T-904-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-904/12
PRESERVACION DEL ESPACIO PUBLICO Y DERECHO AL TRABAJO
DE COMERCIANTES INFORMALES-Aplicación
de principios de razonabilidad, proporcionalidad y confianza legítima
La
Corte Constitucional al resolver la tensión entre el deber de la administración
para preservar del espacio público y el derecho al trabajo de los comerciantes
informales, ha utilizado dos caminos para amparar éste último:(i) la
condición de vulnerabilidad de las poblaciones que ocupan el espacio público
para ejercer actividades económicas, y (ii) el principio de buena fe
en su manifestación del respeto de la confianza legítima.
PROYECTOS DE RENOVACION URBANA Y RECUPERACION DEL
ESPACIO PUBLICO-Protección de
personas en situación de vulnerabilidad como los vendedores o comerciantes
informales
La
implementación de las políticas y planes de recuperación del espacio público
lleva consigo la necesidad de analizar la situación económica y social de
quienes se ven obligados a desalojar el espacio donde ejercen sus actividades,
y diseñar planes que permitan a esas personas, con su activa participación,
encontrar alternativas de sustento. Para la implementación de programas de
recuperación del espacio público, las autoridades estatales deben analizar los
impactos negativos o positivos que se generan en la población que tiene como
ámbito vital y laboral el espacio público. Así, a pesar de que la obligación de
preservar y proteger el espacio público es de rango constitucional, el derecho
al trabajo y a la libre escogencia de oficio de las poblaciones marginadas son
derechos fundamentales que deben ser garantizados en un Estado Social de
Derecho.
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA EN MATERIA DE ESPACIO PUBLICO-Reiteración de jurisprudencia
El
principio de confianza legítima, conjuntamente con el respeto por el acto
propio, son manifestaciones concretas del principio de buena fe, aplicable a
las políticas de recuperación del espacio público y a garantizar el derecho al
trabajo de los comerciantes informales ocupantes de él. Estos principios
obligan a la administración a respetar los compromisos que ha adquirido y a
reconocer la garantía de durabilidad y estabilidad de situaciones que ha
respaldado expresa o tácitamente. Asimismo, impone a las autoridades mantener
cierta coherencia en sus actuaciones y decisiones frente al estado de cosas que
disfruta un ciudadano con su validación. De esa forma, si un comerciante
informal afectado con la política de recuperación del espacio público ha
desarrollado determinada actividad con el consentimiento de la administración
por un tiempo determinado y con la anuencia de la administración, comprobable a
través de permisos, actuaciones tácitas, etc., la reubicación, a través del
cumplimiento de un debido proceso, será una carga de la administración para
proteger la confianza legítima que tenía este ciudadano frente a su actividad.
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA EN MATERIA DE ESPACIO PUBLICO-Lavador de carros miembro de la Asociación
de Lavadores y Cuidadores de Carros de Cartagena por más de 14 años, desalojado
por la Alcaldía Distrital
DERECHO
AL TRABAJO Y AL MINIMO VITAL DE VENDEDOR ESTACIONARIO-Orden a la Alcaldía Distrital y a la Gerencia del
Espacio Público y Movilidad de Cartagena de Indias, instruir al peticionario
sobre los programas de capacitación y de formalización de la economía para los
comerciantes informales con los que cuenta el Distrito
Referencia: expediente T-3.534.536
Acción de Tutela instaurada por el señor Adulfo José
Gutiérrez Cantillo contra la Alcaldía Distrital y la Gerencia del Espacio
Público y Movilidad de Cartagena de Indias.
Derechos fundamentales invocados: al trabajo, a la
dignidad humana, a la igualdad y al principio de confianza legítima.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., dos (2) de noviembre de dos mil doce
(2012).
La
Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub -quien la preside, Alexei Egor Julio Estrada y Luís Ernesto Vargas
Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la
Constitución Política, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de revisión de la sentencia de única
instancia proferida el veintiséis (26) de marzo de 2012, por el Juzgado Séptimo
Civil Municipal de Cartagena, que denegó la acción de tutela interpuesta por el
señor Adulfo Gutiérrez Cantillo contra el Distrito de Cartagena de Indias –
Gerencia de Espacio Público y Movilidad Urbana.
El expediente llegó a la Corte Constitucional por
remisión del Juzgado Séptimo Civil Municipal de Cartagena, en virtud de lo
ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección No.
7 de la Corte, el veintiséis (26) de julio de 2012, eligió para efectos de su
revisión el asunto de la referencia.
1.
ANTECEDENTES
1.1.
SOLICITUD
El señor Adulfo José Gutiérrez Cantillo,
mediante apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra la Alcaldía
Distrital y la Gerencia del Espacio Público y Movilidad de Cartagena de Indias
en la que solicita que se amparen sus derechos fundamentales al trabajo, a la
igualdad, a la dignidad humana y a la confianza legítima, y en consecuencia, (i)
que sea incluido en la base de datos del Registro Único de Vendedores –RUV- y
en los programas del “Plan de Recuperación del Espacio Público y Formalización
de la Economía PREP-FE”, y (ii) le sea otorgado un permiso especial para
continuar ejerciendo su oficio en la calle Arsenal mientras es reubicado con
las garantías adecuadas.
1.1.1.  Hechos y relato contenido en la demanda
1.1.1.1.
Manifiesta el apoderado del
accionante, que él es asociado de la Asociación de Lavadores y Cuidadores de Carros
de Cartagena “Asolacar”, asociación creada desde 1996.
1.1.1.2.
Señala que su representado
presta servicios como lavador de vehículos y cuidador de los mismos en el
sector de la calle arsenal desde hace más de 14 años.
1.1.1.3.
Relata que el año pasado
-2011-, a mediados de diciembre, a su representado y a su grupo de compañeros
les manifestaron que ya no podían continuar ejerciendo su actividad en el
lugar, y por esa razón fueron desalojados del sector de la calle Arsenal por la
Alcaldía  Distrital de Cartagena.
1.1.1.4.
Aduce que el 7 de febrero del
año 2012, el presidente de la Asociación presentó un derecho de petición a la
Alcaldía, el cual fue respondido a través del Gerente del Espacio Público y Movilidad,
quien expresó que los miembros de “Asolacar” no pueden acceder a los beneficios
contenidos en el “programa de recuperación del espacio público y formalización
de la economía PREP-FE” establecido en el acuerdo distrital, por no encontrarse
registrados ni inscritos en la base da datos para tal fin.
1.1.1.5.
Señala que presentaron una
solicitud de inclusión a los programas ante la  Personería Distrital de
Cartagena. Esta entidad remitió la solicitud a la Gerencia de Espacio Público,
la cual de nuevo manifestó que para acceder a planes de reubicación y de
recuperación del espacio público en el distrito, era necesario encontrarse
registrado en el Registro Único de Vendedores –RUV- .
1.1.1.6.
Dice que su representado no ha
podido seguir ejerciendo de manera pacífica su actividad económica que consiste
en lavar carros y cuidarlos, puesto que todos los días es desalojado de la
calle Arsenal junto con sus compañeros, con la justificación de que “no
pueden realizar dichos oficios porque la zona se encuentra señalada como área
recuperada y ellos están realizando una ocupación del espacio público”.
1.1.1.7.
Alega que dichas medidas son
una violación a los derechos fundamentales de su representado, porque “el
actuar de la administración denota una falta de planificación, donde antes de
proceder actuar (sic) en contra de mi representado desprendiéndolo de su único
medio de subsistencia, debieron incluirlo en de planes (sic) de beneficios y/o
reubicación, abrirle algún espacio a través de la capacitación en alguna otra
actividad formal y así poder continuar subsistiendo en mejores condiciones para
él y su familia”. Añade que no se puede ignorar que su representado hace
parte de una población vulnerable que se encuentra en la informalidad por falta
de oportunidades y que necesitan de la actividad que ejercía en el espacio
público para asegurar su subsistencia.
1.1.1.8.
Finalmente, advierte que en la
ciudad se han presentado casos similares de recuperación del espacio público en
los que la Alcaldía ha reconocido beneficios económicos para que los lavadores
de carros puedan iniciarse en otro oficio y dejar la informalidad.
1.2.
TRASLADO Y CONTESTACIÓN DE LA
DEMANDA
1.2.1.
Admisión y traslado
El Juzgado Séptimo (7) Civil Municipal de Cartagena,
mediante auto del trece (13) de marzo de 2012, admitió la demanda y corrió
traslado a los demandados, al señor Alcalde de Cartagena y al señor Gerente del
Espacio Público y Movilidad Urbana de Cartagena.
1.2.2.
Contestación de la demanda
1.2.2.1.
Alcaldía Mayor de Cartagena
de Indias –Oficina Asesora Jurídica
La Dra. Marina Isabel Cabrera de León, en calidad de
asesora de la Oficina Asesora Jurídica de la Alcaldía Mayor de Cartagena,
solicitó que se vinculara a la Gerencia de Espacio Público y Movilidad Urbana
de Cartagena, puesto que era competencia de esa autoridad pronunciarse sobre la
materia referida en los hechos de la presente tutela.
Sin embargo, señaló que la acción de tutela debía
declararse improcedente por el juez de instancia, porque “la restitución del
espacio público es un imperativo constitucional”. Además indicó que, una
vez verificadas las bases de datos, se evidenció que el accionante no se
encuentra en la base de datos del Registro Único de Vendedores –RUV- “como
vendedor estacionario beneficiario del principio de la confianza legítima”,
y en esa medida, no puede ser beneficiario de los programas y planes de
reubicación. Igualmente, advirtió que la zona de la calle Arsenal sobre la cual
el accionante alega ejercer su actividad de lavador de carros, es una zona
prohibida para parquear, lo cual hace que su actividad contraríe las normas
establecidas en el Código de Tránsito y Transporte.
Manifestó que la administración distrital a través de la
Gerencia de Espacio Público y Movilidad Urbana “ha venido reubicando
temporalmente a los vendedores informales a los cuales se les ofreció
alternativas tales como reconversión económica o relocalización de que habla el
Acuerdo Distrital 040 de 2006, pero solo aquellos que gozabande tal beneficio
lo (sic) vendedores informales que tenían expectativa del beneficio de la
confianza legítima, previo lleno de lo requisitos del vendedor informal, de
conformidad con los censos que reposan esta gerencia (sic) se tienen plenamente
identificados”.
1.2.2.2.
Gerente del Espacio Público
y Movilidad del Distrito de Cartagena
El Dr. Adelfo Doria Franco, en calidad de Gerente de
Espacio Público y Movilidad del Distrito de Cartagena, solicitó que se
declarará improcedente la acción  de tutela interpuesta por el actor.
Mencionó que el Código Nacional de Tránsito establece
en el literal B-21 del artículo 131 la prohibición de “Lavar vehículos en la
vía pública”, prohibición que fue ratificada por el artículo 21 de la Ley
1383 de 2010. Por lo anterior, señaló que la actividad ejercida por el
accionante es ilegal y que “no ha ejercido su actividad con la anuencia de la
Administración Distrital durante equis número de años y tampoco éste aporta una
sola prueba de su dicho como lo anuncia (…) De hecho, la Administración
Distrital no ha sido permisiva para que los llamados “lavadores de carros”
ocupen una vía arterial como lo es la Avenida Arsenal y mucho menos para
ejercer una actividad prohibida por la ley”.
Aclaró que la Administración no ha realizado operativo
alguno en la zona que involucre al actor, pues el mismo no se considera
ocupante estacionario del espacio público, y quienes verdaderamente harían una
ocupación en sitios prohibidos de la Avenida Arsenal son los particulares
propietarios y conductores de vehículos que parquean en la zona, contrariando
las normas de tránsito.
Afirmó que no era posible conceder al accionante
reconocimiento alguno al amparo del principio de confianza legítima, toda vez que
el mismo no detenta la calidad de vendedor informal estacionario ocupante del
espacio público, así como tampoco reúne los requisitos legales y
jurisprudenciales para dicho reconocimiento. Adujo que las políticas en tema de
recuperación del espacio público implementadas por la Administración tienen una
población específica objeto de aplicación, como lo son los vendedores
informales estacionarios ocupantes del espacio público.
La Gerencia resaltó que no se podía predicar una
identidad de situaciones con los lavadores de carros de las plazoletas de
Telecom y la Olímpica, porque la Avenida Arsenal es un vía arterial sobre la
cual nunca ha existido ocupación del espacio público más allá de la que
realizan los conductores que infringen las normas de tránsito. Sobre ello,
aclaró que “si bien es cierto que se hicieron algunos reconocimientos
económicos a quienes venían dedicándose al cuidado de autos en las zonas de la
Matuna correspondientes a la Plazoleta Telecom y Olímpica, los mismos fueron
hechos por la Administración Distrital, no en calidad de ocupantes de espacio
público de quienes venían desempeñando estas labores en dichos sectores, sino
en calidad de población vulnerable, en consideración a que los mismos viéndose
indefectiblemente afectados por las obras que se vienen desarrollando dentro
del Programa de Recuperación de las plazoletas y parques del Centro Histórico
de la ciudad (…)”.
Finalmente, aseguró que el actor no se encuentra
incluido en el Registro Único de Vendedores –RUV- y tampoco cuenta con los
requisitos de antigüedad, permanencia y continuidad, para ser beneficiario de
la protección.
1.3.
DECISIONES JUDICIALES
1.3.1.
Sentencia de única
instancia
1.3.1.1.
En sentencia de única
instancia, del 26 de marzo de 2012, el Juzgado Séptimo Civil
Municipal de Cartagena denegó el amparo solicitado. Consideró que no se
cumplían los presupuestos para amparar el principio de la confianza legítima
por parte de la Administración, toda vez que la actividad realizada por el
actor en la zona de la calle Arsenal se encuentra expresamente prohibida por
las normas de tránsito. Afirmó que la actuación de la Administración Distrital
se ciñe a la política pública para la formalización de la economía de las personas
que ocupan el espacio público, la cual tiene fundamento en el Acuerdo 40 de
2006, aún vigente.
Con base en ello, afirmó que “no es posible en
virtud de este trámite ordenar al Distrito de Cartagena avalar una actividad
expresamente prohibida por la ley, como lo es la albor (sic) que despliega el
actor en la calle del Arsenal, ubicada en pleno centro histórico de Cartagena
de Indias, de allí que mal se haría con ordenar a la autoridad competente que
incluya al actor en el RUV o le conceda permiso para desplegar una actividad en
zona prohibida”.
También adujo que no podía alegarse la vulneración del
derecho a la igualdad sustentándose en situaciones distintas, puesto que se
observó que los lavadores y cuidadores de carros de las plazoletas de Telecom y
Olímpica hacían parte de programas concretos realizados por la Administración
para la recuperación del Centro Histórico, y al no encontrarse el actor en una
zona en la que se lleva a cabo este programa, no puede exigir el reconocimiento
económico que alega.
No obstante, el a quo ordenó a la Administración
incluir al actor en planes, cursos y otros, “que lo haga productivo frente a
otra actividad que si esté permitida por la constitución y la ley, y que no
implique ocupación del espacio público”.
1.4.
PRUEBAS
1.4.1.
En el expediente
-
Copia de la cédula del señor
Adulfo José Gutiérrez Cantillo, accionante (folio 15 C. 1).
-
Copia del derecho de petición
presentado por Asolacar ante la Alcaldía Distrital de Cartagena, el 7 de
febrero de 2012. (folio 16 C. 1).
-
Copia de la respuesta de la
Alcaldía al derecho de petición del 24 de febrero de 2012 (folio 17 C. 1).
-
Copia de la respuesta a la
solicitud presentada a la Personería Distrital del 21 de febrero de 2012 (folio
18 C. 1).
-
Copia del certificado de la Cámara
de Comercio de Cartagena de la Asociación de Lavadores y Cuidadores de Carros
de Cartagena “Asolacar” (folios 19-21 C. 1).
-
Copia del carnet de afiliado del
accionante, Adulfo Gutiérrez Cantillo, a “Asolacar” (folio 14 C. 1).
-
Copia del listado de asociados de
“Asolacar” de la “Plazoleta Olímpica Matuna” (folio 22 C. 1).
-
Copia de los pagos realizados por la
Alcaldía a los miembros de “Asolacar” que laboraban en la plazoleta de la
Olímpica y también fueron desalojados (folios 23-36 C. 1).
-
Copia de la noticia emitida por
periódico “El Universal” del 27 de octubre de 2010, en la que se informa que
por vía de tutela les fue reconocido por parte del Distrito de Cartagena
beneficios a los lavadores y cuidadores de carros en el sector de “Santa Lucía”
(folios 37 y 38 C. 1).
1.4.2.
Solicitadas por la Corte en
sede de Revisión
1.4.2.1.
Mediante Auto del 5 de octubre
de 2012, la Sala Séptima de Revisión de Tutelas consideró necesario solicitar
información para aclarar la forma como se ejecutan las disposiciones del
Acuerdo 40 de 2006“Por medio del cual se establecen los principios,
objetivos, se define la política dirigida a la formalización de la economía
como apoyo a las personas que ocupan el espacio público y se permite la
recuperación del mismo”  y las razones por las cuales el accionante no se
encuentra en el RUV. Para ello, se plantearon interrogantes concretos a las
autoridades distritales demandadas.
1.4.2.2.
Asimismo, la Sala ordenó
comisionar al Juzgado Séptimo (7º) Civil Municipal de Cartagena Bolívar para la
realización de una inspección judicial en la que se practicara un interrogatorio
de parte y se tomaran los testimonios de comerciantes de la zona donde el actor
afirma ejercer su actividad, con el fin de verificar la situación de los
lavadores de carros y los demás comerciantes informales del lugar.
1.4.2.3.
Finalmente, se solicitó a la
Asociación la Asociación de Lavadores de Carros de Cartagena –ASOLACAR-,
información sobre la situación del accionante como miembro de la asociación y
toda la información que considerara conveniente allegar para el estudio del
caso sub examine.
Sobre lo solicitado a cada entidad y las
respuestas oportunamente allegadas a la Secretaría General de la Corte
Constitucional, se hará referencia a lo largo de las consideraciones y el
análisis del caso concreto.
2.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
2.1.
COMPETENCIA Y OPORTUNIDAD
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, en desarrollo de las
facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la
Constitución, es competente para revisar los fallos de tutela adoptados en el
proceso de esta referencia. Además, procede la revisión en virtud de la
selección realizada por la sala correspondiente y del reparto verificado en la
forma establecida por el reglamento de la Corporación.
2.2.
PROBLEMA JURÍDICO
La Sala debe estudiar si la Alcaldía
Distrital y la Gerencia del Espacio Público y Movilidad de Cartagena de Indias
vulneran los derechos fundamentales al trabajo, a la dignidad humana, a la
igualdad y a la protección del principio de la confianza legítima del actor, por
impedirle continuar ejerciendo su labor de lavado de carros en la calle Arsenal
y no incluirlo en el RUV y en los programas de generación de ingresos y
reubicación dirigidos a los comerciantes informales.
Para el efecto, la Sala desarrollará las
siguientes temáticas: (i) La protección del espacio público por parte
del Estado y la eficacia de los derechos fundamentales de los comerciantes
informales que desarrollan actividades laborales en él y (ii) el alcance
del principio de confianza legítima en situaciones de ocupación del espacio
público. Con fundamento en esas consideraciones se realizará el análisis del
caso concreto.
2.3.
LA PROTECCIÓN DEL ESPACIO
PÚBLICO POR PARTE DEL ESTADO Y LA EFICACIA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS
COMERCIANTES INFORMALES. REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL[1]
2.3.1.  La protección del espacio público
2.3.1.1.
En la Constitución el goce del
espacio público se plasma como un derecho de carácter colectivo que se rige por
el principio de la primacía del interés general. En virtud de tal
reconocimiento, la normativa dispone que los particulares no pueden exigir el
reconocimiento de derechos de propiedad en relación con el espacio público,
como quiera que se trata de un bien inalienable, imprescriptible e inembargable[2]. Además, el
artículo 82 de la Carta dispone como deber del Estado velar por la protección
de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común[3].
2.3.1.2.
Sobre el concepto del espacio
público, la Corte Constitucional ha señalado que se caracteriza por un conjunto
de inmuebles públicos destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a
la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden los límites
de los intereses individuales[4].
Afirma la Corte en este sentido:
“El Espacio Público comprende, pues,
aquellas partes del territorio que pueden ser objeto del disfrute, uso y goce
de todas las personas con finalidades de distinta índole y naturaleza, que se
enderezan a permitir la satisfacción de las libertades  públicas y  de los
intereses legítimos que pueden radicarse en cabeza de todas las personas de
conformidad con el orden jurídico; en principio, en dichas partes del
territorio las personas en general no pueden ejercer plenamente el derecho de
propiedad o de dominio, sea privado o fiscal”[5]
2.3.1.3.
En cumplimiento del deber de
protección del espacio público, las autoridades pueden adoptar medidas para
evitar que algunas personas monopolicen tal espacio para ejercer actividades
sin autorización[6].
Es allí uno de los posibles escenarios donde se puede presentar un conflicto
entre quienes ejercen una labor o trabajo del cual deriva su propio sustento y
el de su familia, y el mandato constitucional de protección del derecho
colectivo a gozar del espacio público[7].
Esta tensión la ha señalado esta Corporación desde muy temprano en su
jurisprudencia:
"Del libre ejercicio del derecho fundamental al
trabajo depende la subsistencia de las familias de los vendedores ambulantes.
Sin embargo, la ocupación del espacio público no está legitimada por la
Constitución.  Se impone por lo tanto establecer una pauta de coexistencia
entre los derechos e intereses en conflicto, que resulte proporcional y
armoniosa en relación con los valores y principios consagrados en la
Constitución y que permita al Estado dar cumplimiento a la obligación a su
cargo de "velar por la protección de la integridad del espacio público y
por su destinación al uso común" (CP art. 82), así como de "propiciar
la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar" (CP art. 54).”[8]
2.3.1.4.
La Corte Constitucional al
resolver la tensión entre el deber de la administración para preservar del
espacio público y el derecho al trabajo de los comerciantes informales, ha
utilizado dos caminos para amparar éste último: (i) la condición de
vulnerabilidad de las poblaciones que ocupan el espacio público para ejercer
actividades económicas, y (ii) el principio de buena fe en su
manifestación del respeto de la confianza legítima. Estos dos caminos
analíticos serán examinados a continuación:
2.3.2.  Protección de los comerciantes informales en atención
a su situación de vulnerabilidad
2.3.2.1.
La jurisprudencia
constitucional ha resaltado que posibilidad de recuperar el espacio público no
exonera a las autoridades del deber de diseñar políticas tendientes a proteger
el trabajo de quienes resultaron afectados con las decisiones y dependen del
trabajo informal que realizan. Así, una vez la administración inicia la
ejecución de planes de recuperación del espacio público y desaloja a los comerciantes
informales que desarrollan actividades económicas en una zona específica, las
autoridades tendrán que hacer todo lo que esté a su alcance para reubicarlos en
sitios donde puedan desarrollar su actividad de manera permanente y sin causar
perjuicios a la comunidad[9],
o darles la oportunidad para que emprendan nuevas actividades que les permitan
asegurar su mínimo vital.
2.3.2.2.
En consecuencia, la
implementación de las políticas y planes de recuperación del espacio público
lleva consigo la necesidad de analizar la situación económica y social de
quienes se ven obligados a desalojar el espacio donde ejercen sus actividades, y
diseñar planes que permitan a esas personas, con su activa participación,
encontrar alternativas de sustento. Lo anterior, en virtud de la situación de
vulnerabilidad en la que usualmente se encuentran los comerciantes informales,
quienes ante la imposibilidad del Estado de asegurar una política de pleno empleo,
deben hacer uso de la informalidad para garantizar su subsistencia a través de
la ocupación del espacio público[10].
Luego, resultaría desproporcionada la recuperación del espacio público con
sacrificio absoluto de la fuente de trabajo de una población vulnerable que no
cuenta con la facilidad para acceder a otros medios de subsistencia. Si bien
los comerciantes informales pueden limitar el disfrute de otras personas del
espacio público, el Estado no puede desconocer que lo hacen con el fin de
conseguir medios efectivos que aseguren su mínimo vital y les permitan la
realización de otros derechos fundamentales.
Frente a lo anterior, la Corte ha señalado
que existen dos tipos de dificultades para la implementación de los planes de
recuperación del espacio público, a saber:
“En primer lugar, son evidentes las
condiciones de marginalidad de grupos significativos de la población que,
ante la imposibilidad del Estado de asegurar una política de pleno empleo,
deben hacer uso de la informalidad para garantizar su subsistencia. En
segundo término es usual que las administraciones municipales y distritales
ejerzan acciones u omisiones, prolongadas en el tiempo, que otorguen apariencia
de legalidad a la ocupación del espacio público, entre ellas, el otorgamiento
de licencias o permisos o la simple tolerancia por parte de la administración
su uso indiscriminado”.[11]
(Énfasis de la Sala)
En efecto, en la sentencia T-244 de
2012[12],
la Corte advirtió que la jurisprudencia constitucional ha abogado por la
reubicación de las personas que verán sus derechos seriamente limitados, más
cuando se trata de personas “…en situación de especial vulnerabilidad y
debilidad por sus condiciones de pobreza o precariedad económica…”[13] El anterior
criterio -resaltó la Corte- ha sido aplicado por regla general a los vendedores
informales, como una de las poblaciones vulnerables que siempre resulta
impactada negativamente por los efectos de la ejecución de las políticas
públicas de la administración de recuperación del espacio público; sin embargo,
no es la única; otros comerciantes informales que desempeñan su trabajo en el
espacio público también pueden resultar afectados[14].
En este fallo, la Sala Séptima de Revisión
de la Corte Constitucional afirmó que una de las situaciones que pueden ubicar
a las personas en situación de vulnerabilidad es la precariedad laboral, la
cual es determinada por factores como los trabajos mal remunerados, la
inexistencia de contratos laborales, la no afiliación al sistema de seguridad
social en salud, inestabilidad laboral, entre otros. La Sala, haciendo
referencia a pronunciamientos previos, estableció las siguientes
consideraciones sobre la situación de vulnerabilidad de los trabajadores informales
y los planes de recuperación del espacio público:
“(…) es pertinente hacer referencia a algunos
pronunciamientos que esta Corporación ha emitido acerca del estado de
indefensión en que pueden ser puestas algunas personas en situación de
vulnerabilidad, como los comerciantes informales, si las autoridades
competentes no toman las medidas apropiadas para su reubicación o para
contribuir a que puedan emprender actividades económicas alternativas.
En
la sentencia T-772 del 4 de septiembre de 2003[15] se
señaló que el Estado tiene el deber de “(…) abstenerse de adelantar, promover o
ejecutar políticas, programas o medidas ostensiblemente regresivos en materia
de derechos económicos, sociales y culturales, que conduzcan clara y
directamente a generar más pobreza de la que actualmente agobia al país, y
agraven la situación de exclusión o marginación de determinados sectores de
la sociedad (…)” (Subraya fuera de texto)
Es
decir, el Estado debe contrarrestrar los efectos negativos que se generen
ante la ejecución de la política de recuperación del espacio público con
acciones concretas para evitar la generación de más exclusión y pobreza.[16]
En este mismo sentido, la sentencia T-729 del 25 de agosto de 2006[17] señaló:
“En
otras palabras, al momento de su formulación y ejecución, se deben haber
estudiado, en lo que sea técnicamente posible, todas las dimensiones de dicha
realidad que resultarán afectadas por la política, programa o medida en
cuestión, incluida la situación de las personas que verán sus derechos
severamente limitados, a quienes se deberá ubicar, por consiguiente, en una
posición tal que no queden obligados a soportar una carga pública
desproporcionada; con mayor razón si quienes se encuentran afectados por las
políticas, programas o medidas pertinentes están en situación de especial
vulnerabilidad y debilidad por sus condiciones de pobreza o precariedad
económica: frente a estas personas o grupos se deberán adelantar, en forma
simultánea a la ejecución de la política en cuestión, las medidas necesarias
para minimizar el daño recibido, de tal manera que se respete el núcleo
esencial de su derecho al mínimo vital y a la subsistencia en condiciones de
dignidad”.
Igualmente,
mediante sentencia T-773 del 25 de septiembre de 2007[18] se
reiteró la importancia de que la administración municipal encargada de
desarrollar políticas públicas para recuperar el espacio público, estudie en
detalle cada caso en particular y detecte todas las posibles consecuencias
negativas que puedan derivarse de la puesta en marcha de dichas políticas.
(…)
La situación de vulnerabilidad que deviene de la
precariedad laboral, ligada al ejercicio de la economía informal, genera además
un proceso social de exclusión
que se evidencia, (…) en un acceso parcial o inexistente al sistema de
seguridad social en salud y pensiones; en un ejercicio parcial de los derechos
de ciudadanía; en bajo acceso a la disposición de activos y en insuficientes ingresos
económicos para cubrir las necesidades básicas y familiares, como también las
necesidades inmateriales.” (Énfasis
fuera de texto original)
Con base en lo transcrito,
es posible señalar que la jurisprudencia constitucional, ante la implementación
de políticas de recuperación del espacio público, ha reconocido la importancia
de proteger los derechos de los trabajadores informales que desempeñan su
trabajo en el espacio público, debido a que usualmente hacen parte de un grupo
poblacional que se encuentra en una condición de debilidad la cual se centra en
su precaridad económica. En consecuencia, toda política encaminada a la
recuperación del espacio público debe adelantarse de manera tal que no lesione
desproporcionadamente el derecho al mínimo vital de la población más pobre y
vulnerable, “ni de manera tal que se prive a quienes no cuentan con
oportunidades económicas en el sector formal de los únicos medios lícitos de
subsistencia que tienen a su disposición (…)”[19].
2.3.2.3.
Así las cosas, bajo este marco
jurisprudencial, la Corte ha establecido que los requisitos que debe cumplir la
administración para llevar a cabo acciones tendientes a la recuperación y
preservación del espacio público, corresponderán:
(i)
“a la observancia del
debido proceso y el trato digno de quienes puedan ver afectados sus derechos
con la recuperación del espacio público;
(ii)
al respeto la confianza
legítima de los comerciantes informales;
(iii)
a la previa evaluación
social y económica de los posibles efectos que se generan sobre la población de
vendedores ambulantes que habrán de desplazarse, a efectos de garantizar, el
goce efectivo de sus derechos constitucionales fundamentales a través del
ofrecimiento de alternativas económicas a favor de los afectados con la
política; y finalmente,
(iv)
a políticas que no supongan una carga desproporcionada
que comprometa el derecho al mínimo vital de estos sectores de la población
cuya vulnerabilidad y pobreza es evidente”.[20]
2.3.2.4.
En suma, para la
implementación de programas de recuperación del espacio público, las
autoridades estatales deben analizar los impactos negativos o positivos que se
generan en la población que tiene como ámbito vital y laboral el espacio
público. Así, a pesar de que la obligación de preservar y proteger el espacio
público es de rango constitucional, el derecho al trabajo y a la libre
escogencia de oficio de las poblaciones marginadas son derechos fundamentales
que deben ser garantizados en un Estado Social de Derecho.
2.3.3.  Protección del principio de confianza legítima en
situaciones de ocupación del espacio público
2.3.3.1.
El principio de confianza
legítima pretende proteger al administrado de cambios bruscos o intempestivos
efectuados por las autoridades cuando éstas de manera expresa o tácita han
aceptado un comportamiento proveniente del ciudadano[21]. Es aplicable a
situaciones en las cuales el ciudadano no tiene realmente un derecho adquirido,
sino que se encuentra en una posición jurídica que puede ser modificable por la
administración. Sin embargo, afirma la Corte; “(…) si la persona tiene
razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio
súbito de la misma altera de manera sensible su situación, entonces el
principio de la confianza legítima la protege. En tales casos, en función de la
buena fe (CP art. 83), el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios
que le permitan adaptarse a la nueva situación. Eso sucede, por ejemplo, cuando
una autoridad decide súbitamente prohibir una actividad que antes se encontraba
permitida, por cuanto en ese evento, es deber del Estado permitir que el
afectado pueda enfrentar ese cambio de política”[22].
De tal forma que el principio de confianza legítima
debe permear el derecho administrativo, el cual, si bien se deriva directamente
de los principios de seguridad jurídica (arts. 1° y 4 de la C.P.), de respeto
al acto propio y buena fe (artículo 83 de la C.P.), adquiere una identidad
propia en virtud de las especiales reglas que se imponen en la relación entre
administración y administrado.
El principio en cuestión se edifica sobre
tres presupuestos básicos: primero la necesidad de preservar de manera definitiva el
interés público; segundo una desestabilización cierta, evidente y
razonable en la relación entre la administración y los administrados; y tercero
la necesidad de adoptar medidas por un período transitorio que adecuen la
actual situación a la nueva realidad. Así, el principio de buena fe, en su
ámbito de confianza legítima, exige a las autoridades y a los particulares
mantener coherencia en sus actuaciones, respetar los compromisos adquiridos y
garantizar la durabilidad y estabilidad de la situación que objetivamente da
lugar a esperar el cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico[23].
2.3.3.2.
La Corte Constitucional, para
resolver los conflictos que surgen entre la administración y los ocupantes del
espacio público, ha optado por buscar una fórmula de conciliación conforme a la
cual la administración pueda cumplir con su deber de proteger el espacio
público, sin que ello signifique desconocimiento del derecho al trabajo de las
personas que resulten afectadas en los procesos de recuperación del espacio
público[24].
Una de las formas de conciliación ha sido la apelación al principio de
confianza legítima[25],
el cual, a favor de quienes ocupan el espacio público, sirve para resolver la
tensión cuando la administración ha creado expectativas favorables en su favor
y de manera sorpresiva les elimina las condiciones.
Según la jurisprudencia constitucional, este
principio  “impone al Estado el deber de respetar las expectativas
favorables que su actuación activa u omisiva ha generado en los vendedores
informales, respecto de la perdurabilidad del desarrollo del ejercicio de sus
actividades laborales en el espacio público”[26].
2.3.3.3.
Las sentencia T-729 de 2006[27] fijó unos
criterios que hacen procedente la aplicación del principio de confianza
legítima a los vendedores informales:
“para que pueda concluirse que se está ante un
escenario en el que resulte aplicable el principio en comento deberá
acreditarse que  (i) exista la necesidad de preservar de manera
perentoria el interés público, lo que para el caso propuesto se acredita a
partir de la obligación estatal de proteger la integridad del espacio público y
los derechos constitucionales que son anejos a su preservación; (ii) la
desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre
administración y los ciudadanos, la cual es connatural a los procedimientos de
restitución del espacio público ocupado por vendedores informales; (iii)
se trate de comerciantes informales que hayan ejercido esa actividad con
anterioridad a la decisión de la administración de recuperar el espacio público
por ellos ocupado y que dicha ocupación haya sido consentida por las
autoridades correspondientes [28] y [iv] la obligación de adoptar medidas por un periodo
transitorio que adecuen la actual situación a la nueva realidad, deber que la
jurisprudencia constitucional relaciona con el diseño e implementación de
políticas razonables, dirigidas al otorgamiento de alternativas económicas que
garanticen la subsistencia de los afectados con las medidas de restitución del
espacio público”[29]
.
2.3.3.4.
En cuanto a la manera de
probar la buena fe del administrado en el ejercicio de la actividad informal en
el espacio público, la jurisprudencia de esta Corporación ha afirmado que “constituyen
pruebas de la buena fe de los vendedores informales: las licencias, permisos
concedidos por la administración; promesas incumplidas; tolerancia y permisión
del uso del espacio público por parte de la propia administración. Por ello, se
tiene que los actos y hechos administrativos que autorizan el ejercicio del
comercio informal no pueden ser revocados o modificados unilateralmente por la
administración, sin que se cumpla con los procedimientos dispuestos en la ley”.
[30]
2.3.3.5.
Ahora bien, a la luz del
principio de confianza legítima, no toda ocupación en el espacio público genera
para las autoridades la obligación de reubicar o de ofrecer alternativas
económicas a los afectados, pues aquellas actuaciones arbitrarias que no
cumplen con los requisitos mínimos antes escritos y que no tienen una
autorización de la administración, no pueden ser protegidas por el principio de
confianza legítima, ya que no con actuaciones fundamentadas en la buena fe de
los ciudadanos. En palabras de la Corporación:
“Empero, la misma jurisprudencia
también ha previsto que la aplicación del principio de confianza legítima no
es óbice para que la administración adelante programas que modifiquen tales
expectativas favorables, sino que, en todo caso, no “puede crear cambios
sorpresivos que afecten derechos particulares consolidados y fundamentados en
la convicción objetiva, esto es fundada en hechos externos de la administración
suficientemente concluyentes, que dan una imagen de aparente legalidad de la conducta
desarrollada por el particular.”
(…) si bien es cierto la
administración puede adelantar programas mediante los cuales se modifiquen
expectativas favorables para las administradas y para los administrados, esto
no puede suceder de modo repentino o sorpresivo. Siempre es preciso reparar
en que las y los particulares son con frecuencia titulares de derechos
consolidados frente a la administración y súbitamente pueden ver restringidos
estos derechos cuando se acredita la necesidad de darle prioridad al interés
público – por ejemplo en el caso de las medidas encaminadas a recuperar y
proteger el espacio público –. En vista de que tales medidas suelen traer
consigo una desestabilización cierta, razonable y evidente de titularidades
ciudadanas, como sucede en el caso de las personas dedicadas al comercio
informal, la administración está obligada a avisarles previamente y a aplicar
el trámite regular previsto para esta suerte de desalojos bajo completo respeto
de la garantía del debido proceso”.[31]
Por lo anterior, la Corte ha señalado que los cambios
efectuados por la administración en ejecución de los planes de restitución del
espacio público ocupado por los comerciantes informales vulneran el principio
de confianza legítima cuando:
“(i) ocurren de modo intempestuoso así que terminan por
afectar los derechos que tales comerciantes ejercían en espacios en los cuales
su presencia fue hogaño consentida por las autoridades públicas y, no obstante,
con motivo de la recuperación como bien público del espacio en el que
efectuaban el comercio informal, se les inhibe de continuar desplegando sus
actividades en estas zonas y/o cuando las transformaciones suceden (ii) sin que
haya mediado previo aviso y/o trámite administrativo bajo el cumplimiento de la
garantía fundamental del debido proceso y cuando (iii) no se evalúan
cuidadosamente las circunstancias que rodean la situación concreta de las
personas dedicadas al comercio informal involucradas y la administración se
abstiene de adoptar trámites indispensables para ofrecerles alternativas
laborales sin reparar que estas personas han tenido que desplazarse de su sitio
y actividad laboral y, en consecuencia, ven menguada las posibilidades para
obtener su subsistencia (derecho a la garantía del mínimo vital)”[32].
En otras palabras, se desconoce la confianza legítima
cuando quien ejerce una actividad informal tiene razones suficientes para
confiar que su oficio se desarrolla con consentimiento de la administración,
por cuanto “la ha efectuado de modo continuo y su labor ha sido mediada por
la concesión de autorizaciones y permisos”[33]
u otras actuaciones tácitas de las autoridades que así lo demuestren. Pero
también tiene lugar un desconocimiento de la confianza legítima cuando incluso
previo aviso y ejecución del trámite de desalojo de conformidad con las
exigencias de garantía del debido proceso, “la administración no brinda a
las administradas y a los administrados alternativas reales a partir de las
cuales ellas y ellos puedan obtener un subsistencia en condiciones mínimas de
calidad y de dignidad”[34].
(Énfasis añadido por la Sala).
2.3.3.6.
En síntesis, el principio de
confianza legítima, conjuntamente con el respeto por el acto propio, son
manifestaciones concretas del principio de buena fe, aplicable a las políticas
de recuperación del espacio público y a garantizar el derecho al trabajo de los
comerciantes informales ocupantes de él. Estos principios obligan a la
administración a respetar los compromisos que ha adquirido y a reconocer la garantía
de durabilidad y estabilidad de situaciones que ha respaldado expresa o
tácitamente. Asimismo, impone a las autoridades mantener cierta coherencia en
sus actuaciones y decisiones frente al estado de cosas que disfruta un
ciudadano con su validación. De esa forma, si un comerciante informal afectado
con la política de recuperación del espacio público ha desarrollado determinada
actividad con el consentimiento de la administración por un tiempo determinado
y con la anuencia de la administración, comprobable a través de permisos,
actuaciones tácitas, etc., la reubicación, a través del cumplimiento de un
debido proceso, será una carga de la administración para proteger la confianza
legítima que tenía este ciudadano frente a su actividad.
Con el sustento anteriormente expuesto, la Sala
procederá a realizar el análisis del caso concreto.
2.5.
CASO CONCRETO
2.5.1.
Resumen de los hechos
2.5.1.1.
El actor es miembro de la
Asociación de Lavadores y Cuidadores de Carros de Cartagena “Asolacar”,
asociación creada desde 1996. Ha prestado servicios como lavador de vehículos y
cuidador de los mismos en el sector de la calle Arsenal desde hace más de 14
años.
Desde el año pasado -2011-, a mediados de diciembre,
fue desalojado por la Alcaldía Distrital de Cartagena del sector de la calle
Arsenal, en razón de que no podía continuar ejerciendo su actividad en ese
lugar.
El 7 de febrero del año 2012, el presidente de la
Asociación presentó un derecho de petición a la Alcaldía, el cual fue respondido
a través del Gerente del Espacio Público y Movilidad, quien expresó que los
miembros de “Asolacar” no podían acceder a los beneficios contenidos en el “programa
de recuperación del espacio público y formalización de la economía PREP-FE”
establecido en el Acuerdo distrital, por no encontrarse registrados ni
inscritos en el Registro Único de Vendedores –RUV-.
El actor no ha podido seguir ejerciendo de manera
pacífica su actividad económica que consiste en lavar carros y cuidarlos,
puesto que todos los días es desalojado de la calle Arsenal junto con sus
compañeros, con la justificación de que “no pueden realizar dichos oficios
porque la zona se encuentra señalada como área recuperada y ellos están
realizando una ocupación del espacio público”.
Por lo anterior, interpuso acción de tutela contra la
Alcaldía Distrital y la Gerencia del Espacio Público y Movilidad de Cartagena
de Indias, en la que solicita que se amparen sus derechos fundamentales al
trabajo, a la igualdad, a la dignidad humana y a la confianza legítima, y en
consecuencia, (i) sea incluido en la base de datos del Registro Único de
Vendedores –RUV- y en los programas del “Plan de Recuperación del Espacio
Público y Formalización de la Economía PREP-FE”, y (ii) le sea
otorgado un permiso especial para continuar ejerciendo su oficio en la calle
Arsenal mientras es reubicado con las garantías adecuadas.
El apoderado del accionante señaló en el escrito de
tutela que no se puede ignorar que su representado hace parte de una población
vulnerable que se encuentra en la informalidad por falta de oportunidades y que
necesitan de la actividad que ejercía en el espacio público para asegurar su
subsistencia.
Finalmente, advierte que en la ciudad se han
presentado casos similares de recuperación del espacio público en los que la
Alcaldía ha reconocido beneficios económicos para que los lavadores de carros
puedan iniciarse en otro oficio y dejar la informalidad.
2.5.2.
Examen de procedencia de la
acción de tutela
2.5.2.1.
En primer lugar, encuentra la
Sala que se reúnen los requisitos de legitimación activa y pasiva, pues,
de una parte, el demandante es titular de los derechos que invoca. Por otra
parte, la entidad demandada es una autoridad pública.
2.5.2.2.
En segundo lugar, la Sala
observa que la tutela fue interpuesta dentro de un término razonable,
pues el actor luego de presentar varias peticiones a la Alcaldía y de esperar a
ser incluido en los programas de formalización de empleo, acudió a la acción
constitucional al verse en riesgo su derecho fundamental al mínimo vital.
Igualmente, teniendo en cuenta las especificidades del caso concreto,
puede concluirse que procede este mecanismo excepcional de defensa de los
derechos fundamentales, atendiendo a que el peticionario se encuentran dentro
de un grupo considerado en situación de vulnerabilidad, en razón a (i)
su dependencia de la actividad económica que desempeña como lavador y cuidador
de vehículos en la calle Arsenal y que de ésta deriva sus ingresos para su
sustento y el de su familia; (ii) su pertenencia a la economía informal
y la precariedad de las condiciones laborales.
2.5.2.3.
En tercer lugar, se suma, la inexistencia
de otros medios judiciales para decidir acerca de la solicitud del
accionante, toda vez que a pesar de haber presentado derechos de petición ante la
Alcaldía por medio de la Asociación a la que pertenece, la administración le
negó siempre los beneficios por no estar inscrito en el RUV pero tampoco el
informó cómo hacerlo ni las alternativas que tenía de acuerdo a su situación.
2.5.2.4.
Por estas razones, la acción
de tutela se torna en el medio eficaz para solicitar la protección de los
derechos fundamentales al trabajo, a la dignidad humana y a la igualdad del
peticionario.
2.5.3.
Análisis de la vulneración
alegada
2.5.3.1.
En las pruebas allegadas el
proceso de revisión[35],
se encuentra acreditado que la calle Arsenal, donde el actor dice ejercer su
oficio de lavar y cuidar carros, es una zona prohibida para parquear vehículos
por ser una vía arterial[36].
También se encuentra acreditado que la zona está debidamente señalizada con la
prohibición, y por ende, el accionante tenía pleno conocimiento de la
imposibilidad de parquear vehículos[37].
De la misma forma, la administración avisó previamente al actor que debía abandonar
la zona de la calle Arsenal debido a que no era posible que los carros se
parquearan allí por tener al frente una zona de estacionamiento permitida[38]. Así mismo,
se encuentra evidencia de que el accionante abandonó la zona de la calle
Arsenal, sin que para esta Sala sea claro el tiempo de permanencia y
continuidad de su oficio en la zona[39];
al parecer actualmente el demandante ejerce su oficio en otro lugar.
2.5.3.2.
Por lo señalado, la Sala
considera que no es posible acudir en este caso al principio de confianza
legítima para proteger el derecho al trabajo del accionante, toda vez que, como
lo ha dicho esta Corporación en la jurisprudencia referenciada, los comerciantes informales pueden invocar el
aludido principio, si demuestran que las actuaciones u omisiones de la
administración anteriores a la orden de desocupar, les permitía concluir que su
conducta era jurídicamente aceptada. En el caso concreto, el accionante
tenía pleno conocimiento, por la señalización de tránsito del lugar[40],
que el lugar donde ejercía su actividad era una zona de prohibido parquear, y
en esa medida, se hacía casi imposible realizar su actividad de manera pacífica,
porque las autoridades ordenaban quitar los carros de allí[41]. Por
consiguiente, no era una conducta sorpresiva de la administración la de
solicitar al actor no ocupar la zona, pues era notorio que no se trataba de un
lugar de estacionamiento donde él pudiera cuidar los carros[42], y
en cambio, era previsible su desalojo.
2.5.3.3.
No obstante lo anterior, como
se presentó en la parte considerativa de esta providencia, los trabajadores
informales son una población vulnerable debido a su precaria situación laboral
y económica, y en ese orden, merecen por parte de la administración un
tratamiento especial con miras a proteger su derecho al trabajo y a la libre
escogencia de oficio, independientemente de si están o no amparadas por el
principio de confianza legítima. En palabras de la Corte Constitucional:
“(…) que en las políticas de
recuperación del espacio de uso público, y en general en los proyectos de
renovación urbana, la autoridad municipal no sólo debe proteger los derechos de
las personas que ocupan el espacio público y que están amparadas por el
principio de confianza legítima, sino que está en la obligación de proteger los
derechos de todas las personas que pudieran resultar afectadas con la puesta en
marcha de dicha política, con mayor razón a las personas en situación de
vulnerabilidad. Lo anterior, no significa que todas las personas deban
ser indemnizadas o incluidas en programas de reubicación, pero sí se deben
adoptar diferentes medidas de compensación según el grado de afectación y, con
participación de la comunidad”[43].
Así pues, a pesar de que en el presente caso no se
trata en estricto sentido de una “recuperación del espacio público”, porque el
área donde ejercía la actividad el actor no era posible de ocupar[44], sí se
encuentra probado que él se ha dedicado al oficio de lavar carros y cuidarlos
en el espacio público de la ciudad de Cartagena y es su única fuente de
subsistencia[45],
y en esa medida, su derecho al trabajo debería ser protegido por la
Administración por ser parte de una población vulnerable. Por esto, la Alcaldía
y la Gerencia de Espacio Público y Movilidad, cuando vayan a ejecutar acciones
que prohíben el parqueo en ciertas áreas con su debida señalización –como
sucede en el caso concreto- deben tener en cuenta que los afectados de esta
prohibición no son sólo los conductores, sino también la población que se dedica
a trabajar sobre los vehículos, como lo son los lavadores y cuidadores de
carros[46].
En
la sentencia T-772[47],
la Corte al analizar el caso de un comerciante informal que fue desalojado del
espacio público en virtud de una política de recuperación de dicho espacio y
que no tuvo en cuenta su especial circunstancia, expuso que es deber de las
autoridades municipales competentes incorporar en los planes de recuperación la
provisión de alternativas económicas a favor de quienes dependen del
comercio informal para su sustento diario y el de sus familias.
En
ese caso la Corte resaltó que los vendedores estacionarios no son las únicas
personas que se encuentran en una situación de vulnerabilidad frente a
políticas de recuperación del espacio público; la Corporación señaló que en un
Estado Social de derecho dicha política de recuperación no puede (i)
lesionar el derecho fundamental al mínimo vital de los sectores más pobres y
vulnerables de la población, como lo son generalemnte los comerciantes
informales, como tampoco (ii) privar a quienes no cuentan con oportunidades
económicas dentro del sector formal, de los únicos medios que tienen a su
disposición para procurarse su sustento y el de su familia. De tal manera que
los programas de recuperación del espacio publico y todos aquellos que
impliquen desalojar a personas que ejercen su oficio en este espacio deben
tener en cuenta no sólo a los vendedores estacionarios sino también a otro tipo
de comerciantes y personas que puedan resultar lesionadas, y diseñar medidas
para mitigar el impacto negativo según el grado de afectación.
2.5.3.4.
En el expediente se puede
evidenciar que una de las razones de la Alcaldía y de la Gerencia de Movilidad
de Cartagena para no inscribir al actor en el Registro Único de Vendedores es
que no es un vendedor informal “estacionario” como lo dispone el Acuerdo 040 de
2006. Sobre esto la Sala quiere advertir de nuevo, al igual que lo hizo en la
sentencia T-244 de 2012, en la que se protegió a unos “patinadores” que
promocionaban bienes y servicios en la ciudad de Cartagena por no haber sido
incluidos en los programas de generación de ingresos alternativos por esa misma
razón, que la administración, en las políticas de protección del espacio público,
debe tener en cuenta toda la población vulnerable que pueda resultar afectada,
y en ella deben ser incluidos no sólo aquellos comerciantes que tienen su
puesto de venta permenente, sino también aquellos que deambulan realizando un
oficio concreto, como es el caso de los lavadores y cuidadores de carros, pues
éstos también utilizan el espacio público para ejercer su derecho al trabajo. La
Sala en aquella ocasión señaló que:
“(…)
en un Estado Social de Derecho, la
política de recuperación del espacio público y los proyectos de renovación
urbana no pueden privar a quienes no cuentan con oportunidades económicas en el
sector formal de los únicos recursos económicos con que cuentan para asegurar
su sustento y el de sus familias. Con este proceder, la administración
municipal desconoció que la actividad que desarrollaban los accionantes en el
sector de Bazurto significaba para ellos la posibilidad de acceder a un ingreso
mínimo para su sostenimiento y/o el de su núcleo familiar”
Finalmente,
para la Sala no puede pasar desapercibida la edad del actor, quien cuenta con
63 años de edad y en este momento su única fuente de ingresos es su oficio de
lavado y cuidado de carros en la vía pública, por esta razón tampoco puede ser
ignorado por la administración en sus programas de fomalización económica.
Con
base en el análisis previo, la Sala concluye que la administración no
desconocíó los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, y al
principio de confianza legítima del actor, sin embargo, sí desconoció sus
derechos al trabajo y al mínimo vital, al no reconocerle su situación
vulnerable y no orientarle sobre alternativas económicas o de distintas zonas
donde ejercer su oficio legítimamente. En consecuencia, la Sala ordenará a
las entidades demandadas intruir al accionante sobre los programas de
capacitación y de formalización de la economía para los comerciantes informales
con los que cuenta el Distrito, y brindarle la oportunidad de participar en
tales programas, en caso de que así lo desee.
3.       DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.-
REVOCAR la decisión del fallo de
única instancia emitido por Juzgado Séptimo Civil Municipal de Cartagena del 26 de marzo
de 2012, en el sentido de CONCEDER PARCIALMENTE el amparo de los
derechos fundamentales al mínimo vital y al trabajo del señor Adulfo
Gutiérrez Cantillo, de conformidad con las consideraciones de esta
providencia.
SEGUNDO.-
En consecuencia, ORDENAR a la Alcaldía
Distrital y a la Gerencia del Espacio Público y Movilidad de Cartagena de
Indias, que en el término de diez (10) días contados a partir de la
notificación de la presente sentencia, procedan a instruir al señor Adulfo
Gutiérrez Cantillo sobre los programas de capacitación y de formalización
de la economía para los comerciantes informales con los que cuenta el Distrito,
y a brindarle la oportunidad de participar en tales programas, en caso de que
así lo desee.
TERCERO.- Líbrense
por Secretaría, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991.
Cópiese, notifíquese, publíquese
y cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALEXEI EGOR JULIO ESTRADA
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente con permiso
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] La Corte Constitucional se ha pronunciado en numerosas sentencias sobre este tema. Se pueden
resaltar la sentencia SU-360 de 1999, en la cual la Sala Plena se ocupó de revisar los fallos adoptados en 36 expedientes de tutela que fueron
acumulados para tal efecto. En esta providencia se buscó solucionar la situación de varios vendedores
informales que habían ocupado el espacio público durante largos períodos de
tiempo con la aquiescencia expresa o tácita de las autoridades, y que vieron
defraudada su buena fe con la intempestiva adopción de decisiones policivas de
desalojo. Para resolver esta controversia se procuró armonizar los intereses y
derechos de los vendedores informales con el coexistente deber de las
autoridades de preservar el espacio público para el disfrute de la colectividad, para lo cual se dio prevalencia a la promoción del
interés general, al permitir el desalojo siempre y cuando, éste se
acompañe de alternativas de reubicación para los afectados. Estos criterios fueron reiterados en la sentencia SU-601A del
mismo año. En estas providencias la Corte reiteró y precisó los criterios que
se deben tener en cuenta para que prospere la acción de tutela como mecanismo
para proteger el derecho fundamental al trabajo, cuando existe una tensión
entre éste y el deber de las autoridades de preservar y recuperar el espacio
público.
[2] Ver entre otras, sentencia T-135 de 2010 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[3] Los artículos 63 y 102 de la Carta se ocupan del tema del espacio
público y disponen cuáles son los bienes de uso público que pertenecen a la Nación.
[4] Ver sentencias T508 de 1992 M.P. Fabio Morón Díaz y T-034 de 2004 M.P. Jaime Córdoba Triviño. En ese sentido la Ley 9 de 1989 dispone que constituyen espacio público de la ciudad  “las áreas requeridas para la
circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación
pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las
franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua,
parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y
mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de
los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones,
para la preservación de las obras de interés público y de los elementos
históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la
conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno
de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas
marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos
vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o
debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y
conveniente y que constituyan, por consiguiente, zonas para el uso o el
disfrute colectivo”. De igual forma ver la sentencia SU-360 de 1999 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[5] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-508 del 28 de agosto de 1992 M.P. Fabio Morón Díaz. En el mismo sentido la sentencia SU-360 de 1999 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[6] En la sentencia SU-360 de 1999 M.P. Alejandro Martínez Caballero se afirmó que: “(…)  el trastorno del espacio público
ocasionado por un particular o por la actuación de autoridades no competentes,
puede llegar a vulnerar no solo derechos constitucionales individuales de los
peatones y aspiraciones colectivas de uso y aprovechamiento general, sino
también la percepción de la comunidad respecto de las áreas a las que tiene
acceso libre y a las que no lo tiene. En efecto, algunos estudios y
estadísticas  sugieren que los actos de perturbación que ocurren en un sitio
público, posiblemente afectan a miles de personas por hora. Los ciudadanos,
entonces, a mayor desorden en las áreas comunes, tienen la tendencia de
disminuir su acceso a ellas, generando en consecuencia un detrimento de esas
mismas localidades y una disminución en su utilización por parte de la
sociedad en general. Esas situaciones como consecuencia, crean la necesidad de
cerrar establecimientos de comercio y de trasladar y cambiar los  lugares de
trabajo de muchas personas, en razón de la complejidad que adquieren tales
zonas, el difícil el acceso a ellas, al parqueo, e incluso el favorecimiento
de  actividades ilícitas”.
[7] Ver en este sentido sentencias T-222 de 1992 M.P. Jaime Sanín Greiffenstein, T-203 de 1993 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, T-372 de 1993 M.P. Jorge Arango Mejía
[8] Cfr. Sentencia T-222 de 1992 M.P. Jaime Sanín Greiffenstein.
[9] Ver sentencias T-660 de 2002 M. P. Clara In-es Vargas Hernández y T-034 de 2004 M.P. Jaime Córdoba Triviño. “El precedente
jurisprudencial analizado prevé que ante la iniquidad social que demuestra el
ejercicio del comercio informal y la grave afectación de los derechos
fundamentales de quienes se ven relegados a estas actividades, es
imprescindible que el Estado ofrezca, previamente a la ejecución de un programa
de recuperación del espacio público, medidas dirigidas a aminorar los efectos
lesivos, en términos de derechos fundamentales, de la aplicación de dicho
programa. En ese sentido, todo programa de restitución del espacio público debe
estar acompañado de una política dirigida a impedir la afectación
desproporcionada de los intereses de grupos marginados de la población”.
Sentencia T-021 de 2008 M.P. Jaime Araujo Renteria.
[10] Sobre los límites de la prevalencia del principio del
interés general sobre el particular y la protección del espacio público la Corte Constitucional señaló “No obstante, este importante principio fundamental no puede
ser aplicado sin tener en cuenta la relación directa que genera la persona con
el espacio en el cual se encuentra y sobre el cual cimienta sus actividades
económicas, sociales, culturales, entre otras” cfr. Sentencia T-244 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[11] Cfr. Sentencia T-465 de 2006 M.P. Jaime Córdoba Triviño. Reiterado en
las sentencias T-773 de 2007 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y T-135 de 2010 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[12] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[13] Corte Constitucional, sentencia T-630 de 2008. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Establecido previamente en la sentencia T-773 de 2007 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, con las siguientes palabras: “Lo que está en juego cuando se subraya la necesidad de
que al momento de formular las políticas de desalojo del espacio público se
estudie de manera detallada cada caso en concreto y se detecten – en la medida
de lo factible- las consecuencias negativas que puedan derivarse eventualmente
de la puesta en práctica de tales políticas, es la efectividad misma del
mandato constitucional según el cual el Estado debe ofrecer protección a
quienes, dada sus circunstancias económicas, puedan verse puestos o puestas en
situación de indefensión. Como
lo ha recordado la Corte, los derechos constitucionales fundamentales de estas
personas no pueden ser restringidos hasta el extremo de hacerlas soportar “una
carga pública desproporcionada, con mayor razón, si quienes se encuentran
afectados [as] por las políticas, programas o medidas se hallan en situación de
especial vulnerabilidad y debilidad por sus condiciones de pobreza o
precariedad económica.”
[14] Ver sentencia T-244 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[15] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[16] Corte Constitucional, sentencia T-729 del 25 de agosto de 2006. M.P. Jaime Córdoba Triviño
[17] M.P. Jaime Córdoba Triviño
[18] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[19] Corte Constitucional, sentencia T-772 del 4 de septiembre de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[20] Cfr. Sentencia T-775 de 2009 M.P. Jorge Iván  Palacio Palacio. Entre
otras, sentencias T-465 de 2006 M.P. Jaime Córdoba Triviño  y T-729 de 2006 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[21] “Este principio, que fue desarrollado por la jurisprudencia
alemana, recogido por el Tribunal Europeo de Justicia en la sentencia del 13 de
julio de 1965, y aceptado por doctrina jurídica muy autorizada, pretende
proteger al administrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e
intempestivos efectuados por las autoridades. Se trata entonces de situaciones
en las cuales el administrado no tiene realmente un derecho adquirido, pues su
posición jurídica es modificable por las autoridades. Sin embargo, si la persona
tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, y el
cambio súbito de la misma altera de manera sensible su situación, entonces el
principio de la confianza legítima la protege. En tales casos, en función de la
buena fe (CP art. 83), el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios
que le permitan adaptarse a la nueva situación. Eso sucede, por ejemplo, cuando
una autoridad decide súbitamente prohibir una actividad que antes se encontraba
permitida, por cuanto en ese evento, es deber del Estado permitir que el
afectado pueda enfrentar ese cambio de política. “. Cfr. Sentencia C-478 de
1998 M:P. Alejandro Martínez Caballero.
[22] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-478 del 9 de septiembre
de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero). También en la sentencia T-034 de 2004 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[23]Ver  Sentencias T-053 del 24 de enero de 2008. MP. Rodrigo Escobar Gil
y T-926 de 2010 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[24] Ver sentencias T-021 de 2008 M.P Jaime Araujo Rentería, T-775 de 2009 M.P. Jorge Iván  Palacio Palacio, T-135 de 2010 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y T-454 de 2011 M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[25] Ver entre otras, sentencias T-396 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell, SU-360 de 1999 M.P. Alejandro Martínez Caballero, T-034 de 2004 M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-152 de 2011 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y T-458 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[26] Cfr. Sentencia T-053 del 24 de enero de 2008. MP. Rodrigo Escobar Gil.
[27] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[28] “Para el caso específico de este requisito, Cfr. Corte
Constitucional, sentencia T-160 de 1996, M.P. Fabio Morón Díaz”.
[29] Cfr. Sentencia T-729 de 2006 M.P. Jaime Araujo Rentería. Entre otras,
sentencias SU-360 de 1999 M.P. Alejandro Martínez Caballero, T-034 de 2004 M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-097 de 2011 M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[30] Cfr. Sentencia T-021 de 2008 M.P. Jaime Araujo Rentería.
[31] Cfr. Sentencia T-773 de 2007 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[32] Cfr. Sentencia T-773 de 2007 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[33] Cfr. Sentencia T-773 de 2007 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[34] Cfr. Sentencia T-773 de 2007 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[35] Acta de inspección judicial realizada en Cartagena en la zona de la
calle Arsenal el 18 de octubre de 2012 por el Juzgado Séptimo Civil Municipal.
En la inspección estuvieron presentes el actor de la acción de tutela, dos (2)
funcionarios de la Alcaldía Distrital de Cartagena, un (1) funcionario técnico
operativo de señalización vial del DATT y tres (3) testigos comerciantes de la
zona.
[36] Esto se puede evidenciar en el Decreto No. 0977 de 2001 “Por medio del
cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Turístico y
Cultural de Cartagena de Indias”. Documento anexo a la contestación de la
demanda del Gerente de Espacio Público y Movilidad del Distrito de Cartagena
(folios 68-71 del segundo cuaderno del expediente).
[37] En el acta de la inspección judicial se afirma “Partiendo desde el
inicio de la calle del Arsenal tomando como referencia el centro de convenciones,
en su parte izquierda a lo largo de toda la calle adoquinada se puede
visualizar señales de no parqueo color blanco hasta donde finaliza la calle,
(…) durante el recorrido se hicieron grabaciones de video, se tomaron
fotografías de la calle del arsenal se establecieron las señalizaciones de
no parqueo” (Énfasis de la Sala).
[38] Esta afirmación es corroborada por el actor en el escrito de tutela.
Sin embrago la zona está señalizada con la prohibición de parquear allí y esto
hace previsible la imposibilidad de ejercer su oficio allí.
[39] Así se puede concluir de los testimonios
tomados en la inspección judicial, los cuales la mayoría advirtieron que no
conocían al accionante. En el acta de la inspección judicial se afirma que “A
lo largo del recorrido por la calle del arsenal y a la hora en que se da inicio
a la practica la diligencia no se detectaron vendedores ambulantes ni
estacionarios ni personas desarrollando actividad de lavado de vehículos o
cuidadores de carros”.
[40] Esto se encuentra probado en el acta de inspección y en las
fotografías tomadas.
[41] La Alcaldía y la Gerencia de Movilidad señalaron que varias veces
habían puesto multas a los vehículos estacionados en esta zona.
[42] En el acta de inspección se afirma “Igualmente
los bolardos se encuentran al lado y lado de la calle del Arsenal desde su inicio
hasta el final. Igualmente se pudo constatar que la afluencia de vehículos es
constante y rápida”.
[43] Cfr. Sentencia T-244 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[44] En el acta de inspección se afirma “Igualmente
los bolardos se encuentran al lado y lado de la calle del Arsenal desde su
inicio hasta el final. Igualmente se pudo constatar que la afluencia de
vehículos es constante y rápida”.
[45] Manifestación que realizó el actor en el escrito de tutela y en el
interrogatorio de parte realizado en la inspección judicial. El tercer y único
testimonio manifestó que sí conocía al accionante y que se desempeñaba como
cuidador y lavador de carros desde “hace tiempo”.
[46] De loa audios allegados a esta Corporación el 1 de noviembre de 2012
por el Juzgado Séptimo, se puede concluir que el lugar fue señalizado en el
tiempo en el que el actor ejerció allí su oficio, pero las autoridades
ignoraron que dependía del parqueo de carros en la zona y no lo instruyeron en
alternativas económicas.
[47] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa