T-516-96
Sentencia T-516/96
Sentencia
T-516/96
SERVICIO
EDUCATIVO ESTATAL-Prevalencia/FONDO
PRESUPUESTADO PARA EDUCACION-Empleo de recursos/DERECHO A LA EDUCACION-Eficacia
y eficiencia en el servicio
Si la educación
es un objetivo y un derecho fundamental, que debe ir de la mano con otros
derechos fundamentales: la igualdad y la dignidad, es obvio que ello implica la
prevalencia de tal servicio dentro de la estructura del estado social de
derecho. Esa prioridad, en cuanto tiene que ver con el juez constitucional en
la resolución de las tutelas, significa no solo la viabilidad de esta acción
cuando el educador reclama el pago oportuno de sus salarios, sino la exigencia
que puede formular el educador y el educando para la no distracción de los
fondos presupuestados. Los recursos destinados para tal fin deben ser
empleados. Si, además, la educación es un derecho-deber, tal calificativo se
predica tanto a los estudiantes como a los docentes y al personal administrativo
que colabora en la labor educativa, para que dentro de lo fáctico haya un grado
alto de eficacia y eficiencia en la utilización de todos los instrumentos para
el acceso al conocimiento. La eficacia del derecho depende del apoyo logístico
y económico, por lo tanto lo presupuestado es condicionante para la viabilidad
del derecho. Por eso el Juez, de tutela, para la efectividad del derecho a la
educación tiene que verificar si resulta violado por el no cumplimiento de la
afectación de los recursos ordenados por la Constitución Política, viendo si
éstos han sido o no empleados o si se distrae su destinación en perjuicio de la
educación.
DESCENTRALIZACION
EDUCATIVA-Efectividad de
derechos/GASTO PUBLICO SOCIAL EN EDUCACION-Empleo de recursos
La eficacia y
eficiencia que debe caracterizar a la administración pública, implica que los
funcionarios tienen que hacer cumplidamente la tramitación para que opere
realmente la descentralización educativa, buscando que esto repercuta en bien
del servicio, de una distribución equitativa y por ende en el mejoramiento del
nivel de vida de los asociados. Esos principios de la eficacia y la eficiencia
obligan a que en el período de transición hacia la descentralización se empleen
los rubros destinados para la educación en tal forma que la dignidad de los
alumnos y de quienes laboran en un establecimiento educativo no se vea
afectadas por la desidia de funcionarios administrativos o por absurdos y
engorrosos trámites burocráticos. Ese gasto público social justifica que la
Constitución hubiera señalado a la educación como objetivo fundamental del
estado social de derecho.
ESTABLECIMIENTO
EDUCATIVO DEL ESTADO-Insalubridad/DERECHO
A LA EDUCACION-Alumnos en labores de aseo
No tiene
presentación que la desidia para tramitar la descentralización  educativa
conlleve una  situación de abandono expresada en una planta física deteriorada,
en condiciones de insalubridad. No es correcto que en un colegio no haya
suficiente personal para cubrir elementales necesidades como las de secretaria
o las de aseo, o que un servidor público destinado para tal efecto no labore
las ocho horas diarias para las cuales se le paga, sino que lo hago solo dos
horas porque esa es la costumbre, no es expresión de los deberes
constitucionales mirar con indiferencia el deterioro de un colegio con la
disculpa de trámites burocráticos o peleas interinstitucionales, no tiene
presentación que la exigencia de una colaboración a los alumnos, destinándolos
media hora para que laboren en el aseo, en vez de ser una experiencia
fructifera se convierta en distracción y afecte la disciplina. Cuando se
presentan estas circunstancias se colige que tanto los funcionarios
administrativos como los educadores no están cumpliendo adecuadamente con su
trabajo y que los alumnos no han comprendido la real dimensión de la
adquisición del conocimiento.
Referencia: Expediente
T-99369
Peticionario:
Porfirio Berrío
Procedencia: Juzgado
8º Penal Municipal de Santa Marta.
Temas:
La educación:
derecho y objetivo fundamental.º
Eficacia y
eficiencia en el servicio
Artículo 366 C.P.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá
D.C., nueve (9) de octubre de mil novecientos noventa y seis (1996).
La Sala Séptima de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alejandro
Martínez Caballero quien la preside, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
tutela identificado con el número de radicación T-99369 adelantado por Porfirio
Berrío contra el Departamento del Magdalena y el Distrito de Santa Marta.
I. ANTECEDENTES
1. Porfirio Horacio
Berrío Posada, pide que se restablezcan “los servicios de vigilancia, aseo,
secretariado y biblioteca” en el colegio Francisco de Paula Santader de Santa
Marta. Habla como padre de familia de la alumna Daniela Berrío Tavera y en
representación de la asociación de padres de familia de dicha institución
educativa.
2. La razón por la
cual considera que hubo violación, se basa en “la falta de quienes deben
ejecutar estos oficios (aseo), entonces son nuestros hijos los que hacen estas
clases de trabajo a costa de sus clases en sus horas de estudio, y como el
colegio carece de quien haga estos oficios amenazan con cerrar el plantel por
insalubridad.”
3. Una inspección
judicial ordenada por el Juez de primera instancia no relacionó absolutamente
nada, se limitó a ordenar que se tomaran unas fotografías. Sin embargo, las
fotografías muestran graves deterioros del inmueble donde funciona el colegio.
4. El Rector del
establecimiento educativo, Luis Carlos Campo Cárdenas, explica que en las
mismas dependencias funcionan primaria y bachillerato, una jornada de bachillerato
por cuenta del Departamento, y otra de primaria con bachillerato bajo la
administración del Distrito turístico de Santa Marta. Y sobre el objeto de la
presente tutela explica:
“a raíz del
despido de las aseadoras a través de Secretaria General de la Gobernación
aproximadamente un año, a mediados del año anterior, personalmente estuve
haciendo gestiones para que nos mandaran nuevo personal, en compañía en
ocasiones del Consejo Directivo y en otras de padres, estudiantes y profesores
a la Gobernación, después de muchas diligencias solo logramos que para una
planta física tan grande como la del colegio, enviaran por traslado una señora
para que nos colaborara en el aseo de los baños, dependencias administrativas y
patio; mientras la Gobernación enviaba otras aseadoras, me solicitaron que a la
vez recurrieran a la colaboración de los estudiantes en el aseo de las aulas;
que para final del año anterior nos mandarían las nuevas aseadoras, esto me lo
manifestó el Secretario de la Gobernación en esa época. Ante la situación
planteada por el estado de suciedad, hablé con profesores y con estudiantes
planteando la propuesta que me había solicitado en la gobernación. Como
pensamos que no era por mucho tiempo, todos accedimos a la colaboración
prestada, como profesorado, estudiantes y directiva. Inicialmente colaboramos
espontáneamente, en el presente año ante la falta de aseadora y viendo que la
situación continuaba igual, optamos por incrementar la implementación, el
número de elementos de aseo, para que con la orientación de los directores de
grupo, se establecieran turnos voluntarios de aseo; medida esta que no ha dado
todo el resultado positivo al caso, este aseo es dentro de las aulas. En cuanto
al aseo de los baños la única aseadora que hay se encarga de éstos.-
Actualmente se cuenta con una señora encargada del aseo de los baños
dependencias administrativas, pasillo y patio; ella debe cumplir un horario de
11 y media de la mañana hasta cuando termine su oficio, debiendo cumplir las 8
horas, pero no las cumple porque la costumbre hace norma y así trabajan
prácticamente todas las aseadoras en las partes educativas. Ella llega un
promedio de 12 del día y está hasta las 2 y media a tres de la tarde.”
Agrega:
“Hay otro
problema que igualmente limita el derecho a la educación y es la falta de una
secretaria que pueda mantener al día la Institución en todo lo que tenga que
ver con informe académico de los estudiantes, ya que su falta puede ocasionar
como en efecto se viene presentando actualmente, retraso en la definición
académica de los alumnos y por tanto a mi parecer es otro problema al que se
debe dar solución.”
5. El departamento
del Magdalena se opuso a la tutela argumentando que la protección a los niños
no cabe sobre cuestiones accesorias a los derechos fundamentales, que la planta
física pertenece al Distrito de Santa Marta, que en la jornada académica que le
corresponde al Departamento (bachillerato) no estudia ningún niño, que el
servicio educativo fue asumido por los municipios y que el departamento ha
cumplido en lo que le corresponde.
6. Hay una
constancia que dice: “la planta física donde funciona el Colegio
Departamental de bachillerato Francisco de Paula Santander pertenece al
Distrito Turístico, cultural e histórico de Santa Marta”. Se refiere al
lugar tradicional donde se levanta el edificio del colegio.
7. La Secretaría de
Educación del departamento del Magdalena relaciona como personal que labora en
el citado colegio: una secretaria, un portero, un auxiliar de servicios
generales, 3 celadores, un bibliotecólogo y una secretaria habilitada.
8. El Distrito de
Santa Marta dice que Daniela Berrío no estudia en la jornada de la mañana, que
el personal de servicios generales lo integran: 4 celadores, 1 portero, 1
aseadora, 37 profesores. Agrega que se le ha pedido a la Secretaria de
Educación el nombramiento de 3 aseadoras y 2 celadores, y, que los padres de
familia pagan 2 aseadoras de medio tiempo.
9. Estando en
trámite la acción, el Rector presentó un escrito que en lo principal dice:
“UNO- En esta
institución (jornada de la Tarde), estudia la niña DANIELA BERRIO TAVERA, en el
curso 8.1;
DOS- Entre las
jornadas de la tarde y la noche, se educan un promedio de 800 estudiantes, sin
relacionar la sección de primaria de la tarde (240 alumnos) y la de la noche,
quienes no dependen de mi dirección, pero que igualmente se perjudican por las
emergencias sanitarias a falta de asesoras;
TRES- En la
jornada de la tarde labora una señora como aseadora, dependiente del Tesoro
Dptal.; laboran además: 3 celadores, un portero y una secretaria habilitada (no
académica). Los celadores cumplen turnos en el día y la noche; el portero,
únicamente en la tarde, al igual que la secretaria habilitada; en la noche se
cuenta con una secretaria general.
CUATRO- Los
estudiantes de la jornada de la tarde están colaborando en actividades de aseo
de sus salones, mientras que la señora aseadora que tenemos, se encargan de los
baños, pasillos y dependencias administrativas. Este mecanismo se dispuso a
petición de la Secretaría General de la Gobernación, cuando ante las diferentes
diligencias efectuadas el año anterior y ante la insistencia de la comunidad
educativa, nos prometieron solucionar el problema para finales del año
anterior, pero el mismo sigue igual.
La problemática
nos ha llevado a continuar gestionando ante la administración Dptal., en
demanda de solución y nada se ha logrado. En vista de ello, hemos recurrido a
los padres de familia para que nos ayuden a solventar el impase, ya que es
problemático seguir con el mecanismo de aseo por parte de los estudiantes, lo
que nos está llevando a perder en tiempo, de 15 a 30 minutos del primer período
en algunos de los cursos, por el retraso en el aseo”
Pero no solamente
existe precariedad en los servicios, sino que las condiciones de las aulas
dejan mucho que desear. Unos alumnos declaran que hay mucha suciedad, que “el
establecimiento está todo destruido”, que pierden horas de clase, que no hay
agua potable, que estando en clase les caen en la cabeza materias fecales de
aves.
10. El Juez de
primera instancia no tuteló el derecho de los niños y el derecho de la
seguridad social, tuteló el derecho de petición y se le ordenó al gobernador
del Magdalena que atendiera y resolviera las solicitudes referente al
mejoramiento del colegio Francisco de Paula Santander. La gobernación respondió
por escrito, pero solución real no ha habido. El fallo no fue impugnado y subió
a la Corte para su eventual revisión.
11.- Dentro de la
actuación en la  revisión se ordenaron algunas pruebas que arrojan la siguiente
información:
11.1 - En la inspección judicial el solicitante de la
tutela precisó:
"..la
conciencia que hoy se vive dentro de la comunidad educativa es de escepticismo
porque no se aprovechan los espacios que la nueva Constitución ha establecido y
es muy distinta la realidad a lo escrito en la Carta.", por ello solicita
el mejoramiento en las condiciones del colegio y aduce que no es justo que el
Departamento y el Distrito se disculpen entre ellos, diciendo cada uno que la
responsabilidad es del otro.
Por su parte el
Rector del plantel  indica que la falta de empleados eficientes que haga el
aseo en el colegio afecta a las personas y a la disciplina del establecimiento.
Los funcionarios de
la gobernación descargan la responsabilidad en el  Municipio de Santa Marta y
aducen que no es justo que gran parte del presupuesto del departamento se
destine para Santa Marta en detrimento de las otras regiones del Magdalena.
11.2 Se constató que
realmente hay deterioro en la planta física lo cual  afecta a la comunidad
educativa, se comprobó que hay estudiantes menores de edad, entre ellos la hija
del solicitante, y que "el tiempo normal que los niños le dedican al aseo
es de media hora, pero por la falta de solución a esta labor se ha tornado como
disculpa para no estudiar ni para hacer el aseo". Igualmente se constató,
en cuanto a la parte docente, que   18 son sostenidos por el departamento, 10
por el Distrito de Santa Marta; respecto a lo administrativo   7 son del
departamento. Dentro de esta penuria se imparte la educación.
II.- FUNDAMENTOS
JURIDICOS
A.- COMPETENCIA
Es competente esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia de revisión
dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos
86 inciso 2º y 241 numeral 9º de la Constitución Política, en concordancia con
los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991; además, su examen se
hace por virtud de la selección que de dicha acción practicó la Sala
correspondiente, y del reparto que se verificó en la forma señalada por el
Reglamento de esta Corporación.
B.- TEMAS
JURIDICOS A TRATAR
Antes que todo es
necesario explicar la característica y el objetivo constitucional de la
educación, para luego analizar el financiamiento de este servicio cuando se
trata de entidades educativas estatales, y dentro de este aspecto es básico
hacer referencia a la descentralización educativa porque este tema es
indispensable para encontrar una solución de fondo al problema  suscitado.
Precisado lo anterior, se analizará cómo el derecho fundamental a la educación
incluye dentro de su concepto la coherencia que debe existir entre la
estructura posible (aspecto objetivo) con  las condiciones de eficacia y
eficiencia (aspecto subjetivo), y si esto no se patentiza en un caso concreto,
se afecta el derecho fundamental a la educación porque ésta incluye una
proyección democrática y de servicio que en últimas busca el respeto a la
dignidad humana.
1.- OBJETIVO DE
LA EDUCACION:
En reciente
pronunciamiento, la Corte Constitucional estableció:
“El Derecho
Constitucional a la Educación con carácter de fundamental y como objetivo
fundamental de la actividad del estado social de derecho.
Desde el
preámbulo enunciado en nuestra Carta Fundamental, el constituyente de 1991
destacó el valor esencial de la educación al consagrar como elementos que
caracterizan el Estado Social de Derecho, la igualdad y el “conocimiento”,
cuyos bienes afianzan y consolidan la estructura de un marco jurídico tendiente
a garantizar la existencia de un orden político, económico y social justo, en
aras de la prevalencia del interés general sobre el de los particulares. (Art.
1º C.P.).
De ahí que dentro
del contexto constitucional, la educación participa de la naturaleza de derecho
fundamental propio de la esencia del hombre y de su dignidad humana, amparado
no solamente por la Constitución Política de Colombia sino también por los
Tratados Internacionales.
Además de su
categoría como derecho fundamental plenamente reconocido como tal en el
ordenamiento jurídico superior y por la jurisprudencia reiterada de la Corte
Constitucional, la educación constituye una función social que genera para el
docente, los directivos del centro docente y para los educandos y progenitores,
obligaciones que son de la esencia misma del derecho, donde el Estado se
encuentra en el deber ineludible e impostergable de garantizarla realmente como
uno de los objetivos fundamentales de su actividad y como servicio público de
rango constitucional, inherente a la finalidad social del Estado no solamente
en lo concerniente al acceso al conocimiento, sino  igualmente en cuanto
respecta a su prestación de manera permanente y eficiente para todos los
habitantes del territorio nacional, tanto en el sector público como en el
privado.
Es la misma
Constitución concebida como norma de normas (artículo 4º) la que se encarga de
fijar las directrices generales de la educación y señalar sus derechos y
deberes dentro de un marco jurídico axiológico. Dichos postulados además de
consagrar el servicio público de educación como derecho fundamental le asigna a
este el efecto de aplicación inmediata, según se desprende del artículo 85
constitucional.
Por su parte, el
artículo 67 de la Carta Política, que constituye el pilar esencial de la
educación advierte que, ésta “es un derecho de la persona y un servicio público
que tiene una función social: con ella se busca el acceso al conocimiento, a la
ciencia, a la técnica y a los demás bienes y valores de la cultura”, para la
adecuada formación del ciudadano.
Corresponde
entonces al Estado garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a
los estudiantes las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el
sistema educativo.
De acuerdo con el
artículo 70 de la Constitución, “el Estado tiene el deber primordial de
promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los colombianos en igualdad
de oportunidades, por medio de la educación permanente y la enseñanza
científica, artística y profesional en todas las etapas del proceso de creación
de la identidad nacional” (lo subrayado es de la Sala).
Así pues, a
juicio de esta Sala, en su función de intérprete de los preceptos superiores a
efectos de proteger adecuadamente, mediante el mecanismo de la acción de
tutela, los derechos fundamentales constitucionales, es dable entender que
dentro de los objetivos fundamentales de la actividad del Estado y las
finalidades sociales inherentes a éste, encaminadas al bienestar general y al
mejoramiento de la calidad de vida de la población, la salud, la educación, el
saneamiento ambiental y el agua potable, constituyen servicios públicos
esenciales de regulación constitucional. Por consiguiente, el mismo Estado está
en la obligación de asegurar su prestación eficiente y permanente para todos
los habitantes del territorio nacional, dentro del espíritu de las finalidades
sociales del Estado, preferentemente en el artículo 366 de la C.P[1]...”
La contundencia de
la última frase: una educación EFICAZ, liga este objetivo fundamental de la
actividad del Estado con los conceptos de DIGNIDAD e IGUALDAD, según se
dijo por la Corte desde 1992, en la sentencia Nº T-02 de 1992, MP. Dr.
Alejandro Martínez Caballero:
“a) Los
derechos esenciales de la persona
"El fin de
la Constitución es asegurar a la persona el logro de unos valores, entre los
cuales se encuentra, en el Preámbulo, el conocimiento.
El artículo 67
reconoce que la educación es un derecho de la persona y que con ella se busca
el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás
bienes y valores de la cultura. (subrayas fuera del texto).
El conocimiento,
de conformidad con la definición de Santo Tomás de Aquino, es cualquier acto
vital en que un ser intelectual o sensitivo como sujeto cognocente se dá cuenta
de algún modo de un objeto[2].
El conocimiento
es inherente a la naturaleza del hombre, es de su esencia; él hace parte de su
dignidad, es un punto de partida para lograr el desarrollo de su personalidad,
es decir para llegar a ser fin de sí mismo.
Como dice Umberto
Eco, la lectura (como un medio para acceder al conocimiento) es una necesidad
biológica de la especie.
El hombre nace y
muere, y entre lo uno y lo otro la educación ocupa un lugar primordial en su
vida y logra que permanezca en un constante deseo de realización.
Desde tiempos
inmemoriales el hombre ha sido un hacedor de cosas y un constante transformador
de la naturaleza, llegando a dominarla, sometiéndola y poniéndola a su
servicio. Para lograrlo posee el conocimiento como su mayor riqueza. Así se
refería Platón en los Diálogos acerca de la verdadera riqueza del hombre:
"En tal Estado sólo mandarán los que son verdaderamente ricos, no en oro,
sino en sabiduría y en virtud, riquezas que constituyen la verdadera
felicidad".[3]
La educación por
su parte es una de las esferas de la cultura y es el medio para obtener el
conocimiento y lograr el desarrollo y perfeccionamiento del hombre.
La educación,
además, realiza el valor y principio material de la igualdad que se encuentra
consignado en el Preámbulo y en los artículos 5o. y 13 de la Constitución...”
Si la educación es
un objetivo y un derecho fundamental, que debe ir de la mano con otros derechos
fundamentales: la igualdad y la dignidad, es obvio que ello implica la
prevalencia de tal servicio dentro de la estructura del estado social de
derecho, lo cual significa que cuando el servicio es prestado por el Estado es
indispensable que se aplique en su integridad el artículo 366 de la
Constitución en armonía con el artículo 67 de la misma, porque la educación es
un problema global; la primera norma citada dice:
“ARTICULO 366.
El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la
población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su
actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación,
de saneamiento ambiental y de agua potable.
Para tales
efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades
territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra
asignación.”
Esa prioridad, en
cuanto tiene que ver con el juez constitucional en la resolución de las
tutelas, significa no solo la viabilidad de esta acción cuando el educador
reclama el pago oportuno de sus salarios, sino la exigencia que puede formular
el educador y el educando para la no distracción de los fondos presupuestados.
Los recursos destinados para tal fin deben ser empleados. Si, además, la
educación es un derecho-deber, tal calificativo se predica tanto a los
estudiantes como a los docentes y al personal administrativo que colabora en la
labor educativa, para que dentro de lo fáctico haya un grado alto de eficacia y
eficiencia en la utilización de todos los instrumentos para el acceso al
conocimiento, porque el estudiante vale como ser humano y será mejor ser humano
en cuanto esté bien educado.
2.-
DESCENTRALIZACION EDUCATIVA
En el aspecto
operativo de la educación oficial, tenemos que los artículos 356 y 357,
modificados por el acto legislativo número 1 de 1995 señalan la distribución de
recursos y concretamente lo referente al situado fiscal. Este es desarrollado
por la Ley 60 de 1993; incluye la competencia de los Distritos, como en el caso
presente, por tratarse del Distrito turístico e histórico de Santa Marta, estos
tienen que asumir directamente las necesidades del sector educativo y
desarrolla la efectividad del situado fiscal. Esta ley es complementada
por la ley 115 de 1994. Con estos instrumentos legales y con otros referentes a
los fondos para educación: ingresos corrientes, o los provenientes de juegos de
suerte y azar, venta de licores se respaldan unos egresos que deben respetarse
mientras las normas estén vigentes. Respecto al situado fiscal frente a la
Constitución, la Corte expresó en la sentencia C-151 de 1995:
“En la
Constitución Política de 1991, se introducen algunas variantes a la figura del
Situado Fiscal. El artículo 356, lo define como el porcentaje de los ingresos
corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el distrito
capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atención
directa, o a través de los municipios, de los servicios que se les asignen.
Igualmente se definen los "ingresos corrientes" como los
constituídos por los ingresos tributarios y no tributarios,  con excepción de
los recursos de capital (art. 358 ibidem).
El acto
legislativo No. 1 de 1993, creó el Distrito Especial de Barranquilla,
incluyéndolo como  destinatario del situado fiscal.
Se establece una
destinación específica del situado fiscal, en el inciso  2o. del artículo  356,
para financiar la educación preescolar, primaria, secundaria y media, y la
salud, en los niveles que la ley señale, con especial atención a los niños; lo
que resulta un desarrollo de derechos constitucionales de la persona, cuyo
amparo estatal en servicios privilegia el propio constituyente (art. 1o., 27,
44, 49, 67, 68, 69, 70 de la C.P.).
Se establece un
aumento gradual del monto del situado fiscal, a diferencia del régimen
anterior, sin tope distinto al impuesto por los propios límites que presente la
adecuada atención de los "servicios para los cuales está destinado".
Corresponde a la
ley la determinación de plazos y condiciones en la prestación de los citados
servicios por los departamentos, pudiendo autorizar a los municipios para
prestarlos directamente en forma individual o asociada. La propia Carta
establece los montos porcentuales de distribución, de manera que el 15% del
situado fiscal se distribuirá por partes iguales entre los departamentos, el
Distrito Capital y los distritos de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla; y el
85% restante, se distribuirá en proporción al número de usuarios actuales y
potenciales de los servicios mencionados, teniendo en cuenta, además, el
esfuerzo fiscal ponderado y la eficiencia administrativa de la respectiva
entidad territorial.  Cada cinco años, la ley, a iniciativa exclusiva del
Congreso, podrá revisar estos porcentajes de distribución.[4]”
Y, en la misma
sentencia, sobre la destinación de fondos se expresó:
Una
interpretación literal y exegética del artículo 357 de la Carta podría dar a
entender que la participación de los municipios en los ingresos corrientes sólo
puede estar destinada a  gastos de inversión, esto es, a gastos destinados a
aumentar la formación bruta de capital fijo en el sector social respectivo,
puesto que la norma constitucional habla expresamente de "inversión"
y no menciona los gastos de funcionamiento y, a nivel económico y financiero, en
general se tiende a oponer los gastos de inversión y los de funcionamiento.
Sin embargo la Corte considera que esa interpretación no es admisible por
cuanto ella comporta conclusiones contrarias a los propios principios y valores
constitucionales.  En efecto, si el artículo 357 de la Carta hubiera
establecido una rígida dicotomía entre los gastos sociales de inversión y los
gastos sociales de funcionamiento, entonces tendríamos que concluir que un
municipio, por medio de su participación en los ingresos corrientes de la
Nación, podría financiar la construcción de una escuela o de un hospital, pero
no podría pagar los salarios  de los médicos  y los profesores respectivos.
Esta conclusión es inaceptable puesto que el objetivo de la inversión y el
gasto social en la Constitución no es aumentar la producción de determinados
bienes físicos -como si éstos fueran valiosos en sí mismos- sino mejorar el
bienestar general y satisfacer las necesidades de las personas, en especial de
aquellos sectores sociales discriminados (CP art. 13), que por no haber tenido
una  equitativa participación en los beneficios del desarrollo, presentan
necesidades básicas insatisfechas (CP art. 324, 350, 357 y 366).  Así, el
artículo 366 de la Carta señala  que "el bienestar general y el mejoramiento
de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado.
Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades
insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua
potable".
Ahora bien, es
obvio que una inversión para una escuela que no podrá tener maestros o para un
hospital que estará desprovisto de médicos es inútil e ineficiente, puesto que
no sirve para satisfacer las necesidades de educación y de salud de la
población del municipio respectivo.  Por eso, en determinadas circunstancias,
constituye una mejor inversión en el bienestar de la población que las
autoridades gasten en el funcionamiento de las escuelas y los centros de salud,
en vez de efectuar nuevas  construcciones en este campo.  Por consiguiente,
interpretar de manera restrictiva el alcance del concepto de inversión social,
en el sentido de que sólo caben "inversiones  en el sentido económico
financiero del término, puede provocar una proliferación de obras físicas que,
lejos de permitir una mejor satisfacción de las necesidades básicas de la
población, puede hacer inútil e irracional el gasto social. "
Hay, pues, que
compaginar la noción de inversión social con el sentido mismo de la finalidad
social del Estado (CP título XII capítulo V).  Ahora bien, esta Corte ya ha
señalado que cuando el entendimiento literal de una norma "conduce al
absurdo o a efectos contrarios a la finalidad buscada por la propia
disposición, es obvio que la norma, a pesar de su aparente claridad, no es clara,
porque las decisiones de los jueces deben ser razonadas y razonables.  El
intérprete tiene entonces que buscar el sentido razonable de la disposición
dentro del contexto global del ordenamiento jurídico-constitucional conforme a
una interpretación sistemática-finalística". En este sentido, la Corte
Constitucional estima que es racional que la noción constitucional de
"inversión social" no se opone a los gastos de funcionamiento siempre
y cuando estos  se efectúen también en el sector social. [5]”
Hecha la anterior
aclaración, enmarcada dentro de la EFICACIA, hay que agregar que la eficacia
del derecho depende del apoyo logístico y económico, por lo tanto lo
presupuestado es condicionante para la viabilidad del derecho. Ya esta Sala de
Revisión había dicho que no se trata de un co-gobierno, sino de hacer cumplir
concretos mandatos constitucionales:
“En efecto, en la
Constitución Política se definen un norte específico a seguir en la
administración estatal, por ejemplo el artículo 356 C.P. establece que “los
recursos del situado fiscal se destinarán a financiar la educación preescolar,
primaria, secundaria y media, y la salud, en los niveles que la ley señala, con
especial atención a los niños”, así mismo, el artículo 357 ibídem establece que
la participación municipal en los ingresos corrientes de la Nación estará
orientada por una ley, a iniciativa del Gobierno, que “determinará el
porcentaje mínimo de esa participación y definirá las áreas prioritarias de
inversión social que se financiarán con dichos recursos”. Se aprecia, entonces,
cómo la Carta Política no deja la acción estatal como una rueda suelta sino la
condiciona y la encauza de determinada manera, en aras de “servir a la
comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la
independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la
convivencia de un orden justo” (art. 2º C.P.[6]).”
Por eso el Juez, de
tutela, para la efectividad del derecho a la educación tiene que verificar si
resulta violado por el no cumplimiento de la afectación de los recursos
ordenados por la Constitución Política, viendo si éstos han sido o no empleados
o si se distrae su destinación en perjuicio de la educación.
Por supuesto que, el
artículo 15 de la mencionada ley 60 de 1993, establece la manera de hacerse la
transición de competencias u ordena:
"ARTICULO
15.  ASUNCION DE COMPETENCIAS POR LOS DEPARTAMENTOS Y DISTRITOS. Los
departamentos y los distritos que acrediten el cumplimiento de los requisitos
señalados en el artículo 14 en el transcurso de cuatro años, contados a partir
de la vigencia de esta ley, recibirán mediante acta suscrita para el efecto,
los bienes, el personal, y los establecimientos que les permitirán cumplir con
las funciones y obligaciones recibidas. En dicha acta deberán definirse los
términos y los actos administrativos requeridos para el cumplimiento de los
compromisos y obligaciones a cargo de la Nación y las entidades territoriales
respectivas. "
Hay pues la
obligación de adecuar  la estructura de la educación a lo establecido en la
ley 60, en el plazo de cuatro años que vencen el 12 de agosto de 1997.
Como se aprecia, la
Constitución y la ley posibilitan el normal funcionamiento del sistema
educativo, lo principal es que haya voluntad para hacer realidad lo establecido
normativamente.
En otras palabras,
hay que aprovechar el espacio que abre el artículo 366 y otra normas de la
Constitución para que la educación sea una realidad en la democracia,
especialmente para quienes acuden a los establecimientos educativos oficiales
motivados no sólo por razones económicas sino en búsqueda de una formación que
creen más adecuada. Ya esta Corte en la Sentencia 02/92 expresó:
“en la medida en
que la persona tenga igualdad de posibilidades educativas, tendrá igualdad de
oportunidades en la vida para efectos de su realización como persona.”
3.- EFECTIVIDAD DE
LOS DERECHOS.
La eficacia y
eficiencia que debe caracterizar a la administración pública, implica que los
funcionarios tienen que hacer cumplidamente la tramitación para que opere
realmente la descentralización educativa ordenada en el artículo 356 de la
Constitución, buscando que esto repercuta en bien del servicio, de una distribución
equitativa y por ende en el mejoramiento del nivel de vida de los asociados. La
estructura económica posible tiene que convertirse en resultados que favorezcan
el acopio de conocimiento. La operatividad de esa estructura requiere de
funcionarios activos y no burocratizados. No es justo, por ejemplo, que un
Departamento distraiga fondos que son para las regiones y los destine para un
Distrito que debe afrontar su carga educativa, no es constitucional que no haya
presencia estatal efectiva en materia educativa cuando el gasto público social
tiene prioridad sobre cualquier otra asignación. La carga de los deberes
también incluye a la nación y a las entidades territoriales, y, si hay un
proceso de descentralización éste no puede servir de argumento para incumplir,
sino por el contrario, la demora en su materialización conlleva una solidaridad
para que el servicio sea prestado. Si los objetivos no se cumplen, pese a que
el artículo 366 C.P. establece la prioridad del gasto público social, ello
quiere decir que está fallando la administración.
Esos mismos
principios de la eficacia y la eficiencia obligan a que en el período de
transición hacia la descentralización se empleen los rubros destinados para la
educación en tal forma que la dignidad de los alumnos y de quienes laboran en
un establecimiento educativo no se vea afectadas por la desidia de funcionarios
administrativos o por absurdos y engorrosos trámites burocráticos.
Ese gasto público
social justifica que la Constitución hubiera señalado a la educación como
objetivo fundamental del estado social de derecho. Sería aberrante que
teóricamente se dijera que la educación es un derecho fundamental, que es un
objetivo fundamental y que al mismo tiempo no se diera un apoyo económico del
Estado para que se solucionara el problema educativo. El artículo 366 de la
C.P., que, según se dijó en la sentencia T-423/96 afecta un derecho
constitucional como la huelga, es un artículo tan importante que tiene una
proyección finalística hacia la solución integral de la educación. Es una meta
en la cual todos deben poner de su parte porque salud, educación, saneamiento
ambiental y agua potable han sido calificados por la Carta Fundamental como
indispensables para el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida
de la población.
Por otro aspecto, la
eficacia es necesaria para que en la educación sea real el derecho a la
igualdad. La Corte ha indicado sobre este aspecto:
“La incorporación
del valor igualdad a lo largo de la Constitución de 1991 (preámbulo, 13, 53,
70, 180, entre otras disposiciones) no implica sólo el reconocimiento de la
dignidad intrínseca del ser humano, sino, además, la realización de la igualdad
material a través del compromiso estatal y social tendiente a la obtención de
unas mínimas condiciones materiales de existencia para el hombre. En efecto, el
reconocimiento constitucional de la igualdad no se queda simplemente en la
consagración formal del concepto igualitario, sino avanza hacia una aplicación
práctica de la igualdad en el entorno real del ser humano, resolviendo sus
necesidades primarias como salud, educación, agua potable, etc. Ciertamente, la
injerencia del Estado en la sociedad tiene como horizonte la consecución de sus
fines esenciales (art. 2º C.P.), cuya efectiva y eficaz ocurrencia se traduce
en la subvención de las básicas necesidades insatisfechas del hombre. Estos
deberes estatales correlativamente colocan en cabeza de los administrados unos
derechos a tener ciertas prestaciones.[7]”
“Los derechos
prestacionales, en determinadas situaciones, generan un derecho subjetivo, esto
quiere decir que el titular del derecho puede exigir su ejecución a través de
las vías judiciales. En otras ocasiones, los derechos de prestación tienen
contenido programático, o sea, su efectividad no puede ser exigida a través de
los mecanismos judiciales. En este último caso, en realidad, más que derechos
son principios orientadores de la función pública, simples metas de la gestión
estatal. Los derechos de prestación con contenido programático tienen tal
entidad porque precisamente son sólo un programa de acción estatal, una
intención institucional.
Por regla
general, los derechos de prestación son derechos programáticos. Se afirma lo
anterior debido a que los derechos de prestación exigen un esfuerzo
presupuestal y logístico del Estado que sólo se puede realizar con la debida
planeación y arbitrio de recursos mediante el procedimiento fijado por la Carta
Política. Gradualmente, los derechos de prestación con contenido programático
se les van dando condiciones de eficacia que hace posible que emane un derecho
subjetivo. Por eso, a nivel teórico, en efecto, el estado inicial de un derecho
de prestación es su condición programática la cual luego tiende a transmutarse
hacia un derecho subjetivo, en tanto y en cuanto, se creen elementos que
concedan eficacia a la posibilidad de exigir la obligación estatal de ejecutar
la prestación. Tales elementos varían según la prestación de que se trate y el
medio de exigibilidad utilizado. No se puede mirar bajo la misma óptica
prestaciones que requieran diferentes respuestas del Estado en términos
presupuestales y organizativos. Así mismo, las condiciones de eficacia
requeridas por un determinado medio judicial para su procedencia, pueden ser
diferentes a las exigidas por otros mecanismos judiciales. En ese orden de
ideas, la posibilidad de exigir un derecho de prestación es apreciable sólo en
el caso concreto y dependiendo del tipo de derecho.[8]”
La educación no solo
consiste en dictar una clase sino en señalar pautas para la vida. El
conocimiento se adquiere en la lección y en el permanente ejemplo que se da y
se recibe; para que sea provechoso, deben existir condiciones que hagan que la
enseñanza sea humanamente aceptable y no desagradable. Y si ocurre lo último,
habrá que emplear los correctivos necesarios, en este sentido se puede afirmar
que la educación debe ser digna.
III .  C A S
O     C O N C R E TO
El Colegio Francisco
de Paula Santander es una institución educativa muy importante del Distrito, no
solo por lo que ha significado para la sociedad sino porque  hoy es un
establecimiento donde mas de mil jóvenes y niños adquieren conocimientos.
No tiene presentación
que la desidia para tramitar la descentralización  educativa  conlleve una
situación de abandono expresada en una planta física deteriorada, en
condiciones de insalubridad, en la insólita ocurrencia de tener los alumnos que
soportar algunas veces que les caigan del cielo las materias fecales de las
aves.
NO es correcto que
en un colegio no haya suficiente personal para cubrir elementales necesidades
como las de secretaria o las de aseo, o que un servidor público destinado para
tal efecto no labore las ocho horas diarias para las cuales se le paga, sino
que lo hago solo dos horas porque esa es la costumbre, no es expresión de los
deberes constitucionales mirar con indiferencia el deterioro de un colegio con
la disculpa de trámites burocráticos o peleas interinstitucionales, no tiene
presentación que la exigencia de una colaboración a los alumnos, destinándolos
media hora para que laboren en el aseo, en vez de ser una experiencia
fructifera se convierta en distracción y afecte la disciplina. Cuando se presentan
estas circunstancias se colige que tanto los funcionarios administrativos como
los educadores no están cumpliendo adecuadamente con su trabajo y que los
alumnos no han comprendido la real dimensión de la adquisición del
conocimiento.
EL retardo en el
cumplimiento de la Ley 60 de 1993, esperando hasta el último día de plazo en
agosto de 1997, no es causa suficiente para que la secretaria del colegio no
labore durante un período, para que la única aseadora sólo esté dos horas
"porque la costumbre hace ley", para que haya escasez de funcionarios
y para que los pocos que hay se sienten a esperar que el Departamento y el
Municipio solucionen sus diferencias. No es aceptable que un Distrito Cultural
de departamento no se preocupe por asumir la competencia que le corresponde, en
detrimento de la esperanza educativa de las otras regiones del Magdalena. Pero
tampoco es justificable  que, entre tanto, el Departamento le de al colegio
Francisco de Paula Santander un tratamiento que podía ser mejor, habiendo  fondos
de destinación exclusiva para la educación. Por otro aspecto, no es aceptable
que los funcionarios administrativos tanto del departamento como del municipio
y aún las directivas del colegio no salgan de la discusión sobre quién es el
responsable, cuando lo lógico es que  pongan todo lo que puedan de su parte
para que la juventud acceda al conocimiento.
La Sala de Revisión
solicitó tanto al Gobernador del Magdalena como al Alcalde Distrital de Santa
Marta la revisión de los respectivos presupuestos y constancias de
disponibilidad; el gobernador no lo hizo, el Alcalde Distrital si, pero no
envíó la constancia de disponibilidad presupuestal respecto a materia
educativa. Claro que para “remodelación, renovación, restauración de planteles
de educación” aparece una cantidad total de $1.403.873.942; y que, en lo
referente al situado fiscal, éste es girado al FER quien administra tales
recursos. La omisión no favorece al Distrito de Santa Marta, y, por el
principio de subsidiaridad se deriva la obligación de aquél de asumir
directamente las reparaciones urgentes que necesite el Colegio. Además, esta
medida es justa porque no repercute en contra de la destinación por municipios
del Departamento, si fuere éste el encargado de las reparaciones del colegio de
Santa Marta.
En conclusión, debe
ampararse a la menor que por intermedio de su padre instauró la tutela, en
razón de habérsele afectado el derecho a la educación. En este orden de ideas
se darán órdenes a corto y mediano plazo para lograr la efectividad del derecho.
En mérito de lo
anterior, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional administrando
justicia en nombre del pueblo y por autoridad de la Constitución
RESUELVE:
Primero.-
REVOCASE la sentencia de primera instancia en la acción de tutela de la
referencia y en su lugar se concede la tutela como protección a la
estudiante DANIELA BERRIO TAVERA en su derecho a la educación.
En
consecuencia se ORDENA:
a)
En el término de ley, el [CC1] Alcalde
Mayor del Distrito de Santa Marta y el Gobernador del departamento del
Magdalena darán curso a todas las actuaciones para el cumplimiento de lo
señalado en la Ley 60 de 1993 en lo referente al Colegio Francisco de Paula
Santander de Santa Marta. Cada quince días rendirán informe escrito al Juez de
tutela (Octavo Penal Municipal de Santa Marta), con copia a la asociación de
padres de familia de dicho colegio y a la Defensoría del Pueblo.
b)
Mientras se cumple con la anterior tramitación, el Distrito de Santa Marta,
sostendrá el personal necesario para el funcionamiento del colegio y destinarán
una suma de dinero para las urgentes reformas locativas.
c)
El Rector del colegio vigilará el cumplimiento de las horas de trabajo del
personal administrativo.
Segundo.-
Para los efectos del artículo 36 del Derecho 2591 de 1991, el Juzgado de origen
hará las notificaciones y tomará las medidas adecuadas para el cumplimiento del
presente fallo.
Cópiese,
notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Sentencia T-423/96, M.P. Hernando Herrera.
[2]BRUGGER, Walter. Diccionario de Filosofía, Editorial Herder. 1967
[3]PLATON. Diálogos. Tomo I. La República. Ediciones Universales.
Bogotá. Libro Séptimo Pág. 242.
[4] Sentencia C-151/95, Magistrado Ponente:  Fabio Morón Díaz.
[5] Ibidem.
[6] Sentencia T-207/95; Magistrado Ponente: Alejandro martínez
Caballero.
[7] Sentencia T-207/95, Magistrado Ponente: Alejandro Martínez
Caballero.
[8] Ibidem.
[CC1]