T-770-01
Sentencia T-770/01
Sentencia T-770/01
DERECHO AL TRABAJO-Fundamental
ACCION DE TUTELA -Improcedencia para ordenar reajuste salarial
REMUNERACION SALARIAL Y REAJUSTE
PERIODICO/SALARIO-Movilidad con aumento costo de
vida
MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Reajuste salarial por pérdida de poder adquisitivo
JUEZ DE TUTELA-Imposibilidad de modificar presupuesto para incremento salarial de
servidores públicos
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para ordenar incremento salarial
Referencia: expediente T-437755
Acción de tutela instaurada contra la
Sociedad de Acueducto y Alcantarillado del Valle, ACUAVALLE, por el Sindicato
de Trabajadores de esa entidad.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de julio de
dos mil uno (2001).
La Sala
Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y
241, numeral 9, de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de
los fallos dictados por el Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Cali y la
Sala Laboral del Tribunal Superior de Cali.
ANTECEDENTES
1.  En el primer semestre del año 2000, entre
la Sociedad de Acueductos y Alcantarillados del Valle S.A., ACUAVALLE, y el
sindicato de trabajadores de esa empresa se llevó a cabo la negociación del
pliego de peticiones presentado por este último.  Esa negociación se dilató por
los desacuerdos que surgieron en materia salarial dadas las dificultades
reportadas por la empresa para asumir cualquier incremento salarial durante el
año 2000 y la invocación de los parámetros fijados en la Ley 547 de 1999 y en
el Decreto 182 de 2000.   Esos desacuerdos condujeron a la empresa a convocar
un Tribunal de Arbitramento Obligatorio.
2.  El 9 de agosto de 2000, entre el gerente
y representante legal de ACUAVALLE y los miembros de la comisión negociadora
del sindicato de trabajadores, se suscribió una acta de arreglo mediante la
cual se convino que se conservaba el texto de la Convención Colectiva de
Trabajo vigente hasta el 31 de diciembre de 1999; que los salarios, auxilios
convencionales y prestaciones sociales legales y extralegales para el año dos
mil no tendrían incremento de ninguna índole; que para el segundo año de
vigencia de la Convención, los salarios se incrementarían en el equivalente del
I.P.C. del año 2000 menos un punto porcentual y que los auxilios convencionales
para el segundo año se pagarán al personal que devengue hasta tres salarios
mínimos legales mensuales.
3.    La Corte Constitucional, mediante
Sentencia C-1433 de 2000 declaró la exequibilidad del artículo 2° de la Ley 547
de 1999 salvo en cuanto se omitió el deber jurídico relativo al reajuste
salarial de los servidores públicos para el año 2000 y en consecuencia, según
los actores, dejó sin vigencia los parámetros normativos con base en los cuales
ACUAVALLE argumentó encontrarse en imposibilidad de incrementar para el año
2000 los salarios, auxilios convencionales y las prestaciones sociales legales
y extralegales de los trabajadores.
4.  El 2 de noviembre de 2000 el Presidente
del Sindicato de Trabajadores de ACUAVALLE le solicitó a la empresa el
acatamiento del mandato jurisprudencial contenido en esa sentencia pero él fue
negado con el argumento de que la no realización de un incremento salarial para
el año 2000 fue pactada en la Convención Colectiva y que ésta es ley para las
partes.
5.  Ante esa situación, el Presidente del
Sindicato de Trabajadores de ACUAVALLE interpuso una acción de tutela
argumentando que con la posición asumida por la empresa se estaban vulnerando
los derechos fundamentales al trabajo y de igualdad y solicitando que se le
ordene a esa empresa cumplir con el deber jurídico omitido de incrementar el
salario de los trabajadores.  Para ello afirmó que si bien en la Convención
Colectiva se acordó no realizar incremento alguno para el año 2000, esa
estipulación tenía unos visos de legalidad sólo aparentes en cuanto resulta
violatoria de la ley y la Constitución.
I.
DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN
A.
Decisión de primera instancia
El Juzgado Décimo Laboral del Circuito de
Cali negó la tutela invocada, afirmando para ello lo siguiente:
1º  Lo pretendido por el tutelante no puede
ser objeto de solución por vía de la tutela ya que el sindicato y la empresa
celebraron un acto de arreglo que es ley entre las partes y que el presidente
del sindicato quiere desconocer arguyendo violación a la igualdad y al trabajo.
2°  El tutelante tiene la vía ordinaria ante
los jueces laborales y como la acción de tutela es improcedente, la está
utilizando indebidamente para entorpecer el normal funcionamiento de los
despachos judiciales, que dejan de atender asuntos procedentes  para
descongestionar las tutelas por sus términos perentorios.
3.  La tutela procede en aquellos casos en
que, existiendo un medio ordinario de defensa, haya un perjuicio irremediable
que precaver, lo cual no ocurre en este evento.
B.  Decisión de segunda instancia
La Sala Laboral del Tribunal Superior de Cali
revocó la decisión de primera instancia y en su lugar tuteló los derechos
fundamentales a la igualdad, al trabajo en condiciones dignas y justas, al
mínimo vital y a la dignidad de todos los trabajadores al servicio de ACUAVALLE
y que se encuentren afiliados al sindicato.  Tal decisión se apoyó en los
siguientes argumentos:
1. En principio la Convención Colectiva de
Trabajo debe respetarse pues constituye una ley para las partes que debe regir
las relaciones laborales durante el período pactado y aquél durante el cual el
acuerdo tenga que prorrogarse automáticamente por no existir otro que lo
sustituya.
2.  El derecho laboral individual y
colectivo, de acuerdo con el artículo 14 del Código Sustantivo del Trabajo, es
de orden público y ante ello sus normas no pueden ser objeto de negociación o
de desconocimiento en perjuicio del trabajador y ello es así tanto para los
trabajadores particulares como para los trabajadores oficiales y empleados
públicos.
