C-805-01
Sentencia C-804/01
Sentencia C-805/01
OBJECION PRESIDENCIAL-Causales
OBJECION PRESIDENCIAL-Insistencia del Congreso
OBJECION PRESIDENCIAL-Modificaciones al proyecto en segundo debate
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION
PRESIDENCIAL-Modificaciones
por Cámaras
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION
PRESIDENCIAL-Modificaciones
por Cámaras constituyen insistencia/OBJECION
PRESIDENCIAL-No introducción
de materias nuevas
Como quiera que las modificaciones que se introduzcan por las
Cámaras se originan en las objeciones del Gobierno y no pueden tener alcance
distinto que el de tratar de subsanarlas, debe entenderse que hay una
insistencia en los términos del artículo 167 y que corresponde a la Corte
Constitucional decidir con carácter definitivo las diferencias. Es necesario
precisar que en esta instancia no es posible introducir materias nuevas, las
cuales serían inconstitucionales por ese solo hecho, y que por consiguiente el
debate de constitucionalidad se plantea en los términos de las objeciones
inicialmente formuladas por el Gobierno, y en el examen de si las
modificaciones fueron suficientes para superarlas.
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD DE PROYECTO DE
LEY
OBJECION PRESIDENCIAL-Trámite a aplicar en modificaciones por las Cámaras/OBJECION PRESIDENCIAL-Trámite similar a debates simultáneos por modificaciones
OBJECION PRESIDENCIAL-Devolución a las cámaras a segundo debate
OBJECION PRESIDENCIAL-Segundo debate simultáneo en las cámaras
OBJECION PRESIDENCIAL-Segundo debate simultáneo en las cámaras respecto
de modificaciones
OBJECION PRESIDENCIAL-Modificaciones en el trámite/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Remisión de versión definitiva por
modificaciones en el trámite
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION
PRESIDENCIAL-Remisión
definitiva de lo aprobado en ambas cámaras
POTESTAD REGLAMENTARIA-Definición/POTESTAD
REGLAMENTARIA-Características
La potestad reglamentaria es “... la producción de un acto
administrativo que hace real el enunciado abstracto de la ley ... [para]
encauzarla hacia la operatividad efectiva en el plano de lo real”. Tal facultad
se concreta en la expedición de las normas de carácter general que sean
necesarias para la cumplida ejecución de la ley. Toda facultad de regulación
que tenga como contenido expedir normas para la cumplida ejecución de las
leyes, pertenece, en principio, por atribución constitucional, al Presidente de
la República, sin necesidad de que la ley así lo determine en cada caso. Dentro
del sistema de fuentes de nuestro ordenamiento jurídico, la potestad
reglamentaria tiene un lugar propio. Por virtud de ella el Presidente de la
República expide normas de carácter general, subordinadas a la ley y orientadas
a permitir su cumplida aplicación. Tales normas revisten, además, una forma
especial, y se expiden con la firma del Presidente y el Ministro o Director de Departamento
Administrativo del ramo.
POTESTAD REGLAMENTARIA-Sistema especial para ciertas materias y
determinados órganos
POTESTAD REGLAMENTARIA-Régimen constitucional de competencias
distintas a las del Presidente
POTESTAD REGLAMENTARIA-Competencia primaria/POTESTAD REGLAMENTARIA-Competencia de regulación para órganos administrativos diferentes
POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Expedición
residual y subordinada de normas generales por ministros
REGLAMENTO-Expedición por órganos administrativos/REGLAMENTO-Expedición
por ministros del Despacho
POTESTAD REGLAMENTARIA-Jerarquía de los expedidos por ministros
del Despacho
POTESTAD REGLAMENTARIA-Expedición por ministerios sin
disminución del Presidente
POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Subordinación de
competencias de regulación administrativa de ministerios
Se tiene que los Ministros pueden
ejercer competencias de regulación de carácter netamente administrativo, dentro
del ámbito de sus funciones y subordinadas, en todo caso, a los reglamentos que
el Presidente de la República haya expedido para la cumplida ejecución de las
leyes.
REGLAMENTO-Atribución legal de expedición por
ministerios/POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Carácter
residual y subsidiario de competencias reglamentarias de ministerios
Cuando de manera general la ley
atribuye a un Ministerio funciones para expedir reglamentos, debe entenderse,
por una parte, que ellas constituyen simplemente una manera de atribuir
competencia en razón de la materia. Esto es, para los efectos previstos en la
ley, el Gobierno se conforma con la participación del Ministro al que se le ha
atribuido la competencia. En segundo lugar, es claro que en la órbita propia de
las funciones de cada Ministerio y con subordinación tanto a las directrices
del Presidente como a los reglamentos que éste, en ejercicio de la Potestad
Reglamentaria, haya expedido, pueden también los Ministros expedir reglamentos.
Pero en ningún caso éstos pueden desplazar a la competencia reglamentaria del
Presidente de la República, frente a la cual tienen un carácter residual y
subordinado.
REGLAMENTO-Expedición por ministerios bajo la dirección del
Presidente
REGLAMENTO-Cambio de expresión por regulación
POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Ejercicio en
cualquier tiempo/POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE
DE LA REPUBLICA-Término
legal de expedición
La potestad, como atribución
constitucional del Presidente de la República, puede ejercerse por éste en
cualquier tiempo, sin que sea posible que por ley se introduzca en esta materia
limitación temporal alguna. Ello no quiere decir, sin embargo, que el
legislador no pueda, para lograr la efectividad de una ley, disponer que el
Gobierno deba reglamentarla dentro de un tiempo determinado. Tal mandato del
legislador no impide que el Presidente expida la reglamentación antes del
término previsto, ni lo inhabilita para el ejercicio de la potestad reglamentaria
vencido ese plazo. Tampoco implica que expedida una reglamentación dentro del
plazo fijado por el legislador el Presidente pierda competencia para expedir
nuevos reglamentos o para modificar, adicionar o derogar sus propios
reglamentos. La única consecuencia normativa del término establecido por el
legislador es la de imponerle al Presidente de la República el deber de
reglamentar la ley dentro de dicho plazo. Entiende ahora la Corte que no es
contrario a la Constitución que la ley señale un término dentro del cual el
Presidente deba expedir un determinado reglamento. Esta posibilidad es
congruente con una serie de disposiciones y principios constitucionales, en
particular con aquellos que se orientan a lograr la efectividad de la
legislación, en cuanto que establecen para el Presidente de la República el
deber de velar por el estricto cumplimiento de la ley, así como el de ejercer
la potestad reglamentaria para la cumplida ejecución de las leyes. Así mismo,
el artículo 2 de la Carta establece para las autoridades del Estado el deber de
garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en
la Constitución, y el artículo 87 habilita a toda persona para acudir ante
cualquier autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley.
POTESTAD
REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Término para ejercicio
No es contrario a la Constitución el
término que las disposiciones establecen para el ejercicio de la potestad
reglamentaria, en el entendido de que dicho término no constituye una
restricción de tal potestad, de manera que la misma puede ejercerse, en
cualquier tiempo, con plenitud de competencia, pero que impone al Presidente el
deber de expedir una reglamentación dentro del plazo señalado en la ley, sin
perjuicio de que pueda modificarla,  adicionarla o derogarla en el futuro.
MONOPOLIO-Establecimiento legislativo
MONOPOLIO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Titularidad por ley
MONOPOLIO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Efectos de la terminación por ley
Cuando la ley pone fin a un monopolio
que había establecido en cabeza de las entidades territoriales, no está
afectando las rentas provenientes de tal monopolio y que ya ingresaron al
patrimonio de tales entidades, ni está limitando o interfiriendo en la
administración de los recursos generados por el monopolio. Simplemente está
poniendo fin a la situación, de creación legal, que daba lugar a tales rentas
en condiciones de exclusividad. Y es claro que si corresponde a la ley
establecer un monopolio como arbitrio rentístico del Estado, es la propia ley
la llamada a ponerle fin, si que de ello pueda pretenderse violación alguna
sobre las disposiciones que regulan el régimen de las entidades territoriales,
en particular de los artículos 287 y 362 de la Carta.
MONOPOLIO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Terminación sobre la producción de
alcoholes impotables
OBJECION PRESIDENCIAL SOBRE USO DE ALCOHOLES
CARBURANTES
Referencia:
expediente O.P. 050:
Objeciones
Presidenciales al Proyecto de Ley N° 182/99 Senado y 004/00 Cámara “Por medio
de la cual se dictan normas sobre el uso de los alcoholes carburantes, se crean
estímulos para su producción, comercialización y consumo, y se establece una
contribución parafiscal y se dictan otras disposiciones”.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR
GIL
Bogotá, D.C., primero (1) de agosto de
dos mil uno (2001)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
Mediante oficio de 22 de junio del año
en curso, y con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 32 del
Decreto 2067 de 1991, el Presidente del Senado de la República remitió a esta
Corporación el Proyecto de Ley N° 182/99 Senado y 004/00 Cámara “Por medio de
la cual se dictan normas sobre el uso de los alcoholes carburantes, se crean
estímulos para su producción, comercialización y consumo, y se establece una
contribución parafiscal y se dictan otras disposiciones”, el cual fue objetado
por el Presidente de la República por razones de inconstitucionalidad, y
radicado en esta Corte como expediente OP-050 el 5 de julio de 2001.
El trámite legislativo del proyecto de
ley fue el siguiente:
1.      El proyecto de ley fue
presentado ante la Secretaría General del Senado de la República, el día 24 de
noviembre de 1999 por el Senador Amylkar Acosta Medina. En providencia de
noviembre 24 de 1999, la Presidencia del Senado repartió el proyecto a la
Comisión Quinta Constitucional Permanente, para lo de su competencia. El
proyecto fue publicado en la Gaceta del Congreso No.  473 -Senado de la
República- del 26 de noviembre de 1999.
2-      El día 8 de junio de 2000 el
proyecto fue aprobado en primer debate en la Comisión Quinta Constitucional
Permanente del Senado de la República.
