C-315-07
SENTENCIA C- /04
Sentencia C-315/07
CARRERA ADMINISTRATIVA EN AUDITORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Sometimiento
al régimen general de carrera
El artículo 274 C.P., el cual
otorga fundamento constitucional a la AGR, no establece disposición alguna
referida a la aplicación de un régimen especial de carrera administrativa. Por
lo tanto, no puede colegirse la existencia de un sistema especial de carrera de
origen constitucional, puesto que, de conformidad con los argumentos
desarrollados en la presente decisión, el requisito necesario para que pueda
predicarse la existencia de un régimen especial de carrera administrativa de
naturaleza constitucional es que exista una disposición expresa en la Carta
Política que prevea esa potestad. En consecuencia, si la Constitución no estableció
una norma específica que confiera un régimen especial a la AGR, se infiere que
la decisión del Congreso de incluir los empleos de carrera de esta entidad en
el sistema común de carrera administrativa es un asunto incorporado en la
cláusula general de la competencia legislativa, por lo que está precedida de un
soporte constitucional suficiente, habida cuenta la relación intrínseca entre
la carrera administrativa y el ejercicio de la función pública en el Estado
Social y Democrático de Derecho.
AUTONOMIA DE LA AUDITORIA GENERAL DE LA
REPUBLICA-Alcance
El ejercicio del control fiscal por parte
de la AGR debe estar revestido de un grado de autonomía tal que permita la
independencia funcional de la entidad. Por ende, la ausencia de subordinación
entre la AGR y las instituciones que controla, la posibilidad de adoptar
decisiones presupuestales dentro del margen jurídico que regula la materia y la
existencia de una organización institucional libre de presiones e injerencias
indebidas, son todos ellos presupuestos para el ejercicio de las funciones que
la Constitución y la ley asignan a la AGR. Empero, como es predicable de todo
organismo inserto en la dinámica propia del Estado Democrático de Derecho, este
margen de autonomía no tiene carácter absoluto, pues debe armonizarse con las
condiciones y requisitos que la Carta Política impone para el ejercicio de la
función pública, esto es, en los términos del artículo 209 C.P., el servicio a
los intereses generales y la eficacia de los principios de igualdad, moralidad,
eficacia, celeridad, imparcialidad y publicidad.
AUTONOMIA DE LA AUDITORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-No desconocimiento por norma que establece que ésta debe someterse
al régimen general de carrera
La autonomía administrativa,
presupuestal y jurídica que la jurisprudencia constitucional ha reconocido a la
AGR, en tanto organismo de control fiscal, no resulta de modo alguno afectada
por el contenido de la norma acusada. En contrario, si se parte de reconocer
que el ejercicio de la gestión fiscal debe estar revestido de un alto grado de
independencia e imparcialidad, la aplicación de un instrumento objetivo para la
selección y permanencia de los servidores públicos de la AGR, constituye una
garantía para el cumplimiento de las finalidades que el Texto Constitucional ha
conferido a esa entidad. En este orden de ideas, la índole de las actividades
desarrolladas por la AGR no la releva del modelo de organización de la función
pública previsto en la Constitución. Así, para el caso propuesto prima la
aplicación del sistema que la Carta Política ha dispuesto, con carácter
genérico y prevalente, para la regulación del ingreso, permanencia,
calificación y demás situaciones administrativas de los servidores públicos.
Esta decisión legislativa, como se señaló, garantiza la autonomía de la AGR, a
la vez que es expresión de la facultad del Congreso de regular el régimen de
carrera administrativa de las instituciones del Estado, sin limitaciones
distintas de las derivadas de la existencia de sistemas especiales de naturaleza
constitucional.
REGIMEN GENERAL DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Aplicación es compatible con la autonomía de las entidades
del Estado
No es constitucionalmente válido sostener que la
aplicación de la carrera administrativa constituya un obstáculo para el
ejercicio de la autonomía de determinados organismos del Estado que tienen esta
prerrogativa. En contrario, este sistema garantiza la transparencia al acceso y
permanencia en los empleos del Estado, a la vez que se muestra como un
instrumento adecuado para garantizar la eficacia de los principios que
gobiernan la función pública. Por lo tanto, la implantación del sistema general
de carera administrativa es un mecanismo que, en definitiva, no es solamente
compatible, sino deseable para la garantía de la autonomía; en tanto provee una
modalidad objetiva de vinculación al servicio público, circunstancia que a
todas luces favorece el cumplimiento de los espacios misionales de la entidad,
en un entorno alejado de intervenciones e injerencia indebidas.
REGIMEN DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Fundamento constitucional
CARRERA ADMINISTRATIVA-Finalidad
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
CARRERA ADMINISTRATIVA-Inclusión
de empleos en sistema de carrera administrativa
La inclusión de empleos en los
sistemas de carrera administrativa es un asunto que hace parte del amplio
margen de configuración normativa de que es titular el Congreso. Así, una
decisión legislativa de dicha índole está respaldada por razones
constitucionales de primer orden, habida cuenta la relación intrínseca entre la
carrera administrativa, entendida como mecanismo por excelencia para organizar
un servicio público fundado en el mérito como base para el ingreso y
permanencia en el cargo, y el cumplimiento de los fines esenciales de la
administración pública, entre ellos la eficacia de los derechos y deberes
constitucionales y la satisfacción del interés general en un marco que
privilegie la expansión del principio democrático.
CARRERA ADMINISTRATIVA-Sub
reglas jurisprudenciales sobre competencia del legislador para determinar la
provisión de cargos a través del sistema de carrera administrativa
El legislador tiene plena competencia para incluir los
empleos del Estado en el sistema general de carrera, con la única limitación de
aquellas entidades a la que la Constitución, de manera clara y expresa, les ha
conferido un régimen especial. De la misma manera, el Congreso está facultado
para crear regímenes específicos, a condición de que resulten acreditadas las
condiciones a las que se hizo alusión en el fundamento jurídico 9.4 de esta
sentencia; relacionadas con el cumplimiento de los principios generales de la
carrera administrativa, el estudio de las singularidades y especificidades de
la entidad de que se trate, la aplicación del principio de razón suficiente
para la conformación de la carrera específica y el sometimiento de la misma a
la administración y vigilancia de la CNSC, en los términos del artículo 130
C.P.
SISTEMA ESPECIAL DE CARRERA ADMINISTRATIVA DE ORIGEN
CONSTITUCIONAL-Necesidad de norma superior expresa
que establezca que entidad está sujeta a dicho sistema
JUICIO DE IGUALDAD ENTRE ENTIDADES PUBLICAS-Imposibilidad de realizarlo respecto a
entidades públicas
La Corte debe reiterar su
doctrina en el sentido de la imposibilidad de realizar un juicio de igualdad
entre entidades, a fin de extender prerrogativas o posiciones jurídicas de una
a otra. Sobre el tema, la sentencia C-063/97, señaló como “es claro que el punto de comparación que se
realiza en el juicio de igualdad de los cargos de carrera administrativa no
puede ser entre las diferentes entidades del Estado, pues debido a la amplia
potestad de configuración política del Legislador, éste puede privilegiar el
objetivo de la carrera administrativa que considere pertinente. Por
consiguiente, el juicio de igualdad deberá analizar las diferencias y
similitudes de los cargos de carrera de una misma entidad estatal, toda vez que
ahí es donde nos encontramos frente a sujetos con igual status jurídico.” Por
ende, una comparación entre entidades que aunque ejercen tareas análogas, son
en cualquier caso claramente diferenciables, no resulta admisible como criterio
para cuestionar la exequibilidad de la norma demandada.
Referencia: expediente D-6542
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 3º, numeral 1º, literal b. (parcial) de la Ley 909 de 2004 “por la
cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera
administrativa, la gerencia pública y se dictan otras disposiciones”.
Actor: Néstor Iván Arias Afanador
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá D.C., tres (3) de mayo de
dos mil siete (2007).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
A través de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Néstor Iván Arias
Afanador, demandó el artículo 3º, numeral 1º, literal b. (parcial) de la Ley
909 de 2004 “por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la
carrera administrativa, la gerencia pública y se dictan otras disposiciones”. Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
1.     La norma demandada
A continuación se transcribe la
disposición demandada de la Ley 909/04, subrayándose el apartado acusado:
Artículo 3º. Campo de aplicación de la presente
ley.
1. Las disposiciones contenidas en la presente ley
serán aplicables en su integridad a los siguientes servidores públicos:
a) A quienes desempeñan empleos pertenecientes a la
carrera administrativa en las entidades de la Rama Ejecutiva del nivel Nacional
y de sus entes descentralizados.
- Al personal administrativo del Ministerio de
Relaciones Exteriores, salvo cuando en el servicio exterior los empleos
correspondientes sean ocupados por personas que no tengan la nacionalidad
colombiana.
- Al personal administrativo de las instituciones de
educación superior que no estén organizadas como entes universitarios
autónomos.
- Al personal administrativo de las instituciones de
educación formal de los niveles preescolar, básica y media.
- A los empleados públicos de las entidades
descentralizadas adscritas o vinculadas al Ministerio de Defensa Nacional, las
Fuerzas Militares y a la Policía Nacional.
- A los empleados públicos civiles no uniformados del
Ministerio de Defensa Nacional, de las Fuerzas Militares y de la Policía
Nacional.
- A los comisarios de Familia, de conformidad con lo
establecido en el par ágrafo del artículo 30 de la Ley 575 de 2000;
b) A quienes prestan sus servicios en empleos de
carrera en las siguientes entidades:
- En las corporaciones autónomas regionales.
- En las personerías.
- En la Comisión Nacional del Servicio Civil.
- En la Comisión Nacional de Televisión.
- En la Auditoría General de la República.
- En la Contaduría General de la Nación;
c) A los empleados públicos de carrera de las
entidades del nivel territorial: departamentos, Distrito Capital, distritos y
municipios y sus entes descentralizados;
d) La presente ley será igualmente aplicable a los
empleados de las Asambleas Departamentales, de los Concejos Distritales y
Municipales y de las Juntas Administradoras Locales. Se exceptúan de esta
aplicación quienes ejerzan empleos en las unidades de apoyo normativo que
requieran los Diputados y Concejales.
2. Las disposiciones contenidas en esta ley se
aplicarán, igualmente, con carácter supletorio, en caso de presentarse vacíos
en la normatividad que los rige, a los servidores públicos de las carreras
especiales tales como:
- Rama Judicial del Poder Público.
- Procuraduría General de la Nación y Defensoría del
Pueblo.
- Contraloría General de la República y Contralorías
Territoriales.
- Fiscalía General de la Nación.
