C-139-97
Sentencia C-139/97
Sentencia C-139/97
INCONSTITUCIONALIDAD
POR CONSECUENCIA EN DECLARACION DE EMERGENCIA-Reactivación construcción viviendas de interés social
Referencia:
Expediente RE-102
Revisión
constitucional de decreto No. 255 de 1997 "Por el cual se dictan medidas
para reactivar la construcción de vivienda de interés social"
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Santafé de Bogotá, D.C., diecinueve (19) de
marzo de mil novecientos noventa y siete (1997)
I. ANTECEDENTES
La Presidencia de la República envió a esta
Corporación dentro del término constitucional fijado en el parágrafo del
artículo 215 de la Constitución, copia del decreto legislativo No. 255 de 1997
"Por el cual se dictan medidas para reactivar la construcción de vivienda
de interés social", para efectos de su revisión constitucional.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales estatuidos para procesos de esta índole, procede la Corte a decidir.
II.     TEXTO DEL DECRETO ENVIADO PARA REVISION
DECRETO 255 DE
FEBRERO 4 DE 1997
Por el cual se dictan medidas para reactivar la
construcción de vivienda de interés social
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las facultades conferidas
por el artículo 215 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto 80
de 1997, y
CONSIDERANDO:
Que mediante decreto 80 de enero 13 de
1997, se declaró la Emergencia Económica y Social por las razones en él
señaladas;
Que de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 215 de la Constitución Política el Presidente puede, con la firma de
todos los ministros, dictar decretos con fuerza de Ley, destinados exclusivamente
a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos;
Que la prolongada y acentuada caída del
ciclo de la construcción, en especial de la vivienda de interés social,
constituye un factor adicional que ha elevado el desempleo a niveles que
amenazan el orden social del país.
Que la actividad de la construcción es
intensiva en mano de obra y guarda estrecha relación con otras actividades
económicas de las cuales utiliza sus insumos;
Que se hace necesario dictar medidas para
reactivar la construcción de vivienda de interés social;
DECRETA:
Artículo 1. El artículo 68 de la Ley 49 de
1990 quedará así:
Cada Caja de Compensación Familiar estará
obligada a constituir un fondo para el subsidio familiar de vivienda, el cual,
a juicio del Gobierno Nacional, será asignado en dinero o en especie y
entregado al beneficiario del mismo, en seguimiento de las políticas trazadas
por el Gobierno.
El subsidio para vivienda otorgado por las
Cajas de Compensación Familiar será destinado conforme a las siguientes
prioridades:
1.
A los afiliados de la propia Caja de Compensación, cuyos ingresos
familiares sean inferiores a cuatro salarios mínimos mensuales.
2.
A los afiliados de otras Cajas de Compensación, cuyos ingresos familiares
sean inferiores a cuatro salarios mínimos mensuales.
3.
A los no afiliados a las cajas de compensación, cuyos ingresos familiares
sean inferiores a cuatro salarios mínimos mensuales, según la lista de
asignaciones del Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma
Urbana, INURBE.
El Fondo para el subsidio familiar de
vivienda, estará constituído por los aportes y sus rendimientos, que al mismo
haga la correspondiente Caja de Compensación Familiar, en los porcentajes que
se señalan a continuación:
a.
Cuando el cuociente de recaudos para subsidio familiar de una Caja
resultare igual o superior al ciento diez por ciento (110%), la Caja
transferirá mensualmente al Fondo, una suma equivalente al dieciocho por ciento
(18%) de los aportes patronales para subsidio el primer año de vigencia de esta
ley y el veinte por ciento (20%) del segundo año en adelante.
b.
Cuando el cuociente de recaudos para subsidio familiar de una Caja
resultare igual o superior al ciento por ciento (100%) e inferior al ciento
diez por ciento (110%) la Caja transferirá mensualmente al Fondo, una suma
equivalente al doce por ciento (12%) de los aportes patronales para subsidio.
c.
Cuando el cuociente de recaudos para el subsidio familiar de una caja
resultare igual al ochenta por ciento (80%) e inferior al cien por ciento
(100%), la caja transferirá mensualmente al fondo una suma equivalente al diez
por ciento (10%) de los aportes patronales para subsidio;
Parágrafo 1. Las Cajas de Compensación
Familiar, con los  recursos restantes de sus recaudos para subsidio, no estarán
obligadas a realizar destinaciones forzosas para planes de vivienda.