3-      El proyecto fue aprobado en
segundo debate en la Plenaria del   Senado de la República, el día 19 de junio
de 2000 y se remitió a la Cámara de Representantes, en donde le correspondió el
Nº 004-00.
4-      El 21 de julio de 2000 se radicó
en la Secretaría General de la Cámara de Representantes, la ponencia para
primer debate del proyecto de ley No. 004-Cámara-2000. En providencia de julio
21 de 2000, la Presidencia de la Cámara de Representantes repartió el proyecto
a la Comisión Quinta Constitucional Permanente, para lo de su competencia. El
proyecto fue aprobado en primer debate por la citada Comisión, en sesión del 30
de noviembre de 2000.
5-      El proyecto fue aprobado en
segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes, el día 15 de
diciembre de 2000.
6-      El 15 de diciembre de 2000 la
plenaria del Senado aprobó el informe presentado por los miembros de  la
Comisión conciliadora para el proyecto 004/00-Cámara, 182/99, Senado. En sesión
del 15 de diciembre de 2000, la plenaria de la Cámara de Representantes aprobó
por unanimidad “el informe de la Comisión Accidental de Mediación al proyecto
de ley No. 004 de 2000 Cámara - 182 de 1999 Senado, “Por medio de la cual se
dictan normas sobre el uso de los alcoholes carburantes, se crean estímulos
para su producción, comercialización y consumo, y se establece una contribución
parafiscal y se dictan otras disposiciones”
7-      El Presidente del Senado de la
República, mediante oficio del 18 de diciembre de 2000, envía el proyecto para
la correspondiente sanción presidencial, con sus respectivos anexos y
antecedentes legislativos.
8-      La Presidencia de la República
recibió el proyecto el 26 de diciembre de 2000 y devolvió el expediente
legislativo a la Presidencia del Senado de la República, el 4 de enero de 2001,
sin la correspondiente sanción ejecutiva, con objeciones de
inconstitucionalidad e inconveniencia.
9-      Las comisiones accidentales
designadas por las mesas directivas del Senado de la República y de la Cámara
de Representantes para estudiar las objeciones formuladas al proyecto,
presentaron informe para subsanar las objeciones del Gobierno Nacional, el cual
fue considerado y aprobado en la Plenaria de la Cámara de Representantes el 14
de junio de 2001, y en la Plenaria del  Senado de la República el mismo día.
10-    El 22 de junio de 2001 el
Presidente del Senado de la República remitió el Proyecto a esta Corte para que
decida sobre la  exequibilidad de las objeciones declaradas parcialmente
infundadas por el Congreso.
II.      TEXTO DE LA NORMA OBJETADA
El proyecto de ley objetado establece:
“ EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA
Artículo 1º. A partir de la vigencia de la presente
Ley, las gasolinas que se utilicen en el país tendrán que contener componentes
oxigenados tales como éteres o alcoholes carburantes, en la cantidad y calidad
que establezca el Ministerio de Minas y Energía, de acuerdo con la
reglamentación sobre control de emisiones derivadas del uso de estos
combustibles y los requisitos de saneamiento ambiental que establezca el
Ministerio del Medio Ambiente para cada región del país. Ello sin perjuicio de
las demás obligaciones que sobre el particular deban observarse por parte de
quienes produzcan, importen, almacenen, transporten, comercialicen, distribuyan
o consuman gasolinas Motor y/o combustible Diesel en el país. Si el oxigenado a
utilizar es Etanol carburante, este podrá ser utilizado como combustible.
parágrafo 1º.  El Combustible Diesel (o Aceite
Combustible para Motores -ACPM), podrá contener como componente oxigenante
Etanol carburante en la cantidad y calidad que establezca el Ministerio de
Minas y Energía, de acuerdo con la reglamentación sobre control de emisiones
derivadas del uso de este combustible y requerimientos de saneamiento ambiental
que para cada región del país establezca el Ministerio del Medio Ambiente.
Parágrafo 2º.  Para la implementación de esta norma, se
establecen los siguientes plazos:
Seis (6) meses, a
partir de la vigencia de la presente Ley, para que el Ministerio de Medio del
Ambiente establezca la reglamentación respectiva.
Seis (6) meses, a
partir de la presente Ley, para que el Ministerio de Minas y Energía establezca
la reglamentación correspondiente, especialmente en lo relacionado con las
normas técnicas para la producción, acopio, distribución y puntos de mezcla de
los alcoholes carburantes.
Cinco (5) años, a
partir de la vigencia de la presente Ley, para que, en forma agresiva, se
implemente la norma, iniciado por los centros con mayor densidad de población y
de mayor contaminación atmosférica. El Ministerio de Minas y Energía hará la
correspondiente reglamentación. Este plazo puede ser prorrogable hasta por un
año, mediante Decreto del Gobierno Nacional, con previo concepto de los
Ministerios de Hacienda, Medio Ambiente, Minas y Energía, Agricultura y
Comercio Exterior, siempre que medien razones de fuerza mayor o conveniencia
nacional.
Artículo 2º. La producción, distribución y
comercialización de los alcoholes estarán sometidas a la libre competencia, y
como tal, podrán participar en ellas las personas naturales y jurídicas, de
carácter público o privado, en igualdad de condiciones.
Parágrafo 1º. Exceptúanse la producción, distribución y
comercialización del alcohol etílico potable con destino a la fabricación de
licores, actividades éstas que constituyen el monopolio rentístico de los entes
departamentales.
Parágrafo
2º.    La mezcla de
Etanol carburante con el combustible base, será responsabilidad de los
distribuidores mayoristas de combustibles. El Ministerio de Minas y Energía
establecerá la reglamentación respectiva. No se deberá transportar Etanol
Carburante ni mezclas que lo contengan, a través de poliductos que lo
transporten a otros productos derivados del petróleo cuya calidad puede ser
deteriorada por la presencia del alcohol carburante.
Artículo 3.  Establécese una contribución parafiscal
del uno por mil    (1 x 1.000) sobre el valor de la producción de alcohol
carburante facturada en fábrica. Esta contribución será administrada por las
asociaciones representativas de productores de alcoholes carburantes para el
fomento de la investigación, divulgación y promoción de los asuntos
relacionados con la producción, distribución y comercialización del producto,
de acuerdo con la reglamentación que establezca el Gobierno Nacional.
Artículo 4.  Considerarse el uso de Etanol carburante
en las Gasolinas y en el combustible Diesel, factor coadyuvante para el
saneamiento ambiental de las áreas en donde no se cumplen los estándares de
calidad, en la autosuficiencia energética del país y como dinamizador de la
producción agropecuaria y del empleo productivo, tanto agrícola como
industrial. Como tal recibirá tratamiento especial en las políticas sectoriales
respectivas.
Artículo 5.  Autorizase al Gobierno Nacional para
aplicar a la mezcla Gasolina/Etanol, con cargo a los impuestos y sobretasas que
conforman la estructura de precios respectiva, un crédito a favor del productor
de Etanol por cada Unidad de Indice Antidetonante (calidad Octano - Barril) de
incremento de la mezcla con respecto al combustible base, valorizada con
referencia a los índices de precios de la Unidad Octano - Barril en el mercado
internacional. La metodología para el cálculo será reglamentada por el
Ministerio de Minas y Energía.
Articulo 6º. La presente Ley rige a partir de su
promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias”.
III.    OBJECIONES
DEL GOBIERNO
El Gobierno
presento objeciones a las siguientes disposiciones:
1.-     A los artículos 3 y 5:
Considera el
Gobierno que las citadas disposiciones presentan vicios de trámite por cuanto
vulneran el inciso final del artículo 154 de la Carta Política, ya que
tratándose de un tema tributario, su trámite debió iniciarse en la Cámara de
Representantes. Señala las sentencias C-065 de 1998 y C-303 de 1999 para
reforzar su posición.
2.-     A los incisos 1, 2 y 3 del
parágrafo 2º del artículo 1:
Estima el Gobierno que dichas normas
vulneran el numeral 11 del artículo 189 de la Carta Política, ya que el
legislador no puede establecer límites en el tiempo para el ejercicio de las
facultades reglamentarias cuando la Constitución no consagra parámetros
temporales para su desarrollo. Transcribe apartes de la sentencia C-066 de 1999
para motivar la objeción.
3.-     A los artículos 1 y 2:
Presenta el Gobierno una objeción parcial
consistente en que las facultades de reglamentación son atribuidas a los
Ministerios del Medio Ambiente y de Minas y Energía, lo cual es contrario al
numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, ya que la atribución
reglamentaria fue conferida por el Constituyente al presidente de la República
y no a las citadas dependencias. Sustenta la objeción con citas de la Sentencia
C-066 de 1999.
4.-     A los artículos 2 y 5:
Estima el Gobierno que las disposiciones
señaladas son inconstitucionales, porque las rentas obtenidas en la producción
de alcoholes potables e impotables, son titularidad de los departamentos y
constituyen de acuerdo con pronunciamiento de la Sección Primera del Consejo de
Estado (Abril 17 de 1997. Expediente 4005. M.P. Manuel Urrueta Ayola), un
monopolio como arbitrio rentístico a favor de la citada entidad territorial.
Por lo tanto: “...bajo este entendido, el proyecto de ley no puede desconocer
la protección constitucional sobre las rentas de orden territorial y la
autonomía en su administración...”, consagradas en los artículos 287 y 362 de
la Constitución Política. El Gobierno considera que: “...El proyecto de ley en
examen, al permitir la libre producción de alcoholes impotables y otorgando un
crédito con cargo a sobretasas, estaría vulnerando el monopolio, variando la
estructura fiscal territorial y, probablemente disminuyendo las rentas que por
este concepto percibirían los departamentos”.
5.-     Al artículo 5:
El Gobierno determina que la citada
disposición es igualmente inconstitucional porque no es procedente que una ley
determine una destinación específica de un impuesto del orden nacional. Por lo
tanto, al crear la destinación específica para otorgar un crédito a favor del
productor de Etanol, con cargo a los impuestos y sobretasas que conforman su
estructura de precios, se vulnera el artículo 359 de la Carta Fundamental.
En síntesis, las objeciones del Gobierno
se refieren a las siguientes disposiciones del proyecto de ley:
·
A los artículos 3 y
5: Por vicios de trámite.
·
A los incisos 1, 2
y 3 del parágrafo 2º del artículo 1: Por establecer límites temporales a las facultades
reglamentarias del Gobierno.
·
A los artículos 1 y
2:  Señala una objeción
parcial consistente en que las facultades de reglamentación no pueden ser
concedidas a los Ministerios cuando de acuerdo con la Constitución son
exclusivas del Gobierno.
·
A los artículos 2 y
5:  Por desconocer el
monopolio, variar la estructura fiscal territorial que perciben los
departamentos y, disminuir probablemente sus rentas.
·
Al artículo 5:  Por crear una renta con destinación
específica vulnerado el artículo 359 de la Constitución Política.
IV.    INSISTENCIA
DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
La comparación entre lo objetado por el
Gobierno y lo decidido por las Cámaras legislativas en el informe para subsanar
las objeciones del Gobierno arroja como resultado:
·
Los artículos 3 y
5:   Son eliminados del
texto del proyecto. Se expone como justificación la objeción de
inconstitucionalidad realizada por el Gobierno, por tal motivo se cambia la
referencia que en el título de la ley se hacía a la creación de contribuciones
parafiscales.
·
Los incisos 1, 2 y
3 del parágrafo 2º del artículo 1:       En cuanto que establecen límites temporales a las
facultades reglamentarias del Gobierno, no fueron modificados, ni se
esgrimieron las razones que sustenten la insistencia en dichas disposiciones.
·
Los artículos 1 y
2: Que confieren
facultades reglamentarias a los Ministerios, sufrieron los siguientes cambios:
·
En relación con el
artículo 1:  Se modifico
parcialmente de palabra, en lugar del vocablo “reglamentación” se utilizó
“regulación”. No obstante, el cambio únicamente se realizó en los incisos 1 y 2
del  parágrafo 2º, esgrimiendo como justificación la necesidad de subsanar el
presunto vicio de inconstitucionalidad por el cual fue objetado; toda vez que
el parágrafo 1º, el inciso 3 del parágrafo 2º y el inciso 1º del mismo
artículo, mantienen el término “reglamentación” como facultad de los Ministerios
de Medio Ambiente y Minas y Energía, sin consagrar las razones por las cuales
se insiste en la utilización de dicho vocablo.
·
En relación con el
artículo 2: Se modifico
el parágrafo 2º, en el cual se otorgaban facultades de reglamentación en el
Ministerio de Minas y Energía, ubicando dichas atribuciones en el Gobierno, con
la finalidad de obviar la objeción de inconstitucionalidad.
·
El artículo 2:  Que fue objetado por desconocer el
monopolio departamental sobre los alcoholes, variar la estructura fiscal
territorial que perciben los departamentos y, disminuir probablemente sus
rentas. Sufre dos modificaciones: La primera consistente en incluir el término
“no potable”, para evitar los riesgos de inconstitucionalidad, dejando a salvo
las rentas que perciben los Departamentos como producto del monopolio por la
producción de licores; y la segunda incluyendo la derogatoria del artículo 11
de la ley 83 de 1925, por la cual se autorizaba a los departamentos la
monopolización de la producción de alcohol impotable. Señala el texto de la
norma derogada: “ Art. 11. Autorízase a los departamentos para
monopolizar la producción de alcohol impotable. Estos productos no podrán tener
un precio mayor de treinta centavos ($0,30) por litro”, con la finalidad de
hacer coherente el espíritu de la ley, y propiciar la inversión.
En síntesis,
el Congreso de la República insistió parcialmente en la aprobación del presente
proyecto pues de acuerdo con lo expuesto no se aprobaron las objeciones sobre:
·
Los incisos 1, 2 y
3 del parágrafo 2º del artículo 1: Que establecen límites temporales a las facultades
reglamentarias del Gobierno. En ese aspecto no fueron modificados pero tampoco
se esgrimieron las razones que sustenten la insistencia en dichas
disposiciones.
·
Los artículos 1 y
2: Que confieren
facultades reglamentarias a los Ministerios, se mantuvieron iguales en los
siguientes aspectos:
·
En relación con el
artículo 1: El parágrafo
1º, el inciso 3 del parágrafo 2º y el inciso 1º del mismo artículo, mantienen
el término “reglamentación” como facultad de los Ministerios de Medio Ambiente
y Minas y Energía, sin consagrar las razones por las cuales se insiste en la
utilización de dicho vocablo.
V.
INTERVENCIONES.
El ciudadano Juan
Manuel Jaramillo Vargas, en representación de la asociación de cultivadores de
caña de azúcar de Colombia (Asocaña), presenta escrito mediante el cual
sustenta las razones por las que -a su juicio- el aparte normativo insistido
debe ser declarado constitucional.
1.       En
relación la supuesta violación de la potestad reglamentaria por la imposición
de límites temporales a su ejercicio.
Estima el actor que
no se vulnera la Carta fundamental por dos razones: en primer lugar, porque el
proyecto de ley objetado, corresponde a una modalidad de ley denominada “ley
programa”, la cual requiere para su ejercicio de términos y plazos que permitan
el cumplimiento de las metas u objetivos que las mismas indican. Bajo esta
consideración estima, que es al legislador y no al Gobierno a quien le
corresponde determinar cuando se debe dar cumplimiento al programa dispuesto en
la ley. “..De éste modo, es entonces válido que sea el Congreso el que
determine el alcance y la vigencia del programa de incorporación de alcoholes
combustibles nacionales, y que el ejecutivo se limite a dar cumplimiento a éste
mandato en desarrollo del principio de efectividad (artículo 2 de la Carta
Política), propio del Estado Social de derecho y según el cual las normas
legales se expiden para ser cumplidas..”.
En segundo lugar,
porque el condicionamiento temporal no se impone al Gobierno sino a otras
autoridades ejecutivas. Por lo tanto, el proyecto objetado no condiciona la
potestad reglamentaria del Gobierno, la cual se mantiene incólume durante todo
el tiempo de vigencia de ley, únicamente se restringe “...unas facultades
otorgadas a ciertas autoridades ejecutivas para que, en sus propias áreas, de
acuerdo con sus competencias y en un tiempo preciso, expidan las disposiciones
legales (resoluciones administrativas), que den cabal cumplimiento a un
programa ordenado por el legislativo nacional...”. Estima que por tal razón se
realizó el cambio del vocablo “reglamentación” por “regulación”, de esa manera
no quedaba duda alguna sobre la inalterabilidad de la potestad reglamentaria.
2.       En
relación con la supuesta violación de la potestad reglamentaria por la
determinación de otra autoridad distinta del Gobierno para ejecutar los
mandatos legales.
Considera el
interviniente que el proyecto de ley, no está modificando la titularidad de la
potestad reglamentaria en cabeza del Gobierno, solamente determina a cuales
entidades les corresponde ejecutar el programa establecido por la ley, en este
caso, a los Ministerios de Medio Ambiente y de Minas y Energía. Cuando el
proyecto establece que dichas dependencias regularan determinadas materias, no
transfiere el ejercicio de las atribuciones reglamentarias exclusivas del
Gobierno, sino que aplica el artículo 208 de la Carta Política, por virtud del
cual, “los ministros y los directores de departamentos administrativos son los
jefes de la administración en su respectiva dependencia. Bajo la dirección del
Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atenientes a
su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley”[1], así las facultad de
regulación de los citados Ministerios es de naturaleza autónoma e independiente
de la potestad reglamentaria que le corresponde al Gobierno, potestad necesaria
para lograr el cabal cumplimiento de sus funciones. Sostiene que en virtud de
la Ley 99 de 1993, del Decreto 948 de 1995 y el Decreto 1141 de 1999 se
reconocen la aptitud de los Ministerios para regular los asuntos sometidos a su
competencia.
3.       En
relación con la supuesta violación a la protección de las rentas
departamentales y a la titularidad de los monopolios sobre alcoholes potables e
impotables.
Estima que la
jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con el monopolio de alcoholes
potables e impotables, ha permitido aclarar la confusión sobre la titularidad,
ejercicio, control y explotación de los monopolios, pero no puede limitar la
función legislativa en esta materia, ya que el legislador es quien está llamado
a definir el establecimiento de los monopolios como arbitrio rentístico.
Considera que los citados monopolios no son de origen constitucional (los
limita a suerte, azar y licores), por lo tanto, son susceptibles de
modificación de acuerdo con las políticas económicas que ejecute el
legislativo.
VI.    CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN
En su concepto de
rigor, el Ministerio Público solicita como pretensión principal que la Corte se
declare inhibida para decidir sobre la constitucionalidad de las normas
objetadas y modificadas por el Congreso; y de manera subsidiaria, pide que se
declaren infundadas las objeciones presidenciales y, en consecuencia se
determine la exequibilidad de las normas supuestamente insistidas del proyecto
de ley.
1. En relación con la pretensión
principal, consistente en que la Corte debe inhibirse para fallar. Estima el
Procurador que la competencia de la Corte Constitucional para resolver sobre la
constitucionalidad de las objeciones presidenciales, encuentra como limitante
la existencia de una objeción y la insistencia pura y simple del Congreso en el
texto, ya que ante modificaciones, supresiones o adiciones realizadas al texto
objetado, la Corte ya no se estaría pronunciando sobre el texto objetado sino
sobre la forma como el órgano legislativo realizó las modificaciones al
proyecto de ley.
En estas
circunstancias considera el Procurador debe repetirse el proceso legislativo
frente al proyecto modificado, “...esto es, enviar el proyecto de ley
nuevamente al Presidente de la República para que éste lo sancione en los
términos de ley, y dado que se trata de un texto diverso al que se objetó
inicialmente, el Jefe del Ejecutivo podría objetarlo por considerar que las
modificaciones no fueron suficientes para subsanar el defecto señalado, evento
en el cual la Corte Constitucional sí podría intervenir para determinar si las
reformas se ajustan o no a la Constitución. En estos casos, es improcedente dar
aplicación al inciso primero del artículo 167 de la Constitución, según el cual
“ El Presidente sancionará sin poder presentar objeciones al proyecto que,
reconsiderado, fuere aprobado por la mitad más uno de los miembros de una y
otra cámara”, toda vez que esta regla sólo es aplicable cuando de objeciones
por inconveniencia se trata....”, de acuerdo con esta
solicitud, al ser modificado el proyecto de ley No. 182 de 1999 Senado- 004 de
2000 Cámara, por el órgano legislativo, debe ser reenviado al presidente de la
república para la correspondiente sanción, ya que no existe técnicamente una
insistencia sobre la cual, la Corte puede fallar.
2.      Determina el Procurador que de
no ser acogidas las razones por las cuales se considera que la Corte debe
declarase inhibida, y por lo tanto al estimar que las modificaciones
introducidas han de tomarse como una insistencia por parte del Congreso,
solicita a la Corte que se declaren infundadas las objeciones presidenciales y,
en consecuencia se determine la exequibilidad de las normas supuestamente
insistidas del proyecto de ley.
2.1.  En relación con la supuesta violación de la potestad
reglamentaria por la determinación de otra autoridad distinta del Gobierno para
ejecutar los mandatos legales.
Considera el Procurador que no vulnera
la Constitución, cuando se atribuye a otras dependencias la potestad para
regular ciertos asuntos, ya que ciertas autoridades del orden nacional, como
son los Ministerios, Superintendencias, Departamentos Administrativos, etc.,
son también titulares de función reglamentaria que se ejecuta a través de actos
administrativos de carácter general o individual denominados resoluciones y
cuyo contenido lo puede determinar directamente el legislador, como lo realizó
en el caso de estudio. No obstante, estima que estos actos se encuentran
sometidos a la Constitución, a la Ley y a los Decretos expedidos por el
Presidente de la República.
Bajo este contexto, la  normas objetadas
no desconocen la Constitución, por el contrario desarrollan el artículo 208,
por virtud del cual, los Ministros pueden formular las políticas atenientes a
su despacho y ejecutar la ley. Circunstancia que realizan cuando se encargan de
expedir las regulaciones correspondientes a los asuntos de su competencia como
los aspectos técnicos – operativos necesarios para que la ley sea ejecutada.
2.2.    En
relación la supuesta violación de la potestad reglamentaria por la   imposición
de límites temporales a su ejercicio.
Estima el
procurador que dichos términos no vulneran la potestad reglamentaria conferida
por la Constitución al Gobierno, ya que dicho plazo, “..si bien puede acarrear
cierto tipo de responsabilidad para el titular del correspondiente Ministerio,
ello no impedirá que un término menor o mayor se expida la regulación, es
decir, con el señalamiento de esos plazos, sólo se le está imponiendo a las
entidades mencionadas un compromiso que no riñe con la estructura y principios
que rigen el Estado de derecho..”, por lo tanto, dichos plazos solamente
pretenden garantizar el cumplimiento de las leyes, de tal manera que su
incumplimiento genere responsabilidades políticas y eventualmente permita el
ejercicio de acciones judiciales para garantizar la ejecución de la ley.
2.3.    En
relación con la supuesta violación a la protección de las rentas
departamentales y a la titularidad de los monopolios sobre alcoholes potables e
impotables.
Estima el Procurador que la modificación
realizada por el Congreso al distinguir en el artículo 2º del proyecto objetado
entre alcoholes potables e impotables, pretendió dejar a salvo el monopolio que
sobre la explotación de licores tienen los Departamentos, ya que para la
producción de éstos se emplea el alcohol potable. No obstante, estima que la
objeción en torno al alcohol impotable es infundada porque de acuerdo con el
artículo 336 de la Constitución, el legislador es el titular de la facultad
para establecer y por ende, para extinguir los monopolios cuando lo considere
necesario con miras a lograr los fines del Estado, de tal manera que no puede
sacrificarse en favor de las entidades territoriales y de su situado fiscal, el
principio democrático, al someter  la voluntad de las mayorías futuras a la
decisión tomada por legislador en un momento determinado de la historia. Por
tal razón, en el proyecto de Ley objetado, el Congreso podía modificar la
estructura monopolística de los Departamentos, derogando la atribución que
disfrutaban de acuerdo con el artículo 11 de la Ley 83 de 1925 para monopolizar
la producción de alcohol impotable.
VII.   CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
1.      Competencia
La Corte Constitucional es competente para
decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de las normas objetadas por
el Presidente de la República, según lo dispuesto en los artículos 167, inciso
4°, y 241 numeral 8° de la Carta Política.
2.      El trámite de las objeciones y de
la insistencia.
2.1.   De acuerdo con el artículo 166 de
la Carta, el Gobierno dispone del término de seis días, que se entienden
hábiles conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, para devolver con
objeciones cualquier proyecto, cuando no conste de más de veinte artículos. El
proyecto de la referencia contaba con seis artículos, y el Gobierno lo recibió
el 26 de diciembre de 2000 y lo devolvió el 4 de enero de 2001, luego el
Presidente actuó dentro del término establecido por la norma superior.
2.2.   Los informes de las comisiones
designadas por Senado y Cámara para el estudio de las objeciones concluyen con
la solicitud de insistir, con algunas modificaciones, en el proyecto objetado,
y fueron aprobados en las
Plenarias del  Senado de la República y de la Cámara de Representantes el 14 de
junio de 2001 En consecuencia, el procedimiento del Congreso se ciñó al trámite
previsto en el artículo 167 de la Constitución y por lo tanto corresponde a
esta Corporación decidir sobre la exequibilidad del proyecto de ley, según las
objeciones presentadas.
3.      Cuestión preliminar
El señor Procurador General de la Nación,
en su concepto, ha solicitado a la Corte inhibirse de fallar en este caso, por
considerar que, habida cuenta de las modificaciones que para subsanar las
objeciones del Gobierno se realizaron al proyecto en las Cámaras Legislativas,
no se ha producido una insistencia en la aprobación del mismo, en los términos
del artículo 167 de la Carta.
Procede la Corte por consiguiente, en
primer lugar, al examen de esta materia.
De acuerdo con la Constitución, el Gobierno
puede objetar los proyectos de ley aprobados por el Congreso, por
inconveniencia o por inconstitucionalidad. Tal objeción, a su vez, puede ser
total o parcial y, en todo caso, el Gobierno devolverá el proyecto a las
Cámaras, a segundo debate.
En principio, las Cámara pueden, o acoger
la objeción del Gobierno y por consiguiente archivar el proyecto o la parte de
él que haya sido objetada, o insistir en la aprobación. Insistir, tomando la
expresión en su tenor literal[2],
quiere decir mantener inalterada la decisión original, es decir, remitir al
Gobierno, nuevamente, el proyecto, tal como se aprobó inicialmente. No cabría
pues, conforme a ese entendimiento literal, la posibilidad de que en esta
instancia las Cámaras introdujeran modificaciones al proyecto.
Sin embargo, dado que, conforme a la
Constitución, el proyecto regresa a segundo debate, debe entenderse que tal
debate se cumple con todas sus características propias, esto es, abierto a la
posibilidad de discutir y hacer enmiendas al proyecto, aunque, por supuesto,
con competencia limitada al ámbito de las objeciones del Gobierno.
Como fruto del debate el proyecto, en los
aspectos objetados, puede resultar con modificaciones. Tales modificaciones,
como consecuencia de la competencia limitada que en esta instancia tienen las
Cámaras, no pueden dirigirse sino a acomodar el proyecto a las observaciones
formuladas por el Gobierno, cuando las Cámaras encuentran que ellas son
acertadas.
Las modificaciones pueden versar sobre
todas las objeciones o sólo sobre algunas de ellas. Cuando las modificaciones
sean parciales, es claro que en lo que no sea materia de modificación, o las
Cámaras se allanan a las objeciones, y los apartes objetados son retirados del
proyecto, materia sobre la cual no habría insistencia y por sustracción de
materia no sería objeto de pronunciamiento por la Corte, o insisten pura y
simplemente, caso en el cual la Corte debe decidir con carácter definitivo
sobre la constitucionalidad de las disposiciones objetadas.
Cuando las Cámaras deciden modificar las
disposiciones objetadas para allanarse a las observaciones del Gobierno, es
necesario hacer una evaluación sobre si la modificación es suficiente o no para
ese efecto. Y debe determinarse quien tiene la competencia para tal evaluación.
Puede pensarse, como la hace la
Procuraduría, que puesto que no habría en ese caso una verdadera insistencia,
el proyecto debe pasar nuevamente al Gobierno para sanción, y si éste encuentra
que, pese a la modificación, subsisten las razones que lo llevaron a objetarlo,
debe objetar nuevamente las  disposiciones modificadas, y todo el trámite
constitucional habría de repetirse.
Podría pensarse también, que no obstante
las modificaciones, las Cámaras insisten en la aprobación de las disposiciones
objetadas, y que por consiguiente el proyecto debe remitirse a la Corte para
que decida de manera definitiva sobre su constitucionalidad. En este caso, el
pronunciamiento de la Corte ya no versaría sobre el proyecto objetado por el
Gobierno, sino sobre la adecuación o la suficiencia  de las modificaciones
introducidas por la Cámaras para satisfacer las objeciones del Gobierno, y, en
última instancia, sobre las normas modificadas, sobre las cuales el Gobierno no
ha tenido oportunidad de expresarse.
Encuentra la Corte que como quiera que las
modificaciones que se introduzcan por las Cámaras se originan en las objeciones
del Gobierno y no pueden tener alcance distinto que el de tratar de
subsanarlas, debe entenderse que hay una insistencia en los términos del artículo
167 y que corresponde a la Corte Constitucional decidir con carácter definitivo
las diferencias. Es necesario precisar que en esta instancia no es posible
introducir materias nuevas, las cuales serían inconstitucionales por ese solo
hecho, y que por consiguiente el debate de constitucionalidad se plantea en los
términos de las objeciones inicialmente formuladas por el Gobierno, y en el
examen de si las modificaciones fueron suficientes para superarlas.
Por las anteriores consideraciones, la
Corte habrá de emitir falló de fondo en este proceso.
Sin embargo el tema de las modificaciones
presenta otra dificultad de procedimiento. Conforme a la Constitución el
proyecto objetado debe regresar a las Cámaras a segundo debate. En desarrollo
del principio de consecutividad, los proyectos de ley deben ser aprobados de
manera sucesiva en los cuatro debates previstos en la Constitución, en
comisiones y plenarias. Dicho principio admite excepciones, cuando hay sesiones
conjuntas de las comisiones, caso en el cual los debates de las comisiones son
simultáneos y el reglamento del Congreso permite que, del mismo modo, el debate
en las plenarias se surta simultáneamente. Cuando se introduzcan modificaciones
en estos debates simultáneos es necesario acudir a la comisión accidental
prevista en el artículo 161 de la Constitución, cuyo informe daría certeza
sobre el contenido final del proyecto. En todo caso, aprobado un proyecto por
el Congreso, el texto definitivo del mismo, con la firma de los Presidentes y
Secretarios de las Cámaras Legislativas, debe remitirse al Presidente de la
República, para su sanción. Dicho texto definitivo da certeza jurídica sobre el
contenido del proyecto aprobado por las Cámaras.
Observa la Corte que aunque la materia no
ha sido objeto de regulación completa, un procedimiento similar se aplica, o
debe aplicarse, al trámite de las objeciones presidenciales.
En efecto, conforme al artículo 167 de la
Constitución, el proyecto objetado debe devolverse a las Cámaras a segundo
debate. El reglamento del Congreso, a su vez, en el artículo 197 dispone que el
Gobierno devolverá el proyecto objetado “... a la Cámara en que tuvo origen.”
Esta especificación que hace el reglamento podría dar a entender que el debate
debe darse de manera consecutiva, primero en la Cámara de origen y luego en la
otra. Sin embargo, tal como acontece en la práctica legislativa, a dicha norma
reglamentaria se le puede dar un mero alcance operativo –señalar a quien debe
devolver el proyecto el Gobierno- y entender que con fundamento en el artículo
167 de la Constitución, el segundo debate en las Cámaras puede, en este caso,
ser simultáneo. Esta interpretación tiene sustento en el ámbito propio de estos
debates, que se limitan al examen de las objeciones, para decidir, en principio,
si se archiva el proyecto o si se insiste en la aprobación del mismo y,
eventualmente, en hacer modificaciones circunscritas a la finalidad de superar
las observaciones gubernamentales.
Cuando el segundo debate para el estudio
de las objeciones formuladas por el Gobierno a un Proyecto de Ley se surte de
manera simultánea en las dos Cámaras, puede ocurrir que, como al parecer sucede
en el caso que ahora ocupa la atención de la Corte, de manera informal, las
Cámaras resuelvan presentar y aprobar un mismo conjunto de modificaciones al
proyecto, de manera tal que entre los textos aprobados por ambas no exista
diferencia alguna. No habría, en principio, y por tal razón, lugar a la
conformación de la comisión accidental prevista en el artículo 161 de la Constitución,
y dado que los debates fueron simultáneos, existirían dos proyectos aprobados.
La certeza sobre la versión del proyecto aprobado de manera definitiva por el
Congreso sólo podría resultar en este caso, del texto que como fruto del
trámite legislativo se recoja de manera formal y con la firma de los
Presidentes y Secretarios de las Cámaras Legislativas. Sin embargo, en la
medida en que la aprobación del Congreso, en cuanto que implica insistir en
unas disposiciones objetadas, no tiene carácter definitivo y está supeditada a
lo que resuelva la Corte Constitucional, podría pensarse en que, por economía
procesal, no sea necesario que a esta aprobación de insistencia se le de la
forma de un proyecto de ley definitivo y que en desarrollo de la función que le
atribuye el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991, el Presidente del Congreso
pueda, con su firma, enviar la Corte la versión definitiva del proyecto, caso
en el cual tal remisión sería, al mismo tiempo, una declaración de certeza
sobre lo aprobado en ambas Cámaras Legislativas.
Es claro que, en ausencia de una
declaración formal de certeza sobre el texto aprobado, nadie podría sobre la
base de lo aprobado o por el Senado o por la Cámara, saber cual es el texto
definitivo del proyecto. Particularmente si, como en el presente caso, no
existe constancia sobre la existencia de un acuerdo o un procedimiento para que
las modificaciones que se hicieran y, por consiguiente, el texto que se
aprobase en una y otra Cámara resultaren idénticos.
La única manera de saber en este caso si
hay identidad entre los textos aprobados sería una comparación minuciosa
artículo por artículo de todo el texto del proyecto.
Observa la Corte que para el trámite de
las objeciones presidenciales, corresponde la Presidente del Congreso de
acuerdo con el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991, remitir a la Corte
Constitucional el proyecto de ley, las objeciones y un escrito en el cual se
expongan las razones por las cuales las Cámaras decidieron insistir en que
fuera sancionado. Como parte integral  del proyecto es indispensable que se
remitan a la Corte los informes de sustanciación de las objeciones en cada
Cámara, y, en general, el expediente legislativo, pero ello no es suficiente.
De acuerdo con el citado artículo 32 el Presidente del Congreso debe enviar el
proyecto de ley, el cual, cuando ha sido objeto de modificaciones en el trámite
de las objeciones, ya no es el mismo que inicialmente, en versión definitiva,
se remitió al Gobierno. Por esa razón, en casos como el presente, es absolutamente
imprescindible que el Presidente del Congreso remita a la Corte la versión
definitiva del proyecto aprobado en una y otra Cámara.
Para el tramite de las objeciones al
Proyecto de Ley N° 182/99 Senado y 004/00 Cámara, el Presidente del Congreso se
limitó a enviar, con una nota remisoria, el expediente legislativo. Como
resultado, la Corte Constitucional se encuentra frente a dos textos, el
aprobado en el Senado y el aprobado en la Cámara. Para establecer la identidad
entre uno y otro sería necesario compararlos detalladamente, labor que no
corresponde a la Corte. Sin embargo, por economía procesal y dado que la
circunstancia de que el Presidente del Congreso haya remitido los textos
aprobados de manera definitiva en las dos plenarias, sin explicación adicional,
permite deducir la identidad entre uno y otro, la Corte entrará al estudio de
las objeciones y la insistencia de las Cámaras.
Encuentra, no obstante, la Corte, por la
circunstancia anotada, necesario advertir al Presidente del Congreso que el
trámite ante la Corte Constitucional de la insistencia de las Cámaras frente a
las objeciones que el Gobierno presente a un proyecto de ley, debe surtirse en
los términos del Artículo 32 del Decreto 2067 de 1991, esto es mediante la
remisión del proyecto de ley en su versión definitiva, que recoja lo aprobado
en ambas Cámaras y que, para el caso, podrá ser certificada por el Secretario
General, acompañado de todo el expediente legislativo, que contiene el proyecto
originalmente aprobado y las constancias de su trámite legislativo, las
objeciones del Gobierno y el trámite que tales objeciones recibieron en cada
Cámara. Así mismo, el Presidente del Congreso en su escrito de remisión deberá
indicar, de manera sucinta, las razones por las cuales las Cámaras insisten en
que el proyecto objetado sea sancionado.
Cumplidas la anteriores consideraciones
preliminares procede la Corte al análisis del asunto materia de este proceso.
4.      Análisis de las objeciones
4.1.   Objeciones sobre los artículos 3 y
5.
Como consecuencia de las objeciones del
Gobierno, los artículos 3 y 5 del proyecto fueron retirados por la Cámaras. Por
no existir insistencia en los términos del artículo 167 de la Constitución
Política, no hay habilitación de competencia para la Corte Constitucional y por
consiguiente esta Corporación no habrá de hacer pronunciamiento alguno sobre
las disposiciones objetadas.
4.2.   Objeción que tiene que ver con la atribución de potestad
reglamentaria a algunos Ministros.
La potestad reglamentaria es “... la
producción de un acto administrativo que hace real el enunciado abstracto de la
ley ... [para] encauzarla hacia la operatividad efectiva en el plano de lo
real”.[3]
Tal facultad se concreta en la expedición de las normas de carácter general que
sean necesarias para la cumplida ejecución de la ley.
Toda facultad de regulación que tenga como
contenido expedir normas para la cumplida ejecución de las leyes, pertenece, en
principio, por atribución constitucional, al Presidente de la República, sin
necesidad de que la ley así lo determine en cada caso. Dentro del sistema de
fuentes de nuestro ordenamiento jurídico, la potestad reglamentaria tiene un
lugar propio. Por virtud de ella el Presidente de la República expide normas de
carácter general, subordinadas a la ley y orientadas a permitir su cumplida aplicación.
Tales normas revisten, además, una forma especial, y se expiden con la firma
del Presidente y el Ministro o Director de Departamento Administrativo del
ramo.
El constituyente de 1991 introdujo
respecto de ciertas materias y para determinados órganos un sistema de
reglamentación especial. Se trata de ámbitos de regulación, que por expreso
mandato de la Constitución se asignan a otros órganos constitucionales, al
margen de la potestad reglamentaria del Presidente. Tal es el caso del Consejo
Superior de la Judicatura del Consejo, órgano al cual, de acuerdo con el
artículo  257 de la Constitución, le corresponde, con sujeción a la ley
"Dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la
Administración de Justicia, los relacionados con la organización y funciones
internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los trámites
judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en
los aspectos no previstos por el legislador."  Del mismo modo, el Consejo
Nacional Electoral, de acuerdo con el artículo 265 de la Constitución, tiene,
de conformidad con la ley, entre sus atribuciones especiales, la de
"reglamentar la participación de los partidos y movimientos políticos en
los medios de comunicación social del Estado."    El Contralor General de
la República, por su parte, tiene entre sus atribuciones, de acuerdo con el
artículo 268 de la Constitución, las de  "Prescribir los métodos y la
forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la
Nación e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de
resultados que deberán seguirse." (Numeral 1º) y "Dictar normas
generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades
públicas del orden nacional y territorial." (Numeral 12).  Al Contador
General, funcionario de la Rama Ejecutiva, corresponde, a su vez, de acuerdo
con el artículo 354 de la Constitución, "... determinar las normas
contables que deben regir en el país, conforme a la ley.”  Del mismo modo, la Junta
Directiva del Banco de la República ejerce las competencias de regulación que
le corresponden de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 371 y 372 de la
Constitución.
Sin embargo tales competencias para
expedir reglamentos, distintas de la Potestad Reglamentaria del Presidente de
la República, tienen un régimen en la propia Constitución. Por fuera de los
casos especiales previstos en la Carta, la competencia primaria para la
reglamentación de la ley orientada a garantizar su cumplida ejecución corresponde
al Presidente de la República.
Lo anterior no obsta para que, de manera
general, se pueda afirmar la existencia de ciertas competencias de regulación
para órganos administrativos diferentes, y para el caso concreto, para los
Ministros del Despacho. Pero tales competencias para la expedición de normas
generales por los ministros sólo pueden ejercerse, frente a la potestad
reglamentaria del Presidente de la República, con criterio residual y
subordinado. Sobre este particular, el Consejo de Estado al referirse a las
competencias de regulación de la Superintendencia Nacional de Salud expresó
que:
“El Presidente de
la República es, ciertamente, el titular constitucional de la potestad
reglamentaria, pero ello no quiere decir que dentro de su ámbito de competencia
y nivel de subordinación jerárquica y normativa, las demás autoridades
administrativas no pueda adoptar medidas de carácter general a fin cumplir o
hacer cumplir las disposiciones superiores relativas a los asuntos a su cargo,
de donde, como titulares de autoridad administrativa, están investidas de las
facultades o potestades propias de la administración, dentro de las cuales está
justamente la reglamentaria. De allí que los actos administrativos generales
pueden emanar de cualquier autoridad administrativa, en lo que concierna a los
asuntos a su cargo.”[4]
Encuentra la Corte que, en este
contexto, la potestad reglamentaria no puede atribuirse por la ley a otros
órganos administrativos distintos del Presidente de la República. La atribución
de tal competencia la hace la Constitución a un órgano constitucional como es
el Presidente de la República y por tanto no puede ser variada por la ley.
Atribuirla parcialmente por la ley a un órgano distinto, implicaría disminuir y
limitar la competencia que, sin condicionamiento alguno, ha sido atribuida por
la Constitución.
Ello, como se ha
señalado, no obsta para que otros órganos administrativos, en este caso los
Ministros del Despacho, expidan reglamentos, pero tales reglamentos, no tienen,
en el sistema de fuentes, la misma jerarquía de aquellos que expide el Presidente
de la República en ejercicio de la Potestad Reglamentaria, sino que se
encuentran subordinados a ellos. Así, por ejemplo, no podría un Ministro,
obrando dentro de su ámbito competencial, expedir un reglamento o una
regulación técnica que sea contraria a lo dispuesto en un Decreto Reglamentario
del Presidente de la República.
En ese contexto, es posible que la ley
atribuya a los ministerios, dentro de sus respectivos ámbitos de competencia,
la función de expedir normas de carácter general, sin que por ello se entienda
disminuida la potestad reglamentaria del Presidente de la República. Ello no
implica que en cada caso concreto sea el propio legislador el que determine el
ámbito propio de la potestad reglamentaria frente a las competencias de regulación
que puedan tener o que se les atribuyan a los Ministerios, por cuanto eso
equivaldría a vaciar de contenido la Potestad Reglamentaria, la cual quedaría
reducida al espacio de regulación que quede después de que por los Ministros se
haya ejercido la función de regulación atribuida por la ley. Es claro que
cuando el legislador atribuye una competencia de regulación a un ente
administrativo, la misma debe ejercerse sin desconocer el espacio propio de la
potestad reglamentaria. Así, cuando el legislador señala que corresponde a un
determinado Ministerio expedir la regulación técnica o especializada de cierta
materia, resulta evidente que tal regulación debe hacerse con sujeción a la ley
y al reglamento que por virtud de la competencia general que le asigna la
Constitución expida el Presidente de la República.
Se tiene entonces que los Ministros pueden
ejercer competencias de regulación de carácter netamente administrativo, dentro
del ámbito de sus funciones y subordinadas, en todo caso, a los reglamentos que
el Presidente de la República haya expedido para la cumplida ejecución de las
leyes.
Cuando de manera general la ley atribuye a
un Ministerio funciones para expedir reglamentos, debe entenderse, por una
parte, que ellas constituyen simplemente una manera de atribuir competencia en
razón de la materia. Esto es, para los efectos previstos en la ley, el Gobierno
se conforma con la participación del Ministro al que se le ha atribuido la
competencia. En segundo lugar, es claro que en la órbita propia de las funciones
de cada Ministerio y con subordinación tanto a las directrices del Presidente
como a los reglamentos que éste, en ejercicio de la Potestad Reglamentaria,
haya expedido, pueden también los Ministros expedir reglamentos. Pero en ningún
caso éstos pueden desplazar a la competencia reglamentaria del Presidente de la
República, frente a la cual tienen un carácter residual y subordinado.
Debe tenerse en cuenta que los Ministerios
son órganos dependientes cuya competencias generales están previstas en la ley.
La manera como están regulados en la Constitución claramente indica su
subordinación al Presidente de la República, de tal modo que no tienen
competencias autónomas. Todas las que se les atribuyan deben ejercerlas bajo la
dirección del Presidente de la República.
En los anteriores términos, no resulta
inconstitucional que una ley atribuya, de manera directa, a los Ministros del
Despacho, competencias para expedir normas de carácter general sobre las
materias en ella contenidas, cuando tales normas correspondan a regulaciones de
carácter técnico u operativo, dentro de la orbita competencial del respectivo
Ministerio, por cuanto, en ese caso, la competencia de regulación tiene el
carácter de residual y subordinada respecto de aquella que le corresponde al
Presidente de la Republica en ejercicio de la potestad reglamentaria.
Encuentra la Corte, entonces, que las
modificaciones realizadas por las Cámaras legislativas, cuando para superar las
objeciones formuladas por el Gobierno cambiaron las expresiones reglamentar o
reglamentación por las de “regular” o “regulaciones técnicas” o “ambientales”,
claramente se orientan a diferenciar tales competencias de la potestad
reglamentaria del Presidente de la República, y las disposiciones así
modificadas deben entenderse como ajustadas a la Carta, en los términos de esta
providencia.
Por las razones aquí expuestas habrán de
declararse infundadas las objeciones presentadas contra algunos apartes del
artículo 1 del proyecto de ley, en la medida en que en ellos no se atribuye
potestad reglamentaria a los Ministros del despacho, sino que se habilita a los
ministerios, para que, sin perjuicio de los reglamentos que corresponda expedir
al Presidente de la República, expidan unas normas de carácter técnico
especializado, en el ámbito de sus respectivas competencias.
El artículo 2, también objetado por este
concepto fue modificado por la Cámaras, para disponer que la correspondiente
reglamentación se hará por el Gobierno, lo cual resulta ajustado la Constitución,
en la medida en que tal expresión comprende tanto la potestad reglamentaria del
Presidente de la República como las eventuales competencias de regulación de
los Ministerios, razón por la cual, en cuanto hace a esta objeción el artículo
será declarado exequible.
4.3.   Objeciones que tienen que ver con el establecimiento de límite
temporal a la potestad reglamentaria del Presidente de la República.
En relación con la objeción que se formula
sobre los incisos 1, 2 y 3 del parágrafo 2º del artículo 1, en cuanto que en
ellos se estarían  estableciendo límites temporales a las facultades
reglamentarias del Presidente de la República, encuentra la Corte que tal
limitación, que de presentarse resultaría inconstitucional, no se desprende de
las disposiciones objetadas.
Tal como se ha establecido en esta
providencia, las competencias de regulación previstas en las disposiciones
objetadas hacen parte de la Potestad Reglamentaria del Presidente de la
República. Tal potestad, como atribución constitucional del Presidente de la
República, puede ejercerse por éste en cualquier tiempo, sin que sea posible
que por ley se introduzca en esta materia limitación temporal alguna. Ello no
quiere decir, sin embargo, que el legislador no pueda, para lograr la
efectividad de una ley, disponer que el Gobierno deba reglamentarla dentro de
un tiempo determinado. Tal mandato del legislador no impide que el Presidente
expida la reglamentación antes del término previsto, ni lo inhabilita para el
ejercicio de la potestad reglamentaria vencido ese plazo. Tampoco implica que
expedida una reglamentación dentro del plazo fijado por el legislador el
Presidente pierda competencia para expedir nuevos reglamentos o para modificar,
adicionar o derogar sus propios reglamentos. La única consecuencia normativa
del término establecido por el legislador es la de imponerle al Presidente de
la República el deber de reglamentar la ley dentro de dicho plazo.
Esta interpretación, que en su aspecto
central guarda armonía con lo expresado por la Corte en Sentencia C-066 de
1999, en cuanto que en aquella oportunidad se dijo que la potestad
reglamentaria no es susceptible de limitarse en el tiempo por el legislador, se
aparta, sin embargo de dicha providencia en el alcance de tal restricción para
el legislador, puesto que entiende ahora la Corte que no es contrario a la
Constitución que la ley señale un término dentro del cual el Presidente deba
expedir un determinado reglamento. Esta posibilidad es congruente con una serie
de disposiciones y principios constitucionales, en particular con aquellos que
se orientan a lograr la efectividad de la legislación, tales como los numerales
10 y 11 del artículo 189, en cuanto que establecen para el Presidente de la
República el deber de velar por el estricto cumplimiento de la ley, así como el
de ejercer la potestad reglamentaria para la cumplida ejecución de las leyes.
Así mismo, el artículo 2 de la Carta establece para las autoridades del Estado
el deber de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados
en la Constitución, y el artículo 87 habilita a toda persona para acudir ante
cualquier autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley.
Dentro de ese contexto resulta claro para
la Corte que en determinadas leyes, para cuya aplicación sea imprescindible la
expedición de un reglamento, no puede reputarse contrario a la Constitución que
el legislador, para lograr la efectividad de la ley dentro de un límite
temporal, establezca un plazo para la reglamentación de la misma. Este entendimiento
había sido expresado en salvamento de voto al Sentencia C-066 de 1999, que
ahora la Corte recoge, en los siguientes términos:
“... coincidimos
con la sentencia en que la reglamentación de las leyes es una facultad propia
del Gobierno, que no puede ser restringida por las normas legales. Sin embargo,
como lo mostraba el fundamento jurídico No 29 de la ponencia originaria, la
fijación de un plazo es legítima, siempre y cuando se entienda que ésta no
limita esa potestad sino que pretende garantizar el cumplimiento de las leyes.
Y en tales eventos, esos plazos mantienen una eficacia normativa pues su
desconocimiento podría dar lugar a imponer responsabilidades al Gobierno, en
especial políticas, pues estaría incumpliendo una voluntad legislativa; o en
otros eventos podría dar lugar incluso a que sean eficaces algunas acciones
judiciales destinadas a garantizar el cumplimiento de la norma legal en
cuestión. Por ello creemos que la decisión de la Corte de retirar del
ordenamiento esas expresiones es contraria al principio de efectividad, que es
propio del Estado social de derecho, y según el cual las normas legales se
expiden para ser cumplidas.” [5]
En consonancia
con lo anterior, encuentra la Corte que no es contrario a la Constitución el
término que las disposiciones objetadas establecen para el ejercicio de la
potestad reglamentaria, en el entendido de que dicho término no constituye una restricción
de tal potestad, de manera que la misma puede ejercerse, en cualquier tiempo,
con plenitud de competencia, pero que impone al Presidente el deber de expedir
una reglamentación dentro del plazo señalado en la ley, sin perjuicio de que
pueda modificarla,  adicionarla o derogarla en el futuro.
Por este concepto habrá de declararse la
exequibilidad del término de seis meses previsto en los incisos 1º y 2º  del
parágrafo 2º del artículo 1 del proyecto objetado, así como el término de 5
años del parágrafo 3º del mismo artículo.
4.4.   Objeción relacionada con el monopolio sobre la producción de
alcoholes y las rentas de los municipios.
Señala el Gobierno en su escrito de
objeción, que el proyecto de ley en examen, al permitir la libre producción de
alcoholes impotables estaría desconociendo la protección constitucional sobre
las rentas de orden territorial y la autonomía en su administración, previstas
en los artículos  287 y 362 de la Constitución Política.
Lo anterior por cuanto, de conformidad con
la ley, -artículo 11 de la Ley 83 de 1925-, los Departamentos son titulares del
monopolio de producción de alcoholes impotables, el cual tiene el carácter de
arbitrio rentístico, tal como la ha establecido el Consejo de Estado en
sentencia de la sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo,
del 17 de abril de 1997.
Las Cámaras Legislativas, durante el
tramite de las objeciones decidieron modificar el artículo objetado, para
precisar que la libre competencia se aplica sólo a los alcoholes impotables y
para derogar expresamente la ley que establecía el monopolio de este tipo de
alcoholes en cabeza de los Departamentos.
Así, tal como lo expresa el señor
Procurador General de la Nación en su concepto, el problema se reduce a
establecer si el legislador puede validamente desmonopolizar una actividad que
había sido radicada por la ley en cabeza de los entes territoriales.
De acuerdo con el artículo 336 de la
Constitución, corresponde al legislador el establecimiento de monopolios, en
los términos de la citada disposición.
Señala, así mismo, el citado artículo 336,
que “[l]a organización, administración, control y explotación de los monopolios
rentísticos estarán sometidos a un régimen propio, fijado por la ley de
iniciativa gubernamental”.
Puede la ley, en desarrollo del anterior
precepto, y en armonía con lo dispuesto en el artículo 362 de la Carta,
establecer la titularidad de un monopolio en las entidades territoriales. En
ese evento, las rentas provenientes de la explotación de tales monopolios son
de propiedad exclusiva de las entidades territoriales y, de acuerdo con el
mismo artículo 362 “gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de
los particulares” . Dentro de tales garantías, efectivamente está, como lo
señala el Gobierno, la de la autonomía en la administración de las mismas, en
los términos del artículo 287.
Sin embargo, no puede perderse de vista
que tales propiedad y autonomía administrativa se predican de unas rentas que
han sido establecidas por la ley dentro del ámbito de la potestad configurativa
del legislador, y por consiguiente, las citadas garantías está supeditadas a la
permanencia del monopolio creado por la ley.
Cuando la ley pone fin a un monopolio que
había establecido en cabeza de las entidades territoriales, no está afectando
las rentas provenientes de tal monopolio y que ya ingresaron al patrimonio de
tales entidades, ni está limitando o interfiriendo en la administración de los
recursos generados por el monopolio. Simplemente está poniendo fin a la situación,
de creación legal, que daba lugar a tales rentas en condiciones de
exclusividad.
Y es claro que si corresponde a la ley
establecer un monopolio como arbitrio rentístico del Estado, es la propia ley
la llamada a ponerle fin, si que de ello pueda pretenderse violación alguna
sobre las disposiciones que regulan el régimen de las entidades territoriales,
en particular de los artículos 287 y 362 de la Carta.
Como quiera que en el artículo 2º del
proyecto objetado, cuyo alcance fue precisado por las Cámaras legislativas, la
ley no hace cosa distinta que disponer la terminación de un monopolio, el
relativo a la producción de los alcoholes impotables, que la misma ley había
establecido con anterioridad, la mencionada disposición habrá de declararse exequible.
VIII.           DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución, oído el concepto del Procurador General de la Nación y surtidos
los trámites que ordena el Decreto 2067 de 1991,
R E S U E L V E
:
Declarar infundadas las objeciones
presidenciales por inconstitucionalidad al proyecto de ley No° 182/99 Senado y
004/00 Cámara “Por medio de la cual se dictan normas sobre el uso de los
alcoholes carburantes, se crean estímulos para su producción, comercialización
y consumo, y se establece una contribución parafiscal y se dictan otras
disposiciones”, el cual por consiguiente, y por los cargos analizados en esta
providencia, se declara ajustado a la Constitución.
Cópiese,
comuníquese y notifíquese al Presidente de la República y al Presidente del
Congreso, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNTETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de voto a la Sentencia C-805/01
POTESTAD
REGLAMENTARIA-Relación de
jerarquía entre Presidente y ministros (Aclaración de voto)
ORGANOS-Autonomía constitucional de nacionales y
departamentales (Aclaración de voto)
REGLAMENTACION Y
REGULACION-Relación
(Aclaración de voto)
POTESTAD
REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-No prevalencia automática sobre regulaciones de
órganos con autonomía constitucional (Aclaración de voto)
Cuando la Constitución y la ley
protegen la autonomía de los órganos reguladores, los reglamentos expedidos por
el Presidente de la República no prevalecen siempre, de manera necesaria y
automática, sobre las regulaciones por ellos adoptadas. Ese es precisamente uno
de los efectos de la autonomía, entendida como una garantía institucional,
entre otros, frente a una concepción jerárquica tradicional de la estructuración
del Estado.
Referencia:
expediente O.P. 050: Objeciones Presidenciales al proyecto de Ley N° 182/99
Senado y 004/00 Cámara “Por medio de la cual se dictan normas sobre el uso de
los alcoholes carburantes, se crean estímulos para su producción,
comercialización y consumo, y se establece una contribución parafiscal y se
dictan otras disposiciones”.
Magistrado Ponente:
Dr.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Con el debido respeto por la Corporación y
por el magistrado ponente aclaro mi voto respecto de dos temas tratados en la
parte motiva de la sentencia. Aunque sin duda en esta providencia se realiza
una importante distinción entre la potestad reglamentaria y las facultades de
regulación, lo cual constituye un elemento central de la ratio decidendi de la
exequibilidad de las normas objetadas, estimo necesario hacer explícita mi
posición respecto del concepto de jerarquía que inspira la ponencia así como de
la relación entre reglamentación y regulación.
1. Como los órganos encargados de la
“implementación” de las normas objetadas eran ministerios, en la sentencia se
subraya la relación de jerarquía que existe entre éstos y el Presidente de la
República. Comparto este enfoque precisamente porque la Constitución dispone
que el Presidente es la suprema autoridad administrativa y el jefe de gobierno,
de tal manera que en los asuntos tratados en las normas objetadas los ministros
están subordinados a la cabeza del Ejecutivo. Sin embargo, en algunos párrafos
de la sentencia se incluyen afirmaciones más generales respecto de la
subordinación de todos los órganos administrativos al Presidente de la
República. Entiendo que estos párrafos deben ser leídos a la luz del contexto
de este proceso, o sea, la relación Presidente-Ministros, y por ello no salvé
el voto.
Considero que la Constitución reconoce
ámbitos de autonomía, no sólo a órganos nacionales de regulación con estatus
constitucional como algunos de los citados en la misma sentencia, sino también
a órganos departamentales con estatus constitucional como las corporaciones
públicas de elección popular departamentales y municipales, por citar tan solo
un ejemplo. También permite que la ley reconozca espacios de autonomía a
órganos creados por el legislador con el propósito de desarrollar una
concepción de Estado Regulador claramente compatible con numerosas
disposiciones constitucionales sobre las cuales no es necesario detenerse en
esta aclaración.
2. Cuando la Constitución y la ley
protegen la autonomía de los órganos reguladores, los reglamentos expedidos por
el Presidente de la República no prevalecen siempre, de manera necesaria y
automática, sobre las regulaciones por ellos adoptadas. Ese es precisamente uno
de los efectos de la autonomía, entendida como una garantía institucional,
entre otros, frente a una concepción jerárquica tradicional de la
estructuración del Estado. El punto es claro cuando la autonomía del órgano
regulador está amparada expresamente por la Constitución, como sucede por ejemplo
con la Junta del Banco de la República o la Comisión Nacional de Televisión. La
cuestión es más compleja cuando la autonomía del órgano está prevista en la ley
que ha desarrollado la Constitución y no directa y específicamente en la Carta.
En este segundo evento, los alcances de la autonomía son menores y habrá que
determinar caso por caso cuál es la relación entre la regulación expedida por
dicho órgano y el reglamento presidencial.
Como éste no era el problema jurídico
planteado en este proceso no era necesario que la Corte lo abordara
expresamente. No obstante, algunas frases de la sentencia, si fueren leídas
fuera de contexto, podrían ser interpretadas como la toma de posición de la
Corte al respecto. Si bien ello no es el caso, estimé necesario hacer explícita
mi postura al respecto.
Fecha ut supra,
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
Aclaración de voto a la Sentencia C-805/01
POTESTAD
REGLAMENTARIA-Definición
(Aclaración de voto)
La potestad reglamentaria ha sido
entendida como el poder que tiene la cabeza del órgano ejecutivo (y que así se
llama por que su función es la de ejecutar la ley o hacerla ejecutable), para
hacer aplicables las leyes.
POTESTAD
REGLAMENTARIA-Facultad del Gobierno sin norma
expresa (Aclaración de voto)
LEY Y
REGLAMENTO-Relación inversamente proporcional
(Aclaración de voto)
Existe una relación inversamente
proporcional entre ley y reglamento, de tal manera que mientras exista más
cantidad de ley, existe menos reglamento y al revés, mientras haya menos ley,
habrá más necesidad de reglamento para poder aplicar la ley; esto es lo que
explica que los códigos casi nunca son reglamentados, ya que el legislador ha
contemplado todas las hipótesis y le ha dejado poco trabajo al poder
reglamentario.
POTESTAD
REGLAMENTARIA-Límites
(Aclaración de voto)
La potestad reglamentaria tiene como
límites a todas las normas de superior jerarquía, ya que no puede violar ni la
ley que se reglamenta, ni tampoco a las otras leyes existentes al momento de
expedir la reglamentación y mucho menos a la Constitución.
POTESTAD
REGLAMENTARIA-Exceso
(Aclaración de voto)
Existe exceso en la potestad
reglamentaria no sólo cuando, como su nombre lo dice, se excede la ley que se
reglamenta, si no también cuando se restringe el alcance de esa ley.
POTESTAD
REGLAMENTARIA Y FUENTES GENERALES DEL DERECHO (Aclaración de voto)
FUENTES DEL
DERECHO EN TEORIA GENERAL DEL DERECHO (Aclaración de voto)
JERARQUIA
NORMATIVA-Determinación
de órgano en relación de norma superior e inferior (Aclaración de voto)
FUENTES DEL
DERECHO EN TEORIA PURA DEL DERECHO (Aclaración de voto)
LEY-Ejecución por ministros sujeta a normas
de superior jerarquía (Aclaración de voto)
POTESTAD
REGLAMENTARIA-Ejercicio
por ministros con sujeción a normas de superior jerarquía (Aclaración de voto)
Siendo la potestad reglamentaria un medio para aplicar o ejecutar
las leyes, es que consideramos que el ministro tiene el poder, cuando aplica
una ley de dictar las normas que sirvan para su aplicación cuando el legislador
no las haya dictado y siempre y cuando se respete la ley que se aplica, las
otras leyes o la Constitución, que son normas de superior jerarquía.
Referencia:
expediente OP-050
Objeciones
Presidenciales al Proyecto de Ley No. 182/99 Senado y 004/00 Cámara "Por
medio de la cual se dictan normas sobre el uso de los alcoholes carburantes, se
crean estímulos para su producción, comercialización y consumo, y se establece
una contribución parafiscal y se dictan otras disposiciones.
En relación con el tema de la potestad
reglamentaria:
1.     La potestad reglamentaria ha sido
entendida como el poder que tiene la cabeza del órgano ejecutivo (y que así se
llama por que su función es la de ejecutar la ley o hacerla ejecutable), para
hacer aplicables las leyes.  Esta potestad se encuentra expresamente consagrada
en el numeral 11 del artículo 189 de nuestra Carta Política.
2.     Como este poder se orienta a lograr la
aplicabilidad de las leyes, es que se ha entendido que los gobiernos, poseen
esta facultad aunque no haya norma expresa que lo consagre.
3.     Existe una relación inversamente
proporcional entre ley y reglamento, de tal manera que mientras exista más
cantidad de ley, existe menos reglamento y al revés, mientras haya menos ley,
habrá más necesidad de reglamento para poder aplicar la ley; esto es lo que
explica que los códigos casi nunca son reglamentados, ya que el legislador ha
contemplado todas las hipótesis y le ha dejado poco trabajo al poder
reglamentario.
4.     La potestad reglamentaria tiene como
límites a todas las normas de superior jerarquía, ya que no puede violar ni la
ley que se reglamenta, ni tampoco a las otras leyes existentes al momento de
expedir la reglamentación y mucho menos a la Constitución.
5.     Existe exceso en la potestad reglamentaria
no sólo cuando, como su nombre lo dice, se excede la ley que se reglamenta, si
no también cuando se restringe el alcance de esa ley.
6.     La cabal comprensión de la potestad
reglamentaria está íntimamente ligada a la comprensión de otro problema de la
Teoría General del Derecho como son las Fuentes Generales del Derecho.
Tradicionalmente se
ha entendido como fuentes del derecho las normas generales del derecho de un
Estado (por ejemplo la ley y el reglamento) y se le ha negado las categorías de
fuentes a las normas jurídicas individuales; sin embargo este criterio muestra su
debilidad cuando se examinan leyes que no son generales (por ejemplo una ley de
honores), o se encuentran normas jurídicas individuales que se aplican a una
gran cantidad de sujetos como es el caso de los contratos colectivos de
trabajo.
No siendo posible
aplicar el criterio anterior se hace necesario adoptar otro criterio y en mi
sentir el más exacto es el de la teoría pura del derecho, que considera que
toda norma de superior jerarquía en relación con la norma inferior cuya
producción regula, es fuente de la norma inferior.
7.     La existencia de un orden jurídico
presupone que halla normas de superior jerarquía y normas de inferior jerarquía
y una norma pertenece a un orden jurídico solamente por haber sido instaurada
conforme a lo que determina otra norma de superior jerarquía de ese orden.
Como dijera Han Kelsen: "Una norma que determina la producción de otra, es
aplicada en la producción por ella determinada de la otra norma.  Aplicación de
derecho es de consuno producción de derecho.  Ambos conceptos no expresan, como
supone la teoría tradicional, una oposición absoluta.  Es erróneo distinguir
entre actos de producción y actos de aplicación de derecho.  Puesto que si se
hace abstracción de los casos límite -la presuposición de la norma básica y la
ejecución del acto coactivo-, entre los cuales transcurre el proceso jurídico,
todo acto jurídico es simultáneamente la aplicación de una norma superior y la
producción, determinada por aquélla, de una norma inferior... Como se indicara
ya, la producción de una norma inferior a través de una superior, puede estar
determinada en dos direcciones.  La norma superior puede determinar tanto el
órgano que produzca la norma, como el procedimiento en que se la produzca,
pudiendo también determinar el contenido de la norma.  Inclusive, cuando la
norma superior sólo determina el órgano, es decir, el individuo que producirá
la norma inferior, dejando a la apreciación de ese órgano la determinación del
procedimiento y la determinación del contenido de la norma que debe producirse,
la norma superior es aplicada en la producción de la inferior: la determinación
del órgano es el mínimo de aquello que tiene que determinarse en la relación
entre una norma superior y una inferior."[6]
8.     Como se puede observar desde el punto de
vista de la Teoría Pura del Derecho, el problema de las fuentes del derecho es
un falso problema, ya que todo órgano encargado de aplicar una norma jurídica,
al mismo tiempo que aplica la norma de superior jerarquía produce o crea la
norma inferior fundándose en una norma superior. Por regla general toda norma
jurídica es fuente de otra norma jurídica de inferior jerarquía.
Teniendo en claro
esta particularidad del orden jurídico, es que se comprende que los ministros
al aplicar la ley, pueden crear una norma de inferior jerarquía, precisamente
para poder ejecutar la ley y el único limite jurídico que tienen son las normas
de superior jerarquía, llamense leyes o Constitución.
Siendo la potestad
reglamentaria un medio para aplicar o ejecutar las leyes, es que consideramos
que el ministro tiene el poder, cuando aplica una ley de dictar las normas que
sirvan para su aplicación cuando el legislador no las haya dictado y siempre y
cuando se respete la ley que se aplica, las otras leyes o la Constitución, que
son normas de superior jerarquía.
Esta concesión del
derecho fue la que me llevo a votar la constitucionalidad de las normas que le
permiten a los ministros ejecutar las leyes como órganos encargados de aplicar
normas jurídicas, pueden también crear normas de inferior jerarquía a la ley.
Fecha ut supra
JAIME ARAUJO
RENTERIA
[1] Subrayado del texto original.
[2]              Conforme a la acepción 3 del Diccionario de la Real
Academia Española, (21 ed.) insistir quiere decir persistir o mantenerse firme
en una cosa.
[3]              Sentencia C-228 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa, recogida en la Sentencia C-350 de 1997
[4]
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Primera. Consejero ponente: Juan Alberto Polo Figueroa. Bogotá D.C., 24 de
agosto de 2000. Radicación número 6096.
[5]
Sentencia C-066 de 1999. Salvamento de voto Magistrados  Eduardo
Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez Caballero.
[6] Hans Kelsen, Teoría Pura del Derecho, Universidad Autónoma de
México, págs. 244 y 245.