C-571-17
Sentencia C-571/17
MECANISMO DE PROTECCION AL CESANTE-Campo de aplicación y requisitos para acceder a beneficios
Con base en los
argumentos planteados por los demandantes y por los intervinientes, corresponde
a la Corte resolver el siguiente problema jurídico: al establecer los
requisitos de acceso a un sistema de protección social, específicamente al
Mecanismo de Protección al Cesante, ¿vulneró el legislador el derecho a la
igualdad (artículo 13 de la Constitución Política) por exigir distinto tiempo
de aportes a cajas de compensación familiar para los trabajadores dependientes
y los independientes? Para resolver este problema
jurídico, la Corte: (i) explica el contenido del derecho a la igualdad y la
metodología utilizada para evaluar su eventual vulneración y (ii) el sistema de
protección social, en el cual se enmarca el Mecanismo de Protección al Cesante
y afirmó que no hay cuestionamiento de las normas acusadas desde el punto de
vista del derecho a la igualdad, por lo que procede a declarar su constitucionalidad.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de
violación
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del
principio pro actione
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia
constitucional sobre pronunciamiento de fondo a pesar de ausencia de criterio
de comparación o tertium comparationis
DERECHO FUNDAMENTAL A LA IGUALDAD-Consagración
en la Constitución Política e instrumentos internacionales/PRINCIPIO DE
IGUALDAD-Mandatos que comprende/JUICIO DE IGUALDAD-Reglas/JUICIO
DE IGUALDAD-Etapas
El derecho a la igualdad está
previsto en el artículo 13 de la Constitución Política, así como en
instrumentos internacionales de derechos humanos que, en virtud del artículo 93
numeral 2, hacen parte del bloque de constitucionalidad. De este derecho se
desprenden dos mandatos básicos: (i) otorgar el mismo trato a supuestos de
hecho equivalentes y (ii) otorgar un trato diferente a situaciones de hecho
disímiles. Como se observa, el rasgo esencial del derecho a la igualdad es que
implica un juicio de comparación entre dos personas o grupos de personas. Para
determinar con mayor precisión el alcance del derecho a la igualdad, la Corte
ha especificado estos dos mandatos generales en cuatro reglas, a saber: (i)
debe darse un tratamiento distinto a situaciones de hecho que no tienen ningún
elemento en común; (ii) debe darse el mismo trato a situaciones de hecho
idénticas; (iii) debe darse un trato paritario a situaciones de hecho que
presenten similitudes y diferencias, cuando las similitudes sean más relevantes
que las diferencias; y (iv) debe darse un trato diferente a situaciones de
hecho que presenten similitudes y diferencias, cuando las diferencias sean más
relevantes que las similitudes. Con el propósito de determinar cuándo se
presenta alguna de las hipótesis mencionadas antes, la Corte ha tenido en
cuenta un juicio a partir de tres etapas de análisis. Primero, se debe
establecer el criterio de comparación (también denominado tertium
comparationis). Segundo, se debe definir si en el plano fáctico y en el plano
jurídico existe realmente un trato igual o diferenciado. Así, una vez
establecido el criterio de comparación, debe verificarse si efectivamente
existe un trato igual o un trato diferenciado o si en realidad el cargo por
vulneración del derecho a la igualdad parte de una indebida comprensión o
interpretación de lo que establece la medida analizada. De este juicio pueden
entonces desprenderse dos hipótesis: o los grupos o personas no son comparables
a la luz del criterio de comparación y, en consecuencia, no se afecta el
mandato de trato igual; o los grupos o personas si pueden ser asimiladas y, en
esa medida, se presenta una afectación prima facie del derecho a la igualdad.
Si ocurre lo segundo (si las personas o grupos pueden ser asimilados), en
tercer lugar, se debe determinar si la diferencia de trato se encuentra
constitucionalmente justificada, análisis que varía, pues puede hacerse en
intensidades distintas, teniendo como propósito salvaguardar el principio
democrático y la separación de poderes, sin afectar gravemente los derechos
inalienables de la persona (artículos 1, 5 y 113 de la Constitución,
respectivamente). En este sentido, la Corte ha señalado que el juicio de
proporcionalidad no puede ser aplicado con la misma intensidad en todos los
casos. De no proceder así (es decir, si siempre se aplicara la misma intensidad
en el análisis de proporcionalidad), las competencias de los diferentes órganos
del Estado, al igual que las posibilidades de actuación de los particulares en
ejercicio de la libre iniciativa privada, podrían resultar anuladas o afectadas
gravemente. Ello se debe a que, en últimas, en este paso lo que se analiza es
si la diferenciación prevista por la medida analizada es o no proporcional. Con
fundamento en lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha reconocido tres
intensidades que pueden tenerse en cuenta para este análisis, a saber: leve,
intermedia y estricta. (…) En cada caso deberá el
juez valorar las diferentes razones que concurren para fundamentar la
intensidad del juicio, de acuerdo con los criterios jurisprudencialmente
establecidos.
JUICIO DE PROPORCIONALIDAD EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Niveles de intensidad
La jurisprudencia constitucional
ha reconocido tres intensidades que pueden tenerse en cuenta para este
análisis, a saber: leve, intermedia y estricta. Las situaciones en las que cada
intensidad procede y lo que se analiza en cada una de ellas se describen de forma
breve a continuación: (i) Juicio leve de igualdad: este juicio maximiza la
separación de poderes y el principio democrático, representando el ámbito de
intervención menos intenso del juez constitucional en asuntos de competencia
del legislador. En principio, se aplica a eventos en los que la medida
estudiada desarrolla una competencia específica definida en cabeza de un órgano
constitucional; la medida estudiada aborda cuestiones económicas, tributarias o
de política internacional; o del análisis de dicha medida no se advierte, prima
facie, que la diferenciación que ella establece afecte de forma grave el goce
de un derecho fundamental. El juicio leve de igualdad, que presupone siempre un
examen independiente de la licitud de la medida, tiene como propósito analizar
dos cuestiones: (i) si determinada distinción –medida- persigue una finalidad
constitucional legítima o no prohibida por la Constitución. En caso de ser ello
así, se requiere además establecer si (ii) el medio puede considerarse, al
menos prima facie, como idóneo para alcanzar la finalidad identificada. (ii)
Juicio intermedio de igualdad: se ha aplicado por la Corte cuando, entre otras,
existe un indicio de que pueda haber una afectación a la libre competencia,
cuando se trata de medidas de discriminación inversa o cuando se pueda afectar
el goce de un derecho no fundamental. El juicio intermedio de igualdad está
compuesto también de dos pasos analíticos, orientados a determinar (i) si la
distinción prevista por la medida analizada se orienta a conseguir un propósito
constitucionalmente importante y (ii) si el medio elegido es efectivamente
conducente para el logro de esa finalidad. (iii) Juicio estricto de igualdad:
se aplica, en principio, cuando la diferenciación que se estudia utiliza una categoría
sospechosa (como aquellas mencionadas en el artículo 13 de la Constitución a
modo de prohibiciones); cuando implica la afectación de los derechos de
personas en condición de debilidad manifiesta, o pertenecientes a grupos
marginados o discriminados; interfiere con la representación o participación de
sectores sin acceso efectivo a la toma de decisiones; genera la afectación de
los derechos de minorías insulares y discretas; establece un privilegio; o
afecta de manera grave, prima facie, el goce de un derecho constitucional
fundamental. Este análisis, el más riguroso, tiene como propósito determinar
(i) si la distinción prevista en la medida analizada persigue una finalidad
imperiosa, urgente o inaplazable; (ii) si dicha distinción es efectivamente conducente
para lograr esa finalidad; (iii) si la distinción es necesaria, en el sentido
de que es el medio menos gravoso para lograr con el mismo nivel de eficacia la
finalidad perseguida; y (iv) si es proporcional en sentido estricto, es decir,
si los beneficios de adoptar la medida analizada exceden las restricciones
impuestas sobre otros principios y valores constitucionales.
SISTEMA DE PROTECCION SOCIAL-Jurisprudencia
constitucional/SISTEMA DE PROTECCION SOCIAL-Definición/SISTEMA DE
PROTECCION SOCIAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Relación/PROTECCION
SOCIAL-Concepto/SEGURIDAD SOCIAL-Concepto/PROTECCION SOCIAL Y
SEGURIDAD SOCIAL-Diferencias
La Corte, en distintas
oportunidades, ha estudiado la configuración del sistema de protección social y
ha establecido sus diferencias con el sistema de seguridad social. La primera
ocasión en la que tuvo la ocasión de pronunciarse en este sentido fue la
sentencia C-038 de 2004, en la que se demandaba el artículo 1º de la Ley 789 de
2002 con el argumento de que la definición de protección social allí prevista
no era coherente con la definición de seguridad social. En esa ocasión la Corte
rechazó el cargo, limitándose a señalar que “el hecho de que el artículo 1º de
la Ley 789 de 2002 haya eventualmente modificado la Ley 100 de 1993 no
representa un cargo de constitucionalidad que pueda prosperar, pues el
Legislador mantiene su libertad de configuración en este campo”. En esta
sentencia la Corte argumentó que el legislador tiene la potestad de regular el
sistema de seguridad social, siempre que se limite a los principios
constitucionales que regulan la seguridad social. Más adelante, en la sentencia
C-834 de 2007, la Corte precisó con mayor detalle la relación entre el sistema
de protección social y el de seguridad social. En esa ocasión analizó una
expresión del artículo 1º de la Ley 789 de 2002, que daba a entender que los
beneficios del sistema de protección social estarían limitados a favor de los
nacionales colombianos. En este orden de ideas, la Corte en esta sentencia
reitera que el concepto de “protección social” que se maneja en la Ley 789 de 2002 no coincide realmente con aquel de “seguridad social”, sin que por
ello sea contrario al artículo 48 Superior. La Corte ha indicado también que al
analizar los beneficios del sistema de protección social debe tenerse en cuenta
el principio de progresividad, el cual puede permitir que se limiten
determinados beneficios en atención al tipo de vinculación contractual del
trabajador. Al respecto, en la sentencia C-440 de 2011, que también reiteró las
diferencias entre “protección social” y “seguridad social”, adicionalmente, la
Corte consideró ajustado a la Constitución que se limitara el reconocimiento
del subsidio monetario a los trabajadores dependientes, atendiendo a que esta
prestación debe ser pagada por los empleadores, por conducto de las Cajas de
Compensación Familiar. En esa ocasión, la Corte distinguió entre lo que podía
ser una aspiración deseable y una exigencia constitucional, para precisar que
la ampliación de los beneficios reconocidos a los trabajadores dependientes con
el fin de cubrir a los independientes puede ser una aspiración legítima, aunque
no debe considerársela una exigencia constitucional. (…) En esta misma
sentencia, la Corte consideró razonable que la obligatoriedad de los aportes a
las Cajas de Compensación Familiar se hubiera circunscrito a los trabajadores
dependientes, pues haberlo ampliado a los independientes hubiera implicado la
imposición de un deber de solidaridad que resultaría desproporcionado. Sustenta
la Corte su argumentación, en los antecedentes del SSF, el cual opera en
Colombia, como una prestación laboral, a cargo de los empleadores, mediante un
sistema de recaudo y reparto a través de las cajas de compensación familiar. Se
desenvuelve dentro del contrato de trabajo, como una prestación obligatoria,
establecida en la ley con un componente de solidaridad orientado a brindar
protección especial a los trabajadores de más bajos ingresos, en función de las
personas que tengan a cargo. Según lo señalado anteriormente, es posible
concluir que, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que al regular el
sistema de protección social, el legislador puede otorgar beneficios
específicos a grupos de sujetos, pues su intención es atender las necesidades
de grupos de personas que se encuentran en situación especialmente vulnerable,
diferenciación que por lo demás se sustenta en los conceptos de “protección
social” y “seguridad social”. Sobre la base de este entendimiento, le es dado
al legislador establecer distintos beneficios a los trabajadores dependientes y
a los independientes, sin que ello constituya una vulneración al derecho a la
igualdad (artículo 13 de la Constitución).
MECANISMO DE PROTECCION AL CESANTE-Requisitos de acceso diferenciado para
trabajadores dependientes e independientes
La norma que se analiza
establece algunos requisitos de acceso a los beneficios
previstos en el Mecanismo de Protección al Cesante. En efecto, las
disposiciones demandadas establecen que podrán acceder a los beneficios del
Mecanismo de Protección al Cesante los desempleados que cumplan, entre otras,
las siguientes condiciones: (i) quienes como trabajadores dependientes hubieran
cotizado a Cajas de Compensación Familiar por lo menos un (1) año de forma
continua o discontinua durante los últimos tres (3) años; o (ii) quienes como
trabajadores independientes hubieran cotizado a Cajas de Compensación Familiar
por lo menos dos (2) años de forma continua o discontinua durante los últimos
tres (3) años.
MECANISMO DE PROTECCION AL CESANTE-Elementos
SISTEMA DE PROTECCION SOCIAL-Amplio margen de
configuración legislativa
La Corte ha
reconocido un amplio margen de configuración al legislador para regular el
sistema de protección social, ya que ha considerado que el mismo se enmarca
dentro de los siguientes aspectos: (i) Conveniencia de ampliar el alcance del
SSF, que cobija la posibilidad de que los trabajadores independientes y los
desempleados accedan, a un conjunto de prestaciones que se había creado
exclusivamente para el ámbito de la relación laboral, beneficiando únicamente a
los trabajadores dependientes. En este caso, se evidencia en la Ley 1636 de
2013 un desarrollo de este propósito al brindar a los trabajadores independientes
los medios adecuados para mitigar los efectos del desempleo, a los que no
tenían acceso anteriormente. En virtud de esta ley, aquellos trabajadores
dependientes o independientes que hubiesen realizado aportes a las Cajas de
Compensación Familiar podrán acceder a un beneficio que antes estaba fuera de
su alcance; y (ii) No es contrario a la Constitución y la ley permitir que los
trabajadores independientes de manera voluntaria y por cuenta propia, se
afilien a las Cajas de Compensación Familiar, para acceder a algunos beneficios
ofrecidos por ellos. Al respecto, ha afirmado la Corte respecto de los aportes
voluntarios que realicen los trabajadores independientes a las Cajas de
Compensación Familiar, cumplen con los mandatos constitucionales, ya que de
haber impuesto un deber de cotización, esto hubiera implicado la imposición de
un deber de solidaridad en cabeza de los trabajadores independientes que
resultaría desproporcionado.
RELACIONES CONTRACTUALES CIVILES Y COMERCIALES Y EL CONTRATO DE
TRABAJO-Diferenciación
Se
evidencia que el sustento normativo del régimen jurídico laboral se ubicó en el
artículo 53 Superior, el cual no tiene aplicación en relaciones contractuales
originadas en vínculos civiles y comerciales. (…) Por una parte, si bien las relaciones
laborales tienen ciertos aspectos propios de la autonomía privada, tales como
la libertad de selección, de configuración y de conclusión, dichas relaciones
se enmarcan en términos del artículo 53 Superior en el estatuto de trabajo o
Código Sustantivo del Trabajo, en línea con el mandato constitucional propio de
garantizar ciertos mínimos en dicha relación de subordinación entre empleado y
empleador. Por otra parte, el régimen de contratos civiles y comerciales que
rige las relaciones contractuales del trabajador independiente encuentra su
punto de partida en la relación marcadamente autónoma o no subordinada de una
de las partes respecto de la otra y, en esa medida, en el amplio ejercicio de
la autonomía privada y en la libertad contractual. Naturalmente, ello no se
predica de aquellos casos en los que la nominación civil o mercantil del
contrato sea apenas aparente y se acredite la existencia de una relación
laboral, misma que deberá ser protegida de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 53 de la Carta. Se trata entonces de relaciones que en principio no
son subordinadas o dependientes y cuyo régimen, como así lo ha explicado la
Corte, encuentra sustento constitucional en el derecho al reconocimiento de la
personalidad jurídica (artículo 14 de la Constitución), en el derecho al libre
desarrollo de la personalidad (artículo 16 de la Constitución), en el derecho a
la propiedad privada (artículo 58 de la Constitución), en la libertad de
asociación (artículos 38 y 39 de la Constitución) y en la libertad económica,
la libre iniciativa privada y la libertad de empresa (artículo 333 de la
Constitución), normas que les confieren a los asociados “la potestad de crear,
modificar y extinguir relaciones jurídicas”. De lo
anterior, es posible concluir que dichas disposiciones otorgan entonces
sustento constitucional a la capacidad de las personas de autorregular sus
propios intereses, expresándose no solo en relación con las decisiones más
personales, sino también en las que se toman en contextos en los que se
desenvuelven las personas y que dan lugar a relaciones familiares, sociales,
gremiales o mercantiles. En ese orden, la autonomía privada tiene una esencia
compromisoria y vinculante, pues la libertad de elegir sobre sus intereses
implica para la persona asumir el cumplimiento de las obligaciones que de su
decisión se derivan. La libertad de obrar o actuar por sí mismo “permite a las
personas disponer de sus intereses, solo que su ejercicio los ata.” Con
fundamento en ello, “(…) las personas pueden configurar libremente sus
relaciones contractuales siempre y cuando ello no desconozca las buenas
costumbres, las reglas que integran el orden público de dirección y protección,
la prohibición de abuso del derecho, así como el deber de respeto de los derechos
fundamentales”.
TRABAJADOR DEPENDIENTE E
INDEPENDIENTE-Definiciones
De
conformidad con lo previsto en el artículo 23 del Código Sustantivo del
Trabajo, debe entenderse por “trabajador dependiente” a la persona que, (i) en el marco de un
contrato de trabajo, presta sus servicios personales a otra persona (denominada
“empleador”); (ii) se encuentra bajo la continua subordinación o dependencia al
empleador; y (iii) recibe un salario como retribución del servicio. Por su
parte, por “trabajador independiente” se entiende aquel que no se encuentra
vinculado por el tipo de contrato regulado en el artículo 23 del Código
Sustantivo del Trabajo, sino que, en cambio, su relación jurídica se rige por
otro tipo de normas, como las civiles o comerciales. Sobre la definición de los
trabajadores independientes ha explicado la jurisprudencia constitucional lo
siguiente: “Los trabajadores independientes no se encuentran vinculados
mediante un contrato de trabajo, porque desarrollan, en favor de una o varias
personas, en virtud de una relación o relaciones jurídicas regidas por normas
civiles, comerciales u otras, una labor o actividad laboral, en forma personal
o con el concurso de otras personas, con completa independencia y autonomía,
sin encontrarse sujetos a poder jurídico de subordinación o dependencia alguno.
En el desarrollo de la actividad laboral del trabajador independiente, no
interesa propiamente la disponibilidad de su fuerza de trabajo con respecto a
la persona que lo contrata sino que lo relevante es el resultado especifico
concreto logrado con dicha actividad”
TRABAJADORES DEPENDIENTES E INDEPENDIENTES-Diferencias
La Corte Constitucional ha
afirmado que el elemento distintivo entre ambas regulaciones es el de la
subordinación. En este sentido, el trabajador dependiente se encuentra
subordinado respecto del empleador, lo cual implica por ejemplo que el primero
está sujeto a los horarios y a las órdenes fijadas por el segundo. En cambio,
desde el punto de vista de los contratos comerciales y civiles, el trabajador
independiente cuenta con independencia y autonomía para ejercer sus labores,
por cuanto está sujeto exclusivamente a la ejecución del objeto contractual
dentro del plazo fijado, y según las estipulaciones acordadas entre las partes.
SUBORDINACION LABORAL-Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia
CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR-Regulación de
aportes/CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR-Naturaleza voluntaria de aportes
y monto diferente y flexible para los trabajadores independientes
Referencia:
Expediente D-11731
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 3 y 13 numeral 2
(parciales) de la Ley 1636 de 2013 “Por medio de la cual se crea el
mecanismo de protección al cesante en Colombia”
Actores: José Luis Barrera Rodríguez y Ciro Alexander Murillo Barrios.
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Bogotá, D.C., trece (13) de septiembre de dos mil
diecisiete (2017)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional (en adelante, “la Corte”), en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241 de la
Constitución Política, los ciudadanos José Luis Barrera
Rodríguez y Ciro Alexander Murillo Barrios solicitan a la Corte que declare la inexequibilidad de los
artículos 3 y 13 numeral 2 de la Ley 1636 de 2013 “Por medio de la cual se
crea el mecanismo de protección al cesante en Colombia”, por desconocer los
artículos 2, 4, 13 y 53 de la Constitución Política, así como el artículo 7 del Protocolo Adicional a la Convención
Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales – Protocolo de San Salvador (en adelante, “el Protocolo de San
Salvador”), aprobado mediante la Ley 319 de 1996.
Por medio de auto de fecha treinta y
uno (31) de octubre de 2016, el
Magistrado Ponente dispuso admitir el primero de los cargos planteados en la
demanda contra los artículos 3 y 13 numeral 2 (parciales) de la Ley 1636 de
2013 “Por medio de la cual se crea el mecanismo de protección al cesante en
Colombia”, por considerar que los mismos vulneran los artículos 2, 4 y 13
de la Carta, al constatar que este cargo reunía los requisitos exigidos por el
artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. Respecto del segundo cargo, relacionado
con la vulneración del artículos 53 de la Carta y del artículo 7 del Protocolo
de San Salvador), se dispuso su inadmisión y se concedió a los demandantes el
término de tres (3) días para corregir la demanda.
Mediante oficio de fecha tres (03) de noviembre de
2016, la Secretaría de la Corte Constitucional hizo constar que el auto
inadmisorio fue notificado por medio del estado número 188 del dos (02) de
noviembre de 2016, fijado a las 8:00 AM y desfijado a las 5:00 PM del mismo
día. De la misma forma, mediante oficio de fecha nueve (09) de noviembre de
2016, la Secretaría hizo constar que dentro del término de ejecutoria, que
transcurrió los días 3, 4 y 8 de noviembre de 2016, los demandantes presentaron
escrito de corrección de la demanda de inconstitucionalidad, escrito que fue
recibido el día ocho (8) de noviembre de 2016 en la Secretaría de
la Corte.
El Magistrado sustanciador, mediante
auto del veintitrés (23) de noviembre de 2016, al analizar el escrito de
subsanación de la demanda, dispuso admitir el segundo cargo formulado. Por consiguiente,
en dicho auto ordenó (i) correr traslado al Procurador General de la Nación a
fin de que emitiera su concepto en los términos de los artículos 242.2 y 278.5
de la Constitución. Igualmente, dispuso: (ii) fijar en lista el proceso con el
objeto de que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma e (iii)
informar de su iniciación al Presidente del Congreso para los fines previstos
en el artículo 244 de la Carta, así como al Presidente de la República, a los
Ministerios del Trabajo, Salud y Protección Social y Hacienda y Crédito
Público.
Así mismo, por medio de la Secretaría
General de la Corte, se invitó a participar en el presente proceso a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Colegio de Abogados del
Trabajo, a la Asociación de Abogados Laboralistas, a la Cámara de Servicios
Legales de la ANDI y a las universidades de los Andes,
Externado de Colombia, Nacional de Colombia, Sergio Arboleda, del Rosario y
Javeriana.
Cumplidos los trámites previstos en
el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la
Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
A.
NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe la norma
demandada, subrayando y resaltando en negrilla el texto que se solicita sea
declarado inexequible:
“LEY 1636 de 2013
(junio 18)
D.O. 48.825, junio 18
de 2013
Por medio de la cual se
crea el mecanismo de protección al cesante en Colombia.
El Congreso de
Colombia
Decreta:
[…]
ARTÍCULO 3o. CAMPO DE APLICACIÓN. Todos los trabajadores del sector público y
privado, dependientes o independientes, que realicen aportes a las Cajas de
Compensación Familiar, por lo menos por un año continuo o discontinuo en los
últimos tres (3) años si se es dependiente, y por lo menos dos años
continuos o discontinuos en los últimos tres (3) años si se es independiente,
accederán al Mecanismo de Protección al Cesante, sin importar la forma de su
vinculación laboral, y de conformidad con lo establecido por la reglamentación
que determine el Gobierno Nacional.
[…]
ARTÍCULO 13. REQUISITOS PARA ACCEDER
A LOS BENEFICIOS. Podrán acceder a los
Beneficios del Mecanismo de Protección al Cesante, los desempleados que cumplan
las siguientes condiciones:
[…]
2. Que hayan realizado aportes un año continuo o
discontinuo a una Caja de Compensación Familiar durante los últimos tres (3)
años para dependientes y dos años continuos o discontinuos en los
últimos tres (3) años para independientes. […]”.
B.
LA DEMANDA
Los actores formularon dos cargos de
inconstitucionalidad contra las disposiciones demandadas:
El primero de ellos afirma que los
apartes demandados son contrarios a los artículos 2, 4 y 13 de la Constitución,
por la diferencia de trato que establecen entre los trabajadores dependientes y
los independientes para efectos de acceso al Mecanismo de Protección al Cesante.
Para los accionantes, las normas demandadas “exige[n] para los Empleados
Dependientes cotizaciones de aportes a la Caja de Compensación familiar por un
año continuo o discontinuo de los últimos tres (3) años, en cambio si es
Independiente se le aumenta un (1) año más de cotización respecto al Empleado
Dependiente, es decir que requiere dos (2) años de cotización continua o
discontinua de ese lapso de los últimos tres años”[1].
En opinión de los
demandantes, los trabajadores independientes tienen los mismos derechos en
materia constitucional y legal que los trabajadores dependientes, por lo que “no
se puede desmejorar la situación del uno o del otro, solo por el hecho de ser
su Propio Patrono o estar bajo el Mando de un Patrón”[2].
Así, por circunstancias como devengar honorarios y no salarios o no contar con
un contrato de trabajo enmarcado en la ley laboral, “no se les puede
desmejorar sus condiciones para acceder a un programa de protección al cesante”[3],
más aún si se tiene en cuenta que a los trabajadores independientes les
corresponde una carga más pesada desde el punto de vista de la prestación de
sus servicios personales, como asumir de manera completa el valor de los
aportes al sistema de seguridad social o no devengar primas o vacaciones.
Argumentan que la normativa en
cuestión implica el desconocimiento del principio de igualdad en las relaciones
laborales del país, lo que desemboca en el establecimiento de un marco
normativo injusto que desatiende los mandatos contenidos en el artículo 2 de la
Constitución Política y en el desconocimiento del mandato de supremacía
constitucional, dispuesto en el artículo 4 Superior.
El segundo cargo planteado por los
demandantes sostiene que se desconoce el artículo 53 de la Constitución y el
artículo 7 del Protocolo de San Salvador, aprobado mediante la Ley 319 de 1996,
argumentando que ambas normas establecen garantías laborales que son aplicables
tanto para los trabajadores vinculados mediante contratos de trabajo con
subordinación como para aquellos que desempeñan sus labores en virtud de
contratos de prestación de servicios.
Al respecto, manifestaron que el
hecho de que un trabajador no esté vinculado mediante contrato de trabajo no
puede equivaler a ser excluido de un programa de protección al cesante. Para
los accionantes, “mecanismos subsidiarios en favor del Empleado, como [el
contemplado en] la Ley 1636 de 2013”[4], son una
garantía para todos los trabajadores, por lo que no resulta razonable la
agravación de los requisitos para que los trabajadores independientes accedan a
dicho mecanismo.
Igualmente, destacaron que la Corte
Constitucional “ha manifestado jurisprudencialmente la igualdad de
tratamiento del trabajo independientemente del tipo de relación laboral”[5],
trayendo a colación las sentencias C-100 de 2005 y C-825 de 2006, que en
opinión de los demandantes contienen una premisa que obliga a otorgar unas
garantías equivalentes para los trabajadores, sin importar el tipo de vínculo
contractual en el que desarrollen sus labores.
Este segundo cargo fue inadmitido por
el Magistrado sustanciador (ver supra, sección I, Antecedentes), frente a lo cual los demandantes
presentaron un escrito de corrección de la demanda argumentando, por una parte,
que las disposiciones demandadas desconocen el artículo 53 por cuanto este
garantiza la igualdad de oportunidades para los trabajadores, y, por otro, que
esas disposiciones vulneran el Protocolo de San Salvador (sin hacer referencia
específica a alguno de sus artículos) ya que ese tratado protege el derecho a
la no discriminación.
C.
INTERVENCIONES
1.
Intervenciones oficiales
a.
Ministerio de Hacienda
El Ministerio de
Hacienda intervino ante la Corte Constitucional con el fin
de solicitar que se declare inhibida para pronunciarse de fondo sobre la
demanda o en su defecto que declare la exequibilidad de la norma analizada.
En primera
instancia, consideró que existe ineptitud sustantiva de la demanda, pues ambos
cargos planteados por el accionante carecen de los requisitos de certeza y
pertinencia. El Ministerio destacó que se incumple el requisito de certeza por
cuanto los accionantes plantearon una interpretación de las disposiciones
acusadas que desconocen dos circunstancias: (i) el régimen de los trabajadores
independientes se instituyó para la “expansión de cobertura de servicios
sociales”, y (ii) la Ley 1636 de 2013 prevé “la ampliación progresiva
para este tipo de trabajadores [de] los beneficios de los trabajadores
dependientes”[6].
Por otro lado, en cuanto al supuesto incumplimiento del requisito de
pertinencia, indicó que la demanda no tiene en cuenta el contexto normativo, en
particular lo dispuesto en la Ley 789 de 2002, el cual les hubiera permitido a
los demandantes inferir que en materia de aportes a cajas de compensación
familiar no es posible alegar un tratamiento discriminatorio entre trabajadores
dependientes e independientes.
Ahora bien, con
relación al fondo del asunto, solicitó que la Corte proceda a declarar la
exequibilidad de la norma demandada. Como fundamento de su petición, explicó
que el Sistema de Subsidio Familiar (en adelante, el “SSF”) en su
concepción original cubría solamente a los trabajadores dependientes, siendo
imposible para las personas vinculadas mediante contrato de prestación de
servicios acceder a sus beneficios. En este sentido, consideró que la norma
analizada amplía la cobertura y la protección que brinda el SSF, disponiendo
unos requisitos de acceso diferenciado para situaciones jurídicas distintas,
como son el trabajo dependiente y la vinculación civil.
Agregó que, debido a
las diferencias entre las vinculaciones laboral y civil, los requisitos para el
acceso al Mecanismo de Protección al Cesante son específicos para cada caso,
así: (i) los trabajadores independientes por contrato laboral tienen una
obligación de aporte de solo el dos por ciento (2%) del ingreso, mientras que
(ii) en el caso del contrato de trabajo el empleador está obligado a pagar un
cuatro por ciento (4%) del valor del salario como aporte al Fondo de
Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante (en adelante, el “FOSFEC”).
Así, los trabajadores no subordinados están obligados a contribuir un cincuenta
por ciento (50%) menos de lo que corresponde a cada trabajador vinculado
mediante contrato de trabajo, cuestión que explica la diferencia en los tiempos
de cotización para el acceso a los beneficios previstos en la norma demandada.
Señaló que el
contexto en el que debe interpretarse la norma demandada está dado por las
disposiciones de la Ley 789 de 2002, lo cual a su juicio implica lo siguiente:
“[n]o es posible argumentar un trato
desigual injustificado, en la medida que en materia de aportes a cajas de
compensación y del régimen de subsidio familiar los trabajadores dependientes y
los trabajadores independientes no son sujetos comparables, en la medida que
los aportes a Cajas de Compensación Familiar son propios de la relación
laboral, y fue mediante la Ley 789 de 2002, que el legislador creó un régimen
de afiliación voluntario con el fin de extender este tipo de beneficios también
para trabajadores independientes”[7].
Adicionalmente,
manifestó que lo demandado se enmarca en una serie de medidas que buscan la
expansión progresiva de beneficios de carácter social para los trabajadores.
Así, esta norma estableció la posibilidad de que las personas vinculadas
mediante contratos de prestación de servicios participen en los beneficios del
SSF, lo cual constituye un esfuerzo por hacerlos partícipes del Sistema de
Protección Social, iniciado con la Ley 789 de 2002.
Recordó que son
distintos los aportes realizados por los trabajadores vinculados mediante
contrato de prestación de servicios y los empleados dependientes (esto es, dos
por ciento (2%) y cuatro por ciento (4%), respectivamente), lo cual a su juicio
tiene la siguiente implicación:
“Este diferencial en el aporte, que
se realiza en beneficio de los trabajadores independientes, es la razón por la
cual el diseño del esquema de Financiamiento del Sistema de Protección al
Desempleo en Colombia, con el fin de equiparar a los diferentes aportantes
elegibles para los beneficios del Mecanismo de Protección al Cesante y así
garantizar su sostenibilidad manteniendo el esquema de incentivos comparables
entre estos dos grupos poblacionales en función de sus aportes, estableció la
regla establecida en las normas demandadas”[8].
Adujo que el SSF, según lo definido en la
sentencia C-440 de 2011, es un sistema con acceso diferenciado a los
beneficios, pues opera a través del mecanismo de solidaridad entre trabajadores
con mayores y menores ingresos, por un lado, y sus empleadores, por el otro.
Argumentó que el acceso al SSF no corresponde a
una prestación propia del Sistema de Seguridad Social, sino del de protección
social. En este sentido, manifestó que, de acuerdo con lo dicho por la Corte en
las sentencias C-834 de 2007 y C-440 de 2011, “[e]l concepto de ‘protección
social’ contenido en la Ley 789 de 2002, es distinto del de ‘seguridad
social’, por cuanto, aquél es un conjunto de políticas públicas orientadas a
disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los colombianos,
especialmente de los más desprotegidos, para obtener como mínimo los derechos a
la salud, la pensión y al trabajo, al paso que, la seguridad social es, tanto
un servicio público, como un derecho irrenunciable de toda persona, que
adquiere el carácter de fundamental por conexidad, cuando resulten afectados
derechos tales como la salud, la vida digna y la integridad física y moral,
entre otros”[9]
.
Argumentó que dar acceso al SSF a quienes no lo
tenían representa un progreso en los beneficios de las personas vinculadas mediante
contratos de prestación de servicios. Explicó además lo siguiente:
“[s]e debe tener en cuenta que[,]
aunque las exigencias frente a los trabajadores independientes son distintas en
cuanto al tiempo exigido de aportes, los beneficios son los mismos[;] así[,] el
artículo 12 de la Ley 1636 de 2013 que define los beneficios del Mecanismo de
Protección al Cesante establece que éstos son los mismos tanto para las
personas que provengan de una vinculación laboral como dependientes como para
los independientes. De esta forma, se garantiza la igualdad de tratamiento en
términos de la protección social”[10].
Finalmente, el
Ministerio sostuvo que, a diferencia de lo afirmado por los demandantes, los
trabajadores dependientes y los trabajadores independientes no son comparables,
en cuanto, a los aportes a Cajas de Compensación Familiar. Por ello, afirmó
que, “[d]ado que las normas demandadas[,] así como las disposiciones de la
Ley 789 de 2002[,] constituyen mecanismos para ampliar beneficios propios de la
relación laboral, a los trabajadores independientes, y en consecuencia, las
medidas no deben ser iguales para estos dos tipos de trabajadores”[11].
b.
Ministerio del Trabajo
El Ministerio del
Trabajo intervino ante la Corte con el fin de solicitar
que se declare la exequibilidad de las normas demandadas. Para ello, señaló que no existe razón
para declarar la inexequibilidad de las normas demandadas “[p]uesto que
equiparan a las personas que se postulan como cesantes que provienen de ser
trabajadores independientes frente a las personas que se postulan como cesantes
provenientes de una vinculación como trabajadores dependientes y garantizan los
mismos beneficios y condiciones de acceso para unos y otros”[12].
Asimismo, explicó que los aportes de
dependientes e independientes son distintos, en tanto quien esté vinculado
mediante un contrato de prestación de servicios debe aportar un dos por ciento
(2%) de sus honorarios al SSF, mientras que para los trabajadores dependientes
el empleador debe costear un aporte del cuatro por ciento (4%), a pesar de lo
cual los beneficios para ambos son iguales al cumplir los requisitos de
cotización diferenciales. Sostuvo al respecto lo siguiente:
“[e]ste diferencial en el aporte llevó a que el diseño
del esquema de Financiamiento del Sistema de Protección al Desempleo en
Colombia equiparara a los diferentes aportantes elegibles para ser
beneficiarios del Mecanismo de Protección al Cesante con el fin de garantizar
la sostenibilidad del mismo y de igual forma mantener el esquema de incentivos
comparables entre estos dos grupos poblacionales en función de sus aportes”[13].
Agregó que el acceso al Mecanismo de Protección
al Cesante se da cuando se llega al equilibrio entre el nivel de aportes al SSF
y el tiempo de los mismos, de manera que tanto las cargas impuestas para el
acceso como los beneficios producto de este esfuerzo de parte de los
trabajadores son equivalentes. Por lo anterior, concluyó que los cargos no
deben prosperar ya que las situaciones reguladas por las normas demandadas son
diferentes entre trabajadores dependientes e independientes, de modo que es
claro que su propósito no es discriminar, sino que por el contrario “[b]uscan
eliminar las barreras de acceso que pudiesen tener los trabajadores
Independientes, estableciendo algunos requisitos para que pudiesen ser
cobijados por el Mecanismo de Protección al Cesante y por lo tanto acreedores a
los beneficios que este otorga”[14].
2.
Intervenciones académicas
a.
Universidad del Rosario
La Universidad del
Rosario intervino ante la Corte con el fin de solicitar
que se declare la inexequibilidad del
aparte demandado. En este sentido, consideró que “los
preceptos objeto de la presente demanda estructuran una distinción no
justificada entre los trabajadores dependientes y los trabajadores
independientes”[15],
por lo que estos últimos se encuentran en una situación de inequidad frente a
los primeros.
Al respecto, señaló
que “[n]o existe un argumento objetivo que indique que los trabajadores
independientes han de soportar una carga más gravosa que los trabajadores
dependientes”. En opinión de la interviniente, la exposición de motivos del
Proyecto de Ley No. 241 de 2012 (Senado) y Proyecto de Ley No. 217 (Cámara),
que luego se convertiría en la Ley 1636 de 2013, se advierte que la intención
del Gobierno nacional al impulsar esta medida fue que esta sirviera para
proteger a todos los trabajadores, sin distinción. Al respecto, citó la
exposición de motivos, en la que se explicaba que el Mecanismo de Protección al
Cesante:
“[r]educe la vulnerabilidad de los trabajadores, en tanto
protege a las personas cesantes durante la búsqueda de un nuevo empleo,
permitiendo mantener durante
el desempleo un consumo estable y asignar mejor los recursos del hogar en
gastos necesarios como educación y seguridad social”[16].
Por lo anterior, señaló que es
contradictorio que la norma busque reducir la vulnerabilidad de los
trabajadores, pero a la vez dificulte para algunos de ellos el acceso al
mecanismo. En consecuencia, concluyó que “[l]a norma acusada se debe
declarar inexequible en el entendido de que tanto a los trabajadores
dependientes como a los trabajadores independientes se les debe exigir el mismo
tiempo de cotización para acceder al mecanismo contemplado en la Ley 1636 de
2013”[17].
b.
Universidad Externado de Colombia
La Universidad
Externado de Colombia intervino ante la Corte, con el fin de solicitar que se
declare la inexequibilidad del aparte demandado. Expuso que la norma vulnera
los artículos 13, 25 y 53 de la Constitución Política, ya que el legislador no
debía establecer diferencias en los requisitos para el acceso a los beneficios
de la Ley 1636 de 2013, y que dichas diferencias no encuentran justificación
constitucional que permita el trato diferenciado en las dos categorías de
trabajadores. Para la Universidad, el trabajador independiente asume una carga
mayor que no se ve reflejada en unos beneficios adicionales, quedando
desprotegido al momento de la finalización de su relación contractual.
D.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación
solicitó a la Corte lo siguiente: (i) con relación al primero de los cargos,
declarar la exequibilidad de las normas demandadas; y, (ii) con relación al
segundo, inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo.
Así, estimó que,
al corregir la demanda, producto de una inicial inadmisión del segundo cargo,
los demandantes no ofrecieron razones claras y suficientes para sustentarlo
adecuadamente, pues no expusieron una argumentación con la que demostraran la
contradicción entre las disposiciones demandadas y los artículos 53 de la
Constitución y 7 del Protocolo de San Salvador, que permita a la Corte
pronunciarse de fondo[18].
Por su parte, con relación al primer
cargo, consideró que la norma debía declararse exequible. En este sentido,
argumentaron que las disposiciones acusadas se insertan en
“[u]na política de protección laboral impulsada por el Gobierno Nacional con
el objeto de crear un mecanismo de protección al cesante, cuya finalidad es,
por ende, la articulación y ejecución de un sistema integral de políticas
activas y pasivas de mitigación de los efectos del desempleo que enfrentan los
trabajadores”[19].
Al referirse en concreto a las
disposiciones acusadas, la Procuraduría advirtió que en efecto existe una
diferencia de trato entre los trabajadores dependientes e independientes para
acceder al Mecanismo de Protección al Cesante, por lo que afirmó que era
necesario analizar, con base en un test de igualdad, si dicha diferencia de trato
era justificada. Al respecto, afirmó lo siguiente:
“[r]esulta indudable que las normas parcialmente
acusadas satisfacen íntegramente el test de igualdad, habida cuenta de que los
supuestos fácticos son diferentes: pues [(i)] una es la situación
de los trabajadores dependientes y otra la de los independientes; (ii) la
decisión de tratarlos de manera diferente está fundada en un fin aceptado
constitucionalmente; y (iii) la consecución de dicho fin por los medios
propuestos es posible y además adecuada”[20].
Para fundamentar esta conclusión citó
las sentencias C-560 de 1996 y C-333 de 2003, en las que en su opinión se
concluyó que no se desconoce el derecho a la igualdad cuando las regulaciones
aplicables a trabajadores dependientes e independientes son distintas, “[p]ues
los trabajadores independientes se encuentra (sic) en una situación
fáctica diferente a la de los trabajadores dependientes, dada la naturaleza,
modalidades y condiciones de las relaciones laborales de cada uno”[21].
Además, señaló que en el mercado
laboral colombiano existe propensión a las vinculaciones temporales, desfase
entre oferta y demanda y difícil ingreso a los puestos de trabajo disponibles,
lo que, en su opinión, “[j]ustifica o al menos explica que el legislador
haya regulado un asunto laboral con la diferencia de trato”[22],
disponiendo un tiempo diferente de cotización para los trabajadores
dependientes y los independientes para efectos de acceder al Mecanismo de Protección
al Cesante. Agregó que las mencionadas circunstancias del mercado laboral
colombiano deben admitir un margen de configuración legislativa que permita “[r]egular
de manera desigual el período de cotización para que unos y otros puedan
acceder al mecanismo de protección del cesante”[23].
Destacó que, aunque la diferencia en
las formas de vinculación justificaba la imposición de requisitos distintos
para el acceso al mecanismo, el legislador previó el reconocimiento de
idénticos beneficios y condicionó el acceso al auxilio a la voluntad del
respectivo trabajador o contratista, en tanto “[u]no como otro, puedan
acceder voluntariamente al mecanismo, habiendo hecho las cotizaciones
correspondientes, cuando queden cesantes, logrando así obtener los beneficios
allí contemplados”[24].
Respecto de los artículos 25, 26, 48
y 53 de la Constitución, la Procuraduría reconoció que las normas analizadas
persiguen un fin constitucionalmente imperioso, a saber, brindar apoyo al
trabajador o contratista desvinculado, previo cumplimiento de determinados
requisitos para acceder al Mecanismo de Protección al Cesante, situación
compatible en este caso con el establecimiento de exigencias diferenciadas,
atendiendo a los distintos tipos de vinculación de la persona.
Concluyó su intervención afirmando
que la medida cuestionada no desconoce ningún derecho fundamental de los
trabajadores independientes, ya que, por el contrario, ella persigue lograr
distintas ventajas, a saber:
“(i) permitir al trabajador decidir voluntariamente
realizar la afiliación y el ahorro, lo que resulta conducente pues se
corresponde con el ejercicio de la autonomía que se le reconoce el artículo 16
superior, en tanto este supone que las persona construye su plan de vida,
incluyendo el plan de vida laboral; (ii) materializa igualmente la libertad de
escoger qué trabajar y donde hacerlo, reconocida en el artículo 26
constitucional, pues facilita que los hombres y las mujeres en todo caso puedan
trabajar donde quieran y celebrar los diferentes contratos de trabajo que
deseen; y (iii) posibilitar también la protección laboral a través del
mecanismo de protección al cesante de la persona desempleada, y este sin
perjuicio del tipo del empleado del que se trate”[25].
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
1.
En virtud de lo dispuesto en el artículo 241.4 de
la Constitución Política, este tribunal es competente para conocer de la
presente demanda, por dirigirse contra los artículos 3 (parcial) y 13 numeral 2
(parcial) de la Ley 1636 de 2013 “Por medio de la cual se crea el mecanismo
de protección al cesante en Colombia”.
B.
CUESTIONES PREVIAS
Aptitud de la
demanda
2.
En
su intervención allegada a este proceso, el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público consideró que la Corte debería declararse inhibida para resolver el
asunto de fondo, considerando que la demanda no es apta. Sustenta su posición
en el hecho que, a su juicio, las razones expuestas por los demandantes para
solicitar la inexequibilidad de los artículos 3
(parcial) y 13 numeral 2 (parcial) de la Ley 1636 de 2013 no son ciertas, por
cuanto los demandantes olvidan que los trabajadores independientes tienen un
régimen de afiliación voluntaria para efectos de los aportes a cajas de
compensación, y no son pertinentes, por cuanto la demanda parte de una
interpretación subjetiva de la norma demandada y no tiene en cuenta las
disposiciones de la Ley 789 de 2002, la cual debería servir de contexto de
interpretación para concluir que no es posible afirmar que existe un trato
diferenciado e injustificado.
3.
A su vez, la Procuraduría General de la Nación
manifestó que los accionantes en realidad no formularon argumentos que permitan
comparar el contenido de las disposiciones demandadas con lo establecido en el
artículo 53 de la Constitución Política y con el artículo 7 del Protocolo de
San Salvador, por lo que la Corte debe declararse inhibida de emitir un
pronunciamiento de fondo respecto de la presunta vulneración de estos
artículos.
4.
Teniendo
en cuenta lo anterior, conviene resaltar que el artículo 2° del Decreto 2067 de
1991 contiene los elementos que debe reunir toda demanda en los procesos de
control de constitucionalidad. Según dicha norma, para que la Corte pueda
pronunciarse de fondo sobre una demanda de inconstitucionalidad, esta debe
indicar con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto.
5.
Al
respecto, en la sentencia C-1052 de 2001, reiterada desde entonces de manera
uniforme, la Corte precisó las características que debe reunir el concepto de la violación. Así, para
que la Corte pueda pronunciarse de fondo, las razones que sustenten una demanda
de inconstitucionalidad deben ser claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.
6.
Según
dicha sentencia, los requisitos mencionados implican que: la demanda debe tener
un hilo conductor que permita al lector comprender el contenido de la demanda y
las justificaciones en las que se basa (claridad); debe formular cargos
dirigidos contra una proposición jurídica real y existente, y no simplemente
contra una deducida sin conexión con el texto de la disposición acusada (certeza);
debe plantear, cuando menos, un cargo de constitucionalidad concreto, en
contraposición a afirmaciones vagas, indeterminadas, abstractas o globales, que
no guarden relación concreta y directa con las disposiciones demandadas (especificidad);
debe contener cuestionamientos de naturaleza constitucional, es decir, poner de
presente la contradicción entre el precepto demandado y una norma de jerarquía
constitucional, en oposición a una argumentación basada simplemente en
argumentos de tipo legal o doctrinario o sobre la conveniencia de las
disposiciones demandadas (pertinencia); y debe exponer todos los
elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar un
estudio de constitucionalidad, de forma suficientemente persuasiva como para
despertar una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada (suficiencia)[26].
7.
Así
mismo, la jurisprudencia ha precisado que, en aplicación del principio pro actione, le corresponde a la
Corte indagar en qué consiste la pretensión del accionante para así evitar en
lo posible un fallo inhibitorio. Al respecto, la Corte ha dicho:
“[…] ‘la apreciación
del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del
principio pro actione[,] de tal manera que se garantice la eficacia de este
procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la
que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio
que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de
apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y
que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo
la demanda y fallando de fondo”[27].
8.
En
el caso concreto, observa la Corte que la demanda señala y transcribe las
disposiciones que se solicita sean declaradas inconstitucionales. Igualmente,
indica la razón por la cual este tribunal es competente para conocer de la
demanda y plantea dos cargos de inconstitucionalidad contra dichas
disposiciones. Ahora bien, como
mostrará la Corte a continuación, los dos cargos esgrimidos por los demandantes
se sustentan en los mismos argumentos y proponen el mismo problema jurídico,
por lo que en realidad encuentra la Sala que solo se formula un cargo de
inconstitucionalidad contra las disposiciones acusadas. Como también se
mostrará a continuación, dicho cargo cumple los requisitos de admisibilidad,
por lo que la Corte procederá a realizar un pronunciamiento de fondo,
restringido al análisis del presunto desconocimiento del derecho a la igualdad
por parte de las disposiciones acusadas.
9.
Así,
con relación al cargo por vulneración del derecho a la igualdad, advierte la
Corte que la demanda es clara,
pues en ella es posible identificar que los actores cuestionan un trato
diferenciado entre los trabajadores independientes y los dependientes, al
establecer las disposiciones demandadas requisitos distintos para el acceso al Mecanismo
de Protección al Cesante. La demanda también es cierta, en la medida que
los artículos 3 (parcial) y 13 numeral 2 (parcial) efectivamente señalan que,
para efectos de acceder al mencionado mecanismo, se exigen requisitos distintos
para trabajadores dependientes e independientes, pues los primeros deben haber
realizado aportes durante por lo menos por un (1) año continuo o discontinuo en
los últimos tres (3) años, mientras que los segundos deben haber realizado
aportes durante por lo menos dos (2) años continuos o discontinuos en los últimos
tres (3) años.
10.
Igualmente,
la demanda es específica, pues confronta las disposiciones acusadas con
normas de rango constitucional. En efecto, los demandantes cuestionan que las
disposiciones acusadas desconocen los artículos 2, 4 y 13 de la Constitución,
por un lado, y los artículos 53 de la Constitución y 7 del
Protocolo de San Salvador, por otro lado, argumentando en ambos casos que se
desconoce el derecho a la igualdad por la regulación diferenciada entre
trabajadores dependientes e independientes para efectos de acceder al Mecanismo
de Protección al Cesante. Los accionantes relacionan este argumento con el
artículo 13 de la Constitución, al igual que con los artículos 2 y 4 de la
misma, indicando que el desconocimiento del derecho a la igualdad desconoce los
fines esenciales del Estado y la supremacía de la Constitución. Pero, además,
justifican que un tratamiento diferenciado como el previsto en las disposiciones
cuestionadas desconoce también el artículo 53 de la Constitución, pues
advierten que esta norma hace referencia a la “igualdad de oportunidades
para los trabajadores”. A su vez, sostienen que, por esa misma razón, se vulnera el
Protocolo de San Salvador, ya que en dicho tratado internacional se garantiza
el derecho a la no discriminación.
11.
Como
se observa, es preciso aclarar que, a pesar de que los demandantes plantean dos
cargos de inconstitucionalidad, ambos se basan en el mismo argumento, por lo
que en realidad se trata de un único cargo contra las disposiciones demandadas,
esto es, el desconocimiento del derecho a la igualdad. Como se sostuvo
anteriormente, el cargo formulado por el accionante es específico, pues la
demanda no solo se basó en la presunta vulneración del artículo 53 Superior,
sino en otras disposiciones superiores (los artículos 2, 4 y 13 de la
Constitución y el artículo 7 del Protocolo de San Salvador), por lo que le
corresponderá a la Corte evaluar de fondo una potencial vulneración a dicho
precepto constitucional.
12.
La demanda también es pertinente, pues los
argumentos en ella planteados son de naturaleza constitucional, en tanto la
desigualdad de trato entre los trabajadores dependientes e independientes que
los accionantes desprenden de las disposiciones demandadas es confrontada con
los preceptos de la Constitución. Finalmente, la demanda es también suficiente
para propiciar un juicio de constitucionalidad de la norma, por las siguientes
razones: (i) expone una situación de trato desigual entre trabajadores
dependientes e independientes respecto de los requisitos de acceso para obtener
el reconocimiento de los beneficios para la protección al cesante, frente a la
cual argumenta que tanto los trabajadores dependientes como los trabajadores
independientes comparten similitudes relevantes que deberían conducir a que
fueran tratados de la misma forma, y (ii) tal argumentación despierta una duda
mínima sobre la constitucionalidad de la medida.