3.  El derecho al trabajo se ha constitucionalizado
pues muchas de las normas de la Carta se destinaron a protegerlo.  Así, el
artículo 53 establece los principios que deben regir el trabajo como actividad
humana por excelencia y entre ellos se encuentra el de la remuneración mínima
vital y móvil y el de la irrenunciabilidad de los derechos laborales.  Luego,
si el derecho a un salario móvil es de naturaleza constitucional, de orden
público y de naturaleza irrenunciable no puede estipularse un contrato
individual o colectivo que desconozca esos principios.
4.  Los incrementos salariales que alcancen
el monto del I.P.C. se limitan a reconocer la inflación como una realidad que
no puede recargarse a los trabajadores y no reportan un poder de compra mayor.
Esas nivelaciones salariales son simples actos de justicia conmutativa y
sinalagmática que se trasladan a los consumidores.  Por ello, cuando a un
trabajador se le niega el reajuste correspondiente a la inflación o se le
reconoce uno inferior a ella, se desarrolla una conducta claramente violatoria
de la Constitución.
5.  El argumento de que ACUAVALLE no está
regida por la Ley 4ª de 1992 o el de que no se trata de una entidad pública del
orden nacional y que en consecuencia no le resulta aplicable la Sentencia
C-1433 de 2000 no pueden prosperar pues desconocen que el reajuste periódico de
las retribuciones está dispuesto por la Constitución.
6.  Lo pactado por ACUAVALLE y el sindicato
de trabajadores en materia salarial para el año 2000 viola la movilidad del
salario y la irrenunciabilidad de los derechos laborales como principios
constitucionales; atenta contra el mínimo vital entendido como la remuneración
a que todo trabajador se ha hecho acreedor en la medida de sus capacidades para
atender sus necesidades y las de su grupo familiar conforme al estatus social
que le corresponde; viola la dignidad de los trabajadores por el
desmejoramiento de su retribución y la consecuente disminución de su capacidad
de gasto y viola el derecho a la igualdad porque no es razonable que esos
principios constitucionales se prediquen a favor de los trabajadores del Estado
central y se niegue a sus pares.
II.
SOLICITUD DEL DEFENSOR DEL PUEBLO
La Defensoría
del Pueblo solicitó que este proceso sea seleccionado para revisión con el fin
de que la Corte emita una decisión con efectos unificadores e integradores
susceptibles de proyectarse a otros casos que se han presentado con ocasión de
la Sentencia C-1433 de 2000, que declaró la exequible el artículo 2° de la Ley
547 de 2000 salvo en cuanto se omitió el deber jurídico relativo al reajuste
salarial de los servidores públicos para el año 2000.
III.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
A.  Problema jurídico
El problema jurídico que debe resolver la
Corte es el siguiente:  ¿La suscripción, por parte de ACUAVALLE y del sindicato
de trabajadores de esa empresa, de una Convención Colectiva de Trabajo en la
que se pactó no incrementar el salario para el año 2000, vulnera los principios
de movilidad del salario y de irrenunciabilidad de los derechos laborales y los
derechos de dignidad, mínimo vital e igualdad de los trabajadores y, en caso de
ser así, es la acción de tutela el procedimiento para ordenar a la empresa que
reajuste el salario de los demandantes?
B.  La acción de tutela y los incrementos
salariales
1. El trabajo es uno de los valores
fundamentales del Estado social de derecho e implica el mandato constitucional
de protegerlo pues está orientado a la realización de los fines estatales y a
la dignificación del ser humano.  De allí por qué se haya superado su visión
como un simple mecanismo para acceder a unas mínimas condiciones que faciliten
la subsistencia del trabajador y su familia.  Esa naturaleza del trabajo como
valor fundante del Estado y como derecho fundamental ha sido reiteradamente
resaltada por esta Corporación.  En ese sentido, por ejemplo, se ha expuesto:
El trabajo es uno de los valores
esenciales de nuestra organización política, tal como lo declara el Preámbulo
de la Constitución y lo reafirma su artículo 1º al señalarlo como uno de los
fundamentos del Estado Social de Derecho.
Como ya lo dijo esta Corte, el mandato
constitucional de protegerlo como derecho-deber afecta a todas las ramas y
poderes públicos y tiende al cumplimiento de uno de los fines primordiales del
Estado: el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
plasmados en la Constitución, particularmente los que, para el caso del
trabajo, se derivan del esfuerzo y la labor del hombre (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia del 29 de mayo de 1992. Magistrado
Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero).
Se protege el trabajo como derecho
fundamental en todas sus modalidades y se asegura el derecho de toda persona a
desempeñarlo en condiciones dignas y justas (Art. 25 C.N.).
No se trata tan solo de que se defienda
institucionalmente la posibilidad y la obligación de alcanzar una ubicación
laboral y de permanecer en ella, sino de un concepto cualificado por la
Constitución que se relaciona con las características de la vinculación laboral
y con el desempeño de la tarea que a la persona se confía en lo referente al
modo, tiempo y lugar en que ella se cumple, todo lo cual tiene que corresponder
a la dignidad del ser humano y realizar en el caso concreto el concepto de
justicia.
De acuerdo con la Constitución Política de
1991, la relación laboral no puede ser -jamás ha debido serlo- aquella que se
genera entre quien busca un objetivo y uno de los medios que utiliza para
lograrlo.
El patrono -oficial o privado- no puede
hoy tomar al trabajador apenas como un factor de producción, lo que sería
humillante e implicaría una concepción inconstitucional consistente en la pura
explotación de la persona. Ha de reconocerle su individualidad y tener en
cuenta el respeto que demandan su naturaleza y necesidades. Debe comprender,
asimismo, que de la persona del trabajador dependen otras y que cada acto que
lo involucra, en bien o en mal, repercute necesariamente en su familia[1].
2.  Ahora bien.  El constituyente ha previsto
y el legislador ha desarrollado un ámbito de la jurisdicción para que conozca
de todas los asuntos litigiosos derivados de las relaciones de trabajo y de
allí por qué la regla general sea que los conflictos laborales se sometan al
conocimiento de ese ámbito de la jurisdicción.  Por ello, sólo de manera
excepcional es posible que el juez constitucional otorgue protección al derecho
al trabajo cuando se está ante acciones u omisiones que como derecho
fundamental lo vulneren o lo coloquen en un peligro potencial.  Por ello la
Corte ha resaltado la improcedencia general de la acción de tutela como
mecanismo para propiciar el pago de acreencias laborales pues el juez
constitucional no puede desplazar al juez laboral para dirimir un conflicto de
esa naturaleza:
Esta Corporación ha sostenido de manera reiterada que la
acción de tutela no procede en general para obtener el reconocimiento,
liquidación y pago de obligaciones laborales[2], y sólo en casos excepcionales ha
admitido su procedencia por afectación del mínimo vital[3],
protección de las personas de la tercera edad y de la mujer embarazada y la
falta de idoneidad del medio ordinario para garantizar su protección, apreciado
en el caso concreto objeto de la acción...
"En el campo
laboral, aunque está de por medio el derecho al trabajo en condiciones dignas y
justas y existen motivos para que en casos excepcionales pueda la acción de
tutela ser un instrumento con mayor aptitud para salvaguardar aquél y otros
derechos fundamentales, tiene lugar la regla general expuesta, ya que las
controversias originadas en una relación de trabajo, bien por vinculación
mediante contrato o por nexo legal y reglamentario con entidades públicas,
tienen suficientes mecanismos de control, defensa y resolución en los procesos
ordinarios, ampliamente desarrollados de tiempo atrás en nuestro sistema
jurídico. (…)
Si para lograr los
fines que se persiguen existe un medio judicial idóneo y efectivo que resguarde
sus derechos, la acción de tutela no tiene aplicación, salvo la hipótesis del
daño irreparable que hiciera tardío e inútil el fallo de la justicia ordinaria.
En este último evento, no es desplazada la competencia definitiva del juez
natural para resolver sobre el asunto litigioso - pues en todo caso, ante él
deberá instaurarse acción dentro de los cuatro meses siguientes al fallo de
tutela temporal -, sino que se brinda una protección urgente encaminada
exclusivamente a impedir de manera oportuna la violación irreversible de los
derechos fundamentales materia de proceso” (Sentencia T-001/97 M.P. José
Gregorio Hernández Galindo).
...
En consecuencia, por regla general, la acción
de tutela es improcedente cuando para proteger el derecho fundamental amenazado
o vulnerado, existe otro medio de defensa judicial, salvo que se cause un
perjuicio irremediable para el cual la acción ordinaria no sería eficaz, evento
en el cual sólo procede como mecanismo temporal de protección en tanto se
decide la controversia por la jurisdicción ordinaria[4].
3.  Siendo consecuente con la naturaleza de
la acción de tutela como mecanismo subsidiario de protección de los derechos
fundamentales y como un desarrollo de esa línea jurisprudencial, la Corte ha
resaltado su improcedencia para ordenar reajustes salariales.  Por ello, la
protección constitucional del derecho al trabajo se ha circunscrito a
condiciones como la justicia y la dignidad que deben rodear al trabajador pero
no se ha extendido a pretensiones económicas que no afectan derechos
fundamentales.  Debe precisarse, una vez más, que en estos casos, por no
vulnerarse el núcleo esencial del derecho al trabajo, el juez constitucional no
es competente para conceder protección alguna, mucho más si ni siquiera se
produce un perjuicio irremediable dada la posibilidad de que el trabajador sea
restituido íntegramente de los perjuicios que logre demostrar[5].
4.  Un recorrido por la jurisprudencia de
esta Corporación permite clarificar ese punto.  En la Sentencia T-102 de 1995,
si bien se indicó que el salario al menos debía mantener el valor que tenía
cuando se inició la relación de trabajo, también se precisó que su
reconocimiento incumbía a la justicia ordinaria y que sólo ante la ineficacia
de los mecanismos legales de protección era viable el amparo constitucional.
Adviértase cómo en ese caso la acción de tutela no procedió como un resorte
estatal automático susceptible de reconocer un incremento salarial a favor de
los trabajadores sino que, cosa muy diferente, procedió ante el agotamiento de
los mecanismos ordinarios y la demostración de su ineficacia.    Se dijo en ese
entonces:
En el contrato de trabajo como contrato
realidad, la retribución salarial, debe, como mínimo, mantener el valor que
ésta tenía cuando se inició la relación laboral, siempre y cuando, no aparezcan
modificaciones de cantidad y calidad de trabajo que justifiquen la alteración
de ese valor.
La relación laboral es conmutativa, razón
que permite afirmar que el quantum del salario debe “actualizarse para mantener
su capacidad adquisitiva”.
En materia laboral no debe imperar
indiscriminadamente la autonomía de la voluntad de las partes, que haga
nugatorio  los derechos de la parte débil de la relación: el trabajador. Razón
por la que se hace necesario aplicar preceptos que, si bien no son acordados
por éstas, deben hacer parte integral del acuerdo laboral, a fin de mantener la
equidad de la relación. Una de estas normas extracontractuales es,
precisamente, la del artículo 53 de la Constitución, según la cual el salario
debe ser móvil, ante la necesidad de mantener el poder adquisitivo de la
remuneración  salarial, dado que ésta permite a los trabajadores acceder y
mantener unas condiciones dignas.
Si el valor adquisitivo del salario
disminuye, y el empleador no accede a restablecer la pérdida de éste, debe
acudirse a la jurisdicción ordinaria para que el funcionario competente,
después del correspondiente análisis probatorio, determine si existe el
desequilibrio económico que se alega y, por tanto, ordene su restablecimiento[6]  (Negrillas no originales).
5.  Posteriormente, la Sentencia T-276-97, si
bien tuvo el efecto de propiciar la equiparación salarial de los actores
vinculados a la empresa demandada, ello fue así por cuanto el empleador había
vulnerado el derecho a la igualdad al implementar, de manera unilateral,
diferentes escalas salariales dependiendo de si los trabajadores se habían
acogido o no a determinados regímenes legales en materia de cesantías.  En este
pronunciamiento la Corte señaló expresamente que la exigencia de aumentos
salariales no es el objeto de la acción de tutela y que en ese evento ese
efecto se producía sólo ante la vulneración manifiesta del derecho a la
igualdad al discriminar el empleador a algunos de sus trabajadores y la
ausencia de otros medios judiciales efectivos de protección.  Por ello se
indicó:
En lo que hace a la remuneración y a su
periódico reajuste, se trata de dos elementos que conforman, desde el punto de
vista constitucional, derechos inalienables de todo trabajador, que
correlativamente implican obligaciones ineludibles de los empleadores. Estos no
asumen una conducta legítima dentro de la relación laboral cuando pretenden
escamotear tales derechos mediante procedimientos destinados a crear
situaciones aparentemente ajustadas a la ley pero en realidad violatorias de
ella, como cuando se hace depender el aumento del salario de la escogencia que
haga el trabajador de uno u a otro régimen entre los que el legislador le ha
permitido optar...
