C-220-97
Sentencia C-220/97
Sentencia
C-220/97
CORTE
CONSTITUCIONAL-Competencia
sobre artículos de decretos compiladores
UNIVERSIDAD-Fundamento y objetivo/AUTONOMIA PLENA
DE LA UNIVERSIDAD
La universidad,
cuyo fundamento es el perfeccionamiento de la vida y cuyo objetivo es
contribuir a la formación de individuos que reivindiquen y promuevan ese
fundamento, a través del dominio de "un saber" y de la capacidad de
generar conocimiento, reclamando su condición de fines en sí mismos y no de
meros instrumentos, es la universidad que requiere, para "ser", del
reconocimiento efectivo de su autonomía. Otro tipo de instituciones de
educación superior, que fundamentan su quehacer en objetivos distintos, como
por ejemplo la mera profesionalización, si bien son necesarias en el mundo
moderno, no pueden proclamarse como universidades. Tal distinción subyace en la
legislación de nuestro país, que distingue entre universidades y otras
instituciones de educación superior, reconociéndoles autonomía plena, no
absoluta, únicamente a las primeras.
AUTONOMIA
UNIVERSITARIA-Implicaciones
por su ejercicio/AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Protección
El ejercicio de
la autonomía implica para las universidades el cumplimiento de su misión a
través de acciones en las que subyazca una ética que Weber denominaría
"ética de la responsabilidad", lo que significa que esa autonomía
encuentre legitimación y respaldo no sólo en sus propios actores, sino en la
sociedad en la que la universidad materializa sus objetivos, en el Estado que
la provee de recursos y en la sociedad civil que espera fortalecerse a través
de ella; se trata de que quienes conforman la universidad trasciendan su propia
e individual convicción de que lo que hacen es lo pertinente, lo conveniente,
lo razonable, sometiéndolo a consideración no solo de sus pares, sino de esos
otros actores de la sociedad, que evaluarán si la autonomía ejercida por sus
universidades prevé, como le corresponde, incluso lo no previsible, teniendo en
cuenta las consecuencias e impacto de sus acciones en la sociedad, e
identificando en el individuo que educa no a un mero instrumento para sus
propios objetivos, sino, a un universo individual, único y diferenciable. La
universidad, surge como una organización marginal. Esa universidad, para
"ser", tiene que ser autónoma, pues cualquier obstrucción a esa
condición la desvirtúa. Esa autonomía tiene como objetivo principal protegerlas
de la interferencia del poder político central, al igual que ocurre con el
organismo estatal que creó para el manejo de la  televisión, no obstante eso no
implica, como lo ha dicho la Corte, que sean ajenas e independientes del mismo
Estado
ESTADO SOCIAL DE
DERECHO-Significado
La Constitución
Política proclama que Colombia es un Estado Social de Derecho, esto es, un
estado democrático regulado por la ley, en el que priman los principios de
igualdad, participación y pluralidad, y en el que el individuo se erige como
epicentro de las acciones del Estado, las cuales serán legítimas en cuanto
propendan por su bienestar y evolución, permitiéndole un desarrollo autónomo,
singular e integral, el cual logra en la medida en que pueda, efectivamente,
realizar sus derechos fundamentales.
AUTONOMIA
UNIVERSITARIA-Significación/LIBERTAD
JURIDICA DE UNIVERSIDADES/UNIVERSIDAD EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO
El Constituyente
consagró en la Carta Política el principio de autonomía universitaria, que en
las sociedades modernas y post-modernas se considera como uno de los pilares
del Estado democrático, pues sólo a través de ella las universidades pueden
cumplir la misión y objetivos que le son propios y contribuir al avance y
apropiación del conocimiento, el cual dejando de lado su condición de privilegio,
se consolida como un bien esencial para el desarrollo de los individuos y de la
sociedad; dicho principio se traduce en el reconocimiento que el Constituyente
hizo de la libertad jurídica que tienen las instituciones de educación superior
reconocidas como universidades, para autogobernarse y autodeterminarse, en el
marco de las limitaciones que el mismo ordenamiento superior y la ley les
señalen. La regla general aplicable con fundamento en la C.P. es la de
reconocer y respetar la libertad de acción de las mismas; no obstante, esa
libertad de acción no puede extenderse al punto de propiciar una universidad
ajena y aislada de la sociedad de la que hace parte y, en el caso de las
públicas, emancipada por completo del Estado que las provee de recursos y patrimonio.
La universidad a la que aspira la sociedad contemporánea es aquélla que esté
presente siempre y en todo lugar, que supere el revaluado modelo que la
identificaba con aquellos campus que materializaban "...guetos
cerrados...campos de concentración del saber..." Los límites a esa
libertad de acción le corresponde establecerlos al legislador a través de la
ley, obviamente cuidando de que ellos no se extiendan hasta desvirtuar el
principio de autonomía o impedir su ejercicio por parte de las instituciones
reconocidas como tales.
LEY ORDINARIA-Interpretación, reforma y derogación por
legislador/LEY ORDINARIA-Establecimiento de excepciones por legislador
No obstante que
se plantea el hecho de que el legislador haya violado con la decisión impugnada
un artículo de la ley ordinaria, a través del cual el legislador creó la
categoría jurídica de entes universitarios autónomos, ese aspecto no será el
objeto de examen por parte de esta Corporación, pues tal categoría jurídica
tiene origen legal y como tal, con fundamento en la Constitución Política, que
le atribuyen al Congreso las facultades de interpretar, reformar y derogar las
leyes, además de expedir aquellas que regirán el ejercicio de las funciones
públicas y la prestación de los servicios públicos, es susceptible de ser
derogada, modificada o adicionada por el mismo legislador, a través de una
norma legal de igual o superior jerarquía. Tampoco se detendrá la Corporación
en la acusación de omisión inconstitucional presentada, porque es facultad
privativa del legislador establecer excepciones a sus mandatos, siempre y
cuando ellas no contraríen el ordenamiento superior.
AUTONOMIA
UNIVERSITARIA-Límites por
legislador
Es competencia
del legislador establecer los límites a la libertad de acción que en ejercicio
de la autonomía universitaria se le reconoce a las universidades públicas y
privadas; tales límites los debe imponer el legislador de manera expresa a
través de la ley, constituyendo éstos excepciones a la regla general, sin que
pueda entenderse que la regulación del quehacer de las universidades, per-se,
sea una obstrucción a la autonomía.
ESTABLECIMIENTO
PUBLICO-Elementos
esenciales/ESTABLECIMIENTO PUBLICO-Autonomía relativa
UNIVERSIDADES Y
ESTABLECIMIENTOS PUBLICOS-No
asimilación para efectos presupuestales
La autonomía
universitaria que consagra la Constitución Política, autonomía como sinónimo de
legítima capacidad de autodeterminación, no corresponde a la autonomía
restringida que la ley le reconoce a los establecimientos públicos, por lo que
pretender asimilarlos, así sea únicamente para efectos presupuestales, implica
para las universidades viabilizar una constante interferencia del ejecutivo en
su quehacer, que se traduce, en un continuo control de sus actividades por
parte del poder central, inadmisible en el caso de las universidades, y en el
propósito, como obligación legal por parte del ejecutivo, de ajustar y
coordinar las actividades de esas instituciones con la política general del
gobierno de turno, aspecto que contradice su misma esencia.
UNIVERSIDAD
PUBLICA-No es
establecimiento público/UNIVERSIDAD PUBLICA-Autonomía en presupuesto con
régimen especial
No hay razón
válida para que a las universidades del Estado se les aplique la disposición
impugnada, que ordena que para efectos presupuestales se les asimile a los
establecimientos públicos, mucho menos cuando ello implicaría vulnerar su
condición esencial de entes autónomos del Estado; por eso, por existir ese
régimen legal especial para las universidades del Estado, la norma acusada no
incluyó dentro de las excepciones a su mandato a las universidades públicas,
pues ellas al igual que el ente rector de la televisión, también dotado de
autonomía por el Constituyente, deben acogerse en materia presupuestal a lo
dispuesto en la ley especial que las rige. Las universidades oficiales, al
igual que el Banco de la República y la CNTV, son órganos autónomos del Estado,
que por su naturaleza y funciones no integran ninguna de las ramas del poder público
y que por lo tanto no admiten ser categorizadas como uno de ellos, mucho menos
como establecimientos públicos, pues ello implicaría someterlas a la tutela e
injerencia del poder ejecutivo, del cual quiso de manera expresa preservarlas
el Constituyente. El legislador, al omitir incluirlas expresamente, no quiso,
como lo interpreta equivocadamente el gobierno nacional, incluirlas tácitamente
dentro del grupo que para efectos presupuestales se asimila a los
establecimientos públicos, simplemente tuvo en cuenta que las universidades
estatales, en tanto entes autónomos del Estado, están sometidas, inclusive en
lo presupuestal, a un régimen especial.
ESTABLECIMIENTO
PUBLICO-Autonomía
administrativa y financiera
Cuando el
legislador atribuyó a los establecimientos públicos funciones administrativas,
lo hizo con el objeto de crear unas personas jurídicas especializadas, a las
que les reconoció un cierto grado de independencia, no obstante que hacen parte
activa de la administración, con el objeto de que ejercieran de manera técnica
algunas de las funciones propias de aquel; para ello les reconoció autonomía
administrativa, que no es otra cosa que la facultad relativa que tienen esas
entidades de manejarse por sí mismas, y autonomía financiera, que se traduce en
que cada establecimiento público tiene su propio patrimonio y su propio
presupuesto, como persona jurídica que es, el cual no obstante debe programar y
ejecutar conforme a las directrices del respectivo ministerio o departamento
administrativo al cual esté adscrito o vinculado, y del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público.
AUTONOMIA DE
UNIVERSIDADES DEL ESTADO-Ajenas
a interferencias del poder político/AUTONOMIA DE UNIVERSIDAD DEL ESTADO-No
sujeción al control de tutela de establecimiento público/ESTABLECIMIENTO
PUBLICO-Control de tutela no aplicable a universidades estatales
Las universidades
del Estado, son instituciones que para mantener y preservar su esencia deben
estar ajenas a las interferencias del poder político, en consecuencia no pueden
entenderse como parte integrante de la administración, o como organismos
supeditados al poder ejecutivo, ellas deben actuar con independencia del mismo
y no estar sujetas a un control de tutela como el concebido para los
establecimientos públicos, concepto que por sí mismo niega la autonomía; eso no
quiere decir que no deban, como entidades públicas que manejan recursos
públicos y cumplen una trascendental función en la sociedad, someter su gestión
al control de la sociedad y del Estado, o que rechacen la implementación de
mecanismos de articulación con dicho Estado y la sociedad, pues por el
contrario ellos son indispensables para el cumplimento de sus objetivos y
misión. El control de tutela que se ejerce sobre los establecimientos públicos,
no es aplicable a las universidades en tanto instituciones autónomas.
ENTIDAD
DESCENTRALIZADA POR SERVICIO-Clasificación
control de tutela
UNIVERSIDAD DEL
ESTADO-Diseño de
mecanismos de control especial
El control de
tutela diseñado para los establecimientos públicos, que se traduce en las
diferentes clases de control, riñe y es contrario al principio de autonomía que
el Constituyente reconoció para las universidades; dichas instituciones, cuando
son financiadas por el Estado y manejan recursos públicos, exigen el diseño de
mecanismos de control especiales, que al ser aplicados no atenten contra su
naturaleza y que tengan en cuenta las singularidad que caracteriza el sujeto
que en ese caso se controla, un ente al que se le reconoce capacidad de
autodeterminación; mecanismos que el legislador debe diseñar y establecer,
garantizando la realización de un control efectivo de los recursos del Estado y
propendiendo por involucrar a la sociedad en esa tarea.
CONSTITUCIONALIDAD
CONDICIONADA-Autonomía en
presupuesto de universidades estatales
AUTONOMIA DE
UNIVERSIDADES DEL ESTADO-No
exclusión de disposiciones constitucionales sobre presupuesto
No hay ningún
elemento que permita concluir que las universidades del Estado, en desarrollo
del principio de autonomía que consagró el Constituyente en la Constitución
Política, puedan excluirse de las disposiciones superiores, ellas y sus
presupuestos, que se nutren principalmente del Estado, deben tener espacio
dentro del presupuesto de la Nación, y como instituciones públicas, cumplir con
las reglas y procedimientos que el legislador, de acuerdo con su naturaleza y
misión, diseñe y consigne especialmente para ellas, pues, pretender
asimilarlas, para efectos presupuestales, a los establecimientos públicos, contraría
el ordenamiento superior al vulnerar y desvirtuar su condición de entes
autónomos.
AUTONOMIA
PRESUPUESTAL DE UNIVERSIDADES DEL ESTADO-Alcance respecto a la unidad presupuestal
El principio de
unidad presupuestal no puede traducirse en un vaciamiento de la autonomía
presupuestal que se le reconoce a las universidades del Estado. La categoría
entes universitarios autónomos creada por el legislador, no fue incluída en el
actual Estatuto Orgánico de Presupuesto, lo que  no impide que el legislador, en
desarrollo de las competencias que le son propias, pueda  producir normas
orgánicas de presupuesto aplicables a las universidades del Estado, siempre y
cuando con sus decisiones no desvirtúe su condición de órganos autónomos
dotados de esa condición por el constituyente.  Mientras tanto, a las
universidades del Estado les serán aplicables, en materia presupuestal,
prioritariamente las disposiciones de la Ley 30 de 1992 y aquellas de la ley
orgánica de presupuesto que no desvirtúen el núcleo esencial de su autonomía.
Referencia:
Expediente D-1470.
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo 4° del Decreto 111 de enero 15 de 1996,
"Por el cual se compilan la ley 38 de 1989, la ley 179 de 1994 y la ley
225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto".
Actor: Augusto
Hernández Becerra.
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ.
