C-633-14
Sentencia C-633/14
(Bogotá D.C., 3 de septiembre de
2014)
DISPOSICIONES
PENALES Y ADMINISTRATIVAS PARA SANCIONAR LA CONDUCCION BAJO EL INFLUJO DEL
ALCOHOL U OTRAS SUSTANCIAS PSICOACTIVAS-Sanciones y
grados de alcoholemia/ACTIVIDAD DE CONDUCCION-Justificación de
intervención por parte de las autoridades/ACTIVIDAD DE CONDUCCION-Relación
de especial de sujeción entre conductores y autoridades de tránsito, que
permite la imposición de obligaciones especiales
En
relación con el examen del parágrafo tercero de la Ley 769 de 2002, adicionado
a dicha ley por el artículo 1º de la Ley 1548 de 2012 y subrogado por el
artículo 5º de la Ley 1696 de 2013, la Corte considera que no quebranta la Constitución. Esta conclusión se funda
en dos consideraciones básicas: (i) la actividad de conducción es una actividad
peligrosa que justifica una intervención acentuada e intensa por parte de las
autoridades; y (ii) tal circunstancia implica una relación de especial sujeción
entre los conductores y las autoridades de tránsito, que permite la imposición
de obligaciones especiales. A partir de ello la Corte consideró: (i) Que la
fijación de una obligación de acatamiento de las instrucciones impartidas por
una autoridad de tránsito encuentra fundamento constitucional en el artículo 6º
conforme al cual los particulares son responsables ante las autoridades por
infringir la Constitución y las leyes y en el artículo 95 que establece la
obligación de toda persona de cumplir la ley y la Constitución; (ii) Que
cumplir el requerimiento hecho por las autoridades de tránsito para la
realización de las pruebas físicas o clínicas orientadas a determinar la
presencia de alcohol en el cuerpo de un conductor, persigue una finalidad
constitucional de alto valor en tanto pretende controlar los riesgos asociados
a la conducción y, en particular, su intensificación cuando se conduce bajo los
efectos del alcohol; (iii) Que la obligación de realizar las pruebas físicas o
clínicas no tiene un impacto en el derecho a la no autoincriminación en tanto
no se trata de la obligación de efectuar una declaración o manifestación sobre
determinados hechos; (iv) Que aunque dicha obligación restringe la posibilidad
de asumir comportamientos pasivos como forma de defensa, se encuentra
justificada dado que su finalidad consiste en controlar una fuente de riesgo
para la vida y la integridad personal, empleando una medida que genera
incentivos suficientes para admitir la práctica de la prueba. A juicio de la
Corte; (v) Cuando las personas adoptan la decisión de conducir vehículos
automotores aceptan integrarse a una relación de especial sujeción respecto de
las autoridades de tránsito que permite a estas prevenir y sancionar los
comportamientos que pueden afectar o agravar la seguridad del tránsito. (vi) En
adición a ello, en la hipótesis regulada por la norma acusada y referida a la
infracción de normas de tránsito que dan lugar al inicio de un proceso
administrativo gobernado por las disposiciones del Código Nacional de Tránsito,
no se encuentra ordenada la previa autorización judicial dispuesta por el
artículo 250.3 de la Constitución. La realización de esta prueba con
plenas garantías implica que las autoridades de tránsito deben informar al
conductor de forma precisa y clara (i) la naturaleza y objeto de la prueba,
(ii) el tipo de pruebas disponibles, las diferencias entre ellas y la forma de
controvertirlas, (iii) los efectos que se desprenden de su realización, (iv)
las consecuencias que se siguen de la decisión de no permitir su práctica, (iv)
el trámite administrativo que debe surtirse con posterioridad a la práctica de
la prueba o a la decisión de no someterse a ella, (v) las posibilidades de
participar y defenderse en el proceso administrativo que se inicia con la orden
de comparendo y todas las demás circunstancias que aseguren completa
información por parte del conductor requerido, antes de asumir una determinada
conducta al respecto. En adición a ello la Corte precisa que el conductor tiene
derecho a exigir de las autoridades de tránsito la acreditación (vi) de la
regularidad de los instrumentos que se emplean y (vii) la competencia técnica
del funcionario para realizar la prueba correspondiente. Finalmente dado que el
proceso administrativo, las autoridades deben considerar las circunstancias que
explicaron o pueden explicar la decisión de no acceder a la práctica de las
pruebas físicas o clínicas, la regulación examinada no desconoce la
proscripción de toda forma de responsabilidad objetiva.
CONDUCCION
BAJO DETERMINADO GRADO DE ALCOHOLEMIA-Regulación/TRATAMIENTO
CONTRA EL ALCOHOLISMO-Contenido
RETENCION
TRANSITORIA DE LICENCIA DE CONDUCCION-Regulación
RETENCION
DE LICENCIA DE TRANSITO-Alcance de la atribución dada a las
autoridades de tránsito
REGIMEN
SANCIONATORIO Y PROCESAL EN MATERIA DE TRANSITO-Libertad de
configuración legislativa
CLAUSULA
GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA EN MATERIA DE TRANSITO-Jurisprudencia
constitucional
SERVICIO
PUBLICO DE TRANSPORTE-Configuración legislativa
LEGISLADOR
EN MATERIA DE TRANSITO-Obligación de
expedir normas jurídicas que busquen salvaguardar la seguridad vial
CONTROL
CONSTITUCIONAL SOBRE REGULACIONES DE TRANSITO-No
debe ser tan riguroso como en otros campos a fin de no vulnerar esa amplitud de
libertad de configuración legislativa
La
jurisprudencia de este Corporación ha señalado que “el control constitucional
ejercido sobre las regulaciones de tránsito no debe ser tan riguroso como en
otros campos a fin de no vulnerar esa amplitud de la libertad de configuración
del Legislador (…)”; o como también tuvo la oportunidad de indicarlo “[e]l
control constitucional ejercido sobre las regulaciones de tránsito debe
entonces ser dúctil (…) a fin de no vulnerar (…) las facultades del Legislador
para regular el tránsito, debido a su carácter riesgoso.
CONDICIONES DE SEGURIDAD Y ORDEN EN EL TRAFICO TERRESTRE-Reglas
CODIGO NACIONAL DE TRANSITO-Imposición
y efectividad de las sanciones por infracción de los mandatos o prohibiciones
establecidos en la ley
LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE TRANSITO-Límites
REGIMEN
SANCIONATORIO APLICABLE EN MATERIA DE TRANSITO-Reglas de
interpretación para el control de normas sustantivas y procedimentales/REGIMEN
SANCIONATORIO APLICABLE EN MATERIA DE TRANSITO-Formas de control empleadas
por la Corte Constitucional a partir de dos grupos
Es posible caracterizar, a partir de dos grupos, las
principales formas de control empleadas por la Corte. 1. Un primer grupo de
casos, cercanos al que ocupa su atención en esta oportunidad, es el compuesto
por los pronunciamientos en los cuales emplea el juicio de proporcionalidad
para el examen de las medidas legislativas que restringen la tenencia de la
licencia de conducción o del vehículo hasta tanto se cumpla alguna condición.
2. El otro grupo es el conformado por casos en los cuales se identifica la
infracción directa de una disposición constitucional. Ello ocurrió por ejemplo
en la sentencia C-189 de 1999, en la que concluyó que la sanción de arresto por
la violación de normas de tránsito impuesta por autoridades administrativas,
desconocía la regla del artículo 28 de la Carta, según la cual nadie puede ser
detenido sino en virtud del mandamiento escrito de autoridad judicial
competente. En suma, la constitucionalidad de las normas que componen el
régimen sancionatorio en materia de tránsito y establecen restricciones a los
derechos de las personas, dependerá –al menos prima facie- de que no vulneren
reglas constitucionales relevantes –como la fijada en el artículo 28- o, en
caso de que impongan limites a derechos reconocidos en normas con estructura de
principio, no desconozcan el principio de proporcionalidad -concretado en un
juicio de intensidad intermedia-. De ser este último el caso, la Corte deberá
evaluar si la medida persigue una finalidad constitucional importante y si
ella, además de no encontrarse prohibida, contribuye sin ninguna duda a
alcanzar el propósito identificado –efectiva conducencia-. Ahora bien, respecto
de la intensidad del juicio no puede excluirse que en otros supuestos el examen
de constitucionalidad deba ser más exigente si, por ejemplo, se afecta el goce
de derechos fundamentales o se emplean categorías calificadas como sospechosas
para establecer un trato diverso.
AUTORIDADES
DE TRANSITO-Facultades para adoptar medidas preventivas
RETENCION
PREVENTIVA DE LA LICENCIA DE CONDUCCION-Propósito/RETENCION
PREVENTIVA-Jurisprudencia constitucional
PROHIBICION
DE DESATENCION O DESOBEDIENCIA DE INSTRUCCIONES IMPARTIDAS POR AUTORIDAD DE
TRANSITO-Fundamento
PRUEBA
DE ALCOHOLIMETRIA Y ALCOHOLURIA-Definición
PRUEBA
DE ALCOHOLEMIA-Alcance
PROCEDIMIENTO
SANCIONATORIO-Derecho de defensa/DERECHO DE
DEFENSA-Contenidos
definidos
Aunque
la norma que reconoce el derecho de defensa tiene un alto nivel de
indeterminación, ello no implica que se encuentre desprovista de unos
contenidos definidos que, por ser nucleares en la definición misma del derecho,
siempre deben protegerse. En efecto, bajo ninguna circunstancia las autoridades
administrativas o judiciales pueden adoptar comportamientos que impliquen
privar absolutamente a las personas -que pueden ser condenadas en un proceso
judicial o sancionadas en un procedimiento administrativo- de la posibilidad
(i) de intervenir en el procedimiento antes de la imposición de la condena o
sanción, (ii) de pronunciarse respecto de los medios de prueba en los que se
fundan las pretensiones de condena o de sanción, (iii) de solicitar y aportar
pruebas que puedan ser relevantes para oponerse a la pretensión o a la sanción,
(iv) de formular los argumentos de orden fáctico o jurídico que consideren
relevantes y (v) de cuestionar las decisiones que sean adoptadas en el curso
del proceso correspondiente. Se encuentra también garantizado, resalta la Corte,
(vi) un derecho a no intervenir, a guardar silencio o a esperar que sea el
Estado quien pruebe la responsabilidad.
COMPORTAMIENTOS
PASIVOS COMO ESTRATEGIA DE DEFENSA-Alcance/PRINCIPIO
DE NO AUTOINCRIMINACION-Jurisprudencia constitucional
Referencia:
Expediente D-10081
Demanda de inconstitucionalidad en
contra del artículo 5 (parcial) de la Ley 1696 de 2013 “Por medio de la
cual se dictan disposiciones penales y administrativas para sancionar la
conducción bajo el influjo del alcohol u otras sustancias psicoactivas.”
Actor:
Juan Sebastián Fajardo Vanegas (D-10081).
Referencia:
Expediente D-10083.
Demanda de inconstitucionalidad en
contra de los artículos 5 (parcial) y 8 (parcial) de la Ley 1696 de 2013 “Por
medio de la cual se dictan disposiciones penales y administrativas para
sancionar la conducción bajo el influjo del alcohol u otras sustancias
psicoactivas.”
Actor:
Carlos
Alberto Paz Russi y Carlos Eduardo Paz Gómez.
Referencia:
Expediente D-10097.
Demanda de inconstitucionalidad en contra
del artículo 5 (parcial) de la Ley 1696 de 2013 “Por medio de la cual se
dictan disposiciones penales y administrativas para sancionar la conducción
bajo el influjo del alcohol u otras sustancias psicoactivas.”
Actor:
Jaime Zamora Durán
Magistrado
Ponente:
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
I.
ANTECEDENTES.
1.
Acumulación de expedientes.
Según
constancias de la Secretaria General de fecha 31 de enero de 2014, la Sala
Plena de la Corte Constitucional en sesión llevada a cabo el día 29 de enero
del año en curso, dispuso acumular los expedientes D-10083 y
D-10097
a la demanda
correspondiente al expediente D-10081. Ello implica, según advierte la
certificación, que las demandas se deben tramitar conjuntamente para decidirse
en la misma sentencia.
2. Textos
normativos demandados, pretensiones y cargos.
2.1.
Expediente D-10081.
2.1.1. Solicitud del demandante.
El
ciudadano Juan Sebastián Fajardo Vanegas, formula
demanda solicitando la declaratoria de inexequibilidad de los apartes que a
continuación se subrayan de la Ley 1696 de 2013 “Por medio de la
cual se dictan disposiciones penales y administrativas para sancionar la
conducción bajo el influjo del alcohol u otras sustancias psicoactivas.”
Las
expresiones demandadas se resaltan a continuación:
Artículo
5°. El artículo 152 de la Ley 769 de 2002, modificado por el
artículo 1° de la Ley 1548 de 2012, quedará así:
Artículo
152. Sanciones y grados de alcoholemia. Si
hecha la prueba, se establece que el conductor se encuentra en alguno de los
siguientes grados de alcoholemia, incurrirá en las sanciones respectivas, según
el nivel de reincidencia correspondiente de conformidad con lo indicado a
continuación para cada evento:
(…)
Parágrafo
3°. Al
conductor del vehículo automotor que pese a ser requerido por las
autoridades de tránsito, con plenitud de garantías, no permita la realización
de las pruebas físicas o clínicas a que se refiere la presente ley o se dé
a la fuga, se le cancelará la licencia, se le impondrá multa correspondiente a
mil cuatrocientos cuarenta (1.440) salarios mínimos diarios legales vigentes
(smdlv) y procederá la inmovilización del vehículo por veinte (20) días
hábiles. (…)
2.1.2
Cargos.
2.1.2.1.
La disposición demandada desconoce el derecho al debido proceso aplicable a las
actuaciones administrativas y, en particular, el derecho a la defensa. De
conformidad con la Constitución y la jurisprudencia constitucional, en las
actuaciones administrativas sancionatorias deben ampararse determinadas
garantías antes y después de la adopción del acto administrativo que
corresponda. Una de tales garantías es el derecho de defensa que, en esta
materia, implica la facultad no solo de actuar sino de abstenerse de hacerlo
cuando la conducta pueda afectar las pretensiones de defensa o la presunción de
inocencia que ampara a los ciudadanos. En este caso, la sanción se impone por
el ejercicio del derecho fundamental a la defensa o dicho en otros términos “[e]s
inconstitucional la sanción, porque el abstenerse de realizar la prueba de
alcoholemia es precisamente el ejercicio de un derecho fundamental, como lo es
en este caso el de la defensa.”
La
norma acusada implica desconocer la prohibición que existía de “obligar o
coaccionar a los conductores con el fin de que realizaran las pruebas de
alcoholemia”. Desconocer esa prohibición “pugnaría con los derechos
fundamentales de los ciudadanos al obligarlos a constituir una prueba que
siempre sería usada en su contra sin que mediara una orden judicial que así lo
indicara.”
2.1.2.2.
La norma desconoce las condiciones constitucionales bajo las cuales el
legislador puede consagrar supuestos de responsabilidad objetiva. En efecto,
impone una sanción sin la existencia de una infracción en tanto el
comportamiento del ciudadano es manifestación del ejercicio de un derecho
fundamental. La jurisprudencia constitucional ha señalado que la fijación de
supuestos de responsabilidad objetiva solo es posible si se trata de una medida
que no implique la afectación específica de derechos fundamentales y que, con
fundamento en tal tipo de responsabilidad, se establezcan “sanciones de
menor entidad”. Así las cosas la norma es inconstitucional puesto que “no
solo afecta sino que impide rotundamente el ejercicio del derecho fundamental a
la defensa del conductor que, legítimamente y en ejercicio del mismo, se
abstenga de realizar las pruebas de alcoholemia”. Asimismo impone una
sanción de gran entidad en tanto no podrá conducir nuevamente y la multa
equivale “al salario mínimo de casi 4 años”.
2.2.
Expediente D-10083.
2.2.1. Solicitud del demandante.
Los
ciudadanos Carlos Alberto Paz Russi y Carlos Eduardo Paz Gómez formulan
demanda, solicitando la declaratoria de inconstitucionalidad de los apartes que
a continuación se subrayan de la Ley 1696 de 2013 “Por medio de la
cual se dictan disposiciones penales y administrativas para sancionar la
conducción bajo el influjo del alcohol u otras sustancias psicoactivas.” Las
expresiones demandadas se resaltan a continuación:
Artículo
5°. El artículo 152 de la Ley 769 de 2002, modificado por el artículo 1° de la
Ley 1548 de 2012, quedará así:
Artículo
152. Sanciones y grados de alcoholemia. Si
hecha la prueba, se establece que el conductor se encuentra en alguno de los
siguientes grados de alcoholemia, incurrirá en las sanciones respectivas, según
el nivel de reincidencia correspondiente de conformidad con lo indicado a
continuación para cada evento:
(…)
Parágrafo
2°. En todos los casos enunciados, la autoridad de tránsito o quien haga sus
veces, al momento de realizar la orden de comparendo procederá a realizar la
retención preventiva de la licencia de conducción que se mantendrá hasta tanto
quede en firme el acto administrativo que decide sobre la responsabilidad
contravencional. La retención deberá registrarse de manera inmediata en el
RUNT.
Parágrafo
3°. Al conductor del vehículo automotor que pese a ser requerido por las
autoridades de tránsito, con plenitud de garantías, no permita la realización
de las pruebas físicas o clínicas a que se refiere la presente ley o se dé a la
fuga, se le cancelará la licencia, se le impondrá multa correspondiente a mil
cuatrocientos cuarenta (1.440) salarios mínimos diarios legales vigentes
(smdlv) y procederá la inmovilización del vehículo por veinte (20) días
hábiles.
(…)
Artículo
8°. Tratamiento integral a personas condenadas penalmente. A quien fuere
condenado penalmente, y le fuere imputado el agravante descrito en el
numeral 6 del artículo 110 de la Ley 599 de 2000, se le brindará tratamiento
integral contra el alcoholismo, según lo dispuesto en el Plan Obligatorio
de Salud o el que haga sus veces.
El
Gobierno Nacional reglamentará la materia.
2.2.2.
Cargos.
2.2.2.1.
Los segmentos acusados del artículo 5º desconocen la dignidad humana, el deber
de asegurar un orden justo, el derecho al libre desarrollo de la personalidad,
el derecho a la libre locomoción, el derecho al trabajo, la presunción de
inocencia, el derecho al debido proceso y el derecho de propiedad dado que
imponen la retención de la licencia de conducción sin la existencia de un acto
administrativo en firme. Se establece una sanción que afecta la totalidad de
los derechos referidos, sin agotar las exigencias propias del debido proceso. Adicionalmente
la norma desconoce lo que había ya señalado el artículo 23 de la Ley 962 de
2005 en el sentido de prohibir la retención de la licencia de conducción.
2.2.2.2.
Los apartes acusados del artículo 8º desconocen la dignidad humana y el derecho
a la salud integral. Remitir al agravante establecido en el numeral 6º del
artículo 110 de la Ley 599 de 2000 y establecer que en esos casos se brindará
un tratamiento integral contra el alcoholismo, desconoce que aquella
disposición se aplica también cuando al momento de cometer la conducta se
encuentre bajo el efecto de drogas o sustancias que produzcan dependencia
física o psíquica. Así las cosas “[n]o podrá existir dignidad (…) material,
donde a un drogadicto, entiéndase sujeto que consume THL o cocaína, por
conducir bajo su influencia, se le brinda tratamiento contra el alcoholismo”.
En estos casos se desconoce el deber de prestar asistencia médica específica.
2.3.
Expediente D-10095.