Cabe anotar que, en las sentencias que se identifican a continuación, a
pesar de que la Corte identificó la ausencia de un criterio de comparación o tertium
comparationis, procedió a realizar un pronunciamiento de fondo, con el
ánimo de fortalecer el precedente y fijar entendimientos sobre los fundamentos
constitucionales que rigen las relaciones laborales, y las relaciones que se
derivan de contratos civiles y comerciales, así:
(i)
C-590 de 1996, mediante la cual la Corte analizó
los artículos 19 y 204 de la Ley 100 de 1993, los cuales regulaban,
respectivamente, la base de cotización para trabajadores independientes y el
monto y distribución de las cotizaciones.
(ii)
C-393 de 2007, mediante la cual se estudió un
problema jurídico similar al planteado en esta demanda, específicamente, la
constitucionalidad de los artículos 6, 10 y 11 (parciales) de la Ley 789 de
2002, los cuales regulaban los requisitos especiales para acceder al subsidio
al desempleo y a la capacitación para la reinserción laboral.
(iii)
C-440 de 2011, mediante la cual la Corte analizó el
artículo 72 (parcial) de la Ley 633 de 2000 y el parágrafo 1° (parcial) del
artículo 19 de la Ley 789 de 2002, referentes a la excepción aplicable a los
trabajadores independientes, respecto del subsidio monetario.
(iv)
C-241 de 2014, mediante la cual la Corte analizó el
artículo 3 (parcial) y 4 incisos primero y tercero del Decreto Ley 1399 de
1990, referentes a la distinción entre empleados públicos cobijados por el
proceso de reestructuración de la Ley 10 de 1990 y funcionarios cuyo vínculo
laboral no fue afectado por las reformas al sistema de salud.
(v)
C-509 de 2014, mediante la cual la Corte analizó
los incisos segundo y tercero del artículo tercero de la Ley 1562 de 2012,
referentes a la modificación al Sistema de Riesgos Laborales.
(vi)
C-929 de 2014, mediante la cual la Corte analizó el
inciso segundo del artículo 38 (parcial) y el artículo 40 ambos del Decreto Ley
775 de 2005, relacionados con los servidores de las superintendencias públicas
y los funcionarios cobijados por la Ley 909 de 2004.
(vii)       C-401 de 2016, mediante la cual la Corte analizó el artículo
2 (parcial) de la Ley 1748 de 2014, referente a la regulación del Régimen
de Ahorro Individual con Solidaridad y la regulación del Régimen de Prima
Media, y las obligaciones de brindar información transparente a los
consumidores de los servicios financieros.
(viii)     C-390 de 2016, mediante la cual la Corte analizó el artículo 23
(parcial) de la Ley 1551 de 2012, referente al trato discriminatorio de
concejales de municipios.
13.
En consecuencia, la demanda presenta a la Corte los
elementos mínimos para emprender un juicio de constitucionalidad, por
vulneración del derecho a la igualdad.
C.
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE
LA DECISIÓN
14.
Los demandantes consideran que algunos apartes del
artículo 3 y del numeral 2 del artículo 13 de la Ley 1636 de 2013 deben ser
declarados inconstitucionales, por cuanto establecen una diferencia de trato
discriminatoria e injustificada entre los trabajadores dependientes y los
independientes para efectos de acceder al Mecanismo de Protección al Cesante,
pues para los primeros exige que se hayan realizado aportes a cajas de
compensación familiar por lo menos durante por un (1) año continuo o
discontinuo en los últimos tres (3) años, mientras que para los segundos se
exige que hayan realizado tales aportes durante por lo menos dos (2) años
continuos o discontinuos en los últimos tres (3) años. De acuerdo con los
demandantes, dicha diferencia implica un desconocimiento de los artículos 2, 4,
13 y 53 de la Constitución Política, así como un desconocimiento a lo dispuesto
en el artículo 7 del Protocolo de San Salvador.
15.
Las intervenciones ciudadanas allegadas al presente
proceso proponen dos alternativas que podría seguir la Corte al resolver la
mencionada demanda (además de la inhibición, la cual ya fue estudiada en los
numerales 2 a 13), a saber, (i) la exequibilidad de las
disposiciones acusadas, o (ii) la inexequibilidad de las mismas. Así, por un
lado, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio del Trabajo y
la Procuraduría General de la Nación solicitaron que se declare la
exequibilidad de las disposiciones acusadas. Para tal efecto, argumentaron que
la demanda no tiene en cuenta las diferencias en la regulación de aportes a
cajas de compensación familiar que existen entre los trabajadores dependientes
y los independientes, la cual justifica a su vez la diferencia de trato
prevista en las disposiciones acusadas. Explicaron que esa regulación establece
que los trabajadores independientes tienen una
obligación de aporte de solo el dos por ciento (2%) del ingreso (de conformidad
con lo dispuesto en el parágrafo 1 del artículo 19 de la Ley 789 de 2002),
mientras que en el caso de los trabajadores dependientes el empleador está
obligado a pagar un cuatro por ciento (4%) del valor del salario como aporte al
SSF.
En
segundo lugar, manifestaron que las normas demandadas amplían las garantías a
favor de los trabajadores independientes, quienes en virtud de la Ley 1636 de
2013 cuentan con la posibilidad de acceder a un mecanismo de protección para
cuando se encuentren cesantes, lo cual, refleja la adopción de medidas
progresivas que vienen ampliando ciertos beneficios en favor de los
trabajadores independientes, misma progresividad que se evidencia a partir de
la adopción de la Ley 789 de 2002. Sostuvieron que ese mecanismo de protección
se concede en los mismos términos que a los trabajadores dependientes,
estableciendo solo una diferencia de acceso para ellos, la cual se encuentra
justificada por las diferencias en aportes al SSF. Adicionalmente, sostienen
los intervinientes que los requisitos de acceso garantizan la sostenibilidad
financiera del Mecanismo de Protección al Cesante.
En
tercer lugar, argumentaron que la diferencia de trato establecida en las normas
demandadas persigue un fin constitucionalmente aceptado y que la consecución de
dicho fin es posible a través de los medios propuestos. Y, finalmente, anotaron
los intervinientes que la diferencia de trato que se cuestiona se da en el
marco del Sistema de Protección Social, estableciendo así una ostensible
diferencia con el Sistema de Seguridad Social.
16.
Por su parte, tanto la Universidad del Rosario como
la Universidad Externado de Colombia solicitaron la declaratoria de
inexequibilidad de las disposiciones acusadas, argumentando que no existe una
diferencia objetiva que justifique la regulación diferente en materia de
requisitos para acceder al Mecanismo de Protección al Cesante. Advirtió, la
Universidad del Rosario que la exposición de motivos de la Ley 1636 de 2013
establece que dicho mecanismo tiene como propósito reducir la vulnerabilidad de
los trabajadores, al proteger a las personas cesantes durante la búsqueda de un
nuevo empleo. Sostuvo que esa finalidad no admite distinciones, por lo que
debería ser perseguida a favor de todos los trabajadores, con independencia de
su forma de vinculación laboral.
17.
Según se señaló en los numerales 2 a 13 de la Sección B de esta sentencia, la Corte
considera que el cargo por vulneración del derecho a la igualdad cumple los
requisitos de admisibilidad, por lo que procederá a pronunciarse de fondo sobre
él.
18.
Con base en los argumentos planteados por los
demandantes y por los intervinientes, corresponde a la Corte resolver el
siguiente problema jurídico: al establecer los requisitos de acceso a un
sistema de protección social, específicamente al Mecanismo de Protección al Cesante,
¿vulneró el legislador el derecho a la igualdad (artículo 13 de la Constitución
Política) por exigir distinto tiempo de aportes a cajas de compensación
familiar para los trabajadores dependientes y los independientes?
19.
Para resolver este problema jurídico, la Corte: (i)
explicará el contenido del derecho a la igualdad y la metodología utilizada
para evaluar su eventual vulneración y (ii) el sistema de protección social, en
el cual se enmarca el Mecanismo de Protección al Cesante. A continuación, (iii)
la Sala analizará el caso concreto.
D.
DERECHO FUNDAMENTAL A LA IGUALDAD Y JUICIO INTEGRADO DE
IGUALDAD
20.
El derecho a la igualdad está previsto en el
artículo 13 de la Constitución Política, así como en instrumentos
internacionales de derechos humanos que, en virtud del artículo 93 numeral 2,
hacen parte del bloque de constitucionalidad[28].
De este derecho se desprenden dos mandatos básicos: (i) otorgar el mismo trato
a supuestos de hecho equivalentes y (ii) otorgar un trato diferente a situaciones
de hecho disímiles[29].
Como se observa, el rasgo esencial del derecho a la igualdad es que implica un
juicio de comparación entre dos personas o grupos de personas.
21.
Para determinar con mayor precisión el alcance del
derecho a la igualdad, la Corte ha especificado estos dos mandatos generales en
cuatro reglas, a saber[30]: (i) debe darse un tratamiento distinto a situaciones de hecho que no
tienen ningún elemento en común; (ii) debe darse el mismo trato a situaciones
de hecho idénticas; (iii) debe darse un trato paritario a situaciones de hecho
que presenten similitudes y diferencias, cuando las similitudes sean más
relevantes que las diferencias; y (iv) debe darse un trato diferente a
situaciones de hecho que presenten similitudes y diferencias, cuando las
diferencias sean más relevantes que las similitudes.
22.
Con el propósito de determinar cuándo se presenta
alguna de las hipótesis mencionadas antes, la Corte ha tenido en cuenta un
juicio a partir de tres etapas de análisis. Primero, se debe establecer el criterio
de comparación (también denominado tertium comparationis). Con
relación a este primer paso de análisis la Corte ha señalado lo siguiente[31]:
“[e]l
concepto de igualdad es relacional y siempre presupone una comparación entre
personas o grupos de personas. La
jurisprudencia constitucional se ha remitido en esta materia a la clásica
formulación de Aristóteles según la cual debe tratarse igual a los iguales y en
forma desigual a los desiguales. Pero, ¿iguales o diferentes respecto de qué?
Como en abstracto todos somos personas iguales y en concreto todos somos
individuos diferentes, es preciso identificar un parámetro para valorar
semejanzas relevantes y descartar diferencias irrelevantes. Esto porque no todo
criterio para diferenciar entre personas o grupos de personas para efectos de
otorgarles diverso tratamiento es constitucional. Así, la propia Constitución
prohíbe, incluso al legislador, discriminar por razones de sexo, raza, origen
nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica con
respecto al reconocimiento y protección de derechos, libertades y oportunidades
(art. 13 inciso 1º C.P.).
La identificación del
criterio de comparación[32] sirve para examinar si la clasificación del
legislador agrupa realmente a personas diferentes a la luz de la norma acusada,
en otras palabras, si las clases fueron racionalmente configuradas o si lo
fueron caprichosamente. La racionalidad de la medida diferenciadora obedece al
grado de acierto en incluir a todas las personas similarmente situadas para los
fines de la ley. Así, la
determinación de si dos grupos son comparables depende de su situación vista a
la luz de los fines de la norma.
Una clasificación es
claramente racional si incluye a todas las personas en similar situación, y es
totalmente irracional si ninguna de las personas incluidas tiene relación
alguna con tales fines. Los casos donde la racionalidad de la clasificación es
discutible, se refieren a los casos en que la ley no incluye a todas las
personas colocadas en similar situación a la luz del fin buscado (infra-inclusiva)
– p.ej. garantiza la educación gratuita a los niños de baja estatura y no a los
de alta estatura –, incluye personas colocadas en situación diferente a la luz
del fin buscado (sobre-inclusiva) – p.ej. garantiza la educación gratuita a
niños de padres adinerados – o, al mismo tiempo, excluye a unas colocadas en
situación similar e incluye a otras no colocadas en situación semejante (sobre-inclusiva e infra-inclusiva)
– p.ej. garantiza la educación gratuita a todos los niños de baja estatura sean
ricos o pobres y no a los altos –.
En los casos donde la
racionalidad de la clasificación es discutible, el control ejercido por el juez
constitucional reconoce que no es posible exigir al legislador una congruencia
perfecta entre el criterio de diferenciación y la delimitación del ámbito de
las clases resultantes de dicho criterio. Esto porque en una democracia donde
se respeta el principio de separación de las ramas del poder público debe haber
una distribución de funciones y un sistema de controles que permitan a la vez
el cumplimiento efectivo de los fines del Estado, así como el respeto y la
realización de principios, derechos y valores materiales. En este marco el legislador
goza de un margen de configuración legislativa en materia del diseño de las
políticas públicas, sin que le sea exigible jurídica, ni prácticamente dada la
creciente complejidad social, una racionalidad máxima, es decir, una
congruencia perfecta entre el criterio de diferenciación y la delimitación de
las clases resultantes de aplicar dicho criterio” (Negrillas fuera del texto adicional).
23.
Segundo, se debe definir si en el plano fáctico
y en el plano jurídico existe realmente un trato igual o diferenciado. Así, una vez establecido el criterio de comparación, debe verificarse
si efectivamente existe un trato igual o un trato diferenciado o si en realidad
el cargo por vulneración del derecho a la igualdad parte de una indebida
comprensión o interpretación de lo que establece la medida analizada. De este
juicio pueden entonces desprenderse dos hipótesis: o los grupos o personas no
son comparables a la luz del criterio de comparación y, en consecuencia, no se
afecta el mandato de trato igual; o los grupos o personas si pueden ser
asimiladas y, en esa medida, se presenta una afectación prima facie del
derecho a la igualdad.
24.
Si ocurre lo segundo (si las personas o grupos
pueden ser asimilados), en tercer lugar, se debe determinar si la diferencia de
trato se encuentra constitucionalmente justificada[33], análisis que varía, pues puede hacerse en intensidades distintas,
teniendo como propósito salvaguardar el principio democrático y la separación
de poderes, sin afectar gravemente los derechos inalienables de la persona
(artículos 1, 5 y 113 de la Constitución, respectivamente).
25.
En este sentido, la Corte ha señalado que el juicio
de proporcionalidad no puede ser aplicado con la misma intensidad en todos los
casos. De no proceder así (es decir, si siempre se aplicara la misma intensidad
en el análisis de proporcionalidad), las competencias de los diferentes órganos
del Estado, al igual que las posibilidades de actuación de los particulares en
ejercicio de la libre iniciativa privada, podrían resultar anuladas o afectadas
gravemente. Ello se debe a que, en últimas, en este paso lo que se analiza es
si la diferenciación prevista por la medida analizada es o no proporcional[34]. Con fundamento en lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha
reconocido tres intensidades que pueden tenerse en cuenta para este análisis, a
saber: leve, intermedia y estricta. Las situaciones en las que cada intensidad
procede y lo que se analiza en cada una de ellas se describen de forma breve a
continuación[35]:
a.
Juicio leve de igualdad: este juicio maximiza la separación de poderes y el principio
democrático, representando el ámbito de intervención menos intenso del juez
constitucional en asuntos de competencia del legislador. En principio, se
aplica a eventos en los que la medida estudiada desarrolla una competencia
específica definida en cabeza de un órgano constitucional; la medida estudiada
aborda cuestiones económicas, tributarias o de política internacional; o del
análisis de dicha medida no se advierte, prima facie, que la
diferenciación que ella establece afecte de forma grave el goce de un derecho
fundamental. El juicio leve de igualdad, que presupone siempre un examen
independiente de la licitud de la medida, tiene como propósito analizar dos
cuestiones: (i) si determinada distinción –medida- persigue una finalidad
constitucional legítima o no prohibida por la Constitución. En caso de ser ello
así, se requiere además establecer si (ii) el medio puede considerarse, al
menos prima facie, como idóneo para alcanzar la finalidad identificada.
b.
Juicio intermedio de igualdad: se ha aplicado por la Corte cuando, entre otras, existe un indicio de
que pueda haber una afectación a la libre competencia, cuando se trata de
medidas de discriminación inversa o cuando se pueda afectar el goce de un
derecho no fundamental. El juicio intermedio de igualdad está compuesto también
de dos pasos analíticos, orientados a determinar (i) si la distinción prevista
por la medida analizada se orienta a conseguir un propósito constitucionalmente
importante y (ii) si el medio elegido es efectivamente conducente para el logro
de esa finalidad.
c.
Juicio estricto de igualdad: se aplica, en principio, cuando la diferenciación que se estudia utiliza
una categoría sospechosa (como aquellas mencionadas en el artículo 13 de la
Constitución a modo de prohibiciones); cuando implica la afectación de los
derechos de personas en condición de debilidad manifiesta, o pertenecientes a
grupos marginados o discriminados; interfiere con la representación o
participación de sectores sin acceso efectivo a la toma de decisiones; genera
la afectación de los derechos de minorías insulares y discretas; establece un
privilegio; o afecta de manera grave, prima facie, el goce de un derecho
constitucional fundamental.
Este análisis, el más riguroso, tiene como propósito
determinar (i) si la distinción prevista en la medida analizada persigue una
finalidad imperiosa, urgente o inaplazable; (ii) si dicha distinción es
efectivamente conducente para lograr esa finalidad; (iii) si la distinción es
necesaria, en el sentido de que es el medio menos gravoso para lograr con el
mismo nivel de eficacia la finalidad perseguida; y (iv) si es proporcional en
sentido estricto, es decir, si los beneficios de adoptar la medida analizada
exceden las restricciones impuestas sobre otros principios y valores
constitucionales.
26.
En cada caso deberá el juez valorar las diferentes
razones que concurren para fundamentar la intensidad del juicio, de acuerdo con
los criterios jurisprudencialmente establecidos.
E.
SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
27.
El Mecanismo de Protección al Cesante previsto en
la norma demandada, está directamente relacionado con el sistema de protección
social creado por la Ley 789 de 2002, por lo cual, en este caso, resulta
relevante describir las características principales de dicho sistema, y
distinguirlo del sistema de seguridad social. Al respecto, la mencionada Ley
789, en su artículo 1º, definió el sistema de protección social como el “conjunto
de políticas públicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la
calidad de vida de los colombianos, especialmente de los más desprotegidos”.
Esa misma norma indica que la finalidad del mencionado sistema de protección
social es la concreción de la garantía de los derechos constitucionales a la
salud, la pensión y el trabajo.
28.
La Corte, en distintas oportunidades, ha estudiado
la configuración del sistema de protección social y ha establecido sus
diferencias con el sistema de seguridad social. La primera ocasión en la que
tuvo la ocasión de pronunciarse en este sentido fue la sentencia C-038 de 2004,
en la que se demandaba el artículo 1º de la Ley 789 de 2002 con el argumento de
que la definición de protección social allí prevista no era coherente con la
definición de seguridad social. En esa ocasión la Corte rechazó el cargo, limitándose
a señalar que “el hecho de que el artículo 1º de la Ley 789 de 2002 haya
eventualmente modificado la Ley 100 de 1993 no representa un cargo de
constitucionalidad que pueda prosperar, pues el Legislador mantiene su libertad
de configuración en este campo”. En esta sentencia la Corte argumentó que
el legislador tiene la potestad de regular el sistema de seguridad social,
siempre que se limite a los principios constitucionales que regulan la
seguridad social.
29.
Más adelante, en la sentencia C-834 de 2007, la
Corte precisó con mayor detalle la relación entre el sistema de protección
social y el de seguridad social. En esa ocasión analizó una expresión del
artículo 1º de la Ley 789 de 2002, que daba a entender que los beneficios del
sistema de protección social estarían limitados a favor de los nacionales
colombianos. En esta sentencia la Corte realizó algunas precisiones sobre la
relación del sistema de protección social y el de seguridad social. Sostuvo que
el sistema de protección social es:
“[u]n conjunto de políticas orientadas
a disminuir la situación de vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de
los colombianos, especialmente de los más desprotegidos, para obtener como
mínimo los derechos a la salud, la pensión y al trabajo. A renglón seguido
indica que el objeto fundamental, en el área de pensiones, es un crear un
sistema viable que garantice unos ingresos aceptables a los presentes y futuros
pensionados, en tanto que en materia de salud, los programas están enfocados a
permitir que los colombianos puedan acceder, en condiciones de calidad y
oportunidad, a los servicios básicos” […] “En tal sentido,
es preciso tener en cuenta que en nuestro ordenamiento constitucional la
seguridad social tiene una doble
connotación. Por una parte, se trata de un derecho irrenunciable de todas las
personas, que adquiere el carácter de fundamental por conexidad, cuando
resulten afectados derechos tales como la salud, la vida digna y la integridad
física y moral, entre otros; por otra, es un servicio público, de carácter obligatorio, que pueden prestar las
entidades públicas o privadas, según lo establezca la ley, bajo la dirección,
coordinación y control del Estado y
con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. Por tal razón, la Corte ha sostenido que “El concepto de seguridad social hace referencia al conjunto de medios
de protección institucionales frente a los riesgos que atentan contra la
capacidad y oportunidad de los individuos y sus familias para generar los
ingresos suficientes en orden a una subsistencia digna."”[36]
(Negrillas fuera de texto original).
En este orden de ideas, la Corte en
esta sentencia reitera que el concepto de “protección social” que se
maneja en la Ley 789 de 2002 no coincide realmente con aquel de “seguridad social”, sin que
por ello sea contrario al artículo 48 Superior. Así, el concepto de protección
social es un conjunto de políticas públicas orientadas a disminuir la
vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente
de los más desprotegidos; por el contrario, la seguridad social es, a su vez,
un servicio público, y un derecho irrenunciable de toda
persona, que adquiere el carácter de fundamental por conexidad, cuando resulten
afectados derechos tales como la salud, la vida digna y la integridad física y
moral, entre otros Así, reitera el entendimiento de la
sentencia C-038 de 2004
cuando consideró que la “Corte no encuentra que el artículo 1º contenga
definiciones, diseños o instrumentos que vulneren específicamente los
principios constitucionales de la seguridad social”.
30.
La Corte ha indicado también que al analizar los
beneficios del sistema de protección social debe tenerse en cuenta el principio
de progresividad, el cual puede permitir que se limiten determinados beneficios
en atención al tipo de vinculación contractual del trabajador. Al respecto, en
la sentencia C-440 de 2011, que también reiteró las diferencias entre “protección
social” y “seguridad social”, adicionalmente, la Corte consideró
ajustado a la Constitución que se limitara el reconocimiento del subsidio
monetario a los trabajadores dependientes, atendiendo a que esta prestación
debe ser pagada por los empleadores, por conducto de las Cajas de Compensación
Familiar. En esa ocasión, la Corte distinguió entre lo que podía ser una
aspiración deseable y una exigencia constitucional, para precisar que la ampliación
de los beneficios reconocidos a los trabajadores dependientes con el fin de
cubrir a los independientes puede ser una aspiración legítima, aunque no debe
considerársela una exigencia constitucional. Sostuvo en este sentido la Corte:
“En esa dimensión abstracta, es claro que
resultaría más favorable para esos sectores de la población un sistema que
contemple el subsidio monetario frente a uno que no lo hace, y que el segundo
sería regresivo en relación con el primero. Sin embargo, como la labor del juez
constitucional no consiste en la valoración de las múltiples alternativas de
configuración del sistema de subsidio familiar, sino que se desenvuelve en un
escenario estrictamente jurídico, en este caso, la primera conclusión que surge
del estudio de los antecedentes normativos del sistema del subsidio familiar es
que las disposiciones demandadas, apreciadas en su conjunto, contrariamente a
lo sostenido por el demandante, no son regresivas, sino que avanzan en el
desarrollo progresivo del derecho a la seguridad social, en este caso, en el
ámbito propio del subsidio familiar, al incluir la posibilidad de que los
trabajadores independientes y los desempleados accedan, así sea parcialmente, a
un conjunto de prestaciones que se había desarrollado en el ámbito de la
relación laboral y beneficiaba únicamente a los trabajadores dependientes”
[…]
“[s]i bien es cierto que constituye una
aspiración legítima la puesta en marcha de sistemas que permitan que los
trabajadores independientes y los desempleados accedan a esquemas de protección
que hoy por hoy están disponibles únicamente para los trabajadores
dependientes, entre ellos el subsidio monetario en función del nivel de ingreso
y el número de personas a cargo, no es menos cierto que la ausencia de tales
esquemas, en particular en cuanto hace al subsidio familiar en dinero, no puede
atribuirse como censura desde la perspectiva constitucional, al actual diseño
del sistema de subsidio familiar, sino que se inscribe dentro de los mandatos
de intervención que le imponen al Estado la responsabilidad de avanzar, de
manera progresiva, en sistemas de protección que aseguren para todas las
personas un mínimo vital en condiciones de dignidad. En ese
contexto, el demandante pasa por alto que la propia ley contempló instrumentos
diferentes orientados a los desempleados y los independientes y que se
inscriben dentro del propósito de desarrollo progresivo de sistemas de
protección al trabajo en todas sus modalidades, comprendido en ese objetivo la
lucha contra el desempleo y la protección para quienes se encuentren en esa
situación. Por consiguiente, no resulta contrario a la Constitución que la ley,
al abrir la posibilidad de que los trabajadores independientes y los
desempleados, de manera voluntaria y por cuenta propia, se afilien a las cajas
de compensación familiar para acceder a algunos de los beneficios por ellas
ofrecidos, disponga que de tales beneficios se exceptúa el subsidio monetario.
En los anteriores términos, habrá de declararse la exequibilidad de las
disposiciones acusadas, por los cargos examinados”.
31.
En esta misma sentencia, la Corte consideró
razonable que la obligatoriedad de los aportes a las Cajas de Compensación
Familiar se hubiera circunscrito a los trabajadores dependientes, pues haberlo
ampliado a los independientes hubiera implicado la imposición de un deber de
solidaridad que resultaría desproporcionado. Sustenta la Corte su
argumentación, en los antecedentes del SSF, el cual opera en Colombia, como una
prestación laboral, a cargo de los empleadores, mediante un sistema de recaudo
y reparto a través de las cajas de compensación familiar. Se desenvuelve dentro
del contrato de trabajo, como una prestación obligatoria, establecida en la ley
con un componente de solidaridad orientado a brindar protección especial a los
trabajadores de más bajos ingresos, en función de las personas que tengan a
cargo.
32.
Según lo señalado anteriormente, es posible
concluir que, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que al regular el
sistema de protección social, el legislador puede otorgar beneficios
específicos a grupos de sujetos, pues su intención es atender las necesidades
de grupos de personas que se encuentran en situación especialmente vulnerable,
diferenciación que por lo demás se sustenta en los conceptos de “protección
social” y “seguridad social”. Sobre la base de este entendimiento,
le es dado al legislador establecer distintos beneficios a los trabajadores
dependientes y a los independientes, sin que ello constituya una vulneración al
derecho a la igualdad (artículo 13 de la Constitución). Por ejemplo, puede
regular de manera distinta beneficios tomando como base las cotizaciones
realizadas a Cajas de Compensación Familiar, teniendo en cuenta que para el
caso de los trabajadores dependientes dicha cotización es obligatoria, mientras
que para el caso de los trabajadores independientes los aportes a dichas Cajas
son voluntarios.
F.
ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO
33.
La demanda de inconstitucionalidad que se analiza
argumenta que las disposiciones acusadas los artículos 3 (parcial) y 13 numeral
2 (parcial) de la Ley 1636 de 2013 desconocieron el derecho a la igualdad
(artículo 13 de la Constitución), ya que tratan de manera desigual situaciones
de hecho que, en su criterio, son asimilables.
34.
Las disposiciones demandadas regulan algunos de los
requisitos que se exigen para ser beneficiario de estas políticas que hacen
parte del Mecanismo de Protección al Cesante. Para evaluar su
constitucionalidad se tendrá en cuenta la metodología de análisis expuesta en
la sección II.D anterior, con el propósito de determinar si en
el presente caso existe efectivamente un desconocimiento del derecho a la
igualdad (artículo 13 de la Constitución). Así, debe la Corte analizar primero
si los grupos comparados en la acción de inconstitucionalidad son en efecto
asimilables (ver supra, numeral 22). Este es un presupuesto indispensable pues, de
no haber comparación posible, pierde relevancia la solicitud de tratamiento
igual.
Criterio de
comparación, afectación prima facie del derecho a la igualdad e
intensidad del juicio de igualdad
35.
Al respecto, conviene recordar que la norma que se analiza establece
algunos requisitos de acceso a los beneficios previstos en el
Mecanismo de Protección al Cesante. En efecto, las disposiciones demandadas
establecen que podrán acceder a los beneficios del Mecanismo de Protección al
Cesante los desempleados que cumplan, entre otras, las siguientes condiciones:
(i) quienes como trabajadores dependientes hubieran cotizado a Cajas de Compensación
Familiar por lo menos un (1) año de forma continua o discontinua durante los
últimos tres (3) años; o (ii) quienes como trabajadores independientes hubieran
cotizado a Cajas de Compensación Familiar por lo menos dos (2) años de forma
continua o discontinua durante los últimos tres (3) años. Precisamente, esta
diferenciación es la que es acusada de inconstitucional.
36.
En este caso, la norma establece algunos requisitos de acceso
diferenciados para trabajadores dependientes e independientes, quienes a la luz
de lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 1636 de 2013, comprenden los
“trabajadores” que pueden acceder al Mecanismo de Protección al Cesante.
Observa la Sala que a la luz de los fines de la norma, tanto los trabajadores
dependientes como los independientes podrán ser trabajadores cesantes, siempre
que cumplan con los requisitos establecidos en dicha Ley. Así mismo, podrán ser
parte de las políticas activas y pasivas de mitigación de los efectos del
desempleo que enfrentan dichos trabajadores, una vez se evidencie el
cumplimiento de los requisitos exigidos en la norma. De esta forma, la
finalidad de la norma no distingue si dichos trabajadores fueron desvinculados
de un contrato laboral, o terminaron los contratos celebrados por estos bajo el
régimen de contratos civiles o comerciales, por lo cual, prima facie
observa la Sala que existe tertium comparationis y que se podría crear
con las normas demandadas una afectación al derecho a la igualdad, por cuanto,
se trata de un grupo de trabajadores cesantes, a quienes la norma busca
garantizar su reinserción en el mercado laboral en condiciones de dignidad,
mejoramiento de la calidad de vida, permanencia y formalización. En este
sentido, la demanda aquí analizada se basó en un análisis razonable de la norma
a la luz de la Constitución.
37.
Siendo los grupos comparables, corresponde a la Sala determinar si la
diferencia de trato entre trabajadores dependientes e independientes, a la luz
de las disposiciones acusadas se encuentra constitucionalmente justificada. En otros términos, debe analizarse si la naturaleza jurídica de las
relaciones de trabajo dependiente y las que se dan en virtud de contratos de
naturaleza civil o comercial son a tal punto asimilables que ameritan un
tratamiento idéntico para el acceso del trabajador independiente o contratista
a los beneficios que establece la ley demandada o si por el contrario, dada su
naturaleza, requiere un tratamiento diferente que atienda las particularidades
del trabajo dependiente e independiente.
38.
Se requiere entonces determinar la intensidad del juicio a aplicar al
caso concreto, que en este caso habrá de corresponder a un juicio de intensidad
leve (ver supra, numeral 25.a), lo anterior, por cuanto:
a.
La medida estudiada se refiere a la concesión de un
beneficio por parte del Estado que se concreta en medidas de naturaleza
económica[37],
frente a las cuales la Corte ha reconocido un amplio margen de configuración al
legislador:
(i)
El Mecanismo de Protección al Cesante se enmarca en
una serie de medidas legislativas que buscan la expansión progresiva de
beneficios de carácter social para los trabajadores, esto es, en un conjunto de
políticas públicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y mejorar la
calidad de vida de los colombianos, especialmente los más desprotegidos[38]. En
tanto sistema de acceso a beneficios económicos, el Sistema de Subsidio
Familiar no es una prestación propia del Sistema de Seguridad Social[39] ya
que no está previsto para desarrollar los contenidos del artículo 48 Constitucional.
(ii)
En este sentido, la Corte ha reconocido el amplio
margen de configuración del legislador en la definición de dichas políticas
públicas de fomento, afirmando al respecto que “[l]a Corte distinguió entre
lo que podía ser una aspiración deseable y una exigencia constitucional, para
precisar que la ampliación de los beneficios reconocidos a los trabajadores
dependientes con el fin de cubrir a los independientes puede ser una aspiración
legítima, aunque no debe considerársela una exigencia constitucional”[40].
b.
De un análisis preliminar de las disposiciones
acusadas no se advierte, prima facie, que la diferenciación que
establecen afecte de forma grave el goce de un derecho fundamental. Lo
anterior, por cuanto, el Sistema de Protección Social parte de reconocer las
diferencias entre trabajadores (ver supra, numeral 32), y busca extender algunos beneficios de los
trabajadores dependientes a los trabajadores independientes, beneficios que
originalmente no tenían. En igual sentido, una vez acreditados los requisitos
de ley, dichos trabajadores independientes podrán acceder de forma igualitaria
a los beneficios previstos en el Mecanismo de Protección al Cesante.
Teniendo en cuenta lo anterior, la
Sala procederá a realizar el examen sobre la licitud de la medida, el cual
tiene como propósito analizar si la distinción creada en las normas demandadas
persigue una finalidad constitucional legítima o no prohibida por la
Constitución, y establecer si el medio puede considerarse, al menos prima
facie, como idóneo para alcanzar la finalidad identificada.
Juicio leve de igualdad
39.
En relación con el análisis relativo a si la distinción
creada en las normas demandadas persigue una finalidad constitucional legítima
o no prohibida por la Constitución, manifiesta la Sala que de
conformidad con lo evidenciado en los numerales 27 a 32 de la Sección II.E de esta sentencia, el Mecanismo de Protección al
Cesante se inserta dentro del sistema de protección social creado por la Ley
789 de 2002. Dicho sistema, como ha sido identificado por la jurisprudencia
constitucional, corresponde a un conjunto de políticas públicas orientadas a
disminuir la vulnerabilidad de los más desprotegidos, así
como a facilitar la reinserción de la población cesante en el mercado laboral
en condiciones de dignidad, mejoramiento de calidad de vida, permanencia y
formalización, y no debe confundirse con el sistema de
seguridad social. Es importante destacar que el sistema de seguridad social es
distinto, pues se encarga de la realización para todos los habitantes de un
derecho irrenunciable a través de la prestación de servicios y el
reconocimiento de prestaciones reconocidas en la propia Constitución, sometidos
a la regulación legislativa; estos servicios, sistema, derecho y prestación son
ajenas al sistema de protección social al que pertenece la norma analizada.
40.
Específicamente, el Mecanismo de Protección al Cesante se encuentra
diseñado como un mecanismo de protección social y compuesto por los siguientes
elementos básicos: (a) cuenta de cesantías, en la cual cada trabajador
destinará voluntariamente un porcentaje de sus cesantías como ahorro para el mecanismo
de protección; (b) creación del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y
Protección al Cesante –FOSFEC, el cual busca desarrollar un mecanismo solidario
que permita cubrir las prestaciones de los cesantes que no alcanzan a ahorrar
los recursos suficientes, y el fondo se financia a través de una redistribución
de los aportes a las Cajas de Compensación Familiar; y (c) los trabajadores que
se beneficien del FOSFEC tendrán la obligación de hacer una búsqueda activa de
empleo, la cual será supervisada por el Servicio Público de Empleo.
