C-714-01
Sentencia C-714/01
Sentencia
C-714/01
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Objeto principal
El principio
de unidad de materia, conforme al cual, de manera imperativa, todo proyecto de
ley debe referirse a una misma materia, tiene como objeto principal la
racionalización de la actividad legislativa, ya que si bien el legislador
cuenta con un amplio margen de configuración normativa, su actividad debe
ejercerse en forma ordenada, para evitar que surjan dentro del tramite de las
leyes incongruencias temáticas que busquen evadir el estricto procedimiento que
el Constituyente ha establecido para el trámite y aprobación de la leyes.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance
Este
postulado  implica que entre las diferentes disposiciones de la ley debe
existir una relación objetiva y racional, que puede manifestarse de diferentes
formas: Bien sea que exista entre ellas una relación temática (conexidad
material), o que compartan una misma causa u origen (conexidad causal), o en
las finalidades que persigue el legislador con su creación (conexidad
teleológica), o que razones de técnica legislativa hagan conveniente incluir en
una ley determinada regulación.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-No es obstáculo para ejercicio de actividad legislativa
El principio
de unidad de materia no debe interpretarse de manera que constituya una
obstáculo en el ejercicio de la actividad legislativa,  que cercene el
principio democrático y restrinja la facultad de configuración legislativa , en
forma tal que sólo se puedan proferir normas que guarden  estricta relación con
un único núcleo temático. Por el contrario, la Corte ha expresado, que sin
desconocer ese principio, el legislador puede incorporar en un proyecto de ley
diversidad de contenidos temáticos, siempre y cuando que entre los mismos pueda
apreciarse una relación de conexidad objetiva y razonable. Esto implica, que dentro
del examen de constitucionalidad, sólo deberán ser retiradas  del Ordenamiento
Jurídico aquellas disposiciones respecto de las cuales no sea posible, con
criterio objetivo y razonable, establecer ningún tipo de relación con la
materia general de la ley. El principio de unidad de materia no busca
dificultar el trabajo legislativo, fragmentando la regulación de materias sobre
la base de la independencia absoluta de éstas, por no referirse exactamente a
un mismo eje temático, sino que, por el contrario, lo que persigue, como ya se
ha observado, es que razonablemente y desde un punto de vista objetivo, pueda
establecerse una relación entre las  diferentes disposiciones que conforman un
cuerpo normativo, y entre éstas y el título de la ley.
MATERIA TRIBUTARIA-Composición
La materia
tributaria está compuesta por todas aquellas normas mediante las cuales el
Estado establece, las fuentes generadoras de los ingresos necesarios para
atender sus gastos (obligación tributaria a cargo de los asociados), los
mecanismos para su recaudación y control, así como la manera en que serán
empleados los recursos recaudados.
NORMA TRIBUTARIA-Contenido/NORMA TRIBUTARIA-Políticas de gasto
El
contenido de las normas tributarias se refiere no sólo a los ingresos del
Estado y a su forma de recaudo, sino que abarca también las políticas de gasto.
No obstante, respecto de este último aspecto es necesario precisar que pese a
la amplitud de  la materia tributaria, no es viable llegar al extremo de
afirmar que todas aquellas normas que generan gasto son normas fiscales y que
guardan, por consiguiente, conexidad temática con la materia tributaria.
MONOPOLIO DEL
ESTADO-Distribución de combustible importado por Ecopetrol/NORMA
TRIBUTARIA-Política petrolera y aduanera del país
EVASION TRIBUTARIA
EN ZONAS DE FRONTERA-Control venta de gasolina de contrabando
MERCADO DE
COMBUSTIBLE EN ZONAS DE FRONTERA-Intervención del Estado por
empresas nacionales ante contrabando
NORMA
TRIBUTARIA-Contrabando de combustibles
ECOPETROL-Distribución
exclusiva de combustible importado
NORMA
TRIBUTARIA EN MERCADO DE COMBUSTIBLES-Prevención de
deterioro de finanzas por contrabando
Referencia: expediente D-3382
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 86 de la Ley 633 de 2000
Actora: María Clemencia Díaz López
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C., julio cinco (5)  de dos mil uno
(2001).
La Sala Plena
de la Corte Constitucional en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 5, de la
Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
en relación con la demanda de inconstitucionalidad
que presentó la ciudadana María Clemencia Díaz López contra el artículo 86 de
la Ley 633 de 2000  "por la cual se expiden normas en materia
tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento a los fondos
obligatorios para la vivienda de interés social y se introducen normas para
fortalecer las finanzas de la rama judicial".
I.
TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el
texto de la disposición demandada:
"LEY No.633 DE 2000"
(29 de diciembre)
Por la cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan
disposiciones sobre el tratamiento a los fondos obligatorios para la vivienda
de interés social y se introducen normas para fortalecer las finanzas de la
rama judicial.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 86º.  La distribución de combustible
importado se realizará exclusivamente a través de Ecopetrol acorde con la
reglamentación que expida el Gobierno Nacional.
II.
LA DEMANDA
La demandante María Clemencia Díaz López
solicita se declare la inexequibilidad de la citada norma pues ella vulnera el
artículo 158 de la Carta según el cual todo proyecto de ley debe referirse a
una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que
no se relacionen con ella.  Como razones de la violación se plantean las siguientes:
1.      La Ley 633 de 2000 trata de materias
tributarias, de los fondos obligatorios para la vivienda de interés social y
del fortalecimiento de las finanzas de la rama judicial.  No obstante, el
artículo 86 no guarda relación ni la más mínima armonía con esas materias pues
él establece que la importación y distribución de combustibles se realizará
exclusivamente a través de Ecopetrol.
2.      El artículo 86 de la Ley 633 es
contrario al artículo 158 de la Carta pues desconoce que la actividad del Legislador
se encuentra orientada por el principio de unidad normativa según el cual todos
los artículos que integran una ley deben ser armónicos y guardar estricta
relación con los temas que regula.  Esa norma, en virtud de la supremacía del
Texto Fundamental, debió ser observada por el Congreso de la República y como
no lo fue, la disposición demandada deviene inconstitucional.
3.      La Corte Constitucional de manera
reiterada ha expuesto que el principio de unidad de materia busca racionalizar
el proceso legislativo y su producto ya que la coherencia interna de la ley es
un elemento de seguridad jurídica.  Ha indicado además que el Congreso viola
ese principio cuando un artículo o contenido normativo no tiene ninguna
relación objetiva o razonable con la temática general de la ley de que hace
parte y que esa violación es de carácter material porque el Congreso no tiene
competencia para plasmar contenidos normativos de esa naturaleza.
III.
INTERVENCIONES
1.       Ministerio de
Minas y Energía
El Ministerio de Minas y Energía, a través de
apoderado, no se pronuncia sobre la exequibilidad o inexequibilidad de la norma
demandada pues se limita a considerar inconveniente el dejar que la
distribución de combustibles importados esté exclusivamente en cabeza de
Ecopetrol.  Sus argumentos son los siguientes:
1.1.
El Código de Petróleos declara de
utilidad pública la industria del petróleo en sus ramos de exploración,
explotación, refinación, transporte y distribución y el Decreto 1521 de 1998
declara que el almacenamiento, manejo, transporte y distribución de los
combustibles líquidos derivados del petróleo es un servicio público.
1.2.
La Carta Política consagra derechos y
principios de primer orden como la libertad económica y la iniciativa privada.
Ante ello, el Estado debe impedir que se obstruya o restrinja esa libertad y
evitar o controlar los  abusos que personas o empresas hagan de su posición
dominante en el mercado nacional.
1.3.
Con la norma demandada se está
rompiendo una coherente regulación existente en materia de hidrocarburos pues
personas ajenas a Ecopetrol no podrían distribuir combustibles, con lo que se
desconocería la autorización concedida a distribuidores mayoristas y minoristas
de combustible.  Ante ello, Ecopetrol se vería forzada a  crear una
infraestructura que le permita distribuir combustibles a través de estaciones
de servicio con el fin de evitar el desabastecimiento en las diferentes
regiones del país.  Además, el actual modelo económico no se orienta a la
restricción sino a la promoción de la expansión privada de la infraestructura
requerida para la producción, venta y comercialización de dichos bienes y
servicios.
1.4.   Posiblemente el Legislador,
pretendiendo dejar en cabeza de Ecopetrol la importación de combustibles, se
excedió o confundió y terminó dejándole la exclusividad no para importarlos
sino para distribuirlos.
2.      Ministerio de Hacienda y Crédito
Público
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
con base en los siguientes argumentos, solicita la declaratoria de
exequibilidad de la norma demandada:
2.1.   Si existe una relación entre la norma
tildada de inexequible y el contenido general de la Ley 633 pues la
distribución de combustible importado tiene implicaciones tributarias, más aún
cuando nuestro país cuenta con una extensa zona de frontera con países
productores de petróleo.  Por ello, la utilización de entidades públicas para
la comercialización de productos importados constituye un control indirecto
sobre actividades ilícitas como el contrabando de combustibles.
2.2.   El contenido de la Ley 633 permite
afirmar que la supuesta violación no ha tenido ocurrencia pues ésta reguló el
gravamen de las transacciones financieras, el impuesto a la renta, el impuesto
sobre las ventas y en el capítulo de otras disposiciones incluyó el artículo 86
referido a la distribución de combustibles importados con la finalidad de
determinar el ámbito de legalidad de esa actividad, inclusión motivada, entre
otras cosas, en las observaciones hechas por personal de la DIAN sobre la
afectación de las finanzas nacionales y territoriales derivadas del contrabando
de combustibles.
2.3.   El principio de unidad de materia no
debe ser interpretado como una imposibilidad de regular situaciones que sean
derivadas de un tema central o núcleo pues él no impide la referencia a otros
temas que por su conexidad con el propósito principal de una ley puedan ser
abordados en la misma.  De allí porqué la Corte haya expuesto que ese principio
no tiene el efecto de enervar ni el proceso legislativo ni el principio
democrático.  Ante ello, la regulación tributaria no rechaza alusiones a
materias como la importación de combustibles pues tal temática no solo es
conexa sino que además corresponde a los temas propios de los tributos.
II.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación solicita
la declaratoria de inexequibilidad de la norma demandada.  Para ello argumenta
lo siguiente:
1.      El tema de la distribución de
combustible importado por Ecopetrol resulta extraño al contenido de la Ley 633
pues si bien el legislador concentra esa actividad en una empresa industrial y
comercial del Estado, no fija condiciones  que permitan deducir ni las razones
para la fijación de ese monopolio ni los efectos tributarios que esa actividad
le reporta al Estado.
2.      La norma demandada no admite relación
directa ni indirecta con tema tributario o fiscal alguno pues sólo se refiere a
la adjudicación que se hace a Ecopetrol, con exclusividad, para que ejerza una
actividad que bajo los parámetros constitucionales y legales podría ser
desarrollada por otras empresas si para ello cuentan con la infraestructura
necesaria.   Y si bien la distribución de combustibles puede tocar con temas
tributarios, el legislador dejó de señalar los efectos de esa naturaleza
derivados de tal actividad.
3.      El artículo censurado no tiene una
relación causal, ni teleológica, ni tampoco temática o sistemática con la
materia principal de la Ley 633 de 2000 pues si lo que se pretendía es evitar
el contrabando de combustible ello no se infiere de su texto y, además, existen
otros mecanismos legales para lograr ese cometido como la posibilidad que
tienen las entidades territoriales para celebrar contratos de distribución de
combustible en zonas, posibilidad contemplada en la Ley 191 de 1995.
4.      El objeto real del artículo demandado
es la constitución de un monopolio comercial a favor de Ecopetrol para asumir
la distribución de combustible importado y ante ello la materia tributaria no
encuentra allí aspecto instrumental, institucional, ni funcional que permita
afirmar que el precepto acusado deba permanecer en el texto de la Ley 633 de
2000.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
1.      Problema Jurídico Planteado
Corresponde a esta Corte determinar, si el artículo 86
de Ley 633 de 2000 viola el principio de unidad de materia consagrado en el
artículo 158 de la Constitución Política.
2.       El principio
de Unidad de Materia
El principio de unidad de materia, conforme al cual,
de manera imperativa, todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia,
tiene como objeto principal la racionalización de la actividad legislativa, ya
que si bien el legislador cuenta con un amplio margen de configuración
normativa, su actividad debe ejercerse en forma ordenada, para evitar que
surjan dentro del tramite de las leyes incongruencias temáticas que busquen evadir
el estricto procedimiento que el Constituyente ha establecido para el trámite y
aprobación de la leyes.
Este postulado  implica que entre las diferentes
disposiciones de la ley debe existir una relación objetiva y racional, que
puede manifestarse de diferentes formas: Bien sea que exista entre ellas una
relación temática (conexidad material), o que compartan una misma causa u
origen (conexidad causal), o en las finalidades que persigue el legislador con
su creación (conexidad teleológica), o que razones de técnica legislativa hagan
conveniente incluir en una ley determinada regulación. Al respecto la Corte ha
señalado:[1]
“Siempre que las distintas disposiciones conserven
una relación razonable con la ley, relación que puede consistir en la conexidad
de los asuntos o materias que regulan(conexidad temática), en la identidad o
correspondencia de las causas que dan origen a las distintas disposiciones, o
de los efectos que con ellos se busca conseguir(conexidad causal o teleológica,
respectivamente), o en razones de método o técnica legislativa que aconsejan
traer a determinada ley cierta regulación (conexidad sistemática), debe
considerarse que el legislador respetó el principio de unidad de materia”.
No obstante lo anterior, el principio de unidad de
materia no debe interpretarse de manera que constituya una obstáculo en el
ejercicio de la actividad legislativa,  que cercene el principio democrático y
restrinja la facultad de configuración legislativa , en forma tal que sólo se
puedan proferir normas que guarden  estricta relación con un único núcleo
temático. Por el contrario, la Corte ha expresado, que sin desconocer ese
principio, el legislador puede incorporar en un proyecto de ley diversidad de
contenidos temáticos, siempre y cuando que entre los mismos pueda apreciarse
una relación de conexidad objetiva y razonable.
Esto implica, que dentro del examen de
constitucionalidad, sólo deberán ser retiradas  del Ordenamiento Jurídico
aquellas disposiciones respecto de las cuales no sea posible, con criterio
objetivo y razonable, establecer ningún tipo de relación con la materia general
de la ley. En este punto la Corte ha expresado:[2]
“Solamente aquellos apartes, segmentos o
proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no
sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática
o sistemática con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como
inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si
integran el cuerpo de la ley.
Anótase que el término materia, para éstos efectos, se
toma en una acepción amplia,  comprensiva de aquellos asuntos que tienen en
ella necesario referente”.
De lo anterior debe concluirse que el principio de
unidad de materia no busca dificultar el trabajo legislativo, fragmentando la
regulación de materias sobre la base de la independencia absoluta de éstas, por
no referirse exactamente a un mismo eje temático, sino que, por el contrario,
lo que persigue, como ya se ha observado, es que razonablemente y desde un
punto de vista objetivo, pueda establecerse una relación entre las  diferentes
disposiciones que conforman un cuerpo normativo, y entre éstas y el título de
la ley.
3.       La temática de la Ley 633 de 2000
La Ley 633 de 2000, de reforma tributaria, fue
aprobada bajo el siguiente título: “Por la cual se expiden normas en materia
tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento a los fondos
obligatorios para la vivienda de interés social y se introducen normas para
fortalecer las finanzas de la Rama Judicial”.
El contenido esencial de la Ley 633 de 2000 se centra
en la regulación de materias tributarias. Pero para poder dilucidar la
extensión de este concepto es necesario establecer su significado preciso.
La materia tributaria está compuesta por todas
aquellas normas mediante las cuales el Estado establece, las fuentes generadoras
de los ingresos necesarios para atender sus gastos (obligación tributaria a
cargo de los asociados), los mecanismos para su recaudación y control, así como
la manera en que serán empleados los recursos recaudados.
Con relación al contenido de las normas tributarias,
la Corte ha señalado:
“Las normas fiscales se orientan primariamente a
asegurar al Estado los recursos necesarios para poder cumplir adecuadamente sus
funciones (poder impositivo) y a regular la manera como las autoridades emplean
esos recursos (políticas de gasto).”[3].
De acuerdo con lo anterior, el contenido de las normas
tributarias se refiere no sólo a los ingresos del Estado y a su forma de
recaudo, sino que abarca también las políticas de gasto. No obstante, respecto
de este último aspecto es necesario precisar que pese a la amplitud de  la
materia tributaria, no es viable llegar al extremo de afirmar que todas
aquellas normas que generan gasto son normas fiscales y que guardan, por
consiguiente, conexidad temática con la materia tributaria. Así por ejemplo,
cuando la Corte efectuó el análisis de constitucionalidad de normas pensionales
incluidas  en una  reforma tributaria pasada, Ley 6 de 1992, expresó que no es
posible sostener que una ley tributaria o de endeudamiento público pueda
regular cualquier tema jurídico siempre y cuando éste implique un gasto
estatal, argumento que resultaría absurdo por la amplitud casi ilimitada de las
materias que podrían comprenderse dentro de tal criterio.[4]
A continuación es preciso analizar el contenido de la
Ley 633 de 2000, con el objeto de determinar su amplitud temática. En el
capítulo Primero se reguló el tema concerniente al gravamen a las transacciones
financieras. Luego, se desarrollan las modificaciones introducidas a los
impuestos de carácter nacional, dedicando los artículos 4 a 23 al Impuesto
sobre la Renta, y los artículos 24 a 37 al Impuesto sobre las Ventas. El último
acápite fue titulado “otras disposiciones”, y en él se incluyen normas
que desarrollan diversos aspectos. A manera de ejemplo pueden citarse las
normas sobre la fiscalización y control de tributos, la tasa por prestación de
servicios aduaneros (artículo 56), las relativas  al fondo de vivienda de
interés social (artículos 63 a 73), normas sobre el pago de aportes
parafiscales en materia de seguridad social (artículo 99), métodos alternos de
solución de conflictos en materia tributaria (artículos 101 y 102), entre
otros. La norma demandada hace parte de este capítulo.
4.       El caso concreto.
Para el análisis del caso concreto debe la Corte
determinar si el artículo 86 demandado guarda una relación razonable con el
título y con el contenido de la Ley 633 de 2000.
El artículo 86 establece un monopolio estatal, al
determinar que la distribución de combustible importado se hará de manera
exclusiva a través de Ecopetrol. A primera vista, la norma además de consagrar
un monopolio como ya se anotó, desarrolla un tema relacionado con la política
petrolera y aduanera del país, asunto este último que tiene una relación de
conexidad con la materia tributaria propia de la Ley, como a continuación se
expone:
-
Si se analiza el
espíritu de la norma, se descubre que ella fue creada con el fin primordial de
evitar la evasión tributaria, en especial en las zonas de frontera en donde la
única forma de controlar la venta de gasolina de contrabando que obviamente es
comercializada a más bajo precio, es concentrando su distribución en la empresa
estatal.
-
Esta norma entonces, no
constituye una innovación que apareció de manera súbita en la Ley 633 de 2000,
sino que por el contrario ha estado presente en reformas tributarias
anteriores, como fue el caso del artículo 100 de la Ley 488 en la que se
autoriza a los gobernadores de las zonas fronterizas para celebrar contratos
con Ecopetrol para distribución de combustibles derivados del petróleo,
importados de países vecinos.  Sobre la importancia de la norma en comento, y su
idoneidad para evitar el contrabando, la Corte afirmó:[5]
“Dadas las características del mercado
de combustibles en las zonas de frontera, donde se dan las circunstancias
propicias para el contrabando de combustibles, habida cuenta del valor de éstos
en el mercado, y de su precio, que por la carga tributaria que soportan en
nuestro país es superior al que se (sic) en los países vecinos, es válida y
necesario que el Estado colombiano intervenga para asegurar que la distribución
del combustible en dichas regiones por parte de empresas nacionales; así se
otorgan las garantía mínimas que permitan equiparar los precios con los de los
países vecinos. Esto no sólo facilita enfrentar eficazmente el contrabando,
sino que también fomenta la cooperación e integración entre los países
vecinos”.
- Como puede observarse, la norma acusada
constituye un instrumento eficaz para la lucha contra el contrabando, fenómeno
que afecta la recaudación de tributos por parte del Estado, y cuya erradicación
por elementales razones forma parte de la política tributaria del país,
susceptible de ser desarrollada en las normas que hagan parte, de leyes en
materia tributaria.
-
De lo anterior puede concluirse
que la norma cuestionada guarda no sólo una conexidad temática con el título y
las demás disposiciones de la ley, (referentes a materias tributarias), sino
que comparte con la mismas una relación de conexidad teleológica, ya que lo que
se busca a través de todo el articulado de la Ley 633 de 2000, es precisamente
consagrar los medios e instrumentos para proveer al Estado colombiano, de los
recursos necesarios para satisfacer las necesidades de los asociados. La
disposición acusada, al prevenir el deterioro de las finanzas nacionales y
territoriales derivadas del contrabando de combustibles, apunta en esa misma
dirección, razón por la cual no prospera el cargo del demandante contra el
artículo 86 de la Ley 633 de 2000 por violación del artículo 158 superior.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución, oído el concepto del Procurador General de la Nación y surtidos
los trámites que ordena el Decreto 2067 de 1991,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el artículo 86 de la Ley 633 de
2000.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO
RENTERIA                                       MANUEL CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO                                       RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA        EDUARDO
MONTEALEGRE LYNET
Magistrado                                                                       Magistrado
ALVARO TAFUR
GALVIS                        CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrado
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Salvamento
de voto a la Sentencia C-714/01
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Objeto (Salvamento de voto)
El
principio de unidad de materia apunta a la racionalización de la actividad
legislativa pues si bien el Congreso de la República tiene una capacidad de
configuración normativa que constituye una clara manifestación de su profunda
vocación democrática, el despliegue de esa capacidad se encuentra supeditado a
principios formulados por el constituyente y que se orientan a un ejercicio
racional de esa capacidad. Con ese principio el constituyente buscó promover un
ejercicio ordenado de la función legislativa de tal manera que tanto el proceso
legislativo como su producto giren en torno a materias definidas.  De allí por
qué al Congreso de la República no le esté permitido incluir en una ley
disposiciones que no constituyan un desarrollo de la materia allí regulada y
que se le imponga titular las leyes de tal manera que exista correspondencia
con los contenidos desarrollados.  Esto es, debe existir una clara armonía
entre lo que fue objeto de debate y aprobación y entre los contenidos que se
anuncian en los títulos de las leyes y las materias desarrolladas.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No entendimiento en extremo riguroso (Salvamento de voto)
El
principio de unidad de materia legislativa no debe entenderse en términos
extremadamente rigurosos pues es obvio que en una ley se puede dar cabida a
temas que si bien no se encuentran inescindiblemente vinculados con su materia,
si lo están de manera indirecta en razón de una conexidad causal, teleológica o
sistemática.  De lo contrario, un principio racionalizador de la función
legislativa como aquél terminaría limitando ilegítimamente la capacidad
configuradora del Congreso de la República y éste quedaría avocado a expedir
leyes que regulen únicamente temas nucleares y a excluir de ellas aquellos
temas que les resultan conexos. Es claro que la relación entre la materia de
una ley y los temas conexos debe establecerse con un criterio objetivo y
razonable pues de esa manera no se forza la inclusión de temas que no se
relacionan con esa materia, ni tampoco se promueve la exclusión de otros
ámbitos temáticos que resultan efectivamente conexos.  Ese criterio objetivo y
razonable impide limitar injustificadamente la función legislativa y al tiempo
evita que se expidan leyes que hayan omitido los presupuestos previstos en la
Carta para su expedición.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN
MONOPOLIO DEL ESTADO-Vulneración por no relación
objetiva y razonable (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN
MONOPOLIO DEL ESTADO-Distribución exclusión de
combustible importado (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN
MONOPOLIO DEL ESTADO-Precisión por legislador de
efectos tributarios por importancia de combustibles (Salvamento de voto)
MONOPOLIO DEL ESTADO-No especificación de efectos tributarios (Salvamento de voto)
Ref.: Expediente D-3382
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 86 de la Ley 633 de 2000
Actor: María Clemencia Díaz López
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
A continuación expongo los motivos por los
cuales, con profundo respeto, me  aparto de la decisión adoptada por la Corte
al declarar exequible el artículo 86 de la Ley 633 de 2000:
1.  Para la mayoría de la Sala,
el principio de unidad de materia impone que entre los diversos contenidos de
una ley exista una relación objetiva y razonable y no debe interpretarse de
manera que constituya un obstáculo en el ejercicio de la actividad legislativa,
que cercene el principio democrático y que restrinja la facultad de
configuración del Congreso de la República.
2.  Con ese punto de partida, la
mayoría advierte que el artículo 86 de la Ley 633 de 2000, al determinar que la
distribución de combustible importado se hará de manera exclusiva a través de
ECOPETROL, desarrolla un tema relacionado con la política petrolera y aduanera
del país y por tanto conexo con la materia tributaria propia de la Ley pues, se
dice, la norma fue expedida con el fin primordial de evitar la evasión
tributaria en las zonas de frontera ya que la única manera de controlar la
venta de gasolina de contrabando es concentrando su distribución en una empresa
estatal.
Se argumenta, además, que normas
similares han estado presentes en reformas tributarias anteriores y se cita al
efecto el artículo 100 de la Ley 488 de 1997, el que fue encontrado exequible
por la Corte.
De esos razonamientos se infiere
que la norma demandada guarda conexidad temática y teleológica con la Ley 633 y
que por ello el cargo formulado por el actor no prospera.
3.  Como se sabe, el principio de unidad de
materia apunta a la racionalización de la actividad legislativa pues si bien el
Congreso de la República tiene una capacidad de configuración normativa que
constituye una clara manifestación de su profunda vocación democrática, el
despliegue de esa capacidad se encuentra supeditado a principios formulados por
el constituyente y que se orientan a un ejercicio racional de esa capacidad.
Con ese principio el constituyente buscó
promover un ejercicio ordenado de la función legislativa de tal manera que
tanto el proceso legislativo como su producto giren en torno a materias
definidas.  De allí por qué al Congreso de la República no le esté permitido
incluir en una ley disposiciones que no constituyan un desarrollo de la materia
allí regulada y que se le imponga titular las leyes de tal manera que exista
correspondencia con los contenidos desarrollados.  Esto es, debe existir una
clara armonía entre lo que fue objeto de debate y aprobación y entre los
contenidos que se anuncian en los títulos de las leyes y las materias
desarrolladas.
4.  Le asiste razón a la mayoría al
considerar que el principio de unidad de materia legislativa no debe entenderse
en términos extremadamente rigurosos pues es obvio que en una ley se puede dar
cabida a temas que si bien no se encuentran inescindiblemente vinculados con su
materia, si lo están de manera indirecta en razón de una conexidad causal,
teleológica o sistemática.  De lo contrario, un principio racionalizador de la
función legislativa como aquél terminaría limitando ilegítimamente la capacidad
configuradora del Congreso de la República y éste quedaría avocado a expedir
leyes que regulen únicamente temas nucleares y a excluir de ellas aquellos
temas que les resultan conexos.
Entonces, es claro que la relación entre la
materia de una ley y los temas conexos debe establecerse con un criterio
objetivo y razonable pues de esa manera no se forza la inclusión de temas que
no se relacionan con esa materia, ni tampoco se promueve la exclusión de otros
ámbitos temáticos que resultan efectivamente conexos.  Ese criterio objetivo y
razonable impide limitar injustificadamente la función legislativa y al tiempo
evita que se expidan leyes que hayan omitido los presupuestos previstos en la
Carta para su expedición.
5.  Ahora bien, al examinar la Ley 633 de
2000 se advierte que en el capítulo primero se reguló el gravamen a los movimientos
financieros, en el capítulo segundo el impuesto sobre la renta, en el capítulo
tercero el impuesto sobre las ventas, en el capítulo cuarto se establecieron
normas de procedimiento y control y en el capítulo quinto se incluyeron otras
disposiciones.  Este último capítulo se encuentra integrado por una serie de
artículos que remiten a las tres materias que la Ley anuncia en su título, esto
es, tributaria, fondos obligatorios para la vivienda de interés social y
fortalecimiento de las finanzas de la rama judicial.
En ese contexto, el artículo 86 demandado se
limita a establecer un monopolio en una empresa industrial y comercial del
Estado para la distribución de combustibles importados pero esa determinación,
que por sí sola no encaja en ninguna de las materias reguladas por la Ley, no
está complementada por un contenido que permita establecer una relación de
conexidad entre ella y alguna de tales materias.  Es decir, entre la
implementación de ese monopolio comercial y la temática general de la ley no se
advierte una relación objetiva y razonable.
Adviértase que la fijación de ese monopolio
estatal no está precedida de una exposición de las razones que la motivaron, ni
tampoco seguida de consecuencia tributaria alguna, ni menos de un efecto
recaído sobre los fondos obligatorios para la vivienda de interés social o para
el fortalecimiento de las finanzas de la rama judicial.
6.  No cabe duda que, en principio, una
materia como la distribución de combustibles importados es susceptible de
guardar conexidad con materias tributarias pero para que ello ocurra no basta
con la inclusión de una disposición que consagra en ese campo un monopolio
estatal.  De procederse así, y de afirmarse aún en esas condiciones el
cumplimiento del principio de unidad de materia legislativa, se estarían
presumiendo las implicaciones tributarias de esa actividad.
Para que el respeto de ese principio sea
cierto, es necesario que esa previsión del legislador vaya seguida de la
indicación de sus precisos efectos tributarios pues sólo en esa medida se está
vinculando una actividad económica como aquella con la materia objeto de
regulación.  Esto es, se requiere que el legislador precise tales efectos
indicando cuáles son, cómo operan, que  implicaciones generan pues es esa precisión,
recaída sobre un ámbito como la importación de combustibles, la que permite
afirmar el cumplimiento del principio de unidad de materia legislativa.
Por ello estimo que la norma demandada es
contraria a los artículos 158 y 169 de la Carta pues ella no desarrolla ni las
materias que se anuncian en la Ley 633 ni tampoco temas que resulten conexos
con ellas.  Se imponía, entonces, declarar su inexequibilidad.
7.  En la decisión mayoritaria se cita como
antecedente de la norma demandada el artículo 100 de la Ley 488 de 1997 para
inferir que si en ese caso se afirmó la exequibilidad de la norma, tal efecto
debe presentarse también en el caso del artículo 86 de la Ley 633 de 2000.
A ello hay que decir se trata de una
situación diferente pues en el artículo 100 de la Ley 488 se tomaron dos
determinaciones.  En primer lugar, se autorizó a los gobernadores de los
departamentos fronterizos para celebrar contratos de concesión con ECOPETROL,
contratos que tenían por objeto la distribución de combustibles derivados del
petróleo importados del país vecino, siempre que tales combustibles se
destinaran al consumo en las zonas de frontera.  En segundo lugar, se consagró
para esa actividad un claro efecto tributario:  Se indicó que la distribución
de tales combustibles estaba exenta de aranceles, impuestos de importación,
valor agregado IVA e impuesto global de gasolina.
Como puede advertirse, entonces, en el caso
de la norma traída a colación, no solo se extendió una autorización a los
departamentos fronterizos para la distribución de combustibles importados sino
que además se indicaron de manera concreta qué efectos tributarios se derivaban
de esa situación.  Y en esas condiciones es clara la conexidad entre esa norma
y la materia tributaria regulada en esa ley.  Por el contrario, en el caso
sometido a consideración de la Corte se está ante la implementación de un
monopolio estatal para la comercialización de combustibles importados pero sin
especificación alguna referida a sus implicaciones tributarias, situación que
impide afirmar su conexidad con las materias de que trata la Ley 633 y que
suministraba argumentos para declarar su inexequibilidad por violación de los
artículos 158 y 169 del Texto Fundamental.
8.  En mi criterio, debe buscarse un punto de
equilibrio en la ponderación de la facultad configuradora del Congreso de la
República y de los límites que el constituyente impuso al ejercicio de esa
facultad, límites entre los cuales se encuentra el principio de unidad de
materia.
Por ello estimo que al criterio objetivo y
razonable al que debe acudir la Corte para determinar el efectivo cumplimiento
de ese principio, no debe imprimírsele una laxitud que permita afirmar una
conexidad que no se infiere ni de la disposición demandada ni del contexto
normativo del que hace parte, ni mucho menos debe dársele un enfoque que
permita asimilar supuestos normativos diferentes.
Creo que
desde ese punto de equilibrio se advierte la vulneración del principio de
unidad de materia y por ello se imponía declarar la inexequibilidad de la norma
impugnada.  Y esa decisión, lejos de socavar las facultades de la instancia
legislativa, las reconducía a su fundamento democrático pues en un Estado
social de derecho las distintas esferas del poder se validan también por el
ejercicio legítimo de sus competencias.
Estas las razones de mi respetuosa
discrepancia.
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
Salvamento de voto a la Sentencia C-714/01
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Objeto (Salvamento de voto)
Conforme a lo
dispuesto por el artículo 158 de la Constitución, las normas contenidas en un
proyecto de ley deben referirse “a una misma materia”, lo cual se justifica en
el sano propósito de que se racionalice el proceso legislativo, no sólo para
facilitar la discusión de la ley en el Congreso, sino en guarda de la necesaria
coherencia interna, de la facilidad posterior del cumplimiento de la ley, así
como de la precisión legislativa.  Es, pues, este un requisito que se encamina
a la “depuración desde la etapa gestativa de los proyectos que luego se
convertirán en leyes de la república”, requisito que, en caso de incumplirse,
al decir de la Corte “tiene carácter sustancial y, por tanto, no es subsanable”
y conduce de suyo a la inconstitucionalidad de la norma legal respectiva.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Vulneración por norma extraña a la
legislación tributaria (Salvamento de voto)
Los suscritos magistrados, con el respeto debido a las
decisiones de la Corte, salvamos nuestro voto en relación con la declaración de
exequibilidad del artículo 86 de la Ley 633 de 2000, a que se refiere la
Sentencia C-714 de julio 5 de 2001, por las razones que a continuación se
señalan:
1. Conforme a lo dispuesto por el artículo 158 de la
Constitución, las normas contenidas en un proyecto de ley deben referirse “a
una misma materia”, lo cual se justifica en el sano propósito de que se
racionalice el proceso legislativo, no sólo para facilitar la discusión de la
ley en el Congreso, sino en guarda de la necesaria coherencia interna, de la
facilidad posterior del cumplimiento de la ley, así como de la precisión
legislativa.  Es, pues, este un requisito que se encamina a la “depuración
desde la etapa gestativa de los proyectos que luego se convertirán en leyes de
la república”, requisito que, en caso de incumplirse, al decir de la Corte
“tiene carácter sustancial y, por tanto, no es subsanable” y conduce de suyo a
la inconstitucionalidad de la norma legal respectiva (Sentencia C-025 de 4 de
febrero de 1993).
Bien se ha dicho, además, por la Corte que en caso de
existir tal falencia de la ley, tan sólo resultan inconstitucionales “aquellos
apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable
y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, como
puede advertirse en la Sentencia C-025 de 1993, ya mencionada y reiterada,
posteriormente, en varias oportunidades.
2. Como puede apreciarse por el
texto mismo de la Ley No. 633 de 2000, mediante ella el Congreso dictó “normas
en materia tributaria” “disposiciones sobre el tratamiento a los fondos
obligatorios para la vivienda de interés social” y otras “para fortalecer las
finanzas de la rama judicial”, tal como se lee en el epígrafe de dicha ley y
como, por lo demás, aparece de su propio articulado.
3. En tal virtud, el artículo 86
de la Ley 637 de 2000, en el cual se preceptúa que “la distribución de
combustible importado se realizará exclusivamente a través de Ecopetrol acorde
con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional”, resulta violatorio del
artículo 158 de la Constitución. En efecto, la norma en él contenida es extraña
a la legislación tributaria, pues no establece ningún tributo, ni determina un hecho
gravable, ni señala sujetos pasivos del mismo; ni se refiere a los fondos
obligatorios para la vivienda de interés social, ni, mucho menos se trata de
una norma destinada al fortalecimiento de las finanzas de la rama judicial.
De la misma manera, se observa
por los suscritos magistrados que una norma imperativa en la que se ordena que
la distribución de combustible importado se realice única y exclusivamente por
Ecopetrol, no guarda ninguna relación ni temática, ni teleológica, ni de orden
sistemático con el resto de la ley de la cual forma parte, por lo que, a
nuestro juicio, quebranta también, por este aspecto, el artículo 158 de la
Carta, por lo que ha debido declararse inexequible en la Sentencia de la cual
discrepamos, sin que ello implique un juicio sobre la conveniencia o la bondad
de esa disposición legal.
Fecha ut supra.
CLARA INÉS
VARGAS HERNÁNDEZ
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
[1] Sentencia C-1185 de 2000 M. P. Carlos Gaviria D.
[2]              Sentencia C-025 de 1993   M. P. Eduardo Cifuentes M.
[3] Sentencia C-478 de 1998  M. P. Alejandro Martínez C.
[4] Sentencia C-531 de 1995  M. P. Alejandro Martínez C.
[5] Sentencia C-269 de 2000  M. P. Alvaro Tafur G.