C-078-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-078/06
DERECHO DE PROPIEDAD-Función social
PROCESO DE PERTENENCIA DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL-Función social
El proceso de declaración de
pertenencia de bienes inmuebles destinados a la vivienda de interés social
cumple una función social en cuanto permite que las personas de escasos
recursos tengan certeza sobre los derechos de propiedad que pueden ejercer
sobre el inmueble en el cual habitan. Esta función social es doble. Primero,
propende por la materialización de la función social de la propiedad establecida
expresamente en nuestro ordenamiento constitucional desde 1936 y ampliada en la
Constitución de 1991 al haberse consagrado de manera expresa formas asociativas
y solidarias de propiedad (artículo 58 de la C.P.) y haberse reconocido el
derecho a acceder a la propiedad (artículo 60, inciso primero de la C.P.),
entre otras adiciones orientadas a concretar los principios fundamentales de
Estado social de derecho y de democracia participativa. Segundo, busca dar
eficacia a una de las formas mediante las cuales se concreta el derecho social
a tener una vivienda digna. Asegurar el goce de este derecho social para todos
los colombianos es responsabilidad del Estado el cual “fijará las condiciones
necesarias para hacer efectivo este derecho”, entre otros deberes sociales
específicamente enunciados en la Carta (artículo 51 C.P.).
PROCESO DE PERTENENCIA DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL-Certeza y claridad de los derechos de propiedad/DERECHO DE
PROPIEDAD DE VIVIENDA-Personas de escasos recursos
El ejercicio de derechos de propiedad
sobre la vivienda habitada por personas de escasos recursos tiene gran
trascendencia social. En el contexto de la norma demandada, cobra enorme
importancia el tema de la certidumbre sobre los derechos de propiedad, en
particular, en cuanto a los sectores menos favorecidos y marginados de la
sociedad. Al respecto, cabe resaltar dos aspectos asociados a la falta de
certeza de derechos de propiedad: (i) mayor vulnerabilidad jurídica que limita
las posibilidades de aprovechamiento del bien inmueble para alcanzar mayor
bienestar, y (ii) barreras elevadas o incluso infranqueables para acceder a
crédito y cubrirse de riesgos.
CERTIFICADO DE REGISTRO DE INTRUMENTOS PUBLICOS EN PROCESO DE
PERTENENCIA-Finalidad/CERTIFICADO DE REGISTRO DE
INTRUMENTOS PUBLICOS EN PROCESO DE PERTENENCIA-Consecuencias de la no
presentación en procesos regulados por el artículo 407 del Código de
Procedimiento Civil y los de pertenencia de vivienda de interés social
El inciso primero del artículo 52 de la Ley 9 de 1989 establece que
en el evento en que no se pudiere acompañar a la demanda un certificado del
registrador de instrumentos públicos, no será necesario señalar a persona
determinada en el libelo. Si dicho certificado
no fuere enviado, el juez admitirá la demanda y el registrador responderá por
los perjuicios que pudieran llegar a ocasionársele al dueño del inmueble, o a
terceros, a menos que el demandante no haya suministrado la información para la
identificación del inmueble. En los procesos de declaración de pertenencia
regulados por el artículo 407 del Código de Procedimiento Civil el
acompañamiento de dicho certificado es un requisito para la admisión de la
demanda. Su omisión genera la inadmisión de la demanda o una sentencia
inhibitoria. Por lo tanto, la finalidad del
certificado en los dos procesos es respetada y en los dos subsiste su
exigencia, pero la carga del requisito de su presentación es distribuida de
manera diferente y tiene consecuencias distintas en los dos procesos. En los
procesos regulados exclusivamente por el artículo 407 del Código de
Procedimiento Civil, como se ha dicho, el certificado es un requisito de
admisibilidad de la demanda, mientras que en los procesos de declaración de
pertenencia de vivienda de interés social, aún cuando el certificado se exige,
su ausencia no produce la inadmisión de la demanda ni tampoco la paralización
del proceso.
CERTIFICADO DE REGISTRO DE INTRUMENTOS PUBLICOS EN PROCESO DE
PERTENENCIA-Persona obligada a aportarlo
La función
social de los bienes objeto del proceso de pertenencia que parte la diferencia
en lo que se refiere al certificado de registro en los procesos de vivienda de
interés social. En el proceso de pertenencia regulado por el artículo 407 del
Código de Procedimiento Civil la carga se encuentra exclusivamente radicada en
cabeza del demandante y su omisión conlleva la inadmisión de la demanda, como
ya se ha anotado. Por otro lado, en el proceso de pertenencia de vivienda de
interés social se distribuye la carga entre el demandante y el registrador y su
omisión no desencadena la inadmisión de la demanda. La no presentación del
documento por parte del registrador genera su responsabilidad ante los
titulares de derechos reales del inmueble por los posibles perjuicios. Sin
embargo, se debe aclarar que cuando la carga de la presentación del certificado
al proceso se desplaza al registrador esto no libera al demandante de aportar
toda la información necesaria para la debida identificación del inmueble, la
que si no es presentada releva de la responsabilidad al registrador ante los
titulares de derechos reales del inmueble o terceros eventualmente
perjudicados. La diferencia establecida por el
legislador responde al carácter de “vivienda de interés social” de los bienes
que por tener dicha condición delimitan el grupo social a que va dirigido el
beneficio. Así, la distribución de la carga se sustenta  en la función social
de la propiedad consagrada en el artículo 58 de la Constitución. Por lo tanto,
el fundamento del beneficio procesal atiende a la necesidad de brindar
protección a los sectores desfavorecidos así como al propósito de facilitar la
legalización del título de propiedad que fue adquirido legítimamente a través
de la figura del derecho civil de la prescripción adquisitiva.
PRINCIPIO DE IGUALDAD PROCESAL-Alcance
JUICIO DE IGUALDAD-Elementos
PROCESO DE PERTENENCIA DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL-Diferencia de cargas en el acompañamiento del certificado de
registro de instrumentos públicos no resulta discriminatoria/ CERTIFICADO DE
REGISTRO DE INTRUMENTOS PUBLICOS EN PROCESO DE PERTENENCIA-Diferencias
entre los procesos  regulados por el artículo 407 del Código de
Procedimiento Civil y los de vivienda de interés social/PROCESO DE
PERTENENCIA DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL-Admisión de demanda aunque
registrador omita aportar certificado no vulnera derecho de defensa
Los dos
procesos de pertenencia - el regulado por el artículo 407 del CPC y el de
vivienda de interés social - parten de un mismo supuesto abstracto: la
usucapión. Sin embargo, existe una diferencia esencial que uno y otro proceso:
el carácter de los bienes objeto de la declaración de pertenencia, que en la
norma acusada se trata de las viviendas de interés social. Esta diferencia es
el sustento de la distinción en lo que se refiere a la carga de acompañar el
certificado de registro y a los efectos de no cumplir dicha carga. No obstante,
esta diferencia no establece una clasificación fija entre grupos de personas,
sino una distinción entre tipos de procesos a partir del tipo de bien inmueble
objeto del proceso. De tal forma que el beneficio establecido en la norma
acusada está abierto a todas las personas, sin importar su condición. Lo
esencial es que el proceso verse sobre una vivienda de interés social.
Entonces, no se dan las exigencias mínimas para comparar grupos de personas
delimitables y diversos. Cualquier persona puede acudir a cualquiera de los
tipos de procesos de declaración de pertenencia, dependiendo de las
características del bien objeto del mismo, no de las condiciones personales
del  demandante o del demandado. La medida ordena la admisión de la demanda
cuando el registrador omita  aportar el certificado. Lo anterior impulsa el
proceso pero no desconoce el derecho a la defensa ni al debido proceso, pues se
identifica al contradictor como persona indeterminada, la cual es protegida,
por los procedimientos específicos establecidos por el artículo 407 del Código
de Procedimiento Civil mediante emplazamiento y posterior designación de
curador ad litem. Dado que el fin propuesto consiste en la aceleración del
proceso para la titulación de las viviendas de interés social, la distribución
de la carga y la continuidad del proceso conducen efectivamente a la
consecución de la finalidad de la medida pues evita la paralización del proceso
y genera las condiciones para que se pueda declarar el derecho real que se
persigue, sin menoscabar derechos de terceros. Además, siempre se deja abierta
la posibilidad de participación en el proceso de quienes ostentan derechos
reales principales sobre el bien, cuando el titular del derecho sea
identificado. De acuerdo a las anteriores consideraciones la Corte encuentra
que el beneficio procesal establecido para los procesos de declaración de
pertenencia de viviendas de interés social no vulnera el principio de igualdad.
Referencia: expediente D-5910
Actor: Romeo
Pedroza Garcés
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 52
(parcial) de la Ley 9 de 1989
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., ocho
(8) de febrero de dos mil seis (2006)
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y de los trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el
ciudadano Romeo Pedroza Garcés demandó la expresión “de viviendas de interés
social” contenida en el artículo 52 de la Ley 9 de 1989.
Mediante Auto de
once (11) de agosto de dos mil cinco (2005), la Corte Constitucional admitió la
demanda de la referencia.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II.     NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el artículo
52 de la Ley 9 de 1989 “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo
municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”
subrayando los apartes demandados en el presente proceso:
Ley 9 de 1989
(enero
11)
ARTICULO 52. En los procesos de pertenencia de viviendas de
interés social, si no pudiera acompañarse un certificado del Registrador de
Instrumentos Públicos, no será necesario señalar como demandado a persona
determinada, y en la misma demanda se solicitará oficiar el registrador para
que en el término de quince (15) días, allegue al juzgado la certificación
solicitada. Si no lo hiciere dentro del término anterior, el juez admitirá la
demanda y el registrador responderá por los perjuicios que pudiera ocasionarle
al dueño del inmueble.
El registrador no será responsable ante el propietario del inmueble
o ante terceros si los interesados o el juez que solicitare el certificado de
tradición referido, no aportaren los elementos de juicio indispensables para la
expedición, tales como el número de matrícula inmobiliaria o título antecedente
con sus respectivos datos de registro, nombre, dirección, ubicación y linderos
que faciliten a la oficina la localización inequívoca del inmueble.
Las sentencias que acojan las pretensiones de las demandas de
pertenencia de viviendas de interés social no serán consultadas.
Corresponderá a las entidades territoriales y al Instituto de
Crédito Territorial la prestación de la asesoría jurídica necesaria para
adelantar los procesos de pertenencia en las urbanizaciones que hayan sido
objeto de la toma de posesión o liquidación previstos en la Ley 66 de 1968, y
respecto de las viviendas calificadas de interés social.
Los poseedores de un mismo globo de terreno podrán acumular sus
pretensiones en una sola demanda contra el propietario del mismo.
III. LA DEMANDA
El
ciudadano Romeo Garcés Pedroza presentó demanda de inconstitucionalidad contra
la expresión “de viviendas de interés social” contenida en el artículo 52 de la Ley 9
de 1989.
El
demandante considera que el artículo 52 (parcial) de la Ley 9 de 1989 vulnera
el artículo 13 de la Constitución por establecer una diferencia entre los
requisitos necesarios para la presentación de la demanda en los procesos de
declaración de pertenencia de viviendas de interés social y los procesos de
declaración de pertenencia regulados por el artículo 407 del Código de
Procedimiento Civil. Dicha diferencia, en el concepto del demandante, hace más
fácil el proceso para uno de los dos grupos mencionados, al establecer un
beneficio procesal injustificado al crear dos exigencias distintas para dos
circunstancias iguales.
Adicionalmente,
el demandante considera que la razón que motivó el establecimiento de dicha
diferenciación responde a que “el legislador reconoció la imposibilidad o
insuperable dificultad que en muchos casos existía para los ciudadanos de
obtener el certificado de que trata el artículo 407 numeral 5 del CPC, y en
consideración a la injusticia que representaba esta situación por imposibilitar
los procesos de pertenencia, decidió crear la exoneración de esta obligación
mediante el artículo 52 de la Ley 9 de 1989, cuando no fuere posible para el
demandante acompañar el certificado antes referido.”[1]
El demandante añade que la anterior razón subsiste para los poseedores de
vivienda regulares por lo que la distinción entre los dos no es adecuada y
viola el artículo 13 de la Constitución.
IV. INTERVENCIONES
1.
Ministerio del Interior y de Justicia
El señor Fernando Gómez Mejía, actuando
en calidad de representante del Ministerio del Interior y de Justicia, solicitó
a la Corte Constitucional que se declare la exequibilidad del aparte acusado
del artículo 52 de la Ley 9 de 1989.
El interviniente señala que “a partir
de la modificación introducida en el Código de Procedimiento Civil por el
Decreto 2282 de 1989, el legislador colombiano ha mantenido inamovible la
fórmula que enseña que, en el proceso de pertenencia, el demandante debe
acompañar a la demanda el certificado  del Registrador de Instrumentos Públicos
del lugar donde se encuentre el inmueble, y donde conste si existen personas
que figuren como titulares de derechos reales sujetos a registro, o que no
aparece ninguna como tal. Lo anterior, congruente con la previsión de la misma
norma en el sentido de que siempre de que en dicho certificado figure una
persona determinada.”[2]
Igualmente, advierte que “la ley 9 de
1989, o ley de Reforma Urbana, estableció algunas particularidades específicas
para el trámite de los procesos de pertenencia relativos a las viviendas de
interés social. El fundamento para que el legislador considerase necesario
incorporar al ordenamiento jurídico tales particularidades, consiste en la
agilización, viabilización y efectividad de la prescripción a favor de los
poseedores materiales de viviendas que encuadran en la definición de “interés
social”, que son personas de un muy bajo perfil socioeconómico, desprotegidas,
con paupérrimos o incluso inexistentes medios para alimentar su patrimonio, -
si es que tienen alguno-, y por  ende, merecedores de garantías y
facilidades procesales de tal entidad que les de la posibilidad real de
legalizar a su favor modestísimas viviendas.”[3]
El interviniente destaca que la
diferencia entre el proceso de pertenencia común y el proceso de pertenencia
especial para viviendas de interés social  “consiste en que mientras en el
proceso de pertenencia común el requisito previsto en el numeral 5 del art. 407
del Código de Procedimiento Civil, -de acompañamiento de la demanda con el
certificado del registrador de instrumentos públicos-, está establecido para
garantizar el debido proceso de aquellas personas que son titulares de derechos
reales inscritos en el registro de instrumentos públicos sobre el bien; en el
proceso de pertenencia sobre viviendas de interés social, de otro lado, por
voluntad expresa y clara del legislador, expresada en forma de ley, la ausencia
de tal certificación no se constituye en vulneración al debido proceso, ni en
causal de nulidad o revisión, como en el caso anterior.”[4]
El interviniente considera que “la
diferencia entre los dos procesos cumple el objetivo de amparar y favorecer a
las personas que se encuentran en condiciones notorias de desamparo y pobreza
a fin de que puedan acceder en forma ágil a la declaración de pertenencia a su
favor.[5]”
Sobre la exigencia planteada por el
numeral 5 del artículo 407 del CPC se citan apartes de un pronunciamiento de la
Corte Suprema de Justicia del 30 de noviembre de 1979 en el que se dispone que
dicho requisito busca garantizar el derecho al debido proceso de cualquier
persona que sea titular de derechos reales del inmueble que es objeto del
proceso de declaración e pertenencia. Igualmente se cita la sentencia C-383 de
2000 en la que se declaró la exequibilidad del aparte resaltando que dicho
certificado cumple varios propósitos como la determinación de la competencia
funcional y territorial judicial y la integración del legítimo contradictor.
Frente a la acusación de violación del
artículo 13 de la Constitución se sostiene que no existe vulneración ya que se
trata de dos procedimientos diferentes con exigencias diferentes. La diferencia
se sustenta en que existe una “necesidad estatal de darle cumplimiento a ese
mismo precepto de la Constitución, en cuanto a la obligación, que establece, en
su inciso segundo a cargo del Estado, de promover las condiciones para que la
igualdad sea real y efectiva y adoptar medidas a favor de grupos discriminados
o marginados.”[6]
Por lo
tanto, la diferencia de procedimientos radica en el favorecimiento de un grupo
marginado. Mientras que el procedimiento establecido por el artículo 407 del
CPC se dirige a otros sujetos y tiene otros fines ya que su “finalidad no es la adoptar medidas a favor de los marginados sociales
y económicos, sino la de regular la declaratoria de pertenencia que ocurre como
consecuencia de la prescripción adquisitiva de dominio, cuando ésta tiene como
objeto bienes que no pueden ser equiparados desde ningún punto de vista con
aquellos que expresamente han sido llamados por el legislador viviendas de
interés social.”[7]
Adicionalmente,
expresa el interviniente que la diferenciación que estatuyó el legislador en
cuanto a procedimientos y exigencias para las dos especies de proceso de
pertenencia resulta compatible con el artículo 1 de la Constitución “por cuanto nos enseña que Colombia es un Estado Social de Derecho
fundado en el respeto y la dignidad humana y la prevalencia del interés general
de que toda familia colombiana tenga un techo digno sobre su cabeza, y que se
respete, proteja y aliente la dignidad de esas familias carentes de patrimonio.[8]
De la
misma manera se sostiene que la diferencia de procedimientos también encuentra
su fundamento en el artículo 5 de la Constitución que protege a la familia como
institución básica de la sociedad y el procedimiento de pertenencia de vivienda
de interés social busca amparar aquellas familias que carecen de una vivienda
digna y de los medios económicos para adquirirla.
Finalmente,
el Ministerio del Interior y de Justicia, a través de su representante, señala
que la norma acusada no solo no vulnera el artículo 13 de la Constitución sino
que también “respeta el derecho al libre acceso a la
justicia de las partes, las cuales tienen la oportunidad de actuar, alinderadas
a las formas propias de cada juicio.”[9] Además, “la norma respeta el principio constitucional de la prevalencia del
derecho sustancial, por cuanto da efectividad material el derecho fundamental
de defensa y contradicción radicado en cabeza de las personas que son titulares
de derechos reales sobre un bien inmueble determinado, -diferente de una
vivienda de interés social-, y que en virtud de un proceso de pertenencia
pueden perder tales derechos.”[10]
2.
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial
Olga
Fabiola Cabeza Meza intervino en el proceso en representación del Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial solicitando a la Corte Constitucional
que se declare la constitucionalidad de la norma demandada.
La
interviniente manifiesta que la expedición del artículo 52 de la Ley 9 de 1989
no estableció una exoneración, como lo plantea el demandante, de la obligación
que dispone el artículo 407 del Código de Procedimiento Civil “ni mucho menos que la imposibilidad para acceder al certificado del
registrador de instrumentos públicos en donde consten las personas que figuren
como titulares de derechos reales sujetos a registro, fuera la principal motivación
del legislador para expedir la norma en cuestión.”[11] Así, la norma demandada
“es un beneficio para los poseedores de vivienda de
interés social, quienes ya no estarán en el deber de aportar el documento en
mención sino que podrá ser solicitado en la demanda para que el registrador lo
aporte, que en ningún momento es una patente de corso para que dentro del
proceso de pertenencia se prescinda del certificado del registrador.”[12]
Para el
Ministerio, “no es cierto que no exista razón legítima
para la distinción que se hace con las viviendas de interés social frente a los
demás tipos; en este punto es importante recordar que una de las principales
características de la Ley 9 de 1989, en especial del capítulo V del que forma
parte el artículo acusado, es que ésta es una ley fundamentada en el artículo
30 de la Constitución de 1886, y que hoy corresponde al artículo 58 según el
cual se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con
arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni
vulnerados por leyes posteriores, y que cuando de la aplicación de una ley
expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en
conflicto los derechos de las particulares con la necesidad por ella
reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social (...)”[13]
Para
sustentar lo anterior se cita una sentencia de la Corte Suprema de Justicia del
20 de febrero de 1990:
No se olvide, por demás que el artículo 30 superior
ordena perentoriamente que cuando de la aplicación de una ley expedida por
motivos de utilidad pública o interés social – como son los que inspiran la Ley
9 de 1989-, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con las
necesidades reconocidas por la misma ley –como lo es la de resolver el déficit
de vivienda popular-, el interés privado deberá ceder al interés público o
social.[14]
El
Ministerio sostiene que la motivación de la norma responde a motivos de interés
público como el de resolver el déficit de vivienda de interés social y por lo
tanto la diferenciación entre los dos procesos es válida y debe mantenerse.
3.
Superintendencia de Notariado y Registro
José
Guillermo Orozco Amaya, actuando como representante de la Superintendencia de
Notariado y Registro solicita que se declare la exequibilidad de la norma. El
interviniente sostiene que:
No se observa violación al derecho fundamental de la
igualdad, por cuanto se trata de procedimientos que conllevan a la adjudicación
de un bien inmueble en procesos de pertenencia en el que el Certificado del
Registrador de Instrumentos Públicos, donde consta el nombre de las personas
que ostentan derechos reales, o que nadie figure con esa condición, de tal
manera que se cumpla el cometido de la usucapión, facilitándole a las personas
menos favorecidas económicamente que puedan acceder a la propiedad sin mayor
dificultad.
Pretender que los procesos de pertenencia diferentes
a los consagrados como vivienda de interés social, no requieran de certificado
especial, significaría iniciar unos trámites tendientes a la reforma del
artículo 407 del Código de Procedimiento Civil que se aplica en los procesos
ordinarios de pertenencia.[15]
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
La Procuraduría General de la Nación
solicita a la Corte Constitucional declarar exequible el aparte acusado del
artículo 52 de la Ley 9 de 1989.
Para la
Procuraduría el problema jurídico que se debe resolver es si el artículo 52 de
la ley 9 de 1989, en cuanto determina que cuando los poseedores de viviendas de
interés social se les imposibilite presentar el certificado del Registrador de
Instrumentos Públicos no será necesario señalar como demandado a una persona
determinada y en la misma demanda se solicitará oficiar, por parte del juez, a
dicho funcionario para que allegue al proceso la certificación solicitada,
vulnera el derecho de igualdad de los demás poseedores en los procesos de
pertenencia.
Para resolver el
problema la Procuraduría señala los antecedentes y la caracterización de la
vivienda de interés social. Indica que “las viviendas de interés social son
todas las soluciones de vivienda cuyo precio está por debajo del número de
salarios mínimos fijado por la ley, de acuerdo a la clasificación legal de los
municipios por su número de habitantes.”[16]
La Procuraduría
señala que “la política de vivienda de interés social del Estado colombiano
está encaminada a brindar a las familias de escasos recursos una solución
habitacional que sirva de soporte al desarrollo de las familias en condiciones
dignas. En virtud de tal debe existir dentro de la estructura normativa del
Estado colombiano un ordenamiento jurídico que garantice a sus habitantes un
orden social justo, tal como lo señala el Preámbulo de la Carta Política, que
se materialice a través de la promulgación de normas especiales que garanticen
la igualdad entre las personas colocando a las más desvalidas en condiciones de
acceder a los derechos inherentes a la propiedad del inmueble habitacional.[17]
De acuerdo a las
anteriores consideraciones el Ministerio Público encuentra que el aparte
acusado no efectúa una diferenciación injustificada ni rompe el principio de
igualdad al establecer una diferencia entre los requisitos para los procesos de
pertenencia de vivienda de interés social y los procesos regulados por el
artículo 407 del Código de Procedimiento Civil. La Procuraduría advierte que la
igualdad en el marco de un Estado Social y democrático debe entenderse como una
igualdad material. Así, sostiene que “siendo la igualdad procesal un
presupuesto para la materialización de la justicia, debe entenderse que las
normas liberatorias de ciertas cargas procesales no constituyen per se una vulneración
al derecho de igualdad de las partes en el proceso.”[18]
Por lo tanto,
para la Procuraduría, “dados i) unos supuestos de hecho diferentes:; ii) una
finalidad en la diferencia de trato; iii) una legitimidad o validez
constitucional en la finalidad propuesta por la norma procesal; iv) una
coherencia interna o racionalidad entre los diversos supuestos de hecho, la
finalidad y el trato normativo desigual y v) una proporcionalidad entre los
supuestos de hecho y la finalidad perseguida por la norma, el tratamiento
diverso dado por el legislador a un grupo determinado no podrá tacharse de
discriminatorio.”[19]
El Ministerio
Público precisa que las personas beneficiarias de vivienda de interés social se
diferencian de los poseedores de inmuebles habituales ya que pertenecen a un
grupo que requiere la especial protección del Estado y “tal protección, no
se concreta con su inclusión como beneficiarios del subsidio sino que se hacen
necesarios otros instrumentos y medidas que concretan el derecho a la propiedad
de un inmueble destinado a la vivienda de interés social.”[20]
Por lo tanto, las disposiciones que regulan los procesos de declaratoria de
pertenencia de vivienda de interés social revisten ciertas especificidades para
concretar la protección del grupo.
Para la
Procuraduría la norma acusada es un instrumento jurídico que contribuye al
desarrollo de una política de saneamiento de la vivienda de interés social y,
con ello, al desarrollo de la política social del Estado. Así:
El instrumento jurídico procesal allí consagrado está encaminado a
materializar la ley de vivienda urbana en cuanto la misma persigue dotar a
quienes reúnan las exigencias legales de una propiedad inmueble para contribuir
al logro de las condiciones óptimas para el desarrollo de las ciudades y de sus
áreas de influencia en los aspectos físico, económico social y administrativo
de los municipios con una población mayor de cien mil (100.000) habitantes,
incluido el Distrito Capital de Bogotá y el archipiélago de San Andrés y
Providencia, en donde se deben formular planes de desarrollo acorde con las
políticas de orden nacional y departamental e incluyendo técnicas modernas de
planeación urbana que apunten a la coordinación del desarrollo urbano regional.
La naturaleza del bien inmueble destinado a vivienda de interés
social deviene de las condiciones que reúne y la finalidad que el mismo está
llamado a cumplir, que distan de las que se pueden predicar de los demás bienes
inmuebles porque a esta clase de viviendas la ley ha reconocido una naturaleza
jurídica de carácter especial y, en tal virtud, una normativa encaminada a
concretar el fin social perseguido, atempera con los valores fundantes del
Estado social de derecho.”[21]
Adicionalmente,
la Procuraduría anota que el requisito de aportar el certificado del
Registrador de Instrumentos Públicos no ha sido eliminado sino que la
responsabilidad de solicitarlo ha sido trasladada al juez.
VI. CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
En virtud de lo
dispuesto por el artículo 241-4 la Corte Constitucional es competente para
conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal,
como las que se acusan en la demanda que se estudia.
2.
Problemas jurídicos
En el presente caso la Corte encuentra el
siguiente problema jurídico:
¿Vulnera el
derecho a la igualdad la expresión  “de viviendas de interés social”
contenida en el artículo 52 de la Ley 9 de 1989, al disponer que para los
procesos de declaración de pertenencia de vivienda de interés social, si no
pudiera acompañarse el certificado del Registrador de Instrumentos Públicos, no
será necesario señalar como demandado a persona determinada, mientras que en
los demás procesos de declaración de pertenencia el acompañamiento del
certificado mencionado es un requisito de admisibilidad de la demanda que recae
exclusivamente en cabeza del demandante?
El
Ministerio del Interior y de Justicia solicita que se declare la exequibilidad
del aparte acusado del artículo 52 de la Ley 9 de 1989. Para el interviniente
la norma no solo se ajusta al artículo 13 constitucional sino que además
respeta los artículos 1 y 5 de la Constitución. El Ministerio señala que no
existe una vulneración al derecho a la igualdad ya que los dos procedimientos
son diferentes por estar dirigidos a sujetos diferentes y además perseguir
fines diferentes. Adicionalmente, expresa que el proceso de pertenencia de
vivienda de interés social busca proteger un grupo marginado económicamente de
la sociedad y de ahí que se haya establecido un procedimiento especial, en aras
de la protección de dicho grupo. Igualmente, el interviniente considera que los
requisitos establecidos para el proceso de declaración de pertenencia regulado
por el artículo 407 del Código de Procedimiento Civil se encuentran ajustados
al debido proceso.
El
Ministerio de Ambiente, Vivienda, y Desarrollo Territorial solicita que se
declare la exequibilidad del artículo demandado. Para el Ministerio la
diferencia entre los dos procesos de declaración de pertenencia  responde al
fin constitucionalmente válido y consagrado en el artículo 58 de la
Constitución.[22] Este Ministerio interpreta la disposición
demandada en el sentido de que para que el proceso pueda continuar después de
admitida la demanda, es necesario que se identifique al demandado mediante el
certificado expedido por el registrador de instrumentos públicos y, por eso,
concluye que la disposición no comporta la exoneración de un requisito.[23]
La
Superintendencia de Notariado y Registro solicita, a través de su
representante, que se declare la exequibilidad de la norma acusada por no
encontrar que ésta vulnera el derecho a la igualdad puesto que el trato
diferente es justificado para facilitar que personas menos favorecidas
económicamente “puedan acceder a la propiedad”.
La Procuraduría
General de la Nación después de resaltar la importancia de la vivienda de
interés social para las personas de escasos recursos como “soporte al
desarrollo de las familias en condiciones dignas”, solicita que se declare la exequibilidad
del aparte acusado del artículo 52 de la Ley 9 de 1989 pues dicha norma
concreta la igualdad material entre las clases de personas que acuden al
proceso de pertenencia y por tanto no vulnera el ordenamiento constitucional.
Para resolver el
problema jurídico planteado la Corte, primero, recordará la función de los
procesos de declaración de pertenencia así como su significado en un contexto
en el cual personas de escasos recursos buscan acceder a la propiedad del
inmueble donde habitan. A continuación analizará la finalidad del certificado
del registro del inmueble en los procesos de declaración de pertenencia.
Después, recordará brevemente su jurisprudencia entorno a la igualdad en el
procedimiento civil, para finalmente establecer si existe o no una diferencia
entre los procesos de pertenencia ordinarios y los procesos de pertenencia de
vivienda de interés social que justifique una desigualdad de trato y en
concordancia si el aparte demandado se encuentra o no ajustado a la Constitución.
3.
Los procesos de declaración de pertenencia y su
trascendencia social.
3.1 La función jurídica de los procesos
de declaración de pertenencia.
La sentencia C-383 de 2000[24]
revisó la constitucionalidad del artículo 407 del Código de Procedimiento Civil
en lo que se refiere al acompañamiento a la demanda del certificado de registro
de instrumentos públicos en los procesos de pertenencia, cuando no aparece
ninguna persona registrada como titular de derechos reales sobre el inmueble.
La demanda consideraba dicho aparte de la norma contrario a los artículos 29,
63 y 228[25] de la Constitución, pues
permitía el inicio de un proceso o la declaración de pertenencia de un inmueble
con información incompleta sobre la naturaleza del bien, al igual que admitía
la posible vulneración de derechos reales de terceros interesados. La Corte,
declaró la constitucionalidad del aparte demandado al encontrar que el
certificado de registro de instrumentos públicos que certifica que no aparece
ninguna persona registrada como titular de derechos reales sobre el inmueble no
desconocía el derecho de defensa de los eventuales titulares de derechos reales
principales sobre el bien materia de estos procesos. Lo anterior ya que “si bien es cierto que el certificado que
expide el registrador de instrumentos públicos clarifica con un alto grado de
certeza la situación del sujeto pasivo de la respectiva acción y, de este modo,
establece contra quienes deberá dirigirse la demanda y a quiénes habrá de
notificarse, para efectos de la defensa de sus derechos sustanciales, también
lo es que las personas indeterminadas, con derechos reales principales sobre el
bien, no quedan desprotegidas en la defensa de esos mismos derechos e
intereses, en virtud de un certificado que no las mencione
individualizadamente, dado que su presencia se asegura a través del
emplazamiento que obligatoriamente debe hacérseles (C.P.C., art. 407 numeral
6).”[26] Además, la
Corte también señaló que las personas que concurren al proceso en razón al
emplazamiento pueden contestar la demanda. Si aparecen  tardíamente, tomarán el
proceso en el estado en que lo encuentren, de acuerdo al artículo 407 numeral 9
del Código de Procedimiento Civil. Es relevante
recordar las consideraciones efectuadas en dicha sentencia sobre la naturaleza
de los procesos de declaración de pertenencia:
4.1.     Consideración previa sobre el proceso de
declaración de pertenencia
La legislación civil colombiana establece la figura de
la prescripción como “un modo de adquirir las cosas ajenas, o de extinguir las
acciones o derechos ajenos, por haberse poseído las cosas y no haberse ejercido
dichas acciones y derechos durante cierto lapso de tiempo, y concurriendo los
demás requisitos legales” (Código Civil, art. 2512). De esta manera, la
prescripción presenta dos significados: de un lado, como modo de adquirir el
dominio y demás derechos reales-adquisitiva o usucapión-y, de otro lado, como
modo de extinguir las acciones y derechos-extintiva o liberatoria-.
Es la prescripción en su primera acepción, en las
modalidades de ordinaria o extraordinaria, la que interesa al presente estudio.
De ella se puede señalar que, dada su naturaleza y finalidad, debe ser invocada
por la vía de la acción por quien busca obtener la declaración de pertenencia
sobre un determinado bien, es decir por haber ganado el dominio del mismo de
conformidad con la ley; esto significa que “quien quiera aprovecharse de la
prescripción debe alegarla; el juez no puede declararla de oficio” (C.C., art.
2513), siendo consecuencia de la misma que se logre adquirir “(...) el dominio
de los bienes corporales raíces o muebles que están en el comercio humano y que
se han poseído en las condiciones legales. Se ganan de la misma manera los
otros derechos reales que no estén especialmente exceptuados” (C.C., art.
2518).
El actual Código de Procedimiento Civil, en su artículo
407, establece la normatividad relativa a la prescripción adquisitiva ordinaria
o extraordinaria de ciertos bienes, a través de la acción de declaración de
pertenencia; es decir, se señalan las reglas que habrán de seguirse para
entablar la respectiva demanda de pertenencia de los bienes muebles en general,
inmuebles urbanos o rurales que no sean agrarios, es decir cuyas controversias
no se originan en relaciones de naturaleza agraria (C.C., arts. 2512 y s.s. y
Decreto 2303 de 1989), así como las relativas al trámite del proceso.
Los procesos de declaración de
pertenencia regulados por el artículo 407 del Código de Procedimiento Civil[27]
y los de vivienda de interés social, a los que atiende la norma acusada,
responden a la misma finalidad: la declaración judicial de la adquisición del
dominio de la propiedad con la simultánea extinción de un derecho real.
3.2. La función social de la
propiedad y los derechos a acceder a ella. La función social de los procesos de
declaración de pertenencia.
Visto en contexto, el proceso de
declaración de pertenencia de bienes inmuebles destinados a la vivienda de
interés social cumple una función social en cuanto permite que las personas de
escasos recursos tengan certeza sobre los derechos de propiedad que pueden
ejercer sobre el inmueble en el cual habitan. Esta función social es doble.
Primero, propende por la materialización de la función social de la propiedad
establecida expresamente en nuestro ordenamiento constitucional desde 1936[28]
y ampliada en la Constitución de 1991 al haberse consagrado de manera expresa
formas asociativas y solidarias de propiedad (artículo 58 de la C.P.) y haberse
reconocido el derecho a acceder a la propiedad (artículo 60, inciso primero de
la C.P.), entre otras adiciones orientadas a concretar los principios
fundamentales de Estado social de derecho y de democracia participativa[29].
Segundo, busca dar eficacia a una de las formas mediante las cuales se concreta
el derecho social a tener una vivienda digna. Asegurar el goce de este derecho
social para todos los colombianos es responsabilidad del Estado el cual “fijará
las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho”, entre otros
deberes sociales específicamente enunciados en la Carta (artículo 51 C.P.).
El ejercicio de derechos de propiedad
sobre la vivienda habitada por personas de escasos recursos tiene gran
trascendencia social. En el contexto de la norma demandada, cobra enorme
importancia el tema de la certidumbre sobre los derechos de propiedad, en
particular, en cuanto a los sectores menos favorecidos y marginados de la
sociedad. Al respecto, cabe resaltar dos aspectos asociados a la falta de
certeza de derechos de propiedad: (i) mayor vulnerabilidad jurídica que limita
las posibilidades de aprovechamiento del bien inmueble para alcanzar mayor
bienestar, y (ii) barreras elevadas o incluso infranqueables para acceder a
crédito y cubrirse de riesgos.
En efecto,
aquellas personas a quienes no se les han definido derechos de propiedad están
en una situación de vulnerabilidad jurídica puesto que no tienen a su alcance
mecanismos para proteger eficazmente sus bienes. Esto conduce a que las
personas opten por buscar su subsistencia al margen del aprovechamiento del
bien, cuya propiedad aún no está claramente definida. Así, las personas de
escasos recursos no pueden disfrutar de los beneficios que se derivarían de sus
bienes, en especial del principal de ellos: la vivienda donde habitan. Se
dedican, entonces, a actividades que involucran inversiones y costos iniciales
menores, las cuales, usualmente, les generan bajos ingresos. Por tanto, las
personas se ven privadas de los beneficios económicos (ej. mayores ingresos
originados en actividades más productivas) y no económicos (ej. aumento de la
tranquilidad, al tener un derecho de propiedad seguro) por no tener los
derechos de propiedad claramente definidos.
Adicionalmente,
la falta de titularidad sobre bienes inmuebles por parte de personas de bajos
ingresos dificulta el acceso al crédito, debido a que la propiedad inmueble es
la garantía usualmente exigida por el sistema financiero para respaldar las
obligaciones crediticias de las personas con bajos ingresos. Así las personas
que más necesitarían acceder a créditos a bajas tasas de interés por sus
condiciones de necesidad y sus restricciones de ingresos no pueden hacerlo
dentro del sistema formal, por lo cual deberán acudir al sistema informal, el
cual es mucho más costoso e implica mayores riesgos. Igualmente, las personas
de escasos recursos que no pueden invocar un título cierto sobre el bien
inmueble en el cual habitan, tampoco pueden acceder a mecanismos formales para
cubrir los riesgos que se ciernen sobre dicho bien, por ejemplo, acudiendo a
seguros.
En un Estado
Social de Derecho normas como la demandada permiten la transición de sectores
marginados o grupos en desventaja a condiciones de vida más favorables, en
tanto que les otorga el carácter de propietarios seguros y, por tanto, los
beneficios asociados a dicha condición en un sistema en el cual se garantiza la
propiedad privada. El propietario podrá hacer uso de mecanismos judiciales y
policivos para defender su vivienda. Adicionalmente, si la persona tiene la
seguridad de que va a seguir siendo dueño de su vivienda tendrá incentivos para
adelantar mejoras en la misma y aprovecharla según sus proyectos de vida
personales o familiares. De la misma manera, las personas podrán acceder a
instrumentos de crédito (ej créditos para microempresa) al tener una garantía
real que respalde la obligación. A lo anterior, se suman los beneficios no
económicos que se derivan de la definición de derechos de propiedad, como la
posibilidad de proyectar los beneficios del bien hacia el futuro, en especial
cuando el propietario fallezca, puesto que sin derechos de propiedad sobre el
inmueble la sucesión es muy incierta.
De ahí que una ley de reforma urbana, en
la cual se inscribe la disposición parcialmente acusada, busque facilitar la
admisión y el trámite de las demandas de declaración de pertenencia, como uno
de los múltiples instrumentos encaminados a promover una distribución más
equitativa de la propiedad en las ciudades, así como claridad y certeza de los
derechos de propiedad sobre las viviendas de interés social.
Ahora bien, la interpretación planteada
por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en el sentido
de que la disposición parcialmente acusada tan solo alivia la carga de los
poseedores de vivienda de interés social quienes ya no estarán en el deber de
aportar el certificado de registro de instrumentos públicos, pero no permite
que después de admitida la demanda continúe el trámite del proceso sin dicho
certificado, debe ser analizada cautelosamente, en especial a la luz de la
función social de estos procesos.
El artículo 52 de la Ley 9 de 1989
dispone que si el demandante en los procesos de declaración de pertenencia de
viviendas de interés social no aporta el certificado mencionado, éste será
solicitado por el juez al registrador para que lo allegue al proceso en un
término de quince días. De no ser allegado al proceso, el juez deberá admitir
la demanda y el registrador responderá por los perjuicios que pudiera
ocasionarle la continuación del proceso al dueño del inmueble. El registrador
es exonerado de esta responsabilidad cuando los interesados o el juez “no
aporten los elementos de juicio indispensables para la expedición, tales como
el número de matrícula inmobiliaria o título antecedente con sus respectivos
datos de registro, nombre, dirección, ubicación y linderos que faciliten a la
oficina la localización inequívoca del inmueble.”
La norma establece un beneficio para los
procesos de declaración de pertenencia de las viviendas de interés social pero
no cambia la estructura principal de este tipo de procesos. Así, cuando se da
el caso de una demanda contra persona indeterminada se surten los siguientes
procedimientos: En el auto admisorio de la demanda se ordena  i) inscribir la
demanda; ii) emplazar a las personas que se crean con derechos sobre el
respectivo bien por medio de edicto. El edicto debe reunir los siguientes
requisitos: a) El nombre de la persona que promovió el proceso, la naturaleza
de éste y la clase de prescripción alegada; b) El llamamiento de quienes
se crean con derecho a los bienes para que concurran al proceso, a más tardar
dentro de los quince días siguientes a la fecha en que quede surtido el
emplazamiento, y c) La especificación de los bienes, con expresión de su
ubicación, linderos, número o nombre.[30]
Así
mismo, el numeral 7 del artículo 407 del Código de Procedimiento dispone que
“el edicto se fijará por el término de veinte días en un lugar visible
de la secretaría, y se publicará por dos veces, con intervalos no menores de
cinco días calendario dentro del mismo término, en un diario de amplia
circulación en la localidad, designado por el juez, y por medio de una
radiodifusora del lugar si la hubiere, en las horas comprendidas entre las
siete de la mañana y las diez de la noche. La página del diario en que aparezca
la publicación y una constancia autenticada del director o administrador de la
emisora sobre su transmisión, se agregarán al expediente.”
Culminado
el emplazamiento, el juez designa un curador ad litem, quien ejerce la defensa
de las personas indeterminadas hasta la terminación del proceso[31].
El artículo 407[32]
del Código de Procedimiento Civil es aplicable a los procesos de pertenencia de
vivienda de interés social, menos en las diferencias que leyes especiales (Ley
9 de 1989 y Ley 338 de 1997[33]) establecen, por ejemplo
en cuanto a la distribución de la carga en la presentación del certificado.
De acuerdo a la estructura referida, en
caso de no acompañarse el certificado a la demanda, ya sea por imposibilidad
del demandante o por la omisión del registrador, el proceso continúa y la
protección de los derechos de terceros indeterminados se ve garantizada por el
emplazamiento, la defensa ejercida por el curador ad litem y la participación
de titulares de derechos reales principales sobre el bien cuando éstos
concurran al proceso, cualquiera que sea el momento en que éste se encuentre.
La anterior es la interpretación más
compatible con la función social de los procesos de declaración de pertenencia
de vivienda de interés social pues entender que una vez admitida la demanda,
cuando el registrador haya omitido el envío del certificado, el proceso se debe
paralizar por la falta de este certificado, desconocería la finalidad de la
norma, que es la aceleración de la titulación legítima de poseedores  de
escasos recursos, cuyo principal bien es, generalmente, el inmueble donde
habitan. Tampoco tendría sentido dicha interpretación en armonía con la misma
disposición que establece la responsabilidad del registrador ante terceros con
derechos reales sobre el inmueble cuando omita allegar al proceso el
certificado.
4.  El certificado de registro de instrumentos
públicos: su finalidad y las consecuentes cargas procesales.
4.1. La finalidad del certificado en el proceso de
declaración de pertenencia.
La finalidad del certificado de registro de instrumentos
públicos en los procesos de declaración de pertenencia, en especial su
importancia para la conformación del legítimo contradictor,  ya fue señalada en
la sentencia C-383 de 2000, referida anteriormente:
4.2.     Finalidad del certificado que ordena la
disposición acusada. Deberes especiales para quienes participan en el proceso
de su expedición.
El certificado expedido por el registrador de
instrumentos públicos, de que trata el numeral 5o. del artículo 407 del C.P.C.,
demandado, constituye un documento público (C.P.C., art. 262-2) que cumple con
varios propósitos, pues no sólo facilita la determinación de la competencia
funcional y territorial judicial para la autoridad que conocerá del
proceso-juez civil del circuito del lugar donde se encuentre ubicado el
inmueble (C.P.C., art. 16-5)-, sino que también permite integrar el legítimo
contradictor[34],
por cuanto precisa contra quien deberá dirigirse el libelo de demanda.
En virtud de lo anterior, no se puede desconocer la
importancia que tiene el ejercicio de un control de legalidad sobre el
contenido del certificado por el juez de la causa, con el fin de verificar el
cumplimiento de los requisitos exigidos en el numeral 5o. del artículo 407;
toda vez que, al admitir la demanda dispondrá sobre la notificación personal al
demandado identificado en el mismo, la inscripción de la demanda y el
emplazamiento mediante edicto, de todas las personas que, aunque desconocidas,
se crean con derechos sobre el respectivo bien y puedan hacerse presentes
(C.P.C., art. 407-6).
De esta manera, desde el momento de la admisión de la
demanda, se otorga primacía a los principios de seguridad jurídica y de
eficiencia, economía y celeridad procesales, pues se logra claridad frente a la
situación de titularidad de derechos reales principales sujetos a registro
sobre el bien que se pretende obtener mediante la prescripción adquisitiva.
En este orden de ideas, surgen tanto para el registrador
de instrumentos públicos como para el demandante, deberes de conducta
calificada en relación con los fines esperados para el desarrollo y éxito del
proceso de pertenencia.
Así, el registrador de instrumentos públicos deberá
expedir el certificado con un contenido claro y cierto sobre esa situación de
titularidad de derechos respecto del bien en litigio, con precisión acerca de
la clase de derecho real principal que aparece registrado o, por el contrario,
con la manifestación que ninguna persona aparece con esa calidad.
La obligación de certificar, en los términos anotados,
debe asumirse a cabalidad, pues el documento en mención constituye un
presupuesto procesal de la demanda de pertenencia (C.P.C., art. 85-2) y, de
esta forma, el incumplimiento a las exigencias legales de contenido exigidas en
la disposición enjuiciada, puede determinar la inadmisión de la demanda o, en
el evento contrario, el proferimiento de una sentencia inhibitoria frente a las
pretensiones del actor, con detrimento de su derecho sustancial.
A su vez, al actor en este proceso, también le es
exigible una actitud diligente y honrada. Ciertamente, la parte interesada en
iniciar el proceso de pertenencia debe suministrar toda la información que esté
a su alcance y se requiera para lograr la verdadera identificación del inmueble
materia del litigio, de manera que permita ubicar el respectivo folio de
matrícula del bien con la historia jurídica del mismo, así como la
identificación de las personas que puedan ser titulares de derechos sobre el
mismo bien.
Cualquier actuación del actor en contrario y tendente a
obtener un determinado resultado en la certificación para satisfacer
exclusivamente sus intereses particulares, atentará contra el derecho de
defensa de los interesados en las resultas del proceso, así como contra el
principio de la buena fe, al cual debe ceñirse toda actividad que surtan los
particulares ante las autoridades (C.P., art. 83). El engaño que con una
maniobra indebida puede llegar a someter el actor al registrador para el
cumplimiento de su función, puede llevar a una actuación fraudulenta que podría
desembocar en una causal de nulidad[35],
por impedir la notificación o emplazamiento en legal forma de las personas que
deben ser parte en el proceso (C.P.C., art. 140-8 y 9).
En consecuencia, la forma procesal adoptada por el
legislador en la norma acusada, cumple con el presupuesto de eficacia que la
rige, en cuanto que, como se ha visto, garantiza la conformación del legítimo
contradictor en el proceso de pertenencia. Los cuestionamientos que puedan
hacerse sobre la falta de cierta información en el tantas veces referido
certificado, no ponen en peligro su constitucionalidad pues permiten establecer
una situación, cual es, que no se conocen titulares de derechos reales sobre el
bien en cuestión, y en esa forma adoptar otras medidas conducentes para llevar
a cabo el trámite de la respectiva acción de pertenencia incoada, como se
analizará en seguida.
Así, la
finalidad del certificado de registro del inmueble en los procesos de
declaración de pertenencia, tanto en el regulado por el artículo 407 del Código
de Procedimiento Civil como en los que declaran la pertenencia de los inmuebles
destinados a vivienda de interés social, regulado por la norma acusada, busca
garantizar el derecho a la defensa, pues es conforme a dicho certificado que se
identifica al legítimo contradictor y se clarifica la naturaleza de los
derechos reales principales sujetos a registro.
4.2. Distribución de cargas para
aportar el certificado de registro en los procesos de pertenencia de vivienda
de interés social y su razón de ser dentro de la orientación de la ley de
reforma urbana.
El inciso primero del artículo 52 de la Ley 9 de 1989 establece que
en el evento en que no se pudiere acompañar a la demanda un certificado del
registrador de instrumentos públicos, no será necesario señalar a persona
determinada en el libelo. Si dicho certificado no fuere
enviado, el juez admitirá la demanda y el registrador responderá por los
perjuicios que pudieran llegar a ocasionársele al dueño del inmueble, o a
terceros, a menos que el demandante no haya suministrado la información para la
identificación del inmueble. En los procesos de declaración de pertenencia
regulados por el artículo 407 del Código de Procedimiento Civil el
acompañamiento de dicho certificado es un requisito para la admisión de la
demanda. Su omisión genera la inadmisión de la demanda o una sentencia
inhibitoria.[36]
Por lo tanto, la finalidad del certificado en los dos procesos es
respetada y en los dos subsiste su exigencia, pero la carga del requisito de su
presentación es distribuida de manera diferente y tiene consecuencias distintas
en los dos procesos. En los procesos regulados exclusivamente por el artículo
407 del Código de Procedimiento Civil, como se ha dicho, el certificado es un
requisito de admisibilidad de la demanda, mientras que en los procesos de
declaración de pertenencia de vivienda de interés social, aún cuando el
certificado se exige, su ausencia no produce la inadmisión de la demanda ni
tampoco la paralización del proceso.
El inciso 1 del
artículo 52 de la Ley 9 de 1989 fue demandado ante la Corte Suprema de Justicia
en anterior oportunidad  por cargos diferentes a los que se revisan ahora. No
obstante, es pertinente recordar las consideraciones efectuadas sobre la
disposición ahora acusada para delimitar el alcance de la norma legal. La
sentencia revisó la constitucionalidad de los incisos primero y segundo del
artículo 52 de la Ley 9 de 1989. Los incisos eran acusados de violar los
artículos 16, 26, 30 y 50 de la anterior Constitución “al disponer que en
los procesos de pertenencia de vivienda de interés social, si no pudiera
acompañarse un certificado del Registrador de Instrumentos Públicos, no será
necesario señalar como demandado a persona determinada y que en el evento en
que los interesados o el juez solicitaren dicho documento, aquél no será
responsable cuando estos no aportaren los datos que posibiliten su expedición.”[37]
La Corte Suprema
de Justicia declaró la constitucionalidad del inciso por considerar que la
disposición no vulneraba ni el derecho a la defensa ni tampoco el debido
proceso. Dicha Corte lo planteó en los siguientes términos:
No comparte la Corte el criterio de los impugnantes ni el de la
Vista fiscal, en cuanto estiman que si al demandante que pretende ganar por
prescripción un bien inmueble de interés social se le eximen de la obligación
de acompañar a la demanda un certificado de tradición sobre el bien materia de
usucapión, se desconoce el debido proceso y se quebranta el derecho a la
defensa al permitirle al prescribiente que “no será necesario señalar como
demandado a persona determinada”, y que adelante, en consecuencia, el proceso
de pertenencia a espaldas del propietario, pues es claro que tal precepto no
recoge la hipótesis, frecuente por cierto, en que el demandante no puede
obtener el certificado respectivo, bien por no aparecer inscrito el bien objeto
de la pertenencia, ora por no disponer de los datos necesarios, y, en fin, por
deficiencias en la organización estatal inmobiliaria; y en tal caso, para no
desconocerle el derecho al usucapiente se le permite que no demande a persona
determinada. Pero tal autorización no significa ni puede significar, que el
proceso de pertenencia se adelante y concluya sin la presencia de algún
demandando, pues el mismo precepto impugnado advierte que el actor en la
demanda solicitará que se oficie al registrador para que en el término de quince
días, allegue al juzgado la certificación pedida; pero ni aún resultando
frustrada esta diligencia puede aseverarse que el proceso se adelante y
termine sin señalar a alguna persona como demandado, pues si bien es cierto que
el juez procederá a admitir la demanda y el registrador “... responderá por los
perjuicios que pueda ocasionarle al propietario del inmueble,” lo cierto es que
conforme a las reglas generales contempladas en el Código de Procedimiento
Civil para el proceso de pertenencia sobre predios urbanos, a las cuales se
remite el precepto impugnado (“en los procesos de pertenencia de vivienda de
interés social”), “en el auto admisorio de la demanda se ordenará emplazar a
las personas que se crean con derechos sobre el respectivo bien, por medio de
edicto que deberá expresar”, es decir que en caso extremo de ausencia de
demandado cierto se convocará al proceso, a instancia de la parte actora o de
oficio, a las personas indeterminadas, entre las cuales se contará
indudablemente al propietario del inmueble, quien en tal condición, será
llamado mediante edicto emplazatorio y representado en el proceso por un
curador ad litem, como lo prevé el artículo 413 de la actual codificación
procesal civil; como tal el propietario del bien inmueble materia de la
usucapión dispondrá de los derechos procesales que le corresponden a todo
demandado, particularmente los contemplados en el numeral noveno del precitado
artículo 413, cuando concurre al proceso en virtud del emplazamiento, y la
interposición de los recursos extraordinarios especialmente el de revisión
cuando estime que el derecho de defensa ha sido desconocido (numerales 7 y 8
del artículo 380 del CPC).”[38]
Para establecer la finalidad de la
diferencia en lo que se refiere al  acompañamiento del certificado de tradición
del inmueble en los procesos de pertenencia de vivienda de interés social es
necesario acudir a los antecedentes de la norma. De acuerdo a éstos la
disposición busca la agilización de los procesos de pertenencia para facilitar
el acceso a la propiedad de las viviendas de interés social, mediante la
legalización de títulos.
La ponencia para primer debate para los proyectos de ley
1 de 1988 Senado “por la cual se declara de utilidad pública e interés social
la adquisición de inmuebles urbanos y, se autoriza extinguir el dominio en
algunos casos y se dictan otras disposiciones y 12 de 1988 Senado “por la cual
se dictan normas sobre planes integrales de desarrollo municipal, compraventa y
expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones” que terminó con la
expedición de la Ley 9 de 1989, ahora acusada, indica que la finalidad de la
norma es crear unas condiciones que faciliten la legalización de títulos de
derechos reales para solucionar el problema de la tierra urbana. La ley fue
diseñada a la luz de los siguientes principios:
1.
“Defender el derecho a la ciudad para todos los
ciudadanos;
2.
Asegurar el reparto social de la plusvalía
urbana evitando la concentración en pocas manos;
3.
Superar las condiciones de informalidad que hoy
caracterizan las relaciones comunidad-ciudad en nuestros principales núcleos
urbanos.
4.
Fijar unos límites precisos entre lo legal y lo
ilícito en relación con el desarrollo y normalización de los asentamientos
humanos informales.
5.
Introducir factores de racionalidad en el diseño
y desenvolvimiento de nuestros centros urbanos; y
6.
Agilizar los procedimientos para el manejo del
desarrollo urbano sin afectar las garantías y los derechos de defensa de los
particulares.”[39]
La norma acusada se encuentra en el capítulo V de la Ley
9 de 1989 que corresponde al título “De la legalización de títulos para la
vivienda de interés social”. La exposición de motivos señaló lo siguiente sobre
el tema:
La necesidad apremiante de muchos de los habitantes de
nuestras grandes ciudades por obtener un lugar donde vivir ha obligado en gran
mayoría de los casos a buscar soluciones al margen o en contra del ordenamiento
jurídico que regula el derecho de propiedad. La realidad de las principales
urbes colombianas desafía los juiciosos esquemas legales y nos obliga,
motivados por un elemental principio de justicia social a dar nuevas respuestas
del orden legal que sin desconocer en ningún momento los principios que
informan nuestro Estado Liberal de Derecho, permitan crear canales estables que
vinculen a los grupos, hoy marginados a la vida nacional. Esta preocupación se
concreta en dos direcciones: la legalización de la vivienda de interés social y
el tratamiento de las invasiones y urbanizaciones piratas.
(...)
El tiempo de las prescripciones ordinarias y
extraordinaria en los casos de vivienda de interés social se reducen
significativamente, a 2 y a 3 años y se agilizan los procesos de pertenencia
respectivas buscando normalizar las situaciones en las cuales poseedores de
buena fe son explotados indefinidamente por propietarios inescrupulosos.”[40]
Sobre la legalización de títulos para la vivienda de
interés social, la ponencia para primer debate en el Senado señala:
Uno de los capítulos más importantes de la ley se
referirá a la legalización de los centenares de asentamientos urbanos e
inmuebles particulares cuya situación jurídica, frente a la ciudad o el derecho
civil de propiedad, se encuentra actualmente en condición precaria. Se tarta de
facilitar el acceso de barrios a los beneficios de la ciudad y normalizar la
situación de miles de habitantes urbanos. El proyecto define como “vivienda de
interés social” aquellas soluciones cuyo precio de adquisición sea o haya sido
inferior a 135 salarios mínimos legales mensuales. Esta aproximación busca
relacionar el concepto con las normas que actualmente establecen, en términos
de UPAC, qué se entiende por vivienda social (hasta 2.000 UPAC).
(…)
El concepto de vivienda de interés social sirve,
finalmente como punto de referencia para establecer otras disposiciones de
elevado contenido social, el proyecto en efecto señala la obligación de
constituir alrededor de todos estos tipos de viviendas, cuando las construyen
entidades públicas de cualquier nivel, patrimonios familiares inembargables que
defiendan la propiedad inmobiliaria y en su indiscutible papel de garantizar, en
el presente y hacia el futuro, la estabilidad del núcleo familiar.
La legalización de títulos de vivienda de interés social
se refiere, como se señaló arriba, a dos situaciones: la de las viviendas como
parte de un asentamiento, frente a la ciudad, y las de estas mismas,
individualmente consideradas, frente a sus legítimos o eventuales propietarios.
Una primera propuesta se refiere al abaratamiento y
facilitación de los trámites relacionados con la legalización de los trámites
relacionados con la legalización de este tipo de viviendas, estudios recientes
han señalado como el costo de los trámites se ha convertido en uno de los
elementos de mayor peso en el costo final de la vivienda.
Fedelonjas, por ejemplo, ha señalado que la tramitación
de una vivienda en Bogotá implica 506 trámites ante distintas entidades.  El
proyecto, buscando eliminar estos casos, elimina ciertos documentos (paz y
salvo, libreta militar) e impuestos (el de registro y anotación, el de
delineación y vías y matricula de servicios) para el perfeccionamiento de
títulos de este tipo de viviendas. De la misma manera, para garantizar la
defensa de sus propietarios atribuye al ICT y a las distintas entidades
territoriales del Estado encargadas del desarrollo urbano, incluidos los
municipios, la obligación de asesorar los procesos de pertenencia en todas
aquellas urbanizaciones contenidas en la Ley 66 de 1968, se trata de ofrecer
alguna forma de defensa a los centenares de pequeños propietarios de vivienda
afectados por practicas inescrupulosas o quiebras comerciales de los
constructores. (…)[41]
En concordancia con lo anterior, en la ley se buscó la
reducción del tiempo para que proceda la prescripción adquisitiva
extraordinaria de dominio. Así fue igualmente expresado en la ponencia para
primer debate en Senado:
Por consiguiente preferimos acogernos al funcionamiento
conocido civilmente de la prescripción extraordinaria como modo de adquirir la
propiedad por el transcurso de un tiempo suficiente de posesión no
interrumpida. De lo que se trata es de acelerar procesos de normalización de
situaciones particulares cuya indefinición es causa frecuente en nuestras
ciudades de malestares y, en no pocos casos, de atropellos que se cometen
contra poseedores de buena fe, explotados indefinidamente por propietarios
inescrupulosos. Esta disposición tan audaz como necesaria permitirá
reestablecer el equilibrio entre el ordenamiento tradicional que rodea de
garantías el propietario y las que resultan del ordenamiento social que
aconseja brindar alguna forma de amparo al poseedor inmobiliario.[42]
La ponencia para segundo debate en la Cámara de
Representantes señaló:
El tiempo de las prescripciones ordinarias y
extraordinaria en los casos de vivienda de interés social se reducen
significativamente, a cinco y a tres años y se agilizan los procesos de
pertenencia respectivas buscando normalizar las situaciones en las cuales
poseedores de buena fe son explotados indefinidamente por propietarios
inescrupulosos. También se busca facilitar el acceso a los servicios públicos a
un amplio sector que hasta hoy ha permanecido marginado.”[43]
Entonces, es de
la función social de los bienes objeto del proceso de pertenencia que parte la
diferencia en lo que se refiere al certificado de registro en los procesos de
vivienda de interés social. En el proceso de pertenencia regulado por el
artículo 407 del Código de Procedimiento Civil la carga se encuentra
exclusivamente radicada en cabeza del demandante y su omisión conlleva la
inadmisión de la demanda, como ya se ha anotado. Por otro lado, en el proceso
de pertenencia de vivienda de interés social se distribuye la carga entre el
demandante y el registrador y su omisión no desencadena la inadmisión de la
demanda. La no presentación del documento por parte del registrador genera su
responsabilidad ante los titulares de derechos reales del inmueble por los
posibles perjuicios. Sin embargo, se debe aclarar que cuando la carga de la
presentación del certificado al proceso se desplaza al registrador esto no
libera al demandante de aportar toda la información necesaria para la debida
identificación del inmueble, la que si no es presentada releva de la
responsabilidad al registrador ante los titulares de derechos reales del
inmueble o terceros eventualmente perjudicados.
La diferencia
establecida por el legislador responde al carácter de “vivienda de interés
social” de los bienes que por tener dicha condición delimitan el grupo social a
que va dirigido el beneficio. Así, la distribución de la carga se sustenta  en
la función social de la propiedad consagrada en el artículo 58 de la
Constitución. Por lo tanto, el fundamento del beneficio procesal atiende a la necesidad
de brindar protección a los sectores desfavorecidos así como al propósito de
facilitar la legalización del título de propiedad que fue adquirido
legítimamente a través de la figura del derecho civil de la prescripción
adquisitiva.
Una vez delimitadas
las diferencias entre los dos procesos de declaración de pertenencia en cuanto
al certificado de registro del inmueble y la finalidad de dicha diferencia, se
pasará ahora a recordar brevemente el principio de igualdad en el procedimiento
civil. El análisis buscará establecer si la distribución de la carga de
presentación del certificado de registro del inmueble atiende a criterios
objetivos y razonables o si comprende una discriminación que vulnera el
principio de igualdad y por lo tanto el artículo 13 de la Constitución.
5.     El principio de igualdad en las normas que rigen el procedimiento
civil.
La Corte Constitucional en varias oportunidades[44]
se ha pronunciado sobre la igualdad procesal como principio rector en el
derecho procesal civil. En la sentencia C-981 de 2002[45]
se reiteraron los criterios establecidos en la sentencia T-230 de 1994[46]
para determinar cuándo un trato jurídico distinto en una situación jurídica
equiparable constituye una discriminación. Es importante reiterar dichas
consideraciones:
“Dentro de los principios que
informan nuestro derecho procesal civil, se encuentra el de la “igualdad
procesal” en virtud del cual toda persona tiene iguales oportunidades para
ejercer sus derechos, debiendo recibir un tratamiento exactamente igual, sin
consideraciones de religión, raza, nacionalidad, posición social o económica,
etc.
Así mismo, el artículo 37 del C.
de P. C. señala como deber del juez: “hacer efectiva la igualdad de las partes
en el proceso, usando los poderes que éste mismo Código le otorga”.[47]
Igualmente, la
Corte,  en sentencia C-561 de 2004[48], se pronunció sobre
cuándo una norma procesal configura una discriminación:
Una norma procesal resulta discriminatoria cuando las personas que
deben tomar parte de una determinada actuación procesal, o se verán afectadas
positiva o negativamente por ella, reciben un trato distinto a quienes se
encuentran en una situación similar, sin que dicho tratamiento distinto
encuentre una justificación constitucionalmente aceptable. En otras palabras:
un trato legal discriminatorio no se configura frente a las actuaciones procesales
en sí mismas, puesto que éstas, en tanto actos jurídicos sucesivos en el
tiempo, son diferentes entre sí por naturaleza; un trato legal discriminatorio
surge entre las personas relacionadas con dichas actuaciones procesales. Una
determinada regulación legal del proceso resultará lesiva del principio
constitucional de igualdad cuando las personas que se relacionan de una u otra
forma con tal proceso son tratadas por la ley en forma diferente, a pesar de
que deberían recibir un trato igual por mandato de la Constitución.
El principio
general de igualdad prohíbe el trato diferente frente a supuestos iguales, pero
permite y autoriza tratamientos distintos cuando se encuentren supuestos
desiguales que estén justificados de manera objetiva y razonable.[49]
Para efectuar este análisis, la Corte ha precisado una metodología que
estructura el juicio de igualdad, el cual es tan sólo uno de los métodos de
análisis empleados por la Corte Constitucional para examinar la
constitucionalidad de tratamientos distintos establecidos por el legislador en
ejercicio de su potestad de configuración.
El juicio de igualdad comprende cuatro
elementos.[50] El primero versa sobre
la relevancia del principio de igualdad en un determinado caso. Cuando el
legislador ha tratado de manera diferente situaciones que son claramente
distintas, la Corte ha considerado que no procede efectuar un juicio de
igualdad. Para determinar cuando dos situaciones sí son comparables y, por lo
tanto, es pertinente realizar un juicio de igualdad, la Corte ha señalado
criterios que integran el primer elemento del juicio de igualdad, a los cuales
se hará referencia posteriormente, cuando se aluda a las finalidades de la
norma acusada.
El segundo elemento de la estructura
analítica del juicio de igualdad versa sobre la razonabilidad de la norma acusada
a la luz del principio de igualdad. Para determinar si el trato diferencial
establecido en una norma es razonable la Corte ha mirado, primero, cuáles son
los fines buscados por tal diferencia; segundo, cuál fue el medio empleado por
el legislador para alcanzarlos y, tercero, cuál es la relación entre este medio
y dichos fines. Es claramente violatoria de la igualdad una norma que tiene un
fin discriminatorio o persecutorio. Pero también lo es la norma que a pesar de
estar encaminada a alcanzar fines compatibles con la Constitución, consagra
medios que en sí mismos están prohibidos por el principio de igualdad, como una
clasificación basada en la raza o el sexo. Inclusive, cuando tanto el medio
elegido por el legislador como el fin que pretende alcanzar son ambos
compatibles con la Constitución, la norma acusada puede resultar irrazonable
cuando el trato diferente no guarda una relación suficiente con el fin que
supuestamente justifica la diferenciación. En ese sentido, el juicio de
igualdad exige del legislador cierta racionalidad cuando trate de manera
diferente situaciones o personas comparables.
El tercer elemento de esta estructura
analítica versa sobre los criterios para determinar si la relación entre el
trato diferente escogido por el legislador para alcanzar el fin buscado es
jurídicamente suficiente o no lo es, así como sobre los parámetros para juzgar
si el fin o los fines buscados justifican el trato diferente acusado de violar
el principio de igualdad. Estos criterios o parámetros no son siempre los
mismos. Generalmente la Corte analiza si el trato diferente es idóneo o
adecuado para alcanzar un fin legítimo. No obstante, la Corte también ha
indicado que en algunos casos esto no es suficiente para concluir que la norma
acusada pasó el juicio de igualdad. Se requiere, además, que el trato diferente
sea “efectivamente conducente” o, inclusive, “necesario” para alcanzar los
fines buscados por la norma acusada. Además, la Corte también ha exigido que,
en algunos casos por ella señalados, el fin mediante el cual se pretende
justificar el trato diferente establecido en la norma, sea, además de legítimo,
“importante” en un estado social y democrático de derecho o, inclusive,
“imperioso”. Cuando la Corte ha estimado que el trato diferente incide en principios
constitucionales especialmente protegidos en un Estado social y democrático de
derecho, ha señalado que el juicio de igualdad también comprende un análisis de
proporcionalidad, stricto sensu, para evitar excesos resultantes del trato
diferente. De tal manera que así el trato diferente adoptado por el legislador
sea necesario para alcanzar un fin imperioso, la norma acusada es
inconstitucional si afecta de manera desproporcionada otros principios
constitucionales.
En este caso, la
Corte encuentra que no se cumple el primer requisito mencionado. En efecto, no
se dan las condiciones mínimas para poder entrar a comparar lo que el
demandante solicita que sea juzgado a la luz del principio de igualdad.
6.     La diferencia de cargas en el acompañamiento del certificado de
registro de instrumentos públicos en los procesos de declaración de pertenencia
ordinarios y los procesos de declaración de pertenencia de vivienda de interés
social no discrimina entre grupos de personas comparables.
El análisis
anterior señala que los dos procesos de pertenencia - el regulado por el
artículo 407 del CPC y el de vivienda de interés social - parten de un mismo
supuesto abstracto: la usucapión. Sin embargo, existe una diferencia esencial
que uno y otro proceso: el carácter de los bienes objeto de la declaración de
pertenencia, que en la norma acusada se trata de las viviendas de interés
social. Esta diferencia es el sustento de la distinción en lo que se refiere a
la carga de acompañar el certificado de registro y a los efectos de no cumplir
dicha carga.
No obstante,
esta diferencia no establece una clasificación fija entre grupos de personas,
sino una distinción entre tipos de procesos a partir del tipo de bien inmueble
objeto del proceso. De tal forma que el beneficio establecido en la norma
acusada está abierto a todas las personas, sin importar su condición. Lo
esencial es que el proceso verse sobre una vivienda de interés social.
Entonces, no se dan las exigencias mínimas para comparar grupos de personas
delimitables y diversos. Cualquier persona puede acudir a cualquiera de los
tipos de procesos de declaración de pertenencia, dependiendo de las
características del bien objeto del mismo, no de las condiciones personales
del  demandante o del demandado.
Lo anterior no
significa que los sectores marginados de la población no sean los principales
beneficiarios de la norma acusada. No obstante, ello no es base suficiente para
entrar a aplicar los pasos siguientes del juicio de igualdad, dado que no
existen grupos de sujetos comparables creados por la norma acusada.
Igualmente, la
medida ordena la admisión de la demanda cuando el registrador omita  aportar el
certificado. Lo anterior impulsa el proceso pero no desconoce el derecho a la
defensa ni al debido proceso, pues se identifica al contradictor como persona
indeterminada, la cual es protegida, como ya se analizó, por los procedimientos
específicos establecidos por el artículo 407 del Código de Procedimiento Civil
mediante emplazamiento y posterior designación de curador ad litem. Dado que el
fin propuesto consiste en la aceleración del proceso para la titulación de las
viviendas de interés social, la distribución de la carga y la continuidad del
proceso conducen efectivamente a la consecución de la finalidad de la medida
pues evita la paralización del proceso y genera las condiciones para que se
pueda declarar el derecho real que se persigue, sin menoscabar derechos de
terceros. Además, siempre se deja abierta la posibilidad de participación en el
proceso de quienes ostentan derechos reales principales sobre el bien, cuando
el titular del derecho sea identificado.
De acuerdo a las
anteriores consideraciones la Corte encuentra que el beneficio procesal
establecido para los procesos de declaración de pertenencia de viviendas de
interés social no vulnera el principio de igualdad.
VII.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE
la expresión “viviendas de interés social” contenida en el artículo 52
de la Ley 9 de 1989, por el cargo analizado.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO
SIERRA PORTO
Magistrado
AUSENTE EN COMISION
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
ACLARACION
DE VOTO A LA SENTENCIA C-078 DEL 2006 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
TEST DE IGUALDAD NORTEAMERICANO-Alcance/TEST
DE IGUALDAD EUROPEO-Alcance (Aclaración de voto)
CONSTITUCION POLITICA-No diferencia
grados de control de constitucionalidad (Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-5910
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 52 (parcial) de
la Ley 9 de 1989
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de esta Corporación, presento aclaración de voto a esta sentencia,
por cuanto no comparto la tesis de calificar como “test intermedio” el aplicado
en relación al debido proceso.
En este sentido,
me permito reiterar en esta oportunidad mis reservas frente a la clasificación
y utilización de diferentes test para el control de constitucionalidad: test
rígido o estricto, intermedio y flexible.[51] Estos test se
vienen utilizando en el constitucionalismo colombiano, en mi concepto, de
manera acrítica, sin comprender su origen y trasfondo histórico.
Por esta razón,
considero necesario distinguir entre el constitucionalismo norteamericano,
donde tiene su origen esta diferenciación de test de constitucionalidad, y el
constitucionalismo europeo, en el cual se aplica más una racionalidad de
medio-fines para determinar si la medida cumple con los criterios de
proporcionalidad, racionalidad y adecuación.
En el
constitucionalismo norteamericano, la Corte Suprema sólo aplicaba un test, que
siempre era un test estricto. Sin embargo, en un momento histórico determinado,
bajo el gobierno del presidente Franklin Delano Roosvelt, la Corte Suprema
choca con el Ejecutivo, choque que produce la imposición del gobierno y el
doblegamiento de la Corte ante el poder político del ejecutivo. Es precisamente
entonces, cuando la Corte Suprema norteamericana comienza a hacer la distinción
entre test rígido y flexible, con el fin de aplicarle a los proyectos de ley de
iniciativa gubernamental un test más flexible con el cual aprobaran el examen
abstracto de constitucionalidad.
Es de esta forma,
como la Corte Suprema norteamericana empieza a aplicar un test flexible
adecuado a determinados fines políticos. La escogencia del test se produce
entonces de acuerdo con la finalidad política preexistente, que se manifiesta
en el interés político de aprobar o reprobar como ajustada al ordenamiento
constitucional una determinada normatividad. Adicionalmente, la Corte Suprema
norteamericana se percata de que aún con los dos tipos de test creados, en
algunos casos no puede aplicarse ninguno de los dos, por lo cual recurre a la
creación de un tercer test, el “test intermedio”.
Frente a estos
test de constitucionalidad, autores como Dworkin han realizado críticas que
comparto, en el sentido de objetar dicha división y clasificación, la cual no
obedece en últimas, en mi concepto, a criterio alguno, sino más bien a la
solución acrítica de un conflicto entre el Gobierno y la Corte Suprema, en
donde ésta última se doblega a los fines políticos impuestos por la primera. De
esta forma, la Corte Suprema cumple con la finalidad política preimpuesta a
través de la aplicación de un test de constitucionalidad más suave con el cual
algunas leyes puedan pasar el estudio abstracto de constitucionalidad que, de
lo contrario, esto es, aplicando un test estricto o rígido, no pasarían como
leyes ajustadas a la Constitución.
En Colombia, la
Constitución no diferencia entre grados de control de constitucionalidad y no
consagra la aplicación de ningún test, sino que lo que manda de manera
categórica es la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución.
Nuestra Constitución no permite entonces que una ley o una norma pueda ser
“más” o “menos” constitucional, sino que es o no es constitucional. Por tanto,
sostengo que en nuestro constitucionalismo no se deben aplicar estos test de
constitucionalidad, que en mi criterio, sirven para justificar veladamente la
finalidad política del juez constitucional, ya que reitero, que lo que la
Constitución manda es la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución.
Así mismo,
nuestra Constitución no define la aplicación de los test de constitucionalidad
en relación a determinados temas, que deban ser estudiados de acuerdo al test
rígido, al test intermedio o al test flexible. Así por ejemplo, no define la
Constitución que a los tratados internacionales se les debe aplicar el test
intermedio, lo que se ha venido haciendo por vía de práctica judicial de esta
Corte, entre otras razones, porque los temas de tratados internacionales pueden
ser, en mi concepto, de vital importancia para el país y el Estado, como por
ejemplo cuando se trata de tratados de paz. Del mismo modo, tampoco define
nuestra Constitución la aplicación del “test intermedio” en materia del
procedimiento civil, como sucede en el presente caso.
Respecto de este
tema, me encuentro por tanto más cercano del constitucionalismo europeo, que no
aplica esta clase de test sino que se rige por una lógica de medios-fines, y me
aparto del constitucionalismo norteamericano en la aplicación de estos test,
que en el fondo lo que demuestran, en mi criterio, es el doblegamiento del juez
constitucional ante el poder político del gobierno.
Fecha ut
supra.
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] Folio 2, C.1.
[2] Folio 26, C. 1.
[3] Folios 26-27, C.1.
[4] Folio 25, C.1.
[5] Folio 28, C.1.
[6] Folio 32, C.1.
[7] Folio 33, C.1.
[8] Folio 34, C.1.
[9] Folio 35, C.1.
[10] Folio 35, C.1.
[11] Folio 40, C.1.
[12] Folio 40, C.1.
[13] Folio 41, C.1.
[14] Folio 41, C.1.
[15] Folio 81, C.1.
[16] Folio 65, C.1.
[17] Folio 66, C.1.
[18] Folio 67, C.1.
[19] Folio 68, C.1.
[20] Folio 68, C.1.
[21] Folio 69, C.1.
[22] Folio 42, C. 1. “Para que el poseedor de una vivienda de interés
social pueda adquirir por prescripción la vivienda sin anexar a la demanda el
certificado exigido por el numeral quinto del artículo 407 del CPC; y esta
razón es que el tratamiento de la problemática de la vivienda de interés social
se considera como de utilidad pública e interés social, como su mismo nombre
lo indica, lo cual se encuentra debidamente consagrado en el artículo 58
constitucional.”
[23] Folio 40, C. 1. La intervención del Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial dice: “En lo referente a lo anterior, el
Ministerio que represento no considera que con la expedición del artículo 52 de
la Ley 9 de 1989 se haya declarado la “exoneración” de la obligación que trae
el artículo 407 del Código de Procedimiento Civil, ni mucho menos que la
imposibilidad para acceder al certificado del registrador de instrumentos
públicos en donde consten las personas que figuren como titulares de derechos
reales sujetos a registro, fuera la principal motivación del legislador para
expedir la norma en cuestión.
Como
primer punto es necesario aclarar que la expedición de dicho certificado no es
un requisito que haya desaparecido con la ley 9 de 1989; de la redacción del
artículo 52 se infiere que si el certificado no puede ser anexado a la demanda
de pertenencia, éste debe ser solicitado al registrador dentro de la misma
demanda, quien tiene 15 días para pronunciarse al respecto, de tal manera que
el certificado sea incluido dentro del expediente y cumpliendo así con lo dispuesto
en el artículo 407 del Código de Procedimiento Civil.
Así las
cosas, lo que se presenta es un beneficio para los poseedores de vivienda de
interés social, quienes ya no estarán en el deber de aportar el documento en
mención sino que podrá ser solicitado en la demanda para que el registrador lo
aporte, que en ningún momento es una patente de corso para que dentro del
proceso de pertenencia se prescinda del certificado del registrador.”
[24] Sentencia C-383 de 2000 MP: Álvaro Tafur Galvis. El aparte acusado es
el subrayado: Decreto 2282 de 1989. ARTICULO 1o. Introdúcense las
siguientes reformas al Código de Procedimiento Civil:
El
artículo 407, quedará así:
Declaración
de Pertenencia. En las demandas sobre declaración de pertenencia se aplicarán
las siguientes reglas:
5. A la
demanda deberá acompañarse un certificado del registrador de instrumentos
públicos en donde consten las personas que figuren como titulares de derechos
reales sujetos a registro, o que no aparece ninguna como tal. Siempre
que en el certificado figure determinada persona como titular de un derecho
real principal sobre el bien, la demanda deberá dirigirse contra ella.
(...)
En la
parte resolutiva se dijo: “Declarar EXEQUIBLE la expresión “o que no aparece
ninguna como tal” contenida en el numeral 5o. del artículo 407 del C.P.C., tal
como fue modificado por el Decreto 2282 de 1989.”
[25] En la demanda se consideraba que la disposición acusada violaba
dichas normas ya que: “1) el artículo 63, toda vez que al no referirse
acerca de los posibles dueños del inmueble en litigio, tampoco se hace
precisión sobre su naturaleza, permitiendo en consecuencia la adjudicación de
bienes imprescriptibles (bienes de uso público, parques naturales, tierras
comunales de grupos étnicos, tierras de resguardo, patrimonio arqueológico de
la Nación y los demás bienes que determine la ley); 2) el artículo 228,
pues se sacrifica la protección del derecho sustancial de los particulares o
del Estado dueños del inmueble, mediante la prevalencia de una forma
procedimental que los desconoce y 3) el artículo 29, en la medida en que
los titulares de derechos sobre el respectivo bien verán extinguidos sus
derechos sin posibilidad de contradecir la prescripción que alega el demandante
y ejercer una defensa en debida forma.”
[26] Sentencia C-383 de 2000 MP: Álvaro Tafur Galvis. En la sentencia
también se señaló que “Es de anotar que en dicho edicto emplazatorio se brinda
información relevante sobre el demandante en el proceso, la naturaleza de éste
y la clase de prescripción alegada. Así mismo, se efectúa el referido llamamiento
a quienes se crean con derecho a los bienes para que concurran al proceso y,
además, se especifican los bienes, señalando su ubicación, linderos, número o
nombre, lo que permite estructurar una defensa adecuada. De esta forma, la
información que se suministra es suficiente para determinar si se estructura o
no una defensa adecuada.
Debe
tenerse presente, además, que el edicto se fija por veinte días en “un lugar
visible de la secretaría y se publicará por dos veces, con intervalos no
menores de cinco días calendario dentro del mismo término, en un diario de
amplia circulación en la localidad, designado por el juez, y por medio de una
radiodifusora del lugar si la hubiere, en las horas comprendidas entre las
siete de la mañana y las diez de la noche. (...) Transcurridos quince días a
partir de la expiración el emplazamiento se entenderá surtido respecto de las
personas indeterminadas (...)” (C.P.C., art. 407, nums. 6, 7 y 8).
En
consecuencia, es evidente la realización del principio de la publicidad del
acto procesal en la comunicación del inicio de un proceso de pertenencia, a las
personas indeterminadas. Adicionalmente, el emplazamiento y el medio escogido
para exteriorizarlo cumplen con el presupuesto según el cual las formas
procesales no se justifican per se sino en cuanto al cometido que
persiguen dentro del proceso, entre ellos la realización del derecho
sustancial, en aras del cumplimiento del fin supremo de la administración de
justicia, como claramente se observa que sucede en esta oportunidad.
Por
consiguiente, con base en los argumentos expuestos, no son procedentes los
cargos que el demandante formuló contra el numeral 5o. del artículo 407 del
C.P.C., en lo acusado, por vulnerar los artículos 228 y 29 de la Carta
Política.”
[27] Código de Procedimiento Civil. Art. 407.-Modificado. Decreto 2282
de 1989, Art. 1. Num. 210. Declaración de pertenencia. En las demandas sobre
declaración de pertenencia se aplicarán las siguientes reglas: 1. La
declaración de pertenencia podrá ser pedida por todo aquél que pretenda haber adquirido
el bien por prescripción.║2. Los acreedores podrán hacer valer la
prescripción adquisitiva a favor de su deudor, a pesar de la renuencia o de la
renuncia de éste.║3. La declaración de pertenencia también podrá
pedirla el comunero que con exclusión de los otros condueños y por el término
de la prescripción extraordinaria, hubiere poseído materialmente el bien común
o parte de él, siempre que su explotación económica no se hubiere producido por
acuerdo con los demás comuneros o por disposición de autoridad judicial o del
administrador de la comunidad.║4.La declaración de pertenencia no
procede respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de
derecho público.║5. A la demanda deberá acompañarse un certificado
del registrador de instrumentos públicos en donde consten las personas que
figuren como titulares de derechos reales sujetos a registro, o que no aparece
ninguna como tal. Siempre que en el certificado figure determinada persona como
titular de un derecho real principal sobre el bien, la demanda deberá dirigirse
contra ella. ║6. En el auto admisorio se ordenará, cuando fuere
pertinente, la inscripción de la demanda; igualmente se ordenará el
emplazamiento de las personas que se crean con derechos sobre el respectivo
bien, por medio de edicto que deberá expresar: a) El nombre de la
persona que promovió el proceso, la naturaleza de éste y la clase de
prescripción alegada; b) El llamamiento de quienes se crean con derecho
a los bienes para que concurran al proceso, a más tardar dentro de los quince
días siguientes a la fecha en que quede surtido el emplazamiento, y c) La
especificación de los bienes, con expresión de su ubicación, linderos, número o
nombre.║7. El edicto se fijará por el término de veinte días en un
lugar visible de la secretaría, y se publicará por dos veces, con intervalos no
menores de cinco días calendario dentro del mismo término, en un diario de
amplia circulación en la localidad, designado por el juez, y por medio de una
radiodifusora del lugar si la hubiere, en las horas comprendidas entre las
siete de la mañana y las diez de la noche. La página del diario en que aparezca
la publicación y una constancia autenticada del director o administrador de la
emisora sobre su transmisión, se agregarán al expediente.║8. Transcurridos
quince días a partir de la expiración el emplazamiento, se entenderá surtido
respecto de las personas indeterminadas; a estas se designará un curador ad
litem, quien ejercerá el cargo hasta la terminación del proceso.║9. Las
personas que concurran al proceso en virtud del emplazamiento, podrán contestar
la demanda dentro de los quince días siguientes a la fecha en que aquél quede
surtido. Las que se presenten posteriormente tomarán el proceso en el estado en
que lo encuentren.║10. El juez deberá practicar forzosamente
inspección judicial sobre el bien, con el fin de verificar los hechos
relacionados en la demanda y constitutivos de la posesión alegada por el
demandante.║11. La sentencia que acoja las pretensiones de la
demanda será consultada y una vez en firme producirá efectos erga omnes. El
juez ordenará su inscripción en el competente registro.║ 12. En
este proceso no se aplicará el artículo 101.
[28] El artículo 10 del Acto Legislativo No. 1 de 1936  que reformó la
Constitución de 1886 dispuso: “Artículo 10.- Se garantizan la propiedad privada
y los demás derechos adquiridos con justo título, con arreglo a las leyes
civiles, por personas naturales o jurídicas, los cuales no pueden ser
desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de
una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren
en conflicto los derechos de particulares con la necesidad reconocida por la
misma ley, el interés privado deberá ceder al interés público o social. La
propiedad es una función social que implica obligaciones. Por motivos de
utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber
expropiación, mediante sentencia judicial e indemnización previa. Con todo, el
legislador, por razones de equidad, podrá determinar los casos en que no haya
lugar a indemnización, mediante el voto favorable de la Mayoría absoluta de los
miembros de una y otra Cámara.”
La
sentencia C-006 de 1993 MP: Eduardo Cifuentes Muñoz  revisó aspectos del
derecho de propiedad en relación con la demanda de inconstitucionalidad del
artículo 296 del Decreto Ley 2655 de 1988, Código de Minas y artículo 1º,
numerales 4 y 10 de la Ley 57 de 1987. En la sentencia  se declaró la
constitucionalidad de los artículos demandados. Sobre la reforma de 1936 de la
Constitución de 1886 se dijo: “La concepción clásica de la propiedad fue
desbordada por las anotadas exigencias de justicia y de desarrollo económico. Su
base constitucional que, en la Constitución de 1886, había por lo menos
introducido el germen de lo público-según los arts. 31 y 32, "motivos
de utilidad pública", obligaban a que el interés privado pudiera ser
desplazado por una ley expedida por dichos motivos y los mismos, igualmente,
podían dar lugar a la expropiación de la propiedad de un particular mediante
mandamiento judicial y previa "plena indemnización"-, fue
vigorizada en la reforma de 1936 con la introducción de la nueva concepción de
la propiedad como "función social" y la noción de interés social al
lado de los motivos de utilidad pública.
El
artículo 9 del Acto Legislativo No. 1 de 1936, adicionó como deber de las
autoridades el de asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del
Estado y de los particulares. (...)”
[29] Sentencia C-1074 de 2002 MP: Manuel José
Cepeda Espinosa. La sentencia revisó la constitucionalidad del inciso 3 del
artículo 61; el numeral 3 del artículo 62; el inciso 1 (parcial) y los
parágrafos 1 y 2 (parcial) del artículo 67; los numerales 1 (parcial), 2
(parcial) y 4 (parcial) del artículo 70; el inciso 3 (parcial) del numeral 5, del artículo 70 y
los incisos 1 (parcial), 2 (parcial) y 3 del artículo 128 de la Ley 388 de
1997; los artículos 29 y 30 (parcial) de la Ley 9 de 1989; y el artículo 37
(parcial) del Estatuto Tributario (D.E. 624 de 1989), modificado por el artículo
171, Ley 223 de 1995 que regulan el procedimiento de enajenación voluntaria, la
forma de pago, los porcentajes y los plazos dentro de los cuales se paga la
indemnización en caso de expropiación judicial y por vía administrativa, el
tratamiento tributario de esos pagos, así como los pagos por compensación de
obras públicas, por ser contrarios a los artículos 13, 42, 51, 58, 59, 60 y 363
de la Carta Política. La sentencia analizó la constitucionalidad de la
expropiación con pagos diferidos en el tiempo entre otras cosas. La parte
resolutiva de la sentencia dijo: “Segundo.-Declarar EXEQUIBLE el
artículo 29 de la Ley 9 de 1989 en el entendido de que en caso de expropiación
de vivienda personal o familiar, única y actual, procede el pago en efectivo y
en un solo contado, salvo acuerdo en contrario (…).
Cuarto.- Declarar EXEQUIBLES el parágrafo
primero del artículo 67, y las expresiones acusadas contenidas en los numerales
1, 2 y 4, e inciso final del artículo 70 de la Ley 388 de 1997, en el entendido
de que en caso de expropiación de vivienda personal o familiar, única y actual,
procede el pago en efectivo y en un solo contado, salvo acuerdo en contrario.
Respecto del derecho de propiedad la sentencia dijo. “En el Estado
social de derecho, la protección del derecho de propiedad y los demás derechos
adquiridos está vinculada a los principios de solidaridad y de prevalencia del
interés general (C.P art 1). Precisamente, la función social inherente a la
propiedad está orientada a realizar los intereses de la comunidad y por ello
impone a quien sea propietario que, sin renunciar al ejercicio de sus derechos,
contribuya a la realización de intereses que trascienden la esfera meramente
individual.” Respecto de la regulación
de la propiedad de las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997, al igual que sobre el
derecho de propiedad y su función social se dijo en la sentencia: “Subraya la
Corte que las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997, al regular los instrumentos de
reforma urbana, contienen las directrices que deben seguir las administraciones
locales y los ciudadanos para cumplir con los fines sociales y de utilidad
pública del ordenamiento urbano. Dichas leyes promueven la democratización de
la propiedad urbana e introducen factores de racionalidad en el diseño y
desarrollo de los centros urbanos. Si bien la reforma urbana comparte con la
reforma agraria fines sociales de redistribución de la propiedad, tiene
manifestaciones específicas relativas a las peculiaridades del desarrollo
urbano y de la planificación urbana que han llevado al legislador a adoptar un
régimen especial en materia de expropiación en el contexto de las urbes.
(...)
En el Estado social de derecho, la protección del
derecho de propiedad y los demás derechos adquiridos está vinculada a los
principios de solidaridad y de prevalencia del interés general (C.P art 1).
Precisamente, la función social inherente a la propiedad está orientada a
realizar los intereses de la comunidad y por ello impone a quien sea
propietario que, sin renunciar al ejercicio de sus derechos, contribuya a la
realización de intereses que trascienden la esfera meramente individual.”
Ver entre otras las sentencias C-006 de 1993, MP: Eduardo Cifuentes
Muñoz, en donde la Corte hace un
recuento de la transformación del derecho de propiedad desde la Constitución de
1886 hasta la Constitución de 1991, y resalta las características de la
propiedad dentro de un Estado Social de Derecho; C-295 de 1993, MP: Carlos
Gaviria Díaz, donde la Corte examinó la constitucionalidad de los incisos 1
(parcial), 2 y 3(parcial) del artículo 7 de la Ley 9 de 1989 que establece la
posibilidad de cesiones obligatorias para efectos de la construcción de vías,
zonas verdes, y servicios comunales, las cuales habían sido demandadas porque
supuestamente constituían una forma de expropiación sin indemnización no
autorizada por la Carta; T-284 de 1994, MP: Vladimiro Naranjo Mesa, en donde la Corte analiza la
procedencia de la acción de tutela para proteger el derecho de propiedad. Los
tutelantes consideraban que no existía otro medio de protección que les
permitiera garantizar su derecho de propiedad afectado porque la administración
de Chía había declarado de utilidad pública e interés social unos predios, pero
luego de 2 años no se había iniciado el proceso de negociación, con lo cual se
les causaba un perjuicio grave, pues la afectación sacaba del comercio los
bienes sujetos a la posible expropiación y el bien quedaba sometido a una
situación de incertidumbre. La Corte rechaza la tutela porque la legislación
vigente ofrecía otro mecanismo idóneo de protección del derecho; C-595 de 1995,
MP: Carlos Gaviria Díaz, en donde la Corte examinó la constitucionalidad de
varias disposiciones que regulaban la adjudicación de terrenos baldíos a
particulares. En dicha sentencia señala que tales disposiciones constituían un
desarrollo conforme a la función social de la propiedad y las declara
exequibles.
[30] Código de Procedimiento Civil. Artículo 407.
[31] Así mismo, la norma dispone que “las
personas que concurran al proceso en virtud del emplazamiento, podrán contestar
la demanda dentro de los quince días siguientes a la fecha en que aquél quede
surtido. Las que se presenten posteriormente tomarán el proceso en el estado en
que lo encuentren.”
[32] Se debe tener
en cuenta que el artículo 70 de la Ley 794 de 2004 derogó todas las
disposiciones del Código de Procedimiento Civil al igual que cualquier norma
especial que dispusiera el grado de consulta para los procesos de pertenencia. Ley
794 de 2003. Artículo 70. Vigencia, derogatoria y tránsito de
legislación. La presente ley entrará a regir tres (3) meses después
de su promulgación, salvo lo que se dispone para los artículos 388 inciso final
y parágrafo 2° del artículo 528, los cuales entrarán a regir a partir de la
promulgación de esta ley.
Esta ley deroga
todas las disposiciones que le sean contrarias y en especial las siguientes:
a) Los artículos
316, 317, 346 y 347 del Código de Procedimiento Civil;
b) Los artículos
544 a 549 del Código Procedimiento Civil que regulan el proceso ejecutivo de
mínima cuantía. Estos procesos, se tramitarán en única instancia bajo las
reglas establecidas para los procesos ejecutivos de mayor y menor cuantía.
c) Todas las
disposiciones del Código de Procedimiento Civil o las especiales que
establezcan el grado jurisdicción de consulta para las sentencias que se
profieran en procesos de declaración de pertenencia.
[33] Artículo 94.
Modificación de los procedimientos de prescripción ordinaria y extraordinaria
del dominio. Se introducen las siguientes modificaciones a los procedimientos
de prescripción ordinaria y extraordinaria de dominio, regulados por la Ley 9
de 1989 y el Código de Procedimiento Civil:
1. Los procesos de pertenencia de soluciones de
vivienda de interés social, que se ajusten a lo previsto en el artículo 51 de
la Ley 9 de 1989, se tramitarán y decidirán en proceso abreviado, de
conformidad con lo establecido en el Código de Procedimiento Civil, en la Ley 9
de 1989 y en las disposiciones adicionales contenidas en la presente ley.
2. Corresponde a los municipios y distritos,
directamente o a través de los fondos municipales de vivienda de interés social
y reforma urbana, prestar la asistencia técnica y la asesoría jurídica para
adelantar los procesos de pertenencia en las urbanizaciones que hayan sido
objeto de la toma de posesión o liquidación previstos en la Ley 66 de 1968, y
respecto de las viviendas calificadas como de interés social que cumplan lo
establecido en el artículo 51 de la Ley 9 de 1989.
3. El juez que tenga a su cargo los procesos de
prescripción ordinaria o extraordinaria de dominio, solicitará el avalúo de los
inmuebles objeto del proceso para la definición del carácter de interés social,
el cual debe ser rendido en un término no superior a 15 días hábiles.
4. El juez
de conocimiento podrá abstenerse de la práctica de la inspección judicial a que
se refiere el numeral 10 del artículo 407 del Código de Procedimiento Civil, y
en su lugar dar aplicación a lo dispuesto por el inciso final del artículo 244
del mismo Código.
[34] Ver la Sentencia de la Sala
de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, del 26 de agosto de 1997,
MP:  Nicolás Bechara Simancas.
[35] Consultar la Sentencia del
30 de noviembre de 1978, Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil,
M.P. Dr. Germán Giraldo Zuluaga.
[36] Sentencia C-383 de 2000 MP Álvaro Tafur Galvis. Sobre el
certificado de tradición como requisito de admisibilidad de la demanda en los
procesos de pertenencia regulados por el artículo 407 del Código de
Procedimiento Civil se dijo: “La obligación de certificar, en los términos
anotados, debe asumirse a cabalidad, pues el documento en mención constituye un
presupuesto procesal de la demanda de pertenencia (C.P.C., art. 85-2) y, de
esta forma, el incumplimiento a las exigencias legales de contenido exigidas en
la disposición enjuiciada, puede determinar la inadmisión de la demanda o, en
el evento contrario, el proferimiento de una sentencia inhibitoria frente a las
pretensiones del actor, con detrimento de su derecho sustancial.”
[37] Corte Suprema de Justicia, sentencia del 1 de febrero de 1990, Sala
constitucional. MP: Hernando Gómez Otalora y Jaime Sanín Greiffestein.
[38] Corte Suprema de Justicia, sentencia del 1 de febrero de 1990, Sala
constitucional. MP: Hernando Gómez Otalora y Jaime Sanín Greiffestein.
[39] Anales del Congreso, Senado de la República, Año XXXI, No. 68, 23
de agosto de 1988, P. 1.
[40] Exposición de motivos proyecto de ley número 12 de 1988 Senado.
Anales del Congreso, Senado de la República Año XXXI, No 33, 26 de julio de
1988, P. 7.
[41] Anales del Congreso, Senado de la República, Año XXXI, No. 68, 23
de agosto de 1988, P.3.
[42] Anales del Congreso, Senado de la República, Año XXXI, No. 68, 23
de agosto de 1988, P.3.
[43] Anales del Congreso, Ponencia para segundo debate Cámara de
Representantes. 21 de noviembre de 1988.
[44] Ver, entre otras, sentencia T-230 de 1994 MP: Eduardo Cifuentes Muñoz
reiterada en las sentencias C-918 de 2001 MP: Jaime Araujo Rentería, C-292 de
2002 MP: Jaime Araujo Rentería y C-981 de 2002 MP: Alfredo Beltrán.
[45] C-981 de 2001 MP: Alfredo Beltrán Sierra.
La sentencia revisó la constitucionalidad del numeral 5 del artículo 418 del
Código de Procedimiento Civil. Los cargos de la demanda se referían a la
vulneración de  los artículos 13 y 228 de la Constitución en cuanto a la
diferencia de oportunidades para el demandante y demandado para determinar lo
debido en los procesos de rendición de cuentas. La Corte declaró ajustada a la
Constitución la norma pues no encontró que ésta dispusiera un trato
discriminatorio: “Así las cosas, en el caso objeto de estudio, se aduce por el
actor que el aparte demandado vulnera el derecho a la igualdad, entre el
demandante y demandado, pues al primero se le concede la oportunidad para
determinar en la demanda el quantum de lo debido, y además esta consagración se
tiene en cuenta en el evento en que el demandado no presente las cuentas en el
término señalado por el juez, mientras que al demandado no se le reconoce otra
oportunidad distinta a la señalada por el funcionario judicial. Para la Corte,
contrario a lo expuesto por el ciudadano demandante, la norma demandada como
inconstitucional, no consagra ningún trato discriminatorio, por cuanto, tanto
demandante como demandado tienen la oportunidad procesal de aceptar o no las
cuentas presentadas y lo que impone el numeral 5 acusado, es una consecuencia
jurídica por el silencio del demandado, a quien aún dándole la oportunidad de
presentar su estimación sobre las cuentas, no lo hace. Como puede apreciarse,
la norma deja plena libertad al funcionario judicial para fijar el término
destinado para rendir cuentas, pues no se precisa término alguno; solo se
indica que debe ser prudencial (artículo 418 numeral 2, 3 y 5), y esto obedece
a la cláusula general de competencia señalada por el legislador, en virtud de
la cual, la ley puede señalar las normas propias de cada juicio,
determinar las actuaciones, términos, recursos y requisitos de cada uno de
ellos.” La parte resolutiva de la sentencia es del siguiente tenor: “Declarar EXEQUIBLE
el numeral 5 del artículo 418 del Código de Procedimiento Civil, cuyo texto
es el siguiente:
“Si el demandado no presenta
las cuentas en el término señalado, el juez, por medio de auto que no tendrá
recurso alguno, ordenará pagar lo estimado en la demanda. Este auto presta
mérito ejecutivo”.”
[46] Sentencia T-230 de 1994 MP: Eduardo Cifuentes Muñoz. Posición
reiterada y concretada en la sentencia C-918 de 2001 MP: Jaime Araujo Rentería
de la siguiente manera: “4.1. Para que quien aplique el derecho justifique un
trato diferenciado debe probar tres elementos: 1) empírico: que se trate de
casos diferentes; 2) normativo: que exista un fin normativo que justifique
racional y proporcionalmente la diferencia de trato y 3) valorativo: que la
medida adoptada sea adecuada-razonable-a la luz de los principios y valores
constitucionales”.
[47] Sentencia C-981 de 2002 MP: Alfredo Beltrán Sierra.
[48] Sentencia C-561 de 2004
MP: Manuel José Cepeda Espinosa.
[49] En la sentencia C-841 de 2003 MP: Manuel José Cepeda Espinosa se
los seis elementos fundamentales del artículo 13 de la Constitución en los
siguientes términos: “Tal como lo ha reconocido esta Corporación, el artículo
13 constitucional tiene 6 elementos fundamentales: (i) un principio general,
que se refiere tanto a la igualdad ante la ley (igualdad formal), como a la
protección igual por parte de las autoridades, la igualdad de oportunidades y a
la igualdad de trato (igualdad material); (ii) la prohibición de discriminar
por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión,
opinión política o filosófica; (iii) la obligación de promover las condiciones
para que la igualdad sea real y efectiva; (iv) la posibilidad de adoptar
medidas a favor de grupos discriminados o marginados; (v) la obligación del
Estado de brindar especial protección a personas que por su condición
económica, física o mental se encuentran en circunstancias de debilidad
manifiesta; y (vi) el deber del Estado de sancionar los abusos o malos tratos
contra quienes se encuentren en condiciones de indefensión o marginación. La
igualdad de trato a que hace referencia el artículo 13 Superior, se desconoce
cuando el legislador establece, en relación con cualquiera de los 6 elementos
anteriormente mencionados, un tratamiento discriminatorio sin justificación
razonable, aun cuando no emplee alguno de los criterios sospechosos
expresamente señalados en su inciso primero. Además, la Corte ha dicho que la
enumeración de criterios de clasificación sospechosos contenida en el artículo
13 no es taxativo. Por eso, ha precisado que hay otros criterios prima facie
prohibidos, como la orientación sexual y  la edad.”
[50] En la Sentencia C-741 de 2003, MP: Manuel José Cepeda Espinosa,
donde la Corte examinó dos disposiciones de la Ley 142 de 1994, que establecían
una limitación territorial para la participación de organizaciones autorizadas
en la prestación de servicios públicos domiciliarios.
[51] Ver por ejemplo Aclaración de Voto a la sentencia
C-422 del 2005 del magistrado Jaime Araújo Rentería.