C-317-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-317/03
NOTIFICACION POR CORREO-Concepto en el
ámbito del proceso administrativo cambiario
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA-Notificación de actos de la administración
ACTO ADMINISTRATIVO-Es público cuando ha
sido conocido por quien tiene derecho a oponerse a él
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Finalidad
El principio de publicidad persigue que, efectivamente, y sin
restricción alguna, los actos jurídicos que exteriorizan la función pública
administrativa sean conocidos por los administrados y la simple introducción de
la copia al correo no es un medio idóneo para darle cumplimiento a tal
exigencia.
NORMA ACUSADA-Vulneración del principio
de publicidad de la función administrativa
NOTIFICACION PERSONAL-Término para
comparecer
SILENCIO ADMINISTRATIVO-Sentido negativo
y positivo/NOTIFICACION DE ACTOS-Sistemas básicos
En relación con la notificación de actos existen dos sistemas
básicos, a saber: i) el de recepción del acto; ii) el de su conocimiento
efectivo, cuando está de por medio el derecho de defensa del destinatario.
Aunque éste no es el caso del artículo en cuestión, conviene recordar que
conforme a la regla general el silencio de la Administración debe tomarse en
sentido negativo; y por oposición, ese silencio sólo se puede asumir en sentido
positivo cuando una norma así lo reconoce taxativamente. Siendo del caso señalar
que para la hipótesis del procedimiento cambiario, la no expedición y
notificación del acto que decida de fondo el recurso de reposición, dentro del
término de siete meses, se configura como silencio administrativo positivo,
esto es, se entiende fallado el recurso a favor del recurrente.
PROCEDIMIENTO CAMBIARIO-Silencio
administrativo positivo
RECURSO DE REPOSICION-Notificación del
acto que lo decida
Quedó a salvo
el deber que tiene la DIAN de notificar personalmente o por Edicto la
resolución que decida el recurso de reposición, con el agregado del silencio
administrativo positivo que pesa sobre esa entidad, cuando quiera que incumpla
el término previsto en el artículo 26 del decreto 1092 de 1996 para expedir y
notificar el acto que decida de fondo el recurso de reposición.
Referencia: expediente D-4300
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 14 y 15
(parciales) del decreto 1092 de 1996.
Demandante: Emilio Wills Cervantes y María del Pilar Abella Mancera.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO RENTERÍA
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de abril de
dos mil tres (2003).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
S E N T E N C I A
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos EMILIO WILLS
CERVANTES y MARÍA DEL PILAR ABELLA MANCERA demandaron los artículos 14 y 15
(parciales) del decreto 1092 de 1996.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II. NORMAS
ACUSADAS
A continuación
se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, conforme a la edición
oficial No. 42.814 de 26 de junio de 1996.
“DECRETO 1092 DE 1996
(junio 21)
por el cual se establece el Régimen Sancionatorio y el Procedimiento
Administrativo Cambiario a seguir por la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales DIAN
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus
facultades constitucionales y legales y en especial las que le confiere el
artículo 180 de la ley 223 de 1995,
DECRETA:
CAPÍTULO III
Procedimiento Administrativo Cambiario
Artículo 14. Formas de notificación. Las citaciones, los
actos de formulación de cargos, los actos de pruebas y los que resuelvan el
recurso de reposición contra estos últimos, las resoluciones de terminación de
la actuación administrativa cambiaria expedidas con posterioridad al pliego de
cargos y las resoluciones que impongan sanciones deben notificarse por correo o
personalmente.
La resolución que decida el recurso de reposición que procede contra
la resolución sancionatoria se notificará personalmente o por Edicto, si el
recurrente no compareciere dentro del término de los diez (10) días
siguientes, contados a partir de la fecha de introducción al correo del
aviso de citación.
Artículo 15. Notificación por correo.  La notificación
por correo se practicará mediante envío de una copia del acto correspondiente a
la dirección determinada, conforme a los artículos 12 y 13 de este Decreto, y
se entenderá surtida en la fecha de introducción al correo.
III. LA
DEMANDA
Consideran los
demandantes que los artículos 14 y 15 del decreto 1092 de 1996 –en lo
pertinente- quebrantan los artículos 2, 13, 29 y 209 de la Constitución, por
las siguientes razones:
- La introducción
de cualquier comunicación al correo ocurre en un momento anterior al de su
entrega al destinatario, pues resulta claro que esa labor no se puede adelantar
de manera inmediata, implicando un tiempo que será mayor o menor dependiendo de
la distancia, organización de la empresa de correos, medios y vías de
transporte utilizados, horarios y cronograma de despachos, etc.
- Las
expresiones acusadas incurren en varias infracciones a la Constitución, a
saber:  i) se restringe el derecho de defensa del destinatario de la
notificación, quien ve reducido el término para adelantar las actuaciones
procesales, llegando incluso a ser privado de una tutela judicial efectiva,
contrariándose así el artículo 29 superior;  ii) la notificación cuestionada
impide que se cumpla la finalidad propia de la actuación, cual es el
conocimiento efectivo del acto que se notifica al sujeto de una investigación
cambiaria.  Con lo cual el Estado desatiende el deber de garantizar la
efectividad de los derechos constitucionales, como lo es el de defensa,
vulnerándose así el artículo 2 de la Carta;  iii) las expresiones impugnadas
infringen el principio de publicidad previsto en el artículo 209 superior,
conforme al cual los actos de la Administración se deben dar a conocer a los
interesados, hecho que no se cumple con la simple entrega de las comunicaciones
a las empresas de correo;  iii) los sujetos de la investigación cambiaria
dispondrán de términos más o menos cortos, dependiendo de su localización,
resultando favorecidos quienes se hallen más cerca de las oficinas de correo y
perjudicados quienes se hallen en lugares apartados, con lo cual los términos
procesales dependerán de circunstancias como el domicilio o la residencia,
generando una discriminación que contraviene el artículo 13 constitucional.
- Finalmente los
demandantes traen a colación la sentencia C-096 de 2001, arguyendo que mediante
ésta se declararon inexequibles idénticas expresiones contenidas en el Estatuto
Tributario, en las cuales se inspiró el decreto acusado.  Agregando:  “Los
fundamentos en que se basó esa honorable Corporación para declarar la
inexequibilidad son igualmente aplicables a las que aquí se acusan, pues lo
único que varía es la materia a que se aplican:  las normas declaradas
inexequibles regían en el procedimiento tributario y éstas se aplican al
cambiario”.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Intervención de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
La ciudadana
AMPARO MERIZALDE DE MARTÍNEZ, obrando en representación de esta unidad
administrativa especial solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de
la disposición acusada, con fundamento en los siguientes argumentos:
- Los
presupuestos y mandatos del artículo 29 constitucional se cumplen con las
notificaciones realizadas a los sancionados mediante el procedimiento
establecido en los artículos 14 y 15 del decreto 1092 de 1996.  Donde se
establece una presunción que está buscando la agilidad y eficacia de la
Administración, al amparo de la cual el afectado puede ejercer el derecho de
defensa, de suerte que si el envío postal no llega a su destinatario o sólo
llega de manera extemporánea, él podrá desvirtuar la presunción de que la
notificación se surtió en la fecha de introducción al correo del respectivo acto.
- No puede
afirmarse válidamente que la presunción per se desconoce de manera abstracta el
derecho de defensa, pues este derecho sólo se afecta cuando la comunicación no
es recibida, o se hace de manera extemporánea.  Pudiendo al efecto la persona
probar ante la Administración que el acto administrativo remitido por correo no
llegó a su destino, o fue devuelto a las oficinas de correo, o fue enviado a
una dirección errada, o que ocurrió cualquier otra situación que le permita
desvirtuar la presunción acusada, evento en el cual el acto que se pretenda
notificar no tendrá efecto alguno.  A su vez el decreto censurado contempla la
restitución de términos a favor del investigado, cuando se demuestre que el
acto no se notificó por causas ajenas, salvaguardando así el debido proceso.
2.
Intervención de la Universidad Santo Tomás
El ciudadano
JOSÉ IGNACIO CASTAÑO GARCÍA, en representación de la Universidad Santo Tomás
solicitó la declaratoria de constitucionalidad del artículo 14 y la
declaratoria de inexequibilidad del aparte demandando del artículo 15, del
decreto 1092 de 1996.  Al respecto expresó:
- El artículo 14
del decreto 1092 de 1996 contempla una situación fáctica absolutamente
diferente a la señalada en la demanda.  De lo cual se desprenden dos hechos
importantes: a) que el interesado o vinculado a un procedimiento administrativo
cambiario ante la DIAN se encuentra formalmente vinculado a la actuación
administrativa de una manera tal que se ha enterado del contenido de la
resolución sancionatoria y contra ella interpuso recurso de reposición;  b) que
se le concede un término de 10 días para concurrir a la respectiva oficina a
notificarse personalmente, y si no lo hace, será notificado por edicto.
- Con referencia
a la norma pueden presentarse dos hipótesis, a saber:  i) que el aviso de
citación le llegue al interesado al décimo día de haberse introducido al correo
en horas no hábiles de oficina;  ii) que el aviso de citación llegue con
posterioridad al cumplimiento del término diez días.  Teniéndose que en ambos
casos el resultado es el mismo, es decir, que el citado no puede comparecer
oportunamente para efectos de la notificación.  Lo cual no acarrea ninguna
consecuencia adversa al debido proceso por cuanto de no presentarse
personalmente será notificado por edicto.  “Es más, dentro de la más purista
concepción procesal esta notificación personal resulta innecesaria por cuanto
la forma que procedería sería por Estado, pero aquí se otorga la por Edicto lo
cual en nuestro concepto resulta excesivo (...)”.
- El artículo 15
demandado establece una especial forma de notificación por correo, frente a la
cual no encontramos reparo en principio.  Sin embargo:  “Analizadas en su
conjunto las dos disposiciones atacadas encontramos un fenómeno interesante
cuando en la primera se peca por exceso sin consecuencia constitucional alguna,
mientras que en esta segunda disposición se peca por defecto y con un claro y
abierto agravio aquí sí a los principios del debido proceso y derecho de
defensa.  No es posible pensar que por el solo (sic) entregar en la oficina de
correo la copia del acto administrativo en ésa (sic) misma fecha se de por
notificado el mismo, (...)”.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación rinde el concepto correspondiente solicitando a la Corte
declarar la existencia de la cosa juzgada material en relación con la sentencia
C-096 de 2001.  Y en consecuencia declarar la inexequibilidad de las
expresiones acusadas, contenidas en los artículos 14 y 15 del decreto 1092 de
1996.  Sus fundamentos son:
- Los segmentos
impugnados vulneran el principio de publicidad y el debido proceso, en tanto
empiezan a correr los términos a partir de un momento respecto del cual no hay
certeza sobre la recepción del respectivo correo que informa la decisión.  La
introducción al correo no garantiza la inmediatez o la oportunidad en la
entrega del acto a la persona interesada, toda vez que para la entrega median
circunstancias tales como la distancia, el tiempo, el modo, el lugar.
- El principio
de la publicidad se hace efectivo cuando se logra establecer plenamente que el
correo llegó a la dirección correcta, por lo cual la mera presunción no puede
operar.  Con el desconocimiento de la publicidad se vería vulnerado el derecho
de contradicción, puesto que se empezarían a contar los términos antes de que
el interesado tenga el conocimiento real de la decisión.
- En sentencia
C-096 de 2001, al declarar la inexequibilidad parcial de los artículos 565 y
566 del Estatuto Tributario, la Corte sostuvo que no se puede considerar
cumplido el principio de publicidad por el sólo hecho de introducir la copia
del acto al correo, pues resulta inconstitucional que los actos proferidos por
la Administración se entiendan conocidos por el administrado, antes de que tal
conocimiento fuere posible.
- En este
sentido, si bien la materia cambiaria es diferente a la de la prenotada
sentencia, ambas regulaciones están referidas a la publicidad de las decisiones
de la Administración Tributaria, por lo que los argumentos de la sentencia
C-096 de 2001 son igualmente predicables en el presente asunto, pues, se
reitera, por las razones vistas el debido proceso resulta vulnerado.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Esta Corporación
es competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de las
normas acusadas, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la
Carta Política, toda vez que ellas forman parte integrante de un decreto con
fuerza de ley.
2. Planteamiento del problema
Consideran los
demandantes que las expresiones subrayadas de los artículos 14 y 15 del decreto
1092 de 1996 quebrantan los artículos 2, 13, 29 y 209 de la Constitución por
cuanto con ellos se incumple el deber del Estado de garantizar la efectividad
de los derechos contemplados en la normatividad superior, se discrimina a los
sujetos que vivan en lugares apartados, se restringe el derecho de defensa del
destinatario de la notificación, violando así el debido proceso;  y también se
vulnera el principio de publicidad que gobierna la función administrativa.
3.  El
contexto normativo de las reglas demandadas, su contenido y relación con la
sentencia C-096 de 2001
Los artículos
acusados hacen parte del proceso administrativo cambiario contenido en el
decreto 1092 de 1996, por el cual se establece el Régimen Sancionatorio y el
Procedimiento Administrativo Cambiario a seguir por la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales, DIAN.
3.1.  Para una mejor inteligencia del asunto
conviene asumir el examen de constitucionalidad a partir del artículo 15, en
tanto define el concepto de notificación por correo en el ámbito del
proceso administrativo cambiario.  Observándose al punto que el mismo
establece  una presunción legal que corre a cargo del destinatario del acto
correspondiente, con la subsiguiente posibilidad de desvirtuarla al tenor del
eventual incumplimiento del principio de publicidad.
En relación con
esa especie de notificación el segmento demandado reza:  “y se entenderá
surtida en la fecha de introducción al correo”.  Expresión que a su vez
coincide literalmente con la que fuera declarada inexequible por esta
Corporación mediante sentencia C-096 de 2001.  En efecto, en atención a la
demanda presentada contra el artículo 566 del decreto 624 de 1989, la Corte
declaró inexequible el aparte que decía “y se entenderá surtida en la fecha
de introducción al correo”, el cual formaba parte integral de ese artículo,
que al igual que el actualmente analizado, definía el concepto de notificación
por correo y establecía una presunción legal; con la única diferencia de que
mientras el artículo 566 está referido a los procedimientos administrativos que
se adelantan por parte de la DIAN frente a los impuestos que ella administra,
por su parte el artículo 15 del decreto 1092 de 1996 se enmarca en el
procedimiento administrativo cambiario que a la misma DIAN le compete
realizar.  Destacándose en todo caso que, junto con su estricta igualdad
literal, los segmentos censurados, de uno y otro artículos, tienen un común
denominador: el universo de los procedimientos administrativos que debe surtir
la DIAN en consonancia con su especial poder sancionatorio.
Así entonces, en
la esfera de unos procedimientos administrativos ampliamente compatibles, nos
hallamos ante dos expresiones normativas que son idénticas en su contenido y
alcance para con los principios de la publicidad y del debido proceso.  Siendo
por tanto igualmente predicables las consideraciones planteadas en la sentencia
C-096 de 2001 al caso que ahora nos ocupa, las cuales en lo pertinente dicen:
“3. Un acto de la administración es público cuando ha sido conocido
por quien tiene derecho a oponerse a él y restringir el derecho de defensa, sin
justificación, resulta violatorio del artículo 29 de la Constitución Política
“El conocimiento de los actos administrativos, por parte del
directamente afectado, no es una formalidad que puede ser suplida de cualquier
manera, sino un presupuesto de eficacia de la función pública administrativa -
artículo 209 C.P.- y una condición para la existencia de la democracia
participativa -Preámbulo, artículos 1° y 2° C.P.-.
“De ahí que el Código Contencioso Administrativo regule, en forma
prolija, el deber y la forma de publicación de las decisiones de la administración,
deteniéndose en la notificación personal - artículo 44-, en el contenido de
ésta- artículo 47-, en las consecuencias de su omisión, o irregularidad, -
artículo 48- y en sus efectos - artículo 51-. Porque los actos de la
administración solo (sic) le son oponibles al afectado, a partir de su real
conocimiento, es decir, desde la diligencia de notificación personal o, en caso
de no ser ésta posible, desde la realización del hecho que permite suponer que
tal conocimiento se produjo, ya sea porque se empleó un medio de comunicación
de aquellos que hacen llegar la noticia a su destinatario final - artículo 45
C.C.A.-, o en razón de que el administrado demostró su conocimiento -artículo
48 ibídem-.
“Ahora bien, de la expresión “y se entenderá surtida en la fecha
de introducción al correo”, que hace parte del artículo 566 del Decreto
0624 de 1989 se deduce que la ley asume que el afectado conoce el contenido del
acto, proferido por la Administración de Impuestos, por el solo hecho y desde
el mismo momento de la introducción de su copia al correo.
“Así las cosas, el Estatuto Tributario, en cuanto al momento en el
cual se entiende surtida la notificación de un acto administrativo, establece
una régimen específico restrictivo que se aparta de lo dispuesto por el Código
Contencioso Administrativo, porque el artículo 51 de éste ordenamiento, señala
que para que el acto se entienda conocido por el afectado, éste debe ser
enterado, personalmente, de su contenido. Y, cuando la notificación personal no
se puede hacer, es posible fijar edicto, empero la notificación se entiende
surtida solo cuando el trámite concluye, es decir a la desfijación del pregón -
artículos 45 y 51 C.C.A-
“De otra parte, el Código en mención no regula el momento en que se
supone el particular se enteró de una comunicación que le fue enviada por la
administración, no obstante, cuando la misiva la remite el administrado,
dispone que los términos para contestarla se cuentan a partir de su recibo -
artículo 6 C.C.A-.
“No sobra señalar que también el Código de Comercio dispone que la
oferta pierde su carácter unilateral cuando la conoce el destinatario -
artículo 846 C. de Co.-, que para entender que una oferta fue recibida, se debe
sumar, según el medio de comunicación elegido, el término de la distancia -
artículo 852 C. de Co.-, que lo enviado se conserva en el patrimonio del
remitente, hasta que no se produzca su entrega real al destinatario - artículos
915 y 929 C. de Co.-.  Y, la Ley 527 de 1999 dispone que la recepción de un
mensaje de datos tiene lugar, no en el momento del envío por el iniciador, sino
cuando ingrese en el sistema designado por el destinatario para su recepción -
Artículo 24 literal a-.
“Entonces la expresión en estudio deberá ser evaluada a fin de
determinar si, con la simple introducción al correo, se da cumplimiento a la
exigencia constitucional de que la función administrativa se desarrolle
conforme al principio de publicidad - artículo 209- y si es dable tener como surtida
la notificación del acto, por su simple remisión, teniendo en cuenta que este
entendimiento determina el inicio del conteo de los términos para
contradecirlo, derecho que le asiste, en todo caso, al afectado, de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 29 superior.
“Ahora bien, para la Corte no se puede considerar que se cumplió con
el principio de publicidad, que el artículo 209 superior exige, por la simple
introducción al correo de la copia del acto administrativo que el administrado
debe conocer, sino que, para darle cabal cumplimiento a la disposición
constitucional, debe entenderse que se ha dado publicidad a un acto
administrativo de contenido particular, cuando el afectado recibe,
efectivamente, la comunicación que lo contiene. Lo anterior por cuanto los
hechos no son ciertos porque la ley así lo diga, sino porque coinciden con la
realidad y, las misivas que se envían por correo no llegan a su destino en
forma simultánea a su remisión, aunque para ello se utilicen formas de correo
extraordinarias.
“Con relación a la publicidad de los actos del Estado ha dicho la
Corte:
“El Estado de derecho se funda, entre otros principios, en el de la
publicidad, el cual supone el conocimiento de los actos de los órganos y
autoridades estatales, en consecuencia, implica para ellos desplegar una
actividad efectiva para alcanzar dicho propósito; dado que, la certeza y
seguridad jurídicas exigen que las personas puedan conocer, no sólo de la
existencia y vigencia de los mandatos dictados por dichos órganos y autoridades
estatales, sino, en especial, del contenido de las decisiones por ellos
adoptadas, para lo cual, la publicación se instituye en presupuesto básico de
su vigencia y oponibilidad, mediante los instrumentos creados con tal fin.
“Es más, el referido principio constituye un fin esencial del Estado
social de derecho, por cuanto permite enterar a la comunidad y mantenerla
informada sobre los hechos que ocurren a su alrededor, así como de los
fundamentos que motivan las decisiones adoptadas por las autoridades
“Esta situación, contribuye a facilitar la participación ciudadana
de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política y
cultural de la nación (C.P., art. 2o.), para efectos de formar “un ciudadano
activo, deliberante, autónomo y crítico” [1].
que pueda ejercer un debido control de la actividad del Estado.
“En este orden de ideas, la Carta Política establece la publicidad
como principio rector de las actuaciones administrativas, para lo cual, de
conformidad con lo preceptuado en su artículo 209, obliga a la administración a
poner en conocimiento de sus destinatarios los actos administrativos, con el
fin, no sólo de que éstos se enteren de su contenido y los observen, sino que,
además, permita impugnarlos a través de los correspondientes recursos y
acciones[2].
“En esta medida, el principio de publicidad, entendido como el
conocimiento de los hechos, se refiere a que las actuaciones de la
administración - en general -, puedan ser conocidas por cualquier persona, aún
más cuando se trata de actos de la administración que los afectan directamente.
Se exceptúan de la regla general aquellos casos en donde las disposiciones legales
no permiten la publicidad de los mismos, como por ejemplo, cuando el acto está
sometido a la reserva legal. Así lo establece el artículo 74 de la Carta
Política, al disponer que “todas las personas tienen derecho a acceder a los
documentos públicos, salvo los casos que establezca la ley”. Entre dichas
excepciones, se cuentan “las negociaciones de carácter reservado” (C.P., art.
136, num. 2o.).
“Por consiguiente, al imponer una norma, como ocurre en el caso sub
examine, que los actos administrativos en ella señalados sólo entran a regir
después de la fecha de su publicación, simplemente hace efectivo el mandato
constitucional contenido en el artículo 209, según el cual la función
administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con
fundamento, entre otros, en el principio de publicidad.”[3]
“En consecuencia, la expresión “y se entenderá surtida en la
fecha de introducción al correo.”, contenida en el artículo 566 del Decreto
0624 de 1989, debe ser retirada del ordenamiento jurídico por cuanto resulta
inconstitucional que los actos proferidos por la Administración de Impuestos,
se entiendan conocidos, por el administrado, antes de que tal conocimiento fuere
posible, por cuanto el principio de publicidad persigue que, efectivamente, y
sin restricción alguna, los actos jurídicos que exteriorizan la función pública
administrativa sean conocidos por los administrados y la simple introducción de
la copia al correo no es un medio idóneo para darle cumplimiento a tal
exigencia.
“Es que, tal como lo afirma la actora, tener como surtida la
notificación de una acto proferido por la Administración de Impuestos, de
contenido particular, se relaciona, íntegramente con el respeto del derecho de
defensa del contribuyente porque, a partir de su notificación, o del día
siguiente - como lo afirma la apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público -, se cuentan los términos para controvertirlo.
“Por lo anterior, el entendimiento de que el acto fue conocido por
su destinatario, sin ser dicho conocimiento posible, así pueda ser
controvertido en juicio - como lo sostienen quienes solicitan la
constitucionalidad de la disposición -, recorta el tiempo en que el afectado
puede contradecir la norma y, si el contribuyente pretende su restablecimiento,
lo conmina a demostrar la contraevidencia de tal entendimiento, limitación y
carga que, como hacen más oneroso el ejercicio del derecho de defensa, deben
encontrar su justificación en el ordenamiento constitucional.
“En consecuencia, habrá de determinarse si tener como conocida una
providencia desde la introducción de la copia del acto al correo y obligar al
afectado, si quiere restablecer los términos establecidos, a excepcionar para
obtenerlos, son restricciones del derecho de defensa que guardan relación con
los principios de equidad y eficiencia que demanda la Constitución Política del
sistema tributario - artículo 363 C.P.-, en cumplimiento de la función que le
ha sido encomendada - artículo 95 N° 9 C.P.-
“Conforme al principio de equidad, la carga impuesta al
contribuyente debe guardar proporción con el beneficio recibido por la
administración tributaria, porque, como el deber de contribuir con los gastos e
inversiones del Estado es de por sí una carga para el administrado, debido a
que se trata de un desmedro patrimonial, sin contraprestación económica
concreta, todo lo que haga más onerosa la situación del contribuyente debe
traducirse en un beneficio mayor para la Administración, porque, de ser éste
menor la carga faltaría la equidad y la disposición que la impone, por ende,
inconstitucional - artículos 95, numeral 9° y 363 C. P. -.
“Así las cosas, ningún beneficio representa, para la financiación de
los gastos e inversiones del Estado, que la ley suponga el conocimiento de un
acto que el contribuyente aún no ha podido conocer, porque su cumplimiento solo
se puede exigir a partir de que venza el término para contradecirlo y si se
pretende que éste se inicie, antes de dicho conocimiento, la administración se
verá obligada a soportar una controversia que, además de resolverse siempre a
favor del proponente, habrá prolongado, innecesariamente, el cumplimiento de la
anhelada decisión.
“Por lo anterior, si la Constitución Política reclama eficiencia del
sistema tributario, se incumple con tal exigencia al entender que los hechos se
suceden en contravía con la realidad, porque la demostración de una evidencia
se convierte en un trámite impertinente y toda actuación inoficiosa se debe
evitar en una gestión administrativa eficiente.
“No cabe duda, entonces, que (sic) la expresión impugnada debe ser
excluida del ordenamiento jurídico, porque quebranta el principio de publicidad
de la “función administrativa” que la Administración de Impuestos deba
suponer el conocimiento de un acto antes de ser mostrado al contribuyente
-artículo 209-, y resulta violatorio del artículo 29 superior restringir el
derecho de defensa quebrantando los principios de equidad y eficiencia que la
Constitución Política reclama del sistema tributario -artículo 363-, en razón
de que no puede ser equitativo hacer mas oneroso el deber del contribuyente de
contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado,
conminándolo a demostrar la realidad, y resulta contrario a una gestión
eficiente propiciar trámites inoficiosos que, además, prorrogan, sin
justificación, el tiempo dado al contribuyente para el cumplimiento de sus
obligaciones”.
Consecuentemente, al amparo de las mismas razones
transcritas la Sala declarará la inexequibilidad de la expresión “y se
entenderá surtida en la fecha de introducción al correo”, contenida en el
artículo 15 del decreto 1092 de 1996.
3.2.
El artículo 14 del mismo decreto dispone:
“La resolución
que decida el recurso de reposición que procede contra la resolución
sancionatoria se notificará personalmente o por Edicto, si el recurrente no
compareciere dentro del término de los diez (10) días  siguientes, contados
a partir de la fecha de introducción al correo del aviso de citación.
Nótese que la
expresión: “contados a partir de la fecha de introducción al correo del
aviso de citación” alude a la comunicación del aviso de citación y no a la
notificación de la resolución que decida el recurso de reposición, pues, en
todo caso, por mandato expreso del mismo artículo esta resolución debe
notificarse personalmente o por Edicto, dándose así cumplimiento al principio
de la publicidad, al derecho de defensa, y por consecuencia, al debido
proceso.
Cierto es que en
la práctica el término para comparecer al acto de notificación personal resulta
inferior a diez días - como que no se requiere mayor lucubración para inferir
que el conocimiento del aviso de citación no se logra en la fecha de su introducción
al correo, sino después -, pero ello no obsta para que el interesado en la
decisión pueda presentarse antes del vencimiento del plazo.  Y aun sobre la
base de su no comparecencia, le corresponde a la DIAN notificarle al recurrente
la mencionada resolución a través de Edicto, a cuya desfijación se entiende
surtida la notificación, y no antes.  Quedando así suficientemente servido el
principio de la publicidad y por tanto el de la contradicción.
Ahora bien, en
relación con la notificación de actos existen dos sistemas básicos, a saber:
i) el de recepción del acto;  ii) el de su conocimiento efectivo, cuando está
de por medio el derecho de defensa del destinatario.  Aunque éste no es el caso
del artículo en cuestión, conviene recordar que conforme a la regla general el
silencio de la Administración debe tomarse en sentido negativo; y por
oposición, ese silencio sólo se puede asumir en sentido positivo cuando una
norma así lo reconoce taxativamente.  Siendo del caso señalar que para la
hipótesis del procedimiento cambiario, la no expedición y notificación del acto
que decida de fondo el recurso de reposición, dentro del término de siete
meses, se configura como silencio administrativo positivo, esto es, se entiende
fallado el recurso a favor del recurrente.  Lo que sin duda se constituye en
una prerrogativa sustancial para éste, materializada a partir del
incumplimiento de la DIAN frente a su deber de decidir y notificar
(personalmente o por Edicto) lo resuelto dentro de un plazo de siete meses, sin
perjuicio de la suspensión de términos que las normas rectoras prevén (arts.
26, 27 y 28 del decreto 1092 de 1996).  Silencio positivo que, por otra parte,
hace innecesaria toda demanda en acción de nulidad y restablecimiento del
derecho.
Con fundamento
en todo lo anterior puede afirmarse que los preceptos inscritos en los
artículos 2, 13, 29 y 209 constitucionales no sufren desmedro alguno en virtud
de la existencia y aplicación del segmento del artículo 14 demandado.  Pues
según se ha podido dilucidar, quedó a salvo el deber que tiene la DIAN de
notificar personalmente o por Edicto la resolución que decida el recurso de
reposición, con el agregado del silencio administrativo positivo que pesa sobre
esa entidad, cuando quiera que incumpla el término previsto en el artículo 26
del decreto 1092 de 1996 para expedir y notificar el acto que decida de fondo
el recurso de reposición.
Así las cosas,
frente a la expresión acusada del artículo 14 del decreto 1092 de 1996 esta
Sala declarará la exequibilidad;  al paso que frente al segmento demandado del
artículo 15 ibídem, la decisión será de inexequibilidad, según pasa a verse.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites y requisitos que
contempla el decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución.
RESUELVE
1. Declárase EXEQUIBLE la expresión “contados a partir de la
fecha de introducción al correo del aviso de citación”, contenida en el
artículo 14 del decreto 1092 de 1996, por los cargos examinados.
2. Declárase INEXEQUIBLE la expresión
“y se entenderá surtida en la fecha de introducción al correo”, contenida
en el artículo 15 del decreto 1092 de 1996.
3. Cópiese,  notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ÁLVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] C-053 de 1995, MP. Dr. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[2] Sentencia T-420 de 1998, MP. Dr. Antonio Barrera Carbonell.
[3] Sentencia C-957/99, M.P. Alvaro Tafur Galvis.