C-447-92
Sentencia No
Sentencia No.
C-447/92
ESTADOS DE
EXCEPCION/EMERGENCIA SOCIAL/SISTEMA ELECTRICO-Crisis/HECHO SOBREVINIENTE
El sistema
encargado de atender la demanda energética, conocido como "sector
eléctrico", en razón de su vulnerabilidad de origen estructural y
operacional, no fue capaz de enfrentar satisfactoriamente una contingencia del
mundo físico dada por la hidrología extremadamente seca asociada al fenómeno de
"El Niño", quedando desbordado como subsistema como consecuencia de
su precaria respuesta que ha afectado una condición esencial de la vida social
y económica, asociada al adecuado suministro de energía. El racionamiento, en
este caso mayor por la vulnerabilidad del sector eléctrico, que se hizo patente
al verse superado en el manejo de la hidrología extrema presentada, ha colocado
a la entera sociedad en una situación de anormalidad. La situación de escasez
presentada por el suministro de energía eléctrica es crítica en la medida en
que lejos de asegurarse la prestación eficiente de este importante servicio
público, como corresponde al Estado Social de Derecho, se ha expuesto a los
habitantes del territorio nacional a sufrir las ineficiencias del sector. En este
sentido se coloca a los habitantes en una situación anormal que debe subsanarse
de inmediato. La prolongación del racionamiento por un año más, de conformidad
con los cálculos efectuados, tendría efectos en alto grado perturbadores de la
vida económica y social del país, que se adicionarían a los ya graves e
irreversibles registrados hasta el presente. La Corte Constitucional encuentra
plenamente acreditados los presupuestos fácticos del estado de emergencia cuya
declaratoria se ha efectuado con el objeto de conjurar la crisis e impedir la
extensión de sus efectos.
ENERGIA
ELECTRICA/SERVICIOS PUBLICOS
El suministro de
energía eléctrica es un servicio público esencial para el desenvolvimiento
normal de las actividades sociales y económicas del país. La energía eléctrica,
bien materia de la indicada prestación en la que se traduce el servicio,
satisface una necesidad general vinculada de manera sustancial con el bienestar
de la población y los requerimientos vitales del mayor número de procesos y
actividades sociales. la energía eléctrica en Colombia, atendidas sus
condiciones tecnológicas y económicas actuales y su alta dependencia de dicho
recurso, es por lo tanto un bien público esencial en cuanto su carencia
compromete la suerte de la colectividad. La energía es un bien no transable en
el corto plazo.
REF:
Radicación
R.E-004
Revisión
constitucional del Decreto 680 de 1992 "por el cual se declara el Estado
de Emergencia Económica y Social".
Magistrado
Ponente:
Eduardo
Cifuentes Muñoz
Aprobado según Acta
No 59
Santafé de Bogotá,
D.C., Julio nueve(9) de mil novecientos noventa y dos (1992).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, integrada por su Presidente Simón Rodríguez Rodríguez y
por los Magistrados Ciro Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio
Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Jaime Sanín
Greiffenstein,
EN  NOMBRE  DEL  PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
revisión constitucional del Decreto 680 de Abril 23 de 1992, "por el cual
se declara el Estado de Emergencia Económica y Social".
I. ANTECEDENTES
En obedecimiento a
lo ordenado por el parágrafo del artículo 215 C.N, el Gobierno Nacional, por
intermedio del Secretario General de la Presidencia de la República, remitió a
la Corte al día siguiente de su expedición, el decreto 680 de 1992, para su
revisión constitucional.
Para asegurar la
intervención ciudadana se efectuó la fijación en la lista del negocio. Se
surtió también el traslado al Despacho del señor Procurador General de la
Nación quien en tiempo oportuno rindió el concepto de rigor.
II. TEXTO DEL
DECRETO ACUSADO
El tenor literal del
Decreto 680 de 1992 es el siguiente:
Decreto número 680 de 1992
(23 de abril)
Por el cual se declara el Estado
de Emergencia Económica y Social
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
en ejercicio de la facultad que le confiere
el artículo 215 de la Constitución
Política, y
CONSIDERANDO:
Que de conformidad
con el artículo 365 de la Carta es deber del Estado asegurar la prestación
eficiente de los servicios públicos a todos los habitantes del territorio
nacional;
Que como
consecuencia del agudo verano que ha sufrido el país en los últimos meses -
fenómeno natural al que se han aunado negativamente las deficiencias
operacionales y financieras de las empresas del sector eléctrico- ha
sobrevenido una grave escasez del recurso eléctrico en todo el territorio
nacional;
Que igualmente en el
Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina se ha
presentado un caso fortuito que destruyó una de sus plantas de  generación de
energía eléctrica, lo cual ha originado un agudo déficit en el suministro de
energía en el Departamento.
Que ante la
mencionada situación de escasez de energía eléctrica, las autoridades se han
visto obligadas a aplicar racionamientos en el suministro de dicho servicio
público a los usuarios, racionamientos éstos que podrían verse intensificados o
prolongados si no se toman oportuna y ágilmente las medidas que estén al
alcance del gobierno y que permitan prevenir tal situación;
Que de acuerdo con
el artículo 215 de la Constitución Política, "Cuando sobrevengan hechos
distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen
perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del
país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la
firma de todos los Ministros, declarar el Estado de Emergencia por periodos
hasta de treinta (30) días en cada caso, que sumados no podrán exceder de
noventa (90) días en el año calendario".
Agrega la misma disposición
constitucional que "Mediante tal declaración, que deberá ser motivada,
podrá el Presidente, con la firma de todos los Ministros, dictar decretos con
fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos".
Que habida
consideración de la importancia que reviste el adecuado suministro del servicio
de energía eléctrica tanto desde el punto de vista económico como social, la
actual escasez del recurso eléctrico constituye un hecho que perturba en forma
grave el orden económico y social del país;
Que, en
consecuencia, es procedente declarar el Estado de Emergencia Económica y
Social, a fin de poder tomar medidas encaminadas tanto a conjurar la actual
situación de escasez del recurso eléctrico como a impedir que se agrave dicha
situación.
DECRETA:
ARTICULO 1º  Con el
fin de conjurar la situación de crisis en el servicio público de energía
eléctrica a que hace referencia la parte motiva del presente Decreto e impedir
la extensión de sus efectos, declárase el Estado de Emergencia Económica y
Social en todo el territorio nacional, desde la fecha de vigencia del presente
decreto y hasta las veinticuatro horas del día lunes 27 de abril del año en
curso.
ARTICULO 2º  El
presente Decreto rige a partir de la fecha de su expedición.
PUBLIQUESE,
COMUNIQUESE Y CUMPLASE.
Dado en Santafé de
Bogotá,D.C 23 de Abril de 1992
III. LA
INTERVENCION CIUDADANA
Con miras a
garantizar el derecho de intervención ciudadana que consagran los artículos
242-1 C.N. y 37 del decreto 2067 de 1991, el 11 de mayo del corriente año la
Secretaría de la Corporación fijó en lista el proceso por el término de cinco
(5) días. Dicho término transcurrió y venció en silencio, según lo acredita el
informe que dicha dependencia rindió el dieciocho (18) del mismo mes y año.
IV. ELEMENTOS DE
JUICIO
Con el fin de
allegar al proceso elementos de juicio sobre aspectos relevantes para la
decisión, el Magistrado Ponente, en uso de sus competencias constitucionales y
legales, solicitó a los señores Ministros de Minas y Energía, Hacienda y
Crédito Público, y Desarrollo Económico un informe escrito relativo a la
gravedad de la crisis energética del país, a la posibilidad de su exacerbación,
y a la forma en que tales hechos pueden perturbar en forma grave el orden
económico y social.
Para precisar
algunos aspectos de la crisis, el mismo Ponente, mediante auto de mayo 27 de
1992, solicitó al Secretario General de la Presidencia de la República copia
del estudio elaborado por Alberto Brugman Miramón para la Comisión Nacional de
Energía así como copia del informe presentado al Gobierno nacional por la
Comisión Evaluadora de la Situación Eléctrica y sus Perspectivas, creada por el
decreto 600 del 8 de abril de 1992.
En la misma
providencia se invitó al Ministro de Minas y Energía, Doctor Juan Camilo
Restrepo Salazar, para que adicionara por escrito la versión del Gobierno
Nacional sobre la crisis del sector eléctrico.
Los Ministros
presentaron en su  informe (visible a folios 84 a 92 del expediente), un
análisis de la crisis, que la atribuyen a dos (2) causas principales: La
situación anómala e incierta de las condiciones hidrológicas y la falta de
operatividad de las plantas termoeléctricas.
En cuanto al primer
factor, recuerdan que el origen de la energía en Colombia es en un 78.1%
hidráulica frente al mero 21.9% de generación térmica. Esto significa que el
Sistema Eléctrico Interconectado depende fundamentalmente de la energía
embalsada y, por lo tanto, de las condiciones hidrológicas y meteorológicas.
Estas condiciones son fundamentalmente inciertas, como lo prueba la sequía que
afectó a todo el sistema en 1991, haciendo descender los niveles en los
embalses por debajo de los puntos críticos, para alcanzar los aportes
hidrológicos más bajos salvo los del año 1958, que es "el año con aportes
hidrológicos más bajos de los que se tiene historia". (pág 1 del informe
del Gobierno Nacional).
Respecto de la
operación de las plantas termoeléctricas, el informe explica que su operación
se vió dificultada por deficiencias en su mantenimiento, sabotaje y falta de
combustible. La conjunción de estos factores llevó a un déficit en la
generación nacional de energía eléctrica igual a un 25% del total, lo que está
acarreando pérdidas económicas de 35 millones de dólares semanales, situación y
pérdidas que podrán extenderse hasta el año próximo. Esta eventualidad, que los
Ministros consideran factible, determina la orientación de los decretos de
emergencia: impedir la extensión de los efectos de la crisis a 1993 (p. 2 del
informe), y para ello señalan sin dubitar que la medida fundamental es
"reparar a la mayor brevedad posible el parque térmico instalado, que es
la opción más rápida y más barata". (p. 2 del informe).
En cuanto a la
perturbación del orden económico, causa inmediata de la emergencia, los señores
Ministros afirman:
"Un acentuado
racionamiento como el actual perturba toda la actividad del país, tanto la
productiva como la comercial y de servicios, además de la vida diaria de los
hogares y la población en general.
Las pérdidas
económicas se estiman, como se dijo antes, en más de US $35 millones/semana.
Estas pérdidas, si
bien afectan a la industria grande y organizada, son más gravosas para los
pequeños negocios para los cuales no es posible encontrar opciones alternas con
las cuales suplir el déficit, o dichas alternativas tienen un costo que excede
sus posibilidades.
La consecuencia que
puede preverse es que se disminuirán los empleos en esos niveles de producción.
La falta de
electricidad ha hecho también que la afluencia de compradores al comercio
disminuya, con lo que se incrementa el efecto antes anotado.
Igualmente, de
prolongarse esta situación, la confiabilidad del país como proveedor de
productos elaborados a mercados externos también afectará futuros mercados de
exportación.
El desempleo que
podrá generarse agravaría considerablemente la ya difícil situación económica y
social del país.
Adicionalmente, como
el mayor consumo se concentra en algunas horas de la mañana (en ciudades como
Medellín y Cali) y en las primeras horas de la noche (como en Bogotá y otras),
el racionamiento es más efectivo en esas horas. Ello trae malestar en la
población pues son los periodos en que más se necesita el servicio. Como es de
esperarse el descontento crecerá progresivamente con el tiempo si no se
soluciona pronto esta situación.
Por ello, el
Gobierno considera indispensable asegurar la solución de la crisis y conjurar
las posibilidades de su prolongación el año entrante con la mayor
celeridad". (Informe del Gobierno a la Corte Constitucional, páginas 3 y
4).
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador
de la Nación, Doctor Carlos Gustavo Arrieta Padilla, presentó su concepto (fls.
610-620 del expediente) dentro del término legal. A continuación se resume y
transcribe su opinión.
En primer término el
señor Procurador hace algunas reflexiones sobre el carácter de la revisión que
esta Corte debe hacer de los decretos legislativos que expida el Gobierno
Nacional en virtud del artículo 215 de la Carta Política. Reitera que el
control debe ser integral o de mérito y no simplemente formal, para dar así
cumplimiento a los artículos 4, 214, 215 y 228 de la Constitución Nacional.
"El artículo
241 constitucional - expresa el Procurador - en su atribución 7a., determina
que a la Corte Constitucional, como guardiana de la integridad y supremacía de
la Carta Política le compete decidir definitivamente sobre la
constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con
fundamento en el artículo 215 ibídem. Función que respecto del Decreto
declarativo del estado de emergencia, en sentir de ese Alto Tribunal cuando
revisó la constitucionalidad del decreto 333 de febrero 24 de 1992, debe
verificarse de manera integral, esto es, a través de un control de mérito y no
simplemente formal. Competencia que así entendida, armoniza con las preceptivas
de los artículos 4, 214, 215 y 228 también superiores". (concepto fiscal
pág 3).
El señor Procurador
reconoce la trascendencia del cambio en el alcance de la revisión:
"En efecto, en
sentencia de mayo 7 de 1992, el nuevo juez de la Carta dió un viraje a
la doctrina mayoritaria de su homólogo en vigencia de la Constitución de 1886,
que contraía a una revisión formal de constitucionalidad el ejercicio de la
técnica de control automático sobre los decretos de estado de excepción, ya
que se suponía, que los demás aspectos no podían ser comprobados, puesto que
sólo el Ejecutivo disponía de la información y de los elementos valorativos
necesarios para determinar si se daban y en qué medida los hechos
perturbatorios, la crisis o amenazas de crisis económicas o sociales, o la
calamidad pública que configuraban la emergencia". (concepto fiscal pág
3,4).
Para el Doctor
Arrieta Padilla el viraje consistió en lo siguiente:
" La Corte
Constitucional por su parte, propone y aplica el ejercicio de un control
integral sobre los actos de los poderes constituídos como garantía de la
primacía de la Constitución, Norma de Normas que manda la regla 4a. del
Estatuto Máximo y del cumplimiento de la misión que le fue confiada como
guardiana de preservar su supremacía e integridad." (concepto fiscal
pág 4).
Sobre la defensa de
lo sustancial, como fundamento de la nueva jurisprudencia dice:
"La
prevalencia del derecho sustancial prescrita por el artículo 228 de la
Constitución, norte obligatorio para los órganos que administran justicia, no
compaginaría con un control meramente formal que ejerza esa Corporación
respecto del decreto que declara el estado de excepción, máxime cuando el
artículo 241-7 que le asigna esta función, no distingue entre un control formal
y uno material, ni entre los decretos declarativos de la emergencia ni aquellos
que se expiden para conjurarla.
En este sentido, la
naturaleza constitucional del estado de emergencia como un estado de excepción,
implica que su declaratoria y posterior desarrollo 'han de estar sometidos a
los más estrictos controles, precisamente porque aún bajo su vigencia impera el
Estado Social de Derecho que consagra el artículo 1º. de la
Constitución'." (concepto fiscal, págs 4,5).
Sobre el punto
concluye el presente concepto fiscal:
"Se trata
pues, de un control jurídico, que frente al decreto que declara la emergencia
comprende un examen de forma y de fondo, lo que hace que la habilitación
legislativa por ministerio de la Carta sea reglada y no absolutamente
discrecional. A su vez, el supuesto fáctico relacionado en dicho decreto se
constituye en criterio de comparación de los decretos que seguidamente expide
el Gobierno, para la comprobación del nexo causal, el cual les imprime validez
constitucional." ( concepto fiscal pág 5).
Encuentra el Doctor
Arrieta Padilla que la constitucionalidad de un decreto de emergencia está
condicionada a dos requisitos: la existencia efectiva de la perturbación o de
la amenaza de perturbación, y la íntima relación entre las medidas de crisis y
la situación de anormalidad. Destaca el Jefe del Ministerio Público la
necesaria coincidencia  entre la especie de estado de excepción que se invoque
(emergencia social, económica, ecológica o su combinación) y la naturaleza de
la perturbación que se esté afrontando. Afirma el señor Procurador:
"Separadas por
el Constituyente la noción de orden público político de la de orden público económico,
sumadas a éste último las de orden social y ecológico (arts. 213 y 215) y
entendidas éstas acepciones como presupuestos asociativos mas no como simples
finalidades, la validez jurídico- constitucional de la medida de excepción que
declare uno de estos estados, dependerá en primer término, de la realidad de
los hechos reseñados como factores perturbadores que le dan origen, y en
segundo lugar, de la relación de inmediatez entre la declaratoria producida y
los hechos descriptivos de una situación de anormalidad; a guisa de ejemplo,
como que a coyunturas económicas se responderá con medidas de la emergencia
económica. Y, es aquí donde radica la naturaleza de respuesta de estos
instrumentos jurídicos." ( concepto fiscal, págs 5, 6)
No obstante la
precisión que hace el Procurador sobre la deseable coincidencia entre el tipo
de emergencia que se invoca (social económica o ecológica) y la naturaleza del
hecho que la origina, él mismo reconoce la existencia de vasos comunicantes
entre un orden y otro, como los que existen entre el normal funcionamiento de
la economía y el de la sociedad como un todo y, correlativamente, la relación
causa - efecto que se puede presentar entre una emergencia  ecológica (por
ejemplo un grave accidente industrial) y una crisis social (efectos agravados
ulteriores en la comunidad). Por esto dice el Doctor Arrieta Padilla:
"Cabe sin
embargo observar, que el acontecer social no es previsible y que la distinción
entre los órdenes como presupuestos de cohesión no está matemáticamente separada,
todos están vinculados, y así, un hecho desestabilizador puede estar
inmediatamente relacionado con el equilibrio o normalidad de uno de ellos y
mediatamente con el de otro." (concepto fiscal pág 6).
Específicamente en
relación con la emergencia económica, sostiene el Procurador:
"      En el
caso particular de la emergencia económica, se requiere además que los hechos
consignados como supuestos de su declaración, sean distintos a los mencionados
en los artículos 212 y 213 de la Constitución; que sean sobrevinientes y
perturbadores o constitutivos de una amenaza de turbación del orden que
contempla el mismo canon 215.
En este
contexto el radio de acción de las instituciones de la anormalidad, se contrae,
tal como lo consignó la Corte, 'para aquellas perturbaciones que pueden poner
en peligro elementos y condiciones esenciales del sistema económico, político,
social o del medio ambiente, más allá de lo que resulte ser en un momento dado
su rango normal de existencia o funcionamiento y que tengan la posibilidad de
amenazar con superar un limite crítico. La función de los gobernantes es la de
crear condiciones para vivir en la normalidad y controlar que las tensiones no
rebasen los márgenes normales, actuando en todo caso cuando todavía se dispone
de una capacidad de respuesta antes de que una de ellas llegue al punto crítico
y la sociedad y sus instituciones se expongan al colapso'." (concepto
fiscal págs 6, 7 ).
En cuanto al
análisis de forma el Procurador encuentra que:
1) El Decreto 680 de
1992 esta firmado por el Presidente de la República y todos sus Ministros;
2) El Decreto esta
debidamente motivado pues:
"(...) a modo
de considerandos se identifican las razones que dieron lugar a la declaratoria
del estado de excepción, las que se centran en la escasez del recurso eléctrico
erigido como hecho que perturbaba en forma grave el orden económico y social
del país. La relación fáctica permite aseverar que la declaración objeto de
revisión satisface en debida forma este requisito." (informe fiscal pág
7).
3) El Decreto 680
señala para el ejercicio de las facultades de excepción un termino preciso que
corrió desde el 23 de abril de 1992, hasta las 24 horas del día lunes 27 de
abril de 1992". ( concepto fiscal pág 8).
4) Por ser un hecho
público y notorio que el Congreso de la República estaba reunido a la fecha de
ser expedido el Decreto 680 de 1992, el Procurador encuentra que:
"(...) no era
el caso, incluir en el texto del decreto la convocatoria de que trata el
pluricitado artículo 215". (ibid).
El Procurador, una
vez hecho el análisis de forma, pasa a tratar el fondo de la cuestión de
constitucionalidad del decreto en examen.
Encuentra en primer
término que los hechos invocados por el Gobierno son:
"(...)
distintos de los que darían origen a las medidas previstas en los artículos 212
y 213 de la Constitución, es decir, no son de aquellos que dan lugar a la
declaratoria del estado de guerra exterior o del estado de conmoción
interior." (concepto fiscal pág 9)
Para el Procurador,
tales hechos, con entidad suficiente para generar una emergencia económica son
la aguda y grave escasez de la energía eléctrica y el racionamiento
sobreviniente. En sus palabras,
"El déficit del
recurso eléctrico se considera como hecho que perturba en forma grave el orden
económico y social del país, escasez atribuída a un agudo verano sufrido en los
últimos meses, al que se sumó las deficiencias operacionales y financieras de
las empresas del sector eléctrico y la destrucción por un acaecer fortuito de
una de las plantas generadoras de energía eléctrica del Departamento
Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. Cúmulo de
circunstancias que generó la mengua en el suministro de energía, con la
consecuente medida, por parte de las autoridades, de la aplicación de
racionamientos a los usuarios de dicho servicio público." (concepto
fiscal pág 8, sin negrillas en el original).
Para el Doctor
Arrieta, la concordancia entre los hechos perturbadores y la emergencia tiene
como efecto el lleno de otro requisito a saber:
"De la
observancia de este requisito, se infiere también la relación de inmediatez que
debe existir entre los hechos descriptivos de la situación de anormalidad y la
declaración de alteración del orden producida. Aquí, la disminución acentuada
en la prestación de servicio público de energía eléctrica con secuelas
económicas y sociales, ameritaban, el adoptar las providencias para conjurarla
e impedir la extensión de sus efectos, mediante la respuesta jurídica del
instrumento de excepción de la emergencia económica, que una vez declarada,
habilitaba al Gobierno para expedir decretos con fuerza de ley destinados a
producir los efectos ya mencionados" ( concepto fiscal pág 9, sin
negrillas en el original).
En cuanto a la
presencia de hechos sobrevinientes, el Doctor Arrieta señala:
"Los factores
relacionados como causantes de la crisis son hechos sobrevinientes aunque
algunos de ellos se vinieron gestando de tiempo atrás, como por ejemplo, la
crisis financiera del sector eléctrico, agravada por un fenómeno de devaluación
del peso y revaluación de otras monedas, ocurrido de manera significativa, en
la primera mitad de la década de los ochenta, e igual consideración podría
hacerse respecto de la crisis estructural del sistema; circunstancias perceptibles
con otras, en el acervo probatorio recaudado en el expediente de la revisión
que nos ocupa. Sin embargo todas éstas, se vieron especialmente acentuadas con
el verano ocurrido y calificado por los expertos como el más severo de los
últimos cuarenta años, el que determinó aportes hídricos a los embalses
inferiores a los promedios históricos en un sistema de generación de energía,
que depende en buena parte de la variable de la hidrología.
Este conjunto de
circunstancias, de cuya ocurrencia da fe el material recaudado por la Corte,
reviste sin lugar a dudas, la sobreviniencia que exige el artículo 215 para la
validez de la declaración contenida en el Decreto 680 de 1992." (concepto
fiscal págs 9 y 10).
Los hechos
sobrevinientes como núcleo de una situación de crisis que afecta todo un
sistema técnico para la prestación de un servicio público esencial, son para el
Procurador una fuente cierta de perturbación, configurándose así el último
presupuesto de fondo de una emergencia económica. Dice al respecto:
"La coyuntura
de crisis en el servicio público de energía eléctrica, manifestada en
medidas de racionamiento a los usuarios del mismo, produjo un impacto
económico cuyo resultado negativo en los sectores de la producción y del
comercio ya empieza a ser objeto de cálculo. La sociedad en general, sufre
entonces las consecuencias del mismo, lo que afectándola al igual que su
economía, ameritaba la declaración del estado de emergencia, habilitante para
que el Ejecutivo adoptara las medidas con fuerza de ley indispensables e
impostergables a fin de conjurar la crisis e impedir la extensión en el tiempo
de sus efectos."( concepto fiscal pág 10).
Todo lo anterior
lleva al Jefe del Ministerio Público a solicitar de esta Corte la declaratoria
de exequibilidad del Decreto 680 de 1992.
VI. INFORMES Y
CONCEPTOS RECAUDADOS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL
En ejercicio de sus
atribuciones legales y con el fin de tener una visión lo más completa posible
de la emergencia, el Magistrado Ponente invitó a expertos en materias
relacionadas con el tema que aquí se debate, con el objeto de precisar los
hechos relacionados con el proceso de gestación del déficit energético y su
impacto en la economía y en la sociedad. Hizo lo mismo respecto de las
principales sociedades y entidades del sector eléctrico por considerar que
tienen información precisa y relevante sobre el racionamiento.
1.- Respuesta del Gerente de la Central
Hidroeléctrica
del Río Anchicayá, Ltda,
"CHIDRAL".
El escrito de
respuesta a los interrogantes formulados por la Corte (fls. 195 a 200 del
expediente), empieza por aclarar que el racionamiento se origina en un déficit
de producción de energía eléctrica, esto es, potencia generada en un lapso de
tiempo, y no en un déficit de la capacidad de producción por insuficiencia en
el parque de máquinas generadoras. Respecto de la situación hidrológica,
manifiesta que efectivamente constituyó la fuerza mayor causante del racionamiento.
Sobre este particular, expresa:
"El
comportamiento de la hidrología ha sido absolutamente atípico y extremo. El
conjunto de ríos que entregan sus aportes a los embalses del sistema ha
presentado la peor sequía de los registros históricos en unos 30 años. La
ciencia de predicción meteorológica en los trópicos no se ha desarrollado lo
suficiente como para poder pronosticar periodos de sequía como el actual".
(Concepto Chidral p. 4)
Y concluye:
"En una
evaluación a posteriori, dada la extrema sequía presentada, pienso que la
crisis era inevitable. Se podía haber decretado anticipadamente a lo ocurrido y
haberse distribuido mejor en el tiempo. Pero un sistema en crisis financiera
permanente y con extrema complejidad institucional tenía que presentar este
tipo de crisis en cualquier momento." (Concepto Chidral p. 5).
En el párrafo citado
arriba, el Gerente de CHIDRAL pone de presente las que considera son las dos
circunstancias, que sin ser la causa misma del racionamiento lo hicieron
posible: la debilidad financiera del sector y su   estructura, en extremo
compleja.
Respecto de la
primera circunstancia afirma:
"Yo creo que la
situación financiera del sector es la gran causa, el gran telón de fondo, que
originó el racionamiento. Desde hace unos 10 años no se ha dado una solución
real a la crisis financiera y se ha tratado de ajustar las inversiones
requeridas a las posibilidades de manejo de la misma, luego las inversiones
reales del sector han sido muy inferiores a sus necesidades en los últimos años."
(Concepto Chidral p. 2).
Esta situación de
desarreglo financiero tiene un origen  estructural y no coyuntural (p. 3 del
concepto). A ella han contribuído la devaluación de la moneda en un 51% que se
efectuara en 1985, y la congelación de las tarifas. También se pueden mencionar
las soluciones transitorias que consistieron en la obtención de nuevos créditos
en condiciones cada vez más severas y, lo que es más grave, el recorte en los
programas de inversión.
Esta última
respuesta a las deficiencias financieras llevó al deterioro de las plantas
termoeléctricas. Con todo, el señor Gerente de CHIDRAL considera que la
capacidad térmica total no hubiera sido suficiente para evitar el
racionamiento:
"ISA estimó que
si se hubiera obtenido una generación máxima de las térmicas en 1991, esto sólo
hubiera incrementado la producción en unos 600 Gwh cuando el racionamiento
actual se estima entre 2000 y 3000 Gwh." (Concepto Chidral pág. 2). En
este aspecto su apreciación difiere de la mayoría de conceptos y opiniones.
La otra
circunstancia que coadyuvó a la gestación del racionamiento fue la excesiva
complejidad del sector. Dice a página 4 de su escrito:
"Adicionalmente
al elemento de fuerza mayor (la hidrología), un sistema que permanentemente se mantiene
por más de 10 años en crisis financiera y de tesorería y que aplaza
continuamente las inversiones requeridas en expansión, tiene que ser un sujeto
favorable para ser afectado por una crisis como la actual.
Adicionalmente, el
sistema institucional del sector es demasiado complejo, la toma de decisiones
se dispersa y no se asumen las responsabilidades correspondientes. En este
sentido estimo que son muy convenientes las iniciativas legislativas
presentadas por el Gobierno en los Proyectos de Ley de Servicios Públicos y
Eléctrico".
A su juicio, son de
menor importancia otros factores asociados a la demora en la construcción de El
Guavio y  Riogrande II, así como la acción de la guerrilla.
En cuanto a lo
primero, afirma que la operación de una sola unidad de El Guavio no hubiera
bastado, necesitándose la entrada en operación de dos unidades; en el caso de
Riogrande II, se hubiera requerido la operatividad de las tres unidades que lo
integran. Respecto de esta última obra, incluye entre los factores de retraso,
los engorrosos procedimientos de contratación, financiación y  los permisos del
Incomex.
Sobre el impacto del
terrorismo afirma que su influencia es innegable pero difícil de cuantificar.
Señala el efecto negativo para todo el sistema de la voladura de redes y
posterior aislamiento de Termotasajero. Resumiendo, al preguntársele si
consideraba que los factores climáticos influyeron decisivamente en la crisis
energética, contestó a página 5: "Sí, pero también influyeron la crisis
financiera y el desorden institucional".
Su evaluación de los
efectos y repercusiones es la de que el racionamiento se puede prolongar hasta
fines del año, pero que podrá repetirse en 1993, dependiendo de qué tanta
energía puedan aportar al sistema las nuevas instalaciones que haga el
Gobierno. En todo caso considera que un racionamiento del 25% de la demanda de
electricidad, como el actual, tiene un impacto negativo significativo en la
industria, grande o pequeña y en el comercio.
2. Respuesta del Gerente de la Empresa de
Energía Eléctrica de Bogotá.
El Doctor Lázaro
Mejía en su informe (fls 207 a 216 del expediente) coincide con el anterior,
afirmando que fue la acción del fenómeno "El Niño" la que llevó el
sistema a la parálisis que se vive hoy en día. Para él, la baja capacidad de
los embalses, que a 1º de diciembre de 1991 estaban en un 54% de su cabida, se
debió a una mayor utilización del recurso hidroeléctrico como contrapeso a la
menor generación de las termoeléctricas y como efecto de la disminución de los
caudales que llenan las represas en promedios muy inferiores a los históricos.
Esta situación, que se presentó en mayo y junio de 1991, menguó algo en los
meses de julio y agosto pero se recrudeció en la última parte del invierno de
ese año, es decir durante los meses de octubre y noviembre.
La sequía es
elemento principal de la emergencia pues "dada la predominancia de las
centrales hidroeléctricas sobre las termoeléctricas, el régimen hidrológico es
de primordial importancia para el adecuado suministro energético". (p. 1
del informe). Reconoce así que en un sistema que depende en un 78% de la
energía hidroeléctrica es fundamental la capacidad del sistema hídrico para
renovar los embalses cada invierno. Este potencial se vió afectado por un hecho
imprevisto consistente en la aparición de El Niño con fuerza desusada. Afirma a
página 8 de su informe:
"La presencia
de un fenómeno natural como el de 'El Niño', que da lugar a comportamientos
hidroeléctricos muy diferentes a los observados en condiciones normales, es de
muy difícil predicción, como lo atestiguan los reportes del HIMAT, entidad
oficial especializada en el estudio de los fenómenos meteorológicos.
Por otra parte, los
estudios del sector eléctrico se basan en análisis probabilísticos de las
variables aleatorias involucradas en el balance energético, tanto desde el
punto de vista de la oferta como la demanda. En estos estudios se acepta un
nivel mínimo de incertidumbre por debajo del cual sería impracticable cubrirse,
dados los altísimos costos involucrados.
En el caso de la
variable hidrológica, se trabaja con una predicción probabilística de caudales
que tienen un  nivel de certeza del 95%. Los aportes hídricos promedios que
ocurrieron en el periodo comprendido entre septiembre de 1991 y marzo de 1992
en lo que se refiere a caudales destinados a la generación hidroeléctrica,
estuvieron por fuera de la probabilidad de ocurrencia aceptada, al punto que no
se presentaba una hidrología tan seca, desde el verano de 1958".
El otro medio de
generación de energía, o sea el térmico, no colaboró a la solución de la crisis
por los problemas laborales y por encontrarse en reparación o en vías de
rehabilitación la mayoría de las plantas. El Doctor Mejía atribuye esta
situación de deterioro a las restricciones financieras que han pesado sobre
todo el sector.
Además del caso
fortuito que representó la sequía, el gerente encuentra otros factores, esta
vez estructurales, que contribuyeron al racionamiento. En primer término
menciona la situación financiera del sector eléctrico, que tuvo como efecto
negativo principal la decisión de disminuir el ritmo de las construcciones,
entre ellas la hidroeléctrica de El Guavio lo cual redujo el nivel de reserva
embalsada, creando un riesgo de racionamiento en vista de la peculiar
conformación del sistema generador de electricidad, dependiente en alto grado
de la generación hidroeléctrica producida en pocos embalses grandes. Esto
aumenta el peso de un elemento aleatorio como es el comportamiento del clima.
Otro efecto de la
crisis financiera del sector eléctrico consistió en la reducción de los niveles
de inversión, que obligó a postergar la rehabilitación de plantas técnicas como
Termozipa e hidráulicas como El Salto I. Se limitaron además los gastos
operativos, lo cual redundó en una limitación aún mayor de la generación
térmica al reducirse las compras de carbón y al eliminarse los incentivos a la
explotación del mismo, prefiriéndose la generación hidráulica.
El Gerente le presta
menor importancia a otros factores como pueden ser el de los atentados
guerrilleros, y el de la debilidad de todo el sistema. De otra parte explica en
detalle el influjo del llamado "costo del racionamiento".  El Doctor
Mejía aclara que este indicador es un parámetro económico del modelo de
funcionamiento del sistema eléctrico nacional, en cuya virtud se le asignan
valores a las diferentes opciones de generación, para así poner en
funcionamiento las más baratas en detrimento de la operación de aquellas cuyo
costo es mayor. Para el caso de las termoeléctricas se tiene por costo de
operación al valor del combustible utilizado. Es más compleja la determinación
de ese valor en el caso de las hidroeléctricas. Se ha establecido que se trata
del costo de oportunidad, es decir, el valor o valores de las actividades que
se requeriría emprender, o de las situaciones que se suscitarían en caso de no
utilizarse las termoeléctricas. De esta manera su costo de oportunidad es
doble: o bien se trata de la energía térmica que puede remplazar, o es el costo
para toda la sociedad del racionamiento que su operación evita. Se puede
apreciar que el primero es una cifra fácilmente cuantificable: el valor del
combustible no quemado.
La segunda variante
es más compleja: se trata de un simple estimativo. Entre más bajo se encuentre
un embalse, mayor será el costo del racionamiento en que puede traducirse. Este
costo es en últimas una evaluación sobre la posibilidad de que acaezca un hecho
negativo en el futuro. Anota el gerente de la Empresa:
"El costo de
racionamiento representa, entonces, un indicador del riesgo que se está
dispuesto a correr con las decisiones presentes con respecto al cubrimiento de
la demanda futura. Así por lo tanto, entre más alto sea este indicador, mayor
es la aversión al racionamiento, y por lo tanto hace aumentar el costo de
oportunidad del agua, llegando incluso a superar el costo de la generación térmica" (Concepto
de E.E.B. pág.6).
Esta explicación
arroja una luz sobre los cambios en el costo de racionamiento al momento de
generarse la crisis: hasta diciembre de 1991, mes en el cual empieza el verano
para el Sistema Eléctrico Nacional, el costo del racionamiento era de $28 Kw/h
y fue elevado a $90 Kw/h.
Indagado sobre la
inevitabilidad de la crisis y su duración, Mejía afirma que "todo
sistema está expuesto a riesgos y en mayor medida cuando se depende de la
naturaleza, como es el caso de la generación hidroeléctrica, que es la base de
la oferta de la energía eléctrica de nuestro país". (Concepto de
E.E.B. pág.9).
Para reducir a cero
esa posibilidad de crisis, el Doctor Mejía prescribe un alto nivel de reserva
en plantas de generación, exigiendo esto el debido mantenimiento de las mismas
y el almacenamiento de agua en el caso de las centrales hidroeléctricas o de
combustible en las térmicas. Subraya además, la necesidad de aumentar las
inversiones en mantenimiento y rehabilitación de estas últimas. Coincide con
otros expertos en estimar la prolongación del racionamiento hasta final de año.
Igualmente coincide
con el Gerente de CHIDRAL en señalar la existencia de cuellos de botella
burocráticos en la importación de la maquinaria necesaria para el sector; éstos
aparecen en los trámites de importación y nacionalización, en la aprobación de
créditos y contratos y en las autorizaciones de endeudamiento.
Finalmente cabe
destacar su versión sobre los efectos negativos del racionamiento:
"El impacto
económico y social de un racionamiento con la intensidad del que está
soportando el país es altísimo, y golpea especialmente a las actividades
industriales y comerciales pequeñas y medianas, y por lo mismo a las clases
menos favorecidas, cuyos ingresos se verán significativamente reducidos, con lo
cual la armonía existente entre las diferentes clases sociales puede romperse.
La economía del
país, los programas de apertura e internacionalización de la economía se ven
seriamente afectados con el racionamiento. La energía eléctrica es un insumo
básico para la producción del país y para su desarrollo tecnológico. Con razón,
en los estudios sobre costos del racionamiento se llegó a la conclusión de que
el kilovatio-hora racionado podía tener para la economía del país un costo 10
veces superior a su tarifa.
El racionamiento
genera descontento popular, el cual puede ser aprovechado por grupos opositores
al sistema político actual, aumentando los atentados contra los recursos del
país hasta llegar a desestabilizarlo política y económicamente".(Concepto
de E.E.B., pág. 11).
3.- Concepto del Doctor Miguel Urrutia
Montoya.
El experto (ver su
concepto a folios 62 a 65 del expediente) considera que los factores climáticos
influyeron decisivamente en la crisis de 1992, y que ésta "No era
previsible, pero una serie de políticas diferentes la habrían hecho menos grave".
(Concepto Dr. Miguel Urrutia, pág. 4)
Sobre la
imprevisibilidad añade: "la crisis financiera del sector se viene gestando
desde hace mucho tiempo. Pero el apagón ocurre cuando coinciden los siguientes
hechos imprevisibles:
1. Actos terroristas
y sabotaje sindical.
2. El peor verano en
décadas en el año anterior a la entrada de Guavio, que era el momento de máxima
vulnerabilidad del sector". (p. 3 del concepto).
Sobre el primero de
estos dos factores, afirma que "Los atentados guerrilleros contribuyeron a
la crisis, al empeorar la crisis financiera del sector por aumentos en costos.
Adicionalmente, sacaron de servicio a Termotasajero en un momento crucial, en
que la generación térmica de esa central habría hecho posible ahorrar agua en
las represas". (Concepto Dr. Miguel Urrutia, pág. 2).
Sobre el impacto del
factor climático manifestó lo siguiente: "Tengo entendido que no estaban
llenos los embalses en diciembre de 1991. Para disminuir costos, las empresas
bajaron el costo del racionamiento en los modelos de operación, y esto llevó a
desembalsar más agua de lo prudente durante 1991". (p. 1 del concepto).
Esta afirmación lleva directamente a los temas del modelo de operación y del
costo de racionamiento, sobre los cuales expresa a pág. 2 de su escrito:
"En el modelo de operación, si se baja el costo estimado de racionamiento
en la economía, se sesga el modelo hacia el uso de hidroelectricidad en
momentos en que aumenta la probabilidad de racionamiento".
El experto considera
que además de los factores imprevisibles mencionados atrás, es pertinente tener
en cuenta la crisis financiera del sector eléctrico en la génesis del
racionamiento. Sobre ella afirma:
"La crisis
financiera del sector fue determinante en la crisis. Por el déficit financiero
se bajó el costo de racionamiento en los programas de operación, pues los
costos directos de generar con agua son menores a los costos térmicos. El
déficit también llevó a los descuidos de mantenimiento de las térmicas.
Es importante tener
claro que el déficit financiero se debe a que durante mucho tiempo las tarifas
cobradas a los usuarios no cubrían el costo marginal de largo plazo de producir
la energía. Varios gobiernos y concejos municipales tomaron posiciones
populistas en diferentes momentos de las últimas dos décadas que llevaron a que
las tarifas no cubrieran los costos". (págs 1 y 2 del concepto).
Pero según el
experto, el problema de la crisis financiera no fue solamente de ingresos
insuficientes, sino de una estructura de costos excesiva. Sostiene que los
siguientes factores contribuyeron al crecimiento desmesurado de los costos:
exceso de personal y aumentos desmesurados en las prestaciones sociales y, en
los privilegios; las llamadas "pérdidas negras" por accidentes y
robos de energía; el adelantamiento de proyectos de alto costo, entre los que
menciona el caso de Betania, subestimación de costos y tiempo de construcción
en tales proyectos y, finalmente, corrupción de la cual asevera: "Se
habla, sin pruebas conocidas, de corrupción en la Empresa de Energía de Bogotá
en ciertas etapas de la construcción de Guavio" (p. 3 concepto).
Finalmente, el
experto considera que "El racionamiento ha disminuido la tasa de
crecimiento de la economía y del empleo, y le ha restado legitimidad al
Estado". (p. 4 sin negrillas en el texto).
4. Concepto del Doctor Luis Fernando
Alarcón Mantilla.
El exministro coincide
(ver folios 203 a 205 del expediente) con los conceptos anteriores en atribuir
al factor hidrológico y meteorológico la materialización del racionamiento. A
la pregunta sobre la existencia de una fuerza mayor generadora de la emergencia
contesta:
"Sí en la
medida en que los aportes hidrológicos a las centrales hidroeléctricas no
pueden predecirse con certeza. La información que he obtenido permite afirmar
que tales aportes durante los últimos 12 meses fueron sustancialmente
inferiores al promedio. El análisis estadístico de los datos muestra que una
sequía de tal magnitud tiene una probabilidad de un 2.5%. Una situación
negativa tan extrema bien puede calificarse de caso fortuito". (p. 2 del
concepto).
Sin embargo,
considera que el componente térmico del sistema eléctrico, al no poder aportar
la totalidad de su capacidad generadora, contribuyó a la magnitud del
racionamiento. Dice al respecto:
"Teniendo en
cuenta que a finales de 1991 cerca del 20% del parque térmico se encontraba
fuera de servicio, es correcto afirmar que el racionamiento hubiera sido
inferior si se hubiera llevado a cabo un correcto mantenimiento de las
plantas". (p. 1 del concepto).
En concepto del
Doctor Alarcón Mantilla se llegó a la situación de racionamiento por el hecho
imprevisto de que se habló ya y por la conjunción de otros factores, también
reconocidos en otros conceptos como los siguientes: a) El hecho de no estar
terminados los proyectos del Guavio y Riogrande II; b) La acción destructora de
la guerrilla; c) Los cuellos de botella producidos por normas de contratación y
de protección a la industria nacional; d) La situación financiera del sector
eléctrico y e) El manejo del modelo de operación, que incluye el factor
"costo de racionamiento".
Sobre la crisis
financiera advierte:
"La situación
financiera del sector incide de manera indirecta en el racionamiento. La no
disponibilidad de recursos condujo a un inapropiado mantenimiento de las
plantas y a una operación de los embalses que en última instancia aumentó el
tamaño de los racionamientos". (p. 1 del concepto).
Entre las causas de
este desarreglo financiero cita las siguientes:
"Unos niveles
tarifarios insuficientes para recuperar los costos económicos de la prestación
del servicio; la construcción de algunos proyectos que no eran los más
recomendables desde el punto de vista de la economía nacional; el cambio
abrupto en los plazos para el pago de los créditos del Banco Mundial y el
desgreño administrativo de las empresas del sector, que ha incrementado los
costos". (p.2 del concepto).
Sobre el índice
denominado costo de racionamiento manifiesta:
"El costo de
racionamiento es un dato utilizado por los modelos matemáticos de planificación
operativa que debe reflejar el costo para la economía de un KWH racionado,
dependiendo de la magnitud del racionamiento. En la medida en que ese valor sea
inferior al costo económico, las decisiones de operación recomendadas por el
modelo conducen a aumentar la generación hidroeléctrica más allá de lo que sería
económicamente recomendable; en otras palabras, los embalses se llevan a
niveles que implican una alta probabilidad de racionamiento futuro. La
información disponible indica que eso fue lo que se hizo durante 1991".
(p. 2 del concepto).
Por último concluye
sobre los efectos del racionamiento: "Considero que ya se ha producido un
notorio perjuicio a la economía nacional con implicaciones sociales que a mi
modo de ver son evidentes". (p. 3 del concepto).
5.- Concepto del Doctor Carlos Rodado
Noriega.
Este experto (fls
178 a 194 del expediente) se aparta de los demás conceptos al considerar que el
factor climático e hidrológico no fue determinante en la crisis. A la pregunta
de si considera que los factores climáticos influyeron decisivamente en la emergencia
energética que se pretende conjurar con el Decreto 680 de abril 23 de 1992
contesta: "Sí influyeron, pero no fueron los factores determinantes del
actual racionamiento". (p. 17 del concepto, sin negrillas en el
original).
Su versión de la
crisis destaca otros factores estructurales del sistema eléctrico nacional.
"tenemos -expresa en su respuesta- un sistema de generación
fundamentalmente hidráulico, lo que significa que nuestra infraestructura de
generación eléctrica depende en un alto grado de la provisión de agua para
mover unas turbinas.
Sin embargo, como lo
hemos sostenido, nuestro país no cuenta con una capacidad de almacenamiento de
agua que permita operar tranquila y confiablemente todas las turbinas
instaladas en periodos de verano. En efecto, los 15 embalses del sistema
interconectado tienen un volumen útil de aproximadamente 6.000 millones de
metros cúbicos de agua, y la energía equivalente almacenada es de unos 11.000
gigavatios-hora, de los cuales sólo unos 9.000 (por limitaciones técnicas) se
pueden desembalsar (generar) en forma efectiva. Estos 9.000 gigavatios-hora
equivalen a 3 meses de consumo (o de demanda) de energía de un país como
Colombia, lo que es evidentemente insuficiente. El país cuenta con un solo
embalse de regulación multianual (es decir, con capacidad para almacenar
reservas por más de un año). No se han construido embalses grandes no sólo por
restricciones financieras, y por la oposición que se ha suscitado en ciertos
sectores preocupados por los impactos ambientales de los megaproyectos
hidroeléctricos, sino también por la política de reducir las inversiones en un
sector que se consideraba sobredimensionado". (Concepto del Dr. Rodado
Noriega, págs. 2 y 3).
Para el Doctor
Rodado la causa de la crisis reside en el hecho de no haberse construido
suficientes embalses y plantas térmicas que hubieran podido suplir situaciones
de verano.
"En estos
momentos - agrega el Experto - la demanda de energía eléctrica en el país es
aproximadamente de unos 100 gigavatios-hora al día. De esa cifra, las plantas
térmicas están suministrando 30 gigavatios-hora; las hidroeléctricas sólo
generan 10 gigavatios-hora con el agua remanente de los embalses y 25
gigavatios-hora adicionales con los nuevos aguaceros que están cayendo. Es
decir, hay un faltante de energía que ha obligado a las autoridades del sector
eléctrico a programar racionamientos. Ni las hidroeléctricas están generando
todo lo que podrían, ni las térmicas todo lo que deberían producir. Pero aún en
el caso de que las térmicas generaran a la tasa de utilización deseable,
todavía habría un déficit por falta de agua en los embalses.
Si no se
construyen verdaderos embalses con un volumen de regulación multianual -por razones que aquí no vamos a discutir-,
entonces la única alternativa para darle confiabilidad al suministro de energía
eléctrica en épocas de sequía es mediante la construcción de plantas térmicas
que, obviamente no están sometidas al albur de las condiciones climáticas.
Lo que no se debe
hacer es cruzarse de brazos y no construir embalses, ni térmicas como ha
acontecido en los últimos 6 años, cuando el mito del sobredimensionamiento
llevó a no adicionar un sólo kilovatio de capacidad instalada para generar
electricidad". (Concepto del Dr. Rodado Noriega, págs. 3 y 4, con
negrillas en el original).
El Doctor Rodado
Noriega aparentemente acepta la versión  que atribuye el desencadenamiento de
la crisis a la necesidad de desembalsar más agua de la prevista para suplir así
la carencia de energía que se presentó al quedar varias plantas térmicas fuera
de servicio. A su turno esta carencia de potencia eléctrica térmica se debió a
limitaciones presupuestales que impuso el Gobierno Nacional, a un inadecuado
mantenimiento y a problemas sindicales.
Todo lo anterior
lleva a la idea pivote del Ex-Ministro: la crisis tuvo su origen en el tamaño
de la capacidad efectiva de generar energía. Esta deficiencia según Rodado está
presente tanto en el parque térmico como en el parque hidroeléctrico del país.
Por eso considera que la entrada de El Guavio y Riogrande II hubiera evitado el
racionamiento.
Hablar de la
utilización de estos dos componentes básicos del parque generador de energía
implica hablar del costo de racionamiento. Sobre el mismo, el Doctor Rodado
Noriega anota:
"Si el costo de
racionamiento es bajo en relación con el costo de operar las centrales
térmicas, el modelo de ISA le da prelación a la generación de energía
hidráulica y aplaza la puesta en funcionamiento de las térmicas. Un costo de
racionamiento bajo significa no tenerle mucho temor a los racionamientos o,
mejor, no considerarlos muy probables". (págs 9 y 10 del concepto, sin
subrayas en el original).
A renglón seguido el
Doctor Rodado explica como se usó este índice en vísperas del racionamiento, y
observa sobre su alcance:
"El sector
venía utilizando un costo del racionamiento que si bien era mayor que el costo
de operar una térmica, era sustancialmente inferior al verdadero costo
económico de los apagones. El día 13 de diciembre de 1991, el Ministro de Minas
y Energía - Juan Camilo Restrepo, propone a la Junta Directiva de ISA adoptar
el 'costo económico del racionamiento' para operar el sistema. De esa manera,
el costo estimado del kilovatio hidráulico pasó de $28 a $90 con lo cual se
mejoraron los mensajes que los diferentes niveles de precios relativos (energía
térmica versus hídrica) le inducen al modelo de operación, estimulando una
mayor generación térmica y por lo tanto menores desembalses en el sistema.
Se debe advertir que
el valor de $90, es apenas el valor inicial de una función de costo económico
del racionamiento que va hasta $1.866 el kilovatio-hora. Este costo es mucho
mayor a medida que el racionamiento se ve más inminente, vale decir, que su
probabilidad de ocurrencia es más alta. A juicio de quien expresa estas
opiniones, el mencionado costo económico del racionamiento aún en $90, es
todavía muy bajo". (p. 10 del concepto).
Respecto de la
crisis financiera que aqueja al sector eléctrico el ex-ministro Rodado Noriega
coincide con otros expertos en señalar una serie de causas: en primer término
se menciona el riesgo cambiario, alimentado por una doble devaluación: la del
peso respecto del dólar y la del dólar respecto del yen y del marco, monedas en
las que se adquirieron muchos de los equipos. El riesgo cambiario aumenta si se
tiene en cuenta que el negocio de vender energía eléctrica se realiza en pesos.
Otros elementos de
la crisis financiera serían la crisis general de la deuda externa
latinoamericana que llevó a un endurecimiento en las condiciones de los
empréstitos, y la devaluación que realizara en 1985 el Gobierno del Presidente
Betancur. Además, se advierte, el manejo que se le dió a la deuda fue
equivocado, pues se la refinanció con empréstitos nuevos en lugar de
reestructurarla y contemplar la posibilidad de descuentos. Añade el experto que
adicionalmente la politiquería, el clientelismo y la corrupción influyeron en
la situación de las finanzas del sector eléctrico.
Para Rodado los
elementos de fuerza mayor o caso fortuito que influyeron en la crisis actual de
racionamiento son bien diferentes de los encontrados por otros expertos:
menciona problemas geológicos en las obras, los actos terroristas de la
guerrilla, los sabotajes sindicales a las térmicas, la crisis de la deuda externa
latinoamericana y la variación en las paridades cambiarias. En ninguna parte se
refiere al elemento hídrico como verdadero factor fortuito e irresistible.
"La crisis del
sector - expresa el doctor Rodado - es la crisis de sus empresas. Por supuesto,
ha habido deficiencias operacionales y financieras de dichas empresas que han
tenido influencia en el actual racionamiento. La operación de los embalses, la
operación de centrales térmicas y el mantenimiento de plantas han presentado
deficiencias. Algunas de ellas han estado íntimamente relacionadas a la
carencia de recursos financieros, especialmente en el periodo del denominado
sobredimensionamiento cuando se recortaron drásticamente los aportes
presupuestales para mantenimiento de plantas y se  dilató injustificadamente la
aprobación de créditos para la financiación de proyectos de generación o para
la recuperación de unidades térmicas". (Concepto del Dr. Rodado Noriega,
pág. 14).
La noción de
sobredimensionamiento está, para Rodado, en el centro de la emergencia
eléctrica. A todo lo largo de su escrito el Ex-Ministro de Minas y Energía
señala a esta visión restrictiva del sector eléctrico como la causa efectiva y
real de limitaciones que en últimas condujeron a la actual situación. A página
15 afirma:
"Aún cuando son
múltiples y variados los factores que confluyen para producir una crisis
energética, como se puede ver por las diferentes respuestas consignadas en este
cuestionario, mi opinión es que la decisión de congelar, eliminar, aplazar o
desacelerar el ritmo de construcción de proyectos de generación fue uno de los
factores que más influyó en el actual racionamiento".
Sobre los efectos
negativos del racionamiento y su capacidad para poner en peligro la economía
del país y la estabilidad de sus instituciones, Rodado no tiene dudas, y añade:
"En estos momentos la Emergencia Económica es una necesidad;
lo lamentable es que se haya llegado a ella". (p. 18 del concepto,
con negrillas en el original).
6.- Concepto de la Fundación para la
Educación Superior y el Desarrollo, FEDESARROLLO.
La respuesta de esta
entidad (fls 66 a 80 del expediente) se fundamenta en la encuesta que realizó
entre 453 empresas industriales y comerciales. Es importante destacar que a
ella se le solicitó absolviera un cuestionario específico, dirigido a
determinar el impacto económico y social del racionamiento, antes que sus
causas y desenvolvimiento. En lo que hace a los efectos económicos del mismo,
Fedesarrollo encontró que al comenzar la medida, "(...) la producción
industrial se redujo en 13.4% en la semana en la cual se empezó a aplicar el
racionamiento de energía con la severidad que tiene en la actualidad. En el
caso del comercio la reducción en las ventas fue del 9%". (p. 1 del
concepto).
Con base en lo
anterior, Fedesarrollo concluye que si el racionamiento se prolonga tres meses,
la producción industrial para todo el año bajará en un 3.1% y las ventas del
comercio disminuirán un 2.1%. Por el aspecto de los costos se calcula
"(...) que en la industria cada hora de racionamiento está generando
costos al país por un valor de $1.786 millones. Cálculos semejantes para el
comercio indican que en este caso el costo por hora del racionamiento es de
$185 millones". (p. 1 del concepto)
Añade la entidad que
a estos costos directos de producción se sumarán aquellos costos no previstos
que tendrán que realizar los establecimientos industriales y comerciales en
equipos e instalaciones, desplazando así inversiones productivas.
Acerca del impacto
sobre el empleo, manifiesta Fedesarrollo no tener datos para hacer una
estimación; predice, sin embargo, un aumento en los empleos temporales en
desmedro de los permanentes. Y añade: "Sin embargo, debido a la caída de
producción e ingresos esperamos un deterioro de los ingresos reales de los
trabajadores independientes e informales, que posiblemente será el sector más
afectado". (p. 2 del concepto).
La entidad también
adjunta un comunicado de prensa que emitió el pasado 4 de mayo titulado
"El Impacto Económico del Racionamiento" (folios 68 a 79 del
expediente). En dicho comunicado amplía las cifras dadas anteriormente. De
entrada, presenta el efecto global:
"Los
racionamientos de energía reducirán en 1.3% el crecimiento económico que se
tenía previsto para 1992. Los pronósticos de Fedesarrollo a comienzos del año
indicaban que el crecimiento podría estar entre 2.0 y 2.5%. Como resultado de
los cortes de energía, se situará posiblemente entre 0.7 y 1.2%. De llegarse
efectivamente a este resultado, se tendría así la tasa más baja de los diez
últimos años, semejante a la registrada en 1982, cuando se experimentó la más
crítica recesión que haya conocido el país". (p. 1 comunicado de prensa, sin negrillas en el
original).
Respecto de la
producción industrial, el comunicado hace las siguientes precisiones:
"Sumando la
pérdida de producción y los aumentos de costos unitarios, Fedesarrollo calcula
que cada hora de racionamiento energético en el sector industrial está costando
$1.786 millones de pesos. Por menor generación de ingresos en la industria cada
hora de racionamiento vale $734 millones, y por aumento en costos unitarios
$1.052 millones. Solamente una parte de estas pérdidas serán incurridas
directamente por las empresas industriales. Otra parte posiblemente afectará la
remuneración del trabajo. Por su parte, los consumidores pagarán en aumentos de
precios y reducciones de calidad y servicios, aunque esta última posibilidad
estará limitada por la mayor competencia de los productos importados por efecto
de la apertura.
Al ritmo actual de
los racionamientos, cada semana se están dejando de generar ingresos en el
sector industrial y se están incurriendo costos extras de producción por
aproximadamente $45.000 millones. De esta manera, los menores ingresos y
costos adicionales durante este año en el sector industrial difícilmente
estarán por debajo de $540.000 millones, aproximadamente lo mismo que se espera
de la reforma tributaria propuesta por el gobierno". (p. 2 informe de
prensa, sin negrillas en el original).
Sobre los costos
indirectos añade:
"A todo lo
anterior hay que agregar que las empresas han tenido que recortar y aplazar los
proyectos de inversión que tenían planeados para poder financiar los gastos
adicionales de equipos e instalaciones necesarios para enfrentar el
racionamiento. El 35.3% de las empresas industriales se ha visto obligado a
aplazar proyectos de inversión y un 57% está realizando gastos de equipos que
no tenía previstos. De esta forma, inversión poco productiva en una perspectiva
de más largo plazo, está desplazando a los gastos de modernización que debían
realizar los industriales para enfrentar el reto de la apertura". (p. 3
informe de prensa).
En lo que hace al
comercio, Fedesarrollo manifestó en su comunicado de prensa lo siguiente:
"El costo de
las menores ventas debido a pérdida de ingresos para los comerciantes y sus
empleados ha sido de $150 millones de pesos por hora de racionamiento. Además,
como en el caso de la industria, ha caído la productividad de los trabajadores
y empleados y se están incurriendo costos laborales adicionales. El 47.1% de
los establecimientos comerciales ha detectado que estas dos son las principales
causas de mayores costos". (Comunicado de prensa. Pág. 3)
El efecto agregado
de la merma en la producción industrial y el descenso en las ventas comerciales
produce en criterio de Fedesarrollo, el siguiente estado de cosas:
"Las caídas en
la producción industrial y en las ventas del comercio afectarán por diversos
canales a otros sectores de la economía, incluso aquellos que no están
padeciendo directamente el racionamiento. Disminuirán las demandas de insumos,
caerán las utilidades de las empresas y será menor la creación de nuevas
fuentes estables de trabajo, con efectos adversos sobre la demanda de todo tipo
de bienes y servicios. Debido a las incomodidades y a la reducción del tiempo
libre se afectarán además los gastos en actividades de esparcimiento y
recreación, con un efecto negativo sobre los sectores de servicios. Aunque no
existen bases adecuadas para estimar la totalidad de estos efectos,
Fedesarrollo estima que, aparte de la industria y el comercio, el conjunto de
los servicios será afectado en forma sensible y en una proporción semejante a
lo que ocurra con el resto de la economía. Como resultado final, los cortes
de energía esperados para todo el año afectarán el crecimiento de toda la
economía en 1.3%.
En términos de la
reducción del producto de toda la economía, cada hora de racionamiento de
energía está costándole al país $1.280 millones de pesos, equivalentes a unos 2
millones de dólares. Las pérdidas van mucho más allá, desde inversiones menos
productivas hasta oportunidades de exportación y otros negocios perdidos,
pasando por millones de horas laborales improductivas y todo tipo de limitaciones
al ocio y al trabajo". (Informe de prensa, pág. 4, sin negrillas en el
original).
Respecto del impacto
sobre la sociedad civil, Fedesarrollo presenta una hipótesis singular: la
crisis no fue esperada ni prevista por la población y la obligó a recibir todo
el peso del impacto de la grave y forzosa escasez de un bien indispensable.
"La
severidad de la crisis - señala Fedesarrollo - fue agravada por su carácter
imprevisto. La información de que disponemos nos indica que cerca de la mitad
del aumento de costos de producción industrial fue causado por el hecho de que
las empresas no tuvieron posibilidad de prepararse para el racionamiento. Esto indica que los costos arriba
mencionados tenderán a reducirse en la medida en que los cortes sean regulares
y programados y en la medida en que se de a conocer al público información
sobre la posible duración de la crisis. Por lo demás, a nuestro juicio el
gobierno ha procedido en forma adecuada facilitando la importación y
adquisición de equipos y acelerando los procesos administrativos dentro del
sector público para llevar a cabo las inversiones de mantenimiento y expansión
de la capacidad de generación de energía eléctrica". (p. 2 del concepto
sin negrillas en el original).
7.-Respuesta de
la Oficina Nacional para la Prevención y Atención de Desastres
Esta dependencia del
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, contestó otro
cuestionario especial, destinado a entender la gravedad del fenómeno El Niño y
a esclarecer el significado del término "grave calamidad pública" que
aparece en el artículo 215 de la Constitución Política, así como el de algunos
términos similares. Su respuesta (fls 245 a 255 del expediente) sigue los
lineamientos que se condensan a continuación.
"El Niño"
es una manifestación natural poco conocida y solo recientemente estudiada.
"Inicialmente se le consideró como un fenómeno originado en el desajuste
de las relaciones existentes entre las condiciones del agua y la atmósfera en
el Océano Pacífico. Más recientemente se ha encontrado, aunque de una manera
muy imprecisa, que este fenómeno está vinculado con variaciones climáticas a
escala de todo el globo terrestre". (p. 1 del concepto).
Se ha establecido
que este fenómeno tiene una aparición periódica, irregular, con un ciclo de 4 a
5 años y una duración de 10 a 18 meses. Su funcionamiento es bastante complejo,
pero deja en claro el concepto que su efecto es la llegada de masas de aire
húmedo a la Costa de Suramérica, "generando lluvias intensas e
inundaciones en zonas usualmente secas, oleadas de calor y sequía en zonas
normalmente lluviosas y reducción o perturbación del afloramiento de nutrientes
de las corrientes marinas que provienen del sur..." (pág. 2 del concepto).
La posibilidad de
predecirlo es baja, porque como lo dice la Oficina Nacional para la Prevención
y Atención de Desastres, "... el mismo no ha sido suficientemente
estudiado como para que se puedan hacer precisiones y sacar conclusiones a
escalas aún menores como lo son la escala nacional y departamental; por esta
razón realizar pronósticos certeros de sus efectos en las diferentes zonas del
país resulta actualmente muy difícil, particularmente cuando se ha detectado
que muchos de los efectos sobre cuyas manifestaciones se tienen algunos
indicios, han demostrado ser bastante atípicos cuando se enfrentan con la
evaluación histórica de los eventos". (Respuesta, pág. 2).
Los efectos en
Colombia han sido los siguientes:
"El último
'Niño' ocurrió durante el periodo 1986 y 1987. En ambos casos en Colombia se
presentaron efectos y perturbaciones climáticas de consideración; en la zona
norte y central de la costa pacífica se presentó una disminución de las
lluvias, ubicándose éstas entre el 5% y el 15% de las que allí se presentan en
condiciones normales. En la zona sur, en el departamento de Nariño, por el
contrario, se presentaron intensas lluvias, aumento del nivel promedio del mar
y fuertes marejadas por la confluencia del fenómeno atmosférico y el fenómeno
de las mareas. Adicionalmente se registraron fuertes oleadas de calor en la
cuenca del Río Cauca y en el Departamento del Tolima, superándose en 1986 los
máximos registros de temperatura de los últimos 20 años en Cali e Ibagué. En
forma simultánea se redujeron sensiblemente las lluvias en la zona Andina y
aumentó el nivel del río Amazonas por la intensidad de las precipitaciones en
el Ecuador y Perú". (p.3 del concepto).
Estas perturbaciones
han influído en diversos e importantes aspectos de la vida nacional, entre los
que se cuenta la generación hidroeléctrica como lo pone de presente el Doctor
Camilo Cárdenas Giraldo, Jefe de la entidad: "se produce sequía en otras
regiones afectando las actividades productivas en el sector agropecuario y
disminuyendo la producción de aguas para consumo humano y para la generación de
energía para uso industrial, comercial, casero y colectivo". (p. 3 del
concepto).
Lo anterior lleva al
experto a considerar que El Niño potencialmente puede calificarse como una
situación de desastre. Pero lo es siempre y cuando sus efectos nocivos se vean
amplificados por la vulnerabilidad de lo afectado.
Dice el concepto a
este respecto:
"Pero dicho
daño - declara la oficina Estatal - o alteración grave depende no solo del tipo
de manifestación, intensidad y ubicación geográfica del fenómeno, sino
fundamentalmente de la vulnerabilidad que presentan la población, sus bienes y
su economía ante el mismo." (p. 4 del concepto).
La vulnerabilidad en
el frente de generación de agua la explica así:
"Si, de otro
lado, analizamos el agua para consumo humano o para producción de energía,
igualmente la intensidad de la sequía condiciona la magnitud de sus efectos,
pero, nuevamente, la vulnerabilidad frente al fenómeno es la que determina los
resultados. Dicho de otra forma, el grado de conocimiento del fenómeno, la
capacidad para identificar oportunamente la presencia del mismo, la capacidad
para tomar medidas de mitigación, el volumen de aguas que se haya acumulado,
las tecnologías alternativas disponibles, son todos elementos que
condicionan la vulnerabilidad y por tanto la magnitud de los efectos del
fenómeno". (p. 4 del concepto sin negrillas en el original).
Concluye el Doctor
Cárdenas afirmando que:
"... por el
conocimiento global que posee esta Oficina sobre el 'Fenómeno del Niño' y sobre
la incidencia de las diferentes manifestaciones del mismo en el país, se
considera altamente probable que la magnitud de la disminución de las lluvias
en los últimos meses en el país, ocasionada por el 'Fenómeno del Niño', haya
sido el evento detonante porque al encontrar otros hechos originados en causas
diferentes a las del fenómeno antes mencionado, tales como la alta
dependencia de la energía hidráulica para generación eléctrica o los
deficitarios periodos invernales de 1991 y lo que va corrido de 1992, se haya
presentado una concurrencia de causas de origenes distintos que condujeron a la
actual crisis energética. (págs. 5,6 del concepto sin negrillas en el
original).
La segunda parte del
concepto rendido por el Doctor Camilo Cárdenas está destinada a dilucidar
algunos términos relativos a situaciones iguales o similares a la "grave
calamidad pública".
Su exposición gira
alrededor del término desastre, esto es, el evento de origen natural o
antrópico, que para ser considerado como tal debe reunir cinco elementos: 1) la
magnitud del daño o de la alteración causada, que debe ser grave; 2) El tipo de
daño que produzca, el cual se entendía tradicionalmente en término de vidas
perdidas o bienes afectados, pero que hoy se entiende de una manera más amplia,
que consiste en el colapso o disfuncionamiento de sistemas; 3) El área
afectada; 4) El origen del evento, que debe ser natural o generado
accidentalmente por el hombre y 5) El tipo de atención que debe dársele a la
situación.
Descrito de este
modo el desastre, el autor del concepto lo compara con los términos
"catástrofe" y "cataclismo", que en su entender son
expresiones que tienen por objeto "enfatizar o dimensionar un desastre en
su grado máximo". (p. 8 del concepto).
"Emergencia"
es para el autor el término que significa la presencia o probable presencia de
un evento o fenómeno que puede calificarse de desastre o de calamidad pública.
Aclara que la situación de emergencia no necesariamente tiene que desembocar en
un desastre pero que siempre amerita un tratamiento especial por su carácter de
situación anormal.
"En general
este término, señala el experto, se usa para denominar una situación que se
genera cuando se identifica la presencia o probable presencia de un evento o
fenómeno potencialmente peligroso que ya ha producido, está produciendo o puede
producir situaciones de daño o alteración de las condiciones normales de vida
en un área geográfica determinada y que de acuerdo al nivel de gravedad de
estos daños o alteraciones pueda llegar a convertirse en una situación de
desastre o calamidad pública". (pág 9 del concepto).
"Es decir,
agrega, una situación de emergencia no implica invariablemente una situación de
desastre o de calamidad pública". (Ibid)
"Crisis,
especifica más adelante, es la situación que se produce cuando una comunidad
es incapaz de resolver una situación de emergencia con los recursos humanos,
institucionales, organizativos, técnicos, financieros y de todo orden que tenga
en ese momento a su disposición para atenderla y que por tanto requiere de
otros recursos que pueden catalogarse de 'excepcionales'. De no resolverse
adecuadamente una crisis, se puede entonces generar una situación de
desastre". (p. 9 del concepto sin negrillas en el original).
Normalidad en su
sentir es el estado anterior a la crisis, a la calamidad, al desastre o a la
catástrofe. Pero esto solo en un sentido lato, porque normalidad también
significa "la recuperación de las condiciones básicas de vida de las
personas, de los servicios y de la infraestructura, independiente de las
condiciones anteriores al evento,  pero que le permita una vida digna, excenta
(sic) del peligro originado por el fenómeno natural o antrópico."(p. 10
del concepto). Normalidad es, pues, el restablecimiento del estado anterior de
bienestar o de una situación potencial de bienestar.
Finalmente, el
experto contrasta la palabra "grave calamidad pública" con la noción
de desastre y encuentra que si bien en el Decreto 919 de 1989, el vocablo
"calamidad pública" es utilizado como una situación similar al
desastre pero de menor entidad, con un nivel de  gravedad menor, en la
Constitución Política (art. 215) el término es equivalente al de
"desastre".
Por último, a la
pregunta que se le formulara sobre la naturaleza de desastre que pudiera tener
la aguda y grave escasez de fluído eléctrico que actualmente padece el país,
así como la existencia de casos similares, contesta textualmente:
"Hoy día en
Colombia una aguda y grave escasez de fluído eléctrico afectaría en forma
importante sectores claves de la vida nacional. Se podría paralizar la
actividad industrial y en buena medida la comercial; se reducirían y en algunas
zonas se suprimiría la prestación de muchos de los servicios básicos como las
comunicaciones, el agua potable y en algunos casos la disposición de aguas
servidas; se desajustaría de manera grave la vida de los hogares en lo relativo
a la iluminación, la producción de alimentos y las actividades recreativas; la
seguridad ciudadana se vería afectada; los accidentes caseros por el uso de
combustibles alternativos se incrementarían aún mas de lo que ha ocurrido en la
actualidad.
En síntesis se
afectarían negativamente de manera grave las diferentes actividades económicas
y sociales de la población colombiana.
Es necesario
aclarar que la escasez o ausencia del fluído eléctrico no puede considerarse en
sí mismo un desastre, sino el origen de un posible desastre, ya que la ausencia
de ese fluído es la que puede causar daños graves o alteraciones graves a las
condiciones normales de vida en un área geográfica determinada.
Pero para que a las
consecuencias de la escasez o ausencia de fluído eléctrico se les pueda
calificar de 'desastre', a la luz del Decreto Extraordinario 919, es
indispensable remontarse al origen del problema, ya que solo si este es
fundamentalmente de orden natural, u originado accidentalmente por el hombre,
es posible que se califique de 'desastre'". (p. 11 del concepto).
8.- Respuesta del Doctor Guillermo Perry
Rubio
Tal como lo expresa
en su escrito (fls 478 a 486 del expediente), el Doctor Perry cree en el
impacto inevitable de un elemento de fuerza mayor que consistió en la acción de
una sequía inusual: afirma que la posibilidad de un verano como el actual era
inferior a un 5%, lo que significaba que de presentarse tal evento (la sequía
del 5%) era inevitable el racionamiento.
"Como se indicó
atrás, sostiene el doctor Perry, la planeación de expansión del sistema se
llevaba a cabo con una confiabilidad del 95% (cifra que en los últimos años se
ha reducido a un 91%),vale decir, con el criterio de que tenga la capacidad
de atender una gran variedad de eventos hidrológicos probables, pero no los
eventos hidrológicos extremos". (Informe, pág 8, sin subrayas en el
original).
Pero estas
condiciones hidrológicas adversas no lo serían tanto si no estuviera presente
el estado de descuido de las plantas térmicas, sobre las cuales asevera:
"En un
sistema mixto como el colombiano, con predominancia de las plantas
hidroeléctricas, las plantas termoeléctricas tienen como función principal
afirmar la energía hidráulica del sistema. Eso significa, en particular, que en
las temporadas de verano es imprescindible tener disponible (en condiciones de
servicio) la mayor parte de la capacidad termoeléctrica.
La capacidad
termoeléctrica instalada en el sistema es aproximadamente de 1.800 megavatios.
Según cifras de ISA, al principio del verano estaba disponible solamente un 64%
de esta capacidad (documento publicado en El Espectador en abril 18). El
informe de la Comisión de Empresarios da cifras incluso más bajas para algunos
momentos del actual verano.
El hecho concreto es
el de que, durante el verano de 1992, más de 450 megavatios de plantas térmicas
grandes han estado fuera de servicio por distintas razones. 450 megavatios, con
un factor de operación del 80% hubiesen podido generar cerca de 250 Gwh por mes
adicionales durante varios meses del actual verano. Con un cálculo más
conservador, la generación térmica máxima que se ha podido obtener en este
verano es del orden de 840 Gwh por mes, mientras que la energía firme térmica
estimada por ISA es de aproximadamente 11.793 Gwh por año o sea 983 Gwh por mes
en promedio. Vale decir, con una disponibilidad térmica apropiada, se deberían
haber producido al menos 150 Gwh adicionales durante los meses de verano (900
Gwh entre Diciembre y Mayo)". (Informe, págs 3,4, sin negrillas en el
original.)
El Doctor Perry
atribuye esta falla de las térmicas principalmente a la falta de mantenimiento,
pero admite la acción de otros factores exógenos como el sabotaje guerrillero y
defectos de planeación: a Termochinú nunca se le garantizó combustible donde
fue instalada y otro tanto le ocurrió a Termoguajira (ver pág 4 del informe).
"En los demás casos, el problema se debió a atrasos o descuidos en el
programa de mantenimiento y recuperación". (ibid).
También coincide con
la visión mayoritaria en considerar que la crisis financiera del sector tuvo
repercusiones directas e indirectas en la actual crisis de producción de
energía. Empieza admitiendo el influjo negativo que tuvo la situación de
insolvencia del sector en las decisiones de mantenimiento y recuperación de las
térmicas. Sobre este punto sostiene: "la crisis financiera pudo haber
incidido en que tanto los gerentes de las empresas como algunas entidades
responsables de aprobar partidas presupuestales u operaciones de endeudamiento,
decidieran postergar algunos gastos de mantenimiento o de recuperación ante la
necesidad percibida de dedicar los recursos escasos a fines tales como el pago
de servicio de deuda o la ejecución de las inversiones en generación".
(ibid)
Una segunda
consecuencia negativa de la situación financiera del sector se relacionó con el
manejo de embalses. Al respecto advierte:
"(...) La
crisis financiera pudo influír también en las decisiones de operación del
sistema durante 1991, como quiera que para haber almacenado una mayor cantidad
de agua en los embalses, habría sido necesaria una mayor generación térmica
durante ese año y la generación térmica exige mayores desembolsos de caja, para
el pago de los combustibles. Es posible que empresas que estaban sufriendo una
situación crítica financiera, hubiesen preferido no incurrir en esos mayores
costos inmediatos, y más bien haber utilizado energía hidráulica que exigía
menores erogaciones inmediatas, así con ello se hubiese incurrido en el riesgo
de iniciar el verano con niveles de embalsamiento muy bajos"(Perry,
informe a pág. 4).
Pero tal vez el
efecto más inmediato de la crisis financiera sobre el sector eléctrico se puede
ver en el proyecto del Guavio, que es sin duda el de mayor envergadura del
sector, y donde consideraciones de esta índole llevaron a extender el plazo
para la entrada en operación de la presa. Dice el doctor Perry a página 5 de su
concepto:
"La crisis financiera
de la Empresa hacía que ella no tuviese la capacidad de arbitrar el faltante de
recursos propios o de conseguir crédito por su cuenta, aún con garantía de la
Nación. En esas condiciones, fue necesario acudir al Banco Interamericano de
Desarrollo por un crédito adicional por 360 millones de dólares, a través de
ISA. En el curso de las negociaciones entre el Banco Interamericano de
Desarrollo, ISA y la Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá, éstas tres
entidades llegaron al acuerdo de fijar la fecha de entrada en operación El
Guavio en octubre de 1992 ". (página 5 del informe, sin subrayas en el
original).
Este aplazamiento
tuvo consecuencias graves, pues la energía de El Guavio hubiera podido impedir
el racionamiento o mitigarlo.
Así lo pone de presente
el mismo doctor Perry al manifestar:
"Si la
hidroeléctrica de Guavio o la de Riogrande II hubiesen estado en operación en
1991, la intensidad de racionamiento hubiera disminuído apreciablemente, aun
cuando seguramente no en su totalidad por la forma cómo se estaba operando el
sistema..." (pág 5 del informe).
Sobre el influjo de
la crisis financiera del sector en esta nueva crisis de abastecimiento, dice el
doctor Perry:
"Como se
observa, la crisis financiera del sector constituye una especie de telón de
fondo de la actual crisis energética. Salvo en el caso del atraso del Guavio,
donde resulta fácil comprobar su incidencia directa, en los demás casos, esa
comprobación puede resultar algo más difícil". (pág 5 ibid).
Respecto del uso del
modelo de costo de racionamiento para la operación del sistema ISA, el doctor
Perry coincide con la mayoría: mientras los costos de racionamiento utilizados
en la planeación del sector ascendían a 94 pesos por Kilovatio-hora, en el
modelo este costo estaba fijado artificialmente bajo en 28 pesos
kilovatio-hora. A página 6 de su concepto, el Dr. Perry recuerda cómo las
empresas del sector se opusieron a incrementar el mencionado índice:
"El acta del
comité de planeamiento de la operación correspondiente a la reunión de enero 14
y 15 del año de 1991 (fechada en enero 10) indica que desde finales del año
anterior, los técnicos de ISA, el Ministerio de Minas y Energía, de la Comisión
Nacional de Energía, de Planeación Nacional y la Junta Nacional de Tarifas,
habían solicitado el cambio de (ilegible) parámetro. Según el acta, no se tomó
ninguna decisión al respecto por cuanto con excepción de empresas públicas de
Medellín, las demás empresas argumentaron que el valor de 28 pesos por
kilovatio/hora que se estaba usando resultaba incluso alto, dado que ante
eventuales racionamientos esos se aplicarían a los usuarios que pagan tarifas
más bajas. Esta afirmación significa que las empresas están subestimando los
riesgos de racionamiento (suponiendo que en caso de presentarse el racionamiento
estos serían pequeños) y que su decisión estaba fundamentada exclusivamente en
la pérdida de la facturación que para ellas ocasionaría aplicar este
racionamiento sobre los usuarios residenciales que tienen tarifas más bajas (es
decir, los dos estratos de ingresos más bajos). En otras palabras, las empresas
no solamente subestimaron las probabilidades de racionamientos grandes, sino
que en adición, guiaron sus decisiones exclusivamente por sus intereses
financieros particulares de corto plazo y no tomando en consideración el costo
eventual que podía tener un racionamiento eventual para la economía como un
todo. (págs 6 y 7 del informe, sin subrayas en el original).
El Doctor Guillermo
Perry, en síntesis, explica la crisis como la conjunción de unas debilidades
estructurales como eran la dependencia excesiva en lo hidroeléctrico, con un
hecho que constituye fuerza mayor a saber, la aparición de la sequía más
intensa en 38 años, con un manejo operacional descuidado, en el que se
desembalsó más agua de lo prudente, en buena medida por efecto de un modelo
donde el factor de racionamiento quedaba desestimado. Esta visión de la crisis
considera que el problema financiero del sector, antes que operar como causa
inmediata, obra como factor de debilitamiento (salvo el caso del Guavio tal y
como lo presenta el Doctor Perry Rubio).
9.- Informe de la Contraloría General de la
República
El documento de la
Contraloría General de la República (CGR) (fls.488 a 514 del expediente) tiene
un enfoque diferente a los conceptos mayoritarios y llega a conclusiones
diferentes. la CGR busca los responsables de la crisis del sector eléctrico y
llega a la conclusión de que existen importantes fallas de la estructura y
operación del sistema.
El Contralor, doctor
Manuel Francisco Becerra Barney, comienza haciendo un análisis de la estructura
institucional del sector. Muestra una organización cuyo centro es ISA:
"Desde el punto de vista de la operación, - se refiere - la generación de
energía se concentra en Interconexión Eléctrica S.A. (ISA), conformada por las
principales empresas generadoras del país: el Instituto Colombiano de Energía
Eléctrica (ICEL), con 14 filiales; la Corporación Eléctrica de la Costa
Atlántica (Corelca), con 9 filiales; la Corporación Autónoma Regional del Cauca
(CVC); la Central Hidroeléctrica de Caldas S.A. (CHEC), la Central
Hidroeléctrica de Betania (CHB), la Empresa de Energía de Bogotá (EEB); y las
Empresas Públicas de Medellín (EPM)". (Informe CGR p.2)
"Como se
aprecia, las principales empresas distribuidoras son a su vez generadoras, pero
algunas de ellas tienen la restricción de no poder atender su demanda con su
propia generación, lo cual las convierte en compradoras de energía del sistema
interconectado..." (Informe CGR pág 3 ).
Luego de presentar
la situación de oferta y demanda de energía de cada una de las empresas, el
informe establece que la principal proveedora de energía es ISA, que en 1991
vendió a sus socios el 68.7% de su faltante; le sigue la Central Hidroeléctrica
de Betania con un aporte del 16.7% del faltante y por último las Empresas
Públicas de Medellín con el 15.2%. Esta situación lleva al señor Contralor a
hacer  el siguiente diagnóstico:
"Así, tres de
los siete socios de ISA no son compradores de energía; ello hace que la
Junta Directiva de ISA pueda definirse no como el 'club de generadores',
denominado por algunos, sino como el 'mercado' sectorial donde se fijan los
precios y las cantidades del bien que producen; además, se cuenta con un
grupo de alto nivel técnico que les provee la información necesaria para operar
el sistema de generación de manera 'económica'". (Informe citado, pág 5,
sin negrillas en el original).
Esta conclusión
lleva a la Contraloría a afirmar:
"Así las cosas,
todo parece indicar que las decisiones tomadas a partir de los resultados de
los complejos modelos matemáticos que se utilizan para operar el sistema y que
se alimentan con datos hidrológicos y económicos, siempre han beneficiado a los
vendedores de energía hidráulica". (Informe, pág 6).
No sólo la
estructura conduce a que los intereses privados de las empresas prevalezcan
sobre el interés general más amplio; el modelo de operación se prestaba a ello
o se utilizó para tal fin. En el centro del modelo está el índice denominado
"costo de racionamiento", comentado extensamente por todos los
expertos; sobre su manipulación dice el informe de la Contraloría:
"Un ejemplo de
ello fue el problema de la definición del costo de racionamiento, utilizado
para decidir la forma en que deberán operar las plantas que integran el sistema
(dependiendo de dicho costo, el modelo determina cuáles unidades de generación
constituirán la oferta de energía). Desde hace varios años se venía discutiendo
sobre la necesidad de incrementarlo; pero la existencia de intereses disímiles
en el comité operativo impidió que se llegara a un acuerdo, a pesar de que
los estudios adelantados por ISA demostraron que el costo de racionamiento
utilizado no era el adecuado, criterio que sería ratificado por la Junta
Nacional de Tarifas desde comienzos de 1991, cuando conceptuó sobre las
dificultades que tenía la operación del sistema al mantener un costo de
racionamiento tan bajo. Finalmente, en el Comité de Planeamiento
prevalecería el criterio de la votación mediante el cual se han sacrificado
conceptos de carácter técnico y  se han visto más beneficiados los intereses
financieros de las empresas que los intereses nacionales. (Informe CGR pág
7, sin subrayas en el original).
la Contraloría
encuentra que los problemas del sistema no sólo son internos sino también
exógenos. El Gobierno nacional no controla apropiadamente la operación del
sistema. "La libertad o autonomía - expresa - en el manejo de la operación
del sistema eléctrico, de que han gozado las empresas es una muestra de que el
gobierno central nacional no ha contado con mecanismos de control directos e
independientes para el seguimiento de la actividad del sistema de generación
eléctrica". (pág 10 del informe).
A continuación
explica el señor Contralor la razón de esa falta de control  efectivo:
"Desde la
implantación del programa de ajuste en 1984, la acción de dicho nivel
gubernamental se ha concentrado especialmente en la aplicación de un estricto
programa de ajuste de las finanzas del sector, en consecuencia con la
estrategia de manejo de la deuda externa seguida por el país, la cual ha
consistido en cumplir oportunamente el servicio de la misma para, de esta
forma, asegurar el financiamiento requerido para los años venideros.
Sólo dentro de este
contexto se puede comprender que el gobierno nacional hubiera concentrado sus
preocupaciones en el problema financiero de las entidades y hubiera dirigido
sus mayores esfuerzos a imponer continuos programas de ajuste en la ejecución
de los gastos de funcionamiento e inversión, dejando de esta manera la
evaluación de la operación del sistema, y su planificación, a ISA, entidad ésta
que, por su naturaleza y organización, actúa con amplia autonomía como ya se
indicó". (CGR, p. 10)
Concluye el informe
sobre este aspecto:
"Los anteriores
planteamientos son bastantes elocuentes como para formarse una idea acerca del
manejo operativo que caracteriza al sector eléctrico. Para la CGR no es
justificable que los intereses individuales de las empresas del sector,
representadas en la Junta Directiva de ISA, hayan llevado al país a una
semiparálisis del aparato productivo.
Tampoco encuentra
justificable que la administración potencial de generación eléctrica del país
se haga estrictamente en función de los intereses financieros de las empresas,
sin tener en consideración los objetivos e intereses nacionales, como se ha
observado en el caso particular de la EPM. A juicio de la CGR, lo que obtuvieron
como ganancias suplementarias no compensa las pérdidas totales de la economía,
estimadas en 1.5 puntos del PIB". (Informe CGR, pág 9, con negrillas en el
original).
Continúa sobre el
aspecto del control preferentemente financiero: "En lo que hace referencia
al control de la planeación y la operación del sector, para el gobierno esa
tarea adquiere una connotación fundamentalmente financiera. 'La planeación y la
operación del sistema en el futuro inmediato deberá conducir a una mayor
eficiencia económica sectorial para lograr un aumento en la generación interna
de fondos y una reducción de los costos operativos de las empresas. Para tal
fin se seguirán las siguientes acciones básicas: mayor facturación, control a
los costos administrativos, promoción y venta de la mayor parte de los
excedentes de energía, desplazamiento en el tiempo de las inversiones en
generación y optimización del programa de expansión de la capacidad generadora
nacional, y concentrar sus inversiones en transmisión, subtransmisión y
distribución. '(...)"
El texto citado, que
aparece en las páginas 11 y 12 del informe del Contralor, corresponde a un
aparte del documento del Departamento nacional de Planeación DNP-2318-UINF (pág
7).
"A partir de la
implantación del programa de ajuste -prosigue el informe de la Contraloría -,
aparentemente las únicas variables relevantes tomadas en cuenta por el gobierno
para hacer el seguimiento del sector eléctrico son las relacionadas con los
cambios en la situación financiera de las entidades, y en especial las
relacionadas con el pago de su deuda externa. Por esta razón se puede decir que
el gobierno central tenía un desconocimiento relativo de cómo se adelantaba el
manejo del sistema, dada la ausencia de un flujo de información correcto hacia éste,
por parte de ISA, así como la capacidad de evaluación de dicha información por
parte del Ministerio de Minas y Energía y los organismos pertinentes. Así mismo
desconocía con qué criterios se operaba el sistema. En estas circunstancias era
poco probable que el Gobierno Central estuviese en capacidad de prever los
posibles efectos de las decisiones que se tomaban en la junta directiva y el
comité operativo de ISA, a pesar de contar con 3 representantes en el seno de
la primera (Ministerio de Hacienda, Ministerio de Minas y el Departamento
Nacional de Planeación" (CGR, p.12).
Concluye sobre la
debilidad del control gubernamental:
"El
racionamiento que se registra ha puesto en evidencia que el gobierno tiene
grandes debilidades e ineficiencias en el planeamiento y el control del sector.
No se puede negar que la acción del gobierno ha sido eficiente en el control
financiero y la reducción del gasto, como se puede ver en el cuadro 1. Sin
embargo, a juicio de la CGR, esta mayor eficiencia no quiere decir, de ninguna
manera, que la calidad en la administración del gasto haya mejorado, ni mucho
menos que la capacidad de coordinación del gobierno se haya incrementado, a
pesar de la estricta vigilancia a que ha sometido a las entidades del
sector". (Informe CGR. p 14, con negrillas en el original).
Las conclusiones a
que llega la Contraloría sobre estas disfunciones institucionales internas y
externas del sector, aparecen en los numerales 1 y 2 del capítulo final
"Resumen y conclusiones":
"1. La
organización institucional actual del sector eléctrico ha permitido que la
autonomía de las empresas sea cada vez mayor y que el país dependa de la
racionalidad de sus decisiones, no siempre acertadas, según se deduce de hechos
como la autorización concedida por ISA a las Empresas Públicas de Medellín para
desembalsar la represa del Peñol, causando un desperdicio de agua
injustificado". (pág 21 del informe).
"2. La actual
situación de racionamiento demuestra las imperfecciones y rigideces con que
opera el modelo de despacho económico de las plantas de generación de ISA, al
depender éste básicamente de la información que le suministran las empresas
socias o el propio Comité de Planeamiento de la entidad. La confiabilidad de
esa información ha dejado mucho que desear, pues con frecuencia está supeditada
a los diferentes intereses comerciales y financieros de cada una de las
empresas, más que al interés nacional" (Ibid).
10.- Informe de la Comisión Quinta del
Senado
Este documento ( ver
fls. 379 a 398 del expediente) está encaminado más a la búsqueda de los
responsables de la crisis del sector eléctrico que al análisis del proceso
mismo de la crisis.
En lo que hace al
aspecto estructural se expresa lo siguiente: "Si buscamos la causa
primigenia de la actual crisis, ello nos conduciría al esquema de planeamiento
agenciado por ISA, desde su propia creación.
Esta entidad, por su
propia naturaleza, estaba llamada a constituírse en la rectora y reguladora del
sector eléctrico. La estructura de ISA, integrada por EEB, EEPPM, CORELCA,
ICEL, CVC, CHEC y su doble papel en el planeamiento y control de operaciones
que se dan al interior del sistema interconectado, generó insalvables
conflictos de intereses, que repercutieron en el sesgo de sus decisiones".
(Informe Comisión Quinta. Pág. 3, sin negrillas en el original)
Respecto de la
situación financiera del sector, coincide el informe en presentarla como el
efecto de un abuso del crédito externo y de la utilización de excedentes de entidades
nacionales como ECOPETROL, TELECOM, el Fondo Nacional del Café y el Fondo
Nacional del Ahorro. Se traen a colación algunas cifras indicativas: la
relación o coeficiente endeudamiento/activos del sector es de un 65% en tanto
que la tasa anual de retorno es del 5%; la deuda del sector eléctrico es
equivalente al 35% de la deuda de toda la nación; al paso que la tasa de
retorno del capital en el sector eléctrico es del 5%, el costo promedio de los
créditos es del 12%, lo que se traduce en una aguda descapitalización.
Igualmente, se menciona el problema de las devaluaciones, especificando que la
del dólar en relación con monedas más fuertes como el yen y el marco se vió
magnificada por la devaluación del peso en 1985 en un 51.2%.
En cuanto a las
causas de la crisis, las divide en las que no fueron previsibles ni
controlables, entre las que incluye la intensa sequía, la prolongación del
verano de 1991 (hacia 1992), la escalada terrorista y el conflicto laboral que
afectó al sector en los primeros meses de 1992, y aquellos que si lo eran.
Las causas
controlables y previsibles fueron las siguientes: la planeación del sector y su
vulnerable diseño   apoyado en el factor hídrico y el modelo de su operación,
así como el deficiente mantenimiento y recuperación de las térmicas y la
operación de los embalses. Antes de entrar a detallar algunas de estas causas,
es preciso señalar que son estructurales o "sistémicas", es decir,
hacen parte del sistema eléctrico nacional como fallas o defectos
crónicos o como situaciones que por su precariedad pueden, en cualquier
momento, perturbar gravemente su funcionamiento.
En lo que toca a la
vulnerabilidad frente a fenómenos de sequía, la Comisión afirma que se debe al
sesgo en favor de la energía hidráulica. Critica el hecho de buscar las
empresas del sector un menor costo (porque la generación hidráulica es más
barata) incurriendo en un mayor riesgo. Además se pone de presente que la mayor
capacidad instalada está concentrada en una sola cuenca hidrográfica.
Finalmente explica la razón de ser de algunos megaproyectos: "...este
patrón distorsionado de crecimiento del sector, respondió al esquema de
financiamiento del plan de expansión, en el cual las entidades multilaterales,
por la vía de la condicionalidad de los créditos, de tal forma, que las
empresas del sector eléctrico solo podían acceder a los recursos de créditos
para financiar los megaproyectos hidroeléctricos, no así a los proyectos
térmicos". (Informe, página 8).
Un problema conexo
con el anterior es el de la deficiencia de las señales que el modelo da a sus
empresas. Sin embargo en este aspecto el informe no se explaya y simplemente
presenta algunos ejemplos de incongruencia como es el de las térmicas de Chinú,
que se instalaron sin asegurarles previamente el suministro adecuado de
combustible.
La carencia de
reparación del parque térmico constituye  una causa antes que un efecto. Al
igual que otros informes, se hace radicar su gravedad en el hecho de no estar
en plena producción al momento en que bajaban o se hicieron bajar los embalses.
Se calcula que al momento de que al momento de la crisis, no se pudo contar con
370 Mw de generación térmica.
Se encuentra que la
decisión de no dar mantenimiento a las térmicas, se originó en las empresas del
sector, y que el Gobierno nacional aprobó las partidas presupuestales para los
casos en que tenía injerencia en su reparación. Esta decisión de no reparar
tuvo su origen en una visión comercial equivocada. "Se concluye entonces,
que las reglas comerciales del sistema incentivaron a las empresas a aparentar
una mayor disponibilidad en sus plantas, con el propósito de efectuar menores
compras de largo plazo y mayores de corto plazo a menor costo. Este hecho, a su
vez, condujo a que las empresas no presupuestaran los recursos necesarios para
los mantenimientos mayores de las plantas, porque se suponía, pues así lo
habían manifestado comercialmente, que estarían disponibles. Como se diría en
el lenguaje coloquial, 'le cañaron' al país. Con raras excepciones, como el
caso Corelca, es evidente que estas acciones de mantenimiento no han sido
prioritarias para las empresas". (informe, págs 9 y 10).
Para la Honorable
Comisión Quinta, la operación de los embalses fue uno de los mayores
desaciertos del sistema. Sobre el peligro que encerraba un uso pródigo del agua
embalsada, afirma:
"Haber
permitido desocupar los embalses a partir de septiembre de 1991, en pleno
invierno, constituía una operación equivocada y riesgosa en cualquier año, pero
especialmente antes del verano de 1992. Con el bajo nivel de los embalses a
principio de año, 40%, y las térmicas fuera de servicio, con sólo repetirse el
verano de 1991 se habría producido el racionamiento. El fenómeno del Niño
agravó el problema. La subvaloración del costo de racionamiento en los modelos
de despacho económico trajo como consecuencia la sobreexplotación de los
embalses, particularmente durante los últimos meses del año de 1991, cuando
todavía existía disponibilidad de energía térmica". (Informe, pág 10).
El papel negativo
que jugó el costo de racionamiento lo presenta así el informe: "Si el
costo de racionamiento no se evalúa correctamente, dadas las diferencias entre
los costos de generación hidráulica frente a la generación térmica, resultará
siempre más atractiva la hipótesis de generación hidráulica, aún corriendo
riesgos altos de racionar". (ibid)
Sobre el influjo del
fenómeno conocido como El Niño, se señala: "Por otra parte, habiendo
tenido información oportuna sobre el incremento de las temperaturas en la zona
del océano pacífico, creemos que hubo falta de previsión en la toma de la
decisión de proteger oportunamente el nivel de los embalses, operando las
plantas térmicas disponibles e iniciando racionamientos graduales, lo cual
obligó a realizar un racionamiento, además de súbito, drástico a partir del mes
de marzo (Informe, págs 10 y 11, sin subrayas en el original).
Para concluir el
tratamiento sobre el deficiente manejo dados los embalses se puede transcribir
aquí la siguiente observación del informe: "Existe consenso en que un buen
manejo de los embalses, habría reducido el racionamiento en forma sensible, que
los analistas independientes calculan en un 40% pues el ahorro por este efecto
habría sido aproximadamente de 900 Gw/h". (pág 11 del informe).
11.-Informe Especial del Señor Ministro de
Minas y Energía, Doctor Juan Camilo Restrepo Salazar
El Magistrado
ponente en esta revisión constitucional solicitó al Ministro de Minas y Energía
le absolviera un cuestionario adicional, más centrado en el hecho sobreviniente
de la crisis y en sus aspectos estructurales. Sus respuestas (folios 437 a 447
del expediente) se refieren en primer término al sistema mismo y
particularmente al grado de cohesión que presenta.
Responde el señor
Ministro: "En el sector eléctrico hay que distinguir dos aspectos: uno, el
componente administrativo y financiero de cada empresa. Acá el sistema es
bastante descentralizado. Existen empresas del orden municipal, como es el caso
de la Empresa de Energía de Bogotá y las Empresas Públicas de Medellín. Existen
empresas del orden nacional, como CORELCA e ICEL, las cuales a su turno tienen
filiales del orden departamental. Existen empresas como la CVC, que teniendo un
marco de acción regional, depende del Departamento Nacional de Planeación".(informe
adicional Ministro de Minas y Energía, pág 1).
Este aparte muestra
la descentralización territorial del sistema. Como compensación, está el manejo
centralizado que el señor Ministro de Minas ubica en ISA: "Ahora bien,
desde el punto de vista operativo, el manejo del sistema tiene un grado
relativamente importante de cohesión en torno a ISA y al Comité Operativo del
sistema que lo conforman las empresas generadoras socias de ISA. Este comité de
operación se rige por un acuerdo reglamentario aprobado por la Junta Directiva
de ISA, y el sistema como conjunto, es coordinado por ISA. (...) "
(Respuesta del Ministro de Minas y Energía a oficio de mayo 28 de 1992, en
adelante, respuesta, págs 1 y 2, sin subrayas en el original).
El señor Ministro resume
así su posición sobre la cohesión del sistema: "Contestando en
consecuencia la primera pregunta, podemos decir que en cuanto a la parte
operativa se refiere, el sistema si tiene un grado importante de dirección
unificada  y de cohesión". (Respuesta, pág 2)
Agrega el Ministro
que a partir de octubre de 1991, se creó el Comité directivo de operación, del
cual hacen parte únicamente las empresas socias de ISA, con la participación y
voto de esa entidad. Se trata de un foro que adopta decisiones con base en el
consentimiento unánime de sus miembros. En caso de existir desacuerdo, éste lo
desatará el Ministro de Minas y Energía. Nótese la existencia de diferentes
Comités: el Comité Operativo del sistema, y el Comité de Planeamiento que se
menciona a continuación: "(...) la entidad operadora del sistema es ISA,
la cual tiene como marco de referencia para esta operación los llamados
acuerdos reglamentarios. Hasta octubre de 1991, la Junta Directiva de ISA
trazaba las orientaciones generales de la operación con base en recomendaciones
técnicas que le proporcionaba el llamado 'Comité de Planeamiento'."
(ibid). Agrega el Ministro: "El sistema se operó durante 1991 con base en
acuerdos reglamentarios aprobados por el 'Comité de Planeamiento' y refrendados
por la Junta Directiva de ISA. A partir de octubre de 1991, varió el esquema al
crearse el Comité Directivo de Operación conformado exclusivamente por las
empresas de generación del sector, y en el cual entró a participar ISA con voz
y voto". (respuesta, pág 2).
Una vez dejó
establecido que ISA servía como instancia coordinadora del sector, el Ministro
pasa a tratar el tema de una posible debilidad de esa entidad que está en el
núcleo central del sector eléctrico colombiano:
"En primer
lugar debo observar que la situación financiera de la entidad no mostraba
anormalidades especiales, diferentes de las que en términos genéricos vienen
afectando al sector en la última década". (respuesta pág 3)
A renglón seguido el
Ministro explica un cambio fundamental en la estructura de capital de la
entidad: "Vale la pena anotar que a partir del mes de noviembre de 1991 el
Gobierno Nacional se subrogó en algunas de las obligaciones que tenían socios
de ISA para con esta sociedad, con lo cual la participación accionaria del
Gobierno Nacional de ser minoritaria pasó a ser mayoritaria a partir de
noviembre del año pasado. Como consecuencia de esta operación se procedió a
modificar los estatutos de ISA. Una de las modificaciones consistió en la
modalidad para la designación de su gerente, la cual hasta noviembre de 1991
incumbía a la Junta Directiva de ISA, y a partir de la reforma estatutaria pasó
a ser competencia del Presidente de la República". (Respuesta, pág 3)
Lo anterior en
cuanto a la estructura del sistema en crisis. Respecto del evento detonante de
esa crisis, de aquel hecho sin el cual aquella no se hubiera presentado una vez
ponderados los demás elementos que ayudaron a su gestación, dice el Doctor
Restrepo Salazar:
"A mi
entender el detonante que hizo ineludibles los racionamientos fue la hidrología
extremadamente crítica que se presentó entre enero y febrero de 1992. Este
factor se vió agravado por dos hechos adicionales y sobrevinientes que también
deben tenerse en cuenta:
"a. Los
conflictos laborales que se agudizaron a partir de noviembre de 1991, una de
cuyas características fue la operación de brazos caídos que redujo la capacidad
de generación de las plantas térmicas en este periodo crucial. En el cuadro
anexo 'Disponibilidad Térmica' se puede ver claramente como fue a partir de
noviembre de 1991, cuando las reducciones en la generación de energía térmica
se acentúan de manera más ostensible. Este fenómeno está claramente asociado a
los disturbios laborales, más que al defectuoso mantenimiento de las unidades
térmicas que es más bien un fenómeno crónico al paso que el laboral sobrevino
de manera inesperada; y
"b. Algunos
actos terroristas que se presentaron en este periodo haciendo aún más difícil
el manejo de la situación de suyo precaria, que se venía presentando".
(Respuesta, pág 7, sin negrillas en el original).
En la misma página,
el Ministro de Minas y Energía toca el tema del costo de racionamiento en
relación con la aguda escasez de agua y por consiguiente de energía a diciembre
de 1991: "A lo largo de 1991 se presentó una hidrología muy precaria, y esto
coincidió también con una operación defectuosa del sistema (por ejemplo, no
se vino a establecer el llamado costo económico del racionamiento, que hubiera
inducido una mayor generación térmica, sino hasta diciembre de 1991) e igualmente
hubo un funcionamiento defectuoso e insuficiente del parque térmico a todo lo
largo de 1991. Pero aún así, de no haberse presentado las razones que he
mencionado en el párrafo anterior, quizás se hubiera podido evitar los
racionamientos aunque hubiéramos de todas maneras estado muy cerca de
ellos". (Respuesta, pág 7, sin subrayas en el original).
Encuentra el Dr.
Restrepo Salazar, que las apreciaciones del experto Alberto Brugman coinciden
con las suyas: "Esta conclusión que estoy consignando ante la H. Corte
Constitucional es congruente con las apreciaciones a que llegó el doctor
Alberto Brugman en memorando de abril 29 de 1992 dirigido al Ministro de Minas
y Energía y titulado 'El racionamiento y la operación del sistema nacional
interconectado, Informe ISA, abril 1992', copia del cual les acompaño. En este
memorando el doctor Brugman llega a la conclusión - corriendo modelos
alternativos a aquel con que se venía operando el sistema - que aún habiendo
establecido un costo económico de racionamiento mayor desde comienzos de 1991,
y aún habiendo tenido hipotéticamente una mayor disponibilidad térmica, de
todas maneras se habría llegado a una situación de racionamiento en razón de
'la excesiva severidad de la sequía'..." (Respuesta, págs 7 y 8).
Concluye lo
siguiente el señor Ministro de Minas y Energía en cuanto a la que él cree es la
causa necesaria de la crisis: "Como conclusión, diría que la causa
inmediata del racionamiento, aquella sin la cual no se hubiera producido, fue
la calamitosa hidrología de los meses de enero y febrero que confluyó con
otros dos fenómenos inesperados sobre una situación que ya de por sí venía
siendo precaria: Estos dos hechos adicionales fueron: los conflictos laborales
que se agudizaron a partir de noviembre de 1991 y los atentados terroristas que
afectaron la posibilidad de transmisión de energía". (Respuesta, pág 8,
sin subrayas en el original).
El Ministro
distingue entre estos hechos, para él sobrevinientes, y fallas estructurales que
ameritan acciones  decisivas pero no emergentes. Dice respecto de la
presentación al Congreso de la República de un proyecto de ley denominado
"Ley Eléctrica": "(...) donde se busca solucionar varias de las
deficiencias estructurales de las que de vieja data viene padeciendo el sector
eléctrico. Como es apenas natural, ninguna de estas soluciones a los problemas
de carácter estructural hacia los cuales apunta la ley, que continúa su trámite
ordinario en el Congreso, son objeto del Decreto 700 de 1992, el cual se
circunscribió, como era lo propio, a proveer mecanismos para desarrollar el
plan de emergencia y la creación del colchón de seguridad a que me he referido,
a fin de evitar la extensión de los efectos de la crisis actual en 1993".
(Respuesta, pág 9).
Este punto de una
posible extensión de la crisis a 1993 lleva al planteamiento de sus efectos
actuales y de sus posibles efectos perturbadores futuros. En cuanto a los
primeros, el doctor Restrepo Salazar manifiesta: "El costo de un
racionamiento de la magnitud del que se está teniendo que aplicar en este
momento (22% de la demanda) es supremamente alto para la economía del país.
Cálculos que se efectuaron hace algún tiempo mostraron que un racionamiento de
esta intensidad puede tener un costo para la economía en su conjunto del orden
de 45 millones de dólares por semana, lo cual en un periodo de un año
implicaría un costo de 2340 millones de dólares, en el evento de que fuera
necesario mantener durante 12 meses el racionamiento actual con la misma intensidad.
También como orden de magnitud para la ilustración de la H. Corte vale la pena
mencionar que según estudios econométricos elaborados por ISA, el kilovatio
racionado tiene un costo de oportunidad superior a los 2.000 pesos para la
pequeña y mediana industria y de más de 1.000 pesos para la gran industria todo
lo cual obviamente tiene efectos nocivos sobre el empleo y el crecimiento
económico". (Respuesta, págs 4 y 5).
También pone de
presente algunos efectos sociales negativos, tal y como lo hiciera en el primer
informe que el Gobierno Nacional rindió a esta Corte en relación a la actual
crisis energética. Dice el señor Ministro de Minas y Energía:
"Adicionalmente, en muchas ciudades, como por ejemplo Santafé de Bogotá,
el racionamiento abarca horas nocturnas e incluye el alumbrado público en
extensas zonas, lo cual puede contribuír a incrementar la criminalidad. De la
misma manera, se ha transtornado el tráfico vehicular por las interrupciones
prolongadas en el fluído eléctrico del sistema de semaforización, y se han
alterado seriamente las actividades de los centros educativos, en especial los
que tienen horarios nocturnos, quienes se han visto obligados a suspender las
clases o a trasladar sus jornadas a los sábados, domingos y festivos, con los
correspondientes perjuicios para los estudiantes". (Respuesta pág. 5)
Respecto de una
posible extensión de los efectos del racionamiento a pesar de las medidas
tomadas en el Decreto 700 de 1992, afirma: "Por esta razón, o sea, el
altísimo costo social y económico de un racionamiento, el gobierno está tomando
diversas medidas, gran parte de las cuales están bosquejadas en el decreto 700
del presente año, a fin de 'conjurar la crisis e impedir la extensión de sus
efectos'. Si no se toman, o si fuere imposible por restricciones legales o
presupuestales, la adopción de prontas medidas tendientes a conjurar la crisis,
sería a mi entender ineludible que los efectos de la misma se extendieran a
1993 en el evento de que tuvieramos nuevamente un año seco en 1992. Las medidas
que el gobierno constata que es apremiante poder tomar ahora apuntan
fundamentalmente a impedir la extensión de la crisis en 1993 dándole al país en
los próximos doce meses un colchón de seguridad de unos 600.000 a 800.000
kilovatios, que permitan recibir la temporada de verano del año entrante con
una nueva capacidad instalada tal que aún en el evento de un año seco en 1992,
como tiene trazas de hacerlo, podamos evitar los racionamientos en el año
entrante,..." (Respuesta, pág 5).
"Quiero
aprovechar para subrayar este punto con la mayor claridad y franqueza ante la
H. Corte Constitucional: si este colchón de 600 a 800 mil kilovatios nuevos en
capacidad de generación no pudieran generarse con celeridad durante los
próximos doce meses, y el segundo semestre de 1992 fuera nuevamente un periodo
de baja hidrología, muy difícilmente el país podría evitar que los efectos
traumáticos de la actual crisis energética no se extendiera a
1993".(Respuesta, pág 6)
12.- Informe del Gerente General de ISA, Jorge Bustamante Roldán.
Este documento (fls.
275 a 287 del expediente) recibido en la secretaría de esta Corte bajo el
número CG-92-06123 de fecha 2 de junio de 1992, tiene la importancia de
constituír la respuesta de la entidad que aglutina al sistema eléctrico
interconectado.
Sobre la capacidad
instalada del sistema para enfrentar la emergencia, se contesta: "Los
análisis de operación indican que dentro de los niveles de riesgo del sistema,
sí existía capacidad suficiente para atender la demanda estimada en el presente
año, aún si ocurriera la octogésima hidrología más baja en la presente estación
de verano, conocida en el argot como 'hidrología crítica'. Estos niveles de
riesgo están definidos de común acuerdo entre las empresas generadoras con la
aprobación de la Junta Directiva de ISA, autoridad donde tienen asiento los
Ministros de Minas y Energía, de Hacienda y Crédito Público y el Director del
Departamento Nacional de Planeación, todos en representación del Gobierno
Nacional". (Informe ISA, pág 2).
El riesgo a que hace
referencia el Doctor Bustamante se tomó en las siguientes condiciones:
"Señor Magistrado, a comienzos de diciembre de 1991 los embalses estaban
en el 54% de su capacidad. Estas reservas hídricas eran superiores a las
mínimas requeridas para atender la demanda en el verano 91-92 aún en
condiciones críticas, las cuales están definidas con base en los niveles de
riesgo con que se opera el sistema interconectado desde 1986." (pág. 2
informe ISA, sin subrayas en el original).
A renglón seguido, aclara
el Doctor Bustamante: Sin embargo, las hidrologías reales que se han
presentado están muy por debajo de los niveles críticos. Desde el punto de
vista hídrico, éste es el peor verano que se tiene registrado en el sector
eléctrico". (pág 2 informe ISA, sin negrillas en el original). Más
adelante reitera el doctor Bustamante, "Una de las principales causas de
la actual crisis energética es la gran reducción de los aportes hidrológicos a
promedios muy inferiores a los correspondientes al nivel de riesgo con que se
opera el sistema.
El verano de
diciembre/91 - abril/92 ha sido el más intenso en la historia del sector.
Además los aportes hidrológicos han sido los más bajos en los últimos 37
años".(Informe ISA, pág 8).
A semejanza de otros
conceptos, el informe de ISA le dá importancia a la situación de inoperancia de
las plantas térmicas. "Por limitaciones en la disponibilidad de las
plantas térmicas se dejaron de generar 809 Gwh en el periodo noviembre 91 -
abril/92. Debo decir, que esas limitaciones se presentaron, según CORELCA, por
retrasos en los mantenimientos de las plantas, debido en parte a
disminuciones presupuestales durante el gobierno pasado, por problemas en el
abastecimiento de combustible en algunas de dichas plantas y problemas de
índole laboral (...) En conclusión, parte del racionamiento se debe a las
limitaciones en la disponibilidad de las plantas térmicas. (informe ISA, pág.
3, con subrayas en el original).
Qué tan importante
es esa parte del racionamiento que se debe a las térmicas inactivas? El informe
no lo dice exactamente, pero en páginas 8 y 9 se afirma: "La baja
disponibilidad térmica que se explica por el aplazamiento de los programas de
mantenimiento de las plantas, hizo que la operación del parque térmico no
generara lo programado. La falta de disponibilidad operativa es una causa
importante del racionamiento actual.
De otra parte,
inconvenientes operacionales, sumados a la falta de recursos financieros y a
problemas laborales, explican el incumplimiento en los programas de
mantenimiento. Además, el mito del sobredimensionamiento del sector, es decir,
el exceso de la capacidad instalada frente a la demanda, inhibió por algunos
años adelantar una vigorosa política de recuperación de plantas térmicas en mal
estado y de poner en funcionamiento algunas de éstas que presentando un buen
estado carecían de posibilidad de funcionar por falta de combustible".
Sin embargo se
reconoce que la influencia negativa de este estado de cosas no era tal que hubiera
ocasionado o evitado el racionamiento: "Con el mantenimiento del parque
térmico y con la recuperación oportuna de las plantas que están fuera de
servicio, se habría podido reducir la intensidad del racionamiento, pero no
eliminar en su totalidad". (ISA, informe, pág 10).
Otro factor de
desarreglo institucional que se asocia con el balance entre el parque generador
hidráulico y el térmico es el del costo de racionamiento. Al respecto dice el
informe que se reseña: "Según el 'Acuerdo Reglamentario para la Planeación
de la Operación del Sistema Interconectado Nacional',los costos de
racionamiento para la operación del sistema, se determinaron hasta diciembre de
1991 con base en el cálculo de los ingresos que de las empresas distribuidoras
de energía dejaban de percibir en caso de racionamiento, y ascienden a $28.oo
Kwh racionado". (Informe ISA, pág 6, sin subrayas en el original).
Como se puede ver,
este informe es el que más destaca el motivo que llevó al sistema a mantener un
bajo costo de racionamiento. Sobre el punto, añade: "Para fijar estos
valores de los costos de racionamiento, se calculó la tarifa residencial más
alta en el país y la tarifa residencial promedio: además existía una
restricción según la cual el costo de racionamiento no podía ser inferior al
costo del recurso térmico más alto en el sistema.
Los costos de
racionamiento así obtenidos se aplicaban en la operación de mínimo costo del
sistema y a las transacciones entre empresas generadoras. Esta determinación de
los costos de racionamiento estaba relacionada con las tarifas residenciales en
todo el país (...) A partir de diciembre de 1991, la operación de 'mínimo
costo' se realiza con costos económicos de racionamiento, es decir, los
derivados de un estudio realizado en 1985 y actualizado a precios de 1991, el
cual tiene en cuenta el costo de oportunidad para los sectores residencial,
comercial,de la pequeña industria, y el de la gran industria, en otras
palabras, estos promedios reflejan los costos para los usuarios de no disponer
del servicio de electricidad. Es una función creciente que arranca de
$90.oo Kwh y asciende a $1.856.oo Kwh dependiendo del nivel de
racionamiento". (Informe ISA pág 6 y 7, sin subrayas en el original).
De otro lado, el
doctor Bustamante anotó sobre el problema del Guavio: "...los atrasos en
el Guavio se causaron principalmente por los problemas en la consecución de los
predios, pues obligaron a cambiar el programa de construcción afectando el
cronograma inicial de la obra." (Informe ISA pág 3). Estos atrasos llevaron
a un retraso total de cinco años y medio, que en su concepto fue nefasto para
la situación actual, pues, con  sus propias palabras, "Con la
hidroeléctrica del Guavio en operación se habría evitado el racionamiento
actual. Con Riogrande II se atenuaría en un 30% aproximadamente, generando
durante el verano."
Se debe indicar que
la Hidroeléctrica del Guavio tiene una capacidad de generación de 5.200 Gwh
anuales; la de Rio grande II, de 1.400 Gwh año. El racionamiento desde marzo 2
hasta junio/92 se estima en 2.100 Gwh" (Informe ISA pág 5).
El atraso de estas
obras, en su concepto, es una expresión de la crisis financiera del sector.
También lo sería el atraso en el plan de recuperación de las térmicas, demora
sobre la cual no se explaya.
En cuanto a las
causas de esa crisis, Bustamante manifiesta: "Sin duda alguna, una de las
causas fundamentales de la crisis financiera del sector, son las altas tasas de
devaluación con las que las empresas se han visto obligadas a pagar. Como la
deuda en general esta contratada en dólares ha sido necesario desembolsar más
pesos para comprar la misma cantidad de dólares que van destinados a saldar el
servicio de la deuda con los prestamistas internacionales. Este ha sido el
caso, presentado en el año de 1985 en el cual hubo una devaluación del 51%,
mientras que la inflación, o en su efecto, los incrementos a las tarifas
estuvieron muy por debajo e inclusive fueron congeladas por varios años".
(Informe ISA, pág 4).
Otras razones de
peso de esa crisis financiera fueron las tarifas subsidiadas y el hecho de
estar financiando un crecimiento del sector, que no se materializó totalmente,
con fondos costosos de la banca internacional ( pág 7 del informe).
Bustamante termina
afirmando respecto de la influencia de lo financiero: "En conclusión,
algún peso de la crisis efectivamente le corresponde a éstos desfases
tarifarios, a las altas tasas de devaluación y,  por lo tanto, a las
dificultades financieras de las empresas." (Informe ISA, pág 4).
Para el gerente de
ISA, la crisis actual es la confluencia de factores diversos antes que la
acción de un factor dominante. Al respecto afirma: "El referido hecho de
la naturaleza, sumado a la aguda crisis financiera por la que desde tiempo
atrás atraviesa el Sector Eléctrico Colombiano, la situación de orden público,
y otros hechos colaterales tales como : problemas laborales, de suministro de
combustibles, etc, nos obligan a decir que son una conjunción de circunstancias
que afectaron la prestación normal del servicio público de energía eléctrica."
(Informe ISA, pág 8).
Sobre la
inevitabilidad de la crisis, Bustamante opina que la gravedad de las
condiciones hidrológicas la hizo inevitable, y aclara que la mera recuperación
del parque térmico no hubiera solucionado la coyuntura.
Por último, en lo
que hace a los efectos, el informe es cauteloso en cuanto a su calificación y
se limita a decir:
"En resumen, se
puede afirmar que en las actuales circunstancias del país, de prolongarse el
racionamiento sin duda se afecta la economía nacional, sin entrar a calificar
los problemas de estabilidad política y coherencia social." (Informe ISA,
pág 12).
13.- Informe de la Comisión Evaluadora de
la Situación Eléctrica y sus perspectivas
En su informe final
(folios 635 a 662 del expediente),la Comisión empieza haciendo un juicio
severo:
"El
racionamiento actual hasta el mes de junio, es del orden de 2.400 Gwh; buena
parte de él habría podido evitarse si se hubiera actuado con previsión,
responsabilidad y sentido común." (pág 1 del informe).
La perspectiva que
tomó la Comisión, a diferencia de la que han adoptado la mayoría de las
entidades y expertos consultados, fue la de atribuirle la crisis a
disfuncionalidades del sistema eléctrico nacional antes que a un factor
extraordinario singular, como sería el caso de la inusual sequía, o a una
convergencia de factores deletéreos, como son el terrorismo, la presión de las
tasas de devaluación, problemas sindicales y otros por el estilo. Por esto la
apreciación de la comisión es fundamentalmente crítica.
Empieza atacando la
forma como se corrió el modelo de operación de ISA. Y sobre él afirma: "El
complejo modelo de operación del sistema interconectado desarrollado por ISA no
es el principal responsable de los errores, sino los equivocados parámetros con
que se corrió". (Pág 2 del informe).
Estos errores son
los culpables de al menos la mitad del racionamiento. La comisión que: "En
todos los casos se concluye que el racionamiento se hubiera reducido  menos
en la mitad, de haberse utilizado parámetros racionales e información veraz
sobre disponibilidad de las térmicas. Obviamente, si además las térmicas
hubieran tenido buen mantenimiento, el racionamiento en el periodo de marzo a
junio se habría reducido aún más, y no habría excedido el veinte por ciento del
actual". (pág 1 informe Comisión, sin negrillas en el original).
Las deficiencias del
sistema de operación fueron las siguientes:
"- No
correlaciona las diferentes hidrologías. Subestima las probabilidades de
hidrologías bajas y altas.
- No entrega diferentes
señales de alarma. Las explicaciones de los técnicos de ISA, permiten concluir
que sólo cuando se cruzan las curvas de reservas hidráulicas con el nivel
crítico, y se requiere racionar, el modelo ordena tomar las medidas de
emergencia.
Veamos el caso que
nos ocupa: Un observador de las curvas de evolución de reservas hidráulicas en
el periodo de abril-diciembre de 1991, concluye que en abril de 1991, éstas son
un 13% inferiores al mínimo de 1990, y un 36% menores que el mínimo del 89. Si
bien este mínimo es superior al ocurrido en 1988, en dicho año existían altos
márgenes de seguridad. En septiembre de 1991 las reservas no se recuperaban y
eran 14% menores que en el 90 y 25% menores que en el 89; diciembre del 91
termina con reservas 34%, 31% y 35% inferiores a los años 90, 89 y 88
respectivamente. Cualquiera de estas diferencias equivale en GWH al actual
racionamiento.
En síntesis no
satisface la necesidad crucial de la Nación, de contar con un instrumento que
advierta oportunamente el riesgo de racionamiento y evite situaciones
dramáticas como la actual.
Por qué operó mal el
modelo?
Los parámetros
usados para 1991-1992 daban señales equivocadas:
1) Costos del KWH
racionado. El modelo usó, hasta diciembre de 1991, un costo de $ 28/KWH que
minimizaba el impacto económico del racionamiento. Este costo es muy inferior
al real para la economía.
Por una razón casi
inexplicable, el costo de racionamiento es inferior al costo adoptado para la
planeación de largo plazo. El BID -entidad que en algunas ocasiones cuestionó
el asignar costos elevados al racionamiento-, propuso, en la evaluación de la
reprogramación del Guavio de 1987, establecer en US$ 0.50/KWH el costo de la
energía racionada (aproximadamente $ 300/KWH de 1991).
En el Acta del
Comité de Planeación de ISA de enero 15 y 16 de 1991, consta la razón dada por
los socios de ISA (con excepción de EEPPM) para mantener subvaluado el costo de
'racionamiento'. Después de los análisis efectuados sobre el tema no se llegó a
un acuerdo pues todas las empresas socias, con excepción de EEPPM, consideran
que los valores utilizados son de por sí altos, teniendo en cuenta que el
racionamiento se realiza en los usuarios de más bajas tarifas. Por su parte la
CNE, DNP, MINMINAS y JNT, insistieron en la necesidad de hacer las
modificaciones pues los valores actuales no están acordes con una racionalidad
económica, produciendo un desestímulo a la inversión en generación.'
2) Reducción de
los parámetros críticos. El modelo se calibró para operación bajo riesgo de
tener una hidrología con el 80% de probabilidad de ser superada. Este parámetro
en épocas de holgura de capacidad  de generación, no es de por sí alarmante. Lo
extraño es haberlo mantenido en 1991 cuando ya se conocía el retraso de la
central de Río Grande II, y cuando los atentados guerrilleros y la agitación
laboral daban señales inequívocas sobre la necesidad de extremar los
parámetros. Si a lo anterior se agrega la mala hidrología del 91, y la previsible
del 92, no se encuentra justificación. Con relación a 1992, debe mencionarse
que el fenómeno de El Niño era conocido en el segundo semestre de 1991, y de
acuerdo con la información de ISA, sólo en noviembre el HIMAT informó de este
hecho.
La posibilidad de
ocurrencia de verano de principios de año era altamente probable. El fenómeno
de El Niño, al cual se atribuye la severidad de la sequía no es un fenómeno
nuevo. Su registro histórico abarca más de 450 años. Según estudio del Dr.
Hernando Dueñas Jiménez, miembro de número de la Academia Colombiana de
Ciencias Exactas, Físicas y Naturales 'en 1990 se presentó un intento de El
Niño, el cual puso en alerta a la Comunidad Científica Internacional y  desde
finales de 1990 se pronosticó con bases sólidas la presencia de El Niño, para
finales de  1991'. 'Se le apostó - continúa el Dr. Dueñas Jiménez - al invierno
de 1992 para esconder una crisis energética de grandes proporciones, pero se
apostó sin mayor conocimiento de causa, puesto que la información de los
últimos 52 años nos mostraba que El Niño aleja las lluvias en los Andes como
aleja la pesca en el Pacífico'.
Si bien en algunos
pocos casos el fenómeno de El Niño produce más lluvias que la pluviosidad
normal, en la mayor parte ocurre lo contrario. Es decir se apostó al invierno
cuya probabilidad de ocurrencia era inferior al 50%.
Otra deficiencia
grave del sistema radicó en lo que la Comisión calificó de "dolosa"
información sobre el estado de las plantas térmicas.
Encontró que el
modelo ordenó actuar a más baja capacidad térmica ( 590 Gw/h contra 633Gw/h) en
el segundo semestre de 1991. Así, a diciembre 1 de 1991 el sistema térmico
estaba en un 40 por ciento fuera de servicio; a doce de mayo de 1992, descendió
su capacidad efectiva en un 59 por ciento.
En relación con el
deficiente desempeño del parque    térmico, la Comisión observó que lo grave
fue su parálisis entre agosto y diciembre de 1991, cuando los embalses habían
descendido. En ese periodo las plantas generaron únicamente 590 Gwh, y se dejaron
de producir 900 Gwh cuya disponibilidad en diciembre de 1991 habría reducido el
racionamiento actual en una tercera parte. (informe Comisión pág. 8).
En punto de la
crisis en el mantenimiento de las plantas térmicas, la Comisión se refirió a
los siguientes valores, de suyo significativos.
a. Capacidad térmica
teórica:          2.100 Mw
b. Capacidad térmica
efectiva:         1.835 Mw
c. Capacidad térmica
promedio:         1.137 Mw
d. Capacidad térmica
fuera de servicio:  368 Ww
Para la Comisión
efectivamente existió una falta de presupuesto en el origen de la situación de
inoperatividad que se describe, pero aclara que en buena medida se trató de
carencias presupuestales de las empresas, no atribuibles al Gobierno Nacional,
el que solo incluía en su presupuesto a Corelca e ICEL, a las cuales  les
aprobó el 93 por ciento de lo solicitado para el periodo 1991-1992.
Concluye el informe
respecto del impacto que tuvo la situación de las térmicas: "Una idea de
lo que representaban los 368 MW fuera de servicio en el momento en que se
necesitaban, es la siguiente: Si las plantas térmicas hubieran operado al 75%
de su capacidad durante los meses de enero a junio de 1992, el racionamiento se
hubiera reducido a la mitad." ( informe Comisión, pág 11).
Otro elemento de
perturbación que la Comisión ubica en la raíz de esta crisis es el factor
laboral de las empresas del sector. Señala sobre esta materia: "La
ausencia de competencia en el sector ha propiciado la ineficiencia de las
empresas y un aumento desmedido en los gastos de funcionamiento: crecieron en
promedio, un 10% anual por encima de la inflación y se duplicaron en términos
reales, en menos de ocho años". (informe Comisión, pág 11).
"La
'generosidad' para atender las peticiones laborales,  agrega el informe, de los
trabajadores olvidó que las relaciones industriales entre las empresas
monopólicas estratégicas y sus sindicatos exigen el más delicado y estricto
manejo, para precautelar el interés general". ( ibidem).
" Como
respuesta a esta generosidad y a partir de 1987, se intensificaron los actos de
sabotaje, en especial en las térmicas de la Costa Atlántica. Entre los meses de
diciembre de 1991 y abril de 1992, por causas laborales directas, se dejaron
fuera de servicio, en promedio 22.600 KW/mes. Aún más delicado ha sido el
efecto en el retraso de los mantenimientos programados". (informe
Comisión, pág 12).
El informe de la
Comisión muestra un problema crónico del sistema en lo que hace a la relación
obrero-patronal, la que se da en un ambiente enrarecido:
"El real
control de las empresas reside en una explosiva mezcla de administradores
políticos con afanes electorales, de enriquecimiento o mixtos y estilos
sindicales pasados de moda en todo el mundo. En muchas ocasiones las
administraciones ineficientes o corruptas con el fin de evitar fiscalización
por parte de los trabajadores (situación muy común en las empresas públicas)
optaron por ceder a sus pretensiones. Esto explica el alarmante crecimiento de
la burocracia y de los gastos administrativos de las empresas del sector, en
particular la E.E.B y las electrificadoras de Corelca e ICEL. En la práctica un
estilo perverso de privatización se ha apoderado de las empresas. Sus 'dueños'
(los poderes administrativos, sindicales y electorales), no invirtieron sus
capitales ni tomaron riesgos para hacerse al control de estos activos y
usufructuarlos en su propio beneficio". ( informe Comisión, págs 22,23).
La guerrilla y, los
efectos de su acción es otro de los factores determinantes de la crisis, según
la Comisión, pero ella no aporta muchos datos o argumentos sobre este extremo.
Bajo el título
"conclusión", el informe resume la visión de los males coyunturales
que desembocaron en la actual crisis de la prestación del servicio eléctrico:
"Es indispensable que la opinión pública conozca que la casi totalidad
del racionamiento hubiera podido ser evitado, con una mejor operación del
modelo, con una real disponibilidad de las plantas térmicas anunciadas, y sin
los actos de sabotaje laboral y guerrillero. La parte atribuíble a la
hidrología ( aproximadamente una quinta parte del racionamiento actual) también
se hubiera evitado si las plantas térmicas que han debido operar en la
emergencia hubieran tenido mantenimiento." (informe Comisión pág 12 y
13 sin negrillas en el original).
Esta conclusión
lleva a la Comisión a tratar el tema de la responsabilidad: "Es pertinente
enfatizar que todas las que se han dado en llamar 'causas estructurales' eran
conocidas plenamente, y por tanto no pueden ser alegadas como excusa a la
coyuntura. La energía es un bien no transable en el corto plazo. Si se
acaba, no puede ser importada de inmediato como otros bienes y servicios. Su
importancia y su verdadero costo económico, político y social, son hoy una
vívida realidad." (informe Comisión pág 15, sin negrillas en el
original).
En síntesis, la
Comisión encontró que el colapso en la prestación del servicio eléctrico se
debió fundamentalmente a errores en  la aplicación del modelo operativo de ISA,
que llevaron a una situación de desembalse por debajo de los niveles críticos,
situación que no hubiera tenido repercusiones decisivas en la implantación de
un racionamiento si el parque térmico no hubiera estado en una situación de
agravada inoperatividad. A esta conjunción de factores negativos se sumaron la
acción de la guerrilla, el sabotaje laboral y, en un porcentaje que la Comisión
ha señalado en un 20 por ciento, estaría cifrada la contribución del factor
puramente hídrico. Esto en cuanto a los factores coyunturales o "causas inmediatas
del racionamiento" como las denomina la Comisión. Siguiendo el hilo del
informe, se reseña ahora lo encontrado por la Comisión en el ámbito de lo
sistémico.
Encuentra la
Comisión, en primer término, ineficiencia administrativa e impunidad. También
está presente en la debilitación del sector eléctrico, lo que la Comisión ha
denominado la complejidad institucional del sistema, sobre la cual
afirma: "La múltiple participación de entidades de todo orden en la
operación del sector, lejos de lograr una coordinación adecuada del mismo,
propició un esquema de responsabilidad diluída con la posibilidad de vetos
individuales. Es importante mencionar que en el planeamiento del mediano y
largo plazo, es necesario la participación de los organismos del orden nacional.
Lo que es inaudito es su participación en la operación día a día y, más aún, en
las decisiones de mantenimiento.
El sector eléctrico
colombiano es un monopolio estatal de la peor especie, con rasgos de
oligopolio, que se colude para unos efectos, y se hace fraude para otros.
Carece de dolientes que se ocupen de proteger la eficiencia microeconómica de
cada empresa, y de un claro responsable nacional para velar por el
permanente suministro de energía a la sociedad civil." (informe
Comisión, pág 17 sin negrillas en el original).
Otras debilidades
estructurales, identificadas en el informe e igualmente mencionadas por los
expertos invitados a colaborar en este proceso, son la devaluación de 1985 que
debilitó el peso frente al dólar y la devaluación del dólar respecto de otras
divisas, lo que terminó por debilitar los términos de intercambio y hacer más
oneroso el pago de la deuda; la congelación y la reducción de tarifas,
originadas en un manejo populista del tema que, adicionalmente, impide  incrementarlas
si el público percibe corrupción y  privilegios sindicales excesivos en el
manejo del sector.
"Los costos
laborales, - afirma la Comisión - la innecesaria duplicidad de funciones entre
empresas del sector, las costosísimas convenciones colectivas, que han elevado
los niveles prestacionales por encima del 200% en algunos casos, la
burocratización con intereses electorales, son algunas de las causas que
también inciden en la constante crisis de las finanzas del sector".
(informe Comisión, pág 20).
Más adelante el
informe cuantifica este crecimiento desmesurado: "Crítica es la situación
administrativa de las electrificadoras filiales del ICEL y Corelca. Estas
empresas enrolaron 2.800 personas, en el periodo 1985-1990, lo que representa
el 25% de su planta de trabajadores. En las empresas del ICEL, los gastos de
funcionamiento crecieron al 37.5 anual, más de 12 puntos por encima de la
inflación. Puesto que el aumento en los gastos de funcionamiento absorbió sus
ingresos en forma creciente, los resultados financieros se deterioraron
constantemente. Esta situación se agudizó en 1990, cuando el crecimiento
nominal de los servicios personales fue del 51% y el de los gastos generales
46%. En este año los gastos operativos superaron los ingresos."
(págs 20,21 del informe de la Comisión sin negrillas en el original). Como
consecuencia de lo anterior, "Los gastos de funcionamiento de las matrices
ICEL y Corelca crecieron 40% y 26% respectivamente durante el periodo anotado.
Los ingresos corrientes sólo cubrieron un 75% de los gastos en ICEL y un 86% en
Corelca". (ibidem).
La Comisión señala
en estas cifras el defecto estructural consistente en un crecimiento
desordenado de la parte orgánica de las empresas, que rebasa la capacidad
generadora de utilidades, fuente y medida de todo crecimiento. Esto lo hace
patente al advertir: "Es bueno mencionar que en un estudio publicado en
1983 por la Contraloría General de la República se concluía que los costos
administrativos de las diferentes empresas en el periodo 1974 - 1983, cuando se
comparaban con otras empresas del sector público crecían en forma razonable. Se
advertía, en ese mismo estudio que no podía afirmarse lo mismo de algunas de
las electrificadoras como el ICEL y Corelca, cuyo crecimiento laboral, era
superior en términos reales, a cualquier aumento de producción. (...)"
(informe Comisión, pág 21).
La preferencia por
megaproyectos es una característica constante de la debilidad estructural, en
el sentir de la Comisión. Estos grandes proyectos, que generan contratos
igualmente cuantiosos, tienen por resultado la concentración de beneficios, la
dispersión de responsabilidades y la distribución de costos entre toda la
comunidad.
Este énfasis en los
megaproyectos trasluce una preferencia por la construcción de nuevas
hidroeléctricas, en contraste con la baja prioridad dada al mantenimiento de lo
construído.
Menciona el informe
el estudio que hiciera la Procuraduría General sobre el Guavio, en el cual se
tratan aspectos técnicos y administrativos, pero se abstiene de identificar las
conductas personales negligentes.
La Comisión,
refiriéndose al papel que jugó el atraso de tales obras en la crisis actual
afirma: "Es obvio que de haber estado en operación a finales de 1991 los
proyectos de Guavio y Río Grande II el racionamiento no se hubiera presentado.
Sin embargo desde 1987 se sabía que el proyecto del Guavio no entraría con
anterioridad al segundo semestre de 1992". (informe Comisión, pág 25).
El texto citado
muestra la posición del informe en comento sobre el tema de la dimensión del
sector eléctrico; ésta  debe ser variable, de acuerdo con el volumen de la
demanda, lo que exige un alto grado de previsión y planeación. A esta
conclusión llega el informe cuando dice:
"El sector más
que sobre o subdimensionado está subadministrado. El concepto de
dimensionamiento es dinámico. Si en 1987 eran claros los excesos de capacidad
de generación y de potencia, éstos se iban agotando por el normal crecimiento
de la demanda. En dicho año, al reprogramar la entrada del Guavio para 1992, se
advertía que 1993 podía ser crítico; para 1992 no se preveía una situación
difícil, pues estaría operando Río Grande II. Lo inexplicable, es que en 1990
ya se tenía certeza del atraso de Río Grande II y las medidas de emergencia se
limitaron a acelerar la interconexión con Venezuela que sólo entraría a finales
de 1992." (págs 26, 27 informe Comisión).
14.-Informe del Instituto Colombiano de
Energía Eléctrica ICEL
El Director General
del ICEL, Dr Francisco Estupiñán Heredia, contestó oportunamente el
cuestionario formulado por esta Corte. Los principales aspectos de su respuesta
(folios 267 a 274 del expediente) son los siguientes:
Recuerda que el
sistema tiene una capacidad instalada de 8.774 MW que corresponden a una
potencia en firme de 38.000 Gw/h. Esta capacidad del sistema sirve para atender
la demanda potencial ordinaria: 6.400 MW de potencia y 36.000 Gw/h de energía.
Sin embargo la
disponibilidad energética se vió reducida drásticamente por los menores aportes
del componente hidráulico y por la falta de disponibilidad del térmico. Al
respecto dice el informe: "No obstante, la disponibilidad energética con
que contaba el sistema se vió drásticamente disminuída por efecto de los
menores aportes hidrológicos y la indisponibilidad de unidades térmicas, lo
que originó el racionamiento actual".( Informe ICEL, pág 2, sin
subrayas en el original)
Los embalses, con
una capacidad teórica de 11.800 Gw/h, la que se reduce a una capacidad probada
de 9.000 Gw/h, se encontraban notoriamente mermados al comenzar el invierno de
1991, alcanzando únicamente un nivel del 54% a finales de esa estación
(noviembre 1991). Esto significó que los embalses llegaron al momento de
vulnerabilidad, (1 de diciembre de 1991), con solo 6.334 Gw/h embalsados.
Para el Director del
ICEL, la crisis financiera del sector es el "trasfondo" de la actual
coyuntura. Nótese que este mismo concepto de los problemas financieros como
horizonte del actual racionamiento, se encuentra en el escrito de Guillermo
Perry Rubio quien califica a la crisis financiera como el "telón de
fondo".
El informe del ICEL
menciona los factores determinantes de los desarreglos financieros:
a. Las tarifas por
debajo de costo;
b. La devaluación
masiva (51%) en 1985 que modificó el servicio de la deuda al hacerla mucho más
onerosa;
c. La iliquidez
crónica del sistema que tuvo un doble efecto negativo: bloqueó las fuentes de
financiamiento, e inhibió a las empresas para realizar nuevas inversiones.
d. El excesivo nivel
de endeudamiento, que absorbe todos los ingresos para el pago de la deuda y
obliga a la contratación de nuevos empréstitos;
e. El recorte de
inversiones estatales;
f. La onerosidad de
las refinanciaciones de créditos de la FEN
g. Las altas tarifas
de nacionalización de maquinaria y repuestos.
El tema de Guavio y
Río Grande II es importante en la respuesta del ICEL; empieza por explicar que
Guavio generará 5.200 Gw/h al año y Río Grande II 1.400. Dado el racionamiento
actual, que hasta mayo 10 era de 1.235 Gw/h, "La operación de una sola de
las unidades del Guavio hubiera evitado el racionamiento" (pág 5 respuesta
del ICEL).
Sobre el costo de
racionamiento el Dr. Estupiñán Heredia da la siguiente versión: "Los
'costos de racionamiento' utilizados en la operación del sistema, no corresponden
realmente al concepto como tal. Al fijar el 'costo de racionamiento' en
$28Kw/h, a mediados de 1991, se estaba hablando de un costo de operación de
corto plazo pero no del costo de racionamiento real.
La variable costo de
racionamiento, viene siendo utilizada en los modelos de expansión del sistema.
Es decir, se definen y determinan los proyectos requeridos para abastecer la
demanda de energía futura, tomando en cuenta el costo que implicaría un
racionamiento en los diferentes sectores de actividad económica.
No obstante, la
operación de corto plazo del sistema no está considerando el costo real de
racionar. Simplemente evalúa y minimiza el costo de operación para el sistema:
Compara opciones alternativas de generar con agua o con combustibles, de
acuerdo al costo de oportunidad de estos dos recursos." ( pág. 6 respuesta
del ICEL).
En el informe del
ICEL se ofrece una versión nueva del caso fortuito o fuerza mayor que pudo
haber actuado en esta situación excepcional. Se trataría de la coincidencia de
todos los factores de crisis. En un sentido parecido, se pronunció la Comisión
Evaluadora de la Situación Eléctrica, sólo que en su informe no considera como
caso fortuito o fuerza mayor a ese conjunto de eventos, sino a la causa
genérica de la crisis. El señor gerente de ICEL afirmó: "El aspecto
fortuito de la crisis actual, se relaciona con la confluencia de todos los
factores ya expuestos de manera simultánea. La suma de los aspectos
meteorológicos, los atentados guerrilleros, los problemas laborales, la
situación financiera y la falta de validación del modelo empleado, se aunaron
para desencadenar la crisis". (respuesta ICEL pág 7, sin negrillas en
el original).
El modelo de
funcionamiento del sistema le merece críticas de fondo:
a. Por primera vez
actuó bajo condiciones críticas y falló;
b. Las decisiones se
tomaban en comités integrados por las empresas clientes del sistema. Esto sin
duda le restaba objetividad a las decisiones.
c. Los gastos de
mantenimiento fueron recortados con motivo de la crisis financiera
prevaleciente en el sector;
d. El atraso en la
obra del Guavio no permitió contar con excedentes de energía.
En cuanto al
congelamiento de los proyectos que hubieran podido ayudar en esta crisis,
afirma el informe: "De haberse conservado el plan de expansión original,
desestimando el comportamiento recesivo de la demanda en los últimos años, se
habría evitado el racionamiento.
Debe tenerse en
cuenta, que de haberse dado la inversión inicialmente prevista, el sector
eléctrico hubiera continuado absorbiendo la mayor parte de la inversión
pública, en detrimento de otros sectores de la economía. Situación ampliamente
cuestionada a nivel nacional, pero que evitó durante la década de los 80's el
racionamiento". (Informe ICEL, pág 8).
Finalmente, en lo
que hace a la previsibilidad de la crisis y a su prolongación, encuentra el
Director del ICEL que era un evento previsible, pero que la época en que
ocurriría no lo era: "Todas las consideraciones y situaciones expuestas
anteriormente, hacían prever la crisis del sector. Lo que no podía estimarse
era el cuándo o el cómo sucedería".(respuesta ICEL. pág.8 sin
negrillas en el original).
15.-Respuesta del Doctor Eugenio Carvajal,
Director General de la  Corporación Autónoma Regional del Cauca
En escrito de mayo
27 de 1992 (folios 413 a 420 del expediente), el Director General de CVC
contestó a esta Corporación así:
En lo relativo a la
capacidad instalada, recuerda que el país al principio de 1992, tenía
suficiente capacidad para atender la demanda en un momento dado (potencia) pero
no la tenía para mantenerla continuamente (energía). Sobre los embalses afirma
simplemente que estaban en un 52.8% de su capacidad, y aporta en el anexo de su
escrito un cuadro ilustrativo de su composición.
En cuanto a las
termoeléctricas afirma escuetamente que no pudieron generar por tres motivos:
a) aplazamiento de reparaciones mayores, b) razones puramente técnicas, c)
agitación laboral.
La crisis financiera
en su concepto es un hecho crónico que viene desde hace 10 años sin solución
real, y que como se ha dicho reiteradamente en informes y conceptos aquí
allegados, ha conducido, a aplazamientos de los planes de mantenimiento y expansión.
En lo tocante a El
Guavio y Río Grande II asevera que con su entrada en operación se hubiera
evitado el racionamiento, siendo de las dos centrales la más efectiva para esos
fines, la del Guavio. En cuanto al factor de perturbación que constituye un
costo de racionamiento inadecuado, afirma: "El costo de racionamiento se
obtiene a partir de los costos unitarios a precios de Diciembre de 1991 para
los distintos sectores demandantes de la energía, esto es: sector residencial, comercial,
servicios y el sector industrial. Este costo que a Diciembre de 1991 tenía un
valor de 28 pesos por Kw/h en lugar de aproximadamente 100 pesos Kw/h,
implicaba que en caso de producirse un racionamiento se efectuaría
fundamentalmente para el sector residencial y trajo como consecuencia que el
modelo no explotase más ampliamente la generación térmica y desembalses en
mayor proporción los embalses." (pág 3 respuesta de CVC).
Entre las causas
profundas de la crisis financiera, menciona las siguientes:
a. La falta de
concordancia entre los ingresos y los egresos del sector;
b. El crecimiento de
la cobertura del servicio de energía eléctrica, que pasó de un 40% en 1970 a un
80% en 1990;
c. La doble
devaluación de la deuda del sector y la congelación de tarifas;
d. La necesidad de
créditos adicionales, siempre más onerosos.
Considera que el
caso fortuito o fuerza mayor presente en esta situación de emergencia fue sin
duda alguna el comportamiento hidrológico anormal. Estima igualmente que la
congelación de proyectos no hubiera tenido incidencia negativa si no se
hubieran retrasado las obras de Guavio y Río Grande II, las que en su criterio,
eran la condición necesaria para evitar el racionamiento.
A su juicio el
presente racionamiento puede prolongarse durante el segundo semestre, cobijando
un porcentaje de la demanda que oscila entre el 10 y el 15%. Encuentra que los
factores climáticos sí fueron decisivos, dado que el comportamiento hídrico ha
sido el más severo en cuarenta años a pesar de que el fenómeno de El Niño no
tiene efectos concluyentes ni mayor posibilidad de ser pronosticado.
16.- Respuesta de las Empresas Públicas de
Medellín.
El Doctor Tomás
Elejalde Jaramillo, Gerente General encargado de las empresas públicas de
Medellín (EPM), envió el 9 de junio de 1992 su respuesta (folios 423-436 del
expediente) al cuestionario que le formulara esta Corporación.
Como los demás
informes, distingue entre potencia y energía; considera que para 1992 la
demanda de energía, que él estima en 37.072 Gw/h pudo atenderse si se hubieran
dado los siguientes supuestos:
a. Disponibilidad de
las plantas térmicas;
b. Ausencia de
factores externos como los atentados guerrilleros y sabotaje sindical.
Los embalses, en su
concepto, estaban al iniciarse el verano, en un 53.8% de su capacidad. En este
aspecto cabe   anotar que otros informes hablan del 54% y el de la CVC de un
52.8%.
Estos embalses, al
inicio del verano, deberían tener reservas mínimas para: a. satisfacer la
demanda todo el verano; b. en condiciones hidrológicas críticas y con
disponibilidad térmica.
Este último aspecto
es tratado por el informe a pesar de no tener las EPM térmicas bajo su control.
Afirma que la inoperancia de las térmicas se debió a los siguientes factores:
a: insuficiencia en el suministro de combustible, fundamentalmente carbón y
gas; b. problemas laborales; c.  deficiente programa de mantenimiento.
Sobre el costo de
racionamiento expresa lo siguiente: "El costo de racionamiento es el valor
asignado a la energía no suministrada a los consumidores y es utilizado como
información de entrada al modelo de planeamiento de la operación, para que se
realice una utilización prudente de los embalses y se disminuya así el riesgo
de racionar el servicio. Hasta diciembre de 1991, el costo de racionamiento era
calculado con base en la tarifa residencial promedia de todas las
electrificadoras del sistema interconectado nacional". (Informe EPM pág 7)
Sobre la existencia
de hechos imprevisibles, reconoce tres categorías: la baja hidrología, los
atentados guerrilleros y el incremento en la demanda. Su explicación sobre los
dos primeros tipos de fuerza mayor sigue las líneas de lo expresado en otras
respuestas. El incremento en la demanda, en cambio, es un concepto original que
el expresa así: "Otra causa imprevisible de la actual crisis, es el
incremento en la demanda de energía del sistema nacional para el periodo
comprendido entre mayo de 1991 y febrero de 1992 en 407 Gw/h respecto a la
demanda esperada para el mismo periodo. Este incremento representa 0.2 veces el
racionamiento presentado en el periodo marzo-mayo de 1992. En cuanto al mercado
de las Empresas Públicas de Medellín su demanda fue ligeramente inferior a la
esperada para el periodo mencionado". (pág 10 respuesta de las EPM).
Al ser interrogado
sobre la inevitabilidad y la eventual prolongación de la crisis, respondió:
"La actual crisis eléctrica es el resultado de múltiples causas, unas de
tipo estructural o de largo plazo y otras coyunturales o de corto plazo. Las
primeras, derivadas de la crisis financiera e institucional de más de una
década del Sector, se traducen en los retrasos en la entrada en operación de
los proyectos de generación Guavio y Riogrande II, en las limitaciones de
inversión que, buscando un alivio financiero para el Sector, han impedido
llevar a cabo los programas de mantenimiento, de recuperación de unidades,
garantizar un suministro confiable y oportuno de combustibles y pagar las
cuentas de energía. Entre las segundas se destacan la disminución de los
aportes hidrológicos a los embalses, debido al escaso régimen de lluvias de los
últimos 18 meses; los problemas laborales, especialmente en aquellos sistemas
que operan plantas térmicas; y la proliferación de atentados terroristas contra
el sistema de transmisión durante el ultimo año, que impidió al sistema
aprovecharse de la complementariedad hidrológica que existe entre las
diferentes regiones del país.
Las causas
coyunturales tienen un gran peso dentro de la crisis actual y debido a su
naturaleza son difíciles de predecir, esto es, no se puede planear la operación
del sistema eléctrico nacional para situaciones en las cuales confluyen
factores que no son frecuentes, como por ejemplo que se haya presentado la
sequía más fuerte de los últimos 37 años. Para el planeamiento se preven
situaciones de riesgo pero no condiciones extremas. Por ello, es difícil
tomar medidas de alivio con el fin de solucionar o atenuar las causas antes
descritas de donde se concluye que el actual racionamiento era inevitable".
(pág 11,12 respuesta de las EPM, sin negrillas en el original).
En lo que atañe a la
duración futura del racionamiento, el autor de este informe considera que
podría prolongarse hasta mediados del próximo año.
Finalmente hay que
destacar en este informe la respuesta atinente al impacto sobre la economía y
la sociedad". "Aunque ya el costo social y político y el deterioro
de la imagen del gobierno han sido significativos, en caso de que las cuotas de
racionamiento fueran superiores a las actuales, se haría necesario afectar por
cortes de energía obligatorios a la gran industria, lo cual pondría en peligro
a la economía del país y la estabilidad política del mismo, con sus
consecuencias sociales". (pág 14 respuesta de las EPM sin negrillas en
el original)
17.- Concepto del Doctor Alberto Brugman
Miramón para la Comisión Nacional de Energía
El Secretario
Jurídico de la Presidencia de la República, Doctor Luis Fernando Uribe
Restrepo, envió a la Corte Constitucional el estudio que rindió el experto,
Alberto Brugman Miramón a la Comisión Nacional de Energía (folios 400 a 412
del expediente).
El Doctor Brugman
comienza su estudio recordando la existencia de precedentes de la actual
crisis. En efecto, se presentaron racionamientos severos en los años de 1976-
1977 y en los años de 1980-1981.
El racionamiento
1976-1977, como el actual, tuvo su origen en una fuerte sequía que afectó al
occidente colombiano, en el atraso en la construcción de Chivor I y en la
demora en llenar el embalse de El Peñol, esto último por motivos de índole
social. A los anteriores factores se añadió una emergencia técnica de la CHEC
consistente en la reducción de su capacidad de generación eléctrica en un 85%.
Como se puede apreciar, las similaridades con la situación actual son grandes.
El racionamiento
1980-1981 tuvo su origen en un incendio de la Central de San Francisco, al que
le siguió el retraso en la construcción de Chivor II y de San Carlos I, y el
descenso en las reservas hidráulicas de regulación multianual.
El Doctor Brugman
hace también una exposición del desarrollo histórico del sistema actual.
Explica cómo a junio de 1981 se planeó una expansión del parque generador de
electricidad consistente en la construcción de tres térmicas adicionales, de
seis hidroeléctricas nuevas entre ellas Riogrande II, todo ello con fundamento
en un estimativo del crecimiento de la demanda igual a un 9.0%.
Este plan sufrió
revisiones sucesivas, como la de mayo de 1983, que incluyó dentro del sistema a
las centrales de Urrá I y II, Playas, Betania y El Guavio. Todo esto al tiempo
que la demanda se disminuía a un 7.9% en su crecimiento anual. En noviembre de
1984 se produjo una nueva revisión ante el hecho de un crecimiento aún más
reducido (6.5%)
El experto señala
que en el año de 1987 se pusieron en funcionamiento 2.050 MW que equivalían en
ese momento al 24% de la capacidad instalada del sistema (8.688 MW), y al 38%
de la demanda pico para ese año (5.443 MW). Todo lo anterior llevó a un exceso
de la oferta frente a la demanda, lo que hizo pensar en que solo se necesitaría
un nuevo proyecto adicional hasta 1996, teniendo en cuenta que Riogrande II,
con 322 MW proyectados y El Guavio, con 1.000 MW proyectados, estaban en
avanzado estado de terminación.
Ya en lo relativo al
sistema y su crisis, el Doctor Brugman Miramón analiza el mantenimiento del
sistema, y afirma: "Un aspecto crucial para garantizar la operación del
sistema de generación es el de mantenimiento de las plantas, especialmente las
térmicas." (estudio Brugman pág 4).
" Desde 1987 se
han hecho esfuerzos por recuperar el nivel de mantenimiento y de disponibilidad
de las centrales (v.g. el Programa de Recuperación de Unidades de CORELCA) pero
ello no ha resultado satisfactorio debido a tres razones principales:
i) Por problemas
laborales (el caso más crítico se presentó en el mes de Octubre de 1987 en la
Costa cuando por problemas laborales la disponibilidad promedio de capacidad en
esta región se bajó al 30.2%; asimismo, por ejemplo, en diciembre de 1991 no
fue posible realizar el mantenimiento programado de la unidad 2 de
TermoBarranquilla por problemas laborales),
ii) Por problemas de
orden público (por motivos de atentados dinamiteros a las líneas de transmisión
el sistema se ha visto limitado en la posibilidad para aumentar la generación
térmica en la Costa y en el Nordeste con destino a los sistemas del interior,
estas situaciones han originado inconvenientes desembalsamientos), y
iii) Por problemas
financieros (el desarrollo del programa de recuperación de unidades de CORELCA
y la recuperación de las térmicas de la EEB se han visto afectados por
problemas presupuestales en estas empresas)." (informe Brugman, pág 4 ).
La operación del
sistema en el año de 1991 fue deficiente como lo constata el experto al señalar
que a comienzos del verano 1991 (diciembre 1º), existían 6.334 GWH almacenados
en los embalses, que equivalían a un 54% del total de capacidad embalsada. El
experto encuentra que "(...) Esta situación se compara desfavorablemente
con los niveles de almacenamiento superiores a los 8.200 GWH que se tuvieron al
comienzo de los tres veranos anteriores" (informe Brugman pág 4).
Paralelamente, la
generación térmica anual fue de 7.601 GWH, fluctuando entre 542 y 688 GWH/mes,
entre enero y noviembre, incrementándose en el mes de diciembre hasta 804
GWH/mes (sin duda como respuesta a la crisis inminente).
El estudio destaca
el manejo que se le dió a los principales embalses de regulación multianual:
"Los embalses de El Peñol y Agregado de Bogotá de regulación multianual,
se operaron reduciendo progresivamente el almacenamiento en el primero del 94%
de su capacidad hasta el 41% y manteniendo el almacenamiento en el segundo en
un 43%, para comenzar el verano".( informe Brugman pág 5).
El experto
identifica estas últimas reducciones como  decisivas en la gestación del
racionamiento:
"Un ejercicio
'ex post' de la operación ideal de los embalses de El Peñol y del Agregado de
Bogotá, sugiere que con dicha generación térmica adicional y mediante el
aprovechamiento parcial de los vertimientos, que se habrían podido colocar en
la curva de carga con el fin de reducir desembalsamientos, el nivel de
almacenamiento máximo potencial que se hubiera podido tener a comienzos del
presente verano habría podido incrementar de los 6334 GWH a 8175 GWH, o sea
1841 GWH superior, (...).
En el caso de haber
contado con estas reservas adicionales muy posiblemente se habrían podido
sortear la mayor parte de los niveles de racionamiento en la demanda de energía
del 5% en Marzo, 25% en Abril y 20% en Mayo (equivalentes a unos 1500 GWH que
en definitiva podrían verse incrementados hasta los 2000 GWH en Junio); sin
embargo, en un sistema eminentemente hidroeléctrico como el nuestro, la
consideración de la incertidumbre hidrológica no permite llegar económicamente,
en términos de valor esperado para su operación real, a las condiciones ideales
de operación 'ex post', al menos en su dimensión total. Para analizar que
tan factible habría sido la obtención de condiciones menos severas de racionamiento
resulta preciso examinar el proceso de planeamiento y de gestión de la
operación, los posibles ajustes que habrían podido introducirse en ellos en el
pasado y el efecto que éstos habrían tenido en la operación hidrotérmica,(...)
". (informe Brugman, pág 6 sin negrillas en el original).
El Doctor Brugman
maneja un modelo "ex post" donde se juega con los factores
"costo de racionamiento" y "mayor disponibilidad térmica".
Entre las diferentes opciones que presenta se destaca aquella que hubiera sido
la mejor situación ante la emergencia energética en 1991: un factor de
racionamiento alto aunado a una mayor disponibilidad térmica. El resultado es
el siguiente: " 4) Finalmente se consideró un cuarto caso, con el efecto
combinado de una mayor disponibilidad térmica y un costo de racionamiento alto.
Tal situación hubiera conducido a niveles más bajos del racionamiento, del
orden máximo del 8.6% de la demanda mensual y de 450 GWH en total. Este cuarto
caso muestra que la excesiva reducción de los caudales que se presentó durante
el último invierno (Mayo/91 a Abril/92) habría conducido inevitablemente a
racionamientos, auncuando mucho menos severos." (informe Brugman pág 8).
"Los
racionamientos inevitables - prosigue el experto - se habrían explicado por las
condiciones inherentes a la confiabilidad del 95 % para el suministro de
energía en la cual se ha basado la expansión de nuestro sistema (parámetro que
actualmente se ha reducido al 91 %) y al hecho de que los significativos
menores caudales históricos recientes (que tienen baja probabilidad de
ocurrencia) se hayan presentado en una época en la cual la oferta nacional de
la generación garantizable de energía eléctrica (con el 95% de confiabilidad)
se acercaba a la demanda que venía creciendo a una tasa promedio del 4.5%
anual.
Para efecto de
comparar con los resultados de los análisis 'ex post' realizados por ISA se
efectuó una simulación con un nivel intermedio en los parámetros de costo de
racionamiento (curva baja de la figura) cuyos resultados muestran que, en el
Caso 2, el mayor nivel de almacenamiento se hubiera reducido de los 890 GWH a
los 490 GWH. Asimismo, si se realiza dicho análisis considerando una mayor
disponibilidad térmica 'esperada' para el verano con relación a la que
efectivamente se presentó (como consideran los análisis de ISA y como
efectivamente sucedió) los mayores niveles de almacenamiento hubiesen sido de
620 GWH (para la curva alta de costo de racionamiento) y 250 GWH (para la curva
baja). Este último valor resulta mayor a los 100 GWH estimados por ISA con
dicho parámetro y ello podría tener relación con el hecho de que la simulación
desagregada del sistema podría no estar representando adecuadamente los eventos
de hidrología extrema y de racionamiento.
Estos resultados
muestran también la importancia de una estimación correcta de la disponibilidad
térmica futura y su incidencia en el problema de racionamiento actual.
A este respecto,
los resultados de la simulaciones realizadas permitirían 'desglosar', a título
ilustrativo y en forma muy aproximada, las causas de un racionamiento de 2425
GWH en la forma siguiente.
RACIONAMIENTO SEGUN CAUSAS
Racionamiento Total
.............  2425 GWH
ORIGINADO POR:
a. Por
disponibilidad térmica.....   850 GWH
b. Por sobreestimación
térmica....   235 GWH
c. Por costo
racionamiento........   890 GWH
d. Inevitable por
hidrología......   450 GWH
(...)" (informe
Brugman pág 9 sin negrillas en el original).
Lo anterior
significa que el racionamiento es atribuíble en un 36.7% al manejo del costo de
racionamiento, en un 35.05 a la indisponibilidad del parque térmico, en un
18.55% a un evento hidrológico sobreviniente y en 9.69% a la sobreestimación de
la capacidad térmica restante.
El estudio hace
algunas anotaciones al sistema eléctrico en sí mismo considerado: "Las
condiciones monopólicas del sector oficial eléctrico, sus graves problemas
financieros, su complejidad técnica y sus complicados procesos decisorios, muy
posiblemente han contribuído a que no exista una adecuada asignación de las
responsabilidades y de los riesgos inherentes a la operación del sistema".
(informe Brugman pág 10).
"Hasta octubre
de 1991 - advierte el doctor Brugman - la operación del sistema estuvo bajo la
responsabilidad de la Junta Directiva de ISA, organismo que seguía las
recomendaciones técnicas del Comité de Planeamiento (compuesto éste por los
socios de ISA y que cuenta con el apoyo técnico del Grupo de Planeamiento de
esta empresa). Bajo este esquema, las decisiones en ISA se tomaban sin su
voto y por mayoría de sus socios, quienes actuaban simultáneamente como
propietarios, clientes y competidores en una forma posiblemente poco
transparente. Adicionalmente, en su Junta participan, y al mencionado Comité de
Operación se invita, el Ministerio de Minas y Energía como el Ministerio de
Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación, con lo cual se conformaba
una compleja e inconveniente mezcla de las actividades regulatorias y
empresariales para el sector eléctrico,al menos para el caso de las
actividades operativas y comerciales". (informe Brugman pág 10 sin
negrillas en el original).
Esta situación bien
podría explicar hoy en día algunas decisiones de importancia relativas a la
operación que posiblemente no han sido las más acertadas, tales como:
"a. La
consideración de condiciones de baja confiabilidad para la operación global del
sistema (i.e curvas críticas de operación de embalses para hidrologías con
el 80% de probabilidad de excedencia a nivel estacional, límites permisibles de
valor esperado de racionamientos del 2% de la demanda de energía y valoración
optimista de la disponibilidad futura de la capacidad termoeléctrica, que han
resultado de muy alto riesgo) se habrían derivado de los fuertes intereses
de los socios de ISA para reducir sus compras estacionales de energía y
potencia, las cuales se basan en criterios similares.
b. La revaluación
del 'costo de racionamiento' a niveles técnica y económicamente correctos (que de por sí conducen a mayores niveles
de confiabilidad operativa) fue ampliamente debatida en el seno del Comité
de Planeamiento durante muchos años sin llegar a ningún acuerdo. Ello muy
seguramente se debió a que los intereses comerciales de las empresas
compradoras se veían fuertemente afectados por el hecho de que les representaba
mayores precios para la energía optimizable a la vez que les permitía un
comportamiento oportunista para sustituir compras de energía estacional, de
alto precio, por compras más baratas de energía optimizable de corto plazo.
c. Durante 1990 y
1991, buena parte de la problemática del sector se centró en la distribución de
los excedentes potenciales de generación entre las empresas, y en la
derogatoria del Decreto 3298 de 1985 que ordenaba las compras obligatorias del
75% de los derechos de energía y potencia en las plantas de propiedad
compartida (tema que también se considera relacionado con el asunto del
racionamiento al existir acuerdos entre las empresas para su distribución).
Este enfoque de las discusiones pudo haber 'distraído' la atención del sector
del alto riesgo de racionamiento actual". (informe Brugman págs 10,11 sin
negrillas en el original).
El experto concluye
que las causas principales del racionamiento fueron el mantenimiento defectuoso
del parque térmico y la incorrecta operación de las centrales hidroeléctricas.
"a. Si bien la iniciación en 1991 de la puesta de servicio de un nuevo
proyecto ( como Guavio o Rio Grande) hubiera podido contribuír a aliviar la
situación actual de racionamiento, las mayores causas del mismo se originan
en problemas de mantenimiento del parque térmico y en la operación hidrotérmica."
(informe Brugman pág 12 sin negrillas en el original).
- El esquema de
generación mediante hidroeléctricas es fundamentalmente vulnerable, pues se ha
comprobado que es sensible a eventos extraordinarios, como lo pone de relieve
el autor del estudio: "(...) la generación garantizable 'ex ante' con el
95% de confiabilidad excedía a la demanda de 1992 en un margen significativo.
Sin embargo, la apreciable reducción de los caudales durante las últimas
estaciones de invierno y verano, que representan un evento de muy baja
probabilidad de ocurrencia, habría llevado inevitablemente a un racionamiento,
aunque muy moderado. Este análisis demuestra una inconveniente
vulnerabilidad del sistema hidrotérmico a eventos de sequía que hace
conveniente replantear su expansión futura con mayores componentes de capacidad
termoeléctrica." (informe Brugman pág 13, sin negrillas en el
original).
El experto precisa
que es de gran importancia para entender la compleja crisis energética el
estado de inoperatividad de las plantas térmicas, que él atribuye a problemas
laborales y financieros.
La gravedad del
racionamiento depende en buena medida, según el estudio, a una sobreestimación
de la capacidad térmica disponible y al bajo nivel del costo de racionamiento.
El Doctor Brugman explica así el efecto de estas dos fallas: "Como
factores que han incidido en forma importante en los altos niveles del racionamiento
actual aparecen también: i) la sobreestimación de la capacidad térmica
disponible en el futuro, y ii) el bajo nivel de costo de racionamiento, ambos
utilizados como base del planeamiento operativo. Ello seguramente llevó a muy
bajos niveles de confiabilidad en la operación hidrotérmica que no fueron
detectados oportunamente en razón de los deficientes criterios con que
paralelamente se verificaba la operación del sistema. Las curvas críticas de
operación construídas con hidrologías del 80% de probabilidad de excedencia y
el índice VERE del 2% han resultado inadecuados como guías para garantizar
'apriori' una seguridad en el suministro eléctrico". ( informe Brugman pág
13).
18.-Concepto del
Doctor Eduardo Wiesner Durán sobre el carácter de servicio no transable que
tiene la energía eléctrica.
A solicitud del
Magistrado Ponente, la Secretaria Privada del Ministro de Minas y Energía envió
a esta Corte el concepto que elaboró el Doctor Eduardo Wiesner Durán sobre el
carácter no transable de la energía eléctrica (ver folios 517 a 519  del
expediente).
El Doctor Wiesner
precisa que el término "transable" predicado de bienes y servicios es
sinónimo de "transportable". "La base del comercio internacional
- advierte el doctor Wiesner - la constituye el intercambio de bienes y
servicios entre distintos países. La llamada 'teoría de la ventaja
comparativa', de David Ricardo (1817), sostenía que el intercambio de bienes se
traduciría en ganancias económicas para los países que aprovecharan esa
ventaja. La teoría clásica se concentró en el intercambio físico de bienes y
prestó poca atención al intercambio de servicios. La razón para este
tratamiento se debió a la dificultad de definir y medir servicios así como a
las limitaciones para transportarlos. Sin embargo, los postulados básicos de la
teoría mantienen vigencia también para el caso de estos últimos.  En
general, el análisis tiende a concentrarse en los llamados bienes transables y
más recientemente en los servicios transables. Es decir, en aquellos bienes y
servicios que son 'transportables' y que, desde el punto de vista económico, es
atractivo o rentable hacerlo". (concepto bienes no transables pág 1
sin negrillas en el original).
Para el experto en
economía consultado, la transferabilidad de bienes y servicios tiene los
siguientes parámetros:
"Ahora bien,
respecto a su transferabilidad, la clasificación de los bienes y servicios se
refiere a tres tipos de condiciones. La transferabilidad física; la segunda, la
ventaja económica hacerla; la tercera, el plazo o horizonte de tiempo para
lograrlo. Dentro de los bienes que no son transportables, sino a un costo
enorme, están, por ejemplo, los de finca raíz. Dentro de los servicios que no
son transportables estarían los de albañilería, de limpieza, y de jardinería. Y
dentro de aquellos que, en el corto plazo, no son transportables, sin
una red de transmisión, estaría la energía eléctrica". (concepto bienes no
transables pág 2, con negrillas en el original).
La caracterización
de la energía eléctrica como servicio no transable, la hace el Doctor Wiesner
Durán así:
"Respecto a
esta última puede decirse que la energía eléctrica es un servicio con características
especiales. La principal, el hecho de no ser almacenable. Se consume en el
momento en que se produce. A diferencia de los energéticos primarios, como el
carbón o el petróleo, ella solo es transportable - o transable - si se cuenta
con una red de transmisión. Es decir, si en un periodo dado la demanda pico
por electricidad excede su oferta, inescapablemente habrá racionamiento. La
demanda y la oferta se igualan en el corto plazo a través del racionamiento".
( concepto  bienes no transables pág 2 sin negrillas en el original).
Este papel de
complemento de la oferta que el experto le atribuye al racionamiento, operó de
la siguiente manera en la actual crisis:
"En el caso
particular de Colombia, el exceso de demanda de energía eléctrica sobre la
oferta disponible necesariamente creó una situación de emergencia dentro de la
cual el racionamiento resultó inevitable en el corto plazo; dadas estas
condiciones, la solución tenía que estar dirigida a aumentar la oferta en el
corto plazo y/o a reducir el plazo en el cual la oferta es ampliable. Estos
son, en síntesis los objetivos a que estaba dirigido el Decreto de emergencia
No. 700 del 24 de abril de 1992 y que buscaba 'conjurar la crisis en el
servicio público de energía e impedir la extensión de sus efectos'."
(concepto bienes no transables págs 2,3).
VII. CONCLUSIONES
La crisis se
precipita por un evento hidrológico extremo: el peor verano en treinta y cuatro
años. Este imponderable llega en un momento de vulnerabilidad coyuntural y
estructural del sector. En lo inmediato, el factor amplificante de la
hidrología es la inoperatividad del parque termoeléctrico, fruto de hechos de
terceros como lo fueron el sabotaje y el terrorismo ejercido por la guerrilla.
Pero el desarreglo del componente térmico del sector eléctrico se debió
principalmente a una operación improvidente del sistema, que al utilizar un
bajo costo de racionamiento favorecía el uso de la fuerza hidroeléctrica en
lugar de la energía térmica.
A la fuerza mayor
constituída por los actos dolosos de terceros, y a la equivocada operación, se
sumaron defectos incubados en el pasado, provenientes de una situación crónica
de insolvencia que obligó a las empresas del sistema eléctrico nacional a
destinar sus respectivos presupuestos al pago de la deuda externa, en lugar de
utilizarlos para la reparación, acrecentamiento y provisión de las térmicas.
Como se mencionará adelante, éstas son algunas de las ramificaciones de la
llamada crisis financiera del sector, que sigue gravitando sobre el mismo.
La estructura es
débil porque depende en un 78% de la generación hidráulica, más propensa a
imponderables y a fuerzas externas como las variaciones climáticas. Esta
tendencia hacia lo hidráulico le ha traído al sector fragilidades adicionales:
megaproyectos susceptibles de sobrecostos y atrasos y una preferencia por
invertir en construcción antes que en mantenimiento: el sector eléctrico como
fuente de obras y contratos.
También es
vulnerable la estructura por la peculiar conformación del sistema
interconectado y la manera en que se toman las decisiones en su seno. Se trata
de una cadena de empresas independientes o agrupadas bajo unas
"sub-holdings" (Corelca e ICEL), que confluye en una filial común:
Interconexión Eléctrica S.A., ISA. Esta empresa sirve a sus accionistas como
coordinadora del mercado nacional de energía y como administradora de las redes
que conectan los subsistemas regionales y locales. Debe enfatizarse el hecho de
que ISA no tiene la dirección del sistema, que por lo tanto carece de mando. En
sus Comités de Operación  y Planeamiento y en su Junta Directiva se enfrentan y
ajustan los intereses de las empresas socias, que a la vez son clientes y
competidoras de ISA y que ahora deben compartir ese poder decisorio con los
representantes del Ministro de Hacienda y del Ministro de Minas y Energía,
reguladores en teoría de todo el sector. Por esto los expertos han encontrado
falta de objetividad y de transparencia en tales decisiones. Allí, el interés
comercial de las empresas ha prevalecido sobre el interés general de la nación
y el interés difuso de los consumidores. Su expresión más tangible ha sido el
bajo costo de racionamiento, que constituyó un incentivo para usar energía
hidráulica barata, descartando el uso de la energía térmica más costosa y, de
paso, significó soslayar  la posibilidad de un racionamiento severo y agudo. La
lógica perversa de este interés comercial mal entendido llevó a considerar el
costo de racionamiento como un índice de cuánto costaba una determinada opción
productiva a las empresas, olvidando que siempre se trataba de un estimativo
del riesgo que se estaba dispuesto a correr.
Hasta el momento
(noviembre de 1991) en que el Presidente tuvo la facultad de nombrar al Gerente
General de ISA, no existió quién defendiera el interés general inherente a la
prestación ininterrumpida de un servicio público no transable (no renunciable
ni transportable) en el corto plazo como lo es la energía eléctrica, la cual
tampoco se puede almacenar, lo que obliga a consumirla al momento de ser producida.
Estas características tan especiales hacen que se deba producir tanta energía
eléctrica como lo exija la demanda, so pena de tener que aceptar e implantar
racionamientos, que en último término son la diferencia entre la demanda
efectiva de energía y una oferta disminuida. En este mercado no hay sucedáneos.
El sistema
eléctrico, lo reconocen los expertos y las entidades encuestadas, está aquejado
por dos tendencias que actúan a manera de lastre: el primero es un crecimiento
excesivo de su apalancamiento financiero, de su burocracia y de los proyectos
que emprende, todo lo cual evidencia una tendencia a la saturación y al
crecimiento inercial. En el otro extremo se encuentra una tendencia a minimizar
aspectos esenciales como son el de una administración eficiente, el de una
vigilancia estatal apropiada y el de estándares de operación y comportamiento
más amplios que los propósitos comerciales de cada una de las empresas. Claro
está que en este momento la carencia más dramática es la de producción del
recurso para el cual fue establecido el sistema.
En el horizonte de
la crisis, y a la manera de trasfondo de la misma pero con ramificaciones
aflorando en todos los aspectos negativos que se han reseñado, está la situación
de falencia financiera en la que se encuentra el sistema eléctrico desde hace
más de diez años. El efecto negativo de la improvidencia en el apalancamiento
del sector, que hoy se descarga en los usuarios, es fundamental para entender
la actual crisis de producción y oferta de energía, sin que pueda llegar a
decirse que se trata de un mismo fenómeno. La crisis financiera ha estado
siempre allí, y su influencia en el estado de emergencia que hoy se enfrenta es
decisiva, pero no debe confundirse la esfera de un largo periodo de gestación
con un fenómeno que se expresa abruptamente como el racionamiento actual.
La crisis financiera
influye en esta coyuntura actual al drenar los recursos obtenidos en la
operación, de por sí deficitaria, y canalizarlos hacia el pago de la deuda;
influye también al imbuir al sector de un mal entendido espíritu de ahorro, que
se expresó en el retraso de construcciones, en la reducción de lo destinado a
inversión, en el recorte de gastos de funcionamiento, en la adquisición de menos
combustible para las térmicas y en la adopción de un costo de racionamiento
bajo. La crisis financiera del sector eléctrico es el antecedente obligado de
la coyuntura actual.
Se puede afirmar de
manera genérica que la emergencia económica eléctrica es el producto de una
conjunción de los factores mencionados, pero sería preciso añadir que el núcleo
y detonante de la crisis fue el evento hidrológico extremo (sequía
extraordinaria), sin el cual no se hubiera presentado; habría que agregar que
este caso fortuito se amplificó con la situación calamitosa del parque
termoeléctrico, para surtir así los severos y agudos efectos sobre la oferta
agregada, lo que hace de tal situación un componente esencial de la emergencia.
Habría que decir también que la acción deletérea de la sequía y la postración
en que se encontraba el parque térmico tuvieron su causa eficiente en una
equivocada operación del modelo ISA, en la que se subestimó la posibilidad de
ocurrencia de eventos extremos, relegándolos a una posibilidad del 5% y donde
las señales de emergencia sólo estaban calibradas para indicar la necesidad de
actuar en el umbral de la emergencia misma, en la cota crítica de embalse y no
antes, como debiera hacerlo cualquier señal de alarma. Esta operación, se
reitera, se desenvolvía alrededor de un costo de racionamiento demasiado bajo,
que subestimaba la posibilidad de un racionamiento profundo y masivo como el
actual. El bajo costo de racionamiento encarna la miopía y el mal manejo del
sector. Traduce un desprecio evidente por todo lo que implica para la sociedad
el hecho de verse sometida a la privación de un bien sin el cual los grandes
conglomerados urbanos no tienen posibilidad de funcionar. Los operadores del
sistema prefirieron verlo como un simple indicador de los costos en que podían
incurrir.
Como se anotó, este
manejo constituyó el antecedente inmediato y obligado del hecho emergente, al
posibilitar todo el impacto de la sequía y al impedir una intervención
suficiente del parque térmico que hubiera minimizado el estado de aguda y grave
escasez.
No lo hubiera
minimizado la entrada en operación de El Guavio y Riogrande II como se ha
alegado, por la razón simple de no estar programados para su conexión sino
hasta finales de 1992 en el caso de El Guavio y mediados de 1993 en el caso de
Riogrande II. Estas obras monumentales estaban fuera de los límites del
fenómeno que produjo la emergencia, si cabe así decirlo.
En cambio si
tuvieron parte los hechos dolosos de terceros, tales como el sabotaje y los
paros promovidos a finales de 1991 y los ataques guerrilleros contra las redes
de conducción. Sin embargo, es preciso destacar que estos factores agravantes
del complejo sequía-parálisis termoeléctrica, que bien puede llamarse la matriz
de la emergencia (así como lo financiero sería la raíz de la misma), no jugaron
un papel sobresaliente en la gestación de esta situación de escasez. Son meros
hechos coadyuvantes.
Es también
antecedente inmediato y obligado del racionamiento lo que podría llamarse la
vulnerabilidad del sistema eléctrico nacional como un todo, vulnerabilidad que
se expresa en su inarticulación, en la ausencia de un propósito por encima del
mero beneficio de los componentes y en la laxitud con la que se dejó crecer su
planta de personal. Es este un sistema débil, librado a su suerte por los
organismos encargados de vigilarlo (salvo en lo financiero), que carece de un
procedimiento unificador en cuanto a decisiones, las que se toman a manera de
transacciones entre las empresas con el efecto de diluir la responsabilidad
(informes de la Contraloría General de la República y del experto Brugman
Bahamón). Esta vulnerabilidad estructural, conjuntamente con la errónea
operación del sistema durante 1991, permitió que la sequía y el deterioro de
las centrales térmicas surtieran sus efectos nocivos al máximo. En
consecuencia, ambos serán tenidos como los antecedentes inmediatos y
esenciales, pese al carácter coyuntural del segundo efecto y estructural del
primero. La crisis financiera, con todo aquello que tiene de excesivo
(endeudamiento) y de restrictivo (limitaciones presupuestales) será también
antecedente esencial de la crisis actual, pero con la diferencia de serlo
mediatamente, en reconocimiento a su carácter crónico.
Una palabra final
sobre la coyuntura que aquí se juzga. Como toda crisis, significa poner en tela
de juicio los fundamentos. En el caso presente no sólo hay que entender lo
inmediato, sino que para hacerlo es preciso remontarse a las disfunciones
administrativas, estructurales y financieras. Tratándose de un proceso de
agravamiento, la emergencia energética actual entró en una fase paroxísmica
donde todas las carencias se acentuaron en los primeros días del mes de marzo
de 1992, al no poderse evitar el paso de un racionamiento moderado y voluntario
a uno agudo, grave y obligatorio. En la rapidez de ese tránsito radica el
carácter agudo de la escasez, y en las dificultades enormes para conjurar la
situación, está la gravedad de la misma.
Hasta ahora se ha
hablado indistintamente de escasez y racionamiento. Este último es la
corporificación de aquella y ambos significan privación de algo que es
esencial. Por estar el racionamiento en el ápice de la crisis que venía
creciendo desde lo profundo del invierno de 1991 (julio-noviembre); por ser su
manifestación cuantificable que golpeó de modo tangible a una población
inadvertida como lo explica FEDESARROLLO, por todo eso, es tenido aquí el
racionamiento y la grave y aguda escasez que lo antecedió, como el hecho
sobreviniente y apto para afectar la economía en su conjunto, introduciendo
incluso, cambios temporales en el funcionamiento cotidiano.
Queda probado en el
expediente su efecto en el índice de crecimiento de la economía en 1992, que se
reducirá en la mitad, y se vaticina una cadena de desestímulos a las
actividades dependientes de la industria, el comercio y el consumo. No se puede
entender esta situación como una grave calamidad pública, pero sí como una
emergencia que alcanzó ya un nivel de ruptura donde los recursos normales de la
sociedad no bastaron para defenderla.
VIII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
COMPETENCIA
1. De conformidad
con los artículos 4º, 214, 215, 228 y 241-7 de la Constitución Política, el
control de constitucionalidad del Decreto que declara el estado de emergencia
corresponde a la Corte Constitucional, tanto en sus aspectos de fondo como de
forma. A este respecto la Corporación reitera su pronunciamiento sobre la
materia contenido en su fallo del 7 de mayo de 1992.
EXAMEN DE LOS REQUISITOS DE FORMA
2. El Decreto 680 de
1992 cumple con las exigencias formales exigidas por el artículo 215 de la
Constitución. En efecto, en el texto del decreto se consignan las razones que
dieron lugar a la declaratoria; el Decreto lleva la firma del Presidente y de
todos sus Ministros; el periodo para el cual se declaró - desde el 23 de abril
de 1992 hasta las veinticuatro horas del 27 de abril del mismo año - se
encuentra dentro del límite máximo de ejercicio de las facultades derivadas del
estado de emergencia; los periodos de emergencia previstos en los decretos 333
y 680,  ambos de 1992, sumados, no exceden de noventa días en el año
calendario; finalmente, por estar reunido el Congreso para la fecha de la
declaratoria del Estado de Emergencia, no era necesario efectuar su
convocatoria en el texto del Decreto.
EXAMEN DE FONDO
3. La Corte
Constitucional procede a estudiar el presupuesto objetivo de la declaración de
emergencia, advirtiendo que dicho análisis se realiza a partir del marco de
referencia de la doctrina establecida en su sentencia del 7 de mayo de 1992, en
la cual tuvo oportunidad de profundizar aspectos igualmente relevantes en el
caso presente, referidos a la relación normalidad- anormalidad en la
Constitución Política y al margen de apreciación y discrecionalidad en los
estados de excepción y especialmente en los de emergencia.
4. Constituye hecho
sobreviniente, distinto de los previstos en los artículos 212 y 213 de la
Constitución Política, la aguda y grave escasez y el consiguiente racionamiento
de un bien público esencial, de carácter no transable, cuya  prolongación en el
tiempo altera de manera significativa las condiciones normales de
funcionamiento de la sociedad y de la economía, pudiendo, de persistir,
afectarlas hasta niveles críticos.
Aguda y Grave Escasez y Racionamiento.
5. A partir del 2 de
Marzo de 1992 se hizo patente que el Sistema Nacional Interconectado carecía de
capacidad real y disponible para satisfacer integralmente la demanda de
energía eléctrica del país. Lo anterior se manifestó en los cortes obligatorios
de energía efectuados a partir del 2 de Marzo. El racionamiento hasta el día 7
de Junio había alcanzado la cifra de 1.849 GWH, equivalente a un promedio
diario mensual del 18.9% de la demanda que, en consecuencia, ha quedado sin ser
atendida. En el cuadro siguiente se indican las cifras del racionamiento
practicado entre el 2 de Marzo y el 7 de Junio, así como el promedio diario
mensual de la demanda que ellas representan.
PERIODO
ENERO
1-31
FEBRE
1-29
MARZO
2-31
ABRIL
1-30
MAYO
1-31
JUNIO
1-7
MARZ.2
A JUN 7
RACIONAMIENTO
EN EL PERIODO
(Gwh)
0
17
294
714
691
150
1849
PROMEDIO DIARIO
(%)
0
0,6
9,8
23,8
22,3
21,4
18,9
FUENTE:  Ministerio
de Minas y Energía
6. En el curso del
mes de Abril, en el cual se declara la emergencia económica, se alcanza la
cuota más alta de racionamiento, duplicándose respecto del promedio
prevaleciente durante el mes anterior. La circunstancia anotada pone de
presente la progresiva agudización del déficit en el suministro de energía,
cuyo carácter crítico se revela adicionalmente al comprobarse la limitada
capacidad real del sistema para enfrentar la demanda insatisfecha y la
dependencia del país respecto del tipo de oferta energética objeto precisamente
de falencia.
Si bien la capacidad
instalada del sistema eléctrico Colombiano es suficiente para atender la
demanda de potencia - capacidad de producción en un momento dado, calculada en
8.356 MW - y puede, en condiciones normales, generar energía firme -
utilización continua de la capacidad de producción de energía con una garantía
de probabilidad del 95%, estimada en 38.000 GWH año -, ello no ha sido posible
durante 1992 en razón del bajo nivel de los embalses nacionales y el alto grado
de indisponibilidad del parque térmico existente.
Dada la composición
de la oferta energética (8.356 MW), la cual se descompone en 101 unidades
hidroeléctricas que aportan 5.521 MW (78%) y 58 unidades termoeléctricas que
aportan 1,835 MW (22%), es evidente que la producción de energía depende de la
real  disponibilidad de las plantas, del agua almacenada en los embalses y del
combustible disponible para generar.
7. En cuanto hace al
recurso hídrico, cabe anotar que al iniciarse la estación de verano (del 1º de
Diciembre de 1991 al 30 de Abril de 1992), el nivel agregado de los embalses se
situaba en un 53.8% de su capacidad, equivalente a una energía almacenada del
orden de los 6.200 GWH, lo que contrasta con los embalsamientos superiores a
los 8.500 GWH que para la misma fecha se registraron en los años 89 y 90. La
diferencia de energía almacenada respecto de los años anteriores - 2.300 GWH -
es superior al racionamiento que se ha operado en todo este periodo (1.849 GWH
a Junio 7), de donde puede inferirse la crítica situación de la fuente
energética más importante del sistema al iniciarse la estación seca.
En efecto, muy
pronto, en el mes de enero del presente año, las reservas hidráulicas, de suyo
menguadas, descendieron por debajo del nivel que de acuerdo con las
regulaciones del sistema se considera crítico. La gráfica siguiente muestra la
evolución de las reservas de agua almacenadas por el sistema y su abrupta caída
por debajo de dicho nivel.
8. De otra parte, el
componente térmico del sistema eléctrico colombiano, que representa el 22% de
la oferta energética, durante los últimos meses del año pasado y a todo lo
largo del presente año, no ha ajustado su disponibilidad a lo programado, y la
consiguiente reducción de capacidad generadora es responsable de una parte del
déficit de energía. Por diversas razones, durante el verano de 1992,
precisamente cuando se hacía necesario suplir y apoyar al sistema
hidroeléctrico, estaban fuera de servicio varias unidades termoeléctricas que
habrían podido aportar 450 MW. En el informe del Doctor Alberto Brugman Miramón
se  atribuye a la reducción de disponibilidad térmica, dentro de una cifra de
racionamiento total de 2.425 GWH, el 35.05 % de participación (850 GWH).
En el cuadro
siguiente se ilustra la evolución de la disponibilidad térmica. Obsérvese cómo
la disponibilidad real a partir del mes de noviembre de 1991 se separa de la
programada, dando lugar a una reducción de oferta que traducida en términos de
menor electricidad generada explica en buena parte el actual racionamiento.
9. La notoria
disminución del recurso hídrico - por debajo de los niveles críticos- que
almacenan los embalses, sumado a la reducida disponibilidad del parque térmico
- que sólo opera en promedio el 62% -, se proyecta en una reducción de la
oferta de energía eléctrica que produce el sistema, que oscila entre el 20 y el
25% y que, de acuerdo con los expertos consultados, puede  calificarse de aguda
y severa. Máxime cuando el problema de los bajos embalses y menor
disponibilidad térmica se presenta en el año 1992, "que se sabía iba a ser
el más crítico del periodo 1986 a 1995 (en el sentido de que los márgenes de
capacidad instalada y energía firme frente a las demandas de potencia y de energía
firme serían los menores de dicho periodo)". (Perry, pág 28  de su
presentación ante la comisión ad-hoc nombrada por el gobierno para indagar
sobre las causas de los racionamientos y recomendar acciones a tomar (folios
571 a 609 del expediente)
10. La aguda y grave
escasez sobrevino en razón de fallas vinculadas a la estructura, gestión y
operación del sistema responsable de suministrar la energía eléctrica, así como
en virtud de eventos incontrolables.
La escasez de un
bien o servicio público esencial, como es la energía eléctrica, reafirma esa
connotación de aguda y grave cuando se descubre que el sistema social
encargado de suministrarlo muestra vulnerabilidades operacionales y
estructurales, de tal carácter y naturaleza que le restan confiabilidad social
y lo hacen proclive a incurrir en fallas en la gestión del servicio, como se
trasluce de los severos y prolongados racionamientos, imputables solo en una
fracción a la naturaleza y el resto, atribuibles a quienes supervisan,
gestionan y operan dicho sistema. En otras palabras, la escasez de un bien o
servicio es aguda y grave también cuando la normalización de su
suministro depende de la supresión de las vulnerabilidades y fallas
operacionales y estructurales del sistema social responsable del mismo, de modo
que mientras ello no se haga, sobre los consumidores recae de manera actual o
potencial el peso y las consecuencias negativas - una de ellas es la escasez
misma y el costo - de las insuficiencias, debilidades y errores de los
proveedores del respectivo bien o servicio público.
Las respuestas dadas
por los expertos y los responsables del servicio al cuestionario formulado por
la Corte Constitucional, al igual que las aseveraciones que se recogen en los
diferentes informes, indican que las empresas y el sistema interconectado,
responsables de garantizar la oferta confiable, segura y eficiente de energía
eléctrica a la comunidad, adolecen de tiempo atrás de graves defectos
estructurales y operacionales que en su negatividad se refuerzan mutuamente dando
como resultado un sector eléctrico altamente vulnerable a las contingencias
tanto de orden físico (vgr una hidrología extrema) como de otro origen (vgr,
cambios en los mercados monetarios y financieros internacionales). De no obrar
los anotados defectos estructurales y operacionales, la presencia de una
hidrología ciertamente extrema como la ocurrida,la peor en 34 años, como lo
atesta el Gobierno Nacional en su informe a pág 1, si bien habría hecho
inevitable el racionamiento de energía, no tendría éste en ningún caso la
intensidad del actual, como se reitera en varios informes (ver informes o
conceptos de la Comisión Evaluadora del Sector Eléctrico a págs 1 y 12; el
informe del Dr Rodado Noriega a pág 17, y el informe de Chidral, a pág 5 del
mismo) que atribuyen a la hidrología sólo el 18.55% del mencionado
racionamiento.(ver informe del Dr Brugman a pág, 9).
11. El sistema
encargado de atender la demanda energética, conocido como "sector
eléctrico", en razón de su vulnerabilidad de origen estructural y operacional,
no fue capaz de enfrentar satisfactoriamente una contingencia del mundo físico
dada por la hidrología extremadamente seca asociada al fenómeno de "El
Niño", quedando desbordado como subsistema como consecuencia de su
precaria respuesta que ha afectado una condición esencial de la vida social y
económica, asociada al adecuado suministro de energía. El racionamiento, en
este caso mayor por la vulnerabilidad del sector eléctrico, que se hizo patente
al verse superado en el manejo de la hidrología extrema presentada, ha colocado
a la entera sociedad en una situación de anormalidad.
12. La escasez es
aguda en cuanto se manifiesta como externalidad negativa o costo que la
sociedad ha tenido súbitamente que asumir como consecuencia de la misma.
El peso de las
deficiencias estructurales y operacionales del sector eléctrico, directamente
relacionadas con su excesivo endeudamiento (apalancamiento extremo) y con
reglas y praxis operativas que sólo maximizan el interés inmediato de  las
empresas (modelo de racionamiento que subestima su costo social), se ha hecho
recaer bajo la forma de racionamientos severos y prolongados en la sociedad
civil, con el costo e implicaciones de todo orden que ello apareja.
En el proceso de
toma de decisiones de quienes planearon y diseñaron el sistema eléctrico, sobre
la matriz de un endeudamiento no sustentable en un esquema financiero más sano
y adecuado a la realidad de los proyectos y a las posibilidades de las finanzas
de las empresas y del Estado, no parece haber entrado en sus consideraciones
que la debilitada estructura financiera de las empresas generadoras,
distribuidoras y transmisoras de energía, además de hacerlas vulnerables, podía
traducirse, como en efecto ha ocurrido, en dificultades operacionales, de las
cuales son prueba los racionamientos. Dicho riesgo operacional termina
gravitando sobre los usuarios del servicio y es un costo que no parece  haya
sido cabalmente estimado por las instancias de planeación y diseño del sector
eléctrico. No cabe ciertamente aislar lo estructural de lo operacional, como
quiera que un vicio estructural, al tornarse crónico - y no recibir el
tratamiento debido - tiene la aptitud de manifestarse cuando ya deviene en
crisis a través de múltiples problemas operativos. Una empresa agobiada por
el servicio de su deuda externa, con tarifación inadecuada, carente de recursos
o liquidez para mantener el parque térmico o asegurar la compra de combustible,
es un ejemplo no teórico de esta situación.
13. Los defectos
operacionales del sector eléctrico no necesitan ser relievados. Dentro de un
estimativo de racionamiento total del orden de 2.425 GWH, el 35.05% se origina
por indisponibilidad térmica, el 9.69% por sobreestimación térmica y el 36.7%
por el inadecuado manejo del costo de racionamiento. Hasta la fecha, sólo  el
18.55% se atribuye a la inevitable hidrología, pudiendo este porcentaje por
supuesto aumentar si ella se mantiene y extrema aún más. Es evidente que si  el
modelo de planeamiento y gestión de la operación necesario para determinar el
programa de generación y la intensidad de la utilización de los recursos del
sistema - térmico e hidráulico - para satisfacer en cada instante la demanda,
se alimenta con datos que sobreestiman la verdadera disponibilidad térmica y
subestiman el costo de racionamiento, la señal derivada del modelo no induce-
como por el contrario debería haberlo hecho si se utilizan los parámetros
reales y adecuados a la verdadera situación y se valida el modelo frente a una
hidrología extrema susceptible en todo caso de ser revisable físicamente,
constatándose la disminución de algunos de los embalses en pleno invierno - a
una mayor utilización del recurso térmico, evitando vertimientos y asegurando
un mayor nivel de embalses al aproximarse la estación seca. Dado el mayor costo
de la generación térmica, el resultado del modelo - deficientemente manejado -,
que sugería una menor generación de este recurso, favorecía los intereses de
los socios de ISA, que así podían reducir sus compras estacionales de energía.
Esta decisión adoptada por los operadores del sistema tuvo relación directa con
el bajo nivel de los embalses al iniciarse uno de los veranos más secos de que
se tenga noticia. Sin perjuicio de la deducción de responsabilidades políticas,
civiles y penales a quienes se compruebe actuaron de la manera indicada, lo
cierto es que el riesgo de operación del sistema en esas condiciones, que
aparentemente servían a las empresas, se trasladaba a los usuarios, como
externalidad negativa,y han sido ellos quienes a la postre tuvieron que asumir
su desenlace como víctimas del racionamiento.
La indisponibilidad
parcial del parque térmico, en los altos porcentajes señalados en los
diferentes estudios e informes, se reflejó en el pasado año en una mayor
utilización del recurso hidráulico desprotegiéndose de esta manera los embalses
y, en el presente, dejando insatisfecha una parte de la demanda de energía. La
indisponibilidad, ajena a la acción de los grupos guerrilleros y sabotajes
laborales atribuible por lo tanto a caso fortuito, obedece en gran medida a
carencias financieras y presupuestales que han impedido su adecuado
mantenimiento y operación. La importancia estratégica del recurso térmico, para
atender la demanda de energía y darle confiabilidad al sistema cuyo componente
hidroeléctrico asciende al 78%, debió merecer una más atenta consideración, que
se echa de menos al verificarse que el 41% está fuera del servicio, con lo cual
se acentúa la vulnerabilidad del sistema. Aquí también se observa cómo los
operadores y las autoridades involucradas en la toma de decisiones del sector
eléctrico, mediante su acción y abstención, dejaron que el riesgo operativo
vinculado a la vulnerabilidad del sistema como consecuencia de la
indisponibilidad térmica, se desplazara hacia los usuarios que han terminado
absorbiéndola como externalidad negativa.
14. La situación de
escasez presentada por el suministro de energía eléctrica es crítica en la
medida en que lejos de asegurarse la prestación eficiente de este importante
servicio público, como corresponde al Estado Social de Derecho (CP ART 365), se
ha expuesto a los habitantes del territorio nacional a sufrir las ineficiencias
del sector. En este sentido se coloca a los habitantes en una situación anormal
que debe subsanarse de inmediato.
Si bien la eficacia
y la economía son notas características de la función administrativa en un
Estado Social de Derecho, ellas adquieren todavía más fuerza tratándose de la
prestación de un servicio público (CP arts 209 y 365) dirigido a satisfacer
necesidades de interés general y permanente, íntimamente ligadas a la economía,
bienestar y calidad de vida de los habitantes.
En todo caso las
empresas del sector, en su carácter de tales, esto es como empresas, tienen una
función social que implica obligaciones (CP art 333). La eficiencia es una de
las obligaciones que una empresa, sea ella pública o privada, tiene en un
Estado social de derecho. De otra parte, la empresa deja de cumplir su función
social cuando al tomar sus decisiones no considera el costo social de las
mismas y traslada a la sociedad o radica en ella el grueso de sus ineficiencias
y riesgos. El Estado Social, a través de sus regulaciones, debe evitar que
situaciones como éstas que producen inequidad y dan lugar a una mala asignación
y uso de los recursos se sigan operando en la vida social y económica.
15. Es innegable que
una parte de la escasez de energía eléctrica obedece a la extrema hidrología,
que en esta ocasión, ha acompañado al fenómeno conocido con el nombre de
"El Niño" y que, de acuerdo con los registros, se incluye entre las
" 5 hidrologías más críticas de los últimos 36 años". En el cuadro
siguiente se ilustra la severidad de la estación seca que tanto en el curso del
año pasado como en el presente ha repercutido en la baja de los caudales que
alimentan los embalses del sistema.
El evento
hidrológico, se ha sostenido por diferentes expertos, ha podido mitigarse o
enfrentarse en mejores condiciones de contar con un sector eléctrico menos
vulnerable estructural y operacionalmente. Bajo cualquier hipótesis, sin
embargo, las consecuencias de la sequía se tendrían que manifestar en
racionamientos inevitables. Varios estudios coinciden  en señalar que a este
factor se le puede atribuir, hasta la fecha, el 18.5 % del actual déficit de
energía. En este orden de ideas, la hidrología extrema, aunada a los ataques
guerrilleros a plantas térmicas, y a líneas de transmisión y a sabotajes, se
erige en el componente imprevisible o caso fortuito de la crisis del sistema
eléctrico.
Los mencionados
eventos incontrolables contribuyen a conferirle a la escasez de energía el
carácter de aguda y grave, en cuanto impiden su preciso pronóstico y tornan en
grado sumo difícil la solución inmediata a las situaciones que crean.
Particularmente, la incertidumbre que sigue acompañando a la prolongación del
verano y a su intensidad, tiene aptitud para exacerbar la crisis del suministro
y puede interferir o demorar su solución.
La energía
eléctrica como bien público esencial de carácter no transable.
16. Para el consumo
de energía, el país depende principalmente de cinco fuentes o recursos
primarios: hidroelectricidad, petróleo, gas, carbón mineral y madera. A
excepción de la madera, las cuatro primeras fuentes se integran dentro de
procesos de producción y distribución y se distinguen como "formas
comerciales". Con base en estos recursos se ponen en movimiento las
diferentes actividades que son necesarias para la vida social y económica.
Si bien varias
formas de energía pueden, en el corto plazo, ser sustituidas por otras, algunas
no se prestan a esta sustitución en las condiciones tecnológicas y económicas
actuales. En el caso colombiano, la hidroelectricidad conjuntamente con el
recurso térmico satisfacen al año una demanda del orden de los 37.430 GWH y por
esta razón se constituyen en el más importante recurso energético nacional.
17. El suministro de
energía eléctrica es un servicio público esencial para el
desenvolvimiento normal de las actividades sociales y económicas del país. La
energía eléctrica, bien materia de la indicada prestación en la que se traduce
el servicio, satisface una necesidad general vinculada de manera sustancial con
el bienestar de la población y los requerimientos vitales del mayor número de
procesos y actividades sociales. la energía eléctrica en Colombia, atendidas
sus condiciones tecnológicas y económicas actuales y su alta dependencia de
dicho recurso, es por lo tanto un bien público esencial en cuanto su carencia
compromete la suerte de la colectividad.
18. De otra parte,
la energía es un bien no transable en el corto plazo. La energía, en
efecto, es necesaria en todo momento. La oferta de energía debe igualar
a su demanda en cada instante. Salvo en los casos en que la energía
puede ser sustituída por otro recurso, lo que sólo puede hacerse en cierta
escala, para la atención inmediata y en el corto plazo del grueso de la demanda
de energía requerida por el país, la hidroelectricidad no tiene sucedáneo. La
energía, independientemente de su fuente, está condicionada a la existencia de
un combustible o fuente, de una infraestructura y de un procedimiento de
generación. Como factor productivo, la energía no puede dejarse de utilizar ni
reemplazarse su fuente principal por otra forma en el corto plazo, ni
importarse desde afuera dada la ausencia de líneas de transmisión. Por ello se
dice que la energía, bajo la forma que en un momento dado sea la prevaleciente
- y en Colombia hoy dicha forma es la hidroelectricidad con el agregado
térmico- es en el corto plazo un bien no transable.
Prolongación en el tiempo de la escasez de
energía eléctrica
19. La abrupta
reducción de la oferta de energía eléctrica ha ocasionado profundos traumas en
la vida social y económica del país. Sólo en la primera semana del racionamiento,
Fedesarrollo estimó un descenso en la producción industrial del orden del 13.4
% y una disminución de las ventas del comercio del 9%. Según dicha Fundación,
cada hora de racionamiento genera costos a la industria nacional por un valor
de $ 1.786 Millones y de $ 186 Millones para el comercio. Adicionalmente a
estos costos, cabe agregar la inversión imprevista que el 80% de los
establecimientos industriales y comerciales han tenido que realizar en equipos
e instalaciones. Los racionamientos reducirán - de acuerdo con estos cálculos -
el crecimiento económico previsto para 1992 en 1.3%.
La perturbación a
que ha dado lugar el déficit de energía eléctrica, aparte de incidir de manera
grave sobre la economía y el empleo, gravita sobre el normal desarrollo de la
vida social en sus diferentes manifestaciones. La falta de alumbrado público y
las limitaciones que los racionamientos producen en los hogares, se proyectan
en inseguridad y pérdida imprevista de la calidad de vida de la población,
creando descontento y malestar inocultables.
20. De prolongarse
el racionamiento, con la magnitud del actual (22% de la demanda), el costo
calculado para la economía del país de 45 millones de dólares por semana, en un
año habría llegado a los 2.340 millones de dólares. A este respecto debe
tenerse en cuenta que de acuerdo con estudios econométricos elaborados por ISA,
el kilovatio racionado tiene un costo de oportunidad superior a los 2.000 pesos
para la pequeña y mediana industria y de más de 1.000 pesos para la gran
industria, lo que contrasta de manera dramática con el costo del kilovatio
racionado que se tomó en cuenta para el planeamiento de la operación en los
meses que antecedieron el racionamiento y pone de presente como la evidencia de
la escasez del recurso hídrico y térmico dispara el costo de oportunidad de la
energía.
21. De no adoptarse
medidas extraordinarias - facilidades para la importación de equipos de
generación, contratación rápida de energía, aceleración del cronograma de
obras, terminación de plantas y nuevas lineas de transmisión, reparación de
térmicas etc - y de continuar la hidrología extremadamente baja como la
presentada en los años 91-92, el racionamiento para los meses siguientes sería
el siguiente:
RACIONAMIENTO ESPERADO JUNIO 1992 A ABRIL
1993
(HIDROLOGIA EXTREMADAMENTE SECA)
PERIODO
JUN
JUL
AGO
SEP
OCT
NOV
DIC
ENE
FEB
MAR
ABR
RACIONA-
MIENTO EN EL PERIODO (GWh)
695
782
598
838
669
528
540
155
536
582
187
PROMEDIO DIARIO (%)
23
25
19
27
21
17
17
5
18
18
6
FUENTE: Ministerio
de Minas y Energía
La prolongación del
racionamiento por un año más, de conformidad con los cálculos efectuados,
tendría efectos en alto grado perturbadores de la vida económica y social del
país, que se adicionarían a los ya graves e irreversibles registrados hasta el
presente.
Por lo expuesto, la
Corte Constitucional encuentra plenamente acreditados los presupuestos fácticos
del estado de emergencia cuya declaratoria se ha efectuado con el objeto de
conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.
VIII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional,
R E S U E L V E
Declárase CONSTITUCIONAL
el Decreto 680 de abril 23 de 1992, "por el cual se declara el Estado de
Emergencia Económica y Social".
Comuníquese al
Presidente de la República y al Presidente del Congreso, publíquese, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Presidente
CIRO ANGARITA
BARON                  EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado                                           Magistrado
-Con aclaración de
voto-
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ G. ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado                                    Magistrado
FABIO MORON DIAZ                           JAIME
SANIN GREIFFENSTEIN
Magistrado                                      Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de
voto del Magistrado CIRO ANGARITA BARON a la Sentencia No. C-447
Ref.: R.E. 004
Magistrado
Ponente: Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Las características
especiales de la decisión que viene de tomar la Corte a propósito de la nueva
declaración del estado de excepción me llevan, en acuerdo con los demás
magistrados de la Corte, a la firme convicción acerca de su constitucionalidad.
Sin embargo, el hecho de haber disentido de manera radical de la decisión que
juzgó la anterior declaración de emergencia y mi desacuerdo con algunos
enfoques circunstanciales de la decisión mayoritaria, me obligan a poner sobre
el papel algunas consideraciones aclaratorias de mi voto.
1. Debo manifestar
mi complacencia por el amplio desarrollo que tiene la idea del control material
del decreto que declara el estado de excepción; de esta manera se supera la
idea del control meramente formal y la Corte cumple a cabalidad el mandato del
artículo 241 sobre la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución.
La sentencia que se aprueba es un buen ejemplo de la importancia que tiene el
control material: los numerosos elementos de juicio sobre la gravedad de la
situación energética y el acopio de abundantes conceptos y opiniones sobre el particular
hacen de la decisión de la Corte un verdadero instrumento de control y de
protección del orden axiológico institucional.
De otra parte, en
esta sentencia se superan amplia y positivamente las vacilaciones acerca del
alcance concreto del control material puesto que es bien claro que no ha sido
aquí simplemente discreto, rayano en lo inexistente sino por el contrario,
amplio, incisivo, comprometido con los valores y principios constitucionales
del Estado Social de Derecho y casi exhaustivo, todo en beneficio de una eficaz
labor de salvaguardia de la Carta que incumbe a esta Corporación.
2. Mi voto favorable
a la ponencia en esta ocasión, se justifica por la diferencia que existe entre
las dos declaraciones mencionadas, y cuyos elementos principales de distinción
se encuentran en la formulación de la crisis como económica, social, grave y en
la configuración del concepto de hechos sobrevinientes.
a) En el caso del
decreto 680 de 1992, y a diferencia del decreto 333, la formulación de la
crisis como crisis económica, es correcta. En efecto, del análisis hecho en la
Sentencia se desprende con toda claridad la idea de una grave situación económica
derivada de la falta de disponibilidad de energía. Dice la sentencia en su
página 107:
"Sólo en la
primera semana del racionamiento, Fedesarrollo estimó un descenso de la
producción industrial del orden de 13.4% y una disminución de las ventas del
comercio del 9% (...) Los racionamientos reducirán -de acuerdo con estos
cálculos- el crecimiento económico previsto para 1992 en 1.3%"
b) Se trata en este
caso, y también a diferencia del decreto 333, de una crisis que afecta a toda
la sociedad. Los drásticos racionamientos, la falta de previsión por parte del
gobierno en relación con el sector energético, sumada a culpas de gobiernos
anteriores y agravada por un fuerte invierno; desencadenaron un generalizado
ambiente de malestar en la población, del cual se derivó una crisis
gubernamental que trajo consigo el relevo de importantes funcionarios del
Estado. Pero la crisis no se reduce al ámbito institucional: la falta de
energía repercutió drásticamente en el sector económico del país y afectó
considerablemente los hábitos cotidianos de las familias. Es por esto que la
crisis, si bien se originó en una negligencia del Estado, extendió sus efectos
a toda la sociedad.
c) Se trata,
también  a diferencia del decreto 333 de 1992, de una crisis grave, para cuya
solución se requiere de mecanismos excepcionales. Así se desprende del estudio
hecho en la sentencia por el magistrado ponente y especialmente de lo explicado
en la página 107 sobre las consecuencias que se derivarían si no se adoptaran
medidas excepcionales para facilitar la compra de equipos de generación
eléctrica, la contratación de energía y la terminación de obras.
d) El fuerte verano
de principios del año 1992 puede ser considerado como un factor desencadenante,
acaecido luego de un largo proceso de improvisaciones imputables tanto al
actual gobierno como a los que le antecedieron en la última década. En estas
específicas circunstancias, el verano anotado puede ser calificado como un
hecho sobreviniente, en los términos del artículo 215 de la Constitución
Nacional.
Como se aprecia de
la lectura de estos cuatro elementos, si bien una buena parte de la
responsabilidad proviene del mismo gobierno, una interpretación razonable y
justa del problema planteado a la Corte conduce a una decisión en la cual, sin
desconocer el juicio de responsabilidades correspondiente, se tome una decisión
que no conduzca al incremento de las cargas y perjuicios para los ciudadanos,
derivados del mal manejo institucional del sector energético.
3. Lamento muy de
veras que dentro de la línea de acudir a todas las fuentes posibles para
obtener información acerca de las diversas causas de la crisis energética, lo
cual llevó a consultar también a algunos de sus directos responsables, los
cuales tuvieron amplia oportunidad de hacer sus descargos, se haya omitido la
opinión de los dirigentes sindicales del sector. Ello debió ser tenido en
cuenta antes de establecer si su conducta puede haber dado lugar a sabotajes
laborales o no, de tal manera que la sentencia de la Corte pudiera despejar
toda duda acerca de un cierto sesgo antisindical que algunos pudiesen ver entre
líneas.
En últimas, en el
fallo que comparto se ha hecho un control material de las causas de la
emergencia energética adecuado al espíritu del artículo 215 y del Estado Social
de Derecho, hay una crisis social grave, los instrumentos ordinarios son
insuficientes para superarla y, en consecuencia, la aspiración a la prevalencia
de la normalidad se encuentra justamente limitada por la naturaleza misma de la
crisis.
CIRO ANGARITA BARON
Magistrado