C-300-94
Sentencia No
Sentencia
No. C-300/94
CONMOCION
INTERIOR-Perturbación
del orden público/CONMOCION INTERIOR-Excarcelación masiva
La
capacidad para alterar el orden público debe deducirse de una serie de
elementos fácticos, diferentes del simple dato numérico de "detenidos
que podrían quedar en libertad". Si la concesión de la libertad a unas
personas actualmente privadas de ella, se erige en causa de quebranto del orden
público, el juicio que conduce a ese aserto no puede producirse sin tomar en
cuenta la identificación de cada una de ellas, sus antecedentes, así como los
hechos y bases que permitan suponer con cierta base de certeza que, una vez
transpongan su forzoso confinamiento, atentarán contra la convivencia
ciudadana.  De la información que el Fiscal General de la Nación entregó al
Presidente, no puede colegirse, respecto de los sindicados a ser liberados, su
capacidad para alterar el orden público. Y, es evidente, que ella no podía
apoyarse en el simple dato numérico de "los detenidos que podrían
quedar en libertad". En consecuencia, la connotación de perturbadora
del orden público que el Presidente atribuyó a la situación planteada por el
Fiscal General de la Nación, desborda ampliamente el margen de apreciación que
la Corte le reconoce para discernir la probabilidad real de una amenaza al
orden público.
PRESUNCION
DE INOCENCIA-Alcance/CARGA DE LA PRUEBA
El
derecho a la presunción de inocencia vincula a todos los poderes públicos. No
puede, en consecuencia, el ejecutivo, desvirtuar la presunción de inocencia,
interpretando la sindicación como índice de peligrosidad social y de
culpabilidad individual. De otro lado, estimar que la inminente concesión de
libertad provisional a un grupo de sindicados que tienen derecho a ella,
constituye factor de perturbación del orden público, quebranta el derecho a la
presunción de inocencia, en cuanto se da por descontado que justamente serán
las personas liberadas las que atentarán contra dicho orden y que éste se verá
vulnerado.
MORA
JUDICIAL-Dilaciones
injustificadas
En
ausencia de determinación legal, el concepto indeterminado "dilaciones
injustificadas", debe deducirse en cada caso concreto con base en pautas
objetivas que tomen en cuenta, entre otros factores, la complejidad del asunto,
el tiempo promedio que demanda su trámite, el número de partes, el tipo de
interés involucrado, las dificultades probatorias, el comportamiento procesal
de los intervinientes, la diligencia de las autoridades judiciales etc.  Sin
embargo, en ciertos casos, es el propio legislador, en guarda de valores
superiores, el que determina el contenido y alcance del aludido concepto, para
lo cual establece términos perentorios cuyo incumplimiento desata consecuencias
que bien pueden mirarse como riesgos conscientemente asumidos por el
ordenamiento para no lastimar un bien superior. En estos eventos, el derecho
fundamental a un proceso público sin dilaciones injustificadas, adquiere
prevalencia sobre consideraciones puramente orgánicas y funcionales propias del
aparato de la justicia.
DETENCION
PROVISIONAL-Naturaleza
La
detención provisional trasciende sus efectos procesales y repercute
negativamente en la esfera de la libertad personal del inculpado, lo que obliga
a que se señale su término de duración máxima, como en efecto lo hizo el
legislador en el artículo 415 del C de P. P. Incorporada en el núcleo esencial
del derecho a un proceso público sin dilaciones injustificadas, la pretensión
de que expirado el máximo término de duración de la detención provisional sin
haberse calificado el mérito del sumario, conforme lo prescribe el artículo
415, parágrafo transitorio del C de P. P., la declaratoria de la conmoción
interior, adoptada con la finalidad de prevenir el efecto liberador de la
citada norma, lo vulnera de manera clara e inconcusa.
PRINCIPIO
DE FAVORABILIDAD PENAL-Intangibilidad
Frente
a la sucesión de leyes en el tiempo, el principio favor libertatis, que en
materia penal está llamado a tener más incidencia, obliga a optar por la
alternativa normativa más favorable a la libertad del imputado o inculpado. La
importancia de este derecho se pone de presente a la luz del artículo 4o de la
Ley 137 de 1994, que lo comprendió entre los derechos intangibles, esto es,
inafectables durante los estados de excepción. La causa o móvil determinante
del Decreto de Conmoción se construye sobre la idea de sacrificio de una
situación de favorabilidad penal.
DERECHO
AL RECONOCIMIENTO DE LA PERSONALIDAD JURIDICA-Vulneración
El
reconocimiento de la personalidad jurídica no se vislumbra en el decreto de
conmoción que se limita a aludir de manera masiva e indiscriminada a un número
exacto de sindicados (864), cuyo regreso a la libertad se estima peligroso para
el orden público. La situación de peligro se predica genéricamente del indicado
número. No se mencionan comportamientos individuales de sujetos éticamente
libres. Se da por sentado una conducta refleja y uniforme de un número
apreciable de detenidos. Sin embargo, la privación de la libertad no dejará de
ser soportada por cada uno de los 864 detenidos, sin perjuicio de que la causa
concreta sólo se explique a partir de una  supuesta acción colectiva o
condición de peligro atribuida a la totalidad de los 864 detenidos. El derecho
a la personalidad jurídica resulta así quebrantado, pues cada persona debe
responder de su comportamiento - del cual surgen derechos, deberes y
obligaciones propios - y no del imputable a los demás. La persona no es un
número y su responsabilidad o tratamiento jurídico mal puede deducirse de una
cifra estadística.
PRINCIPIO
DE SEPARACION DE FUNCIONES ENTRE ORGANOS DEL ESTADO
La
inexistencia de la perturbación del orden público indica a la Corte que el
decreto revisado viola el artículo 213 de la C.P., y no puede el Presidente, en
consecuencia, asumir ni ejercer las facultades previstas en esa norma, toda vez
que en ese caso estaría invadiendo órbitas vedadas, en particular las que
pertenecen a los órganos legislativo y judicial.
Ref:  Expediente
R.E. 054
Revisión
Constitucional del Decreto N° 874 de 1994 "Por el cual se declara el
Estado de Conmoción Interior".
Magistrado
Ponente:
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Aprobado
por Acta N° 38
Santa
Fe de Bogotá D.C., Julio primero (1) de mil novecientos noventa y cuatro
(1994).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional integrada por su Presidente Jorge Arango
Mejía y por los Magistrados Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz,
Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara,
Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa.
EN NOMBRE DEL
PUEBLO
Y
POR MANDATO DE
LA CONSTITUCION
Ha
pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En
el proceso de revisión constitucional del Decreto 874 de 1994 "Por el cual
se declara el Estado de Conmoción Interior".
ANTECEDENTES
I. De la revisión constitucional
El
día 1 de mayo de 1994, el Presidente de la República, con la firma de todos sus
Ministros, decretó el Estado de Conmoción Interior, de que trata el artículo
213 de la Constitución Política.
En
acatamiento a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 215 C.P., el Gobierno
Nacional, por intermedio del Secretario General de la Presidencia de la
República, remitió a la Corte Constitucional, al día siguiente a su expedición,
el Decreto 874 de 1994, para efectos de su revisión constitucional.
II. Texto del Decreto objeto de revisión
"Decreto
N° 874"
1 de
mayo de 1994
Por
el cual se declara el Estado de Conmoción Interior
EL
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
En
ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 213 de la Constitución
Política, y
CONSIDERANDO:
Que
con el fin de hacer frente a los múltiples fenómenos de violencia y
criminalidad, la sociedad colombiana ha venido realizando numerosos esfuerzos
para lograr el fortalecimiento institucional de la administración de justicia,
así como la debida protección de los derechos constitucionales de las personas.
Que
como consecuencia de estos esfuerzos la Constitución creó la Fiscalía General
de la Nación y dispuso el tránsito de un sistema procesal con tendencia
inquisitiva a uno con tendencia acusatoria.
Que
la Constitución Política consagró una amplia Carta de Derechos que han venido
siendo desarrollados tanto a través de leyes expedidas por el Congreso de la
República, como de sentencias de la H. Corte Constitucional.
Que
la creación de la Fiscalía General de la Nación, la adopción del sistema
acusatorio, la reforma del Código de Procedimiento Penal y el desarrollo de los
derechos fundamentales previstos en la Carta Política implica un complejo
proceso de transición durante el cual se pueden producir desajustes importantes
hasta lograr el cumplimiento de los fines que se han buscado con tales
instrumentos.
Que
tal como lo expresó la H. Corte Constitucional en sentencia C-556 de 1992:
"La
República de Colombia viene ensayando distintas reformas a
su
aparato judicial, con el fin de hacerlo más eficiente, o dicho de otra manera,
de lograr el viejo anhelo de una pronta y cumplida justicia.  Una realidad
compleja, que no es del caso analizar aquí, ha traído como resultado una
congestión no sólo de los Despachos Judiciales, que aplican la legislación
Penal Ordinaria, sino también, los que aplican la legislación penal especial,
es decir, los jueces regionales y el Tribunal Nacional".
...
"Las
formulaciones constitucionales presentan anhelos que debe realizar la Sociedad
colombiana en muchos puntos, que aun requieren grandes esfuerzos de todas las
personas y del Estado para convertirlos en una realidad cotidiana, un aparato
judicial fuerte y eficiente, con los recursos necesarios para someter a la
delincuencia al imperio de la ley, y evitar que los inocentes sean injustamente
conducidos procesalmente. Este es uno de los anhelos de mejoramiento en la
actual Carta Política, que se ve traicionado en buena parte, por una
delincuencia dispuesta no sólo a subvertir el orden público, sino de manera
específica a impedir la recta aplicación de la ley".
Que
al desarrollar la Carta Política se ha precisado el alcance de la garantía del
debido proceso, en particular en lo que se refiere al derecho de ser juzgado
sin dilaciones injustificadas y al derecho a la libertad individual, lo cual ha
modificado de manera radical la tradición jurídica colombiana, en especial, en
lo que se refiere a los términos para el cierre de las investigaciones penales
y para mantener privada de la libertad de manera preventiva, durante la
instrucción o el juzgamiento, a una persona sindicada de la comisión de delitos
de competencia de los jueces regionales.
Que
en el inmediato pasado, tan sólo hace pocos años, varios miles de ciudadanos
permanecían indefinidamente detenidos preventivamente.  Dicha situación se
modificó sustancialmente por la Ley 81 de 1993 con el propósito de asegurar, de
acuerdo con la jurisprudencia de la H. Corte Constitucional, el respeto de los
derechos fundamentales de las personas investigadas, estableciendo plazos para
la investigación previa, la instrucción y para mantener privada preventivamente
a una persona de su libertad.  Los plazos previstos en la Ley 81 de 1993
finalmente fueron mas breves que los originalmente previstos en el proyecto
presentado por el Gobierno Nacional y la Fiscalía General de la Nación.
Que
en comunicación del 30 de abril del presente año el señor Fiscal General de la
Nación señaló que:
"el
vencimiento de los términos de instrucción y juzgamiento a sucederse el próximo
dos de mayo permitiría la excarcelación del número de personas citadas en el
anexo, las que han sido detenidas como sindicadas de hechos punibles de
secuestro, terrorismo, narcotráfico, extorsión y porte ilegal de armas de uso
privativo de las Fuerzas Militares, rebelión y sedición entre otros.
"La
Fiscalía considera que el regreso a la libertad de personas sindicadas de la
comisión de delitos de tan alta gravedad, sin haber tenido la justicia, en
parte por las deficiencias anotadas, y por otra por la complejidad en la
determinación de las circunstancias del hecho en que se realizaron los actos delincuenciales,
atenta de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad
del Estado y la convivencia ciudadana, pero deja, en todo caso la evaluación de
la situación concreta al Gobierno Nacional, al que la Constitución le defiere
la obligación de preservar el orden público".
Que
según la información remitida por la Fiscalía General podrían obtener su
libertad el dos de mayo por no haberse podido calificar los respectivos
procesos, 724 personas que se encuentran vinculadas a procesos por
narcotráfico, secuestro, terrorismo, extorsión y porte ilegal de armas de uso
privativo de las Fuerzas Militares, rebelión y sedición entre otros.
Igualmente quedarían en libertad 140 personas que están siendo juzgadas por
jueces regionales y el Tribunal Nacional por la misma clase de delitos.
Que
de acuerdo con lo señalado por el señor Fiscal General de la Nación en la
misiva mencionada, esa institución "dio las instrucciones necesarias y en
la inmensa mayoría de los casos los Fiscales tomaron las previsiones
indispensables para cumplir con el perentorio término de instrucción de los
sumarios a su cargo...".  En efecto, de acuerdo con las cifras
suministradas por la Fiscalía General de la Nación en los últimos seis meses se
profirieron mas del 53% del total de resoluciones de cierre de investigaciones
dictadas por la Fiscalía General a partir de su creación.
Que
a pesar del esfuerzo y previsiones de la Fiscalía, por diversas causas resultó
imposible calificar un importante número de procesos de competencia de los
jueces regionales, con lo que al decir del señor Fiscal, se "ha demostrado
en la práctica que el término de instrucción y consecuencialmente el de
libertad provisional por falta de calificación, es demasiado reducido y
resultan a veces estériles los esfuerzos que la Fiscalía ha realizado para
lograr la pronta calificación de las mismas".
Que
desde el mes de noviembre de 1993 se ha presentado un aumento significativo en
el número de investigaciones que adelanta la Fiscalía General de la Nación.
Dicho aumento en los meses de noviembre de 1993 y enero de 1994,
particularmente originado en operaciones del bloque de búsqueda y de la
Fiscalía frente a las organizaciones criminales del narcotráfico, excede en
mucho los registros históricos de carga laboral de la rama judicial en materia
penal, lo cual ha impedido a la Fiscalía cerrar las investigaciones dentro de
los términos previstos en la citada Ley 81 de 1993.
Que
se hace necesario tomar medidas conducentes a evitar que se vea entrabada la
acción de la Fiscalía General de la Nación dirigida concluir (sic) las
investigaciones en curso, a través de la indebida utilización de situaciones
como las que señala el Fiscal General en su comunicación, esto es:
"solicitud de aplicación de los artículos 37 y 37A del C.P.P., para
después desistir de las mismas o impedir la realización de un acuerdo, o
solicitar aplazamiento de las diligencias formales; recursos ordinarios contra
las medidas de aseguramiento y resueltos estos, sucesivas peticiones de
revocatoria de las mismas medidas; acciones de tutela; controles de legalidad;
extensas solicitudes de pruebas en el preciso instante del cierre o durante la
ejecutoria de éste; la falta de defensores públicos; la negativa de algunos
sindicados a aceptar la designación de defensores de oficio, entre otras
causas."
Que
tal como lo señaló la H. Corte Constitucional:
"La
nueva Constitución Política con una consagración extensa de los mismos aviva el
sentimiento de inadecuado juzgamiento de buen número de sindicados, sobre todo
en lo que hace relación a la celeridad en los procesos; igualmente, y es lo más
grave, incentiva el agenciamiento profesional inescrupuloso, que busca ante las
dificultades de la justicia originadas en recursos y maniobras de la
delincuencia, aprovecharse de ellas, a fin de obtener la impunidad de personas,
cuya capacidad de daño social, no es motivo de discusión.  Los derechos
fundamentales no pueden ser convertidos, por cuanto sería una conclusión
interpretativa al absurdo, en medios para obtener la impunidad".
(Sentencia C-556 de 1992)
Que
con el fin de hacer frente a los más graves hechos que afectaban el orden
social y causaban grave perturbación del orden público, se creó la antigua
jurisdicción de orden público, que actualmente corresponde a los jueces
regionales y al Tribunal Nacional, con el fin de fortalecer la administración
de justicia y evitar la impunidad.
Que
el eficaz funcionamiento de la justicia en los delitos de competencia de los
jueces regionales y el Tribunal Nacional es esencial para preservar la paz
pública, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana.
Que
el importante número de procesos en los que las circunstancias anteriores han
impedido la calificación en el término establecido, comporta una situación
imprevista derivada de la transición institucional y legal, que generan
inseguridad social, intranquilidad pública, desconfianza en la administración
de justicia y robustecimiento de las organizaciones criminales y guerrilleras,
empeñadas en alterar el orden público y desestabilizar las Instituciones del
Estado.
Que
igualmente es necesario adoptar medidas en relación con los jueces regionales y
el Tribunal Nacional, por cuanto el gran número de procesos en los cuales la
Fiscalía ha proferido y profiera resolución de acusación deben ser rápidamente
juzgados por dichas autoridades preservando el interés público y los derechos
de los ciudadanos.
Que
por lo anterior y sin menoscabo del desarrollo que ha tenido el país en materia
de garantías a los derechos fundamentales, particularmente en lo que se refiere
a la libertad individual y al derecho de los sindicados y procesados a un
juicio sin dilaciones injustificadas, es necesario adoptar medidas que impidan
que las dificultades que se presentan con ocasión de la puesta en vigencia de
las nuevas instituciones, afecten la estabilidad institucional, la seguridad
del Estado y la convivencia ciudadana, y constituyan un obstáculo para lograr
un orden justo.
Que
por lo anterior es necesario decretar la emergencia judicial y como
consecuencia de la misma, adoptar medidas transitorias en materia
administrativa, presupuestal y procesal penal con el fin de asegurar que la
rama judicial y en particular la Fiscalía General de la Nación puedan cumplir a
cabalidad sus funciones constitucionales en materia penal.
Que
de conformidad con el artículo 213 de la Constitución Política corresponde al
Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, declarar el
Estado de Conmoción Interior cuando exista una grave perturbación del orden
público que atente de manera inminente contra la estabilidad, la seguridad del
Estado o la convivencia ciudadana y que no pueda ser conjurada mediante el uso
de atribuciones ordinarias de las autoridades de policía.
DECRETA
ARTICULO
1°
Declárese el Estado de Conmoción Interior en todo el territorio nacional a
partir de la vigencia del presente Decreto y hasta las veinticuatro horas del
día diez de mayo de 1994.
ARTICULO
2°
El presente Decreto rige a partir de la fecha de su expedición.
PUBLIQUESE
Y CUMPLASE
Dado
en Santa Fe de Bogotá, D.C.,
1
MAYO 1994
(siguen
firmas del Señor Presidente de la República, de once ministros y tres
viceministros encargados de los respectivos ministerios)
III.
Del Trámite
En
el auto mediante el cual se asumió el conocimiento de esta revisión se ordenó
la práctica de pruebas, las cuales se recibieron en su oportunidad y obran en
el expediente.
Así
mismo, se dio curso a la intervención ciudadana, se allegó oportunamente el
concepto del Procurador y se realizaron las comunicaciones de rigor, en los
términos del Decreto 2067 de 1991.
IV.
Del Concepto del Procurador General de la Nación
El
Señor Procurador General de la Nación solicita se declare la inexequibilidad
del Decreto 874 de 1994.  Apoya su solicitud en las siguientes consideraciones:
1.
El Decreto en cuestión cumple con los requisitos formales exigidos en la
Constitución.
2.
El análisis de la constitucionalidad material del Decreto 874 de 1994 debe
distinguir tres aspectos: a) los hechos que dan lugar a la perturbación grave
del orden público, b) la presencia de hechos sobrevinientes, tanto
endógenos como exógenos al aparato estatal y, c) la imposibilidad de conjurar
la perturbación mediante el uso de las atribuciones ordinarias de policía.
A.
Gravedad de los Hechos
1.
El Procurador comparte la idea de que la excarcelación de cerca de 800
detenidos por delitos de competencia de los fiscales y jueces regionales,
constituye un hecho grave y "posiblemente una grave perturbación del orden
público". Ello, por cuanto "es capaz de generar un sentimiento
generalizado de inseguridad y pérdida de credibilidad ciudadana en las instituciones
estatales".
2.
Le preocupa, manifiesta en su escrito, el análisis normativo que debe acompañar
a la estimación objetiva de la "grave situación". Recuerda que el
Presidente de la República goza de un amplio margen de apreciación frente a las
situaciones que puedan dar lugar a la declaratoria del Estado de Conmoción.
Teme, en esta ocasión, que el carácter de sindicados de los posibles
beneficiarios de la excarcelación, obre como un señalamiento anticipado de
culpabilidad, que "no sólo deja dudas sobre la gravedad del peligro de su
eventual excarcelación, sino además la infla hasta convertirla en certeza
colectiva de catástrofe".
3.
El principio in dubio pro reo se materializa en límites temporales a la
privación de libertad.  En este orden de ideas, el vencimiento de los términos
de calificación constituye un triunfo de la presunción de inocencia.  De ahí
que, antes de calificar de grave la excarcelación, debe obrar un
"prejuicio positivo" en favor de los inculpados.
4.
Llama la atención sobre la posibilidad de que se efectúen calificaciones
apresuradas que propicien, ante la ausencia de suficientes medios de prueba,
"un escenario privilegiado para la construcción de chivos expiatorios que
puedan conducir al Estado y a la sociedad a una falsa impresión de eficacia del
aparato de justicia".
B.
Carácter Sobreviniente
1.
Los hechos que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Conmoción tienen
una naturaleza endógena que, por sí misma, no conduce a la inconstitucionalidad
del decreto objeto de revisión.
2.
Las circunstancias que rodean la posibilidad de excarcelación de los detenidos,
aunque endógenas, no resisten el calificativo de sobrevinientes. La crisis
estructural y endémica que presenta el aparato de justicia desde hace varios
años exige otra apreciación de los hechos.
La
revisión de la historia legislativa a partir del Decreto 1155 de 1992, mediante
el cual se declaró el Estado de Conmoción Interior, hasta la Ley 81 de 1993,
demuestra que la situación que dio lugar a la declaratoria de la Conmoción no
es novedosa.  Por el contrario, sendos decretos dictados para impedir la salida
masiva de detenidos,  y el texto del artículo 3 de la Ley 15 de 1992, se
sustentaron en argumentos análogos.
3. La
recurrente apelación a la "transición constitucional", acusa el Jefe
del Ministerio Público, amenaza convertirse en argumento ideológico y postrar,
de nuevo, al país ante un "Estado de Sitio" permanente.
4. Si
se admitiera el argumento de la "transición constitucional e
institucional", expone, en todo caso no se subsanaría el vicio de
inconstitucionalidad por ausencia de hechos sobrevinientes. La transición
constitucional prolongada, es un elemento presente de la "nueva
normalidad" del aparato de justicia, claramente no sobreviniente.
5. La
búsqueda de la verdad, de carácter controversial en un sistema de investigación
judicial acusatorio, comporta necesariamente una ampliación en el ejercicio del
derecho de defensa. Este aumento en las actividades de defensa tampoco puede
calificarse de sobreviniente.
6.
Que el Gobierno Nacional se apoye en el incremento de las investigaciones
asumidas por la Fiscalía, resulta más apropiado y más cercano a ciertos aspectos
que gozan de novedad y puntualidad en el tiempo, consustanciales al concepto de
lo sobreviniente. Sin embargo, "oculta el hecho de que los nuevos
capturados y detenidos no tienen a su favor vencimientos inmediatos de los
términos de instrucción". Además, "en la perspectiva del problema
global es de importancia apenas relativa, como para justificar una decisión de
tanta trascendencia".
C.
Idoneidad de las atribuciones ordinarias de policía
Si se
considera que el único verdadero interés de la detención preventiva es asegurar
la comparecencia del inculpado a las distintas etapas del proceso, la
problemática que surgiría con la excarcelación de los detenidos se centra en la
posibilidad de garantizar su presencia cuando ésta se requiera.  Dentro de las
actividades del Estado, la solución depende de la capacidad de los cuerpos de
policía judicial para realizar labores de inteligencia y seguimiento.
"Pero
la gran ironía - develadora del manejo cuestionable que se está haciendo de la
Conmoción Interior - inherente a la presente circunstancia es que el Estado no
cuenta -¿hasta cuándo?- con un aparato de policía judicial suficientemente
competente y profesional como para realizar dichas labores de seguimiento y de
inteligencia, en general, frente a un número tan crecido de excarcelaciones
simultáneas, así que igual podría alegarse dicha incompetencia para motivar una
declaratoria de Conmoción Interior".
V.
De las Pruebas
En
el auto mediante el cual se asumió el conocimiento de la revisión del Decreto
874 de 1994, se ordenó la práctica de las siguientes pruebas:
1.-  De
la Secretaría General de la Presidencia de la República:
a.
Informaciones escritas, precisas, pertinentes y completas, relativas a las
causas que generaron la declaratoria de Conmoción Interior, la materialización
de la perturbación del orden público y sus efectos.
b.
Copia de la carta que el 30 de abril de 1994 que envió el Fiscal al Presidente
de la República, junto con sus anexos.
c.
Copia del informe presentado por el Gobierno Nacional al Congreso de la
República y su documentación de soporte.
2.-  De
la Fiscalía General de la Nación, un informe sobre las razones y los hechos
concretos, por los cuales suscribió la comunicación del treinta (30) de abril
de mil novecientos noventa y cuatro (1994), que se menciona en los
considerandos del Decreto 874 de 1994.  El informe del Fiscal debía sustentarse
en los datos y hechos de su conocimiento, acreditados debidamente, de modo que
la Corte pudiera formarse una idea clara y exacta sobre:
a.
La
situación procesal y penal de los sindicados cuyo regreso a la libertad se
considera desestabilizador de las instituciones.
b.
El
repertorio y suficiencia de los instrumentos de que se disponía y que fueron
utilizados para afrontar la situación planteada.
c.
Término durante el cual han permanecido privados de la libertad cada uno de los
sindicados, cuya liberación se teme afecte la seguridad del Estado y la
convivencia ciudadana, precisando el delito investigado y el estado de las
investigaciones respectivas.
d.  Las
medidas que podrían adoptar los fiscales, en el evento de excarcelación, para
garantizar la comparecencia de los sindicados y su grado de eficacia.
e.
Razones concretas y precisas por las cuales no se han podido calificar los
sumarios o presentar alegatos de conclusión en el juicio, respecto de las
investigaciones que recaen sobre los sindicados cuya excarcelación se teme.
f.
Estadísticas sobre el funcionamiento, rendimiento y diligencia de los jueces  y
fiscales regionales.
g.
Medidas adoptadas para prevenir la situación que se dice efectivamente se
presentó y que motivó la declaración de Conmoción Interior y eficacia de las
mismas.
A.
Informe del Fiscal General de la Nación
Entre
las pruebas decretadas por la Corte, se solicitó al señor Fiscal General de la
Nación información sobre las razones y los hechos en los cuales sustentó la
comunicación del 30 de abril de 1994 que se menciona en los considerandos del
Decreto 874 de 1994, sobre la inminencia de excarcelación de un número de
presos sindicados de hechos punibles de secuestro, terrorismo, narcotráfico,
extorsión, porte ilegal de armas, entre otros delitos.
En
su respuesta al cuestionario enviado por esta Corporación el Fiscal respondió
lo siguiente:
1.
Respecto de la situación procesal y penal de los sindicados cuyo regreso a la
libertad se considera desestabilizador de las instituciones, envía un listado
de los procesos aludidos, discriminados por regiones.
2.
Sobre el repertorio y suficiencia de los instrumentos de que se disponía y
fueron utilizados para afrontar la situación planteada, señala:
a.
En cuanto al repertorio se hace alusión a las siguientes medidas: 1) El
aceleramiento de la práctica de pruebas y diligencias; considerada inicialmente
como una medida sana, pero en la práctica, causó congestión en las unidades de
Policía Judicial. 2)  La convocatoria a diligencias de terminación anticipada
de los procesos; esta medida ha producido resultados satisfactorios y 3) la
clausura parcial de la investigación cuando a juicio de los Fiscales se
encontraba perfeccionada la investigación para tomar la decisión de fondo; esta
medida fue utilizada con relativo éxito.
b.
En cuanto a la suficiencia, si bien la ley procesal proporciona instrumentos adecuados
para que los encargados de hacerlo califiquen, dentro de los términos legales,
las investigaciones a su cargo, sin embargo, "esas herramientas aunque
cumplen condiciones de necesidad no alcanzan las de suficiencia". Explica
los cambios normativos que en esta materia introdujo la Ley 81 de 1993
modificando una situación en la cual no existía un término de instrucción
definido para los delitos de competencia de los Fiscales Regionales.
Si
bien los Fiscales cuentan con los instrumentos anotados, "ellos resultan
insuficientes frente a lo complejo que puede volverse una investigación en la
que en la mayoría de las veces hay más de un detenido y por ende más de un
defensor presentando peticiones de toda índole en muchas ocasiones
contradictorias con las que otro defensor presente".
3.
Respecto del término durante el cual han permanecido privados de la libertad
cada uno de los sindicados, se complementa la lista aludida en el punto 1, con
los datos solicitados en este punto.
4.
Acerca de las medidas que podrían adoptar los fiscales en el evento de la
excarcelación para garantizar la comparecencia de los sindicados y su grado de
eficiencia, la única medida posible, y no en todos los casos, es la fijación de
una caución prendaria, cuya eficiencia es dudosa.
5.
En relación con las razones por las cuales no se han podido calificar los
sumarios o presentar alegatos de conclusión en el juicio, se señalan las
siguientes:  a) la gran cantidad de investigaciones recibidas de los jueces de
orden público, b) el incremento de las investigaciones, en especial, durante
los meses de noviembre de 1993 y enero de 1994, c) dificultades para recaudar
las pruebas y lentitud en la remisión de envíos por intermedio del correo
nacional, d) falta de asistencia en la defensa técnica de todos los procesados,
e) demoras excesivas en los trámites de notificación personal a los detenidos,
f) insuficiencia de fiscales para los procesos existentes, g) ausencia de un
cuerpo de policía especializado con elementos científicos y técnicos de
calidad, h) brevedad del término de calificación, i) intervenciones dilatorias
y entorpecedoras de algunos abogados defensores.
6.
Sobre las estadísticas del funcionamiento, rendimiento y diligencia de los
jueces y Fiscales Regionales, se anexa un documento estadístico. De dicho
informe se extraen los siguientes cuadros:
a.  Datos
globales del período junio de 1992-abril de 1994.
Se considera
únicamente la etapa de instrucción.
Casos que
vienen del período anterior
7700
Casos que
entran a etapa de instrucción
14738
Casos que
terminan instrucción
6898
Casos que
pasan al siguiente período
15194
Total procesos
tramitados en el período
22438
Total procesos
que terminan instrucción
6898
% de casos
resueltos
30.74%
Promedio de
casos resueltos
328.48
Total procesos
22438
Total fiscales
72
Procesos por
fiscal
311.64
b.  Procesos que
terminan etapa de instrucción
motivo salida
cantidad
porcentaje
prescripción
125
1.81%
Art. 37 C.P.P.
648
9.39%
competencia
1614
23.4%
reasignación
2437
35.33%
resolución de
acusación
1152
16.7%
preclusión
922
13.37%
TOTAL
6898
100
%
7.  En punto a las
medidas adoptadas para prevenir la situación que motivó la declaración de
conmoción, se alude a dos tipos de decisiones.  Las tomadas por el nivel
central de la Fiscalía y las adoptadas por las direcciones regionales de
fiscales.  En cuanto a las primeras, se enumeran distintos memorandos y
circulares dirigidos a las direcciones regionales, en los que se advierte el
vencimiento del 2 de mayo, así como numerosas comunicaciones telefónicas en el
mismo sentido.
De
otra parte, las propias direcciones regionales tomaron medidas, tales como el
trámite preferencial para evitar que los detenidos obtuvieran el derecho a la
libertad provisional, jornadas extraordinarias de trabajo durante el primer
semestre del año, distribución de expedientes entre los fiscales menos
congestionados o más eficientes, cierres parciales y citación de diligencias de
terminación anticipada del proceso.
Se
califica de relativo el éxito que tuvieron estas medidas.
8.
El análisis de la información relativa a los detenidos cuya  libertad se temía,
arrojó los siguientes resultados:
a.
El listado total sólo contiene información sobre 215 detenidos.
b.
A la fecha del informe del Fiscal, se encuentra que, del total de detenidos,
sólo 58 (26.9%) han permanecido entre 1 y 540 días sin libertad.
c.
Del total de detenidos, 115 (53.48%) fueron privados de la libertad hace más de
540 días. De los restantes, no se indica la fecha de detención para 37 (17.20%)
y 5 son reos ausentes.
B.
Informe del Gobierno al Congreso de la República
El
Presidente de la República presentó, el día 4 de mayo de 1994, informe al
Congreso de la República sobre los motivos que dieron lugar a la declaratoria
del Estado de Conmoción Interior, el cual se sintetiza a continuación.
1.
Exposición sobre la situación de violencia en los últimos años y la respuesta
estatal
El
Presidente hace, primeramente, un recuento somero sobre la situación de orden
público vivida en Colombia desde la década pasada. Señala que las modalidades
de violencia resultaron novedosas frente a lo conocido hasta aquel entonces.
La
presencia de grupos criminales organizados dedicados al tráfico de
estupefacientes, que propiciaron ataques masivos e indiscriminados a la
población civil, acompañada de una escalada en los homicidios, obligaron al
Estado a diseñar una política que respondiera al momento histórico.  Este plan
se apoyaba en cinco estrategias: a) incremento de recursos para las autoridades
regionales y locales, b) "fortalecimiento y modernización de la justicia
para contrarrestar la impunidad", c) nueva política de paz, d)
"robustecimiento del Estado en su capacidad para afrontar los diversos
agentes de la violencia, y, e) protección y garantía de los derechos humanos.
"Todos
estos esfuerzos - dice el gobierno - se hubieran perdido si aquellos
delincuentes sindicados de cometer tan lamentables crímenes, salieran
nuevamente a las calles, causando además, el impacto de impotencia, desilusión
y regreso a aquellas épocas en que el terror reinó en el país".
2.
Antecedentes mediatos
El
Presidente relata los antecedentes normativos que precedieron la expedición del
Decreto 874 de 1994.  Precisa que el 10 de julio de 1992 se declaró el Estado
de Conmoción, a fin de evitar la salida masiva de detenidos por delitos de
competencia de los jueces regionales.  En dicha ocasión, se estableció un
régimen especial de  libertad provisional, en el que se contemplaban como
causales de excarcelación tener más de 60 años y ausencia de antecedentes
penales, y haber permanecido recluido un término igual al que llegare a
corresponder por la pena principal.
Este
régimen, recuerda el Presidente, se recogió en el artículo 3 de la Ley 15 de
1992.  Norma que luego fue declarada inexequible por la Corte Constitucional.
El pronunciamiento de la Corte dejó al país a la puerta de una masiva
liberación de detenidos, que exigió la expedición del Decreto 1496 de 1993, que
fijó términos perentorios para la calificación y la detención.
El
2 de noviembre de 1993, se promulgó la Ley 81 de 1993, que modificó el Código
de Procedimiento Penal. Dispuso la Ley que a los procesos de competencia de
fiscales y jueces regionales, se aplicaría el artículo 415 del C. de P.P., y un
régimen transitorio, que aumentaba los términos de detención en seis (6) meses.
3.
Antecedentes inmediatos
A
pesar de los esfuerzos desplegados por la Fiscalía, el 28 de abril de 1994, el
Fiscal General de la Nación informó al Presidente de la República sobre el
inminente vencimiento de los términos fijados en la Ley 81 de 1993.
El
Presidente expuso al Congreso las razones que adujo el Fiscal para justificar
la imposibilidad de calificar los procesos dentro de los términos legales: a)
cantidad abrumadora de instrucciones, que supera la capacidad de respuesta de
los fiscales y jueces, b) deficiencias en cuanto a defensores públicos y
unidades de Policía Judicial, c) precariedad de recursos humanos y técnicos de
Medicina Legal, y, e) acciones dilatorias de los defensores de los procesados.
Adicionalmente, se refirió a las dificultades inherentes al conocimiento del
proceso, la identificación de los partícipes de los  hechos punibles y la
naturaleza de los delitos investigados.
3.
Razones que justifican la declaratoria de la Conmoción Interior
3.1
Liberación masiva e indiscriminada de sindicados de delitos graves
1.
Afirma el Presidente que la liberación masiva de más de 800 personas sindicadas
por delitos graves, "hubiera producido el regreso al caos institucional y
social en que estuvo inmerso el país durante décadas".
2.
La excarcelación habría impedido al Estado garantizar los derechos
fundamentales, así como alcanzar el orden justo y conservar la seguridad
pública y la convivencia ciudadana.
3.2
Urgencia de consolidar los resultados de la política de orden público del
Gobierno
La
política de orden público del Gobierno ha tenido resultados positivos, que se
manifiestan: en el elevado número de guerrilleros detenidos, en la
desarticulación de organizaciones "narcoterroristas", en el éxito
logrado en el acopio de pruebas y en la lucha contra la impunidad, dentro del
marco de la política de sometimiento a la justicia.  Los frutos de la política
de orden público, se verían truncados al hacerse patente la insuficiencia,
"por circunstancias imprevistas, [de] un término fijado por la ley para
evacuar un trabajo acumulado por años".
3.3
Ajustes necesarios de la transición
1.
Los cambios introducidos por la Constitución de 1991 en la administración
de justicia han determinado la introducción de modificaciones de profundo
calado en el Estado colombiano. Entre ellas se destacan, de un lado, la
adopción del sistema acusatorio, que ha reclamado inmensos esfuerzos para dotar
a la Fiscalía de un personal preparado y de recursos presupuestales y
administrativos significativos, y de otro lado,  la Carta de Derechos, de suyo
exigente en punto al debido proceso, que ha obligado a fijar términos precisos
a la investigación penal y a la detención.
2.
Afrontar estos cambios es un reto para el Estado colombiano. Se requieren
ajustes sobre la marcha, toda vez que resulta imposible, pese a los avances,
cumplir con los términos de ley, por las razones que a continuación se exponen:
a.
Congestión de despachos de fiscales y jueces regionales. Su causa, que el
Presidente califica de imprevisible a la fecha de la expedición de la Ley 81 de
1993, se debe al aumento de procesos en instrucción, que asumió la Fiscalía
luego de expedida la ley.
b.
Parálisis de los procesos por las "argucias empleadas por algunos
defensores y sindicados".
c.
Dificultades en la recaudación de pruebas que permitieran calificar los
procesos, que se explica por las modalidades de comisión de los delitos de
competencia de fiscales y jueces regionales.
En
consecuencia, finaliza el Presidente, los hechos expuestos, amenazaban con
causar una grave perturbación del orden público, que afectaría a las
instituciones, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana. Advierte,
sin embargo, sobre la eventualidad de prorrogar la vigencia de los decretos
expedidos durante la Conmoción.
C.
Informe del Ministro de Justicia
El
Ministro de Justicia expone los siguientes argumentos en su respuesta a la
Corte:
1.
Antecedentes normativos que condujeron a la declaratoria de la conmoción
El
Ministro inicia su informe con la explicación del Decreto 1155 de 1992, por
medio del cual se declaró el Estado de Conmoción, ante la necesidad de impedir
una liberación masiva de sindicados por delitos de competencia de los jueces
regionales.  A partir de esta norma se expide el Decreto 1156 de 1992 por medio
del cual se interpreta el alcance de la legislación especial en materia de
libertad provisional.  Señala también la existencia de la Ley 15 de 1992 - la
cual adoptó como legislación permanente, entre otros, el artículo cuarto del
Decreto 1156 ya mencionado -, declarada inexequible por la Corte Constitucional
en lo referente a libertad condicional.
A
raíz de la decisión de la Corte, dice el Ministro, "se dispuso [en la Ley
81 de 1993] que entraría a regir el artículo 415 del Código de Procedimiento
Penal también para los delitos de competencia de los jueces regionales".
Posteriormente, la Fiscalía informó al Gobierno sobre la posible excarcelación
de cerca de 700 sindicados ante el inminente cumplimiento de los plazos
establecidos en la normatividad citada.
2.
Ajustes necesarios de la transición
Sostiene
el Ministro que la expedición de la Constitución ha implicado cambios
sustanciales en la administración de justicia, tanto de tipo conceptual como
institucional.  Entre ellos, cabe mencionar la introducción del sistema
acusatorio y las nuevas garantías constitucionales consagradas en la Carta de
derechos, en especial, en lo referente a la existencia de juicios sin
dilaciones injustificadas.
3.
Factores de la congestión
Al
respecto señala los siguientes: a)  el advenimiento de un número significativo
y anormal de investigaciones a cargo de la Fiscalía General de la Nación, b) la
paralización de los procesos debido a las argucias utilizadas por defensores y
sindicados y c) dificultades en la recolección del acervo probatorio mínimo
para poder calificar los procesos y concluir el juicio.
4.
Liberación de sindicados
En
este punto el Ministro hace alusión a la carta del Fiscal General de la Nación
en la cual éste pone de presente la posible liberación de cerca de 700
sindicados por delitos graves. Sobre este hecho anota que: una inminente liberación
colectiva "constituye un hecho que cobró autonomía y realidad objetiva,
como una evidente causa de perturbación del orden público". Y, más
adelante, agrega, "el Estado actual de la situación demuestra la
efectividad de la medida si se tiene en cuenta que se evitó la liberación
masiva".
5.
La urgencia de consolidar los resultados de la política de orden público del
Gobierno
Los
resultados positivos de la política de orden público emprendida por el Gobierno
Nacional se manifiesta, según el Ministro, en tres hechos:  a) el creciente
número de detenidos provenientes de los grupos guerrilleros, b) la ofensiva
contra las organizaciones del narcoterrorismo y c) la política de sometimiento
a la justicia.  Todo esto ha traído como consecuencia un importante crecimiento
de la actividad de la justicia.
6.
Carencia de mecanismos reales, oportunos y eficaces de solución
Según
información de la Fiscalía, en el período comprendido entre el mes de noviembre
de 1993 y el 15 de abril de 1994 se cerraron 1825 investigaciones, de las
cuales se calificaron 1095, encontrándose en trámite de calificación 730
procesos.  "Durante el mismo período se abrieron 944 investigaciones y
3.558 diligencias previas.  También se lograron acuerdos sobre cargos y penas
en 754 procesos".
"Sin
mayor esfuerzo - expresa el Ministro - se debe concluir que con relación a la
eventual excarcelación masiva se presentó un problema de irremediabilidad,
especialmente en el sistema de control del fenómeno de política criminal, como
que no existen mecanismos diferentes del de excepción, para regular y controlar
en esa nueva situación".
7.
Peligro inminente
Concluye
el Ministro señalando que la liberación de más de 800 presos sindicados de los
delitos más graves, "habría causado una afectación a la estabilidad
institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana".
VI.
De la intervención ciudadana
A.
Del Defensor del Pueblo
La
impugnación del defensor se apoya en los siguientes premisas:
1.
Al declarar el Estado de Conmoción, el Gobierno, según lo ha señalado la Corte
Constitucional, debe estar seguro, no sólo de que las decisiones son
conducentes e indispensables para remediar la situación calamitosa que se
presenta, sino que, además, los instrumentos de excepción originados en la
conmoción deben arrojar resultados efectivos.
2.
El Estado alega su propia culpa al apoyarse en fallas de la Fiscalía que se
concretan en la aplicación ineficiente de los códigos y en la dilación
injustificada de los procesos. Así mismo, se evidencia la negligencia de la
Fiscalía al alegar las dificultades para proveer defensores públicos o de
oficio en los procesos que se adelantan. Se recurrió al Estado de Conmoción
para solucionar crisis propias del resorte ordinario del aparato de justicia. "Las
razones esgrimidas por el Gobierno no pasan de ser circunstancias de amenazas
futuras, eventuales e hipotéticas, y, por lo mismo, fácilmente previsibles por
quienes tienen en sus manos el manejo de las medidas acusatorias y
penales".
3.
Se violan las garantías procesales. Se suspende la causal de excarcelación
prevista bajo la modalidad de libertad provisional en el Código de
Procedimiento Penal. Se instituye, entonces, una justicia sin preclusión de
términos y una anulación del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la
Carta.
4.
También se vulnera el artículo 228 que consagra la obligación de que los
términos judiciales se observen con diligencia.
B.
Del ciudadano Pedro Pablo Camargo
En
su escrito el Dr. Pedro Pablo Camargo sostiene que el Decreto Legislativo 874
de 1994 viola  los artículos 1, 2, 13, 150, 152, 213 y 252 de la Constitución
política. Para sustentar esta afirmación expone los siguientes argumentos:
1.
El artículo 213 no faculta al Presidente de la República para acudir a la
Conmoción Interior por el incumplimiento de parte de la Fiscalía de los
términos de instrucción previstos en el artículo 415 del Código de
Procedimiento Penal (Ley 81 de 1993). Dicha falta es atribuible al Estado y no
a los ciudadanos, cuyos derechos fundamentales, incluso en el caso de los
acusados, no pueden ser desconocidos.
2.
El hecho de que un determinado número de personas sindicadas puedan obtener su
libertad, no puede presentarse como una hipótesis susceptible de configurar un
Estado de Conmoción.
3.
El Gobierno está reconociendo que es el propio Estado el que atenta de manera
inminente contra la estabilidad institucional al no haber cumplido con
prontitud las tareas que le asigna el artículo 250 de la Constitución a la
Fiscalía.
4.
La Ley 81 de 1993 fue votada y sancionada con todas las formalidades previstas
para su validez y en su formación tuvieron participación tanto la Fiscalía como
el Gobierno.
5.
La detención provisional tiene una finalidad eminentemente cautelar y no puede
convertirse en una pena anticipada por medio de su prolongación ilimitada en
violación del artículo 28 de la Constitución.
6.
El Decreto en cuestión viola el artículo 13 de la Carta al tratar de
discriminar a los ciudadanos acusados de ciertos delitos.
7.
También se viola el artículo 150-2, que prohíbe al Presidente de la República
reformar las disposiciones del Código de Procedimiento Penal, el 152 que impide
al Gobierno regular materias propias de ley estatutaria y, finalmente, el
artículo 252 que no le permite al Gobierno, aún en Estado de Conmoción
Interior,  modificar los organismos y las funciones básicas de acusación y
juzgamiento.
8.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en informe hecho público el 14
de octubre de 1993, ha recomendado al Estado colombiano "que en adelante,
la declaratoria de los estados de excepción se haga únicamente en casos
realmente excepcionales, de extrema gravedad, que pongan en peligro la vida de
la Nación, para evitar la tendencia de continuar dentro de una legislación de
excepción de manera permanente".
C.
El ciudadano José Antonio Montañez, en escrito presentado bajo la forma de una
demanda de inconstitucionalidad, expone los siguientes argumentos en contra del
Decreto 874 de 1994:
1.
El Gobierno ha apelado indiscriminadamente a la facultad que le otorga el
artículo 213 de la Constitución. En el caso del Decreto 874 de 1994 no se
cumplen las circunstancias previstas en la Constitución para este tipo de
situaciones.
2.
El hecho de que una norma legal favorezca a un grupo de ciudadanos, no puede
presentarse como una causa de perturbación del orden público. Sería entonces el
propio legislador el promotor de los hechos perturbadores.
3.
La libertad provisional se deriva de la misma Carta de derechos en su artículo
29.
4.
Con las medidas adoptadas, el Gobierno pone en desventaja a los ciudadanos de
bien, al  limitar sus derechos fundamentales.
Concluye
el ciudadano Montañez, solicitando a la Corte que establezca responsabilidades
por extralimitación y abuso de poder por parte del señor Presidente  de la
República y sus ministros, con base en el numeral 5 del artículo 214 de la
Constitución.
D.
Del ciudadano Luis Guillermo Pérez Casas
El
impugnante, en representación de la Corporación Colectivo de Abogados,
considera que la declaratoria del Estado de Conmoción por parte del Gobierno
para restringir los alcances del artículo 415 del Código de Procedimiento
Civil, es una nueva manifestación del despotismo presidencial que sigue
afectando a los Colombianos, no obstante la promulgación de la Constitución de
1991. Para respaldar el concepto de la violación, el abogado empieza haciendo
una breve exposición sobre los antecedentes de la norma (Decretos 2700, 1155 y
1156, Ley 81 de 1993), luego de lo cual expone las siguientes razones, fundadas
en el artículo 213 de la Constitución Política.
1.
La perturbación del orden público tiene que haberse producido y no puede ser
una simple eventualidad o una presunción.
2.
No se puede suponer un futuro comportamiento criminal respecto de personas a
las cuales no se les ha desvirtuado su presunción de inocencia.
3.
El Gobierno debe, ante todo, intentar controlar la situación mediante las atribuciones
ordinarias de las autoridades de policía.
4.
La falta de eficacia de la justicia no puede ser indilgada a los sindicados o a
sus abogados.
5.
No pueden suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales. El
Decreto 874 de 1994 vulnera los siguientes derechos de esta jerarquía:
a.
La igualdad ante la ley, al desconocer el derecho a la libertad que asiste, en
ciertos eventos, a los sindicados o juzgados por los Fiscales y Jueces
Regionales.
b.
El debido proceso, al desconocer el artículo 29 de la Carta Política, la
Convención Americana de Derechos Humanos y el Pacto internacional de Derechos
Civiles y Políticos.
c.
La presunción de inocencia, que entraña el hecho de que la libertad del
procesado sea la regla y no la excepción y que, en consecuencia, corresponda al
Estado la carga de la prueba necesaria para desvirtuar la inocencia. Se
desconoce el artículo 29 de la Carta y el 11 de la Declaración Universal de
Derechos Humanos.
d.
La libertad personal, pues el desconocimiento de las garantías procesales,
apareja una detención arbitraria por parte del Estado, tal como lo señala el
Grupo de Trabajo sobre la detención arbitraria de las Naciones Unidas, así como
los artículos 9 y 14 c) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos. En esta
materia, se desconocen igualmente los artículos 2, 4, 5, 12, 13, 28, 29 y 30 de
la Carta Política, entre otros.
e.
Otros derechos fundamentales, como son los contemplados en los artículos 15 y
21 de la Carta.
5.
No puede decretarse la Conmoción Interior sin sujeción a la ley estatutaria que
la regule.
6.
El Gobierno no tiene facultad para suprimir, ni modificar los organismos ni las
funciones básicas de acusación y juzgamiento, de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 252 de la Constitución Política.
7.
Los diferentes órganos del poder poseen autonomía e independencia en el
cumplimiento de sus funciones.
8.
El Decreto 874 de 1994 no reúne los requisitos de generalidad, impersonalidad y
abstracción que se exigen de toda ley, al referirse de manera particular y
concreta a la situación de un número determinado de sindicados.
E.
De los ciudadanos Carlos A. Moreno Novoa y Tito R. Cortés Rubio
Los
argumentos plasmados en su escrito se sintetizan a continuación:
1.
Existe una falta de relación causal entre las motivaciones y la declaratoria de
Conmoción Interior. Con el objeto de demostrar este planteamiento, se hace un
análisis del texto constitucional, de sus antecedentes y de las exigencias que
del mismo se desprenden, para llegar a la conclusión de que los hechos
presentados por el Gobierno no cumplían con las condiciones exigidas por la
Constitución Política.
2.
La Fiscalía General de la Nación quebranta el artículo 228 de la Constitución,
al pretender que el término de instrucción es demasiado reducido. Con dicha
actitud se llega al absurdo de aceptar que el desconocimiento por parte de los
agentes oficiales de sus obligaciones, se convierta en factor de perturbación
de la convivencia social y del orden público, invirtiendo de esta manera los
valores constitucionales que imponen a los funcionarios públicos
responsabilidad por la omisión en el ejercicio de sus funciones (C.P. art. 6).
La conmoción sólo puede ser decretada por hechos sociales provenientes de los
asociados  y nunca por la existencia de normas constitucionales  o legales
creadas precisamente para asegurar los derechos de los ciudadanos.
3.
Los hechos y situaciones que se presentan como "perturbadores", hacen
parte de la esencia y la naturaleza propias de cualquier sociedad y, por lo
tanto, no pueden ser considerados como excepcionales. Se trata sólo de males
crónicos, permanentes y de viejo origen que no configuran la crisis de orden
público que se pretende conjurar.
4.
La supuesta emergencia judicial es una invención del ejecutivo y, por esta vía,
se pretende reformar la Constitución.
5.
El Decreto 874 de 1994 viola tratados internacionales reconocidos por el Estado
Colombiano (C.P. art. 93). Es el caso del artículo 8 de la Declaración
Universal de los Derechos del Hombre, el artículo 5-2 del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos, y los artículos 2 -1 y 2 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos.
6.
También se violan los derechos al debido proceso y a la favorabilidad penal
consagrados en el artículo 29 de la Carta.
F.
Del ciudadano Fredy Gutiérrez Sajaud
El
impugnante considera que el Decreto 874 de 1994 viola los artículos 29, 214-2,
228, 12 y 15 de la Constitución. Sus cargos se resumen, así:
1.
Viola el debido proceso consagrado en la Carta por las siguientes razones:
a.
Al no poder calificar a tiempo los procesos, se atenta contra el derecho a
tener un proceso sin dilaciones injustificadas y, por ello mismo, se invierte
la carga de la prueba en contra del procesado.
b.
Se atenta contra la presunción de inocencia al presumirse una peligrosidad
manifiesta en el Decreto que declara la conmoción. Desde el código penal de
1936 se suprimió  la responsabilidad objetiva y con ella el sistema
peligrosista.
2.
Infringe el artículo 214 en su inciso segundo al suspender las libertades
fundamentales.
3.
También se atenta contra lo dispuesto en el artículo 228 de la Constitución
Política, en donde se ordena que los términos judiciales se observen con
diligencia. Si la función publica no se ha cumplido cabalmente, los presuntos
responsables no deben afrontar las consecuencias. El derecho sustancial, en
este caso, el derecho fundamental, debe primar sobre lo adjetivo, esto es, el
Decreto 874 de 1994.
4.
También se lesiona el artículo 12 de la Constitución  que proscribe los tratos
inhumanos. Otra calificación no puede tener el hecho de mantener indebidamente
a una persona en prisión.
5.
Se viola igualmente el artículo 15 de la Carta al señalar como delincuentes a
una serie de personas que no han sido condenadas.
G.
Del Ministro de Justicia y del Derecho
Vencido
el término de intervención ciudadana, el Ministro de Justicia y del Derecho
presentó escrito de defensa del Decreto 874 de 1994, en el que se exponen los
siguientes puntos:
1.
Requisitos formales
El
Decreto objeto de revisión, afirma el Ministro, reúne los requisitos formales
exigidos en la Constitución Política.
2.
Requisitos materiales
El
Ministro señala que la Constitución exige dos requisitos materiales para la
procedencia de la declaratoria de Conmoción Interior: en primer término,  la
grave perturbación del orden público, que atente de manera inminente contra la
estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana
y, en segundo término, que ésta no pueda ser conjurada mediante el uso de las
atribuciones ordinarias de las autoridades de policía.
1.
Respecto a la existencia de una perturbación del orden público, el Ministro
indica que, como se expone en la parte motiva del Decreto 874 de 1994, el país
se encontraba en la antesala de la excarcelación de más de 800 personas
sindicadas de delitos de conocimiento de los fiscales y jueces regionales, por
vencimiento de los términos de calificación.  A juicio del Gobierno, esta
situación "constituía un factor de grave perturbación del orden público,
como quiera que generaba inseguridad social, intranquilidad pública,
desconfianza en la administración de justicia y robustecimiento de las
organizaciones criminales y guerrilleras".
Tales
hechos fueron puestos a conocimiento del Gobierno por el Fiscal General de la
Nación y, además, su carácter de hechos graves fue compartido por el Procurador
General de la Nación, en su concepto aportado al expediente R.E.-055.
2.
En relación con las causas de la perturbación, el Ministro sostiene que estas
tienen su origen en los siguientes hechos:
a.)
La transición constitucional e institucional que supuso el paso de un sistema
de investigación criminal inquisitivo al sistema acusatorio.  La creación de la
Fiscalía General de la Nación y su dotación con personal idóneo, ha exigido
inmensos esfuerzos en la preparación de los funcionarios que habrán de aplicar
los nuevos principios y conceptos.  De otra parte, debe tenerse en cuenta la
introducción de la garantía del debido proceso sin dilaciones injustificadas,
previsto incluso - según decisión de la Corte - para las investigaciones de
delitos de competencia de jueces y fiscales regionales.
b.)
El incremento repentino de los casos que conoce la Fiscalía General de la
Nación.  La crisis de la administración de justicia, en lo que a la
investigación de delitos de competencia de fiscales y jueces regionales se
refiere, se agudizó "hacia el mes de abril de 1994, entre otras razones,
porque además del alto número de instrucciones y procesos que cada fiscal o
juez debe conocer, se produjo una avalancha de investigaciones resultado de la
exitosa persecución de infractores de la ley penal adelantada por los
organismos de seguridad".
c.)
El efecto perjudicial que genera sobre el proceso el uso de instrumentos
procesales que difieren la oportunidad de las calificaciones.  Los defensores y
sindicados, utilizaron maniobras no calificables de dilatorias para efectos de
la improcedencia de la libertad provisional.
3.
Posibilidad de declarar el Estado de Conmoción tomando en consideración hechos
vinculados al funcionamiento del Estado
1.
El Ministro considera que "para efectos de la declaratoria de la
conmoción, su origen no tiene mayor relevancia, en tanto que lo importante es
el hecho real de la perturbación grave e inminente del orden público".
2.
No es admisible argumentar, advierte el Ministro, que los estados de excepción
no proceden cuando las crisis que los motivan tienen como causas factores
propios del funcionamiento del Estado.  No se puede desconocer que diversas
circunstancias de la actividad estatal pueden dar lugar a situaciones de grave
crisis. Las crisis pueden presentarse, por ejemplo, en razón de las
dificultades propias de una transición institucional.
3.
Las crisis que se pueden afrontar mediante el expediente de los estados de
excepción no se limitan a las repentinas. "La mayoría de los conflictos
políticos y sociales no surgen y se desarrollan en un sólo instante".
4.
La Corte Constitucional ha avalado la posibilidad de invocar causas externas o
internas al aparato estatal, para proceder a la declaratoria de estados de
excepción.
4.
El deber del Gobierno de cumplir con sus deberes constitucionales ante la
inminente perturbación del orden público
1.
Cuando se reúnen los presupuestos constitucionales, el Estado puede declarar la
conmoción interior, aún invocando su "propia culpa". Sostener lo
contrario, equivaldría a exonerar al Estado del cumplimiento de sus deberes
constitucionales.
2.
Durante la vigencia de la Constitución de 1991, el Gobierno ha invocado, en
cada caso, razones diferentes para declarar la conmoción interior.
Mientras
la primera declaratoria se debió a la presencia de un vacío legal, y la segunda
al incremento de la actividad guerrillera y de la delincuencia organizada, en
esta oportunidad, se alegó la crítica situación a que se llegó por la
congestión de despachos de fiscales y jueces, la avalancha de procesos, las
argucias de los abogados defensores y "las graves deficiencias en cuanto a
defensores públicos, unidades de policía judicial y recursos humanos y técnicos
de medicina legal y ciencias forenses".
FUNDAMENTOS
I.
Competencia
De
conformidad con los artículos 4°, 213, 215 y 241 numeral 7° de la Constitución
Política, el control de constitucionalidad del Decreto que declara el Estado de
Conmoción Interior corresponde a la Corte Constitucional, tanto en sus aspectos
de fondo como de forma. Sobre esta materia, la Corte reitera la doctrina
sentada en su sentencia C-004 de 1992.
II.
Examen de los requisitos de forma
La
Corte encuentra que el Decreto 874 de 1994 cumple con las exigencias formales
señaladas en el artículo 215 de la Constitución Política.
En
efecto:
1.
La declaración del Estado de Conmoción ha sido motivada en los considerandos
del Decreto, lo cual es suficiente para que se tenga por debidamente satisfecho
este requisito, en el aspecto que ahora ocupa la atención de la Corte. El
aspecto material amerita un análisis que se hará posteriormente en acápite
separado.
2.
El Decreto que se revisa fue firmado por el Presidente y todos sus Ministros.
3.
El período para el cual se declaró  - desde el 1 de Mayo de 1994, fecha de
entrada en vigencia del decreto hasta las 24 horas del día 10 de Mayo de 1994 -
se encuentra dentro del límite máximo autorizado por la Constitución, para que
el Ejecutivo haga uso de las facultades propias del Estado de Conmoción.
Así
las cosas, por cuanto dice relación al aspecto analizado, el Decreto en
revisión se conforma a las prescripciones del Estatuto Superior.
III.
Antecedentes normativos
1.
El artículo 8 transitorio de la Constitución Política estableció la posibilidad
de que los decretos de Estado de Sitio promulgados hasta la fecha pudiesen
seguir vigentes durante un plazo de noventa días, durante el cual el Gobierno
podía convertirlos en legislación permanente, mediante decreto, siempre y
cuando no fuesen improbados por la Comisión Especial.
2.
De conformidad con el artículo 5 transitorio del Decreto 2700 de 1991 (Código
de Procedimiento Penal), los jueces regionales no aplicarían las normas
generales contempladas en el código, sino aquellas especiales consagradas en
los decretos que no fueron improbados por la Comisión Especial. Entre estos
decretos se encuentran el 2271 de 1991, el cual adoptó como legislación
permanente el Decreto 2790 de 1990, cuyo artículo 100 dispuso: "En
materias no reguladas por este Decreto se aplicarán las normas del Código Penal
y del Código de Procedimiento Penal, así como las que las adicionen o
reformen". En el artículo 59 del mismo Decreto (2790) modificado por el
Decreto 099 de 1991 y también convertido en legislación permanente por el
Decreto 2271 de 1991, se ordenó que:
"Los
procesados por los delitos de competencia de los jueces de orden público sólo
tendrán derecho a la libertad provisional en los siguientes casos: 1) cuando en
cualquier estado del proceso hubieren sufrido en detención preventiva un tiempo
igual al que merecen como pena privativa de la libertad por el delito de que se
les acusa, habida consideración de su calificación o de la que debería dársele
(...) y 2) Cuando fuere mayor de 70 años siempre que no haya sido procesado
antes por uno de los delitos de competencia de los jueces de orden
público"
3.
El 10 de Julio de 1992, el Gobierno decretó el Estado de Conmoción en todo el
territorio nacional, por medio del Decreto 1155, con el objeto de impedir que
por causa de una interpretación de la legislación relativa a la libertad
provisional se produjera una liberación masiva de presos, sindicados por
delitos de competencia de los jueces regionales. El Decreto 1156 de 1992,
expedido con base en la facultades que al Presidente otorga el artículo 213 de
la C.P., interpretó las normas relativas al tema -en su artículo 4- y dispuso:
"el artículo 415 del Código de Procedimiento Penal en cuanto hace
referencia a los delitos de que trata el artículo 59 del Decreto 2790 de 1990,
debe entenderse que rige transcurridos los términos de que trata el artículo 2
transitorio del Código de Procedimiento Penal". Este plazo era de 10 años
según lo contemplado en el artículo 2 transitorio mencionado.
4. El
Congreso expidió la Ley 15 de 1992, mediante la cual adoptó como legislación
permanente el artículo 4 del Decreto 1156. Esta ley fue demandada ante la Corte
Constitucional. En Sentencia  C-301 del 2 de agosto de 1993, la Corte declaró
inexequible el artículo citado, considerando que una medida de naturaleza
cautelar como lo es la detención preventiva, no podía convertirse en una
especie de condena anticipada. La Corte sostuvo igualmente que la exigencia de
un debido proceso público y sin dilaciones injustificadas, constituye un límite
sustancial a la discrecionalidad del legislador para regular la detención
preventiva. "El principio de seguridad pública - dice el fallo - no puede
interpretarse con desconocimiento del principio de efectividad de los derechos
y garantías fundamentales, ni el sindicado o procesado ha de soportar
indefinidamente la ineficacia e ineficiencia del Estado".
5.
En estas circunstancias, el Gobierno expidió el Decreto 1496 de 1993, en el
cual se fijaron unos plazos precisos para la etapa de instrucción y se
determinó la duración máxima de la detención. El citado decreto, dictado en
desarrollo del decreto 1793 de 1992 que había declarado el Estado de Conmoción
Interior, adujo, entre otras consideraciones en las que se sustentaba, las
siguientes:
"(...)
Que la Corte Constitucional ha comunicado públicamente la declaratoria de
inexequibilidad del artículo 3º de la citada ley, por considerar, entre otros
motivos, que no es razonable la prolongación ilimitada en el tiempo de la
detención cautelar y no puede convertirse en pena anticipada.
"Que
por lo anterior es necesario establecer causales de libertad provisional que
teniendo en consideración las razones expuestas por la Corte, consulten la
naturaleza especial de los procesos que conocen los jueces regionales y el
Tribunal Nacional, para evitar que se hagan inoperantes las medidas de
aseguramiento adoptadas para proteger a la sociedad y garantizar la convivencia
ciudadana" (Sentencia C-426 de 1993).
6. El
2 de noviembre de 1993 dejaron de regir todos los decretos expedidos al amparo
de la Conmoción Interior. En la misma fecha se promulgó la Ley 81 de 1993 que
introdujo modificaciones al Código de Procedimiento Penal. Se dispuso entonces
que entraría a regir el artículo 415 del Código para los delitos de competencia
de los jueces regionales. En el parágrafo del actual artículo 415 del citado
Código (artículo 55 de la Ley 81 de 1993) se ordena:
"En
los delitos de competencia de los jueces regionales, la libertad provisional
procederá únicamente en los casos previstos en los numerales 2,4 y 5 de este
artículo. En los casos de los numerales 4 y 5 los términos para que proceda la
libertad provisional se duplicarán"
Y,
más adelante, el parágrafo transitorio de dicho artículo contempla los
siguientes plazos para la calificación:
"En
los procesos por delitos de competencia de los Jueces Regionales en los que a
la entrada en vigencia de la presente ley, los sindicados hayan permanecido
privados de la libertad efectivamente un tiempo igual o mayor a la mitad del
contemplado en el parágrafo anterior, el término máximo de detención sin que se
hubiere calificado o vencido el término para presentar alegatos en el juicio,
según el caso, será de 6 meses contados a partir de la fecha de su sanción. En
caso de que el término disponible para la calificación contemplado en el art.
329 de este Código fuere inferior a 6 meses, el término máximo de detención
será el término máximo de instrucción".
IV.
El caso de grave perturbación del orden público
1.
De la lectura del Decreto Legislativo 874 del 1o de mayo de 1994, "por el
cual se declara el Estado de Conmoción Interior" y de los demás documentos
que obran en el expediente, puede inferirse que el caso de grave perturbación
del orden público que motivó su expedición estuvo referido a la inminente,
indiscriminada y masiva liberación de cerca de 724 personas - cifra a la que se
agregan 140 procesados que son objeto de juzgamiento por los Jueces Regionales
y el Tribunal Nacional - a la fecha sindicadas por delitos graves
[narcotráfico, terrorismo, porte ilegal de armas de uso privativo de las
fuerzas armadas, rebelión, asonada, secuestro extorsivo y agravado y
extorsiones por cuantías superiores a 150 salarios mínimos], que podrían verse
favorecidas con la libertad provisional como consecuencia del vencimiento del
término legal establecido en el parágrafo transitorio del artículo 55 de la Ley
81 de 1993 (plazo que expiraba el día dos de mayo de 1994) "sin que se
hubiere calificado o vencido el término para presentar alegatos en el
juicio", actuaciones éstas últimas que por saturación de su capacidad de
respuesta, según el Fiscal General, no podían en ese término ser cumplidas por
los Fiscales y Jueces Regionales competentes.
2.
El Presidente de la República percibió la situación de amenaza que en su
concepto se cernía sobre el orden público, gracias a la información que le suministró
el Fiscal General de la Nación, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo
251, numeral 5° de la C. P. No cabe duda que el vencimiento del término legal
(i) y la inevitable excarcelación de las 864 personas detenidas dada la
incapacidad de respuesta de los fiscales y jueces regionales (ii), encuentran
suficiente sustento en las piezas probatorias acopiadas por la Corte. Despejado
este punto, se procederá a examinar si esas dos circunstancias que configuran
el presupuesto fáctico de la declaratoria de Conmoción Interior, pueden ser
calificadas como constitutivas de una grave perturbación del orden público que
atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad
del Estado o la convivencia ciudadana y, de otro lado, si la situación descrita
no podía ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de
policía.
3.
La situación de peligro avizorada por el ejecutivo necesariamente debe tener
relación con la capacidad actual o potencial para alterar el orden público que
podría afirmarse de las personas detenidas provisionalmente y que estarían
próximas a recobrar la libertad. En este sentido, el Presidente advirtió al
Fiscal General, en su comunicación del 29 de Abril de 1994 que "(...)
Sabe bien usted que no es posible aducir solamente razones de carácter
estructural en la administración de justicia, o la ineficiencia de parte de
algunos funcionarios a la que hace usted referencia, para decretar medidas de
carácter extraordinario. Además, no es posible inferir de su carta información
suficiente sobre los sindicados y procesados que quedarían en libertad y su
capacidad para alterar el orden público". Por su parte, el Fiscal
General, respondió así al Presidente: "Como el señor Presidente indica
que de la misiva anterior de la Fiscalía General de la Nación no era posible
inferir información suficiente sobre los sindicados y procesados que quedarían
en libertad y su capacidad para alterar el orden público, me permito precisar
este punto concreto con la información que se adjunta en el anexo".
En
el mencionado anexo se presenta una escueta información procedente de cada una
de la direcciones regionales de la Fiscalía, en la que se detalla el número de
procesos, procesos por calificar y detenidos que podrían quedar en libertad. No
se suministran los nombres de las personas con capacidad para alterar el orden
público. Por el contrario, en el informe de la regional de Santa Fe de Bogotá,
se lee: "(...) por problemas en el sistema informático de la regional
no ha sido posible identificar los nombres".
La
capacidad para alterar el orden público debe deducirse de una serie de
elementos fácticos, diferentes del simple dato numérico de "detenidos
que podrían quedar en libertad". Si la concesión de la libertad a unas
personas actualmente privadas de ella, se erige en causa de quebranto del orden
público, el juicio que conduce a ese aserto no puede producirse sin tomar en
cuenta la identificación de cada una de ellas, sus antecedentes, así como los
hechos y bases que permitan suponer con cierta base de certeza que, una vez
transpongan su forzoso confinamiento, atentarán contra la convivencia
ciudadana.
De
la información que el Fiscal General de la Nación entregó al Presidente, no
puede colegirse, respecto de los sindicados a ser liberados, su capacidad para
alterar el orden público. Y, es evidente, que ella no podía apoyarse en el
simple dato numérico de "los detenidos que podrían quedar en libertad".
En consecuencia, la connotación de perturbadora del orden público que el
Presidente atribuyó a la situación planteada por el Fiscal General de la
Nación, desborda ampliamente el margen de apreciación que la Corte le reconoce
para discernir la probabilidad real de una amenaza al orden público. La Corte
Constitucional ha sentado la siguiente doctrina sobre el margen de apreciación
del presupuesto objetivo de los estados de excepción, que estima pertinente
reiterar :
"La
Corte tiene en cuenta que un juicio de existencia sobre el presupuesto objetivo
de una eventual declaratoria, en cuanto está ligado a conceptos complejos que
envuelven criterios de valoración no estrictamente técnicos -como gravedad,
inminencia, amenaza, etc., debe necesariamente comportar un margen de discreta
apreciación por parte del Presidente que, de todas maneras, no es en modo
alguno discrecional, no puede ignorar la existencia real de los hechos que dan
base a sus calificaciones, ni sustraerse a un escrutinio lógico y racional del
nexo de probabilidad que pueda enlazarse a sus manifestaciones y previsiones,
así como de la misma congruencia de su argumentación a la luz de las
circunstancias cuya existencia se proclama.
Se
deduce de lo anterior, la necesidad perentoria de motivar adecuadamente los
decretos que declaren la emergencia y acreditar, por parte del Presidente, la
efectiva ocurrencia de las causales que se alegan para la misma.  la Corte, por
su parte, sin considerarse para el efecto estrictamente vinculada a la
preceptiva legal que gobierna la recaudación de las pruebas judiciales, apelará
a todos los medios a su alcance para ilustrar su juicio sobre la efectiva
ocurrencia de las causales y motivos aducidos por el Gobierno para declarar
cualquier Estado de excepción" (Sentencia C-004 de 1992).
4.
En el expediente obra una lista de los sindicados en la que se contiene el
nombre de cada persona, el delito por el que se la investiga, la autoridad
judicial competente y la fecha de la detención. La lista no ofrece información
alguna que sirva de estribo a juicios, así sean puramente hipotéticos, sobre la
conducta futura de los detenidos una vez puestos en libertad. Tampoco este
documento ofrece la más mínima base de certeza a la calificación de "grave
perturbación del orden público" dada por el Presidente a la situación
comunicada a éste por el Fiscal.
5.
La Corte Constitucional solicitó al Fiscal General de la Nación información
sobre la situación procesal y penal de los sindicados cuyo regreso a la
libertad se consideraba desestabilizador de las instituciones. La respuesta del
Fiscal se limitó a indicar el número de radicación de cada proceso, el nombre
del sindicado y el delito investigado. Sobra reiterar que lo expuesto por el
Fiscal es a todas luces insuficiente para acreditar la capacidad de alteración
del orden público imputada a las personas detenidas provisionalmente.
Es
importante anotar, simplemente, que en la respuesta del Fiscal, sólo se aportan
datos de 215 sindicados detenidos provisionalmente (de la cifra total de 864
que se señala en el Decreto de Conmoción) "cuyo regreso a la libertad se
considera desestabilizador de las instituciones". Es posible, asume la
Corte, que los restantes 649 sindicados no revistan una singular peligrosidad,
pues, ni siquiera se mencionan.
6.
En ausencia de la prueba singular o colectiva sobre la capacidad de alteración
del orden público asignada a los sindicados, luego de que accediesen a la
libertad, sólo resta a la Corte determinar si con base en la mera sindicación
de un delito grave, como en general son los que se confían al conocimiento de
los fiscales y jueces regionales, es posible efectuar dicha calificación. Con
otras palabras, si a una persona se la sindica del delito de rebelión y después
de estar detenida durante un tiempo se le concede la libertad provisional, en
cumplimiento de lo establecido en el artículo 415- parágrafo transitorio del C.
de P. P., se pregunta la Corte si con base en ese hecho se puede considerar que
el sindicado tiene capacidad para alterar el orden público, una vez recobre su
libertad.
6.1
Según el Presidente y sus Ministros de Gobierno y de Justicia y del Derecho
"La liberación de un número superior a las 800 personas sindicadas de
cometer delitos tales como homicidio con fines terroristas, secuestro, extorsión,
terrorismo, narcotráfico, rebelión, sedición, colocación de bombas, porte
ilegal de armas de uso privativo de las fuerzas militares, etc., hubiera
producido el regreso al caos institucional y social en que estuvo inmerso el
país durante décadas" (informe al Congreso, pág. 8). De acuerdo con
esta postura, la sindicación de que es objeto la persona que se hace merecedora
de la libertad provisional, se convierte en índice seguro de su peligrosidad
social y da la medida de su capacidad para alterar el orden público una vez se
le abran las puertas de la libertad.
6.2
El Fiscal General de la Nación, parece compartir el criterio del Presidente, en
cuanto calibra la capacidad de alteración del orden público de conformidad con
la gravedad de la sindicación de que es objeto el sindicado que se apresta a
recuperar su libertad. En efecto, subraya en su oficio del 30 de Abril de 1993:
"La Fiscalía General de la Nación considera que el regreso a la
libertad de personas sindicadas de la comisión de delitos de tan alta gravedad,
sin haber tenido la justicia, en parte por las deficiencias anotadas, y por
otra por la complejidad en la determinación de las circunstancias de hecho en
que se realizaron los actos delincuenciales atenta de manera inminente contra
la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia
ciudadana (...)".
6.3
La Corte analizará la posición del Presidente y del Fiscal. Antes, sin embargo,
es importante puntualizar que la ecuación "sindicación de un hecho
punible grave del pasado = capacidad de alteración del orden público del futuro",
se convierte en el tema de la actual reflexión, pues, ni el Gobierno ni el
Fiscal, suministraron ninguna prueba material de la capacidad concreta de
alteración del orden público que se predica de los detenidos distinta del hecho
mismo de la sindicación. Las tesis del Presidente y del Fiscal no están
llamadas a prosperar, por las siguientes razones.
6.3.1
La sindicación o imputación de la posible comisión de un delito a una persona,
aún en el evento de ser condenada, lo que no ha ocurrido en ninguno de los 864
casos aducidos en el decreto de Conmoción, se refiere a un hecho acaecido en el
pasado. La perturbación del orden público no podría reputarse simple efecto de
dicha acción ilícita pretérita, sino que requeriría de un nuevo hecho que la
causare. La declaratoria de Conmoción Interior sólo se mantiene si hay
elementos materiales - que no se acreditaron - para asociar la liberación de
los sindicados a la comisión de nuevos ilícitos. La perpetración de nuevos
delitos y por parte de los detenidos en uso de su libertad, son dos hipótesis
que teóricamente describen una determinada capacidad de alteración del orden
público, pero que, por fuera de elementos empíricos susceptibles de
demostración, no pueden desprenderse de la simple sindicación de un hecho
delictivo pasado, en sí mismo distinto y autónomo.
6.3.2
La vinculación de la sindicación de un delito cometido en el pasado con la
capacidad de alteración del orden público futuro, según una relación objetiva
de ciega conexidad causal, ignora la capacidad de autodeterminación de la
persona humana e instituye una suerte de responsabilidad objetiva. La
sindicación - ni siquiera se da espera a la condena penal -, recibe el
tratamiento de estado peligroso predelictual, como quiera que las personas
beneficiadas con la libertad provisional se diagnostican como aptas o
predispuestas para perturbar el orden público. El decreto revisado supone que
al adquirir la libertad, los sujetos detenidos no obrarán de modo distinto que
atentando contra la paz y las instituciones.
A
la luz de la Constitución y de los principios de dignidad y de libertad, en los
que se informa, no es posible anticipar ni presuponer la responsabilidad futura
y eventual de una persona sólo por el hecho de estar sindicada y aún condenada
por la comisión de un pasado hecho delictivo. La reprochabilidad de una
conducta antijurídica se plantea cuando dicho comportamiento se verifica y no
antes y, de configurarse, el fundamento y el límite de la responsabilidad se
determina con base en la culpabilidad, esto es, debe demostrarse que en el caso
concreto el sujeto podía obrar de otro modo, o sea conforme a las exigencias
establecidas en el ordenamiento jurídico. El decreto, por el contrario, se
edifica sobre la presunción de que el sindicado, una vez goce de la libertad,
contribuirá inexorablemente a alterar el orden público y lo hará.
6.3.3
La conexidad que se establece entre la sindicación que se hace por un delito
cometido en el pasado y la capacidad para alterar el orden público, vulnera el
derecho a la presunción de inocencia que la Constitución reconoce a toda
persona mientras no se la haya declarado judicialmente culpable (CP art. 29).
En
un doble sentido se viola el derecho a la presunción de inocencia. De una
parte, la premisa de que se parte para deducir la capacidad de alteración del
orden público, es el hecho de que la persona es objeto de la sindicación de un
delito grave. Aquí se debe enfatizar que sindicación no equivale a condena. El sindicado
se presume inocente durante todo el desarrollo del proceso, ya que sólo
mediante sentencia condenatoria se le puede considerar culpable. La carga
probatoria recae exclusivamente sobre quien acusa. Si no, obstante la actividad
desplegada por éste último para demostrar los hechos del tipo delictivo, la
autoría y su responsabilidad, subsiste duda u oscuridad, éstas deben resolverse
en beneficio del reo. El derecho a la presunción de inocencia vincula a todos
los poderes públicos. No puede, en consecuencia, el ejecutivo, desvirtuar la
presunción de inocencia, interpretando la sindicación como índice de
peligrosidad social y de culpabilidad individual.
De
otro lado, estimar que la inminente concesión de libertad provisional a un
grupo de sindicados que tienen derecho a ella, constituye factor de
perturbación del orden público, quebranta el derecho a la presunción de
inocencia, en cuanto se da por descontado que justamente serán las personas
liberadas las que atentarán contra dicho orden y que éste se verá vulnerado.
Obsérvese, en este sentido, que la medida de excarcelación a la que, en
ausencia de Conmoción Interior, tendrían derecho los sindicados, deja de
producirse como consecuencia de su declaratoria, lo que sin duda repercute
negativamente en su esfera personal. La causa de esta situación que menoscaba
su libertad, obedece al juicio adverso que se deriva de su condición de
sindicados de delitos graves, el cual no puede formularse sin desconocer la
presunción de inocencia que los ampara hasta que se dicte una sentencia
condenatoria.
6.3.4
No escapa a esta Corte que la ecuación glosada -sindicación de un delito grave
= capacidad para alterar el orden público -, sólo se ha llegado a plantear ante
la inminencia de que, en aplicación del parágrafo transitorio del artículo 415
del C. de P. P. se otorgue a estas personas la libertad provisional,
principalmente en razón del vencimiento del término legal para cerrar y
calificar el mérito de la instrucción. El interés de la declaratoria de la
Conmoción Interior, en este contexto, radica en que se podrían ampliar "los
términos para la concesión de la libertad provisional en los eventos en que no
se haya producido la calificación de la instrucción", como lo reconoce
el Fiscal General en su carta del 30 de Abril de 1994. La extensión del
indicado término, sin duda, explica el sentido teleológico del decreto. En el
documento enviado al Congreso por el Presidente y dos de sus ministros, la
recuperación de la libertad de los sindicados significa el "regreso al
caos institucional y social" (pag. 8). Se agrega en el citado informe:
"(...) Estos esfuerzos no podrían verse truncados por haber resultado
insuficiente, por circunstancias imprevistas, un término fijado por la ley para
evacuar el trabajo acumulado por años".
En
este orden de ideas, la sindicación de un delito grave se conecta en la
referida ecuación a síntoma indubitable de alteración del orden público, y obra
como circunstancia inhibitoria para los efectos del otorgamiento de la libertad
provisional a que tendrían derecho los detenidos de conformidad con la ley. El
anotado efecto inhibitorio de la libertad, móvil determinante del Estado de
Excepción, en cuanto entrañe la virtual suspensión de los derechos humanos de
los sindicados, carece de fundamento constitucional. Independientemente de lo
que esta Corte determine respecto de los decretos que se expidan como
consecuencia de la declaratoria de la conmoción interior, el que la disponga no
puede tener como causa o finalidad determinante la suspensión de los derechos
humanos y las libertades fundamentales (CP art. 214).  La prohibición que se
trae a colación, se predica de todos los decretos que se dicten durante los
estados de excepción.  Frente al primero, el examen se circunscribirá, a este
respecto, a su móvil determinante, como quiera que su finalidad estructural -
impedir temporalmente la libertad de los sindicados reclusos -, servirá de
patrón de conexidad causal para los restantes decretos. Esa finalidad es la que
debe estudiarse desde el punto de vista de su legitimidad constitucional.
El
efecto inhibitorio de la libertad, al cual responde, en sentir de la Corte, la
finalidad esencial del Decreto examinado y que despliega su plena virtualidad
en los subsiguientes, debe analizarse en relación con los siguientes derechos
fundamentales de los sindicados a los que se refiere la norma: (i) derecho a un
proceso público sin dilaciones injustificadas; (ii) derecho al debido proceso;
(iii) derecho a la favorabilidad en materia penal; (iv) derecho al reconocimiento
de la personalidad jurídica; (v) derecho a la libertad.
(i)
Derecho a un proceso público sin dilaciones injustificadas.
El
artículo 29 de la C.P., reconoce el "derecho a un debido proceso público
sin dilaciones justificadas". Se concreta en el ordenamiento interno, el
derecho que con similar formulación se consagra en el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos de Nueva York de 1966 (art. 14.3 c.), suscrito por
Colombia.
La
recta y pronta administración de justicia, deja de ser un simple designio
institucional para convertirse en el contenido de un derecho público subjetivo
de carácter prestacional ejercitable frente al Estado en los supuestos de
funcionamiento anormal de la jurisdicción.
En
ausencia de determinación legal, el concepto indeterminado "dilaciones
injustificadas", debe deducirse en cada caso concreto con base en pautas
objetivas que tomen en cuenta, entre otros factores, la complejidad del asunto,
el tiempo promedio que demanda su trámite, el número de partes, el tipo de
interés involucrado, las dificultades probatorias, el comportamiento procesal
de los intervinientes, la diligencia de las autoridades judiciales etc.  Sin
embargo, en ciertos casos, es el propio legislador, en guarda de valores
superiores, el que determina el contenido y alcance del aludido concepto, para
lo cual establece términos perentorios cuyo incumplimiento desata consecuencias
que bien pueden mirarse como riesgos conscientemente asumidos por el ordenamiento
para no lastimar un bien superior. En estos eventos, el derecho fundamental a
un proceso público sin dilaciones injustificadas, adquiere prevalencia sobre
consideraciones puramente orgánicas y funcionales propias del aparato de la
justicia.
Precisamente,
la fijación legal de un término máximo de duración de la detención provisional,
obedece al enunciado propósito. La duración de la privación temporal de la
libertad, aplicable a las etapas de investigación y juzgamiento, consulta en
una sociedad democrática el delicado equilibrio que debe mantenerse entre el
interés legítimo del Estado de perseguir eficazmente el delito y sancionar a
los culpables y, de otro lado, la necesidad de asegurar la libertad de las
personas y la posibilidad de garantizar un proceso justo e imparcial.
La
detención provisional, la Corte debe subrayarlo, es una medida cautelar de
naturaleza puramente preventiva, de carácter excepcional como todas las medidas
restrictivas de la libertad - dispone el art. 9.3 del Pacto Internacional de
derechos Civiles y Políticos de 1966, suscrito por Colombia: "La prisión
preventiva de las personas que hayan de ser juzgadas no debe ser la regla
general" -, que no puede, en modo alguno, tornarse equivalente a la
sentencia condenatoria o terminar por compartir materialmente sus connotaciones
esenciales. La detención provisional trasciende sus efectos procesales y
repercute negativamente en la esfera de la libertad personal del inculpado, lo
que obliga a que se señale su término de duración máxima, como en efecto lo
hizo el legislador en el artículo 415 del C de P. P.
Incorporada
en el núcleo esencial del derecho a un proceso público sin dilaciones
injustificadas, la pretensión de que expirado el máximo término de duración de
la detención provisional sin haberse calificado el mérito del sumario, conforme
lo prescribe el artículo 415, parágrafo transitorio del C de P. P., la
declaratoria de la conmoción interior, adoptada con la finalidad de prevenir el
efecto liberador de la citada norma, lo vulnera de manera clara e inconcusa.
La etiología de las dilaciones, explicable por los diversos problemas
estructurales que aquejan a un sector de la justicia colombiana y sobre los
cuales tanto el Presidente como el Fiscal General abundan en sus comunicaciones,
pueden servir como eximentes de responsabilidad personal para las autoridades
judiciales, pero no podrían permitir, sin vaciar el contenido esencial del
derecho a un proceso público sin dilaciones injustificadas, hacer caso omiso de
las consecuencias que la ley conecta a la expiración del máximo término de
detención provisional sin haber sido calificado el mérito del sumario.
El
decreto de conmoción interior que, por lo visto, se dirige a afectar el núcleo
esencial de un derecho fundamental, viola el artículo 214-2 de la CP y, por
contera, los artículos 6 y 7 de la Ley 137 de 1994 "por la cual se regulan
los Estados de Excepción en Colombia". Cabe anotar que la referencia que
en esta sentencia se hace a ésta última ley, expedida con posterioridad al decreto
examinado, no pretende otorgarle efecto retroactivo, sino simplemente
corroborar e ilustrar la violación que se advierte frente a las normas
constitucionales y a las disposiciones de los tratados públicos, en las que
aquélla justamente se inspira.
(ii)
Derecho a un debido proceso
Las
personas sindicadas son sujetos del proceso y, como tales, tienen derecho a la
tutela judicial efectiva, la que debe brindarse por el juez o tribunal
competente, mediante la aplicación de las leyes preexistentes al caso concreto
y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio (CP art.
29). En su esencia, este derecho corresponde al contenido de los principios de
legalidad y garantías judiciales proclamados en el artículo 27 de la Convención
Americana de Derechos Humanos y que, a tenor del artículo 4o de la Ley 137 de
1994, exhiben carácter de derechos intangibles y, por tanto, inafectables
durante los estados de excepción.
Es
evidente que el mantenimiento de la medida de privación de la libertad, pese a
que obre la causal legal de excarcelación, adquiere materialmente la naturaleza
de pena, en modo alguno prevista en el momento en que se cometió la infracción
y, por ende, no preexistente al acto que se le imputa al sindicado.
(iii)
Derecho a la favorabilidad en materia penal
En
materia penal, reza el artículo 29 de la CP., la ley permisiva o favorable, aun
cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o
desfavorable. Frente a la sucesión de leyes en el tiempo, el principio favor
libertatis, que en materia penal está llamado a tener más incidencia,
obliga a optar por la alternativa normativa más favorable a la libertad del
imputado o inculpado. La importancia de este derecho se pone de presente a la
luz del artículo 4o de la Ley 137 de 1994, que lo comprendió entre los derechos
intangibles, esto es, inafectables durante los estados de excepción. La causa o
móvil determinante del Decreto de Conmoción se construye sobre la idea de
sacrificio de una situación de favorabilidad penal.
(iv)
Derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica
Según
el artículo 14 de la CP., "toda persona tiene derecho al reconocimiento de
su personalidad jurídica". Por su parte, el artículo 4 de la Ley 137 de
1994, de conformidad con la Convención Americana de los Derechos humanos que lo
consagra en su artículo 3o, lo eleva a la categoría de derecho intangible.
En
otra oportunidad esta Corte sentó la siguiente doctrina sobre el mentado
derecho:
"El
único sujeto al cual se refiere el artículo 14 de la C.P. es a la persona
natural. Ante ella se inclina la Constitución - como de otra parte también lo
ha hecho la declaración universal de los derechos humanos (art. 6), el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 16) y la Convención Americana
sobre Derechos Humanos (art. 13) -, para reconocer su personalidad jurídica. El
acto de reconocimiento atestigua que la personalidad es un atributo congénito a
la persona que precede al mismo ordenamiento que se limita a declararlo.
La
personalidad jurídica indica en el caso de la persona natural su idoneidad para
ser titular de todas las posiciones jurídicas relacionadas con sus intereses y
actividad. El reconocimiento que extiende la Constitución a la capacidad
jurídica general de todas las personas naturales, es una concreción necesaria
del principio de igualdad, que es compatible sin embargo con las formas de
incapacidad jurídica que puede consagrar la ley en aras del interés de la
persona misma o de un superior interés público.
El
derecho a la personalidad jurídica reconocido a toda persona postula, como se
ha dicho, una radical reivindicación del principio de la igualdad jurídica, y
se endereza a hacer de todo miembro de la sociedad - independientemente de su
raza, sexo, edad y condición - un sujeto dotado de capacidad jurídica e inmune
a la degradación legal de su indisputada personalidad, lo que no fue así
históricamente en la sociedad esclavista y en los oprobiosos regímenes
totalitarios de este siglo. Del mismo modo el derecho fundamental a la
personalidad jurídica no se concilia con las limitaciones generales a la
capacidad general y la consagración de incapacidades especiales que en cierta
época se predicaron de la mujer casada y de los hijos extramatrimoniales"
(Sentencia C-486 de 1993).
No
solamente, en virtud de este derecho, se dotan de mayor rango los atributos que
se asocian a la personalidad jurídica, sino que también se proscriben todos los
tratamientos que se dirijan a desconocer en el plano jurídico la dimensión
humana y la degraden. La persona individual es una realidad sustantiva que si
bien no puede ser captada jurídicamente en su totalidad única e intransferible,
sí demanda consideración, respeto y reconocimiento.
Este
reconocimiento no se vislumbra en el decreto de conmoción que se limita a
aludir de manera masiva e indiscriminada a un número exacto de sindicados
(864), cuyo regreso a la libertad se estima peligroso para el orden público. La
situación de peligro se predica genéricamente del indicado número. No se
mencionan comportamientos individuales de sujetos éticamente libres. Se da por
sentado una conducta refleja y uniforme de un número apreciable de detenidos.
Sin embargo, la privación de la libertad no dejará de ser soportada por cada
uno de los 864 detenidos, sin perjuicio de que la causa concreta sólo se
explique a partir de una  supuesta acción colectiva o condición de peligro
atribuida a la totalidad de los 864 detenidos. El derecho a la personalidad
jurídica resulta así quebrantado, pues cada persona debe responder de su
comportamiento - del cual surgen derechos, deberes y obligaciones propios - y
no del imputable a los demás. La persona no es un número y su responsabilidad o
tratamiento jurídico mal puede deducirse de una cifra estadística.
(v)
Derecho a la libertad
La
detención provisional es una simple medida preventiva, no asimilable a la
condena, y de carácter temporal. Expirado el término de su duración máxima, sin
que se haya calificado el mérito del sumario, el sindicado tiene derecho a la
libertad. Si por este sólo hecho es privado de la libertad, o, se decide
mantenerlo confinado en un centro carcelario, la actuación pública además de
ser antijurídica, se torna irrazonable. La obligada concesión de la libertad,
mediando la causal legal para el efecto, no puede convertirse por sí misma en
sospecha para prevenir su disfrute.  Aparte de que una sospecha abstracta,
asumida ayuna de fundamento fáctico frente a una mera cifra de sindicados por el
solo hecho de la sindicación, pierde toda plausibilidad, la suspensión del
derecho a la libertad en estas condiciones equivaldría a una masiva aprehensión
y retención de sindicados de atentar contra la paz pública, que en su versión
del antiguo artículo 28 de la pasada Constitución fue suprimida por la actual
carta política.
Si
los allanamientos colectivos contemplados en el literal n del artículo 38 de la
Ley 137 de 1994 fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional,
pues "la indeterminación de los domicilios, en las órdenes  judiciales,
puede prestarse para violaciones de derechos fundamentales de personas
inocentes", qué puede decirse de un decreto que, como el revisado,
tiene la virtualidad en sus desarrollos concretos de privar masivamente de la
libertad a 864 sindicados con base en una sospecha que se difumina anónimamente
sobre el grupo.
VI.
El uso de las atribuciones ordinarias de policía
7.
Descontada la existencia de una grave perturbación del orden público, no sería
necesario en estricto rigor, pasar a determinar si la supuesta perturbación
podía o no ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las
autoridades de policía. No obstante, se harán unas breves consideraciones para
demostrar aún más la inexequibilidad del Decreto de Conmoción.
La
posición que frente a la situación planteada por el Fiscal General habían
podido asumir las autoridades de policía, muestra a las claras que no ha debido
pensarse en manejar con instrumentos de orden público lo que es en su esencia
un asunto judicial.
En
la etapa inicial, mientras germinaba el problema que finalmente se identificó
como una sobresaturación del aparato judicial, las autoridades de policía, por
elementales razones de competencia, no podían llevar a cabo ninguna función de
orden preventivo. En la etapa final, marcada por la liberación de los
sindicados, la policía no podría intentar ninguna acción represiva sin que se
verificasen hechos o existiere la certidumbre de amenaza de turbación del orden
público, vale decir, sólo abusando de su poder habría podido detener - apoyada
tan sólo en una sospecha genérica - nuevamente a quienes eran liberados por los
fiscales y jueces regionales.
Por
lo demás, las consideraciones del Estado-aparato no pueden siempre, menos todavía
si no se presentan motivos fundados, primar sobre los derechos fundamentales de
las personas. El simple temor de las autoridades de policía de que las personas
investigadas o juzgadas por los fiscales y jueces, puedan volver a cometer
nuevos delitos, no puede por sí solo inhibir el pronunciamiento de una
sentencia absolutoria si ella es la que en derecho debe proferirse o la
concesión temporal de la libertad si se dan los presupuestos de ley y así lo
estima procedente la autoridad judicial competente. Las personas pueden verse
expuestas a perder su libertad por causas legales y por hechos positivos que
evalúa la autoridad judicial. El mero temor social o policial, no puede ser
título para mantener a una persona indefinidamente privada de la libertad. La
contrapartida de esta falsa seguridad social, simiente de las ideologías
peligrosistas, será siempre la arbitrariedad y la discriminación, que
normalmente se concentra en los grupos más desprotegidos y débiles de la
sociedad.
VII.
La separación de las funciones estatales
1.
La inexistencia de la perturbación del orden público, de acuerdo con lo
expuesto, indica a la Corte que el decreto revisado viola el artículo 213 de la
C.P., y no puede el Presidente, en consecuencia, asumir ni ejercer las
facultades previstas en esa norma, toda vez que en ese caso estaría invadiendo
órbitas vedadas, en particular las que pertenecen a los órganos legislativo y
judicial (CP arts. 113, 114 y 116 de la CP).
2.
La falta de una prueba contundente sobre el supuesto fáctico de la conmoción,
convierte la decisión gubernamental en una intromisión en la actividad de la
rama judicial del poder público. En efecto, es a los jueces a quienes
corresponde la aplicación de los términos procesales (C.P. art. 29, inciso
segundo). Esta es una garantía indispensable para la protección de los derechos
fundamentales de los sindicados. Las dificultades funcionales e incluso
estructurales de la justicia no pueden convertirse en justificación para que el
órgano ejecutivo modifique el curso normal de los procesos e intervenga en
ellos mediante la declaratoria del Estado de conmoción interior.
3.
En el Estado colombiano ciertas instituciones suelen tener fallas graves en el
cumplimiento de sus funciones, algunas de ellas de tipo estructural. Sin
embargo esta realidad no pone en tela de juicio el postulado de la separación
de las ramas del poder público. Mucho menos en el caso de la justicia. La
independencia de los jueces no puede estar supeditada a la solución de sus
dificultades funcionales. Si así fuera, quedaría eliminada la autonomía, y, el
Gobierno, al calificar su funcionamiento, tendría autorización para intervenir
a su antojo.
4.
Si bien es posible hipotéticamente decretar el Estado de conmoción interior por
causa de un deficiente funcionamiento del Estado y, en este caso, de una parte
del aparato judicial, en la práctica, ello implica un serio esfuerzo de
demostración de parte del ejecutivo en cuanto a la existencia de las
condiciones fácticas exigidas por el artículo 213. En este evento, más que en
ningún otro, la carga de la prueba de la conmoción exige un rigor especial, de
tal manera que la sospecha de una simple instrumentalización gubernamental para
solucionar problemas políticos quede totalmente despejada.
5.
La laxitud del control en esta materia traería consigo la grave consecuencia de
otorgarle al ejecutivo la posibilidad de utilizar el Estado de conmoción, cada
vez que se presentaren problemas funcionales dentro del Estado, en un país en
donde esta clase de dificultades no están llamadas a desaparecer en el mediano
plazo. Por esta vía se corre el riesgo de trivializar los estados de excepción
y desvirtuar la intención explícita del constituyente de poner término a su
utilización abusiva e innecesaria.
6.
Es bien clara la voluntad del constituyente de erradicar la práctica política
que consistía en acudir al Estado de Sitio con el objeto de acrecentar los
poderes del Ejecutivo y, por este medio, resolver dificultades ordinarias que
no ameritaban intrínsecamente ese tratamiento. Las primeras decisiones sobre
declaratorias de estados de excepción emanadas de esta Corte se produjeron en
un período de tránsito constitucional que bien justificaba un tratamiento
prudente y comprensivo respecto de las decisiones tomadas por el Gobierno en
esta materia. Sin embargo, debe quedar claro que el objetivo constitucional en
este momento es el de normalizar el tratamiento de los problemas de orden
público y de evitar el recurso permanente a los estados de excepción. En este
sentido, corresponde al Presidente de la República promover una nueva cultura
de la normalidad, de la vigencia constante del régimen democrático y de todas
sus garantías fundamentales y, a su turno, a esta Corte compete velar por que
ello se cumpla.
VIII.
Breves consideraciones finales sobre la situación planteada por el Fiscal
General de la Nación
Pese
a que la situación descrita por el Fiscal General de la Nación, por las razones
mencionadas en esta sentencia, no puede ser calificada como constitutiva de una
grave perturbación del orden público, sí reclama la atención urgente y decidida
de todos los órganos del poder público con miras a resolver los múltiples
factores que se encuentran en su origen. Sobra recalcar que para hacerlo, no es
necesario declarar la conmoción interior. Se requiere, empero, que cada órgano,
dentro de su competencia, cumpla con su función y con el deber de colaboración
armónica para con las demás ramas del poder público.
La
ineficacia del aparato judicial que se ocupa de investigar los delitos más
graves tipificados por las leyes de la República, puede causar zozobra
ciudadana, pero al mismo tiempo, genera arbitrariedad frente a las personas
sindicadas que se han visto privadas indefinidamente de su libertad en espera
de que se les defina su situación jurídica.
Los
fiscales y jueces regionales, como se puede apreciar en los antecedentes, han
dispuesto, desde la expedición del artículo 8 transitorio de la CP, hasta el
día 2 de mayo de 1994, fecha en la que expiraba el término para calificar el último
grupo de sumarios de los delitos de que conocen, de un tiempo razonablemente
amplio para culminar sus actuaciones. Distintos decretos, algunos expedidos en
desarrollo del Estado de conmoción interior, se encargaron de prorrogar
invariablemente los términos de las investigaciones y de la consiguiente
detención provisional de los imputados, haciéndose cargo de esta manera de las
flaquezas que, por distintas causas, afectaban a la justicia regional. Este
proceso parecía concluir con la expedición de la Ley 81 de 1993, que produjo la
última extensión en el término para calificar el mérito de los sumarios que se
venían adelantando de tiempo atrás.
Inicialmente,
las normas que se han dictado para conservar vigentes los términos de
investigación y reclusión de los sindicados, a la luz de las circunstancias,
han podido tener suficiente fundamento y ello explica que la Corte haya, en
algunos casos, encontrado exequibles las medidas. Sin embargo, la prosecución,
sin asidero jurídico y fáctico, de la práctica - que arriesga convertirse en
hábito - de perpetuar la privación de la libertad de los sindicados sin que se
obtenga la calificación de sus sumarios, en las actuales condiciones, carece de
razonabilidad y se revela desproporcionada y arbitraria en cuanto afecta el
núcleo esencial de sus derechos fundamentales.
Por
lo demás, la situación sometida a la consideración del Presidente, no era
imprevisible, pues, desde la adopción de la ley, el alto funcionario que
informó sobre la misma era consciente de la aparente brevedad de los términos
legales y, de otra parte, en varias oportunidades y con suficiente antelación
previno a las autoridades competentes sobre su próximo vencimiento y la
necesidad de acelerar las diligencias.
El
Estado de derecho y la naturaleza de los estados de excepción, se desvirtúan si
a éstos últimos se apela, por fuera de las causales de grave perturbación del
orden público, que son las únicas que  pueden servir de fundamento a su
declaratoria.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
R E S
U E L V E
PRIMERO.-
Declarar
INEXEQUIBLE el Decreto 874 de mayo 1° de  1994 "por el cual se declara
el Estado de Conmoción Interior".
SEGUNDO.-
Disponer que los efectos de la presente declaratoria de inexequibilidad sólo se
producirán a partir de la notificación de esta sentencia.
NOTIFIQUESE,
COMUNIQUESE, CUMPLASE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y
ARCHIVESE EL EXPEDIENTE.
JORGE
ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL        EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado                                                Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DIAZ            HERNANDO HERRERA  VERGARA
Magistrado
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ                           VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA
V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
Aclaración
de voto a la Sentencia No. C-300/94
DECLARACION
ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Inconstitucionalidad desde que se
produjo (Aclaración de voto)
La
Corte ha debido asumir, sin ninguna vacilación, las claras consecuencias que de
él tendrían que seguirse, a saber:  que la declaratoria del estado de conmoción
interior fue inconstitucional desde el momento en que se produjo y no desde el
momento en que la sentencia quede ejecutoriada. Por tanto, que no podía el
Gobierno dictar normas que alteraran o suspendieran los términos dentro de los
cuales estaban obligados los jueces a resolver la situación jurídica de los
sindicados, muchos de los cuales tenían derecho a recuperar su libertad y no
pudieron hacerlo por aplicárseles -retroactivamente- disposiciones más
gravosas, lo que constituye una exabrupto a la luz de nuestra Constitución y de
cualquiera otra Constitución civilizada.
Ref.:
Expediente R.E. 054
Revisión
constitucional del Decreto No. 874 de 1994 "Por el cual se declara el
Estado de Conmoción Interior".
Comparto
en su integridad la filosofía que informa el fallo, pero pienso que la Corte ha
debido asumir, sin ninguna vacilación, las claras consecuencias que de él
tendrían que seguirse, a saber:  que la declaratoria del estado de conmoción
interior fue inconstitucional desde el momento en que se produjo y no desde el
momento en que la sentencia quede ejecutoriada. Por tanto, que no podía el
Gobierno dictar normas que alteraran o suspendieran los términos dentro de los
cuales estaban obligados los jueces a resolver la situación jurídica de los
sindicados, muchos de los cuales tenían derecho a recuperar su libertad y no
pudieron hacerlo por aplicárseles -retroactivamente- disposición más gravosas,
lo que constituye una exabrupto a la luz de nuestra Constitución y de
cualquiera otra Constitución civilizada.
Fecha
ut supra.
CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Salvamento
de voto a la Sentencia No. C-300/94
DECRETO
LEGISLATIVO DE CONMOCION INTERIOR-Naturaleza/CORTE
CONSTITUCIONAL-Incompetencia/ORDEN PUBLICO-Conservación y
Restablecimiento (Salvamento de voto)
Es
al Congreso y no a la Corte Constitucional, al órgano al cual el Gobierno debe
explicar las razones que tuvo para declarar o levantar el estado de conmoción
interior, que es éste,  por consiguiente, quien en ejercicio de la facultad
exclusiva de control político que la Constitución le asigna, el que debe
pronunciarse sobre esa motivación, y que arrogarse la Corte la facultad de
juzgar dichos motivos, implica una abierta intromisión no sólo en los fueros de
la rama Ejecutiva, a la cual constitucionalmente le compete la preservación del
orden público y su restablecimiento cuando fuere turbado, sino también en los
del Congreso Nacional, al cual corresponde el juicio político respectivo.
DECRETO
DE CONMOCION INTERIOR-Motivación/DECRETO DE CONMOCION
INTERIOR-Control automático de constitucionalidad (Salvamento de voto)
La
exigencia de la motivación en este tipo de decretos es en verdad un avance en
nuestra jurisprudencia constitucional que establece un limite a las
pretensiones de arbitrariedad que suelen desarrollarse bajo aquellos estados, y
se encaminan a frenar los abusos que se pueden cometer, y aun cuando ésta no se
encontraba en las iniciales regulaciones previstas en la Carta de 1886, la
exigibilidad de la motivación de origen jurisprudencial, operó como un freno
formal pero eficaz que  aun sirve de fundamento para el examen de la Corte. Es
más, obsérvese que el control automático de los decretos legislativos es una
institución nacional de reciente factura, que se desarrolló precisamente para
hacer más completo y vigoroso el control abstracto de las competencias del
ejecutivo en estados de excepción, frente a los defectos que presentaba el
mecanismo de la acción pública de inexequibilidad aplicable antes de 1966, y
refleja la tendencia del reforzamiento de las garantías en favor de los
derechos fundamentales en nuestro sistema de control constitucional, lo cual no
se puede desconocer en estos asuntos.
CONMOCION
INTERIOR-Excarcelación
masiva (Salvamento de voto)
Los
suscritos magistrados desean consignar su seria preocupación sobre las
imprevisibles y, a su juicio, muy graves consecuencias que para el orden
público y la convivencia ciudadana puede tener, como efecto de la Sentencia, la
excarcelación masiva de centenares de individuos acusados de delitos de máxima
gravedad, como son los de terrorismo, secuestro, narcotráfico, rebelión y otros
conexos. Consideran este hecho contrario a la necesidad de hacer prevalecer el
principio del interés general sobre el particular, consagrado en nuestra Carta
Política y de los valores de la convivencia, la justicia, la paz y la seguridad
de los colombianos, que son fines esenciales del Estado Social de Derecho,
igualmente consagrados en la Constitución.
REF.: Expediente
R.E. 054
Los
suscritos magistrados, HERNANDO HERRERA VERGARA, FABIO MORON DIAZ y VLADIMIRO
NARANJO MESA salvan su voto en el asunto de la referencia, por no compartir la
decisión de fondo de la Sala Plena de la Corte Constitucional del día treinta (30)
de junio de mil novecientos noventa y cuatro (1994), mediante la cual se
declaró inexequible, por razones de fondo, el Decreto No. 874 de 1994,
"por el cual se declara el Estado de Conmoción Interior".
Consideramos
los suscritos magistrados que la Corte Constitucional carece de competencia
para conocer de fondo sobre las razones que llevan al Gobierno Nacional para
declarar un estado de excepción y, en el caso concreto, el estado de conmoción
interior, así como las que motiven el Decreto que lo levante, por no tener
estos decretos el carácter de "legislativos". Se trata en estos casos
de decretos que tienen una categoría especial, dictados en ejercicio de claras
atribuciones que le da directamente la Constitución Política al presidente de la
República y al Gobierno Nacional, al confiarles, de manera exclusiva, la
salvaguarda del orden público y su restablecimiento cuando  fuere turbado. En
efecto, el artículo 189 de la C.P. dispone:
Artículo
189.- "Corresponde al Presidente de la República como
Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:
".................................................................................................
"4.-
Conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere
turbado".
Por
su parte, los artículos 212, 213 y 215 de la C.P., disponen que el presidente
de la República, con la firma de todos los ministros, podrá declarar,
respectivamente, el estado de guerra exterior, el estado de conmoción interior
o el estado de emergencia, cada uno de ellos sometido a las modalidades
prescritas en el correspondiente artículo. Es claro, pues, que se trata de
Decretos declaratorios de un estado de excepción, denominación ésta que,
por lo demás, les da la ley 137 de 1994, "Por la cual se regulan los
estados de excepción en Colombia", ley estatutaria que pasó por la
revisión de la Corte Constitucional, conforme a lo dispuesto en los artículos
153 y 241-8 de la C.P., y cuya decisión fue adoptada por la unanimidad de sus
miembros. Cabe recordar que en uno de los artículos de esta ley, igualmente la
Corte declaró exequible la norma que permite modificar disposiciones del Código
de Procedimiento Penal en uso de facultades dentro del estado de conmoción
interior.
El
órgano competente para evaluar y decidir finalmente sobre las razones que
llevan al Gobierno Nacional a declarar un estado de excepción, o a levantarlo,
es el  Congreso Nacional, en ejercicio de la función de control político que le
asigna la Constitución en sus artículos 114 y 135. Es justamente por esta razón
que, de conformidad con lo establecido concretamente en el artículo 213, para
el caso de la conmoción  interior, "dentro de los tres días siguientes
a la declaratoria o prórroga, el Congreso se reunirá por derecho propio, con la
plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales", y que agrega
dicho artículo: "El presidente le pasará inmediatamente un informe
motivado sobre las razones que determinaron la declaración". Es claro
pues que es al Congreso y no a la Corte Constitucional, al órgano al cual el
Gobierno debe explicar las razones que tuvo para declarar o levantar el estado
de conmoción interior, que es éste,  por consiguiente, quien en ejercicio de la
facultad exclusiva de control político que la Constitución le asigna, el que
debe pronunciarse sobre esa motivación, y que arrogarse la Corte la facultad de
juzgar dichos motivos, implica una abierta intromisión no sólo en los fueros de
la rama Ejecutiva, a la cual constitucionalmente le compete la preservación del
orden público y su restablecimiento cuando fuere turbado, sino también en los
del Congreso Nacional, al cual corresponde el juicio político respectivo.
Caso
muy distinto es el de los llamados decretos legislativos, que son aquellos
dictados con base en el que declaró el correspondiente estado de excepción, y
sobre los cuales está previsto por la Carta Política el control jurisdiccional
en cabeza de la Corte Constitucional (Arts. 214-6 y 241-7). Cabe recordar que
bajo la vigencia de la Constitución de 1886, en el caso del estado de sitio
consagrado en el artículo 121 y, a partir de la reforma constitucional de 1968,
en el de la emergencia económica y social consagrado en el artículo 122, la
Corte Suprema de Justicia, encargada por entonces de la jurisdicción
constitucional, en reiterada jurisprudencia se abstuvo sistemáticamente de
conocer de fondo sobre los motivos que, en su momento, llevaron al Gobierno a
declarar uno de estos estados, y se limitó a la revisión de forma de dicho
decreto. Inclusive, varios magistrados de esa alta Corporación, en salvamentos
de voto, sostuvieron la tesis de que ni siquiera la Corte debería entrar a
conocer de la forma, por tratarse de decretos sui generis  que escapaban
a su control.
Coincidimos
los suscritos magistrados con las apreciaciones que en su momento hicieron los
ilustres magistrados Guillermo González Charry, José Eduardo Gnecco Correa,
Alvaro Luna Gómez, Aurelio Camacho Correa, Germán Giraldo Zuluaga, Pedro Elías
Serrano Abadía y Jesús Bernal Pinzón, y que consideramos pertinente
transcribir:
"Consideramos
que tanto el decreto que declara turbado el orden público y en estado de sitio
todo o parte del territorio nacional, como el decreto que lo levanta, no están
sometidos al control constitucional de la Corte.  (...)  "La institución
jurídica del estado de sitio se enmarca en dos actos primordiales: El decreto
que declara turbado el orden público en todo o parte del territorio nacional y
el decreto que le pone fin. Dentro de estos parámetros, el Gobierno, según las
voces del primer inciso del artículo 121 de la Carta, puede ejercer, tres
clases de facultades: Las legales u ordinarias, es decir, las que puede ejercer
en tiempo de paz; las que la Constitución autoriza expresamente para casos de
guerra o de perturbación del orden público, y las que, conforme a las reglas
aceptadas por el Derecho de Gentes, rigen para la guerra entre naciones. Estas
dos últimas se ejercen por medio de decretos especiales que deben llevar la
firma de todos los Ministros como condición de su obligatoriedad, y que la
propia Carta (parágrafo) denomina "legislativos", porque, como su
nombre lo indica, tienen por objeto legislar o dictas normaciones
exclusivamente encaminadas al restablecimiento del orden, mediante una
substitución o suspensión temporal de las leyes normales que sean incompatibles
con la necesidad de restablecer el orden.
"El
control jurisdiccional encomendado en la materia a la Corte Suprema por los
artículos 121 y 214 de la Constitución, se refiere sólo a estos decretos
legislativos. (...) "El antecedente inmediato de la Reforma de 1968, a que
nos venimos refiriendo, fue el Acto legislativo número 1 de 1960, que, respecto
del control constitucional de los decretos dictados dentro del estado de sitio,
lo limitó precisamente a los denominados legislativos, y aun no a todos, sino a
aquellos que el Congreso considerara necesario enviar a la Corte Suprema. (...)
En esta forma quedaba desde entonces excluida por voluntad del constituyente,
la posibilidad de un conflicto entre la Corte Suprema y el Gobierno por la
extensión de la competencia de la primera respecto del ejercicio de una
atribución que corresponde exclusivamente al segundo, y que se refleja tanto en
el decreto que declara turbado el orden público, como el que declara que ha
cesado la perturbación.
"Ciertamente
la Corte es el supremo guardián de la Constitución, pero su competencia no es
discrecional sino reglada y por lo mismo debe ejercerla con arreglo a preceptos
expresados sobre la materia. El decreto por medio del cual el Gobierno declara
restablecido el orden público y establece o levanta el estado de sitio, no es
un decreto legislativo porque no modifica transitoriamente ninguna ley
ordinaria, ni reprime ningún derecho, ni limita ninguna garantía, sino que, por
el contrario, en el primer caso se prepara para el ejercicio de las facultades
excepcionales, y en el segundo abre plenamente la puerta a la legalidad normal
y con su sola expedición, automáticamente dejan de regir los decretos de emergencia.
Por lo mismo no están comprendidos dentro de la categoría de los decretos
sometidos al control constitucional de la Corte, y ésta carece, en
consecuencia, de competencia para enjuiciarlos, así sea por el aspecto
puramente formal, como lo dice el fallo. Si la Corte, sin norma expresa que se
lo permita, asumiera el estudio de la exequibilidad del decreto que decreta o
pone fin al estado de sitio, podría determinar con su decisión consecuencias de
extrema gravedad en el orden político del país, como sería, para citar un solo
ejemplo, la de mantener turbado el orden público y en estado de sitio a la
Nación, en el caso de una conclusión adversa al decreto o la de obligar  a
levantarlo por discrepancia con el Gobierno sobre las razones que lo llevaron a
levantarlo y a retornar a la normalidad, o a decretar el estado de sitio. Y
vendría a asumir, de este modo, la función que la Carta atribuye exclusivamente
al Presidente de la República (artículo 120-7), en todo tiempo, y de modo
especial al Gobierno pleno en los casos del artículo 121-7. Y lo haría sin
ninguna responsabilidad jurídica o política, pues, ésta, en concordancia con
los preceptos mencionados, debe ser deducida por el Congreso a los funcionarios
constitucionalmente responsables de mantener el orden (art. 121-8). Por
consiguiente, estimamos que la Corte no es competente para conocer del decreto
a que se refiere la ponencia".
En
el caso de la conmoción interior, cuando en el artículo 213 se  habla de
"los decretos legislativos que dicte el Gobierno...", se está
refiriendo específicamente a los que puede dictar en uso de las facultades que
le confiere el inciso primero del mismo artículo. Y cuando agrega que los
decretos legislativos "podrán suspender las leyes incompatibles con el
estado de conmoción y dejaran de regir tan pronto como se declare restablecido
el orden público", está reafirmando el mismo criterio pues, aunque parezca
redundante, únicamente a través de esos decretos se puede asumir la función
legislativa limitada una vez que el estado de conmoción ha sido declarado. Y
cuando  en el numeral sexto del artículo 214 dispone que "el Gobierno
enviará  a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición, los
decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refieren los
artículos anteriores, para que aquélla decida definitivamente sobre su
constitucionalidad", vuelve a reafirmar el mismo criterio, pues como
ya se dijo, eso son los únicos decretos que emanan de las atribuciones
excepcionales contenidas en los artículos 212, 213 y 215. Finalmente, cuando el
artículo 242 numeral primero dispone que "Cualquier ciudadano podrá
ejercer las acciones públicas previstas en el artículo precedente, e intervenir
como impugnador o defensor de las normas sometidas a control en los procesos
promovidos por otros, así como en aquéllos para los cuales no existe acción
pública", se está refiriendo de manera clara a los decretos
legislativos que son, junto con los proyectos de leyes estatutarias y los
proyectos de ley aprobatorios de tratados internacionales, los únicos que el
constituyente ha querido someter al control automático de la Corte
Constitucional.
Resulta
pues extraño a las competencias de esta Corporación el examen que se verificó
en esta oportunidad sobre los hechos que sirvieron de fundamento para expedir
el decreto que declara el Estado de Conmoción Interior,  ya que desde el punto
de vista jurídico, esta Corte no esta habilitada, ni formal ni materialmente,
ni por la Constitución ni por la ley, para adelantar un juicio especifico y
material por razones de fondo sobre hechos no sometidos a su control, ni a su
actuación judicial, y menos sobre aquellos que no incorpora ni puede incorporar
a sus procedimientos probatorios de índole judicial.
De
los documentos que judicialmente pueden obrar en estos expedientes adelantados
por vía del control automático de constitucionalidad, no puede en ningún caso
inferirse, como lo hace la providencia de la que nos apartamos diametralmente,
que los hechos que configuran la "perturbación del orden público"
no son graves, o que lo son, pero no tanto como para alcanzar a motivar de modo
suficiente o siquiera razonable la declaración, o que ellos y las situaciones
que configuran o que contribuyen a configurar, según las consideraciones del
presidente de la República y de todos sus ministros vertidas en la parte motiva
del decreto de declaratoria, no atentan de modo inminente contra la estabilidad
institucional ni contra la seguridad del Estado o contra la convivencia
ciudadana, o que lo hacen, pero sólo hasta una parte razonablemente admisible
con base en unos términos judiciales indefinidos, y sujetos, en todo caso, al
juicio apriori y siempre disponible del juez de constitucionalidad.
En
este sentido,  para quienes salvamos nuestro voto, es claro que la Corte se
atribuye una competencia que es, según los términos empleados por el
constituyente, de eminente connotación política, y que la calificación de los
hechos y de las causas invocadas por el gobierno como constitutivas de las
situaciones de perturbación, que no simples circunstancias como lo entiende la
mayoría de la Corte, corresponde a otros órganos y a otros poderes dentro de
nuestra organización constitucional. No debe olvidarse que el mismo artículo
214 de la Constitución Nacional señala que el presidente de la República y sus
ministros serán responsables, cuando "declaren los estados de excepción
sin haber ocurrido los casos de guerra exterior o de conmoción interior",
de lo cual se colige que la competencia en cuanto hace al control de la declaración
de dichos estados la tiene es el Congreso de la República y no la Corte
Constitucional, con respecto a las causas que dieron lugar a los mismos.
En
verdad, esta corporación no esta habilitada, como por regla general no lo esta
ningún juez dentro de los estados democráticos y de derecho, para aplicar, en
juicios de carácter abstracto, conocimientos propios de  las técnicas de la
estrategia militar, ni de las tácticas de guerra, de la inteligencia o
contrainteligencia policiva o militar ni delincuencial, como sí corresponde al
jefe del poder ejecutivo, en los tiempos que corren de masificación de la
criminalidad organizada y de la constitucion de carteles, de asociaciones de
terroristas y de bandas armadas de delincuentes.
Además,
esta vía judicial abstracta de control de constitucionalidad de una medida
apenas declarativa de una situación que en  nuestro Estado de Derecho debe ser
formalmente declarada, no da lugar a adelantar  investigaciones judiciales
sobre las actividades contrarias a la seguridad nacional, como pueden ser las
encaminadas a la reorganización de bandas de peligrosos delincuentes; tampoco
por este procedimiento se permite a ningún juez determinar la suficiencia de un
medio terrorista o de la acumulación de explosivos o de los planes detectados
en uno y otro caso, pues esta Corte no puede verificar juicios sin hechos
sometidos a su consideración, y no puede ser juez de una causa que le es
ajena.
Obviamente
esperamos que la calificación de las circunstancias materiales que puedan
generar una guerra exterior, o una grave calamidad pública, no sean igualmente
sometidas en el futuro a un juicio abstracto y preventivo de
constitucionalidad, sin la suficiente ponderación de los expertos en campos
como el de la seguridad o en problemas de la guerra, ajenos a la función de
esta Corte.
Siguiendo
la misma formulación, hipotéticamente se llegaría validamente al absurdo de la
inconstitucionalidad del decreto que, antes del vencimiento del término legal o
constitucional, declara restablecido el orden público y a que, aun por fuera
del período señalado, no se pudiese restablecer el estado de normalidad  por el
Presidente con la firma de todos sus ministros; así, en la extensión de la
argumentación de la que disentimos, podría producirse una declaratoria de
inconstitucionalidad ante el decreto que, en otra oportunidad, declare
restablecido el orden público antes del término señalado en el primero de los
decretos o en los posteriores de prórroga, sólo porque no se ha demostrado, de
modo suficiente que el orden público queda restablecido o que ya se pueden
conjurar las causas de perturbación, según el tipo de juicios que se
adelantarían de conformidad con la sentencia de la Corte aprobada por la
mayoría.
En
efecto, el conocimiento de la materialidad de los hechos que sirven para
motivar las razones que mueven al Gobierno Nacional para proceder a las
mencionadas declaraciones, no es el objeto de la actuación del control
automático y forzoso de constitucionalidad, ni es un asunto justiciable en este
estrado, y ellos no se encuentran debidamente incorporados a las actuaciones
documentadas en el juicio, dentro del procedimiento de control abstracto de
constitucionalidad de los mencionados decretos. Naturalmente, la exigencia de
la motivación en este tipo de decretos es en verdad un avance en nuestra
jurisprudencia constitucional que establece un limite a las pretensiones de
arbitrariedad que suelen desarrollarse bajo aquellos estados, y se encaminan a
frenar los abusos que se pueden cometer, y aun cuando ésta no se encontraba en
las iniciales regulaciones previstas en la Carta de 1886, la exigibilidad de la
motivación de origen jurisprudencial, operó como un freno formal pero eficaz
que  aun sirve de fundamento para el examen de la Corte. Es más, obsérvese que
el control automático de los decretos legislativos es una institución nacional
de reciente factura, que se desarrolló precisamente para hacer más completo y
vigoroso el control abstracto de las competencias del ejecutivo en estados de excepción,
frente a los defectos que presentaba el mecanismo de la acción pública de
inexequibilidad aplicable antes de 1966, y refleja la tendencia del
reforzamiento de las garantías en favor de los derechos fundamentales en
nuestro sistema de control constitucional, lo cual no se puede desconocer en
estos asuntos.
Cabe
destacar que en ninguno de los trabajos preparatorios, ni en  los debates de la
Asamblea Constitucional, aparece la intención de judicializar las valoraciones
abstractas que en punto a las consecuencias de los hechos perturbadores del
orden público debe hacer en todo caso el Presidente de la República; empero, se
reservó al Congreso de la República la competencia para hacer un doble juicio
político sobre dichas ponderaciones y sobre las valoraciones de las situaciones
de hecho que puede adelantar el Gobierno, para proceder a la mencionada
declaración, ya que se conservan las competencias normales en materia de juicio
político, y se le reúne para que proceda con la plenitud de sus competencias
constitucionales y legales a examinar el informe motivado sobre las razones que
determinaron la declaración.
Finalmente,
los suscritos magistrados desean consignar su seria preocupación sobre las
imprevisibles y, a su juicio, muy graves consecuencias que para el orden
público y la convivencia ciudadana puede tener, como efecto de la Sentencia, la
excarcelación masiva de centenares de individuos acusados de delitos de máxima
gravedad, como son los de terrorismo, secuestro, narcotráfico, rebelión y otros
conexos. Consideran este hecho contrario a la necesidad de hacer prevalecer el
principio del interés general sobre el particular, consagrado en nuestra Carta
Política (Arts. 1o., 2o. y 58), y de los valores de la convivencia, la
justicia, la paz y la seguridad de los colombianos, que son fines esenciales
del Estado Social de Derecho, igualmente consagrados en la Constitución.
Fecha
ut supra,
HERNANDO HERRERA
VERGARA
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado