C-471-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-471/13
ADMINISTRACION Y VIGILANCIA DE
CARRERA ADMINISTRATIVA EN SUPERINTENDENCIAS-Competencia constitucional de la
Comisión Nacional del Servicio Civil
En conclusión, (i) el
legislador viola la competencia asignada en la Constitución Política a la
Comisión Nacional del Servicio Civil (arts. 125 y 130, CP) al establecer que
cada Superintendencia administrará el sistema específico de carrera de su
entidad, y no la Comisión Nacional del Servicio Civil. Esta violación es
especialmente grave si la decisión no fue adoptada por el Congreso de la
República sino el Ejecutivo, en su calidad de legislador extraordinario. (ii)
Son inconstitucionales por consecuencia, aquellas funciones otorgadas a las
Superintendencias cuando evidente y necesariamente, tal decisión normativa
supone que las Superintendencias tienen la competencia para administrar el
sistema de concurso específico de su respectiva entidad y no la Comisión
Nacional del Servicio Civil, como lo establece la Constitución Política de
Colombia de 1991, según jurisprudencia constitucional consolidada.
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA
LEGISLATIVA EN REGIMEN DE CARRERA-Creación de sistemas especiales
SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA
ADMINISTRATIVA-Parámetros que el legislador debe tener en cuenta en
configuración legislativa
SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA
ADMINISTRATIVA-Competencia del legislador para crearlo/CARRERA
ADMINISTRATIVA-Categorías
La jurisprudencia ha dejado establecido que bajo el
actual esquema constitucional coexisten tres categorías de sistemas de carrera
administrativa: la carrera general, regulado actualmente por la Ley 909 de
2004, y las carreras de naturaleza especial. En relación con los regímenes
especiales, ha destacado que éstos tienen origen constitucional, en el sentido
de que existe un mandato expreso del constituyente para que ciertas entidades
del Estado se organicen en un sistema de carrera distinto al general, y también
tienen origen legal, en la medida que es el legislador, ordinario o
extraordinario, quien toma la decisión de crearlos a través de leyes o decretos
con fuerza de ley.
SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA
ADMINISTRATIVA-Ejercicio de la competencia legislativa es reglada
CARRERA ADMINISTRATIVA-Diseño
y regulación/FUNCION PUBLICA-Disímiles y cambiantes circunstancias
SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA
ADMINISTRATIVA-Relación de conexidad y dependencia con el régimen general
de carrera
COMISION NACIONAL DEL SERVICIO
CIVIL-Naturaleza jurídica/COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Propósito
de reconocerle carácter autónomo e independiente
El Constituyente de 1991 creo la Comisión Nacional del
Servicio Civil, como un órgano autónomo e independiente y le encargó, como
regla general, la función específica de administrar y vigilar los regímenes de
carrera. Se buscó con ello que fuera ajeno a las influencias de otras
instancias del poder público, para asegurar que el sistema de concurso de
méritos para la provisión de los empleos en los órganos y entidades del Estado,
para el ascenso dentro de los mismos y para el retiro del servicio, se lleve a
cabo de manera transparente, idónea e imparcial, conforme con los postulados
constitucionales y legales que regulan la materia. El propósito constitucional,
por lo tanto, es asegurar que los procesos de selección de personal se
adelanten sin presiones de ninguna clase y lejos de los intereses políticos o
burocráticos.
COMISION NACIONAL DEL SERVICIO
CIVIL-Competencia para vigilar y administrar el sistema específico de
carrera administrativa
La
Corte encuentra que, respecto a los sistemas especiales de origen legal,
denominados por el legislador sistemas específicos de carrera, una
interpretación sistemática de los artículos 125 y 130 de la Carta Política
permite concluir que los mismos deben ser administrados y vigilados, sin
ninguna excepción y con carácter obligatorio, por la Comisión Nacional del
Servicio Civil, tal y como ocurre con el sistema general de carrera. La
posición de la Corte se fundó en cinco argumentos de carácter hermenéutico que
la llevaron a preferir esta posición jurisprudencial, por encima de las demás.
A continuación se transcriben, “[i]
Según quedo explicado en esta Sentencia, la Constitución del 91 consagró el
sistema de carrera como la regla general para el acceso al servicio público
(art. 125), y con ese mismo propósito le asignó a la Comisión Nacional del
Servicio Civil la administración y vigilancia “de las carreras de los
servidores públicos” (art. 130). Si ello es así, no queda duda que la exclusión
de competencia prevista en el artículo 130 Superior para la Comisión es de
alcance excepcional y de interpretación restrictiva y, por tanto, debe
entenderse que sólo opera para los sistemas especiales de carrera de origen
estrictamente constitucional, o lo que es igual, para aquellos señalados
expresamente por la propia Carta Política. [ii] Si el artículo 130 Superior
dispone que la Comisión Nacional del Servicio Civil es la entidad “responsable
de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos”,
excepción hecha de las que tengan carácter especial”, está definiendo dos
aspectos puntuales sobre su ámbito de competencia. El primero, que la referida
competencia es sobre “las carreras de los servidores públicos”; es decir, que
tiene alcance general y que, por tanto, no se puede agotar en un sólo sistema
de carrera, la carrera ordinaria o común, sino que se proyecta también sobre
otros que, de acuerdo con la exclusión de competencia prevista en la misma
preceptiva, no pueden ser sino los sistemas especiales de origen legal. El
segundo, que las funciones a ella asignada para administrar y vigilar las
carreras se constituye en un imperativo constitucional de carácter indivisible,
en el sentido que tales atribuciones no pueden compartirse con otros órganos ni
ser separadas o disgregadas a instancia del legislador. El vocablo “y” -que
representa la vocal i-, mencionado en el artículo 130 Superior para referirse a
las labores que le corresponde cumplir a la Comisión, es utilizado en dicho
texto como conjunción copulativa, cuyo oficio es precisamente unir, ligar y
juntar en concepto afirmativo las dos acepciones, “administración y
vigilancia”, de modo que se entienda que se trata de dos funciones que se deben
ejercer de forma conjunta, inseparable y privativa por la Comisión Nacional del
Servicio Civil y no por otros órganos o entidades estatales. [iii]  La
interpretación del artículo 130 Superior, en el sentido que corresponde a la
Comisión Nacional del Servicio Civil tanto la administración como la vigilancia
de los sistemas especiales de carrera de origen legal, es consecuente con los
objetivos y propósitos que justifican la implementación del sistema de carrera
y la creación constitucional de la mencionada Comisión. Tal y como se señaló
anteriormente, el propósito del Constituyente del 91, al implementar el sistema
de carrera por concurso de méritos y asignarle a un órgano autónomo e
independiente la función específica de administrar y vigilar las carreras de
los servidores públicos, fue precisamente el de aislar y separar su
organización, desarrollo y control de factores subjetivos que pudieran afectar
sustancialmente el adecuado ejercicio de la actividad estatal (clientelismo,
favoritismo y nepotismo), materializados, entre otros, en el interés que como
patrono puede tener el propio Estado, y en particular la Rama Ejecutiva del
Poder público, en el proceso mismo de selección, promoción y remoción de sus
servidores. Por eso, si se excluye a la Comisión Nacional del Servicio Civil de
la competencia obligatoria para administrar y vigilar los sistemas especiales
de origen legal, se desconoce sustancialmente los postulados que determinan la existencia
y eficacia del sistema de carrera, toda vez que bajo esa premisa el legislador
estaría facultado para dejar en cabeza de las mismas entidades públicas
nominadoras, a las que decide aplicar un sistema especial de carrera, la
función de administración y vigilancia del sistema, patrocinándose así el
monopolio sobre el acceso a la función pública que precisamente la Constitución
Política buscó evitar y combatir. [iv]  En ese contexto, interpretar que es a la
Comisión Nacional del Servicio Civil a quien corresponde ejercer la
administración y vigilancia de los sistemas especiales de carrera de origen
legal, permite mantener vigente el propósito del constituyente de garantizar la
igualdad, la neutralidad y la imparcialidad en el manejo y control de los
sistemas de carrera administrativa, impidiendo que tales funciones puedan ser
asumidas por las mismas entidades del Gobierno que tienen a su cargo la
designación y nombramiento de los servidores públicos a quienes aplican, o en
su defecto, por otros órganos que también pertenecen al mismo Gobierno y que
como tal no gozan de la autonomía necesaria para garantizar la independencia e imparcialidad
que se requiere frente a los cometidos del régimen de carrera. [v] Esta
posición también es consecuente con la adoptada por la Corte en torno al
carácter no independiente de los sistemas especiales de carrera de origen legal
y su pertenencia al régimen general. Reiterando lo expresado en el punto
anterior, aun cuando los sistemas especiales creados por el legislador se
caracterizan por contener regulaciones especificas para el desarrollo y
aplicación de la carrera en ciertos organismos públicos, en realidad no son
considerados como regímenes autónomos e independientes sino como parte de la
estructura de la carrera general. La incorporación de los sistemas especiales
de origen legal al régimen general, lo dijo la Corte, es consecuencia de ser
esta última la regla general y, por tanto, de la obligación que le asiste al
legislador no sólo de seguir los postulados básicos del sistema general de
carrera, sino del hecho de tener que justificar en forma razonable y
proporcional la exclusión de ciertas entidades del régimen común y la necesidad
de aplicarle una regulación especial más flexible. Bajo ese entendido, si los
regímenes especiales de origen legal hacen parte del sistema general de
carrera, la competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil para
administrar y vigilar las carreras de los servidores públicos debe comprender
sin duda alguna a dichos sistemas especiales de origen legal, dado su alto
grado de conexidad con la carrera general que en todos los casos tiene que ser
administrada y vigilada por la citada Comisión.”
COMISION
NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Incompetencia
para administrar y vigilar los sistemas especiales de carrera administrativa de
origen constitucional
Reitera
la Sala Plena la posición jurisprudencial según la cual “es a la Comisión
Nacional del Servicio Civil a quien corresponde administrar y vigilar las
carreras de los servidores públicos, con excepción de aquellas carreras
especiales que tengan origen constitucional.
ADMINISTRACION DE LAS CARRERAS DE
LOS SERVIDORES PUBLICOS-La Comisión Nacional del Servicio Civil es
responsable, salvo las excepciones previstas por la Constitución Política
ADMINISTRACION DE LAS CARRERAS
ADMINISTRATIVAS-Aspectos básicos
Según el uso corriente de la
expresión ‘administrar’, se hace referencia a ordenar, disponer u organizar.
Teniendo en cuenta el uso habitual de las expresiones en derecho,
concretamente, puede señalarse que administrar implica, ‘gobernar’, ‘regir’,
‘cuidar’, ‘manejar’. De forma específica, suele entenderse que la
administración de un asunto público, suele implicar algunos aspectos básicos.  A
saber, la autoridad, sin la cual, nada se puede ordenar, exigir ni imponer; la
responsabilidad, para que no se trate de un poder arbitrario; la independencia,
que le permite, además de ejecutar, disponer y organizar. La generalidad y
neutralidad de las reglas y principios que la rigen; la permanencia, por la
naturaleza de sus fines y la capacidad de acción, basada en los medios de los
que disponen aquellas personas que, por sus méritos, han sido designadas para
ejercer la administración pública. En tal sentido, estos conceptos constituyen
unos de los criterios básicos para establecer los contenidos básicos y
nucleares de la ‘administración de las carreras administrativas’.
COMISION
NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Control político
COMISION
NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Control judicial
COMISION
NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Funciones
Mediante la Ley 909 de 2004 el
Congreso de la República expidió las normas que regulan el empleo público, la
carrera administrativa y la gerencia pública. En el artículo 11 de la Ley, se
definieron cuáles son las funciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil
relacionadas con la responsabilidad de la administración de la carrera
administrativa. El artículo 11 de la Ley 909 de 2004, por tanto, es el
parámetro legal expedido en democracia, para determinar y precisar qué se ha de
entender por la competencia de administrar un sistema de carrera
administrativa, bajo el orden constitucional vigente. El legislador, expresamente,
advierte que “la Comisión Nacional del Servicio Civil ejercerá las siguientes once
funciones”, en “ejercicio de las atribuciones constitucionales relacionadas con
la responsabilidad de la administración de la carrera administrativa”, las
cuales, por supuesto, deben ejercerse con el debido respeto al orden jurídico
vigente:  (i) establecer los lineamientos generales para el desarrollo de los
procesos de selección para la provisión de los empleos de carrera
administrativa;  (ii) acreditar a las entidades que realizarán tales procesos y
establecer las tarifas de los contratos que se celebraran con las mismas;
(iii) elaborar las convocatorias a los concursos;  (iv) establecer los
instrumentos necesarios para la aplicación de las normas sobre evaluación del
desempeño de los empleados de carrera;  (v) conformar, organizar y manejar el
banco nacional de listas de elegibles [con dos casos específicos de
información, el Banco de Datos de ex empleados con derechos de carrera cuyos
cargos hayan sido suprimidos y que hubieren optado por ser incorporados y el
Banco de Datos de empleados de carrera desplazados por razones de violencia];
(vi) remitir a las entidades las listas de personas con las cuales se deben
proveer los empleos de carrera administrativa que se encuentran vacantes
definitivamente, de acuerdo cas los bancos de datos mencionados;  (vii)
administrar, organizar y actualizar, el registro público de empleados inscritos
en carreras administrativas;  (viii) expedir circulares instructivas para la
correcta aplicación de las normas que regulan la carrera administrativa;  (ix)
realizar los procesos de selección para el ingreso al empleo público, a través
de universidades o instituciones de educación superior;  (x) elaborar y
difundir estudios sobre aspectos de la gestión del empleo público (en lo
relacionado con el ingreso, el desarrollo de las carreras y la evaluación del
desempeño) y  (xi) absolver las consultas que se le formulen en materia de
carrera administrativa.
COMISION NACIONAL DEL SERVICIO
CIVIL-Funciones relacionadas con la vigilancia de la aplicación de normas
sobre carrera administrativa/COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Poder
sancionatorio
LEGISLADOR EXTRAORDINARIO-Sistema
específico de carrera para el ingreso, permanencia, ascenso y retiro del
personal de las superintendencias de la Administración Pública Nacional
LEGISLADOR EXTRAORDINARIO-Violación
de la competencia asignada constitucionalmente a la Comisión Nacional del
Servicio Civil
SUPERINTENDENCIAS-Funciones
asignadas que implican desconocimiento de las competencias de la Comisión
Nacional del Servicio Civil
Referencia: expediente D-9463
Demandante:
Carlos Humberto Moreno Bermúdez y
Pedro Alfonso Hernández
Demanda de inconstitucionalidad contra apartes de
los artículos 6, 10.1, 14, 15, 17, 20, 21, 23, 28, 32, 33, 37 y 48 del Decreto
Ley 775 de 2005, ‘por el cual se establece el Sistema Específico de Carrera
Administrativa para las Superintendencias de la Administración Pública Nacional’
Magistrada ponente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de
julio de dos mil trece (2013)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y de los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución, los ciudadanos Carlos
Humberto Moreno Bermúdez y Pedro Alfonso Hernández presentaron acción de inconstitucionalidad
contra apartes de los artículos 6, 10.1, 14, 15, 17, 20, 21, 23, 28, 32, 33, 37
y 48 del Decreto Ley 775 de 17 de marzo de 2005. La demanda fue repartida a la
Magistrada sustanciadora, quien la admitió para su conocimiento por la Sala
Plena.[1]
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el
texto de la norma, resaltando en negrilla aquellos apartes que fueron acusados:
“DECRETO 775 DE 2005
(Marzo 17)
“Por
el cual se establece el Sistema Específico de Carrera Administrativa para las
Superintendencias de la Administración Pública Nacional”
El Presidente de la República de
Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el
numeral 4 del artículo 53 de la Ley 909 de 2004,
DECRETA:
[…]
CAPÍTULO
II
Administración y vigilancia
del sistema y clasificación de empleos
Artículo 6°. Administración y
vigilancia. La administración del sistema específico de carrera será de
competencia de cada Superintendencia, bajo la vigilancia de la
Comisión Nacional del Servicio Civil.
[…]
CAPÍTULO
III
Provisión
de los empleos
[…]
Artículo 10. Competencia para
la provisión de empleos. La facultad para proveer los empleos en las
superintendencias se ejercerá de la siguiente manera:
10.1 Los empleos del sistema
específico de carrera administrativa de las superintendencias serán provistos
por los Superintendentes, de acuerdo con las formas de provisión de empleos
establecidas en el presente decreto;
10.2 Los empleos de libre
nombramiento y remoción, incluidos los Superintendentes Delegados de las
Superintendencias, serán provistos por los Superintendentes, y
10.3 Los Superintendentes serán
nombrados por el Presidente de la República.
[…]
CAPÍTULO
IV
Sistema
Específico de Carrera Administrativa de las Superintendencias
Artículo 14.  Competencia
para adelantar los concursos. Los concursos o procesos de selección serán
adelantados por cada Superintendencia, bajo la vigilancia de la Comisión
Nacional del Servicio Civil.
Para la ejecución total o
parcial de los concursos o procesos de selección, las superintendencias
podrán suscribir contratos con universidades públicas y privadas, instituciones
de educación superior o entidades especializadas que demuestren su competencia
técnica, capacidad logística y cuenten con personal con experiencia en procesos
de selección de personal, tales como el Instituto Colombiano para el Fomento de
la Educación Superior, Icfes. Asimismo, podrán suscribir convenios
interadministrativos con otras superintendencias para la realización de
procesos de selección, elaboración y aplicación de pruebas y apoyo logístico.
Artículo 15. Organización
y ejecución de los concursos. La organización y ejecución de los concursos
en cada Superintendencia estará a cargo de la Secretaría General o de la
dependencia que haga sus veces.
[…]
Artículo 17. Elaboración y
contenido de la convocatoria. La convocatoria para el concurso y sus
modificaciones serán suscritas por el Superintendente; obliga a
la administración, a las entidades contratadas para la realización del concurso
y a los participantes.
El contenido de la
convocatoria será determinado en el reglamento que expida el Gobierno Nacional.
[…]
Artículo 20. Inscripciones.
Las inscripciones se harán en la Superintendencia convocante
en el término previsto en la convocatoria y podrá hacerse por el medio o medios
habilitados para este fin en la respectiva Superintendencia. Los
aspirantes deberán diligenciar el formulario de inscripción que estará
disponible en el área de atención al público y en la página electrónica de cada
Superintendencia.
No se podrá exigir la
presentación personal del formulario para la inscripción. Los documentos que
acrediten las condiciones exigidas, podrán anexarse en copia simple.
Artículo 21. Reclamaciones de
los aspirantes no admitidos. Los aspirantes no admitidos a un concurso
podrán presentar reclamaciones dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a
la fijación de la lista de aspirantes de admitidos y no admitidos al concurso.
Dichas reclamaciones serán resueltas dentro de los cinco (5) días hábiles
siguientes, en única instancia, por el jefe de la unidad de personal o quien
haga sus veces. Contra la decisión procede el recurso de reposición, el
cual deberá ser interpuesto dentro de los dos (2) días hábiles siguientes y
resuelto dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a su presentación.
[…]
Artículo 23. Pruebas o
instrumentos de selección. Las pruebas o instrumentos de selección tienen
como finalidad evaluar la capacidad, adecuación, competencia, idoneidad y potencialidad
del aspirante y establecer una clasificación de los mismos respecto a las
calidades requeridas para desempeñar con efectividad y eficiencia las funciones
y responsabilidades de un cargo. La valoración de estos factores se efectuará a
través de medios que respondan a criterios de objetividad e imparcialidad con
parámetros previamente determinados.
