C-090-02
Bogota, D
Sentencia
C-090/02
CONSULTA-Naturaleza/LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA EN MATERIA DE CONSULTA-Situaciones en que resulta necesaria
CONSULTA EN
PROCEDIMIENTO LABORAL Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-Distinción en finalidad
En el
procedimiento laboral su finalidad consiste en proteger los derechos ciertos
del trabajador, asegurando la aplicación real de justicia en los casos
concretos. Por el contrario, en el procedimiento administrativo, el propósito
de la consulta es otro, pues allí busca garantizarse  el cumplimiento de la ley
y la protección de los intereses de las entidades del Estado.
CONSULTA-No previsión de existencia/CONSULTA-No
consagración de los mismos presupuestos de procedibilidad
JURISDICCION
ORDINARIA LABORAL-Pretensiones
de trabajadores oficiales/JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Pretensiones
de empleado público
TRABAJADOR OFICIAL
Y EMPLEADO PUBLICO-Distinción
SERVIDOR PUBLICO-Determinación legislativa de régimen
aplicable a distintas clases
TRABAJADOR
OFICIAL Y EMPLEADO PUBLICO-Discrecionalidad
legislativa para distinción no es absoluta
TRABAJADOR
OFICIAL Y EMPLEADO PUBLICO-Distinción
y regulación legislativa
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos
TRABAJADOR
OFICIAL Y EMPLEADO PUBLICO-Inexistencia
de los mismos supuestos de hecho/TRABAJADOR OFICIAL Y EMPLEADO PUBLICO-Regímenes
diversos
CONSULTA EN
PROCESO LABORAL Y ADMINISTRATIVO-Regímenes normativos distintos
Referencia: expediente D-3632
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, “por la
cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de
1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras
de la Ley 23 de 1991 y el decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas
del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre
descongestión, eficiencia y acceso a la justicia”, y el artículo 69 del
decreto Ley 2158 de 1948, Código procesal del trabajo.
Demandante:
Francisco Javier Marrugo Zambrano
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá, D.C. trece
(13) de febrero de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Francisco Javier Marrugo
Zambrano demandó algunos apartes del artículo 69 del decreto Ley 2158 de 1948
"por el cual se expide el Código de Procedimiento Laboral", y
la integridad del artículo 57 de la Ley 446 de 1998 “por la cual se adoptan
como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se
modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley
23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código
Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión,
eficiencia y acceso a la justicia”.
Cumplidos los trámites procesales y
legales propios del proceso de constitucionalidad, la Corte Constitucional,
oído el concepto del señor Procurador General de la Nación, procede a decidir
acerca de la demanda de la referencia.
2. NORMAS
DEMANDADAS
A continuación se
transcriben la normas demandadas y se subrayan los apartes impugnados.
CODIGO PROCESAL DEL TRABAJO
Decreto 2158 de 1948, adoptado por el
Decreto 4133 de 1948 como legislación permanente.
ARTÍCULO 69
Procedencia de la consulta. Además de estos recursos existirá un grado de
jurisdicción denominado de "consulta".
Las sentencias de
primera instancia, cuando fueren totalmente adversas a las pretensiones del
trabajador, serán necesariamente consultadas con el respectivo tribunal del
trabajo si no fueren apeladas.
También serán
consultadas las sentencias de primera instancia cuando fueren adversas a la
Nación, al departamento o al municipio.
LEY 446 DE 1998
(julio 7)
Diario Oficial No. 43.335, de 8 de julio de
1998
Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas
del  Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento
Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se
modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se  dictan
otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la  justicia.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTICULO 57.
RECURSOS ORDINARIOS, CONSULTA Y RECURSOS EXTRAORDINARIOS. El Título XXIII del
Libro 4o. del Código Contencioso Administrativo, quedará así:
TITULO XXIII.
RECURSOS ORDINARIOS, CONSULTA Y RECURSOS
EXTRAORDINARIOS
(...)
CAPITULO 2
CONSULTA
ARTICULO 184. CONSULTA.
Las sentencias que impongan condena en concreto, dictadas en primera instancia
a cargo de cualquier entidad pública que exceda de trescientos (300) salarios
mínimos mensuales legales o que hayan sido proferidas en contra de quienes
hubieren estado representados por curador ad litem, deberán consultarse con el
superior cuando no fueren apeladas.
Las sentencias
que impongan condena en abstracto sólo serán consultables junto con el auto que
las liquide, en los eventos del inciso anterior.
En los asuntos
contenciosos de carácter laboral, solamente se consultarán las sentencias
dictadas en primera instancia que impongan condena a cargo de la entidad
pública, cuando de la respectiva actuación se deduzca que la demandada no
ejerció defensa alguna de sus intereses.
La consulta se
tramitará y decidirá previo traslado común por cinco (5) días para que las
partes presenten sus alegatos por escrito y se entenderá siempre interpuesta a
favor de las mencionadas entidades o del representado por curador ad litem. El
agente del Ministerio Público, antes del vencimiento del término aquí previsto
podrá solicitar traslado especial que se concederá, sin necesidad de auto que
así lo disponga, por el término de cinco (5) días, contados a partir de la
entrega del expediente que se efectuará una vez concluido el traslado común.
La providencia
sujeta a consulta no quedará ejecutoriada mientras no se surta el mencionado
grado."
III. DEMANDA
El demandante
considera que las normas parcialmente acusadas violan los artículos 1, 2, 13 y
209 de la Constitución Política. Por consiguiente, solicita que la Corte
Constitucional declare su inexequibilidad.
Sostiene el actor
que los apartes demandados discriminan injustificadamente a los servidores del
Estado. Justifica su posición aduciendo que las disposiciones comprometen el
derecho a la igualdad procesal, porque no permiten que las partes cuenten con
los mismos medios para ejercer la defensa de sus derechos o intereses. Tal
situación la identifica el actor en los presupuestos de procedibilidad
establecidos para el proceso de consulta en las jurisdicciones laboral y
administrativa, en donde de manera distinta tienen que acudir los trabajadores
oficiales y los empleados públicos. Asegura que tal situación no existía antes
de la vigencia de la ley 446 de 1998, pues "el mecanismo de consulta
obligatorio en materia contenciosa laboral operaba bajo los mismos requisitos
del artículo 60 del código de procedimiento laboral: adversidad contra la
nación y no apelación de la sentencia por parte de la Nación."
Afirma que hoy en
día, "los preceptos demandados sufrieron una degradación de su
contenido y esencia, estando preñados de iniquidad desde la vigencia de la ley
446 de 1998". Tal situación según su opinión, es "un factor de
segregación entre los servidores públicos, de exclusión, de discriminación
odiosa e irracional que actúa en franca y absoluta desconexión con los pilares
constitucionales del ordenamiento jurídico (...) haciendo notorio un
tratamiento desigual que entroniza el artículo 57 de la ley 446 de 1998"
De otra
parte, considera que la ley 446 que modificó el artículo 184 del código
contencioso administrativo, al establecer los presupuestos de la consulta, no
subrogó los contenidos en el procedimiento laboral respecto de esa misma
figura. Por tanto, indica que con este hecho el legislador incurrió en una
violación del principio de favorabilidad en materia laboral.
Según su concepto, los
trabajadores oficiales y los empleados públicos deben ser tratados de la misma
forma, pues frente a ellos existe unidad de materia y de destinatarios. Indica
que históricamente no ha existido un criterio claro y unánime que permita
diferenciarlos, y en consecuencia opina que están cobijados bajo iguales
situaciones. Según su parecer, la reforma los trata de manera distinta frente a
la procedencia de la consulta, y por tanto vulnera el derecho a la igualdad.
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio de
Justicia y de Derecho
El ciudadano José
Camilo Guzmán Santos, actuando como representante del Ministerio de Justicia y
Derecho, interviene en el proceso para defender la exequibilidad de los apartes
acusados.
Apoyado en
jurisprudencia de esta Corporación, el interviniente afirma que la consulta no
es forzosa en todos los asuntos que son materia de decisión judicial, con
excepción del campo penal. Sostiene que por el contrario, determinar cuándo es
procedente esta figura es una facultad discrecional dada al legislador.
Después de analizar
la distinta naturaleza de la consulta en el procedimiento laboral y en el
administrativo, concluye que éstas tienen  sujetos y supuestos de hecho
diversos. Afirma que en el presente asunto, al tratarse de diferentes regímenes
legales, es razonable la consagración de diversos requisitos de procedibilidad.
Concluye afirmando
que no existe un trato desigual que merezca reproche desde el punto de vista
constitucional. Opina que la consulta, en la forma como está regulada, tiene
una justificación no solamente en la diversidad de los intereses en juego, sino
también en la finalidad, razonabilidad, racionalidad y proporcionalidad de la
consecuencia jurídica.
2. Ministerio de
Trabajo
El ciudadano Oswaldo
Mejía Castañeda interviene en representación del Ministerio de Trabajo. Según
su concepto, la Corte debe declarar exequibles las disposiciones parcialmente
acusadas.
Afirma el
interviniente, que los apartes normativos cuestionados no vulneran el derecho a
la igualdad. Según su opinión, al examinar los regímenes en su integridad,
puede apreciarse que no ha habido vulneración de los contenidos de la Carta. En
el caso concreto, el ciudadano opina que la existencia de prerrogativas
distintas en uno y otro régimen, compensan la aparente discriminación y hacen
improcedente un juicio de igualdad. Al respecto afirmó:
"La
disposición establece un nuevo criterio para la consulta de las decisiones que
dicte la jurisdicción de lo contencioso administrativo y que envuelva asuntos
de carácter laboral: este criterio es que en tales eventos no se haya ejercido
el derecho de defensa por parte de la demandada; pero aquí es conveniente
anotar que aunque en estricto sentido esta circunstancia puede constituir una
discriminación, pues en la jurisdicción ordinaria la consulta no se sujeta a
ésta condición, en este último evento se garantiza que opera la consulta
también cuando la sentencia sea totalmente adversa a las pretensiones del
trabajador, lo que no ocurre en materia contenciosa."
Aduce que con base
en tales razones, debe ser declarada la constitucionalidad de las normas
demandadas.
3. Instituto
Colombiano de Derecho Procesal.
El ciudadano Ernesto
Forero Vargas, en representación del Instituto Colombiano de Derecho Procesal,
interviene para defender la constitucionalidad de las disposiciones
parcialmente acusadas.
El interviniente argumenta en su
escrito, que tanto los servidores públicos como los trabajadores oficiales se
encuentran en situaciones distintas, y por tanto están cobijados por una
regulación diferente. Afirma que tal distinción es contemplada desde la Carta,
en donde son establecidas características disímiles respecto de la forma de
vinculación.
Sostiene que desde
la ley 6 de 1945, los conflictos jurídicos de los trabajadores oficiales fueron
atribuidos a la justicia ordinaria laboral, contrario a lo que sucede con los
empleados oficiales, quienes tienen que acudir a la jurisdicción contencioso
administrativa. Indica que tal hecho no vulnera la igualdad, porque cada uno de
los regímenes establece acciones de diverso tipo, con las cuales pueden
defenderse los asociados. Finalmente estima que las peticiones del demandante
son contradictorias, pues "pretende de una parte acabar con el grado de
consulta en la jurisdicción ordinaria del trabajo, y pretende a la vez que se
anule el artículo 57 de la ley 446 que reformó el artículo 184 del CCA y (que)
parcialmente eliminó dicho grado"
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación Edgardo Maya Villazón, mediante concepto 2666, recibido el
día 13 de septiembre de 2001, solicita a la Corte declarar la
constitucionalidad  del artículo 69 del decreto 2158 de 1948 y el artículo 184
del Código Contencioso Administrativo, modificado por la Ley 446 de 1998.
El Procurador afirma
que los supuestos de hecho que el legislador tuvo en cuenta, para instituir el
grado jurisdiccional de consulta en los procesos contencioso administrativos,
son objetivamente diferentes a los que fundamentan dicho grado de jurisdicción
en los procesos de índole laboral. Al respecto argumenta que los intereses
públicos involucrados en uno y otro tipo de controversias son diversos, y en
consecuencia, opina que en el presente caso no procede el juicio de igualdad.
Indica en ese orden de ideas, que si bien es cierto que tanto los empleados
públicos como los trabajadores oficiales son especie de un mismo género de
servidores del Estado, es la propia Constitución la que consagra expresamente
diferencias entre ellos. Advierte por tanto, que el actor no puede dar un mismo
tratamiento a figuras diferentes, pues este hecho impediría hablar de una
violación del derecho a la igualdad.
Respecto del tipo de
consulta que le correspondería a cada una de esas figuras, la Vista Fiscal
opina que éstas no realizan ninguna discriminación, pues para establecerlas el
legislador buscó proteger circunstancias distintas. En este sentido, explica
que la consulta administrativa difiere de la laboral, esencialmente porque en
la primera su objeto es proteger a las entidades públicas, mientras que la
segunda busca la protección de los derechos del trabajador. Concluye diciendo
que las pretensiones del actor son contradictorias, porque aún si las disposiciones
fueran declaradas inexequibles, con ese sólo hecho no serían favorecidos los
derechos de los trabajadores que acuden a la jurisdicción contenciosa.
VI. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
Competencia.
1. Por dirigirse la
demanda contra normas que fueron adoptadas como legislación permanente por el
decreto 4133 de 1948, dictado en uso de las facultades extraordinarias
concedidas al Gobierno por el art. 27 de la ley 90 de 1948, es competente la
Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad, según lo
prescribe el artículo 241-5 de la Constitución Política. De acuerdo al numeral
4 de la misma disposición constitucional, esta Corporación también tiene
competencia para conocer sobre la constitucionalidad de la ley 446 de 1998, por
tratarse de una demanda ciudadana en contra de normas contenidas en una ley de
la república.
Problema
Jurídico.
2. Afirman algunos
intervinientes, que el actor eventualmente incurre en contradicciones al
demandar la totalidad del artículo 57 de la ley 446 de 1998 que reformó el
artículo 184 CCA, y  aducir más adelante  que dicha disposición "entrega
a los empleados públicos una regla totalmente ceñida a la vigencia del orden
justo que predica nuestra Carta Política (...) no premiando la inercia,
irresponsabilidad y desinterés de quienes por deber están compelidos a
defenderla". Sin embargo, al examinar con detalle los apartes
sustanciales de la demanda, esta Corporación concluye que  es posible
identificar un cargo concreto contra las normas acusadas.
3. El actor
considera que existe una vulneración al derecho a la igualdad entre
trabajadores y empleados oficiales, por lo menos en dos situaciones. Primero,
porque el grado de consulta establecido en el código contencioso
administrativo, modificado por la ley 446 de 1998, pone en desventaja a los
empleados públicos. Tal afirmación la sustenta aduciendo que para los
servidores del Estado que deben acogerse al procedimiento laboral (art. 69
CPL), la consulta procede cuando en la sentencia de primera instancia, las
decisiones son totalmente adversas a las pretensiones del trabajador. Contrario
a lo que sucede con los servidores que tienen que acceder por medio de la
jurisdicción contencioso administrativa, en donde la consulta sólo está
prevista cuando las pretensiones afectan a las entidades del Estado, en
condenas en concreto que exceden los 300 salarios mínimos y en situaciones en
las cuales la parte demandada no ha ejercido defensa de sus intereses (art. 184
Código Contencioso Administrativo). Por tales razones, estima que los apartes
acusados contrarían los mandatos constitucionales.
4. La segunda
situación en la cual el accionante considera que existe vulneración al derecho
a la igualdad, la ubica ahora en el artículo 69 del código de procedimiento
laboral. Considera discriminatorio que mientras el código contencioso
administrativo prevé la consulta a favor del Estado cuando el monto de la
condena ha excedido los 300 salarios mínimos mensuales y en los casos en los
que la entidad no ha ejercido defensa alguna de sus intereses, el código de
procedimiento laboral la estipule para todas las sentencias de primera
instancia adversas a la nación.
5. La cuestión que
debe resolver esta corporación, consiste en determinar si en el presente caso
es procedente realizar un juicio de igualdad frente a los supuestos fácticos de
los apartes normativos acusados.  Para ello, resulta necesario indagar si
realmente las disposiciones demandadas discriminan de forma injustificada a los
servidores del Estado.
Naturaleza de la
consulta.
6. La consulta, como
lo ha entendido esta Corporación[1],
es una institución que en muchos casos tiene por objeto garantizar los derechos
de las personas involucradas en un proceso. El artículo 31 de la Constitución
la prevé como una de las manifestaciones de la doble instancia, y por tanto
puede decirse que ésta establece un vinculo especial con el debido proceso y el
derecho de defensa. Pero tal vínculo no comporta un carácter necesario e
innescindible con los mencionados derechos, como lo sugiere el accionante, por
lo cual su ausencia no implica indefectiblemente su vulneración. En efecto, del
tenor mismo de la Constitución, puede deducirse que el legislador cuenta con
discrecionalidad para determinar en qué situaciones resulta necesaria la
aplicación del grado jurisdiccional de la Consulta. Por ello, la Carta dispone
en el citado artículo 31 que "toda sentencia judicial podrá ser apelada
o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley. (subraya la
Sala).
7. Debe considerase por consiguiente,
que su ausencia en algunos procesos no afecta a primera vista los derechos
fundamentales de las personas. De igual forma, los diversos requisitos de
procedibilidad y las distintas finalidades con las cuales ha sido instituida,
si responden a supuestos de hecho disimiles y pueden ser justificados
objetivamente, tampoco vulneran los principios y mandatos constitucionales. Tal
cosa sucede entre los tipos de consulta establecidos en el procedimiento
laboral y en el contencioso administrativo. En el primero de ellos, el artículo
69 del código de procedimiento laboral dispone que cuando las sentencias de
primera instancia sean totalmente adversas a las pretensiones del trabajador,
el superior jerárquico cuenta con la facultad para revisar o examinar
oficiosamente las providencias o decisiones adoptadas, buscando corregir o
enmendar los yerros en que el primero pudo haber incurrido. Su finalidad en
estos casos, consiste en proteger los derechos ciertos del trabajador,
asegurando la aplicación real de justicia en los casos concretos.
8. Por el contrario,
en el procedimiento administrativo, el propósito de la consulta es otro, pues
allí busca garantizarse  el cumplimiento de la ley y la protección de los
intereses de las entidades del Estado. Ésta es la razón por la cual, el
artículo 184 del código contencioso administrativo establece un supuesto de
hecho restrictivo, al disponer que la consulta sólo procede cuando una
sentencia impone una condena a cargo de una entidad pública que no ha ejercido
defensa de sus intereses.
Por consiguiente, prima facie puede
afirmarse que las diversas regulaciones sobre consulta no entran en
contradicción, básicamente porque, como ha sido mencionado, establecer cuándo y
cómo procede ésta, es una cuestión que debe ser determinada por el legislador.
No prever su existencia o no instituir los mismos presupuestos de procedibilidad,
no conlleva necesariamente a una inexequibilidad de su contenido. Al respecto,
esta corporación ya ha afirmado:
"La doble
instancia, cuya especial trascendencia en el campo penal es evidente, no es sin
embargo, forzosa en todos los asuntos que son materia de decisión judicial,
pues el legislador, dentro de la facultad que tiene de regular su trámite, bien
puede decidir en cuáles procede la segunda instancia y en cuáles no, siempre y
cuando con esa determinación no vulnere normas constitucionales, especialmente,
las que consagran derechos fundamentales de las partes procesales.
(...)
pretender que
todos los procesos judiciales sean idénticos, es desconocer precisamente que
existen asuntos de naturaleza distinta, que ameritan un trato diferente, ya que no es lo mismo someter a la
jurisdicción civil un caso de separación de cuerpos por mutuo consentimiento,
en el que no se presenta controversia alguna y, por tanto, no se requiere de la
ejecución de ciertas diligencias procesales que si resultan indispensables en
otros procesos contenciosos.
[l]a igualdad
matemática o igualitarismo absoluto no existe, pues de ser así se incurriría en
desigualdades al no considerarse circunstancias específicas que ameritan tratos
distintos. Por tanto, el legislador ante supuestos iguales debe obrar
dándoles igual tratamiento y ante hipótesis distintas puede establecer
diferencias, obviamente, justificadas y razonables"[2]. (subraya la Sala)
La consulta para
los servidores del Estado.
9. Los servidores del Estado,
dependiendo de la naturaleza de la vinculación que han establecido, discuten
sus pretensiones en jurisdicciones distintas. Los trabajadores oficiales lo
harán bajo la jurisdicción ordinaria laboral, mientras que los empleados
públicos ante la contencioso administrativa. Este hecho, como puede deducirse
de la diferencia en los presupuestos procesales de la consulta en cada
regulación, varía sustancialmente el modo como cada uno de los servidores
públicos accede a ese grado jurisdiccional. Este es el punto medular que ataca
el accionante, quien considera que esa diferencia de trato dado a los
trabajadores y empleados del Estado, constituye una violación a la igualdad.
10. Podría pensarse que debido a que las
normas acusadas no son las que regulan directamente que un trabajador publico
acuda a una jurisdicción distinta a la de los empleados oficiales, la demanda
desatina en la identificación del objeto normativo cuestionado. Sin embargo,
esta Corporación entiende que debido a que es a través de las disposiciones
acusadas como aparentemente se otorga el trato diferencial, resulta procedente
examinar si la distinta regulación establecida para uno y otro, vulnera el
derecho a la igualdad.
Para ello, procederá a determinar si es
viable realizar un juicio al respecto, por lo cual deberá examinar si la
demanda cumple con los presupuestos básicos para su realización. En este
sentido, la primera labor consistirá  en indagar si existen supuestos de hecho
idénticos y si el criterio de diferenciación utilizado, alcanza un grado
razonable de proporcionalidad de trato. Concretamente deberá aclararse si entre
trabajadores oficiales y empleados públicos no existe diferencia alguna y si es
viable realizar un juicio de igualdad frente a los diversos regímenes que los
cobijan.
Diferencias entre
trabajadores oficiales y empleados públicos.
11. Tal y como lo
manifestó esta Corporación en sentencia C-003/98, el constituyente siguió
conservando la diferencia establecida por la jurisprudencia y la doctrina,
anterior a 1991, entre los servidores del Estado. Por ejemplo, en los artículos
123 y 125, la Carta da un trato distinto a los trabajadores y a los empleados
públicos. En efecto, en la primera de las disposiciones, claramente estipula
que dentro del concepto genérico de servidores públicos estarán  comprendidos
"los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades
descentralizadas territorialmente".
12. Pero de la
Constitución no pueden extraerse los elementos conceptuales que permitan
diferenciar definitivamente esas figuras, especialmente porque la misma Carta
autoriza al legislador para que sea él quien determine cuál es el régimen
aplicable a cada una de las distintas clases de servidores. De hecho, aunque el
propio texto constitucional brinda algunos criterios básicos para su
desarrollo, como sucede por ejemplo en el artículo 125 constitucional, en donde
los trabajadores oficiales están excluidos del sistema de carrera
administrativa, debe entenderse que los restante elementos conceptuales pueden
ser configurados por el legislador.
13. Por esta razón, resulta  valido
afirmar que es la ley el lugar idóneo en donde el concepto se llena de
contenido y donde puede determinarse el régimen aplicable a cada uno de ellos.
En este sentido, a través de la legislación podrán regularse distintamente los
aspectos salariales, prestacionales, disciplinarios y laborales en general,
para cada una de esas figuras. Obviamente la discrecionalidad del legislador para
diferenciar a los empleados y trabajadores del Estado no es absoluta,
especialmente porque en su ejercicio no puede desconocer los limites que impone
la Constitución y los derechos fundamentales de las personas. La legislación
sobre la materia en ningún caso podría ir en contravía de los principios
mínimos fundamentales del trabajador, como la igualdad de oportunidades, la
remuneración vital, la estabilidad, la favorabilidad y la primacía de la
realidad sobre las formalidades, entre otros (artículo 53 C.N.).
14. En conclusión,
los trabajadores y los empleados del Estado están subjetivamente en situaciones
distintas, y corresponde al legislador definir, racional y proporcionalmente,
cuándo un servidor público está cobijado por una u otra regulación. Aparentemente,
bastarían las anteriores consideraciones para proferir una decisión al
respecto. Sin embargo, como la demanda en parte también reprocha la diferencia
entre los regímenes de los distintos tipos de servidores públicos, es necesario
realizar algunas consideraciones al respecto, para dilucidar si existe  una
posible omisión legislativa de las normas demandadas, que amerite un fallo
condicionado de la exequibilidad de las disposiciones.
Inexistencia de omisión legislativa
relativa
15. El accionante
reprocha una diferencia de trato en los presupuestos de procedibilidad de la
consulta para los trabajadores oficiales y los empleados públicos. Cuando el
actor demanda el artículo 57 de la ley 446 de 1998, no cuestiona en sentido
estricto su contenido literal, sino una omisión legislativa de la ley, al no "subrogar
lo contenido en el código de procedimiento laboral", por lo cual
considera que el aparte normativo del artículo 69 del código de procedimiento
laboral es inconstitucional. A la vez, cuestiona que el artículo 57 de la ley
446 de 1998 no contemple la consulta a favor del trabajador cuando las
sentencias le son adversas, tal y como lo hace el artículo 69 código de
procedimiento laboral.
16. La Corte ha sido
clara en manifestar que en ciertos casos de omisión por parte del legislador,
puede eventualmente estudiarse la constitucionalidad de las normas, cuando con
ese hecho han sido afectados derechos fundamentales de las personas. Tal es el
caso de las omisiones legislativas relativas, en las cuales el contenido
regulativo de una norma, deja por fuera de forma injustificada supuestos de
hecho, que de no ser tenidos en cuenta, vulnerarían lo dispuesto por la
Constitución. En el caso bajo examen, y con base en el análisis realizado
antes, deberá determinarse si tal situación ocurre  en el presente caso.
17. Esta Corporación
ha utilizado ciertos criterios con los cuales establecer si la existencia de
una omisión legislativa amerita un pronunciamiento al respecto. En reciente
jurisprudencia[3],
la Sala determino que para que los cargos de inconstitucionalidad por omisión
puedan prosperar, resulta necesario precisar si éstos fueron dirigidos (1)
contra una norma en concreto (2) la cual excluye de sus consecuencias casos que
deben estar subsumidos en un mismo presupuesto fáctico, (3) que esa exclusión
no tiene una justificación razonable, objetiva y suficiente, (4)  que por
tanto, en virtud de los puntos anteriores, el derecho a la igualdad de trato ha
sufrido una vulneración y (5) que  con la omisión, el legislador incumplió
alguno de sus deberes constitucionales.
18. Dentro del cargo
formulado por el accionante, puede apreciarse que la mayoría de los puntos
anteriores no son satisfechos. Vistas con detalle las disposiciones acusadas,
puede concluirse que su contenido normativo no tiene una relación directa con
los cargos que el actor les reprocha. Es decir, dado que el análisis de las
normas no puede referirse exclusivamente a los apartes demandados, sino que
tiene como referencia la comparación de normas que regulan situaciones diversas
en distintos regímenes, la aparente violación al derecho a la igualdad que
reprocha el accionante carece de fundamento.
19. Ya ha sido
mencionado que en vista de la presencia de diferencias entre trabajadores
oficiales y empleados públicos, no puede afirmarse la existencia de los mismos
supuestos de hecho. Tal evento permite que legalmente les sean aplicados
regímenes diversos, en los cuales pueden ser establecidas distintas
prerrogativas y limitaciones. Luego, si existen omisiones legislativas, éstas
no saltan a la vista en el análisis directo de los contenidos normativos, sino
que sólo pueden ser identificadas, como lo hace el accionante, al confrontar
dos subsistemas legales distintos. En estos casos, la Corte ha señalado que si
bien pueden presentarse entre los regímenes notables diferencias y omisiones,
este hecho no conduce a la existencia de una omisión legislativa relativa sino
absoluta.
20. En el caso concreto, la
falta de regulación de un régimen únicamente puede hallarse al compararlo con
otro con lo que el juicio de igualdad entre ellos resulta en principio inocuo.
Puede suceder que la aparente discriminación de una norma, que ha sido
identificada a través de la confrontación de distintos subsistemas normativos,
sea compensada con otras prerrogativas en cada uno de los diversos regímenes,
tal y como lo ha anotado el representante del ministerio del trabajo. Desde
este punto de vista, puede apreciarse que en el caso concreto, si bien el
procedimiento contencioso no cuenta con la consulta oficiosa para el trabajador
cuando las pretensiones le son totalmente adversas, éste prevé otros recursos y
acciones, como la apelación de la sentencia o el recurso extraordinario de
revisión.
De igual forma en el procedimiento laboral, en donde
la obligación de consultar no queda reducida al hecho de que la demandada no
ejerza la defensa de sus intereses como sucede en el procedimiento
administrativo, sino que la disposición obliga a consultar cualquier sentencia
de primera instancia adversa a los intereses de la Nación, departamento o
municipio, ésta dispone compensatoriamente la consulta oficiosa a favor del
trabajador.
21. Resulta evidente concluir que las
normas, en cualquiera de las dos situaciones presentadas por el actor, no
vulneran el derecho a la igualdad. Si bien éstas establecen notorias
diferencias frente al modo como puede accederse a la consulta en las
jurisdicciones laboral y contenciosa, no cabe realizar entre sí una
comparación. Por pertenecer a regímenes normativos distintos, bien pueden
disponer procedimientos diferentes, porque en  sentido estricto regulan también
situaciones que no pueden ser equiparadas. Por tanto, con base en las
anteriores consideraciones, esta Corte procederá a declarar la
Constitucionalidad de las normas acusadas.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. Declarar EXEQUIBLE el aparte acusado
del artículo 69 del decreto Ley 2158 de 1948 "por el cual se expide el
Código de Procedimiento Laboral".
Segundo. Declarar EXEQUIBLE el artículo 57 de
la Ley 446 de 1998 “por la cual se adoptan como legislación permanente
algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de
Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de
1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se
dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la
justicia”.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MMONCALEANO
Secretaria General
[1] Al respecto pueden consultarse las sentencias:
C-153/95 M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-449/96 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa,
C-583/97 Carlos Gaviria Díaz.
[2] Sentencia C179-95, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[3] Sentencia C-427/00, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa