C-168-93
Sentencia No
Sentencia No.
C-168/93
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS CONFERIDAS POR LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE/DECRETO
LEGISLATIVO/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
El Constituyente
de 1991, reunido en la Asamblea Nacional Constituyente, precavido de la
necesidad de hacer cumplir la propia Constitución y de dar fundamento a la
vigencia del principio de la Supremacía de la Carta, ordenó que los decretos
expedidos en desarrollo de las facultades conferidas fueran sometidos a dos
tipos de control de su constitucionalidad, así:  uno, jurídico-político de
carácter previo, verificado por  la Comisión Especial Legislativa, y otro
judicial y posterior verificado ante la instancia de  la Corte Constitucional,
por virtud de la  acción pública de inexequibilidad. En este caso, no son
aplicables los requisitos ordinarios de trámite y forma previstos en la Carta
Fundamental, para regular la institución de las Facultades Extraordinarias, que
resulten incompatibles con los requisitos especiales previstos de modo especial
por el constituyente al conferir la habilitación legislativa.
AUDIENCIA-Grabación
La norma acusada
en verdad contribuye a facilitar la labor ordenada y sistemática del despacho
judicial y, en el peor de los casos, facilita la racionalidad en la
organización del trabajo interno. Por este motivo contribuye a la descongestión
y no resulta contraria a la Carta, en punto al debido ejercicio de las
facultades extraordinarias.
DESCONGESTION DE
DESPACHOS JUDICIALES
La suspensión que se ordena de las
disposiciones contenidas en los artículos 18 a 21 de la Ley 23 de 1991, en vez
de contribuir a la "descongestión" de los despachos
judiciales, lo que constituye la finalidad y el limite material de las
facultades extraordinarias con base en las cuales se expidió el mencionado
decreto, patrocina y conduce a la evidente acumulación de  negocios en los
Juzgados, contrariando el sentido de las facultades conferidas por el
Constituyente de 1991, en el artículo transitorio 5o. literal e)  de la Carta.
Lo cierto es que la suspensión de los artículos mencionados, conduce a que los
asuntos a los que se refiere el Capítulo Segundo de la Ley 23 de 1991, que
según lo dispuesto en ella debían estar en manos y bajo el conocimiento de las
autoridades de tránsito, sean tramitados íntegramente por las vías ordinarias
ante los despachos de los jueces civiles y penales, desbordando el sentido y la
finalidad de la citada Ley, y congestionando en buena medida las labores
judiciales de los despachos.
ACCIDENTE DE
TRANSITO/CONCILIACION
La conciliación en materia de los daños
causados que se puede adelantar ante los despachos de las autoridades de
tránsito, corresponde a las finalidades de la descongestión de los
despachos judiciales dentro del programa del Estado de desjudicializar las
conductas por virtud de la composición de intereses.
AUTORIDAD DE
TRANSITO/COMPETENCIA/TERCERO CIVILMENTE RESPONSABLE
Las normas de la
Ley 23 de 1991, que regulan las competencias de las autoridades de tránsito
para efectos de definir por conciliación las responsabilidades que se
desprenden del accidente vehicular, no se pueden aplicar cuando se trate de
terceros llamados a responder civilmente y que pretendan desligarse de aquella,
dada la naturaleza de la controversia que se suscita y la falta de competencia
expresa de los mencionados funcionarios de tránsito. Ante la imposibilidad de
adelantar ante aquellos funcionarios las correspondientes diligencias de
solución de la controversia sobre los vínculos obligacionales y las relaciones
civiles de orden legal o contractual entre las personas involucradas en el
asunto y las llamadas a responder solidariamente por los perjuicios causados,
éste debe tramitarse por separado ante la jurisdicción ordinaria para obtener
la definición de la responsabilidad civil que pueda corresponda a otras
personas, con fundamento en la resolución que dicte la autoridad de tránsito.
REF.     Expediente
No. D-196
Acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 39 y 59 del Decreto  Ley 2651 de
1991.
Grabación de
audiencias y diligencias en el procedimiento civil; Descongestión de despachos
judiciales.
Actor:
JORGE HERNAN GIL
ECHEVERRY
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Santafe de Bogotá,
D.C., abril veintinueve (29) de mil novecientos noventa y tres (1993)
I.       ANTECEDENTES
El ciudadano JORGE
HERNAN GIL ECHEVERRY,  en ejercicio de la acción pública de inexequibilidad que
establece el artículo 242 de la Constitución Nacional, presentó ante la Corte
Constitucional la demanda de la referencia contra los artículos 39 y 59 del
Decreto 2651 de 1991.  Admitida la demanda  se ordenó practicar las
comunicaciones de rigor constitucional y legal; se fijó en lista el negocio por
la Secretaría General de la Corte y simultáneamente se dió traslado al Despacho
del señor Procurador General de la Nación, quien rindió el concepto de su
competencia.
Una vez cumplidos
todos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Nacional y
en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda
presentada.
II.  EL TEXTO DE LA NORMA ACUSADA.
A continuación, se
transcribe el texto de los artículos 39 y 59 del Decreto 2651 de 1991.
"DECRETO  No.
2651 DE 1991
"(noviembre 25)
"Por el cual se
expiden normas transitorias para descongestionar los despachos
judiciales".
"......
"Artículo
39. Grabación de audiencias y diligencias.  En todas las audiencias y
diligencias se utilizará el sistema de grabación magnetofónica o electrónica,
salvo que el Despacho carezca de los elementos necesarios y las partes no los
proporcionaren.  La transcripción deberá elaborarse dentro de los diez días
siguientes a la audiencia o diligencia y de ella se correrá  traslado en la
forma indicada en el artículo 108 del Código de Procedimiento Civil, por el
término de tres días, para que se presenten observaciones escritas, las cuales
tendrá en cuenta el juez, previa confrontación, antes de firmar, y si lo considera
pertinente podrá ordenar la reelaboración del acta dentro del término que fije,
de conformidad con sus observaciones.
"La parte que
hubiere suministrado los medios para la grabación deberá elaborar la
transcripción del acta dentro del  término indicado; si no lo hiciere se le
impondrá multa hasta diez salarios mínimos mensuales y la otra parte dispondrá
de la mitad del término para suministrar la versión, la que será aprobada por
el juez sin más observaciones; si tampoco la suministrare se le impondrá a ésta
una multa hasta diez salarios mínimos mensuales.  Si ninguna de las partes
presenta la versión, se tendrá por inexistente la audiencia o diligencia y se
prescindirá de ella.
"Las
grabaciones originales permanecerán bajo custodia del juez hasta la  terminación
del proceso.  Para efectos de la transcripción cuando ella esté a cargo de una
de las partes, ésta deberá obtener un duplicado de la grabación original.
"El acta será
firmada por el juez dentro de los dos días siguientes al del vencimiento del
traslado y por los demás intervinientes dentro de los tres días siguientes al
de la firma por el juez.  La falta de firma de los demás intervinientes no
afecta en ninguna forma la validez de lo actuado.
"Cuando se
emplee el sistema de grabación, se levantará un acta en la cual se deje
únicamente constancia de quienes intervinieron en ella como partes, apoderados,
testigos o auxiliares de la justicia, de los documentos que se hayan presentado
y del auto que la suspende y señala fecha para continuarla, si fuere el
caso."
"....
"Artículo
59.-  Suspensión.  Se suspende la vigencia del capítulo segundo de la Ley
23 de 1991."
III.   LA DEMANDA
A.  Normas Constitucionales que se
Consideran Infringidas.
El actor considera
que la norma acusada vulnera el literal e) del artículo 5o. transitorio de la
Constitución Nacional.
B.   Los Fundamentos de la Demanda.
Señala el actor que
la Asamblea Nacional Constituyente facultó al Presidente de la República para
expedir normas transitorias encaminadas a obtener la descongestión de los
despachos judiciales, empero, las disposiciones contenidas en el artículo 39
que se acusa, resultan menos expeditas y más complicadas que las contenidas en
el artículo 109 del Código de Procedimiento Civil modificado por el Decreto
2282 de 1989. En su opinión, la acusada en vez de servir para agilizar los
procesos, los dilata aún más, produciendo el efecto contrario al querido por la
Asamblea Constituyente, puesto que entre menos rápido se tramiten los procesos
mayor congestión judicial habrá.
El actor intenta el
examen contabilizado de los términos que en su opinión se emplearían en las
hipótesis que acusa como inconstitucionales y los compara con las disposiciones
del citado artículo 109 del Código de Procedimiento Civil; en este sentido
señala que en el caso de la acusada se emplearían hasta veinte días para
adelantar el trámite de la audiencia y la legalización del acta, más otros
cinco días que se deben surtir en caso de que el despacho judicial o el
tribunal arbitral carezca de medios magnetofónicos y una de las partes sea la
que lo suministre, mientras que para el caso de la aplicación de la norma
suspendida del Código, sostiene que el término correspondiente no superaría más
de ocho días en total.
Por otro aspecto,
sostiene que la norma suspendida del Código de Procedimiento Civil, prevé que
la intervención de las partes tiene un límite de hasta quince minutos, mientras
la acusada no establece límite alguno, sin que se advierta verdadera descongestión
de los despachos judiciales.  Igualmente advierte que la obligación de
conservar la grabación hasta el final del proceso no redunda en las
descongestión de los despachos.
Por último, advierte
que la suspensión del Capítulo Segundo de la Ley 23 de 1991, ordenada por el
artículo 59 que acusa, resulta inconstitucional por que no redunda en la
descongestión de los despachos como fue la voluntad del Constituyente; en este
sentido señala que los mecanismos de la conciliación previstos en los artículos
18 a 20 de la citada ley, establecían competencias radicadas en cabeza de los
secretarios e inspectores de tránsito y en los alcaldes municipales para
conocer de materias que antes estaban puestas bajo el conocimiento de los
jueces. Sostiene que:
"..la consagración
de la conciliación como alternativa frente a los procesos verbales sumarios que
estipula el Código de Tránsito Terrestre necesariamente redundará en beneficio
de la descongestión de los despachos máxime cuando se prevé una conciliación
rápida y sencilla, extrajudicial, al momento de la ocurrencia de los
hechos."
IV LA INTERVENCION OFICIAL.
El abogado Raúl Alejandro Criales Martínez,
obrando con fundamento en el poder conferido por el Ministerio de Justicia,
presentó ante esta Corporación un escrito en el que pide que las normas
acusadas sean declaradas exequibles, con fundamento en las consideraciones que
se resumen enseguida:
-   En su opinión, las disposiciones que
hacen parte del Decreto 2651 de 1991, se insertan en la regulación vigente
sobre procedimiento para adecuarlas conforme al proceso de descongestión de los
despachos judiciales y mediante técnicas que aceleran la solución de
conflictos, dan mayor agilidad en la práctica de pruebas y procuran mayor
fluidez en la etapa de decisión de los procesos.
-   El citado decreto prevé un conjunto
armónico de disposiciones que se enderezan a garantizar la existencia temporal
de medios que refuerzan la conciliación solicitada de común acuerdo por las
partes, involucrando la actividad misma del Estado en ayuda de los jueces y de
los empleados judiciales  por medio de la creación de concialiadores
judiciales, esto último con fundamento en lo dispuesto por el artículo 116 de
la carta Fundamental.  Advierte que con la adopción de estas medidas se logra
adelantar los fines de la descongestión, por cuanto si pasados dos meses en
dicho trámite, no se logra la conciliación o ésta es parcial, cualquiera de las
partes puede adelantar el proceso arbitral.
-   Por último, señala que "...Si se
aplica lo dispuesto para las audiencias y diligencias, lo contemplado en el
artículo 109 del Código de Procedimiento Civil, resultaría ineficaz y más
lento, ya que en estas audiencias que puede ser solo una, se va a ventilar toda
la controversia, a recepcionar pruebas, y se discutirán todas las posibles
fórmulas de arreglo; si esto no fuera así realmente se perdería la finalidad
del Decreto la cual es descongestionar los despachos judiciales"(sic).
Además, señala que "Como el capítulo segundo de la ley 23 de 1991, no se
adecuaba a las soluciones técnicas para la descongestión efectiva de los
despachos judiciales, teniendo en cuenta que la infraestructura de las
autoridades de tránsito es insuficiente para tal efecto, se optó por suspender
dicho capítulo, mientras estas autoridades adecúan su infraestructura y
reglamentan el procedimiento pertinente, para que no se violen los principios
constitucionales del debido proceso y la igualdad de las personas ante la ley."
V.    EL CONCEPTO FISCAL
Dentro del término correspondiente, el
despacho del Señor Procurador General de la Nación rindió el concepto de su
competencia y en él solicita que se declare que las disposiciones acusadas son
exequibles. Fundamenta su concepto en las consideraciones que se resumen
enseguida:
- Las disposiciones acusadas fueron
expedidas con base en lo señalado por el literal e) del artículo 5o.
transitorio de la Carta de 1991, por virtud del cual se revistió de facultades
extraordinarias al Presidente de la República para expedir normas transitorias
tendientes a descongestionar los despachos judiciales; en este sentido, se
ordenó la reforma transitoria de los mecanismos de descongestión ya existentes
con la finalidad de hacerlos más expeditos y se implementaron los
procedimientos encaminados a obtener el consenso de las partes, como la
conciliación y el arbitramento.
-   En su opinión, las normas dictadas con
la finalidad de descongestionar los despachos judiciales, "..son el
resultado de la sentida necesidad de dar solución a los graves problemas que
aquejan a la Administración de Justicia, originados, fundamentalmente por el
gran volumen de negocios y la carencia de una infraestructura adecuada para
resolverlos."
-   En   concepto de su despacho, el
aumento de los términos no significa congestionar los despachos judiciales, y
la eficiencia de la justicia no puede medirse con elementos estrictamente
aritméticos, pues muchas veces es necesario otorgar   términos
prudenciales con la finalidad de asegurar la garantía de los derechos
fundamentales de las personas.
Para comprender el verdadero alcance de
algunas disposiciones es necesario examinarlas en su contexto para encontrarles
su verdadero sentido, como ocurre con las disposiciones acusadas, en las que
siendo cierto que se han aumentado los términos para legalizar las actas de las
audiencias, también los es que existen varios mecanismos de descongestión que
deben considerarse armónicamante con los términos establecidos para la
elaboración del acta de la audiencia.
-   Por último,
estima el Jefe del Ministerio Público que "..es el Gobierno quien debe
evaluar la conveniencia de las medidas que se adopten para descongestionar la
justicia, las cuales deben estar de acuerdo con el orden jurídico
constitucional..." Además, sostiene que determinar si las disposiciones
que consagra el capítulo Segundo de la Ley 23 de 1991, son más o menos eficaces
para descongestionar los despachos judiciales, si aquellas son oportunas o no,
o si son convenientes, no es un problema de constitucionalidad que se deba
surtir en esta sede judicial.
VI CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera.-    La
Competencia
Esta Corporación es
competente para conocer de la acusación formulada contra los artículos 39 y 59
del Decreto 2651 de 1991, en atención a lo dispuesto por el artículo 10
transitorio,  en concordancia con el numeral 5o. del artículo 241 de la Carta
de 1991, ya que las acusadas son unas normas expedidas con base en las
facultades extraordinarias conferidas por el literal  e)  del artículo
transitorio 5o.  de la misma.
Segunda.     Las
Facultades Extraordinarias de Origen Constituyente
a)  No obstante ser
objeto de serios reparos y de observaciones críticas de distinta etiología
durante el proceso constituyente de 1991, la tradicional institución jurídica
de las Facultades Legislativas Extraordinarias radicadas en cabeza del
Presidente de la República, fue consagrada y regulada de modo ordinario por la
nueva Carta Fundamental en el Artículo 150 numeral 10,  y sometida ahora, en
razón de las críticas señaladas, a estrictas regulaciones más rígidas y
rigurosas que las que se predicaban del mismo instituto constitucional en la
carta de 1886 y sus reformas.
En efecto, aquella
figura aparece limitada normativamente en las regulaciones de la nueva Carta
Fundamental en lo que hace a las materias de que puede ocuparse el Jefe de la
Rama Ejecutiva del Poder Público, y que pueden ser objeto de la delegación
legislativa y en lo que se refiere al término para su ejercicio; además, su
atribución o conferimiento requiere en adelante de la solicitud expresa y
previa del Presidente de la República, cuando la necesidad lo exija o la
conveniencia lo aconseje, todo dentro del marco normativo del funcionamiento armónico
de las ramas del poder, de la separación de sus competencias, de su
colaboración armónica y de la supremacía y vigencia de la Constitución.
b)  Visto lo
anterior, cabe señalar que en el caso que ocupa la atención de la Corte en esta
oportunidad, no se trata del examen del ejercicio de unas facultades
extraordinarias conferidas por el Congreso de la República, en el modo
ordinario que se reseñó más arriba, sino de facultades extraordinarias
otorgadas por el propio Constituyente, con el propósito de contribuir a la
solución de serias necesidades públicas, que se encontraban en la base de sus
labores de reforma y cambio constitucional, relacionadas con la modernización
de la justicia y la descongestión de los despachos judiciales; en consecuencia,
el juicio de constitucionalidad que corresponde a la Corte en este asunto exige
el señalamiento de las advertencias que se hacen enseguida.
Esta modalidad
reglada de expresión de una competencia sui generis del Poder
constituyente, no es nueva en su práctica y tampoco es extraña en nuestro medio
ni en el derecho extranjero; supone que el Poder Constituyente entrega al Jefe
del Poder Ejecutivo de modo extraordinario, limitado, preciso y temporalmente
contraído, determinadas competencias legislativas sobre ciertas materias, que
de ordinario corresponden y deben corresponder al órgano con vocación natural y
con la legitimidad política necesaria para expedir los actos con pretensión de
generalidad, pero que, por diversas razones de tránsito de la normatividad, y
del ajuste institucional que sigue al proceso de cambio y de reforma, no está
en condiciones de expedir.
c)  Como se advirtió
en el considerando anterior, el Decreto 2651 de 1991, "Por el cual se
expiden normas transitorias para descongestionar los Despachos
Judiciales", fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio
de las facultades extraordinarias que le confirió el aparte e) del artículo 5o.
de la Constitución Política, después de surtido el trámite previsto ante la
Comisión Especial Legislativa creada por la Asamblea Nacional Constituyente;
esta situación hace que la Corte deba detenerse inicialmente en el examen de
las disposiciones constitucionales que regulan este tema, por su incidencia en
el asunto subexámine, y que en ejercicio de su función controladora deba
señalar las reflexiones jurisprudenciales que procedan.
En primer término se
observa que la Asamblea Nacional Constituyente confirió al Presidente de la
República un conjunto de facultades legislativas extraordinarias, dentro de las
que se encuentran las que son invocadas como fundamento de la norma acusada;
dicho acto aparece recogido en el artículo transitorio 5o. de la Carta, así:
"Artículo
Transitorio 5o..-  Revístese al Presidente de la República de precisas
facultades extraordinarias para:
a)  Expedir las
normas que organicen la Fiscalía General y las normas de procedimiento penal;
b)   Reglamentar el
derecho de tutela;
c)   Tomar las
medidas administrativas necesarias para el funcionamiento de la Corte
Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura;
d)   Expedir el
Presupuesto General de la Nación para vigencia de 1992;
e) Expedir normas
transitorias para descongestionar los despachos judiciales."(subrayas
de la Corte)
Además, en el artículo
transitorio 6o.  de la misma Carta, aparece la disposición que ordenó la
creación de una Comisión Especial Legislativa encargada de examinar los
proyectos de decreto que le presentara el Gobierno para ejercer las facultades
extraordinarias conferidas según disposición transcrita; también en el artículo
transitorio 11 se señala que "las facultades extraordinarias a que se
refiere el artículo transitorio 5o. cesarán el día en que se instale el
Congreso elegido el 27 de octubre de 1991".
El citado artículo
transitorio 6o. señala lo siguiente:
"Artículo
Transitorio 6o.  Créase una Comisión Especial de treinta y seís miembros
elegidos por cuociente electoral por la Asamblea Nacional Constituyente, la
mitad de los cuales podrán ser Delegatarios, que se reunirán entre el 15 de
julio y el 4 de octubre de 1991 y entre el 18 de noviembre de 1991 y el día de
la instalación del nuevo Congreso.  La elección se realizará en sesión
convocada para este efecto el 4 de julio de 1991.
"Esta Comisión
Especial tendrá las siguientes atribuciones:
a)  Improbar por la
mayoría de sus miembros, en todo o en parte, los proyectos de decreto que
prepare el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias
concedidas al Presidente de la República por el artículo anterior y en otras
disposiciones del presente Acto Constituyente, excepto los de nombramientos.
Los artículos improbados no podrán ser  expedidos por el Gobierno.
b)  Preparar los
proyectos de la ley que considere convenientes para desarrollar la Constitución.
La Comisión Especial podrá  presentar dichos proyectos  para que sean debatidos
y aprobados por el Congreso de la República.
c)  Reglamentar su
funcionamiento.
Parágrafo.- Si la
Comisión Especial no aprueba antes del 15 de diciembre de 1991 el proyecto de
presupuesto para la vigencia fiscal de 1992, regirá el del año anterior, pero
el Gobierno podrá reducir gastos y, en consecuencia suprimir o fusionar
empleos, cuando así lo aconsejen los cálculos de rentas del nuevo
ejercicio."
d)  Se encuentra que
el mismo Constituyente, que confirió las Facultades Extraordinarias, estableció
tres requisitos específicos en lo que hace a la forma y al trámite para su
ejercicio,  así:
-   Al otorgar las
Facultades Extraordinarias dispuso que éstas eran "precisas", es
decir, límitadas a la materia señalada.
-   Igualmente
dispuso que el Presidente debía someter los proyectos de decreto a la no
improbación de la Comisión Especial Legislativa que cumplía las señaladas
funciones jurídico políticas.
-   Además, señaló
un término de expiración de las Facultades Extraordinarias como límite temporal
de la habilitación excepcional.
Observa la Corte que
el cumplimiento de estos tres requisitos también es objeto de la función de
control de constitucionalidad que rige sobre los decretos expedidos por el
Presidente de la República, en ejercicio de las Facultades Extraordinarias
conferidas, según  lo ordena el artículo transitorio 10 de la Carta Política.
Pero, además,
también cabe advertir que las facultades conferidas, naturalmente son de orden
legislativo y por su posición jerárquica y por su contenido deben acomodarse a
las formulaciones de principios, valores, fines y objetivos y a las demás
prescripciones normativas previstas por los enunciados de la Carta, dentro de los
cuales se encuentran las propias disposiciones transitorias, sin que pueda
derogarlas, puesto que no se trata de ningún otro asunto distinto del de
habilitar transitoriamente a un  órgano del Estado, que no es el ordinariamente
llamado a legislar, para que provea normativamente sobre una materia
específica y precisa.
e)  En lo que se
refiere a esta singular institución, es decir, al otorgamiento de facultades
legislativas extraordinarias radicadas en cabeza del Poder Ejecutivo, ordenado
por el propio constituyente, cabe señalar que su ocurrencia es sólo
excepcionalísima, y se verifica en casos de expreso pronunciamiento del mismo
constituyente originario, o derivado, o del poder reformador de la
Constitución; empero, es presupuesto del Estado de Derecho el sometimiento de
los órganos instituídos y de los funcionarios habilitados para cumplir los
cometidos del Estado, a los límites y controles que aseguren la vigencia de los
postulados normativos del orden jurídico del Estado, y su control de
constitucionalidad, verificado por el órgano judicial correspondiente.
En este sentido el
Constituyente de 1991, reunido en la Asamblea Nacional Constituyente, precavido
de la necesidad de hacer cumplir la propia Constitución y de dar fundamento a
la vigencia del principio de la Supremacía de la Carta, ordenó que los decretos
expedidos en desarrollo de las facultades conferidas fueran sometidos a dos
tipos de control de su constitucionalidad, así:  uno, jurídico-político de
carácter previo, verificado por  las Comisión Especial Legislativa, y otro
judicial y posterior verificado ante la instancia de  la Corte Constitucional,
por virtud de la  acción pública de inexequibilidad.
f)  Además, el
propio constituyente señaló unos requisitos especiales de carácter formal y de
trámite, para el ejercicio de la habilitación legislativa, que son los que se
aplican a los actos que se podían proferir en su desarrollo, como se verá
enseguida.  En este sentido se observa que los decretos expedidos por el
Presidente, en dichos casos, por ser producto de una competencia especial y
excepcional pero reglada, deben someterse en lo que hace a los requisitos
formales y de trámite, a lo que de modo especial y transitorio previó la misma
Carta, puesto que se aplica la regla según  la cual en materia de validez
formal de disposiciones jurídicas, la norma especial prevalece lógicamente
sobre la general y ordinaria.
En consecuencia, en
estos casos no se aplican todas las previsiones ordinarias contenidas en el
artículo 150 numeral 10 de la Carta, en cuanto a los requisitos formales y de
trámite para conceder las facultades legislativas extraordinarias, sin que esto
implique desconocer la potestad del Congreso de modificar en todo tiempo y por
iniciativa propia, los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso  de la
habilitación extraordinaria.
En este caso, no son
aplicables los requisitos ordinarios de trámite y forma previstos en la Carta
Fundamental, para regular la institucion de las Facultades Extraordinarias
(art. 150 num. 10), que resulten incompatibles con los requisitos especiales
previstos de modo especial por el constituyente al conferir la habilitacion
legislativa.
g)  Asunto diferente
al examinado precedentemente es el del sometimiento del Presidente de la
República, en el ejercicio de las facultades  extraordinarias conferidas de
modo excepcional por el constituyente, al resto de las previsiones normativas
de la Carta, que no han sido objeto de regulación especial en estos asuntos.
Por no mediar regulación especial en contrario, y por no estar  en la voluntad
del constituyente que las confiere otra idea al respecto, se aplica la norma
general de la continuidad y de la vigencia suprema de la Carta, como fundamento
de validez material de las normas jurídicas jerárquicamente inferiores, como
son los decretos leyes.
Así las cosas, salvo
lo que se advierte en  materia de trámite y de forma, la norma acusada también
debe ser objeto de control de constitucionalidad por los restantes aspectos
materiales previstos en el Estatuto Superior.
Tercera.   Los
Requisitos Formales y su Cumplimiento
a)   El Carácter
Transitorio de las Disposiciones Acusadas.
Se observa que las
disposiciones acusadas están sometidas al régimen temporal, de carácter
transitorio, ordenado por el Constituyente que confirió las facultades
extraordinarias, ya que el artículo primero (1o) del Decreto 2651 del
veinticinco (25) de noviembre de mil novecientos noventa y uno ordena la
vigencia de los mismos sólo por el término de cuarenta y dos (42) meses; además
la entrada en vigor o la operancia de aquellas disposiciones comenzó  por
expresa disposición de su artículo sesenta y dos (62), el día diez (10) de
enero de mil novecientos noventa y dos (1992), todo lo cual significa que la
acusada, como norma transitoria expedida en ejercicio de especiales facultades
extraordinarias, sólo podrá tener operancia y regirá entre el 10 de enero de
1992 y el 10 de julio de 1995.
Cumple así los
artículos 39 y 59 con el especial requisito de la transitoriedad que exige el
artículo 5o. transitorio de la Carta de 1991 y al que se hace referencia en
esta providencia, como uno de los requisitos formales que deben ser objeto de
control de constitucionalidad por esta Corporación, en estos casos especiales.
b)  El trámite
previo ante la Comisión Especial Legislativa.
Esta Corporación
advierte, como lo hizo más arriba, que el proyecto de decreto al cual pertenece
la norma cuya constitucionalidad se acusa, debió ser presentado ante la Comisión
Especial Legislativa, creada ex-profeso por la Asamblea Nacional Constituyente,
entre otros fines, con el propósito de servir de órgano de control
jurídico-político del desarrollo de algunas disposiciones de la Carta
Fundamental de 1991.
Dicho órgano podía
improbar en todo o en parte, por la mayoría de sus miembros,  los proyectos de
decreto presentados por el Gobierno para ser expedidos como decretos leyes que
desarrollan las facultades conferidas en el artículo 5o. transitorio de la
Carta.
Ahora bien, del
examen de los actos contenidos en la Gaceta Legislativa, órgano de publicidad
de los actos de aquella Corporación, se encuentra que este requisito fue
cumplido con exactitud, pues el correspondiente proyecto  presentado,   no fue
improbado conforme lo señala la norma transitoria; en estas condiciones bien
podía ser expedido por el Presidente de la República.
c)   El Término
Especial para el ejercicio de las Facultades Extraordinarias.
Examinada en detalle
la institución especial de la habilitación legislativa extraordinaria que
permitió la expedición de la norma acusada, se advierte que el Constituyente,
atendiendo al principio fundamental de la doctrina del Estado  de Derecho que
impone  la separación funcional y orgánica de poderes, en su relación con el
principio operativo de carácter constitucional, según el cual, en ciertas
condiciones especiales y excepcionales, se admite la posibilidad limitada en el
tiempo y por las materias, de conferir Facultades Extraordinarias de carácter
estrictamente legislativo en cabeza del Poder Ejecutivo, otorgó la
habilitación  contenida en el Literal e) del Artículo Transitorio 5o. de la
nueva Carta Fundamental, contraída hasta el día en que se instalara el Congreso
elegido el veintisiete (27) de Octubre de 1991, lo cual debía ocurrir, como en
efecto ocurrió, el primero (1o.) de Diciembre de ese mismo año.
Desde este punto de
vista, se tiene que el Constituyente señaló como límite temporal para expedir
los decretos que desarrollaran las facultades otorgadas en el artículo 5o.
transitorio de la Carta, el día 1o. de Diciembre de 1991; así las cosas, el
Decreto 2651 de 1991 debió expedirse antes de la citada fecha, so pena de ser
declarado Inexequible por extralimitación de los requisitos formales especiales
de origen constituyente. Empero, como se advirtió más arriba, el Decreto 2651
de 1991 fue expedido el día 25 de noviembre de dicho año, dentro del limite
temporal advertido, y por tal razón no resulta contrario a la Carta
Fundamental.
Cuarta.    La
Precisión de las Facultades Conferidas y su Ejercicio
Conforme a la
Constitución.
I. La Descongestión de los Despachos
Judiciales.
La Corte encuentra
que el límite material establecido por el constituyente, en el caso de que
tratan las facultades conferidas en el literal e) del artículo transitorio de
la Carta, es el  de la expedición de las disposiciones legales transitorias,
que sin contrariar el ordenamiento superior, permitan alcanzar la
"descongestión" de los despachos  judiciales en todo el territorio nacional.
En consecuencia,
cabe examinar si por el aspecto del contenido de las disposiciones acusadas, el
ejecutivo desconoció, tanto el límite material de la habilitación
extraordinaria, como las restantes disposiciones de la Carta que tienen carácter
permanente y son de aplicación ineludible.
En verdad, el
término "descongestión" no expresa un enunciado normativo que
conduzca prima facie a una proposición jurídica clara, específica y
directa, que asegure inmediatamente su entendimiento interpretativo , o que
contenga una hipótesis limitada a una sola alternativa de regulación
legislativa extraordinaria; empero, a juicio de la Corte, resulta que en este
caso el Constituyente confirió un conjunto amplio pero preciso de competencias
sobre el funcionamiento de los despachos judiciales, que comprenden diferentes
posibilidades de regulación legislativa dentro del marco de la finalidad
advertida, que exigen el juicioso examen de esta Corporación para su cabal
entendimiento.
Así las cosas, en
primer término se tiene que "descongestionar" significa, en el
lenguaje corriente y ordinario  predicable de las cosas de común ocurrencia, la
disminución o el control del flujo y de la concurrencia o la aglomeración
anormal o excesiva de una sustancia o de algunos objetos presentes en un cuerpo
o entidad determinados, lo que no se acompasa con el funcionamiento de estos y
enerva el desarrollo de sus tareas.
No obstante lo
anterior, se tiene que dicho flujo anormal no solo se mide en términos de
cantidad o de volumen, sino también del ritmo, de la velocidad o del contenido
de la sustancia presente en el cuerpo o entidad de que se trata, siendo así que
la demora en evacuar o en hacer circular aquella conduce a la congestión, y su
circulación normal o la presencia del flujo continuado de la misma,  gracias a
distintos factores internos o externos, significa e implica la
"descongestión".
Dicha observación de
carácter gramatical y práctico  debe ser acompasada, en el caso del examen
judicial de la norma que sirve de fundamento para la expedición de las
disposiciones  acusadas, con otros elementos que atiendan a la voluntad del
Constituyente, a la naturaleza de las cosas que se quieren regular y a la
experiencia racional, so pena de no comprender sus verdaderos alcances.
En este sentido cabe
recordar que las condiciones de atraso y de lentitud de la función judicial
causada por el evidente congestionamiento de los despachos judiciales,
estuvieron en la base de los trabajos de la Asamblea Nacional Constituyente que
se reunió en el año de 1991 y elaboró la Carta Fundamental, y que las causas de
dicha congestión obedecían  a múltiples razones de orden técnico, social, y
económico, así como a determinadas condiciones de rigorismo en la regulación de
la vida de los colombianos, dentro de las que se encontraban las previsiones
procedimentales ante  los despachos judiciales, como es el caso de las materias
de que se ocupan las disposiciones acusadas.
II. El Artículo
39
En primer término,
obsérvese que el artículo 39 señala que en todas las audiencias y diligencias
se utilizará el sistema de grabación magnetofónica, salvo que el
despacho carezca de los elementos necesarios y las partes no los
proporcionaren; se trata de una disposición que desde el punto de vista
práctico ha sido objeto de reparos similares a los propuestos por el actor,
puesto que buena parte de los despachos del país carecen de los medios
suficientes para poner en ejecución esta medida por la falta de las
apropiaciones correspondientes en la administración. Empero, esta crítica no
supera los simples juicios de adecuación y disposición de los recursos
económicos, sin llegar a fundamentar un verdadero reparo de constitucionalidad
que sea atendible por la Corte.  Lo saludable sería desde el punto de vista práctico
que los órganos competentes de la Administración Pública y el Consejo Superior
de la Judicatura, dispusiesen los recursos adecuados para tal fin.
Además, se destaca
por el actor que los términos señalados por el legislador para efectos de
levantar la transcripción de las diligencias y de las audiencias, y para que
aquella sea suscrita por el juez y por las partes, es demasiado largo hasta el
punto de que comprende periodos más extensos que los señalados por las normas
anteriores, que regulan el desarrollo de las diligencias y de las audiencias.
En lo que no se
repara por el actor es que la posibilidad de la aplicación de esta disposición
comprende diligencias distintas de las audiencias y puede utilizarse también
para efectos de otras prácticas judiciales, como inspecciones, recepción de
testimonios o  declaraciones; además, téngase en cuenta que la descongestión
que se busca obtener pretende superar los obstáculos y la obstrucción generada
por la necesaria intermediación del juez y del despacho en las horas de
atención al público.  Con la norma acusada se evita la aglomeración de personas
y la demora natural del proceso mecanográfico inmediato en la actuación, lo
cual desde todo punto de vista distrae y retarda la atención del juez en
relación con los asuntos diarios.
La experiencia
racional enseña que con el sistema de transcripción mecanográfica inmediata, no
se puede definir con prontitud la evacuación de las actuaciones y se presentan
notorias alteraciones y aplazamientos por la congestión obvia. Igualmente el
acarreo y traslado de los elementos de transcripción cuando se trata del
desplazamiento del despacho, significa la presencia de elementos que patrocinan
la congestión y obstaculizan la actuación.
Igualmente, con
dicho elemento técnico se puede programar con mayor certeza el tiempo de
duración de las actuaciones a evacuar en la jornada. No se trata de resolver
siempre y sobre la marcha respecto de la cuestión planteada y bajo la
competencia del juez, sino de facilitarle a éste la prudente y programada
atención en el adelantamiento de las diligencias que se acumulan en los
despachos y no hacer depender la práctica de las mismas, del natural y más
lento proceso de levantamiento de los dictados y de las intervenciones sobre la
marcha, en el tradicional sistema manual de escritura o del mecanográfico
trabajo de copia.
El juez y las partes
no dependen de la marcha del escribiente y pueden con suficiente agilidad pasar
de un punto a otro o de una actuación a otra con mayor rapidez; en este sentido
la Corte encuentra que la norma acusada en verdad contribuye a facilitar la
labor ordenada y sistemática del despacho judicial y, en el peor de los casos,
facilita la racionalidad en la organización del trabajo interno. Por este
motivo contribuye a la descongestión y no resulta contraria a la Carta, en
punto al debido ejercicio de las facultades extraordinarias.
III.  El Artículo 59
A)  Por lo que hace a lo dispuesto por el
artículo 59 del Decreto 2651 de 1991, que también se acusa, esta Corporación
encuentra que en verdad asiste razón al actor en el argumento según el cual, la
suspensión que se ordena de las disposiciones contenidas en los artículos 18 a
21 de la Ley 23 de 1991, en vez de contribuir a la "descongestión"
de los despachos judiciales, lo que constituye la finalidad y el limite
material de las facultades extraordinarias con base en las cuales se expidió el
mencionado decreto, patrocina y conduce a la evidente acumulación de  negocios
en los Juzgados, contrariando el sentido de las facultades conferidas por el
Constituyente de 1991, en el artículo transitorio 5o. literal e)  de la Carta.
Lo cierto es que la suspensión de los
artículos mencionados, conduce a que los asuntos a los que se refiere el
Capítulo Segundo de la Ley 23 de 1991, que según lo dispuesto en ella debían
estar en manos y bajo el conocimiento de las autoridades de tránsito, sean
tramitados integramente por las vías ordinarias ante los despachos de los jueces
civiles y penales, desbordando el sentido y la finalidad de la citada Ley, y
congestionando en buena medida las labores judiciales de los despachos.
B) De otra parte, observa la Corte que los
artículos 18 a 21 de la Ley 23 de 1991 (marzo 21), "Por medio de la cual
se crean mecanismos para Descongestionar los Despachos Judiciales, y se dictan
otras disposiciones", ordenan la modificación de los artículos 236, 251 y
252 del Código Nacional de Tránsito Terrestre y derogan los artículos 105 y 106
de la Ley 33 de 1986; además, se tiene en cuenta que en aquellas disposiciones
se reiteró la competencia que sobre el conocimiento de las infracciones
contravencionales han venido ejerciendo las autoridades de tránsito, y se
agregó la de conocer de las resoluciones en las que se condena el pago de
perjuicios.  Igualmente en las disposiciones hasta ahora suspendidas, se
estableció el procedimiento de la conciliación, para poner fin a la actuación
contravencional, y la facultad de condenar al responsable al pago de los
perjuicios en concreto por medio de un procedimiento especial de liquidación de
los mismos.
Observa la Corte Constitucional que al
respecto de las mencionadas disposiciones de la Ley 23 de 1991, la Corte
Suprema de Justicia, en Sala Plena, tuvo oportunidad de pronunciar fallo de
mérito en el que encontró que las partes examinadas de aquellas normas resultan
conformes a la Constitución Nacional de 1991. (Sentencia No. 02 de enero 23 de
1992. M.P. Dra. María Cristina Rozo de Chahín).  En efecto en aquella
oportunidad la Corte Suprema de Justicia señaló que:
".. unificar en
una sola autoridad y mediante el adelantamiento de un solo proceso, la función
de determinar la existencia de la falta de tránsito y su responsable, tanto
como la entidad del daño causado y la condena al pago de perjuicios, constituye
un sistema ágil para el trámite de procesos de esta índole, además de cumplir
con el objetivo que debe regir la administración de justicia cual es el de que
ésta sea pronta, eficaz y oportuna, pues, como lo afirma la señora
Viceprocuradora, "esa dualidad de competencia (autoridad de
tránsito-autoridad judicial) por la que en una se definía la existencia de la
falta y su responsable, y en la otra se determinaba el daño ocasionado y sus
consecuencias reparatorias o indemnizatorias, determinaban la complejidad o
dilación en los trámites judiciales, y entrañaba para los afectados la
disyuntiva de no demandar o asumir los costos temporoeconómicos de procesos
lentos, que a la postre se traducían en verdadera denegación de justicia."
Además, en el mismo fallo, la mencionada
Corporación en funciones de órgano de control de constitucionalidad, señaló que
la conciliación en materia de los daños causados que se puede adelantar ante
los despachos de las autoridades de tránsito, corresponde a las finalidades de
la descongestión de los despachos judiciales dentro del programa del
Estado de desjudicializar las conductas por virtud de la composición de
intereses. También, en este sentido señaló la Corte Suprema de Justicia que:
"Los incisos
acusados de este mandato legal (art. 20 Ley 23 de 1991) consagran que cuando se
trata de daños ocasionados a vehículos, inmuebles, muebles o animales, en la
misma resolución que imponga la sanción se debe condenar al responsable al pago
de los perjuicios en concreto, para lo cual el inspector procederá a
liquidarlos de acuerdo con el procedimiento señalado en los incisos 1o. y 2o.
del artículo 50 del Código de Procedimiento Penal, lo que, según el demandante,
viola el debido proceso y el derecho de defensa al no permitir que se pueda
reclamar contra otras personas responsables directos o indirectos que lo son
solidariamente conforme a los artículos 2347 y 2356 del Código Civil.
"El
planteamiento que esgrime el actor para sustentar la petición de
inexequibilidad carece de solidez, por cuanto el citado artículo 20 es claro en
disponer  con carácter imperativo, que quien resulte directamente responsable
de la contravención a las normas de tránsito, deberá ser condenado por la
autoridad competente al pago de los perjuicios que ocasione con su conducta.
Así las cosas, siempre que existe responsabilidad directa en la infracción,
quien haya incurrido en ella quedará obligado a indemnizar el daño.
"Cierto es, que
el precepto en mención no prevé que durante la actuación  contravencional pueda
reclamarse contra otras personas que estén obligadas a responder solidariamente
por los perjuicios causados, en virtud de relaciones jurídicas de  orden legal
o contractual con el infractor y no cabe  hacer interpretación extensiva de la
competencia asignada a los funcionarios de tránsito para decidir sobre la
responsabilidad de terceros, dado que en los términos del artículo 116 de la
Constitución Nacional, la atribución de funciones de carácter jurisdiccional a las
autoridades administrativas es excepcional y debe referirse a materias
precisas.  Sin embargo, es necesario tener en cuenta que la disposición acusada
en ningún momento prohibe o impide que el asunto pueda someterse a la
jurisdicción ordinaria para obtener la definición de la responsabilidad civil
que pueda corresponder a otras personas, con fundamento en la resolución que
dicte la autoridad de tránsito, si quien sufre la condena no satisface
espontáneamente el valor del perjuicio inferido.
"De tal manera
que debe desestimarse el argumento expuesto por el actor, conforme al cual, el
artículo 20 desconoce los postulados del debido proceso, que tutela nuestro
ordenamiento  constitucional como uno de los derechos fundamentales del
individuo, pues ninguna transgresión a ellos puede derivarse simplemente del
hecho de que para efectos de resolver los casos de responsabilidad indirecta
deba acudir a la jurisdicción ordinaria.
"Ahora bien, el
inciso primero del artículo que se estudia no confunde la responsabilidad por
violación de una norma de tránsito con la civil extracontractual originada en
un accidente automoviliario, porque, como se dejó expresado, allí sólo se
establece que en un mismo acto, que es la resolución en la que se imponga la
sanción, condene al responsable al pago de los perjuicios en concreto, evitando
de esta forma y para esos efectos, el adelantamiento de procesos independientes
y ante autoridades distintas, como ocurría en la legislación antes
vigente".
"Para finalizar
y en cuanto atañe a la liquidación de perjuicios, ésta se debe efectuar
conforme a lo que establece el artículo 50 del Código de Procedimiento Penal en
sus incisos primero y segundo, que autorizan la intervención de peritos cuando
el asunto sea complejo y remiten a los artículos 106 y 107 del Código Penal en
caso de perjuicios materiales o morales no valorables pecuniariamente; no
advierte la Corte cómo puedan infringir la normatividad constitucional, además
de que  el actor simplemente aduce un argumento de pura conveniencia mas no de
constitucionalidad como procede en acciones de esta índole"
C) En este sentido, tal y como se advirtió
más arriba, encuentra la Corte Constitucional que en el caso de las
competencias que regula la Ley 23 de 1991, en la parte pertinente suspendida por
la norma acusada, se prevén disposiciones especiales que señalan el alcance y
la naturaleza de las atribuciones y los procedimientos aplicables para la
definición de la responsabilidad del causante del daño y la condena al pago de
los perjuicios ocurridos con ocasión del accidente de tránsito, lo mismo que
mecanismos como el de la conciliación, que conducen a la descongestión de los
despachos, mientras que el artículo 59 del Decreto 2651 de 1991, por el
contrario, impide que se cumplan aquellos cometidos de descongestión de los
despachos judiciales. Así, la disposición acusada resulta contraria al ámbito
material de las facultades concedidas por el Constituyente, y lo que procede en
esta oportunidad es la declaratoria de su inexequibilidad.
D) En cuanto hace al cargo formulado por el
actor, se observa que en materia de los vínculos obligacionales entre los
perjudicados, los responsables de los perjuicios y los terceros llamados a
responder civilmente en caso de accidentes de tránsito por razones de orden legal
o contractual, si quien sufre la condena no satisface espontáneamente el valor
del perjuicio inferido, se hicieron algunos reparos relacionados con la
conveniencia de las normas suspendidas y que estos fueron tenidos en cuenta por
el legislador extraordinario al momento de decretar la suspensión de las
mencionadas disposiciones.
Las normas de la Ley 23 de 1991, que
regulan las competencias de las autoridades de tránsito para efectos de definir
por conciliación las responsabilidades que se desprenden del accidente
vehicular, no se pueden aplicar cuando se trate de terceros llamados a
responder civilmente y que pretendan desligarse de aquella, dada la
naturaleza de la controversia que se suscita y la falta de competencia expresa
de los mencionados funcionarios de tránsito, tal y como bien lo definió la
Corte Suprema de Justicia en la sentencia que se transcribe más arriba.
Ante la imposibilidad de adelantar ante
aquellos funcionarios las correspondientes diligencias de solución de la
controversia sobre los vínculos obligacionales y las relaciones civiles de
orden legal o contractual entre las personas involucradas en el asunto y las
llamadas a responder solidariamente por los perjuicios causados, éste debe
tramitarse por separado ante la jurisdicción ordinaria para obtener la
definición de la responsabilidad civil que pueda corresponda a otras personas,
con fundamento en la resolución que dicte la autoridad de tránsito; empero esto
no comporta lo que el actor llama "una evidente congestión" en los
despachos judiciales y, por el contrario, estima la Corte que el acudir a la
jurisdicción ordinaria para aquellos aspectos del asunto, es una solución
adecuada y racional que no congestiona sino que agiliza el funcionamiento de
los Juzgados, pues a ella se arriba  después de agotadas las instancias de
conciliación en el ámbito de las competencias administrativas y previa la
definición de la responsabilidad del autor, del daño y el monto de los
perjuicios, quedando por determinar en el aspecto examinado, el vínculo que
comprenda al tercero.
Así las cosas, se encuentra que en el
Capítulo Segundo de la Ley 23 de 1991, existe una solución racional sobre este
punto, y que la suspensión de aquellas regulaciones ordenada por la norma que
se examina, resulta extraña al ámbito de las facultades extraordinarias
conferidas en cuanto no permite las descongestión de los despachos
judiciales, y se opone a una sana disposición de las competencias de los
administradores de justicia y a la colaboración de las mencionadas autoridades
a las que se les encarga de determinadas funciones jurisdiccionales.
D E C I S I O N :
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, oído el concepto del señor Procurador General de la Nación,
surtidos los trámites correspondientes a este tipo de actuaciones de control
constitucional, en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero.-   DECLARAR EXEQUIBLE el artículo 39 del Decreto 2651 de
1991.
Segundo.- DECLARAR  INEXEQUIBLE el artículo 59 del Decreto
2651 de 1991.
Cópiese, publíquese, comuníquese al
Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA                  ANTONIO
BARRERA CARBONELL
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
CARLOS GAVIRIA DIAZ
JOSE GREGORIO HERNANDEZ
GALINDO
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
FABIO MORON DIAZ
VLADIMIRO NARANJO MESA
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General