41.
En cuanto al diseño del mencionado Mecanismo de Protección al Cesante
para los trabajadores independientes, resulta fundamental analizar la
exposición de motivos del proyecto que deja entrever algunas de las razones por
las que se configuró el mecanismo de manera diferenciada respecto de los
trabajadores dependientes. Así, en la ponencia para primer debate en la Cámara
de Representantes consta que[41]:
(a) los trabajadores independientes conforman uno de los sectores poblacionales
que aporta a la actividad económica del país; (b) es una población que se
encuentra en situación de desventaja, por cuanto el independiente es su propio
empleador, asumiendo la carga prestacional y de riesgo derivada de su
actividad; (c) con su inclusión en la política pública se mejoran sus
condiciones, permitiéndole capacidad de ahorro, capacidad adquisitiva,
formalización en aportes al régimen contributivo y aportes voluntarios a las
Cajas de Compensación Familiar. En el mismo informe de ponencia, consta un
reporte del Observatorio del Mercado de Trabajo y la Seguridad Social que
señala la necesidad de minimizar el costo de formalización del trabajador
independiente, por lo que debían diseñarse tasas de contribución diferenciadas
para trabajadores independientes, lo cual, atendiendo el hecho que en la
práctica el independiente percibe un ingreso variable y no regular en el
tiempo. Así, se señaló que “es mejor tener trabajadores cotizando menos que
tenerlos desafiliados de los sistemas de protección”[42]. En este
sentido, disponer de una tasa de contribución alta para los trabajadores
independientes implicaría que estos no harían uso del mecanismo por
considerarlo oneroso, pues este beneficio se establecía con un enfoque
eminentemente voluntario.
Posteriormente, en el
informe de ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes, se
indicó que era necesario exigir a los trabajadores independientes aportes a las
Cajas de Compensación Familiar, con el fin de alinear los incentivos económicos
de los beneficios del Mecanismo de Protección al Cesante. Lo anterior, por
cuanto, si se les permitiere a dichos trabajadores independientes hacer uso del
Mecanismo sin que hubiesen realizado aportes, se podrían tener incentivos a
permanecer en el desempleo[43].
Es en el debate a dicha ponencia, en el cual se incluye el tratamiento
diferenciado demandado.
Estos antecedentes
legislativos muestran como en el Congreso se identificaron algunas necesidades
regulatorias que luego quedaron plasmadas en la ley: (i) se requiere de una
contribución de parte del trabajador para acceder a los beneficios del
Mecanismo; (ii) los aportes altos desincentivan el uso del Mecanismo y evitan
que su propósito protector se haga realidad; (iii) en el caso de los
trabajadores independientes, dado su ingreso variable e irregular, debía
mitigarse la tendencia al abandono del Mecanismo, estableciendo modelos de
aporte diferenciados y flexibles (mismo que se refleja en la voluntariedad de
los aportes).
42.
Estas consideraciones conducen a reconocer que existió una razón que fue
tenida en cuenta por el legislador al momento de diseñar los requisitos de
acceso al Mecanismo de Protección al Cesante, y que derivaron en el
establecimiento de un número de años adicionales en el aporte voluntario que deben
evidenciar los trabajadores independientes a las Cajas de Compensación
Familiar.
43.
Ahora bien, la Corte ha reconocido un amplio margen de
configuración al legislador para regular el sistema de protección social, ya
que ha considerado que el mismo se enmarca dentro de los siguientes aspectos:
a.      Conveniencia de ampliar el alcance del SSF, que cobija la posibilidad
de que los trabajadores independientes y los desempleados accedan, a un conjunto
de prestaciones que se había creado exclusivamente para el ámbito de la
relación laboral, beneficiando únicamente a los trabajadores dependientes. En
este caso, se evidencia en la Ley 1636 de 2013 un desarrollo de este propósito
al brindar a los trabajadores independientes los medios adecuados para mitigar
los efectos del desempleo, a los que no tenían acceso anteriormente. En virtud
de esta ley,  aquellos trabajadores dependientes o independientes que hubiesen
realizado aportes a las Cajas de Compensación Familiar podrán acceder a un
beneficio que antes estaba fuera de su alcance; y
b.     No es contrario a la Constitución y la ley permitir que los
trabajadores independientes de manera voluntaria y por cuenta propia, se
afilien a las Cajas de Compensación Familiar, para acceder a algunos beneficios
ofrecidos por ellos. Al respecto, ha afirmado la Corte respecto de los aportes
voluntarios que realicen los trabajadores independientes a las Cajas de
Compensación Familiar, cumplen con los mandatos constitucionales, ya que de
haber impuesto un deber de cotización, esto hubiera implicado la imposición de
un deber de solidaridad en cabeza de los trabajadores independientes que
resultaría desproporcionado[44].
44.
En este sentido, la vulneración al derecho a la igualdad no puede
predicarse de las disposiciones demandadas, porque las mismas se inscriben
dentro del sistema específico de protección social, el cual se encuentra
diseñado y estructurado a partir de la existencia y reconocimiento de las
diferencias existentes entre las relaciones laborales entre los trabajadores
dependientes y sus empleadores, y las relaciones comerciales y civiles entre
los trabajadores independientes y sus contratantes, y que hace parte de la actividad
del Estado de buscar mecanismos que permitan extender la protección propia del
SSF a la población de no hace parte de dicho sistema, tal como se evidencia con
la expedición de la Ley 789 de 2002 y la Ley 1636 de 2013. Así mismo, como se
constata de los informes de ponencia y debates del proyecto, la diferenciación
en los aportes también permite (i) fortalecer el acceso de trabajadores
independientes de forma voluntaria al sistema de aportes a Cajas de
Compensación Familiar, y (ii) atender la necesidad de la realización de
aportes, de forma tal que con los mismos se garantiza que no se generará el
incentivo contrario de permanecer desempleado.
Por otra parte, las
diferencias en los aportes que realizan dichos trabajadores, ya fue declarada y
reconocida por la Corte, como un criterio constitucional de diferenciación[45].
De esta forma, concluye
la Sala que los requisitos de acceso objeto de la demanda persiguen una
finalidad constitucional legítima, no prohibida por la Constitución.
45.
Con base en lo anterior, corresponde ahora a la
Corte establecer si el medio puede considerarse, al
menos prima facie, como idóneo para alcanzar la finalidad identificada.
Sobre el particular, observa la Sala que los requisitos de acceso objeto de la
presente demanda son idóneos para garantizar la finalidad identificada, por las
siguientes razones que se expondrán en detalle a continuación: (i) diferencias
entre las relaciones de los trabajadores dependientes e independientes; (ii) la
naturaleza voluntaria de los aportes a las Cajas de Compensación Familiar;
(iii) el monto de los aportes a dichas Cajas de Compensación Familiar es
diferente y flexible para los trabajadores independientes; y (iv) los
trabajadores independientes podrán acceder de forma igualitaria al Mecanismo de
Protección al Cesante, una vez cumplan con los requisitos de cotización
diferenciales, requisitos que por lo demás garantizan la sostenibilidad
financiera del mencionado Mecanismo.
46.
Diferencias entre trabajadores dependientes e
independientes: Es importante recordar que la diferenciación entre las relaciones contractuales civiles y
comerciales y el contrato de trabajo parte de la propia Constitución, que
asigna a cada una de estas expresiones contractuales unos fundamentos
constitucionales diversos. De especial relevancia resultaron para el
Constituyente las relaciones laborales, cuyo elemento distintivo lo constituye
la subordinación, razón por la cual dispuso protecciones especiales, derivadas
de la necesidad de concordar un ordenamiento jurídico que protege la libertad
frente a la posibilidad de que un tercero se inmiscuya en dicha esfera y dicte
el comportamiento de quien, subordinado, presta sus servicios personales. El
artículo 53 de la Carta, es la respuesta constitucional a este dilema entre
libertad y trabajo, que se resuelve disponiendo un régimen especial para la
regulación de la autonomía y la libertad económica y de contratación de las
personas, que contiene una variedad amplia de garantías que previene que la
subordinación se convierta en negación de la libertad del hombre. De otro lado,
otro tipo de relaciones contractuales en las que la voluntad del individuo es
la que determina el alcance de la prestación de servicios no fueron cobijados
por este tipo de medidas, pues se entiende que en este caso serán las partes
del contrato las que acuerden libremente la forma de la prestación del
servicio, sin que se pueda hablar de sometimiento forzoso de una de las partes
a la voluntad de otro. En este último caso el interés de la protección se
encamina a la libertad de contrato, por lo que el Estado se abstiene de
intervenir para permitir el adecuado funcionamiento de la libertad económica de
los individuos.
47.
Así, se evidencia que el sustento normativo del
régimen jurídico laboral se ubicó en el artículo 53 Superior[46], el
cual no tiene aplicación en relaciones contractuales originadas en vínculos
civiles y comerciales[47].
Al respecto, la Corte Constitucional ha afirmado[48]:
“[E]sta Corporación
considera pertinente señalar que los principios mínimos y garantías constitucionales
consagradas en el artículo 53 constitucional son de carácter general y
aplicables a todas las modalidades de la relación laboral; en consecuencia,
en el caso sub-examine su aplicación escapa al contenido y finalidad del
contrato de prestación de servicios dada la independencia y autonomía con que
el contratista ejecuta su labor, unido a la prohibición de que el mismo
equivalga o se asimile a un contrato de trabajo, salvo lo enunciado en esta
providencia para aquellos casos en que se acredite la existencia de la relación
laboral” (Subrayado y negrillas fuera de texto original).
48.
Por una parte, si bien las relaciones laborales
tienen ciertos aspectos propios de la autonomía privada, tales como la libertad
de selección, de configuración y de conclusión, dichas relaciones se enmarcan
en términos del artículo 53 Superior en el estatuto de trabajo o Código
Sustantivo del Trabajo, en línea con el mandato constitucional propio de
garantizar ciertos mínimos en dicha relación de subordinación entre empleado y
empleador (ver infra numeral 49).
Por otra
parte, el régimen de contratos civiles y comerciales que rige las relaciones
contractuales del trabajador independiente encuentra su punto de partida en la
relación marcadamente autónoma o no subordinada de una de las partes respecto
de la otra y, en esa medida, en el amplio ejercicio de la autonomía privada y
en la libertad contractual. Naturalmente, ello no se predica de aquellos casos
en los que la nominación civil o mercantil del contrato sea apenas aparente y
se acredite la existencia de una relación laboral, misma que deberá ser
protegida de conformidad con lo dispuesto en el artículo 53 de la Carta. Se
trata entonces de relaciones que en principio no son subordinadas o
dependientes y cuyo régimen, como así lo ha explicado la Corte, encuentra
sustento constitucional en el derecho al reconocimiento de la personalidad
jurídica (artículo 14 de la Constitución), en el derecho al libre desarrollo de
la personalidad (artículo 16 de la Constitución), en el derecho a la propiedad
privada (artículo 58 de la Constitución), en la libertad de asociación
(artículos 38 y 39 de la Constitución) y en la libertad económica, la libre
iniciativa privada y la libertad de empresa (artículo 333 de la Constitución),
normas que les confieren a los asociados “la potestad de crear, modificar y
extinguir relaciones jurídicas”[49].
De lo anterior, es posible concluir que dichas
disposiciones otorgan entonces sustento constitucional a la capacidad de las
personas de autorregular sus propios intereses, expresándose no solo en
relación con las decisiones más personales, sino también en las que se toman en
contextos en los que se desenvuelven las personas y que dan lugar a relaciones
familiares, sociales, gremiales o mercantiles[50].
En ese
orden, la autonomía privada tiene una esencia compromisoria y vinculante, pues
la libertad de elegir sobre sus intereses implica para la persona asumir el
cumplimiento de las obligaciones que de su decisión se derivan. La libertad de
obrar o actuar por sí mismo “permite a las personas disponer de sus
intereses, solo que su ejercicio los ata.”[51] Con
fundamento en ello, “(…) las personas pueden
configurar libremente sus relaciones contractuales siempre y cuando ello no
desconozca las buenas costumbres, las reglas que integran el orden público de
dirección y protección, la prohibición de abuso del derecho, así como el deber
de respeto de los derechos fundamentales”[52].
49.
Teniendo en cuenta las diferencias anteriormente
expuestas, de conformidad con lo previsto en el artículo 23 del Código
Sustantivo del Trabajo[53], debe entenderse por “trabajador dependiente” [54] a la persona que, (i)
en el marco de un contrato de trabajo, presta sus servicios personales a otra
persona (denominada “empleador”); (ii) se encuentra bajo la continua
subordinación o dependencia al empleador; y (iii) recibe un salario como
retribución del servicio.
50.
Por su parte, por “trabajador independiente”
se entiende aquel que no se encuentra vinculado por el tipo de contrato
regulado en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, sino que, en
cambio, su relación jurídica se rige por otro tipo de normas, como las civiles
o comerciales. Sobre la definición de los trabajadores independientes ha
explicado la jurisprudencia constitucional lo siguiente[55]:
“Los trabajadores independientes
no se encuentran vinculados mediante un contrato de trabajo, porque
desarrollan, en favor de una o varias personas, en virtud de una relación o
relaciones jurídicas regidas por normas civiles, comerciales u otras, una labor
o actividad laboral, en forma personal o con el concurso de otras personas, con
completa independencia y autonomía, sin encontrarse sujetos a poder jurídico de
subordinación o dependencia alguno. En el desarrollo de la actividad
laboral del trabajador independiente, no interesa propiamente la disponibilidad
de su fuerza de trabajo con respecto a la persona que lo contrata sino que lo
relevante es el resultado especifico concreto logrado con dicha actividad”
(Negrillas fuera de texto original).
51.
Atendiendo a la definición legal de ambas categorías,
la jurisprudencia constitucional ha puesto de presente, de forma reiterada, los
rasgos distintivos y esenciales de estas figuras. Así, en distintos
pronunciamientos, la Corte Constitucional ha afirmado que el elemento
distintivo entre ambas regulaciones es el de la subordinación. En este sentido,
el trabajador dependiente se encuentra subordinado respecto del empleador, lo
cual implica por ejemplo que el primero está sujeto a los horarios y a las
órdenes fijadas por el segundo. En cambio, desde el punto de vista de los
contratos comerciales y civiles, el trabajador independiente cuenta con
independencia y autonomía para ejercer sus labores, por cuanto está sujeto
exclusivamente a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado, y
según las estipulaciones acordadas entre las partes[56].
52.
En el mismo sentido expuesto por la jurisprudencia
constitucional, la Corte Suprema de Justicia–Sala de Casación Laboral ha
considerado que el elemento distintivo de los trabajadores dependientes y los
independientes es el de la subordinación en la que se encuentran los primeros.
Así, ha dicho que los trabajadores dependientes deben ceñirse a las “instrucciones
sobre tiempo, cantidad, modo o lugar de trabajo indicadas” por el
empleador, a diferencia de lo que ocurre en el caso de los trabajadores
independientes, quienes deben desarrollar sus labores de manera autónoma e
independiente, sin sujetarse a dichas instrucciones que configuran escenarios
de subordinación propios de la relación laboral[57].
53.
Naturaleza voluntaria de los aportes a las
Cajas de Compensación Familiar y el monto de los aportes diferente y flexible
para los trabajadores independientes: Con base
en las diferencias anotadas, tienen asidero algunas consecuencias jurídicas
específicas que el legislador ha decidido asignar a ambas figuras. Así, por ejemplo,
existen consecuencias diferenciadas para quien contrata a otra persona mediante
contrato laboral que cuando se hace mediante otra forma contractual. En efecto,
según lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, debido a la autonomía e
independencia con la que los trabajadores independientes desempeñan su labor,
las obligaciones que adquieren quienes los contratan se limitan exclusivamente
al ámbito propio del contrato acordado, sin extenderse al ámbito de la
seguridad social. En este sentido, ha sostenido la Corte lo siguiente[58]:
“[l]as obligaciones que surgen entre
los trabajadores independientes y quienes contratan la prestación de sus
servicios o la ejecución de una obra o labor determinados, no rebasan el campo
propio del contrato que han acordado y, por consiguiente, no trascienden en el
campo de la seguridad social, en el sentido de que a sus contratantes pueden
exigírseles obligaciones que conciernan a su seguridad o protección, como sí
sucede con los trabajadores vinculados por contrato de trabajo, aun cuando ello
no es obstáculo para que puedan utilizarse mecanismos como los seguros para
garantizar dicha protección”.
54.
Esto es precisamente lo que sucede con relación a
los aportes a las Cajas de Compensación Familiar que se realizan en el marco
del sistema de protección social, pues la manera como se realizan en el caso de
los trabajadores dependientes no es la misma para los trabajadores
independientes. En efecto, para el caso de los trabajadores dependientes, los
artículos 11 y 12 de la Ley 21 de 1982 establecen que los empleadores obligados
a realizar aportes al subsidio familiar deben realizar una contribución
correspondiente al cuatro por ciento (4%). Por su parte, el parágrafo primero
del artículo 19 de la Ley 789 de 2002 estableció que la afiliación a Cajas de
Compensación Familiar en el caso de trabajadores independientes se realizará
de forma voluntaria, atendiendo a la siguiente regla:
“Cuando el desempleado aporte el
ciento por ciento (100) de la cotización del dos por ciento (2%) sobre la base
de dos (2) salarios mínimos, tendrá todos los mismos derechos que tienen los
demás afiliados salvo al subsidio monetario. Esta misma regla se aplicará al
trabajador independiente que aporte el dos por ciento (2%) sobre sus ingresos,
conforme el sistema de presunciones establecido dentro del régimen de salud. En
todo caso las cajas podrán verificar la calidad de la información sobre los
ingresos del afiliado para dar cumplimiento a lo previsto en esta ley, o para
hacerle dar cumplimiento a las normas generales sobre aporte”.
55.
Con el artículo 19 de la Ley 789 de 2002, el
legislador dio aplicación al principio de desarrollo progresivo, con el fin de
que los trabajadores independientes pudieran acceder a todos los beneficios de
los trabajadores dependientes que realizan aportes a las Cajas de Compensación
Familiar, exceptuando únicamente el subsidio monetario. Esta única distinción,
según se expondrá más adelante (ver infra, numeral 60), fue considerada constitucional por la Corte,
en la medida en que atiende las diferencias existentes entre los trabajadores
dependientes y los independientes.
56.
Así, la forma en que están regulados los aportes a
Cajas de Compensación Familiar para cada tipo de trabajadores, muestra tres
diferencias claras, (i) una relacionada con la obligatoriedad de los aportes,
la cual aplica solo para las relaciones de trabajo celebradas en virtud de
contratos laborales, ya que en el caso de los trabajadores independientes la
realización de aportes es voluntaria, (ii) otra en cuanto al monto de lo
aportado, siendo del cuatro por ciento (4%) en el caso de los trabajadores
dependientes y del dos por ciento (2%) en el de los trabajadores
independientes, y (iii) una última con relación al sujeto obligado a realizar
los aportes, que en el caso de los trabajadores dependientes es el empleador y
en el de los independientes en el propio trabajador.
57.
Teniendo en cuenta lo anterior, como la vulneración
al derecho a la igualdad que alega el demandante toma en cuenta los artículos 3
(parcial) y 13 numeral 2 (parcial) de la Ley 1636 de 2013, los cuales regulan
el acceso a los beneficios del Mecanismo de Protección al Cesante, a través de
la revisión de los aportes a Cajas de Compensación Familiar, no es posible
afirmar que se trate de una situación en la que las regulaciones aplicables al
contrato laboral –o de trabajo dependiente– deba ser idéntica a la que rige
vinculaciones civiles o comerciales –de trabajo independiente–, y en
consecuencia deban los trabajadores en el marco de ambos regímenes recibir un
trato idéntico. Por el contrario, se trata de supuestos fácticos y sujetos
distintos, lo cual justifica de forma razonable el tratamiento diferenciado
otorgado por el legislador.
58.
Los trabajadores independientes podrán
acceder de forma igualitaria al Mecanismo de Protección al Cesante, una vez
cumplan con los requisitos de cotización diferenciales, requisitos que por lo
demás garantizan la sostenibilidad financiera del mencionado Mecanismo de
Protección al Cesante: Para reforzar esta
conclusión, conviene señalar que, en oportunidades anteriores, la Corte
Constitucional se ha ocupado de analizar la constitucionalidad de medidas
legislativas que otorgan un tratamiento diferenciado a los trabajadores
dependientes y a los independientes[59]. En tales ocasiones ha considerado que existe una justificación
razonable y objetiva que hace constitucionalmente admisible tal trato
diferenciado, consistente en la distinta finalidad de los regímenes jurídicos
en los que se insertan. Así, por resultar precedentes directos al caso que se
estudia en esta oportunidad, se evidencia en la sentencia C-560 de 1996 que la
Corte analizó los artículos 19 y 204 de la Ley 100 de 1993, los cuales
regulaban, respectivamente, la base de cotización para trabajadores
independientes y el monto y distribución de las cotizaciones. Quien en esa
oportunidad demandó la constitucionalidad de ambas disposiciones argumentaba
que se desconocía el derecho a la igualdad, por cuanto para los trabajadores
dependientes se había dispuesto que el monto de las cotizaciones se
distribuiría entre él y su empleador, mientras que no sucedía lo mismo en el
caso de los trabajadores independientes, quienes, según lo previsto en las
normas demandadas, tenían que sufragar la totalidad de las cotizaciones. En esa
oportunidad, la Corte analizó la regulación de ambas instituciones jurídicas, para
concluir lo siguiente:
“La distinta situación jurídica y
material en que se encuentra una y otra clase de trabajadores, justifica, en
principio, desde el punto de vista objetivo, de su razonabilidad y
racionalidad, y de la finalidad perseguida por el legislador, que a los
trabajadores independientes se les exija el pago íntegro de la totalidad de las
cotizaciones con que deben contribuir al sistema de seguridad social”[60].
59.
En el mismo sentido, en la sentencia C-393 de 2007
la Corte se pronunció sobre la constitucionalidad de los artículos 6, 10 y 11
(parciales) de la Ley 789 de 2002, por un problema jurídico muy similar al
estudiado en la presente ocasión. Las mencionadas normas establecen beneficios
a los desempleados dependiendo de la afiliación a Cajas de Compensación
Familiar, lo que el demandante consideraba contrario al derecho a la igualdad,
pues en su opinión tales beneficios deberían concederse a todos los desempleados,
sin distinción alguna[61].
En aquella oportunidad, la Corte consideró que se ajustaba a la Constitución
que buena parte de los recursos del Fondo para el Fomento del Empleo y la
Protección del Desempleo fueran destinadas a atender a personas desempleadas
que previamente habían estado afiliadas a una Caja de Compensación Familiar. En
este sentido, la Corte consideró que la distinción formulada por las normas
demandadas atendía a supuestos de hecho distintos, de los no cabía predicar
vulneración alguna del derecho a la igualdad. Sostuvo en aquella oportunidad la
Corte:
“[e]l hecho de que el subsidio
familiar constituya una prestación social justifica la diferenciación entre dos
grupos de personas que respecto de las cajas de compensación se encuentran en
situaciones que se aprecian prima facie como manifiestamente distintas. Otra
sería la cuestión si el subsidio por desempleo fuera proveído directamente por
el Estado. El derecho del trabajador al subsidio familiar se deriva de la
existencia de una relación laboral. Dado que el trabajo suministrado por el
asalariado genera ordinariamente excedentes para el dueño del capital, se ha
dispuesto que éste, además del salario, le brinde al trabajador una serie de
prestaciones sociales, que consisten en beneficios o servicios para atender los
riesgos y necesidades que se causen durante el ciclo laboral, el cual comprende
tanto la evolución de la relación laboral como los periodos durante los cuales
el trabajador no se encuentra vinculado laboralmente por estar desempleado”.
60.
Otro ejemplo es la sentencia C-440 de 2011, en la
que la Corte resolvió la constitucionalidad de una expresión del parágrafo del
artículo 19 de la Ley 789 de 2002, de acuerdo con el cual el trabajador
independiente que aporte a Cajas de Compensación Familiar el dos por ciento
(2%) sobre sus ingresos tendrá todos los mismos derechos que tienen los demás
afiliados, salvo al subsidio monetario. Esta última expresión (“salvo al
subsidio monetario”) fue la que se demandó en aquella oportunidad,
argumentando el desconocimiento del principio de progresividad y del derecho a
la igualdad. Con relación a este segundo cargo, la Corte explicó en aquella
oportunidad que no se desconocía la igualdad por cuanto la situación de los
trabajadores dependientes, de un lado, y la de los trabajadores independientes
y los desempleados, por otro lado, no resultaba asimilable en cuanto al pago
del subsidio monetario, pues este debía ser pagado por el empleador, lo cual
era un beneficio que solo podía aplicar para el caso de los trabajadores
dependientes. En este sentido, sostuvo en aquella oportunidad la Corte:
“[l]os cargos no pueden predicarse de
las disposiciones demandadas, porque las mismas se inscriben dentro de un
sistema específico, diseñado a partir de la existencia de una relación de
trabajo dependiente, que impide la estructuración de un cargo de igualdad en
relación con quienes, como los trabajadores independientes y los desempleados,
se encuentran en supuestos fácticos distintos”.
61.
Finalmente, es necesario puntualizar que la medida
legislativa que se controvierte no pretende crear una distinción entre tipos de
trabajadores cesantes, a efectos de proteger tan solo a algunos de ellos, a saber:
aquellos que cuando se encontraban laborando se desempeñaron como trabajadores
dependientes. La Ley 1636 de 2013, “Por medio de la cual se crea el
Mecanismo de Protección al Cesante”, según lo establece su artículo 1º,
tiene como beneficiarios a todos los trabajadores, sin distinción
alguna. Esto mismo es reiterado por las normas demandadas (artículos 3 y 13 de
la mencionada ley), de las cuales se advierte que el Mecanismo de Protección al
Cesante protege tanto a los trabajadores dependientes y a los independientes, y
que se requiere realizar evidenciar el aporte a las Cajas de Compensación
Familiar, con el propósito de garantizar la sostenibilidad financiera del
sistema[62].
62.
En consecuencia, la Corte no advierte que exista un
cuestionamiento de las normas acusadas desde el punto de vista del derecho a la
igualdad, por lo que procederá a declarar su constitucionalidad.
G.
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
63.
En el presente caso la Corte estudió una demanda de
inconstitucionalidad contra las disposiciones del artículo 3 (parcial) y del 13
numeral 2 (parcial) de la Ley 1636 de 2013, según los cuales el requisito de
aportes a las Cajas de Compensación Familiar para acceder al Mecanismo de
Protección al Cesante es distinto para trabajadores dependientes y para
trabajadores independientes. Los demandantes argumentaron que dichas
disposiciones son inconstitucionales por dos razones: en primer lugar, porque
desconocen el derecho a la igualdad, protegido en los artículos 2, 4 y 13 de la
Constitución, y, en segundo lugar, por cuanto desatienden el mandato
constitucional de reconocer garantías laborales iguales para los trabajadores
independientes y para los dependientes, mandato que, en su opinión, se
desprende del artículo 53 de la Constitución y del artículo 7 del Protocolo de
San Salvador.
64.
Antes de proceder al estudio de fondo de la
demanda, la Corte analizó la aptitud de los cargos planteados. Al respecto,
consideró que, pese a que los demandantes plantearon dos cargos de
inconstitucionalidad, ambos se basan en el mismo argumento, por lo que en
realidad se trata de un único cargo contra las disposiciones demandadas: el
desconocimiento del derecho a la igualdad. Por esa razón, advirtió que su
estudio de constitucionalidad estaría circunscrito al análisis de dicho cargo.
Explicó además que este único cargo cumplía con los requisitos de aptitud de la
demanda, por lo que era procedente que la Corte se ocupara de su análisis de
fondo.
65.
Teniendo en cuenta los argumentos planteados por
los demandantes y por los intervinientes, la Corte consideró que el problema
jurídico que le correspondía resolver era el siguiente: al establecer los
requisitos de acceso a un sistema de protección social (el Mecanismo de Protección
al Cesante), ¿vulneró el legislador el derecho a la igualdad (artículo 13 de la
Constitución Política) por exigir distinto tiempo de aportes a cajas de
compensación familiar para los trabajadores dependientes y los independientes?
66.
Para resolver el anterior interrogante, la Corte
abordó tres cuestiones. En primer lugar, explicó de forma breve el juicio
integrado de igualdad, metodología de análisis ampliamente utilizada por la
jurisprudencia constitucional para resolver problemas jurídicos que plantean la
eventual vulneración del derecho a la igualdad (artículo 13 de la Constitución).
Al respecto, la Corte recordó que este juicio está compuesto de tres pasos
analíticos. En primer lugar, dado que el derecho a la igualdad implica
necesariamente una comparación entre dos grupos de personas, es preciso
determinar cuál es el criterio de comparación, con el fin de determinar si los
supuestos de hecho que se pretende cotejar son realmente asimilables o
disímiles. En segundo lugar, se debe definir si en el plano fáctico y en el
plano jurídico existe realmente un trato igual o diferenciado a los sujetos que
se está comparando. Y, en tercer lugar, se debe determinar si la diferencia de
trato se encuentra constitucionalmente justificada, análisis que varía pues
puede ser realizado en tres intensidades distintas: estricta, intermedia y
leve. A cada una de estas intensidades corresponden criterios de análisis
distintos, según se explicó en la decisión (ver supra, numeral 25, literales a, b y c).
67.
En el segundo apartado, la Corte explicó el sistema
de protección social, al cual está relacionado el Mecanismo de Protección al
Cesante. Al respecto, recordó que la jurisprudencia constitucional ha entendido
que el sistema de protección social y el de seguridad social son distintos,
pues el primero tiene la finalidad de crear políticas públicas que permitan reconocer beneficios específicos a grupos de sujetos, ya que su intención
es atender las necesidades de grupos de personas que se encuentran en situación
especialmente vulnerable. En cambio, la seguridad social es un derecho
irrenunciable de todas las personas, y un servicio público obligatorio que el
Estado tiene el deber de asegurar. Explicó que el
legislador está habilitado para establecer distintos
beneficios a los trabajadores dependientes y a los independientes en el marco
del sistema de protección social, sin que ello constituya una vulneración al
derecho a la igualdad (artículo 13 de la Constitución). Por ejemplo, puede
regular de manera distinta beneficios tomando como base las cotizaciones
realizadas a Cajas de Compensación Familiar, teniendo en cuenta que para el
caso de los trabajadores dependientes ella es obligatoria, mientras que para el
caso de los trabajadores independientes ella es voluntaria.
68.
Una vez definida la metodología de análisis del
problema jurídico planteado, la Corte, en tercer lugar, procedió a analizar el
caso concreto. Para ello, según lo requiere el juicio integrado de igualdad,
inició por estudiar el criterio de comparación en el que se fundamentaba el
cargo de inconstitucionalidad, con el fin de determinar si en efecto, en el
contexto de la norma analizada, los trabajadores dependientes y los
independientes resultaban comparables. En este sentido, la Corte precisó que
las disposiciones acusadas se refieren a la determinación de uno de los
requisitos de acceso al Mecanismo de Protección al Cesante, relacionado con el
tiempo de cotización a las Cajas de Compensación Familiar, y en este sentido
concluyó que existía criterio de comparación en la medida que se trata de
trabajadores cesantes, quienes se encuentran cubiertos por la finalidad
perseguida por la norma demandada en su artículo 1, por lo que, podría
advertirse la existencia de un grupo de personas asimilables, y una afectación prima
facie al derecho a la igualdad.
69.
Con base en lo anterior, procedió la Corte a
definir la intensidad del juicio de igualdad como leve, por cuanto, se trata de
una medida de política pública que busca la expansión progresiva de beneficios
de carácter social para los trabajadores (Sistema de Protección Social), así
como, no se evidencia una afectación grave al goce de un derecho fundamental,
en la medida que, el mencionado Sistema parte de reconocer las diferencias
entre trabajadores dependientes e independientes, a pesar de lo cual, una vez
acreditados los requisitos, dichos trabajadores independientes podrán acceder
de forma igualitaria a los beneficios previstos en el Mecanismo de Protección
al Cesante. Teniendo en cuenta lo anterior, procedió la Sala a realizar el
examen sobre la constitucionalidad de la medida, el cual tiene como propósito
analizar: si la distinción creada en las normas demandadas persigue una
finalidad constitucional legítima o no prohibida por la Constitución, y
establecer si el medio puede considerarse, al menos prima facie, como
idóneo para alcanzar la finalidad identificada.
70.
Concluyó la Sala que la distinción creada en las normas
demandadas persigue una finalidad legítima o no prohibida en la Constitución,
con fundamento en las siguientes consideraciones: (a) dada la naturaleza de las
normas objeto de análisis las mismas se inscriben dentro del sistema
específico de protección social, el cual se encuentra diseñado y estructurado a
partir de la existencia y reconocimiento de las diferencias que se presentan
entre las relaciones laborales de los trabajadores dependientes y sus
empleadores, y las relaciones comerciales y civiles de los trabajadores
independientes y sus contrapartes; (b) de la revisión de los antecedentes
legislativos de las normas demandadas, se evidenció la necesidad de incluir a
los trabajadores independientes, con el fin de permitirles formalizar sus
aportes a las Cajas de Compensación Familiar, aportes que siguen un principio
de flexibilidad en cuanto tienen presente la variabilidad de los ingresos de los
trabajadores independientes, reconociendo también que dichos aportes son
necesarios para alinear los incentivos hacia la formalización y no hacia el
desempleo. Finalmente, destacó la Sala que en el precedente directamente
aplicable al caso, la Corte definió que no era contrario a la Constitución y a
la ley, permitir diferencias en los aportes que realizan los trabajadores (ver
supra, numerales 42 y 44) para acceder a ciertos beneficios.
71.
Adicionalmente, para determinar si el medio puede
considerarse, al menos prima facie, como idóneo para alcanzar la
finalidad identificada, resolvió la Corte que los requisitos de acceso objeto
de la presente demanda son idóneos para garantizar la finalidad, con base en
los siguientes argumentos:
Diferencias entre
trabajadores dependientes e independientes
(i) desde la
Constitución misma se establece una diferenciación entre trabajadores
dependientes e independientes. Así, la base constitucional del contrato de
trabajo se ubicó en el artículo 53 Superior que contiene una serie de
garantías encaminadas a que la subordinación que conllevan no se convierta en
la negación de la libertad individual, mientras que aquel aplicable a las
relaciones que no son subordinadas o dependientes encuentran sustento
constitucional en el reconocimiento general de autonomía, expresada
fundamentalmente en el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica
(artículo 14 de la Constitución), en el derecho al libre desarrollo de la
personalidad (artículo 16 de la Constitución), en el derecho a la propiedad
privada (artículo 58 de la Constitución), en la libertad de asociación
(artículos 38 y 39 de la Constitución) y en la libertad económica, la libre
iniciativa privada y la libertad de empresa (artículo 333 de la Constitución);
y (ii) el elemento distintivo entre las formas contractuales laborales y las
civiles o comerciales es el de la subordinación. Así, el trabajador
dependiente se encuentra subordinado respecto del empleador, lo cual implica
por ejemplo que el primero está sujeto a los horarios y a las órdenes fijadas
por el segundo. En cambio, desde el punto de vista de los contratos civiles y
comerciales, el trabajador independiente cuenta con libertad y autonomía para
ejercer sus labores, por lo que simplemente está obligado a la ejecución del
objeto contractual dentro del plazo fijado, según las estipulaciones
acordadas.
Naturaleza
voluntaria de los aportes a las Cajas de Compensación Familiar y el monto de
los aportes es diferente y flexible para los trabajadores independientes
Con
base en las diferencias anotadas, señaló la Corte que existen también
consecuencias diferenciadas para quien es parte de una relación laboral
frente a quien contrata mediante otra forma contractual. Una de estas
consecuencias distintas se aprecia en la aplicación del régimen de protección
social, y en concreto, frente a los aportes a las Cajas de Compensación Familiar, resaltando que en el caso de los trabajadores independientes
–quienes desempeñan sus labores bajo relaciones civiles y comerciales-: (i)
los aportes no son obligatorios, distinto a lo que ocurre en relaciones de
trabajo celebradas en virtud de contratos laborales; (ii) el monto de lo
aportado es menor, siendo del dos por ciento (2%) en el de los trabajadores
independientes, mientras que alcanza el cuatro por ciento (4%) en el caso de
los trabajadores dependientes; y (iii) el sujeto obligado a realizar los
aportes en el caso de los independientes es el propio trabajador, mientras
que en el caso de los trabajadores dependientes es el empleador al que
corresponde aportar.
Efectos de los
requisitos de acceso para los trabajadores independientes al Mecanismo de
Protección al Cesante
Igualmente, se precisó
que las normas analizadas no tienen como propósito limitar el acceso al
Mecanismo de Protección al Cesante para los trabajadores dependientes, por
cuanto, una vez acrediten los requisitos de cotización diferenciales, podrán
acceder de forma igualitaria a dicho mecanismo. En este
sentido, la Sala reiteró la jurisprudencia constitucional relacionada con
casos análogos al que acá se estudia (ver supra, numerales 58 y siguientes), en los que se ha considerado que
existe una razón objetiva que hace constitucionalmente admisible el trato
diferenciado, consistente en la distinta finalidad de los regímenes jurídicos
en los que se insertan. Por lo demás, reiteró la Corte
que los aportes a las Cajas de Compensación Familiar, por parte de los
trabajadores independientes, son fundamentales para garantizar la
sostenibilidad financiera del sistema.
72.
Así, se verificó que el criterio de diferenciación
que adoptaron las normas demandadas para el acceso a los beneficios del Mecanismo de Protección al Cesante es reflejo de las propias diferencias entre los sujetos a los
que aplica la respectiva regulación, por lo que la norma analizada no se
presenta como discriminatoria, y por el contrario, realiza el derecho a la
igualdad. En efecto, se encontró que frente a los aportes a las Cajas de
Compensación Familiar para el acceso del beneficio se disponen reglas distintas
basadas en la naturaleza de los vínculos jurídicos de los trabajadores, en
tanto el contrato laboral –o de trabajo dependiente– y las vinculaciones
civiles o comerciales –de trabajo independiente– son distintas en su esencia y
consecuencias, razón por la cual se justificaba que los trabajadores en el marco
de ambos regímenes recibieran un trato diverso en la forma de acceso al
beneficio. Por lo anterior, la Corte afirmó que no se
advierte un cuestionamiento de las normas acusadas desde el punto de vista del
derecho a la igualdad, por lo que procedería a declarar su constitucionalidad.
III.
DECISIÓN
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- LEVANTAR la suspensión de términos en el
proceso de la referencia, dispuesta mediante el Auto 305 de 2017, en
consonancia con el Decreto 889 de 2017.
SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 3 (parcial) y 13 numeral 2
(parcial) de la Ley 1636 de 2013, por el cargo analizado en la presente
decisión.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Presidente
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Vicepresidente
CARLOS LIBARDO BERNAL
PULIDO
Magistrado
Ausente con excusa
DIANA CONSTANZA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO
OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
Con impedimento
aceptado
JOSÉ FERNANDO REYES
CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con salvamento de voto
ROCÍO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General (E)
[1] Según consta en el Cuaderno Principal, fl. 4.
[2] Según consta en el Cuaderno Principal, fl. 13.
[3] Ibíd.
[4] Según consta en el Cuaderno Principal, fl. 9.
[5] Según consta en el Cuaderno Principal, fl. 10.
[6] Según consta en el Cuaderno Principal, fl. 67
anverso.
[7] Según consta en el Cuaderno Principal, fl. 67
reverso.
[8] Según consta en el Cuaderno Principal, fl. 68
anverso.
[9] Ver sentencia C-440 de 2011, citada por el Ministerio
de Hacienda, según consta en el Cuaderno Principal, fl. 68 revés.
[10] Según consta en el Cuaderno Principal, fls. 68
reverso – 69.
[11] Según consta en el Cuaderno Principal, fl. 69.
[12] Ibíd.
[13] Según consta en el Cuaderno Principal, fl. 75
reverso.
[14] Según consta en el Cuaderno Principal, fl. 76
anverso. Adicionalmente, cita el Ministerio del Trabajo la sentencia C-1047 de
2001, con el objetivo de fundamentar la ausencia de vulneración al derecho a la
igualdad, al no haber discriminación alguna entre trabajadores dependientes e
independientes.
[15] Según consta en el Cuaderno Principal, fl. 62.
[16] Según consta en el Cuaderno Principal, fl. 63-64.
[17] Según consta en el Cuaderno Principal, fl. 64.
[18] Según consta en el Cuaderno Principal, fls. 91-92.
[19] Ibíd.
[20] Según consta en el Cuaderno Principal, fl.96.
[21] Ibíd.
[22] Según consta en el Cuaderno Principal, fl.97.
[23] Según consta en el Cuaderno Principal, fl.98.
[24] Ibíd.
[25] Según consta en el Cuaderno Principal, fl.99.
[26] Para efectos de síntesis
se utiliza la sentencia C-1052 de 2001, reiterada en fallos adicionales de esta
Corte.
[27] Ver, entre otras, sentencia C-372 de 2011.
[28] Ver, entre otros, los artículos 1.1 y 24 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos y el 26 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos.
[29] Ver, sentencia C-022 de 1996.
[30] Ver sentencias C-015 de 2014 y C-179 de 2016.
[31] Ver sentencia C-741 de 2003.
[32] Ver al respecto el
precursor artículo de Tussman & tenBroek, “The Equal Protection ot the
Laws”, 37 Calif.L.Rev. 341 (1949).
[33] Ver sentencia C-093 de 2001.
[34] Ver, entre muchas otras, sentencia C-093 de 2011,
C-673 de 2011 y C-104 de 2016.
[35] Ver, entre otras, sentencias C-114 y C-115, ambas de
2017.
[36] En esa oportunidad, la Corte declaró la exequibilidad
de la disposición acusada, argumentando, entre otras cosas, que la alusión a
los colombianos en el texto del artículo 1º de la Ley 789 de 2002 no se
traduce, a lo largo de dicha ley, en tratamientos discriminatorios o
violatorios del derecho al trabajo o a la seguridad social de los extranjeros,
ya que no se dispone que los trabajadores formales extranjeros vinculados a una
Caja de Compensación Familiar no puedan ser destinatarios del respectivo
subsidio familiar.
[37] En este
sentido, en la exposición de motivos del Proyecto de Ley Número 241 de 2012
Senado, la cual consta en la Gaceta No. 238 del diecisiete (17) de mayo de
2012, se indicó la necesidad de poner en marcha el Mecanismo de Protección al
Cesante a través de una ley “toda vez que implica la captación de recursos
del público, con un manejo y destinación especial, que requiere una regulación
específica a la cual deberá sujetarse una futura reglamentación gubernamental”.
[38] Ver,
sentencia C-440 de 2011.
[39] Al
respecto, ver sentencias C-038 de 2004, C-834 de 2007 y C-440 de 2011.
[40] Ver,
sentencia C-440 de 2011.
[41] Ver,
Gaceta del Congreso No. 119 del 21 de marzo de 2013.
[42] Ibid.
[43] Ver,
Gaceta del Congreso No. 209 del 17 de abril de 2013. Al respecto, “El mecanismo propuesto no contempla la
inclusión de los trabajadores independientes, con el fin de reducir el riesgo
moral que puede surgir en este tipo de mecanismos, como se presentó en la
sección experiencias internacionales. En su adaptación al mercado de trabajo
colombiano, el mecanismo contempla solamente a los trabajadores sobre los
cuales los empleadores hayan realizado aportes a las Cajas de Compensación
Familiar en un periodo determinado, incluyendo a los trabajadores con salario
integral. Los trabajadores independientes podrían tener incentivos a permanecer
en desempleo y hacer uso del mecanismo y del Fosfec cada vez que cumplan los
requisitos mínimos para ello, es decir al menos cada tres años. Bajo este
escenario, y con el fin de evitar generar estos incentivos, el mecanismo
propuesto no contempla a los trabajadores independientes”.
[44] Ver,
sentencia C-440 de 2011.
[45] Ver, sentencia C-440 de 2011
[46] De conformidad con lo dispuesto en el libro
Interpretación y Génesis de la Constitución de Colombia, diversos autores,
1992: “Los principios mínimos aquí consagrados son, en general, resultado de
la evolución del Derecho del Trabajo y en buena medida han sido incorporados ya
a nuestra legislación laboral: igualdad en oportunidades, limitaciones de la
jornada, descansos y vacaciones periódicas; capacitación y adiestramiento;
protección a la maternidad a la mujer y al menor”. Así mismo, en dicho
libro, respecto del artículo 25 de la Carta se afirma que “En desarrollo de
este precepto constitucional el Estado se obliga a rodear de garantías los
empleos existentes, a combatir el desempleo y a multiplicar las oportunidades
de trabajo. El derecho al trabajo en condiciones dignas y justas concierne a
los requisitos mínimos a que están sujetos los términos de la contratación
laboral. Este aspecto del derecho al trabajo es exigible de los patronos, para
impedir que el trabajo tenga características humillantes o degradantes y para
garantizar que sus condiciones sean equitativas, en términos de salario,
jornada, descansos y demás aspectos regulados por la legislación laboral. El Estado
ejerce una función de vigilancia e interviene para garantizar la efectividad de
este derecho”.
[47] Ejemplos de dichos tipos de contratos, pueden
ser: contrato de prestación de servicios, contrato de mandato (Art. 1262 del C.Co), contrato de suministro (Art. 968 del C.Co), contrato
de consignación (Art. 1377 del C.Co), contrato de agencia comercial (Art. 1317
del C.Co), preposición (Art. 1332 del C.Co), y otros como el contrato de factoring,
el contrato de comisión o corretaje.
[48] Ver sentencia C-154 de 1997.
[49] Ver sentencia C-186 de 2011.
[50] Expediente
D-11758.
[51] Cfr. F. Hinestrosa. Tratado de las
obligaciones. Ed. Universidad Externado, Colombia, 2002, p. 861.
[52] Expediente
D-11758.
[53] Artículo 23.-Modificado por la Ley 50 de 1990, Artículo 1o. Elementos esenciales: 1o) Para que haya contrato
de trabajo se requiere que concurran estos tres elementos
esenciales: (Nota: La expresión señalada en negrilla fue declarada
exequible por los cargos analizados por la Corte Constitucional en la
Sentencia C-397 de 2006.).
a) La actividad personal del trabajador, es decir,
realizada por sí mismo;
b) La continuada subordinación o dependencia del
trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el
cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o
cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo
el tiempo de duración del contrato. Todo ello sin que afecte el honor, la
dignidad y los derechos mínimos del trabajador en concordancia
con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos
relativos a la materia obliguen al país; y (Nota 1: La expresión señalada en negrilla en este
literal fue declarada exequible condicionalmente por la Corte Constitucional en
la Sentencia C-386 del 5 de abril de 2000. Nota 2: Ver Sentencia C-397 de 2006.).
c) Un salario como retribución del servicio.
2o) Una vez reunidos los tres elementos
de que trata este artículo, se entiende que existe contrato de trabajo y no
deja de serlo por razón del nombre que se le dé ni de otras condiciones o
modalidades que se le agreguen. (Nota: La expresión señalada en
negrilla fue declarada exequible por los cargos analizados por la Corte
Constitucional en la Sentencia C-397 de 2006.).
[54] Esta
definición se predica únicamente cuando se evidencia una relación laboral, y no se predica de aquellos casos en los que la
nominación civil o mercantil del contrato sea apenas aparente. De ser este
último el caso, la misma deberá ser protegida de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 53 de la Carta.
[55] Ver sentencia C-560 de 1996.
[56] Ver, entre otras, sentencias C-560 de 1996, T-1040 de
2001, C-1089 de 2003.
[57] Ver, por ejemplo, Corte Suprema de Justicia–Sala de
Casación Penal, sentencia SL15507-2015, Radicación 45068.
[58] Ver sentencia C-560 de 1996.
[59] Así lo evidencia la práctica constitucional
en distintas ocasiones. Ver, entre otras, las sentencias: (i) C-241 de 2014
(relacionada con la distinción entre empleados públicos cobijados por el
proceso de reestructuración de la Ley 10 de 1990 y funcionarios cuyo vínculo
laboral no fue afectado por las reformas al sistema de salud, por lo que su
contrato continúa vigente en las condiciones inicialmente pactadas): “El trato legal divergente se justifica
respecto de grupos sometidos a una situación fáctica diferente, y el beneficio
otorgado por la norma tiene por objeto maximizar la protección de un derecho
fundamental. En este caso, se protegió el derecho al trabajo de los empleados
públicos cuya contratante fue objeto de liquidación, supresión o cesión en los
términos de la Ley 10 de 1990, y por ello, se previó la continuidad de la
modalidad de contratación y la extensión de los factores salariales y
prestacionales adquiridos en la extinta entidad, durante la vigencia del
vínculo laboral en el establecimiento receptor”; (ii) C-509 de 2014 (sistema general de riesgos
laborales): “En el Sistema
General de Riesgos Laborales está permitida la inclusión de los contratistas
dentro del contexto de accidente de trabajo del artículo 3 de la Ley 1562 de
2012, pues la equiparación legal con los trabajadores dependientes materializa
el principio de  ampliación de la cobertura en seguridad social (Art. 48
CP) y repercute en el ámbito de la afiliación obligatoria sin modificar las
relaciones contractuales previas”; (iii) C-929 de 2014 (relacionada con los
servidores de las superintendencias públicas y los funcionarios cobijados por
la Ley 909 de 2004): “De igual
modo, la Jurisprudencia de esta Corte ha aceptado que no siempre se puede
exigir al legislador un trato idéntico entre sujetos con algún grado de
similitud, en el evento de ser posible diferenciarlos. En el caso de
funcionarios de las superintendencias, dicha diferenciación se origina en las
funciones de inspección, control y vigilancia que adelantan, su carácter
técnico y especializado, y la posibilidad que tiene el legislador de modular
las materias de flexibilización -ingreso, capacitación, permanencia, ascenso y
retiro- de dicha carrera con el fin de adecuarla o compatibilizarla con el
funcionamiento de la entidad –C 250 de 2013”; (iv)
C-401 de 2016 (con relación a la regulación del Régimen de Ahorro Individual
con Solidaridad y la regulación del Régimen de Prima Media): “Así las cosas,
se concluye que la norma acusada establece unas condiciones distintas acerca de
la información que deben suministrar a los afiliados del RPM y del RAIS, porque
si bien comparten similitudes, lo cierto es que son diferentes, de ahí que el
contenido de los extractos y periodicidad sea distinto, lo cual no desconoce el
derecho a la igualdad. El legislador, actuando dentro de su margen de
configuración normativa, puede extender progresivamente el mencionado sistema
de protección social, y puede fijar condiciones de acceso y permanencia en el
mismo”; (v) C-390 de 2016 (trato discriminatorio concejales de municipios):
“En conclusión, el hecho de
conceder un beneficio en materia de seguridad social para los concejales de los
municipios de menores categorías (de 4ª a 6ª categoría), sin incluir a los
concejales de los municipios de 3ª categoría, no implica necesariamente una
violación a la igualdad, por cuanto la vulneración de este  principio con
respecto a regímenes prestacionales distintos, supone la comparación integral
de los mismos y no de uno o algunos de los beneficios específicos, considerados
aisladamente. Tampoco constituye un trato evidentemente arbitrario, que
permitiera excepcionalmente en análisis del beneficio concreto de forma aislada
e individual”.
[60] Ver sentencia C-560 de 1996.
[61] Los mencionados artículos regulan el Fondo para el
Fomento del Empleo y la Protección del Desempleo (en adelante, “FONEDE”).
Como explica la sentencia citada, la Ley 789 de 2002 dispuso que el FONEDE se
dividirá en distintas porciones con diferentes aplicaciones y destinatarios.
Tres porciones son para la atención directa a las personas desempleadas: una es
equivalente al 30% de los recursos del FONEDE y se destinará a brindar
subsidios a los desempleados que han estado afiliados a una caja de
compensación familiar, por lo menos un año dentro de los tres años anteriores a
la presentación de la solicitud. Otra, que no puede ser superior al 25%, se
aplicará a la capacitación de los desempleados que estuvieron vinculados a una
caja de compensación familiar, por lo menos un año dentro de los tres años
anteriores. Y la tercera, con cargo al 5% de los recursos del Fondo, tiene por
objeto brindar subsidios a los desempleados que no han estado afiliados a una
caja de compensación familiar, por lo menos un año dentro de los tres años
anteriores.
[62] Ver, Gaceta
del Congreso No. 209 del 17 de abril de 2013.