T-900-07
Sentencia T-
Sentencia T-900/07
INDIGENCIA-Protección por
el Estado
ANCIANOS INDIGENTES-Protección
constitucional y legal
DEBER DE SOLIDARIDAD-Personas
indigentes
PROGRAMA DE AUXILIOS PARA ANCIANOS
INDIGENTES-Marco normativo
MINISTERIO DE PROTECCION SOCIAL-Diseño
política pública encaminada a protección social de adulto mayor
ADULTO MAYOR-Programas en
el ámbito nacional y territorial para su protección
DERECHOS DE LOS INDIGENTES-Escasez
de recursos no es una barrera para la protección constitucional
DERECHO A LA IGUALDAD-Respeto
de turnos en entrega de auxilios para ancianos indigentes
DERECHO A LA SALUD-Sistema
de turnos y su alteración
DERECHO AL MINIMO VITAL DEL
ADULTO MAYOR-Procedencia de tutela para la inclusión en programas de
previsión social de carácter nacional o departamental
Referencia: expediente T-1582722
Acción de tutela instaurada por
Benilda Burbano Daza contra la Alcaldía Municipal de Popayán
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá D.C., veintiséis (26) de octubre de dos mil siete
(2007).
La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba
Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo proferido el 24 de enero
de 2007 en única instancia por el Juzgado Quinto Civil Municipal de Popayán
dentro de la acción de tutela instaurada por Benilda Burbano Daza contra la
Alcaldía Municipal de Popayán.
I.
ANTECEDENTES
1.
Hechos y decisiones de instancia
El 13 de diciembre de 2006
Benilda Burbano Daza, quien tiene 79 años de edad, interpuso acción de tutela
en nombre propio contra la Alcaldía de Popayán al considerar que esta entidad
vulneró sus derechos fundamentales a la vida digna y a la especial protección a
las personas de la tercera edad al negarle el subsidio que otorga el Ministerio
de la Protección Social a los adultos mayores. Los hechos que sirven de
fundamento al amparo solicitado son los siguientes:
La accionante, clasificada en el nivel de pobreza Sisben 2,[1]
manifiesta que desde hace 4 años solicitó a la entidad demandada su ingreso al
programa de auxilio para las personas de la tercera edad, el cual no le
ha sido otorgado hasta el momento a pesar de que cumple con los requisitos para
acceder a dicho auxilio: no posee bienes, vive en una habitación arrendada por
$60.000 mensuales, carece de trabajo fijo, no recibe pensión alguna de la cual
derive su sostenimiento y su único ingreso es el que percibe ocasionalmente por
lavar ropa. Dadas las circunstancias referidas, la accionante solicita se
protejan sus derechos fundamentales y se ordene a la accionada la entrega
inmediata del subsidio que otorga el Ministerio de la Protección Social a los
adultos mayores de 65 años en estado de indigencia.
El Secretario Local de Salud Municipal de Popayán, mediante
escrito de fecha 15 de junio de 2007, dirigido al Juzgado de conocimiento, dio
respuesta a la acción de tutela afirmando que sólo hasta el 30 de agosto de
2006 la Alcaldía recibió la solicitud del Secretario de Gobierno para que la
accionante fuera incluida en el programa de subsidios económicos para la
tercera edad[2], y señaló que “diariamente
recibimos solicitudes de personas que se encuentran en nivel 1 de pobreza, bajo
condiciones socioeconómicas mucho más bajas, razón por la cual la Secretaria de
Salud debe ajustarse a los criterios de pobreza establecidos por el Ministerio
de la Protección Social priorizando así las necesidades de la población más
vulnerable.” Agrega que , “hace más de tres años el Gobierno Central, no
ha autorizado ampliación de la cobertura para que más personas puedan acceder a
este beneficio económico”, por lo cual solicita al juez de tutela que “se
exonere de toda responsabilidad al Municipio de Popayán”.
En la inspección judicial realizada el 18 de enero de 2007[3]
al lugar de residencia de la actora se constataron las condiciones infrahumanas
de  su habitación. Al respecto se lee en el acta:
“(…) corresponde a INMUEBLE en las
condiciones que contiene cuatro (4) habitaciones, dos patios pequeños, con
escombros, techo de teja, estructura de madera y caña resquebrajada, pisos en
muy regular estado de conservación, en el segundo patio un lavadero de ropas
pequeño en cemento, baño general en defectuoso estado, condiciones
infrahumanas, con olores de humedad y mal mantenimiento, el cuarto o pieza que
habita la tutelante BENILDA BURBANO DAZA, se encuentra ubicado en la parte
delantera de la casa inspeccionada sobre la Carrera 9, consistente de un área
de 4X6 metros, divido (sic) en pieza mediana y un espacio reducido como cocina,
aseado; paredes de ladrillo, cielo raso aparentemente en cemento y barro, piso
en baldosa pequeña regular estado, sin servicio de baño, en la habitación se
observa cama sencilla, un armario en madera y mesita de madera, la utilización
de los ser vicios públicos debe acudir al interior de la casa”.
En la misma diligencia se procedió a recepcionar el
testimonio de la accionante, quien afirmó que necesita de la solidaridad del
Estado para sobrellevar su apremiante situación económica, la cual se agrava
aún más por su avanzada edad y su estado de salud que le impiden trabajar.
Afirmó que recibe $3000 por el lavado de ropa y que “no todos los días puedo
jabonar porque soy de mucha edad y no puedo hacerlo todos los días me canso”.
Sobre su estado de salud manifestó que “me encuentro muy enferma, tengo problemas
de corazón, vena varice y de vesícula que no me han podido operar por el
problema del corazón”. Agregó que sus dos hijas mayores de edad se
encuentran casadas y son muy pobres, lo que les impide ayudarla económicamente.
El Juzgado Quinto Civil Municipal de Popayán, por medio de
sentencia del 24 de enero de 2007, negó en única instancia la acción
interpuesta al considerar que “no se ha cumplido con los requisitos mínimos
para ello, amén de existir otras vías ordinarias que el confieran el derecho
pretendido”. En la parte motiva de la sentencia expone el Juzgado:
“(…) considera el Despacho de
acuerdo a la valoración probatoria, específicamente a la diligencia de
inspección judicial realizada, que la tutelante tiene como familia dos hijas,
que si bien conforman hogar independiente es obligación en primera instancia de
aquellas la protección de la tutelante, más no por ello  el Estado puede dejar
de actuar en sus funciones en relación a la protección al adulto mayo, de otro
lado el servicio de seguridad social se corroboró en la misma diligencia les es
asistido por el Estado a través de la entidad CAPRECOM, pues la actora presenta
quebranto de salud de atención continua e ininterrumpida. En cuanto al derecho
de seguridad social, invocado por la actora, se ha determinado que el Estado a
través de la Alcaldía Municipal de Popayán se encuentra cumpliendo con tal fin,
siendo corroborado por la actora en la inspección realizada. En este orden de
ideas, queda por parte del juez constitucional valorar la existencia de la
afectación directa o no de los derechos fundamentales indicados por la
accionante (…).
“Es pertinente por el Despacho,
dejar en claro que conforme a la inspección judicial realizada a la vivienda de
la tutelante, se determinó el estado de pobreza que acaece, toda vez que el
inmueble presenta condiciones infrahumanas que deben ser valoradas por la
autoridad pertinente, a su vez reevaluar los niveles designados
independientemente de ser un sector céntrico. Estima el despacho respecto a la
contestación de la demanda por parte de la Secretaría de Salud Municipal, como
delegada de la parte accionante, que se encuentran ceñidos a la norma
preestablecida por el Gobierno Nacional para asignar tales auxilios, no
obstante se les recomienda el estudio a fondo de la actora, determinando las
condiciones reales e infrahumanas que padece, amén del estado de salud, con
historia clínica obrante en la entidad prestadora de salud, a cargo de la
Administración Municipal, para lo cual debe coadyuvarse por la actora, cumplido
ello lograr acceder a tal beneficio.
“En este orden de ideas, se deja de
manifiesto por el Juez Constitucional que esta clase de pretensiones se enfocan
a realizar con anterioridad una serie de agotamientos a la vía gubernativa y
posteriormente a los resultados y aclaración de las condiciones del apetente,
al no ser acogidos por la autoridad respectiva acudir a la tutela como
protección efectiva e inmediata.
2.
Pruebas ordenadas por la Sala de Revisión
Mediante auto del 30 de mayo, la Sala Segunda de Revisión
ordenó oficiar al Ministerio de la Protección Social y a la Alcaldía de
Popayán, para que informaran sobre los programas que en la actualidad existen
dirigidos a (i) adultos mayores y (ii) población indigente.
Igualmente, en el auto del 30 de mayo la Sala Segunda de
Revisión dispuso oficiar al Concejo de Popayán para que informara sobre el
presupuesto municipal asignado en los últimos cinco (5) años para las políticas
y programas que adelanta el municipio de Popayán en relación con (i) adultos
mayores y (ii) población indigente, así como sobre su ejecución.
En respuesta del 21 de junio de 2007, recibida en esta
Corporación el 25 de junio de 2007, el Concejo de Popayán manifestó “una vez
revisado el archivo del Concejo, la Corporación Edilicia no ha aprobado durante
los últimos cinco años dentro del Acuerdo de presupuesto ni en las
modificaciones del mismo, apropiaciones con relación a los adultos mayores y
población indigente”.
Posteriormente, mediante escrito de fecha del 29 de junio de
2007, la Secretaría de Gobierno Municipal informó a la Corporación que se
encontró que se han ejecutado desde el año 2002 hasta la fecha las siguientes
partidas: Asilo San Vicente de Paúl y Asilo Hogar Divino Niño por valor de
$10’000.000 y $5’000.000, respectivamente, “presumiblemente dirigida a
adultos mayores, pero no reposa en esta secretaria la documentación sobre la
destinación específica de estos recursos”.
Mediante escrito del 17 de julio de 2007, la Alcaldía de
Popayán informó que  a través del programa de protección al adulto mayor se
giran sumas bimensuales equivalentes a $120,000 a los beneficiarios, que desde
el 2003 y hasta la fecha han sido 1066 adultos mayores, cobertura que no fue
ampliada por el gobierno nacional sino hasta junio de 2007. En efecto, a partir
de dicho mes se asignaron 732 cupos directos y 43 cupos para personas en
condición de discapacidad. En relación con el caso de la actora, sostiene que “si
la señora Venidla Burbano Daza no se encuentra dentro de los beneficiarios de
esta ampliación, se encontraría en la lista de espera para cuando se reporten
novedades y se realice retiro de beneficiarios, según lo establecido por la
normatividad”.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia y trámite
Esta Corte es competente para conocer del fallo materia de
revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y demás disposiciones pertinentes, así como por la escogencia del caso por la Sala de
Selección.
2.
Problema jurídico
A partir de estos antecedentes, procede esta Sala de
Revisión a determinar si la Alcaldía Municipal de Popayán vulneró el derecho
fundamental a la vida digna de la señora Benilda Burbano Daza en su condición
de adulta mayor en situación de indigencia al no haberle otorgado el auxilio
económico para el adulto mayor.
Con el propósito de solucionar el problema jurídico
planteado, esta Sala de Revisión, en primer lugar, reiterará la jurisprudencia
sentada en la sentencia T- 646 de 2007, en la cual se analizó el tema relativo
a la protección especial de las personas en situación de indigencia por parte
del Estado. En segundo lugar, examinará la jurisprudencia sobre el debido
proceso administrativo cuando se trata de la asignación de prestaciones
sociales y los casos en los cuales puede presentarse una excepción en relación
con las previsiones normativas o procedimentales respectivas. Finalmente, la
Sala procederá a determinar si las condiciones en las que se encuentra la
accionante suponen una vulneración de su derecho fundamental a la vida digna y
su mínimo vital, en esa medida, si generan para las autoridades públicas la
obligación constitucional de proteger el derecho en mención.
3. Protección especial a las personas en situación
de indigencia, y en particular de los adultos mayores. Obligaciones de las
autoridades públicas derivadas de la consagración constitucional de esta
protección reforzada.
3.1. En su jurisprudencia, esta Corporación ha precisado el
alcance y contenido de los derechos fundamentales de las personas en situación
de indigencia,[4] así como la obligación de
las autoridades de contribuir a su realización.
Dadas las condiciones socioeconómicas de vulnerabilidad y
marginación en que se encuentra la población indigente, la Constitución de 1991 ha consagrado a favor de ésta diversos mecanismos tendientes a garantizarle los servicios
públicos básicos de salud (CP artículo 49), la seguridad social integral (CP
artículos 46 y 48) y el subsidio alimentario (CP artículo 46). Este deber tiene
un alcance más allá de la seguridad social y de la alimentación en el artículo
13 constitucional que establece que “el Estado protegerá especialmente a
aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se
encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta (...)”, lo cual
legitima la adopción de acciones afirmativas en beneficio tanto de grupos como
de individuos que se encuentren en situación de debilidad manifiesta, como
ocurre con quienes viven en la indigencia.
Esta Corporación se ha referido en múltiples oportunidades a
los deberes sociales del Estado Social de Derecho para con las personas
indigentes.[5] Igualmente, ha afirmado
la necesidad de que el Estado avance en la realización de las prestaciones
constitucionales consagradas a favor de las personas en estado de indigencia,
ya que “el estado de indigencia atenta contra la eficacia de los derechos
fundamentales, lo cual exige del Estado una intervención directa e inmediata”.[6]
En principio es competencia del legislador desarrollar la normatividad
pertinente para la atención de los indigentes y compete a los formuladores de
la política social del Estado diseñar los instrumentos necesarios para lograr
la materialización de los mandatos constitucionales, de tal forma que, por esta
vía, los deberes sociales con la población indigente se concreten en deberes
legales.
Ahora bien, lo anterior debe entenderse sin desmedro de la
fuerza normativa de los deberes sociales radicados principalmente en cabeza del
Estado por voluntad del propio Constituyente. Así, mientras el Congreso, en
ejercicio de su amplia competencia de configuración legislativa, no establezca
lo contrario, es el Estado – con cargo a los recursos tributarios y no
tributarios – el llamado a asumir las cargas positivas necesarias para
obstaculizar que la persona sea despojada, por las circunstancias en que se
halla, de su dignidad y sus derechos fundamentales.[7]
En este orden de ideas, la responsabilidad que le cabe a las
autoridades públicas encargadas de la provisión de servicios sociales, como
acontece en el proceso de la referencia con la Alcaldía de Popayán, es máxima
ya que mientras el legislador no distribuya las cargas sociales de manera
razonable entre el Estado y las organizaciones e instituciones sociales “el
Estado no puede disculpar su inacción en que otros deben hacer lo que el
legislador democrático no les ha asignado”.[8] De tal manera que la
Corte ha admitido que los derechos sociales de las personas en situación de
indigencia pueden concretarse y generar un derecho público subjetivo de
inmediata aplicación cuando el accionante se encuentra en una  situación
de extrema indigencia. Así, la Corte ha afirmado que en caso de que se
evidencie una grave afectación del mínimo vital de quien solicita atención y la
persona en estado de indigencia carece de un núcleo familiar cercano que cubra
sus requerimientos, procede ordenar de manera excepcional la atención del
Estado ante la situación de indigencia por tutela.[9]
En la sentencia T-426 de 1992[10] sobre el particular la
Sala Segunda de Revisión manifestó:
“La solidaridad y el apoyo a la
persona que se encuentra en situación de indigencia y sufre quebrantos de salud
corresponde prioritariamente a la familia. Los miembros de ésta, determinados
por la ley, tienen la obligación jurídica y moral de auxiliar a sus
descendientes o ascendientes próximos.
“No obstante, si la familia se
encuentra en imposibilidad material de apoyar a uno de sus miembros, no pueden
quedar éstos irremediablemente abandonados a su suerte. El Estado, en
desarrollo de sus fines esenciales, está en el deber constitucional de proteger
efectivamente los derechos de la persona, correspondiendo a la autoridad
pública encontrar las alternativas jurídicas para garantizar su ejercicio y, al
mismo tiempo, exigir el cumplimiento de las obligaciones sociales de los
particulares (CP art. 2)”.
Sin perjuicio de lo anterior, en
la misma providencia la Corte señaló el ámbito de dicha protección:
“El derecho al mínimo vital no
sólo incluye la facultad de neutralizar las situaciones violatorias de la
dignidad humana, o la de exigir asistencia y protección por parte de personas o
grupos discriminados, marginados o en circunstancias de debilidad manifiesta
(CP art. 13), sino que, sobre todo, busca garantizar la igualdad de
oportunidades y la nivelación social en una sociedad históricamente injusta y
desigual, con factores culturales y económicos de grave incidencia en el
"déficit social".  El derecho a un mínimo vital, no otorga un derecho
subjetivo a toda persona para exigir, de manera directa y sin atender a las
especiales circunstancias del caso, una prestación económica del Estado. Aunque
de los deberes sociales del Estado (CP art. 2) se desprende la realización
futura de esta garantía, mientras históricamente ello no sea posible, el Estado
está obligado a promover la igualdad real y efectiva frente a la distribución
inequitativa de recursos económicos y a la escasez de oportunidades”.
En este mismo orden de ideas, en la sentencia T-533 de 1992[11]
la Corte afirmó:
“En casos excepcionales, no
obstante, puede haber lugar a la aplicación inmediata (CP art. 85) de la
protección especial a la persona, en particular cuando la marginalidad social y
económica la coloca en circunstancias de debilidad  manifiesta (CP art. 13).
(...)
“Los derechos a la salud (CP art.
49), a la seguridad social integral (CP art. 48), y a la protección y
asistencia a la tercera edad (CP art. 46), en principio programáticos, pueden
verse actualizados y generar un derecho público subjetivo de inmediata
aplicación (CP arts. 13 y 85), si la persona interesada demuestra
fehacientemente su condición de debilidad manifiesta y la imposibilidad
material de su familia para darle asistencia, en particular cuando la completa
ausencia de apoyo lo priva de su derecho al mínimo vital.
“En tal evento, se opera una
inversión en el orden de exigibilidad del principio de solidaridad social, que
obliga al Estado a una prestación directa e inmediata en favor de la persona
que se halla en circunstancias de debilidad manifiesta, sin perjuicio del
derecho en cabeza de la autoridad estatal, cuando sea del caso, al reintegro
posterior de su costo por parte del beneficiario y de su familia”.[12]
En esta misma sentencia, la Corte enfatizó el carácter de
obligado principal y primario que tiene el Estado en este tipo de casos
extremos de vulneración de la dignidad humana, donde se presenta la urgencia de
atender a la persona atrapada en su propia vulnerabilidad, esto es, en
situación de desventaja social originada en múltiples factores, en ausencia de
desarrollo legal que distribuya las cargas públicas de atención a los menos
favorecidos, y sin perjuicio de las obligaciones que pesan sobre la familia. En
la citada providencia, afirmó:
“Así, mientras el Congreso, en
ejercicio de su amplia competencia de configuración legislativa, no establezca
lo contrario, es el Estado – con cargo a los recursos tributarios y no
tributarios – el llamado a asumir las cargas positivas necesarias para impedir
que la persona humana sea despojada, por las circunstancias en que se halla, de
su dignidad y sus derechos fundamentales. La responsabilidad que le cabe a las
autoridades públicas en la ejecución de sus servicios sociales es máxima, dado
que mientras el legislador no distribuya las cargas sociales de manera
razonable entre el Estado y las organizaciones e instituciones sociales, el
Estado no puede disculpar su inacción en que otros deben hacer lo que el
legislador democrático no les ha asignado.”[13]
La Corte también ha establecido las condiciones en las
cuales el deber estatal general de protección social se traduce en una
obligación concreta y exigible:
“[en] existencia de determinadas
condiciones –que quien pretenda obtener la protección constitucional se
encuentre en una condición de manifiesta debilidad fehacientemente demostrada y
que sea igualmente comprobada la imposibilidad material de su familia para
darle asistencia–, un derecho social –el derecho a la salud, para el caso de la
referencia– puede llegar hasta el punto de originar, en consecuencia, una
obligación concreta por parte del Estado”.[14]
Por ello la Corte ha admitido que en ciertas circunstancias
en las cuales no existen programas específicos para la atención de personas en
estado de indigencia, las especiales circunstancias en que éstas se encuentren
pueden obligar a que se haga una adecuación de los mismos, a fin de garantizar
los derechos de las personas en situación de indigencia. Así, en el año de 1997
la Corte en la sentencia T- 046[15] revisó la acción de
tutela interpuesta contra la Beneficencia de Cundinamarca a favor de una mujer
indigente de 20 años que padecía de “retardo mental severo”, con el objetivo de
solicitar que la misma fuera atendida en el albergue José Joaquín Vargas de
Sibaté, institución siquiátrica especializada, ya que venía siendo atendida por
el Hospital San Rafael del Espinal, centro médico que no podía brindarle la
atención requerida. La Beneficencia de Cundinamarca se negó a recibir a la
joven discapacitada por la imposibilidad física de nuevas admisiones. Sobre
éste caso, la Corte consideró:
“(...) el Tribunal Contencioso
Administrativo de Cundinamarca denegó la tutela con fundamento en que no en
todos los casos, el Estado tiene la obligación de prestar un tratamiento
exclusivo a un determinado individuo. Que no obstante lo previsto en los
artículos 49 y 13 inciso tercero de la Carta, no siempre debe otorgarse la
facultad de exigir que a  un determinado centro asistencial, sin tener en
cuenta las circunstancias físicas de disponibilidad, se le imponga la orden de
atender a determinado paciente. Además, porque no se han llenado los requisitos
propios para la admisión de una persona a un establecimiento oficial, por lo
cual no puede ordenársele a éste que la reciba sin medir la situación de
disponibilidad y de prioridad a que dicho establecimiento está obligado. Así
mismo, concluyó el Tribunal que, como la entidad demandada respondió sobre su
imposibilidad física de recibir nuevas admisiones, por ello debe aceptar esa
posición.[16]
“No comparte la Sala las
anteriores apreciaciones, pues ellas no se encuentran ajustadas a la obligación
del Estado de prestar el servicio público de salud y más aún de proteger a
personas que como la demandante se encuentra en debilidad manifiesta dada su
condición de indigente y su situación física y mental, pues, se deduce de las
pruebas examinadas que su estado es de “retardo mental severo”, y se encuentra
totalmente desamparada de bienes y de personas que la asisten.
“Sin embargo cabe advertir que
aunque la accionada no está obligada a recibir a todas las personas que le sean
remitidas para institucionalización, es evidente que teniendo en cuenta la
obligación del Estado de proteger a las personas en circunstancias de debilidad
manifiesta a causa de su condición mental, como en el presente caso, donde la
misma Beneficencia de Cundinamarca dictamina que la paciente tiene un “retardo
mental severo, que requiere institucionalizarse”, se genera para ésta un
derecho con plena capacidad para exigir una atención inmediata por parte de las
autoridades en defensa del derecho inalienable a la vida (Art. 11 C.P.) y de la salud (Art. 49 C.P.)”.
Dada la doble condición de i) indigencia y ii) discapacidad
del solicitante en dicha oportunidad, circunstancias que constitucionalmente
exigen protección reforzada, la Corte ordenó a la Beneficencia de Cundinamarca
“adelant[ar] los trámites de ingreso de la misma, dentro de la posibilidad
razonable de cupos existentes pero dando prioridad al presente caso, por
tratarse de una persona que se encuentra en circunstancias de debilidad
manifiesta, sin perjuicio de los costos que la atención requiera, a cargo de la
Secretaría de Salud del Departamento del Tolima (...)”.
En el año 2002, la Corte señaló que cuando además de las
condiciones de pobreza, las capacidades físicas o psíquicas que permiten la
autodeterminación de la persona en estado de indigencia se han visto
disminuidas, surge un deber de atención reforzada en beneficio de ésta por
parte del Estado. Dijo la Corte:
“Una persona enferma, con capacidades
físicas o mentales disminuidas por factores personales o externos, sin pleno
uso de sus funciones y, por lo tanto, sin posibilidad de valerse por sí misma,
es una persona con menos autonomía. Para recuperar sus capacidades generalmente
requiere de atención y protección, temporal o definitiva, bien sea por parte de
la familia, de la comunidad o del Estado. De lo contrario, la persona quedaría
expuesta a la degradación como ser humano integral, lo cual vulnera el
principio de la dignidad humana así como múltiples derechos fundamentales de la
persona. La autonomía individual – que involucra la responsabilidad de la
persona por sus propias elecciones pero también su capacidad para realizar sus
proyectos vitales en la sociedad –, es un principio tan fundamental que, ante
su limitación, la Constitución prevé una serie de derechos y deberes tendientes
a permitir que la persona recupere la capacidad de dirigir su vida o por lo
menos de mitigar las consecuencias adversas cuando dicha posibilidad es remota
o inexistente.”[17]
La Sala Segunda de Revisión en la sentencia T-649 de 2004[18]
revisó la acción de tutela interpuesta contra el Ministerio de Defensa Nacional
por un accionante de 96 años de edad (ex combatiente en el conflicto colombo –
peruano), viudo y que junto con su familia (su hija de 64 años – desempleada y
soltera – y su nieto de 23 años – con síndrome de Down) se encontraba en un
completo estado de indigencia, con el objetivo de que el Ministerio le
reconociera el pago de algunas prestaciones sociales por su buen
comportamiento, su participación en la guerra y su retiro por enfermedad. El
Ministerio se negó a otorgarle al accionante el subsidio creado a favor los
veteranos sobrevivientes de la guerra de Corea y el conflicto con el Perú por la
Ley 683 de 2001, considerando que no era procedente ya que no se encontraba
acreditada la participación del accionante en ese conflicto. Dadas las pruebas
obrantes en el expediente, la Corte consideró que la participación del actor en
el conflicto Colombo – Peruano no era del todo clara, y en consecuencia afirmó “no
puede esta Sala, en sede de tutela despejar definitivamente este asunto para
suponer que el demandante es un veterano indigente, que debe ser favorecido por
el subsidio creado en la ley 683 de 2001”. En éste sentido,  respetando las facultades que sobre la materia le otorgó la ley 683 de 2001 al Ministerio,
ordenó a dicha Entidad establecer si en efecto el accionante era acreedor del
subsidio otorgado por el Estado Colombiano a través de la mencionada ley, y en
caso de una respuesta afirmativa, otorgárselo a la mayor brevedad posible.
Ahora bien, en dicho caso la Corte no se limitó a dar la
anterior orden. Debido a la circunstancias de indigencia por las que atravesaba
el accionante y su familia, dispuso que en el evento en el cual el Ministerio
determinará que el actor no era acreedor de la prestación descrita
“(...) teniendo en cuenta la
especial situación no sólo del actor sino también de su hija, persona de la
tercera edad y su nieto enfermo de síndrome de Down, deberá el Ministerio de
Defensa Nacional, a través de la red de solidaridad social, realizar las
gestiones necesarias para que se incluya al demandante y a su familia en un
programa de auxilio para ancianos indigentes, cumpliendo de esta forma con la
obligación que tiene el Estado de otorgar protección a personas que se
encuentren en estado de debilidad manifiesta (artículos 13 inc 3, 46 y  48  de la
Constitución)”.
Es decir, la Corte consideró que no bastaba con definir si
el accionante era titular o no del subsidio de que trata la Ley 683 de 2001, ya
que en evento en que él mismo no cumpliera con los requisitos para acceder al
subsidio la vulneración de sus derechos fundamentales persistiría y el
incumplimiento del deber estatal de protección continuaría. La Corte, bajo ésta
hipótesis y en desarrollo de la responsabilidad que le cabe al Estado frente a
las personas en estado de indigencia, como se vio, ordenó al Ministerio que
gestionará la asignación de un auxilio a favor del accionante, es decir,
estableció una obligación de medios clara en cabeza de la mencionada
entidad (no derivada del texto de la Ley 683 de 2001) cuyo objetivo era la
protección de los derechos fundamentales del actor.
3.2. A la anterior jurisprudencia, se suma la desarrollada
por esta Corporación en relación con la especial protección constitucional y
legal de los adultos mayores en estado de indigencia o de pobreza extrema.
De conformidad con los artículos 13 y 46 de la Carta, las
personas de la tercera edad tienen un derecho constitucional a una protección
mínima frente al desempleo, y a la falta de vivienda, de educación y de
alimentación. Derecho que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corporación,
adquiere l carácter fundamental[19] cuando, según las
circunstancias del caso, su falta de reconocimiento tiene la potencialidad de
poner en peligro otros derechos y principios fundamentales como la vida, la
dignidad humana, la integridad física y moral, o el libre desarrollo de la
personalidad de las personas de la tercera edad.
Al enunciar los sujetos obligados a prodigar atención o
cuidado a las personas de la tercera edad, el artículo 46 del Estatuto Superior
señala en una primera instancia a la familia “en la que los lazos de
pertenencia, gratitud, solidaridad, etc., que se presume, se han generado
durante la convivencia de sus miembros, la obligan a velar por cada uno de
ellos, en especial por aquellos que, dadas sus condiciones especiales,
requieran de atención especial”[20]. En ausencia de la
familia o ante la imposibilidad de sus miembros de asistir a los adultos
mayores el Estado y la sociedad son los llamados a brindar las condiciones para
que la protección se haga efectiva.
En la sentencia C-1036 de 2003[21]
la Corte Constitucional resaltó la especial protección que merecen los ancianos
indigentes “que se encuentran en estas circunstancias: i) no tienen ingresos
o que los perciben en cuantía inferior al salario mínimo mensual; ii) su
cobertura de seguridad social es limitada o inequitativa o no la tiene; y iii)
debido a sus altos índices de desnutrición sus condiciones de vida se ven
agudizadas, siendo muy vulnerables pues sus capacidades están disminuidas y no
tienen muchas oportunidades de mejorar su condición”. En dicha sentencia al
referirse al subsidio alimentario, la Corte resaltó “(…) el subsidio
alimentario para ancianos indigentes es compatible con el deber de solidaridad
que consagran los artículos 1 y 95 de la Carta Política, y encuentra respaldo
en el artículo 13 Superior que establece el deber estatal de protección
especial hacia aquellas personas “que por su condición económica, física o
mental se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta”.[22]
Se trata, por lo tanto, como lo ha expresado esta Corte, de un deber en cabeza
del Estado, correlativo al derecho fundamental a la igualdad, en su modalidad
de una acción afirmativa a favor de las personas que se hayan en esos
supuestos fácticos[23]” (Citas en el texto
original).
La Corte ha reconocido que la situación de indigencia en que
pueda encontrarse un adulto mayor, reclama del Estado la adopción de medidas
especiales de protección. En el año 2001, en la sentencia T-029 de ese año, la
Corte señaló el sustento constitucional y legal de los programas de atención al
adulto mayor. Al respecto dijo que “para que la solidaridad a los ancianos
indigentes sea real (…) esta clase de programas debe incrementarse
permanentemente porque así lo establece el Protocolo de San Salvador[24]
y además encuentra sustento  en el artículo 366 de la Carta Política, que habla
de las finalidades sociales del Estado: bienestar general y  mejoramiento de la
calidad de vida de los asociados y en este propósito ordena que “en los planes
y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público
social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación”; por supuesto que
tratándose del presupuesto de la Nación éste  debe ser  coherente y compatible
con los mandatos consignados en la Ley Orgánica de Presupuesto, y si además en
el presupuesto se establecen proyectos cofinanciados entre las entidades
territoriales y la Nación (Artículos 68 a 70, Decreto 111 de 1996), esto facilita aún mas  el cumplimiento del artículo 366 de la Constitución y del
Protocolo de San Salvador”.[25]
4. Desarrollo del mandato constitucional de
protección al adulto mayor
Sea lo primero advertir que en Colombia no existe un marco legal
general específico para las personas mayores, y hoy en día se cuenta con
disposiciones dispersas sobre la vejez.
El desarrollo legal del mandato constitucional consagrado en
el artículo 46 se encuentra en los artículos 257 y 258 de la Ley 100 de 1993,
mediante los cuales se creó el programa de auxilios para los ancianos
indigentes, con el objeto de apoyar económicamente a estas personas hasta por
el 50% del salario mínimo legal mensual vigente, financiado con recursos del
Presupuesto General de la Nación y cofinanciación de las entidades
territoriales, siempre que se cumpla con las exigencias establecidas en la ley,
así:
“Artículo 257. Programa y
Requisitos. Establécese un programa de auxilios para los ancianos indigentes
que cumplan los siguientes requisitos:
“a. Ser Colombiano;
“b. Llegar a una edad de sesenta y
cinco o más años;
“c. Residir durante los últimos
diez años en el territorio nacional;
“d. Carecer de rentas o de
ingresos suficientes para su subsistencia, o encontrarse en condiciones de
extrema pobreza o indigencia, de acuerdo con la reglamentación que para tal fin
expida el Consejo Nacional de Política Social.
“e. Residir en una institución sin
ánimo de lucro para la atención de ancianos indigentes, limitados físicos o
mentales y que no dependan económicamente de persona alguna. En estos casos el
monto se podrá aumentar de acuerdo con las disponibilidades presupuestales y el
nivel de cobertura. En este evento parte de la pensión se podrá pagar a la
respectiva institución.
“PARAGRAFO 1.‑ El Gobierno
Nacional reglamentará el pago de los auxilios para aquellas personas que no
residan en una institución sin ánimo de lucro y que cumplan los demás
requisitos establecidos en este artículo.
“PARAGRAFO 2.‑ Cuando se
trate de ancianos indígenas que residan en sus propias comunidades, la edad que
se exige es de cincuenta (50) años o más. Esta misma edad se aplicará para
dementes y minusválidos.
“PARAGRAFO 3.‑ Las entidades
territoriales que establezcan este beneficio con cargo a sus propios recursos,
podrán modificar los requisitos anteriormente definidos”.
“Artículo 258.- Objeto del
Programa. El programa para los ancianos tendrá por objeto apoyar económicamente
y hasta por el 50% del salario mínimo legal mensual vigente, a las personas que
cumplan las condiciones señaladas en el artículo anterior y de conformidad con
las metas que el CONPES establezca para tal programa.
“El programa se financiará con los
recursos del presupuesto general de la nación que el Conpes destine para ello
anualmente, y con los recursos que para tal efecto puedan destinar los
departamentos, distritos y municipios.
“PARAGRAFO.‑ El Gobierno
Nacional reglamentará los mecanismos y procedimientos para hacer efectivo el
programa de que trata el presente artículo, contemplando mecanismos para la
cofinanciación por parte de los departamentos, distritos y municipios. El
programa podrá ser administrado y ejecutado de manera descentralizada. Así
mismo, el Gobierno podrá modificar los requisitos dependiendo de la evolución
demográfica y la evolución de la población beneficiaria del programa”.
Así mismo, según lo prescrito por el artículo 261 de la Ley
100 de 1993, los municipios deben garantizar la infraestructura necesaria para
la atención de los ancianos indigentes y la elaboración de un plan municipal de
servicios complementarios para la tercera edad como parte integral del plan de
desarrollo municipal.[26]
En desarrollo de la Ley 100 de 1993, en 1994 fue creada la
Red de Solidaridad Social, encargada – entre otras funciones – de ejecutar el
programa de subsidio para ancianos en situación de indigencia, denominado
Programa de Atención Integral al Adulto Mayor REVIVIR,[27]
ejecutado en forma descentralizada y en algunos casos con colaboración de
entidades no gubernamentales. Dichos proyecto contemplaba la prestación de
servicios básicos de alimentación, servicios de salud no POSS, habitación,
vestuario, dinero en efectivo y otros, así como servicios sociales
complementarios tales como educación, recreación, cultura, turismo, deportes y
ocio productivo para los adultos mayores.
La Ley 797 de 2003,[28] en aras de solucionar
las dificultades presentes para entonces, creó dentro del Fondo de Solidaridad
Pensional una subcuenta de subsistencia destinada a la protección de las
personas en estado de indigencia o pobreza extrema, mediante la entrega de un
subsidio en dinero cuyo origen, monto y regulación fueron establecidas en la
misma ley.
A partir de la creación de la Subcuenta de subsistencia del
Fondo de Solidaridad Pensional, a través de los documentos CONPES Social 70 de
2003 y 78 (PPSAM) de 2004 se estructuró el Programa de Protección Social al
Adulto Mayor (PPSAM), cuya administración le corresponde al Ministerio de la
Protección Social a través del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF
y al Administrador Fiduciario, a cuyo cargo
se encuentra también la labor de realizar la promoción de los subsidios y la
difusión de los programas a través de los mecanismos que garanticen la mayor
efectividad en la población objetivo, con un alto grado de desarrollo
tecnológico. En la actualidad la administración fiduciaria se encuentra a cargo
del Consorcio Prosperar Hoy.
Posteriormente se dictaron los Decretos 1135 de 1994 “por el
cual se reglamentan parcialmente los artículos 257, 258, 259, 260, 261 y 262 de
la Ley 100 de 1993”, cuyo objeto fue implementar este auxilio, disposición
derogada por el Decreto 2681 de 2003 “por el cual se reglamenta la
administración y el funcionamiento del Fondo de Solidaridad Pensional”,
derogado a su vez por el Decreto 569 de 2004 “por el cual se reglamenta la
administración y el funcionamiento del Fondo de Solidaridad Pensional”.
Este último decreto fue modificado por el Decreto 4112 de
2004 “por el cual se modifican los artículo 12, 13, 14, 15, 17, 18 y 19 y se
Deroga el inciso segundo del parágrafo del artículo 9º del Decreto 569 de 2004”, en lo relacionado con
la subcuenta de subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional destinada a la
financiación del Programa de auxilio para ancianos indigentes previsto en el
Libro Cuarto de la ley 100 de 1993. Esta disposición además establece las condiciones y requisitos que deben
reunir las personas que aspiran a obtener el beneficio indicado, y determina
que son los entes territoriales los encargados de la priorización de
beneficiarios, lógicamente mediante un proceso de selección y valoración de
cada uno de los aspirantes.[29]
El artículo 3 del
Decreto 4112 de 2004, estipula que los beneficios de la subcuenta de
subsistencia serán otorgados en las modalidades de subsidio económico directo o
indirecto según los beneficiarios residan en los Centros de Bienestar del
Adulto Mayor, resguardos indígenas o centros diurnos, hasta por el 50% del
salario mínimo legal representado en dinero o servicios sociales básicos o
complementarios.[30]
De acuerdo con el ICBF,
la priorización debe tener en cuenta, además de las condiciones de  pobreza,
otros elementos:
“adultos mayores que viven solos,
que reportan temer un estado de salud malo, y quienes tienen una enfermedad
crónica y no reciben atención para tratarla. Un 20% de los adultos mayores de
65 años que viven solos se encuentran en la pobreza (18% de los hombres y 21.5%
de las mujeres). Dentro de aquellos adultos mayores que tienen un estado de
salud malo, un 47% está en la pobreza (49% de los hombres y 45% de las
mujeres). Por último, de los adultos mayores que tienen una enfermedad crónica
y que no reciben atención para tratarla, un 47% son pobres (42% de los hombres
y 51% de las mujeres)”.[31]
El artículo 16 del
Decreto 569 de 2004, al establecer los criterios de priorización en el proceso
de selección de beneficiarios que adelante la entidad territorial indica que se
deberá aplicar como mínimo los siguientes:[32]
(i)
La edad del aspirante.
(ii)
Los niveles 1 y 2 del
SISBEN.
(iii)
El tiempo de permanencia
en el Municipio.
(iv)
La minusvalía o
discapacidad física o mental del aspirante.
(v)
Personas a cargo del
aspirante.
A su vez, el artículo 20
del Decreto 569 determina que el derecho al subsidio se pierde cuando deje de
cumplir los requisitos establecidos en tal disposición y en la Ley 100 de 1993, a saber:
(i)
Muerte del beneficiario.
(ii)
Comprobación de la
falsedad en la información  suministrada o intento de conservar
fraudulentamente el subsidio.
(iii)
Percibir una pensión u
otra clase de renta o subsidio.
(iv)
Comprobación de
realización de actividades ilícitas.
(v)
Traslado a otro municipio
o distrito.
Por último de
conformidad con la Resolución  3908 del 8 de noviembre de 2005, expedida por el
Ministerio de la Protección Social, por la cual se adoptó el Manual Operativo
del Programa, se tiene que los principales aspectos procedimentales del
Programa son los siguientes:
(i)
El programa se desarrolla de forma descentralizada a través
de proyectos presentados por las entidades territoriales al ICBF, ejecutados
mediante convenios, que tienen por objeto la prestación de servicios sociales
básicos o complementarios, mediante la cofinanciación entre el Ministerio de la
Protección Social a través del consorcio Prosperar Hoy, y los entes
territoriales.
(ii)
La persona responsable
del programa en el ente territorial realiza la convocatoria para la inscripción
de los adultos mayores que reúnan los requisitos establecidos en el modificado
artículo 12 del Decreto 569 de 2004. El proceso de inscripción se realiza de
manera permanente, cada vez que un adulto mayor se acerque y demuestre el
cumplimiento de requisitos y con los mismos se conforma un listado de la
población potencialmente beneficiaria. En este aspecto advierte el Manual lo
siguiente: “En ningún caso, el proceso de inscripción en el programa garantiza
a los inscritos ser seleccionados como beneficiarios.”
(iii)
Dado que los recursos disponibles no son suficientes para cubrir a
todos los adultos mayores que hayan sido inscritos, es requisito indispensable
para resultar beneficiario, haber sido sometidos a la metodología de priorización,
mediante la cual se realiza una valoración de las condiciones socioeconómicas
de los aspirantes al subsidio y se ordena a los adultos inscritos del más pobre
al menos pobre, con relación a los criterios establecidos y la ponderación que
se le atribuya a cada uno.
(iv)
De acuerdo con el techo presupuestal asignado al ente territorial y
de conformidad con la lista de priorizados, se definen los beneficiarios del
programa, los cuales son retirados únicamente en los eventos estipulados en el
artículo 20 del Decreto 569 de 2004.
(v)
Por último, una vez definidos los beneficiarios del programa, se
realiza con su participación, la del ICBF y los entes territoriales, la
formulación del proyecto en el que se consignan los objetivos, metas, cobertura
de la población y actividades a desarrollar, que servirán de base para la
suscripción del convenio y posterior ejecución con el giro de los recursos para
el pago del respectivo auxilio.
Así entonces, corresponde al Ministerio de la Protección
Social diseñar las políticas públicas del Sistema de Protección Social, dentro
de las cuales se encuentra el Programa de Protección Social del Adulto Mayor
(PPSAM), mientras que los municipios y distritos son los responsables de la
ejecución del programa, identificando los beneficiarios, mediante un proceso de
selección acorde a los lineamientos expuestos en los citados decretos y al
Consorcio Prosperar Hoy, le compete la administración del los recursos con que cuenta
el Programa. Por su parte, le corresponde al ICBF apoyar la operación del
programa en relación con la formulación de proyectos y el seguimiento de los
programas que hacen parte de los servicios sociales complementarios  que han de
brindarse al adulto mayor.  Al Consorcio Prosperar le corresponde hacer la
evaluación, seguimiento y control de los beneficiarios del programa PPSAM,
girar los recursos a los beneficiarios, así como mantener actualizada la base
de datos de los beneficiarios, e implementar el ingreso automático de
beneficiarios con base en la información periódica de adultos mayores
seleccionados y priorizados remitida por el respectivo ente territorial.
En este orden de ideas, la Corte Constitucional estableció
las exigencias a las cuales deben sujetarse las autoridades encargadas de
tramitar las solicitudes de auxilio:[33]
“1) el deber de precisar, mediante
una definición clara, los elementos que constituyen el supuesto de hecho para
reconocer una determinada prestación pública en cabeza de una persona; 2) el
deber de acopiar información empírica suficiente para establecer si la persona
que solicita la asistencia o protección cae bajo la hipótesis del supuesto de
hecho que justifica asignarle una prestación; 3) el deber de evaluar el impacto
que una decisión determinada – inclusión o exclusión de la persona a un
programa – tiene sobre el cumplimiento presente y futuro de los objetivos del programa.
La ambigüedad o la incoherencia de los fines del programa, la incertidumbre
suscitada por una evidencia empírica insuficiente o la no sostenibilidad
económica del programa amenazan con frustrar la debida prestación de la
seguridad social y el cumplimiento de los deberes sociales del Estado respecto
de los más necesitados. En el proceso de toma de decisiones administrativas
deben observarse, por lo tanto, las exigencias mínimas que se desprenden del
derecho al debido proceso frente a las actuaciones de la administración y los
principios que rigen el ejercicio de la función pública, como la igualdad, la
imparcialidad, la publicidad y la eficacia (artículo 209, inciso 1, CP.). Con
respecto a la transparencia y al manejo de la información – aspectos ambos
relevantes en el presente proceso – no sobra resaltar lo importante que resulta
su acatamiento. La transparencia del proceso decisorio no sólo facilita su
inteligibilidad para el ciudadano, sino que promueve un trato digno y justo de
la persona solicitante. Lo contrario es instaurar un proceso secreto e
incontrolable en el que el ciudadano ignora la forma y las razones que llevan a
la administración a una decisión con implicaciones vitales para el solicitante.
Un proceso poco o nada transparente, impide al interesado participar en la
administración racional de su caso y adoptar las decisiones informadas
pertinentes frente a las diversas alternativas de acción que le abre la
actuación estatal. En tales circunstancias el participante se percibe a sí
mismo como un objeto manipulable por el sistema. En orden a evitar esta
sensación de alienación, los particulares que acuden ante la administración
pública para tramitar peticiones generales o particulares deben contar con la
suficiente información sobre la materia a decidir así como sobre el proceso
decisorio que es debido en su caso”.
A través del documento CONPES Social 86 de 2004,[34]
se propusieron los lineamientos generales para el diseño y la operación del
Programa Nacional de Alimentación para el Adulto Mayor “Juan Luis Londoño de la
Cuesta”, a cargo del Presupuesto General de la Nación, junto con los criterios
básicos para la selección y priorización de los municipios y personas
beneficiarias. De acuerdo con el mencionado documento:
“El objetivo es brindar
alimentación complementaria mediante un almuerzo durante 250 días al año[35],
a 400.000 adultos mayores en condiciones de extrema vulnerabilidad económica y
social”[36] (Cita por fuera del
texto original).
En dicho documento se dispuso que el ICBF estaría a cargo de
la ejecución del programa, y que la alcaldía respectiva sería la responsable de
la selección de los beneficiarios. Para ser beneficiario del programa se
requiere:[37]
(i)
Ser adultos mayores de 60 años, clasificados con un puntaje igual o
inferior a 15 puntos para el área urbana y 23 puntos para el área rural.
(ii)
Tener cédula de ciudadanía.
(iii)
Estar clasificados en el nivel 1 del Nuevo Sisben.
(iv)
No ser beneficiarios de otros programas de asistencia social ni ser
pensionado o rentista.
Los criterios de priorización que señaló el CONPES para la
selección de los beneficiarios fueron:
(i)
Adultos mayores de 60 años, en condición de desplazamiento forzado.
(ii)
Adultos mayores de 60 años que presenten condición de discapacidad y
estén clasificados en el nivel 1 del Nuevo Sisben.
(iii)
Adultos mayores de 60 años, clasificados en el nivel 1 del Nuevo
Sisben. En tal caso, tendrán prioridad aquellos que no cuenten con afiliación
al régimen subsidiado de salud. Se recomienda que los beneficiarios de este
grupo sean priorizados en orden de mayor a menor edad.
El programa fue estructurado bajo dos modalidades:[38]
De una parte, el Suministro de un almuerzo preparado y servido localmente,
durante 250 días al año, para los adultos mayores ubicados en el área urbana o
en área rural concentrada. De otra parte, el suministro mensual de un paquete
alimentario con productos no perecederos, para adultos mayores ubicados en área
rural dispersa.
Con el objetivo de hacer frente a las dificultades
presentadas en la ejecución de los programas de auxilio económico (PPSAM) y de
alimentación “Juan Luis Londoño de la Cuesta”, en el documento CONPES Social
105 de mayo de 2007 se establecieron los siguientes criterios de priorización
de beneficiarios:
(i)
La edad del aspirante.
(ii)
Los niveles 1 y 2 del SISBEN.
(iii)
La minusvalía o discapacidad física o mental del aspirante.
(iv)
Personas a cargo del aspirante.
(v)
Ser adulto mayor que vive solo y no depende económicamente de una
persona.
(vi)
Haber perdido el subsidio al aporte en pensión por llegar a la edad
de 65 años y no contar con capacidad económica para continuar efectuando
aportes a dicho sistema.
(vii)
Pérdida de subsidio por traslado a otro municipio.
(viii)      Fecha
de solicitud de inscripción al programa en el municipio.
Además de los programas que han sido implementados a nivel
nacional para la atención de la población adulta mayor y de las
responsabilidades que sobre las autoridades nacionales recaen sobre la materia,
el ordenamiento jurídico colombiano ha previsto responsabilidades directas en
cabeza de las entidades territoriales, adicionales a la ya mencionada de
cofinanciar los programas nacionales. En efecto, el numeral segundo del
artículo 21 de la Ley 60 indican que una de las funciones de los municipios en
materia de salud consiste en financiar “programas de la tercera edad y de las
personas con deficiencias o alteraciones físicas y mentales, en cualquiera de
sus modalidades de atención”.[39] Es claro, también, a la
luz del numeral segundo del artículo 22 de la misma norma, que los municipios
cuentan con los recursos necesarios para hacerlo.[40]
Esta Corporación considera pertinente recordar lo afirmado
en la sentencia en la que se declaró la exequibilidad del artículo 22
mencionado, acerca del significado que tienen las transferencias de la Nación a
las entidades territoriales como mecanismo de reducción de la pobreza y de
apoyo a los sectores más necesitados de la población:
“En la Ley 60 de 1993 se regulan
los factores establecidos por la Carta Política para la distribución de estas
transferencias a los municipios y en su uso da prioridad a las áreas de
educación, salud, vivienda, agua potable y saneamiento básico.
“En este sentido, el Gobierno
Nacional expresó en la exposición de motivos del proyecto de ley que culminó
con la aprobación de la Ley 60 de 1993:
“La Constitución ha fortalecido la
orientación social del Estado para garantizar el acceso de toda la población a
un nivel mínimo adecuado de servicios básicos. También ha ordenado que esta
prioridad se manifieste en los presupuestos públicos.
“En efecto, ha establecido que el
Gasto Social tenga prioridad sobre cualquier otro tipo de gasto. Estas
orientaciones tendrán cabal aplicación como resultado del desarrollo de las
normas presentadas en este proyecto de ley.
“En efecto, los requerimientos de
gasto social del proyecto han sido calculados para financiar la ampliación
sustancial de coberturas en los distintos sectores...
“En realidad, los experimentos de
descentralización en el pasado adolecieron de un relativo desequilibrio entre
funciones, recursos y capacidad institucional. La descentralización de
funciones sin un fortalecimiento institucional puede llevar a la ineficacia
total de las funciones transferidas. Y sin un financiamiento adecuado, puede
llevar a una frustración de expectativas.
“Sólo un adecuado equilibrio entre
unos y otros puede fortalecer las entidades locales y programas sociales".
“La Ley 60 de 1993 procura
concentrar la acción del Estado en la población más pobre realizando
actividades en las áreas que han mostrado en el país mayor eficacia para la
reducción de la pobreza, tales como educación, salud, vivienda y agua potable”.[41]
En síntesis, en materia de
programas de protección del adulto mayor, en la actualidad en el ámbito
nacional se encuentran implementados dos programas, a saber: (i) el Programa de
Protección Social del Adulto Mayor (PPSAM), mediante el cual los beneficiarios
reciben un auxilio económico por un monto máximo de $75,000 mensuales; y (ii)
el Programa de alimentación para el Adulto Mayor “Juan Luis Londoño de la
Cuesta”, a través del cual se brindan raciones preparadas diarias a las personas
adscritas a este programa o mercados mensuales, según la ubicación del
beneficiario en el casco urbano o rural.
Adicionalmente, la Sala encuentra que además de los
programas en los niveles nacional y territorial que se han descrito, en
relación con la atención del adulto mayor corresponde a los municipios
financiar “programas de la tercera edad y de las personas con deficiencias o
alteraciones físicas y mentales, en cualquiera de sus modalidades de atención”[42]
y la Ley 60 de 1993 ha dispuesto los recursos para el efecto.[43]
De forma que, en principio, no puede una entidad territorial excusarse en la
inexistencia actual de cupos en los programas de carácter nacional para no
brindar la protección adecuada a las personas de la tercera edad. Es imperativo
revisar, además, cuales son los programas sociales implementados por el
respectivo municipio, en aras de verificar si es posible la inscripción del
respectivo peticionario en alguno de ellos.
Asimismo, se debe verificar la posible inscripción del
adulto mayor no sólo en los programas específicamente diseñados para la
atención de este grupo de población, sino también en los programas de atención
a personas en estado de indigencia, de limitación física o sensorial, o en
situación de extremo abandono, entre otros, si el adulto mayor reúne alguna de
estas características.
De la revisión efectuada de los programas adoptados a nivel
nacional para la protección de las personas adultas mayores, se observa que se
ha avanzado en niveles de cobertura, a pesar de que existe un déficit de
recursos públicos para hacer frente al nuevo cuadro de demandas originadas por
el envejecimiento de la población en áreas tales como la seguridad social, la
salud, la educación, la vivienda, el empleo y la provisión de servicios sociales
personales. Asimismo se observa que en el caso Popayán no existe un programa
local implementado con recursos propios.
5.
Debido proceso administrativo y asignación de recursos
5.1. La protección directa de
personas indigentes plantea no sólo la dificultad de identificar los programas
aplicables, sino la disponibilidad de recursos para financiar dicha protección
y el debido proceso administrativo que debe estar presente en la asignación de
los escasos recursos disponibles.
Respecto de las razones presupuestales
para no dar acceso a un programa de protección a personas en situación de
debilidad manifiesta, la Corte ha estudiado diversos casos. Así, por ejemplo,
en la sentencia T-029 de 2001,[44] la Corte revisó los
procesos de tutela acumulados en los cuales los accionantes habían solicitado
al alcalde municipal de Chaparral la presentación de proyectos de acuerdo para
el reconocimiento y pago de la prestación especial por vejez prevista en el
artículo 258 de la ley 100 de 1993 (auxilio para ancianos indigentes)[45],
ya que aducían su avanzada edad, la carencia de medios económicos y su
condición de indigencia; y que las ayudas económicas proveídas por el municipio
eran insuficientes (almuerzos, y mercados bimensuales o trimestrales), por lo
cual solicitaban la asignación de un subsidio equivalente al 50% del salario
mínimo para el pago de arriendo y alimentos. La Corte negó la protección
invocada en los casos concretos al considerar que (entre otras razones): i) No
es posible mediante tutela hacer cumplir una norma genérica y abstracta que
ordena la protección a los ancianos indigentes; ii) la pretensión de los
accionantes es la asignación de un rubro mensual, la cual no era procedente ya
que el juez no puede ser ordenador del gasto; iii) el municipio se encontraba
brindando una protección a los beneficiarios, a pesar de ser exigua; iv) No
obraba prueba en el expediente de que los peticionarios estuvieran cobijados
por el beneficio que invoca. Por lo cual concluye, que
“[e]n el presente caso ni se pide
que se califique como beneficiarios a los respectivos tutelantes, ni hay
pruebas que indiquen que son o deberían ser calificados como beneficiarios, ni
el juez puede hacer un listado señalando quienes son los beneficiarios, ni
menos ordenar que se les entregue una determinada suma de dinero, luego las
peticiones de tutela, en la forma como están planteada no pueden prosperar”.
En la sentencia SU-1052 de 2000,[46]
en el mismo sentido de la sentencia SU-1194 del mismo año,[47]
la Corte afirmó que el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela
impide que el juez constitucional interfiera en decisiones abstractas,
generales e impersonales que la Constitución confiere a otras autoridades,
debido a que el constituyente no le
“confió al juez constitucional,
por vía de tutela, el poder omnímodo de decidir en todos los asuntos públicos,
incluyendo la dirección económica del Estado”. Por consiguiente, el juez de
tutela no debe resolver asuntos asignados a otras autoridades, pues de lo
contrario transgrede los artículos 6º y 86 de la Carta”.
De forma que el juez
constitucional no es competente para diseñar programas y ordenar su
financiación. Sobre el particular, en la sentencia SU-1194 de 2000[48]
“(…) el principio de legalidad del
gasto (C.P. arts. 345 a 347 y 71 del Decreto 111 de 1996) dispone que “no se
puede crear una obligación ni tampoco ordenar un gasto, sin que se cuente para
el efecto con la respectiva disponibilidad presupuestal”.
Adicional a lo anterior, debe tenerse en cuenta que en los
municipios que prestan servicios asistenciales a personas en estado de
desprotección, como es el caso de los adultos mayores en situación de
indigencia, los concejos tienen especial injerencia en la destinación y
regulación de la gestión de los recursos destinados al efecto.[49]
De forma que si la ley le adscribe a un funcionario la
elaboración del listado de personas protegibles para un subsidio o una ayuda,
el juez de tutela no puede individualmente ordenar que se incluya a determinado
ciudadano, salvo que sea ostensible que este cumple los requisitos para estar
en dicho listado y se le ha violado un derecho fundamental[50]
o que sea manifiesto que es necesario y urgente proteger el mínimo vital de una
persona en condiciones de vulnerabilidad extrema.
No obstante lo anterior, en la sentencia T-149 de 2002,[51]
esta Sala de Revisión se refirió a la escasez de recursos para brindar acceso a
programas sociales y al alcance de los deberes estatales, en los siguientes
términos:
“En lo que respecta a razones
presupuestales para no dar acceso a un programa de protección a personas en
situación de debilidad manifiesta (art. 13 inc. 3 C.P.), si bien ellas pueden ser una limitante real ante la escasez de recursos para la financiación
de programas sociales, el buen gobierno de una administración presupone el
conocimiento demográfico de la población que habita en su jurisdicción, la
medición objetiva de sus necesidades y la planeación para dar respuesta a los
cambios que se puedan presentar. De lo contrario no se presentará la
racionalidad mínima de un proceso democrático de fijación de prioridades y de
adopción de políticas públicas para lograr las metas trazadas. Afirmar, sin
argumentos adicionales, que “no hay plata” no constituye entonces una razón
constitucionalmente suficiente para excluir a una persona que llena los
requisitos establecidos por el legislador y desarrollados por vía reglamentaria
para ser admitida a un programa financiado por el presupuesto democráticamente
adoptado.
“En cuanto a las dificultades
económicas por falta de recursos para financiar los diversos programas sociales
ellas pueden obedecer, entre otros factores, a la insuficiencia de las
apropiaciones presupuestales para asegurar su ejecución, al súbito aumento de
las necesidades de la población o a la intensidad de las necesidades en el caso
particular. Lo primero, se presenta cuando en la fijación de prioridades de
gasto, el órgano democráticamente representativo distribuye los recursos
escasos de tal forma que la apropiación presupuestal es menor a la requerida para
cubrir a todos los necesitados. No es lo que sucedió en el presente caso porque
finalmente la autoridad administrativa dispuso de recursos para pagar el
auxilio al peticionario. En cuanto a lo segundo – las situaciones que llevan a
un empobrecimiento masivo de la población – es claro que sólo mediante medidas
adicionales, ordinarias o extraordinarias, es posible enfrentarlas mediante el
esfuerzo conjunto de diversas entidades del Estado y con el apoyo económico de
la comunidad. Tal circunstancia, no obstante, no fue alegada en el presente
caso. Por último, en cuanto a la intensidad de las necesidades de la persona es
importante anotar que se trata de un factor determinante para la fijación del
monto del auxilio. A la luz de la Constitución y de conformidad con el
principio de igualdad, la regulación del subsidio a la persona debe atender a
las particularidades de su caso, exigencia ésta no suficientemente considerada
cuando en la determinación del monto del subsidio no se aprecia la existencia
de circunstancias relevantes que deben ser atendidas para asegurar la igual
consideración y respeto que merece cada persona por parte de un Estado que
tiene el deber general de servir a la comunidad (art. 2 C.P.) y ha de cumplir varios deberes específicos de protección especial a personas vulnerables. Es
así como el hecho de que el accionante tuviera personas a su cargo, en especial
niños que dependen del beneficiario del subsidio, no puede pasarse por alto en
la determinación del auxilio. Salvo la existencia de otros programas sociales
para atender a los menores con padres en situación de pobreza, en la estimación
del subsidio al mayor adulto pobre y discapacitado debe ser valorado el número
de personas que dependen directamente de su ingreso. Dicha valoración puede
incidir en la fijación de prioridades y en el tipo de auxilio o en el monto del
mismo”.
En resumen, la escasez de
recursos no es una barrera insalvable para la protección constitucional directa
de indigentes. La misma debe ser valorada por el juez constitucional, e invita
a no distorsionar prioridades fijadas democráticamente por las autoridades
competentes, pero no es un obstáculo para ordenar la protección de derechos
fundamentales, en especial de quienes se encuentran en situación de indigencia
extrema y de urgencia.
5.2. En el mismo orden de ideas, el juez constitucional debe
respetar los procedimientos previstos para la asignación de beneficios, pues so
pretexto de proteger  los derechos fundamentales del accionante en un caso
particular su decisión pueda dar lugar al desconocimiento de derechos de igual
rango en cabeza de otras personas. Al respecto, la Corte en sentencia T-1341 de
2001[52], se pronunció en
relación con el valor que tiene el derecho al debido proceso administrativo,
como garantía de contrapeso al poder del Estado en las actuaciones que
desarrolle frente a los particulares, y señaló lo siguiente:
“(…) Dentro del campo de las
actuaciones administrativas “el debido proceso es exigente en materia de
legalidad, ya que no solamente pretende que el servidor público cumpla las
funciones asignadas, sino además que lo haga en la forma como determina el
ordenamiento jurídico”. Efectivamente, las actuaciones de la Administración son
esencialmente regladas y están sujetas a dicho principio de legalidad. El poder
de actuación y decisión con que ella cuenta no puede utilizarse sin que exista
una expresa atribución competencial; de no ser así, se atentaría contra el
interés general, los fines esenciales del Estado y el respeto a los derechos y
las libertades públicas de los ciudadanos vinculados con una decisión no
ajustada a derecho (…)”.
No obstante, tales procedimientos deben ser vías de acceso a
los beneficios y no trabas o barreras que impidan el cumplimiento de los
deberes estatales de protección.
En la sentencia T-149 de 2002[53]
la Corte concedió la tutela promovida por un hombre de 58 años de edad (con
pérdida de la capacidad laboral de más del 70% debido a una enfermedad
cardiaca, casado y padre de cinco hijos - tres de ellos menores de edad) contra
el DABS y la Alcaldía Mayor de Bogota, al considerar que éstas entidades al
negarse a incluirlo en los programas de subsidios para el adulto mayor en
condición de extrema pobreza vulneraron sus derechos fundamentales a la vida, a
la vida digna de él y de su familia y a la seguridad social.[54]
En dicha ocasión la Corte afirmó:
“Es fundamental para asegurar los
propósitos constitucionales y legales que las entidades encargadas de los
programas de asistencia y protección de personas y sectores desfavorecidos
dispongan y observen los procedimientos que les permitan diferenciar entre
demandas empíricamente fundadas e infundadas. Se trata con ello de minimizar
los errores en la asignación de subsidios y de hacer más eficiente y justo el
uso de recursos escasos de la sociedad. A esta racionalidad administrativa debe
añadirse el manejo profesional de los casos sometidos a la decisión de la
administración, manejo que incluye una clara conciencia de que se está al
servicio de los solicitantes y no al contrario (art. 2 C.P.). El concepto profesional va más allá del uso eficiente de los recursos mediante el rechazo de
peticiones infundadas. Se preocupa además de la singularidad del contexto
individual y de estimar los efectos de una decisión sobre la persona. Finalmente,
a la racionalidad administrativa y al criterio profesional debe sumarse la
dimensión moral implícita en las decisiones sobre reparto o asignación de
beneficios y cargas en la sociedad. Es en este aspecto que la Constitución
establece parámetros normativos de obligatoria observancia para los servidores
públicos, quienes en sus decisiones deben ceñirse estrictamente a la
Constitución y a la Ley (artículo 6 CP.).
Y refiriéndose al debido proceso en actuaciones
administrativas, se indicó en la sentencia en mención:
“Las autoridades públicas en el
ejercicio de sus funciones deben respetar estrictamente el derecho en cabeza de
las partes o interesados a un debido proceso administrativo (art. 29 C.P.). Estima la Corte necesario ahondar brevemente en el alcance del derecho fundamental consagrado
en la Constitución a un proceso debido en las actuaciones administrativas. Para
ello cabe analizar cómo se determina, en cada caso, cuál es el proceso debido.
“En materia de prestaciones
positivas del Estado, en desarrollo del principio de Estado social de derecho,
el debido proceso administrativo cumple una función de primer orden. Quien
puede ser beneficiario de una prestación estatal no puede ser privado de la
misma sino mediante una decisión respetuosa del debido proceso.
“Ahora bien, la Corte se pregunta
si el derecho al debido proceso puede ser invocado para impedir que la
administración prive a su titular de un beneficio legal que aún no ha sido
reconocido a la persona. A primera vista podría pensarse que por tratarse de
una mera expectativa no nos encontramos ante un interés susceptible de
protección constitucional. No obstante, la exclusión injustificada de la
persona y la vulneración de su derecho al debido proceso, se presenta no sólo
por la privación del beneficio ya reconocido, sino también por la negación de
la oportunidad procesal para obtener dicho reconocimiento, pese a encontrarse
en las circunstancias descritas por la ley o el reglamento. En efecto, cuando
la persona alega que materialmente cumple con el supuesto de hecho de una norma
jurídica que asigna un beneficio, la administración no puede privar a dicha
persona del procedimiento debido para determinar si procede o no el
reconocimiento del respectivo beneficio. Tal proceder priva ex ante a la
persona del derecho al debido proceso administrativo dispuesto para decidir
sobre el reconocimiento del beneficio legal, con lo que se desconocen los
derechos fundamentales al debido proceso administrativo (art. 29 C.P.) y a la igualdad de trato (art. 13 inc. 1 C.P), dada la exclusión injustificada del
solicitante.
“El que las normas legales
denominen auxilio al beneficio no le resta derechos al interesado. La
denominación del beneficio tampoco lo convierte en una simple gracia del Estado
cuando la reglamentación de su asignación en lugar de librarla a la mera
voluntad de la administración, define precisos requisitos para determinar a
partir de criterios objetivos quienes son los destinatarios del beneficio. Es
lo que sucede con la reglamentación del auxilio para ancianos indigentes objeto
de este proceso”.
De otro lado, esta Corporación ha tenido la oportunidad de
pronunciarse sobre la importancia de respetar los turnos establecidos para la
realización de pagos o actividades de la administración en relación con
diferentes temas. Así pues, en principio, la acción de tutela resulta improcedente
cuando se utiliza con el interés de obtener la inmediata actuación de la
administración de forma que la orden que profiera el juez constitucional
implique “saltarse” los turnos preestablecidos para la atención de los
requerimientos de otros administrados[55], ya que “no existe
criterio razonable que justifique darle prioridad a alguna en especial, ya que
en similares condiciones no puede haber trato diferencial”[56].
Así, por ejemplo, se ha respetado el turno para pago de cesantías parciales ya
reconocidas y por tanto no ha procedido la tutela para que una persona en
concreto obtenga el pago con antelación a los demás individuos que presentaron
su solicitud de pago antes y que, al igual que el accionante,  han estado
esperando la materialización de su solicitud. Al respecto ha dicho la
Corporación:
"Por una parte, si el juez de
tutela simplemente se limita a concederla y ordenar el pago inmediato al
solicitante de la acción, una vez se disponga del dinero correspondiente, se
estarían desplazando de sus turnos a los otros servidores públicos que están en
iguales condiciones del solicitante de la tutela. Es decir, a éstos se les
estaría dando un trato discriminado, y de todas maneras desventajoso, en razón,
únicamente, de que no interpusieron una acción de tutela.
“Como consecuencia obvia de ello,
si se violenta, sin un estudio sobre la razonabilidad correspondiente, el orden
de entrega de las cesantías parciales, se perdería la finalidad para la cual
fue creada la tutela, se desnaturalizaría de su función protectora de derechos
fundamentales y sería utilizada como un simple mecanismo para alterar el turno
de pago de cesantías”.[57]
De igual manera, así sea en un contexto diferente al del
adulto mayor, la Corte ha abordado el tema referente al respeto de turnos en el
caso de retraso en la realización de exámenes de ADN dentro de los procesos de
filiación. A pesar de que la Corporación ha reconocido el carácter fundamental
del derecho a la personalidad jurídica de los menores que debe ser protegido
con prontos resultados dentro del proceso, ha sostenido que los turnos en la
realización de tal examen deben ser estrictamente respetados,[58]
sin perjuicio de que se informe la fecha de realización de los mismos, pero
dentro de un término razonable y oportuno.[59]
En materia de salud la Corte ha encontrado que cuando la
cirugía ordenada  por el médico tratante no es de carácter urgente se deben
respetar los turnos.[60] Sin embargo ha advertido
que es deber de la EPS señalar la fecha en la cuál se llevará a cabo la misma,
teniendo un criterio razonable para su realización.[61]
No obstante lo anterior, la Corte ha advertido que este es un tema que debe “examinarse
cuidadosamente”[62] por el juez de tutela,
pues “ante una situación de urgencia manifiesta, no puede someterse al
afectado al respeto de los turnos. En estos eventos la atención debe ser
inmediata. Si la situación no ha sido calificada de urgencia, los turnos deben
respetarse”.[63]
En el mismo orden de ideas se pronunció la Corte en la
sentencia T-1161 de 2003[64]. En dicha oportunidad la
Corporación estudió el caso de un accionante que, en virtud de su condición de
desplazamiento, había acudido a la Red de Solidaridad Social en busca de ayuda
económica sin que hubiera recibido ningún apoyo por parte de esta entidad, por
lo cual  instauró la acción de tutela con el objetivo de que la Red de
Solidaridad le diera un trato preferencial en el pago de la ayuda económica.[65]
En esa oportunidad, la Sala Sexta de Revisión afirmó:[66]
“(…) en el suministro de dicha
ayuda humanitaria se deben respetar los turnos asignados en virtud del momento
de la presentación de la solicitud de apoyo económico. La población desplazada
atendida por la Red de Solidaridad, en principio, tiene derecho a un trato
igualitario del cual se deriva el respeto estricto de los turnos”.[67]
Bajo los anteriores lineamientos, en la sentencia T-814 de
2005[68] la Corte estudió la
acción de tutela interpuesta por una accionante de 91 años de edad, con un
puntaje SISBEN de 8 puntos y sin pensión que le permitiera subsistir, quien
había solicitado a la Alcaldía de Bogotá el reconocimiento del auxilio
previstos para los adultos mayores en situación de indigencia. La Alcaldía
Mayor informó que la asignación del subsidio de subsistencia dependía de
criterios de focalización y de los recursos disponibles para la inversión. En
este caso, la Corte sostuvo que
“(…) las personas que aspiran a
ser beneficiarias de los recursos del sistema se seguridad social provenientes
de la subcuenta de subsistencia deben cumplir una serie de requisitos que serán
verificados y evaluados por las autoridades encargadas de reconocer tales
auxilios.
“En concordancia con lo anterior,
los procesos de reconocimiento y asignación de los subsidios deben tramitarse
respetando la igualdad y el debido proceso de quienes han solicitado las
prestaciones que ofrece el sistema de seguridad social”.
Y agregó que
“para responder una solicitud
referente al auxilio para personas ancianas como la elevada por la
peticionaria, las autoridades deben respetar el debido proceso administrativo y
el principio de igualdad -numeral 4.2.2.- de las consideraciones de este fallo.
Por ende, la respuesta de fondo no podía consistir en la decisión sobre el
reconocimiento inmediato de la prestación por ella solicitada. De manera
contraria, le correspondía a la administración informarle acerca de los
requisitos que debía acreditar con el fin de que su solicitud fuera tramitada
en igualdad de condiciones que la de otras personas en su misma situación”.
A partir de lo cual concluyó que al haber reunido la
documentación necesaria para acceder al subsidio la peticionaria entraría a
formar parte de la lista de espera para acceder a la prestación económica
solicitada “situación que es compatible tanto con el principio de debido
proceso administrativo como con el principio de igualdad que informan los
procesos de distribución de bienes escasos”.
5.3. En este orden de ideas, si bien la Sala estima que la
acción de tutela no puede ser utilizada para pretermitir los trámites
administrativos que las respectivas autoridades administrativas han
establecido, y que tienen una finalidad justificada en el mismo ordenamiento
constitucional[69], o para alterar el
listado de potenciales beneficiarios de una prestación social, en lo que
respecta a los turnos, caben excepciones, como las mencionadas anteriormente en
materia de salud o de situación de indigencia.
La Corte ha admitido que en situaciones excepcionales puede
el juez de tutela ordenar a la administración que actué a favor del accionante
a pesar de que el accionante no se encuentre en el primer lugar para la
asignación de una prestación determinada[70]. Así, la Sala debe
reconocer que, en la práctica, la situación de las personas que están
pendientes de un turno puede ser muy distinta en atención a la naturaleza del
asunto y a las particulares circunstancias de cada cual, y por lo tanto el
orden de espera en que se encuentra una persona puede tener un impacto más
severo en ella que en otras personas. Esa especial vulnerabilidad, debilidad o
riesgo, no la hace equiparable con las demás personas en turno.
En el caso de la prestación de los servicios de salud, en la
sentencia T-499 de 2002,[71] se consideraron algunos
criterios que dar lugar a la alteración de los turnos,
“La prestación de servicios médicos
(de cualquier índole) se sujeta a un principio de racionalización del servicio.
Es tradicional el mecanismo del turno, esto es, el primero en el tiempo,
primero en el derecho. Prima facie dicho criterio resulta válido para resolver
problemas de igualdad, en la medida en que establece una diferenciación con
base en un elemento objetivo: el tiempo. El sistema de turnos resulta legítimo
para distribuir el servicio de salud.
(…) La atención en materia de
salud, con todo, exige reconocer que no todas las situaciones de los pacientes
son idénticas. Algunos casos exigen una intervención inmediata (urgencias)
otras exigen o aconsejan posponer ciertas intervenciones o tratamientos a
efectos de determinar si mecanismos alternativos (menos costosos, menos invasivos,
con menos secuelas, etc.) pueden lograr la mejoría del estado de salud de la
persona. En la determinación de tales criterios –en abstracto-, la ciencia
médica goza de amplia autonomía, en razón, precisamente, a su altísima
especialidad.  De allí que el control jurídico de tales criterios únicamente
sea posible (i) cuando los criterios resulten desproporcionados o abiertamente
irracionales, (ii) para fijar algunas pautas mínimas para su fijación y (iii)
para prohibir algunas, como aquellas que conduzcan a la experimentación con
seres humanos o al desconocimiento de la dignidad humana. Tales criterios
fungen como mecanismos para alterar el mecanismo del turno. Al igual que en la
definición de los criterios, debe reconocerse un amplio espacio de decisión a
los médicos para alterar los turnos”.
Así, por ejemplo en la sentencia T-645 de 2003[72]
la Sala Segunda de Revisión estudió la acción de tutela interpuesta  por una
mujer desplazada  que padecía de un “lipoma en brazo izquierdo”, quien
había acudido reiteradamente a la Red de Solidaridad Social para solicitar
atención médica, entidad que le informó que la atención solicitada sería
suministrada en el “orden de llegada” en aras de no vulnerar el derecho
a la igualdad de las demás personas desplazadas. En este caso, la Corte
consideró que
“En cuanto al respeto de los
turnos, la Sala considera que este argumento debe examinarse cuidadosamente,
tal como lo ha dicho la Corte en varias ocasiones. Si se está ante una
situación de urgencia manifiesta, no puede someterse al afectado al respeto de
los turnos. En estos eventos la atención debe ser inmediata. Si la situación no
ha sido calificada de urgencia, los turnos deben respetarse. Pero, lo que
destaca la Corte es que esta circunstancia no puede convertirse en excusa para
no suministrar información sobre cuándo será atendida la persona que requiere
el servicio de salud. Es decir, por un lado está la exigencia del respeto de
los turnos, lo que no tiene discusión por su relación directa con el derecho a
la igualdad; y, por el otro, el derecho que tienen las personas a conocer en
qué fecha, dentro de un período de tiempo razonable, será atendido”.
Incluso en el ámbito de la administración judicial, la Corte
ha admitido la necesidad de la alteración de turnos para proferir decisiones en
los despachos judiciales. Mediante la sentencia T-429 de 2005[73]
la Sala Segunda de Revisión de la Corte admitió la alteración excepcional de
los turnos al considerar las circunstancias particulares del accionante. En
dicha oportunidad, la Corte decidió sobre la acción de tutela interpuesta por
una persona que en 1998 había sido lesionada en la columna vertebral por un
proyectil de arma de fuego que lo dejó parapléjico en forma permanente, quien
carecía de recursos económicos suficientes para preservar su salud y vida, y
quien desde 1999 había presentado demanda para reclamar la indemnización de
perjuicios. La Sala consideró:
“Para la Corte existen pruebas de
las condiciones de salud que atraviesa el actor, que es disminuido físico y
sobre  su precaria situación económica. Es decir, está en circunstancias de
debilidad manifiesta. También es claro, y así lo considera el ad quem,  si la
sentencia que debe proferir el Consejo de Estado es favorable para sus
intereses, las indemnizaciones correspondientes redundarán en mejorar las
condiciones de salud y vida del actor. Sin embargo, la esperada decisión sólo
se producirá dentro de algunos años, salvo que el Estado adopte medidas
urgentes encaminadas a la descongestión judicial. Asunto del que no se tiene
noticia al momento de proferir esta decisión. Entonces, reiterando la
jurisprudencia consolidada de la Corte, analizando la  situación fáctica
determinada, para esta Sala de Revisión no es admisible constitucionalmente
aplicarle al actor, en este caso, un trato igual al de las demás personas que
esperan turno de sentencia en la Sección Tercera del Consejo de Estado, y debe,
en consecuencia ampararse el derecho a la igualdad del actor, adoptando las
medidas encaminadas a su protección. En conclusión: en el presente caso, la
acción de tutela es procedente, pues, según las pruebas que obran en el
expediente, existe relación directa entre darle prelación a la sentencia de la
que está pendiente el actor que se profiera y la mejoría sustancial en sus
condiciones de salud, en conexidad directa con la propia vida, si la decisión
es favorable a sus intereses, como lo fue la de primera instancia”.
Recientemente, mediante la sentencia T-708 de 2006,[74]
la Sala Quinta de Revisión fijó algunos criterios para que dentro de un proceso
judicial se pueda proceder a alterar el orden para proferir la decisión
judicial, así:
“Debe, en primer lugar, estarse en
presencia de sujetos de especial protección constitucional, que se encuentren
en condiciones particularmente críticas. En principio todo aquel que demanda
justicia del Estado alienta la pretensión de un fallo oportuno, y son muy
diversas las circunstancias que las personas podrían esgrimir para obtener una
alteración en su favor del turno para fallar. Por consiguiente, el primer
presupuesto para que ello sea posible tiene una definición estricta, porque la
afectación del derecho a la igualdad de aquellos que se vean desplazados en el
orden de los fallos sólo puede encontrar sustento en la situación evidente de
debilidad, en niveles límite, que presente aquel en cuyo beneficio se de tal
alteración. En segundo lugar, no obstante el derecho que tienen quienes acuden
a la administración de justicia a un fallo oportuno, cuando el incumplimiento
en los términos está justificado, el respeto al derecho a la igualdad y a los
principios de moralidad y transparencia, y la misma racionalización de la
Administración  de Justicia, hacen que el criterio de  la cola o la fila
resulte constitucionalmente adecuado y que todos deban sujetarse a él. Para que
en atención a las particulares circunstancias de las partes pueda alterarse ese
orden, es necesario que el atraso exceda los límites de lo constitucionalmente
tolerable. Para que quepa la excepción se requiere, finalmente, tal como se ha
señalado por la Corte, que la controversia tenga relación directa con las
condiciones de las que se deriva la calidad de sujeto de especial protección y
que, de resultar favorable el fallo, la decisión sea susceptible de incidir
favorablemente en tales condiciones”.
El caso estudiado por la Corte en esa oportunidad hacia
referencia a una accionante que había perdido su capacidad laboral en un 86.25% como consecuencia de la caída
de un árbol, por lo cual interpuso acción de reparación directa. Decidida la
primera instancia a favor de la accionante, el demandado en dicho proceso
interpuso recurso de apelación, habiendo transcurrido más de siete años al
momento de interponerse la acción de tutela sin haberse proferido una decisión
definitiva. Dadas esas circunstancias y la situación de pobreza que afecta a la
accionante y a su familia, la Sala Quinta decidió conceder el amparo
solicitado, y ordenó darle prelación a la sentencia que debía proferirse en el
caso de la tutelante.
De acuerdo con la jurisprudencia revisada, cuando aparezca
que con la aplicación de una normatividad o reglamentación específica, y bajo
la idea de un respecto estricto al debido proceso administrativo, se causa un
perjuicio a quienes se encuentran en circunstancias de debilidad, riesgo o
vulnerabilidad extrema y que requieren de un procedimiento o servicio, a tal
punto, que de estos dependen sus derechos constitucionales fundamentales a la
vida, a la integridad personal y a la dignidad, la Corte ha dispuesto que en
tales circunstancias se inaplique la reglamentación legal o administrativa para
evitar que la misma impida el goce efectivo de las garantías constitucionales,
pues por encima de la legalidad y normatividad están los derechos fundamentales
como fundamento de todo el sistema.
6. El caso concreto
En el caso bajo revisión, encuentra
la Sala Segunda de Revisión que información consignada en el expediente es
inequívoca respecto de la avanzada edad de la señora Benilda Burbano (79 años)
y de sus precarias condiciones de vida, las cuales fueron verificadas en la
inspección judicial que el juez de instancia realizara al lugar de residencia
de la accionante. También es evidente que, dada la situación de miseria, de
abandono en que se encuentra, de las condiciones infrahumanas de su lugar de
habitación, y de la inexistencia de una familia que le pueda proporcionar la
asistencia que requiere, la señora Burbano carece del mínimo vital necesario
para sobrevivir dignamente durante la última etapa de su vida. Circunstancias
estas que incluso comprometen el goce de otros derechos fundamentales de la
accionante, como el derecho a la salud, no en sus mayores alcances sino en sus
aspectos más elementales, y el derecho a una alimentación básica, entre otros.
En esas condiciones, la señora Burbano tiene el derecho a obtener la protección
necesaria por parte del Estado, según los requerimientos particulares de su
caso. Ahora bien, bajo el entendido de que la señora Benilda Burbano merece
protección constitucional, la cuestión a determinar es el remedio apropiado.
La Alcaldía de Popayán justificó
su negativa a brindar el auxilio monetario solicitado por la señora Burbano con
el argumento según el cual en la actualidad existe una lista de potenciales
beneficiarios del programa de subsidios al adulto mayor que no puede alterar en
virtud del derecho a la igualdad y el respeto al debido proceso administrativo,
y que si la señora Burbano no resultó beneficiada de la ampliación de la
cobertura que el gobierno nacional hiciera en junio de 2007 se encuentra en la
lista de potenciales beneficiarios.
Esta Corporación entiende que la
protección de los derechos constitucionales fundamentales –y en especial,
cuando se trata de los derechos constitucionales fundamentales de adultos
mayores en situación de indigencia que, como la señora Benilda Burbano, se
encuentra en una circunstancia evidente de debilidad manifiesta– exige de parte
de las autoridades un comportamiento orientado a garantizar su efectividad
real. Ello se manifiesta, entre otras, en la obligación que recae sobre las
instituciones públicas de ofrecer una solución satisfactoria, es decir
adecuada, completa y oportuna, respecto de las pretensiones que formulen los
ciudadanos en aras de procurar para sí la protección de tales derechos.
En el caso sometido a examen, la Sala encuentra que la
Alcaldía de Popayán deberá determinar si la accionante reúne los requisitos
para acceder a alguno de los programas de previsión social de carácter nacional
o departamental que administre el municipio o municipal (ejemplo: comedores
sociales). De encontrar que de acuerdo con la disponibilidad de servicios
sociales no es viable su inscripción inmediata en alguno de los programas que
ofrece, la Alcaldía deberá adelantar una labor de acompañamiento y de
asesoramiento con el objetivo que se incluya a la accionante en alguno de los
programas que otras entidades públicas o privadas ofrecen para grupos de
población que se encuentran en situaciones similares a las de la accionante.
Si bien la inscripción de la
accionante en uno de los programas que adelanta el Municipio, o en su defecto
el acompañamiento que habrá de brindarle al accionante en el caso en que la
inscripción inmediata no sea posible – en los términos antes descritos – es una
medida necesaria para que la señora Benilda Burbano pueda acceder y/o sufragar
los bienes y servicios básicos, ello no soluciona la situación de abandono y de
desprotección en el que se encuentra, es decir, no remedia la vulneración que
padece la señora Benilda respecto de su derecho al mínimo vital.
Como antes se expuso, la Corte
encuentra, que además de los programas a nivel nacional para la atención del
adulto mayor, (i) corresponde a los municipios financiar “programas de la
tercera edad y de las personas con deficiencias o alteraciones físicas y
mentales, en cualquiera de sus modalidades de atención”; (ii) los municipios
cuentan con los recursos para el efecto; (iii) la señora Burbano es una persona
anciana, que se encuentra en una clara situación de abandono y que sólo puede
recurrir al Estado para obtener la protección que requiere respecto de su
derecho al mínimo vital; (iv) esta situación la hace acreedora del derecho
constitucional de recibir dicha atención; (v) que es el Municipio de Popayán a
quien le corresponde proporcionarla.
Así pues, insiste la Corte en que
la adecuada protección a los derechos fundamentales de la señora Benilda
Burbano no se obtiene con su mera inscripción al Régimen Subsidiado de Salud.
Para que haya una plena garantía de los derechos constitucionales a la vida, a
la igualdad y a la salud de esta persona, es necesario que se le proporcione el
mínimo vital, de acuerdo con sus condiciones. En su caso, el mínimo vital
consiste en que se le proporcione un lugar especializado en el cuidado,
alimentación en el que se le preste la atención adecuada para una persona en
las circunstancias en las que se encuentra la accionante y en el que pueda
vivir con la dignidad propia los seres humanos en cada uno de los momentos de
su existencia.[75]
En todo caso, la señora Burbano sólo podrá ser traslada a un
lugar en el que se le pueda proporcionar la atención descrita bajo su
consentimiento. No podrá ser obligada a dejar el lugar en el que habita.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- LEVANTAR los términos suspendidos mediante
Auto del mayo treinta  (30) de dos mil siete (2007).
Segundo.- REVOCAR la sentencia proferida el 24 de
enero de 2007 en única instancia por el Juzgado Quinto Civil Municipal de
Popayán dentro de la acción de tutela instaurada por Benilda Burbano Daza
contra la Alcaldía Municipal de Popayán, en la que se decidió no tutelar los
derechos invocados por la accionante.
En su lugar, CONCEDER la protección al derecho a la
vida digna y al mínimo vital. En consecuencia, ORDENAR a la Alcaldía de
Popayán que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas contados a partir de
la notificación de este fallo, determine si la señora Benilda Burbano reúne los
requisitos para acceder de manera inmediata a alguno de los programas de
previsión social de carácter nacional o departamental que se ofrecen en el
municipio. De encontrar que de acuerdo con la disponibilidad de servicios sociales
no es viable su inscripción inmediata, la Alcaldía deberá adelantar una labor
de acompañamiento y de asesoramiento con el objetivo que se incluya a la mayor
brevedad a la accionante en alguno de los programas que otras entidades
públicas o privadas adelantan para grupos de población que se encuentran en
situaciones similares a las de la accionante.
Tercero.- ORDENAR a la Alcaldía de Popayán que en el
término de cinco (5) días contados a partir de la notificación de este fallo,
ordene a quien corresponda proceder a realizar los arreglos necesarios para
enviar a la señora Benilda Burbano a un lugar especializado en el cuidado,
alimentación y demás atención requerida para una persona de su edad, en los
términos descritos en la parte motiva de esta providencia.
Cuarto.- COMISIONAR al Juzgado Quinto Civil Municipal
de Popayán para que vele por la adecuada ejecución de esta providencia.
Quinto.-  ORDENAR que, en aras de garantizar
la efectividad de la acción de tutela, se notifique este fallo a las partes
dentro de los dos (2) días siguientes a su recepción.
Sexto.- LÍBRESE por secretaría la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase y publíquese en la
Gaceta de la Corte  Constitucional.
MANUEL JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA
Magistrado Ponente
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
AUSENTE EN COMISION
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Con puntaje 13,35, según se observa en el carné de afiliación de la accionante,
obrante a folio 25 del cuaderno principal de la tutela.
[2]
Folio 30 del cuaderno principal de la tutela.
[3]
Folio 30 del cuaderno principal de la tutela.
[4] En la sentencia T-426
de 1992 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz) se reconoció un derecho
a la subsistencia, que puede deducirse de los derechos a la vida, a la salud,
al trabajo y a la asistencia o a la seguridad social. Un criterio
utilizable para la definición de la situación de indigencia es la ausencia de
recursos para cubrir las necesidades básicas alimenticias. La Corte en sentencia T- 684 de 2002 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra)
adoptó este criterio. En dicha sentencia se afirmó: “entendidos [los
indigentes,] como personas carentes de recursos económicos necesarios para una
congrua subsistencia, que no tienen capacidad para laborar por motivos de edad
o salud”, en el mismo orden de ideas que la sentencia T-533 de 1992 (MP.
Eduardo Cifuentes Muñoz). La persona requiere de un mínimo de elementos
materiales para subsistir. En Colombia, la medición de la
indigencia se hace a través del concepto de Línea de Indigencia, mediante la
cual se procura establecer si los hogares cuentan con ingresos suficientes como
para cubrir una canasta de alimentos capaz de satisfacer un umbral mínimo de
necesidades. De esta manera, los hogares que no cuentan con ingresos
suficientes para adquirir esa canasta son considerados indigentes. Se establece
una Canasta Básica de Alimentos (CBA) determinada en función de los hábitos de
consumo de la población y de los requerimientos normativos kilocalóricos y
proteicos. Una vez establecidos los componentes de la CBA se los valoriza con los precios relevados por un Índice de Precios al Consumo. El valor
de la CBA es la Línea de Indigencia, de forma que una vez se estima el ingreso del hogar, si éste es menor al CBA, se dice que el hogar se encuentra en una situación de indigencia. Igualmente, existen otras metodologías para establecer la línea de indigencia.
[5] Sentencia T-533 de
1992 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz). En el mismo orden de ideas ver, entre
otras, las sentencias C-1036 de 2003 y T-225 de 2005 (MP. Clara Inés Vargas
Hernández).
[6] Sentencia T-046 de
1997 (MP. Hernando Herrera Vergara).
[7]
Sentencia T-149 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[8] Sentencia T-149 de
2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[9] Sentencia T-684 de
2002 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[10] MP. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[11] MP. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[12] En esta sentencia
(MP: Eduardo Cifuentes Muñoz), la Sala Tercera revisó la tutela interpuesta por una persona de 63 años, quien debido a que padecía de una enfermedad ocular
por aproximadamente dos años no había podido trabajar. A lo anterior se suma el
hecho de que el accionante no contaba con familia a la cual acudir para el pago
de la operación de sus ojos, por lo cual acudió a la acción de tutela para
solicitarle al estado el financiamiento de la misma, así poder volver a
trabajar. La Corte consideró que “[el accionante] carece de medios económicos,
cuya familia se encuentra materialmente disuelta y sus miembros (esposa e
hijos) son de difícil localización. Afirma el petente en su solicitud que la
posibilidad de trabajar se supedita a una operación en los ojos para recuperar
la visión, por lo que solicita al Estado suministrarle ayuda económica para su
realización”. En consecuencia, la Corte ordenó verificar si el accionante
detentaba el carácter de indigente absoluto y si resulta procedente en su caso
que recibiera por parte de la autoridad pública respectiva la protección
especial contemplada en el inciso 3o. del artículo 13 de la Constitución Política. Para el efecto, fijo como criterios: “(i) incapacidad absoluta de la
persona de valerse por sus propios medios; (ii) existencia de una necesidad
vital cuya no satisfacción lesiona la dignidad humana en sumo grado; (iii)
ausencia material de apoyo familiar -  cabe reconocer en cabeza del sujeto y a
cargo de la entidad pública respectiva, el derecho a recibir la prestación
correspondiente, estableciendo - a la luz de las circunstancias - las cargas
retributivas a su cargo, las cuales pueden consistir en trabajo social”.
[13] Sentencia T-533 de
1992 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[14] Sentencia T-1330 de
2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa). En esta ocasión la Corte tuteló el derecho al mínimo vital de un anciano inválido cuyo estado de salud era muy
grave al no estar siendo atendido por el SISBÉN en virtud de la calificación
otorgada. Se ordenó que se realizara una recalificación que reflejara las
condiciones reales de éste para que pudiera ver cubiertas sus necesidades de
salud; igualmente, se ordenó la remisión por parte se la Secretaría de Salud del Municipio a un lugar donde se le pudiera brindar un lugar de
habitación, cuidado y alimentación dignos de su condición y acordes con su
estado de debilidad manifiesta; lugar este creado con los recursos provenientes
de las trasferencias uno de cuyos fines era el gasto social.
[15] MP. Hernando Herrera
Vergara.
[16] El Tribunal que
conoció en primera y única instancia consideró para negar el amparo invocado –
entre otras razones - que no era procedente ordenar a un establecimiento
oficial que reciba a la joven discapacitada para su atención médica, sin medir
la situación de disponibilidad en que se encuentre el centro de salud.
[17] Sentencia T-149 de
2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa). En esta ocasión la Corte tuteló el derecho de un adulto de 58 años de edad quien por su condición de enfermo grave
del corazón aducía no poder emplearse en ningún trabajo y por tanto no tener
dinero para cubrir sus necesidades básicas y las de su familia motivo por el
cual solicitaba de parte de la administración el suministro de subsidio para
las personas de la tercera edad. La Corte determinó que la administración no le
había suministrado de manera precisa la información necesaria acerca de los
requisitos que debía cumplir y pruebas que debía allegar para acceder a tal
beneficio y por tanto al verse imposibilitado a acceder al beneficio se
vulneraba el derecho a la información y debido proceso administrativo y
consecuentemente el derecho a la vida y seguridad social del peticionario.
[18] MP. Alfredo Beltrán
Sierra.
[19] Ver, entre otras, la
sentencia T-1139 de 2005 (MP. Alfredo Beltrán Sierra).
[20] Sentencia T-277 de
1999 (MP. Alfredo Beltrán Sierra).
[21] MP. Clara Inés
Vargas Hernández. Criterios reiterados en la sentencia T-225 de 2005 (MP. Clara
Inés Vargas Hernández).
[22] Sentencia T-029 de
2001. MP Alejandro Martínez Caballero.
[23] Sentencia T-149 de
2002. MP Manuel José Cepeda Espinosa.
[24] El Protocolo de San Salvador, adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales.
En su artículo 17 dispone: “Artículo
17. Protección de los Ancianos. Toda persona tiene derecho a protección
especial durante su ancianidad. En tal cometido, los Estados partes se
comprometen a adoptar de manera progresiva las medidas necesarias a fin de
llevar este derecho a la práctica y en particular a: “a. Proporcionar
instalaciones adecuadas, así como alimentación y atención médica especializada,
a las personas de edad avanzada que carezcan de ella y no se encuentren en
condiciones de proporcionársela por sí mismas; “b. Ejecutar programas laborales
específicos destinados a conceder a los ancianos la posibilidad de realizar una
actividad productiva adecuada a sus capacidades respetando su vocación o
deseos; “c. Estimular la formación de organizaciones sociales destinadas a
mejorar la calidad de vida de los ancianos”. En 1991, la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptó la Resolución 46 sobre Principios de las Naciones Unidas a favor de las personas de edad, en la cual se consagran cinco
principios que tienen relación estrecha con los derechos consagrados en los
diversos instrumentos internacionales, a saber: (i) Independencia: acceso a los
alimentos, al agua potable, al alojamiento, al vestido y a los cuidados de
salud. (ii) Participación: los adultos mayores pueden y deben participar
activamente en la definición y aplicación de las políticas que tienen que ver
con su bienestar. (iii) Cuidados: las personas mayores debe ser beneficiarias
de la protección y atención de sus familias, y que gocen de los derechos
humanos y de las libertades fundamentales, ya sea que se encuentren en un hogar
familiar, en un establecimiento sanitario o en una casa de retiro. (iv) Autorrealización:
posibilidad de asegurar el pleno desarrollo de las capacidades y habilidades
del adulto mayor. (v) Dignidad: las personas mayores deben ser respetadas y
apreciadas por su sola calidad de seres humanos, independientemente de
cualquier condición derivada de la edad, el sexo, la raza, el origen étnico,
sus discapacidades o situación financiera, que no deben ser explotadas física o
mentalmente para lograr cualquier retribución económica, y que deben ser
tratadas con equidad y justicia.
[25] Sentencia T-029 de
2001 (MP. Alejandro Martínez Caballero).
[26] Ver sentencia C-179
de 2005 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra). En
la sentencia T-1036 de 2003, MP. Clara Inés Vargas Hernández, se señaló que este subsidio económico “i)
no tiene el carácter de pensión de jubilación o de asignación de retiro, ii) no
conlleva otro beneficio prestacional, y iii) tiene carácter vitalicio, pues se
reconoce solamente hasta la muerte de su beneficiario sin dar lugar a
sustitución en cabeza de cónyuge o descendientes”.
[27]
En 1999 el nombre del Programa de Atención Integral al Adulto Mayor REVIVIR fue
cambiado por el de  Programa de Atención Integral al Adulto Mayor PAIAM.
[28] Por la cual se
reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y
especiales.
[29] El artículo 12 del Decreto 569 de 2004, modificado
por el Decreto 4112, establece además que el Ministerio de la Protección Social elaborará el Manual Operativo para desarrollar los lineamientos de
selección de beneficiarios, los componentes del subsidio y demás aspectos
procedimentales del programa. El artículo 13 modificado por el artículo 2 del
referido Decreto 4112 de 2004, determina los requisitos para ser beneficiario
de los subsidios de la subcuenta de subsistencia, así: “1.  Ser Colombiano.
2. Como mínimo tener tres años menos de la edad que rija para adquirir el
derecho a la pensión de vejez de los afiliados al Sistema General de Pensiones.
3. Estar clasificado en los niveles 1 y 2 del SISBEN y carecer de rentas o
ingresos  suficientes para subsistir, es decir, son personas que o viven solas
y su ingreso mensual no supera medio salario mínimo mensual vigente, o viven en
la calle y de la caridad pública, o viven con la familia y el ingreso familiar
es inferior o igual al salario mínimo mensual vigente o residen en un Centro de
Bienestar del adulto Mayor o asisten como usuario a un centro diurno. “4.
Residir  durante los últimos diez años en el territorio nacional”. En el
parágrafo segundo se establece que la entidad territorial identificará los
beneficiarios previa verificación del cumplimiento de los requisitos.
[30] De acuerdo con el
Documento CONPES Social 78 del 3 de mayo de 2004 “Ajustes a los requisitos del
Programa de Protección Social al Adulto Mayor Subcuenta de Subsistencia – Fondo
de Solidaridad Pensional”, el componente en efectivo puede oscilar entre
$35.000 y $75.000 mensuales y el componente en servicios sociales
complementarios equivale a $31.000. Mediante la Resolución 003156 del 30 de agosto de 2006 se dispuso incrementar el valor del subsidio en
aquellos municipios en los cuales el mismo se encontrara entre $35,000 y
$70,000, de lo cual se beneficiaron 118.777 adultos mayores en 840 municipios
del país. En los casos en los cuales el subsidio se encontraba en $75,000, en
el respectivo se dispuso la ampliación de la cobertura.
[31] Comunicación
dirigida por el ICBF. Tomado del expediente T-1401110.
[32] Dentro de los
criterios de priorización a ser incluidos en el manual operativo, el documento
CONPES Social 70 de 2003 señaló los siguientes: 1. Puntaje del SISBEN; 2. Edad
del aspirante; 3. Adultos mayores con personas a cargo; 4. Adultos mayores que
viven solos y no dependen económicamente de ninguna persona; 5. 50% de
minusvalía o discapacidad física o mental del aspirante; 6. Indígenas en
indefensión; y 7. Tiempo de permanencia en el municipio.
[33] Sentencia T-149 de
2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[34] Titulado
Lineamientos para la operación del programa nacional de alimentación para el
adulto mayor “Juan Luis Londoño de La Cuesta” y la selección y priorización de
sus beneficiarios. Este documento fue posteriormente complementado por el
documento CONPES Social 092 de 2005, titulado “Modificaciones a los
lineamientos para la operación del programa nacional de alimentación para el
adulto mayor “Juan Luis Londoño de La Cuesta” y la selección y priorización de
los beneficiarios”.
[35] Equivalente, como
mínimo, al 30% de las recomendaciones diarias de calorías y nutrientes para
esta población.
[36] Documento CONPES
Social 086 de 2004.
[37] Requisitos
contenidos en los documentos CONPES Social 086 de 2004 y 092 de 2005.
[38] Documento CONPES
Social 092 de 2005.
[39] El numeral 2° del
artículo 21 de la Ley 60 de 1993 señala: “Participación para Sectores Sociales.
Las participaciones a los municipios de que trata el artículo 357 de la Constitución, se destinarán a las siguientes actividades: […] 2. En salud: pago de salarios y
honorarios a médicos, enfermeras, promotores y demás personal técnico y
profesional, y cuando hubiere lugar sus prestaciones sociales, y su afiliación
a la seguridad social; pago de subsidios para el acceso de la población con
necesidades básicas insatisfechas a la atención en salud, acceso a medicamentos
esenciales, prótesis, aparatos ortopédicos y al sistema de seguridad social en
salud; estudios de preinversión e inversión en construcción, dotación y
mantenimiento de infraestructura hospitalaria a cargo del municipio y de
centros y puestos de salud; vacunación, promoción de la salud, control y
vigilancia del saneamiento ambiental y de los consumos que constituyan factor
de riesgo para la salud; financiación de programas nutricionales de
alimentación complementaria para grupos vulnerables; bienestar materno-infantil;
alimentación escolar; y programas de la tercera edad y de las personas con
deficiencias o alteraciones físicas y mentales, en cualquiera de sus
modalidades de atención”.
[40] El numeral 2° del
artículo 21 de la Ley 60 de 1993 señala: “Reglas de Asignación de las
Participaciones para Sectores Sociales. Las participaciones para sectores
sociales se asignarán por los municipios a las actividades indicadas en el
artículo precedente, conforme a las siguientes reglas: […] 2. En salud, el
25%”.
[41] Sentencia C-520 de
1994 (MP. Hernando Herrera Vergara), en la cual la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del artículo 22 de la Ley 60 de 1993 en lo relativo a la distribución porcentual de los recursos de las
participaciones de los municipios. La Corte analizó en esa oportunidad la
relación que existe entre la asignación de recursos a las entidades
territoriales y la responsabilidad que a ellas les asiste de cumplir con los
cometidos estatales.
[42] El numeral 2° del artículo 21 de la Ley 60 de 1993 señala: "Participación para Sectores Sociales. Las participaciones a los
municipios de que trata el artículo 357 de la Constitución, se destinarán a las siguientes actividades: […] 2. En salud: pago de salarios y
honorarios a médicos, enfermeras, promotores y demás personal técnico y
profesional, y cuando hubiere lugar sus prestaciones sociales, y su afiliación
a la seguridad social; pago de subsidios para el acceso de la población con
necesidades básicas insatisfechas a la atención en salud, acceso a medicamentos
esenciales, prótesis, aparatos ortopédicos y al sistema de seguridad social en
salud; estudios de preinversión e inversión en construcción, dotación y
mantenimiento de infraestructura hospitalaria a cargo del municipio y de
centros y puestos de salud; vacunación, promoción de la salud, control y
vigilancia del saneamiento ambiental y de los consumos que constituyan factor
de riesgo para la salud; financiación de programas nutricionales de
alimentación complementaria para grupos vulnerables; bienestar
materno-infantil; alimentación escolar; y programas de la tercera edad y de las
personas con deficiencias o alteraciones físicas y mentales, en cualquiera de
sus modalidades de atención" (negrillas fuera de texto).
[43] El numeral 2° del artículo 21 de la Ley 60 de 1993 señala: "Reglas de Asignación de las Participaciones para Sectores
Sociales. Las participaciones para sectores sociales se asignarán por los
municipios a las actividades indicadas en el artículo precedente, conforme a
las siguientes reglas: […] 2. En salud, el 25%".
[44] MP. Alejandro Martínez
Caballero.
[45] El artículo
258 de la ley 100 de 1993 establece: “Artículo 258. Objeto del
programa. El programa para los ancianos tendrá por objeto apoyar económicamente
y hasta por el 50% del salario mínimo legal mensual vigente, a las personas que
cumplan las condiciones señaladas en el artículo anterior y de conformidad con
las metas que el CONPES establezca para tal programa. || El programa se
financiará con los recursos del Presupuesto General de la Nación que el CONPES destine para ello anualmente, y con los recursos que para tal efecto
puedan destinar los departamentos, distritos y municipios. || Parágrafo. El
Gobierno Nacional reglamentará los mecanismos y procedimientos para hacer
efectivo el programa de que trata el presente artículo, contemplando mecanismos
para la cofinanciación por parte de los departamentos, distritos y municipios.
El programa podrá ser administrado y ejecutado de manera descentralizada. Así
mismo, el Gobierno podrá modificar los requisitos dependiendo de la evolución
demográfica y la evolución de la población beneficiaria del programa.” El
aporte del Presupuesto General de la Nación a que hace referencia este inciso fue derogado por el artículo 44 de la Ley 344 de 1996.
[46] MP. Álvaro Tafur
Galvis.
[47] MP. Alejandro
Martínez Caballero.
[48] MP. Alejandro
Martínez Caballero.
[49] Ver sentencia C-179 de
2005 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[50] Cfr. Sentencia T-029
de 2001 (MP. Alejandro Martínez Caballero). En el mismo sentido ver la
sentencia T-225 de 2005 (MP. Clara Inés Vargas Hernández).
[51] MP. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[52]
MP. Álvaro Tafur Galvis.
[53] Sentencia T-149 de
2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[54] En cumplimiento de
la medida cautelar ordenada por la Sala de Revisión la Junta Regional de Calificación de Invalidez allegó al DABS constancia de la pérdida de la
capacidad laboral del accionante, por lo cual ésta última Entidad procedió a
inscribirlo dentro de sus programas.
[55] Cfr. Sentencia T-
1171 de 2003  (MP. Alfredo Beltrán Sierra).
[56] Sentencia T-373 de
2005 (MP. Álvaro Tafur Galvis).
[57] Sentencia T-780 de
1998 (MP. Alfredo Beltrán Sierra), en la cual la Corte ordenó hacer la apropiación presupuestal respectiva para el pago de cesantías debidas,
pero con estricto respeto a los turnos. En el mismo sentido se pueden consultar
las sentencias T-039 de 1999, T-091 de 1999 y T-482 de 1999 (MP. Alfredo
Beltrán Sierra) y T-1613 de 2000(MP. Fabio Morón Díaz).
[58] Ver, entre otras,
las sentencias T-641 de 2001 (MP. Jaime Córdoba Triviño), T-966 de 2001 (MP.
Alfredo Beltrán Sierra), T-231 de 2002 (MP. Álvaro Tafur Galvis) y T-910 de
2002 (MP. Eduardo Montealegre Lynett).
[59] Ver, entre otras,
las sentencias T-641 de 2001 (MP. Jaime Córdoba Triviño), T-966 de 2001 (MP.
Alfredo Beltrán Sierra), T-231de 2002 (MP. Álvaro Tafur Galvis) y T-910 de 2002
(MP. Eduardo Montealegre Lynett).
[60] En la sentencia
T-499 de 2002 (MP. Eduardo Montealegre Lynett) se negó la tutela a un
accionante que solicitaba se le realizara, antes que las demás personas en
turno, un trasplante de cadera;  la madre de éste aducía que por tener síndrome
de Down merecía una atención prioritaria. La Corte encontró que tal condición, en las situaciones del caso concreto, no ameritaba un desajuste en los turnos,
porque el paciente por tener tal condición no sufría de más dolor que los demás
que estaban en espera.
[61] Ver sentencia T-1200
de 2000 (MP. Alfredo Beltrán Sierra). En dicha oportunidad se negó la tutela
porque al momento de resolver el caso existía hecho superado. Pero se dejó en
claro que, en términos generales, sí era procedente a través de tutela ordenar
que, dentro del respeto de un turno, se determine una fecha de realización.
[62] Sentencia T-645 de
2003 (MP. Alfredo Beltrán Sierra).
[63] Sentencia T-645 de
2003 (MP. Alfredo Beltrán Sierra).
[64] MP. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[65] Un caso similar fue
estudiado en la sentencia T-373 de 2005 (MP. Álvaro Tafur Galvis).
[66] Uno de los problemas
jurídicos analizados por la Sala en dicha ocasión fue: “Si es posible anticipar
el pago de ayuda humanitaria a algún desplazado, desconociendo los turnos
establecidos en virtud del momento de presentación de la solicitud de apoyo
económico”.
[67] Por lo cual, en
dicha oportunidad, la Sala de Revisión concluyó que “no se puede ordenar a
través de tutela que el pago de la ayuda humanitaria contemplada en el artículo
49 de la Ley 418 de 1997 se realice de  manera inmediata, porque de esta manera
se estaría vulnerando el derecho a la igualdad de todas las personas que han
presentado la solicitud de esta ayuda con anterioridad al peticionario, según
lo señalado por la Red de Solidaridad en su contestación. || Sin embargo, se
hace preciso indicar que para las personas que se encuentran en condición de
desplazados es necesario conocer una fecha cierta, aunque no inmediata,  en la
cual se  realizará el pago. Esta fecha debe ser fijada con estricto respeto de
los turnos, dentro de un término razonable y oportuno”.
[68] MP. Jaime Araujo
Rentería.
[69] En el mismo orden de
ideas ver la sentencia T-166 de 2007 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[70] En este apartado la Sala hará referencia solamente a los casos en los cuales ha admitido la alteración de turnos,
y no hará referencia a los numerosos casos estudiados en relación con la
alteración del proceso administrativo en casos excepcionales.
[71] MP. Eduardo
Montealegre Lynett.
[72] MP. Alfredo Beltrán
Sierra.
[73] MP. Alfredo Beltrán
Sierra.
[74] MP. Rodrigo Escobar
Gil.
[75] Sobre los derechos asistenciales de personas que se encuentran en una
circunstancia de debilidad manifiesta, es del caso tener en cuenta la Sentencia T-984 de 2001(MP. Álvaro Tafur Galvis), en la cual la Corte Constitucional concedió la tutela interpuesta por un anciano que había sido engañado
por las personas encargadas de su cuidado, quienes se habían apropiado así de
su casa y lo habían dejado en situación de abandono y desamparo. La Corte afirmó en dicha oportunidad: “De otra parte, se revocará las decisiones que se revisan,
toda vez que resulta inaceptable que en las mismas se haya negado la protección
invocada con el argumento de que el amparo no procede dado que el actor no se
encuentra en estado de indefensión, decisión que contradice las evidencias y
que denota, cuando menos, un total desconocimiento por parte de los jueces de
instancia de los derechos de las personas con limitaciones y de su obligación
constitución de velar por el respeto de los derechos fundamentales de los
mismos con el objeto de que éstos se puedan integrar a la sociedad en
condiciones de igualdad –Preámbulo, artículos 1º, 2º , 13, 47, 54 y 68 C.P.-. En consecuencia i) se ordenará al Instituto Municipal de Salud de Pereira brindarle la
asesoría y asistencia que el mismo requiere para acceder a la prestación
asistencial del Estado, a la que ya se encuentra afiliado y supervigilar que la ARS elegida cumpla con su obligación debidamente, ii) se pondrá en conocimiento del Alcalde del
citado municipio la situación del actor para que imparta instrucciones precisas
a quien corresponda con el objeto de que el actor sea incluido en los programas
de asistencia, atención especializada y rehabilitación que se adelanten en
dicho municipio con miras a que se le suministre un hogar en el que pueda vivir
con dignidad, en el que sea asistido profesionalmente para protegerlo de la
explotación a la que, debido a su estado de debilidad manifiesta, se encuentra
expuesto”.