C-245-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-245/95
MINISTERIO
PUBLICO-Naturaleza
El Ministerio
Público tiene un carácter institucional en la Constitución que corresponde al
órgano autónomo e independiente de control encargado de realizar específicas
funciones estatales; pero es de anotar, que el Ministerio Público no se
manifiesta e identifica como una entidad única, orgánica y funcionalmente
homogénea, pues la variedad de las funciones que le han sido encomendadas están
asignadas a los órganos institucionales y personales.
DELEGADO DEL
PROCURADOR/AGENTE DEL PROCURADOR
El delegado es un
alter ego del Procurador, hace las veces de éste, y lo vincula plena y
totalmente. Aquí opera la figura de la representatividad, por cuanto el
delegado actúa en nombre del delegante. Es una transferencia de la entidad
propia -en nivel jurídico, no real- a otro, con tres notas: plena potestad,
autonomía de ejecución y confianza intuito personae. En cambio, el agente obra
en desarrollo de una función antes que en nombre de una persona, pero siempre
está bajo la subordinación de otro superior, ante quien responde y de quien
puede cumplir órdenes específicas para un asunto determinado. En este orden de
ideas, los procuradores delegados son agentes, pero se advierte que todo
delegado tiene indirectamente una función de agente, pero no todo agente es
necesariamente delegado. Advierte la Corte, que la autonomía e independencia
con que actúan los delegados y agentes del Procurador se predica frente a los
funcionarios ante los cuales ejercen sus funciones, más no con respecto al
Procurador General de la Nación, del cual son dependientes o subordinados.
LEY-Unidad de materia
El tema del
período de los procuradores delegados ante las jurisdicciones ordinaria y
contencioso administrativa no podía ser materia objeto de regulación a través
de la Ley 27 de 1992, pues la situación laboral de dichos funcionarios debe ser
regulada dentro del marco normativo especial antes mencionado. Por lo tanto, no
existe unidad de materia entre la norma acusada y el contexto general de la
referida ley y, por esta causa, debe ser declarada inexequible.
PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION-Facultad
de libre nombramiento y remoción/INTERPRETACION SISTEMATICA
Es razonable y
acorde con el espíritu de las disposiciones mencionadas, que los inmediatos
colaboradores del Procurador General de la Nación sean de su libre nombramiento
y remoción. Es cierto que la norma del art. 280 de la Constitución dice que los
agentes del Ministerio Público tendrán las mismas calidades, categorías,
remuneración, derechos y prestaciones de los magistrados y jueces de mayor
jerarquía ante quienes ejerzan el cargo, pero el alcance de esta norma no puede
llevarse hasta el extremo de consagrar el período para los delegados del
Procurador ante dichos funcionarios, porque: La norma hay que interpretarla de
manera sistemática y armónica con las restantes disposiciones que le asignan al
Procurador su carácter de director supremo del Ministerio Público y la potestad
de libre nombramiento y remoción de los funcionarios de la Procuraduría, con
excepción de los que pertenecen a la carrera administrativa.
PROCURADOR
DELEGADO-Periodo
Resulta
inconcebible que quienes actúan en nombre y representación del Procurador como
agentes del Ministerio Público ante las autoridades jurisdiccionales puedan
tener un período superior al de aquél, pues se rompe la estructura jerárquica y
funcional antes mencionada, al colocar al director del Ministerio Público en
una  posición desigual frente a quienes son sus dependientes o subordinados, es
decir, los instrumentos inmediatos a través de los cuales actúa y los
ejecutores de sus políticas y directrices. Además, al consagrar la norma
acusada un período para los referidos delegados hace materialmente imposible e
inmanejable el ejercicio de la dirección suprema del Ministerio Público por el
Procurador General de la Nación, pues dicho período los convierte, en alguna
forma, en autónomos frente a éste.
FUNCIONARIO DE
PERIODO
La interpretación
de dicha norma no puede extenderse hasta el extremo de otorgarles un período
fijo para el ejercicio del cargo pues, ello no surge expresamente de ella y,
además, los períodos que la Constitución consagra para algunos funcionarios
constituyen una garantía institucional, objetiva, antes que un derecho
subjetivo o meramente individual con respecto a quien desempeña el cargo. Por
análogas razones, tampoco, a dichos funcionarios se les extiende el fuero
previsto en el art. 174 de la Constitución con respecto a los magistrados de la
Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado.
REF. EXPEDIENTES D-708.
TEMA:
Demanda de
inconstitucionalidad del artículo 4o. de la ley 27 de 1992.
ACTOR:
ANDRES ENRIQUE
NAVIA.
MAGISTRADO
PONENTE:
ANTONIO BARRERA
CARBONELL.
Aprobada en Santafé
de Bogotá, D. C., el día primero (1°) de junio de mil novecientos noventa y
cinco (1995).
I. ANTECEDENTES.
Cumplidos los
trámites propios del proceso a que da origen la acción pública de
inconstitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a
adoptar la decisión respectiva, en relación con la demanda presentada por el
ciudadano ANDRES ENRIQUE NAVIA IBAÑEZ  contra el parágrafo del artículo 4o de
la ley 27 de 1992.
II. NORMA
ACUSADA.
El texto acusado
dispone:
LEY 27 DE 1992
(Diciembre 23)
"Por la cual
se desarrolla el artículo 125 de la Constitución Política, se expiden normas
sobre administración de personal al servicio del Estado, se otorgan unas
facultades y se dictan otras disposiciones"
Art. 4o. De los
empleos de carrera y de libre nombramiento ...
PARAGRAFO. Los
Procuradores Delegados ante las jurisdicciones Ordinaria y Contencioso Administrativa,
tendrán el mismo período de los funcionarios ante los cuales actúan".
III. LA DEMANDA.
El actor hace dos
(2) cargos concretos contra el parágrafo del artículo 4o de la ley 27 de 1992,
que se sintetizan así:
1.- Se vulneró el
principio de la unidad de  materia (art.158 C.P.), porque el contenido
específico de esta ley es la reglamentación de la carrera administrativa del
personal civil que presta sus servicios a la rama ejecutiva del poder central y
en las entidades descentralizadas de nivel nacional, y el parágrafo demandado
regula lo relativo al período de los procuradores delegados ante las altas
corporaciones de justicia (jurisdicción ordinaria y contenciosa
administrativa), que no son funcionarios de carrera sino de libre nombramiento
y remoción por tener el carácter de agentes de quien los nombra, es decir, del
Procurador General de la Nación.
2.- Los procuradores
delegados no pueden tener período fijo porque la Constitución no contiene una
previsión sobre el particular, como sí lo hizo con los magistrados de las altas
corporaciones de justicia. Ello es así, "porque debe mantenerse en la
Carta política la estructura lógica que informa a los organismos de control uno
de los cuales es la Procuraduría General de la Nación."
El artículo 277 de
la Constitución establece que el Procurador General de la Nación ejercerá sus
funciones "por sí o por medio de sus delegados o agentes". Según el
demandante, esto es indicativo"- dentro de un razonamiento lógico jurídico
- que delegados y agentes son de libre nombramiento y remoción de su superior
jerárquico, pues no se concibe la prestación de un eficaz servicio de control
con las ataduras de un período fijo aceptado para su subalterno".
No se concibe que el
Procurador General de la Nación tenga señalado un período de (4) años y sus
delegados y agentes uno superior al de su Jefe "puesto que tendrían el de
los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado que es
de ocho (8) años", porque ello pervertiría la organización administrativa
de la Procuraduría y se crearía una categoría de funcionarios inmanejables por
su superior jerárquico.
Según el numeral 13
del artículo 189 de la Constitución, el gobierno tiene la libertad de nombrar y
remover libremente a sus agentes; ello implica que esta misma previsión debe
ser aplicada con respecto a los delegados y agentes del Procurador General de
la Nación, haciendo una interpretación armónica entre dicho numeral y el
artículo 277, ibídem.
Dice finalmente el
actor, que entre los artículos 189 numeral 13 inciso 2o, 277 y 288 de la
Constitución existe una concatenación lógica que permite arribar a la
conclusión de que los delegados y agentes del Procurador  son de su libre
nombramiento y remoción y no pueden tener período.
IV. INTERVENCION
DE CIUDADANO COADYUVANTE DE LA DEMANDA.
El ciudadano ISMAEL
CLAUDINOR IBAÑEZ VILLAREAL, intervino en el proceso para coadyuvar las
pretensiones de la demanda, con los siguientes argumentos:
El único funcionario
de período dentro de la Procuraduría es el Procurador General de la Nación, por
expresa disposición del artículo 276 de la Constitución. Los demás funcionarios
y empleados podrán ser de carrera o de libre nombramiento o remoción, mas no de
período.
Los delegados y
agentes del Procurador "son por su propia naturaleza de libre nombramiento
y remoción del Procurador General". Estos no pueden tener una estabilidad
superior a la de éste.
El art. 280 de la
Constitución no señala período alguno a los agentes. "Los períodos dentro
de la función pública no constituyen derechos subjetivos, sino el límite
temporal para el ejercicio de las competencias legales".
V. INTERVENCION
DE CIUDADANO IMPUGNADOR DE LA DEMANDA.
El ciudadano HERNAN
GUILLERMO ALDANA DUQUE, intervino en el proceso para impugnar las pretensiones
de la demanda y, en tal virtud, expuso los siguientes argumentos :
En cuanto al primer
cargo de la demanda, esto es, la falta de unidad de materia, no es cierto que
la ley 27 de 1992 se refiera exclusivamente a la carrera administrativa a nivel
nacional, pues claramente se infiere tanto de su encabezamiento como del
conjunto normativo contenido en ella que dicha ley desarrolla el artículo 125
de la Constitución que alude de manera genérica a los empleos en los órganos y
entidades del Estado, es decir, a los de elección popular, a los de libre
nombramiento y remoción, a los de carrera, los desempeñados por trabajadores
oficiales y demás que determine la ley, en todos los niveles administrativos.
Por lo tanto, la ley en cuestión, podía ocuparse de regular un aspecto propio
del régimen de los empleos de la Procuraduría General de la Nación, como es lo
relativo al período de los procuradores delegados ante las jurisdicciones
ordinaria y contencioso administrativo.
Con respecto al
segundo cargo, el impugnador expresa :
- Es diferente el
concepto de procurador delegado al de agente del Procurador General de la
Nación.
"En efecto, el
artículo 118 de la Constitución de 1991 introduce con relación a la regulación
positiva anterior, una modificación sustancial en lo que se  refiere a los
cargos de quienes representan al Ministerio Público ante la Corte Suprema de
Justicia y ante el Honorable Consejo de Estado."
-  La Constitución
de 1886, no preveía la categoría de procuradores delegados ante la Corte
Suprema de Justicia y ante el Consejo de Estado, sino la de fiscales. Los
procuradores delegados fueron de creación legal.
- Los procuradores
delegados, no surgieron como agentes del Procurador General de la Nación, sino como
colaboradores del Ministerio Público, con funciones propias dadas por la ley.
- Conforme al
artículo 118 de la Constitución, una categoría es la de delegados y otra la de
agentes del Ministerio Público. Luego, según el texto del artículo 280 de la Constitución
si se acepta que los procuradores delegados son agentes del Ministerio Público,
cuando desempeñan cargos ante magistrados y jueces de período, tienen los
mismos derechos y entre éstos se comprende el de la estabilidad.
- Según el artículo
278 de la Constitución, corresponde al Procurador General de la Nación nombrar
y remover, de conformidad con la ley, los funcionarios y empleados de su
dependencia. Igualmente la norma siguiente otorga competencia a la ley, entre
otras cosas para determinar lo relativo al retiro del servicio de los
funcionarios y empleados de la Procuraduría. Por consiguiente, corresponde al
legislador determinar la forma de retiro del servicio de los empleados de dicho
organismo.
- "En fin,
cuando la Constitución otorga a los agentes del Ministerio Público ante los
magistrados y jueces de superior categoría los mismos derechos de éstos, señaló
al Procurador un límite en la facultad de libre nombramiento y remoción de sus
citados agentes, en cuanto ella chocara con los iguales derechos, garantías y
tratamientos establecidos en la Constitución y en la ley para dichos
funcionarios judiciales".
VI. INTERVENCION
DEL MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO.
El ciudadano
interviniente Ministerio de Justicia y el Derecho considera que la norma
impugnada no es contraria a la Constitución por las siguientes razones:
No se ha alterado el
principio de unidad de la materia, puesto que la ley 27 de 1992 no solamente
está desarrollando la reglamentación de la carrera administrativa, sino otros
aspectos relativos a la preceptiva del artículo 125 de la Constitución
Política; más aún, esta ley regula aspectos de la relación laboral de los
funcionarios de la Contraloría General de la República y de la Procuraduría
General de la Nación, mientras esas entidades adoptan sus respectivas normas de
carrera, pues el artículo 125 de la Carta no alude única y exclusivamente al
personal que presta sus servicios en la rama ejecutiva a nivel central y en las
entidades descentralizadas a nivel regional, sino a todos los servidores
públicos.
Según el art. 280 de
la Constitución, los agentes del Ministerio Público tendrán las mismas
calidades, categorías, remuneración, derechos y prestaciones de los magistrados
y jueces de mayor jerarquía ante quienes ejerzan el cargo.
Precisamente uno de
los derechos de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo
de Estado es su permanencia en el cargo por un período determinado.
"mientras observen buena conducta, tengan rendimiento satisfactorio y no
hayan llegado a edad de retiro forzoso" (art.233 C.P.), derecho que la Ley
27 de 1992 en el parágrafo del artículo 4o consagró para los referidos agentes
ante las jurisdicciones ordinaria y contenciosa administrativa.
Esta prerrogativa
tiene su razón de ser por la altísima misión que debe cumplir, "porque no
es concebible que los funcionarios que ejercen control sean de inferior
categoría o tengan menos derechos que las personas ante quienes ejercen el
cargo".
Bajo ningún punto de
vista, se puede armonizar la disposición del numeral 13 del artículo 189 de la
Carta, referente al libre nombramiento y remoción de los agentes del Gobierno
con respecto a los agentes del Ministerio Público dada la clara disposición
constitucional del artículo 280.
VII. CONCEPTO DEL VICEPROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
En razón de que al
señor Procurador General de la Nación se le aceptó el impedimento que manifestó
para intervenir en el presente proceso, rindió el concepto de rigor el señor
Viceprocurador General de la Nación, quien conceptuó que la norma acusada debe
ser declarada exequible, bajo el entendido de que ella no cobija a "Los
Procuradores Delegados que no cumplen de manera habitual y permanente con la
función de agentes del Ministerio Público". El concepto del señor
Viceprocurador se resume así:
En relación con el
cargo de la demanda sobre la falta de unidad de materia expresa:
"Nuestra
jurisprudencia constitucional ha entendido frente al mandato 158 de la Ley
Fundamental, que allí no se consagra una simple garantía de trámite, cuya
inobservancia es susceptible de subsanarse a términos del parágrafo del
artículo 241 ibídem. La unidad de materia es en verdad, asunto de índole
sustantivo que apunta a la sistematización racional de la tarea legislativa".
Dentro del contexto
jurídico del artículo 158 de la Constitución, es indudable la correspondencia
temática entre el texto impugnado y la materia del ordenamiento del cual hace
parte; piénsese en la relación género-especie, entre la materia que se insinúa
cuando la Ley 27 dice que desarrolla el artículo 125 de la Constitución
Política y el período de unos funcionarios del Ministerio Público. Vínculo que
se evidencia no sólo por el contenido normativo del mandato superior, que
describe cuáles son los empleos de carrera y defiere en la ley la determinación
de los que no lo son, sino también por la cobertura que prescribe el mismo,
esto es, el régimen de empleos del Estado, sin hacer distinción entre los de
las distintas ramas u organismos que conforman su estructura.
"La correlación
temática advertida, se corrobora con la observación de que el conjunto
normativo, integrado por el articulado de la Ley y en especial el del mismo
artículo 4o., aluden también a otras formas de vinculación con la función
pública, la de los empleos de libre nombramiento y remoción, de los
trabajadores oficiales y de los de elección popular".
