C-858-08
REF: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 362 y 452
(parcial) del Código Sustantivo del Trabajo
Sentencia C-858/08
DERECHO DE HUELGA-Connotaciones básicas de su consagración
como garantía constitucional
La consagración constitucional de la huelga, a la luz
de la jurisprudencia constitucional, tiene como connotaciones básicas, las
siguientes: i) es un derecho de los trabajadores; ii) es un medio para la
solución pacífica de conflictos colectivos laborales; iii) su regulación
corresponde al legislador, en función de las finalidades y límites impuestos
constitucionalmente.
DERECHO DE HUELGA-Legitimidad/DERECHO DE HUELGA-Titularidad
Aunque ontológicamente la huelga sea un medio
coercitivo, no puede consistir en manifestaciones de violencia física y
material contra el empleador, ni en actos que puedan alterar la estabilidad
institucional, toda vez que su ejercicio sólo es legítimo como una etapa dentro
del proceso de negociación y solución pacífica de los conflictos colectivos de
trabajo, y en cuanto a su titularidad el derecho a la huelga es un bien
jurídico que le pertenece a la colectividad trabajadora, asociada o no a un
sindicato, no a las personas físicas consideradas individualmente.
DERECHO DE HUELGA-Definición del núcleo esencial/HUELGA-Equilibrio
de cargas/HUELGA-Límites
Puede señalarse como núcleo esencial del derecho de huelga, la facultad
que tienen los trabajadores de presionar a los empleadores mediante la
suspensión colectiva del trabajo, para lograr que se resuelva de manera
favorable a sus intereses el conflicto colectivo del trabajo. Esta facultad,
claro está, no es absoluta. La huelga constituye un mecanismo cuya garantía
implica el equilibrar las cargas de trabajadores y empleadores en el marco del
conflicto colectivo de trabajo. Las restricciones al derecho de huelga deberán
tener en cuenta este propósito, de modo que si bien tal derecho puede ser
limitado con el fin de proteger otros de mayor jerarquía o el interés general,
el poder que la Constitución pretende reconocer a los trabajadores no puede
quedar desfigurado.
HUELGA-Consecuencias de su institucionalización en la Carta
Política
De la institucionalización de la huelga en la Carta
Política, se deducen las siguientes consecuencias: i) la huelga es un derecho
regulado y nunca un hecho librado a la arbitrariedad de quienes lo ejercen; ii)
es un derecho de índole laboral, pues ha sido concebido para la solución de las
controversias que surjan entre los trabajadores y empleadores, con el fin de
definir las condiciones económicas que regirán las relaciones de trabajo;
iii)el derecho a la huelga no es fundamental y para su ejercicio requiere
reglamentación legal; iv) sólo puede ejercerse legítimamente cuando se respetan
los cauces señalados por el legislador; v) el derecho a la huelga puede ser
restringido por el legislador para proteger el interés general, los derechos de
los demás y cuando de su ejercicio se derive alteración del orden público; vi)
su reconocimiento no entraña necesariamente el de todas las formas y
modalidades, sino de las que busquen reivindicar mejoras en las condiciones
económicas de una empresa específica o lograr avances de las condiciones
laborales de un determinado sector y, en general, la defensa de los intereses
de los trabajadores; vii) es un derecho colectivo, siendo sus titulares un
número plural de trabajadores, estén o no sindicalizados; viii) no es un
derecho universal, ya que de su ejercicio están excluidos los trabajadores que
laboran en empresas de servicios públicos definidos como esenciales por el legislador;
ix) es un derecho relativo, pues está limitado en función de las finalidades
que le son connaturales y las que determine el bien común; x) es un medio
pacífico para la solución de conflictos colectivos laborales, no obstante su
caracterización como mecanismo legítimo de presión y coacción de los
trabajadores; xi) sólo puede ser ejercido por los trabajadores en el marco del
conflicto colectivo de trabajo, suponiendo un grave desequilibrio en las
relaciones con los empleadores y la necesidad de una solución equitativa; xii)
la huelga reconocida como derecho en la Constitución es la que tiene por fin la
defensa de intereses económico-profesionales de los trabajadores y, por lo
tanto, las huelgas por intereses no económicos está fuera de la previsión del
artículo 56 superior.
COMITE DE LIBERTAD SINDICAL DE LA OIT-Reivindicaciones perseguibles por la huelga
de acuerdo con los principios establecidos por la OIT/HUELGA-Reivindicaciones
perseguibles de acuerdo con los principios establecidos por la OIT
A la luz de las regulaciones de la OIT, las
reivindicaciones que se defienden con la huelga pueden clasificarse en tres
categorías: i) las de naturaleza laboral, que persiguen garantizar o mejorar
las condiciones de trabajo y de vida de los empleados; ii) las de naturaleza
sindical, que buscan garantizar y desarrollar los derechos de las organizaciones
sindicales y de sus dirigentes; y iii) las de naturaleza política. Las dos
primeras no plantean problemas en su reconocimiento y aplicación, pero respecto
de las huelgas de carácter puramente político, no caen dentro del ámbito de los
principios de la libertad sindical. Adicionalmente, según el Comité de Libertad
Sindical de la OIT los intereses profesionales y económicos que los
trabajadores defienden mediante el derecho de huelga, abarcan no sólo la
obtención de mejores condiciones de trabajo o las reivindicaciones colectivas
de orden profesional, sino que engloban también la búsqueda de soluciones a las
cuestiones de política económica y social, que guarden relación con sus
intereses.
HUELGA POLITICA-Elementos que la caracterizan/HUELGA
POLITICA-Concepto/HUELGA POLITICA-No es susceptible de garantía
constitucional
La huelga política no posee una finalidad de
reivindicación laboral, ni va dirigida contra el empleador, sino que tiende a
ejercitar presión sobre órganos y autoridades del Estado, para lograr objetivos
distintos a soluciones
de los problemas que conciernen a los trabajadores, en materia de salarios,
empleo, protección social y de nivel de vida, u otros de índole semejante. La huelga política deja de ser entonces una
cesación pacífica y colectiva de labores, para asumir un carácter que
trasciende el ámbito meramente laboral, pudiendo llevar al empleo de métodos
antidemocráticos que contrasten con el ordenamiento superior, no sólo en su
general planteamiento programático, sino también, y más específicamente, en las
normas que determinan los medios lícitos e idóneos para la manifestación y
realización de la voluntad popular. La huelga política no encuentra cabida en
el ordenamiento superior por cuanto no está orientada a la defensa de los
intereses económicos y profesionales de los trabajadores, sino otros de
distinta naturaleza.
HUELGA Y PARO-Distinción
La jurisprudencia constitucional ha sido clara al
expresar que mientras que el derecho de huelga como derecho fundamental
tutelado por la Constitución y la ley tiene una finalidad o propósito único
definido en la misma ley, como es la solución de conflictos económicos o de
interés y requiere una serie de pasos o trámites que deben ser agotados
previamente, el denominado paro no está protegido ni por la Constitución ni por
la ley, pues se trata de un acto de fuerza, una medida de hecho que no cumple
ni con la finalidad prevista para la huelga, ni con los pasos previos
establecidos por la ley para ésta. De otra parte, se encuentra proscrita
conforme a lo señalado en el artículo 379 literal e) del Código Sustantivo del
Trabajo, como actividad prohibida a los sindicatos.
HUELGA-Fines económicos, profesionales y los relacionados con
políticas sociales, económicas y sectoriales que incidan en el ejercicio de la
actividad, ocupación, oficio o profesión se avienen a la garantía
constitucional
Una interpretación estricta de las expresiones
demandadas de los artículos 429 y 450 del Código Sustantivo del Trabajo no se
aviene a la amplitud de esa garantía, pues si bien resulta válido que el
legislador establezca las finalidades económicas y profesionales de la huelga,
también es cierto que no se puede excluir la expresión legítima de las
organizaciones sindicales en relación con políticas sociales, económicas y
sectoriales que incidan de manera directa y próxima en el ejercicio de la
actividad, ocupación, oficio o profesión.
Referencia: expediente D-7098.
Acción de inconstitucionalidad contra los
artículos 429 y 450 (parciales) del Código Sustantivo del Trabajo.
Demandante: Juan Alejandro Suárez
Salamanca.
Magistrado Ponente:
Dr. NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D. C.,  septiembre tres (3) de dos
mil ocho (2008).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en los
artículos 40-6 y 242-1 de la Carta Política, Juan Alejandro Suárez Salamanca presentó
demanda de inexequibilidad contra los artículos 429 y 450 (parciales) del
Código Sustantivo del Trabajo.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de esta clase de juicios  y previo el concepto del Procurador General
de la Nación, procede la Corte a decidir de fondo sobre la demanda en
referencia.
