T-003-00
Sentencia T-003/00
Sentencia T-003/00
SISBEN-Modificación de datos/SISBEN-Nueva
calificación de la situación socioeconómica
La administración municipal no procedió de
la manera que quedó dicha, sino que unilateralmente introdujo los recortes de
beneficios, y los usuarios pobres del sistema sólo se enteraron de esas
modificaciones cuando acudieron, como la actora, en busca de una atención que
hasta entonces habían recibido y ahora se les niega. La consecuencia ineludible
de esta verificación, es que la alcaldía sí le violó el derecho al debido
proceso a la demandante y, por conexidad, también le vulneró sus derechos a la
seguridad social, la salud, la igualdad y el hábeas data; todos ellos serán
amparados en la parte resolutiva de esta providencia, en la que también se
revocará el fallo de instancia sometido a revisión. Antes de poner punto final
a la parte considerativa de esta providencia, no puede esta Sala dejar de
llamar la atención del alcalde demandado sobre la condición de inferioridad
manifiesta que afecta a la accionante, quien es a la vez disminuida física y
mujer cabeza de hogar, lo que la hace titular, por partida doble, a una
protección especial de parte del Estado, que se debe realizar a través del
trato que le brinde la administración municipal en lo que hace a la seguridad
social en materia de salud. Esa doble calidad, que no es detectada por la
encuesta del Sisben ni valorada en su sistema de calificación, está debidamente
acreditada en este proceso y en los archivos de la administración municipal, y
aunque no la contemplen los reglamentos del Sisben más que como un criterio
auxiliar, está consagrada en la Carta Política y debe hacerla efectiva la administración
en los términos de los artículos 2 y 4 de la Constitución.
Referencia:
expediente T-246.278
Acción de tutela
contra el Alcalde del municipio de Abejorral (Ant.) por una presunta violación
de los derechos a la seguridad social, la salud, la vida, la igualdad, el
debido proceso y el hábeas data.
Tema:
Para la modificación
de los datos que reposan en los archivos municipales del SISBEN, o de los actos
administrativos que, con base en ellos reconocieron derechos individuales a los
particulares, la actividad de las autoridades debe someterse a los límites que
le impone el derecho al debido proceso.
Actores: María Nidia
Cortés Rincón
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DÍAZ
Santafé de Bogotá D.C., trece (13) de enero
de dos mil (2000).
La Sala Cuarta de Revisión de Tutelas de la
Corte Constitucional, compuesta por los Magistrados José Gregorio Hernández
Galindo, Alejandro Martínez Caballero, y Carlos Gaviria Díaz, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo
adoptado por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Abejorral, dentro de la
acción de tutela instaurada por María Nidia Cortés Rincón contra el Alcalde del
municipio de Abejorral (Ant.).
I.
ANTECEDENTES
1.     Hechos.
La actora, María Nidia Cortés Rincón,
manifestó que es mujer cabeza de familia, con tres hijos menores de edad a
cargo, y que padece una artritis crónica degenerativa que le fue diagnosticada
hace trece años.
Según afirmó, en 1995 le practicaron la
encuesta del sistema de selección de beneficiarios para los programas sociales
del SISBEN, la clasificaron en el nivel II, y le otorgaron la calidad de
beneficiaria, por lo que desde entonces venía recibiendo la prestación de los
servicios de salud que requería a través de la administradora del régimen
subsidiado Saludcoop.
2.     Actuación de la autoridad demandada y
solicitud de amparo.
El 6 de agosto de 1999, la actora incoó la
acción de tutela sometida a revisión, pues afirmó que en la alcaldía municipal
de Abejorral le informaron que había sido excluida de la lista de beneficiarios
del Sisben y, en su opinión, ese comportamiento constituye una grave violación
de sus derechos fundamentales por dos razones: a) "con la orden de
retiro realizada por la administración, se me negó un tratamiento que para mi
salud venía recibiendo en la Congregación Mariana de la ciudad de Medellín y en
el hospital de esta localidad, el cual era realizado con cargo a los recursos
del régimen subsidiado de salud, por estar clasificada en el estrato 2 del
Sisben, ya que padezco de una artritis en estado demasiado avanzado, y en la
actualidad no estoy en capacidad económica de cubrir los valores que demanda mi
tratamiento para lograr mi recuperación..."; y b) por que la exclusión
se llevó a cabo de manera irregular, pues en ningún momento se le practicó una
nueva encuesta que permitiera revaluar su actual situación económica y social,
único procedimiento que, de acuerdo con la ley, permite establecer si su situación
ha cambiado lo suficiente como para privarla del derecho que le había sido
reconocido.
Añadió la señora Cortés Rincón, que tampoco
recibió de las autoridades encargadas de administrar el Sisben en su municipio
respuesta adecuada a sus reclamaciones, ni información suficiente sobre el
motivo que las llevó a excluirla del sistema.
En consecuencia, solicitó que se tutelaran
sus derechos a la seguridad social, la salud, la vida, la igualdad, el debido
proceso y el hábeas data, y que se ordenara incluirla nuevamente en el listado
de beneficiarios, con todos los derechos que de tal afiliación se desprenden.
3.     Informe de la funcionaria encargada de
administrar el Sisben.
La funcionaria encargada de administrar el
Sisben en el municipio donde reside la accionante, informó al juez a quo
que: "en  ningún momento ella ha sido retirada del sistema, puesto que
cuando yo fui informada de la tutela, fuimos a buscarla en la base de datos y
era la primera que aparecía en pantalla; legalmente sigue en el Sisben en este
momento; de pronto se le retiraron algunos servicios por aparecer en el nivel
III..."; es decir, que la demandante no perteneció al nivel II,
siempre ha estado en el nivel III, pues a ella solamente se le ha practicado
una encuesta en 1995, la que arrojó una calificación de 49 puntos, y según la
tabla de asignación de niveles, se ubica entonces en el III, ya que a esta
categoría pertenecen quienes obtengan entre 47 y 58 puntos, cuando el candidato
a beneficiario reside en el área urbana.
En respuesta al juez del conocimiento,
aclaró esta funcionaria que en la anterior calificación no se tuvieron en
cuenta variables tales como la condición de mujer cabeza de familia que ostenta
la demandante, ni su situación de disminuida física. Por último, añadió que la
actora debe acercarse a la oficina correspondiente a fin de solicitar que se le
practique una nueva encuesta, y poder analizar de nuevo su caso.
4.     Sentencia objeto de revisión.
Conoció del proceso el Juzgado Promiscuo
del Circuito de Abejorral, y el 10 de agosto de 1999 decidió negar el amparo
solicitado por la accionante, aunque solicitó al Alcalde demandado practicar
una nueva encuesta a la señora Cortés Rincón y reestudiar su caso, a más de
proporcionarle toda la información que ella requiera.
Consideró ese funcionario que la pretensión
de la demandante, consistente en ser nuevamente incluida en el listado de
beneficiarios del Sisben es improcedente, pues se demostró que no había sido
excluida del mismo. También encontró que las peticiones verbales de información
habían sido atendidas de la misma manera informal en que se plantearon, y que
el tratamiento que la actora dice haber recibido en la Congregación Mariana de
Medellín no fue pagado por el Sisben.
I.
CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.     Competencia.
La Corte Constitucional es competente para
revisar los fallos de instancia proferidos en el trámite de este proceso, en
virtud de los artículos 86 y 241 de la Carta Política; corresponde a la Sala
Cuarta de Revisión de Tutelas adoptar la decisión respectiva, según el
reglamento interno, y el auto de la Sala de Selección Número Nueve del 24 de
septiembre de 1999.
2.     Problema jurídico a resolver.
En el caso bajo revisión, se trata de
verificar si, de acuerdo con los medios de prueba recopilados por el fallador
de instancia, la alcaldía del muncipio de Abejorral violó o amenazó los
derechos fundamentales reclamados por la actora cuando, sin excluirla del
listado de beneficiarios del Sisben, dispuso privarla de algunos de los beneficios
que ella derivaba de ese régimen subsidiado, sin que precediera una nueva
calificación de la situación socio-económica de la afectada.
3.     Jurisprudencia sobre el Sisben que resulta
aplicable al caso.
En la sentencia T-177/99, esta Sala de
Revisión tuvo oportunidad de examinar la regulación legal del Sisben, y
relacionarla con la protección especial que debe el Estado a las personas que
se encuentran en situación de debilidad manifiesta, pues padecen una enfermedad
que las incapacita y no pueden costear el tratamiento que ella requiere; en esa
oportunidad, consideró esta Corporación:
"Basta este
breve resumen de la regulación administrativa aducida por la autoridad
demandada para procurar que se juzgue legítima su actuación respecto a Y, para
señalar que ella: a) es ineficiente; b) contraría el orden público de la salud
en materia de prevención, diagnóstico y tratamiento del sida; y c) da lugar a
violaciones sistemáticas del derecho fundamental a la igualdad.
"La
regulación del SISBEN es ineficiente para detectar a las personas pobres que,
además, se encuentran en circunstancia de debilidad manifiesta debido a las
enfermedades que las aquejan, por ejemplo Y, por la simple razón de que no fue
diseñada para permitir identificarlas. Ni la estratificación socioeconómica ni
la focalización individual -que da cuenta del empleo, el ingreso y las
características de la vivienda-, fueron construídas para permitir detectar a
quienes están más expuestos a sufrir una u otra enfermedad, a quienes la
padecen sin diagnóstico, o a quienes saben que requieren tratamiento y no lo
pueden costear; de hecho, el Secretario de Salud de Cali pudo -aunque no lo
hizo-, haber practicado las encuestas a Y una y mil veces sin que el resultado
variara, mientras el evaluado pasaba de persona expuesta al riesgo de contagio,
a portador asintomático, y luego a enfermo de sida y a moribundo, porque la
estratificación socioeconómica y la focalización individual son instrumentos de
medida que sólo sirven para mensurar aquello que se tuvo en cuenta al
diseñarlos, y en la regulación del SISBEN caben entes pobres abstractos, y no
personas en situación. Tampoco con esas pruebas clasificó, ni podía calificar
como beneficiaria del pograma de auxilios para ancianos indigentes, la madre de
Y. Tal nivel de ineficacia difícilmente puede aceptarse como razonablemente
compatible con el orden político, económico y social justo al que se alude en
el Preámbulo de la Carta Política.
"La
regulación del SISBEN es ineficiente, por la misma razón por la que resulta
contraria al orden público de la salud, no sólo en materia de sida, sino en
todo lo que tiene que ver con la prestación del servicio público de atención en
salud a la población pobre: el Estado, a través del CONPES, en su afán por
focalizar la política social en proteger a aquellas personas que por su
condición económica se encuentran en circunstancia de debilidad manifiesta,
ignoró otra obligación -igualmente importante-, que debe cumplir como parte de
esa política social: proteger especialmente a aquellas personas que, a más de
una condición económica precaria, tienen una condición física o mental que, por
sí sola, les pone en innegable circunstancia de debilidad manifiesta.
"La
regulación del SISBEN es ineficiente y contraria al orden público de la salud,
por las mismas razones que la hacen dar lugar a violaciones sistemáticas del
derecho a la igualdad: a) no permite recolectar los datos relevantes para
diferenciar las personas que están expuestas al riesgo de sufrir una u otra
enfermedad, de las que han sido efectivamente contagiadas o contraído la
enfermedad por otra vía, y no posibilita distinguir entre las personas que
sufren un padecimiento, a las afectadas de manera temporal de las enfermas
crónicas, permanentes y terminales; de esa manera, el funcionario departamental
o municipal encargado de decidir a quiénes se otorgará la calidad de
beneficiarios del régimen subsidiado de seguridad social en salud, no puede
-aunque quiera hacerlo-, promover "las condiciones para que la igualdad
sea real y efectiva", ni adoptar "medidas a favor de grupos
discriminados o marginados";  b) hace nugatorio el derecho de defensa de
quienes resultan discriminados o pertenecen a uno de los grupos que lo vienen
siendo, pues para cambiar su calificación, sólo les permite solicitar una nueva
aplicación de los mismos formularios, que no puede arrojar resultados distintos
a los originales hasta que el daño sea irremediable. En el caso de Y, el
paciente murió sin el tratamiento médico que requería, y sin que variara para nada
su calificación como aspirante a beneficiario del SISBEN; más aún, si se
vuelven a aplicar los cuestionarios a su anciana madre, ésta tampoco ahora
calificaría para beneficiaria.
"En
conclusión, esta Sala reconoce que se violó el derecho fundamental a la
igualdad de Y, pues éste se encontraba en circunstancia de debilidad manifiesta
y hacía parte de un grupo discriminado, y el funcionario demandado no le dio la
protección especial a la que constitucionalmente tenía derecho; el Secretario
de Salud Pública de Cali no adelantó en favor de Y ninguna acción positiva que
le pusiera en pie de igualdad con los que no padecían el mal que él sufría y,
por tanto, resultaron violados sus derechos fundamentales a la igualdad, la
vida, la salud, la seguridad social, y a un trato digno. En consecuencia, en la
parte resolutiva de esta providencia se prevendrá al Secretario Municipal de
Salud Pública de Cali para que no vuelva a negar, a quienes siendo pobres
constitucionalmente tienen derecho a una protección especial en materia de
salud, la calidad de beneficiarios del sistema subsidiado de seguridad social,
bajo el pretexto de que la vivienda que habitan no los ubica en los niveles más
intolerables de miseria, so pena de las sanciones previstas en el Decreto 2591
de 1991 para el desacato"[1]
Análisis del comportamiento de la
alcaldía demandada.
Inicialmente, esta Sala debe reconocer que
la alcaldía de Abejorral actuó de acuerdo con el ordenamiento constitucional y
legal aplicables, cuando procedió en 1995, a la focalización de los recursos
escasos destinados a proporcionar servicios de salud a la población más pobre
de ese municipio, extendió el cubrimiento de ese régimen asistencial al estrato
III de los encuestados, y reconoció a los beneficiarios enlistados tanto el
derecho a recibir tratamiento, como a las medicinas que les fueran recetadas.
De esa manera, la actora, que únicamente cuenta con la casa en que reside con
sus tres hijos menores de edad, y no tiene empleo ni posibilidad de conseguirlo,
pudo tener tratamiento para la enfermedad crónica y degenerativa que padece; el
hecho de que también la caridad de terceras personas haya contribuido a lograr
ese resultado, en nada demerita lo hecho por la administración municipal.
Como quedó claramente establecido con la
declaración de la funcionaria encargada por la alcaldía de Abejorral de la
administración del Sisben, a los beneficiarios se les definió un régimen de
atención que incluía más beneficios que los mínimos considerados en ese sistema,
por lo que, comparados con los beneficiarios pobres de otros municipios, los de
esa localidad gozaban de una mejor atención en salud. Sin embargo, hay que
resaltar que ése régimen fue definido administrativamente por medio de los
actos condición en los que la alcaldía municipal definió la lista de
beneficiarios y ejecutó el régimen de beneficios a los que se viene haciendo
referencia.
Es claro para esta Sala que los recursos
con que cuenta el municipio para atender a su población más pobre no son invariables,
y que el número de candidatos a beneficiarios puede aumentar debido a múltiples
causas, por lo que la administración se puede ver precisada a revisar la
situación socio-económica de quienes se encuentran en la lista oficial, y a
ajustar, sin traspasar los mínimos legales, los beneficios que le ofrece a cada
uno de los estratos de personas pobres debidamente enlistadas. De lo
manifestado en la declaración a la que se viene haciendo referencia, esa parece
ser la situación en que se encontró la administración municipal de Abejorral a
inicios de 1999; los recursos disponibles para atender al Sisben no permitían
conservar las condiciones favorables de atención que se venían ofreciendo a los
beneficiarios, por lo que era imprescindible ajustar el régimen de prestaciones
acercándolas al mínimo legal.
Sin embargo, la Carta Política de 1991
estableció que "el debido proceso se aplicará a toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas" (C.P. art. 29), y la
actuación administrativa que debía adelantar la alcaldía de Abejorral para
adecuar los recursos disponibles para atender al Sisben y las necesidades de
los usuarios, no escapa a esa previsión normativa. Si se iba a reclasificar a
los beneficiarios, y a ajustar el régimen de prestaciones atribuido a cada una
de las categorías, se debió proceder a informar sobre esa actuación a todos los
posibles afectados para garantizarles el ejercicio de sus derechos de defensa y
participación, y también se debió atender a lo previsto en las normas que
desarrollan el derecho a la seguridad social en la modalidad subsidiada; es
decir, se debió practicar nuevamente la encuesta para la identificación de
posibles beneficiarios a toda la población pobre del municipio, a fin de
garantizar que las modificaciones que debían introducirse en la prestación del
servicio fueran repartidas de manera equitativa y no meramente subjetiva y
caprichosa.
Claramente se desprende de los medios de
prueba aportados al proceso bajo revisión, que la administración municipal de
Abejorral no procedió de la manera que quedó dicha, sino que unilateralmente
introdujo los recortes de beneficios, y los usuarios pobres del sistema sólo se
enteraron de esas modificaciones cuando acudieron, como la actora, en busca de
una atención que hasta entonces habían recibido y ahora se les niega. La
consecuencia ineludible de esta verificación, es que la alcaldía de Abejorral
sí le violó el derecho al debido proceso a la señora Cortés Rincón y, por
conexidad, también le vulneró sus derechos a la seguridad social, la salud, la
igualdad y el hábeas data; todos ellos serán amparados en la parte resolutiva
de esta providencia, en la que también se revocará el fallo de instancia
sometido a revisión.
Antes de poner punto final a la parte
considerativa de esta providencia, no puede esta Sala dejar de llamar la
atención del alcalde demandado sobre la condición de inferioridad manifiesta
que afecta a la accionante, quien es a la vez disminuida física y mujer cabeza
de hogar, lo que la hace titular, por partida doble, a una protección especial
de parte del Estado, que se debe realizar a través del trato que le brinde la
administración municipal en lo que hace a la seguridad social en materia de
salud. Esa doble calidad, que no es detectada por la encuesta del Sisben ni
valorada en su sistema de calificación, está debidamente acreditada en este
proceso y en los archivos de la administración municipal, y aunque no la
contemplen los reglamentos del Sisben más que como un criterio auxiliar, está
consagrada en la Carta Política y debe hacerla efectiva la administración en
los términos de los artículos 2 y 4 de la Constitución.
Para restablecer los derechos vulnerados a
la actora, se ordenará al alcalde demandado que le restablezca el régimen de
prestaciones que disfrutó hasta inicios de 1999, y sólo cuando sea imperioso
modificarlo para adjudicar de manera equitativa los recursos disponibles,
proceda a revisar la situación socio-económica de los beneficiarios del Sisben
en ese municipio respetando los límites a los que, como se consideró en esta
providencia, está sometida tal clase de actuaciones administrativas.
I.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. REVOCAR la sentencia
proferida por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Abejorral (Ant.) el 10 de
agosto de 1999 y, en su lugar, tutelar los derechos al debido proceso, la
seguridad social, la salud, la igualdad y el hábeas data de María Nidia Cortés
Rincón.
Segundo. ORDENAR al Alcalde del
municipio de Abejorral que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes
a la notificación de esta providencia, restablezca a María Nidia Cortés Rincón
el régimen de beneficios que venía disfrutando como beneficiaria del Sisben
hasta finalizar el año 1998.
Sólo en caso de que sea imperioso para
garantizar una distribución equitativa de los recursos a todos los actuales y
potenciales beneficiarios de ese régimen subsidiado de salud, procederá la
administración municipal a revisar la situación de la accionante y demás
beneficiarios, atendiendo las pautas expuestas en la parte motiva de esta
sentencia, so pena de las sanciones previstas en el Decreto 2591 de 1991 para
el desacato.
Tercero. Por Secretaría, líbrese la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese, notifíquese, cúmplase e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado Ponente
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
M.P. Carlos Gaviria Díaz.