C-511-92
Sentencia No
Sentencia No.
C-511/92
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Vigencia/CONSTITUCION
POLITICA/TRANSITO CONSTITUCIONAL
La entrada en
vigor de la nueva Constitución, portadora de la reducción a seis meses del
límite temporal de la concesión de facultades extraordinarias, no pudo entrañar
la automática derogatoria de las leyes de facultades anteriores a su vigencia -
como era el caso de la Ley 49 de 1990 - que contemplaban un período de
utilización mayor y cuyo vencimiento se proyectaba con posterioridad a ella. El
Congreso anterior al expedir leyes que consagraban competencias temporales en
favor del Ejecutivo superiores a los seis meses, no hacía cosa distinta que ceñirse
al ordenamiento constitucional a la sazón vigente. Supeditar la
constitucionalidad de estas leyes a que su módulo temporal no exceda de seis
meses, significa colocar retrospectivamente en cabeza del Congreso una
obligación de imposible cumplimiento, como era imaginar una exigencia futura
del Constituyente y haber actuado en consecuencia cuando ésta era inexistente.
Más aún, independientemente del factor temporal, tamaña exigencia desconoce que
la concesión de facultades en sí misma considerada, se cristalizó plenamente
bajo la autoridad del antiguo ordenamiento y constituye un hecho jurídico sobre
el cual en lo que tiene de consolidado y acabado no está llamada a tener
injerencia alguna la nueva Constitución.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Límites
El Presidente,
dentro del término legal, sólo puede ejercerlas por una sola vez, de modo que
al expedir el correspondiente Decreto ley agota su cometido. El término de
utilización de las facultades indica el período dentro del cual deben éstas
ejercerse, y no el término durante el cual se asume ininterrumpidamente el status
de legislador extraordinario. Lógicamente, si la ley de facultades se refiere a
varias materias, su desarrollo puede hacerse a través de un número plural de
Decretos, siempre que las materias ya reguladas no sean objeto de nueva
regulación, como quiera que, conforme a lo dicho, las facultades se agotan en
la misma medida y en el mismo momento de su utilización.
DECRETO LEY-Modificación
La función de
modificar los decretos leyes se ha asignado al Congreso; luego de dictados, así
no haya transcurrido todo el término de las facultades, el Gobierno ya cumplida
su misión, carece de competencia para hacerlo. No es posible imaginar que
después de dictados - y no habiéndose vencido el término legal - para su
modificación concurran los dos poderes y que, inclusive, pueda el Gobierno,
justo antes de clausurarse el período de habilitación, alegando un supuesto
status de legislador temporal, derogar leyes que a su turno hayan podido
modificar decretos leyes previamente expedidos en uso de las mismas facultades
extraordinarias.
IGUALDAD ANTE LA
LEY-Vulneración/SANEAMIENTO
ADUANERO
La igualdad
sustancial no es compatible con clasificaciones y distinciones entre
personas y grupos, basadas en elementos diferenciales desprovistos de
justificación objetiva y razonable en relación a la finalidad y efectos de la
medida en cuestión, debiéndose en todo caso descartar aquéllos que no guarden
una razonable proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida.
La promoción de la igualdad sustancial consiste en estos casos en eliminar
dichas diferencias de trato, de modo que supuestos de hecho sustancialmente
iguales deben recibir igual tratamiento jurídico. Así los supuestos sean
distintos, y se justifique por tanto un trato jurídico diverso, la medida y su
aplicación deben ser proporcionales al grado de desviación respecto del
supuesto a partir del cual se hace la comparación (hipótesis o término de
comparación) y al grado de desviación de sus consecuencias. Dado que en la
situación examinada se pasó de un régimen de igualdad de tratamiento - para
poseedores de mercancías y de vehículos -, plasmado en el Decreto ley 1751 de
1991, a uno de tratamiento diferenciado, consagrado en el Decreto acusado, la justificación
del elemento diferenciador debió ofrecerse por parte de la autoridad pública
que lo estableció, lo que no se hizo, con la consecuencia de que la
discriminación alegada no ha podido ser desvirtuada.
PRINCIPIO DE LA
BUENA FE-Expedición de
normas
Las normas que
integran el Estado social de derecho se diseñan de manera que los
destinatarios puedan cumplirlas; no de modo que aún antes de su vigencia, se
tornen de imposible cumplimiento. El ordenamiento no es un instrumento para
sorprender a los destinatarios de las normas y pierde toda seriedad y prestigio
cuando se utiliza con ese propósito. Las actuaciones de los particulares y de
las autoridades - señala el artículo 83 de la CP - deben ceñirse a los
postulados de la buena fe, la cual se vulnera cuando la actuación pública
revela una conducta que no es la conducta normal y recta que cabe
legalmente esperar del Estado y sus agentes.
REF: Demanda No.
D-034
Actor: Robinson
Ricardo Rada y otros
Demanda de
inconstitucionalidad del Decreto 2250 de 1991 "por el cual se modifica el
Decreto 1751 de 1991".
Facultades
extraordinarias para el saneamiento aduanero
Magistrado
ponente:
Eduardo
Cifuentes Muñoz
Aprobado por Acta
Nº 70
Santafé de Bogotá, D.C.,
Septiembre tres (3) de mil novecientos noventa y dos (1992).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente Simón Rodríguez Rodríguez y
por los Magistrados Ciro Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio
Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Jaime Sanín
Greiffenstein,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso
ordinario de constitucionalidad del Decreto 2250 de 1991, "por el cual se
modifica el Decreto 1751 de 1991".
I. TEXTO DEL
DECRETO ACUSADO
El tenor literal del
Decreto 2250 de 1991 es el siguiente:
Decreto número 2250 de 1991
(2 de octubre)
por el cual se modifica el Decreto 1751 de
1991
El Presidente de la República de
Colombia,en uso
de las facultades que le confiere el
numeral 7o.
del artículo 61 de la Ley 49 de 1990.
DECRETA:
Artículo 1o.
Modifícase el parágrafo 1o. del artículo 1o. del Decreto 1751 de 1991 el cual
quedará así:
"La
presentación de la declaración de saneamiento deberá efectuarse en el lapso
comprendido entre el 1o. de agosto de 1991 y el 31 de octubre de 1991, salvo
que se trate de los vehículos a que se refiere el artículo 4o. de este Decreto,
en cuyo caso el plazo para acogerse al saneamiento será hasta el 2 de octubre
de 1991".
Artículo 2o. El
presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
Publíquese y
cúmplase.
Dado en Santafé
de Bogotá, D.C., a 2 de octubre de 1991.
(Diario Oficial
Nº40.075, del tres (3) de octubre de 1991, págs. 1 y 2)
II. COMPETENCIA
DE LA CORTE
Esta Corporación es
competente para conocer de la demanda de la referencia, en atención a lo
dispuesto por el numeral 5º del artículo 241, en concordancia con el inciso
segundo del artículo 24 transitorio de la Constitución de 1991. Además, se
advierte que en este proceso el Magistrado Ponente ordenó inaplicar la
expresión "...sobre la última de ellas antes del 1º de junio de 1992",
del artículo transitorio del Decreto 2067 de 1991.
III. ANTECEDENTES
1. La Ley 49 de 1990
"por la cual se reglamenta la repatriación de capitales, se estimula el
mercado accionario, se expiden normas en materia tributaria, aduanera y se
dictan otras disposiciones", fue publicada el 31 de diciembre en el Diario
Oficial No. 39.615. En su artículo 61-7  otorgó facultades al Presidente de la
República para "establecer mecanismos que permitan la declaración y pago
de los derechos e impuestos, respecto de mercancías que hubieren ingresado al
país con anterioridad al primero (1º) de septiembre de 1990, sin el
cumplimiento de los requisitos establecidos en el régimen aduanero". En su
artículo 80, la ley dispone que para el ejercicio de las facultades concedidas,
el Gobierno debe oír previamente a una comisión asesora integrada por seis
parlamentarios.
2. En ejercicio de
las facultades extraordinarias y haciendo constar que se había oído previamente
a la Comisión Parlamentaria, el Gobierno dictó el 4 de julio de 1991 el Decreto
1751, publicado en el Diario Oficial de la misma fecha, "por el cual se
establecen mecanismos de saneamiento aduanero". En su artículo 1º
establece la declaración de las mercancías y el pago de la tarifa ad valorem
señalada en el artículo 4º como requisitos para que proceda el saneamiento y
las mercancías no sean decomisadas, ni proceda contra sus poseedores sanción
alguna. El parágrafo 1º de este artículo señala que la declaración debe
presentarse durante el lapso comprendido entre el 1º de agosto y el 31 de
octubre de 1991. El artículo 4º dispone que el saneamiento de mercancías se
efectúa mediante la cancelación del monto resultante de aplicar las tarifas ad
valorem en él señaladas para las distintas mercancías: 75%, vehículos; 10%, maquinaria,
equipos, partes y piezas, materias primas, aeronaves y barcos, y 35% para las
demás mercancías.
3.- El 19 de
septiembre de 1991, el Gobierno dictó el Decreto 2183 que subroga al artículo
4º del Decreto 1751, modificando las tarifas ad valorem previamente señaladas.
Dispone en su artículo 1º que el saneamiento de las mercancías se efectuará
mediante la cancelación del monto resultante de aplicar a las mismas las
siguientes tarifas ad valorem: 75% para vehículos y 8% para las demás
mercancías.
4.- El 2 de octubre
de 1991, el Gobierno dictó el Decreto 2250 "por el cual se modifica el
Decreto 1751 de 1991", en ejercicio de las facultades extraordinarias
conferidas por la Ley 49 de 1990. Este decreto modifica el plazo para la
presentación de la declaración de saneamiento de vehículos, que inicialmente
era el mismo para todas las mercancías susceptibles de sanearse, es decir,
hasta el 31 de octubre de 1991. El nuevo plazo para declarar los vehículos se
señaló hasta el dos (2) de octubre de 1991, fecha de expedición del Decreto. El
Decreto ley fue publicado el día tres (3) de octubre de 1991 en el Diario
Oficial No. 40.075.
5. El artículo
150-10 de la Constitución de 1991 dispone que el Congreso podrá revestir de
facultades extraordinarias al Presidente de la República, hasta por el término
de seis meses, para expedir normas con rango legal, cuando la necesidad o la
conveniencia pública lo aconsejen.  Estas facultades deben ser precisadas en la
ley y no pueden conferirse para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas,
leyes marco1,
ni para decretar impuestos. El Congreso puede, en todo tiempo, modificar los
decretos leyes expedidos por el Gobierno en uso de las facultades.
6. Robinson Ricardo
Rada González, Olga del Rosario Rada González, Oswaldo Puerta Camargo y Rafael
Alfredo Olea Jiménez presentaron demanda contra el Decreto ley 2250 de 1991
ante la Secretaría General de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia, el 28 de octubre de 1991.
7. Entre los varios
argumentos que exponen los actores se señalarán tan sólo aquéllos de contenido
jurídico.
- En primer término
se sostiene que el Decreto acusado quebrantó el principio de la igualdad ante
la ley (art. 13 de la Constitución), ya que un plazo concedido en principio
para todos los tenedores de mercancías, se redujo únicamente para los
poseedores de vehículos.
- Se plantea que el
Gobierno, al expedir la norma acusada fijando como expiración del término para
el saneamiento de los vehículos el dos de octubre, la misma fecha en que se
dictó el decreto,  imposibilitó el cumplimiento del mismo, con lo cual se violó
el postulado de la buena fe establecido en el artículo 83.
- Señalan la
violación a sus derechos adquiridos, garantía establecida en el artículo 58 de
la Constitución, dado que el Gobierno no les permitió declarar y sanear sus
bienes en el término inicialmente establecido, al recortar el plazo con la
expedición del Decreto.
- Sostienen además
que el Presidente no podía ejercer las facultades para esa fecha, ya que el
límite de seis meses establecido por la nueva Constitución, el cual debe
contarse a partir de la fecha de promulgación de la ley de facultades, había
expirado.
- Por último
consideran que hubo un exceso en el ejercicio de las facultades, pues el
Gobierno se desvió del objetivo perseguido con la ley de facultades,
consistente en permitir el saneamiento de las mercancías, al igual que no
cumplió con el requisito de oír previamente a la Comisión Parlamentaria.
8. Estando el
expediente al Despacho del Magistrado Ponente, se recibió un escrito por parte
de los demandantes el 27 de mayo de 1992, solicitando la acumulación de la acción
de cumplimiento contemplada en el artículo 87 de la Constitución a la acción
pública de inconstitucionalidad, para que en caso de prosperar esta última, se
ordene el cumplimiento de la Ley 49 de 1990 y del Decreto 1751 de 1991.
9. Dentro del
término de fijación en lista de las normas fue presentado un escrito por parte
del doctor Juan Carlos Garzón Martínez, apoderado del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, Dirección General de Aduanas, defendiendo la
constitucionalidad del Decreto con los siguientes argumentos.
- El Decreto 2250 de
1991 tuvo vigencia o surtió efectos hasta el 2 de octubre de 1991, por tanto
procede un fallo inhibitorio de la Corte, como quiera que no puede proferirse
un fallo de constitucionalidad sobre una norma que no produce efectos
jurídicos.
- La correcta
interpretación sobre la temporalidad de las facultades extraordinarias no puede
ser la de la retroactividad de la nueva Constitución (contabilizando el término
a partir de la fecha de la ley de facultades), sino que los seis meses, límite
establecido por la Constitución de 1991, deben comenzar a contarse a partir de
su promulgación, y así el Decreto 2250 de 1991 fue expedido dentro del término.
- En materia de
facultades extraordinarias, no puede el Congreso o alguna de sus comisiones
reservarse la facultad de colegislador en su ejercicio. La comisión consultora
de que trata el artículo 80 de la ley de facultades, no adquiere competencia
alguna y actúa en calidad de órgano asesor. Además, para la fecha de expedición
del Decreto 2250, ese deber era física y jurídicamente imposible de cumplir,
por la revocación del mandato a los congresistas.
- Los derechos
adquiridos garantizados en el artículo 30 de la Constitución de 1886 y en el
artículo 58 de la Constitución de 1991, se refieren a la noción de derecho
privado de los mismos y no al derecho público, porque de otra manera se
impediría el manejo dinámico del Estado. Tanto la ley de facultades, como el
Decreto 1751 de 1991, son de naturaleza general, y, por tanto, el Decreto 2250
de 1991 no vulnera situaciones jurídicas de naturaleza individual, subjetiva o
concreta, que hayan ingresado al patrimonio de alguna persona.
- El principio de
igualdad ante la ley no es absoluto. No sería posible que el poder público
cumpliera sus fines sociales, manteniendo un criterio estricto acerca de la
igualdad jurídica de los administrados. En el caso concreto, el Decreto 2250 de
1991 no estableció beneficios para unos y cargas para otros; sólo por los
acontecimientos manifestados por la parte actora ( a folio 20 del expediente),
se hizo necesario para todos los administrados sin distinción, en relación con
el saneamiento de vehículos, variar el plazo.
- El fallo de
inexequibilidad sólo puede surtir efectos hacia el futuro, y el Decreto 2250 no
cabe dentro de las excepciones que la Constitución establece a esta regla
general.
10. El señor
Procurador General de la Nación, Dr. Carlos Gustavo Arrieta Padilla, mediante
oficio No. 019 de mayo 20 de 1992, rindió en tiempo el concepto fiscal. En él
solicita a esta Corporación declarar inconstitucional el decreto bajo examen,
con base en los razonamientos que a continuación se resumen.
- La exequibilidad
de un Decreto ley, cuyas disposiciones antes del tránsito constitucional
agotaron el término y desarrollaron los contenidos de la ley de autorizaciones,
debe ser el resultado de su examen frente a la normatividad vigente al momento
de su expedición. La situación es distinta cuando en el momento de verificarse
dicho tránsito constitucional, estuviere corriendo aún el término de la
habilitación señalado en la ley de facultades extraordinarias, porque en ese
caso cesaría en su legitimidad la misma, como que su contenido deberá ajustarse
automáticamente a las nuevas prescripciones de la Carta.
-Señala que en el
presente caso, la Ley 49 de 1990 en su artículo 61, entre otras materias,
habilitó al Ejecutivo por el término de dos años, contados a partir de la
vigencia de la misma (31 de diciembre de 1990), para establecer mecanismos que
permitieran la declaración y pago de los derechos e impuestos, respecto de
mercancías que hubieren ingresado al país con anterioridad al 1o. de septiembre
de 1990 sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en el régimen
aduanero. Esta habilitación se confirió bajo la vigencia de la Constitución de
1886.
- El Decreto acusado
fue dictado el 2 de octubre de 1991 y publicado al día siguiente en el Diario
Oficial, es decir, luego de haber entrado en vigencia la nueva Constitución,
por lo que los presupuestos que le dan validez son los que se imponen en el
nuevo Ordenamiento, que en materia de temporalidad se circunscriben hoy al
revestimiento de facultades extraordinarias hasta por seis meses.
- Por lo anterior el
Decreto acusado es inconstitucional. La ley habilitante vió menguada su validez
en cuanto a la previsión del elemento temporal contemplado en la nueva Carta.
El decreto que la desarrollaba, al no observar este presupuesto, fue expedido
sin competencia, debiendo por tanto ser declarado inexequible.
- Señala, por
último, que la anterior conclusión releva a su Despacho de analizar cualquier
otro aspecto para predicar la inconstitucionalidad del Decreto 2250 de 1991.
11. Estando el
expediente al despacho del Magistrado Ponente se recibió el 2 de julio del año
en curso, un escrito por parte del doctor Juan Carlos Garzón Martínez,
apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General de
Aduanas, en que analiza el concepto del señor Procurador y expone los
siguientes argumentos:
- La nueva
Constitución limitó la competencia temporal pero no abolió la competencia del
legislativo para otorgar facultades extraordinarias al ejecutivo.
- Los seis meses de
que trata el artículo 150-10 de la Constitución sólo comienzan a contarse a
partir de la entrada en vigencia de la nueva Constitución, cuando el término
inicial contemplado en la ley de facultades no se ha agotado.
- Aún dentro de la
tesis del concepto fiscal que sostiene que la ley habilitante vió recortada su
legitimación en cuanto a la previsión del elemento temporal, se presentan dos
eventos distintos: un decreto expedido dentro del límite de la ley de
facultades, pero por fuera del nuevo límite temporal, será inconstitucional, en
razón de la falta de competencia para dictarlo; y un decreto expedido dentro
del nuevo límite temporal, como es el caso del Decreto 2250, expedido el 2 de
octubre de 1991, será exequible.
IV. FUNDAMENTOS
JURIDICOS
Ejercicio
temporal de las facultades extraordinarias
1. El Decreto ley
2250 de 1991 se expidió en ejercicio de las facultades extraordinarias
conferidas por el numeral 7º del artículo 61 de la Ley 49 de 1990, de las
cuales había sido revestido el Presidente de la República, desde la fecha de
vigencia de la citada ley (31 de diciembre de 1990) y hasta por dos años
después (31 de diciembre de 1992). El Decreto acusado fue dictado el día dos
(2) de octubre de 1991 y publicado al día siguiente en el Diario Oficial.
La Constitución
Política en su artículo 150-10 limitó a seis meses el término máximo para el
ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por el Congreso al
Presidente.
Se discute si el
término para el ejercicio de las facultades extraordinarias atribuidas al
Presidente por la Ley 49 de 1990, debe ser el original de dos años a partir de
la fecha de su vigencia (i), ha expirado como consecuencia de la entrada en
vigencia de la nueva Constitución (ii), o finalmente, dicho término concluye
seis meses después de la promulgación de la Constitución (iii).
2. Si bien la
Constitución no puede aplicarse a  situaciones y hechos jurídicos plenamente
consumados y consolidados al amparo del ordenamiento constitucional derogado,
como que entonces escapaba a los sujetos públicos y privados toda posibilidad
de ajustarse a una norma futura, sí debe proyectar su imperio frente a las
nuevas realidades y a las que se originaron al abrigo de la anterior
Constitución y sólo quedaron cabalmente consumadas luego de que entrara en
vigencia la nueva. En este último caso, en la medida en que la situación o
hecho jurídico se perfecciona dentro del ámbito de vigencia de la nueva Carta,
a ella deberán conformarse. Los efectos derogatorios, limitativos y preceptivos
de la nueva Constitución - norma normarum - están llamados a moldear
todos los supuestos de la vida social y política que respondan a sus
previsiones y sobre los cuales tenga la posibilidad de incidir. Si la
Constitución tiene virtualidad  derogatoria de normas anteriores incompatibles
con su texto y espíritu, con mayor razón debe aceptarse que ella gobierne la
porción de realidad político-social que sólo se consolidará, perfeccionará y
consumará plenamente luego de su entrada en vigor, así sus raíces se localicen
en el régimen anterior y éste haya sido su sistema inicial de referencia.
3. No puede
pretenderse que la Constitución derogada - a ello se opone precisamente
esta circunstancia -  rija el destino de una ley de facultades cuyo término de
ejercicio se extiende más allá de la entrada en vigencia de la nueva
Constitución, la cual de otra parte se ha ocupado especialmente de dicha
materia y contempla una competencia temporal diferente. No siendo una situación
o hecho jurídico plenamente consumado bajo su amparo, la vieja Constitución,
dada su derogatoria, carece de fuerza para atraer hacia sí  la parte inacabada
o no consumada de los fenómenos que comenzaron a gestarse bajo su vigencia pero
no alcanzaron a consolidarse plenamente. Como quiera que es posible y no
repudia ni a la naturaleza ni al derecho, que tales partes inacabadas o no
consumadas puedan ser gobernadas por la nueva Constitución, corresponde a ésta
asumir su función de máxima ordenadora de la realidad social.
4. La entrada en
vigor de la nueva Constitución, portadora de la reducción a seis meses del
límite temporal de la concesión de facultades extraordinarias, no pudo entrañar
la automática derogatoria de las leyes de facultades anteriores a su vigencia -
como era el caso de la Ley 49 de 1990 - que contemplaban un período de
utilización mayor y cuyo vencimiento se proyectaba con posterioridad a ella. El
Congreso anterior al expedir leyes que consagraban competencias temporales en
favor del Ejecutivo superiores a los seis meses, no hacía cosa distinta que ceñirse
al ordenamiento constitucional a la sazón vigente. Supeditar la
constitucionalidad de estas leyes a que su módulo temporal no exceda de seis
meses, significa colocar retrospectivamente en cabeza del Congreso una
obligación de imposible cumplimiento, como era imaginar una exigencia futura
del Constituyente y haber actuado en consecuencia cuando ésta era inexistente.
Más aún, independientemente del factor temporal, tamaña exigencia desconoce que
la concesión de facultades en sí misma considerada, se cristalizó plenamente
bajo la autoridad del antiguo ordenamiento y constituye un hecho jurídico sobre
el cual en lo que tiene de consolidado y acabado no está llamada a tener
injerencia alguna la nueva Constitución.
5. Las leyes que son
objeto de consideración de la Corte - leyes de facultades cuyo término de
ejercicio se extiende más allá de la fecha de su entrada en vigor -, deben
interpretarse de conformidad con la nueva Constitución, dado que sus
efectos, lejos de estar concluídos, están por consumarse, y la
Constitución no enfrenta un fenómeno acabado cuya entidad deba forzosamente
respetar, sino un curso de actuación de los poderes públicos que puede y debe
ser regido por ella. El Presidente, en efecto, no podrá aducir que la exigencia
constitucional relativa al límite temporal de los seis meses, constituye un
evento futuro e imprevisible de imposible cumplimiento. La diferencia con la
situación estudiada en el acápite anterior es patente. Mientras para el
Congreso la exigencia constitucional del límite temporal de los seis meses es
posterior e imprevisible; para el Presidente, que debe ejercer las facultades,
dicha exigencia es anterior, de modo que al momento de hacerlo no podrá alegar
desconocimiento e imprevisibilidad.
La interpretación
conforme a la nueva Constitución es aquella que sin frustrar la iniciativa
legislativa garantice el cabal cumplimiento a la mencionada exigencia
constitucional. En este sentido deben declararse constitucionales, por el
aspecto temporal, las leyes de facultades dictadas con anterioridad y cuyo
horizonte temporal se extienda más allá de la fecha de entrada en vigencia de
la nueva Constitución, siempre que el término por vencerse no exceda de seis
meses contados a partir de esa misma fecha, pues en el evento que ello sea así,
el exceso carecerá de sustento constitucional y se entenderá extinto.
6. El Decreto ley
acusado fue expedido por el Presidente el día 2 de octubre de 1991, dentro del
término hábil para el ejercicio de las facultades extraordinarias. Por este
aspecto, el cargo no está llamado a prosperar.
Consecuencias de
no haber oído previamente a la Comisión de Consulta prevista en el artículo 80
de la Ley 49 de 1990.
7. Al paso que el
Decreto ley 1751 de 1991, antecedente inmediato del Decreto acusado y cuyo
artículo 1º éste modifica, se dictó luego de oír a la Comisión integrada por
tres Senadores y tres Representantes, como lo ordenara el artículo 80 de la Ley
49 de 1990, aquél no obstante constituír un ejercicio de las facultades
concedidas por la citada ley, se profirió sin dar cumplimiento a dicha
exigencia.
8. La creación de
Comisiones Parlamentarias con funciones consultivas, a las cuales debe acudir
el Gobierno en procura de su concepto u opinión no obligatorios, antes de
expedir decretos leyes, corresponde a una praxis aquilatada en el país,
plenamente refrendada por la jurisprudencia constitucional en cuanto expresa un
grado importante de colaboración de las ramas del poder en el ejercicio de una
función pública y no crea duplicidad ni interfiere con la autonomía del
Ejecutivo al momento de desplegar en concreto las facultades extraordinarias
recibidas. Adicionalmente, tratándose de un acto de derecho público por virtud
del cual un órgano reviste de facultades extraordinarias a otro, no resulta
incongruente que el primero además de precisarlas pueda supeditar su
ejercicio a una condición o modalidad razonable como sería la de escuchar
previamente el parecer - no vinculante - de una Comisión Parlamentaria
constituída para el efecto. El desacato de la modalidad o condición
razonablemente establecida por el Legislador, comoquiera que se integra al
presupuesto habilitante de una competencia de suyo extraordinaria y
excepcional, determina la irregularidad y por ende la inconstitucionalidad del
ejercicio concreto de la facultad temporalmente desplazada en cabeza del
Presidente.
9. La decisión de la
Asamblea Nacional Constituyente expresada en el Artículo Transitorio publicado
en la Gaceta Constitucional No. 137 del 12 de noviembre de 1991 y en virtud del
cual se decretó el receso del Congreso hasta el dos (2) de febrero de 1992,
significó la desintegración práctica de la comisión de consulta prevista en la
Ley 49 de 1990 y, consecuentemente, la imposibilidad jurídica sobreviniente a
la que se vió abocado el Gobierno por no poder contar con la misma para el
ejercicio de las facultades extraordinarias. No es procedente atacar por este
motivo el Decreto materia de examen, siempre que su expedición se sustente en
los restantes factores que integran el presupuesto habilitante de la
competencia extraordinaria. De no haber mediado la circunstancia excepcional
mencionada, es importante subrayarlo, su omisión habría conducido a la
inexequibilidad del Decreto expedido en esas condiciones.
Modificación de
Decretos leyes por otros nuevos Decretos leyes expedidos dentro del mismo
término de ejercicio de las facultades extraordinarias.
En uso de las
facultades conferidas por el numeral 7º del artículo 61 de la Ley 49 de 1990,
se dictó el Decreto Ley 2250 de 1991, por el cual se modificó el Decreto ley
1751 de 1991, previamente expedido en desarrollo de la misma ley de facultades.
La procedencia de la derogatoria está relacionada con el sentido que se
otorgue a la concesión de facultades. De admitirse que durante el término de
las mismas, el Ejecutivo puede hacer un uso múltiple y permanente de ellas, es
evidente que dicha derogatoria es inobjetable.
La Corte, sin
embargo, considera que el Presidente, dentro del término legal, sólo puede
ejercerlas por una sola vez, de modo que al expedir el correspondiente Decreto
ley agota su cometido. El término de utilización de las facultades indica el
período dentro del cual deben éstas ejercerse, y no el término durante el cual
se asume ininterrumpidamente el status de legislador extraordinario. Al
Presidente se le confía una tarea específica y recibe por tanto una commissio,
pese a que el lenguaje ciertamente metafórico de revestimiento de
facultades extraordinarias haya llevado a pensar equivocadamente en una especie
de acrecentamiento temporal de la subjetividad pública del Presidente como
condición previa a la expedición de decretos que tienen fuerza de ley.
Independientemente del momento figurativo, lo que verdaderamente cuenta es la
adscripción de competencias constitucionales para la expedición de normas con
fuerza de ley y la cabal estructuración de los supuestos que para el efecto
exige la Constitución. En este orden de ideas, la aptitud constitucional del
Presidente - precisamente en su condición de tal y no en razón de su eventual
transmutación en "legislador extraordinario" - completada con la ley
del Congreso que le otorga - en el lenguaje de la Constitución
"reviste" - facultades de naturaleza legislativa, permite que aquél
pueda dictar decretos leyes.
La concesión de
facultades no es el medio para establecer períodos durante los cuales una
específica competencia legislativa pueda resultar compartida con el ejecutivo,
produciendo hiatos en la distribución y separación del poder público realizada
por el Constituyente. Su finalidad es, por el contrario, la de habilitar al
Presidente para que pueda adoptar decretos leyes sobre asuntos y materias
determinados, para lo cual se le señala un término que la nueva Carta ha
limitado a seis meses. La precisión y temporalidad que deben caracterizar a las
leyes de facultades, ponen de presente el sentido profundo del acto de
concesión de facultades, dominado por la efectiva y rápida realización de una
tarea y cometido específicos antes que por la atribución de un status, de modo
que expedido el decreto ley correspondiente, debe entenderse concluída la tarea
y agotada la facultad. Cuando el decreto ley se dicta antes del vencimiento del
término de la ley de facultades, se cumple la condición constitucional de su
expedición dentro del término fijado, pero no significa que por el tiempo
restante persistan las facultades ya agotadas al realizarse el cometido trazado
por el Legislador, razón de ser de la competencia extraordinaria que no puede
por tanto mantenerse una vez ha sido alcanzada. Lógicamente, si la ley de
facultades se refiere a varias materias, su desarrollo puede hacerse a través
de un número plural de Decretos, siempre que las materias ya reguladas no sean
objeto de nueva regulación, como quiera que, conforme a lo dicho, las
facultades se agotan en la misma medida y en el mismo momento de su
utilización.
No sólo con el
objetivo de recuperar la plena iniciativa legislativa en materias que la misma
se ha reservado al Gobierno, el artículo 150-10 dispone que "El Congreso
podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes
dictados por el Gobierno en uso de las facultades extraordinarias". La
función de modificar los decretos leyes se ha asignado al Congreso; luego de
dictados, así no haya transcurrido todo el término de las facultades, el
Gobierno ya cumplida su misión, carece de competencia para hacerlo. No es
posible imaginar que después de dictados - y no habiéndose vencido el término
legal - para su modificación concurran los dos poderes y que, inclusive, pueda
el Gobierno, justo antes de clausurarse el período de habilitación, alegando un
supuesto status de legislador temporal, derogar leyes que a su turno hayan
podido modificar decretos leyes previamente expedidos en uso de las mismas
facultades extraordinarias.
La interpretación
que en esta ocasión la Corte prohija se inspira en la naturaleza de la
concesión de facultades extraordinarias y en el propósito explícito del
Constituyente de robustecer el papel del Congreso, lo que conduce lógicamente a
apreciar de manera restrictiva el ejercicio de la función legislativa cuando se
realiza por órgano distinto a éste y en virtud del otorgamiento de precisas
facultades. Por contraste, para retornar al curso ordinario, ejercidas las
facultades extraordinarias, la modificación de los correspondientes decretos
leyes es una función asignada al Congreso.
Desde el punto de
vista de la ponderación y del juicioso análisis que debe preceder el uso de las
facultades extraordinarias, la tesis que se adopta seguramente repercutirá en
un más ordenado y técnico proceso de utilización de las facultades, evitándose
la dispersión normativa y la práctica del ensayo-error que conduce al conocido
ciclo, lesivo para la seguridad jurídica y el prestigio del derecho,
caracterizado por la secuencia expedición - derogación - expedición, y todo en
desarrollo de unas mismas facultades extraordinarias.
Por este aspecto el
Decreto acusado trasluce una utilización irregular de las facultades
conferidas, las cuales ya se habían agotado al dictarse el Decreto ley 1751 de
1991, y no podían por tanto servir de base para derogar, aún dentro del término
de la ley de facultades, una norma del mencionado Decreto, como en efecto se
hizo.
Perjuicios
ocasionados por las mutaciones normativas
11. La modificación
del Decreto ley 1751 de 1991, colocó a las personas que habían introducido
vehículos al país con anterioridad al 1º de septiembre de 1990, ante la virtual
imposibilidad de presentar la declaración de saneamiento, dadas las
restricciones establecidas por el nuevo Decreto ley 2250 del mismo año. El
cambio legislativo, se alega en la demanda, ocasionó perjuicios patrimoniales
de todo orden, personal y familiar, a este grupo de poseedores de vehículos,
operando de esta manera una grave lesión a sus derechos adquiridos.
12. En principio la
Constitución no establece una proscripción de los perjuicios que puedan
atribuírse a las mutaciones legislativas, de otra parte necesarias y
permanentes. Si bien el ordenamiento constitucional garantiza "los
derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser
desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores" (Constitución Política,
artículo 58), ellos se circunscriben a las situaciones jurídicas individuales, subjetivas
o concretas creadas o consolidadas bajo el imperio de una ley (Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 1ª, sentencia del 26 de
agosto de 1983, Magistrado Ponente Dr. Jacobo Pérez Escobar). En este ámbito no
ingresan las meras expectativas o situaciones jurídicas abstractas u objetivas,
ligadas al mantenimiento de una determinada norma legal, cuya suerte está
inextricablemente vinculada a la misma dialéctica normativa. "Es propio de
la mecánica misma del sistema jurídico - ha sostenido la Corte Suprema de
Justicia - que quien es competente para expedir la ley lo es igualmente para
derogarla y así está expresamente atribuído al Congreso por el artículo 76-1 de
la Constitución Nacional sin que nadie pueda aspirar a que determinado régimen
se conserve a perpetuidad y rijan eternamente las mismas reglas" (Corte
Suprema de Justicia, sentencia del 8 de junio de 1989, Magistrado Ponente Dr.
Jaime Sanín Greiffenstein).
13. El ordenamiento
jurídico correría el riesgo de petrificarse, si al regular las relaciones de
coexistencia social y adaptarse a las realidades de cada momento, debiera
inhibirse de afectar de una u otra manera las relaciones jurídicas
preexistentes. La retroactividad por regla general, resulta censurable sólo cuando
la nueva norma incide sobre los efectos jurídicos ya producidos en virtud de
situaciones y actos anteriores, y no por la influencia que pueda tener sobre
los derechos en lo que hace a su proyección futura. En este último caso,
tratándose de derechos fundamentales, el campo de su defensa no surge de una
inexistente interdicción a la retroactividad de la ley, sino del ámbito de su
núcleo esencial.
Por las razones
expuestas, los múltiples cargos que se formulan contra el Decreto, basados en
su presunto contenido lesivo, atentatorio de derechos supuestamente adquiridos
por un grupo de personas, afectadas en su vida, honra y bienes, no están
llamados a prosperar.
La igualdad de
trato en la norma acusada
14. Se afirma en la
demanda que el Decreto acusado vulnera la igualdad consagrada en el artículo 13
de la Constitución Política al establecer un trato diferente para las personas,
que en los términos de la norma, pretenden "sanear" vehículos, en
comparación con las otras que aspiren a efectuar dicho procedimiento de
"saneamiento" respecto de las demás mercancías. En el primer caso, se
mantiene el primitivo plazo de saneamiento contemplado para todas las
mercancías, incluídos los vehículos, en el Decreto ley 1751 (agosto 1º a 31 de
octubre de 1991). En el segundo, se recorta el plazo y se fija uno máximo hasta
el dos de octubre, fecha de expedición del Decreto, el cual dice regir a partir
de la fecha de su publicación, la que se llevó a cabo el día siguiente, 3 de
octubre (Diario Oficial No. 40.065).
15. Según el
artículo 13 de la Constitución "Todas las personas nacen libres e
iguales ante la ley". En principio, el legislador debe promover la
igualdad de trato legal. Corresponde a una vieja aspiración democrática que la
voluntad general, en atención precisamente a su origen, busque la generalidad e
igualdad en su contenido. Los beneficios y las cargas sociales deben
distribuírse equitativamente entre las personas. Sin embargo, la generalidad y
la consigna de tratamiento igualitario corren el riesgo de convertirse en
fórmulas vacías cuando, frente a los casos concretos, resulte procedente
efectuar distinciones y clasificaciones. Cabe anotar que la creación de
clasificaciones y distinciones es algo connatural a la función normativa, cuyo
desenvolvimiento sólo en teoría puede ser figurado de manera simétrica. Lo
decisivo es que las clasificaciones y distinciones que se hagan no vulneren la
garantía de igualdad sustancial, exigida por la Constitución en el
citado artículo 13 al prescribir "...(todas las personas) recibirán
la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos
derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de
sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o
filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y
efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados. El
Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición
económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad
manifiesta y sancionará los abusos y maltratos que contra ellas se cometan".
El Estado-legislador, el Estado-administrador y el Estado-juez, están
comprometidos a promover y satisfacer las exigencias de la igualdad
sustancial.
16. La igualdad
sustancial no es compatible con clasificaciones y distinciones entre
personas y grupos, basadas en elementos diferenciales desprovistos de
justificación objetiva y razonable en relación a la finalidad y efectos de la
medida en cuestión, debiéndose en todo caso descartar aquéllos que no guarden
una razonable proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad
perseguida. La promoción de la igualdad sustancial consiste en estos casos en
eliminar dichas diferencias de trato, de modo que supuestos de hecho
sustancialmente iguales deben recibir igual tratamiento jurídico. Así los
supuestos sean distintos, y se justifique por tanto un trato jurídico diverso,
la medida y su aplicación deben ser proporcionales al grado de desviación
respecto del supuesto a partir del cual se hace la comparación (hipótesis o
término de comparación) y al grado de desviación de sus consecuencias.
17. Dado que en la
situación examinada se pasó de un régimen de igualdad de tratamiento - para
poseedores de mercancías y de vehículos -, plasmado en el Decreto ley 1751 de
1991, a uno de tratamiento diferenciado, consagrado en el Decreto acusado, la
justificación del elemento diferenciador debió ofrecerse por parte de la
autoridad pública que lo estableció, lo que no se hizo, con la consecuencia de
que la discriminación alegada no ha podido ser desvirtuada.
18. La masiva
introducción ilegal de vehículos al país con el objeto de sacar provecho de su
posterior "saneamiento", parece haber sido la circunstancia que
motivó al Gobierno a establecer un plazo diferente para cumplir dicho trámite,
queriéndose con ello evitar la competencia "desleal" que se generaba
a la industria automotriz nacional, aparte de poner freno al fraude a la ley
que se estaba cometiendo al amparo de la anterior normativa.
19. Para los efectos
del saneamiento, el supuesto de hecho de los poseedores de mercancías no es
diferente de aquél en que se encuentran los poseedores de vehículos, desde el
punto de vista de la naturaleza del bien, pues estos últimos pertenecen a ese
género. El término de comparación de los dos supuestos - no acreditado por el
Gobierno - está asociado a la realidad o posibilidad de fraude a la ley y de
competencia desleal frente a la industria nacional aparentemente detectados en
relación con la introducción ilegal de vehículos al país. La mayor facilidad de
introducción del bien al país, es igualmente compartida por los vehículos y las
restantes mercancías; inclusive es presumible que resulte más difícil para los
primeros. La competencia desleal que genera la introducción ilegal de un bien a
la industria nacional, es susceptible de darse tanto para los vehículos como
para las restantes mercancías. El término de comparación, presumiblemente
escogido para distinguir los dos supuestos de hecho, es a todas luces
irrelevante y por lo tanto con base en el mismo no se justifica la desigualdad
de trato que la norma opera entre los poseedores de vehículos y los poseedores
de las demás mercancías.
20. De otra parte,
la clasificación realizada por la norma carece de razonabilidad en cuanto
incluye en la misma a las personas que introdujeron ilegalmente al país
vehículos con posterioridad al primero de septiembre de 1990 y a los que lo
hicieron antes y buscaban acogerse - sin incurrir en un fraude adicional - al
sistema de saneamiento, sujetando, en consecuencia, a estos dos subgrupos al
mismo régimen excepcionalmente restrictivo del Decreto acusado.
21. Aún admitiendo
en gracia de discusión que los dos mencionados supuestos de hecho fueran en
verdad diferentes - que no lo son -, el régimen que se aplica a uno y otro no
es proporcional a la distancia que cada uno exhibe en relación con el presunto
término de comparación (facilidad de la introducción ilegal y competencia
desleal). En el caso de los poseedores de vehículos, la consecuencia jurídica
es la extinción del plazo para efectuar el saneamiento, comoquiera que al
publicarse el Decreto el plazo consagrado en él ya se encontraba vencido. En
cambio, pese a la análoga facilidad de introducción ilegal y competencia
desleal, respecto de los poseedores de las demás mercancías se mantiene el
primitivo plazo de saneamiento que vencía el 31 de octubre de 1991.
22. La configuración
de la clasificación - poseedores de vehículos contrapuesta a poseedores de las
demás mercancías - crea una desigualdad entre los dos grupos que no tiene
justificación objetiva y razonable en relación a la finalidad y efectos de la
misma, pues la consecuencia es hacer nugatorio el plazo de saneamiento para los
primeros y real para los segundos, con lo cual se evidencia el propósito
exclusivamente discriminatorio de la medida.
23. La proscripción
de las prácticas abusivas podía seguramente llevarse a efecto a través de otros
medios más efectivos e idóneos, sin exponer a la entera categoría de los
poseedores de vehículos a un mismo tratamiento, que frustró súbita y totalmente
las expectativas de aquellos que en los términos de la ley se preparaban a
regularizar su situación.
De lo anterior se
concluye que el Decreto 2250 de 1991 viola el artículo 13 de la Constitución
Política. Para restablecer la igualdad sustancial quebrantada y evitar que no
obstante la misma el fallo de la Corte sea meramente declarativo y carezca de
efecto práctico alguno, se ordenará la habilitación del término de saneamiento
dejado de gozar como consecuencia de la expedición del Decreto acusado, con lo
cual, de otra parte, se da respuesta a la petición mencionada en el antecedente
No. 8.
La fijación de un
plazo de imposible cumplimiento y el postulado de la buena fe
24. La fijación de
un plazo del cual no se puede hacer uso, pues al entrar en vigencia el Decreto,
ya éste se encuentra vencido - como ocurre con el Decreto acusado -, equivale a
la consagración de una obligación o término de imposible cumplimiento. Las
normas que integran el Estado social de derecho se diseñan de manera que
los destinatarios puedan cumplirlas; no de modo que aún antes de su vigencia,
se tornen de imposible cumplimiento. El ordenamiento no es un instrumento para
sorprender a los destinatarios de las normas y pierde toda seriedad y prestigio
cuando se utiliza con ese propósito. Las actuaciones de los particulares y de
las autoridades - señala el artículo 83 de la CP - deben ceñirse a los
postulados de la buena fe, la cual se vulnera cuando la actuación pública
revela una conducta que no es la conducta normal y recta que cabe
legalmente esperar del Estado y sus agentes. La conducta paradigmática que en
todo momento debe observar el Estado no admite excepciones, ni siquiera frente
a manifestaciones deshonestas y desleales de los administrados, para las cuales
puede y debe apelarse a los muchos poderes y correctivos que brinda el
ordenamiento y que aseguran una respuesta eficaz a los mismos. La fijación del
plazo que a la fecha de publicación del Decreto ya se encuentra extinto, como
exigencia desmesurada expresa una actuación desproporcionada y
por ende contraria al postulado de la buena fe. Por este aspecto el Decreto ley
2250 de 1991 en su integridad viola el artículo 83 de la Constitución Política.
V. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional,
R E S U E L V E
PRIMERO.- Declárase inconstitucional el Decreto
ley 2250 de 1991, "Por el cual se modifica el Decreto 1751 de 1991".
Segundo.- Ordénase al Gobierno habilitar un
término de veintinueve (29) días calendario, equivalente al mismo que los
tenedores de vehículos dejaron de gozar a raíz de la expedición del Decreto
2250 de 1991, para los efectos de lo previsto en los artículos 1º y siguientes
del Decreto ley 1751 de 1991. El Gobierno deberá establecer los requisitos,
procedimientos y demás cautelas necesarias para evitar que personas diferentes
a las originalmente amparadas por la norma de saneamiento, se favorezcan con la
misma.
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Presidente
CIRO ANGARITA BARON                   EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado                                      Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
FABIO MORON DIAZ
JAIME SANIN GREIFFENSTEIN
-Aclaración de
voto-
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
La suscrita
Secretaria General de la Corte Constitucional hace constar: que el Magistrado
Dr. Jaime Sanín Greiffenstein, no firma la presente sentencia por encontrarse
incapacitado, según consta en certificado médico de incapacidad expedido por la
Caja Nacional de Previsión.
Aclaración de
voto a la Sentencia No. C-511
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Límites
(Aclaración de voto)
El desarrollo de
estas facultades no puede ser restringido con una limitación que no aparece en
la Carta de 1991, de cuyo contenido fluye claramente que las facultades
conferidas por el Congreso, fuera de todos los demás requisitos, tienen un
término temporal (6 meses), y que dentro de ese término, si "la necesidad
lo exige o las conveniencias públicas lo aconsejan", puede el Presidente
dictar los decretos leyes que considere pertinentes conforme a la Constitución
y a la ley.
Proceso No. D-034
Sentencia No. C-511
La aclaración de
este voto a la tesis sostenida sobre el ejercicio de las facultades
extraordinarias en la Carta de 1991, en las sentencias de la referencia, tiene
que ver sólo con unos aspectos o matices que consideramos desacertados o
impertinentes, y no sobre el contenido restrictivo que le ha señalado el
constituyente a este instituto, sobre lo cual reiteraremos la amplia y precisa
tesis que sostuvimos en la sentencia No. C-417 de junio 18 de 1992, de esta
Corte Constitucional.
En efecto, en dichas
sentencias se sostiene, contra lo que ha venido afirmando razonablemente la
Honorable Corte Suprema de Justicia, que cuando el Presidente, dentro del
término legal autorizado por la Constitución, (que ahora es de seis (6) meses),
ejerce dichas facultades extraordinarias, sólo puede hacerlo por una sola vez,
de modo que al expedir el correspondiente decreto ley agota tales facultades.
Nada en la Constitución derogada de 1886 ni en la vigente de 1991 autoriza una
interpretación restrictiva de esta índole.  Se olvida así que en este caso se
trata de una "colaboración armónica de dos Ramas del Poder Público en la
realización de los fines del Estado", y que por otra parte el Congreso en
ningún caso pierde su protagonismo institucional, por que es a él a quien
corresponde decidir si "la necesidad lo exige o las conveniencias públicas
aconsejan" el otorgamiento de precisas facultades extraordinarias al
Ejecutivo y hasta por un término de seis (6) meses.
Por eso la
jurisprudencia de vieja data ha señalado que "Los decretos proferidos en
uso de las facultades extraordinarias, deben ceñirse a los límites de éstas.
Tienen la fuerza y la virtualidad de las leyes. Por tal razón pueden derogar,
reformar o suspender las leyes existentes que se opongan a los fines para los
cuales se dieron las facultades. Rigen hasta cuando el Congreso o el Gobierno,
en uso de nuevas facultades extraordinarias, los deroguen, modifiquen o
suspendan. Se considera que en estos casos existe, más que una delegación de
funciones, una atribución de competencia".
Otra cosa es que
según la lógica de estas cuestiones políticas y jurídicas y precisamente por la
complejidad y delicadeza de la materia, el Ejecutivo tenga que ser muy
cuidadoso y racional en el empleo de las facultades extraordinarias y por ello
reserve la expedición de los decretos para los últimos días en que ellas se agotan.
Esto además hace imposible desde el punto de vista fáctico y jurídico que se
planteé un conflicto entre un decreto ley de facultades extraordinarias y una
ley del Congreso, cuyos trámites precisamente no permiten satisfacer en
términos breves y eficaces "la necesidad o las conveniencias
públicas", a juicio del mismo Congreso que confirió las facultades, sin
que tampoco ello se oponga a que en todo tiempo y por iniciativa propia, pueda
el Congreso, modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de
tales facultades.
Pero el desarrollo
de estas facultades no puede ser restringido con una limitación que no aparece
en la Carta de 1991 (numeral 10 del art. 150), de cuyo contenido fluye
claramente que las facultades conferidas por el Congreso, fuera de todos los
demás requisitos, tienen un término temporal (6 meses), y que dentro de ese
término, si "la necesidad lo exige o las conveniencias públicas lo
aconsejan", puede el Presidente dictar los decretos leyes que considere
pertinentes conforme a la Constitución y a la ley.
Aparte esta
discrepancia de orden jurisprudencial y doctrinal, consideramos oportuno
reproducir aquí lo dicho sobre el tema de "las facultades extraordinarias
y el tránsito constitucional, en sentencia No. 417 de junio 18 de 1992
(Expediente D-014; M.P. Dr. Fabio Morón Díaz).
"La
Constitución Política de 1886 concedía en su artículo 76 numeral 12 al Congreso
de la República la atribución de "Revestir, pro témpore, al Presidente de
la República de precisas facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo
exija o las conveniencias públicas lo aconsejen". Dos elementos venían a
conformar la naturaleza de la institución denominada de las "facultades
extraordinarias" que allí se consagraba, el uno, concerniente a la
temporalidad de la delegación, según el cual la ley habilitante debía fijar un
término para su desarrollo, de suerte que, éste debía producirse antes de su
vencimiento. Término cuya duración no tenía límites en aquel texto
constitucional, sin perjuicio de que no se permitían facultades extraordinarias
con un carácter permanente. El otro elemento, concerniente a la determinación
clara de las materias que podían ser objeto de desarrollo por el jefe de la
rama ejecutiva del poder público, quien tenía unos límites precisos para
adelantar su trabajo legislativo, de manera que sólo podía ocuparse de la
regulación de los asuntos que le señalara la ley de facultades. Por su parte,
ésta ley debía señalar de manera precisa el alcance de las facultades, no
pudiendo expedirse para trasladar al presidente facultades legislativas
genéricas.
"El expediente
de la "legislación delegada" había venido perdiendo su carácter
exceptivo, extraordinario según las voces de la Constitución (anterior y
actual), para convertirse en un mecanismo corriente u ordinario para legislar
sobre las materias que debían ser objeto de regulación por parte del Congreso
de la República. Autorizados doctrinantes habían expresado su preocupación por
el desequilibrio que entre los poderes públicos podía generar el numeral 12 del
artículo 76 de la Carta anterior, por su carácter autoritario, opuesto, al
principio liberal promotor de la deliberación en cuerpos colegiados para la
toma de las decisiones legislativas. La praxis vino a demostrar la validez de
esas preocupaciones, como quiera que buena parte de las más importantes
materias legislativas se producían mediante el uso de facultades
extraordinarias.
"Sin duda es
sobre el vacio de la legislación ordinaria del Congreso, que se ha producido el
poder legiferante del Presidente de la República, amparado también por las
facultades extraordinarias, reconocidas por la Constitución, antes en los arts.
76-12 y 118-8, y ahora en el artículo 150-10 de la Carta de 1991. El hecho
histórico es recurrente a lo largo de las últimas décadas: la plétora de la
legislación extraordinaria, por la vía de las facultades otorgadas por el
Congreso, refleja una evolución política y jurídica que no es de exclusivo
origen nacional, pero que representa una realidad indiscutible que debe ser
enfrentada con adecuados mecanismos institucionales. Para nadie es desconocido
el hecho de que muchas de las más importantes leyes de los últimos tiempos,
entre ellas varios códigos como el de Procedimiento Civil, el de Procedimiento
Penal y el de Comercio han surgido al amparo de las facultades extraordinarias.
Por eso quizá las fórmulas restrictivas adoptadas por la Carta de 1991, en su
artículo 150-10, sea una respuesta legítima y adecuada al desbordamiento de las
facultades extraordinarias que se produjo en forma tan notable y fecunda bajo
el régimen de la anterior normatividad constitucional.
"Recogiendo las
ideas y los hechos anteriores, el Constituyente de 1991, introdujo
modificaciones al procedimiento legislativo de las facultades extraordinarias
que, de manera general, muestran una restricción de sus alcances. En efecto, a
pesar de que se conservan los dos elementos básicos de la temporalidad y la
precisión de la materia, estos tienen un diseño legal distinto. La extensión en
el tiempo de las facultades extraordinarias tiene en adelante, una duración
máxima de seis (6) meses. La precisión de la materia se conserva como un
elemento de obligatorio cumplimiento tanto por el Congreso como por el Presidente,
surgiendo en el nuevo texto constitucional (artículo 150 numeral 10), una
restricción a los temas que pueden ser objeto de las facultades, las cuales no
podrán conferirse "para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni
las previstas en el numeral 20 (sic)1
del presente artículo, ni para decretar impuestos". La oportunidad para
acudir al procedimiento legislativo comentado, se mantiene en el nuevo texto
fundamental, según idéntica fórmula que la anterior, para "cuando la
necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje". Restricciones
adicionales se introducen en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución
Política, cuando indica que, sobre las leyes de facultades tiene iniciativa
legislativa exclusiva del gobierno, y se dispone que su aprobación requerirá la
mayoría absoluta de los miembros de una u otra cámara".
Fecha Ut Supra
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
1 Sentencia Nº C-417, Junio 18 de
1992, Corte Constitucional, Magistrado Ponente: Fabio Morón Díaz
1 Aun cuando en todas las
ediciones de la Carta de 1991 aparece citado este numeral 20 del artículo 150,
que se refiere a "crear los servicios administrativos y técnicos de las
Cámaras" todo parece indicar que se trata de un error de codificación y
que el constituyente quiso señalar como excluídas de las facultades
extraordinarias las llamadas "leyes cuadros" o "leyes
marco" de que trata el numeral 19, y que con las que puede "dictar
(el Congreso) las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios
a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:
a)
Organizar el crédito público.
b)
Regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio internacional, en
concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta
Directiva del Banco de la República.
c)
Modificar, por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás
disposiciones concernientes al régimen de aduanas.
d)
Regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados
del público.
e)
Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los
miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.
f)
Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores
oficiales.
Estas
funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las
Corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas