T-468-99
Sentencia T-468/99
Sentencia
T-468/99
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL IDONEO Y EFICAZ-Alcance
No es suficiente,
para excluir la tutela, la mera existencia formal de otro procedimiento o
trámite de carácter judicial. Para que ello ocurra es indispensable que ese
mecanismo sea idóneo y eficaz, con miras a lograr la finalidad específica de
brindar inmediata y plena protección a los derechos fundamentales, de modo que
su utilización asegure los efectos que se lograrían con la acción de tutela. No
podría oponerse un medio judicial que colocara al afectado en la situación de
tener que esperar por varios años mientras sus derechos fundamentales están
siendo violados.
ACCION DE TUTELA
TRANSITORIA RESPECTO DE ACTO ADMINISTRATIVO-Contenido
ACCION DE TUTELA
CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Alcance
de la función del juez de tutela
DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO-Inaplicación
de acto a la circunstancia concreta de trabajadores
PRINCIPIO NO
REFORMATIO IN PEJUS EN ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS-Operancia
DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO-Perjuicios
ocasionados a trabajadores por cierre de fábrica
DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO-Participación
efectiva de trabajadores perjudicados por cierre de fábrica
La Corte
considera que cuando las normas legales vigentes contemplan como sanción
aplicable a empresas o establecimientos industriales o comerciales, por causas
como la contaminación u otras similares, el cierre de las mismas, su ejecución
está supeditada no solamente al trámite del proceso administrativo
correspondiente, con la plenitud de las garantías procesales, sino a la
oportunidad de participación efectiva de los trabajadores que puedan verse
perjudicados por la medida. Ellos, que normalmente no son responsables por los
descuidos del empresario, por su negligencia o por las deficiencias técnicas o
industriales susceptibles de crear el daño o el peligro del que se trate, no
deben correr con las contingencias de la actuación iniciada sin posibilidad de
intervención o sin su audiencia.
ACCION DE TUTELA
TRANSITORIA RESPECTO DE ACTO ADMINISTRATIVO-Perjuicio irremediable de trabajadores por cierre de
fábrica
INAPLICACION DE
RESOLUCION-Perjuicio
irremediable de trabajadores por cierre de fábrica
Referencia:
Expediente T-198689
Acción de tutela
instaurada por  Eliseo Gómez Torres y otros contra el Consejo de Justicia de
Santa Fe de Bogotá
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los seis (6) días del mes de julio de mil
novecientos noventa y nueve (1999).
Se revisan los
fallos que, al resolver sobre la acción de tutela de la referencia, profirieron
el Juzgado Veintinueve Civil del Circuito y el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Santa Fe de Bogotá los días veintitrés (23) de noviembre de 1998 y
dieciocho (18) de enero de 1999, respectivamente.
I. INFORMACION
PRELIMINAR
Varios trabajadores
de la empresa "LADRILLERA TUBOS GRESSA LTDA.", con domicilio en Santa
Fe de Bogotá, otorgaron poder al abogado Ricardo Correa Cubillos, con el fin de
que promoviera acción de tutela contra el Consejo de Justicia de esta ciudad,
por estimar que les había vulnerado sus derechos al trabajo, a la salud y a una
vida digna, al ordenar el cierre del citado establecimiento.
Manifestaron los
demandantes que la fábrica viene funcionando desde hace más de 50 años y
comenzó a desarrollar sus actividades en el mismo sector y lugar en que hoy se
encuentra, en una montaña despoblada, que corresponde al barrio
"Colmena", en el cual residen muchos de sus trabajadores. Señalaron
que la fábrica cuenta con los correspondientes permisos para su funcionamiento
y que el cierre de ella ocasiona graves perjuicios, pues deja sin empleo a unos
35 trabajadores, de los cuales depende totalmente un igual número de familias,
que además quedan sin seguridad social, educación para sus hijos, y sin
remuneración alguna.
Aspiraban los
accionantes a que se les concediera la tutela como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable y a que el Consejo de Justicia de Santa Fe de
Bogotá suspendiera la orden de cierre definitivo de la "LADRILLERA TUBOS
GRESSA LTDA", mientras el Tribunal Contencioso Administrativo de
Cundinamarca decide de fondo.
II. LAS
DECISIONES JUDICIALES
El Juzgado Veintinueve Civil del Circuito
de Santa Fe de Bogotá, en providencia del veintitrés (23) de noviembre de mil
novecientos noventa y ocho (1998), resolvió conceder la tutela solicitada y
ordenó al Consejo de Justicia y a la Alcaldía Local de San Cristóbal, Localidad
Cuarta, abstenerse de aplicar el acto administrativo mediante el cual se
dispuso el cierre definitivo del establecimiento de comercio denominado
"FABRICA LADRILLERA TUBOS GRESSA LTDA.", hasta tanto la jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo, en providencia ejecutoriada, decida
definitivamente sobre la legalidad del mismo.
Consideró el juez que, no obstante existir
en el presente caso otro medio de defensa judicial, siguiendo la jurisprudencia
de la Corte Constitucional este medio debe ser eficaz y cae dentro de los
preceptos del artículo 8 del Decreto 2591 de 1991, según el cual, cuando se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un daño irreparable, la acción
de tutela también podrá ejercerse conjuntamente con la acción de nulidad y las
demás procedentes ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En
estos eventos, el juez, si lo estima procedente, podrá ordenar que no se
aplique el acto particular respecto de la situación jurídica concreta cuya
protección se solicita, mientras dura el proceso.
El fallo fue impugnado por el Consejo de
Justicia de Santa Fe de Bogotá, el cual señaló en su escrito que la actuación
administrativa se inició por queja de vecinos residentes, dados los riesgos que
corren debido a la contaminación ambiental ocasionada por la fábrica denominada
TUBOS GRESSA. Mediante acto administrativo del 3 de marzo de 1997, la Alcaldía
Local de San Cristóbal impuso al propietario del establecimiento multa sucesiva
de un salario mínimo legal mensual, hasta por treinta días calendario,
aplicable mientras no reuniera los requisitos de la Ley 232 de 1995. Y, apelada
ella, el Consejo ordenó el cierre de la fábrica por la siguiente razón básica:
"...lo que se
quiso en el fallo que nos ocupa fue señalar en debida forma la sanción a que se
hace acreedor el responsable de un establecimiento de comercio cuando le es
imposible cumplir con el requisito de uso, según las disposiciones distritales
que regulan la materia de urbanismo,-usos del suelo- y, para el caso, como
quedó probado con el informe técnico del Departamento Administrativo de
Planeación Distrital y además cumplir con el fin de la Ley, haciéndola efectiva
y eficaz, satisfaciendo el interés general que por principio constitucional
prima sobre el interés particular".
Correspondió conocer en segunda instancia
al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá, Sala Civil,
que en providencia del 18 de enero de l999 resolvió revocar el fallo impugnado
y, en consecuencia, negó la protección solicitada.
Señaló el Tribunal que la acción de tutela
tiene carácter residual y que únicamente es idóneo proponerla cuando el
ciudadano no disponga de otro medio de defensa judicial. Por lo mismo, no es de
ningún modo simultánea, paralela, acumulativa o alternativa de procedimientos
ordinarios, ni una instancia adicional que otorgue competencia para resolver
los asuntos judiciales propios de tales procedimientos. Como efecto obligado de
este carácter residual que caracteriza a la acción de tutela, se reitera -dijo
el Tribunal- que ella es extraordinaria y dirigida a la defensa judicial de los
derechos fundamentales y no para sustituir la protección del régimen normal de
la legalidad, al que debe acudirse prioritariamente para la solución de los
conflictos.
Y agregó el Tribunal en su providencia:
"Al proceder el
Tribunal a examinar la acción aquí deprecada, encuentra que precisamente el
juzgador apenas se detuvo en la apreciación consistente en que con el cierre
del establecimiento se causaba un perjuicio irremediable a los trabajadores,
pero dejando de lado cualquier consideración acerca de si durante la actuación
administrativa o en el fallo proferido hubo quebrantamiento de algún derecho
fundamental, salvo aquella motivación según la cual a los trabajadores no se
les permitió acceder al trámite de los procesos policivos.
No sin antes
expresar la Sala que en esta especie de procesos no es forzosa la presencia de
aquellas personas distintas de quienes como sujetos procesales estén
incumpliendo con los requisitos necesarios “para el ejercicio del comercio”
respecto de los “establecimientos comerciales definidos en los artículos (sic)
515 del Código de Comercio”, como lo prevén los artículos 1º y 2º de la Ley 232
de 1995, precisión que de inmediato descarta la intervención de los trabajadores,
debido a que, por supuesto, éstos como tales, al no ostentar la calidad de
comerciantes, lógicamente no están obligados a satisfacer ninguna de las
exigencias contempladas por esta última disposición, seguidamente ha de
indicarse que, excluida la irregularidad que sin sustento legal alguno creyó
encontrar el juez, tampoco se observa que el fallo se resienta de manifestar
arbitrariedad.