- Entes Universitarios autónomos.
- Personal regido por la carrera diplomática y
consular.
- El que regula el personal docente.
- El que regula el personal de carrera del Congreso de
la República
Parágrafo 2º. Mientras se expida las normas de carrera
para el personal de las Contralorías Territoriales y para los empleados de
carrera del Congreso de la República les serán aplicables las disposiciones
contenidas en la presente ley.
2. LA DEMANDA
El ciudadano Arias Afanador
considera que la norma demandada vulnera los artículos 4º, 113, 125, 130, 267,
268-10, 272 y 274 de la Constitución Política. Para sustentar esta afirmación,
pone a consideración de la Corte los siguientes argumentos:
2.1. La premisa fundamental a partir de la cual el
actor construye el cargo de inconstitucionalidad consiste en considerar que la
Auditoría General de la República – AGR, es una entidad de raigambre
constitucional, cuya función es ejercer el control fiscal de la Contraloría
General y de las contralorías territoriales.  En razón de la naturaleza de
estas competencias, debe estar dotada de un nivel de autonomía equivalente al
de los demás organismos de control.  Específicamente, deben adscribírsele las
mismas prerrogativas que tiene la Contraloría General en los términos del
artículo 268-10 C.P., entre ellas, contar con una carrera administrativa
especial de naturaleza constitucional.  Por lo tanto la norma demandada, en
tanto incluye a los cargos de carrera de la AGR en el régimen general de
carrera administrativa, sometiéndoles por tanto al control y vigilancia de la
Comisión Nacional del Servicio Civil, vulnera las disposiciones antes anotadas.
2.2. El demandante estima que el
precepto acusado viola los principios de supremacía constitucional (Art. 4
C.P.) y de especialidad de los sistema de carrera de los entes de control
(Arts. 268-10 y 272), en la medida en que el hecho de someter a la AGR al
régimen general de carrera administrativa presupone “que la Comisión
Nacional del Servicio Civil puede ejercer administración y vigilancia sobre
Carrera Administrativas de origen constitucional”.
Agrega el demandante que “si
existía un vacío normativo en el establecimiento de la Carrera Administrativa
Especial para la Auditoría General de la República, la ley 909 de 2004 debió
considerar que su aplicación tal como lo hizo con las Contralorías
Territoriales y los demás órganos de control, era transitoria o supletoria
mientras el Legislador expedía las normas especiales de carrera, tal como lo
ordenan los artículos 268-10, 272 y 274 de la Carta Política”.  Conforme lo
anterior el actor advierte que la carrera administrativa de la AGR es, en
cualquier caso, de carácter especial, por lo que “su regulación es un asunto
interno que le corresponde desarrollar a ella misma, de acuerdo al Decreto Ley
272 de febrero 22 de 2000”, y a las Resoluciones Internas”[1]
2.3. El demandante estima, del
mismo modo, que el precepto acusado viola el principio de separación de poderes
(Art. 113 C.P.). Para sustentar esta afirmación, parte de afirmar que conforme
a la jurisprudencia de esta Corporación, los organismos de control deben contar
con una serie de características que garanticen su autonomía respecto de los
demás poderes públicos.  Entre estas condiciones se encuentran la no
pertenencia a alguna de las ramas del poder; la posibilidad de actuar por fuera
de estas ramas, esto es, la independencia funcional respecto de éstas; y la
competencia para darse su propia normatividad que determine su actuación en
aras de cumplir con sus funciones constitucionales.
En la medida en que la AGR es un
organismo de control autónomo, debe contar, en los términos de la
jurisprudencia constitucional, con “una estructura y organización de
naturaleza administrativa especializada, a la cual se ha asignado un haz de
competencias específicas que pueden ejercerse de manera autónoma e
independiente, a través de órganos propios, y que dispone, al mismo tiempo de
medios personales y de recursos materiales de origen financiero y presupuestal
que puede manejar, dentro de los límites de la Constitución y la ley, sin la
injerencia ni la intervención de otras autoridades u órganos.”[2]
De acuerdo con lo expuesto, la
dependencia de la carrera de la AGR a las disposiciones generales de carrera
administrativa y la consecuente subordinación de aquélla al control de la
Comisión Nacional del Servicio Civil, vulnera la autonomía e independencia que,
en criterio del actor, la Constitución confiere a la AGR.
2.4. La demanda sostiene que la
expresión acusada es contraria, igualmente, al artículo 125 Superior, que
establece las reglas de carrera para los empleos en los órganos y entidades del
Estado.  Al respecto, considera que dentro de dichos cánones está que “la
selección de personal debe hacerla el órgano o entidad a la cual el
ordenamiento jurídico le asigna esa competencia”.  Por ende, como para el
caso de los organismos de control la Constitución confiere esa facultad al
propio ente, la norma demandada es contraria a la Carta en cuanto adscribe tal
competencia a una entidad distinta.
Sobre el mismo particular, el
actor demuestra que las distintas normas expedidas con anterioridad a la Ley
909/04 fueron unívocas en conferir la facultad de administración de la carrera
especial de la AGR a ese organismo.  En concreto, la demanda expone el tránsito
normativo correspondiente en los términos siguientes:
“Fruto de la anterior
apreciación, la ley 106 de diciembre 30 de 1993, desarrolla el artículo 274 de
la Constitución Política, establece un régimen especial de carrera
administrativa para los servidores públicos pertenecientes a la Contraloría
General de la República, aplicable a la Auditoría General de la República por
virtud de lo considerado en sus artículos 81, 82, 83, 84, 85 y 86, 108 y 122,
toda vez que en ella quedó incorporada la planta de personal de la entonces
Auditoria Externa ante la Contraloría General de la República, dotando al señor
Auditor para que adelantara procesos de selección siguiendo los lineamientos
previstos en esta ley, como en efecto sucedió con los procesos de concursos
adelantados en los años 1996, 1997 y 1998, generadores de derechos de carrera
administrativa de algunos servidores públicos que hoy prestan sus servicios a
esa entidad.
Con posterioridad es
derogada la ley 106 de diciembre 30 de de 1993 y expedido el Decreto Ley 272 de
febrero 22 de 2000, que determina su organización y funcionamiento, disponiendo
en su artículo 1º, que es un organismo de vigilancia de la gestión fiscal,
dotado de autonomía jurídica, administrativa, contractual y presupuestal, a
cargo del señor Auditor de que trata el artículo 274 Superior.
Con la expedición del
Decreto 272 de febrero 22 de 2000, se interpretó erróneamente que la Auditoría
General de la República, a pesar de ser un órgano de control de raigambre
constitucional y de estar dotado de autonomía, se le debían aplicar las
disposiciones contenidas en la Ley 443 de 1998 o ley general de carrera
administrativa, cuando en ninguno de sus apartes la incluía como destinataria.
Derogada la Ley 443
de 1998, por la Ley 909 de septiembre 23 de 2004, el legislador no vio ningún
inconveniente legal o constitucional para incluirla como destinataria y así
quedó considerado en [la norma] objeto de la presente Acción de
Inconstitucionalidad.
Es decir, de regirse
por normas de Carrera Administrativa especial, tal como lo manda la
Constitución Política, se pretende ahora que lo sea por normas generales de
carrera administrativa, con la consecuente injerencia e intromisión de un
órgano autónomo como la Comisión Nacional del Servicio Civil.”
2.5. El actor estima, de igual
forma, que la expresión demandada desconoce los límites de las competencias de
la Comisión Nacional del Servicio Civil, en los términos del artículo 130 C.P.,
puesto que permite que administre un régimen de carrera especial de naturaleza
constitucional.  En ese sentido, hace énfasis en que “teniendo en cuenta que
la función de vigilancia de la gestión fiscal que realiza la Auditoría General
de la República, en los términos establecidos en el artículo 274 Superior, es
de la misma naturaleza, comprende el mismo objeto y tiene el mismo alcance, que
la gestión fiscal que ejercen la Contraloría General de la República y las
Contralorías Territoriales”.  Sobre el tema, el ciudadano Arias Afanador
trae a colación algunos de los argumentos utilizados por la Corte en las sentencias
C-1339/00 y C-499/98, que hacen referencia a la naturaleza constitucional de la
AGR. A partir de estas razones, concluye que el régimen de estructura de
empleos de la Auditoría General tiene la misma categoría que los de la
Contraloría General de la República, es decir, corresponde a un sistema de
carrera especial de carácter constitucional, excluido de la administración y
vigilancia de la Comisión Nacional del Servicio Civil.
3. INTERVENCIONES
3.1.
Intervención de la Contraloría General de la República
El ciudadano Miguel Eduardo
Zabaleta Arias, apoderado de la Contraloría General de la República, intervino
en el presente proceso con el fin de solicitar la inexequibilidad de la
disposición acusada.  Con este fin, expone razones similares a las contenidas
en la demanda.  De esta manera, luego de hacer una descripción de las normas
que han regulado la estructura orgánica de la Contraloría General, en especial
la Ley 106/93, concluye que esta entidad posee un régimen especial de
naturaleza constitucional, en armonía con lo fijado por el artículo 268-10
Superior.  Bajo esta premisa, advierte que esa normatividad otorgaba al Auditor
la competencia para que, en uso de su autonomía administrativa, regulara el
ingreso a la carrera administrativa de la entidad.
Así, el Auditor “adelantó sin
injerencia de la Contraloría General de la República, ni de la Comisión
Nacional del Servicio Civil, concursos abiertos de mérito para proveer los
cargos de carrera administrativa, de su dependencia, es así como tuvo
oportunidad de realizar convocatorias para proveer los cargos de carrera
administrativa especial en los años 1996, 1997 y 1998, generadoras de derechos
de carrera administrativa de algunos de sus servidores públicos, inscritos en
el registro público de carrera administrativa especial que llevaba la propia
entidad. || Derogada la ley 106 de 1993, el día 22 de febrero de 2000, por el
Decreto Ley 272, se presentó un vacío normativo en cuanto al régimen de carrera
administrativa aplicable a la Auditoría General de la República, que de tener
un régimen especial de carrera administrativa por expreso mandato
constitucional, pasó a regirse por la ley 443 de 1998, sin que en ninguno de
sus apartes la mencionara como destinataria, es decir fue una decisión
administrativa del señor Auditor de la época.|| Derogada la ley 443 de 1998,
por la ley 909 de septiembre 23 de 2004, el legislador violando la expresa
prohibición constitucional contenida en el 274 Superior, incluyó a la Auditoría
General de la República como destinataria directa de una ley general de carrera
administrativa, cuando es claro que debe contar con un régimen especial, además
violó el artículo 130 de la Constitución Política al señalar que es la Comisión
Nacional del Servicio Civil la encargada de la vigilancia y administración de
su régimen de carrera.”
El interviniente presenta
distintos argumentos sobre la equiparación de las disposiciones legales sobre
carrera administrativa especial entre la Contraloría General y la AGR.  Para
ello pone de presente que según lo expresado por la Corte en la sentencia
C-1339/00, las condiciones de autonomía jurídica y administrativa de los
organismos de control son predicables para ambas entidades. De otro lado, transcribe
algunas normas del Decreto Ley 272 de 2000, de las que infiere que el
legislador tuvo la intención de dotar a la AGR de un régimen especial de
carrera administrativa, desligado del control de la Comisión Nacional del
Servicio Civil, instancia que, en su criterio, carece de competencia para
administrar aquel sistema de carrera.   Por ende, “debió entonces la ley
determinar como lo hizo en su artículo 3º numeral 2º que a la Auditoría General
de la República, tal como lo señala para otros órganos de control como las
Contralorías General de la República y Territoriales, se les aplicaría con
carácter supletorio o transitorio, en caso de existir vacíos y mientras se
expiden normas especiales de carrera administrativa.”
3.2.
Intervención de la Comisión Nacional del Servicio Civil
El ciudadano Pedro Alfonso
Hernández, Presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil, interviene en
el trámite con el fin de solicitar a la Corte que se inhiba de emitir
pronunciamiento de fondo, ante la ausencia de un verdadero cargo de
inconstitucionalidad en contra de la expresión demandada.  A juicio de la
Comisión, “el argumento formulado por el accionante y sobre el cual
desarrolla y fundamenta sus planteamientos parte de una premisa inexistente o
una interpretación personal e infundada si se quiere, como lo constituye
afirmar que la Carrera Administrativa de la Auditoría General de la República
es una Carrera Especial de origen Constitucional, porque las carreras que
presentan dicha naturaleza están consagradas de manera expresa en la
Constitución Política de Colombia, y la Auditoría no está incluida en dicha
relación.”
Del mismo modo como lo han
expuesto otros intervinientes, la Comisión utiliza las razones expuestas por la
Corte en la sentencia C-532/06, a propósito de la aplicación del régimen de
carrera administrativa a la Comisión Nacional de Televisión, para concluir su
aplicabilidad en el presente trámite, en el sentido que resulta exequible la
inclusión de la planta de la AGR dentro de la carrera administrativa común.
Conforme lo anterior, la
Comisión sostiene que el cargo de inconstitucionalidad propuesto parte de un
presupuesto normativo inexistente, como es la disposición que confiera
expresamente a la AGR una carrera administrativa especial de naturaleza
constitucional.  Por ende, a juicio del interviniente, se está ante una demanda
inepta, que debe llevar a la Corte a proferir sentencia inhibitoria.
3.3.
Intervención de la Auditoría General de la República
El ciudadano Andrés Augusto Díaz
Sáenz, encargado de las funciones del Auditor General de la República,
interviene en el presente proceso con el fin de apoyar la inexequibilidad del
apartado acusado.  Con este fin sostiene, a partir de los razonamientos
utilizados por la Corte en la sentencia C-499/98 y de argumentos similares a
los contenidos en la demanda, que la AGR tiene el mismo nivel de independencia
y autonomía de la Contraloría General de la República.  De este modo, a aquella
le son predicables todas las prerrogativas constitucionales que ésta posee,
entre ellas la de contar con un sistema de carrera especial, fundado en la
Carta Política. Lo contrario llevaría, a juicio de la AGR, a recibir “un
tratamiento discriminatorio frente a otros entes de control que tienen su misma
naturaleza.  Se está violando la real y efectiva aplicación del principio de
igualdad cuando se emplea una regulación diferente a supuestos iguales. || Para
la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales se
estableció que tendrán un régimen de carrera especial para sus funcionarios.
No existe un criterio razonable para que a la Auditoría no se le dé el mismo
tratamiento, o se excluya del derecho que tiene a un régimen especial de
carrera administrativa especial, (sic) donde se regule todo lo relativo
a la provisión de empleos a dicha Entidad por la naturaleza jurídica reconocida
de acuerdo con la Constitución Nacional, a contrario sensu con tal proceder el
legislador quebrante el principio de igualdad en su tratamiento legal.”
3.4.
Intervención del Departamento Administrativo de la Función Pública
La ciudadana María Lucrecia
Ospina Montoya, apoderada judicial del Departamento Administrativo de la
Función Pública, solicita a la Corte que declare la exequibilidad de la norma
acusada.  En síntesis, el Departamento advierte que el artículo 274 Superior es
explícito en afirmar que el modo de ejercer la vigilancia por parte de la AGR
será determinada por el legislador, “de ahí que no pueda extenderse el
tratamiento constitucional o legal en materia de carrera administrativa dada a
las contralorías y para la Auditoría General de la República, por el simple
hecho de ejercer funciones de control fiscal, cuando de hecho el fundamento de
dicha distinción encuentra fundamento superior. (…) Obsérvese además que
la Constitución Nacional se limitó a establecer las funciones del cargo del
Auditor, mientras que la entidad pública es de creación legal, razón por la
cual bien podía el Congreso de la República en ejercicio de las potestades
consagradas en el artículo 125 y 150-7 determinar no sólo su estructura
orgánica, sino también el régimen de carrera, de nomenclatura, de requisitos
para el acceso a los cargos públicos y de administración de personal aplicable
al personal de la Auditoría General de la República.”
Adicionalmente, el Departamento
interviniente sostiene, a partir de las consideraciones jurisprudenciales
contenidas en las sentencias C-109/02, C-532/06 y C-175/06, la existencia de
una cláusula general de competencia en relación con la administración de los sistemas
de carrera ordinario y especiales de creación legal, a favor de la Comisión
Nacional del Servicio Civil.  Esta competencia no afecta el grado de autonomía
de las entidades correspondientes, en tanto ese régimen general ha sido
previsto por la misma Carta Política, la cual, correlativamente, ha señalado
cuáles son los sistemas de carrera especial excluidos del ámbito de control de
la Comisión, entre los cuales no se encuentra el correspondiente a la AGR.
3.5.
Intervención de la Universidad del Rosario
El ciudadano Alejandro Venegas
Franco, Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario,
participa en el trámite de constitucionalidad con el fin de exponer algunos
argumentos que sustentan la exequibilidad del precepto demandado.
Para el efecto sostiene, como lo
hacen otros intervinientes, que no existe una norma constitucional que confiera
a la AGR un sistema de carrera especial, lo que obliga a concluir que en el
caso de esta entidad deben aplicarse las previsiones propias de la carrera
administrativa general, en los términos del artículo 125 C.P.  Este modelo de
acceso al servicio público debe preferirse, en la medida en que refleja los
valores constitucionales y concreta el principio de eficiencia de la administración
pública, fundada en la estabilidad del servidor público.  Así, “se infiere
que la carrera administrativa frente a las funciones asignadas a las entidades
públicas, tiene un carácter meramente instrumental, pues permite que los
mejores candidatos sean seleccionados para proveer los empleos públicos y
garantizar que la vinculación con el Estado responda a los mismos criterios
objetivos de proceso, permanencia, promoción y retiro del cargo.  Lo anterior,
quiere decir que las normas de carrera no están destinadas a influenciar los
niveles de decisión de la entidad, pues las competencias de las entidades están
definidas en la Constitución y en la Ley, de acuerdo con el nivel de autonomía
que les haya sido asignado.”
Desde esta perspectiva, el interviniente
considera que para el caso de la AGR, la determinación del régimen de carrera
aplicable es un asunto incorporado a la libertad de configuración normativa de
que es titular el Congreso, órgano que en el asunto bajo estudio decidió
adscribir a la AGR al sistema ordinario de carrera administrativa.  Esta
decisión se muestra armónica con la Constitución, en tanto (i) no existe
una previsión explícita que confiera a la AGR un régimen de carrera especial; y
(ii) el método de ingreso al empleo público a través de concurso de
méritos no tiene incidencia alguna en la autonomía de la que son titulares los
organismos de control.
En relación con este último
aspecto, la Universidad del Rosario advierte que aunque la jurisprudencia
constitucional ha reconocido el grado de especial autonomía que requiere la AGR
para el ejercicio de sus funciones, “en lo relacionado con la clase de
carrera administrativa que deben tener los funcionarios de la Auditoría General
de la República, es menester recalcar que la carrera administrativa tiene una
visión diferente, pues parte del principio objetivo de selección de los
empleados, que garantizan su permanencia, promoción y retiro basado en el
Estado social de derecho y en los principios de la función pública. || Así las
cosas, no se puede pretender deducir del carácter similar de las funciones que
ejercen los organismos de control fiscal de primer nivel una carrera
administrativa especial para los organismos de control fiscal de segundo nivel,
pues recalcamos que el Constituyente así no lo definió.  Mucho menos el
legislador, todo lo contrario, lo que hizo el legislador fue precisar que el
régimen de carrera para los empleados de la Auditoría General de la República
es de carácter general.”
Por último, el interviniente
señala que el cargo propuesto por el demandante, relativo a la discriminación
injustificada entre el tratamiento jurídico otorgado a la AGR y a otros entes
de control fiscal, debe desestimarse por parte de la Corte.  Ello en la medida
en que cada uno de estos organismos tiene un ámbito distinto de control, de
suerte que los entes de “primer nivel se dirigen a vigilar la gestión fiscal
de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o
bienes de la Nación, mientras que el control de segundo nivel se contrae a
vigilar la gestión fiscal de las contralorías y, por el otro lado, es de
precisar que el legislador obra con discrecionalidad en esta materia de acuerdo
con las características de cada entidad”.
3.6.
Intervenciones ciudadanas
Durante el término de fijación
en lista, los ciudadanos Roque Julio Palomino Saavedra y Martha Isabel
Rodríguez presentaron separadamente intervención en el presente proceso, a fin
de solicitar la inexequibilidad de la norma acusada.  Con este fin, pusieron de
presente a esta Corporación argumentos similares a los contenidos en la
demanda, razón por la cual la Corte se abstendrá de sintetizarlos.
4. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la
Nación, en ejercicio de las competencias que le adscriben los artículos 242-2 y
278-5 de la Constitución Política, aportó concepto en el presente trámite, en
el que solicita la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada. Para
sustentar esta petición, expone los argumentos que a continuación se
desarrollan:
4.1. Al analizar las distintas
disposiciones constitucionales aplicables a la materia, el Ministerio Público
advierte que la Carta privilegia al régimen general de carrera administrativa
como el sistema para el ingreso a los empleos públicos.  Por ende, los
regímenes excepcionales de naturaleza constitucional tienen carácter
excepcional y en consecuencia, deben estar taxativamente dispuestos por el
Estatuto Superior.  De igual manera, “la Carta Política no contiene norma
alguna que determine un régimen de carrera en consideración a la naturaleza del
ente”.  En ese sentido, no es posible adelantar un juicio de igualdad entre
la AGR, la Contraloría General y las contralorías departamentales, en la medida
en que estas entidades, a pesar de ser todos organismos de control, difieren en
sus funciones y cometidos estatales.  Para sustentar esta afirmación, la Vista
Fiscal refiere a lo considerado por la Corte en la sentencia C-408/01, a
propósito de las diferencias entre el cargo de Auditor y el de Contralor
General.
4.2. De acuerdo con los fallos
de la Corte que han hecho referencia al grado de autonomía de la AGR,[3] el Procurador General sostiene que esta
entidad, si bien “goza, por mandato legal de autonomía administrativa,
patrimonial y técnica, debe ajustarse en todo a los mandatos contenidos en la
Constitución Política, en razón a que no es posible concebir la existencia de
personas jurídicas de derecho público, de atribuciones y competencias o de
servidores públicos carentes de controles.”  Desde esta perspectiva, el
Ministerio Público trae a consideración las reglas fijadas por esta Corporación
en la sentencia C-532/06, antes citada, según las cuales, a propósito del
sistema de carrera de la Comisión Nacional de Televisión, “no hay compromiso
de la autonomía de las entidades públicas cuando el legislador en ejercicio de
su libertad de configuración normativa dispone la sujeción a la carrera
administrativa general.”.  Estos argumentos resultan plenamente aplicables
para el asunto bajo estudio, razón por la que el Procurador solicita a la Corte
desestimar los cargos fundados en la violación de los artículos 113, 130 y 274
C.P.
4.3. Habida cuenta lo previsto
en el artículo 274 C.P., la Vista Fiscal encuentra que el régimen de carrera
administrativa de la AGR debe ser regulado por la ley, la cual debe a su vez
fundamentarse en las normas constitucionales que hacen referencia a los
sistemas de ingreso a los empleos del Estado, en especial el artículo 125 que
establece “una amplia libertad de configuración normativa para determinar el
régimen de administración de personal de las entidades públicas y por tanto la
única limitante que puede oponérsele es que el Constituyente expresamente
estableció carreras administrativas especiales a determinados órganos.  De modo
que salvo en los órganos que cuentan sistemas especiales, es de reserva legal
determinar el régimen de carrera en los demás entes del Estado, sin que sea
dable reputar inconstitucional no establecer el mismo régimen en todos los
órganos autónomos, es decir en consideración a su naturaleza, pues la
Constitución no puso cortapisas a la facultad del legislador al efecto.”
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
5. Competencia
De acuerdo con el mandato
contenido en el numeral 40 del artículo 241 de la Constitución Política, esta
Corporación es competente para conocer y decidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por
su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.
Como en esta ocasión el objeto
de la acción pública recae sobre el artículo 3º (parcial) de la Ley 909 de
2004, por la existencia de presuntos vicios de fondo, la Corte es competente
para adelantar el correspondiente examen de constitucionalidad.
6. Problema jurídico
El demandante advierte que la expresión
acusada, en tanto incluye a quienes prestan sus servicios en empleos de carrera
en la AGR dentro del ámbito de aplicación de la Ley 909/04, vulnera la
Constitución Política.  Para sustentar esta afirmación, el actor señala que el
hecho que los empleos de carrera de la AGR estén regulados por el régimen
general de carrera administrativa, administrado y vigilado por la Comisión
Nacional del Servicio Civil – CNSC, desconoce el grado de autonomía que la
Carta Política confiere a la AGR, el cual debe tener como consecuencia
necesaria la adscripción de un carrera administrativa especial de la naturaleza
constitucional, en los términos que el artículo 268-10 Superior otorga a la
Contraloría General de la República.
Desde esta perspectiva, el
ciudadano Arias Afanador sostiene que someter a los empleos de la AGR al
régimen general de carrera administrativa vulnera la especialidad y la
autonomía de las que son titulares los organismos de control fiscal.  Del mismo
modo, el apartado acusado se muestra contrario al principio de separación de
poderes, en tanto confiere a la CNSC la potestad para regular asuntos que son
de la competencia exclusiva de la AGR, habida cuenta el grado de autonomía
funcional antes aludido. En tal sentido, la ampliación de la competencia de la
CNSC a la carrera administrativa especial que debe prodigarse a la AGR,
configura una extralimitación incompatible con el artículo 130 C.P.
Algunos de los intervinientes en
el proceso de la referencia apoyan la solicitud de inexequibilidad, a partir de
argumentos que gravitan alrededor de la autonomía que ostenta la AGR, en
consideración de la naturaleza de su función, que es análoga a la desarrollada
por la Contraloría General y las Contralorías Territoriales.  Al respecto,
ponen de presente que regulaciones anteriores a la Ley 909/04 habían dispuesto
un sistema de carrera especial para la AGR, normativa sustentada en dicho grado
de autonomía en tanto ente dedicado al control fiscal.
En contrario, otros
intervinientes y el Procurador General de la Nación estiman que la disposición
demanda es exequible.  Para ello, advierten que (i) la inclusión de
empleos en la carrera administrativa general es un asunto que hace parte del
amplio margen de configuración legislativa de que es titular del Congreso, puesto
que conforme lo señalado en el artículo 125 C.P. es este mecanismo la regla
general para el acceso a los cargos del Estado; (ii) no puede sostenerse
que para el caso concreto de la AGR exista una norma constitucional expresa que
le confiera una carrera administrativa especial, por lo que la regla general
aplicable a los empleos de esa entidad es la prevista en los artículos 125 y
130 de la Carta Política; y (iii) como lo ha indicado la jurisprudencia
constitucional, la inclusión de cargos en la carrera administrativa ordinaria
es una decisión legislativa plenamente compatible con la autonomía que ostentan
algunas entidades del Estado, entre ellas las que ejercen control fiscal.
De conformidad con los
argumentos expuestos, corresponde a la Sala determinar si el hecho que el
legislador haya incluido los empleos de carrera de la AGR dentro del régimen
general de carrera administrativa, vigilado y administrado por la CNSC, vulnera
las normas constitucionales alegadas por el actor, en la medida en que afecta
la autonomía funcional de que es titular aquel organismo, habida cuenta su
función de control fiscal de la Contraloría General de la República y de las
Contralorías Territoriales.
A fin de resolver esta
controversia jurídica, la Sala adoptará la siguiente metodología.  En primer
lugar, recopilará las consideraciones realizadas por la Corte en materia del
fundamento constitucional del sistema general de carrera administrativa, la
existencia de regímenes especiales previstos en la Carta, la posibilidad de
crear sistemas específicos de carrera de rango legal y la aplicación de reglas
restrictivas de interpretación en cuanto a la facultad de reconocer
jurídicamente dichos regímenes especiales y específicos.  Luego, reiterará las
reglas jurisprudenciales sobre el grado de autonomía de que es titular la AGR.
En tercer término, hará algunas consideraciones sobre la compatibilidad entre
la aplicación del régimen general de carrera administrativa y la autonomía que
la Constitución confiere a determinadas entidades del Estado.  Finalmente, a
partir de los argumentos que se obtengan del análisis precedente, resolverá los
cargos de inconstitucionalidad propuestos por el actor.
7. Existencia de cargo de
constitucionalidad
De forma preliminar la Sala
considera necesario dilucidar el cuestionamiento de uno de los intervinientes
acerca de la inexistencia de cargo de inconstitucionalidad.  En efecto, el
Presidente de la CNSC considera que el actor funda su demanda en una norma
constitucional inexistente, puesto que ningún precepto en la Carta Política le
confiere a la AGR un sistema de carrera especial.  Así, la controversia
jurídica propuesta estaría fundada en un precepto creado por el actor, no
predicable del cargo de constitucionalidad, por lo que la demanda sería inepta
para proferir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte.
Sobre este cuestionamiento este
Tribunal estima que si bien es acertado el argumento expuesto por el
interviniente, también es claro que ante esta dificultad, el demandante
presenta ante la Corte un grupo de argumentos que buscan sustentar la
aplicación para el caso de la AGR de la norma sobre sistema de carrera especial
de la Contraloría General de la República prevista en el artículo 268-10 C.P.,
a partir de la analogía de las funciones desempeñadas por ambas entidades.  En
ese sentido, el libelo supera el margen argumentativo mínimo predicable de las
demandas de inconstitucionalidad, por lo que la Corte advierte la existencia de
los presupuestos necesarios para proferir una sentencia definitiva acerca de
las censuras propuestas por el actor.
Así, verificada la existencia de
los presupuestos formales y materiales para adoptar una decisión de fondo en el
asunto de la referencia, pasa la Corte a analizar el cargo de
constitucionalidad, con base en la metodología propuesta en el apartado
anterior.
8. El fundamento constitucional
y la aplicabilidad general del régimen de carrera administrativa como mecanismo
prevalente para el acceso a los empleos del Estado
El artículo 125 C.P. establece
que los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera,
exceptuándose los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción,
los de los trabajadores oficiales y los demás que determine la ley.  A partir
de la regla general expuesta, el Constituyente estableció cuatro consecuencias
definidas: (i) la necesidad de nombrar por concurso público a los
funcionarios cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la
Constitución o por la ley; (ii) el ingreso a los cargos de carrera y el
ascenso en los mismos se hará con base en el cumplimiento de las condiciones y
requisitos previstos en la ley, requerimientos que en todo caso deberán
fundarse en los méritos y calidades de los aspirantes; (iii) las
causales de retiro del servicio estarán fundadas en la calificación no
satisfactoria en el desempeño del empleo, la violación del régimen
disciplinario y las demás causales previstas en la Constitución y la ley; y (iv)
en ningún caso la filiación política de los aspirantes podrá determinar su
nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o su remoción.
De la misma manera, el artículo
130 C.P. dispone la existencia de una Comisión Nacional del Servicio Civil,
responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores
públicos, con excepción de las que tengan carácter especial.
Conforme a lo consagrado en las
normas precedentes, la Corte ha consolidado su jurisprudencia acerca de la
justificación desde el Texto Constitucional de la aplicación general del
régimen de carrera administrativa como mecanismo por excelencia para acceso al
empleo público y la necesidad correlativa de interpretar restrictivamente las
disposiciones que permiten excluir ciertos cargos de dicho régimen general.[4]  Este precedente parte de considerar que el
mecanismo más adecuado para garantizar la eficiencia y la eficacia al interior
de la administración pública es un sistema de ingreso a los empleos del Estado
fundado en el mérito.  Así, la carrera administrativa, en tanto instrumento para
la selección objetiva de los servidores públicos, se acerca en mayor medida a
los principios y valores constitucionales que informan al Estado Social y
Democrático de Derecho.  Como lo ha señalado la Corte, “la finalidad misma de la
carrera administrativa es reclutar un personal óptimo y capacitado para
desarrollar la función pública. Con el propósito de garantizar el cumplimiento de los fines estatales,
la carrera permite que quienes sean vinculados a la administración bajo esta
modalidad, ejerzan de manera calificada la función pública que se les asigna,
ya que dicho sistema está diseñado para que ingresen y permanezcan en él
aquellas personas que tengan suficientes calidades morales, académicas,
intelectuales y laborales para asumir con eficiencia y honestidad dicho
servicio. Existe entonces una estrecha relación entre el cumplimiento de los
fines del Estado y la prioridad que el constituyente otorga a la carrera
administrativa, que se explica en la naturaleza del sistema y en los principios
que lo fundan.”[5]
El ingreso a los empleos
públicos de las personas más idóneas y capacitadas para el cumplimiento de los
propósitos misionales de las instituciones estatales es un presupuesto
ineludible para la eficacia de los derechos constitucionales, en los términos
del artículo 2 C.P.  De igual manera, los concursos públicos basados en el
mérito de los aspirantes y la estabilidad en el empleo propia del régimen de
carrera administrativa, son características que se muestran constitucionalmente
valiosas en términos de realización del principio democrático en la
administración pública.  En efecto, la operatividad material de los sistemas de
carrera administrativa impide la reproducción de prácticas clientelistas y otras
formas de favorecimiento a través de la concesión irregular de empleos
estatales, comportamientos estos que alejan a la función pública de la
satisfacción del interés general y del cumplimiento de los fines esenciales del
Estado.
Desde esta perspectiva,
decisiones anteriores de esta Corporación han delimitado los objetivos
fundamentales de la carrera administrativa, entendiéndose que dicho sistema de
selección debe estar enfocado a: “i) La búsqueda de la eficiencia y eficacia en el servicio público, ya
que la administración debe seleccionar a sus trabajadores exclusivamente por el
mérito y su capacidad profesional empleando el concurso de méritos como regla
general para el ingreso a la carrera administrativa; ii) La garantía de la
igualdad de oportunidades, pues de conformidad con lo preceptuado en el
artículo 40-7 de la Carta todos los ciudadanos tienen igual derecho a acceder
al desempeño de cargos y funciones públicas; y iii) La protección de los
derechos subjetivos consagrados en los artículos 53 y 125 de la Carta, pues
esta Corporación ha señalado que las personas vinculadas a la carrera son
titulares de unos derechos subjetivos adquiridos que deben ser protegidos y
respetados por el Estado[6].”[7]
Con base en lo expuesto, la
jurisprudencia constitucional ha concluido que la decisión legislativa de
incluir empleos públicos dentro de la carrera administrativa general tiene per
se un fuerte respaldo constitucional.  De esta manera, como lo ha señalado
la Corte, cuando el Congreso adopta disposiciones que incorporan a determinados
empleos del Estado en el sistema general de carrera, “no hace nada diferente de
aplicar claros y expresos mandatos constitucionales que, en principio y por sí
mismos, tienen respaldo suficiente en el ordenamiento vigente. Por el
contrario, para que el legislador pueda optar por un sistema de vinculación
distinto al de carrera administrativa, deberá tener razones constitucionales
suficientes para ello, en los términos del artículo 125 y demás normas que sean
aplicables según la Entidad de que se trate.”[8]  (Subrayas no originales).
En definitiva, debe la Corte
reiterar que la inclusión de empleos en los sistemas de carrera administrativa
es un asunto que hace parte del amplio margen de configuración normativa de que
es titular el Congreso.  Así, una decisión legislativa de dicha índole está
respaldada por razones constitucionales de primer orden, habida cuenta la
relación intrínseca entre la carrera administrativa, entendida como mecanismo
por excelencia para organizar un servicio público fundado en el mérito como
base para el ingreso y permanencia en el cargo, y el cumplimiento de los fines
esenciales de la administración pública, entre ellos la eficacia de los
derechos y deberes constitucionales y la satisfacción del interés general en un
marco que privilegie la expansión del principio democrático.
9. El carácter excepcional de
los sistemas de carreras especiales de origen constitucional y específicos de
rango legal
9.1. La jurisprudencia[9] ha identificado dos modalidades de sistema
de carrera administrativa que concurren al amparo de lo dispuesto en el
artículo 125 C.P.: la carrera administrativa general, regulada actualmente por
la Ley 909/04, y los sistemas especiales de carrera, los cuales a su vez se
subdividen en regímenes especiales de naturaleza constitucional y específicos
de rango legal.
9.2. En cuanto a los
regímenes especiales, la Corte ha resaltado que “éstos tienen origen
constitucional, en el sentido de que existe un mandato expreso del
constituyente para que ciertas entidades del Estado se organicen en un sistema
de carrera distinto al general.” Bajo este entendido, debe existir una
norma constitucional que, de manera cierta y específica, establezca que una
entidad goza de un régimen especial para el ingreso y permanencia en el empleo
público. Así, a partir de la interpretación armónica de la Constitución que
este Tribunal ha efectuado en las sentencias C-391/93, C-356/94 y C-746/99,
pueden identificarse regímenes especiales de carrera de naturaleza
constitucional para el caso de (i) las Fuerzas Militares, prevista en el artículo 217 C.P.[10];
(ii) la Policía Nacional, consagrada en el inciso 3º del artículo 218
C.P. [11]; (iii) la Fiscalía General de la
Nación, dispuesta por el artículo 253 C.P.[12]; (iv) la
Rama Judicial, prevista en el numeral primero del artículo 256 C.P.[13];
(v) la Contraloría General de la República, consagrada en el artículo
268-10 C.P.[14]; (vi) la
Procuraduría General de la Nación, contemplada en el artículo 279 C.P.[15];
y (vii) las universidades públicas, dispuesto en el artículo 69 C.P.[16]
9.3. Las carreras específicas de
carácter legal corresponden, en los términos del artículo 4º de la Ley 909/04,
a aquellos sistemas que “en razón de la singularidad y especificidad de las
funciones que cumplen las entidades en las cuales se aplican contienen
regulaciones específicas para el desarrollo y aplicación de la carrera
administrativa en materia de ingreso, capacitación, permanencia, ascenso y
retiro del personal y se encuentran consagrados en leyes diferentes a las que
regulan la función pública.” Conforme esta disposición, el mismo artículo
4º estipula la existencia de carreras específicas en los casos del Departamento Administrativo
de Seguridad – DAS; el Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario – Inpec; la Unidad Administrativa Especial de
Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN; las superintendencias; el Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República; la Unidad Administrativa
Especial de la Aeronáutica Civil – Aerocivil; y el personal científico y
tecnológico de las entidades públicas que conforman el Sistema Nacional de
Ciencia y Tecnología.
9.4. Las particularidades de los sistemas
específicos de carrera fueron analizadas por la Corte a propósito de la
sentencia C-1230/05, que estudió la constitucionalidad del artículo 4º de la
Ley 909/04. Al respecto, esta Corporación resaltó como la determinación de
sistemas específicos de carrera por parte del legislador o del Ejecutivo a
través del ejercicio de facultades extraordinarias, resultaba justificada con
base en las competencias de regulación en materia de función pública y carrera
administrativa previstas en los artículos 125, 130 y 150 C.P.  No obstante, el
ejercicio de esta facultad está sometido a límites y controles definidos, entre
los cuales se destacan los siguientes:
9.4.1. El reconocimiento dentro del
régimen específico de los principios generales de la carrera administrativa, enfocados
todos ellos a la eficacia del criterio del mérito como factor definitorio para
el acceso, permanencia y retiro del empleo público. Estos principios, en
términos de la jurisprudencia constitucional, resultan perfeccionados cuando se
establecen”
procedimientos de selección y acceso basados en el mérito personal, las
competencias y calificaciones específicas de quienes aspiren a vincularse a
dichas entidades, garanticen la estabilidad de sus servidores, determinen de
conformidad con la Constitución y la ley las causales de retiro del servicio y
contribuyan a la realización de los principios y mandatos de la Carta y de los
derechos fundamentales de las personas, a tiempo que hagan de ellos mismos
instrumentos ágiles y eficaces para el cumplimiento de
sus propias funciones, esto es, para satisfacer, desde la órbita de su
competencia, el interés general”[17];
9.4.2. La necesidad que el legislador
consulte tanto la singularidad y especificidad de las funciones que cumplen las
distintas entidades estatales, con base en criterios técnicos, operativos y
funcionales destinados a optimizar el cumplimiento de las actividades del
organismo; al igual que los principios básicos que orientan la carrera administrativa
general, esto es, la disposición de procedimientos objetivos de selección y
permanencia en el empleo, fundados exclusivamente en el mérito personal;[18]
9.4.3. La satisfacción de un principio de
razón suficiente para la configuración del sistema específico de
carrera, en el sentido que la regulación esté precedida de una “juiciosa y cuidadosa evaluación acerca de
la verdadera especialidad de las funciones que cumple el respectivo órgano o
institución, de manera que se pueda garantizar, por una parte, que la inclusión
en el ordenamiento jurídico de un nuevo sistema específico de carrera va a
contribuir en forma efectiva y eficaz al cumplimiento y realización de las
funciones que le han sido asignadas por la Constitución y la ley a la entidad
beneficiaria del mismo, y por la otra, que no se van a reconocer diferencias de
trato para ciertos sectores de servidores públicos que no se encuentren
debidamente justificadas y que puedan degenerar en una violación del principio
de igualdad de trato”; y
9.4.4. La administración y vigilancia de estos
sistemas específicos de carrera, sin excepción alguna y con carácter
obligatorio, por parte de la Comisión Nacional del Servicio Civil; ello en la
medida en que, conforme la interpretación sistemática de los artículos 125 y
130 C.P., “si los regímenes especiales de origen legal hacen parte del
sistema general de carrera, la competencia de la Comisión Nacional del Servicio
Civil para administrar y vigilar las carreras de los servidores públicos debe
comprender sin duda alguna a dichos sistemas especiales de origen legal, dado
su alto grado de conexidad con la carrera general que en todos los casos tiene
que ser administrada y vigilada por la citada Comisión.”
9.5. Como se observa, el diseño
constitucional de ingreso, permanencia y retiro del empleo público parte de la
regla general de inclusión de los cargos en el sistema de carrera de
administrativa y la posibilidad, en todo caso excepcional y reglada, de
conformación de sistemas especiales de carrera, bien de naturaleza
constitucional o específicos de estipulación legal. Con base en esta
consideración, la jurisprudencia de esta Corporación ha previsto dos reglas de
interpretación restrictiva de las normas sobre creación de sistemas especiales
de carrera administrativa.
Al respecto, es particularmente
ilustrativa la reciente sentencia C-532/06, la cual decidió la exequibilidad de
la inclusión, por parte de la Ley 909/04, de los empleos de carrera de la
Comisión Nacional de Televisión dentro del sistema general de carrera
administrativa. En aquella oportunidad la Corte advirtió que la prevalencia del
sistema de carrera administrativa y la excepcionalidad de los sistemas
especiales y específicos, permitía inferir que todos los empleos del Estado
deben proveerse por el sistema de carrera administrativa (primera regla), con
excepción de aquéllos previstos en el artículo 125 C.P.  Del mismo modo,  “todos los empleos de carrera
administrativa deben sujetarse al régimen general que determine el legislador
(segunda regla), cuya administración y vigilancia corresponde a la Comisión
Nacional del Servicio Civil en los términos del artículo 130 superior, salvo
(i) los sistemas especiales de carrera de rango constitucional, que si bien
se excluyen de la órbita de gestión de dicha comisión, en todo caso se
encuentran sujetos a la ley y a los principios de igualdad, mérito y
estabilidad y (ii) los sistemas específicos de carrera, esto es, aquéllos
cuya individualidad ha sido creada por el legislador dentro del marco
del sistema general de carrera, que en todo caso son administrados y vigilados
por la Comisión Nacional del Servicio Civil”. (Subrayas no originales).
9.6. Este análisis de los artículos 125 y 130 de la
Carta Política permitirían, a juicio de la Corte, plantear una tercera regla
jurisprudencial relativa a la competencia del legislador para determinar la
provisión de cargos a través del sistema de carrera administrativa. En ese
sentido, el legislador tiene plena competencia para incluir los empleos del
Estado en el sistema general de carrera, con la única limitación de aquellas
entidades a la que la Constitución, de manera clara y expresa, les ha conferido
un régimen especial.  De la misma manera, el Congreso está facultado para crear
regímenes específicos, a condición de que resulten acreditadas las condiciones
a las que se hizo alusión en el fundamento jurídico 9.4 de esta sentencia;
relacionadas con el cumplimiento de los principios generales de la carrera
administrativa, el estudio de las singularidades y especificidades de la
entidad de que se trate, la aplicación del principio de razón suficiente para
la conformación de la carrera específica y el sometimiento de la misma a la
administración y vigilancia de la CNSC, en los términos del artículo 130 C.P.
10. La autonomía de la Auditoría
General de la República
10.1. El artículo 274 Superior
dispone que la vigilancia de la gestión Fiscal de la Contraloría General de la
República será ejercida por un auditor elegido para periodos de dos años por el
Consejo de Estado, de terna enviada por la Corte Suprema de Justicia.  Acerca
del reconocimiento constitucional de la AGR, decisiones anteriores de esta
Corporación[19]
han insistido que dicha entidad debe estar cobijada por las prerrogativas
necesarias para el ejercicio adecuado e imparcial del control fiscal externo,
en sus facetas de control financiero, de gestión, de legalidad y de resultados.[20]  De acuerdo con este precedente, aunque “la norma constitucional no especifica en
qué términos debe desarrollarse la vigilancia de la gestión fiscal de la
Contraloría General de la República por parte del auditor, la vigencia del
principio de legalidad y de los principios de moralidad y probidad en el manejo
de los recursos y bienes públicos impone concluir que la anotada vigilancia
debe producirse con la misma intensidad y de conformidad con los mismos
principios que regulan el control fiscal que la Contraloría General de la
República realiza frente a las restantes entidades y organismos del Estado. Si
ello es así, la auditoría a que se refiere el artículo 274 de la Constitución
Política debe contar con todas aquellas garantías de autonomía que el Estatuto
Superior depara a los órganos que llevan a cabo la vigilancia de la gestión
fiscal en Colombia para la realización de sus funciones.”[21]
10.2. Bajo estos presupuestos,
el carácter técnico del control fiscal impone la necesidad que los organismos
que lo ejercen, en este caso la AGR, gocen de autonomía administrativa,
presupuestal y jurídica, al igual que de “una estructura y organización administrativa propias,
que lo habiliten para ejercer sus competencias, con la misma intensidad y de acuerdo
con los principios que regulan el control fiscal que aquellas ejercen”.[22]
La autonomía administrativa ha
sido definida por esta Corporación como el ejercicio de los objetivos
misionales inherentes a la organización, en este caso el control fiscal de la
actividad desarrollada por la Contraloría General y las Contralorías
Territoriales, sin injerencias e intervenciones por parte de autoridades
públicas.
Por otra parte, la autonomía
presupuestal está referida a la independencia en la ejecución del presupuesto,
a través de la contratación y la ordenación del gasto. De esta manera, las
actividades relacionadas con el manejo, la administración y la ejecución de los
recursos asignados deben efectuarse sin otra limitación que el cumplimiento de
las condiciones previstas la ley anual de presupuesto, la ley orgánica sobre la
misma materia y las disposiciones constitucionales aplicables.
Finalmente, la autonomía
jurídica se manifiesta, en los términos del precedente expuesto, de manera
dual, puesto que involucra (i) la imposibilidad que el servidor público
que ostenta la dirección del órgano pueda ser removido del cargo por decisión
de las entidades de objeto de control y (ii) que los actos
proferidos por la entidad que ejerce el control no pueden estar sometidos a la
aprobación, el control o la revisión de los entes controlados.  Así, “la Corte ha estimado que la autonomía
jurídica de los organismos de control resulta vulnerada cuando una disposición
legal (1) somete al supremo director de un órgano de control a algún tipo de
dirección funcional o jerárquica en asuntos que, conforme a la Constitución
Política, son de su competencia; (2) adscribe funciones propias del organismo
de control a funcionarios que no dependan jerárquicamente de quien ostenta la
dirección de ese órgano; y, (3) atribuye funciones que, según la Carta
Política, son exclusivas del director del órgano de control, a un funcionario
distinto a éste.[23]”[24]
10.3. No obstante el reconocimiento de este grado de
autonomía a favor de la AGR, en tanto organismo de control fiscal, la
jurisprudencia constitucional ha señalado que tales prerrogativas carecen de un
alcance tal que involucren la ausencia de sometimiento a los cánones
constitucionales que regulan la función pública ejercida por los organismos del
Estado.
Ejemplo de esta perspectiva de análisis es
lo decidido por la Corte en la sentencia C-1176/04, que declaró la
constitucionalidad de la norma del Decreto 267/00 que incluyó dentro de los
sujetos de vigilancia y control fiscal de la Contraloría General de la
República a “los demás organismos públicos creados o autorizados por la
Constitución con régimen de autonomía”, definición que comprende a la AGR.
Ante el cuestionamiento sobre la exequibilidad de la norma, basado en su
incompatibilidad con el grado de autonomía de que es titular la AGR, la Corte
estipuló que esta prerrogativa debía analizarse en armonía con la cláusula
genérica de control fiscal en cabeza de la Contraloría General.  Así, habida
cuenta la existencia de un mandato constitucional definido, consistente en la
consideración de todos los organismos estatales como sujetos del control fiscal
y, correlativamente, la determinación por la Carta Política de un ente con
competencia general para ejercer ese control, la “vigilancia y control
fiscal de la Auditoría, que en el marco de la Constitución de 1991, le
corresponde al máximo órgano de control fiscal, en cuya cabeza el constituyente
radicó la cláusula general de competencia para ejercerlo. Es decir, es a la
Contraloría General de la República, a la que le corresponde la vigilancia de
la gestión fiscal de la Auditoría, dado que en Colombia únicamente esta
entidad, de manera general, se encuentra autorizada por la Carta Política para
ejercer vigilancia y control fiscal; y, solo de manera excepcional, la
Constitución autorizó a la Auditoría para la vigilancia de la gestión fiscal de
la Contraloría.”
Esta misma decisión advirtió que la
inclusión de la AGR dentro de los sujetos del control fiscal a cargo de la
Contraloría General, no contraía afectación alguna a la autonomía de aquélla.
Lo anterior en la medida en que el ejercicio de la gestión fiscal en los
términos señalados no impedía que la AGR continuara “ejerciendo con
independencia todas las potestades y funciones inherentes a su propia
organización. Queda intacta su autonomía presupuestal, pues la Auditoria podrá
seguir ejecutando su presupuesto en forma independiente en cuanto a la
contratación y ordenación del gasto de conformidad con la Constitución y la ley
orgánica del presupuesto; y, ni el Auditor ni ningún otro servidor público de
la Auditoria puede ser removido o nombrado por la Contraloría general, así como
que ninguno de los actos de la Auditoria, por medio de los cuales ejerce la
vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría, está sometido a la
aprobación, al control o a la revisión por parte de esta. Tampoco podrá la
Contraloría General, interferir la labor que le corresponde ejercer a la
Auditoria para la vigilancia de la gestión fiscal de ésta, la que debe ejercer
aquella con plena autonomía.”
10.4. Con base en lo expuesto, se tiene que
el ejercicio del control fiscal por parte de la AGR debe estar revestido de un
grado de autonomía tal que permita la independencia funcional de la entidad.
Por ende, la ausencia de subordinación entre la AGR y las instituciones que
controla, la posibilidad de adoptar decisiones presupuestales dentro del margen
jurídico que regula la materia y la existencia de una organización
institucional libre de presiones e injerencias indebidas, son todos ellos presupuestos
para el ejercicio de las funciones que la Constitución y la ley asignan a la
AGR.  Empero, como es predicable de todo organismo inserto en la dinámica
propia del Estado Democrático de Derecho, este margen de autonomía no tiene
carácter absoluto, pues debe armonizarse con las condiciones y requisitos que
la Carta Política impone para el ejercicio de la función pública, esto es, en
los términos del artículo 209 C.P., el servicio a los intereses generales y la
eficacia de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, celeridad,
imparcialidad y publicidad.
11. La compatibilidad entre el grado de autonomía que
la Constitución reconoce a algunas entidades y la inclusión de sus empleos en
el sistema general de carrera administrativa
11.1. Entre los debates constitucionales que ha tenido
que asumir esta Corporación en punto a la aplicación general y prevalente del
régimen de carrera administrativa, se encuentra su proyección respecto de la
autonomía que la Constitución reconoce a determinadas entidades del Estado.
Este fue, precisamente, el centro de la discusión en la sentencia C-532/06,
antes reseñada.
En esa oportunidad, el demandante consideraba que la
inclusión de los cargos de la Comisión Nacional de Televisión en el régimen de
carrera administrativa era contrario a la autonomía que en relación con esta
entidad predica el artículo 76 C.P.  Para resolver el cargo propuesto la Corte
advirtió, en primer término, que desde el punto de vista de las funciones
constitucionales de cada entidad, el régimen de carrera administrativa tiene un
carácter eminentemente instrumental, en la medida en que “permite proveer
los funcionarios requeridos y garantizar que, por regla general, la vinculación
con el Estado responda a los mismos criterios de acceso, permanencia y
promoción en el retiro de cargo”.  Así, en consideración de ese carácter
instrumental, sus normas no estaban en ningún caso “dirigidas a interferir
en las esferas de decisión propias de los organismos a las cuales se aplican,
cuyas competencias y forma de ejercicio será determinado en la Constitución y
la Ley, de acuerdo con el nivel de autonomía que les haya sido otorgado || De
esta forma, la Corte entiende la carrera administrativa como una herramienta de
gestión pública de rango constitucional y no como un mecanismo de injerencia en
los asuntos propios de cada entidad, que, por lo tanto, no impide su
utilización en organismos dotados de cierto nivel de autonomía.|| (…) Por
tanto, en la medida que la carrera administrativa no afecta las funciones o el
ejercicio de competencias constitucionales y legales de cada entidad, la Corte
considera que la existencia de un régimen general en esta materia, salvo para
los casos en que la Constitución y la ley han previsto una forma distinta de
vinculación o un sistema especial o específico de carrera, no tiene per se la
virtualidad de afectar la autonomía funcional de las entidades destinatarias y,
por el contrario, en lo que hace referencia a la vinculación con el Estado,
permite hacer efectivo el derecho a la igualdad y a la estabilidad de quienes
aspiran a ocupar y permanecer en el servicio público”.
Expuestos estos argumentos, la Corte concluyó que el
conflicto planteado por el actor era inexistente, puesto que el único
significado que a la luz de la Constitución puede darse a la autonomía de la
Comisión Nacional de Televisión, consiste en la garantía que no esté
subordinada a otros órganos del Estado o a grupos económicos, en relación con
el desempeño de sus funciones constitucionales.  En ese sentido, el régimen de
carrera administrativa es un asunto separado del tema de la autonomía, pues no
resulta válido afirmar que la existencia de una herramienta de gestión pública
objetiva y universal para la vinculación, permanencia, promoción y retiro de
los servidores del Estado pueda, en modo alguno, alterar el ejercicio de los
objetivos propios de la Comisión.
En la misma línea de análisis, este Tribunal advirtió
que sostener que la aplicación del régimen de carrera administrativa afecta el
grado de autonomía de las entidades resulta especialmente problemático al menos
por tres razones diferenciadas: (i) esta tesis desconocería el mandato
constitucional contenido en el artículo 125 C.P. e implicaría, igualmente, que “además
de los tres regímenes de carrera administrativa identificados por la
jurisprudencia de esta Corporación (general, especiales y específicos),
existiría otro adicional y diferente para la Comisión Nacional de Televisión,
que solamente estaría sometido a normas de carácter administrativo expedidas
por esa misma entidad”, planteamiento que conforme lo expresado en los
fundamentos jurídicos anteriores de esta sentencia es a todas luces
inverosímil; (ii) el reconocimiento constitucional de un nivel de
autonomía a favor de la Comisión Nacional de Televisión, no significa que dicha
prerrogativa se convierta en un poder que se extienda al punto de “permitirle
derogar los regímenes generales que establece la Constitución en determinados
asuntos. Así, el hecho de tener un régimen legal propio no implica que la
Comisión Nacional de Televisión se encuentre al margen de la estructura
constitucional o que tenga facultad derogatoria de los ordenamientos generales
que rigen asuntos que no tocan con el espacio de decisión reservado por la
Constitución y para los cuales la ley no ha señalado expresamente alguna
excepción”;  y (iii) la concesión a la Comisión Nacional de
Televisión de la competencia para regular su particular sistema de carrera
administrativa se mostraría incompatible con la vigencia del principio democrático,
que para el caso propuesto se traduce en que corresponde “en primer lugar al
legislador, como garante de los principios de participación y representación
propios del sistema democrático adoptado en nuestro ordenamiento jurídico, de
manera que carecen de sustento las afirmaciones del actor sobre la capacidad
normativa interna de la Comisión Nacional de Televisión en esta materia.”
11.2. Los argumentos expuestos, así las cosas,
permiten definir una regla jurisprudencial acerca de la compatibilidad entre la
autonomía que la Constitución reconoce a determinadas entidades y la inclusión
de sus cargos dentro del régimen general de carrera administrativa. Sobre el
particular la Sala concluye que no es constitucionalmente válido sostener que
la aplicación de la carrera administrativa constituya un obstáculo para el
ejercicio de la autonomía de determinados organismos del Estado que tienen esta
prerrogativa.  En contrario, este sistema garantiza la transparencia al acceso
y permanencia en los empleos del Estado, a la vez que se muestra como un
instrumento adecuado para garantizar la eficacia de los principios que
gobiernan la función pública.  Por lo tanto, la implantación del sistema
general de carera administrativa es un mecanismo que, en definitiva, no es
solamente compatible, sino deseable para la garantía de la autonomía; en tanto
provee una modalidad objetiva de vinculación al servicio público, circunstancia
que a todas luces favorece el cumplimiento de los espacios misionales de la
entidad, en un entorno alejado de intervenciones e injerencia indebidas.
12. Solución del cargo propuesto.  Constitucionalidad
de la expresión acusada
12.1. Para sustentar su
solicitud de declaratoria de inconstitucionalidad, el ciudadano Arias Afanador
expone dos tesis definidas. En primer término sostiene que la AGR es titular de
un sistema específico de naturaleza constitucional, al serle plenamente
aplicables las normas especiales de organización de carrera que el artículo
268-10 C.P. otorga a la Contraloría General de la República. En segundo término
considera que la inclusión de los cargos de la AGR dentro del sistema general
de carrera administrativa viola el régimen de autonomía predicable de esa
entidad, puesto que permite que instituciones ajenas a ella, como la CNSC,
incidan en el ejercicio de sus funciones, lo que se muestra incompatible con la
vigencia del principio de separación de poderes y la posibilidad de ejercer con
independencia la vigilancia fiscal encomendada a dicho organismo.
12.2. En lo que tiene ver con la
primera de las tesis planteadas, se tiene que el artículo 274 C.P., el cual
otorga fundamento constitucional a la AGR, no establece disposición alguna
referida a la aplicación de un régimen especial de carrera administrativa.  Por
lo tanto, no puede colegirse la existencia de un sistema especial de carrera de
origen constitucional, puesto que, de conformidad con los argumentos
desarrollados en la presente decisión, el requisito necesario para que pueda
predicarse la existencia de un régimen especial de carrera administrativa de
naturaleza constitucional es que exista una disposición expresa en la Carta
Política que prevea esa potestad.  Lo contrario, significaría conferir una
competencia jurídica extensiva a favor de la AGR, opción abiertamente incompatible
con el carácter excepcional y estricto de los sistemas especiales y específicos
de carrera administrativa, según lo dispuesto por el artículo 125 C.P.
En consecuencia, si la
Constitución no estableció una norma específica que confiera un régimen
especial a la AGR, se infiere que la decisión del Congreso de incluir los
empleos de carrera de esta entidad en el sistema común de carrera
administrativa es un asunto incorporado en la cláusula general de la
competencia legislativa, por lo que está precedida de un soporte constitucional
suficiente, habida cuenta la relación intrínseca entre la carrera
administrativa y el ejercicio de la función pública en el Estado Social y
Democrático de Derecho.  Por ende, esta sola motivación resulta suficiente para
declarar la exequibilidad de la norma acusada.
No obstante lo anterior, el
demandante expone algunos argumentos destinados a refutar la tesis expuesta,
razones que van dirigidas a concluir que la AGR sí es titular de un régimen
especial de naturaleza constitucional, puesto que ejerce funciones de control
fiscal análogas a las desarrolladas por la Contraloría General de la Nación,
entidad que según lo dispuesto en el artículo 268-10 C.P., por lo que debe
prodigársele un tratamiento similar por parte del legislador. Así, la Sala
considera necesario dar respuesta a los cuestionamientos contenidos en el cargo
propuesto.
12.3. De manera preliminar, la
Corte advierte que los fundamentos en los que basa el cargo de
inconstitucionalidad resultan contrarios al contenido y alcance que la
jurisprudencia constitucional ha otorgado al artículo 125 C.P. En efecto, debe
reiterarse que el reconocimiento del sistema de carrera administrativa como
regla general para el acceso y permanencia en el empleo público obliga a
concluir que la validez de regímenes específicos de naturaleza constitucional
está supeditada, de modo obligatorio, a la existencia de una norma superior expresa
que estipule la aplicación de un régimen especial para una entidad en
particular. Como se indicó, la Carta Política no contiene una disposición de
esta naturaleza en lo concerniente a la AGR.
Además, el razonamiento
utilizado por el actor está sustentado en la posibilidad de efectuar un juicio
de igualdad entre la AGR y la Contraloría General de la República. Según este
juicio, privar a la AGR de un régimen especial constituiría un trato
discriminatorio injustificado, en tanto ejerce funciones institucionales
análogas a las de la Contraloría General de la Nación, órgano que sí tiene tal
prerrogativa.  A este respecto, la Corte debe reiterar su doctrina en el
sentido de la imposibilidad de realizar un juicio de igualdad entre entidades,
a fin de extender prerrogativas o posiciones jurídicas de una a otra.  Sobre el
tema, la sentencia C-063/97, señaló como “es claro que el punto de comparación que se realiza en
el juicio de igualdad de los cargos de carrera administrativa no puede ser
entre las diferentes entidades del Estado, pues debido a la amplia potestad de
configuración política del Legislador, éste puede privilegiar el objetivo de la
carrera administrativa que considere pertinente.  Por consiguiente, el juicio
de igualdad deberá analizar las diferencias y similitudes de los cargos de
carrera de una misma entidad estatal, toda vez que ahí es donde nos encontramos
frente a sujetos con igual status jurídico.”  Por ende, una comparación entre entidades que aunque
ejercen tareas análogas, son en cualquier caso claramente diferenciables, no
resulta admisible como criterio para cuestionar la exequibilidad de la norma
demandada.
12.4. Finalmente, queda por
analizar la segunda tesis planteada por el actor, relacionada con la presunta
incompatibilidad entre la inclusión de los cargos de carrera de la AGR en el
régimen general de carrera administrativa y el grado de autonomía de que es
titular esa entidad.
A juicio de la Corte, los
argumentos expuestos en el fundamento jurídico 11 de esta sentencia son
suficientes para desestimar esta.  Al respecto debe reiterarse que la autonomía
administrativa, presupuestal y jurídica que la jurisprudencia constitucional ha
reconocido a la AGR, en tanto organismo de control fiscal, no resulta de modo
alguno afectada por el contenido de la norma acusada.  En contrario, si se
parte de reconocer que el ejercicio de la gestión fiscal debe estar revestido
de un alto grado de independencia e imparcialidad, la aplicación de un instrumento
objetivo para la selección y permanencia de los servidores públicos de la AGR,
constituye una garantía para el cumplimiento de las finalidades que el Texto
Constitucional ha conferido a esa entidad.
En este orden de ideas, la
índole de las actividades desarrolladas por la AGR no la releva del modelo de
organización de la función pública previsto en la Constitución. Así, para el
caso propuesto prima la aplicación del sistema que la Carta Política ha
dispuesto, con carácter genérico y prevalente, para la regulación del ingreso,
permanencia, calificación y demás situaciones administrativas de los servidores
públicos. Esta decisión legislativa, como se señaló, garantiza la autonomía de
la AGR, a la vez que es expresión de la facultad del Congreso de regular el
régimen de carrera administrativa de las instituciones del Estado, sin
limitaciones distintas de las derivadas de la existencia de sistemas especiales
de naturaleza constitucional.
Por lo tanto, de conformidad con
los argumentos anteriormente expuestos, la Corte declarará la exequibilidad del
apartado acusado.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE
la expresión “En la Auditoría General de la República” contenida el
literal b) del numeral 1º del artículo 3º de la Ley 909 de 2004 “por la cual
se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, la
gerencia pública y se dictan otras disposiciones”.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
La norma legal en comento determina la organización y
funcionamiento de la Auditoría General de la República
[2] La
demanda refiere a las consideraciones hechas por la Corte en la sentencia
C-272/96.
[3] En
especial, el Concepto refiere a las consideraciones realizadas en la sentencia
C-803/03.
[4]
Son varias las decisiones que se han ocupado de esta materia.
No obstante, las líneas generales de la doctrina constitucional en comento
puede hallarse en las decisiones C-071/93, C-391/93, C507/95, C-746/99,
C-563/00, C-1230/05 y C-532/06.
[5] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-954/01.
[6]
Ver entre otras, las sentencias T-419/92 y C-479/92. En otra jurisprudencia más
reciente la Corte reiteró que: “La carrera administrativa es entonces un
instrumento eficaz para lograr la consecución de los fines del Estado, el cual
requiere de una organización adecuada que le permita alcanzarlos, con un
recurso humano que no sólo sea calificado sino que pueda desarrollar su función
en el largo plazo, es decir, con vocación de perdurabilidad. Por esta razón, se
erige como un sistema que armoniza los principios que rigen la función pública,
consagrados principalmente en el Preámbulo y en los artículos 1, 2, 122 a 131 y
209 de la Carta, con la protección del derecho al trabajo. (Sentencia C-292 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[7] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-517/02.
[8] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-532/06.
[9] Sobre
este tópico el presente fallo expone la argumentación desarrollada in
extenso en la sentencia C-1230/05.
[10]
Constitución Política, Artículo 217: “(...) la ley determinará el sistema de
reemplazos en las fuerzas militares, así como los ascensos, derechos y
obligaciones de sus miembros y el régimen especial de carrera, prestacional y
disciplinario que le es propio”.
[11]
Constitución Política, Artículo 218: “(...)la ley determinará su régimen de
carrera, prestacional y disciplinario”.
[12]
Constitución Política, Artículo 253: “(...) la ley determinará lo relativo a
la estructura y funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación al ingreso
por carrera y al retiro por servicio, a las inhabilidades e incompatibilidades,
denominación, calidades remuneración, prestaciones sociales y régimen
disciplinario de los funcionarios y empleados de su dependencia”. En la
sentencia C-517/02, la Corte estudió aspectos relacionados con la carrera
especial de la Fiscalía General de la Nación.
[13] Constitución Política,
Artículo 256: “Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los
Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes
atribuciones: 1. Administrar la carrera judicial. (...)”.
[14] Constitución Política,
Artículo 268: “El Contralor General de la República tendrá las siguientes
atribuciones: (...) 10. Proveer mediante concurso público los empleos de su
dependencia que haya creado la ley. Ésta determinará un régimen especial de
carrera administrativa para la selección, promoción y retiro de los
funcionarios de la Contraloría (...)”.
[15]
Constitución Política, Artículo 279: “La ley determinará lo relativo a la
estructura y al funcionamiento de la Procuraduría General de la Nación,
regulará lo atinente al concurso de méritos y al concurso del servicio, a las
inhabilidades, incompatibilidades, denominación, calidades, remuneración y al
régimen disciplinario de todos los funcionarios y empleados de dicho organismo”.
En la sentencia C-963/03, la Corte estudió aspectos relacionados con la carrera
especial de la Procuraduría General de la Nación.
[16]
Constitución Política, Artículo 69: “(…) La ley establecerá
un régimen especial para las universidades del Estado. (…).”
[17] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-563 de 2000.
[18]
Con base en esta última consideración, la Corte ha previsto
que los sistemas específicos de carrera son, en realidad, derivaciones del
sistema general de carrera administrativa, que concurren cuando las condiciones
especiales de las actividades desarrolladas por una entidad en específico hacen
necesario flexibilizar el régimen común.  Sobre este preciso tópico, la
sentencia C-1230/05 señaló:
“Amparada
en los criterios que delimitan la competencia legislativa para crear los
sistemas específicos de carrera, la jurisprudencia constitucional ha dejado en
claro que dichos sistemas, aun cuando se caracterizan por contener regulaciones
especiales para el desarrollo y aplicación del régimen de carrera en ciertos
organismos públicos, no tienen identidad propia, es decir, no son considerados
por ese sólo hecho como regímenes autónomos e independientes. Al respecto, ha
precisado la Corporación que los sistemas específicos son en realidad una derivación
del régimen general de carrera en cuanto que, debiendo seguir sus principios y
postulados básicos, sólo se apartan de éste en aquellos aspectos puntuales que
pugnan o chocan con la especialidad funcional reconocida a ciertas entidades,
justificándose en esos casos la expedición de una regulación complementaria más
flexible, que permita armonizar y hacer compatible el sistema de carrera
ordinario con las atribuciones que le hayan sido asignadas a tales entidades.
|| Para este Tribunal, la filosofía que inspira la carrera administrativa como
mecanismo general para provisión de cargos en el servicio público, permite
inferir que, en materia de sistemas específicos de origen legal, la facultad
del legislador está circunscrita exclusivamente a la posibilidad de “flexibilizar”
las garantías y reglas previstas en el régimen general de carrera, en procura
de adaptar estas últimas a la singularidad y especificidad de las funciones que
le hayan sido asignadas a una determinada entidad, manteniendo en todo caso los
presupuestos esenciales de la carrera general fijados en la Constitución y
desarrollados en la ley general que regula la materia. || Por eso, en
cumplimiento del mandato contenido en el artículo 125 de la Constitución, el
legislador debe evaluar, como primera opción, la inclusión del personal de las
entidades del Estado al régimen de carrera ordinaria, de forma tal que sólo
pueda acudir a la creación de sistemas específicos, cuando respecto de ciertos
organismos públicos se encuentre plenamente acreditado que no cabe aplicarle en
su conjunto las normas que regulan la carrera administrativa general o común
conforme a su formulación original; acreditación que, como ya se anotó, debe
estar fundada en razones técnicas, operativas y funcionales, dirigidas a
optimizar el cumplimiento de las actividades asignadas a cada entidad.”
[19]
Cfr. Corte Constitucional,
sentencia C-499/98.  Las reglas fijadas en este fallo, en cuanto determinan la
naturaleza jurídica de la AGR, son reiteradas en las sentencias C-1339/00,
C-803/03 y C-1176/04.
[20]
Sobre estas funciones la sentencia C-529/06, a propósito del
análisis de algunos apartados de la Ley 42/93, relativa a la organización del
sistema de control fiscal, recopiló las definiciones dadas por la
jurisprudencia constitucional del siguiente modo:
“(…) el modelo de control fiscal previsto en el
Texto Constitucional tiene carácter integral, esto es, comprende el ejercicio
de un control financiero, de gestión, de legalidad y de resultados.  En
ejercicio de la cláusula general de competencia legislativa antes mencionada,
la Ley 42 de 1993 define el contenido particular de cada uno de los modos de
control. Así, el control financiero consiste en “el examen que realiza, con
base en las normas de auditoría de aceptación general, para establecer si los
estados financieros de una entidad reflejan razonablemente el resultado de sus
operaciones y los cambios en su situación financiera, comprobando que en la
elaboración de los mismos y en las transacciones y operaciones que los
originaron, se observaron y cumplieron las normas prescritas por las
autoridades competentes y los principios de contabilidad universalmente
aceptados o prescritos por el contador general.” (Art. 10). El control de
gestión refiere, a su vez, con “el examen de la eficiencia y eficacia de las
entidades en la administración de los recursos públicos, determinada mediante
la evaluación de sus procesos administrativos, la utilización de indicadores de
rentabilidad pública y desempeño y la identificación de la distribución del
excedente que éstas producen, así como de los beneficiarios de su actividad.”
(Art. 12).  El control de legalidad está relacionado con “la comprobación que
se hace de las operaciones financieras, administrativas, económicas y de otra
índole de una entidad para establecer que se hayan realizado conforme a las
normas que le son aplicables.” (Art. 11).  Finalmente, el control de resultados
fue definido por el legislador como “el examen que se realiza para establecer
en que medida los sujetos de la vigilancia logran sus objetivos y cumplen los
planes, programas y proyectos adoptados por la administración, en un período
determinado”. (Art. 13).
[21] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-499/98.
[22] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-1339/00.
[23] ST-006/94 (MP. Vladimiro
Naranjo Mesa); SC-283/97 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[24] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-499/98.