T-379-18
Sentencia
379/18
LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Formas previstas por
ordenamiento jurídico
AGENCIA OFICIOSA EN TUTELA-Reiteración de
jurisprudencia
AGENCIA OFICIOSA EN
CASO DE MENORES DE EDAD-Procedencia y no aplicación de rigorismo procesal
en cuanto a manifestación de no estar en condiciones de promover su propia
defensa
AGENCIA
OFICIOSA EN TUTELA-Abuela en
representación de nieto
LEGITIMACION POR PASIVA EN TUTELA-Requisito de
procedibilidad
LEGITIMACION POR PASIVA EN TUTELA-Aptitud legal de entidad contra quien se dirige la acción
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ EN ACCION DE TUTELA-Reglas generales
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ EN ACCION DE TUTELA-Inaplicación cuando
violación de derechos persiste en el tiempo
RELEVANCIA CONSTITUCIONAL COMO
REQUISITO DE PROCEDENCIA DE LA ACCION DE TUTELA-Reiteración de
jurisprudencia
PERJUICIO IRREMEDIABLE-Criterios para
determinar su configuración
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO-Configuración y
características
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO-Fenómeno que se configura en los siguientes
eventos: hecho superado, daño consumado o situación sobreviniente
HECHO SUPERADO Y SITUACION
SOBREVINIENTE-Diferencias
(i) tratándose de un “hecho superado” es claro que si bien hubo demora,
ésta asumió la carga que le era exigible y cesó la vulneración sin que, para el
efecto, requiriera de una orden judicial; (ii) por otro lado,
tratándose de una “situación sobreviniente” es importante recalcar que dicha
cesación no tuvo lugar como producto de la diligencia de la accionada y no fue
ella quien permitió la superación de la afectación ius-fundamental, motivo
por el cual, igual que cuando se trata de un “daño consumado”, pueden existir
con posterioridad actuaciones a surtir, como la repetición por los costos
asumidos o incluso, procesos disciplinarios a adelantar por la negligencia
incurrida. La jurisprudencia también ha enfatizado en que, en los casos en
los que se presente este fenómeno, resulta ineludible al juez constitucional
incluir en la providencia un análisis fáctico en el que se demuestre que en un
momento previo a la expedición del fallo, se materializó, ya sea la efectiva
reparación de los derechos en discusión, o el daño que con la acción de tutela
se pretendía evitar; y que, por tanto, sea diáfana la ocurrencia de la carencia
actual de objeto en el caso concreto.
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR SITUACION SOBREVINIENTE-Menor agenciado culminó estudios
primarios
Para la Sala, en
el presente caso, se ha configurado el fenómeno denominado como carencia actual
de objeto por “situación sobreviniente”, pues el menor agenciado no se
encuentra actualmente en las mismas circunstancias de hecho que dieron sustento
a la presentación de la acción de tutela en estudio, y dicha situación tuvo
lugar con ocasión a un hecho que no encuentra relación con la diligencia de la
accionada en superar la presunta vulneración ius-fundamental, ni a partir de la
consumación de un daño, sino únicamente a partir de la continuación del proceso
educativo del menor y el cambio de sus condiciones de enseñanza.
Referencia:
expediente T-6.740.677
Acción de tutela formulada por LMCV quien actúa en
calidad de agente oficiosa del menor IBC contra la GOBERNACIÓN DE ANTIOQUIA y
la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DE ANTIOQUIA.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá,
D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil dieciocho (2018)
La
Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la Magistrada
Diana Fajardo Rivera y los Magistrados Carlos Bernal Pulido y Alberto Rojas
Ríos, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de
la Constitución Política, así como en los artículos 33 y siguientes del Decreto
2591 de 1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos proferidos, en primera
instancia, por el Juzgado Cuarto Penal de Adolescentes con Función de
Conocimiento, el veintiocho (28) de noviembre de dos mil diecisiete (2017), y,
en segunda instancia, por la Sala de Decisión Constitucional del Tribunal
Superior de Medellín el treinta (30) de enero del dos mil dieciocho (2018),
dentro de la acción de tutela promovida por la ciudadana LMCV, actuando como
agente oficiosa de su nieto menor de edad IBC, en contra de la Gobernación de Antioquia y de
la Secretaría de Educación de ese mismo Departamento.
El
expediente de referencia fue escogido para revisión mediante Auto del 21 de
mayo de 2018, proferido por la Sala de Selección
Número Cinco,
integrada por la Magistrada Diana Fajardo Rivera y el Magistrado Alberto Rojas
Ríos.
RESERVA
DE IDENTIDAD
En el
presente caso, en razón a que se encuentran en discusión los derechos
fundamentales de un menor de edad, la Sala ha decidido omitir mencionar su
nombre como medida para garantizar su intimidad y buen nombre. Por lo anterior,
se remplazará cualquier referencia que haga identificable al menor y a sus
acudientes por las convenciones a las que se hará referencia a
continuación.
I.
ANTECEDENTES
El
pasado 17 de noviembre de 2017, la ciudadana LMCV,
en representación de su nieto IBC, formuló acción
de tutela en contra de la Gobernación de Antioquia y la Secretaría de Educación
de ese mismo Departamento por la presunta vulneración de sus derechos
fundamentales a la educación, la igualdad y la dignidad humana con ocasión a la
asignación de únicamente dos docentes para los cinco grados de primaria en
donde desarrolla sus estudios, pues considera que dicha situación le impide
recibir una educación de calidad.
De
acuerdo con la solicitud de tutela y las pruebas obrantes en el expediente, el
actor sustenta sus pretensiones en los siguientes:
1.
Hechos
1.1. La accionante afirma que el menor IBC ingresó en el
año 2017 a la Institución Educativa La Milagrosa del municipio de Abriaquí
–Antioquia– (de naturaleza pública), a cursar el grado quinto en el nivel de
básica primaria.
1.2. Al iniciar el menor con sus
estudios, la demandante pudo comprobar que en la I.E. La Milagrosa solo tenía
tres docentes para atender los cursos del nivel de primaria y pre-escolar: uno
de ellos asignado a 11 estudiantes que cursan el grado de preescolar, y dos de
ellos para los cursos de primero a quinto año, los cuales cuentan con 61
educandos.
1.3. Tal situación, de acuerdo con la
ciudadana, va en detrimento de la calidad de educación que recibe tanto su
nieto como los niños que realizan sus estudios en el aludido centro educativo,
debido a que solo dos educadores se encuentran a cargo de cinco cursos de
primaria que cuentan con 61 estudiantes matriculados, cuestión que ha promovido
la indisciplina y que los profesores se vean materialmente imposibilitados para
prestarles la atención que requieren para su formación.
1.4. A juicio de la accionante, los dos
maestros, al tener que dividir su tiempo entre varios cursos, no imparten adecuadamente
las clases a los alumnos de la I.E. La Milagrosa en el nivel de básica
primaria, lo que origina falencias en los pequeños sobre el aprendizaje de
conocimientos básicos en matemáticas, ciencias naturales, español, entre otros
saberes.
1.5. De la misma manera, la asignación
de dos plazas de docentes para la enseñanza de los grupos de primero a quinto
de primaria en el establecimiento educativo, para la parte actora, contradice
el inciso tercero del artículo 11 del Decreto 3020 de 2002, que dispone la
necesidad de que cada “grupo”, entiende por ello cada grado, de primaria debe
contar con un maestro.
1.6. Teniendo en cuenta lo anterior, el
16 de mayo de 2017, la ciudadana formuló una solicitud ante la Gobernación de
Antioquia y la Secretaría de Educación de ese mismo Departamento[1],
con el objetivo de que se asignaran los educadores que hicieran falta para que
cada grupo del nivel de básica primaria tuviese un docente responsable
adscrito.
1.7. Por consiguiente, el 23 de junio de
2017, la Secretaría de Educación de Antioquia ofreció respuesta a la solicitud
de la actora[2] exponiendo que el número
de docentes establecidos en el nivel de primaria para el centro educativo La
Milagrosa es el fijado por el Decreto 3020 de 2002, por lo que ha asignado un
docente para atender a 10 alumnos en el nivel de preescolar y dos docentes para
encargarse de 61 alumnos de los cursos de primero a quinto.
2.    Material
probatorio obrante en el expediente
2.1.
Copia simple de la Tarjeta de Identidad del menor de
edad, IBC, en la que consta que tiene 11 años de edad. (Folio 12)
2.2.
Copia simple de la Cédula de Ciudadanía de la señora
LMCV. (Folio 12)
2.3.
Copia del derecho de petición radicado el 16 de mayo de 2017 por la
ciudadana LMCV ante la Gobernación de Antioquia, con el objetivo
de solicitar el nombramiento de 3 profesores más para la sección primaria de la
Institución Educativa La Milagrosa, en Abriaquí. (Folio 8)
2.4.
Copia de la contestación de la Gobernación de Antioquia al anterior
derecho de petición, en la que indicó que la sección primaria de la Institución
Educativa La Milagrosa cuenta con el número requerido de profesores y que se
encuentra garantizando a cabalidad la prestación del servicio de educación de
los menores. Resaltó que los parámetros establecidos en el Decreto 3020 de 2002
para la fijación de la cantidad de docentes, se encuentran cabalmente
satisfechos, motivo por el cual no existe la necesidad de incrementar la
cantidad de profesores. (Folio 10)
3.    Fundamentos
jurídicos de la solicitud de tutela
La ciudadana LMCV considera
desconocido el derecho fundamental a la educación de su nieto menor de edad, IBC, con ocasión de
la negativa de la Gobernación de Antioquia de asignar más profesores para la
institución educativa en la que éste se encuentra desarrollando sus estudios.
Lo anterior,
pues estima que la presencia de únicamente 2 profesores para los cursos de
primero a quinto de primaria ha impedido que su nieto reciba una educación de
calidad y que, si bien se ven satisfechos los parámetros fijados en la
normativa vigente, es necesario que se valore que la presencia de 2 profesores
para 61 estudiantes, divididos en 5 cursos, termina por impedir, en el caso en
concreto, que se garantice un verdadero acceso a la educación de su nieto.
4.    Trámite
de la acción de tutela objeto de revisión
Mediante auto del 20 de noviembre de 2017[3],
el Juzgado Cuarto Penal para Adolescentes con Función de Conocimiento de
Medellín resolvió avocar conocimiento de la acción de amparo, ordenó oficiar a
las entidades accionadas y dispuso vincular al Municipio de Abriaquí y a la
Institución Educativa La Milagrosa de la misma localidad.
Una vez integrado el contradictorio, las accionadas se pronunciaron en
los siguientes términos:
Secretaría
de Educación de la Gobernación de Antioquia
En su escrito de contestación a la
presente acción de tutela, manifestó encontrarse en contra de las pretensiones
planteadas por la accionante e indicó que su actuación ha estado regida por el
Decreto 3020 de 2002, compilado por el Decreto Único Reglamentario 1075 de 2015.
Expresó que sus actos no han sido
arbitrarios, sino que, por el contrario, han estado fundamentados en las
necesidades del servicio y en propender por la garantía del derecho a la
educación de los demás menores del Departamento. Al respecto, indicó que la
planta docente departamental se fija a partir de las bases de datos que reposan
en el SIMAT en relación con la cantidad de estudiantes matriculados por sector,
motivo por el cual la planta actual de docentes de la institución educativa en
que se encuentra el menor, responde a la valoración de todos esos elementos y
no a un simple capricho como pretende hacerlo ver la accionante.
Es así como, en razón a la disminución en
la matricula en el nivel de primaria de la institución educativa en la que se
encuentra el menor IBC, las medidas adoptadas relativas a la fijación de la
cantidad de docentes están plenamente justificadas.
De otro lado, indicó que, contrario a lo
expresado por la actora, la presencia de dos profesores para los grados de
primaria no supone la mala calidad de la educación, sino que responde a la
ejecución del “Portafolio de Modelos Educativos” implementado por el Ministerio
de Educación Nacional, en específico, del programa “Escuela Nueva” que se ha
venido desarrollando en áreas rurales y urbanas marginales del país, con el
objetivo de garantizar el mayor nivel de cobertura en educación a nivel
nacional.
Aseveró que con ocasión a este programa,
se ha optado por revalorar “el
rol educativo y social del docente, quien acompaña el trabajo de los alumnos
como un facilitador del proceso de aprendizaje, debidamente capacitado para
atender uno o más grados (en el caso de las escuelas rurales) o para atender
aulas con grupos de alta heterogeneidad (en el caso de las escuelas urbano
marginales)”. Ello, a partir de la implementación de escuelas unitarias o
con un solo docente que, tras la capacitación correspondiente, se hace
responsable de varios grados a la vez, sin que esto represente per se
una mala calidad en la educación.
Por su parte, allegó los siguientes
documentos:
-
Concepto Técnico de
Distribución de Grupos en el Municipio de Abriaquí del 28 de febrero de 2017,
en el que se concluye que dada la cantidad de estudiantes matriculados en la
Institución Educativa La Milagrosa, únicamente es necesario asignar 3 docentes
para “transición” y primaria.
-
Decreto D2017070002774
del 13 de junio de 2017, a través del cual la Secretaría de Educación del
Departamento de Antioquia define la planta de cargos docentes y directivos
docentes asignada al municipio de Abriaquí y que será financiada por el Sistema
General de Participaciones.
Municipio
de Abriaquí -Antioquia-
Mediante escrito del 28 de noviembre de 2017, esto es,
presentado fuera del término fijado por el juez de primera instancia para responder
a las pretensiones[4],
la Alcaldía Municipal de Abriaquí manifestó la necesidad de negar el amparo
invocado por la accionante en razón a que el municipio no cuenta con la
competencia para determinar la cantidad de docentes que prestan sus servicios
en una específica institución educativa dentro de su circunscripción, pues esta
facultad es exclusiva de la administración departamental.
Destacó que si bien, en su momento manifestaron ante
la Secretaría de Educación Departamental la pertinencia de mantener a 3
profesores en la planta docente de primaria, lo cierto es que la plaza fue
reubicada por la administración departamental, sin que pudiera realizar una
eficaz oposición.
5.    Sentencias
objeto de revisión
Primera Instancia
El Juzgado Cuarto Penal para Adolescentes con Función de Conocimiento de
Medellín, mediante sentencia de primera instancia proferida el 28 de noviembre
de 2017, negó el amparo invocado por la ciudadana LMCV en representación
de su nieto IBC.
Lo anterior, tras considerar que, en el presente caso,
la asignación de la planta de docentes realizada por la Administración
Departamental se ajustó a los parámetros establecidos por la normativa
aplicable sobre la materia, esto es, el Decreto 3020 de 2002 y, que contrario a
lo afirmado por la accionante, la institución educativa en que se encuentra el
menor agenciado cuenta con un promedio de alumnos por profesor inferior al
exigido por dicha normativa[5].
Finalmente, el juez de primera instancia afirmó que no
se evidencia cómo la presencia de solo dos docentes afecta la calidad de la
educación del nieto de la actora, en especial porque, en razón a la forma como
está diseñado el sistema educativo, “los fines curriculares, el trabajo
pedagógico y el ciclo escolar regular que requiere cada niño para desarrollar
sus capacidades, pueden ser alcanzados con los dos profesores que actualmente
conforman la planta docente”.
Impugnación
Inconforme
con lo resuelto, la ciudadana LMCV impugnó la decisión
anteriormente referenciada con fundamento en que el A-Quo desconoció que
si bien la norma prevé un mínimo de 32 estudiantes por docente, lo cierto es
que, a renglón seguido, indica que cada “grupo” debe contar con un profesor,
motivo por el cual debe haber un mínimo de 5 docentes para primaria, uno por
cada grado que se dicta en la institución educativa.
Llamó
la atención en que el hecho de que no haya un número mayor de niños estudiando
en primaria escapa a las cargas que son exigibles a los menores, sin que por
ello se pueda entender justificada una disminución en la calidad de la
educación que reciben.
Segunda Instancia
La Sala de Decisión Constitucional del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Medellín, mediante sentencia del 30 de enero
de 2018, decidió confirmar lo resuelto por el A-Quo.
Como primera medida, el Ad-Quem evidenció que
la accionante acudió a la acción de tutela en “representación” de los intereses
de su nieto, sin que se acreditara por qué su hija, esto es, quien ostenta la
patria potestad respecto del menor, se abstuvo de acudir directamente al
presente mecanismo de protección.
Sobre este asunto, el Tribunal optó por requerir a la
accionante a efectos de que aclarara la situación y ésta, mediante constancia
del 20 de enero de 2018, expresó que la madre del menor vive en otro municipio
mientras desarrolla sus estudios y ella, en su condición de abuela, es quien se
encuentra cuidando al menor y fungiendo como su acudiente.
En consecuencia, el Tribunal decidió reconocer la
legitimación por activa de la accionante, en cuanto evidenció que el menor se
encuentra imposibilitado para ejercer por sí mismo la defensa de sus intereses
y que su abuela se encuentra habilitada para agenciar sus derechos en razón a
que es quien cuida de él.
En relación con el fondo de la pretensión, confirmó la
negativa dispuesta por el juez de primera instancia en cuanto evidenció que la
accionada actuó de conformidad con los estándares normativos aplicables sobre
la materia. De otro lado, consideró que si la actora se encuentra en desacuerdo
con los actos administrativos en virtud de los cuales se fijó la planta de
docentes del municipio de Abriaquí, puede acudir a la acción de nulidad simple
o de nulidad y restablecimiento del derecho, a efectos de controvertir las
determinaciones adoptadas.
6. Actuaciones en Sede de Revisión
Mediante Auto del
06 de julio de 2018, el Magistrado Sustanciador optó por decretar una serie de
pruebas a efectos de recaudar
información actualizada sobre las circunstancias fácticas a las que alude la
petición de tutela, particularmente, lo relativo al contexto en que se suscita
la alegada vulneración de derechos.
En ese sentido,
se buscó obtener
información sobre: (i) cuántas plazas para docentes, en el presente año
escolar, fueron asignadas a la I.E. La Milagrosa del municipio de Abriaquí para
el nivel de básica primaria; (ii) cuál es el grado escolar que
actualmente cursa el menor IBC; (iii) cuáles son los parámetros que se utilizan para definir
la distribución y número de plazas asignadas de maestros en ese centro
educativo, en los grados de básica primaria; y, (iv) cómo funciona el
cronograma de clases en la referida Institución Educativa con el número de
educadores asignados para el nivel de primaria en el presente año escolar.
De ahí que se decidió, entre otras cosas: (i)
vincular al Ministerio de Educación Nacional, para que rinda un informe sobre
el diseño e implementación de la política pública de asignación de plazas
docentes en municipios como el de Abriaquí; (ii) oficiar a la
Gobernación de Antioquia, para que indique cuantas plazas docentes hay para la
institución educativa en que se encuentra el menor agenciado, y que defina los
parámetros a través de los cuales se determina este número; (iii)
invitar a la Universidad Pedagógica Nacional, para que rinda concepto sobre el
modelo de “Escuela Nueva” aplicado para la educación de sectores rurales y de
alta dispersión poblacional.
Institución
Educativa La Milagrosa del municipio de Abriaquí
Mediante oficio
allegado el 24 de julio de 2018, el representante legal de la Institución
Educativa La Milagrosa indicó que, en relación con la educación primara que es
impartida por ellos en la sede en que se encontraba el nieto de la actora,
cuenta actualmente con 64 estudiantes[6]
y 2 profesores que cubren las necesidades académicas de todos ellos; docentes
que se encuentran plenamente capacitados para asumir todas las áreas de los
grados de primaria.
Afirmó que la
distribución del trabajo es realizada por el Rector, de acuerdo al número de
estudiantes de la institución educativa y a partir de las asignaciones de
docentes realizadas por la Secretaría de Educación de Antioquia, quien se basa
en los parámetros fijados en el Decreto 3020 de 2002, compilado mediante el
Decreto 1075 de 2015, que le confiere la potestad legal de efectuar los nombramientos
del personal docente.
Indicó que la
distribución de cargas se realizó con el objetivo de facilitar el proceso
pedagógico y, con ese ideal en mente, se repartió el “grupo” correspondiente a
los grados de primero y segundo de primaria a un profesor y el “grupo” que
engloba a los grados de tercero, cuarto y quinto, a otro, docentes que asumen
la función de impartir las clases respecto de estos grados. La anterior
división del trabajo se fundamentó en la evaluación del número de estudiantes
realizada por la Secretaría de Educación del Departamento de Antioquia y en la
correspondiente asignación de la planta docente hecha por dicha entidad.
Adicionalmente,
señaló que en las clases impartidas se cumple la intensidad horaria establecida
para la educación primaria, pues los estudiantes tienen un horario de lunes a
viernes, de 7:30 am a 1 pm, cuestión que equivale a 25 horas semanales.
Ahora bien, la
institución educativa allegó una certificación en la que da cuenta de que el
menor IBC se encuentra matriculado en ese plantel educativo y está cursando el
programa correspondiente al sexto grado de básica secundaria, con una
intensidad horaria de 30 horas semanales y en donde cuenta con una planta de
docentes diferente, en la cual los estudiantes tienen al menos un profesor
asignado a cada grado.
Para sustentar
sus afirmaciones allegó el siguiente documento:
-
Resolución Rectoral No.
01 del 11 de enero de 2018, mediante la cual, el Rector de la Institución
Educativa La Milagrosa, entre otras cosas, asigna la carga de los docentes y en
la cual se evidencia que efectivamente (i) existen dos profesores para
impartir la educación de todos los grados de primaria, pero que, (ii) en
relación con el bachillerato existen ocho docentes que dictan las distintas
asignaturas de los seis grados de la secundaria.
-
Certificación de
estudios del menor IBC, en la que se da constancia de que actualmente se
encuentra cursando el grado de sexto de la básica secundaria.
Secretaría de
Educación del Departamento de Antioquia
A través de
escrito del 18 de julio de 2018, indicó que sus actuaciones se encuentran
circunscritas a lo dispuesto en el artículo 11 del Decreto 3020 de 2002 y en
los conceptos técnicos desarrollados, motivo por el cual, no solo ha actuado
conforme a derecho, sino que no ha desconocido derecho fundamental alguno, pues
la Institución Educativa La Milagrosa cumple con la asignación de maestros
requerida.
Universidad
Pedagógica Nacional
Mediante escrito
radicado el 24 de julio de 2018, la Universidad Pedagógica Nacional comenzó su
intervención al indicar que si bien la ruralidad puede ser definida
como “una región geográficamente específica donde conviven personas cuya
base económica es la agricultura”, lo cierto es que más que eso, el
concepto de ruralidad comprende aspectos de interacción social y de ámbito
ocupacional que impiden que sea identificada simplemente con el concepto de lo
“agrícola”, pues también abarca lo correspondiente a la artesanía,
el comercio, la ganadería, la pesca, la minería y el turismo, entre otros[7].
Indicó que es
bajo ese entendimiento de lo rural que surgió el programa “Nueva Escuela” como
una innovación en la formación básica que fue creada con el fin de ofrecer la
primaria completa y mejorar la calidad de la educación en escuelas rurales del
país, a través de la implementación de un modelo flexible y que, a través de
una educación multigrado, garantice la efectiva prestación del proceso
pedagógico en los lugares en donde, dada la heterogeneidad de edades y de
orígenes culturales, se dificulta.
Es así como el
modelo educativo “Nueva Escuela”, implementado inicialmente en 1975, “revalora
el rol educativo y social del docente, quien acompaña el trabajo de los alumnos
como un facilitador del proceso de aprendizaje, debidamente capacitado para
atender uno o más grados (en el caso de las escuelas rurales) o para atender
aulas con grupos de alta heterogeneidad (en el caso de las escuelas urbano
marginales)”.
Aseveró que la
revaloración referida se logra a partir del suministro de materiales auto-instruccionales
que contienen actividades y ejercicios que facilitan el auto-aprendizaje y
permite la atención por parte del maestro a varios grados a la vez.
Destacó que este
modelo se ha ido expandiendo de manera cuantitativa a más de 40.000 escuelas
rurales a lo largo del territorio nacional y ha ampliado la cobertura a más de
812.000 estudiantes.
Con todo,
expresó que, pese a los beneficios de ese modelo, también es posible
identificar ciertos déficits en su implementación y en virtud de los cuales es
necesario seguir mejorando, pues aún existe una insuficiencia muy grande en la
cobertura, en cuanto actualmente existe un 20% de los niños y niñas que habitan
en zonas rurales que no tienen acceso a la educación primaria y que incluso,
respecto de quienes tienen esta posibilidad, cerca de un 72% no cuenta con la
facilidad de continuar sus estudios una vez culmina esta etapa de formación.
Por lo anterior,
afirmó que si bien este programa tiene numerosas virtudes, por sí solo “no
resuelve las inequidades sociales y educativas que se presentan en los
territorios rurales” pues, a pesar de los esfuerzos realizados, el contexto
de violencia que se vive en las zonas rurales ha llevado a que muchas
instituciones educativas hayan sido cerradas por el reducido número de
estudiantes con el que cuentan.
En relación con
la calidad de la educación impartida, consideró que si bien existe una brecha
muy significativa entre el estándar de la educación rural y la urbana, el
Estado viene trabajando en la implementación de políticas que no solo permitan
ampliar la cobertura, sino que garanticen su calidad.
Indica que la
principal causa de esta “brecha” educativa radica en la falta de preparación
y/o formación de los docentes rurales, motivo por el cual, con el objetivo de superar
la problemática evidenciada, la Universidad Pedagógica ha venido desarrollando
numerosos programas de promoción de la educación rural y de capacitación de
docentes que puedan suplir las necesidades de formación de la población que
habita en estos lugares.
Ello, no solo a
partir de la apertura del programa de “licenciatura en educación infantil”,
sino también a través de trabajos de capacitación directamente en las regiones.
Ministerio de
Educación Nacional
En oficio
allegado a esta Corporación el 3 de agosto de 2018, expresó que el Ministerio
no tiene dentro de sus funciones la asignación de la planta de docentes de cada
establecimiento educativo, sino que, por el contrario, fija el número de cargos
de manera global, es decir, asigna una cantidad de profesores para la región y
es la secretaría de educación correspondiente quien, de acuerdo con las
necesidades del servicio, realiza las distribuciones correspondientes dentro de
su territorio.
Así, mediante
concepto técnico de viabilidad del 18 de marzo de 2015 se identificó la
necesidad docente de Antioquia y se asignaron 18.108 cargos para atender
473.158 estudiantes. Destaca que en la actualidad la planta de docentes se
mantiene igual a pesar de que la cantidad de educandos en el departamento se ha
disminuido a 438.447.
Destaca que si
bien el Ministerio no es competente para efectuar la redistribución de la
planta de personal que reclama la accionante, dicha autoridad se encuentra
presta a brindar la asesoría técnica requerida por las autoridades territoriales
a efectos de determinar la mejor distribución de la planta de profesores en sus
circunscripciones.
En lo
relacionado con el programa “Nueva Escuela” manifestó que se trata de un “Modelo
Educativo para la población rural o urbano-marginal, que atiende niños entre
los 5 y 12 años de edad; que puede ofrecer un grado de preescolar (transición)
y los cinco grados de la básica primaria en aulas multigrado con un docente
dependiendo de la matrícula…”.
Finalmente,
indicó que en los establecimientos educativos de primaria que tengan una
matrícula inferior a los 81 estudiantes, “sólo se les podrá asignar un
docente por grupo”, el cual deberá dar las 25 horas de clase semanales de
conformidad con la capacitación que le es impartida.
Para sustentar
sus afirmaciones allegó el siguiente documento:
-
Concepto técnico de
modificación de la planta de cargos del personal directivo docente del
Departamento de Antioquia del 18 de marzo de 2015, en el que se asignan 18.108
docentes de aula, 181 docentes de apoyo, 1.195 cargos directivos y 914 cargos
administrativos. De forma que la planta de personal que garantiza el servicio
de educación en el Departamento de Antioquia está compuesta por 20.398
funcionarios.
Ciudadana LMCV
Por medio de escrito del 06 de agosto de
2018 la accionante indicó que reitera lo enunciado en el texto de la demanda de
tutela, pues considera que se ven desconocidos los derechos fundamentales de su
nieto, “estudiante de quinto (5°) Grado de Educación Básica Primaria en
el año dos mil diecisiete (2017) de la Institución Educativa La
Milagrosa del Municipio de Abriaquí –Antioquia” (negrillas fuera del texto
original).
Consideró que “aunque solo fuese[n]
dos (2) o tres (3) los pequeños matriculados en cada uno de [los grados]
que conforman la Educación Básica Primaria, ellos al igual que un grupo de
treinta (30) o más estudiantes menores de edad, tienen iguales derechos” a
recibir un docente por cada grado.
Adicionalmente, estimó que no existe
implementación del programa de Escuela Nueva en la zona urbana del municipio de
Abriaquí pues existen cinco grados con solo dos docentes, y que dicha situación
les impide atender a la totalidad de los estudiantes, no solo para brindarles
la educación que requieren, sino para ejercer la vigilancia y protección de los
menores.
Ciudadana LABC
Mediante oficio del 06 de agosto de 2018 y, en su
condición de madre del menor agenciado, ratificó las actuaciones de la actora,
la ciudadana LMCV, quien es la persona que efectivamente brinda a su menor hijo
los cuidados y atenciones que requiere, pues afirmó ser estudiante de derecho y
trabajar, motivo por el cual delegó en su madre la función de velar por su
hijo.
Consideró que, como lo expresa su madre, la presencia
de únicamente dos profesores para la educación primaria afecta la calidad de la
formación que puede recibir su hijo.
II.      CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
La Corte
Constitucional es competente para pronunciarse en sede de revisión en relación
con el presente fallo de tutela, de conformidad con lo previsto en los
artículos 86 y 241 de la Constitución Política Colombiana, así como en los
artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones
pertinentes.
2.
Planteamiento del caso y problema
jurídico
La
accionante solicitó que se ampare el derecho fundamental a la educación de su
nieto menor de edad y, en consecuencia, se ordene a la Secretaría de Educación
del Departamento de Antioquia asignar más docentes para la sede de primaria de
la Institución Educativa La Milagrosa en Abriaquí -Antioquia-. Lo anterior,
puesto que considera que la presencia de solo dos profesores para los 61
estudiantes que componen los grados de primero a quinto de primaria, implica
que la educación que estos reciben no es de calidad y que, por ello, ven truncada
su formación académica y personal.
De
acuerdo con los hechos descritos por la ciudadana LMCV y las pruebas
que reposan en el expediente, en concreto las allegadas a esta Corporación en
sede de revisión a partir del Auto del 6 de julio de 2018, corresponde a esta
Sala determinar, en primera medida, y a manera de un análisis preliminar, si se
satisfacen a cabalidad los requisitos que han sido desarrollados por la
jurisprudencia de esta Corte para la procedencia de la acción de tutela en un
caso en concreto. En específico, si dadas las condiciones actuales del menor
accionante, se ha configurado una carencia actual de objeto en relación con la
presunta vulneración en que, según su acudiente, se encuentra inmerso.
Una
vez resuelto el anterior asunto, y solo en el caso en el que se considere que
resulta procedente hacer un análisis de fondo de las pretensiones invocadas, la
Corte responderá el siguiente problema jurídico: ¿se vulnera el derecho
fundamental a la educación de los estudiantes de primaria de un plantel
educativo de naturaleza pública, cuando se asigna únicamente dos docentes para
suplir las necesidades formativas de todos los grados de la institución?, esto
es, cuándo se pretende garantizar la educación de 64 menores de los cinco
grados de primaria con tan solo dos profesores.
Como
primera medida, la Sala procederá a realizar un análisis preliminar que no solo
comprenda el estudio de procedibilidad en relación con el amparo ius-fundamental
invocado, sino que también analice la situación actual del menor a efectos de
determinar la eventual materialización del fenómeno de la carencia actual de
objeto.
Con
este objetivo, la Sala comenzará por hacer unas consideraciones generales
sobre: (i) los requisitos generales de procedencia de la acción de
tutela; (ii)
la procedencia excepcional de la acción de tutela
cuando existen mecanismos ordinarios de protección; y (iii) el fenómeno
de la carencia actual de objeto y sus implicaciones.
3.
Requisitos generales de procedencia de la acción de
tutela. Reiteración de jurisprudencia
La acción de
tutela, tal y como fue diseñada por el Constituyente de 1991, se caracteriza
por ser un mecanismo informal de protección judicial de derechos fundamentales,
esto es, se trata de una acción pública a la que puede acudir cualquier persona
sin necesidad de técnicas y conocimientos especializados. A pesar de ello, la
jurisprudencia constitucional ha reconocido la existencia de unos requisitos
mínimos de procedibilidad que deben verificarse satisfechos a efectos de que sea
posible que el juez de tutela pueda entrar a resolver la litis que ante
él se plantea.
En ese orden de
ideas, el juez constitucional se encuentra en la obligación de esclarecer,
entre otras cosas y en cada caso en concreto: (i) la efectiva
acreditación de la legitimación para hacer parte del proceso por quienes
en él se encuentran inmiscuidos, ya sea de quien incoa la tutela (accionante -legitimación
por activa-) o de quien se predica la presunta vulneración ius-fundamental
(el accionado -legitimación por pasiva-); (ii) la inmediatez
con que se acudió a este excepcional mecanismo de protección; (iii) que
se trate de un asunto de trascendencia constitucional, esto es, que esté
de por medio la vulneración de un interés de raigambre constitucional; y (iv)
la inexistencia de mecanismos ordinarios de protección (subsidiariedad).
Respecto de la legitimación
por activa, ésta se constituye en un requisito que solo se ve satisfecho a
partir de la efectiva verificación por parte del juez de que los derechos
fundamentales presuntamente afectados se encuentran en cabeza de quien se
reputa es el accionante.
Es de destacar
que este requisito se encuentra íntimamente relacionado con la necesidad de
comprobar que quien presenta la acción cuente con el “derecho de postulación”
para el efecto, requisito que se configura ante la materialización de dos
supuestos de hecho en concreto, los cuales pueden ser sintetizados así: (i)
cuando la persona acude directamente a la jurisdicción a efectos de lograr la
protección de sus garantías ius-fundamentales; o (ii) cuando de
acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente una persona se encuentra facultada
para actuar en nombre de un tercero.
Tratándose de
una solicitud directa por parte del afectado, la jurisprudencia ha aceptado
que, precisamente con ocasión al carácter informal de la acción de tutela, y en
aras de obtener la efectiva protección de los derechos fundamentales de los que
pueda ser titular un individuo, siempre que se trate de la agencia de un
derecho propio, debe entenderse satisfecho este requisito.[8]
Ello, de forma que el juez de amparo siempre evalúe la situación particular y
determine si existe o no la vulneración aludida, independientemente de que se
trate de menores o de personas con el ejercicio de sus derechos limitados, como
lo son las personas declaradas interdictas[9].
En
lo relacionado con la habilitación legal o jurisdiccional para actuar en nombre
de otros, el derecho ha desarrollado tres figuras generales que la permiten,
estas son: (i) la agencia oficiosa, un cuasicontrato que se configura,
en sede de tutela, cuando una persona se arroga, a “motu proprio”, la
protección de los intereses de otra que se encuentra en la imposibilidad para
hacerlo por sí misma[10];
(ii) el mandato, definido en el Código Civil como un contrato en
virtud del cual, una persona confía la gestión de uno o más negocios –o, en el
caso de la tutela, intereses jurídicos de rango ius-fundamental– a otra,
que se hace cargo de ellos por cuenta y riesgo de la primera; y (iii) la
representación legal, que es la potestad otorgada a una persona, ya sea por la
ley, en el caso de los padres que ostentan la patria potestad con respecto a
sus hijos menores de edad, o a través de una orden judicial, en el caso de los
guardadores sobre las personas que han sido declaradas como interdictas y
encargadas a su custodia, para ejecutar acciones en nombre de otra[11].
Adicionalmente,
resulta necesario llamar la atención en que, en virtud de los especiales
intereses que se encuentran en discusión en el trámite de este especial tipo de
acción, el decreto 2591 de 1991 contempló la posibilidad de que tanto el
defensor del pueblo, como el personero municipal puedan interponer acciones de
tutela en representación de los intereses de rango fundamental que estimen
vulnerados o desconocidos dentro de su circunscripción.
Con
respecto a la agencia oficiosa como mecanismo a través del cual se ha
legitimado la injerencia de terceros en los intereses de otros, esta
Corporación en su jurisprudencia, ha fundamentado su ejercicio a partir de tres
principios constitucionales en concreto: (i) el principio de la eficacia
de los derechos fundamentales, que impone a la administración la
flexibilización de los mecanismos institucionales, con el fin de permitir la
efectiva materialización de este tipo de derechos; (ii) el principio de
prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades, que impide que por
circunstancias meramente procedimentales, se vulneren o desconozcan los
derechos fundamentales de un individuo; y finalmente, (iii) el principio
de solidaridad, que obliga a la sociedad colombiana a velar por la defensa de
los derechos ajenos, cuandoquiera que su titular se encuentre imposibilitado
para promover, por sí mismo, su defensa.[12]
No
obstante lo anterior, esta figura requiere que el agente oficioso afirme que
actúa como tal y, además, que demuestre que el agenciado no se encuentra en la
posibilidad de promover, por sí mismo, la defensa de sus intereses.
Ahora bien, en
lo relativo a la agencia de los intereses de los menores de edad esta Corte ha
reconocido que cuandoquiera que se encuentren en entredicho los derechos de
estos sujetos de especial protección, “cualquier persona natural o jurídica,
puede acudir ante el juez constitucional” para solicitar la protección de sus
intereses. Ello, pues no resulta jurídicamente relevante la calidad de quien
interpone la tutela, pues únicamente se hace necesario demostrar que sus
intereses se encuentran siendo posiblemente afectados y que, como producto de
su edad, no cuentan con los medios para ejercer autónomamente su defensa[13].
En contraste, la
legitimación por pasiva implica la necesidad de que el juez verifique
que el accionado sea (i) quien efectivamente está poniendo en riesgo o
afectando los derechos fundamentales de quien solicita el amparo, esto es, que
quien está siendo identificado como desconocedor de las garantías ius-fundamentales
del accionante, sea quien efectivamente incurrió en la conducta u omisión que
se considera como vulneradora o (ii) sea la autoridad que, desde las funciones
que legal y constitucionalmente le han sido encargadas, cuente con la
posibilidad de desplegar una conducta que permita superar la situación de
desprotección en que el actor aduce encontrarse inmerso.
En relación con
el requisito de acudir con inmediatez al mecanismo de amparo, la Sala
Plena de la Corte Constitucional en Sentencia SU-961 de 1999 determinó que:
"Teniendo en cuenta este sentido de
proporcionalidad entre medios y fines, la existencia de un término de caducidad
no puede significar que la acción de tutela no deba interponerse dentro de un
plazo razonable. La razonabilidad de este plazo está determinada por la
finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. De
acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la
tutela se interpuso dentro de un término prudencial y adecuado, de tal modo que
no se vulneren derechos de terceros. "
Adicionalmente,
en Sentencia C-590 de 2005, la Corte afirmó que:
"las acciones de tutela deben cumplir con un
plazo inmediato, es decir, que deben presentarse dentro de un término
proporcional desde el momento en que se presentó la vulneración del derecho
para evitar que se afecten los principio de seguridad jurídica y cosa juzgada
(...)"
En este sentido,
se ha entendido por la jurisprudencia de esta Corte que siendo la acción de
tutela un mecanismo que permite obtener la protección de las garantías de más
alta envergadura dentro del ordenamiento jurídico, es necesario que quien acude
a ella, lo haga dentro de un plazo razonable que sea fiel testigo de la
gravedad del asunto y de la trascendencia de la afectación que se alude. Lo
anterior, so pena de desconocer intereses jurídicos de terceros que han
consolidado ya su situación jurídica y en aras de garantizar los principios de
seguridad jurídica y cosa juzgada.
Con todo, en
reiteradas ocasiones esta Corporación ha admitido la posibilidad de
flexibilizar el estudio de este requisito en los casos en que la pretensión con
la que se incoa la acción de tutela se encuentra relacionada con obtener
protección respecto de una actuación u omisión que tiene efectos constantes y
permanentes sobre los derechos del solicitante, tal y como sería el caso del
reconocimiento de una prestación de carácter periódico (pensional)[14].
De
ahí que se haya reconocido que siempre que el objeto de la tutela radique en la
protección respecto de afectaciones de carácter continuo y actual, es posible
interponer la acción en cualquier época, sin que resulte admisible declarar su
improcedencia por el hecho de que ha pasado un periodo prolongado de tiempo
entre la conducta que se reputa como vulneradora y la presentación del amparo.
Respecto de la
relevancia constitucional, esta Corte ha aceptado en su jurisprudencia que
la acción de tutela, como mecanismo de protección ius-fundamental,
únicamente procede ante la afectación o vulneración de un derecho de esta
categoría, de forma que cualquier conflicto que implique una controversia por
el desconocimiento o errónea aplicación de una norma de rango reglamentario o
legal, escapa a su competencia.
Por último, lo
relacionado con el requisito de subsidiaridad será estudiado por la Sala el
capítulo que se desarrolla a continuación.
4.
Procedencia excepcional
de la acción de tutela cuando existen mecanismos ordinarios de protección.
Reiteración de jurisprudencia[15]
4.1. La acción de
tutela, concebida como un mecanismo jurisdiccional que tiende por la protección
efectiva e inmediata de los derechos fundamentales de los individuos, se
caracteriza por ostentar un carácter residual o subsidiario y, por tanto,
excepcional; esto es, parte del supuesto de que en un Estado Social de Derecho
como el que nos rige, existen procedimientos ordinarios para asegurar la
protección de estos intereses de naturaleza fundamental. En este sentido,
resulta pertinente destacar que el carácter residual de este especial mecanismo
obedece a la necesidad de preservar el reparto de competencias establecido por
la Constitución y la Ley a las diferentes autoridades y que se fundamenta en los
principios de autonomía e independencia judicial.
Por lo anterior, y como producto del
carácter subsidiario de la acción de tutela, resulta necesario concluir que,
por regla general, ésta solo es procedente cuando el individuo que la invoca no
cuenta con otro medio de defensa a través del cual pueda obtener la protección
requerida.
No obstante, se ha reconocido que
existen ciertos eventos en los que, a pesar de la existencia de mecanismos
ordinarios de protección, resulta admisible acudir directamente a la acción de
tutela, los cuales han sido sintetizados de la siguiente manera: (i)
cuando se acredita que a través de estos es imposible obtener un amparo
integral de los derechos fundamentales del actor, esto es, en los eventos en
los que el mecanismo existente carece de la idoneidad y eficacia
necesaria para otorgar la protección de él requerida, y, por tanto, resulta
indispensable un pronunciamiento por parte del juez constitucional que resuelva
en forma definitiva la litis planteada; hipótesis dentro de las que se
encuentran inmersas las situaciones en las cuales la persona que solicita el
amparo ostenta la condición de sujeto de especial protección constitucional y,
por ello, su situación requiere de una particular consideración por parte del
juez de tutela; y (ii) cuando se evidencia que la protección a través de
los procedimientos ordinarios no resulta lo suficientemente expedita como para
impedir la configuración de un perjuicio de carácter irremediable,
evento en el cual el juez de la acción de amparo se encuentra compelido a
proferir una orden que permita la protección provisional de los derechos del
actor, mientras sus pretensiones se resuelven ante el juez natural.
Sobre el primero de los eventos
anteriormente mencionados, esta Corporación indicó en la Sentencia SU-772 de
2014, que para determinar la idoneidad y eficacia del mecanismo ordinario es
necesario que el juez constitucional valore:
“i)
que el tiempo de trámite no sea desproporcionado frente a las consecuencias de
la decisión (…); ii) que las exigencias procesales no sean excesivas, dada la
situación en que se encuentra el afectado (…); iii) que el remedio que puede
ordenar el juez no sea adecuado para satisfacer el derecho de que se trate, por
ejemplo, cuando el juez no pueda ordenar medidas de restablecimiento del
derecho; y iv) cuando el otro mecanismo no permita atender las particularidades
de los sujetos, como cuando la resolución del problema (…) dependa
estrictamente de criterios legales ajenos a las condiciones particulares y especiales
de vulnerabilidad en que se encuentre una persona.”
Por ello, se ha considerado que no basta
con verificar la existencia formal de mecanismos ordinarios de protección, sino
que se debe valorar en el caso en concreto la idoneidad y eficacia con que
estos pueden permitir superar la situación puesta en conocimiento del juez
constitucional.
Respecto del segundo de ellos, la
jurisprudencia de esta Corte ha establecido ciertos criterios con base en los
cuales es posible determinar la ocurrencia o no de un perjuicio que pueda
tildarse de irremediable. Entre ellos se encuentran: que (i) se esté
ante un daño inminente o próximo a suceder, lo que exige un grado
suficiente de certeza respecto de los hechos y la causa del daño; (ii)
de ocurrir, no existiría forma de repararlo, esto es, que resulta irreparable;
(iii) debe ser grave y que, por tanto, conlleve la afectación de
un bien susceptible de determinación jurídica que se estima como altamente
significativo para la persona; (iv) se requieran medidas urgentes
para superar la condición de amenaza en la que se encuentra, las cuales deben
ser adecuadas frente a la inminencia del perjuicio y, a su vez, deben
considerar las circunstancias particulares del caso; y (v) las medidas
de protección deben ser impostergables, lo que significa que deben
responder a condiciones de oportunidad y eficacia, que eviten la consumación
del daño irreparable.[16]
En consecuencia, la jurisprudencia de
esta Corporación ha reconocido que, en estos dos eventos, en los que las
circunstancias particulares del caso constituyen un factor determinante, es
posible que la acción de tutela pueda entrar a otorgar directamente el amparo
pretendido, ya sea de manera transitoria o definitiva, a pesar de existir
mecanismos ordinarios de protección a los que sea posible acudir.
5.      El
fenómeno de la carencia actual de objeto. Reiteración de jurisprudencia
5.1. Esta Corporación, en ejercicio de
su labor como intérprete autorizado de la Constitución, ha determinado en
reiterada jurisprudencia[17]
el alcance y contenido que el Constituyente quiso otorgar al artículo 86 de la
Carta Política, resaltando que la acción judicial en él contemplada, además de
tener un carácter preferente y sumario, tiene por principal objeto la
protección concreta e inmediata de los derechos constitucionales fundamentales
de los ciudadanos, siempre que estos se vean afectados o amenazados por la
acción u omisión de cualquier autoridad pública, o de un particular que se
encuentre dentro de los supuestos de hecho contemplados en la ley.
La
acción de tutela fue concebida como un mecanismo para la protección efectiva de
los derechos fundamentales que son objeto de una amenaza o afectación actual.
Por lo tanto, se ha sostenido en reiterada jurisprudencia que, ante la
alteración o la desaparición de las circunstancias que dieron origen a la
vulneración de los derechos fundamentales objeto de estudio, la solicitud de
amparo pierde su eficacia y sustento, así como su razón de ser como mecanismo
extraordinario y expedito de protección judicial. Lo antedicho, pues, al
desaparecer el objeto jurídico sobre el que recaería la eventual decisión del
juez constitucional, cualquier determinación que se pueda tomar para
salvaguardar las garantías que se encontraban en peligro, se tornaría inocua y
contradiría el objetivo que fue especialmente previsto para esta acción.[18]
A
partir de los anteriores razonamientos, en sentencia T-494 de 1993 se destacó
sobre este respecto, que:
“La tutela supone la acción protectora
del Estado que tiende a proteger un derecho fundamental ante una acción lesiva
o frente a un peligro inminente que se presente bajo la forma de amenaza. Tanto
la vulneración del derecho fundamental como su amenaza, parten de una
objetividad, es decir, de una certeza sobre la lesión o amenaza, y ello
exige que el evento sea actual, que sea verdadero, no que haya sido o que
simplemente -como en el caso sub examine- que se hubiese presentado un peligro
ya subsanado” (negrillas inexistentes en el texto original)
Es
por esto, que la doctrina constitucional ha desarrollado el concepto de la
“carencia actual de objeto” para identificar este tipo de eventos y, así,
denotar la imposibilidad material en la que se encuentra el juez de la causa
para dictar alguna orden que permita salvaguardar los intereses jurídicos que
le han sido encomendados. Sobre el particular, se tiene que éste se constituye
en el género que comprende el fenómeno previamente descrito, y que puede
materializarse a través de las siguientes figuras: (i) “hecho superado”,
(ii) “daño consumado” o (iii) de aquella que se ha empezado a
desarrollar por la jurisprudencia denominada como el acaecimiento de una
“situación sobreviniente”[19].
La
primera de estas figuras, regulada en el artículo 26 del decreto 2591 de 1991,
comprende el supuesto de hecho en el que, entre el momento en que se interpone
la demanda de amparo y el fallo, se evidencia que, como producto del
obrar de la entidad accionada, se eliminó la vulneración a los derechos
fundamentales del actor, esto es, tuvo lugar la conducta solicitada (ya sea por
acción o abstención) y, por tanto, (i) se superó la afectación y (ii)
resulta inocua cualquier intervención que pueda realizar el juez de tutela para
lograr la protección de unos derechos que, en la actualidad, la accionada ha
dejado de desconocer.
La
segunda de las figuras referenciadas, consiste en que a partir de la
vulneración ius-fundamental que venía ejecutándose, se ha consumado
el daño o afectación que con la acción de tutela se pretendía
evitar, de forma que ante la imposibilidad de hacer cesar la vulneración o
impedir que se concrete el peligro, no es factible que el juez de tutela
imparta una orden al respecto.[20]
Para
finalizar, se ha empezado a diferenciar por la jurisprudencia una tercera
modalidad de eventos en los que la protección pretendida del juez de tutela
termina por carecer por completo de objeto y es en aquellos casos en que, como
producto del acaecimiento de una “situación sobreviniente” que no
tiene origen en el obrar de la entidad accionada, la vulneración predicada
ya no tiene lugar, sea porque el actor mismo asumió una carga que no le
correspondía, o porque, a raíz de dicha situación, perdió interés en el
resultado de la litis.
Se
tiene que, esta nueva y particular forma de clasificar las modalidades en que
puede configurarse la carencia actual de objeto en una acción de tutela, parte
de una diferenciación entre el concepto que usualmente la jurisprudencia ha
otorgado a la figura del “hecho superado”[21] y limita su
alcance únicamente a aquellos eventos en los que el factor a partir del cual se
superó la vulneración está directamente relacionado con el accionar del sujeto
pasivo del trámite tutelar. De forma que es posible hacer referencia a un
“hecho superado” cuando, por ejemplo, dentro de una acción de amparo una E.P.S.
entrega los medicamentos que su afiliado demandaba, y una “situación
sobreviniente” cuando es el afiliado quien, al evidenciar la excesiva demora en
su suministro, decide asumir su costo y procurárselos por sus propios medios.
Al
respecto, se ha considerado importante diferenciar entre los efectos que,
respecto del fallo, puede tener el momento en el que se superaron las
circunstancias que dieron fundamento a la presentación de una acción de tutela.
Lo anterior, sin entrar a distinguir que se trate de un hecho superado o de una
“situación sobreviniente”.
En
Sentencia T-722 de 2003[22],
se indicó que existen dos momentos que es importante demarcar, estos son,
cuando la extinción de la vulneración, indistintamente de la fuente o causa que
permitió su superación, tiene lugar (i) antes de iniciado el proceso de
tutela o en el transcurso del mismo, evento en el cual no es posible exigir de
los jueces de instancia actuación diferente a declarar la carencia actual de
objeto y, por tanto, habrá de confirmarse el fallo; y (ii) cuando se
encuentra en curso el trámite de revisión ante esta Corte, evento en el cual,
de advertirse que se ha debido conceder el amparo invocado, se hace necesario
revocar las sentencias de instancia y otorgar la protección solicitada. Ello, incluso
así no se profiera orden alguna. En ese sentido, se indicó:
“i.) Así,
pues, cuando el fundamento fáctico del amparo se supera antes de iniciado el
proceso ante los jueces de tutela de instancia o en el transcurso de este y
así lo declaran en las respectivas providencias, la Sala de Revisión no
puede exigir de ellos proceder distinto y, en consecuencia, habrá de confirmar
el fallo revisado quedando a salvo la posibilidad de que en ejercicio de su
competencia y con el propósito de cumplir con los fines primordiales de la
jurisprudencia de esta Corte, realice un examen y una declaración adicional
relacionada con la materia, tal como se hará en el caso sub-examine.
ii.) Por su parte,
cuando la sustracción de materia tiene lugar justo cuando la Sala de Revisión
se dispone a tomar una decisión; si se advirtiere que en el trámite ante los
jueces de instancia ha debido concederse el amparo de los derechos
fundamentales invocados y así no se hubiere dispuesto, la decisión
de la Sala respectiva de esta Corporación, de conformidad con la jurisprudencia
reciente, consistirá en revocar los fallos objeto de examen y conceder la
tutela, sin importar que no se proceda a impartir orden alguna.”
A
lo anterior es pertinente agregar que si bien la jurisprudencia constitucional,
en sus inicios se limitaba a declarar la carencia actual de objeto, sin hacer
ningún otro pronunciamiento, ha empezado a señalar que es menester que esta
Corporación, en los casos en que sea evidente que la providencia objeto de
revisión debió haber sido decidida de una forma diferente, a pesar de no tomar
una decisión en concreto, ni impartir orden alguna, se pronuncie sobre el fondo
del asunto, y aclare si hubo o no la vulneración que dio origen a la
presentación de la acción de tutela en concreto[23].
En
ese orden de ideas, es de advertir que la diferenciación anteriormente
realizada toma especial importancia no solo desde el punto de vista teórico,
sino que, en adición a ello, permite al juez de la causa dilucidar el camino a
tomar al momento de adoptar su determinación y cambia el nivel de reproche que
pueda predicarse de la entidad accionada, pues (i) tratándose de un “hecho
superado” es claro que si bien hubo demora, ésta asumió la carga que le era
exigible y cesó la vulneración sin que, para el efecto, requiriera de una orden
judicial; (ii) por otro lado, tratándose de una “situación
sobreviniente” es importante recalcar que dicha cesación no tuvo lugar como
producto de la diligencia de la accionada y no fue ella quien permitió la
superación de la afectación ius-fundamental, motivo por el cual, igual
que cuando se trata de un “daño consumado”, pueden existir con
posterioridad actuaciones a surtir, como la repetición por los costos asumidos
o incluso, procesos disciplinarios a adelantar por la negligencia incurrida.
4.2. La jurisprudencia también ha
enfatizado en que, en los casos en los que se presente este fenómeno, resulta
ineludible al juez constitucional incluir en la providencia un análisis fáctico
en el que se demuestre que en un momento previo a la expedición del fallo, se
materializó, ya sea la efectiva reparación de los derechos en discusión, o el
daño que con la acción de tutela se pretendía evitar; y que, por tanto, sea
diáfana la ocurrencia de la carencia actual de objeto en el caso concreto[24].
6.
Análisis Preliminar
6.1. A
continuación, tal y como se indicó en el planteamiento del caso[25],
corresponde a la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional realizar el
estudio preliminar de la situación jurídica de una persona que interpone acción
de tutela en nombre de su nieto al considerar desconocido su derecho
fundamental a la educación. La accionante afirmó que la institución educativa a
la que se encuentra adscrito el agenciado únicamente cuenta con dos docentes
para atender las necesidades académicas de todos los grados de primaria, motivo
por el cual la administración departamental no está garantizando una educación
de calidad para el menor.
6.1.1. Al
respecto, se hace necesario identificar si la tutela es procedente en este caso
en concreto, teniendo en cuenta que lo que la accionante pretende conseguir, es
la asignación de más personal docente en la institución educativa en que se
encuentra el menor. Para el efecto, se verificará la configuración de la
totalidad de los requisitos que la jurisprudencia ha desarrollado para avalar
la excepcional intervención del juez constitucional.
-
Legitimación por
activa: se considerara que
se encuentra satisfecha, debido a que la persona que formuló la solicitud de
amparo constitucional es la ciudadana LMCV, quien, acreditó las condiciones
necesarias para agenciar los derechos fundamentales del menor, esto es: se
trata de su nieto, quien es un menor de edad el cual se encuentra bajo su
cuidado personal y custodia. En consecuencia, como se confirmó por parte del
tribunal de segunda instancia, se tiene que el menor vive con la actora y es
ella su acudiente personal, motivo por el cual debe entenderse que se encuentra
legalmente habilitada para agenciar sus derechos fundamentales.
Ahora bien, se destaca de igual manera que,
tal y como se indicó en la parte considerativa de esta providencia[26],
en los eventos en que se encuentra de por medio la posible afectación de los
derechos fundamentales de menores, las exigencias para determinar admisible la
agencia oficiosa resultan sumamente más flexibles, pues depende únicamente de
que el juez constitucional pueda acreditar que los intereses ius-fundamentales
del menor se encuentran en entredicho y que, como producto de su edad, no puede
agenciar autónomamente sus derechos.
-
Legitimación por
pasiva: se tiene que la
acción de tutela fue dirigida principalmente contra la Secretaría de Educación
Departamental de Antioquia, entidad que funge como la autoridad administrativa
legalmente encargada de definir la planta de personal de la institución
educativa en la que se encuentra efectuando sus estudios el menor IBC.
En este orden de ideas, la accionada es
efectivamente la autoridad responsable de fijar únicamente dos docentes para
cubrir la educación de los menores que cursan los cinco grados de primaria en
la Institución Educativa La Milagrosa a través del Decreto D2017070002774 del
13 de junio de 2017 y quien, dentro de sus funciones, cuenta con la posibilidad
de fijar y variar la planta de personal de la institución educativa en que se
encuentra el menor agenciado.
-
Inmediatez: se estima satisfecho este requisito dado
que si bien el menor ingresó a la institución educativa en marzo de 2017, y la
solicitud de amparo solo fue interpuesta hasta noviembre de ese año, lo cierto
es que la actora acreditó haber realizado otras gestiones tendientes a obtener,
por medios alternos, la asignación de una planta de docentes que pudiera
cumplir con los que considera son los mínimos de calidad que debe tener este
tipo de instituciones[27].
De otro lado, a pesar de que desde el
momento en que el estudiante ingresó al colegio en cuestión, éste únicamente
contaba con dos docentes, lo cierto es que la situación que arguye la actora
como vulneradora de los derechos de su nieto, ha permanecido en el tiempo
incluso hasta el momento de la presentación de esta acción de tutela, motivo
por el cual es necesario entender que el requisito de inmediatez se satisface
en el caso en concreto.
-
Subsidiariedad, en principio, como lo indicó el juez de
segunda instancia, la accionante podría acudir ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo a efectos de cuestionar el acto administrativo a
través del cual la Administración Departamental de Antioquia fijó la planta de
personal de la Institución Educativa La Milagrosa y concluyó que esta
únicamente requería de dos docentes para la totalidad de la primaria.
No obstante, en el presente caso, el que
podría fungir como el medio ordinario de protección con el que cuenta la
actora, no puede ser considerado idóneo para brindar la protección reclamada,
en cuanto, este mecanismo de defensa judicial está esencialmente encaminado a
verificar la conformidad del acto administrativo con las disposiciones
normativas que reglamentan su expedición, mientras que lo que reclama la actora
no se encuentra directamente relacionado con el aspecto meramente normativo,
sino que propende por denunciar que la plena observancia del ordenamiento
jurídico, en este caso, termina por afectar las garantías fundamentales de su nieto.
-
Relevancia
constitucional: se estima
acreditado, pues la presente solicitud de amparo procura discutir sobre la
posible vulneración de un derecho de raigambre fundamental como lo es la
educación de un menor de edad, quien, por esta circunstancia, adicionalmente
ostenta la condición de sujeto de especial protección constitucional.
6.2.
Ahora bien, resulta pertinente destacar que, en el presente caso, adicional a
los requisitos generales de procedibilidad anteriormente examinados, se hace
necesario verificar si, de los elementos probatorios recaudados en sede de
revisión, se puede concluir que la presunta vulneración ius-fundamental
puesta de presente por la accionante ha cesado o si, por el contrario, persiste
y resulta mandatorio un pronunciamiento de fondo.
En
el caso sub-examine, como se indicó con anterioridad, la presente acción
de tutela se incoó en razón a que la accionante consideró que su nieto, el
menor IBC, veía desconocido su derecho fundamental a la educación en razón a
que la institución educativa en la que recibe clases de primaria únicamente
cuenta con dos profesores para brindar las clases a los cinco grados básicos y,
en consecuencia, no puede otorgar una formación de calidad.
En
ese orden de ideas, siendo esa la pretensión principal de la acción de amparo
que convoca a la Sala de Revisión en esta ocasión, se hace necesario destacar
que, como producto de la información y certificaciones brindadas por la
Institución Educativa La Milagrosa, se pudo obtener constancia de que el menor
IBC actualmente se encuentra cursando el grado Sexto en la sede de Bachillerato
de la misma institución educativa, en donde actualmente continúa su proceso
educativo bajo la tutela de al menos ocho profesores que cubren los 6 grados de
la secundaria y garantizan la enseñanza de las diversas asignaturas que
corresponden al programa académico.
En
ese sentido, es claro que como producto de la transición del menor agenciado de
la sede de primaria a la de secundaria, éste actualmente no se encuentra en las
mismas circunstancias de hecho que dieron lugar a que su abuela acudiera a la
interposición de la presente acción. Lo anterior, por cuanto en la actualidad
el menor está recibiendo clases en el grado de sexto bachillerato en otra sede
de la institución educativa, en la cual cuenta con al menos cuatro veces más
docentes brindándole sus enseñanzas[28].
Resulta
entonces necesario concluir que, como producto del paso del tiempo y de la
aprobación del menor agenciado de los requisitos para culminar sus estudios de
primaria, éste se encuentra desarrollando su formación académica de secundaria
en condiciones que pierden identidad con aquellas que dieron lugar a la
presentación de la acción de tutela objeto de Litis.
En
consecuencia, en relación con la presunta afectación al derecho a la educación
que se alegaba estaba teniendo lugar, la Sala estima que se ha materializado el
fenómeno de la carencia actual de objeto por la configuración de una “situación
sobreviniente”[29]. Ello, pues durante el trámite de
tutela, esto es, incluso con anterioridad al fallo de segunda instancia, el
menor IBC ya no seguía estudiando en la misma sede de la institución educativa
La Milagrosa y, en la actualidad, recibe sus asignaturas de secundaria por
parte de una planta docente significativamente más amplia y, en consecuencia se
han superado las circunstancias de hecho y de derecho que llevaron a que la
accionante acudiera al presente mecanismo de protección.
Resulta
pertinente llamar la atención en que las circunstancias de hecho del presente
caso se enmarcan en aquellas que han sido fijadas por esta Corte para la
modalidad de la carencia actual de objeto denominada como “situación
sobreviniente”, en cuanto se evidencia que las condiciones en virtud de las
cuales se ha superado la presunta vulneración de las garantías fundamentales
del actor no han tenido lugar con ocasión a la conducta acuciosa de la entidad
accionada, ni a partir de un evento en el que el menor agenciado se viera
privado de su derecho a la educación, sino que, por el contrario, acaecieron
como producto de una situación ajena a las partes y es el ascenso del menor a
la educación secundaria, en donde continúa actualmente su proceso formativo en
condiciones que no guardan identidad con aquellas que dieron origen a la
presente solicitud de amparo.
De
otro lado, se considera necesario indicar que, como quiera que la vulneración ius-fundamental
en que se sustentaba la acción objeto de estudio cesó incluso con anterioridad
a la expedición de la sentencia de segunda instancia del trámite tutelar, la
decisión a adoptar en aquella ocasión debió haber considerado esta situación y
reconocido la existencia de la carencia de objeto desde entonces, pues el menor
accionante, una vez culminado su año académico 2017, ya no se encontraba
cursando su educación de primaria sino que, por el contrario, había sido
promovido a los grados de secundaria, los cuales, como se dijo con
anterioridad, son impartidos por parte de una planta docente diferente y,
respecto de la cual, no persisten las mismas condiciones que dieron lugar a la
imposición del amparo en estudio.
Por
lo expuesto en precedencia, la Sala procederá a REVOCAR las sentencias
proferidas, en primera instancia, por el Juzgado Cuarto
Penal para Adolescentes con Función de Conocimiento de Medellín, confirmada por
la Sala de
Decisión Constitucional del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Medellín, en virtud de las cuales se negó el amparo ius-fundamental invocado
por la ciudadana LMCV en su calidad de agente oficiosa de su nieto IBC y, en su
lugar, declarar la configuración del fenómeno de la carencia actual de objeto,
por la ocurrencia de una situación sobreviniente en relación con la presunta
vulneración del derecho fundamental a la educación del menor agenciado con
ocasión a la reducida planta de personal de la institución educativa en que
cursaba su primaria.
Síntesis
Corresponde a la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional resolver la situación
jurídica del joven IBC de 11 años de edad, respecto de quien su acudiente
considera que no está recibiendo educación de calidad en cuanto la sede de la
institución educativa en que cursó su primaria únicamente contaba con dos
docentes para atender a la totalidad de los menores de los cinco grados.
La actora consideró que la presencia de solamente estos profesores
hace materialmente imposible la tarea de impartir un adecuado nivel de
educación a su nieto, motivo por el cual acude a este especial mecanismo de
protección a efectos de que se valore dicha situación y se ordene a las
autoridades departamentales competentes la asignación de una planta docente más
numerosa y que permita garantizar una enseñanza de calidad.
Al respecto, la Sala evidenció que si bien la acción de tutela
satisface a cabalidad los requisitos generales de procedencia de la acción de
tutela, estos son, la legitimación (por pasiva y activa), la inmediatez, la
subsidiaridad y la relevancia constitucional, lo cierto es que, en el presente
caso se pudo obtener constancia de que el menor agenciado se encuentra
actualmente cursando el grado de sexto bachillerato en la sede de secundaria de
la institución educativa La Milagrosa, en donde recibe clases por una planta
docente diferente que cuenta con más de ocho docentes para los seis grados de
bachillerato.
En ese sentido, para la Sala, en el presente caso, se ha
configurado el fenómeno denominado como carencia actual de objeto por
“situación sobreviniente”, pues el menor agenciado no se encuentra actualmente
en las mismas circunstancias de hecho que dieron sustento a la presentación de
la acción de tutela en estudio, y dicha situación tuvo lugar con ocasión a un
hecho que no encuentra relación con la diligencia de la accionada en superar la
presunta vulneración ius-fundamental, ni a partir de la consumación de un daño,
sino únicamente a partir de la continuación del proceso educativo del menor y
el cambio de sus condiciones de enseñanza.
Por lo expuesto, y ante la evidencia de que esta circunstancia
tuvo lugar inclusive con anterioridad al fallo de segunda instancia, la Sala
revoca las sentencias que negaron el amparo invocado y, en su lugar, declara la
configuración del fenómeno de la carencia actual de objeto por la
materialización de una “situación sobreviniente”.
III. DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR  las sentencias proferidas, en primera
instancia, por el el Juzgado Cuarto Penal para Adolescentes
con Función de Conocimiento de Medellín, confirmada por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Medellín, en virtud de las cuales se negó el
amparo ius-fundamental invocado por la ciudadana LMCV en calidad de
agente oficiosa de su nieto IBC y, en su lugar, declarar la configuración del
fenómeno de la CARENCIA ACTUAL DE OBJETO, por la ocurrencia de una SITUACIÓN
SOBREVINIENTE en relación con la presunta vulneración del derecho
fundamental a la educación del menor agenciado.
SEGUNDO.- Por Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, Notifíquese, Cúmplase y
Archívese.
ALBERTO ROJAS
RÍOS
Magistrado
CARLOS BERNAL
PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO
RIVERA
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] PP. 8 y 9, cdno. no. 1.
[2] P. 10, ibídem.
[3] P. 13, ib.
[4] Motivo por el cual sus apreciaciones no
pudieron ser tenidas en cuenta en la sentencia de primera instancia.
[5] Resalta que el artículo 11 del Decreto
3020 de 2002 dispone que debe haber un mínimo de 32 estudiantes por docente en
colegios de carácter urbano.
[6] Distribuidos de la siguiente manera, 12 en primero, 16 en
segundo, 12 en tercero, 9 en cuarto y 15 en quinto.
[7] Referencia que, a partir de los
lineamientos desarrollados en el Plan Especial de Educación Rural (PEER) cerca
del 60% de los municipios en Colombia deben considerarse como rurales y existe,
fuera de ello, una población dispersa en el resto de municipios que termina
equivaliendo a un 30% de la población del país.
[8] A la luz de una interpretación
sistemática del artículo 86 superior y de los artículos 01 y 10 del Decreto
2591 de 1991.
[9] Ver, entre otras, la Sentencia T-845 de
2011.
[10] De conformidad con lo dispuesto por los artículos 2302 a
2304 del Código Civil, se trata de una actuación lícita y unilateral de un
individuo que genera tanto efectos jurídicos, como obligaciones para sí, al
igual para quien se agencia. Ver Sentencias: T-512 de 2014, T-131 de 2015,
T-096 de 16 y T-678 de 2015.
[11] En esta materia se ha destacado por parte de la jurisprudencia de
esta Corporación que el juez constitucional debe ser especialmente estricto,
pues de aceptar la actuación de un tercero que no se encuentra efectivamente
legitimado para actuar, como lo sería el caso de un padre actuando en
representación de su hijo mayor de edad, implicaría negar la personalidad
jurídica de la persona y su libre albedrío, pues “podría llegar
el padre a obtener por parte del juez de tutela órdenes contrarias a los
derechos del  hijo, y, específicamente su voluntad, desconociendo,
principalmente,  su autonomía”.
Sentencias: T-294 de 2000,
T-623 de 2005 y T-619-14.
[12] Sentencia T-531 de 2002.
[13] Ver Sentencias T-120 de 2009 y T-116 de 2017.
[14] Ver Sentencias: T- 328 de 2004, T-158 de 2006 y T-488 de
2015.
[15] Reiterado en Sentencias
T-690 de 2014, T-915 de 2014 y T-330 de 2015, entre otras.
[16] Ver, entre otras, las Sentencias: T-225 de 1993, T-293 de 2011,
T-956 de 2013 y T-030 de 2015.
[17] Ver, entre otras, las
Sentencias: T-317 de 2005; T-495 de 2001; T-570 de 1992; T-675 de 1996.
[18] Sentencias: SU-225 de 2013; T-317 de 2005.
[19] Ver sentencias T-988 de 2007, T-585 de 2010 y T-200 de 2013.
[20] Sentencia SU-225 de 2013.
[21] Ya no entendido
como la situación a partir de la cual los factores que dieron lugar a
la interposición de la acción de tutela fueron superados por cualquier motivo (Ver
Sentencias: SU-225
de 2013; T-630 de 2005; T-597 de 2008; T-170 de 2009; T-100 de 1995; T-570 de
1992; T-675 de 1996) sino que limita su campo de aplicación a
aquellos eventos en los que dicha situación tuvo lugar con ocasión al obrar de
la entidad accionada.
[22] Reiterada en Sentencia T-130 de 2012.
[23] Sentencias: T-188 de 2010; T-721 de 2001; T-442 de 2006.
[24] SU-225 de 2013.
[25] Numeral 2 del acápite de las
consideraciones.
[26] Numeral 3 de la parte considerativa de esta decisión.
[27] Esto es, el derecho de petición del 16 de
mayo de 2017 radicado el ante la administración local y departamental de
Antioquia con el objetivo de obtener una modificación de la planta docente.
(Ver acápite compilatorio del material probatorio allegado al expediente en la
sección de antecedentes).
[28] Tal y como se observó de la Resolución Rectoral No. 01 del
11 de enero de 2018, allegada por la institución educativa La Milagrosa en sede
de Revisión, y en la que consta que la sede de bachillerato cuenta con ocho
docentes para garantizar la formación de los estudiantes de los seis grados que
componen la educación secundaria; esto es, cuentan con más de un profesor por
grado.
[29] De conformidad con lo dispuesto en la
parte considerativa de esta providencia.