T-922-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-922/02
ACCION DE TUTELA
CONTRA PARTICULARES-Procedencia
excepcional
ACCION DE TUTELA
CONTRA PARTICULARES-Prestación
de servicio público requiere que se produzca con ocasión del mismo
SUBORDINACION E
INDEFENSION-Distinciones
SUBORDINACION-Expedición de tarjeta de operación por
empresa de transporte/LEGITIMACION POR PASIVA EN TUTELA-Expedición de tarjeta de operación por
empresa de transporte
En relación con la expedición de la
tarjeta de operación, sí se presenta una situación jurídica de subordinación,
pues por virtud de la normatividad vigente, en cabeza de las empresas de
transporte reside la obligación de gestionar dichos documentos ante las
autoridades de tránsito correspondientes y de entregarlas oportunamente a sus
propietarios, como requisito sine qua non para poder prestar el servicio
público de transporte y, por ende, movilizar los vehículos vinculados y
capacitados a dichas empresas. En consecuencia, debe concluirse que, por este
aspecto, la acción de amparo constitucional es procedente, dado el estado de
subordinación legal en que se encuentran los afiliados de las empresas de
transporte habilitadas, en torno a la expedición y entrega de las tarjetas de
operación como documentos indispensables para legitimar la prestación del
servicio público de transporte terrestre automotor.
ACCION DE TUTELA-Improcedencia sobre controversias de rango
legal/MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Controversia legal sobre incorporación
de automotor al servicio urbano regular o al especial
PERJUICIO
IRREMEDIABLE-Elementos
ACCION DE TUTELA
TRANSITORIA-Inexistencia
de perjuicio irremediable
Referencia:
expediente T-619.512
Peticionario: Luis
Eduardo Barón Robles.
Demandado:
Cooperativa de Transportadores Los Héroes Ltda.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR
GIL.
Bogotá,
D.C., treinta (30) de octubre de dos mil dos (2002).
La Sala Quinta
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Rodrigo
Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Eduardo Montealegre Lynett, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso
de revisión del fallo de tutela proferido por el Juzgado Primero Civil del
Circuito de Duitama (Boyacá), en relación con la acción tutelar impetrada por
Luis Eduardo Baron Robles, contra la Cooperativa de Transportadores Los Héroes
Ltda, en adelante Cootrahéroes Ltda.
I.
ANTECEDENTES
1.     La solicitud.
El señor Luis
Eduardo Baron Robles, interpuso acción de tutela a través de apoderado
judicial, el día 17 de abril de 2002, por estimar vulnerados sus derechos
fundamentales al trabajo y al debido proceso. Ello, como consecuencia de la
actuación adelantada por la entidad demandada, que en desarrollo de un proceso
de vinculación para la prestación del servicio público de transporte terrestre
automotor, se abstuvo de proceder a realizar los trámites necesarios ante la
Secretaría de Tránsito y Transporte de Duitama, con el propósito de obtener
para el vehículo de propiedad del accionante, la expedición de la tarjeta de
operación correspondiente al servicio urbano regular.
2. Hechos relevantes.
2.1. El día 1 de octubre de 1997, el accionante
celebró "contrato de asociación y administración
para buses, busetas y microbuses colectivos de servicio especial" con la Cooperativa de Transportadores Los
Héroes Ltda[1].
En razón de dicha relación contractual, el tutelante
entregó en administración a Cootrahéroes Ltda una buseta de su propiedad,
identificada con las placas número SKV-312, destinada a la prestación del
servicio de transporte especial de pasajeros. A cambio, la citada Cooperativa
se comprometió a servir de promotora del servicio, a brindar toda la asesoría
jurídica-técnica requerida y, especialmente, a garantizar la obtención de la
tarjeta de operación.
2.2. Sostiene el accionante que a raíz de la
derogatoria del Decreto 1556 de 1998, el cual a su vez derogó el Acuerdo 006 de
1983, los vehículos que venían prestando el servicio
especial urbano de transporte
debían volver al servicio general, es decir, al urbano
regular.
2.3. Afirma que el día 13 de junio de 2000, el
representante legal de la Cooperativa de Transportadores Los Héroes Ltda,
radicó una solicitud ante la Secretaría de Tránsito y Transporte de Duitama,
con el propósito de obtener la unificación de la capacidad transportadora del servicio especial
con el servicio regular. Con todo, hasta mediados del 11 de Septiembre de
2001, el Alcalde Municipal de Duitama mediante Resolución No. 2081, en
acatamiento del concepto MT 7100-2-002452 del Ministerio de Transporte, accedió
a lo solicitado por Cootrahéroes Ltda.
2.4. Igualmente, sostiene que en todos los conceptos
emitidos por las autoridades de tránsito, se hace claridad sobre la unificación
del servicio urbano regular con el servicio de transporte especial. Sin
embargo, el accionado se niega a adelantar los trámites necesarios para obtener
la tarjeta de operación de su vehículo identificado con las placas número
SKV-312, en aras de permitir la prestación del servicio de transporte urbano
regular en el Municipio de Duitama.
2.5. Por esta razón, el tutelante manifiesta que el
vehículo en mención no opera desde el 29 de octubre de 2001, fecha en la cual
se venció la correspondiente tarjeta de operación. Ello, porque dicho documento
es el único que autoriza a los automotores para prestar el servicio público de
transporte de pasajeros bajo la responsabilidad de una empresa habilitada.
2.6. Afirma que de conformidad con el artículo 55 del
Decreto 170 de 2001, la autoridad de tránsito competente sólo expedirá tarjetas
de operación a los vehículos legalmente autorizados vinculados a una empresa de
transporte habilitada. Que pese a diferentes solicitudes y de haber anexado
todos los documentos exigidos, no se ha realizado por parte de Cootrahéroes
Ltda trámite alguno para la obtención de la tarjeta de operación en el servicio urbano regular.
2.7. Agrega que el día 12 de abril de 2002, recibió
por parte de Cootrahéroes Ltda, un oficio mediante el cual se le exige firmar
la desvinculación del vehículo de su propiedad del servicio especial urbano del
municipio de Duitama para poderlo vincular al servicio
especial con radio de acción
nacional. A su juicio, no es procedente dicha solicitud, porque: "...En la totalidad de los conceptos emitidos a raíz del cambio
de servicio del vehículo se establece que debe volver al servicio urbano
regular de la ciudad de Duitama y no que debe cambiarse a un servicio
diferente....Lo que hace presumir que el vehículo...no debe cambiarse a un
servicio diferente del autorizado por la autoridad de tránsito, porque de
antemano la tarjeta de operación es urbana...".
2.8.  Por último, el actor sostiene que existen
antecedentes en la Cooperativa, en los cuales se ha exigido a otros asociados
la desvinculación del servicio especial urbano, sin hacer trámite alguno para
la obtención de la tarjeta de operación. Para sustentar tal afirmación, cita el
caso del señor Luis Bernabé García Torres, propietario del vehículo de placas
XIB-833.
3. Fundamento de la acción.
De acuerdo con lo dicho por el accionante, "mediante la actuación de parte de la Cooperativa de
Transportadores los Héroes Ltda (Cootrahéroes Ltda), al no tramitársele la
tarjeta de operación del vehículo de placas SKV-312, pese a haber cumplido los
requisitos exigidos en las normas y por la empresa; se está violando...el
derecho fundamental al trabajo...[ya que]...es imposible realizar cualquier
actividad laboral expresamente de la conducción cuando no se tienen los
documentos idóneos que permitan la circulación del vehículo como es el caso de
la tarjeta de operación, sin desconocer que del producido y uso del vehículo de
servicio público subsisten varias familias y el no poderlo ejercer sin causa
justa está causando daños patrimoniales cuantiosos...".
Igualmente, estima que se le ha vulnerado el derecho fundamental
al debido proceso, porque Cootrahéroes Ltda no ha acatado la normatividad
vigente que establece los pasos y procedimientos necesarios para la consecución
de la tarjeta de operación. Por ello, a su juicio, mediante la desvinculación,
la Cooperativa pretende obtener la disposición sobre un cupo de transporte.
4. Pretensión.
En
el escrito de tutela, el demandante solicita la protección de los derechos
fundamentales previamente referenciados. Para lo cual, pretende que se ordene a
Cootrahéroes Ltda, la realización de los trámites pertinentes ante la
Secretaría de Tránsito y Transporte de Duitama, a fin de que se expida la
tarjeta de operación para prestar el servicio urbano regular,
correspondiente al vehículo de su propiedad, identificado con las placas número
SKV-312.
En
subsidio, pretende que de no ser amparados los citados derechos, se "...tutelen
como mecanismo transitorio para evitar perjuicios irremediables como los que se
están causando (..) de orden patrimonial..."
5. Oposición a la demanda de tutela.
En respuesta a la solicitud de la autoridad judicial,
Cootrahéroes Ltda se opuso a las pretensiones de la demanda, en los siguientes
términos:
·
Expresa que
efectivamente con el actor tiene una relación contractual desde el 1° de octubre
de 1997, la cual se ha venido prorrogando automáticamente por períodos fijos de
un año. Por ello, en virtud del contenido normativo de dicho contrato, es
decir, teniendo en cuenta que su objeto única y exclusivamente es la prestación del
servicio especial de transporte, es claro y manifiesto que Cootrahéroes Ltda no ha
incumplido con lo pactado a favor del señor Baron Robles.
·
Además, a su juicio,
si el accionante considera que se le han vulnerado sus derechos, la acción de
tutela no es la vía judicial idónea para su discusión,
"...pues como se desprende del texto del contrato en caso de
incumplimiento se consagra una cláusula penal sin perjuicio del reclamo por vía
ordinaria judicial de las indemnizaciones a que hubiera lugar...".
·
Paso seguido, afirma
que es equivocado pretender invocar la acción de amparo constitucional como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, pues "...la Corte Constitucional ha sido enfática en pronunciarse
respecto de éste tipo de perjuicios, que están enfocados no a proteger derechos
económicos como en trasfondo se pretende con la presente acción, sino en
[tutelar] condiciones inherentes a la persona, que de ninguna manera pueden ser
reparables tales como la vida o la integridad personal..."
·
Por otra parte,
sostiene que aunque es cierto que a la empresa se le unificó la capacidad
transportadora, ello no significa que haya desaparecido el departamento de
servicios especiales (frente al cual existe el vinculo contractual con el
accionante), ni tampoco que la empresa se encuentre obligada a vincular a todos
los vehículos del servicio especial al servicio urbano regular.
·
De igual manera,
estima que la empresa tampoco ha actuado con temeridad o mala fe, "...pues teniendo en cuenta el artículo 51 del Decreto 174 de
febrero 5 de 2001, en el desempeño normal de su actividad ha solicitado las
tarjetas de operación de los vehículos vinculados al servicio especial, pero el
Señor Baron Robles no se ha acercado a la empresa a firmar la desvinculación de
su vehículo del radio de acción urbano para pasarlo al radio de acción
nacional".
·
Por lo cual concluye
que no existe vulneración alguna de los derechos fundamentales invocados por el
accionante, ya que: “...la Cooperativa de
Transportadores los Héroes lo ha invitado en múltiples oportunidades a realizar
el procedimiento correspondiente a la solicitud de tarjeta de operación para el
servicio especial, que es para lo que la empresa ha contratado el mencionado
automotor, obteniendo como respuesta la negativa del señor Baron Robles, quien
interpreta que la Cooperativa debe vincularlo a toda costa al servicio regular
urbano, sin considerar las condiciones propias y la relación jurídica existente
entre las partes".
II.  TRAMITE PROCESAL
1.     Primera
instancia
El Juzgado Tercero
Civil Municipal de Duitama, mediante Sentencia proferida el ocho (8) de mayo de
2002, denegó la tutela interpuesta con base en las siguientes consideraciones:
1.1. A su juicio, la presente situación no subyace en
ninguna de las causales previstas en el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991
que permitan la procedencia de la acción de tutela contra particulares, como lo
es, en este caso, la Cooperativa Cootrahéroes Ltda.
1.2. Por otra
parte, "...la tutela está destinada para aquellos
eventos en que ya no existen otros medios o mecanismos de defensa y, en el
presente caso, todavía no se ha acudido a debatir sus intereses o diferencias
en el proceso o instancia civil, por lo tanto, es improcedente la presente
acción de tutela..."
1.3. En
seguida, sostiene que la solicitud de Cootrahéroes Ltda de desvincular el
automotor del accionante del servicio especial urbano para vincularlo al servicio especial con radio de acción nacional, se origina en la derogatoria del citado
servicio especial urbano, de conformidad con el Decreto 1556 de 1998.
Igualmente,
considera que la desvinculación es pertinente porque "...para
expedir una tarjeta de operación el vehículo debe estar afiliado a una sola
clase de transporte y mientras no se desvincule del especial urbano no le
pueden expedir la tarjeta de operación nacional, pues no puede pertenecer a dos
clases de transporte a la vez un mismo vehículo...".
1.4. Con todo,
como hasta el momento no se ha iniciado ningún trámite por parte del accionante
para desafiliar el vehículo del servicio especial urbano, no puede hablarse de
violación del debido proceso, por sustracción de materia.
1.5. Por
último, estima que la acción de tutela es improcedente como mecanismo
transitorio, ya que: " no se está atentando contra
la vida o la integridad física, ni existe un peligro grave e inminente que
serían los hechos por los cuales podría prosperar el mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable...".
2.
Impugnación
El accionante impugnó la decisión
proferida en primera instancia, sin  agregar nada diferente a las
consideraciones expuestas en la demanda.
3.  Segunda
instancia
El Juzgado Primero
Civil del Circuito de Duitama, mediante Sentencia proferida el doce (12) de
junio de 2002, decidió confirmar el fallo impugnado con base en las siguientes
consideraciones:
·
A su juicio, el caso sub judice, no se
enmarca en ninguna de las causales previstas en el Decreto 2591 de 1991 que
permitan la procedencia de la acción de tutela contra particulares Así,
manifiesta que la empresa accionada, "...no está
encargada de la prestación [del] servicio público de educación, salud ni de
servicios públicos domiciliarios, el accionante no tiene relación de
subordinación o indefensión con tal organización, no está vulnerado el artículo
17 de la C.P, no ha hecho solicitud en ejercicio del habeas data y por último
aquella no está actuado en ejercicio de funciones públicas...".
·
Que de conformidad con
el artículo 60 del Decreto 170 de 2001, las autoridades de transporte
competentes (Ministerio del Transporte y/o Secretarías de Transporte
Municipales), deben implementar los mecanismos necesarios para garantizar la
elaboración y entrega de los documentos de operación. Por ello, el juez de
instancia considera que: "...[el accionante]
cuenta entonces con otro medio de defensa judicial (...), cual es el acudir a
la autoridad nombrada, para que le garantice en los términos allí indicados el
trámite de la tarjeta de operación de su vehículo.."
·
Por otra parte, estima
que tampoco puede prosperar esta acción como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable, en razón a que ninguno de los elementos que lo
componen, se hallan presentes en este caso. Así, manifiesta que "...al observar la causa que propone el actor, en el sentido de
incorporarse su vehículo de placas SKV-312 al servicio urbano regular y no de
vincularlo al servicio especial nacional, no existe amenaza alguna de un
posible daño o menoscabo, que pueda ser identificada como inminente, en
atención a que se está desarrollando un contrato netamente privado entre las
partes en cuanto a su administración y servicio de transporte, como se dijo, en
sus cláusulas y condiciones entre ellos celebrados. Derivado de ello, no puede
afirmarse que el perjuicio estimado como irremediable sea grave o urgente, de
tal magnitud que sea impostergable de tal manera que se corra con un riesgo de
ser ineficaz por inoportuna, se repite que si la causa de la acción propende
por el retorno del vehículo de propiedad del demandado a la operación urbana y
no a la nacional, corresponde dirimir tal conflicto a la justicia ordinaria en
los términos plasmados en el acuerdo contractual...".
4.     Material probatorio aportado al proceso.
En el expediente obran las siguientes pruebas que son
relevantes en la presente causa:
·
Fotocopia del
certificado de tradición del vehículo identificado con las placas número
SKV-312 de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Duitama, de fecha 20 de
febrero de 2002.
·
Fotocopias de las
peticiones del accionante del 4 y 28 de febrero de 2002 mediante las cuales
solicita la incorporación de su vehículo al servicio de transporte urbano
regular.
·
Fotocopias de oficios
mediante los cuales Cootrahéroes dio respuesta a las solicitudes del accionante
destinadas a obtener la matrícula de operación en el servicio urbano regular,
de fechas 11 y 25 de febrero, 20 de marzo y 12 de abril de 2002. Así mismo, en
dichas respuestas se solicita la autorización para desvincular se vehículo del servicio
especial urbano del Municipio de Duitama para ser matriculado en el servicio
especial con radio de acción nacional.
·
Fotocopia de la
solicitud de documentos de Cootrahéroes Ltda al accionante para la renovación
de la tarjeta de operación, de fecha 6 de junio de 2001.
·
Fotocopia del contrato
de asociación y administración para buses, busetas y microbuses colectivos de
servicio especial vinculados a la Cooperativa de Transportadores Los Héroes
Ltda, de fecha 1° de octubre de 1997.
·
Fotocopia de la
Resolución No. 2081 del 11 de septiembre de 2001, "por la cual se
unifica la capacidad transportadora autorizada a la Empresa Cooperativa de
Transportadores Los Héroes limitada, proferida por la Alcaldía Municipal de
Duitama".
·
Fotocopia de la
Resolución No. 2768 del 20 de noviembre de 2001, "por la cual se
resuelve un recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 2081 del 11
de septiembre de 2001, proferida por la Alcaldía Municipal de Duitama"
·
Fotocopia del Concepto
de la Oficina Jurídica de la Alcaldía de Duitama sobre el recurso de reposición
contra la Resolución No. 2081 del 11 de septiembre de 2001.
·
Fotocopia de la
Resolución No. 0245 del 6 de agosto de 2001, "por la cual se habilita a
la empresa Cooperativa de Transportadores los Héroes Ltda. Nit. 800.085.024-3
para prestar el servicio público de transporte terrestre automotor
especial". Es decir, mediante dicha Resolución se habilita a
Cootrahéroes Ltda para prestar el servicio especial de transporte con radio de
acción nacional, proferida por el Director Territorial de Boyacá del Ministerio
de Transporte.
·
Fotocopia de la
Resolución No. 0059 del 8 de febrero de 2002, "por la cual se asigna
capacidad transportadora a la Empresa Cooperativa de Transportares Los Héroes
Ltda "Cootrahéroes Ltda", NIT. 800.085.024-3, en el servicio público
de transporte terrestre automotor especial".
·
Interrogatorio
practicado al representante legal de la Cooperativa de Transportadores Los
Héroes Ltda, señor José del Carmen Camacho Galvis, de fecha 30 de abril de
2002.
·
Testimonio de Luis
Bernabé García Torres, de fecha 2 de mayo de 2002.
·
Fotocopias de
contratos del 1° de enero de 1999 y 1° de noviembre de 2001, mediante los
cuales Cootrahéroes Ltda se compromete a prestar el servicio
especial de transporte a la
Empresa Baron & Cía Ltda, representada por su gerente Luis Eduardo Barón
Robles, quien actúa como accionante en el presente proceso de tutela.
III. FUNDAMENTOS JURIDICOS
1.     Competencia
La Corte Constitucional es competente, a
través de esta Sala de Revisión, para revisar la sentencia proferida dentro del
proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículo 86 y
241, numeral 9° de la Constitución Política, en concordancia con los artículos
31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
1.     Derechos constitucionales violados o
amenazados.
El peticionario solicita la protección de
los derechos fundamentales al trabajo y al debido proceso.
3.  Problema
jurídico
De conformidad con
lo expuesto en el acápite de antecedentes, se le atribuye a la
"Cooperativa de Transportadores Los Héroes Ltda" la vulneración de
los derechos fundamentales al trabajo y al debido proceso, como consecuencia de
haberse negado a realizar los trámites necesarios ante la Secretaría de
Tránsito y Transporte de Duitama, a fin de obtener para el vehículo de
propiedad del accionante la expedición de la tarjeta de operación correspondiente
al servicio urbano regular.
De acuerdo con
la situación fáctica planteada y las decisiones adoptadas en sede de tutela, en
esta oportunidad le corresponde a la Corte determinar:
·
Si Cootrahéroes Ltda
como persona jurídica privada sin animo de lucro se encuentra legitimada por
pasiva para ser sujeto de la acción de tutela.
·
Si la acción de tutela
es el mecanismo judicial idóneo y eficaz para garantizar la protección de los
derechos fundamentales invocados o, si es posible conceder la acción de amparo
constitucional de forma transitoria para evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable.
·
Si se cumplen los
requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, debe la Corte establecer
si la actitud asumida por la "Cooperativa de Transportadores Los Héroes
Ltda" vulnera los derechos fundamentales al trabajo y al debido proceso
invocados por el accionante.
4.  Procedencia
de la acción de tutela.
4.1.
Legitimación
activa.
En este caso, por
tratarse de una persona natural que actúa por intermedio de apoderado, se
encuentra legitimada por activa, ya que es titular de la acción de tutela, de
conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 10°
del Decreto 2591 de 1991.
4.2.
Legitimación
pasiva.
1. De acuerdo con
certificado de la Cámara de Comercio de Duitama del 25 de abril de 2002, la
naturaleza jurídica del accionado corresponde a una Cooperativa de Transporte
de carácter privado sin animo de lucro, es decir, se trata de una persona
jurídica de derecho privado. Por ello, esta Corporación debe proceder a
determinar si a la luz del artículo 86 Superior y del concordante artículo 42
del Decreto 2591 de 1991, la demanda en este caso resulta procedente.
2. Esta
Corporación, interpretando el mandato constitucional contenido en el artículo
86 superior, ha sostenido que la acción de tutela procede no sólo frente a las
actuaciones de las autoridades públicas que vulneren o amenacen los derechos
fundamentales, sino también frente al actuar de los particulares cuando éstos
asumen una posición de autoridad desde la cual producen un desequilibrio a una
relación en principio entre iguales, circunstancia que conduce a la extinción
del carácter horizontal de dicha relación, llegando a vulnerar desde esa
posición con tendencia vertical, los derechos de los otros individuos[2].
En relación con la
procedencia de la acción de tutela frente a particulares, esta Corte ha
expresado que: “... la acción.. parte del
supuesto de que las personas, en ciertos casos, no se encuentran en un plano de
igualdad - ya porque están investidos de unas determinadas atribuciones
especiales, ora porque sus actuaciones pueden atentar contra el interés
general- lo que podría ocasionar un "abuso del poder"...”[3]. Es así como el
constituyente (artículo 86), al denotar el riesgo del poder de ciertos
particulares frente al principio de igualdad, decidió establecer tres eventos
en los cuales es procedente la acción de tutela contra particulares. A saber:
(i) cuando estos se encarguen de la prestación de un servicio público, (ii)
cuando con su conducta afecten grave y directamente el interés colectivo, y
(iii) cuando el solicitante se encuentre en estado de subordinación o
indefensión respecto de quienes amenazan o lesionan sus derechos fundamentales.
3. En el presente
caso, atendiendo a la naturaleza jurídica y al objeto social de la Cooperativa
demandada, es evidente que Cootrahéroes Ltda realiza actividades relacionadas
con la prestación del servicio público de transporte, lo cual, en
principio, supondría la procedencia de la acción de tutela[4].
Sin embargo, como lo
ha sostenido reiteradamente esta Corporación, la sola circunstancia de que una
empresa preste un determinado servicio público no la convierte, ipso jure,
en sujeto pasivo de la acción de tutela[5]. De ahí que, "...de acuerdo con el
sentido teleológico de la norma, es necesario (...) que la vulneración del
derecho fundamental se produzca con ocasión de la prestación de dicho
servicio..."[6]. En estos términos, la supuesta vulneración de los
derechos fundamentales invocados por el accionante, no se origina en la
prestación del servicio publico de transporte, sino en el contrato de
asociación y administración para buses, busetas y microbuses colectivos de
servicio especial suscrito por las partes. De contera que, como la relación
contractual expuesta no se desarrolla bajo el modelo "usuario-servidor",
caso en el cual la acción de amparo constitucional es procedente, debe
descartarse por este aspecto la procedencia de la acción.
4.  Por otra parte,
el artículo 86 de la Constitución Política determina que la acción de tutela
contra particulares procede cuando la conducta del mismo afecta grave y directamente
el interés colectivo. En el caso sub examine, es claro que la decisión
adoptada por Cootrahéroes Ltda solamente afecta el interés del demandante, por
lo que tampoco por este camino es viable la acción de amparo constitucional.
5. En este orden de
ideas, en torno al caso sub judice, restaría por analizar si se presenta
una situación de subordinación o indefensión del Señor Luis Baron Robles frente
a Cootrahéroes Ltda que conduzca irremediablemente a la procedencia de la
acción.
La jurisprudencia de
esta Corporación ha delimitado el alcance conceptual de los fenómenos jurídicos
de la subordinación e indefensión, en los siguientes términos:
"...[la
subordinación] alude a la existencia de una relación jurídica de
dependencia, como ocurre, por ejemplo, con los trabajadores respecto de sus
patronos, o con los estudiantes frente a sus profesores o ante los directivos
del establecimiento al que pertenecen, en tanto que la indefensión, si
bien hace referencia a una relación que también implica la dependencia de una
persona respecto de otra, ella no tiene su origen en la obligatoriedad derivada
de un orden jurídico o social determinado sino en situaciones de
naturaleza fáctica en cuya virtud la persona afectada en su derecho carece de
defensa, entendida ésta como posibilidad de respuesta efectiva ante la
violación o amenaza de que se trate..."[7].
Conforme a lo
expuesto puede decirse que, en principio, el demandante no se encuentra
sometido a una relación subordinada frente a Cootrahéroes Ltda, puesto que la
relación contractual que los vincula no se desarrolla en términos de jerarquía
sino que, por el contrario, se presta en un plano de igualdad. Así, el contrato
de asociación y administración para buses, busetas y microbuses colectivos de
servicio especial suscrito por las partes, otorga al vinculado contratista (es
decir, al accionante en tutela), la libertad necesaria para el manejo y la
dirección de su vehículo bajo el acatamiento de unas normas comunes de
administración destinadas a optimizar la prestación del servicio[8].
6. Con todo,
previamente esta Corporación ha determinado que en relación con la expedición
de la tarjeta de operación, sí se presenta una situación jurídica de subordinación,
pues por virtud de la normatividad vigente, en cabeza de las empresas de
transporte reside la obligación de gestionar dichos documentos ante las
autoridades de tránsito correspondientes y de entregarlas oportunamente a sus
propietarios, como requisito sine qua non para poder prestar el servicio
público de transporte y, por ende, movilizar los vehículos vinculados y
capacitados a dichas empresas[9].
En estos términos,
es preciso recordar, que el servicio público de transporte terrestre automotor
especial se encuentra regulado por el Decreto 174 de 2001, el cual dispone que:
"Es obligación de las empresas gestionar las tarjetas de operación de
la totalidad de sus equipos y entregarla oportunamente a sus propietarios. De
igual forma, la empresa deberá solicitar la renovación de las tarjetas de
operación por lo menos con dos (2) meses de anticipación a la fecha de
vencimiento (...)"[10]. Así mismo, la citada norma establece que: "El
conductor deberá portar el original de la tarjeta de operación y presentarla a
la autoridad competente que la solicite". En caso contrario, el
conductor y/o propietario se harán acreedores a las sanciones que para el
efecto consagre el Código Nacional de Tránsito.
7. En consecuencia,
debe concluirse que, por este aspecto, la acción de amparo constitucional es
procedente, dado el estado de subordinación legal en que se encuentran
los afiliados de las empresas de transporte habilitadas, en torno a la
expedición y entrega de las tarjetas de operación como documentos indispensables
para legitimar la prestación del servicio público de transporte terrestre
automotor.
4.3.
Procedibilidad de la acción de tutela.
4.3.1.   De la
existencia de otro medio de defensa judicial.
8. Como se dijo
anteriormente, se le atribuye a la Cooperativa de Transportadores Los Héroes
Ltda la vulneración de los derechos fundamentales al trabajo y al debido
proceso, como consecuencia de haberse negado a realizar los trámites necesarios
ante la Secretaría de Tránsito y Transporte de Duitama, con el propósito de
obtener para el vehículo de propiedad del accionante, la expedición de la tarjeta
de operación correspondiente al servicio urbano regular.
9. Como ya se dijo,
dada su naturaleza subsidiaria (artículo 86 C.P), la acción de tutela procede
cuando no existen otros medios de defensa judicial para amparar los derechos
fundamentales invocados, o en su defecto, siempre que ello sea necesario para
evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá
como mecanismo transitorio de protección.
Por lo anterior,
resulta necesario indagar, si existen en el ordenamiento jurídico medios de
defensa judicial que permitan proteger y garantizar los derechos fundamentales
invocados y, en caso positivo, establecer si es posible conceder la tutela como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
10. A partir de los
antecedentes previamente expuestos y teniendo en cuenta las decisiones
proferidas por los jueces instancia, es claro y manifiesto que el caso sub
judice, se reduce a la interpretación del sentido y alcance de las
cláusulas del "contrato de asociación y administración para buses,
busetas y microbuses colectivos de servicio especial" suscrito por las
partes, el día 1° de octubre de 1997. En especial, de la cláusula cuarta, según
la cual Cootrahéroes Ltda se obliga a promocionar el servicio de transporte
especial y no la modalidad de transporte urbano regular[11].
Ahora bien, según el
artículo 38 del Decreto 174 de 2001, este tipo de contratos se regulan por las
normas del derecho privado. Por ello, en el presente caso, las partes tienen a
su disposición las acciones judiciales comunes para solicitar el cumplimiento o
la terminación del vinculo contractual, debiendo entonces acudir para la
solución de los conflictos jurídicos que puedan surgir de dicha relación a la
Jurisdicción Ordinaria, por ser la autoridad competente para conocer de los
procesos contenciosos que se presentan entre particulares[12].
11. Por otra parte,
la disputa entre el Señor Baron Robles y Cootrahéroes Ltda, se presenta en
torno al alcance de las Resoluciones Nos. 2081 y 2768 de 2001 proferidas por la
Alcaldía Municipal de Duitama, que permitieron la unificación de la capacidad
transportadora autorizada a la empresa, lo cual, a juicio del accionante,
conduce a la obligación de la Cooperativa de expedir para todos y cada uno de
los vehículos vinculados, la tarjeta de operación en el servicio urbano
regular.
Sin embargo, de
manera coetánea con el proceso de unificación, Cootrahéroes Ltda adelantó los
trámites ante el Ministerio de Transporte para cumplir con los
"contratos de asociación y administración para buses, busetas y microbuses
colectivos de servicio especial" previamente suscritos y, con ese
propósito, mediante Resoluciones 2065 de 2001 y 0059 de 2002 se autorizó a la
compañía para prestar el servicio público de transporte terrestre automotor
especial con radio de acción de nacional[13].
Partiendo de estas
consideraciones, en el presente caso, es manifiesto que existen dos posiciones
jurídicas irreconciliables sobre el alcance de las citadas Resoluciones y de
las previsiones del Decreto 174 de 2001, por una parte, el accionante considera
que por efecto de la unificación aprobada, su automotor debe incorporarse al
servicio urbano regular, mientras que, Cootrahéroes Ltda en acatamiento del
contrato suscrito por las partes, ha insistido al señor Luis Eduardo Baron
Robles, en la necesidad de autorizar la desvinculación de su automotor del
servicio especial urbano para poder ser matriculado en el nuevo servicio
especial con radio de acción nacional, sin que hasta el momento exista
respuesta afirmativa a sus múltiples requerimientos (oficios del 11 y 15 de febrero,
20 de marzo y 12 de abril de 2002).
Así pues, de lo expuesto se aprecia que
entre las partes existe una controversia de naturaleza legal, la cual, en
principio, debe ser resuelta por los jueces ordinarios, salvo que el accionante
se encuentre ante la inminencia de sufrir un perjuicio irremediable que haga
procedente la acción de amparo constitucional frente a los derechos invocados -
trabajo y debido proceso -. De lo contrario, la intromisión del juez
constitucional implicaría la usurpación de la competencia que dichas
autoridades judiciales tienen para valorar las pruebas e interpretar las
Resoluciones aplicables al caso en concreto.
12. De igual forma,
el Decreto 174 de 2001, en su artículo 40, dispone que cuando la empresa de
transporte habilitada no gestione oportunamente los documentos de transporte
(entre ellos, las tarjetas de operación) a pesar de haberse reunido los
requisitos legalmente exigidos, el vinculado contratista puede, vencido el
término del contrato, solicitar ante el Ministerio de Transporte la
desvinculación del vehículo a la Cooperativa en que se encuentre afiliado. Así
las cosas, el propio régimen especial de transporte establece un mecanismo apto
e idóneo para resolver el problema litigioso presente entre las partes.
13. De esta manera,
la Corte considera que no es el juez de tutela, sino el Ministerio de
Transporte - en primera instancia - y, en todo caso, el juez civil, los
llamados a proteger los derechos constitucionales al trabajo y al debido
proceso invocados por el accionante. Al respecto, téngase en cuenta que la
acción de tutela es de naturaleza subsidiaria y, por lo tanto, solamente es
procedente cuando los distintos mecanismos judiciales no son lo suficientemente
expeditos para evitar el acontecimiento de un perjuicio irremediable o no son
apropiadamente idóneos para resolver el problema de manera integral dada su
absoluta inoperancia. (artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 y artículo 86 de la
Constitución Política).
Por ello, se
concluye que, en principio, no procede la acción de tutela por existir otros
medios de defensa judicial para obtener la satisfacción de la protección
pretendida. De suerte que, siguiendo con lo expuesto, procederá la Sala a
determinar si en el presente caso la acción de amparo constitucional está
llamada a prosperar como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un
perjuicio irremediable, en torno a los derechos fundamentales al debido proceso
y al trabajo.
4.3.2.
Improcedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio por ausencia de
un perjuicio irremediable.
14. Como se precisó
anteriormente, la realidad formal de los mecanismos judiciales no implica por
sí mismo que la tutela deba ser declarada improcedente. De tal forma, que si
los accionantes se encuentran ante la inminencia de sufrir un perjuicio
irremediable, cabe el amparo tutelar como medio transitorio de protección de
los derechos fundamentales[14].
Para establecer la
irremediabilidad del perjuicio, se requiere que concurran los siguientes
elementos estructurales, a saber: la inminencia, que exige medidas
inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de derecho por salir de ese
perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, que hace evidente la
impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección
inmediata de los derechos constitucionales fundamentales. La concurrencia de
los elementos mencionados pone de relieve la necesidad de considerar la situación
fáctica que legitima la acción de tutela, como mecanismo transitorio y como
medida precautelativa para garantizar la protección de los derechos
fundamentales que se lesionan o que se encuentran amenazados.  Con respecto al
término 'amenaza' es conveniente manifestar que no se trata de la simple
posibilidad de lesión, sino de la probabilidad de sufrir un mal irreparable y
grave de manera injustificada.  La amenaza requiere un mínimo de evidencia
fáctica, de suerte que sea razonable pensar en la realización del daño o
menoscabo material o moral....” (Sentencia T- 225/93.M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa).
15. Teniendo en cuenta lo
expuesto en la demanda, se aducen como hechos causantes de un perjuicio
irremediable, los siguientes: (i) La escasez de medios de subsistencia para el
accionante como para su familia, ya que éstos dependen de los ingresos que produce
la buseta y; (iv) los daños de orden patrimonial que se derivan por la falta de
uso del citado vehículo.
16. De acuerdo con
las circunstancias fácticas del caso, encuentra la Corte que la acción de
tutela es improcedente como mecanismo transitorio por ausencia de un perjuicio
irremediable. Esto es así, porque:
·
En relación con el
derecho al trabajo y la imposibilidad de obtener ingresos distintos a los
producidos por la utilización del automotor, es claro que, en el presente caso,
el accionante y su familia no dependen de dichos recursos, ya que de acuerdo
con contratos celebrados el 1° de enero de 1999 y el 1° de noviembre de 2001
entre Cootrahéroes Ltda y la Empresa Baron y Cía Ltda[15], el demandante tiene en la actualidad, en
esta última compañía, el cargo de gerente. Por ello, como trabajador
dependiente de una sociedad limitada tiene derecho a un salario como
contraprestación a su servicio. Precisamente, el artículo 27 del Código
Sustantivo del Trabajo presume la existencia de dicha remuneración, en los
siguientes términos: "Todo trabajo dependiente debe ser
remunerado"[16].
·
Por
otra parte, en torno a los perjuicios de orden patrimonial que se derivan de la
falta de utilización del citado vehículo. A juicio de la Corte, en el caso sub
examine, Cootrahéroes Ltda lejos de abstenerse o negarse a tramitar la
tarjeta de operación de la buseta del accionante, ha intentado
frecuentemente vincular dicho automotor al servicio especial con radio de
acción nacional, autorizado y capacitado según las Resoluciones Nos. 0245 de
2001 y 0059 de 2002 del Ministerio de Transporte. En efecto, la citada
Cooperativa mediante oficios del 6 de junio de 2001, 11 y 25 de febrero, 20 de
marzo y 12 de abril de 2002, ha solicitado al señor Luis Eduardo Baron Robles
la autorización por escrito para proceder a desvincular su vehículo del
servicio especial del Municipio de Duitama para ser matriculado en el servicio
especial con radio de acción nacional, sin obtener hasta el momento respuesta
satisfactoria a dicha exigencia.
Es entonces preciso concluir que
mientras el accionante no proceda a autorizar la desvinculación de su
automotor, es imposible, sin acudir a los medios administrativos y judiciales
instituidos para el efecto, tramitar la tarjeta de operación en el servicio
especial, de conformidad con el contrato suscrito entre las partes y el Decreto
174 de 2001 que prohibe la dualidad de dichos documentos de transporte[17] - servicio especial y
servicio urbano -.
Ahora bien, si como lo afirma el
accionante la para del vehículo de su propiedad también afecta derechos o
intereses de terceros, estos últimos no pueden ser protegidos por vía de
tutela, pues no se encuentran legitimados por activa ya que no fueron
identificados ni vinculados a la presente acción, así como tampoco aparece
acreditado en el proceso que el actor haya actuado a nombre de ellos, en su
calidad de apoderado, representante judicial o agente oficioso (Decreto 2591,
artículo 10).
En virtud de lo
anterior, la Sala habrá de confirmar el fallo de doce (12) de junio de 2002,
proferido por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Duitama, por las
consideraciones expuestas en esta providencia.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE:
Primero.
CONFIRMAR la Sentencia del
doce (12) de junio de 2002, proferida por el Juzgado Primero Civil del Circuito
de Duitama, por las consideraciones expuestas en esta providencia.
Segundo. LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, insértese en la gaceta de la Corte Constitucional y Cúmplase.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado Ponente
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]             Entiéndase
por transporte terrestre automotor especial: "Aquél que se presta bajo
la responsabilidad de una empresa de transporte legalmente constituida y
debidamente habilitada en esta modalidad, a un grupo especifico de personas ya
sean estudiantes, asalariados, turistas (prestadores de servicios turísticos) o
particulares que requieren de un servicio expreso y que para todo evento se
hará con base en un contrato escrito celebrado entre la empresa de transporte y
ese grupo específico de usuarios". (artículo 6° del Decreto 174 de
2001).
[2]             Ver,
sentencias T-1000 y T-1086 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[3]
Sentencia C-134 de 1994. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[4]             Al
respecto, el artículo 5° de la Ley 336 de 1996 determina que: "El
carácter de servicio público esencial bajo la regulación del Estado que la
ley le otorga a la operación de las empresas de transporte público, implicará
la prelación del interés general sobre el particular, especialmente en cuanto a
la garantía de la prestación del servicio y a la protección de los usuarios,
conforme a los derechos y obligaciones que señale el reglamente para cada
modo". (subrayado por fuera del texto original).
[5]             Ver,
Sentencias T-134 de 1994 y T-640 de 1999 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa)..
[6]             En
sentencia T-134 de 1994 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) igualmente se determinó
que: "...La acción de tutela procede contra particulares que prestan un
servicio público, debido a que en el derecho privado opera la llamada justicia
conmutativa, donde todas las personas se encuentran en un plano de igualdad. En
consecuencia, si un particular asume la prestación de un servicio público -
como de hecho lo autoriza el artículo 365 Superior - o si la actividad que
cumple puede revestir ese carácter, entonces esa persona adquiere una
posición de supremacía material - con relevancia jurídica - frente al usuario,
es decir, recibe unas atribuciones especiales que rompen el plano de
igualdad referido, y que, por ende, en algunos casos, sus acciones u omisiones
pueden vulnerar un derecho constitucional fundamental que requiere de la
inmediata protección judicial..." (Subrayado por fuera del texto
original).
[7]             Sentencia
T-290 de 1993.(M.P. José Gregorio Hernández Galindo). Subrayado por fuera del
texto original.
[8]             A
título de ejemplo, el citado contrato establece que la Cooperativa se obliga a
promocionar los servicios de transporte especial, a servir de fuente de
información, a brindar toda la asesoría en los cambios de ruta, etc., mientras
que, por su parte, el vinculado contratista, nombrará directamente y con el
visto bueno de la Cooperativa al conductor encargado del manejo del vehículo. Así
mismo, asumirá el pago de los impuestos, combustibles, reparaciones e insumos
que sean necesarios.
[9]             Al
respecto, puede consultarse la Sentencia T-640 de 1999. (M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa)
[10]           Artículo
51 del Decreto 174 de 2001, en concordancia con el artículo 50 que determina
que: "Para obtener o renovar la tarjeta de operación la empresa
acreditará ante el Ministerio de Transporte los siguientes documentos
(...)". (subrayado por fuera del texto original).
[11]           Relación
contractual que se ha venido prorrogando automáticamente por el término de un
año, de conformidad con la cláusula segunda del citado contrato, según la cual:
"El plazo de este contrato será de un (1) año y tendrá prórroga
automática por periodos iguales de tiempo y bajo las mismas condiciones, si
treinta (30) días antes de vencerse no se ha hecho notificación por escrito por
alguna de las partes de no prorrogarlo".
[12]           Por
ejemplo, las partes pueden hacer efectiva la condición resolutoria tácita que
envuelven los contratos bilaterales. Así mismo, proceder a la
reclamación de la cláusula penal moratoria pactada en el contrato, en los
siguientes términos: "En caso de incumplimiento de alguna de las
obligaciones de este contrato por cualquiera de las partes la que incumpla
pagará a la otra una multa equivalente al 30% del valor del contrato, suma que
se hará efectiva sin requerimiento judicial; ya que las partes renuncian a éste
para ser constituidos en mora (...)".
[13]           Precisamente,
el artículo 21 del Decreto 174 de 2001 dispone que: "El radio de acción
de las empresas de transporte público terrestre automotor especial será de
carácter Nacional, incluyendo los perímetros Departamental, Metropolitano,
Distrital y/o Municipal"
[14]           Ver,
entre otras, las sentencias: T-203 de 1993, C-543 de 1992, T-225 de1993 y
T-1060 de 2000.
[15]           Según
folios 194 a 202 del expediente de tutela.
[16]           Precepto
legal que se desarrolla en el artículo 144 del Código Sustantivo del Trabajo,
según el cual: "Cuando no se haya pactado expresamente salario, se debe
el que ordinariamente se paga por la misma labor, y a falta de éste el que se
fijare tomando en cuenta la cantidad y calidad del trabajo, la aptitud del trabajador
y las condiciones usuales de la región".
[17]           Precisamente,
el artículo 36 del citado Decreto establece que: "las empresas
habilitadas para la prestación del servicio público de transporte terrestre
automotor especial sólo podrán hacerlo con equipos registrados para dicho
servicio".