En punto al tema del
período de los procuradores delegados ante las jurisdicciones ordinaria y
contencioso considera:
"Sin perjuicio
de las funciones que directamente atribuye la ley a los Procuradores Delegados
y a los agentes del Ministerio Público, en el escenario autonómico de sus
competencias, unos y otros también desarrollan aquellas funciones que puede
delegarles el Procurador General por determinación de la misma Ley, como
Supremo Director del Ministerio Público, en cuanto determinador de políticas
generales y de encargos específicos (Ley 4a de 1990)".
"La delicada
tarea que la Constitución atribuye al Procurador General de la Nación como Supremo
Director del Ministerio Público y de la Entidad de control disciplinario por
excelencia, organizacionalmente hablando, crea y demanda un vínculo de especial
e inescindible confianza entre el titular del cargo de Procurador General y sus
inmediatos colaboradores, como que con el concurso de éstos se diseñan y
ejecutan las políticas que compete desarrollar a la Procuraduría. Así mismo en
este andamiaje se configura entre el Procurador  y sus funcionarios cercanos
una especie de puente con el resto de los servidores de la Procuraduría, que
imprime dinámica al ejercicio de la actividad de control. No cabe duda por ello
que los mismos deben ser de libre nombramiento y remoción del Procurador".
El artículo 280
constitucional que guarda semejanza, en lo esencial, con el inciso 3o. del art.
142 de la Carta de 1886, tiene como diferencia que se refiere a los agentes del
ministerio público y en cambio éste alude a los funcionarios. Es decir, que uno
y otro, en similares términos consagraron que éstos servidores tendrían la
misma categoría, remuneración privilegios (hoy derechos) y prestaciones que los
magistrados y jueces ante quienes ejercen su cargo. No cabe duda que dentro de
la referencia de los derechos se encuentra el atinente al de la estabilidad
relativa que se desprende del señalamiento de un período para el ejercicio de
una función.
"Puede
afirmarse, de todo lo enunciado y de una lectura armónica de la ley 4a de 1990,
reorgánica de la Procuraduría General de la Nación, que si bien algunos de los
Procuradores Delegados del Procurador General -de libre nombramiento y remoción
por éste - en atención al vínculo de confianza anotado- cumplen además de
atribuciones que se desenvuelven primordialmente en la órbita administrativa de
las funciones propias de éste organismo de control, atribuciones de agentes del
Ministerio Público, los denominados Procuradores Delegados en lo Contencioso y
los Procuradores Delegados en lo Penal, son verdaderos agentes del Ministerio
Público, con funciones dominantemente de sujetos procesales, pero que pueden
además en una vinculación de dependencia del titular del Ministerio Público,
cumplir otras actividades que éste les asigne, como por ejemplo, impulsar
determinadas causas o acciones ante las autoridades judiciales donde
actúan".
Resulta clara
entonces la diferencia entre los procuradores delegados, que cumplen
esencialmente funciones disciplinarias- administrativas y los agentes del
Ministerio Público que actúan ante la rama jurisdiccional, a quienes se les
aplica el art. 280.
VI. COMPETENCIA.
Es competente la
Corte para conocer de la acción instaurada, conforme al artículo 241-4 de la
Constitución Política.
VII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. El Ministerio
Público.
1.1. Constitución
de 1886.
En la Constitución
de 1886 el Ministerio Público era ejercido bajo la suprema dirección del
gobierno por el Procurador General de la Nación, por los fiscales del Consejo
de Estado, de los tribunales administrativos, de los tribunales superiores de
distrito judicial, de los juzgados superiores y de circuito y por los demás
fiscales designados por la ley. A la Cámara de Representantes se le asignaban
determinadas funciones fiscales. A dichos funcionarios se les confiaba de manera
general la misión de "defender los intereses de la Nación, promover la
ejecución de las leyes, sentencias judiciales y disposiciones administrativas;
supervigilar la conducta de los empleados públicos y perseguir los delitos y
contravenciones" (arts. 142, 143, 144 y 146).
No se aludió en la
Constitución de 1886, como en la actual, a los delegados y agentes del
Procurador.
La Constitución se
refirió a los fiscales ante las diferentes autoridades judiciales como órganos
que en cierta forma eran autónomos frente al Procurador, al no tener éste sino
el Gobierno la dirección del Ministerio Público y, además, porque dichos
fiscales gozaban de un período fijo y no eran designados libremente por el
Procurador. En efecto, los fiscales del Consejo de Estado, de los tribunales
administrativos y de los tribunales superiores eran nombrados por el Presidente
de la República por un período de cuatro años, de listas presentadas por el
Procurador General de la Nación y los fiscales de los juzgados superiores y del
circuito eran designados para un período de tres años, por el Procurador
General de la Nación, de listas presentadas por los fiscales de los respectivos
tribunales superiores. Dichos fiscales debían reunir las mismas condiciones de
los magistrados y jueces ante quienes ejercían el cargo (arts. 144 y 146).
En diferentes
oportunidades la ley creó y reorganizó las distintas procuradurías delegadas
que actualmente existen. (Leyes 83 de 1936, 25 de 1974 y 4a. de 1990; Decretos
Leyes 2898 de 1953 y 521 de 1971), a las cuales les correspondía el
cumplimiento de funciones propias del Procurador que les eran delegadas por
éste o asignadas por la ley.
Con respecto a los
procuradores delegados el Procurador ejercía el conjunto de las atribuciones
propias del poder jerárquico, el cual aparecía desdibujado con respecto a los
fiscales.
1.2. Constitución
Política de 1991.
1.2.1.  El
artículo 27 transitorio.
A raíz del cambio
institucional operado en la administración de justicia con la creación de la
Fiscalía General de la Nación, fue necesario regular lo relativo a las
funciones que cumplirían en lo sucesivo las diferentes fiscalías ante la
justicia penal y ante las demás jurisdicciones. Fue asi como el inciso 3o. del
art. 27 transitorio de la Constitución dispuso:
"Las actuales
fiscalías de los juzgados superiores, penales del circuito y superiores de
aduana, y de orden público, pasarán a la Fiscalía General de la Nación. Las
demás fiscalías se incorporarán a la estructura orgánica y a la planta de personal
de la Procuraduría. El Procurador General señalará la denominación, funciones y
sedes de estos servidores públicos, y podrán designar a quienes venían
ejerciendo dichos cargos, conservando su remuneración y régimen
prestacional".
"La
procuraduría delegada en lo penal continuará en la estructura de la
Procuraduría General de la Nación".
El Procurador
General de la Nación, con fundamento en el artículo 27 transitorio en
referencia, en las disposiciones de la ley 4a. de 1990 y del decreto 489 de
1992 sobre estructura orgánica, planta de personal e incorporación de personal
de la Procuraduría expidió, entre otros, los siguientes actos: la resolución
R-016  del 24 de junio de 1992, "por medio de la cual se asignan funciones
a los agentes del Ministerio Público ante las autoridades judiciales",
resolución R-017 de la misma fecha, "por la cual se establecen las sedes
de unos cargos..... y se determinan las autoridades judiciales ante las que
deben cumplir sus funciones unos servidores públicos" y resolución R-001
del 9 de febrero de 1993 "por medio de la cual se asignan y delegan
funciones del Ministerio Público ante las jurisdicciones civil y
laboral...."
Los referidos actos
constituyen el antecedente inmediato relativo a la determinación de los
despachos judiciales ante los cuales deben cumplir su misión los delegados y
agentes, con arreglo a las funciones determinadas por la ley y las delegaciones
hechas por el Procurador General de la Nación.
1.2.2. Aspectos
orgánico y funcional.
El Ministerio
Público es un órgano de control, autónomo e independiente, al cual se le asigna
de modo general una variedad de funciones, en lo que atañe con "la guarda
y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la
vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones
públicas". El Ministerio Público es ejercido por el Procurador General de
la Nación, por el Defensor del Pueblo, por los Procuradores Delegados y los
agentes del Ministerio Público, ante las autoridades jurisdiccionales, por los
personeros municipales y por los demás funcionarios que determine la ley (arts.
113, 117, 118, 277, 278 y 282 C.P.).
El Procurador
General de la Nación tiene la suprema dirección del Ministerio Público; cumple
sus funciones directamente o a través de sus "delegados y agentes".
(art. 242-2-4, 275, 277, 278 y 281 C.P.).
Como se expresó por
esta Corte en la Sentencia C-223/95[1], "conforme
a las precisiones precedentes, se puede inferir que el Ministerio Público tiene
un carácter institucional en la Constitución que corresponde al órgano autónomo
e independiente de control encargado de realizar específicas funciones
estatales; pero es de anotar, que el Ministerio Público no se manifiesta e
identifica como una entidad única, orgánica y funcionalmente homogénea, pues la
variedad de las funciones que le han sido encomendadas están asignadas a los
órganos institucionales y personales que se determinan en el art. 118".
La suprema dirección
del Ministerio Público en cabeza del Procurador General de la Nación
necesariamente implica que los diferentes órganos y funcionarios que lo
conforman se encuentran articulados y subordinados orgánica, funcional y
técnicamente a dicha institución y concretamente al referido funcionario, quien
orienta, dirige y señala las directrices o pautas generales que deben ser
observadas por los referidos órganos a efecto de asegurar la coordinación de
las funciones y la unidad en las correspondientes acciones y decisiones.
La anotada calidad supone
necesariamente que el Procurador General de la Nación, ostente la calidad de un
verdadero director supremo o jefe superior dentro del conjunto orgánico
correspondiente al referido órgano de control, dotado de los poderes propios de
la jerarquía. En efecto, de la Constitución se deduce que el Procurador tiene
las siguientes atribuciones:
1) El supremo poder
de dirección y control de las actividades, tareas y cometidos asignados al
Ministerio Público (art. 275).
2) Las facultades
ordinarias de administración necesarias para cumplir dichas actividades, las
cuales se desdoblan en una variedad de atribuciones que comprenden la potestad
de ordenar y mandar, ejercer el poder reglamentario interno, dar instrucciones,
celebrar contratos, nombrar y remover empleados y funcionarios de su
dependencia, ejercer con respecto a éstos el poder disciplinario (arts. 113,
275, 277, 278-6 y 279) y revocar sus decisiones.
3) La facultad de
asignar funciones a sus delegados y agentes, bajo la responsabilidad de éstos,
sin perjuicio del derecho de avocación cuando lo estime conveniente por
necesidades del servicio.
A juicio de la
Corte, podría establecerse una diferenciación entre delegado y agente del
Procurador, de la siguiente manera:
El delegado es un alter
ego del Procurador, hace las veces de éste, y lo vincula plena y
totalmente. Aquí opera la figura de la representatividad, por cuanto el
delegado actúa en nombre del delegante. Es una transferencia de la entidad
propia -en nivel jurídico, no real- a otro, con tres notas: plena potestad,
autonomía de ejecución y confianza intuito personae. En cambio, el
agente obra en desarrollo de una función antes que en nombre de una persona,
pero siempre está bajo la subordinación de otro superior, ante quien responde y
de quien puede cumplir órdenes específicas para un asunto determinado. En este
orden de ideas, los procuradores delegados son agentes, pero se advierte que
todo delegado tiene indirectamente una función de agente, pero no todo agente
es necesariamente delegado.
No obstante lo dicho
antes, no existen en la Constitución criterios concretos para diferenciar los
delegados de los agentes del Procurador, pues lo cierto es que unos y otros
desarrollan funciones y actúan en representación del Procurador en el
cumplimiento de las tareas que son propias del Ministerio Público, salvo en lo
atinente a las funciones que privativamente corresponde a aquél en los términos
de los artículos 242-2-4 y 278 constitucionales.
Tanto los unos como
los otros, en razón de la inmediatez del vínculo funcional con el Procurador,
traducen su inspiración, voluntad y las directrices de su política general en
lo relativo a la actividad de control que constitucionalmente se les atribuye.
Pero obviamente, la asignación de funciones por la ley y la delegación de
funciones que pueden recibir, conlleva cierta autonomía e independencia para
realizarlas y la radicación en cabeza de dichos delegados y agentes de la
consiguiente responsabilidad, sin que ello comporte ruptura del vínculo
jerárquico y funcional con el Procurador en su condición de supremo director
del Ministerio Público.
Dicha autonomía e
independencia, aun cuando relativa según se ha visto, se predica con mayor
propiedad de los delegados o agentes del Procurador ante las autoridades
jurisdiccionales, dado que actúan como verdadera parte o sujeto procesal en los
procesos en que está prevista su intervención, en los cuales están habilitados
para realizar los actos procesales correspondientes, acorde con la ley. Es asi
como se ha previsto la intervención de delegados o agentes del Procurador ante
la jurisdicción de lo contencioso administrativo y ante las diferentes
instancias de las jurisdicciones penal, civil, de familia y laboral.
No obstante advierte
la Corte, que la autonomía e independencia con que actúan los delegados y
agentes del Procurador se predica frente a los funcionarios ante los cuales
ejercen sus funciones, más no con respecto al Procurador General de la Nación,
del cual son dependientes o subordinados.
La Corte no comparte
la opinión del señor Viceprocurador expuesta en el concepto rendido en el
presente proceso, en el sentido de que el criterio diferenciador entre
procuradores delegados ordinarios (penal, civil, vigilancia administrativa,
contratación administrativa, vigilancia judicial, ministerio público, asuntos
agrarios, etc.) y procuradores delegados y agentes actuantes ante los
funcionarios judiciales se encuentra en el hecho de que en algunos casos
(delegados del Procurador ante el Consejo de Estado y la Sala Penal de la Corte
Suprema de Justicia), estos ejercen sus funciones de modo permanente, pues
actualmente esta circunstancia no se da por la libertad que tienen de decidir
en cuales procesos actúan y en cuales no, aparte de que pueden ser delegatarios
de funciones especiales similares a las que les corresponden a los delegados
primeramente mencionados.
2. La materia.
El demandante
solicita la declaratoria de inexequibilidad del parágrafo del art. 4o. de la
ley 27 de 1992 porque esta norma, en cuanto señaló para los procuradores
delegados ante las jurisdicciones ordinaria y contencioso administrativa un
período igual al de los funcionarios ante los cuales actúan, es
inconstitucional por falta de unidad de materia, es decir por referirse el
precepto acusado a una cuestión extraña a la materia principal que debía
regular dicha ley, y porque frente a las disposiciones constitucionales de los
arts. 123, 189 numeral 13, 275, 277, y 280 resulta contradictorio desde todo
punto de vista y especialmente porque se rompe la jerarquía institucional, el
que dichos procuradores puedan tener un período superior al del Procurador.
En relación con el
cargo de falta de unidad de materia, reiteradamente la Corte Constitucional a
través de diferentes sentencias ha precisado el concepto de unidad de materia.
Fue asi como en la sentencia C-025/93[2], expresó lo
siguiente:
"La
interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad
y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor
entidad como valor fundante del Estado colombiano. Solamente aquellos apartes,
segmentos o proposiciones de una  ley respecto de los cuales, razonable y
objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática  o sistemática con la materia dominante de la misma,
deben rechazarse como inadmisibles si están incorporadas en el proyecto o
declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley".
"Anótese que el
término 'materia', para estos efectos, se toma en una acepción amplia,
comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente".
De conformidad con
el título de la Ley 27 de 1992 su finalidad se contrae a la expedición de normas
sobre administración de personal al servicio del Estado y a desarrollar el
artículo 125 de la Constitución. Es asi como la materia propia y esencial de
dicha ley la constituye la carrera administrativa, su cobertura, la
determinación de los empleos de carrera y de libre nombramiento y remoción, el
cambio de la naturaleza de los empleos, las causales de retiro del servicio, la
provisión de los empleos, los concursos, la integración y funciones de la
Comisión Nacional del Servicio Civil,  etc.
No se ocupó en
consecuencia dicha ley, por no ser su propósito, de regular las materias
específicas a que se refiere el art. 279 de la Constitución, el cual dice:
"La ley
determinará lo relativo a la estructura y al funcionamiento de la Procuraduría
General de la Nación, regulará lo atinente al ingreso y concurso de méritos y
al retiro del servicio, a las inhabilidades, incompatibilidades, denominación,
calidades, remuneración y al régimen disciplinario de todos los funcionarios y
empleados de dicho organismo".
En consecuencia, el
tema del período de los procuradores delegados ante las jurisdicciones
ordinaria y contencioso administrativa no podía ser materia objeto de
regulación a través de la Ley 27 de 1992, pues la situación laboral de dichos
funcionarios debe ser regulada dentro del marco normativo especial antes
mencionado. Por lo tanto, no existe unidad de materia entre la norma acusada y
el contexto general de la referida ley y, por esta causa, debe ser declarada
inexequible.
Con respecto a la
alegada inconstitucionalidad del período de los mencionados procuradores, esta
Corte considera que la disposición acusada contradice algunos de los preceptos
constitucionales invocados por el demandante. En efecto:
El artículo 278-6,
perentoriamente dispone que el Procurador General de la Nación tiene la
facultad de "nombrar y remover, de conformidad con la ley, los
funcionarios de su dependencia", norma que es concordante con el art. 279
que defiere a la ley lo relativo a la estructura y funcionamiento de la
Procuraduría General de la Nación y lo atinente "al ingreso y concurso de
méritos y al retiro del servicio...". Es obvio, que dicha facultad la
tiene como director supremo de un órgano autónomo e independiente como es el
Ministerio Público y, por consiguiente, no podía la ley, como sucede con la
norma acusada, restringirle su autonomía e independencia, hasta el punto de que
a funcionarios que orgánica y funcionalmente dependen de él, es decir, son sus
subalternos, se les otorga un período igual al de los funcionarios judiciales
ante quienes actúan (ocho años), el cual es superior a su período, que es de
cuatro años. Por lo tanto, es razonable y acorde con el espíritu de las
disposiciones mencionadas, que los inmediatos colaboradores del Procurador
General de la Nación sean de su libre nombramiento y remoción.
Para la Corte
resulta inconcebible que quienes actúan en nombre y representación del
Procurador como agentes del Ministerio Público ante las autoridades
jurisdiccionales puedan tener un período superior al de aquél, pues se rompe la
estructura jerárquica y funcional antes mencionada, al colocar al director del
Ministerio Público en una  posición desigual frente a quienes son sus
dependientes o subordinados, es decir, los instrumentos inmediatos a través de
los cuales actúa y los ejecutores de sus políticas y directrices. Además, al
consagrar la norma acusada un período para los referidos delegados hace
materialmente imposible e inmanejable el ejercicio de la dirección suprema del
Ministerio Público por el Procurador General de la Nación, pues dicho período
los convierte, en alguna forma, en autónomos frente a éste.
La disposición
demandada atendiendo la interpretación sistemática realizada, viola el art. 125
de la Constitución, porque en esta norma específicamente se expresa de que con
excepción de los empleos de elección popular, de libre nombramiento y remoción,
los correspondientes a los trabajadores oficiales y demás que determine la ley,
los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, y en la disposición
acusada se crea una especie de híbrido, al determinar que en una institución
-la Procuraduría- que hace parte de un órgano de control como es el Ministerio
Público, pueda existir una categoría especial de funcionarios, con período
fijo, como son los delegados del Procurador antes las jurisdicciones ordinaria
y contencioso administrativa.
Es cierto que la
norma del art. 280 de la Constitución dice que los agentes del Ministerio
Público tendrán las mismas calidades, categorías, remuneración, derechos y
prestaciones de los magistrados y jueces de mayor jerarquía ante quienes
ejerzan el cargo, pero el alcance de esta norma no puede llevarse hasta el
extremo de consagrar el período para los delegados del Procurador ante dichos
funcionarios, porque:
La norma hay que
interpretarla de manera sistemática y armónica con las restantes disposiciones
que le asignan al Procurador su carácter de director supremo del Ministerio
Público y la potestad de libre nombramiento y remoción de los funcionarios de la
Procuraduría, con excepción de los que pertenecen a la carrera administrativa.
En estas
condiciones, el alcance del art. 280 no puede ser otro, acorde con la finalidad
de garantizar los intereses públicos o sociales, que el que los delegados y
agentes del Procurador ante la rama jurisdiccional, como colaboradores activos
en la labor de administrar justicia, en cuanto ayudan al juez al discernimiento
de lo que es justo y ajustado al imperio de la ley, deban poseer las mismas
calidades intelectuales, culturales y morales de los magistrados y jueces ante
quienes ejercen el cargo, e igualmente gozar, en lo que atañe al aspecto
económico vinculado a su situación laboral, de las mismas categorías,
remuneración, derechos y prestaciones sociales.
La interpretación de
dicha norma no puede extenderse hasta el extremo de otorgarles un período fijo
para el ejercicio del cargo pues, ello no surge expresamente de ella y, además,
los períodos que la Constitución consagra para algunos funcionarios constituyen
una garantía institucional, objetiva, antes que un derecho subjetivo o
meramente individual con respecto a quien desempeña el cargo. Por análogas
razones, tampoco, a dichos funcionarios se les extiende el fuero previsto en el
art. 174 de la Constitución con respecto a los magistrados de la Corte Suprema
de Justicia y del Consejo de Estado.
En razón de todo lo
expuesto, se decidirá por esta Corte que la norma acusada es inexequible.
VII.  DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución Política,
R E S U E L V E:
Declarar INEXEQUIBLE
el parágrafo del artículo 4o. de la ley 27 de 1992.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON  DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General.
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-245/95
PROCURADOR
DELEGADO-Periodo
(Salvamento de voto)
Si se repara en
que, por una parte, los procuradores delegados tienen el carácter de agentes
del Ministerio Público como quiera que las atribuciones a ellos confiadas por
la ley corresponden con entera precisión al ejercicio de esa y no de otra
función pública y no actúan a nombre propio sino en cumplimiento de ella, y en
que, de otro lado, el período durante el cual habrá de desempeñarse un cargo
implica un derecho para el titular del mismo, se concluye con facilidad y
certeza en que las dos normas transcritas no se contradicen. A la inversa,
puede afirmarse que la disposición legal enjuiciada no es sino desarrollo
natural y obvio del mandato constitucional.
FUNCIONARIO DE
PERIODO (Salvamento de
voto)
A nuestro juicio,
salvo lo expresamente dispuesto por la Carta Política, no hay cargos que
forzosamente deban ser de libre nombramiento y remoción. No está vedado al
legislador el señalamiento de la modalidad en que deba ejercerse cada empleo. A
esa conclusión se llega sin duda cuando se coteja el texto del artículo 125 de
la Constitución : "Los empleos en los órganos y entidades del Estado son
de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y
remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley",
como es el caso de aquéllos que en virtud de la norma tienen período.
Ref.: Expediente
D-708
Demanda de
inconstitucionalidad del artículo 4º de la Ley 27 de 1992.
Los suscritos
magistrados nos hemos apartado, con el debido respeto, de la decisión adoptada
por la Corte en el asunto de la referencia por las razones aquí expuestas con
el acostumbrado respeto.
Para nosotros, la
declaración de inconstitucionalidad de una norma es algo de suma gravedad. A
ella únicamente puede llegarse sobre la base indudable de una clara
contradicción entre el precepto objeto de examen y la Constitución Política.
Mientras una disposición de la ley encaje dentro de las prescripciones
constitucionales, aunque no las repita exactamente, no cabe la
inconstitucionalidad.
El legislador está
llamado, por la naturaleza misma de la función que ejerce, a crear
Derecho. Este es válido mientras no contraríe la Constitución. De ninguna
manera puede afirmarse que, al hacerlo, desconozca los mandatos superiores por
la única circunstancia de que la Carta Política haya guardado silencio en una
materia determinada.
En el caso presente,
una sencilla y elemental comparación entre dos textos, el constitucional
pertinente y el legal acusado, permite inferir sin lugar a confusiones que la
inexequibilidad declarada carece de fundamento.
El artículo 280 de
la Constitución dice:
"Artículo
280.- Los agentes del Ministerio Público tendrán las mismas calidades,
categorías, derechos y prestaciones de los magistrados y jueces de mayor
jerarquía ante quienes ejerzan el cargo".
El artículo 4º de la
Ley 27 de 1992, que la Corte ha encontrado inexequible, es del siguiente tenor:
"Artículo
4º.- De los empleos de carrera y nombramiento.
(...)
PARAGRAFO.- Los Procuradores Delegados ante las
jurisdicciones ordinaria y contencioso administrativa, tendrán el mismo período
de los funcionarios ante los cuales actúan".
Si se repara en que,
por una parte, los procuradores delegados tienen el carácter de agentes del
Ministerio Público como quiera que las atribuciones a ellos confiadas por la
ley corresponden con entera precisión al ejercicio de esa y no de otra función
pública y no actúan a nombre propio sino en cumplimiento de ella, y en que, de
otro lado, el período durante el cual habrá de desempeñarse un cargo implica un
derecho para el titular del mismo, se concluye con facilidad y certeza en que
las dos normas transcritas no se contradicen. A la inversa, puede afirmarse que
la disposición legal enjuiciada no es sino desarrollo natural y obvio del
mandato constitucional.
La Corte considera
que los períodos no se conciben en interés de la persona que ejerce el cargo
sino en beneficio de la función pública. Ello es cierto y los suscritos
magistrados nos identificamos plenamente con el fundamento institucional de tal
aseveración. Pero no creemos que aceptarla implique negar que el individuo
llamado a ejercer un empleo de período tiene un derecho, radicado en su cabeza,
a culminar ese período, a no ser que, como con claridad lo señaló esta Corte en
la Sentencia T-001 del 3 de abril de 1992, con ponencia de uno de los
firmantes, cambie la normatividad constitucional que lo sustenta.
Según el artículo 40
de la Constitución, todo ciudadano tiene derecho a participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político. El alcance de ese
derecho, en cuanto al tiempo durante el cual haya de cumplirse la respectiva
función, es definido por la naturaleza del cargo -de carrera, de libre nombramiento
y remoción o de período-, según lo que prescriban la Constitución y las leyes.
Tenemos bien claro
que el Constituyente no impuso al legislador la prohibición de establecer
cargos de período ni tampoco la de fijar la extensión de los mismos.
A nuestro juicio,
salvo lo expresamente dispuesto por la Carta Política, no hay cargos que
forzosamente deban ser de libre nombramiento y remoción. No está vedado al
legislador el señalamiento de la modalidad en que deba ejercerse cada empleo.
A esa conclusión se
llega sin duda cuando se coteja el texto del artículo 125 de la Constitución :
"Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se
exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de
trabajadores oficiales y los demás que determine la ley"
(subrayamos), como es el caso de aquéllos que en virtud de la norma tienen
período.
Si fue cabalmente la
ley la que estableció que los procuradores delegados tendrían un período, nos
preguntamos: ¿en qué pecó el legislador?.
Cordialmente,
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO   HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado                                               Magistrado
[1]  M.P. Antonio
Barrera Carbonell.
[2]  M.P. Antonio
Barrera Carbonell.