Santafé de Bogotá,
D.C., abril veintinueve (29) de mil novecientos noventa y siete (1997)
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad establecida en el artículo 241 de la
Constitución Política, el ciudadano AUGUSTO HERNANDEZ BECERRA solicitó a
esta Corporación la declaratoria de inexequibilidad del artículo 4° del Decreto
111 de 1996, "Por el cual se compilan la ley 38 de 1989, la ley 179 de
1994 y la ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del
Presupuesto".
Por auto del 9 de
octubre de 1996, el Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda de la
referencia; ordenar su fijación en lista, el traslado del expediente al señor
Procurador General de la Nación para efectos de recibir el concepto fiscal de
su competencia, y enviar las comunicaciones respectivas al señor Presidente de
la República y al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público.
Una vez cumplidos todos
los trámites indicados para esta clase de procesos de control de
constitucionalidad, procede la Corte a pronunciar su decisión.
II. EL TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
DECRETO No. 111 DE 1996
(enero 15).
"Por el cual se compilan la Ley 38 de
1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto
Orgánico de Presupuesto.
"El
Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades
constitucionales y legales, en especial las conferidas por la ley 225 de 1995
(...)
(...) "DECRETA
(...)
"Artículo
4°. Para efectos
presupuestales, todas las personas jurídicas públicas del orden nacional, cuyo
patrimonio esté constituido por fondos públicos y no sean Empresas Industriales
y Comerciales del Estado o Sociedades de Economía Mixta o asimiladas a éstas
por la ley de la República, se les aplicarán las disposiciones que rigen los
establecimientos públicos del orden nacional (Ley 179 de 1994, art. 63)".
El texto de la
disposición impugnada corresponde al texto del artículo 63 de la ley 179 de
1994, norma compilada que hace parte del Estatuto Orgánico de Presupuesto, por
lo que el pronunciamiento de la Corte cobijará una y otra disposición, no
obstante en la presente providencia la referencia se hará siempre al artículo 4
del decreto 111 de 1996.
III. LA DEMANDA
A. Normas
constitucionales que se consideran infringidas
El demandante
considera que la disposición acusada es violatoria del artículo 69 de la
Constitución Política.
B. Los
fundamentos de la demanda
Remitiéndose al
artículo 69 de la Constitución Política, el actor señala que fue voluntad
expresa del Constituyente de 1991, reconocer y garantizar la autonomía
universitaria, entendida ésta como la legítima capacidad que tienen dichas
instituciones para autodeterminarse; dicho principio, agrega, se predica
esencial en un Estado democrático de derecho, por lo que fue necesario que el
Constituyente estableciera de forma expresa un compromiso solemne, entre el
Estado y la sociedad, que conmina al primero, y específicamente a los poderes
públicos que lo conforman, a abstenerse con sus decisiones de debilitarla o
vulnerarla.
En desarrollo de ese
principio de rango constitucional, dice el demandante, específicamente del
inciso segundo del mencionado artículo 69 de la Carta Política, el legislador
expidió la ley 30 de 1992, por la cual organizó el servicio público de la
educación superior y estableció el régimen especial que ordenó el Constituyente
para las universidades del Estado.
Ese régimen especial
caracterizó a la universidades del Estado como entes universitarios autónomos,
nueva categoría jurídica que creó el legislador teniendo en cuenta las
especiales y singulares características que las identifican y diferencian
sustancialmente de otras instituciones públicas, y las funciones y compromisos
que  ellas tienen con la sociedad; es decir, que el legislador en cumplimiento
de las disposiciones del artículo 69 de la C.P., las dotó de una naturaleza
jurídica con la cual quiso compatibilizar el ejercicio de la autonomía que el
Constituyente reconoció sin distingo para todas las universidades, incluidas
las estatales, y el carácter de entidades públicas que tienen aquellas cuyos
recursos y patrimonio provienen del Estado.
La creación de esa
nueva categoría fue necesaria, señala el actor, de una parte para dar
cumplimiento al mandato del artículo 69 de la Carta Política, que le impone al
Estado la obligación de garantizar la autonomía de las universidades, incluidas
las públicas, y de otra por la inconveniencia de seguir atribuyéndole a las
universidades del Estado el carácter de establecimientos públicos, como había
sido tradicional, pues ello no solo es contrario sino que niega el principio de
autonomía universitaria.
Lo anterior por
cuanto los establecimientos públicos son organismos adscritos a los respectivos
ministerios o departamentos administrativos, que están sujetos a poderosos
controles de tutela administrativa, y cuyos presupuestos deben someterse a la
normativa especialmente diseñada para ellos, lo que implica que su preparación
y ejecución estén fuertemente intervenidas y dirigidas por el ejecutivo; todas
estas características, sostiene el actor, contradicen por sí mismas el
principio de autonomía que el constituyente consagró para las universidades, la
cual ya no se limita exclusivamente a lo académico.
Señala, que su
pretensión no es emancipar a las universidades oficiales del Estado, o que se
les reconozca a las mismas una libertad absoluta por fuera incluso de la Constitución
y de la ley, ellas hacen parte del Estado, por lo que deben tener con él
mecanismos de articulación y coordinación eficaces pero que no desvirtúen o
atenten contra el principio superior que las caracteriza; lo que reclama es que
se dé aplicación a la naturaleza jurídica propia de las universidades públicas,
pues se trata de un tipo o categoría de ente público absolutamente sui generis,
no asimilable a otras naturalezas jurídicas que se han desarrollado en el mundo
del derecho público, pero especialmente inconfundible con la de los
establecimientos públicos, la cual por sus características es la negación plena
de autonomía universitaria.
Por eso demanda el
contenido del artículo 4 del Decreto 111 de 1996, disposición del Estatuto
Orgánico de Presupuesto, que establece que para efectos presupuestales, a todas
las personas públicas del orden nacional, que no estén expresamente exceptuadas
de dicho tratamiento, incluyendo tácitamente a las universidades del Estado, se
les aplicarán las disposiciones que rigen los establecimientos públicos del
orden nacional. En su criterio, cualquier decisión del legislador dirigida a
devolverle a las universidades del Estado el carácter de establecimientos
públicos, es contraria a las disposiciones del artículo 69 de la Carta
Política, pues esa categorización impide la realización por parte de dichas
instituciones del principio que les es consustancial: el de la autonomía
universitaria. Dice el demandante:
"Ni las leyes
ordinarias, ni la especial que el Congreso dicte para las universidades del
Estado, ni ninguna otra, así sea la ley orgánica de presupuesto, pueden
contrariar el principio constitucional de la autonomía de las universidades
colombianas. Todas las leyes, desde las ordinarias hasta las especiales, pasando
por las estatutarias y las orgánicas, están necesariamente subordinadas a la
Constitución Política."
Para el actor, el
desconocimiento o vulneración del principio constitucional que reconoce la
autonomía de las universidades del Estado, surge, en gran medida, del hecho de
que en tanto instituciones que hacen parte de la estructura del Estado y que
están cerca del poder público, ellas son vistas, por el Congreso como sujetos
directamente sometidos a su función normativa y por el gobierno como dependencias
subordinadas, desconociendo sus singulares características y la misión que
tienen dentro de la sociedad, esto es desconociendo la característica que les
es esencial, la autonomía, que no sólo les fue reconocida en el ordenamiento
superior, sino que les es indispensable para el cumplimiento de sus especiales
objetivos y misión.
IV. EL CONCEPTO FISCAL
El señor Procurador
General de la Nación (E), doctor LUIS EDUARDO MONTOYA MEDINA, solicitó a esta
Corporación declarar exequible el artículo 4 del Decreto 111 de 1996, solicitud
que funda en las siguientes consideraciones:
Manifiesta el
Ministerio Público, que la disposición acusada en nada contraría el
ordenamiento constitucional, pues de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 352 de la Constitución Política, la ley orgánica correspondiente es el
instrumento matriz del sistema presupuestal colombiano, al que deben ajustarse
los presupuestos de todas aquellas entidades que manejen recursos de carácter
público. Así, si se tiene en cuenta que la autonomía universitaria no es
absoluta, ésta debe ceder al principio de unidad presupuestal consagrado en el
artículo 347 superior, pues de lo contrario, en pro de su defensa, se
propiciarían entes autárquicos que como tales "desquiciarían el sistema
presupuestal.
La asimilación que
establece la norma impugnada, dice el concepto del Ministerio Público,
"...no significa que a los entes universitarios autónomos se les haya
menguado el margen de manejo de sus presupuestos, pues el hecho de que tengan
que insertarse dentro del haz normativo que informa el proceso presupuestal
colombiano, en manera alguna significa el desconocimiento de la autonomía que
la Carta y la ley de la educación superior les ha reconocido en punto a la
elaboración y disposición de su presupuesto, de acuerdo con las funciones que
les corresponden."
V. OTRAS INTERVENCIONES
MINISTERIO DE
HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
El ciudadano JUAN
FERNANDO ROMERO TOBON, en calidad de apoderado del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, intervino dentro del término de fijación en lista de la
demanda de la referencia, con el fin de solicitar a esta Corporación que se
declare inhibida para decidir sobre la misma o, en su defecto, que declare
exequible la disposición acusada, esgrimiendo como fundamentos jurídicos de su
petición los que a continuación se sintetizan:
Manifiesta el
interviniente, para respaldar su primera petición, que desde un punto de vista
formal, el artículo 24 de la Ley 225 de 1995 no confiere al Presidente de la
República las facultades extraordinarias y pro témpore a que la
Constitución Política se refiere en el numeral 10° de su artículo 150, pues
ellas no fueron solicitadas por el gobierno nacional y no tienen un término
fijo de duración. Además, sostiene que desde un punto de vista material, el
Congreso no transfirió a través de la disposición citada una facultad
exclusivamente suya, lo que hizo, dice, fue explicitar una atribución propia
del ejecutivo, consagrada por el Constituyente de 1991 en los numerales 10 y 11
del artículo 189 superior.
En consecuencia,
dice el apoderado del Ministerio de Hacienda, el Decreto 111 de 1996 no es un
decreto con fuerza de ley, por lo que la Corte, de conformidad con lo previsto
en el numeral 5 del artículo 241 de la Carta, no tiene competencia para
examinar su constitucionalidad, no obstante que el contenido del mismo
reproduzca el de las leyes compiladas, pues la incompetencia se desprende no
del contenido del Decreto acusado, sino de su condición y jerarquía.
El interviniente sustenta
su segunda y subsidiaria petición, la declaratoria de exequibilidad de la norma
acusada,  en el hecho de que la acusación del actor si bien es contra todo el
artículo, está dirigida, únicamente, a producir efectos respecto de una clase
específica de instituciones, las universidades públicas, lo que significaría,
en caso de que la Corte decidiera retirarla del ordenamiento jurídico vigente,
dejar "...al garete (sic) presupuestal entidades que no tienen
el carácter de entes universitarios autónomos".
Finalmente, en
opinión del interviniente, al asimilar los denominados entes universitarios
autónomos a los que se refiere la ley 30 de 1992, con los establecimientos
públicos, el legislador no afectó la autonomía que la Constitución le reconoció
a las universidades, pues ella, en tratándose de universidades públicas es
relativa y no implica un tratamiento presupuestal especial e independiente de
los demás órganos de la administración pública, el cual, además, está
consagrado en la ley orgánica de presupuesto, norma cuyo contenido prevalece
sobre el de una ley ordinaria como lo es la citada ley 30 de 1992.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera.- La
competencia y el objeto de control
El apoderado del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en su intervención solicitó a esta
Corporación producir fallo inhibitorio en la demanda de la referencia, pues
según él la Corte Constitucional no es competente para conocer la acusación
formulada contra el artículo 4 del Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico de
Presupuesto, dado que ese decreto tiene naturaleza ejecutiva y se limita a
compilar las normas legales orgánicas del presupuesto, sin cambiar su redacción
ni contenido. No obstante, en reciente decisión, esta Corporación[1] estableció que
"...conforme al artículo 241 ordinal 4 de la Carta, corresponde a la Corte
Constitucional, y no al Consejo de Estado, conocer de los distintos artículos
de estos decretos compiladores, pues si bien el decreto es en sí mismo
ejecutivo, los artículos que lo integran son materialmente legales".
Dijo la Corte:
"¿Significa lo
anterior un cambio de la jurisprudencia de la Corte en este campo? En manera
alguna, pues nótese que en la sentencia C-305/96 la Corte se inhibió de conocer
una acusación contra la totalidad de un decreto compilador, pero no contra uno
o varios de los artículos que lo integran, pues consideró que el decreto como
tal es de naturaleza ejecutiva y, por ende, su conocimiento corresponde al
Consejo de Estado. Esta tesis se reafirma en esta sentencia, por lo cual
corresponde al supremo tribunal de lo contencioso conocer de las acusaciones
que pongan en cuestión el decreto compilador como tal, por ejemplo porque se
considere que hubo vicios de forma en su expedición. Sin embargo, no puede ese
tribunal pronunciase sobre los artículos y los contenidos normativos que
integran tales decretos, pues se trata de normas legales, cuya competencia
corresponde a la Corte Constitucional. Es pues obvio que las decisiones del
Consejo de Estado sobre los decretos ejecutivos compiladores sólo recaen sobre
la compilación misma, pero no pueden afectar las normas materialmente legales
que integran esos decretos, cuyo conocimiento ha sido atribuido a la Corte
Constitucional.
Se trata pues de una
compleja distribución de competencias, la cual deriva de la particular
naturaleza de esos decretos compiladores." [2]
La Corte es pues
competente para asumir el estudio del artículo 4 del Decreto 111 de 1996, norma
que hace parte del Estatuto Orgánico de Presupuesto.
Segunda. Materia
de la Demanda.
La demanda del actor
pretende la declaratoria, por parte de esta Corporación, de una
inconstitucionalidad por omisión, que según él se origina en la no inclusión,
dentro de las excepciones establecidas en el artículo 4 del Decreto 111 de
1996, norma acusada, de los entes universitarios autónomos, situación que los
ubica dentro del grupo de instituciones públicas, que para efectos presupuestales,
se asimilan a los establecimientos públicos, lo cual, en su concepto, dadas las
características de éstos últimos, viola el principio de autonomía universitaria
consagrado en el artículo 69 de la Carta Política.
Señala el
demandante, que en tanto los establecimientos públicos son organismos adscritos
a los respectivos ministerios o departamentos administrativos, sujetos a un
intenso control de tutela por parte de la administración central y sometidos,
para el diseño y desarrollo de sus políticas y funciones y para la programación
y ejecución de su presupuesto a las directrices del poder ejecutivo, esa
categoría es contraria y niega el principio de autonomía que se reivindica como
esencial para las universidades; en su concepto, en aquellos casos en que el
legislador ha determinado la necesidad de dotar de autonomía a instituciones
cuyo patrimonio total o parcialmente es del Estado, ha tenido que acoger
categorías distintas a la denominada establecimientos públicos, tales como la
de empresas comerciales e industriales del Estado o la de empresas de economía
mixta; en esos casos, los objetivos mismos que se atribuyen a dichas
instituciones hacen imperativo que se les organice y estructure de manera tal
que puedan ejercer la autonomía que se les reconoce como necesaria, sin que por
ello se diluya la relación y la responsabilidad que tienen con el Estado como
entidades públicas que son.
En su opinión, el
desarrollo legislativo del artículo 69 de la Constitución Política, contenido
especialmente en la ley 30 de 1992, evidencia un claro entendimiento por parte
del legislador de los alcances y proyección de ese mandato superior, por eso,
afirma, creó para las universidades del Estado una nueva categoría jurídica, la
de entes universitarios autónomos, con la cual quiso imprimirles a las
universidades del Estado una nueva naturaleza, que les permita, no obstante ser
organismos públicos y como tales estar insertos en la estructura del Estado,
dentro del marco de la ley y la Constitución, ejercer la autonomía que les es
esencial y sin la cual sencillamente se desvirtuarían y dejarían de ser.
Esa nueva
categorización, anota, exige paralelamente una base normativa diferente,
especial y no sustituible por la aplicable a otras categorías, como por ejemplo
a la de establecimientos públicos, pues aplicarla implicaría desconocer la
naturaleza propia de las universidades, que fue reconocida y garantizada por el
Constituyente y luego materializada por el legislador. Tales argumentos le
sirven al actor para sostener, que habiendo el legislador, de manera
consecuente con lo dispuesto en el mandato superior que considera transgredido,
creado una categoría sui generis para las universidades del Estado, la de entes
universitarios autónomos, que permite compatibilizar su doble condición de
entes autónomos y entes del Estado, no se entiende ni justifica que para
efectos presupuestales las haya asimilado a una categoría diferente, la de
establecimientos públicos, mucho menos cuando con esa decisión vulnera lo
dispuesto en el artículo 69 de la Carta, pues asimilar para efectos
presupuestales las universidades públicas a los establecimientos públicos,
implica negar de forma definitiva la posibilidad de que las mismas ejerzan el
derecho a ser autónomas, dado que sin autonomía presupuestal no hay autonomía
académica, que les es esencial para mantener su naturaleza y no desvirtuar su
misión en la sociedad, quedando supeditadas en todo a la tutela y directrices
del poder central.
Le corresponde
entonces determinar a esta Corporación, si efectivamente el legislador, a
través de la norma impugnada, la cual hace parte del Estatuto Orgánico de
Presupuesto, incluyó tácitamente a los entes universitarios autónomos dentro
del grupo de instituciones públicas que ordena asimilar para efectos presupuestales
a los establecimientos públicos, al no señalarlos expresamente como una de las
excepciones a dicho mandato legal, como si lo hizo por ejemplo con las empresas
industriales y comerciales del Estado, con las de economía mixta y aquellas que
se les asimilen por mandato de la ley, y si con ello vulneró o no la autonomía
universitaria consagrada como principio fundamental en el artículo 69 de la
Constitución.
Tercera. La
universidad una institución social cuyo fundamento esencial es la autonomía.
En el mundo
contemporáneo el concepto de "universidad" es objeto de continuos y
profundos debates, él se caracteriza y analiza desde la singular óptica de
diferentes paradigmas de pensamiento, que a su vez se sustentan en ideologías
diversas, muchas veces antagónicas, las cuales, no obstante, coinciden al
proclamar inherente al concepto de universidad el principio de autonomía, sin
el cual, sostienen, la universidad se desvirtúa, "deja de ser".
Tales discusiones
confrontan la universidad con la sociedad, distinguiéndolas y muchas veces
oponiéndolas; de hecho gran parte del pensamiento filosófico contemporáneo[3] sostiene que
"...son dos esencias, no solamente distintas sino heterogéneas, que se
excluyen la una a la otra..."; la universidad, dicen, cumple un papel
decisivo en el fortalecimiento del fundamento esencial de la sociedad que no es
otro que la vida, por eso, cuando ella se dedica y dirige sus esfuerzos a
objetivos distintos al perfeccionamiento de la vida, como por ejemplo a la
imposición de la técnica como objetivo último en el mundo de la modernidad,
"universidad acrítica", ella se desdibuja, pierde su razón de ser.
La universidad, cuyo
fundamento es el perfeccionamiento de la vida y cuyo objetivo es contribuir a
la formación de individuos que reivindiquen y promuevan ese fundamento, a
través del dominio de "un saber" y de la capacidad de generar
conocimiento, reclamando su condición de fines en sí mismos y no de meros
instrumentos, es la universidad que requiere, para "ser", del
reconocimiento efectivo de su autonomía. Otro tipo de instituciones de
educación superior, que fundamentan su quehacer en objetivos distintos, como
por ejemplo la mera profesionalización, si bien son necesarias en el mundo
moderno, no pueden proclamarse como universidades. Tal distinción subyace en la
legislación de nuestro país, que distingue entre universidades y otras
instituciones de educación superior, reconociéndoles autonomía plena, no
absoluta, únicamente a las primeras (artículos 16 y 20 ley 30 de 1992).
La universidad es,
desde sus orígenes en los siglos XIII y XIV, una institución marginal,
necesaria para la sociedad que la crea y la reclama, pero distinta de ella
misma; su misión fundamental es, según Michele Henry, "la cultura",
concepto que se preserva y construye a partir del tríptico que conforman la
ética, la ciencia y la estética, y que se realiza a través de acciones
dirigidas a producir y adecuar conocimiento, y a transmitir un determinado
saber a tiempo que lo hace crecer con base en la investigación; ella tiene su
propio ethos, su singular sistema de valores, sus prioridades, los cuales no
siempre, casi nunca, coinciden con los de la sociedad o con los del Estado en
el que funcionan, por eso, dadas sus características y la lógica que
caracteriza su quehacer, diferente de la lógica que predomina en el Estado, la
cual está determinada por el poder coyuntural que lo orienta, desde sus inicios
se concibió como una organización autónoma, esto es, capaz de autodeterminarse,
autogobernarse y autolegislarse colectivamente; como un ente plural en el que
confluyen, con su individual saber y razón, los individuos [actores] que la
conforman, quienes coinciden en un objetivo, la producción y adecuación de
conocimiento como insumo esencial para la formación de hombres potencialmente
capaces de desarrollar sus múltiples dimensiones. Por eso quienes la integran
están legitimados, y así lo reconocen el Estado y la sociedad, para darse sus
propias leyes y directivas, leyes que paralelamente permitan su conservación y
crecimiento.
Ella está inserta en
una determinada sociedad que la reivindica como agente de conservación y de
cambio, que le exige una participación activa pero independiente en el
replanteamiento de sus propios fundamentos, que la reclama como pilar de su
propia estructura, en la que aspira al desarrollo de la autonomía individual y
al ejercicio de la libertad por parte de cada uno de sus asociados.
Pero esa
caracterización no las hace ajenas a su entorno o irresponsables frente a la
sociedad y al Estado, el ejercicio de la autonomía implica para las
universidades el cumplimiento de su misión a través de acciones en las que
subyazca una ética que Weber denominaría "ética de la
responsabilidad", lo que significa que esa autonomía encuentre
legitimación y respaldo no sólo en sus propios actores, sino en la sociedad en
la que la universidad materializa sus objetivos, en el Estado que la provee de
recursos y en la sociedad civil que espera fortalecerse a través de ella; se
trata de que quienes conforman la universidad trasciendan su propia e
individual convicción de que lo que hacen es lo pertinente, lo conveniente, lo
razonable, sometiéndolo a consideración no solo de sus pares, sino de esos
otros actores de la sociedad, que evaluarán si la autonomía ejercida por sus
universidades prevé, como le corresponde, incluso lo no previsible, teniendo en
cuenta las consecuencias e impacto de sus acciones en la sociedad, e
identificando en el individuo que educa no a un mero instrumento para sus
propios objetivos, sino, a un universo individual, único y diferenciable.
La universidad,
surge como una organización marginal, como "...un campo ideal constituido
y definido por las leyes que lo rigen, leyes diferentes a aquellas que rigen a
la sociedad, leyes que en conjunto constituyen una ética",
esa universidad, para "ser", tiene que ser autónoma, pues cualquier
obstrucción a esa condición la desvirtúa.
Ahora bien, esa
autonomía que el constituyente le reconoció a las universidades, tiene como
objetivo principal protegerlas de la interferencia del poder político central,
al igual que ocurre por ejemplo con el organismo estatal que creó para el
manejo de la  televisión, no obstante eso no implica, como lo ha dicho la
Corte, que sean ajenas e independientes del mismo Estado:
"Vale la pena
aclarar que la autonomía entregada por la Carta a la entidad encargada del
manejo de la televisión, no le da el carácter de órgano superior del Estado ni
le concede un ámbito ilimitado de competencias [tampoco a las universidades del
Estado], pues cualquier entidad pública por el simple hecho de pertenecer a un
Estado de derecho, se encuentra sujeta a límites y restricciones determinados
por la Constitución y la Ley." (Corte Constitucional, sentencia C-310 de
1996,  M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).
[CC1] Ese es el
fundamento de lo dispuesto por el Constituyente en el artículo 69 de la Carta
Política, norma a través de la cual reconoció la necesidad imperiosa que tiene
una sociedad democrática, pluralista e igualitaria, de una universidad
autónoma, independiente de los órganos de poder que conforman el Estado, que a
través de un quehacer no interferido contribuya a la consolidación y
fortalecimiento de la cultura a partir de la cual se erige la Nación.
Cuarta. La
universidad en el Estado Social de Derecho.
El artículo 1 de la
Constitución Política proclama que Colombia es un Estado Social de Derecho,
esto es, un estado democrático regulado por la ley, en el que priman los
principios de igualdad, participación y pluralidad, y en el que el individuo se
erige como epicentro de las acciones del Estado, las cuales serán legítimas en
cuanto propendan por su bienestar y evolución, permitiéndole un desarrollo
autónomo, singular e integral, el cual logra en la medida en que pueda,
efectivamente, realizar sus derechos fundamentales.
Acorde con esta caracterización
el Constituyente de 1991 consagró en el artículo 69 de la Carta Política el
principio de autonomía universitaria, que en las sociedades modernas y
post-modernas se considera como uno de los pilares del Estado democrático, pues
sólo a través de ella las universidades pueden cumplir la misión y objetivos
que le son propios y contribuir al avance y apropiación del conocimiento, el
cual dejando de lado su condición de privilegio, se consolida como un bien
esencial para el desarrollo de los individuos y de la sociedad; dicho principio
se traduce en el reconocimiento que el Constituyente hizo de la libertad
jurídica[4]
que tienen las instituciones de educación superior reconocidas como
universidades, para autogobernarse y autodeterminarse, en el marco de las
limitaciones que el mismo ordenamiento superior y la ley les señalen. En tal
sentido, en reiteradas oportunidades se ha pronunciado esta Corporación:
"...el artículo
69 de la Constitución garantiza la autonomía universitaria, la cual encuentra
fundamento en la necesidad de que el acceso a la formación académica de las
personas tenga lugar dentro de un clima libre de interferencias del poder
público tanto en el campo netamente académico como en la orientación
ideológica, o en el manejo administrativo o financiero del ente educativo.
"En ejercicio
de su autonomía las universidades gozan de libertad para determinar cuáles habrán
de ser sus estatutos; definir su régimen interno; estatuir los mecanismos
referentes a la elección, designación y períodos de sus directivos y
administradores; señalar las reglas sobre selección y nominación de profesores;
establecer los programas de su propio desarrollo; aprobar y manejar su
presupuesto; fijar sobre la base de las exigencias mínimas previstas en la ley,
los planes de estudio que regirán su actividad académica, pudiendo incluir
asignaturas básicas y materias afines con cada plan para que las mismas sean
elegidas por el alumno, a efectos de moldear el perfil pretendido por cada
institución universitaria para sus egresados.
"En síntesis,
el concepto de autonomía universitaria implica la consagración de una regla
general que consiste en la libertad de acción de los centros educativos
superiores, de tal modo que las restricciones son excepcionales y deben estar
previstas en la ley, según lo establece con claridad el artículo citado.
"El papel del
legislador en la materia es bien importante, ya que es en las normas legales en
donde se encuentran los límites de la señalada autonomía, a efectos de que las
universidades no se constituyan en islas dentro del sistema jurídico y, por el
contrario, cumplan la función social que corresponde a la educación (artículo
67 C.N.) y a la tarea común de promover el desarrollo armónico de la
persona..." (Corte Constitucional, Sentencia T-492 de 1992, M. P. Dr. José
Gregorio Hernández Galindo).
Es claro entonces,
que respecto de las universidades, tanto de las públicas como de las privadas,
la norma constitucional no establece ninguna diferencia, la regla general
aplicable con fundamento en el artículo 69 de la C.P. es la de reconocer y
respetar la libertad de acción de las mismas; no obstante, esa libertad de
acción no puede extenderse al punto de propiciar una universidad ajena y
aislada de la sociedad de la que hace parte y, en el caso de las públicas,
emancipada por completo del Estado que las provee de recursos y patrimonio. La
universidad a la que aspira la sociedad contemporánea es aquélla que esté
presente siempre y en todo lugar, que supere el revaluado modelo que la
identificaba con aquellos campus que materializaban "...guetos cerrados...campos
de concentración del saber..."[5]
Los límites a esa
libertad de acción le corresponde establecerlos al legislador a través de la
ley, obviamente cuidando de que ellos no se extiendan hasta desvirtuar el
principio de autonomía o impedir su ejercicio por parte de las instituciones
reconocidas como tales; sobre este presupuesto la pregunta qué surge, en el
caso que se analiza, es la siguiente:
¿ La decisión tácita
del legislador, si la hubo, contenida en la norma impugnada, de asimilar para
efectos presupuestales las universidades públicas a los establecimientos
públicos, limita u obstaculiza la libertad de acción de las mismas, de tal
manera que se desvirtúa el principio de autonomía que la Constitución les
reconoció, impidiendo que dichas instituciones públicas la puedan ejercer?
Para resolver este
interrogante es necesario, previamente, hacer algunas precisiones:
De conformidad con
lo establecido en el artículo 241-4 de la C.P., le corresponde a la Corte
decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos
contra las leyes, esto es verificar si su contenido viola o no el ordenamiento
superior, luego lo que se confronta es la norma legal demandada con los
preceptos de la Constitución; por eso, en el caso que ocupa a la Corte, no
obstante que el demandante plantea como uno de los puntos de la controversia,
el hecho de que el legislador haya, en su criterio, violado con la decisión
impugnada el artículo 57 de la ley 30 de 1992, ley ordinaria[6], a través del cual el
legislador creó la categoría jurídica de entes universitarios autónomos, ese
aspecto no será el objeto de examen por parte de esta Corporación, pues tal
categoría jurídica tiene origen legal y como tal, con fundamento en los
numerales 1 y 23 del artículo 150 de la C.P., que le atribuyen al Congreso las
facultades de interpretar, reformar y derogar las leyes, además de expedir
aquellas que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de
los servicios públicos, es susceptible de ser derogada, modificada o adicionada
por el mismo legislador, a través de una norma legal de igual o superior
jerarquía.
Tampoco se detendrá
la Corporación en la acusación de omisión inconstitucional que presenta el
actor, en primer lugar porque es facultad privativa del legislador establecer
excepciones a sus mandatos, siempre y cuando ellas no contraríen el
ordenamiento superior, y en segundo lugar porque en el caso sub-examine, al no
hacerlo, según los términos de la demanda y el tratamiento presupuestal que a
dichas instituciones les da actualmente el gobierno nacional, el legislador las
incluyó tácitamente, en tanto instituciones públicas del orden nacional cuyo
patrimonio está constituido por fondos públicos, dentro del grupo al cual esta
dirigido su mandato, esto es dentro del grupo que para efectos presupuestales
se asimilará a los establecimientos públicos, situación positiva que será la
que se confronte con el ordenamiento superior, especialmente con lo dispuesto
en el artículo 69 de la C.P., con el objeto de verificar si ella lo vulnera o
no.
Quinta. ¿La
asimilación de las universidades públicas a los establecimientos públicos, para
efectos presupuestales, puede entenderse como una legítima limitación a la
libertad de acción, autonomía, de dichas instituciones?
Como quedó dicho, es
competencia del legislador establecer los límites a la libertad de acción que
en ejercicio de la autonomía universitaria se le reconoce a las universidades
públicas y privadas; tales límites los debe imponer el legislador de manera
expresa a través de la ley, constituyendo éstos excepciones a la regla general,
sin que pueda entenderse que la regulación del quehacer de las universidades,
per-se, sea una obstrucción a la autonomía. Sobre el particular ha dicho la
Corte:
"Haciendo un
análisis sistemático de las normas constitucionales que rigen este asunto, se
concluye que la autonomía universitaria no es absoluta, puesto que corresponde
al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación
con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la
mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; y a la ley
establecer las condiciones requeridas para la creación y gestión de los centros
educativos, y dictar las disposiciones con arreglo a las cuales las
universidades pueden darse sus directivas y regirse por sus estatutos."
(Corte Constitucional, Sentencia C-547 de 1994, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz)
Ahora bien, la
Corporación procederá a establecer si cabe como legítima dentro de la
regulación que le corresponde expedir al legislador, no solo en desarrollo del
artículo 69 sino también del artículo 352 de la C.P., asimilar, para efectos
presupuestales, las universidades estatales a los establecimientos públicos, o
si ello implica negar u obstruir la autonomía que la Carta Política les
reconoció. Con posterioridad verificará si efectivamente el legislador, a
través de la norma impugnada, ordenó tácitamente esa asimilación en el caso de
las universidades
Si se entiende que
la autonomía se traduce para las universidades públicas en la posibilidad de
autodeterminarse, esto es "de hacer" de acuerdo con sus singulares
objetivos y necesidades, su definición jurídica cobra especial importancia,
pues ella delimita el marco dentro del cual pueden ejercer esa prerrogativa sin
desvirtuarla y les determina los instrumentos jurídico-administrativos de los
que disponen para el efecto.
Es innegable que la
experiencia de las universidades oficiales mientras fueron clasificadas como
establecimientos públicos fue desafortunada, pues su desarrollo académico y el
ejercicio de la autonomía que les es consustancial se vieron obstaculizados por
la permanente necesidad de ajustar sus objetivos a una estructura inadecuada,
dependiente y supeditada al ejecutivo, que no correspondía con los fines que le
son propios; de hecho, una de las funciones que las define como tales, la
investigación, no pudo lograr un desarrollo fluido y racional en dicho esquema
jurídico administrativo, razón por la cual fue necesario, en muchas ocasiones,
recurrir al diseño de mecanismos jurídicos de excepción que les permitieran
cumplir con esa primordial tarea.
Al respecto es
ilustrativo remitirse a los comentarios que sobre la creación de una nueva
categoría jurídica aplicable a las universidades oficiales,  diferente a la de
establecimientos públicos, produjo la doctrina:
"Una de las
razones fundamentales de la reestructuración del sistema de educación superior,
encontró sustento en el manejo del concepto de autonomía y en la necesaria
modificación de las normas que habían de permitir a las universidades una
gestión acorde con su naturaleza y dinámica.
"El primer
elemento que se tuvo en cuenta para los anteriores propósitos, fue el de
precisar la naturaleza jurídica de las universidades oficiales. Con
anterioridad a la expedición de la ley 30 de 1992, el común de las
instituciones de educación superior debían organizarse como establecimientos
públicos. Ello en primera instancia implicaba que debían ser entidades
"adscritas" a la administración, y se entiende por esa sola
circunstancia que son parte de la administración, es decir que son parte
integrante de la rama ejecutiva del poder público y en consecuencia, según el
artículo 5 del Decreto 1050 de 1968 deben cumplir sus funciones conforme a las
normas de derecho público. Ya anotábamos como estas normas no se compadecen con
la dinámica que demanda la actividad de las universidades, y como, de otra
parte, la adscripción presupone un grado de tutela, de vigilancia y dependencia
del organismo al cual los establecimientos están adscritos, en el caso de las
universidades al Ministerio de Educación Nacional. Estas dos circunstancias
planteaban un conflicto, pues desnaturalizaban el concepto de autonomía. Si a
ello se sumaba que en los establecimientos públicos el director debía ser
designado por el Presidente de la República, la prerrogativa de las
universidades para darse sus directivas constituía una excepción a dicho
principio. Evidentemente los establecimientos públicos gozan de una relativa
autonomía, pero indudablemente con claras limitaciones de orden administrativo,
fiscal, presupuestal, financiero y contractual, de suerte que el concepto de
autonomía no se compadecía tampoco con la actividad que deben desplegar las
universidades. Como también se había anotado, la Constitución determinó que la
educación debía ser un servicio público que cumple una función social y que la
educación representa un interés vital para el Estado. Razones similares a
estas, enfocadas desde el punto de vista comercial, económico y financiero,
habían llevado al Estado en 1968 a dar cabida a instituciones con una
naturaleza jurídica diferente a la de los establecimientos públicos,
separándolas de la administración y dictando normas especiales para el
desarrollo de su actividad. Estas son las empresas industriales y comerciales
del Estado y las sociedades de economía mixta. Pero su sola denominación
chocaba con la de la universidad por lo cual dichas instituciones no podían
participar de la naturaleza jurídica de este tipo de entidades. De otra parte,
teniendo en consideración lo expuesto, tampoco podían denominarse
establecimientos públicos, pues si se examinaba la naturaleza y características
de estos establecimientos y las funciones que debían desarrollar, prácticamente
para cada característica del establecimiento público debía consagrarse una excepción
cuando se tratara de universidades.
" Las
anteriores consideraciones llevaron al legislador de 1992 a crear una nueva
categoría de institución, adicional a las que estaban previstas en el decreto
1050 de 1968: el ente universitario autónomo: En esta nueva figura, se
otorgaron características especiales...una de ellas que se trata de
instituciones vinculadas a la administración,, en particular al Ministerio de
Educación Nacional, es decir que no integran la administración, pero en razón
de su nexo vinculante están sujetos a su orientación y coordinación  "en
lo que se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo".
Lo anterior quiere decir, que no están sujetas al control del organismo al cual
están vinculados, única manera en que podía preservarse su autonomía."[7]
Existía pues un
amplio acuerdo sobre la imposibilidad de que incluidas en la categoría jurídica
de establecimientos públicos, las universidades del Estado pudieran
efectivamente hacer uso de la autonomía que les reconoció el Constituyente, la
cual por lo demás no puede limitarse, sin desvirtuarse, a lo meramente
académico, pues es un hecho que la autonomía académica para poder ser ejercida,
requiere de autonomía administrativa, financiera y presupuestal, dado que el
ejercicio de cada una de ellas es condición indispensable para la realización
de las otras.
Si se analizan en
detalle las características propias de la categoría "establecimiento
públicos", se corrobora que la naturaleza de los mismos es en efecto
contraria al principio de autonomía, el cual se repite, es esencial para las
universidades; veamos:
a. La
caracterización de los establecimientos públicos.
Los establecimientos
públicos se encuentran definidos en el artículo 5 del Decreto-ley 1050 de 1968,
norma que establece lo siguiente:
"Artículo 5.
Establecimientos Públicos. Son organismos creados por la ley, o autorizados
por ésta, encargados principalmente de atender funciones administrativas,
conforme a las reglas del derecho público y que reúnen las siguientes
características:
"a) Personería
jurídica;
"b) Autonomía
administrativa, y
"c) Patrimonio
independiente, constituido con bienes o fondos públicos comunes o con el producto
de impuestos, tasas o contribuciones de destinación especial."
De la anterior
definición es viable extractar, como elementos esenciales de la categoría
jurídica establecimientos públicos, los siguientes:
- Son organismos que
exigen creación legal;
- Sus funciones
deben ser de carácter administrativo, es decir funciones propias del Estado que
se le trasladan a un ente especializado que hace parte de la administración y
como tal integra la rama ejecutiva del poder público, luego ellas están
sujetas, por disposición de la ley, a las normas del derecho público y a un
estricto control de tutela por parte del poder central.
- Como organismos
descentralizados presentan como requisito indispensable, que se configura por
el solo acto de su creación, el poseer personería jurídica, lo que significa
que son sujetos de derechos y obligaciones.
- Se les reconoce
autonomía administrativa, no obstante, y en este punto surge un significativo
distanciamiento con el concepto de autonomía universitaria, ésta se traduce
apenas en una relativa independencia para manejar los servicios que le han sido
encomendados, siempre y cuando ese manejo se enmarque en la política general
del respectivo gobierno; así lo establece el artículo 7 del Decreto 1050 de
1968, al señalar que la autonomía administrativa de los establecimientos
públicos "...tiene por objeto el control de sus actividades y la
coordinación de éstas con la política general del gobierno":
Sobre la autonomía
relativa de los establecimientos públicos señala la doctrina, que ella no se
entiende en el sentido etimológico que la traduce como facultad de
autodeterminación, la cual les permitiría darse sus propias normas, dado que el
establecimiento público, desde su creación, está sometido a los estatutos que
le son señalados en el mismo acto que lo crea, y, durante su existencia
permanece sujeto al control de tutela por parte del organismo creador, en forma
tal que, ese organismo, puede restarle bienes para pasarlos a otro, o para
llevarlos a fondos comunes, e inclusive puede suprimirle la personería jurídica
y, por tanto, hacer que desaparezca el órgano como ente autónomo.
De lo anterior es
viable concluir, que definitivamente la autonomía universitaria que consagra el
artículo 69 de la C.P., autonomía como sinónimo de legítima capacidad de
autodeterminación, no corresponde a la autonomía restringida que la ley le
reconoce a los establecimientos públicos, por lo que pretender asimilarlos, así
sea únicamente para efectos presupuestales, implica para las universidades
viabilizar una constante interferencia del ejecutivo en su quehacer, que se
traduce, como ha quedado establecido, en un continuo control de sus actividades
por parte del poder central, inadmisible en el caso de las universidades, y en
el propósito, como obligación legal por parte del ejecutivo, de ajustar y
coordinar las actividades de esas instituciones con la política general del
gobierno de turno, aspecto que contradice su misma esencia.
b. Las
universidades públicas en tanto órganos autónomos del Estado no hacen parte de
la rama ejecutiva
Ese tipo de
autonomía, entendida como capacidad de autodeterminación ajena a la injerencia
del poder ejecutivo, se hace viable en la estructura del Estado en los términos
del artículo 113 de la C.P. , el cual establece, que además de los órganos que
integran las ramas del poder público, existen otros, autónomos e
independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado, entre
ellos el Banco de la República (art. 371 C.P.); la denominada Comisión Nacional
de Televisión (art. 77 C.P.), y las universidades del Estado (art. 69 C.P.),
organismos todos a los que el Constituyente dotó de autonomía, no obstante su
carácter de organismos de derecho público, sujetos a un régimen legal propio,
lo que quiere decir que exigen por parte del legislador un tratamiento
especial, que les permita efectivamente ejercer esa prerrogativa, sin que ello
implique “...exonerarlas de todo punto de contacto con el Estado”[8],o no admitir el control
fiscal que sobre ellas debe ejercer la Contraloría General de la República, en
cuanto se nutren de recursos públicos.
Es así como el
legislador, en el caso del Banco de la República y desarrollando el artículo
371 de la Carta Política, expidió la ley 31 de 1992, la cual establece:
“Artículo 1.
Naturaleza y objeto. El Banco de la República es una persona jurídica de
derecho público, continuará funcionando como organismo estatal de rango
constitucional, con régimen legal propio, de naturaleza propia y especial, con
autonomía administrativa, patrimonial y técnica...”
“Artículo 3.
Régimen jurídico. El Banco de la República se sujeta a un régimen legal
propio. En consecuencia, la determinación de su organización, su estructura,
sus funciones y atribuciones y los contratos en que sea parte, se regirán
exclusivamente por las normas contenidas en la Constitución Política, en esta
ley y en los estatutos...”
En cuanto al ente
rector de la televisión, creado como organismo autónomo por el artículo 77 de
la C.P., el legislador, a través de la ley 182 de 1995 lo denominó Comisión
Nacional de Televisión  y estableció para él el siguiente régimen:
“Artículo 3. Naturaleza jurídica, denominación,
domicilio y control político.
El organismo al que
se refieren los artículos 76 y 77 de la Constitución Política se denominará
Comisión Nacional de Televisión (CNTV), dicha entidad es una persona jurídica
de derecho público, con autonomía administrativa, patrimonial y técnica, y con
la independencia funcional necesaria para el cumplimiento de las atribuciones
que le asignan la Constitución, la ley y sus estatutos.
(...)”
“Artículo 16.
Patrimonio
“(...)
“Parágrafo. Para
efectos exclusivamente fiscales la Comisión Nacional de Televisión tendrá
régimen de establecimiento público del orden nacional, y en consecuencia no
estará sujeta al impuesto de renta y complementarios.”
Se desprende
claramente de las normas citadas, que dada la autonomía que el Constituyente le
reconoció a la denominada CNTV, a ella no le es aplicable el mandato del
artículo 4 del Decreto 111 de 1996, no obstante, no estar incluida entre las
excepciones que establece dicha norma, y no lo está simplemente por que ese
organismo está regido por una ley especial, que desarrolla el mandato
constitucional, y de manera específica lo que tiene que ver con la materia
presupuestal, lo que implica que sea su Junta Directiva la encargada de adoptar
las decisiones correspondiente según lo ordena el literal f) del artículo 12 de
la citada ley 182 de 1995.
Sobre el particular
es pertinente y aplicable el pronunciamiento de esta Corporación, producido al
analizar, en términos negativos, la autonomía del ente encargado de dirigir la
televisión, otorgada también directamente por el constituyente, art. 77 C.P.,
como ocurre con las universidades, en el cual de manera expresa se señalan los
elementos constitutivos esenciales de esa autonomía, uno de los cuales es,
precisamente, que  para ejercerla los entes a los cuales se les atribuye no
pueden  ser "...homologados a una simple entidad descentralizada del orden
nacional:
"En términos
negativos, la autonomía, como rasgo funcional del ente televisivo [en el caso
que se analiza de las universidades oficiales]...(ii) no le concede un ámbito
ilimitado de competencias, ya que toda entidad pública, como  perteneciente a
un Estado de derecho, está sujeta a límites y restricciones, y ejerce sus
funciones dentro del campo prefigurado por la Constitución y la ley; (iii) no
la homologa a una simple entidad  descentralizada del orden nacional, toda vez
que su autonomía respecto de éstas tiene un 'plus' que la sustrae al control de
tutela ordinario y cuyo alcance es el necesario para cumplir de manera
independiente su función  constitucional y legal, vale decir, sin intromisiones
e influencias del poder político".  (Corte Constitucional,
sentencia C-497 de 1995, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
En cuanto a la
universidades, el artículo 69 de la C.P. en su primer inciso les garantiza a
todas, públicas y privadas, autonomía, esto es capacidad para darse sus propias
directivas y regirse por sus propios estatutos; en el inciso segundo prevé que
las universidades públicas, en cuanto  órganos autónomos que no hacen parte de
ninguna de las ramas del poder público, requieren de un régimen especial que
les permita cumplir sus objetivos y misión sin interferencias del poder
político, por lo que le ordena al legislador establecer para ellas dicho
régimen especial.
El legislador, en
cumplimiento de ese mandato expidió la ley 30 de 1992, desarrollando en el
artículo 28 de la misma, de manera general, el concepto de autonomía consagrado
en el artículo 69 de la Carta, en cuanto condición esencial de las
universidades sean éstas públicas o privadas :
“Artículo 28. La autonomía universitaria consagrada en
la Constitución Política de Colombia y de conformidad con la presente ley,
reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos,
designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y
desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores
formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos
correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar
sus correspondientes regímenes, y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos
para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional”.
En el título tercero
de la mencionada ley, el legislador da cumplimiento al mandato del inciso
segundo del artículo 69 de la Carta, es decir, establece un régimen especial
para las universidades del Estado, en tanto entes públicos dotados de plena
autonomía y distintos a los órganos que conforman la rama ejecutiva, y consagra
en el artículo 57 lo siguiente :
“Artículo 57.
Las universidades estatales u oficiales deben organizarse como entes
universitarios autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de
Educación Nacional en lo referente a las políticas y la planeación del sector
educativo.
“Los entes
universitarios autónomos tendrán las siguientes características :
personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera,
patrimonio independiente y podrán elaborar y manejar su presupuesto de
acuerdo con las funciones que le corresponden.
“El carácter
especial del régimen de las universidades estatales u oficiales comprenderá la
organización y elección de directivas, del personal docente y administrativo,
el sistema de universidades estatales u oficiales, el régimen financiero y el
régimen de contratación y control fiscal, de acuerdo con la presente ley.
“Parágrafo. Las
instituciones estatales u oficiales de Educación Superior que no tengan el
carácter de universidad según lo previsto en la presente ley deberán
organizarse como Establecimiento Públicos del orden nacional, departamental,
distrital o municipal.”
De la norma
transcrita es importante destacar, primero que la vinculación al Ministerio de
Educación, esto es al poder ejecutivo, es únicamente para efectos de coordinar
y planear el desarrollo de políticas en el sector educativo; segundo, que la
autonomía que se predica de las universidades del Estado incluye los aspectos
presupuestales; y tercero que esa autonomía es solo para las universidades
públicas reconocidas como tales, lo que implica que no incluye a las demás
instituciones de educación superior oficiales, las cuales son órganos que integran
la rama ejecutiva por lo que deben organizarse como establecimientos públicos.
Existiendo un
régimen especial, que el legislador estableció en cumplimiento de normas
constitucionales, no hay razón válida para que a las universidades del Estado
se les apliquen las disposiciones del artículo 4 del Decreto 111 de 1996, norma
impugnada, que ordena que para efectos presupuestales se les asimile a los
establecimientos públicos, mucho menos cuando ello implicaría vulnerar su
condición esencial de entes autónomos del Estado; por eso, por existir ese
régimen legal especial para las universidades del Estado, al igual que ocurrió
con la CNTV, la norma acusada no incluyó dentro de las excepciones a su mandato
a las universidades públicas, pues ellas al igual que el ente rector de la
televisión, también dotado de autonomía por el Constituyente, deben acogerse en
materia presupuestal a lo dispuesto en la ley especial que las rige.
Las universidades
oficiales, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 113 de la C.P., y al
igual que el Banco de la República y la CNTV, son órganos autónomos del Estado,
que por su naturaleza y funciones no integran ninguna de las ramas del poder
público y que por lo tanto no admiten ser categorizadas como uno de ellos,
mucho menos como establecimientos públicos, pues ello implicaría someterlas a
la tutela e injerencia del poder ejecutivo, del cual quiso de manera expresa
preservarlas el Constituyente.
El legislador, al
omitir incluirlas expresamente dentro de las excepciones al mandato del
artículo 4 del decreto 111 de 1996, no quiso, como lo interpreta
equivocadamente el gobierno nacional, incluirlas tácitamente dentro del grupo
que para efectos presupuestales se asimila a los establecimientos públicos,
simplemente tuvo en cuenta que las universidades estatales, en tanto entes
autónomos del Estado, están sometidas, inclusive en lo presupuestal, a un
régimen especial, tal como lo ordena el inciso segundo del artículo 69 de la
Constitución, actualmente consignado en la ley 30 de 1992.
c. Las funciones
esenciales de la universidad, sea ésta pública o privada, no pueden ser
calificadas como funciones administrativas propias del Estado.
Como se dijo en la
primera parte de esta providencia, la misión de la universidad es contribuir a
la realización y consolidación de la cultura que subyace e identifica la
sociedad en la que ella funciona, para ello, a través de las funciones que le
son propias, la docencia, la investigación y la extensión, crea y genera
conocimiento, transmitiendo saberes específicos que promueven la realización de
los individuos en sus múltiples dimensiones, impactando, paralelamente, el
desarrollo y evolución de la sociedad.
En esta perspectiva,
sus funciones esenciales, la docencia, la investigación y las actividades de extensión,
se cumplen de acuerdo con las definiciones y prioridades de quienes las
ejecutan, no de las que impongan los directivos de la institución y mucho menos
de las que provengan del poder central; esa tarea le corresponde a los actores
que integran la institución, rectores y evaluadores de su propio quehacer,
quienes aplican una singular y propia lógica en cada actividad, distinta a la
aplicable al común de las actividades administrativas propias del Estado; esas
funciones no pueden ser calificadas, porque no lo son, como funciones de
carácter administrativo, dirigidas, la mayoría de las veces, a proveer de un
bien o un servicio a los asociados (recreación, salud, agua, luz, transporte),
cuyo diseño y programación en cada caso si está centrado en una determinada
autoridad, que encabeza una organización organizada jerárquicamente y de manera
vertical.
La investigación
científica, por ejemplo, constituye una actividad que solo puede ser definida
autónomamente por quien la concibe y adelanta, ella puede calificarse como una
"aventura", que como tal no puede garantizar determinados resultados,
cuyos "fracasos" se reivindican como importantes insumos para
proseguir el camino de búsqueda de soluciones a los problemas propuestos, por
eso la evaluación de la misma sólo puede ser efectuada por pares, por quienes
son reconocidos y están legitimados como integrantes de la respectiva comunidad
científica; una actividad de esas características no puede estar orientada por
la racionalidad que predomina en los administradores de la cosa pública, que
buscan por lo general como objetivos fundamentales de su gestión, mayor
calidad, mayor cobertura, menores costos y optimización, en el sentido de
reducción, de sus recursos, en pro de resultados específicos plenamente predecibles.
Caso similar ocurre
con la docencia universitaria, que exige por parte de quien la ejerce el
reconocimiento y respeto a su libertad de cátedra, que no es otra cosa que el
ejercicio no subordinado de su función, en un espacio caracterizado por el respeto
a la pluralidad de pensamiento y la reivindicación del principio de la igualdad
en la diferencia.
Cuando el legislador
atribuyó a los establecimientos públicos funciones administrativas, lo hizo con
el objeto de crear unas personas jurídicas especializadas, a las que les
reconoció un cierto grado de independencia, no obstante que hacen parte activa
de la administración, con el objeto de que ejercieran de manera técnica algunas
de las funciones propias de aquel; para ello les reconoció autonomía
administrativa, que no es otra cosa que la facultad relativa que tienen esas
entidades de manejarse por sí mismas en los términos antes mencionados, y
autonomía financiera, que se traduce en que cada establecimiento público tiene
su propio patrimonio y su propio presupuesto, como persona jurídica que es, el
cual no obstante debe programar y ejecutar conforme a las directrices del
respectivo ministerio o departamento administrativo al cual esté adscrito o
vinculado, y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
d. El grado de
autonomía que el legislador le reconoce a los establecimientos públicos,
no es equiparable al reconocido por el Constituyente a las universidades
públicas, por lo que el control de tutela concebido en la ley para los primeros
es inaplicable a las segundas.
En principio, podría
afirmarse con base en la descripción del punto anterior, que las
características que definen los establecimientos públicos se predican también
de las universidades del Estado, y que por lo tanto éstas bien pueden
clasificarse como tales, sin embargo, surge el siguiente interrogante: ¿puede
acaso equipararse el grado de autonomía que el legislador le atribuyó a los
establecimientos públicos, con el que el Constituyente le reconoció a las
universidades?
Las universidades
del Estado, son instituciones que para mantener y preservar su esencia deben
estar ajenas a las interferencias del poder político, en consecuencia no pueden
entenderse como parte integrante de la administración, o como organismos supeditados
al poder ejecutivo, ellas deben actuar con independencia del mismo y no estar
sujetas a un control de tutela como el concebido para los establecimientos
públicos, concepto que por sí mismo niega la autonomía; eso no quiere decir que
no deban, como entidades públicas que manejan recursos públicos y cumplen una
trascendental función en la sociedad, someter su gestión al control de la
sociedad y del Estado, o que rechacen la implementación de mecanismos de
articulación con dicho Estado y la sociedad, pues por el contrario ellos son
indispensables para el cumplimento de sus objetivos y misión.
Lo anterior para
señalar que el control de tutela que se ejerce sobre los establecimientos
públicos, no es aplicable a las universidades en tanto instituciones autónomas,
como no es aplicable tampoco al Banco de la República o a la Comisión nacional
de Televisión; dicho control doctrinalmente es definido como aquel "...que
ejerce el poder central sobre las entidades y autoridades descentralizadas,
tanto territorialmente como por servicios", y no lo es porque ese
control le corresponde ejercerlo al ministerio o departamento administrativo al
cual se halle vinculada o adscrita la respectiva entidad, el cual debe
encargarse de encausar su actividad dentro del derrotero que exigen las metas y
objetivos del poder ejecutivo; porque se ejerce sobre las personas de los
funcionarios, lo que implica atribuirles a éstos una condición de subordinación
respecto del poder central, la que tiene origen, para el caso de entidades
descentralizadas por servicios, en lo dispuesto en el numeral 13 del artículo
189 de la C.P., que establece que los gerentes y directores de los
establecimientos públicos son de libre nombramiento y remoción del Presidente
de la República, con lo que se les otorga la calidad de agentes del mismo,
condición inaplicable cuando se habla de los rectores de las universidades,
cuya designación está a cargo de los consejos superiores, los cuales deben
garantizar la participación en la decisión de la comunidad académica.
El control de tutela
se ejerce también sobre los actos que expiden las entidades y autoridades
descentralizadas por servicios, éste, de conformidad con jurisprudencia de la
Corte Suprema de Justicia, puede clasificarse de la siguiente manera:
- Control administrativo:
ejercido directamente por los ministros o directores de departamento
administrativo, bajo la vigilancia y dirección del Presidente de la República.
Admitirlo respecto de las universidades estatales sería supeditarlas de tal
manera al poder ejecutivo, que se desvirtuaría por completo su autonomía.
- Control
presupuestal: ejercido principalmente por el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público sobre la elaboración y ejecución de los presupuestos de rentas
y gastos de la respectiva entidad, dicha facultad implica que ese organismo, el
ministerio, sea el que determine la asignación de recursos para funcionamiento;
también es el encargado de autorizar los traslados presupuestales, de aprobar o
improbar la incorporación de recursos al presupuesto y de determinar  recortes
o adiciones al mismo, entre otras funciones, todo lo cual se traduce en una
intensa y constante intervención que vulnera la autonomía universitaria. En lo
que hace a los recursos de inversión, fundamentales por ejemplo para el desarrollo
de las actividades de investigación en las universidades del Estado, la
decisión es adoptada, al ser clasificadas éstas como establecimientos públicos,
por el Departamento Nacional de Planeación, entidad que toma decisiones
dirigidas a alcanzar las metas y objetivos del gobierno de turno, que por lo
general nada tienen que ver con las necesidades y prioridades de instituciones
cuya misión es la producción y transmisión de conocimiento y cuyos programas y
objetivos, en ejercicio de la autonomía que el Constituyente les reconoció, ha
de ser producto del ejercicio de su capacidad de autodeterminación. Esas
decisiones, en el caso de entes autónomos como las universidades o la CNTV, le
corresponde tomarlas al máximo órgano de gobierno de cada institución, valga
decir, al Consejo Superior de cada universidad, en el cual por lo demás hay
representantes del gobierno central, y a la junta directiva de la Comisión
respectivamente.
Control fiscal: Ejercido por la Contraloría General de la
República de conformidad con lo dispuesto en el artículo 267 de la C.P.; es un
control posterior y selectivo, que incluye los aspectos financieros, de gestión
y de resultados; obviamente, en tratándose de universidades del Estado ese
control debe efectuarse, pero requiere del previo diseño de metodologías
especiales elaboradas por expertos. Las universidades públicas, en tanto
órganos autónomos del Estado, al igual que el Banco de la República y la CNTV,
hacen parte de la estructura del mismo y como tales están sujetas a los controles
que determinó el Constituyente.
Control Político.
Lo lleva a cabo el
Congreso de la República a través de la regulación de las actividades confiadas
a los establecimientos públicos,  por medio de citaciones que sus comisiones
pueden hacer a sus directivos y representantes legales. Control, que dadas sus
características, como se analizará más adelante, es inadmisible en el caso de
las universidades.
Es evidente, que por
la naturaleza misma de las universidades, por las características y funciones
que determinan su quehacer, a las cuales ya hemos hecho referencia, ellas no
pueden, si se trata de preservar su esencia y viabilizar su desarrollo dando
cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 69 de la C.P., supeditar el
cumplimiento de sus funciones a los controles antes mencionados tal como están
concebidos para los establecimientos públicos; así por ejemplo, sus actividades
y programas de carácter académico no pueden plegarse a lo que determine el
gobierno de turno, bajo la dirección del presidente, pues ello se traduciría en
una innegable interferencia del poder central a su capacidad de
autodeterminación:
"La autonomía
universitaria, encuentra fundamento en la necesidad de que el acceso a la
formación académica de las personas tenga lugar dentro de un clima libre de
interferencias del poder público tanto en el campo netamente académico como en
la orientación ideológica, o en el manejo administrativo o financiero del ente
educativo." (Corte Constitucional, Sentencia T-492 de 1992, M.P. Dr. José
Gregorio Hernández Galindo)
Tampoco pueden
aceptar la intervención constante y la imposición de las directrices del
Ministerio de Hacienda y del D.N.P., que tienen como prioridades las que
determina el poder central, en lo que hace a la elaboración y ejecución de sus
presupuestos de funcionamiento e inversión, de hecho este tipo de tutela, que
es la que se propicia con la interpretación equivocada que le da el gobierno a
la norma impugnada, implica para las universidades varias limitaciones que
interfieren e incluso niegan su autonomía y que no afectan, por ejemplo, ni al
Banco de la República ni a la CNTV, organismos a los que también el
Constituyente les reconoció autonomía.
Pero tal vez el
control que más evidentemente riñe con la naturaleza propia de las
universidades y con el carácter autónomo que les reconoció el Constituyente, es
el denominado control político que le corresponde ejercer al Congreso de la
República sobre los establecimientos públicos; ninguna sociedad civilizada
aceptaría que las actividades y el quehacer de sus universidades, en tanto
"...lugares de enseñanza, de aprendizaje, de investigación, que reúne los
procesos de auto-desarrollo y de auto-realización de la vida..." [9],  sea regulado por uno
de sus poderes públicos, pero menos por el legislativo, órgano de poder
político, cuya naturaleza desencadenaría decisiones que desvirtuarían a dichas
instituciones.
El control de tutela
diseñado para los establecimientos públicos, que se traduce en las diferentes
clases de control que se han mencionado, riñe y es contrario al principio de
autonomía que el Constituyente reconoció para las universidades; dichas instituciones,
cuando son financiadas por el Estado y manejan recursos públicos, exigen el
diseño de mecanismos de control especiales, que al ser aplicados no atenten
contra su naturaleza y que tengan en cuenta las singularidad que caracteriza el
sujeto que en ese caso se controla, un ente al que se le reconoce capacidad de
autodeterminación; mecanismos que el legislador debe diseñar y establecer,
garantizando la realización de un control efectivo de los recursos del Estado y
propendiendo por involucrar a la sociedad en esa tarea.
Todo lo anterior
permite concluir que la interpretación que le da el gobierno a la norma
impugnada, con base en la cual asimilan, para efectos presupuestales, las
universidades del Estado a los establecimientos públicos, impide y obstaculiza
la realización del principio de autonomía que les garantiza el artículo 69 de
la Constitución, al propiciar la intervención constante del gobierno en el
manejo presupuestal y financiero de dichas instituciones, lo que afecta,
necesariamente, el ejercicio de su autonomía académica.
Es innegable, que el
principio de autonomía universitaria que consagró el artículo 69 de la C.P.,
hacía necesario, tal como lo previó el Constituyente en el inciso segundo de
dicha norma superior, el diseño por parte del legislador de un régimen especial
para las universidades del Estado, que les permitiera a éstas hacer compatible
su doble condición de entes públicos pero autónomos, régimen que debe incluir,
como en efecto incluyó (Ley 30 de 1992), la materia presupuestal; sobre el
particular esta Corporación señaló lo siguiente:
"El diseño
institucional precedente [el de entes universitarios autónomos] permite
entrever la consagración de una figura especial dentro del sistema de la
descentralización administrativa, por servicios o funcional, denominado
"ente universitario autónomo", al cual se le asignan unas
características especiales que acentúan su autonomía, que cualitativamente
lo hacen diferente de los demás organismos descentralizados por servicios hasta
ahora reconocidos por la doctrina y legislación nacionales.
"...si la ley
no incluye la organización de la universidad dentro de la figura del
establecimiento público, como lo hace en relación con las otras instituciones
públicas de educación superior, es porque quiso establecer un nuevo modelo de
organismo para enmarcar el diseño de la universidad oficial, acorde con la
norma constitucional del art. 69.
"Lo que
realmente define y por supuesto diferencia a los entes universitarios de los
demás organismos descentralizados por servicios, además de su objeto, es la
"autonomía" que la Constitución les reconoce en forma expresa, de
tal suerte, que deja de ser, como hasta ahora, un atributo legal desdibujado
pues el Constituyente quiso resaltar una característica propia de las
democracias modernas que se traduce en el axioma de que los estudios superiores
no pueden estar sometidos a ninguna forma de dirección, orientación,
interferencia o confesionalismo por el gobierno". (Corte Constitucional,
Sentencia C-299 de 1994, M. P. Dr. Antonio Barrera Carbonell).
En esa oportunidad,
esta Corporación reconoció la pertinencia de la categoría que creó el
legislador, "para enmarcar el diseño de la universidad oficial", en
un esquema de organización que fuera acorde con el carácter autónomo que con
rango de norma constitucional se consagró en la Carta Política para dichas
instituciones, eso no quiere decir, sin embargo, como quedó anotado
previamente, que el legislador carezca de competencia para modificar o derogar
la decisión legal que se comenta, éste bien podría recurrir a modificar esa
figura o a crear otra, siempre y cuando la categoría que decida aplicar a
las universidades del Estado, para cualquier efecto, no contraríe u obstaculice
el principio fundamental de la autonomía universitaria, que es precisamente
lo que ocurre cuando, con base en una interpretación equivocada de la norma
atacada, el ejecutivo las asimila, para efectos presupuestales, a los
establecimientos públicos, cuyas características esenciales son inaplicables,
por contrarias, a instituciones para las cuales es esencial el ejercicio de su
autonomía.
La violación del
principio constitucional de autonomía universitaria, no se deriva, como quedó
anotado, de la omisión de dichas instituciones en las excepciones establecidas
en la norma acusada, facultad privativa del legislador, tampoco de su  presunta
inclusión tácita en una categoría jurídica que por definición les es contraria,
conclusión que proviene de una interpretación equivocada de la norma, pues el legislador,
teniendo en cuenta que por su carácter de órganos autónomos del Estado, las
universidades públicas están sometidas a un régimen especial y que dicho
régimen está consagrado en la ley 30 de 1992, simplemente no las mencionó. Esta
circunstancia hace necesario que la Corte module los efectos de su decisión[10], pues dicha norma
desarrolla materias que son competencia del legislador, emanadas de lo
dispuesto en el artículo 352 de la C.P., que no contrarían el ordenamiento
superior, siempre y cuando se entienda que su mandato no es aplicable a las
universidades del Estado, por lo cual la Corte declarará la
constitucionalidad condicionada de la misma, esto es en el entendido de que sus
disposiciones no cobijan a las mencionadas instituciones.
Sexta. El
principio de autonomía universitaria no excluye a las universidades del Estado
de las disposiciones constitucionales sobre presupuesto, contenidas en el
capítulo 3 del título XII de la Carta Política.
El presupuesto
público, es, según la doctrina, "...un estimativo de los ingresos fiscales
y una autorización de los gastos públicos, que normalmente cada año efectúa el
órgano de representación en ejercicio del control político que en materia
fiscal le corresponde".  La elaboración del mismo está supeditada al
cumplimiento de una serie de principios, cuya aplicación garantiza una adecuada
política presupuestal, entre ellos cabe destacar el denominado principio de
unidad presupuestal, según el cual "...los ingresos y gastos de
todos los servicios dependientes de una misma colectividad pública,
principalmente del Estado, deben estar agrupados en un mismo documento y
presentados simultáneamente para el voto de autoridad presupuestal"[11]; el principio de
universalidad, que consiste en que todas las rentas y todos los gastos sin
excepción, figuren en el presupuesto; el principio de unidad de caja,
que señala que la totalidad de los ingresos públicos deben ingresar sin
previa destinación a un fondo común, desde donde se asignan a la financiación
del gasto público.
Los mencionados
principios subyacen en las disposiciones del capítulo 3 del título XII de la
C.P., que trata del presupuesto, las cuales establecen, por ejemplo, que no
podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el congreso,
las asambleas departamentales, o los concejos municipales (art. 345); que no
podrá incluirse en la ley de apropiaciones partida alguna que no corresponda a
un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley
anterior (art. 346); que dicho proyecto de ley de apropiaciones deberá contener
la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia
fiscal respectiva, incluidos los que realicen los órganos autónomos a los que
se refiere el artículo 113 de la C.P. (art. 347); y que la ley orgánica de
presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación,
modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades
territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo
(no así de los órganos autónomos para los cuales el Congreso expide normas
especiales), y su coordinación con el Plan de Nacional de Desarrollo, así como
también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.
No hay pues ningún
elemento que permita concluir que las universidades del Estado, en desarrollo
del principio de autonomía que consagró el Constituyente en el artículo 69 de
la C.P., puedan excluirse de las disposiciones superiores comentadas, ellas y
sus presupuestos, que se nutren principalmente del Estado, deben tener espacio
dentro del presupuesto de la Nación, y como instituciones públicas, cumplir con
las reglas y procedimientos que el legislador, de acuerdo con su naturaleza y
misión, diseñe y consigne especialmente para ellas, pues como ha quedado
establecido, pretender asimilarlas, para efectos presupuestales, a los
establecimientos públicos, contraría el ordenamiento superior al vulnerar y
desvirtuar su condición de entes autónomos.
El principio de
unidad presupuestal no puede traducirse en un vaciamiento de la autonomía
presupuestal que se le reconoce a las universidades del Estado
Como se ha dicho, el
presupuesto de las universidades oficiales proviene casi en su totalidad del
Estado, y así debe ser, pues la educación superior es un servicio público a su
cargo, lo que no impide que los particulares, de conformidad con lo establecido
en el artículo 68 de la C.P., puedan también ofrecerlo de acuerdo con las
disposiciones de la Constitución y la ley.
Quiere decir lo
anterior, que dado su carácter de entes públicos autónomos, el presupuesto
global de las universidades oficiales, que proviene del Estado, al igual que el
de la Rama Judicial, por ejemplo, debe incluirse en la ley anual de
presupuesto, pues él hace parte del presupuesto general de la Nación.
Ahora bien, vale
aclarar, que sobre el presupuesto general de la Nación que aprueba anualmente
el Congreso, el ejecutivo tiene suficiente capacidad para, como lo ha dicho
esta Corporación, reducir  “…en determinadas coyunturas, el monto global del
gasto público, ya sea porque su ejecución puede afectar el equilibrio
macroeconómico, o porque no existen los recursos para que se logre una
ejecución sana del presupuesto.”  Lo que no puede hacer el ejecutivo es decidir
cómo esas reducciones de carácter general (en el sentido de aplazamiento o
reducción propiamente dicha de las apropiaciones aprobadas por la ley), afectan
los presupuestos de los entes autónomos, en el caso que se analiza de las
universidades del Estado, las cuales deberán, autónomamente, a través de sus
máximos órganos de gobierno -sus consejos superiores-, definir y establecer sus
prioridades:
“…el contenido
esencial de la autonomía presupuestal de las entidades [autónomas]  reside en
la posibilidad que éstas tienen  de ordenar y ejecutar los recursos apropiados
conforme a las prioridades que ellas mismas determinen, y en armonía con los
cometidos constitucionales y legales de la respectiva entidad.  Esta
Corporación ya había señalado que  ‘la ejecución del presupuesto por parte de
los órganos constitucionales a los que se reconoce autonomía presupuestal
supone la posibilidad de disponer, en forma independiente, de los recursos
aprobados de la ley de presupuesto’[12].
En este orden de ideas aparece claramente que el gobierno, con el fin de poder
cumplir sus responsabilidades fiscales globales, sólo tiene necesidad de
establecer reducciones o  aplazamientos generales en las distintas entidades
autónomas,  pero no existe ninguna razón para que el ejecutivo establezca
específicamente cuáles partidas deben ser reducidas o aplazadas, ni que
consagre trámites particulares que puedan afectar la autonomía administrativa
de tales entidades.  Esta decisión debe entonces ser tomada por las respectivas
entidades autónomas, conforme a la valoración que hagan de sus propias
prioridades.  Admitir que el Gobierno pueda reducir o aplazar partidas
específicas de las otras ramas del poder y de los otros órganos autónomos del
Estado, o pueda tener injerencia en la administración de sus recursos, implica
un sacrifico innecesario y desproporcionado de la autonomía de esas entidades
estatales, en nombre de la búsqueda de la estabilidad macroeconómica y de la
sanidad de las finanzas públicas, por lo cual esa interpretación es
inadmisible.” (Corte Constitucional, Sentencia C-192 de 1997, M.P. Dr.
Alejandro Martínez Caballero).
Lo dicho hasta
ahora, reivindicando la realización del principio de autonomía universitaria
que consagra el artículo 69 de la Constitución Política, de ninguna manera
puede interpretarse, en el caso de las universidades del Estado, en el sentido
de que dichas instituciones deban estar exentas del cumplimiento de las normas
superiores mencionadas, de lo que se trata es de señalar que es necesario que
el legislador determine para ellas, como en efecto lo hizo a través de la ley
30 de 1992, un tratamiento especial, acorde con la naturaleza que les es
propia, que les permita desempeñarse en su doble condición de entes públicos a
los que se les reconoce un amplio margen de autonomía respecto de los poderes públicos.
Vale aclarar, que la
categoría entes universitarios autónomos creada por el legislador a través de
la Ley 30 de 1992, no fue incluída en el actual Estatuto Orgánico de
Presupuesto, lo que  no impide que el legislador, en desarrollo de las competencias
que le son propias, pueda  producir normas orgánicas de presupuesto aplicables
a las universidades del Estado, siempre y cuando con sus decisiones no
desvirtúe su condición de órganos autónomos dotados de esa condición por el
constituyente.  Mientras tanto, a las universidades del Estado les serán
aplicables, en materia presupuestal, prioritariamente las disposiciones de la
Ley 30 de 1992 y aquellas de la ley orgánica de presupuesto que no desvirtúen
el núcleo esencial de su autonomía.
Ese tipo de tratamientos
especiales, cuyo diseño atiende las singulares características y objetivos de
las instituciones a las que se dirigen, no es extraño ni contradice, como quedó
demostrado, los mandatos de la Constitución, pues ella previó en el artículo
113 la existencia de órganos del Estado autónomos e independientes, que por su
naturaleza y funciones no pueden integrarse a ninguna de las ramas del poder
público.
Es claro que el
legislador, en cumplimiento de las disposiciones del ordenamiento superior y
con el fin de no desvirtuar aquéllas instituciones que no obstante nutrirse
total o parcialmente de recursos del Estado, requieren para su funcionamiento y
para el cumplimiento de sus objetivos esenciales del reconocimiento de su
condición de entes autónomos, les dio a éstas, a través de leyes especiales,
normas para el manejo de sus respectivos presupuestos, los cuales globalmente
deben quedar incluidos en la respectiva ley de apropiaciones, pues dada su
naturaleza no pueden estar supeditadas para su normal desempeño, a las
directrices y mandatos diseñados para las entidades descentralizadas y
específicamente para los establecimientos públicos, los cuales si integran las
ramas del poder público.
Por todo lo
expuesto, la Corte considera que el legislador, no incluyó tácitamente, como
equivocadamente lo ha interpretado el gobierno, a las universidades del Estado
dentro del grupo de las instituciones que ordena asimilar, para efectos
presupuestales, a los establecimientos públicos, con lo que hubiera incurrido
en una clara violación del artículo 69 de la Constitución, motivo por el cual
procederá a declarar la constitucionalidad condicionada del artículo 4 del
Decreto 111 de 1996, norma  impugnada, en el entendido de que sus disposiciones
no son aplicables a las dichas instituciones, las cuales están supeditadas a un
régimen especial contenido actualmente en la ley 30 de 1992, y en lo relativo
al régimen presupuestal,  se sujetan a esas normas y a aquéllas del Estatuto
Orgánico del Presupuesto que no vulneren  el núcleo esencial de la autonomía
consagrada para las  Universidades del Estado.
Además, la Corte
estima que el alcance de esta decisión se extiende exclusivamente a la
interpretación constitucional sobre la autonomía de las universidades públicas,
y por lo tanto así lo dirá en la parte resolutiva de esta providencia.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Declarar
EXEQUIBLE, en los términos de esta sentencia, el artículo 4 del
Decreto 111 de 1996, cuyo texto corresponde al artículo 63 de la ley  179 de
1994, norma compilada, en el entendido de que sus disposiciones no son
aplicables a las universidades del Estado, cuyo régimen presupuestal es el
ordenado por las normas de la ley 30 de 1992, y aquéllas del Estatuto Orgánico
de Presupuesto que no vulneren el núcleo esencial de la autonomía que les
reconoció el artículo 69 de la C.P.
Segundo. Esta
sentencia rige a partir de la fecha de su notificación.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Presidente
CARMENZA ISAZA DE
GOMEZ
Magistrada (E)
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO
MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-220/97
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Inexistencia
de un texto real (Salvamento de voto)
La Corte no tenía
la obligación de considerar, como apto para resolver de fondo, el cargo
formulado por el actor. Por el contrario, la circunstancia de que la norma
objeto de acción nada dispusiera sobre las universidades públicas, menos
todavía para quitarles o disminuirles la autonomía garantizada en la
Constitución, era suficiente para declarar que sustancialmente faltaba uno de
los elementos exigidos por el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 para
estructurar, al menos, un cargo de inconstitucionalidad.
LEY ORGANICA DEL
PRESUPUESTO-Regulación
respecto de entidades públicas (Salvamento de voto)
La disposición
demandada ha debido ser declarada exequible, pura y simplemente, ya que la Ley
Orgánica del Presupuesto es precisamente la que puede y debe regular lo
correspondiente al régimen presupuestal de las entidades públicas, en sus
distintas modalidades.
ENTIDAD PUBLICA-Señalamiento régimen presupuestal/AUTONOMIA
DE ENTIDADES PUBLICAS-Ausencia de elemento normativo que la afecte
(Salvamento de voto)
Lo que hace la
norma demandada, como corresponde a su carácter orgánico, es señalar, para cada
tipo de entidades públicas, el régimen presupuestal que se les asigna a las que
no tengan la naturaleza de empresas industriales o comerciales del Estado ni de
sociedades de economía mixta o asimiladas por la ley "se les aplicarán las
disposiciones que rigen los establecimientos públicos del orden nacional".
En el enunciado legal se encuentra ausente todo elemento normativo que en sí
mismo pueda afectar la autonomía de las entidades públicas cobijadas por él, y
es mucho más lejano -y, en realidad, artificial- ese componente respecto de
organismos que el artículo ni siquiera menciona, como las universidades
públicas. Por lo tanto, la remisión al sistema consagrado para los
establecimientos públicos del orden nacional acoge un continente, mas no un
contenido, es decir, tal referencia solamente podría ser calificada como lesiva
de la autonomía o de otros derechos de ciertas entidades si el sólo concepto
"establecimientos públicos del orden nacional" implicara la pérdida
de los mismos o su debilitamiento. Bien puede el legislador establecer un
régimen presupuestal, el más autónomo y amplio, para los establecimientos
públicos, e inclusive prever grados de mayor o menor autonomía entre ellos, o,
por el contrario recortársela al máximo, y nada de eso se deriva de la
disposición que ahora examina la Corte, pues ella, como surge de su
literalidad, hace un señalamiento genérico, que, como tal, de ninguna manera
puede ser calificado, en sí mismo, de autónomo o absorbente.
JUICIO DE
CONSTITUCIONALIDAD-No
implica confrontación entre normas de igual jerarquía (Salvamento de voto)
Como en nutrida
jurisprudencia se ha reconocido, el juicio de constitucionalidad implica la
valoración, por el órgano competente, de los elementos intrínsecos de la norma
inferior respecto de la superior, esto es, la comparación entre el precepto
legal y el principio o mandato constitucional, pero jamás la confrontación
entre normas de la misma jerarquía, por lo cual, pudiendo el legislador
modificar la ley e inclusive derogarla, una norma legal no puede ser contraria
a otra para definir, con base en esa oposición, la inconstitucionalidad de una
de ellas, a menos que sea la propia Carta Política la que condiciona formal o
sustancialmente la constitucionalidad de una norma a lo que otra disponga, o
cuando a la expedición de toda ley deben preceder el trámite y los requisitos
señalados en la Ley Orgánica que plasme el reglamento del Congreso, pues la
actividad legislativa está sujeta a ellas.
LEY ORGANICA DEL
PRESUPUESTO-Sujeción a ley
ordinaria desfigura jerarquía normativa (Salvamento de voto)
De la
Constitución no se deduce la forzosa sujeción de la Ley Orgánica de Presupuesto
a las disposiciones de la Ley 30 de 1992, ley ordinaria a la cual, por mandato
de la sentencia hoy proferida, quedó atada la constitucionalidad de la Ley
Orgánica de Presupuesto, en una total desfiguración de la jerarquía normativa
que nuestra Carta contempla. En mi criterio, llegamos a la conclusión
descabellada de que la Ley 30 es irreformable por el legislador en lo que atañe
al presupuesto de las universidades públicas. La sentencia también condiciona
la exequibilidad en el sentido de que se aplique a las universidades el régimen
consagrado en las normas del Estatuto Orgánico del Presupuesto "que no
vulneren el núcleo esencial de la autonomía" en este condicionamiento
entraña la resignación por parte de la Corte Constitucional de su facultad y de
su deber de guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, pues
implica que otro órgano, el que ordene la aplicación concreta del Estatuto
Orgánico de Presupuesto a las universidades públicas, sea el que decida sobre
el núcleo esencial de la autonomía universitaria, a propósito de una norma,
integrante del mismo estatuto, que ya ha sido declarada exequible sobre el
supuesto anticipado del exacto juicio al respecto.
Referencia:
Expediente D-1470
Santa Fe de Bogotá.
D.C., abril veintinueve (29) de mil novecientos noventa y siete (1997).
Me permito expresar
las razones por las cuales, no obstante compartir la tesis de que la autonomía
universitaria es un principio de rango constitucional que obliga incluso al
legislador, no estuve de acuerdo con el condicionamiento que se plasmó en la parte
resolutiva de la sentencia respecto de la exequibilidad de la norma acusada.
1. Al aceptar el
argumento del actor, la Corte se apartó de una doctrina constitucional
consolidada, ya que, mediante Sentencia C-504 del 9 de noviembre de 1995, la
Sala Plena trazó pautas fundamentales en torno a los requisitos necesarios para
que pueda prosperar la declaración de inexequibilidad de una norma. Dijo en esa
oportunidad la Corporación:
"Para que la
Corte Constitucional pueda establecer, con fuerza de verdad jurídica, la
inexequibilidad que ante ella se solicita, es indispensable que la demanda
recaiga sobre un texto real y no simplemente deducido por el actor o implícito.
Es verdad que la
Corte, al efectuar el cotejo de una norma con la Constitución puede introducir
en ella distinciones, para declarar la exequibilidad condicionada, excluyendo
del ordenamiento jurídico determinado alcance del precepto objeto de su fallo.
Es decir, puede la
Corte, en ejercicio de sus atribuciones, al analizar una norma que ante ella se
demanda, o que debe revisar oficiosamente, diferenciar entre varios sentidos
posibles del precepto admitiendo aquéllos que se avienen a la Constitución y
desechando los que la contradicen.
La misma función del
control constitucional, para que sea efectiva, exige que la autoridad encargada
de ejercerla pueda condicionar en casos excepcionales la decisión de
exequibilidad, cuando de la propia disposición enjuiciada pueden surgir efectos
jurídicos diversos o equívocos, por lo cual se requiere que el juez de
constitucionalidad defina hasta dónde llega el precepto en su ajuste a la
Constitución, y donde y porqué principia a quebrantarla.
Pero esa técnica de
control difiere de aquella encaminada a establecer proposiciones inexistentes,
que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la
inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden.
Esta es la circunstancia del caso en estudio, en el cual los demandantes piden
que no se declare inexequible ninguna parte de la norma vigente sino una
hipótesis arbitrariamente inferida de ella.
No resulta posible
resolver sobre cada uno de los casos particulares hipotéticamente cobijados por
un precepto legal, introduciendo comparaciones con otros casos igualmente
particulares no previstos en él.
Para llegar a la
declaración de inexequibilidad total o parcial de una disposición de la ley es
menester definir si existe una oposición objetiva y verificable entre lo que
dispone el precepto acusado y lo que manda la Constitución".
Este criterio fue
reiterado en Fallo C-587 del 7 de diciembre de 1995, en virtud del cual la
Corte se abstuvo de declarar la inexequibilidad de la norma acusada, con base
en las siguientes consideraciones:
"La Corte debe
insistir en que el presupuesto básico para declarar inexequible una norma
jurídica es el de que esa norma, examinados el proceso de su adopción o
su contenido, entre en contradicción con postulados o preceptos de la Carta.
La definición acerca
de la posible inconstitucionalidad de un precepto tiene que ser objetiva,
por lo cual no es posible deducirla de otros ordenamientos ni de hipótesis no
plasmadas en su texto.
(...)
Este criterio debe
ser ratificado al avocar el conocimiento de la presente demanda, puesto que un
sencillo cotejo de los fundamentos en ella expuestos permite establecer a las
claras que lo señalado por la actora como inconstitucional (...) no proviene de
la norma enjuiciada
(...).
Esa apreciación es
suficiente para desechar el cargo propuesto.
(...)la
inconstitucionalidad planteada por la demandante, si se diera, no resultaría
del precepto acusado sino de supuestos procedentes de la misma demanda y, por
tanto, de las consideraciones subjetivas de quien la escribió".
2. De lo anterior
resulta que la Corte no tenía la obligación de considerar, como apto para
resolver de fondo, el cargo formulado por el actor. Por el contrario, la
circunstancia de que la norma objeto de acción nada dispusiera sobre las
universidades públicas, menos todavía para quitarles o disminuirles la
autonomía garantizada en la Constitución, era suficiente para declarar que
sustancialmente faltaba uno de los elementos exigidos por el artículo 2 del
Decreto 2067 de 1991 para estructurar, al menos, un cargo de inconstitucionalidad.
Empero, aun
aceptando en gracia de discusión que el juicio de constitucionalidad podía
darse en el fondo, en mi parecer, según resulta del artículo 352 de la
Constitución, la disposición demandada ha debido ser declarada exequible, pura
y simplemente, ya que la Ley Orgánica del Presupuesto es precisamente la que
puede y debe regular lo correspondiente al régimen presupuestal de las
entidades públicas, en sus distintas modalidades.
En efecto, esa norma
constitucional dispone que "la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo
correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los
presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes
descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el
Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y
entidades estatales para contratar".
Debe observarse que,
no obstante ser la autonomía y la descentralización de las entidades
territoriales principio básico de nuestro sistema (art. 1 C.P.), el artículo
353 ibídem hace a ellas extensivo lo así dispuesto en materia
presupuestal, cuando expresa: "Los principios y las disposiciones
establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las
entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su
presupuesto".
De lo cual deduzco
que el concepto de autonomía plasmado en la Constitución no se opone a que la
Ley Orgánica de Presupuesto disponga el régimen aplicable, en ese campo, a
entidades que gozan de dicha característica en mayor o menor grado.
3. Todo lo que hace
la norma demandada, como corresponde a su carácter orgánico, es señalar, para
cada tipo de entidades públicas, el régimen presupuestal que se les asigna a
las que no tengan la naturaleza de empresas industriales o comerciales del
Estado ni de sociedades de economía mixta o asimiladas por la ley "se les
aplicarán las disposiciones que rigen los establecimientos públicos del orden
nacional".
Como puede verse, en
el enunciado legal del que se trata se encuentra ausente todo elemento
normativo que en sí mismo pueda afectar la autonomía de las entidades públicas
cobijadas por él, y es mucho más lejano -y, en realidad, artificial- ese
componente respecto de organismos que el artículo ni siquiera menciona, como
las universidades públicas.
Por lo tanto, la
remisión al sistema consagrado para los establecimientos públicos del orden
nacional acoge un continente, mas no un contenido, es decir, tal
referencia solamente podría ser calificada como lesiva de la autonomía o de
otros derechos de ciertas entidades si el sólo concepto "establecimientos
públicos del orden nacional" implicara -que no implica- la pérdida de los
mismos o su debilitamiento.
Bien puede el
legislador establecer un régimen presupuestal, el más autónomo y amplio, para
los establecimientos públicos, e inclusive prever grados de mayor o menor
autonomía entre ellos, o, por el contrario recortársela al máximo, y nada de
eso se deriva de la disposición que ahora examina la Corte, pues ella, como
surge de su literalidad, hace un señalamiento genérico, que, como tal, de
ninguna manera puede ser calificado, en sí mismo, de autónomo o absorbente.
La Corte
Constitucional podría verificar las posibles discrepancias con la autonomía
universitaria, al estudiar las normas legales que consagraran de manera
concreta el régimen presupuestal de los establecimientos públicos del orden
nacional, pero ese examen requeriría precisamente que la demanda recayera de
modo específico sobre tales preceptos. No es posible adelantarlo sobre la
disposición que apenas remite a ellas, como en este caso ocurre.
4. En el análisis
que ha emprendido la Corte no puede pasar desapercibido que, según el régimen
legal hasta ahora vigente para los establecimientos públicos, contemplado en el
Decreto 1050 de 1968, la autonomía es una de las características esenciales de
los establecimientos públicos.
En efecto, el
artículo 5 de dicho decreto dispone:
"Artículo 5.
De los establecimientos públicos. Son organismos creados por la ley, o
autorizados por ésta, encargados principalmente de atender funciones
administrativas, conforme a las reglas del derecho público, y que reúnen las
siguientes características:
a) Personería
jurídica;
b) Autonomía administrativa;
c) Patrimonio
independiente, constituido con bienes o fondos públicos comunes o con el
producto de impuestos, tasas o contribuciones de destinación especial".
Así las cosas, se
interpreta mal la disposición de la norma orgánica en cuanto se deduce que, por
haber remitido al régimen presupuestal de los establecimientos públicos del
orden nacional, se perjudica la autonomía de unos determinados entes en ella no
previstos, como las universidades públicas.
5. Lo que más
preocupa de la sentencia es la inclusión, en su parte resolutiva, de una
normatividad legal específica, como factor obligatorio de constitucionalidad de
la disposición acusada.
No se me oculta que
los incisos 2 y 3 del artículo 57 de la Ley 30 de 1992 fueron declarados
exequibles por la Corte (Sentencia C-547 del 1 de diciembre de 1994. M.P.: Dr.
Carlos Gaviria Díaz), pero de esa exequibilidad no se sigue el cambio de
naturaleza de la norma pertinente, de jerarquía legal, de manera que, como
parece entenderlo la Corte, hubiera asumido nivel constitucional que permitiera
condicionar a ella la constitucionalidad de otro precepto.
En efecto, como en
nutrida jurisprudencia se ha reconocido, el juicio de constitucionalidad
implica la valoración, por el órgano competente, de los elementos intrínsecos
de la norma inferior respecto de la superior, esto es, la comparación entre el
precepto legal y el principio o mandato constitucional, pero jamás la
confrontación entre normas de la misma jerarquía, por lo cual, pudiendo el
legislador modificar la ley e inclusive derogarla, una norma legal no puede ser
contraria a otra para definir, con base en esa oposición, la
inconstitucionalidad de una de ellas, a menos que, como se dijo en reciente
fallo, sea la propia Carta Política la que condiciona formal o sustancialmente
la constitucionalidad de una norma a lo que otra disponga, como cuando se exige
que los decretos leyes expedidos con base en facultades extraordinarias se
sometan a lo estipulado en la ley habilitante (art. 150, numeral 10, de la
Constitución), o cuando a la expedición de toda ley deben preceder el trámite y
los requisitos señalados en la Ley Orgánica que plasme el reglamento del
Congreso (art. 151 de la Carta), pues la actividad legislativa está sujeta a
ellas.
Es evidente que de
la Constitución no se deduce la forzosa sujeción de la Ley Orgánica de
Presupuesto a las disposiciones de la Ley 30 de 1992, "Por la cual se
organiza el servicio público de la Educación Superior", ley ordinaria a la
cual, por mandato de la sentencia hoy proferida, quedó atada la
constitucionalidad de la Ley Orgánica de Presupuesto, en una total
desfiguración de la jerarquía normativa que nuestra Carta contempla.
En mi criterio, se
dio el valor de cosa juzgada constitucional (art. 243 C.P.) a una disposición
legal, en términos tales que, hacia el futuro, como el legislador ni autoridad
alguna pueden consagrar normas que reproduzcan lo declarado inexequible por
motivos de fondo -y aquí lo fue en realidad aunque no se emplee el término, el
contenido implícito sobre extensión del régimen presupuestal de los
establecimientos públicos del orden nacional a las universidades públicas-,
llegamos a la conclusión descabellada de que la Ley 30 de 1992 es irreformable
por el legislador en lo que atañe al presupuesto de las universidades públicas,
so pena de vulnerar dicho postulado.
Me pregunto qué
pasaría si el legislador, en ejercicio de la potestad que le reconoce el
numeral 1 del artículo 150 de la Constitución, varias veces objeto de la
doctrina de esta Corte, decidiera reformar o derogar la Ley 30 de 1992 y, por
ejemplo, establecer reglas distintas en el campo presupuestal para las
universidades. ¿En qué quedaría la constitucionalidad que ahora se declara, del
artículo 63 de la Ley 179 de 1994, si ella está condicionada en el sentido de
que el régimen presupuestal de las universidades del Estado "es el
ordenado por las normas de la Ley 30 de 1992"? (subrayo)
6. La sentencia
también condiciona la exequibilidad en el sentido de que, para darse ella, se
aplique a las universidades el régimen consagrado en las normas del Estatuto
Orgánico del Presupuesto "que no vulneren el núcleo esencial de la
autonomía que les reconoció el artículo 69 de la C.P.".
En últimas, este
condicionamiento entraña, en mi sentir, la resignación por parte de la Corte
Constitucional de su facultad y de su deber de guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución, pues implica que otro órgano, el que ordene la
aplicación concreta del Estatuto Orgánico de Presupuesto a las universidades
públicas, sea el que decida sobre el núcleo esencial de la autonomía
universitaria, a propósito de una norma, integrante del mismo estatuto, que ya
ha sido declarada exequible sobre el supuesto anticipado del exacto juicio al
respecto.
7. Dejo la inquietud
acerca de cuál será el régimen presupuestal concreto y definido al que quedarán
sujetas las universidades públicas a partir del día siguiente al de la
notificación del presente fallo.
8. Finalmente, no
entiendo la razón por la cual ha resultado más estricta la Corte Constitucional
en lo relativo a la autonomía presupuestal de las universidades públicas que en
lo referente a la misma autonomía cuando se trata de la Rama Judicial del Poder
Público, como puede verse en la Sentencia C-192 del 15 de abril de 1997, de la
cual, por ese motivo entre otros, también hube de depositar salvamento de voto.
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
[1] Corte Constitucional, Sentencia C-508 de 1996, M.P. Dr. Alejandro
Martínez Caballero.
[2] Ibídem.
[3] Henry Michel, "La Barbarie", Edit. Grasset, París 1987
[4] El concepto de "libertad
jurídica" lo define Kant como el poder de autolegislarse colectivamente,
haciendo coincidir el concepto de libertad con el concepto de autonomía. La
autonomía se entendería como la capacidad de autodeterminación de un colectivo
que coincide en el ejercicio de un que hacer fundamental para el Estado sin
perder por ello su identidad y consecuente diversidad.
[5] Serres Michele, "La légende des
Anges", Edit. Flamamarion, París 1993.
[6] "...la ley 30 de 1992 no reviste
las características necesarias para que amerite ser calificada como una ley
estatutaria (por no tratarse de la regulación de un derecho constitucional
fundamental), y es imposible que pueda ser enmarcada bajo las denominadas leyes
generales (por no existir facultad constitucional que así lo permita), entonces
resulta forzoso concluir que la normatividad sub-examine corresponde a las
denominadas leyes ordinarias expedidas por el órgano legislativo." (Corte
Constitucional, Sentencia C-311 de 1994, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa)
[7] Noguera Calderón Camilo, Autonomía de la
Universidad Pública, ASCUN, febrero de 1996.
[8] Corte Constitucional, Sentencia C-050 de 1994, M.P. Dr. Hernando
Herrera Vergara
[9] Henry Michel, "La destrucción de la
universidad", en "La Barbarie", Edit...., 1995, pag. 201-211
[10] "...la Constitución no ha
establecido que la Corte esté atrapada en el dilema de mantener en forma
permanente una norma en el ordenamiento (declaración de constitucionalidad) o
retirarla en su integridad (sentencia de inexequibilidad), puesto que la Carta
simplemente ha establecido que a la Corte compete "decidir sobre las
demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las
leyes" (C.P. 241 ord.4). Por consiguiente, al decidir sobre éstas
demandas, la Corte debe adoptar la modalidad de sentencia que mejor le permita
asegurar la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución...Así en
ciertas ocasiones,  la Corte ha decidido mantener en el ordenamiento jurídico
una norma pero condicionando su permanencia a que sólo son válidas unas
interpretaciones de la misma, mientras que las otras son inexequibles
(sentencias interpretativas o de constitucionalidad condicionada...En otras
oportunidades, la Corte ha declarado la exequibilidad de determinada
disposición legal pero con base en una interpretación conforme a la
Constitución..." (Corte Constitucional, Sentencia  C-109 de 1995, M.P. Dr.
Alejandro Martínez Caballero)
[11] Marcel Waline, Tratado elemental de
ciencia y legislación financiera, París, 1952, citado en Hacienda Pública, de
Juan Camilo Restrepo.
[12]   Corte Constitucional, sentencia  C-101
de 1996, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz
[CC1]