T-460-14
Sentencia
T-460/14
DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD PERSONAL-Reiteración de jurisprudencia
DERECHO FUNDAMENTAL A
LA SEGURIDAD PERSONAL-Jurisprudencia constitucional
ESCALA DE RIESGOS Y AMENAZAS PARA BRINDAR PROTECCION
ESPECIAL POR PARTE DEL ESTADO-Precisión
conceptual efectuada en sentencia T-339/10/DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL
ES SUSCEPTIBLE DE PROTECCION POR TUTELA CUANDO EL RIESGO AL QUE SE ENFRENTA EL
ACCIONANTE ES CALIFICADO
Cabe reiterar que el
derecho a la seguridad personal es susceptible de protección a través de la
acción de tutela cuando el riesgo al que se enfrenta el accionante es
calificado. En otras palabras, no todo riesgo al que se somete una persona
genera la vulneración de la seguridad personal y, por ende, no todo riesgo legitima
al afectado para solicitar del Estado medidas especiales de protección. El
riesgo que enfrenta un ciudadano puede ser calificado en una escala como:
mínimo, ordinario, extraordinario, extremo o consumado y solo son susceptibles
de garantía especial por parte del Estado quienes afronten peligros frente a su
vida y su integridad excepcionales o extremos. A su vez, la Corte
Constitucional ha sostenido que la solicitud de protección que se haga al
Estado exige el deber correlativo del peticionario de probar, al menos
sumariamente, los hechos que demuestren o permitan deducir que se encuentra
expuesto a una situación que amenace sus derechos. Es por ello que se debe
acreditar la naturaleza e intensidad de la amenaza respecto de la cual se pide
la protección. Esto conlleva por parte de las autoridades competentes la
obligación de identificar el tipo de amenaza que recae sobre la persona y
definir de manera oportuna las medidas y medios de protección específicos,
adecuados y suficientes para evitar la consumación de un daño, especialmente
cuando se trata de personas que por su actividad misma están sujetas a un nivel
mayor de amenazas. En ese contexto, se tiene entonces que el reconocimiento y
la efectividad del derecho a la seguridad personal, impone para el Estado la
carga prestacional de suministrar, dependiendo del grado de amenaza en cada
caso concreto, las medidas de seguridad pertinentes para garantizar la
salvaguarda de los derechos a la vida y a la integridad personal, razón por la
cual se ha considerado que el legislador desempeña un papel importante a la
momento de precisar el contenido del derecho a la seguridad personal mediante
programas, procedimientos, medidas e instituciones dispuestas para tal fin. No
obstante, la jurisprudencia ha dispuesto que en aquellos casos en los que no
hay normas aplicables al caso concreto, “la autoridad administrativa competente
y, en subsidio el juez, debe efectuar un ejercicio de ponderación, adicional al
de determinar la intensidad de la amenaza a que está expuesta la persona, para
establecer cuál es la medida de protección aplicable al caso”, pues lo contrario implicaría desconocer la
aplicación directa de la Constitución y el carácter inalienable de los derechos
fundamentales
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Caso en que el riesgo o amenaza a que está sometido el
demandante amerita una decisión que garantice cabalmente su derecho
Esta Sala encuentra que la Unidad Nacional de
Protección, la Unión Temporal Siglo XXI y las compañías Prosegur Vigilancia y
Seguridad Privada LTDA, por la carencia presupuestal alegada vulneran varios
aspectos del derecho a la seguridad personal del representante de la Mesa
Nacional de Víctimas, toda vez que si bien se adelantó el estudio oportuno y
adecuado de las últimas situaciones de amenaza y riesgo que este denunció y se
adoptaron las medidas para salvaguardar sus derechos, lo cierto es que, en la
actualidad existe la imposibilidad de implementar, en debida forma, el esquema
de seguridad autorizado por falta de recursos. En ese orden de ideas, la Sala
considera que el riesgo o amenaza al que está sometido el accionante, amerita
una decisión que garantice cabalmente su derecho fundamental, por lo que debe
tenerse en cuenta el número y tipo de eventos que frecuenta lo cual se
considera indispensable para que, con fundamento en ello, la Unidad proceda a
determinar tanto la conformación del esquema como el rubro que se debe destinar
para que el acompañamiento de la seguridad abarque el mayor número de
situaciones posibles. En consecuencia, si bien para la Sala no se consumó una
vulneración directa de los derechos en razón a que la falencia en la prestación
del servicio está fundamentada en el rubro inicialmente presupuestado, lo
cierto es que en el presente caso, se considera necesario ordenar a la Unidad
Nacional de Protección que, inicie los trámites necesarios tendientes a
presentar ante el respectivo comité del Ministerio del Interior el estudio del
nivel de riesgo del señor Eisenhower D’Janon Zapata el cual, deberá incluir el
número y tipo de eventos a los que debe asistir en desempeño de sus funciones
para que, con base ello, se estructure el esquema de seguridad adecuado,
planificado de la forma que se considere más efectiva, y se destine el rubro
presupuestal que al efecto se requiera.
INCLUSION EN PROGRAMAS DE PROTECCION-Caso en que el nivel de riesgo del accionante ha sido
valorado como ordinario
Resulta oportuno mencionar, que a solicitud del
peticionario, la Unidad Nacional de Protección ha realizado, en dos ocasiones,
un estudio sobre el nivel de riesgo al que se encuentra expuesto y, en ambas
oportunidades, ha concluido que, la calificación de ordinario impide que sea
incluido en la lista de beneficiados del programa de protección. En ese marco,
encuentra este Tribunal que el nivel actual de riesgo del accionante, ha sido
valorado como “riesgo ordinario” es decir, aquel que deben soportar todos los
ciudadanos en condiciones de igualdad por el hecho de vivir en sociedad, el
cual debe ser prevenido por el Estado a través del cumplimiento eficaz de sus
funciones. Por lo tanto, en principio, no tendría derecho a la asignación de un
esquema especial de protección. En este sentido, encuentra la Sala que si bien
el actor es víctima del desplazamiento forzado y fue sujeto de amenazas contra
su seguridad personal, lo cierto es que las circunstancias planteadas,
específicamente las que tienen relación con el fallecimiento de su hermano y
las amenazas directas de muerte, fueron valoradas en el estudio que realizó la
entidad y del que se colige que su nivel de riesgo es, simplemente, ordinario
Referencia: expedientes acumulados   T-4.255.746 y T-4.258.342
Demandantes:
Eisenhower D’Janon Zapata y Exeomo de
Jesús Martínez Díaz
Demandados:
Ministerio del Interior y la
Unidad Nacional de protección
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., ocho (8) de julio
de dos mil catorce (2014)
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria
Stella Ortiz Delgado y Jorge Iván Palacio Palacio, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el proceso
de revisión de los fallos de tutela, proferidos por la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Risaralda (T-4.255.746)
y el Juzgado Veintitrés (23) Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá (T-4.258.342),
en el trámite de las acciones de tutelas impetradas por los ciudadanos Eisenhower
D’Janon Zapata y Exeomo de Jesús Martínez Díaz, Respectivamente.
De acuerdo con lo dispuesto en
los artículos 86 y 241 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de
1991, la Sala de Selección número tres de la Corte Constitucional, mediante
auto del dieciocho (18) de marzo de dos mil catorce (2014), decidió seleccionar
para revisión los expedientes de tutela número T-4.255.746 y
T-4.258.342 los cuales fueron acumulados por abordar una misma temática.
En efecto, debe precisarse que, a pesar de que los
asuntos bajo estudio, fueron expuestos mediante escritos separados y provienen
de personas diferentes, estos coinciden en la solicitud de amparo a los derechos
fundamentales a la vida y a la seguridad personal con motivo de su vinculación
con el desplazamiento forzado, razón por la cual, por presentar unidad en la
materia, se acumularon para ser decididos en una misma sentencia y, por tanto,
procederá esta Sala de Revisión a realizar el recuento sobre los hechos,
diferenciando ulteriormente algunos elementos propios de cada caso.
I. ANTECEDENTES DEL EXPEDIENTE T- 4.255.746
1.
La solicitud
El señor Eisenhower D’Janon Zapata, en
calidad de representante de la Mesa Nacional de Víctimas y beneficiario de un
sistema de seguridad brindado por la Unidad Nacional de Protección y la Unión
Temporal Siglo XXI, presentó acción de tutela contra las mencionadas entidades
adscritas al Ministerio del Interior, con el fin de que se restablezcan sus
derechos a la vida, a la seguridad personal, al mínimo vital y de petición.
2.
Hechos
El demandante los narra, en síntesis, así:
2.1. Por cumplir con los presupuestos
exigidos en la Ley 1448 de 2011 “por la cual se dictan medidas de atención,
asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado y se
dictan otras disposiciones, tiene reconocida la calidad de víctima del
conflicto armado y se encuentra inscrito en el registro de dicha población.
2.2. Actualmente, ejerce el cargo de
representante de la Mesa Nacional de Víctimas ante el Consejo Nacional de
Gestión de Tierras, encargo que le exige, en el ejercicio de sus funciones,
viajar a la ciudad de Bogotá, lugar donde se encuentra la sede principal, y a
los departamentos en los que realiza su actividad tales como Antioquia, Caldas,
Quindío, Risaralda, Valle del Cauca, Cauca, Nariño, Choco, Putumayo, Arauca,
entre otros, los cuales han sido catalogados, en algunos de sus sectores, como de
alto riesgo y que son denominados zonas rojas por existir presencia de
paramilitares, guerrilla y de las Bacrim. Por lo anterior, manifiesta que en
razón a su desplazamiento a diferentes sitios, se encuentra inmerso en
situación de peligro. Pone de presente, que en dos oportunidades ha sido
víctima de atentados.
2.3.Afirma que por su situación la Unidad
Nacional de Protección y la Unión Temporal Siglo XXI le autorizaron un esquema
de protección consistente en el suministro de transporte vehicular, el cual se
realiza en una camioneta blindada, dos escoltas y el porte de armas de fuego y
de chalecos de seguridad.
2.4. Pone de presente que la
medida de protección que le fue autorizada se ha debilitado en razón de la
ausencia de los subsidios que para combustible y peaje le fueron concedidos, en
virtud de la obligación pactada con la prestación del servicio de protección.
Además, manifiesta que a los viajes de trabajo debe asistir sin esquema de
seguridad por cuanto, la Temporal Siglo XXI, entidad encargada de suministrar el
presupuesto de la medida de seguridad personal, no provee los tiquetes aéreos y
viáticos que se requieren motivo por el cual tiene que desplazarse sin
acompañamiento.
2.5. Sostiene que al no
recibir el rubro correspondiente a combustible y peaje, se ve obligado a
inmovilizar el vehículo y el esquema de seguridad, así como a permanecer encerrado
para no exponerse a una situación de riesgo siéndole imposible cumplir con sus
obligaciones cotidianas. Al respecto, advierte que de asumir el costo que
acarrea su esquema de seguridad se afectaría su mínimo vital, pues no cuenta
con los recursos suficientes para sufragar gastos adicionales.
2.6. Al no recibir los
subsidios, presentó ante las entidades accionadas sendos oficios a través de
los cuales solicitó la adecuada prestación de la medida de seguridad consistente,
según sus requerimientos, en la autorización de medios transporte idóneos y el acompañamiento
de miembros de su esquema de seguridad en cada uno de los viajes que emprenda en
el ejercicio de sus funciones. Advierte que las mencionadas peticiones, fueron radicadas
el 6 de abril, 8 de junio y 2 de septiembre de 2013 y que, a la fecha de presentación
de la tutela, no han sido contestadas.
3. Pretensiones
El demandante
pretende que por medio de la acción de tutela le sean amparados sus derechos
fundamentales a la vida, a la seguridad personal, al mínimo vital y de petición
presuntamente
vulnerados por las entidades demandadas y, como consecuencia de ello, se ordene
a la Unidad Nacional de Protección y a la Unión Temporal Siglo XXI autorizar
el subsidio que se requiere para la efectividad de las medidas de seguridad
otorgadas para así evitar, en lo posible, el acaecimiento de un perjuicio
irremediable.
4.
Pruebas
En
el expediente T-4.255.746 obran las siguientes pruebas:
-
Copia de la certificación emitida por
la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, en la que
consta que el accionante fue elegido, en el orden nacional, al Consejo
Directivo de la Unidad Administrativa de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas, cargo en el cual desarrolla diferentes actividades en calidad de
representante de víctimas (folio 13 - Cuaderno 2).
-
Copia de la constancia de la
inscripción del actor en el Registro Único de Víctimas (folio14-cuaderno2).
-
Copia de un correo electrónico
enviado a la Coordinadora del Grupo de Gestión del Servicio de la Unidad
Nacional en el que el actor, manifestando que es una petición, solicita que de
manera clara y detallada se le expliquen las razones por las cuales el
desembolso que debe hacerse a su esquema de seguridad no se efectúa oportunamente
mes a mes (folios 15,16, y 17-cuaderno2).
-
Copia de las solicitudes radicadas
por el actor en Unión Temporal Siglo XXI y en la Unidad Nacional de Protección,
en las cuales solicita los desembolsos de gasolina, peajes y viáticos (folios
18 al 25-cuaderno 2).
-
Copia de los recibos de los pagos
en peaje y gasolina asumidos por el accionante (folio 29 al 35 – cuaderno 2).
-
Copia de la certificación
proferida por la Federación Nacional de Organizaciones de Víctimas, en la que
consta que el señor Eisenhower D’Janon Zapata Valencia, es el secretario
técnico de asuntos jurídicos y, además, el encargado del acompañamiento,
defensa, reparación y restitución de tierras y que, además, tiene a su cargo
238 procesos de reclamación de tierras (folio 40-cuaderno2).
5.
Actuación procesal
En
auto del veinticuatro (24) de septiembre de 2013, la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura Risaralda, admitió la
acción de tutela presentada por el señor Eisenhower D’Janon Zapata y, en el
mismo proveído, corrió traslado a las entidades accionadas a fin de que se pronunciaran
sobre los hechos y pretensiones formuladas. Del mismo modo, vinculó oficiosamente
al Ministerio del Interior.
6.
Respuesta de las entidades accionadas
6.1.
Ministerio del Interior
A
través de escrito No. OFI-000029915-DDH-2400, del veintisiete (27) de
septiembre de 2013, la Coordinadora del Grupo Impulso de Política Pública,
solicitó la denegación de las pretensiones formuladas por el accionante, por
considerar que no ha vulnerado o amenazado ningún derecho fundamental, en la
medida en que no le corresponde adelantar los trámites que han sido asignados por
la ley a la Unidad Nacional de Protección.
6.2.
Unidad Nacional de Protección
Mediante
oficio No. OFI13-00025242, del veintisiete (27) de septiembre de 2013, el jefe
de la Oficina Asesora Jurídica de la Unidad Nacional de Protección solicitó la
declaratoria de improcedencia del amparo constitucional deprecado.
Al
efecto sostuvo, que la Unidad decidió al determinar el nivel de riesgo del
actor como extraordinario, ratificar las medidas implementadas a su favor. A su
vez, indicó que, además, se encuentra vigente una orden de trabajo tendiente a
revaluar su nivel de riesgo, proceso que se realizará de conformidad con los
términos del Decreto 4912 de 2011.
6.3.
Prosegur Vigilancia y Seguridad Privada LTDA
Mediante
escrito de veintisiete (27) de septiembre de 2013, el representante legal de
Prosegur Vigilancia y Seguridad Privada LTDA y el vocero de la Unión Temporal
Siglo XXI, solicitaron la negación del mecanismo de amparo, al considerar que las
entidades no han vulnerado ninguno de los derechos fundamentales alegados por
el accionante.
Al
respecto, anotó que a la sociedad Prosegur, integrante de la Unión Temporal
Siglo XXI, le fue adjudicada la licitación que inició la UNP para la prestación
del servicio de escolta a la entidad, la cual, en calidad de contratista,
presta, exclusivamente, el servicio de escoltas de acuerdo a los requerimientos
establecidos en el contrato de prestación de servicio y que, para ello, existen
unos rubros muy limitados que dificultan la entrega de viáticos y gastos de
desplazamientos.
Por
último, indicó que ninguno de los derechos de petición presuntamente dirigidos
a la Unión Temporal Siglo XXI fueron recibidos por la empresa. Al respecto,
sostuvo que, revisada sus bases de datos, no se encontró alguna constancia de recibido
o copia de envío por correo certificado que permita inferir que las peticiones
fueron allegadas a la compañía.
II.
DECISIÓN JUDICIAL QUE SE REVISA DENTRO DEL EXPEDIENTE T-4.255.746
1.