II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
A continuación se transcribe el texto de las disposiciones
demandadas del Código Sustantivo del Trabajo, subrayando los apartes impugnados:
“Artículo
429. Definición
de huelga. Se entiende por huelga la suspensión colectiva, temporal y
pacífica del trabajo, efectuada por los trabajadores de un establecimiento o
empresa con fines económicos y profesionales propuestos a sus patronos y
previos los trámites establecidos en el presente título.
…
…    …
Artículo
450. Subrogado. L. 50/90, art. 65. Casos de ilegalidad y sanciones. 1. La suspensión colectiva del trabajo es
ilegal en cualquiera de los siguientes casos:
…  …
…
b)
Cuando persiga fines distintos de los profesionales o económicos;
…  …  …”
III.  LA DEMANDA
Considera el actor que las normas parcialmente demandadas
del Código Sustantivo del Trabajo desconocen los artículos 2, 13, 38, 39 y 56
de la Constitución Política, así como “el artículo 8° del Protocolo adicional
a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, ‘Protocolo de San Salvador’, junto con los
artículos 12 y 16 de la mencionada Convención; el artículo 22 del Pacto
Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos; el artículo 3° del Convenio
87 de la OIT, relativo a la libertad sindical y protección del derecho de
sindicación”.
En su criterio, la limitación que consagran las normas
acusadas, para hacer huelga solamente frente a casos en que existe conflicto
económico o profesional, vulnera el artículo 13 superior, por cuanto en forma
discriminatoria e irrazonable impiden efectuarla a trabajadores pertenecientes
a sindicatos, federaciones y confederaciones que no realicen un reclamo de tal
naturaleza, olvidando que la Constitución no establece distinción al respecto
que pueda ser relevante para tomar esa determinación, “siendo más grave esta
diferenciación, en la medida en que se limita su ejercicio en razón de las
posiciones políticas e ideológicas de sus miembros”.
Tal restricción no persigue, según el demandante, un
fin constitucionalmente legítimo, ya que niega el carácter “eminentemente
político” de los sindicatos, afecta la participación de los mismos y “cercena”
los derechos políticos y democráticos de sus integrantes, atentando contra el
derecho a la libertad de conciencia, sin que a su juicio pueda aceptarse como
justificación válida la continua prestación de los servicios públicos
esenciales, porque para el constituyente este objetivo no se consigue restringiendo
la participación política de los sindicatos sino prohibiendo la huelga en dichos
servicios, “asegurando la preponderancia del interés general”. Concluye
que lejos de garantizar ese objetivo, las normas acusadas pretenden “desterrar
cualquier contenido político de las organizaciones sindicales”.
Sostiene que la medida en cuestión no es requerida,
pues “carece de lógica necesitar algo que propende por un fin no deseado”,
ni es proporcional, ya que ocasiona un gran daño al impedir otras hipótesis,
como la huelga de solidaridad o de tipo político, menoscabando también los
derechos de libre asociación, expresión y conciencia, “que en este caso son
ejercidos inspirándose en los principios de solidaridad, dignidad y plena
vigencia del Estado Social de Derecho, pilares indiscutibles del ejercicio de
la actividad sindical”, siendo además evidente que la limitación acusada fue
establecida sin representar un beneficio que merezca sacrificar esos bienes
jurídicos.
En cuanto al presunto desconocimiento de los artículos
38 y 39 de la Constitución, el actor considera que estas normas contienen una
concepción garantista y actualizada en materia de derecho de asociación
sindical, la cual no es ajena a la relación cercana e interdependiente entre su
ejercicio y el de los derechos y libertades políticas.
Asevera que la ideología bajo la cual se expidió el
Código Sustantivo del Trabajo, concebía los sindicatos como meras
organizaciones gremialistas limitadas a proteger los intereses de los
asociados, impidiendo a toda costa su participación en la vida política y
social del país, a tal punto que el artículo 450 literal b) acusado considera
ilegal la huelga con fines distintos de los económicos o profesionales, lo que
en su opinión desconoce el papel de esas organizaciones como actores sociales
de primera línea.
Asegura que las garantías sindicales reconocidas por la
Constitución y los instrumentos internacionales, no obedecen a una visión
individualista, “sino que reflejan la concepción existente sobre la gran
implicación que tiene el ejercicio de las libertades y derechos sindicales para
el desarrollo de una democracia real, pues en gran medida del ejercicio de una
actividad sindical responsable y consciente se desprende el alcanzar condiciones
más equitativas y justas en el ámbito social…”.
Afirma que la Constitución de la OIT no reconoce la
asociación sindical como un fin en sí mismo, sino como un medio para alcanzar
metas mucho más loables y altruistas que una simple garantía individual y añade
que en el mismo sentido se orienta el Protocolo Adicional a la Convención
Americana de los Derechos Humanos, al establecer que los derechos sindicales
solo pueden estar sujetos a las limitaciones y restricciones previstas por la
ley, siempre que sean propias de una sociedad democrática.
Con base en pronunciamientos de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, el actor sostiene que el ejercicio del
derecho de asociación no es considerado a nivel internacional como libertad
meramente individual, pues se reconoce su trascendencia social y la posibilidad
de limitarlo para el desarrollo de la democracia.
También alude a la jurisprudencia de esta Corte para concluir
que “limitar el derecho de huelga y por tanto de ciertas actividades
sindicales, reduciéndolas a los fines meramente gremialistas, lo que hace es
cercenar el derecho de asociación sindical, negando su naturaleza y núcleo
esencial del derecho fundamental,  pues no se ejerce de forma plena si se
impide su ejercicio para uno de los fines principales para el cual es
reconocido, el de tipo político, como lo es el de propugnar por una sociedad
más equitativa y justa”, lo cual condenaría a tales organizaciones a ser
“solamente sindicatos pedigüeños”.
En relación con la presunta infracción al artículo 56 superior,
el demandante afirma que de su lectura se desprende que la Constitución no
restringe el ejercicio de la huelga al reclamo de salarios y prestaciones,
limitándolo a lo meramente económico, como sí lo hacen las normas acusadas, sobre
lo cual advierte que en el régimen constitucional vigente la huelga no es
solamente un medio de presión para lograr “prebendas y dádivas” sino que,
por el contrario, es un mecanismo para alcanzar condiciones laborales más
favorables, no sólo para los huelguistas sino para la clase obrera en general,
a fin de conseguir cierto equilibrio y justicia social.
Expresa que la citada disposición constitucional amplió
el derecho de huelga, pues lo restringe solamente a los servicios públicos
esenciales que defina el legislador, de modo que su interpretación debe
realizarse con un criterio expansivo que garantice al máximo su ejercicio, tal
como lo ha reconocido la jurisprudencia de esta corporación al señalar que en la
Carta no existe limitación sobre los tipos de huelga; como las normas
demandadas contravienen ese mandato y los instrumentos internacionales, deben entonces
ser retiradas del ordenamiento jurídico.
Considera finalmente que al menoscabar los preceptos
acusados el ejercicio de los derechos de asociación y huelga, de contera violan
el mandato del artículo 2° superior que obliga a las autoridades a proteger los
derechos de los coasociados, al tiempo que infringen el compromiso internacional
del Estado de amparar las garantías de los ciudadanos.
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio de la Protección Social
La apoderada de dicho Ministerio se opuso a la
inexequibilidad de los segmentos normativos acusados de los artículos 429 y 450
del CST, manifestando que la huelga es un derecho inherente a determinado
colectivo, los trabajadores, cuya finalidad es la búsqueda de mejores
condiciones laborales, prerrogativas e intereses económicos o profesionales,
razón por la cual  no se puede, como lo pretende el actor, desnaturalizar la
esencia de ese mecanismo, permitiendo que justifique intereses políticos o de
otra índole.
Sostiene que en ese sentido se ha pronunciado la
jurisprudencia constitucional -C-450 de 1995-, al manifestar que, como acto
jurídico, la huelga es una medida de acción directa, legítima y coactiva sobre
los empleadores, para obligarlos a ceder frente a los reclamos de los
trabajadores, con el fin de crear un orden económico y social más justo dentro
de la empresa.
Expresa que el derecho de huelga no es absoluto, pues
está condicionado a la reglamentación que establezca el legislador, que puede
imponer restricciones o limitaciones por razones de orden público, para
proteger derechos ajenos o de la colectividad, asegurar la prestación de los
servicios públicos y, en general, alcanzar la finalidad constitucional que
estime valiosa; por ello estima errada la afirmación del actor de que en el
presente asunto la injerencia del Estado es negativa y restringe el derecho de
huelga, pues olvida que ese derecho debe estar sometido al principio de
legalidad, es decir, a lo que dispongan la Constitución y el Código Sustantivo
del Trabajo.
Califica de inane la controversia planteada por el censor,
ya que en su sentir la huelga como mecanismo de solución de conflictos laborales
no puede perseguir finalidades distintas a la económica y profesional, para no devenir
en otro acto jurídico, inherente al tipo de conflicto que buscare solucionar.
2. Confederación General del Trabajo -CGT-
El Secretario General de la CGT apoya la solicitud de
inexequibilidad de las expresiones acusadas de los artículos 429 y 450 del CST,
por considerar que en el momento en que rinde este concepto el Congreso de la
República busca acoger las recomendaciones de la OIT en materia de huelga, a
fin de que el Ministerio de la Protección Social deje de ser juez y parte y sea
la jurisdicción laboral la que tenga facultad para declarar ilegal una huelga,
como en su criterio tiene que ser.
Agrega que el sistema de inspección y vigilancia que
detenta ese Ministerio no es suficiente, como ha sido expuesto en reuniones con
el Gobierno Nacional y en la posición frente al proceso de los arbitrajes
cuando hay un conflicto laboral. Finalmente, llama la atención para que la
huelga logre plena efectividad en los términos en que está prevista en los
convenios internacionales, que obligan a nuestro país en virtud del principio pacta
sunt servanda.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación se pronunció a
favor de la exequibilidad de los segmentos impugnados de los artículos 429 y
450 del CST, con base en razones que parten de que el artículo 56 superior, coincidiendo
con la apoderada del Ministerio de la Protección Social en la garantía del
derecho de huelga como medio legítimo de acción directa y coactiva, para
obligar a los empleadores a ceder frente a los reclamos de los trabajadores, con
el fin de asegurar la creación de un orden económico y social más justo en el
ámbito de la empresa, facultad que no es absoluta, si bien representa un
derecho constitucional protegido, en el sentido de que contribuye a la
realización efectiva de principios y valores consagrados en la Carta.
Así, la huelga es un derecho garantizado,
excepcionalmente limitado por la Constitución y la ley, que faculta a la
mayoría de los trabajadores de una empresa, sindicalizados o no, para suspender
sus labores colectivamente, en forma temporal y pacífica, previa la observancia
de ciertos requisitos de procedimiento, con el fin de lograr el equilibrio de
sus derechos e intereses colectivos de naturaleza económica y social, frente al
patrono.
En sustento de sus afirmaciones, el Procurador cita
apartes jurisprudenciales, donde esta Corte identifica la huelga como
instrumento legítimo de presión de los empleados, para alcanzar el efectivo
reconocimiento de aspiraciones económicas y sociales, con la posibilidad de
efectuarla para reivindicar mejoras en una empresa específica o para lograr
avances de las condiciones laborales de un determinado sector y, en general,
para la defensa de los intereses de los trabajadores.
Para el Jefe del Ministerio Público, como las normas
acusadas consagran una limitación legal a la huelga, debe determinarse si la
misma está o no conforme a la Carta, para lo cual ha de considerarse la
libertad relativa de configuración del legislador, sujeta a los parámetros impuestos
por la normatividad superior, así como el diseño constitucional de la figura,
que propugna por la intervención activa de los asociados en defensa de sus
intereses individuales y colectivos, alentados por una motivación esencialmente
solidaria, de la cual se desprende un compromiso para el mejoramiento de las
condiciones económico-sociales de los trabajadores de una empresa específica o
de un determinado sector.
Por lo anterior, considera que la limitación contenida
en las normas parcialmente acusadas está en consonancia con los fines que
justifican la huelga, estando el legislador habilitado constitucionalmente para
definir los elementos que permiten su ejercicio, siempre que correspondan al
diseño constitucional de esa figura. En criterio del Ministerio Público, pretender
la introducción de otra clase de intereses, como los políticos, que no tengan
esa relación específica con el ámbito laboral, económico y profesional para la
defensa de los intereses de los trabajadores, que es lo que plantea el demandante,
desvirtúa  la esencia del derecho de huelga.
Finalmente, advierte el Procurador que para lograr
reivindicaciones políticas existen otros instrumentos constitucionales a través
de los cuales las personas pueden manifestarse pública y pacíficamente, como los
derechos de reunión, asociación, participación democrática, etc., y concluye aseverando
que si las garantías en tal sentido “se redujeran solo al mecanismo de la
huelga, se estarían reduciendo esas manifestaciones exclusivamente a quienes tienen
la condición de trabajadores, desconociendo el derecho a la reivindicación de
tales fines a quienes no tienen esta condición, lo que resultaría en efecto una
flagrante violación del ordenamiento superior”.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.  Competencia
En virtud de
lo dispuesto por el artículo 241-4 superior, esta Corte es competente para
conocer de la acción de la referencia, toda vez que está dirigida contra normas
del Código Sustantivo del Trabajo, ordenamiento legal que fue adoptado por la
Ley 141 de 1961, con múltiples modificaciones.
2. Problema jurídico
Corresponde a esta Corte establecer si lo acusado de
los artículos 429 y 450 del CST, al asignarle a la huelga una finalidad
económica y profesional y considerarla ilegal cuando persiga objetivos
distintos, respectivamente, vulnera el artículo 13 superior de la Constitución
(derecho de igualdad), al discriminar a las organizaciones de trabajadores que
pretendan realizarla con propósitos políticos; infringe los artículos 38 y 39
ib. (libre asociación y asociación sindical), al desconocer los derechos políticos
de los sindicatos; conculca el artículo 56 ib. que prohíbe su ejercicio en los
servicios públicos esenciales que defina el legislador; y viola el artículo 2° ib.,
que obliga a las autoridades a garantizar los derechos consagrados en el
ordenamiento superior, todo ello observado paralelamente con la normatividad
internacional respectiva.
Para despejar estos interrogantes, es indispensable efectuar
previa referencia, (i) al alcance y significado de la garantía constitucional
del derecho de huelga y determinar si en relación con ella existe un margen de
regulación por parte del legislador y cuál es su límite; y (ii) establecer cuál
es el tipo de reivindicaciones perseguidas por la huelga que quedan amparadas
por los principios vinculantes de la Organización Internacional del Trabajo, para
así finalmente analizar los cargos de inconstitucionalidad lanzados contra las
disposiciones demandadas.
3.  Garantía constitucional del derecho de huelga
De conformidad con los incisos primero y segundo del artículo
56 de la Constitución Política, “se garantiza el derecho de huelga, salvo en
los servicios públicos esenciales definidos por el legislador. La ley
reglamentará este derecho”.
El texto de esta disposición superior guarda similitud
con el del artículo 18 de la anterior codificación constitucional, introducido
por la enmienda de 1936, que garantizaba la huelga “salvo en los servicios
públicos”, defiriendo en el legislador la reglamentación de su ejercicio.
El constituyente de 1991 definió el perfil de la garantía
que se comenta, en los siguientes términos, refiriéndose primero a la
Constitución derogada:
“En la actual Constitución Política
Nacional, el derecho de huelga se garantiza, salvo en los servicios públicos.
Pero las estadísticas laborales señalan que … donde más paros y huelgas se
producen es en el sector público. Se repite así la norma casi universal que,
cuando un derecho democrático es desconocido, se produce el efecto negativo del
conflicto y de la fuerza…
En las propuestas que surgieron de las
mesas de trabajo sobre los temas laborales y en los proyectos de reforma
constitucional que hacen referencia al derecho de huelga, es interesante
observar que todos ellos defienden este derecho de los trabajadores en defensa
de sus intereses, aunque… plantean excepciones en los casos de la prestación de
los servicios esenciales, en otros piden señalar constitucionalmente los
sectores en que debe prohibirse o se deja a que la ley, o sea el legislador,
sea quien reglamente su ejercicio, duración y limitaciones. Se mantiene así, el
criterio universal adoptado por la Organización Internacional del Trabajo
(OIT), de que la reglamentación, apenas natural, del derecho de huelga por
parte del legislador no puede llevar a la negación de este derecho y menos a
dejar de estimular mecanismos de concertación y autocontrol sindical para el
desarrollo de la misma, con el fin de garantizar la prestación de servicios
esenciales a la comunidad, de encontrar la solidaridad ciudadana en casos de
urgencia, catástrofes o calamidades y para evitar que se convierta en factor de
desestabilización política de la vida democrática de un país.
Hemos considerado, entonces, en el
articulado propuesto, mantener el derecho, pero dejar a la ley la
reglamentación de su ejercicio, duración y limitaciones, lo mismo que los
procedimientos para asegurar la prestación de los servicios públicos esenciales
a la comunidad.
Queremos insistir en que el enfoque sobre
el derecho de huelga no lo podemos desligar de un enfoque global, nuevo y
profundamente democrático en las relaciones laborales, donde prácticas como el
diálogo, la negociación, la concertación y la participación de los trabajadores
en la gestión de las empresas conlleven, en la vida real, a que la huelga no
pase de ser un derecho escrito en la Constitución Política.”[1]
Como puede apreciarse, entre las connotaciones básicas
de la consagración constitucional de la huelga, cabe resaltar y analizar, para
los fines del presente pronunciamiento y a la luz de la jurisprudencia
constitucional, las siguientes: (i) que es un derecho de los trabajadores; (ii)
que es un medio para la solución pacífica de conflictos colectivos laborales; (iii)
que su regulación corresponde al legislador, en función de las finalidades y
límites impuestos constitucionalmente.
3.1. De tal manera, la huelga como derecho trasmuta el
hecho social que indudablemente es, en acto jurídico reconocido por el Estado.
Claro está que la huelga no es el simple hecho de no
trabajar, ni el ejercicio de la facultad de holgar, sino una verdadera
abstención laboral, no con sentido de simple omisión sino con ánimo de reivindicación,
para ejercer presión lícita sobre el empleador, a fin de lograr objetivos previamente
propuestos.[2]
Es, como ha señalado esta Corte e iteran la apoderada
del Ministerio de la Protección Social y el Procurador General, “un medio de
acción directa, coactivo y legítimo sobre los empleadores particulares o del
Estado para obligarlos a ceder frente a los reclamos de los trabajadores, con
el fin de asegurar la creación de un orden económico y social más justo en el
ámbito de la empresa”[3].
Debe recordarse lo que, a este propósito, ha expuesto la
Corte Constitucional:
“La huelga supone un derecho y una
conquista de los trabajadores, como mecanismo destinado a dirimir los
diferendos laborales, independientemente de su vinculación sindical, con la
excepción de aquellos servicios públicos esenciales definidos por el
Legislador. De ese carácter especial que configura el derecho de huelga y de la
necesidad de conducir los conflictos laborales por cauces democráticos, es que
se instituye constitucionalmente en un derecho reglado para cuyo ejercicio se
requiere del cumplimiento de las disposiciones legales pertinentes. El derecho
de huelga adquiere, con la nueva Carta Política un reconocimiento especial para
la conformación de un estado democrático, participativo y pluralista, por lo
que su ejercicio debe estar garantizado y protegido por las autoridades de la
República en todas las actividades que se desarrollen dentro del territorio
nacional, salvo en los servicios públicos esenciales definidos por el
Legislador.”[4]
El derecho de huelga está en conexión
directa no solo con la libertad de asociación, el trabajo, la protegida
conformación de sindicatos, la negociación colectiva y el fuero sindical, sino
también con la dignidad humana, la solidaridad, la participación y la realización
de un orden justo, todo ello de indiscutida y muy sólida raigambre constitucional.[5]
Evóquese cómo esta corporación ha señalado
que “el derecho de huelga, reconocido no sólo en el orden constitucional
interno sino en los tratados internacionales, es un derecho que hace efectiva
la libertad sindical, el derecho de asociación y muy especialmente el derecho
de negociación” [6].
Dicho sistema está reforzado por los
Convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo, los cuales
fueron aprobados por Colombia mediante las Leyes 26 y 27 de 1976 y constituyen
bloque de constitucionalidad[7].
3.2. La huelga es igualmente un procedimiento legítimo
de presión para la solución pacífica de conflictos colectivos laborales.
Aunque ontológicamente la huelga sea un medio coercitivo,
no puede consistir en manifestaciones de violencia física y material contra el
empleador, ni en actos que puedan alterar la estabilidad institucional,
debiendo reiterarse que “el ejercicio de la huelga sólo es legítimo como una
etapa dentro del proceso de negociación y solución pacífica de los conflictos
colectivos de trabajo; esa fase es, entonces, previsible para las partes que
intervienen en dicha negociación”[8].
Es, además, un fenómeno colectivo, ya que la
suspensión del trabajo se realiza por un número considerable de trabajadores o,
si se quiere, por un sector de los mismos agrupado y unificado por intereses
convergentes, que surgen en la base de la empresa y están orientados a crear,
modificar, suprimir o reivindicar condiciones laborales. En cuanto a su
titularidad, “el derecho de huelga es un bien jurídico que le pertenece a la
colectividad trabajadora, asociada o no a un sindicato,  no a las personas
físicas consideradas individualmente” [9].
3.3. La regulación de la huelga corresponde al
legislador, en atención a sus finalidades y límites, que derivan de la propia Constitución.
Como tal derecho no puede ser incondicionado, su misma efectividad conlleva
racionalizarlo bajo parámetros legales que, a la vez que aseguren el ejercicio
por sus destinatarios naturales, armonice con el bien común, pues es una
garantía consagrada en inalienable beneficio de los trabajadores, mas no en
perjuicio de la comunidad ni del interés general.
También la huelga es, entonces, un derecho relativo, como
así mismo ha expuesto esta corporación:
“El carácter no absoluto del derecho de
huelga se explica por la repercusión que su ejercicio puede causar, hasta el
punto de que llegue a afectar los derechos y libertades fundamentales de las
personas que no son actoras del conflicto. No es posible concebir la huelga
como una simple afirmación de la libertad sindical ni como una relación privada
entre trabajadores y empleadores, porque normalmente sus objetivos, la magnitud
del conflicto, y las condiciones y características de su ejecución, rebasan los
aludidos ámbitos, de manera tal que se pueden ver vulnerados o amenazados los
derechos e intereses de la comunidad y del propio Estado, como ocurre cuando se
afecta el funcionamiento de los servicios públicos esenciales.”[10]
En el mismo sentido había manifestado, a propósito de
la ampliación al permitirse el ejercicio de la huelga en lo servicios públicos
no esenciales:
“El ámbito de acción del derecho de huelga
se vio incrementado con la expedición de la Carta Política de 1991. La garantía
de ese derecho no se consagró en forma absoluta; únicamente, se vio limitada en
aquellas actividades que constituyan servicios públicos esenciales. La
prevalencia que constitucionalmente se señala en favor de los derechos
fundamentales de los usuarios de los servicios públicos esenciales no reporta
ninguna violación al derecho de huelga, como tampoco a los de asociación
sindical ni al trabajo, toda vez que esa fue la valoración que el Constituyente
de 1991 decidió otorgarles en esta particular situación.”[11]
También se precisó que si bien el legislador puede
establecer limitaciones a la huelga por razones de orden público, las mismas
deben atender criterios de razonabilidad, necesidad y proporcionalidad:
“El derecho de huelga no es
absoluto, y se encuentra condicionado a la reglamentación que establezca el
legislador, quien puede imponer restricciones o limitaciones por razones de
orden público, para proteger los derechos ajenos y de la colectividad y
asegurar la prestación de los servicios públicos y, en general, con el fin de
alcanzar una finalidad constitucional que se estime esencial o
constitucionalmente valiosa. No obstante, las restricciones que se impongan al
ejercicio del derecho de huelga deben ser necesarias, indispensables,
razonables y proporcionadas a la finalidad que se pretende alcanzar, con el fin
de no hacerlo nugatorio o impracticable, pues si ello no es así, se atentaría contra
la libertad sindical.”[12]
En todo caso, las restricciones que el legislador
imponga al ejercicio del derecho de huelga no pueden ser arbitrarias, ni desconocer
su magnitud jurídica:
“El derecho de huelga está restringido de
dos formas: está prohibido su ejercicio en los servicios públicos esenciales
que determine el legislador y, obviamente en los señalados como tales por el
Constituyente. En los demás casos, su ejercicio debe ceñirse a la
reglamentación que de él haga el legislador. Estas facultades limitadoras que
se delegan de manera exclusiva en el órgano legislativo, sin embargo, no pueden
ser desarrolladas de manera arbitraria; de lo contrario, el derecho de huelga
dejaría de ser un verdadero derecho.”[13]
Tales limitaciones tampoco pueden desconocer el núcleo
esencial de esa garantía constitucional, definido en estos términos:
“Puede señalarse como núcleo esencial del
derecho de huelga, la facultad que tienen los trabajadores de presionar a los
empleadores mediante la suspensión colectiva del trabajo, para lograr que se
resuelva de manera favorable a sus intereses el conflicto colectivo del
trabajo. Esta facultad no es absoluta. La huelga constituye un mecanismo cuya
garantía implica el equilibrar las cargas de trabajadores y empleadores en el
marco del conflicto colectivo de trabajo. Las restricciones al derecho de
huelga deberán tener en cuenta este propósito, de modo que si bien tal derecho
puede ser limitado con el fin de proteger otros de mayor jerarquía o el interés
general, el poder que la Constitución pretende reconocer a los trabajadores no
puede quedar desfigurado.” [14]
Ha expresado también esta Corte, que al
desarrollar el derecho de huelga el legislador debe tener en cuenta el amplio
espectro con que fue consagrado en la Constitución, como medio de
reivindicación y defensa de los intereses de los trabajadores:
“La Carta no establece ninguna limitación
sobre los tipos de huelga, por lo cual el contenido de este derecho debe ser
interpretado en sentido amplio. Así, los trabajadores pueden entonces efectuar
huelgas para reivindicar mejoras en las condiciones económicas de una empresa
específica, o para lograr avances de las condiciones laborales de un
determinado sector, y en general para la defensa de los intereses de los
trabajadores. Sin embargo, la propia Constitución señala limitaciones a este
derecho.”[15]
En cuanto atañe a las finalidades de la huelga, su
institucionalización responde a la necesidad de solucionar conflictos
colectivos laborales de carácter económico y profesional:
“La huelga se considera como uno de los más
valiosos derechos e instrumentos jurídicos con que cuentan los trabajadores
para solucionar sus conflictos laborales de carácter económico, previo desde
luego, el agotamiento de las etapas encaminadas a lograr la definición de las
diferencias laborales mediante el arreglo directo o la mediación. En ejercicio
del derecho de huelga y con el cumplimiento de las disposiciones legales que la
reglamentan, los trabajadores y las organizaciones sindicales no solo promueven
y defienden sus intereses económicos y profesionales tendientes a obtener el
mejoramiento de las condiciones del trabajo, sino que también persiguen el
reconocimiento de derechos y garantías que superan el mínimo de estos,
consagrados en las disposiciones laborales, como medio efectivo para la
solución de los conflictos en las relaciones entre trabajadores y empresarios.”[16]
También se ha puesto de relieve, en precitada
sentencia, que la huelga es un derecho que responde “a la utilidad pública,
al interés  general de un Estado que se concibe a sí mismo como un Estado
social, constitucional y democrático de Derecho, en cuanto se encuentra
encaminado a hacer efectivos los derechos de la gran mayoría de los
trabajadores asalariados y a buscar un mayor equilibrio, justicia y equidad en
las relaciones laborales propias de un modelo económico capitalista basado en
la dinámica trabajo-capital, dinámica respecto de la cual es claro para esta
Corporación que el trabajador constituye la parte débil de la relación, razón
por la cual se justifican las medidas protectoras, garantistas y correctivas
por parte del Estado a favor de los trabajadores” .[17]
3.4 De la institucionalización de la huelga en la
Carta Política, se deducen entonces las siguientes consecuencias:
i) La huelga es un derecho regulado y nunca un hecho
librado a la arbitrariedad de quienes lo ejercen.
ii) Es un derecho de índole laboral, pues ha sido
concebido para la solución de las controversias que surjan entre trabajadores y
empleadores, con el fin de definir las condiciones económicas que regirán las relaciones
de trabajo.
iii) El derecho a la huelga no
es fundamental[18] y para
su ejercicio requiere reglamentación legal.[19]
iv) Sólo puede ejercerse
legítimamente el derecho a la huelga cuando se respetan los cauces señalados
por el legislador.[20]
v) El derecho a la huelga puede
ser restringido por el legislador para proteger el interés general, los
derechos de los demás y cuando
de su ejercicio se derive alteración del orden público.[21]
vi) Su reconocimiento no entraña necesariamente el de
todas las formas y modalidades, sino de las que busquen reivindicar mejoras en
las condiciones económicas de una empresa específica o lograr avances de las
condiciones laborales de un determinado sector y, en general, la defensa de los
intereses de los trabajadores.
vii) Es un derecho colectivo, siendo sus titulares un
número plural de trabajadores, estén o no sindicalizados.
viii) No es un derecho universal, ya que de su
ejercicio están excluidos los trabajadores que laboran en empresas de servicios
públicos definidos como esenciales por el legislador.
ix) Es un derecho relativo, pues está limitado en
función de las finalidades que le son connaturales y las que determine el bien
común.
x) Es un medio pacífico para la solución de conflictos
colectivos laborales, no obstante su caracterización como mecanismo legítimo de
presión y coacción de los trabajadores.
xi) Sólo puede ser ejercido por los trabajadores en el
marco del conflicto colectivo de trabajo, suponiendo un grave desequilibrio en
las relaciones con los empleadores y la necesidad de una solución equitativa.
xii) La huelga reconocida como derecho en la
Constitución es la que tiene por fin la defensa de intereses
económico-profesionales de los trabajadores y,  por lo tanto, las huelgas por
intereses no económicos están fuera de la previsión del artículo 56 superior.
4. La huelga a la luz de los principios de la OIT
En este apartado se examinará la clase de
reivindicaciones perseguibles por intermedio de la huelga, que están amparadas
por el cuerpo de principios establecido por la Organización Internacional del Trabajo,
OIT, a través de su Comité de Libertad Sindical y de la Comisión de Expertos,
cuyas decisiones y recomendaciones, según ha expuesto esta corporación, “tienen
gran importancia por la autoridad que han adquirido”.[22]
Dicho Comité ha estimado que
el derecho de huelga, como corolario inmanente del derecho de sindicación protegido
por el Convenio 87, es uno de los derechos fundamentales de los trabajadores y
de sus organizaciones “únicamente, en la medida en que constituya un medio
de promoción y defensa de sus intereses económicos y sociales”. [23]
Por su parte, el artículo 10° del Convenio 87 define al
sindicato, para los fines de ese instrumento, como aquél “que tenga por
objeto fomentar y defender los intereses de los trabajadores”; esta
definición tiene importancia cardinal, no solo por cuanto establece las pautas
para la identificación y diferenciación de tales organizaciones en relación con
otras asociaciones, sino también porque al precisar sus objetivos determina los
límites hasta donde son aplicables los derechos y garantías reconocidos en el
citado Convenio, que de esa manera resultan protegidos.
A la luz de las regulaciones de la OIT, las
reivindicaciones que se defienden con la huelga pueden clasificarse en tres
categorías: i) las de naturaleza laboral, que persiguen garantizar o mejorar
las condiciones de trabajo y de vida de los empleados; ii) las de naturaleza
sindical, que buscan garantizar y desarrollar los derechos de las
organizaciones sindicales y de sus dirigentes; y iii) las de naturaleza
política.
Las dos primeras no plantean problemas en su reconocimiento
y aplicación, pues desde un principio su legitimidad no ofrece duda en las
decisiones del Comité de Libertad Sindical. La problemática surge respecto de
la huelga política y la de solidaridad.
Partiendo de la definición de “organización de
trabajadores” ya referida, el Comité de Libertad Sindical ha considerado
que “las huelgas de carácter puramente político … no caen dentro del ámbito
de los principios de la libertad sindical”.[24]
También ha señalado que “sólo en la medida en que las organizaciones
sindicales eviten que sus reivindicaciones laborales asuman un aspecto
claramente político, pueden pretender legítimamente que no se interfiera en sus
actividades”,[25] aun cuando ha reconocido
que es difícil efectuar una distinción clara entre lo político y lo realmente
sindical, ya que ambas nociones tienen puntos comunes.[26]
No obstante, según dicho Comité los intereses
profesionales y económicos que los trabajadores defienden mediante el derecho
de huelga, abarcan no sólo la obtención de mejores condiciones de trabajo o las
reivindicaciones colectivas de orden profesional, sino que “engloban también
la búsqueda de soluciones a las cuestiones de política económica y social”.[27]
Igualmente, considera que los trabajadores y sus organizaciones deberían poder
manifestar su descontento sobre cuestiones económicas y sociales, que guarden relación
con los intereses de ellos, en un ámbito más amplio que el de los conflictos de
trabajo, susceptibles de finalizar con un convenio colectivo determinado.[28]
En este sentido, ha estimado que “la declaración de
ilegalidad de una huelga nacional en protesta por las consecuencias sociales y
laborales de la política económica del gobierno y su prohibición constituyen
una grave violación de la libertad sindical”.[29]
No obstante, para dicho Comité la acción de los trabajadores debe limitarse a
expresar una protesta y no tener por objeto perturbar la tranquilidad pública. [30]
Los principios expuestos cubren las huelgas de ámbito
geográfico local, así como las huelgas generales que, por su propio carácter,
tienen usualmente marcada connotación política.
El Comité de Libertad Sindical ha defendido en
reiteradas ocasiones la legitimidad de las huelgas de ámbito nacional, en la
medida que tengan objetivos económicos y sociales “y no puramente  políticos”,[31]
recalcando que la prohibición de la huelga sólo podría ser aceptable con
respecto a los funcionarios públicos que ejercen funciones de autoridad en
nombre del Estado o con respecto a los trabajadores de los servicios esenciales,
en el sentido estricto del término, es decir, aquellos servicios cuya
interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la
persona en toda o parte de la población.[32]
En cuanto a la huelga general, el Comité considera que
“es legítima y corresponde a la esfera de actividad normal de las
organizaciones sindicales una huelga general de 24 horas reivindicando el
aumento de los salarios mínimos, el respeto de los convenios colectivos en
vigor y el cambio de política económica (disminución de precios y del
desempleo)”.[33]
Así mismo, ha estimado que “la convocatoria de una
huelga general de protesta para que se ponga fin a los centenares de asesinatos
de dirigentes sindicales y sindicalistas que se han producido en los últimos
años constituye una acción sindical legítima, por lo que su prohibición
constituye una violación grave de la libertad sindical”.[34]
Cuando entre las reivindicaciones que se persigue
obtener a través de la huelga, figuren algunas de carácter laboral o sindical y
otras de carácter político, la actitud del Comité ha consistido en reconocer la
legitimidad de la cesación de labores cuando la expresión de tales reivindicaciones
no aparece como un simple pretexto que, en realidad, encubre objetivos
puramente políticos, desconectados de la promoción y defensa de los intereses
de los trabajadores.
Por su parte, la Comisión de Expertos también ha
considerado que las huelgas de mera naturaleza política no están cubiertas por
los principios de libertad sindical, dada la dificultad de distinguir en la
práctica entre los aspectos políticos y profesionales de una huelga y, también,
porque las políticas adoptadas por un gobierno repercuten frecuentemente de
forma inmediata en los trabajadores o los empleadores, como sucede, por ejemplo,
a raíz de una congelación general de precios y salarios.
La Comisión estima igualmente que las organizaciones
encargadas de defender los intereses socioeconómicos y profesionales de los
trabajadores deberían, en principio, poder recurrir a la huelga para apoyar sus
posiciones en la búsqueda de soluciones a los problemas derivados de las
grandes cuestiones de política económica y social, que tienen consecuencias
inmediatas para sus miembros y para los trabajadores en general, especialmente
en materia de empleo, de protección social y de nivel de vida.
En lo que respecta a las huelgas de solidaridad, el
Comité de Libertad Sindical ha advertido que “una prohibición general de las
huelgas de solidaridad podría ser abusiva y los trabajadores deberían
poder recurrir a tales acciones a condición de que sea legal la huelga inicial
que apoyen”.[35] Al respecto, valer
anotar que esta Corte ha reconocido la huelga por solidaridad al encontrar que
tiene arraigo constitucional en el artículo 56 superior.[36]
En síntesis, la OIT reconoce el amplio espectro del
derecho de huelga como mecanismo para lograr reivindicaciones laborales o
sindicales, siempre y cuando  la suspensión colectiva de labores tenga relación
con la promoción y defensa de los intereses de los trabajadores y no otros de
distinta naturaleza, como son los de índole puramente política.
5. Análisis constitucional de los artículos 429 y 450
del Código Sustantivo del Trabajo
El artículo 429 del CST, en lo impugnado, al definir
la huelga como la suspensión colectiva, temporal y pacífica del trabajo,
efectuada por los trabajadores de un establecimiento o empresa, le atribuye “fines
económicos y profesionales”, propuestos a los empleadores, previos
los trámites estatuidos en ese ordenamiento. Por su parte, el literal b) del  artículo
450 ib. acusado, dispone que la suspensión colectiva del trabajo es ilegal “cuando
persiga fines distintos de los profesionales o económicos”.
Según el actor, el señalamiento de fines
económicos y profesionales como elemento definitorio de la huelga es
inconstitucional, por cuanto discrimina a los trabajadores que pretendan
realizar una suspensión colectiva de actividades con propósitos de orden
político, desconociendo, de contera, la naturaleza eminentemente política de
las organizaciones sindicales y también el amplio alcance de la garantía constitucional
del derecho de huelga.
El Ministerio de la Protección Social se opone a la
demanda, porque considera que la huelga, como derecho inherente al colectivo de
trabajadores, por esencia persigue la búsqueda de mejores condiciones
laborales, prerrogativas e intereses económicos o profesionales, razón por la
cual  no se puede, como lo pretende el actor, desnaturalizar ese mecanismo
permitiendo que justifique intereses políticos o de otra índole.
Esta visión es compartida por el Procurador
General de la Nación, para quien la asignación de finalidades económicas y
profesionales a la huelga corresponde al diseño constitucional de esa figura,
por lo que pretender la introducción de otra clase de intereses, tales como los
de índole política, que no tienen esa relación específica con el ámbito laboral,
desvirtúa  la esencia de ese derecho, siendo además claro que para lograr
reivindicaciones en ese campo existen otros instrumentos constitucionales, a
través de los cuales las personas pueden manifestarse pública y pacíficamente.
Para responder el interrogante que plantea
la demanda conviene recordar que en su configuración constitucional la garantía
del derecho de huelga tiene unos contornos bien definidos por el constituyente,
entre los cuales sobresale su carácter relativo, en cuanto su ejercicio está condicionado
al ámbito de las leyes que lo regulan, las cuales al desarrollarlo deberán
tener en cuenta su índole eminentemente laboral, colectiva, universal y
pacífica y, en especial, su finalidad inmanente de defensa de intereses
económico-profesionales de los trabajadores.
En este sentido, en principio las normas
acusadas se ciñen a los parámetros superiores, puesto que lo acusado del
artículo 429 del CST, al definir la huelga le asigna finalidades económicas y
profesionales de la clase trabajadora y el artículo 450 ib., en su literal b), califica
de ilegal la suspensión colectiva de labores cuando persigue un objetivo
diferente, como sería el caso de las de naturaleza meramente política a las que
alude la demanda, cuya exclusión resulta razonable, dado que en tal evento la
suspensión de labores no está orientada a la protección de los intereses
económico-profesionales de los trabajadores, sino a confrontar el sistema por fuera
del contexto laboral o de los conflictos colectivos de trabajo, categoría en la
que también estaría incluido el cese de actividades que no busca presionar una
mejora en las condiciones laborales de los trabajadores, sino exigir de
cualquier autoridad del Estado la ejecución de algún acto reservado a su
determinación.
Ese tipo particular de huelga, al exceder
los linderos de lo jurídico-profesional, no puede justificarse por sus
objetivos, del todo extraños a la promoción y defensa de la clase trabajadora,
y menos por métodos ajenos al derecho y la razón, si llegaren a ser violentos.
Según se ha explicado, por su misma
naturaleza la huelga es un medio de confrontación y presión frente al
empresario, con aptitud para inducirle a ceder a las pretensiones de los
trabajadores, elementos que se echan de menos en la huelga política, ya que no
posee una finalidad de reivindicación laboral, ni va dirigida contra el empleador,
sino que tiende a ejercitar presión sobre órganos y autoridades del Estado,
para lograr objetivos distintos a soluciones de los problemas que conciernen a los
trabajadores, en materia de salarios, empleo, protección social y de nivel de
vida, u otros de índole semejante.
La huelga política deja de ser entonces una
cesación pacífica y colectiva de labores, para asumir un carácter que
trasciende el ámbito meramente laboral, pudiendo llevar al empleo de métodos
antidemocráticos que contrasten con el ordenamiento superior, no sólo en su
general planteamiento programático, sino también, y más específicamente, en las
normas que determinan los medios lícitos e idóneos para la manifestación y realización
de la voluntad popular.
El artículo 3° de la Constitución enseña que la
soberanía reside en el pueblo, que la ejercita en las formas y dentro de los
límites que la preceptiva superior prevé; esos medios son, entre otros, las
libertades de reunión y manifestación (art. 37), asociación (art. 38),
pensamiento y prensa (art. 20), petición (art. 23), pero no la huelga de perfil
político, conductora a un plano por fuera del marco constitucional.
Para el reclamo legítimo y pacífico de pretensiones
políticas, la Carta además ha establecido mecanismos tales como el sufragio
(art. 40-1), los partidos políticos (art. 40-3 y 107) y otros instrumentos de participación
de la sociedad civil (art. 103), pero no los sindicatos, que  institucionalmente
están ordenados para la regulación de relaciones económicas y profesionales que
incumben directamente a los trabajadores (art. 39).
Al respecto conviene tener presente que para el Comité
de Libertad Sindical de la OIT, la misión esencial, fundamental y permanente de los sindicatos
y del movimiento sindical es el progreso económico y social de los
trabajadores, sin perjuicio de la libertad de opinión de sus miembros. Por tal
razón, ha señalado que “para poner a los sindicatos al abrigo de las
vicisitudes políticas y para sustraerlos a la dependencia de los poderes
públicos, sería deseable que las organizaciones profesionales limitasen su
actividad -sin perjuicio de la libertad de opinión de sus miembros- a las
cuestiones profesionales y sindicales”.[37]
Ha indicado, igualmente, que “cuando los sindicatos
decidan, de conformidad con las leyes y costumbres en vigor en sus respectivos
países, y por la voluntad de sus miembros, establecer relaciones con un partido
político o llevar a cabo una acción política conforme a la Constitución para
favorecer la realización de sus objetivos económicos y sociales, estas
relaciones o esta acción política no deben ser de tal naturaleza que
comprometan la continuidad del movimiento sindical o de sus funciones sociales
y económicas, cualesquiera que sean los cambios políticos que puedan sobrevenir
en el país”. [38]
También ha advertido que “los gobiernos no deberían
tratar de transformar el movimiento sindical en un instrumento político y
utilizarlo para alcanzar sus objetivos políticos; tampoco deberían inmiscuirse
en las funciones normales de un sindicato tomando como pretexto que éste
mantiene relaciones libremente establecidas con un partido político”.[39]
Dicho Comité ha expresado, de la misma
manera, que “las organizaciones sindicales
no deben incurrir en abusos en cuanto a su acción política, excediendo sus
funciones propias para promover esencialmente intereses políticos”.[40]
Para el citado organismo, “conviene no confundir el
ejercicio que los sindicatos y las organizaciones de empleadores hacen de sus
actividades específicas, es decir, la defensa y la promoción de los intereses
profesionales de los trabajadores y de los empleadores, con una posible
realización por parte de ciertos afiliados de otras actividades, ajenas a la
esfera sindical”. [41]
Concluye el Comité que “sólo en la medida en que las
organizaciones sindicales eviten que sus reivindicaciones laborales asuman un
aspecto claramente político, pueden pretender legítimamente que no se
interfiera en sus actividades”. [42]
Queda así descartada la alegada violación, por parte
de las normas acusadas, al derecho de asociación sindical (art. 39 Const.),
pues si, como se ha visto, la función esencial de los sindicatos es la defensa
y promoción de intereses de los trabajadores, mal se haría en reconocer la
huelga con finalidades distintas, como la de índole exclusivamente política,
que desnaturalizaría esa garantía constitucional.
Así mismo, los preceptos normativos acusados no
incurren en infracción contra el derecho a la igualdad (art. 13 ib.) al no
consagrar la huelga política, cuyo reconocimiento pretende el actor, pues está
claro que no encuentra cabida en el ordenamiento superior por cuanto no está
orientada a la defensa de los intereses económicos y profesionales de los trabajadores,
sino otros de distinta naturaleza, frecuentemente a través de métodos que están
al margen del ordenamiento jurídico, de modo que quienes la practican no se
hallan en la misma situación fáctica de los huelguistas autorizados
constitucionalmente para cesar labores, como medio legítimo de presión sobre
los empleadores, a fin de obtener conquistas lícitas, previo el agotamiento del
trámite señalado en la ley.
La jurisprudencia constitucional ha sido clara a este
respecto, al expresar que “mientras que el derecho de huelga como derecho
fundamental tutelado por la Constitución y la ley tiene una finalidad o propósito
único definido en la misma ley, como es la solución de conflictos económicos o
de interés y requiere una serie de pasos o trámites que deben ser agotados
previamente, el denominado ‘paro’ no está protegido ni por la Constitución ni
por la ley, pues se trata de un acto de fuerza, una medida de hecho que no
cumple ni con la finalidad prevista para la huelga, ni con los pasos previos
establecidos por la ley para ésta. De otra parte, se encuentra proscrita
conforme a lo señalado en el artículo 379 literal e) del Código Sustantivo del
Trabajo, como actividad prohibida a los sindicatos”.[43]
Al excluir la huelga política las normas acusadas tampoco
desconocen el artículo 56 superior, porque como se ha visto, la consagración del
derecho de huelga no entraña todas sus formas y modalidades, sino sólo las que
busquen reivindicar mejoras en las retribuciones económicas[44],
dentro de una empresa específica, o lograr avances de las condiciones laborales
de un determinado sector y, en general, la defensa de los intereses de los
trabajadores, propósitos que no son cumplidos por aquellas suspensiones generalizadas
del trabajo con fines únicamente políticos, surgidas por fuera del contexto del
conflicto colectivo laboral y que, por tanto, están al  margen de la ley.
Por las mismas razones, también pierde sentido el
cargo por supuesta violación al artículo 2° de la Constitución, pues es
evidente que la garantía del derecho de huelga, por cuya efectividad deben
propender las autoridades públicas, es aquella ejercida conforme a la finalidad
trazada por el constituyente, referente a las reivindicaciones laborales de los
trabajadores y no otra de distinta estirpe.
En principio, la asignación de finalidades económicas
y profesionales a la huelga (art. 429 CST), como su calificación de ilegal
cuando se aparta de esos objetivos (literal b art. 450 ib.), no son medidas
irrazonables, puesto que apuntan a la consecución de un objetivo
constitucionalmente valioso, como es la preservación del orden público,
mediante el adecuado ejercicio de esa garantía superior para beneficio de la
clase trabajadora y como mecanismo legítimo de presión hacia equitativas condiciones
laborales. Sin tales parámetros, el derecho de huelga sería nugatorio e impracticable y afectaría profundamente las
relaciones entre trabajadores y empleadores, que deben desarrollarse en un
espíritu de coordinación económica y equilibrio social.[45]
Tampoco se advierte desproporción alguna en
la no consagración de la huelga política, pues el derecho de los trabajadores a
la defensa de sus intereses mediante el empleo de un instrumento legítimo de
presión como la huelga, debe ceder cuando con ello se ocasiona o se puede causar
un mal más grave que el que los huelguistas experimentarían si su reivindicación
o pretensión no tuviera éxito, lo cual sucedería de permitir su ejercicio con
finalidades distintas a las de carácter económico y profesional, que podría conllevar
desestabilización a las
instituciones democráticas y perjudicar, finalmente,
a los mismos trabajadores.
Además, está claro que el derecho de
huelga puede experimentar limitaciones o restricciones en su ejercicio,
derivadas de su conexidad con otros derechos o bienes constitucionalmente
protegidos, sin rebasar su contenido esencial, ni obstruirlo más allá de lo
razonable, ni despojarlo de la necesaria protección, que es precisamente lo que
previenen las normas acusadas, al limitar el ejercicio de esa garantía
constitucional a la suspensión colectiva de labores que procura mejoras en las
condiciones de trabajo, objetivo que por ser de interés general y de utilidad
pública, está en consonancia con la Carta Política.
Sin perjuicio de las anteriores
consideraciones en torno la prohibición de la huelga política, debe tenerse
presente que si bien el
legislador puede establecer limitaciones al ejercicio de ese derecho para
proteger el interés general, los derechos de los demás y cuando de su ejercicio
de derive alteración del orden público, las mismas deben atender criterios de
razonabilidad, necesidad y proporcionalidad y por tal razón  las restricciones
no pueden ser arbitrarias, ni desconocer el núcleo esencial de esa garantía
esencial, cual es la facultad que tienen los trabajadores de presionar a los
empleadores mediante la suspensión colectiva del trabajo, para lograr que se
resuelva de manera favorable a sus intereses el conflicto colectivo del
trabajo.
A la vez, el legislador debe tener en cuenta el amplio
espectro con que fue consagrado en la Constitución este derecho, como medio de
reivindicación y defensa de los intereses de los trabajadores. De este modo, cabe
observar que la Carta no establece ninguna limitación sobre los tipos de
huelga, por lo cual el contenido de este derecho debe ser interpretado en
sentido amplio, como también lo reconoce la OIT, siempre y cuando la suspensión
colectiva de labores tenga relación con la promoción y defensa de los intereses
de los trabajadores y no de otros de distinta naturaleza como son los de índole
política, para los cuales existen otros canales de expresión y que
desnaturalizarían el mecanismo de reivindicación laboral.
Precisamente, esas razones llevaron a esta Corte ha reconocerle
validez constitucional a la huelga por solidaridad, entendida como la facultad
que tienen los empleados sindicalizados o no sindicalizados, de  participar en
la huelga promovida por trabajadores de otra empresa o establecimiento que
están inmersos en un conflicto laboral con su empleador. Para justificar tal
determinación, la Corte razonó así:
“El sentido y alcance del derecho de huelga
alcanzó una nueva dimensión a instancias del Constituyente de 1991 dado que,
mientras en la Constitución de 1886 el derecho de huelga estaba proscrito para
cualquier servicio público, en la actual Carta sólo se excluye de su disfrute a
los trabajadores de la esfera de los servicios públicos esenciales que
determine la ley. Claro es entonces que hoy, por regla general, el derecho de
huelga se predica de los trabajadores vinculados a los servicios públicos, a
menos que tales servicios correspondan al catálogo de los esenciales por
disposición legal, caso en el cual, a pesar de que los respectivos trabajadores
se encuentren sindicalizados, el derecho de huelga se halla al margen de su
patrimonio jurídico laboral.
Por ello mismo, si el Constituyente
consagró la garantía para ejercer el derecho de huelga, salvo en los servicios
públicos esenciales - con lo cual se busca garantizar la continuidad de su
prestación en atención al interés general que se vería conculcado -, es de
entender que también prohijó el ejercicio de sus distintas modalidades o
manifestaciones, entre las cuales milita la denominada huelga por solidaridad.
Entonces, si este derecho tiene un alcance amplio que en modo alguno sugiere la
exclusión de la modalidad en comento, no cabe duda de que tal ejercicio
solidario goza de pleno y legítimo sustento constitucional.
Sobre este tema afirmó la Corte
Constitucional en sentencia C-473 de 1994:
‘Como vemos, el derecho de huelga está en conexión
directa no sólo con claros derechos fundamentales –como el derecho de
asociación y sindicalización de los trabajadores (CP arts. 38 y 39)- sino
también con evidentes principios constitucionales como la solidaridad, la
dignidad, la participación (CP art. 1) y la realización de un orden justo (CP
art. 2).’
En líneas posteriores agregó la Corte:
‘La Carta no establece ninguna limitación
sobre los tipos de huelga, por lo cual el contenido de este derecho debe ser
interpretado en sentido amplio’.
En este orden de ideas, se halla cobijada
por dicha garantía constitucional, por ejemplo, la huelga que adelanten los
trabajadores de una empresa en solidaridad con otros que están en huelga con un
empleador distinto, cuando unos y otros se encuentren vinculados a una
federación o confederación sindical, u ostenten cualquier otra ligazón que
habilite la participación solidaria.” [46]
En este contexto, queda claro que una interpretación
estricta de las expresiones demandadas de los artículos 429 y 450 del Código
Sustantivo del Trabajo no se aviene a la amplitud de esa garantía, pues si bien
resulta válido que el legislador establezca las finalidades económicas y
profesionales de la huelga, también es cierto que no se puede excluir la
expresión legítima de las organizaciones sindicales en relación con políticas
sociales, económicas y sectoriales que incidan de manera directa y próxima en
el ejercicio de la actividad, ocupación, oficio o profesión.
Sobre este particular debe recordarse que según la
OIT, el ejercicio del derecho de huelga es perfectamente compatible con la
actividad de los sindicatos, como organizaciones encargadas de defender los
intereses socioeconómicos y profesionales de los trabajadores, de poder
recurrir a la suspensión colectiva y pacífica de labores para apoyar sus
posiciones en la búsqueda de soluciones a los problemas derivados de las
grandes cuestiones de política económica y social, que tienen consecuencias
inmediatas para sus miembros y para los trabajadores en general, especialmente
en materia de empleo, de protección social y de nivel de vida;  ese organismo
también ha
advertido que “la prohibición general de toda actividad política de los
sindicatos no sólo sería incompatible con los principios de la libertad
sindical, sino que carecería de realismo en cuanto a su aplicación práctica”,[47]
pues las organizaciones sindicales pueden querer, por ejemplo, manifestar
públicamente su opinión sobre la política económica y social que afecta a los
trabajadores.
Atendiendo estas pautas, para esta corporación resulta
incuestionable que una real garantía del ejercicio del derecho de huelga debe
ampliarse para aceptar que sus finalidades no sean puramente económicas y
profesionales y que la expresión de esas posiciones no lleve consigo la
ilegalidad de la huelga y, por ello, declarará exequibles de manera
condicionada los apartes demandados de los artículos 429 y 450 del C.S.T., en
el entendido de que tales fines no excluyen la huelga atinente a  la expresión
de  posiciones sobre políticas sociales, económicas o sectoriales que incidan
directamente en el ejercicio de la correspondiente actividad, ocupación, oficio
o profesión.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLES las
expresiones “con fines económicos y profesionales propuestos a
sus patronos” contenida en el artículo 429 del Código Sustantivo del
Trabajo y “cuando persiga fines distintos de los profesionales o económicos”,
contenida en el literal b) del artículo 450 de la misma codificación, en el
entendido de que tales fines no excluyen la huelga atinente a la expresión de
posiciones sobre políticas sociales, económicas o sectoriales que incidan
directamente en el ejercicio de la correspondiente actividad, ocupación, oficio
o profesión.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente. Cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
JAIME ARAÚJO
RENTERÍA                       MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado                                                                  Magistrado
Ausente en comisión
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO                                      RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO     MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado                                                                 Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrado
Magistrada
MARTHA V. SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Exposición de motivos de la ponencia
presentada para el estudio de la Comisión Quinta de la Asamblea Nacional
Constituyente. Gaceta Constitucional N° 45, pág. 3. Tomado de “Constitución
Política de Colombia, Origen, Evolución y Vigencia”, Carlos Lleras de la
Fuente y Marcel Tangarife Torres. Ed. Diké, 1996, tomo I, pág. 252.
[2] Cfr. Enciclopedia jurídica OMEBA.
Editorial Bibliográfica Argentina. Tomo XIV.
[3] C-450 de 1995 (octubre 4), M. P. Antonio
Barrera Carbonell.
[4] C-075 de 1997 (febrero 20), M. P.
Hernando Herrera Vergara.
[5] C-473 de 1994 (octubre 27), M. P.
Alejandro Martínez Caballero.
[6] C-466 de 2008 (mayo 14), M. P. Jaime
Araújo Rentería.
[7] C-466 de 2008.
[8] C-432 de 1996 (septiembre 12), M. P.
Carlos Gaviria Díaz  y C-271 de 1999 (abril 28), M. P. Antonio Barrera
Carbonell.
[9] C-271 de 1999 (abril 28), M. P. Antonio
Barrera Carbonell.
[10] C-663 de 2000 (junio 8), M. P. Antonio
Barrera Carbonell.
[11] C-075 de 1997 (febrero 20), M. P.
Hernando Herrera Vergara.
[12] C-1369 de 2000 (octubre 11), M. P.
Antonio Barrera Carbonell.
[13] C-432 de 1996.
[14] C-432 de 1996.
[15] C-473 de 1994.
[16] C-548 de 1994 (diciembre 1°), M. P.
Hernando Herrera Vergara.
[17] C-466 de 2008.
[18] C-432 de 1996.
[19] Sin embargo, el derecho de huelga puede ser objeto de tutela
cuando se encuentra en conexión íntima con los derechos al trabajo y a la libre
asociación sindical, derechos que sí ostentan el carácter de fundamentales
(cfr. C-473 de 1994).
[20] C-432 de 1996.
[21] C-432 de 1996.
[22] C-465 de 2008 (mayo 14), M. P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[23] “La libertad sindical”. Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad
Sindical del Consejo de Administración de la OIT. Quinta edición (revisada), 2006.
Párrafo 520.
[24] Op.cit. párrafo 528.
[25] Op.cit. párrafo 505.
[26] Op.cit. párrafo 505.
[27] Op.cit. párrafo 526.
[28] Op.cit. párrafo 531.
[29] Op.cit. párrafo 542.
[30] Op.cit. párrafo 650.
[31] Op.cit. párrafo 541.
[32] Op.cit. párrafo 541.
[33] Op.cit. párrafo 543.
[34] Op.cit. párrafo 544.
[35] Op.cit. párrafo 534.
[36] C-201 de 2002 (marzo 19), M. P. Jaime
Araújo Rentería.
[37] “La
libertad sindical”. Recopilación
de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de
Administración de la OIT. Quinta edición (revisada), 2006, párrafo 497.
[38] Op.cit. párrafo 498.
[39] Op.cit. párrafo 499.
[40] Op.cit. párrafo 502.
[41] Op.cit. párrafo 504.
[42] Op.cit. párrafo 505.
[43] T-413 de 2005 (abril 15), M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto. En el mismo sentido T-331A de 2006.
[44] En sentencia C-201 de 2002 (marzo 19), M.
P. Jaime Araújo Rentería, la Corte al declarar inexequible la expresión “salariales”, contenida en el literal e) del artículo 379
del CST, determinó que la huelga por razones económicas
no se circunscribe a las reclamaciones de índole salarial, en estricto sentido,
sino que  también “puede
ejercerse por los trabajadores afectados por el incumplimiento de obligaciones
distintas a las meramente económicas tales como, por ejemplo, el pago de los
aportes al sistema de seguridad social o, en general, cualquier deuda insoluta
por parte del empleador distinta al salario o a los factores salariales, a que
puedan tener derecho los trabajadores por disposición legal, contractual o
reglamentaria. Lo anterior no significa que cualquier incumplimiento de las
obligaciones del empleador justifique la huelga, por lo cual corresponde a la
autoridad competente determinar, en cada caso, el mérito de las razones que
conducen a la suspensión colectiva del trabajo”.
[45] Cfr. art. 1° del CST.
[46] C-201 de 2002.
[47] Op.cit. párrafo 503.