C-456-12
Sentencia C-456/12
Sentencia C-456/12
INVASION DE AREAS DE ESPECIAL IMPORTANCIA
ECOLOGICA-Inhibición para
pronunciarse por ineptitud de la demanda
Luego de examinar el texto de
la demanda y el destinado a corregirla, la
Sala (i) no encuentra argumentos de naturaleza constitucional que permitan
advertir de manera clara una confrontación entre el contenido de las
expresiones acusadas y el texto de las disposiciones superiores consideradas infringidas
(ausencia de pertinencia en las razones); (ii) los argumentos no comprenden el
contexto integral al cual pertenecen los segmentos impugnados (ausencia de
certeza); (iii) la demanda extrae consecuencias generales que no permiten
desarrollar y concretar la acusación (falta de especificidad); y (iv) no
suministra una argumentación mínima que permita adelantar el juicio de
constitucionalidad (carencia de suficiencia). En suma, los argumentos
expresados por los demandantes no permiten a la
Corte adelantar la confrontación del texto impugnado con las disposiciones
constitucionales que se invocan como vulneradas, siendo procedente la
inhibición para proferir fallo de fondo respecto de la constitucionalidad de
las expresiones acusadas.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga
mínima de argumentación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y
suficiencia
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
Referencia: expediente
D-8844
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 39 (parcial) de la
Ley 1453 de 2011, “Por medio de la cual se reforma el
Código Penal, el Código de Procedimiento Penal, el Código de Infancia y
Adolescencia, las reglas sobre extinción de dominio y se dictan otras
disposiciones en materia de seguridad”.
Actor: Jorge Eduardo Chemas
y otro
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá
D. C., veintiuno (21) de junio de dos mil doce (2012)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
I.  ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción de
inconstitucionalidad, el ciudadano Jorge Eduardo Chemas y otro solicitan a la
Corte que declare parcialmente inexequible el artículo 39 de la
Ley 1453 de 2011, “Por medio de la cual se reforma el
Código Penal, el Código de Procedimiento Penal, el Código de Infancia y
Adolescencia, las reglas sobre extinción de dominio y se dictan otras
disposiciones en materia de seguridad”.
El Magistrado Sustanciador,
mediante auto del siete (7) de diciembre de 2011, dispuso: i) admitir la
demanda; ii) fijar en lista el asunto y simultáneamente correr traslado al
Procurador General de la Nación, para que rindiera el concepto de rigor; iii)
comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la
República, al Presidente del Congreso de la
República, al Ministro de Justicia y del Derecho, y al Ministro de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, iv) invitar a las facultades de derecho de la
Universidad Nacional de Colombia, de Antioquia, Sergio Arboleda, Externado de
Colombia, Libre, Pontificia Universidad Javeriana, del Rosario, de los Andes,
como también a la Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales, al Centro
de Estudios en Política y Legislación Ambiental de Colombia, a la
Fiscalía General de la Nación, a la
Defensoría del Pueblo, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad
–DeJusticia-, y a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, para que emitieran
sus opiniones sobre el asunto de la referencia.
II.  TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
A continuación se
transcribe la norma, subrayando los apartes demandados:
“LEY 1453 DE 2011[1]
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio de la cual se reforma el Código Penal, el Código de
Procedimiento Penal, el Código de Infancia y Adolescencia, las reglas sobre
extinción de dominio y se dictan otras disposiciones en materia de seguridad.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 39. El artículo 337 del Código Penal quedara así:
Artículo 337. Invasión de áreas de
especial importancia ecológica. El que invada, permanezca así sea de manera temporal o realice
uso indebido de los recursos naturales a los que se refiere este título en área
de reserva forestal, resguardos o reservas indígenas, terrenos de
propiedad colectiva, de las comunidades negras, parque regional, área o ecosistema
de interés estratégico o área protegida, definidos en la ley o reglamento,
incurrirá en prisión de cuarenta y ocho (48) a ciento cuarenta y cuatro (144)
meses y multa de ciento treinta y tres punto treinta y tres (133.33) a
cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
La pena señalada se aumentará de una tercera parte a la mitad cuando
como consecuencia de la invasión, se afecten gravemente los componentes
naturales que sirvieron de base para efectuar la calificación del territorio
correspondiente, sin que la multa supere el equivalente a cincuenta mil
(50.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
El que promueva, financie, dirija, se aproveche económicamente u
obtenga cualquier otro beneficio de las conductas descritas en este artículo,
incurrirá en prisión de sesenta (60) a ciento ochenta (180) meses y multa de
trescientos (300) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales
vigentes”.
III.    LA
DEMANDA
Consideran los demandantes
que el precepto impugnado desconoce lo establecido en los artículos 1º, 2º, 6º,
16, 24, 28, 29, 79 y 80 de la
Constitución Política. En su concepto, los artículos 1º y 6º resultan
vulnerados por cuanto toda conducta, bien sea de particulares o de servidores
públicos, debe ajustarse a los lineamientos establecidos en el ordenamiento
jurídico y la misma podrá ser sancionada en cuanto contravenga dichos
parámetros. Según el principio de legalidad, consagrado en el artículo 6º
superior, los lineamientos establecidos en la ley deben ser claros, ciertos y
expresos, para evitar la comisión de arbitrariedades por parte del Estado.
Explican los accionantes
que en materia penal los tipos no pueden ser  ambiguos, confusos ni tácitos,
para evitar el riesgo de sancionar conductas no reconocidas como ilícitas. En
su criterio, la norma parcialmente acusada dispone que será sancionado
penalmente quien permanezca así sea de manera temporal o realice uso
indebido de los recursos naturales a los que se refiere este título,
consagrándose como hecho punible conductas indeterminadas. Permanecer, así sea
de manera temporal, es una descripción genérica en la que se enmarcan diversas
conductas llevando a que el destinatario no pueda establecer cuando contraviene
el mandato penal.
Para los demandantes,
cualquier conducta humana realizada en las áreas que se pretende proteger estaría
sancionada penalmente, debido a la falta de claridad en la norma. Esta califica
como indebido el uso de los recursos naturales sin otro calificativo, es decir,
resulta indeterminado el precepto, llevándolo a la contradicción con los
postulados del Estado de derecho, de legalidad y de tipicidad.
Respecto de los artículos
28 y 29 de la Carta Política, consideran los accionantes que el principio de
legalidad  tiene desarrollo punitivo en estos dos preceptos, los cuales
resultan desconocidos debido a que la norma demandada contiene elementos
abstractos y generales que imprimen vaguedad e indeterminación que la hacen
violatoria del principio de tipicidad.
Además, estiman violado el
artículo 16 superior, debido al contenido abierto de la disposición acusada que
busca imponer una sanción penal desproporcionada, por cuanto la conducta
descrita no implica una grave afectación de derechos, más aún si se tiene en
cuenta el carácter residual y de última ratio que reviste la potestad
punitiva del Estado. La norma sanciona severamente conductas tan inofensivas
como caminar con ánimo meramente recreativo, acampar e incluso adelantar
investigaciones con fines meramente científicos, que no conllevan indebidas
formas de afectación a las zonas en donde tienen lugar y todas las cuales
implican una permanencia así sea temporal.
También consideran violado
el derecho a la libertad de locomoción, consagrado en el artículo 24 de la
Constitución, por cuanto se impone una limitación desproporcionada e
irrazonable al sancionar conductas inocuas como el mero tránsito a través de
zonas determinadas, lo que hace nugatorio el ejercicio del derecho de
circulación protegido con la norma superior citada. La norma sanciona
penalmente la circulación por aproximadamente el 50% del territorio nacional.
Finalmente, añaden como
textos violados los artículos 79 y 80 de la
Carta Política, debido a que la norma hace materialmente imposible la
permanencia temporal en zonas de reserva forestal, cuando la medida busca
proteger los recursos naturales y el medio ambiente. Concluyen explicando que
el segmento impugnado debe ser declarado inexequible por vago, indeterminado,
desproporcionado e irrazonable.
IV. INTERVENCIONES
1.     Ministerio
de Justicia y del Derecho
El representante del
Ministerio solicita a la Corte que declare exequible el segmento demandado.
Explica que los actores han hecho una interpretación errónea del tipo penal, si
se tiene en cuenta las diversas acepciones del verbo permanecer y la remisión
al uso que debe dársele a las áreas de reserva forestal, siendo su lectura
adecuada el envío a las Leyes 2 de 1959, 21 de 1991, 70 de 1993, 1021 de 2006,
1152 de 2007, como también al Decreto 2164 de 1995, sistema normativo que
precisa las definiciones de áreas de reserva forestal, parque regional,
ecosistemas, y precisan sus usos y destinaciones.
Para el interviniente, se
trata de un tipo penal en blanco que debe ser complementado para su
interpretación empleando todo el sistema normativo que le sirve para precisar
su contenido y alcance.
2.     Fiscalía
General de la Nación
En defensa de la
exequibilidad del aparte demandado, la representante de la
Fiscalía General de la Nación señala que es el legislador quien define las
conductas punibles atendiendo a los parámetros establecidos por la
Corte Constitucional, los cuales en el presente caso no han sido desconocidos,
toda vez que sancionar la invasión de áreas de especial importancia ecológica
por el uso indebido o la ocupación de facto y dolosa de bienes raíces de vital
importancia para la Nación, como son los pertenecientes a las comunidades
aborígenes, de afrodescendientes, reserva forestal, o de interés estratégico,
es plenamente compatible con lo estipulado en los artículos 7, 8, 63, 79 y 80
de la Carta Política.
Para la interviniente el
tipo penal no adolece de indeterminación, si se tiene en cuenta que la
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha explicado que el delito lo
comete quien ocupa, penetra o se introduce, de manera fraudulenta, clandestina,
arbitraria o violenta en bienes inmuebles que no le pertenecen (tierras o
edificios ajenos), con la intención de alcanzar un provecho para sí o para un
tercero, ingrediente subjetivo que no necesariamente entraña apropiarse en todo
o en parte del bien, sino que puede constituirlo, por ejemplo, una intrusión
temporal y parcial con el fin de establecerse allí por algún tiempo o para
ejercer una forma de explotación del inmueble. (Corte Suprema de Justicia, Sala
de Casación Penal, 21 de abril de 2010).
Concluye la interviniente
señalando que el tipo penal sanciona la ocupación ilegítima en forma dolosa de
un bien raíz con la finalidad de obtener provecho, sin importar si es temporal
o permanente, no se sanciona el simple contacto físico con un inmueble como
falazmente lo pretenden creer los demandantes. Además, el uso indebido del
predio está definido en la Ley y en los reglamentos sobre materia ambiental,
con lo cual no se quebrante el principio de legalidad ni el de tipicidad
V.      CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
El Jefe del Ministerio
Público considera que la Corte se debe declarar inhibida para fallar en el
presente caso, debido a la ineptitud sustantiva de la demanda. En su criterio,
la demanda más que demostrar la indefinición del tipo penal pretende demostrar
una indefinición ad hoc respecto de uno solo de los varios predicados
previstos, cuando los mismos verbos rectores no pueden ser indefinidos en uno y
solo uno de los predicados, y definidos o específicos en los demás, sin
violentar el principio lógico de no contradicción.
Agrega que contrario a lo
expuesto por los accionantes, las reservas forestales son territorios definidos
con precisión igual o superior a la de resguardos o reservas indígenas,
terrenos de propiedad colectiva, de las comunidades negras, parque regional, área
o ecosistema de interés estratégico o área protegida, definidos en la ley o
reglamento, lo que impide duda en cuanto al territorio o factor espacial de la
conducta típica. Definido el lugar o espacio, no hay complejidad para
establecer si una persona permanece en él así sea de manera temporal, como
tampoco hay dificultad para definir si la persona hace uso debido o indebido de
los recursos naturales existentes en este espacio.
Los defectos del tipo
derivan más de la subjetiva lectura hecha por los demandantes que del texto
mismo, ya que transitar, atravesar o recorrer un lugar no es permanecer en él
como lo afirman los actores, quienes confunden asentarse o mantenerse con ir de
paso.
Añade la
Vista Fiscal que el legislador ha ejercido adecuadamente su potestad de
configuración de los tipos penales, mientras los accionantes le han dado al
texto impugnado un alcance que no deriva de manera directa y objetiva de su
texto, sin que se los argumentos expuestos sirvan para demostrar una
contradicción entre el segmento demandado y el texto de la
Constitución.
VI.  CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
1.  Competencia
En virtud de lo dispuesto por el
artículo 241-4 de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia.
2. Requisitos de
la demanda de inconstitucionalidad para proferir fallo de mérito
Como lo ha expuesto la
Corte[2],
la acción pública de inconstitucionalidad es un mecanismo judicial de control
objetivo o abstracto, en virtud del cual quienes están legitimados pueden
acudir ante la Corte Constitucional para solicitar que, previo el cumplimiento
de un proceso, el Tribunal se pronuncie sobre la conformidad de un precepto
legal demandado con lo establecido en el texto de la
Carta Política. Por tratarse de una acción judicial es natural que previamente
las competencias hayan sido asignadas por el ordenamiento jurídico, como
también es lógico que las respectivas reglas de procedimiento provean sobre
autoridad competente, legitimación por activa, lapso para admisión de la
demanda, traslado, notificaciones, términos de caducidad, intervinientes,
incidentes, pruebas y práctica de las mismas, debate y decisión.
En los asuntos propios del
control de constitucionalidad por vía principal, antes de iniciar el trámite y
como condición necesaria para todo pronunciamiento de mérito caracterizado por
sus efectos erga omnes, la Corte tiene a su cargo el deber de verificar
que el escrito presentado para pedir la declaración de inexequibilidad cumpla
con ciertos requisitos previstos en el sistema normativo y precisados
por la jurisprudencia. Estos condicionamientos son desarrollo del concepto
“Estado de derecho”, entendido como sinónimo de distribución del poder en
ramas, creación de órganos con asignación de competencias y regulación de los
derechos ciudadanos en el campo de sus atribuciones para participar en la vida
cívica, política y comunitaria del país (C. Po. arts. 40-6 y 95-5).
2.1. La observancia de las
reglas sobre competencia de los órganos del Estado garantiza el debido proceso,
comunica certeza a las relaciones jurídicas y significa garantía para el
ejercicio de los derechos fundamentales. En desarrollo del concepto de Estado
de derecho e inescindiblemente unido a él, se cuenta con el principio de
legalidad consagrado, entre otros, en los artículos 6º[3] y 121[4] de la
Constitución Política.
En desarrollo del principio
de legalidad, el artículo 241 de la
Carta Política establece que a la
Corte Constitucional le corresponde ejercer sus competencias en los estrictos
y precisos términos allí establecidos. Es decir, la
Corte únicamente puede conocer y tramitar los asuntos que el ordenamiento
jurídico le asigna, siguiendo las prescripciones impuestas por el legislador;
por tanto, en materia de control por vía principal u objetiva, la
Corporación está sometida a lo dispuesto en la
Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991.
2.2. El Decreto 2067 de
1991 prevé en el artículo 2º los requisitos formales que deben cumplir las
demandas de inconstitucionalidad para que proceda su admisión. Según esta
norma:
“Las demandas en las
acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en
duplicado, y contendrán:
1.    El señalamiento
de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por
cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas;
2.    El señalamiento
de las normas constitucionales que se consideran infringidas;
3.    Las razones
por las cuales dichos textos se estiman violados;
4.    Cuando fuera el
caso, el señalamiento del trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue
quebrantado; y
5.    La razón por
la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.”(Subraya la
Sala).
2.3. La
Corte ha señalado que las razones de inconstitucionalidad a las cuales alude
el numeral tercero, deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes. En la Sentencia C-1052 de 2001[5], además de sistematizar y
precisar estos conceptos, la Corporación agregó que se trata de exigencias que
constituyen una carga mínima de argumentación que debe cumplir el ciudadano
cuando, en ejercicio de sus derechos políticos, acude ante el Tribunal
Constitucional. En la mencionada providencia la
Corporación precisó:
“La claridad de la
demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del
concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de
inconstitucionalidad, por regla general, releva al ciudadano que la ejerce de
hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la
norma que acusa y el Estatuto Fundamental”[6],
no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que
permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones
en las que se basa.
Adicionalmente, las razones
que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa
que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente[7] “y no
simplemente sobre una deducida por el actor, o implícita”[8] e incluso sobre otras normas
vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda[9].  Así, el
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación
del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable
a partir de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control
difiere, entonces, de aquella otra encaminada a establecer proposiciones
inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender
deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se
desprenden”[10].
De otra parte, las razones
son específicas si definen con claridad la manera como la disposición
acusada desconoce o vulnera la
Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo
constitucional concreto contra la norma demandada”[11]. El juicio de
constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente
existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el
texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver
sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales”[12]
que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se
acusan.  Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se
desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad[13].
La pertinencia
también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de
inconstitucionalidad.  Esto quiere decir que el reproche formulado por el
peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la
apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al
precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que
se formulan a partir de consideraciones puramente legales[14] y doctrinarias[15], o aquellos
otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el
demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está
utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría
ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”[16]; tampoco
prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en
un análisis de conveniencia[17],
calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa”[18] a partir de una
valoración parcial de sus efectos.
Finalmente, la suficiencia
que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda
relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio
(argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de
constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo,
cuando se estime que el trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se
tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su
vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que
supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la
Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las
pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la
suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la
demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime
facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la
Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la
norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a
desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y
hace necesario un pronunciamiento por parte de la
Corte Constitucional.”
2.4. Aun cuando se trata de
una acción pública ejercida por ciudadanos que no están en el deber de reunir
calidades de expertos en derecho, sí impone a quien la ejerce una carga mínima
de cuidado en la redacción y argumentación para permitir a la
Corte Constitucional discernir sobre las razones que el demandante pretende
esgrimir y a partir de las cuales se producirá una decisión judicial que hará
tránsito a cosa juzgada y tendrá efectos erga omnes.
2.5. En relación con el
trámite que se imprime a la demanda presentada ante la
Corte Constitucional, bien puede ocurrir que desde el comienzo el Magistrado
Sustanciador decida admitirla, sin que esta circunstancia obligue a la
Corporación a proferir una sentencia de mérito, toda vez que a lo largo del
respectivo proceso intervendrán las autoridades que jurídicamente están en el
deber de hacerlo, entre ellas el Procurador General de la
Nación, también los agentes públicos y los particulares que resulten
invitados, así como los ciudadanos que en ejercicio de sus derechos decidan
participar; además, la Corte podrá convocar audiencias públicas para escuchar
expertos, solicitar pruebas y debatir durante sus sesiones, para finalmente
adoptar la respectiva decisión valorando todos los argumentos expuestos y las
pruebas aportadas.
Es decir, admitir la
demanda y darle trámite permite a la
Corporación contar con elementos de juicio suficientes para, llegado el
momento, resolver si existe o no mérito para adoptar una decisión de fondo. Las
reglas del proceso judicial consagradas en el Decreto 2067 de 1991, permiten a la
Corte admitir, inadmitir o rechazar la demanda; en caso de admitirla darle
trámite y contar con un periodo razonable durante el cual el proyecto de
sentencia es radicado en la
Secretaría General, difundido entre los Magistrados y luego debatido, todo
para que la Sala Plena cuente con los medios de convicción suficientes para
resolver sobre la cuestión que se le plantea.
3. Ineptitud de la demanda
instaurada en el presente caso
3.1. La demanda presentada
por el ciudadano Jorge Eduardo Chemas Jaramillo y otro fue inadmitida mediante
auto del quince (15) de noviembre de dos mil once (2011), por considerar el
Magistrado Sustanciador que los actores no habían logrado estructurar en debida
forma un cargo de inconstitucionalidad que cumpliera con las exigencias mínimas
de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Consideró
el Magistrado en aquella oportunidad que los demandantes se habían limitado a
señalar una aparente contradicción entre la norma parcialmente acusada y las disposiciones
superiores consideradas infringidas.
La inadmisión tuvo que ver,
entre varias razones, con la falta de integración normativa, circunstancia
fundada en la ausencia de cargos contra la expresión “a los que se refiere este
título”, perteneciente a la norma parcialmente impugnada. Sin abarcar este
fragmento, como se dijo en esa oportunidad, resultaba incomprensible el texto
demandado.
En la providencia del quince
(15) de noviembre de dos mil once (2011), se explicó que el concepto de
violación estaba fundado en afirmaciones generales basadas en transcripciones
normativas y de decisiones de la
Corte Constitucional, que impedían determinar en forma concreta las razones de
inconstitucionalidad.
3.2. El escrito de corrección[19] fue
presentado dentro del término previsto en el decreto 2067 de 1991.
3.3. Aplicando el principio pro
actione la demanda fue admitida mediante auto del siete (7) de diciembre de
dos mil once (2011). Sin embargo, la Sala, una vez evaluadas las intervenciones
allegadas al expediente y analizados los argumentos de los accionantes,
concluye que los demandantes no elaboraron la argumentación para fundar su
pretensión en los términos que les fueron señalados en el auto del quince (15)
de noviembre de 2011, mediante el cual fue inadmitida la demanda.
3.4. Es pertinente reiterar el
texto parcialmente demandado, recordando que se trata del artículo 39 de la
Ley 1453 de 2011, mediante el cual fue modificado el artículo 337 del código
penal.
“Artículo 337. Invasión de áreas de
especial importancia ecológica. El que invada, permanezca
así sea de manera temporal o realice uso indebido de los recursos naturales a
los que se refiere este título en área de reserva forestal, resguardos
o reservas indígenas, terrenos de propiedad colectiva, de las comunidades
negras, parque regional, área o ecosistema de interés estratégico o área
protegida, definidos en la ley o reglamento, incurrirá en prisión de cuarenta y
ocho (48) a ciento cuarenta y cuatro (144) meses y multa de ciento treinta y
tres punto treinta y tres (133.33) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos
legales mensuales vigentes.
La pena señalada se aumentará de una tercera parte a la mitad cuando
como consecuencia de la invasión, se afecten gravemente los componentes
naturales que sirvieron de base para efectuar la calificación del territorio
correspondiente, sin que la multa supere el equivalente a cincuenta mil
(50.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
El que promueva, financie, dirija, se aproveche económicamente u
obtenga cualquier otro beneficio de las conductas descritas en este artículo,
incurrirá en prisión de sesenta (60) a ciento ochenta (180) meses y multa de
trescientos (300) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales
vigentes”.
3.5. Como se ha dicho, la demanda
no fue corregida en los términos señalados en el auto que dispuso inadmitirla.
A folios 4, 5, 6 y 7 del documento posteriormente presentado por los actores
aparecen las definiciones gramaticales de los verbos rectores del tipo, entre
ellos invadir, permanecer así sea de manera temporal y realizar uso indebido
de los recursos naturales a los que se refiere este título, verbos que son
ubicados en el texto del artículo 39 de la
Ley 1453 de 2011, para pedir a la Corte que los declare inexequibles, ya que,
en su criterio, “… permanecer así sea de manera temporal, por un lado, y
realizar uso indebido de algunos recursos naturales, por el otro, ambas
conductas realizadas en unas determinadas áreas del territorio nacional, sean
conductas que el legislador haya decidido calificar mediante las expresiones
demandadas como delitos en Colombia. Y se pretende la inexequibilidad de estas
expresiones concretas ya que las mismas son las que consagran los diferentes
verbos rectores diferenciadores y esenciales de las conductas punibles que
consideramos que es inconstitucional consagrar como tales …”. (Folio 7 del
escrito).
3.6. Los demandantes consideran
violatorio del principio de legalidad que la norma no determine qué es “indebido”
uso de los recursos naturales, con lo cual, según los accionantes, cualquier
autoridad podrá establecer cuando la conducta es delictiva. Añaden que las
expresiones “permanezca así sea de manera temporal” y “realice uso
indebido de los recursos naturales a los que se refiere este título en”,
contravienen los mandatos de claridad y certeza de las conductas punibles.
Luego de una extensa disertación
sobre los principios de legalidad, tipicidad, certeza y claridad de los tipos
penales, concluyen que, en su parecer, la descripción elaborada por el
legislador los desatiende.
3.7. En relación con este
argumento es oportuno destacar lo expuesto en este caso por la
Fiscalía General de la Nación, entidad que en su intervención explicó que “la
invasión de áreas de especial importancia ecológica” fue tipificada para
sancionar el uso indebido o la ocupación de facto y dolosa de bienes raíces de
vital importancia para la Nación, entre ellos los pertenecientes a las
comunidades aborígenes, de afrodescendientes, reserva forestal o de interés
estratégico.
La vocera del ente investigador
sostuvo que los demandantes incurrieron en un error de interpretación, si se
tiene en cuenta que la Corte Suprema de Justicia ha explicado el alcance de
esta clase de comportamiento delictivo, al determinar que “… lo comete quien
ocupa, penetra o se introduce de manera fraudulenta, clandestina, arbitraria o
violenta en bienes inmuebles que no le pertenecen (tierras o edificios ajenos),
con la intención de alcanzar un provecho para sí o para un tercero, ingrediente
subjetivo que no necesariamente entraña apropiarse en todo o en parte del bien
sino que puede constituirlo, por ejemplo, una intrusión temporal y parcial con
el fin de establecerse allí por algún tiempo o para ejercer una forma de
explotación del inmueble”. (Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación
Penal, 21 de abril de 2010).
Con este argumento la
interviniente quiso demostrar que las razones de la demanda no cumplen el
requisito de certeza, por cuanto son en realidad una falacia.
3.7. En el mismo sentido, el
representante del Ministerio de Justicia y del Derecho, al intervenir en el
presente caso, consideró que los demandantes hacen una interpretación propia
que no corresponde al contenido de las expresiones que consideran inexequibles,
ya que según estas la conducta punible la realiza quien permanezca así sea
de manera temporal, es decir, se mantenga sin mutación así sea por algún
tiempo en determinado lugar, agregando la norma que también será sancionado el
que haga “… uso indebido de los recursos naturales a los que se refiere este
título …”.
A diferencia de lo que creen los
accionantes, el vocero del Ministerio de Justicia y del Derecho considera que
la remisión que hace el tipo penal no está limitada por su propio texto sino
que la conducta punible también tiene una remisión externa respecto del uso que
debe dársele a las áreas de reserva. Así, el interviniente cita la
Ley 2 de 1959, “por la cual se dictan normas sobre economía forestal de la
Nación y conservación de recursos naturales renovables”, menciona además la
Ley 21 de 1991, “por medio de la cual se aprueba el Convenio número 169
sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, adoptada por la
76ª reunión de la conferencia general de la
O.I.T., Ginebra 1989”, añade como referente legislativo la
Ley 70 de 1993, “por la cual se desarrolla el artículo transitorio 55 de la
Constitución Política”, también la Ley1021 de 2006, “por la cual se
expide la Ley general forestal”, la Ley 1152 de 2007, artículo 158, incisos
6 y 7, “por la cual se dicta el estatuto de desarrollo rural, se reforma el
instituto colombiano de desarrollo rural, Incoder, y se dictan otras
disposiciones”,
Para demostrar que se trata de un
tipo penal en blanco y que los demandantes desconocen la interpretación que
debe darse a las conductas en él descritas, añade el representante del
Ministerio que el Decreto 2164 de 1995, “por el cual se reglamenta
parcialmente el capítulo XIV de la Ley 160 de 1994 en lo relacionado con la
dotación y titulación de tierras a las comunidades indígenas para la
constitución, restructuración, ampliación y saneamiento de los resguardos
indígenas en el territorio nacional”, normatividad que contribuye a
precisar los conceptos de áreas de reserva, de terrenos propiedad colectiva,
parque regional y ecosistemas, precisando materias relacionadas con sus usos y
destinaciones.
Con esta argumentación el vocero
del Ministerio de Justicia y del Derecho pretende demostrar que la demanda está
fundada en una errónea interpretación de las expresiones impugnadas, ya que
éstas envían para su adecuada lectura a otras normas que resultan necesarias
para comprender el alcance del tipo penal en blanco denominado “invasión
de áreas de especial importancia ecológica”.
3.8. De su parte, el Procurador
General de la Nación intervino para solicitar a la
Corte que se declare inhibida para fallar sobre el fondo de la cuestión
planteada.  Para la Vista Fiscal, la demanda está dirigida a cuestionar, no el
tipo penal de invasión de áreas de especial importancia ecológica o la
protección de bienes jurídicos como los resguardos o reservas indígenas, los
terrenos de propiedad colectiva de las comunidades negras, los parques
regionales, las áreas o ecosistemas de interés estratégico o áreas protegidas,
sino que está encaminada a procurar la inexequibilidad de un segmento del
artículo 337 del código penal, esto es el que alude a la reserva forestal.
Es decir, los verbos rectores del
tipo “permanecer” o “uso indebido”, no están referidos únicamente a la reserva
forestal sino a los demás territorios mencionados en la norma. Para el
Ministerio Público no hay vaguedad en los verbos rectores, siendo esta una
consideración subjetiva, fundada en la interpretación que hacen los actores de
la norma parcialmente demandada. La demanda es inepta, entonces, por no
comprender todos los predicados referentes a las conductas descritas en el
tipo.
Para el Jefe del Ministerio Público,
“los argumentos de la demanda, más que demostrar la indefinición de los
tipos penales, pretenden demostrar una indefinición ad hoc, respecto de uno
solo de los varios predicados previstos, cuando los mismos verbos rectores no
pueden ser indefinidos en uno y sólo uno de los predicados, y definidos o
específicos en los demás, sin violentar el principio lógico de no
contradicción”[20].
De lo anterior concluye la
Vista Fiscal que no puede aducirse duda en cuanto al territorio o factor
espacial de la conducta típica, por lo tanto, no hay complejidad en determinar
si el sujeto activo lo invade o permanece en él, como tampoco hay dificultad
para definir si la persona hace uso debido o indebido de los recursos naturales
existentes en este espacio. Es decir, los argumentos de la demanda están
fundados en la particular y subjetiva interpretación que de la norma hacen los
accionantes.
4. Luego de examinar el texto
destinado a corregir la demanda y de disponer darle trámite a la misma, analizados
los argumentos aportados por los intervinientes y los razonamientos expuestos
por el Procurador General de la Nación, la
Corte concluye que la demanda adolece de ineptitud sustantiva, circunstancia
que conduce a un fallo inhibitorio.
A esta determinación llega la
Sala después de analizar detenidamente tanto el escrito inicial como el
presentado para corregir la demanda, ya que en uno y otro son comunes los
argumentos basados en la interpretación subjetiva que hacen los actores del
segmento que impugnan, Así, a folio 7 del escrito de corrección manifiestan:
“De esta manera, el alcance
normativo emanado de la expresión “(…) permanezca así sea de manera
temporal o realice uso indebido de los recursos naturales a los que se refiere
este título en ..” que consideramos que contraviene las disposiciones
constitucionales infringidas reseñadas en el título III de la presente demanda,
es que permanecer así sea de manera temporal, por un lado, y realizar uso
indebido de algunos recursos naturales, por el otro, ambas conductas realizadas
en unas determinadas áreas del territorio nacional, sean conductas que el
legislador haya decidido calificar mediante las expresiones demandadas como
delitos en Colombia. Y se pretende la inexequibilidad de esas expresiones concretas
ya que las mismas son las que consagran los diferentes verbos rectores
diferenciadores y esenciales de las conductas punibles que consideramos que es
inconstitucional consagrar como tales…”.
Para los demandantes, las
expresiones impugnadas carecen de determinación y dejan al operador jurídico un
amplio margen de interpretación, ya que en ellas no están precisados los
conceptos de “permanencia temporal” y “uso indebido de los recursos
naturales” (folio 9 del escrito de corrección). A este respecto es
pertinente manifestar que por tratarse de un tipo penal en blanco, los
elementos normativos que conducirían a una interpretación adecuada del texto
demandado y que permitirían en cada caso concreto determinar cuando el sujeto
activo está incurso en una o en otra conducta, hacen parte de otros estatutos
jurídicos no mencionados por los accionantes pero existentes, como lo expuso en
su intervención el representante de la
Fiscalía General de la Nación (folio 232 y siguientes del expediente).
Considera la
Sala que los demandantes hacen una interpretación de la norma impugnada
limitada a la reserva forestal, que no corresponde al contenido de las
expresiones que estiman inexequibles por la presunta violación de los
principios de legalidad y tipicidad, en el contexto normativo del cual hacen
parte. Como consecuencia de esta forma de interpretar el precepto, no tienen en
cuenta que los verbos rectores permanecer y uso indebido se
refieren a los demás territorios mencionados en la disposición. Por tanto, no
se puede hacer una interpretación del tipo penal sin tener en cuenta todos los
elementos descritos en él para extraer de su texto una supuesta indefinición
legal.
Luego de examinar el texto de la
demanda y el destinado a corregirla, la Sala (i) no encuentra argumentos de
naturaleza constitucional que permitan advertir de manera clara una
confrontación entre el contenido de las expresiones acusadas y el texto de las
disposiciones superiores consideradas infringidas (ausencia de pertinencia
en las razones); (ii) los argumentos no comprenden el contexto integral al
cual pertenecen los segmentos impugnados (ausencia de certeza); (iii) la
demanda extrae consecuencias generales que no permiten desarrollar y concretar
la acusación (falta de especificidad); y (iv) no suministra una
argumentación mínima que permita adelantar el juicio de constitucionalidad (carencia
de suficiencia).
4.1.En suma, los argumentos
expresados por los demandantes no permiten a la
Corte adelantar la confrontación del texto impugnado con las disposiciones
constitucionales que se invocan como vulneradas, siendo procedente la inhibición
para proferir fallo de fondo respecto de la constitucionalidad de las
expresiones acusadas pertenecientes al artículo 39 de la
Ley 1453 de 2011.
VII. DECISIÓN
Por lo expuesto, la
Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declararse INHIBIDA para
decidir en relación con la demanda instaurada por los ciudadanos Jorge Eduardo
Chemas Jaramillo y otro contra el artículo 39 (parcial) de la
Ley 1453 de 2011, “Por medio de la cual se reforma el
Código Penal, el Código de Procedimiento Penal, el Código de Infancia y
Adolescencia, las reglas sobre extinción de dominio y se dictan otras
disposiciones en materia de seguridad”.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
ADRIANA GUILLEN ARANGO
Magistrada (E)
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSÓN PINILLA PINILLA
Magistrado
Con aclaración de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Diario Oficial No. 48.110 de 24 de junio de 2011.
[2]
Cfr., entre otras, las sentencias C-743 de 2010, C-369 de 2011
y C-587 de 2011.
[3]
Constitución Política art. 6º. “Los particulares sólo son responsables ante las
autoridades por infringir la
Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y
por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”.
[4]
Constitución Política art. 121. “Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer
funciones distintas de las que le atribuyen la
Constitución y la ley”.
[5] Cfr. C-370 de 2006, C-922 de 2007 y C-293
de 2008.
[6] Cfr Corte Constitucional Sentencia C-143
de 1993.  Estudió la Corte en aquella ocasión la demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 16 y 20 de la
Ley 3a de 1986, 246, 249 y
250 del Decreto 1222 de 1986. En el mismo sentido puede consultarse la sentencia
C-428 de 1996.
[7] Así, por ejemplo en la
Sentencia C-362 de 2001; la Corte también se inhibió de conocer de la demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 5º del Decreto 2700 de 1991, por
cuanto “del estudio más detallado de los argumentos esgrimidos por el
demandante, como corresponde a la presente etapa procesal, puede deducirse que
los cargos que se plantean aparentemente contra la norma atacada no lo son
realmente contra ella”.
[8] Sentencia C-504 de 1995. La
Corte se declaró inhibida para conocer de la demanda presentada contra el
artículo 16, parcial, del Decreto 0624 de 1989 “por el cual se expide el
Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la
Dirección General de Impuestos Nacionales”, por cuanto la acusación carece de
objeto, ya que alude a una disposición no consagrada por el legislador.
[9] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-1544
de 2000.  La Corte se inhibe en esta oportunidad para proferir fallo de mérito
respecto de los artículos 48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por presentarse
ineptitud sustancial de la demanda, debido a que el actor presentó cargos que
se puedan predicar de normas jurídicas distintas a las demandadas. En el mismo
sentido C-113 de 2000, C-1516 de 2000 y C-1552 de 2000.
[10] En este mismo sentido pueden consultarse,
además de las ya citadas, las sentencias C-509 de 1996, C-1048 de 2000 y C-011
de 2001, entre otras.
[11] Cfr. Corte Constitucional sentencia C-568
de 1995.  La Corte se declara inhibida para resolver la demanda en contra de
los artículos 125, 129, 130 y 131 de la Ley 106 de 1993, puesto que la
demandante no estructuró el concepto de la violación de los preceptos
constitucionales invocados.
[12] Estos son los defectos a los cuales se ha
referido la jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una
demanda de inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la
violación. Cfr. los autos 097 de 2001 y 244 de 2001 y las sentencias C-281 de
1994, C-519 de 1998, C-013 de 2000, C-380 de 2000 y C-177 de 2001, entre varios
pronunciamientos.
[13] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-447
de 1997. La Corte se declara inhibida para pronunciarse de fondo sobre la
constitucionalidad del inciso primero del artículo 11 del Decreto Ley 1228 de
1995, por demanda materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo.
[14] Cfr. la
Sentencia C-447 de 1997, ya citada.
[15] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-504
de 1993. La Corte declaró exequible en esta oportunidad que el Decreto 100 de
1980 (Código Penal). Se dijo, entonces: “Constituye un error conceptual dirigir
el cargo de inconstitucionalidad contra un metalenguaje sin valor normativo y,
por tanto, carente de obligatoriedad por no ser parte del ordenamiento
jurídico. La doctrina penal es autónoma en la creación de los diferentes
modelos penales. No existe precepto constitucional alguno que justifique la
limitación de la creatividad del pensamiento doctrinal - ámbito ideológico y
valorativo por excelencia -, debiendo el demandante concretar la posible antinomia
jurídica en el texto de una disposición que permita estructurar un juicio de
constitucionalidad sobre extremos comparables”.  Así, la
Corte desestimaba algunos de los argumentos presentados por el actor que se
apoyaban en teorías del derecho penal que reñían con la visión contenida en las
normas demandadas y con la idea que, en opinión del actor, animaba el texto de la
Constitución.
[16] Cfr. Ibíd. Sentencia C-447 de 1997.
[17] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-269
de 1995.  Este fallo que se encargó de estudiar la demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 61 de 1993 artículo 1° literales b y f, es
un ejemplo de aquellos casos en los cuales la
Corte desestima algunos de los cargos presentados por el actor, puesto que se
limitan a presentar argumentos de conveniencia.
[18] Son estos los términos descriptivos
utilizados por la Corte cuando ha desestimado demandas que presentan argumentos
impertinentes a consideración de la
Corte. Este asunto también ha sido abordado, además de las ya citadas, en la
C-090 de 1996, C-357 de 1997, C-374 de 1997 se desestiman de este modo algunos
argumentos presentados por el actor contra la
Ley 333 de 1996 sobre extinción de dominio, C-012 de 2000, C-040 de 2000,
C-645 de 2000, C-876 de 2000, C-955 de 2000, C-1044 de 2000, C-052 de 2001,
C-201 de 2001.
[19]
Ver folio 85 y siguientes del expediente.
[20]
Folio 7 del concepto No. 5305 emanado del Despacho del
Procurador General de la Nación.