Decisión de primera instancia
Mediante sentencia del cuatro (4) de octubre
de 2013, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la
Judicatura de Risaralda, declaró improcedente la acción de tutela al considerar
que las pretensiones del accionante respecto a su esquema de seguridad son
netamente económicas.
En relación con las peticiones,
consideró que las mismas no habían sido resueltas y, por tanto, ordenó a la
Unidad Nacional de Protección y a la Temporal Siglo XXI, contestar los
diferentes requerimientos presentados por el accionante.
2.
Impugnación
Inconforme con la decisión adoptada por el juez de
primera instancia, el accionante presentó recurso de apelación al considerar
que el a-quo debió adoptar medidas tendientes a proteger sus derechos a
la vida, al mínimo vital, y a la integridad personal. Así mismo, debió ordenar
a las entidades accionadas el cumplimiento de las obligaciones contractuales
contraídas al momento de autorizarle un esquema de seguridad.
Indicó que no se protegió su derecho de locomoción ni
se le garantizó el suministro de las medidas de protección necesarias previstas
en la ley tales como: recursos físicos de soporte a los esquemas de seguridad,
medios de movilización, tiquetes aéreos internacionales y nacionales, entre
otros.
3. Decisión de segunda instancia
Mediante sentencia del veinte (20) de noviembre de
2013, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura, confirmó el fallo proferido por el juez de primera instancia que declaró
improcedente la acción de tutela.
Como fundamento de su decisión el ad-quem
consideró que el actor no demostró que su esquema de seguridad fuera insuficiente
ante su nivel de riesgo o que las entidades se hubieren negado a brindarles las
medidas necesarias para proteger su vida e integridad personal.
Respecto a las peticiones aducidas por el accionante,
argumentó que las copias de los memoriales allegados no tienen constancia de
recibido, por lo que no se puede inferir que las entidades accionadas hubieran
vulnerado su derecho.
III. ANTECEDENTES DEL EXPEDIENTE T-4.258.342
1.
La solicitud
El señor Exeomo de Jesús Martínez Díaz, en
calidad de desplazado de la violencia, presentó acción de tutela contra la
Unidad Nacional de Protección, entidad adscrita al Ministerio del Interior, con
el fin de que se restablezcan sus derechos a la vida y a la seguridad personal
presuntamente vulnerados por la entidad demandada. El mecanismo de amparo se
fundamenta en los siguientes,
2.
Hechos
2.1. Aduce el accionante que ha sido, en
tres ocasiones, víctima del desplazamiento forzado y que, por la persecución de
las fuerzas al margen de la ley ha padecido el asesinato de su hermano. Agrega
que también, ha sido víctima de robo de tierras, maquinaria agrícola y
extorsión.
2.2 Manifiesta que los mencionados hechos se
han puesto en conocimiento de las autoridades correspondiente pero, que hasta
el momento, continúa su situación de desprotección.
2.3. El 29 de enero de 2013, cuando fue
asesinado su hermano, radicó una petición ante la Unidad Nacional de Protección
en la que requirió medidas de seguridad para él y para su núcleo familiar. Sin
embargo, su solicitud no fue aceptada, toda vez que la entidad consideró que no
se encuentra inmerso en alguna situación de riesgo que ponga en peligro su
vida, su integridad personal y la de su familia.
2.4. Sostiene que, presentó
ante las entidades accionadas sendos oficios a través de los cuales solicitó,
en consideración a su situación de desplazado, las medidas de protección
pertinentes. Advierte que las mencionadas peticiones, la última de ellas
radicada el tres (3) de mayo de 2013, fueron contestadas pero no resuelven de
fondo su situación de desprotección.
3.
Pretensiones
El demandante
pretende que por medio de la acción de tutela le sean amparados los derechos
fundamentales a la vida y a la seguridad personal presuntamente
vulnerados por la entidad demandada y, como consecuencia de ello, se ordene a la Unidad Nacional de Protección autorizar la
medida de seguridad que requiere, teniendo en cuenta su calidad de víctima del
desplazamiento forzado.
4.
Pruebas
En
el expediente T-4.258.342 obran las siguientes pruebas:
-
Copia
de la petición radicada el tres (3) de mayo de 2013 ante el Ministerio del
Interior, en el que solicita la reubicación y medidas de protección (folio 10
del cuaderno 2).
-
Copias
de las repuestas a la peticiones presentadas, en las que se indicó que “para
poder ser beneficiario del programa de protección por parte de la Unidad
Nacional de Protección es menester que se encuentre en situación de riesgo
extraordinario o extremo, como consecuencia directa y en razón del ejercicio de
su actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, o en
razón al ejercicio de su cargo o incluido dentro del grupo estipulado en el
artículo 6 del Decreto 4912 de 2011 modificado por el artículo 2 del Decreto
1225 de 2012” (folio del 20 al 24 del cuaderno 2).
-
Copia
de la reparación individual otorgada al accionante a modo de indemnización por
el fallecimiento de su hermano (folios 24 y 25 del cuaderno 2).
-
Copia
de la contestación proferida por Acción Social a la petición presentada por el
actor, en la que se informa que “Verificado el Registro Único de Población
Desplazada RUPD se constató que se encuentra incluido desde el 15 de febrero de
2002” (folio 27 del cuaderno 2).
-
Copia
del formato de recepción de peticiones de la Defensoría del pueblo, en el que
el accionante manifiesta que en varias oportunidades ha sido amenazado de
muerte por grupos al margen de la ley quienes, según indicó, lo obligaron a
desalojar su lugar de residencia por lo que, actualmente, se encuentra en un
albergue temporal (folio 34 al 37 del cuaderno2).
5.
Respuesta de las entidades accionadas
5.1.
Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema ANSPE
Mediante
escrito del siete (7) de junio de 2013, el Secretario General de la Agencia
Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema ANSPE, indicó que la
mencionada entidad no ha vulnerado los derechos fundamentales invocados por el
actor. Al respecto, sostuvo que la Agencia solo se encarga de la intermediación
entre las familias en situación de pobreza extrema y las entidades públicas que
tienen ofertas de programas y/o proyectos creados para superar situaciones de
dificultad, de tal manera que ANSPE no es responsable de la ejecución de
ninguno de los programas de ayuda por cuanto, no otorga subsidios de ninguna
índole ni tiene injerencia en la ejecución de los programas de protección requeridos
por el actor.
5.2.
Unidad para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas
A
través de escrito No. 2013-00162, del siete (7) de junio de 2013, el
representante judicial de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas, solicitó que se declarara respecto a la entidad, la falta de
legitimación en la causa por pasiva.
Manifestó
que el señor Exeomo de Jesús Martínez Díaz se encuentra incluido en el Registro
Único de Víctimas y que, en razón a su condición, se le ha hecho entrega de las
ayudas humanitarias respectivas, así como de los programas de emprendimiento
para la generación de ingreso por lo que considera que la entidad no ha
vulnerado los derechos que, en calidad de desplazado, ha adquirido el
accionante.
Por
último, indicó que existen dentro de la organización estatal instituciones
creadas para brindar seguridad y protección a los habitantes del territorio
nacional en caso de amenazas que atenten contra la vida e integridad personal,
tales como el Ministerio de Interior y Unidad Nacional de Protección entre
otras, por lo que no es la Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas la entidad llamada a responder por la
solicitud de protección presentada por el señor Exeomo de Jesús Martínez Díaz.
5.3.
Unidad Nacional de Protección UNP
Mediante
escrito del veintiocho (28) de octubre de 2013, el jefe de la Oficina Jurídica
de la Unidad Nacional de Protección solicitó la declaratoria de improcedencia
del amparo constitucional deprecado.
Al
efecto, puso de manifiesto la actitud temeraria del actor toda vez que, con
anterioridad, promovió una acción de tutela por los mismos hechos y
pretensiones, las cual fue conocida por el Juzgado 43 Civil del Circuito de
Bogotá.
Sostuvo,
con relación al caso concreto, que la Unidad decidió en reunión de miembros del
Comité Interinstitucional CERREM, realizada el 14 de febrero de 2013, calificar
como ordinario el riesgo manifestado por el actor.  Posteriormente, al aducir
hechos nuevos, el 29 de agosto del mismo año, fue por segunda vez, dicho riesgo
calificado como ordinario. Por lo tanto, considera que frente a la ponderación determinada
a través del estudio de riesgo y revaluación del mismo, la unidad se encuentra
imposibilitada para adoptar medidas de protección puesto que el programa está
diseñado para salvaguardar a los peticionarios cuando los mismos se encuentren
exclusivamente en situación de riesgo extraordinario o extremo.
Con
fundamento en lo expuesto, enfatizó que la Unidad actúo conforme al
procedimiento creado para determinar la necesidad de suministrar el mecanismo
de protección sin que, para el caso concreto, se hiciera evidente la necesidad
del mismo.
IV.
DECISIÓN JUDICIAL QUE SE REVISA DENTRO DEL EXPEDIENTE T-4.258.342
1.
Decisión de primera instancia[1]
Mediante sentencia del primero (1º) de noviembre
de 2013, el Juzgado Veintitrés (23) Penal del Circuito de Conocimiento de
Bogotá, negó el amparo constitucional invocado por el accionante al considerar
que no existió, por parte de la entidad accionada, vulneración de los derechos del
actor.
Al respecto, sostuvo que la Unidad
Nacional de Protección desplegó todas las actividades necesarias para
establecer si el accionante se encuentra o no ante una amenaza extraordinaria o
extrema que amerite su protección y que el resultado arrojó que se encuentra
inmerso en una situación de riesgo ordinario que no obliga a la entidad a
suministrarle medida de seguridad alguna.
Por último, sostuvo que el actor no
probó ni siquiera sumariamente las amenazas de las que, presuntamente, fue
víctima pues solo allegó unas noticias periodísticas que dan cuenta de unos homicidios
que ocurrieron en San Marcos (Sucre). Sostiene que los elementos probatorios
allegados no permiten entrever un peligro específico e individualizable, ya que
el actor manifestó vivir en la ciudad Bogotá, por lo que concluyó que la
negativa de la entidad de otorgarle medidas de seguridad no le vulnera derecho
alguno.
2.
Impugnación
El
accionante, reiterando los argumentos expuestos en el escrito contentivo de la
solicitud de amparo, presentó recurso apelación contra el fallo proferido por
el A-quo.
3. Decisión de segunda instancia
Mediante sentencia del 1º de diciembre de 2013, la
Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Bogotá, confirmó el fallo proferido
por el juez de primera instancia y, en su lugar, denegó la acción de tutela al
considerar que no existió por parte de la entidad accionada vulneración de los
derechos fundamentales, toda vez que no se evidenció en el expediente prueba
fehaciente de la que se pueda inferir que el actor es víctima de amenazas
contra su vida e integridad personal.
En virtud de lo anterior, consideró que la Unidad
Nacional de Protección no obró arbitrariamente al calificar el riesgo del actor
como normal, toda vez que no se encontró demostrada una causal que permitiera
su inclusión en el programa de protección, pues ya no reside en los lugares
donde, dice ha sido objeto de amenazas.
VI. CONSIDERACIONES
1. Competencia
Esta Sala de la Corte Constitucional, es competente
para revisar las sentencias dictadas por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria
del Consejo Seccional de la Judicatura de Risaralda (T-4.255.746) y el
pronunciado por el Juzgado Veintitrés (23) Penal del Circuito de Conocimiento
de Bogotá (T-4.258.342), de conformidad con lo establecido en los artículo 86 y
241-9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículo 31 a 36 del
Decreto 2591 de 1991.
2. Problema Jurídico
Con fundamento en los hechos expuestos, en el presente
asunto le corresponde a la Sala establecer si la Unidad Nacional de Protección,
adscrita al Ministerio del Interior, vulneró los derechos fundamentales de un representante de la Mesa Nacional de
Víctimas ante el Consejo Nacional de Gestión de Tierras perteneciente al programa de protección al no hacer
entrega efectiva de los recursos económicos aprobados para su esquema de
seguridad y, además, si quebrantó las prerrogativas de una víctima del
desplazamiento forzado al no incluirlo, en razón a las supuestas amenazas
contra su vida e integridad personal, como beneficiario de un programa de
seguridad.
Para resolver este planteamiento, deberá la Sala, analizar
el contenido y el alcance actual del derecho a la seguridad personal, así como los
niveles de riesgo y amenaza que dan lugar a recibir protección, teniendo para
ello en cuenta la evolución de este derecho en la jurisprudencia de esta Corte.
3. Derecho fundamental a la seguridad personal.
Reiteración de jurisprudencia
Esta
corporación, en múltiples pronunciamientos, ha tenido oportunidad de referirse
al derecho a la seguridad personal, precisando sus contenidos a partir de lo
establecido en la Constitución y en instrumentos internacionales que hacen
parte de la legislación interna[2].
Pero, adicionalmente, a través del desarrollo de su jurisprudencia, ha avanzado
en la ampliación del ámbito de protección mediante la acción de tutela,
garantizado también, a nivel constitucional, la seguridad personal.
Para
efectos de reiterar el entendimiento que la Corte le ha dado a esta garantía,
la Sala hará alusión, principalmente, a las sentencias T-719 de 2003[3] y
T-339 de 2010[4],
por considerar que son las que han precisado con mayor detalle el alcance
constitucional del mismo.
3.3. Jurisprudencia de la Corte Constitucional en
materia del derecho a la seguridad personal
El derecho a la seguridad personal tiene, para la
Corte Constitucional, una triple connotación jurídica en razón a que en sí
mismo representa un valor constitucional, un derecho colectivo y un derecho
fundamental.
El
carácter de valor constitucional se colige del preámbulo de la Constitución, al
indicar que fue voluntad del pueblo soberano asegurar la vida, la convivencia y
la paz, y del artículo 2°, según el cual las autoridades están instituidas para
proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra,
bienes, creencias y demás derechos y libertades. De esta manera, la Corte ha
estimado que la seguridad se constituye en uno de los puntos cardinales del
orden público, en tanto garantiza “… las condiciones necesarias para el
ejercicio de todos los derechos y libertades fundamentales por parte de las
personas que habitan el territorio nacional”[5].
También,
ha precisado que la seguridad es un derecho colectivo, “es decir, un derecho
que asiste en forma general a todos los miembros de la sociedad, quienes se
pueden ver afectados por circunstancias que pongan en riesgo bienes jurídicos
colectivos tan importantes para el conglomerado social, como el patrimonio
público, el espacio público, la seguridad y salubridad públicas, la moral
administrativa, el medio ambiente o la libre competencia económica (Art. 88,
C.P.).”[6]
Finalmente
esta Corte, ha considerado a la seguridad como un derecho individual, en la
medida en que es “aquél que faculta a las personas para recibir protección
adecuada por parte de las autoridades, cuando quiera que estén expuestas a [amenazas]
que no tienen el deber jurídico de tolerar, por rebasar éstas los niveles
soportables de peligro implícitos en la vida en sociedad; en esa medida el
derecho a la seguridad constituye una manifestación del principio de igualdad
ante las cargas públicas, materializa las finalidades más básicas asignadas a
las autoridades del Constituyente, garantiza la protección de los derechos
fundamentales de los más vulnerables, discriminados y perseguidos, y manifiesta
la primacía del principio de equidad.”[7]
Ahora
bien, el derecho a la seguridad no aparece expresamente nominado como
fundamental en la Constitución, sino que ese estatus deriva de una
interpretación sistemática de la Carta Fundamental (preámbulo, arts. 2°, 12,
17, 18, 28, 34, 44, 46 y 73 C.P.), y de diversos instrumentos internacionales
que hacen parte del ordenamiento jurídico interno, en virtud del bloque de
constitucionalidad (arts. 93 y 94 C.P), como son: (i) la Convención Americana
sobre Derechos Humanos (art. 7°, Nral. 1°), incorporada a la legislación
colombiana mediante Ley 16 de 1972; y (ii) el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos (art. 9°, Nral. 1°), aprobada mediante Ley 74 de 1968. Así
mismo, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (art. 1°)
y la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, aceptada como
costumbre internacional a partir de la promulgación de Teherán el 13 de marzo
de 1968, aluden al derecho a la seguridad (art. 3°).
Bajo
este contexto, la Corte ha precisado que el derecho a la seguridad personal, no
se circunscribe, exclusivamente, a los casos en los que esté comprometida la
libertad individual[8],
sino que comprende todas aquellas garantías que en un momento dado puedan verse
afectadas y que requieran protección por parte del Estado, concretamente la
vida y la integridad personal[9],
como derechos básicos para la existencia misma de las personas[10]. Conforme con lo
anterior, la jurisprudencia constitucional ha señalado que “el énfasis
principal de la labor protectiva de las autoridades ha sido la provisión
efectiva de las condiciones mínimas de seguridad que posibilitan la existencia
de los individuos en sociedad, sin estar expuestos a riesgos extraordinarios de
recibir daños en su contra.”[11]
En
conclusión, la seguridad debe ser entendida como valor constitucional, derecho
colectivo y fundamental, precisándose, respecto de este último, que se
constituye en una garantía que debe ser preservada por el Estado, no
circunscribiéndose su ámbito de protección a las personas privadas de la
libertad, sino que también se extiende a los demás bienes jurídicos que en un
momento determinado requieren la adopción de medidas de protección, a fin de
garantizar la efectividad de los derechos fundamentales a la vida e integridad
personal.
3.3.
Escala de riesgos y amenazas para brindar protección especial por parte del
Estado. Precisión conceptual efectuada en la sentencia T-339 de 2010.
Reiteración de jurisprudencia
En
un principio, la Corte, al hacer referencia a los tipos de riesgos existentes,
frente a los cuales debe protegerse el derecho a la seguridad personal, precisó
que la categorización del riesgo, entendiéndose que el mismo puede ser mínimo,
ordinario, extraordinario, extremo o consumado, resulta “crucial para
diferenciar el campo de aplicación del derecho a la seguridad personal de las
órbitas de otros dos derechos fundamentales con los cuales está íntimamente
relacionado, sin confundirse con ellos: la vida y la integridad personal”[12].
En
tal virtud, se concluyó que el derecho a la seguridad personal, solo se puede
invocar cuando el titular está sometido a un riesgo extraordinario que amenace
la vida o la integridad personal, caso en el cual el afectado podrá exigir que
las autoridades le brinden protección especial.
Al
respecto, la Corte consideró necesario precisar en Sentencia T-339 de 2010[13]
la diferencia entre riesgo y amenaza, con el fin de determinar el ámbito en el
que es necesario que el Estado disponga de medidas de protección especiales. En
tal contexto, señaló que “el riesgo es siempre abstracto y no produce
consecuencias concretas, mientras que la amenaza supone la existencia de
señales o manifestaciones que hagan suponer que algo malo va a suceder. En
otras palabras, la amenaza supone la existencia de ‘signos objetivos que
muestran la inminencia de la agravación del daño’. Por este motivo, ‘cualquier
amenaza constituye un riesgo, pero no cualquier riesgo es una amenaza’”.
En
ese orden de ideas, indicó que cuando la jurisprudencia constitucional alude a
los tipos de riesgo extraordinario y extremo, “se refiere con más exactitud
al concepto de amenaza pues no es suficiente con que exista una contingencia de
un posible daño sino que debe haber alguna manifestación, alguna señal, que
haga suponer que la integridad de la persona corre peligro.” Por tal razón,
estimó necesario establecer además de una escala de riesgos, una escala de
amenazas. Al respecto, este tribunal dijo:
“[N]o se debe hablar únicamente de escala de riesgos
sino de escala de riesgos y amenazas pues los dos primeros niveles de la escala
se refieren al concepto de riesgo en la medida en la que, en estos niveles,
existe una posibilidad abstracta y aleatoria de que el daño se produzca. En
cambio, en los dos últimos niveles de la escala, ya no existe un riesgo
únicamente sino que existe una amenaza en la medida en la que existen hechos
reales que, por su sola existencia, implican la alteración del uso pacífico del
derecho atacado y hacen suponer que la integridad de la persona corre peligro.”
De
igual manera, resaltó que también resulta impreciso hablar de riesgo
consumado, pues una vez consumado el daño, no puede hablarse de riesgo,
razón por la que dicha expresión debe ser reemplazada por daño consumado.
En
consecuencia, la escala de riesgo y amenaza que debe ser aplicada a casos en
los que es solicitada protección especial por parte del Estado, fue precisada
por este tribunal en los siguientes términos:
“1) Nivel de riesgo: existe una posibilidad abstracta y aleatoria
de que el daño a la vida o a la integridad personal se produzca. Este nivel se
divide en dos categorías: a) riesgo mínimo: categoría hipotética en la
que la persona sólo se ve amenazada por la muerte y la enfermedad naturales y; b)
riesgo ordinario: se refiere a aquel riesgo que proviene tanto de factores
internos como externos a la persona y que se deriva de la convivencia en
sociedad. En este nivel de la escala, los ciudadanos deben soportar los riesgos
que son inherentes a la existencia humana y a la vida en sociedad.
Cuando una persona
pertenece a este nivel, no está facultada para exigir del Estado medidas de
protección especial, pues su derecho a la seguridad personal no está siendo
afectado[14],
en la medida en la que el riesgo de daño no es una lesión pero sí, en el mejor
de los casos, un riesgo de lesión.
2)    Nivel de amenaza: existen hechos reales que, de por sí,
implican la alteración del uso pacífico del derecho a la tranquilidad y que
hacen suponer que la integridad o la libertad de la persona corren verdadero
peligro. En efecto, la amenaza de daño conlleva el inicio de la alteración y la
merma del goce pacífico de los derechos fundamentales[15], debido al miedo razonable que produce visualizar el
inicio de la destrucción definitiva del derecho. Por eso, a
partir de este nivel, el riesgo se convierte en amenaza. Dependiendo de su
intensidad, este nivel se divide en dos categorías:
a)    amenaza ordinaria: Para saber cuando se está en presencia
de esta categoría, el funcionario debe hacer un ejercicio de valoración de la
situación concreta y determinar si ésta presenta las siguientes
características:
i.
existencia de
un peligro específico e individualizable. Es decir, preciso, determinado y sin
vaguedades;
ii.
existencia de
un peligro cierto, esto es, con elementos objetivos que permitan inferir que
existe una probabilidad razonable de que el inicio de la lesión del derecho se
convierta en destrucción definitiva del mismo. De allí que no pueda tratarse de
un peligro remoto o eventual.;
iii.
tiene que ser
importante, es decir que debe amenazar bienes o intereses jurídicos valiosos
para el sujeto como, por ejemplo, el derecho a la libertad;
iv.
tiene que ser
excepcional, pues no debe ser un riesgo que deba ser tolerado por la
generalidad de las personas y. finalmente,
v.
deber ser
desproporcionado frente a los beneficios que deriva la persona de la situación
por la cual se genera el riesgo.
Cuando concurran todas
estas características, el sujeto podrá invocar su derecho fundamental a la
seguridad personal para recibir protección por parte del Estado, pues en este
nivel, se presenta el inicio de la lesión del derecho fundamental y, en esta
medida, se presenta un perjuicio cierto que, además, puede o no agravarse. Por
estos motivos, la persona tiene derecho a que el Estado intervenga para hacer
cesar las causas de la alteración del goce pacífico del derecho o, al menos,
para evitar que el inicio de la lesión se vuelva violación definitiva del
derecho.
b)    amenaza extrema: una persona se encuentra en este nivel cuando está
sometida a una amenaza que cumple con todas las características señaladas
anteriormente y además, el derecho que está en peligro es el de la vida o la
integridad personal. De allí que, en este nivel, el individuo pueda exigir la
protección directa de sus derechos a la vida y a la integridad personal y, en
consecuencia, no tendrá que invocar el derecho a la seguridad como título
jurídico para exigir protección por parte de las autoridades[16].
Por lo tanto, en el nivel
de amenaza extrema, no sólo el derecho a la seguridad personal está siendo
violado sino que, además, también se presenta la amenaza cierta que muestra la
inminencia del inicio de la lesión consumada de los derechos fundamentales a la
vida y a la integridad personal. De allí que, cuando la persona esté en este
nivel, tiene el derecho a que el Estado le brinde protección especializada.
3)    Daño consumado: se presenta cuando ya hay una lesión
definitiva del derecho a la vida o a la integridad personal. En el evento de
presentarse lo segundo, dicha lesión a la integridad personal también genera la
protección especial no sólo frente a la integridad personal sino también frente
a la vida.”
Con fundamento en lo
anterior, cuando una persona está sometida a un nivel de riesgo, ese simple
hecho no representa violación alguna del derecho a la seguridad personal, pues
el riesgo normal, aquel que se deriva de la existencia misma y de la vida en
sociedad, debe ser soportado por toda persona. Lo contrario, ocurre con la
amenaza que es la que se presenta cuando existen alteraciones del uso pacífico
del derecho a la seguridad personal, en el nivel de amenaza ordinaria, y de los
derechos a la vida y a la integridad personal, en virtud de la amenaza extrema[17].
Así, lo definitivo para determinar si se vulneró o no el derecho a la seguridad
personal es que la circunstancia en la que se encuentra el ciudadano sea excepcional
o extrema, lo que exige que, por ejemplo, los mensajes, riesgos, intimidaciones
o amenazas recibidas deben ser específicos e individualizables, concretos,
presentes, importantes, serios, claros, excepcionales y desproporcionados.
Además, no se puede obviar el
hecho de que en la regulación actual los programas de protección de la
seguridad personal proceden luego de la realización de estudios de niveles de
riesgo, en los cuales se evalúa qué tipo de características reúnen las denuncias
hechas por los solicitantes, lo que permite hacer recomendaciones sobre las
medidas de protección cuando se advierte la presencia de una situación que
afecta el derecho a la seguridad de la persona. Ahora bien, independientemente
de que se categorice como riesgo o amenaza, cuando una persona afronta una
circunstancia que pone en peligro su seguridad personal y se trata de una
situación excepcional o extrema, el Estado tiene la obligación de brindarle
medidas de protección oportunas y adecuadas, que correspondan a un estudio
serio y proporcionado del nivel de riesgo en el que se encuentra[18].
Cabe reiterar que el derecho
a la seguridad personal es susceptible de protección a través de la acción de
tutela cuando el riesgo al que se enfrenta el accionante es calificado. En
otras palabras, no todo riesgo al que se somete una persona genera la
vulneración de la seguridad personal y, por ende, no todo riesgo legitima al
afectado para solicitar del Estado medidas especiales de protección. El riesgo
que enfrenta un ciudadano puede ser calificado en una escala como: mínimo,
ordinario, extraordinario, extremo o consumado y solo son susceptibles de
garantía especial por parte del Estado quienes afronten peligros frente a su
vida y su integridad excepcionales o extremos[19].
A su vez, la Corte
Constitucional ha sostenido que la solicitud de protección que se haga al
Estado exige el deber correlativo del peticionario de probar, al menos
sumariamente, los hechos que demuestren o permitan deducir que se encuentra
expuesto a una situación que amenace sus derechos. Es por ello que se debe
acreditar la naturaleza e intensidad de la amenaza respecto de la cual se pide
la protección. Esto conlleva por parte de las autoridades competentes la
obligación de identificar el tipo de amenaza que recae sobre la persona y
definir de manera oportuna las medidas y medios de protección específicos,
adecuados y suficientes para evitar la consumación de un daño, especialmente cuando
se trata de personas que por su actividad misma están sujetas a un nivel mayor
de amenazas.
En ese contexto, se tiene
entonces que el reconocimiento y la efectividad del derecho a la seguridad
personal, impone para el Estado la carga prestacional de suministrar,
dependiendo del grado de amenaza en cada caso concreto, las medidas de
seguridad pertinentes para garantizar la salvaguarda de los derechos a la vida
y a la integridad personal, razón por la cual se ha considerado que el
legislador desempeña un papel importante a la momento de precisar el contenido
del derecho a la seguridad personal mediante programas, procedimientos, medidas
e instituciones dispuestas para tal fin. No obstante, la jurisprudencia ha
dispuesto que en aquellos casos en los que no hay normas aplicables al caso
concreto, “la autoridad administrativa competente y, en subsidio el juez,
debe efectuar un ejercicio de ponderación, adicional al de determinar la intensidad
de la amenaza a que está expuesta la persona, para establecer cuál es la medida
de protección aplicable al caso”[20], pues lo contrario implicaría desconocer la
aplicación directa de la Constitución[21]
y el carácter inalienable de los derechos fundamentales[22].
Con
fundamento en lo anterior, se tiene que las autoridades están instituidas para
garantizar la efectividad del derecho fundamental a la seguridad personal, no
solo de las personas que están expuestas a un nivel de amenaza ordinaria, sino
que tienen el deber constitucional de garantizar los derechos a la vida e
integridad personal, cuando se trata de una amenaza de tipo extremo. Así mismo,
que no proceden medidas preventivas cuando se ha concretado y materializado un
daño consumado, sino de otro orden, “en especial sancionatorias y
reparatorias.”[23]
4.
Solución de los casos concretos
4.1. Expediente T-4.255.746
El señor Eisenhower D’Janon Zapata es representante de
la Mesa Nacional de Víctimas ante el Consejo Nacional de Gestión de Tierras y,
como tal, desde que ejerce dicha función, ha sido objeto de repetidas amenazas que
atentan contra su seguridad. Por tal razón, fue vinculado, después de
calificarse su riesgo como extremo, al programa de seguridad de la Unidad
Nacional de Protección, entidad adscrita al Ministerio del Interior, y, en
consecuencia, la mencionada entidad le otorgó un esquema de seguridad que
consiste en el suministro de un transporte vehicular blindado, dos escoltas
permanentes con el porte respectivo de las armas de fuego y de los chalecos de
seguridad.
El accionante manifiesta que en el ejercicio de sus
funciones, tiene que realizar frecuentes viajes a los departamentos que
representa y a la ciudad de Bogotá y que, por la ausencia de los subsidios para
combustibles, peajes y viáticos, ha tenido que viajar sin seguridad y, en
algunas ocasiones, se ha visto obligado a no asistir a las convocatorias por no
contar con el acompañamiento de su esquema.
Afirma que, a través de sendos oficios, ha puesto en
conocimiento de las autoridades accionadas su situación, advirtiéndoles que
esta en imposibilidad de sufragar con sus propios recursos los costos para que
su esquema de seguridad pueda acompañarlo a los viajes que, en ejercicio de sus
funciones, tiene que realizar. Sin embargo, solo obtuvo como respuesta la
iniciación del trámite para que la Unidad Nacional de Protección realizara un nuevo
estudio sobre su nivel de riesgo.
Por su parte, Prosegur Vigilancia y Seguridad Privada
LTDA y la Unión Temporal Siglo XXI, a quien le fue adjudicado la prestación del
servicio de escolta, indicaron, al contestar la acción de tutela, que como
cuentan con unos rubros muy limitados se dificulta la entrega de viáticos y gastos
de desplazamientos. Al respecto, el accionante manifiesta que ve menguada la
protección de su seguridad personal, toda vez que el rubro asignado ha disminuido
considerablemente a más de la mitad del subsidio que inicialmente le fue
autorizado, viéndose limitado hasta su derecho de locomoción.
Los jueces de instancias declararon la improcedencia del
mecanismo de amparo sosteniendo que no es posible intervenir en un asunto
relativo a la autorización de esquemas de seguridad, por cuanto estas
decisiones están precedidas de un procedimiento y de un estudio técnico propio
de las obligaciones de las entidades accionadas. Sin embargo, consideraron que
la Unidad Nacional de Protección realizó la calificación del riesgo solicitado
por el actor y que, en efecto, lo incluyó en un programa de protección del cual
se beneficia en la actualidad y que, este no demostró, siquiera sumariamente,
que su esquema fuera insuficiente para el nivel de riesgo al que, en el
ejercicio de sus funciones, se encuentra expuesto.
Ante todo, la Sala considera necesario precisar que la
adopción de las medidas de protección depende en buena parte de los estudios
técnicos adelantados por los expertos en la materia quienes, en el presente
caso, concluyeron que, luego de realizar el análisis del riesgo del
peticionario, en razón del nivel extremo al que se encuentra expuesto debían
incluirlo en el programa de protección y otorgarle un esquema de seguridad.
Tal y como se señaló anteriormente, una de las
obligaciones del Estado en virtud del derecho a la seguridad personal consiste
en la adopción oportuna de medios de protección específicos, adecuados y
suficientes para evitar que la amenaza se materialice o incremente. Bajo ese
supuesto, se tiene que la seguridad personal del actor se encuentra, en
principio, garantizada a través de las medidas implementadas por la Unidad
Nacional de Protección, pues cuenta con un esquema determinado de acompañamiento.
Sin embargo, encuentra la Sala que existe certeza
sobre el hecho de que estas medidas no se implementan adecuadamente, pues no se
cuenta con los recursos suficientes que permitan que las mismas operen
eficazmente atendiendo el nivel de riesgo del actor el cual depende
directamente de las actividades que desarrolla. Así pues en vista de que la seguridad
está sometida al rubro que para la misma se halla autorizado, el cual resulta
precario el Estado, por un tema presupuestal, en circunstancias como la
examinada desconoce su obligación de garantizar, en debida forma, el derecho a
la seguridad personal.
En síntesis, esta Sala encuentra que la Unidad
Nacional de Protección, la Unión Temporal Siglo XXI y las compañías Prosegur
Vigilancia y Seguridad Privada LTDA, por la carencia presupuestal alegada
vulneran varios aspectos del derecho a la seguridad personal del representante
de la Mesa Nacional de Víctimas, toda vez que si bien se adelantó el estudio
oportuno y adecuado de las últimas situaciones de amenaza y riesgo que este
denunció y se adoptaron las medidas para salvaguardar sus derechos, lo cierto
es que, en la actualidad existe la imposibilidad de implementar, en debida
forma, el esquema de seguridad autorizado por falta de recursos.
En ese orden de ideas, la Sala considera que el riesgo
o amenaza al que está sometido el accionante, amerita una decisión que
garantice cabalmente su derecho fundamental, por lo que debe tenerse en cuenta
el número y tipo de eventos que frecuenta lo cual se considera indispensable para
que, con fundamento en ello, la Unidad proceda a determinar tanto la
conformación del esquema como el rubro que se debe destinar para que el
acompañamiento de la seguridad abarque el mayor número de situaciones posibles.
En consecuencia, si bien para la Sala no se consumó
una vulneración directa de los derechos en razón a que la falencia en la
prestación del servicio está fundamentada en el rubro inicialmente
presupuestado, lo cierto es que en el presente caso, se considera necesario ordenar
a la Unidad Nacional de Protección que, inicie los trámites necesarios
tendientes a presentar ante el respectivo comité del Ministerio del Interior el
estudio del nivel de riesgo del señor Eisenhower D’Janon Zapata el cual, deberá
incluir el número y tipo de eventos a los que debe asistir en desempeño de sus
funciones para que, con base ello, se estructure el esquema de seguridad
adecuado, planificado de la forma que se considere más efectiva, y se destine el
rubro presupuestal que al efecto se requiera.
Así las cosas, esta Sala de Revisión, revocará el
fallo proferido, el 20 de noviembre de 2013, por la Sala Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura, que denegó la acción de tutela y, en su
lugar, concederá el amparo de los derechos fundamentales de Eisenhower D’Janon
Zapata y, ordenará a la Unidad Nacional de Protección que, en el término de cuarenta
y ocho (48) horas contados a partir de la notificación de esta providencia,
inicie los trámites tendientes a suministrarle al actor un esquema de seguridad
acorde con las actividades que realiza, teniendo en cuenta las consideraciones
de este proveído. Dicho trámite deberá surtirse en un plazo no mayor de 30 días
y contar con la participación del interesado.
4.2. Expediente T-4.258.342
El señor Exeomo de Jesús Martínez Díaz, ha sido, en
tres ocasiones, víctima del desplazamiento forzado y, sostiene que por la
persecución de las fuerzas al margen de la ley ha padecido el asesinato de su
hermano y, se ha visto obligado, por las extorsiones de las que ha sido objeto,
a perder sus pertenencias. Estos hechos se encuentran acreditados en el
expediente, pues a su declaración adjuntó el certificado del Personero
Municipal de Nechí (Antioquia) en el que se da cuenta de los sucesos que
llevaron al actor a abandonar su lugar de residencia para dirigirse, primero, a
la capital de un departamento vecino y, posteriormente, a Bogotá. En dicho
documento también alude al  asesinato de su hermano, quien, según se afirma,
falleció en la masacre de San Marcos (Sucre).
Respecto de los hechos que originaron su situación de
desplazamiento, encuentra la Sala que los mismos fueron aceptados por la Unidad
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y por el Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social entidades que reconocieron su condición
de tal en la medida en que efectuaron la inscripción del actor y de su núcleo
familiar en el Registro Único de Población Desplazada y, adicionalmente, se le
otorgó una reparación individual por vía administrativa por el fallecimiento de
su hermano.
El accionante manifiesta, según consta en la
declaración realizada ante la defensoría del pueblo, que el grupo del “Los
Urabeños” lo amenazaron de muerte porque se encontraba investigando los
hechos que ocasionaron la defunción de su hermano, razón por la cual tuvo que
abandonar su  lugar de residencia y solicitar ante la Unidad Nacional de
Protección las medidas de seguridad pertinentes para él y para su núcleo
familiar por cuanto no han cesado las amenazas contra su vida e integridad
personal.
Advierte que en sendos oficios, ha puesto en
conocimiento de las autoridades accionadas su situación de indefensión por las
amenazas a las que se encuentra sujeto tanto él como su núcleo familiar. Sin
embargo, la Unidad Nacional de Protección le ha negado la inclusión al programa
que lidera.
Por su parte, la Unidad Nacional de Protección,
indicó, al contestar la acción de tutela, que los miembros del Comité
Interinstitucional calificaron, en dos ocasiones como ordinario el riesgo manifestado
por el actor. Por lo tanto, consideró, frente a la ponderación realizada del
estudio del riesgo, que este no se encuentra en una situación que obligue a la
adopción inmediata de medidas de seguridad.
Los jueces de instancias denegaron la acción de tutela
bajo el argumento de que las entidades accionadas no vulneraron los derechos
invocados, toda vez que la decisión de no incluirlo en los programas de
protección estuvo precedida de un procedimiento y estudio técnico que calificó de
ordinario el riesgo, por lo que concluyeron que no es obligación de las
entidades accionadas la prestación del servicio requerido, pues el actor no
cumple con los presupuesto que para ello se exigen.
En relación con las pretensiones de la demanda, la
Sala considera necesario precisar que para la Corte Constitucional el registro
de población desplazada no es un elemento constitutivo de la condición o
situación declarada por el actor. Sin embargo, lo cierto es que, en el caso
objeto de estudio, la inscripción en el RUPD y las declaraciones ante la
personería y defensoría, corroboran al menos los hechos de desplazamiento
relatados en la demanda, lo cual torna indispensable valorar si se requiere la
especial protección del juez constitucional hacia la población desplazada.
Encuentra esta Sala que en razón de su situación de
desplazamiento, el Estado, a través de las entidades creadas para ello, le ha
hecho entrega al actor de las ayudas que han sido destinadas para dicha
población, así como de la información necesaria para que acceda a cada uno de
las prerrogativas establecidas en la ley. Sin embargo, este en el escrito de
tutela requiere, exclusivamente, la inclusión al programa de protección de la
UNP.
Al respecto, se observa que el peticionario manifiesta
ser víctima de amenazas contra su seguridad personal lo cual pretende
corroborar con la certificación del personero municipal de Nechí (Antioquia) y
del defensor del pueblo, en las que se informa que, con ocasión al asesinato de
su hermano, el actor ha sido objeto de múltiples amenazas, la cuales las atribuye
a los grupos subversivos al margen de la ley. Estos hechos, han sido
denunciados ante la Fiscalía General de la Nación y relatados ante la Unidad
Nacional de Protección por el accionante, con el fin de obtener medidas específicas
de amparo.
Resulta oportuno mencionar, que a solicitud del
peticionario, la Unidad Nacional de Protección ha realizado, en dos ocasiones,
un estudio sobre el nivel de riesgo al que se encuentra expuesto y, en ambas
oportunidades, ha concluido que, la calificación de ordinario impide que sea
incluido en la lista de beneficiados del programa de protección.
En ese marco, encuentra este Tribunal que el nivel
actual de riesgo del accionante, ha sido valorado como “riesgo ordinario” es
decir, aquel que deben soportar todos los ciudadanos en condiciones de igualdad
por el hecho de vivir en sociedad, el cual debe ser prevenido por el Estado a
través del cumplimiento eficaz de sus funciones. Por lo tanto, en principio, no
tendría derecho a la asignación de un esquema especial de protección.
En este sentido, encuentra la Sala que si bien el
actor es víctima del desplazamiento forzado y fue sujeto de amenazas contra su
seguridad personal, lo cierto es que las circunstancias planteadas, específicamente
las que tienen relación con el fallecimiento de su hermano y las amenazas
directas de muerte, fueron valoradas en el estudio que realizó la entidad y del
que se colige que su nivel de riesgo es, simplemente, ordinario.
A la misma conclusión se llega cuando se evalúan las
características del riesgo denunciado y se advierte que no obra en el
expediente algún indicio del que se pueda inferirse que, efectivamente, los
grupos al margen de la ley hayan iniciado alguna persecución directa o ejerzan
amenazas individualizadas que recaigan sobre el actor o su núcleo familiar.
Por último, es de precisar, que tal y como se desprende
del escrito de tutela, los desplazamiento ocurrieron en Nechí (Antioquia) y en
San Marco (Sucre) y que, actualmente, el accionante reside en la ciudad de
Bogotá sin que, hasta el momento, en su nueva residencia se hubiere presentado
amenaza o riesgo contra su vida e integridad personal o la de su familia.
En este orden de ideas, considera la Sala que no
existe prueba que justifique conceder el amparo solicitado. Lo cual no obsta
para que el demandante, tan pronto se den los presupuestos que así lo ameritan,
solicite nuevamente la protección especial que requiera
En consecuencia, la Sala procederá a confirmar el
fallo proferido, el 1º de diciembre de 2013, por la Sala de Decisión Penal del
Tribunal Superior de Bogotá que decidió confirmar la sentencia proferida, el 1º
de noviembre de 2013, por el Juzgado Veintitrés (23) Penal del Circuito de
Conocimiento de Bogotá, que denegó la acción de tutela impetrada por el señor
Exeomo de Jesús Martínez Díaz al considerar que no se vulneraron sus derechos
fundamentales.
VIII. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR el fallo proferido, el 20 de noviembre de 2013, por la Sala
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura que denegó la acción de
tutela y, en su lugar, concederá el amparo de los derechos fundamentales de
Eisenhower D’Janon Zapata y al efecto se ORDENA a la Unidad Nacional de
Protección que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir
de la notificación de esta providencia, inicie las actividades tendientes para
suministrarle al actor un esquema de seguridad acorde a las actividades que
realiza, teniendo en cuenta las consideraciones de este proveído. Trámite que
deberá surtirse en un lapso no mayor de 30 días y contar con la participación
del interesado.
SEGUNDO.- CONFIRMAR el fallo proferido, el 1º de diciembre de 2013, por la Sala de Decisión
Penal del Tribunal Superior de Bogotá que decidió confirmar la sentencia
proferida, el 1º de noviembre de 2013, por el Juzgado Veintitrés (23) Penal del
Circuito de Conocimiento de Bogotá, que denegó la acción de tutela impetrada
por el señor Exeomo de Jesús Martínez Díaz al considerar que no se vulneraron
sus derechos fundamentales.
TERCERO.-
Por Secretaría, líbrense las
comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, cópiese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Respecto al trámite de la acción de tutela, la Sala considera
apremiante destacar que el 22 de mayo de 2013 el señor Exeomo de Jesús Martínez
Díaz radicó ante el Tribunal Superior de Bogotá la acción de tutela dirigida
contra el Ministerio del Interior y la Unidad Nacional de Protección. Dicha
actuación, inicialmente, le correspondió por reparto a la Sala Penal del
Tribunal quien, mediante auto del 27 de mayo de 2013, dispuso remitir por
competencia las actuaciones a los Juzgados del Circuito bajo el argumento de
que era necesaria la vinculación de la Unidad Administrativa para la Atención y
Reparación integral a las Víctimas e inviable la intervención del Ministerio
del Interior. Por lo anterior, el Juzgado 14 Penal del Circuito avocó
conocimiento el 31 de mayo de 2013, vinculando únicamente a la Unidad
Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y,
profirió fallo el 17 de junio de 2013 negando el amparo deprecado al considerar
que el accionante había recibido las ayudas humanitarias respectivas. Como
quiera que el accionante impugnó la decisión, el asunto fue sometido al reparto
de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá quien, mediante proveído del
1º de agosto de 2013, decidió declarar la nulidad de todo lo actuado a partir
del auto del 27 de mayo de 2013, bajo el argumento de que no se había vinculado
adecuadamente el contradictorio. En atención a lo anterior, se efectuó el
reparto de la primera instancia, correspondiéndole a la Sala Penal del Tribunal
Superior de Bogotá quien, mediante auto del 8 de agosto de 2013, avocó
conocimiento de la acción de tutela y decidió vincular al Ministerio del
Interior, a la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a
las Víctimas y al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y, el
21 de agosto de 2013, emitió fallo de tutela de primera instancia negando el
amparo deprecado por el ciudadano Exemo de Jesús Martínez Díaz. Contra la
anterior decisión, el actor presentó, el 29 de agosto de 2013, impugnación la
cual fue dirigida a la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia
quien, mediante auto de 12 de septiembre de 2013, declaró, nuevamente, la
nulidad de todo lo actuado pues consideró que el Tribunal carecía de
competencia para resolver el asunto en primera instancia , toda vez que no era
necesaria la vinculación del Ministerio del Interior, pues no se alterarían sus
relaciones jurídicas con el fallo proferido. Además enfatizó, que la contraparte
del proceso constitucional es la Unidad Nacional de Protección y, por tanto, le
corresponde a los jueces del circuito de la ciudad conocer en primera instancia
del proceso. En consecuencia, consideró que la Sala Penal del Tribunal Superior
de Bogotá carecía de competencia para conocer del asunto por lo que ordenó
devolver al Juzgado 23 Penal del Circuito de Conocimiento el proceso a fin de
que emitiera una decisión de fondo respecto al amparo solicitado.
[2]
Véanse las sentencias T-728 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, T-339 de 2010,
M.P. Juan Carlos Henao Pérez, T-134 de 2010,
M.P. Nilson Pinilla Pinilla, T-1037 de 2008,
M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-1254 de 2008,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-1101 de 2008,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-496 de 2008,
M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-1037 de 2006,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-686 de 2005,
M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-683 de 2005,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-634 de 2005,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-524 de 2005,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y T-719 de 2003,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[3]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[4]
M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[5]
T-719 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[6]
Ibídem.
[7]
Ibíd.
[8]
Protección de las personas que se encuentren privadas de la
libertad.
[9]
Artículos 11 y 12 de la Constitución Política.
[10] Así por ejemplo, la
Corte en la Sentencia T-719 de 2003, M.P Manuel José Cepeda Espinosa, señaló
que el Constituyente expresamente proscribió la sujeción de las personas a
ciertos riesgos que consideró inaceptables: el riesgo a ser sometidas a
tortura, desaparición forzada, tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes
(art. 12 C.P), el riesgo de ser sometidas a esclavitud, servidumbre o trata
(art. 17 C.P), el riesgo de ser molestadas por sus convicciones o creencias
(art. 18 C.P), el riesgo de ser molestadas directamente en su persona o en su
familia (art. 28 C.P), el riesgo de ser objeto de persecución en forma tal que
deban buscar asilo (art. 34 C.P), los múltiples riesgos a los que están
expuestos los niños, entre ellos los peligros patentes de “toda forma de
abandono, violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación
laboral o económica y trabajos riesgosos” (art. 44,
C.P.), los múltiples riesgos a los que se enfrentan las personas de la tercera
edad, especialmente en casos de mala alimentación (art. 46), o los innegables
peligros a los que están sometidos quienes desarrollan actividades
periodísticas en nuestro país (art. 73).
[11] Ibídem.
[12]
Ver Sentencia T-719 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[13]
M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[14] Esto es así si se parte
de que el derecho a la seguridad personal es aquel que faculta a las personas
que están sometidas a amenazas a obtener protección especial por parte del
Estado.
[15] Como se verá más
adelante, dependiendo de la intensidad de la amenaza, se vulneran diferentes
derechos fundamentales. En el nivel de amenaza ordinaria, se vulnera el derecho
a la seguridad personal mientras que el nivel de amenaza extrema, también se
inicia la violación de los derechos a la vida y a la integridad personal.
[16] Así, en el nivel de
amenaza ordinaria, otros derechos, diferentes a la vida y a la integridad
personal, pueden estar siendo afectados como, por ejemplo, el derecho a la
libertad en el caso de una amenaza de secuestro.
[17] T-339 de 2010,
M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[18]
Ver sentencia T-750 de 2011 M.P. Luís Ernesto Vargas.
[19]
Ver sentencia T-750 de 2011 M.P. Luís Ernesto Vargas.
[20] ibídem.
[21] Artículo 4 de la
Constitución Política “[c]arácter normativo y aplicación directa de la
Constitución son en realidad cuestiones diferentes, aunque íntimamente
relacionadas. Que una Constitución es normativa significa sencillamente que es
vinculante, o en oposición a lo que ocurrió en el pasado, que no es
programática. Que goza de aplicación directa supone además que su contenido
prescriptivo puede hacerse valer en todo caso de conflictos, sin necesidad de
la llamada interpositio legislatoris.” PRIETO SANCHÍS, Luis, Justicia
constitucional y derechos fundamentales, Trotta, Madrid, 2009, p. 111.
[22]
Artículo 5 de la Constitución Política.
[23] T-719 de 2003,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.