La posición del empresario en este sentido
no puede ser aceptada por la Corte, frente a los derechos constitucionales
alegados, por cuanto si bien es cierto en el nivel mínimo se cumple la
obligación legal incrementando el salario en la proporción anual plasmada en el
respectivo decreto, ello no quiere decir que las demás escalas salariales
puedan permanecer indefinidamente congeladas, según la voluntad del patrono, ya
que la remuneración de los trabajadores debe ser móvil, es decir, está llamada
a evolucionar proporcionalmente, de acuerdo con el aumento en el costo de la
vida.
En otros términos, ningún patrono público
ni privado tiene autorización constitucional para establecer que sólo hará
incrementos salariales en el nivel mínimo y que dejará de hacerlos
indefinidamente en los distintos períodos anuales cuando se trata de
trabajadores que devengan más del salario mínimo.
En realidad, en una economía
inflacionaria, la progresiva pérdida del poder adquisitivo de la moneda causa
necesariamente la disminución real en los ingresos de los trabajadores en la
medida en que, año por año, permanezcan inmodificados sus salarios. Cada
período que transcurre sin aumento implica una disminución real de la
remuneración y, por tanto, un enriquecimiento sin causa de parte del patrono,
quien recibe a cambio la misma cantidad y calidad de trabajo, pagando cada vez
menos.
Al respecto se reiteran los criterios
enunciados por la Corte en las sentencias T-102 del 13 de marzo de 1995 y C-448
del 19 de septiembre de 1996. M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero.
Pero si, además, la unilateral decisión
del empleador en el sentido de mantener su negativa a todo aumento salarial
sólo cobija a unos determinados trabajadores en razón de no haberse acogido al
régimen legal que él desea imponerles, vulnera de manera flagrante, como en este
caso, el derecho a la igualdad y la autonomía de los empleados, quienes deben
poder optar libremente, como lo dispone, para la materia en análisis, la Ley 50
de 1990.
Se revocarán las decisiones de instancia,
que desatendieron una clarísima doctrina constitucional, y se concederá la
tutela, ordenando al patrono la inmediata nivelación de los salarios
correspondientes a los accionantes, de modo que no haya discriminación respecto
de quienes, estando en sus mismos niveles o en cargos equivalentes, sí han percibido
aumentos salariales.
El presente fallo no significa que
mediante acción de tutela se pueda exigir, per se, un aumento salarial, pues,
según lo ha reiterado esta Corporación, no es ese el objeto del artículo 86 de
la Carta Política.
Si en el caso concreto ha prosperado la
acción, ello acontece por la violación ostensible del derecho a la igualdad de
los accionantes sin que exista otro medio judicial efectivo e idóneo para hacer
que ella cese de manera inmediata, como debe acontecer a la luz de la
Constitución. La orden que se impartirá, en el sentido de nivelar los salarios,
responde exclusivamente a la finalidad de impedir que prosiga la injustificada
discriminación que el patrono ha introducido entre sus trabajadores como forma
de presionar decisiones que deben ser autónomas de éstos.
Por otro lado, la protección judicial
se concede en cuanto realización del principio de igualdad y no como forma de
hacer efectivo un acuerdo sobre aumento de salarios, al cual aluden los actores
en su demanda, pero que no está probado. En todo caso, aun si lo estuviera, no
podría ser su ejecución objeto de tutela, pues ya ha sido reiterado en la
jurisprudencia que los conflictos sobre convenios de cualquier índole o acerca
de contratos de particulares, cuando entre éstos surgen discrepancias por causa
de su interpretación o aplicación, deben ser conocidos por la jurisdicción
ordinaria[7] (Negrillas no originales).
6.  Luego, en la Sentencia T-461-98 se expuso
con suficiente claridad la improcedencia de la acción de tutela para ordenar
reajustes salariales.  Una vez más se indicó que ese era un ámbito privativo de
la justicia ordinaria y que el juez constitucional sólo podía abordarlo en
cuanto se afectaran derechos fundamentales y no existieran medios judiciales de
protección o en cuanto, existiendo y habiendo sido ejercidos tales medios, se
hubiesen mostrado sustancialmente insuficientes para suministrar la protección
requerida.  En esta oportunidad, la Corte manifestó:
La jurisdicción laboral tiene como función
definir los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente del
contrato de trabajo (artículo 1º del Código Procesal del trabajo). La pérdida
del valor adquisitivo del salario, y el reajuste correspondiente, es un
conflicto que surge en el desarrollo de la relación contractual, por causas
externas a las partes, pero que afecta uno de sus elementos: la remuneración.
Hecho que justifica la intervención del juez laboral, para solucionar los
conflictos que, por este motivo, surjan entre trabajadores y empleadores.
La naturaleza residual y subsidiaria de
la acción de tutela, la hace un mecanismo improcedente para obtener el
restablecimiento del equilibrio que pudo desaparecer en una relación laboral
determinada, a causa de los efectos inflacionarios de la economía donde ésta se
desarrolla. La decisión de un empleador de no reajustar la asignación salarial
de su empleado, debe ser puesta en conocimiento de la justicia laboral, para
que, a través de las acciones correspondientes, estas controversias se
solucionen. Por tanto, la acción de tutela deviene en un mecanismo improcedente
para obtener el restablecimiento de este equilibrio.
Sólo cuando se demuestre que esos
mecanismos legales han sido  ineficaces, tal como sucedió en el caso que dio
origen a la sentencia T-102 de 1995, la tutela podrá ser utilizada para obtener
el restablecimiento de las condiciones laborales correspondientes. Por esta
razón, en el caso en estudio, la Sala concuerda con la decisión de los jueces
de instancia de denegar las pretensiones de reajuste que solicita el actor de
esta acción, pues ese reconocimiento es propio de la competencia que el
legislador le ha asignado al juez laboral[8]
(Negrillas no originales).
7.  En la sentencia SU-1052 de 2000[9], con la que se fallaron
una gran cantidad de expedientes acumulados en los que los actores solicitaban
incrementos salariales retroactivos al primero de enero de ese año, la Corte
ratificó su línea jurisprudencial.  En esa oportunidad se destacó que la
especial naturaleza de la acción de tutela no le permitía a la Corte interferir
en las decisiones generales y abstractas confiadas por el Texto Fundamental a
otras autoridades, ni sustituir al Gobierno Nacional en su gestión de formular
y aplicar la política fiscal del Estado, ni ordenar la modificación del
proyecto de presupuesto y  de la ley de apropiaciones, ni cuestionar la
constitucionalidad de normas como el artículo 15 de la Ley 04 de 1992 o como el
artículo 187 de la Carta.  Sobre esos tópicos, la Corte expuso:
Tal como lo ha sostenido la jurisprudencia
de ésta Corporación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la
Constitución Política, quien se sienta amenazado o vulnerado en sus derechos
fundamentales, por acto u omisión de la autoridad pública y, en casos
excepcionales por un particular, puede invocar el amparo consagrado en el
ordenamiento constitucional, para la protección de estos especiales y
trascendentales derechos.
Al respecto se ha sostenido que la acción
de tutela es subsidiaria, en cuanto no procede cuando el ordenamiento prevé
otro mecanismo para la protección del derecho invocado; también se la ha
calificado de residual, en la medida en que complementa aquellos mecanismos
previstos en el ordenamiento que no son suficientes o que no resultan
verdaderamente eficaces en la protección de los derechos fundamentales y además
se ha dicho que es informal, porque se tramitan por esta vía las violaciones o
amenazadas de los derechos fundamentales que dada su evidencia y simplicidad no
requieren la confrontación propia de un proceso ante la justicia ordinaria.[10] Debe
agregarse además, que la acción de tutela, dada su especificidad, está
destinada a proteger situaciones individuales frente a aquellas actuaciones u
omisiones que constituyan una efectiva amenaza o afrenta concreta a una persona
determinada.
Por consiguiente, al juez constitucional
no le corresponde interferir, por vía de tutela, en las decisiones generales
abstractas e impersonales confiadas por la Constitución Política a otras
autoridades estatales, aunque si podría, en defensa de aquellas situaciones
concretas y particulares que le competen, ordenar que se adopten medidas
excepcionales con el propósito de salvaguardar los derechos de aquellos que,
por quedar cubiertos en una decisión general, resultan discriminados y por
tanto desprotegidos.
De tal manera que, tal como lo
consideraron los jueces de instancia, mediante la acción de tutela no es
posible sustituir al Gobierno Nacional en su gestión de formular y aplicar la
política fiscal del Estado, como tampoco resulta procedente, con el propósito
por demás loable de proteger los derechos fundamentales, cuestionar las
decisiones que con respecto a ésta facultad se tomen, porque de ser posibles la
sustitución y la disputa, tendríamos que concluir que el constituyente le
confió al juez constitucional, por vía de tutela, el poder omnímodo de decidir
en todos los asuntos públicos, incluyendo la dirección económica del Estado lo
cual, además de impertinente, contradice abiertamente la Constitución Política.
Este ordenamiento determina con claridad las funciones de los diferentes
órganos del poder público delimitando las concurrencias, las cuales se
establecen, como mecanismos de control y cooperación en la consecución de los
fines del Estado, pero nunca como inmisiones o interferencias (Art. 113. C.P.).
Así las cosas, corresponde al Gobierno
Nacional la formulación anual del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones
que deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 346 de la Constitución Política y compete al Congreso
Nacional su aprobación. Por su parte, esta Corporación es la encargada de
estudiar y decidir respecto de su constitucionalidad, si en ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad se llegare a controvertir.
En consecuencia si como lo expone con
claridad el Ministro de Hacienda y Crédito Público y lo ha sostenido esta
Corporación, compete al Gobierno Nacional presentar el proyecto de presupuesto
y la ley de apropiaciones en armonía con su política económica y fiscal, no le
corresponde al juez de tutela ordenar su modificación con miras a que se
incluya un rubro destinado al incremento salarial de los servidores públicos,
porque, de hacerlo, se inmiscuiría por vía de tutela, en los asuntos que
competen a otras autoridades, desbordando así la competencia constitucional
conferida en el artículo 86 de la Constitución Política y deberá responder por
extralimitación de funciones de conformidad con lo dispuesto por el artículo 6
del mismo ordenamiento.
De otra parte, debe recordarse que en la
contestación a las acciones de tutela cuyas decisiones se revisan, el Ministro
de Hacienda y Crédito Público relaciona la decisión del Gobierno Nacional de no
incluir en el proyecto de presupuesto un rubro destinado a incrementar la
remuneración de los servidores públicos que devengan más de dos salarios
mínimos, con la necesidad de incluir en el proyecto de ley de presupuesto compromisos
que cuenten con los correspondientes recursos para que puedan efectivamente ser
atendidos, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 39 del Decreto 111
de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto.
Esta mención del Ministro de Hacienda no
puede pasar inadvertida, porque de conformidad con la regla de legalidad del
gasto que es un desarrollo del principio de legalidad de la función pública,
esta Corporación no podría crear la obligación a cargo del Estado de reajustar
el salario de los servidores públicos en un monto determinado y para una
vigencia específica, como tampoco ordenar que el Gobierno Nacional lo haga,
porque además de transgredir los artículos 6° y 86 de la Constitución Política,
como quedó explicado, quebrantaría los artículos 345, 346 y 347 del mismo
ordenamiento, como también el artículo 71 del Estatuto Orgánico del Presupuesto
(Decreto 111 de 1996). Lo anterior por cuanto, de conformidad con estas
disposiciones no se puede crear una obligación ni tampoco ordenar un gasto, sin
que se cuente para el efecto con la respectiva disponibilidad presupuestal. Así
mismo, no debe olvidarse que el artículo 136 del Código Penal tipifica como
peculado comprometer sumas superiores a las fijadas en “el presupuesto” al
igual que invertir las incluidas en éste en forma diferente a la prevista. De
tal suerte que, tanto por la naturaleza de la acción de tutela como por el
principio de legalidad del gasto público, el juez constitucional no puede por
vía de tutela incrementar el salario de los accionantes como tampoco ordenar al
Gobierno Nacional que lo haga.[11]
8.  Reiterando una vez más la línea jurisprudencial
que se comenta, en la Sentencia T-1453 de 2000, la Corte afirmó:
Ahora bien, respecto
del incremento salarial, debe reiterarse que por su carácter subsidiario, la
acción de tutela no es el mecanismo idóneo para restablecer el equilibrio que
pudo desaparecer como consecuencia de los efectos inflacionarios de la
economía, de modo que si el empleador no reajusta la remuneración salarial del
trabajador, debe ser la jurisdicción laboral la que resuelva la controversia
que se plantea[12].
9.  Como puede advertirse, entonces, el marco
jurisprudencial sobre el problema jurídico planteado es bastante claro:  La
acción de tutela no es un instrumento  adecuado para que el juez ordene
incrementos salariales.  Esto sólo ha ocurrido excepcionalmente y de manera
indirecta en aquellos casos en los que el empleador, de manera unilateral, ha
implementado escalas salariales discriminatorias; en los que los trabajadores
están desprovistos de medios judiciales de defensa o en los que, habiendo hecho
uso de tales medios, han resultado insuficientes para suministrar la protección
de los derechos afectados.  De ello se sigue que en todas aquellas hipótesis en
que se esté ante comportamientos de empleadores que no implementan
unilateralmente escalas salariales discriminatorias entre sus trabajadores, no
concurren los elementos de juicio que legitiman la intervención del juez de
tutela como protector de derechos fundamentales.
C.  El caso sometido a revisión
1.  En el
caso presente, el Sindicato de Trabajadores de la Sociedad de Acueductos y
Alcantarillados del Valle S.A., ACUAVALLE, y el representante legal de esa
empresa, suscribieron una Convención Colectiva de Trabajo en la que acordaron,
entre otras cosas, que los salarios, auxilios convencionales y prestaciones
sociales legales y extralegales para el año 2000 no tendrían incremento de
ninguna índole.
Posteriormente,
teniendo en cuenta que esta Corporación, mediante sentencia C-1433 de 2000,
declaró la constitucionalidad del artículo 2° de la Ley 547 de 2000 excepto en
cuanto el legislador incumplió el deber jurídico de incrementar el salario
correspondiente a ese año, el sindicato de trabajadores ejerció la acción de
tutela con el propósito de que se le ordene a ACUAVALLE realizar el incremento
salarial correspondiente a ese año y teniendo en cuenta la variación del IPC.
2.  Como
puede advertirse, el problema jurídico suscitado se puede resolver con claridad
a partir de la línea jurisprudencial que ha desarrollado la Corte y que se
detalló líneas atrás:  La regla general es que los conflictos derivados de las
relaciones de trabajo son de conocimiento de la jurisdicción ordinaria, excepto
cuando se está ante comportamientos que conllevan la vulneración de derechos
fundamentales pero siempre que no existan otros medios de defensa judicial o
que tales medios, habiendo sido ejercidos, hayan resultado ineficaces.
Ahora bien,
atendiendo la pretensión específica que alientan los actores, también el
problema suscitado tiene solución desde esa línea jurisprudencial:  El
incremento salarial es una orden que escapa a la órbita del juez de tutela,
excepto en aquellas hipótesis en que el empleador ha incurrido en prácticas
discriminatorias que vulneran derechos fundamentales de los trabajadores,
prácticas que, como es elemental entenderlo, no pueden ser presumidas por el
juez sino que deben ser demostradas en cada caso particular.
3.  De
acuerdo con ello, al examen del caso que revisa esta Sala, se advierte que no
concurre ninguna de las circunstancias que en casos excepcionales han permitido
tutelar derechos fundamentales de los trabajadores con el efecto de propiciar
incrementos salariales.
En este
evento ni se está ante imposiciones unilaterales de cláusulas contractuales que
niegan incremento salarial alguno, ni se está ante hechos susceptibles de
vulnerar derechos de los trabajadores que no sean protegibles por medios
judiciales ordinarios, ni tampoco tales medios han sido ejercidos y se han
mostrado ineficaces como para que proceda la protección constitucional.
Por el
contrario, en el caso presente no se está ante una imposición unilateral de una
voluntad patronal encaminada a mantener las condiciones salariales sino ante un
acuerdo de voluntades materializado en una Convención Colectiva de Trabajo que
configuró derechos y obligaciones correlativas y que le dan a los conflictos de
ella derivados una connotación de justicia ordinaria que escapa al conocimiento
de los jueces de tutela.  Tampoco se está ante tratamientos discriminatorios
que involucren el desmejoramiento de unos trabajadores y el correlativo
mejoramiento laboral de otros a partir de consideraciones arbitrarias de la
entidad empleadora y susceptibles de vulnerar el derecho fundamental de
igualdad.  Antes bien, la entidad accionada no incurrió en prácticas discriminatorias
pues las condiciones salariales para el año 2000 se mantuvieron para todos los
trabajadores que le prestan sus servicios.  De otro lado, ni el sindicato, ni
los trabajadores individualmente considerados, han desplegado los medios
judiciales ante la justicia ordinaria con el fin de que la remuneración, como
extremo de la relación de trabajo, sea reconsiderada y se disponga un
incremento que consulte la variación del IPC para el año de 1999 y disponga el
reajuste salarial en esa misma proporción.
Como puede
advertirse, entonces, en el caso sometido a revisión, en la entidad empleadora
no se observa un comportamiento lesivo de derechos fundamentales; no se está
ante una imposición unilateral del empleador sino ante un acuerdo de voluntades
materializado en una Convención Colectiva de Trabajo; tampoco la demandada ha
establecido diferentes escalas salariales incurriendo en procederes
discriminatorios y desconociendo el derecho de igualdad; no se ha acudido a la
justicia ordinaria con el propósito de que se disponga el incremento salarial
convencionalmente descartado y no se han demostrado situaciones excepcionales
susceptibles de conllevar vulneración de derechos fundamentales y de propiciar
el amparo pretendido.
4.  Esta
Corporación, mediante Sentencia C-1433 de 2000, declaró la constitucionalidad
del artículo 2° de la Ley 547 de 1999 excepto en lo relacionado con la omisión
del deber jurídico del legislador de prever lo relacionado con el incremento
salarial de los servidores públicos correspondiente a ese año.  Pero adviértase
que en ese caso se trató de un pronunciamiento como juez de control
constitucional, esto es, se trató de un fallo en el que se confrontó la norma
demandada con la integridad del Texto Fundamental y fue esa confrontación la
que permitió advertir que se estaba ante una disposición que desconocía
preceptos constitucionales referentes a la movilidad del salario.
Esa decisión
no fue proferida por la Corte Constitucional como Juez de Revisión de Tutelas
pues en este ámbito, como se sabe, la Corte debe atenerse a la específica
naturaleza de esa acción que no es un mecanismo adicional de protección de
derechos fundamentales sino un recurso extremo, para hipótesis que o están
desprovistas de amparo o no han sido susceptibles de proteger a través de
medios judiciales ordinarios de defensa.
Esta Corporación
no ha sido indiferente a las implicaciones que la inflación tiene en el costo
de vida[13]
y a destacado cómo del articulado del Texto Fundamental se infiere un derecho
constitucional a una moneda sana y a la protección del poder adquisitivo del
salario[14].
Pero lo ha hecho ciñéndose estrictamente a sus competencias constitucionales y
a las previsiones legales pues nada más paradójico que un juez constitucional
que desconozca la naturaleza de su función y que extienda su ámbito de
competencia para invadir esferas privativas de otros espacios jurisdiccionales.
Reflexiónese
en esto:  En tanto que el control constitucional habilita a la Corte para dejar
sin efectos toda norma que resulte contraria al Texto Fundamental, rescatando
así su primacía como norma de normas; la acción de tutela habilita a la Corte
para conceder el amparo de los derechos fundamentales pero sólo a condición de
que ellos hayan resultado efectivamente vulnerados o puestos en peligro y
siempre que no existan medios judiciales de defensa.  Entonces, mientras la
acción pública de inconstitucionalidad no está supeditada a la concurrencia de
otros mecanismos encaminados a enervar el alcance de las normas contrarias a la
Carta, la acción de tutela tiene una naturaleza subsidiaria que no puede
desconocerse so pena de invadir espacios que el constituyente ha deferido a
otras órbitas de la jurisdicción.
Esto implica
que esta Corporación, como juez de tutela está sometida a la Carta y a la ley y
por ello la protección que brinda a los derechos fundamentales de los
ciudadanos procede sólo a condición de que ni la Constitución ni la ley hayan
previsto otros medios judiciales de defensa o de que habiendo sido previstos y
ejercidos, hayan resultado ineficaces para suministrar la protección que se
pretende.
Es por ello
que la sola emisión de un fallo de constitucionalidad condicionada como el
referido al artículo 2° de la Ley 547 de 2000 no habilita a la Corte para que,
sin más, proceda a ordenar incrementos salariales a favor de los trabajadores
no beneficiados con ellos y prescindiendo de la dinámica institucional que del
Estado de derecho.
5.  En este
orden de ideas, cuando la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cali, tutela
los derechos fundamentales invocados como vulnerados por el Sindicato de
Trabajadores de ACUAVALLE y ordena el incremento salarial pretendido, desconoce
la línea jurisprudencial desarrollada de manera pacífica y reiterada por esta
Corporación y extiende la competencia del juez constitucional a espacios que no
le corresponden por estar naturalísticamente ligados al ejercicio de la
jurisdicción ordinaria.
En el
pronunciamiento de segunda instancia nada se dice sobre la existencia de los
mecanismos ordinarios de defensa que el sindicato y los trabajadores pueden
ejercer ante los jueces ordinarios.  Tampoco se hace alusión al hecho de que en
el proceso ni siquiera se da cuenta del intento de ejercerlos.  Prescindiendo
de ello, se asume que la acción de tutela procede en los términos pretendidos
por los actores, independientemente de la existencia, ejercicio y eficacia de
los medios judiciales ordinarios.
Por otra
parte, en ese pronunciamiento se infiere la vulneración del derecho de igualdad
no del tratamiento que el empleador les da a sus trabajadores sino del
tratamiento que otras entidades de derecho público les han dado a los suyos.
Ese proceder no es correcto pues las prácticas discriminatorias contra las que
uniformemente se ha pronunciado esta Corporación, para que sean tales, deben
conllevar un tratamiento diferenciado injustificado por parte de un mismo
empleador a sus trabajadores.  Es a partir de ese supuesto que la Corte ha
emprendido la valoración de supuestos de hecho y el examen del perjuicio
efectivo o potencial causado a los trabajadores para sobre esa base conceder el
amparo.
6.  Nuevamente quiere resaltar la Corte que
el efecto de extender la órbita de los pronunciamientos de los jueces
constitucionales más allá de los espacios que han sido configurados por la
Constitución y la ley, contra lo que pudiera creerse, es contraproducente pues
socava las bases de su legitimidad como instancia por excelencia idónea para la
defensa de los derechos fundamentales.  Por ello, en esa tarea, la Corte debe
atenerse a la naturaleza del papel que le asiste bien como juez constitucional
o bien como juez de tutela pero sin asumir esos ámbitos como puntos de un
acceso incontrolado a la generalidad de las instituciones de tal manera que
termine por desconocer su índole y por desplazar a aquellas legítimamente
constituidas para esos fines.  Recogiendo estas ideas, en un reciente
pronunciamiento, en el que se consideraba la improcedencia de la acción de
tutela para ordenar reajustes pensionales, la Corte indicó:
De ese modo, la improcedencia de la acción
de tutela para ordenar reliquidaciones pensionales ha sido una postura uniforme
de esta Corporación.  Y a los fundados motivos que se han expuesto para
circunscribir la naturaleza del amparo constitucional a la protección de
derechos fundamentales y sólo excepcionalmente a otros que no estén provistos
de esa naturaleza, se puede agregar una consideración más:  Es la legitimidad
del juez constitucional la que se afecta si el amparo de los derechos se
extiende más allá del ámbito dispuesto por el constituyente.
La consolidación de los jueces
constitucionales no ha sido pacífica.  Si bien es la insuficiencia del Estado
legal de derecho la que lleva a fincar la esperanza en un orden normativo
regido por una norma fundamental, vinculante para la legislación, la
jurisdicción y la administración y cuya guarda se le confía a un tribunal
especializado en la defensa de los derechos fundamentales; la justicia
constitucional se encuentra sometida a tensiones con las instancias del poder
público que en ocasiones conducen a mucho más que el cuestionamiento de sus
decisiones.  De tal manera que a esas tensiones no hay por qué agregar una más
derivaba de la inclinación a extender el amparo constitucional cuando no están
en juego derechos fundamentales y a invadir niveles de decisión que le han sido
sustraídos al juez constitucional.  Y ello es así en cuanto la racionalidad de
la jurisdicción constitucional también se  deriva del ejercicio legítimo de sus
competencias[15].
De acuerdo con lo expuesto, entonces, se
infiere que no hay lugar a tutelar los derechos invocados como vulnerados por
el sindicato de trabajadores de ACUAVALLE, motivo por el cual se confirmará la
sentencia de primera instancia y se revocará la de segunda.
DECISIÓN
Con base en las consideraciones precedentes,
la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.  Confirmar la sentencia proferida por el Juzgado Décimo Laboral del Circuito de
Cali y revocar la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal
Superior de esa ciudad dentro del proceso de tutela adelantado por el Sindicato
de Trabajadores de ACUAVALLE contra esta empresa.
Segundo.  No
tutelar los derechos fundamentales invocados como vulnerados por el Sindicato
de Trabajadores de la Sociedad de Acueductos y Alcantarillados del Valle S.A.
Tercero.  LÍBRESE
la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para
los fines allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado Ponente
RODRIGO
ESCOBAR GIL              MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Corte Constitucional.  Sentencia T-483-93.  Magistrado Ponente, José Gregorio
Hernández Galindo.
[2] Ver entre otras, las sentencias T-001/97, T-166/97, T-207/97,
T-575/97, T-699/98 T-785/98, T-263/ 99, T-278/99, 289/99, T-337/00, T-401/00.
[3] Ver entre otras, las  sentencias T-530/95, T-569/95, T-739/98,
T-140/99, T-658/99, SU-995/99
[4]
Corte Constitucional.  Sentencia T-1453-00.  Magistrada Ponente, Martha
Victoria Sáchica Méndez.
[5] Corte Constitucional.  Sentencia T-023 A-96.  Magistrado Ponente,
Jorge Arango Mejía.
[6]
Corte Constitucional.  Sentencia T-102-95.  Magistrado Ponente, Alejandro
Martínez Caballero.  En el mismo sentido, Sentencia T-013-99.  Magistrado
Ponente, Alfredo Beltrán Sierra.
[7]
Corte Constitucional.  Sentencia T-276-97.  Magistrado Ponente, José Gregorio
Hernández Galindo.
[8] Corte Constitucional.  Sentencia T-461-98.  Magistrado Ponente,
Alfredo Beltrán Sierra.
[9] Esta Sentencia ha sido reiterada por esta Corporación, entre
otros, en los siguientes pronunciamientos:  Sentencia T-1532 de 2000,
Magistrado Ponente, Carlos Gaviria Díaz; T-1638 de 2000, Magistrado Ponente,
Dr.Álvaro Tafur Galvis; T-1667 de 2000, Magistrado Ponente, Carlos Gaviria Díaz
y T-1731 de 2000, Magistrado Ponente, Dr. Favio Morón Díaz
[10] Consultar entre otras, las siguientes sentencias: T-329 de 1996, T-026
de 1997, T-272 de 1997, T-273 de 1997, T-331 de 1997, T-235 de 1998, T-414 de
1998 , T-057 de 1999 y. T-815/2000.
[11]Consultar
entre otras  las sentencias C-073 y 555 de 1993; C-018de 1996, T-363 de 1997 y
C-054 de 1998.
[12]
Corte Constitucional.  Sentencia T-1453-00.  Magistrada Ponente, Martha
Victoria Sáchica Méndez.
[13] La Corte, en la Sentencia C-815-99, con ponencia del
Magistrado José Gregorio Hernández Galindo, al declarar la exequibilidad
condicionada del artículo 8 de la Ley 278 de 1996 que regula lo relativo a la
fijación del salario mínimo, manifestó:  “Es un hecho notorio el de que, en
nuestro medio, los anuales reajustes salariales son rápidamente desbordados por
el real y efectivo aumento del costo de vida, lo que ocasiona que cada vez sea
menor la capacidad de compra de los bienes y servicios básicos, indispensables
para el sostenimiento de los trabajadores y de sus familias”.
[14] La Corte, en la Sentencia C-448-96, con ponencia del
Magistrado Alejandro Martínez Caballero, expuso:  Esta Corporación ha señalado
en anteriores decisiones que la Constitución no es indiferente a los fenómenos
inflacionarios, en particular en materia laboral, pues la Carta, al consagrar
la autonomía del Banco de la República, prácticamente ha reconocido una suerte
de derecho constitucional a la moneda sana y, en especial, a la protección del
poder adquisitivo de la remuneración laboral (CP arts. 48, 53 y 373)[14].
Así, en relación con el salario, la Corte ha señalado que, conforme a la
Constitución, en una economía inflacionaria, la remuneración laboral debe ser
móvil a fin de proteger el poder adquisitivo de los trabajadores, mediante la
indexación[14].
[15]
Corte Constitucional.  Sentencia T-690-2001.  Magistrado Ponente, Jaime Córdoba
Triviño.