C-071-94
Sentencia No
Sentencia No.
C-071/94
CONCESION
DE PUERTOS-Orbita
de Influencia
La
concesión de puertos es un asunto que la Ley 1a. de 1991 ha atribuído a la
Superintendencia General de Puertos. Es conocido que si bien un puerto tanto
marítimo como fluvial se encuentra normalmente en un municipio determinado, su
órbita de influencia es no sólo regional sino incluso nacional, por ser un
punto de contacto del comercio. Es por eso que la magnitud de la obra rebasa
los intereses meramente locales y departamentales y se inscribe en la órbita de
los asuntos nacionales. Por eso el hecho de atribuirle a una autoridad de orden
nacional la gestión del proceso de concesión de un puerto se compadece con el
radio de influencia del proyecto y por ese camino la norma es conforme con la
Constitución.
MEDIO
AMBIENTE SANO-Conservación
El
ambiente sano fue una de las preocupaciones principales del constituyente, al
punto de que los más de 30 artículos de la Carta que hacen alusión al tema
permiten hablar de la existencia de una "Constitución Ecológica".
Ahora bien, si en la norma estudiada se vincula al proceso administrativo de
otorgamiento de una concesión a las distintas agencias nacionales, regionales y
locales responsables de la conservación del medio ambiente, no se entiende cómo
el demandante afirma que se está desconociendo este derecho. Por el contrario,
se está protegiendo el ambiente sano.
FUNCION
ADMINISTRATIVA-Principios instrumentales
En
el artículo 209 se prescriben diversos principios instrumentales de orden
administrativo, que son vinculantes para todos los operadores jurídicos
estatales. Su razón de ser estriba en la necesidad de racionalizar la gestión pública
que, por su complejidad, a menudo compromete a más de una agencia del Estado,
ora de niveles central o descentralizado, ora de diversos órdenes
territoriales.
ACTO
ADMINISTRATIVO-Discrecionalidad/JUICIO DE RAZONABILIDAD
Los
servidores públicos cuentan en numerosos casos con un margen de apreciación
importante que les confiere movilidad en el juicio para adoptar una decisión
determinada. La Corte observa que se trata de una libertad con límites.
Ciertamente, la holgura en la apreciación no comporta arbitrariedad ni
subjetividad. Incluso en los aspectos estrictamente objetivos el funcionario ni
siquiera se puede separar de la realidad. Sólo en los apartes que permitan un
juicio de valor o de ponderación o de prioridad, y sólo allí, el agente puede optar
por una vía determinada. Pero aún en esta decisión el servidor público se
encuentra vinculado por el juicio de razonabilidad. Según dicho juicio, el
agente responsable de adoptar la decisión puede separse de los informes
técnicos pero rebatiéndolos expresamente con argumentos técnicos razonables,
que denoten inteligencia y prudencia.
CONCESION
DE PUERTOS/SUPERINTENDENTE GENERAL DE PUERTOS-control de sus
actos
Los
diversos actos administrativos expedidos por el Superintendente en el proceso
de adjudicación de la concesión de un puerto son desde luego objeto del control
tanto administrativo como contencioso. Ello por cuanto en un Estado social de
derecho las competencias se rigen por el principio de legalidad. En este
sentido, si el Superintendente se separa de los informes técnicos -que puede
hacerlo por ser discrecional-, y lo hace violando el ordenamiento jurídico, su
comportamiento es objeto de los diversos controles establecidos en dicho
ordenamiento.
OPOSICION-Término/PRINCIPIO
DE PUBLICIDAD/SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA
El
actor aduce con razón que los diez días de que se dispone para oponerse a la
resolución podrían ser en la práctica nugatorios, como quiera que en el texto
acusado se dice que dicho plazo se empieza a contar desde "la expedición
de la resolución". La norma no es inexequible siempre y cuando se entienda
que el plazo de los diez días debe empezarse a contar a partir de la
comunicación "al peticionario, a las autoridades a que se refiere el
articulo anterior, y a todos los intervinientes".
DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA/DERECHO DE PETICION-Ejercicio
La
democracia participativa permite que la comunidad conozca los documentos
oficiales no reservados por la ley, por medio del derecho de petición. En el
caso objeto de este proceso es evidente para esta Corporación que en ningún
momento se vulnera el derecho de petición, como quiera que en el acápite
anterior la Corte ha sostenido que la norma es exequible siempre y cuando se
entienda que el plazo para oponerse a la resolución se inicia a partir de su
comunicación. Luego, garantizada la comunicación, la persona, una vez enterada,
puede perfectamente pedir y obtener pronta respuesta a sus requerimientos.
REF: Demanda
No. D-380
Norma
acusada: Artículos 10 (parcial) Y 12 (parcial) de la Ley 1º de 1991.
Actor:
Carlos Enrique Palacios Alvarez.
Magistrado
Sustanciador:
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Santa
Fe de Bogotá, veintitres (23) de febrero de mil novecientos noventa y cuatro
(1994).
La
Corte Constitucional de la República de Colombia,
EN
NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR
MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha
pronunciado la siguiente sentencia.
I.
ANTECEDENTES
El
ciudadano Carlos Enrique Palacios Alvarez presentó demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 10 (parcial) y 12 (parcial) de la Ley
1º de 1991, la cual fue radicada con el número D-380.
1.
De la norma objeto de revisión.
Los
artículos 10 y 12 de la Ley 1º de 1991 por la cual se expide el Estatuto de
Puertos Marítimos y se dictan otras disposiciones, (en subrayas lo demandado)
preceptúan lo siguiente :
ARTICULO 10.- Intervención de terceros y de las
autoridades. Dentro de los dos meses siguientes a la
fecha de la última publicación, cualquier persona natural que acredite un
interés puede oponerse a la solicitud, o presentar una petición alternativa,
cumpliendo los mismos requisitos previstos para la solicitud original.
Transcurridos
los dos meses en los cuales se pueden formular oposiciones o presentar
propuestas alternativas, se abrirán públicamente los sobres que contengan los
datos confidenciales, y se citará siempre, para que expresen su opinión sobre
la conveniencia y legalidad de las solicitudes, al Alcalde del Municipio o
Distrito donde se pretenda desarrollar el proyecto, el Gerente del Instituto de
Desarrollo de los Recursos Renovables, a las entidades que tengan la función
especial de velar por el medio ambiente en la respectiva región; al Gerente
General de la Corporación Nacional de Turismo de Colombia; al Director General
de la Dirección General Marítima del Ministerio de Defensa Nacional, y al
Director General de Aduanas del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Las
autoridades mencionadas en el inciso anterior tendrán un plazo de 20 días
contados a partir de la fecha en que la Superintendencia General de Puertos les
envíe la citación, para emitir sus conceptos; si al cabo de ese plazo la
Superintendencia General de Puertos no los hubiere recibido, continuará el
procedimiento sin los que falten, y se promoverá investigación
disciplinaria contra quien no haya emitido su concepto. La Superintendencia
General de Puertos no está obligada a acoger los conceptos o recomendaciones
que emitan las autoridades a las que se refiere este inciso.
(...)
ARTICULO 12.- Aprobación de la
concesión. Dentro de los cinco meses siguientes a la fecha de
la solicitud inicial, el Superintendente General de Puertos expedirá una
resolución en la que indicará los términos en los que se otorgará la concesión.
Tales términos incluirán los plazos, las contraprestaciones, las garantías, y
las demás condiciones de conservación sanitaria y ambiental, y de operación, a
que debe someterse la sociedad portuaria a la que haya que otorgarse la
concesión. La resolución que aprueba la concesión se comunicará al
peticionario, a las autoridades a que se refiere el artículo anterior, y a
todos los intervenientes.
Dentro de los diez días siguientes a la expedición
de la resolución, cualquiera de las autoridades a que se
refiere el artículo 11 podrá oponerse a ella, por motivos legales o de
conveniencia, en escrito razonado dirigido al Superintendente General de
Puertos. Este consultará a las otras autoridades, y dentro de los treinta días
siguientes a la presentación del escrito de oposición hará una evaluación de
ella, y la presentará al Consejo Nacional de Política Económica y Social para
que decida. La decisión del Consejo se expresará por medio de resolución sobre
sí debe continuarse o no el trámite y, en caso afirmativo sobre cuáles serán
los términos de la concesión que se ofrezca.
Si
la decisión del Consejo Nacional de Política Económica y Social hubiere sido la
de continuar el trámite, el Superintendente General de Puertos, ofrecerá
entonces, al proponente que presente la propuesta que mejor se ajuste a la
conveniencia del proyecto, la posibilidad de acogerse a los términos de la
concesión. Si este no manifiesta su aceptación dentro de los diez días
siguientes a la comunicación de los términos, se presumirá su rechazo y los
ofrecerá a los demás, sucesivamente, teniendo en cuenta la conveniencia de las
propuestas, por el mismo número de días, contados a partir del siguiente a
aquel en que se conozca o se presuma el rechazo del solicitante anterior, hasta
que uno los acepte, o hasta que todos lo hayan rechazado. En este último
evento, finalizará el procedimiento administrativo que podrá iniciarse de nuevo
en cualquier tiempo, cumpliendo los requisitos previstos en los artículos 9º y
10.
2.
De los argumentos de la demanda.
El
actor considera infringidos por la disposición acusada los artículos 1º, 8º,
29, 49, 79, 80, 82, 209, 300-2º, 313-7º, 333, 334 y 336 de la Carta.
Los
siguientes son los fundamentos esgrimidos por el demandante para demostrar en
cada caso la violación de dichos artículos:
a)
Violación de la Carta por parte del Artículo 10 de la Ley 1º de 1991: El
ciudadano Palacios Alvarez sostuvo que la situación que establece lo demandado
"es abiertamente violatoria de los arts. 1º y 209 de la Carta Política
atrás analizados, pues desconoce los principios de descentralización, autonomía
territorial y democracia participativa y pluralista allí consignados. Además
olvida el mandado (sic) constitucional fijado para las autoridades
administrativas de coordinar sus actuaciones. La asignación de funciones a cada
una de las autoridades enunciadas por la parte de la norma señalada como
inconstitucional, tiene una finalidad específica técnica, que requiere de
personal especializado en las áreas respectivas, para la comunidad hacia la
cual va dirigida la acción de la administración pública y con prevalecía del
interés general como principio que enmarca y orienta toda la actividad
administrativa. Desconocer los conceptos o recomendaciones de autoridades que
ejercen precisas funciones, es despojar a la entidad que decide, de soportes
serios por ser técnicos, los cuales sirven de sustento a la decisión y
constituyen garantía de la observancia del precepto constitucional de
'prevalencia del interés general'. Correlativamente aparecen vulnerados los
arts. 300 numeral 2º y 313 numeral 7º en desconocer la autonomía territorial
fijada para las asambleas departamentales, Concejos Municipales en materia de
Planeación Turística, Urbanística y ambiental y determinación de uso de los
suelos. Lo anterior en cuanto que al Alcalde Municipal le corresponde velar por
el cumplimiento de la ley ordenanza y acuerdos de los respectivos Concejos
Municipales".
El
actor señaló que "una de las formas más eficaces de efectuar tal actividad
es el seguimiento a los criterios precisados por los conceptos técnicos que
rindan las entidades encargadas de proteger y conservar el medio ambiente y los
recursos naturales renovables. El permitir desconocer y/o apartarse de dichos
conceptos, constituye una forma de evadir el deber del Estado de la protección
de sus riquezas naturales. Queda así reducida la actuación a expectativas
documentales de tipo formal, con el agravante de que se le otorga la facultad
de tipo formal, con el agravante de que se le confiere la atribución para
decidir a un órgano especializado en administrar puertos, más no es un asunto
ambiental tolerando el desgaste oficial ... aquí vale la pena retomar lo
esbozado por el art. 209 de la Constitución en cuanto que las autoridades
administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento
de los fines del Estado, aspecto que desconoce al aparte del artículo
demandado".
El
accionante estimó que "no debe olvidarse que el art. 79 de la Constitución
elevó a derecho colectivo de las personas residentes en Colombia, el disfrutar
de un ambiente sano para lo cual el Estado planificará el aprovechamiento de
los recursos naturales de manera que se garantice el desarrollo sostenible, su
conservación, restauración o sustitución y se procure la protección del espacio
público de manera que prevalezca la defensa del interés común (Ver arts. 80 y
82 ibídem). Si ha quedado claro que es un deber del Estado proteger sus
riquezas naturales y que las personas tienen derecho a disfrutar de un ambiente
sano, no se explica como el art. 10 permita que no se acojan los conceptos de
las entidades encargadas de proteger ese derecho. Con buen criterio y
constituyente de 1991 entendió que se debía planificar el aprovechamiento de
los recursos naturales para garantizar el desarrollo sostenible, puesto que lo
que se busca es que haya armonía entre la naturaleza en todo tipo de actividad
económica que aproveche recursos naturales".
El
ciudadano Palacios Alvarez manifestó que "el art. 339 de la Carta .. exige
-a- las entidades territoriales la elaboración y adopción de manera concertada
entre ellas y el Gobierno Nacional los planes de desarrollo, con el objeto de
asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las
funciones asignadas por la Constitución y la ley ... el artículo demandado
impide una vez más la concertación pero enfoca desde el punto de vista de
eficiencia en el manejo de recursos naturales, que puede verse truncado sí se
desconoce el alcance de los conceptos emitidos por la Alcaldía Municipal o de
las entidades de protección del medio ambiente en la región. Para reforzar los
anteriores argumentos aparece el articulado 334 inciso 2º, según el cual el
Estado debe intervenir en la explotación de los recursos naturales, y en el uso
del suelo para racionalizar la economía con el fin de conseguir entre otras
finalidades, la preservación de un ambiente sano".
Por
último, el actor entendió que "si bien la ley 1ª de 1991 permite a
cualquier persona presentar oposición contra las solicitudes de concesión que
se llegaren a plantear, es claro que no todas las personas tienen los
fundamentos técnicos y científicos requeridos en los casos donde se sienta
efectuado el medio ambiente. A dichas personas no les queda otra alternativa
que la que puedan desplegar las propias autoridades oficiales, que cuentan no
solo con tales criterios, sino con una estructura física y operativa apropiada.
Por ello consideramos atropellada la participación comunitaria, máxime que a
dichas autoridades se les atribuyó el título por nuestra constitución de
guardianes del medio ambiente, como derecho de las personas (arts. 8 y
79)".
b)
Violación de la Carta por parte del Artículo 12 de la Ley 1º de 1991: El
accionante entendió que "la parte subrayada como inconstitucionalidad de
este artículo de la presente demanda toma como parámetro para oponerse a la
resolución que aprueba la solicitud de concesión, un término de 10 días
contados a partir de la expedición del acto. No tiene en cuenta esta parte de
la disposición el deber de comunicar al peticionario a las autoridades a que se
refiere el art. 10 de la ley y a todos los intervinientes". Así, entendió
el actor, "se está vulnerando el principio de publicidad de los actos
administrativos y desde el punto constitucional el debido proceso garantizado
por el art. 29 de la Carta, previsto para toda clase de actuaciones judiciales
y administrativas. En dicho caso le basta a la Superintendencia General de
Puertos no comunicar oportunamente el contenido del acto, para evitar que se
presente oposición al mismo. Correlativamente se viola el art. 23, pues no
permite a la autoridad pronunciarse sobre un aspecto que le hayan pedido".
Finalmente,
el ciudadano Palacios Alvarez sostuvo que "el principio de la publicidad
de la función administrativa al servicio de los intereses generales, tutelado
en el art. 209 de la Constitución aparece flagrantemente violado".
Es
de mérito anotar que el actor presentó ante la Secretaría General de la Corte
Constitucional, el 7 de octubre de 1993,  un escrito en el cual, luego de
conocer el concepto del Ministerio Público, nuevamente pone de presente la
inconstitucionalidad de la norma, reiterando los argumentos expuestos con
anterioridad.
3.
De la intervención de la Superintendencia General de Puertos
La
Superintendencia General de Puertos, por intermedio del Superintendente, Dr.
Mayron Vergel Armenta,  intervino en el proceso de la referencia para defender
la constitucionalidad de la norma acusada.
Los
argumentos de la Superintendencia General de puertos se pueden escindir de la
siguiente forma:
a)
Análisis del artículo 10 acusado: La Superintendencia consideró
al respecto de la constitucionalidad de la norma acusada que "si bien es
cierto que la Ley 01 de 1991 fue expedida con anterioridad a la Constitución
Política vigente, el legislador fue muy sabio al prever diferentes mecanismos
dentro del diligenciamiento de una solicitud de concesión, tendientes a
garantizar la participación ciudadana a través de la figura de la oposición, la
participación de las autoridades a través de la audiencia, de la remisión de la
resolución de aprobación para que conceptúen dentro de los veinte (20) días
hábiles siguientes, la necesidad de constituir garantías de tipo ambiental,
para proteger el área ambiental, aspectos acordes con los principios que
orientan la Constitución vigente. Con lo aquí expuesto, puede observarse
Señores Magistrados, que se cuenta con mecanismos de diferente índole
encaminados a garantizar la protección y preservación del ambiente sano, como
derecho fundamental de todo ciudadano".
Por
otra parte, la Superintendencia expresó que "es importante señalar
respecto a la noción de conceptos que emitan las autoridades, que ellos no son
obligatorios y en tal sentido desde el punto de vista administrativo, no son
objeto de acciones como la nulidad (artículo 84 del Código Contencioso
Administrativo). Los conceptos son simplemente pronunciamientos de índole
técnico que al tener tal carácter pueden ser modificados e incluso
complementados".
b)
Análisis del artículo 12 acusado: La Superintendencia afirmó que
el artículo 12 en estudio, por error mecanográfico indicó que las autoridades
señaladas en el artículo 11 podrán oponerse a la solicitud de concesión; sin
embargo, tal equivocación fue subsanada por el Decreto No. 838 de 1992, el cual
en el artículo 16 dispone que dentro de los diez días hábiles siguientes a la
expedición de la resolución aprobatoria de la concesión, las autoridades
mencionadas en el inciso 2º del artículo 10 de la Ley 1º de 1991, podrán
oponerse a ella por motivos de legalidad o de conveniencia, en escrito razonado
dirigido al Superintendente General de Puertos. Tomando en cuanta lo anterior,
el Superintendente sostuvo que en ningún momento se está pretendiendo
desconocer el papel protagónico de las autoridades indicadas en el artículo 10
y mucho menos, vulnerando el principio de publicidad, por cuanto están
legitimados  para oponerse en los términos señalados en el artículo 16 del
Decreto No. 838 de 1992.
Por
lo anterior, la Superintendencia General de Puertos solicitó que se declare la
constitucionalidad de la disposición acusada.
4.
Del concepto del Procurador General de la Nación
La
vista fiscal solicitó a la Corte Constitucional en su concepto de rigor
declarar exequible la norma revisada, con fundamento en las siguientes tesis:
a)
Al respecto del artículo 10 de la Ley 1º de 1991: El Ministerio
Público estimó, en relación con la obligatoriedad de los conceptos establecidos
en el artículo acusado, que "la gama de conceptos es bastante amplia, sus
contenidos muy diversos, y en un momento dado, pueden llegar incluso a ser
contradictorios. Por esa razón, mal podría el legislador consagrar la obligatoriedad
de dichos conceptos, máxime si provienen de entidades distintas que protegen
intereses, que si bien son de gran entidad y constitucionalmente tutelados, son
diferentes. Consagrar que los pronunciamientos de las autoridades señaladas en
el artículo 10 sean obligatorios, anularía la facultad de decisión que la ley
radicó en cabeza de la Superintendencia General de Puertos y diluiría
responsabilidad en la toma de decisión. La finalidad de los conceptos, es que
sirvan a quien tiene la facultad de decidir como ayuda técnica y elemento
indispensable para decidir, pero no constituye la decisión misma". Añade
la Vista Fiscal que "la no obligatoriedad de los conceptos de las
autoridades de que trata el artículo 10, entre las cuales se encuentran
entidades como el INDERENA que tiene la función especial de velar por el medio
ambiente, no implica que la Superintendencia General de Puertos pueda otorgar
concesiones que causen graves perjuicios a los recursos naturales o al medio
ambiente; no solamente porque las concesiones que se otorguen deben estar
conformes con el plan de expansión portuaria, que de acuerdo con el artículo 2º
de la misma ley debe contener la determinación de aquellas regiones en las
cuales convienen establecer puertos para reducir el impacto ambiental y
turístico de éstos, sino también porque el artículo 11 ibídem es claro al
establecer, que en el evento en que las solicitudes de concesión sean
contrarias a la ley, al Plan de Expansión Portuaria, o que tengan un impacto
ambiental adverso o puedan causar un daño ecológico, u ofrezcan inconvenientes
que no pueden ser remediados, la Superintendencia General de Puertos debe negar
la concesión".
El
Procurador explicó que "la ley ofrece oportunidades a las entidades
gubernamentales que tengan interés en oponerse al proyecto para hacerlo y así
en cada área, cumplir con la función que les fue jurídicamente
encomendada".
Luego,
el Procurador General de la Nación, al respecto del hecho de autorizar que el
procedimiento continúe a pesar de la inexistencia de los mentados conceptos,
expuso que "la negligencia o el incumplimiento del deber por parte de
quienes la obligación de conceptuar, no puede afectar los intereses de una
comunidad que podría verse beneficiada con la construcción de un puerto o
cualquier otra obra de infraestructura portuaria. Adicionalmente, hay que tener
en cuenta que todo procedimiento tanto judicial como administrativo, debe estar
sujeto a términos para evitar la indefinición y dar así seguridad jurídica a
los administrados".
b)
En relación con el artículo 12 de la Ley 1º de 1991: La vista
fiscal entendió que "aunque no se trata aquí de determinar si el acto a
que se refiere el artículo 12 es un acto definitivo, es decir que pone fin a
una actuación administrativa, o por el contrario es un acto de trámite, pues el
artículo 14 de la Ley 1º acusada, habla de otro acto a través del cual se hace
el otorgamiento formal de la concesión, y que cuando hay oposición de los
organismos estatales se verifica un procedimiento subsiguiente ante el CONPES,
lo cierto es que una interpretación razonable de la disposición nos indica que
para que sea efectiva la participación de los entes a quienes la ley ha
habilitado en defensa de los intereses colectivos, v.gr. del medio ambiente que
tiene una tutela superior, se debe entender que el término a que se refiere el
inciso segundo del artículo 12 de la mencionada ley, en armonía con la última
proposición del inciso primero del mismo artículo, se contabiliza a partir de
su efectiva comunicación. Así, la resolución que aprueba la concesión debe
comunicarse al peticionario, a las autoridades a que se refiere el artículo 10
y a todos los intervinientes. Dentro de los diez días siguientes las
autoridades podrán oponerse a ella por motivos legales o de conveniencia. Una
interpretación restrictiva de la expresión 'expedición' que hiciera nugatoria
la acción de las autoridades con derecho a oponerse, sería
inconstitucional."
Así
las cosas, el Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional declarar
exequible las disposiciones acusadas.
Cumplidos,
como están, los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto N° 2067
de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
II-
FUNDAMENTO JURIDICO
1.
Competencia
La
Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de la referencia,
dirigida contra la Ley 1a. de 1991, de conformidad con el artículo 241 numeral
4° de la Constitución.
2.
La constitucionalidad del artículo 10 de la Ley 1a. de 1991
El
actor en su demanda ha acusado de inconstitucional algunos apartes del artículo
10 de la Ley 1a. de 1991, por desconocer cuatro postulados de la Constitución:
la descentralización y autonomía territorial, el derecho al ambiente sano, la
participación comunitaria y  los principios instrumentales de la coordinación y
la eficiencia administrativa. A continuación se analiza cada uno de estos
cuatro temas.
2.1.
Respecto de la descentralización y autonomía territorial
El
artículo 1° de la Constitución dice lo siguiente:
ARTICULO
1. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República
unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales,
democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad
humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la
prevalencia del interés general.
Por
su parte el artículo 287 de la Carta, concordante con el anterior en la medida
en que lo desarrolla, afirma:
ARTICULO
287. Las entidades territoriales gozan de  autonomía para la gestión de sus
intereses, y dentro de los límites  de la  Constitución  y  la  ley.  En  tal
virtud  tendrán los siguientes
derechos:
1.    Gobernarse
por autoridades propias.
2.    Ejercer
las competencias que les correspondan.
3.    Administrar
los  recursos  y  establecer  los   tributos necesarios para el cumplimiento de
sus funciones.
4.    Participar
en las rentas nacionales.
Observa
la Corte a este respecto que la autonomía territorial se ejerce conforme a la
Constitución y la ley. Y justamente la norma acusada es una Ley de la
República. Luego materialmente la norma es conforme con la Constitución.
Ahora
desde el punto de vista del contenido, no es contrario a la Carta el hecho de
que la ley disponga que unas competencias sean ejercidas por autoridades
nacionales -como en este caso el Superintendente General de Puertos- y otras
funciones sean ejercidas por las autoridades locales -como concejo y alcalde-.
En general la distribución interterritorial de competencias es una atribución
del legislador que debe realizar dentro de los siguientes parámetros:
-
En aquellas materias que se pueden calificar de interés nacional, es
posible que el legislador fije su gestión central por parte del nivel nacional
de gobierno, o incluso puede en ciertos casos desconcentrar o descentralizar
dichos intereses en las autoridades seccionales y locales.
-
Y en aquellas materias de interés compartido -planeación, presupuesto,
orden público- la Constitución fija competencias preferentes de la nación o de
las entidades territoriales, según el caso, pero remite a la ley la coordinación
en la práctica de dichas funciones.
En
este caso, observa la Corte, la concesión de puertos es un asunto que la Ley
1a. de 1991 ha atribuído a la Superintendencia General de Puertos. Es conocido
que si bien un puerto tanto marítimo como fluvial se encuentra normalmente en
un municipio determinado, su órbita de influencia es no sólo regional sino
incluso nacional, por ser un punto de contacto del comercio. Es por eso que la
magnitud de la obra rebasa los intereses meramente locales y departamentales y
se inscribe en la órbita de los asuntos nacionales. Por eso el hecho de
atribuirle a una autoridad de orden nacional la gestión del proceso de
concesión de un puerto se compadece con el radio de influencia del proyecto y
por ese camino la norma es conforme con la Constitución.
2.2.
Respecto del derecho al ambiente sano
El
artículo 79 consagra el derecho al ambiente sano en los siguientes términos:
ARTICULO
79. Todas las personas tienen derecho a gozar de  un ambiente  sano.  La ley
garantizar  la  participación  de  la comunidad en las decisiones que puedan
afectarlo.
Es
deber del Estado proteger la diversidad e integridad  del ambiente, conservar
las reas  de  especial importancia ecológica  y  fomentar la educación para el
logro  de  estos fines.
El
ambiente sano fue una de las preocupaciones principales del constituyente, al
punto de que los más de 30 artículos de la Carta que hacen alusión al tema
permiten hablar de la existencia de una "Constitución Ecológica",
como lo ha señalado ya esta Corporación.
Ahora
bien, si en la norma estudiada se vincula al proceso administrativo de
otorgamiento de una concesión a las distintas agencias nacionales, regionales y
locales responsables de la conservación del medio ambiente, no se entiende cómo
el ciudadano Palacios Alvarez afirma que se está desconociendo este derecho.
Por el contrario, se está protegiendo el ambiente sano.
Tal
vez preocupa al actor el hecho de que se prescinda del informe técnico de una
agencia especializada al no ser allegado oportunamente, o bien que éste sea
desconocido por el Superintendente General de Puertos. Al respecto observa la
Corte lo siguiente:
En
el primer caso, esto es, que no se produzca el informe técnico, el proceso de
concesión no puede suspenderse indefinidamente hasta tanto se produzca dicho
informe. Incluso, por esta vía, se tendría que afirmar que si nunca se rinde
dicho informe la concesión tendría que suspenderse indefinidamente, sin
importar el interés general representado en la necesidad de poner en
funcionamiento un puerto necesario para la economía del país.
Y
en el segundo caso, vale decir, si el Superintendente se separa del informe
técnico y produce una decisión en sentido contrario, es preciso advertir que,
de un lado el informe no es obligatorio sino que es sólo un insumo para la
correcta decisión del servidor público, el cual discrecional pero no
arbitrariamente puede mediante argumentos razonables separarse del mismo; y de
otro lado, en todo caso operan los diferentes controles administrativos y
jurisdiccionales previstos por el ordenamiento jurídico, para el caso de
incurrirse en falta, a saber: contra el acto procede la vía gubernativa y la
acción contenciosa; y contra el funcionario opera la responsabilidad
disciplinaria, penal y patrimonial.
Así
las cosas, el margen de holgura en la apreciación del Superintendente implica
que éste actúe en forma no libre sino condicionada a los hechos y fines del
asunto, como lo señala el artículo 36 del código contencioso administrativo.
2.3.
Respecto de la participación comunitaria
El
preámbulo y los artículos 1°, 2°, 3° y 103 de la Carta Política de 1991 señalan
a las claras que Colombia es un Estado social de derecho que se funda en la
participación democrática.
Es
por ello que la actuación estatal no implica un divorcio entre administradores
y administrados, sino una cogestión entre ambos en los diversos procesos de
planificación, decisión, ejecución y control y seguimiento de la actividad
pública.
La
norma que nos ocupa se inscribe perfectamente en esta órbita, como quiera que
el inciso primero del artículo 10 de la Ley 1a. de 1991 dice:
Dentro
de los dos meses siguientes a la fecha de la última publicación, cualquier
persona natural que acredite un interés puede oponerse a la solicitud, o
presentar una petición alternativa, cumpliendo los mismos requisitos previstos
para la solicitud original.
Ahora
bien, es posible que al actor le preocupe el hecho de que el Superintendente se
aparte en su decisión de las tesis expuestas por la comunidad en su
intervención voluntaria, pública y cívica. En este caso, como se anotó a
propósito de la teoría de la discrecionalidad del acto administrativo (vid
supra), existe una libertad con límites razonables para separarse de dichas
intervenciones de la sociedad civil. Añádese a lo anterior que incluso es
posible que mientras unas personas intervengan para afirmar que la concesión es
necesaria, otras podrán hacer lo mismo pero para sostener que ella es
innecesaria. Si tales intervenciones fueran obligatorias para el
Superintendente, se llegaría a conclusiones absurdas. Es por eso que esta norma
no viola tampoco la participación comunitaria.
2.4.
Respecto de los principios instrumentales de la función administrativa
El
artículo 209 de la Carta Política de 1991 es del siguiente tenor:
ARTICULO
209. La función administrativa está al servicio  de los intereses generales y
se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la
descentralización, la delegación y la  desconcentración  de funciones.
Las
autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el
adecuado cumplimiento de los  fines  del Estado.  La  administración pública,
en  todos  sus  órdenes, tendrá  un control interno que se ejercerá  en
los términos que señale la ley (negrillas no originales).
En
esta norma se prescriben diversos principios instrumentales de orden
administrativo, que son vinculantes para todos los operadores jurídicos
estatales. Su razón de ser estriba en la necesidad de racionalizar la gestión
pública que, por su complejidad, a menudo compromete a más de una agencia del
Estado, ora de niveles central o descentralizado, ora de diversos órdenes
territoriales.
En
primer lugar, en cuanto a la coordinación, en la norma objeto de estudio se
establece claramente una articulación interinstitucional, a contrario de lo que
afirma el demandante.
Obsérvese,
en efecto, que al proceso de adjudicación de una concesión se vincula a las
siguientes siete (7) dependencias estatales, según se lee en el inciso segundo
del artículo 10 demandado:
Transcurridos
los dos meses en los cuales se pueden formular oposiciones o presentar
propuestas alternativas, se abrirán públicamente los sobres que contengan los
datos confidenciales, y se citará siempre, para que expresen su opinión sobre
la conveniencia y legalidad de las solicitudes, al Alcalde del Municipio o Distrito
donde se pretenda desarrollar el proyecto, el Gerente del Instituto de
Desarrollo de los Recursos Renovables, a las entidades que tengan la función
especial de velar por el medio ambiente en la respectiva región; al Gerente
General de la Corporación Nacional de Turismo de Colombia; al Director General
de la Dirección General Marítima del Ministerio de Defensa Nacional, y al
Director General de Aduanas del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Estas
numerosas entidades tienen la oportunidad de vincularse al proceso
administrativo, presentar informes y participar activamente a lo largo del
mismo. No se entiende cómo entonces se podría violar el principio
constitucional de coordinación de que trata el artículo 209 precitado.
Además
la coordinación concreta y real es un fenómeno que depende más de la voluntad
del funcionario público que de una norma jurídica. Se trata de una tarea que se
cumple sobre la marcha y no en el papel.
Añádese
a lo anterior que en todo caso debe existir coordinación entre la concesión del
puerto respectivo y el Plan Nacional de Desarrollo, el cual consagra no sólo
una parte general sino también un plan de inversiones concretas por parte de la
nación, según lo dispone el artículo 339 de la Constitución.
En
segundo lugar, en cuanto a la eficiencia, es preciso constatar que de acogerse
los argumentos del actor respecto de la inconstitucionalidad de la frase que
autoriza continuar el procedimiento sin los informes que no se alleguen en su
oportunidad, se podría poner en peligro el resultado buscado: la concesión.
Ello por cuanto si algunas de las agencias intervinientes no remite nunca el
informe respectivo, el proceso de adjudicación de la concesión de un puerto se
dilataría al infinito y por esa vía el Estado social de derecho no podría
cumplir su fines esenciales de orden económico y social.
En
tercer lugar, el principio de celeridad apunta en este caso, como en el punto
anterior, a advertir que una espera desmesurada -en términos de meses o años-,
de los infomes solicitados que aún no se remiten al Superintendente, implicaría
una violación del principio de celeridad de la actuación administrativa.
Por
último, observa la Corte que lo que está en juego en este caso es, finalmente,
la interpretación de los alcances y los límites de la teoría de la
discrecionalidad del acto administrativo.
La
diferencia entre los actos reglados y los actos discrecionales la
establece Gordillo cuando anota que "las facultades de un órgano
administrativo están regladas cuando una norma jurídica predetermina en forma
concreta una conducta determinada que el administrador debe seguir, o sea
cuando el orden jurídico establece de antemano qué es específicamente lo que el
órgano debe hacer en un caso concreto. Las facultades del órgano serán en cambio
discrecionales cuando el orden jurídico le otorgue cierta libertad para elegir
entre uno y otro curso de acción, para hacer una u otra cosa, o hacerla de una
u otra manera".1
Los
servidores públicos cuentan en numerosos casos con un margen de apreciación
importante que les confiere movilidad en el juicio para adoptar una decisión
determinada. La Corte observa que se trata de una libertad con límites.
Ciertamente, la holgura en la apreciación no comporta arbitrariedad ni
subjetividad. Incluso en los aspectos estrictamente objetivos el funcionario ni
siquiera se puede separar de la realidad. Sólo en los apartes que permitan un
juicio de valor o de ponderación o de prioridad, y sólo allí, el agente puede
optar por una vía determinada. Pero aún en esta decisión el servidor público se
encuentra vinculado por el juicio de razonabilidad. Según dicho juicio, el
agente responsable de adoptar la decisión puede separse de los informes
técnicos pero rebatiéndolos expresamente con argumentos técnicos razonables,
que denoten inteligencia y prudencia.
Por
ejemplo sería muy peligroso que una entidad especializada en la protección del
derecho al ambiente sano emita un concepto técnico desfavorable a la concesión
de un puerto y que dicho concepto no sea tenido en cuenta sin ningún argumento
por parte del Superintendente, so pretexto de una mal interpretada
"discrecionalidad" -que en dicho evento sería "arbitrariedad"-.
A
este respecto Marienhoff afirma que "por cierto, no es posible confundir
'discrecionalidad' con 'arbitrariedad'. La primera está rodeada de
'juridicidad', la segunda de 'antijuridicidad'. La arbitrariedad es conducta
antijurídica de los órganos del Estado... La diferencia entre acto discrecional
y acto arbitrario es evidentemente 'teleológica'. La arbitrariedad, se ha
dicho, hace caso omiso de los fines de la ley para evadirlos o
contrariarlos".2
Respecto
de los nexos discrecionalidad-aspectos técnicos en particular, Gordillo
afirma lo siguiente:
Por
fin, la discrecionalidad que las normas jurídicas otorguen al administrador no
significa que éste pueda actuar en contra de las reglas de la técnica, cuando
éstas sean claras y uniformes. En este aspecto es preciso distinguir entre
reglas estrictamente técnicas -indiscutibles e indiscutidas, por lo general- y
aspectos técnicos susceptibles de controversia. En el primer caso, si desde el
punto de vista de la técnica lo que la administración ha hecho o pretende hacer
es indubitablemente erróneo, la actividad administrativa será ilegítima; en
cambio, si se trata de cuestiones técnicas en las que cabe admitir la duda, y
los mismos no están de acuerdo en cuál es el criterio correcto, entonces la
libertad del administrador es más amplia y su conducta no será ilegítima por
haber elegido una de las posibles vías técnicas.
Es
interesante destacar que en este punto se ha operado una importante evolución
en el presente siglo. Antiguamente se decía que la administración tenía una
"discrecionalidad técnica", esto es, una atribución discrecional en
materia técnica que tornaba irrevisables los actos que dictara en ejercicio de
esas atribuciones. Pero en realidad, este antiguo concepto de discrecionalidad
técnica dependía de un igualmente antiguo concepto de lo que constituye una técnica:
si ésta es una mera cuestión opinable o discutible, un arte que puede ser
ejercido de diversos modos y de acuerdo al criterio objetivo de quien en el
caso lo desempeña, es lógico afirmar que esa actividad no puede en tal aspecto
ser controlada. En cambio, si una técnica es cientifica y por lo tanto, por
definición, cierta, objetiva, universal, sujeta a reglas uniformes que
no dependen de la apreciación personal de un sujeto individual, es obvio que no
puede en este aspecto hablarse de completa discrecionalidad" (no sumisión
a normas) sino que corresponde por el contrario hablar de
"regulación" (sujeción a normas, en el caso técnicas)...
Es
evidente que en rigor de verdad la regulación técnica, incluso aunque no sea
incluida como facultad reglada, no participa de todos modos de los caracteres
de los demás límites a la discrecionalidad; se diferencia de éstos en que ella
también es un "límite concreto", y no un "límite elástico",
con su consecuencia de que podrá dar origen a derechos subjetivos, etc.3
Por
otra parte se inscribe aquí la función consultiva, a la que en ciertos casos
las normas le otorgan un carácter obligatorio y en otros no. En este caso en
particular la Ley 1a. de 1991 establece que "la Superintendencia no está
obligada a acoger los conceptos o recomendaciones" que le suministren los
particulares o las diversas agencias intervinientes. Ello no desconoce pues la
Constitución, como lo sugiere el actor, sino que simplemente se busca que el
servidor público responsable de la decisión cuente con el mayor número de de
insumos técnicos con el fin de que adopte la mejor decisión. Es más, de
acogerse los argumentos del demandante se podría incluso presentar el caso de
que un proceso de concesión de un puerto determinado se produzcan informes
técnicos encontrados, lo cual impide por supuesto acogerlos todos al mismo
tiempo. Esta conclusión que se desprende de las afirmaciones del actor son
absurdas y la Corte las rechaza de plano.
De
todos modos no hay que olvidar que los diversos actos administrativos expedidos
por el Superintendente en el proceso de adjudicación de la concesión de un
puerto son desde luego objeto del control tanto administrativo como
contencioso. Ello por cuanto en un Estado social de derecho las competencias se
rigen por el principio de legalidad. En este sentido, si el Superintendente se
separa de los informes técnicos -que puede hacerlo por ser discrecional-, y lo
hace violando el ordenamiento jurídico, su comportamiento es objeto de los
diversos controles establecidos en dicho ordenamiento.
3.
La constitucionalidad del artículo 12 de la Ley 1a. de 1991
El
actor formula dos acusaciones contra el artículo 12 de dicha Ley, a saber: que
desconoce el principio de publicidad y el derecho de petición. A continuación
se analizan ambos aspectos.
3.1.
Respecto del principio de publicidad
El
artículo 74 de la Carta, en uno de sus apartes, dispone lo siguiente:
(...)
Todas
las personas tienen derecho a  acceder  a los  documentos  públicos salvo los
casos que  establezca  la ley.
(...)
Por
su parte el artículo 209, concordante con el anterior, establece:
ARTICULO
209. La función administrativa está  al servicio  de los intereses generales y
se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la
descentralización, la delegación y la  desconcentración  de
funciones.
Las
autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado
cumplimiento de los  fines  del Estado.  La  administración pública, en  todos
sus  órdenes, tendrá  un control interno que se ejercer  en los términos que
señale la ley.
Es
pues de la esencia de la democracia la transparencia en la actuación pública,
de suerte que la comunidad pueda conocer los documentos públicos no reservados
por ley, para así hacer viable su derecho a la participación.
En
el caso sub examine, el actor aduce con razón que los diez días de que se
dispone para oponerse a la resolución podrían ser en la práctica nugatorios,
como quiera que en el texto acusado se dice que dicho plazo se empieza a contar
desde "la expedición de la resolución".
Sin
embargo la Corte encuentra que la norma no es inexequible siempre y cuando se
entienda que el plazo de los diez días debe empezarse a contar a partir de la
comunicación "al peticionario, a las autoridades a que se refiere el
articulo anterior, y a todos los intervinientes", como lo señala la parte
final del inciso primero de este mismo artículo.
La
Corte comparte de esta manera la tesis sostenida por el Procurador General,
cuando en su concepto de rigor afirmó:
se
debe entender que el término a que se refiere el inciso segundo del artículo 12
de la mencionada ley, en armonía con la última proposición del inciso primero
del mismo artículo, se contabiliza a partir de su efectiva comunicación. Así,
la resolución que aprueba la concesión debe comunicarse al peticionario, a las
autoridades a que se refiere el artículo 10 y a todos los intervinientes.
Dentro de los diez días siguientes las autoridades podrán oponerse a ella por
motivos legales o de conveniencia. Una interpretación restrictiva de la
expresión 'expedición' que hiciera nugatoria la acción de las autoridades con
derecho a oponerse, sería inconstitucional
Así
entendido el inicio del conteo del plazo para oponerse a la resolución, la
norma estudiada es conforme con la Carta, pues permite la publicidad y la
participación en el proceso.
3.2.
Respecto del derecho de petición
El
artículo 23 de la Constitución afirma:
ARTICULO
23. Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las
autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta
resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones
privadas para garantizar los derechos fundamentales.
La
democracia participativa permite que la comunidad conozca los documentos
oficiales no reservados por la ley, por medio del derecho de petición.
En
el caso objeto de este proceso es evidente para esta Corporación que en ningún
momento se vulnera el derecho de petición, como quiera que en el acápite
anterior la Corte ha sostenido que la norma es exequible siempre y cuando se
entienda que el plazo para oponerse a la resolución se inicia a partir de su
comunicación. Luego, garantizada la comunicación, la persona, una vez enterada,
puede perfectamente pedir y obtener pronta respuesta a sus requerimientos. Es
por ello que tampoco el derecho de petición se desconoce con la disposición
acusada.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
1.
Declarar EXEQUIBLE el artículo 10 (parcial) de la Ley 1a. de 1991.
2.
Declarar EXEQUIBLE el artículo 12 (parcial) de la Ley 1a. de 1991,
enténdiendose que el término a que se refiere el inciso segundo del artículo 12
de la mencionada ley, en armonía con la última proposición del inciso primero
del mismo artículo, se contabiliza a partir de su efectiva comunicación.
Cópiese, comuníquese, notifíquese y cúmplase.
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Presidente
JORGE
ARANGO MEJIA         ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ                         CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                                           Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ                              VLADIMIRO NARANJO
MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
1 Vid. Gordillo,
Agustín. Tratado de derecho administrativo. Tomo I. Ediciones Macchi. Buenos
Aires, 1977. pag VIII-14
2 Cfr. Marienhoff. Tratado de derecho administrativo.
Tomo II. Tercera edición. Editorial Abeledo-Perrot. Buenos Aires, 1988. pag 426
y 427.
3 Gordillo. Op. cit. pag VII-23