2.3.1. Solicitud del demandante.
El
ciudadano Jaime Zamora Durán formula demanda, solicitando la
declaratoria de inconstitucionalidad de los apartes que a continuación se
subrayan de la Ley 1696 de 2013 “Por medio de la cual se dictan
disposiciones penales y administrativas para sancionar la conducción bajo el
influjo del alcohol u otras sustancias psicoactivas.” Las
expresiones demandadas se resaltan a continuación:
Artículo
5°. El artículo 152 de la Ley 769 de 2002, modificado por el artículo 1° de la
Ley 1548 de 2012, quedará así:
Artículo
152. Sanciones y grados de alcoholemia. Si
hecha la prueba, se establece que el conductor se encuentra en alguno de los
siguientes grados de alcoholemia, incurrirá en las sanciones respectivas, según
el nivel de reincidencia correspondiente de conformidad con lo indicado a
continuación para cada evento:
(…)
Parágrafo
3°. Al conductor del vehículo automotor que pese a ser requerido por las
autoridades de tránsito, con plenitud de garantías, no permita la realización
de las pruebas físicas o clínicas a que se refiere la presente ley o se dé a la
fuga, se le cancelará la licencia, se le impondrá multa correspondiente a mil
cuatrocientos cuarenta (1.440) salarios mínimos diarios legales vigentes
(smdlv) y procederá la inmovilización del vehículo por veinte (20) días
hábiles. (…)
2.3.2.
Cargos.
2.3.2.1.
La norma acusada vulnera el derecho al debido proceso y el derecho de defensa
(art. 29)[1].
Desconoce que lo procedente en el supuesto regulado por el parágrafo, es la
intervención judicial para la realización de la prueba. En contra de ello, la
norma fija sanciones muy graves a pesar de que el afectado no ha sido vencido
en juicio.
2.3.2.2.
La disposición acusada se opone al derecho a la no autoincriminación previsto
en el artículo 33 de la Constitución. En efecto, la imposición de la obligación
de realizarse la prueba de alcoholemia puede implicar el reconocimiento de
hechos con consecuencias jurídicas desfavorables.
3. Intervenciones.
3.1. Presidencia de la República: exequibilidad.
3.1.1. Los demandantes fundamentan su acusación en
una comprensión equivocada de la disposición acusada. En efecto, la norma tiene
por objeto imponer una sanción por “la conducción bajo los efectos del
alcohol o los delitos que puedan cometerse al conducir en estado de
embriaguez”.
La obligación de realizarse la prueba prevista en la
disposición acusada cuando  las autoridades tienen como propósito establecer la
idoneidad cognitiva, constituye una manifestación del deber general de
cuidado que tienen los conductores de vehículos automotores en tanto esa
actividad es fuente de riesgo. En esa medida, las sanciones que se imponen por
no practicarse las pruebas a las que alude la disposición, no tienen su causa
en la infracción de la prohibición de conducir bajo los efectos del alcohol.
La equivocación en el punto de partida de la
argumentación se refleja en el desarrollo del cargo en tanto la demanda supone
que la realización de la prueba implica una autoincriminación respecto del
desconocimiento de la prohibición de conducir en estado de embriaguez o de la
comisión de determinados delitos.
Siendo ello así, el planteamiento de la demanda debe
entenderse en el sentido de que la norma acusada puede desconocer el derecho de
defensa, el derecho a no autoincriminarse y la prohibición de establecer formas
de responsabilidad objetiva.
3.1.2. A pesar de que la jurisprudencia
constitucional ha aceptado, por ejemplo en la sentencia C-616 de 2002, algunas
normas de responsabilidad objetiva en disposiciones de tránsito, la norma
demandada no contempla un supuesto semejante. En efecto, de la norma acusada no
se desprende que sea inviable una valoración de la culpabilidad del sujeto con
cuyo comportamiento se desconoce el deber de cuidado. Conforme a ello, impuesta
la sanción correspondiente “el infractor podría impugnarla con fundamento en
la irreprochabilidad del mismo, aduciendo factores externos a su propia
voluntad como eximentes de culpabilidad”. En estrecha relación con lo
anterior, la norma no desconoce el derecho de defensa en tanto el sancionado
podría plantear fórmulas de defensa aduciendo, por ejemplo, que su decisión de
no practicarse la prueba “no es el resultado de su dolo, de su negligencia,
pericia o imprudencia”.
3.1.3. La norma no afecta el derecho a la no
autoincriminación dado que a la configuración especifica de la falta que se
sanciona, no es posible aplicar dicha garantía. La falta reprochada en la
disposición queda en evidencia en el momento mismo de la infracción, al
tratarse de un caso de flagrancia. En esa medida “los elementos del ilícito
quedan expuestos a la inmediata percepción de las autoridades”. Así
las cosas “la falta se comete en el acto mismo en que la autoridad exige el
cumplimiento del deber legal, circunstancia que le impide al infractor alegar
que no es autor de la misma”.
Es necesario establecer una distinción entre el
incumplimiento del deber de practicarse la prueba del incumplimiento de la
obligación de no conducir bajo los efectos del alcohol. La sanción del primero
de tales comportamientos no conduce a la sanción del segundo. En el caso del
primero, la garantía a la no autoincriminación tiene reducidas posibilidades de
aplicación al paso que en el caso del segundo, dicho derecho se activa en toda
su plenitud. Ello, en todo caso, sin perjuicio de la posibilidad de que la
renuencia a la práctica de la prueba pueda constituir un indicio.
3.1.4. En adición a lo anterior, la prueba prevista
en la disposición demandada resulta plenamente constitucional y no se opone, en
modo alguno, al deber de proteger el derecho de defensa, la no
autoincriminación y la presunción de inocencia. La facultad de no
autoincriminarse “no incluye el derecho a impedir la intervención del Estado
mediante diligencias de prevención, indagación o prueba de las que puedan
extraerse elementos inculpatorios de un posible infractor”.
3.2. Ministerio de Justicia y del Derecho y Ministerio
de Defensa: exequibilidad
La obligación de realizarse la prueba de embriaguez
o alcoholemia encuentra pleno fundamento constitucional. La Corte
Constitucional –sentencia C-619 de 2011- ha considerado admisible su
realización a conductores que estén involucrados en accidentes que causen lesiones
personales o la muerte. Conducir vehículos automotores constituye una actividad
peligrosa que impone el cumplimiento de especiales deberes de conducta
orientados a garantizar que los conductores cuenten con las condiciones
adecuadas para el efecto. Es posible, a fin de fundamentar la obligación de
realizarse la prueba prevista en la disposición demandada, invocar la posición
de la Corte Constitucional vertida en la sentencia C-429 de 2003, conforme a la
cual es posible establecer el deber de los conductores de suscribir el informe
descriptivo en aquellos casos en los que se presente un accidente de tránsito. De
acuerdo con la jurisprudencia constitucional el legislador dispone de un amplio
margen de configuración para regular el tránsito terrestre. Por ello se
encuentra habilitado para establecer restricciones a los derechos bajo la
condición de que persigan una finalidad constitucional, sean razonables,
proporcionadas y respeten el debido proceso.
No resulta cierto que la imposición de la sanción
prevista en la disposición demandada desconozca el derecho al debido proceso.
En efecto, el Código de Tránsito prevé un procedimiento -que permite el
ejercicio de los derechos por parte del sancionado- y que  se integra por (i)
la orden de comparendo, (ii) la audiencia de presentación del inculpado, (iii)
la audiencia de pruebas y alegatos y (iv) la audiencia de fallo. Aunque la
jurisprudencia ha reconocido la posibilidad de aceptar en el derecho
administrativo sancionador algunas formas de responsabilidad objetiva, la
disposición demandada no contempla semejante supuesto en tanto la sanción no se
impone de forma automática a la configuración de la conducta.
3.3. Ministerio de Transporte: exequibilidad.
3.3.1. La Corte debe inhibirse de emitir un
pronunciamiento de fondo dado que las demandas en algunos casos no cumplen las
condiciones de claridad y especificidad al paso que, en otros, resultan
insuficientes.
3.3.2. El parágrafo segundo demandado, al prever la
retención preventiva de la licencia de conducción al constatar, después de
realizada la prueba de alcoholemia, que el conductor se encuentra en una de las
situaciones previstas en la ley, no se opone a la Constitución. Se trata de una
medida a la que le sigue un procedimiento administrativo orientado a establecer
si se ha configurado una infracción a las normas correspondientes. La medida
consistente en la retención transitoria está justificada dado que tiene como
propósito evitar que un conductor que ha consumido alcohol continúe ejecutando
una actividad peligrosa. Ello asegura la protección del interés general.
3.3.3. Es necesario precisar que la sanción
establecida en el parágrafo tercero no desconoce el deber de realizar un
procedimiento antes de la imposición de la sanción. Será necesario inicialmente
desarrollar un juicio administrativo que imponga la sanción para, luego de
ello, proceder a su registro en la base de datos del RUNT. En adición a lo
anterior, no resulta posible considerar que la decisión de no hacerse la prueba
o huir del lugar de los hechos constituya el ejercicio de los derechos al
debido proceso o a la defensa.
Aunque la disposición, en efecto prevé sanciones
posteriores, ellas no proceden por presumirse la responsabilidad o embriaguez
de quienes no se han hecho la prueba o de los conductores. En este caso “en
auspicio del principio de autoridad del que están investidas las autoridades
públicas, el precepto sanciona el hecho mismo de negarse a dar cumplimiento a
una orden de autoridad competente, quien actúa con base en las facultades
otorgadas por un precepto legal”.
3.3.4. Si se considera que la acusación del
demandante en contra del artículo 8º  se funda en la obligatoriedad del
tratamiento del alcoholismo, debe precisar que lo que allí se dispone es la
obligación del Estado de tomar en cuenta tales situaciones en la elaboración
del Plan Obligatorio de Salud y la necesidad de que el juez penal considere tal
medida. Ahora bien “la falta de acuerdo o aprobación del demandante respecto
de la metodología técnica o incluso la posición filosófica respecto de los
tratamientos de salud o sicoterapéuticos, no constituyen por ese solo hecho,
razones suficientes para que el precepto sea inconstitucional”.
3.4. Ministerio de Salud y Protección Social:
exequibilidad.
Existe evidencia suficiente de la aptitud de la
medida para la consecución de importantes resultados en materia de salud
pública. Ella contribuye “a la reducción de la accidentalidad vial, la
disminución de muertes por conducir bajo los efectos del alcohol y otras
lesiones asociadas a este tipo de consumo nocivo del alcohol”.
Es importante la adopción de medidas para evitar los
accidentes de tránsito asociados al consumo del alcohol y otro tipo de
sustancias. Las pruebas directas e indirectas para identificar la presencia de
alcohol en el cuerpo hacen posible controlar el consumo nocivo. En particular,
la realización de la Prueba Aleatoria de Aliento y la existencia de Puntos de
Verificación de Sobriedad con la intervención de la policía tienen como
finalidad “disuadir la conducción de personas impedidas por el alcohol al
aumentar el riesgo aparente de arresto”.
Ahora bien, en relación con los efectos de las
drogas en la conducción, existen vacíos importantes en los estudios existentes dada
la forma en que actúan. En esta materia es necesario avanzar en las
investigaciones, sin que tal circunstancia se oponga a continuar con la
prevención de los riesgos mediante la ley y la educación.
Enfrentar adecuadamente las dificultades derivadas
del consumo de alcohol requiere la existencia de servicios de salud que ofrezcan
intervenciones para la prevención y el tratamiento de los casos en los que puede
generar problemas. En esa dirección están las guías de práctica clínica
desarrolladas por el Ministerio de Salud así como las medidas de atención
incorporadas en la Resolución 5521 de 2013.
3.6. Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias
Forenses: inexequibilidad.
3.6.1. La retención preventiva de la licencia
prevista en el parágrafo segundo desconoce la presunción de inocencia en tanto
ella se produce con anterioridad a que la persona haya sido declarada
responsable. Tal retención no puede ocurrir antes de que los organismos de
tránsito, previo procedimiento, adopten un acto administrativo que imponga la
sanción. La regla establecida en esta disposición contradice el artículo 3º de
la Ley 1696 de 2013 que prevé la entrega de la licencia de conducción solo
después de que ha sido declarada la responsabilidad.
3.6.2. El parágrafo tercero desconoce la presunción
de inocencia y el derecho de defensa debido a que la decisión de no practicarse
la prueba conduce a dar por cierto que se ha conducido bajo el influjo del
alcohol sin dar la oportunidad de defenderse. Es necesario considerar que en el
supuesto de la norma pueden estar comprendidos los casos en los que una persona
no se realiza la prueba debido a que desconfía del procedimiento y los casos en
los cuales una persona que ha consumido alcohol se niega a practicar la prueba
con el propósito de evadir la sanción. El tratamiento igual de ambos supuestos es
problemático.
Con independencia de lo anterior, la presunción
establecida les impide a los conductores, infractores o no, defenderse
efectivamente. Ello infringe el artículo 29 de la Carta y los tratados en
materia de derechos humanos. En atención a lo señalado, la ley ha debido
conferir a los conductores la posibilidad de realizar otro tipo de pruebas como
la muestra de sangre.
3.6.3. La acusación formulada en contra del artículo
8º se explica por el inadecuado uso de los conceptos de alcoholemia y
embriaguez por parte de la ley. En efecto la embriaguez es un concepto más
amplio que supone “la alteración del sistema nervioso central secundaria al
consumo de una sustancia exógena, que deprimen o estimulan el sistema nervioso”.
En consecuencia ella puede ser producida por el alcohol y por otro tipo de
sustancias.
3.6.4. El uso de la expresión “grado cero” de
alcoholemia no es adecuado dado que dicho término “no es aceptado por la
comunidad forense ni por ningún laboratorio de toxicología, ya que no es una
categoría válida para la comparación entre los grados de embriaguez clínica y
los valores de alcohol en sangre o su equivalente en la medida indirecta tomada
en aire expirado”.
3.7. Policía Nacional: exequibilidad.
3.7.1. La Ley 1696 de 2013 tuvo como propósito adoptar
medidas encaminadas a proteger el derecho a la vida. En efecto, la fijación de
reglas orientadas a sancionar a los conductores que bajo los efectos del
alcohol o determinadas sustancias sicoactivas pongan en riesgo la integridad de
las personas, hace posible disminuir las muertes y lesiones violentas. El
ajuste de las sanciones en estos casos se encuentra justificada no solo como medida
de coerción sino también como método de enseñanza. Adicionalmente, se articulan
plenamente con la primacía del interés general sobre el interés particular.
3.7.2. La posibilidad de establecer la prueba de
embriaguez sin una orden judicial previa cuando se causan lesiones o el deceso
de una persona, fue considerada compatible con la Constitución en la sentencia
C-619 de 2011. La medida prevista en la norma acusada, consistente en la
obligación de realizarse la prueba cuando es requerido para el efecto, se
fundamenta en el hecho de que la no permisión del examen corresponde a
actuaciones que en el orden penal constituyen un hecho punible.
3.7.3. La retención transitoria de la licencia
cuando el conductor de un vehículo lo hace en estado de embriaguez o bajo el
efecto de sustancias que afectan su capacidad, no resulta caprichosa y tiene,
por el contrario, claros propósitos preventivos.  La ley adoptada ha tenido un
impacto importante. Así, en tan solo un mes la disminución de la accidentalidad
resultó del menos veinticinco por ciento (25%), la mortalidad por
accidentalidad derivada de la conducción en embriaguez se disminuyó en menos
cincuenta por ciento (50%) y la morbilidad se redujo en un menos veinticinco
por ciento (25%). Tales datos demuestran que se consiguió asegurar la vida de
50 personas y fueron protegidas 114 personas que pudieron resultar heridas.
3.8. Alcaldía de Manizales.
Considerando el contenido de los artículos 3 y 119
de la Ley 769 de 2002, las autoridades de tránsito cuentan con el poder de
controlar y tomar las medidas relacionadas con la conducción de vehículos por
parte de personas que ponen en riesgo la seguridad de otros conductores o de
los peatones. Así las cosas, la medida tiene como finalidad garantizar la
seguridad de todos los ciudadanos y responder adecuadamente a los altos índices
de accidentalidad. Además permite proteger los derechos a la vida, a la salud,
a la locomoción, a la integridad personal y a la propiedad.
No puede desconocerse que los procedimientos administrativos
para la imposición de la sanción deben ajustarse al debido proceso, según lo
reconoció ampliamente la sentencia T-616 de 2006.
3.9. Alcaldía de Medellín.
3.9.1. La finalidad de la Ley 1696 de 2013 consiste
en adoptar medidas que disuadan a los conductores de conducir luego de haber
consumido alcohol o sustancias sicoactivas. Ello se apoya en que está demostrado
que una porción importante de las contravenciones en materia de movilidad “se
encuentran relacionadas con la conducción de vehículos bajo el influjo de
bebidas alcohólicas, esto es en estado de embriaguez, o bajo el influjo de
sustancias sicoactivas”.
3.9.2. Para proteger la seguridad pública y el
derecho de locomoción fue adoptada la disposición demandada. Ella no contradice
el derecho de defensa ni el derecho a no autoincriminarse “dado que el hecho
de someterse a una medida administrativa como lo es la prueba de alcoholemia no
comporta en si misma una manifestación de voluntad autoincriminatoria, una
voluntad exterior que aduzca un reconocimiento de culpabilidad por parte de la
persona a la cual se le manifieste la práctica de la prueba, la cual se
convierte en una prueba técnica que puede ser desvirtuada dentro del
procedimiento administrativo correspondiente”.
3.9.3. No se vulnera el derecho al debido proceso puesto
que la imposición de la sanción como consecuencia de la negativa a practicarse
la prueba solo es posible luego de adelantar el procedimiento administrativo previsto
en la ley. Además la autoridad de tránsito está obligada a expresar en el
informe correspondiente, los motivos que condujeron al conductor a abstenerse
de realizar la prueba.
3.9.4. La Corte Constitucional debe juzgar el examen
de la medida acudiendo a un juicio de proporcionalidad que considere la
finalidad de la medida, su idoneidad, necesidad y estricta proporcionalidad.
3.10. Universidad Libre de Bogotá - Observatorio de
Intervención Ciudadana Constitucional: inexequibilidad diferida.
3.10.1. La sanción que se encuentra prevista en el
parágrafo tercero del artículo 5º es inconstitucional dado que no se prevé la
aplicación del debido proceso y, en especial, no se prevé la obligación de
desvirtuar la presunción de inocencia.
3.10.2. La Corte Constitucional ha señalado
–sentencia C-621 de 1998- que el procesado tiene la facultad de “hacer o
dejar de hacer, decir o dejar de decir todo aquello que tienda a mantener la
presunción que el ordenamiento jurídico ha establecido en su favor”. En esa
medida, la norma acusada tiene como efecto tipificar la autoincriminación.
3.10.3. La contradicción existente entre el
parágrafo segundo del artículo 5º de la Ley 1696 de 2013 que autoriza la
retención preventiva de la licencia y el artículo 23 de la Ley 962 de 2005 en
la que se prescribe que ninguna autoridad podrá retener la licencia de
conducción, no debe resolverse mediante la acción pública de
inconstitucionalidad, “pues lo que se evidencia no es una contradicción
entre las normas y la Carta Política de 1991”.
3.10.4. La regulación prevista en el artículo 8º
demandado desconoce que el supuesto de agravación contemplado en el numeral 6º
del artículo 110 se refiere no solo a bebidas embriagantes sino también a
sustancias psicoactivas y, en consecuencia, el tratamiento ofrecido no debe ser
únicamente contra el alcoholismo.
3.10.5. Considerando la importancia de la norma
acusada, la Corte debe diferir los efectos de su inexequibilidad de manera tal
que sea posible que el legislador, en un plazo razonable, proceda a modificar
la Ley.
3.11. Universidad de la Sabana - Facultad de Derecho
y Ciencias Políticas: exequibilidad.
3.11.1. El derecho a la no autoincriminación y a no
formular declaración alguna respecto de la propia culpabilidad o la inocencia,
constituyen garantías históricamente forjadas y de enorme valor liberal. Ahora
bien, no resulta posible confundir la violación de tales garantías con la
obligación “de prestar la colaboración necesaria a las autoridades para la
investigación de hechos y conductas significativas para la seguridad y la
tranquilidad públicas”.
En esa dirección, diversos comportamientos de las
personas en el marco de procedimientos penales o civiles contrarios a la
referida obligación, pueden tener consecuencias desfavorables tal y como ocurre,
por ejemplo, cuando se deja de asistir a algunas etapas.
3.11.2. Diferentes ordenamientos jurídicos han
admitido medidas semejantes a la examinada en esta oportunidad. Incluso se ha
previsto dicho comportamiento como un hecho punible en la legislación española.
Ahora bien, la doctrina ha considerado que esto plantea la posibilidad de
considerar al sindicado como un objeto de indagación. Adicionalmente,
diferentes órganos, entre ellos el Tribunal Constitucional Español y el
Tribunal Europeo de Derechos Humanos (caso Saunders contra el Reino Unido), han
considerado procedente la adopción de este tipo de medidas. Del primero de
tales tribunales se encuentran las sentencias STC 252/1984, STC 103/1985, STC
107/1985, STC195/1987 y STC 161/1997. En una de ellas advierte que el ciudadano
“como contrapartida de la propia permisión del riesgo circulatorio, tiene el
correlativo deber de soportar las actuaciones de indagación y control, y de
colaborar con su práctica, dentro de las garantías esenciales”.
3.11.3. En todo caso, el requerimiento de las
autoridades debe estar precedido de todas las garantías. En esa dirección, el
ciudadano cuenta con recursos administrativos y judiciales para controvertir
las decisiones en caso de que las garantías no se hubieren hecho efectivas “como
ocurriría si durante la práctica del procedimiento, por ejemplo, no se le
explica claramente el por qué y para qué del mismo y el tipo de prueba por
practicar”.
3.12. Mónica Franco Onofre: inexequibilidad.
3.12.1. El peligro y el daño que se asocian a la
conducción bajo el efecto del alcohol o de otras sustancias, justifica la
existencia de prohibiciones de peligro abstracto. Ello encuentra apoyo en el
carácter peligroso de la conducción de vehículos automotores, lo que hace
exigible de las personas tener plena conciencia al momento de hacerlo. No
obstante lo anterior, el Estado tiene la obligación de respetar los derechos
fundamentales de las personas al momento de adoptar las medidas que se
requieran para prevenir y enfrentar los riesgos de la conducción en estado de
embriaguez.
3.12.2. La norma acusada considera como hecho
punible la contumacia. Como consecuencia de ello se somete al conductor a un
estado de insuperable coacción ajena que le exige colaborar con las
autoridades. Ello vulnera la dignidad humana y el derecho a la no
autoincriminación dado que se “cercena por completo escogencia del
individuo en pos del cumplimiento de un cometido estatal”.
Debe advertirse que la jurisprudencia constitucional
–C-1287 de 2001- ha señalado que el derecho punitivo en la actualidad ha
proscrito el empleo de medios de búsqueda de la verdad mediante el empleo de
fuerzas físicas o morales que someten al individuo. Así pues es “inconcebible
y cavernario forzar moralmente y atemorizar a un ciudadano con el fin de
obtener de éste pruebas físicas, biológicas o confesiones; medios probatorios
que son arrancados con fundamento base en el miedo y la intimidación policiva”.
3.12.3. La norma desconoce la presunción de
inocencia y la prohibición de establecer formas de responsabilidad objetiva
dado que quien no autoriza la realización de las pruebas que correspondan o
tome la decisión de huir es calificado como infractor sometiéndose, como
consecuencia de ello, a las sanciones más graves. La asunción de tales
comportamientos no supone, necesariamente, el interés de ocultar una situación
de embriaguez. Aunque ambas situaciones pueden constituir un indicio de esto,
con ellas no se consigue probar la embriaguez. Este planteamiento encuentra
fundamento, por ejemplo, en la sentencia C-530 de 2003. En adición a lo
anterior, la violación de la proscripción de responsabilidad objetiva se
evidencia al no considerar la imposibilidad de quien por diferentes razones no
pueden someterse al control policial. Ello ocurriría, por ejemplo, con el que
elude el control por motivos médicos o clínicos.
3.12.4. Las disposiciones demandadas no prevén la
intervención de una autoridad judicial a efectos de ordenar la realización de
la prueba. Conferir tal atribución a las autoridades de policía no es posible,
dado que dichos funcionarios carecen de competencia para ordenar las pruebas
físicas cuando no media la autorización del ciudadano. Adicionalmente, en estos
eventos es exigible la presencia de un abogado.
3.12.5. La norma demandada desconoce el principio de
racionalidad y proporcionalidad punitiva. En efecto, la norma establece,
comparadas con las previstas en la Ley 769 de 2002, “cifras astronómicas,
abusivas, exorbitantes, desproporcionadas, que en la praxis se hacen impagables”
de manera que “el ciudadano que no pague una multa de éstas por evidente
ausencia de capacidad de pago será reportado perpetuamente en el RUNT con las
consecuencias jurídicas que ello acarrea”. Este planteamiento se
apoya en la sentencia C-799 de 2003 y adquiere mayor fuerza al considerar que
según algunos informes, los conductores que tienden a consumir bebidas
alcohólicas antes de conducir son aquellos que se ubican en los estratos más
bajos.
3.12.6. La retención preventiva de la licencia así
como su reporte al RUNT desconocen la presunción de inocencia, el debido
proceso y el derecho fundamental al buen nombre. En efecto, el registro de la
retención preventiva en el referido sistema, desconoce que dicha medida no es
el resultado de una sanción en tanto ella solo existe después de adelantar el
procedimiento administrativo correspondiente. Ese registro desconoce que “una
mera reseña no es antecedente”.
3.12.7. Son múltiples las medidas que se pueden
adoptar para promover la seguridad vial, entre ellas, la educación vial. Adicionalmente
los límites de alcoholemia establecidos en el ordenamiento se encuentran entre
los más exigentes.
3.13. Oscar David Gómez Pineda: exequibilidad.
3.13.1. La adopción de la Ley 1696 de 2013 se
integra a la evolución de la legislación colombiana con el propósito de adoptar
medidas para enfrentar los accidentes producidos por el consumo de alcohol o de
otras sustancias que afectan la capacidad de los conductores. En particular, la
referida ley establece sanciones más severas y, adicionalmente, prevé una sanción
aplicable a la conducta autónoma de negarse a la práctica de la prueba de
embriaguez, a fin de enfrentar la decisión de los conductores de abstenerse de
realizarla. Asimismo, la Ley 1696 de 2013 mantuvo la improcedencia del
otorgamiento de beneficios en aquellos supuestos en los cuales se produce la
confesión voluntaria de la conducta. Igualmente dispuso la posibilidad de
adoptar medidas preventivas, por ejemplo la retención de la licencia de
conducción, hasta tanto se culmina el proceso contravencional.  Estas medidas,
según diferentes estudios han resultado efectivas para la protección de la
salud.
3.13.2. Dado  que la conducción de vehículos es una
actividad peligrosa, el Estado se encuentra habilitado para adoptar medidas de
protección de los derechos de todos los que participan en el tráfico automotor.
La conducta sancionada en la disposición, no consiste en conducir en estado de
embriaguez sino en abstenerse de realizarse la prueba dispuesta por las
autoridades de tránsito. Ahora bien, como las pruebas para detectar el estado
de embriaguez pueden involucrar la toma de fluidos –sangre, orina, saliva o
aire- es una condición indispensable el consentimiento de la persona. Ese
consentimiento debe prestarse bajo todas las garantías de manera tal que se le
permita conocer la clase de prueba así como las condiciones para llevar a cabo
su práctica.
La disposición no prescinde de ese consentimiento y,
entonces, será posible que el requerido decida practicarse la prueba o se
oponga a ello y adopte las estrategias de defensa en el procedimiento
administrativo correspondiente. Así las cosas la norma que se acusa no
desconoce la Carta Política.
3.13.3. La retención preventiva de la licencia de
conducción se aplica en aquellos supuestos en los cuales el conductor, luego de
practicarse la prueba de embriaguez da un resultado positivo. Ello ofrece un
indicio suficiente de que ha sido configurada la infracción de manera que garantiza
la efectividad de la sanción. Adicionalmente permite prevenir que el conductor
conduzca otro vehículo cuando la prueba revela el consumo de alcohol. Esta
medida, persigue una finalidad constitucional imperiosa al proteger la vida y
la integridad personal de las persona. Además de que el medio no es prohibido,
es efectivamente conducente para alcanzar el señalado propósito de protección.
La medida consigue persuadir a las personas para abstenerse de realizar la
conducta.
3.13.4. Es importante establecer que la legislación comparada
deja en evidencia que la medida adoptada por el legislador colombiano,
consistente en sancionar la decisión de no realizarse la prueba de alcoholemia,
ha sido adoptada por otros Estados. Incluso en algunos de ellos se ha
establecido una sanción penal.
4.
Procuraduría General de la Nación.
4.1.
Solicita a la Corte (i) declarar la exequibilidad del parágrafo 3º del artículo
5º  de la Ley 1696 de 2013 en lo relativo a la posibilidad de que la autoridad
administrativa conmine a la práctica de la prueba de alcoholemia; (ii)
inhibirse de efectuar un pronunciamiento de fondo sobre la tasación normativa
de la sanción por negarse a realizar la prueba de alcoholemia requerida por las
autoridades de tránsito, prevista en el parágrafo 3º del artículo 5º de la Ley
1696 de 2013, por insuficiencia de los cargos; (iii) declarar la
constitucionalidad condicionada del parágrafo 2º del artículo 5º de la Ley 1696
de 2013, en el entendido que la retención preventiva de la licencia, efectuada
por el agente, únicamente tiene carácter transitorio hasta que la autoridad de
tránsito que deba adelantar el proceso contravencional la deje en firme,
permitiendo que se aduzcan razones para ejercer contradicción contra la misma,
en un momento procesal previo a la resolución del fondo del asunto, cuando el
conductor no acepte la sanción; (iv) inhibirse de efectuar un pronunciamiento
de fondo sobre la constitucionalidad del tratamiento integral contra el
alcoholismo previsto en el artículo 8º de la Ley 1696 de 2013, en lo relativo a
su naturaleza de pena accesoria, en el entendido que los cargos carecen de
certeza; (v) declarar la exequibilidad condicionada de la expresión “contra el
alcoholismo”, contenida en el artículo 8º de la Ley 1696 de 2013, en el
entendido que el juez penal debe poder brindar tratamiento integral contra otro
tipo de dependencias a sustancias psicoactivas, ya que la conducción bajo los
efectos del alcohol no es la única causal que permite la comisión del homicidio
culposo agravado.
4.2.
Las normas constitucionales relativas al derecho de defensa, a la presunción de
inocencia y a la garantía de no autoincriminación aseguran al individuo la
posibilidad de asumir comportamientos de abstención pero, en modo alguno, de
obstrucción. A pesar de que la jurisprudencia constitucional ha advertido que
quien es investigado no tiene la obligación de colaborar con la administración
de justicia en caso de que ello pueda suponer su incriminación, ello no puede
extenderse al deber de permitir el recaudo probatorio. Así las cosas, “la
facultad de no hacer es amplia, pero tiene su límite en las acciones u
omisiones tendientes a impedir el hallazgo de la verdad material a través del
recaudo probatorio”. La decisión de oponerse a la realización de la prueba
para identificar la existencia de alcohol, no puede asumirse como una actuación
amparada por la Carta en tanto “no se puede asimilar con la prerrogativa de
no utilizar los medios procesales dispuestos ni con una opción legítima de
guardar silencio.”
4.3.
Teniendo en cuenta la competencia del legislador para regular los procesos y en
particular para imponer deberes procesales tal y como se encuentra previsto en
el artículo 60A de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, es posible
concluir que “resulta constitucional que el Legislador haya previsto como un
deber procesal, prestar colaboración a la práctica de la prueba de alcoholemia”.
En todo caso, a pesar de que la realización de la prueba es manifestación del
citado deber, no implica que el conductor no pueda controvertirla o que el
inspector, en el trámite administrativo sancionador, no deba valorarla. También
la sanción por sustraerse a la práctica de la prueba puede discutirse en el
trámite administrativo correspondiente en el que deberán respetarse todas las
garantías procesales.
4.4.
La práctica de la prueba de alcoholemia no demanda la autorización judicial
previa. En efecto, la Constitución prevé los supuestos generales en los que tal
autorización se encuentra exigida tal y como ocurre con el artículo 28 al
referirse a las comunicaciones, a la libertad y al domicilio. A su vez, la
autorización judicial también se requeriría en el derecho sancionatorio penal
en virtud de lo establecido en el artículo 250.3 de la Constitución. De otra
parte, el artículo 29 de la Constitución establece que el recaudo de una prueba
puede hacerse por autoridades administrativas dado que cuando prescribe la
nulidad cuando ha sido obtenida violando el debido proceso alude a que ello
pudo tener su origen en cualquier autoridad.
La
obligación de practicarse las pruebas físicas o clínicas es una medida
proporcionada si se consideran los intereses que con su implementación se
protegen. La proporcionalidad de la obligación encuentra apoyo en varias
razones adicionales: (i) la realización pronta de la prueba es muy importante dado
que el alcohol desaparece de forma rápida del cuerpo; (ii) la prueba no
comprende el examen de partes del cuerpo usualmente no expuestas al público; y
(iii) su legalidad puede ser controlada en la audiencia correspondiente o
incluso acudiendo a la acción de tutela o a los medios de control ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En
adición a ello, si la Corte Constitucional ha aceptado la realización de la
prueba de embriaguez en procesos penales, tal y como ocurrió en la sentencia
C-619 de 2011, con mayor razón eso puede ocurrir en el caso de procesos
administrativos.
4.5.
No es posible identificar, en el planteamiento de las acusaciones, un cargo
adecuado respecto de la desproporción de la sanción impuesta en el parágrafo
tercero demandado. La Corte debe abstenerse de emitir un pronunciamiento al
respecto.
4.6.
La retención preventiva de la licencia de tránsito plantea dificultades
constitucionales si se tiene en cuenta que se trata de una medida anticipativa
que se extiende hasta tanto se defina la responsabilidad y no puede ser
cuestionada ante la autoridad de tránsito por parte del conductor afectado. Si
bien dicha medida cumple un objetivo valioso pues evita que una persona que ha
registrado signos de alcohol en su cuerpo continúe conduciendo, es peligrosista
en tanto se extiende en el tiempo a fin de evitar que un conductor peligroso
pueda conducir antes de culminar el procedimiento sancionatorio.
La
medida preventiva resulta inconstitucional si no puede ser controvertida de
ninguna manera. Así las cosas “el ciudadano no tiene opción de
alegar, contra la medida “preventiva”, que la prueba de alcoholemia no respetó
sus garantías; no puede aducir contra ella prueba en contrario; no puede
desvirtuar el margen de error de la prueba en su contra; que existe un error
por haber registrado alcohol proveniente de productos como el enjuague bucal;
no tiene como señalar que él no es peligroso como conductor en razón a que se
encontraba en el límite más bajo de la prohibición, entre otros argumentos que
podrían aducirse no sólo contra el fondo del asunto sino contra la medida
“preventiva”, que por ser incuestionable resulta ser definitivamente
anticipativa.”
Debe entonces
declararse la constitucionalidad de la disposición acusada, estableciendo un
condicionamiento que haga posible que el conductor, antes de la resolución del
fondo, pueda controvertir la medida.
4.7.
Carece de certeza el cargo formulado en contra del artículo 8º de la Ley 1696
de 2013 consistente en indicar que dicha disposición establece una pena
accesoria. La expresión empleada por el legislador es “brindar” sin
imponer obligación alguna al sujeto condenado. Ahora bien, prever que a la
persona que incurre en el agravante pero que ha consumido otro tipo de
sustancia se le brinde un tratamiento contra el alcoholismo desconoce la
igualdad en tanto ese tratamiento no se corresponde con la situación en la que
se encuentra el conductor condenado. En atención a ello procede que la Corte condicione
la constitucionalidad de la disposición estableciendo que el juez, en esos
casos, “debe poder brindar tratamiento integral contra otro tipo de
dependencias a sustancias psicoactivas.”
II.
CONSIDERACIONES.
1.
Competencia
La
Corte Constitucional es competente para adelantar el examen de
constitucionalidad de las disposiciones demandadas atendiendo lo dispuesto en
el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución.
2. Aclaración
previa: el contenido general de la Ley 1696 de 2013 y el propósito de las
demandas.
2.1.
Las demandas acumuladas en esta oportunidad cuestionan la constitucionalidad de
varias disposiciones de la Ley 1696 de 2013 cuyo objeto, según el artículo 1º
consiste en
establecer sanciones penales y administrativas a la conducción bajo el influjo
del alcohol u otras sustancias psicoactivas. Con ese propósito se introducen
modificaciones a varias disposiciones de la Ley 769 de 2002 –Código Nacional de
Tránsito- que, a su vez, habían sido previamente modificadas en algunos casos
por la Ley 1383 de 2010[2]
y en otros por la Ley 1548 de 2012[3].
Igualmente, esa ley adopta nuevas normas guiadas por el propósito de hacer
frente al problema de la conducción en estado de embriaguez y sus efectos.
En la
nueva regulación, se consagra una circunstancia agravante del homicidio culposo
cuando al momento de cometer la conducta se está conduciendo bajo un
determinado grado de alcoholemia (art. 2); se establecen nuevas sanciones según
el grado de alcoholemia y la reincidencia en la conducta, previendo además la
retención transitoria de la licencia de conducción (art. 5); se agrava la
sanción que se impone por la negativa a practicarse la prueba cuando la
autoridad de tránsito formula un requerimiento (art. 5); se dispone la
implementación de mecanismos para registrar en audio o video los procedimientos
de tránsito (art. 6); se regula el registro de antecedentes de tránsito en el
Registro Único Nacional de Tránsito –Runt- (art. 7); se impone la obligación de
brindar tratamiento integral contra el alcoholismo a las personas cuya conducta
encuadre en la causal de agravación por conducir bajo el influjo del alcohol; y
se prevé la difusión de las sanciones establecidas en la ley, en aquellos
lugares en los que se ofrezcan bebidas embriagantes y en los parqueaderos (art.
8).
2.2.
Las objeciones planteadas por los demandantes se orientan a cuestionar la
constitucionalidad (i) del parágrafo segundo del artículo 152 de la Ley 769 de
2002 modificado por el artículo 5º de la Ley 1696 de 2013 (Expediente D-10083);
(ii) del parágrafo tercero del artículo 152 de la Ley 769 de 2002, incorporado
originalmente por el artículo 1º de la Ley 1548 de 2012 y subrogado por el
artículo 5º de la Ley 1696 de 2013 (Expedientes D-10081, D-10083 y D-10097); y
(iii) del artículo 8º de la Ley 1696 de 2013.
3. Cuestión preliminar: ineptitud del cargo formulado en
contra del artículo 8º de la Ley 1696 de 2013.
3.1. El
artículo 8º de la Ley 1696 de 2013 dispone que al condenado o al imputado por el
agravante previsto en el numeral 6º del artículo 110 del Código Penal, le será
brindado tratamiento integral contra el alcoholismo en los términos en que ello
se  indique en el Plan Obligatorio de Salud o en el instrumento que haga sus
veces. El agravante aludido, aplicable al homicidio culposo y que da lugar a un
incremento de la pena entre las dos terceras partes al doble, se configura
cuando al momento de cometer la conducta el agente estuviese
conduciendo vehículo automotor bajo el grado de alcoholemia igual o superior al
grado 1° o bajo el efecto de droga o sustancia que produzca dependencia física
o síquica, y ello haya sido determinante para su ocurrencia.
3.2. Según la acusación, prever que en los supuestos de
agravación del homicidio culposo antes mencionados se activa una obligación del
Estado de brindar únicamente tratamientos para el alcoholismo, desconoce el
deber constitucional de prestar asistencia específica en salud. Se afectaría
con ello la dignidad humana y el derecho a la salud previsto en el artículo 49
de la Constitución. De hecho el último inciso de esta disposición, modificada
por el Acto Legislativo 2 de 2009, establece que el Estado “dedicará
especial atención al enfermo dependiente o adicto y a su familia para
fortalecerla en valores y principios que contribuyan a prevenir comportamientos
que afecten el cuidado integral de la salud de las personas.”
3.3. La objeción parte de una interpretación aislada de la
disposición cuya constitucionalidad cuestiona. En efecto, aunque es correcto
afirmar que la norma que se acusa alude a la obligación de brindar tratamiento
contra el alcoholismo, el demandante no tiene en cuenta que -aun al margen de
la agravación del homicidio culposo por el consumo de sustancias que produzcan
dependencia física o síquica- la Ley 1566 de 2012[4]
ya ha establecido, entre otras cosas, (i) que el abuso y adicción a sustancias
sicoactivas, lícitas o ilícitas, deben ser tratados como una enfermedad que
requiere atención integral por parte del Estado (art. 1º); (ii) que toda
persona que sufra cualquier patología derivada del consumo, abuso y adicción a
sustancias sicoactivas, tiene el derecho a ser atendida en forma integral por
las Entidades por las Entidades que conforman el Sistema General de Seguridad
Social en Salud y las instituciones públicas o privadas especializadas para el
tratamiento de dichos trastornos; y (iii) que la atención de
las personas con consumo, abuso y adicción a las sustancias psicoactivas, se
realiza a través de los servicios de salud habilitados en instituciones
prestadoras de salud (IPS) de baja, mediana y alta complejidad, así como en los
servicios para la atención integral al consumidor de sustancias psicoactivas,
debidamente habilitados (art.3).
3.4. Así entonces el cargo carece de certeza en tanto se
funda en la premisa según  la cual el Estado no tiene obligación de brindar
tratamientos a las personas que conducen bajo los efectos de la droga o de
cualquier otra sustancia que produzca dependencia física o síquica, a pesar de
que la Ley 1566 de 2012 contiene reglas que obligan a las autoridades a ofrecer
tratamientos integrales que enfrenten el consumo de sustancias sicoactivas, el
abuso de ellas o la adicción a las mismas.
La existencia de este régimen imponía al demandante la
obligación de demostrar que el déficit del artículo 8º de la Ley 1696 de 2013,
no era contrarrestado por la regulación incluida en la Ley 1566 de 2012. A
pesar de ello, sostuvo su argumentación en una proposición jurídica inexistente
–o al menos incompleta- según la cual el Estado no tiene el deber de ofrecer
atención a quienes consumen drogas o sustancias que produzcan dependencia. Sobre
ello guardó silencio y, en consecuencia, la acusación no consigue suscitar una
duda mínima respecto de la constitucionalidad del artículo. La Corte se
inhibirá de pronunciarse debido a la ausencia de certeza y, consecuencialmente,
de suficiencia.
3. Cargo Primero: El parágrafo segundo del actual artículo
152 del Código Nacional de Tránsito vulnera los artículos 16, 24, 25, 29 y 58
de la Constitución.
3.1.
La norma demandada.
El
texto actual del parágrafo 2º del artículo 152 del Código Nacional de Tránsito
fue el resultado de la modificación que introdujo el artículo 5º de la Ley 1696
de 2013[5].
Allí se establece una competencia de retención transitoria de la licencia de
conducción en aquellos casos en los cuales se ha
registrado en el conductor uno de los grados de alcoholemia no autorizados por
la ley o se ha negado a la práctica de la prueba luego del
requerimiento hecho por la autoridad de tránsito. Esa competencia debe
ejercerse al momento de realizar la orden de comparendo. Tal medida, que debe
registrarse de forma inmediata en el Registro Único Nacional de Tránsito –Runt-,
tendrá vigencia hasta el momento en que adquiera firmeza el acto administrativo
que adopte la decisión respecto de la responsabilidad contravencional.
3.2. Alcance del cargo y problema jurídico.
De acuerdo con la demanda, la retención preventiva de la
licencia hasta el momento en que concluya el proceso administrativo dirigido a
establecer la responsabilidad del conductor, viola los artículos 16, 24, 25. 29
y 58 de la Constitución, al limitar los derechos consagrados en esas normas sin
que exista una decisión en firme precedida de las garantías del debido proceso.
Así las cosas el problema jurídico que debe resolver esta Corporación es el
siguiente:
¿La
competencia atribuida a las autoridades de tránsito para retener
preventivamente la licencia de conducción hasta que se encuentre en firme el
acto administrativo que determina la responsabilidad contravencional, desconoce
los derechos fundamentales al libre desarrollo de la personalidad, a la libertad
de locomoción, al trabajo, al debido proceso, a la propiedad y a la presunción
de inocencia, dado que autoriza su restricción sin el previo desarrollo de un
procedimiento administrativo de conformidad con las garantías del debido
proceso?
3.3. La libertad de configuración del Legislador para el
diseño del régimen sancionatorio y procesal en materia de tránsito.
3.3.1. La jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que
el Congreso de la Republica es titular de un amplio poder para valorar las
opciones regulatorias relativas a las normas que rigen el tránsito terrestre.
Esta competencia se adscribe a los numerales 1º -competencia general para
adoptar leyes- y 25 del artículo 150 de la Carta –competencia para unificar las
normas sobre policía de tránsito en todo el territorio nacional-.
Apoyándose en el reconocimiento de la cláusula general de
competencia[6] este Tribunal ha señalado que “la naturaleza del tránsito terrestre, su carácter
imperativo para garantizar el derecho a la movilidad y circulación de las
personas y ciudadanos, el carácter de interés público que entraña y la
prevalencia de este interés sobre el privado”[7]
son circunstancias que fundamentan una “amplia facultad legislativa”[8] en tanto se
trata de “un ámbito que es competencia especial del legislador”[9].
Tal facultad legislativa se anuda “a la necesidad de
regular este ámbito de claro y prevalente interés público, garantizando que se
realice en condiciones de seguridad, y con el fin de proteger la vida, la
integridad, los bienes, la infraestructura y malla vial, el medio ambiente,
entre otros fines, valores y derechos constitucionales de primer orden.”[10] En
esa dirección “el tránsito es una actividad frente a la cual se ha
considerado legítima una amplia intervención policiva del Estado, con el fin de
garantizar el orden y proteger los derechos de las personas (…)”[11]. En otros términos “es el Estado, por conducto del legislador, el que debe determinar
cuáles son las restricciones que deben imponerse para que el tránsito de
vehículos y de peatones permita alcanzar niveles aceptables de orden,
seguridad, salubridad y comodidad públicas.”[12]
Al amparo de  tal atribución, el legislador tiene la
obligación de adoptar una regulación adecuada para enfrentar los desafíos y las
tensiones que suscita el desarrollo del tráfico terrestre. Esa
competencia-obligación ha sido destacada indicando que “en materia de tránsito, en
virtud de los artículos 2 y 82 constitucionales, el legislador está en la
obligación de expedir normas jurídicas que busquen salvaguardar la seguridad vial, y con ella, los
derechos a la vida e integridad personal de los demás conductores y peatones (…)”[13]. Supone todo esto un mandato de
expedir normas que (i) garanticen la libertad de locomoción; (ii) controlen los
riesgos que se asocian al tránsito terrestre, protegiendo los intereses de los
conductores, peatones y demás agentes que pueden afectarse con su desarrollo;
(iii) definan las autoridades con competencia para aplicar las disposiciones
que regulan el tránsito así como el alcance de sus atribuciones; (iv)
determinen los comportamientos de los conductores y peatones que requieren ser
regulados o contrarrestados así como las sanciones aplicables cuando se
desconocen las normas en la materia; y (v) establezcan los procedimientos que
deben seguirse para investigar y sancionar las faltas.
Con fundamento en lo expuesto, la jurisprudencia de este
Corporación ha señalado que “el control constitucional ejercido sobre las
regulaciones de tránsito no debe ser tan riguroso como en otros campos a fin de
no vulnerar esa amplitud de la libertad de configuración del Legislador (…)”[14]; o como también tuvo la oportunidad de indicarlo “[e]l
control constitucional ejercido sobre las regulaciones de tránsito debe
entonces ser dúctil (…) a fin de no vulnerar (…) las facultades
del Legislador para regular el tránsito, debido a su carácter riesgoso.”[15]
3.3.2. Así establecido el fundamento de la competencia, su
objeto y el alcance del control a su ejercicio, este Tribunal ha emprendido el
análisis de diferentes disposiciones reconociendo una amplia capacidad de regulación
del Congreso. Por eso ha declarado constitucionales (i) normas referidas a
las condiciones habilitantes para conducir vehículos automotores como
aquellas que (a) prevén requisitos para renovar las licencias de conducción[16]; (b) establecen como condición
para la expedición de la licencia de conducción saber leer y escribir[17]; o (c) impiden obtener
la licencia de conducción de vehículos de servicio público colectivo a las
personas que requieran, para poder conducir, el uso de instrumentos ortopédicos
y el acondicionamiento del vehículo[18].
También
ha encontrado ajustadas a la Carta (ii) reglas dirigidas a garantizar
condiciones de seguridad y orden en el tráfico terrestre, entre las cuales
se encuentran, por ejemplo, las que (a)
consagran definiciones relacionadas con el espacio público y que se requieren
para la aplicación del Código Nacional de Tránsito[19];
(b) prohíben la utilización de defensas
rígidas diferentes de las instaladas originalmente por el fabricante o de luces
exploradoras en la parte trasera de los vehículos[20];
(c) impiden a los peatones invadir la zona destinada al
tránsito de vehículos, así como transitar por ella en patines, monopatines,
patinetas o similares[21]; (d) ordenan el uso de
cinturones de seguridad solo para el grupo de carros fabricado a partir del año
2004[22]; (e) establecen
un trato igual entre las motocicletas y las bicicletas en lo relativo a la
distancia que deben conservar respecto del andén[23]; (f) asignan competencias a las autoridades
locales para colocar
reductores de velocidad o resaltos en las zonas que presenten alto riesgo de
accidentalidad[24]; o (g) impiden a las entidades públicas
o privadas y a los propietarios de los locales comerciales hacer uso del
espacio público frente a los establecimientos, para el estacionamiento
exclusivo de sus vehículos o el de sus clientes[25].
Igualmente ha considerado admisibles (iii) normas
relacionadas con la imposición y efectividad de las sanciones por la infracción
de los mandatos o prohibiciones establecidos en la ley, entre otras, las
que (a) establecen sanciones para aquellos que no hagan las declaraciones
debidas frente a los registros públicos establecidos en el Código Nacional de
Tránsito[26]; (b) exigen para
la renovación de la licencia de servicio público el pago de las multas cuando
el titular de la misma se encuentre reportado como deudor[27];
(c) fijan una regla de responsabilidad solidaria
para el pago de multas entre el propietario y la
empresa a la cual esté vinculado el vehículo automotor, cuando son imputables a
los propietarios o a las empresas[28]; (d) prevén
como causal de suspensión o  cancelación de la licencia de conducción, la
reincidencia en la prestación del servicio público de transporte con vehículos
particulares[29];
(e) autorizan imponer dos tipos de
sanciones frente a determinadas faltas de tránsito como ocurre, por ejemplo,
con la multa y la inmovilización[30]; y (f) establecen
multas para los ciclistas siempre y cuando no resulten desproporcionadas[31].
3.3.3. Como toda competencia legislativa, de la Constitución
también se siguen límites a su ejercicio. Ellos encuentran fundamento (i) en el
deber de adoptar medidas legislativas de protección para conductores y peatones,
lo que supone, correlativamente, una prohibición de protección deficiente o
insuficiente de los intereses de quienes participan en el tránsito terrestre;
(ii) en la proscripción de normas que vulneren garantías constitucionales
precisas –relativas a la libertad o al debido proceso, por ejemplo-; y (iii) en
la prohibición de restricciones desproporcionadas a las normas que reconocen
derechos[32].
Considerando esos límites ha concluido que se oponen a la
Carta las normas que (a) restringen a las zonas urbanas determinadas medidas de
protección[33] o (b) permiten únicamente perros
lazarillos en vehículos de servicio público[34]. Ha
señalado también que se oponen al texto de la Constitución (c) la prohibición
absoluta de circulación de vehículos de tracción animal[35]; (d) la competencia de las autoridades para
disponer en pública subasta –sin una regulación clara- de los bienes
inmovilizados[36]; (e) la posibilidad
de establecer que la inasistencia del propietario, después de la citación que
le cursan los organismos de tránsito, conducirá a la imposición de la sanción[37]; (f) la fijación de
un régimen de garantías procesales más favorable para los conductores de
servicio público[38]; o (g) la atribución
de competencias a los organismos o autoridades de tránsito para imponer la
sanción de arresto[39].
3.3.4. En particular, en relación con el régimen
sancionatorio aplicable en materia de tránsito, la Corte ha ido estableciendo algunas
reglas de interpretación para el control de las normas sustantivas y
procedimentales en esta materia. El punto de partida ha sido, naturalmente, el
reconocimiento de un extendido margen de acción del Congreso en la materia. Su
doctrina fue así sintetizada en la sentencia C-089 de 2011:
“(…) esta Corte ha destacado que en
materia de regulación de los procedimientos y procesos administrativos en
materia de tránsito, y de regulación de los procedimientos para la aplicación
de restricciones o sanciones por infracciones de tránsito, le asiste igualmente
al Legislador una amplia potestad de regulación, de conformidad con las
disposiciones generales consagradas en los artículos 29 y 150, numerales 1° y
2° de la Constitución Política, que consagra que es al Legislador a quien
corresponde regular los diversos procesos judiciales y administrativos, y
establecer las etapas, oportunidades y formalidades aplicables a cada uno de
ellos, así como los términos para interponer las distintas acciones y recursos
ante las autoridades judiciales y administrativas.
En materia de procedimientos y
procesos administrativos para la imposición de sanciones de tránsito por
infracciones, ha insistido igualmente la jurisprudencia constitucional, que tal
regulación debe enmarcarse dentro de los principios, derechos fundamentales y
valores esenciales del Estado constitucional de Derecho, y que cualquier
procedimiento o proceso administrativo de tránsito debe ajustarse a las
exigencias del debido proceso contenido en el artículo 29 Superior. De esta
manera, la regulación que realice el Legislador de los diversos procedimientos
y procesos administrativos se debe ajustar a las garantías sustanciales y
formales que exige el derecho fundamental al debido proceso. (…)”
Con apoyo en esa orientación es posible caracterizar, a
partir de dos grupos, las principales formas de control empleadas por la Corte.
3.3.4.1. Un primer grupo de casos, cercanos al que ocupa su
atención en esta oportunidad, es el compuesto por los pronunciamientos en los
cuales emplea el juicio de proporcionalidad para el examen de las medidas
legislativas que restringen la tenencia de la licencia de conducción o del
vehículo hasta tanto se cumpla alguna condición.
3.3.4.1.1. En la sentencia C-799 de 2003, la Corte consideró
contraria a la Carta la competencia para inmovilizar un vehículo o retener la
licencia de conducción cuando transcurridos treinta (30) días desde la
imposición de una multa, la misma no era pagada. Sin anunciar una metodología
específica, pero apoyándose en un examen de proporcionalidad, consideró (i) que
existían medidas alternativas menos restrictivas para alcanzar el propósito
perseguido como lo era la jurisdicción coactiva o la prohibición de renovar la
licencia de conducción para servicio público (juicio de necesidad) y (ii) que
la restricción impuesta desconocía que la multa no afecta en el mismo grado a
todas las personas, de manera que la intensidad de la afectación en los
derechos era mayor a la importancia del propósito perseguido con la disposición[40] (estricta proporcionalidad).
3.3.4.1.2. Posteriormente, en la sentencia C-017 de 2004,
juzgó una norma que prohibía renovar la licencia de conducción  en aquellos
eventos en los cuales o bien subsistía una sanción contra su tenencia o bien su
titular figurara como deudor por sanciones debidamente ejecutoriadas. Sostuvo
que ese tipo de medidas coactivas resultaban ajustadas a la Constitución “si el instrumento (i) persigue un objetivo constitucional
legítimo, (ii) es adecuado para alcanzar dicho objetivo, y (iii), es necesario
dadas las circunstancias del caso.”
Consideró este Tribunal que la medida aseguraba que quienes han sido
sancionados no cometan nuevas infracciones hasta tanto cumplan sus obligaciones
–lo que garantiza la efectividad de las normas de tránsito- (juicio de
finalidad). También estimó que la medida era adecuada en tanto contribuía a la
consecución de ese propósito (juicio de idoneidad). Advirtió, en tercer lugar,
que se trataba de un medio indispensable en tanto era el único que conseguía,
de manera efectiva, evitar que siguieran conduciendo aquellos que tenían
obligaciones pendientes (juicio de necesidad). Finalmente, aunque no había
anunciado la necesidad de realizar un examen de estricta proporcionalidad,
explicó que la carga impuesta no era excesiva puesto que la renovación de la
licencia de vehículos de servicio público era cada tres años, de manera que los
conductores disponían de tiempo suficiente para recaudar los recursos para el
pago.
3.3.4.1.3. En la sentencia C-018 de
2004 la Corte revisó varias disposiciones que fijaban como sanción, por incurrir
en faltas de tránsito, la inmovilización del vehículo. Sostuvo que en atención
al grado de afectación de la libertad de locomoción y a la competencia
legislativa para regular la materia, la validez de la medida dependía (i) de la
existencia de una finalidad constitucional importante (juicio de finalidad),
(ii) de la ausencia de una prohibición constitucional para su empleo (juicio de
no exclusión del medio) y (iiii) de su efectiva conducencia para alcanzar dicha
finalidad (juicio de idoneidad). Luego de caracterizar las faltas que daban
lugar a la inmovilización,  concluyó que se trataba “de normas que imponen
una restricción a un derecho (libertad de locomoción), en pro de un fin
constitucionalmente importante (la protección de los derechos
fundamentales de las personas que transitan por las vías y la conservación del
orden público vial), a través de un medio que no está prohibido (imponer como
sanción la retención temporal de un bien) y es efectivamente conducente para lograr el fin buscado.”
3.3.4.1.4. Años después, la Corte
reconoció la correspondencia entre el método que debía emplearse para juzgar
las normas relativas al régimen procedimental y sancionatorio en materia de
tránsito y el denominado -por la jurisprudencia- juicio intermedio. Fue
así como en la sentencia C-885 de 2010, indicó que el examen de la norma que
establecía la inmovilización de las motocicletas ante la falta de pago de
multas graves, debía efectuarse aplicando dicho juicio intermedio[41]. Ello implicaba “que
la norma es razonable si propende por fines importantes constitucionalmente,
mediante medios que no estén prohibidos y sean conducentes para llegar a los
fines propuestos.” Aplicando ese examen, señaló que la regla juzgada (i) “está
orientada a un fin importante, cual es el de proteger la vida y la integridad
personal de las personas”; a continuación indicó que (ii)  el medio, además
de no encontrarse prohibido, (iii) resultaba efectivamente conducente dado que
la norma imponía una restricción que obliga “a cumplir con la sanción
económica impuesta” y “la certeza de la sanción pecuniaria, ante la
severidad de la restricción por la inmovilización en caso de no pago, lleva a
las personas a evitar incurrir en las contravenciones indicadas”.
3.3.4.2. El otro grupo es el conformado por casos
en los cuales se identifica la infracción directa de una disposición
constitucional. Ello ocurrió por ejemplo en la sentencia C-189 de 1999, en la
que concluyó que la sanción de arresto por la violación de normas de tránsito
impuesta por autoridades administrativas, desconocía la regla del artículo 28
de la Carta, según la cual nadie puede ser detenido sino en virtud del
mandamiento escrito de autoridad judicial competente.
3.3.5. En suma, la constitucionalidad de las
normas que componen el régimen sancionatorio en materia de tránsito y
establecen restricciones a los derechos de las personas, dependerá –al menos
prima facie- de que no vulneren reglas constitucionales relevantes –como la
fijada en el artículo 28- o, en caso de que impongan limites a derechos
reconocidos en normas con estructura de principio, no desconozcan el principio
de proporcionalidad -concretado en un juicio de intensidad intermedia-. De ser
este último el caso, la Corte deberá evaluar si la medida persigue una
finalidad constitucional importante y si ella, además de no encontrarse
prohibida, contribuye sin ninguna duda a alcanzar el propósito identificado
–efectiva conducencia-. Ahora bien, respecto de la intensidad del juicio no
puede excluirse que en otros supuestos el examen de constitucionalidad deba ser
más exigente si, por ejemplo, se afecta el goce de derechos fundamentales o se
emplean categorías calificadas como sospechosas para establecer un trato
diverso.
3.4. Análisis del Cargo.
3.4.1. El parágrafo 2º del actual artículo 152 del Código
Nacional de Tránsito regula una medida provisional aplicable cuando la
autoridad administrativa expide una orden de comparendo por la conducción de
vehículos bajo los efectos del alcohol o por la negativa del conductor a
practicarse la prueba de alcoholemia cuando ha sido requerido por las
autoridades de tránsito. Esta disposición autoriza entonces la retención de la
licencia antes de concluir el proceso administrativo respectivo, lo que indica
que la retención preventiva de la licencia, a diferencia de lo que ocurre con
su suspensión o cancelación, no tiene como fin sancionar al conductor.
3.4.2. La constitucionalidad de la norma que reconoce la
competencia para imponer preventivamente la retención depende, de una parte, de
que no exista una prohibición constitucional para asignar a las autoridades de
tránsito tal facultad y, de otra, de la existencia de una justificación
suficiente para restringir los derechos de los conductores.
3.4.2.1. La Constitución no impide atribuir a las autoridades
de tránsito facultades para adoptar medidas preventivas como la regulada en el
parágrafo que se examina. Por el contrario, esa atribución encuentra fundamento
en la obligación del Estado de garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Carta (art. 2), en el carácter peligroso
que caracteriza las actividades de tránsito terrestre[42]
y en la obligación de controlar las fuerzas que se activan en el tráfico.
Adicionalmente encuentra fundamento en el artículo 150.25 de la Carta conforme
al cual le corresponde al Congreso unificar las normas sobre policía de
tránsito en todo el territorio nacional.
3.4.2.2. No obstante lo dicho, la inexistencia de una
prohibición de asignar una competencia, no implica su constitucionalidad. Como
se ha dicho, si el ejercicio de tal facultad puede limitar normas que reconocen
derechos constitucionales, tampoco puede ser desproporcionada.
Es cierto que la privación temporal de la licencia de
conducción afecta manifestaciones de algunos derechos constitucionales. Ello
ocurre, por ejemplo, con el derecho al trabajo cuando el conductor al que se le
retiene la licencia lo emplea como medio de trabajo o, con la libertad de
locomoción en tanto impide el empleo de uno de los instrumentos de transporte
disponibles. Sin embargo, la restricción es temporal pues se extiende hasta que
se define la responsabilidad del conductor, lo que implicará una de dos cosas:
o bien la imposición de las sanciones de suspensión o cancelación de la
licencia, o bien la liberación de responsabilidad.
El carácter temporal de la restricción, dependiente de un
procedimiento administrativo con etapas determinadas por la ley, indica que la
afectación de los derechos no es especialmente seria. Además, la retención de
la licencia no constituye un impedimento total para ejercer los derechos, en
tanto su goce puede materializarse de otras formas. Tratándose entonces de una
restricción temporal  y considerando que el parágrafo examinado fue adoptado en
desarrollo de la competencia del Congreso para regular una actividad peligrosa,
es procedente examinar la constitucionalidad a partir de un juicio de
intensidad intermedia.
3.4.2.2.1. La retención preventiva de la licencia de
conducción tiene como propósito evitar que una persona conduzca vehículos
automotores si (a) se encuentra bajo los efectos del alcohol o (b) se niega a
practicarse la prueba para establecer si ha consumido esa sustancia. A tal
retención se adscriben propósitos constitucionales importantes como lo son la
protección de la vida y la integridad,  no solo de las personas que pueden ser
afectadas por un conductor con algún grado de embriaguez, sino también del
propio conductor que, bajo esas condiciones, pone en riesgo su propia
integridad. La finalidad perseguida es importante –incluso imperiosa- dado que
se funda en los artículos 11 (derecho a la vida), 12 (integridad personal) y 49
(derecho a la salud y deber de procurar el cuidado de la propia salud). A
través de esa medida el Congreso y las autoridades de tránsito cumplen el deber
constitucional de implementar políticas en esa dirección.
3.4.2.2.2. El medio empleado
por el legislador en este caso no se encuentra prohibido por la Carta. De
hecho, no es exótico que el ordenamiento jurídico consagre restricciones transitorias
a determinados derechos hasta tanto se adopten, en un proceso judicial o
administrativo, decisiones definitivas al respecto. Así ocurre, por ejemplo,
con medidas previstas en los ordenamientos civil (embargo o secuestro),
administrativo (medidas cautelares), penal (detención preventiva o incautación
de bienes) o disciplinario (suspensión provisional del funcionario).  Para la
Sala, no existe una prohibición de adoptar, en el marco de procesos
sancionatorios, medidas de prevención o anticipadas, siempre y cuando tengan
por finalidad asegurar la efectividad del procedimiento o proteger intereses de
especial valor constitucional.
Este tipo de disposiciones no
desconocen la presunción de inocencia dado que como la Corte Constitucional lo
ha dicho, las medidas preventivas no implican un juicio de responsabilidad y,
en consecuencia, estará a cargo de la autoridad al tomar una decisión
definitiva establecer si se encuentran acreditados los presupuestos para
declararla[43].
3.4.2.2.3. En adición a lo anterior,
la Corte concluye que el medio es efectivamente conducente para
controlar los riesgos asociados a la conducción bajo los efectos del alcohol.
En efecto, tanto en el supuesto en el cual el conductor se realiza la prueba
registrándose la presencia de la sustancia prohibida, como en aquellos en que
no es posible identificar dicha existencia debido a su negativa a realizársela,
la retención de la licencia permite enfrentar adecuadamente el riesgo. En este
último evento -aunque son varias las razones que pueden motivar al conductor a
no realizarse la prueba correspondiente- la imposibilidad de comprobar si se
encuentra en alguno de los grados de alcoholemia, permite considerar que la
forma más efectiva de contrarrestar el riesgo asociado a la conducción bajo los
efectos del alcohol, es sustraer al conductor del ejercicio de esa actividad.
En estos casos la certeza sobre la presencia de alcohol en el cuerpo así como
la actitud reticente al momento de practicarse los exámenes dispuestos por la
autoridad, son circunstancias que pueden ser valoradas por el legislador para
deducir un riesgo que afecta el desarrollo normal de las actividades de
tránsito.
La conclusión anterior podría
objetarse diciendo que luego de cesados los efectos del alcohol en el cuerpo,
la retención transitoria pierde su significado. Dos argumentos se oponen a
ello:
En primer lugar, la aplicación de la
medida no es indefinida en tanto se encuentra vigente hasta concluir el
procedimiento correspondiente que, según la regulación (arts. 134 a 139 del
Código Nacional de Tránsito) se extiende por poco tiempo. No siendo probable
una dilación excesiva del término para decidir, la regulación examinada puede
entenderse comprendida por el margen de acción del Legislador. Debe señalarse
que, en todo caso, en aquellos eventos en los cuales la retención transitoria
se traduzca, en concreto, en una violación de los derechos de la persona
afectada por esa medida, será posible acudir a los medios de control judicial
previstos en la Ley 1437 de 2011 en cuya regulación se prevé incluso la
solicitud de medidas cautelares (art. 229) y, si se configuran los supuestos
para el efecto, a la acción de tutela.
En segundo lugar, la retención
preventiva se aplica cuando la falta, en caso de declararse la responsabilidad,
da lugar a la suspensión o cancelación de la licencia. En efecto, en las
hipótesis de conducción bajo los efectos del alcohol y de oposición a la
práctica de las pruebas, la ley ha previsto o la suspensión de la licencia o su
cancelación. En esa medida, aunque la retención preventiva no tiene una
naturaleza sancionatoria, se encuentra vinculada estrechamente con los
eventuales resultados del proceso administrativo.
3.4.2.2.4. La conclusión a la que llega la Corte en esta
oportunidad no se opone a la razón de la decisión que se sigue de la sentencia
C-799 de 2003. En esa oportunidad, la Corte examinó una disposición del Código
Nacional de Tránsito en la que se disponía la retención de la licencia de
conducción si pasados treinta (30) días de la imposición de la multa, ésta no
ha sido debidamente cancelada. La Corte concluyó que tal norma imponía una
restricción excesiva a los derechos fundamentales dado que (i) no todas las
personas se encuentran en la misma posición económica para pagar las multas y,
en consecuencia, la retención podría afectar su derecho al trabajo; (ii)
existían medios alternativos que hacen posible cobrar -jurisdicción coactiva-;
(iii) en tanto la comisión de las faltas más graves suponían ya la sanción de
suspensión o inmovilización del vehículo, la restricción resultaba superflua; y
(iv) para el caso especial de los conductores del servicio público estaba
previsto que la renovación periódica de la licencia –cada tres años- exigía el
pago de todas las multas impuestas[44].
La norma ahora examinada, a diferencia de la juzgada en esa
ocasión, establece la retención como medida preventiva hasta tanto culmine el
procedimiento previsto para definir la responsabilidad por la infracción de lo
que dispone el actual artículo 152 del Código Nacional de Tránsito. En esa
medida no se trata de un instrumento para promover el pago de una multa sino,
en otro sentido, para controlar un riesgo claro y asegurar el respeto de las
normas que prohíben la conducción bajo los efectos del alcohol. Adicionalmente
y a diferencia de lo que ocurría con la norma examinada en aquel entonces, el
parágrafo que se revisa afecta de la misma manera a todos los sujetos
destinatarios de la medida, puesto que su efectividad no depende del pago de
ninguna suma de dinero.
3.5. Conclusión del cargo.
La Corte concluye entonces que la norma demandada se ajusta
plenamente a la Constitución. Queda comprendida por el margen de acción
conferido al legislador ordinario, en tanto no desconoce ninguna regla
competencial prevista en la Carta y, en atención a la finalidad perseguida y a
la idoneidad para alcanzarla, resulta  proporcionada.
4. Cargo Segundo: el parágrafo tercero del artículo 152 del
Código Nacional de Tránsito vulnera los artículos 29 y 33 de la Constitución.
4.1.
Antecedentes del actual artículo 152 del Código Nacional de Tránsito.
4.1.1.
El actual parágrafo 3º del artículo 152 del Código
Nacional de Tránsito establece una falta administrativa. Ella se
configura cuando (i) el conductor de un vehículo automotor, (ii) que ha sido
requerido por las autoridades de tránsito, con plenitud de las garantías, (iii)
para que se realice las pruebas físicas o clínicas que prevé la ley, (iv) no
permite que ellas le sean realizadas o se fugue. Si se cumplen tales
condiciones, la ley prevé tres tipos de medidas concurrentes a saber: (a) la
cancelación de la licencia, (b) la imposición de una multa equivalente a 1440
salarios mínimos diarios legales vigentes y  (c) la inmovilización del vehículo
por un término de veinte (20) días hábiles.
4.1.2.
Esta falta no estaba prevista originalmente en la Ley 769 de 2002 - Código Nacional de Tránsito-. Su artículo
150  establecía únicamente que las autoridades de tránsito podían solicitar a
todo conductor de un vehículo automotor, la práctica del examen de embriaguez
para establecer si se encontraba bajo los efectos del alcohol, las drogas o
sustancias estupefacientes, alucinógenas o hipnóticas. Disponía también que las
autoridades de tránsito podrían contratar con clínicas u hospitales la práctica
de tales pruebas y, adicionalmente, que los centros integrales tendrían una
dependencia para realizar dichas pruebas.
4.1.3.
El artículo 25 de la Ley 1383 de 2010[45]
ajustó el artículo 152 del Código Nacional de Tránsito con
el propósito de agravar las sanciones por conducir bajo los efectos del
alcohol. No incluyó, sin embargo, una sanción por la no realización de la
prueba para identificar si conducía bajo los efectos de esa sustancia. Fue el
artículo 1º  de la Ley 1548 de 2012[46]
el que consagró, por primera vez, que el conductor del vehículo automotor que a
pesar de ser requerido por las autoridades de tránsito, con plenitud de las
garantías, no accediera o permitiera la realización de las pruebas físicas o
clínicas referidas por la Ley, incurriría en una falta sancionada con multa.
Además de ello, seria suspendida la licencia por un término entre 5 y 10 años.
4.1.4.
Luego de ello fue aprobada la Ley 1696 de 2013 que consagra el texto del actual
parágrafo tercero del artículo 152 del Código
Nacional de Tránsito.
4.2.
Alcance del parágrafo tercero del artículo 152 del Código Nacional de
Tránsito.
El
examen detenido del parágrafo demandado permite precisar varios aspectos. En
primer lugar, (a) la norma tiene como propósito establecer una
prohibición de desatención o desobediencia de las instrucciones impartidas por
una autoridad pública. Su objetivo no consiste en sancionar la conducción de
vehículos bajo el efecto del alcohol. Este último comportamiento se encuentra
sometido a prohibiciones específicas que toman en consideración los niveles de
alcohol presentes en el cuerpo así como la reincidencia.
En segundo lugar, (b) la falta supone el previo requerimiento
de las autoridades de tránsito. Tienen tal condición, entre otros, los organismos de tránsito de carácter departamental,
municipal o distrital; la Policía Nacional a través de la Dirección de Tránsito
y Transporte: y los Inspectores de Policía, Inspectores de Tránsito,
Corregidores o quien haga sus veces en cada ente territorial.[47]
En
tercer lugar, (c) la conducta típica comprende dos formas
posibles de actuación. De una parte, es posible que frente al requerimiento
efectuado por la autoridad de tránsito el condenado no permita la realización
de la prueba. Igualmente, la falta se configura cuando el conductor huye o
escapa de las autoridades a las que les ha sido asignada la competencia para la
práctica de la prueba.
En cuarto lugar, (d) la desatención o desobediencia
del requerimiento efectuado por las autoridades de tránsito se refiere a las
pruebas físicas o clínicas que se encuentran previstas en la ley. Sobre el tipo
específico de pruebas, el Código
Nacional de Tránsito dispone, en su
artículo 150, que las autoridades de
tránsito podrán solicitar a todo conductor de vehículo automotor la práctica de
un examen de embriaguez, que permita determinar si se encuentra bajo efectos
producidos por el alcohol o las drogas, o sustancias estupefacientes,
alucinógenas o hipnóticas. Para ello autoriza contratar con clínicas u
hospitales la práctica de las pruebas de que trata este artículo. La Resolución
3027 de 2010 del Ministerio de Transporte, al referirse a los métodos para
definir el estado de embriaguez o alcoholemia,
indica que se hará mediante una prueba que no cause lesión, la cual será
determinada por el Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses[48].
Finalmente, en quinto lugar, (e) el requerimiento de las autoridades debe llevarse a
efecto con plenitud de garantías. Sobre el alcance de esta exigencia
para la configuración de la falta analizada, la Corte Constitucional volverá
más adelante (infra 4.5.5).
4.3. Alcance del cargo y problema jurídico.
El demandante sostiene que prescribir la obligación de
practicarse la pruebas físicas o clínicas referidas en la ley (alcoholimetría[49] y Alcoholuria[50]). Para definir la alcoholemia[51]
bajo el apremio de sanciones especialmente fuertes, desconoce las posibilidades
de defensa del conductor, en tanto la decisión de someterse o no a dicha prueba
se ve especialmente restringida. En esa medida, ante la obligación legal de
realizarse la prueba, el conductor termina aportando una prueba que, sin previa
orden judicial, se toma de su cuerpo y puede obrar en su contra en el proceso
correspondiente. Por lo expuesto, el problema jurídico que debe resolver
la Corte es el siguiente:
¿Establecer
como infracción de tránsito sancionable, la decisión de
practicarse las pruebas físicas o clínicas que han sido requeridas por las
autoridades de tránsito desconoce (i) el
derecho de defensa (art. 29), el derecho a la no autoincriminación (art. 33) y
la presunción de inocencia (art. 29), al privar al conductor de la posibilidad
de no realizarse una prueba que puede ser empleada para la imposición de
sanciones administrativas y (ii) la prohibición constitucional de atribuir
responsabilidad objetiva dado que se sanciona a una persona que actúa en
ejercicio del derecho constitucional a la defensa?
4.4. Protección
constitucional del derecho de defensa y, en particular, del derecho a asumir comportamientos
pasivos en los procedimientos sancionatorios.
4.4.1.
La Constitución ha establecido una amplia red de garantías que se activan con
ocasión o durante el desarrollo de los procedimientos judiciales y
administrativos. Ellas, que pueden tener proyecciones diferenciadas en cada uno
de los procedimientos, regulan las condiciones que siempre deben respetarse y
los límites a los que deben sujetarse las autoridades.
El
artículo 29 de la Carta ha establecido (i) un mandato general de aplicación del
debido proceso en todo tipo de actuaciones judiciales y administrativas; (ii)
una obligación de respeto del principio de legalidad y, en consecuencia, la
imposibilidad de juzgar los comportamientos de las personas con fundamento en
disposiciones que no preexisten a sus actuaciones; (iii) un deber de respetar la
competencia del juez natural; (iv) una obligación de adelantar los
procedimientos acatando las reglas establecidas para cada uno de ellos; (v) una
prohibición de presumir la responsabilidad de las personas y, en consecuencia,
la obligación de las autoridades de asumir la carga de probarla; (vi) un
mandato de asegurar que aquel que ha sido sindicado pueda defenderse y cuente
además con un abogado durante las etapas de investigación y juzgamiento, (vii)
la prohibición de procesos judiciales secretos o indefinidos; (viii) un deber
de garantizar la posibilidad de presentar pruebas y de controvertir las que se
aporten; y (ix) el derecho a impugnar  las decisiones condenatorias. La
Constitución prevé también en el artículo 31 (x) la posibilidad, en las
condiciones en que ello sea definido por la ley, de apelar o consultar las
sentencias, así como (xi) la prohibición de agravar la pena que se hubiere
impuesto cuando se trata de un apelante único. Adicionalmente, en el artículo
33 (xii) consagra el derecho a no declarar contra sí mismo o contra los
parientes en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero
civil.
Es
claro entonces, tal y como lo ha reconocido esta Corporación en múltiples
ocasiones, que la Constitución adoptó un sistema especialmente tuitivo de los
derechos exigibles cuando las autoridades ejercen su competencia para adelantar
procedimientos judiciales y administrativos.
4.4.2.
Ahora bien, uno de los derechos de mayor relevancia es el derecho de defensa.
La Corte Constitucional en diferentes oportunidades se ha ocupado de establecer
su alcance aludiendo a la fundamentación múltiple que tiene y a las diferentes
formas en que puede materializarse. Así por ejemplo, en la sentencia C-025 de
2009, cuya síntesis da cuenta de la orientación de esta Corporación, señaló:
“Como es sabido, el artículo 29 de la
Constitución Política consagra el derecho fundamental al debido proceso,
haciendo extensiva su aplicación “a toda clase de actuaciones
judiciales y administrativas”.
La Corte se ha referido a este derecho,
señalando que “lo integran el conjunto de facultades y garantías previstas
en el ordenamiento jurídico, cuyo objetivo básico es brindar protección al
individuo sometido a cualquier proceso, de manera que durante el trámite se
puedan hacer valer sus derechos sustanciales y se logre el respeto de las
formalidades propias del juicio, asegurando con ello una recta y cumplida
administración de justicia”. (…)
3.2. Una de las principales garantías
del debido proceso, es precisamente el derecho a la defensa, entendido como la
oportunidad reconocida a toda persona, en el ámbito de cualquier proceso o
actuación judicial o administrativa, “de ser oíd[a], de hacer valer las propias
razones y argumentos, de controvertir, contradecir y objetar las pruebas en contra
y de solicitar la práctica y evaluación de las que se estiman favorables, así
como de ejercitar los recursos que la ley otorga” (…).
La jurisprudencia constitucional ha
destacado la importancia del derecho a la defensa en el contexto de las garantías
procesales, señalando que con su ejercicio se busca “impedir la arbitrariedad
de los agentes estatales y evitar la condena injusta, mediante la búsqueda de
la verdad, con la activa participación o representación de quien puede ser
afectado por las decisiones que se adopten sobre la base de lo actuado” (…).
Acorde con ello, ha reconocido igualmente que el derecho de defensa es una
garantía del debido proceso de aplicación general y universal, que “constituyen
un presupuesto para la realización de la justicia como valor superior del
ordenamiento jurídico” (…).”
Aunque la norma que reconoce el derecho de defensa tiene un alto
nivel de indeterminación, ello no implica que se encuentre desprovista de unos
contenidos definidos que, por ser nucleares en la definición misma del derecho,
siempre deben protegerse. En efecto, bajo ninguna circunstancia las autoridades
administrativas o judiciales pueden adoptar comportamientos que impliquen
privar absolutamente a las personas -que pueden ser condenadas en un proceso
judicial o sancionadas en un procedimiento administrativo- de la posibilidad
(i) de intervenir en el procedimiento antes de la imposición de la condena o
sanción, (ii) de pronunciarse respecto de los medios de prueba en los que se
fundan las pretensiones de condena o de sanción, (iii) de solicitar y aportar
pruebas que puedan ser relevantes para oponerse a la pretensión o a la sanción,
(iv) de formular los argumentos de orden fáctico o jurídico que consideren
relevantes y (v) de cuestionar las decisiones que sean adoptadas en el curso
del proceso correspondiente. Se encuentra también garantizado, resalta la
Corte, (vi) un derecho a no intervenir, a guardar silencio o a esperar que sea
el Estado quien pruebe la responsabilidad.
4.4.3. La posibilidad de asumir comportamientos pasivos
como una de las manifestaciones del derecho de defensa, ha sido considerada por
la Corte, desde sus primeros pronunciamientos. Así por ejemplo, en la sentencia
C-621 de 1998 indicó esta Corporación:
“Ante la evidencia de
que contra la persona se inicia un proceso penal que eventualmente puede
culminar en una sentencia en su contra, aquélla cuenta con la garantía
constitucional que presume su inocencia. Es el Estado el que corre con la carga
de la prueba y, en consecuencia, es de su resorte impulsar la actividad
procesal orientada a establecer la verdad de los hechos y a desvirtuar, si las
pruebas que aporte y que se controvierten a lo largo del proceso se lo
permiten, la presunción que favorece al procesado. De allí resulta que éste,
quien no está en la posición jurídica activa, se halla exento de la carga de la
prueba. No debe demostrar su inocencia. Le es lícito, entonces, hacer o
dejar de hacer; decir o dejar de decir todo aquello que tienda a mantener la
presunción que el ordenamiento jurídico ha establecido en su favor. Y en
esa actitud, que es justamente la que el debido proceso protege, le es
permitido callar. Más aún, la Constitución le asegura que no puede ser
obligado a hablar si al hacerlo puede verse personalmente comprometido,
confesar o incriminar a sus allegados.” (Subrayas no hacen parte del texto
original)
En síntesis, como expresión del derecho al debido proceso y el
derecho a la defensa las personas son titulares del derecho constitucional no
solo a comportarse activamente en el proceso, por ejemplo aportando pruebas o
controvirtiéndolas, presentando argumentos o impugnando las decisiones que se
adopten; sino también a comportarse pasivamente, absteniéndose de
impulsar o adelantar gestiones procesales de diferente tipo. En todo caso, como
ha tenido oportunidad de indicarlo la Corte, esta inmunidad no significa una
habilitación para adoptar comportamientos obstructivos o fraudulentos[52].
4.4.4. El derecho a asumir comportamientos pasivos como
estrategia de defensa,  plantea el asunto relativo a su fundamento
constitucional. En particular, la pregunta que surge es si además del artículo
29 de la Carta, la garantía de no autoincriminación prevista en la primera
frase del artículo 33 ofrece sustento a tal derecho y, en caso de ser ello así,
que tipo de relación existe entre uno y otro. El referido artículo prescribe
que nadie podrá ser obligado a declarar en su contra lo que implica, según lo
ha sostenido ampliamente la jurisprudencia constitucional,  la facultad de
callar o no callar, sin ningún tipo de apremio, respecto de hechos o
circunstancias que podrían afectar al investigado o sindicado[53].
La Corte considera que el derecho a comportarse pasivamente
en un proceso sancionatorio se encuentra protegido constitucionalmente por el
derecho de defensa y, en cuanto se refiere a la decisión de no declarar, se
encuentra protegido también por el artículo 33 de la Constitución. Sin embargo,
la decisión de no declarar no es la única posibilidad de actuar pasivamente en
el proceso en tanto la persona podría, entre otras cosas, abstenerse de
presentar pruebas o alegatos.
En ese sentido, toda violación del derecho a la no
autoincriminación (art. 33) constituye una violación del derecho a la actuación
pasiva en el proceso sancionatorio -amparada por el derecho de defensa (art.
29)-[54]. Sin embargo, no toda violación del
derecho a asumir comportamientos pasivos constituye una violación de la
garantía a la no autoincriminación, en tanto esta última únicamente protege al
sujeto –mediante una norma con estructura de regla- ante cualquier intento de
obligarlo a emitir una declaración o manifestación escrita u oral que puede
incriminarlo. Así las cosas, salvo que se trate de la imposición de una
obligación de declarar, cualquier otra intervención en el derecho a comportarse
pasivamente en un proceso sancionatorio, constituye una intervención en el
derecho a la defensa cuya validez deberá evaluarse teniendo como punto de
partida que se encuentra reconocido por una norma con estructura de principio.
La
Corte entiende que esta comprensión del derecho a la no autoincriminación es la
que mejor se ajusta al texto de la Carta. En consecuencia, aunque en algún
pronunciamiento se había sugerido que la posibilidad de ordenar registros o
inspecciones corporales en el imputado afectaba el derecho a la no
autoincriminación[55],
es necesario reconocer que en esos casos no es directamente relevante la
garantía del artículo 33. Esta se opone, de manera definitiva, a cualquier
intento de obtener mediante la coacción una declaración incriminatoria. No se
extiende, prima facie, a otro tipo de actividad probatoria.
4.4.5. De lo expuesto se extraen las siguientes premisas que
orientarán el análisis de la constitucionalidad de las disposiciones acusadas.
En primer lugar, (i) el derecho de defensa y el derecho a la no
autoincriminación constituyen elementos fundamentales del derecho al debido
proceso reconocido por el artículo 29 de la Constitución. En segundo lugar,
(ii) el derecho defensa protege todos los comportamientos, activos y pasivos
que asuma la persona investigada o sometida a un proceso sancionatorio. En esa
dirección y no existiendo un deber específico de contribuir a desvirtuar la
propia inocencia, la persona se encuentra habilitada para guardar silencio o no
hacerlo, para actuar o no actuar en el curso del proceso, para presentar o no
presentar pruebas, para impugnar o no las decisiones. En tercer lugar, (iii) el
derecho a la no autoincriminación protegido por la regla prevista en el
artículo 33 de la Carta prohíbe que las autoridades obliguen a las personas a
emitir declaraciones o manifestaciones que puedan incriminarlas. De ello se
sigue que el desconocimiento del derecho a la autoincriminación constituye
simultáneamente una violación del derecho de defensa. Sin embargo, no toda
restricción legislativa del derecho a actuar pasivamente en el proceso se
encuentra prohibida por la garantía de no autoincriminación.
4.5. Análisis del cargo.
4.5.1. Para la Corte la regulación demandada no quebranta la
Constitución. El punto de partida de esta conclusión se edifica en las
siguientes dos premisas. En primer lugar, (i) es ampliamente reconocido por la
jurisprudencia colombiana, que la actividad de conducción es una actividad peligrosa
que justifica una intervención acentuada e intensa por parte de las autoridades
con el propósito de controlar los riesgos que a ella se anudan y, en segundo
lugar, (ii) como consecuencia de lo anterior existe una relación de especial
sujeción entre los conductores y las autoridades de tránsito que permiten la
imposición de obligaciones especiales, tal como es reconocido desde el artículo
1º del Código Nacional de Tránsito, en el que se establece que aunque todo colombiano tiene derecho a circular libremente por el
territorio nacional, “está sujeto a la intervención y reglamentación de las
autoridades para garantía de la seguridad y comodidad de los habitantes,
especialmente de los peatones y de los discapacitados físicos y mentales, para
la preservación de un ambiente sano y la protección del uso común del espacio
público”.
4.5.2. La fijación de una obligación de acatamiento de las
instrucciones impartidas por una autoridad de tránsito guarda correspondencia
con el deber general de respetar a las autoridades del Estado. Este deber
encuentra fundamento constitucional en el artículo 6º conforme al cual los
particulares son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución
y las leyes y en el artículo 95 que establece la obligación de toda persona de
cumplir la ley y la Constitución. De hecho existen disposiciones en otras áreas
del ordenamiento jurídico que sancionan el incumplimiento de las órdenes dadas
por las autoridades judiciales y administrativas. Así ocurre, por ejemplo, en
el caso del tipo penal de fraude a resolución judicial, conforme al cual
incurrirá en la pena allí prevista la persona que por cualquier medio se
sustraiga al cumplimiento de obligación impuesta en resolución judicial o
administrativa (art. 454).
De acuerdo con ello, reprochar administrativamente el
incumplimiento de la orden dada por una autoridad  a quien le ha sido atribuida
la competencia para impartirla resulta, en principio, plenamente compatible con
la Constitución. En esa dirección, el deber de respeto de las decisiones
adoptadas por las autoridades en ejercicio del poder público, es una condición
necesaria para la existencia del Estado de Derecho. Las personas, en tanto
titulares de derechos, tienen la obligación de asumir ese tipo de
responsabilidades.
4.5.3. Cumplir el requerimiento hecho por las autoridades de
tránsito para la realización de las pruebas físicas o clínicas orientadas a
determinar la presencia de alcohol en el cuerpo de un conductor, persigue una
finalidad constitucional de alto valor en tanto las autoridades pueden
controlar los riesgos asociados a la conducción y, en particular, a la
intensificación de los mismos cuando ello se hace bajo los efectos del alcohol.
Por consiguiente, fijar sanciones en caso de incumplimiento de la obligación de
realizarse las pruebas físicas o clínicas, tiene como objetivo obstaculizar la
afectación de diferentes intereses constitucionales, entre ellos la vida y la
integridad personal, mediante el control de una fuente de riesgo. Este tipo de
medidas, cuando son establecidas han sido denominadas por algún sector de la
dogmática como infracciones obstáculo, en tanto tienen por finalidad
suprimir un supuesto fáctico que de actualizarse generaría una amenaza de
bienes jurídicos importantes. Tal tipo de regulación, aunque pueda dar lugar a
otros debates constitucionales no planteados en esta oportunidad,  es
compatible con la Carta, siempre y cuando sean necesarios para proteger
intereses de especial valía constitucional.
4.5.4. La obligación establecida en las normas demandadas
suscita en todo caso varias cuestiones. En primer lugar, el establecimiento de
un deber de realizarse una prueba física o clínica cuyo resultado constituye el
fundamento para imponer una sanción administrativa -por conducir bajos los
efectos del alcohol- afecta el derecho de defensa del conductor, al limitar la
posibilidad de asumir un comportamiento pasivo, en tanto que de su cuerpo se
extrae evidencia definitiva para la imposición de la sanción. Además, en
segundo lugar, la fijación de esa obligación prescinde de la intervención del
juez para la realización de una prueba que extrae elementos del cuerpo humano.
4.5.4.1. La obligación de realizar las pruebas físicas o
clínicas no tiene un impacto en el derecho a la no autoincriminación en tanto
no se trata, como se dijo, de la obligación de manifestarse sobre los hechos[56]. Sin embargo, sí incide en la
posibilidad de asumir comportamientos pasivos en hipótesis en las que la
actuación –realizarse la prueba física o clínica- puede tener efectos en
procedimientos sancionatorios. En esa medida la prueba obtenida mediante el
examen físico o clínico constituye el fundamento de la orden de comparendo y
luego, posiblemente, de la atribución de responsabilidad en el proceso
contravencional regulado en el Código Nacional de Tránsito.
Considerando que la medida tiene como finalidad controlar una
fuente de riesgo para intereses constitucionales con un alto valor
constitucional como la vida y la integridad personal, empleando una estrategia
que genera incentivos suficientes para admitir la realización de la prueba, se
concluye que no es caprichosa y además es efectivamente conducente. Cuando las
personas adoptan la decisión de conducir vehículos automotores aceptan
integrarse a una relación de especial sujeción respecto de las autoridades de
tránsito, que las habilita para prevenir y sancionar los comportamientos que
afectan o agravan la seguridad del tránsito. Los conductores, entonces, deben
asumir que las autoridades de tránsito intervengan en cualquier momento, dentro
de los límites fijados en la ley, para asegurar que el ejercicio de esta
actividad peligrosa se desarrolle en condiciones adecuadas. En esa dirección,
imponer el deber de practicarse los exámenes físicos y clínicos, bajo la
amenaza de una sanción, constituye un instrumento valioso. Se trata, reitera la
Corte, de una consecuencia derivada de la decisión de emprender el ejercicio de
una actividad peligrosa en la que la prevención constituye uno de los ejes
cardinales.
Impedir la adopción de esta medida legislativa equivaldría a
aceptar que los otros conductores y peatones deban someterse, ante la negativa
de practicarse la prueba, a participar en el tránsito con sujetos que debido al
consumo de alcohol incrementan exponencialmente los riesgos de afectación de la
vida e integridad de las personas.
4.5.4.2. La obligación de practicarse la prueba fijando una
sanción significativa en el evento de no proceder en esa dirección, implica
forzar al conductor a autorizar una intervención en el cuerpo sin que ello este
precedido por una autorización judicial.
Sin embargo, en la hipótesis regulada por la norma acusada y
referida a la infracción de normas de tránsito y que dan lugar al inicio de un
proceso administrativo gobernado por las disposiciones del Código Nacional de
Tránsito,  no se encuentra ordenada la previa autorización judicial dispuesta
por el artículo 250.3 de la Constitución. Esta interferencia no queda tampoco
comprendida por el derecho a no ser molestado sin autorización judicial que
reconoce el artículo 28 de la Constitución, dado que la interpretación correcta
de esa norma exige considerar que el concepto de molestia no comprende las
intervenciones de las autoridades (i) que están previstas previamente en la
ley, (ii) que cumplen funciones evidentemente preventivas, (iii) que no suponen
interferencias excesivas en la intimidad, (iv) que no inciden en las
comunicaciones, la libertad o el domicilio y (v) que se desarrollan en el marco
de una actividad que requiere una vigilancia acentuada y que presupone del
ciudadano –ex ante- una especie de consentimiento a la intervención.
Adicionalmente, como se explicó más arriba, la obligación de realizarse la
prueba, si bien puede restringir el derecho de defensa, persigue una finalidad
constitucionalmente importante y es efectivamente conducente.
4.5.5. El parágrafo acusado prevé que la falta se produce
cuando el requerimiento por parte de las autoridades de tránsito, al que se
niega el conductor, se hace con plenas garantías. El significado que se
confiera a tal expresión es de indiscutible importancia porque permite
optimizar los derechos de los conductores. Aunque la ley no
establece cuáles son, la Corte advierte que existirán plenas garantías cuando
las autoridades de tránsito informan al conductor de forma precisa y clara (i)
la naturaleza y objeto de la prueba, (ii) el tipo de pruebas disponibles, las
diferencias entre ellas y la forma de controvertirlas, (iii) los efectos que se
desprenden de su realización, (iv) las consecuencias que se siguen de la
decisión de no permitir su práctica, (iv) el trámite administrativo que debe
surtirse con posterioridad a la práctica de la prueba o a la decisión de no
someterse a ella, (v) las posibilidades de participar y defenderse en el
proceso administrativo que se inicia con la orden de comparendo y todas las
demás circunstancias que aseguren completa información por parte del conductor requerido,
antes de asumir una determinada conducta al respecto. En adición a ello la
Corte precisa que el conductor tiene derecho a exigir de las autoridades de
tránsito la acreditación (vi) de la regularidad de los instrumentos que se
emplean y (vii) la competencia técnica del funcionario para realizar la prueba
correspondiente.
El
incumplimiento de esas obligaciones, de una parte, o cualquier otro evento que
pueda llegar a justificar el comportamiento del conductor que pese a ser
requerido no autoriza a la práctica de la prueba, de otra, son hechos que deben
ser valorados por las autoridades de tránsito al adelantar el procedimiento
administrativo respectivo y por las autoridades judiciales en caso de que dicha
actuación sea sometida a su examen. En adición a ello, la Corte destaca que en
el proceso administrativo requiere considerarse no solo la resistencia del
conductor a la práctica de la prueba, sino también las razones que a juicio del
presunto infractor motivaron su comportamiento. Será la autoridad de tránsito
la encargada de valorar, adelantando el procedimiento previsto en el Código
Nacional de Tránsito, las pruebas aportadas y los argumentos del conductor a
fin de adoptar una decisión que, en todo caso, podrá ser impugnada ante las
autoridades judiciales competentes. Es por ello que no se trata de un supuesto
de responsabilidad objetiva en tanto la autoridad deberá tomar en cuenta todas
las circunstancias relevantes para comprender y valorar el comportamiento de
los conductores.
4.5.
Conclusión del cargo.
En atención a lo anterior, la Corte concluye que los
artículos examinados se ajustan a la Constitución en cuanto prevén la
obligación de realizarse la prueba de alcoholemia cuando ella cumple una
función preventiva. La naturaleza de la actividad, y la sujeción especial de
los conductores a las reglas relacionadas con la seguridad del tránsito,
constituyen el fundamento de su constitucionalidad.
III.
CONCLUSIONES
1. Síntesis del caso.
1.1. La Corte examinó tres demandas que cuestionaban la
constitucionalidad de varias disposiciones. Se plantearon acusaciones en contra
del parágrafo
segundo del artículo 152 de la Ley 769 de 2002, modificado por el artículo 5º
de la Ley 1696 de 2013; del parágrafo tercero del artículo 152 de la Ley 769 de
2002, incorporado originalmente por el artículo 1º de la ley 1548 y subrogado
por el artículo 5 de la Ley 1696 de 2013; y del artículo 8º de la Ley 1696 de
2013.
1.2.
Este Tribunal consideró, preliminarmente, que el cargo formulado en contra del
artículo 8º de la ley 1696 de 2013 no cumplía las condiciones para propiciar un
pronunciamiento de fondo. Según el demandante, prever que el Estado solo debe
brindar tratamiento integral de alcoholismo cuando se configura la causal de
agravación prevista en el numeral 6º del artículo 110 de la ley 599 de 2000, desconoce el deber constitucional de prestar
asistencia especifica en salud.
El planteamiento del demandante, a juicio de esta
Corporación, se fundaba en una interpretación aislada de la disposición cuya
constitucionalidad cuestiona. En efecto, aunque es correcto afirmar que la
norma que se acusa hace referencia únicamente a la obligación de brindar
tratamiento contra el alcoholismo, el demandante no tuvo en cuenta la adopción
de la Ley 1566 de 2012 en cuyo cuerpo se establece, entre otras cosas, (i) que
el abuso y adicción a sustancias sicoactivas, lícitas o ilícitas, debe ser
tratado como una enfermedad que requiere atención integral por parte del Estado
(art. 1º); (ii) que toda persona que sufra cualquier patología derivada del
consumo, abuso y adicción a sustancias sicoactivas, tendrá el derecho a ser
atendida en forma integral por las Entidades por las Entidades que conforman el
Sistema General de Seguridad Social en Salud y las instituciones públicas o
privadas especializadas para el tratamiento de dichos trastornos; y (iii) que la
atención de las personas con consumo, abuso y adicción a las sustancias
psicoactivas, se realizará a través de los servicios de salud habilitados en
instituciones prestadoras de salud (IPS) de baja, mediana y alta complejidad,
así como en los servicios para la atención integral al consumidor de sustancias
psicoactivas, debidamente habilitados (art.3).
La existencia de este régimen imponía demostrar que el déficit
del artículo 8º de la Ley 1696 de 2013, no era contrarrestado por la regulación
incluida en la Ley 1566 de 2012. A pesar de ello, fundó su argumentación en una
proposición jurídica inexistente según la cual no tiene el Estado el deber de
ofrecer atención a quienes consumen droga o sustancias que produzcan
dependencia. El demandante guardó silencio y, en consecuencia, su acusación no
consigue suscitar una duda mínima respecto de la constitucionalidad de la norma
acusada. La Corte  decidió inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo
debido a la ausencia de certeza y, consecuencialmente, de suficiencia.
1.3. Esta Corporación abordó el estudio de las
acusaciones dirigidas en contra (i) del parágrafo segundo del artículo 152 de la ley 769 de 2002,
modificado por el artículo 5º de la Ley
1696 de 2013 y (ii) del parágrafo tercero del artículo 152 de la Ley 769 de
2002, incorporado originalmente por el artículo 1º de la ley 1548 y subrogado
por el artículo 5 de la Ley 1696 de 2013. En atención a ello consideró que
debía resolver los siguientes problemas jurídicos:
1.3.1.
¿La competencia atribuida a las autoridades de tránsito para retener
preventivamente la licencia de conducción hasta que se encuentre en firme el acto
administrativo que determina la responsabilidad contravencional, desconoce los
derechos fundamentales al libre desarrollo de la personalidad, a la libertad de
locomoción, al trabajo, al debido proceso, a la propiedad y a la presunción de
inocencia, dado que autoriza su restricción sin el previo desarrollo de un
procedimiento administrativo de conformidad con las garantías del debido
proceso?
1.3.2.
¿Establecer como infracción de tránsito sancionable, la decisión de
practicarse las pruebas físicas o clínicas que han sido requeridas por las
autoridades de tránsito desconoce (i) el
derecho de defensa (art. 29), el derecho a la no autoincriminación (art. 33) y
la presunción de inocencia (art.29), al privar al conductor de la posibilidad
de no realizarse una prueba que puede ser empleada para la imposición de
sanciones administrativas y (ii) la prohibición constitucional de atribuir
responsabilidad objetiva dado que se sanciona a una persona que actúa en
ejercicio del derecho constitucional a la defensa?
2. Razón
de la decisión.
2.1. La Corte concluye, al analizar el parágrafo segundo del
artículo 152 del Código Nacional de Tránsito, modificado por el artículo 5º de
la Ley 1696 de 2013, que la Constitución no impide asignar a las autoridades de
tránsito la facultad de adoptar medidas encaminadas a proteger y salvaguardar
la seguridad en el tránsito terrestre. Por el contrario tal asignación,
derivada de la obligación del Estado garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Carta (art. 2), encuentra su
fundamento en el carácter peligroso que caracteriza las actividades de tránsito
terrestre, en la obligación de intervenir para controlar las fuerzas que se
activan en el tráfico y en la necesidad de proteger los derechos e intereses de
las personas y la comunidad. Adicionalmente la asignación de esa competencia
encuentra fundamento en el artículo 150.25 conforme al cual le corresponde al
Congreso unificar las normas sobre policía de tránsito en todo el territorio
nacional.
Considerando que el parágrafo examinado fue adoptado en
desarrollo de una competencia del Congreso para regular una actividad peligrosa
y que la restricción impuesta es temporal, debe juzgarse la proporcionalidad de
la medida, empleando para ello un juicio de intensidad intermedia. Siguiendo
esa metodología la Corte concluyó: (i) La atribución de una competencia de
retención preventiva persigue propósitos constitucionales importantes relativos
a la protección de la vida (art. 11) y la integridad (art. 12)  no solo de las
personas que podrían ser afectadas por un conductor con algún grado de
embriaguez sino también del propio conductor que, bajo esas condiciones, pone
en riesgo su integridad (art. 49). (ii) El medio empleado por el legislador en
este caso no se encuentra proscrito por la Constitución. De ella no se
desprende una prohibición de adoptar, en el marco de procesos sancionatorios,
medidas de prevención que, aunque puedan restringir anticipadamente algunos
derechos, tengan por finalidad asegurar la efectividad del procedimiento o
proteger intereses de especial valor constitucional. (iii) La competencia
examinada es efectivamente conducente para controlar los riesgos asociados a la
conducción bajo los efectos del alcohol. En efecto, tanto en el supuesto en el
que el conductor se realiza la prueba registrándose la presencia de la
sustancia como en aquellos en que no es posible identificar dicha presencia
debido a la negativa a su práctica, la retención de la licencia permite
enfrentar adecuadamente el riesgo. En estos casos la certidumbre sobre la
presencia de alcohol en el cuerpo y la actitud reticente al momento de
practicarse la prueba pueden ser valoradas por el legislador para considerar la
existencia de un riesgo que podría afectar el desarrollo normal de las
actividades de tránsito.
2.2. En
relación con el examen del parágrafo tercero de la Ley 769 de 2002, adicionado
a dicha ley por el artículo 1º de la Ley 1548 de 2012 y subrogado por el
artículo 5º de la Ley 1696 de 2013, la Corte considera que no quebranta la Constitución. Esta conclusión se funda
en dos consideraciones básicas: (i) la actividad de conducción es una actividad
peligrosa que justifica una intervención acentuada e intensa por parte de las
autoridades; y (ii) tal circunstancia implica una relación de especial sujeción
entre los conductores y las autoridades de tránsito, que permite la imposición
de obligaciones especiales.
A partir de ello la Corte consideró:
(i)
Que la fijación de una obligación de acatamiento de las
instrucciones impartidas por una autoridad de tránsito encuentra fundamento
constitucional en el artículo 6º conforme al cual los particulares son
responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes y
en el artículo 95 que establece la obligación de toda persona de cumplir la ley
y la Constitución;
(ii)
Que cumplir el requerimiento hecho por las autoridades de
tránsito para la realización de las pruebas físicas o clínicas orientadas a
determinar la presencia de alcohol en el cuerpo de un conductor, persigue una
finalidad constitucional de alto valor en tanto pretende controlar los riesgos
asociados a la conducción y, en particular, su intensificación cuando se
conduce bajo los efectos del alcohol;
(iii)
Que la obligación de realizar las pruebas físicas o clínicas
no tiene un impacto en el derecho a la no autoincriminación en tanto no se
trata de la obligación de efectuar una declaración o manifestación sobre
determinados hechos;
(iv)
Que aunque dicha obligación restringe la posibilidad de
asumir comportamientos pasivos como forma de defensa, se encuentra justificada
dado que su finalidad consiste en controlar una fuente de riesgo para la vida y
la integridad personal, empleando una medida que genera incentivos suficientes
para admitir la práctica de la prueba. A juicio de la Corte;
(v)
Cuando las personas adoptan la decisión de conducir vehículos
automotores aceptan integrarse a una relación de especial sujeción respecto de
las autoridades de tránsito que permite a estas prevenir y sancionar los
comportamientos que pueden afectar o agravar la seguridad del tránsito.
(vi)
En adición a ello, en la hipótesis regulada por la norma
acusada y referida a la infracción de normas de tránsito que dan lugar al
inicio de un proceso administrativo gobernado por las disposiciones del Código
Nacional de Tránsito, no se encuentra ordenada la previa autorización judicial
dispuesta por el artículo 250.3 de la Constitución.
La
realización de esta prueba con plenas garantías implica que las autoridades de
tránsito deben informar al conductor de forma precisa y clara (i) la naturaleza
y objeto de la prueba, (ii) el tipo de pruebas disponibles, las diferencias
entre ellas y la forma de controvertirlas, (iii) los efectos que se desprenden
de su realización, (iv) las consecuencias que se siguen de la decisión de no
permitir su práctica, (iv) el trámite administrativo que debe surtirse con
posterioridad a la práctica de la prueba o a la decisión de no someterse a
ella, (v) las posibilidades de participar y defenderse en el proceso
administrativo que se inicia con la orden de comparendo y todas las demás
circunstancias que aseguren completa información por parte del conductor
requerido, antes de asumir una determinada conducta al respecto. En adición a
ello la Corte precisa que el conductor tiene derecho a exigir de las
autoridades de tránsito la acreditación (vi) de la regularidad de los
instrumentos que se emplean y (vii) la competencia técnica del funcionario para
realizar la prueba correspondiente.
Finalmente
dado que el proceso administrativo, las autoridades deben considerar las
circunstancias que explicaron o pueden explicar la decisión de no acceder a la
práctica de las pruebas físicas o clínicas, la regulación examinada no desconoce
la proscripción de toda forma de responsabilidad objetiva.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.- INHIBIRSE de emitir un
pronunciamiento de fondo respecto del artículo 8º de la Ley 1696 de 2013, por
ineptitud sustantiva de la demanda.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE
el parágrafo 2º del artículo 152 de la Ley 769 de 2002, modificado por el artículo
5º de la Ley 1696 de 2013.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLES
el parágrafo 3º del artículo 152 de la Ley 769 de 2002, incorporado
originalmente por el artículo 1º de la Ley 1548 de 2012 y subrogado por el
artículo 5º de la Ley 1696 de 2013 y el inciso trece del artículo 149 de la Ley
769 de 2002.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese y archívese el expediente. Cúmplase.
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con
aclaración de voto
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA M.
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con
aclaración de voto
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Magistrada
(E)
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
ANDRES
MUTIS VANEGAS
Secretario
General (E)
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-633/14
DERECHO
A LA LIBERTAD DE LOCOMOCION Y TRABAJO DERIVADA DE LA RETENCION PROVISIONAL DE
LA LICENCIA DE CONDUCCION-Juicio de proporcionalidad requería un
nivel más exigente de escrutinio (Aclaración de voto)/TEST INTERMEDIO DE
PROPORCIONALIDAD-Elementos a tener en cuenta (Aclaración de voto)
RETENCION
PROVISIONAL DE LA LICENCIA POR CONDUCCION BAJO EL INFLUJO DEL ALCOHOL U OTRAS
SUSTANCIAS PSICOACTIVAS-Debe evitarse que la medida se convierta
en una sanción anticipada, violatoria de la presunción de inocencia y del
debido proceso y una fuente de responsabilidad patrimonial para el Estado
(Aclaración de voto)
RETENCION
PROVISIONAL DE LA LICENCIA POR CONDUCCION BAJO EL INFLUJO DEL ALCOHOL U OTRAS
SUSTANCIAS PSICOACTIVAS-Posibilidad de controvertir la medida
ante la autoridad de tránsito quien podrá ordenar la devolución siempre que no
se justifique la retención mientras se adelanta el proceso contravencional
(Aclaración de voto)
SANCIONES
PARA QUIEN SE REHUSE A LA PRACTICA DE LA PRUEBA DE ALCOHOLEMIA-Restricción
justificada en razón de la importancia de prevenir y reducir los niveles de
conducción de vehículos bajo los efectos del licor (Aclaración de voto)
SANCIONES
PARA QUIEN SE REHUSE A LA PRACTICA DE LA PRUEBA DE ALCOHOLEMIA-Aplicación
en cada caso concreto debe estar precedida de una motivación que dé cuenta de
su idoneidad, necesidad y estricta proporcionalidad para alcanzar las
finalidades previstas (Aclaración de voto)
Referencia: Expediente D -
10081
Demandas de
inconstitucionalidad contra algunos apartes de los artículos 5 y 8 de la Ley
1696 de 2013 “Por medio de la cual se dictan disposiciones penales y
administrativas para sancionar la conducción bajo el influjo del alcohol  u
otras sustancias psicoactivas”.
Magistrado Ponente:
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Con el acostumbrado respeto por las
decisiones de la Corporación, aclaro mi voto para precisar el sentido en el que
acompaño la declaratoria de exequibilidad de las normas enjuiciadas, al igual
que mi desacuerdo frente a algunos de los argumentos contenidos en la
sentencia.
1. La decisión de la mayoría sostiene
que la retención provisional de la licencia de conducir de quien sea
sorprendido conduciendo bajo efectos de alcohol o drogas, hasta tanto esté en
firme la decisión que resuelva de fondo el procedimiento contravencional,
constituye una afectación de derechos “efímera” y “no especialmente seria”.
Sobre esta base, la ponencia se decanta por efectuar un test intermedio de
proporcionalidad, en el cual sólo examina: (i) que la medida persiga una
finalidad importante; (ii) el medio no esté prohibido; (iii) que el medio sea
efectivamente conducente.
No creo que pueda afirmarse que la
afectación de derechos fundamentales a la libertad de locomoción y al trabajo
que se deriva de la retención provisional de la licencia de conducir sea
“efímera” y de poca monta. En la sentencia no se menciona ni siquiera cuál
sería la duración de un proceso contravencional, cuando el artículo 158 del
Código Nacional de Tránsito fija los términos del siguiente modo:
ARTÍCULO 158. PROCEDIMIENTO. El
procedimiento para regular las actuaciones a que se refiere este capítulo, se
someterá a las siguientes reglas:
Apertura
de la investigación mediante acto administrativo motivado, no susceptible de
recurso alguno que señalará los hechos y las normas presuntamente violadas.
Rendición
de descargos por escrito dentro de los diez (10) días siguientes.
Práctica
de las pruebas pertinentes dentro de un plazo no superior a quince (15) días.
Toma
de la decisión dentro de los seis (6) meses siguientes a la apertura de la
investigación.
PARÁGRAFO
1o. Los
recursos se ejercitarán de conformidad con las normas del Código Contencioso
Administrativo.
PARÁGRAFO
2o. Igualmente,
se someterán a este procedimiento todas aquellas infracciones de las normas de
este Código que, dada su naturaleza, no tengan señalado un procedimiento
específico para su definición.
De acuerdo con esta norma, un
procedimiento de tránsito que se ciña a los términos legales puede durar, hasta
la decisión de primera instancia, alrededor de 7 meses, sin contar con el
tiempo adicional que tarde la resolución de los recursos, que se rige por las
normas del Código Administrativo. Para una persona que, por ejemplo, trabaja
como repartidor de alimentos y necesita contar con la licencia para desempeñar
su labor, una retención de la misma que tenga una duración tan prolongada
supone una afectación intensa de su derecho al trabajo. Lo mismo cabría decir
de quienes requieren contar con la posibilidad de conducir vehículo para
movilizarse en zonas donde no existe suficiente transporte público (por
ejemplo, zonas rurales apartadas). Así que, la calificación de esta afectación
de los derechos a la libertad de locomoción y al trabajo como “no especialmente
seria”, resulta, cuando menos, una ligereza.
En ese orden de ideas, no comparto la
decisión de la mayoría de decantarse por un test intermedio de
proporcionalidad, pues la intensidad de la medida enjuiciada requería un nivel
más exigente de escrutinio. Pero aún de admitirse que correspondía efectuar un
test intermedio de proporcionalidad, debe tenerse en cuenta que este no se
limita sólo a examinar que (i) la medida persigue un fin importante, (ii) el
medio no está prohibido y (iii) resulta efectivamente conducente para alcanzar
el fin.  Un juicio intermedio de proporcionalidad requiere, además, examinar si
existe (iv) proporcionalidad entre el medio y el fin. Esta última parte del
examen, que resulta de especial relevancia, se omite de manera inexplicable en
el análisis; su realización habría puesto de manifiesto los problemas de
estricta proporcionalidad que, en su aplicación a casos concretos, puede llegar
a presentar la retención provisional de la licencia de conducir.
Por lo anterior, apoyé la exequibilidad
simple de esta norma, bajo el entendido que, al momento de su aplicación, debe
enjuiciarse su proporcionalidad en cada caso concreto. Debe evitarse que el
recurso generalizado a esta medida se convierta en una sanción anticipada,
violatoria de la presunción de inocencia y del debido proceso, al igual que una
fuente de responsabilidad patrimonial para el Estado, pues una persona a quien
se le retuvo su licencia de conducir por varios meses y a la postre se declara
su no responsabilidad en un proceso contravencional, bien podría demandar al
Estado por los perjuicios económicos derivados de la aplicación de esta medida
tan desproporcionada. De ahí que, tal y como lo propuso el Ministerio Público
en su intervención, debe darse al afectado por la medida la posibilidad de
controvertirla ante la propia autoridad de tránsito, quien podrá ordenar la
devolución de la licencia de conducir, siempre que no subsista ninguna razón
que justifique la retención mientras se adelanta el proceso contravencional.
2. Por otra parte, en relación con la
declaratoria de exequibilidad del parágrafo 3º del artículo 152 del Código
Nacional de Tránsito, que establece las sanciones para quien se rehúse a la
práctica de pruebas de alcoholemia, considero que, como lo afirmó la Corte en
la sentencia C-822 de 2005, las normas que establecen la obligación de
someterse a la práctica de pruebas constituyen una restricción del derecho a no
auto incriminarse (art. 33 CP) y no sólo del derecho a la defensa (art. 29 CP)
en su modalidad de derecho a asumir comportamientos pasivos, como se afirma en
la sentencia.  No obstante, considero que se trata de una restricción
justificada, en razón de la importancia de prevenir y reducir los niveles de
conducción de vehículos bajo los efectos del licor.
Por eso apoyé la exequibilidad de la
norma. Sin embargo, en razón de las gravosas consecuencias previstas para quien
se rehúse a la práctica de pruebas de alcoholemia - la cancelación definitiva
de la licencia de conducir, multa de 1440 salarios mínimos diarios vigentes e
inmovilización del vehículo por 20 días, su aplicación en cada caso concreto
debe estar precedida de una motivación que dé cuenta de su idoneidad, necesidad
y estricta proporcionalidad para alcanzar las finalidades previstas.
Fecha ut supra,
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
ACLARACIÓN DE
VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
FRENTE A LA
SENTENCIA C-633/14
CON PONENCIA DEL MAGISTRADO MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO, QUE RESUELVE LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LOS
ARTÍCULOS 5 Y 8 (PARCIALES) DE LA LEY 1696 DE 2013, INSTAURADA POR EL SEÑOR
JUAN SEBASTIAN FAJARDO VANEGAS Y OTROSY OTROS.
DISPOSICIONES PENALES Y
ADMINISTRATIVAS PARA SANCIONAR LA CONDUCCION BAJO EL INFLUJO DEL ALCOHOL U
OTRAS SUSTANCIAS PSICOACTIVAS-En el procedimiento para la imposición de la multa y de las demás
consecuencias señaladas en la norma demandada se debe respetar el debido
proceso y el derecho a la defensa (Aclaración de voto)
DEBIDO PROCESO-Alcance
(Aclaración de voto)
DEBIDO PROCESO-Instrumentos internacionales (Aclaración
de voto)
DERECHO A LA NO AUTOINCRIMINACION-Alcance (Aclaración
de voto)
DERECHO A LA NO AUTOINCRIMINACION-Jurisprudencia constitucional (Aclaración
de voto)
DERECHO A LA NO AUTOINCRIMINACION-Finalidad (Aclaración de voto)
DISPOSICIONES PENALES Y
ADMINISTRATIVAS PARA SANCIONAR LA CONDUCCION BAJO EL INFLUJO DEL ALCOHOL U
OTRAS SUSTANCIAS PSICOACTIVAS-El análisis de la conducta de oponerse a realizar el examen
señalado en la norma demandada no puede ser realizado de una manera netamente
objetiva, pues vulneraría el principio de culpabilidad, derivado del artículo
29 de la Carta Política (Aclaración de voto)
PRINCIPIO DE CULPABILIDAD-Consecuencias
(Aclaración de voto)
PRINCIPIO DE CULPABILIDAD-Jurisprudencia constitucional
(Aclaración de voto)
DERECHO PENAL DE AUTOR Y DERECHO
PENAL DEL ACTO-Distinción (Aclaración de voto)
PRINCIPIO DE NO ACCION SIN CULPA (Aclaración de voto)
DERECHO PENAL DEL ACTO-Criterios de
imposición de la pena (Aclaración de voto)
DISPOSICIONES PENALES Y
ADMINISTRATIVAS PARA SANCIONAR LA CONDUCCION BAJO EL INFLUJO DEL ALCOHOL U
OTRAS SUSTANCIAS PSICOACTIVAS-Es necesario analizar la situación específica de la persona y su
motivación para no realizarse el examen señalado en la norma demandada (Aclaración
de voto)
Referencia: Expediente
D-10083.
Problema
jurídico planteado en la sentencia: ¿La competencia atribuida a las
autoridades de tránsito para retener preventivamente la licencia de conducción
hasta que se encuentre en firme el acto administrativo que determina la
responsabilidad contravencional, desconoce los derechos fundamentales al libre
desarrollo de la personalidad, a la libertad de locomoción, al trabajo, al
debido proceso, a la propiedad y a la presunción de inocencia, dado que
autoriza su restricción sin el previo desarrollo de un procedimiento
administrativo de conformidad con las garantías del debido proceso?
Motivo  de  la
aclaración:  en el procedimiento para la imposición de
la multa y de las demás consecuencias señaladas en la norma demandada se debe
respetar el debido proceso y el derecho a la defensa.
Aclaro el voto en la Sentencia
C- 633 de 2014, pues si bien comparto la decisión considero necesario expresar
las garantías que deben aplicarse para imponer la sanción contemplada en la
norma demandada para respetar el debido proceso y el derecho a la defensa.
1.
ANTECEDENTES DE LA SENTENCIA C- 633 DE 2014
El accionante
demanda de inconstitucionalidad de los artículos 5 y 8 (parciales) de la
Ley 1696 de 2013, por medio de la cual se dictan disposiciones penales y
administrativas para sancionar la conducción bajo el influjo del alcohol u
otras sustancias psicoactivas, por cuanto considera que "impide
rotundamente el ejercicio del derecho fundamental a la defensa del conductor
que, legítimamente y en ejercicio del mismo, se abstenga de realizar las
pruebas de alcoholemia" y además consagra una sanción
desproporcionada y que vulnera la proscripción de responsabilidad objetiva.
Para la Corte,
las competencias previstas por los parágrafos 2o y 3o del
artículo 5o de la ley acusada son acordes a la Constitución, pues
regulan lo relativo a una actividad peligrosa que pone en riesgo importantes
valores constitucionales, además de no resultar desproporcionadas en razón a
emplear medidas no proscritas por la Carta y ser efectivamente conducentes al
logro del fin perseguido.
2.    FUNDAMENTO DE LA ACLARACIÓN
Considero
necesario aclarar que teniendo en cuenta la gravedad de la sanción en su
imposición deben respetarse de manera especial las garantías constitucionales
del debido proceso y del derecho a la defensa:
2.1.    En primer lugar,
se deberá respetar el debido proceso cuyos trámites se encuentran contemplados
en el artículo 158 del Código General de Tránsito y que incluye: (i) la
apertura de la investigación, (ii) la rendición de descargos, la práctica de
pruebas, la adopción de la decisión y la posibilidad de interponer los recursos
administrativos y contenciosos administrativos[57].
2.2.    En todas las
fases de este procedimiento se deberá dejar participar a la defensa, la cual
deberá ser notificada oportunamente para poder preparar si es del caso los
argumentos necesarios para actuar en el trámite.
2.3.    En ningún caso la
conducta de no permitir la realización de las pruebas físicas o clínicas a que
se refiere la presente ley podrá tener consecuencias penales, pues en ese
evento se vulneraría claramente el derecho a la no autoincriminación
contemplado en el artículo 33 de la Constitución, según el cual: "Nadie
podrá ser obligado a declarar contra sí mismo o contra su cónyuge, compañero
permanente o parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de
afinidad o primero civil"[58].Así mismo, esta garantía también se
encuentra contemplada en algunos tratados internacionales:
(i)  El artículo 8o
de la Convención Americana de Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa
Rica, referente a las garantías judiciales, expresa que:
"Toda
persona tiene derecho a ser oída con las debidas garantías y dentro de un plazo
razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial,
establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier
acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos
y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.
2. Toda persona inculpada de delito tiene
derecho a que se presuma su inocencia, mientras no se establezca legalmente su
culpabilidad. Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena
igualdad, a las siguientes garantías mínimas: (...) '
g) derecho a no
ser obligado a declarar contra sí mismo ni a declararse culpable ".
(ii) El Pacto
Universal de Derechos Humanos, en su artículo 14 dispone lo siguiente:
"1. Todas
las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia. Toda persona
tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un
tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la
sustanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o
para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil...
".
2.      Toda persona
acusada de un delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se
pruebe su culpabilidad conforme a la ley.
3.      Durante el
proceso, toda persona acusada de un delito tendrá derecho, en plena igualdad, a
las siguientes garantías mínimas:
(...)
g) A no ser
obligada a declarar contra sí misma ni a confesarse culpable ".
La Corte Constitucional ha definido este
principio y ha señalado sus consecuencias concretas:
En la Sentencia
C-l 15 de 2008 expresó: "El artículo 33 de la Constitución
Política contempla la inmunidad penal, también denominada principio de no
autoincriminación, según el cual nadie podrá ser conminado a declarar, esto es
manifestar o hacer público algo, contra sí mismo o contra su cónyuge, compañero
o compañera permanente o parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad,
segundo de afinidad o primero civil. Este principio además de favorecer la
indemnidad del ser humano ante sí mismo y frente al Estado, para que no sea
compelido a expresar algo que resulte contrario a su propia intimidad e
intereses personales, el precepto constitucional ampara también la armonía
familiar y el derecho de una persona a procurar el bienestar suyo y de sus
familiares ".
Por su parte, la
finalidad de este derecho es "es proscribir toda actuación de las
autoridades que pretenda la confesión involuntaria de quien es parte en un
proceso "[59], lo cual puede
suceder si se derivan consecuencias penales de la negativa a que la persona se
haga los exámenes señalados en la norma.
2.4. Finalmente,
el análisis de la conducta de oponerse a realizar el examen señalado en la
norma demandada no puede ser realizado de una manera netamente objetiva, pues
se vulneraría el principio de culpabilidad, derivado de artículo 29 de la Carta
Política y que en nuestro ordenamiento tiene las siguientes consecuencias:
(i)El Derecho
penal de acto, por el cual "sólo se permite castigar al hombre
por lo que hace, por su conducta social, y no por lo que es, ni por lo que
desea, piensa o siente"[60]. Sobre este
principio la Corte Constitucional ha señalado: "La
Constitución colombiana consagra el Derecho Penal de acto, en cuanto erige un
Estado Social de Derecho, que tiene como uno de sus pilares el respeto de la
dignidad humana (Art. 1 °), asigna el carácter de valor fundamental a la
libertad de las personas (preámbulo) en sus diversas modalidades o
manifestaciones, destaca que todas las personas nacen libres (Art. 13) y que
toda persona es libre (Art. 28) y preceptúa específicamente en relación con la
responsabilidad penal que nadie puede ser reducido a prisión o arresto ni
detenido sino por motivo previamente definido en la ley (Art. 28) y que nadie
podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al "acto que se le
imputa ", como también que toda persona se presume inocente   mientras   no
se   la   haya   declarado judicialmente "culpable "(Art. 29) "[61].
"En la
doctrina penal se distingue entre el Derecho Penal de autor y el Derecho Penal
de acto, i) En el primero, el sujeto responde por su ser, por sus condiciones
sicofísicas o su personalidad, que se consideran peligrosos para la sociedad,
por su supuesta inclinación natural al delito, con un criterio determinista, de
modo que el sujeto resulta condenado por la naturaleza a sufrir las condenas
penales, por obra del destino y, por tanto, de modo fatal o inevitable. En este
orden de ideas no es relevante que aquel cometa infracciones, sino que tenga la
potencialidad de cometerlas, ii) En el segundo, el sujeto responde por sus
actos conscientes y libres, es decir por la comisión de conductas conocidas y
queridas por el mismo, previstas expresa y previamente en la ley como
contrarias a bienes fundamentales de la sociedad y de sus miembros y que hacen
a aquel merecedor de una sanción. Esta clase de Derecho, inspirado por la
filosofía liberal y fundado en la dignidad humana, ha sido acogido por los
regímenes políticos democráticos y encuentra fundamento en varios preceptos de
la Constitución colombiana, entre ellos el Art. 29. Por sus fundamentos
filosóficos y políticos, la responsabilidad derivada de esta última concepción
del Derecho Penal es necesariamente subjetiva, es decir, exige la existencia de
la culpabilidad, en alguna de las modalidades previstas en la ley, en la
comisión de la conducta”[62]
(ii)    El principio
según el cual no hay acción sin voluntad, que exige la configuración del
elemento subjetivo del delito. De acuerdo al mismo, ningún hecho o
comportamiento humano es valorado como acción, sino es el fruto de una
decisión; por tanto, no puede ser castigado si no es intencional, esto es,
realizado con conciencia y voluntad por una persona capaz de comprender y de querer[63].
(iii) El grado de
culpabilidad es uno de los criterios básicos de imposición de la pena es, de
tal manera que a su autor se le impone una sanción, mayor o menor, atendiendo a
la entidad del juicio de exigibilidad, es decir, la pena debe ser proporcional
al grado de culpabilidad[64].
De esta manera,
estas circunstancias deben ser tenidas en cuenta en el proceso, en el cual no
pueden adoptarse decisiones de manera automática, sino que es necesario
analizar la situación específica de la persona y su motivación para no
realizarse el examen.
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
[1] La
demanda solicita que se declare la inexequibilidad del artículo 5 de la Ley
1696 de 2013. No obstante lo anterior, considerando que al identificar los
segmentos normativos demandados el ciudadano únicamente subraya el parágrafo
tercero y su argumentación se dirige a cuestionar su contenido, la Corte
entiende que es en contra de tal aparte normativo que se encamina su solicitud.
[2] Por medio de esta Ley
se reformó el Código Nacional de Tránsito y se dictaron otras disposiciones.
[3] En esta Ley se modifican la Ley 769 de 2002 y la Ley 1383 de 2010 en materias relativas
a la embriaguez y reincidencia y se dictan otras disposiciones.
[4] Según su epígrafe la
Ley adopta normas para garantizar la atención integral a personas que consumen
sustancias psicoactivas y se crea el premio nacional “entidad comprometida con
la prevención del consumo, abuso y adicción a sustancias” psicoactivas.
[5] Antes de dicha ley el
parágrafo 2 –introducido por la Ley 1383 de 2010,  tenía un contenido
diferente. Prescribía lo siguiente: “La certificación
de la sensibilización será indispensable para la entrega de la licencia de
conducción suspendida.”
[6] Así fue señalado en
la sentencia C-362 de 1996 en la que esta Corporación indicó: “El Congreso es el órgano del Estado competente para
regular lo referido al tránsito automotor y, por consiguiente, para dictar la
norma bajo análisis, de acuerdo con la cláusula general de competencia
contenida en el artículo 150 de la Constitución.”
[7] Sentencia C-089 de
2011.También en esa dirección se encuentran las sentencias C-799 de 2003 y
C-530 de 2003. En adición a ello, cuando de la regulación del servicio público
de transporte se trata, la competencia legislativa encuentra un fundamento
directo en el artículo 150.23. Sobre el particular este Tribunal ha señalado en
la sentencia C-408 de 2004: “Ahora bien, como se señaló la prestación del
servicio público de transporte es regulada por la ley por expreso mandato de la
Carta Política (art. 150-23), de ahí que corresponda al Congreso la expedición
de leyes que regulen la prestación permanente, continua y regular de dicho
servicio, dada la íntima conexidad del servicio público de transporte con
algunos derechos fundamentales, así como la función económica que con la
prestación de ese servicio público se cumple.”
[8] Sentencia C-089 de
2011.
[9] Sentencia C-156 de
2004.
[10] Sentencia C-089 de
2011.
[11] Sentencia C-530 de
2003. Ello había sido previamente reconocido en la sentencia C-309 de 1997 y
luego  reiterado, por ejemplo, en las sentencias C-017 de 2004 y C-144 de
2009.  También con esa orientación la C-468 de 2011.
[12] Sentencia C-355 de
2003.
[13] Sentencia C-1090 de
2003.
[14] Sentencia C-530 de
2003.
[15] Sentencia C-529 de
2003.
[16] Sentencia C-969 de
2012.
[17] Sentencia C-468 de
2011.
[18] Sentencia C-156 de
2004.
[19] Sentencias C-568 de
2003 y C-765 de 2006.
[20] Sentencia C-529 de
2003.
[21] Sentencia C-449 de
2003.
[22] Sentencia C-930 de
2008. Sobre la obligación de usar el cinturón de seguridad también se encuentra
la sentencia C-309 de 1997.
[23] Sentencia C-018 de
2004.
[24] Sentencia C-144 de
2009.
[25] Sentencia C-108 de
2004.
[26] Sentencia C-526 de
2003.
[27] Sentencia C-017 de
2004.
[28] Sentencia C-089 de
2011.
[29] Sentencia C-408 de
2004.
[30] Sentencia C-018 de
2004.
[31] Sentencia C-018 de
2004.
[32] Con ese sentido se
encuentran las sentencias C-981 de 201, C-089 de 2012 y C-969 de 2012.
[33] Sentencia C-529 de
2003.
[34] Sentencia C-439 de
2011.
[35] Sentencia C-355 de
2003.
[36] Sentencia C-474 de
2005.
[37] Sentencia C-530 de
2003.
[38] Sentencia C-106 de
2004.
[39] Sentencia C-530 de
2003
[40] Indicó la Corte: “La desproporción de las atribuciones
administrativas para retener la licencia de conducción o inmovilizar el
vehículo de los infractores de tránsito que se hallen en mora de cancelar la
sanción de multa deviene del desconocimiento del legislador a cerca de la
realidad socioeconómica de un grupo importante de conductores.”
[41] La referencia a esta
metodología como la dominante en el control constitucional de normas de
tránsito que restringían la libertad de circulación fue planteada así por la
Corte en la sentencia C-089 de 2011: “Acerca del nivel de intensidad del juicio de constitucionalidad respecto
de sanciones por infracciones de las normas de tránsito, la Corte ha
establecido que el juicio que procede en estos casos es un juicio intermedio de
constitucionalidad, el cual resulta de tener en cuenta, de un lado, el carácter
de las normas que imponen sanciones a las infracciones de tránsito y la
afectación de derechos constitucionales de las personas, frente a lo cual se
impone un juicio estricto de constitucionalidad; y de otro lado, el que se
trata de normas de tránsito respecto de las cuales le asiste una amplia
libertad de configuración al Legislador en esta materia, lo cual impone un
juicio leve.”
[42] Varias veces la Corte
ha caracterizado la conducción de vehículos automotores como una actividad
peligrosa. Al respecto pueden consultarse, por ejemplo, las sentencias C-1090
de 2003, C-468 de 2011 y C-969 de 2012.
[43] Al referirse a la
detención preventiva -una de las medidas más complejas- ha explicado la Corte
en la sentencia C-289 de 2012: “De
forma unánime y reiterada, esta Corte ha indicado que “la detención
preventiva es compatible con la Constitución y no resulta contraria a la
presunción de inocencia, en cuanto que, precisamente, tiene un carácter
preventivo, no sancionatorio” (…). Así, “por
su propia naturaleza (…) tiene una duración precaria o temporal porque su
finalidad no es sancionatoria, ni está dirigida a resocializar, ni a prevenir
el delito ni a ejemplarizar, sino que su finalidad es puramente procesal y
asegurar el resultado exitoso del proceso penal”.  En otras palabras,
con la detención preventiva no se busca castigar a una persona no condenada,
pues ello sería contrario a la presunción de inocencia, sino prevenir ciertos
hechos que, de presentarse, darían al traste con el proceso penal, tales como
(i) la obstaculización del mismo, (ii) la puesta en peligro de la sociedad o de
la víctima, (iii) la ausencia del imputado o la falta de cumplimiento de la
sentencia (…).”
[44] Luego de esa
sentencia la Corte afirmó que era improcedente cualquier retención de la
licencia en ausencia de una autorización prevista en la ley. Sin embargo aceptó
que en aquellos casos en los que existen indicios de que la licencia se
encuentra adulterada o es falsa procedería la retención. Así ocurrió en la
sentencia T-687 de 2004.
[45] Por la cual se reforma la Ley 769 de 2002 - Código Nacional de Tránsito, y se dictan otras
disposiciones.
[46] Por la cual se modifica la Ley 769 de 2002 y la
Ley 1383 de 2010 en temas de embriaguez y reincidencia y se dictan otras
disposiciones.
[47] Ello está señalado en
el artículo 3º de la Ley 769 de 2002, modificado por el artículo 2º de la Ley
1383 de 2010.
[48] Artículo 1. E.03
[49] Examen o prueba de laboratorio, o por medio técnico
que determina el nivel de alcohol etílico en la sangre.
[50] Examen o prueba de laboratorio, o por otro medio
técnico que determina el nivel de alcohol etílico en la orina.
[51] Cantidad de alcohol
que tiene una persona en determinado momento en su sangre.
[52] Sentencia C-258 de
2011.
[53]
Numerosos son los pronunciamientos en los que la Corte se ha ocupado de
establecer el alcance de derecho a la no autoincriminación indicando el tipo de
procesos a los que se aplica y la clase de comportamientos que se encuentran
protegidos por el artículo 33 de la Constitución. En esa dirección se
encuentran, entre otras, las sentencias C-067 de 1996,  C-319 de 1996, C-403 de 1997, C-426 de 1997, C-621 de 1998, C-622 de
1998, C-422 de 2002, C-431 de 2004, C-102 de 2005, C-782 de 2005 y C-115
de 2008.
[54] El
artículo 14 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos dispone en el numeral 3
que durante el proceso, toda
persona acusada de un delito tendrá derecho, en plena igualdad, a no ser obligada a declarar contra sí misma ni a
confesarse culpable.” En un sentido similar se encuentra el artículo 8 de la
Convención Americana de Derechos Humanos.
[55] Sentencia C-822 de
2005.
[56] Esta conclusión
coincide con la posición sostenida al respecto por el Tribunal Constitucional
Español.  En la sentencia 161 de 1997 explicó: “Tampoco
menoscaban per se el derecho a la presunción de inocencia por inversión de la
carga material de la prueba. Las pruebas de detección discutidas, ya consistan
en la espiración de aire, ya en la extracción de sangre, en el análisis de
orina o en un examen médico, no constituyen actuaciones encaminadas a obtener
del sujeto el reconocimiento de determinados hechos o su interpretación o
valoración de los mismos, sino simples pericias de resultado incierto que, con
independencia de que su mecánica concreta no requiera sólo un comportamiento
exclusivamente pasivo, no pueden catalogarse como obligaciones de
autoincriminarse, es decir, como aportaciones o contribuciones del sujeto que
sostengan o puedan sostener directamente, en el sentido antes dicho, su propia
imputación penal o administrativa, ya que, según se dijo en la STC 76/1990respecto
de la obligación de exhibir o aportar determinados documentos contables, con
ello quien se ve sometido a esas pruebas "no está haciendo una declaración
de voluntad ni emite una declaración que exteriorice un contenido admitiendo su
culpabilidad". En el mismo sentido se pronuncia la STC 197/1995 en relación con la obligación del titular de un vehículo de
identificar al conductor presuntamente responsable de una infracción. De ahí
que no exista el derecho a no someterse a estas pruebas y sí, por contra, la
obligación de soportarlas. (…)”
ARTICULO
158. PROCEDIMIENTO. El procedimiento para regular las actuaciones a que se
refiere este capítulo, se someterá a las siguientes reglas:
Apertura de la investigación mediante acto
administrativo motivado, no susceptible de recurso alguno que
señalará los hechos y las normas
presuntamente violadas.
Rendición de descargos por escrito dentro
de los diez (10) días siguientes.
Práctica de las pruebas pertinentes dentro
de un plazo no superior a quince (15) días.
Toma de la decisión dentro de los seis (6)
meses siguientes a la apertura de la investigación.
PARAGRAFO lo. Los recursos se ejercitarán
de conformidad con las normas del Código Contencioso
Administrativo.
PARAGRAFO 2o. Igualmente, se someterán a
este procedimiento todas aquellas infracciones de las normas de este Código
que, dada su naturaleza, no tengan señalado un procedimiento específico para su
definición.
[58]ARTlCULO 33.
'Sentencia C-403/97 M.P. Dr. Vladimiro
Naranjo Mesa
[60] Sentencia de la
Corte Constitucional C-239 de 1997. En igual sentido: Sentencia C-179 de 1997,
M.P. Clara
Inés Vargas
Hernández; C-228 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[61]Sentencia de la
Corte Constitucional C-077 de 2006, M.P. Jaime Araujo Rentería,
[62] Sentencia de la Corte Constitucional C-077 de 2006, M.P. Jaime
Araujo Rentería.
[63] Sentencia de la Corte Constitucional C-239 de 1997. En igual sentido:
Sentencia C-616 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-928 de 2005 M.P.
Jaime Araujo Rentería.
[64] Sentencia de la Corte Constitucional C-239 de 1997, M.P. Carlos
Gaviria Díaz.