T-704-99
Sentencia T-704/99
Sentencia
T-704/99
DERECHO DE
PETICION-Pronta resolución
y decisión de fondo
DERECHO DE
PETICION-Núcleo esencial
DERECHO DE
PETICION EN CESANTIAS PARCIALES-Reconocimiento no sujeto a disponibilidad presupuestal
Referencia:
Expediente T-218819
Acción de tutela
incoada por Alejandro Alberto Ruiz Linares contra el Ministerio de Hacienda, la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y la Dirección
Seccional de Carrera Judicial de Santa Fe de Bogotá y Cundinamarca
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Santa Fe de Bogotá,
D.C., veintiuno (21) de septiembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Quinta de
Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86
y  241, numeral 9, de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión del fallo dictado en el asunto de la
referencia por los juzgados 52 Penal Municipal y 31 Penal del Circuito de Santa
Fe de Bogotá.
I. ANTECEDENTES
ALEJANDRO ALBERTO
RUIZ LINARES instauró acción de tutela contra el Ministerio de Hacienda, la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y la Dirección
Seccional de Carrera  Judicial de Santa Fe de Bogotá - Cundinamarca, por
estimar violados sus derechos a la igualdad, a la seguridad social y el de
petición.
El actor ocupa el
cargo de Oficial Mayor, grado 9, del Juzgado Segundo de Menores de Santa Fe de
Bogotá. Afirmó en su escrito de demanda que no se acogió al nuevo régimen
salarial y prestacional para los servidores de la Rama Judicial que entró a
regir en 1993, y que el 18 de noviembre de 1998 presentó la documentación
exigida para el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales, sin que hasta
la fecha de presentación de la demanda de tutela -18 de febrero de 1999- se le
hubiera dado respuesta a su petición.
Solicitó al juez de
instancia que ordenara el reconocimiento y pago de sus cesantías "con
intereses moratorios a partir del momento en que se creó la obligación y, a la
rata del doble del interés bancario".
Por su parte, la
Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial, mediante oficio
dirigido al juez de instancia, alegó a su favor lo siguiente:
"...el
demandante ALEJANDRO ALBERTO RUIZ LINARES, se encuentra ocupando a la fecha el
puesto Nº 88 y le preceden en orden cronológico 87 solicitudes,
perteneciente a igual número de servidores judiciales.
Esta Entidad,
mediante S.P.S. Nº 1253 del 30 de noviembre de 1998, dio oportuna y clara
respuesta en forma negativa, a la petición de cesantías parciales retroactivas
solicitada, indicando al petente las razones de orden constitucional y legal
por los que era imposible en el momento acceder al pago de la prestación
adeudada y que una vez se contara con los recursos correspondientes se
procedería de conformidad y con sujeción al orden cronológico de radicación.
(...)
Es de anotar que de
la apropiación efectuada con el Decreto 2767 de noviembre de 1997 se han
delegado o situado en la cuenta corriente de esta Entidad la suma de
$1.958.856.668.92 faltando aún por consignar $610.339.882.08, los cuales ya se
encuentran comprometidos en su totalidad como se expuso anteriormente. De lo
anterior se deduce que para acceder a la cancelación de las cesantías del señor
ALEJANDRO ALBERTO RUIZ LINARES, es necesario que el Ministerio de Hacienda a
través de la Tesorería General de la República delegue o consigne además, los
dineros correspondientes a la apropiación efectuada mediante el acuerdo Nº 400
del 19 de noviembre de 1998, requisito sin el cual es materialmente imposible
para esta Dirección Seccional acceder al pago de la prestación peticionada.
Sin embargo, esta
Entidad a través de la Sección de Prestaciones Sociales, atendiendo a que los
recursos apropiados por parte de ese Ministerio son suficientes para reconocer
el valor adeudado al accionante, ha iniciado los trámites necesarios tendientes
al reconocimiento de la cesantía parcial del señor Ruíz Linares, hecho este,
que permite liquidar y reconocer el valor de las cesantías parciales
solicitadas, suma que asciende a $13.758.553.65 y que se cancelara una vez se
cumpla el trámite administrativo pertinente y se realice una nueva delegación
de fondos por parte de la Tesorería General de la Nación a las cuentas
bancarias de esta Dirección Ejecutiva Seccional, para hacer efectivo el pago.
Una vez se encuentren disponibles los dineros necesarios para la cancelación de
la cesantía en mención, se expedirá el acto administrativo pertinente, el cual
será notificado personalmente al interesado inmediatamente se encuentre
legalizado y con delegación presupuestal disponible. Es de resaltar que el
demandante ocupa en este momento el puesto Nº 88 en orden de  radicación de las
cesantías parciales pendientes de pago.
De acuerdo a lo
expuesto, se concluye que esta Dirección Ejecutiva Seccional, ha adoptado todos
los mecanismos conducentes y necesarios para lograr el pago de la cesantía
parcial que nos ocupa, sin embargo, al  tratarse de un acto complejo que
resulta del concurso de voluntades de varios órganos administrativos, además,
requiere la intervención de entidades públicas distintas como lo son el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Tesorería General de la Nación,
la decisión a tomarse por su despacho debe ajustarse a los parámetros de
razonabilidad, la cual no sólo debe consultar la importancia que el asunto
revista para el tutelante, si no los distintos trámites que debe agotar la
autoridad administrativa, para resolver de fondo la cuestión en litigio.
Esto nos deja,
frente a la responsabilidad de la autoridad administrativa, para cumplir con
sus obligaciones laborales, las cuales deben contar con certificado de
disponibilidad presupuestal, el cual se expide en el momento que se cuente con
los recursos indispensables para atender la obligación contraida, esto se
encuentra establecido en preceptos de orden legal y constitucional...".
II. DECISIONES
JUDICIALES
Mediante fallo del 5
de marzo del presente año, el Juzgado 52 Penal Municipal de Santa Fe de Bogotá
tuteló el derecho a la igualdad del peticionario y, en consecuencia, ordenó al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público que, a más tardar, dentro de los 15
días siguientes a la notificación del fallo, procediera a situar los fondos
requeridos para el pago de las cesantía parcial retroactiva del demandante,
cuya asignación fue ordenada mediante  Decreto 2353 del 19 de noviembre de
1998, por la suma de $3'000.000.oo, dinero que aún no ha sido consignado por
dicho órgano.
También ordenó a la
Dirección Seccional de Adminstración Judicial de Santa Fe de Bogotá y
Cundinamarca que, dentro de las 48 horas siguientes al momento en que el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público situara los fondos respectivos,
procediera al pago de la cesantía parcial del actor, "junto con los
intereses de mora debidos si es que tiene derecho a ellos, desde el instante en
que ha debido cancelarse este valor y según  lo previsto o certificado por la
Superintendencia Bancaria...".
Esa decisión fue
impugnada por la Directora Ejecutiva de la Seccional de Administración Judicial
de Santa Fe de Bogotá y por el Ministro de Hacienda y Crédito Público.
En segunda
instancia, el Juzgado 31 Penal del Circuito de Santa Fe de Bogotá, mediante
sentencia del 19 de abril del presente año, revocó el fallo impugnado respecto
del amparo del derecho a la igualdad, y concedió la tutela  tan sólo respecto
del derecho de petición, pues consideró que la administración no podía
excusarse en la falta de recursos para no emitir una respuesta a la petición
elevada por el actor. En consecuencia, se ordenó a la Dirección Ejecutiva
Seccional de Administración Judicial de Santa Fe de Bogotá, resolver de fondo
la reclamación y pago de cesantías parciales, en el término de 48 horas.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
1. Competencia
Esta Sala es
competente para revisar los fallos en referencia, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241 de la Constitución Política, y en el
Decreto 2591 de 1991.
2. Violación del
derecho de petición. Reiteración de jurisprudencia
En el presente
asunto es necesario determinar si el derecho a la igualdad y el de petición del
actor han sido violados por parte de las autoridades demandas, en la medida en
que la única respuesta a la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías
parciales que aquél ha recibido de la Dirección Ejecutiva Seccional de
Administración Judicial de Santa Fe de Bogotá  y Cundinamarca, ha sido la de
que no es posible acceder al pago de esa prestación porque no se cuenta con los
recursos económicos indispensables para tal efecto.
Como se desprende de
las pruebas que aparecen en el expediente, aún no existe un acto administrativo
que haya reconocido al peticionario el derecho al pago de las cesantías
parciales y que haya determinado el monto de las mismas. Tan sólo se ha emitido
un acto por parte de la Dirección Ejecutiva Seccional, en el que se afirma
todavía que no es posible expedir la resolución de reconocimiento, liquidación
y pago de sus cesantías parciales, debido a que "no cuenta con la
delegación presupuestal" (ver folios 31 y 32).
Así pues, la omisión
en que ha incurrido el mencionado órgano respecto de la solicitud elevada por
aquél ha generado la violación del derecho de petición, consagrado en el
artículo 23 de la Carta Política, pues la respuesta emitida por la
administración es apenas formal, no le da ninguna certeza al actor acerca de si
tiene o no derecho a las cesantías parciales y a cuánto asciende el monto de
éstas.
Además, como ya se
ha dicho en reiterada jurisprudencia, los órganos del Poder Público no pueden
evadir su deber constitucional de dar respuesta material, de fondo y oportuna a
las solicitudes formuladas ante ellos, y que supongan el reconocimiento de
derechos patrimoniales.
Al respecto es
importante recordar lo que esta misma Sala ha dicho al revisar procesos de
tutela en los que se ha discutido el mismo problema jurídico enunciado. En
Sentencia T-228 del 13 de mayo de 1997 se afirmó:
"El alcance del
derecho de petición contemplado en el artículo 23 de la Carta Política va mucho
más allá de la respuesta formal, aunque sea oportuna.
El peticionario no
queda satisfecho cuando, siendo competente la autoridad a quien dirige su
petición, ella se limita a enviar una contestación vacía de contenido, en la
que finalmente, aparentando que se atiende a la persona, en realidad no se
decide sobre el tema objeto de su inquietud, sea en interés público o privado,
dejándola en el mismo estado de desorientación inicial.
(...)
Pero, además, toda
persona tiene derecho a que la respuesta de la administración sea clara y
específica en torno a la resolución adoptada, con independencia de si es
negativa o positiva.
No se viola el
derecho de petición por negar lo pedido, como lo ha reiterado la
jurisprudencia, pero sí se vulnera de modo ostensible cuando la respuesta es
vaga o contradictoria, pues en ambos casos lo que se tiene es lo contrario de
una decisión.
La respuesta,
entonces, además de oportuna, ha de ser exacta y del contenido del respectivo
acto debe desprenderse sin dificultad la conclusión acerca del sentido y los
alcances de la determinación en ella adoptada.
(...)
Como esta Corte lo
ha reiterado, las autoridades públicas tienen el deber de entrar en el fondo de
lo que se les ha pedido, ya para negarlo, bien para concederlo, dentro del
lapso que el sistema jurídico ha entendido como oportuno, so pena de violar el
artículo 23 de la Constitución.
Es por tales motivos
que, a juicio de la Sala, los jueces de instancia han debido conceder (...) la
protección solicitada. No porque quepa la tutela para obtener la liquidación de
prestaciones, sustituyendo a la jurisdicción ordinaria, sino por cuanto, al no
responder en términos comprensibles y habiendo transcurrido varios años desde
el momento en que se formuló la solicitud, se desconoció el derecho fundamental
a la resolución oportuna y, por contera, no existiendo liquidación, se
quebrantó el derecho a la igualdad, hallándose la solicitante en la misma
situación de otros, a quienes no solamente se les ha resuelto, y en tiempo
récord, sino que se les ha pagado.
(...)
Por otra parte, es
evidente que la Administración Judicial confunde el acto de reconocimiento de
la cesantía con el del pago, y pretende disculpar su negligencia en el trámite
con la inexistencia de una partida presupuestal que cobije la indicada suma,
cuando es bien sabido que la liquidación de prestaciones no está supeditada al
presupuesto, como sí lo está todo pago, según lo previsto en el artículo 345 de
la Constitución, a cuyo tenor se prohibe 'hacer erogación con cargo al tesoro
que no se halle incluida en el (presupuesto) de gastos'".
Acerca del núcleo
esencial del derecho de petición, en Sentencia T-206 de 1997,  proferida por la
Sala Quinta de Revisión, se precisó:
"... la
respuesta aparente pero que en realidad no niega ni concede lo pedido,
desorienta al peticionario y le impide una mínima certidumbre acerca de la
conducta que debe observar frente a la administración y respecto de sus propias
necesidades o inquietudes: no puede hacer efectiva su pretensión, pero tampoco
tiene la seguridad de que ella sea fallida.
Tal circunstancia
hace inútil el derecho fundamental del que se trata y, por tanto, cuando ella
se presenta, debe considerarse vulnerado el artículo 23 de la Carta Política.
En los casos objeto
de análisis, la característica común a las respuestas recibidas por los
solicitantes radica precisamente en la indefinición acerca de la materia
planteada por ellos ante la administración judicial -el reconocimiento y pago
de sus cesantías parciales-, pues, aunque no se les niega que puedan tener
derecho a retirarlas de conformidad con la ley, se les aplaza indefinidamente
la respectiva resolución por un motivo ajeno al derecho mismo, consistente en
la falta de apropiación presupuestal".
Y en Fallo T-363 del
6 de agosto de 1997, proferido por esta Sala, se señaló cuál era el contenido
del derecho de petición y se recalcó que la falta de disponibilidad
presupuestal no era excusa válida para eludir el deber de responder las
peticiones. Expresó la Corte:
"...las autoridades tienen la obligación de
responder de manera oportuna, clara y precisa las peticiones que ante ella se
formulan. En efecto, la demora en responder o las contestaciones evasivas,
vagas, contradictorias, y en general todas aquellas que tiendan a confundir al
interesado, violan el derecho fundamental de petición. Tales apreciaciones son
aplicables al caso que ahora se estudia, pues es necesario anotar que la
liquidación efectuada por la Dirección Seccional de Administración Judicial no
conforma, como ésta misma lo reconoce, un acto administrativo que decida lo
referente al derecho pedido pero siembra en el actor una esperanza sobre su
eventual reconocimiento. Así, pues, dicho estado de indefinición constituye
vulneración del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta Política.
(...)
En este orden de
ideas, no se considera una respuesta efectiva la información que se da al
peticionario sobre cuál es el estado del trámite en que se encuentra su
solicitud y el número de su turno, o la expresión de que ya se han surtido
algunos trámites preparatorios al acto definitivo, pues lo que verdaderamente
interesa a aquél es obtener una contestación de fondo, clara y precisa, en
torno a sus inquietudes, o respecto de lo que estima son sus derechos.
En el presente caso,
la administración incurrió en una mora de varios meses en la expedición del
correspondiente acto administrativo, aduciendo como justificación el hecho de
no existir disponibilidad presupuestal para reconocer al actor sus cesantías
parciales. Al respecto cabe aclarar que tal excusa no es admisible, pues,
independientemente de que la prestación pueda  o no pagarse, al peticionario le
asiste el derecho de tener la certeza sobre el reconocimiento o no de aquélla y,
en consecuencia, resulta censurable el estado de incertidumbre en que se
abandona al actor.
Cabe agregar que en
materia presupuestal no es lo mismo el reconocimiento de la obligación por
parte del Estado que el pago de la misma. Por ello, si bien el pago únicamente
puede efectuarse sobre la base indudable de existir partida suficiente, ésta no
condiciona el derecho de la persona ni su reconocimiento por parte del Estado.
Así, el reconocimiento de las cesantías parciales no puede estar supeditado a
la disponibilidad presupuestal, por cuanto independientemente de que existan o
no los recursos asignados para el efecto, lo cierto es que el derecho subjetivo
no nace de la posibilidad o no de pago efectivo de la obligación a cargo de la
administración. Absurdo sería atar el derecho mismo a la capacidad de pago del
deudor, ya que sin contar que éste quiera o pueda pagar, el derecho nace de la
ocurrencia de otro tipo de circunstancias, a la luz de la normatividad vigente.
(...)
Así, pues, si la
autoridad pública encuentra que el solicitante cumple todos los requisitos para
el reconocimiento de una prestación -asunto que no entrará a examinar esta Sala
por falta de competencia para establecerlo-, aquélla está en la obligación de
reconocer el derecho, con independencia de que existan recursos disponibles
para hacer efectivo su pago, si encuentra configurados los requisitos que la
ley señala.
Visto lo anterior, y
teniendo en cuenta que el juez de tutela no es la autoridad pública llamada a
establecer si el demandante cumple o no los requisitos legales para que les sea
reconocido su derecho a las cesantías parciales, cuestión que deberá examinar
la administración, esta Sala ordenará a la Dirección Seccional de
Administración Judicial del Distrito de Tunja que resuelva -afirmativa o
negativamente- la solicitud formulada por el peticionario, pero advirtiendo que
la falta de disponibilidad presupuestal no es una excusa válida para negar el
reconocimiento de un derecho subjetivo"
Como en el presente
asunto los fundamentos de hecho descritos en la demanda corresponden
perfectamente a los que dieron origen a los pronunciamientos judiciales
citados, la Sala seguirá las pautas señaladas de tiempo atrás por la
jurisprudencia y, en consecuencia, confirmará el fallo de segunda instancia,
mediante el cual se concedió el amparo del derecho de petición, advirtiendo a
la Dirección Ejecutiva que no podrá negar o condicionar el reconocimiento de
las cesantías a la disponibilidad presupuestal.
Con base en lo
anterior, la Sala confirmará la decisión del juez de instancia.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR
el fallo del Juzgado 31 Penal del Circuito de Santa Fe de Bogotá, por el
cual se tuteló el derecho de petición de ALEJANDRO ALBERTO RUIZ LINARRES.
Dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de este
fallo, la Dirección Seccional de Administración Judicial de Santa Fe de Bogotá
y Cundinamarca, si ya no lo hubiese hecho, deberá resolver de fondo sobre la
solicitud presentada.
Segundo.-
ADVERTIR a esa dependencia  que  no podrá negar o condicionar -aunque sea
momentáneamente- el reconocimiento de las cesantías parciales a la
disponibilidad presupuestal, por las razones que se consignan en la parte
motiva de esta sentencia.
Tercero.-
LÍBRENSE las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991, para los fines allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO                           ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado                                                                     Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General