T-334-15
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-334/15
ESPACIO
PUBLICO FRENTE A OCUPACION POR PARTE DE VENDEDORES INFORMALES-Alcance
y límites del Estado
La
Corte ha señalado, de manera enfática, que a los particulares no le es posible
exigir el reconocimiento de derechos sobre el espacio público, como quiera que
“se trata de un bien inalienable, imprescriptible e inembargable”, cuya
característica definitoria se refleja en la imposibilidad de que las personas
pretendan ingresar a su patrimonio derechos reales sobre este. No obstante lo
anterior, esta Corporación a través de su jurisprudencia, ha advertido que
emerge en esta problemática una tensión que se genera por un lado, en el deber
de las autoridades estatales de proteger la integridad del espacio público cuya
destinación es el uso común y prevalece frente al interés particular y, por el
otro, en la concreción del derecho constitucional al trabajo de las personas
que como consecuencia de su estado de marginalidad y exclusión del mercado
laboral  tienen como única opción para satisfacer sus necesidades básicas
dedicarse a actividades comerciales informales, que desarrollan en aquel .
RECUPERACION
DEL ESPACIO PUBLICO Y PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Administración
está obligada a diseñar e implementar políticas tendientes a contrarrestar
efectos negativos y presentar alternativas a vendedores informales
POLICIA-Alcance
y límites de su poder coercitivo
La Corte en
sentencia T-772/03 ha dicho que cuando un funcionario o agente de policía hace
uso indebido de la coerción estatal frente a un ciudadano, este último tiene la
oportunidad de controvertir la legalidad de la respectiva actuación, ello con
el fin de alcanzar la protección de sus derechos y el resarcimiento del daño
que se haya causado. Así, los funcionarios o agentes de la policía que incurran
en ilegalidades o arbitrariedades estarán sujetos a distintos tipos de
responsabilidad -civil, penal y disciplinaria-, que pueden confluir frente a
una misma actuación irregular. Ello es especialmente importante frente a los
actos materiales desarrollados en ejercicio de la actividad de policía, puesto
que estos, por su carácter fáctico, no pueden ser anulados, suprimidos ni
“deshechos” una vez se han ejecutado.
EJECUCION
DE POLITICAS PUBLICAS DE RECUPERACION DEL ESPACIO PUBLICO EN EL ESTADO SOCIAL
DE DERECHO-No puede afectar derecho fundamental al mínimo vital a
sectores más pobres y vulnerables de la población como vendedores ambulantes
ESPACIO
PUBLICO FRENTE A OCUPACION POR PARTE DE VENDEDORES INFORMALES-Exhorto
a Alcaldía para que imparta a la Policía Nacional, la orden de que los
agentes uniformados de policía se abstengan de dar trato indigno a vendedores
ambulantes
DERECHO
AL DEBIDO PROCESO, MINIMO VITAL, TRABAJO, IGUALDAD Y CONFIANZA LEGITIMA-Orden a
Alcaldía ofrezca un plan para reubicar temporalmente en un lugar donde pueda
ejercer una actividad productiva como vendedor ambulante
Referencia: expedientes
T-4.773.625
Demandante: Aldemar
Jerez Quiroga
Demandado: Alcaldía
Municipal de Villavicencio
Magistrado
Ponente:
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D. C., primero (1) de junio de dos
mil quince (2015)
La Sala Cuarta de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados, Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado y Jorge Iván Palacio
Palacio, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del
fallo proferido por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Villavicencio, el
17 de octubre de 2014, mediante el cual se revocó la decisión emitida por el
Juzgado Séptimo Civil Municipal de la citada ciudad, el 2 de septiembre de
2014, en el trámite de la acción de tutela promovida por Aldemar Jerez
Quiroga,
contra la Alcaldía Municipal de Villavicencio.
I. ANTECEDENTES
1.1. La solicitud
El 19 de agosto de
2014, Aldemar Jerez Quiroga, en nombre propio, formuló acción de tutela contra
la Alcaldía Municipal de Villavicencio, por una presunta violación de sus
derechos al trabajo, mínimo vital, vida en condiciones dignas, entre otros, en
la que considera incurrió la entidad demandada con las medidas adoptadas dentro
del programa de formalización para vendedores.
1.2. Los hechos
Los describe el demandante, así:
-Desde hace
aproximadamente, nueve años, trabaja como vendedor informal en la ciudad de
Villavicencio.
-Junto con un grupo de vendedores, fue
reubicado temporalmente en los alrededores de la Plaza San Isidro con ocasión
de un programa liderado por la Administración Municipal de Villavicencio y la
Asociación de Trabajadores Informales -ASOTÍN- en cumplimiento del deber
constitucional y legal, consistente en preservar la integridad del espacio
público.
-Según el
demandante, los comerciantes fueron convencidos de trasladarse del lugar donde efectuaban
las ventas informales a la mencionada plaza, a través de una serie de artilugios,
por parte de la Administración Municipal de Villavicencio y ASOTIN, pues les
fueron prometidos casetas gratis, plante para trabajar, programas
educativos para la formalización de empleo y subsidios por el tiempo de
permanencia en el sitio de reubicación temporal, sin que nada de ello ocurriera.
Delata que las casetas fueron
entregadas a personas que no son comerciantes y pertenecientes a una sola
familia.
-Manifiesta que cumplió todos los
requisitos para obtener la caseta, la cual entendió, en principio, que
era gratuita, porque después le exigieron la suma de dos millones quinientos
mil pesos moneda legal vigente ($2’500.000.oo), que no ha podido conseguir,
toda vez que al encontrarse reportado ante las centrales de riesgo ninguna
entidad financiera le concede un crédito.
-Dice que debido a la
escasez en las ventas, en el derredor de la Plaza San Isidro, se vio obligado a
salir de allí y ejercer el comercio informal, nuevamente, en el centro de la
ciudad de Villavicencio, donde debe sortear toda clase de operativos policiales,
represión y una cruenta persecución de los guardas del espacio público, quienes
con garrote en mano persiguen a los comerciantes, utilizan balas de goma
para dispersarnos, profieren frases amenazantes en el sentido de judicializarnos
o decomisarnos las mercancías, si omitimos las órdenes de desalojo o, si protestamos,
incluso pacíficamente, agrega.
-Aduce que desde el día en que fueron
reubicados en la Plaza San Isidro hasta la fecha, los comerciantes informales,
han sido inhumanamente tratados con la grave consecuencia de que no pueden
trabajar, ni obtener los ingresos necesarios para solventar sus necesidades y
las de su familias.
-Frente a estos hechos, el señor Jerez
Quiroga se cuestiona: ¿Cómo construir la paz, si nos golpean por el solo hecho
de ocupar un pedazo de tierra?
Destaca que los vendedores no pretenden
perjudicar a nadie, sino llevarles el sustento a sus hijos.
-Acerca de su situación personal, derivada
de las medidas proyectadas dentro del programa de formalización para
vendedores, el demandante señala que debe arriendo, no tiene que comer y padece
la persecución inmisericorde de los guardas del espacio público. “Solo he
podido trabajar por ratos, la policía dice que podemos trabajar solo en las
tardes después de las 5 P.M., condenándonos a no poder vender nada.”
1.3. Trámite procesal y oposición a la
demanda de tutela
El Juzgado Séptimo Civil Municipal de Villavicencio,
mediante auto del 20 de agosto de 2014, admitió la demanda y corrió traslado a
la Alcaldía Municipal de Villavicencio, y dispuso que se vinculara al trámite a
la Asociación de Trabajadores Informales -ASOTÍN- y a las Secretarías de
Gobierno, Control Físico y Gestión Social y Participación de la alcaldía
demandada para que se pronunciaran sobre los hechos.
1.3.1. Dentro
de la oportunidad procesal correspondiente, la Alcaldía Municipal de
Villavicencio y la Secretaría de Gobierno y Seguridad de la citada alcaldía, a
través de la Jefe de la Oficina Jurídica y del Secretario de Gobierno,
respectivamente, esgrimieron las razones por las cuales consideran que la
acción de tutela resulta improcedente, las cuales pueden resumirse, así:
-La Alcaldía Municipal de Villavicencio no
ha violado ningún derecho fundamental como lo manifestó el señor Jerez Quiroga en
el escrito demandatorio.
-Destacan que normas de orden nacional y
municipal prohíben la indebida ocupación del espacio público, lo cual es
conocido por el demandante.
-Manifiestan que la Administración Municipal
de Villavicencio, a través de la Secretarías de Control Físico y Competitividad
y Desarrollo, ha adelantado diferentes programas de formalización para los
vendedores ambulantes, a quienes se le ha exigido, el cumplimiento de algunos
requisitos, a saber: documento de identidad, registro en la Cámara de Comercio
vigente, Registro Único Tributario -RUT-, pago del impuesto de industria y
comercio y capacitación a través las actividades programadas por la Secretaría
de Competitividad.
-Advierten que los antedichos requisitos
fueron cumplidos por el señor Jerez Quiroga, razón por la cual fue incluido en
el programa de formalización, que le permitió ser beneficiario de la asignación
de un módulo de venta, el cual no le fue, efectivamente, adjudicado, toda vez
que no gestionó el trámite financiero ante la Secretaría de Competitividad y
Desarrollo.
-Dicen que la Secretaría de Competitividad
y Desarrollo, el 16 de junio de 2013, requirió al demandante para que
viabilizara la entrega de los recursos financieros, so pena de retirarlo del
programa de asignación de los módulos de venta, por incumplimiento de la
totalidad de los requisitos, ya enunciados. Así mismo, se le indicó que sería
incluido en sorteos posteriores.
Igualmente, se le exhortó para que se
acercara a las oficinas de la Administración Municipal para obtener mayor información
al respecto.
-Concluyen que las actuaciones de la
Alcaldía Municipal de Villavicencio fueron ejecutadas en cumplimiento del
imperativo constitucional establecido en los artículos 82 y 315 que exigen la
obligación de velar por la integridad del espacio público y lo dispuesto en la
Ordenanza 507 de 2002 “Código de Policía y Convivencia Ciudadana del Meta”,
entre otras normas.
1.3.2. Las Secretarías
de Control Físico y Gestión Social y Participación de la alcaldía demandada y la
Asociación de Trabajadores Informales -ASOTÍN- pese a que fueron notificadas
del escrito introductorio de la tutela, no se pronunciaron al respecto.
1.4.
Pretensiones
Aldemar
Jerez Quiroga solicita que sean protegidos sus derechos fundamentales al
trabajo, mínimo vital, vida en condiciones dignas, entre otros y, en
consecuencia, se ordene a la alcaldía demandada, que suspenda los desalojos
violentos realizados con el fin de recuperar el espacio público, lo reubique en
un sitio de la zona céntrica de Villavicencio con las condiciones adecuadas para
trabajar y le pague los daños y perjuicios que le fueron causados con el
fallido plan de formalización.
1.5.
Pruebas
En el expediente obran como pruebas:
-Copia
de la cédula de ciudadanía del señor Aldemar Jerez Quiroga (Folio 13 del
cuaderno principal).
-Copia
del Acta de compromiso de reubicación transitoria de vendedor ambulante de la
zona centro al lote de la antigua Plaza San Isidro y compromiso de capacitación
para la formalización Nº 0127, suscrita entre Aldemar Jerez Quiroga y los
Secretarios de Control Físico y Competitividad, Cr. Germán Eduardo Ayala y el
Dr. Juan Manuel Toro (Folio 14 del cuaderno principal).
-Copia
de la certificación expedida por la Secretaría de Competitividad y Desarrollo en
la que consta que Aldemar Jerez Quiroga cursó y aprobó el Programa de Formación
y Formalización como Empresario Formal (Folio 15 del cuaderno principal).
-Copia
del oficio 1400-596-14 dirigido al señor Jerez Quiroga por parte de los
Secretarios de Control Físico y Competitividad de la alcaldía demandada por
medio del cual le solicitaron que gestionara el trámite financiero ante la
Secretaría de Competitividad y/o la Cooperativa de Ahorro y
Crédito Congente para
lograr el desembolso económico (Folio 16 del cuaderno principal).
-Copia
del certificado de matrícula mercantil en la Cámara de Comercio de
Villavicencio (Folios 17 y 18del cuaderno principal).
-Copia
de la certificación de ingresos mensuales del señor Jerez Quiroga expedida por
el Contador Público Nilson Fernando Calbo Hernández (Folio 19 del cuaderno
principal).
-Copia
del formulario del Registro Único Tributario -RUT- a nombre de Aldemar Jerez
Quiroga (Folio 21 del cuaderno principal).
II. DECISIÓN JUDICIAL QUE SE REVISA
1.1. Sentencia
de primera instancia
El
Juzgado Séptimo Civil Municipal de Villavicencio, mediante providencia del 2 de
septiembre de 2014, concedió el amparo solicitado al considerar que, conforme a
la jurisprudencia constitucional, es necesario que la Administración diseñe
verdaderas políticas tendientes a proteger el derecho al trabajo de los
comerciantes informales o de quienes resulten afectados con los planes de
recuperación del espacio público.
Para el
a quo, en el presente caso, el demandante, pese a que cumplió los
requisitos exigidos en el programa de formalización para vendedores informales,
liderado por la alcaldía demandada, por razones ajenas a su voluntad, no obtuvo
la aprobación del crédito para acceder a la caseta o puesto de trabajo
que le había sido asignado, al encontrarse reportado ante las centrales de
riesgo, haciéndose de esta manera, imperioso que la accionada implemente otro
mecanismo de financiación para que el señor Jerez Quiroga pueda desarrollar una
actividad económica en una zona específica o dicho en otros términos, se
garantice que emprenda una nueva actividad productiva que le permita asegurar
su mínimo vital y el de su familia.
1.2.
Impugnación
La
Alcaldía Municipal de Villavicencio impugnó el fallo proferido por el Juzgado
Séptimo Civil Municipal de Villavicencio, al considerar que la Secretaría de
Competitividad y Desarrollo del municipio de Villavicencio, solamente tiene
como función la de realizar las capacitaciones para que los comerciantes puedan
acceder a los respectivos créditos de formalización. Posteriormente, indicó,
estos deben dirigirse a las entidades bancarias para adquirir un microcrédito
para lo cual se requiere no estar reportado en las centrales de riesgo y
cumplir los demás requisitos exigidos por la Superintendencia Bancaria y
Solidaria.
1.3. Segunda instancia
El Juzgado Tercero Civil del Circuito de
Villavicencio, mediante sentencia del 17 de octubre de 2014, revocó el fallo
impugnado, al estimar que no es competencia del juez de tutela sino de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo verificar la legalidad de los
actos administrativos que se han proferido como consecuencia del programa de
formalización para vendedores y, los concernientes a la indebida ocupación del
espacio público.
III. CONSIDERACIONES
1.
Competencia
A
través de esta Sala de Revisión, la Corte Constitucional es competente para
revisar las sentencias proferidas dentro del proceso de la referencia, con
fundamento en lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Procedibilidad
de la acción de tutela
2.1. Legitimación
activa
El artículo 86 de
la Constitución Política establece que la acción de tutela es un mecanismo de
defensa al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección
inmediata de sus derechos fundamentales. En esta oportunidad, Aldemar Jerez
Quiroga actúa en defensa de sus derechos e intereses, razón por la cual se
encuentra legitimado para actuar como demandante.
2.2. Legitimación
pasiva
La Alcaldía del Municipio de Villavicencio
en su condición de autoridad pública, se encuentra legitimada como parte pasiva
en el presente proceso de tutela, de acuerdo con lo dispuesto por el
artículo 5° del Decreto 2591 de 1991, debido a que se le atribuye la violación
de los derechos fundamentales en discusión.
2. Problema jurídico
Con fundamento en la reseña fáctica
expuesta y las decisiones de tutela adoptada por los jueces de instancia, en
esta oportunidad le compete a la Sala de Revisión analizar, si las medidas adelantadas
por la Alcaldía Municipal de Villavicencio dentro del programa de formalización
para vendedores enmarcado dentro de su deber constitucional y legal de proteger
la integridad del espacio público vulnera los derechos fundamentales de Aldemar
Jerez Quiroga al trabajo, mínimo vital, vida en condiciones dignas, entre
otros.
En otras palabras, se determinará, si las
actuaciones desplegadas por la entidad demandada se ciñen al precedente
constitucional relacionado con las pautas fijadas por esta Corporación para que
proceda la recuperación del espacio público y la forma como debe operar en
estos casos el poder, la función y la actividad de policía.
Con el fin de resolver el tema planteado,
la Sala de Revisión reiterará la jurisprudencia constitucional referente: (i) el
alcance y límite del deber de protección estatal del espacio público, frente a
su ocupación indebida por parte de vendedores informales y, (ii) la naturaleza y
límites de poder coercitivo de la Policía Nacional.
3. Alcance y
límite del deber de protección estatal del espacio público, frente a su
ocupación por parte de vendedores informales. Reiteración de Jurisprudencia
La Corte, ha
analizado la controversia que genera la recuperación del espacio público cuando
este se encuentra ocupado por los ciudadanos con fundamento en diversos
preceptos consagrados en la Constitución Política como pasa a explicarse a
continuación[1]
En la sentencia
T-097 de 2011[2],
se señalaron las siguientes disposiciones como aquellas que regulan el tema:
-El artículo 82 del Texto Fundamental establece
que, “[e]s deber del Estado velar por la protección de la integridad del
espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el
interés particular.”
-Así mismo, el artículo 315 de la
Constitución Política relaciona entre las atribuciones del Alcalde, obedecer y
hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las
ordenanzas y los acuerdos del concejo municipal. En virtud del: artículo 313 Superior,
lo concerniente con el espacio público, es parte de los deberes que deben
atender dichos funcionarios.
-Igualmente, el artículo 132 del Decreto
1355 de 1970, “por el cual se dictan normas sobre policía”, dispone: “Cuando
se trate de la restitución de bienes de uso público, como vías públicas urbanas
o rurales o zona para el paso de trenes, los alcaldes, una vez establecido, por
los medios que estén a su alcance, el carácter de uso público de la zona o vía
ocupada, procederán a dictar la correspondiente resolución de restitución que
deberá cumplirse en un plazo no mayor de treinta días. Contra esta resolución
procede recurso de reposición.”
-Además, el
artículo 366 del mismo cuerpo normativo, consagra que el bienestar general y el
mejoramiento de la calidad de vida de la población colombiana son finalidades
sociales del Estado, respecto de lo cual la Corte ha señalado: “La
búsqueda de una mejor calidad de vida para las personas y la protección de los derechos
y libertades de los ciudadanos, es uno de los fundamentos sobre los cuales se
estructura el concepto de Estado Social de Derecho. Es por ello que, de
conformidad con el artículo 82 de la Constitución Política, la integridad del
espacio público y su destinación  al uso común, son conceptos cuya protección
se encuentran a cargo del Estado, precisamente por la necesidad de asegurar el
acceso de todos los ciudadanos al goce y utilización  común de tales espacios
colectivos.” [3]
Bajo este contexto, este Tribunal ha afirmado
que las conductas orientadas a proteger el espacio público tienen el carácter
de legítimas y la función de regular su uso corresponde a una verdadera
necesidad colectiva lo que implica que sea un deber con preeminente atención[4].
Así, la
protección del espacio público debe conciliar los diversos ámbitos o categorías
sociales que se puedan encontrar inmersos en un lugar común, sin desconocer, en
todo caso, el principio constitucional consagrado en el artículo 1° Superior,
mediante el cual se garantiza la prevalencia del interés general frente a los
intereses privados, en beneficio de la colectividad.
En esta
medida,
la Corte ha señalado, de manera enfática, que a los particulares no le es
posible exigir el reconocimiento de derechos sobre el espacio público, como
quiera que “se trata de un bien inalienable, imprescriptible e inembargable”[5],
cuya característica definitoria se refleja en la imposibilidad de que las
personas pretendan ingresar a su patrimonio derechos reales sobre este.
No obstante lo anterior, esta Corporación
a través de su jurisprudencia, ha advertido que emerge en esta problemática una
tensión que se genera por un lado, en el deber de las autoridades estatales de
proteger la integridad del espacio público cuya destinación es el uso común y
prevalece frente al interés particular y, por el otro, en la concreción del
derecho constitucional al trabajo de las personas que como consecuencia de su
estado de marginalidad y exclusión del mercado laboral  tienen como única
opción para satisfacer sus necesidades básicas dedicarse a actividades
comerciales informales, que desarrollan en aquel[6].
En ese orden de ideas, sin llegar a desconocerse que el
interés general de preservar el espacio público debe prevalecer sobre el
interés particular de los vendedores ambulantes y estacionarios, resulta
necesario, según la jurisprudencia constitucional, conciliar en forma
proporcional y armoniosa los derechos y deberes en controversia. De ahí que,
está permitido constitucionalmente, el desalojo de los vendedores informales
del espacio público, siempre y cuando: (i) previo al desalojo, exista un
proceso judicial o policivo que lo autorice, con la plena observancia de las
reglas del debido proceso y (ii) se implementen políticas públicas que
garanticen su reubicación[7]. Así, “corresponde
a las autoridades administrativas velar por el cumplimiento de las reglas
relativas a ese debido proceso, respecto de las diligencias de desalojo, con
políticas que garanticen que los ocupantes no queden desamparados.”[8]
En esta
medida, para la Corte el ejercicio de las potestades administrativas dirigidas
a recuperar el espacio público, debe guardar armonía y cumplir los demás mandatos
constitucionales, especialmente, el respeto por los derechos fundamentales de
quienes puedan resultar perjudicados por esas actuaciones.
Por
consiguiente, los planes o políticas de recuperación del espacio público que
ejecuten las autoridades, que implique limitación de derechos para las personas
que realizan actividades informales en el mismo, deben contemplar medidas
alternativas que las protejan a fin de hacer menos traumática la aplicación de
tales programas.
Para
lograr dicho cometido, esta Corporación, en Sentencia T-773 de 2007[9],
señaló que al momento de diseñar y ejecutar las políticas,
programas y medidas de recuperación del espacio público, las autoridades
competentes tienen el deber constitucional de estudiar la situación de los
ocupantes del espacio público con toda la diligencia, prolijidad y sensibilidad
social que esta requiere, haciendo énfasis en la incorporación de variables
socioeconómicas reales dentro del proceso de formulación y ejecución señalado, con
el propósito de evitar el acaecimiento de efectos contrarios al goce efectivo
de los derechos fundamentales. Lo que se debe propender,
en definitiva, es garantizar estos
derechos, a través de decisiones complementarias que hagan parte integrante de
la política, programa o medida buscada.
Si lo
anterior no es posible, concluye la sentencia en comento, “el adelantamiento
de la política, programa o medida resultará, por su propia naturaleza y por sus
efectos, contrario al orden constitucional y en especial al goce efectivo de
los derechos fundamentales (art. 2, C.P.), incluso si se ampara formalmente en
el cumplimiento de un determinado cometido estatal, como el de preservar el
espacio público.”
En ese
orden de ideas, este Tribunal, ha señalado que es deber del juez constitucional
analizar en cada caso concreto si las actuaciones adelantadas por la Administración
con el fin de recuperar el espacio público, han sido razonables, en cuanto han
protegido los derechos fundamentales de las personas sobre las que se generó
una expectativa favorable relacionada con la ocupación de una zona catalogada
de uso público[10].
4. Naturaleza y
límites de poder coercitivo de la Policía Nacional
Como se indicó en
el primer apartado de esta providencia, los motivos que llevaron a Aldemar
Jerez Quiroga a acudir a la acción constitucional en búsqueda de la protección
de sus derechos fundamentales, no se reduce solamente, al enjuiciamiento de las
medidas adoptadas dentro del programa de formalización para vendedores liderado
por la alcaldía demandada, sino también, a su situación como vendedor informal,
afectado por ciertas medidas policivas orientadas a preservar el espacio
público que se traducen, en persuciones, amenazas y maltratos, –sin que su
dicho haya sido desvirtuado por la accionada, pues no hizo referencia alguna a
la forma cómo el Comandante de la Policía Nacional en esta jurisdicción, está
cumpliendo las órdenes impartidas por la máxima autoridad del
municipio frente a la ocupación indebida del espacio público, por lo cual se le
habrá de dar crédito a tal afirmación.
En la Sentencia
T-772 de 2003[11],
la Corte se ocupó de este tema y por su pertinencia frente al caso planteado,
se reiterarán las consideraciones efectuadas en torno a la forma como deben
ejecutarse las labores de preservación del espacio público por parte de las
autoridades encargadas de ello.
Según esta providencia,
una de las acepciones de la noción de “policía”, se refiere: (i) a ciertas
formas de la actividad coercitiva del Estado que se comprenden bajo la
categoría genérica de “policía administrativa”, que buscan preservar el orden
público y restablecerlo cuando fuere necesario. Se trata en este caso del
poder, la función y la actividad de policía, cada uno de los cuales es ejercido
por determinadas autoridades y funcionarios competentes, dentro de los límites
que le son propios y (ii) a la colaboración que prestan ciertos organismos a
las autoridades judiciales en el desarrollo de sus funciones de investigar los
delitos: la “policía judicial”.
El ejercicio de la
policía administrativa, conforme esta decisión, se traduce por su finalidad de
preservación del orden público, en la posibilidad de regular y limitar los
derechos y libertades de los asociados, a través de la expedición de normas
generales de comportamiento para los ciudadanos, actos jurídicos concretos para
aplicar las normas de policía a situaciones particulares y, finalmente, esos actos
ejecutados mediante operaciones materiales por parte de los cuerpos y agentes
uniformados que ejercen materialmente la fuerza pública conocida como la
“actividad de policía”.
La distinción
entre el poder, la función y la actividad de policía fue abordada por la Corte
en dicho proveído, así:
“(a) El
poder de policía consiste en la facultad de dictar las normas de policía
que regulan el comportamiento ciudadano, garantizando el orden público y el
ejercicio de las libertades y derechos ciudadanos. Se trata, así, de un poder
de índole normativa, con naturaleza limitativa de las libertades personales en
términos previos, impersonales y abstractos.
(b) La función
de policía es la ‘gestión administrativa concreta del poder de policía,
ejercida dentro de los marcos impuestos por este’; se trata de la
concreción de los mandatos elaborados por las autoridades que detentan el poder
de policía, para así aplicarlos a casos y situaciones concretas. La función de
policía, que implica el ejercicio de un determinado poder decisorio reglado –esto
es, limitado por los preceptos de la norma de policía-, es ejercida por las
autoridades administrativas, no uniformadas, de policía, a quienes se les ha
asignado tal competencia por parte del poder de policía: los Superintendentes,
los Alcaldes, los Inspectores de Policía. Sobre esta función, se explicó en la
sentencia T-490 de 1992, recién citada: ‘La función de policía puede dar
lugar al ejercicio de la potestad sancionatoria por parte de las autoridades
administrativas. El ejercicio de la función de policía exige el uso racional y
proporcionado de la fuerza, así como la escogencia de los medios más benignos y
favorables para proteger los derechos fundamentales al momento de contrarrestar
los peligros y amenazas que se ciernen sobre la comunidad. Desde una
perspectiva constitucional, la imposición de penas correctivas por parte de la
administración no riñe con las normas constitucionales relativas a los derechos
fundamentales, siempre y cuando en el procedimiento respectivo sean respetadas
las garantías procesales que protegen la libertad personal y el debido proceso
(CP arts. 28, 29 y 31), sin perjuicio desde luego de mantener abierta la
posibilidad de recurrir ante los jueces en defensa de sus derechos
constitucionales fundamentales (CP art. 86)’.
(c) La actividad
de policía, ejercida por los oficiales, suboficiales y agentes del cuerpo
armado de la Policía Nacional, que forma parte de la Fuerza Pública, consiste
en la simple ejecución material de las decisiones adoptadas por los
funcionarios que detentan la función de policía. En ese orden de ideas, los
agentes uniformados de policía son meros ejecutores del poder y de la función
de policía; no expiden actos ni adoptan decisiones, sino que actúan. Sólo
pueden cumplir sus funciones constitucionales y legales frente a la existencia
de un mandato u orden, específico o general, ocasional o permanente, expedido
por un funcionario de policía dentro de los límites trazados por el poder
normativo de policía. Se trata de una actividad estrictamente material, no
jurídica, en virtud de la cual no se puede reglamentar ni regular la libertad;
igualmente, en el contexto de un Estado de Derecho, se trata de una actividad
material estrictamente reglada: dicha regulación jurídica es necesaria
en la medida en que, a diferencia de los actos normativos y jurídicos de
policía, los actos materiales de la policía provocan, precisamente por su
carácter material, consecuencias sobre las personas, especialmente sobe su
integridad corporal, que pueden llegar a ser irremediables –puesto que las
operaciones materiales, una vez ejecutadas, no se pueden anular ni deshacer-.”
En el contexto de esta
distinción, reitera este Tribunal en el mentado fallo, que en Sentencia C-024
de 1994[12]
ya la Corte había señalado que: “la Policía, en sus diversos aspectos, busca
entonces preservar el orden público. Pero el orden público no debe ser
entendido como un valor en sí mismo sino como el conjunto de condiciones de
seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el
goce de los derechos humanos. El orden público, en el Estado Social de Derecho,
es entonces un valor subordinado al respeto a la dignidad humana, por lo cual
el fin último de la Policía, en sus diversas formas y aspectos, es la
protección de los derechos humanos. Estos constituyen entonces el fundamento y
el límite del poder de policía. La preservación del orden público lograda
mediante la supresión de las libertades públicas no es entonces compatible con
el ideal democrático, puesto que el sentido que subyace a las autoridades de
policía no es el de mantener el orden a toda costa sino el de determinar cómo
permitir el más amplio ejercicio de las libertades ciudadanas sin que ello
afecte el orden público”. Así, se concluye que el ejercicio de estas
manifestaciones de la actividad estatal de policía administrativa, cuyo
objetivo es garantizar el ejercicio ordenado de los derechos y libertades en el
ámbito del orden público, se encuentra circunscrito por los mandatos constitucionales
y por su finalidad misma.
Bajo esta
perspectiva, según la providencia tantas veces mencionada, existen ciertas
pautas y límites obligatorios para quienes integran y ejercen la policía
administrativa, entre los cuales sobresalen: (i) el principio de legalidad[13];
(ii) toda medida de policía debe estar dirigida hacia la garantía y
preservación del orden público[14];
(iii) las medidas adoptadas por la policía sólo pueden ser aquellas que sean
estrictamente necesarias para conservar y restablecer de manera eficaz el orden
público[15];
(iv) las medidas de policía deben ser proporcionadas, de conformidad con el
fin que se persigue y la gravedad de circunstancias en las cuales se aplican;
todo exceso está proscrito[16]
y, (v) principio de igualdad[17].
Puntualizó, la
Corte en la sentencia precitada, que cuando un funcionario o agente de policía
hace uso indebido de la coerción estatal frente a un ciudadano, este último
tiene la oportunidad de controvertir la legalidad de la respectiva actuación, ello
con el fin de alcanzar la protección de sus derechos y el resarcimiento del
daño que se haya causado. Así, los funcionarios o agentes de la policía que
incurran en ilegalidades o arbitrariedades estarán sujetos a distintos tipos de
responsabilidad -civil, penal y disciplinaria-, que pueden confluir frente a
una misma actuación irregular. Ello es especialmente importante frente a los
actos materiales desarrollados en ejercicio de la actividad de policía, puesto
que estos, por su carácter fáctico, no pueden ser anulados, suprimidos ni
“deshechos” una vez se han ejecutado.
Con fundamento en
las consideraciones expuestas, la Sala de Revisión pasa al análisis del caso
concreto.
5. Análisis del caso concreto
Las pruebas obrantes en el proceso
demuestran que:
-Aldemar Jerez Quiroga ocupó por un
periodo prolongado, el espacio público de Villavicencio, específicamente, en el
centro de dicha ciudad.
-La Alcaldía
Municipal de Villavicencio adelanta acciones administrativas tendientes a la
recuperación del espacio público de la ciudad, motivo por el cual trasladó,
transitoriamente, al señor Jerez Quiroga, entre otros vendedores, a los
alrededores de la Plaza San Isidro.
-Con el propósito
de despejar el espacio público, la alcaldía demandada y un grupo de vendedores
ambulantes, informales y estacionarios de Villavicencio, entre los que se
encuentra el demandante, suscribieron un “ACTA DE COMPROMISO O DE REUBICACIÓN
TRANSITORIA DE VENDEDOR AMBULANTE DE LA ZONA CENTRO AL LOTE DE LA ANTIGUA PLAZA
SAN ISIDRO Y COMPROMISO DE CAPACITACIÓN PARA LA FORMALIZACIÓN”, por medio del cual,
estos últimos se obligaron a: (i) reubicarse de forma temporal en el área
perimetral del espacio público que colinda al lote de la antigua Plaza San
Isidro; (ii) asistir a la totalidad de módulos de formación (iii) abstenerse de
ocupar el espacio público en la zona centro de Villavicencio con las ventas
ambulantes, informal o estacionaria habituales, similares o diferentes a las
que venía ejerciendo, so pena de ser expulsado del mentado programa, entre
otras.
-El demandante y
al parecer un grupo de vendedores que habían sido trasladados provisionalmente de
la zona centro de Villaviencio a un área cercana a la Plaza San Isidro, se
vieron impelidos, a regresar nuevamente al lugar donde se pretendía recuperar
el espacio público porque no lograron vender los productos que comercializaban,
lo que repercutió en sus ingresos y de contera en la satisfacción de sus
necesidades básicas y las de su familia.
Ante la agobiante
situación por el estado de las ventas, el demandante incumplió el acta de
compromiso suscrita con la Alcaldía de Villavicencio, conocedor de la grave consecuencia
que ello podría generar, como la de ser excluido del programa de formalización
de vendedores, lo que evidencia su zozobra ante la escasez  de los ingresos.
Lo anterior,
demuestra que la Alcadía de Villavicencio, no evaluó suficientemente, si la
medida que empleó para recobrar el espacio público, consistente en la ubicación
temporal en la zona periférica de la añosa Plaza San Isidro, de los vendedores
ambulantes, informales y estacionarios que se encontraban en el centro de la
ciudad, mientras accedían a los nuevos  módulos de venta dispuestos dentro del
programa de formalización, respondía a la necesidad que estos tenían de seguir
ganando su sustento a través de la comercialización de distintos productos.
Recuérdese que
según la jurisprudencia, se debe adelantar, en forma simultánea a la ejecución
de la política en cuestión, las medidas pertinentes para contrarrestar el daño
recibido, de tal manera que se respete el núcleo esencial del derecho al mínimo
vital y a la subsistencia en condiciones de dignidad de las personas que sin
oportunidades económicas en el sector formal se dedican a la labor del comercio
informal.
-Lo mismo puede
predicarse de la fórmula propuesta por la alcaldía demandada en lo referente a
la financiación de los módulos de venta destinados para los beneficarios del
mencionado programa, pues la financiación de los recursos a través de entidades
financieras, no evalúa la situación de la persona que pertenece a un sector
vulnerable de la sociedad que sin un trabajo en el sector formal deriva sus
ingresos de la venta callejera y que dada la exigencia
de una serie de condiciones para quien acude a ellas en pos de la satisfacción
de una necesidad económica no las cumplen y con ello ve
truncado su anhelo de obtener un espacio donde trabajar porque le es imposible
con su propio pecunio cancelar la cuota señalada por la Administracion Local
para acceder al mismo.
Para la Corte,
estas medidas no resultan siempre eficaces, toda vez que no responden a la
realidad social y económica en la que se encuentra no solamente la comunidad
villavicence, sino la mayoría de ciudades del país, que ante el creciente
desempleo imperante, obliga a mas ciudadanos a buscar mediante la venta de
productos en el espacio público, la satisfacción del mínimo vital, como sucede
en el caso del demandante, quien como quedó dicho, ve cada día mas alejada su
posibilidad de seguir vendiendo sus productos en el lugar que la Administración
ubicó los módulos de venta, pues no le es fácil aquirir un préstamo a través de
una entidad financiera dado su reporte ante las centrales de riesgo.
-Por otro lado, para
la Sala, una merecida censura debe predicarse de las actuaciones policivas que,
según el demandante, se traducen en un maltrato físico y verbal a los
vendedores que ocupan el espacio público de la ciudad de Villavicencio. Trato
indigno, que desconoce abiertamente como quedó reseñado en el capítulo
anterior, las pautas, principios y reglas que la jurisprudencia ha trazado para
quienes integran la policía administrativa, razón por la cual se impartirá una
orden al respecto.
En razón de lo anterior, la Sala de
Revisión concluye que las medidas adoptadas dentro del programa de
formalización para vendedores, orientadas por la alcaldía demandada vulneran
los derechos fundamentales al trabajo y al mínimo vital de Aldemar Jerez
Quiroga porque resultan insuficientes para solventar la situación en la que se
encuentra aquel.
Con fundamento en lo expuesto, la Sala de
Revisión revocará la providencia del juez de segunda instancia, por la cual se
negó la protección y, en su lugar, tutelará los derechos fundamentales de
Aldemar Jerez Quiroga, al trabajo, mínimo vital, vida en condiciones dignas,
entre otros, y ordenará a la Alcaldía Municipal de Villavicencio, de no haberlo
efectuado que, en el término de diez (10) días, contado desde la notificación
de esta providencia, le ofrezca un plan que contemple medidas apropiadas y
suficientes para reubicarlo temporalmente en un lugar en el que pueda ejercer
una actividad productiva, acorde con el ordenamiento jurídico. En todo caso, se
advertirá a la autoridad demandada que, en un término máximo de treinta (30)
días, contado desde la notificación de esta decisión, examine una alternativa
económica viable encaminada a que el demandante pueda adquirir la suma de dos
millones quinientos mil pesos moneda legal vigente ($2’500.000) necesaria para adquirir
el módulo de venta del que fue beneficiario.
Finalmente, la Sala exhortará al Alcalde
Municipal de Villavicencio para que imparta al Comandante de la Policía
Nacional de dicha ciudad, la orden de que los agentes uniformados de policía
que ejecutan operativos de preservación del espacio público, se abstengan de
dar un trato indigno a los vendedores que lo ocupan.
La Corte Constitucional aclara que la
protección de los derechos fundamentales del demandante no implica la
interrupción o suspensión de los planes y programas que la Administración del municipio
de Villavicencio haya emprendido a fin de recuperar el espacio público, en
cumplimiento de su deber constitucional y legal en la materia.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
Primero.- REVOCAR el
fallo de fecha 17 de octubre de 2014 proferido por el Juzgado Tercero
Civil del Circuito de Villavicencio, el cual revocó, a su vez, el dictado por
el Juzgado Séptimo Civil Municipal de Villavicencio, el 2 de septiembre de 2014,
concediendo la tutela presentada por el señor Aldemar Jerez Quiroga. En su
lugar, se dispone TUTELAR los derechos al trabajo, mínimo vital y vida en
condiciones dignas del demandante.
Segundo.- ORDENAR a la
Alcaldía Municipal de Villavicencio, de no haberlo efectuado que, en el término
de diez (10) días, contado desde la notificación de esta providencia, le
ofrezca un plan que contemple medidas apropiadas y suficientes para reubicarlo
temporalmente en un lugar en el que pueda ejercer una actividad productiva,
acorde con el ordenamiento jurídico. En todo caso, se advertirá a la autoridad
demandada que, en un término máximo de treinta (30) días, contado desde la
notificación de esta decisión, examine una alternativa económica viable
encaminada a que el demandante pueda adquirir la suma de dos millones
quinientos mil pesos moneda legal vigente ($2’500.000) necesaria para adquirir
el módulo de venta del que fue beneficiario.
Tercero.- EXHORTAR al
Alcalde Municipal de Villavicencio para que imparta al Comandante de la Policía
Nacional de dicha ciudad, la orden de que los agentes uniformados de policía
que ejecutan operativos de preservación del espacio público, se abstengan de
dar un trato indigno a los vendedores que lo ocupan.
Cuarto.- LÍBRENSE por
la Secretaría General de esta Corporación, en cada uno de los procesos, la
comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Ausente en comisión
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Estas consideraciones fueron
expuestas en la Sentencia T-970 de 2011. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[2] M.P. Nilson Elías Pinilla Pinilla,
[3] SU-360 de mayo 19 de 1999,
M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[4] Corte Constitucional. Sentencia
T-203 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[5] Corte Constitucional. Sentencia
SU-360 de mayo 19 de 1999, M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[6] Ver Sentencia T- 053 de enero 24
de 2008, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[7] Corte Constitucional, Sentencia T-396 de 1997,
M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[8] Véase Sentencia T-097 del 22 de
febrero de 2011. M.P. Nilson Elías Pinilla Pinilla.
[9] M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto.
[10] Ver Sentencia SU-360 de mayo 19 de
1999, M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[11] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[12]M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[13]Conforme la Sentencia T-772 de
2003, “Esto quiere decir que cualquier ejercicio de la coerción estatal,
esto es, de la fuerza legítima que detenta el Estado, por parte de los
funcionarios de policía y de los miembros del cuerpo uniformado de Policía,
deben estar sustentados en un determinado título jurídico de coerción. Y una
vez expedido tal título por el poder de policía, corresponde a las autoridades
judiciales controlar la legalidad de su materialización a través de la función
y la actividad de policía. Este principio es especialmente importante en lo que
toca al ejercicio de la actividad de policía: ésta supone, para poder
materializarse en actos concretos, la existencia de un motivo concreto previsto
específicamente en las normas de policía que autorizan el ejercicio de la coerción;
de no presentarse tal motivo en la realidad fáctica, estrictamente adecuado a
su definición legal, no se podrá hacer uso de la fuerza estatal, y de hacerlo,
se estará frente a un abuso policivo.”
[14]El orden público
entendido, según la providencia aludida, “como un objetivo en sí mismo, sino
como un medio para permitir el ejercicio de las libertades y derechos de la
ciudadanía, por lo cual no puede convertirse en una simple represión de las
libertades, y no puede aplicarse para limitar el ejercicio legítimo de los
derechos de las personas – únicamente para combatir las perturbaciones a la
seguridad, tranquilidad y salubridad colectivas que amenacen con obstaculizar u
obstaculicen el pleno ejercicio de tales derechos. En un régimen democrático,
el orden público no puede degenerar en una negación de las libertades: debe
entenderse como un encuadramiento o regulación jurídica de las mismas, que
permite su conciliación y ejercicio armónico.”
[15]“Dicha ‘necesidad’
se refiere a la relación directa entre una situación de hecho y la aplicación
de un medio de acción a disposición de las autoridades; se debe analizar con un
estándar esencialmente flexible según el tiempo, el lugar y demás
circunstancias del caso. Además, se trata de un parámetro que debe guiar tanto
a quienes ejercen el poder de policía, como a quienes detentan la función y
ejecutan la actividad de policía”.
[16]“La proporcionalidad, definida como
una relación de adecuación entre los medios aplicados por las autoridades de
policía y los fines que éstas buscan, se manifiesta tanto al nivel del poder de
policía –puesto que las normas expedidas en virtud de este deben prever
respuestas proporcionales ante las situaciones que pongan en peligro o afecten
el orden público-, como al nivel de la función y actividad de policía –que
únicamente podrán concretar y ejecutar, respectivamente, los mandatos del poder
de policía, en forma proporcional, según las circunstancias que deban afrontar-.”
[17] “En aplicación del principio de
igualdad, el ejercicio del poder, la función y la actividad de policía no puede
convertirse en fuente de discriminación para ciertos sectores poblacionales, ya
que todas las personas tienen derecho a recibir la misma protección por parte
de las autoridades (art. 13, C.P.)”.