C-084-14
Sentencia C-084/14
Sentencia C-084/14
CREACION DE INSTITUCION
UNIVERSITARIA EN AREAS QUE REQUIERE LA FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Inhibición
para decidir de fondo sobre la constitucionalidad del literal d) del artículo
1º de la ley 1654 de 2013
PRINCIPIO PRO ACTIONE-Aplicación
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD­Requisitos
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda por
incumplimiento de requisitos de certeza pertinencia y suficiencia en los cargos
Referencia: expediente
D-9791
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 1º, literal d) de la Ley 1654 de 2013, “por
la cual se otorgan facultades extraordinarias pro tempore al presidente de la
república para modificar la estructura y la planta de personal de la fiscalía
general de la nación y expedir su régimen de carrera y situaciones
administrativas”.
Actor: Andrés de Zubiría
Samper
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá, D.C., febrero doce
(12)  de dos mil catorce (2014).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, una vez
cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el decreto ley 2067 de
1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
I.  ANTECEDENTES
El ciudadano Andrés de Zubiría
Samper presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1º, literal
d) de la ley 1654 de 2013, “por la cual se otorgan facultades
extraordinarias pro tempore al presidente de la república para modificar la
estructura y la planta de personal de la fiscalía general de la nación y
expedir su régimen de carrera y situaciones administrativas”.
El Magistrado Sustanciador,
mediante auto del seis (6) de agosto de 2013, dispuso: i) admitir la demanda;
ii) fijar en lista el asunto y simultáneamente correr traslado al Procurador
General de la Nación, para que rindiera el concepto de rigor; iii) comunicar la
iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del
Congreso de la República, al Presidente de la Cámara de Representantes, al
Ministerio del Interior, al de Justicia y del Derecho, al Departamento Nacional
de Planeación, a la Fiscalía General de la Nación, al Departamento
Administrativo de la Función Pública y al Instituto Colombiano para la
Evaluación de la Educación -ICFES-,  iv) invitar a las Universidades Nacional
de Colombia, de Antioquia, del Atlántico, del Valle, del Cauca, Externado de
Colombia, Libre, Pontificia Universidad Javeriana, del Rosario, de los Andes,
Sergio Arboleda, del Norte, a la  Academia Colombiana de Jurisprudencia y a la
Asociación Colombiana de Universidades -ASCUN-.
II.  TEXTO DE LA NORMA
ACUSADA
A continuación se
transcribe la ley, subrayando el aparte demandado:
LEY
1654 DE 2013[1]
(julio
15)
CONGRESO
DE LA REPÚBLICA
Por
la cual se otorgan facultades extraordinarias pro tempore al Presidente de la
República para modificar la estructura y la planta de personal de la Fiscalía
General de la Nación y expedir su Régimen de Carrera y situaciones
administrativas.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO
1o. FACULTADES EXTRAORDINARIAS. De conformidad con lo
establecido en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política,
revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias,
por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación
de la presente ley para expedir normas con fuerza material de ley, dirigidas a:
a) Modificar y
definir la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de la Nación
y sus servidores;
b) Modificar la
Planta de Personal de la Fiscalía General de la Nación, creando, suprimiendo o
modificando los empleos a que haya lugar. De igual manera, podrá modificarse la
nomenclatura, denominación y clasificación de los empleos de la entidad, así
como los requisitos y definición de niveles operacionales;
c) Expedir el
régimen de carrera especial de la Fiscalía General de la Nación y de sus
entidades adscritas y el de las situaciones administrativas de sus servidores;
d) Crear
una institución universitaria como establecimiento público de orden nacional,
cuyo objeto consistirá en prestar el servicio público de educación superior
para la formación y el conocimiento científico de la investigación penal y
criminalística y de las distintas áreas del saber que requiere la Fiscalía
General de la Nación y sus entidades adscritas para cumplir con sus fines
constitucionales, así como su modernización y la capacitación continua de sus
agentes que ejercen dichas profesiones, mediante el ejercicio de las funciones
de docencia, investigación y extensión universitaria.
Dicha
institución universitaria estará adscrita a la Fiscalía General de la Nación,
por lo que sus recursos de funcionamiento ordinario e inversión ordinaria,
deberán ser incorporados al presupuesto de la Fiscalía.
El acto de
creación determinará la denominación del establecimiento público, su estructura
orgánica y funcionamiento. Su régimen académico será el previsto en las leyes
que regulan la educación superior.
La
Institución Universitaria podrá contar con otras sedes en ciudades capitales
distintas a Bogotá, D. C.
La creación
de la Institución Universitaria será conforme a las señaladas en los
artículos 16 literal b) y 18 de la Ley 30 de 1992.
PARÁGRAFO. Al
ejercer las facultades extraordinarias conferidas por esta ley, el Presidente
de la República garantizará la estabilidad laboral de los funcionarios de la
Fiscalía General de la Nación. Los funcionarios que al momento del desarrollo
de las facultades conferidas en la presente ley se encuentren laborando en
cargos que sean suprimidos o modificados, deberán ser reubicados en cargos de
igual, similar o superior categoría al que se encuentren prestando servicios.
Igualmente el Presidente de la República deberá buscar que se cumpla el
principio de que a trabajo igual desempeñado en condiciones iguales y bajo
idénticos requisitos, deben corresponder salarios y prestaciones iguales.
III.    LA
DEMANDA
En concepto del demandante esta
ley desconoce lo dispuesto en el artículo 69 de la Carta Política que consagra
el principio de autonomía universitaria, según el cual estos entes académicos
cuentan con sus órganos de dirección, se rigen por sus propios estatutos y
cuentan con un régimen jurídico especial. Señala que el Congreso reguló la
prestación del servicio educativo a nivel superior a través de la ley 30 de
1992, estatuto que ha sido explicado por la jurisprudencia de la Corte
Constitucional.
Después de reseñar algunos textos
de la ley mencionada y de la jurisprudencia respectiva, manifiesta el
demandante que la ley 1654 de 2013 facultó al Presidente de la República para
modificar la estructura y la planta de personal de la Fiscalía General de la
Nación y dentro de estas atribuciones se señala en el literal d) la de crear
una institución universitaria como establecimiento público de orden nacional,
cuyo objeto consistirá en prestar el servicio público de educación superior
para la formación y el conocimiento científico de la investigación penal y
criminalística y de las distintas áreas del saber que requiere la Fiscalía
General de la Nación.
El demandante explica que si bien
el congreso puede crear universidades públicas a través de la ley, las mismas
no pueden estar adscritas a la Fiscalía General de la Nación por ser ello
contrario al principio de autonomía universitaria. En su criterio, tal
principio supone darse sus estatutos, designar sus autoridades académicas y
administrativas, crear, organizar y desarrollar sus labores formativas,
académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar títulos, seleccionar a
sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus regímenes para el
cumplimiento de su misión social y la función institucional.
El actor se pregunta: qué
autonomía tendría una institución universitaria adscrita a la Fiscalía General
de la Nación, si esta dependería de los recursos económicos del presupuesto de
la misma entidad? Quién expediría los estatutos de la institución
universitaria, la propia entidad o la Fiscalía General de la Nación? Quién
otorgaría los títulos, la institución universitaria o la Fiscalía General de la
Nación? Quién seleccionaría a los profesores, la institución o la Fiscalía
General de la Nación? Quién seleccionaría y admitiría  a los estudiantes, la
institución o la Fiscalía General de la Nación? Quién adoptaría los regímenes
para el cumplimiento de su misión social, la institución o la Fiscalía General
de la Nación?
A partir de la ley 30 de 1992,
considera el demandante que todas las universidades estatales u oficiales se
deben organizar como entes autónomos, con régimen especial y vinculadas al
Ministerio de Educación Nacional. Deben contar con: 1. Personería jurídica, 2.
Autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y
pueden elaborar su propio presupuesto.
Según el accionante, la
institución que será creada estará adscrita a la Fiscalía General de la Nación
y sus recursos de funcionamiento deberán ser incorporados al presupuesto del
órgano judicial.
IV. INTERVENCIONES
Instituciones estatales
1. Ministerio de
Educación Nacional
La representante del
Ministerio considera que la norma demandada es exequible. En su criterio, según
el artículo 16 de la ley 30 de 1992, las instituciones que imparten educación
superior en Colombia pueden ser: i) instituciones técnicas profesionales, ii)
instituciones universitarias o escuelas tecnológicas, y iii) universidades. Las
diferencias entre ellas están en la mencionada ley, particularmente el artículo
57 prevé que las universidades estatales u oficiales deben organizarse como
entes universitarios autónomos con régimen especial y vinculados al Ministerio
de Educación Nacional, mientras que las instituciones estatales u oficiales de
educación superior que no tengan el carácter de universidad deberán organizarse
como establecimientos públicos del orden nacional departamental o municipal.
De lo anterior colige la
interviniente que es constitucional y legalmente viable crear instituciones
universitarias como establecimientos públicos para la enseñanza de la educación
superior porque “… valga aclarar que, de lo que trata el literal de la ley 1654
de 2013 es de la creación de una institución universitaria y no de una
universidad”. (Folio 47 del expediente).
Concluye la intervención
manifestando que el régimen especial que la Constitución autoriza es para las
universidades y no para las demás instituciones de educación superior, que al
ser establecimientos públicos deberán regirse por las normas que regulan a los
establecimientos públicos y en lo que tiene que ver con su régimen académico
deberán atenerse a los dispuesto en la ley 30 de 1992.
2. Fiscalía General de la
Nación
Para el Fiscal General de la
Nación la demanda es inepta al no reunir los requisitos de certeza, pertinencia
y suficiencia, necesarios para configurar un cargo por inconstitucionalidad.
Sin embargo, pide que en caso de darse trámite a la demanda sea declarada
exequible la norma atacada.
En concepto del Fiscal
General, los cargos no satisfacen el requisito de certeza, ya que el actor
considera que la institución universitaria adscrita a la Fiscalía General de la
Nación será “una simple dependencia” de la misma; es decir, se trata de cargos
deducidos o imaginados por el accionante, pero no corresponden al contenido
real y verificable de lo previsto en la ley 1654 de 2013.
Respecto del
quebrantamiento del régimen especial para universidades del Estado, estima el
interviniente que tampoco se cumple la condición de pertinencia, por cuanto no
se propone una confrontación entre el texto demandado y la Constitución
Política; el actor utiliza como parámetro de constitucionalidad lo previsto en
la ley 30 de 1992, afirmando que esta normatividad exige que la institución
universitaria adscrita a la Fiscalía General de la Nación tenga el carácter de
ente universitario autónomo y no de establecimiento público del orden nacional,
según lo previsto en el artículo 57 de la mencionada ley.
Continúa el Fiscal General
señalando que la demanda no cumple con el supuesto de suficiencia, porque la
pretensión de declarar inexequible toda la ley 1654 de 2013 no guarda relación
con los argumentos presentados en el escrito. Tales argumentos no despiertan
una duda razonable respecto de la constitucionalidad del texto atacado.
En cuanto al fondo del
problema planteado, el interviniente considera que la autonomía universitaria
es un principio constitucional que procura garantizar autonomía financiera,
administrativa y jurídica a los establecimientos de educación superior, pero no
es una regla definitiva que imponga a todos los centros de este tipo mantener
un absoluta separación respecto de las entidades que hacen parte de la
administración pública, ni contar siempre con la naturaleza de entes
universitarios autónomos.
Explica que la ley 30 de
1992 reconoce un tratamiento diferenciado a las instituciones técnicas
profesionales, instituciones universitarias o escuelas tecnológicas, respecto
de la autonomía que debe garantizarse a las universidades, para las primeras la
autonomía estará determinada por su campo de acción; las instituciones técnicas
profesionales, instituciones universitarias o escuelas tecnológicas, según el
actor, estarán adscritas a otras entidades del Estado, como lo reconoce el
artículo 137 de la ley 30 de 1992 y el 82 de la ley 181 de 1995.
El Jefe del ente acusador
explica que la futura entidad tendrá las siguientes características: a) un
grado de autonomía universitaria relativo, distinto al de las universidades, el
cual estará “determinado por su campo de acción”; b) estará adscrita a la
Fiscalía General de la Nación, por cuanto la adscripción está permitida en el
caso de varias instituciones; c) contará con la naturaleza de establecimiento
público del orden nacional, por orden expresa para este tipo de instituciones
de educación.
El Fiscal General argumenta
que en la actualidad varios centros de educación superior están adscritos a
diversas entidades del Estado, con el propósito de formar en saberes
específicos a las personas que integrarán las plantas de personal, como también
para ofrecer programas abiertos a toda la ciudadanía. En su criterio, el de
autonomía universitaria es un principio y el mandato constitucional de proveer
a las instituciones de educación superior del Estado con un régimen especial,
permite diferentes alternativas que deben ser desarrolladas por el legislador,
dando a las universidades el carácter de entes universitarios autónomos o
creando instituciones técnicas profesionales, instituciones universitarias o
escuelas tecnológicas como establecimientos públicos.
Explica el Jefe del ente
investigador que se planea crear una institución universitaria o escuela
tecnológica mediante el decreto que será expedido por el Jefe de Estado, razón
por la cual la nueva entidad se ajusta al marco constitucional y legal. Precisa
el interviniente que la creación de la institución adscrita a la Fiscalía
General no desconoce el principio de autonomía universitaria, por cuanto esta
no tiene carácter absoluto sino que es un principio constitucional que procura
garantizar autonomía administrativa y financiera a los establecimientos de
educación superior.
Estima que esta autonomía
se caracteriza por constituir un mandato de optimización y por contar con una
dimensión de peso y su realización es una cuestión de grado que debe ser
desarrollada por el legislador. Añade que por esta razón el artículo 16 de la
ley 30 de 1992 clasifica las entidades de educación superior en instituciones
técnicas profesionales, instituciones universitarias o escuelas tecnológicas, y
universidades.
Por lo anterior, considera
que la legislación contempla un estándar de autonomía diferente para cada una
de las instituciones mencionadas, debido a la naturaleza de cada uno de estos
tipos de establecimientos educativos.
Respecto de la naturaleza
jurídica del ente que será creado, el Fiscal General manifiesta que no existe
norma constitucional que determine la forma de creación de las instituciones de
educación superior del Estado, el estatuto superior se limita a indicar que
deberán tener régimen especial. Sobre esta materia cita el artículo 57 de la
ley 30 de 1992, según el cual la existencia de instituciones de educación
superior oficiales podrá darse a través de entes universitarios autónomos, así
como de establecimientos públicos, en función del tipo de centro educativo que
se pretenda crear conforme a la clasificación elaborada por el mismo
legislador.
Para el interviniente, el
problema planteado se debe a una errónea interpretación por parte del
demandante respecto de la entidad que será creada, a la que considera una
universidad y no una institución universitaria o escuela tecnológica, según la
distinción del artículo 16 y siguientes de la ley 30 de 1992. Concluye que al
disponerse la creación de una institución universitaria o escuela tecnológica
adscrita a la Fiscalía General de la Nación como establecimiento público del
orden nacional, no se desconoce el régimen especial de las instituciones de
educación superior del Estado.
3. Presidencia de la
República
El vocero de la Presidencia
de la República considera que la demanda adolece de ineptitud sustantiva y, por
ende, la Corte debe inhibirse para emitir pronunciamiento de mérito. Explica
que los cargos son inciertos porque recaen sobre disposiciones respecto de las
cuales no se formula ningún reproche jurídico; asevera que la demanda pide la
declaración de inconstitucionalidad de toda la ley, pero los cargos se dirigen
exclusivamente al literal d) del artículo 1º.
Los cargos no son ciertos
porque las acusaciones contra disposiciones que no tienen que ver con la
creación de la institución educativa debieron ser inadmitidas y a estas alturas
lo procedente es un fallo inhibitorio. Si la demanda está únicamente dirigida
contra el literal d) de la ley 1654 de 2013, los cargos también son inciertos
porque el demandante supone que el texto autoriza la creación de una
universidad, cuando en realidad autoriza la creación de una institución
universitaria, modalidad de organismo sometida a reglas distintas a las de las
universidades.
Si la ley distingue entre
instituciones universitarias y universidades, la estructura de la demanda queda
sin fundamento porque está diseñada a partir de la creencia de que son una
misma clase de entidad. Para el interviniente no hay confusión, se trata de
instituciones diferentes, al punto que las instituciones universitarias están
en la ley y no tienen rango constitucional, contrario a lo que pasa con las
universidades.
En suma, para el
representante de la Presidencia de la República, la demanda es inepta por falta
de certeza en los cargos debido a que el demandante confunde universidad con
institución universitaria, razón para que la Corte se inhiba por ineptitud
sustantiva de la demanda.
4. Departamento
Administrativo de la Función Pública
La interviniente pide a la
Corte declarar la exequibilidad del texto demandado, con fundamento en varios
argumentos; empieza por recordar que según el artículo 39 de la ley 489 de
1998, los establecimientos públicos pueden ser creados mediante facultades
extraordinarias y el literal d) del artículo 1º de la ley 1654 de 2013 facultó
al Presidente de la República para crear una institución universitaria como
establecimiento público del orden nacional, adscrita a la Fiscalía General de la
Nación, para permitir la formación especial y el conocimiento científico de la
investigación penal y criminalística que requiere la Fiscalía.
Para la representante del
Departamento Administrativo, la creación de la institución universitaria como
establecimiento público adscrito a la Fiscalía General de la Nación, preserva
los lineamientos existentes sobre la facultad del Congreso para crear o
autorizar al Presidente de la República para determinar la estructura de la
administración nacional.
Concluye explicando que el
ente creado no puede ser considerado como una universidad del Estado, porque se
trata de un establecimiento público dedicado a la formación de funcionarios y
empleados de la Fiscalía General de la Nación, quienes serán capacitados en
temas de investigación penal y criminalística y materias anexas.
Instituciones Académicas
1. Universidad Libre
Considera este
interviniente que la norma demandada debe ser declarada inexequible. Señala que
el artículo 16 de la ley 30 de 1992 clasifica las instituciones de educación
superior en: a) instituciones técnicas profesionales; b) instituciones universitarias
o escuelas tecnológicas; y c) universidades. En su criterio, el Congreso de la
República puede crear instituciones universitarias, pero la ley 1654 de 2013
hace ver que no se trata de una universidad, sino de una institución
universitaria, con lo cual le serán aplicados los preceptos relacionados con su
autonomía, es decir, siguiendo lo dispuesto en el artículo 29 de la ley 30 de
1992.
Para el vocero de la
Universidad, no es congruente con la Constitución Política ni con la Ley 30 de
1992, que la nueva entidad esté adscrita a la Fiscalía General de la Nación,
por ser contraria al principio general de la autonomía y por la vocación que
tienen los diferentes organismos del Estado, la que en caso de la Fiscalía
General de la Nación se encuentra en los artículos 250 y 251 de la Carta
Política, en los cuales queda claro que su función no es la de educar, ya que
esta actividad corresponde a otros entes del Estado.
Concluye el interviniente
que en el futuro todas las entidades del Estado podrían, en aplicación del
derecho a la igualdad, reclamar la creación de instituciones similares,
dedicadas a la capacitación de sus funcionarios, actividad que está a cargo de
centros educativos creados especialmente para realizar esta función.
2. Universidad Externado
de Colombia
Los representantes de este
centro educativo consideran que la norma demandada debe ser declara
inexequible. Explican que los establecimientos públicos son entes
descentralizados, con autonomía financiera y administrativa, sometidos a
control de tutela de las entidades a las cuales se encuentran adscritos o
vinculados. Por tanto, la institución así creada estaría sometida al control de
tutela de la Fiscalía General de la Nación, lo cual es violatorio de las normas
superiores que regulan lo relativo a esta forma de administración.
Agregan que la estructura
que se dé a las universidades debe ser respetuosa del contenido de la autonomía
universitaria y darle a la entidad que será creada naturaleza de
establecimiento público significa someterla a control de tutela y con ello a
una limitación de su derecho constitucional, ya que la nueva institución vería
limitados sus campos de acción en cuanto a sus atributos: autorregulación
filosófica y autonomía administrativa.
3. Asociación Colombiana
de Universidades ASCUN
El Director Ejecutivo de
esta Asociación interviene para solicitar a la Corte que declare inexequible el
precepto demandado. En su criterio, la subordinación del nuevo establecimiento
público constituye una limitante a su autonomía, si se tiene en cuenta que el
artículo 29 de la ley 30 de 1992 les reconoció la mencionada garantía.
Para Ascun la nueva entidad
quedará en una situación de extrema dependencia, con lo cual se atenta contra
los principios consagrados en la Constitución Política. Es decir, el nuevo
establecimiento no podrá “de manera autónoma” arbitrar y aplicar sus recursos
para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional.
4. Universidad Católica
de Colombia
Los representantes de la
Universidad consideran que la disposición impugnada es exequible y que el actor
se equivoca en su interpretación, por cuanto el texto demandado no da a
entender que el nuevo ente esté adscrito a la Fiscalía General de la Nación, si
se tiene en cuenta que allí se dijo que en el acto de su creación se
determinará la estructura orgánica y la de funcionamiento.
Precisan que el nuevo ente
será una institución universitaria de las reguladas en el literal b) del
artículo 16 de la ley 30 de 1992, pudiendo ser creada como establecimiento
público del orden nacional, sin que se viole el principio de autonomía previsto
en el artículo 69 de la Carta Política.
5. Universidad Javeriana
Los representantes de este
centro académico solicitan a la Corte que declare exequible el segmento
normativo demandado. En su criterio, la creación de un ente universitario como
establecimiento público no atenta contra lo estipulado en el artículo 69 de la
Constitución Política. Recuerdan que según la ley 489 de 1998, la creación de
organismos y entidades administrativas debe llevarse a cabo por medio de una
ley, la cual debe determinar sus objetivos, estructura orgánica y el soporte
presupuestal.
Explican que los
establecimientos públicos deben estar adscritos o vinculados a un ministerio o
departamento administrativo, siendo entidades descentralizadas por servicios.
Señalan los intervinientes que adscribir un establecimiento público a la
Fiscalía General de la Nación  no significa que el nuevo órgano dependerá
enteramente de esta, por cuanto la ley 1654 de 2013 no define si la Fiscalía
tendría control o no sobre la forma de utilización de los recursos que
corresponden a la nueva institución.
En cuanto al régimen
especial de las universidades públicas, consideran que el artículo 69 superior
busca garantizar la autonomía universitaria, precisando que “la ley
establecerá un régimen especial para las universidades del Estado”. Para
los intervinientes, el demandante se apresura porque no conoce las normas de
creación del nuevo ente, por lo tanto no está en posibilidad de conocer sobre
sus estatutos, forma de designación del rector ni presupuesto asignado.
6. Academia Colombiana
de Jurisprudencia
El vocero de la Academia
considera que el precepto atacado es inconstitucional, debido a que con él se
crea una institución de educación superior adscrita a la Fiscalía General de la
Nación, desconociendo lo dispuesto en el artículo 69 de la Carta Política. En
su criterio, la nueva institución no dispondrá de autonomía debido a la
subordinación absoluta y directa respecto de la Fiscalía General.
Para el interviniente, la
norma demandada establece que deberá crearse (i) una institución universitaria
como establecimiento público nacional; (ii) adscrita a la Fiscalía General de la
Nación; (iii) cuyos recursos de funcionamiento serán incorporados al
presupuesto de esta última. Señala que esta disposición desconoce por completo
lo expuesto por la jurisprudencia, según la cual (i) tal entidad no debe
crearse como establecimiento público nacional sino como ente universitario
autónomo; (ii) no debe estar adscrita a la Fiscalía General de la Nación sino
al Ministerio de Educación Nacional; (iii) su presupuesto no debe depender de
otra entidad, sino que debe estar dotada de autonomía.
Intervenciones
ciudadanas
1. Juan Guillermo Osorio
Gutiérrez y otros
Consideran los
intervinientes que el aparte demandado debe ser declarado inexequible, por
cuanto las facultades conferidas al Presidente de la República desconocen el
régimen de autonomía propio de las instituciones universitarias, al permitir la
creación de una entidad como establecimiento público adscrito a la Fiscalía
General de la Nación.
La autonomía universitaria
impide que sea la Fiscalía la que seleccione las autoridades académicas del
nuevo ente, los docentes, sus estudiantes y el presupuesto de funcionamiento.
2. Dargi Inés Pérez
Pallares y otro
Consideran los
intervinientes que el aparte demandado es exequible, por cuanto las
universidades no son islas dentro del sistema jurídico sino que cumplen la
función social que corresponde a las educación y a la tarea común de promover
el desarrollo armónico de la persona.
En su criterio, el
legislador puede establecer las condiciones necesarias para la creación y
gestión de las universidades, como también dictar las disposiciones con arreglo
a las cuales los entes universitarios podrán darse sus directivas y regirse por
sus estatutos. De su parte, añaden, al Ejecutivo le corresponde ejercer la
inspección y vigilancia para alcanzar los fines indicados en el artículo 67 de la
Constitución.
3. Jimena Ariza Nieves y
otro
Consideran que la Corte
debe declarar inexequibles los apartes demandados, por cuanto la institución de
educación superior que será creada no gozará de autonomía, teniendo en cuenta
que la Fiscalía administrará su presupuesto; además, los recursos del ente
investigador serán dirigidos a un órgano de educación con funciones ajenas a la
naturaleza constitucional que corresponde a la Fiscalía General.
4. Danna Narváez Cortes
y otro
Para los intervinientes la
norma parcialmente demandada es exequible porque la autonomía universitaria no
excluye la acción legislativa, es decir, ella no significa que el legislador ha
sido despojado de la función que le corresponde. Estiman que la autonomía
universitaria es expresión del pluralismo jurídico, pero su naturaleza es
limitada por la Constitución, ella implica la cohabitación de derechos pero no
la violación al núcleo esencial de los derechos fundamentales.
Al legislador le
corresponde organizar y regular el servicio público de educación superior, por
tanto, las instituciones de educación superior gozan de una autonomía relativa
en materia académica, administrativa y económica.
Añaden que adscribir una
institución universitaria a la Fiscalía General de la Nación no vulnera el
principio de autonomía, ya que la adscripción no implica que el órgano adscrito
deba permanecer a perpetuidad en el órgano al que se adscribe y que las
decisiones de adscribir o de vincular una entidad a otra son el resultado del
debido entendimiento del artículo 113 de la Carta, en lo concerniente a las
funciones separadas de los órganos del Estado.
5. Edson Johao Walteros
Campos
Solicita a la Corte que se
inhiba para decidir por cuanto la demanda es inepta, ya que no cumple con los
requisitos de certeza y especificidad en los cargos. Señala que el demandante
no desarrolla adecuadamente su argumento ni establece las razones por las
cuales los literales a, b y c del artículo 1º de la ley 1654 de 2013, violan el
artículo 69 superior.
La demanda genera duda
acerca de saber si comprende la totalidad de la ley o sólo el literal d) del
artículo 1º, por ser el único que trata sobre asuntos relacionados con
autonomía universitaria.
El interviniente, luego de
pedir a la Corte que se inhiba, explica que si la Corporación opta por decidir
de fondo deberá hacerlo declarando inexequible el texto demandado, ya que la
universidad adscrita a la Fiscalía pierde su autonomía al depender
económicamente del órgano mencionado. Señala que resulta fácil imponer
condiciones de tipo estructural o académico, teniendo en cuenta que la única
forma para que ella funcione es el otorgamiento de presupuesto por parte de la
Fiscalía.
Tal autoridad podría
traducirse en que las directivas, los docentes y los alumnos, requieran la
aprobación de la entidad principal antes que de la universidad.
V.      CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Jefe del Ministerio
Público solicita a la Corte que declare exequible la norma demandada. Su
exposición comprende tres cuestiones: (i) el núcleo constitucionalmente
protegido de la autonomía universitaria; (ii) el rol del legislador frente a la
mencionada garantía; y (iii) si dicha protección constitucional se predica
indistintamente de cualquier institución que preste el servicio de educación
superior.
La garantía mínima de la
autonomía universitaria está en el artículo 69 superior, según el cual “las
universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos,
de acuerdo con la ley”. Es decir, no hay supresión de competencias
legislativas en la materia, toda vez que la Carta reconoce la facultad del
legislador para establecer los límites de la autonomía, y otorga competencias
específicas para establecer las condiciones para la creación de universidades,
financiación y administración de servicios educativos en caso de que éstas sean
fundadas por particulares, como también prevé la facultad de expedir
regulaciones para la profesionalización de la educación.
Sobre el rol de la ley en
materia de restricciones, la Vista Fiscal explica que el Congreso de la República
otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la República para (i) crear
una institución universitaria; (ii) dicha institución tendrá el carácter de
establecimiento público del orden nacional; (iii) se determina su adscripción a
la Fiscalía General de la Nación, lo que implica que sus recursos se deberán
incorporar al presupuesto de la Fiscalía General de la Nación; y (iv) la
creación de la institución debe hacerse de conformidad con los parámetros
establecidos en la ley 30 de 1992.
Para el Jefe del Ministerio
Público, la facultad así otorgada no vulnera el núcleo de la autonomía universitaria,
por cuanto dicha garantía se encuentra prevista en forma diferenciada
dependiendo del objeto y los fines del organismo que preste el servicio de
educación. A esta conclusión llega basado en el artículo 16 de la ley 30 de
1992, que distingue entre instituciones universitarias o escuelas tecnológicas,
y universidades propiamente dichas.
Considera que tanto el
artículo 69 superior, como el 28 de la ley 30 de 1992, se refieren a las
universidades; el primero prevé que se garantiza la autonomía universitaria,
por lo cual las universidades ejercerán las competencias allí establecidas; con
el segundo, la garantía de autonomía está prevista para las universidades en
forma expresa.
Añade que la autonomía para
efecto de las instituciones universitarias se circunscribe a: (i) darse y
modificar sus estatutos; (ii) designar sus autoridades académicas y
administrativas; (iii) crear, desarrollar sus programas académicos, lo mismo
que expedir los correspondientes títulos; (iv) definir y organizar sus labores
formativas, académicas, docentes, científicas, culturales y de extensión; (v)
seleccionar y vincular a sus docentes, lo mismo que a sus alumnos; (vi) adoptar
el régimen de alumnos y docentes; (vii) arbitrar y aplicar sus recursos para el
cumplimiento de su misión social y de su función institucional.
Considera el Procurador
General que la autonomía regulada en el artículo 69 de la Carta es aplicable a
ambas clases de entidades, teniendo en cuenta que la expresión “universidades”
comprende diferentes instituciones. Sin embargo, recuerda que la jurisprudencia
ha señalado restricciones derivadas de los objetivos y finalidades que
corresponden a las distintas instituciones.
Agrega que la diferencia
entre una y otra clase de institución también tiene que ver con la relación de
conexidad existente entre los fines de cada institución y su tipología, que
para el caso de las universidades estatales se encuentra en la Constitución,
señalándole un régimen especial en atención a los fines y a su naturaleza
pública, mientras que para las otras tipologías está dispuesto un trato
general, debido a los fines diferenciados.
Las universidades estatales
son entes autónomos con régimen especial y vinculados al Ministerio de
Educación Especial en lo que se refiere a las políticas y la planeación del
sector educativo. El artículo 57 de la ley 30 de 1992, establece que las
instituciones estatales u oficiales de educación superior que no tengan el
carácter de universidad, deberán organizarse como establecimientos públicos del
orden nacional, departamental o municipal.
Para el Jefe del Ministerio
Público la norma demandada es exequible, ya que la concesión de facultades
extraordinarias para crear la institución, es razonable y proporcionada, por
cuanto el fin buscado no está constitucionalmente prohibido, toda vez que el
legislador tiene la facultad de limitar el principio de autonomía dentro del
marco dispuesto por el artículo 69 superior.
En su concepto, la creación
de un establecimiento público con el fin de capacitar a los funcionarios,
requiere de un grado de autonomía relativo con el fin de llevar a cabo sus
objetivos; sin embargo, el Ministerio Público reconoce que la necesidad de
autonomía no conduce a justificar la existencia de un ente sin conexidad con la
Fiscalía, debido a que su objeto no es la investigación científica, la cual
debe estar fuera de injerencias indebidas de los poderes públicos, sino que su
existencia se explica en la necesidad de formar y capacitar a los funcionarios
de la Fiscalía General de la Nación.
VI.  CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
1.  Competencia
En virtud de lo dispuesto por el
artículo 241-4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es
competente para conocer de la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.
2. Aptitud de la demanda
Varios de los intervinientes han
señalado que la demanda no es apta para que la Corte pueda llevar a cabo un
análisis de fondo sobre la constitucionalidad del precepto atacado.
2.1. Como lo ha explicado reiteradamente
esta Corporación, las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir con unos
requisitos mínimos a partir de los cuales resulte posible una confrontación entre
la norma impugnada y las disposiciones superiores presuntamente violadas; sin
el cumplimiento de esta condición el Tribunal no contará con los elementos
necesarios para adoptar una decisión de mérito en virtud de la cual decidirá
sobre la permanencia en el ordenamiento jurídico del precepto atacado, decisión
que tendrá efectos erga omnes y hará tránsito a cosa juzgada.
2.2. El análisis que
precede a la admisión de una demanda de inconstitucionalidad ha llevado a la
Corte a decantar una línea jurisprudencial en la cual ha ponderado entre el
derecho que tienen los ciudadanos a ejercer la acción pública de
inconstitucionalidad (C. Po. art. 40-6) y el deber que tiene el Tribunal de
resolver atendiendo a razones jurídicas aptas para, según el caso, expulsar una
norma del ordenamiento jurídico (C. Po art. 241). Al mismo tiempo, la
Corporación ha ponderado entre el principio pro actione y el deber de
los ciudadanos de motivar adecuadamente las peticiones formuladas ante las
autoridades.
En virtud del principio pro
actionela Corte reitera que al resolver sobre la admisión de la demanda no
se exige del actor un profundo conocimiento de las instituciones jurídicas,
como tampoco una exposición académicamente erudita. Mediante el escrito
respectivo el ciudadano pone en movimiento la estructura de la jurisdicción
constitucional buscando excluir del sistema una norma, generando así
controversias sociales y políticas con consecuencias para toda la comunidad.
Por estas razones, al ciudadano no se le exige un conocimiento especializado
sobre la materia, pero se le requiere para que exponga en forma razonada y
clara los motivos por los cuales considera que un precepto resulta contrario a
lo dispuesto por el constituyente.
2.3. Con el propósito de
llegar a una conclusión jurídicamente válida y razonada, el Tribunal
hasolicitado[2]de quien ejerce este tipo de
acción el cumplimiento del deber de precisar: (i)el objeto demandado,
(ii) el concepto de la violación,  y (iii) la razón por la cual la Corte
es competente[3].
El concepto de violación
está referido a la exposición de las razones por las cuales el actor considera
que el contenido de una norma de rango constitucional es vulnerado por las
disposiciones que son objeto de la demanda. El actor tiene el deber de
concretar los cargos que formula contra las disposiciones acusadas, siendo
necesario que exponga los elementos del texto constitucional que siendo
relevantes resultan vulnerados por las normas impugnadas[4].
2.4. Al presentar el
concepto de violación, el actor debe exponer razones claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes. La Corte, refiriéndose al contenido
de los argumentos aptos para incoar la acción de inconstitucionalidad ha
expresado:
“La efectividad del derecho
político depende, como lo ha dicho esta Corporación, de que las razones
presentadas por el actor sean claras, ciertas, específicas, pertinentes
y suficientes.  De lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose,
circunstancia que frustra ‘la expectativa legítima de los demandantes de
recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional’.
La claridadde
la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del
concepto de la violación, pues aunque ‘el carácter popular de la acción de
inconstitucionalidad, por regla general, releva al ciudadano que la ejerce de
hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la
norma que acusa y el Estatuto Fundamental’, no lo excusa del deber de seguir un
hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el
contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.
Adicionalmente, las razones
que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertassignifica
que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente ‘y no
simplemente sobre una deducida por el actor, o implícita’ e incluso sobre otras
normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda.
Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la
confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un
contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; ‘esa
técnica de control difiere, entonces, de aquella otra encaminada a establecer
proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador,
para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto
normativo no se desprenden’.
De otra parte, las razones
son específicas si definen con claridad la manera como la
disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través‘de la
formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma
demandada’. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de
establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el
contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando
inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de
argumentos‘vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales’ que no se
relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan.  Sin
duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la
discusión propia del juicio de constitucionalidad.
La pertinencia
también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de
inconstitucionalidad.  Esto quiere decir que el reproche formulado por el
peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la
apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto
demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se
formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o
aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que
‘el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que
está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como
podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico’;
tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma
demandada en un análisis de conveniencia, calificándola ‘de inocua,
innecesaria, o reiterativa’ a partir de una valoración parcial de sus efectos.
Finalmente, la suficiencia
que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda
relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio
(argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de
constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo,
cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición
del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué
procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4
del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia mínima a los
hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no
se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante.
Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance
persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque
no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es
contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un
proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a
toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte
Constitucional”[5].
3.Aptitud de la demanda[6]
Varios intervinientes han
expuesto argumentos encaminados a demostrar que la demanda adolece de ineptitud
sustantiva. Después de evaluar estos razonamientos y de cotejarlos con el texto
presentado por el ciudadano Andrés de Zubiría Samper, la Sala encuentra que la
demanda adolece de falta de certeza, pertinencia y suficiencia,
por lo cual se inhibirá para proferir una decisión de fondo.
3.1.- El artículo 2° del
Decreto 2067 de 1991[7]
señala los requisitos que debe cumplir la demanda en los procesos de
inconstitucionalidad. Según él, quien ejerce la acción pública de
inconstitucionalidad contra una norma determinada debe referir con precisión el
objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la
cual la Corte es competente para conocer del asunto.
Por tratarse de una acción
judicial, es natural que previamente las competencias hayan sido asignadas por
el ordenamiento jurídico, como también es lógico que las reglas de
procedimiento provean sobre autoridad competente, legitimación por activa,
lapso para admisión de la demanda, traslado, notificaciones, términos de
caducidad, intervinientes, incidentes, pruebas y práctica de las mismas, debate
y decisión.
3.2. Para que pueda
predicarse la existencia de la demanda y de por lo menos un cargo por
inconstitucionalidad, es indispensable que los argumentos permitan a la Corte
Constitucional llevar a cabo una confrontación entre la norma acusada y la
disposición constitucional supuestamente vulnerada, a partir de las razones
expuestas por el actor.
Estos condicionamientos son
desarrollo del concepto “Estado democrático de derecho”, entendido como
sinónimo de distribución del poder en ramas, creación de órganos con asignación
de competencias y regulación de los derechos ciudadanos en el campo de sus
atribuciones para participar en la vida cívica, política y comunitaria del país
(C. Po. arts. 40-6 y 95-5).
Si bien es cierto que se
trata de una acción pública ejercida por ciudadanos que no están en el deber de
reunir calidades de expertos en derecho, también lo es que su ejercicio implica
una carga mínima de cuidado en la redacción y argumentación para permitir a la
Corte Constitucional discernir sobre las razones que el demandante pretende
esgrimir y a partir de la cuales se producirá una decisión judicial que hará
tránsito a cosa juzgada y tendrá efectos erga omnes.
3.3. La Corte ha señalado
en reiteradas oportunidades que no cualquier tipo de argumentación sirve de
sustento al análisis que debe realizar el juez de constitucionalidad, sino que
los razonamientos del actor deben aportar unos parámetros mínimos que permitan
a la Corporación hacer un pronunciamiento de fondo respecto del asunto
planteado.
La ausencia de argumentos
adecuados para la formulación de al menos un cargo de inconstitucionalidad
impide que esta Corporación pueda confrontar la disposición acusada con la
Carta Política, por cuanto el Tribunal se vería abocado a resolver sobre hechos
e hipótesis carentes de veracidad, incomprensibles, basados en el criterio
personal del demandante o carentes del soporte probatorio pertinente para
adoptar una decisión.
3.4.En el presente caso,
considera la Sala que las razones expuestas en la demanda no son ciertas[8],
debido a que el actor alega la presunta violación del principio de autonomía
universitaria a partir de un contenido normativo deducido por él, pero que no
corresponde al texto real y verificable de la norma tachada de
inconstitucional.
El demandante encuentra una
contradicción entre la adscripción a la Fiscalía General de la Nación de la
institución que será creada, y el principio de autonomía universitaria
dispuesto en el artículo 69 superior, sin precisar las razones de su petición,
ya que limita la exposición a censurar elementos que no están presentes en la
disposición que impugna, imaginando como serían las relaciones entre la
Fiscalía General y el nuevo ente, sin que las mismas se encuentren reguladas de
la manera en que él lo narra.
Deduce el actor que los
órganos de dirección, los docentes, los alumnos, los programas académicos y los
recursos económicos de la nueva institución, estarán subordinados al querer de la
Fiscalía General, cuando el texto demandado no regula estas materias; por el
contrario, prevé que la creación del establecimiento estará supeditada a lo
dispuesto en los artículos 16, literal b) y 18 de la ley 30 de 1992.
3.5. Las razones expuestas
por el actor no son pertinentes[9], ya que están
basadas en consideraciones de orden legal y no de estirpe constitucional.
Para el accionante, todas
las universidades deben ser creadas como entes autónomos, con las prerrogativas
derivadas de no estar sometidos a ningún órgano de la administración pública.
Sin embargo, encuentra la Sala que del texto del artículo 69 de la Carta
Política, no se desprende inexorablemente que todas las entidades de educación
superior del Estado deban ser creadas bajo la forma de universidades, sino que
la ley 30 de 1992, como lo hace explícito el demandante, permite al legislador
crear otras formas de establecimiento público de educación superior.
El artículo 69 de la
Constitución Política, a diferencia de lo señalado por el actor, no restringe
la creación de instituciones universitarias al modelo de entes autónomos. Por
tanto, las razones no están basadas en el texto de la Carta, resultando
impertinentes según lo ha precisado la jurisprudencia.
3.6. La demanda tampoco
atiende al requisito de suficiencia[10], en la medida
que no aporta los elementos para determinar si lo demandado es únicamente el
literal d) del artículo 1º de la ley 1654 de 2013 o la totalidad de la
mencionada ley. La solicitud formulada por el actor no guarda relación con los
argumentos que expone debido a que impugna todo el estatuto, el cual aplica a
las facultades extraordinarias para cambiar la estructura de la Fiscalía
General de la Nación, el régimen de carrera especial de sus servidores y a
otras materias respecto de las cuales el actor no se pronuncia.
4.  En suma, la demanda
instaurada contra literal d) del artículo 1º de la ley 1654 de 2013, no cumple
con los requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia, por lo cual la
Sala se declarará inhibida para pronunciarse de fondo.
VII. DECISIÓN
Por lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Declararse INHIBIDA para
decidir sobre la constitucionalidad del literal d) del artículo 1º de la ley
1654 de 2013.
Notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente
con excusa
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MEDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Magistrado
Con
aclaración de voto
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
Con
aclaración de voto
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1]Diario Oficial No. 48.852 de 15 de julio de 2013.
[2] Sentencia C-1052 de 2001.
[3] Cfr. sentencia C-491 de
1997.
[4] Cfr. sentencia C-142 de
2001.
[5]
Sentencia C-1052 de 2001.
[6] La parte dogmática de
esta providencia es reiteración de los argumentos esbozados en las sentencias
C-053 y C-108 de 2013.
[7]ARTICULO 2o. Las demandas en las
acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en
duplicado, y contendrán:
1.
El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su
transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación
oficial de las mimas;
2.
El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas;
3.
Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados;
4.
Cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y
5.
La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.
[8] Cfr. Fundamento 2.4. de
esta providencia.
[9] Cfr. Fundamento 2.4. de
esta providencia.
[10] Cfr. Fundamento 2.4. de
esta providencia.