en los que se
debe dividir la misma. Siendo ello así, y teniendo en cuenta que –según la
demandante- la determinación de los elementos estructurales del sistema de
seguridad social goza de reserva legal, es contrario a la
Carta Política que se remita al Gobierno Nacional la reglamentación de este
asunto.
De otra
parte, la demandante considera que se viola el artículo 13 de la
Carta Política al presentarse un trato diferenciado, de un lado, entre los
aportantes al sistema de riesgos laborales que se encuentran en las clases IV y
V de riesgo y las empresas que prestan servicios de vigilancia y seguridad
privada que se ubican en las clases IV y V de riesgo; y, de otra parte, entre
las administradoras de riesgos laborales que afilian empresas de las clases IV
y V de riesgo, y por el otro, las administradoras de riesgos laborales que
afilian empresas cuya actividad es la prestación de servicios de vigilancia y
seguridad privada también de las clases IV y V de riesgo.
En
cuanto a lo primero, esto es, a la diferencia de trato entre las empresas con
riesgo IV y V y las empresas de vigilancia y seguridad privada con riesgo IV y
V, se aduce en la demanda que a éstas últimas se les ha otorgado el privilegio
de ser exoneradas de cubrir directamente los exámenes médicos dentro de los
programas de salud ocupacional de sus trabajadores y también han sido eximidas
de cubrir un reajuste en el monto de la cotización para equilibrar
financieramente el sistema.
Respecto
de lo segundo, es decir, la supuesta diferencia de trato entre las ARL que
afilian empresas de vigilancia y seguridad privada con clases IV y V de riesgo
y las demás ARL que afilian empresas con igual nivel de riesgo, se señala en la
demanda que a las ARL que afilien a empresas de vigilancia, no sólo tienen que
sufragar las mismas prestaciones que las ARL que no afilian empresas de
vigilancia, sino que además tienen que asumir el costo del examen de aptitud
psicofísica, con cargo a la misma cotización que perciben unas y otras ARL.
Para la
demandante, el deber de renovar anualmente el certificado de aptitud
psicofísica viola el principio de igualdad, porque las demás personas civiles
que solicitan permiso para el porte o tenencia de armas de fuego, gozan de
vigencias máximas de 10 años[1],
para el caso de tenencia, 3 años para el porte, y un año para el porte de armas
de uso restringido; de manera que a los primeros se les impone una exigencia
superior sin que existan criterios razonables para justificar dicho trato
diferenciado, máxime si se considera que las personas que prestan servicios de
vigilancia y seguridad privada se encuentra sometidas a un control por parte de
la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad, lo cual garantiza su permanente
capacitación.
Finalmente,
en la demanda se considera que, el inciso segundo del artículo 1° de la
Ley 1539 de 2012, viola los derechos al trabajo y a las garantías mínimas del
trabajador, consagrados en los artículos 25 y 53 de la
Constitución Política, porque al someter a los trabajadores que prestan
servicios de vigilancia y seguridad privada con porte de armas de fuego, a la
carga de renovar anualmente el certificado de aptitud psicofísica, los expone a
inestabilidad laboral y a la posibilidad permanente de pérdida de su empleo, lo
cual se revela como una medida irrazonable y desproporcionada.
Los intervinientes por su lado
consideran en su mayoría que las normas son exequibles. No encuentran que la
referencia a que el Gobierno reglamente el parágrafo acusado, se refiera a que
mediante normas reglamentarias se pretende modificar la estructura de la
organización de los recursos de las ARL. Consideran que dicha regulación ya
existe en normas de rango legal por lo cual no se vulnera la reserva. Explican
también la norma debe ser entendida como la creación de una nueva prestación o
un nuevo deber de asistencia en materia de riesgos profesionales, frente al
cual la ARL no se pueden excusar so pretexto de que cuentan con los mismos
recursos. Esto, por cuanto su financiación incluye el producto de la administración
de los recursos, actividad que les debe permitir asumir las obligaciones que el
legislador razonablemente disponga a su cargo.
Otros intervinientes consideran
que la norma es inexequible, se allanan a los argumentos de la demandante, y
agregan que el certificado de aptitud psicofísica para la tenencia y porte de
armas de fuego, no se constituye un asunto en materia de salud sino referido a
la seguridad. Por ello no tiene que ser costeado por las ARL, sino por los
empleadores que son quienes ofrecen la prestación del servicio de seguridad.
Antes de plantear los
problemas jurídicos a resolver, la
Corte Constitucional encuentra pertinente reconstruir las acusaciones
presentadas en la demanda, con el fin de resolverlas de manera metodológica, y
así prestar claridad a la presente providencia. Esto, en tanto se propone una
cantidad importante de argumentos, que giran en torno a los mismos asuntos
esenciales que la demandante considera como razones de inconstitucionalidad de
las normas acusadas.
Análisis preliminar:
alcance de la demanda y problemas jurídicos a resolver.
Alcance de la demanda
La norma demandada dispone un
nuevo requisito para las personas naturales que estén vinculadas laboralmente o
aspiren a vincularse a servicios de vigilancia y seguridad privada, y deban por
ello portar armas de fuego, consistente en obtener un certificado de aptitud
psicofísica[2].
Este certificado tiene vigencia de un año, y debe por tanto renovarse
anualmente para que las personas en mención cumplan con el requisito legal
aludido en el contexto de esta actividad laboral. El parágrafo de la norma establece
que las ARP[3]
(actualmente ARL - Administradoras de Riesgos Laborales) a las que estén
afiliados los trabajadores referidos, deberán expedir el certificado de aptitud
psicofísica sin ningún costo. Y esta última previsión deberá ser reglamentada
por el Gobierno Nacional.
En relación con
el parágrafo del artículo
1° de la Ley 1539 de 2012
La acusación plantea que la norma
es inconstitucional porque dispone que el costo del certificado en comento sea
asumido por las ARL y no por los empleadores. Lo que además -según la demanda-
debe hacerse en los términos de los reglamentos del Gobierno referidos en la
última frase del parágrafo analizado.
De este hecho se derivan para
la demandante dos hipótesis inconstitucionales sobre el alcance normativo del
parágrafo. La primera, que la manera en que las ARL deban organizar la
inversión de sus recursos para cumplir con la expedición del certificado y
asumir su costo, esté contenida en una norma de rango reglamentario, cuando
esta regulación tiene reserva de ley. Y la segunda, que la norma no prevea una
contraprestación que permita compensar el costo no previsto en que deben
incurrir las ARL para cumplir con lo estipulado en parágrafo en cuestión.
De la primera hipótesis deriva
la actora de la trasgresión de varias normas constitucionales:
·
Los artículos 48[4], 150-10[5], 150-23[6] y 365[7] de la
Constitución, se vulneran presuntamente porque los términos en que las ARL
deben asumir el cumplimiento de lo contemplado en la disposición acusada,
suponen la modificación de la forma en que estas empresas invierten sus
recursos, y dicha modificación es según las normas constitucionales citadas un
asunto exclusivo de las normas de rango legal y no de los reglamentos. Para ilustrar
esto la demandante explica que los artículos 2[8]
y 19[9] del Decreto
extraordinario 1295 de 1994 y 11[10]
de la Ley 1562 de 2012, describen cómo deben ser invertidos los distintos
porcentajes de los recursos del Sistema General de Riesgos Laborales
administrados por las ARL. Por ello el parágrafo demandando no puede pretender
que una norma reglamentaria regule una modificación de la forma en que estas
empresas invierten sus recursos. Pues, no sólo se incumple con la reserva legal
aludida sino que se permitiría que un reglamento modificara una norma de rango
legal.
De la segunda hipótesis se
concluye en la demanda la vulneración de otras normas constitucionales. El
punto de partida de esta hipótesis implica que el parágrafo aludido impone que
el certificado de aptitud psicofísica se expida sin costo pero a cargo las ARL,
y no a cargo de los empleadores, por lo cual surgen a su vez dos alternativas
interpretativas, igualmente inconstitucionales para la actora: una consistente
en que las ARL deban asumir el mencionado costo con los recursos del Sistema
General de Riesgos Laborales; y otra según la cual el costo se debe satisfacer
con recursos propios de las ARL.
·
La primera es
inconstitucional porque altera la garantía de orden económico y social justo
(preámbulo y artículo 1° de la Constitución), ya que incluye una nueva
obligación que debe ser atendida con los mismos recursos, que además no ha sido
incluida en el cálculo actuarial para definir el monto de las cotizaciones, por
lo que afecta el margen de rentabilidad esperado del sistema. Desequilibra el
sistema financiero porque exonera a los empleadores del pago del costo en
cuestión en detrimento de las empresas que administran los recursos generales
de este rubro. Sacrifica el interés general (el de los afiliados al sistema)
por el interés particular (el de las empresas de vigilancia privada) y vulnera
el artículo 2° Constitucional. Por lo mismo desconoce los principios de
universalidad, solidaridad, eficiencia y equilibrio económico (artículos 48, 49[11] y 365 de la
Constitución), y compromete el respeto por el principio de destinación
específica de los recursos de seguridad social (artículo 48 de la
Constitución), en tanto el certificado que deben costear estas empresas no es
del resorte de este rubro sino que debe estar a cargo de los empleadores.
De igual manera, se vulnera el
principio de igualdad (artículo 13 de la
Constitución). De un lado porque las empresas de vigilancia pertenecen a los
aportantes al sistema de riesgos de clases IV y V[12], luego sólo a ellas,
del universo de empresas que pertenecen a riesgos de clases IV y V, se les podría
incrementar el monto de la cotización para cubrir el costo del certificado. Y
de otro lado, sólo las ARL que tengan como afiliados a los trabajadores de una
empresa de vigilancia, dentro del universo de ARL que afilian a empresas de
riesgos de clases IV y V, serían sometidas a un trato desigual injustificado
porque deben asumir el costo del certificado, mientras que las demás ARL no.
Por último, con la primera
alternativa hermenéutica (que el certificado se costeé con recursos del sistema
sin contraprestación alguna) se vulneraría también el artículo 355[13] de la
Constitución que prohíbe la entrega de recursos públicos a empresas
particulares, sin contraprestación alguna.
·
La segunda
interpretación sobre a cuáles recursos se imputaría el costo del certificado, según
la cual éste se pagaría con recursos propios de las ARL, es inconstitucional porque
vulnera los principios constitucionales de libertad de empresa (artículo 333[14] de la
Constitución), y de intervención racional del Estado en la economía (artículo
334[15]
de la Constitución), los cuales le prohíben crear beneficios exclusivos a
ciertos sectores y empresas, so pena de incurrir en desequilibrios financieros del
mercado y, en este caso, desequilibrio del principio de sostenibilidad
financiera del sistema de seguridad social en riesgos profesionales.
En relación con el inciso segundo
del artículo 1° de la
Ley 1539 de 2012
La acusación contra el inciso
cuestiona la exigencia de la renovación del certificado de aptitud psicofísica
para el porte y tenencia de armas de fuego, pues esta exigencia es únicamente
de las personas naturales vinculadas o que aspiren a vincularse a las empresas
que presten servicios de vigilancia y seguridad privada (vigilantes, escoltas y
supervisores). Esto, según la demanda vulnera el principio constitucional de
igualdad, porque los demás civiles que solicitan permiso para el porte o tenencia de armas de fuego, gozan
de vigencias de tres (3) años para el porte, y un (1) año para el porte de
armas de uso restringido[16],
entre otros. Se impone una exigencia superior a los primeros sin que existan
criterios razonables, cuando por el contrario se debe reconocer que las
personas que prestan servicios de vigilancia y seguridad privada se encuentran
sometidas a un control por parte de la
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad, lo cual garantiza su permanente
capacitación.
De otro lado este inciso presuntamente
vulnera los artículos 25[17]
y 53[18]
de la Constitución Política, porque somete a los trabajadores que prestan
servicios de vigilancia y seguridad privada con porte de armas de fuego, a la
carga de renovar anualmente el certificado de aptitud psicofísica, y los expone
a inestabilidad laboral y a la posibilidad permanente de pérdida de su empleo,
lo cual es desproporcionado.
Problemas jurídicos
En atención a la
reconstrucción argumental de las acusaciones expresadas en el escrito de la
demanda, esta Sala Plena debe resolver los siguientes asuntos:
A.   Determinar el alcance real del parágrafo acusado,
que según la demandante supone, (i) el incumplimiento de la obligación de que
los empleadores se hagan cargo del certificado de aptitud psicofísica, (ii) la
alternativa hermenéutica según la cual el costo del certificado se puede asumir
con recursos propios de las ARL, y (iii) el otorgamiento de la competencia al
Gobierno para que regule mediante normas reglamentarias las condiciones en que
se organizarán los recursos de las ARL para asumir el costo del certificado.
B.   Una vez se aclare lo anterior deberá la
Corte establecer si es constitucional que a cargo de los recursos del Sistema General de Riesgos Laborales,
se satisfaga el costo del certificado de aptitud psicofísica para el porte y
tenencia de armas, en consideración a que dicho certificado resulta una
exigencia nueva sin contraprestación específica.
C.   Por último, en relación con el inciso
segundo acusado este Tribunal Constitucional analizará si el ámbito de
aplicación de la norma acusada, circunscrito únicamente a las personas
vinculadas o que aspiren vinculare a la empresas de vigilancia y seguridad
privada, implica un trato desigual injustificado respecto de los demás civiles que solicitan permiso para el porte o
tenencia de armas de fuego, quienes gozan de vigencias de tres (3) años para el
porte, y un (1) año para el porte de armas de uso restringido, entre otros. Y se
deberá analizar también si la obligación de renovar anualmente el certificado
implica para quienes se les exige, inestabilidad laboral y la posibilidad
permanente de pérdida de su empleo.
A continuación la
Corte resolverá los problemas descritos.
A.     Alcance normativo del parágrafo del
artículo 1° de la Ley 1539 de 2012.
(i)
Sobre la
presunta obligación de que los empleadores se hagan cargo del certificado de
aptitud psicofísica para el porte y tenencia de armas de fuego
Para la demandante la
naturaleza del certificado de aptitud psicofísica para la tenencia y porte de
armas de fuego se refiere a una prestación en materia de salud ocupacional,
frente a la cual el legislador ha fijado las obligaciones principales en cabeza
de los empleadores y no de las ARL. Así, el Decreto 614 de 1984 “por el cual
se determinan las bases para la organización de y administración de salud
ocupacional del país” en su artículo 9[19]
dispone que los exámenes médicos para el ingreso a un puesto de trabajo forman
parte del subprograma de medicina del trabajo. Y sus artículos 24, 28 y 29[20] consagran la
obligación de patronos y empleadores de responder por los programas de salud
ocupacional en los puestos de trabajo. A su turno el artículo 30 del mismo Decreto
614 de 1984[21]
contempla que el contenido de los programas de salud ocupacional incluye la
realización de exámenes médicos para admisión y selección de personal.
De otro lado -según la
demanda- al revisar los servicios de promoción y prevención de riesgos
laborales a cargo de las empresas Administradoras de Riesgos Laborales
(artículo 19 de la Ley 1562 de 2012)[22]
no se encuentra la obligación de éstas de realizar exámenes médicos para
admisión, permanencia o retiro de los puestos de trabajo.
Por último, aduce la actora
que la Decisión 584 de la Comunidad Andina de Naciones –CAN- establece en su
artículo 14 que “Los empleadores serán responsables de que los trabajadores
se sometan a los exámenes médicos de pre empleo, periódicos y de retiro, acorde
con los riesgos a que están expuestos en sus labores. (…)”. Agrega que en
sentencia C-231 de 1997[23],
se destacó que las normas proferidas en el marco de la
Comunidad Andina, tales como la Decisión 584
a aludida, ostentan un carácter prevalente en el orden interno.
Para la
Corte, lo anterior no implica la existencia de una obligación constitucional de
que los empleadores asuman los gastos de certificados como el de aptitud
psicofísica previsto en el artículo demandado, requeridos justamente para el
ingreso y permanencia en labores propias de las empresas de vigilancia y
seguridad privada; por lo cual el legislador en ejercicio de su amplio margen
de configuración regulativa bien puede adjudicar dicho costo a otros rubros.
En primer término las normas
legales que establecen que las prestaciones derivadas de salud ocupacional
están a cargo del empleador, no configuran parámetro de control de
constitucionalidad. Su contenido obedece al ejercicio de la amplia
configuración regulativa del legislador en materia del Sistema General de
Riesgos Laborales; ejercicio que permite también que el legislador disponga si
algunas de estas prestaciones, u otras relacionadas con ellas, no las asuma el
empleador en sus costos, sino las ARL.
En segundo término, la citada
Decisión 584 de la CAN (artículo 14) de la que se pretende derivar la
obligación del legislador de adjudicar en cabeza del empleador el
reconocimiento del costo de estas prestaciones relativas a la salud ocupacional,
no dispone tal cosa. Su tenor literal contiene la obligación de los empleadores
de velar por el sometimiento de sus empleados a estos exámenes médicos de
ingreso, pero no consagra imperativo alguno para que su costo sea asumido por
el empleador en cuestión.
La Corte encuentra que no existe principio
constitucional del que se derive el deber de los empleadores de asumir el costo
de certificados como el contemplado en la norma demandada, por lo cual –se
reitera- el legislador goza de amplia facultad reguladora para disponerlo en cabeza
de las ARL, tal como lo hace el artículo 1° de la
Ley 1539 de 2012 acusado.
Sobre
el amplio margen de configuración legislativa en materia del diseño
presupuestal del Sistema de Riesgos Laborales
En este punto, la jurisprudencia
constitucional[24]
ha sostenido que en materia del diseño del manejo de recursos del Sistema de
Seguridad Social en general y del Sistema de Riesgos Laborales (profesionales)
en particular, el legislador goza de un amplio margen de configuración
legislativa. Esto deriva a su vez de la libertad regulativa respecto de los derechos a salud y a la
seguridad social[25].
La regulación constitucional (artículo 48 de la
Constitución) impide que se asuma una estructura única de seguridad social,
así como un rol limitado del legislador a este respecto. Si bien la
Constitución dispone principios a los cuales debe ceñirse el legislador, no es
menos cierto que de ello no se puede concluir que su capacidad de intervención es
amplia en este asunto.
Como quiera que la seguridad
social es un derecho irrenunciable y un servicio público obligatorio a cargo
del Estado, en lo concerniente al Sistema de Riesgos Profesionales, se debe “procurar
hacer efectiva la igualdad y la libre competencia entre las entidades
facultadas para prestar el servicio, así como garantizar que los usuarios
puedan, en igualdad de condiciones, tener acceso al mismo y obtener la
protección requerida”[26].
Ahora bien, la
Constitución dispone que “la seguridad social podrá ser prestada por
entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley”[27].
Además, de manera complementaria, establece que “los servicios públicos son
inherentes a la finalidad social del Estado, que estarán sometidos al régimen
jurídico que fije la ley y que podrán ser prestados por el Estado, directa o
indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares”[28],
pero es enfática en señalar que en todo caso el ente estatal mantendrá la
regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios.
Sobre lo anterior se sostuvo en la citada C-516 de 2004, lo
siguiente:
“Ese esquema mixto ha de desarrollarse al amparo de los principios
que rigen la seguridad social, es decir, eficiencia, universalidad y
solidaridad, por cuanto los sistemas de seguridad social fueron concebidos
siguiendo lineamientos distintos a los que configuran la seguridad individual o
privada. En ellos la empresa o entidad encargada de su prestación no tiene como
prioridad el criterio de eficiencia económica ni la necesidad de ampliarse
financieramente a largo plazo, sino que se adoptó una perspectiva que afirmaba
ante todo la importancia de lo social. Y es el Estado a quien corresponde hacer
efectivo ese cometido, para lo cual se le asigna la dirección, coordinación y
control del Sistema.
Lo anterior es un claro
desarrollo del modelo de Estado Social de Derecho, en el cual el
intervencionismo estatal en materias como la seguridad social se explica en la
medida en que ese servicio público está a su cargo y es quien debe asumir su
prestación, ya sea directamente o a través de entidades privadas. Ello explica además
la intensidad del intervencionismo estatal en la seguridad social, que pretende
superar la tensión existente entre los intereses privados, presentes en el seno
las empresas y el interés general comprometido en esa actividad, mucho más
cuando de lo que se trata es precisamente de la prestación de un servicio
básico para la sociedad que hace efectivo el derecho irrenunciable que tienen
todos los habitantes.”
Por ello, en materia del
sistema de Riesgos Laborales, el Estado, preferentemente por intermedio del
legislador, debe adoptar las medidas necesarias tendientes a que los
componentes del sistema en mención estén destinados a asegurar efectivamente a
la población trabajadora contra ciertos riesgos derivados de su desempeño
laboral y que afectan de manera importante sus condiciones de vida y
existencia. Y, resulta pues no sólo una facultad del legislador, sino un deber,
regular ampliamente los aspectos presupuestales, y en virtud de ello asignar
obligaciones en dicho sentido a los entes particulares que concurran a la
prestación de este tipo de servicios. Si no fuera de este modo, se podría restringir
el uso de la principal herramienta que tiene el Estado para hacer coherente el
funcionamiento del sistema con las garantías fundamentales que éste debe
brindar. Esta herramienta es, por supuesto, la libertad regulativa otorgada al
legislador en este aspecto.
(ii)  Sobre la presunta alternativa
hermenéutica según la cual el costo del certificado se puede asumir con
recursos propios de las ARL
Tal como lo explican la
mayoría de los intervinientes y el Ministerio Público, bajo la lógica del
diseño del Sistema General de Riesgos Laborales, no se hallan razones
suficientes para afirmar que cuando la norma atribuye a las ARL la realización
del certificado en el contexto laboral de los empleados de las empresas de
vigilancia y seguridad privada, ha radicado el cumplimiento de esta prescripción
en los recursos propios de estas empresas administradoras.
Para la
Corte es claro en este aspecto, que la norma demandada ha creado una prestación
a cargo del Sistema General de Riesgos
Laborales (SGRL), basada en su carácter preventivo, el cual señala que “en cuanto a su finalidad, el SGR[L] está orientado como se desprende
de los artículos 1 y 2 del Decreto 1295 de 1994 (…) a proteger al trabajador de
las contingencias o daños sufridos con ocasión o como consecuencia de la
actividad que desarrollan, no sólo mediante servicios de rehabilitación sino
también con medidas de carácter preventivo”[29].
La certificación de aptitud psicofísica, como su nombre lo indica no es
otra cosa que la forma de evitar la ocurrencia de siniestros producto de
labores que implican la utilización de armas de fuego.
No es pues plausible la interpretación
según la cual, el costo del certificado aludido puede ser asumido con los
recursos propios de las ARL. Las prestaciones en materia de prevención de
riesgos y accidentes de trabajo, son las prestaciones de las que se encarga
precisamente el Sistema General de Riesgos Laborales. Éstas ya están
financiadas a partir de la definición del monto de las cotizaciones. Las ARL en
cumplimiento de sus funciones legales distribuyen los recursos recaudados con
dicho fin, para poder financiar el cubrimiento de las prestaciones
asistenciales y económicas a su cargo.
En punto de explicar
que el examen de aptitud psicofísica debe ser financiado con dineros del Sistema
General de Riesgos Laborales y no con recursos propios de las ARL, el
Procurador recuerda que los recursos que entran a formar parte del patrimonio
de la ARL dejan de hacer parte del Sistema General de Riesgos Laborales ya que
su finalidad no es cumplir con los objetivos de dicho sistema, sino que se
constituyen en la retribución o ganancia que obtienen estas empresas por la
actividad que realizan.[30]
Por ello, por razones de
prevención y de la naturaleza de la actividad, el examen médico constitutivo
del certificado de aptitud psicofísica debe ser asumido por las ARL, con cargo
a los recursos parafiscales que las nutren, y no con cargo a sus recursos
patrimoniales propios. Es por tanto una obligación normal y natural de las ARL.[31] En
relación con la naturaleza de las actividades a las que se dirige la inversión
de los recursos del Sistema Riesgos Laborales, y el sentido mismo de dicho
sistema, se reconstruirán más adelante los criterios jurisprudenciales
desarrollados por esta Corporación.
(iii)   Sobre el otorgamiento de competencia al
Gobierno para que presuntamente regule mediante normas reglamentarias las
condiciones en que se organizarán los recursos de las ARL para asumir el costo
del certificado
Por lo expuesto, tampoco puede afirmarse
que la remisión del legislador a que el Gobierno reglamente lo contenido en el
parágrafo acusado, se refiere a las reglas de financiación de las ARL para
costear la realización del certificado. Si el certificado mencionado atiende a
las funciones propias de las ARL, y ello a su vez indica que la forma de
financiar su reconocimiento es la misma forma mediante la que se financian las
prestaciones que tienen a cargo estas empresas administradoras en razón de su
naturaleza, entonces resulta errado afirmar que el reglamento al que se hace
alusión en el parágrafo acusado va a definir las condiciones de financiación del
certificado.
En efecto, en este contexto no se espera
que el Gobierno expida un decreto reglamentario que disponga una organización distinta
de lo contenido en los artículos
2 y 19 del Decreto extraordinario 1295 de 1994 y 11 de la
Ley 1562 de 2012, los cuales recogen los criterios bajo los que se invierten
los recursos del Sistema General de Riesgos Laborales administrados por las
ARL.
Conclusiones
sobre el alcance normativo del parágrafo del artículo 1° de la
Ley 1539 de 2012
Esto indica a la
Sala Plena en primer lugar, que no se vulneran los artículos 48, 150-10,
150-23 y 365 de la Constitución pues la interpretación del parágrafo demandado,
junto con las normas que definen el sentido y naturaleza del Sistema General de
Riesgos Laborales, suponen que los reglamentos a los que alude la disposición
acusada no se refieren en absoluto a temas que deban estar regulados en normas
de rango legal.
Los temas reservados, referidos a los
aspectos esenciales de la estructura del financiamiento de las prestaciones a
cargo de las ARL, ya están regulados en sus aspectos esenciales en normas de
rango legal, valga decir, los artículos
2 y 19 del Decreto extraordinario 1295 de 1994 y 11 de la
Ley 1562 de 2012, entre otros.
Y de otro lado, el Gobierno ya
expidió un decreto reglamentario, Decreto 738 de 2013[32], en virtud del
parágrafo estudiado, cuyo contenido se refiere a cuestiones distintas de
aquellos aspectos esenciales de la
estructura del financiamiento de las prestaciones a cargo de las ARL.
En segundo término, se
concluye que la primera
interpretación sobre a cuáles recursos se imputaría el costo del certificado,
según la cual deben asumirla los empleadores, carece de fundamento
constitucional. Y la segunda interpretación consistente en que dicho costo se
asumiría con recursos propios de las ARL, tampoco es posible en consideración
del diseño y funcionamiento del Sistema General de Riesgos Profesional, según
se explicó. Por ello, no se vulneran los principios constitucionales de
libertad de empresa (artículo 333 de la
Constitución), y de intervención racional del Estado en la economía (artículo
334 de la Constitución), en los términos explicados en la demanda, pues dicha
vulneración derivaba de la aceptación de que el costo del certificado debía
asumirse con recursos propios de las ARL, posición hermenéutica que fue descartada.
B. Constitucionalidad de la satisfacción del costo del
certificado de aptitud psicofísica
para el porte y tenencia de armas, a cargo de los recursos del Sistema General de Riesgos Laborales.
Para resolver este problema
jurídico, la Corte hará referencia al (i) alcance del Sistema de Riesgos
Laborales y de la labor de las Administradoras de Riesgos Laborales (ARL), así
como también a (ii) los criterios sobre el diseño presupuestal del sistema en
cuestión, según su propósito y el de las ARL.
(i)
El Sistema de Riesgos Laborales y las Administradoras de Riesgos Laborales
(ARL)
Los componentes del sistema
integral de seguridad social está conformado por los regímenes generales de
pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios sociales
complementarios definidos en la ley 100 de 1994.
El Decreto Ley 1295 de 1994,
establece que el sistema general de riesgos profesionales comprende “el
conjunto de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, destinados
a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las
enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con ocasión o como
consecuencia del trabajo que desarrollan (art. 1o)”. El artículo 2° del
Decreto fijó como objetivos del sistema los siguientes:
a)    “Establecer las
actividades de promoción y de prevención tendientes a mejorar las condiciones
de trabajo y salud de la población trabajadora, protegiéndola contra los
riesgos derivados de la organización del trabajo que puedan afectar la salud
individual o colectiva en los lugares de trabajo tales como los físicos,
químicos, biológicos, ergonómicos, psicosociales, de saneamiento y de
seguridad;
b)     Fijar las
prestaciones de atención de la salud de los trabajadores y las prestaciones
económicas por incapacidad temporal a que haya lugar frente a las contingencias
de accidente de trabajo y enfermedad profesional;
c)      Reconocer y pagar a
los afiliados las prestaciones económicas por incapacidad permanente parcial o
invalidez, que se deriven de las contingencias de accidente de trabajo o
enfermedad profesional y muerte de origen profesional, y
d)    Fortalecer las
actividades tendientes (sic) a establecer el origen de los accidentes de
trabajo y las enfermedades profesionales y el control de los agentes de riesgo
profesional"
El artículo 8 del mismo Decreto dispone
que constituye riesgos profesionales el accidente que se produce como
consecuencia directa del trabajo o labor desempeñada, y la enfermedad que haya
sido catalogada como profesional por el Gobierno Nacional.
Según la jurisprudencia constitucional “con la creación de esta
forma de aseguramiento, el legislador, con el propósito de proteger a los
trabajadores de las contingencias o daños que sufran como consecuencia de la
relación laboral, ha impuesto la obligación a los empleadores de trasladar los
riesgos a entidades especializadas en su administración, mediando una
cotización a cargo exclusivamente del empleador[33] y ha
determinado claramente las prestaciones a las que tendrán derecho los
trabajadores que se vean afectados por una contingencia de origen profesional[34]”. [C-336 de 2012]
Esto indica que el diseño
del sistema “implica que las entidades aseguradoras asumen el riesgo
objetivo que en principio tendrían los empleadores pero que por virtud de la
ley y en aras de otorgar una mayor protección a los trabajadores, se les
traslada a ellas, mediando, una cotización que se encuentra a cargo del
patrono. La función que cumplen es entonces prevenir, atender y proteger a la
población trabajadora de los efectos causados por accidentes y enfermedades que
les puedan ocurrir con ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollan”.[35]
En la citada sentencia C-336
de 2012 se recordó que esta Corporación se refirió (en sentencia C-453 de 2002)
a la teoría del riesgo creado que el legislador adoptó en esta materia. Sobre
el particular dijo:
“Ahora bien, como lo recuerda el representante del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público el Sistema de Riesgos Profesionales se
estructura a partir de la existencia de un riesgo creado por el empleador. El
Legislador acoge en esta materia  la teoría del riesgo creado en la que no se
toma en cuenta la culpa del empleador sino que se establece una responsabilidad
objetiva por cuya virtud resulta obligado a reparar los perjuicios que sufre el
trabajador al desarrollar su labor en actividades  de las que  el empresario
obtiene un beneficio [36].
Actualmente la Ley con el propósito de proteger a los
trabajadores de las contingencias o daños que sufran como consecuencia de la
relación laboral, ha impuesto la obligación a los empleadores de trasladar ese
riesgo a entidades especializadas en su administración, mediando una cotización
a cargo exclusivamente del empleador[37]
y ha determinado claramente las prestaciones a las que tendrán derecho los
trabajadores que se vean afectados por una contingencia de origen profesional[38].
En ese orden de ideas las entidades
Administradoras de Riesgos Profesionales, bajo un esquema de aseguramiento,- en el que las
cotizaciones o primas, que el empleador entrega al sistema por cada uno de los
trabajadores afiliados, generan una mutualidad o fondo común, con el cual se
financian las  prestaciones anotadas -, deben   ocuparse de brindar a los
trabajadores la prestación  de los servicios de salud  que requieran, así como
asumir  el reconocimiento y pago oportuno  de las prestaciones económicas
establecidas en el Decreto Ley 1295 de 1994 –incapacidad temporal, incapacidad
permanente parcial, pensión de invalidez, pensión de sobrevivientes, auxilio
funerario -, al tiempo que  deben realizar actividades de prevención, asesoría
y evaluación de riesgos profesionales, y promover y divulgar  programas de
medicina laboral,  higiene industrial,  salud ocupacional y seguridad
industrial[39].”
Se recordó igualmente (en
sentencia C-336 de 2012), que la
Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Laboral, ha señalado que el artículo
216 del Código Sustantivo del Trabajo[40]
constituye un régimen distinto al de responsabilidad objetiva creado a partir
de la creación del Sistema de Riesgos Profesionales:
“Respecto
a la diferencia de la regulación de estas dos clases de responsabilidades, esto
es, la prevista para el Sistema de Seguridad Social Integral - Sistema de
Riesgos Profesionales, y la señalada para el empleador que incurra en culpa
patronal, en casación del 30 de junio de 2005 radicado 22656, reiterada en
decisión del 29 de agosto de igual año radicación 23202, esta Corporación
puntualizó:
“
(...) es del caso precisar que para que se cause la indemnización ordinaria y
plena de perjuicios prevista en el artículo 216 del Código Sustantivo del
Trabajo exige la ley, amén, obviamente, de la ocurrencia del riesgo, esto es,
el accidente de trabajo o la enfermedad profesional, la culpa suficientemente
comprobada‟ del empleador; a diferencia de lo que ocurre con las
prestaciones económicas y asistenciales tarifadas previstas, hoy, en los
artículos 249 y siguientes de la Ley 100 de 1993, Ley 776 de 2002 y demás
normas que las reglamentan, especialmente las contenidas en el Decreto 1295 de
1994, que se causan por el mero acaecimiento de cualquiera de las contingencias
anotadas, sin que para su concurso se requiera de una determinada conducta del
empleador.
Dicha
diferencia estriba, entonces, esencialmente, en que la segunda de las
responsabilidades señaladas, es decir, la del Sistema General de Riesgos
Profesionales, es de carácter eminentemente objetivo, de modo que, para su definición,
basta al beneficiario de las prestaciones que de ella se desprende acreditar el
vínculo laboral y la realización del riesgo con ocasión o como consecuencia del
trabajo; en tanto que, la responsabilidad que conlleva la indemnización
ordinaria y total de perjuicios tiene una naturaleza subjetiva, de modo que, su
establecimiento amerita, además de la demostración del daño a la integridad o a
la salud del trabajador con ocasión o como consecuencia del trabajo, la prueba
del incumplimiento del empleador a los deberes de protección y seguridad que,
según lo señalado por el artículo 56 del Código Sustantivo del Trabajo, de modo
general le corresponden.
Este
sistema dual de responsabilidad asegura, por una parte, que el Sistema General
de Riesgos Profesionales cubra los riesgos que por su propia naturaleza genera
el trabajo; y, de otro lado, que los daños ocasionados al trabajador por
conducta culposa y dolosa de su empleador le sean resarcidos total y
plenamente, atendiéndose el régimen general de las obligaciones.
Dichas
responsabilidades comportan un nexo de causalidad entre el trabajo y el
accidente de trabajo o la enfermedad profesional que afectan la salud o
integridad del trabajador. Nexo que, en términos del accidente de trabajo, se
produce <por causa o con ocasión del trabajo>, como lo prevé el artículo
9º del Decreto 1295 de 1994; y, en materia de enfermedad profesional, como
consecuencia obligada y directa de la clase de trabajo que desempeña el
trabajador, como lo dice el artículo 11 ibídem.”[41]
De esto se sigue que la
naturaleza del Sistema de Riesgos Laborales, se concentra en la disposición de recursos
para asumir garantías esenciales para los trabajadores. La lógica que subyace a
esta dinámica implica que el diseño de este sistema debe privilegiar la
liquidez de quien acopia el dinero, pues su capacidad para responder por las garantías
en cuestión depende ello. Dos consecuencias surgen de esta práctica. Una
consistente en la necesidad de que el manejo de los recursos para este fin, por
parte de quienes los administran, se oriente a reunir reservas presupuestales
proporcionales a las eventuales obligaciones. Y la otra referida a que la
garantía respaldada en el adecuado manejo de estos recursos, lleva aparejada la
disponibilidad permanente e incondicional de los activos, pues se trata de
obligaciones derivadas de la imposición normativa (constitucional y legal) de proteger
a los trabajadores. De ahí que la responsabilidad que la sostiene sea objetiva.
En este orden, las ARL administran
recursos cuyo propósito (protección de los trabajadores) es prevalente respecto
de los criterios meramente financieros y de mercado. Y, aparecen para estas
entidades obligaciones de manejo de dicho presupuesto, bajo el imperativo de
que ello está dirigido a asumir el pago de las prestaciones referidas a la
protección de los trabajadores. Lo que tiene como fundamento la plena satisfacción de los derechos
constitucionales a la salud, al trabajo y de todos aquellos derechos que
eventualmente resulten vulnerados por la ocurrencia de un accidente de trabajo
o de una enfermedad profesional, pues el quebrantamiento por exceso de las
cargas que soporta el trabajador supone una honda fractura del ordenamiento constitucional,
el cual, como ya fue señalado, tiene una marcada preocupación por garantizar la
vigencia de estos derechos ante la ocurrencia de tales eventos. “Por ello, las consecuencias
negativas que al trabajador le produzca cualquier clase de quebrantos físicos
y/o mentales con ocasión de su trabajo, es imputable al empleador en cuanto
este genera el riesgo debido a que obtiene un provecho directo de la fuerza de
trabajo ejercida por el empleado”[42].
En el contexto descrito, el
legislador adjudicó esta responsabilidad a entidades especializadas como las
Administradoras de Riesgos Profesionales (Laborales) –A.R.P. (A.R.L)-, que,
como parte del sistema general de riesgos profesionales, están destinadas a prevenir,
proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los
accidentes que pueden ocurrirles con ocasión o como consecuencia del trabajo
que desarrollan. Las cuales deben prestar los servicios asistenciales y
reconocer las prestaciones económicas a todo afiliado al sistema general de
riesgos profesionales que haya sufrido un accidente de trabajo o una enfermedad
profesional o como consecuencia de ellos se incapacite, se invalide o muera.
A su turno, el accidente se
define como “todo suceso
repentino que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo, y que produzca en
el trabajador una lesión orgánica, una perturbación funcional, una invalidez o
la muerte. Es también accidente de trabajo aquel que se produce durante la
ejecución de órdenes del empleador, o durante la ejecución de una labor bajo su
autoridad, aún fuera del lugar y horas de trabajo. Igualmente se considera
accidente de trabajo el que se produzca durante el traslado de los trabajos
desde su residencia a los lugares trabajo o viceversa, cuando el transporte lo
suministre el empleador.”[43]
La jurisprudencia
constitucional ha sostenido respecto a las Administradoras de Riesgos
Profesionales (Laborales), que les corresponde “correr con las prestaciones
económicas por incapacidad laboral causada por enfermedad o accidente de origen
profesional. Esto significa que las Administradoras de Riesgos Profesionales
[Laborales] sólo están llamadas a responder por las incapacidades laborales
cuando haya un dictamen que califique el accidente o la enfermedad que las
ocasiona como de origen profesional, pues el Decreto 1295 de 1994, ‘Por el cual
se determina la organización y administración del Sistema General de Riesgos
Profesionales [Laborales]’, dispone en su artículo 12 que ‘[t]oda
enfermedad o patología, accidente o muerte, que no hayan sido clasificados o
calificados como de origen profesional, se consideran de origen común’[44].”[45]
La sentencia T-552 de 2010
sistematizó los criterios expuestos y concluyó, que el Sistema general de
riesgos profesionales (Laborales) que se encuentra a cargo de las
Administradoras de Riesgos Profesionales (Laborales) hace parte del Sistema
General de Seguridad Social en Salud.  Y las A.R.P. (A.R.L) son las encargadas
de atender y proteger al trabajador ante las contingencias generadas con
ocasión de un accidente laboral o enfermedad profesional. Luego son las responsables de garantizar la prestación de
los servicios de salud a sus afiliados[46]
(literal d, Art. 80, Decreto 1295/94), así como de entrar a reconocer y pagar
de manera oportuna las prestaciones económicas a que hubiere lugar (literal e,
Art. 80 Decreto 1295/94).[47]
(ii)
Los recursos del Sistema de Riesgos Laborales
Las Administradoras de Riesgos
Laborales tienen como fuentes de financiación las cotizaciones que realizan los
empleadores y las transferencias del Sistema General de Participaciones. Aunque,
también resulta una importante fuente de capitalización los rendimientos
financieros producto de la administración de estos recursos. En general, éstos
tienen naturaleza parafiscal, es decir pública, luego su destinación es específica
y no pueden dejar de invertirse en la satisfacción de obligaciones que la ley
haya dispuesto.
Con todo, las ARL cuentan
igualmente con recursos propios. Según reiterada jurisprudencia[48] cuando los
particulares, como es el caso, concurren a la prestación de servicios públicos
gozan del derecho a obtener una ganancia que sólo se puede causar y apropiar a
su favor después de que se hayan atendido las obligaciones prestacionales y
asistenciales a su cargo.
En concreto, se sostuvo en
sentencia C-979 de 2010 en relación con el necesario equilibrio entre UPC y POS
que “debe
recordarse que la UPC es un recurso parafiscal que se reconoce como una prima
de seguro a las EPS con el propósito de que garanticen a sus usuarios las
coberturas incluidas en el Plan Obligatorio de Salud –POS. Es la
Corte la que ha reclamado un equilibrio entre la
UPC y el POS que permita su financiación en condiciones de sostenibilidad,
como lo formula entre otros fallos, la sentencia T-760 de 2008, pero también es
importante destacar que la jurisprudencia constitucional exige que dichos
recursos se destinen en primer lugar a la financiación de la prestación de los
servicios de salud, después a los costos administrativos envueltos en dicha
prestación en condiciones de eficiencia, por supuesto, y solamente al final de
la operación es posible que los particulares que concurren en la prestación
obtengan una legítima ganancia.”
En relación con el Sistema
General de Riesgos Profesionales (Laborales) la
Corte Constitucional ha recalcado el mismo concepto. “En  ese orden de ideas las entidades Administradoras
de Riesgos Profesionales, bajo un esquema de aseguramiento,- en el que
las cotizaciones o primas, que el empleador  entrega al sistema por cada uno de
los  trabajadores afiliados, generan una mutualidad o fondo común, con el cual
se financian las  prestaciones anotadas-,  deben ocuparse de brindar a
los trabajadores la prestación  de los servicios de salud  que requieran, así
como asumir el reconocimiento y pago oportuno  de las prestaciones económicas
establecidas en el Decreto Ley 1295 de 1994 –incapacidad temporal, incapacidad
permanente parcial, pensión de invalidez, pensión de sobrevivientes, auxilio
funerario-, al tiempo que deben realizar actividades de prevención, asesoría  y
evaluación de riesgos profesionales,  y promover y divulgar  programas de
medicina laboral,  higiene industrial,  salud ocupacional y seguridad
industrial[49]” [C- 453 de 2002]
Resolución del
problema jurídico
De acuerdo a esto, el
certificado aludido se configura como una prestación que coincide con los
principios y fines del Sistema de Riesgos Profesionales, tal como se mostró, ya
que permite certificar la idoneidad de las personas cuya labor implique el
porte de armas de fuego, con lo que a su vez se busca minimizar riesgos en
dicha labor. Por esto la realización del certificado en cuestión debe ser satisfecha
con los recursos de dicho sistema, por las ARL, bajo las reglas establecidas
por la jurisprudencia y en aplicación de las herramientas que el legislador ha
implementado para ello. Valga decir, en desarrollo los criterios de inversión
de sus recursos contenidos en los artículos 2 y 19 del Decreto extraordinario
1295 de 1994 y 11 de la Ley 1562 de 2012.
Por lo anterior se debe
excluir entonces la posibilidad de exigir una contraprestación al cumplimiento
de este deber por parte de las empresas administradoras -como se plantea en la
demanda- pues dentro de las funciones de las ARL está ocuparse de los
requerimientos en materia de prestaciones para mitigar el riesgo y la
ocurrencia de accidentes de trabajo, como se ha dicho. Además de que deben
administrar adecuadamente sus recursos y así los rendimientos financieros
producto de dicha administración, su obligación es atender el principio de
destinación específica e invertir en la satisfacción de prestaciones y
asistencias que la ley les haya dispuesto; cuyo propósito es en últimas la
garantía de los derechos de trabajadores tal como se explicó. Y también la
apropiación de recursos propios en ejercicio de su derecho legítimo a obtener
ganancias, sólo se puede causar después de que se haya atendido las
obligaciones prestacionales y asistenciales a su cargo.
Con base en lo expuesto, para la
Corte Constitucional es claro que no se vulnera la garantía de orden económico
y social justo (preámbulo y artículo 1° de la
Constitución), debido a que la inclusión de una nueva obligación que debe ser solventada
con los mismos recursos, se enmarca dentro de las obligaciones de las ARL
descritas en los dos párrafos anteriores. Al igual que no se sacrifica el
interés general (el de los afiliados al sistema) por el interés particular (el
de las empresas de vigilancia privada), y tampoco se desconocen los principios
de universalidad, solidaridad, eficiencia y equilibrio económico (artículos 48,
49 y 365 de la Constitución), en tanto se trata del cumplimiento de los deberes
propios de estas empresas y no de la implementación de beneficio o privilegio
alguno, según se ha expuesto.
La presunta vulneración del
principio de igualdad en este punto, tampoco está llamada a prosperar. Si se
acepta -como se demostró- que el reconocimiento del costo del certificado de
aptitud psicofísica para el porte y tenencia de armas de fuego en el contexto
de la norma demandada, se da en cumplimiento de las funciones propias de las
ARL, en desarrollo de la dinámica normal y natural de la satisfacción de
prestaciones del Sistema General de Riesgos Laborales, no es aceptable afirmar
que ello pueda resultar discriminatorio. Máxime cuando el cumplimiento y
reconocimiento referidos buscan evitar el riesgo y la ocurrencia de accidentes
de trabajo, en atención al deber de administrar para ello sus recursos y los
rendimientos respectivos.
De este modo, no se configura
el trato discriminatorio planteado en la demanda entre empresas de vigilancia y
otras empresas, pertenecientes a los aportantes al sistema de riesgos de clases
IV y V; ni entre las ARL que tengan como afiliadas empresas de vigilancia y las
demás ARL, que afilian a empresas de riesgos de clases IV y V.
C. Presunta vulneración del
principio de igualdad y de los artículos 25 y 53 de la
Constitución, en la exigencia de renovación anual del certificado de porte y
tenencia de armas de fuego, del inciso segundo del artículo 1° de la
Ley 1539 de 2012.
Según el inciso segundo
demandado sólo a las personas vinculadas o que aspiren vinculare a la empresas
de vigilancia y seguridad privada, se les exige injustificadamente -según la
actora- renovar anualmente el certificado de aptitud psicofísica para tenencia
y porte de armas de fuego, mientras que los demás civiles que solicitan permiso para el porte o
tenencia de armas de fuego, gozan de vigencias de 3 años para el porte, y un año
para el porte de armas de uso restringido, entre otros.
Encuentra la
Sala que el análisis del primer aspecto de la configuración de un trato
desigual injustificado, arroja como resultado que los sujetos comparados en el
presente caso, no son comparables. Esto, en tanto el inciso estudiado se
refiere a civiles que cumplan con la condición de estar vinculados o aspirar a
vincularse laboralmente a empresas de vigilancia y seguridad privadas
(vigilantes escoltas y supervisores). Esto quiere decir que es la condición
consistente en utilizar armas de fuego en el contexto de la prestación del
servicio de seguridad, por parte de empresas cuyo fin es justamente ese, la que
sustenta la adopción de la medida. Entre tanto, si los demás civiles no cumplen
con esta condición no pueden tratarse como privilegiados respecto de los
primeros; y tampoco los primeros pueden entenderse discriminados respecto de
los segundos. Precisamente porque el trato desigual se da siempre que exista la
condición de estar en el contexto laboral de las empresas de vigilancia y
seguridad. Si un civil no lo está las consideraciones no son las que la norma
acusada supone.
Sobre la aplicación de la
obligación de trato igual y la consecuente prohibición de trato desigual por
parte del contenido de la ley ha sostenido la
Corte Constitucional lo siguiente que “[e]l principio de no
discriminación, por su parte, asociado con el perfil negativo de la igualdad,
da cuenta de ciertos criterios que deben ser irrelevantes a la hora de
distinguir situaciones para otorgar tratamientos distintos. Estos motivos o
criterios que en la Constitución se enuncian, aunque no en forma taxativa,
aluden a aquellas categorías que se consideran sospechosas, pues su uso ha
estado históricamente asociado a prácticas que tienden a subvalorar y a colocar
en situaciones de desventaja a ciertas personas o grupos, vrg. mujeres, negros,
homosexuales, indígenas, entre otros”.[50]
Como se ve este no es el caso del presente análisis, luego no hay una previsión
especial que permita sospechar que la medida de la norma acusada, aplicable sólo
a un grupo de personas -el que dice la disposición- sugiera trato
discriminatorio alguno.
De igual manera se ha
sostenido (T-552 de 2010) que el legislador está vinculado íntimamente al
principio de igualdad, de manera que, por un lado, debe dar el mismo trato a
supuestos de hecho equivalentes, siempre que no exista una razón suficiente que
permita dispensarle un tratamiento desigual (mandato de tratamiento igual) y,
por otro, está obligado a otorgar un trato desigual o a establecer
diferenciaciones entre regímenes jurídicos diversos, es decir, dar un trato
distinto a supuestos de hecho diferentes (mandato de tratamiento desigual).
Así mismo, le está permitido que trate de manera idéntica supuestos de hecho
diferentes cuando ello resulte razonable y siempre que no exista una razón
suficiente que imponga dicha diferenciación.
En ese orden, se incurre en
una discriminación normativa cuando dos condiciones fácticas semejantes son
tratadas por el legislador de manera desigual sin que exista una justificación
objetiva y razonable. O dicho de otra manera, no es necesario que toda
diferenciación normativa esté amparada en una disposición constitucional que
así lo permita sino que es suficiente que su justificación sea
constitucionalmente aceptable[51].
Es un juicio valorativo que corresponde adelantar al juez constitucional para
que una vez sea verificada la vulneración del mandato de un tratamiento
igualitario, entre a restablecer la igualdad quebrantada mediante la
equiparación de los supuestos comparados.
De ahí que esta dimensión
del artículo 13 constitucional sea “...sustantiva y positiva. (...) [S]ustantiva
porque parte de la situa­ción en que se encuentran los grupos a comparar para
deter­minar si el tipo de protección que reciben y el grado en que se les
otorga es desigual, cuando debería ser igual. Es positiva porque en caso de
presentarse una desigualdad injustificada en razones objetivas relativas al
goce efectivo de derechos, lo que procede es asegurar que el Estado adopte
acciones para garantizar la igual protección”. En el presente estudio ni
siquiera aparece la dimensión sustantiva del principio de igualdad, pues no se
detecta la obligación de trato igual entre quienes portan las armas de fuego
porque es parte de sus deberes y funciones laborales (además de que a ello
subyace una relación laboral) y quienes no lo hacen por esa razón.
Pese a que lo anterior es
suficiente para que la Sala Plena concluya que la medida enjuiciada resulta un
trato distinto para grupos y situaciones distintas, luego para afirmar que el
cargo por la supuesta vulneración del principio de igualdad no prospera, se
puede agregar que la finalidad de la medida es racional y coherente tanto con
los principios constitucionales como con las necesidades que inspiran las asistencias
y prestaciones en materia de riegos laborales.
En efecto, el certificado de
aptitud psicofísica para el porte de armas de personas que laboran en
actividades de vigilancia y seguridad privadas, como se ha dicho a lo largo de
esta providencia, pretende dar fe de la idoneidad de un civil que para el
desarrollo de su labor requiera la utilización de un arma de fuego. Dicha
idoneidad supone una garantía no solamente para el trabajador en cuestión, sino
para la comunidad que se beneficia de su servicio.
De conformidad con lo
anterior, la periodicidad del mismo supone igualmente que la garantía aludida
se actualiza en la medida en que estos trabajadores permanecen en desarrollo de
sus actividades laborales con armas de fuego. Esto quiere decir que el legislador
consideró desproporcionado, el hecho de que por ejemplo un trabajador de los
mencionados se desempeñe en su labor más de un (1) año y, tanto su empleador
como la comunidad a la que sirve, no cuenten con la permanente actualización de
su estado físico y mental para portar legítimamente armas de fuego, y
utilizarlas como parte de sus labores.
También, la periodicidad del
certificado permite que estos civiles al desvincularse de las empresas de
seguridad y vigilancia, no ostenten durante un tiempo prolongado la
autorización legal para el porte de armas. Al igual que supone un control
permanente de su estado de salud, lo cual disminuye aún más el riego de
accidentes de trabajo originados en deficiencias físicas o particularidad
psicológicas, que pueden convertir el servicio que prestan a la comunidad en
una situación riesgosa.
Por ello, la obligación de
renovar anualmente el certificado no implica para quienes se les exige
inestabilidad laboral y la posibilidad permanente de pérdida de su empleo. Además
de que para la Sala Plena la interpretación contraria no tiene en
cuenta varias consideraciones.
Una de las consecuencias de que
el parágrafo de la proposición jurídica demandada, disponga que el certificado
lo realizará las ARL sin costo alguno, es que los trabajadores quedan
exonerados de asumir directa o indirectamente su costo, esto, en tanto la
renovación es anual. Como se acaba de afirmar, la periodicidad sugiere por el
contrario una garantía y una prevensión para estos trabajadores, y lo que se busca
es minimizar el riesgo de accidentes en este tipo de labor que se desempeña con
personal armado. Por ello, la renovación busca la permanencia de condiciones
seguras y favorables y no la creación de condiciones inestables.
Finalmente sobre esto se debe
recordar que la jurisprudencia constitucional ha sostenido que la imposición de
condiciones de acceso a determinados cargos no es per se razón de
vulneración de derechos constitucionales, pues debe valorarse si tal
restricción socava el derecho al trabajo en tanto resulta arbitraria y
desproporcionada. Como se acaba de explicar ese no es el caso de la norma
objeto de análisis. Se concluye por ello que no se vulneran tampoco los
artículos 13, 25 y 53 de la Constitución.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLES el
inciso segundo y el parágrafo del artículo 1° de la
Ley 1539 de 2012, por las razones expuestas en la presente sentencia.
Notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con aclaración de voto
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
Con salvamento de voto
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA
SENTENCIA C-460/13
Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso segundo y el parágrafo
del artículo 1º de la Ley 1539 de 2012 “Por la cual se implementa el
certificado de aptitud psicofísica para el porte y tenencia de armas de fuego y
se dictan otras disposiciones”.
Referencia: Expediente D-9462.
Magistrado Ponente: ALBERTO ROJAS RÍOS.
A continuación expongo los motivos que me llevan a
apartarme de la decisión mayoritaria tomada por la
Sala.
Considero que las expresiones demandadas en el
artículo 1º de la Ley 1539 de 2012 son inconstitucionales porque desconocen el
inciso quinto del artículo 48 de la
Constitución.
Si bien el artículo 48 Superior dispone que al
Legislador le corresponde el diseño del sistema de seguridad social de acuerdo
con los principios y reglas constitucionales, esta norma constitucional también
señala claramente que los recursos de las instituciones de la seguridad social
no se pueden utilizar para fines diferentes a ella.
El hecho de asignarle una obligación a las ARL que no
ha sido incluida en el cálculo actuarial para definir el monto de las
cotizaciones, genera un evidente impacto en la financiación del sistema, que ha
sido concebido para otros propósitos, y con ello terminan por destinarse
recursos a un fin que  no estaba previsto en sus componentes.
Exonerar a los empleadores del pago del costo del
examen de aptitud psicofísica para el porte de armas de fuego requerido para
los trabajadores vinculados a las empresas de vigilancia y seguridad privada,
produce un desequilibrio del sistema financiero en detrimento de los recursos
generales que administran las ARL.
Respetuosamente,
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Aclaración
de voto de la Magistrada
María
Victoria Calle Correa
a
la Sentencia C-460/13
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE CERTIFICADO DE APTITUD
PSICOFISICA PARA PORTE Y TENENCIA DE ARMAS DE FUEGO DE PERSONAS VINCULADAS A
SERVICIOS DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA-Margen del legislador para modificar las condiciones de la seguridad
social es amplia, pero ello no implica que pueda consagrar que no existe
principio constitucional del que se derive el deber de los empleadores de
asumir el costo de certificados como el contemplado en la norma demandada
(Aclaración de voto)
LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Legislador no puede aprobar
normas que impongan cargas de carácter irrazonable o desproporcionado sobre los
derechos fundamentales (Aclaración de
voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE CERTIFICADO DE APTITUD
PSICOFISICA PARA PORTE Y TENENCIA DE ARMAS DE FUEGO DE PERSONAS VINCULADAS A
SERVICIOS DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA-El hecho de que una actividad sea razonablemente parte de las funciones
de una entidad, no quiere decir que la financiación que se dio a tal entidad
incluya o haya presupuestado efectivamente el costo de la misma (Aclaración de
voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE CERTIFICADO DE APTITUD
PSICOFISICA PARA PORTE Y TENENCIA DE ARMAS DE FUEGO DE PERSONAS VINCULADAS A
SERVICIOS DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA-Constatar que la ley impuso una función nueva a una determinada entidad
sin establecer a la vez una nueva financiación, no demuestra, de ninguna
manera, que dicha entidad no va a tener los recursos para cumplir con dicha
función (Aclaración de voto)
Referencia: Expediente D-9462
Magistrado Sustanciador:
Alberto Rojas Ríos
Aunque comparto la decisión adoptada en
la sentencia C-460 de 2013, lo hago fundándome en razones parcialmente
diferentes a las expresadas por la Sala Plena.[52]
Estoy de acuerdo con que el artículo acusado (art. 1°, Ley 1539 de 2012) no
violó la Constitución al establecer  (i) que las ARL, sin imponer costos, deben
realizar el examen de actitud psicofísica de personas que portan armas en el
sector que presta servicios de vigilancia y  (ii) que el Gobierno podrá
reglamentar la materia. Considero que ello es así porque probar que es
razonable que una determinada actividad caiga dentro del objeto básico de las
funciones que, según el ordenamiento, una entidad debe cumplir, no implica
constatar que dicha entidad tenga también la capacidad económica para asumir
los costos de la actividad. A continuación paso a explicar mi posición.
1. El margen del legislador para
modificar las condiciones de la seguridad social sin duda es amplio. Pero ello
no implica que el legislador pueda consagrar que “[…] no existe principio
constitucional del que se derive el deber de los empleadores de asumir el costo
de certificados como el contemplado en la norma demandada” [53], el
legislador no puede aprobar normas que impongan cargas de carácter irrazonable
o desproporcionado sobre los derechos fundamentales. Es cierto que ‘[…] por
razones de prevención y de la naturaleza de la actividad, [es razonable
que] el examen médico constitutivo del certificado de aptitud psicofísica
debe ser asumido por las ARL, con cargo a los recursos parafiscales que las
nutren, y no con cargo a sus recursos patrimoniales propios.’ Pero tal
afirmación no implica que sea también razonable esperar que puedan, en efecto,
asumir el costo que dicho examen representa. No es arbitrario que se tenga por
‘una obligación […] de las ARL.’[54]
2. Comparto la interpretación según la
cual el costo de los exámenes en cuestión no debe ser asumido por las ARL con
sus recursos propios. Por supuesto, se ha de entender que son los recursos de
la seguridad social los que justamente deben ser dirigidos a resolver y atender
cuestiones como el examen al que se refieren las normas acusadas.
3. Sin embargo, debo aclarar que no estoy
de acuerdo con la afirmación de la sentencia C-460 de 2013 según la cual si
“[…] el certificado mencionado atiende a las funciones propias de las [ARL],
y ello a su vez indica que la forma de financiar su reconocimiento es la misma
forma mediante la que se financian las prestaciones que tienen a cargo estas
empresas administradoras en razón de su naturaleza, entonces resulta errado
afirmar que el reglamento al que se hace alusión en el parágrafo acusado va a
definir las condiciones de financiación del certificado”.[55]
Nuevamente, el hecho de que una actividad sea razonablemente parte de las
funciones de una entidad, no quiere decir que la financiación que se dio a tal
entidad incluya o haya presupuestado efectivamente el costo de la misma.
Cuando el parágrafo de la norma acusada establece que el certificado de aptitud
psicofísica a que hace referencia el artículo acusado debe ser realizado por
las ARP sin ningún costo no está afirmando necesariamente que la ARL deberá
financiar necesariamente el servicio en cuestión con los recursos que ya cuenta
para cumplir sus funciones. Cuando dicho parágrafo establece que ‘el
Gobierno Nacional reglamentará lo contenido en’ éste, de ninguna manera
está excluyendo la posibilidad de establecer cuestiones acerca de la
financiación del examen médico objeto de la norma legal acusada. Es
perfectamente posible que una norma reglamentaria del Ejecutivo reitere que las
ARL deben practicar el examen en cuestión a las personas que lo requieran ‘sin
ningún costo’ y, además, establezca medidas de financiamiento nuevas e
independientes a las existentes para asegurar los recursos necesarios y, así,
el goce efectivo del derecho. De ninguna manera, el hecho de que sea razonable
que una norma legal establezca que  (i) una actividad sea asignada a una
entidad, en atención a las funciones de la misma, y  (ii) que por llevar a cabo
tal actividad no se puede cobrar,  de ninguna manera puede ser entendida como
una prohibición a que la reglamentación no adopte las medidas adecuadas y
necesarias para asegurar el financiamiento efectivo de la práctica de la
actividad en cuestión. El regulador, mantiene la competencia para ocuparse de
aquellos asuntos que no fueron expresamente resueltos por el legislador como,
por ejemplo, la financiación. Lo cierto es que bajo el orden legal vigente, las
ARL deben realizar dichos exámenes de aptitud psicofísica y no pueden cobrar
por la práctica del mismo. El resto de las cuestiones, como la financiación del
mismo, sí pueden ser objeto de reglamentación subsecuente y adicional. Nada en
la norma legal lo impide.
4. Por supuesto, puede preguntarse lo
siguiente: ¿si considero que la norma acusada no implica necesariamente que las
ARL cuenten efectivamente con los recursos para asumir los costos de la
práctica de los exámenes en cuestión, porqué acompaño con mi voto la sentencia
C-460 de 2013 y no acepto los argumentos de la demanda de la referencia, según
la cual tales entidades no cuentan con los recursos esperados?  Bien, la razón
por la que llego a la conclusión de que la demanda no logra demostrar la
inconstitucionalidad de la norma acusada es diferente. En efecto, a mi juicio,
alegar que una norma impone una carga nueva a una entidad, que implica cierto
costo económico, no conlleva demostrar que no es razonable dicho costo. No es
cierto que cada vez que un legislador impone una carga nueva a una entidad ya
existente, necesariamente deba asignarle nuevos recursos que le permitan asumir
los costos de esa nueva actividad. Es perfectamente posible que la institución,
cuente con los recursos para realizar muchas actividades entre la cuales, por
ejemplo, se pueden encontrar nuevas funciones establecidas legislativamente. En
otras palabras: cuando se considera que una norma legal es inconstitucional por
imponer una actividad a un ente sin asignarle a la vez recursos económicos
adicionales para asumir dicha actividad, es preciso que se demuestre (i) que la
entidad en cuestión carece efectivamente de los recursos para cumplir con esa
actividad y (ii) que era necesario que el legislador hubiese resuelto ese
problema en la ley misma que se esté acusando. De lo contrario, el argumento,
como lo consideré en el caso de la referencia, no puede prosperar. Es posible
que se cuente con los recursos suficientes para asumir el costo de la nueva
actividad que se le asigna, o puede ocurrir también que si no cuenta con dicha
capacidad económica, la reglamentación, en decisiones posteriores, resuelvan
esa cuestión. Máxime cuando la norma legal, como ocurre en el presente caso,
establece expresamente que “el Gobierno nacional reglamentará lo contenido
en el presente parágrafo.”
5. No es aceptable considerar, por
ejemplo, que como no se incluyó el costo de una determinada actividad en el cálculo
actuarial original de las funciones que debe asumir una entidad, pueda
concluirse que dicha entidad no va a poder asumir el costo en cuestión. Puede
ocurrir, por ejemplo, que algunas de las funciones incluidas en el cálculo
actuarial ya no se imponen a dichas entidades y que, en tal medida, se
compensaría el costo de tener que asumir la nueva función impuesta. El
argumento de insuficiencia económica debe ser serio, completo y suficiente para
que pueda afectar realmente la constitucionalidad de una norma. Un cargo
planteado en términos simples y sencillos como ocurre en el caso de la
referencia, permite que la Corte haga un estudio de fondo de la cuestión, pero
no logrará nunca cuestionar efectivamente la constitucionalidad de una norma
legal.
6. En conclusión, considero que la norma
acusada no viola la Constitución por los cargos presentados en la acción de
inconstitucionalidad de la referencia, pero no por las razones expresadas en la
sentencia C-460 de 2013, sino por las razones expuestas en la presente
aclaración. Es decir, porque estimo que constatar que la ley impuso una función
nueva a una determinada entidad sin establecer a la vez una nueva financiación,
no demuestra, de ninguna manera, que dicha entidad no va a tener recursos para
cumplir con dicha función. El cargo de constitucionalidad, para poder prosperar
de fondo, debería demostrar que las entidades en cuestión no cuentan con
recursos para poder cumplir con dicha función y que, por tanto, asignárselas
sin decir nada respecto a su financiación va a poner en riesgo el goce efectivo
del derecho fundamental de que se trate.  Esta es pues, la razón de la
aclaración de mi voto a la sentencia C-460 de 2013.
Fecha ut
supra,
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Magistrada
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
A LA SENTENCIA C-460/13
CON PONENCIA DEL MAGISTRADO ALBERTO ROJAS RÍOS QUE
DECLARÓ EXEQUIBLES EL INCISO SEGUNDO Y EL PARÁGRAFO DEL ARTÍCULO 1º DE LA LEY
1539 DE 2012
Ref. Expediente D- 9462
Problema jurídico: ¿Si es constitucional que a cargo de los recursos del Sistema General de
Riesgos Laborales, se satisfaga el costo del certificado de aptitud psicofísica
para el porte y tenencia de armas, en consideración a que dicho certificado
resulta una exigencia nueva sin contraprestación específica?
Motivo del salvamento: Las normas demandadas debieron
ser declaradas inconstitucionales por desconocer el inciso quinto del artículo 48 de la
Constitución en virtud del cual no se podrán destinar
ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines
diferentes a ella.
Salvo el voto en la  Sentencia C- 460 de 2013, por cuanto considero que
las normas demandadas eran inconstitucionales por violar el artículo 48 de la
Constitución.
1.
ANTECEDENTES
DE LA SENTENCIA
La norma demandada dispone un nuevo
requisito para las personas naturales que estén vinculadas laboralmente o aspiren
a vincularse a servicios de vigilancia y seguridad privada y deban por ello
portar armas de fuego. Esta exigencia consiste en obtener un certificado de
aptitud psicofísica, el cual debe ser expedido sin ningún costo por las ARP
(Ahora ARL- Administradoras de Riesgos Laborales) a las que estén afiliados los
trabajadores referidos. De este hecho, según la demandante, se derivan dos
hipótesis inconstitucionales. Una, que la manera en que las ARL deben organizar
la inversión de sus recursos para cumplir con la expedición del certificado y
asumir su costo esté contenida en una norma de rango reglamentario, cuando está
regulación tiene reserva de ley y, la otra, que la norma no prevea una
contraprestación que permita compensar el costo no previsto en que deben
incurrir las Administradoras de Riesgos Laborales.
La Corte declaró EXEQUIBLES el inciso
segundo y el parágrafo del artículo 1º de la Ley 1539 de 2012, porque el
certificado de aptitud psicofísica para el porte de armas de fuego de personas
que laboran en actividades de vigilancia y seguridad privada (escoltas,
vigilantes, supervisores), pretende dar fe de la idoneidad de un civil para el
desarrollo de su labor, lo cual supone una garantía no solamente para el
trabajador sino para la comunidad que se beneficia del servicio. De igual modo,
señaló que la periodicidad del certificado evita que al desvincularse de las
empresas el particular cuente con una autorización prolongada para la
utilización de armas. Así mismo, Para la Sala, la inclusión de esta nueva
obligación con cargo a las administradoras de riesgos laborales (ARL) se
enmarca dentro de las funciones a ellas asignadas, una de las cuales consiste
en mitigar el riesgo y la ocurrencia de accidentes de trabajo.
Finalmente, la Corte concluyó que el certificado
de aptitud psicofísica, previsto en el artículo 1º de la Ley 1539 de 2012,
configura una prestación que coincide con los principios y fines del Sistema de
Riesgos Profesionales, ya que permite acreditar la idoneidad de las personas
cuya labor implique el porte de armas de fuego y minimizar los riesgos. Por
esto, la realización del certificado en cuestión puede ser satisfecha con los
recursos de dicho sistema, por las ARL, bajo las reglas establecidas por la
jurisprudencia y en aplicación de las herramientas que se han implementado para
ello. Valga decir, en desarrollo de los criterios de inversión de sus recursos
contenidos en los artículos 2 y 19 del Decreto ley 1295 de 1994 y 11 de la Ley
1562 de 2012.
2.
FUNDAMENTOS
DEL SALVAMENTO
Los apartes demandados del artículo 1º de
la Ley 1539 de 2012 han debido ser declarados inconstitucionales por desconocer
el inciso quinto del artículo 48 de la Constitución, según el cual:
“La Seguridad Social podrá ser prestada
por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley. No se podrán
destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social
para fines diferentes a ella”.
Lo anterior por cuanto si bien es cierto
que es al Legislador al que le corresponde el diseño del sistema de seguridad
social conforme a los principios y reglas constitucionales, también lo es que
el artículo 48 de la Carta es contundente al señalar que no se pueden utilizar
los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes
a ella.
En este caso, el parágrafo del artículo 1º de la Ley 1539 de 2012 señala que el
certificado de aptitud psicofísica será cubierto por
las Aseguradoras de Riesgos Profesionales, lo cual no tiene nada que ver con
sus funciones, por lo cual se están utilizando recursos de la seguridad social
a una finalidad que no tiene relación directa con sus funciones:
“Parágrafo. El certificado de aptitud psicofísica a que hace referencia el
presente artículo, será realizado sin ningún costo por las ARP a la cual estén
afiliados los trabajadores. El Gobierno Nacional reglamentará lo contenido en
el presente parágrafo”.
Por otro lado, al asignarse una
obligación a las ARL que no ha sido incluida en el cálculo actuarial para
definir el monto de las cotizaciones, se impacta la financiación del sistema,
concebido para otros propósitos, y con ello terminan por destinarse recursos a
un fin que no estaba previsto en sus componentes.
Por lo anterior, se desequilibra el
sistema financiero, exonerándose a los empleadores del pago del costo del
examen de aptitud psicofísica para el porte de armas de fuego requerido para
los trabajadores vinculados a las empresas de vigilancia y seguridad privada,
en detrimento de los recursos generales que administran las ARL.
Fecha ut supra,
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
[1] La Corte debe aclarar que la vigencia
máxima de 10 años del permiso de tenencia de arma de fuego del literal b) del
artículo 22 del Decreto 2535 de 2993, fue derogada por el artículo 9 de la
Ley 1119 de 2006.
[2] Este certificado lo expedirán las instituciones especializadas y su
contenido está referido en el literal d) del numeral 1 del artículo 11 de la
Ley 1119 de 2006. Dicho literal dispone: “d) Certificado médico de aptitud sicofísica para el uso
de armas, valiendo para su valoración de los medios tecnológicos, sistematizados
y requeridos que permitan medir y evaluar la capacidad de visión, orientación
auditiva, la agudeza visual y campimetría, la coordinación integral motriz de
la persona (atención concentrada y resistencia vigilante a la monotonía,
tiempos de reacción múltiples, coordinación bi-manual, personalidad psíquica, y
toma de decisiones), la phoria horizontal y vertical, la visón mesópica,
agudeza cinética, esteropsis y la fusión visión lejana, dentro de los rangos
establecidos por el Ministerio de La
Defensa Nacional. Así como las demás disposiciones establecidas en el Decreto 2535 de 1993 y el Decreto 1809 de 1994 y
las demás que regulen el tema.”
[3] En adelante ARL. Si bien la norma hace
referencia a la Administradoras de Riesgos Profesionales (ARP), la
Ley 1562 de 2012 hace alusión a la denominación de Sistema General de Riesgos
Laborales en su artículo 1°, por lo cual el texto del articulado de la ley en
mención se refiere a las Administradoras de Riesgos Laborales (ARL). Por ello
en esta providencia la Corte se referirá a las ARL.
[4] CONSTITUCIÓN POLÍTICA: Articulo 48. La
Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se
prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a
los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos
que establezca la Ley. (…)
[5] CONSTITUCIÓN POLÍTICA: Articulo 150. Corresponde al Congreso hacer
las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
(…)
10. Revestir, hasta por seis meses, al
Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir
normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública
lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el
Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y
otra Cámara.
El Congreso podrá, en todo tiempo y por
iniciativa propia, modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso
de facultades extraordinarias.
Estas facultades no se podrán conferir para
expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral
20 del presente artículo, ni para decretar impuestos.
[6] CONSTITUCIÓN POLÍTICA: Articulo 150. Corresponde al Congreso hacer
las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
(…)
23. Expedir las leyes que regirán el
ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos.
[7] CONSTITUCIÓN POLÍTICA: Artículo 365. Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado.
Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del
territorio nacional.
Los servicios públicos
estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser
prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas,
o por particulares.
[8] DECRETO EXTRAORDINARIO 1295 DE 1994: Artículo 2o. Objetivos Del Sistema General de Riesgos Profesionales. El Sistema General de Riesgos Profesionales
tiene los siguientes objetivos:
a. Establecer las actividades
de promoción y prevención tendientes a mejorar las condiciones de trabajo y
salud de la población trabajadora, protegiéndola contra los riesgos derivados
de la organización del trabajo que puedan afectar la salud individual o
colectiva en los lugares de trabajo tales como los físicos, químicos,
biológicos, ergonómicos, psicosociales, de saneamiento y de seguridad.
b. Fijar las prestaciones
de atención de la salud de los trabajadores y las prestaciones económicas por
incapacidad temporal a que haya lugar frente a las contingencias de accidente
de trabajo y enfermedad profesional.
c. Reconocer y pagar a los
afiliados las prestaciones económicas por incapacidad permanente parcial o
invalidez, que se deriven de las contingencias de accidente de trabajo o
enfermedad profesional y muerte de origen profesional.
d. Fortalecer las
actividades tendientes a establecer el origen de los accidentes de trabajo y
las enfermedades profesionales y el control de los agentes de riesgos
ocupacionales.
[9] DECRETO EXTRAORDINARIO 1295 DE 1994: Artículo 19. Distribución De Las Cotizaciones. La
cotización al Sistema General de Riesgos Profesionales se distribuirá de la
siguiente manera:
a. El 94% para la cobertura de las
contingencias derivadas de los riesgos profesionales, o para atender las
prestaciones económicas y de salud previstas en este decreto, para el
desarrollo de programas regulares de prevención y control de riesgos
profesionales, de rehabilitación integral, y para la administración del
sistema;
b. El 5% administrados en forma autónoma por
la entidad administradora de riesgos profesionales, para el desarrollo de
programas, campañas y acciones de educación, prevención e investigación de los
accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de los afiliados, que deben
desarrollar, directamente o a través de contrato, las entidades administradoras
de riesgos profesionales, y
c. El 1% para el Fondo de
Riesgos Profesionales de que trata el artículo 94 de este decreto.
[10] LEY 1562 DE 2012: Artículo 11. Servicios De Promoción Y
Prevención. Del total de la cotización las actividades mínimas de
promoción y prevención en el Sistema General de Riesgos Laborales por parte de
las Entidades Administradoras de Riesgos Laborales serán las siguientes:
1. Actividades básicas programadas y
evaluadas conforme a los indicadores de Riesgos Laborales para las empresas
correspondiente al cinco por ciento (5%) del total de la cotización, como
mínimo serán las siguientes:
a) Programas, campañas y acciones de
educación y prevención dirigidas a garantizar que sus empresas afiliadas
conozcan, cumplan las normas y reglamentos técnicos en salud ocupacional,
expedidos por el Ministerio de Trabajo;
b) Programas, campañas y acciones de
educación y prevención, dirigidas a garantizar que sus empresas afiliadas
cumplan con el desarrollo del nivel básico del plan de trabajo anual de su
Programa de Salud Ocupacional;
c) Asesoría técnica básica para el diseño
del Programa de Salud Ocupacional y el plan de trabajo anual de todas las
empresas;
d) Capacitación básica para el montaje de la
brigada de emergencias, primeros auxilios y sistema de calidad en salud
ocupacional;
e) Capacitación a los miembros del comité
paritario de salud ocupacional en aquellas empresas con un número mayor de 10
trabajadores, o a los vigías ocupacionales, quienes cumplen las mismas
funciones de salud ocupacional, en las empresas con un número menor de 10
trabajadores;
f) Fomento de estilos de trabajo y de vida
saludables, de acuerdo con los perfiles epidemiológicos de las empresas;
g) Investigación de los accidentes de
trabajo y enfermedades laborales que presenten los trabajadores de sus empresas
afiliadas.
2. Del noventa y dos por ciento (92%) del
total de la cotización, la
Entidad Administradora de Riesgos Laborales destinará como mínimo el diez por
ciento (10%) para lo siguiente:
a) Desarrollo de programas regulares de
prevención y control de riesgos laborales y de rehabilitación integral en las
empresas afiliadas;
b) Apoyo, asesoría y desarrollo de campañas
en sus empresas afiliadas para el desarrollo de actividades para el control de
los riesgos, el desarrollo de los sistemas de vigilancia epidemiológica y la
evaluación y formulación de ajustes al plan de trabajo anual de las empresas.
Los dos objetivos principales de esta obligación son: el monitoreo permanente
de las condiciones de trabajo y salud, y el control efectivo del riesgo;
c) Las administradoras de riesgos laborales
deben desarrollar programas, campañas, crear o implementar mecanismos y
acciones para prevenir los daños secundarios y secuelas en caso de incapacidad
permanente parcial e invalidez, para lograr la rehabilitación integral,
procesos de readaptación y reubicación laboral;
d) Diseño y asesoría en la implementación de
áreas, puestos de trabajo, maquinarias, equipos y herramientas para los
procesos de reinserción laboral, con el objeto de intervenir y evitar los
accidentes de trabajo y enfermedades Laborales;
e) Suministrar asesoría técnica para la
realización de estudios evaluativos de higiene ocupacional o industrial, diseño
e instalación de métodos de control de ingeniería, según el grado de riesgo,
para reducir la exposición de los trabajadores a niveles permisibles.
La Superintendencia Financiera, podrá reducir e porcentaje del diez por
ciento (10%) definido en el numeral 2 del presente artículo, de acuerdo a la
suficiencia de la tarifa de cotización, sólo cuando se requiera incrementar las
reservas para cubrir los siniestros por parte de las Entidades Administradoras
de Riesgos laborales.
3. Hasta el tres (3%) del total de la
cotización se destinará para el Fondo de Riesgos Laborales. El Gobierno
Nacional a través de los Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Trabajo y
Salud y Protección fijará el monto correspondiente previo estudio técnico y
financiero que sustente dicha variación. El estudio podrá ser contratado con recursos
del Fondo de Riesgos Laborales.
PARÁGRAFO 1o. Las administradoras de
riesgos laborales no pueden desplazar el recurso humano ni financiar las
actividades que por ley le corresponden al empleador, y deben otorgar todos los
servicios de promoción y prevención sin ninguna discriminación, bajo el
principio de la solidaridad, sin tener en cuenta el monto de la cotización o el
número de trabajadores afiliados.
PARÁGRAFO 2o. En todas las ciudades o
municipios donde existan trabajadores afiliados al Sistema General de Riesgos
Laborales las administradoras de riesgos Laborales deben desarrollar las
actividades de promoción y prevención con un grupo interdisciplinario
capacitado y con licencia de salud ocupacional propio o contratado bajo su
responsabilidad. Para ampliar la cobertura, la ejecución de dichas actividades
podrá realizarse a través de esquemas de acompañamiento virtual y de
tecnologías informáticas y de la comunicación, sin perjuicio del seguimiento
personal que obligatoriamente respalde dicha gestión.
PARÁGRAFO 3o. La
Entidad Administradora de Riesgos Laborales deberá presentar un plan con
programas, metas y monto de los recursos que se vayan a desarrollar durante el
año en promoción y prevención, al Ministerio de Trabajo para efectos de su
seguimiento y cumplimiento conforme a las directrices establecidas por la
Dirección de Riesgos Profesionales de ahora en adelante Dirección de Riesgos
Laborales.
PARÁGRAFO 4o. Los gastos de
administración de las Entidades Administradoras de Riesgos Laborales serán
limitados. El Ministerio de Trabajo podrá definir tales límites, previo
concepto técnico, del Consejo Nacional de Riesgos Laborales acorde con
variables como tamaño de empresa, número de trabajadores, clase de riesgo,
costos de operación necesarios para garantizar el cumplimiento de las normas
legales vigentes, entre otras.
PARÁGRAFO 5o. La labor de
intermediación de seguros será voluntaria en el ramo de riesgos laborales, y
estará reservada legalmente a los corredores de seguros, a las agencias y
agentes de seguros, que acrediten su idoneidad profesional y la infraestructura
humana y operativa requerida en cada categoría para el efecto, quienes se
inscribirán ante el Ministerio de Trabajo. Quien actué en el rol de
intermediación, ante el mismo empleador no podrá recibir remuneración adicional
de la administradora de riesgos laborales, por la prestación de servicios
asistenciales o preventivos de salud ocupacional.
En caso que se utilice algún intermediario,
se deberá sufragar su remuneración con cargo a los recursos propios de la Administradora de Riesgos Laborales.
[11] CONSTITUCIÓN POLÍTICA: Articulo 49. La atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios
públicos a cargo del Estado. Se garantiza a todas las personas el acceso a los
servicios de promoción, protección y recuperación de la salud.
Corresponde al Estado
organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud a los
habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad. También, establecer las políticas para la
prestación de servicios de salud por entidades privadas, y ejercer su vigilancia
y control. Así mismo, establecer las competencias de la
Nación, las entidades territoriales y los particulares y determinar los
aportes a su cargo en los términos y condiciones señalados en la ley.
Los servicios de salud se
organizarán en forma descentralizada, por niveles de atención y con
participación de la comunidad.
La ley señalará los
términos en los cuales la atención básica para todos los habitantes será
gratuita y obligatoria.
(…)
[12] Los riesgos de clases IV y V, se refieren
al tipo de riesgo al que se someten los trabajadores de ciertas empresas, por
lo cual sus cotizaciones pueden variar. Los niveles IV y V se refieren al
riesgo alto y máximo respectivamente. Esto está regulado en el artículo 26 del
Decreto 1295 de 1994
[13] CONSTITUCIÓN POLÍTICA: Artículo 355. Ninguna de las ramas u órganos del poder público
podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas
de derecho privado.
El Gobierno, en los niveles
nacional, departamental, distrital y municipal podrá, con recursos de los
respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo
de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y
actividades de interés público acordes con el Plan Nacional y los planes
seccionales de Desarrollo. El Gobierno Nacional reglamentará la materia.
[14] CONSTITUCIÓN POLÍTICA: Artículo 333. La actividad económica y la iniciativa privada
son libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie
podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley.
La libre competencia económica es un derecho
de todos que supone responsabilidades.
La empresa, como base del desarrollo, tiene
una función social que implica obligaciones. El Estado fortalecerá las
organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo empresarial.
El Estado, por mandato de la ley, impedirá
que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará
cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el
mercado nacional.
La ley delimitará el alcance de la libertad
económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio
cultural de la Nación.
[15] CONSTITUCIÓN POLÍTICA: Artículo 334. La
dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá,
por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso
del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes,
y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el
fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de
sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes,
la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo
y la preservación de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal
deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos
del Estado Social de Derecho. En cualquier caso el gasto público social será
prioritario.
El Estado, de manera especial, intervendrá
para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar, de manera progresiva,
que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso
efectivo al conjunto de los bienes y servicios básicos. También para promover
la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones.
La sostenibilidad fiscal debe orientar a las
Ramas y Órganos del Poder Público, dentro de sus competencias, en un marco de
colaboración armónica.
(…)
[16] DECRETO 2535 DE 1993: Artículo 23. PERMISO PARA PORTE. Es aquel que autoriza a su
titular, para llevar consigo un (1) arma.
Sólo podrá autorizarse la expedición hasta
de dos permisos para porte por persona. La autorización para el segundo permiso
será evaluada de acuerdo con las circunstancias particulares de seguridad del
solicitante. A quienes demuestren estar en las circunstancias contempladas en
el literal c) del artículo 34 de este Decreto, se les podrá autorizar un número
superior, previa autorización del Comité de Armas del Ministerio de Defensa
Nacional.
El permiso para el porte de armas de defensa
personal se expedirá por el término de tres (3) años; y el permiso para porte
de armas de uso restringido tendrá una vigencia de un (1) año.
Artículo 24. PERMISO ESPECIAL. Es aquel que se
expide para la tenencia o para porte de armas destinadas a la protección de
misiones diplomáticas o funcionarios extranjeros legalmente acreditados.
Cuando la concesión del permiso se haga a
nombre de la misión diplomática, la vigencia será de cuatro (4) años.
Tratándose de permisos concedidos a nombre de un funcionario, su vigencia será
hasta por el término de su misión.
[17] CONSTITUCIÓN POLÍTICA: Artículo 25. El trabajo es un derecho y una obligación
social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado.
Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas.
[18] CONSTITUCIÓN POLÍTICA: Artículo 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La
ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios
mínimos fundamentales:
Igualdad de oportunidades para los
trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y
calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los
beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir
y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al
trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales
de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los
sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la
capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a
la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.
(…)
[19] DECRETO 614 de 1984: Artículo 9º.- Definiciones. Para efectos del presente
Decreto se entenderá por Salud Ocupacional el conjunto de actividades a que se
refiere el artículo 2o. de este Decreto y cuyo campo de aplicación comprenderá
las actividades de medicina de trabajo, higiene industrial y seguridad
industrial.
Higiene industrial: Comprende el conjunto de actividades
destinadas a la identificación, a la evaluación y al control de los agentes y
factores del ambiente de trabajo que puedan afectar la salud de los
trabajadores.
Seguridad industrial: Comprende el conjunto de actividades
destinadas a la identificación y al control de las causas de los accidentes de
trabajo.
Medicina del trabajo: Es el conjunto de actividades médicas y
paramédicas destinadas a promover y mejorar la salud del trabajador, evaluar su
capacidad laboral y ubicarlo en un lugar de trabajo de acuerdo a sus
condiciones psicobiológicas.
Riesgo potencial: Es el riesgo de carácter latente,
susceptible de causar daño a la salud cuando fallan o dejan de operar los
mecanismos de control
[20] DECRETO 614 de 1984: Artículo 24º.- Responsabilidades de los patronos. Los patronos o empleadores, en concordancia con el artículo
84 de la Ley 9a. de 1979 y el Código Sustantivo del Trabajo y demás
disposiciones complementarias, las cuales se entienden incorporadas a este
Decreto y en relación con los programas y actividades que aquí se regulan,
tendrán las siguientes responsabilidades:
a) Responder por la ejecución
del programa permanente de Salud Ocupacional en los lugares de trabajo;
b) Comprobar ante las
autoridades competentes de Salud Ocupacional, si fuere necesario mediante
estudios evaluativos, que cumplen con las normas de medicina, higiene y
seguridad industrial para la protección de la salud de los trabajadores;
c) Permitir la constitución y el
funcionamiento de los Comités de Medicina, Higiene y Seguridad Industrial en
los lugares de trabajo y auspiciar su participación en el desarrollo del
Programa de Salud Ocupacional correspondiente;
d) Notificar obligatoriamente a
las autoridades competentes los accidentes de trabajo y las enfermedades
profesionales que se presentan;
e) Informar a los trabajadores
sobre los riesgos a los cuales están sometidos sus efectos y las medidas
preventivas correspondientes;
f) Facilitar a los trabajadores
la asistencia a cursos y programas educativos que realicen las autoridades para
la intervención de los riesgos profesionales;
g) Permitir que representantes
de los trabajadores participen en las visitas de inspección e investigación que
practiquen las autoridades de Salud Ocupacional en los sitios de trabajo;
h) Presentar a los funcionarios
de Salud Ocupacional los informes, registros, actas y documentos relacionados
con la medicina, higiene y seguridad industrial;
i) Entregar a las autoridades
competentes de Salud Ocupacional para su análisis las muestras de sustancias y
materiales que utilicen, si se consideran peligrosas;
j) Proporcionar a las
autoridades competentes la información necesaria sobre procesos, operaciones y
sustancias para la adecuada identificación de los problemas de Salud
Ocupacional.
Artículo 28º.- Programas de Salud Ocupacional en las
empresas. Los programas de Salud
Ocupacional que deben establecerse en todo lugar de trabajo, se sujetarán en su
organización y funcionamiento, a los siguientes requisitos mínimos:
a) El programa será de carácter
permanente;
b) El programa estará
constituído por 4 elementos básicos;
1. Actividades de medicina
preventiva;
2. Actividades de medicina de
trabajo;
3. Actividades de higiene y
seguridad industrial;
4. Funcionamiento del Comité de
Medicina, Higiene y Seguridad Industrial de Empresa.
c) Las actividades de medicina
preventiva, y medicina del trabajo e higiene y seguridad industrial, serán
programadas y desarrolladas en forma integrada;
d) Su contenido y recursos
deberán estar en directa relación con el riesgo potencial y con el número de
trabajadores en los lugares de trabajo;
e) La organización y el
funcionamiento se harán conforme a las reglamentaciones que expidan los
Ministerios de Salud y Trabajo y Seguridad Social.
Artículo 29º.- Forma de los Programas de Salud Ocupacional. Los programas de Salud
Ocupacional dentro de las empresas podrán ser realizados de acuerdo con las
siguientes alternativas:
a) Exclusivos y propios para la
empresa;
b) En conjunto con otras
empresas;
c) Contratados con una entidad que
preste tales servicios, reconocida por el Ministerio de Salud para tales fines.
[21] DECRETO 614 de 1984: Artículo 30.
Contenido de los Programas de Salud Ocupacional. Los Programas
de Salud Ocupacional de las empresas se deberán contener las actividades que
resulten de los siguientes contenidos mínimos:
a) El subprograma
de medicina preventiva comprenderá las actividades que se derivan de los
artículos 125, 126 y 127 de la Ley 9a. de 1979, así como aquellas de carácter
deportivo-recreativas que sean aprobadas por las autoridades competentes, bajo
la asesoría del Instituto Colombiano de la
Juventud y el Deporte;
b) El
subprograma de medicina del trabajo de las empresas deberán:
1.     Realizar exámenes médicos,
clínicos y paraclínicos para admisión, selección de personal, ubicación según
aptitudes, cambios de ocupación, reingreso al trabajo y otras relacionadas con
los riesgos para la salud de los operarios.
2. Desarrollar
actividades de vigilancia epidemiológica de enfermedades profesionales,
patología, relacionada con el trabajo y ausentismo por tales causas.
3. Desarrollar
actividades de prevención de enfermedades profesionales, accidentes de trabajo
y educación en salud a empresarios y trabajadores, conjuntamente con el
subprograma de higiene industrial y seguridad industrial.
4. Dar asesoría
en toxicología industrial sobre los agentes de riesgo y en la introducción de
nuevos procesos y sustancias.
5. Mantener un
servicio oportuno de primeros auxilios.
6. Prestar
asesoría en aspectos médicos laborales, tanto en forma individual como
colectiva.
7. Determinar
espacios adecuados para el descanso y la recreación, como medios para la
recuperación física y mental de los trabajadores.
c) El
subprograma de higiene y seguridad industrial deberá:
1. Identificar y
evaluar, mediante estudios ambientales periódicos, los agentes y factores de
riesgos del trabajo que afecten o puedan afectar la salud de los operarios.
2. Determinar y
aplicar las medidas para el control de riesgos de accidentes y enfermedades
relacionadas con el trabajo y verificar periódicamente su eficiencia.
3. Investigar
los accidentes y enfermedades profesionales ocurridos, determinar sus causas y
aplicar las medidas correctivas para evitar que vuelvan a ocurrir.
4. Elaborar y
mantener actualizadas las estadísticas sobre accidentes, enfermedades
profesionales, ausentismo y personal expuesto a los agentes de riesgos del
trabajo, conjuntamente con el subprograma de medicina de trabajo.
5. Elaborar y
proponer las normas y reglamentos internos sobre Salud - Ocupacional,
conjuntamente con el subprograma de medicina del trabajo.
[22] DECRETO EXTRAORDINARIO 1295 DE 1994: Artículo 19.
Distribución De Las
Cotizaciones. La cotización al Sistema General de Riesgos Profesionales se
distribuirá de la siguiente manera:
a. El 94% para la cobertura de las
contingencias derivadas de los riesgos profesionales, o para atender las
prestaciones económicas y de salud previstas en este decreto, para el
desarrollo de programas regulares de prevención y control de riesgos
profesionales, de rehabilitación integral, y para la administración del
sistema;
b. El 5% administrados en forma autónoma por
la entidad administradora de riesgos profesionales, para el desarrollo de
programas, campañas y acciones de educación, prevención e investigación de los
accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de los afiliados, que deben
desarrollar, directamente o a través de contrato, las entidades administradoras
de riesgos profesionales, y
c. El 1% para el Fondo de
Riesgos Profesionales de que trata el artículo 94 de este decreto.
[23] En la que se revisó la Ley 323 de 1996 “Por medio de la cual se
aprueba el protocolo modificatorio del Acuerdo de Integración Subregional
Andino (Acuerdo de Cartagena), suscrito en Trujillo, Perú, el 10 de marzo de 1996”.
[24] Por ejemplo en la sentencia C-516 de 2004, entre otras, se
sistematizó este criterio
[25] Sentencias C-1489 de 2000, C-671 de 2002 y C-1027 de 2002, entre
otras.
[26] C-516 de 2004
[27] Artículo 48 C.P.
[28] Artículo 365 C.P.
[29] C-855
de 2005.
[30] Sobre el particular cita el Ministerio
Público la jurisprudencia del Consejo de Estado que sostiene, “Sin embargo,
cuando estos recursos dejan de pertenecer al sistema de seguridad social,
porque se incorporan al patrimonio de las ARP, o en general aquellos dineros
que excedan los recursos exclusivos para la prevención, protección y atención
del sistema de riesgos profesionales, son rentas que pueden ser gravadas con
impuestos” Sección Cuarta del Consejo de Estado, sentencia cuatro (4) de
septiembre de dos mil tres (2003), (Radicación: 11001-03-27-000-2002-0064-01(13328).
[31] Recuerda el Ministerio Publico que esto se
interpreta integralmente, en atención tanto en Ley 100 de 1993 como en el
decreto 1295 de 1994.
[32] DECRETO 0738 DE 2013 [Por el cual se reglamenta parcialmente la
Ley 1539
de 2012 y se dictan otras disposiciones.]
en ejercicio de sus facultades
constitucionales y legales, en especial de las conferidas por el numeral 11 del
artículo 189 de la Constitución Política y,
CONSIDERANDO:
Que el artículo 11 de la
Ley 1119 de 2006, que modificó el artículo 33 del Decreto 2535 de 1993
actualizó y especificó los requisitos que deben cumplirse para solicitar el
permiso para tenencia y porte de armas de fuego.
Que en el literal d) del
precitado artículo, se exigió a las personas naturales presentar un certificado
médico de aptitud psicofísica para el uso de armas, como requisito para el
estudio de la respectiva solicitud.
Que el parágrafo segundo del
artículo 11 de la Ley 1119 de 2006, dispuso que para revalidar los permisos de
tenencia y porte de armas, se deben cumplir los mismos requisitos exigidos para
la obtención del permiso, entre los cuales figura la presentación del
certificado médico de aptitud psicofísica.
Que el 26 de junio de 2012 entró
en vigencia la Ley 1539, mediante la cual se implementó el certificado de
aptitud psicofísica para el porte y tenencia de armas de fuego.
En mérito de lo expuesto.
DECRETA:
Artículo 1°. Las
personas que al entrar en vigencia la Ley 1539 de 2012 estén vinculadas o
aquellas que llegaren a vincularse a entidades que prestan servicios de
vigilancia y seguridad privada (vigilantes, escoltas y supervisores), cuyas
labores impliquen el porte o tenencia de armas de fuego, deberán obtener el
certificado de aptitud psicofísica, el cual será expedido con base en los
parámetros establecidos en el literal d)
del artículo 11 de la Ley 1119 de 2006.
El certificado de aptitud
psicofísica no reemplaza la realización de los exámenes médicos de ingreso,
periódicos y de retiro que debe realizar y costear la empresa, tal como lo
ordenan las Resoluciones 2346 de 2007 y 1918 de 2009 del extinto Ministerio de la
Protección Social y las normas que las modifiquen, adicionen o sustituyan.
La vigencia del certificado de
aptitud psicofísica para el porte y tenencia de armas de fuego, expedido a las
personas mencionadas en el presente artículo, será de un año, renovable
anualmente.
Parágrafo. El certificado de aptitud
psicofísica señalado en el presente artículo, será expedido sin ningún costo
por las Administradoras de Riesgos Laborales, para lo cual podrán contratar con
instituciones especializadas que tengan licencia en Salud Ocupacional
acreditada en ISO/IEC17024:2003.
Artículo 2°. La expedición del certificado de
aptitud psicofísica para el porte y tenencia de armas de fuego del personal
vinculado a la actividad de vigilancia y seguridad privada (vigilantes,
escoltas y supervisores), sólo podrá efectuarse mediante solicitud que realice
la persona jurídica licenciada por la
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada ante la Administradora de Riesgos Laborales a la cual se encuentre afiliada.
Artículo 3°. La Institución Especializada con Licencia en Salud
Ocupacional tendrá la guarda y custodia de la certificación de aptitud
psicofísica y deberá entregar copia de la misma al trabajador.
Artículo 4°. Los exámenes o valoraciones
clínicas o paraclínicas requeridos para la certificación de aptitud psicofísica
pertenecen a la historia clínica ocupacional, son confidenciales y hacen parte
de la reserva profesional, por lo tanto, no podrán comunicarse o darse a
conocer, salvo los siguientes casos:
1. Por orden de autoridad
judicial competente.
2. Mediante autorización escrita
del trabajador interesado, cuando este la requiera con fines estrictamente
médicos.
3. Por solicitud del médico o
prestador de servicios en salud ocupacional, durante la realización de
cualquier tipo de evaluación médica, previo consentimiento del trabajador, para
seguimiento y análisis de la historia clínica ocupacional.
4. Por la entidad o persona
competente para determinar el origen o calificar la pérdida de la capacidad
laboral, previo consentimiento del trabajador.
Parágrafo 1°. En ningún caso, el empleador
podrá tener acceso a la historia clínica ocupacional.
Parágrafo 2°. La Institución Especializada debe respetar la reserva de la
historia clínica ocupacional y solo remitirá al empleador el certificado de
aptitud psicofísica.
Artículo 5°. La guarda y custodia de las
certificaciones de aptitud psicofísica le compete a las Instituciones
Especializadas con Licencia en Salud Ocupacional, acreditadas en ISO/
ICE17024:2003 que realizaron dichas pruebas y expidieron la certificación.
Artículo 6°. Para que la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada pueda ejercer los controles y adelantar
las actuaciones administrativas señaladas en la
Ley 1539 de 2012, contará con el acceso a la base de datos de los certificados
de aptitud psicofísica expedidos por las Instituciones Especializadas,
registrados y validados por el Sistema Integrado de Seguridad, a través de un
canal dedicado.
Para que exista certeza sobre la
identidad de los vigilantes, supervisores y escoltas a quienes se les expide el
certificado de aptitud psicofísica para el porte y tenencia de armas, y que a
ellos les fueron practicados los exámenes de conformidad con la ley, las
Instituciones Especializadas, la
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, el Departamento de Control
Comercio de Armas, Municiones y Explosivos y todas sus seccionales, estarán
interconectados a través de un canal dedicado.
Artículo 7°. Cuando las personas jurídicas o
naturales que presten servicios de vigilancia y seguridad privada con
vigilantes, escoltas o supervisores, los presten sin que estos hayan obtenido
el certificado de aptitud psicofísica para porte y tenencia de armas de fuego,
se les adelantarán las investigaciones administrativas del caso por parte de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, las cuales podrán dar lugar a la
imposición de sanciones establecidas en la ley.
Artículo 8°. Las personas jurídicas o
naturales, que presten servicios de vigilancia y seguridad privada, con
vigilantes, escoltas o supervisores, tendrán un plazo de 12 meses a partir de
la expedición del presente decreto para que el personal vinculado cuente con el
citado certificado.
Artículo  9°.
El presente
decreto rige a partir de su publicación y deroga las disposiciones que le sean
contrarias, especialmente el Decreto 2368
del 22 de noviembre de 2012.
(…)
[33] [Cita del aparte transcrito] Arts. 16 y 21 del D.L. 1295 de 1994.
[34] [Cita del aparte transcrito] Arts. 5, 6 y 7 del D.L. 1295 de 1994.
[35] Sentencias C-453 de 2002 y C-250 de 2004, reiteradas en la referida
sentencia C-336 de 2012
[36] [Cita del aparte transcrito] En relación con la evolución de la
legislación en este campo y la consagración de la teoría del riesgo creado Ver
C.S.J. Sala de Casación Laboral,  Sección Segunda, Sentencia del 13 de julio de
1993,  Acta n. .37 . M.P. Hugo Suescun Pujol.
[37] [Cita del aparte transcrito] Arts. 16 y 21 del D.L. 1295 de 1994.
[38][Cita del aparte transcrito] Arts. 5, 6 y 7 del D.L. 1295 de 1994.
[39] [Cita del aparte transcrito] Art. 80 del D.L. 1295 de 1994.
[40] Código Sustantivo del Trabajo: Articulo
216. Culpa del empleador. Cuando exista culpa
suficiente comprobada del empleador en la ocurrencia del accidente de trabajo o
de la enfermedad profesional, está obligado a la indemnización total y
ordinaria por perjuicios pero del monto de ella debe descontarse el valor de
las prestaciones en dinero pagadas en razón de las normas consagradas en este
Capítulo.
[41] Sentencia del 1° de junio de 2010 de la
Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, donde se reitera lo
dicho por esta Corporación en sentencia radicación 27501 del 4 de julio de 2006.
[42]T-552 de 2010.  Se recuerda además en esta providencia que en
sentencia C-453 de 2002 M.P. manifestó que el Sistema de riesgos profesionales (Decreto
Ley 1295 de 1994 y Ley 776 de 2002) se apoya en un régimen objetivo de
responsabilidad que, a su vez, tiene como fundamento el riesgo creado por el
empleador.
[43] En este sentido, el artículo 9º del Decreto 1295 de 1994.
[44] [Cita del aparte transcrito] Véase al respecto, la
Sentencia T-555 de 2006, M.P. Humberto Sierra Porto, en la cual se resolvía el
caso de un trabajador dependiente que reclamaba prestaciones asistenciales,
pero la ARP se negaba a brindárselas porque no eran profesionales. La
Corte reiteró que sólo eran profesionales aquellas enfermedades que habían
sido catalogadas como tales, en virtud del procedimiento legalmente establecido
para ello.
[45] [Cita del aparte transcrito] Sentencia T-786 del 30 de octubre de 2009
M.P. María Victoria Calle Correa.
[46] El artículo 80 del decreto 1295 de 1994 señala: “Funciones de las
entidades administradoras de riesgos profesionales. Las Entidades
Administradoras de Riesgos Profesionales tendrán a su cargo, entre otras, las
siguientes funciones: (…) d) Garantizar a sus afiliados, en los términos de
este Decreto, la prestación de los servicios de salud a que tienen derecho; e)
Garantizar a sus afiliados el reconocimiento y pago oportuno de las prestaciones
económicas, determinadas en este Decreto”.
[47] Cfr. Sentencia T-555-2006.
[48] C-525 de 1995, C-615 de 2002 y C-979 de 2010, entre otras.
[49] Art. 80 del D.L. 1295 de 1994.
[50] C-371 de 2000 Fundamento Jurídico número 17
[51] GONZÁLEZ BEILFUSS, MARKUS. Tribunal Constitucional y reparación
de la discriminación normativa. Centro de Estudios Políticos y
Constitucionales. Madrid. 2000. pág. 26.
[52] Corte Constitucional, sentencia C-460 de 2013 (MP Alberto Rojas
Ríos, AV María Victoria Calle Correa, SV Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Luis
Guillermo Guerrero Pérez, Mauricio González Cuervo).
[53] Corte Constitucional, sentencia C-460 de 2013 (MP Alberto Rojas
Ríos, AV María Victoria Calle Correa, SV Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Luis
Guillermo Guerrero Pérez, Mauricio González Cuervo).
[54] Confróntese: Corte Constitucional, sentencia C-460 de 2013 (MP
Alberto Rojas Ríos, AV María Victoria Calle Correa, SV Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Mauricio González Cuervo). Ver apartado
A (ii) de las consideraciones.
[55] Corte Constitucional, sentencia C-460 de 2013 (MP Alberto Rojas
Ríos, AV María Victoria Calle Correa, SV Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Luis
Guillermo Guerrero Pérez, Mauricio González Cuervo).