C-735-03
Referencia: expediente D-4474
Sentencia C-735/03
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
ACCION DE RESPONSABILIDAD
FISCAL A CARGO DE LAS CONTRALORÍAS-Carácter autónomo y resarcitorio es compatible con la
responsabilidad que deduzcan otras autoridades judiciales o administrativas
CONTRALORÍA-Facultad de vincular como
tercero civilmente responsable a la compañía de seguros
CONTRATO DE SEGUROS-Obligación para el asegurador
de pagar oportunamente la indemnización
Del carácter bilateral y oneroso del
contrato de seguros surge la obligación para el asegurador de pagar
oportunamente la indemnización cuando a ello haya lugar, “pues ella hace parte
de los compromisos que la empresa aseguradora adquiere en ejercicio de la
autonomía de la voluntad contractual y de la aceptación de los riesgos que
ampara y en desarrollo de un objeto lícito que es propio del giro de sus
negocios”.
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Vinculación de compañía de seguros está
determinada por el riesgo amparado/PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Compañía
de seguros goza de las mismas garantías del principal implicado
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL
ADELANTADO POR CONTRALORIAS-Naturaleza
administrativa/PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL ADELANTADO POR CONTRALORIAS-Resolución
por la cual se decide constituye acto administrativo/PROCESO DE
RESPONSABILIDAD FISCAL ADELANTADO POR CONTRALORIAS-Acto administrativo
puede ser objeto de recursos en la vía administrativa/PROCESO DE
RESPONSABILIDAD FISCAL ADELANTADO POR CONTRALORIAS-Acto administrativo
puede ser impugnado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Observancia de garantías y principios
Como lo ha señalado la Corporación en
reiteradas ocasiones en el trámite del proceso de responsabilidad fiscal se
deben observar las garantías sustanciales y procesales que informan el debido
proceso en coordinación con el cumplimiento de los principios de igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, los cuales orientan
las actuaciones administrativas.
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Principio orientador
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Vinculación de compañía de seguros no
vulnera principio de igualdad, debido proceso ni derecho de acceso a la
administración de justicia
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No vulneración
NORMA ACUSADA-Relación teleológica y sistemática con objeto de la
ley
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Definición
Es el “conjunto de actuaciones
administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y
establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares,
cuando en ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por
acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado.”
RESPONSABILIDAD FISCAL-Objeto
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL Y
COMPAÑÍA DE SEGUROS-Papel
del asegurador
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Vinculación de compañía de seguros como
tercero civilmente responsable atiende al principio de economía procesal
Referencia: expediente D-4474
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 44 de la
ley 610 de 2000 “Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad
fiscal de competencia de las contralorías”.
Actor: Jorge Eduardo Narváez
Bonnet
Magistrado ponente:
Dr. ÁLVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D. C., veintiséis (26)
de agosto de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Jorge Eduardo Narváez Bonnet demandó el
artículo 44 de la Ley 610 de 2000 “Por la cual se establece el trámite de
los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías”.
Mediante auto del veintiséis (26) de
febrero de 2003, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda y dispuso correr
traslado de la misma al Procurador General de la Nación para que rindiera el
concepto de rigor, ordenó fijar en lista las normas acusadas para asegurar la
intervención ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al señor
Presidente de la República, al Presidente del Congreso, así como al Ministro de
Interior y de Justicia, al Contralor General de la República, y al Auditor
General de la Nación a fin de que, de estimarlo oportuno, conceptuaran sobre la
constitucionalidad de las normas acusadas. Así mismo ordenó invitar a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia y a la Federación de Aseguradores
colombianos - Fasecolda-, con el mismo fin.
Cumplidos los trámites ya relacionados,
propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General
de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II  NORMAS DEMANDADAS
A continuación se
transcribe el texto de las disposiciones demandadas, conforme a su publicación
en el Diario Oficial No. 44. 133 del 18 de agosto de 2000 y se subraya lo
demandado:
“LEY 610 de 2000
(Agosto 15)
Por la cual se establece el trámite
de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
Artículo 44. Vinculación del
garante. Cuando el presunto responsable, o el bien o contrato sobre el cual
recaiga el objeto del proceso, se encuentren amparados por una póliza, se
vinculará al proceso a la compañía de seguros, en calidad de tercero civilmente
responsable, en cuya virtud tendrá los mismos derechos y facultades del
principal implicado.
La vinculación se surtirá
mediante la comunicación del auto de apertura del proceso al representante
legal o al apoderado designado por éste, con la indicación del motivo de
procedencia de aquella.
III.    LA DEMANDA
Para el actor el
artículo 44 de la ley 610 de 2000 que ordena la vinculación de la Compañía de
seguros como tercero civilmente responsable cuando el presunto responsable, o
el bien o contrato sobre el que recaiga el objeto del proceso de
responsabilidad fiscal se encuentren amparados por una póliza, vulnera los
artículos 2, 4, 6, 29, 113, 119, 121, 158, 169, 228, 229 y 268 numeral 5
superiores a los que alude para sustentar su acusación por la supuesta
violación de los principios de i) separación de las ramas del poder público,
ii) de igualdad en el acceso a la administración de justicia y al debido
proceso y iii) de unidad de materia.
Afirma que tratándose
de seguros que amparan los interese patrimoniales del Estado, es necesario
diferenciar entre el contrato de seguro que se suscribe para asegurar los
bienes del Estado y la garantía única que debe suscribir todo contratista para
garantizar el cumplimiento del contrato estatal.
Explica que  en ambos
eventos la ley 80 de 1993 (numeral 19 del artículo 25 y artículo 75) establece
que compete a la jurisdicción en lo contencioso administrativo dirimir las
controversias que surjan en este tipo de contratos[1].
Precisa que la responsabilidad en que
pueden incurrir las compañías aseguradoras tiene naturaleza civil o
administrativa, pero nunca fiscal y debe ser declarada por un juez, no por una
autoridad administrativa.
En este sentido considera que la
vinculación que señala la norma acusada desconoce la Constitución en cuanto las
aseguradoras no ejercen función fiscal y tampoco pueden ser juzgadas por una
autoridad que no tiene competencia para deducir la responsabilidad civil o
administrativa en que éstas puedan incurrir.
En ese orden de ideas para el actor, la
norma acusada I) atribuye funciones judiciales al organismo de control fiscal,
sin que dicha atribución cumpla con el requisito de precisión a que alude el
artículo 116 superior, desconociendo la distribución de funciones establecida
en la Constitución entre las diferentes ramas y órganos que integran el poder
público; II) conlleva igualmente la vulneración del derecho de igualdad de
todas las personas ante la ley. Para sustentar su acusación señala que “resulta
claramente discriminatorio que a las aseguradoras se les vede el derecho a su
juez natural, con capacidad para ejercer jurisdicción de acuerdo con el régimen
jurídico de la persona pública que constituya el otro extremo de la litis y se
desconozca la misma división de la rama judicial que establece la Carta y
desarrolla la ley, en función de la naturaleza de las personas o de los asuntos
materia de controversia”. Afirma así mismo que “la igualdad  en la
administración de justicia no puede lograrse sino mediante la imparcialidad y
autonomía del órgano que ejerce la función judicial” supuestos que considera no
se garantizan en el proceso de responsabilidad fiscal; III) desconoce el
principio de unidad de materia.  En este sentido afirma que el artículo 44 de
la ley 610 de 2000 excede los propósitos de la ley, a saber el establecimiento
del trámite de los procesos de responsabilidad fiscal.  Explica que no existe
relación entre dicho artículo y el trámite de los procesos de responsabilidad
fiscal “porque la responsabilidad del asegurador bajo una póliza de seguro es
materia diferente a la responsabilidad que se produce como resultado de una
gestión fiscal inadecuada o irregular”. Así mismo porque “la responsabilidad de
la aseguradora se deriva de un contrato de seguro regulado en el derecho
privado y en el otro se trata de la responsabilidad por una gestión irregular,
de un daño al patrimonio estatal”.
Afirma además que el artículo acusado
excede los propósitos de la ley 610 de 2000 “porque al establecer la
vinculación de las aseguradoras de manera general y no limitándola a los
seguros de caución, resultó alterando las disposiciones relativas a los
beneficiarios del contrato de seguro (art. 1036 C.de Co), como también los
artículos 75 de la ley 80 de 1993, 87 del C.C.A y el artículo 7 del C de P. C.
Y por lo tanto, lesionando el artículo 158 de la Carta”.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Ministerio del Interior y de Justicia
La Directora del
ordenamiento jurídico del Ministerio del Interior y de Justicia interviene a
nombre de dicho Ministerio y solicita a la Corte declarar la exequibilidad de
la norma acusada frente a dos de los cargos formulados en la demanda y estarse
a lo resuelto en la sentencia C-648 de 2002 respecto del tercer cargo restante,
de acuerdo con los argumentos que se resumen a continuación.
Afirma que frente al
cargo por la supuesta vulneración del principio de separación de las ramas del
poder público, existe cosa juzgada constitucional, toda vez que, la Corte ya se
pronunció en la sentencia C- 648 de 2002 en la que declaró la
constitucionalidad del articulo 44 acusado y rechazó los cargos que se
formularon al respecto en esa ocasión.
Señala que, frente al
cargo formulado por presunta vulneración al principio de igualdad, éste carece
de fundamento jurídico toda vez que, al aplicarse la figura de la cosa juzgada
constitucional al caso en estudio, por sustracción de materia no existe
transgresión de aquellas normas mínimas que la Constitución o la ley establecen
para las actuaciones procesales como formas propias de cada juicio, y que
además:  “…(e)l derecho de defensa de la compañía aseguradora se garantiza
en el proceso de responsabilidad fiscal al vincularlo como tercero civilmente
responsable, ya que dispone de los mismos derechos y facultades que el
principal involucrado en la litis; se preservan las garantías que protegen sus
derechos, participan en todas las decisiones que los afectan, por el carácter
contradictorio del proceso. Además como el procedimiento es general, no hay
discriminación …”.
Finalmente frente al
cargo por la supuesta vulneración del principio de unidad de materia (art.158
superior) la interviniente considera que no asiste razón al actor por cuanto
existe una clara relación teleológica entre la norma acusada y el eje central
de la ley, a saber el establecimiento del procedimiento aplicable en el juicio
de responsabilidad fiscal.  Cita un aparte de la sentencia C-390/96, mediante
la cual esta Corporación, se pronunció en relación con el principio de unidad
de materia.
Concluye que:  “…(e)l
título de la ley 610 de 2000, contiene una evidente relación con la materia
tratada en la norma acusada, por el desarrollo legislativo de aspectos
sustantivos y procesales para el establecimiento de una responsabilidad
patrimonial, por la disminución, pérdida o deterioro de los fondos, bienes y
valores que conforman el erario público, es decir, por las reglas jurídicas de
carácter procedimental abordadas, por consiguiente, representa una unidad de
materia, con el título de la mencionada ley y, por ende, no transgreden los
artículos 158 y 169 de la Carta Política…”.
2.
Contraloría General de la República
La
Contraloría General de la República mediante apoderada judicial solicita a la
Corte estarse a lo resuelto en la sentencia C-648 de 2002 en la que se declaró
la exequibilidad del artículo 44 de la Ley 610 de 2000 por los cargos
formulados en esa ocasión.
La interviniente
afirma que en el presente caso se configura el fenómeno de la cosa juzgada
material, por cuanto la Corte ya se pronunció sobre los cargos formulados en la
presente demanda, -relativos a la supuesta vulneración, de los principios de
unidad de materia, igualdad, debido proceso y separación de las ramas del poder
público-, en la sentencia C-648 de 2002, donde se analizaron los cargos por la
supuesta vulneración de los artículos  29, 113, 116, 117, 119,121, 158, 267 y
268 superiores.
Recuerda en todo caso
que la responsabilidad fiscal está relacionada con la administración de los
recursos del Estado por parte de los servidores públicos que ejercen gestión
fiscal, o los particulares cuando administran bienes o fondos públicos, de
forma tal que:  “…Los fundamentos constitucionales en que reposa el proceso
de responsabilidad fiscal previsto en el numeral 5 del artículo 268 de la
Constitución, le atribuye entre otras funciones al Contralor General de la
República, la de establecer la responsabilidad que se derive de la gestión
fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto
y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma…”.
En ese sentido, la
Ley 80 de 1993, en su artículo 51, dispone también que los servidores públicos
responderán disciplinaria, civil y penalmente por las acciones y omisiones en
que incurran en la actuación contractual en los términos de la ley; la misma
previsión se contempla para los contratistas en el artículo 52 de la citada
ley, en relación con su responsabilidad civil y penal.
De forma tal que,
ante esas responsabilidades, las compañías aseguradoras deben vincularse al
proceso de responsabilidad fiscal como civilmente responsables y por tanto se
les deben dar a conocer todas las providencias que para tal efecto emita la
Contraloría por medio de su delegada, pues de no ser así, la compañía
aseguradora evadiría el cumplimiento del objeto de la póliza de seguro para el
que fue contratada y carecería de sentido que fuera el Estado quien tuviera que
exigirla a los funcionarios.
Hace énfasis en que:
“…La Contraloría General de la República en ejercicio del control fiscal que
le asigna el artículo 267 del Ordenamiento Superior para la vigilancia de la
gestión fiscal de la administración y de los particulares o Entidades que
manejen fondos o bienes de la Nación, a través del proceso de responsabilidad
fiscal, tiene competencia para vincular a la Compañía de Seguros en calidad de
tercero civilmente responsable y puede solicitar la autoridad administrativa
correspondiente la declaratoria de la caducidad del contrato cuando el
contratista haya sido declarado responsable, sin desbordar, por supuesto, los
postulados de la Carta Superior…”.
Recuerda finalmente
que las Entidades del Estado deben velar porque sus bienes en general, estén
protegidos contra hechos futuros e inciertos que puedan causarle perjuicio o
detrimento al patrimonio público.  En ese sentido, los órganos de control
fiscal, deben verificar que los bienes públicos se encuentren asegurados
adecuadamente, es decir, que éstos tengan la cobertura suficiente, con el fin
de que el erario público esté cubierto contra cualquier desmedro, que el hecho
de un tercero o uno de sus funcionarios pueda ocasionarle, de manera tal que
sea resarcido de los daños ocasionados por la ocurrencia del riesgo asegurado o
siniestro.
3. Auditoria
General de la República
La Auditoría General
de la Nación a través de apoderada judicial interviene en el presente proceso
para solicitar a la Corte estarse a lo resuelto en la sentencia C-648 de 2002
en relación con la mayoría de los cargos planteados en la demanda y declarar la
exequibilidad de la norma acusada respecto de los cargos restantes, a partir de
las consideraciones que a continuación se sintetizan.
La interviniente
transcribe varios apartes de la sentencia C-648 de 2002 con la que culminó el
proceso D-3918 donde se demandó el artículo 44 de la ley 610 de 2000 por la
supuesta vulneración de los principios constitucionales establecidos en los
artículos 29, 113, 116, 119, 121, 267 y 268.  De dichos apartes en su parecer
se desprende que si bien es cierto que las compañías de seguro no ejercen
función fiscal sí pueden ser vinculadas al proceso de responsabilidad fiscal en
calidad de terceros civilmente responsables sin que ello implique que la
facultad otorgada a las contralorías comporte asunción de competencias que
constitucionalmente le corresponden a otras autoridades.
Así mismo que el
derecho de defensa de la compañía de seguros está garantizado en el proceso de
responsabilidad fiscal puesto que dispone de los mismos derechos y facultades
que asisten al principal implicado, para oponerse tanto a los argumentos o
fundamentos del asegurado como a las decisiones de la autoridad fiscal.
Lo anterior le
permite inferir que respecto de los cargos de violación del debido proceso,
invasión de competencias atribuidas a otras autoridades, atribución de
funciones judiciales a autoridades diferentes de las que integran la rama
judicial, y exceso en el ejercicio de competencias atribuidas
constitucionalmente a los organismos de control fiscal existe cosa juzgada
constitucional, pues para adoptar su decisión la Corte ya tuvo oportunidad de
confrontar el artículo 44 de la Ley 610 de 2000 acusado con los aludidos
principios constitucionales sin que advirtiera su desconocimiento.
Respecto de los
cargos formulados por la supuesta vulneración de los artículos 2, 4, 6, 169,
228 y 229 superiores, la interviniente considera que, contrario a lo afirmado
por el actor, cuando el Estado exige la constitución de pólizas en su favor lo
hace con el objeto de controlar y prever las consecuencias económicas de una
serie de hechos a cuya realización se encuentra expuesto y que pueden llegar a
generarle pérdidas, mermas o deterioros que afecten los recursos públicos;
garantizando así el Estado con la constitución de esas pólizas la pronta
recuperación de la afectación sufrida por el patrimonio público como
consecuencia de la realización del riesgo previsto.
Afirma  que:  “…cuando
una entidad estatal contrata un seguro o es asegurada, es claro que el
patrimonio que se protege es el de toda la comunidad, no el de la entidad
estatal en particular.  Por el interés general que conlleva la recuperación del
valor afectado por la realización del riesgo, bien puede optar el legislador
por establecer un procedimiento especial para que se hagan efectivas las
pólizas o conservar el que se encuentra previsto en el Código de Comercio…”.  En
ese orden de ideas, razones de eficiencia administrativa y de economía procesal
justifican el procedimiento especial contemplado en la norma acusada, pues esta
no desconoce los derechos de las aseguradoras, sino que por el contrario
garantiza su pleno ejercicio dentro del proceso.
En relación con el
cargo formulado por desconocimiento del principio de unidad de materia, considera
que no existe vulneración alguna, toda vez que, es lógico que se prevea que en
los eventos en que el detrimento se presente como consecuencia de la
realización de un hecho que se encuentra cubierto por una póliza de seguros, a
la vez que se define la responsabilidad fiscal por el hecho dañoso, prevea que
se pueda vincular a la compañía aseguradora siempre que el daño haya tenido
origen en el riesgo amparado; en esa forma, la compañía aseguradora podrá
controvertir las decisiones que se adopten dentro del proceso de
responsabilidad fiscal.
Indica que el
artículo 6 superior dispone que corresponde al legislador establecer la
responsabilidad de los particulares y de los servidores públicos.  Así pues,
teniendo en cuenta que la participación de los particulares en la gestión
pública es cada vez mayor, la responsabilidad fiscal no puede cobijar solamente
a los servidores públicos, sino que adicionalmente debe cobijar a los
particulares que manejen fondos o bienes públicos y a quienes contribuyen en la
realización del detrimento patrimonial del Estado, siempre que:  “…los actos
que materialicen la responsabilidad fiscal comporten una relación de conexidad
con el desarrollo de la gestión fiscal…”.  Cita la sentencia C-840 de 2001,
en relación con este punto.
4. Academia
Colombiana de Jurisprudencia
La Secretaria General de la Academia de
Jurisprudencia, atendiendo la invitación hecha por esta Corporación, hizo
llegar el concepto preparado por el académico Hernán Alejandro Olano García,
quien solicita la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada, a partir
de las siguientes consideraciones.
El interviniente,
cita varias sentencias de constitucionalidad mediante las cuales la Corte
Constitucional se ha pronunciado en relación con diversos artículos contenidos
en la Ley 610 de 2000; tales sentencias son: i) C-364/01, ii) C-366/01, iii)
C-477/01, iv) C-557/01, v) C-619/01, vi) C-840/01.  De la misma manera,
menciona en cada una de ellas la decisión que se adoptó, de exequibilidad o
inexequibilidad de las normas demandadas.
Hace énfasis en la
sentencia C-477 de 2001, en la cual se estableció un esquema del proceso de
responsabilidad fiscal que se sigue conforme a los parámetros de la Ley 610 de
2000, el que a su juicio es muy ilustrativo con respecto a la ubicación de la
norma acusada dentro del mismo y en consecuencia, transcribe el citado
procedimiento.
Afirma que  “…el
artículo 44 de la Ley 610 de 2000, está llamado a servir de figura protectora
del tesoro público, a través del llamamiento en garantía de la empresa
aseguradora, que lógicamente puede en caso de condena pagar la correspondiente
póliza, luego repetir contra el contratista estatal y en últimas, ejercer en
contra de su reaseguradora, buscando el resarcimiento del dinero pagado…”.
Concluye su
intervención, citando algunos apartes de la sentencia C-840/01, donde esta
Corporación, se pronunció en relación con el tema del daño y las medidas
cautelares en el proceso de responsabilidad fiscal y afirma a ese respecto que
en virtud del llamamiento en garantía que se hace a la compañía de seguros en
calidad de tercero civilmente responsable, ésta tendrá los mismos derechos y
facultades del principal implicado y por tanto no se vulnera en ningún momento
el derecho al acceso a la administración de justicia ni el debido proceso.
5. Federación de
Aseguradores Colombianos -Fasecolda-.
Vencido el término
previsto para el efecto, el representante legal de la Federación de
Aseguradores Colombianos Fasecolda hizo llegar a la Corte un escrito en el que
solicita la declaratoria de inexequibilidad de la norma acusada o su
exequibilidad condicionada.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Señor Procurador
General de la Nación allegó el concepto número 3189, recibido el 9 de abril de 2003,
en el que solicita que se declare la exequibilidad del artículo 44 de la ley
610 de 2000 por los cargos planteados en la demanda, de conformidad con las
siguientes consideraciones.
Aclara que, aunque
algunos aspectos analizados por la Corte en la sentencia C-648 de 2002, deben
ser tomados en cuenta en el análisis de los cargos formulados en la presente
demanda, no es dable predicar la configuración del fenómeno de la cosa juzgada
constitucional dado que los cargos que analizó la Corporación en el proceso que
culminó con la expedición de la referida sentencia son diferentes de los que
ahora se plantean por el actor en el presente proceso.
Estima que, el cargo
planteado por la supuesta vulneración del principio de separación de las ramas
del poder público, no debe prosperar, toda vez que, esa separación consiste en
la facultad de ejercer las funciones propias de cada órgano de manera autónoma
e independiente, sin perjuicio de la potestad de configuración de las leyes con
el fin de hacer efectiva la responsabilidad de los servidores del Estado o de
los particulares encargados del manejo de dineros o bienes públicos.
En ese sentido,
afirma que:  “…el legislador puede válidamente trasladar algunas
instituciones propias del derecho procesal civil al ordenamiento jurídico que
contiene los procedimientos aplicables en las actuaciones administrativas
encaminadas a establecer y hacer efectivas las responsabilidades de carácter
patrimonial de que son objeto los servidores públicos a objeto de lograr los
fines esenciales del Estado y a garantizar la efectividad de los principios y
derechos constitucionales…”.  Cita como sustento de sus aseveraciones, un
aparte de la sentencia C-648 de 2002.
Señala que, cuando el
Estado pretende el resarcimiento patrimonial, surge un interés público que
legitima al legislador para establecer procedimientos que, por su efectividad
satisfagan las aspiraciones de los asociados vinculados a ese interés, máxime cuando
se trata de hacer efectivas las garantías y avales constituidos en defensa del
patrimonio público.
En ese orden de
ideas, a pesar de que el juicio fiscal que adelantan las contralorías es de
naturaleza administrativa y considerando que éstas se encuentran facultadas
para ejercer la jurisdicción coactiva a efectos de lograr el resarcimiento
patrimonial del Estado, no existe una razón válida para asegurar que a tales
organismos es ajena la vinculación del garante en los procesos que allí se
tramiten; precisa al respecto que “…el condicionamiento de tal facultad a la
existencia de un proceso ante la jurisdicción contenciosa resulta opuesto a los
fines perseguidos con el juicio fiscal y desvirtúa la naturaleza misma de las
garantías constituidas para la protección del patrimonio público…”.
Recuerda que, de
conformidad con la sentencia C-648 de 2002, las contralorías no pueden
participar en el proceso de contratación y además por expresa prohibición del
artículo 267 superior, tampoco pueden interferir en la órbita de las
competencias propiamente administrativas, es decir, coadministrar; pero: “…
esta circunstancia no sirve de argumento para alegar la improcedencia del
control fiscal sobre los contratos estatales…”.[2]
Indica que respecto
de la aplicación del artículo 44 de la Ley 610 de 2000, se debe precisar que,
en virtud de lo dispuesto en el artículo 209 constitucional, la demanda es
errada al afirmar que las pólizas que amparan a un servidor público o
garantizan un contrato administrativo, pueden ser aplicadas a asuntos que no
tienen relación con los riesgos amparados, pues la naturaleza misma del juicio
fiscal comporta cierto rigorismo tanto en la vinculación del investigado como
del garante, criterio que fue expresado por la Corte en sentencia C-840/01.
Concluye en este
punto que:  “…constituye un error de apreciación confundir la intromisión de
la rama ejecutiva del poder público en las funciones que por mandato legal
competen a la rama judicial con la adopción del instituto procesal del
llamamiento en garantía en las actuaciones administrativas encaminadas a
deducir la responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado para el
resarcimiento del patrimonio público …”.
En relación con el
cargo formulado por vulneración al principio de igualdad, advierte que, de
conformidad con lo establecido en el artículo 29 superior, el debido proceso
implica la existencia de una serie de garantías allí descritas, de forma tal
que la Constitución prevé la aplicación del debido proceso tanto en las
actuaciones administrativas como en las judiciales y en esa medida no se ven
desconocidos los derechos y garantías de las aseguradoras con su llamamiento en
garantía dentro del proceso fiscal adelantado por las contralorías, pues dichas
aseguradoras son objeto de las mismas prerrogativas de que gozan las partes
desde el mismo momento de su vinculación a la actuación administrativa en su
calidad de garantes.
De igual manera, los
destinatarios de los actos administrativos cuentan con los recursos de la vía
gubernativa para impugnar su contenido (artículos 49 a 61 del CCA) y una vez
surtido este trámite en sede administrativa, disponen del ejercicio de las
acciones contenciosas (artículos 83 y 85 del CCA).  Así pues, se evidencia que,
no existe restricción ni desconocimiento alguno por parte de la norma acusada
en relación con las aseguradoras para efectos de que estas acudan a la
jurisdicción.
Finalmente, frente al
cargo formulado por presunta violación al principio de unidad de materia la
vista fiscal señala que la Corte se ha pronunciado de forma reiterada sobre
este aspecto y cita la sentencia C-023 de 1996, en donde se estableció que en
virtud de la aplicación del principio de unidad de materia, únicamente aquellos
segmentos, apartes o proposiciones respecto de los que no sea posible
establecer una relación causal, teleológica o sistemática con la materia
dominante de la ley, deben ser expulsados del ordenamiento jurídico.
Considera que, la
finalidad perseguida mediante el juicio fiscal que adelantan las contralorías
es el resarcimiento patrimonial a favor del Estado, en aquellos eventos en que
el servidor público o el particular responsables de la gestión fiscal, han
incurrido en una omisión dolosa o culposa (artículo 1, Ley 610 de 2000), de
forma tal que, la responsabilidad derivada de la gestión fiscal, que es materia
de la que debe ocuparse la ley por mandato constitucional, se encuentra en
estrecha relación con la implementación de medios idóneos que permitan la
realización de los propósitos y fines que el Estado busca satisfacer a través
de los procedimientos administrativos.
Así pues:  “…Si el
fin perseguido con la norma constitucional que exige una relación causal,
temática, sistemática o teleológica es que los distintos aspectos tratados en
el articulado de una ley guarden la conexidad y coherencia necesarias en
términos de la lógica, no se puede desconocer que entre el llamamiento del
garante y la obligación incumplida del servidor o particular responsable de la
gestión fiscal existe una conexidad finalística, menos aún puede desconocerse
tal vínculo, cuando las pólizas otorgadas por el garante no se constituyen
voluntariamente ni tampoco lo son para amparar riesgos a criterio del tomador
sino en virtud de una exigencia legal instituida en defensa del patrimonio
público…”.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4°. de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la
demanda de inconstitucionalidad de la referencia.
2. La materia sujeta a examen
Para el actor el
artículo 44 de la ley 610 de 2000 -que ordena la vinculación de la Compañía de
seguros como tercero civilmente responsable cuando el presunto responsable, o
el bien o contrato sobre el que recaiga el objeto del proceso de
responsabilidad fiscal se encuentren amparados por una póliza-, desconoce los
artículos  2, 4, 6, 29, 113, 119, 121, 158, 169, 228, 229 y 268 numeral 5
superiores a los que alude para sustentar su acusación por la supuesta
violación de los principios de  i) separación de las ramas y órganos del poder
público, ii) igualdad respecto del acceso a la administración de justicia y al
debido proceso y  iii) unidad de materia.
El interviniente en nombre de la
Contraloría General de la República considera que frente a los cargos
planteados por el demandante se ha configurado el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional en relación con lo decidido en la Sentencia C-648 de 2002 en la
que se declaró la exequibilidad del artículo 44 de la ley 610 de 2000 por
cargos que considera idénticos a los que ahora se invocan.
La interviniente en nombre de la Auditoria
General de la Nación estima que la Corte debe estarse a lo resuelto en la
referida sentencia C-648 de 2002 respecto de la supuesta vulneración del debido
proceso, la invasión de competencias atribuidas a otras autoridades, la
atribución de funciones judiciales a autoridades diferentes de las que integran
la rama judicial, y el exceso en el ejercicio de competencias atribuidas
constitucionalmente a los organismos de control fiscal. Respecto de los demás
cargos planteados por el actor en el presente proceso, considera que la Corte
debe declarar exequible el artículo acusado pues éste en nada vulnera el
derecho de igualdad en el acceso a la justicia o la unidad de materia.
La interviniente del Ministerio de
Justicia considera por su parte que en el presente caso el fenómeno de la cosa
juzgada cabe predicarlo solamente de cargo por la supuesta vulneración del
principio de separación de las ramas del poder público, pero que como
consecuencia de ello resulta claro que los demás cargos planteados carecen de
fundamento.
Para el Procurador General de la Nación,
si bien deben ser tomadas en cuenta las consideraciones hechas por la Corte en
la referida sentencia C-648 de 2002, considera que no se configura el fenómeno
de la cosa juzgada constitucional y que deben analizarse los cargos planteados
por el demandante. Cargos que en su parecer no están llamados a prosperar por
cuanto se fundamentan en una interpretación errada de la naturaleza del juicio
fiscal y de la norma acusada.
Debe la Corte examinar en consecuencia en
primer término la incidencia de la cosa juzgada constitucional en el presente
caso y si hay lugar a ello, la posible vulneración de los principios invocados
por el actor, a saber i)separación de ramas y órganos del poder público  ii)
igualdad respecto del acceso a la justicia y iii)  unidad de materia.
3.  Cosa juzgada
constitucional en relación con la supuesta vulneración por la norma acusada del
principio de separación de las ramas y órganos del poder público, así como del
debido proceso.
Como lo
señalan los intervinientes la Corte en la Sentencia C-648 de 2002 declaró la
exequibilidad del artículo 44 de la Ley 610 por los cargos examinados en esa
ocasión relativos a la supuesta vulneración de los artículos  29, 113, 116,
117, 119, 121,  267 y 268 de la Constitución.
Dichos
cargos fueron resumidos de la siguiente manera en la citada sentencia:
“Consideran los accionantes que los
artículos demandados vulneran los artículos 29, 113, 116, 117, 119, 121, 158,
267 y 268 de la Constitución Política, en virtud de lo cual exponen las
siguientes razones de inconstitucionalidad.
1.  Las normas acusadas desconocen el
esquema constitucional sobre la gestión y la responsabilidad fiscal a cargo de
la Contraloría General de la República, al extender la intervención de este
organismo a los contratos estatales en ejecución, a los contratistas y a los
garantes de obligaciones meramente contractuales, y al facultarla para
establecer todo tipo de responsabilidad frente a quienes no manejan fondos
públicos.
Amparadas en las normas acusadas las
contralorías adelantan juicios de responsabilidad fiscal por actuaciones
extracontractuales y contractuales, lo cual puede acarrear decisiones
contradictorias pues un contratista del Estado puede ser absuelto por la jurisdicción
administrativa o arbitral y condenado por las contralorías.
2.  El artículo 44 de la Ley 610 permite
que se vincule a los garantes de responsabilidad contractual y extracontractual
a quienes embarga previamente por el valor de las pólizas de cumplimiento, así
estas pólizas sólo se presten para garantizar la responsabilidad contractual.
Por su parte, el artículo 61 de la Ley 610
al no hacer distinción alguna entre los contratistas que pueden ser fiscalmente
responsables, vulnera el artículo 267 Superior que faculta a las contralorías
para ejercer únicamente control fiscal frente a particulares que manejen fondos
o bienes de la Nación.
3.  En los
contratos estatales, con excepción de los contratos de administración delegada,
los particulares no manejan fondos públicos y por eso no se les exige la
garantía personal de manejo y cumplimiento sino otras que garanticen el
cumplimiento de sus obligaciones. Entonces las contralorías desconocen el
derecho al debido proceso, artículo 29 de la Constitución, cuando juzgan a los
contratistas o a sus garantes, so pretexto de una responsabilidad fiscal, pues
ellos sólo pueden ser juzgados por las jurisdicciones administrativa o
arbitral.
4.  La intervención de las contralorías
durante la ejecución de los contratos que admite el artículo 61 de la Ley 610,
contraría el principio constitucional consagrado en el artículo 267, según el
cual el control fiscal debe ser ejercido en forma posterior.” (subrayas fuera de texto)
Frente a dichos cargos la Corte consideró
que debía resolver los siguientes problemas jurídicos:
“Problemas jurídicos
1.  De acuerdo con la demanda, la Corte
debe resolver estos interrogantes: ¿Están facultadas las contralorías para
ejercer control fiscal respecto de contratos estatales en ejecución?  ¿Cuál
es la naturaleza de la responsabilidad que determinan las contralorías en
ejercicio del control fiscal?  ¿Cuenta con respaldo constitucional la
facultad para que las contralorías vinculen como terceros civilmente
responsables a las compañías de seguros cuando el objeto del proceso de
responsabilidad fiscal recaiga sobre un presunto responsable, bien o contrato
amparados por una póliza?.”   (subrayas fuera de texto)
Problemas jurídicos frente a los cuales la
Corporación concluyó lo siguiente:
“10.  En conclusión, las respuestas a los
interrogantes arriba planteados son estas: 1ª) Las contralorías sí pueden
ejercer control fiscal sobre los contratos estatales, en dos momentos, a) una
vez concluidos los trámites administrativos de legalización de los contratos y
b) una vez liquidados o terminados los contratos; tal actuación no constituye
vulneración del carácter posterior del control asignado a estos organismos por
los artículos 267 y 272  de la Constitución Política;   2ª) La naturaleza y
el carácter administrativo, resarcitorio y autónomo del control fiscal permiten
la determinación de responsabilidad fiscal con ocasión de la gestión fiscal, lo
cual no significa que las contralorías invadan órbitas de competencia de otras
autoridades que tengan a cargo la determinación de otros tipos de
responsabilidad de los servidores públicos o de particulares, incluso por una
misma actuación; y 3ª) La vinculación de las compañías de seguros en los
procesos de responsabilidad fiscal representa una medida legislativa razonable
en aras de la protección del interés general y de los principios de igualdad,
moralidad, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad de la
función pública.” (subrayas fuera de texto)
En relación
concretamente con la supuesta vulneración del principio de separación de las
ramas y órganos del poder público, así como del debido proceso la Corte
expreso:
“7.  De lo
expuesto se infiere entonces que el carácter autónomo y resarcitorio de la
acción de responsabilidad fiscal a cargo de las contralorías es compatible con
la responsabilidad que deduzcan otras autoridades judiciales o administrativas
en relación con el cumplimiento irregular o el incumplimiento de las
obligaciones que surjan de los contratos estatales, sin que este ejercicio
comporte la determinación de un tipo de responsabilidad diferente de la fiscal,
ni implique la vulneración del derecho al debido proceso o el desconocimiento
del principio de separación de poderes, como lo alegan los demandantes, puesto
que ellas versan sobre diferentes conductas o bienes jurídicos objeto de
protección.[3]  No son admisibles, por ende,
los cargos formulados en este sentido.
(…)
El derecho de defensa de la compañía de
seguros está garantizado en el proceso de responsabilidad fiscal puesto que
dispone de los mismos derechos y facultades que asisten al principal implicado,
para oponerse tanto a los argumentos o fundamentos del asegurado como a las
decisiones de la autoridad fiscal.[4]
(subrayas fuera de texto)
(…)
Por
consiguiente, la vinculación del asegurador establecida en la norma acusada,
además del interés general y de la finalidad social del Estado que representa,
constituye una medida razonable, en ejercicio del amplio margen de
configuración legislativa garantizado en estas materias por el artículo 150 de
la Carta Política. Atiende los principios de economía procesal y de la
función administrativa a que aluden los artículos 29 y 209 de la Constitución.
Además, evita un juicio adicional para hacer efectivo el pago de la
indemnización luego de la culminación del proceso de responsabilidad fiscal,
con lo cual se logra, en atención de los principios que rigen la función
administrativa, el resarcimiento oportuno del daño causado al patrimonio
público. Así, desde la perspectiva del reparo de constitucionalidad formulado,
no hay vulneración de las normas invocadas por los demandantes.” (subrayas fuera de texto)
Del anterior recuento
la Corte constata que frente a los cargos planteados en el presente proceso la
Corte debe estarse a lo resuelto tanto en lo referente a la ausencia de
vulneración del principio de separación de las ramas y órganos del poder
público (art. 113 C.P.) como en la ausencia de vulneración del debido proceso
(art. 29 C.P.) por parte del artículo 44 de la Ley 610 de 2000.
En cuanto a los
cargos por el supuesto desconocimiento del principio de igualdad en el acceso a
la justicia, así como del principio de unidad de materia, si bien las consideraciones
hechas en la misma sentencia deben necesariamente ser tomadas en cuenta en el
presente proceso, ellas no configuran el fenómeno de cosa juzgada, por lo que
corresponde a la Corte efectuar el análisis de los cargos formulados en este
sentido.
4.  La ausencia de
vulneración del principio de igualdad en el acceso a la justicia
El actor considera
que se vulnera el principio de igualdad por cuanto se da un tratamiento
discriminatorio a la compañía de seguros vinculada al proceso fiscal en calidad
de tercero civilmente responsable -a la que se le privaría del derecho al juez
natural y a la garantía de imparcialidad ligada a la actuación judicial-
desconociéndose así su derecho al acceso a la justicia en las mismas
condiciones de cualquier procesado.
4.1  Al respecto la
Corte señala que como se explicó en la sentencia C-648 de 2002 con la norma
acusada no se están invadiendo por la Contraloría  “órbitas
de competencia de otras autoridades que tengan a cargo la determinación de
otros tipos de responsabilidad de los servidores públicos o de particulares,
incluso por una misma actuación” [5].
El carácter autónomo y resarcitorio de la
acción de responsabilidad fiscal a cargo de las contralorías es compatible con
la responsabilidad que deduzcan otras autoridades judiciales o administrativas
en relación con el cumplimiento irregular o el incumplimiento de las
obligaciones que surjan del contrato de seguro.
Así las cosas, para
la Corte es claro que el juez del contrato de seguro no cambia por el hecho de
la existencia de la disposición que se acusa.
Lo que examinan las
contralorías es la responsabilidad fiscal y es en relación con ella que éstas
son competentes para asegurar el resarcimiento oportuno del Estado a través del
mecanismo establecido en la norma acusada que permite, por economía procesal,
vincular como tercero civilmente responsable a la compañía de seguros cuando el
presunto responsable o el bien o contrato sobre el cual recaiga el objeto del
proceso se encuentren amparados por una póliza, asegurando así el pago
inmediato de la indemnización a que tiene derecho el Estado.
No sobra recordar al respecto que del
carácter bilateral y oneroso del contrato de seguros surge la obligación para
el asegurador de pagar oportunamente la indemnización cuando a ello haya lugar,
“pues ella hace parte de los compromisos que la empresa aseguradora adquiere
en ejercicio de la autonomía de la voluntad contractual y de la aceptación de
los riesgos que ampara y en desarrollo de un objeto lícito que es propio del
giro de sus negocios”. Y que en todo caso como también ya se señaló por la
Corte  “la vinculación de la Compañía de seguros  está determinada por el
riesgo amparado,  pues de lo contrario la norma acusada resultaría
desproporcionada si comprendiera el deber para las compañías de seguros de
garantizar riesgos no amparados por ellas”[6].
4.2 En lo que se
refiere a las garantías en el proceso de responsabilidad fiscal la Corte ya
señaló que en el presente caso no puede considerarse vulnerado el derecho de
defensa y en general el debido proceso de la compañía
de seguros  puesto que esta “dispone de los mismos derechos y
facultades que asisten al principal implicado, para oponerse tanto a los
argumentos o fundamentos del asegurado como a las decisiones de la autoridad
fiscal”. La norma acusada señala en efecto que  vinculada al proceso la
compañía de Seguros en calidad de tercero civilmente responsable ésta” tendrá
los mismos derechos y facultades del principal implicado”
Al respecto téngase
en cuenta que la actuación adelantada por las contralorías se cumple en un
proceso de naturaleza administrativa[7] y que la resolución por la cual se decide
finalmente sobre la responsabilidad fiscal constituye un acto administrativo,
que como tal, puede ser objeto de los recursos en la vía gubernativa -
artículos 49 a 61 del C.C.A - de la misma manera que puede ser impugnado ante
la jurisdicción en lo contencioso administrativo[8]
Téngase en cuenta, así mismo, que como lo
ha señalado la Corporación en reiteradas ocasiones en el trámite del proceso de
responsabilidad fiscal se deben observar las garantías sustanciales y
procesales que informan el debido proceso (artículo 29 C.P.) en coordinación
con el cumplimiento de los principios de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, los cuales orientan las
actuaciones administrativas (artículo 209 C.P.).
Al respecto, en la Sentencia SU 620 de 1996
la Corporación señaló concretamente lo siguiente:
“En el trámite del proceso en que dicha
responsabilidad se deduce se deben observar las garantías sustanciales y
procesales que informan el debido proceso, debidamente compatibilizadas con la
naturaleza propia de las actuaciones administrativas, que se rigen por reglas
propias de orden constitucional y legal, que dependen de variables fundadas en
la necesidad de satisfacer en forma urgente e inmediata necesidades de interés
público o social, con observancia de los principios de igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (art. 209 C.P.), a
través de las actividades propias de intervención o de control de la actividad
de los particulares o del ejercicio de la función y de la actividad de policía
o de las que permiten exigir responsabilidad a los servidores públicos o a los
particulares que desempeñan funciones públicas. En tal virtud, la norma del
art. 29 de la Constitución, es aplicable al proceso de responsabilidad fiscal,
en cuanto a la observancia de las siguientes garantías sustanciales y
procesales: legalidad, juez natural o legal (autoridad administrativa
competente), favorabilidad, presunción de inocencia, derecho de defensa,
(derecho a ser oído y a intervenir en el proceso, directamente o a través de
abogado, a presentar y controvertir pruebas, a oponer la nulidad de las
actuaciones con violación del debido proceso, y a interponer recursos contra la
decisión condenatoria), debido proceso público sin dilaciones injustificadas, y
a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho”[9] (subrayas
fuera de texto)
No sobra recordar
finalmente, sobre este punto que de acuerdo con el artículo 2 de la Ley 610 de
2000 el Legislador estableció como principio orientador del proceso de
responsabilidad fiscal, que en éste “se garantizará el debido proceso y su
trámite se adelantará con sujeción a los principios establecidos en los
artículos  29 y 209  de la Constitución Política y a los contenidos en el
Código Contencioso Administrativo”.
4.3  Así las cosas,
la supuesta discriminación del asegurador no existe y por tanto el cargo por la
vulneración del artículo 13 superior por la diferencia de tratamiento en el
acceso a la justicia no está llamado a prosperar.
Como se señaló en
efecto en los acápites precedentes de esta sentencia, dado que con la
vinculación de la compañía de seguros al proceso de responsabilidad fiscal el
debido proceso no puede considerarse desconocido, la vulneración del derecho a
acceder a la administración de justicia en las mismas condiciones de cualquier
procesado carece de fundamento.
En consecuencia la Corte
declarará la exequibilidad del artículo 44 de la ley 610 de 2000 frente al
cargo planteado por el actor en este sentido y así lo señalará en la parte
resolutiva de esta sentencia.
5.  La ausencia de
vulneración del principio de unidad de materia
Resta por examinar el cargo por la
supuesta vulneración del principio de unidad de materia.
Al respecto la Corte recuerda que en reiterada jurisprudencia se ha
sostenido que el principio de unidad de materia no es un concepto rígido que
pueda restringir de manera excesiva la tarea del Legislador, sino que debe
entenderse dentro de un objetivo razonable de garantizar que el debate
democrático se realice de manera transparente, al mismo tiempo que tiende a
facilitar la aplicación de las normas por parte de sus destinatarios, sin que
puedan aparecer de manera sorpresiva e inconsulta, temas que no guardan ningún
tipo de relación con las disposiciones objeto de regulación por el Congreso[10].
Sobre el particular ha señalado esta Corporación la
importancia de determinar el núcleo temático de la ley objeto de análisis y la
conexidad de éste con las disposiciones atacadas.[11], para
establecer si existe una relación causal, teleológica, temática o sistémica con
la materia dominante de la misma. Al respecto ha dicho:
“Esta Corporación en múltiples pronunciamientos
se ha referido al principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158
de la Constitución Política. Al respecto ha sostenido ‘que la razón de su
exigencia constitucional tiene como único propósito evitar las incongruencias
legislativas que aparecen en forma súbita, a veces inadvertida e incluso
anónima, en los proyectos de ley, las cuales no guardan relación directa con la
materia específica de dichos proyectos. Estas incongruencias pueden ser,
entonces, el resultado de conductas deliberadas que desconocen el riguroso
trámite señalado en la Constitución para convertir en ley las iniciativas
legislativas.’[12]
Ahora bien, es importante resaltar que, en
aras de no obstaculizar el trabajo legislativo, el principio de la unidad de
materia no puede distraer su objetivo, esto es, sobrepasar su finalidad pues,
’Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de
los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación
de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante
de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el
proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley[13]. En
consecuencia, el término "materia" debe interpretarse desde una
perspectiva ‘amplia, global, que permita comprender diversos temas cuyo límite,
es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el
proceso de formación de la ley’[14].”[15]
Frente al caso concreto, encuentra la
Corte que el precepto acusado en nada contraviene el principio de unidad de
materia, toda vez que existe una clara relación teleológica y sistemática entre
éste y el objeto de la ley 610 de 2000 “por la cual se establece el trámite
de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías.
Al respecto cabe recordar que el artículo 1° Ley 610
de 200 define el proceso de responsabilidad fiscal como el “conjunto de
actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de
determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los
particulares, cuando en ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta,
causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio
del Estado.”
El artículo 4° por su parte precisa que
la responsabilidad fiscal tiene por objeto “el
resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia
de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan gestión fiscal mediante el
pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la
respectiva entidad estatal”.
Ahora bien, el papel que esta llamado a
jugar el asegurador es precisamente el de garantizar el pronto y efectivo pago
de los perjuicios que se ocasionen al patrimonio público por el servidor
público responsable de la gestión fiscal, por el contrato o el bien amparados
por una póliza.
Así como ya lo explicó la
Corte, cuando el Legislador dispone que la compañía de seguros sea vinculada en
calidad de tercero civilmente responsable en los procesos de responsabilidad
fiscal lo que está haciendo es atender el principio de economía procesal para
asegurar el pago de la indemnización evitando un juicio adicional para hacer
efectivo el pago de la misma luego de la culminación del proceso de
responsabilidad fiscal, con lo cual se logra, en atención de los principios que
rigen la función administrativa, el resarcimiento oportuno del daño causado al
patrimonio público[16].
La vinculación del asegurador establecida
en la norma acusada, además del interés general y de la finalidad social del
Estado que representa, constituye una medida razonable, que en ejercicio de su
potestad de configuración legislativa bien podía adoptar el Congreso por estar
ella íntimamente relacionada con el cumplimiento de los objetivos del juicio
fiscal que regula la Ley 610 de 2000.
Así las cosas, tampoco tiene posibilidad
de prosperar el cargo planteado por el actor en su demanda contra la
disposición acusada por la supuesta vulneración del principio de unidad de materia
y así se señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Primero.-
ESTARSE A LO RESUELTO en la
Sentencia C-648 de 2002 en
relación con los cargos formulados en contra del artículo 44 de la Ley 610 de
2000 por la supuesta vulneración del principio de separación de las ramas y
órganos del poder público, así como del debido proceso.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE, por los cargos
analizados, el artículo 44 de la Ley 610 de 2000, “Por la cual se establece
el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las
contralorías”.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidente (e)
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Invoca para
sustentar sus afirmaciones algunos apartes de varias sentencias de la Sección
Tercera del Consejo de Estado
[2] Corte
Constitucional. Sentencia C-648-02. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[3]   La Corte ha precisado las distinciones
entre la responsabilidad fiscal y la responsabilidad disciplinaria. Sobre este
aspecto, en la sentencia C-484 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero, se
dijo: “Esta Corporación tampoco encuentra que la existencia de multas y
amonestaciones en el proceso de responsabilidad fiscal, vulneran el principio
del non bis in idem en relación con las sanciones disciplinarias de los mismos
nombres, pues como lo ha dicho en varias oportunidades esta Corte, sólo es
posible predicar la vulneración del artículo 29 superior cuando dos sanciones
consagran “identidad de causa, identidad de objeto e identidad en la persona a
la cual se le hace la imputación”. Pues bien, la multa sancionatoria en el
proceso de responsabilidad fiscal pretende resarcir el daño causado al erario
público, mientras que la multa en el proceso disciplinario se impone como
sanción a una conducta en el servicio jurídicamente reprochable. Así mismo, la
multa y la amonestación como medidas correccionales en el proceso fiscal, no
tienen la misma naturaleza que las sanciones disciplinarias del mismo nombre, como
quiera que, estas últimas, son impuestas como consecuencia del incumplimiento
de los deberes propios del servidor público y, las primeras facilitan el
ejercicio de la vigilancia fiscal. De igual manera, las medidas comparadas no
tienen el mismo objeto, ya que las primeras pretenden sancionar una conducta
reprochable disciplinariamente y, las segundas, buscan garantizar la eficiencia
y eficacia del control fiscal. Finalmente, las multas y las amonestaciones
correccionales y disciplinarias tampoco se identifican en cuanto al sujeto
pasivo, como quiera que las primeras podrán imponerse a cualquier persona que
maneje bienes o fondos del Estado, mientras que las sanciones disciplinarias se
desenvuelven en el estricto ámbito de la función pública”.
[4] La vinculación del garante constituye,
junto con la coadyuvancia y la denuncia del pleito, una modalidad de
intervención de terceros en el proceso, permite la acumulación de acciones y
representa la concreción del principio de economía al permitir que dos
conflictos puedan resolverse en la misma actuación. El llamamiento en garantía
permite hacer efectivas las obligaciones surgidas en el contrato de seguro.
Constituye también un mecanismo para que el asegurador, que es una persona
jurídica diferente a la administración y al servidor público, participe en el
proceso de responsabilidad fiscal para representar y defender sus intereses en
el resultado del proceso.
[5] Sentencia C-648 /02 M.P. Jaime Córdoba Triviño
[6] Sentencia C-648 /02 M.P. Jaime Córdoba Triviño
[7]  Como se señaló en la Sentencia  C- 832/02
“ Ciertamente, la Corte ha entendido que los órganos de control llevan a cabo
una administración pasiva que consiste en la verificación de la legalidad,
eficacia y eficiencia de la gestión de la administración activa, esto es,
aquella que es esencial y propia de la rama ejecutiva, aunque no exclusiva de
ella, pues los otros órganos del Estado también deben adelantar actividades de
ejecución para que la entidad pueda cumplir sus fines”. En este sentido,
"la atribución de carácter administrativo a una tarea de control de la
Contraloría no convierte a esa entidad en un órgano de administración activa,
puesto que tal definición tiene como único efecto permitir la impugnación de
esa actuación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. (…) Es
pues una labor en donde los servidores públicos deciden y ejecutan, por lo cual
la doctrina suele señalar que al lado de esa administración activa existe una
administración pasiva o de control, cuya tarea no es ejecutar acciones
administrativas sino verificar la legalidad y, en ciertos casos, la eficacia y
eficiencia de gestión de la administración activa." Sentencia C-189 de
1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[8] Sobre el particular ver el análisis efectuado en las
Sentencias C- 557/01  M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-1159/01 M.P. Jaime
Córdoba Triviño y C- 832/02 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[9] Sentencia SU-620 de 1996; M.P. Antonio
Barrera Carbonell. En el mismo sentido ver las Sentencias C-557/01 M.P. Manuel
José Cepeda espinosa, C-619/01 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra  y C-  840/01
M.P. Jaime Araujo Rentería.
[10] Ver  la Sentencia C-233/02 M.P. Álvaro
Tafur Galvis.
[11] Sentencia C-501  de 2001, M. P. Jaime
Córdoba Triviño.
[12] Sentencia C- 523 de 1995, M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[13] Sentencia C-025 de 1993, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz
[14] Sentencia C- 523 de 1995, M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[15] Sentencia C-565/97 M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa.
[16] Sentencia C-648 /02 M.P. Jaime Córdoba
Triviño