Los medios de valoración serán
determinados por cada Superintendencia de acuerdo con la naturaleza y el
perfil de los empleos a ser provistos. A cada prueba se le asignará un peso
teniendo en cuenta la naturaleza y el perfil de los empleos a ser provistos.
Dentro de las pruebas que se
podrán utilizar están:
23.1 Prueba de conocimientos
específicos o generales de acuerdo con la naturaleza del cargo a proveer.
23.2 El concurso-curso,
entendido como la realización de un curso al cual ingresan los aspirantes que
hayan superado las pruebas o instrumentos de selección definidos en la
convocatoria. Ingresarán al curso un número máximo de aspirantes hasta el doble
de cargos a proveer que se hayan señalado en la convocatoria. En esta se
determinará el peso que tendrán los instrumentos de selección utilizados y la
evaluación final del curso con cuyo resultado se elaborará la lista de
elegibles.[2]
23.3 El curso-concurso, consiste
en la utilización, como criterio de selección, de los resultados obtenidos por
los aspirantes en un curso relacionado con las funciones de los empleos a
proveer. La lista de elegibles se conformará con quienes superen el curso en
los términos de la convocatoria.
23.4 Entrevista. Cuando en un
concurso se programe entrevista, esta será grabada, tendrá un número plural de
evaluadores y no podrá tener un valor superior al quince por ciento (15%)
dentro de la calificación total del concurso. Los objetivos y estructura de la
entrevista, así como los aspectos relevantes de las respuestas dadas por el
entrevistado, quedarán consignados en formularios previamente adoptados por
cada Superintendencia.
23.5 Análisis de antecedentes.
[…]
Artículo 28. Reclamaciones
por inconformidad en los resultados de las pruebas. Los participantes en un
proceso de selección podrán presentar reclamaciones por inconformidad con los
resultados obtenidos en las pruebas de selección ante el Secretario General,
dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a la publicación del resultado de
la prueba, quien decidirá en única instancia dentro de los diez (10) días
hábiles siguientes a la presentación de la reclamación. En los eventos en que
las pruebas sean eliminatorias, la posibilidad de reclamar se predica respecto
de cada una de las pruebas. En los eventos en que las pruebas sean
clasificatorias, la posibilidad de reclamar será única al momento de darse a
conocer el resultado del proceso de selección.
[…]
Artículo 32. Suspensión de
las actuaciones administrativas. Cuando el Superintendente, tenga
información sobre hechos constitutivos de presuntas irregularidades en la aplicación
de las normas de carrera o de la violación de los derechos inherentes a ella,
podrá suspender el trámite administrativo y deberá adoptar las medidas
necesarias para corregir las anomalías, incluida la posibilidad de reiniciar el
proceso, siempre que no se hayan proferido actos administrativos con contenido
particular y concreto relacionados con los derechos de carrera, a menos que la
irregularidad sea atribuible al seleccionado dentro del proceso de selección.
La suspensión de las actuaciones
administrativas, así como las medidas que se adopten tendientes a corregir las
irregularidades, deberán ser comunicadas a todos los participantes en el
proceso de selección, con indicación del término dentro del cual pueden
intervenir.
Artículo 33. Registro Público
del Sistema Específico de Carrera Administrativa de las Superintendencias.
Habrá un Registro Público del Sistema Específico de Carrera Administrativa de
las Superintendencias que contendrá los datos y procedimientos que establezca la
Comisión Nacional del Servicio Civil. Estará integrado al sistema unificado de
información de personal para que sus datos puedan ser empleados en la
planeación y la gestión de los recursos humanos del sector público. Cada
Superintendencia diseñará un aplicativo por parte de las áreas de informática
y/o sistemas que permita llevar el registro bajo los mismos parámetros técnicos
de captura de información, consulta, estadísticas, expedición de
certificaciones y seguridad de la información.
[…]
Artículo 37.  Instrumentos
para la evaluación del desempeño laboral. El Superintendente aprobará,
mediante resolución, los instrumentos de evaluación de desempeño laboral para
los servidores públicos de la Superintendencia respectiva.
En dichos instrumentos, se
determinarán los sujetos de evaluación, los responsables de evaluar, la
metodología para la evaluación, los factores a evaluar, los rangos de
puntuación, el peso porcentual de cada uno de ellos y los plazos para evaluar.
Parágrafo. Mientras se
adoptan los instrumentos de evaluación del desempeño laboral, se aplicarán los
instrumentos tipo que establezca la Comisión Nacional del Servicio Civil.
[…]
Artículo 48. Responsables de
la gestión del Sistema. La Secretaría General de cada Superintendencia
cumplirá las siguientes funciones en relación con la administración del
sistema específico de carrera:
48.1 Establecer de acuerdo
con este decreto y los reglamentos, los lineamientos generales con que se
desarrollarán los procesos de selección para la provisión de los empleos de
carrera administrativa de las superintendencias.
48.2 Conformar, organizar y manejar
el Banco de Datos de ex empleados con derechos de carrera cuyos cargos hayan
sido suprimidos y que hubieren optado por ser reincorporados, de la respectiva
Superintendencia.
48.3 Realizar los procesos de
selección para el ingreso a los empleos públicos del sistema específico de
carrera, directamente o a través de las universidades públicas o privadas,
instituciones de educación superior, que contrate la entidad para tal fin, o el
Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes.
48.4 Determinar, de acuerdo
con las responsabilidades, funciones, conocimientos, competencias, capacidades,
habilidades y experiencia que se requieran para el desempeño del empleo a
proveer, las pruebas a realizar y/o el complemento especial a los instrumentos
de selección; el porcentaje de cada una de las pruebas y el puntaje mínimo
aprobatorio para las pruebas eliminatorias.
48.5 Elaborar el proyecto de
convocatoria para el proceso de selección, de manera que responda a los
requerimientos legales y parámetros técnicos definidos para su realización.
48.6 Participar en la
elaboración de las diferentes pruebas que se apliquen dentro del concurso.
48.7 Conocer y decidir sobre
las reclamaciones que presenten los participantes respecto de los procesos de
selección o concursos.
48.8 Expedir las
certificaciones de inscripción en carrera que le soliciten y efectuar todas las
anotaciones en el registro, con fundamento en los resultados de los procesos de
selección.
48.9 Implantar, conjuntamente
con el jefe de planeación o quien haga sus veces, el sistema de evaluación del
desempeño al interior de cada Superintendencia, de acuerdo con las normas
vigentes; establecer los instrumentos necesarios para la aplicación de las normas
sobre evaluación del desempeño de los empleados del sistema específico de
carrera administrativa y efectuar el control y el seguimiento a dicho sistema.
48.10 Diseñar los
instrumentos para la evaluación del desempeño, para aprobación del
Superintendente.
48.11 Presentar al
Superintendente informes sobre los resultados obtenidos en las calificaciones
de servicios.
48.12 Remitir a la Comisión
Nacional del Servicio Civil, con la periodicidad que dicha Comisión determine,
toda la información relacionada con los procesos de selección adelantados y con
las novedades de personal de los funcionarios inscritos en carrera.
48.13 Llevar un registro público
que contenga la información de los funcionarios inscritos en el escalafón, el
cual deberá tener las mismas variables y tipo de información que determine la
Comisión Nacional del Servicio Civil.
[…]
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. C., a 17 de
marzo de 2005.
Presidente de la República
Alvaro Uribe Vélez
Director del Departamento
Administrativo de la Función Pública,
Fernando Grillo Rubiano.”
III. DEMANDA
Carlos Humberto Moreno Bermúdez y Pedro Alfonso Hernández, presentaron
acción de inconstitucionalidad contra apartes de los artículos 6, 10, 14, 15,
17, 20, 21, 23, 28, 32, 33, 37 y 48 del Decreto Ley 775 de 2005, por considerar
que se están otorgando funciones asignadas por la Constitución Política a la Comisión
Nacional del Servicio Civil a otros órganos y entes del Estado. Sostienen que
los apartes normativos del Decreto Ley acusados, desconocen varias normas de la
Constitución Política, en especial, los artículos 113, 125 y 130, por las
razones que se exponen a continuación.
1. Para los accionantes, la jurisprudencia constitucional ha
indicado reiteradamente competencias exclusivas y excluyentes de la Comisión
Nacional del Servicio Civil que han sido desconocidas por el Gobierno Nacional,
en su papel de legislador extraordinario. Dice al respecto la acción
presentada,
“[…] de conformidad con lo
dispuesto por el artículo 130 de la Constitución Política y según los
lineamientos de la jurisprudencia constitucional, la Comisión Nacional del Servicio
Civil, CNSC, con carácter exclusivo y excluyente, es la autoridad responsable
de la Administración y de la Vigilancia del Sistema General de Carrera y de los
sistemas especiales de carrera de origen legal, denominados por el legislador
sistemas específicos de carrera (sentencias C-1230/05, C-073/03, C.175/06,
C-211/07 y C-753/08, entre otras).
En la medida en que el régimen de
carrera de los servidores públicos de las superintendencias hace de los
sistemas especiales de origen legal –sistemas específicos–, en cuanto así los
dispone el artículo 4° de la Ley 909 de 2004 y ante la ausencia de norma
constitucional que disponga que hacen parte de un sistema especial de carrera
de origen constitucional, se tiene, en consecuencia, que la Comisión Nacional
del Servicio Civil es la autoridad constitucionalmente competente para
administrar y vigilar dicho sistema de carrera.
Por consiguiente, las autoridades
de las superintendencias no cuentan con competencia para administrar ni vigilar
dicho sistema de carrera. Las normas que hacen parte de esta demanda asignan a
las superintendencias y sus autoridades funciones relacionadas con la
administración o con la vigilancia de ese sistema de carrera, lo cual evidencia
su inconstitucionalidad.”[3]
2. Sostiene la acción presentada, que se trata de la
protección de los principios constitucionales fundamentales, en el contexto de
la carrera administrativa.
“En ese contexto, interpretar que
es la Comisión Nacional del Servicio Civil a quien corresponde ejercer la
administración y vigilancia de los sistemas especiales de carrera de origen
legal, permite mantener vigente el propósito del constituyente de garantizar la
igualdad, la neutralidad y la imparcialidad en el manejo y control de los
sistemas de carrera administrativa, impidiendo que tales funciones puedan ser
asumidas por las mismas entidades del Gobierno tienen a su cargo la designación
y nombramiento de los servidores públicos a quienes aplican, o en su defecto,
por otros órganos que también pertenecen al mismo Gobierno y que como tal no
gozan de la autonomía necesaria para garantizar la independencia e
imparcialidad que se requiere frente a los cometidos del régimen de carrera.
||  Esta posición también es consecuente con la adoptada por la Corte en torno
al carácter no independiente de los sistemas especiales de carrera de origen
legal y su pertenencia al régimen general. Si los regímenes especiales de
origen legal hacen parte del sistema general de carrera, la competencia de la
Comisión Nacional del Servicio Civil para administrar y vigilar las carreras de
los servidores públicos debe comprender sin duda alguna a dichos sistemas
especiales de origen legal, dado su alto grado de conexidad con la carrera general
que en todos los casos tienen que ser administrada y vigilada por la citada
Comisión.”
3. Luego de hacer un recuento de cuáles son, a su juicio,
las atribuciones de la CNSC[4]
inherentes a las funciones de administración y vigilancia de los sistemas de
carrera, y de hacer referencia a la posición fijada por la Corte Constitucional
en la sentencia C-1230 de 2005, la acción de inconstitucionalidad se pronuncia
con relación a las normas concreta y específicamente acusadas de
inconstitucionales, en los siguientes términos.
“[…] a partir de la sentencia
C-1230/05, la administración de los sistemas específicos de carrera, como el de
las superintendencias, corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil,
Así lo precisó la Corte en dicho fallo […]  ||  En consecuencia, la disposición
legislativa en referencia [artículo 6° del Decreto 775 de 2005] es
inconstitucional por cuanto asigna la función de administración de ese sistema
específico de carrera a cada superintendencia.
No obstante, en aplicación del
principio de conservación del derecho y de la especificidad de la regulación
legislativa emitida para tales entidades de la Rama Ejecutiva, se demanda la
inconstitucionalidad de la expresión ‘cada Superintendencia, bajo la vigilancia
de’ contenida en el artículo 6° del Decreto Ley 775 de 2005. De esta manera, la
norma permanecerá pero será clara al disponer que la administración de dicho
sistema de carrera corresponde a la CNSC.
En consonancia con esta
determinación, al conformar la correspondiente unidad de materia, resultan por
consecuencia y por las mismas razones, inconstitucionales los […] apartes y
normas del mismo Decreto Ley 775 de 2005 [acusado]”
Finalmente, los accionantes se refieren a cada uno de los
apartes normativos de las otras doce normas acusadas [10.1, 14, 15, 17, 20, 21,
23, 28, 32, 33, 37 y 48 del Decreto Ley 775 de 2005], indicando específicamente
el fragmento o las expresiones que deberían declararse inexequibles. Se hará
referencia a cada una de estas posiciones, cuando se analicen cada una de las
normas.
IV. INTERVENCIONES
1. Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
Por intermedio de apoderada, la Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios participó en el proceso de la referencia, para
solicitar la exequibilidad de las normas acusadas. A su juicio, el legislador,
ordinario o extraordinario, pueden adoptar sistemas de carrera especiales, en
los cuales, de ser necesario, se deben constituir sistemas de vigilancia
especiales. A su parecer es un requerimiento razonable que surge de la
especificidad técnica de las labores de las superintendencias. Expresamente
dijo la intervención,
“[…] en concordancia con la
funciones especiales y altamente técnicas dadas a la Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios, entre las que encontramos funciones de
inspección, control y vigilancia, de uno de los elementos sustanciales del
Estado Social de Derecho, que se fundamenta en uno de sus cometidos estatales y
constitucionales preservar la calidad de vida de los ciudadanos, las cuales,
valga resaltar, son de resorte netamente Presidencial, es claro que estas
entidades deben contar con un régimen específico para sus servidores pues, el
concepto altamente técnico así lo exige.
Precisando lo expuesto, se debe
tener en cuenta que las facultades extraordinarias concedidas al Ejecutivo
incluye, por sí solas, las de administración del sistema específico de carrera
administrativa de la Superintendencia, las cuales se encuentran consagradas en
el artículo 6 de la norma demandada.  ||  Esta disposición debe estudiarse en concordancia
con lo señalado en los artículos 4, numeral 3; 11 y 12 de la Ley 909 de 2004,
en la cual se hace plena distinción de las funciones de la Comisión, la primera
en cuanto a la administración de carrera, excluido directamente para el caso en
concreto para carreras especiales, y el artículo 12, que versa sobre las
facultades de vigilancia, específicamente, constituidas para casos como en el
presente, en donde su función se ve restringida a los estipulado en la norma en
referido.”
2. Superintendencia del Subsidio Familiar
Por medio de apoderada, la Superintendencia del Subsidio
Familiar participó en el proceso para defender la constitucionalidad de las
normas acusadas. En particular, se advierte que la especificidad de la
Superintendencia supone que el diseño de las competencias reguladas en los
artículos acusados sea tal cual es, esto es, especialmente concebidas para el
sistema que regula. Se sostuvo al respecto;
“[…] la Superintendencia del
Subsidio Familiar requiere de disposiciones específicas que determinen el
ingreso, permanencia, retiro de los funcionarios de la entidad, disposiciones
que se encuentran consagradas en el Decreto Ley 775 de 2005 y en su
reglamentario 2929 de 2005, actualmente vigentes, toda vez que, a la fecha, no
han sido derogados o modificados, ni se ha dictado por parte de la Corte
Constitucional o del Consejo de Estado suspensión provisional o sentencia que
declare inconstitucionalidad o nulidad alguna.  ||  Declarar la inexequibilidad
de las expresiones y textos normativos descritos en la acción pública de
inconstitucionalidad presentada por la Comisión Nacional del Servicio Civil […]
sería desnaturalizar el régimen específico de carrera administrativa de las
Superintendencias de la Administración Pública Nacional, el cual quedaría
convertido en el sistema general de carrera administrativa, en tanto que son
justamente lo apartes demandados los que diferencian el régimen general de
carrera administrativa, del régimen específico de las Superintendencias y les
permite a éstas actuar con mayor celeridad y oportunidad. Amén de que el
Régimen Específico de Carrera Administrativa de las Superintendencias de la
Administración Pública Nacional permite a éstas entidades de control, capacitar
a todos sus funcionarios sin diferenciación alguna y efectuar evaluaciones
específicas que llevan a la consecución de metas de calidad.”
3. Superintendencia de Salud
Por medio de apoderado, la Superintendencia de Salud
participó en el proceso de la referencia para defender la constitucionalidad de
algunas de las normas acusadas; los artículos 10 y 14. No obstante, se
consideró que algunas de las normas acusadas, evidentemente, sí pueden implicar
violaciones del orden jurídico vigente. Dijo la Superintendencia,
“Nótese que una de las funciones
asignadas a la Comisión Nacional del Servicio Civil con respecto a la
administración de la carrera administrativa, es la de remitir un listado con
las personas con las cuales se deben proveer los empleos de carrera
administrativa que se encuentren vacantes y no la de proveer dichos encargos
por la misma Comisión. Por lo tanto, considera este interviniente que el
numeral 10.1 del artículo 10 del Decreto Ley accionado debe declararse
constitucional ya que no está vulnerando las competencias asignadas a la
Comisión Nacional del Servicio Civil y mal puede tornarse en inconstitucional
si incluso, se interpreta a la luz de lo consagrado en los artículos 11 y 12
del mismo Decreto Ley.
Nótese también que, de acuerdo con
la normatividad […] la Comisión Nacional del Servicio Civil cuenta con la
facultad de establecer los lineamientos generales con que se desarrollará el
proceso de selección para la provisión de los empleos de carrera administrativa
de las Superintendencias y no está facultada directamente ni por la
Constitución Política ni por la Ley, para adelantar directamente los concursos,
sino para administrar el Sistema Específico de Carrera Administrativa. Por lo
anterior, el artículo 14 del Decreto Ley accionado deviene constitucional.
Así las cosas, considera este
interviniente que existen puntos en los cuales la Corte Constitucional tendrá
que analizar hasta qué punto devienen inconstitucionales todos los apartes
tachados por [los accionantes], ya que si bien es cierto existen algunos
abiertamente ilegales, no por ende le sustraen la función y facultad constitucional
de administrar el Sistema Especial de Carrera Administrativa de las
Superintendencias Nacionales”.[5]
4. Superintendencia de Puertos y Transporte
El Secretario General de la Superintendencia y el
Coordinador de Talento Humano, participaron en el proceso para defender la
constitucionalidad de las normas acusadas. Para la intervención, “[…] es
dable sostener que con esta demanda de inconstitucionalidad la Comisión
Nacional del Servicio Civil manifiesta desesperación y sosiego legal por querer
controlar la administración de un sistema específico que nunca ha tenido, el de
las superintendencias. La CNSC únicamente vigila el sistema específico de
carrera; la administración de dicho sistema corresponde privativamente a los
superintendentes, como supremas autoridades nominadora, quienes en el encargo y
en el nombramiento provisional encuentran efectivas herramientas técnicas y
eficientes para la conducción del recurso humano y la satisfacción de las
necesidades del servicio de las entidades a su cargo.” Sostiene que de
acuerdo con la jurisprudencia constitucional, estos sistemas especiales son
constitucionales en tanto establezcan procedimientos de selección y acceso
basados en el mérito personal, las competencias y calificaciones específicas de
quienes aspiren a vincularse a dichas entidades, garanticen la estabilidad de
sus servidores, determinen de conformidad con la Constitución y la ley las
causales de retiro del servicio y contribuyan a la realización de los
principios y mandatos de la Carta. Al respecto se cita, por ejemplo, la
sentencia C-563 de 2000.
5. Superintendencia de Industria y Comercio
Por medio de la Coordinadora del Grupo de Trabajo de Gestión
Judicial de la Superintendencia, Jazmín Rocío Soacha Pedraza, la entidad
participó en el proceso de la referencia para defender la constitucionalidad de
las normas acusadas. Luego de hacer referencia a los orígenes de los sistemas
específicos de carrera administrativa y el régimen de específico de carrera
administrativa para la Superintendencia de Industria y Comercio, se concluye:
“[…] la Superintendencia de Industria y Comercio requiere disposiciones
específicas que determinen el ingreso, permanencia, ascenso y retiro de los
funcionarios de la Entidad, disposiciones que se encuentran consagradas en el
Decreto Ley 775 de 2005 y en su reglamentario 2929 de 2005, actualmente
vigentes, puesto que a la fecha no se ha expedido ninguna otra normatividad que
los derogue o modifique, ni se ha dictado por parte de la Corte Constitucional
o del Consejo de Estado sentencia que declare constitucionalidad o nulidad
alguna.”  A su parecer, declarar inconstitucionales las normas, “[…] conllevaría
desnaturalizar el régimen específico de carrera administrativa de las
Superintendencias de la Administración Pública Nacional, y convertirlo en el
sistema general de carrera administrativa, en tanto que son justamente los
apartes demandados los que diferencian el régimen general de carrera
administrativa del régimen específico de la Superintendencias.”
6. Departamento Administrativo de la Función Pública
Mediante apoderado, el Departamento Administrativo solicitó
a la Corte Constitucional que se estuviera a lo resuelto en la sentencia que
resolvió los expedientes D-8944 y D-8949 o, en su defecto, se declarara
inhibida para pronunciarse sobre la demanda. Aunque no se sustenta de manera
específica y concreta tal solicitud, la intervención sostiene: “[…] los
regímenes específicos de carrera administrativa de creación legal, como el de
las superintendencias, si bien hace parte del sistema general de carrera y no
pueden transgredir sus principios constitucionalmente establecidos, tiene una
regulación propia, contenida en normas especiales, más flexible que la del
sistema general de carrera, el cual no se les aplica. Y los aspectos operativos
de la ejecución de los procesos de selección, la definición de los mecanismos
para la evaluación del personal y la operatividad del registro público de la
carrera especial, no hace parte de los principios básicos de la carrera
administrativa, antes enunciados.  ||  El legislador tiene la libertad
para determinar, en cada caso, en qué aspectos de la administración pública
deben intervenir las diferentes autoridades, y el alcance de la facultad de
administración y vigilancia de la Comisión Nacional del Servicio Civil, sin que
necesariamente sea éste el órgano encargado de ejecutar directamente todas las
actividades relacionadas con el desarrollo de la carrera administrativa al
interior de la entidades públicas.” Posteriormente se hacen comentarios
sobre cada una de las normas acusadas, haciendo referencia a la tesis principal
expuesta.
7. Superintendencia Financiera de Colombia
Mediante apoderada, la Superintendencia participó en el
proceso de la referencia para defender la Constitucionalidad de las normas
acusadas, bajo el entendido “[…] que las labores que deben desempeñar las
‘superintendencias’, en cuanto a la operación y desarrollo del sistema
específico de carrera que les es aplicable, se ejercen bajo la administración y
vigilancia de la Comisión Nacional del Servicio Civil. Contrario a lo
manifestado por los actores, las normas objeto de estudio respetan la
competencia para administrar la carrera administrativa, atribuida
constitucionalmente a la Comisión Nacional del Servicio Civil, de acuerdo con
la naturaleza de dicha competencia y con el alcance dado a la misma por el
Legislador, considerando que comporta las actividades de organización,
planeación, dirección y control, para el logro de los fines estatales […]”
8. Superintendencia de Notariado y Registro
La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la
Superintendencia, participó en el proceso para defender la constitucionalidad
de las normas, en los siguientes términos: “[…] el reglamento concebido por
el legislador para las Superintendencias, Decreto Ley 775 de 2005, respetó los
lineamientos trazados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-1230 de
2005, tales como establecer procedimientos de selección y acceso basados en el
mérito personal, las competencias y calificaciones específicas de quienes
aspiren a vincularse a dichas entidades, garantizar la estabilidad de sus
servidores, determinar de conformidad con la Constitución y la ley las causales
de retiro del servicio y contribuir a la realización de los principios y
mandatos de la Carta y de los derechos fundamentales de las personas.”
9. Superintendencia de Sociedades
Mediante apoderado, la Superintendencia participó en el
proceso de la referencia para defender la Constitucionalidad de las normas
acusadas. Se advierte que la Constitución no determinó qué implicaba la
competencia para administrar la carrera administrativa por parte de la Comisión
Nacional del Servicio Civil, por lo que se ha de entender que es el Legislador
quien tiene la competencia para desarrollar la cuestión. Para la
Superintendencia, “[…] es posible afirmar como lo hace el demandante, que la
única vía para desarrollar las facultades de administración de la Comisión
Nacional del Servicio Civil se encuentran enlistadas en la Ley 909 de 2004,
máxime si se observa que esos enunciados normativos remiten a otras leyes y a
los reglamentos, como lo son las normas demandadas.  ||  […] deben ser
interpretadas de manera tal que corresponda a ese organismo la planeación,
organización, dirección y control del sistema específico de carrera, mientras
que el Decreto Ley 775 de 2005 no asigna a las Superintendencias funciones de
administrar sino de ejecutar y operar el sistema.”
10. Intervenciones ciudadanas
Los ciudadanos Gustavo Alberto Aguirre Cruz y Carlos Alfredo
Moreno Cruz, participaron en el proceso para respaldar la acción de
inconstitucionalidad, con base en los mismos argumentos presentados por ésta.
V. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, mediante el concepto N°
5536 de marzo 5 de 2013, participó en el proceso de la referencia para
solicitar a la Corte Constitucional las siguientes peticiones: (i) declarar
exequible el artículo 33 del Decreto Ley 775 de 2005;  (ii) declarar
inexequibles los artículos 6°, 14, 15, 17, 21, 28 y 48 de la misma normativa y
(iii) declarar exequibles de manera condicionada, los artículos 10, 20, 23, 32,
y 37 bajo el entendido que la función que se ejerce por parte de las
superintendencias debe armonizarse con la función de administración de los
sistemas específicos de carrera que compete a la Comisión Nacional del Servicio
Civil –CNSC-.
1. Retomando la jurisprudencia constitucional al respecto,
se sostiene que “[…] la administración y vigilancia de la carrera
administrativa en las entidades que gozan de un sistema específico de carrera
está a cargo la Comisión Nacional del Servicio Civil –CNSC-. A su parecer,
con fundamento en lo decidido por la Corte en la sentencia C-1230 de 2005, “[…]
el Ministerio Público considera que los artículos 6 y 48 del Decreto 775 de
2005, deben ser declarados inexequibles.”
2. Con relación a las demás disposiciones demandadas, se dice,
“[…] debe tenerse en cuenta que la regulación sobre los sistemas específicos
de carrera compete al legislador, así se infiere del contenido del artículo
150-23 de la Carta Política […].  De hecho, la expedición del Decreto Ley
775 de 2005 se hizo por el legislador extraordinario con base en las facultades
extraordinarias otorgadas en el numeral 4 del artículo 53 de la Ley 909 de
2005. El Decreto 775 de 2005, a su vez, fue reglamentado mediante el Decreto
2929 del 29 de agosto de 2005, en uso de las facultades que devienen del artículo
189-11 de la Constitución. ||  Pero, así mismo debe aclararse que de
acuerdo con lo analizado en la mencionada sentencia, la facultad del legislador
lo es para crear sistemas específicos de carrera; mientras tanto, la determinación
de la realización de los concursos públicos y sus características, que también
corresponde al legislador, debe sujetarse a lo estatuido en el artículo 130
Superior, según el cual la administración y vigilancia de los sistemas
específicos corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil –CNSC- en los
términos de la ley, especialmente a lo reglado en el artículo 11 de la Ley 909
de 2004 en relación con las funciones de administración de dicha comisión.”[6]
2.1. Concluye entonces el Ministerio Público, “[…] que las
plantas de personal de las superintendencias comportan la incorporación de
personal asistencial, técnico y profesional cuyos perfiles deben guardar
estrecha relación con la naturaleza de aquellas y con las funciones específicas
de cada una, por ello, asume el Ministerio Público que entre cada una de las
superintendencias y la Comisión Nacional del Servicio Civil –CNSC- existe una
relación de colaboración tal que permita la organización y convocatoria de los
concursos para la adecuada provisión de los cargos en aquellas entidades.  ||
Por tal motivo, el Ministerio Público entiende que los artículos 10 numeral
1, y las expresiones demandadas de los artículos 20, 23, 32 y 37, son
exequibles, bajo el entendido que dicha función se ejerza por la respectiva
superintendencia en coordinación con la Comisión Nacional del Servicio Civil
–CNSC-.”
2.2. Finalmente, con relación al artículo 33 [que prevé un
registro del sistema específico de carrera   en   las   superintendencias], se
indica que no existe incompatibilidad alguna con la función de administrar los
regímenes específicos de carrera que compete a la Comisión Nacional del
Servicio Civil –CNSC-, por lo que se solicitará su declaratoria de
exequibilidad.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5º, de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre
las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las
acusadas.
2. Problema Jurídico
2.1. Los accionantes consideran que varias normas del
Decreto Ley 775 de 2005, ‘por el cual se establece el Sistema
Específico de Carrera Administrativa para las Superintendencias de la
Administración Pública Nacional’, implican el desconocimiento de las
competencias constitucionales de la Comisión Nacional del Servicio Civil, por
cuanto éstas le son conferidas a otras entidades, a las Superintendencias. Para
los accionantes, la jurisprudencia constitucional, a partir de la sentencia
C-1230 de 2005, precisó su jurisprudencia en la materia, indicando que de
acuerdo con el orden constitucional vigente, salvo los Sistemas de Carrera
Administrativa exceptuados por la propia Constitución Política, su
administración y vigilancia corresponden a la Comisión Nacional del Servicio
Civil. Así, el artículo sobre administración y vigilancia del Sistema (artículo
6), sería claramente inconstitucional, pues es el que establece que la
administración estará en cabeza de en una entidad distinta (las
superintendencias). Con relación a los demás doce artículos del Decreto Ley en
cuestión, se alega que se da un fenómeno de inconstitucionalidad por
consecuencia, de manera evidente. Las normas acusadas por los accionantes son
las siguientes: aquella que determinan la provisión de empleos (artículo 10);
otras ocho que se ocupan de varios aspectos referentes a la realización de los
concursos, a saber: la competencia para adelantarlos (artículo 14), su organización
y ejecución (artículo 15), la elaboración y fijación del contenido de la
convocatoria (artículo 17), las inscripciones (artículo 20), las reclamaciones
de los aspirantes (artículo 21), las pruebas o instrumentos de selección
(artículo 23), las reclamaciones por los resultados (artículo 28) y la
suspensión de actuaciones administrativas (artículo 32). Por último, también se
considera inconstitucional por consecuencia las competencias que establece el
Decreto Ley acusado en materia de registro público del sistema específico de
carrera administrativa (artículo 33), los instrumentos para la evaluación del
desempeño laboral (artículo 37) y con relación a los responsables de la gestión
del sistema (artículo 48).
2.2. En otras palabras, la Corte Constitucional debe
resolver los siguientes problemas: (i) ¿viola el legislador la competencia
asignada constitucionalmente a la Comisión Nacional del Servicio Civil (‘administrar
y vigilar las carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las que
tengan carácter especial’; art. 130, CP) al establecer que cada
Superintendencia administrará el sistema específico de carrera de su entidad,
bajo la vigilancia de la Comisión Nacional del Servicio Civil?  (ii) En caso de
responder afirmativamente el problema anterior: ¿se han de declarar
inconstitucionales por consecuencia, aquellas facultades objeto de la demanda
(artículos 10, 14, 15, 17, 20, 21, 23, 28, 32, 33, 37 y 48), que fueron
concedidas a la Superintendencias sobre el supuesto de que estas entidades tienen
la competencia para administrar el respectivo sistema de concurso específico y
no la Comisión Nacional del Servicio Civil?
2.3. Para resolver estas cuestiones la Sala se referirá a la
facultad del legislador para crear regímenes especiales de carrera
administrativa, en primer término. Luego, hará referencia a las competencias
constitucionales de la Comisión Nacional del Servicio Civil para, finalmente,
pasar a analizar la inconstitucionalidad del artículo 6° del Decreto Ley 775 de
2005 y la inconstitucionalidad por consecuencia del resto de normas acusadas
por los accionantes.
3. El legislador tiene la facultad para crear regímenes
especiales de carrera administrativa
3.1. Con ocasión de una demanda
en contra del artículo 4° la Ley 909 de 2004 “Por la cual se expiden
normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia
pública y se dictan otras disposiciones”, por medio de la
cual se establece qué se entiende por sistema específico de carrera
administrativa,[7]
la Corte Constitucional reiteró su jurisprudencia, en el sentido que sí pueden
existir estos sistemas de carrera administrativas especiales, de origen legal
(sentencia C-1230 de 2005).[8]
En efecto, en aquella oportunidad el demandante alegó que el legislador no
podía crear sistemas de carrera especiales, puesto que los mismos sólo podían
tener sustento constitucional.[9]
La Corte Constitucional no compartió las razones presentadas, desatendió la
solicitud de declarar inconstitucionales las disposiciones acusadas[10] y confirmó
su jurisprudencia en los siguientes términos,
“Ahora bien, de acuerdo con el
contenido del artículo 130 Superior, el cual le asigna a la Comisión Nacional
del Servicio Civil la administración y vigilancia de las carreras de los
servidores públicos -salvo de las que tienen carácter especial-, la
jurisprudencia ha dejado establecido que bajo el actual esquema constitucional
coexisten tres categorías de sistemas de carrera administrativa[11]: la carrera general,
regulado actualmente por la Ley 909 de 2004, y las carreras de naturaleza
especial. En relación con los regímenes especiales, ha destacado que éstos
tienen origen constitucional, en el sentido de que existe un mandato expreso del
constituyente para que ciertas entidades del Estado se organicen en un sistema
de carrera distinto al general, y también tienen origen legal, en la medida que
es el legislador, ordinario o extraordinario, quien toma la decisión de
crearlos a través de leyes o decretos con fuerza de ley.”[12]
3.2. Concretamente, con relación
a los regímenes de carrera administrativa especiales legales,[13] la sentencia C-1230 de
2005, indicó que se ha de reconocer un amplio margen de libertad al Congreso de
la República. Retomando la jurisprudencia de la Corte (sentencia C-563 de
2000), se indicó que “[…] la naturaleza compleja de la función pública
justifica que el legislador pueda diseñar ‘sistemas específicos de
carrera administrativa’, en los casos en que las normas de la carrera
general no le permitan a las entidades estatales cumplir adecuadamente con sus
funciones o, en su defecto, cuando interfieran negativamente en la consecución
de sus objetivos. […] la existencia de los sistemas específicos
no pretende excluir del régimen de carrera al personal de las entidades
estatales sometidas al mismo, sino diseñar sistemas alternos o complementarios
considerando sus particulares circunstancias, esto es, teniendo en cuenta la
singularidad y especificidad de las funciones y tareas a ellas asignadas, las
cuales no permiten homologación con las que normalmente llevan a cabo otros
organismos del Estado. […]”.[14]
3.3. La Sala Plena reitera esta
posición jurisprudencial. La función de diseñar e implementar la carrera
administrativa debe tener un componente de flexibilidad que garantice la
adecuación del sistema ‘a las disímiles y cambiantes circunstancias de la
función pública’,[15]
por ello, se ha afirmado, “[…] un aparato estático, rígido, que no permita
la adecuación de sus elementos constitutivos esenciales a las singulares
necesidades de cada una de las entidades del Estado, no sólo no correspondería
a la concepción de la función pública que subyace en la Constitución sino que
impediría la realización de los objetivos y principios del paradigma mismo del
Estado social de derecho […]”.[16]
3.4. Ahora bien, como lo ha
indicado la Corte, no se trata de exceptuar a ciertas entidades del sistema de
carrera administrativa. Lo que se pretende es reconocer las herramientas
adecuadas y necesarias para que el sistema de carrera se adecue a las
singularidades y especificidades de ciertas funciones de la administración.[17] Así, reitera
la Sala que “[…] con fundamento en los artículos 125, 130 y 150 de la Carta,
el Legislador está plenamente habilitado para instituir sistemas especiales de
carrera, sin perjuicio de que éstos se encuentren debidamente justificados y
observen los principios y reglas que orientan el régimen general de carrera
[…]”.[18]
4. La Comisión Nacional del
Servicio Civil tiene la competencia constitucional para administrar y vigilar
los sistemas específicos de carrera
4.1. Prevalencia
constitucional de la Comisión Nacional del Servicio Civil
4.1.1. El Constituyente de 1991
creo la Comisión Nacional del Servicio Civil, como un órgano autónomo e
independiente y le encargó, como regla general, la función específica de
administrar y vigilar los regímenes de carrera.[19]  Se buscó con ello que
fuera ajeno a las influencias de otras instancias del poder público, para
asegurar que el sistema de concurso de méritos para la provisión de los empleos
en los órganos y entidades del Estado, para el ascenso dentro de los mismos y
para el retiro del servicio, se lleve a cabo de manera transparente, idónea e
imparcial, conforme con los postulados constitucionales y legales que regulan
la materia. El propósito constitucional, por lo tanto, es asegurar que los
procesos de selección de personal se adelanten sin presiones de ninguna clase y
lejos de los intereses políticos o burocráticos.[20]
4.1.2. En la sentencia C-746 de
1999, la Corte Constitucional precisó su posición jurisprudencial con relación
al alcance de las competencias de la Comisión Nacional del Servicio Civil,
advirtiendo que “[…] sólo en virtud de la exclusión que sobre alguna carrera
haga la propia Constitución, la Comisión carecerá de competencia.”[21] Esta
posición jurisprudencial, que se pretendió variar en un par de ocasiones,[22] ha sido
confirmada y reiterada por la jurisprudencia constitucional, entre otras, en la
sentencia C-1230 de 2005 así,
“Coincidiendo con el criterio
general inicialmente fijado en la Sentencia C-746 de 1999, la Corte encuentra
que, respecto a los sistemas especiales de origen legal, denominados por
el legislador sistemas específicos de carrera, una interpretación
sistemática de los artículos 125 y 130 de la Carta Política permite concluir
que los mismos deben ser administrados y vigilados, sin ninguna excepción y con
carácter obligatorio, por la Comisión Nacional del Servicio Civil, tal y como
ocurre con el sistema general de carrera. […].”
La posición de la Corte se fundó
en cinco argumentos de carácter hermenéutico que la llevaron a preferir esta
posición jurisprudencial, por encima de las demás. A continuación se
transcriben,
“[i]  Según quedo explicado en
esta Sentencia, la Constitución del 91 consagró el sistema de carrera como la regla
general para el acceso al servicio público (art. 125), y con ese mismo
propósito le asignó a la Comisión Nacional del Servicio Civil la administración
y vigilancia “de las carreras de los servidores públicos” (art. 130). Si
ello es así, no queda duda que la exclusión de competencia prevista en el
artículo 130 Superior para la Comisión es de alcance excepcional y de
interpretación restrictiva y, por tanto, debe entenderse que sólo opera para
los sistemas especiales de carrera de origen estrictamente constitucional, o lo
que es igual, para aquellos señalados expresamente por la propia Carta Política
[…]
[ii] Si el artículo 130 Superior
dispone que la Comisión Nacional del Servicio Civil es la entidad “responsable
de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos”,
excepción hecha de las que tengan carácter especial”, está definiendo dos
aspectos puntuales sobre su ámbito de competencia. El primero, que la referida
competencia es sobre “las carreras de los servidores públicos”; es
decir, que tiene alcance general y que, por tanto, no se puede agotar en un
sólo sistema de carrera, la carrera ordinaria o común, sino que se proyecta
también sobre otros que, de acuerdo con la exclusión de competencia prevista en
la misma preceptiva, no pueden ser sino los sistemas especiales de origen
legal. El segundo, que las funciones a ella asignada para administrar y vigilar
las carreras se constituye en un imperativo constitucional de carácter
indivisible, en el sentido que tales atribuciones no pueden compartirse con
otros órganos ni ser separadas o disgregadas a instancia del legislador. El
vocablo “y” -que representa la vocal i-, mencionado en el
artículo 130 Superior para referirse a las labores que le corresponde cumplir a
la Comisión, es utilizado en dicho texto como conjunción copulativa, cuyo
oficio es precisamente unir, ligar y juntar en concepto afirmativo las dos
acepciones, “administración y vigilancia”, de modo que se entienda que
se trata de dos funciones que se deben ejercer de forma conjunta, inseparable y
privativa por la Comisión Nacional del Servicio Civil y no por otros órganos o
entidades estatales.
[iii]  La interpretación del
artículo 130 Superior, en el sentido que corresponde a la Comisión Nacional del
Servicio Civil tanto la administración como la vigilancia de los sistemas
especiales de carrera de origen legal, es consecuente con los objetivos y
propósitos que justifican la implementación del sistema de carrera y la
creación constitucional de la mencionada Comisión. Tal y como se señaló
anteriormente, el propósito del Constituyente del 91, al implementar el sistema
de carrera por concurso de méritos y asignarle a un órgano autónomo e
independiente la función específica de administrar y vigilar las carreras de
los servidores públicos, fue precisamente el de aislar y separar su
organización, desarrollo y control de factores subjetivos que pudieran afectar
sustancialmente el adecuado ejercicio de la actividad estatal (clientelismo,
favoritismo y nepotismo), materializados, entre otros, en el interés que como
patrono puede tener el propio Estado, y en particular la Rama Ejecutiva del
Poder público, en el proceso mismo de selección, promoción y remoción de sus
servidores. Por eso, si se excluye a la Comisión Nacional del Servicio Civil de
la competencia obligatoria para administrar y vigilar los sistemas especiales
de origen legal, se desconoce sustancialmente los postulados que determinan la
existencia y eficacia del sistema de carrera, toda vez que bajo esa premisa el
legislador estaría facultado para dejar en cabeza de las mismas entidades
públicas nominadoras, a las que decide aplicar un sistema especial de carrera,
la función de administración y vigilancia del sistema, patrocinándose así el
monopolio sobre el acceso a la función pública que precisamente la Constitución
Política buscó evitar y combatir.
[iv]  En ese contexto, interpretar
que es a la Comisión Nacional del Servicio Civil a quien corresponde ejercer la
administración y vigilancia de los sistemas especiales de carrera de origen
legal, permite mantener vigente el propósito del constituyente de garantizar la
igualdad, la neutralidad y la imparcialidad en el manejo y control de los
sistemas de carrera administrativa, impidiendo que tales funciones puedan ser
asumidas por las mismas entidades del Gobierno que tienen a su cargo la
designación y nombramiento de los servidores públicos a quienes aplican, o en
su defecto, por otros órganos que también pertenecen al mismo Gobierno y que
como tal no gozan de la autonomía necesaria para garantizar la independencia e
imparcialidad que se requiere frente a los cometidos del régimen de carrera.
[v] Esta posición también es
consecuente con la adoptada por la Corte en torno al carácter no independiente
de los sistemas especiales de carrera de origen legal y su pertenencia al
régimen general. Reiterando lo expresado en el punto anterior, aun cuando los
sistemas especiales creados por el legislador se caracterizan por contener
regulaciones especificas para el desarrollo y aplicación de la carrera
en ciertos organismos públicos, en realidad no son considerados como regímenes
autónomos e independientes sino como parte de la estructura de la carrera
general. La incorporación de los sistemas especiales de origen legal al régimen
general, lo dijo la Corte, es consecuencia de ser esta última la regla general
y, por tanto, de la obligación que le asiste al legislador no sólo de seguir
los postulados básicos del sistema general de carrera, sino del hecho de tener
que justificar en forma razonable y proporcional la exclusión de ciertas
entidades del régimen común y la necesidad de aplicarle una regulación especial
más flexible. Bajo ese entendido, si los regímenes especiales de origen legal
hacen parte del sistema general de carrera, la competencia de la Comisión
Nacional del Servicio Civil para administrar y vigilar las carreras de los
servidores públicos debe comprender sin duda alguna a dichos sistemas
especiales de origen legal, dado su alto grado de conexidad con la carrera
general que en todos los casos tiene que ser administrada y vigilada por la
citada Comisión.”
4.1.3. Por ello, reitera la Sala
Plena la posición jurisprudencial según la cual “[…] es a la Comisión
Nacional del Servicio Civil a quien corresponde administrar y vigilar las
carreras de los servidores públicos, con excepción de aquellas carreras
especiales que tengan origen constitucional. Ello significa que se constituye
en un imperativo constitucional, que se le asigne a dicha Comisión tanto la
administración como la vigilancia de la carrera general y de las carreras
especiales de origen legal, estas últimas, denominadas por el legislador
carreras específicas.” (C-1230 de 2005). Como lo indicó la Corte en aquella
oportunidad, si bien es cierto que el legislador tiene un amplio margen de
configuración legislativa para ocuparse de la carrera administrativa general y
de los sistemas especiales de carrera de origen legal, “[…] dicha habilitación
no comprende ni compromete la definición de competencia sobre las funciones
de administración y vigilancia de las carreras, por ser éste un asunto del
que se ha ocupado directamente la Constitución Política, precisamente, al
asignarle a través del artículo 130 las dos funciones a la Comisión Nacional
del Servicio Civil.”[23]
4.2. La administración de las
carreras de los servidores públicos
La Constitución Política, por
tanto, establece que la Comisión Nacional del Servicio civil es responsable de
‘la administración y la vigilancia de las carreras de los servidores
públicos’, salvadas las excepciones previstas por la misma carta (art. 130,
CP).
4.2.1. Resalta la Sala que la
Constitución establece las expresiones ‘la administración’ y ‘la
vigilancia’ de forma escueta. Esto es, no se desarrolla cuál es su
contenido. No se determina qué se ha de entender por cada uno de estos
conceptos de forma detallada y precisa. En otras palabras, se trata de
conceptos jurídicos indeterminados; nociones contempladas por la Carta de forma
amplia y general, sin mayores delimitaciones y precisiones.[24] Tal técnica
constitucional conlleva un respeto hacia la deliberación democrática,
permitiendo que sea ésta la que precise el alcance de lo que implica la
administración y la vigilancia de los sistemas de carrera administrativa.
4.2.2. Por supuesto, el que se
trate de conceptos jurídicos indeterminados y no de nociones jurídicas
delimitadas de forma clara y precisa, no quiere decir que pueda el legislador
prescindir de algunos contenidos básicos y estructurales de sentido y
significación que tienen ambas nociones. No puede dejarse de poner en cabeza de
la Comisión Nacional del Servicio Civil funciones que clara y evidentemente se
requiere tener asignadas para poder ‘administrar’ o ‘vigilar’ un sistema de
carrera administrativa. Si bien existen ‘zonas de penumbra’ en que el alcance
del significado de la expresión ‘administración’ de los sistemas de carrera pueden
ser precisadas o delimitadas con autoridad por parte del legislador respecto a
qué implica administrar o vigilar un sistema de carrera administrativa, existe
un núcleo duro de significado, unos contenidos mínimos que no pueden ser
desconocidos.[25]
4.2.3. Según el uso corriente de
la expresión ‘administrar’, se hace referencia a ordenar, disponer u organizar.[26] Teniendo en
cuenta el uso habitual de las expresiones en derecho, concretamente, puede
señalarse que administrar implica, ‘gobernar’, ‘regir’, ‘cuidar’, ‘manejar’.[27] De forma
específica, suele entenderse que la administración de un asunto público, suele
implicar algunos aspectos básicos.[28]
A saber, la autoridad, sin la cual, nada se puede ordenar, exigir ni
imponer; la responsabilidad, para que no se trate de un poder
arbitrario; la independencia, que le permite, además de ejecutar,
disponer y organizar. La generalidad y neutralidad de las reglas y principios
que la rigen; la permanencia, por la naturaleza de sus fines y la capacidad
de acción, basada en los medios de los que disponen aquellas personas que, por
sus méritos, han sido designadas para ejercer la administración pública. En tal
sentido, estos conceptos constituyen unos de los criterios básicos para
establecer los contenidos básicos y nucleares de la ‘administración de las
carreras administrativas’.
4.2.4. La jurisprudencia
constitucional se ha referido a la función de administrar las carreras
administrativas por parte de la Comisión, en el contexto de las reglas
generales de la función administrativa. Dijo al respecto,
“La Comisión Nacional del Servicio
Civil ejerce funciones administrativas y de vigilancia, por lo tanto, su
actividad está regida por lo dispuesto en el artículo 209 de la Carta Política.
Esta disposición define la función administrativa, establece sus principios
teleológicos y también los organizacionales; en esta medida, los actos de la
Comisión deben ser ejercidos con fundamento en los principios de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, a los
cuales se agregan los de objetividad e independencia establecidos en el artículo
7º de la ley 909 de 2004.
El control político sobre los
actos de la Comisión Nacional del Servicio Civil lo ejerce el Congreso de la
República, mientras el control judicial de los mismos está a cargo de la
jurisdicción contencioso administrativa. Además, las conductas de los miembros
de la Comisión pueden dar lugar a investigaciones penales, disciplinarias y
fiscales, según el caso.”[29]
4.2.5. Mediante la Ley 909 de
2004 el Congreso de la República expidió las normas que regulan el empleo
público, la carrera administrativa y la gerencia pública. En el artículo 11 de la
Ley, se definieron cuáles son las funciones de la Comisión Nacional del
Servicio Civil relacionadas con la responsabilidad de la administración de la
carrera administrativa. El artículo 11 de la Ley 909 de 2004, por tanto, es el
parámetro legal expedido en democracia, para determinar y precisar qué se ha de
entender por la competencia de administrar un sistema de carrera
administrativa, bajo el orden constitucional vigente. El legislador,
expresamente, advierte que “la Comisión Nacional del Servicio Civil ejercerá
las siguientes [once] funciones”, en “ejercicio de las
atribuciones [constitucionales] relacionadas con la responsabilidad de
la administración de la carrera administrativa”, las cuales, por supuesto,
deben ejercerse con el debido respeto al orden jurídico vigente:  (i)
establecer los lineamientos generales para el desarrollo de los procesos de
selección para la provisión de los empleos de carrera administrativa;  (ii) acreditar
a las entidades que realizarán tales procesos y establecer las tarifas de los
contratos que se celebraran con las mismas;  (iii) elaborar las convocatorias a
los concursos;  (iv) establecer los instrumentos necesarios para la aplicación
de las normas sobre evaluación del desempeño de los empleados de carrera;  (v)
conformar, organizar y manejar el banco nacional de listas de elegibles [con
dos casos específicos de información, el Banco de Datos de ex empleados con
derechos de carrera cuyos cargos hayan sido suprimidos y que hubieren optado
por ser incorporados y el Banco de Datos de empleados de carrera desplazados
por razones de violencia];  (vi) remitir a las entidades las listas de personas
con las cuales se deben proveer los empleos de carrera administrativa que se
encuentran vacantes definitivamente, de acuerdo cas los bancos de datos
mencionados;  (vii) administrar, organizar y actualizar, el registro público de
empleados inscritos en carreras administrativas;  (viii) expedir circulares
instructivas para la correcta aplicación de las normas que regulan la carrera
administrativa;  (ix) realizar los procesos de selección para el ingreso al
empleo público, a través de universidades o instituciones de educación
superior;  (x) elaborar y difundir estudios sobre aspectos de la gestión del
empleo público (en lo relacionado con el ingreso, el desarrollo de las carreras
y la evaluación del desempeño) y  (xi) absolver las consultas que se le formulen
en materia de carrera administrativa.[30]
4.2.6. La jurisprudencia
constitucional, a propósito de la evaluación de constitucionalidad de normas
legales y reglamentarias con fuerza de ley distintas,[31] se refirió al artículo
11 de la Ley 909 de 2004 en los siguientes términos,
“Con fundamento en lo dispuesto
por el artículo 130 de la Carta Política, el legislador separó las funciones
que la Comisión ejerce para administrar la carrera administrativa (Ley 909 de
2004, art. 11), de aquellas que le corresponden como órgano encargado de
vigilar la aplicación de las normas relacionadas con el ingreso, ascenso y
retiro de la función pública (Art. 12 de la misma ley). Precisamente, las
disposiciones atacadas hacen parte del artículo 12, es decir, están referidas a
las atribuciones otorgadas a la Comisión para ejercer su poder de vigilancia,
función esta que implica una modalidad de control, es decir, indica el poder de
hacer cumplir sus normas a efectos de permitírsele poder cumplir con sus
funciones, para lo cual requiere de cierta autoridad coercitiva, pues de otra
manera, la función de vigilancia asignada mediante el artículo 130 superior,
podría quedar en el simple enunciado.
[…] El propósito de las normas que
se examinan, es complementar la facultad de impartir órdenes e instrucciones,
dotando a la Comisión de instrumentos jurídicos aptos para ejercer la función
de vigilancia que el constituyente le asignó, teniendo en cuenta que el control
sobre la aplicación de las normas que regulan la carrera administrativa
legítima el otorgamiento de un cierto poder sancionatorio, a fin de que las
órdenes e instrucciones impartidas no sean desatendidas, en desmedro de la
eficacia propia de la competencia atribuida a la Comisión Nacional del Servicio
Civil.
La vigilancia, entendida como el
control sobre el cuidado, atención y cumplimiento exacto de las cosas que están
a cargo de cada uno,[32]
debe estar acompañada de la autoridad suficiente, proporcional y necesaria para
el cumplimiento de la función propia de un órgano como la Comisión Nacional del
Servicio civil.”[33]
Por supuesto, la jurisprudencia
ha resaltado el amplio margen de configuración con el que cuenta el Congreso de
la República para diseñar la Comisión Nacional del Servicio Civil[34] y sus
competencias.[35]
4.2.7. Si bien la Sala considera
que las funciones mencionadas, prima facie, permiten la administración
de los sistemas de carrera, debe aclarar que el objeto del presente proceso no
es el análisis de la constitucionalidad del artículo 11 de la Ley 909 de 2004.
Esto corresponderá a la Corte examinarlo en el momento en que una acción
pública de inconstitucionalidad le dé competencia para hacerlo, dentro de un
proceso judicial al respecto,[36]
cuestión que no ha ocurrido.[37]
A continuación, se pasa a analizar la constitucionalidad de las normas legales
que son objeto del presente proceso de constitucionalidad.
5. Análisis de las normas
reglamentarias, con fuerza de ley, acusadas en el presente proceso
Teniendo en cuenta los parámetros
establecidos por la jurisprudencia constitucional, pasa la Sala Plena de la
Corte Constitucional a considerar los cargos presentados, a propósito de cada
una de las disposiciones normativas con fuerza de ley que fueron controvertidas
por el accionante. En primer lugar se referirá al artículo 6° y,
posteriormente, a las inconstitucionalidades por consecuencia.
5.1. La Comisión Nacional del
Servicio Civil administra el sistema específico de carrera de cada superintendencia
5.1.1. Para los accionantes, el
artículo 6° del Decreto Ley 775 de 2005 viola los artículos 13, 125 y 130 de la
Constitución Política, en tanto asigna la función de administración de ese
sistema específico de carrera a cada Superintendencia, dejando a la Comisión
únicamente la vigilancia del sistema. En consecuencia, solicitan que se declare
inexequible, parcialmente, el artículo, para conservar sólo aquel sentido que
no es contrario al orden constitucional vigente.
5.1.2. La Sala considera que
asiste la razón a la demanda. Tal como se advirtió previamente, de acuerdo con
la jurisprudencia constitucional vigente (consolidada en la sentencia C-1230 de
2005), la Comisión Nacional del Servicio Civil, de acuerdo con los artículos
125 y 130 de la Constitución Política, tiene, entre otras, la función de administrar
y vigilar las carreras especiales de origen legal, denominadas por el
legislador, carreras específicas. En tal medida, la administración del sistema
específico de carrera de cada Superintendencia es competencia de la Comisión
Nacional del Servicio Civil.
5.1.3. La especial protección que
dio el constituyente de 1991 a la carrera administrativa, implica además, que
se haga una consideración con relación al origen de la norma en cuestión.
El Congreso de la República
decidió autorizar al Gobierno, por seis meses, para poder expedir normas con
fuerza de ley, con relación, entre otros asuntos, al ‘sistema específico de
carrera para el ingreso, permanencia, ascenso y retiro del personal de las
superintendencias de la Administración Pública Nacional’ (artículo 53,
numeral 4°, Ley 909 de 2004 “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo
público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras
disposiciones”). Es con base en tales parámetros que se
expidió el Decreto Ley 775 de 2005. Por tanto, la decisión de variar la
administración del sistema específico de carrera de las Superintendencias de la
Administración Pública Nacional la tomó de forma específica y autónoma el
legislador extraordinario, no el legislador en sentido formal y estricto. Una
cosa es que el Congreso de la República, mediante una ley formal, tome una
decisión que morigera el poder de la Comisión Nacional del Servicio Civil,
órgano autónomo y contrapeso significativo de la rama del poder Ejecutivo, a
que sea el propio poder Ejecutivo, en su calidad de legislador extraordinario,
quien tome esa decisión. La defensa del sistema de frenos y contrapesos que
inspiró la creación de la Comisión Nacional del Servicio Civil se justifica,
precisamente, en la idea de controlar la Administración Pública nacional, en el
contexto de un régimen de carácter presidencial y con acento centralista.
5.1.4. Teniendo en cuenta el
texto de la norma acusada, la Sala considera que el sentido propuesto por los
propios demandantes es adecuado [declarar inexequibles las expresiones ‘cada
Superintendencia, bajo la vigilancia de’, contenida en el artículo 6° del
Decreto Ley 775 de 2005], por cuanto deja en claro que la Comisión Nacional del
Servicio Civil tiene la función constitucional de administrar el servicio
específico de carrera de las Superintendencias.  La norma quedaría entonces
así,
“Artículo 6°.- Administración y
vigilancia. La administración del sistema específico de carrera será de
competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil.”
5.1.5. Ahora bien, se podría
considerar que la norma, de quedar en tales términos, generaría la
incertidumbre con relación a la vigilancia. En la medida que el texto de la
norma sólo hablaría de la administración, podría generar la lectura según la
cual se le reconoce esa función pero no necesariamente la de vigilancia.  Para la
Sala de esta Corporación, esta interpretación no sería aceptable, si se tiene
en cuenta la razón por la cual se adopta la presente decisión (la defensa de
las competencias constitucionales de la Comisión Nacional del Servicio Civil).
Además, el nombre del artículo mismo, evidenciaría la historia y sentido de la
norma, el cual pretendía cobijar no sólo la administración sino también la
vigilancia. Sin embargo, tratándose de una cuestión de gran importancia dentro
del sistema jurídico que rige la administración pública, se considera necesario
condicionar la exequibilidad de la norma, bajo el entendido de que la Comisión
Nacional del Servicio Civil también tiene la función de vigilancia del sistema
específico de carrera de la Superintendencias de la Administración Pública
Nacional para evitar cualquier ambigüedad o mal entendido al respecto.
5.1.6. En conclusión, el
legislador viola la competencia asignada constitucionalmente a la Comisión
Nacional del Servicio Civil (arts. 125 y 130, CP) al establecer que cada
Superintendencia administrará el sistema específico de carrera de su entidad, y
no la Comisión Nacional del Servicio Civil. Esta violación es especialmente
grave si la decisión no fue adoptada por el Congreso de la República sino por el
Ejecutivo, en su calidad de legislador extraordinario.
5.1.7. A continuación, la Sala
pasa a considerar el resto de normas acusadas del Decreto Ley, frente a las
cuales no se presentaron cargos concretos y específicos, sino que se considera
que, por consecuencia, deben ser declaradas inconstitucionales. En efecto,
afirman los accionantes en su demanda que si se declara inconstitucional,
parcialmente, el artículo 6° del Decreto Ley 775 de 2005 por cuanto es a la
Comisión Nacional del Servicio Civil a la entidad que le compete la
administración del sistema especial de carrera de las Superintendencia, “[…] resultan,
en consecuencia y por las mismas razones, inconstitucionales [el resto de] apartes
y nomas del mismo Decreto [que fueron acusadas].”[38] El resto de las normas
acusadas serán analizadas en dos grupos, en el primero, se hará referencia a
aquellas que o bien no son inconstitucionales, o bien no lo son si se
interpretan de acuerdo con el orden constitucional vigente (5.2). En segundo
lugar, se hará referencia a aquellas normas que sí implican, en consecuencia,
una tensión con las competencias constitucionales de la Comisión Nacional del
Servicio Civil (5.3).
5.2. Funciones que se pueden
ejercer por la Superintendencias, siempre y cuando no se desconozcan las
competencias de la Comisión Nacional del Servicio Civil
Varias de las normas acusadas en
el presente proceso, son constitucionales sí y sólo sí, se entiende que las
disposiciones en cuestión no desconocen o alteran las competencias propias de la
Comisión Nacional del Servicio Civil. A juicio de esta Sala, en estos casos no
se da una evidente inconstitucionalidad por consecuencia, en tanto el contenido
normativo de aquella disposición no depende necesariamente de la vigencia del
sentido original del artículo 6° del Decreto Ley 775 de 2005. Las siguientes,
son las normas acusadas que no son necesariamente inconstitucionales por
consecuencia, como alegan los accionantes.
5.2.1. El numeral 10.1 del artículo
10 del Decreto Ley 775 de 2005
“Artículo 10. Competencia
para la provisión de empleos. La facultad para proveer los empleos en las
superintendencias se ejercerá de la siguiente manera:
10.1 Los empleos del sistema
específico de carrera administrativa de las superintendencias serán provistos
por los Superintendentes, de acuerdo con las formas de provisión de empleos
establecidas en el presente decreto;”
5.2.1.1. El artículo 10 del
Decreto Ley 775 de 2005 establece la manera como se debe ejercer la facultad
para proveer los empleos en las superintendencias. El artículo contempla tres
numerales. El segundo se refiere a los empleos de libre nombramiento y
remoción, el tercero al nombramiento de los Superintendentes, y el primero,
objeto de la presente demanda, a los empleos del sistema específico de carrera
administrativa.  En este último caso (el primer numeral), la norma indica que
éste tipo de empleos, serán provistos por los Superintendentes, de acuerdo con
las formas de provisión de empleos establecidas en el Decreto Ley 775 de 2005.
Del numeral 10.1 del artículo 10,
solicitan los accionantes que se declare inconstitucional la expresión ‘por
los Superintendentes’ pues, a su juicio, en esta forma la orden de proveer
los cargos correspondería, en aplicación de los resultados de los concursos, a la
Comisión Nacional del Servicio Civil, no a los Superintendentes.[39]
5.2.1.2. Para la Sala Plena de
esta Corporación, una lectura acorde a la Constitución Política de la norma
acusada no implica una contradicción con la competencia constitucional de la
Comisión Nacional de administrar la carrera administrativa especial de las
Superintendencias. Proveer los cargos ‘de acuerdo con las formas de
provisión de empleos establecidas en el presente Decreto’ [Decreto Ley 775
de 2005]. Teniendo en cuenta el análisis de constitucionalidad del artículo 6°,
mediante el cual la Sala deja en claro el alcance de la competencia
constitucional de la Comisión Nacional del Servicio Civil, no es posible
interpretar que el Superintendente ‘administra’ la carrera administrativa
especial. El acto mismo de proveer los cargos no tiene semejante alcance dentro
del orden constitucional vigente. En un sistema de provisión de empleos regido
por el sistema de carrera administrativa lo que se busca, precisamente, es
evitar que tales decisiones dependan de la voluntad o el arbitrio de una
persona o un grupo de personas, y no de reglas y principios objetivos que se
apliquen de forma neutral y transparente.
Se insiste, el hecho de que sean
los Superintendentes los que provean los cargos de cada una de sus entidades no
implica en forma alguna, que el funcionario pueda tomar la decisión en cuestión
de forma libre y arbitraria, sin tener en cuentan las reglas legales y
reglamentarias aplicables. De hecho, la Ley 909 de 2004 establece en su
artículo 11 que una de las facultades que le permite a la Comisión Nacional del
Servicio Civil “remitir a las entidades, de oficio o a solicitud de los
respectivos nominadores, las listas de personas con las cuales se deben proveer
los empleos de carrera administrativa que se encuentren vacantes
definitivamente, de conformidad con la información que repose en los Bancos de
Datos” [literal f].
5.2.1.3. Pero, además de que la consecuencia
normativa que según la demanda se sigue del numeral 10.1 no es evidente (que
se va a entender que las Superintendencias administran el sistema de carrera de
su entidad), con base en la cual los accionantes reclaman la
inconstitucionalidad por consecuencia, no se ofrece argumento adicional alguno
para sustentar la inconstitucionalidad de la norma. En tal sentido, reitera la
Sala que las normas legales expedidas y sancionadas por el sistema político, se
presumen constitucionales; si un ciudadano desea que sean declaradas
inconstitucionales, debe aportar razones suficientes que así lo muestren y, en
ejercicio de sus derechos políticos, adelantar el juicio correspondiente.
5.2.1.4. En resumen, al igual que lo sostiene el Ministerio
Público, la Corte Constitucional considera que el legislador extraordinario no
desconoce las competencias constitucionales de la Comisión Nacional del
Servicio Civil, al establecer que los empleos del sistema específico de carrera
serán provistos por los Superintendentes ‘de acuerdo con las formas de provisión
de empleos’ establecidas en el Decreto Ley 775 de 2005. Por tanto, cumplir tal
función no implica, necesariamente, administrar el Sistema de Carrera
específico respectivo.
5.2.1.5.  Ahora, si bien para la Sala es claro que una
interpretación acorde a la Constitución Política no puede dejar duda de las
competencias de la Comisión Nacional del Servicio Civil y que los funcionarios
tienen el deber de interpretar las normas a la luz del orden constitucional
vigente, reconoce que existe el riesgo de que las normas acusadas puedan ser
interpretadas intentando expandir el ámbito de competencia de las
Superintendencias, en desmedro de la Comisión Nacional del Servicio Civil,
afectando así el diseño constitucional expuesto previamente.
El riesgo de que las normas reglamentarias con fuerza de ley
acusadas puedan ser interpretadas de forma contraria a la Constitución surge de
la redacción misma de tales textos normativos. En la medida en que al momento
de ser concebidos se consideraba que los sistemas de carrera en las
Superintendencias serían administrados por estas mismas entidades, la redacción
de las competencias que le fueron asignadas, no eran sensibles a las
competencias de la Comisión Nacional del Servicio Civil. Se entendió que las mismas
sólo se mantendrían en lo referente a la vigilancia de esos sistemas específicos
de carrera.
Al juez constitucional le corresponde por tanto, armonizar y
compatibilizar los diferentes valores y principios constitucionales en juego.
Primero, debe proteger el orden constitucional vigente e impedir que normas de
inferior rango o jerarquía, especialmente cuando no tienen origen en un foro y
un proceso democrático, lo cual, en el presente caso, significa proteger las
competencias de la Comisión Nacional del Servicio Civil. Pero a la vez, le
corresponde proteger el orden legal y reglamentario establecido. El principio
de conservación del derecho impide al juez optar por declarar inconstitucional
las normas sometidas a su consideración, ante cualquier posible contradicción o
confrontación del orden constitucional. La dificultad y el costo social que
tiene el proceso de construcción de las reglas con valor jurídico debe ser considerada
por el juez constitucional, intentando preservar su existencia y vigencia hasta
donde sea posible.[40]
En tal medida, en aquellos casos en los que se considere que
la redacción inicial de las normas acusadas puede generar el riesgo de
desconocer las competencias de la Comisión Nacional del Servicio Civil, debido
a los presupuestos desde los cuales se partió en el momento de su redacción,
serán declarados inexequibles aquellos apartes claramente contrarios, que al
ser suprimidos evitan el riesgo de la interpretación que desconoce la Carta
Política, o declarando exequible la norma, pero a condición de no interpretarla
desconociendo las competencias de la Comisión. De esta manera se respetan las
competencias constitucionales de dicha comisión no sólo en materia de
vigilancia del sistema de carrera, sino también, en materia de administración
del mismo.
Por tanto, se declarará constitucional la norma acusada, por
los cargos analizados, pero advirtiendo expresamente en la parte resolutiva que
se hace bajo el entendido que “los Superintendentes deberán respetar la función
de administración del Sistema específico de carrera de las Superintendencias,
que compete a la Comisión Nacional del Servicio Civil”, para evitar que la
norma pueda ser interpretada de otra manera, contrariando el orden
constitucional vigente.
5.2.2. Artículo 20 del Decreto
Ley 775 de 2005
Artículo 20. Inscripciones.
Las inscripciones se harán en la Superintendencia convocante
en el término previsto en la convocatoria y podrá hacerse por el medio o medios
habilitados para este fin en la respectiva Superintendencia. Los
aspirantes deberán diligenciar el formulario de inscripción que estará
disponible en el área de atención al público y en la página electrónica de cada
Superintendencia.
No se podrá exigir la
presentación personal del formulario para la inscripción. Los documentos que
acrediten las condiciones exigidas, podrán anexarse en copia simple.
5.2.2.1. El articulo 20 acusado
se ocupa de regular las inscripciones, advirtiendo que estas se harán ‘en la
Superintendencia convocante’, en el término previsto en la convocatoria y
podrá hacerse por el medio o medios habilitados para este fin ‘en la
respectiva Superintendencia’. Para los accionantes los apartes normativos
señalados son inconstitucionales por consecuencia, puesto que presuponen que
las Superintendencias son las que administran los sistemas de carrera
específicos y no la Comisión Nacional del Servicio Civil.[41]
5.2.2.2. La Sala no comparte el
argumento de los accionantes. Indicar que en una determinada institución se
realice el acto físico de la inscripción, o que se haga de acuerdo a los medios
habilitados para ello, en modo alguno implica necesariamente, que se deba
presuponer que es la Superintendencia, y no la Comisión Nacional, la que
administra el sistema de carrera específico. La única expresión que puede
generar un equívoco es la palabra ‘convocante’ que puede llevar a pensar que es
la Superintendencia la que en sentido estricto convoca al concurso y no la
Comisión Nacional.
5.2.2.3. Nuevamente, una lectura
de las disposiciones reglamentarias con fuerza de ley acusadas dentro del
presente proceso a la luz del orden constitucional vigente, no debería llevar a
un funcionario a desconocer la autoridad dada por la Carta Política a la
Comisión Nacional del Servicio Civil.
Para evitar que la norma acusada
pueda ser interpretada de forma tal que se desconozca la competencia
constitucional asignada a la Comisión Nacional del Servicio Civil, la Sala
considera que basta declarar la inconstitucionalidad de la expresión ‘convocante’
contenida en el artículo 20 acusado. En esta oportunidad, a diferencia de la
norma analizada previamente, no es necesario condicionar la interpretación de
la disposición declarada exequible. Esta vez, basta con excluir la expresión en
cuestión para proteger, por un lado, la competencia constitucional de la
Comisión Nacional y, a la vez, respetar el principio de conservación del
derecho, permitiendo que la mayor parte del texto normativo estudiado se
mantenga vigente en el ordenamiento.  Por tanto, se declarará la exequibilidad del
artículo 20 del Decreto Ley 775 de 2005, a excepción de la expresión ‘convocante’ que se declarará inexequible.
5.2.3. Artículo 23 del Decreto
Ley 775 de 2005
Artículo 23. Pruebas o
instrumentos de selección. Las pruebas o instrumentos de selección tienen
como finalidad evaluar la capacidad, adecuación, competencia, idoneidad y
potencialidad del aspirante y establecer una clasificación de los mismos
respecto a las calidades requeridas para desempeñar con efectividad y
eficiencia las funciones y responsabilidades de un cargo. La valoración de
estos factores se efectuará a través de medios que respondan a criterios de
objetividad e imparcialidad con parámetros previamente determinados.
Los medios de valoración serán
determinados por cada Superintendencia de acuerdo con la naturaleza y el
perfil de los empleos a ser provistos. A cada prueba se le asignará un peso
teniendo en cuenta la naturaleza y el perfil de los empleos a ser provistos.
Dentro de las pruebas que se
podrán utilizar están:
[…]
23.4 Entrevista. Cuando en un
concurso se programe entrevista, esta será grabada, tendrá un número plural de
evaluadores y no podrá tener un valor superior al quince por ciento (15%)
dentro de la calificación total del concurso. Los objetivos y estructura de la
entrevista, así como los aspectos relevantes de las respuestas dadas por el
entrevistado, quedarán consignados en formularios previamente adoptados por
cada Superintendencia.
23.5 Análisis de antecedentes.
[…]
5.2.3.1. El artículo 23 acusado
se ocupa de establecer las pruebas o instrumentos de selección que tienen como
finalidad evaluar las condiciones de los aspirantes. En el segundo inciso de la
norma se consagra que los medios de valoración serán determinados ‘por cada
Superintendencia’ de acuerdo con la naturaleza y el perfil de los empleos a
ser provistos. Esta función es cuestionada por los accionantes junto con otra
establecida en el cuarto numeral del artículo, a saber: la función de cada Superintendencia
de adoptar los formularios para las entrevistas.[42]
5.2.3.2. Para la Sala, la función
de fijar los medios de valoración establecida en el segundo inciso, no implica
desconocer de forma evidente y necesaria la competencia de la Comisión Nacional
del Servicio Civil para administrar el sistema de carrera específica. De hecho,
prima facie, parece razonable que la propia Superintendencia pueda
indicar medios de valoración de los candidatos, de acuerdo con la naturaleza y
el perfil de los empleos a ser provistos. El que sea la Comisión Nacional la
encargada de administrar y dirigir el proceso, en modo alguno puede implicar la
exclusión total de las Superintendencias del desarrollo de un asunto que es de
toda su incumbencia (la selección de personal humano capacitado y con mérito
para asumir sus funciones). Los aportes que se hacen al proceso manera genérica,
orientados a brindar elementos para determinar las capacidades y habilidades
que se requieren de los candidatos, así como las formas de evaluarlos, sólo
pueden ser bienvenidas. No excluyen competencia constitucional alguna.
5.2.3.3. El problema sería, por
tanto, que la competencia consagrada en el artículo 23, debido a su redacción, podría
ser entendida de manera excluyente, en el sentido de fijar una competencia
privativa en las Superintendencias, lo cual desconocería la competencia
constitucional de la Comisión Nacional del Servicio Civil. El riesgo de que la
norma pueda ser interpretada de esta manera contraria al ordenamiento
constitucional, lleva a la Sala a tomar una decisión de exequibilidad
condicionada, facilitando el que la norma pueda interpretarse de tal manera que
asegure el imperio de la Constitución.
5.2.3.4. Algo similar ocurre con
la función cuestionada, que se contempla en el cuarto numeral del artículo 23
acusado. Que sea la Superintendencia la que adopte los formularios para las
entrevistas no implica el desconocimiento de la competencia de administración
del sistema de carrera específico, si esta función se ejerce respetando el
orden constitucional vigente, esto es, las competencias propias de la Comisión.
La Superintendencia puede cumplir tal función, siempre y cuando la adopción de
tales cuestionarios no desconozca los parámetros que, en virtud del orden
jurídico vigente y sus competencias, establezca la Comisión Nacional del Servicio
Civil. En esta ocasión también, la redacción de la norma, debido a los
presupuestos de los que partió, no es sensible a respetar y proteger las
competencias constitucionales. Sin embargo, en este caso es factible
interpretar el numeral acusado de manera conforme a la Carta, esto es, de una
forma en que no se afecta la competencia constitucional propia de la Comisión.
5.2.3.5. En consecuencia, se
declarará la exequibilidad del inciso segundo y del numeral 4 del artículo 23
del Decreto Ley 775 de 2005, bajo el entendido que se deberá respetar y
reconocer la función constitucional de administración del Sistema específico de
carrera de la Superintendencia, en cabeza de la Comisión Nacional del Servicio
Civil.
5.2.4. Artículo 32 del Decreto
Ley 775 de 2005
Artículo 32. Suspensión de
las actuaciones administrativas. Cuando el Superintendente, tenga
información sobre hechos constitutivos de presuntas irregularidades en la
aplicación de las normas de carrera o de la violación de los derechos
inherentes a ella, podrá suspender el trámite administrativo y deberá adoptar
las medidas necesarias para corregir las anomalías, incluida la posibilidad de
reiniciar el proceso, siempre que no se hayan proferido actos administrativos
con contenido particular y concreto relacionados con los derechos de carrera, a
menos que la irregularidad sea atribuible al seleccionado dentro del proceso de
selección.
[…]
5.2.4.1. El artículo 32 acusado
se ocupa de la suspensión de las actuaciones administrativas. Para los
accionantes, el contenido normativo acusado de inconstitucional, es que se
consagre en cabeza del Superintendente la posibilidad de suspender el trámite
administrativo del concurso, ‘cuando tenga información sobre hechos
constitutivos de presuntas irregularidades en la aplicación de las normas de
carrera o de la violación de los derechos inherentes a ella’.[43]
5.2.4.2. Para la Sala Plena de la
Corte, la inconstitucionalidad por consecuencia en este caso no es necesaria ni
evidente, como lo alegaron los accionantes. Tener la posibilidad de suspender
un concurso, ante la información de que están teniendo lugar irregularidades,
no implica necesariamente suponer que se tiene la función de administrar el
sistema de carrera específico respectivo. Se trata de una herramienta
excepcional que busca atender una situación de urgencia, que no pueda ser
enfrentada a través del conducto regular, por parte de la Comisión Nacional del
Servicio Civil. Si la Superintendencia ejerce esta competencia de forma
razonable constitucionalmente [esto es, de forma excepcional, para atender
situaciones urgentes, y reconociendo las funciones constitucionalmente
otorgadas a la Comisión Nacional del Servicio Civil] no se afectará la Carta
Política.
5.2.4.3. No obstante, la
redacción de la norma, parte del supuesto que la administración del sistema específico
de carrera correspondía a la propia Superintendencia, siendo por tanto, insensible
al respeto de las competencias propias de la Comisión. Este riesgo de
interpretación contraria a la Constitución, lleva a la Sala, como en los casos
anteriores, a condicionar la interpretación de la norma. La administración y
vigilancia del sistema específico de carrera de las superintendencias, como se
dijo, corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil. La aplicación de
la regla jurídica analizada, por tanto, no puede valerse de la forma de
redacción para pretender excluir tal mandato.
De tal suerte que se declarará la
exequibilidad del artículo 32 del Decreto Ley 775 de 2005, por los cargos
analizados, bajo el entendido que se deberá respetar y reconocer la función
constitucional de administración del Sistema específico de carrera de la
Superintendencia, en cabeza de la Comisión Nacional del Servicio Civil.
5.2.5. Artículo 33 del Decreto
Ley 775 de 2005
Artículo 33. Registro Público
del Sistema Específico de Carrera Administrativa de las Superintendencias.
Habrá un Registro Público del Sistema Específico de Carrera Administrativa de
las Superintendencias que contendrá los datos y procedimientos que establezca la
Comisión Nacional del Servicio Civil. Estará integrado al sistema unificado de
información de personal para que sus datos puedan ser empleados en la
planeación y la gestión de los recursos humanos del sector público. Cada
Superintendencia diseñará un aplicativo por parte de las áreas de informática
y/o sistemas que permita llevar el registro bajo los mismos parámetros técnicos
de captura de información, consulta, estadísticas, expedición de
certificaciones y seguridad de la información.
5.2.5.1. El artículo 33 acusado
se refiere al registro público del sistema específico de carrera administrativa
de las superintendencias. A juicio de los accionantes se debería declarar
inconstitucional, por consecuencia, la función que se establece al final del
artículo, cuando se advierte que ‘cada superintendencia diseñará un
aplicativo por parte de las áreas de informática y/o sistemas que permita
llevar le registro bajo los mismos parámetros técnicos de captura de
información, consulta, estadísticas, expedición de certificaciones y seguridad
de la información’.[44]
5.2.5.2. Para la Corte el
argumento no es de recibo. Tener la competencia para diseñar un aplicativo para
llevar un registro, no implica que las Superintendencias tengan la competencia
para administrar el sistema de carrera específico. La función establecida en la
norma, no presupone, por tanto, desconocer el parámetro constitucional
identificado. No se da el fenómeno alegado de inconstitucionalidad por
consecuencia. Por ello, se declarará la exequibilidad del artículo 33 por los
cargos analizados.
5.2.6. Artículo 37 del Decreto
Ley 775 de 2005
Artículo 37.  Instrumentos
para la evaluación del desempeño laboral. El Superintendente aprobará,
mediante resolución, los instrumentos de evaluación de desempeño laboral para
los servidores públicos de la Superintendencia respectiva.
En dichos instrumentos, se
determinarán los sujetos de evaluación, los responsables de evaluar, la
metodología para la evaluación, los factores a evaluar, los rangos de
puntuación, el peso porcentual de cada uno de ellos y los plazos para evaluar.
Parágrafo. Mientras se
adoptan los instrumentos de evaluación del desempeño laboral, se aplicarán los
instrumentos tipo que establezca la Comisión Nacional del Servicio Civil.
5.2.6.1. La última de las normas
acusadas por los accionantes de ser inconstitucionales por consecuencia, una
vez se establece la inconstitucionalidad de la facultad de administración de
los sistemas de carrera específicos que, a juicio de la Corte
Constitucionalidad, no implican tal efecto, es el artículo 37 del Decreto Ley
en cuestión. En esta norma se establecen los instrumentos para la evaluación
del desempeño laboral, indicando que el Superintendente aprobará, mediante
resolución, los instrumentos de evaluación de desempeño para los servidores
públicos de la Superintendencia respectiva.[45]
5.2.6.2. En este, caso, la
función que se concede a la superintendencia no implica, necesariamente, que la
Superintendencia tenga la facultad de administrar el sistema de carrera
específica. No se trata de una actividad administrativa que define en tal grado
el sistema de carrera, que no concederla a la Comisión Nacional del Servicio
Civil implique privarla de sus competencias constitucionales. Se trata, para
esta Sala, de una función que puede ser compatible con las competencias de la
Comisión, si se ejercen armónicamente con el resto del orden constitucional
vigente. En consecuencia, se declarará la exequibilidad del artículo 37 del
Decreto Ley 775 de 2005, bajo el entendido que se deberá respetar y reconocer
la función constitucional de administración del Sistema específico de carrera
de las Superintendencias, en cabeza de la Comisión Nacional del Servicio Civil.
A continuación, pasa la Sala a
analizar aquellas normas que para esta Corte sí implican una tensión con las
competencias constitucionales que han sido reconocidas por la jurisprudencia
constitucional a la Comisión Nacional del Servicio Civil.
5.3. Funciones que asignadas a
la Superintendencias que implican desconocer las competencias de la Comisión
Nacional del Servicio Civil
Algunas de las disposiciones
acusadas, como lo indican los accionantes, presuponen la competencia de cada
una de las Superintendencias para administrar sus propios sistemas específicos
de carrera administrativa. En tales casos, si se estaría ante
inconstitucionalidades por evidencia, tal como lo sostienen ellos y algunos de
los intervinientes, como es el caso del Ministerio Público.
5.3.1. El artículo 14 del
Decreto Ley 755 de 2005
Artículo 14.  Competencia
para adelantar los concursos. Los concursos o procesos de selección serán
adelantados por cada Superintendencia, bajo la vigilancia de la Comisión
Nacional del Servicio Civil.
Para la ejecución total o
parcial de los concursos o procesos de selección, las superintendencias
podrán suscribir contratos con universidades públicas y privadas, instituciones
de educación superior o entidades especializadas que demuestren su competencia
técnica, capacidad logística y cuenten con personal con experiencia en procesos
de selección de personal, tales como el Instituto Colombiano para el Fomento de
la Educación Superior, Icfes. Asimismo, podrán suscribir convenios
interadministrativos con otras superintendencias para la realización de
procesos de selección, elaboración y aplicación de pruebas y apoyo logístico.
El primer inciso del artículo 14
acusado establece que los concursos o procesos de selección serán adelantados
por cada Superintendencia, bajo la vigilancia de la Comisión Nacional del
servicio Civil.[46]
Se trata de una disposición que prácticamente reitera lo dicho por el artículo
6° del Decreto Ley 775 de 2005, previamente analizado. En tal medida, la Sala
tomará respecto a esta norma la misma decisión adoptada con relación a la
anterior, declarando inconstitucional las expresiones ‘cada
Superintendencia, bajo la vigilancia de’. De esta manera, el primer inciso
de la norma dirá: “Los concursos o procesos de selección serán adelantados
por la Comisión Nacional del Servicio Civil.”
El segundo inciso del artículo 14
acusado, contempla dos contenidos. En primer lugar autoriza a las
Superintendencias a suscribir contratos con Universidades u otras entidades
especializadas que ‘demuestren su competencia técnica, capacidad logística y
cuenten con personal con experiencia en procesos de selección de personal’.
En segundo lugar se autoriza a la Superintendencia a suscribir convenios con
otras superintendencias para la realización de procesos de selección,
elaboración y aplicación de pruebas y apoyo logístico.[47]
En el primer caso la Sala le
concede la razón a los accionantes. Al fijarse la función de contratación con
Universidades y demás entidades especializadas en cabeza de la Superintendencia
respectiva, se está presuponiendo que la Superintendencia administra el sistema
de carrera específico. El segundo inciso del artículo 14 está dirigido al
administrador del Sistema de Carrera específico, a la entidad que debe tener la
facultad de decidir qué entidades convocar para materializar la realización del
concurso. En tal medida, conceder tales facultades a las Superintendencias, sí
presupone la existencia del artículo 6°, tal cual como había sido expedido
originalmente y no como seguirá vigente luego de la presente decisión. Por
ello, la Sala considera que la decisión de declarar inconstitucional
parcialmente aquella norma (el artículo 6°) que daba competencia a las
superintendencias para administrar el sistema de carrera específico, implica la
inconstitucionalidad parcial, por consecuencia, del inciso segundo del artículo
14 acusado, en tanto contempla una facultad determinante para la administración
del sistema de carrera específico (elegir y contratar las entidades que
realizaran el concurso).
Con relación a la segunda parte
del segundo inciso del artículo 14 acusado, la Sala no le concede la razón a
los accionantes. Si ya ha quedado claro al expulsar del inciso segundo de la
norma la expresión las superintendencias que la administración del sistema de
carrera específico corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil y que
es a esta entidad a la que le compete realizar los convenios y contratos
necesarios para instrumentalizar los concursos a que haya lugar, ¿en qué medida
se compromete la competencia de administrar el sistema, al permitirle a la Comisión
Nacional la posibilidad de contratar con las superintendencias? Será la propia
Comisión Nacional la que establezca cuándo procede llevar a cabo tal tipo de
convenios. Es sólo una posibilidad, más no una imposición. Así pues, al no ser
evidente que se la competencia establecida en esta segunda parte del inciso del
artículo 14 acusado implique un desconocimiento de la competencia
constitucional de la Comisión Nacional del Servicio Civil para administrar el
sistema de carrera específico de las superintendencias, se declarará la
exequibilidad de esta parte por los cargos analizados.
En resumen, se declarara la
exequibilidad del artículo 14 acusado, a excepción de las expresiones ‘cada
Superintendencia, bajo la vigilancia de’ y ‘las superintendencias’,
contenidas en los incisos primero y segundo, respectivamente, por cuanto se
trata de funciones propia de la entidad que tenga la competencia para
administrar los sistemas de carrera específicos de las superintendencias, la
cual, de acuerdo a lo dispuesto en la presente sentencia y en la jurisprudencia
constitucional aplicable, corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil.
5.3.2. Artículo 15 del Decreto
Ley 775 de 2005
Artículo 15. Organización
y ejecución de los concursos. La organización y ejecución de los concursos
en cada Superintendencia estará a cargo de la Secretaría General o de la
dependencia que haga sus veces.
El artículo 15 acusado se ocupa
de establecer la competencia al interior de la Superintendencias, para la organización
y ejecución de los concursos, en cabeza de la Secretaria General o de la
dependencia que haga sus veces.[48]
Se trata de una norma que, evidentemente, presupone la competencia que otorgaba
el artículo 6° del Decreto Ley acusado a las Superintendencias para administrar
el sistema de carrera específico de su dependencia.  Al haber sido decidido que
otorgar dicha competencia a las Superintendencias es una decisión de carácter
normativo contraria a la Constitución Política, el artículo 15 acusado deviene,
por consecuencia, inconstitucional. En otras palabras, el ordenamiento no tiene
que establecer cuál es la dependencia encargada en una entidad de adelantar una
función que no le compete a dicha entidad. Por tanto, se declarara la
inconstitucionalidad del artículo 15 del Decreto Ley 775 de 2005.
5.3.3. Artículo 17 del Decreto
Ley 775 de 2005
Artículo 17. Elaboración y
contenido de la convocatoria. La convocatoria para el concurso y sus
modificaciones serán suscritas por el Superintendente; obliga a
la administración, a las entidades contratadas para la realización del concurso
y a los participantes.
El contenido de la
convocatoria será determinado en el reglamento que expida el Gobierno Nacional.
El artículo 17 acusado se ocupa
de establecer la competencia de suscribir la convocatoria para el concurso y
sus modificaciones al Superintendente respectivo, advirtiendo que la misma ‘obliga
a la administración, a las entidades contratadas para la realización del
concurso y a los participantes’.
El segundo inciso de la norma
advierte que el contenido de la convocatoria será determinado en el reglamento
que expida el Gobierno Nacional.
Para la Sala nuevamente tienen
razón los accionantes.[49]
El artículo 17 acusado contempla dos funciones que presuponen que sean las
superintendencias y no la Comisión Nacional del Servicio Civil, las entidades
que administren el sistema de carrera administrativa específico de cada una de
ellas. La función de suscribir la convocatoria para el concurso y sus
modificaciones, en cabeza de cada Superintendente, sí priva a la Comisión
Nacional de las competencias constitucionales que ostenta.
No obstante, la Sala considera
que no asiste la razón a los accionantes, en cuanto a la acusación en contra de
la función de determinar el contenido de la convocatoria, mediante un
reglamento que expida el Gobierno Nacional.[50]
Este aparte normativo no implica, necesaria y evidentemente, la función de
administrar el sistema de carrera específico. Es decir, no implica una
consecuencia inconstitucional. Por tanto, cuando en su inciso segundo establece
que el ‘contenido de la convocatoria será determinado en el reglamento que
expida el Gobierno Nacional’ no se puede entender que se está desconociendo
la función constitucional de la Comisión Nacional del Servicio Civil. Tal cual
como fue diseñada originalmente la norma, la función que se otorgó al Gobierno
Nacional, se constituye en un balance al ejercicio del poder establecido por el
administrador del Sistema. Originalmente, era un balance al poder de las
superintendencias; luego de la presente decisión de constitucionalidad, se ha
de entender que es un contrapeso al ejercicio del poder por parte de la
Comisión Nacional del Servicio Civil. Con relación al segundo inciso del
artículo, se debe concluir que no se da la inconstitucionalidad por
consecuencia alegada por los accionantes.
Al respecto cabe precisar que la Ley
909 de 2004, ‘Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público,
la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones’,
en su artículo 11, establece las funciones que, en ejercicio de las
atribuciones relacionadas con la responsabilidad de la administración de la
carrera administrativa, corresponden a la Comisión Nacional del Servicio Civil.
La primera de ellas consiste en establecer los lineamientos generales con que
se desarrollarán los procesos de selección para la provisión de los empleos de
carrera administrativa de las entidades a las que se les aplica la ley, pero ‘de
acuerdo con la ley y los reglamentos’. No se encuentra entonces
contradicción alguna con la Constitución en lo que al segundo inciso del
artículo 17 acusado se refiere.
Por tanto, se declarará la
exequibilidad del artículo 17 del Decreto Ley 775 de 2005, a excepción de las expresiones ‘serán suscritas por el Superintendente;’ contenidas en
el primer inciso de la norma, que se declararán inexequibles. De esta manera,
la lectura del artículo 17 sería concordante con el artículo 6° del mismo
Decreto Ley 775 de 2005,[51]
tal como quedará de acuerdo con la decisión de constitucionalidad que se adopta
en la presente sentencia. Queda entonces claro que la convocatoria para el
concurso y sus modificaciones corresponde a la Comisión Nacional del Servicio
Civil, como lo dispone la Constitución Política, no a cada una de las
Superintendencias.
5.3.4. Artículo 21 del Decreto
Ley 775 de 2005
Artículo 21. Reclamaciones de
los aspirantes no admitidos. Los aspirantes no admitidos a un concurso
podrán presentar reclamaciones dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a
la fijación de la lista de aspirantes de admitidos y no admitidos al concurso.
Dichas reclamaciones serán resueltas dentro de los cinco (5) días hábiles
siguientes, en única instancia, por el jefe de la unidad de personal o quien
haga sus veces. Contra la decisión procede el recurso de reposición, el
cual deberá ser interpuesto dentro de los dos (2) días hábiles siguientes y
resuelto dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a su presentación.
El artículo 21 acusado se ocupa
de establecer el procedimiento de las reclamaciones de los aspirantes no
admitidos. Para los accionantes, una de las funciones allí considerada
devendría inconstitucional, como consecuencia de la decisión adoptada con relación
al artículo 6° del Decreto Ley 775 de 2005. A saber: establecer la competencia para resolver las reclamaciones, dentro de los cinco días hábiles siguientes, en
única instancia, ‘por el jefe de la unidad de personal o quien haga sus
veces’, en la respectiva Superintendencia.[52]
Para la Sala Plena es claro que
los accionantes tienen la razón. Resolver las reclamaciones de los aspirantes
no admitidos, en única instancia, es un asunto estructural del proceso mediante
el cual se pretendan proveer cargos en una Superintendencia. De hecho, en la
legislación que se ocupa de las funciones generales de la Comisión Nacional del
Servicio Civil en el sistema de carrera general, se establece que la función de
atender las reclamaciones al proceso de concurso, se ejercen en virtud de las
competencias propias de vigilancia del sistema. En efecto, la Ley 909 de 2004
contempla tales funciones en el artículo 12, que define las atribuciones que
debe cumplir la Comisión Nacional del Servicio Civil en ejercicio de las
funciones de vigilancia, no en el artículo 11 de la misma Ley, que como se
indicó, se ocupa las funciones que corresponden a la Comisión Nacional, en
ejercicio de la responsabilidad de la administración de la carrera
administrativa.  Se trata por tanto, de un aspecto primordial de la función de vigilancia
del sistema de carrera específico que no correspondía a las Superintendencias,
incluso en la versión original del artículo 6° del Decreto 775 de 2005. Dejar la
competencia de las reclamaciones en el jefe de unidad de personal de la
Superintendencia, o quien haga sus veces, a juicio de la Sala sí implica una
necesaria y evidente inconstitucionalidad por consecuencia, una vez se ha
definido que es la Comisión Nacional del Servicio Civil, y no cada
superintendencia, quien administra y vigila el respectivo sistema de carrera
específico de estas entidades. Como se dijo previamente, una norma no puede
establecer cuál es la dependencia de una entidad (de la Superintendencia
respectiva) que tiene el deber de realizar una determinada función, cuando tal
función no corresponde a esa entidad sino a otra (a la Comisión Nacional del
Servicio Civil, según los artículos 125 y 130 de la CP y la jurisprudencia
constitucional aplicable citada previamente).
Por ello, se declarara la
exequibilidad del artículo 21, por los cargos analizados, a excepción de las
expresiones ‘por el jefe de la unidad de personal o quien haga sus veces’
que se declararan inexequibles.
5.3.5. Artículo 28 del Decreto
Ley 775 de 2005
Artículo 28. Reclamaciones
por inconformidad en los resultados de las pruebas. Los participantes en un
proceso de selección podrán presentar reclamaciones por inconformidad con los
resultados obtenidos en las pruebas de selección ante el Secretario General,
dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a la publicación del resultado de
la prueba, quien decidirá en única instancia dentro de los diez (10) días
hábiles siguientes a la presentación de la reclamación. En los eventos en que
las pruebas sean eliminatorias, la posibilidad de reclamar se predica respecto
de cada una de las pruebas. En los eventos en que las pruebas sean
clasificatorias, la posibilidad de reclamar será única al momento de darse a
conocer el resultado del proceso de selección.
El artículo 28 acusado se ocupa
de establecer el procedimiento de las reclamaciones por inconformidad en los
resultados de las pruebas, fijando la competencia en la Superintendencias para
que éstas, a través del Secretario General, las resuelvan, en única instancia,
dentro de los 10 días siguientes.  Se trata por tanto, de una situación análoga
a la del artículo 21. Se establece una competencia en una dependencia de las
Superintendencias, suponiendo que son éstas las que administran y adelantan los
concursos al interior de sus entidades. De hecho, como se indicó, suponen
funciones que comprometen la competencia de vigilancia, y no sólo de
administración del sistema de concurso específico, ambas en cabeza de la
Comisión Nacional del Servicio Civil, por decisión constitucional (arts. 125 y
130, CP). En tal medida se está ante una medida normativa que viola el marco
constitucional aplicable. Por ello, se declarará la exequibilidad del artículo
28 del Decreto Ley 775 de 2005, por los cargos analizados, salvo las expresiones
‘ante el Secretario General’ que se declararán inexequibles.
5.3.6. Artículo 48 del Decreto
Ley 775 de 2005
La última de las normas que
contienen funciones que, a juicio de los accionantes, devienen
inconstitucionales, como consecuencia de la declaración de inexequibilidad parcial
del artículo 6° del mismo Decreto Ley, es el artículo 48, que se ocupa de
establecer los responsables de la Gestión del Sistema.
La norma clara y expresamente
entra en tensión con el orden constitucional vigente como lo sostienen los
accionantes, puesto que presupone que la administración del sistema de carrera
específico corresponde a cada una de las superintendencias y no a la Comisión
Nacional del Servicio Civil. Tal como lo indica literalmente la disposición, se
reconocen funciones a la Secretaria General de cada Superintendencia ‘en relación
con la administración del sistema específico de carrera’. Concretamente,
los accionantes cuestionan las funciones establecidas en los primeros diez
numerales de los trece que contempla el artículo. La simple lectura de las
funciones contempladas en estos, ratifica que se trata de asuntos centrales a
la administración del sistema de concurso específico. A saber,
“48.1 Establecer de acuerdo con
este decreto y los reglamentos, los lineamientos generales con que se
desarrollarán los procesos de selección para la provisión de los empleos de
carrera administrativa de las superintendencias.
48.2 Conformar, organizar y
manejar el Banco de Datos de ex empleados con derechos de carrera cuyos cargos
hayan sido suprimidos y que hubieren optado por ser reincorporados, de la
respectiva Superintendencia.
48.3 Realizar los procesos de
selección para el ingreso a los empleos públicos del sistema específico de
carrera, directamente o a través de las universidades públicas o privadas,
instituciones de educación superior, que contrate la entidad para tal fin, o el
Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes.
48.4 Determinar, de acuerdo con
las responsabilidades, funciones, conocimientos, competencias, capacidades,
habilidades y experiencia que se requieran para el desempeño del empleo a
proveer, las pruebas a realizar y/o el complemento especial a los instrumentos
de selección; el porcentaje de cada una de las pruebas y el puntaje mínimo
aprobatorio para las pruebas eliminatorias.
48.5 Elaborar el proyecto de
convocatoria para el proceso de selección, de manera que responda a los
requerimientos legales y parámetros técnicos definidos para su realización.
48.6 Participar en la
elaboración de las diferentes pruebas que se apliquen dentro del concurso.
48.7 Conocer y decidir sobre las
reclamaciones que presenten los participantes respecto de los procesos de
selección o concursos.
48.8 Expedir las certificaciones
de inscripción en carrera que le soliciten y efectuar todas las anotaciones en
el registro, con fundamento en los resultados de los procesos de selección.
48.9 Implantar, conjuntamente
con el jefe de planeación o quien haga sus veces, el sistema de evaluación del
desempeño al interior de cada Superintendencia, de acuerdo con las normas
vigentes; establecer los instrumentos necesarios para la aplicación de las
normas sobre evaluación del desempeño de los empleados del sistema específico
de carrera administrativa y efectuar el control y el seguimiento a dicho
sistema.
48.10 Diseñar los instrumentos
para la evaluación del desempeño, para aprobación del Superintendente.
[…]”
En este caso se está frente a una
inconstitucionalidad por consecuencia, esto es, una norma que deviene
inconstitucional, por cuanto otra norma, necesaria para la existencia de la
primera, ha sido previamente considerada inconstitucional. Es una situación que
suele ocurrir, por ejemplo, con los decretos legislativos, una vez son
declaradas inconstitucionales las normas cuya vigencia se requería para
aquellos puedan tener validez en el orden constitucional vigente.[53] Pero la inconstitucionalidad
por consecuencia también ha sido considerada en casos de demandas en que se
controvierte una norma de inconstitucionalidad, y se solicita, como
consecuencia la declaratoria de una segunda norma que depende de la primera.[54] En este caso
ocurre justamente esto.
Los numerales contemplados en el
artículo 48, acusados en el presente proceso, suponen la existencia del
artículo 6°, tal como había sido concebido originalmente, estableciendo la
competencia de las Superintendencias para administrar los sistemas de carrera
específicos respectivos. La decisión de inconstitucionalidad de esta
disposición legal supone, en consecuencia, la inconstitucionalidad de las
funciones contempladas en el artículo 48, objeto de la acción de la referencia.
En los diez numerales las
competencias que se asignan al Secretario General de la Superintendencia parte
del mismo supuesto: que la administración del sistema de carrera específico
está en cabeza de la propia superintendencia. Al haberse establecido que tal
parámetro normativo era contrario a la Constitución y, por tanto, inexequible,
las funciones contenidas en los 10 primeros numerales del artículo 48, devienen
inconstitucionales por consecuencia evidente y necesariamente. Debe anotarse
que en el artículo 48 existen tres numerales más con relación a los cuales la
Sala Plena no realizará pronunciamiento alguno. En primer lugar, por cuanto la
demanda nunca se refirió a tales apartes de la norma. No fueron objeto de la demanda
y, por tanto, tampoco del proceso de la referencia. En segundo lugar, la Sala
advierte que, prima facie, se trata de funciones que no presuponen el tener la
competencia para administrar el sistema de carrera administrativa específico
del que se trate.[55]
En consecuencia, se declarará
exequible el artículo 48 del Decreto Ley 775 de 2005, por los cargos
analizados, a excepción de las expresiones ‘en relación con la administración
del sistema específico de carrera’, contenida en el inciso primero, y de los
numerales 48.1, 48.2, 48.3, 48.4, 48.5, 48.6, 48.7, 48.9 y 48.10, que se
declararán inexequibles.
6. Conclusión
En conclusión, (i) el legislador
viola la competencia asignada en la Constitución Política a la Comisión
Nacional del Servicio Civil (arts. 125 y 130, CP) al establecer que cada
Superintendencia administrará el sistema específico de carrera de su entidad, y
no la Comisión Nacional del Servicio Civil. Esta violación es especialmente
grave si la decisión no fue adoptada por el Congreso de la República sino el
Ejecutivo, en su calidad de legislador extraordinario. (ii) Son inconstitucionales
por consecuencia, aquellas funciones otorgadas a las Superintendencias cuando
evidente y necesariamente, tal decisión normativa supone que las
Superintendencias tienen la competencia para administrar el sistema de concurso
específico de su respectiva entidad y no la Comisión Nacional del Servicio
Civil, como lo establece la Constitución Política de Colombia de 1991, según
jurisprudencia constitucional consolidada.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 6° del Decreto Ley 775 de 2005, por los cargos analizados, a
excepción de las expresiones ‘de cada Superintendencia, bajo la vigilancia’
que se declaran INEXEQUIBLES.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE
el numeral 10.1 del artículo 10 del Decreto Ley 775 de 2005, por los cargos
analizados y bajo el entendido que se deberá respetar y reconocer la función
constitucional de administración del Sistema específico de carrera de las
Superintendencias, en cabeza de la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 14 del Decreto Ley 775 de 2005, por los cargos analizados, a
excepción de las expresiones ‘cada Superintendencia, bajo la vigilancia de’
y ‘las superintendencias’, contenidas en los incisos primero y segundo,
respectivamente, que se declaran INEXEQUIBLES.
Cuarto.- Declarar INEXEQUIBLE
el artículo 15 del Decreto Ley 775 de 2005.
Quinto.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 17 del Decreto Ley 775 de 2005, por los cargos analizados, a
excepción de las expresiones ‘serán suscritas por el Superintendente;’
contenidas en el primer inciso de la norma, que se declaran INEXEQUIBLES.
Sexto.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 20 del Decreto Ley 775 de 2005, por los cargos analizados, a
excepción de la expresión ‘convocante’ que se declara INEXEQUIBLE.
Séptimo.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 21 del Decreto Ley 775 de 2005, por los cargos analizados, a
excepción de las expresiones ‘por el jefe de la unidad de personal o quien
haga sus veces’ que se declaran INEXEQUIBLES.
Octavo.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 23 del Decreto Ley 775 de 2005, bajo el entendido que se deberá
respetar y reconocer la función constitucional de administración del Sistema
específico de carrera de las Superintendencias, en cabeza de la Comisión
Nacional del Servicio Civil.
Noveno.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 28 del Decreto Ley 775 de 2005, por los cargos analizados, a
excepción de las expresiones ‘ante el Secretario General’ que se
declaran INEXEQUIBLES.
Décimo.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 32 del Decreto Ley 775 de 2005, por los cargos analizados, bajo el
entendido que se deberá respetar y reconocer la función constitucional de
administración del Sistema específico de carrera de las Superintendencias, en
cabeza de la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Décimo primero.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 33 del Decreto Ley 775 de 2005, por los cargos analizados.
Décimo segundo.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 37 del Decreto Ley 775 de 2005, bajo el entendido que se deberá
respetar y reconocer la función constitucional de administración del sistema
específico de carrera de las Superintendencias, en cabeza de la Comisión
Nacional del Servicio Civil.
Décimo tercero.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 48 del Decreto Ley 775 de 2005, por los cargos analizados, a
excepción de las expresiones ‘en relación con la administración del sistema
específico de carrera’, contenida en el inciso primero, y de los numerales
48.1, 48.2, 48.3, 48.4, 48.5, 48.6, 48.7, 48.9 y 48.10, que se declararán INEXEQUIBLES.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente
con excusa
ALBERTO
ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1]
Auto de 15 de enero de 2013.
[2]
Este numeral del artículo fue declarado exequible
condicionalmente por la Corte Constitucional en la Sentencia C-1122 de 2005 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra); “[…] siempre y
cuando respecto de la expresión “En esta se determinará el peso que tendrán
los instrumentos de selección utilizados y la evaluación final del curso con
cuyo resultado se elaborará la lista de elegibles”, se entienda que
si dentro de los concursos o procesos de selección para proveer cargos de
carrera administrativa en las superintendencias de la Administración Pública Nacional se ha llevado a cabo prueba de conocimientos generales o
específicos, los resultados de ésta no pueden tener un carácter simplemente
eliminatorio, debiéndose reconocerles también un efecto clasificatorio, de
manera tal que, a la hora de elaborar la lista de elegibles, tales resultados
sean computados con los del curso-concurso, conforme a algún porcentaje
preestablecido en la convocatoria, que determine su valor.”
[3]
La acción añade al respecto: “Los sistemas especiales de origen legal,
denominados por el legislador sistemas específicos de carrera, deben ser
administrados y vigilados, sin ninguna excepción y con carácter obligatorio,
por la Comisión Nacional del Servicio Civil.  ||  No queda duda que la
exclusión de competencias prevista en el artículo 130 constitucional para la Comisión es de alcance excepcional y de interpretación restrictiva, y por lo tanto, debe
entenderse que sólo opera para los sistemas especiales de carrera de origen
estrictamente constitucional o, lo que es igual, para aquellos señalados
expresamente por la propia Carta Política y, entre ellos, no se hallan
relacionadas las superintendencias.  ||  De admitirse como válida la tesis
contraria: que el legislador puede asignarle a órganos distintos la función de
administración y/o vigilancia de las carreras especiales de origen legal, la
competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil se vería desplazada y
reducida a la mínima expresión, toda vez que estaría llamada a desarrollarse en
forma casi exclusiva únicamente sobre la carrera general u ordinaria,
convirtiéndose la regla general en la excepción.  ||  Del contenido del
artículo 130 Superior se desprenden dos aspectos puntuales sobre el ámbito de competencia
de la Comisión Nacional del Servicio Civil. El primero, que la referida
competencia de la Comisión se proyecta no sólo sobre el sistema general de
carrera sino también sobre otros que no pueden ser sino los sistemas especiales
de origen legal. El segundo, que las funciones asignadas a la CNSC para administrar y vigilar las carreras se constituye en un imperativo constitucional de
carácter indivisible, en el sentido que tales atribuciones no puede compartirse
con otros órganos ni ser separadas o disgregadas a instancias del legislador,
de modo que la administración y vigilancia corresponden a dos funciones que se
deben ejercer de forma conjunta, inseparable y privativa por la Comisión Nacional del Servicio Civil y no por otros órganos o entidades estatales.  ||  Si se
excluye a la Comisión Nacional del Servicio Civil de la competencia obligatoria
para administrar y vigilar los sistemas especiales de origen legal, se
desconocen sustancialmente los postulados que determinan la existencia y
eficacia del sistema de carrera, toda vez que bajo esa premisa el legislador
estaría facultado para dejar en cabeza de las mismas entidades públicas
nominadoras, a las que decide aplicar un sistema especial de carrera, la
función de administración y vigilancia del sistema patrocinándose así el
monopolio sobre el acceso a la función pública que precisamente la Constitución Política buscó evitar y combatir. […]”.
[4]
En adelante, cuando se utilice esta sigla, se entenderá que se alude a la Comisión Nacional del Servicio Civil.
[5]
Luego de vencido el término para las intervenciones (7 de febrero de 2013), la Superintendencia remitió un segundo escrito ampliando su posición, al cual se hará referencia
en las consideraciones de la sentencia en lo pertinente.
[6]
Añade la Procuraduría: “[…] la facultad otorgada al legislador extraordinario
en el artículo 53-4 de la Ley 909 de 2004 para determinar lo relativo al
ingreso, permanencia,  ascenso  y  retiro del personal de las superintendencias
de la administración pública nacional, con cuyo fundamento se profirió el
Decreto Ley 775 de 2005, debe armonizar con la preceptiva que da facultades de
administración del sistema de carrera de las superintendencias a la Comisión Nacional del servicio Civil, ello es, el artículos 130 Superior. || Ahora bien, debe
tenerse presente que las funciones de las superintendencias se basan
fundamentalmente en la inspección, vigilancia y control de las distintas
entidades y de las prestadoras de servicios públicos para que se mantengan
sometidas al imperio de la ley; devienen del ejercicio del poder de policía que
detenta el Estado, en cabeza del Presidente de la República –artículos 189, numerales 22, 24 26 y 365 de la Constitución-. Tales funciones son de carácter eminentemente técnico”.
[7]
Artículo 4º. Sistemas específicos de carrera
administrativa.  1. Se entiende por sistemas específicos de carrera
administrativa aquellos que en razón a la singularidad y especialidad de las
funciones que cumplen las entidades en las cuales se aplican, contienen
regulaciones específicas para el desarrollo y aplicación de la carrera
administrativa en materia de ingreso, capacitación, permanencia, ascenso y
retiro del personal y se encuentran consagradas en leyes diferentes a las que
regulan la función pública.  ||  2. Se consideran sistemas específicos de
carrera administrativa los siguientes:  -El que rige para el personal que
presta sus servicios en el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS).  ||
-El que rige para el personal que presta sus servicios en el Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario (Inpec).  ||  -El que regula el personal de la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN).  ||  -El que regula
el personal científico y tecnológico de las entidades públicas que conforman el
Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología.  ||  -El que rige para el personal
que presta sus servicios en las Superintendencias.  ||  -El que regula el
personal que presta sus servicios en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.  ||  -El que regula el personal que presta sus servicios en la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil.  ||  - El que regula el
personal que presta sus servicios a los cuerpos oficiales de bomberos [Adicionado
por la Ley 1575 de 2012, artículo 51.]  || 3. La
vigilancia de estos sistemas específicos corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil. [Numeral declarado exequible condicionalmente por la Corte Constitucional en la Sentencia C-1230 de 2005].  ||  Parágrafo. Mientras se
expiden las normas de los sistemas específicos de carrera administrativa para
los empleados de las superintendencias de la Administración Pública Nacional, para el personal científico y tecnológico del Sistema
Nacional de Ciencia y Tecnología, para el personal del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República y para el personal de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, les serán aplicables las disposiciones contenidas en la presente ley.
[8]
Corte Constitucional, sentencia C-1230 de 2005 (MP Rodrigo Escobar Gil, AV
Jaime Araujo Rentería). En esta oportunidad se siguió la línea jurisprudencial
fijada por la Corte en sentencias como la C-563 de 2000 (MP Fabio Morón Díaz), en la cual se había analizado y declarado exequible la norma que previamente
se encargaba de regular los sistemas específicos de carrera, el artículo 4° de la Ley 443 de 1998.
[9]
De acuerdo con la Corte, “[…] el actor considera que la excepción
expresa que consagra las carreras administrativas especiales en la Constitución, tiene una naturaleza restrictiva que no permite su extensión a otras excepciones
a la carrera administrativa común, que es lo que finalmente se está haciendo
con el artículo demandado. […]” Corte Constitucional, sentencia C-1230
de 2005 (MP Rodrigo Escobar Gil, AV Jaime Araujo Rentería).
[10]
Corte Constitucional, sentencia C-1230 de 2005 (MP Rodrigo Escobar Gil, AV
Jaime Araujo Rentería). Se resolvió, entre otras cosas, “declarar exequible el
artículo 4° de la Ley 909 de 2004, pero sólo en relación con el cargo que se
formuló de manera general.”
[11]
[Ver] las sentencias C-746 de 1999 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra) y C-517 de
2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
[12]
Corte Constitucional, sentencia C-1230 de 2005 (MP Rodrigo Escobar Gil, AV
Jaime Araujo Rentería).
[13]
Dijo la Corte: “[…] los regímenes especiales de origen legal, […]
han sido denominados por el legislador ‘sistemas específicos de carrera
administrativa’, y definidos, inicialmente en el artículo 4° de la Ley 443 de 1998 y ahora en el artículo 4° de la Ley 909 de 2004, como ‘aquellos que en
razón a la singularidad y especificidad de las funciones que cumplen las
entidades en las cuales se aplican, contienen regulaciones específicas para el
desarrollo y aplicación de la carrera administrativa en materia de ingreso,
capacitación, permanencia, ascenso y retiro del personal y se encuentran
consagrados en leyes diferentes a las que regulan la función pública’.”
Sentencia C-1230 de 2005.
[14]
Corte Constitucional, sentencia C-1230 de 2005 (MP Rodrigo Escobar Gil, AV
Jaime Araujo Rentería).
[15]
Corte Constitucional, sentencia C-563 de 2000 (MP Fabio Morón Díaz).
[16]
Corte Constitucional, sentencia C-563 de 2000 (MP Fabio Morón Díaz).
[17]
Corte Constitucional, sentencia C-563 de 2000 (MP Fabio Morón Díaz) y sentencia
C-1230 de 2005 (MP Rodrigo Escobar Gil, AV Jaime Araujo Rentería).
[18]
Corte Constitucional, sentencia C-1230 de 2005 (MP Rodrigo Escobar Gil, AV
Jaime Araujo Rentería).
[19]
Al respecto ver, por ejemplo, la sentencia C-372 de 1999 (MP José
Gregorio Hernández Galindo).
[20]
Corte Constitucional, sentencia C-1230 de 2005 (MP Rodrigo Escobar Gil, AV
Jaime Araujo Rentería).
[21]
Corte Constitucional, sentencia C-746 de 1999 (MP Alfredo Beltrán Sierra). Esta
posición supuso una variación frente a la posición que se había fijado en otras
sentencias previas. Sobre esta primera fase de la jurisprudencia ver por
ejemplo las sentencias C-391 de 1993, C-356 de 1994 y C-616 de 1996. Sobre un
análisis de la variación de la posición jurisprudencial ver, entre otras, la
sentencia C-1230 de 2005 ya citada.
[22]
En las sentencias C-313 de 2003 (MP Alvaro Tafur Galvis) y C-734 de 2003 (MP
Alvaro Tafur Galvis, SV Jaime Araujo Rentería), la Corte Constitucional trató de variar su jurisprudencia, indicando que la administración y
vigilancia de los sistemas especiales de carrera administrativa dependen,
exclusivamente, de la decisión del Legislador.
[23]
Corte Constitucional, sentencia C-1230 de 2005 (MP Rodrigo Escobar Gil, AV
Jaime Araujo Rentería).
[24]
En varias ocasiones la Corte Constitucional se ha referido a conceptos
jurídicos indeterminados; entre otras ver, por ejemplo, las sentencias: C-393
de 2006 (MP Rodrigo Escobar Gil, SV Jaime Araujo Rentería), C-095 de 2007 (MP
Marco Gerardo Monroy Cabra, SV Jaime Araujo Rentería, Clara Inés Vargas
Hernández y Humberto Antonio Sierra Porto), C-350 de 2009 (MP María Victoria
Calle Correa, SV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Nilson Elías Pinilla Pinilla,
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), C-432 de 2010 (MP Humberto Antonio Sierra
Porto), C-910 de 2012 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez, AV María Victoria
Calle Correa).
[25]
Ver al respecto, por ejemplo, Hart,
H.L.A. (1961) El concepto del derecho. Abeledo-Perrot (1968).
[26]
Diccionario de la Lengua de la Real Academia Española.
[27]
Cabanellas, Guillermo (1981) Diccionario
enciclopédico de derecho usual. Heliasta. Tomo I. Buenos Aires, 1981. Ver
‘administrar’. Pag.172.
[28]
Cabanellas, Guillermo (1981) Diccionario
enciclopédico de derecho usual. Heliasta. Tomo I. Ver ‘administración
pública’, caracterizaciones. Pag.171.
[29]
Corte Constitucional, sentencia C-1265 de 2005 (MP Clara Inés Vargas
Hernández). En esta ocasión se hizo referencia a la jurisprudencia previa en
los siguientes términos: “Esta Corporación al pronunciarse sobre
la constitucionalidad de algunos artículos de la Ley 443 de 1999, se refirió a la naturaleza de la Comisión, explicando:  “La Comisión del Servicio Civil es, entonces, una sola y, a juicio de la Corte, no tiene un carácter de cuerpo asesor o consultivo del Gobierno ni de junta o consejo directivo de
composición paritaria o con mayoría prevalente de los organismos estatales o de
los trabajadores, ni de las entidades territoriales en cabeza de sus autoridades.
||  Se trata en realidad de un ente autónomo, de carácter permanente y de nivel
nacional, de la más alta jerarquía en lo referente al manejo y control del
sistema de carrera de los servidores públicos, cuya integración, período,
organización y funcionamiento deben ser determinados por la ley. No hace parte
del Ejecutivo ni de otras ramas u órganos del poder público y debe ser dotada
de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, para que
pueda cumplir con eficiencia los cometidos constitucionales que le
corresponden.  ||  (…)  ||  La Corte considera que no es ese el criterio
constitucional con el cual fue instituida la Comisión Nacional del Servicio Civil, que, se repite, tiene la jerarquía de un órgano
autónomo y permanente encargado de modo específico de dirigir, administrar y
vigilar todo el sistema de carrera contemplado por el artículo 125 de la Constitución Política, sin sujeción al Gobierno ni a pautas distintas de las que la misma
Carta y la ley señalen, y con la estructura y fuerza institucional necesarias
para lograr que el engranaje de la carrera opere con seguridad y efectividad, y
exclusivamente dentro de los criterios constitucionales.  ||  (…)  ||  A juicio
de la Corte, la Comisión Nacional del Servicio Civil no está llamada
simplemente a sesionar cuando su Presidente -en la norma acusada, el Director
del Departamento Administrativo de la Función Pública- la convoque, sino que debe actuar permanentemente y establecer con
independencia -aunque en los términos de la ley- sus propias modalidades de
acción y sus objetivos y programas de gestión, con miras al fortalecimiento y
la eficiencia del sistema de carrera.  ||  No se trata, por supuesto, de un
ente burocrático, sino de un órgano técnico de dirección y administración de la
carrera, cuyas decisiones no pueden estar condicionadas al voto, siempre
variable, de los voceros de turno de los distintos sectores interesados.  ||
(…)  ||  Se trata en realidad de un ente autónomo, de carácter permanente y de
nivel nacional, de la más alta jerarquía en lo referente al manejo y control
del sistema de carrera de los servidores públicos, cuya integración, período,
organización y funcionamiento deben ser determinados por la ley. No hace parte
del Ejecutivo ni de otras ramas u órganos del poder público y debe ser dotada
de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, para que
pueda cumplir con eficiencia los cometidos constitucionales que le corresponden”
[Corte Constitucional, sentencia C-372 de 1999. M.P. José Gregorio Hernández Galindo].”
[30]
El texto de la norma dice: Artículo 11. Funciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil relacionadas con la responsabilidad de la administración
de la carrera administrativa. En ejercicio de las atribuciones relacionadas
con la responsabilidad de la administración de la carrera administrativa, la Comisión Nacional del Servicio Civil ejercerá las siguientes funciones:  a) Establecer de
acuerdo con la ley y los reglamentos, los lineamientos generales con que se
desarrollarán los procesos de selección para la provisión de los empleos de
carrera administrativa de las entidades a las cuales se aplica la presente
ley;  ||  b) Acreditar a las entidades para la realización de procesos de
selección de conformidad con lo dispuesto en el reglamento y establecer las
tarifas para contratar los concursos, en concordancia con lo dispuesto en el
artículo 30 de la presente ley;  ||  c) Elaborar las convocatorias a concurso
para el desempeño de empleos públicos de carrera, de acuerdo con los términos y
condiciones que establezcan la presente ley y el reglamento;  ||  d) Establecer
los instrumentos necesarios para la aplicación de las normas sobre evaluación
del desempeño de los empleados de carrera administrativa;  ||  e) Conformar,
organizar y manejar el Banco Nacional de Listas de Elegibles; el Banco de Datos
de ex empleados con derechos de carrera cuyos cargos hayan sido suprimidos y
que hubieren optado por ser incorporados y, el Banco de Datos de empleados de
carrera desplazados por razones de violencia;  ||  f) Remitir a las entidades,
de oficio o a solicitud de los respectivos nominadores, las listas de personas
con las cuales se deben proveer los empleos de carrera administrativa que se
encuentren vacantes definitivamente, de conformidad con la información que
repose en los Bancos de Datos a que se refiere el literal anterior;  ||  g)
Administrar, organizar y actualizar el registro público de empleados inscritos
en carrera administrativa y expedir las certificaciones correspondientes;  ||
h) Expedir circulares instructivas para la correcta aplicación de las normas
que regulan la carrera administrativa;  ||  i) Realizar los procesos de
selección para el ingreso al empleo público a través de las universidades
públicas o privadas o instituciones de educación superior, que contrate para
tal fin;  ||  j) Elaborar y difundir estudios sobre aspectos generales o
específicos de la gestión del empleo público en lo relacionado con el ingreso,
el desarrollo de las carreras y la evaluación del desempeño;  ||  k) Absolver
las consultas que se le formulen en materia de carrera administrativa.  ||  Parágrafo.
El Banco Nacional de lista de elegibles a que hace alusión el presente artículo
será departamentalizado y deberá ser agotado teniendo en cuenta primero la
lista del departamento en donde se encuentre la vacante.
[31]
La demanda se presentó contra el literal c) y el parágrafo 2° del
artículo 12 de la Ley 909 de 2004, “Por la cual se expiden normas que
regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se
dictan otras disposiciones”, y los artículos 25, 26 y 27 del Decreto Ley
760 de 2005, “Por la cual se establece el procedimiento que debe surtirse
ante y por la Comisión Nacional del Servicio Civil para el cumplimiento de sus
funciones”.
[32]
Diccionario de la lengua española, Real Academia Española, vigésima segunda
edición, tomo 10.
[33]
Corte Constitucional, sentencia C-1265 de 2005 (MP Clara Inés Vargas
Hernández). En esta ocasión la Sala consideró “(…) que la facultad conferida a la Comisión para imponer multas a los servidores públicos que
desatiendan las normas, las órdenes o las instrucciones impartidas previamente
para el adecuado funcionamiento de la carrera administrativa, se aviene a la
naturaleza propia de las funciones de este órgano, en particular de la
relacionada con el deber de ejercer vigilancia sobre la aplicación de los
preceptos que regulan la carrera administrativa a fin de poder controlar su
cumplimiento.”
[34]
En la sentencia C-452 de 2005 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra, AV Jaime Araujo
Rentería) la Corte decidió que “[…] el establecimiento de la edad mínima de 35
años es constitucional puesto que (1) la fijación de requisitos para ser
miembro de la Comisión Nacional del Servicio Civil se encuadra dentro de la
libertad de configuración del legislador, y (2) no vulnera el derecho a la
igualdad ni establece discriminación alguna, ya que a. se persigue una
finalidad legítima cual es la búsqueda de personal más calificado para
desempeñar funciones públicas, b. la edad ha sido encontrada por la
jurisprudencia de esta Corporación como un medio adecuado para conseguir tal
fin y, c. tal medio es razonable y proporcionado.”
[35]
En la sentencia C-319 de 2007 (MP Jaime Araujo Rentería), por ejemplo, la Corte decidió que “[…] el Congreso de la República, con base en su libertad de configuración legislativa, base esencial del Estado de
derecho, estaba facultado para incluir a la Auditoria General de la República dentro del sistema general de la carrera administrativa y
en consecuencia someter la administración y vigilancia de la carrera de sus
servidores a la Comisión Nacional del servicio civil.” Al respecto ver
también la sentencia C-315 de 2007 (MP Jaime Córdoba Triviño).
[36]
En el momento en el que la Sala Plena de la Corte Constitucional adoptó la presente decisión de constitucionalidad se encontraba en curso
al menos una demanda (radicada con el número D-9581, mediante la cual se acusan
de inconstitucionales varios artículos de la Ley 909 DE 2004 [3, 4, 5, 6, 8, 9, 11, 12, 14, 15, 16, 21, 23,
26, 28, 30, 31, 36, 37, 38, 39, 40, 43, 47, 48, 49, 53 y 54].
[37]
Cuando se ha referido a la administración de los sistemas de carrera, no se ha
precisado el alcance constitucional de tales expresiones. Corte Constitucional,
sentencia C-1230 de 2005 (MP Rodrigo Escobar Gil, AV Jaime Araujo Rentería).
[38]
Acción de inconstitucionalidad de la referencia.
[39]
Dice la acción de inconstitucionalidad que resultan inconstitucionales: “La
expresión ‘por los Superintendentes’ contenida en el artículo 10.1. en
cuanto a la orden para que un empleo de carrera sea provisto, en aplicación de
los resultados de los concursos de méritos que se lleven a cabo con tal
finalidad y en aplicación de lo ordenado por el artículo 125 superior,
corresponde a la CNSC y no a los superintendentes. || Al declarar la
exequibilidad de la expresión demandada, el artículo 10.1. dispondrá que los
empleos del sistema específico de carrera administrativa de las
superintendencias serán provistos de acuerdo con las formas de provisión de
empleos establecidas en el presente decreto, es decir, por la CNSC.”
[40]
Sentencia C-535 de 1996 (MP. Alejandro Martínez Caballero. Unánime).
[41]
Dicen los accionantes en su escrito que se ha debe declarar inexequible: “[las]
expresiones ‘en la Superintendencia convocante’ y ‘en la respectiva
superintendencia’ previstas en el inciso primo del artículo 20  en cuanto
la organización y realización de los concursos de méritos le corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil y no a las superintendencias dado que el señalamiento
de la forma y condiciones para las inscripciones de los aspirantes hace parte
de las atribuciones de administración de este sistema.”
[42]
Dicen los accionantes en su escrito que se ha debe declarar inexequible: “[la]
expresión ‘por cada Superintendencia’ prevista en el inciso segundo del
artículo 23 en cuanto a la determinación de las pruebas o instrumentos de
selección y de los medios para valorarlos corresponde, con exclusividad, a la CNSC por tratarse de una atribución propia de la administración de los sistemas de carrera.”
[43]
Dicen los accionantes en su escrito que se ha debe declarar inexequible: “[la]
expresión ‘el Superintendente’ contenida en el inciso 32 en cuanto los
superintendentes, como autoridades de la entidad interesada en la provisión de
los empleos de carrera de su entidad, no está facultados ni legitimados para
suspender el desarrollo de los procesos de selección, la cual es una atribución
propia de la vigilancia de los sistemas específicos de carrera a cargo de la CNSC, tal como lo desarrolla el artículo 12 de la Ley 909 de 2004.”
[44]
Dicen los accionantes en su escrito que se ha debe declarar inexequible: “La
expresión ‘Cada Superintendencia diseñará un aplicativo pro parte de las
áreas de información y/o sistemas que permita llevar el registro bajo los
mismos parámetros técnicos de captura de información, consulta, estadística,
expedición de certificaciones y seguridad de la información’ contenida en
el artículo 33 en cuanto esta actuación, típica de la función de administración
de los sistemas de carrera, compete, con exclusividad y por mandato
constitucional, art. 130, a la CNSC.”
[45]
Dicen los accionantes en su escrito que se ha debe declarar inexequible: “El
inciso primero del artículo 37 […] en cuanto la aprobación de los instrumentos
de evaluación del desempeño laboral de los empleados de carrera de las
entidades de los sistemas específicos de carrera corresponde a la CNSC  por corresponder a una atribución propia inherente a la administración de dichos
sistemas de carrera.”
[46]
Dicen los accionantes en su escrito que se ha debe declarar inexequible: “[la]
expresión ‘cada Superintendencia, bajo la vigilancia de’ contenida en el
inciso primero del artículo 14, en cuanto la realización de los concursos o
procesos de selección hacen parte de la función de administración de los
sistemas específicos de carrera, la cual compete, con carácter exclusivo, a la CNSC según lo señala el artículo 130 de la Constitución y la sentencia C-1230 de 2005.  ||
De esta manera se precisará que los concursos o procesos de selección serán
adelantados por la Comisión Nacional del Servicio Civil.”
[47]
Dicen los accionantes en su escrito que se ha debe declarar inexequible: “[la]
expresión ‘las superintendencias’ contenida en el inciso segundo del
artículo 14, por las mismas razones expuestas [en la demanda con relación al
inciso primero de la misma norma].  ||  La expresión ‘Así mismo, podrán
suscribir convenios interadministrativos con otras superintendencias para la
realización de procesos de selección, elaboración y aplicación de pruebas y
apoyo logístico’ prevista en la parte final del inciso segundo del artículo 14
en cuanto la realización de los concursos de méritos y la determinación de la
manera en que se llevarán a cabo compete con carácter exclusivo a la Comisión Nacional del Servicio Civil y no a las entidades de la Rama Ejecutiva del poder público, por corresponder a una actuación propia de la función de
administración de los sistemas de carrera.”
[48]
Dicen los accionantes en su escrito que se ha debe declarar inexequible: “El
artículo 15 que dispone: ‘Artículo 15. Organización y ejecución de los
concursos. La organización y ejecución de los concursos en cada
Superintendencia estará a cargo de la Secretaria General o de la dependencia que haga sus veces’ en cuanto es una disposición
del legislador extraordinario que contraviene la función de administración de
los sistemas específicos de carrera que, por disposición del artículo 130
Superior, le es atribuida a la CNSC.”
[49]
Dicen los accionantes en su escrito que se ha debe declarar inexequible: “[la]
expresión ‘serán suscritas por el Superintendente’ prevista en el
artículo 17, dado que la convocatoria a los concursos o procesos de selección
hace parte de las atribuciones inherentes a la función de administración de los
sistemas de carrera, a cargo de la CNSC.”
[50]
Dicen los accionantes en su escrito que se ha debe declarar inexequible: “El
segundo inciso del artículo 17, que señala que ‘El contenido de la
convocatoria será determinado en el reglamento que expida el Gobierno Nacional’,
en cuanto a la Comisión Nacional del Servicio Civil, por tratarse de un órgano
autónomo e independiente, del máximo nivel en la estructura administrativa del
Estado y que tiene sus funciones asignadas directamente por el artículo 130 de la Constitución, le compete regular y establecer el contenido de las convocatorias, con base en
los dispuesto en la Constitución y la ley y sin que asista competencia al
Gobierno Nacional para reglamentar esta materia. Tal como está establecido por
el artículo 113 y subsiguientes de la Constitución, cuando la Constitución o la ley le asignan potestad regulatoria a los órganos autónomos e independientes,
como la CNSC, dicha materia específica no hace parte del ámbito de la potestad
reglamentaria a cargo del Gobierno Nacional.”
[51]
El artículo 17 del Decreto 775 de 2005 quedará así: “Artículo 17.- Elaboración
y contenido de la convocatoria. La convocatoria para el concurso y sus
modificaciones obliga a la administración, a las entidades contratadas para la
realización del concurso y a los participantes.  ||  El contenido de la
convocatoria será determinado en el reglamento que expida el Gobierno
Nacional.”
[52]
Dicen los accionantes en su escrito que se ha debe declarar inexequible: “[la]
expresión ‘por el jefe de la unidad de personal o quien haga sus veces’
contenida en el artículo 21 en cuanto la atención de las reclamaciones no
corresponde a las entidades de la Rama Ejecutiva, en este caso a las autoridades de la entidad en que se proveerá el empleo, como lo dispuso la Sentencia C-1230 de 2005, sino a la CNSC o a la entidad que ésta delegue, en cumplimiento de
sus atribuciones de administración de los sistemas de carrera.”
[53]
La Corte ha indicado que la inconstitucionalidad por consecuencia de los
decretos legislativos, “un instituto jurídico propio de la validez de la
normas jurídicas, conforme el cual en los casos que una disposición consagra o
habilita la competencia para producir otras normas y la Corte declara la inconstitucionalidad de aquella, entonces las demás decaen en virtud de la
exclusión del ordenamiento jurídico del precepto que les daba origen.”
Corte Constitucional, sentencia C-288 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva, AV
Mauricio González Cuervo, SV Humberto Antonio Sierra Porto).
[54]
En la sentencia C-480 de 2007 (MP Alvaro Tafur Galvis) se estudió una demanda
entablada contra los artículos 210 y 211 de la Ley 223 de 1995, tal como fueron modificados por el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006. La demanda contenía una
serie de cargos de inconstitucionalidad contra el artículo 210 de la Ley 223 y solicitaba que una vez declarada la inexequibilidad de este artículo se declarara
la inconstitucionalidad por consecuencia del artículo 211. Al no haber
declarado la inconstitucionalidad del artículo 210 se dejó de lado la solicitud
de inconstitucionalidad del artículo 211.
[55]
Dicen los numerales finales del artículo 48 del Decreto Ley 775 de 2005: “48.11
Presentar al Superintendente informes sobre los resultados obtenidos en las
calificaciones de servicios.  ||  48.12 Remitir a la Comisión Nacional del Servicio Civil, con la periodicidad que dicha Comisión determine, toda
la información relacionada con los procesos de selección adelantados y con las
novedades de personal de los funcionarios inscritos en carrera.  ||  48.13
Llevar un registro público que contenga la información de los funcionarios
inscritos en el escalafón, el cual deberá tener las mismas variables y tipo de
información que determine la Comisión Nacional del Servicio Civil.”