Parágrafo 2. El cincuenta y cinco por
ciento (55%) que las Cajas destinarán al subsidio monetario, será sobre el
saldo que queda después de deducir la transferencia respectiva al Fondo de
subsidio familiar de vivienda y el diez por ciento (10%) de los gastos de
Administración y funcionamiento. En ningún caso una caja podrá pagar como
subsidio familiar en dinero una suma inferior a la que este pagando en el
momento de expedir esta Ley.
Parágrafo 3. Las Cajas de Compensación
Familiar que atiendan el subsidio familiar en las áreas rurales o
agroindustriales ubicadas en zonas del Plan Nacional de Rehabilitación y en los
nuevos departamentos erigidos por la Constitución Política, no estarán
obligadas a constituir el Fondo para Subsidio de Vivienda de Interés Social en
la parte correspondiente al recaudo proveniente de dichas áreas y adelantarán
directamente los programas de vivienda.
Parágrafo 4. El plazo para hacer la
ejecución de la asignación del subsidio familiar a la primera prioridad por
parte de los fondos para el subsidio familiar de las cajas de compensación
familiar por parte de los fondos para el subsidio familiar de las cajas de
compensación familiar será la vigencia fiscal en la cual reciben los aportes
patronales.
Igualmente, para la segunda y la tercera
prioridad el término de ejecución de la asignación del subsidio para la
vivienda de interés social será igual a una vigencia fiscal para cada
prioridad.
Si agotadas las tres vigencias fiscales
indicadas en el presente parágrafo, no se ha ejecutado la asignación de los
subsidios para la vivienda de interés social, éstos retornarán a la caja de
subsidio familiar de origen.
El tránsito de una prioridad a otra incluye
los rendimientos financieros causados o generados por los recursos de los
fondos de vivienda de las cajas de compensación familiar.
Para los fines de este parágrafo, se
entiende por ejecución de la asignación del subsidio para la vivienda de
interés social su pago o notificación al beneficiario, en los términos que
establezca el reglamento, que también señalará el término para hacer uso
efectivo del mismo.
Las cajas de compensación familiar con los
recursos del subsidio familiar de vivienda solo podrán adquirir tierras y
contratar la construcción de proyectos de vivienda, para la población de
ingresos no superiores a tres salarios mínimos legales mensuales vigentes, y
cuyo plazo de ejecución y reintegro al fondo no exceda los diez y ocho meses,
sin perjuicio de los contratos firmados o en ejecución.
Artículo 2. Vigencia y derogatorias. El
presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y modifica el
Artículo 68 de la Ley 49 de 1990.
PUBLIQUESE Y CUMPLASE
Dado en Santafé de Bogotá, D.C. a los 4 de
febrero de 1997
(siguen firmas)
III. INTERVENCION CIUDADANA
1. El Gerente General del INURBE, solicita a la Corte que declare exequible
el decreto 255 de 1997, por cumplir con las exigencias establecidas en la
Constitución y en la ley 137/94 -estatutaria de los estados de excepción-, cuya
finalidad es la de reactivar la construcción de vivienda de interés social y
disminuir el desempleo.
Luego se refiere a la modificaciones introducidas
al artículo 68 de la ley 49 de 1990, concretamente a la inclusión del literal
c), para afirmar que estos nuevos recursos se destinarán a "subsidio o a
promoción de la oferta de vivienda de interés social, de manera que se
beneficie a la población de menores ingresos del país, y paralelamente, se
generen empleos en el sector de la construcción."
El parágrafo 4o. "permite el paso
inobjetable de los recursos de los fondos a cada una de las prioridades
establecidas por la ley y su efectiva colocación, para dinamizar la
construcción de viviendas de interés social."
El inciso 5o. del mismo parágrafo
"facilita la aplicación de recursos del fondo en programas de adquisición
o contratación de proyectos de vivienda para hogares hasta de tres salarios mínimos
mensuales, ampliando la oferta de vivienda de este rango." Es evidente
entonces, que "las medidas que se toman no limitan el ejercicio de los
derechos y libertades, propiciando, en cambio, la efectividad del derecho
constitucional a la vivienda digna".
Concluye diciendo que las disposiciones
señaladas no desmejoran los derechos sociales de los trabajadores "en
razón a que no contraría ninguna disposición, que conceda este tipo de
derechos."
2. El Jefe de la Oficina Jurídica del
Ministerio de Desarrollo Económico, en representación de esa entidad, considera que
"la prolongada y acentuada caída del ciclo de la construcción, en especial
de la vivienda de interés social y sus consecuencias ya relacionadas, implicó
la necesidad de que se expidiera el decreto 255 del 4 de febrero, teniendo en
cuenta que en la actividad de la construcción, es intensiva el uso de la mano
de obra y además por que guarda estrecha relación con otras actividades
económicas de las cuales utiliza sus insumos, tal como está consagrado en los
considerandos del decreto 80 del 13 de enero de 1997."
De otro lado, afirma que el decreto 255/97
"no transgrede las normas constitucionales, que fue expedido como un
mecanismo para reactivar la construcción de vivienda de interés social y con esto
controlar los niveles de desempleo en esta actividad y de igual forma en otras
actividades económicas de las cuales utiliza sus insumos", por lo tanto
debe ser declarado exequible.
3. El Presidente Ejecutivo de ASOCAJAS sostiene que el decreto objeto de revisión
es inconstitucional por las razones que en seguida se resumen:
 El
déficit de vivienda de interés social se origina en causas estructurales y no
coyunturales o de un faltante de recursos financieros, por ejemplo: el precio
de la tierra, el dificil acceso de los beneficiarios al crédito del sistema
financiero, la ausencia de fondos de garantía, la ausencia de tecnologías para
contrucciones económicas y masivas, precios de los insumos de la construcción,
etc. Además, no se trata tampoco de una situación sobreviniente, ya que el
Gobierno cuenta con facultades para manejar el asunto sin tener que recurrir a
la emergencia económica.
- A continuación manifiesta que la
fundamentación del decreto objeto de análisis, "es contradictoria con su
contenido, ya que para las Cajas con cuociente superior a 110%, disminuyó en
forma transitoria su obligación de contribuir al FOVIS pasando del 20% al 18%.
Este porcentaje había sido establecido por la ley 49 de 1990 en el momento de
constituir el FOVIS como una primera etapa al llegar a la obligación definitiva
de aportar el 20%. Cuando esta obligación ya está consolidada no se ve lógico
disminuirla, máxime cuando el resultado es la contracción tanto de la oferta
como de la demanda de vivienda de interés social en una cifra importante, unos
nueve mil millones de pesos."
- Igualmente, advierte sobre la no
afortunada redacción del literal c) que contrasta con los literales a) y b),
puesto que "no incorpora los cuocientes mayores al 80% y los inferiores al
100% del cuociente nacional de recaudos". Además, "la liquidación del
55% del subsidio monetario, según el parágrafo 2o. del artículo 1o. del decreto
No. 255 de 1997, está incrementando los valores a pagar por parte de los
trabajadores beneficiarios, por cuanto se modifica la base de liquidación
señalada en el parágrafo del artículo 217 de la ley 100 de 1993, cuando dispone
que el 55% se obtendrá del saldo que quede después de deducir la transferencia
correspondiente al Fondo de Vivienda de Interés Social y el 10% de gastos de
administración."
- Con la liquidación del pago del 55% en
subsidio familiar monetario, se "está reduciendo entre otras cosas, el
nivel de recursos financieros disponible para vivienda de interés social
dedicado también en forma voluntaria por las Cajas de Compensación Familiar no
obligadas a constituir FOVIS en virtud de la ley 21 de 1982, de 22.7% de los
aportes recibidos a 15.75%". En consecuencia, "lo fundamental de la
norma riñe con los motivos que la generaron y su resultado práctico es pobre
frente al déficit."
4. El Jefe de la Oficina Jurídica de
COLSUBSIDIO, actuando en
representación de la Caja, considera que el decreto 255 de 1997, materia de
revisión, es inconstitucional por las siguientes razones:
- La adición que se hace al artículo 68 de
la ley 49/90, específicamente lo dispuesto en el parágrafo 2o., "no guarda
relación con la reactivación del sector de la construcción de vivienda de
interés social, es decir, esta medida no se refiere a materias que tengan
relación directa con la motivación de la emergencia, puesto que son normas
legales que versan sobre la manera a través de la cual se calculan los
subsidios monetarios que otorgan las Cajas de Compensación Familiar y que son
regulados a través de la ley 21 de 1982."
- Considera también que no obstante la
falta de relación anotada, el decreto modificó tácitamente el artículo 217 de
la ley 100 de 1993 "y aquí sí que se cometió un doble yerro, al disminuir
la base para el aporte de las Cajas al programa bandera del Gobierno, de gestión
en salud y que se dirige particularmente a la población de más escasos
recursos", desmejorando de esta forma los derechos sociales de los
trabajadores "al disminuir ostensiblemente los recursos destinados a los
programas de régimen subsidiado de salud. En consecuencia, tal precepto es
inconstitucional."
- Sobre el parágrafo 4o. del inciso 4o. del
artículo 1o. del decreto, señala que al modificar el concepto de asignación y
sustituirlo por PAGO, riñe con lo dispuesto en el decreto 706, cuyo efecto está
relacionado con lo preceptuado por el decreto 1169 que consagra la posibilidad
de utilizar recursos para la promoción de oferta de vivienda proveniente de los
subsidios "asignados no pagados". "Tal facultad con la
expedición del decreto 255 se extingue, ya que no podrán existir subsidios
asignados no pagados, sólo existirán subsidios asignados pero se entenderán
como tales los efectivamente entregados". El examen de constitucionalidad,
en este sentido, se orienta a resaltar la contradicción evidente entre el
decreto 255, que pretende reactivar el sector de la construcción de vivienda de
interés social y la inconsecuente modificación de una disposición que
constituye un mecanismo eficaz para la promoción de oferta de viviendas de
interés social. Por tanto, el aparte del decreto señalado con anterioridad no
contribuye a reactivar la inversión en el sector, sino que por el contrario
extingue los mecanismos para su reactivación, desarrollo y crecimiento."
- Sobre el párrafo final del parágrafo 4o.
del artículo 1o. dice que "con anterioridad a este decreto, las
disposiciones legales que regulaban la materia, permitían la promoción de
oferta de vivienda con recursos del FOVIS, para las familias de trabajadores de
ingresos iguales o inferiores a 4 salarios mínimos legales mensuales. Con la
nueva disposición, se vulneran los derechos sociales de las familias con
ingresos entre los 3 y 4 salarios", violando el artículo 215 de la Carta.
"Por otra parte, si el decreto 255
pretendía reactivar la construcción de la vivienda de interés social, es
contrario a este propósito imponer súbitamente límites para la promoción de
oferta de vivienda por parte de las Cajas, para familias con ingresos de sólo
hasta 3 salarios mínimos legales mensuales, ya que reduce el ámbito hasta el
cual se puede trabajar programas de vivienda de interés social, excluyendo de
este subsidio de vivienda a numerosas familias que carecen de la vivienda y
cuyo ingreso familiar está entre 3 y 4 salarios mínimos."
Para finalizar afirma que "muchos de
los proyectos ya adelantados, se verán quebrantados con la disposición anotada,
generándose el efecto de desaceleración contrario a lo pretendido en la
motivación que originó la expedición del decreto 255".
IV. CONCEPTO FISCAL
El Procurador General de la Nación solicita
a la Corte declarar exequible el decreto 255/97, por no infringir disposición
constitucional alguna.
Son estos los argumentos que expone el
citado funcionario como fundamento de su petición:
- El decreto que se estudia cumple con los
requisitos formales establecidos en la Constitución y "guarda relación
directa con las causas que llevaron al Gobierno a declarar el estado de
emergencia económica y social, pues con ella se procura reactivar la
construcción de vivienda, cuyo prolongado y acentuado descenso contribuyó a
incrementar el nivel de desempleo, amenazando gravemente el orden económico y
social de la Nación."
- "Además de procurar la reactivación
económica y de contrarrestar el desempleo, la construcción de vivienda significa
dar cumplimiento a los mandatos establecidos por el Constituyente en los
artículos 48, 51, 64 y 334 de la Carta, pues se trata de compromisos inherentes
al Estado social de derecho, cuya actividad está dirigida a crear condiciones
dignas para el desarrollo de la vida comunitaria."
- El artículo 1o. del decreto modifica el
68 de la ley 49/90 que "creó el subsidio de vivienda de interés social. En
adelante, los Fondos de las Cajas de Compensación Familiar deben hacer el pago
o la notificación del auxilio a los beneficiarios del mismo, dentro de los
plazos señalados en el decreto, so pena de retornar las subvenciones a las
cajas de origen en caso de no ejecutarse la asignación en los lapsos previstos,
en cuyo evento podrán adquirir tierras y contratar la construcción de proyectos
de vivienda para la población de ingresos no superiores a tres salarios mínimos
legales vigentes."
- Dicha medida respeta el principio de
igualdad material al proteger "a aquellos trabajadores que se encuentran
en condiciones de inferioridad respecto de quienes, debido a su capacidad
económica, cuentan con mayores posibilidades para adquirir vivienda."
- Para concluir, manifiesta el Procurador
que "debido a la urgente necesidad de afrontar la repentina caída del
ciclo de la construcción de vivienda de interés social, el Gobierno Nacional no
contaba con el tiempo requerido para tramitar ante el Congreso de la República,
el proyecto de ley destinado a modificar el artículo 68 de la ley 49 de
1990."
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
a. Competencia
De conformidad con lo dispuesto en los
artículos 215 y 241-4 de la Constitución, es competente esta Corporación para
pronunciarse sobre la constitucionalidad del decreto 255/97.
b. Aclaración previa
El magistrado ponente considera pertinente
aclarar que a pesar de no compartir la jurisprudencia adoptada por la mayoría
de los miembros de esta Corporación, en el sentido de declarar la
inexequibilidad de los decretos legislativos expedidos con fundamento en la
emergencia económica declarada mediante el decreto 80 de 1997, por las razones
que expuso ante la Sala Plena y que aparecen en el salvamento de voto a la
presente sentencia, la acata y en esos términos ha proyectado la decisión que
corresponde al proceso que en esta oportunidad se analiza.
c. Declaratoria de inexequibilidad del decreto 80 de 1997
El decreto 80 del 13 de enero de 1997
"por el cual se declara el estado de emergencia económica y social"
en todo el territorio nacional, fue declarado inexequible por esta Corporación
en sentencia No. C-122 del 12 de marzo de 1997. En consecuencia, los decretos
legislativos expedidos a su amparo deben correr la misma suerte.
Tal es el caso del decreto 255/97 "por
el cual se dictan medidas para reactivar la construcción de vivienda de interés
social", el que será retirado del ordenamiento jurídico como consecuencia
de la declaración de inexequibilidad de la emergencia económica (dec. 80/97),
de la cual deriva su existencia.
En razón de lo anotado, la Corte
Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R
E S U E L V E :
Primero: DECLARAR INEXEQUIBLE el
decreto legislativo No. 255 del 4 de febrero de 1997 "Por el cual se
dictan medidas para reactivar la construcción de vivienda de interés
social".
Segundo: En los términos del artículo 16
del decreto 2067 de 1991, esta providencia surte efectos a partir del día
siguiente a la notificación de la sentencia C-122 del 12 de marzo de 1997, por
medio de la cual se declaró inexequible el decreto 080 de 1997.
Cópiese, notifíquese, comuníquese al
Gobierno Nacional, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Con salvamento de
voto
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Con salvamento de
voto
HERNANDO HERRERA
VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO
MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-139/97
INEXEQUIBILIDAD
DECLARACION DE EMERGENCIA-Decisión
inhibitoria sobre decretos legislativos posteriores (Salvamento de voto)
Los fallos
relativos a los decretos dictados con base en el decreto declaratorio del
estado excepcional, hallado inexequible por la Corte, deben ser inhibitorios
por carencia de objeto. Sigo considerando que la inconstitucionalidad de los
decretos posteriores no se produce porque sean intrínsecamente contrarios a la
Constitución, ya que la Corte, en la señalada hipótesis, no ha tenido ni tiene
oportunidad de efectuar el análisis material de cada uno de ellos, sino por
cuanto, "todos (los decretos legislativos) carecen de causa jurídica y son
inconstitucionales por ello, independientemente de que las normas que
consagran, consideradas en sí mismas, pudieran o no avenirse a la
Constitución". Así, pues sin que sea menester entrar en la verificación de
los aspectos formales y materiales de cada decreto, debe por fuerza concluirse
en su inconstitucionalidad, como consecuencia del fallo inicial. las medidas
adoptadas al amparo del Estado de Emergencia perdieron toda base jurídica desde
el momento en que se declaró la inexequibilidad del decreto principal, es
decir, desde ese instante cayeron en la inconstitucionalidad. Aunque todavía
tal decisión no se ha notificado por edicto, su adopción es un hecho notorio
que nadie ignora en el país. La sentencia sobre cada decreto legislativo debe
ser, pues, inhibitoria por cuanto carece de objeto toda decisión de fondo. Al
momento de proferir tales fallos, las medidas correspondientes se encuentran
fuera del ordenamiento jurídico y no están ni pueden estar produciendo efectos.
INEXEQUIBILIDAD
DECLARACION DE EMERGENCIA-Producción
efectos fallos de decretos legislativos (Salvamento de voto)
Lo consecuente no
es atar los efectos de cada sentencia de inexequibilidad a la fecha de
notificación de la primera, como lo ha hecho la Corte, sino decir, como se hizo
en el caso de la Conmoción Interior, que cada fallo principia a producir sus
efectos desde el día de su respectiva notificación, y ello por razones de
seguridad jurídica. Se ha incurrido en la inconsecuencia procesal de unir la
iniciación de los efectos jurídicos de la sentencia con la cual culmina un
determinado proceso al momento de notificación de una sentencia diferente, y,
de otro lado, la fórmula acogida en noviembre de 1995 habría permitido la más
pronta efectividad de cada sentencia, transmitiendo a los destinatarios de las
pertinentes normas una mayor certeza. La notificación formal, en mi criterio,
no es indispensable, para que se produzcan los efectos de los fallos, cuando
los interesados saben lo que ha dispuesto el juez. Tal sentido -que consiste en
la inconstitucionalidad del decreto declaratorio de la Emergencia Económica- es
precisamente el punto de referencia indispensable para deducir, de manera
inmediata, que todos los decretos dictados en su desarrollo son también
inconstitucionales.
Referencia:
Expediente RE-102
Santa Fe de Bogotá, D.C., diecinueve (19)
de marzo de mil novecientos noventa y siete (1997).
Como lo expresé durante la sesión de Sala
Plena, no comparto el criterio acogido por la Corte para definir la fecha a
partir de la cual dejan de producir efectos jurídicos los decretos legislativos
expedidos por el Presidente de la República con base en el Decreto 080 de 1997,
mediante el cual se asumió el poder excepcional previsto en el artículo 215 de
la Carta y que fue declarado inexequible por razones de fondo según Sentencia
C-122 del 12 de marzo del presente año.
Pese a haber compartido lo que aprobó la
Corte desde el 2 de noviembre de 1995, cuando, en similares circunstancias,
debió pronunciarse sobre la inexequibilidad de los decretos de un Estado de
Conmoción Interior declarado inexequible, he reflexionado en la tesis expuesta
por el H. Magistrado Carlos Gaviria Díaz y he terminado por persuadirme de que
tiene razón, al menos en que los fallos relativos a los decretos dictados con
base en el decreto declaratorio del estado excepcional, hallado inexequible por
la Corte, deben ser inhibitorios por carencia de objeto.
Sigo considerando, claro está, que la
inconstitucionalidad de los decretos posteriores no se produce porque sean
intrínsecamente contrarios a la Constitución, ya que la Corte, en la señalada
hipótesis, no ha tenido ni tiene oportunidad de efectuar el análisis material
de cada uno de ellos, sino por cuanto, según se dijo desde la Sentencia C-488
del 2 de noviembre de 1995, de la cual tuve el honor de ser ponente,
"todos (los decretos legislativos) carecen de causa jurídica y son
inconstitucionales por ello, independientemente de que las normas que
consagran, consideradas en sí mismas, pudieran o no avenirse a la
Constitución".
Así, pues, como lo ha sostenido la Corte,
sin que sea menester entrar en la verificación de los aspectos formales y
materiales de cada decreto, debe por fuerza concluirse en su
inconstitucionalidad, como consecuencia del fallo inicial.
Pero surgen dos interrogantes :
1.
¿Debe la Corte declarar inexequible cada decreto ?
2 ¿En ese caso, a partir de cuándo
desaparece del sistema jurídico la medida declarada inexequible ?
A la primera de tales preguntas, creo yo,
ha debido responderse negativamente pues a nadie se oculta que las medidas
adoptadas al amparo del Estado de Emergencia perdieron toda base jurídica desde
el momento en que se declaró la inexequibilidad del decreto principal, es
decir, desde ese instante cayeron en la inconstitucionalidad. Aunque todavía
tal decisión no se ha notificado por edicto en los términos del artículo 16 del
Decreto 2067 de 1991, su adopción es un hecho notorio que nadie ignora en el
país y, por si fuera poco, el Presidente de la República se notificó del fallo
por conducta concluyente cuando en Cartagena, el día 13 de marzo, formuló
irrespetuosas críticas a la providencia y anunció públicamente su propuesta de
reformar la Constitución para quitar a la Corte la facultad que dio base al
pronunciamiento que no gustó al Ejecutivo.
La sentencia sobre cada decreto legislativo
debe ser, pues, inhibitoria por cuanto carece de objeto toda decisión de fondo.
Al momento de proferir tales fallos, las medidas correspondientes se encuentran
fuera del ordenamiento jurídico y no están ni pueden estar produciendo efectos.
La segunda inquietud carece de importancia
si la respuesta a la primera es negativa, pues en ese supuesto se aplica lo que
acabo de exponer respecto de todos los decretos legislativos. Pero adquiere
gran importancia, especialmente desde el punto de vista práctico, en el evento
de haberse aceptado, como lo acepta la mayoría, que es indispensable una
declaración judicial expresa y de mérito a propósito de cada decreto.
En tal hipótesis (que, reitero, no
comparto), lo consecuente no es atar los efectos de cada sentencia de
inexequibilidad a la fecha de notificación de la primera, como lo ha hecho la
Corte, sino decir, como se hizo en el caso de la Conmoción Interior, que cada
fallo principia a producir sus efectos desde el día de su respectiva
notificación, y ello por razones de seguridad jurídica.
Aunque para algunos magistrados lo resuelto
ahora es un avance, muy respetuosamente digo que me parece, por el contrario,
un retroceso, ya que, por una parte, se ha incurrido en la inconsecuencia
procesal de unir la iniciación de los efectos jurídicos de la sentencia con la
cual culmina un determinado proceso al momento de notificación de una sentencia
diferente, y, de otro lado, por paradoja -al menos en los decretos que han sido
objeto de fallo en esta fecha-, la fórmula acogida en noviembre de 1995 habría
permitido la más pronta efectividad de cada sentencia, transmitiendo a los
destinatarios de las pertinentes normas una mayor certeza.
Con lo decidido, en cambio, sin adoptar la
tesis de la inhibición, que resultaba mucho más lógica y consecuente, se buscó
cambiar el derrotero que indicaba el más inmediato antecedente, pero generando
una gran confusión en lo que toca con los efectos de las distintas providencias
de la Corte.
Ello resulta todavía más preocupante si se
tiene en cuenta que la extensión -a mi juicio artificial e innecesaria- de los
efectos de unas medidas, que ya todos sabemos desde el 12 de marzo que son
inconstitucionales, ha afectado enorme e injustificadamente, por un formalismo
extremo, los bolsillos de muchos contribuyentes que han sido y seguirán siendo
obligados a pagar unos tributos cuyo fundamento jurídico, según ha declarado la
Corte, era contrario a la Constitución Política.
La notificación formal, en mi criterio, no
es indispensable, para que se produzcan los efectos de los fallos, cuando los
interesados saben lo que ha dispuesto el juez. No otra cosa ha acontecido en
este evento, en que el Gobierno y todos los gremios y sectores económicos han
hecho declaraciones públicas explícitas y la prensa ha comentado con lujo de
despliegue sobre lo decidido y, más todavía, cuando el Ejecutivo, la Junta
Directiva del Banco de la República y otras agencias estatales han adoptado
medidas sobre la base cierta, conocida e indudable de la declaración de
inconstitucionalidad de la Emergencia Económica.
En mi concepto, no tiene mayor efectividad
para la divulgación de la sentencia el edicto fijado en la Secretaría General
de la Corte que la amplísima difusión que todos los medios de comunicación y el
propio Presidente de la República -adoptando éste último actitudes concluyentes
en cuya virtud ha quedado plenamente notificado- han hecho sobre el sentido de
la misma.
Tal sentido -que consiste en la inconstitucionalidad
del decreto declaratorio de la Emergencia Económica- es precisamente el punto
de referencia indispensable para deducir, de manera inmediata, que todos los
decretos dictados en su desarrollo son también inconstitucionales.
Me pregunto lo que, a juicio de la Corte,
ocurrirá cuando, ya notificado formalmente y con toda solemnidad el fallo C-122
del 12 de marzo, relativo al Decreto 080 de 1997, y sin haber resuelto todavía
la Corporación sobre los decretos cuyo examen constitucional sigue en turno,
deba ella definir a partir de cuándo dejan de tener efecto y obligatoriedad.
¿Las medidas correspondientes, después de tal notificación y aunque todavía no
hay fallo de mérito específico sobre cada una de ellas, quedan privadas de sus
efectos desde antes de las respectivas sentencias ? ¿O, por el contrario,
siguen produciendo efectos ? ¿Los fallos que declaren inexequibles esos
decretos después de la notificación de la primera sentencia, surtirán efecto
retroactivo al 12 de marzo ? ¿Qué aplicabilidad tienen las medidas en el
interregno ? ¿Habría lugar a devoluciones de impuestos por lo pagado en
ese lapso ?
¿En qué queda la jurisprudencia de la Corte
Constitucional sobre el artículo 228 de la Carta Política y la allí dispuesta prevalencia
del Derecho sustancial ?
¿Está bien que los gobernados soporten
-además de las medidas tributarias de la Emergencia, supérstites pese a la
caída de la norma que les daba sustento- las nuevas disposiciones, dictadas por
las autoridades económicas y fundadas, precisamente, en la declaración de
inexequibilidad de los preceptos excepcionales ?
Estimo, finalmente, que una ocasión como
esta, en que la incompatibilidad entre la Constitución y normas jurídicas de
inferior jerarquía (los decretos "sobrevivientes" de emergencia) es
manifiesta e indudable, como que la declaró esta Corte, es la más propicia para
hacer valer el artículo 4° de la Constitución, que dice : "La
Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones
constitucionales".
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra.
Salvamento de
voto a la Sentencia C-139/97
INEXEQUIBILIDAD
DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Sentencia inhibitoria sobre decretos expedidos/INEXEQUIBILIDAD
DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Pérdida de vigencia de decretos expedidos
(Salvamento de voto)
Es absolutamente
claro que los decretos dictados con fundamento en las facultades que le confirió
al Presidente la declaración de la conmoción, han dejado de regir en virtud de
haber cesado ésta y no por haber sido declarados inexequibles por la Corte. A
eso ha debido limitarse el pronunciamiento de la Corporación en un fallo
inhibitorio, que es sin duda el que la lógica más elemental indica.
Referencia:
Expediente R.E. 102
Revisión
constitucional del Decreto Legislativo 255 del 4 de febrero de   1997 "Por
el cual se dictan medidas para reactivar la construcción de vivienda de interés
social."
Con el debido respeto, me aparto de la
decisión mayoritaria por las razones que he tenido la oportunidad de exponer en
ocasiones anteriores frente a la declaración de inexequibilidad de los decretos
legislativos expedidos con fundamento en el estado de conmoción interior, las
cuales resultan aplicables a los decretos legislativos dictados por el
Presidente de la República en desarrollo de la emergencia económica y social
contenida en el decreto 080 de 1997, también declarada inexequible por esta
Corporación en sentencia C-122 del 12 de marzo de 1997.
Además, quiero dejar constancia de que
comparto plenamente los argumentos expuestos por el magistrado José Gregorio
Hernández Galindo en el salvamento de voto a la presente sentencia, a los
cuales me adhiero y que vienen a constituirse en razones adicionales a las ya
expresadas en los documentos antes citados.
Fecha ut supra
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado