C-328-96
Sentencia C-328/96
Sentencia
C-328/96
VIOLENCIA
ENDEMICA
La mayoría de los
hechos mencionados revisten carácter endémico y, por lo tanto, su mera
ocurrencia no justificaría constitucionalmente la declaración del estado de
conmoción interior. Por tratarse de situaciones que hacen parte de la violencia
crónica que afecta al país, para enfrentarlas no puede acudirse a medidas de
excepción cuya función es la de repeler de manera rápida y efectiva hechos
sobrevinientes que afecten de manera excepcional la estabilidad del orden
constitucional. De lo contrario se estaría justificando la ineficacia del
Estado para diseñar mecanismos definitivos de solución de las diversas
manifestaciones de violencia, so pretexto de la utilización de medidas cuya
vigencia compromete el normal funcionamiento de las ramas del poder público y
el goce de los derechos y libertades que integran el núcleo básico de un Estado
democrático de derecho. La agudización sobreviniente sumada a nuevos hechos de
violencia selectiva y altamente desestabilizadora, que justificó la primera
prórroga de la conmoción interior y que, igualmente, por lo expuesto, abona la
segunda, responde, en buena parte, a la acción de los agentes de la violencia
crónica que se han apoderado del país, que en este caso han apelado  a una
utilización intensa y planificada de sus enormes aparatos de fuerza.
CONMOCION
INTERIOR-Prórroga
Si bien algunos
de los hechos sobrevinientes reseñados en las pruebas recaudadas ocurrieron con
antelación a la declaratoria de la prórroga, también lo es que para el 29 de
abril resultaba imposible medir la eficacia de las medidas adoptadas al amparo
de la declaración del estado de conmoción y de la primera prórroga, por lo que
se justifica la ampliación del término a fin de garantizar el logro de los
objetivos perseguidos por las medidas de excepción.
Referencia: Expediente R.E. 082
Revisión de
constitucionalidad del Decreto 777 de abril 29 de 1996 “Por el cual se prorroga
el Estado de Conmoción Interior”
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Aprobado por Acta N° 37
Santa Fe de Bogotá
D.C., Julio veinticinco (25) de mil novecientos noventa y seis (1996)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente Carlos Gaviria Díaz y por los
Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes
Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro
Martínez Caballero, Vladimiro Naranjo Mesa y Julio César Ortíz Gutiérrez.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de revisión constitucional del Decreto
777 de abril 29 de 1996 "Por el cual se prorroga el Estado de Conmoción
Interior".
I. Texto
del Decreto objeto de revisión
DECRETO N° 0777 de 1996
(abril 29)
Por el cual se prorroga el Estado de
Conmoción Interior
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las facultades que le
confiere el artículo 213 de la Constitución Política, y
CONSIDERANDO:
Que mediante Decreto
1900 del 2 de noviembre de 1995 se declaró el Estado de Conmoción Interior en
todo el territorio nacional por el término de noventa (90) días calendario,
contados a partir de la fecha de su expedición;
Que con el fin de
conjurar las causas de la perturbación del orden público que dieron lugar a
dicha declaratoria, impedir la extensión de sus efectos, y de esta manera
garantizar la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la
convivencia ciudadana, el Gobierno Nacional expidió diversos decretos
legislativos;
Que a pesar de que
las disposiciones excepcionales dictadas por el Gobierno Nacional han
contribuido a hacer frente a la perturbación del orden público, la persistencia
de las causas de agravación de la misma hizo indispensable que el Gobierno
Nacional declarara la prórroga del Estado de Conmoción Interior por noventa
(90) días calendario mediante Decreto 208 del 29 de enero de 1996;
Que las diferentes
formas de delincuencia organizada han continuado con sus acciones en contra de
la estabilidad y la paz ciudadanas, la cuales se han manifestado principalmente
en ataques aleves al personal de la fuerza pública, atentados terroristas
contra la población civil, ataques y secuestros contra personalidades notables,
al igual que graves daños a la infraestructura de servicios del país,
especialmente la de transporte y abastecimiento de productos básicos, esto
último en razón al mal denominado ‘Paro Armado’;
Que los actos
violentos perpetrados por las distintas organizaciones delincuenciales
demuestran que persisten en su voluntad criminal y que aún conservan capacidad para
causar graves daños al país, atentando así contra la estabilidad institucional,
la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana;
Que ante la
subsistencia de las causas de agravación de la perturbación del orden público
que dieron lugar a la declaratoria y prórroga del Estado de Conmoción Interior,
y el hecho de que las mismas no pueden ser conjuradas mediante el uso de las
atribuciones ordinarias de las autoridades, se hace necesario dar continuidad a
las facultades excepcionales que permitan enfrentar dichas causas de
perturbación e impedir la extensión de sus efectos;
Que el Presidente de
la República, mediante comunicación del 15 de abril de 1996, en cumplimiento de
lo previsto por el artículo 213 de la Constitución política, solicitó ante el
H. Senado de la República concepto previo y favorable para prorrogar el Estado
de Conmoción Interior por noventa (90) días calendario a partir del vencimiento
de la primera prórroga del mismo;
Que en sesión del
día 24 de abril del presente año el H. Senado de la República emitió concepto
favorable a la prórroga del Estado de Conmoción Interior por el lapso indicado,
aduciéndose en el informe de la Comisión Accidental, entre otras
consideraciones las siguientes:
“IV. NECESIDAD DE LA
PRÓRROGA
De acuerdo con la
situación descrita sobre la grave situación de orden público que vive el país,
que, por lo demás constituye un hecho notorio, se vislumbra que, el asesinato
del Dr. Alvaro Gómez Hurtado, ocurrido el 2 de noviembre de 195, constituyó un preámbulo
de una serie de acciones realizadas por las organizaciones criminales, dentro
de las cuales se cuentan las organizaciones narcoterroristas y subversivas,
cuyo propósito es alterar las instituciones de la Nación y la convivencia
ciudadana.”
“Que el terrorismo
esté dirigido contra altas personalidades, la fuerza pública, el comercio y el
transporte refrenda la gravedad de la actual coyuntura y la necesidad de acudir
a herramientas democráticas e institucionales que, para lograr el
restablecimiento del orden público, consagra la Constitución Política”.
“En este sentido,
los actos delincuenciales indican que hoy más que nunca tales organizaciones
criminales, a la par de su franco fortalecimiento militar, tiene claras y muy
concretas intenciones expansivas e intimidatorias que desconocen el orden
jurídico y la legitimidad de las autoridades, lo cual hace necesario e
inaplazable que el Gobierno Nacional continúe con facultades excepcionales que
le permitan enfrentar y reprimir dichas acciones e impedir la extensión de sus
efectos, de suerte que esté en plena capacidad de responder de manera inmediata
y contundente a los sectores interesados en desestabilizar la República”.
“V. CONCLUSION
Las causas que
originaron la perturbación del orden público aún subsisten, por lo que podemos
afirmar que, a pesar de que las medidas excepcionales dirigidas a contrarrestar
la inequívoca intención de las organizaciones criminales de generar un clima de
inestabilidad y de coaccionar a las autoridades a través de amenazas contra los
derechos a la vida y a la libertad de las personas, han demostrado resultados,
no significa que se haya logrado eliminar el poderío económico y la fuerza
dominante de los aparatos de fuerza ilegítimamente constituidos y sus acciones.
Dada la insuficiencia
temporal de la declaratoria y de la prórroga inicial del estado de conmoción y
la primera prórroga del mismo (sic), para alcanzar los objetivos perseguidos,
es totalmente razonable que el Gobierno, a quien le corresponde velar por el
orden público de la Nación, apele a la facultad constitucional de solicitar al
Senado la autorización para llevar a cabo una segunda prórroga.
Así las cosas, en
consideración a que persiste voluntad criminal de los oscuros aparatos de
fuerza en el sentido de atentar contra las instituciones, la seguridad del
Estado y la convivencia ciudadana, y en razón a que las atribuciones ordinarias
de policía son insuficientes para conjurar la perturbación del orden público,
se hace necesario prorrogar la vigencia del Estado de Conmoción Interior.
Por lo demás, no
autorizar la segunda prórroga del estado de conmoción interior podría implicar
que dejen de aplicar normas cuyas bondades resultan indudables en una situación
de excepción como la que vive nuestro país y, lo más grave, que el Gobierno
Nacional pierda sus facultades excepcionales que le permiten estar en plena
capacidad de responder de manera inmediata y contundente a los sectores
interesados en generar un ambiente de incertidumbre y zozobra en la población”.
Que de acuerdo con
lo prescrito por el artículo 189, ordinal 4º de la Constitución Política,
corresponde al Presidente de la República conservar en todo el territorio el
orden público y restablecerlo donde fuere turbado;
Que de conformidad
con el inciso primero del artículo 213 de la Constitución política, el Gobierno
Nacional está facultado para prorrogar el Estado de Conmoción Interior hasta
por dos (2 ) períodos de noventa (90) días, requiriendo para el segundo de
ellos concepto previo y favorable del Senado de la República;
Que por las razones
expuestas es necesario prorrogar por segunda vez la vigencia del Estado de
Conmoción Interior declarado por el Decreto 1900 de 1995, y prorrogado por
primera vez mediante Decreto 208 de del 29 de enero de 1996;
D E C R E T A
ARTICULO 1°.- Prorrogar por el término de noventa (90)
días calendario, contados a partir del 30 de abril de 1996, el Estado de
Conmoción Interior declarado mediante Decreto 1900 del 2 de noviembre de 1995 y
prorrogado por primera vez a través del Decreto 208 del 29 de enero de 1996
ARTICULO 2°.- El presente Decreto rige a partir de la
fecha de su expedición.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
Dado en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los
29 ABRIL 1996
(siguen firmas del
Señor Presidente de la República, de once ministros y tres viceministros
encargados de los respectivos ministerios)
II. ANTECEDENTES
1.- El día 29 de
abril de 1996, el Presidente de la República, con la firma de once (11) de sus
Ministros y de tres (3) Viceministros encargados de las funciones del
respectivo Ministro, decretó la prórroga del Estado de Conmoción Interior por
el término de noventa (90) días calendario.
2.- En acatamiento a
lo dispuesto en el parágrafo del artículo 215 de la Constitución, el Gobierno
Nacional, por intermedio del Secretario General de la Presidencia de la
República, remitió a la Corte Constitucional, al día siguiente de su
expedición, el Decreto 777 de 1996, para efectos de su revisión constitucional.
3.- Mediante Auto de
mayo seis (6) de mil novecientos noventa y seis (1996) se asumió el
conocimiento de la revisión de constitucionalidad del Decreto 777 de 1996 y se
ordenó la práctica de pruebas, las cuales fueron recibidas dentro del término
fijado y obran en el expediente.
4.- En esa misma
providencia, se dio curso a la intervención ciudadana, se ordenó el traslado
del proceso al señor Procurador General de la Nación y se realizaron las
comunicaciones de rigor, de conformidad con el Decreto 2067 de 1991.
5.- Mediante escrito
de mayo 28 de 1996, Alirio Uribe Muñoz, en su calidad de ciudadano y de
representante legal de la Corporación Colectivo de Abogados, solicitó a la
Corte que declarara la inexequibilidad del Decreto 777 de 1996.
6.- El 30 de mayo de
1996, el Director del Departamento Administrativo de Seguridad, presentó un
escrito en el cual solicita a la Corte que declare la exequibilidad de la norma
excepcional sometida a su revisión.
7.- Los ministros
del Interior, de Justicia y del Derecho y de Defensa Nacional, a través de
memorial fechado el 5 de junio de 1996, defendieron la constitucionalidad del
Decreto 777 de 1996.
8.- Mediante
memorial de junio 5 de 1996, el Comandante General de las Fuerzas Militares
(E), General Harold Bedoya Pizarro, solicitó a la Corte se sirviera declarar la
exequibilidad del Decreto 777 de 1996.
9.- El 12 de junio
de 1996, el Procurador General de la Nación (E), Luis Eduardo Montoya Medina,
rindió su concepto de rigor, en el cual solicitó que la Corte Constitucional declarara
la inconstitucionalidad del Decreto 777 de 1996.
III. PRUEBAS
SOLICITADAS
En el Auto a través
del cual se asumió la revisión constitucional del Decreto 777 de 1996, se
decretó la práctica de las siguientes pruebas:
1. Se solicitó a la
Presidencia de la República:
a) Informaciones
escritas, precisas, pertinentes, completas y concretas sobre los hechos
perturbadores que justifican la prórroga del Estado de Conmoción Interior, con
indicación de la manera en que alteran sustancial o excepcionalmente la
estabilidad institucional, el orden público y la convivencia ciudadana.
b) Información
acerca de la eficacia de la prórroga del Estado de Conmoción Interior con miras
a repeler o evitar, de manera inmediata o en el término constitucional de
noventa (90) días, las causas indicadas en el punto anterior.
c) Indicación
y explicación de las razones por las cuales, para conjurar los hechos indicados
en la respuesta al punto a), resultan insuficientes los medios ordinarios de
policía.
d) Reseña
precisa sobre la eficacia e insuficiencia de las medidas dictadas bajo el
Estado de Conmoción Interior.
e) Copia
de la comunicación de abril quince (15) de mil novecientos noventa y seis
(1996), mediante la cual el Presidente de la República solicitó al Senado de la
República concepto previo y favorable para prorrogar el Estado de Conmoción
Interior, así como la documentación en la que fundamentó su solicitud.
2. Se solicitó al
Senado de la República el envío de copia auténtica de la comunicación remitida
a esa Corporación por el señor Presidente de la República el día quince (15) de
abril de mil novecientos noventa y seis (1996), sus anexos, copia auténtica del
informe de la Comisión Accidental encargada de estudiar la petición y
certificación en que se indicara la fecha en que se sometió a consideración la
solicitud de prórroga, el número de senadores acreditados, el número de
asistentes a la dicha sesión y la votación obtenida.
IV. DESCRIPCION DEL ACERVO PROBATORIO
1. Por medio de
oficio fechado el día 8 de mayo de 1996, el Secretario General del Senado de la
República remitió a la Corte Constitucional fotocopia del informe de la
Subcomisión Accidental relativo a la prórroga del Estado de Conmoción Interior
y certificación de la fecha y quórum de la votación del mencionado informe.
1.1. En el informe
de la Subcomisión Accidental, suscrito por los Senadores José Renán Trujillo
García, Jimmy Chamorro Cruz, Carlos Martínez Simahan y Juan Guillermo Angel
Mejía, aparecen las siguientes consideraciones:
a) El
informe se inicia con un recuento de las causas que motivaron la declaratoria
del Estado de Conmoción Interior (Decreto 1900 de noviembre 2 de 1995). Se
anota que el  estado de excepción fue decretado en razón de los hechos
violentos ocurridos con posterioridad al 16 de agosto de 1995, entre los cuales
se destacan el asesinato de Alvaro Gómez Hurtado y las amenazas a altos
funcionarios del Estado y personalidades de la vida nacional. El Gobierno
Nacional consideró que los hechos anteriores constituían una "expresión
inequívoca de la existencia de organizaciones criminales con inmenso poder
desestabilizador".
A
través del Decreto 208 de enero 29 de 1996, el Gobierno Nacional prorrogó,  por
primera vez, el Estado de Conmoción Interior en razón de la ocurrencia de una
serie de nuevos hechos violentos que, en opinión del Ejecutivo, evidenciaban
"un claro y sobreviniente propósito de desestabilización". Entre esos
hechos son de resaltar el asesinato de la directora de la Cárcel de Palmira, la
fuga de José Santacruz Londoño y el asesinato del alcalde de Miraflores
(Guaviare).
Para
concluir la primera parte de su informe, la Subcomisión del Senado de la
República, señala: "Esta Subcomisión ha podido constatar que los hechos
violentos descritos por el Gobierno Nacional desde la declaratoria del estado
de conmoción interior, continúan presentándose con mayor intensidad y gravedad
a pesar de las medidas adoptadas para la conjuración de la perturbación en el
orden público, y de la eficacia que las mismas han demostrado en muchos
aspectos".
b) A
continuación, el informe de la Subcomisión del Senado efectúa un recuento de
las medidas adoptadas al amparo del Estado de Conmoción Interior, las cuales se
recogen en los decretos 1900, 1901 y 1902 del noviembre 2 de 1995; 2027 y 2238
del 21 de noviembre de 1995; 100 del 15 de enero de 1996; 208 del 29 de enero
de 1996; y, 717 del 18 de abril de 1996.
c) La
efectividad de las medidas contenidas en los decretos antes enumerados para
conjurar los hechos perturbadores del orden público fue evaluada por la
Subcomisión Accidental del Senado de la República en los siguientes términos:
"La
declaratoria del Estado de Conmoción Interior, fundamentada en hechos conocidos
por esta Corporación de manera inmediata, y las medidas adoptadas en el marco
de ésta, a pesar de haber conseguido resultados loables, para contrarrestar las
circunstancias y causas sobrevinientes que amenazaban el orden institucional,
la convivencia ciudadana y ponían en grave e inminente peligro a las
instituciones legítimamente constituidas, no han sido suficientes, por lo que
el Gobierno Nacional optó, (...) por prorrogar el excepcional Estado por un
período de 90 días, con la expedición del decreto 0208 del 23 (sic) de enero de
1996. Sin embargo, (...), las medidas han dado algunos resultados - pero no los
suficientes - en la conjuración de las causas de alteración del orden
público."
d) A
juicio de los miembros de la Subcomisión Accidental del Senado de la República,
el asesinato de Alvaro Gómez Hurtado sólo constituyó un preámbulo de una serie
de actos violentos, llevados a cabo por organizaciones narcoterroristas y
subversivas, "cuyo propósito es alterar las instituciones de la Nación y
la convivencia ciudadana".
En
particular, la perturbación del orden público se ha visto agravada, "a
partir de los recientes acontecimientos, tales como el mal llamado 'PARO
ARMADO', perpetrado los días 8 y 9 de abril que dejó un saldo de doce (12)
civiles asesinados y seis (6) miembros de la fuerza pública muertos, en los
Departamentos de Santander, Antioquia y Tolima y que ha generado un incremento
de las actividades terroristas, cuyo último episodio fue la masacre que tuvo
lugar el día 16 de los corrientes, en el Departamento de Nariño cobrando
treinta (30) víctimas entre efectivos del Ejército que perdieron su vida y
dieciséis (16) heridos, constituyen signos inequívocos de que oscuros aparatos
de fuerza que persisten en su voluntad criminal de sustituir el régimen
democrático a través de la violencia".
Acerca
de la necesidad de prorrogar nuevamente el Estado de Conmoción Interior, la
Subcomisión del Senado señaló: "Los actos delincuenciales indican que hoy
más que nunca, tales organizaciones criminales, a la par de su franco
fortalecimiento militar, tienen claras y muy concretas intenciones expansivas e
intimidatorias que desconocen el orden jurídico y la legitimidad de las
autoridades, lo cual hace necesario e inaplazable que el Gobierno Nacional
continúe con las facultades excepcionales que le permitan enfrentar y reprimir
dichas acciones e impedir la extensión de sus efectos, de suerte que esté en
plena capacidad de responder de manera inmediata y contundente a los sectores
interesados en desestabilizar la República".
e) Por
último, el informe de la Subcomisión del Senado de la República advierte que
las causas que originaron la perturbación aún subsisten, a pesar de los
resultados positivos que arroja la aplicación de las medidas excepcionales
adoptadas. Por otro lado, "no autorizar la segunda prórroga del estado de
conmoción interior podría implicar que dejen de aplicar normas cuyas bondades
resultan indudables en una situación de excepción como la que vive nuestro país
y, lo más grave, que el Gobierno Nacional pierda sus facultades excepcionales que
le permiten estar en plena capacidad de responder de manera inmediata y
contundente a los sectores interesados en generar un ambiente de incertidumbre
y zozobra en la población".
En razón de todas
las consideraciones anteriores, el informe de la Subcomisión Accidental del
Senado de la República propone emitir concepto favorable al Gobierno Nacional
para que prorrogue, por segunda vez, el Estado de Conmoción Interior decretado
mediante el Decreto 1900 de 1995 y prorrogado, por primera vez, a través del Decreto
208 de 1996.
1.2. El Secretario
General del Senado de la República hizo constar que la proposición N° 163,
suscrita por los miembros de la Comisión Accidental, en la cual se proponía el
voto favorable del Senado a la solicitud de prórroga del Estado de Conmoción
Interior por parte del Gobierno Nacional, fue aprobada por esa Corporación en
su sesión ordinaria de abril 24 de 1996, con la votación de 87 senadores, de un
total de 102, 14 de los cuales justificaron su inasistencia.
2. La Presidencia de
la República envió a esta Corporación la siguiente documentación, tendente a
sustentar la prórroga del Estado de Conmoción Interior:
2.1. Informe de mayo
13 de 1996 emanado de la Dirección General de Inteligencia - División de
Análisis - del Departamento Administrativo de Seguridad, en el cual se analizan
los hechos y motivos que originaron la prórroga del Estado de Conmoción
Interior. En este documento se hace énfasis en la utilidad y necesidad de la
prórroga del estado de excepción y se señalan los hechos de mayor relevancia
ocurridos durante la declaratoria y prórroga del Estado de Conmoción Interior
(acciones de la subversión, secuestros y homicidios).
2.2. Informe del
Comando General de las Fuerzas Militares - Departamento D-2 Estado Mayor
Conjunto - en donde constan las estadísticas, correspondientes al período
comprendido entre el 15 de marzo y el 30 de abril de 1996, relativas a: (1)
acciones subversivas contra propias tropas; (2) acciones subversivas; (3)
acciones contra militares; (4) acciones contra civiles; (5) actos terroristas;
y, (6) número de secuestrados.
2.3. Copias de los
Boletines Informativos N° 10/96 (marzo 7 de 1996); N° 11/96 (marzo 14 de 1996);
N° 12/96 (marzo 21 de 1996); N° 13/96 (marzo 28 de 1996); N° 14/96 (abril 11 de
1996); N° 15/96 (abril 18 de 1996); N° 16/96 (abril 25 de 1996); y, N° 18/96
(mayo 9 de 1996), emanados de la Junta de Inteligencia Militar, Comando General
de las Fuerzas Militares - Departamento D-2 Estado Mayor Conjunto -. En estos
boletines se efectúa un análisis de la situación política, regional y del
estado de la subversión.
2.4. Informe del
Ministerio de Defensa Nacional relativo a la situación subversiva y
delincuencial en el país durante el mes de abril de 1996. En este documento se
hace referencia al número de actos de obstrucción de vías, contactos armados,
hostigamientos a puestos de policía y al Ejército, actos terroristas a la
infraestructura energética, actos terroristas contra la población civil,
emboscadas contra las propias tropas, voladuras de oleoductos, actos
terroristas contra el sistema vial, quema de vehículos y colocación de
artefactos explosivos contra entidades.
2.5. Informes del
Ministerio de Defensa relativos a: (1) hechos ocurridos en el Municipio de
Puerres (Nariño) el 15 de abril de 1996; (2) análisis del "paro
armado"; (3) áreas de concentración de la subversión por Divisiones del
Ejército Nacional.
2.6. Informe del
Ministerio de Defensa Nacional - Comando General de las Fuerzas Militares,
Departamento D-2, Estado Mayor Conjunto - concerniente a la situación de orden
público por departamentos, fechado el 15 de abril de 1996.
V.  intervención
ciudadana
Intervención de
los Ministros del Interior, de Justicia y del Derecho y de Defensa
Luego de establecer
que el Decreto 777 de 1996 cumple con los requisitos formales indicados en la
Constitución y en la Ley 137 de 1994, los ministros del Interior, de Justicia y
del Derecho y de Defensa, solicitaron a la Corte la declaración de constitucionalidad
del mencionado Decreto.
Según los
representantes del Gobierno Nacional, si bien las medidas dictadas al amparo de
la conmoción interior han resultado eficaces en la eliminación de las causas
perturbatorias del orden público que determinaron su declaración y su posterior
prórroga, aún no ha sido posible conjurar la perturbación de la paz pública.
Por este motivo, no es posible levantar aún el estado de conmoción interior y
las medidas excepcionales dictadas bajo su vigencia. Opinan los ministros intervinientes
que, "los hechos delincuenciales atribuídos a organizaciones criminales -
subversivas y terroristas - y ocurridos en diferentes regiones del país,
revisten un alto grado inusitado de gravedad, toda vez que se han encaminado de
una manera estratégica hacia la población civil y la Fuerza Pública, afectando
seriamente los valores constitucionales de la convivencia ciudadana, la
estabilidad de las instituciones y la propia seguridad del Estado, por las
características sui generis de violencia".
Eventos tales como
el "paro armado", la masacre de treinta efectivos del Ejército
Nacional en Puerres (Nariño), las acciones tendentes a la desestabilización de
las instituciones políticas y económicas del país y la evidencia de que los
actos delincuenciales se dirigen a las zonas económicamente importantes,
"constituyen signos inequívocos de que no han desaparecido los oscuros
aparatos de fuerza que persisten en su voluntad criminal de sustituir el
régimen democrático a través de la violencia". En este orden de ideas, se
hace "necesario e imperativo el mantenimiento tanto de las medidas
excepcionales como de la virtualidad de producir nuevas con fundamento en el
estado de excepción, de manera que el Estado esté en plena capacidad de
responder de manera inmediata a estas inusitadas acciones delictivas que
pretenden desestabilizar la República, más aún, cuando las atribuciones
ordinarias de las autoridades no son suficientes para conjurar la crisis, tal
como lo entendió la Corte al declarar la exequibilidad del Decreto 208 de 1996
por el cual se prorrogó el Estado de Conmoción Interior declarado el 2 de
noviembre del año inmediatamente anterior". De igual forma, la necesidad
de continuar aplicando las medidas excepcionales y de prorrogar el estado de
conmoción interior, se desprenden con claridad del informe de la Comisión
Accidental del Senado de la República que dio concepto previo y  favorable a la
prórroga del mencionado estado de excepción.
Por último, los
ministros plantean que, en el caso del Decreto 777 de 1996, se presenta la
primera de las causas por las cuales es viable la prórroga del estado de
conmoción interior, según lo establecido por la Corte Constitucional en su
sentencia C-153 de 1996. En efecto, según la Corte, cuando no hayan
desaparecido las causas de la perturbación es factible la mencionada prórroga.
Concluyen los representantes del Gobierno nacional que "a pesar de la
efectividad de las medidas adoptadas desde la declaración del Estado de
Conmoción Interior y de su prórroga inicial, la gravedad de la situación actual
nos permite concluir que no han desaparecido las amenazas y los hechos
concretos contra la estabilidad de las instituciones y la convivencia
ciudadana, así como la existencia de los aparatos de fuerza dotados de inmensa
capacidad de desestabilización".
Intervención del
Comandante General de las Fuerzas Militares
Según el Comandante
General de las Fuerzas Militares (E), las medidas adoptadas por el Gobierno
nacional para restablecer el orden público, a pesar de haber permitido hacer
frente a la situación, no han sido suficientes para conjurar "la
agravación y persistencia de las organizaciones delincuenciales en sus ataques
a la Fuerza Pública, en atentados terroristas, secuestros, en daños a
oleoductos y a la infraestructura de servicios del país". Por esta razón,
es necesaria la prórroga del estado de conmoción interior, con el fin de evitar
que los efectos de los hechos atentatorios contra el orden público se sigan
extendiendo y cobren un cariz cada vez más funesto.
Una segunda prórroga
de la conmoción interior se hace necesaria como quiera que las facultades
ordinarias que la Constitución y la ley otorgan al Presidente de la República,
son insuficientes para conjurar las causas que perturban el orden público. Por
otra parte, sólo a través de instrumentos excepcionales el Gobierno podría
responder de "manera inmediata y contundente a los sectores interesados en
perturbar el orden público".
El Comandante
General de las Fuerzas Militares concluye que, "es totalmente razonable la
necesidad de dar aplicación al inciso 1° del artículo 213 en concordancia con
el numeral 4° del artículo 189 de la Constitución Nacional, que se refieren a
la prórroga del Estado de Conmoción Interior y a la facultad del señor
Presidente de conservar en todo el territorio nacional el orden público y
restablecerlo donde fuere turbado".
Intervención del
Director del Departamento Administrativo de Seguridad
El Director del
Departamento Administrativo de Seguridad sometió a la consideración de la Corte
un escrito por medio del cual justifica la constitucionalidad del Decreto 777
de 1996.
En opinión del
Director del organismo de inteligencia, a pesar de las medidas de excepción
adoptadas a partir de la declaratoria del estado de conmoción interior (Decreto
1900 de 1995), se siguieron presentando acciones delictivas contra la
estabilidad institucional, la seguridad nacional y la convivencia ciudadana. En
efecto, la guerrilla "ha pretendido agregar nuevos factores de
desestabilidad a la actual crisis política del país; (...) con el propósito de
demostrar que es una fuerza militar capaz de propiciar la caída del régimen
político legítimamente constituido". Según el Director del DAS, el
anterior aserto se fundamenta en el incremento de acciones tales como el homicidio
selectivo e indiscriminado, las matanzas de campesinos, el constreñimiento a
importantes sectores financieros, sociales y económicos, etc. Igualmente, la
vinculación de la actividad guerrillera con el negocio del narcotráfico y el
incremento de las actuaciones de los grupos paramilitares, son factores que
contribuyen a elevar los índices de violencia que se registran en la
actualidad.
En razón de estos
hechos y frente a la insuficiencia de los medios ordinarios para contrarrestar
la perturbación del orden público, se hace necesaria la continuidad de los
mecanismos extraordinarios dictados al amparo del estado de conmoción interior.
Para concluir, y con
el fin de demostrar que "a pesar de los esfuerzos del Gobierno Nacional,
los grupos generadores de violencia no cesan en sus acciones criminales",
el Director del DAS realiza un recuento de las acciones de la subversión, de
los secuestros y de los homicidios ocurridos durante la vigencia del estado de
conmoción interior y su primera prórroga.
Intervención de
la Corporación Colectivo de Abogados
Alirio Uribe Muñoz,
actuando en su calidad de ciudadano y de representante legal de la Corporación
Colectivo de Abogados, solicitó a la Corte Constitucional la declaratoria de inexequibilidad
del Decreto 777 de 1996.
Según el ciudadano
interviniente, el mencionado Decreto viola el artículo 213 de la Constitución,
en concordancia con los demás artículos que conforman el capítulo de la Carta
Política relativo a los estados de excepción. Igualmente, el Decreto 777 de
1996 vulnera la Ley 137 de 1996, el artículo 4° del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos y el artículo 27 de la Convención Americana de
Derechos Humanos.
En particular, el
representante de la Corporación Colectivo de Abogados señala la necesidad de
fijar el alcance de la temporalidad del estado de conmoción interior. A pesar
de que la Constitución es clara al determinar que éste no puede durar más de
270 días, se han presentado una serie de interpretaciones que han conducido a
que la conmoción interior se convierta en un fenómeno permanente.
En opinión del
ciudadano Uribe Muñoz, el artículo 213 de la Carta puede ser interpretado en
tres sentidos distintos, cuando de fijar la duración del estado de conmoción
interior se trata:
a) Los
270 días y los 90 de prórroga se cuentan con respecto del mandato presidencial.
Según esta interpretación, durante un período presidencial de cuatro años, sólo
se podría gobernar un máximo de 360 días bajo el estado de conmoción interior.
Según el ciudadano interviniente esta es la única interpretación que se ajusta
al espíritu del Constituyente y se adecua a los mandatos de la Constitución.
b) Los
270 días se cuentan respecto del año calendario y se pueden prorrogar por 90
días cada vez. En este sentido, 360 de los días de cada año calendario podrían
corresponder al estado de conmoción interior, lo cual implicaría que un
Presidente de la República podría gobernar los cuatro años de su período bajo
el mencionado estado de excepción. Según esta hipótesis "estaríamos frente
al caduco Estado de Sitio que no tenía límites en el tiempo y que dependía de
la voluntad del gobernante de turno".
c) Puede
presentarse la coexistencia de varias conmociones interiores simultáneas y, por
ello, el término constitucional se cuenta respecto de cada uno de los hechos
sobrevinientes que motivan la respectiva declaratoria, con independencia del
año calendario y del período presidencial. En opinión de Uribe Muñoz, esta
interpretación conduciría, también, a "Conmociones Interiores sin solución
de continuidad y sin límite, inaplicando el artículo 213 de la C.N. y el
espíritu del Constituyente".
El representante de
la Corporación Colectivo de Abogados señala la necesidad de aclarar el alcance
de la sentencia C-153 de 1996, como quiera que las diferentes hipótesis
avanzadas por la Corte en este pronunciamiento determinan la pérdida del
carácter temporal que es inherente al estado de conmoción interior. En opinión
de la Corte la conmoción interior puede prorrogarse cuando no hayan
desaparecido las causas de perturbación del orden público; cuando, estando por
vencerse el período del estado de excepción, no se han conjurado las causas de
su declaratoria y, además, aparecen nuevos motivos de perturbadores del orden
público; cuando habiéndose conjurado los factores perturbadores del orden
público, aparecen nuevas causas distintas a las primeras; y, cuando las causas
perturbatorias que dan lugar a un primer estado de excepción no han sido aún conjuradas
y aparecen circunstancias distintas que ameritan la declaratoria de un nuevo
estado excepcional. Para el ciudadano Uribe Muñoz, las últimas dos hipótesis
sólo conducirían a erigir los estados de excepción en un fenómeno que carecería
de límites en el tiempo y que no responde a motivación jurídica alguna sino a
la mera voluntad y conveniencia del gobernante de turno.
Por las razones
antes anotadas, el representante de la Corporación Colectivo de Abogados
considera que el Decreto 777 de 1996 es inconstitucional. En su opinión,
"180 días han sido suficientes para tomar las medidas necesarias para
contrarrestar los hechos reiterados de violencia que en el entender del
Gobierno han creado una situación de anormalidad grave que hoy ha disminuido.
Si bien es cierto se mantienen hechos de violencia, se debe tener en cuenta que
hacen parte de la violencia permanente y estructural que ha vivido el país
durante los últimos 50 años. Estos hechos lamentables se deben atacar con
medidas estructurales y con vocación de permanencia que lleguen al fondo de la
problemática estructural del país".
Por último, el
ciudadano Uribe Muñoz solicita a la Corte que "aplique la favorabilidad
interpretativa para salvaguardar el Estado Social y Democrático de Derecho para
que en interpretaciones posteriores no prime la razón de Estado por encima del
propio ordenamiento constitucional y por encima de los compromisos asumidos en
los Pactos Internacionales de Derechos Humanos de los cuales Colombia es Estado
Parte".
VI. concepto del
Procurador General de la Nación
En su concepto, el Procurador General de la
Nación (E) solicita a la Corte Constitucional se sirva declarar la
inexequibilidad del Decreto 777 de 1996, por medio del cual se prorroga el
estado de conmoción interior.
Luego de establecer
que el Decreto bajo revisión se ajusta, desde el punto de vista formal, a los
postulados constitucionales y legales, el representante del Ministerio Público
inicia el análisis material del Decreto 777 de 1996 recordando que los hechos que
pueden dar lugar a la declaratoria del estado de conmoción interior, así como a
su prórroga, deben revestir una gravedad tal que afecten la seguridad del
Estado, la estabilidad institucional o la convivencia ciudadana y no deben
poder ser conjurados a través de los medios ordinarios de policía con que
cuenta el Gobierno Nacional.
Con base en las
anteriores premisas, el Procurador realiza un análisis del acervo probatorio
que obra en el expediente y concluye que de los hechos recogidos en éste,
"sobre todo en cuanto respecta a los eventos acaecidos durante el término
de la primera prórroga, como antecedente necesario de la segunda, si bien
recoge un anecdotario trágico y lamentable, no denota una gravedad excepcional,
o siquiera una reiteración tal que trascienda la cotidiana confrontación armada
que aqueja el discurrir diario del país". Por otra parte, en los informes
suministrados por el Gobierno nacional se citan una serie de hechos posteriores
al 29 de abril de 1996, que no pueden tenerse como causa justificante de la
prórroga de la conmoción interior.
En cuanto a la
naturaleza de los hechos anteriores al 29 de abril de 1996, la vista fiscal
señala que éstos se agrupan en tres frentes distintos: (1) el ámbito político;
(2) el ámbito de la subversión; y, (3) el ámbito de lo laboral. Frente a éstos,
los distintos informes hacen énfasis en las actuaciones de las organizaciones
conformadas para subvertir el orden constitucional. En opinión del Procurador,
"la 'perspectiva de la seguridad' se puede asumir dentro de un régimen de
'guerra fría', propio de la mitad del siglo presente, (pero) nunca lo podrá ser
en un contexto participativo y pluralista, como se ha declarado a sí mismo el
Estado colombiano, el cual reposa, ante todo, en un principio fundamental de
confianza en la capacidad discursiva del ser humano".
En este sentido, el
análisis que de los hechos efectúa el Gobierno nacional se encuentra permeado
por una óptica "peligrosista" que tiende a la formulación de juicios
sobre hechos que aún no se han producido. En efecto, las pruebas remitidas por
el Ejecutivo "revelan una clara tendencia a la presunción y la conjetura,
de donde difícilmente se logra asir la declaratoria o la prórroga de un estado
excepcional".
En suma, para el
Procurador General de la Nación (E) del ámbito político no se desprenden causas
que atenten contra el orden público. De igual forma, la turbación de la paz
pública tampoco "se puede derivar de la actividad legítima de los
asociados en relación con la asociación, reunión o protesta, cuya
criminalización se halla expresamente proscrita por la Ley Estatutaria de los
Estados de Excepción". En cuanto a la actividad de los grupos insurgentes,
ésta no parece extralimitar sus índices normales de intensidad ni se advierte
que su control no pueda lograrse a través de los medios ordinarios de policía.
En este orden de ideas, "es de anotar que las circunstancias materiales
que soportan la expedición de las medidas de conmoción en la oportunidad
presente, de conformidad con la pruebas aportadas al proceso, no conllevan
desestabilización actual o inminente del orden público social general".
Según el concepto
fiscal, el recurso al estado de conmoción interior no puede basarse en meras
conjeturas y eventualidades sino en agresiones actuales e inminentes, frente a
las cuales las medidas excepcionales operen como instrumento de reacción. Por
esta misma razón, "para contrarrestar manifestaciones claras de
delincuencia común, existen los instrumentos legales y materiales idóneos para
poner en práctica una actuación efectiva de las autoridades, no obstante lo
cual se persevera en el recurso al expediente de excepción, en desconocimiento
de la voluntad del Constituyente a este respecto".
Por último, el
Procurador concluye que, en el presente caso, existe una ausencia de vínculo de
conexidad que justifique la prórroga del estado de conmoción interior. De este
modo, se pone en evidencia "una política desproporcionada, dentro de la
cual la legislación de excepción se revela innecesaria". Los estados de excepción
tienen una clara finalidad reactiva y no de "prevención general",
como se desprende del material aportado por el Gobierno nacional en la presente
ocasión para sustentar la prórroga de la conmoción interior.
VII. FUNDAMENTOS
Competencia
1. En los términos
de los artículos 214-6 y 241-7 de la C.P., la Corte Constitucional es
competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del Decreto
777 de 1996, tanto por los aspectos de forma como de fondo.
Examen de los
requisitos de forma
2. La Corte
encuentra que el Decreto 777 de 1996 cumple con las exigencias formales
señaladas en el artículo 215 de la Constitución Política.
En efecto:
1)  La declaración
de la prórroga del Estado de Conmoción ha sido motivada en los considerandos
del Decreto, lo cual es suficiente para que se tenga por debidamente satisfecho
este requisito, en el aspecto que ahora ocupa la atención de la Corte. El
aspecto material amerita un análisis que se hará posteriormente en acápite
separado.
2) El Decreto que se
revisa fue firmado por el Presidente, once (11) de sus Ministros y tres
viceministros encargados de los respectivos ministerios.
3)  El Senado de la
República, en sesión de abril 24 del año en curso, emitió concepto previo y
favorable a la prórroga del Estado de Conmoción Interior.
4) El período por el
cual se prorrogó el Estado de Conmoción Interior se encuentra dentro del límite
máximo autorizado por la Constitución, para que el Ejecutivo haga uso de las
facultades propias del Estado de Conmoción.
Así las cosas, por
cuanto dice relación al aspecto analizado, el Decreto en revisión se conforma a
las prescripciones del Estatuto Superior.
Examen de Fondo
3. Mediante el
decreto objeto de análisis, el Presidente, con la firma de todos los ministros,
dispone la última prórroga del término de la conmoción interior declarado
mediante el Decreto 1900 del 2 de noviembre de 1995. Ya se hizo referencia al
concepto previo y favorable del Senado de la República, sin el cual la
prolongación del estado de excepción, no había podido darse.
Corresponde a la
Corte determinar si la prórroga del estado de conmoción interior se sujeta a
las disposiciones  contenidas en el artículo 213 de la Carta, vale decir, si
para la época de la expedición del decreto que se analiza se presentaban los
hechos alegados por el Gobierno, si éstos revestían la gravedad y la tipicidad
requeridas por la Constitución para configurar una situación de anormalidad y,
por último, si efectivamente no podían ser controlados a través de la
utilización de la atribuciones ordinarias de las autoridades de policía.
El examen de fondo,
que a continuación se realiza - conforme lo ordena la Constitución y de acuerdo
con la jurisprudencia constante de esta Corporación -, no tiene otro sentido
que el de evitar que el ejecutivo, como poder constituido, se coloque por
encima de la Constitución, concentre en sus manos todos los poderes del Estado
y proceda  a reducir a su mínima expresión o a soslayar la vigencia del orden
democrático y de los derechos humanos que consagra la Constitución. A esta
situación fácilmente se llegaría si la Corte no examinara y no se pronunciara
expresamente sobre la verdadera existencia de las circunstancias que, en los
términos de la Constitución Política, autorizan al Gobierno a decretar los
estados de excepción. El examen de constitucionalidad sobre los decretos que
declaran los estados de excepción y de sus respectivas prórrogas, limitado a la
forma, equivaldría a eliminar la distinción entre normalidad y anormalidad
institucional y, por este camino, se sometería a  la simple voluntad del
gobernante de turno la vigencia efectiva de la Carta Política y de los derechos
humanos.
En esta oportunidad,
la Corte reafirma su competencia para conocer de los decretos que declaran los
estados de excepción y de sus prórrogas, tanto por los aspectos de forma como
de fondo. La función de salvaguardar la integridad de la Constitución Política,
en esta materia, es incompatible con el retorno a la época aciaga del abuso del
anterior estado de sitio que, como lo señaló el Constituyente de 1991, no sólo
desvirtuó el sentido de esta figura excepcional, sino que la convirtió en
permanente, con grave detrimento del estado de derecho y de la eficacia real de
las garantías y derechos de las personas. Justamente el examen material de los
mencionados decretos impide el advenimiento del autoritarismo y la anulación
práctica y soterrada de las garantías constitucionales, todo lo cual resulta de
imposible control si la función de la Corte se limitara a la mera constatación
de firmas de los funcionarios que eventualmente se propusieran ésa nefasta
misión.
En este punto
resulta determinante advertir que, según se desprende del artículo 213 de la
Carta, para que el decreto legislativo a través del cual se extiende el estado
de conmoción interior resulte constitucional, se requiere que se cumplan los
mismos requisitos que se exigen para decretar el estado de excepción, sumados a
las exigencias propias de la naturaleza de la prórroga.
4. La naturaleza
especial de la prórroga - que tiene como efecto la permanencia de las medidas
de excepción expedidas al amparo del decreto que declara el estado de conmoción
interior o de la primera prórroga -, exige que además de cumplirse los
requisitos necesarios para declarar dicho estado, se mantenga una conexidad
fundamental entre las causas o efectos de la perturbación. Lo anterior no obsta
para que, identificadas nuevas causas o efectos, el gobierno pueda, a través
del decreto de prórroga, ampliar el ámbito material de aplicación de las
potestades de excepción. Sin embargo, la inexistencia de conexidad sustancial
entre los hechos alegados en el decreto que contiene la declaración y aquellos
que fundamentan la prórroga, llevaría necesariamente a un pronunciamiento de
inexequibilidad de esta última. El decreto que prorroga el estado de conmoción
interior debe referirse a hechos que sean conexos respecto de los que
originaron el decreto declaratorio del estado de excepción. Sólo así podría justificarse
la prolongación de la vigencia de los decretos legislativos previamente
dictados. En efecto, la citada norma dispone:
“ARTICULO 214. Los Estados de Excepción a que se refieren
los artículos anteriores se someterán a las siguientes disposiciones:
1. Los decretos
legislativos llevarán la firma del Presidente de la República y todos sus
ministros y solamente podrán referirse a materias que tengan relación
directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria
del Estado de Excepción.
(...)”
Por último resulta
importante precisar que, según lo dispuesto en el artículo 213 de la Carta, el
término de 270 días señalado en la norma constitucional, se cuenta desde el momento
en el que se expide el decreto de conmoción interior, con independencia de las
sucesivas prórrogas.
5. En el caso que
ocupa la atención de la Corte, si bien la conmoción interior se decretó con el
objeto de conjurar la alteración del orden público, causada por distintas
organizaciones colocadas al margen de la ley, que habían provocado una inusual
alarma en la población a raíz del cruel asesinato del Dr. Alvaro Gómez Hurtado,
pronto se advirtió que a las circunstancias observadas se agregaban otras nuevas
que, si cabe, empeoraban aún más y de manera dramática la tensión existente,
ante lo cual se decidió prorrogar por noventa días la vigencia de la medida
excepcional. Como justificación del decreto que se estudia, el Gobierno alega
que pese a la extensión del término, al cual se ha hecho alusión, los factores
que contribuyen a generar la situación crítica de orden público que padece el
país, se mantienen.
6. De acuerdo con
las pruebas recaudadas, para el 29 de abril del año en curso, a los diferentes
grupos de la delincuencia organizada se atribuyen, entre otros, los siguientes
hechos: (1) obstaculización simultánea de importantes vías terrestres y cierre
temporal de algunas de ellas; (2) expansión de los frentes armados y de sus
zonas de influencia; (3) adquisición ilícita de material de guerra; (4)
infiltración en las administraciones locales y aplicación de prácticas
coercitivas contra sus funcionarios; (5) tomas de municipios y asaltos a
puestos de policía; (6) producción y venta de sustancias sicotrópicas; (7)
incremento progresivo de las fuentes financieras, las que se nutren de las
actividades ilícitas, como los secuestros y las extorsiones, y el fruto del
narcotráfico y la desviación de fondos públicos; (8) destrucción sistemática de
la infraestructura productiva del país; (9) amedrantamiento de la población
rural y urbana y aprovechamiento de esa condición para sus propósitos
delictivos; (10) aumento del control territorial y consiguiente desprotección
de los ciudadanos sujetos a su directa influencia; (11) amenazas y acciones
contra la vida, la integridad personal y la libertad de personalidades públicas
con el objeto de ejercer influencia política y desestabilizar a las
instituciones.
7. La mayoría de los
hechos mencionados revisten carácter endémico y, por lo tanto, su mera
ocurrencia no justificaría constitucionalmente la declaración del estado de
conmoción interior. Por tratarse de situaciones que hacen parte de la violencia
crónica que afecta al país, para enfrentarlas no puede acudirse a medidas de
excepción cuya función es la de repeler de manera rápida y efectiva hechos
sobrevinientes que afecten de manera excepcional la estabilidad del orden
constitucional. De lo contrario se estaría justificando la ineficacia del
Estado para diseñar mecanismos definitivos de solución de las diversas
manifestaciones de violencia, so pretexto de la utilización de medidas cuya
vigencia compromete el normal funcionamiento de las ramas del poder público y
el goce de los derechos y libertades que integran el núcleo básico de un Estado
democrático de derecho.
Sin embargo, las
amenazas y atentados contra la vida, la integridad personal y la libertad de
dirigentes políticos y de sus familiares, en el contexto de los hechos de
carácter endémico antes mencionados, tiene la virtualidad de combinarse con
estos últimos y generar una grave desestabilización y ruptura de la vida
comunitaria, que no puede por su inminencia, magnitud y por sus manifestaciones
radicalmente violentas enfrentarse con los instrumentos de la policía
ordinaria.
De otra parte
encuentra la Corte que si bien algunos de los hechos sobrevinientes reseñados
en las pruebas recaudadas ocurrieron con antelación a la declaratoria de la
prórroga, también lo es que para el 29 de abril resultaba imposible medir la
eficacia de las medidas adoptadas al amparo de la declaración del estado de
conmoción y de la primera prórroga, por lo que se justifica la ampliación del
término a fin de garantizar el logro de los objetivos perseguidos por las
medidas de excepción.
8. La agudización
sobreviniente sumada a nuevos hechos de violencia selectiva y altamente
desestabilizadora, que justificó la primera prórroga de la conmoción interior y
que, igualmente, por lo expuesto, abona la segunda, responde, en buena parte, a
la acción de los agentes de la violencia crónica que se han apoderado del país,
que en este caso han apelado  a una utilización intensa y planificada de sus
enormes aparatos de fuerza.
No obstante lo
anterior, la Corte debe advertir que el estado de anormalidad institucional,
concebido con carácter excepcional, no puede tornarse permanente. Para la
Constitución Política, sólo es de recibo una situación de anormalidad
excepcional y no permanente. La utilización, casi ininterrumpida de los poderes
excepcionales, no parece resolver la crisis que sufre el país. En esta
oportunidad cabe reiterar que si la agudización sobreviniente no logra ser
conjurada, pese a la adopción de las medidas excepcionales, esto significará
que el estado de conmoción interior, por los factores y causas de la
perturbación, habrá dejado de ser eficaz e idónea para ese propósito y, en su
lugar, los responsables de mantener el orden público y la presencia servicial
del Estado en todo el territorio nacional, deberán poner en práctica soluciones
materiales y políticas, estrictamente ceñidas a la Constitución y al Estado
Social de Derecho, que efectivamente consulten los motivos profundos de la
endémica violencia a la que se han visto sometidos los colombianos.
Inexorablemente
llega un momento en el que el uso de un instrumento de garantía institucional,
por su abuso, se desprestigia y pierde la fuerza que correspondía a su esencia.
Si inclusive, munido el Presidente de poderes excepcionales, se revelara
incapaz de conjurar los factores perturbadores del orden público, el estado de
conmoción adquiriría una función puramente simbólica, para la cual no se
diseñó.
En esta ocasión,
dado que está plenamente comprobada la persistencia de una situación de grave
agudización de la perturbación del orden público, derivada de una sostenida y
violenta ofensiva de las organizaciones delincuenciales, la prórroga del
término de la conmoción interior se ajusta a la Constitución. Corresponderá al
Presidente evitar, a través del ejercicio de sus facultades y del cumplimiento
diligente de sus deberes y atribuciones, que la situación descrita adquiera
visos endémicos, en cuyo caso el recurso al estado de conmoción interior
carecerá de sentido.
D E C I S I O N
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional,
R E S U E L V E
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE el Decreto 777 de
abril veintinueve (29) de  1996 "por el cual se prorroga el Estado de
Conmoción Interior"
NOTIFIQUESE,
COMUNIQUESE, CUMPLASE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y
ARCHIVESE EL EXPEDIENTE.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
JULIO CESAR ORTIZ GUTIERREZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de
voto a la Sentencia C-328/96
CONMOCION
INTERIOR-Declaración no
sujeta a control de constitucionalidad/GUERRA EXTERIOR-Declaración no
sujeta a control de constitucionalidad (Aclaración de voto)
La Corte
Constitucional carece de facultades para hacer el examen de fondo de la
declaración del Estado de Conmoción Inteior. La declaración del Estado de
Conmoción Interior, lo mismo que la del Estado de Guerra Exterrior, no requiere
decreto alguno: es solamente una declaración con la firma del Presidente y de
todos sus ministros. Tal declaración no está sujeta al control judicial de la
Corte Constitucional, pero sí al control político que ejerce el Congreso de la
República.
CONMOCION
INTERIOR-Declaración
sujeta a control político del Congreso (Aclaración de voto)
El examen de la
Corte Constitucional sobre la declaración del Estado de Conmoción Interior, no
previsto por la Constitución y extraño a este proceso, podría originar
conflictos. Porque, ¿qué acontecería si la Corte Constitucional dijera que es
ajustada a la Constitución la declaración del Estado de Conmoción Interior, y
el Congreso determinara, de conformidad con el numeral 5 del artículo 214, en
concordancia con el inciso cuarto del 213, que no se habían dado las causas o
las circunstancias correspondientes? ¿Y qué sucedería en caso contrario, cuando
la Corte determinara que es inexequible la declaración y el Congreso dijera que
sí estaban dadas las circunstancias para hacerla? “Además, ¿qué sentido tiene
el control político del Congreso cuando ya se ha hecho el control judicial por
la Corte? ¿Cuál prevalece?
CORTE
CONSTITUCIONAL-Alcance del
control de decretos legislativos (Aclaración de voto)
Así como la Corte
no es responsable del orden público, no tiene entre sus atribuciones, la de
juzgar la eficacia o ineficacia de las medidas excepcionales que se adoptan por
medio de los decretos legislativos.  En relación con éstos, la Corte
tiene que limitarse a examinarlos por el aspecto estrictamente jurídico, para
responder a una sola pregunta: quebrantan alguna norma de la Constitución, o no
quebrantan ninguna.  El examen de conveniencia o inconveniencia, de eficacia o
ineficacia, es absolutamente ajeno a las competencias de la Corte.  Y si no
puede hacer este análisis al examinar los decretos, menos pueden sus sentencias
calificar la conducta del gobierno en este campo. ¿A quién corresponde ese
juicio? Al Congreso, en ejercicio del control político.
ESTADOS DE
EXCEPCION-Facultades del
Presidente de la República (Aclaración de voto)
En la medida en
que la Constitución, las leyes estatutarias o la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, recorten y limiten las facultades del Presidente de la
República, se harán ineficaces los estados de excepción.  Su ineficacia
obligará a decretarlos cada vez con mayor frecuencia, y permitirá a los
delincuentes enemigos del orden y de las libertades, conspirar contra nuestra
organización democrática e impedir a los colombianos el normal disfrute de
todos sus derechos. El crimen y el desorden sólo favorecen a los detentadores
de la fuerza que actúan contra el orden jurídico y contra los derechos de
todos.
Con el respeto de
siempre,  expongo las razones que me obligan a aclarar mi voto en la sentencia
de la referencia.
Primera.-  La
Corte Constitucional no es competente para conocer de la declaración del estado
de conmoción interior, ni de la declaración que prorroga tal estado.
Como lo he venido
sosteniendo, la Corte Constitucional carece de competencia para conocer de la
declaración de los estados de excepción (guerra exterior, conmoción interior, y
emergencia).  Así lo sostuve en el salvamento de voto a la sentencia C-466/95,
de octubre 18 de 1995.  Posteriormente, al aclarar mi voto en la sentencia
C-027/96, de enero 29 de 1996.  En esta aclaración fui todavía más lejos:
sostuve que la declaración no es un decreto, sino una simple declaración
política, no sujeta, por lo mismo al control judicial, sino al control político
del Congreso de la República.
Y si la declaración
de la conmoción no está sujeta al control de la Corte, mal podría estarlo su
prórroga.  Las razones de mi disentimiento están expuestas con toda claridad,
en la aclaración de voto a la sentencia C-027/96, que es pertinente
transcribir:
“Primera.-  Al salvar el voto en la sentencia C-466 de
octubre 18 de 1995, que declaró inexequible el decreto 1370 del 16 de agosto de
1995, por el cual se había declarado el estado de conmoción interior, expresé:
"Séptima.-
El Presidente de la República, como responsable del orden público, es el único
facultado para decidir si las circunstancias permiten decretar el Estado de Conmoción
Interior por "grave perturbación del orden público".
"La Corte
Constitucional, en la sentencia del 7 de mayo de 1992, estableció la doctrina
de que sus facultades le permiten hacer el examen de fondo del decreto que
declara el estado de conmoción interior, para concluír si existe o no la
"grave perturbación del orden público que atente de manera inminente
contra  la estabilidad institucional".
"Esas
facultades, sin embargo, deben ejercerse con prudencia, para que no conduzcan a
dos resultados incompatibles con la Constitución: el primero, privar al
Presidente de la República de las facultades que el artículo 213 le confiere, y
que le permiten cumplir el deber de "conservar en todo el territorio el
orden público y restablecerlo donde fuere turbado"; el segundo, el
convertir a la Corte Constitucional en responsable del restablecimiento del
orden público, responsabilidad que la Constitución no le ha impuesto.
"Por lo
anterior, como lo sostuve en el debate que culminó con la adopción de la
sentencia C-466 de 1995, solamente en casos extremos de mal uso del artículo
213 de la Constitución, puede la Corte Constitucional declarar que no existe la
grave perturbación.  Fue eso lo que aconteció cuando la Corte, por medio de la
sentencia C-300 de julio 1o. de 1994, declaró inexequible el decreto 874 del
1o. de mayo de 1994.
"Ahora se ha
incurrido en la insensatez de sostener que para que exista la "grave perturbación"
faltan unos centenares o millares de asesinatos. Que tampoco bastan los
millares de secuestros y de extorsiones, ni la continua destrucción de
oleoductos y los ataques a los poblados inermes.
"Si la
jurisprudencia de la Corte sobre el examen material del decreto que declara la
conmoción interior, conduce a estas interpretaciones absurdas, habrá que
revisarla.  De lo contrario persistirá el riesgo de que la Corte, en el futuro,
usurpe nuevamente la competencia que la Constitución asignó al Presidente de la
República en relación con el orden público."
“Como se ve,
propuse, como ya lo había hecho en el debate que culminó con la adopción de la
sentencia de inexequibilidad, el cambio de la jurisprudencia de la Corte.
“Segunda.-  Desde el día de ese salvamento de voto, he
seguido reflexionando sobre este asunto y he llegado a la conclusión de que
la Corte Constitucional carece de facultades para hacer el examen de fondo de
la declaración del Estado de Conmoción Interior, por estos motivos:
“Si se lee el
artículo 213, se encuentra que no determina que el Estado de Conmoción
Interior se declare por medio de un decreto. En efecto:
“En el inciso
primero se dice que "el Presidente de la República, con la firma de todos
los ministros, podrá declarar el Estado de Conmoción Interior"; en el
segundo, "mediante tal declaración, el gobierno tendrá las
facultades..."; en el cuarto se establece la reunión del Congreso, dentro
de los tres días siguientes " a la declaratoria (sic) o prórroga del
Estado de Conmoción", y lo relativo al informe "sobre las razones que
determinaron la declaración".
“Como se ve, en los
cuatro incisos no se menciona la palabra decreto. Por el contrario, en
el inciso tercero se establece que "Los decretos legislativos que
dicte el gobierno podrán suspender las leyes incompatibles con el Estado de
Conmoción y dejarán de regir tan pronto se declare restablecido el orden
público". (negrilla fuera del texto). ¿A qué decretos se refiere este
inciso? A los contemplados en el artículo 214, a los que se dictan después de
la declaración de la Conmoción Interior. ¿Por qué? Porque solamente estos
decretos pueden referirse a "materias que tengan relación directa y
específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria (sic) del
Estado de Excepción"; y solamente estos decretos podrían, abusivamente,
suspender los derechos humanos y las libertades fundamentales.
“Por lo anterior, el
numeral 6 del artículo 214 dispone que "El Gobierno enviará a la Corte
Constitucional al día siguiente a su expedición, los decretos legislativos que
dicte en uso de las facultades a que se refieren los artículos anteriores, para
que aquella decida definitivamente sobre su constitucionalidad". Esas facultades
son las que adquiere el Gobierno en virtud de la declaración del Estado de
Conmoción Interior (inciso segundo del artículo 213).
“Téngase en cuenta
que el numeral 7 del artículo 241 asigna a la Corte Constitucional la función
de "Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos
legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y
215 de la Constitución". No se le atribuye el control sobre la declaración
de los estados de excepción.
“Téngase en cuenta
que la declaración no es más que eso: una declaración, que no va más
allá, y que, por lo mismo, no puede afectar ningún derecho
fundamental. Dicho en términos sencillos, es apenas una puerta que se abre.
Una vez abierta la puerta, el Gobierno puede trasponer el umbral y dictar decretos
legislativos, o no hacerlo, según las circunstancias.  Esos decretos
legislativos sí pueden vulnerar los derechos fundamentales, o no tener
relación directa y específica con la situación que determinó la declaración del
Estado de Excepción. Por esto, están sujetos al control de la Corte
Constitucional.
“Obsérvese, en este
mismo orden de ideas, que el numeral 5 del artículo 214 establece la
responsabilidad del Presidente y de sus ministros "cuando declaren los
estados de excepción sin haber ocurrido los casos de guerra exterior o de
conmoción interior"; y establece, a renglón seguido, la responsabilidad
"por cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las
facultades a que se refieren los artículos anteriores". Es claro que si la
declaración de conmoción o de guerra exterior, se hiciera por medio de un decreto
legislativo, esta norma se referiría solamente a tales decretos y no
a la declaración en sí.
“De todo lo cual se
concluye que la declaración del Estado de Conmoción Interior, lo mismo que
la del Estado de Guerra Exterior, no requiere decreto alguno: es solamente una
declaración con la firma del Presidente y de todos sus ministros.  Tal
declaración no está sujeta al control judicial de la Corte Constitucional, pero
sí al control político que ejerce el Congreso de la República, como se verá.
“Tercera.-  El
control político del Congreso de la República sobre la declaración del Estado
de Conmoción Interior.
“Según el inciso
primero del artículo 114, "Corresponde al Congreso de la República
reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político sobre el
gobierno y la administración".
“En ejercicio de ese
control político el Congreso analiza la declaración o la prórroga del Estado de
Conmoción. Por ello, dispone el inciso cuarto del artículo 213 de la Constitución:
"Dentro de los
tres días siguientes a la declaratoria (sic) o prórroga del  Estado de
Conmoción, el Congreso se reunirá por derecho propio, con la plenitud de sus
atribuciones constitucionales y legales. El Presidente le pasará inmediatamente
un informe motivado sobre las razones que determinaron la declaración".
Ese informe permite al Congreso, eventualmente, establecer la responsabilidad a
que se refiere el numeral 5 del artículo 214 de la Constitución.
“Ya se ve por qué el
examen de la Corte Constitucional sobre la declaración del Estado de Conmoción
Interior, no previsto por la Constitución y extraño a este proceso, podría
originar conflictos. Porque, ¿qué acontecería si la Corte Constitucional dijera
que es ajustada a la Constitución la declaración del Estado de Conmoción
Interior, y el Congreso determinara, de conformidad con el numeral 5 del
artículo 214, en concordancia con el inciso cuarto del 213, que no se habían
dado las causas o las circunstancias correspondientes? ¿Y qué sucedería en caso
contrario, cuando la Corte determinara que es inexequible la declaración y el
Congreso dijera que sí estaban dadas las circunstancias para hacerla?
“Además, ¿qué
sentido tiene el control político del Congreso cuando ya se ha hecho el control
judicial por la Corte? ¿Cuál prevalece?
“Cuarta.- El numeral 4 del artículo 189 de la
Constitución impone al Presidente de la República la obligación de
"Conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde
fuere turbado".
“El control
judicial de la declaración de Conmoción Interior por la Corte Constitucional,
hace que esta última comparta en la práctica la obligación que la Constitución
impone solamente al Presidente de la República.
“Por eso, si el
Congreso, en cualquier momento, quisiera, en ejercicio del control político,
analizar cómo ha cumplido el Presidente la obligación que le impone el numeral
4 del artículo 189, él podría eludir su responsabilidad con el argumento de que
la Corte Constitucional, al determinar la inexequibilidad de la declaración del
Estado de Conmoción Interior, le ha impedido cumplirla.
“Quinta.-  Por todo lo expuesto, digo ahora, sin
vacilaciones ni reservas, que la Corte Constitucional acertará si en el futuro
modifica su jurisprudencia y decide que la declaración del Estado de Conmoción
Interior no es un decreto legislativo y que, por lo mismo, no está sujeta al
control de la misma Corte, sino del Congreso, en ejercicio del control político
que a éste compete.
“En estos términos
rectifico la posición que asumí al votarse la sentencia C-300 de julio 1o. de
1994, que declaró inexequible el decreto 874 del 1o. de mayo de 1994, que había
declarado el Estado de Conmoción Interior.
“Sexta.-  Aclaro este voto así,  porque creo, como es
ostensible, que justificándose ahora la declaración, como se justificó la del
16 de agosto de 1995, la Corte no ha debido entrar en el análisis de fondo de
la misma.  Y ni siquiera en su análisis formal, pues no le está atribuída esa
competencia. Y tal análisis correspondería al Congreso, en ejercicio del
control político”.
Las razones
anteriores me obligan a aclarar mi voto, porque considero que no tiene la Corte
competencia para examinar la declaración del estado de conmoción interior. Sin
embargo, como la jurisprudencia de la Corte es, actualmente, la contraria, voté
la exequibilidad del decreto cuyo análisis es objeto de esta sentencia.
Segunda.-  No hay
tal “situación de anormalidad excepcional” permanente.
Se dice en la
sentencia:
“No obstante lo
anterior, la Corte debe advertir que el estado de anormalidad institucional,
concebido con carácter excepcional, no puede tornarse permanente.  Para la
Constitución Política, sólo es de recibo una situación de anormalidad
excepcional y no permanente.  La utilización, casi ininterrumpida de los
poderes excepcionales, no parece resolver la crisis que sufre el país.  En esta
oportunidad cabe reiterar que si la agudización sobreviniente no logra ser
conjurada, pese a la adopción de las medidas excepcionales, esto significará
que el estado de conmoción interior, por los factores y causas de la
perturbación,  habrá dejado de ser eficaz e idónea para ese propósito y, en su
lugar, los responsables de mantener el orden público y la presencia servicial
del Estado en todo el territorio nacional, deberán poner en práctica soluciones
materiales y políticas, estrictamente ceñidas a la Constitución y al Estado
Social de Derecho, que efectivamente consulten los motivos profundos de la
endémica violencia a la que se han visto sometidos los colombianos”.
“Inexorablemente
llega un momento en el que el uso de un instrumento de garantía institucional,
por su abuso, se desprestigia y pierde la fuerza que correspondía a su esencia.
Si inclusive, munido el Presidente de poderes excepcionales, se revelara incapaz
de conjurar los factores perturbadores del orden público, el estado de
conmoción adquiriría una función puramente simbólica, para la cual no se
diseñó”.
Discrepo de estas
apreciaciones, por las siguientes razones:
A)  Se dice que “La
utilización, casi ininterrumpida de los poderes excepcionales, no parece
resolver la crisis que sufre el país”.  Esta es una afirmación inexacta e
inaceptable: de los 731 días que lleva el actual gobierno, solamente ha
regido el estado de conmoción interior durante 270.  Se ha gobernado, pues,
durante 460 días bajo el régimen jurídico propio de la normalidad.  En
consecuencia, lo de la “utilización, casi ininterrumpida de los poderes
excepcionales”, no es mas que una exageración retórica, utilizada, como lo dice
el diccionario de la Academia, para “deleitar, persuadir o conmover”.
B)  Así como la
Corte no es responsable del orden público, no tiene entre sus atribuciones (artículos
241 y concordantes de la Constitución), la de juzgar la eficacia o
ineficacia de las medidas excepcionales que se adoptan por medio de los
decretos legislativos.  En relación con éstos, la Corte tiene que limitarse
a examinarlos por el aspecto estrictamente jurídico, para responder a una sola
pregunta: quebrantan alguna norma de la Constitución, o no quebrantan ninguna.
El examen de conveniencia o inconveniencia, de eficacia o ineficacia, es
absolutamente ajeno a las competencias de la Corte.  Y si no puede hacer este
análisis al examinar los decretos, menos pueden sus sentencias calificar la conducta
del gobierno en este campo.
¿A quién corresponde
ese juicio? Al Congreso, en ejercicio del control político. Así lo
demuestran inequívocamente, y en forma expresa, los siguientes textos de la
Constitución:
a)  Corresponde al
Congreso de la República reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer
control político sobre el gobierno y la administración  (Inciso primero del
artículo 114).
b)  Numerales 3, 4,
8 y 9 del artículo 135, que consagran las siguientes facultades de las Cámaras:
1a.  Solicitar
informes al Gobierno; 2a.  Celebrar sesiones reservadas para interrogar a los
ministros; 3a.  Citar y requerir a los ministros para que concurran a las
sesiones; y, 4a.  Proponer moción de censura respecto de los ministros por
asuntos relacionados con las funciones propias de su cargo.
c)  El numeral 12
del artículo 189, que obliga al Presidente de la República a presentar un
informe al Congreso, al comienzo de cada legislatura, sobre la ejecución de los
planes y programas de desarrollo económico y social, y sobre los proyectos del
gobierno.
d)  El inciso
segundo del artículo 212, que faculta al Senado para autorizar al Presidente
para declarar la guerra, y obliga al gobierno a presentar informes periódicos y
motivados al Congreso, sobre los decretos legislativos que dicte  y sobre la
evolución de la guerra.
e)  El inciso cuarto
del artículo 213, que prevé la reunión del Congreso, “por derecho propio”, una
vez declarado el estado de conmoción interior, y el informe del gobierno “sobre
las razones que determinaron la declaración”.
f)  La
responsabilidad del Presidente y de los ministros “cuando declaren los estados
de excepción sin haber ocurrido los casos de guerra exterior o de conmoción
interior”, lo mismo que por cualquier abuso cometido en ejercicio de las
facultades a que se refieren los artículos 212 y 214.  Norma que concuerda con
el artículo 198, según el cual, el Presidente de la República “será responsable
de sus actos u omisiones que violen la Constitución o las leyes”.
C)  El estado de
conmoción interior debe durar todo el tiempo que sea necesario para restablecer
el orden público: ni más ni menos.  Tan absurda es la fijación de un límite
máximo en el tiempo, como sería el establecerlo mínimo.
Naturalmente, el
ideal es restablecer el orden público en el menor término posible, al igual que
acontece con la guerra.  Para alcanzar este fin, las medidas que se adopten por
medio de los decretos legislativos, deberán ser tan rigurosas como las
circunstancias lo demanden, sin desconocer los derechos fundamentales, pero
limitando el ejercicio de algunos de ellos.
Tercera.- ¿Cuáles son las “soluciones materiales y
políticas, estrictamente ceñidas a la Constitución y al Estado Social de
Derecho, que efectivamente consulten los motivos profundos de la endémica
violencia a la que se han visto sometidos los colombianos”? En la sentencia
no se describe esta panacea, especie de bálsamo de Fierabrás.  Y está bien que
no se dé la fórmula, porque ésta no es función de la Corte, a la cual solamente
se ha confiado la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en
los estrictos y precisos términos del artículo 241, que no la faculta para
formular políticas en ningún campo, y menos en el del manejo del orden público,
reservado por la Constitución al Presidente de la República.
De otra parte,
resulta paradójico e inaceptable, que la Corte, como lo hizo en 1995 al
declarar inexequible el decreto que, a su vez, declaró la conmoción interior el
día 18 de agosto de ese año, (sentencia C-466 de octubre 18 de 1995, magistrado
ponente, doctor Carlos Gaviria Díaz), reclame unas medidas permanentes, para
hacer frente a la que se califica como “anormalidad normal”, gracioso juego de
palabras extraño al rigor jurídico de una sentencia. ¿Qué se sugiere, en fin de
cuentas? Que en lugar de acudir a las medidas temporales del estado de
conmoción interior, cuando las circunstancias lo exijan, las medidas previstas
por la Constitución sólo para los casos de “grave perturbación del orden
público”, se conviertan en legislación permanente.  Con toda razón, al aclarar
mi voto en la sentencia C-127 de marzo 30 de 1993, rechacé esta teoría, así:
“Es una paradoja,
¿aparente o real?, que la legislación transitoria que debió dictarse al amparo
del Estado de Sitio, durante la vigencia de la Constitución de 1886, pueda
ahora ser permanente, a pesar de los ochenta o más artículos que la nueva
Constitución consagra a los derechos y libertades fundamentales de la persona
humana.  Por este camino llegaremos al Estado de Sitio permanente sin
nombrarlo. Ahora ya no se desgastarán solamente las instituciones diseñadas
para las épocas anormales, sino toda la estructura constitucional de los
tiempos de paz, con todos los peligros que esto implica para la supervivencia
del Estado de Derecho, que es incompatible lo mismo con la dictadura que con la
anarquía”.
Como se ve, he sido
consecuente con mis ideas. Que son contrarias a decretarle a Colombia un estado
de sitio permanente, convirtiendo en leyes, de vigencia indefinida, los que deberían
ser decretos, sólo vigentes temporalmente, por el tiempo indispensable para
restablecer el orden público.
D)  Finalmente, a
manera de comentario general sobre los estados de excepción, particularmente
sobre el de guerra y sobre el de conmoción interior, digo:
En la medida en que
la Constitución, las leyes estatutarias o la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, recorten y limiten las facultades del Presidente de la
República, se harán ineficaces los estados de excepción.  Su ineficacia obligará
a decretarlos cada vez con mayor frecuencia, y permitirá a los delincuentes
enemigos del orden y de las libertades, conspirar contra nuestra organización
democrática e impedir a los colombianos el normal disfrute de todos sus
derechos. El crimen y el desorden sólo favorecen a los detentadores de la
fuerza que actúan contra el orden jurídico y contra los derechos de todos.
Bogotá, julio 25 de
1996
JORGE ARANGO MEJÍA
Aclaración de
voto a la Sentencia C-328/96
CONMOCION
INTERIOR-Declaración,
levantamiento o prórroga no sujetos a control de constitucionalidad/CORTE
CONSTITUCIONAL-Incompetencia/ORDEN PUBLICO-Conservación y
restablecimiento (Aclaración de voto)
La Corte
Constitucional no tiene competencia para examinar el contenido material y las
razones que llevan al Gobierno Nacional a declarar el estado de conmoción
interior, levantarlo o prorrogarlo. Se trata en estos casos de decretos que
tienen una categoría especial, dictados en ejercicio de claras atribuciones que
le da directamente la Constitución Política al Presidente de la República, al
confiarle de manera exclusiva, la salvaguarda del orden público y su
restablecimiento cuando fuere turbado -artículo 189 de la C.P.-.
Referencia: Proceso
R.E.-082.
Revisión de
constitucionalidad del Decreto 777 del 29 de abril de 1996, “Por el cual se
prorroga el Estado de Conmoción Interior”.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
Agosto catorce (14) de mil novecientos noventa y seis (1996).
Aunque el suscrito
Magistrado comparte plenamente la decisión de declaratoria de exequibilidad del
Decreto Legislativo No. 777 de 29 de abril de 1996, por medio del cual se
prorroga el Estado de Conmoción Interior, formuló aclaración de voto con
respecto a la sentencia de la referencia, teniendo en cuenta el criterio
expresado en otras oportunidades, en el sentido de que la Corte Constitucional
no tiene competencia para examinar el contenido material y las razones que
llevan al Gobierno Nacional a declarar el estado de conmoción interior,
levantarlo o prorrogarlo. Se trata en estos casos de decretos que tienen una
categoría especial, dictados en ejercicio de claras atribuciones que le da
directamente la Constitución Política al Presidente de la República, al
confiarle de manera exclusiva, la salvaguarda del orden público y su
restablecimiento cuando fuere turbado -artículo 189 de la C.P.-.
Así pues, en mí
concepto, los motivos para declarar y prorrogar la conmoción interior por parte
del Presidente de la República en caso de grave perturbación del orden público,
constituyen una potestad discrecional atribuída a éste y por lo tanto, no son
materia de revisión jurisdiccional por parte de la Corte Constitucional.
No obstante, pese a
considerar que dichas razones siguen siendo valederas, el suscrito Magistrado
acata, como es su deber, la jurisprudencia sentada por la Sala Plena de la
Corporación en cuanto concierne al examen material de dichas medidas.
Al respecto, en
oportunidad anterior expresé sobre el particular:
“De esa manera,
el órgano competente para evaluar y decidir finalmente sobre las razones que
llevan al Gobierno Nacional a declarar un estado de excepción, a levantarlo o a
prorrogarlo, es el Congreso Nacional, en ejercicio de la función de control
político que le asigna la Constitución en sus artículos 114 y 135. Es
justamente por esta razón que de conformidad con lo establecido en el artículo
213, para el caso de la conmoción interior, "dentro de los tres días
siguientes a la declaratoria o prórroga, el Congreso se reunirá por derecho
propio, con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales", y
que agrega dicho artículo: "El presidente le pasará inmediatamente un
informe motivado sobre las razones que determinaron la declaración". Es
claro pues que es al Congreso y no a la Corte Constitucional, al órgano al cual
el Gobierno debe explicar las razones que tuvo para declarar o levantar el
estado de conmoción interior, que es éste,  por consiguiente, quien en
ejercicio de la facultad exclusiva de control político que la Constitución le
asigna, el que debe pronunciarse sobre esa motivación, y que arrogarse la Corte
la facultad de juzgar dichos motivos, implica una abierta intromisión no sólo
en los fueros de la rama Ejecutiva, a la cual constitucionalmente le compete la
preservación del orden público y su restablecimiento cuando fuere turbado, sino
también en los del Congreso Nacional, al cual corresponde el juicio político
respectivo.
Caso muy distinto
es el de los llamados decretos legislativos, que son aquellos dictados con base
en el que declaró el correspondiente estado de excepción, y sobre los cuales
está previsto por la Carta Política el control jurisdiccional en cabeza de la
Corte Constitucional (Arts. 214-6 y 241-7). Cabe recordar que bajo la vigencia
de la Constitución de 1886, en el caso del estado de sitio consagrado en el
artículo 121 y, a partir de la reforma constitucional de 1968, en el de la
emergencia económica y social consagrado en el artículo 122, la Corte Suprema
de Justicia, encargada por entonces de la jurisdicción constitucional, en
reiterada jurisprudencia se abstuvo sistemáticamente de conocer de fondo sobre
los motivos que, en su momento, llevaron al Gobierno a declarar uno de estos
estados, y se limitó a la revisión de forma de dicho decreto. Inclusive, varios
magistrados de esa alta Corporación, en salvamentos de voto, sostuvieron la
tesis de que ni siquiera la Corte debería entrar a conocer de la forma, por
tratarse de decretos sui generis  que escapaban a su control” (Salvamento de
Voto a la sentencia No. C-300 de 1994).
Fecha ut supra,
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
Aclaración de
voto a la Sentencia C-328/96
CONMOCION
INTERIOR-Control de
constitucionalidad (Aclaración de voto)
Estimo que la
Corte, mientras conserve la potestad de verificación real sobre la juridicidad
de los actos mediante los cuales se declara o se prorroga el Estado de
Conmoción Interior, debe continuar ejerciéndola de manera integral y muy
exigente, sin temores y sin reservas, pues por encima de las presiones y de las
amenazas de reforma, ha de prevalecer su magna responsabilidad como guardiana
de la integridad y supremacía de los principios y preceptos constitucionales.
El uso de la institución excepcional -si prosigue la tendencia oficial a
convertirla en permanente y si se acepta la errónea tesis de que el manejo del
orden público es imposible sin las restricciones que ella comporta- va a
desquiciar definitivamente, como lo venía haciendo el Estado de Sitio, el
genuino imperio del Estado de Derecho.
Referencia:
Expediente R.E. 082
Revisión de
constitucionalidad del Decreto 777 de abril 29 de 1996, "Por el cual se
prorroga el Estado de Conmoción Interior".
Santa Fe de Bogotá,
D.C., a los veinticinco (25) días del mes de julio de mil novecientos noventa y
seis (1996).
Aunque comparto el
sentido y la motivación de la Sentencia, por cuanto estimo que, probadas las
situaciones de grave perturbación del orden público existentes en la fecha en
que se profirió el Decreto examinado, éste se ajusta a la Constitución
Política, debo aclarar mi voto en el sentido que a continuación expongo:
El designio del
Constituyente en 1991, como puede verse en los documentos que consignan los
antecedentes del establecimiento de la Carta Política, fue muy claro en materia
de estados de excepción: había que restablecer la plena vigencia de la
democracia, de las garantías y de las libertades públicas, previendo límites
temporales y materiales para las facultades extraordinarias que en tales casos
asume el Presidente de la República.
Y es que no fue
buena la experiencia de las últimas décadas, durante las cuales, con justicia,
un buen sector de la doctrina identificó al Estado de Sitio con algo que, desde
su mismo nombre, es una antinomia: la "dictadura constitucional".
Pero, para
intranquilidad de los demócratas, pese a los cambios introducidos en la
Constitución, el país parece haberse acostumbrado a vivir bajo instituciones
excepcionales, con las garantías ciudadanas recortadas y dentro de un sistema
jurídico de anormalidad en el cual el Presidente de la República asuma cada vez
mayores poderes pero con menos controles.
El Congreso de la
República, a cuyo cargo se encuentra el control político, el cual debe ejercer
a plenitud siempre que se declare o se prorrogue el Estado de Conmoción
Interior, parece haber renunciado definitivamente a él, a tiempo que el control
material de constitucionalidad, confiado por la Constitución a esta Corte, ha
sido puesto en tela de juicio por el mismo Gobierno que abusó de sus facultades
en el pasado al asumir poderes extraordinarios sin que se dieran las causas
constitucionales para ello, y que preferiría los controles formales y teóricos
sobre los efectivos.
Estimo que la Corte,
mientras conserve la potestad de verificación real sobre la juridicidad de los
actos mediante los cuales se declara o se prorroga el Estado de Conmoción
Interior, debe continuar ejerciéndola de manera integral y muy exigente, sin
temores y sin reservas, pues por encima de las presiones y de las amenazas de
reforma, ha de prevalecer su magna responsabilidad como guardiana de la
integridad y supremacía de los principios y preceptos constitucionales.
El uso de la
institución excepcional -si prosigue la tendencia oficial a convertirla en
permanente y si se acepta la errónea tesis de que el manejo del orden público
es imposible sin las restricciones que ella comporta- va a desquiciar
definitivamente, como lo venía haciendo el Estado de Sitio, el genuino imperio
del Estado de Derecho.
Por eso me complace
que en la Sentencia hoy aprobada se haya advertido acerca del desprestigio y
pérdida de fuerza de la Conmoción Interior si no se entiende a cabalidad el
carácter extraordinario que constitucionalmente la distingue.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra
Aclaración de
voto a la Sentencia C-328/96
CONMOCION
INTERIOR-Control de
constitucionalidad (Aclaración de voto)
Este tipo de
decretos no deben convertirse en medio para perpetuar un régimen que, por su
propia naturaleza excepcional, debe ser eminentemente transitorio, con lo cual
se desvirtuaría el propósito que llevó al constituyente de 1991 para modificar
el anterior estatuto del estado de sitio (Art. 121 de la Constitución Política
de 1886). Por ello, el examen que la Corte haga de estos decretos no ha de ser
un simple proceso mecánico o una mera formalidad, sino que ha de adelantarse
con todo el rigor que exige su incidencia en el normal funcionamiento de
nuestro Estado de derecho.
Referencia:
Expediente R.E. 082
Revisión de
constitucionalidad del Decreto 777 de abril 29 de 1996 “Por el cual se prorroga
el Estado de Conmoción Interior”.
Santafé de Bogotá,
D.C. doce (12) de agosto de mil novecientos noventa y seis (1996).
Los suscritos
magistrados avalamos con nuestro voto la constitucionalidad del Decreto de la
referencia por el cual se prorroga el estado de conmoción interior, por
considerar valederas las razones por las cuales la Corte, al abordar el examen
material del mismo, encontró justificadas las aducidas por el Ejecutivo para
tomar esta determinación. Sin embargo, consideramos pertinente la ocasión, para
señalar que este tipo de decretos no deben convertirse en medio para perpetuar
un régimen que, por su propia naturaleza excepcional, debe ser eminentemente
transitorio, con lo cual se desvirtuaría el propósito que llevó al
constituyente de 1991 para modificar el anterior estatuto del estado de sitio
(Art. 121 de la Constitución Política de 1886). Por ello, el examen que la
Corte haga de estos decretos no ha de ser un simple proceso mecánico o una mera
formalidad, sino que ha de adelantarse con todo el rigor que exige su
incidencia en el normal funcionamiento de nuestro Estado de derecho.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
Aclaración de
voto a la Sentencia C-328/96
CONMOCION
INTERIOR-Control de
constitucionalidad (Aclaración de voto)
Considero
preocupante para la vigencia de los derechos fundamentales y para la
construcción de un orden público democrático, los proyectos tendientes no sólo
a quitar a la Corte el control material de la declaratoria del estado de
Conmoción Interior sino, además, a eliminar los límites temporales a la
vigencia del mismo. De esa manera no solo corremos el riesgo de reinstaurar un
estado de excepción permanente sino que, se reitera, se evitará que la sociedad
colombiana democráticamente discuta y adopte una política criminal de largo plazo,
capaz, ella sí, de contribuir a la construcción de una democracia plena en el
país.
Referencia:
Expediente R.E. 082
Revisión de
constitucionalidad del Decreto 777 de abril 29 de 1996 “Por el cual se prorroga
el Estado de Conmoción Interior”.
Una de las
principales preocupaciones de la Asamblea Constituyente fue la de remediar la
tradición colombiana preconstituyente, según la cual el estado de sitio, si
bien era jurídicamente un régimen de excepción, en la práctica se había
convertido en un instrumento ordinario de gobierno. Esa situación no sólo
desconocía el derecho de todos los colombianos a la vigencia plena de la
constitución sino que, además, paradójicamente, se tradujo en una pérdida de la
eficacia misma del Estado para enfrentar los problemas de orden público, pues
el recurso permanente a instrumentos de excepción postergó la adopción de una
política criminal de largo plazo capaz de solucionar situaciones estructurales
generadoras de violencia y delincuencia en el país. Por ello considero
preocupante para la vigencia de los derechos fundamentales y para la
construcción de un orden público democrático, los proyectos tendientes no sólo
a quitar a la Corte el control material de la declaratoria del estado de
Conmoción Interior sino, además, a eliminar los límites temporales a la
vigencia del mismo. De esa manera no solo corremos el riesgo de reinstaurar un
estado de excepción permanente sino que, se reitera, se evitará que la sociedad
colombiana democráticamente discuta y adopte una política criminal de largo
plazo, capaz, ella sí, de contribuir a la construcción de una democracia plena
en el país.
Fecha ut supra,
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado