C-066-97
Sentencia C-066/97
Sentencia
C-066/97
SERVICIOS
PUBLICOS DOMICILIARIOS-Alcance
Son los servicios
públicos domiciliarios, entendidos como una especie del género servicio público,
que pretende satisfacer las necesidades más básicas de los asociados, ocupando
un alto nivel de importancia dentro de las tareas y objetivos que componen la
gestión estatal, al punto de convertirse en una de sus razones fundamentales.
Indudablemente, una ineficiente prestación de los servicios públicos puede
acarrear perjuicio para derechos de alta significación como la vida, la
integridad personal, la salud, etc.
EMPRESAS DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Ajena a intereses partidistas
El legislador,
en manera alguna pretende impedir el desarrollo del régimen político
democrático y participativo propio de nuestra nación; mucho menos la actividad
partidista. Nada más democrático y participativo que compartir con las
comunidades organizadas y los particulares dispuestos a desarrollarla, una
función antes radicada única y exclusivamente en cabeza de entidades estatales,
bajo el mismo régimen legal, en busca de la optimización de la prestación de
los servicios públicos domiciliarios, dada su ineficiencia bajo el antiguo
sistema. Con la expresión demandada, simplemente el legislador quiso reiterar y
hacer énfasis en que las únicas razones que deben mover a las administraciones
de las empresas, son la búsqueda de eficacia y eficiencia en la prestación de
los servicios públicos domiciliarios, el desarrollo de los mismos en el mediano
y largo plazos, profesionalismo en la gestión y la satisfacción de los
intereses generales, que es el sentido preciso y auténtico de la expresión,
derivado de una interpretación sistemática y no recortada de la ley objeto de
control. La administración de las empresas prestadoras de servicios públicos
domiciliarios debe interpretar ante todo los intereses generales de la
comunidad.
EMPRESAS DE
SERVICIOS PUBLICOS-Control
de aportes estatales
La gestión de las
empresas de servicios públicos domiciliarios no escapa al control fiscal de las
entidades constitucionalmente competentes para ejercerlo y tampoco a la vista
ciudadana.
EMPRESAS DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Régimen jurídico de actos y contratos
Pretende la ley
objeto de control someter a un régimen de derecho privado los actos y contratos
que celebren las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios. El
Constituyente dejó en manos de la ley, sin tener en cuenta su pertenencia a un
régimen de derecho público o privado, la fijación de las competencias y
responsabilidades relativas a la prestación de tales servicios, su cobertura,
calidad, financiación, tarifas, etc. Luego, el legislador, en uso de la
facultad constitucional, expidió la ley correspondiente y entregó a las normas
que regulan la conducta de los particulares la forma de actuar y contratar de
las empresas prestadoras de los servicios, sin transgredir con ello la normatividad
Superior.
EMPRESAS DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Desestimación de la personalidad interpuesta
Cuando se trata
de actuaciones que de cerca tienen que ver con el debido proceso judicial o
administrativo, no puede sacrificarse lo sustancial y las etapas que
necesariamente deben agotarse, en aras de obtener un pronto pronunciamiento
sobre la legalidad en cualquier materia. El debido proceso en este caso, no es
una mera condición de temporalidad, pues en el análisis de la legalidad de los
actos y contratos ocurridos con ocasión de la prestación, control,
fiscalización y vigilancia de los servicios públicos domiciliarios, pretende el
legislador, sobreponer la sustancia a la forma, teniendo en cuenta no solamente
quiénes figuran como intervinientes o beneficiarios de los tales actos, sino
también quiénes realmente intervinieron o se beneficiaron de ellos. La segunda
parte del citado artículo es así mismo garantizadora del debido proceso y,
sobre todo, del sagrado derecho de defensa. El legislador en esta disposición
se refiere a dos hipótesis, a saber: que como producto de dicho análisis
aparezcan personas interpuestas y que aparezcan visos de fraude a la ley, en
cuyas eventualidades les asiste a tales sujetos el pleno derecho de probar que
actúan en procura de intereses propios y no para hacer fraude a la ley.
Entonces, se trata de una simple versión del artículo 29 de la Constitución
Política, que pone de presente innecesariamente algo obvio, pero que en manera
alguna puede pensarse contrario al ordenamiento Superior.
SERVICIOS
DOMICILIARIOS-Efectos de
nulidad sobre actos y contratos
El artículo 38
de la ley 142 de 1994 consagra dos supuestos de hecho: primero, la sola
anulación de los actos administrativos relacionados con los servicios públicos
domiciliarios; y segundo, las consecuencias posibles de tal determinación
jurisdiccional, es decir, el restablecimiento del derecho o la reparación del
daño. En cuanto al primero, la ley restringe el ámbito temporal de la anulación
de los actos administrativos al momento de su declaratoria y hacia adelante,
exclusivamente, con el fin de que todas las actuaciones consolidadas antes de
la misma queden incólumes. El legislador separó la redacción de la norma
buscando, de una parte, garantizar la estabilidad y seguridad jurídica en los
asociados con la intangibilidad de las actuaciones amparadas por un acto
administrativo posteriormente declarado nulo; y de otra, que los daños
antijurídicos o los derechos cuya materialización o vulneración se desprendan
de dicha declaratoria, puedan ser reparados o restablecidos, no desde el
momento en que se profiera el fallo y hacia adelante únicamente, sino desde su
efectiva verificación, incluso si ella se retrotrae a un momento anterior a la
expedición del fallo. Luego, son diferentes los efectos en el tiempo de la
anulación de los actos administrativos, que por orden del legislador solamente
pueden ser ex nunc, y las consecuencias de la misma en cuanto a la reparación
de daños o el restablecimiento de derechos que, dependiendo de las
circunstancias, pueden tener efectos ex tunc.
Referencia:
Expediente D-1394.
Acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 24 (parcial), 27 (parcial), 30, 31,
32 (parcial), 35 (parcial), 37, 38 (parcial) y 39 (parcial) de la ley 142 de
1994, por medio de la cual se establece el régimen de los servicios públicos
domiciliarios y se dictan otras disposiciones.
Actor: Alberto
Sepulveda Villamizar.
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ.
Santafé de Bogotá,
D.C.,  febrero once (11)  de mil novecientos noventa y siete (1997)
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la
Constitución Política, el ciudadano ALBERTO SEPULVEDA VILLAMIZAR solicitó
a esta Corporación la declaratoria de inexequibilidad de los referidos
artículos de la ley 142 de 1994, por medio de la cual se establece el régimen
de los servicios públicos domiciliarios y se dicta otras disposiciones.
Por auto del 22 de
julio de 1996, el Magistrado Sustanciador decidió admitir la totalidad de la
demanda contra la mencionada ley, salvo en cuanto al artículo 24 cuya
impugnación rechazó, en vista de que esta Corporación en sentencia C-419 de
1995, lo declaró exequible. Ordenó entonces su fijación en lista, el traslado
del expediente al señor Procurador General de la Nación para efectos de recibir
el concepto fiscal de su competencia y enviar las comunicaciones respectivas al
señor Presidente de la República, a los señores Ministros de Hacienda y Crédito
Público, Desarrollo Económico, Minas y Energía, Comunicaciones, y al señor
Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios.
Una vez cumplidos
todos los trámites indicados para esta clase de procesos de control de
constitucionalidad, procede la Corte a pronunciar su decisión.
II.TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS.
El actor tacha de
inconstitucionales las partes subrayadas de la normatividad que a continuación
se trancribe.
"LEY 142 DE 1994
(Julio 11)
"Por la cual se establece el
régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dicta otras disposiciones
"Artículo
27.3. Deberán exigir a las empresas de servicios públicos, una administración
profesional, ajena a intereses partidistas, que tenga en cuenta las
necesidades de desarrollo del servicio en el mediano y largo plazo. Al mismo
tiempo es derecho suyo fijar los criterios de administración y de eficiencia
específicos que deben buscar en tales empresas las personas que representen sus
derechos en ellas, en concordancia con los criterios generales que fijen las
comisiones de regulación.
"Para estos
efectos, las entidades podrán celebrar contratos de fiducia o mandato para la
administración profesional de sus acciones en las empresas de servicios
públicos, con las personas que hagan las ofertas más convenientes, previa
invitación pública.
"Artículo
27.7. Los aportes efectuados por la nación, las entidades
territoriales y las entidades descentralizadas de cualquier nivel
administrativo a las empresas de servicios públicos, se regirán en un todo por
las normas del derecho privado.
"Artículo
30. Principios de interpretación. Las normas que esta ley contiene
sobre contratos se interpretarán de acuerdo con los principios que contiene el
título preliminar; en la forma que mejor garantice la libre competencia y que
mejor impida los abusos de la posición dominante, tal como ordena el artículo
333 de la Constitución Política; y que más favorezca la continuidad y calidad
en la prestación de los servicios.
"Artículo
31. Concordancia con el Estatuto General de la Contratación Pública. Los
contratos que celebren las entidades estatales que prestan los servicios
públicos a los que se refiere esta ley, y que tengan por objeto la prestación
de esos servicios, se regirán por el parágrafo 1 del artículo 32 de la ley 80
de 1993 y por la presente ley, salvo en lo que la presente ley disponga otra cosa.
"Las
comisiones de regulación podrán hacer obligatoria la inclusión, en ciertos
tipos de contratos de cualquier empresa de servicios públicos, de cláusulas
exorbitantes y podrán facultar, previa consulta expresa, que se incluyan en los
demás. Cuando la inclusión sea forzosa, todo lo relativo a tales cláusulas se
regirá, en cuanto sea pertinente, por lo dispuesto en la ley 80 de 1993, y los
actos en los que se ejerciten esas facultades estarán sujetos al control de la
jurisdicción contencioso administrativa.
"Artículo
32. Régimen de derecho privado para los actos de las empresas.
Salvo en cuanto la Constitución Política o esta ley dispongan expresamente lo
contrario, la constitución, y los actos de todas las empresas de servicios
públicos, así como los requeridos para la administración y el ejercicio de los
derechos de todas las personas que sean socias de ellas, en lo no dispuesto en
esta ley, se regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado.
"La regla
precedente se aplicará, inclusive, a las sociedades en que las entidades
públicas sean parte, sin atender al porcentaje que sus aportes representen
dentro del capital social, ni a la naturaleza del acto o del derecho que se
ejerce.
"Se entiende
que la autorización para que una entidad pública haga parte de una empresa de
servicios públicos organizada como sociedad por acciones, faculta a su
representante legal, de acuerdo con los estatutos de la entidad, para realizar
respecto de la sociedad, las acciones y los derechos inherentes a ella todos
los actos que la ley y los estatutos permiten a los socios particulares.
"Artículo
35. Deber de buscar entre el público las mejores condiciones objetivas. Las
empresas de servicios públicos que tengan posición dominante en un mercado, y
cuya principal actividad sea la distribución de bienes o servicios provistos
por terceros, tendrán que adquirir el bien o servicio que distribuyan por medio
de procedimientos que aseguren posibilidad de concurrencia a los eventuales
contratistas, en igualdad de condiciones. En estos casos, y en los de otros
contratos de las empresas, las comisiones de regulación podrán exigir, por vía
general, que se celebren previa licitación pública, o por medio de otros
procedimientos que estimulen la concurrencia de oferentes.
"Artículo
37. Desestimación de la personalidad interpuesta. Para los efectos
de analizar la legalidad de los actos y contratos de las empresas de servicios
públicos, de las comisiones de regulación, de la Superintendencia y de las
demás personas a las que esta ley crea incompatibilidades o inhabilidades, debe
tenerse en cuenta quiénes son, sustancialmente, los beneficiarios reales de
ellos, y no solamente las personas que formalmente los dictan o celebran. Por
consiguiente, las autoridades administrativas y judiciales harán prevalecer el
resultado jurídico que se obtenga al considerar el beneficiario real, sin
perjuicio del derecho de las personas de probar que actúan en procura de
intereses propios, y no para hacer fraude a la ley.
"Artículo
38. Efectos de nulidad sobre actos y contratos relacionados con servicios
públicos. La anulación judicial de un acto administrativo
relacionado con servicios públicos solo producirá efectos hacia el futuro. Si
al declararse la nulidad se ordena el restablecimiento del derecho o la
reparación del daño, ello se hará en dinero si es necesario, para no perjudicar
la prestación del servicio al público ni los actos o contratos celebrados de
buena fe.
"Artículo
39. Parágrafo. Salvo los contratos de que trata el numeral 39.1,
todos aquellos a los que se refiere este artículo se regirán por el derecho
privado. Los que contemplan los numerales 39.1, 39.2, y 39.3, no podrán ser
cedidos a ningún título, ni podrán darse como garantía, ni ser objeto de ningún
otro contrato, sin previa y expresa aprobación de la otra parte".
III. LA DEMANDA.
Manifiesta el actor
que el numeral tercero del artículo 27 impugnado, no podía proscribir los
intereses partidistas como criterio de administración profesional de las
empresas de servicios públicos domiciliarios, pues unos y otra no son
incompatibles per sé, y vedar el paso a tales intereses para la
administración de dichas empresas es contrario al Preámbulo y el artículo 1° de
la Constitución Política, que erigen a Colombia como una República unitaria,
pluralista y descentralizada, la cual se concreta, precisamente, en la
existencia de los partidos, cuyos intereses representan la "esencia de
nuestra organización social".
Sostiene que el
numeral 7° del artículo 27 y los artículos 30, 31, 32 y 39, parágrafo, de la
ley acusada, trasladan materias propias del derecho público a un régimen
exclusivo y excluyente de derecho privado. Así, los aportes que la Nación, las
entidades territoriales y las entidades descentralizadas de cualquier nivel
administrativo hagan a las empresas prestadoras de servicios públicos
domiciliarios, al ser regulados por el régimen de derecho privado establecido
en la ley 142 de 1994, escapan al control y vigilancia estatal y ciudadana.
Además, agrega, cuando dicha ley somete a las empresas de servicios públicos
domiciliarios a un régimen contractual privado diferente del establecido en la
ley 80 de 1993, impide que a los servidores públicos que intervienen en los
contratos propios de estas empresas se les pueda exigir el cumplimiento de los
principios de la contratación estatal (transparencia, economía,
responsabilidad, etc.), los somete a un trato discriminatorio injustificado, en
vista de que su conducta no será evaluada a la luz de normas del derecho
público como los demás servidores públicos, sino de disposiciones de derecho
privado, y constituye, finalmente, una transgresión al inciso final del
artículo 150 de la Constitución Política, pues existiendo con base en él un
Estatuto General de la Contratación Administrativa, no puede el legislador
someter a un régimen contractual distinto a las empresas prestadoras de
servicios públicos domiciliarios, que también son entidades estatales.
Estima el demandante
que las Comisiones de Regulación, siendo propiamente entidades de vigilancia,
han sido dotadas por la ley impugnada para dictar normas de carácter general y
abstracto, y por ende, de regular materias contractuales. Afirma que lo
estipulado en el artículo 37 de la ley 142 de 1994, constituye una cortapisa
para las autoridades administrativas y judiciales, por demás opuesta al
artículo 29 de la Carta, en cuanto a la valoración de la legalidad de los actos
y contratos de las empresas de servicios públicos, comisiones de regulación, de
la Superintendencia y demás personas a las que la ley impone incompatibilidades
o inhabilidades, en vista de que para tal valoración deben tener en cuenta no
solamente las personas que formalmente los dictan o celebran, sino también
quiénes son sus beneficiarios reales. En la misma forma la parte final de la
disposición citada que, a juicio del impugnante, "deja entrever que las
autoridades administrativas y judiciales, al definir sobre la ILEGALIDAD de
tales ACTOS y CONTRATOS, automáticamente establecen que los responsables de los
mismos incurrieron en FRAUDE A LA LEY, siendo de su cargo desvirtuar tal
PRESUNCION, sin que previamente el Estado (autoridades administrativas y
judiciales) haya elevado los correspondientes cargos por FRAUDE A LA LEY".
Por último, señala
que el contenido del artículo 38 de la ley 142 de 1994 es irracional, pues
dispone en favor de las entidades estatales prestadoras de servicios públicos
domiciliarios, efectos solamente hacia el futuro para la reparación de daños
causados o restablecimiento de derechos conculcados, a partir del momento en
que la jurisdicción contencioso administrativa profiera el fallo
correspondiente, cuando el artículo 90 constitucional "no manifiesta,
ni expresa ni tácitamente, que en el evento de que el Estado cause DAÑO será
reparable con efectos hacia el futuro". Además, continúa, la parte
final de este artículo condiciona la anulación de los contratos o actos
ilegales a que los mismos hayan sido celebrados con mala fe, cuya declaración
se dificulta si se tiene en cuenta que la buena fe se presume (artículo 83
constitucional) y que no sería el competente para hacer dicha declaración la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, toda vez que el régimen de las
empresas tantas veces citadas corresponde al derecho privado.
Con base en las argumentaciones
precedentes, solicita a esta Corporación declarar inexequibles los apartes
señalados de la ley 142 de 1994, por medio de la cual se establece el régimen
de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.
IV. INTERVENCIONES OFICIALES
1. LA
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS.
Después de
transcribir apartes  de las sentencias  T-540  de 1992  y  C-263 del año en
curso, proferidas por esta Corporación, el Jefe de la Oficina Jurídica de la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios argumenta que es
perfectamente posible que la administración esté sometida al ordenamiento
jurídico que rige las actuaciones de los particulares, como señal de evolución
del derecho administrativo.
Manifiesta que si
bien la prestación de los servicios públicos se encuentra bajo la vigilancia
del Estado, la Constitución de 1991 defirió a la ley la reglamentación de la
misma, incluyendo el aspecto contractual, absteniéndose de determinar si
pertenece o debe ser objeto de regulación por normas de derecho público o
privado. Luego, si la ley que organiza la prestación de dichos servicios dejó
su regulación a normas de derecho privado, teniendo competencia constitucional
para hacerlo, en nada se opone al ordenamiento Superior. Además, puntualiza el
defensor de la normatividad impugnada, el régimen contractual dispuesto en la
ley 142 de 1994, cuyos apartes se demanda, forma parte del Estatuto General de
Contratación de las Entidades Estatales, compuesto no solamente por la ley 80
de 1993, sino por otras como la ley 143 de 1994  -o ley eléctrica-, la ley 30
de 1992 -que organiza el servicio público de educación en Colombia y tiene su
propia parte contractual-, entre otras, cuyas disposiciones, por ser especiales
y complementarias con respecto a la ley 80, se aplican preferentemente.
Cierto es, continúa,
que la nueva organización de la prestación de los servicios públicos
domiciliarios rompe con el esquema y concepto que de entidad pública traía la
reforma de 1968, pero en este tema la ley acusada es de aplicación preferente
dadas sus condiciones de especialidad y posterioridad, en relación con los
decretos 1050, 3130 y 3135 de 1968. Por tanto, señala el interviniente, "las
razones que aduce el demandante son de conveniencia más no de
constitucionalidad".
Por último y para
solicitar a esta Corporación la declaratoria de exequibilidad de los apartes
demandados de la ley 142 de 1994, el Jefe de la Oficina Jurídica de la
Superintendencia afirma que:
a) La proscripción
de criterios partidistas en la administración de las empresas prestadoras de
servicios públicos domiciliarios, obedece a la intención del legislador de dar
primacía a un elemento técnico en su gestión, que la aleje de la corrupción en
detrimento de los intereses de los usuarios;
b) No obstante la
naturaleza jurídica del régimen establecido por el legislador, una
interpretación armónica de la ley sub exámine da cuenta de la
conservación del control fiscal y ciudadano sobre la gestión de estas empresas,
los cuales son evidentes con la lectura del artículo 24.4 de la ley 142 de 1994
y el artículo 1° del decreto 1429 de 1995;
c) El artículo 30
impugnado no registra vicio de constitucionalidad alguno, pues con él, acatando
el artículo 365 constitucional, el legislador no quiso más que establecer
principios de libre competencia en la prestación de los servicios públicos
domiciliarios, que permita su optimización, y la interpretación armónica de sus
disposiciones conforme al título preliminar de la misma ley;
d) La equiparación
de lo dispuesto en la ley 80 de 1993, con respecto a las entidades oficiales
del sector financiero, y del régimen de prestación de servicios públicos
domiciliarios, forma parte de la intención del legislador de dotar su
contratación de agilidad que permita una prestación ininterrumpida del
servicio;
e) El artículo 37
acusado no es otra cosa que reafirmación del principio de buena fe contenido en
el artículo 83 de la Carta que, por ende, no es contrario a ella; el 38,
referente a las acciones de nulidad, constituye un tema propio de la
legislación contencioso administrativa que no llega a nivel constitucional; el
constituyente de 1991 previó la posibilidad de que los servicios públicos
fueran prestados por particulares, como claramente lo dispone el artículo 365
de la Constitución; y finalmente, la norma acusada debe aplicarse
prevalentemente a una anterior y general, como claramente lo dispone la ley 153
de 1887.
2. EL MINISTERIO
DE DESARROLLO ECONOMICO.
Después de reiterar
lo anotado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y
agregar que el artículo 31 de la ley 142 de 1994 no afecta el régimen de
vinculación de los servidores públicos de las empresas prestadoras de tales
servicios, sino que solamente se refiere al régimen de contratos especiales
previstos en el artículo 39 de la misma ley, y que las facultades normativas de
las Comisiones de Regulación, cuyos actos son expedidos por delegación del
Presidente de la República, no son más que "desarrollos normativos de
la ley que corresponden a actos de intervención de la economía",
concluye el Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Desarrollo Económico
que la demanda adolece de técnica, pues la mayoría de los cargos no son claros,
y que la argumentación no es concreta, en razón de lo cual solicita a la Corte
declarar exequibles los apartes demandados de la ley 142 de 1994.
3. EL MINISTERIO
DE MINAS Y ENERGIA.
Mediante apoderado,
el Ministerio de Minas y Energía defiende la constitucionalidad de las normas
acusadas, argumentando que el legislador con la expresión "ajeno a
intereses partidistas" del numeral 3° del artículo 27 de la ley demandada,
no quiso desconocer o proscribir la incidencia de los partidos políticos en el
desarrollo de nuestra sociedad, sino buscar el fortalecimiento de las
finalidades propias del Estado Social de Derecho como son la igualdad y la
equidad.
Sostiene que en
ningún momento el Estado pierde de vista a las empresas de servicios públicos
domiciliarios, en términos de control fiscal, pues cuando las entidades
territoriales o descentralizadas hacen aportes a aquéllas, dicho control está
expresamente establecido en el artículo 27 de la ley; además, cuando se trata
de empresas de servicios públicos mixtas, a ellas se aplica, en materia presupuestal,
el contenido de la ley 225 de 1995, referente a las empresas industriales y
comerciales del Estado.
Señala el defensor
de la normatividad impugnada que el sometimiento de las empresas prestadoras de
servicios públicos domiciliarios a normas de derecho privado, constituye avance
en términos de agilidad y eficiencia en su gestión, que no implica alejamiento
del control selectivo y posterior ejercido por la Contraloría General de la
República, tal como se ejercía en vigencia de la Constitución de 1886 sobre las
sociedades de economía mixta con participación estatal inferior al 90%. Así
mismo, afirma, la ley demandada es tan respetuosa del ordenamiento Superior,
que somete a las empresas industriales y comerciales del Estado no prestadoras
de servicios públicos, al rigor del Estatuto de Contratación Administrativa.
Para cerrar los
fundamentos jurídicos por los cuales el apoderado del Ministerio de Minas y
Energía solicita a esta Corporación desestimar los cargos contenidos en la
demanda, manifiesta que el artículo 37 de la ley 142 de 1994 no viola el
artículo 29 Superior, en vista de que no rompe con la presunción de inocencia,
como lo afirma el demandante basándose en una lectura defectuosa del mismo.
Además, puntualiza, los efectos hacia el futuro de la declaración de nulidad
contenidos en el artículo 38 de la ley, guardan plena concordancia con la Carta
Política, pues precisamente el artículo 66 del Código Contencioso
Administrativo predica la intangibilidad y obligatoriedad de los actos
administrativos mientras no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción de
lo contencioso administrativo, y el artículo 85 del mismo código preceptúa la
posibilidad del restablecimiento del derecho e indemnización de perjuicios desde
el momento de proferirse el acto contrario a la ley.
4. EL MINISTERIO
DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
También mediante
apoderado, quien al final de su escrito pide a esta Corporación declarar
exequibles los apartes demandados de la ley 142 de 1994, reitera los argumentos
esgrimidos tanto por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
como por el Ministerio de Desarrollo Económico, agregando que los intereses
partidistas están constitucionalmente proscritos cuando se oponen a la prestación
efectiva de los servicios públicos con carácter esencial; que el inciso final
del artículo 150 constitucional en ningún momento ordenó al legislador agotar
la materia contractual estatal en un solo estatuto, abriendo la posibilidad de
que existan regulaciones específicas para ciertas entidades en determinadas
materias; el artículo 2° de la ley 80 de 1993 somete a sus disposiciones, en
términos de responsabilidad, a los servidores públicos de las empresas
prestadoras de servicios públicos domiciliarios, quienes en esto,
contrariamente a lo expresado por el actor, no se encuentran sometidos a
régimen de derecho privado alguno; y, por último, señala que el artículo 37
acusado no busca más que la prevalencia del derecho sustancial frente a lo
formal, para que las inhabilidades e incompatibilidades "tengan efecto
real sobre las personas que en efecto se encuentran comprendidas dentro de
aquellas".
5. EL MINISTERIO
DE COMUNICACIONES.
La apoderada de este
Ministerio, para solicitar a la Corte la declaración de exequibilidad de los
artículos demandados, no suma a lo anteriormente dicho nada nuevo, subrayando
solamente que el sometimiento de las empresas de servicios públicos
domiciliarios a un régimen de derecho privado, busca la igualdad de condiciones
entre las empresas privadas y las que gozan de aportes estatales. Además, en
cuanto al artículo 37 de la ley 142 de 1994, relacionado con la  desestimación
de personalidad interpuesta, argumenta que tan solo pretende impedir que
personas interpuestas aparezcan como beneficiarias de los actos o contratos, "escondiendo
de esta manera a los beneficiarios reales".
V. INTERVENCIONES CIUDADANAS.
En sendos escritos,
los ciudadanos Jorge Luis Castro Bernal, Hugo Palacios Mejía y Luis Alfonso
Rojas Rosillo, este último por fuera del término de fijación en lista,
esgrimieron sus razones jurídicas solicitando a esta Corporación declarar
exequibles las disposiciones demandadas de la ley 142 de 1994, las cuales, en
resumen, son las siguientes:
1. La expresión
"ajeno a intereses partidistas" que utiliza el legislador en el
artículo 17 acusado, no implica interferencia alguna con el régimen
participativo y democrático que sirve de fundamento a esta república unitaria,
sino que, por el contrario, expresa el reconocimiento de la prevalencia del
interés general por encima de cualquier otro, como criterio para la
administración de las empresas de servicios públicos domiciliarios.
2. La gran mayoría
de los argumentos esgrimidos por el demandante en contra de la
constitucionalidad de la norma acusada, son de carácter puramente subjetivo y
no constituyen, en manera alguna, el análisis objetivo frente a la totalidad
del ordenamiento Superior a que tantas veces la Corte se ha referido. Muchas de
las acusaciones ni siquiera vinculan a una norma constitucional en concreto, lo
cual muestra el grado de subjetividad de las mismas.
3. El inciso final
del artículo 150 de la Carta Política, no ordenó al legislador agotar el tema
de la contratación estatal en un solo estatuto, pudiendo perfectamente existir
regímenes especiales, como el dispuesto en la ley 142 de 1994, que, acogiendo
la fórmula contenida en la ley 80 de 1993, dejó en disposiciones del derecho
privado los mecanismos contractuales de las empresas de servicios públicos
domiciliarios. Dicha fórmula, además, se ajusta perfectamente a lo dispuesto
por la Constitución en materia de igualdad, régimen de responsabilidad de los
servidores públicos de tales empresas, que es el mismo de los demás, y
regulación legal de su actividad.
4. Las Comisiones de
Regulación no son entidades de vigilancia, sino precisamente entes facultados
para expedir normas generales sobre prestación de los servicios públicos
domiciliarios, destinatarios de los poderes propios del Presidente de la
República para esos efectos, como suprema autoridad administrativa, quien
delegó en ellas tales funciones por medio de los decretos 1524 y 2253 de 1994.
5. El sometimiento
del régimen de servicios públicos domiciliarios a normas del derecho privado es
consecuencia, no de su inconstitucionalidad, sino de la facultad constitucional
del legislador para regular el tema que, además, garantiza un plano de igualdad
tanto para las empresas con carácter oficial, como para las de carácter
privado.
6. La desestimación
de la personalidad interpuesta y la nulidad de los contratos y actos celebrados
en desarrollo del objeto de la ley acusada, son simples criterios de
interpretación, la primera, y regulación, la segunda, que no violan el artículo
29 de la Constitución política ni impiden la efectiva reparación de los
perjuicios causados con ocasión de la prestación de los servicios públicos
domiciliarios.
VI. EL MINISTERIO PUBLICO.
Considera el señor
Procurador General de la Nación como apenas obvio que se exija a las empresas
prestadoras de servicios públicos domiciliarios, ser ajenas a cualquier tipo de
intereses partidistas, pues con ello se cumple los objetivos propios del Estado
Social de Derecho, cuales son "servir a la comunidad y asegurar la
prestación eficiente de los servicios públicos".
Manifiesta que, no
obstante la prestación de tales servicios estar sometida a un régimen de
derecho privado, los aportes de la Nación a las empresas con tal objeto social
no escapan al control fiscal de la Contraloría General de la República, ya que
así lo dispone el mismo artículo 17 aquí demandado; inclusive, señala, las
empresas sin aportes estatales se encuentran bajo el control fiscal y de
resultados establecido en el artículo 50 de la ley 142 de 1994, "sin
perjuicio de la auditoría externa (art. 51 ejusdem) y del control social que la
misma ley establece a cargo de los Comités de Desarrollo y Control Social (art.
62 ibídem)".
En cuanto al control
de las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, régimen de los
contratos y competencias de las Comisiones de Regulación en materia
contractual, la vista fiscal niega que su normatividad adolezca de algún vicio
de constitucionalidad, ya que el artículo 79 de la ley impugnada entrega a la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios el control de tales
personas, sin perjuicio del poder prevalente que en materia disciplinaria
ejerce el Ministerio Público a través de la Procuraduría General y de las
Personarías (artículo 82); el legislador está facultado constitucionalmente
para dictar regímenes contractuales especializados, de acuerdo con el artículo
150.23 constitucional, y específicamente tratándose de servicios públicos, los
artículos 365 y 367 de la Carta; además, como delegatarias de las facultades del
Presidente de la República, las Comisiones Reguladoras pueden dictar
reglamentaciones especiales ordenando la inclusión de cláusulas exorbitantes en
ciertos contratos.
Es exequible la
desestimación de la personalidad interpuesta contenida en el artículo 37
demandado, sostiene el Procurador, en vista de que hace prevalecer la realidad
sobre la forma, "en punto a determinar que los reales beneficiarios de
los actos y contratos de las empresas de servicios públicos no sean aquellas
personas sobre las cuales pesan inhabilidades e incompatibilidades".
Finalmente, desestima el cargo en contra de los efectos de la nulidad de los
contratos "únicamente bajo el entendido de que la anulación judicial de
los actos administrativos relativa a servicios públicos domiciliarios, sólo
produzca efectos hacia el futuro, cuando la sentencia sea meramente
declarativa", pues si es de condena, so pena de violar el Preámbulo y
los artículos 2°, 13 y 58 de la Carta Política, puntualiza, debe tener efectos
ex tunc, en vista de que sería injusto que irrogado un perjuicio por la acción
u omisión de las empresas de servicios públicos domiciliarios, su resarcimiento
opere solo a partir de la expedición del fallo y no de la producción "del
hecho dañoso hasta la producción de la sentencia".
Por todo lo
anteriormente anotado, solicita a esta Corporación declarar exequibles los
artículos demandados de la ley 142 de 1994.
VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
Primera. La
Competencia.
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 241 de la Constitución Política, corresponde a esta
Corporación el examen de la constitucionalidad de las leyes que sean demandadas
por cualquier ciudadano, para hacer realidad la guarda de la integridad y
supremacía de la Carta Fundamental.
Segunda. La
Materia.
Determinará la Corte
en el presente pronunciamiento, si la regulación de la prestación de los
servicios públicos domiciliarios, en tanto sometida al régimen del derecho
privado por mandato de la ley 142 de 1994, viola la Constitución convirtiéndose,
como lo afirma el demandante, en una "privatización" de la
reglamentación de tales servicios. Además, sentará jurisprudencia en cuanto a
la responsabilidad de los servidores públicos que intervienen en la prestación
y contratación de tales servicios, los criterios que las empresas prestadoras
de los mismos deben acoger para su administración, el régimen contractual
aplicable y, finalmente, los efectos de las reparaciones por daños
antijurídicos causados con ocasión de la prestación, contratación y
administración de los servicios a que se refiere la citada ley, a la luz del
artículo 90 de la Carta Política.
1. LOS SERVICIOS
PUBLICOS DOMICILIARIOS.
Si los servicios
públicos en general son actividades inconfundibles e inherentes a la finalidad
del estado social de derecho colombiano (artículo 365 Superior), que busca
servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución (artículo 2° ibídem), no cabe duda de que aquéllos que persiguen
un completo acercamiento entre los individuos y el Estado, deben ser objeto de
su más honda preocupación. Son los servicios públicos domiciliarios, entendidos
como una especie del género servicio público, que pretende satisfacer las
necesidades más básicas de los asociados, ocupando un alto nivel de importancia
dentro de las tareas y objetivos que componen la gestión estatal, al punto de
convertirse en una de sus razones fundamentales.
La idea de tales
servicios no puede concebirse en otra forma, teniendo en cuenta el inescindible
vínculo existente entre la prestación de los mismos y la efectividad de ciertas
garantías y derechos constitucionales fundamentales de las personas, que
constituyen razón de la existencia de la parte orgánica de la Carta y de la
estructura y ejercicio del poder público. Indudablemente, una ineficiente
prestación de los servicios públicos puede acarrear perjuicio para derechos de
alta significación como la vida, la integridad personal, la salud, etc.
Consciente de lo
anterior, el Constituyente de 1991 dedicó una especial regulación a la materia
de los servicios públicos (artículo 365 de la Carta), en la cual los reconoce
como inherentes a la finalidad social del Estado, a quien atribuye el deber de
asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio
nacional. Sin embargo, defirió en el legislador la potestad de definir su
régimen jurídico anticipando, eso sí, la posibilidad de que los mismos sean
prestados por el Estado directamente, o indirectamente a través de comunidades
organizadas y particulares, pero en todo caso conservando aquél su regulación,
control y vigilancia. Además, reconoció expresamente en el artículo 366, que el
bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son
finalidades sociales del Estado, imponiéndole el objetivo de solucionar las
necesidades insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental y agua
potable, a las cuales otorga, incluso, prioridad de gasto sobre cualquier otra asignación,
en los planes y presupuestos de la nación y de las entidades territoriales.
Asímismo, dedicó una
disposición especial al tema de los servicios públicos domiciliarios, como
aplicación más concreta del género servicios públicos, para dejar en manos de
la ley las competencias y responsabilidades relativas a su prestación,
cobertura, calidad y financiación, a la luz de criterios de solidaridad y
redistribución de ingresos, en busca de asegurar la igualdad y el marco
jurídico-político democrático, participativo y justo que esta república
unitaria se propuso en el Preámbulo de su Constitución.
Hecha la anterior
descripción de la forma como el Constituyente organizó de manera general la
prestación de los servicios públicos domiciliarios, entra la Corte a estudiar
los cargos del actor contra algunas disposiciones de la ley 142 de 1994.
2. LOS INTERESES
PARTIDISTAS COMO CRITERIO DE ADMINISTRACION DE LAS EMPRESAS PRESTADORAS DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS.
Dice el actor que al
ordenar a las entidades públicas participantes en las empresas de servicios
públicos domiciliarios, exigir de ellas una administración profesional, ajena
a intereses partidistas (segmento que específicamente demanda), el numeral
tercero del artículo 27 de la ley acusada incurre en violación del Preámbulo y
del artículo primero de la Carta Política, pues impide el desarrollo del
régimen democrático y participativo propio del Estado social de derecho
colombiano, desconociendo la esencia de nuestra organización social, basada, a su
juicio, en el reconocimiento de tales intereses.
De entrada, observa
la Sala que no puede prosperar este cargo. El legislador, como lo anotaron
todos los intervinientes y el Ministerio Público, en manera alguna pretende con
la frase acusada impedir el desarrollo del régimen político democrático y
participativo propio de nuestra nación; mucho menos la actividad partidista.
Nada más democrático y participativo que compartir con las comunidades
organizadas y los particulares dispuestos a desarrollarla, una función antes
radicada única y exclusivamente en cabeza de entidades estatales, bajo el mismo
régimen legal, en busca de la optimización de la prestación de los servicios
públicos domiciliarios, dada su ineficiencia bajo el antiguo sistema.
Como claramente se
observa en la ponencia para segundo debate, elaborada por los Senadores Jaime
Vargas Suárez y Jaime Ruiz Llano, la ahora ley 142 de 1994 fue aprobada con el
propósito central de asegurar la eficacia y la eficiencia en la prestación de
los servicios públicos domiciliarios, cuya constancia quedó expresada en el
siguiente sentido:
"...Decíamos
en la ponencia para primer debate que existían antecedentes que llevan a la
necesidad de una Ley de Servicios Públicos Domiciliarios. Entre ellos, la
pérdida de credibilidad de nuestras instituciones frente a la deficiente
prestación de los servicios, la profunda crisis financiera y gerencial que
enfrenta el sector y el inmenso costo que la prestación de los servicios ha
tenido...es decir, el modelo actual de prestación de servicios públicos entró
en crisis...Vistas las anteriores consideraciones resulta fácil deducir el
propósito central de esta ley: estimular formas de gestión que, por
hallarse supeditadas a las preferencias de los usuarios, aseguren la
eficacia y la eficiencia en la prestación de los servicios públicos..."[1].
Entonces, no tiene
razón la interpretación del actor en términos de que esta regulación es
contraria al sentido democrático y participativo inherente a nuestro régimen
político, cuando busca precisamente todo lo contrario, es decir, permitir el
ingreso de más personas y organizaciones al ejercicio de una actividad económica
lícita para beneficio de un mayor número de individuos. Con la expresión
demandada, simplemente el legislador quiso reiterar y hacer énfasis en que las
únicas razones que deben mover a las administraciones de las empresas tantas
veces citadas, son la búsqueda de eficacia y eficiencia en la prestación de los
servicios públicos domiciliarios, el desarrollo de los mismos en el mediano y
largo plazos, profesionalismo en la gestión y la satisfacción de los intereses
generales, que es el sentido preciso y auténtico de la expresión, derivado de
una interpretación sistemática y no recortada de la ley objeto de control.  En
este sentido vale recordar que el concepto que recoge la frase acusada  también
hay que relacionarlo con los principios consagrados en el artículo 209 de la
C.P..
Y es que en Colombia
ha sido una constante histórica el estrecho vínculo entre clientelismo e
ineficiencia de la administración pública, al punto que se han dictado leyes
con nombre propio y dirigidas específicamente a erradicar este mal endémico; el
llamado Estatuto Anticorrupción (ley 190 de 1995) constituye una clara muestra
de lo señalado. Luego, no es gratuita la preocupación del legislador por evitar
que las necesidades básicas insatisfechas de tantos colombianos, se vean desatendidas
una vez más por el ánimo de unos pocos de entorpecer el ágil desarrollo de la
prestación de los servicios públicos domiciliarios, bajo el manto del ejercicio
político y democrático, buscando entronizar en sus dependencias, per secula
seculorum, más personal parasitario que, en últimas, cumple las mismas
funciones que pueden cumplirse con un número moderado de empleados, en pago de
favores electorales, tal y como sucede en algunas dependencias de la
administración pública.  También hay que destacar que le expresión acusada debe
entenderse en este sentido, y nó en el de los intereses partidistas que tutelan
los intereses generales de la comunidad.
En conclusión, la
administración de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios
debe interpretar ante todo los intereses generales de la comunidad, como se ha
señalado, nada tiene qué ver con el ejercicio de los intereses  generales  y en
tal sentido es exequible esta expresión, por estar conforme con los criterios
señalados en los artículos 365, 366 y 367 de la Carta.
3. EL CONTROL
FISCAL DE LOS APORTES ESTATALES A EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS.
Acusa el actor el
numeral séptimo del artículo 27 de la ley 142 de 1994, argumentando que, al
someter a un régimen de derecho privado los aportes estatales hechos a las
empresas de servicios públicos domiciliarios, su control pierde eficacia y se
sale de las manos de la Contraloría General de la República y de la vista
ciudadana.
El actor aísla la
disposición señalada del contexto general de la ley, olvidando lo establecido
en el artículo 30 del Código Civil según el cual el contexto de la ley servirá
para ilustrar el sentido de cada una de sus partes, de manera que haya entre
todas ellas la debida correspondencia y armonía; además, no tuvo en cuenta que,
por mandato expreso del artículo citado, los pasajes de una ley pueden ser
ilustrados por medio de otras leyes, particularmente si versan sobre el mismo
asunto.
Entonces, no tiene
razón el  demandante,  cuando  concluye que el fin de la norma acusada es
alejar del control fiscal los recursos públicos trasladados a las empresas de
servicios públicos domiciliarios, pues claramente el numeral 4° de la misma los
pone bajo la vigilancia de la Contraloría General de la República, de las contralorías
departamentales y de las municipales, mientras tales empresas no ejerzan dicho
control por intermedio de empresas colombianas de carácter privado, elegidas
por concurso público de méritos y previo concepto del Consejo de Estado o de
los Tribunales Administrativos. Incluso pudo remitirse, antes de deducir
semejante cosa, a una norma que regule materias similares; para el caso, la ley
42 de 1994, relativa a la organización del control fiscal financiero de los
recursos estatales, en cuyos artículos 2 y 4 es claro que se extiende a "los
particulares que manejen fondos o bienes del Estado, las personas jurídicas o
cualquier tipo de organización o sociedad que maneje recursos del Estado en lo
relacionado con éstos" y es "ejercido en forma posterior y selectiva
por la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales y
municipales, los auditores, las auditorías y las revisorías fiscales de las
empresas públicas municipales". Esto último es subrayado, además, por
el artículo 50 de la ley 142 de 1994, que obliga a las empresas privadas
contratadas por las de servicios públicos domiciliarios para la vigilancia de
su gestión fiscal, a incluir el ejercicio de un control financiero, de
legalidad y de resultados que, indudablemente, debe seguir los parámetros de la
ley 42 antes citada.
En cuanto al control
ciudadano sobre la gestión de las empresas citadas, tampoco acierta el actor
afirmando que el fin de la norma es convertirlo en nugatorio, pues la misma ley
142, a lo largo del capítulo primero de su título quinto (artículos 62 a 66),
trae un detallado régimen de control social a los servicios públicos
domiciliarios, en donde es evidente la participación de usuarios, suscriptores
y hasta suscriptores potenciales que, a la luz del artículo 134 de la misma
ley, puede ser cualquier persona que habite o utilice un inmueble en forma
permanente, sin perjuicio de la participación ciudadana por medio de las
Comisiones de Regulación, de la misma Superintendencia del ramo y la
información completa, precisa y oportuna sobre todas las actividades de las
empresas, que los usuarios de sus servicios tienen derecho a obtener.
En consecuencia, la
gestión de las empresas de servicios públicos domiciliarios no escapa al
control fiscal de las entidades constitucionalmente competentes para ejercerlo
y tampoco a la vista ciudadana, en razón de lo cual no contraría la Carta
Política.
4. REGIMEN
JURIDICO DE LOS ACTOS Y CONTRATOS DE LAS EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS
DOMICILIARIOS.
En concreto, el
actor acusa los artículos 30, 31, 32 y 35 de la ley 142 de 1994, considerando
que, al establecer un régimen de derecho privado para regular lo relativo al
tema mencionado, las autoridades encargadas de determinar las responsabilidades
penales y disciplinarias a que haya lugar, no podrán exigir a los servidores
públicos dependientes de las empresas de servicios públicos domiciliarios, los
principios de transparencia, economía y responsabilidad a que se refiere la ley
80 de 1993; se rompe el principio de igualdad estipulado en el artículo 13 de
la Constitución, en vista de que, sin razón justificativa suficiente, los
servidores de las referidas empresas son sustraídos del régimen de
responsabilidad propio de los demás servidores públicos, que pertenece al
derecho público, creando en su favor una discriminación; el legislador desbordó
la facultad dada por el Constituyente para la expedición del estatuto general
de la contratación pública, pues al ser dictada la ley 80 de 1993, las
entidades estatales, como las empresas aquí examinadas, deben a ella someterse
única y exclusivamente, quedando el legislador inhabilitado constitucionalmente
para expedir regulaciones excluyentes de dicho estatuto general; y, por último,
ataca la mencionada normatividad diciendo que el artículo 333 de la Carta, no
autoriza al Congreso a someter al régimen del derecho privado la prestación de
los servicios públicos domiciliarios.
En efecto, pretende
la ley objeto de control someter a un régimen de derecho privado los actos y
contratos que celebren las empresas prestadoras de servicios públicos
domiciliarios. No es otro el objetivo del envío que el artículo 31 de la ley
142 de 1994 hace, en tratándose de contratos celebrados por dichas empresas, al
parágrafo 1° del artículo 32 del Estatuto General de la Contratación
Administrativa, salvo cuando la primera ley citada disponga otra cosa. En igual
forma y directamente, el artículo 32 de la misma ley deja en manos de las
reglas propias del derecho privado, salvo en cuanto la Constitución Política o
la misma ley dispongan lo contrario, la constitución y demás actos de las
empresas de servicios públicos, así como los requeridos para su administración
y el ejercicio de los derechos de todas las personas socias de ellas.
Pero independientemente
de la anterior discusión doctrinal sobre qué debe ser objeto de normas del
derecho público o del derecho privado, considera la Corte que esa sola
apreciación no puede constituir base suficiente para declarar la
inexequibilidad del régimen establecido por el legislador para la prestación de
los servicios públicos domiciliarios, en vista de que la norma constitucional
que los organiza no lo determina expresa y menos privativamente. Al respecto,
simplemente el Constituyente dejó en manos de la ley, sin tener en cuenta su
pertenencia a un régimen de derecho público o privado, la fijación de las
competencias y responsabilidades relativas a la prestación de tales servicios,
su cobertura, calidad, financiación, tarifas, etc. Luego, el legislador, en uso
de la facultad constitucional consagrada en los artículos 365 y 367 de la
Carta, expidió en el año de 1994 la ley 142 y entregó a las normas que regulan
la conducta de los particulares la forma de actuar y contratar de las empresas
prestadoras de los servicios tantas veces citados, sin transgredir con ello la
normatividad Superior.
De otra parte, si
las actuaciones y contratos de las empresas prestadoras de servicios públicos
domiciliarios y de sus empleados deben someterse a los principios estipulados
en el título preliminar de la ley objeto de control (artículo 30), y no
directamente a los del artículo 23 de la ley 80 de 1993, no hay sustento
constitucional suficiente para la preocupación del actor en este punto, pues no
es cierto que, por lo señalado, tales servidores públicos puedan desempeñar lo
de sus cargos sin transparencia, responsabilidad y economía, y ello no les
pueda ser exigido por las autoridades encargadas de vigilar sus actuaciones, ya
que los principios que rigen la prestación de los servicios públicos
domiciliarios no son solamente los arriba enunciados, sino los de eficiencia,
eficacia, calidad, información, no abuso de la posición dominante, acceso,
participación y fiscalización de los servicios, cobro solidario y equitativo,
neutralidad, legalidad, esencialidad, garantía a la libre competencia, etc.,
todos establecidos a lo largo del título preliminar de la ley 142 acusada
(artículos 1 a 14), cuya consecución incluye, indudablemente, el cumplimiento
de los principios que tanto preocupan al actor, desarrollando así cabalmente
los principios esenciales de prestación eficiente y cobertura total de los
servicios públicos, consagrados en el artículo 365 de la Carta.
Además, no existe
tal favorecimiento discriminatorio para las personas a cargo de la prestación
de los servicios públicos esenciales, en vista de que no es cierto que su
régimen de responsabilidades no sea tan exigente como otros por el simple hecho
de pertenecer al derecho privado; y menos en cuanto a estos trabajadores, quienes
tienen una doble responsabilidad propia del régimen mixto de obligaciones que
los cobija, pues a ellos no solamente se les aplica los artículos 55, 58 y 60
del Código Sustantivo del Trabajo, relativos a la ejecución del contrato de
trabajo con buena fe, obligaciones y prohibiciones para los trabajadores, sino,
eventualmente, la ley 200 de 1995 o Código Disciplinario Unico, cuyo artículo
20 incluye a los particulares que ejerzan funciones públicas en forma
permanente o transitoria como destinatarios de la ley disciplinaria, estando
cubiertos, entonces, también por los 28 deberes y 33 prohibiciones propias de
este régimen. Luego, la responsabilidad de los trabajadores al servicio de las
empresas mencionadas, en razón a la importancia de la función pública que
cumplen, es mayor que la de cualquier otro servidor público, con lo cual la ley
142 de 1994 no viola, sino cumple el artículo 13 de la Constitución Nacional.
Tampoco desbordó el
legislador la competencia dada por el Constituyente para expedir el estatuto
general de la contratación de la administración pública, toda vez que el
régimen de contratos organizado en la ley 142 de 1994 no es de la
administración pública, sino de los servicios públicos domiciliarios que pueden
ser prestados bien por ella, bien por sociedades por acciones, personas
naturales o jurídicas privadas, organizaciones y entidades autorizadas,
entidades descentralizadas, etc. (ver artículo 15 de la ley). Entonces, la ley
80 de 1993 no podía cubrir a todas las personas en posibilidad de prestar los
servicios públicos domiciliarios, por ello fue necesario dictar una
reglamentación especial sobre la materia y ésta nada tiene que ver con el
inciso final del artículo 150 de la Carta, sino con los artículos 365 y 367 de
la misma, directos depositantes de tal facultad en el legislador.
Lo dicho
anteriormente sirva para destruir el argumento que pretende la
inconstitucionalidad de las normas objeto de control por violación del artículo
333 de la Constitución, pues si bien éste guarda relación con el tema tratado
en tanto se refiere a la iniciativa privada, libre competencia económica, no
abuso de posiciones dominantes y alcance de la libertad de empresa frente al
interés social y el ambiente, se reitera que, por razón de su especialidad, la
constitucionalidad de tales tópicos debe examinarse a la luz de los artículos
365 y siguientes arriba enunciados, relativos a los servicios públicos y
particularmente a los domiciliarios, y no tanto a otros con incidencia
tangencial, no obstante el control de constitucionalidad integral que a esta
Corte compete. Más cuando el artículo 333 citado no constituye un catálogo de
cuanto los particulares pueden o no hacer, para que sea razonable la
interpretación dada por el actor.
Asímismo, lo
relativo a la posibilidad de que las Comisiones de Regulación, de acuerdo con
los artículos 31 y 35 de la ley 142 de 1994, determinen de manera general la
inclusión facultativa u obligatoria de cláusulas exorbitantes en ciertos
contratos y la celebración de licitaciones públicas u otros procedimientos que
estimulen la concurrencia de oferentes, cuando las empresas de servicios
públicos domiciliarios requieran bienes o servicios provistos por terceros.
Dice el actor que tales disposiciones son inconstitucionales, pues "el
legislador de la ley 142 de 1994 le creó al Presidente de la República, para
que la ejerciera a través de las Comisiones de Regulación, una COMPETENCIA
para, so pretexto de ejercer "el control, la inspección y vigilancia"
de las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios, REGLAMENTAR
la GESTION CONTRACTUAL en dichas entidades. Sin embargo, ni expresa ni
tácitamente dicha COMPETENCIA encuentra asidero en el artículo 370 de la
Constitución Política".
En verdad, tal
competencia no la dispone expresamente el artículo 370 Superior, pero en parte
alguna la Constitución prohíbe que las Comisiones de Regulación dicten normas
de carácter general que, no obstante no ser leyes, puedan constituir el
parámetro objetivo por el actor reclamado. Así, teniendo en cuenta que las
Comisiones de Regulación derivaron esa competencia directamente de la ley y
ésta fue facultada por los artículos 365 y 367 de la Constitución para
organizar lo relativo a los servicios públicos en general, y a los
domiciliarios en particular, lo cual incluye, desde luego, la posibilidad de
desarrollar dentro del marco legal lo referente a los contratos de manera
independiente de la ley 80 de 1993, como tantas veces se ha sostenido en este
pronunciamiento, no es admisible el cargo imputado por el actor, en razón a que
no existe el traslado de competencias del legislador al Presidente de la
República, sino que se trata, se repite, de una facultad atribuida por el
legislador directamente a las Comisiones de Regulación, que en este sentido son
instrumentos de realización de los intereses públicos consagrados en la
Constitución y en la ley.
En consecuencia, son
exequibles todas las normas analizadas en este aparte.
5. DESESTIMACION
DE LA PERSONALIDAD INTERPUESTA.
La exigencia
contenida en el artículo 37 de la ley 142 de 1994, en el sentido de que en el
análisis de legalidad de los actos y contratos de las empresas de servicios
públicos, de las comisiones de regulación, de la Superintendencia y de las
demás personas a las que tal ley crea inhabilidades e incompatibilidades, debe
tenerse en cuenta quiénes son sus reales beneficiarios y no solamente los
sujetos que formalmente los dictan o celebran, es atacada por el demandante
como contraria al debido proceso consagrado en el artículo 29 constitucional,
ya que, en su opinión, constituye una cortapisa para que las autoridades
administrativas y judiciales correspondientes ejerzan el control de legalidad
de su competencia.
Al parecer, el actor
entiende como trabas o cortapisas todas aquellas garantías propias del debido
proceso, que efectivamente demoran y dificultan la elaboración de los
pronunciamientos a que él conduce, pero que en manera alguna pueden serle
contrarias por la circunstancia anotada; es decir, cuando se trata de
actuaciones que de cerca tienen que ver con el debido proceso judicial o
administrativo, no puede sacrificarse lo sustancial y las etapas que
necesariamente deben agotarse, en aras de obtener un pronto pronunciamiento
sobre la legalidad en cualquier materia. El debido proceso en este caso, no es
una mera condición de temporalidad, pues en el análisis de la legalidad de los
actos y contratos ocurridos con ocasión de la prestación, control,
fiscalización y vigilancia de los servicios públicos domiciliarios, pretende el
legislador, como lo anotó en su momento la vista fiscal, sobreponer la
sustancia a la forma, teniendo en cuenta no solamente quiénes figuran como
intervinientes o beneficiarios de los tales actos, sino también quiénes
realmente intervinieron o se beneficiaron de ellos. ¿Qué mayor garantía para el
debido proceso y la prevalencia de lo sustancial sobre las formas
procedimentales, no obstante su hipotética extensión en el tiempo?
La segunda parte del
citado artículo es así mismo garantizadora del debido proceso y, sobre todo,
del sagrado derecho de defensa, pues no quiere decir, como equivocadamente lo
entiende el demandante, que en todos los casos de análisis de legalidad de los
actos y contratos resulten personas interpuestas, y que siempre exista fraude a
la ley como presunción legal que corresponda desvirtuar a los encartados. No.
El legislador en esta disposición simplemente se refiere a dos hipótesis, a
saber: que como producto de dicho análisis aparezcan personas interpuestas y
que aparezcan visos de fraude a la ley, en cuyas eventualidades les asiste a
tales sujetos el pleno derecho de probar que actúan en procura de intereses
propios y no para hacer fraude a la ley. Entonces, se trata de una simple
versión del artículo 29 de la Constitución Política, que pone de presente
innecesariamente algo obvio, pero que en manera alguna puede pensarse contrario
al ordenamiento Superior.
6. LOS EFECTOS DE
LA NULIDAD SOBRE ACTOS Y CONTRATOS RELATIVOS A LA PRESTACION DE LOS SERVICIOS
PUBLICOS DOMICILIARIOS.
Califica el actor
como irracional la parte del artículo 38 de la ley objeto de control que limita
los efectos de la declaratoria de nulidad, única y exclusivamente hacia el
futuro, argumentando que ello significa que el restablecimiento del derecho o
la reparación del daño solamente proceden hacia adelante, a partir del momento
en que la jurisdicción contencioso administrativa profiera el fallo, lo cual,
en su sentir, no se aviene con lo dispuesto en el artículo 90 constitucional.
También ataca la segunda parte del artículo diciendo que si la buena fe se
presume, "declarada la NULIDAD de un acto o contrato, éstos de todas
maneras pueden quedar vigentes cuando hayan sido celebrados de buena fe...Por
lo tanto,...la jurisdicción contencioso administrativa tendría que entrar a
demostrar la MALA FE (o quien ejerza la respectiva acción contractual...) a fin
de poder proferir el fallo de ANULACION".
No encuentra la
Corte fundamento alguno que sirva para declarar la inexequibilidad del artículo
38 sub júdice, a partir de los argumentos esgrimidos por el demandante.
Como sucede con la disposición anteriormente examinada, el artículo 38 de la
ley 142 de 1994 consagra dos supuestos de hecho: primero, la sola anulación de
los actos administrativos relacionados con los servicios públicos
domiciliarios; y segundo, las consecuencias posibles de tal determinación
jurisdiccional, es decir, el restablecimiento del derecho o la reparación del
daño. En cuanto al primero, efectivamente la ley restringe el ámbito temporal de
la anulación de los actos administrativos al momento de su declaratoria y hacia
adelante, exclusivamente, con el fin de que todas las actuaciones consolidadas
antes de la misma queden incólumes. Hasta aquí nada ha dicho el legislador
sobre las posibles condenas patrimoniales, restablecimiento de derechos o
reparación de daños a que haya lugar, sino simplemente se ha referido a la
desaparición del acto anulado, a su exclusión del mundo jurídico, lo cual, se
repite, sucede desde el momento en que así lo disponga la jurisdicción
competente y hacia el futuro.
Otra cosa sucede en
relación con las consecuencias a que puede llevar la anulación de un acto
administrativo, segundo supuesto de hecho del artículo 38, cuya lectura,
contraria a la efectuada por el actor, en ningún momento limita la reparación o
el restablecimiento a los daños causados o derechos conculcados después de la
declaratoria de nulidad. No. Precisamente el legislador, previendo esta segunda
posibilidad, separó la redacción de la norma buscando, de una parte, garantizar
la estabilidad y seguridad jurídica en los asociados con la intangibilidad de
las actuaciones amparadas por un acto administrativo posteriormente declarado
nulo; y de otra, que los daños antijurídicos o los derechos cuya materialización
o vulneración se desprendan de dicha declaratoria, puedan ser reparados o
restablecidos, no desde el momento en que se profiera el fallo y hacia adelante
únicamente, sino desde su efectiva verificación, incluso si ella se retrotrae a
un momento anterior a la expedición del fallo. Luego, son diferentes los
efectos en el tiempo de la anulación de los actos administrativos, que por
orden del legislador solamente pueden ser ex nunc, y las consecuencias
de la misma en cuanto a la reparación de daños o el restablecimiento de
derechos que, dependiendo de las circunstancias, pueden tener efectos ex
tunc, con lo cual, en manera alguna, el legislador ha desbordado lo
prescrito en el artículo 90 constitucional.
Finalmente, observa
la Corte que no existe argumento alguno en contra de la constitucionalidad de
la segunda parte del artículo 38 de la ley 142 de 1994, pues el demandante lo
ataca diciendo solamente que la nulidad de los actos administrativos no puede
depender de que los mismos se hayan celebrado de mala fe, sin especificar las
razones para que ello sea inexequible. En consecuencia, en la parte resolutiva
de la presente providencia, esta Corporación se inhibirá de fallar sobre el
particular.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación, administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución.
RESUELVE
Primero. Declarar
EXEQUIBLES los artículos 30, 31, 37 y 38, primera parte, de la ley 142
de 1994, demandados en su totalidad por el actor.
Segundo. Declarar EXEQUIBLE
la expresión "ajena a intereses partidistas" del numeral
3° del artículo 27 de la misma ley.
Tercero. Declarar
EXEQUIBLE la frase "En estos casos, y en los de otros contratos
de las empresas, las comisiones de regulación podrán exigir, por vía general,
que se celebren previa licitación pública, o por medio de otros procedimientos
que estimulen la concurrencia de oferentes" del artículo 35 acusado.
Así mismo, la frase "Salvo los contratos de que trata el numeral 39.1,
todos aquellos a los que se refiere este artículo se regirán por el derecho
privado" del parágrafo del artículo 39 de la ley 142 de 1994.
Cuarto. Declarar
EXEQUIBLES el numeral 7° del artículo 27; y los incisos primero y
segundo del artículo 32, todos de la citada ley.
Quinto. INHIBIRSE
de fallar a propósito de la segunda parte del artículo 38 de la ley objeto
de control.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Gaceta del Congreso No. 220, 19 de junio de 1993, página 3.