T-486-05
SENTENCIA No
Sentencia T-486/05
ACCION DE TUTELA-Caso en que no se
pretende un nuevo pronunciamiento sobre un asunto ya decidido
Sin dificultad se observa que con
la presente acción de tutela interpuesta por la Empresa Colombia
Telecomunicaciones S.A. ESP contra la Comisión de Regulación de
Telecomunicaciones  -CRT-, no se busca obtener un nuevo pronunciamiento sobre
lo decidido en su oportunidad en la acción de tutela interpuesta por Empresas
Públicas de Medellín, con ocasión de la controversia surgida del contrato
celebrado por ésta última con Colombia Telecomunicaciones, sino el amparo
constitucional a la igualdad.
SENTENCIA DE TUTELA DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL-Efectos
interpartes/SENTENCIA DE TUTELA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Doctrina
constitucional implícita
Indiscutiblemente, las decisiones
adoptadas en sede de revisión por la Corte Constitucional, solamente surten
efectos en el caso concreto, eso es, tienen efectos inter partes, tal como lo
dispone el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Sin embargo, ello no es tan
absoluto como podría deducirse de una interpretación literal de la norma
mencionada. Precisamente la Corte al ejercer el control de constitucionalidad
de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996),
encontró exequible de manera condicionada el numeral 2 del artículo 48, según
el cual las decisiones de tutela solamente tienen carácter obligatorio para las
partes; pero, en esa oportunidad, sin desconocer los efectos inter partes de
esas decisiones se resaltó la importancia de la doctrina constitucional
implícita en las mismas. La tesis doctrinal en relación con los efectos de las
sentencias de revisión de fallos de tutela en el examen de constitucionalidad
de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, venía siendo sostenida
por la Corporación cuando con ocasión del examen de fallos proferidos en
acciones de tutela, se debía analizar el papel que cumple la Corte cuando se
aborda de manera eventual la revisión de esas providencias. Así, claramente se
estableció que dicho papel no es otro que: i) unificar a nivel nacional la
interpretación y aplicación de las disposiciones constitucionales; ii) precisar
el alcance de los derechos fundamentales involucrados en cada caso; iii) trazar
pautas para la procedencia y desarrollo de ese mecanismo de protección
constitucional; y, iv) sentar la doctrina constitucional que debe ser observada
por los jueces a falta de norma aplicable al caso que se controvierte.
SENTENCIA DE REVISION
DE TUTELA-Ante
casos idénticos debe darse el mismo tratamiento jurídico
En la revisión que realiza la
Corte a los fallos de tutela, no se trata simplemente de resolver un asunto que
según las partes que acuden a dicha acción, debe ser de conocimiento de la
jurisdicción constitucional por estar de por medio la violación de un derecho
constitucional fundamental. La revisión tiene un sentido y una finalidad
superior como quedó visto,  pues en caso contrario, como se ha sostenido en
varias oportunidades, la selección discrecional que ejerce la Corte en la
revisión de las acciones de tutela, de conformidad con lo dispuesto por el
artículo 33 del Decreto 2591 de 1991, se convertiría en una actuación
arbitraria por cuanto se estaría estableciendo una tercera instancia, a la que
solamente accederían quienes se encuentran involucrados en el caso
controvertido, dejando por fuera de dicha posibilidad a una gran parte de
personas que también acuden a la acción de tutela en búsqueda del amparo
constitucional de sus derechos, con lo cual se desconocería abiertamente el
principio constitucional a la igualdad (CP. art. 13), así como el derecho de
acceso a la administración de justicia. Con una postura de esa naturaleza, se
desvirtuaría por completo la finalidad que se persigue con la revisión eventual
de fallos de tutela, pues la Corte para ello parte de la consideración de
seleccionar casos paradigmáticos de afectación de los derechos fundamentales,
de suerte que la doctrina constitucional que se plasme en la resolución de cada
uno de ellos, sirva de parámetro para la interpretación y aplicación de las
normas superiores, con miras a lograr la justicia y la igualdad como fines
esenciales del Estado, concebidos desde el mismo Preámbulo de la Carta
Política. El juez a través de sus providencias administra justicia, y para ello
no puede  dar un tratamiento distinto a personas que se encuentran en idénticas
hipótesis, mucho menos cuando se trata de resolver asuntos que ya fueron objeto
de pronunciamiento por la Corte Constitucional en sede de revisión, caso en el
cual la existencia de un precedente no puede ser desconocido al resolver un
asunto idéntico al ya examinado.
COMISION DE REGULACION
DE TELECOMUNICACIONES-Debe
dar el mismo tratamiento jurídico al que se le otorgó a empresas a que se
refieren sentencias T-088/04 y T-178/04
Existen unos pronunciamientos
judiciales proferidos por la jurisdicción constitucional, en los cuales a
situaciones fácticas idénticas se les aplican soluciones jurídicas diferentes,
como consecuencia de la no selección de la acción de tutela interpuesta por
Empresas Públicas de Medellín EEPPM contra la Comisión de Regulación de
Telecomunicaciones, y, de la selección por parte de la Corte de las
interpuestas por varios suscriptores de contratos de acceso, uso e
interconexión de redes telefónicas contra la CRT, circunstancia que da lugar al
desconocimiento del principio de igualdad, y mediante la cual se desvirtúa por
completo la finalidad que se persigue con la selección de fallos de tutela para
su revisión por la Corte, como quedó visto. No obstante lo anterior, la
pregunta que surge es si podía la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones
acceder a la solicitud presentada por Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP, de
declarar la pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución 816 de 2003, mediante
la cual en cumplimiento de la sentencia del Consejo de Estado de 4 de
septiembre de 2003, se abstuvo de continuar con la actuación administrativa de
solución del conflicto surgido entre EEPPM y Colombia Telecomunicaciones y, en
consecuencia reanudar esa actuación administrativa? La respuesta al parecer
sería negativa, pues se podría argumentar como en efecto lo hizo la CRT, que ante
la existencia de una sentencia ejecutoriada del Consejo de Estado, no se podía
acceder a dicha solicitud por cuanto ello implicaría el desconocimiento de una
decisión judicial, razonamiento que fue avalado por los jueces constitucionales
en el asunto sub examine. Con todo, analizado el asunto desde la perspectiva
constitucional, encuentra la Corte que con independencia de la decisión
adoptada por el Consejo de Estado, lo cierto es que en este caso concreto la
Corte Constitucional dictó con posterioridad a ese fallo las sentencias T-088 y
T-178 de 2004, en las cuales ante situaciones iguales planteadas también en
acción de tutela por otras empresas de telecomunicaciones respecto de
decisiones idénticas de la CRT, se resolvió de manera diferente, como ya se ha
explicado. Es pues, esta circunstancia un hecho nuevo que no puede pasarse por
alto por la Corte Constitucional, pues conforme a su función no puede
sustraerse al deber jurídico de hacer efectivo el derecho fundamental a la
igualdad. Ello significa entonces, que habrá de ordenarse a la CRT que frente a
la solicitud presentada por Colombia Telecomunicaciones se le dé tratamiento
jurídicamente igual en el trámite de la misma al que se otorgó a las empresas a
que se refieren la sentencias de tutela T-088 y T-178 de 2004.
Referencia: expediente T-1042764
Peticionario:  Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Bogotá, D.C., doce
(12) de mayo de dos mil cinco (2005).
La Sala Segunda de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados, Alfredo
Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente :
SENTENCIA
El expediente llegó a
la Corte Constitucional, por remisión que se hizo en virtud de lo ordenado por
el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección número dos ordenó
la selección del mencionado expediente por auto de 11 de febrero de 2005.
I.
Antecedentes
Fabián Andrés Hernández Ramírez,
en su calidad de Gerente Legal de Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP,
interpuso acción de tutela contra la Comisión de Regulación de
Telecomunicaciones -CRT-. Previamente a exponer los supuestos fácticos y
jurídicos que fundamentan la acción incoada, aclara que la empresa que
representa se ha subrogado en los contratos de acceso, uso e interconexión,
celebrados por la Empresa Nacional de Telecomunicaciones –Telecom- en
liquidación, de conformidad con lo establecido por el artículo 14 del Decreto
1616 de 2003, que dispone:
“Artículo 14. Contratos de
interconexión y de prestación del servicio público. Colombia Telecomunicaciones
S.A. E.S.P. se subroga en los contratos de interconexión celebrados con
operadores de telecomunicaciones, por la Empresa Nacional de Telecomunicaciones
–Telecom- en liquidación y por las Teleasociadas en liquidación, en las mismas
condiciones que fueron pactadas.
Siendo ello así, la empresa
accionante cuenta con legitimidad activa, pues a pesar que su existencia
solamente se remonta al 12 de junio de 2003, como consecuencia de la aludida
subrogación anticipa su personalidad para todo lo relacionado con los contratos
de acceso, uso e interconexión, celebrados por la Empresa Nacional de
Telecomunicaciones –Telecom- en liquidación.
Hecha la aclaración que acaba de
reseñarse, pasa el apoderado de la entidad demandante a exponer los siguientes
hechos:
1.  Colombia Telecomunicaciones
S.A. ESP, celebró un contrato de acceso, uso e interconexión con las Empresas
Públicas de Medellín –EEPPM- el 22 de noviembre de 1999. El 29 de agosto de
2002, la primera de las empresas mencionada solicitó a la Comisión de
Regulación de Telecomunicaciones CRT su intervención, con el objeto de que
resolviera las controversias surgidas con ocasión del aludido contrato, y con
la aplicación de la opción de cargos de acceso por capacidad.  Una vez
la CRT asumió la competencia para resolver lo planteado en virtud de la
solicitud que le fue presentada, inició el trámite correspondiente.
Las Empresas Públicas de Medellín
–EEPPM- interpusieron acción de tutela contra la Comisión de Regulación de
Telecomunicaciones CRT y el Ministerio de Comunicaciones, por considerar
vulnerado su derecho fundamental al debido proceso, acción que fue resuelta en
forma negativa por el Tribunal Administrativo de Antioquia mediante sentencia
proferida el 27 de junio de 2003, por considerarla improcedente. Impugnado el
fallo de primera instancia, el Consejo de Estado en sentencia de 4 de
septiembre de 2003 lo revocó y, en su lugar, concedió el amparo constitucional
solicitado, y ordenó a la CRT abstenerse de decidir el conflicto planteado por
Telecom en liquidación. Para dar cumplimiento al fallo de tutela, la CRT
expidió la Resolución 816 de 18 de septiembre de 2003, absteniéndose de decidir
el conflicto planteado. La acción de tutela a la que se ha hecho referencia, no
fue seleccionada para revisión por la Corte Constitucional.
2.  De manera paralela a los
hechos anteriormente relatados, la Empresa Nacional de Telecomunicaciones
–Telecom- en liquidación, celebró un contrato de acceso, uso e interconexión
con la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. ESP (en adelante ETB), el
23 de junio de 1999. En marzo del año 2002, Colombia Telecomunicaciones S.A.
ESP, solicitó la intervención de la Comisión de Regulación de
Telecomunicaciones CRT, a fin de que resolviera las controversias surgidas con
ocasión de la celebración del contrato, y en relación con la aplicación de la
opción de cargos de acceso por capacidad, es decir, el objeto de la
controversia resultaba materialmente idéntico a la planteada por Colombia
Telecomunicaciones S.A. ESP y EEPPM, a la que se ha hecho relación en el
numeral anterior. Asumida la competencia por la CRT, se dio inicio al trámite
respectivo, ante lo cual ETB interpuso acción de tutela contra la citada
Comisión, el Ministerio de Comunicaciones y Colombia Telecomunicaciones S.A.
ESP, por violación del debido proceso.
El 29 de mayo de 2003, el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, declaró improcedente
la acción de tutela, fallo que fue revocado por el Consejo de Estado mediante
providencia de 24 de julio del mismo año, concediendo el amparo constitucional
solicitado y ordenando a la CRT abstenerse de decidir el conflicto que se le
había planteado. Para dar cumplimiento al fallo, la CRT profirió la Resolución
817 de 18 de septiembre de 2003. La acción de tutela fue seleccionada para revisión
por esta Corporación, y mediante sentencia T-178 de 2004 revocó la proferida
por el Consejo de Estado, argumentado la existencia de otro mecanismo de
defensa judicial.
Con fundamento en la sentencia
proferida por este Tribunal Constitucional, la Empresa Colombia
Telecomunicaciones S.A. ESP, solicitó a la CRT que declarara la pérdida de
fuerza ejecutoria de la Resolución 817 de 2003, mediante la cual se abstuvo de
decidir el conflicto planteado, y que en consecuencia reanudara la actuación
administrativa de solución del mismo entre Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP
y ETB. Siendo ello así, la CRT expidió la Resolución 1017 de 2004 en la cual se
ordenó reanudar la actuación administrativa aludida.
3.  Apelando al derecho
constitucional a la igualdad y del reconocimiento del precedente judicial, con
fundamento en el fallo de tutela T-178 de 2004, Colombia Telecomunicaciones
S.A. ESP le solicitó a la CRT que declarara la pérdida de fuerza ejecutoria de
la Resolución 816 de 2003, por medio de la cual decidió abstenerse de continuar
con la actuación administrativa de solución del conflicto surgido entre
Colombia Telecomunicaciones y EEPPM, solicitud que fue resuelta en forma
negativa, bajo el argumento de que en la sentencia de tutela citada no se había
hecho referencia al fallo del Consejo de Estado que declaró procedente la
tutela interpuesta por Empresas Públicas de Medellín.
4.  Expresa el apoderado de la
entidad accionante, que la sentencia T-178 de 2004 proferida por esta
Corporación, se pronunció sobre conflictos que independientemente de las partes
involucradas, son materialmente idénticos a los que surgieron entre ETB, EEPPM
y Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP. En efecto, aduce que ese fallo se
refirió a acciones de tutela instauradas por Telearmenia, Emtelsa, Etell y EPM
Bogotá, en los cuales el problema jurídico planteado, hacía relación a la
actuación administrativa de solución de conflictos adelantada por la CRT con
ocasión de la aplicación de la opción del cargo de acceso por capacidad,
fallo éste que consideró improcedentes las tutelas incoadas.
Adicionalmente, el apoderado de
la empresa demandante aduce que mediante sentencia T-088 de 2004, la Corte
Constitucional confirmando el fallo de segunda instancia, decidió que la acción
de tutela interpuesta por ETELL S.A. ESP, por la presunta vulneración del
derecho constitucional al debido proceso, no era procedente.
5.  De los antecedentes que se
acaban de reseñar, se deduce para el apoderado de la empresa accionante, que se
presenta con toda claridad una violación del principio fundamental a la
igualdad, así como un abierto desconocimiento del precedente constitucional
implícito en las sentencias que en sede de revisión profiere la Corporación. En
efecto, por un lado, aduce, que existen dos sentencias dictadas por la Corte
Constitucional, en las cuales se ha considerado que el asunto planteado, esto
es, la competencia o no de la CRT para resolver los conflictos surgidos con
ocasión de los contratos celebrados por empresas de telecomunicaciones no son
susceptibles de ser resueltos por vía de tutela, pues, para el efecto existe
otro mecanismo de defensa judicial. Y, por otro lado, está la sentencia en
firme del Consejo de Estado en la que se concedió el amparo constitucional
solicitado en esa oportunidad, como consecuencia de su no selección en esta
Corte.
Ello pone de presente una
contradicción entre unas sentencias proferidas por la Corte Constitucional y la
dictada por el Consejo de Estado, sobre casos idénticos, evento en el cual
deben prevalecer los fallos de la Corte dictados en sede de revisión ante las
sentencias de instancia que le sean contrarias, pues de no ser así, no sólo se
vulnera el derecho a la igualdad, sino la primacía del derecho sustancial, el
valor de la doctrina constitucional y el debido proceso.
6.  Ahora bien, para el apoderado
de Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP, la interposición de la presente tutela
no viola el principio de la cosa juzgada ni constituye una acción temeraria,
porque si bien existe una sentencia ejecutoriada, proferida por el Consejo de
Estado, lo cierto es que ha surgido un hecho nuevo, como lo es la
existencia de dos sentencias de revisión sobre hechos idénticos que ameritan
una decisión diferente a la que inicialmente se adoptó en la Sentencia del 4 de
Septiembre de 2003.
Considera igualmente, que la
acción interpuesta resulta procedente ante la falta de un mecanismo judicial
idóneo de protección de los derechos fundamentales, ante las particulares
circunstancias que le dieron origen. Con todo, manifiesta que en el hipotético
caso de que exista otro medio de defensa judicial, en el presente caso se
presenta un perjuicio irremediable que amerita la protección transitoria de los
derechos fundamentales, el cual consiste en la imposibilidad de adelantar el proceso
de solución de controversias ante la CRT, lo que implica mayores costos ante la
permanencia de la controversia en cuestión hasta tanto no se produjera una
decisión jurisdiccional que declarara la nulidad de la Resolución 1016 de 2003.
Por las razones que expone, el
apoderado de la accionante solicita el amparo de los derechos constitucionales
que considera conculcados por la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones
CRT, por no haber adoptado la doctrina constitucional establecida en las sentencias
T-088 y T-178 de 2004.
II.
Respuesta de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones CRT.
Mónica Trujillo Tamayo, apoderada
de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones CRT, rechaza las
pretensiones formuladas por la Empresa Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP,
para lo cual aduce, en primer lugar, la improcedencia de la acción de tutela
ante la existencia de otro mecanismo de defensa judicial según lo disponen la
Constitución y la ley, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para conjurar
un perjuicio irremediable, lo que en éste último evento implicaría una orden
por parte del juez constitucional de suspender transitoriamente los actos,
operaciones, acciones u omisiones que vulneran los derechos fundamentales hasta
tanto la autoridad judicial competente se pronuncie de fondo. Siendo ello así,
en el presente caso,  la orden consistiría en que la CRT modificara una
decisión administrativa sujeta al control de legalidad de los actos
administrativos, y, en consecuencia, reanudara una actuación administrativa que
obtuvo un pronunciamiento definitivo.
No obstante, añade que como
mecanismo transitorio la acción de tutela puede ser interpuesta simultáneamente
con las acciones contencioso administrativas, evento en el cual, para evitar un
perjuicio irremediable el juez de tutela puede señalar en la sentencia que la
orden permanecerá vigente, sólo durante el término que la autoridad judicial
utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el afectado, la
cual debe ser instaurada en un término no superior a cuatro meses a partir del
fallo de tutela. Con todo, observa que en el caso que se analiza no se dan los
presupuestos para la intervención del juez constitucional, por cuanto, ni es la
decisión de la CRT la que origina el pretendido perjuicio ni resulta útil ni
necesaria cualquier medida en relación con la CRT, para conjurar los
pretendidos efectos vulneratorios de los derechos fundamentales al debido
proceso y a la igualdad. Ello es así, porque si bien el juez de tutela
cuenta con la facultad de ordenar la inaplicación de un acto administrativo,
eso procede frente a la situación concreta que amenaza vulnerar el derecho,
pero en este caso particular la pretendida vulneración de los derechos
fundamentales se deriva de una decisión judicial proferida por el Consejo de
Estado, que la CRT se encuentra en la obligación de acatar, y no deriva del
acto administrativo en sí, el cual se limitó a declarar la persistencia de los
supuestos fácticos y jurídicos de la suspensión y la imposibilidad de dar
aplicación al artículo 66 del C.C.A., por cuanto la decisión se encuentra
contenida en una decisión judicial y no en un acto administrativo.
Respecto del argumento esgrimido
por el apoderado de la empresa accionante, en relación con la prevalencia de
las sentencias de revisión de la Corte Constitucional frente a las proferidas
por los jueces constitucionales de instancia, luego de citar in extenso
jurisprudencia constitucional sobre el tema, concluye que considerar que la
autoridad administrativa adquiere competencia para que aplicando la doctrina
constitucional desestime los mandatos contenidos en una decisión judicial como
se pretende en el caso sub iudice, no encuentra ningún sustento
jurídico.
La excepcionalidad de los efectos
inter partes de la acción de tutela, con miras a que sean aplicados a
toda una comunidad, impide a las autoridades administrativas evaluar sus
alcances cuando está de por medio el cumplimiento de una sentencia judicial,
pues ello equivaldría a conferirle poder revocatorio a la sentencia y
contrariar los mandatos contenidos en el Decreto 2591 de 1991. Cosa distinta
sería que ante la ausencia de un mandato judicial y, con el fin de dar igual
tratamiento jurídico a una situación de hecho la autoridad administrativa se
valiera de los criterios establecidos por la Corte Constitucional, para su
aplicación al caso particular y concreto. Ahora bien, expresa la apoderada
de la CRT que teniendo en cuenta que la sentencia proferida por esta
Corporación en sede de revisión, cuya aplicación se reclama como prevalente, no
señaló los límites de derechos fundamentales, lo que a su juicio constituye un
presupuesto sine quanon para la aplicación con efectos generales y
abstractos de esa clase de decisiones, no puede ser aplicada por cuanto la
T-178 de 2004 se limitó a declarar la improcedencia de la tutela por encontrar
que existían otros mecanismos de defensa judicial para dicha reclamación. Así
las cosas, no se le puede exigir a la entidad demandada el desconocimiento de
un fallo judicial adoptado por el Consejo de Estado, so pretexto de extender
los efectos de una decisión de tutela que la Corte no moduló en el ejercicio de
sus competencias.
Finalmente, encuentra la
apoderada de la CRT que no se presenta la alegada vulneración del principio a
la igualdad, pues en el caso concreto la existencia de una decisión expresa
ordenando abstenerse de continuar con una investigación administrativa,
constituye el elemento diferenciador de la situación fáctica del conflicto en
particular frente a los que fueron objeto de revisión por esta
Corporación.
III.
Decisiones judiciales de instancia
Sentencia de primera instancia
El Juzgado Tercero Civil del
Circuito de Bogotá, negó el amparo constitucional solicitado. Después de
referirse a la naturaleza y características de la acción de tutela, así como de
los derechos constitucionales fundamentales a la igualdad y al debido proceso,
para lo cual cita jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la materia,
considera que en el caso que se examina la CRT no ha vulnerado ningún derecho
fundamental, pues se ha limitado a dar cumplimiento a una decisión judicial
adoptada en el curso de la acción de tutela promovida por Empresas Públicas de
Medellín contra la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones y el Ministerio
de Comunicaciones, decisión que se encuentra ejecutoriada, hizo tránsito a cosa
juzgada y, por lo tanto, es de obligatorio cumplimiento.
Aduce que si bien es cierto las
decisiones de la Corte Constitucional pueden llegar a tener diferentes efectos,
es la misma Corporación en cada caso la que debe determinar los alcances del
mismo, el ámbito de aplicación y los límites de los derechos fundamentales
protegidos. Agrega, que el papel unificador de la jurisprudencia constitucional
que impone a los demás jueces seguir dichas directrices, opera hacía el futuro
y no para situaciones judicialmente definidas y consolidadas como sucede en el
caso sub examine, en el cual lo pretendido es dejar sin efecto la
sentencia proferida por el Consejo de Estado el 4 de septiembre de 2003, la
cual debía ser acatada íntegramente no sólo por la Comisión de Regulación de
Telecomunicaciones, sino por todos los que en ella intervinieron. Las
sentencias cuya aplicación preferente se solicita fueron proferidas con
posterioridad a la dictada por el Consejo de Estado, por ello mal podría dicha
entidad en sede constitucional estar obligada a una doctrina que para la época
resultaba inexistente.
Por último, considera el a quo
que la tutela resulta improcedente ante la existencia de otro mecanismo de
defensa judicial, como lo es la acción ante la jurisdicción contenciosa
administrativa. Añade que tampoco procedería como mecanismo transitorio pues,
no resulta acreditado el perjuicio irremediable.
Impugnación
El apoderado de Colombia
Telecomunicaciones S.A. ESP, impugnó el fallo de primera instancia por
considerar que en éste no se analizaron en debida forma los argumentos que fueron
expuestos en su oportunidad por la empresa accionante en relación con la
violación del derecho a la igualdad y al debido proceso, la prevalencia del
derecho sustancial, así como la supremacía de la doctrina constitucional
respecto de las decisiones de instancia en sede constitucional. Después de
exponer lo que en su concepto fueron los yerros argumentativos y hermenéuticos
en que incurre la sentencia de primer grado, pasa a reiterar los que en su
oportunidad se expusieron como fundamento de la acción de tutela que ahora se
revisa, para concluir solicitando al juez constitucional ad quem la revocatoria
de la sentencia impugnada y, en su lugar la protección de los derechos
constitucionales fundamentales que considera violados.
Sentencia de segunda instancia
El Tribunal Superior de Bogotá,
Sala Civil, confirmó el fallo impugnado en un breve sentencia en la cual se
limita a sostener que las sentencias proferidas en acciones de tutela solamente
tienen efectos interpartes, a menos que se trate de fallos de unificación, los
cuales deben ser observados por los jueces en la aplicación de los casos
puestos a su conocimiento. En el asunto que se examina, aduce el ad quem que no
se presenta vulneración alguna de derechos fundamentales, toda vez que la
entidad accionada se limitó a dar cumplimiento a una sentencia de tutela.
IV.   Consideraciones de la Corte Constitucional
1.  La competencia
Es competente esta
Sala de la Corte Constitucional para revisar la decisión proferida dentro de la
acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9
de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34 y 35 del
Decreto 2591 de 1991.
2.  Análisis
jurídico-constitucional del asunto planteado
Surge en el asunto que se
examina, la discusión ya superada por la Corte Constitucional, en relación con
los efectos de las sentencias que en sede de revisión profiere la Corporación,
a fin de determinar sí ante casos idénticos debe darse el mismo tratamiento
jurídico con miras a garantizar el derecho de igualdad ante la ley que la
Constitución Política reconoce a todas las personas (CP. art. 13).
Para resolver el problema
jurídico que en esta oportunidad se plantea, la Sala de Revisión debe resolver
dos cuestionamientos: i) si con la presente acción de tutela se pretende un
nuevo pronunciamiento sobre un asunto ya resuelto en sede constitucional; y,
ii) si el efecto de las decisiones adoptadas en las sentencias T-088 y T-178 de
2004, en las cuales la Corte se pronunció en relación con las acciones de
tutela interpuestas por varios suscriptores de contratos de acceso, uso e
interconexión de redes telefónicas contra la Comisión de Regulación de
Telecomunicaciones, debe ser extendido a las partes que incoaron una acción de
tutela sobre supuestos fácticos y jurídicos idénticos a los resueltos en las
sentencias citadas, a pesar de su no selección por esta Corte.
3.  La acción de tutela sub
examine no pretende un  nuevo pronunciamiento sobre un asunto ya decidido
en sede constitucional
3.1.  Como quedó establecido en
el acápite de antecedentes, la Empresa Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP,
suscribió un contrato de acceso, uso e interconexión con las Empresas Públicas
de Medellín EEPPM, en el cual, la primera de las empresas mencionadas solicitó
la intervención de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones –CRT-, a fin
de que resolviera las controversias surgidas del mismo, entidad que para el
efecto inició el correspondiente trámite administrativo. Ello motivó la
presentación de una acción de tutela por parte de Empresas Públicas de
Medellín, quien consideró que la intervención de esa entidad administrativa
vulneraba el derecho fundamental al debido proceso, pues se trataba de un
conflicto de índole contractual cuyo conocimiento es privativo de la
jurisdicción.
En primera instancia la acción de
tutela referida fue negada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por
considerarla improcedente. No obstante, dicho fallo fue revocado por el Consejo
de Estado mediante sentencia de 4 de septiembre de 2003, en el cual se concedió
el amparo constitucional al debido proceso, y se ordenó a la Comisión de
Regulación de Telecomunicaciones –CRT- abstenerse de conocer del conflicto
planteado. Esa acción de tutela no fue seleccionada para su revisión por la
Corte Constitucional.
El mismo conflicto contractual se
presentó en los contratos celebrados por varios suscriptores de contratos de
acceso, uso e interconexión de redes telefónicas, entre ellos, ETELL,
TELEARMENIA, EMTELSA, ETB y EPM BOGOTA, con diversas empresas de
telecomunicaciones,  lo cual también dio lugar a la presentación de varias
acciones de tutela, por la misma razón jurídica aducida por Empresas Públicas
de Medellín. Con todo, estas acciones sí fueron seleccionadas para revisión por
esta Corporación, quien mediante las sentencias T-088 y T-178 de 2004, negó el
amparo constitucional de los derechos fundamentales invocados como vulnerados,
por la existencia de otro mecanismo de defensa judicial de protección,
específicamente el tribunal de arbitramento contractualmente acordado. Dichas
sentencias fueron objeto de solicitud de nulidad ante la Sala Plena de la
Corte, quien denegó esas declaraciones de nulidad, mediante Autos de 23 de
noviembre de 2004 (T-088/04) y 15 de febrero de 2005 (T-178/04).
Con fundamento en las sentencias
proferidas por esta Corporación, se solicitó a la Comisión de Regulación de
Telecomunicaciones la reanudación de la actuación administrativa para lo cual
esa entidad expidió los actos administrativos pertinentes.
3.2.  La Empresa Colombia
Telecomunicaciones S.A. ESP, si bien no fue cobijada por la decisión adoptada
en las sentencias proferidas por esta Corte al resolver los asuntos a que se ha
hecho mención, pues la tutela interpuesta por EEPPM no fue objeto de revisión
por la Corte Constitucional, consideró que en virtud del principio a la
igualdad y del reconocimiento del precedente judicial, la aplicación de las
mismas resultaba obligatoria dadas las similitudes fácticas y jurídicas de los
asuntos que se controvirtieron en sede constitucional, razón por la cual
solicitó a la CRT la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo
proferido en cumplimiento de la decisión adoptada por el Consejo de Estado el 4
de septiembre de 2003, con la finalidad de obtener la reanudación de la
actuación administrativa por parte de esa entidad. Sin embargo, esa solicitud
fue negada por considerar que la sentencia T-178 no había hecho referencia a la
sentencia del Consejo de Estado citada.
Sin dificultad se observa que con
la presente acción de tutela interpuesta por la Empresa Colombia
Telecomunicaciones S.A. ESP contra la Comisión de Regulación de
Telecomunicaciones  -CRT-, no se busca obtener un nuevo pronunciamiento sobre
lo decidido en su oportunidad en la acción de tutela interpuesta por Empresas
Públicas de Medellín, con ocasión de la controversia surgida del contrato
celebrado por ésta última con Colombia Telecomunicaciones, sino el amparo
constitucional a la igualdad.
Esta precisión resulta relevante
a fin de clarificar la existencia de una diferencia fundamental entre el
conflicto jurídico que en su momento consideraron tanto la Corte Constitucional
en sede de revisión de unos fallos de tutela, como el Consejo de Estado al
proferir en segunda instancia la sentencia de 4 de septiembre de 2003, que
declaró procedente el amparo constitucional al debido proceso, pues es esa
diferencia la que en esta oportunidad le corresponde a esta Sala de Revisión
resolver en la presente solicitud de amparo. Así las cosas, entra la Corte a
analizar sí como lo solicita la empresa demandante, los efectos de la decisión
adoptada en las sentencias de revisión T-088 y T-178 de 2004, deben ser
aplicados a la acción de tutela interpuesta por EEMMP contra la CRT.
4.  Aplicación de la doctrina
constitucional a los casos que presentan identidad fáctica y jurídica.
Importancia del precedente en situaciones idénticas a las revisadas por la
Corte Constitucional. Solución del caso concreto
4.1.  Como quedó visto, el
problema jurídico que corresponde dilucidar resulta de la contradicción que
existe entre la sentencia del Consejo de Estado que concedió el amparo
constitucional al debido proceso en la acción de tutela interpuesta por EEMMP
contra la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, la cual quedó en firme
por no haber sido seleccionada para revisión; y, las sentencias de revisión
proferidas por esta Corporación en las que se negó dicho amparo constitucional,
bajo el argumento de la existencia de otros mecanismos judiciales de
protección, concretamente el tribunal de arbitramento acordado en el contrato
de acceso, uso e interconexión, celebrado entre Colombia Telecomunicaciones
S.A. ESP y Empresas Públicas de Medellín.
4.2.  Indiscutiblemente, las
decisiones adoptadas en sede de revisión por la Corte Constitucional, solamente
surten efectos en el caso concreto, eso es, tienen efectos inter partes,
tal como lo dispone el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Sin embargo, ello
no es tan absoluto como podría deducirse de una interpretación literal de la
norma mencionada. Precisamente la Corte al ejercer el control de
constitucionalidad de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley
270 de 1996), encontró exequible de manera condicionada el numeral 2 del
artículo 48, según el cual las decisiones de tutela solamente tienen carácter
obligatorio para las partes; pero, en esa oportunidad, sin desconocer los
efectos inter partes de esas decisiones se resaltó la importancia de la
doctrina constitucional implícita en las mismas. Dijo la Corte en su momento: “…[c]abe
puntualizar que las sentencias judiciales a través de las cuales se deciden
acciones de tutela, sólo tienen efectos en relación con las partes que
intervienen en el proceso (Decreto 2591/91 art. 36). Sin embargo, la doctrina
constitucional que define el contenido y alcance de los derechos
constitucionales sentada por la Corte Constitucional, con ocasión de la
revisión de los fallos de tutela, trasciende las situaciones concretas que
le sirven de base y se convierte en pauta que unifica y orienta la
interpretación de la Constitución. El principio de independencia judicial,
tiene que armonizarse con el principio de igualdad en la aplicación del
derecho, pues, de lo contrario, se corre el riesgo de incurrir en arbitrariedad”[1]
(Resalta la Corte).
La tesis doctrinal en relación
con los efectos de las sentencias de revisión de fallos de tutela en el examen
de constitucionalidad de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia,
venía siendo sostenida por la Corporación cuando con ocasión del examen de
fallos proferidos en acciones de tutela, se debía analizar el papel que cumple
la Corte cuando se aborda de manera eventual la revisión de esas providencias.
Así, claramente se estableció que dicho papel no es otro que: i) unificar a
nivel nacional la interpretación y aplicación de las disposiciones
constitucionales; ii) precisar el alcance de los derechos fundamentales
involucrados en cada caso; iii) trazar pautas para la procedencia y desarrollo
de ese mecanismo de protección constitucional; y, iv) sentar la doctrina
constitucional que debe ser observada por los jueces a falta de norma aplicable
al caso que se controvierte[2].
Como se ve, en la revisión que
realiza la Corte a los fallos de tutela, no se trata simplemente de resolver un
asunto que según las partes que acuden a dicha acción, debe ser de conocimiento
de la jurisdicción constitucional por estar de por medio la violación de un
derecho constitucional fundamental. La revisión tiene un sentido y una
finalidad superior como quedó visto,  pues en caso contrario, como se ha
sostenido en varias oportunidades, la selección discrecional que ejerce la Corte
en la revisión de las acciones de tutela, de conformidad con lo dispuesto por
el artículo 33 del Decreto 2591 de 1991, se convertiría en una actuación
arbitraria por cuanto se estaría estableciendo una tercera instancia, a la que
solamente accederían quienes se encuentran involucrados en el caso
controvertido, dejando por fuera de dicha posibilidad a una gran parte de
personas que también acuden a la acción de tutela en búsqueda del amparo
constitucional de sus derechos, con lo cual se desconocería abiertamente el
principio constitucional a la igualdad (CP. art. 13), así como el derecho de
acceso a la administración de justicia[3].
Con una postura de esa naturaleza, se desvirtuaría por completo la finalidad
que se persigue con la revisión eventual de fallos de tutela, pues la Corte
para ello parte de la consideración de seleccionar casos paradigmáticos de
afectación de los derechos fundamentales, de suerte que la doctrina
constitucional que se plasme en la resolución de cada uno de ellos, sirva de parámetro
para la interpretación y aplicación de las normas superiores, con miras a
lograr la justicia y la igualdad como fines esenciales del Estado, concebidos
desde el mismo Preámbulo de la Carta Política.
El juez a través de sus
providencias administra justicia, y para ello no puede  dar un tratamiento
distinto a personas que se encuentran en idénticas hipótesis, mucho menos
cuando se trata de resolver asuntos que ya fueron objeto de pronunciamiento por
la Corte Constitucional en sede de revisión, caso en el cual la existencia de
un precedente no puede ser desconocido al resolver un asunto idéntico al ya
examinado. En ese sentido, como lo ha sostenido este Tribunal Constitucional:
“[l]as decisiones de la Corte
Constitucional cuando, en ejercicio de su función de guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución, revisa las providencias dictadas por los jueces
en la materia, tiene unos objetivos diferentes, relacionados con la unificación
de la jurisprudencia al respecto, con la fijación de la doctrina constitucional
y con la definición de pautas para que los jueces en el futuro, en casos
similares, tengan en cuenta el alcance que el órgano límite –esta Corte- señala
a los principios y disposiciones de la Carta Política sobre los derechos fundamentales
y sus garantías.
Consecuencia de ello es la de
que, no obstante la sentencia recaer sobre un caso concreto, como resulta del
Decreto 2591, la sentencia de revisión de la Corte Constitucional se
proyecte sobre los casos que presentan las mismas características y esté
llamada a señalar la forma en que ellos deben ser resueltos, con el objeto de
conferir unidad al sistema jurídico de protección de los derechos fundamentales
y de no romper –en cuanto a personas que se hallan en situaciones idénticas- el
principio de igualdad. Y también para que prevalezca el Derecho sustancial
sobre argumentos puramente formales”[4]. (Resaltado fuera de
texto).
4.3.  Expuestas brevemente
algunas de las características que revisten las sentencias de revisión que
profiere la Corte, se observa que en el presente caso le asiste razón a la
empresa accionante al considerar vulnerado su derecho a la igualdad. Recuérdese
que la Constitución Política garantiza a las personas las misma protección y
trato de las autoridades (CP. art. 13). Siendo ello así, las hipótesis iguales
deben ser tratadas de la misma manera, en tanto que las diferentes justifican y
exigen trato diferente. En ese sentido, la doctrina constitucional ha sido
constantemente reiterada, y al efecto se ha expresado desde los inicios de esta
Corte lo siguiente:
“[E]l objeto de la garantía
ofrecida a toda persona en el artículo 13 de la Carta no es el de construir un
ordenamiento jurídico absoluto que otorgue a todos idéntico trato dentro de una
concepción matemática, ignorando factores de diversidad que exigen del poder
público la previsión y la práctica de razonables distinciones tendientes a
evitar que por la vía de un igualitarismo ciego y formal en realidad se
establezca, se favorezca o se acreciente la desigualdad. Para ser objetiva y
justa, la regla de la igualdad ante la ley, no puede desconocer en su
determinación tales factores, ya que ellas reclaman regulación distinta para fenómenos
y situaciones divergentes.
La igualdad exige el mismo trato
para los entes y hechos que se encuentran cobijados bajo una misma hipótesis y
una distinta regulación respecto de los que presentan características
desiguales, bien por las condiciones en medio de las cuales actúan, ya por las
circunstancias particulares que los afectan, pues unas u otras hacen imperativo
que, con base en criterios proporcionados a aquellas, el Estado procure el
equilibrio, cuyo sentido en Derecho no es otra cosa que la justicia concreta”[5].
De los hechos expuestos se tiene
que existen unos pronunciamientos judiciales proferidos por la jurisdicción
constitucional, en los cuales a situaciones fácticas idénticas se les aplican
soluciones jurídicas diferentes, como consecuencia de la no selección de la
acción de tutela interpuesta por Empresas Públicas de Medellín EEPPM contra la
Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, y, de la selección por parte de
la Corte de las interpuestas por varios suscriptores de contratos de acceso,
uso e interconexión de redes telefónicas contra la CRT, circunstancia que da
lugar al desconocimiento del principio de igualdad, y mediante la cual se
desvirtúa por completo la finalidad que se persigue con la selección de fallos
de tutela para su revisión por la Corte, como quedó visto.
No obstante lo anterior, la
pregunta que surge es si podía la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones
acceder a la solicitud presentada por Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP, de
declarar la pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución 816 de 2003, mediante
la cual en cumplimiento de la sentencia del Consejo de Estado de 4 de
septiembre de 2003, se abstuvo de continuar con la actuación administrativa de
solución del conflicto surgido entre EEPPM y Colombia Telecomunicaciones y, en
consecuencia reanudar esa actuación administrativa? La respuesta al parecer
sería negativa, pues se podría argumentar como en efecto lo hizo la CRT, que
ante la existencia de una sentencia ejecutoriada del Consejo de Estado, no se
podía acceder a dicha solicitud por cuanto ello implicaría el desconocimiento
de una decisión judicial, razonamiento que fue avalado por los jueces
constitucionales en el asunto sub examine.
Con todo, analizado el asunto
desde la perspectiva constitucional, encuentra la Corte que con independencia
de la decisión adoptada por el Consejo de Estado, lo cierto es que en este caso
concreto la Corte Constitucional dictó con posterioridad a ese fallo las
sentencias T-088 y T-178 de 2004, en las cuales ante situaciones iguales
planteadas también en acción de tutela por otras empresas de telecomunicaciones
respecto de decisiones idénticas de la CRT, se resolvió de manera diferente,
como ya se ha explicado. Es pues, esta circunstancia un hecho nuevo que
no puede pasarse por alto por la Corte Constitucional, pues conforme a su
función no puede sustraerse al deber jurídico de hacer efectivo el derecho
fundamental a la igualdad. De tal manera que sin que ello signifique censura
judicial a las decisiones adoptadas por los jueces constitucionales de primera
y segunda instancia en esta acción de tutela, el amparo deprecado por la
empresa accionante y sólo atendida la circunstancia anotada, lleva entonces a
que se conceda el amparo constitucional solicitado. Ello significa entonces,
que habrá de ordenarse a la CRT que frente a la solicitud presentada por
Colombia Telecomunicaciones se le dé tratamiento jurídicamente igual en el
trámite de la misma al que se otorgó a las empresas a que se refieren la sentencias
de tutela T-088 y T-178 de 2004.
V.  DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero:  REVOCAR la sentencia de tutela
proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá el 6 de
diciembre de 2004, en la acción de tutela interpuesta por Colombia
Telecomunicaciones S.A. ESP contra la Comisión de Regulación de
Telecomunicaciones.
Segundo: CONCEDER el amparo
constitucional solicitado. En consecuencia se ORDENA a la Comisión de
Regulación de Telecomunicaciones –CRT- que frente a la solicitud presentada por
Colombia Telecomunicaciones en relación con la acción de tutela de Empresas
Públicas de Medellín EEPPM contra la Comisión de Regulación de
Telecomunicaciones, se le dé tratamiento jurídicamente igual en el trámite de
la misma al que se otorgó a las empresas a que se refieren la sentencias de
tutela T-088 y T-178 de 2004.
Líbrense por Secretaría,
las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, cópiese,
publíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
MANUEL JOSE CEPEDA
ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO
DEL MAGISTRADO JAIME CÓRDOBA
TRIVIÑO
A LA SENTENCIA T-486 de 2005
DERECHO A LA IGUALDAD-Vulneración por no
aplicación de doctrina constitucional a supuestos que presentan identidad
fáctica y jurídica con casos resueltos por Corte Constitucional (Aclaración de
voto)
1. En las Sentencias T-088 y
T-178 de 2004, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte resolvió no tutelar los
derechos fundamentales invocados por varios suscriptores de contratos de
acceso, uso e interconexión de redes telefónicas con ocasión de varias
actuaciones adelantadas por la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones con
el fin de resolver controversias derivadas de esos contratos.  Luego, la Sala
Plena de la Corte, mediante autos de 23 de noviembre de 2004 y 15 de febrero de
2005, negó la nulidad de esos pronunciamientos.
2. En las oportunidades en que la
Corte negó la declaratoria de nulidad de los citados fallos de tutela, salvé mi
voto pues consideré que en tales sentencias se había desconocido la
jurisprudencia constitucional que avalaba la procedencia de la tutela contra
actos de trámite lesivos de derechos fundamentales.
3.  En esta oportunidad, la
decisión tomada por la Sala Segunda de Revisión se relaciona con el tema
abordado en las sentencias T-088 y T-178 de 2004.  No obstante, el problema
jurídico debatido es distinto: Se trata de determinar si la doctrina constitucional
se aplica a los casos que presentan identidad fáctica y jurídica con aquellos
casos resueltos por las distintas Salas de Revisión y si se vulnera el derecho
fundamental de igualdad cuando no se aplica esa doctrina.  La respuesta a estos
cuestionamientos, desde luego, es positiva pues de lo contrario no tendría
sentido el papel que cumple la Corte Constitucional como intérprete autorizado
de los derechos fundamentales.
4. En estas condiciones, si bien
en su momento no compartí la decisión de la Corte de no anular dos fallos de
tutela por no estar de acuerdo con sus fundamentos y con lo que en ellas se
resolvió; comparto la decisión tomada en esta oportunidad pues ella gira en
torno a una temática diferente cual es la vulneración del derecho de igualdad
por la no aplicación de la doctrina constitucional a supuestos que presentan
identidad fáctica y jurídica con aquellos resueltos por la Corte
Constitucional.  De allí esta aclaración de voto.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
[1] Sent. C-037/96 M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa
[2] Cfr. Sent. T-260/95 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[3] Ib.
[4] Sent. T-068/00 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[5] Cfr. Sent. C-094/93