T-603-15
Sentencia T-603/15
AGENCIA OFICIOSA EN
TUTELA-Hijo en representación de madre enferma
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ
COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA
PRINCIPIO DE
SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Procedencia
excepcional como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable/PRINCIPIO DE
SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional en caso de existir otro medio de defensa
judicial
PERJUICIO IRREMEDIABLE-Criterios para determinar su configuración
PROCESO
JURISDICCIONAL A CARGO DE SUPERINTENDENCIA DE SALUD COMO MECANISMO DE
PROTECCION DE DERECHOS DE USUARIOS DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Desarrollo
legal
PROCESO
JURISDICCIONAL A CARGO DE SUPERINTENDENCIA DE SALUD COMO MECANISMO DE
PROTECCION DE DERECHOS DE USUARIOS DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Desarrollo
jurisprudencial
FUNCION JURISDICCIONAL
POR SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Características
PRINCIPIO DE
SUBSIDIARIEDAD EN MATERIA DE SALUD-Improcedencia
de tutela por cuanto mecanismo jurisdiccional ante la Superintendencia de Salud
es idóneo para la solución de controversias relacionadas con la prestación de
servicios de salud
ACCION DE TUTELA CONTRA
EPS-Exhortar al Congreso para que regule
término en que Salas Laborales de Tribunales Superiores de Distritos Judiciales
deben desatar impugnaciones formuladas contra Superintendencia de Salud en
ejercicio de sus funciones jurisdiccionales
Referencia: Expediente
T-4917506
Acción de tutela interpuesta
por César Augusto Clavijo Ocampo como agente oficioso de María Griselda Ocampo
de Clavijo en contra de Nueva E.P.S. S.A.
Procedencia: Juzgado 5º de
Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Ibagué
Asunto: el carácter subsidiario
de la acción de tutela y el mecanismo jurisdiccional ante la Superintendencia
Nacional de Salud para el restablecimiento del derecho a la salud.
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., dieciséis (16)
de septiembre de dos mil quince (2015).
La Sala Quinta de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Jorge Iván
Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y por la magistrada Gloria
Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo emitido por el Juzgado Quinto
de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Ibagué, dentro del proceso de
la acción de tutela incoada por César Augusto Clavijo Ocampo como agente
oficioso de María Griselda Ocampo de Clavijo contra Nueva E.P.S. S.A.
El expediente llegó a la Corte Constitucional remitido por el
Centro de Servicios Administrativos de los Juzgados de Ejecución de Penas y
Medidas de Seguridad de Ibagué, de conformidad con los artículos 86 inciso 2°
de la Constitución Política, y 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991.
La Sala Quinta de Selección de tutelas, escogió para revisión el
expediente de la referencia, mediante el auto del 28 de mayo de 2015.
I. ANTECEDENTES
César Augusto Clavijo Ocampo actuando como agente oficioso de su
madre,  María Griselda Ocampo de Clavijo, formuló acción de tutela contra Nueva
E.P.S. S.A. por la violación a los derechos fundamentales a la vida, salud,
igualdad y  seguridad social de su agenciada, y por el desconocimiento de la
especial asistencia que debe brindársele como persona de la tercera edad, dado
que la entidad accionada le ha entregado tardíamente los medicamentos, insumos
y servicios prescritos por los médicos para el tratamiento de la enfermedad pulmonar obstructiva crónica y cardiomiopatía dilatada que padece. Por otra parte adujo que la
vulneración de los derechos referida obedece a la omisión de la empresa
promotora de salud respecto a la atención
médica integral, pues aunque sabe que su agenciada no puede
movilizarse por sus propios medios no le ha suministrado servicio de enfermería
domiciliaria permanente, silla de ruedas, transporte en ambulancia y suplemento
alimenticio Ensure.
A. Hechos y pretensiones
1.     César Augusto Clavijo manifestó que la señora María Griselda
Ocampo de Clavijo cuenta con 80 años y está afiliada al
Sistema General de Salud como cotizante en el régimen contributivo a través de Nueva
E.P.S.
2.
Relató que
a su agenciada le han prescrito diversos medicamentos[1]
para el tratamiento de la enfermedad pulmonar obstructiva crónica y cardiomiopatía dilatada[2]
que padece, los cuales han sido entregados tardíamente y en dosis
diferentes a las ordenadas por los médicos, lo que le ha provocado mayores
afectaciones a su estado de salud.
3.     Resaltó, además, la negligencia
de la entidad accionada en cuanto a la efectiva prestación de los servicios a
su cargo, pues a pesar de que un médico adscrito a su red constató la
inmovilidad general de la señora María Griselda, no ha tomado las medidas
necesarias para la eficaz prestación de la asistencia en salud, que incluya
servicios que atiendan esa situación de inmovilidad.
4.     De las circunstancias
expuestas, el agente oficioso concluyó que Nueva E.P.S. vulnera los
derechos a la vida,
salud, igualdad y seguridad social de su madre, al no prestarle los
servicios médicos de forma integral, dado que es una persona de la tercera
edad, con graves afectaciones físicas y una alta pérdida de movilidad que
requiere de tratamientos para preservar su vida, pero no puede desplazarse por
sí misma para asistir a las citas programadas. En consecuencia, solicitó que se
ordene a dicha entidad entregar oportunamente los medicamentos prescritos por
los profesionales de la salud. De igual manera pidió que la demandada brinde a
la peticionaria la atención integral, en la que se incluya servicio de
enfermería y médico domiciliarios, transporte en ambulancia, silla de ruedas y
el suplemento alimenticio Ensure.
B. Actuaciones en sede de tutela
El Juzgado Quinto de Ejecución
de Penas y Medidas de Seguridad de Ibagué admitió la acción de tutela dirigida
contra Nueva E.P.S. S.A., vinculó al trámite a la Secretaría de Salud Departamental
del Tolima y dispuso su notificación para que se pronunciaran sobre los hechos
expuestos en el escrito de tutela.
Las entidades
accionadas contestaron la solicitud de amparo así:
Secretaría de Salud Departamental del Tolima
La Secretaria de Salud
Departamental del Tolima solicitó que se declarara que no tiene ninguna
responsabilidad en la denunciada transgresión de los derechos fundamentales de
la accionante, pues no está obligada a la provisión de los servicios de salud a
aquélla y, por ende, no le ha denegado prestación alguna. Como sustento de esas
afirmaciones, resaltó que María Griselda Ocampo participa en el Sistema General
de Seguridad Social como cotizante en el régimen contributivo, a través de
Nueva E.P.S. S.A., razón por la que dicha entidad está obligada a suministrarle
los servicios para la atención en salud incluidos y excluidos del Plan
Obligatorio de Salud.
Nueva E.P.S. S.A.
Entidad Promotora de Salud
La entidad accionada señaló que la accionante está afiliada al
sistema de seguridad social en salud en el régimen contributivo en calidad de
cotizante, clasificada en la categoría A. Tras esa precisión pidió que se
deniegue el amparo y, en consecuencia, que no se acceda al suministro de
servicios exigidos en la acción de tutela, pues considera que no concurren los
requisitos desarrollados por la jurisprudencia para inaplicar las normas que
racionalizan la cobertura del servicio en salud. De forma subsidiaria, solicitó
que en el evento de que se le ordene proveer servicios excluidos del Plan
Obligatorio de Salud, se autorice el recobro de los gastos en los que incurra
ante el FOSYGA.
Como fundamento de lo
anterior, se pronunció sobre cada una de las pretensiones referidas en el
escrito de tutela. En relación con la silla de ruedas resaltó que no constituye
un servicio de salud y, por ende, se excluyó expresamente del Plan Obligatorio
de Salud, en el título VII de la Resolución 5521 de 2013 emitida por el
Ministerio de Salud y Protección Social. Habida cuenta de la exclusión, se
refirió en términos generales al estudio que el Comité Técnico Científico hizo
de una petición de una silla de ruedas cuyo resultado fue la “negación del
servicio”.
En cuanto al transporte, citó
las disposiciones pertinentes de la Resolución 5521 de 2013 y señaló que la
petición de la accionante corresponde a un servicio ambulatorio, el cual se
debe programar mediante petición previa y que, en todo caso, los gastos que
genere dicho servicio deben ser asumidos por el usuario y su familia.
Respecto del suplemento alimenticio Ensure resaltó que también
está excluido del Plan Obligatorio de Salud, no obra orden médica en la que se
haya prescrito ese insumo y no se ha presentado una petición para su suministro
ante el Comité Técnico Científico. Finalmente, adujo que su actuación se ha
regido por el principio de integralidad, pues de acuerdo con las obligaciones
legales le ha prestado a la accionante todos los servicios ordenados por los
médicos tratantes.
C. Decisiones objeto de revisión
Sentencia de única instancia
El 2 de febrero de 2015, el Juzgado Quinto
de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Ibagué denegó el amparo exigido
en la acción de tutela. En esa oportunidad, el juzgador resaltó la posibilidad
de agenciar derechos ajenos cuando su titular no esté en condiciones de
promover su propia defensa, prevista en el artículo 10º del Decreto 2591 de
1991, bajo la que admitió la agencia oficiosa de los derechos de María
Griselda.
Como fundamento de la decisión, el juez
hizo un recuento de los elementos probatorios obrantes en el expediente, entre
los que extrañó concepto o fórmula médica que ordenara los servicios exigidos
en la acción de tutela, lo que consideró razón suficiente para denegar las
pretensiones de la acción. También refirió el incumplimiento del requisito de
inmediatez, pues las fórmulas presentadas se emitieron en los años 2013 y 2014 “por
lo que la acción de tutela incoada debió ser presentada dentro de término de 4
meses” (fl.41 cd.1).
D. Actuaciones en sede de revisión
Con el fin de contar con mayores elementos de juicio, esta Sala de
la Corte Constitucional profirió auto del 27 de julio de 2015, en el que ordenó
al agente oficioso responder algunas preguntas tendientes a elucidar las
condiciones socioeconómicas y de salud de María Griselda Ocampo. También se le
exhortó para que remitiera elementos de prueba adicionales que permitan
determinar, cuáles fueron las omisiones en el suministro de los servicios de
salud por parte de la accionada.
En esa misma oportunidad se ordenó a Nueva E.P.S. S.A. que
remitiera una relación de los servicios formulados a la accionante por los
médicos tratantes durante el último año y las constancias sobre el suministro
de los mismos. Igualmente, se requirió para que informara a esta Corporación
cuáles han sido las peticiones que la accionante ha presentado respecto a
servicios de salud y los términos en los que se ha pronunciado sobre esas
peticiones.
Superado el término otorgado para que se remitiera la información
referida, el agente oficioso y la entidad accionada guardaron silencio.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Competencia
1.- La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional es
competente para conocer del fallo de tutela proferido dentro del trámite de la
referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241 (numeral
9º) de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Asunto bajo revisión y problemas jurídicos
2.- César Augusto Clavijo como
agente oficioso de su madre, María Griselda Ocampo de Clavijo, formuló acción
de tutela contra Nueva E.P.S. S.A. en la que denunció la violación a los
derechos fundamentales de su agenciada por la que consideró irregular
prestación de los servicios que ella requiere para el tratamiento de la enfermedad pulmonar obstructiva crónica y
cardiomiopatía dilatada que padece. En consecuencia, solicitó que
se ordene la prestación del servicio de salud integral que incluya el
cumplimiento oportuno de las órdenes emitidas por los galenos, así como el
suministro de diversos insumos y servicios que carecen de orden médica.
3.- El juez
que conoció de la petición de amparo en única instancia, estimó inviables las
pretensiones de la tutela, pues no encontró órdenes médicas en las que se
hubieran prescrito las prestaciones exigidas. También expuso, como argumento
para denegar la protección invocada respecto de los medicamentos que contaban
con orden médica, la tardía presentación de la acción de tutela, para ese propósito
tomó como referencia la fecha en la que se emitieron las órdenes aportadas. Por
lo tanto, dijo, la tutela no es procedente porque no cumple el requisito de
inmediatez.
4.- Puesto que
el agente oficioso: i) indicó que Nueva E.P.S. S.A. suministró a su agenciada
de forma irregular los medicamentos[3]
prescritos por los galenos para el tratamiento de las enfermedades que padece,
y ii) se quejó de la omisión en el suministro de servicios[4],
el problema jurídico que debe resolver la Sala es el siguiente:
¿Procede la
acción de tutela para establecer si se vulneraron los derechos a la vida,
salud, dignidad humana y seguridad social de una persona por la aparente
prestación irregular de los servicios de salud cuando aquélla cuenta con un
mecanismo jurisdiccional para ese mismo propósito ante la Superintendencia de
Salud?
5.- Para
responder el problema jurídico la Sala deberá examinar inicialmente la
procedencia general de la tutela, estudio en el que se hará énfasis en la
agencia oficiosa y el requisito de inmediatez. Superado el análisis de esos
aspectos de la procedibilidad de la acción, se abordarán los siguientes temas
relacionados con el requisito de subsidiariedad en torno del que gira el
problema jurídico principal: i) el carácter subsidiario de la acción de tutela
y su procedencia para evitar la configuración de un perjuicio irremediable y
ii) el proceso jurisdiccional a cargo de la Superintendencia de Salud como
medio judicial de protección del derecho a la salud. Finalmente, se resolverá
el caso concreto.
Procedencia de la acción de
tutela
6.- En el análisis que le corresponde
adelantar al juez para determinar la procedencia de la acción de tutela debe
establecer la concurrencia de los requisitos generales, que emanan del artículo
86 de la Carta Política, según el cual: “[t]oda persona tendrá acción de
tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un
procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre,
la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando
quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de
cualquier autoridad pública”. Este precepto determina
la legitimación en la causa y la necesidad de que se formule la acción dentro
de un plazo razonable, contado desde el momento en el que se generó la
vulneración o amenaza del derecho fundamental, de tal manera que el amparo
constitucional no se convierta en un factor de inseguridad jurídica y de
posible afectación de los derechos de terceros.
7.- En el caso que ahora
la ocupa la atención de la Sala se comprueba la  legitimación en la causa por
activa, pues la petición de amparo se formuló por César Augusto Clavijo como
agente oficioso de su madre María Griselda  Ocampo, quien, según lo manifestado
en el escrito de tutela, no puede promover directamente la defensa de sus
derechos, dado que cuenta con 80 años y padece afectaciones de salud que
dificultan su movilidad, las que corrobora la constancia de atención médica
emitida el 29 de mayo de 2013, en la que se refieren las condiciones de la
accionante: “postrada crónica, senilidad avanzada, incapacidad física grado
III” (fl.6 cd.1).
8.- También se cumple el
requisito de inmediatez, puesto que en la acción se denuncia la vulneración de
los derechos de la actora como consecuencia del incumplimiento de los deberes
de aseguramiento y prestación eficaz del servicio de salud en cabeza de la
entidad accionada en el marco de la relación de tracto sucesivo que existe
entre las partes. La naturaleza de la
relación E.P.S.-Afiliado y las denuncias de la acción formulada por la señora
María Griselda, en las que se refiere el incumplimiento general del deber de
aseguramiento por la entidad promotora de salud, impiden que se determine el
carácter oportuno de la acción tomando como referencia únicamente la fecha en
la que se expidieron las órdenes médicas aportadas. Por esos factores, la Sala
no comparte la conclusión a la que arribó el juez de instancia sobre el
incumplimiento del requisito de inmediatez, dado que no se consideró la omisión
que se le atribuye a la accionada y se ignoró la percepción que sobre dicho
requisito tiene esta Corporación, pues “no cualquier tardanza en la presentación de las acciones de tutela
acarrea su improcedencia, sino sólo aquella que pueda juzgarse como
injustificada o irrazonable, atendiendo a las circunstancias
particulares de cada caso, pues en algunos un año puede ser muy amplio y en
otros eventos puede ser un plazo razonable.”[5]
Advertida la concurrencia
de la legitimación en la causa por activa y cumplido el requisito de
inmediatez, pasa la Sala al análisis del problema jurídico principal, relacionado
con el presupuesto de subsidiariedad.
El carácter
subsidiario de la acción de tutela y su procedencia para evitar un perjuicio
irremediable
9.- Según el artículo 86
de la Carta Política, la acción de tutela sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro
medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable. Esa previsión corresponde al requisito de
subsidiariedad que descarta la utilización de la tutela como vía preferente
para el restablecimiento de los derechos.
Sobre el carácter subsidiario de la
acción, la Corte ha señalado que “permite reconocer la validez y viabilidad de los
medios y recursos ordinarios de protección judicial, como dispositivos legítimos
y prevalentes para la salvaguarda de los derechos”[6]. Es ese
reconocimiento el que obliga a los asociados a incoar los recursos ordinarios
con los que cuenten para conjurar la situación que estimen lesiva de sus
derechos y que impide el uso indebido de la acción como vía preferente o
instancia adicional de protección.
10.- En consecuencia, en el análisis de la
viabilidad de la solicitud de amparo, corresponde al juez constitucional
determinar el cumplimiento de ese requisito, frente al cual, conviene
resaltarlo, se previeron dos excepciones, en las que la existencia de otros
mecanismos no frustra el ejercicio de la tutela. La primera, establecida en el
mismo precepto de la Carta Política, permite acudir a la acción como un mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable; y de otro lado, en consonancia con lo
dispuesto en el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, cuando se
advierta que las vías ordinarias al alcance del afectado resultan ineficaces
para la protección del derecho.
11.- En cuanto a la primera
hipótesis, en la que el propósito no es otro que conjurar o evitar una
afectación inminente o grave a un derecho fundamental, la protección es temporal,
tal y como lo dispone el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991: “[e]n el
caso del inciso anterior, el juez señalará expresamente en la sentencia que su
orden permanecerá vigente sólo durante el término que la autoridad judicial
competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el
afectado”.
Así mismo, dicha excepción al requisito de subsidiariedad
exige que la persona que ejerce la acción de tutela, como mecanismo transitorio,
de cuenta de: (i) una afectación inminente del derecho -elemento temporal
respecto al daño-; (ii) la urgencia de las medidas para remediar o
prevenir la afectación; (iii) la  gravedad del perjuicio -grado o
impacto de la afectación del derecho-; y (iv) el carácter impostergable de
las medidas para la efectiva protección de los derechos en riesgo[7].
12.- Ahora bien, en cuanto a la segunda hipótesis que se refiere a
la idoneidad del medio de defensa judicial al alcance del afectado, se tiene
que ésta no puede determinarse en abstracto sino que, por el contrario, la
aptitud para la efectiva protección del derecho debe evaluarse en el contexto
concreto. El análisis particular resulta necesario, pues en éste podría advertirse
que la acción ordinaria no permite resolver la cuestión en una dimensión
constitucional o no permite tomar las medidas necesarias para la protección o
restablecimiento de los derechos fundamentales afectados.
Aparece claro pues, que la sola constatación de la existencia de
una vía ordinaria no basta para descartar la prosperidad de la acción de
tutela, se requiere, además, que se establezca que aquélla, de cara a los
derechos involucrados y a la situación particular que se analiza, es idónea y
suficiente para brindar la protección requerida.
El proceso jurisdiccional
a cargo de la Superintendencia de Salud como mecanismo de protección de los
derechos de los usuarios del Sistema de Seguridad Social en Salud
Desarrollo
legal
13.- El artículo 41 de la
Ley 1122 de 2007 con el propósito de garantizar la efectiva protección de los
derechos de los usuarios del sistema de seguridad social en salud otorgó
facultades jurisdiccionales a la Superintendencia Nacional de Salud para que
conozca y resuelva controversias relacionadas con: i) la denegación por parte
de las entidades promotoras de salud de servicios incluidos en el P.O.S.; ii)
el reconocimiento de los gastos en los que el usuario haya incurrido  por la
atención que recibió en una I.P.S. no adscrita a la entidad promotora de salud
o por el incumplimiento injustificado de la E.P.S. de las obligaciones
radicadas en su cabeza; iii) la multiafiliación dentro del sistema y iv) la libre
elección de la entidad promotora de salud y la movilidad de los afiliados.
14.- Esa norma también estableció
que el trámite que debía seguir la superintendencia en ejercicio de sus
competencias jurisdiccionales era el previsto en el artículo 148 de la Ley 448
de 1996 que, a su vez, remitía a la parte primera, Libro I, Título I del Código
Contencioso Administrativo, en especial a las previsiones sobre el ejercicio
del derecho de petición y el capítulo VIII que establecía las normas comunes a
las actuaciones administrativas.
Sin desconocer esa
regulación, la Superintendencia Nacional de Salud en su Circular Única diseñó el
procedimiento para el ejercicio de sus facultades jurisdiccionales, en el que precisó
los elementos que la petición debía contener:
i) La designación de la autoridad a la que
se dirige.
ii) Los nombres y apellidos completos del
solicitante y de su representante o apoderado, si es el caso, con indicación
del documento de identificación, dirección y teléfono.
iii) El objeto de la
petición clara y precisa.
iv) Las razones o
hechos en que se apoya.
v) La relación de los documentos que la
acompañan y pruebas que se pretendan hacer valer, aportando las que se
encuentren en su poder y haciendo la solicitud de las que considere necesarias.
vi) La firma del
peticionario.
En armonía con esos
requisitos de la petición o demanda, se estableció su inadmisión para que se cumpliera
con la totalidad de los presupuestos referidos y su rechazo por no subsanarse
oportunamente, y por falta de jurisdicción o competencia.
La circular referida se
ocupó de la notificación del auto admisorio[8], la contestación de
la solicitud, el traslado de las excepciones, la audiencia en la
que se adelanta la conciliación, la fijación de los hechos, pretensiones y
excepciones, el saneamiento del trámite, el decreto y práctica de las pruebas,
las alegaciones de las partes y la sentencia. También estableció los recursos
que proceden contra las decisiones emitidas en el proceso, particularmente el
recurso de reposición contra los autos y el de apelación contra la sentencia y
el auto que declara la falta de competencia.
15.- Posteriormente, la Ley 1438 de 2011
en el artículo 126 amplió las competencias de la Superintendencia e incluyó las
controversias relacionadas con: i) la denegación de servicios excluidos del POS
que no sean pertinentes para atender las condiciones particulares del afiliado;
ii) recobros entre entidades del sistema y iii) pago de prestaciones económicas
por parte de las entidades promotoras de salud y el empleador. En esa norma se
modificó el trámite previsto inicialmente y se estableció que la competencia
jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud debe desarrollarse mediante
“un procedimiento preferente y sumario, con arreglo a los principios de
publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia,
garantizando debidamente los derechos al debido proceso, defensa y
contradicción”.
Dado el carácter informal del trámite se enumeraron
los requisitos de la demanda, en la que se debe indicar:
i)
el nombre y residencia
del solicitante;
ii)
la causal que motiva
la solicitud;
iii)
el derecho que se
considere violado y
iv)
las circunstancias de
tiempo, modo y lugar que sustentan la petición.
También se dispuso que la demanda puede
presentarse por “memorial, telegrama u otro medio de comunicación que se
manifieste por escrito, para lo cual se gozará de franquicia” y se previó
un término máximo de 10 días para emitir la decisión de primera instancia, la
cual podrá ser impugnada dentro de los 3 días siguientes a su notificación, que
se efectuará mediante  telegrama o cualquier otro medio expedito.
16.- Del desarrollo legal descrito en los
párrafos precedentes se advierte que el Legislador le asignó a la
Superintendencia Nacional de Salud la función de  juez de salud, dado el
conocimiento especializado que tiene en la materia,  particularmente sobre las
obligaciones en cabeza de las entidades que hacen parte del sistema de
seguridad social en salud. Para el ejercicio de esa competencia inicialmente se
hizo una remisión expresa a las disposiciones que la Ley 446 de 1998 fijó para
el ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de las superintendencias,
con base en las cuales la Superintendencia Nacional de Salud desarrolló un
procedimiento particular descrito en el fundamento jurídico número 14 de esta
sentencia. Sin embargo, dados los derechos involucrados en este tipo de
controversias, la Ley 1437 de 2011 revistió de mayor celeridad e informalidad
al trámite en aras de una protección eficaz de los derechos de los usuarios.
De acuerdo con el panorama descrito se
tiene que, actualmente, los usuarios del sistema general de salud cuentan con
un mecanismo expedito, célere e informal que, a priori, puede
calificarse como idóneo y eficaz para la protección y restablecimiento de los
derechos que resulten afectados en el marco de la relación que mantienen con las
entidades promotoras de salud.
Desarrollo Jurisprudencial
17.- Desde que se asignaron las primeras competencias
jurisdiccionales a la Superintendencia Nacional de Salud, la jurisprudencia
constitucional se ha pronunciado, en reiteradas ocasiones, sobre dichas
atribuciones. Así, en la Sentencia C-119 de 2008[9]
en la que se estudió la demanda formulada contra el artículo 41 de la Ley 1122
de 2007[10] por la afectación del derecho del
debido proceso, pues se consideró que esas
atribuciones comportaban la usurpación de facultades constitucionales
exclusivas de los jueces de tutela, la
Corte volvió sobre la naturaleza residual de la acción de tutela y con base en
esa característica definitoria del mecanismo, precisó:
“(…) cuando en ejercicio de sus funciones
jurisdiccionales, la Superintendencia Nacional de Salud conozca y falle en
derecho, con carácter definitivo y con las facultades propias de un juez,
asuntos referentes a la “(c)obertura de los procedimientos, actividades e intervenciones
del plan obligatorio de salud cuando su negativa por parte de las entidades
promotoras de salud o entidades que se les asimilen, ponga en riesgo o amenace
la salud del usuario”[11], en
modo alguno estará desplazando al juez de tutela, pues la competencia de este
último es residual y subsidiaria, mientras que la de la Superintendencia será
principal y prevalente. Sin que lo anterior implique que la acción de
tutela no esté llamada a proceder “como mecanismo transitorio”, en caso de inminencia de
consumación de un perjuicio irremediable, o cuando en la práctica y en un caso
concreto,  las competencias judiciales de la Superintendencia
resulten ineficaces para
amparar el derecho fundamental cuya protección se invoca, pues entonces las
acciones ante esa entidad no desplazarán la acción de tutela, que resultará
siendo procedente” (subrayas fuera del texto original)
Por consiguiente, desde que
el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 le otorgó a la Superintendencia de Salud
facultades jurisdiccionales quedó establecido: i) el carácter prevalente del
procedimiento jurisdiccional ante la Superintendencia de Salud para la
protección de los derechos de los usuarios en el marco de las relaciones
E.P.S.-Afiliado; ii) el carácter residual de la tutela cuando se persigue la
protección de los derechos de los usuarios del sistema de seguridad social en
salud; iii) la posibilidad de acudir directamente a la tutela cuando se esté ante
la inminente configuración de un perjuicio irremediable o se establezca que, en
el caso concreto, el procedimiento ante la autoridad administrativa no es
idóneo.
18.- Efectivamente, en
múltiples pronunciamientos de esta Corporación sobre el cumplimiento del
requisito de subsidiariedad en acciones de tutela formuladas para el
restablecimiento de derechos fundamentales que han resultado afectados por la
irregular prestación de los servicios de salud se han reiterado las
consideraciones previstas en el párrafo anterior. Así, en la Sentencia T-653
de 2008[12], en la que
se estudió la acción de tutela que presentó una persona que sufría cuadriplejia
y diabetes con el objetivo de que se le brindara la atención médica de manera
intrahospitalaria, y no domiciliaria, la Corte estudió el requisito de
subsidiariedad y señaló:
“(…) respecto
de la protección del derecho fundamental a la salud por medio de la acción de
tutela, se puede concluir que en los casos de amenaza o vulneración del mismo a
causa de la falta de reconocimiento de prestaciones incluidas en los planes
obligatorios, se debe agotar en principio el mecanismo establecido por el
legislador en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007.  Esto, previa
consideración de la eficacia que dicho procedimiento puede prodigar en el caso
concreto. Pues, tal como sucede con los demás derechos fundamentales cuya
protección procede por mecanismos jurídicos distintos a la acción de tutela, se
debe analizar en cada caso particular si el mecanismo en cuestión resulta
eficaz e idóneo, o si por el contrario su utilización puede derivar en la
configuración de un perjuicio irremediable que autorizara la interposición de
una tutela por la urgencia de la protección.”
Con la misma orientación,
la Sentencia T-274 de 2009[13] reiteró las
consideraciones expuestas en la Sentencia C-119 de 2008 para exaltar el
carácter prevalente de la vía judicial ante la Superintendencia de Salud y la
procedencia de la tutela de forma transitoria para evitar un perjuicio
irremediable.
Tras la modificación del
procedimiento que realizó la Ley 1438 de 2011 y la ampliación de las
competencias en cabeza de la Superintendencia de Salud, este Tribunal exaltó,
además de la prevalencia, la idoneidad del mecanismo en los casos concretos.
Así, la Sentencia T-825 de 2012[14] en la que
se estudiaron las acciones formuladas en representación de menores que padecían
autismo con el propósito de que se ordenara el tratamiento en instituciones
especializadas señaló:
“El procedimiento introducido por la Ley 1438 de
2011 para tramitar este tipo de conflictos resulta eficaz e idóneo para lograr
la protección efectiva de los derechos fundamentales de los menores Luis Miguel Gómez y
Julián Romero Gaona: (i) por su carácter informal, sumario, principal y
preferente; (ii) porque le otorga a la Superintendencia, entre otras, la
posibilidad de decretar medidas cautelares dentro del trámite que se surta;
(iii) y por la celeridad del proceso previsto, de diez días, para resolver de
fondo sobre el problema planteado.”
En la Sentencia T-914 de 2012[15] en la que
se estudió una acción de tutela formulada con el propósito de que la entidad
promotora de salud asegurara el transporte de un niño que padecía parálisis
cerebral espástica hasta el lugar donde recibía las terapias, se destacó la
competencia radicada en cabeza de la Superintendencia de Salud para la solución
de ese tipo de controversias y “que el
procedimiento que introdujo la Ley 1438 de 2011 para el trámite de estas
cuestiones, es lo suficientemente eficaz y expedito para lograr la efectiva
protección de los derechos del peticionario dado su carácter informal, la
posibilidad de decretar medidas cautelares dentro del mismo y la agilidad que
contempla.”
En esa oportunidad, la Sala precisó que el juez
constitucional:
“(…) antes de declarar la
improcedencia de la acción de tutela debido a la inobservancia del principio de
subsidiariedad, en relación con las facultades jurisdiccionales de la
Superintendencia Nacional de Salud, debe tener en cuenta: (i) la eficacia que
dicho procedimiento pueda desplegar en el caso concreto, pues, tal como sucede
con los demás derechos fundamentales cuya protección procede por mecanismos
judiciales distintos a la acción de tutela, se debe analizar en cada caso
particular si el mecanismo en cuestión resulta eficaz e idóneo para lograr la efectiva
protección del derecho, o si, dada la necesidad urgente de la protección, la
acción de tutela esté llamada a proceder como mecanismo transitorio para evitar
la configuración de un perjuicio irremediable; y (ii) debe verificar si la
Superintendencia tiene la competencia para lograr la efectiva protección de los
derechos fundamentales de la persona o si por el contrario dicha protección
sólo es posible a través del ejercicio de las facultades del juez
constitucional, ya que -por ejemplo- puede darse el caso que alguna de las
pretensiones del actor desborde la misma o que la actuación de la entidad
accionada vulnere o amenace algún derecho distinto al derecho a la salud.”
Los
precedentes referidos revelan una percepción unívoca sobre el  mecanismo jurisdiccional
ante la Superintendencia de Salud como la vía ordinaria, principal y prevalente
para el restablecimiento de los derechos y la solución de las controversias que
surgen respecto del aseguramiento y prestación de los servicios en el sistema
de seguridad social en salud. En armonía con esa consideración, en múltiples oportunidades
la Corte ha tenido por cumplido el requisito de subsidiariedad, a pesar de que
no se haya acudido preliminarmente a la vía judicial ordinaria cuando ha
advertido, de cara a las circunstancias del caso concreto, que por la urgencia
de la protección y el riesgo que se cierne sobre los derechos el mecanismo
ordinario no resulta idóneo y por ende la tutela procede como medio principal
de protección.
Así, por ejemplo, en la Sentencia T-004 de
2013[16]
en la que se exigían servicios de salud para una persona de la tercera edad que
padecía las secuelas de accidente
cerebrovascular, gastrostomía, desnutrición,  ulceras y escaras
sobreinfectadas, se indicó:
“la Sala
considera que el señor Luis Antonio Núñez quien actúa en representación de su
esposa María Inés Muñoz cuenta con un mecanismo jurisdiccional el cual resulta
idóneo pero no eficaz para garantizar la protección de los derechos
fundamentales; pues la Sala atendiendo a las circunstancias especiales de salud
en las que se encuentra la tutelante[17],
que es una persona de la tercera edad al tener 77 años y con el ánimo de evitar
la ocurrencia de un perjuicio irremediable, procederá a declarar la procedencia
de la acción de tutela como mecanismo principal.”
Una consideración idéntica a la transcrita previamente
se hizo en la Sentencia T-188 de 2013[18]
cuando se analizó el caso de un menor a quien se le extrajo la parte superior
de su ojo derecho como consecuencia de un tumor cancerígeno y al que el médico
tratante le ordenó una prótesis ocular, en cuyo implante se presentó una
tardanza excesiva por mora administrativa de la E.P.S.
En la Sentencia T-316A de 2013[19] en la que
se revisaron las decisiones emitidas frente a una acción de tutela formulada
con el propósito de que se le practicara un examen imperioso una niña de 2
años, previo a la cirugía que requería urgentemente para corregir la malformación congénita pulmonar que padecía, la Corte destacó
la razonabilidad y proporcionalidad que debe guiar la labor de los jueces
cuando estudian los requisitos de procedencia de la tutela e indicó que en el
caso concreto resultaba:
“(…) desproporcionado
señalar que el mecanismo ante la Superintendencia de Salud es preferente sobre
la acción de tutela, pues cuando se evidencien circunstancias de las cuales se
desprenda que se encuentran en riesgo la vida, la salud o la integridad de las
personas, las dos vías judiciales tienen vocación de prosperar, porque de lo
contrario se estaría desconociendo la teleología de ambos procedimientos, los
cuales buscan otorgarle a los ciudadanos una protección inmediata cuando sus
derechos fundamentales están siendo desconocidos.”
En la Sentencia T-680 de 2013[20] en la que
se estudió el caso de dos personas, una que sufría esquizofrenia paranoide, temblor esencial y retraso mental
severo, y otra que padecía artritis degenerativa, osteoporosis generalizada e
hipertensión esencial, quienes buscaban, a través de la tutela obtener la
prestación efectiva de los servicios de salud necesarios para el tratamiento de
las enfermedades que las aquejaban, se reiteró la consideración sobre la
prevalencia de la tutela cuando se cierne un riesgo sobre los derechos
superiores y resulte urgente su protección en el caso concreto.
La Sentencia
T-206 de 2013[21]
estudió diversos casos acumulados: i) una acción de tutela formulada con el
propósito de que se garantizara el transporte de una menor de edad de 2 años y
su madre, desde la ciudad de Neiva a Bogotá, 2 o 3 veces por mes, para que
recibiera el tratamiento de la esclerodermia que padecía. ii) La acción
formulada por una persona que sufría enfermedad renal crónica e hipertensión, a
través de la que solicitaba que se le otorgara transporte desde la ciudad de
Pitalito a Neiva, ciudad donde le practicaban el procedimiento de diálisis, dos
veces por semana. iii) La acción formulada por una víctima de desplazamiento
forzado, a quien se le habían practicado 8 intervenciones quirúrgicas por
quistes en los ovarios, apendicitis y peritonitis, en la que solicitaba que se
ordenara a la E.P.S. practicarle, sin más dilaciones, la cirugía de cierre de
colostomía y cirugía plástica de pared abdominal, prescritas por los médicos
tratantes.
En esa oportunidad, la Corte adujo que si bien la Superintendencia de Salud cuenta con un procedimiento
preferente y sumario para ventilar las controversias suscitadas respecto a la
prestación de los servicios de salud, éste no prevé un término para solventar
la segunda instancia, razón por la que la acción de tutela podría proceder como
mecanismo principal para proteger los derechos conculcados en esa relación en
los eventos en los que se ejerza por sujetos de protección constitucional
reforzada, cuya vida e integridad personal se encuentren en peligro. De acuerdo
con esa consideración:
“Es inaceptable que cualquier juez de tutela se abstenga de
estudiar un asunto de esta naturaleza, bajo el argumento de que existe otro
medio judicial para atender los requerimientos del accionante, habida cuenta
que éste debe iniciar nuevamente otro procedimiento que exigirá el cumplimiento
de los términos legales para su decisión, los cuales por perentorios que sean
suponen un doble gasto de tiempo para la definición de la situación del
peticionario, lo que claramente puede agravar su condición médica e
incluso comprometer su vida o su integridad personal.”(subrayas ajenas al texto
original)
En la Sentencia T-728 de 2014[22] cuando se adelantó
el análisis de subsidiariedad en casos en los que se exigía la prestación de
servicios de salud, se consideró, nuevamente, el criterio de urgencia referido:
“En los casos bajo estudio, se considera que
las acciones de tutela son procedentes, puesto que invocan la protección de
derechos fundamentales que se encuentran en riesgo y porque el apremio de la
solicitud demanda una respuesta judicial sin más demoras. La Corte resalta que
remitir en sede de revisión los asuntos bajo examen a la Superintendencia de
Salud desconocería la urgencia con la que se requiere el amparo de los
derechos, toda vez que los actores, adultos postrados y
en estados límites de salud, requieren medidas impostergables para asegurar unas
condiciones dignas de existencia a pesar de la complejidad de sus
padecimientos, y resultaría desproporcionado, someterles a una espera mayor de
la que ya han afrontado desde la presentación de la acción de tutela.”
19.- No obstante la
existencia de una línea jurisprudencial uniforme en la que se reconoce la
prevalencia del mecanismo jurisdiccional ante la Superintendencia de Salud y la
procedencia de la tutela de forma residual y excepcional, la Sentencia T-061
de 2014[23] se apartó
de esa consideración en un caso concreto y estimó que la acción de tutela debe
proceder como mecanismo principal en los casos en los que se invoca la protección del acceso
efectivo al servicio de salud.
Frente
a dicho pronunciamiento hay que señalar que éste no constituye un precedente[24] para el presente asunto, dado que
las circunstancias fácticas que se analizaban entonces difieren de las
actuales. En esa oportunidad las accionantes[25]
buscaban que se les suministraran medicamentos -ácido ibandronico y
micofenolato mofetil- para el tratamiento de lupus eritomatoso sistémico con
compromiso de órganos y osteoporosis severa, los cuales contaban con
prescripción médica y respecto de los que se hizo una denuncia precisa sobre la
falta de suministro. Por el contrario, la acción que ahora estudia la Sala denuncia
la vulneración de derechos fundamentales por una omisión general en la prestación
de los servicios de salud por parte de Nueva E.P.S. para el tratamiento de una
enfermedad crónica, sin que se precisen las circunstancias de la prestación
irregular de la atención en salud.
Además
de las divergencias fácticas que no permiten tener a la Sentencia T-061 de
2014 como un precedente para este caso, hay que señalar también que la
consideración expuesta en esa oportunidad sobre la competencia principal del
juez de tutela para conocer todos los casos relacionados con el acceso efectivo
al servicio de salud desconoce la Sentencia C-119 de 2008 en la que se
declaró la constitucionalidad de la función jurisdiccional otorgada a la
Superintendencia de Salud y se resaltó su competencia principal y prevalente
para elucidar los asuntos relacionados con las facultades que le fueron
otorgadas.
20.- Respecto
a la eficacia del mecanismo que se adelanta ante la Superintendencia Nacional
de Salud, que ha sido motivo de preocupación para esta Corporación, conviene
destacar algunas circunstancias que develan su idoneidad para resolver las
controversias que surgen en el marco de la prestación de los servicios de
salud:
i)
Los principios que rigen el trámite: prevalencia,
brevedad, publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y
eficacia.
ii)
La sencillez del trámite. Una de las
características del trámite que demarcan su accesibilidad y eficacia es su
informalidad, la cual se evidencia principalmente en el ejercicio de la acción,
que puede ser incoada: “sin ninguna formalidad o autenticación, por
memorial, telegrama u otro medio de comunicación que se manifieste por escrito,
para lo cual se gozará de franquicia.”[26]
De acuerdo con lo anterior, la demanda puede presentarse por
cualquiera de los medios dispuestos para el efecto: personalmente en los puntos
de atención, remisión por correo físico y por vía electrónica (según lo
indicado en la página web de la Superintendencia Nacional de Salud la acción se
puede ejercer a través de un correo electrónico dirigido a la dirección electrónica:
funcionjurisdiccional@supersalud.gov.co)
iii)
La especialidad de los jueces. La Superintendencia
Nacional de Salud por las competencias legales que ejerce se presenta como un
juez idóneo y especializado en las materias previstas en el artículo 41 de la
Ley 1122 de 2007 y 126 de la Ley 1438 de 2011.
Esa idoneidad la refuerza la capacitación de los funcionarios
de la mencionada entidad para el ejercicio de las funciones jurisdiccionales, tal
como se indicó en el informe de gestión que emitió en el año 2014
“la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de
Conciliación se rediseño, modernizando su despacho y nombrando  un grupo
interdisciplinario de funcionarios  (médicos, enfermeras expertos en auditoría,
abogados especializados en diferentes áreas del derecho, administradores de
empresas, contadores), igualmente se contrató asesoría profesional de entidades
como DERSOCIAL, con quienes se logró que todos los abogados de esta dependencia
se capacitaran y  alcanzaran el perfil del  “Jueces de la Salud”. Esquema éste
que se socializó con la Ciudadanía y Actores del Sistema  de Salud, lo que
arrojó un incremento considerable en el número de demandas y/o solicitudes en
esta función.”[27]
Por su parte, las Salas Laborales de los Tribunales Superiores
de Distrito Judicial[28] son jueces idóneos para
desatar las apelaciones formuladas en contra de las decisiones emitidas en
primera instancia por la Superintendencia Nacional de Salud si se consideran los
asuntos que conocen ordinariamente, de acuerdo con el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo
y la Seguridad Social que le asignó a la jurisdicción ordinaria en su
especialidad laboral y de la seguridad social la competencia para resolver las controversias derivadas de la
prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los
afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades
administradoras o prestadoras[29].
iv)
La celeridad del trámite. De acuerdo con el artículo
126 de la Ley 1438 de 2011 el fallo de primera instancia debe emitirse dentro
de los 10 días siguientes a la presentación de la solicitud, el cual, a su vez,
puede ser impugnado dentro de los 3 días siguientes, de suerte que, en el
término máximo de 10 días, el solicitante contará con la decisión de una
autoridad especializada sobre la controversia que planteó.
A pesar de que el legislador no precisó el término en el que las
Salas Laborales de los Tribunales Superiores del Distrito Judicial deben
resolver el recurso de apelación formulado en contra de las decisiones emitidas
por la Superintendencia Nacional de Salud, también puede predicarse la celeridad
de la segunda instancia, dado el carácter prevalente y sumario
que se le otorgó al mecanismo y la especialidad de los jueces, pues son
conocedores del tipo de circunstancias y prerrogativas que envuelven estas controversias
y de la necesidad de una decisión oportuna.
v)
El
reconocimiento del mecanismo jurisdiccional ante la Superintendencia de Salud
como el escenario para la solución de las controversias relacionadas con la
prestación de los servicios de salud. Aunadas a las características referidas, deben considerarse las acciones dirigidas a que el
mecanismo jurisdiccional sea conocido por los ciudadanos, entre las que se encuentran
la elaboración de cartillas pedagógicas y la celebración de convenios entre la
Superintendencia Nacional de Salud y diversas universidades para que los
estudiantes que adelantan sus prácticas en los consultorios jurídicos presten
asesoría sobre el mecanismo[30].
Las
medidas de reconocimiento y promoción del mecanismo jurisdiccional ante la
Superintendencia Nacional de Salud han provocado un aumento en el número de
solicitudes presentadas, que se evidencia en la siguiente gráfica incluida en
el informe de gestión del año 2014:
La efectiva
solución de las controversias que conoce la referida autoridad administrativa
como juez de salud también se puede verificar  en las estadísticas presentadas,
relacionadas con su función jurisdiccional, de acuerdo con las cuales en el año
2014[31]:
En armonía
con lo expuesto, en esta oportunidad se reitera el criterio de la Corte sobre
la prevalencia de la vía judicial que se adelanta ante la Superintendencia de
Salud expuesto en la sentencia C-119 de 2008, en atención a: i) los
principios que irradian el trámite: celeridad, eficacia, economía y prevalencia
del derecho sustancial; ii) la sencillez del proceso, que exige una petición
que cuente con unas indicaciones mínimas respecto a la identidad del accionante
y la afectación del derecho, de acuerdo con las competencias que se le
asignaron a la referida superintendencia; iii) las vías a través de las que se
ejerce la acción: por memorial, telegrama u otro medio de comunicación que se
manifieste por escrito; iv)la especialidad de los jueces, v) la celeridad del
trámite y vi) la promoción y difusión del mecanismo como vía principal de
solución de los conflictos suscitados en torno a la prestación del servicio de
salud. Dichos elementos, en conjunto, develan un mecanismo ordinario, adecuado
y eficaz para la protección del derecho a la salud y de las demás prerrogativas
que puedan resultar afectadas en el marco de la prestación de los servicios de
salud.
Con todo, la
existencia de una vía ordinaria principal, en este caso la acción ante la Superintendencia
de Salud, no descarta de forma absoluta la acción de tutela, pues ésta, como se
estableció desde su previsión en la Carta Política, procede directamente como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable o cuando el
instrumento ordinario, en concreto, no resulte idóneo para la protección y
restablecimiento de derechos constitucionales fundamentales amenazados o
afectados.
Habida cuenta
del carácter residual de la acción constitucional y de las excepciones que
habilitan la procedencia directa de la tutela, debe tenerse como mecanismo
principal el instrumento ordinario establecido por el Legislador para la
protección del derecho a la salud, cuya idoneidad se evalúa en el caso
concreto, pues la urgencia que demande la protección del derecho o el tipo de
medidas que las circunstancias exijan pueden tornarlo ineficaz, sin que ello
signifique que la competencia principal para resolver las controversias que
afloren respecto a la prestación de servicios de salud esté radicada en el juez
de tutela, quien, se insiste, cuenta con una competencia residual y
subsidiaria.
21.- Desde
luego que, por la naturaleza de los derechos involucrados, resulta plausible
que en reiteradas ocasiones se considere que la tutela se abre paso directamente
por la eventual configuración de un perjuicio irremediable, pero esa
circunstancia no modifica su naturaleza subsidiaria, ya que, por mandato
superior, está supeditada al agotamiento de los mecanismos ordinarios.
Para ilustrar
mejor lo expuesto, resulta útil la distinción del tipo de asuntos sobre los que
se le asignó competencia a la Superintendencia de Salud, pues, por un lado,
respecto a los conflictos relacionados con: i) las devoluciones o glosas a las
facturas entre entidades del sistema, ii) multiafiliación, iii) movilidad
dentro del sistema, iv) pago de prestaciones y v) rembolso de gastos, podría
pensarse razonablemente que tienen menores probabilidades de provocar que la
tutela proceda como mecanismo principal, ya que no suelen comportar una amenaza
grave e inminente sobre un derecho fundamental. Por el contrario, las
cuestiones relativas al acceso efectivo al servicio de salud podrían tornar
viable la tutela como vía principal en un mayor número de oportunidades. Sin
embargo esas previsiones no permiten descartar, a priori, a la tutela
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable o como vía
preferente por la falta de idoneidad del mecanismo ante la intendencia respecto
de las causales referidas inicialmente, pero tampoco resultan suficientes para
considerarla, de forma anticipada, como vía principal para el restablecimiento
de los derechos en abierta contradicción con su naturaleza residual.
22.- En síntesis, el ordenamiento jurídico colombiano cuenta con
un mecanismo judicial, ordinario, informal y sumario que se ejerce ante la
Superintendencia de Salud para la efectiva protección del derecho a la salud
que, de acuerdo con esas características, es prevalente y principal. Sin
embargo, tal como sucede con las demás acciones ordinarias, su eficacia para la
protección de un derecho fundamental debe evaluarse en el caso concreto, en el
que su insuficiencia o la necesidad de una protección inmediata del derecho
pueden abrirle paso a la tutela de forma directa.
El caso concreto
23.- En esta oportunidad,
se agencian los derechos de María Griselda Ocampo de Clavijo, quien cuenta con
80 años de edad, padece de enfisema pulmonar crónica y cardiomiopatía dilatada
y, de acuerdo con una visita médica domiciliaria efectuada el 29 de mayo de
2013[32]
su condición física se describe como: “postrada crónica, senilidad avanzada,
incapacidad física grado III”.
En el escrito
de tutela el agente oficioso indicó que a su agenciada le formularon
medicamentos[33] para el manejo de
las patologías que padece, pero “mi accionada entidad en ningún momento
aporta estos como son, en la totalidad que son o en la calidad que son, en
cierto momento le cambiaron uno por genérico y la afectó” (fl.1cd.1). Con
base en esa omisión que le endilgó a Nueva E.P.S. y el estado general de salud
de su representada, solicitó que se le ordene a la entidad promotora de salud entregar
oportunamente los medicamentos prescritos por los profesionales de la salud y que
le brinde a la peticionaria atención integral, que incluya servicio médico y de
enfermería domiciliarios, transporte en ambulancia, silla de ruedas y el
suplemento alimenticio Ensure.
De lo expuesto, se advierte que las pretensiones de la acción tienen
como fundamento el incumplimiento de las obligaciones legales por parte de una
E.P.S., que se ha abstenido de prestar servicios incluidos y excluidos del P.O.S.
-que no cuentan con prescripción médica-, circunstancias que acompasan con las
competencias que el literal a) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 y el
literal e), adicionado por el artículo 126 de Ley 1438 de 2011, le asignaron a la
Superintendencia Nacional de Salud. En consecuencia, las pretensiones de la
acción deberán ser estudiadas y decididas en esa instancia, a través del
mecanismo ordinario, sin que resulte plausible que el juez constitucional
substituya esa competencia en esta oportunidad, pues, no se demostró la
configuración de un perjuicio irremediable ni se advierte la falta de idoneidad
de la vía ordinaria.
24.- En efecto, no se aportaron elementos que indiquen que la
falta de resolución inmediata sobre el asunto puede generar un perjuicio
irremediable, pues aunque no se desconocen las dificultades de salud de la
accionante, lo cierto es que no se brindaron detalles sobre las omisiones que
se le atribuyen a Nueva E.P.S., no se dijo en qué consistieron ni cuándo se
presentaron los incumplimientos respecto a la entrega de los medicamentos
prescritos por los médicos ni se probó la falta de prestación del servicio. Por
el contrario, se aportaron algunas fórmulas médicas, entre ellas una emitida
por médico particular, y la descripción del servicio “Salmeterol+Fluticadona50+250
mcg (inhalador bucal)”[34]
en el que constan las autorizaciones del mismo, las que no permiten deducir la
afectación de un derecho fundamental que exija medidas urgentes por parte del
juez de tutela para su restablecimiento.
Tampoco obra en la petición de amparo alguna referencia circunstancial
o información médica o científica que indique porqué la falta de
provisión del servicio de transporte en ambulancia, la atención médica
domiciliaria, el servicio de enfermería domiciliario permanente, la silla de
ruedas y el suplemento alimenticio especial pueden provocarle un perjuicio
irremediable a la accionante o que resulta necesario adoptar medidas urgentes
sobre tales prestaciones carentes de orden médica.
A la ausencia
de elementos que justifiquen la procedencia de la tutela como mecanismo
transitorio o que indiquen que el mecanismo judicial ante la Superintendencia
de Salud no es idóneo, se suma la inactividad del agente oficioso frente a la
labor adelantada por esta Corporación tendiente a identificar la vulneración de
los derechos de la señora María Griselda y a recaudar elementos de prueba sobre
la misma. Nótese que se efectuó un requerimiento para determinar las cuestiones
que se extrañan: vulneración de los derechos, la prueba de la afectación y las
condiciones socioeconómicas de la accionante y su núcleo familiar, pero no se
obtuvo respuesta.
Así las
cosas, ante la falta de pruebas que den cuenta de la configuración de un
perjuicio irremediable o de la insuficiencia del mecanismo ordinario para
solventar la controversia en torno a la aparente infracción de los deberes de
aseguramiento por parte de Nueva E.P.S. no procede el análisis
de la demanda de tutela presentada por César Augusto Clavijo como agente oficioso de
María Griselda Ocampo de Clavijo por el incumplimiento del
requisito de subsidiariedad de la acción, ya que no se acudió ante la
Superintendencia Nacional de
Salud para que esta autoridad se pronunciara sobre el conflicto
relacionado con las prestaciones de salud que, se aduce, han sido omitidas o
no se han suministrado en debida forma. Por consiguiente, no se agotaron todos
los mecanismos judiciales ordinarios para la protección
efectiva de los
derechos fundamentales invocados.
25.- Como quiera que el
legislador diseñó el mecanismo descrito en los fundamentos jurídicos 17 y 20 de
esta sentencia y estableció los principios que rigen su trámite, los asuntos
que se pueden dilucidar por esa vía, las autoridades competentes para conocer
las solicitudes presentadas por los ciudadanos, el término en el que se debe
emitir la decisión de primera instancia y el término para formular la
impugnación contra dicho fallo, pero omitió indicar el tiempo con el que
cuentan las salas laborales de los tribunales superiores del país para desatar las
impugnaciones formuladas en contra de las decisiones emitidas por la
Superintendencia Nacional de Salud, se exhortará[35] al Congreso
de la República para que regule ese aspecto del mecanismo en aras de contar con
un diseño integral que permita predicar, sin ambages, su idoneidad como vía
preferente y sumaria para la solución de las controversias surgidas en el marco
de la prestación de los servicios de salud.
No obstante lo anterior, la Sala considera válido
que, por vía de analogía, se apliquen los términos previstos en el artículo 32
del Decreto 2591 de 1991 en el trámite de las impugnaciones presentadas en
contra de las decisiones que la Superintendencia Nacional de Salud profiera en
ejercicio de sus funciones jurisdiccionales.
26.- Descartada la procedencia
de la acción de tutela formulada por César Augusto Clavijo como agente oficioso
de María Griselda Ocampo de Clavijo por las razones expuestas, se confirmará la
decisión emitida por el Juzgado Quinto de Ejecución de Penas y Medidas de
Seguridad de Ibagué el 2 de febrero de 2015, en la que se denegó el amparo de
los derechos a la vida, salud, seguridad social e igualdad invocados por la
accionante y se remitirá copia de la actuación a
la Superintendencia Nacional de Salud para que asuma el conocimiento del asunto
y lo tramite conforme con el procedimiento establecido en la Ley 1438 de 2011.
Finalmente, se exhortará al Congreso de la República para que reglamente el término
de la segunda instancia de dicho mecanismo jurisdiccional.
III. DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones
expuestas, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR integralmente el
fallo proferido el 2 de febrero de 2015, por el Juzgado Quinto de Ejecución de
Penas y Medidas de Seguridad de Ibagué, dentro de la acción de tutela incoada
por César Augusto Clavijo Ocampo, como agente oficioso de su madre María
Griselda Ocampo de Clavijo.
SEGUNDO: ENVIAR copias del presente expediente
a la Superintendencia Nacional de Salud, para que asuma el conocimiento
inmediato del asunto y proceda a tramitarlo de acuerdo con el procedimiento
consagrado en la Ley 1438 de 2011.
TERCERO: EXHORTAR
al Congreso de la República para que, de acuerdo
con las consideraciones de esta providencia, regule el término en el que las
Salas Laborales de los Tribunales Superiores de los Distritos Judiciales, de
acuerdo con la competencia que les asignó el
numeral 1º del artículo 30 del Decreto 2462 de 2013, deben desatar las impugnaciones formuladas en
contra de las decisiones emitidas por la Superintendencia Nacional de Salud en
ejercicio de sus funciones jurisdiccionales.
CUARTO: Por Secretaría General de esta Corporación, LÍBRENSE las
comunicaciones indicadas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA
T-603/15
ACCION DE TUTELA CONTRA
EPS-Existe un mínimo de evidencia fáctica que
habilita el examen de fondo del caso concreto, teniendo en cuenta que se trata
de una persona de 80 años de edad con inmovilidad, enfermedad pulmonar y
cardiomiopatía (Salvamento de voto)
ACCION DE TUTELA CONTRA
EPS-Asunto reviste importancia constitucional al comprender derechos y
principios propios de Estado Social de Derecho (Salvamento
de voto)
ACCION DE TUTELA CONTRA
EPS-De cara a una crisis tan profunda como la que aqueja al sistema de
salud colombiano, sin desconocer con ello los esfuerzos por superar las
dificultades estructurales, no puede supeditarse la acción de tutela a que se
agoten todos los mecanismos judiciales ordinarios (Salvamento
de voto)
ACCION DE TUTELA CONTRA
EPS-A pesar de que deban adelantarse previamente los mecanismos administrativos
o judiciales dispuestos, ello no puede convertirse en un obstáculo insalvable
cuando estén en juego caros intereses de una sociedad (Salvamento
de voto)
ACCION DE TUTELA CONTRA
EPS-Tiempo que implica agotar instancia ante Superintendencia de Salud
más segunda instancia ante Salas Laborales de Tribunales Superiores de Distrito
Judicial, en el evento de impugnarse, harían inoperante respuesta que brinda la
acción de tutela, además de desvirtuar posibilidad de adoptar medidas
provisionales para proteger los derechos (Salvamento
de voto)
Referencia:
Expediente T-4917506
Acción de tutela
interpuesta por César Augusto Clavijo Ocampo como agente oficioso de María
Griselda Ocampo de Clavijo en contra de Nueva E.P.S. S.A.
Magistrada
Ponente:
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones que toma esta Corporación, me permito hacer explícitas las
consideraciones que me llevaron a salvar el voto en esta oportunidad.
César Augusto Clavijo Ocampo actuando
como agente oficioso de su madre, María Griselda Ocampo de Clavijo, quien
cuenta con 80 años y se encuentra en tratamiento permanente debido a la
enfermedad pulmonar obstructiva crónica y cardiomiopatía dilatada que padece,
interpuso acción de tutela en contra de la Nueva EPS, por la omisión en la
atención médica integral a su progenitora, ya que aunque su condición física se
describe como: "postrada crónica, senilidad avanzada,
incapacidad física grado III", no se le ha suministrado servicio de
enfermería domiciliaria permanente, silla de ruedas, transporte en ambulancia y
el suplemento alimenticio Ensure.
La mayoría de la Sala de Revisión
consideró que este caso giraba alrededor de un incumplimiento de las
obligaciones legales por parte de la EPS, la que se abstuvo de prestar
servicios incluidos y excluidos del POS, circunstancias que por disposición
legal son de competencia de la Superintendencia Nacional de Salud. Además,
encontró que no resultaba plausible que el juez constitucional substituyera a
esa entidad, toda vez que no se demostró la configuración de un perjuicio
irremediable, ni se advirtió la falta de idoneidad de la vía ordinaria.
Contrario a la
decisión adoptada por la mayoría de la Sala, estimo que en esta oportunidad se
debió otorgar la protección invocada, de acuerdo con los puntos que se exponen
a continuación.
Existe un mínimo
de evidencia fáctica que habilita el examen de fondo del caso concreto,
teniendo en cuenta que se trata de una persona de 80 años de edad, con
inmovilidad, enfermedad pulmonar y cardiomiopatía, que reclama oportunidad en
la entrega de medicamentos, atención domiciliaria, suplemento alimenticio y
silla de ruedas, lo cual nunca fue descartado por la Nueva EPS al responder la
acción de tutela.
El asunto reviste importancia
constitucional al comprometer derechos y principios propios de un Estado Social
de Derecho (vida, salud y dignidad humana), respecto del cual la inmediatez y
eficacia que brinda el recurso de amparo, cumple una función redistributiva y
preventiva en la salvaguarda de la vida de sus ciudadanos.
Casos como el presente ameritan un
despliegue de la actividad del juez constitucional. Por ejemplo, ante el
dictamen de médicos no adscritos a la EPS, la Corte ha permitido su
convalidación o una nueva valoración, a fin de propender por el
restablecimiento efectivo del derecho a la salud.
Además, de cara a una crisis tan profunda
como la que aqueja al sistema de salud colombiano, sin desconocer con ello los
esfuerzos por superar las dificultades estructurales, no puede supeditarse la
acción de tutela a que "se agoten todos los mecanismos
judiciales ordinarios ".
Entonces, a pesar de que deban
adelantarse previamente los mecanismos administrativos o judiciales dispuestos,
ello no puede convertirse en un obstáculo insalvable, cuando estén en juego
caros intereses de una sociedad, como es la salud y la vida de sus habitantes.
Finalmente, el tiempo que implica agotar la instancia ante la Superintendencia
de Salud más la segunda instancia ante las salas laborales de los Tribunales
Superiores de Distrito Judicial, en el evento de impugnarse, harían inoperante
la respuesta que brinda la acción de tutela, además de desvirtuar la
posibilidad de adoptar medidas provisionales para proteger los derechos (Art 7,
Decreto 2591 de 1991[36]).
Fecha ut supra,
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1] Levotiroxina//Amlodipino//Esomeprazol//Aprovasc//Atorvastatina//inhaladores
Spiriva y Seretide
[2] Diagnostico que se advierte en las formulas médicas aportadas con
el escrito de tutela.
[3]Levotiroxina, Amlodipino,
Esomeprazol, Carvedilol, Aprovacs, Atorvastatina y los inhaladores Spiriva y
Seretide. (fl. 1cd.1)
[4]Servicio de enfermería
domiciliaria permanente, servicio médico domiciliario, transporte en
ambulancia, silla de ruedas, suplemento alimenticio Ensure y tratamiento médico
integral. (fl. 2 cd.1)
[5] Corte Constitucional. Sentencia SU 158 de 2013.
M.P. María Victoria Calle Correa
[6] Corte Constitucional. Sentencia T 580 de 26 de julio de 2006. M. P. Manuel José Cepeda.
[7] Sentencias: T-225
de 1993 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, T-789 de 2003 M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa, entre otras.
[8] Circular Única. Superintendencia Nacional de
Salud, Título I, Capítulo I, artículo 2.6. “En el Auto Admisorio se correrá
traslado al peticionado por el término de 4 días, y su notificación se
efectuará a través de la Secretaría General de la Superintendencia Nacional de
Salud, en la forma establecida en los artículos 315 a 320 del Código de
Procedimiento Civil.”
[9] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[10] “ Con el fin de garantizar la efectiva
prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de
Seguridad Social en Salud y en ejercicio del artículo 116 de la Constitución
Política, la Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer y fallar en
derecho, con carácter definitivo y con las facultades propias de un juez, en
los siguientes asuntos:
a) Cobertura
de los procedimientos, actividades e intervenciones del plan obligatorio de
salud cuando su negativa por parte de las entidades promotoras de salud o
entidades que se les asimilen, ponga en riesgo o amenace la salud del usuario;
b)
Reconocimiento económico de los gastos en que haya incurrido el afiliado por
concepto de atención de urgencias en caso de ser atendido en una IPS que no
tenga contrato con la respectiva EPS cuando haya sido autorizado expresamente
por la EPS para una atención específica y en caso de incapacidad,
imposibilidad, negativa injustificada o negligencia demostrada de la Entidad
Promotora de Salud para cubrir las obligaciones para con sus usuarios;
c) Conflictos
que se susciten en materia de multiafiliación dentro del Sistema General de
Seguridad Social en Salud;
d) Conflictos
relacionados con la libre elección que se susciten entre los usuarios y las
aseguradoras y entre estos y las prestadoras de servicios de salud y conflictos
relacionados con la movilidad dentro del Sistema General de Seguridad Social en
Salud.”
[11] “Cf. Artículo
41 de la Ley 1122 de 2007, aquí acusado, literal a)”.
[12] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[13] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. La Corte estudió la tutela
presentada por una persona afectada por una disminución indeterminada de
agudeza visual, a quien la E.P.S. le denegó la atención por parte de
oftalmología. Habida cuenta de esa denuncia la Corte consideró que la actuación
de la entidad promotora de salud desconoció el derecho a la salud del
accionante en su fase de diagnóstico.
[14] M.P. Mauricio González Cuervo
[15] Ib.
[16] M.P. Mauricio González Cuervo
[17] “’secuelas de accidente
cerebrovascular, gastrostomía, desnutrición proteico calórica, actualmente
con ulceras y escaras sobreinfectadas, quien por su condición médica actual,
está en programa de atención domiciliaria’ Información suministrada por
Salud Total EPS en la contestación de la demanda de tutela. (Folio 161 del cuaderno No.
1).”
[18] M.P. Mauricio González Cuervo
[19] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez
[20] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez
[21] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio
[22]M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez
[23] M.P. Nilson Pinilla Pinilla
[24] Sentencia T-217 de 2013. M.P. Alexei Julio
Estrada. “Se entiende que el precedente será
pertinente, respecto de una sentencia previa, cuando: (i) la ratio decidendi de
la sentencia que se evalúa como precedente, presenta una regla judicial
relacionada con el caso a resolver posteriormente; (ii) se trate de un
problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional análoga y (iii)
los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia son semejantes o
plantean un punto de derecho semejante al que se debe resolver posteriormente”
[25] Se
acumularon tres expedientes de tutela. La primera presentada por una mujer de
79 años que padecía osteoporosis severa a quien se le formuló ácido
ibandronico. La segunda presentada por otra mujer con osteoporosis a quien se
le formuló el mismo medicamento y la tercera presentada por una mujer que
padecía lupus eritomatoso sistémico con compromiso de órganos y sistemas a
quien se le formuló micofenolato mofetil. En los tres casos las accionantes
denunciaran la negativa de las E.P.S. de suministrar los medicamentos
prescritos por los médicos tratantes.
[26] Artículo 126 de la Ley
1438 de 2011
[27] Informe de gestión Superintendencia Nacional de Salud, año 2014,
disponible en la página web de la entidad, consultado el 10 de septiembre de
2015.
[28] Decreto 2462 de 2013. Artículo 30. Son funciones del
Despacho del Superintendente Delegado para la Función Jurisdiccional y de
Conciliación, las siguientes:
1.Conocer a petición de parte y fallar en derecho, con
carácter definitivo, en primera instancia y con las facultades propias de un
juez, los asuntos contemplados en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo126 de la Ley 1438 de 2011 y en las demás normas que la
reglamenten, modifiquen, adicionen o sustituyan. En caso que sus decisiones
sean apeladas, el competente para resolver el recurso, conforme a la normativa
vigente será el Tribunal Superior del Distrito Judicial –Sala Laboral– del
domicilio del apelante.
[29] Ver sentencia de 26 de enero de 2015 emitida por la Sala Sexta de
Decisión Laboral del Tribunal Superior de Bogotá M.P. Manuel Eduardo Serrano
Baquero en la confirmó la decisión emitida por la Superintendencia Nacional de
Salud que ordenó a una entidad promotora de salud garantizar terapia
ocupacional, de lenguaje y física así como todos los servicios prescritos para
el manejo de las patologías que aquejan a un menor de edad.
Ver sentencia de 30 de junio de 2015
proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Bogotá M.P., Dolly Amparo Caguasango Villota,  que confirmó la decisión emitida
por la Superintendencia Nacional de Salud en la que se ordenó a una entidad
promotora de salud asumir las incapacidades médicas y el valor de los gastos
en los que tuvo que incurrir una accionante a la que se le detectó un tumor
canceroso en el colon en el manejo de dicha patología por parte de un médico
particular, pues las entidad accionada no le asignó una cita oportunamente.
[30]
En este mismo sentido, se realizaron convenios con Consultorios Jurídicos de
Universidades, entre ellas: Libre de Bogotá, Santo Tomás de Bogotá, ICESI de
Cali y Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia UPTC de Tunja. Logrando
impactar positivamente el conocimiento y uso que de la Función Jurisdiccional
tanto en la academia,  como en los usuarios del sistema de seguridad social en
salud e igualmente al interior de la Delegada, ya que los estudiantes dentro
del programa de clínica jurídica que hace parte del convenio están realizando
su práctica de consultorio jurídico en esta Dependencia.  También dentro de
estos convenios los estudiantes desde sus consultorios jurídicos vienen
prestando asesoría jurídica a los ciudadanos que requieren acceder a la función
jurisdiccional y en algunos casos han ejercido la defensoría legal en
representación de ellos.
[31]Gráfica incluida en Informe de Gestión 2014.
Superintendencia Nacional de Salud disponible en la página web de la entidad
[32] Folio 6, cuaderno 1.
[33] Levotiroxina,
Amlodipino, Esomeprazol, Carvedilol, Aprovacs, Atorvastatina y los inhaladores
Spiriva y Seretide. (fl. 1cd.1)
[34] Folio 7, Cuaderno 1.
[35]Sentencia C-728  de 2009. M.P. Gabriel  Eduardo
Mendoza Martelo “Sobre el exhorto y su
significado en derecho constitucional esta Corporación ha dicho que el mismo no
debe ser visto ‘(…) como una ruptura de la división de los
poderes sino como una expresión de la colaboración de los mismos para la
realización de los fines del Estado, en particular para la garantía de la
efectividad de los derechos de las personas’”.
[36] Medidas provisionales para proteger un derecho. Desde
la presentación de la solicitud, cuando el juez expresamente lo considere
necesario y urgente para proteger el derecho, suspenderá la aplicación del acto
concreto que lo amenace o vulnere.//Sin embargo, a petición de parte o de
oficio, se podrá disponer la ejecución o la continuidad de la ejecución, para
evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público. En todo caso el juez
podrá ordenar lo que considere procedente para proteger los derechos y no hacer
ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor del solicitante.//La suspensión
de la aplicación se notificará inmediatamente a aquél contra quien se hubiere
hecho la solicitud por el medio más expedito posible.//El juez también podrá,
de oficio o a petición de parte, dictar cualquier medida de conservación o
seguridad encaminada a proteger el derecho o a evitar que se produzcan otros
daños como consecuencia de los hechos realizados, todo de conformidad con las
circunstancias del caso.//El juez podrá, de oficio o a petición de parte, por
resolución debidamente fundada, hacer cesar en cualquier momento la
autorización de ejecución o las otras medidas cautelares que hubiere dictado.