En efecto, basta una
cuidadosa lectura de la providencia proferida por el Consejo de Justicia
(folios 7 al 18 del cuad. 1) para arribar a la conclusión consistente en que
esta Corporación, tras historiar el proceso rituado por la Alcaldía Local de
San Cristóbal y citar las normas pertinentes, estimó a espacio que, atendidos
los conceptos técnicos emitidos por la Secretaría de Salud, del DAMA y el
Departamento Administrativo de Planeación Distrital, por estar localizada la
fábrica Tubos Gressa dentro de una zona eminentemente residencial, donde el uso
industrial no es permitido, en aplicación exacta de la sanción expresamente
prevista en el artículo 4º de la Ley 232 de 1995, esto es, por cuanto los
requisitos de uso y ubicación resultaban de “imposible cumplimiento”, se
imponía consecuencialmente el cierre definitivo del establecimiento de
comercio, como así equivocadamente lo ordenó.
(...)
Si, como ha quedado
expuesto, no se avizora vulneración de ese derecho fundamental consagrado en el
artículo 29 de la Constitución Nacional, entonces, en torno al derecho al
trabajo que también se dice quebrantado por esa actuación, debe señalarse que
por cuanto éste no se concibe como absoluto, debido a que su ejercicio también
está limitado por otras prescripciones especiales siendo una de ellas, por
ejemplo, la que aquí se ha presentado, en la que debe tener primacía el interés
general de la comunidad a un ambiente sano, por este lado se impone concluir
que, al no aparecer que a los accionantes se les haya privado arbitrariamente
de su actividad, tampoco había lugar a acoger la tutela formulada en este
asunto".
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Sala es competente para revisar las
decisiones judiciales precedentes, con base en lo dispuesto por los artículos
86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991.
2. Existencia de otro medio de defensa
judicial. Amparo transitorio de los derechos afectados
Como lo ha reiterado esta Corte, en
desarrollo del artículo 86 de la Carta Política, la acción de tutela no procede
cuando existen otros medios de defensa judicial, salvo que se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Pero en el numeral
1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, apoyado por nutrida jurisprudencia,
se establece con claridad que "la existencia de dichos medios será apreciada
en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se
encuentra el solicitante".
Por tanto, no es suficiente, para excluir
la tutela, la mera existencia formal de otro procedimiento o trámite de carácter
judicial. Para que ello ocurra es indispensable que ese mecanismo sea idóneo y
eficaz, con miras a lograr la finalidad específica de brindar inmediata y plena
protección a los derechos fundamentales, de modo que su utilización asegure los
efectos que se lograrían con la acción de tutela. No podría oponerse un medio
judicial que colocara al afectado en la situación de tener que esperar por
varios años mientras sus derechos fundamentales están siendo violados:
"Ello quiere
decir que un medio judicial, para que pueda ser señalado al actor como el
procedente, en vez de la tutela, con miras a su protección, debe ser eficaz,
conducente y estar dotado de su misma aptitud para producir efectos oportunos,
ya que no tendría objeto alguno enervar el mecanismo de tutela para sustituirlo
por un instrumento teórico, por el sólo hecho de estar previsto en norma legal,
si, consideradas las circunstancias del solicitante, no puede traducirse en
resolución judicial pronta y cumplida que asegure la vigencia de la Constitución
en el caso particular de una probada vulneración o amenaza de derechos
fundamentales. Tal imposición atentaría contra la eficacia de la administración
de justicia y pondría en grave riesgo los postulados del Estado Social de
Derecho, haciendo inoperantes no pocas garantías constitucionales". (Cfr.
Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-175 del 8 de abril
de 1997).
Ahora bien, en relación con la
circunstancia en que, pese a la existencia de otro medio de defensa judicial,
se configura un perjuicio irremediable, la jurisprudencia ha tratado el caso de
la aparente colisión entre el amparo constitucional transitorio frente a la
aplicación de un acto administrativo y la suspensión provisional del mismo por
la jurisdicción correspondiente.
La Corte, a ese respecto, ha analizado los
alcances del artículo 8 del Decreto 2591 de 1991, en los siguientes términos:
"La posibilidad
de conceder este tipo específico de protección judicial es excepcional,
según se desprende del artículo 86 de la Constitución, y por tanto el alcance
de las normas pertinentes es de interpretación estricta.  No se busca que el
juez de tutela asuma la competencia del ordinario o especializado entrando a
resolver de fondo el asunto litigioso planteado, sino de ofrecer al titular del
derecho un medio expedito y eficaz para evitar un daño respecto del cual la
decisión judicial definitiva llegaría demasiado tarde y apenas haría posible un
resarcimiento "a posteriori", es decir, sobre la base de un hecho
cumplido.
En este contexto, la
modalidad tutelar en referencia únicamente tiene sentido ante la inminencia del
perjuicio que revista las características indicadas en el artículo 6º del
Decreto 2591 de 1991, esto es, "... que sólo pueda ser reparado en su
integridad mediante una indemnización".
El carácter precario
de la medida y la incompetencia del juez de tutela para penetrar en el terreno
reservado a otra jurisdicción (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia
C-543, octubre 1 de 1992), lo cual es aplicación del principio constitucional
sobre autonomía de los jueces (artículos 228 y 230 C.N.), están claramente
subrayados en el artículo 8º del Decreto 2591 de 1991 -destinado
específicamente al tema del amparo transitorio- cuando obliga al juez de tutela
a expresar en la sentencia que su orden permanecerá vigente sólo durante el
término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo la
acción instaurada por el afectado.  Este, en todo caso, deberá ejercer la
acción correspondiente en un término máximo de cuatro meses a partir del fallo
de tutela, cuyos efectos cesarán si así no lo hace".
(...)
"...tratándose
de actos administrativos, la consagración de esta figura no puede interpretarse
en el sentido de que todo juez haya quedado autorizado para decretar la suspensión
provisional de aquellos, dentro del trámite propio de las acciones de
tutela. Ello implicaría una ruptura de los linderos que la propia Carta
Política ha establecido entre las jurisdicciones, en cuanto disposición
constitucional expresa reserva esa atribución a la Contencioso Administrativa
(artículo 238 C.N.), tal como lo manifestó esta Corte en Sentencia T-01 del 3
de abril de 1992.
(...)
Como puede verse, lo
que es posible decretar en esta hipótesis es una inaplicación temporal al caso
concreto, considerada la particular y específica situación en que se encuentra
el solicitante, así que no recae propiamente sobre la materialidad del acto
administrativo, como sí acontece con la figura de la suspensión provisional. No
tiene, entonces, el alcance de la misma y, por ende, excepción hecha de la
inaplicación que pueda favorecer al petente a fin de evitarle un daño
irreparable, el acto administrativo como tal permanece incólume mientras no sea
suspendido provisionalmente por la Jurisdicción Contencioso Administrativa o
anulado por ella.
Debe repararse por
otra parte en que el  punto materia de análisis -a diferencia del que
constituye el objeto de la providencia mediante la cual se resuelve acerca de
la solicitud de suspensión provisional en los procesos contencioso
administrativos- no es el relativo a una posible oposición flagrante entre el
acto demandado y las normas superiores a las que está sometido, sino la
situación de hecho en la cual puede hallarse una persona frente a un acto cuya aplicación
concreta implique, en su caso, efectos inmediatos e irremediables que
vulneren sus derechos constitucionales fundamentales.
Ahora bien, es claro
que -considerada la función que cumple la tutela como mecanismo protector de
los derechos fundamentales y el contexto de la norma transcrita- la posibilidad
de ejercer la acción en forma conjunta con las que proceden ante la
jurisdicción Contencioso Administrativa, no puede interpretarse en el sentido
de hacer que en tal caso su trámite deba surtirse forzosamente ante los
tribunales administrativos, entendimiento que limitaría ostensiblemente las
posibilidades de protección judicial. Lo que la norma legal permite, aunque no
haya utilizado con propiedad el término "conjuntamente", es el
ejercicio simultáneo de la acción ante el juez de tutela, como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable y de las pertinentes ante la
jurisdicción especializada.
De las precedentes
consideraciones se infiere que, ante acciones instauradas respecto de actos administrativos,
el juez de tutela no puede asumir la facultad que le confiere la norma
mencionada como una autorización de la ley para sustituir al Contencioso
Administrativo en la definición sobre la validez de aquellos, ni suponer que
podría suspenderlos provisionalmente pues ello representaría invadir el ámbito
constitucional de dicha jurisdicción. De allí los precisos términos usados por
el legislador para definir el objeto al que ha de circunscribirse la orden
judicial para el evento en que prospere la solicitud de tutela
transitoria". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión.
Sentencia T-203 del 26 de mayo de 1993).
Siguiendo la doctrina esbozada, resulta
evidente que, en relación con el derecho de los trabajadores a mantener su
empleo, la determinación administrativa objeto de demanda representa un
ostensible perjuicio irremediable, habida cuenta, en especial, de los
escasísimos recursos de los trabajadores y del necesario vínculo de los
ingresos permanentes de éstos y el sostenimiento de sus familias.
Por lo tanto, si resultare vulnerado algún
derecho fundamental con dicha actuación, se impondría el otorgamiento de la
protección judicial, al menos temporal, mientras la administración de justicia
ordinaria profiere fallo de mérito. Y el amparo tendría que consistir en la
inaplicación del acto a la circunstancia concreta de los trabajadores, con el
fin de garantizar que su actividad laboral pudiera reanudarse, con base en lo
ya expuesto y a partir de la previsión contenida en el artículo 8 del Decreto
2591 de 1991.
3. Violación del derecho a un debido
proceso. Reforma de la sanción en perjuicio del apelante único
La Corte reitera que el debido proceso no
es aplicable únicamente a los procesos judiciales. También debe respetarse
plenamente en las actuaciones administrativas, como resulta del muy específico
lenguaje utilizado por el artículo 29 de la Constitución. Y el amparo tendría
que consistir en la inaplicación del acto a la circunstancia concreta de los trabajadores,
con el fin de garantizar que su actividad laboral profiera reanudarse, con base
en lo ya expuesto y a partir de la previsión contenida en el artículo 8 del
Decreto 2591 de 1991.
Por tanto, en el caso materia de estudio,
el Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá estaba obligado a resolver sobre
la impugnación del acto administrativo proferido por el Alcalde Menor de San
Cristóbal con estricta sujeción a los preceptos superiores y a las garantías
procesales. No lo hizo así, como pasa a examinarse.
La Ley 232 de 1995, por medio de la cual se
dictan normas para el funcionamiento de los establecimientos comerciales,
consagra en el artículo 2 los requisitos para el ejercicio del comercio en
establecimientos abiertos al publico:
"Artículo 2.
No obstante lo dispuesto en el artículo anterior, es obligatorio para el
ejercicio del comercio que los establecimientos abiertos al público reúnan los
siguientes requisitos:
a) Cumplir con todas
las normas referentes al uso del suelo, intensidad auditiva, horario, ubicación
y destinación expedida por la autoridad competente del respectivo municipio.
Las personas interesadas podrán solicitar la expedición del concepto de las
mismas a la entidad de planeación o quien haga sus veces en la jurisdicción
municipal o distrital respectiva.
b) Cumplir con las
condiciones sanitarias descritas por la Ley 9ª de 1979 y demás normas vigentes
sobre la materia.
c) Para aquellos
establecimientos donde se ejecuten públicamente obras musicales causantes de
pago por derechos de autor, se les exigirá los comprobantes de pago expedidos
por la autoridad legalmente reconocida, de acuerdo con lo dispuesto por la Ley
23 de 1982 y demás normas complementarias.
d) Tener matrícula
mercantil vigente de la Cámara de Comercio de la respectiva jurisdicción.
e) Comunicar a las
respectivas oficinas de planeación, o a quien haga sus veces, de la entidad
territorial correspondiente, la apertura del establecimiento".
La misma Ley 232 de 1995 consagra en el
artículo 4 el procedimiento que se debe seguir en los casos en que no se
cumplan los señalados requisitos:
"Artículo 4.
El alcalde, quien haga sus veces, o el funcionario que reciba la delegación,
siguiendo el procedimiento señalado en el libro primero del Código Contencioso
Administrativo, actuará con quien no cumpla los requisitos previstos en el
artículo 2º de esta Ley, de la siguiente manera:
1. Requerirlo por
escrito para que en  un término de 30 días calendario cumpla con los requisitos
que hagan falta.
2. Imponerle multas
sucesivas hasta por la suma de 5 salarios mínimos mensuales por cada día de
incumplimiento y hasta por el término de 30 días calendario.
3. Ordenar la
suspensión de las actividades comerciales desarrolladas en el establecimiento,
por un término hasta de 2 meses, para que cumpla con los requisitos de ley.
4. Ordenar el cierre
definitivo del establecimiento de comercio, si transcurridos 2 meses de haber
sido sancionado con las medidas de suspensión, continúa sin observar las
disposiciones contenidas en la presente Ley, o cuando el cumplimiento del
requisito sea imposible".
Analizado el material probatorio allegado
al expediente, esta Sala ha tenido en cuenta la Resolución 015 del 3 de marzo
de 1997, dictada por el Alcalde Menor de San Cristóbal, mediante la cual se
impuso a la Fabrica TUBOS GRESSA LTDA. una sanción de multa:
"Que en
diligencia practicada el día veintiocho (28) de noviembre de 1.996, se requirió
al propietario (a) del establecimiento comercial ubicado en la Diagonal 36 Sur
No. 2ª-29 Este, destinado a FABRICA DE TUBOS, para que cumpliera con los
requisitos señalados en la Ley 232 de 1995.
Que el señor ALFONSO
ACEVEDO quien para el efecto no suministró ningún documento.
(...)
Que como consecuencia
del incumplimiento debe el Despacho imponer multa sucesiva de un (1) salarios
mínimos mensuales legales por cada día de incumplimiento por el término de
treinta (30) días calendario, de conformidad con lo estatuido en el artículo 4
del numeral 3 (sic) de la Ley 232/95...".
Apelada la transcrita decisión
administrativa únicamente por parte de los afectados, es decir por la Empresa,
el Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá, Sala Administrativa, en
providencia del veinte (20) de febrero de 1998, resolvió modificar el numeral
primero de la resolución 015 del 3 de marzo de 1997, proferida por la Alcaldía
Local de San Cristóbal, respecto de la Queja Nº 025-90 y, en su lugar, ordenó
el cierre definitivo del Establecimiento de Comercio denominado "FABRICA
LADRILLERA TUBOS GRESSA LTDA.", ubicada en la Diagonal 36 Sur 2ª-29 Este
de dicha ciudad, en lo relativo a la actividad transformadora para la
producción de tubos y ladrillos.
En la providencia del Consejo de Justicia
se hicieron las siguientes afirmaciones:
"Que, de
conformidad con lo consagrado en los Acuerdos 7 de 1979, el 6 de 1990, los
Decretos Distritales números 2489 de 1980, 1042 de 1987, 325 de 1992 y 735 de
1993, en el Area de Actividad Especializada zona residencial general con
tratamiento de Actualización (ARG 03 5C- Eje Metropolitano), no se permite el
desarrollo de uso de Industria Transformadora, actividad no compatible con el
uso residencial que se presenta en la zona. En esta forma queda desvirtuado lo
manifestado por el apoderado, doctor Correa Cubillos, (en el sentido) de que la
fábrica sí cuenta con los documentos necesarios para funcionar como lo viene
haciendo hace más de 20 años; razón por la cual, estima esta superioridad que
no es necesaria la Inspección solicitada, puesto que esta probado que la
Fábrica de Tubos Gressa, como Industria Transformadora, en el lugar donde está
ubicada, no puede funcionar, ya que se localiza en una zona eminentemente
residencial y solamente se permite los Usos Complementarios de Industria
Artesanal y (sic) Industria Grupo I, entre los cuales no está contemplada la
fabricación de tubos, ni de ladrillos y genera ALTO IMPACTO AMBIENTAL.
Que, al no ser apta
dicha actividad, donde está ubicado -Diagonal 36 Sur 2A-29 Este- el
establecimiento de comercio LADRILLERA TUBOS GRESSA LTDA NIT: 800159671; por
razones urbanísticas Uso del Suelo, de conformidad con lo dispuesto en el
literal a) del artículo 1 y parte última del numeral 4º del artículo 4 de la
Ley 232 de 1995, y los Decretos 325 de 1992, 735 y 736 de 1993, el requisito de
uso, ubicación, es de imposible cumplimiento, no puede funcionar,
haciéndose acreedor a la medida de Cierre Definitivo y no Multa como la impuso
el A-quo. Las negrillas y subrayado son de la Sala.
Por último, estima
la Sala, que no sería legal y menos ajustado a derecho, someter a las medidas
de Multa, para luego imponer la Suspensión de la Actividad Comercial, y
finalmente tener que llegar al Cierre Definitivo de Establecimiento, se tiene
como fundamento el incumplimiento de los requisitos señalados en el literal a)
del artículo 2º de Ley 232 de 1995, en lo referente al uso del suelo,
intensidad auditiva, horario, ubicación y destinación, siendo un imposible
jurídico cumplir con ellos...". (folio 16).
La Sala encuentra que la decisión del
Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá, según el estudio preliminar propio
de la tutela enderezada a evitar un perjuicio irremediable, vulnera el derecho
al debido proceso de la sociedad afectada, pues, siendo único el apelante, no
podía hacerse más gravosa la pena impuesta en primera instancia por el Alcalde
Local de San Cristóbal. A juicio de la Corte, tal determinación significó en sí
misma un claro y abierto desconocimiento del principio constitucional que
proscribe la reformatio in pejus. Como lo ha precisado esta Corporación,
esa garantía opera no solamente en procesos penales sino en todo tipo de
decisiones judiciales y administrativas.
Así lo ha señalado la Corte:
"Como una de
las formas de asegurar el derecho que la persona tiene a su defensa, la
Constitución Política establece que toda sentencia puede ser apelada o
consultada, con las salvedades que la ley consagre. Esta primera parte de la
disposición hace referencia a los fallos que se profieran en cualquier clase de
procesos, pues no se entendería su aplicación exclusiva a una rama del derecho
cuando respecto de todas ellas se explica y justifica que quien no se encuentre
conforme con la decisión judicial tenga la oportunidad de acudir ante el
superior a exponer los motivos de su discrepancia y a obtener que, en guarda de
los principios de justicia y equidad que la Carta aspira a realizar, se
modifiquen, aclaren o revoquen las determinaciones adoptadas si así resulta de
una cabal y recta aplicación del ordenamiento jurídico al caso controvertido.
La norma plasmada en
el segundo inciso del texto constitucional parte de la hipótesis en la cual ya
existe una condena y, por tanto, de una situación en que la persona objeto de
ella tiene mayor interés en la revocación o disminución de la pena impuesta,
que el Estado en su agravación.  Así pues, ejercido el derecho que corresponde
al condenado según el principio de la doble instancia, es entendido que el
objetivo del recurso consiste en que, en caso de prosperar, conduzca a una
definición de favor y no a una modificación de la sentencia en su
perjuicio".
(...)
"La norma
constitucional habla de "la pena impuesta", lo cual podría llevar al
equivocado concepto de que la garantía sólo cubre el ámbito propio del Derecho
Penal, pero esta idea resulta desvirtuada si se observa que el precepto
superior considerado en su integridad hace referencia a "toda
sentencia", sin distinguir entre los diversos tipos de proceso.  De tal
modo que la prohibición de fallar en mayor perjuicio del apelante único cobija
a toda clase de decisiones judiciales -salvo las excepciones que contemple la
ley- e impide que el juez de segundo grado extienda su poder de decisión a
aquellos aspectos de la sentencia apelada que no han sido materia de alzada por
la otra o las otras partes dentro del proceso y que, de entrar a modificarse,
darían lugar a unas consecuencias jurídicas más graves para el apelante de las
que ya de por sí ocasiona la sentencia objeto del recurso".
(...)
"La libertad
del juez para resolver sin este límite constitucional sobre la apelación
interpuesta únicamente puede configurarse sobre la base de que también apele la
otra parte en el proceso". (...) "Así, pues, la garantía reconocida
por el artículo 31 de la Carta al apelante único tiene el sentido de dar a la
apelación el carácter de medio de defensa del condenado y no el de propiciar
una revisión "per se" de lo ya resuelto.  Así que, mientras la otra
parte no apele, el apelante tiene derecho a que tan solo se examine la
sentencia en aquello que le es desfavorable.  Es ésta, por tanto, una
competencia definida de antemano en su alcance por el propio
Constituyente".(Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-055 del
18 de febrero de 1993).
Al respecto también
dijo esta Corporación:
"La
Constitución ha consagrado, como uno de los elementos del debido proceso, el
derecho a impugnar la sentencia condenatoria, tratándose de la materia punitiva
(Artículo 29 C.P.).
El artículo 31
ibídem señala que toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo
las excepciones que consagre la ley.
Tales disposiciones
encuentran su fundamento en la realidad insoslayable de que el juez llamado a
interpretar y a aplicar la ley puede equivocarse en el caso concreto, ya por
errónea interpretación de la normatividad pertinente, o por haber apreciado de
manera incompleta o inadecuada el material probatorio.
Como tales
posibilidades, en el evento de cristalizarse respecto de una determinada
persona, implican que ésta deba soportar el peso de la sanción y las necesarias
consecuencias en el campo de su buen nombre y prestigio, es indispensable, por
razones de justicia, que el ordenamiento jurídico le otorgue la oportunidad de
que un juez distinto del que conoció de su caso verifique de nuevo lo
acontecido y dictamine si en realidad el condenado merecía el castigo con
arreglo a la normatividad vigente en el momento de los hechos imputados.
Se trata de impedir,
hasta donde sea posible, que se pueda perpetuar el fallo injusto o contrario a
las normas constitucionales y legales.
En ese orden de
ideas, la apelación de la sentencia condenatoria representa una garantía para
el implicado.
Inherente al derecho
de apelar la sentencia condenatoria, también hace parte del debido proceso el
de que no se aumente o se agrave la pena en segunda instancia cuando el
condenado es el único en apelar, dentro del respectivo proceso (Artículo 31
C.P.)".
(...)
"Como resulta
de lo dicho, la prohibición de reformar la condena en perjuicio del apelante
único no solamente es aplicable en materia penal, ni tampoco está limitada a
las sentencias judiciales, sino que, por el contrario, cobija otras ramas
del Derecho y se hace exigible en las actuaciones administrativas y
particularmente en las disciplinarias, las cuales -se repite- son de clara
estirpe sancionatoria.". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de
Revisión. Sentencia T-233 del 25 de mayo de 1995).
También, prima facie, considera la
Corte que se violó el derecho al debido proceso de los trabajadores de la
fábrica, quienes, no obstante los gravísimos perjuicios que sufrirían con su
cierre, que los privaba de su única fuente de ingresos, no fueron tenidos en
cuenta en el trámite adelantado. Ellos, como directamente concernidos, debieron
ser  consultados, al tenor de lo dispuesto en el artículo 2 de la Carta, que
atribuye al Estado, como uno de sus fines esenciales, el de "facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan...".
La Corte considera que cuando las normas
legales vigentes contemplan como sanción aplicable a empresas o
establecimientos industriales o comerciales, por causas como la contaminación u
otras similares, el cierre de las mismas, su ejecución está supeditada no
solamente al trámite del proceso administrativo correspondiente, con la
plenitud de las garantías procesales, sino a la oportunidad de participación
efectiva de los trabajadores que puedan verse perjudicados por la medida.
Ellos, que normalmente no son responsables por los descuidos del empresario,
por su negligencia o por las deficiencias técnicas o industriales susceptibles
de crear el daño o el peligro del que se trate, no deben correr con las
contingencias de la actuación iniciada sin posibilidad de intervención o sin su
audiencia.
Para la Corte, proseguir la actuación sobre
la indicada base acarrea la nulidad de lo actuado, aplicando las reglas
contempladas en el artículo 29 de la Carta Política.
A ese respecto, en caso similar al
presente, la Corporación manifestó:
"Al haber ignorado
la existencia de un crecido número de trabajadores en la fábrica, y por
supuesto, al no haberles otorgado posibilidad de participación en el proceso
policivo, se  desconoció no sólo su derecho al trabajo (art. 25 C.P.) -que
merece la especial protección del Estado-, sino también el del debido proceso,
ya que se los condenó al desempleo, con las graves consecuencias personales y
familiares que comporta, sin haberlos oído (art. 29 C.P.).
El artículo 2 de la
Constitución señala, como uno de los fines esenciales del Estado, el de
"facilitar la participación de todos en las decisiones que los
afectan".
Este precepto
constitucional -según el artículo 4 C.P.- ha debido prevalecer sobre normas de
rango inferior, o sobre su alcance concreto, si es que la administración
interpretaba restrictivamente la normatividad legal al respecto, cuando tramitó
el proceso de policía". (Cfr. Corte Constitucional. Sala  Quinta  de
Revisión.  Sentencia T-515 del 21 de septiembre de 1998).
Así las cosas, la Sala procederá a conceder
la protección solicitada por los peticionarios, trabajadores de la FABRICA DE
TUBOS GRESSA LTDA., directamente afectados con el cierre definitivo del citado
establecimiento, otorgando la tutela como mecanismo transitorio, mientras la
jurisdicción contencioso administrativa decide acerca de la legalidad o
ilegalidad del acto proferido por el Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá,
pues ya está en trámite el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho,
promovido por la Ladrillera.
Este Fallo no implica declaración alguna de
la Corte Constitucional acerca de la controversia de fondo, es decir, la
relativa al cumplimiento o violación de las disposiciones ambientales por parte
de la FABRICA DE TUBOS GRESSA. Su actividad a ese respecto queda sometida a las
normas que rigen la materia y no podrá invocarse la presente providencia para
desconocer los imperativos que se le imponen sobre medio ambiente ni para
eludir las eventuales responsabilidades que por tal concepto puedan llegar a
establecerse.
DECISION
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Quinta
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR el fallo proferido
por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá, Sala
Civil, el dieciocho (18) de enero de mil novecientos noventa y nueve (1999), al
resolver sobre la acción de tutela incoada por ELISEO GOMEZ TORRES y otros
contra el Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá, y, en consecuencia,
declarar que queda en firme el Fallo de primera instancia, que concedió la
protección de los derechos al trabajo y debido proceso de los peticionarios.
Segundo.- De conformidad con lo
previsto en el artículo 8 del Decreto 2591 de 1991, ORDENAR al Consejo
de Justicia de Santa Fe de Bogotá que en forma inmediata, a partir de la
notificación del presente Fallo, se abstenga de aplicar la resolución del
veinte (20) de febrero de mil novecientos noventa y nueve (1999) y permita a la
"FABRICA DE TUBOS GRESSA LTDA." reabrir sus instalaciones y reiniciar
las labores que venía adelantando con el personal que tenía ocupado en dichas
tareas.
Tercero.- El amparo que mediante
esta Sentencia se concede tiene carácter transitorio, para evitar a los
trabajadores de la Compañía un perjuicio irremediable. Por tanto, en cuanto a
la validez del acto administrativo objeto de controversia, se estará a lo que
resuelva el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca. La tutela se
extiende apenas hasta el momento en que el Fallo se produzca.
Cuarto.- Por Secretaría, LIBRESE
la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Magistrada (E)
PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario General (E)