C-013-02
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-013/02
DECRETO-Determinación de naturaleza/COSA JUZGADA RELATIVA-Aplicación
PENSION POR ACCIDENTE DE
TRABAJO O ENFERMEDAD PROFESIONAL-Competencia legislativa para fijación de límites máximos/SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES-Monto de las pensiones
PENSION-Límite máximo
PENSIONES LEGALES-Facultad legislativa de fijación de
límites máximos y mínimos
PENSIONES LEGALES-Distinción originada por enfermedad
profesional y cumplimiento de requisitos de tiempo de servicio y edad
PENSION EN SISTEMA GENERAL
DE RIESGOS PROFESIONALES-Inicio
de acciones por responsabilidad
Referencia:
expediente D-3628
Demanda de
inconstitucionalidad en contra del artículo 51, parcial, del Decreto 1295 de
1994, “Por el cual se determina la organización y administración del Sistema
General de Riesgos Profesionales.”
Actor: Leonardo
Cañón Ortegón.
Magistrado
Ponente
Dr. ALFREDO
BELTRAN SIERRA.
Bogotá, D.C.,
veintitrés (23) de enero de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, el ciudadano de la referencia demandó parcialmente el artículo 51 del
Decreto 1295 de 1994, “Por el cual se determina la organización y
administración del Sistema General de Riesgos Profesionales”.
Cumplidos los trámites constitucionales
y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II.  NORMA
DEMANDADA.
A continuación, se
transcribe el texto de la disposición demandada y se subraya lo acusado.
“Decreto 1295 de 1994
“Por el cual se determina la organización y
administración del Sistema General de Riesgos Profesionales
Decreta
“Artículo 51.- Monto de las pensiones. Ninguna pensión de
las contempladas en este decreto podrá ser inferior al salario mínimo legal
mensual vigente, ni superior a veinte (20) veces este mismo salario.”
III.
LA DEMANDA.
Considera el actor que este artículo viola
el 13 de la Constitución por las siguientes razones :
El Decreto 1295 de 1994 regula la
protección de los accidentes de trabajo y de las enfermedades profesionales,
así como la obligación que adquieren los empleadores de afiliar a sus
trabajadores al Sistema General de Riesgos Profesionales, con una entidad
administradora de tales riesgos.
Considera que si el monto de las
cotizaciones o aportes que están obligados a hacer los empleadores al seguro de
accidentes de trabajo o enfermedad profesional, se determina en función de la
actividad económica que desarrolla la empresa y la clase y grado de riesgo, con
el fin de lograr reparar en lo posible totalmente el daño causado en la salud y
la pérdida económica del ingreso, derivados del estado de incapacidad o
invalidez que se haya producido, resulta “contrario al principio de igualdad
consagrado en el artículo 13 de la Constitución, discriminar a aquellas
personas que, teniendo ingresos superiores 20 salarios mínimos y, en
consecuencia, ingresos que les determina un nivel de vida medianamente alto o
alto, que, frente a un accidente de trabajo o una enfermedad profesional,
además del perjuicio que sufren en su salud y en su capacidad laboral, vean
disminuido su ingreso en calidad de pensionados, por sujetarse al límite de 20
salarios. Con este beneficio de la seguridad social se está dejando
parcialmente sin restablecer el perjuicio causado por el accidente o la
enfermedad que producen.”
Además, la fijación de límites mínimos y
máximos vigentes en la Ley 100 de 1993 para las pensiones de origen común no
tiene justificación en el Sistema General de Riesgos Profesionales, pues en
ésta se parte de la base de que corresponde al resarcimiento de los perjuicios
causados a raíz de la ocurrencia de un hecho dañoso, derivado de un accidente o
enfermedad profesional que se produce por causa o con ocasión del trabajo.
En consecuencia, pide el actor que la Corte
declare inexequible la expresión del artículo demandado que establece el límite
máximo.
IV. INTERVENCIONES.
En este proceso intervinieron apoderados de
los Ministerios de Trabajo y Seguridad Social y de Hacienda y Crédito Público,
quienes expusieron las razones que justifican la constitucionalidad del
artículo 51 demandado.
a) Del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social, el doctor Henry Andrey González Sarmiento, que señaló que tal como la
Corte Constitucional lo explicó en la sentencia C-155 de 1997, el constituyente
le atribuyó al legislador facultades para desarrollar el derecho a la seguridad
social. Dentro de tales facultades está la de establecer los topes máximos y
mínimos sobre el valor de la mesada de jubilación o invalidez. Además, al
Ejecutivo, el artículo 139 de la Ley 100 de 1993, le otorgó facultades
extraordinarias para organizar la administración del Sistema General de Riesgos
Profesionales.
En consecuencia, si el legislador ordinario
está facultado para imponer los límites al monto de las pensiones, el
legislador extraordinario también lo puede hacer, como en efecto lo hizo en el
artículo 51 acusado, sin que esto  signifique que se transgredió el artículo 13
de la Constitución, pues se trata de una ley que tiene efectos financieros
amplios, que debe tener en cuenta diversas variables de orden económico y
social.
b) Del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, la doctora María de los Angeles Pascual Hidalgo-Gato, se opuso a la
declaración de inexequibilidad de la expresión demandada, pues, no existe la
desigualdad de trato que se alega, dado que todos los eventos de esta clase de
pensiones se encuentran en los mismos límites y el legislador contaba con
amplias facultades para establecer estos requisitos. Además, el legislador
tiene un amplio margen de libertad para diseñar el Sistema de Seguridad Social,
bajo las reglas establecidas en el artículo 48 de la Constitución.
Tampoco se da la desigualdad alegada, si
ocurrido un evento de invalidez de origen profesional de quien devengaba un
salario superior a los 20 salarios mínimos legales mensuales, y, en virtud de
esta limitación, su pensión no puede superar este monto, pues se estarían
confundiendo dos situaciones de hecho diversas, la una es la remuneración por la
labor que se está prestando, y, la otra, una indemnización periódica, por la
ocurrencia de un siniestro de origen profesional, cuyo fin es brindar al
trabajador lesionado, o a su grupo familiar, un ingreso que les permita
subsistir dignamente, puesto que el trabajador no puede trabajar.
Además, esta clase de pensiones es ajena a
la indemnización de perjuicios producto de un evento de culpa del empleador en
la ocurrencia del accidente o enfermedad profesional, caso en el que el
trabajador o su familia cuentan con las acciones propias de la responsabilidad
civil patronal, para obtener la indemnización correspondiente.
Señala que eliminar el límite acusado
implicaría que se agotaran rápidamente los recursos en poder de la
Administradora de Riesgos, ya que ésta sólo recibe las cotizaciones que están
establecidas como porcentaje de los salarios pagados a los trabajadores, según
lo previsto en el artículo 18 del Decreto 1295 de 1994. Además, existe una
evidente desproporción entre el valor de la cotización y las prestaciones
asumidas, que se explican por el alea que rodea el esquema de seguros.
Finalmente, respecto de las facultades del
Ejecutivo para consagrar esta clase de limitaciones, la interviniente señala
que el legislador le otorgó expresas facultades para dictar el ordenamiento
propio del Sistema General de Seguridad Social en Riesgos Profesionales.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION.
El señor Procurador General de la Nación,
en el concepto Nro. 2659 de fecha 6 de septiembre de 2001, solicita declarar
exequible la expresión acusada, por las siguientes razones :
Considera que es constitucional establecer
los topes máximos de las pensiones que se reconocen por este concepto. Estos
topes son razonables y justificados, al ser acordes con las bases sobre las que
se cotiza, bases que fueron limitadas por el legislador extraordinario. En
consecuencia, al señalarse topes máximos para las cotizaciones, resulta
necesario establecer topes máximos para que se paguen las pensiones. Esta
relación permite la expresión del principio de solidaridad.
Por otra parte, el actor incurre en un
error al estimar que las pensiones de invalidez y de sobrevivientes tienen el
carácter de indemnización. Estas pensiones corresponden a una prestación
social, en razón del nexo laboral y la causa del hecho invalidante. La
obligación de reconocer una pensión deviene de la ley, por lo que no hay
obstáculo para que la indemnización de perjuicios se pueda reconocer en forma
separada, pues tienen una causa diferente, en razón de que la indemnización
deviene de la responsabilidad civil.
Por lo tanto, si la naturaleza de la
prestación no es indemnizatoria, el legislador puede, válidamente, señalar los
montos máximos y mínimos. Estos topes están acordes con el artículo 18 de la
Ley 100 de 1993.
Finalmente, señala que, los principios de
solidaridad y universalidad exigen la existencia de estos topes para que el
sistema sea viable.
VI.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.  Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241, numeral 5, de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para
conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra decretos con fuerza de
ley, naturaleza que tiene el Decreto 1295 de 1994.
En efecto. Este Decreto fue expedido con
base en las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 11 del
artículo 139 de la Ley 100 de 1993, así :
“Artículo 139. Facultades extraordinarias. De
conformidad con lo previsto en el ordinal del artículo 150 de la Constitución
Política, revístase al Presidente de la República de precisas facultades
extraordinarias por el término de seis (6) meses contados desde la fecha de
publicación de la presente Ley para :
“11. Dictar las normas necesarias para organizar la
administración del Sistema General de Riesgos Profesionales como un conjunto de
entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, destinados a prevenir,
proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los
accidentes, que puedan ocurrir con ocasión o como consecuencia del trabajo que
desarrollan. En todo caso, la cotización continuará a cargo de los
empleadores.”
En la sentencia C-376 de 1995, la Corte
declaró la exequibilidad de las facultades conferidas en los artículos 139 y
248 de la Ley 100 de 1993, salvo la correspondiente al numeral 7, del artículo
139, y, en la misma sentencia, declaró este Decreto 1295 de 1994, junto con
otros, exequible “pero sólo en lo que hace referencia a la exequibilidad de las
normas que concedieron las facultades extraordinarias para su expedición.”
No hay duda, entonces, sobre la
naturaleza del Decreto 1295 de 1994, en el sentido de que se trata de un
decreto con fuerza de ley, y que, si bien existe un pronunciamiento de la Corte
sobre la exequibilidad del Decreto, éste corresponde a cosa juzgada relativa,
ya que así quedó expresado en la parte resolutiva de la sentencia C-376 de
1995.
En consecuencia, despejado el punto de la
competencia de la Corte para avocar esta demanda, se analizará la acusación.
2. Lo que se debate.
Según el demandante, el legislador al
señalar un tope máximo al monto de la pensión originada en accidentes de
trabajo y de enfermedades profesionales, regulados por el Decreto 1295 de 1994,
estableció un trato discriminatorio, pues, tal monto puede ser insuficiente
para reparar totalmente el daño causado en la salud y en la pérdida económica
del ingreso, ocasionados con la incapacidad o la invalidez del afectado. Esto
viola el artículo 13 de la Constitución, que garantiza el principio de
igualdad.
Quienes intervinieron en este proceso
señalaron que el legislador extraordinario estaba facultado para imponer este
límite. Límite que está conforme al artículo 48 de la Constitución, que indica
que la Seguridad Social debe prestarse dentro de los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad.
El Procurador, además de compartir los
criterios expresados por los intervinientes, opina que el actor incurre en un
error al considerar que esta pensión tiene el carácter de indemnización, lo que
no es así, pues, ella corresponde a una prestación social y, por ser una
prestación social, el afectado puede iniciar las acciones de responsabilidad
civil, en forma independiente, con el fin de lograr la reparación total del
daño.
Planteado así el objeto de esta acusación,
la Corte examinará la competencia del legislador para fijar los límites de las
pensiones y la reparación del daño originado en un accidente de trabajo o
enfermedad profesional, y si hay violación del principio de igualdad al
establecer tal límite.
3. Competencia del legislador para
fijar el límite máximo de pensiones que se originen en un accidente de trabajo
o una enfermedad profesional.
Para la Corte, el hecho de que el
legislador fije un límite máximo para esta clase de pensiones, en nada vulnera
el artículo 13 de la Constitución. Por el contrario, constituye una de las
formas de hacerlo efectivo, pues, en la medida en que el Sistema General de
Riesgos Profesionales sea viable, se garantiza el reconocimiento y pago a
quienes tienen derecho, de recibir las prestaciones económicas originadas en
una incapacidad permanente parcial o invalidez, que se deriven de las
contingencias de accidente de trabajo o enfermedad profesional y muerte de
origen profesional, tal como lo señala el artículo 2, literal c), del Decreto
1295 de 1994.
Si el pago de la pensión no tuviere un
límite máximo en cuanto a la prestación económica, se violaría, también, el
inciso 2 del artículo 53 de la Constitución, que dice : “El Estado garantiza el
derecho al pago oportuno y el reajuste periódico de las pensiones legales”,
puesto que, en el corto tiempo, sólo unas pocas personas podrían acceder a esta
clase de prestación económica. Lo que, a su vez, también desconocería que la
Seguridad Social, como servicio público que es, debe prestarse bajo los
principios de “eficacia, universalidad y solidaridad”, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 48 de la Carta.
Todos estos puntos, en especial, la
facultad del legislador de fijar límites máximos y mínimos en pensiones, la
Corte Constitucional los ha desarrollado en numerosa jurisprudencia, por lo que
a lo dicho en ellas habrá de remitirse. Por ejemplo, respecto de la
constitucionalidad de señalar límites máximos por parte del legislador, la
sentencia C-155 de 1997 dijo, en lo pertinente :
“De otra parte, la Corporación considera que
le corresponde al legislador regular todos los aspectos relativos a las
pensiones (art. 53 inc, 2 de la C.P.); por ello, el Estado debe garantizar el
reajuste periódico de las pensiones y de los recursos en este campo, los cuales
deben mantener su poder adquisitivo razón por la cual es menester que el
legislador tenga en cuenta una realidad de trascendencia en este examen, los
recursos económicos para satisfacer el pago de las mesadas pensionales, los cuales
no son infinitos, sino que ellos son limitados; el legislador puede, por
razones de política legislativa, señalar cuáles son los límites máximos y
mínimos que deben implantarse para que las reservas de dinero destinadas al
pago de las pensiones, tanto en el sector público como en el privado, no
pierdan por un lado su capacidad adquisitiva, pero por otro garanticen y
protejan los recursos existentes para el pago de las pensiones (C.P. art. 48 y
53).  La Corte considera que, dentro de ciertos límites, el legislador
tiene libertad para determinar el monto y los alcances de los recursos a fin de
lograr el mejor uso de los mismos, en un sistema solidario de seguridad social;
es perfectamente legítimo que, la ley conceda un límite mínimo o máximo al
monto de la pensión, si con ello se pretende administrar recursos limitados
(...)” (sentencia C-155 de 1997, M.P., doctor Fabio Morón Díaz) (se subraya)
En la sentencia C-089 de 1997, la Corte
analizó el artículo 35 de la Ley 100 de 1993, que señaló que la pensión mínima
de vejez o jubilación, no podrá ser inferior al valor del salario mínimo legal
mensual vigente. Allí la Corte consideró que hoy no es posible que la pensión
mínima esté por debajo de lo allí fijado.
4. Supuesta violación del derecho de
igualdad.
La jurisprudencia consolidada de la Corte
ha explicado que para que se pueda acusar una norma de violar el principio de
igualdad, las situaciones a examinar deben ser iguales, por lo que, al
introducir el legislador diferencias normativas a favor o en contra de algunos
de los sujetos que son objetivamente iguales, se vulnera el artículo 13 de la
Constitución.
Esto no es lo que acontece en el presente
caso, por la sencilla razón de que, la situación de quien recibe una pensión
originada en un accidente de trabajo o enfermedad profesional es objetivamente
distinta de la de quien la recibe por haber cumplido los requisitos de tiempo
de servicios y edad. Por ello, no se viola el mencionado principio.
Sólo resta señalar que como esta clase de
pensiones corresponde a una prestación social y no a una indemnización, el
afectado puede iniciar todas las acciones de responsabilidad que considere
pertinentes (civil, penal, administrativa), encaminadas a lograr la reparación
total del daño que pudo sufrir con ocasión del accidente de trabajo o la
enfermedad profesional, en el caso de que le quepa alguna culpa o
responsabilidad al empleador.
Por lo expuesto, la expresión demandada se
declarará exequible, por no existir violación del principio de igualdad,
establecido en el artículo 13 de la Constitución.
VII.
DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Declarar exequible la expresión
demandada del artículo 51 del Decreto 1295 de 1994, “Por el cual se determina
la organización y administración del Sistema General de Riesgos Profesionales”,
por no violar el artículo 13 de la Constitución.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
LUIS EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el h. Magistrado doctor LUIS EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT, no firma la presente sentencia por cuanto presentó excusa,
la cual fue debidamente autorizada por la Sala Plena.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General