C-699-16
Sentencia
C-699/16
INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA
IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL
CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Procedimiento legislativo especial para
la paz (fast track) y facultades presidenciales para la paz
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA
AGILIZAR ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE LA
PAZ ESTABLE Y DURADERA “TRANSITO RAPIDO” O “FAST TRACK”-No configura una sustitución de la
Constitución
Si
bien el Acto legislativo 1 de 2016 autoriza al Congreso para producir actos
legislativos en una sola vuelta con cuatro debates, esta es una pieza funcional
dentro de un procedimiento especial de reforma con otros engranajes. Cuando
todas las piezas del mecanismo se articulan puede observarse que: (i) su
objetivo es lograr la paz, fin imperioso del orden constitucional a la vez que
un modo de conservar su integridad, lo cual es a su turno lo que busca
garantizarse con el principio específico de rigidez contemplado en la Carta de
1991; (ii) constituye un mecanismo especial, excepcional y transitorio de
reforma, que adiciona un procedimiento a los previstos en las cláusulas de
enmienda constitucional, que no son intangibles; (iii) dentro del marco de la
reforma, los procedimientos de expedición de actos legislativos y de leyes se
diferencian entre sí por sus distintos niveles de dificultad; y (iv) fuera del
Acto Legislativo, el mecanismo especial de enmienda constitucional mantiene el nivel
de resistencia al cambio de las normas constitucionales por encima del de las
leyes, no petrifica las cláusulas de reforma de la Constitución, no suprime ni
reduce la diversidad en los mecanismos de enmienda o sus formas de activación,
ni tampoco equipara el poder constituyente a la competencia de revisión
constitucional. Estas variaciones en modo alguno remplazan por uno distinto el
principio de resistencia constitucional relativa, variable, diversa y
funcionalmente diferenciada. Por el contrario, se ajustan al marco
constitucional prexistente. De manera que no encuentra la Corte un vicio de
competencia por sustitución.
ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-No sustituye el principio de separación de poderes
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Alcance de la competencia de la Corte Constitucional
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA
ACTO LEGISLATIVO CON FUNDAMENTO EN VICIO DE COMPETENCIA POR SUSTITUCION DE LA
CONSTITUCION-Carga
argumentativa
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA
ACTO LEGISLATIVO POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Requisitos
ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Parámetros
de control
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO
LEGISLATIVO-Carácter
rogado y debe circunscribirse “única y exclusivamente” a los cargos
presentados en la demanda
INTEGRACION DE PROPOSICION JURIDICA Y
UNIDAD NORMATIVA EN DEMANDA CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional
INTEGRACION DE PROPOSICION JURIDICA Y
UNIDAD NORMATIVA-Reglas
jurisprudenciales
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD
CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Término
de caducidad
ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Vocación de vigencia y competencia
de la Corte Constitucional para emitir un pronunciamiento de fondo
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Control constitucional de normas vigentes o que no lo
están pero que producen efectos o tienen vocación de producirlos
La jurisprudencia ha
establecido que para emitir fallos de mérito frente a las demandas de
inconstitucionalidad es preciso que los actos sometidos a control estén
vigentes, o no lo estén pero produzcan efectos o tengan vocación de
producirlos. Bastaría entonces, como se observa, con que los actos sujetos a
control tengan potencialidad de entrar en vigencia y de producir efectos
jurídicos. Si tienen esta vocación, entonces no carecería de objeto un
pronunciamiento de constitucionalidad, pues buscaría precisamente evitar
menoscabos futuros y jurídicamente probables a la supremacía e integridad de la
Constitución. Por esa razón, en la sentencia C-634 de 2011 la Corte falló de fondo
la demanda contra una ley que ya había sido promulgada pero no estaba aún
vigente, pues su vigencia estaba sujeta a un plazo y tenía entonces vocación de
entrar en vigor.
ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Entrada en vigencia supeditada a “refrendación
popular del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción
de una paz estable y duradera”/PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA AGILIZAR
ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE LA PAZ
ESTABLE Y DURADERA EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Indefinición de “refrendación popular”
La
Corte observa que el artículo 5º del Acto Legislativo al cual pertenecen las
disposiciones acusadas supedita su entrada en vigencia a una “refrendación
popular del Acuerdo
Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y
duradera”. Sin embargo el Acto
Legislativo no define qué debe entenderse por “refrendación popular”. En los
antecedentes parlamentarios de la reforma puede apreciarse además que durante
su trámite aún no se había establecido un único mecanismo de refrendación de
acuerdos finales para la terminación del conflicto, y fue precisamente por eso
que se dejó un término genérico y comprehensivo (‘refrendación popular’). La concepción
de la refrendación popular que se refleja en las deliberaciones del Congreso
estaba ciertamente atada a un mecanismo de participación ciudadana. Pero no es
posible establecer con la misma certeza si cualquier mecanismo de participación
era suficiente, si era exigible agotar más de uno de ellos en caso de
resultados adversos, o si luego de la expresión ciudadana era factible abrir un
escenario adicional de negociación en busca de mayores consensos. Por lo demás,
las expectativas del órgano que emite una constitución o una reforma
constitucional pueden informar el sentido normativo que se les atribuya. Pero
es también claro que los redactores de una norma no logran prever ciertos
desenvolvimientos sociales y políticos, que desajusten el balance de principios
contenido en sus reglas, y es por eso que las expectativas originales, aunque
informan, no determinan el sentido de la interpretación constitucional.
REFRENDACION POPULAR-Jurisprudencia constitucional sobre empleo
de esta expresión para aludir al contexto comparado de celebración e
implementación de acuerdos de paz con participación ciudadana, sin ofrecer una
definición estricta
La Corte, en dos sentencias ha usado
de forma conjunta los términos “refrendación popular”, precisamente al
controlar los proyectos que concluyeron en las Leyes 1745 de 2015 y 1806 de
2016, antes referidas. En la sentencia C-784 de 2014, al revisar el proyecto
que se convirtió en Ley Estatutaria 1745 de 2015, empleó estas palabras para
aludir al contexto comparado de celebración e implementación de acuerdos de paz
con participación ciudadana. En la sentencia C-379 de 2016, al controlar el
proyecto que se convirtió en Ley Estatutaria 1806 de 2016, se usan esos
términos en numerosas ocasiones, para aludir al plebiscito como un mecanismo
apto para la refrendación popular. Pero en ninguna de ellas la Corte ofrece una
definición cerrada de “refrendación popular”, que sea útil en general o para
los efectos de interpretar el artículo 5º del Acto Legislativo 1 de 2016. En la
sentencia C-379 de 2016 se afirma
que los referendos y los plebiscitos, regulados en las Leyes 1745 de 2015 y
1806 de 2016, pueden ser instrumentos idóneos para la refrendación popular de
los acuerdos de terminación del conflicto y de las medidas que los implementen
(fundamentos 30 y 92). Pero esto no significa que sean los únicos aptos para
ese fin. En efecto, en la sentencia C-784 de 2014 la Corte afirmó que la creación de
instrumentos especiales para refrendar actos que persigan terminar el conflicto
no busca cerrar, restringir o dificultar la transición hacia una sociedad en
paz, sino abrir vías que faciliten ese tránsito en el marco de la Constitución
y la ley.
CONSTITUCION POLITICA-Interpretación de forma integrada, armónica y
coherente
REFRENDACION POPULAR-Límites del concepto
Los
límites del concepto de refrendación popular, vienen determinados por sus márgenes semánticos, su contexto de expedición, los
principios constitucionales que aspiran a realizar, sus relaciones con otras
previsiones normativas, y las aproximaciones conceptuales relevantes en la
jurisprudencia nacional, la teoría constitucional y jurídica en general. A
falta de definición expresa en el ordenamiento, debido a que no se identifica
estrictamente con un mecanismo de participación ciudadana en específico, y a
causa de que está prevista como una condición para la entrada en vigencia de un
esquema institucional para facilitar la transición hacia la paz, un análisis
jurídico integral de la expresión “refrendación popular” ofrece el siguiente
marco conceptual.  En ese contexto preciso, la refrendación popular designa un
(i) proceso, (ii) en el cual haya participación ciudadana directa, (iii) cuyos
resultados deben ser respetados, interpretados y desarrollados de buena fe, en
un escenario de búsqueda de mayores consensos, (iv) proceso que puede concluir
en virtud de una expresión libre y deliberativa de una autoridad revestida de
legitimidad democrática, (v) sin perjuicio de eventuales espacios posibles de
participación ciudadana para la revisión específica de aspectos concretos
ulteriores. Mientras los órganos políticos encargados de aplicar las
previsiones del Acto Legislativo 1 de 2016 se mantengan dentro de esos límites,
pueden definir si se ha cumplido la refrendación popular, que es condición para
su entrada en vigencia.
PROCESO DE REFRENDACION POR CONSULTA POPULAR PREVIA-Importancia que adquiere cuando la intervención
ciudadana versa sobre la forma de cumplir un mandato constitucional, pero no
hace desaparecer ni suspende la obligación de observar ese mandato
El
proceso de refrendación por consulta popular previa adquiere importancia
fundamental cuando la intervención ciudadana versa sobre la forma de cumplir un
mandato constitucional, pero no hace desaparecer ni suspende la obligación de
observar ese mandato. Por ejemplo, en contextos como el que provoca la
expedición del Acto Legislativo 1 de 2016, un pronunciamiento popular mediante
plebiscito, en la medida en que no reforma la Constitución, deja intacto el
deber del Presidente de la República de garantizar el orden público, proveer a
la defensa y la seguridad nacional, y celebrar acuerdos de paz (CP arts 22 y
189 nums 3, 4 y ss). Por lo mismo, si se somete a un plebiscito una determinada
concreción de la política de paz, expresada en un acuerdo con grupos armados, y
el pueblo la vota negativamente, el deber del Presidente de la República es
respetar esa decisión y abstenerse de implementarla tal cual está. En la
sentencia C-379 de 2016, dijo la Corte por ese motivo que “la consecuencia
correlativa de la votación desfavorable o de la falta de votos suficientes para
la [ratificación del acuerdo], es la imposibilidad jurídica para el Presidente
de adelantar la implementación de ese Acuerdo en específico”. Pero ese pronunciamiento no neutraliza su
obligación constitucional de lograr la paz (art 22), y por tanto debe perseguir
otras formas de concretar este imperativo.
PRINCIPIO
DE UNIDAD CONSTITUCIONAL-Alcance
El
principio de “unidad de la Constitución” impone a su intérprete el deber de
leer sus previsiones como integrantes de “un texto armónico y coherente, que
como tal, debe ser interpretado de manera sistemática, teniendo en cuenta,
además, los propósitos y objetivos perseguidos por el constituyente”. Este mismo canon hermenéutico se impone para
atribuirles sentido a las reformas constitucionales sujetas a control de la
Corte por vicios de competencia. La interpretación constitucional no puede consistir en extraer
fragmentos de un acto reformatorio de sus previsiones, para aislarlos del
contexto al cual están llamados a pertenecer, y describir su contenido con el
fin de enfrentar con aparente suficiencia un problema. Interpretar una
Constitución puede suponer una descripción individual de sus preceptos, pero
los resultados de esa operación deben someterse a una evaluación a la luz del
orden completo al que pertenecen para atribuirles un sentido coherente con
este. Si según el artículo 5º del Acto Legislativo 1 de 2016, sus disposiciones
solo entran en vigencia cuando haya una “refrendación popular” del acuerdo
final, esta condición no puede entenderse de forma abstracta, desvinculada de
los principios que busca realizar. El Acto Legislativo persigue ciertamente
activar mecanismos de la democracia participativa pero también la consecución de
la paz. Si los órganos de representación, en ejercicio de su margen de
apreciación política, han puesto en marcha mecanismos de participación
democrática pero consideran en riesgo la viabilidad de la política de paz,
pueden aplicar el Acto Legislativo 1 de 2016, en la medida en que consideren
satisfechos los principios constitucionales de la refrendación popular.
ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Vocación de entrada en vigencia, por cuanto la misma
está supeditada a “refrendación popular”/ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Necesidad
de una decisión de fondo para proteger el principio de supremacía
constitucional
El
Acto Legislativo 1 de 2016 tiene vocación de entrar en vigencia, por cuanto la
misma está supeditada a una refrendación popular que, en los términos antes
indicados, es aún susceptible de cumplirse. Ahora bien, ¿quiere decir lo
anterior que el Acto Legislativo 1 de 2016 ya entró en vigencia? En concepto de
la Corte, quien debe definir ese punto es el Congreso. No es necesario determinar
en este proceso si el Acto Legislativo ha entrado en vigor, por cuanto para
habilitar las competencias de control de esta Corporación basta con que tenga
vocación de entrar en vigencia. Incluso si no está vigente, pero tiene vocación de
entrar en vigor, sería necesario un fallo de fondo para proteger el principio
de supremacía constitucional (CP arts 4 y 241). En efecto, las demandas contra
actos legislativos caducan dentro del año siguiente a su promulgación, sin
importar la clase de vicio que se les endilgue.
El término de caducidad corre efectivamente desde cuando el acto es
promulgado. Es entonces posible considerar, en abstracto, qué ocurre si un acto
legislativo no entra en vigencia dentro del año siguiente a su promulgación,
pero lo hace después, cuando en virtud de la Constitución haya caducado la
acción pública. La consecuencia obvia sería que el acto legislativo no podría
ser demandado, y la Corte se quedaría sin controlarlo puesto que no puede
aprehender su evaluación de oficio en tanto esta no es una de sus competencias
(CP arts 241 num 1 y 379). Por lo cual, podría entonces sustraerse al control
constitucional y eludir los mandatos superiores. A su vez, este precedente a
futuro podría ser usado por el poder de reforma con el fin de sortear el control
judicial de constitucionalidad, lo cual iría en contra de la misión esencial
que tiene esta Corte de guardar la “integridad y supremacía de la Constitución”
(CP art 241). Por tanto, es precisa una decisión de fondo respecto de la
demanda, sin necesidad de expedir un dictamen sobre la vigencia, en la medida
en que el Acto Legislativo tiene vocación de entrar a regir.
VIGENCIA DE NORMA-No se define ni se constituye a través de una decisión judicial, pues
depende de las condiciones propias de cada reforma o acto normativo/PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA
AGILIZAR ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE LA
PAZ EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Congreso de la República o autoridad revestida de
legitimidad democrática debe definir dentro del más amplio margen de
apreciación si se han cumplido los principios de “refrendación popular”
y si el acto legislativo ha entrado en vigencia/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Intervención en la conclusión del proceso de “refrendación
popular” en ejercicio de sus funciones de reforma constitucional o
legislativa con fundamento en la cláusula general de competencia/ACTO
LEGISLATIVO 1 DE 2016-Faculta al Congreso de la República para implementar
el acuerdo final por un procedimiento especial/CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Jurisprudencia constitucional
La
entrada en vigencia de una norma no se define ni se constituye a través de una
decisión judicial, pues depende de las condiciones propias de cada reforma o
acto normativo. Debe ser el Congreso de la República, o una autoridad revestida
de legitimidad democrática, quien defina dentro del más amplio margen de
apreciación si se han cumplido los principios de la refrendación popular
señalados en esta providencia, y si el Acto Legislativo ha entrado en vigencia.
Primero, porque le asiste competencia para ello. El Congreso cuenta, por ejemplo, con las
facultades de control político previstas en los artículos 244 y siguientes de
la Ley 5 de 1992, bajo la figura de citación para discusión de políticas o
temas generales. En desarrollo de las mismas, controla
políticamente que la voluntad ciudadana previamente expresada haya sido
respetada, interpretada y desarrollada de buena fe, en un escenario de búsqueda
de mayores consensos. Cuando verifique que así fue, puede declarar concluido el
proceso de refrendación popular, y el Acto Legislativo habrá entrado en
vigencia. De otro lado, el Congreso puede también intervenir en la conclusión
del proceso de refrendación popular en ejercicio de sus funciones de reforma
constitucional o legislativa, con fundamento en la cláusula general de
competencias, en virtud de la cual el listado de sus atribuciones no sería
taxativo. Pero estos son solo unos casos mencionados a título de ilustración. Debe decirse, en particular, que el Acto Legislativo 1 de 2016 faculta al Congreso para implementar el
acuerdo final por un procedimiento especial. Por tanto, el Congreso tiene
también competencia para interpretar cuándo esas facultades entran en vigencia,
pues el órgano encargado de aplicar la Constitución tiene, como presupuesto
analítico necesario, la competencia para interpretarla. Debe ser el Congreso
quien defina la vigencia del Acto Legislativo, en segundo lugar, porque un
proceso de refrendación popular por consulta previa de la ciudadanía solo es
tal, si los resultados del mecanismo previo de participación ciudadana son
interpretados, respetados y desarrollados de buena fe, en un escenario de
búsqueda de mayores consensos. Esta condición constitutiva de la refrendación
popular involucra juicios de valor sobre asuntos colectivos de gran
trascendencia, cuya verificación requiere un vigoroso debate público. Por
tanto, es preciso no solo que haya un espacio político de deliberación,
enmarcado por los mencionados principios de la refrendación popular, sino
además a cargo principalmente de una autoridad revestida por la Constitución de
legitimidad democrática, que encarne o represente precisamente al pueblo y
garantice el respeto y el desarrollo de buena fe de su dictamen. En el Congreso
de la República, por ejemplo, hallan asiento los representantes del pueblo, con
su diversidad política y cultural, y es entonces posible que allí surjan
contradicciones en torno a la concurrencia de los requisitos de la refrendación
popular reconocidos en esta sentencia. Las discrepancias que afloren en el seno
del Congreso, y que sean susceptibles de control de la Corte Constitucional, se
decidirán dentro de sus competencias por alguno de los cauces ordinarios
contemplados en el artículo 241 de la Constitución, o cuando deba ejercer sus
atribuciones de revisión constitucional establecidas en el Acto Legislativo 1
de 2016.
LIMITES DEL
PODER DE REFORMA Y SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION
JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Metodología
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia constitucional
SUSTITUCION
DE LA CONSTITUCION-Pasos que debe realizar el juez constitucional
para determinarla
JUICIO O TEST DE SUSTITUCION-Premisas
JUICIO DE SUSTITUCION-Exigencias para la
construcción de la premisa mayor
PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia
constitucional/PODER DE
REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS
DE SUSTITUCION-Jurisprudencia
constitucional/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE SUSTITUCION-Característica
de rigidez de la Constitución/PRINCIPIO DE RIGIDEZ CONSTITUCIONAL-Grados
o formas/CONSTITUCION POLITICA-Jurisprudencia constitucional sobre elementos que
definen su identidad/CONSTITUCION POLITICA-Grados de resistencia constitucional relativa, diversa
y funcionalmente diferenciada/LIMITES COMPETENCIALES AL PODER DE REFORMA-Jurisprudencia
constitucional/CONSTITUCION POLITICA-Mecanismos de reforma y concepto de
rigidez constitucional
CONSTITUCION POLITICA VIGENTE-Alcance de la intangibilidad difiere en
el derecho constitucional comparado
SUSTITUCION TOTAL O PARCIAL DE LA
CONSTITUCION-Jurisprudencia
constitucional
CONSTITUCION POLITICA DE 1991-Se identifica por un principio de rigidez
específica
La
Constitución de 1991 se identifica entonces por un principio de rigidez
específica. Representado en que: (i) sus normas son más resistentes al cambio
que las de la ley y contemplan requisitos que promueven una mayor participación
y consenso, resistencia susceptible de adaptarse a la transición; (ii) sus
cláusulas de reforma no son intangibles; (iii) prevé una diversificación de
mecanismos de reforma constitucional, susceptibles de activarse por la ciudadanía y
organismos distintos al Congreso, asegura
que en la mayoría de ellos tenga participación necesaria directa el pueblo, y
prevé la posibilidad
de contrapesar sin la intervención del Congreso reformas sobre asuntos
fundamentales; y (iv) ofrece una
resistencia diferenciada si la función no es la reforma sino la sustitución de
la Constitución. Los mecanismos de reforma de la Constitución pueden entonces
ser modificados, en la medida en que no se sustituyan estos elementos por otros
opuestos o integralmente diferentes. Pero el orden constitucional sería
irreconocible si, por ejemplo, sus niveles de resistencia al cambio son
idénticos a los de la ley pues deben ser superiores, aunque en un contexto de
transición hacia la paz la rigidez se adapta, sin desaparecer, en aras de la
integridad de la Constitución; o si se vuelven intangibles sus cláusulas de
reforma; o si deja de haber diversidad en los mecanismos de enmienda y en sus
formas de activación; o si se equiparan el poder constituyente y el poder
constituido de reforma.
PROCEDIMIENTO ESPECIAL DE REFORMA PREVISTO EN ACTO
LEGISLATIVO 1 DE 2016-Contenido y
alcance
PROCEDIMIENTO ESPECIAL DE REFORMA PREVISTO EN ACTO
LEGISLATIVO 1 DE 2016-Etapas
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO EN EL MARCO DE NEGOCIACIONES
DE PAZ-Derecho comparado
ACTOS LEGISLATIVOS ESPECIALES QUE SE EXPIDAN EN VIRTUD
DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL DE REFORMA PREVISTO EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Trámite legislativo especial/ACTOS LEGISLATIVOS
ESPECIALES QUE SE EXPIDAN EN VIRTUD DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL DE REFORMA
PREVISTO EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Reducción de número de debates
necesarios en trámite legislativo/REFRENDACION POPULAR EN ACTO LEGISLATIVO 1
DE 2016-Caracterización esencial
El
procedimiento especial de reforma constitucional contemplado en el Acto
Legislativo 1 de 2016 incluye tres etapas: una refrendación popular, una etapa
parlamentaria y una instancia de control constitucional automático. Como se
dijo, el Acto Legislativo 1 de 2016 no prevé una definición estricta de
“refrendación popular”, ni se refiere tampoco a un mecanismo de participación
democrática en específico, y es por eso que los organismos encargados de
aplicarlo tienen un margen amplio de configuración e interpretación. Sin
embargo, como en este caso esa refrendación popular forma parte del mecanismo
al cual pertenece la disposición acusada, para definir la constitucionalidad de
esta última es preciso lógicamente interpretarla en contexto. Y no es posible
interpretarla adecuadamente en contexto, si no se hace previamente una
conceptualización apropiada de la refrendación popular, como la que se efectuó
al resolver sobre la vocación del Acto Legislativo para entrar en vigencia. Por
tanto, esa caracterización es absolutamente esencial no solo para definir si la
Corte podía controlar de fondo las previsiones demandadas, sino además para
emitir el juicio de constitucionalidad que le exige el primer cargo. (…) En la
etapa parlamentaria, los actos legislativos ciertamente se aprueban en una
vuelta y cuatro debates con mayoría absoluta. No obstante, la entrada en
vigencia de ese mecanismo depende precisamente de una refrendación popular del
acuerdo final. Este último elemento, en una visión global de la reforma
cuestionada, no es entonces solo un dispositivo que defina la vigencia del Acto
Legislativo, sino que integra normativamente el mecanismo de enmienda
constitucional. (iii) Finalmente, hay un control constitucional en el cual la
Corte Constitucional debe hacer una revisión automática del procedimiento de
formación de cada acto legislativo especial. En este escenario se da una nueva
oportunidad para la participación ciudadana directa, a través de argumentos,
que defienda o se oponga a la exequibilidad de la disposición constitucional.
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES Y FUNCIONES COMO
RASGO DE LA IDENTIDAD DE LA CONSTITUCION-Reiteración de Jurisprudencia
ACTO
LEGISLATIVO 1 DE 2016 SOBRE FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA IMPLEMENTAR EL
ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ
ESTABLE Y DURADERA-Refrendación popular del Acuerdo Final, como
condición para su entrada en vigencia
FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE PARA
FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL
PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Carácter temporal
El artículo 2 del Acto Legislativo 1
de 2016 establece una habilitación legislativa extraordinaria para que el
Presidente de la República expida decretos ley con el objetivo de facilitar y
asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la terminación
del conflicto. Esta habilitación tiene las siguientes características. (i) No
excluye otras leyes habilitantes, en virtud de las cuales se le confieran al
Presidente de la República facultades extraordinarias dentro del orden
constitucional permanente para desarrollar o implementar un acuerdo final. (ii)
En cuanto se refiere a las allí conferidas, suponen refrendación popular del
acuerdo final, en los términos indicados en el apartado correspondiente al
análisis del cargo anterior. (iii) Se extiende solo por 180 días. (iv) No puede usarse para expedir actos legislativos, leyes
estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías
calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos. (v) Se
sujetan a control constitucional automático posterior a su entrada en vigencia
dentro de los dos meses siguientes a su expedición. (vi) Aunque no lo dice
expresamente, en la medida en que no son admisibles las reformas tácitas a la
Constitución, tampoco pueden usarse las facultades extraordinarias para regular
asuntos sujetos a reserva de ley que no estén mencionados en el artículo 150-10
de la Carta Política o en el artículo 2 acusado, tales como la restricción de
la libertad de expresión, la creación de delitos o el incremento penas (CP arts
29 y 93). Como se observa, la habilitación legislativa es entonces temporal
pues solo puede ejercerse dentro de los 180 días siguientes a la entrada en
vigencia del Acto Legislativo 1 de 2016; está temáticamente limitada, por
cuanto solo puede usarse para asegurar y facilitar la implementación del
acuerdo final; cuenta con restricciones competenciales, ya que no puede
ejercerse para expedir actos legislativos ni determinado tipo de normas; los
decretos ley expedidos en virtud de estas facultades se sujetan a control
constitucional, el cual debe ser automático, posterior e integral, razón por la
cual la Corte podrá revisar tanto el procedimiento de formación –que incluye la
competencia- como su contenido.
Referencia: Expediente D-11601
Actor: Jesús Pérez González-Rubio.
Acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 1 y 2 (parciales) del Acto
Legislativo 01 de 2016 ‘Por
medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar
la implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera’.
Magistrada
Ponente:
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., trece (13) de diciembre de dos mil
dieciséis (2016)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y de los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los
artículos 40-6, 241-1 y 242-1 de la Constitución, el ciudadano Jesús Pérez
González-Rubio demanda los artículos 1 y 2 (parciales) del Acto
Legislativo 01 de 2016 ‘Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar
y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para
la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera’. En su concepto, ambas normas son
inconstitucionales toda vez que son fruto de una extralimitación de los límites
de competencia del Congreso en ejercicio de sus facultades de reforma
constitucional.
Mediante
auto del 22 de agosto de 2016, la Corte Constitucional admitió la demanda y
ordenó comunicar la iniciación del proceso a diversas autoridades públicas,
universidades, instituciones, organizaciones sociales y ciudadanos.[1]
Por último, se ordenó correr traslado al Procurador
General de la Nación con el fin de que rindiera concepto sobre el asunto, y
fijar en lista el proceso para efectos de las intervenciones ciudadanas (CP art
242 nums 1 y 2).
2. Antes
de tomarse la decisión, los ciudadanos Luis Felipe Florián Ramos y Martha
Esperanza Romero Hernández, formularon sendas recusaciones. El primero, contra
de un magistrado de la Corte Constitucional (no dice quién), con base en una
noticia periodística que aparentemente salió publicada en el diario El Tiempo,
denominada el “magistrado salvador”. La segunda en contra de la Magistrada sustanciadora
de la presente decisión, por cuanto a su juicio el compañero permanente de la
magistrada es asesor de un grupo empresarial que, en su entender, es el directo
beneficiado por la vigencia del Procedimiento legislativo especial para la paz.
El ciudadano Javier Armando Suárez Pascagaza solicitó además declarar la
nulidad de todo lo actuado en el proceso. Todas estas peticiones se presentaron
después del 14 de septiembre de 2016, cuando ya había vencido el término de
fijación en lista.[2]
La Corte Constitucional decidió en Sala Plena por unanimidad, que estas
solicitudes de recusación y nulidad eran improcedentes, por cuanto los
ciudadanos que las interpusieron carecían de legitimación en la causa, al no
haber sido demandantes o intervinientes oportunos en el proceso.[3]
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte
Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia.
II.
NORMA DEMANDADA
A continuación se transcriben las normas acusadas
conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 49.927 de 7 de julio de 2016, y se resaltan en
negrilla los apartes demandados:
“ACTO LEGISLATIVO 01 DE
2016.
(julio 7)
por medio del cual se
establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y
el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación del conflicto y
la construcción de una paz estable y duradera
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
[…]
ARTÍCULO 1o. La Constitución Política tendrá un nuevo
artículo transitorio, el cual quedará así:
Artículo transitorio. Procedimiento legislativo especial para la paz. Con el propósito de agilizar y garantizar la
implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera (Acuerdo Final) y ofrecer garantías
de cumplimiento y fin del conflicto, de manera excepcional y transitoria se
pondrá en marcha el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, por un
período de seis meses, contados a partir de la entrada en vigencia del presente
acto legislativo. Este procedimiento podrá ser prorrogado por un período
adicional de hasta seis meses mediante comunicación formal del Gobierno
nacional ante el Congreso de la República.
El
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz se regirá por las siguientes
reglas:
[…]
f)
Los actos legislativos serán tramitados en una sola vuelta de cuatro
debates. El tránsito del proyecto entre una y otra Cámara será de 8 días.
[…]
ARTÍCULO 2o. La Constitución Política tendrá un nuevo
artículo transitorio, el cual quedará así:
Artículo transitorio. Facultades presidenciales para la paz. Dentro de los 180 días siguientes a la
entrada en vigencia del presente acto legislativo, facúltase al Presidente de
la República para expedir los decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendrá
por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del
Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable
y Duradera. […] ”.
III.
LA DEMANDA
3. El ciudadano Jesús Pérez González-Rubio instaura
acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 1 y 2
(parciales) del Acto Legislativo 01 de 2016 ‘Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos
para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del
acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz
estable y duradera’, toda vez que a
su juicio son fruto de un “vicio de competencia” del Congreso, pues como
órgano constituido carece de atribuciones para “sustituir la Constitución”.
En su concepto, el artículo 1 (parcial) demandado sustituyó un eje definitorio
de la Constitución, consistente en su superior dificultad para ser reformada,
integrado por los principios de Estado Constitucional de Derecho, rigidez
constitucional, supremacía de la Constitución y control constitucional de las
leyes; y el artículo 2 (parcial) acusado sustituyó el principio de separación
de poderes. El actor sustenta estos cargos de sustitución, en síntesis, de la
siguiente manera:
3.1. Cargo de sustitución contra el artículo 1
(parcial) del Acto Legislativo 01 de 2016. Señala que la Constitución de
1991 se identifica por la garantía de los principios de supremacía constitucional
y Estado Constitucional, ya que por una parte se reconoce que la Carta Política
es norma de normas (CP art 4), establece que la soberanía reside en el pueblo y
la ejerce directamente o a través de sus representantes (CP art 3), contempla
un sistema de control constitucional sobre reformas constitucionales, leyes,
consultas populares y plebiscitos (CP art 241), reconoce que los fallos de la
Corte Constitucional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional (CP art 243),
y consagra mecanismos de reforma constitucional que implican “respecto de la
ley un trámite más dilatado en el tiempo, un número de debates superior, y
quórum y mayorías calificadas” (CP arts 374 y ss). Este elemento define la
identidad de la Constitución de 1991, en su criterio, pues precisamente es
fruto de la reacción frente a un régimen constitucional como el de 1886 al cual
no se le reconocía esa misma supremacía, pues el denominado catálogo ‘De los
derechos civiles y garantías sociales’ debió ser integrado al orden legal,
mediante la Ley 57 de 1887, para tener eficacia. Por otra parte, si las normas
de la Constitución pueden ser reformadas mediante idéntico procedimiento al de
expedición de una ley “habrá desaparecido la Supremacía de la Constitución”,
y los principios instrumentales a ella, y “habremos pasado del principio de
rigidez constitucional al de flexibilidad constitucional que implica que la
Constitución puede ser reformada por la ley que se expide con idéntico
procedimiento e idéntico número de debates”. Asegura, de hecho, que las
cláusulas de reforma constitucional son “parte esencial de la identidad de
la Constitución”, y no pueden modificarse, como en su opinión se sostuvo en
la sentencia C-1056 de 2012, en el siguiente segmento:
“En tercer lugar, es necesario examinar las reglas contenidas en
los artículos 374 a 379 de la actual carta política, que regulan los distintos
procesos a partir de los cuales ella podrá ser reformada, ya que como es
sabido, la norma acusada tiene directa incidencia sobre uno de esos procesos,
concretamente el trámite y aprobación de actos legislativos por parte del
Congreso. En relación con este aspecto debe repararse en que, cualquiera que
sea el sentido específico de las reglas que con este propósito hubiere
establecido el autor de la Constitución original, ellas conforman una parte
esencial de esa carta política, en cuanto tales reglas determinan la forma a
través de la cual podrán ser modificados todos los demás contenidos del texto
fundamental. || Para analizar este aspecto deben tenerse en cuenta algunos de
los elementos propios y característicos de las constituciones contemporáneas,
según lo explicado en el punto anterior. Así por ejemplo, además de su carácter
escrito, los textos constitucionales se distinguen por la supremacía que de
ellos se predica respecto de las demás normas, así como por su durabilidad o
pretensión de estabilidad, al menos relativa, a través del tiempo. Estos dos
aspectos se encuentran íntimamente ligados entre sí, pues en efecto, si se
procura la prevalencia de unos determinados criterios fundamentales, es porque
aquellos se consideran valiosos e incluso esenciales para la comunidad que se
rige por ellos. Pero si la permanencia o no de esas reglas fuera algo casual o
intrascendente, de modo que ellas cambiaran continuamente a través del tiempo,
la lucha por su prevalencia sobre las demás normas carecería de sentido.
Ahora bien, se habla de estabilidad relativa, pues desde un punto
de vista puramente fáctico, la posibilidad de cambio está siempre latente.
Conscientes de esta eventualidad, los mismos autores de los textos
constitucionales suelen prever mecanismos de carácter ordinario a través de los
cuales deberán realizarse tales cambios, los cuales suelen requerir la
realización de diligencias y formalidades comparativamente más exigentes que
las aplicables para la reforma de las leyes. Sin embargo, como es evidente,
siempre podrán existir circunstancias en las que el cambio constitucional tenga
lugar en forma abrupta, por fuera de los cauces que habían sido previstos, situaciones
que como quedó dicho, podrían significar la destrucción o supresión de la
Constitución. || La doctrina del derecho constitucional comparado ha discutido
activamente en décadas recientes sobre las particularidades propias de las
reglas aplicables a la reforma o el cambio constitucional, así como sobre la
posibilidad de que tales reglas sean alteradas, mediante los trámites previstos
en ellas mismas, como ha ocurrido en el presente caso.
En relación con el tema es especialmente conocido el ensayo del
gran filósofo danés Alf Ross “Sobre la autorreferencia y un difícil
problema de derecho constitucional”, en el que se plantea la dificultad que
existe para aceptar que estas reglas pueden ser alteradas por el mismo órgano
que debe observarlas y siguiendo el procedimiento de reforma que ellas mismas
prescriben, pues además de esas circunstancias, y al contrario de lo que ocurre
con cualquier otra modificación, en este caso la reforma misma causa la
desaparición de las normas que serían el fundamento jurídico de los nuevos
preceptos superiores. || Este problema, tratado en épocas más recientes por el
profesor español Pedro de Vega, ha llevado incluso a considerar que las reglas
sobre la reforma constitucional no son susceptibles de cambio o reconsideración
por los métodos propios de la reforma, pues como consecuencia de esas
contradicciones y de la posibilidad de alterar por esta vía y de manera
sustancial todo el texto superior, sería materia reservada al constituyente
primario.
De la aplicación al caso colombiano de las anteriores reflexiones,
sin duda pertinentes, resultaría como principal conclusión que las reglas de la
reforma, si bien en principio abiertas a su reformulación (tanto como todas las
demás normas que integran el texto superior), conformarían uno de aquellos
elementos propios y esenciales de la identidad constitucional, que en tal
medida no podrían ser libremente alteradas por el poder constituyente
secundario, en nuestro caso el Congreso de la República, órgano que conforme a la
tesis acogida por la Corte en recientes pronunciamientos, carecería de
competencia para ello”.[4]
Pues bien, el demandante considera que el artículo 1
(parcial) acusado sustituyó la Constitución al crear un procedimiento de
reforma constitucional que consta solo de una vuelta y cuatro debates, por
cuanto es susceptible de perfeccionarse en un periodo, incluso en sesiones
extraordinarias, y está regulado por normas con carácter excepcional y
transitorio, cuyo fin es agilizar la revisión de la Constitución Política.
Ese acto reformatorio se introduce en un contexto constitucional en el cual ese
es esencialmente el procedimiento para expedir una ley, y resulta menos
complejo que el más elemental de los mecanismos de reforma constitucional
(mediante acto legislativo), que exige ocho debates, dos vueltas, mayorías
absolutas, quórum especial, trámite en periodos ordinarios y consecutivos. El
artículo 1 (parcial) del Acto Legislativo es entonces “incompatibl[e] e
irreconciliabl[e]” con la Constitución, tal como fue caracterizada, toda
vez que (i) “modifica de manera sustancial la producción de actos
legislativos por parte del constituyente instituido o secundario al reducir el
número de debates de ocho a cuatro”, y altera las cláusulas de reforma pese
a que a su juicio, según la sentencia C-1056 de 2012, “[m]odificar las
disposiciones que regulan la producción de las normas constitucionales
constituye sustitución de la Constitución por cuanto el Congreso no tiene
competencia para ello”; y (ii) produce como resultado que “[l]os actos
legislativos y la ley tienen [en adelante] fundamentalmente el mismo
procedimiento”, lo cual en su concepto “implica que la Constitución
puede ser reformada por la ley, pues en el fondo lo que se ha hecho es eliminar
el principio de rigidez de la Constitución reemplazándolo por el flexible”.
3.2. Cargo de sustitución contra el artículo 2
(parcial) del Acto Legislativo 01 de 2016. Señala que en nuestro régimen
político ya el Parlamento no limita al Ejecutivo sino que tiende a coincidir
con su voluntad, y solo está entonces la rama judicial para ejercer un control
efectivo sobre las otras ramas, y es para defender los límites al poder de cada
una que se invoca esta acción. La Constitución de 1991 se identifica, en su
concepto, por el principio de “separación de poderes y su complementario
[…] pesos y contrapesos”.[5]
El orden constitucional se caracteriza por tener tres ramas del poder público –
legislativa, ejecutiva y judicial -, por reconocer que el Congreso tiene la
competencia de “reformar” la Constitución (CP art 114), que el
Presidente de la República es Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y suprema
autoridad administrativa (CP art 115), que hay determinados órganos a cargo de
administrar justicia (CP art 116) y que además de las ramas están los órganos
de control (CP art 117). La concepción del principio de separación de poderes
que subyace a la Constitución admite que cada rama ejerza funciones distintas a
la principal, y por eso por ejemplo el Congreso no solo expide las leyes y
reforma la Constitución, sino que además administra justicia en ciertos casos y
sus propios recursos; el Ejecutivo no solo ejecuta la ley sino que en ocasiones
la dicta y administra justicia por medio de las superintendencias; y la rama
Judicial no solo administra justicia sino que también puede presentar proyectos
de ley, y tiene autonomía administrativa y financiera. No obstante, aduce que la
Corte le ha señalado a la separación de poderes las siguientes implicaciones en
la limitación de las competencias de reforma constitucional por parte del
Congreso de la República, entre las cuales la última se refiere específicamente
a las reformas constitucionales sobre la delegación legislativa:
- “[…] en ningún caso puede equivaler a la invasión
del ámbito competencial confiado a alguno de [los poderes u órganos], ni
significar desplazamiento, subordinación o reducción de un órgano a la
condición de simple instrumento de los designios de otro” [cita de la
sentencia C-141 de 2010];
- “[…] se sustituye la Constitución, en lo que
tiene que ver con el principio de separación de poderes, cuando a través de
acto legislativo (i) se suplanta una de las ramas del poder, a través de la
asignación de sus competencias a otros órganos; y, a su vez; (ii) ese traslado
de competencia genera que el acto jurídico resultante quede excluido de los
controles que la misma Constitución prevé, en especial el control judicial”
[cita de la sentencia C-288 de 2012];
- “no configuran vicio de sustitución aquellas
reformas que, aún siendo profundas y trascendentales, mantienen los ejes
definitorios de la Carta Política de 1991, por ejemplo… (ii) las modificaciones
a principios fundamentales que no alteren su identidad, como la delegación
legislativa pro témpore, siempre y cuando sea específica, sujeta a la
cláusula de reserva de ley y en todo caso supeditada al control constitucional”
[cita de la sentencia C-170 de 2012, énfasis añadido por el actor].
La Constitución habría sido entonces objeto de
sustitución parcial y temporal, en concepto del demandante, toda vez que el
artículo 2 (parcial) del Acto Legislativo 01 de 2016 no reforma la Constitución
sino que confiere facultades extraordinarias al Presidente de la República, sin
tener competencia para ello en ejercicio del poder de reforma. De otro lado,
estableció que todos los proyectos de ley y de acto legislativo, tramitados en
virtud del acto reformatorio cuestionado, serían de iniciativa exclusiva del
Gobierno Nacional; además el Presidente de la República tendría facultades
extraordinarias hasta por 180 días no específicas o precisas, pues podría
ejercerlas –según el Acto legislativo- “para expedir los decretos con fuerza
de ley cuyo contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación
y desarrollo normativo del acuerdo final”. Específicamente la disposición
demandada confiere facultades al Presidente de la República que modifican la
competencia temporal prevista en la Constitución, sin establecer una
habilitación precisa para el legislador extraordinario pues remite
genéricamente a un acuerdo final sobre múltiples temas. Así, mientras un eje
definitorio de la identidad de la Constitución es entonces, en su criterio, la
separación de poderes representada en la incompetencia del poder de reforma
para suprimir la delegación legislativa pro témpore sin precisar las facultades
extraordinarias (C-170 de 2012), en este caso eso es lo que ocurre y por tanto
se sustituye parcialmente la Constitución.
3.3. Solicita conforme a lo anterior declarar
inexequibles los segmentos normativos cuestionados del Acto Legislativo 01 de
2016.
IV.
intervenciones
Gobierno Nacional
4. En una intervención conjunta, el Ministro del
Interior, el Ministro de Justicia y del Derecho, el Alto Comisionado para la
Paz, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, el Alto
Consejero para el Postconflicto, Derechos Humanos y Seguridad, el Jefe de la
Oficina Jurídica de la Unidad para la Atención y Reparación Integral de
las Víctimas, el Director del Centro Nacional de Memoria Histórica, el Director
General de la Agencia Colombiana para la reintegración y la Consejera
Presidencial para los Derechos Humanos le solicitan a la Corte inhibirse o, en
su defecto, declarar exequibles las disposiciones cuestionadas.[6] Sostienen
que la demanda no es apta, por las siguientes razones. Primero, porque el actor
no identifica apropiadamente el “pilar fundamental” que habría sido
sustituido por el artículo 1 literal f) del Acto Legislativo, pues parece
sostener que este consiste en la ‘rigidez constitucional’ pero tal como
fue regulada en la Constitución de 1991, que exige ocho debates. De este modo,
el demandante habría confundido el pilar de la Constitución con una de sus
manifestaciones y regulaciones concretas. En realidad, el actor muestra el
hecho objetivo de que se modificó el procedimiento de reforma constitucional
mediante actos legislativos, pero no que se hubiera sustituido el principio de
rigidez constitucional. Segundo el demandante tampoco caracteriza
apropiadamente el contenido del acto reformatorio, pues se limita a señalar que
redujo el número de vueltas y debates, sin destacar que exige mayoría absoluta,
prioridad en el trámite y control automático de constitucionalidad. Tercero, el
ciudadano no precisa en qué consiste el pilar fundamental sustituido por el
artículo 2 del Acto Legislativo, y fuera de ello tampoco demuestra por qué se
sustituye con esa norma, que incorpora límites orgánicos, temporales y
competenciales, un orden constitucional que admite el ejercicio de facultades
legislativas por el Presidente de la República, que ha admitido el otorgamiento
de esas facultades por el poder de reforma.
5. Sin embargo, agregan que si la Corte considera
aptos los cargos, debe declararlos imprósperos. Observan que hay elementos de
contexto relevantes para el control. En primer lugar, el Acto Legislativo 01 de
2016 busca garantizar la integralidad, la eficiencia, la agilidad y la
fidelidad de las reformas que es preciso introducir al ordenamiento jurídico en
aras de implementar el Acuerdo Final entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP.
Refieren que la experiencia comparada pone de manifiesto la necesidad de hacer
una implementación oportuna, integral y fiel de los acuerdos alcanzados para
poner fin a un conflicto, pues de lo contrario hay “un riesgo alto de que se
reabran negociaciones cerradas y resurja la violencia”. Mencionan que por
ejemplo en Angola e India el proceso de implementación de acuerdos alcanzó
niveles muy escasos, y como consecuencia se revivieron los conflictos. En
contraste, en Bosnia, el Salvador y en Irlanda del Norte, debido en parte a la
pronta implementación de los acuerdos, como fruto de mecanismos expeditos de
reforma, se consolidaron efectivamente los intentos de llegar a acuerdos de
paz.[7] Es entonces
precisamente para lograr el objetivo de terminación del conflicto y
construcción de una paz estable, y para cumplir lo pactado como forma de
cumplirle a la ciudadanía, que se agilizan en el Acto Legislativo los
mecanismos de producción jurídica.  En segundo lugar, las disposiciones
cuestionadas solo entran en vigencia una vez exista un acuerdo para la
terminación del conflicto y este haya sido refrendado popularmente. En tercer
lugar, los mecanismos contemplados en las previsiones demandadas apelan a
organismos democráticos (Congreso y Presidente de la República), y se sujetan a
control constitucional. En ese marco las acusaciones carecen a su juicio de
fundamento.
6. De un lado, no se sustituye el principio de rigidez
sino que se cambia una de sus manifestaciones concretas por otra, también
respetuosa de la rigidez constitucional, además excepcional, temporal y
transitoria. En efecto, las reformas constitucionales que se adelanten en
desarrollo del mecanismo cuestionado se deben surtir en comisiones y plenarias
de las dos Cámaras del Congreso, solo pueden ser aprobadas por mayoría
absoluta, lo cual introduce una exigencia superior a la que tienen las leyes
ordinarias, tienen control automático de constitucionalidad y deben ser
tramitadas con prioridad. De otro lado, tampoco se sustituye el principio de
separación de poderes sino que se reforma una de sus expresiones concretas y
queda entonces un orden constitucional en el cual se identifica plenamente el
referido principio. El acto reformatorio demandado no es incompatible con las
características del orden constitucional. La jurisprudencia constitucional ha
señalado, en primer lugar, que el poder de reforma constitucional le puede
asignar facultades legislativas extraordinarias directamente al Presidente de
la República (C-970 de 2004). En segundo lugar, el legislador puede conferirle
al Presidente estas facultades por un tiempo y para regular asuntos precisos,
dentro de ciertos límites. Lo que hace el Acto Legislativo bajo examen es
precisamente eso mismo, pues le confiere directamente facultades
extraordinarias al Presidente de la República, pero solo para facilitar y
asegurar la implementación del acuerdo final, por un periodo determinado, no se
le conceden competencias para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas,
actos legislativos o que requieran mayoría absoluta, y cualquier decreto ley
expedido en tal virtud tiene control constitucional. Por tanto en este caso, si
además se considera el fin que persigue la reforma, debe concluirse que no hubo
sustitución de la Constitución.
Departamento de Prosperidad Social –DPS
7. El DPS le solicita a la Corte inhibirse de emitir
un fallo de fondo o, en su defecto, declarar exequibles los preceptos
demandados. La solicitud de inhibición se funda en que la demanda, según la
intervención, no confronta las normas acusadas con los principios
constitucionales que dice sustituidos. Hace una mera enunciación normativa,
doctrinaria y jurisprudencial y a partir de allí extrae consecuencias jurídicas
sin explicar las razones de sus conclusiones. En cuanto al mérito de los
cargos, sostiene que no tienen vocación de prosperidad habida cuenta de que el
actor se limita a señalar que las cláusulas de reforma constitucional son parte
de la identidad de la Constitución, y que fueron modificadas, sin mostrar por
qué fueron sustituidas por otras. Es además preciso resaltar que la rigidez
constitucional no es el único principio que identifica la Constitución, y el
Congreso puede reformar los principios y valores que identifican el orden
constitucional en aras de reforzar otros de la misma naturaleza, caso en el
cual no habría una sustitución sino una reforma. Señala también que no hubo
sustitución del principio de separación de poderes, pues las facultades
extraordinarias que se le confieren al Presidente de la República están
limitadas al desarrollo del acuerdo de paz y por el control constitucional.
Defensoría del Pueblo
8. La Defensoría del Pueblo, por intermedio de su
Delegada para los Asuntos Constitucionales y Legales, le solicita a la Corte
declarar exequible el artículo 1º (parcial) demandado, y no se pronuncia sobre
las acusaciones contra el artículo 2º (parcial), pues en su criterio solo las
censuras contra el primero cuentan con argumentos claros y suficientes de
inconstitucionalidad. Dice, no obstante, que el Acto Legislativo bajo examen no
iguala los procedimientos de expedición de actos legislativos y de leyes, como
se aprecia a partir de la lectura de la reforma. En esta se puede observar que
el procedimiento especial para expedir actos legislativos consta de cuatro
debates, exige mayorías absolutas para la aprobación, y prevé un término de 8
días de entre los debates de una Cámara y otra; en contraste, el procedimiento
especial para expedir leyes que desarrollen el acuerdo de paz podrían tener
tres debates, mayorías simples conforme a la Constitución, y están desprovistas
del término de 8 días entre debates de las Cámaras debido a la configuración
del trámite. Ahora bien, reconoce que el precepto acusado sí reduce
transitoriamente las exigencias contempladas en la Constitución para expedir
actos legislativos, pero considera que esto no es contrario a regímenes
parlamentarios o presidenciales relevantes para interpretar los valores del
orden constitucional colombiano, como son respectivamente los del Reino Unido y
Estados Unidos de Norteamérica. Señala al efecto que en Reino Unido se usan
procedimientos de ‘curso rápido’ (o ‘fast-track’, por su
denominación en inglés) al menos desde 1974 con propósitos heterogéneos y con
diferentes formas de economizar el procedimiento. Pero menciona en particular
el hecho de que este procedimiento expedito se usó no solo para poner en vigor
el Estatuto Criminal de Seguridad para Combatir el Terrorismo de 1998, sino
además para aprobar oportunamente la legislación orientada a materializar el proceso
de paz con el Ejército Revolucionario Irlandés (IRA). En Estados Unidos también
se ha empleado un procedimiento legislativo de curso rápido para implementar
acuerdos comerciales.
9. Ahora bien, en concepto de la Defensoría del
Pueblo, la norma bajo control no sustituye la Constitución “porque obedece a
criterios de razonabilidad y proporcionalidad”. El Acto Legislativo 01 de
2016 contempla mecanismos para implementar el acuerdo de terminación del
conflicto con el fin imperioso de lograr la paz, y su contribución en la
reconciliación y el fortalecimiento del Estado Social de Derecho deben tenerse
en cuenta al examinar su constitucionalidad. Por otra parte, no solo se
persiguen adecuadamente objetivos constitucionales valiosos sino además por un
procedimiento necesario, pues los acuerdos se hacen inviables si no hay
confianza de la contraparte del Gobierno, y no la habría si no hay una
implementación expedita de los compromisos en el orden jurídico. Además, en
este caso el Congreso no ha desbordado los límites inherentes a su poder de
reforma toda vez que, de un lado, prevé para el efecto un procedimiento más
riguroso que el nuevo trámite para expedir leyes sobre la materia; de otro
lado, exige mayoría absoluta, control automático de constitucionalidad y previa
refrendación popular del contenido de los acuerdos; y finalmente establece
límites temporales y temáticos a las reformas y a las leyes que se expidan en
virtud del procedimiento especial. Es por esto que el artículo 1º (parcial) del
Acto Legislativo es constitucional.
Centro Nacional de Memoria Histórica
10. Mediante memorial señala que intervenir en los
procesos de constitucionalidad no se encuentra dentro de sus competencias,
razón por la cual se abstiene de presentar un pronunciamiento sobre la acción
pública.
Centro de Investigación y Educación Popular, Programa
por la Paz –CinepPPP
11. El CinepPPP le solicita a la Corte declarar
exequibles las normas acusadas. Sostiene que a diferencia de sus antecesoras la
de 1991 es una Constitución flexible, toda vez que no contiene cláusulas
pétreas o intangibles. En su criterio, la Corte no puede petrificar las
disposiciones constitucionales de reforma, toda vez que eso sería extraño a la
Constitución de 1991, y mucho menos podría hacerlo en el control de un acto
reformatorio que busca hacer efectivos los acuerdos de terminación del
conflicto, pues precisamente este es un instrumento para “la instauración de
la paz en el territorio colombiano, objetivo esencial y definitorio de la
identidad de la Constitución de 1991”. Destaca que un acuerdo de paz no
busca simplemente poner fin a un conflicto sino resolver tensiones entre el
acuerdo de voluntades de los actores y las formas políticas, jurídicas y de
hecho que definen la concepción del Estado y los ciudadanos. Por eso resalta
que en la doctrina se haya caracterizado el acuerdo de paz como una forma de
transitar del pasado al futuro, del viejo al nuevo Estado, de la guerra a la
paz, y que un acuerdo de terminación del conflicto como el que pretende implementarse
con los mecanismos del Acto Legislativo demandado constituye una forma de
reconducir el conflicto por otros medios. El acto reformatorio cuestionado no
sustituye la Constitución sino que posibilita la constitucionalización de un
conflicto; es decir, transformarlo en discusión política. Los jueces
constitucionales han cumplido en tránsitos de esa naturaleza un papel esencial,
como ocurrió en Sudáfrica. Concluye diciendo que “ni el derecho, ni una
constitución, pueden ser rígidos; todo lo contrario, deben ser flexibles. Una
constitución debe ser objeto de continua renegociación y convertirse en un
instrumento de consolidación de principios democráticos”.
Ciudadano Iván Orozco Abad
12. El ciudadano Iván Orozco Abad conceptúa que las
normas demandadas son exequibles, y para sustentarlo expone algunas reflexiones
en torno a la relación entre lo ordinario y lo extraordinario en el
constitucionalismo colombiano. Señala que durante el régimen constitucional
instaurado en 1886 lo extraordinario tenía una presencia predominante a causa
de la configuración del estado de sitio y de las facultades legislativas
extraordinarias. Con la Constitución de 1991 no se buscó en modo alguno
suprimir la apelación política y jurídica a lo extraordinario, pero sí fue “domesticado”.
En el orden constitucional vigente, la respuesta al pasado fue intentar un “nuevo
balance entre las lógicas ordinarias y las lógicas extraordinarias”, con el
fin de evitar desequilibrios excesivos del poder. Este balance es de hecho una
garantía de estabilidad de la Constitución, porque las constituciones que
establecen un régimen ordinario radicalizado terminan por sucumbir ante el
advenimiento de circunstancias extraordinarias, no susceptibles de un
enfrentamiento adecuado con las instituciones disponibles. Ahora bien, lo
extraordinario en la Constitución de 1991 no está integrado solo por los
estados de excepción y la habilitación legislativa al Presidente de la
República, sino también por sus cláusulas transitorias y, en particular, por
sus artículos 66 y 67 transitorios que “configuran el marco regulatorio
vigente para la justicia transicional en el evento de una paz negociada”.
De hecho, asegura que los dispositivos de justicia transicional son un “equivalente
funcional contemporáneo y muy mejorado” de los estados de excepción y las
facultades extraordinarias, surgidos como resultado del desarrollo de los
derechos humanos y de una nueva conciencia humanitaria “para hacer posible
la realización de la justicia de cara a crímenes muy graves, y de masas,
perpetrados en un pasado más bien reciente, en contextos de transición de la
guerra a la paz y de una democracia más bien superficial a una más profunda”.
Dice que la identidad de la Constitución no puede definirse al margen de su
origen y estas cláusulas:
“La Constitución de 1991, nacida en el contexto de los
varios procesos de paz que tuvieron lugar entre finales de los años 80’s y
comienzos de los 90’s entre el Gobierno colombiano y grupos de guerrillas
social-revolucionarias como el M-19, el EP, el PRT, La Corriente de Renovación
Socialista y el grupo de Autodefensa Indígena Quintín Lame, que decidieron
dejar las armas y reintegrarse a la vida civil, nación como pacto de paz y como
claramente abierta a una futura paz negociada con las guerrillas supérstites,
las FARC y el ELN. Su lógica originaria no es solo una ordinaria y de
preservación de la paz ya existente por medios represivos, sino también una
extraordinaria y de paz negociada por lograr. De ello dan testimonio sus viejos
y todavía vigentes artículos transitorios. De otro lado, los artículos 66 y 67
transitorios de la Constitución de creación más reciente, los cuales integran
el Marco para la Paz, no hicieron otra cosa que reforzar la identidad de la
Constitución colombiana como orientada por una fuerte vocación hacia la paz
negociada, y como articulada en torno a lógicas y dispositivos ordinarios y
extraordinarios en tensión”.
13. La paz negociada y la justicia transicional
demandan además mucha celeridad en sus ejecutorias, y no pueden sujetarse al
ritmo de lo ordinario, toda vez que son instrumentos para dejar atrás un pasado
de injusticias extraordinarias, y para permitir que la colectividad vuelva a
concentrarse en la realización plena de la Constitución y de su justicia como
ordinarias. Con el Acto Legislativo se busca esa finalidad, sin sacrificar el
principio de separación de poderes pues se trata de un acto que expide el
Congreso y deja en cabeza suya el poder de reforma constitucional; preserva en
el Congreso la facultad de hacer las leyes y en la Corte la de controlarlas; y
mantiene límites a las facultades legislativas extraordinarias conferidas al
Presidente de la República. Introduce ciertamente modificaciones en cuanto a la
colaboración entre ramas y órganos del poder público, que deben ser controladas
concediéndole un peso mayor al acuerdo de paz pero no pueden ser anuladas
partiendo del “error” de partida, en el cual a su juicio incurre el actor. El
demandante reduce el contenido de la Constitución a sus lógicas ordinarias, en
vez de concebirla como un “sistema de tensiones entre dispositivos y lógicas
ordinarios y extraordinarios”. Por eso el accionante pretende que las
normas acusadas sean confrontadas con una Constitución que se identifica
únicamente a partir de sus disposiciones ordinarias. Sin embargo, la
intervención resalta que ese es un referente de control de reformas
constitucionales ordinarias, pues para las reformas constitucionales
extraordinarias y transitorias, si bien la lógica ordinaria de la Constitución
no pierde relevancia, adquieren mayor peso las normas de la Constitución que
desarrollan lógicas extraordinarias. La Corte debe entonces decidir si para
enfrentar el desafío transicional “debe primar una visión ordinaria o
extraordinaria del orden constitucional”, con la advertencia de que una
visión ordinaria tiende a forzar una solución de los conflictos basada en la
victoria, mientras la extraordinaria busca garantizar una salida negociada.
Dice:
“[q]uienes buscan una distribución completamente
asimétrica de las responsabilidades en la cual el vencedor pueda proclamar ex
ante y como un privilegio político-epistémico su inocencia y la de los
grupos políticos y sociales que representa y a su vez, depositar todas las
culpas en el vencido y en sus poblaciones de referencia, tenderán a alegar que
la Constitución solo existe como constitución ordinaria, para forzar una
solución de victoria y de sometimiento del vencido. El derecho ordinario
encarna una fuerte compulsión de victoria. Quienes buscan, por el contrario, un
aporcionamiento de las responsabilidades entre todas las partes en conflicto y
sus apoyos, sin duda más adecuado a la verdad de lo sucedido en una guerra
larga y bárbara caracterizada por la presencia de múltiples y cambiantes
dinámicas de victimización tanto vertical como horizontal, propenderán en
cambio por que la Constitución sea interpretada como un síndrome de
dispositivos ordinarios y extraordinarios, para efectos de hacer posible una
salida negociada que incorpore un modelo incluyente de justicia transicional”.
Federación Colombiana de Municipios –Fedemunicipios
14. Fedemunicipios interviene para pedirle a la Corte
declarar exequibles las previsiones demandadas. Considera como exagerado sostener
que las cláusulas de reforma constitucional no puedan a su turno ser
reformadas. Reconoce en esas normas constitucionales “un elemento basilar de
la Carta”, pero aclara que una cosa es abolirlas y otra simplemente
modificarlas, como ocurrió en este caso. Por lo demás, el Acto Legislativo no
introduce cambios a los otros dos mecanismos de reforma constitucional (el
referendo y la asamblea nacional constituyente), y es entonces el Congreso el
que reforma sus propias competencias. A lo cual debe sumarse que el acto
cuestionado pretende responder a circunstancias excepcionales y de hondo
significado para la vida política del país, y por eso se refuerza la premisa
inicial de que no por el hecho de solo haber modificado las cláusulas de
reforma las disposiciones demandadas son inconstitucionales. Algo semejante
concluye respecto del segundo cargo, el cual a su juicio es impróspero pues no
se trata de una sustitución del principio de separación de poderes sino de una
representación distinta del mismo.
Universidad de Cartagena, Facultad de Derecho y
Ciencias Políticas
15. La Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la
Universidad de Cartagena considera que el artículo 1º (parcial) es exequible en
su encabezamiento e inexequible en su literal f), y que es exequible el
artículo 2 (parcial) acusado. Expresa que las normas transitorias en una
Constitución tienen sentido para facilitar el tránsito luego de una reforma
constitucional. Así, es posible que un acto legislativo en el cual se
introduzca una reforma permanente haya también disposiciones transitorias,
precisamente para posibilitar la transición al nuevo diseño constitucional. No
obstante, en este caso es extraño a su juicio que el acto legislativo conste
solamente de previsiones transitorias, que le añaden a la Constitución
mecanismos de reforma distintos a los que tenía. La intervención señala que las
cláusulas de reforma constitucional son esenciales a la identidad de la
Constitución de 1991 y, en consecuencia, conforme a la Constitución la adición
de un nuevo mecanismo de cambio constitucional sustituye un elemento
definitorio de la esencia de la Carta. No ocurre lo mismo, en su opinión, con
la atribución de competencias extraordinarias al Presidente de la República, ni
con la posibilidad de prorrogar el procedimiento legislativo especial, asuntos
que se ajustan entonces a los pilares fundamentales del orden constitucional.
Universidad Externado de Colombia -Departamento de
Derecho Constitucional
16. La Universidad Externado de Colombia, por
intermedio de un miembro del Departamento de Derecho Constitucional, se opone a
la acción pública. En su concepto, el juicio que el demandante desarrolla no
conduce a las conclusiones que esboza. El accionante, según esta intervención,
sostiene que las normas acusadas son inconstitucionales porque modifican el
procedimiento de reforma constitucional mediante acto legislativo establecido
en el artículo 375 de la Constitución y confieren facultades legislativas
extraordinarias en términos divergentes de como las concede el artículo 150
numeral 10 de la Carta. Este razonamiento parece presuponer que los artículos
150-10 y 375 de la Constitución son cláusulas pétreas, opción que no acoge el
orden constitucional colombiano de acuerdo con la jurisprudencia, y por lo
mismo el planteamiento del ciudadano no está llamado a prosperar.
Universidad Industrial de Santander –UIS-, unidad de
Litigio Estratégico
17. La unidad de Litigio Estratégico de la UIS estima
que las dos disposiciones acusadas son inexequibles. El artículo 1º (parcial)
lo es porque “identifica en materia de procedimientos y debates la
producción de las normas constitucionales y legales”. El artículo 2º
sustituye la Carta por cuanto en la sentencia C-170 de 2012 la Corte
Constitucional sostuvo que la delegación legislativa no supone una
extralimitación de los límites de competencia del Congreso “siempre y cuando
sea específica, sujeta a la cláusula de reserva de ley y en todo caso
supeditada al control constitucional”, y esa restricción se transgredió en
el presente caso.
Universidad Sergio Arboleda – Facultad de Derecho
18. La Facultad de Derecho de la Universidad Sergio
Arboleda interviene para coadyuvar la demanda. Manifiesta que la “modificación”
de las cláusulas de reforma tiene lugar no solo a causa del literal f) acusado,
sino además de los literales a), b), c), g), h), i) y k), que regulan el nuevo
procedimiento legislativo especial. Por lo mismo, dado que es el nuevo
procedimiento de reforma el que se considera inconstitucional, y no solo uno de
sus segmentos, la Corte debería integrar todos los literales referidos en
unidad normativa y someterlos a control. Estima que de acuerdo con la sentencia
C-1056 de 2012, las cláusulas de reforma constitucional son elementos propios y
esenciales de la identidad de la Constitución y por tanto –dice- “no podrían
ser alteradas por el poder constituyente secundario”. Ahora bien, lo que
hace el artículo 1º (parcial) del Acto Legislativo 01 de 2016 es justamente
crear un nuevo procedimiento de reforma constitucional, de manera excepcional y
transitoria, equiparable al legislativo ordinario, como se aprecia no solo a
partir del texto del acto sino además de sus antecedentes parlamentarios. En
consecuencia, a su juicio es “evidente” que la norma cuestionada “sí
modifica las reglas sobre reforma a la Constitución”, las cuales
constituyen uno de sus ejes definitorios, y así el juicio de sustitución “no
ofrece mayores dificultades” pues el propósito explícito de la reforma es “alterar”
el pilar fundamental y definitorio de la Constitución, de modo que está probado
un desbordamiento de los límites de competencia.
Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo
19. El Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo
considera que la Corte debe inhibirse de emitir un fallo de mérito. Sostiene,
en primer lugar, que el Acto Legislativo cuestionado no sustituye la
Constitución. Por una parte porque confiere facultades extraordinarias
limitadas en el tiempo, sin afectar siquiera las competencias legislativas
permanentes del Congreso y solo para garantizar la autenticidad de los acuerdos
logrados en la Habana. Por otra parte debido a que las cláusulas de reforma
constitucional, si bien son postulados de garantía de los principios y valores
de la Constitución, no pueden considerarse cláusulas pétreas o límites
materiales inmodificables, y en cambio deben poderse reformar en circunstancias
extraordinarias concretas. Por lo demás, los procedimientos de reforma serán
públicos, deliberativos y supeditados a mayoría absoluta, de modo que no se
introduce una reforma extraña a la Carta. Ahora bien, aduce que la demanda es
ante todo inepta, pues no efectúa el test completo de siete pasos que ha
señalado la jurisprudencia constitucional [cita la sentencia C-1040 de 2005].[8] No muestra
por qué se supera el paso del test que impide erigir el juicio de sustitución
en un control de violación de algo supuestamente intangible; tampoco el que
exige que la relación entre la norma impugnada y la Constitución sea más que de
mera modificación, afectación o vulneración de principios constitucionales,
pues debe tratarse de una sustitución; y finalmente no demuestra por qué sería
imposible la convivencia entre las normas demandadas y los elementos
definitorios de la identidad de la Carta.
Corporación Cultura y Educación para la Paz – Cepaz
20. Cepaz interviene para exponer algunas reflexiones,
sin plantear una conclusión en torno a la constitucionalidad de las
disposiciones acusadas. En primer lugar manifiesta que, en su criterio, la
Corte en ningún momento ha establecido que las normas del Título XIII de la
Constitución, referentes a la reforma constitucional, sean elementos axiales
del orden constitucional. De cualquier forma, las normas demandadas no modifican
el Título XIII referido, sino que adicionan la Constitución con un
procedimiento especial de reforma. En su criterio, no es posible comparar el
nuevo procedimiento de reforma con el establecido originariamente en la Carta,
toda vez que esa confrontación es extraña al juicio de sustitución que plantea
la acción pública. Resalta no obstante que el poder de reforma sí tiene ciertos
límites de competencia en el intento de modificar las cláusulas de revisión
constitucional, pues no puede sustituir la supremacía de la Carta. Al respecto,
señala que en la sentencia C-816 de 2004 la Corte manifestó: “si no se
protege la forma de la reforma de la Constitución, ¿en qué queda la supremacía
y la integridad de la Constitución y en qué queda la distinción entre poder
constituyente y constituido?”. Declaran entonces que si bien las
previsiones bajo examen del Acto Legislativo tienen fines loables, estos deben
tratar de alcanzarse en el marco constitucional y no al margen de sus límites
competenciales, por lo cual la Corte debe definir si en este caso esas
limitaciones efectivamente se desbordaron.
Intervenciones ciudadanas
21. El ciudadano Juan Manuel Charria Segura considera
que las normas demandadas deben declararse inexequibles, y que la Corte debe
pronunciarse también sobre el artículo 4º del Acto Legislativo, pese a no haber
sido demandado, y declarar asimismo su inexequibilidad. Tras referirse a lo que
en su concepto la doctrina y la jurisprudencia han dicho en torno a los
fundamentos y el alcance de los límites de competencia del poder de reforma
constitucional en la Constitución de 1991, señala que la reducción de ocho a
cuatro debates para aprobar actos legislativos “vulnera” la normatividad
vigente para la emisión de normas constitucionales, toda vez que en virtud suya
“es lo mismo aprobar una reforma a la Constitución con un Acto Legislativo
que una ley, lo cual significa que la Constitución se vuelve flexible cuando el
constituyente de 1991 elaboró una Constitución rígida”. El artículo 1º
(parcial) cuestionado “vulnera” también el artículo 4º de la Carta, que
contempla el principio de supremacía constitucional, pues con la reforma “[l]a
Constitución y la ley quedan con el mismo valor, lo que significa que una ley
puede reformar la Constitución”.  También sostiene que con el artículo 2
(parcial) demandado se “vulnera” el principio de separación de poderes
porque el poder de reforma no puede conferir facultades legislativas
extraordinarias, ni mucho menos puede darse una habilitación legislativa
imprecisa. Con el Acto Legislativo 01 de 2016 el Presidente de la República se
convierte en legislador, y usurpa una competencia asignada por el Constituyente
al Congreso. Finalmente, señala que si bien el artículo 4º del Acto Legislativo
no fue demandado, es inconstitucional por desconocer los principios de
identidad y consecutividad, ya que solo se incorporó a la reforma en los dos
últimos debates en el Congreso.
Intervenciones ciudadanas extemporáneas –anteriores al
registro del proyecto de fallo-
22. La ciudadana Bernardita Pérez Restrepo le solicita
a la Corte declarar terminado el trámite de control constitucional del Acto
Legislativo 01 de 2016 porque en su concepto, carecería de objeto un
pronunciamiento de fondo, habida cuenta de la victoria del NO en el Plebiscito,
pues no se refrendaron los acuerdos y el acto reformatorio de la Constitución
no entró en vigencia. Lo propio hace, en un memorial separado, el ciudadano
Eudoro Echeverry Quintana.
23. El ciudadano Alirio Uribe Muñoz interviene después
de expirar el término de fijación en lista, para solicitarle a la Corte que
declare exequibles los artículos 1º literal f) y 2 (parcial) acusados,
inexequible el inciso 1 del artículo 1º demandado, y que integre la unidad
normativa con el artículo 5 del Acto Legislativo 01 de 2016 y lo declare
también inexequible. Señala que el procedimiento especial para la expedición de
actos legislativos no sustituye la Constitución porque no remplaza por otros
los mecanismos de reforma constitucional, sino que los adiciona con un nuevo instrumento
que exige mayorías absolutas, cuatro debates, participación de las dos Cámaras
y control constitucional automático, reformas que armonizan con otras
instituciones de la Constitución de 1991 que admiten una reducción del número
de debates en casos de urgencia, por ejemplo. Agrega que la atribución de
facultades legislativas extraordinarias al Presidente de la República en un
acto legislativo no es exclusivo de la ley sino privativo del Congreso, que fue
quien las atribuyó en este caso, y que son facultades limitadas en la
competencia temporal, temática y funcional por lo cual no se introduce un
ingrediente extraño al orden jurídico. Finalmente, sostiene que el artículo 5
debe incorporarse al control debido a la íntima conexión que tiene con las disposiciones
acusadas y para evitar un fallo inocuo. Además aduce que el precepto referido
es inconstitucional pues introduce un mecanismo de reforma plebiscitaria de la
Carta, que verdaderamente sustituye el esquema de reforma constitucional, y
desconoce la separación de poderes pues supedita la puesta en vigencia de un
acto del Congreso a un acto facultativo de otra rama del poder público, y del
pueblo, materia que es incompatible con su autonomía política.
24. El ciudadano Yesid Reyes Alvarado interviene de
forma extemporánea para pedir la declaratoria de exequibilidad de las normas
demandadas, integrar al juicio el artículo 5 y declararlo inexequible. Advierte
que su intervención es extemporánea y la Corte no está obligada a considerarla,
pero sí facultada para ello como lo ha hecho con otros memoriales ciudadanos
extemporáneos [cita las sentencias C-099 de 2013[9]
y C-203 de 2011[10]].
Además pone de manifiesto que se justifica tenerla en consideración por ser
concomitante al Concepto Fiscal y posterior al resultado del plebiscito, lo
cual le da especial relevancia a la evaluación de apreciaciones sobrevinientes
sobre el impacto de ese hecho en el Acto demandado. En cuanto al mérito
solicita integrar al juicio el artículo 5º de la reforma, porque no tiene un
contenido deóntico propio sino que está íntimamente relacionado con el
procedimiento legislativo especial, pues define un componente esencial del
nuevo mecanismo de reforma constitucional que es la refrendación como su
condición de posibilidad jurídica. En su criterio el artículo 5º así integrado
sería inconstitucional por cuanto introduciría a la Constitución un nuevo
mecanismo de reforma constitucional, el “plebiscito especial constituyente”,
desprovisto de los controles que tienen las cláusulas de reforma establecidas
por el Constituyente originario para evitar la imposición ilegítima de una
decisión mayoritaria al resto del cuerpo ciudadano.
Intervenciones
ciudadanas extemporáneas –posteriores al registro del proyecto de fallo-[11]
25.
La Mesa Nacional de Participación Efectiva de Víctimas manifestó su
pleno respaldo al Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera suscrito el pasado 24 de noviembre
entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP. En su criterio, “encontramos en el
mencionado acuerdo un camino inmejorable para hacer efectivo el fin
constitucional de la paz como un derecho, valor y deber de obligatorio
cumplimiento” [12].
Aseguran que su implementación ha sido el resultado de un proceso abierto y
democrático que permitirá después de más de 5 décadas, que los derechos de las
víctimas sean efectivamente garantizados, en tanto no solo se podrá conocer la
verdad, sino que implicará la garantía de justicia, reparación y no repetición.
Finalizan señalando que la refrendación por parte del Congreso de la República,
no solo responde a la obligatoriedad de garantizar el principio democrático, “sino
a la necesidad apremiante de salvaguardar el proceso de paz ante la inminente
posibilidad de su terminación”. De ahí que la Corte deba avalar este
procedimiento activando el denominado mecanismo legislativo especial previsto
en el Acto Legislativo 01 de 2016 y resolviendo con celeridad las demás
demandas de inconstitucional que contra el mismo se han presentado.
26.
El Presidente de la Cámara de Representantes, mediante oficio del 6 de
diciembre de 2016[13],
señaló que el 30 de noviembre dicha Corporación adoptó, con el voto positivo de
130 representantes, la decisión política de refrendar el Acuerdo para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera
suscrito por el Gobierno Nacional y las FARC-EP el pasado 24 de noviembre en
observancia de los artículos constitucionales 3, 133 y del concepto que sobre
el particular emitió la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado. Precisó que con posterioridad a este momento se convocó a un debate
sobre la política de paz en el que intervinieron Representantes de la totalidad
de las fuerzas políticas, regiones y grupos minoritarios así como diversos
sectores de la sociedad civil que promovieron las opciones del SI y del NO
durante la campaña previa al plebiscito llevado a cabo el 2 de octubre de la
presente anualidad.[14]
27.
Los Familiares de los Diputados del Valle del Cauca, junto con otras
organizaciones ciudadanas[15],
solicitaron declarar conforme a la Constitución Política el procedimiento
especial considerando que (i) los acuerdos suscritos entre el Gobierno Nacional
y las FARC materializan el mandato constitucional consagrado en el artículo 22
superior, (ii) la vía legislativa del método rápido permite cerrar el ciclo de
más de 50 años de enfrentamiento armado mediante un procedimiento “especial,
rápido y seguro” y (iii) la refrendación por el Congreso de la República se
ajusta al marco constitucional vigente y es adecuada para el momento histórico
de la Nación en tanto el pueblo se expresa, bien sea directamente a través del
voto o por medio de sus representantes.
28. Los ciudadanos Daniel Jiménez, Jhon
Amaya, Hernán Darío Cadavid Márquez, Jeisson Pérez, Germán Ardila, Dayr Sedano
y Santiago Rivera expresaron las razones por las cuales consideran que el
mecanismo especial de refrendación es contrario a la Constitución. Indicaron
que el mecanismo aludido constituye un cambio de concepción y orientación sobre
el proceso democrático y político en el país, que vulnera la voluntad popular
plasmada en los resultados del plebiscito del 2 de octubre del año en curso,
que negó la posibilidad de que entrara en vigencia el Acto Legislativo 1 de
2016. Agregaron que el proceso de modificación de la Constitución “no puede
ser antecedido por afanes ni procedimientos abreviados como si se tratara de
una pequeña causa, por el contrario, consideramos que de presentarse los
cambios pretendidos por el Gobierno Nacional, modificará el destino
institucional de Colombia, incluyendo el funcionamiento de la justicia por los
próximos 20 años” [16].
29. El ciudadano Jaime Arturo Fonseca
Triviño, actuando en representación de la Asociación de las Víctimas Cristianas
Evangélicas de Colombia, solicitó a la Corte la declaratoria de inexequibilidad
del procedimiento legislativo especial contenido en el artículo 1º del Acto
Legislativo 01 de 2016. Manifestó que dicho mecanismo es contrario a la
Constitución, como quiera que (i) la sentencia C-379 de 2016, condicionó la
vigencia del acto legislativo a la aprobación o negación del plebiscito, (ii) “el
fast track viola la competencia delegada en los congresistas por el
constituyente primario, toda vez que les quita cualquier posibilidad de
introducir proposiciones y cambios en las iniciativas presentadas por el
gobierno”, (iii) “el fast track permite la implementación de elementos
jurídicos que impondrán el régimen cubano en Colombia, contenidos en los
Acuerdos firmados entre el presidente Santos y el grupo terrorista Farc” y
(iv) “el fast track es la vía que permitirá el ataque inmisericorde del
régimen comunista contra el pueblo cristiano evangélico” [17].
30. Los
Congresistas del partido Centro Democrático,[18]
mediante escrito radicado el 7 de diciembre de 2016, sin hacer explícita su
postura respecto de los cargos formulados en la demanda, realizaron una serie
de planteamientos relacionados con el contenido del Acto Legislativo 01 de
2016, tendientes a responder dos interrogantes específicos, a saber: uno, “si
los nuevos acuerdos de paz se adecuan a los postulados fijados por la Corte
Constitucional con ocasión de la votación desfavorable del plebiscito del 02 de
octubre”[19],
y dos “si conforme a lo previsto en el artículo 5 del Acto legislativo 01 de
2016, la refrendación de los Acuerdos por parte del Congreso de la República
impediría la entrada en vigor de ‘los instrumentos jurídicos para facilitar y
asegurad la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera’”[20].
En relación con lo primero, manifestaron que a partir de la sentencia C-379 de
2016 la Corte Constitucional le otorgó fuerza vinculante a la votación que
resultada del plebiscito celebrado el 2 de octubre de 2016, disponiendo que en
caso de que ganara el “no”, lo procedente era dar lugar a una “renegociación
estructural” y con posterioridad el nuevo documento debía ser sometido “a
la refrendación popular”, no por parte del Congreso de la República. Es
inviable la refrendación por vía del legislativo, lo cual se evidencia en el
hecho de que pese a que la mayoría de parlamentarios venían manifestando su
apoyo al “sí”, los resultados fueron totalmente opuestos, lo cual pone de
presente la no coincidencia de criterios entre dicho órgano y el pueblo,
ignorando que este último, al ser el constituyente primario, “es la base de
la estructura democrática, política y fuente originaria de las instituciones
jurídicas y gubernamentales del Estado social, democrático y de derecho”[21].
Frente
al segundo interrogante, señalaron que ante los resultados obtenidos con el
plebiscito del 2 de octubre de 2016, el Acto Legislativo 1 del mismo año “perdió
vigencia”, pues el artículo 5 de dicho cuerpo normativo dispone una
condición clara para que el mismo entre a regir en nuestro ordenamiento, a
saber: que exista refrendación popular. Según los intervinientes, pese a lo
anterior “el Ejecutivo a través de sus mayorías en el Congreso de la
República” llevó a cabo un proceso de “refrendación indirecta” del
que no existe referencia en nuestro ordenamiento jurídico, con la votación
favorable de 75 senadores y 130 representantes a la Cámara. Con base en ello,
los citados Congresistas concluyen que una refrendación distinta a la popular
no permitiría activar los Acuerdos celebrados entre el gobierno y las Farc.
31.
La Federación Comunal del Departamento de Putumayo, sin referirse a los cargos
de inconstitucionalidad formulados contra los acápites normativos demandados,
solicitó tener en cuenta un listado de 6 “reclamaciones populares”, a
saber: “1. Que todas las leyes de implementación que han de ser adoptadas
por la vía rápida del Congreso sean previamente consensuada con los sectores
sociales y en especial comunales. || 2. Que el proceso de implementación en las
regiones parta por concebir, planificar y ejecutar su implementación con la
población y en especial sus organizaciones, entre ellas las comunales que son
las más importantes y estables en los territorios. || 3. Que la eventual
ejecución de obras en los territorios en el marco de la implementación, se haga
a partir de la figura de los CONVENIOS solidarias con las comunidades de tal
manera que sean transparente y eficiente su ejecución con el componente
ciudadano. || 4. Que de inmediato el Gobierno Nacional y la Fiscalía adopten un
programa especial para abordar la grave situación de asesinatos contra
dirigentes comunales que durante los últimos diez años son en promedio tres por
mes con la más horrenda y silenciosa masacre contra sector social organizado alguno
en la historia de Colombia; no más indiferencia, no más omisión de la Fiscalía,
del Gobierno nacional, de la Comunidad Internacional frente a esta masacre.||
5. Que se establezcan en la nueva reforma tributaria gravamen alguno a las
organizaciones comunales ni solidarias por el simple hecho de existir
legalmente. || 6. Que se dé cumplimiento estricto a la ley 1551 en cuanto a los
deberes que tienen los Municipios con las Juntas de acción comunal” [22].
32. Los ciudadanos Andrés Vernaza y Jaime Castro defienden
la constitucionalidad del artículo 5 del Acto Legislativo 1 de 2016, sobre el
cual manifiestan que no sustituye la Constitución pues aunque por regla general
los actos legislativos toman vigencia desde su promulgación, “no existe una
prohibición para que el Constituyente Secundario, en su libertad configurativa,
someta a plazos, condiciones y/o modos, los actos reformatorios de la
Constitución”[23].
Señalaron además que la aclaración de la vigencia del Acto Legislativo 1 de
2016, en relación con el análisis de cumplimiento de la condición dispuesta en
el artículo 5, debe corresponder al Congreso de la República y no a la Corte,
pues la autoridad que cuenta con potestades para determinar el momento en el
que un acto del legislador produce efectos es el órgano que lo produjo. Por
ello, indican que en caso de que el alto tribunal se refiera a la vigencia del
acto en cuestión, estaría incurriendo en el quebrantamiento del principio de
separación de poderes. Argumentaron que en la expedición del artículo 5 en
mención se cumplió a cabalidad con el principio de consecutividad, pues el tema
de la vigencia a partir de la refrendación popular fue algo que se mantuvo en
discusión durante los 8 debates que dieron lugar a la promulgación del Acto
Legislativo en referencia. Finalmente, se refieren a “la imposibilidad de
activar el procedimiento legislativo especial para la paz como consecuencia de
la refrendación efectuada por el Congreso de la República por vía de
proposición”[24],
señalando que el trámite adelantado por el órgano legislativo tiene efectos
eminentemente políticos y no jurídicos,  Por ello, defienden la tesis según la
cual el término “refrendación popular” incorporado en el artículo 5 en
alusión sólo admite la interpretación de estarse refiriendo a la “consulta
directa al Constituyente Primario”[25].
33. Los ciudadanos Esteban Jaramillo, Carlos Hugo
Ramírez y Jorge Bustamante[26]
señalan que de la lectura de la sentencia C-379 de 2016 es posible deducir que
ante los resultados del plebiscito celebrado el pasado 2 de octubre de 2016, es
factible celebrar un nuevo acuerdo de paz o modificar el existente, lo cierto
es que deberán ser objeto de consulta al pueblo para así lograr una
refrendación. Por esa vía se puede dar cumplimiento a lo dispuesto en la ley
estatutaria “que regula el plebiscito especial”. En ese sentido,
consideran que la voluntad popular sólo puede conocerse a través de los
mecanismos dispuestos en el artículo 103 de la Carta Política, por lo que la
representación del Congreso no puede sustituirla. De conformidad con lo
anterior, afirman que al tener que pronunciarse sobre la constitucionalidad de
los apartes normativos demandados, se torna necesario para la Corte
Constitucional determinar el sentido adecuado del artículo 5 del Acto
Legislativo en referencia, pues las normas controvertidas expresamente hacen
depender la producción de efectos “a partir de la entrada en vigencia”
del Acto, esto es, desde la perspectiva de quienes suscriben el memorial,
partiendo de la refrendación que de manera directa haga el pueblo del mismo,
por ser éste último el titular de la soberanía nacional. No obstante, concluyen
que es necesario “que se precise el alcance de los vocablos ‘ratificación
popular’, para comprender de manera unívoca cuándo empieza la vigencia
del Acto Legislativo 1 de 2016”[27],
sin que se excluya la participación directa del pueblo como parte integral del
sentido de dicha expresión.
34. Un Grupo de organizaciones sociales[28]
defiende la posibilidad de que el Congreso de la República refrende el acuerdo
de paz celebrado entre el gobierno y las Farc, basadas en lo siguiente: (i)
debe darse preeminencia a la “aspiración de nuestro estado constitucional”
relacionado con el logro de la paz; (ii) el nuevo acuerdo producido con ocasión
de los resultados del plebiscito incluye las opiniones de todos los sectores de
la sociedad, lo cual dio lugar a que las propuestas y opiniones allegadas a la
mesa de La Habana fueran tenidos en cuenta y discutidas en los debates
desarrollados tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes; y (iii)
el Congreso se encuentra plenamente facultado para adelantar la refrendación de
los acuerdos, pues al haber sido elegida popularmente, no hay duda de que sus
pronunciamientos son el resultado de la voluntad del pueblo.
35. Los ciudadanos Luz Matilde Caicedo, Lucy Mar Guevara, Auro
Antido Riascos, Ernesto López, Joel Rojas, María Carlina Esterilla, José
Ignacio Uribe Sanint, Maicol Andrés Martínez Vásquez, Plamo Emilio Cano, Fredy
Lemus Machado, Luis Fernando Ocampo Trujillo, José Wilson Ospina, María Nancy
Molina, Gened Loaiza, Samuel Enrique Julio Beltrán, María Concepción Rivera Correa,
Pastora Montilla Chicaiza, José Alberto Ramírez, Óscar Javier Montaññez
Carvajal, Albert Marín Sánchez, Idaly Londoño Ruiz, Licímaco Antonio Ramírez
Hincapié, Marisol Guarnizo Bonilla, Sidiani Olaya, Blanca Isabel Linarez, María
Lenys Tabaco Maldonado, Yamid Clodomiro León Correa, María Otilia Pidiache
Durán, Emilse Tabaco y Emilio Vergara Lombana allegaron sus intervenciones a
esta Corporación, con documentos individuales de contenido idéntico,[29]
en los que expresan su “pleno respaldo al Acuerdo Final para la Terminación
del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”, y solicitan
“a las entidades nacionales, departamentales y municipales adelantar, de
acuerdo con sus competencias, todas las acciones y medidas que se requieran
para iniciar la implementación de dicho acuerdo”[30].
36. La ciudadana Inés Cecilia López Flórez,
Representante a la Cámara por el Departamento del Atlántico, sin pronunciarse
expresamente sobre los cargos formulados en la demanda objeto de estudio,
señaló que: (i) el ejercicio del derecho a la paz no puede estar atravesado por
una violación del principio de separación de poderes, de conformidad, según la
interviniente, con las sentencias T-102 de 2003,  C-370 de 2006 y C-379 de
2016; (ii) el acuerdo de paz celebrado entre el gobierno y las Farc no
garantiza una paz estable y duradera; (iii) no puede quebrantarse la voluntad
popular y en ese sentido contrariar la decisión del constituyente primario en
las votaciones del pasado 2 de octubre de 2016; (iv) el Acto Legislativo 1 de
2016 precisa en su artículo 5 que el mismo regirá a partir de la refrendación
popular, entendida esta como la participación directa de la sociedad, por ello,
al no haberse aprobado el plebiscito del 2 de octubre de 2016, para la
representante es claro que no existe refrendación y por tanto el Acto no está
produciendo y nunca produjo efectos, pues jamás nació a la vida jurídica; (v)
de conformidad con lo anterior, en el sentir de la congresista es necesario que
el Ejecutivo adelante ante el Congreso de la República un nuevo acto
legislativo y tras su aprobación se someta a la voluntad del pueblo la
refrendación del acuerdo renegociado; (vi) en atención a lo anterior, solicita
la interviniente “dejarle muy claro al ejecutivo que en las actuales
circunstancias de modo, tiempo y lugar, es a todas luces improcedente
implementar el mecanismo FAST-TRACK”.[31]
37. La
Mesa de Participación de Víctimas[32]
interviene ante la Corte Constitucional con el fin de manifestar que “brinda[n]
respaldo al Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción
de una Paz Estable y Duradera”, por lo que solicitan a la Corte
Constitucional “encontrar la ruta jurídica más expedita, con el fin de
iniciar la construcción de la Paz y darle un mejor país a las próximas
generaciones”. En ese sentido, manifestaron que apoyaban plenamente la
refrendación adelantada por el Congreso de la República el día 29 de noviembre
de 2016.  El ciudadano
Hernando Forero Rincón, por medio de escrito del 12 de diciembre de 2016,
solicitó avalar el denominado procedimiento especial que en su criterio resulta
“absolutamente indispensable en este momento de gloriosa esperanza para
hacer real una paz que casi el 95% de los colombianos que hoy somos no hemos
disfrutado”[33].
Fundamenta su petición en los artículos 2, 11 y 22 constitucionales y resalta
que el acuerdo alcanzado entre el Gobierno Nacional y el grupo guerrillero de
las FARC-EP pondrá fin a 50 años de guerra y traerá un ambiente de prosperidad,
bienestar y progreso para la población colombiana.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
38. La Procuradora General de la Nación –E-, en su
Concepto 6184 del 11 de octubre del 2016, le solicita a la Corte declararse
inhibida por falta de competencia, o declarar inexequibles las previsiones
acusadas. En primer lugar, reitera la tesis que ha sostenido el Ministerio
Público en diversas ocasiones, de acuerdo con la cual la Corte Constitucional
no tiene atribuciones para controlar actos reformatorios de la Constitución
bajo el supuesto teórico de la prohibición de sustitución constitucional,
porque el Constituyente solo previó límites “formales” al poder de
reforma, no existen parámetros objetivos que definan los supuestos ejes axiales
del orden constitucional, no hay normas que le atribuyan a la Corte la función
de controlarlos, el control por vicios de competencia conduce a consecuencias antidemocráticas
pues permite que los jueces desmonten decisiones tomadas por el pueblo (en
referendos y asambleas constituyentes) y limita la eficacia del referendo
derogatorio previsto en el artículo 377 de la Constitución. No obstante, si la
Corte reafirma su competencia para controlar los actos reformatorios por vicios
de competencia originados en la sustitución, la Vista Fiscal considera que no
hay otros motivos que impidan un juicio de fondo. Advierte que el Acto
Legislativo 01 de 2016 solo entra en vigencia cuando sea refrendado por el
pueblo, hecho que no ha ocurrido y por tanto no está vigente. Pero dice que
esto no se opone a un fallo de mérito pues el Acto Legislativo se encuentra en
“estado de latencia” toda vez que su vigencia depende de una condición
que aún puede cumplirse en el futuro. Ahora bien, como hay una cláusula de
caducidad de las acciones públicas, prevista a su juicio en el artículo 242
numeral 3 de la Carta Política, la Corte debe pronunciarse mientras las
acciones públicas no estén caducas y aunque no esté vigente el Acto, pues si no
lo hace y entra en vigencia después del año siguiente a su promulgación
quedaría sin control constitucional, a menos que la Corte se habilite para
emitir un pronunciamiento por acciones públicas presentadas después de expirar
el periodo de caducidad respectivo.
39. El Concepto Fiscal dice que, en caso de proceder a
un fallo de fondo, ambos cargos deben declararse prósperos. En primer lugar,
señala que de acuerdo con la jurisprudencia las normas transitorias también
pueden incurrir en un vicio de sustitución de la Constitución, cuando implica “la
suspensión de un eje axial de la Carta” [cita la sentencia C-588 de 2009[34]].
En concordancia, afirma que en este caso se sustituyen los principios de
supremacía y rigidez constitucional, reconocidos por la Corte como “ejes
axiales” de la Constitución [cita las sentencias C-1056 de 2012[35]
y C-816 de 2004[36]]
habida cuenta de que están contenidos en diversos preceptos constitucionales
(menciona los artículos 4, 241, 374 y ss). La supremacía y rigidez de la
Constitución implican que la ley no puede reformar la Constitución y que esta
tiene un procedimiento especial para su reforma. Al ser entonces un eje axial,
entiende que de acuerdo con la jurisprudencia su “modificación” escapa
al poder de reforma. Pues bien, aduce que esos principios fueron sustituidos
por el artículo 1º (parcial) del Acto Legislativo demandado, ya que se igualó
el número de debates de los procedimientos legislativo y de reforma
constitucional mediante acto legislativo, lo cual supone “atentar”
contra el principio de rigidez constitucional pues hace inoperante la
distinción entre poder constituyente originario y poder constituyente derivado
o incluso los poderes constituidos ordinarios, lo cual se comprueba en el hecho
de que los actos legislativos expedidos en virtud de la norma acusada tendrían
el mismo procedimiento que las leyes estatutarias (cuatro debates, mayorías
absolutas y control automático). Esta reducción de exigencias va en contra de
un principio democrático esencial en las reformas constitucionales, garantizado
por el trámite más exigente de las mismas, cual es la búsqueda del mayor
consenso posible.
40. En segundo lugar, concuerda con el actor en que el
principio de separación de poderes es un eje axial de la Constitución que se
puede observar en un número plural de sus disposiciones (menciona los artículos
150, 154, 163, 166, 167, 168 de la Carta), tal como lo ha sostenido la
jurisprudencia [cita las sentencias C-249 de 2012[37]
y C-285 de 2016[38]].
En el diseño constitucional se aprecia que el Ejecutivo ejerce funciones
legislativas en desarrollo de las disposiciones transitorias de la Constitución
de 1991, en estados de excepción y en virtud de facultades extraordinarias
conferidas por el legislador. En estas últimas se le confirieron al Presidente
diversas facultades extraordinarias pero con ciertas particularidades: (i)
buscaban garantizar la continuidad legislativa del país, (ii) bajo un contexto
de necesidad perentoria dado el nuevo orden constitucional, (iii) tenían
carácter subsidiario o residual, pues se ejercían ante la inactividad del
Congreso, (iv) contaban con una limitación precisa y (v) el Congreso podía en
todo momento modificar o derogar las normas expedidas en tal virtud. En los
decretos legislativos dictados al amparo de los estados de excepción y en los
decretos ley proferidos en ejercicio de facultades extraordinarias concurren
esas mismas limitaciones. El principio de separación de poderes, así entendido,
“se desconoce” con el acto reformatorio acusado, pues (a) confiere
facultades legislativas ordinarias, no supeditadas a la inactividad del
Congreso, (b) para la expedición de todo tipo de leyes ordinarias, excepto las
tributarias, (c) con el objeto de que el Presidente pueda emitir por esa vía
todas normas ordinarias que desarrollen el acuerdo, (d) y para implementar un
acuerdo cuyo contenido se desconocía cuando se aprobó el Acto Legislativo 01 de
2016, de modo que confirió facultades legislativas para desarrollar una materia
que era desconocida por el Congreso. Todo lo cual es extraño al principio de
separación de poderes que identifica la Constitución.
41. Finalmente, estima que también es inconstitucional
el segmento normativo del artículo 1 (parcial) cuestionado, de acuerdo con el
cual el Presidente de la República puede provocar la prórroga del término de
vigencia del procedimiento legislativo extraordinario contemplado en el Acto
Legislativo. Es inconstitucional porque “aniquila”, a su modo de ver, la
función legislativa ordinaria al someterla a la voluntad del poder ejecutivo.
Según el acto reformatorio demandado, los proyectos de acto legislativo y de
ley que se aprueben bajo el procedimiento parlamentario especial para la paz
contemplado en la reforma tendrán trámite preferencial, y por tanto absoluta
prelación en el orden del día sobre cualquier otro asunto hasta tanto la Cámara
o Comisión decida sobre él. Al admitir que un procedimiento de esta naturaleza
se prorrogue, por decisión del Presidente de la República, el poder de reforma
sujeta la función legislativa a la decisión del Ejecutivo, y le deja la
posibilidad de que “bloquee la función legislativa ordinaria”, con lo
cual se invierte el principio de separación de poderes que exige sometimiento
del Presidente al Congreso, pues ahora es este el que queda sujeto a la
voluntad de aquél.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Asuntos
previos. Competencia de la Corte Constitucional. Discusiones en torno a la
facultad para conocer del vicio de sustitución, vigencia del Acto Legislativo 1
de 2016 y aptitud de la acción pública
1.
La Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas que
instauren los ciudadanos contra los actos legislativos (CP art 241-1). No
obstante, en el presente proceso se han invocado algunos argumentos orientados
a limitar o cuestionar la competencia de la Corte para conocer de esta demanda.
Se aduce, por parte del Ministerio Público, que esta Corporación carece de
competencia para controlar los actos legislativos por supuestos vicios de
sustitución; el Gobierno Nacional y el Colectivo de ZAbogados José Alvear
Restrepo sostienen que la demanda no es apta para provocar un fallo de fondo, pues
no presenta razones de inconstitucionalidad, aunque el Gobierno solicita de
forma subsidiaria declarar la exequibilidad de las previsiones acusadas; otros
intervinientes consideran que no se cuestiona la proposición jurídica completa,
motivo por el cual la Corte debe integrar la unidad normativa o su decisión
sería inocua; a su turno, el Concepto Fiscal agrega que si bien el Acto Legislativo
1 de 2016 no está vigente, hay materia jurídica para un fallo de mérito por
cuanto la vigencia está latente ya que se supedita a una condición aún posible
de cumplirse.[39]
La Sala Plena de esta Corporación reitera, en primer lugar, su competencia para
controlar vicios de sustitución de la Constitución en los actos legislativos.[40]
En cuanto a las otras objeciones referidas, considera que no deben prosperar,
por los motivos que se exponen a continuación.
a.
Sobre la aptitud de la demanda y las peticiones de integración de la
proposición jurídica completa o de la unidad normativa
2.
El Gobierno Nacional[41]
le solicita a la Corte inhibirse de emitir un fallo de fondo, por cuanto en su
concepto la demanda no es apta para provocarlo. No obstante lo cual, como ya se
mencionó, subsidiariamente pide un pronunciamiento de exequibilidad. La
solicitud de inhibición también la plantea el Colectivo de Abogados José Alvear
Restrepo. En esencia, ambas intervenciones sostienen que el actor no identifica
apropiadamente los elementos definitorios de la Constitución, sino que se
limita a considerar como tales sus manifestaciones concretas para hacerlas
inmodificables, además no describe de forma exacta el contenido de las reformas
demandadas, no justifica de manera suficiente la acusación sino que descarga su
fundamentación en referentes jurisprudenciales y teóricos, y aparte pasa por
alto determinados ingredientes del test de sustitución que ha definido la Corte
Constitucional. El Ministerio Público, y las restantes intervenciones, no
consideran que la demanda sea inepta y se pronuncian sobre el fondo de los
cargos. La Facultad de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda le solicita a
la Corte, de otro lado, integrar al juicio todos los literales del artículo 1º
que consagran el proceso especial para la adopción de reformas
constitucionales; el ciudadano Juan Manuel Charria Segura considera que se debe
también emitir un pronunciamiento sobre el artículo 4º; y los ciudadanos Alirio
Uribe Muñoz y Yesid Reyes Alvarado[42]
le piden que incorpore al control el artículo 5º del Acto Legislativo, por
haber entre este y las disposiciones acusadas una conexión íntima de sentido,
en tanto la refrendación popular forma parte del procedimiento de reforma
constitucional, y sin emitir un pronunciamiento sobre el particular el fallo
sería inocuo. La Corte debe examinar todos estos puntos.
3.
En primer lugar, la Sala no comparte los planteamientos que subyacen a las
solicitudes de inhibición por supuestos problemas de ineptitud de la demanda. Ciertamente,
la jurisprudencia ha señalado que “cuando se trata de una demanda de constitucionalidad
contra un Acto Legislativo con fundamento en un vicio de competencia por
sustitución de la Constitución, las cargas en cabeza del demandante se agravan”.[43]
No obstante, esta exigencia no puede interpretarse en un sentido que constituya
una barrera de acceso a la administración de justicia constitucional para los
ciudadanos que no tienen título de abogado, o que no son expertos en derecho o
argumentación constitucional. La Constitución establece que “[t]odo
ciudadano” (art 40), “los ciudadanos” (art
241) y “[c]ualquier ciudadano” (art
242) tiene derecho a interponer efectivamente acciones públicas de
inconstitucionalidad contra los actos de reforma constitucional (art 241-1). A
la luz de una interpretación razonable de los estándares de argumentación, los
ciudadanos tienen entonces la carga de presentar una acusación suficientemente comprensible (clara), que
recaiga efectivamente sobre el contenido de la disposición demandada (cierta),
que muestre cómo la disposición sustituye la Carta (especificidad), con
argumentos de naturaleza constitucional, y no puramente legales o doctrinarios
ni referidos a situaciones puramente individuales (pertinencia). La Sala Plena
considera que en este caso el ciudadano demandante cumplió esa carga.
4. En efecto, para empezar, el actor señala que el
Congreso redujo a una vuelta con cuatro debates el procedimiento de reforma
constitucional, y que le atribuyó facultades extraordinarias al Gobierno no específicas o precisas. Estos dos preceptos del
Acto Legislativo 1 de 2016, en su criterio, habrían en realidad sustituido la
Constitución, primero, porque degradan la Carta al nivel jerárquico de la ley al
exigir para su reforma los mismos debates que para modificar o expedir leyes y,
segundo, porque habilitan de forma imprecisa y amplia al Gobierno para legislar
extraordinariamente. El artículo 1º (parcial), a juicio del actor, sustituye un elemento definitorio de la Carta
conformado por los principios de supremacía, rigidez y control constitucional,
que de un lado impide alterar los mecanismos de reforma constitucional, y de
otro reducir la rigidez constitucional hasta hacerla equivalente a la de las
leyes. El artículo 2º (parcial), en su criterio, habría sustituido el principio
de separación de poderes, que proscribe la atribución de facultades
extraordinarias en ejercicio del poder de reforma y la delegación legislativa
imprecisa. Como se observa, sus planteamientos son claros pues pueden
ser comprendidos, y además son ciertos por cuanto es verdad que el
artículo 1º (parcial) redujo a cuatro los debates para aprobar actos
legislativos en un procedimiento que puede implementarse durante seis meses
prorrogables por un tiempo igual, y lo es también que el artículo 2º le
confirió facultades extraordinarias al Gobierno para legislar sobre un acuerdo
final que puede versar sobre diferentes materias. No es este el momento de
referirse a la valoración que hace el actor de cada una de esas normas, pues
ese sería un juicio de mérito. Pero sus acusaciones no se dirigen contra
proposiciones normativas inciertas. Además, aunque el actor efectivamente invoca
algunos tratadistas y teóricos de la Constitución, no se limita a hacerlo sino
que articula la acusación en sus propias palabras como una sustitución de la
Constitución, por lo cual sus cargos son también pertinentes.
5. El
ciudadano, además, al formular sus planteamientos esenciales en términos de una
sustitución o remplazo de elementos que definen la identidad de la
Constitución, no confunde este juicio con el de vulneración material que es
propio del control sobre las leyes o las normas de rango legal. Los cargos por sustitución los construye, por
otra parte, con apoyo en jurisprudencia constitucional en torno a tal juicio,
pero aplica el test de inconstitucionalidad en sus propias palabras. Al fundar
el primer cuestionamiento, por ejemplo, invoca algunas consideraciones
contenidas en la sentencia C-1056 de 2012,[44]
aparentemente referidas a los límites del poder de reforma en la modificación
de los mecanismos de revisión constitucional. Del mismo modo, al justificar la
segunda acusación se refiere en especial a la sentencia C-170 de 2012,[45] en la cual la Corte
señaló que no se sustituye la Constitución con un acto de delegación legislativa pro témpore, “siempre y cuando sea
específica”. Antes que descalificar la aptitud de la demanda, este hecho
muestra que es una acción pública idónea, pues la jurisprudencia es en
principio pertinente, ya que a primera vista se refiere a los problemas
planteados en los cargos propuestos. Los argumentos que presenta, en suma,
despiertan una duda razonable de inconstitucionalidad en la Corte
Constitucional. Por todo lo cual puede concluirse entonces que sus razones son específicas
y suficientes. De tal suerte, la Sala considera que la acción
pública es apta y la resolverá de fondo.
6. En cuanto se refiere, por otra parte, a las
solicitudes de integración de la proposición jurídica y la unidad normativa, la
Sala considera que plantean entre ellas un problema similar, aunque una
proponga integrar al juicio los literales a), b), c), g), h), i) y k) del artículo 1º, otra el artículo 4º y las otras dos
la incorporación del artículo 5º del Acto Legislativo 1 de 2016. En últimas,
las cuatro intervenciones consideran que hay disposiciones no demandadas que
han de ser también objeto de este pronunciamiento toda vez que tienen
conexiones temáticas, funcionales y normativas con los apartes demandados, y
presentan dudas de inconstitucionalidad. En general, la
jurisprudencia ha admitido excepcionalmente la integración judicial de textos
legales que no han sido demandados, en tres supuestos.[46]  Primero, cuando la
disposición demandada individualmente no tiene un contenido deóntico claro o
unívoco, de manera que, para entenderla y aplicarla, resulta absolutamente
imprescindible integrar al proceso otra disposición no acusada. Segundo, cuando
el precepto cuestionado está reproducido en otras normas del ordenamiento.
Finalmente, cuando la norma demandada se encuentra intrínsecamente relacionada
con otra disposición que, a primera vista, presenta serias dudas de
constitucionalidad. No obstante, esta jurisprudencia está configurada
esencialmente para la integración judicial de normas en el contexto del control
de previsiones legales o con fuerza de ley. Si su procedencia en ese ámbito es
excepcional, en las demandas contra actos legislativos lo es aún más, habida
cuenta del carácter rogado de las competencias de control de la Corte
Constitucional sobre estos actos (CP arts 241-1 y 379).
7. En efecto, la Corte ha
sostenido que el control constitucional sobre los actos legislativos es rogado,
y debe circunscribirse “única y exclusivamente” a los cargos presentados
en la demanda.[47]
Este carácter rogado del control de los actos legislativos se explica, primero,
porque la Constitución le asigna a la Corte la función de resolver las “demandas
de inconstitucionalidad”, y en consecuencia debe en principio atenerse
ellas; es decir, no solo a los cargos sino además a las normas efectivamente
acusadas. Segundo, responde al hecho especial de que las acciones públicas en
este contexto tienen un término de caducidad con independencia del vicio que
presenten,[48]
lo cual indica una diferencia relevante con respecto a leyes y decretos con
fuerza de ley, pues la acción pública contra estos últimos solo caduca por
vicios de forma, y no por ejemplo por vicios de competencia (CP art 242-3). El
objetivo del término de caducidad indiscriminado para las acciones públicas
contra actos legislativos es proveerlos de un nivel comparativamente más alto
de estabilidad jurídica que aquél que les es dispensado a leyes y decretos ley
(CP art 379). Esta vocación de mayor estabilidad implica que para declarar
inconstitucionales los actos legislativos es preciso un debate ciudadano ante
la Corte, y este debate no se daría si la Corporación llamada a resolver los
cargos de la demanda incorpora otros, presentados por los intervinientes, que
no han tenido ocasión de ser defendidos o refutados oportunamente por la
ciudadanía en el proceso ante la Corte.[49]
8. Así, el diseño del control
sobre los actos legislativos se opone entonces en principio a una
interpretación analógica o extensiva de las causales de integración normativa,
pues una operación de esta naturaleza podría exceder los límites de la demanda.
La jurisprudencia constitucional en algunas ocasiones ha integrado al proceso
de control sobre actos legislativos segmentos normativos no demandados. Por
ejemplo, en la sentencia C-285 de 2016, la Corte se pronunció sobre la demanda
dirigida contra las principales normas que regulaban el Consejo de Gobierno
Judicial en el Acto Legislativo 02 de 2015. Al advertir que la instauración del
Consejo de Gobierno Judicial fue fruto de una extralimitación de competencias
del poder de reforma, la Corporación declaró inexequibles en lo pertinente las
previsiones acusadas. No obstante, había otras disposiciones, como el artículo
8 del Acto Legislativo, que no habían sido demandadas pero se referían también
al referido organismo. La Corte integró entonces dichos preceptos al juicio,
para sanear la Constitución, y declaró inexequibles las remisiones remanentes a
la institución. Esta no fue, sin embargo, una operación anterior sino posterior
al juicio sobre los segmentos demandados, y tenía la función natural de evitar
incoherencias en la Constitución, que podrían producirse al conservar en su
texto alusiones a una institución incorporada inválidamente al orden jurídico.[50] Fuera
de ese supuesto, en la sentencia C-579 de 2013 la Corporación integró también
al juicio apartados de una reforma constitucional que no habían sido
identificados en la demanda. Debía resolver entonces una acción pública
dirigida únicamente contra los vocablos “máximos”, “cometidos de manera sistemática” y
“todos los”, previstos
en el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de
2012. Como se observa, individualmente, estas expresiones no tenían un
contenido deóntico claro, por lo cual se consideró útil integrar todo el precepto
del cual formaban parte para comprender el instrumento allí regulado.
9. No obstante, en ninguna de
estas situaciones se amplió el objeto del pronunciamiento de
constitucionalidad, en el sentido de expandir los cargos o considerar otros
adicionales a los de la acción pública. En el primer caso, la Corte declaró
inexequibles las remisiones como una consecuencia colateral de la
inconstitucionalidad de las disposiciones principales controladas. En el
segundo, esta Corporación incorporó en el proceso fragmentos normativos no
censurados solo con el fin de aclarar el sentido de las expresiones aisladas
efectivamente acusadas. En este asunto, por el contrario, las solicitudes de
integración necesariamente ampliarían los cargos o los adicionarían. Este es
particularmente el caso de la petición de enjuiciar el artículo 4º del Acto
Legislativo. En principio la Sala no observa razón alguna que la sustente, y
así lo que busca el ciudadano es simplemente adicionar, a los que trae la
demanda, otro problema de inconstitucionalidad.
10. Algo similar ocurre con las intervenciones de los
ciudadanos Alirio Uribe Muñoz y Yesid Reyes Alvarado. Entre lo regulado en el
artículo 1º literal f) y lo previsto en el artículo 5º del Acto Legislativo 1
de 2016 existe una relación que debe tenerse en cuenta en el juicio de
constitucionalidad. Sin embargo, de allí no se infiere que entonces la Corte
pueda emitir un juicio de validez sobre el artículo 5º, primero porque no es el
mecanismo de reforma constitucional en su integridad el blanco de las censuras
del ciudadano demandante, sino solo uno de sus engranajes; y segundo, porque
los intervinientes solicitan que el artículo 5 sea incorporado al proceso para,
además, enjuiciarlo por un asunto adicional a los cargos de la demanda. En
efecto, según el ciudadano Reyes,
el artículo 5º es inconstitucional por cuanto introduce a la Constitución un
nuevo mecanismo de reforma constitucional, el “plebiscito especial
constituyente”, desprovisto de los controles que tienen las cláusulas de
reforma establecidas por el Constituyente originario para evitar la imposición
ilegítima de una decisión mayoritaria al resto del cuerpo ciudadano. De acuerdo
con el ciudadano Uribe Muñoz el artículo 5º es inconstitucional pues introduce
un mecanismo de reforma plebiscitaria de la Carta, que verdaderamente sustituye
el esquema de reforma constitucional, pues supedita la puesta en vigencia de un
acto del Congreso a un acto facultativo de otra rama del poder público, y del
pueblo, materia que es incompatible con su autonomía política. Como se observa
son cargos distintos a los del demandante.
11. Los intervinientes mencionados pueden ejercer su
derecho fundamental a interponer acciones públicas en defensa de la
Constitución, si les asiste la convicción de que el artículo 5º es
inconstitucional. Para emitir un fallo sobre esa disposición normativa es
preciso que haya una demanda en forma en su contra, que a su turno propicie un
debate ciudadano, pues esta es una condición necesaria de legitimidad de un
pronunciamiento de mérito en torno a un problema de inconstitucionalidad en un
acto legislativo. Admitir la presentación de cargos de inconstitucionalidad
distintos a los de la demanda, además en intervenciones instauradas de forma
extemporánea, cuando ya se ha extendido el Concepto Fiscal, no solo desconoce
el diseño de los procesos de constitucionalidad (CP art 242), sino que en el
fondo restringe el derecho fundamental de los ciudadanos a intervenir respecto
de los problemas de inconstitucionalidad en torno a los actos más fundamentales
del orden político, como son las reformas a la Carta.
12. Finalmente, la petición
que hace la Facultad de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda busca una integración
normativa con todos los literales del artículo 1º del Acto Legislativo 1 de
2016, puesto que se refieren al mecanismo especial de reforma constitucional.
En concepto de la Corte, sin embargo, el literal f) es comprensible en sí
mismo, pues dice que los actos
legislativos serán tramitados en una sola vuelta de cuatro debates y que el
tránsito del proyecto entre una y otra Cámara será de ocho días; no está
reproducido en otras disposiciones; y aunque está relacionado con otros
preceptos del Acto Legislativo estos no presentan dudas de inconstitucionalidad. Tales motivos son suficientes para no acceder a la
integración. [51] Por lo
demás, lo que cuestiona el actor no es todo el procedimiento especial de
enmienda, sino uno de sus engranajes. Sus acusaciones estriban en que las
reformas tengan solo cuatro debates, como los exigidos para la formación de las
leyes, y no que además tengan mayoría absoluta, control constitucional
automático, entre otras propiedades. No solo no se observa entonces ninguna causal
de integración, sino que es además improcedente acrecer el cargo con otras
disposiciones. Es claro para esta Corporación que, al enjuiciar el enunciado
censurado, debe interpretarlo en el contexto de la reforma. Sin embargo, una
cuestión es controlar un enunciado normativo interpretado en su contexto, y
otra muy distinta es controlar todo el esquema normativo. Si la Corte integra,
como pretende la intervención, los literales a), b), c), g), h), i) y k) del artículo 1º, es porque puede declararlos
inconstitucionales; es decir, porque puede juzgar la exequibilidad de todos y
cada uno de los elementos del procedimiento de reforma. Sin embargo, si eso
hiciera estaría desbordando los márgenes de la acción pública, pues no es eso
lo que cuestiona el actor. Lo demás es un referente de contexto y no el objeto
de un cargo de inconstitucionalidad.
13. Por lo anterior, la Corte Constitucional no podría
acceder a las solicitudes indicadas, pues de hacerlo adicionaría cargos a los
formulados en la demanda y, como se dijo, excedería los límites de su propia
competencia (CP art 241-1).
b.
Vocación de vigencia del Acto Legislativo 1 de 2016. Competencia de la Corte
para emitir un pronunciamiento de fondo en el presente caso
14. La Procuradora General de la Nación (e) destaca
que el acto reformatorio no está vigente, pero considera que esto no es
obstáculo para emitir un pronunciamiento de constitucionalidad por cuanto su
vigencia se encuentra en “estado de latencia” toda vez que la misma
depende de una condición que aún puede cumplirse en el futuro.[52]
Como hay una cláusula de caducidad de las acciones públicas, prevista a su
juicio en el artículo 242 numeral 3 de la Carta Política, el Ministerio Público
estima que la Corte debe pronunciarse mientras no estén caducas y aunque no
esté vigente el Acto, pues si no lo hace y este entra en vigencia después del
año siguiente a su promulgación quedaría sin control constitucional, a menos
que la Corte se auto habilite para emitir un pronunciamiento por demandas
presentadas después de expirar el periodo de caducidad respectivo. La Sala debe
entonces decidir si le asiste competencia para resolver la acción de
inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 1 de 2016, teniendo en
consideración este planteamiento del Concepto Fiscal.
15.
La jurisprudencia
constitucional ha sostenido que la Corte carece de competencia para resolver
acciones públicas contra proyectos de acto legislativo, en cuanto no han sido
promulgados.[53]
Esto se debe a que, según la
Carta, los actos de reforma constitucional solo pueden demandarse “dentro”,
y no por fuera, “del año siguiente” a su promulgación, lo cual supone
entonces que deben haber sido promulgados (CP art 379).[54] Sin embargo, en este caso se constata que las
disposiciones acusadas fueron promulgadas. El Acto Legislativo 1 de 2016 se
publicó el 7 de julio del presente año, en el Diario Oficial 49.927 del 7 de
julio de 2016. Ahora bien, la  jurisprudencia ha
establecido también que para emitir fallos de mérito frente a las demandas de
inconstitucionalidad es preciso que los actos sometidos a control estén
vigentes, o no lo estén pero produzcan efectos o tengan vocación de
producirlos.[55]
Bastaría entonces, como se observa, con que los actos sujetos a control tengan potencialidad
de entrar en vigencia y de producir efectos jurídicos. Si tienen esta vocación,
entonces no carecería de objeto un pronunciamiento de constitucionalidad, pues
buscaría precisamente evitar menoscabos futuros y jurídicamente probables a la
supremacía e integridad de la Constitución. Por esa razón, en la sentencia C-634 de 2011 la Corte
falló de fondo la demanda contra una ley que ya había sido promulgada pero no
estaba aún vigente, pues su vigencia estaba sujeta a un plazo y tenía entonces
vocación de entrar en vigor.[56]
Es por tanto necesario definir si el Acto Legislativo 1 de 2016 cuenta en su
configuración con la vocación de entrar en vigor, para lo cual es indispensable
establecer en abstracto el alcance de sus condiciones normativas de vigencia.
16.
La Corte observa que el artículo 5º del Acto Legislativo al cual pertenecen las
disposiciones acusadas supedita su entrada en vigencia a una “refrendación
popular del Acuerdo
Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y
duradera”. Sin embargo el Acto Legislativo
no define qué debe entenderse por “refrendación popular”. En los
antecedentes parlamentarios de la reforma puede apreciarse además que durante
su trámite aún no se había establecido un único mecanismo de refrendación de
acuerdos finales para la terminación del conflicto, y fue precisamente por eso
que se dejó un término genérico y comprehensivo (‘refrendación popular’).[57]
La concepción de la refrendación popular que se refleja en las deliberaciones
del Congreso estaba ciertamente atada a un mecanismo de participación ciudadana.
Pero no es posible establecer con la misma certeza si cualquier mecanismo de
participación era suficiente, si era exigible agotar más de uno de ellos en
caso de resultados adversos, o si luego de la expresión ciudadana era factible
abrir un escenario adicional de negociación en busca de mayores consensos. Por
lo demás, las expectativas del órgano que emite una constitución o una reforma
constitucional pueden informar el sentido normativo que se les atribuya. Pero
es también claro que los redactores de una norma no logran prever ciertos
desenvolvimientos sociales y políticos, que desajusten el balance de principios
contenido en sus reglas, y es por eso que las expectativas originales, aunque
informan, no determinan el sentido de la interpretación constitucional.[58]
17.
La Constitución de 1991, al margen del acto bajo control, no emplea en ninguna
de sus previsiones conjuntamente las palabras “refrendación popular”, y
de hecho tampoco usa el vocablo “refrendación”. En algunas de sus
disposiciones la Carta regula los referendos de leyes, de reformas
constitucionales y de creación de regiones (CP arts 103, 170, 307 y 377), que
pueden concebirse como procesos para la refrendación popular. Pero no es
posible reconducir la refrendación popular solo al género de los referendos,
pues la jurisprudencia ha considerado por ejemplo que el Congreso puede
clasificar como de refrendación popular a un mecanismo como el plebiscito.[59]
Por su parte, las leyes estatutarias sobre mecanismos de participación
ciudadana tampoco proveen un significado expreso para esos términos. Ni la Ley
134 de 1994 ‘Por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana’, ni la Ley 1757 de
2015 ‘Por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y
protección del derecho a la participación democrática’, usan o definen la
expresión refrendación popular. La Ley 1745 de 2015 ‘Por medio de la cual se dictan las reglas
para el desarrollo de referendos constitucionales con ocasión de un Acuerdo
Final para la terminación del conflicto armado’ no emplea tampoco esos vocablos en
sus previsiones. La Ley 1806 de 2016 ‘por medio de la cual se regula el plebiscito para la
refrendación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción
de una paz estable y duradera’, en su título y en sus artículos alude al término “refrendación”,
pero de hecho no emplea el vocablo “popular”, y en momento alguno
precisa qué debe entenderse por “refrendación popular”.
18. La Corte, de otro lado, solo en
dos sentencias ha usado de forma conjunta los términos “refrendación popular”,
precisamente al controlar los proyectos que concluyeron en las Leyes 1745 de
2015 y 1806 de 2016, antes referidas. En la sentencia C-784 de 2014, al revisar
el proyecto que se convirtió en Ley Estatutaria 1745 de 2015, empleó estas
palabras para aludir al contexto comparado de celebración e implementación de
acuerdos de paz con participación ciudadana.[60] En la sentencia C-379 de 2016,
al controlar el proyecto que se convirtió en Ley Estatutaria 1806 de 2016, se
usan esos términos en numerosas ocasiones, para aludir al plebiscito como un
mecanismo apto para la refrendación popular.[61] Pero en ninguna de ellas la
Corte ofrece una definición cerrada de “refrendación popular”, que sea
útil en general o para los efectos de interpretar el artículo 5º del Acto
Legislativo 1 de 2016. En la sentencia
C-379 de 2016 se afirma que los referendos y los plebiscitos, regulados en las
Leyes 1745 de 2015 y 1806 de 2016, pueden ser instrumentos idóneos para la
refrendación popular de los acuerdos de terminación del conflicto y de las
medidas que los implementen (fundamentos 30 y 92). Pero esto no significa que
sean los únicos aptos para ese fin. En efecto, en la sentencia C-784 de
2014 la Corte afirmó que la creación de instrumentos especiales para refrendar actos
que persigan terminar el conflicto no busca cerrar, restringir o dificultar la
transición hacia una sociedad en paz, sino abrir vías que faciliten ese
tránsito en el marco de la Constitución y la ley. Por tanto, las leyes
estatutarias sobre referendos o plebiscitos especiales no imponen un deber
inexorable de usar los instrumentos allí regulados para poner fin al conflicto,
sino que se limitan a ensanchar el universo de alternativas políticas
disponibles:
“[e]l fin de estas reformas
no es cerrar, restringir o dificultar los cauces institucionales antes
previstos para implementar políticas de terminación del conflicto sino, por el
contrario, abrir umbrales que en el marco de la Constitución suministren más y
mejores opciones para la superación del conflicto armado y el tránsito hacia la
paz. […] como su finalidad no es recortar las opciones
institucionales al servicio de la paz, no puede entenderse esta iniciativa como
la imposición para el Estado de una obligación inexorable de tramitar mediante
referendos constitucionales los proyectos de reforma que resulten precisos para
implementar acuerdos finales de terminación del conflicto. Los referendos de
que trata este Proyecto de Ley han de ser entendidos como una opción institucional legítima, entre otras, y no
como la única posibilidad, ni tampoco como la única legítima, para materializar
los acuerdos finales”.[62]
19. El ordenamiento jurídico no define entonces qué debe
entenderse por refrendación popular, y es además claro que –según
el caso- el plebiscito o el referendo pueden servir para refrendar popularmente
los actos de un proceso de terminación del conflicto, pero no son los únicos
aptos para ello. Además, según  los
antecedentes parlamentarios del Acto Legislativo 1 de 2016 el término refrendación
popular es deliberadamente genérico y comprehensivo, capaz de abarcar
distintos métodos de ratificación, sin que estuvieran presentes características
necesarias y suficientes que agotaran su significado.[63]
Ahora bien, la jurisprudencia de esta Corte ha
señalado que cuando una norma o reforma constitucional contemplan una
institución jurídica, pero no la desarrollan expresamente, hay “un amplio margen de
configuración” para las autoridades llamadas a
aplicarlas o configurarlas.[64] Esto indica que en principio son posibles distintas formas
de refrendación popular del acuerdo final, que pueden ser definidas por los
órganos encargados de aplicar el Acto Legislativo.
20. Lo anterior no significa que pueda entonces asignársele
cualquier significado a la refrendación popular. La atribución de
sentido a conceptos genéricos usados en la Constitución tiene también ciertos
límites. Pero su alcance no se puede establecer únicamente con arreglo a una
exégesis literal de las palabras, aun cuando el texto sea sin duda relevante en
la interpretación. Una Constitución debe interpretarse de forma integral y
armónica. La jurisprudencia constitucional
ha señalado, en sintonía con una tendencia más amplia en el derecho comparado,
que una Constitución debe interpretarse de forma integrada, armónica y
coherente.[65] Los límites del concepto de refrendación popular,
vienen determinados por sus márgenes
semánticos, su contexto de expedición, los principios constitucionales que
aspiran a realizar, sus relaciones con otras previsiones normativas, y las
aproximaciones conceptuales relevantes en la jurisprudencia nacional, la teoría
constitucional y jurídica en general. A falta de definición expresa en el
ordenamiento, debido a que no se identifica estrictamente con un mecanismo de
participación ciudadana en específico, y a causa de que está prevista como una
condición para la entrada en vigencia de un esquema institucional para facilitar
la transición hacia la paz, un análisis jurídico integral de la expresión “refrendación
popular” ofrece el siguiente marco conceptual.  En ese contexto preciso, la
refrendación popular designa un (i) proceso, (ii) en el cual
haya participación ciudadana directa, (iii) cuyos resultados deben ser
respetados, interpretados y desarrollados de buena fe, en un escenario
de búsqueda de mayores consensos, (iv) proceso que puede concluir en
virtud de una expresión libre y deliberativa de una autoridad revestida de
legitimidad democrática, (v) sin perjuicio de eventuales espacios
posibles de participación ciudadana para la revisión específica de aspectos
concretos ulteriores. Mientras los órganos políticos encargados de aplicar
las previsiones del Acto Legislativo 1 de 2016 se mantengan dentro de esos
límites, pueden definir si se ha cumplido la refrendación popular, que
es condición para su entrada en vigencia. A continuación se desarrollan las
características de estos márgenes, fundamentales para precisar la vigencia de
las normas acusadas:
20.1.
Un proceso.- La regulación constitucional y la jurisprudencia
sobre la materia revelan que con los términos ‘refrendación popular’ se
denota ante todo un proceso, y no un acto único. En la sentencia
C-379 de 2016 la Corte Constitucional habló por eso expresamente del “proceso de refrendación
popular de los acuerdos de paz”. Y,
en una aproximación más general, la jurisprudencia ha considerado que los
plebiscitos y los referendos constitucionales son aptos para configurar una refrendación
popular (sentencia C-397 de 2016, fundamentos 30 y 92), precisamente porque
en ambos concurre el carácter de procesos, y no de actos únicos o
simplificados. El referendo constitucional aprobatorio, como se indicó, exige
iniciativa gubernamental o ciudadana, ley convocatoria, control constitucional
automático, participación ciudadana directa en la consulta y luego escrutinio y
certificación electoral. Es por esto que la Corte lo ha considerado un “complejo procedimiento” de reforma constitucional (sentencia C-1121 de
2004). En el plebiscito puede decirse algo equivalente, pues exige primero un
acto del Presidente de la República que lo convoca, luego participa el Congreso
según la Constitución y la ley, posteriormente interviene el pueblo que vota la
consulta, y tras ello hay actos de escrutinio y certificación electoral.
El
hecho de que sea un proceso, integrado entonces por varios actos, no es
sin embargo solo un atributo formal atinente a la cantidad de actos que lo
integran. Designa también, o ante todo, la intervención de diversas autoridades
en un ejercicio de frenos y contrapesos. Cuando el artículo 5º del Acto
Legislativo 1 de 2016 condiciona la entrada en vigencia de este último a la refrendación
popular del acuerdo final, lo hace en el marco de un Estado Constitucional
de Derecho, organizado en forma de república con separación de poderes, y bajo
el respeto de los derechos de las minorías (CP Preámbulo y arts 1, 2, 113). En
este contexto institucional, sería inconcebible una refrendación popular
entendida como un acto único en el cual el pueblo se pronuncie, sin controles
previos o ulteriores, en torno a un asunto de interés colectivo, toda vez que
su intervención podría quedar así despojada de límites, en un Estado que se
caracteriza por limitar el ejercicio del poder constituido. Es por eso que los
referendos constitucionales aprobatorios y los plebiscitos, dos mecanismos que
la Corte ha destacado hasta la fecha como de refrendación popular de acuerdos
finales o de sus actos de implementación, exigen o autorizan la intervención
previa y posterior de otros órganos además del cuerpo electoral (CP arts 104 y
378). En los referendos constitucionales aprobatorios deben participar antes de
la consulta ciudadana el Congreso y la Corte Constitucional. En los plebiscitos
intervienen el Presidente de la República y el Congreso con antelación a la
decisión popular. Además, en ambos casos está previsto por ejemplo un control
constitucional posterior a la decisión del pueblo (CP art 241 nums 1 y 3). De
este modo se tratan de conciliar los principios de la democracia participativa,
con los del Estado social de derecho republicano, pluralista y multicultural.
20.2. Un
proceso en uno de cuyos tramos hay
participación ciudadana directa.- Ahora bien, los términos ‘refrendación
popular’ deben interpretarse de forma coherente con el modo como se usan
las expresiones ‘refrendación’ y ‘popular’ o ‘populares’
convencionalmente y en la Constitución.[66]
Por refrendación se entiende de forma convencional una ratificación,
convalidación, certificación o aprobación. Y, por su parte, los vocablos ‘popular’
o ‘populares’ se emplean en la Carta y en el constitucionalismo para
aludir a autoridades, actos o procesos en cuya elección o configuración hay participación
ciudadana directa. Es este entonces el sentido de las expresiones
mencionadas cuando se hace referencia a autoridades, cargos o Corporaciones de
‘elección popular’ (arts 122, 125, 126, 134, 237, 262, 265, 272, 277,
299, 303, 312, 314, 318), a la ‘iniciativa popular’ (arts 154, 159,
197), a la ‘votación popular’ o al ‘voto popular’ (arts
202, 247, 293), al ‘pronunciamiento popular’ (art 241 nums 2 y 3), a las
‘consultas populares’ (arts 40, 100, 103, 105, 107, 297, 319, 321, 323 y
379), a las ‘acciones populares’ (art 282, conc 88) o a la ‘participación
popular’ (art 377). Es entonces claro que en la refrendación popular debe
haber elementos de ratificación, convalidación, certificación o aprobación, y
además participación directa del pueblo. Por lo cual es razonable inferir que
la “refrendación popular” remite en principio a los mecanismos de
participación ciudadana previstos o regulados en la Constitución, o creados por
el legislador y desarrollados según las condiciones constitucionales, tales
como el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo
abierto, la iniciativa legislativa, la revocatoria de mandato, entre otras (CP
arts 37, 40, 103-106, 107 y ss).[67]
Sin embargo, más allá de esto, la sola noción de una ‘refrendación popular’
no predetermina si la participación ciudadana directa debe o puede (i) exigir
la intervención de organismos representativos, (ii) contemplar la mediación ciudadana
al final del proceso o en una etapa previa, (iii) tener carácter decisorio,
deliberativo o propositivo, o más de uno de estos atributos conjuntamente,
(iv) tener carácter vinculante o no, y en qué sentido. Obsérvese:
(i)
La participación ciudadana puede o no exigir una intervención de organismos de
la democracia representativa. En algunas ocasiones, necesariamente, para la
intervención popular deben mediar corporaciones de representación democrática,
como ocurre por ejemplo con el plebiscito, en el cual la iniciativa recae sobre
el Presidente de la República y debe contar con un aval del Congreso; o con los
referendos aprobatorios de reformas constitucionales, que exigen previa ley
convocatoria; o con los cabildos abiertos, que presuponen la existencia de
organismos de representación territorial que se abren en cabildos  (CP arts 104
y 378); o con la iniciativa popular, que consiste en presentar iniciativas
normativas ante organismos de representación política, a los cuales les
corresponde entonces desarrollarlas (CP art 103). En contraste, en otros
mecanismos de participación la ciudadanía puede intervenir sin necesidad de
pasar por una institución de la democracia representativa, aunque si bien con
otros controles de orden judicial, como en los eventos de referendo derogatorio
o revocatoria de mandato (CP arts 103, 241-2, 377, 379).
(ii)
La intervención de la ciudadanía o de los órganos de representación puede además
ponerle fin al proceso o ser previa a un acto final. En los referendos
constitucionales la intervención del pueblo suele ser en sentido estricto un
acto final del proceso (CP art 378). Sin embargo, en otras ocasiones el pueblo
interviene en una etapa previa, y su voluntad luego es objeto de interpretación
y desarrollo por un organismo representativo. Por ejemplo, en un proceso
constituyente, según se indicó, el Congreso emite en primer lugar una ley que
consulta al pueblo para decidir si convoca una Asamblea Nacional Constituyente.
Si el Pueblo se pronuncia en sentido favorable y conforme a los requisitos
constitucionales, entonces hay una elección de delegatarios a la Asamblea
Nacional, y estos serían los encargados de emitir el acto constituyente final (CP
arts 374 y 376). Aunque es posible que la obra de la Asamblea Constituyente sea
sometida a ulterior referendo ciudadano aprobatorio, este no es un requisito
necesario para su validez (CP art 376). Es relevante destacar, sin embargo, que
incluso si no hay referendo posterior para aprobar los actos constituyentes
sería legítimo considerar que ha habido una reforma a la Constitución
refrendada popularmente, en la medida en que la Asamblea Nacional haya
desarrollado el mandato popular. En sentido semejante, en los cabildos abiertos
la participación ciudadana es deliberativa y previa a la circunstancial
intervención de las respectivas corporaciones de representación territorial,
las cuales están en el deber de interpretar y respetar la deliberación política
de la ciudadanía (CP arts 103 y Ley 1757 de 2015 art 28).
(iii)
La participación ciudadana se puede además expresar de diversas formas. En
ciertas hipótesis se puede manifestar mediante decisiones electorales, como
ocurre por ejemplo con las elecciones de autoridades públicas, las consultas,
los plebiscitos o los referendos (CP arts 103 y s). En otras ocasiones, la
ciudadanía participa por medio de argumentos o deliberación política, como
acontece en los cabildos abiertos o en los procesos de constitucionalidad (CP
arts 103, 236-2, 241 y 242). Finalmente, en otras situaciones, la voluntad
popular se revela a través de la organización y la exposición de una propuesta
colectiva, tal como acontece con la iniciativa popular normativa (CP arts 2,
40, 103, 107 y ss).
(iv)
Finalmente, la participación popular directa puede ser vinculante o no. La
intervención ciudadana es vinculante, por ejemplo, en la elección de
autoridades públicas, pues salvo casos de nulidad electoral la decisión del
pueblo es irrevocable (arts 132, 190, 202). Sin embargo, en otros supuestos la
intervención ciudadana directa puede no ser vinculante, y estar sujeta a
modificaciones. Esto ocurre por ejemplo con la iniciativa popular, toda vez que
las corporaciones públicas pueden no aprobar el proyecto de norma allí
expresado (CP art 154). Por lo demás, el carácter vinculante de una decisión
puede tener implicaciones diferentes según el mecanismo, sus resultados y el
organismo sujeto a sus efectos. Por ejemplo, es claro que según la Constitución
en un plebiscito “[l]a decisión del pueblo será obligatoria” (art 104).
Sin embargo, en la sentencia C-379 de 2016, la Corte señaló que un plebiscito
tiene efectos vinculantes para el Presidente de la República y no para las
restantes ramas y órganos del poder público.[68]
Un referendo constitucional aprobatorio tiene fuerza normativa, tanto si se
aprueba el proyecto de reforma sometido a consulta como si el resultado es el
opuesto (CP art 378). No obstante, en la sentencia C-180 de 1994, la Corte
consideró ajustado a la Constitución un precepto que autorizaba a las
corporaciones públicas a revisar las normas derogadas o aprobadas mediante
referendo, con mayoría absoluta dentro de los dos años subsiguientes a la
reforma.[69]
En sentido similar, en la sentencia C-150 de 2015, la Corte Constitucional
declaró exequible una previsión que autorizaba a las respectivas corporaciones
a reconsiderar las normas aprobadas o derogadas mediante referendo, aunque solo
después de los dos años.[70]
En
suma, se observa entonces que la refrendación popular exige participación
ciudadana directa, la cual puede darse con o sin intervención de organismos
representativos; al final o de forma previa a la mediación de las instituciones
representativas; tener carácter decisorio, deliberativo o propositivo; y ser
vinculante o no y, si lo es, puede serlo de distinto modo según el mecanismo,
sus resultados y el organismo sujeto a sus efectos.
20.3.
Proceso con participación ciudadana directa cuyos resultados deben ser
respetados, interpretados y desarrollados de buena fe, en un escenario de
búsqueda de mayores consensos.- Para que haya refrendación popular de un
acto o acuerdo para la terminación del conflicto, el orden constitucional no
predetermina entonces si la participación ciudadana debe ser previa o final.
Cuando es final, esto significa que solo hay refrendación popular si el pueblo
en una intervención directa y última ratifica positivamente el referido
acuerdo. Esta hipótesis no requiere precisiones conceptuales. Sin embargo,
cuando la intervención del pueblo es previa, es legítimo que tras la expresión
ciudadana el proceso continúe y concluya en virtud de las competencias de una
autoridad instituida. En estos casos se usan los mecanismos de participación
como instrumentos de consulta previa al pueblo, y valen como procesos de
refrendación popular si los actos subsiguientes a la intervención ciudadana
están encaminados hacia interpretar, respetar y desarrollar sus resultados de buena
fe, en un escenario de búsqueda de mayores consensos (CP arts 22, 83, 188 y
189).
En
efecto, puede observarse por ejemplo que según el Preámbulo es el “Pueblo de
Colombia” el que dicta la Constitución Política de 1991. Sin embargo, en
estricto sentido, la Carta vigente no se sometió a ratificación popular directa
y posterior. El hecho de que, a pesar de esa circunstancia, sea el Pueblo de
Colombia quien haya decretado la nueva Constitución se debe no a una ficción,
sino a que la Asamblea Constituyente desarrolló de buena fe el mandato
popular expresado en las votaciones para su convocatoria y elección, en un
escenario de búsqueda de mayores consensos. Del mismo modo, según el artículo
376 de la Carta, una Asamblea Constituyente con competencia limitada puede
introducir reformas trascendentales al orden constitucional, pero solo se
entenderá que es refrendada popularmente –aun cuando no se someta a
ratificación ciudadana posterior- si interpreta, respeta y desarrolla la
voluntad del pueblo expresada en su convocatoria y elección, lo cual presupone
precisamente buena fe en el ejercicio del poder de reforma constitucional.[71]
En el derecho comparado pueden reconocerse métodos de refrendación popular
previa equivalentes. En ciertos ordenamientos, para enmendar la Constitución a
través del Parlamento se requiere que este último adelante un número
determinado de debates, que se convoquen nuevas elecciones parlamentarias en
medio del procedimiento, y que el Parlamento reintegrado decida si ratifica el
proyecto tramitado con antelación. Pues bien, en estos casos la ciudadanía
interviene para elegir la nueva conformación del Parlamento, y no para tomar
una decisión directa, específica y exclusiva sobre el proyecto de reforma. Son
los nuevos representantes, elegidos en el interregno del proceso de enmienda, quienes
toman esa determinación. Aun así, este proceso contrae según la teoría
constitucional el carácter de un referéndum, por lo mismo equivalente a
una refrendación popular, por la intervención previa de la ciudadanía.[72]
El
proceso de refrendación por consulta popular previa adquiere importancia
fundamental cuando la intervención ciudadana versa sobre la forma de cumplir un
mandato constitucional, pero no hace desaparecer ni suspende la obligación de
observar ese mandato. Por ejemplo, en contextos como el que provoca la
expedición del Acto Legislativo 1 de 2016, un pronunciamiento popular mediante
plebiscito, en la medida en que no reforma la Constitución, deja intacto el
deber del Presidente de la República de garantizar el orden público, proveer a
la defensa y la seguridad nacional, y celebrar acuerdos de paz (CP arts 22 y
189 nums 3, 4 y ss). Por lo mismo, si se somete a un plebiscito una determinada
concreción de la política de paz, expresada en un acuerdo con grupos armados, y
el pueblo la vota negativamente, el deber del Presidente de la República es
respetar esa decisión y abstenerse de implementarla tal cual está. En la
sentencia C-379 de 2016, dijo la Corte por ese motivo que “la consecuencia
correlativa de la votación desfavorable o de la falta de votos suficientes para
la [ratificación
del acuerdo], es la imposibilidad jurídica para el Presidente de adelantar
la implementación de ese Acuerdo en específico”. Pero ese pronunciamiento no neutraliza su
obligación constitucional de lograr la paz (art 22), y por tanto debe perseguir
otras formas de concretar este imperativo. Como señaló la Corte en esa misma
sentencia, al abordar esta cuestión:
“el
plebiscito especial no tiene por objeto someter a consideración de las ciudadanas
y ciudadanos ni el contenido y alcance del derecho a la paz, ni las facultades
que la Constitución confiere al Presidente para restablecer y mantener el orden
público a partir de diferentes vías, entre ellas la salida negociada al
conflicto armado a través de la suscripción de acuerdos con grupos armados
irregulares. || Sobre este particular debe resaltarse que tanto el
derecho-deber a la paz, así como las mencionadas competencias gubernamentales,
tienen fundamento constitucional.  Por lo tanto, en la medida en que el
plebiscito no es un mecanismo de reforma del orden jurídico, entonces no tiene
el alcance de alterar tales disposiciones.  En ese sentido, la decisión
popular en contra del Acuerdo no puede ser en modo alguno comprendida como una
disminución o rediseño del derecho y potestades gubernamentales antes
indicadas.  Estas quedan incólumes pues no fueron puestas a consideración
del Pueblo mediante plebiscito, ni tampoco podrían serlo, en tanto ese
instrumento de participación ciudadana, se insiste, no tiene entre sus fines
admitidos la reforma constitucional”.[73]
El
orden jurídico fija un marco de alternativas para cumplir el mandato
constitucional de lograr la paz, luego de que la concreción de una determinada
política –expresada, por ejemplo, en el acuerdo final para la terminación del
conflicto- no ha sido aceptada por el pueblo en un plebiscito. Una de ellas es
introducirle cambios al acuerdo final con el objetivo de atender las
preocupaciones, expectativas y desacuerdos subyacentes al pronunciamiento
popular. En tal caso, el plebiscito se usa precisamente como un mecanismo para
“conocer
la opinión de las personas respecto de una determinada actuación del ejecutivo” (C-150 de 2015), y obrar de forma coherente con ella
(CP art 104). No es necesario, sin embargo, que las modificaciones introducidas
al acuerdo sean sometidas a un nuevo mecanismo de participación ciudadana
directa, para que ese proceso equivalga a una refrendación popular. Si son
fruto de un proceso en el cual se respeten, interpreten y desarrollen de buena
fe los resultados de la consulta previa a la ciudadanía, en un escenario de
búsqueda de mayores consensos, puede decirse razonablemente que las modificaciones
son un efecto de la participación ciudadana (CP arts 1, 2, 22, 40, 83 y
103).
Aunque es entonces posible que los cambios al acuerdo
para la terminación del conflicto se sujeten a un nuevo mecanismo de
participación ciudadana directa, esto no es necesario ni para implementar el
acuerdo modificado, ni para entender que ha tenido lugar un proceso de
refrendación popular por consulta previa a la ciudadanía. Esta concepción encuentra sustento en la unidad de la
Constitución. El principio de “unidad
de la Constitución” impone a su intérprete el deber de leer sus previsiones
como integrantes de “un texto armónico y coherente, que como tal, debe ser
interpretado de manera sistemática, teniendo en cuenta, además, los propósitos
y objetivos perseguidos por el constituyente”.[74]
Este mismo canon hermenéutico se impone para atribuirles sentido a las reformas
constitucionales sujetas a control de la Corte por vicios de competencia.[75]
La interpretación constitucional
no puede consistir en extraer fragmentos de un acto reformatorio de sus
previsiones, para aislarlos del contexto al cual están llamados a pertenecer, y
describir su contenido con el fin de enfrentar con aparente suficiencia un
problema. Interpretar una Constitución puede suponer una descripción
individual de sus preceptos, pero los resultados de esa operación deben
someterse a una evaluación a la luz del orden completo al que pertenecen
para atribuirles un sentido coherente con este.[76] Si según el artículo
5º del Acto Legislativo 1 de 2016, sus disposiciones solo entran en vigencia
cuando haya una “refrendación popular” del acuerdo final, esta condición
no puede entenderse de forma abstracta, desvinculada de los principios que
busca realizar. El Acto Legislativo persigue ciertamente activar mecanismos de la
democracia participativa pero también la consecución de la paz. Si los órganos
de representación, en ejercicio de su margen de apreciación política, han
puesto en marcha mecanismos de participación democrática pero consideran en
riesgo la viabilidad de la política de paz, pueden aplicar el Acto Legislativo
1 de 2016, en la medida en que consideren satisfechos los principios constitucionales
de la refrendación popular, declarados en esta providencia.
De
este modo, se trata de conciliar, de forma óptima, dos principios que se
encuentran en tensión en los fundamentos mismos de la cláusula de vigencia del
Acto Legislativo 1 de 2016: por una parte la necesidad de que la concreción de
la política de paz se desarrolle en un proceso en el cual participe directamente
el pueblo, y por otra la paz que aspira contribuir a concretar el acuerdo final.
El proceso de refrendación popular, al estar articulado por instancias de la
democracia directa y de la democracia representativa, viabiliza el ejercicio de
las competencias constitucionales del Presidente de la República, con el fin de
alcanzar la paz (CP arts 22, 83, 188 y 189). Pero, al mismo tiempo, al exigir
intervención ciudadana directa, y efectividad de sus resultados a través de un
deber de interpretación, respeto y desarrollo de buena fe, en un escenario de
búsqueda de mayores consensos, protege el principio democrático y le da poder
al pueblo para reorientar la concreción de la política de paz. El que en este
proceso de refrendación por consulta previa del pueblo los actos subsiguientes
a la intervención ciudadana directa estén bajo la responsabilidad de
autoridades estatales, como el Presidente de la República, y que solo pueda
concluir en virtud de una decisión libre y deliberativa de un órgano revestido
de legitimidad democrática, como el Congreso de la República, refuerza la
protección de la democracia pues el mandato popular subyacente a su elección es
también relevante en la aceptabilidad constitucional de la política de paz
sometida a consulta ciudadana y desarrollada de buena fe.
20.4.
Proceso que puede terminarse por la decisión libre y deliberativa de una
autoridad revestida de legitimidad democrática.- Ahora bien, es necesaria
una garantía de efectividad de la voluntad ciudadana expresada en la consulta
previa. Es preciso entonces que este proceso de refrendación concluya en virtud
de una expresión libre y deliberativa de una autoridad revestida de legitimidad
democrática, como pueden ser el Congreso de la República o las distintas
corporaciones de representación del orden territorial. El Congreso es el “órgano de representación popular por excelencia”
(C-1648 de 2000), y en términos constitucionales es el primer garante de que se
respete el dictamen del pueblo. La Constitución prevé además que los miembros
de los cuerpos colegiados de elección directa “representan al pueblo”, y
que el elegido “es responsable políticamente ante la sociedad y frente a sus
electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura”
(CP art 133). Por tanto, en general, las corporaciones de representación
ciudadana están revestidas de legitimidad democrática, y en posición de
garantizar la eficacia de la decisión o deliberación ciudadana. Por su
naturaleza, los anteriores organismos ofrecen condiciones constitucionales
suficientes para garantizar que la expresión popular sea efectiva. El hecho de
que el fin del proceso, así concebido, deba ser expresión de una manifestación
política libre y precedida de deliberación refuerza esa garantía, pues en un contexto
de esta naturaleza es posible exponer si la voluntad ciudadana fue respetada,
interpretada y desarrollada de buena fe, en un escenario de búsqueda de mayores
consensos, o no fue así.
20.5.
Sin perjuicio de
eventuales espacios de participación ciudadana sobre cada medida, pues la
refrendación y los mecanismos participativos han de acompañar toda la
transición, en tanto presupuestos de una paz ‘estable y duradera’. Para la entrada en
vigencia del Acto Legislativo 1 de 2016 no es entonces necesario apelar a un
nuevo mecanismo de participación ciudadana directa, siempre y cuando se den las
demás condiciones precisadas en esta sentencia. No obstante, dado que el acto
reformatorio al cual pertenecen las normas acusadas busca una paz “estable y
duradera”, esa circunstancia de carácter jurídico no se opone a que,
precisamente con el objeto de alcanzar ese cometido, se adopten instrumentos
participativos para la implementación del acuerdo para la terminación del
conflicto. En particular, subraya esta Corte que para la estabilidad y
durabilidad del acuerdo final, las medidas que implementen el acuerdo final
deberían estar precedidas de un esfuerzo institucional por abrir oportunidades
para que todas las voces de la sociedad puedan ser oídas.
21.
Todo lo cual quiere decir entonces que el Acto Legislativo 1 de 2016 tiene
vocación de entrar en vigencia, por cuanto la misma está supeditada a una
refrendación popular que, en los términos antes indicados, es aún susceptible
de cumplirse. Ahora bien, ¿quiere decir lo anterior que el Acto Legislativo 1
de 2016 ya entró en vigencia? En concepto de la Corte, quien debe definir ese
punto es el Congreso. No es necesario determinar en este proceso si el Acto
Legislativo ha entrado en vigor, por cuanto para habilitar las competencias de
control de esta Corporación basta con que tenga vocación de entrar en vigencia.
Incluso si no está vigente,
pero tiene vocación de entrar en vigor, sería necesario un fallo de fondo para
proteger el principio de supremacía constitucional (CP arts 4 y 241). En
efecto, las demandas contra actos legislativos caducan dentro del año siguiente
a su promulgación, sin importar la clase de vicio que se les endilgue.[77] El término de caducidad corre efectivamente
desde cuando el acto es promulgado. Es entonces posible considerar, en
abstracto, qué ocurre si un acto legislativo no entra en vigencia dentro del
año siguiente a su promulgación, pero lo hace después, cuando en virtud de la
Constitución haya caducado la acción pública. La consecuencia obvia sería que
el acto legislativo no podría ser demandado, y la Corte se quedaría sin
controlarlo puesto que no puede aprehender su evaluación de oficio en tanto
esta no es una de sus competencias (CP arts 241 num 1 y 379). Por lo cual,
podría entonces sustraerse al control constitucional y eludir los mandatos superiores.
A su vez, este precedente a futuro podría ser usado por el poder de reforma con
el fin de sortear el control judicial de constitucionalidad, lo cual iría en
contra de la misión esencial que tiene esta Corte de guardar la “integridad
y supremacía de la Constitución” (CP art 241). Por tanto, es precisa una
decisión de fondo respecto de la demanda, sin necesidad de expedir un dictamen
sobre la vigencia, en la medida en que el Acto Legislativo tiene vocación de
entrar a regir.
22.
Pero definir, en este fallo, si el Acto Legislativo entró en vigencia, es
además improcedente. La entrada en vigencia de una norma no se define ni se
constituye a través de una decisión judicial, pues depende de las condiciones
propias de cada reforma o acto normativo. Debe ser el Congreso de la República,
o una autoridad revestida de legitimidad democrática, quien defina dentro del
más amplio margen de apreciación si se han cumplido los principios de la
refrendación popular señalados en esta providencia, y si el Acto Legislativo ha
entrado en vigencia. Primero, porque le asiste competencia para ello. El Congreso cuenta, por ejemplo, con las
facultades de control político previstas en los artículos 244 y siguientes de
la Ley 5 de 1992, bajo la figura de citación para discusión de políticas o
temas generales.[78] En
desarrollo de las mismas, controla políticamente que la voluntad ciudadana
previamente expresada haya sido respetada, interpretada y desarrollada de buena
fe, en un escenario de búsqueda de mayores consensos. Cuando verifique que así
fue, puede declarar concluido el proceso de refrendación popular, y el Acto
Legislativo habrá entrado en vigencia. De otro lado, el Congreso puede también
intervenir en la conclusión del proceso de refrendación popular en ejercicio de
sus funciones de reforma constitucional o legislativas, con fundamento en la
cláusula general de competencias, en virtud de la cual el listado de sus
atribuciones no sería taxativo.[79] Pero estos son solo unos casos
mencionados a título de ilustración. Debe decirse, en
particular, que el Acto Legislativo 1 de 2016 faculta al Congreso para
implementar el acuerdo final por un procedimiento especial. Por tanto, el
Congreso tiene también competencia para interpretar cuándo esas facultades
entran en vigencia, pues el órgano encargado de aplicar la Constitución tiene,
como presupuesto analítico necesario, la competencia para interpretarla.[80]
23.
Debe ser el Congreso quien defina la vigencia del Acto Legislativo, en segundo
lugar, porque un proceso de refrendación popular por consulta previa de la
ciudadanía solo es tal, si los resultados del mecanismo previo de participación
ciudadana son interpretados, respetados y desarrollados de buena fe, en un
escenario de búsqueda de mayores consensos. Esta condición constitutiva de la
refrendación popular involucra juicios de valor sobre asuntos colectivos de
gran trascendencia, cuya verificación requiere un vigoroso debate público. Por
tanto, es preciso no solo que haya un espacio político de deliberación,
enmarcado por los mencionados principios de la refrendación popular, sino
además a cargo principalmente de una autoridad revestida por la Constitución de
legitimidad democrática, que encarne o represente precisamente al pueblo y garantice
el respeto y el desarrollo de buena fe de su dictamen.[81]
En el Congreso de la República, por ejemplo, hallan asiento los representantes
del pueblo, con su diversidad política y cultural, y es entonces posible que
allí surjan contradicciones en torno a la concurrencia de los requisitos de la
refrendación popular reconocidos en esta sentencia. Las discrepancias que afloren
en el seno del Congreso, y que sean susceptibles de control de la Corte
Constitucional, se decidirán dentro de sus competencias por alguno de los
cauces ordinarios contemplados en el artículo 241 de la Constitución, o cuando deba
ejercer sus atribuciones de revisión constitucional establecidas en el Acto
Legislativo 1 de 2016.
24.
La Corte considera entonces que no hay problemas que inhiban su competencia, y
es preciso por tanto resolver los cargos planteados en la acción pública, lo
cual procede a hacer en los capítulos siguientes.
Presentación del caso y
planteamiento de los problemas jurídicos
25. El ciudadano Jesús Pérez
González-Rubio instaura acción pública de inconstitucionalidad contra los
artículos 1 y 2 (parciales) del Acto Legislativo 1 de 2016, por cuanto en su
concepto son fruto de un “vicio de
competencia” del Congreso, como órgano constituido, ya que carece de
atribuciones para “sustituir la Constitución”. A su juicio, el artículo
1 (parcial) demandado configuró un procedimiento de aprobación de actos
legislativos - susceptible de aplicarse por seis meses o doce- con una vuelta,
cuatro debates y ocho días de pausa entre las cámaras, como el exigido para
expedir una ley. El poder de reforma excedió entonces los límites de su
competencia. Alteró el diseño de los mecanismos de reforma constitucional y, al
hacerlo, sustituyó un eje definitorio de la Constitución, consistente en su
rigidez o superior dificultad para ser reformada,  en comparación con las
leyes. El artículo 2 (parcial) acusado, por otra parte, en su criterio le
confirió al Gobierno Nacional facultades extraordinarias para desarrollar la
materia tratada en un acuerdo final, y eso es distinto a reformar la
Constitución, por lo cual es un exceso del poder de reforma. Con la previsión
referida se sustituyó, además, el principio de separación de poderes, pues a su
juicio conferir facultades extraordinarias transitorias no es reformar la
Constitución, y así el Congreso no puede usar su poder de reforma para una delegación
legislativa como la demandada. Si lo hace, la habilitación debe ser precisa,
característica que no se presenta en la norma cuestionada pues se remite
genéricamente a un Acuerdo sobre temas muy amplios. Esta posición es total o
parcialmente coadyuvada por el Ministerio Público, la Facultad de Derecho de la
Universidad Sergio Arboleda, la unidad de Litigio Estratégico de la UIS, el
ciudadano Juan Manuel Charria Segura y la Facultad de Derecho y Ciencias
Políticas de la Universidad de Cartagena.
26.
En esencia, estas intervenciones y el Concepto Fiscal coadyuvan la demanda, por
las siguientes razones. El primer cargo lo acompañan, por cuanto en su criterio
(i) la Constitución tiene entre sus ejes axiales o pilares fundamentales los
mecanismos de reforma constitucional, y el Congreso no los puede modificar ni
adicionar con otros, como se sostuvo a su juicio en la sentencia C-1056 de
2012; (ii) el Congreso tampoco puede crear un procedimiento de reforma
constitucional que sea igual al previsto en la Constitución para aprobar leyes
ordinarias o estatutarias, como ocurrió en este caso; (iii) desconocer esto
último hace desaparecer la diferencia no solo entre Constitución y ley, sino
además entre poder constituyente y poderes constituidos. El segundo cargo los
respaldan también, porque las facultades conferidas (i) no son precisas y esto
sustituye la Constitución, según la sentencia C-170 de 2012; (ii) no son
extraordinarias sino ordinarias, pues no están supeditadas a la inactividad del
Congreso; (iii) habilitan al Presidente de la República para expedir todo tipo
de leyes ordinarias, excepto las tributarias; (iv) y se conceden para
implementar un acuerdo cuyo contenido se desconocía cuando se aprobó el Acto
Legislativo 01 de 2016.
27.
En contraste, el Gobierno Nacional (representado en este proceso por el Ministro del Interior, el Ministro de
Justicia y del Derecho, el Alto Comisionado para la Paz, la Secretaria Jurídica
de la Presidencia de la República, el Alto Consejero para el Postconflicto,
Derechos Humanos y Seguridad, el Jefe de la Oficina Jurídica de la Unidad para
la Atención y Reparación Integral de las Víctimas, el Director del
Centro Nacional de Memoria Histórica, el Director General de la Agencia
Colombiana para la reintegración, la Consejera Presidencial para los Derechos
Humanos y el DPS), la Defensoría del Pueblo, el CINEP, la Federación Nacional
de Municipios, el Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad
Externado de Colombia, y los ciudadanos Iván Orozco Abad, Alirio Uribe Muñoz y
Yesid Reyes Alvarado se oponen a la acción pública. Entre sus argumentos
algunos se orientan justificar el Acto Legislativo en un plano general; otros a
oponerse a cada uno de los cargos. En la justificación general señalan que (i)
otras experiencias comparadas de transición hacia el fin del conflicto indican
la necesidad de una implementación pronta de las reformas acordadas, entre las
cuales están las constitucionales; (ii) la Constitución se identifica como un
balance entre dos lógicas, la ordinaria y la extraordinaria, y este Acto
Legislativo se ajusta a él pues preserva las instituciones permanentes y
establece algunas transitorias para superar el conflicto; (iii) al ser esta una
reforma inserta en un contexto de transición hacia la paz, debe evaluarse su
constitucionalidad de acuerdo con el origen también transicional de la
Constitución de 1991 y su cuerpo de regulación transitorio; (iv) en la
Constitución no hay cláusulas pétreas, inmodificables o intangibles, y todas sus
disposiciones y mecanismos, incluidos los de reforma, pueden ser objeto de
enmienda; (v) los procedimientos de curso rápido (fast track) se han
usado en otros países con fines de implementación de medidas para garantizar la
paz, como ocurrió luego del proceso de desarme del IRA en Irlanda.
28. En cuanto al primer cargo, se oponen a su
prosperidad por cuanto (i) dentro del marco del Acto Legislativo 1 de 2016 hay
diferencias de procedimiento relevantes para aprobar actos legislativos, leyes
y decretos con fuerza de ley; (ii) los actos legislativos regulados en la norma
demandada solo pueden formarse si intervienen las dos cámaras, los aprueban con
mayoría absoluta, bajo un régimen de prioridad en el orden del día y con
control automático de constitucionalidad, con lo cual no serían iguales a las
leyes ordinarias; (iii) la vigencia del Acto Legislativo, y la aplicación del
procedimiento legislativo, se supeditan a la refrendación popular del Acuerdo
Final; (iv) no se sustituye la rigidez sino que se expresa de otro modo, pues
hay exigencias adicionales a las que tiene la tramitación de leyes ordinarias;
(v) el Acto Legislativo persigue el fin imperioso de la paz por medios
proporcionales; (vi) impedir la modificación de las cláusulas de reforma
constitucional implica petrificarlas, y en la Constitución no hay normas
pétreas; (vii) en este caso las cláusulas de reforma son modificadas pero no
abolidas; (viii) de hecho se preservan los mecanismos ordinarios de reforma
constitucional, y no hay cambio ninguno sobre dos de ellos. Respecto del
segundo cargo aseveran que no debe aceptarse tampoco debido a que (i) la
jurisprudencia ha admitido la atribución de facultades extraordinarias al
Gobierno mediante acto legislativo (C-970 de 2004); (ii) las facultades que confiere
son por un tiempo limitado, y solo para desarrollar el Acuerdo final; (iii) las
normas sobre habilitación legislativa extraordinaria no son intangibles; (iv)
no pueden usarse para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes
orgánicas, códigos, leyes que necesitan mayoría calificada o absoluta, ni para
decretar impuestos; y (v) tienen control de constitucionalidad.
29. De acuerdo con lo anterior, la Corte debe resolver
entonces los siguientes problemas jurídicos:
29.1. ¿Incurrió el Congreso en un vicio de competencia
por sustitución parcial de la Constitución (del principio de rigidez
constitucional), al establecer un procedimiento transitorio de aprobación de
actos legislativos que consta de una sola vuelta, cuatro debates y un término de
ocho días para la transición entre cámaras, el cual solo puede activarse cuando
haya refrendación popular, y que en su aplicación exige mayoría absoluta,
control automático de constitucionalidad, participación de las dos cámaras, teniendo
en cuenta que este mecanismo fue previsto para facilitar y asegurar la
implementación y desarrollo normativo de las reformas pactadas en un acuerdo
final para la terminación del conflicto?
29.2. ¿Incurrió el Congreso en un vicio de competencia
por sustitución parcial de la Constitución (del principio de separación de
poderes), al otorgarle directamente facultades extraordinarias al Presidente de
la República en un contexto en el cual la habilitación se extiende por 180 días
prorrogables, para facilitar e implementar un acuerdo final de terminación del
conflicto, sin embargo no se extiende a expedir actos legislativos, leyes
estatutarias, leyes orgánicas, códigos, leyes que necesitan mayoría calificada
o absoluta, ni para decretar impuestos, y se sujetan a control automático de
constitucionalidad?
30. La Corte procede, en primer lugar, a reiterar
brevemente la metodología del juicio de sustitución y luego a resolver los
problemas jurídicos referidos.
Metodología para enjuiciar un acto del poder de
reforma constitucional por extralimitación de competencias. Sustitución de la
Constitución
31. La Corte ha señalado que para decidir si un acto
legislativo sustituye la Constitución es preciso identificar dos premisas y
extraer la conclusión (sentencias C-970 y 971 de 2004).[82] En primer
lugar, la “premisa mayor”, que está conformada por uno o más elementos
definitorios de la identidad de la Constitución. Esta premisa mayor debe, según
la sentencia C-1040 de 2005: (i) ser expresada “con suma claridad”; (ii)
fundamentarse a partir de múltiples referentes
normativos que muestren cuáles son sus
especificidades en la Carta de 1991; (iii) considerarse como
esencial o definitoria de la identidad de la Constitución integralmente
considerada; (iv) no poder reducirse a un artículo del orden constitucional “para así evitar que éste sea transformado por la propia
Corte en cláusula pétrea a partir de la cual efectúe un juicio de contradicción
material”; (v) no equivaler a la
fijación de límites materiales intocables por el poder de reforma. En
segundo lugar, debe formularse la “premisa menor”, en la cual se exprese
qué poder constituido expidió el actor reformatorio de la Constitución y las
características básicas de la enmienda; es decir, “su alcance jurídico, en relación con los elementos definitorios
identificadores de la Constitución”
(sentencias C-970 y 971 de 2004). Una vez efectuado lo cual, tras
contrastar ambas premisas, ha de inferirse una conclusión. Esta última sustenta
un fallo de inexequibilidad si el elemento definitorio expresado en la premisa
mayor es “reemplazado por otro –no
simplemente modificado, afectado, vulnerado o contrariado-” y el nuevo es
opuesto o integralmente diferente al anterior, al punto que resulte
incompatible con los elementos definitorios de la identidad de la Constitución
de 1991.
La Corte pasa entonces a enjuiciar el acto
reformatorio cuestionado.
Primer cargo de sustitución. El juicio de competencia
para introducir un procedimiento adicional de reforma constitucional, la
ausencia de límites materiales de intangibilidad en los mecanismos de revisión
constitucional
Este apartado expone a) premisa mayor, b) premisa
menor y c) conclusión.
a. Premisa mayor. El principio
de rigidez específica y susceptible de adaptación transicional de la Carta de
1991
32. El actor sostiene que el
artículo 1º literal f) del Acto Legislativo 1 de 2016 sustituyó un elemento
definitorio de la identidad de la Constitución, que caracteriza con la
invocación de los principios de Estado
Constitucional de Derecho, rigidez constitucional, supremacía de la
Constitución y control constitucional de las leyes, establecidos en su concepto
en los artículos 3, 4, 241, 243, 374 y siguientes de la Constitución. En su
demanda, en ocasiones se refiere a la sustitución de la rigidez y en otras a la
de la supremacía constitucional. Los intervinientes y el Ministerio Público
también usan ambos principios como intercambiables, sinónimos o equivalentes.
Como se observa, no hay un compromiso cerrado con la denominación del rasgo que
identifica la Constitución. Este no es un problema de aptitud de la demanda,
pues es claro que el cargo se dirige contra el hecho de haberse reducido el
número debates para aprobar un acto legislativo hasta hacerlo coincidir con los
que se exigen para formar una ley. La acción de inconstitucionalidad es pública
y no requiere un grado superlativo de precisión conceptual, que impida un fallo
de fondo solo porque no hay una denominación técnico-jurídica exacta. No
obstante, la Corte sí debe enunciar el elemento que constituye la premisa mayor
“con suma claridad” (C-1040 de 2005).[83]
Esta Corporación observa entonces que con las denominaciones ‘supremacía’
o ‘rigidez’ se alude al diseño de la resistencia al cambio de
las normas constitucionales en la Carta de 1991. No obstante, esta es aún una
designación genérica, que requiere por tanto precisión.
33. En efecto, la noción de ‘rigidez’, para
referirse a las constituciones con procedimientos de reforma más difíciles de
concluir que los previstos para expedir una ley, designa un universo de
constituciones con diferencias relevantes entre sí.[84]
La Corte en su jurisprudencia ciertamente ha señalado que la de 1991 es una
Constitución ‘rígida’ o portadora de ‘rigidez’. Por ejemplo, ha
dicho: “todas
las normas de la Constitución comparten un mismo estrato jurídico, que es el de
la supremacía de una constitución rígida”
(C-544 de 1992);[85]
“la
Constitución está dotada de supremacía  y de rigidez, por lo cual su
reforma exige procedimientos especiales agravados, en especial en dos aspectos:
mayorías más estrictas y procesos de aprobación más largos” (C-816 de 2004);[86]
“ese grado de
exigencia mayor al usual en los trámites […] caracteriza la carta de 1991
como una Constitución rígida” (C-740
de 2013);[87]
entre otras. Sin embargo, esta caracterización no se ha hecho para elevar una
supuesta ‘rigidez’, sin ulteriores especificaciones, al nivel de un
elemento definitorio de la Carta de 1991. La Corte ha sido consciente de que
las constituciones exhiben diferentes grados o cualidades de rigidez, y que la
Constitución vigente tiene un nivel específico de resistencia al cambio. Por
eso ha manifestado, por ejemplo, que: “la intangibilidad represent[a] una mayor rigidez de
la Constitución que la insustituibilidad, así como la prohibición de sustituir
la Constitución es un límite al poder de reforma que significa una mayor
rigidez que la tesis de la equiparación del poder de reforma o revisión” (C-1200 de 2003);[88]
y también que “la
Asamblea Constituyente de 1991 previó tres distintos mecanismos de reforma, lo
que por sí solo reduce de manera importante el grado de rigidez del texto
constitucional” (C-1056 de 2012).[89]
34. En vista de que hay entonces diferentes grados o
formas de rigidez constitucional, y dado que la Corte debe enunciar el elemento
definitorio de la identidad de la Constitución de modo “específico”
(C-970 de 2004), la premisa mayor no puede consistir en un supuesto ‘principio
de rigidez’ o de ‘resistencia constitucional’, sin precisiones
adicionales. Por eso es entonces importante exponer con la mayor claridad que
el orden constitucional colombiano se identifica por una rigidez específica.
La cual, para mayor precisión, se caracteriza por darles a las normas
constitucionales resistencia relativa (susceptible de adatarse al tránsito),
diversa y funcionalmente diferenciada. La Corte pasa a explicar sus rasgos:
35. Resistencia constitucional relativa.- Las
normas de la Constitución de 1991 tienen un nivel formal de resistencia al
cambio superior al de las leyes. El Constituyente estableció mecanismos de
reforma de la Constitución, en general, más difíciles de tramitar que los de
las leyes. Por regla, las leyes requieren publicación oficial antes ser
tramitadas; cuatro debates, dos en comisiones y dos en plenarias de cada Cámara
(CP art 157); términos de 8 días entre comisión y plenaria de la misma Cámara,
y de 15 días entre el debate en la Plenaria de una Cámara y la deliberación en
la Comisión de la otra (art 160); mayorías simples; sanción presidencial; no
pueden ser considerados en más de dos legislaturas y tienen control
constitucional por demanda (arts 146, 157, 162 y 241 num 4). Excepcionalmente
hay tres debates, uno en comisiones conjuntas y dos en las plenarias, como
ocurre por ejemplo cuando se presenta mensaje de urgencia, se tramita una ley de presupuesto o aprueba el
plan nacional de desarrollo (CP arts 157, 163 y Ley 5/92 art 168); cuando eso
ocurre, solo hay una pausa de 8 días entre la aprobación en comisiones y el
estudio en plenarias; mayorías absolutas, por ejemplo en casos de leyes que
confieren facultades extraordinarias, estatutarias y orgánicas (CP arts 150 num
10, 151 y 153); mayorías cualificadas, como ocurre en las leyes de amnistías e
indultos que requieren dos tercios de los votos (art 17); control automático,
en los casos por ejemplo de los proyectos de ley estatutaria o en general de
leyes aprobatorias de tratados internacionales posteriores a la Constitución
(arts 153 y 241 nums 8 y 10); se deben aprobar en menos de dos legislaturas, en
el evento por ejemplo de las leyes estatutarias que deben perfeccionarse en
una, descontado el periodo del control constitucional (art 153). Esta
configuración del proceso de expedición de leyes, ordinarias o especiales,
contrasta con la de los mecanismos de reforma constitucional.
35.1. La Constitución, sin incluir en ella el
Acto Legislativo 1 de 2016, prevé tres mecanismos de reforma: acto legislativo
aprobado por el Congreso, referendo constitucional y asamblea nacional
constituyente. Los actos legislativos se tramitan por iniciativa que puede
provenir del Congreso, la ciudadanía, el Gobierno o los organismos
representativos del orden territorial, deben tener ocho debates y dos vueltas,
solo pueden discutirse y aprobarse en periodos ordinarios y consecutivos, en la
segunda vuelta los cuatro debates deben contar con mayoría absoluta y tienen
control constitucional por acción posterior a su promulgación (CP arts 241-1, 374
y 375). El referendo constitucional debe estar precedido de una ley
convocatoria, cuya iniciativa tienen los ciudadanos o el Gobierno, que debe ser
aprobada por mayoría absoluta de ambas Cámaras, susceptible de tramitarse por
regla en cuatro debates, surtir un control de constitucionalidad automático por
vicios de procedimiento, si lo supera someter una consulta al pueblo, que en la
consulta participe más de la cuarta parte del censo electoral y que la mayoría
de sufragantes apoye la reforma, caso en el cual podrá haber control
constitucional posterior por demanda (CP arts 241- y 2, y 378). La asamblea
nacional constituyente requiere asimismo una ley, con iniciativa ciudadana o
institucional, aprobada por la mayoría absoluta de ambas cámaras que consulte
al pueblo si quiere convocarla con o sin la competencia, el periodo y la
composición que ella determine; ley que debe someterse a control constitucional
automático por vicios de procedimiento; si lo supera se realiza la consulta,
para la aprobación de la cual se exige una apoyo a la convocatoria de “cuando
menos, una tercera parte de los integrantes del censo electoral”; si esto
se logra vendría la elección de los delegatarios; y si la asamblea tenía
competencia limitada, sus actos se pueden sujetar a control constitucional
mediante acción pública (CP arts 155, 241-1 y 2, y 376).
35.2. La configuración constitucional de los
mecanismos de reforma de la Constitución se diferencia entonces de la de los
procedimientos para la formación de la ley por exigir más debates, mayorías
superiores a la simple, mayores periodos de pausa o deliberación, intervención
popular específica en dos de ellos, y control constitucional en todos pero
automático en solo dos. Esta ordenación, propia de las constituciones que hacen
más difícil la reforma de la constitución que la de las leyes, busca que los
encargados de efectuar la enmienda o el cambio tengan mayores oportunidades
para debatir y reflexionar los asuntos en cuestión, para desactivar emociones
facciosas en los partidos o movimientos, proporciona espacios para la
información y el control ciudadano, y garantiza la participación de más de un
organismo, por ejemplo para el control constitucional, o de la ciudadanía para
la refrendación o la votación popular.[90]
Estas exigencias adicionales son a su vez funcionales a la búsqueda de un
consenso idealmente más amplio del que normalmente se busca en la formación de
la ley, pues por tratarse de la reforma de los compromisos más fundamentales de
una colectividad política este es un presupuesto importante para garantizar un
desarrollo pacífico del gobierno y de su transición entre partidos, movimientos
o grupos políticos con plataformas programáticas diferentes.[91]
35.3. Ahora bien, la Constitución de 1991
tiene un nivel de resistencia normativa superior al de las leyes pero, en
términos comparativos, inferior al de otras constituciones nacionales de
Colombia y de otras naciones. El grado de resistencia de una constitución se
determina esencialmente con el mayor o menor nivel de rigor de los
procedimientos de reforma constitucional. También se ha propuesto tener en
cuenta factores adicionales tales como la frecuencia del cambio, el nivel de
consenso o desconfianza política, el control constitucional y la relevancia de
las convenciones y prácticas constitucionales, el rol de la ciudadanía y de los
factores de poder, entre otros.[92]
No desconoce la Corte la relevancia teórica de esa aproximación comprehensiva,
pero considera que en el juicio de sustitución ha de ser predominante el
análisis jurídico del diseño de la reforma constitucional en la Constitución de
1991. Pues bien, esto último arroja diversas conclusiones. Primero, la
Constitución de 1991 no prevé límites de intangibilidad material absoluta, ni
cláusulas de perpetuidad, como lo hacían distintas constitucionales nacionales
tales como las de 1821, 1830, 1832, 1843 o actualmente lo hacen por ejemplo las
Constituciones de Alemania, Italia o Francia o Brasil.[93] Segundo, contempla
tres mecanismos diferentes de reforma, que amplían el universo del cambio
constitucional, contraído tras el Plebiscito de 1957 a un único procedimiento institucionalizado
de enmienda a cargo del Congreso (CN de 1886 art 218). Tercero, no se exigen mayorías
superiores a la absoluta, y esta es una muestra de su relatividad pues se
requieren mayorías más altas - de dos tercios - para aprobar una ley de
amnistía o indulto de delitos políticos (CP art 150-17), así como se
necesitaban mayorías mucho más amplias para aprobar una revisión por ejemplo en
la Carta de 1863 (voto unánime del Senado de Plenipotenciarios) o para hacerlo
en otros ordenamientos como el alemán (dos tercios). Cuarto, es posible poner
en vigor una reforma de la Carta de 1991 sin sujetarla a referendo
constitucional, pues esta es en principio una vía opcional de enmienda (CP arts
377 y 378). Lo cual contrasta con sistemas como el de Dinamarca, que exigen referendo
popular de carácter necesario. Quinto, no es indispensable que las reformas
introducidas solo por el Congreso deban estar mediadas por una renovación
(siquiera parcial) de sus integrantes o por elecciones parlamentarias en el
interregno para que haya así una refrendación popular previa, como se ha
dispuesto por ejemplo en las Constituciones colombiana de 1821 o de Holanda
actual.
35.4. La resistencia al cambio que detentan
las normas constitucionales es ciertamente superior a la de las leyes, pero el
grado de superioridad es un aspecto susceptible de adaptación transicional.
En efecto, una Constitución debe tener procedimientos de enmienda, y puede
intentar institucionalizar su propia sustitución por otra opuesta o
integralmente diferente, pero no puede interpretarse como un pacto que propicie
su propia destrucción.[94]
La superior resistencia
al cambio de las normas constitucionales es una manera de reforzar precisamente
los compromisos fundamentales expresados en ellas. Es claro que ese principio
de resistencia relativa cede en flexibilidad, sin desaparecer, cuando esos
compromisos se encuentren en permanente riesgo de inefectividad, por ejemplo,
por estar erosionados a causa de una guerra. La parte orgánica de la
Constitución, a la cual pertenecen en buena medida los fundamentos del
principio de rigidez específica, encuentran sentido como instrumentos de
garantía de la parte dogmática, en la cual están las aspiraciones
constitucionales de superar los conflictos armados y alcanzar la paz. La Corte
dijo desde muy temprano, por eso mismo, que “la parte orgánica de la Constitución sólo se explica  como
derivación del contenido axiológico de la parte dogmática, como
instrumentalización de los principios, valores y derechos constitucionales”.[95]
En contextos de transición de un conflicto armado hacia su terminación, la
garantía de la “integridad” del orden constitucional que esta Corte debe
guardar (CP art 241), implica examinar el principio de resistencia
constitucional con una dosis de adaptabilidad que asegure la conservación de
sus compromisos.
35.5. El
contexto de transición y el objetivo constitucionalmente imperioso de lograr la
paz han sido considerados en otras ocasiones por la Corte para precisar los
contornos de los elementos que definen la identidad de la Constitución. En la
sentencia C-579 de 2013, por una parte, la Corte debía resolver una demanda
contra el Acto Legislativo 1 de 2012, que contemplaba provisionalmente, entre
otros instrumentos de transición, la facultad del legislador para establecer
criterios de selección que permitieran centrar los esfuerzos de investigación
penal en los “máximos responsables” de los crímenes de lesa
humanidad, genocidio o crímenes de guerra cometidos
“de manera sistemática”, y autorizar la renuncia condicionada a la
persecución penal de todos los casos no seleccionados. Esa reforma fue
cuestionada sobre la base de una supuesta sustitución del elemento de
la identidad de la Constitución expresado en el
compromiso del Estado social y democrático de derecho de respetar, proteger y
garantizar los derechos de los integrantes de la sociedad y de las víctimas.
Esencialmente era, como se observa, una reivindicación del principio de
justicia. La Corte advirtió que se trataba efectivamente de una medida de
justicia transicional, estatuida en el artículo transitorio 66 de la
Constitución Política. Sostuvo sin embargo que por enmarcarse en un proceso de
transición hacia la paz, el pilar invocado se expresaba –en términos que
recogió del Centro Internacional de Justicia Transicional como “una justicia adaptada a sociedades
que se transforman a sí mismas después de un período de violación generalizada
de los derechos humanos”.[96] Señaló
entonces que para garantizar la paz era preciso permitir la celebración acuerdo
de reconciliación “lo
cual exige cierta flexibilidad a la hora de aplicar los principios que
dominan el ejercicio de la función judicial sin desconocer las obligaciones
internacionales de los Estados en el compromiso universal de respeto a la
dignidad y a los derechos humanos, sino permitiendo que se cumplan de manera
especial”.[97]
36. Resistencia constitucional variable.-
En este proceso, el actor y otras intervenciones sostienen que de acuerdo con
la sentencia C-1056 de 2012, las cláusulas de reforma constitucional son
intangibles y, en consecuencia, no pueden ser modificadas por el Congreso, por
el pueblo mediante referendo, ni por asamblea nacional constituyente –esta
última si no cuenta con competencia para ello-. La Corte discrepa de esa
interpretación del pronunciamiento referido, por las razones que pasa a
indicar. El esquema de reforma constitucional, que provee de resistencia
relativa a las normas de la Constitución de 1991, no es intangible. Los
artículos 374 y siguientes del texto constitucional, y los demás que los
integran, pueden ser modificados por el poder de reforma ejercido por el
Congreso, el pueblo mediante referendo y la asamblea nacional constituyente. La
sentencia C-1056 de 2012 no señaló que las cláusulas de reforma constitucional
fueran intangibles. Al examinar la demanda contra el Acto Legislativo 1 de 2011
que alteraba las consecuencias jurídicas del conflicto de intereses en los
trámites de enmienda constitucional, la Corte sostuvo que el poder constituido
de reforma había sustituido el principio democrático y, entre otras razones,
para soportar esa conclusión expuso lo siguiente:
“[…] De la aplicación al caso colombiano de las anteriores reflexiones,
sin duda pertinentes, resultaría como principal conclusión que las reglas de la
reforma, si bien en principio abiertas a su reformulación (tanto como todas
las demás normas que integran el texto superior), conformarían uno de
aquellos elementos propios y esenciales de la identidad constitucional, que en
tal medida no podrían ser libremente alteradas por el poder constituyente
secundario, en nuestro caso el Congreso de la República, órgano que conforme a
la tesis acogida por la Corte en recientes pronunciamientos, carecería de
competencia para ello” (énfasis añadido).[98]
36.1. Como se observa, la Corte Constitucional
expresamente afirma que las reglas de reforma están “en principio abiertas a
su reformulación (tanto como todas las demás normas que integran el texto
superior)”. En esa decisión no hubo entonces cambio de jurisprudencia, la
cual ha sostenido al menos desde la sentencia C-551 de 2003, y lo ha reiterado
en diversas ocasiones, que “la Constitución colombiana de 1991, a diferencia de otras
constituciones, […] no contiene cláusulas pétreas o irreformables”.[99]
También dice la sentencia que dichas cláusulas, al ser parte de un elemento
definitorio de la identidad de la Constitución, “no podrían ser libremente alteradas por el poder constituyente
secundario, en nuestro caso el Congreso de la República, órgano que conforme a
la tesis acogida por la Corte en recientes pronunciamientos, carecería de
competencia para ello”. Es claro que el Congreso no puede alterarlas “libremente”,
pues tiene límites de competencia, pero estos no se desconocen porque se
introduzca una modificación a las disposiciones sobre enmienda constitucional,
sino porque bajo el pretexto de reformarlas se sustituye la Constitución por
otra opuesta o integralmente diferente. Por lo demás, cualquier segmento
de una decisión de esta Corte debe interpretarse en el contexto del caso y de
la decisión tomada. Puede observarse entonces que en la sentencia C-1056 de
2012 se declaró inexequible una reforma constitucional a las consecuencias
jurídicas de incurrir en conflictos de intereses durante el trámite de
enmiendas a la Constitución. La razón determinante de ese fallo no fue el hecho
aislado de haberse revisado un precepto relevante para el trámite de actos
reformatorios de la Carta. Fue la sustitución del principio democrático
(gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo), originada en una
autorización para introducir reformas incluso con notorios conflictos de
intereses (pues el gobierno sería para el interés particular), el argumento
trascendental de la decisión. El hecho de que, aparte, las reformas podían
tener un trámite más célere a causa de la enmienda controlada fue un argumento
adicional. Pero, se insiste, el argumento crucial no descansó solo en haberse
modificado reglas que determinan el procedimiento de reforma constitucional.
36.2. La Corte debe además agregar que no
forma parte de la identidad de la Constitución la inmodificabilidad de las
cláusulas de reforma. Por el contrario, no solo no hay disposiciones
constitucionales que expresamente se opongan a la reforma de esos mecanismos,
ni forma parte de los rasgos que identifican el orden constitucional colombiano
el de la inmodificabilidad absoluta de sectores enteros del texto superior,
sino que además la Constitución ya ha experimentado enmiendas a los
procedimientos de reforma. En efecto, si bien los procedimientos de
modificación constitucional están previstos principalmente en los artículos 374
a 379 de la Carta, las expresiones que emplean solo pueden entenderse si se
apela en la interpretación a otras disposiciones. Por ejemplo, la Constitución
prevé que la Constitución puede ser reformada por el “Congreso” mediante
acto legislativo pero solo en “períodos ordinarios y consecutivos” (CP
arts 374 y 375). Sin embargo, no es el Título XIII de la Carta el que define lo
que debe interpretarse por “Congreso” y “períodos ordinarios y
consecutivos”, sino el Título VI. Pues bien, hasta el Acto Legislativo bajo
examen, y con los matices que luego se harán, la Constitución no ha
experimentado expresamente reformas al Título XIII pero sí a otros segmentos
que inciden en él, y por tanto en los procedimientos de enmienda
constitucional, tales como las introducidas mediante los Actos Legislativos 1
de 2003 (sobre anuncios previos), 1 de 2009 (sobre votación nominal y pública)
o 2 de 2015 (sobre incompetencia del Congreso para reformar la prohibición de
reelección en un solo acto legislativo).[100]
Si estas modificaciones con incidencia en el procedimiento de reforma ya hacen
parte de la Constitución, contribuyen a determinar los elementos que definen su
identidad, y en consecuencia inciden precisamente en concebir que los
mecanismos de reforma no son intangibles.
37. Resistencia constitucional diversa.-
La Constitución de 1991 se identifica además por la existencia de diversos
mecanismos de reforma, con lo cual el orden político vigente rompe con el
pasado institucional inmediato de monopolio del cambio constitucional. No se
habla en este punto del poder soberano de darse una Constitución, que reside
exclusivamente en el pueblo (CP art 3), sino del poder de revisar, enmendar,
reformar, modificar o introducir ajustes a la Constitución de 1991. En
el Plebiscito de 1957 el pueblo tenía ante sí la oportunidad de votar un
articulado amplio en bloque para la reforma de la Constitución de 1886,
dentro del cual había una previsión que al mismo tiempo lo marginaba del poder
de participar directamente en las enmiendas del estatuto fundamental. El
artículo 13 del Decreto legislativo 247 de 1957 sometía a consulta popular la siguiente
disposición: “[e]n adelante las reformas constitucionales sólo podrán
hacerse por el Congreso, en la forma establecida por el artículo 218 de la
Constitución”, y el artículo 218 de la Constitución era para entonces el
relativo a la aprobación por el Congreso de los actos legislativos. Al aprobar
el Plebiscito, el poder de reforma quedó entonces radicado exclusivamente en
manos del Congreso. Esta cláusula de reforma, en un contexto institucional
propicio para ello, condujo a asignarle al ordenamiento constitucional anterior
un significativo nivel de rigidez que la Asamblea Nacional Constituyente quiso
terminar.
37.1. De los proyectos que se presentaron
durante las sesiones de la Constituyente, la gran mayoría de los que se
referían expresamente a los mecanismos de reforma constitucional proponían tres
procedimientos diferentes: acto legislativo (‘constituyente derivado’),
referendo (‘consulta’ o ‘plebiscito’) y asamblea nacional constituyente. Este
esquema aparecía en los Proyectos No. 2 del Gobierno Nacional (Gaceta 5), No. 3
de los Constituyentes Juan Gómez Martínez y Hernando Londoño Berrío (Gaceta 9),
No. 83 del Constituyente Lorenzo Muelas (Gaceta 24), No. 93 del Constituyente
Arturo Mejía Borda (Gaceta 24), No. 98 de los Constituyentes Raimundo Emiliani
Román y Cornelio Reyes (Gaceta 25), No. 100 del Constituyente Carlos Lemos
Simmonds (Gaceta 25), No. 113 de los Constituyentes Alfredo Vásquez Carrizosa y
Aída Avello Esquivel (Gaceta 113), No. 114 de los Constituyentes Jaime Fajardo
Landaeta y Darío Antonio Mejía (Gaceta 114), No. 124 del Constituyente Hernando
Herrera Vergara (Gaceta 124), y No. 125 del Constituyente Fernando Carrillo
Flórez (Gaceta 125). Si bien con ciertas diferencias entre ellos, los proyectos
presentados coincidían entonces en la necesidad de ensanchar las vías del
cambio constitucional. Así fue propuesto en la Comisión Primera y en la
Plenaria de la Asamblea, y en ambos escenarios se le impartió aprobación con
escasos reparos.[101]
Es interesante resaltar, entre todos los proyectos, el No. 98 de los
Constituyentes Raimundo Emiliani Román y Cornelio Reyes Reyes (Gaceta 25), en
el cual no solo se prevén también tres procedimientos, sino que además se
precisa que, así, “[d]e una Constitución rígida para su reforma, como la
actual [de 1886] se pasaría, pues, a una constitución relativamente flexible”.
Como se observa, con la diversificación de mecanismos de reforma se buscaba
reducir la resistencia constitucional experimentada en el régimen político
anterior.
37.2. Los rasgos de la identidad de una
Constitución se definen por su configuración interna, y el pasado institucional
contribuye a darle sentido. La Constitución de 1991 prevé tres mecanismos de
reforma como reacción a una situación preexistente de monopolio político de los
instrumentos del cambio constitucional. No se trata, sin embargo, solo de una
variedad de procedimientos sino además de una pluralidad de organismos, actores
y de competencias diferenciadas para su activación. El orden constitucional
vigente se caracteriza por contemplar procedimientos de reforma que pueden ser
iniciados por la ciudadanía bajo ciertos requisitos, el Gobierno y en ocasiones
el Congreso u otras autoridades del orden territorial (CP arts 40-5, 170 375,
376 y 378). Fue fundamental además, como se observa en los proyectos de reforma
presentados en la Constituyente, que el pueblo tuviera participación directa y
decisiva en ellos, si bien de forma diversa: en los actos legislativos mediante
la elección originaria de los congresistas, en el referendo en la votación de
la consulta y en la asamblea nacional constituyente en la votación de la
consulta y la elección de los delegatarios (CP arts 40, 375, 376 y 378). En los
mecanismos aprobatorios de reforma instituidos debe por regla intervenir el
Congreso, pero en el referendo derogatorio su participación no está prevista
pues este mecanismo consiste en derogar (reformar) una modificación introducida
por ese organismo en los supuestos que establece el artículo 377 de la Carta
Política.[102]
Estos aspectos, a saber, la existencia de diferentes mecanismos de reforma,
susceptibles de activarse por la ciudadanía y organismos distintos al Congreso,
con participación ciudadana decisiva en la mayoría de ellos, y con la
posibilidad de contrapesar sin la intervención del Congreso reformas a asuntos
importantes, son componentes esenciales del principio de resistencia
constitucional relativa, variable y diversa, que el actor considera
sustituido.
38. Resistencia constitucional
funcionalmente diferenciada.- Las normas constitucionales pueden entonces
ser reformadas con un nivel de resistencia relativo mediante acto legislativo,
referendo o acto constituyente de una asamblea nacional. Sin embargo, la
resistencia al cambio es diferente si la función no es reformar las previsiones
constitucionales (ejercer el poder de revisión) sino constituir un nuevo orden
político (ejercer el poder constituyente), por lo cual puede hablarse de
una resistencia funcionalmente diferenciada. En efecto, en la
Constitución de 1991 la soberanía reside exclusivamente en el pueblo (CP art 3),
y “[e]n los estados democráticos el acto de soberanía por
excelencia es el acto constituyente, es
decir, el acto de fundación constitucional”.[103] Por lo mismo, el
pueblo es el único que puede darse una Constitución, o sustituir la existente,
por medio de un procedimiento que le garantice la oportunidad de expresar inequívocamente la voluntad de
constituir un nuevo orden político, en un contexto de participación necesaria,
suficiente y sin limitaciones configurativas. Aunque por medio de acto legislativo, referendo
constitucional y asamblea constituyente con competencia limitada puede entonces
revisarse la Constitución, no es posible constituir un nuevo orden político. La
jurisprudencia ha señalado que solo una asamblea nacional constituyente
expresamente convocada para ello, sin otros límites de competencia, puede
canalizar el ejercicio del poder constituyente, y dar origen a una nueva Constitución.[104] En la sentencia
C-1040 de 2005, primera en declarar inexequible un acto legislativo por
sustituir elementos definitorios de la identidad de la Carta, se lee por tanto:
“La Corte enfatiza que
el único titular de un poder constituyente ilimitado es el pueblo soberano, en
virtud del artículo 3º de la Carta.  En 1991 el poder constituyente
originario estableció un poder de reforma de la Constitución, del cual es
titular, entre otros, el Congreso de la República que es un órgano constituido
y limitado por la propia Constitución y, por lo tanto, solo puede ejercer sus
competencias “en los términos que esta Constitución establece”, no de manera
ilimitada. El Congreso, aun cuando reforma la Constitución,  no es el
detentador de la soberanía que “reside exclusivamente en el pueblo”, el único
que puede crear una nueva Constitución. Adicionalmente, la Corte constató que
el pueblo puede investir a una Asamblea Constituyente de la competencia para
expedir una nueva Constitución, posibilidad expresamente permitida en el
artículo 376 de la Carta. Solo por medio de este mecanismo puede ser sustituida
la Constitución vigente por una opuesta o integralmente diferente”.[105]
38.1.
En el orden institucional, la Constitución solo puede entonces ser sustituida
por otra opuesta o integralmente diferente, mediante una asamblea nacional
constituyente convocada sin limitaciones de competencia en la cual pueda
ejercerse el poder constituyente delegado por el pueblo soberano. Ahora bien,
es claro que no cualquier modificación constitucional sustituye la
Constitución, como lo es también que para verificar la sustitución de una
constitución tampoco es necesaria la proclamación expresa de un nuevo orden. La
sustitución de la Constitución puede tener lugar sin declaraciones explícitas,
y en ejecutorias parciales y sucesivas. La jurisprudencia ha sostenido por
tanto que un vicio de competencia puede darse por sustitución total o parcial.[106]
Entre una reforma y una sustitución total o parcial de la Constitución puede
haber casos claros y otros que lo sean en menor medida, pero eso no significa
que cualquier reforma introducida por los poderes constituidos deba entonces
considerarse constitucionalmente legítima, así sustituya la Constitución, se dé
sin la participación directa y suficiente del pueblo, y sin su decisión inequívoca
e ilimitada, pues esto sería efectivamente aceptar un nuevo soberano. Es
entonces preciso hacer explícitos algunos criterios que contribuyan a delimitar
la competencia de los órganos constituidos cuando ejercen el poder de reforma.
38.2.
Para trazar la línea entre una reforma y una sustitución parcial o total de la
Carta, la Corte ha apelado a la identidad de la Constitución, y esta se
sustituye cuando integralmente o en uno de sus rasgos esenciales es remplazada
por otra opuesta o integralmente diferente, o alguno de sus elementos es objeto
de supresión o sustracción. La identidad de una Constitución se define con
arreglo a su configuración jurídica, el sentido de la cual puede determinarse
con fundamento en diversos criterios.[107]
La de la Carta de 1991 se ha definido por (i) el hecho de ser una Constitución
con determinados caracteres generales,[108]
(ii) su contenido normativo específico,[109]
(iii) la historia de su establecimiento[110]
y (iv) sus diferencias con otras constituciones política y jurídicamente
relevantes.[111]
Para que se sustituya la Constitución el rasgo de la identidad así definido
debe ser “reemplazado por otro –no simplemente modificado,
afectado, vulnerado o contrariado-”
o suprimido, y en la hipótesis de reemplazo el nuevo elemento debe ser opuesto o integralmente diferente al
anterior, al punto que resulte incompatible con la identidad de la Constitución
de 1991 (C-1040 de 2005).
39. Síntesis
de la premisa mayor. La Constitución
de 1991 se identifica entonces por un principio de rigidez específica. Representado
en que: (i) sus normas son más resistentes al cambio que las de la ley y
contemplan requisitos que promueven una mayor participación y consenso,
resistencia susceptible de adaptarse a la transición; (ii) sus cláusulas de
reforma no son intangibles; (iii) prevé una diversificación de mecanismos de
reforma constitucional, susceptibles
de activarse por la ciudadanía y organismos distintos al Congreso, asegura que en la mayoría de ellos tenga participación
necesaria directa el pueblo, y prevé la posibilidad de contrapesar sin la intervención del
Congreso reformas sobre asuntos fundamentales; y (iv) ofrece una resistencia diferenciada si la función no es la
reforma sino la sustitución de la Constitución. Los mecanismos de reforma de la
Constitución pueden entonces ser modificados, en la medida en que no se
sustituyan estos elementos por otros opuestos o integralmente diferentes. Pero
el orden constitucional sería irreconocible si, por ejemplo, sus niveles de
resistencia al cambio son idénticos a los de la ley pues deben ser superiores,
aunque en un contexto de transición hacia la paz la rigidez se adapta, sin
desaparecer, en aras de la integridad de la Constitución; o si se vuelven intangibles
sus cláusulas de reforma; o si deja de haber diversidad en los mecanismos de
enmienda y en sus formas de activación; o si se equiparan el poder
constituyente y el poder constituido de reforma. En cualquiera de estos casos
estaríamos en presencia de una Constitución radicalmente diferente.
b. Premisa menor. El procedimiento de reforma constitucional previsto
en el Acto Legislativo 1 de 2016
40.
Los actos legislativos a los que se refiere la Constitución de 1991 en su
versión original pueden tener iniciativa en el Gobierno, un número de diez
congresistas, el treinta por ciento de los concejales o diputados o los
ciudadanos en un número equivalente al cinco por ciento del censo electoral;
pueden reformar cualquier norma constitucional; se aprueban en períodos
ordinarios y consecutivos, y no tienen otros límites temporales; requieren el
agotamiento de dos vueltas y ocho debates; mayoría simple en los primeros
cuatro y absoluta en los restantes; y control constitucional mediante demanda
que puede interponerse solo dentro del año siguiente a su promulgación (CP arts
374, 375 y 379). Estos actos legislativos tienen algunas diferencias con los
regulados en el Acto Legislativo 1 de 2016, al que pertenece el precepto
demandado.
41.
Los actos legislativos especiales, fruto del Acto Legislativo 1 de 2016: (i) son
proferidos en virtud de un procedimiento de reforma especial (pues su objeto es
la transición hacia la terminación del conflicto), excepcional (solo para
implementar el acuerdo) y transitorio (solo por 6 meses, prorrogables por un periodo
igual); (ii) tienen por objeto facilitar y asegurar la implementación del
Acuerdo final para la terminación del conflicto, mas no excluyen que la
implementación de un acuerdo final pueda adelantarse por un procedimiento
distinto; (iii) solo pueden surtir su etapa parlamentaria, si hay una
refrendación popular del acuerdo final, en los términos señalados; (iv) deben
tener iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional; (v) tienen siempre trámite
preferencial, y prioridad en el orden del día; (vi) deben tener un título
especial, conforme al cual se aclara que en virtud de la reforma cuestionada “El Congreso de Colombia, en virtud del
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, DECRETA”; (vii) se tramitan en una sola vuelta de cuatro
debates y ocho días de tránsito entre las Cámaras; (viii) en esos cuatro
debates el proyecto se aprueba con mayoría absoluta; (ix) solo pueden
experimentar modificaciones los proyectos cuando se ajusten al contenido del
Acuerdo Final y tengan aval del Gobierno; (x) pueden tramitarse en sesiones
extraordinarias; (xi) tienen control constitucional automático.[112]
42.
Obsérvese entonces que, según esta presentación, el Acto Legislativo 1 de 2016
es una enmienda transitoria a la Carta, que consagra un mecanismo especial para
la expedición de actos legislativos, con el objeto de “facilitar
y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la
terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”
(AL art 1 lit a). En particular, el mecanismo del cual forma parte la
disposición demandada, busca “agilizar y garantizar la implementación” del acuerdo final (ídem art 1). Lo cual se justifica
en el marco de negociaciones de paz, según los antecedentes parlamentarios, por
cuanto otras experiencias comparadas han demostrado la necesidad de una
implementación oportuna que no ponga en riesgo lo acordado. Desde la ponencia
para primer debate en Senado se menciona por ejemplo el caso de Angola, donde
hubo dos procesos de paz: “el primero fracasó debido a que los acuerdos no
se implementaron de manera efectiva; en el primer año solo se logró implementar
el 1,85% de lo acordado y para el quinto año solo se había avanzado en el
53.7%. Sin embargo, en el segundo proceso de paz que por el contrario sí fue
exitoso, durante el primer año se logró implementar el 68.42% de los acuerdos”.
Pero también se refiere a experiencias ocurridas en India, Bosnia, El
Salvador e Irlanda del Norte:
“El caso de India demuestra algo similar; aunque
durante el primer año después de la firma del acuerdo con las fuerzas
separatistas de Bodoland, se logró implementar el 23.52% de lo acordado, 10
años después la implementación seguía en el mismo porcentaje. Esto llevó a que
no fuera posible desescalar la violencia en los 10 e implementar las demás
reformas necesarias para cumplir con los acuerdos. || Por el contrario, la
efectiva implementación de los acuerdos y su relación con el éxito de un
proceso de paz se evidencia en los casos de Bosnia, El Salvador e Irlanda del
Norte. || En Bosnia durante el primer año se realizaron todas las reformas
legales logrando así la implementación del 72% de lo acordado, para el quinto
año se implementó el 84,7% de la totalidad del acuerdo y para el décimo año el
93%. Una particularidad de este caso es que para el segundo año del proceso de
implementación se realizaron todas las reformas constitucionales necesarias
para garantizar la sostenibilidad en el tiempo. En el caso de El Salvador,
durante el primer año se implementó el 56% de la totalidad de los acuerdos y se
realizaron la mitad de las reformas constitucionales requeridas. Durante el
segundo año se realizaron las reformas constitucionales restantes, en el quinto
año ya se había implementado un 88% de los acuerdos y para el décimo año el 95%
de los acuerdos estaban ya implementados. || Irlanda del Norte, por su parte,
se caracteriza por ser uno de los países que más rápido avanzó en el proceso de
implementación. Durante el primer año se realizaron la totalidad de las
reformas constitucionales que permitieron sentar las bases para el desarrollo
legislativo posterior. Esto fue gracias al mecanismo de fast track que se
diseñó dentro del Congreso”.[113]
43.
Los actos legislativos especiales que se expidan en virtud del procedimiento
especial de reforma previsto en el Acto Legislativo 1 de 2016 solo pueden proferirse
dentro de un término de seis meses siguientes a su entrada en vigencia,
prorrogable por un periodo igual. Por lo mismo, una vez vencido ese plazo
desaparece el mecanismo especial de reforma. Mientras tenga fuerza jurídica, y
después de que la pierda, subsisten sin embargo los demás procedimientos de
reforma constitucional (CP arts 374 y ss). El procedimiento especial de
enmienda solo puede usarse por tanto bajo condiciones estrictas. Únicamente
puede ponerse en práctica cuando sea necesario para facilitar y asegurar la
implementación del acuerdo final para la terminación del conflicto, y no para
introducir reformas constitucionales temáticamente inconexas con dicho acuerdo,
pues el Congreso carecería de competencia para implantarlas por este
procedimiento, sin perjuicio de que pueda hacerlo por los mecanismos
permanentes de revisión, dentro de los límites constitucionales. La existencia
de un control constitucional automático por vicios de procedimiento (CP art 241
num 1) autoriza a la Corte para declarar inexequibles los actos especiales de
reforma que excedan los límites de competencia previstos en el Acto Legislativo
1 de 2016, y expresados en el acuerdo final refrendado popularmente.
44.
De acuerdo con lo anterior, se concluye además que el procedimiento especial de
reforma constitucional contemplado en el Acto Legislativo 1 de 2016 incluye tres
etapas: una refrendación popular, una etapa parlamentaria y una instancia de
control constitucional automático. Como se dijo, el Acto Legislativo 1 de 2016
no prevé una definición estricta de “refrendación popular”, ni se
refiere tampoco a un mecanismo de participación democrática en específico, y es
por eso que los organismos encargados de aplicarlo tienen un margen amplio de
configuración e interpretación. Sin embargo, como en este caso esa refrendación
popular forma parte del mecanismo al cual pertenece la disposición acusada,
para definir la constitucionalidad de esta última es preciso lógicamente
interpretarla en contexto. Y no es posible interpretarla adecuadamente en
contexto, si no se hace previamente una conceptualización apropiada de la
refrendación popular, como la que se efectuó al resolver sobre la vocación del
Acto Legislativo para entrar en vigencia. Por tanto, esa caracterización es
absolutamente esencial no solo para definir si la Corte podía controlar de
fondo las previsiones demandadas, sino además para emitir el juicio de
constitucionalidad que le exige el primer cargo. En este último punto ha de precisarse
entonces que la etapa parlamentaria del procedimiento especial de reforma
constitucional, debe estar precedida por una refrendación popular, entendida
como un (i) proceso, (ii) en
el cual haya participación ciudadana directa, (iii) cuyos resultados
deben ser respetados, interpretados y desarrollados de buena fe, en un
escenario de búsqueda de mayores consensos, (iv) proceso que puede
concluir en virtud de una expresión libre y deliberativa de una autoridad
revestida de legitimidad democrática, (v) sin perjuicio de eventuales
espacios posibles de participación ciudadana para la revisión específica de
aspectos concretos ulteriores.
45. En la etapa parlamentaria, los actos legislativos ciertamente
se aprueban en una vuelta y cuatro debates con mayoría absoluta. No obstante, la
entrada en vigencia de ese mecanismo depende precisamente de una refrendación
popular del acuerdo final. Este último elemento, en una visión global de la
reforma cuestionada, no es entonces solo un dispositivo que defina la vigencia
del Acto Legislativo, sino que integra normativamente el mecanismo de enmienda
constitucional. En efecto, el Congreso instaura un procedimiento de revisión de
la Constitución con una sola vuelta, cuatro debates, mayoría absoluta y control
constitucional automático, precisamente porque por medio del mismo se
implementaría un contenido previamente sujeto a refrendación popular. Esto se infiere de una lectura del
trámite de aprobación del Acto Legislativo 1 de 2016.  Desde la primera vuelta
y durante buena parte de la segunda, el proyecto de enmienda consagraba sendos
parágrafos que supeditaban la aplicabilidad del referido procedimiento legislativo
a una refrendación popular del Acuerdo final.[114] Solo se propuso
consagrar la refrendación como condición de vigencia en el Informe de
Ponencia para segunda vuelta, segundo debate, en Plenaria de la Cámara de
Representantes. Esta propuesta de cambio buscaba evitar una cierta redundancia
normativa y recoger algunas inquietudes relacionadas específicamente con la
activación del artículo 4º de la reforma, que no tenía una cláusula semejante.[115] Como se
observa, a lo largo del procedimiento de formación del Acto bajo examen se
apeló esencialmente a una misma condición, la refrendación popular, como
parte integrante del mecanismo de reforma. En una justificación que se reitera
en los diversos informes de ponencia, puede entonces observarse un párrafo como
este, que aparece en el Informe de Ponencia para primer debate de primera
vuelta en Senado:
“Este Acto Legislativo está acompañado de garantías
durante todo el desarrollo. En primer lugar es la ciudadanía quien decidirá si
estos procedimientos se llevarán o no a cabo a través de la refrendación
ciudadana, […] La refrendación es el primer paso en el desarrollo de este Acto
Legislativo, pues no hay mayor garante en cualquier proceso democrático, que el
pronunciamiento de la sociedad en su conjunto. Es el constituyente primario
quien avalará el inicio del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz y el
uso de las Facultades Extraordinarias por parte del Presidente de la República.
Esta es probablemente la mayor garantía de legitimidad”.
46.
Finalmente, hay un control constitucional en el cual la Corte Constitucional
debe hacer una revisión automática del procedimiento de formación de cada acto
legislativo especial. En este escenario se da una nueva oportunidad para la
participación ciudadana directa, a través de argumentos, que defienda o se
oponga a la exequibilidad de la disposición constitucional.
Efectuadas
estas precisiones, la Corte procede a definir si hubo sustitución.
c. Conclusión. El primer cargo no está llamado a prosperar. El artículo
1º literal f) del Acto Legislativo 1 de 2016 no sustituye la Constitución
47.
De acuerdo con todo lo anterior, el Acto Legislativo 1 de 2016 ciertamente
adiciona un mecanismo de reforma constitucional al grupo de los inicialmente
previstos en la Constitución de 1991, pero el diseño original en esta materia
no es intangible. No es entonces cierto que haya una supuesta intangibilidad de
los procedimientos para la producción de normas constitucionales. El Congreso por
medio de actos legislativos no solo puede modificar las previsiones que
establecen mecanismos de enmienda constitucional, sino que de hecho puede
además graduar el estándar de dificultad para el cambio originalmente previsto
en la Constitución 1991, y puede entonces reducirlo, siempre que no sustituya
la Constitución. Por lo anterior, la primera parte del cargo, según la cual las
cláusulas originales de enmiendas son inmodificables, no está llamada a
prosperar. La Corte debe entonces resolver si en este caso se produjo una
sustitución total o parcial de la Carta Política.
48.
El cargo por supuesta sustitución no debe tener éxito. En primer lugar, el
procedimiento de reforma especial contemplado en el Acto Legislativo 1 de 2016
tiene por objeto “facilitar y asegurar la implementación y
desarrollo normativo del Acuerdo Final para la terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera” (AL art 1 lit a). Se inscribe,
como puede observarse, en un contexto de transición hacia la terminación del
conflicto armado y la consecución de la paz. Por lo mismo, el juicio de
sustitución del principio de rigidez específica se debe aplicar tomando en
consideración que es susceptible de adaptarse a la transición. Esto significa que la resistencia al
cambio de las normas constitucionales debe ciertamente ser superior a la de las
leyes, pero el grado de superioridad es un aspecto susceptible de adaptación
transicional, precisamente como una forma de garantizar la integridad de la
parte dogmática de la Carta, y en particular el derecho a la paz y los demás
derechos y principios que dependen de ella (CP arts 22 y concordantes). Pues
bien, en este caso eso quiere decir que en ejercicio del poder de reforma se
podían adaptar para la transición, dentro de los límites de competencia
indicados al enunciar la premisa mayor, las exigencias procedimentales para el
cambio constitucional con el fin de garantizar una transición apropiada hacia el
fin del conflicto, y en última instancia la paz.
49. En segundo lugar, el procedimiento de reforma constitucional, del cual forma parte la
disposición acusada, no solo es especial ya que su objeto es la transición
hacia la terminación del conflicto, sino además excepcional (solo para
implementar el acuerdo) y transitorio (solo por 6 meses, prorrogable por un
periodo igual). Esto significa que subsisten los mecanismos permanentes de
enmienda constitucional, los cuales no son entonces ni suspendidos ni derogados.
Además, implica que el procedimiento solo puede usarse para desarrollar el
acuerdo final, y no para introducir reformas desprovistas de conexidad con este
último. Finalmente, quiere decir que una vez se agote el término de
aplicabilidad del mecanismo especial, las reformas introducidas por este
conducto pueden ser a su vez modificadas o derogadas según los procedimientos
permanentes de enmienda.
50.
En tercer lugar, dentro del Acto Legislativo 1 de 2016, los procedimientos de
enmienda constitucional y de formación de leyes se diferencian objetivamente en
el número de debates y en las mayorías exigidas para su aprobación. Para la
formación de las leyes en este procedimiento especial se requieren tres debates
(uno en comisiones conjuntas y uno en la Plenaria de cada Cámara) y las
mayorías establecidas en la Constitución (que ordinariamente son simples). En
contraste, para perfeccionar una enmienda constitucional por ese mecanismo especial
es preciso agotar una vuelta conformada por cuatro debates y, necesariamente,
mayoría absoluta (AL 1 de 2016 art 1 lits d, e, f, g). Es entonces claro que el
Acto Legislativo al cual pertenece la norma acusada no equipara por completo
los procedimientos de producción de normas constitucionales y legales, sino que
mantiene la resistencia al cambio de las normas constitucionales por encima de
la de las leyes.
51.
En cuarto lugar, la creación del procedimiento especial de reforma
constitucional mediante el Acto Legislativo 1 de 2016 no desborda los límites
de competencia previstos en la premisa mayor. El mecanismo de enmienda especial
está integrado por tres etapas básicas: la refrendación popular de unos
contenidos (incorporados a un acuerdo final para la terminación del conflicto),
que ha de darse en los términos generales y comprehensivos antes indicados; tramitación
parlamentaria de los proyectos de reforma que implementen o desarrollen los
contenidos refrendados popularmente; y, además, habría un control
constitucional automático. Como se observa, el Acto Legislativo efectivamente
introduce un cambio en los procedimientos de reforma por el Congreso, al contemplar
un mecanismo especial para producir actos legislativos con una etapa
parlamentaria conformada por cuatro debates, mayoría absoluta y ocho días de
transición entre las Cámaras. No obstante, este cambio se ajusta a los límites
competenciales del poder de reforma constitucional:
52.
(i) El mecanismo especial de enmienda constitucional mantiene la resistencia al
cambio de las normas constitucionales por encima de la de las leyes. Ciertamente
prevé que para producir actos legislativos se requiere una sola vuelta con
cuatro debates y mayoría absoluta, pero no por eso iguala la resistencia al
cambio de las previsiones constitucionales con la de las leyes. El procedimiento del cual forma parte el
precepto acusado exige refrendación popular de los contenidos que han de ser
implementados por el mecanismo especial. Es
un hecho objetivo que esta característica no está presente en los
procedimientos de formación de las leyes o de los actos legislativos según las
cláusulas permanentes de reforma. Además de lo cual, el procedimiento especial
contemplado en el Acto Legislativo 1 de 2016 prevé una instancia de control
constitucional automático que en general no está contemplado para las leyes ni,
definitivamente, para los actos legislativos expedidos en virtud del mecanismo
permanente de reforma (CP arts 374 y s). Ciertamente, la Constitución prevé en ciertos
casos control constitucional automático para normas del orden legal, como
ocurre por ejemplo con los proyectos de ley estatutaria y las leyes
aprobatorias de tratados (CP art 241 nums 8 y 10). Sin embargo, la Carta no
exige previa refrendación popular sobre el contenido que ha de ser implementado
por medio de dichas leyes, y ese hecho diferenciaría entonces su procedimiento
de formación del mecanismo de reforma constitucional al cual pertenece la
disposición acusada.  Lo cual demuestra entonces que no se trata de un
mecanismo de reforma que le introduzca una resistencia normativa a la
Constitución igual a la de las leyes. En particular, en comparación con el
procedimiento para formación de las leyes, el mecanismo especial de enmienda
constitucional del Acto Legislativo 1 de 2016 presenta características que
están a la base de cualquier dispositivo para la rigidez constitucional. Garantiza
de un lado la participación ciudadana, pues exige refrendación popular y
control constitucional, y en ambas instancias puede intervenir cualquier
ciudadano; prevé tiempos de pausa y enfriamiento adicionales, toda vez que
además de los cuatro debates contempla la refrendación popular previa de los
contenidos y un control automático y posterior de constitucionalidad; y persigue
niveles superiores de consenso, procurados a través de la refrendación popular,
definida en esta sentencia.
53.
(ii) El Acto Legislativo tampoco establece cláusulas de intangibilidad en las
disposiciones o mecanismos de reforma constitucional. El procedimiento especial
allí regulado no solo es temporal, y se incorpora además a las previsiones
transitorias de la Carta, sino que, como se indicó, puede ser objeto de una
enmienda. Esta sería a su vez perfectamente válida incluso si gradúa la
resistencia constitucional, siempre y cuando no degrade la Constitución al
nivel jerárquico de una norma infra-constitucional. Para reformar las cláusulas
de enmienda constitucional a través del Congreso, el establecimiento de una
refrendación previa o posterior de los contenidos no es un ingrediente
necesario, pues puede ser remplazado por otro en la medida en que preserve el
principio de resistencia constitucional, tal como fue definido en la premisa
mayor de esta sentencia. (iii) Por otra parte, la reforma cuestionada no
suprime ni reduce la diversidad de procedimientos para el cambio
constitucional, sino que por el contrario la adiciona con un mecanismo
especial. De hecho, puede observarse que el Acto Legislativo 1 de 2016 ni
siquiera introduce una enmienda a las previsiones ordinarias para el cambio
constitucional sino que consagra un esquema transitorio agregado de revisión,
el cual operaría paralelamente a los permanentes. (iv) Finalmente, el acto al
que pertenece el precepto acusado no equipara el poder constituyente a la
competencia de reforma constitucional. Por el contrario, les fija a los órganos
titulares de esta última atribución límites adicionales de competencia, al
establecer que el procedimiento especial solo puede usarse para facilitar y asegurar
la implementación del acuerdo final.
54.
Por todo lo cual, en conclusión, si bien el Acto legislativo 1 de 2016 autoriza
al Congreso para producir actos legislativos en una sola vuelta con cuatro
debates, esta es una pieza funcional dentro de un procedimiento especial de
reforma con otros engranajes. Cuando todas las piezas del mecanismo se
articulan puede observarse que: (i) su objetivo es lograr la paz, fin imperioso
del orden constitucional a la vez que un modo de conservar su integridad, lo
cual es a su turno lo que busca garantizarse con el principio específico de rigidez
contemplado en la Carta de 1991; (ii) constituye un mecanismo especial,
excepcional y transitorio de reforma, que adiciona un procedimiento a los
previstos en las cláusulas de enmienda constitucional, que no son intangibles;
(iii) dentro del marco de la reforma, los procedimientos de expedición de actos
legislativos y de leyes se diferencian entre sí por sus distintos niveles de
dificultad; y (iv) fuera del Acto Legislativo, el mecanismo especial de
enmienda constitucional mantiene el nivel de resistencia al cambio de las
normas constitucionales por encima del de las leyes, no petrifica las cláusulas
de reforma de la Constitución, no suprime ni reduce la diversidad en los
mecanismos de enmienda o sus formas de activación, ni tampoco equipara el poder
constituyente a la competencia de revisión constitucional. Estas variaciones en
modo alguno remplazan por uno distinto el principio de resistencia
constitucional relativa, variable, diversa y funcionalmente diferenciada. Por
el contrario, se ajustan al marco constitucional prexistente. De manera que no
encuentra la Corte un vicio de competencia por sustitución.
Segundo cargo. El juicio de competencia para actos
legislativos que asignan facultades legislativas extraordinarias al Presidente
de la República, y el principio de separación de poderes como rasgo de la
identidad
Este apartado expone a) premisa mayor, b) premisa
menor y c) conclusión.
a. Premisa mayor. El
principio de separación de poderes y funciones como rasgo de la identidad de la
Constitución. Reiteración de jurisprudencia
55.
La Constitución de 1991 se identifica por ser expresión de una concepción
específica del principio de separación de poderes o funciones. La denominación
de ‘separación de poderes’ pareció abandonarse progresivamente en la
adopción de reformas constitucionales durante el curso del siglo XX, para ser
remplazada por una terminología distinta, como es la de ‘separación de
funciones’. La Constitución de 1886 contemplaba en su artículo 57 que “[t]odos
los poderes públicos son limitados y ejercen separadamente sus respectivas
atribuciones”. Puede entonces notarse que hablaba de “poderes”. Con
el Acto Legislativo 1 de 1936, ya no se hace referencia a poderes sino a
“órganos” del “Poder Público” que “tienen funciones separadas”,
reformulación efectuada bajo el influjo de una cierta concepción teórica que
proclamaba la existencia de un solo poder público y de una separación de las
funciones, pero no de los ‘órganos’ o de los ‘poderes’.[116]
Luego, el Acto Legislativo 1 de 1945 cambió esta denominación, pues en lugar de
hablar de ‘órganos’ se refirió a “ramas” del “Poder Público”.
La Constitución de 1991 alude en general a las ramas y órganos del “Poder
Público” (arts 3, 113, 149, 208, 214, 334, 346, 355), y solo en una ocasión
a los “poderes” (art 150-6). Sin embargo, más allá de estas
aproximaciones terminológicas, la jurisprudencia constitucional ha destacado
que entre los rasgos que identifican la Constitución de 1991 se encuentra el
principio de separación de poderes y de funciones.[117]
Este principio, al margen de su denominación, tiene características
particulares en el orden constitucional vigente que surgen de su configuración
constitucional.
56. La Asamblea Nacional Constituyente de 1991
advirtió que, en su versión clásica, el principio de separación de poderes
identificaba tres clases de poderes o funciones –legislativa, ejecutiva y
judicial- y propugnaba porque las ramas u órganos del Estado no pudieran
ejercer más que una de ellas. La Constituyente consideró esa concepción como
superada en la teoría y la práctica, no solo porque se han reconocido otras
funciones públicas fundamentales (como la fiscalización y la organización
electoral), sino además porque se ha admitido, y desarrollado en el
constitucionalismo comparado, una concepción de la separación de funciones
compatible con la atribución conjunta a un mismo órgano del poder público de
más de una de esas funciones.[118]
En la Constitución de 1991 se acogió el principio de separación de funciones
con sus ulteriores desarrollos, en virtud de los cuales (i) a cada una de las
ramas y órganos del Estado se le asigna una función principal identificable y
en principio diferente a la principal de las demás, pero susceptible de
conjugarse con otras funciones accesorias diferentes; (ii) esa distribución de
funciones debe atender a la naturaleza del órgano o la rama, y no es entonces
suficiente una división de funciones si no se adjudican en atención los
atributos de poder público de quien las detenta; (iii) cada una debe ajustar
sus actuaciones al principio de colaboración armónica; (iv) y todas están
sujetas al control de otras ramas u organismos del poder público. [119] Este
principio es una forma de evitar la concentración excesiva o una distribución
arbitraria del poder público, por considerarse que esto propicia el abuso, el
irrespeto de los derechos y las libertades constitucionales e interfiere en la
eficacia de la función del Estado. En la Ponencia conjunta sobre estructura del
Estado, se puede leer el fundamento de la distribución del poder:
“Las reformas a la estructura del Estado en cuanto
hace a la distribución del poder para garantizar las libertades públicas,
evitar la concentración y el despotismo y alcanzar la mayor eficacia del
Estado, se fueron desarrollando poco a poco”.[120]
57. El Constituyente distribuyó entonces el poder
público con arreglo a este principio de separación de funciones: el artículo
113 dice que los órganos del Estado tienen funciones separadas; el artículo 121
establece que ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de
las que le asignan la Constitución y la ley; el artículo 6 responsabiliza a los
servidores públicos por extralimitación en el ejercicio de sus funciones; el
artículo 1º define a Colombia como un Estado organizado en forma de República,
lo cual presupone escoger una forma de Estado opuesta a la monarquía, y en
especial a la absoluta, donde reina el principio de concentración del poder y
de las funciones. Fuera de ello, el de separación de funciones, así entendido,
es el principio que está a la base e informa toda la parte orgánica de la
Constitución Política, la cual distribuye en diferentes órganos las funciones
principales de legislar, administrar, juzgar, controlar, organizar las
elecciones, elegir servidores a los altos cargos del Estado. Si bien, en
ciertos casos, un mismo órgano tiene competencia para ejercer más de una de
estas funciones, es posible identificar en cada caso una función
principal y advertir que las distintas funciones no se concentran
excesivamente. Por lo cual, la Constitución de 1991 sería irreconocible si este
principio presente en toda la estructura política fundamental se sustituye,
total o parcialmente, por un principio de concentración excesiva de poder.[121]
58.
El principio de separación de poderes así entendido ha sido caracterizado en
otras oportunidades por la Corte como un elemento definitorio de la identidad
de la Constitución, con relevancia para examinar los límites de competencia en
el ejercicio del poder de reforma constitucional.  En particular, lo ha hecho
también al controlar actos legislativos que, como el demandado, confieren
facultades legislativas extraordinarias al Presidente de la República. En la
sentencia C-970 de 2004 se acusó una previsión del Acto Legislativo 3 de 2002
que le confería al Presidente de la República, si el Congreso no lo hacía en un
término razonable, la facultad extraordinaria de expedir las leyes
correspondientes al nuevo sistema procesal penal, incluidas estatutarias de
administración de justicia. En la sentencia C-971 de 2004, por su parte, la
acción pública recaía sobre una disposición del Acto Legislativo 1 de 2003, que
también preveía una habilitación extraordinaria, pero supletoria, al Presidente
de la República para regular lo atinente a la financiación de partidos y
campañas de las elecciones departamentales y municipales por realizarse. En
ambas decisiones, debido a la similitud de los cargos y los problemas, la Corte
adoptó una motivación igual. En estas providencias sostuvo que no se había
sustituido la Constitución, por cuanto los actos reformatorios demandados: (i)
otorgaban facultades extraordinarias subsidiarias, susceptibles de ejercerse
solo a falta de legislación; (ii) para desarrollar un tema precisado en la
enmienda constitucional; (iii) por un tiempo definido; (iv) delegaban la
facultad legislativa de forma extraordinaria, pero no la transferían (o
cedían); (v) los decretos producidos en virtud suya se sujetaban a control
constitucional; y (vi) el Congreso podía luego reformarlos.[122]
59.
En la sentencia C-1040 de 2005, la Corte Constitucional tuvo ocasión de
precisar el alcance de este elemento. En esa ocasión se había cuestionado la
previsión del  Acto Legislativo 2 de 2004 que le confería al Consejo de Estado
la facultad de expedir una ley sobre garantías electorales para la elección
presidencial, si el Congreso por su parte no lo hacía en un término de dos
meses o lo hacía y el proyecto era declarado inexequible por la Corte
Constitucional. Esta Corporación encontró entonces una extralimitación de
competencias en el ejercicio del poder de reforma, y en ese contexto sintetizó
las implicaciones del principio de separación de poderes para el juicio de
sustitución sobre los actos legislativos que delegan la facultad de legislar en
órganos distintos al Congreso. Señaló entonces que el principio de separación de poderes
es compatible con legislación delegada si (i) las condiciones que rodean la
delegación evitan que el legislador se vea privado de su competencia, (ii) la
habilitación remite al ejercicio transitorio y en un ámbito delimitado de la
función legislativa, y (iii) no se suprimen los controles interorgánicos que
preservan el equilibrio entre los poderes públicos y aseguren la supremacía
constitucional. Con fundamento en esta premisa mayor, la Corte procede
entonces a exponer el alcance jurídico del artículo 2 (parcial) del Acto
Legislativo 1 de 2016.
b. Premisa menor. El alcance
específico del precepto demandado, facultades extraordinarios para desarrollar
un acuerdo, por un tiempo limitado, con base en normas transitorias
60. El artículo 2 del Acto
Legislativo 1 de 2016 establece una habilitación legislativa extraordinaria
para que el Presidente de la República expida decretos ley con el objetivo de
facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo
Final para la terminación del conflicto. Esta habilitación tiene las siguientes
características. (i) No excluye otras leyes habilitantes, en virtud de las
cuales se le confieran al Presidente de la República facultades extraordinarias
dentro del orden constitucional permanente para desarrollar o implementar un
acuerdo final. (ii) En cuanto se refiere a las allí conferidas, suponen refrendación
popular del acuerdo final, en los términos indicados en el apartado correspondiente
al análisis del cargo anterior. (iii) Se extiende solo por 180 días. (iv) No puede usarse para expedir actos legislativos, leyes
estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías
calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos. (v) Se
sujetan a control constitucional automático posterior a su entrada en vigencia
dentro de los dos meses siguientes a su expedición. (vi) Aunque no lo dice
expresamente, en la medida en que no son admisibles las reformas tácitas a la
Constitución,[123]
tampoco pueden usarse las facultades extraordinarias para regular asuntos
sujetos a reserva de ley que no estén mencionados en el artículo 150-10 de la
Carta Política o en el artículo 2 acusado, tales como la restricción de la
libertad de expresión, la creación de delitos o el incremento penas (CP arts 29
y 93).[124]
61. Como se observa, la habilitación legislativa es
entonces temporal pues solo puede ejercerse dentro de los 180 días siguientes a
la entrada en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2016; está temáticamente
limitada, por cuanto solo puede usarse para asegurar y facilitar la
implementación del acuerdo final; cuenta con restricciones competenciales, ya
que no puede ejercerse para expedir actos legislativos ni determinado tipo de
normas; los decretos ley expedidos en virtud de estas facultades se sujetan a
control constitucional, el cual debe ser automático, posterior e integral,
razón por la cual la Corte podrá revisar tanto el procedimiento de formación
–que incluye la competencia- como su contenido.
c. Conclusión. El acto reformatorio cuestionado no
sustituye el principio de separación de poderes
62. El cargo contra el artículo 2 (parcial) tiene, de
acuerdo con la demanda, dos soportes argumentales. En primer lugar, el actor
señala que en ejercicio del poder de reforma no se pueden conferir facultades
extraordinarias de modo transitorio, pues esta no es una reforma o enmienda
constitucional sino una delegación legislativa provisional. En segundo lugar,
sostiene que de cualquier forma, el modo como se confirieron las facultades
extraordinarias sustituye el principio de separación de poderes, habida cuenta
de que en la sentencia C-170 de 2012 la Corte señaló que no se sustituye la
Constitución cuando se modifican principios como “la delegación legislativa
pro témpore, siempre y cuando sea específica”. En este caso, según el
actor, el Acto Legislativo 1 de 2016 habilita al Presidente de la República
para legislar extraordinariamente sobre un marco impreciso, pues la de
facilitar y asegurar el desarrollo normativo de un acuerdo de paz constituye
una referencia general a un universo amplio de materias.
63. La primera parte de este segundo
cargo no propone una confrontación material sino de competencia. Se asemeja a
los problemas de unidad de materia en los actos reformatorios de la
Constitución, pues la Corte ha señalado que si el Congreso usa el trámite y la
forma de los actos legislativos para perfeccionar actos extraños a una reforma
del orden superior desconoce la unidad de materia, límite de competencia
inicialmente previsto para las leyes –art 158- que en virtud del artículo 374
Superior es también aplicable a los actos reformatorios de la Constitución.[125] En
sentido similar, por ejemplo, en la sentencia C-551 de 2003, al controlar una
pregunta de una ley convocatoria a referendo –la
nº 17- que ampliaba o recortaba los períodos para los cuales habían sido
elegidas previamente autoridades públicas del orden territorial, indicó que esa
no era una reforma sino un acto electoral plebiscitario, y por ende una
extralimitación de competencias del poder de reforma:
“[…] es necesario distinguir entre la
reforma de la Constitución y su quiebre por medio de la utilización ritual de
los mecanismos de reforma constitucional. Y es que en ciertos casos, las
autoridades recurren a las formas de la reforma constitucional, pero no para
modificar, de manera general, las cláusulas constitucionales, sino
exclusivamente para adoptar una decisión política singular y puntual, contraria
a los preceptos constitucionales. […]Por todo lo anterior, la Corte concluye
que es posible, por medio de un referendo, modificar las reglas
constitucionales que estructuran el régimen político y señalan las relaciones
entre los funcionarios elegidos y los ciudadanos electores. Por consiguiente,
bien podría ser modificada la Carta para establecer un régimen parlamentario u
otra forma de gobierno, que permita posteriormente un adelantamiento de
elecciones para presidente o congreso, o que prevea formas de prolongar o
acortar el período de los mandatarios electos popularmente. Sin embargo, es
contrario a la Carta someter a referendo, sin ninguna regulación general previa,
el recorte o la ampliación del período de determinados mandatarios; la
Constitución no puede ser modificada por ese tipo de actos electorales de
naturaleza plebiscitaria”.[126]
64. La Corte no observa, sin embargo, que el Congreso
de la República hubiera sustituido el principio de separación de poderes que
identifica la Constitución. En primer lugar, no es un exceso del poder de
revisión constitucional conferir facultades extraordinarias, pues ya lo ha
hecho en el pasado por ejemplo en los Actos Legislativos 3 de 2002, 1 de 2003 y
5 de 2011. Esto es relevante no solo porque ya estos Actos forman parte de la
Constitución, y por tanto contribuyen a definir su propia identidad, sino
además porque como se indicó, la Corte ha juzgado exequible la habilitación
legislativa extraordinaria al Presidente de la República por parte de los
órganos constituidos competentes para reformar la Constitución (C-970 y 971 de
2004). Ciertamente, en algunos casos puede haber un vicio de competencia por
sustitución del principio de separación de poderes que identifica la
Constitución, en la delegación de funciones legislativa en órganos distintos al
Congreso de la República. Sin embargo, y este es el punto que va en segundo
lugar, en este caso no hay vicio de competencia de ese tipo.
65. (i) Para empezar, requiere
refrendación popular, en los términos definidos en esta sentencia. (ii) De otro
lado, el artículo 2º, y en general el Acto Legislativo, contempla garantías
suficientes para evitar que el Congreso se vea privado de su competencia
legislativa. En efecto, la norma demandada se limita a habilitar al Presidente
de la República para ejercer facultades extraordinarias para “facilitar y
asegurar la implementación y desarrollo normativo” del acuerdo final. Por
tanto, no puede invocarse la habilitación para expedir decretos con fuerza de
ley si estos no tienen una conexidad objetiva, estricta y suficiente con el
acuerdo final. Aún más, dentro de ese ámbito, el Presidente de la República no
puede emitir cualquier clase de legislación extraordinaria. El Acto Legislativo
establece que el Presidente de la República no tiene competencia para expedir
actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, códigos, leyes que
necesitan mayorías calificadas o absolutas, leyes tributarias, ni tampoco puede
regular otras materias que tienen estricta reserva de ley, y que no son
expresamente mencionadas en la reforma. Además, en la implementación del
acuerdo final, la rama legislativa tiene competencia principal para legislar. Por
tanto, se justifica ejercer las facultades previstas en el artículo 2 demandado
solo en circunstancias extraordinarias, cuando resulte estrictamente necesario
apelar a ellas en lugar de someter el asunto al procedimiento legislativo
correspondiente. El Presidente de la República, finalmente, solo puede ejercer
estas funciones durante un tiempo limitado, vencido el cual el legislador puede
reformar o derogar los decretos con fuerza de ley expedidos en virtud suya. Y,
por último, fuera del campo del acuerdo final, es el Congreso el competente
para legislar.
66. (iii) La habilitación está, como
se dijo, temporalmente limitada y su ejercicio es transitorio. Puede ejercerse
por un término de 180 días, y se funda en normas de la Constitución que buscan
asegurar la transición hacia el fin del conflicto. Los decretos ley que se
expidan con arreglo a estas facultades extraordinarias  deben facilitar o
asegurar el desarrollo normativo del acuerdo final, y no pueden versar sobre ciertas
materias con reserva especial o estricta de ley. Es cierto que al
perfeccionarse el Acto Legislativo 1 de 2016, no se había finiquitado un
acuerdo final, pero eso no quiere decir que las facultades carezcan de límites
competenciales, sino que los límites competenciales se concretaron después o al
expedirse la reforma. (iv) Finalmente, no se suprimen los controles
interorgánicos que preservan el equilibrio entre los poderes públicos y aseguran
la supremacía constitucional. Por una parte, los decretos ley que se profieran
a causa del Acto Legislativo 1 de 2016 tienen control constitucional automático,
posterior e integral. En desarrollo de este control, la Corte deberá verificar
que los decretos con fuerza de ley cumplan la finalidad para la cual se
confieren las facultades, a saber, facilitar o asegurar el desarrollo normativo
del acuerdo final; que tengan entonces una conexidad objetiva, estricta y
suficiente con el referido acuerdo; que se den en circunstancias excepcionales,
pues las facultades son precisamente extraordinarias, lo cual supone que sea necesario
usarlas en vez de acudir al trámite legislativo ante el Congreso; y que
respeten en general el ordenamiento constitucional. Por su parte, el Congreso
preserva las competencias de control político y jurisdiccional sobre el
Gobierno y el Presidente de la República (CP arts 114, 174 y 178).
67. Por todo lo cual, se cumplen las
condiciones contempladas en la jurisprudencia, y la Corte concluye entonces que
no hay sustitución del principio de separación de poderes o funciones.
VII.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLES, por los cargos examinados, los artículos 1 y
2 (parciales) del Acto Legislativo 1 de 2016 ‘Por medio del cual se
establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y
el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación del conflicto y
la construcción de una paz estable y duradera’.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Presidenta
AQUILES ARRIETA
GÓMEZ
Magistrado (e)
Con aclaración
de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento
de voto
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
Con aclaración
de voto
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con aclaración
de voto
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con salvamento
parcial de voto
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Magistrado
Con salvamento
parcial de voto
ALBERTO ROJAS
RIOS
Magistrado
Con salvamento
parcial de voto
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Magistrado
Con aclaración
de voto
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA
MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-699/16
REFRENDACION POPULAR EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Características según la Corte Constitucional
(Salvamento parcial de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA
ACTO LEGISLATIVO SOBRE IMPLEMENTACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL
CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Corte Constitucional asume competencia
innecesaria, oficiosa e implícitamente de artículo referido a la vigencia para
pronunciarse sobre el sentido de la expresión “refrendación popular” en
relación con todo el acto legislativo y no solo respecto de normas parcialmente
acusadas (Salvamento parcial de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA
ACTO LEGISLATIVO SOBRE IMPLEMENTACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL
CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Corte Constitucional debió limitar los
alcances del artículo referido a facultades presidenciales para la paz
(Salvamento parcial de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO
LEGISLATIVO-Carácter
rogado (Salvamento parcial de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA
ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Sólo
era relevante estudiar si las normas acusadas estaban produciendo efectos
jurídicos y por ende si la Corte era competente para analizar los reproches de
inconstitucionalidad formulados únicamente contra las normas parcialmente
impugnadas (Salvamento parcial de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA
ACTO LEGISLATIVO SOBRE IMPLEMENTACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL
CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Asuntos sobre los cuales se debía
establecer si había operado sustitución de la Constitución (Salvamento
parcial de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Juicios de validez y no de vigencia
(Salvamento parcial de voto)
ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Argumentos en control constitucional
ahondaron en la vigencia de todo el acto legislativo a través de la figura de
la “refrendación popular”, aspecto que no deriva de los planteamientos
de la demanda y sobre el cual, la Corte no tenía competencia para pronunciarse
(Salvamento parcial de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA
ACTO LEGISLATIVO SOBRE IMPLEMENTACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL
CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Defecto argumentativo en análisis
constitucional (Salvamento parcial de voto)
CONTROL CONSTITUCIONAL DE ACTOS
REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION POLITICA-Límites competenciales de la Corte Constitucional
(Salvamento parcial de voto)/LIMITES COMPETENCIALES DEL PODER DE REFORMA-Jurisprudencia
constitucional (Salvamento parcial de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Control constitucional de normas vigentes o que no lo
están pero que producen efectos o tienen vocación de producirlos (Salvamento
parcial de voto)
CORTE CONSTITUCIONAL-Determinación de la competencia no la
habilita para adelantar de oficio, el control de constitucionalidad de
disposiciones que no fueron demandadas y que no tienen control automático a
pesar de que éstas se ocupen de la vigencia de la disposición acusada
(Salvamento parcial de voto)
CLAUSULA DE VIGENCIA NO DEMANDADA-Precedente constitucional en donde la
Corte Constitucional no analiza dicha cláusula y solo se limita a los cargos
formulados, a pesar de que la vigencia de la norma acusada estaba sujeta a un
plazo o condición (Salvamento parcial de voto)
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ EN
ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Afectación
de la separación y equilibrio de poderes (Salvamento parcial de voto)/ACTO
LEGISLATIVO SOBRE IMPLEMENTACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL
CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Facultades
legislativas excesivas al ejecutivo (Salvamento parcial
de voto)/FACULTADES LEGISLATIVAS EXCEPCIONALES AL EJECUTIVO-Límites
(Salvamento parcial de voto)
FACULTADES LEGISLATIVAS EXCEPCIONALES DEL EJECUTIVO-Control en la Asamblea Nacional Constituyente
(Salvamento parcial de voto)
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Jurisprudencia constitucional (Salvamento parcial de
voto)/PRINCIPIO DE
SEPARACION DE PODERES-Pilar fundamental (Salvamento parcial de voto)
DELEGACION LEGISLATIVA-Condiciones en las cuales resulta
compatible con el principio de separación de poderes (Salvamento parcial de
voto)
ESTADO DE DERECHO-No es posible fortalecerlo a partir de la
negación de sus elementos esenciales (Salvamento parcial de voto)
PROCESO DE PAZ-Carácter excepcional no justifica la
concesión de poderes excesivos al ejecutivo ni asegura la vigencia de la
integridad y supremacía de la Constitución (Salvamento parcial de voto)
PAZ-Límites (Salvamento parcial de voto)/INSTRUMENTOS
DE JUSTICIA TRANSICIONAL HACIA LA PAZ-Jurisprudencia constitucional (Salvamento
parcial de voto)/PAZ-Línea jurisprudencial relativa a parámetros
(Salvamento parcial de voto)/PAZ, JUSTICIA Y DERECHOS DE LAS VICTIMAS-Tensión
(Salvamento parcial de voto)/PAZ, JUSTICIA Y DERECHOS DE LAS VICTIMAS-Ponderación
como método apropiado para el ejercicio de la función asignada al juez
constitucional (Salvamento parcial de voto)
REF: Expediente D-11601
Demanda de inconstitucionalidad contra
los artículos 1º y 2º (parciales) del Acto Legislativo 1 de 2016 “Por medio
del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la
implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación
del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”.
Demandante: Jesús Pérez González-Rubio.
Magistrada sustanciadora:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
1. Con el acostumbrado respeto, me aparto parcialmente
del fallo de la Corte que decidió
“Declarar EXEQUIBLES, por los cargos examinados, los artículos 1
y 2 (parciales) del Acto Legislativo 1 de 2016 ‘Por medio del cual se
establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y
el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación del conflicto y
la construcción de una paz estable y duradera’”
La posición mayoritaria resolvió, como cuestión
previa, que aunque el artículo 5º no fue demandado, ni procedía su
enjuiciamiento por integración normativa, era necesario interpretarlo, pues
define las condiciones de vigencia integral del Acto acusado, y determina el
contexto en el cual deben entenderse las normas demandadas. Según el artículo
5º referido, el procedimiento legislativo especial diseñado en el Acto
Legislativo, así como sus demás previsiones, solo entran en vigencia a partir
de la “refrendación popular” del acuerdo final. Si bien el orden jurídico no da
una definición expresa y cerrada de lo que debe entenderse por refrendación
popular, tras una interpretación basada en todos los elementos constitucionales
relevantes, la mayoría concluyó que la refrendación popular debe tener las
siguientes características:
(i)   es un proceso,
(ii) debe tener participación ciudadana directa,
(iii)
sus resultados deben
ser respetados, interpretados y desarrollados de buena fe, en un escenario de
búsqueda de mayores consensos,
(iv)
puede concluir en
virtud de la decisión libre y deliberativa de un órgano revestido de autoridad
democrática,
(v) opera sin perjuicio de ulteriores espacios posibles de
intervención ciudadana que garanticen una paz “estable y duradera”.
Según lo anterior, puede haber refrendación popular
con participación ciudadana previa, caso en el cual se le reconoce poder al
congreso para verificar la readecuación de lo sometido a su consideración,
aunque tras la expresión ciudadana es legítimo que el proceso continúe y
concluya en virtud de las competencias de una o más autoridades instituidas que
le pongan fin. Cuando una autoridad de esta naturaleza (que puede ser el
Congreso de la República) decida conforme a los anteriores principios que el
acuerdo final surtió un proceso de refrendación popular, el Acto Legislativo 1º
de 2016 entrará en vigencia, sin perjuicio del control constitucional posterior
que tendrá lugar cuando los actos especiales respectivos surtan su revisión
ante la Corte. El hecho de que esta decisión fije los principios para
interpretar la norma que regula la entrada en vigencia del Acto Legislativo,
pero no establezca si se verifican o no, se debe a que para asumir competencias
de control sobre el citado acto reformatorio basta con que haya sido promulgado
y tenga vocación de entrar en vigor, mas no que además se encuentre vigente.
Posteriormente, la Corte examinó el primer cargo
–sustitución de la Constitución por simplificar un mecanismo de reforma
constitucional- y consideró que no prosperaba. Advirtió que la aprobación de
reformas constitucionales en cuatro debates, con mayoría absoluta y control
automático de constitucionalidad, por el procedimiento legislativo especial
(pues su objeto es la transición hacia la terminación del conflicto),
excepcional (solo para implementar el acuerdo) y transitorio (solo por 6 meses,
prorrogables por un periodo igual) hace parte de un mecanismo más amplio,
precedido por un proceso de refrendación popular. Este último componente no
está presente en el procedimiento de formación de las leyes, y hace más difícil
la reforma de la Constitución que la de estas últimas. Cuando todas las etapas
se cumplan de manera articulada puede observarse lo siguiente:
(i)   su objetivo es lograr la paz, fin
imperioso del orden constitucional y medio para conservar su integridad,
objetivo que pretende garantizarse con el principio específico de rigidez;
(ii) constituye un mecanismo especial, excepcional y
transitorio de reforma, que adiciona un procedimiento al previsto en las
cláusulas de enmienda constitucional, que no son intangibles;
(iii)
dentro del marco de
la reforma, los procedimientos de expedición de actos legislativos y de leyes
se diferencian entre sí por sus distintos niveles de dificultad;
(iv)
el dispositivo
especial de enmienda constitucional mantiene el nivel de resistencia al cambio
de las normas constitucionales superior al de las leyes expedidas fuera del
procedimiento abreviado, no petrifica las cláusulas de reforma de la
Constitución, no suprime ni reduce drásticamente la diversidad en los
mecanismos de enmienda y en sus formas de activación, ni equipara el poder
constituyente a la competencia de revisión constitucional.
En cuanto al segundo cargo, dirigido contra el
artículo 2º por la sustitución de la Constitución generada por el
desconocimiento del principio de división de poderes, la Corte resolvió que en
ejercicio del poder de reforma el Congreso puede delegar funciones legislativas
dentro de ciertos límites. Estos no se desbordaron, y no hubo sustitución por
las siguientes razones:
(i)   El artículo 2º confiere facultades al
Presidente de la República mientras preserva el marco general de las funciones
legislativas, lo cual no implica una transferencia de las mismas. El Legislador
puede reclamar para sí la regulación, por vía ordinaria, de un asunto previa o
potencialmente regulado por decretos con fuerza de ley, pues la reforma
constitucional no se lo impide y el trámite excepcional autorizado en el Acto
Legislativo, no excluye ni inhibe el poder legislativo del Congreso. En tal
virtud, el Congreso puede modificar o derogar los decretos con fuerza de ley
que expida el Presidente de la República en este contexto.
(ii) La habilitación al Presidente de la República para
expedir decretos con fuerza de ley está temporalmente limitada, pues puede
ejercerse por un término de 180 días, y se funda en normas transitorias
introducidas a la Constitución. Cubre un ámbito conceptualmente delimitado de la
función legislativa, configurado por el contenido del Acuerdo Final para la
terminación del conflicto. Además, esta delegación legislativa al Presidente no
puede extenderse a la expedición de actos legislativos, leyes estatutarias,
orgánicas, códigos, leyes que necesitan mayorías calificada o absoluta para su
aprobación, ni para decretar impuestos, ni leyes que tengan reserva de ley.
(iii)
Finalmente, estas
potestades no suprimen los controles interorgánicos que preservan el equilibrio
entre los poderes públicos y aseguran la supremacía constitucional, pues los
decretos tienen control constitucional automático y posterior, y el Congreso
mantiene las competencias de control político y jurisdiccional sobre el
Gobierno y sobre el Presidente de la República (arts. 114, 174 y 178
superiores).
2. Los motivos
principales que me llevan a salvar parcialmente mi voto son: (i) la posición
mayoritaria excedió sus competencias cuando asumió innecesaria, oficiosa e
implícitamente, el estudio de constitucionalidad del artículo 5º del Acto
Legislativo 1º de 2016 para pronunciarse sobre el sentido de la expresión
“refrendación popular” en relación con todo el acto legislativo y no sólo
respecto de las normas parcialmente acusadas, (ii)  la Corte debió limitar los
alcances del artículo 2º para asegurar la integridad y supremacía de la
Constitución y evitar que se sustituya por otros principios que modifiquen la
esencia de la Carta de 1991, como en efecto sucedió.
La
Corte excedió su competencia al analizar el artículo 5º
3.
El artículo 5 º no fue demandado en esta ocasión, por lo que no era viable un
pronunciamiento general sobre el mismo, pues el control de constitucionalidad
de los actos legislativos es rogado (art. 241.1 superior). No obstante, su
contenido deóntico sólo era relevante para estudiar si las normas acusadas (los
artículos 1º y 2º) están produciendo o podrían producir efectos jurídicos y por
ende si la Corte era competente para analizar los reproches de
inconstitucionalidad formulados únicamente contra las normas parcialmente
impugnadas, pues de lo contrario no tendría sentido el control constitucional.
De
acuerdo con los contenidos jurídicos demandados, el debate constitucional
estaba circunscrito a dos asuntos sobre los cuales la Corte debía establecer si
había operado una sustitución de la Constitución: (i) el cambio de un mecanismo
de reforma constitucional para generar uno más simple y reducido a fin de
implementar un acuerdo de paz y (ii) la afectación del principio de separación
de poderes con las limitaciones impuestas al Congreso para expedir leyes en
términos más reducidos y con las facultades legislativas dadas al ejecutivo
para implementar el mismo acuerdo. Sin embargo, los argumentos usados por la
mayoría para adelantar el análisis constitucional ahondaron en el
establecimiento de la vigencia de todo el Acto Legislativo a través de la
figura de la refrendación popular, aspecto que no deriva de los planteamientos
de la demanda y sobre el cual esta Corte no tenía competencia para
pronunciarse.
En
mi opinión, era suficiente con establecer la producción de efectos jurídicos
actual o potencial de los fragmentos acusados, tal como lo ha establecido la
jurisprudencia en reiteradas ocasiones, pues el control de constitucionalidad
genera un juicio de validez de la norma acusada, más no de vigencia de la
misma. En el caso de normas cuya vigencia está sujeta a plazo o condición, no
es necesario analizar el contenido de estos salvo circunstancias extremas e
improbables que serían irrazonables. Por ejemplo, una norma cuya vigencia se
someta a una condición que prima facie parezca imposible, puede llevar a
la necesidad lógica de que el tribunal constitucional se pronuncie sobre el
contenido de ese presupuesto para establecer su realidad capacidad de producción
de efectos jurídicos. Sólo para esos fines la Corte es competente. De lo
contrario, cuando la condición no llega a estos extremos, la Corte no tiene la
facultad para pronunciarse sobre el contenido del enunciado que determina la
vigencia.
La
posición mayoritaria invoca la jurisprudencia actual en la materia, pero luego
de un salto argumentativo inexplicable, decide estudiar la condición a la que
se somete la vigencia del acto legislativo parcialmente acusado. El defecto
argumentativo es evidente, pues afirma en el fundamento 21 que “es precisa una decisión de fondo respecto
de la demanda, sin necesidad de expedir un dictamen sobre la vigencia, en la
medida en que el Acto Legislativo tiene vocación de entrar a regir”, de acuerdo con ello bastaba verificar
la promulgación y la vocación de producción de efectos jurídicos. Estas
circunstancias eran claras y, ya que la condición de vigencia no era absurda,
irrazonable, o imposible de cumplir, no era necesario estudiarla y menos aún
definirla, la Corte no tenía competencia para establecer lo que significa la
“refrendación popular”. En síntesis, los reproches contra apartes de los
artículos 1º y 2º, no autorizaban a la Corte a definir la vigencia de todo el
Acto Legislativo 1 de 2016.
4. La revisión de la jurisprudencia constitucional que se ha pronunciado en diversas
oportunidades respecto al control constitucional de los actos reformatorios de
la Constitución Política, asignado a esta Corporación en el artículo 241-1
Superior es uniforme. Diversas sentencias han destacado el carácter rogado
de esa atribución, en la medida en que se activa con la demanda de
constitucionalidad y se circunscribe a los específicos cargos formulados por el
demandante, los cuales sólo pueden denunciar vicios de procedimiento en la formación
del acto.
Los
límites competenciales de la Corte Constitucional para el examen de los actos
reformatorios de la Carta Política se desprenden de (i) la forma en la que se
previó su competencia, circunscrita a decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad;
(ii) los particulares motivos por los que se pueden controvertir esos actos,
limitados a vicios de procedimiento, y (iii) el término de caducidad de la
acción de la acción pública de inconstitucionalidad establecido en el artículo
242-3 Superior.
La
sentencia C-292 de 2007[127]
reiteró “el carácter estrictamente
rogado del examen constitucional de los actos legislativos” para descartar el análisis de un cargo adicional
formulado por el Procurador General de la Nación en el concepto que emitió
sobre la demanda formulada por un ciudadano en contra del parágrafo transitorio
5º del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005[128]. En
esa oportunidad la Corte destacó que el examen de constitucionalidad debe
limitarse a los cargos admitidos y, por ende, consideró inviable el estudio de
la nueva censura propuesta por el Jefe del Ministerio Público. En el mismo
sentido, y para el análisis de la aptitud de  la demanda dirigida en contra del
Acto Legislativo 01 de 2003[129],
la sentencia C-572 de 2004[130]
indicó que el estudio de constitucionalidad de los actos legislativos se
restringe a los cargos presentados.
De otra parte, la sentencia C-614 de 2002[131]
precisó que la denuncia de un vicio de procedimiento que sea predicable de
la totalidad del cuerpo normativo no amplía la competencia de la Corte para que
adelante un examen exhaustivo o minucioso de todo el trámite legislativo, ya
que el alcance de su decisión y los aspectos que puede analizar están
delimitados por las específicas censuras formuladas en la demanda.
Finalmente, cabe destacar que las decisiones que han
reconocido el carácter rogado del control constitucional de los actos
legislativos, también han precisado que la restricción de los motivos de
enjuiciamiento y la consecuente limitación temporal, derivada del término de
caducidad, se justifica para  otorgarles un mayor grado de estabilidad jurídica
a dichos actos.
En síntesis, las específicas previsiones de la Carta Política
sobre el control de constitucionalidad de los actos legislativos evidencian
diversos límites en esa competencia de esta Corporación, ya que está supeditada
a la demanda de inconstitucionalidad y circunscrita a los cargos formulados por
el demandante.
5.
Este caso planteaba un elemento adicional que podría llevar a pensar en la
reformulación de la subregla establecida por la Corte, en efecto, este Tribunal
debía conocer sobre disposiciones cuya vigencia estaba sujeta a una condición
incierta. Con todo, este rasgo particular no cambia el carácter rogado del
control ni habilita un análisis oficioso de la norma contentiva de tal
condición.
La vigencia de la norma no determina la competencia de la
Corte Constitucional
6. Uno de los criterios relevantes para adelantar el control
de constitucionalidad está relacionado con la vigencia de las normas o la
producción de efectos jurídicos, debido a que la competencia asignada en el
artículo 241 Superior a la Corte Constitucional está dirigida a garantizar la
armonía del sistema jurídico con las previsiones superiores. En esa medida,
para establecer si un acto normativo contradice la Constitución Política es
necesario que tenga la potencialidad de hacerlo, bien sea porque produce
efectos o porque tiene la virtualidad de producirlos en el futuro.
En concordancia con lo anterior la Corte ha considerado, en
términos generales, que no es posible estudiar la constitucionalidad de
disposiciones que no hacen parte del sistema normativo por estar derogadas o
porque han dejado de producir efectos, ya que en esas circunstancias no
tendrían la posibilidad de confrontar las disposiciones de la Carta Política.
En efecto, la jurisprudencia ha establecido que la
determinación de la competencia de la Corte se desprende de la posibilidad
material de confrontación del orden constitucional. Ahora bien, esa
circunstancia resulta más evidente cuando la norma está vigente. Sin embargo,
existen diversos casos en los que a pesar de que la norma no se encuentra
vigente produce efectos o tiene la virtualidad de hacerlo, características que,
como se anotó, son determinantes para la activación de la competencia de esta
Corporación.
7. De acuerdo con lo expuesto reconozco la necesidad de que
la Corte establezca la condición material que habilita su competencia y
determine la vigencia de la norma sobre la que va a recaer el examen, la
producción de efectos jurídicos o la potencialidad de hacerlo, pero la
determinación de ese asunto no la habilita para adelantar, de oficio, el
control de constitucionalidad de disposiciones que no fueron demandadas y que
no tienen control automático a pesar de que éstas se ocupen de la vigencia de
la disposición acusada.
En efecto, la consideración de una norma de vigencia sobre la
que no recayó la demanda de inconstitucionalidad sólo puede servir para
establecer la circunstancia que justifica el control, pero no amplía la
competencia de esta Corporación para decidir sobre aquélla.
8. Ahora bien, esa restricción es más evidente si se
considera que tal y como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional cuando
la vigencia de la disposición acusada está sometida a condición o plazo la
competencia de la Corte es clara, en la medida en que se trata de disposiciones
con la virtualidad de producir efectos.
Por ejemplo, la sentencia C-797 de 2014[132]
estudió la demanda de inconstitucionalidad dirigida en contra de una norma
del Plan Nacional de Desarrollo en la que se otorgaban competencias reglamentarias
a la Superintendencia de Puertos y Transporte por un plazo que había expirado
sin que se hiciera uso de dichas facultades.
Para determinar la viabilidad del control por parte de la
Corte, en la sentencia referida se hizo alusión a:
(i)
La regla general
establecida por la jurisprudencia constitucional, según la cual “(…) el
referido escrutinio judicial únicamente recae sobre preceptos infra
constitucionales que tienen la potencialidad de producir efectos jurídicos,
y no frente a aquellos otros que carecen de esta virtualidad”;
(ii)
Las excepciones a
la regla general, de forma particular cuando se estudian disposiciones cuyo
ámbito temporal de aplicación es particularmente estrecho y limitado,  actos
normativos que tienen control automático de constitucionalidad y cuando existe
una manifiesta y grave vulneración del ordenamiento superior; y
(iii)
La regla de
cierre para los casos dudosos, de acuerdo con la cual la duda se resuelve en
favor de la competencia de la Corte para adelantar el control de
constitucionalidad.
En concordancia con esas consideraciones se refirieron
diversas hipótesis en las que la Corte ha analizado la procedencia del control
de constitucionalidad cuando se ejerce la acción pública por fuera de la
vigencia de la disposición acusada:
“En este entendido, este mecanismo
sí puede versar sobre disposiciones que no han entrado a regir porque la ley en
la que se encuentran incorporadas difirió en el tiempo su aplicabilidad, ya que
aunque actualmente no producen efectos jurídicos, sí tienen la potencialidad de
hacerlo en el futuro, y existe una expectativa razonable de que así ocurrirá
próximamente. (…)” (Resaltado no original)
Asimismo, en la sentencia C-818 de 2011[133],
la Corte decidió una demanda formulada en contra de los artículos de la Ley
1437 de 2011 que regulaban el derecho de petición, a pesar de que esas
disposiciones, según el artículo 308 ibídem, regirían a partir del 2 de julio
del 2012, es decir, luego de efectuado el análisis de constitucionalidad.
De otra parte, en la sentencia C-634 de 2011[134]
la Corte analizó el cargo formulado en contra del artículo 10º parcial de
la Ley 1437 de 2011 cuya vigencia estaba sometida al cumplimiento de un plazo que
no había acaecido. Frente a la posible inviabilidad del control constitucional
derivado de esa circunstancia la Corte destacó que se trataba de una norma que
hacía parte del ordenamiento jurídico desde su sanción, y que “(…) esta sola
circunstancia habilita a la Corte para asumir el conocimiento de las acciones
públicas de constitucionalidad que contra dicha disposición presenten los
ciudadanos (…)”. En concordancia con lo anterior precisó que la vigencia de
las normas no es un requisito sine qua non para adelantar el control de
constitucionalidad.
Pueden citarse varios casos en los que la Corte ha adelantado
el análisis de constitucionalidad de normas que aún no se encontraban vigentes,
tal como sucedió en las sentencias C-760 de 2001[135]
y C-775 de 2001[136],
en las que adelantó el examen de disposiciones de la Ley 600 de 2000[137];
y las sentencias C-431 de 2001[138] y C-646 de 2001[139]
que estudiaron demandas dirigidas en contra de la Ley 599 de 2000[140].
Ninguna decisión analizó la cláusula de vigencia, pues no
había sido demandada, la Corte siguió el precedente consolidado y se limitó a
los cargos a pesar de que la vigencia de las normas acusadas estaba sujeta a un
plazo.
9. En el caso de normas
cuya vigencia está sujeta a una condición diferente al paso del tiempo la previsión constitucional es la
misma no tiene competencia para pronunciarse sobre la norma que establece la
vigencia si no ha sido demandada en virtud del carácter rogado de este tipo de
control. Considero que es lógicamente posible que se presente la necesidad de hacer
este análisis en casos extremos, pero nunca ha sucedido.
En la sentencia C-083 de 2014[141]
la Corte estudió los cargos formulados en contra del artículo 48 parcial de la
Ley 1564 de 2012, según el cual la labor de curador ad litem se
desempeña de forma gratuita, a pesar de que la vigencia de la norma estaba
sujeta a una condición. El numeral 6º del artículo 627 ibídem se
advirtió que “los demás artículos”, incluida la disposición acusada,
entrarían en vigencia a partir del 1º de enero de 2014, en forma gradual, en la
medida en que se hayan ejecutado los programas de formación de funcionarios y
empleados, se disponga la infraestructura física y tecnológica del número de
despachos requeridos al día y los demás elementos necesarios para el
funcionamiento del proceso oral y por audiencias según lo determine el Consejo
Superior de la Judicatura, en un plazo máximo de 3 años.
En esa oportunidad, la Sala Plena adelantó el examen
de constitucionalidad de acuerdo con los cargos presentados por el demandante
sin establecer el alcance y significado de la condición a la que estaba
sometida la vigencia de la norma acusada ni verificar su cumplimiento, aunque
se trataba de un asunto complejo y que se desarrollaría de manera gradual. En
consecuencia, advirtió que la medida cuestionada propende por el goce efectivo
del acceso a la justicia y está fundada en el deber de solidaridad, y declaró
exequible la disposición acusada.
Asimismo, en la sentencia C-086 de 2016[142]
la Corte estudió la demanda de inconstitucionalidad formulada en contra del
artículo 167 parcial del Código General del Proceso, relacionado con el papel
del juez en la distribución de la carga de la prueba, cuya vigencia está
sometida a las condiciones referidas previamente. De nuevo, esta Corporación
emprendió el análisis de fondo de los cargos presentados sin establecer el
alcance de la condición a la que se supeditó la vigencia ni comprobar su
cumplimiento.
10. De acuerdo con lo expuesto resulta claro que:
(i)
el control de
constitucionalidad debe recaer, por regla general, sobre normas que tengan la
virtualidad de controvertir el orden constitucional;
(ii)
el criterio que
determina esa condición corresponde, principalmente, a la producción actual de
efectos jurídicos o a la potencialidad de hacerlo,
(iii)
La jurisprudencia ha
acogido la posición de diversos sectores de la Teoría Jurídica han coincidido
en que las condiciones necesarias y suficientes de la vigencia de las normas
jurídicas son: su promulgación y su publicación. En principio, cuando una norma
ha sido establecida y no ha perdido su
vigencia por haberse establecido una norma derogatoria o por haber devenido
inefectiva[143]
se entiende que está vigente y que produce efectos jurídicos o tiene la
virtualidad de producirlos.
(iv)
en los casos en
los que la vigencia de las normas acusadas está sometida a plazo o condición la
situación no cambia: la competencia de la Corte es clara ante la potencial
producción de efectos jurídicos, salvo situaciones absurdas de las que no se ha
tenido noticia (por ejemplo una condición imposible), y
(v)
la determinación
de la vigencia de la disposición acusada no extiende la competencia de la Corte
para el análisis de constitucionalidad de la norma que regula dicha vigencia
cuando ésta no fue demandada.
Por
lo tanto, la Corte no era competente para hacer el análisis de los contenidos
del artículo 5º y no era lógicamente necesario hacerlo, la Corte se arrogó una
facultad de la que no disponía para pronunciarse sobre el sentido de la
“refrendación popular”, condición que sujeta la vigencia de la norma, a pesar
de que la norma no fue demandada, situación que no tiene precedentes en la
jurisprudencia de esta Corporación. Bastaba definir si la norma estaba
produciendo efectos jurídicos o tenía el potencial para hacerlo y, como ya fue
explicado, la metodología de análisis es mucho más sencilla. Además, como la
ponencia misma lo afirmó en el fundamento 22 “definir, en este fallo, si el
Acto Legislativo entró en vigencia, es además improcedente”, cabe
preguntarse cuál fue el sentido del análisis de la condición a la que se
sujetaba la vigencia de la norma si es claro que la Corte no debe definir si el
Acto Legislativo estaba vigente o no. Desafortunadamente la argumentación
mayoritaria no da razones al respecto.
El
fragmento del artículo 2º acusado tiene el potencial de sustituir la
Constitución al afectar gravemente la separación y el equilibrio de poderes con
la atribución de facultades legislativas excesivas al ejecutivo. La búsqueda y
consolidación de la paz exige el respeto de las instituciones democráticas y
asegurar la vigencia de la Constitución
11.
El segundo motivo por el que presento este salvamento parcial de voto deriva de
mi convicción sobre la necesidad de restringir las facultades presidenciales
para legislar en materia de paz. Estas atribuciones, tal y como están fijadas
en el artículo 2º del Acto Legislativo, tienen el potencial de sustituir la
Constitución si no se respetan algunos límites en su desarrollo, los mismos que
debían ser establecidos por esta Corporación como guardiana de la integridad y
supremacía constitucionales. Para llegar a esta conclusión deben considerarse,
al menos, los siguientes elementos de análisis: (i) la teoría general sobre la
separación de poderes, (ii) sus especificidades en los regímenes
presidenciales, (iii) la historia constitucional colombiana y la voluntad
constituyente en la materia, (iv) las disposiciones sobre la materia previstas
en la Carta y (v) las necesidades propias de un proceso de paz, cuya
implementación no puede convertirse en patente de corso para subvertir el orden
constitucional vigente, pues asegurar la integridad del régimen constitucional
y con él de la democracia, son los fines últimos de este tipo de procesos. De
lo contrario carecería de sentido cualquier transición.
12.
Efectivamente, un rasgo definitorio y esencial de la Constitución Política está
instituido por los límites en el ejercicio de las potestades presidenciales
para proferir normas con fuerza de ley. La voluntad del Constituyente en la
materia es indiscutible, de hecho diseñó diversos dispositivos para reducir los
poderes legislativos del ejecutivo y buscar un sistema equilibrado que
minimizara las excesivas facultades del presidente que caracterizaron la
historia constitucional colombiana durante gran parte del siglo XX, con todas
las consecuencias negativas que esto implicó.
La
amplitud de esta norma y su declaratoria de exequibilidad simple dejó de lado
la necesidad de establecer criterios que, dentro del marco constitucional,
también respondan adecuadamente a la situación excepcional que plantea el
acuerdo de paz. La determinación de límites bajo los cuales fuera posible
permitir, pero a la vez restringir las potestades legislativas del presidente
era indispensable, más aun cuando de lo que se trata es de generar consensos
propios de la democracia y que mejor se logran en el Congreso de la República,
como espacio principal de deliberación democrática incluyente y por ende
legitimadora del derecho. En efecto, en un escenario excepcional y de
transición es necesario que el tribunal constitucional enuncie diversos
estándares para permitir el logro de un objetivo constitucionalmente valioso,
pero sin desdibujar la estructura constitucional que garantiza la existencia y
continuidad de la democracia.
Existen
temas de indiscutible urgencia que ameritan el uso de este mecanismo excepcional
de poderes para el ejecutivo (por ejemplo las leyes de amnistía) pero otras
materias pueden y deben tramitarse por la vía ordinaria en aras de priorizar y
preservar la deliberación democrática y el mayor compromiso social para un
futuro en paz. La Corte debió limitar la comprensión de esta norma para
neutralizar el potencial de afectación a la separación de poderes y al
principio democrático que entiende el consenso como único instrumento de
producción normativa y legitimidad del poder público, rasgos esenciales y
definitorios de la Constitución, al no hacerlo terminó por avalar la
sustitución de la Carta Política.
13. El control a las facultades legislativas
excepcionales del ejecutivo no es un tema menor ni puede perder valor por
tratarse de atribuciones para implementar un acuerdo de paz. Estas son
potestades propias de los excesos presidenciales que han sido catalogados por
los estudiosos de la historia constitucional colombiana como una constante
estructural[144]
que ha dejado graves consecuencias en la situación del país. El estado de sitio
permanente previo a la Constitución de 1991 y algunos excesos del ejecutivo han
mostrado las consecuencias negativas del presidencialismo extremo en Colombia.
Desafortunadamente el deseo del constituyente de 1991 de restringir el poder
del ejecutivo es un tema que hoy sufre grandes retrocesos y que el país no ha
dimensionado, pues a pesar de que la Carta de 1991 tomó como uno de los
principios que la identifican, cada vez más se cede y se afecta dicho
principio. De hecho, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos se ha
pronunciado sobre los peligros de tal acumulación de poder.[145] Esta preocupación
deriva de las distorsiones a las que ha sido sometida la Constitución, aunque
inicialmente pretendió evitar los excesos del presidente a través del
establecimiento de un sistema de pesos y contrapesos[146].
Los estudios en la materia destacan diversas reformas
a la Carta que pretendían regresar a los poderes presidenciales o, al menos,
aumentar los existentes de forma injustificada[147] en ciertos periodos de
la historia reciente del país. La gravedad del fenómeno para la democracia ha
llevado a que incluso se hayan adelantado análisis académicos en los que se ha
concluido la correlación entre el presidencialismo exagerado y la poca
organización ciudadana, la debilidad de su compromiso con la defensa de las
instituciones democráticas y el bajo respeto por la oposición[148]. No hay que justificar
demasiado que la concentración
de poder y la falta de control son causas de preocupación entre las democracias
de la región[149],
pues se trata de poderes con el potencial suficiente para sustituir la
Constitución y alterar completamente los regímenes políticos. En efecto,
grandes trasformaciones estatales recientes en América Latina se han dado por
vías constitucionales lideradas por el ejecutivo con rasgos autoritarios
notables. No obstante, en Colombia el control judicial de
constitucionalidad ha sido un elemento clave para controlar excesos del
ejecutivo.[150]
El
control a las facultades legislativas excepcionales del ejecutivo en la
Asamblea Nacional Constituyente
14. Como quiera que en vigencia de la
Constitución de 1886 hubo un traslado permanente de la función legislativa a la
Rama Ejecutiva del poder público como consecuencia del uso desmedido del estado
de sitio previsto en el artículo 121, la Asamblea Nacional Constituyente de
1991 estableció como uno de sus propósitos principales el fortalecimiento de la
función legislativa en cabeza del Congreso de la República.
En efecto, en la sesión de la
Comisión Tercera del 8 de mayo de 1991 se indicó que:
“El tema fundamental de
la nueva Constitución es sin duda cómo será el equilibrio de las ramas del
poder público, (…) Sin duda que una de las principales maneras como se ha
distorsionado la función legislativa en cabeza de su titular es el de las
facultades extraordinarias (…)”[151]
Para el fortalecimiento del Congreso
de la República, como titular de la cláusula general de competencia en materia
legislativa, se consideró necesario:
“el establecimiento de
un sistema equilibrado de distribución de funciones políticas entre los altos
órganos del Estado, recuperando para la órbita del legislativo atribuciones que
naturalmente le pertenecen en razón de la esencia propia de aquel y de éstas y
que hoy, en razón de procesos históricos que han dejado de tener vigencia,
forman parte del plexo operativo de otras autoridades”[152]
El reconocimiento de la fractura del
diseño estatal y la indebida cesión por parte del Congreso de República de su
función principal constitucional llevó a que algunos delegatorios se opusieran
radicalmente al otorgamiento de facultades legislativas excepcionales al
Presidente de la República. Por ejemplo, en las discusiones en comisión sobre
el tema, el delegatorio Luis Guillermo Nieto Roa señaló que:
“A mí me parece que en las facultades
extraordinarias del legislativo-ejecutivo, para que este legisle, no solo son
inconvenientes sino innecesarias, son inconvenientes porque disminuye al
Congreso en su función legislativa, y son innecesarios por cuanto en la nueva
reforma el Congreso va a sesionar dos legislaturas en dos periodos en el año, y
por lo tanto no hay necesidad de que el ejecutivo asuma funciones legislativas,
porque siempre va a estar funcionando el Congreso.”[153]
En la discusión sobre el diseño de los estados de
excepción también se destacó la indebida concentración de poderes en el
Presidente de la República derivada de la reglamentación del estado de sitio en
el artículo 121 de la Constitución de 1886. Por ejemplo, en ponencia presentada
por los delegatarios Alfredo Vásquez Carrizosa y José Matías Ortiz se indicó
que bajo esa disposición superior:
“(…) la facultad legisladora que se le
reconoce al Presidente de la República, con todos sus ministros, durante la
vigencia del Estado de sitio por disposición expresa del mencionado artículo
121, la amplia latitud del campo de aplicación del Estado de sitio para dictar
medidas sobre los más diversos asuntos de interés público(…).”[154]
En concordancia con los graves efectos que para la
separación de poderes generó la reglamentación del estado de sitio, se
consideró necesario fijar límites temporales a los estados de excepción, pues:
“(…) se ha convertido en una muleta para
gobernar casi al margen del estado de derecho. Ha desordenado las estructuras
institucionales, por los frecuentes cambios de orientación en la búsqueda de
soluciones que no llegan, por la vía excepcional.”[155]
Las discusiones que se presentaron en el seno de la
Asamblea Nacional Constituyente evidencian el reconocimiento de: (i) la ruptura
del principio de separación de poderes como consecuencia de la cesión frecuente
al Presidente de la República, bajo el estado de sitio, de la función
legislativa; (ii) la necesidad de fortalecer las ramas del poder público y, de
forma particular, el Congreso de la República como titular de la cláusula
general de competencia en materia legislativa, y (iii) la necesidad de que se
restrinja la cesión de la facultad legislativa al Presidente de la República.
El
rol del ejecutivo y equilibrio de poderes en un sistema presidencial
15.
El artículo 113 Superior es la manifestación evidente, aunque no la única, del
principio de separación de poderes en la Carta Política de 1991, el cual “surge
como resultado de la búsqueda de mecanismos institucionales enderezada a evitar
la arbitrariedad de los gobernantes y a asegurar la libertad de los asociados.”[156]
Dicho
principio ha sido reconocido como un eje axial del texto constitucional, debido
a que irradió toda la configuración del Estado. En efecto,  en la sentencia
C-285 de 2016[157]
la Corte refirió los pronunciamientos jurisprudenciales que lo han
reconocido como pilar de la Carta Política, y precisó que éste exige:
“(i) la identificación de las funciones del Estado;
(ii) la atribución de dichas funciones a órganos estatales diferenciados, en
principio, de manera exclusiva y excluyente; (iii) la garantía de que cada
órgano goce de independencia, en el sentido de que debe estar exento de
injerencias externas en el desarrollo de su función; (iv) la garantía de que
cada órgano goce de autonomía, en el sentido de que debe poder desenvolverse y
desplegar su actividad por sí mismo, y autogobernarse.”
Bajo
la percepción del principio de separación de poderes como pilar de la
Constitución de 1991, la Corte declaró inexequibles las disposiciones del Acto
Legislativo demandado que preveían un sistema de remplazo del gobierno de la
Rama Judicial del Poder Público por un diseño que no es capaz de encarnar el
postulado del autogobierno judicial, ya que éste es manifestación y expresión
del principio de separación de poderes y de la independencia y la autonomía
judicial.
En
la sentencia C-141 de 2010[158],
que constituye uno de los pronunciamientos en los que se ha desarrollado con
mayor profundidad el principio de separación de poderes, la Corte concluyó que
la posibilidad de que el Presidente de la República pudiera ser reelegido en
dos oportunidades consecutivas quebrantaba el equilibrio entre los poderes
públicos, y provocaba una concentración de poder incompatible con el modelo de
Estado adoptado en la Constitución.
Frente a la
previsión del principio de separación de poderes en la Carta Política la Sala
Plena indicó que:
“la pluralidad de órganos dotados de competencias propias para servir
de tal manera a la moderación en el ejercicio del poder y a la libertad del
hombre define, dentro de la forma política constitucionalmente prescrita, el
sistema de gobierno escogido por el Constituyente primario.
De conformidad con lo indicado, en la Constitución de 1991 ese sistema
no es de confusión, sino de separación de poderes y las relaciones que se
presentan entre los diversos órganos, en lugar de configurarse a partir de la
dependencia jerárquica, se estructuran con base en la paridad, así como en las
responsabilidades encomendadas a cada uno y en los controles recíprocos que se
cumplen en el entramado institucional.”
Asimismo destacó
frente a la previsión de ese eje axial en el modelo de organización política de
la Constitución de 1991 que:
“Resultado
del creciente traslado de la función legislativa fue su progresivo
debilitamiento y, por ello, la Asamblea Nacional Constituyente, reunida en
1991, se propuso fortalecerla y revalorizarla, con base en una modernización
del Congreso de la República que permitiera ‘colocarlo nuevamente como instrumento productivo de la voluntad
popular’ y ‘como
espacio privilegiado a la solución de las necesidades ciudadanas’”
En
armonía con las previsiones de la Carta relacionadas con el principio de
separación de poderes y las modificaciones que estableció para evitar la
concentración excesiva de atribuciones, la Corte hizo énfasis en los riesgos
que apareja la fractura del diseño establecido para la institución
presidencial, pues:
“A causa del papel primordial que en un sistema
presidencial le corresponde al Presidente de la República y del cúmulo de
funciones constitucionalmente atribuidas que le permiten cumplir su obra de
gobierno y entrar en relación con las restantes ramas del poder público y con
los órganos autónomos e independientes que cumplen otras funciones estatales, es
claro que cualquier alteración que ocurra en el ámbito competencial reservado
al Presidente o en su estatuto jurídico tiene notables repercusiones en toda la
estructura estatal y en el conjunto de valores y principios que la sustentan,
como lo ha puesto de manifiesto la doctrina al señalar que, mientras en el
parlamentarismo las crisis son de gobierno, en un sistema presidencial las
crisis comprometen todo el régimen, ya sea porque el Presidente se debilite o
porque acreciente sus poderes.” (Resaltado no original)
Así
las cosas, ante las consecuencias que provoca la concentración excesiva de
poder en el ejecutivo, la Corte consideró que la previsión de una segunda
reelección presidencial quebranta la forma política plasmada en la Constitución
de 1991 y, en consecuencia, declaró inexequible la Ley 1354 de 2009 “Por
medio de la cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a
consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional”.
La
Corte se pronunció sobre la delegación legislativa en favor del Presidente de
la República y la eventual fractura del equilibrio de poderes en la sentencia
+
C-971
de 2004[159], en la que se estudió la demanda dirigida en contra
del parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo 1º de 2003[160] en
el que se otorgaban facultades al Gobierno Nacional para la reglamentación de
asuntos relacionados con elecciones departamentales y municipales.
Para
el demandante, el Congreso desbordó su poder de reforma de la Constitución
Política, ya que al facultar al Gobierno para que expidiera un decreto con
fuerza de ley que regulara materias propias de una ley estatutaria en materia
electoral, suplantó el principio democrático.
Para
el análisis del cargo formulado, la Corte destacó que el modelo por el que optó
el constituyente de 1991 mantiene el criterio según el cual, por virtud del
principio de separación, las funciones necesarias para la realización de los
fines del Estado se atribuyen a órganos autónomos e independientes. Sin
embargo, precisó que dicha separación no es absoluta, ya que el diseño permite
la colaboración y los controles recíprocos entre los distintos órganos del
Estado, se prevén excepciones a las reglas generales de competencia y se admite
la delegación legislativa.
Por
ejemplo, señaló que en materia legislativa la Constitución previó la
competencia general en cabeza del Congreso de la República, estableció la
posibilidad de delegación sujeta a específicas condiciones fijadas en el
artículo 150-10 Superior y en artículos transitorios facultó al Presidente de
la República para regular materias que, de acuerdo con la cláusula general, son
indelegables.
Como
quiera que los principios de separación de poderes y de reserva de ley no son
absolutos y admiten excepciones, la Sala Plena indicó que el análisis de la
sustitución de dichos principios derivado de un acto de delegación legislativa
a través de un acto reformatorio de la Constitución exige que el juez analice
la concesión de las facultades para establecer si por las condiciones a las que
se sujetó requería “(…) la expresión directa
del constituyente primario en un nuevo acto fundacional.”
Sobre el análisis de las condiciones particulares que rodean
la delegación legislativa, la sentencia indicó que:
“(…) lo que en las hipótesis de
delegación legislativa resulta relevante desde la perspectiva del control, es
establecer, no la mera titularidad formal en el ejercicio de la función
legislativa, sino las condiciones en las cuales, de manera excepcional, se
permite que la misma se radique en cabeza del Ejecutivo. Y tal análisis puede
hacerse tanto en relación con actuaciones que de manera general reformen las
normas que establecen la reserva, como frente a disposiciones por virtud de las
cuales, en el ámbito de una reforma constitucional, se disponga, con carácter
transitorio, una excepción al principio general.”
De acuerdo con lo expuesto se advierte que en el sistema
constitucional colombiano:
(i)
la función
legislativa bajo la Constitución de 1886 se debilitó como consecuencia de su
traslado frecuente, razón por la que la Asamblea Nacional Constituyente de 1991
decidió fortalecerla y revalorizarla;
(ii)
la separación de
poderes constituye un eje axial de la Carta Política, en el cual hay cláusulas
generales de competencias, que se integran a través de la colaboración armónica
de los diferentes órganos del Estado;
(iii)
la separación de
poderes es una garantía institucional para el funcionamiento del Estado
Constitucional, pues permite que haya que un manejo contenido del poder por
parte de cada una de las ramas del poder público, de tal forma se previene que
los poderes más fuertes del Estado usurpen las competencias de otras más
débiles[161].
(iv)
la delegación
legislativa es plausible bajo las específicos límites establecidos en la Carta
Política o en situaciones excepcionales, en las que se debe determinar si las
condiciones de la delegación socavaron la separación de poderes como eje axial
de la Carta Política, y
(v)
el excesivo
incremento de competencias en cabeza del Presidente de la República puede
provocar notables repercusiones en toda la estructura estatal.
No
es posible fortalecer el Estado de Derecho a partir de la negación de sus
elementos esenciales: el carácter excepcional de un proceso de paz no justifica
la concesión de poderes excesivos al ejecutivo ni asegura la vigencia de la
integridad y supremacía de la Constitución
16. La valoración de las facultades extraordinarias
para que el ejecutivo legisle y el cambio en las condiciones propias de la
legislación ordinaria pueden y deben considerar las especificidades de la
búsqueda de la paz a través de mecanismos transicionales. Las categorías
asociadas a las transiciones a la paz se han definido desde diversas
disciplinas, particularmente desde la Filosofía y la Ciencia Política, sus
orígenes conceptuales son normativos y empíricos y, en la actualidad, a fin de
establecer los elementos básicos del discurso, existen definiciones operativas
que reconocen los problemas del concepto. No obstante, se ha constatado la
falta de claridad y contundencia para definir lo que es una transición, en
particular en materia de justicia transicional[162] Sin embargo,
la transición se desarrolla en circunstancias excepcionales, opera bajo
escenarios difíciles y de cierta polarización, bajo dilemas casi irresolubles
en términos morales, jurídicos y políticos.[163] Admitir el
carácter excepcional de la transición es fundamental, pues los dilemas que ésta
afronta habilitan a los Estados a adoptar decisiones complejas que distan de la
unanimidad. Con todo, el concepto de transición es de aplicación excepcional y
es central en la discusión de cualquier régimen en busca la democratización[164] especialmente
en una región que ya no enfrenta  dictaduras en sentido clásico sino que ahora
debe asumir los retos de sistemas  democráticos deficitarios y excluyentes que
aún así son, al menos formalmente, democracias representativas.
La paz y sus límites
17. No cabe duda de que la paz constituye uno de los fines
esenciales del modelo de Estado adoptado en la Constitución Política de 1991,
lo que evidencia su reconocimiento expreso en la Asamblea Nacional
Constituyente de 1991[165],
la inclusión de la consecución de la paz como una de las finalidades
establecidas en el Preámbulo de la Carta Política y la previsión del artículo
22 Superior como derecho y deber de obligatorio cumplimiento. En efecto, la paz
es un presupuesto para la eficacia del Estado Social de Derecho, por cuanto
constituye una condición necesaria para el goce efectivo de los derechos
fundamentales.
Ahora bien, en el proceso para la obtención de ese fin
esencial resultan necesarios el diseño e implementación de diversos mecanismos,
los cuales se erigen sobre el orden constitucional vigente y deben propender
por su fortalecimiento. En efecto, la búsqueda de la paz como objetivo
constitucional esencial debe evitar la fractura del orden constitucional ya
que éste le sirve de fundamento a ese objetivo y blinda el proceso de otras
rupturas que generen nuevos conflictos por el quebrantamiento de las reglas de
juego.
18. En ese sentido, es importante destacar algunas
consideraciones que ha expuesto la jurisprudencia constitucional,
principalmente frente a instrumentos de justicia transicional, en las que se ha
reconocido la indiscutible relevancia de la paz, pero también ha precisado que
no se trata de un valor absoluto y, por ende, que los procesos dirigidos a su
consecución no pueden perder de vista otros objetivos -como el fortalecimiento
de la democracia- ni transgredir límites infranqueables, por ejemplo, los
derechos de las víctimas.
Recientemente la sentencia C-379 de 2016[166]
reconoció que las medidas de transición hacia la paz no sólo persiguen la
finalización del conflicto, sino que también procuran la reconciliación, la
eficacia de los derechos y el fortalecimiento del Estado de Derecho. En efecto,
precisó que “En cuanto a los valores que se pretenden proteger a través de
las medidas de transición hacia la paz, la reconciliación y el fortalecimiento
del Estado de Derecho y la democracia tienen un lugar central.”
Por su parte, la sentencia C-577 de 2014[167]
decidió el cargo que indicó que la habilitación al Congreso para que mediante
ley estatutaria estableciera, como un instrumento de justicia transicional, la
participación en política de personas responsables de algunos delitos para que
puedan ser elegidos a cargos de elección popular y desempeñar cargos públicos
sustituía “el marco jurídico democrático de la Constitución Política”.
La Sala abordó el estudio de diferentes temas, entre los que incluyó la
justicia transicional, que definió como “(…) un conjunto de procesos de
transformación social y política profunda en los cuales es necesario utilizar
gran variedad de mecanismos con el objeto de lograr la reconciliación y la paz,
realizar los derechos de las víctimas a la verdad, justicia y reparación,
restablecer la confianza en el Estado y fortalecer la democracia, entre otros
importantes valores y principios constitucionales”
En concordancia con dicho concepto, estableció que ese
conjunto de procesos tiene como finalidad “(…) afrontar un pasado convulso, fruto de un conflicto entendido
en un sentido amplio para alcanzar la reconciliación, que derive en
estabilidad. Se trata de lograr entonces un equilibrio entre las tensiones que
se dan entre la justicia y la paz.”
Admitida la justicia transicional como una herramienta para alcanzar la
reconciliación, la Sala Plena de la Corporación desarrolló el alcance de esa
consideración en el marco del modelo de Estado adoptado en la Constitución
Política de 1991, en el que hizo especial énfasis en el fortalecimiento del
Estado Social de Derecho y de la Democracia. En efecto indicó que:
“Uno
de los aspectos que delimitan las transiciones está dado por el establecimiento
de una estructura democrática, siendo la democratización de las sociedades una
parte esencial del proceso. El cambio a modelos más democráticos o el
fortalecimiento de los mismos ha sido una constante en el intento de solventar
las diferencias del pasado que dieron origen a los conflictos o regímenes que
se intentan superar con un proceso de justicia transicional”.
También precisó que el logro de esos objetivos debe
considerar “el principio de funcionamiento democrático, lo que implicará que
las decisiones de razón pública deben satisfacer las exigencias que del
concepto de ‘democracia’ se derivan para las instituciones públicas.”
Asimismo, la  sentencia
C-771 de 2011[168]
en la que se estudió la demanda de inconstitucionalidad formulada
contra los artículos 1°, 4°, 6° y 7º (parciales) de la Ley 1424 de 2010[169], la
Corte reiteró frente a  los derechos de las víctimas en el marco de procesos de
justicia transicional que:
“Sin embargo, al relievar también el valor e
importancia reconocidos por la Constitución al concepto de justicia, y
precisamente como resultado de ese ejercicio de ponderación, señaló esta
corporación que, pese a la enorme importancia de la paz como valor, como
derecho y como deber ciudadano, el posible logro de ese objetivo no es razón
suficiente para justificar cualquier tipo de sacrificio de otros intereses
igualmente protegidos por el ordenamiento superior, específicamente los
derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación, como
consecuencia de las acciones que les hubieren afectado.” (Resaltado no original)
Por
su parte, la sentencia C-370 de 2006[170]
en la que se estudió la demanda de inconstitucionalidad formulada en contra de
varios artículos de la Ley 975 de 2005[171]
la Sala Plena estableció que la paz constituye:
“(i) uno de los propósitos
fundamentales del Derecho Internacional; (ii) un fin fundamental de Estado
colombiano; (iii) un derecho colectivo en cabeza de la Humanidad, dentro de la
tercera generación de derechos; (iv) un derecho subjetivo de cada uno de los
seres humanos individualmente considerados; y (v), un deber jurídico de cada
uno de los ciudadanos colombianos, a quienes les corresponde propender a su
logro y mantenimiento.”
No obstante esas diversas acepciones y roles de la paz en el
ordenamiento, la sentencia reconstruyó una línea jurisprudencial para
evidenciar que la Corte ha fijado parámetros que:
“(…) aunque no se refieren
específicamente a estándares aplicables dentro de procesos de consolidación de
la paz y de tránsito a la plena vigencia del Estado de Derecho, resultan
ineludibles para el legislador en todo tiempo, por encontrar un fundamento
permanente en las normas superiores que no se suspenden durante tales procesos
de transición. Tales parámetros tienen que ver con asuntos como los
derechos de las víctimas a la justicia, la verdad, la reparación y la no
repetición, la razonabilidad de los términos judiciales, las condiciones en que
pueden ser concedidas amnistías o indultos, la imprescriptibilidad de la acción
penal respecto de ciertos delitos, y la necesidad de que ciertos recursos
judiciales reconocidos dentro del proceso penal se establezcan no sólo a favor
del procesado sino también de las víctimas, cuando el delito constituye un
grave atentado en contra de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario.”
(Resaltado no
original)
Al
mismo tiempo reconoció la tensión que se presenta entre la paz, la justicia y
los derechos de las víctimas cuando se adoptan instrumentos para promover la
transición hacia la paz, y señaló que frente a esa circunstancia el Legislador
debe:
“(…) identificar las dimensiones en que se expresa
dicha tensión y definir las fórmulas para superarla, en ejercicio de las
atribuciones que claramente le ha confiado el Constituyente. Así, el legislador
puede diseñar los mecanismos que estime conducentes a lograr la paz, valorando
las circunstancias específicas de cada contexto. Lo anterior no significa
que esta amplia competencia del legislador carezca de límites constitucionales.
Compete al juez constitucional identificar tales límites y hacerlos respetar,
sin sacrificar ninguno de los elementos constitucionales en tensión y sin
sustituir al legislador en el ejercicio de las competencias que le son propias.” (Resaltado no
original)
En
concordancia con los deberes que surgen para el Legislador y el juez
constitucional como consecuencia de las tensiones que se presentan en los
instrumentos diseñados para materializar el derecho a la paz, la Corte
identificó la ponderación como el método apropiado para el ejercicio de la
función asignada al juez constitucional. En ese sentido, destacó la necesidad
de sopesar los derechos constitucionales que colisionan y estableció los
términos de referencia para la ponderación, particularmente la paz, la justicia
como valor objetivo, la justicia como derecho de las víctimas y los demás
derechos de éstas.
19.
De acuerdo con lo expuesto y con base en los pronunciamientos jurisprudenciales
resulta claro que:
(i)
La paz es uno de los fines
esenciales del modelo de Estado adoptado en la Carta Política de 1991, pero no
es un valor absoluto;
(ii)       la búsqueda de la paz permite adoptar medidas que
provocan fuertes tensiones con otros principios y derechos de raigambre
superior;
(iii)     el juez constitucional debe determinar los límites a
las medidas adoptadas para el logro de la paz frente a las tensiones que
generan y hacerlos respetar;
(iv)     en esa medida la jurisprudencia constitucional ha
señalado algunos límites no taxativos de los procesos dirigidos a la
consecución de la paz, tales como los derechos
de las víctimas a la justicia, la verdad y la reparación, el núcleo básico del
derecho al debido proceso y la imprescriptibilidad de la acción penal respecto
de ciertos delitos, y
(v)
los procesos de
justicia transicional deben propender por objetivos estructurales que van más
allá de la sola terminación del conflicto, por ejemplo el fortalecimiento del
Estado Social de Derecho y de la democracia.
20.
La posición mayoritaria abordó el tema con una brevísima argumentación, lo que
no sería un defecto si hubiera considerado todos los elementos relevantes para
fundamentar su conclusión. Aunque en el fundamento 56 la providencia se refiere a la necesidad de evitar
la concentración excesiva del poder por considerarse que propicia el abuso, el
irrespeto a los derechos y las libertades constitucionales e interfiere en la
eficacia de la función del estado, decidió no limitar las facultades
legislativas presidenciales otorgadas por el Acto Legislativo. La argumentación
se concentró en casos en los que las facultades presidenciales eran
subsidiarias, situación que dista del contexto analizado que, por su
naturaleza, impone la necesidad de que el ejecutivo actúe como legislador si se
considera la necesidad urgente de cierta legislación para implementar el
acuerdo de paz. En efecto, el desarrollo de la premisa mayor del juicio de
sustitución no enfatizó en el eventual exceso de poderes atribuidos al
presidente, sólo describe las facultades legislativas otorgadas a entes
diferentes del Congreso.
En mi opinión, las razones expuestas por la mayoría
minimizan un elemento central que debe ser controlado en cualquier régimen
constitucional presidencial: la atribución de facultades legislativas es
otorgada al ejecutivo. No hay ninguna reflexión que se refiera al punto a pesar
de la historia constitucional del país y del riesgo que genera este tipo de
atribuciones. No obstante, debo insistir en que es razonable y necesario
otorgar facultades legislativas presidenciales en ciertas materias en el marco
de la implementación de un acuerdo de paz, pero el establecimiento de límites
es igualmente indispensable, especialmente porque las supuestas restricciones
son imprecisas y por referirse a un amplio conjunto de materias, admiten
interpretaciones que van más allá de la necesidad propia del contexto, dotan al
ejecutivo de potestades extremas que pueden no sólo desdibujar al legislador
sino, consecuentemente afectar elementos centrales y decisivos del orden
constitucional vigente.
La mayoría consideró que las facultades legislativas
del presidente establecidas en la norma demandada contienen sus propios
límites, estos pueden ser establecidos con base en un criterio de conexidad
objetiva, estricta y suficiente con el acuerdo final (fundamento 65). Por otra
parte, el mismo acto legislativo impone restricciones expresas, el presidente
no puede usar sus facultades para expedir “actos legislativos, leyes
estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías
calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos”.
Otros límites estarían fijados por las materias que tienen estricta reserva de
ley que no son expresamente mencionadas, o cuando resulte estrictamente
necesario acudir a las facultades en lugar de acudir al congreso. Para la
mayoría, los límites competenciales se concretaron después o al expedirse la
reforma (fundamento 66).
En mi opinión, teniendo en cuenta las razones teóricas
sobre los regímenes presidenciales, el sentido de los límites a las facultades
presidenciales en la Constitución y el contexto de implementación de los
acuerdos de paz, estas condiciones no son suficientes y, debido a su vaguedad,
pueden sustituir la Carta al alterar la separación y el equilibrio de poderes,
elementos fundamentales del régimen y de la democracia misma.
La argumentación de la ponencia toma elementos del
acto legislativo, que en parte coinciden con las generalidades clásicas que
limitan las atribuciones legislativas del presidente en nuestro ordenamiento
constitucional: el carácter temporal de las competencias, la
justificación de la alteración de la cláusula general de competencia
legislativa –en este caso la implementación de los acuerdos de paz-, la
relación directa con los temas para los que se otorgaron las facultades, las
restricciones para regular asuntos que merecen mayor legitimidad democrática
(códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, decreto de impuestos). Concuerdo
con esos criterios.
Sin embargo, a causa de las especificidades que
implica la implementación de los acuerdos de paz, creo que son insuficientes
las líneas planteadas por la ponencia para efectos de limitar las facultades
legislativas del ejecutivo. Por ejemplo, la Corte debió establecer algunos
criterios para determinar la conexidad objetiva, estricta y suficiente con el
acuerdo final. En efecto, del texto de los acuerdos pueden derivarse múltiples
temas que no revisten carácter urgente, y que además requieren de la mayor
legitimidad democrática posible si es que en realidad se pretende la
democratización. Por ejemplo, los acuerdos mencionan temas como: la ley de
participación ciudadana y política, las reformas a temas de delimitación de
frontera agrícola, las reformas al código penal para la reducción de penas en
temas de drogas, el aumento de penas para delitos contra las elecciones, entre
otros. ¿Cómo establecer la conexidad objetiva, estricta y suficiente con los
acuerdos sin abarcar prácticamente todo el ordenamiento jurídico si se tiene en
cuenta que incluyen temas tan variados como los que acabo de mencionar? Si los
acuerdos incluyen tantas materias relevantes, ¿acaso no terminarían por abarcar
muchos más asuntos que aquellos indispensables para su implementación directa?
De otro lado, que el acto legislativo incluya límites
clásicos y obvios no elimina el riesgo de excesos derivados de una afectación
por consecuencia generada de la indeterminación mencionada en el punto anterior
y la inclusión de variados temas en el texto de los acuerdos de paz. Aunque el
presidente no pueda usar sus facultades para expedir leyes estatutarias, si
podría, según los acuerdos, expedir normas sobre participación ciudadana y
política, materias que claramente tienen reserva de ley estatutaria (art. 152
superior). Sin duda se trata de un límite poco útil.
Las restricciones que estarían fijadas por materias
que tienen estricta reserva de ley que no son expresamente mencionadas, o
cuando resulte estrictamente necesario acudir a las facultades en lugar de
acudir al congreso debieron ser precisadas por la Corte, además, teniendo en
cuenta la posible afectación indirecta de estas materias que se genera por la
alteración temporal de las atribuciones constitucionales en materia
legislativa, es posible enunciar algunos criterios elementales, que debieron
ser desarrollados en la argumentación mayoritaria si realmente se quería
garantizar la vigencia del régimen constitucional y que lógicamente deben ser
ponderados con las necesidades de la paz son los siguientes:
(i)   Las regulaciones que impliquen la
afectación indirecta del núcleo esencial de los derechos fundamentales,
(ii) Todos los temas que por su complejidad en la búsqueda
de consensos –argumento tantas veces mencionado pero no desarrollado por la
mayoría- requieran de mayor legitimación democrática en términos temporales –no
deberían someterse a términos de discusión abreviados- y de representatividad
–no han logrado obtener consensos a lo largo de la historia del país-, por
ejemplo las reformas a temas de delimitación de frontera agrícola[172].
(iii)
Las regulaciones con
vocación de permanencia que no son indispensables ni urgentes para la
implementación de los acuerdos, pues implicarían eludir el debate democrático y
desdibujar la labor del congreso.
(iv)
La normativa sobre la
protección a minorías o la que requiere participación de minorías en procesos
de consulta previa.
(v) Las disposiciones sobre los derechos de las víctimas
no relacionados de manera urgente y directa con el desarme, desmovilización,
reinserción, resocialización. Por ejemplo las disposiciones sobre los derechos
a la verdad y a la reparación en sus dimensiones colectivas.[173]
La sustracción de estos temas del debate democrático,
no sólo sustituye la Constitución por razones normativas ya explicadas, sino
que se convierte en un elemento desdemocratizador que no contribuye al
fortalecimiento del Estado Social de Derecho ni al logro de la paz, objetivo
último del acto legislativo estudiado.
Por las razones anteriores me separo parcialmente de
la decisión adoptada por la mayoría.
Fecha ut supra,
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Magistrada
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ
A LA SENTENCIA C-699/16
PROCEDIMIENTO DE
REFORMA CONSTITUCIONAL, ACOMPAÑADO DE LIMITACION DE COMPETENCIAS DEL CONGRESO
DE LA REPUBLICA Y AMPLIAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Si no está acompañada de una positiva refrendación
popular, sustituye principios fundamentales sobre los cuales se asienta la
Constitución de 1991 (Salvamento
de voto)
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA
AGILIZAR ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE LA
PAZ EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Resultaba imperativo un pronunciamiento sobre la
exigibilidad de la refrendación popular (Salvamento de voto)
REFRENDACION POPULAR-Pieza fundamental en acuerdo de paz
(Salvamento de voto)
REFORMA
CONSTITUCIONAL Y FACULTADES EXTRAORDINARIAS CONFERIDAS AL PRESIDENTE EN ACTO
LEGISLATIVO 1 DE 2016-Reemplazo de participación directa de la
ciudadanía por una labor interpretativa del Congreso que, se dice de buena fe,
pero que estará, en todo caso, sujeta al libre juego de las mayorías
(Salvamento de voto)
CONTROL CONSTITUCIONAL DE PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO ESPECIAL PARA AGILIZAR ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO
Y CONSTRUCCION DE LA PAZ EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-La Corte
prescindió tanto de los consensos fundamentales de la sociedad plasmados en la
Carta Política y que explican la rigidez del texto superior, como de la
voluntad popular mayoritaria (Salvamento de voto)
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA
AGILIZAR ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE LA
PAZ EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Connotaciones cuasi constituyentes al prescindirse de
una verdadera refrendación popular (Salvamento de voto)
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA
AGILIZAR ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE LA
PAZ EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-En ausencia de respaldo de mecanismo de participación
ciudadana apto para el efecto, lo ajustado con la Constitución habría sido que
la implementación del acuerdo final se diese por la vía legislativa ordinaria
(Salvamento de voto)
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA
AGILIZAR ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE LA
PAZ EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Se sustituye la Constitución, en la medida que la
flexibilización del procedimiento de reforma constitucional y las amplias
facultades extraordinarias, a partir de un entendimiento atenuado de
refrendación popular, trastocan el modelo constitucional de la Constitución de
1991 (Salvamento de voto)
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA AGILIZAR
ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE LA PAZ EN
ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Cambio sustantivo en el modelo de reforma
constitucional por vía del Congreso, en cuanto fueron suprimidos y sustituidos
los ingredientes esenciales que le otorgaban identidad a los esquemas de
reforma constitucional previstos de manera general en el Texto Superior (Salvamento
de voto)
REFRENDACION
POPULAR EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Contenido y alcance
como condición de validez de los instrumentos para la implementación de la paz,
dista mucho de ser lo que se planteó por la Sala Plena (Salvamento de voto)
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA
AGILIZAR ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE LA
PAZ EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Materialización del derecho y del valor superior de la
paz constituye un imperativo constitucional de primer orden (Salvamento de
voto)
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA
AGILIZAR ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE LA
PAZ EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Construcción de paz estable y duradera requiere de
amplios procesos inclusivos que doten de legitimidad a los acuerdos logrados
(Salvamento de voto)
Referencia:
Expediente
D-l 1601
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 1 y 2 (parciales) del Acto
Legislativo 01 de 2016, "por medio del cual se establecen instrumentos
jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo
del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una
paz estable y duradera”
Demandante:
Jesús
Pérez González-Rubio
Magistrada
Ponente:
María
Victoria Calle Correa
1. Con el acostumbrado respeto, expongo las
razones por las cuales me aparto de la decisión adoptada por la mayoría en la
Sentencia C-699 de 2016, en la que se declaró la exequibilidad de los artículos
1, en lo demandado, y 2, del Acto Legislativo 01 de 2016, que contienen una
reducción del número de debates necesarios para aprobar reformas a la
Constitución Política y una habilitación al Presidente de la República para
ejercer funciones legislativas, con el objeto de facilitar la implementación
del acuerdo de paz suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC.
2,      Estimo que la
flexibilización del procedimiento de reforma constitucional, acompañada de una
limitación de las competencias del Congreso de la República, así como las
amplias facultades extraordinarias que se confieren al Presidente de la
República en el Acto Legislativo 01 de 2016, si no están acompañadas de una
positiva refrendación popular del acuerdo de paz suscrito entre el Gobierno y
las  FARC, como se preveía en el propio acto legislativo, sustituyen principios
fundamentales sobre los cuales se asienta la Constitución de 1991.
3.   Como presupuesto de su
pronunciamiento, la Corte redefinió el concepto de refrendación popular
contenido en el Acto Legislativo 01 de 2016 y, al hacerlo, sustrajo del mismo
un ingrediente crucial para la legitimidad de los procedimientos especiales
legislativos y de reforma constitucional acusados.
Al haberse planteado en esos términos el
debate constitucional, resultaba ineludible incorporar al fallo la
consideración sobre el sentido que tiene el artículo 5 del Acto Legislativo 01
de 2016, puesto que, en mi criterio, únicamente en razón a la exigencia de una
previa refrendación popular del acuerdo de paz, que solo puede ser entendida en
los términos de los mecanismos del artículo 103 de la Constitución que, con
cierta diversidad de matices, tengan alcance referendario, puede avalarse la
legitimidad de unos instrumentos que trastocan radicalmente el modelo de Estado
previsto en la Carta del 91, reduciendo la rigidez del trámite de reforma
constitucional, hasta el punto de hacerla casi equiparable a la de las leyes,
limitando y condicionando las competencias del Congreso -en disposiciones que
no fueron demandadas-, y confiriendo amplias facultades legislativas al
Presidente de la República.
4.   Resultando, entonces,
imperativo, un pronunciamiento sobre la exigibilidad de la refrendación
popular, en la medida en que, tanto en el escenario político, como en la propia
ponencia que dio lugar al fallo de cuyo sentido me aparto, se había puesto en
entredicho el sentido natural y obvio de la expresión, que había sido asumido
pacíficamente hasta antes del resultado del 2 de octubre de 2016, estimo
necesario hacer unas consideraciones de contexto sobre el particular.
4.1. En primer lugar, cabe señalar que, a
diferencia de lo que se ha expresado por distintos voceros de sectores
políticos en diferentes escenarios, la refrendación popular del acuerdo de paz
no era un requisito accesorio, discrecional y prescindible, sino que constituía
una pieza central de la estrategia de paz impulsada por el Presidente de la
República, al punto que se incorporó al acuerdo inicial con las FARC y se
plasmó en los dos acuerdos suscritos sucesivamente en Cartagena y en Bogotá.
La centralidad de la refrendación popular
obedece a la circunstancia de que, a diferencia de procesos de paz que se han
cumplido en el pasado, en esta ocasión, parte significativa de la negociación
versaba sobre aspectos que implicaban reformas estructurales con incidencia
sobre la Constitución o sobre la ley, en relación con las cuales el Presidente
de la República no podía comprometer autónomamente la voluntad del Estado.
Ello explica la necesidad de buscar los
mecanismos que le dieran estabilidad jurídica a lo acordado, puesto que
resultaba claro que, para ese efecto, no bastaba con el solo compromiso del
Presidente de la República. Y, por ello, en el ámbito internacional se buscó
producir ese efecto acudiendo, sin que quepa anticipar un juicio sobre el
particular, al tratamiento del acuerdo de paz como acuerdo especial en los
términos del artículo 3 común de los Convenios de Ginebra de 1949; y, en el
orden interno, mediante la búsqueda de un mecanismo de refrendación popular.
4.2.  En esa dirección tuvo
lugar un proceso intenso de búsqueda e identificación de la mejor alternativa
posible para la refrendación popular del acuerdo al que se llegase con las
FARC. En ese proceso fue claro que, ante la rigidez y la complejidad del
referendo, cuyas condiciones están previstas directamente en la Constitución,
la mejor vía de refrendación era el plebiscito, pero configurándolo de manera
especial, para lo cual se impulsó una ley estatutaria que lo dotó de unas
características de mayor flexibilidad que las que rigen de ordinario.
4.3.  En ejercicio del
control automático de constitucionalidad sobre la referida ley estatutaria, la
Corte avaló ese mecanismo plebiscitario, pero precisando sus perfiles y
haciendo expresas unas condiciones. En particular este Tribunal puntualizó que,
dado que se trataba de un plebiscito y no de un referendo, el pronunciamiento
popular no recaía sobre el texto de los acuerdos, sino sobre la decisión política
del Presidente, lo cual implicaba que, de producirse un resultado afirmativo,
éste tendría que acudir a las instancias de producción normativa competentes
para los desarrollos que fuese necesario hacer en el ordenamiento jurídico.
4.4.  De manera previa se
había tramitado el que sería el Acto Legislativo 01 de 2016, con el propósito
de introducir un procedimiento especial legislativo, de carácter transitorio y
excepcional, para la implementación del Acuerdo Final. Consciente del carácter
central que la refrendación popular tuvo para todo el proceso, el Congreso
decidió supeditar la vigencia del procedimiento especial a la refrendación
popular del acuerdo final.
Esa condición
suspensiva no tenía, sin embargo, un mero sentido de diferir la vigencia del acto
legislativo, sino que se consideró un elemento sine qua non del nuevo diseño. Así,
durante el curso del debate se hizo evidente que la legitimidad constitucional
del mecanismo abreviado se hacía depender de la circunstancia de que los
contenidos que serían objeto de incorporación, implementación y desarrollo a
través del procedimiento abreviado, debían haber sido previamente avalados por
el pueblo.
5.   Dentro de ese marco de
referencia, el análisis de las disposiciones demandadas conduce a la conclusión
de que ellas, en sí mismas consideradas y miradas en conjunto con otras que no
fueron impugnadas, darían lugar a una sustitución de la Constitución, porque
suprimen el principio de separación de poderes y la idea de rigidez
constitucional. Dicha conclusión, sin embargo, podría ser distinta si, como se
señala en la propia sentencia, se dan las condiciones de, por un lado, tratarse
de una flexibilización imprescindible para impulsar un proceso que permita
alcanzar la paz, y, por el otro, de haber tenido lugar una refrendación popular
en torno a los cambios estructurales que se consideran necesarios para alcanzar
ese objetivo. No obstante, si a la segunda de esas condiciones se le priva de
sentido, se desvertebra el mecanismo y con ello su principio de legitimidad
constitucional.
En el Acto Legislativo 01 de 2016, la
refrendación popular, entendida como la participación directa de la ciudadanía,
fue concebida como la garantía de la legitimidad constitucional de las
atribuciones especiales allí previstas, razón por la cual no era posible
asignarle a tal refrendación el alcance limitado que tiene en la sentencia, que
la concibe como un proceso de consulta a la ciudadanía, cuyos resultados son
interpretados, avalados y desarrollados de buena fe por el Congreso de la
República.
Si bien la decisión mayoritaria de la que me
aparto fundamentó la constitucionalidad de la radical alteración en el esquema
de reforma constitucional y de la amplitud de las facultades extraordinarias
conferidas al Presidente, advirtiendo que no bastaba con la refrendación
política del acuerdo de paz ya cumplida por el Congreso de la República y que
se requería una nueva manifestación de las cámaras legislativas, en la que se
diese por cumplida la refrendación popular previa la verificación de un
conjunto de criterios fijados en la sentencia, ello resulta insuficiente, como
quiera que reemplaza la participación directa de la ciudadanía por una labor
interpretativa del Congreso que, se dice de buena fe, pero que estará, en todo
caso, sujeta al libre juego de las mayorías. En la medida en que el Acuerdo de
Paz suscrito entre el Gobierno y las FARC implica reformas estructurales al
ordenamiento jurídico en temas sensibles como la Jurisdicción Especial para la
Paz, la estructura agraria, la participación política y otros, la limitación de
los espacios de deliberación y decisión propios de las instancias ordinarias de
producción normativa sólo podría resultar admisible en un contexto en el que el
acuerdo haya alcanzado el aval popular, bien sea a través de alguno de los
instrumentos previstos en el artículo 103 de la Constitución y reglamentados
por la ley, o de otro mecanismo que, en la coyuntura presente, permitiese
establecer, de manera inequívoca, la existencia de un consenso ciudadano en
torno a los contenidos del acuerdo de paz, sin que fuese posible dejar la
constatación de tal circunstancia al criterio unilateral del Gobierno o del
Congreso. Al hacerlo así, la decisión mayoritaria, no solamente desconoce el
resultado del plebiscito del 2 de octubre, sino que permite que se acentúen las
fracturas sociales que resultan de impulsar el proceso sin haber obtenido en
torno al mismo los consensos indispensables, como presupuesto de una paz que
verdaderamente sea estable y duradera.
Sin embargo, con la idea de contribuir a la
terminación del conflicto armado, y con el argumento de que la paz sólo se
logra si se implementa rápidamente el Acuerdo, la Corte terminó por prescindir
tanto de los consensos fundamentales de la sociedad plasmados en la Carta
Política y que explican la rigidez del texto superior, como de la voluntad
popular mayoritaria ya expresada, haciendo uso de una artificiosa línea
argumentativa con la que se pretende transformar la naturaleza de ese mecanismo
de participación popular directa, deliberativa y decisoria, al mutarlo en un
mero requisito de consulta, seguida de una verificación por parte del Congreso,
que será determinante del sentido que se le atribuya a la decisión popular.
6. Estimo que, al
prescindir de una verdadera refrendación popular, se permite que un acuerdo
suscrito entre el Gobierno y un grupo armado al margen de la ley adquiera
connotaciones cuasi constituyentes, en la medida en que, por disposición del
propio Acto Legislativo 01 de 2016, resulta vinculante en la fase de
implementación y su desarrollo se impone por vía expedita, despojada de
espacios deliberativos. De este modo, aspectos centrales, amparados por la
rigidez constitucional, quedan librados a la decisión del Gobierno en
consonancia con lo que previamente se ha consignado en el Acuerdo Final, el
cual presenta connotaciones prácticamente inmutables.
Dejar de acudir a la refrendación popular en
este contexto tiene, entonces, no solo la connotación de privar de sustento
constitucional al procedimiento especial legislativo, porque sustituye
elementos axiales de la Constitución, sino que afecta la legitimidad de un
proceso que dio lugar a un acuerdo cuya incorporación al ordenamiento jurídico hacía imperativo su asimilación popular
y un expreso respaldo del pueblo a lo acordado.
En ausencia de ese respaldo de la ciudadanía,
a través de un mecanismo de participación apto para el efecto, lo ajustado con
la Constitución habría sido que la implementación del acuerdo final se diese
por la vía legislativa ordinaria, en la cual, la expresión ciudadana directa se
suple por los espacios de deliberación de la democracia representativa, que le
brinda publicidad al debate, permite la controversia entre los distintos
sectores y concluye con una decisión democrática, en unos tiempos que propician
la asimilación de los cambios propuestos y la adopción de decisiones razonadas.
7. La Corte habilitó la flexibilización del
procedimiento de reforma constitucional y las amplias facultades
extraordinarias, a partir de un entendimiento atenuado de la refrendación
popular, y por eso estimo que se sustituye la Constitución, en la medida en que
ambas figuras trastocan radicalmente el modelo constitucional previsto en la
Carta Política del 91.
7.1. Con respecto al
nuevo esquema de reforma a la Constitución, se redujeron los períodos y las
oportunidades de reflexión y de debate, que justamente constituyen la fuente de
legitimidad de la decisión del Congreso de la República; se concentró en el
Presidente la iniciativa de reforma; se condicionaron las modificaciones del
proyecto a la aprobación gubernamental y se exigió la votación en bloque, sin
posibilidad alguna de segmentación.
Se trata, no de
alteraciones procedimentales accesorias y de segundo orden, sino de un cambio
sustantivo en el modelo de reforma constitucional por vía del Congreso, en
cuanto fueron suprimidos y sustituidos los ingredientes esenciales que le
otorgaban identidad a los esquemas de reforma constitucional previstos de
manera general en el Texto Superior, como lo son, la existencia de procesos
abiertos de reflexión y deliberación, el reconocimiento de múltiples y diversos
actores políticos, la posibilidad de mejorar y optimizar progresivamente las
iniciativas de reforma, la existencia de procesos de construcción colectiva, y
la generación permanente y continua de espacios de consenso. Todos estos
elementos quedaron desvanecidos y fueron remplazados por otros que responden a
un paradigma político sustancialmente distinto.
7.2. Por su parte, el artículo 2 del Acto
Legislativo 01 de 2016 otorga al Presidente de la República facultades
normativas especiales para implementar el Acuerdo de Paz entre el Gobierno
Nacional y las FARC, mediante la expedición de decretos con fuerza de ley.
La amplitud de esta habilitación legislativa
se explica, al menos, desde tres puntos de vista. Primero, desde una
perspectiva material, el Acto Legislativo entregó al Presidente una potestad
normativa abierta, delimitada tan sólo por el contenido del Acuerdo de Paz,
que, por la amplitud y diversidad de las materias abordadas, no representa
ningún límite material objetivo a las competencias legislativas del Ejecutivo.
Segundo, el Acto Legislativo tampoco contiene directrices o pautas específicas
que puedan delimitar u orientar la actividad normativa del Gobierno, de modo
que el Presidente no sólo puede regular todo tipo de materias, sino que puede
hacerlo libremente, sin sujeción a líneas trazadas previamente por los órganos
de representación popular. Y, tercero, aunque en principio las regulaciones del
Presidente tienen fuerza de ley y no desplazan las competencias del Congreso,
la circunstancia de que la figura cuestionado fue concebida y diseñada para
hacer los ajustes al sistema jurídico para implementar el Acuerdo, sugiere que
los decretos respectivos tienen jerarquía y rango en cierto modo supra-legal, y
que además suprimen las competencias normativas del Congreso en dichas
materias.
La articulación de todas estas piezas invierte
la lógica de los principios constitucionales que subyacen al sistema ordinario
de producción normativa. En razón de los principios democrático y de separación
de poderes, en el Texto Superior se establece que las reglas fundamentales de
la vida social, política y económica del país son definidas por la propia
comunidad, a través del órgano de representación política, y que, en cambio, al
Presidente de la República corresponde garantizar su cumplimiento, ejecución y
materialización, y sólo de manera residual y excepcional participar activamente
en la definición de tales reglas esenciales. Todos estos perfiles fueron
alterados al otorgar al Ejecutivo una habilitación legislativa abierta.
8.   Lo anterior demuestra
que las dos herramientas creadas en el Acto Legislativo demandado obedecen a
una racionalidad muy distinta de la que inspiró la Carta Política de 1991,
orientada a garantizar el principio democrático, la separación de poderes, el
sistema de frenos y contrapesos, la supremacía constitucional y el sistema de
principios y derechos consagrados en la Constitución. Por tanto, en sí misma
consideradas y analizadas de manera articulada con otros instrumentos que no
fueron demandados, pero que hacen parte del mismo engranaje para la
implementación del Acuerdo de Paz, tales herramientas implican un
quebrantamiento de la Constitución de 1991, porque anulan, para el escenario
específico de dicho acuerdo entre el Gobierno Nacional y las FARC, los
principios fundamentales sobre los cuales se asienta la organización política y
social.
9.   Ahora bien, el
contenido y alcance de la refrendación popular como condición de validez de los
instrumentos para la implementación de los acuerdos de paz, dista mucho de ser
lo que se planteó por la mayoría de la Sala Plena.
En efecto, en el
fallo se acogió la versión más débil posible de la refrendación popular,
sosteniendo que el requisito de la validación se satisface cuando los órganos
de representación popular verifican que el contenido de los Acuerdos tuvo en
consideración las manifestaciones de la voluntad popular, interpretadas y
procesadas de buena fe por los actores encargados de su negociación. Este
entendimiento termina por anular la esencia misma de la refrendación popular,
y, en un ejercicio de taumaturgia, la convierte en un elemento accesorio, de
tipo simbólico, que se utiliza estratégicamente para entender, de manera
artificiosa, como validado popularmente un proceso de negociación con las FARC
que, no obstante tener profundas implicaciones en la vida política, social y
económica de los colombianos, no recibió respaldo expreso en las urnas.
10. Si bien comparto con el resto de
magistrados que integran la Sala la convicción acerca de la circunstancia de
que la materialización del derecho y del valor superior de la paz constituye un
imperativo constitucional de primer orden, en función del cual, en coyunturas
como la presente, cabe flexibilizar la interpretación constitucional para dar
paso a la ponderación de los principios que se encuentran en tensión, estimo
que ello no puede hacerse en detrimento de la integridad y la supremacía de una
Constitución cuya guarda le fue entregada a la Corte.
Un signo distintivo de la Constitución de 1991
fue su capacidad para generar un amplio consenso ciudadano a su alrededor.
Retomando las palabras que empleé en el discurso conmemorativo de los 25 años
de esa Carta Política, cabría señalar que la razón por la cual las
constituciones anteriores no habían conseguido perdurar indefinidamente, puede
estar en el hecho de que su gestación fue unilateral y excluyente y que, por
tanto, incorporaban contenidos inaceptables para los sectores que se marginaron
del proceso constituyente y que mantuvieron en el tiempo una disidencia,
abierta o latente. Decía entonces que la fragilidad de esas constituciones se
advertía, mirando hacia atrás, en su incapacidad, en función de una variedad de
factores, para generar un verdadero consenso colectivo, una adhesión
incondicional a un pacto fundacional, que permitiera el trámite pacífico de las
diferencias y la unidad en el propósito de prosperidad general, de justicia y
de paz.
La Constitución de
1991, por el contrario, en razón del proceso ampliamente participativo que la
precedió, del carácter abierto y plural de la Asamblea Constituyente, y de los
méritos propios de sus contenidos dogmáticos y orgánicos, obtuvo desde el
principio, un amplio respaldo ciudadano, con las normales disidencias, pero en
un proceso creciente de adhesión colectiva.
La superación del
conflicto armado y la incorporación a la vida civil de quienes han persistido
en la acción violenta, si bien puede requerir significativas transformaciones
en nuestro ordenamiento jurídico, no puede hacerse a costa de una ruptura de
ese consenso fundamental. Preservar ese delicado equilibrio, exige preservar
también los espacios de interlocución ciudadana, de manera que las
transformaciones que se estimen necesarias vayan acompañadas del imprescindible
soporte popular.
La construcción de una paz estable y duradera
requiere de amplios procesos inclusivos que doten de legitimidad a los acuerdos
logrados. La urgencia en torno a la celeridad del trámite de implementación no
debería impedir que se den los tiempos y se surtan los trámites necesarios para
que la sociedad como un todo asimile el sentido y el alcance de las decisiones
que han de adoptarse y, en un proceso amplio, con los ajustes que sean del
caso, les brinde su adhesión en procura del valor superior de la paz.
Fecha ut supra,
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ
Magistrado
SALVAMENTO PARCIAL
DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALBERTO ROJAS RIOS
A LA SENTENCIA C-699/16
CORTE CONSTITUCIONAL-Función consiste en encausar las dinámicas políticas
dentro de los límites constitucionales y no en eludir el ejercicio de sus
competencias (Salvamento parcial de voto)
Si bien los procesos políticos - como lo es una
negociación de paz- por regla general, no se desarrollan de forma ordenada y
coherente, también lo es que la función de una Corte Constitucional consiste en
racionalizarlos, señalar unos nortes, y asegurar unas altas dosis de seguridad
jurídica para las partes, la sociedad en general y las generaciones futuras. Su
función consiste entonces en encausar las dinámicas políticas dentro de los
límites constitucionales y no en eludir el ejercicio de sus competencias.
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA
AGILIZAR ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE LA
PAZ EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Inclusión de exótica condición suspensiva de
refrendación popular (Salvamento parcial de voto)
¿cuál es el fundamento constitucional de la abdicación que de sus
funciones hace aquí la Corte Constitucional (artículo 241 de la Constitución
Política) para deferir al Congreso de la República la decisión sobre el sentido
de la expresión “Refrendación Popular” contenida, al margen de la Constitución
Política, en el artículo 5º del Acto Legislativo 01 del 16 de julio de 2016,
como también sobre la necesidad de la misma y el procedimiento para su
verificación, y, obviamente, la vigencia del citado Acto Legislativo?. Ninguno.
Estos juicios de valor corresponderían a la Corte y no al Congreso de la
República que, como la generalidad del pueblo colombiano, esperaba del Alto
Tribunal una decisión fundamentalmente apegada a nuestra Carta Política, que
diera certeza y claridad sobre el extraño modelo de reforma Constitucional que
incluye una exótica condición suspensiva de Refrendación Popular de un Acto
Legislativo.
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA
AGILIZAR ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE LA
PAZ EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Equivocada aproximación a la expresión “refrendación
popular” como condición para activar la flexibilización de procedimientos
de deliberación parlamentaria, y facultades para el Presidente de la República
(Salvamento parcial de voto)
Bienvenida la decisión de la mayoría de la Sala Plena de la Corte
Constitucional, en el sentido de acoger, aunque con reserva, la segunda opción
como juicio complejo de integridad y supremacía constitucional, la cual pone a
salvo el proceso de paz que nos ocupa y permite una implementación rápida y
flexible del mismo, frágil y siempre esquivo, como todos los procesos de paz.
Esta decisión la comparto bajo las circunstancias expuestas de excepcionalidad
y temporalidad. En circunstancia de normalidad institucional estaría votando en
contra, porque no habría justificación plausible para relativizar el principio
democrático. Aspecto bien diverso lo constituye la equivocada aproximación a la
expresión “Refrendación Popular” como condición para activar la flexibilización
de los procedimientos de deliberación parlamentaria, y las facultades para el
Presidente de la República.
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA
AGILIZAR ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE LA
PAZ EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Caminos eludidos por la Corte Constitucional en el
caso de ponderación constitucional (Salvamento parcial de voto)
Nuestra
Corte Constitucional en este paradigmático caso de ponderación constitucional,
solo tenía dos caminos que lamentablemente eludió. I) fundada en el socorrido
artificio de la “legitimación popular”, de reconocida raigambre populista,
aceptar que el nuevo Acuerdo Final, suscrito el 24 de noviembre de 2016, entre
el Gobierno de Colombia y FARC-EP, “para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera” debía someterse a una refrendación
con rostro de referendo, (instrumento constitucionalmente espurio) para validar
el nuevo Acuerdo Final y de paso el Acto Legislativo 01 de 2016 a efectos de
activar el eufemísticamente denominado “transito rápido o fast track” para el
desarrollo de la función legislativa y constituyente, diseñada en el Acto
Legislativo objeto de control constitucional; o, II) fundada en los artículos
22 y 189 numeral 4 de la Constitución Política advertir que los acuerdos de
paz, son de exclusiva atribución constitucional del Presidente de la República,
como atribución del Congreso de la República en su implementación jurídica, y
que el nuevo Acuerdo Final, no puede ser la excepción a dicha previsión del
constituyente, por lo que el artículo 5º del Acto Legislativo, en su expresión
“Refrendación Popular”, no solo es ajeno sino contrario a nuestra Constitución
Política, y podría constituir grave antecedente en el espectro de la
definición, defensa, protección y restauración de derechos fundamentales que,
como la Paz, en palabras de Ernesto Garzón Valdés, constituyen “coto vedado”
para las mayorías, y en palabras del ius-filósofo Norberto Bobbio hacen parte
de la denominada esfera de lo indecidible, en el proceso de legitimación de las
democracias
PROCEDIMIENTO “FAST TRACK” EN ACTO
LEGISLATIVO 1 DE 2016-Carácter
excepcional, transitorio y en contextos de justicia transicional (Salvamento
parcial de voto)/PROCEDIMIENTO “TRANSITO RAPIDO” O “FAST TRACK”
EN ACTO LEGISLATIVO-Importancia (Salvamento parcial de voto)/TEST DE
SUSTITUCION-Ponderación de mecanismos de reforma constitucional con el
derecho fundamental a la paz (Salvamento parcial de voto)
En condiciones normales, como lo hemos advertido, no
estaría de acuerdo con reformar la Constitución, simplificando intensamente el
trámite de las enmiendas constitucionales, por cuanto la modificación de la
disposición que establece el trámite de reforma constitucional como ejercicio
de poder constituyente, podría sustituir elementos definitorios de la
Constitución (Principio Democrático). Como es apenas obvio tales
simplificaciones suprimen los debates, erosionan la calidad de los mismos,
merman la profundidad de la deliberación y precipitan decisiones, todo lo cual
va en detrimento del debate parlamentario, como expresión de nuestra democracia
constitucional. Sin embargo, hemos apoyado la decisión de exequibilidad en
virtud de la excepcional y temporal situación social y política que vive el
país, alrededor de la necesidad de poner fin al conflicto interno y de los
esfuerzos hechos en tal sentido, que inspiró la propuesta del fast track, como
decidetratum de la paz, que realiza trasversalmente principios, valores y
derechos de un constitución concebida para la paz. La exequibilidad del
procedimiento de fast track, es una legitima necesidad histórica de implementar
un mecanismo eficaz, que permita racionalizar en tiempo y gestión parlamentaria
y administrativa la realización del Acuerdo de Paz, e impida que la falta de
oportuna implementación de medidas urgentes (amnistía, entrega de armas, participación
política etc.) de al traste con el proceso, en abierto desconocimiento de la
axiología que inspiró y sobre la que fue concebida la Constitución Política de
1991. Además porque en la realización del test de sustitución,  se deben
ponderar los mecanismos de reforma constitucional con el derecho fundamental a
la paz. En otras palabras, el adelantamiento de este test no puede perder de
vista el contexto histórico y político en el cual se realiza. Este ejercicio
interpretativo consolida la voluntad constituyente y “guarda la integridad y
supremacía de la constitución” (artículo 241 CP).
MARCO JURIDICO PARA LA PAZ-Papel del juez constitucional (Salvamento parcial de
voto)/MARCO JURIDICO PARA LA PAZ-Jurisprudencia constitucional
(Salvamento parcial de voto)
Durante el trámite y los distintos
momentos de la negociación, la Corte Constitucional ha ejercido la defensa
judicial de la Constitución, mediante las competencias y de control jurídico,
que constitucional y reglamentariamente le corresponden; pronunciándose de
fondo, de conformidad con las obligaciones que le impone el artículo 241 de la
Constitución. Ejerció así el control jurídico sobre el Acto Legislativo 01 de
2012 que estableció el Marco jurídico para la Paz, mediante las sentencias
C-579 de 2013 y C-577 de 2014; por medio de la Sentencia C-150 de 2015 efectuó
el control previo sobre el proyecto de reforma a la Ley Estatutaria sobre
Mecanismos de Participación Ciudadana, que daría lugar a la Ley 1757 de 2015; y
más recientemente expidió la Sentencia C-379 de 2016, mediante la cual realizó
el control previo sobre el proyecto de Ley Estatutaria del Plebiscito, hoy
contenido en la Ley 1806 de 2016. En todos los casos la Corte, fiel a sus
deberes, se pronunció de fondo; y en decisiones mayoritarias, como genuina
expresión de la democracia, ejerció el control sobre las normas acordadas en el
Congreso, ajustando sus contenidos a la Constitución. A lo largo de 25 años de
su existencia, aun en medio de recurrentes tormentas políticas, propias de una
democracia en formación, la Corte Constitucional ha sido fiel al cumplimiento
de su deber de “guardar la integridad y supremacía de la Constitución”. Dentro
de esa comprensión, esta Corporación ha decantado una sólida jurisprudencia,
superando barreras de orden procedimental, desarrollando la teoría de los
poderes implícitos y empleado técnicas de judicial self-restraint
CORTE CONSTITUCIONAL-Abdicación de sus funciones
constitucionales al deferir al Congreso de la República los juicios de valor
sobre la verificación de la refrendación popular y vigencia del Acto
Legislativo 1 de 2016 (Salvamento parcial de voto)/VIGENCIA DE NORMA-Problemas
son de naturaleza jurídica y no política, y por lo mismo, deben ser resueltas
por los tribunales y no por los órganos de representación (Salvamento parcial
de voto)
Trasladar al Congreso la decisión acerca de la
vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016, implica no sólo eludir la obligación
constitucional de controlar y ajustar los acuerdos políticos de la negociación,
que fueron vertidos en los actos jurídicos de reforma de la Constitución (Acto
Legislativo 01 de 2016), sino también evitar el compromiso histórico que las
circunstancias imponían. Los problemas acerca de la vigencia de las normas son
naturaleza jurídica y no política, y por lo mismo, deben ser resueltos por los
tribunales y no por los órganos de representación. Como corolario de lo
anterior, queda en el ambiente la siguiente pregunta: ¿Con base en qué
disposición constitucional la Corte defirió al Congreso de la República la
competencia para pronunciarse acerca de si ya se había surtido la “refrendación
popular” del Acuerdo de Paz?, y en últimas, ¿Si se encuentra vigente el A.L. 01
de 2016?; ¿Qué pasará con las leyes que expida el Congreso de la República con
aplicación del Fast Track, cuando sean sometidas al control constitucional
automático, previsto en el mismo acto legislativo?; ¿ Y qué pasará, igualmente,
con las disposiciones normativas que expida el Presidente de la República?; y,
¿Será en ese momento cuando se defina tardíamente y, en un manto de
inseguridad, por la Corte, si hubo o no Refrendación Popular que le diera
vigencia al Acto Legislativo ahora bajo control?. En conclusión: Con la Sentencia
C-699 del 13 de diciembre 2016 quedamos ante una extraña abdicación que de sus
funciones constitucionales hace la Corte al deferir al Congreso de la República
los juicios de valor sobre la verificación de la refrendación popular, y sobre
la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016, para establecer así, si se
implementa el Acuerdo Final mediante los instrumentos normativos creados por
los artículos 1 y 2 del citado Acto Legislativo. Todo esto en medio del
desconcierto y la inseguridad jurídica.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA
ACTO LEGISLATIVO SOBRE IMPLEMENTACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL
CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Necesidad de integración normativa con
norma referida a cláusula de vigencia (Salvamento parcial de voto)/INTEGRACION
DE UNIDAD NORMATIVA EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO
1 DE 2016-Criterios de procedencia (Salvamento parcial de voto)/CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Carácter rogado no es absoluto
(Salvamento parcial de voto)
INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Jurisprudencia constitucional sobre los fines perseguidos (Salvamento
parcial de voto)/INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Significados (Salvamento
parcial de voto)
REFRENDACION POPULAR
CONTENIDA EN NORMA SOBRE VIGENCIA DEL ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Constituye una
sustitución de los instrumentos de reforma constitucional
Una vez efectuada la integración normativa se debió
adicionar un problema jurídico consistente en determinar: ¿si el Congreso de la
República estaba facultado para supeditar la vigencia de un Acto Legislativo a
Refrendación Popular? A partir de la formulación del precitado problema
jurídico, se debió declarar inexequible la expresión “de la refrendación
popular”, contenida en el artículo 5 del Acto Legislativo 01 de 2016, por
someter el ejercicio de las competencias del constituyente derivado (Congreso
de la República) a la voluntad popular, sin haber sido previsto ni regulado por
el Constituyente Primario. En tal sentido, la única posibilidad para someter a
refrendación popular la vigencia de un Acto Legislativo es la contemplada en el
artículo 377 de la Carta Política que establece un plus de rigor para la
modificación de ciertas materias, a saber: derechos fundamentales, sus
garantías, procedimientos de participación popular, o el congreso, si el 5% del
censo electoral lo solicita dentro de los seis meses siguientes a la
promulgación de la respectiva reforma. Como resultado de lo anterior el texto del
artículo 5 del Acto Legislativo 1 de 2016 debió quedar así: “Artículo 5°.
Vigencia. El presente acto legislativo rige a partir del Acuerdo Final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.”  A
nuestro juicio, el Acto Legislativo 01 de 2016 se encuentra en vigor desde la
firma del Acuerdo Final, suscrito el día 24 de noviembre de 2016, y no requiere
refrendación popular.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA
ACTO LEGISLATIVO-Resulta
vedado a la Corte Constitucional la exequibilidad condicionada (Salvamento
parcial de voto)
Una lectura integral del fallo evidencia
que la Corte condicionó implícitamente la puesta en vigencia del nuevo Acuerdo
de Paz, en cuanto al procedimiento legislativo especial (fast track) y a las
facultades presidenciales para la paz (A.L. 01 de 2016), requiriendo del
Congreso juicios de valor en torno a la expedición de actos que validen o
legitimen la “refrendación popular”. Así las cosas, nos apartamos de la
decisión implícita contenida en la ratio decidendi, en el sentido de
condicionar la vigencia del Acto Legislativo a un pronunciamiento del Congreso
de la República sobre la verificación de la refrendación popular, que le dé vía
libre a la implementación del Acuerdo Final. A la Corte Constitucional le están
vedados los condicionamientos de la voluntad constituyente. Los juicios de
sustitución de la Constitución, adelantada por esta Corporación, tienen la
finalidad de preservar la genuina voluntad política del constituyente, pero no
la de invadir la decisión soberana contenida en el pacto de convivencia y en
sus enmiendas o reformas
VIGENCIA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES,
ENTRE ELLOS, LA PAZ-No
puede depender de la voluntad de las mayorías (Salvamento parcial de voto)/SISTEMA
DEMOCRATICO-Resulta inconcebible sin el ejercicio de los derechos
fundamentales (Salvamento parcial de voto)
La garantía de los derechos fundamentales
es una condición necesaria para la paz; y al mismo tiempo, el ejercicio de éstos
depende de la existencia de unas condiciones de “monopolio jurídico de la
fuerza”. En pocas palabras, el derecho a la paz consiste en la exclusión de la
fuerza, y por tanto de la violencia, excepción hecha del empleo de la misma que
se encuentre jurídicamente previsto y regulado como alternativa a la mayor
violencia que se produciría en su ausencia. Siendo entonces la paz un derecho
fundamental, no resulta dable que sea sometido a la voluntad a de las mayorías.
(…) Los poderes públicos encuentran en ellos la fuente de su legitimidad y, a
su vez, el límite material a sus actuaciones. En tal sentido, los derechos
fundamentales escapan al ámbito de la negociación parlamentaria (democracia
representativa), y al mismo tiempo, su vigencia no puede estar sometida al
querer de las mayorías, expresado en las urnas (democracia participativa). Si
bien las decisiones adoptadas por la mayoría resultan esenciales en una
democracia, no es menos cierto que existen unos derechos que se encuentran
sustraídos de la voluntad popular. La democracia no puede entenderse como el
poder omnímodo de las mayorías. De hecho, en la práctica, un sistema
democrático resulta inconcebible sin el ejercicio de derechos fundamentales,
tales como la libertad de expresión, el derecho a elegir y ser elegido, entre
otros. En conclusión: En un sistema democrático de gobierno, que acepte como
núcleo inviolable de su pacto de convivencia, la vigencia y el respeto por los
derechos fundamentales, en palabras de Kelsen, la disidencia a los mismos vale sólo
en el ámbito de lo discutible.
PAZ-Siendo un derecho fundamental contra-mayoritario, su vigencia no puede estar sometida a la
voluntad de la mayoría parlamentaria, ni tampoco a aquella expresada por el
pueblo en las urnas (Salvamento parcial de voto)
Siendo
la paz un derecho fundamental (contra-mayoritario) en los términos del artículo
22 Superior, su vigencia no puede estar sometida a la voluntad de la mayoría
parlamentaria, ni tampoco a aquella expresada por el pueblo en las urnas.
Afirmar lo contrario, es abrir la puerta para que el día de mañana, en nombre
de la democracia, por ejemplo, se someta al escrutinio popular la vigencia de
otros derechos fundamentales tales como aquellos de las minorías sexuales,
étnicas o religiosas en Colombia.
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Facultades constitucionales para negociar
la paz (Salvamento parcial de voto)
En Colombia la Constitución Política ha investido al
Presidente de la República con competencias exclusivas y excluyentes para
negociar la paz y, al mismo tiempo, por la naturaleza del derecho fundamental
implicado, no le impone del deber de someter lo acordado a ninguna suerte de
refrendación congresional o popular. Este procedimiento resulta
constitucionalmente ajeno a los acuerdos de paz. Y conforme al mejor
entendimiento de los sistemas democracias como límite y valor, que preserva los
contenidos determinados como esenciales en las cartas de derechos, es
inconstitucional.
PAZ-Derecho y deber de obligatorio cumplimiento
(Salvamento parcial de voto)/PAZ-Derecho, valor y principio (Salvamento
parcial de voto)/PAZ-Principio fundante del orden jurídico
internacional, aunque de reciente concreción en el derecho positivo (Salvamento
parcial de voto)/PAZ-Desarrollo histórico (Salvamento parcial de voto)/PAZ-Instrumentos
internacionales (Salvamento parcial de voto)
PAZ-Verdadera norma jurídica (Salvamento parcial de voto)
Desde una aproximación de teoría constitucional, en la
Carta Política de 1991 la paz no es  un enunciado programático, un anhelo o una
aspiración de los integrantes de la Asamblea Nacional Constituyente, sino una
verdadera norma jurídica, caracterizada por su carácter vinculante,
transversalidad y estructura polivalente: valor, principio y derecho
fundamental.
Ref: Expediente D- 11601
Demanda de inconstitucionalidad contra
los artículos 1 y 2 (parciales) del Acto Legislativo 01 de 2016, “Por medio
del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la
implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación
del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”
Magistrada Ponente:
María Victoria Calle Correa
“Una
Constitución sólo es buena si logra evitar la guerra…en tanto fuente de todo
mal y corrupción de las costumbres”.
Immanuel
Kant. La paz perpetua (1795)
“El
mayor problema que confronta el mundo hoy en día es cómo mantener la paz…la paz
es entonces la mayor preocupación de toda persona racional, porque no hay otro
tema que afecte tan profundamente la felicidad de la humanidad”
Frank Przetacznik, A definition of peace, Sri
Lanka Journal of International Law, 165, 1999.
1.    Reflexiones
Preliminares
Si
bien los procesos políticos - como lo es una negociación de paz- por regla
general, no se desarrollan de forma ordenada y coherente, también lo es que la
función de una Corte Constitucional consiste en racionalizarlos, señalar unos
nortes, y asegurar unas altas dosis de seguridad jurídica para las partes, la
sociedad en general y las generaciones futuras. Su función consiste entonces en
encausar las dinámicas políticas dentro de los límites constitucionales y no en
eludir el ejercicio de sus competencias.
La Sentencia C-699 del 13 de diciembre de 2016, de la cual me
separo parcialmente, ha creado desconcierto e incertidumbre. Parafraseando una
reiterada expresión del jurista y buen Maestro de Escuela, Jairo Parra Quijano,
en sus arengas a la juventud frente a los desafíos de la historia, la Corte
Constitucional es ahora “fugitiva de su tiempo” y, más grave aun, fugitiva de
la Constitución.
Nos preguntamos una y otra vez ¿cuál es el fundamento
constitucional de la abdicación que de sus funciones hace aquí la Corte
Constitucional (artículo 241 de la Constitución Política) para deferir al
Congreso de la República la decisión sobre el sentido de la expresión
“Refrendación Popular” contenida, al margen de la Constitución Política, en el
artículo 5º del Acto Legislativo 01 del 16 de julio de 2016, como también sobre
la necesidad de la misma y el procedimiento para su verificación, y,
obviamente, la vigencia del citado Acto Legislativo?. Ninguno.
Estos juicios de valor corresponderían a la Corte y no al Congreso
de la República que, como la generalidad del pueblo colombiano, esperaba del
Alto Tribunal una decisión fundamentalmente apegada a nuestra Carta Política,
que diera certeza y claridad sobre el extraño modelo de reforma Constitucional
que incluye una exótica condición suspensiva de Refrendación Popular de un Acto
Legislativo.
Inicialmente el dilema ha sido dramático. Principio Democrático,
de un lado, o vigencia y realización del principio y derecho fundamental a la
paz, de otro lado. El primero excluiría la flexibilización de los
procedimientos para la expedición de la leyes regulares y de reformas
constitucionales, por la sensible afectación del Estado de Derecho. El segundo
asume los riesgos que trae un relativo sacrificio del principio democrático en
forma transitoria y excepcional, para privilegiar conforme a una visión
sistemática de nuestros valores y principios constitucionales, el Derecho
Fundamental a la Paz.
Bienvenida la decisión de la mayoría de la Sala Plena de la Corte
Constitucional, en el sentido de acoger, aunque con reserva, la segunda opción
como juicio complejo de integridad y supremacía constitucional, la cual pone a
salvo el proceso de paz que nos ocupa y permite una implementación rápida y
flexible del mismo, frágil y siempre esquivo, como todos los procesos de paz.
Esta decisión la comparto bajo las circunstancias expuestas de excepcionalidad
y temporalidad. En circunstancia de normalidad institucional estaría votando en
contra, porque no habría justificación plausible para relativizar el principio
democrático.
Aspecto bien diverso lo constituye la equivocada aproximación a la
expresión “Refrendación Popular” como condición para activar la flexibilización
de los procedimientos de deliberación parlamentaria, y las facultades para el
Presidente de la República.
Nuestra Corte Constitucional en este paradigmático caso de
ponderación constitucional, solo tenía dos caminos que lamentablemente eludió.
I) fundada en el socorrido artificio de la “legitimación popular”, de
reconocida raigambre populista, aceptar que el nuevo Acuerdo Final, suscrito el
24 de noviembre de 2016, entre el Gobierno de Colombia y FARC-EP, “para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”
debía someterse a una refrendación con rostro de referendo, (instrumento
constitucionalmente espurio) para validar el nuevo Acuerdo Final y de paso el
Acto Legislativo 01 de 2016 a efectos de activar el eufemísticamente denominado
“transito rápido o fast track” para el desarrollo de la función legislativa y
constituyente, diseñada en el Acto Legislativo objeto de control
constitucional; o, II) fundada en los artículos 22 y 189 numeral 4 de la
Constitución Política advertir que los acuerdos de paz, son de exclusiva
atribución constitucional del Presidente de la República, como atribución del
Congreso de la República en su implementación jurídica, y que el nuevo Acuerdo
Final, no puede ser la excepción a dicha previsión del constituyente, por lo
que el artículo 5º del Acto Legislativo, en su expresión “Refrendación Popular”,
no solo es ajeno sino contrario a nuestra Constitución Política, y podría
constituir grave antecedente en el espectro de la definición, defensa,
protección y restauración de derechos fundamentales que, como la Paz, en
palabras de Ernesto Garzón Valdés[174], constituyen “coto vedado” para las
mayorías, y en palabras del ius-filósofo Norberto Bobbio[175] hacen parte de la denominada esfera de lo
indecidible, en el proceso de legitimación de las democracias.
2.    Sólo en situaciones excepcionales,
transitorias y en contextos de justicia transicional, resulta
constitucionalmente admisible el procedimiento parlamentario especial
dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2016 (fast track).
El artículo1
transitorio, literal f) del Acto Legislativo 1 de 2017 dispone: “Los actos
legislativos serán tramitados en una sola vuelta de cuatro debates. El tránsito
del proyecto entre una y otra cámara será de ocho días”.
En
condiciones normales, como lo hemos advertido, no estaría de acuerdo con
reformar la Constitución, simplificando intensamente el trámite de las
enmiendas constitucionales, por cuanto la modificación de la disposición que
establece el trámite de reforma constitucional como ejercicio de poder
constituyente, podría sustituir elementos definitorios de la Constitución
(Principio Democrático). Como es apenas obvio tales simplificaciones suprimen
los debates, erosionan la calidad de los mismos, merman la profundidad de la
deliberación y precipitan decisiones, todo lo cual va en detrimento del debate
parlamentario, como expresión de nuestra democracia constitucional.
Sin
embargo, hemos apoyado la decisión de exequibilidad en virtud de la excepcional
y temporal situación social y política que vive el país, alrededor de la
necesidad de poner fin al conflicto interno y de los esfuerzos hechos en tal
sentido, que inspiró la propuesta del fast track, como decidetratum de
la paz, que realiza trasversalmente principios, valores y derechos de un
constitución concebida para la paz.
La
exequibilidad del procedimiento de fast track, es una legitima necesidad
histórica de implementar un mecanismo eficaz, que permita racionalizar en
tiempo y gestión parlamentaria y administrativa la realización del Acuerdo de
Paz, e impida que la falta de oportuna implementación de medidas urgentes
(amnistía, entrega de armas, participación política etc.) de al traste con el
proceso, en abierto desconocimiento de la axiología que inspiró y sobre la que
fue concebida la Constitución Política de 1991. Además porque en la realización
del test de sustitución,  se deben ponderar los mecanismos de reforma
constitucional con el derecho fundamental a la paz. En otras palabras, el
adelantamiento de este test no puede perder de vista el contexto histórico y
político en el cual se realiza. Este ejercicio interpretativo consolida la
voluntad constituyente y “guarda la integridad y supremacía de la
constitución” (artículo 241 CP).
3.
El papel del
juez constitucional en los procesos de paz. La Corte Constitucional abdicó de
sus competencias constitucionales.
La
Sentencia C-699 de 2016 se omitió analizar que se estaba en presencia de otro
importante momento de una larga cadena de sucesos jurídicos e institucionales
iniciados en el año 2010, que ha involucrado hasta ahora, cuando menos, los
siguientes pasos: (i) la iniciación de las conversaciones preliminares con el
grupo armado FARC; (ii) la formulación del Marco Jurídico para la paz en el
Acto Legislativo 1 de 2012; (iii) el inicio formal de las conversaciones con el
grupo armado, ocurrido el 26 de agosto de 2012; (iv) el proyecto de Ley
Estatutaria para la refrendación del Acuerdo, que dio lugar a la expedición de
la Ley 1757 de 2015; (v) la expedición del Acto Legislativo No. 1 de 2016; (vi)
el Acuerdo Final de La Habana del 24 de agosto de 2016; (vii) la expedición de
la Ley 1806 de 2016, convocatoria de un plebiscito; (viii) el concepto del
Congreso de la República sobre convocatoria al plebiscito del 24 de agosto de
2016; y, mas recientemente (ix) la realización el plebiscito el día 2 de
octubre de 2016.
Durante
el trámite y los distintos momentos de la negociación, la Corte Constitucional
ha ejercido la defensa judicial de la Constitución, mediante las competencias y
de control jurídico, que constitucional y reglamentariamente le corresponden;
pronunciándose de fondo, de conformidad con las obligaciones que le impone el
artículo 241 de la Constitución. Ejerció así el control jurídico sobre el Acto
Legislativo 01 de 2012 que estableció el Marco jurídico para la Paz, mediante
las sentencias C-579 de 2013 y C-577 de 2014; por medio de la Sentencia C-150
de 2015 efectuó el control previo sobre el proyecto de reforma a la Ley
Estatutaria sobre Mecanismos de Participación Ciudadana, que daría lugar a la
Ley 1757 de 2015; y más recientemente expidió la Sentencia C-379 de 2016,
mediante la cual realizó el control previo sobre el proyecto de Ley Estatutaria
del Plebiscito, hoy contenido en la Ley 1806 de 2016. En todos los casos la
Corte, fiel a sus deberes, se pronunció de fondo; y en decisiones mayoritarias,
como genuina expresión de la democracia, ejerció el control sobre las normas
acordadas en el Congreso, ajustando sus contenidos a la Constitución.
A
lo largo de 25 años de su existencia, aun en medio de recurrentes tormentas
políticas, propias de una democracia en formación, la Corte Constitucional ha
sido fiel al cumplimiento de su deber de “guardar la integridad y supremacía
de la Constitución”. Dentro de esa comprensión, esta Corporación ha
decantado una sólida jurisprudencia, superando barreras de orden procedimental,
desarrollando la teoría de los poderes implícitos y empleado técnicas de judicial self-restraint.
Por
todo esto, nos apartamos de la decisión mayoritaria, en el sentido de
abstenerse de ejercer decididamente el control judicial sobre el Acto Legislativo
01 de 2016, conforme lo reclama el cumplimiento de sus funciones y lo necesita
el país. Trasladar al Congreso la decisión acerca de la vigencia del Acto
Legislativo 01 de 2016, implica no sólo eludir la obligación constitucional de
controlar y ajustar los acuerdos políticos de la negociación, que fueron
vertidos en los actos jurídicos de reforma de la Constitución (Acto Legislativo
01 de 2016), sino también evitar el compromiso histórico que las circunstancias
imponían. Los problemas acerca de la vigencia de las normas son naturaleza
jurídica y no política, y por lo mismo, deben ser resueltos por los tribunales
y no por los órganos de representación.
Como
corolario de lo anterior, queda en el ambiente la siguiente pregunta: ¿Con base
en qué disposición constitucional la Corte defirió al Congreso de la República
la competencia para pronunciarse acerca de si ya se había surtido la
“refrendación popular” del Acuerdo de Paz?, y en últimas, ¿Si se encuentra
vigente el A.L. 01 de 2016?; ¿Qué pasará con las leyes que expida el Congreso
de la República con aplicación del Fast Track, cuando sean sometidas al
control constitucional automático, previsto en el mismo acto legislativo?; ¿ Y
qué pasará, igualmente, con las disposiciones normativas que expida el Presidente
de la República?; y, ¿Será en ese momento cuando se defina tardíamente y, en un
manto de inseguridad, por la Corte, si hubo o no Refrendación Popular que le
diera vigencia al Acto Legislativo ahora bajo control?.
En
conclusión: Con la Sentencia C-699 del 13 de diciembre 2016 quedamos ante una extraña abdicación que de sus funciones
constitucionales hace la Corte al deferir al Congreso de la República los
juicios de valor sobre la verificación de la refrendación popular, y sobre la
vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016, para establecer así, si se implementa
el Acuerdo Final mediante los instrumentos normativos creados por los artículos
1 y 2 del citado Acto Legislativo. Todo esto en medio del desconcierto y la
inseguridad jurídica.
4.
La necesaria integración
normativa del artículo 5º del Acto Legislativo 01 de 2016. Inexequibilidad de
la expresión “Refrendación  Popular” allí contenida.
En
la Sentencia C-699 del 13 de diciembre de 2016 la Corte descartó la integración al juicio de
normas no demandadas, por cuanto en criterio de la mayoría de la Sala Plena, no
se cumplían las condiciones jurídicas para ello. Limitó entonces su
pronunciamiento de constitucionalidad a los artículos 1º, en su encabezado y
literal f), y 2 (parcial) del Acto legislativo. Sin embargo, a renglón seguido
precisó que aunque el artículo 5º no fue demandado, ni procedía su
enjuiciamiento por integración, la Sala consideró necesario interpretarlo, en
tanto define las condiciones de vigencia integral del Acto Legislativo 01 de
2016, y determina el contexto en el cual deben entenderse las normas acusadas.
Con base en lo anterior, la mayoría de la Sala Plena
entendió que, según el artículo 5º referido, el procedimiento legislativo
especial previsto en el Acto Legislativo, así como sus demás previsiones, solo
entran en vigencia a partir de la “refrendación popular” del Acuerdo
Final del 24 de noviembre de 2016.
De tal suerte que, por una parte la Corte se negó a
realizar la integración normativa con el artículo 5º del A.L. 01 de 2016, por
cuanto el control de constitucionalidad sobre las enmiendas constitucionales es
rogado y no oficioso, pero, al mismo tiempo, lo interpretó y aplicó para la
resolución del caso concreto ¿integración normativa implícita? ¿nuevo modelo de
control constitucional?.
En
nuestro criterio, era indispensable
realizar integración de las normas demandadas, con el artículo 5 del Acto
Legislativo 01 de 2016, como quiera que se presentaba uno de los tres supuestos
admitidos jurisprudencialmente para que aquélla prosperara, como lo es que la disposición censurada se encuentre
intrínsecamente relacionada con otra respecto de la cual se yerguen serias
sospechas de inconstitucionalidad.
El carácter rogado de las impugnaciones contra los
Actos Legislativos no es absoluto, sino que el juez constitucional, en
determinados supuestos, como los que aquí se dan debe hacer integración
normativa. La Sentencia C-699 de 2016 deja en evidencia que el artículo 5º está
intrínsecamente vinculado con los artículos 1 y 2, cuya vigencia depende de
aquél.
Dicha integración era necesaria para:
·     Pronunciarse sobre el exógeno modelo de
reforma constitucional creado por el constituyente derivado o secundario, al
someter a condición suspensiva un Acto Legislativo, disponiendo que los efectos
de la  voluntad constituyente quedaba aplazada hasta que un instrumento de
Refrendación Popular le diera vida a través de la aprobación del Acuerdo Final
para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera (¿?).
·     El hecho de que el Congreso de la
República hubiera sometido al pueblo su poder secundario como constituyente,
por la vía de un mecanismo sin potencialidad de reformar la Constitución
(plebiscito), implicó un vaciamiento de sus competencias, lo cual configura,
sin mayores audacias interpretativas, una sustitución  de la Constitución de
1991.
·     De esta suerte debió declararse
inexequible la expresión “REFRENDACIÓN POPULAR”, en tanto entrañaba una
sustitución de la Constitución, haciendo un pronunciamiento expreso en la parte
resolutiva de la decisión de la cual se separa.
Aunado a lo anterior, deben tenerse en cuenta los
fines perseguidos con la integración normativa, señalados por la Corte en
Sentencia C-761 de 2009 y reiterados en fallo C-579 de 2013, aplicables al
control excepcional de Actos Legislativos, como ya lo ha hecho la Corte
Constitucional en varias oportunidades:
“La integración normativa posee estos
tres significados: a) la realización de un deber de quien participa en el
debate democrático, a través de la acción de inconstitucionalidad de que trata
el art. 241 CP, consistente en la identificación completa del objeto demandado,
que incluye todos los elementos que hacen parte de una unidad indisoluble
creada por el Derecho. b) Es un mecanismo que hace más efectivo el control
ciudadano a las decisiones del legislador. c) Y es, finalmente, una garantía
que opera a favor de la coherencia del orden jurídico, pues su conformación
determina que el poder del juez constitucional para resolver un asunto en sus
problemas jurídicos sustanciales, pueda efectuarse sobre todos los elementos
que estructuran una determinada construcción jurídica”.
Con
base en la consecución de tales propósitos, por ejemplo, la Corte en Sentencia
C- 579 de 2013 no se le limitó a examinar si las expresiones “máximos”, “cometidos de manera sistemática” y “todos los”,
contenidas en el A.L. 01 de 2012, sustituían varios pilares fundamentales de la
Constitución de 1991, tal y como lo afirmaban los demandantes, sino que examinó
la totalidad del artículo 1º de la enmienda constitucional, por cuanto conforma
“un sistema complejo de justicia transicional para cumplir con las
finalidades de facilitar la terminación del conflicto armado interno y el logro
de la paz estable y duradera, con garantías de no repetición y de seguridad
para todos los colombianos; y garantizarán en el mayor nivel posible, los
derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación”.
De
manera análoga, la Corte en Sentencia C-285 de 2016, referente a la llamada “Reforma
de equilibrio de poderes y reajuste institucional”, precisó los cargos de
inconstitucionalidad y la extensión de la integración normativa, no sólo con
base en el texto de la demanda de inconstitucionalidad, sino tomando en cuenta
los aportes realizados durante la audiencia pública.
En el caso concreto, integrar la unidad normativa con
el artículo 5º Superior no sólo respondía a su intrínseca relación con los
artículos 1º y 2º del A.L. 01 de 2016, sino que era un imperativo, en orden a
establecer la competencia de la Corte.
5.    La refrendación popular, prevista en el
artículo 5 del Acto Legislativo 01 de 2016, constituye una sustitución de los
instrumentos de reforma constitucional.
Una vez efectuada la integración normativa se debió
adicionar un problema jurídico consistente en determinar: ¿si el Congreso de la
República estaba facultado para supeditar la vigencia de un Acto Legislativo a
Refrendación Popular?
A partir de la formulación del precitado problema
jurídico, se debió declarar inexequible la expresión “de la refrendación
popular”, contenida en el artículo 5 del Acto Legislativo 01 de 2016, por
someter el ejercicio de las competencias del constituyente derivado (Congreso
de la República) a la voluntad popular, sin haber sido previsto ni regulado por
el Constituyente Primario.
En tal sentido, la única posibilidad para someter a
refrendación popular la vigencia de un Acto Legislativo es la contemplada en el
artículo 377 de la Carta Política que establece un plus de rigor para la
modificación de ciertas materias, a saber: derechos fundamentales, sus
garantías, procedimientos de participación popular, o el congreso, si el 5% del
censo electoral lo solicita dentro de los seis meses siguientes a la
promulgación de la respectiva reforma.
Como resultado de lo anterior el texto del artículo 5
del Acto Legislativo 1 de 2016 debió quedar así: “Artículo 5°. Vigencia. El presente acto
legislativo rige a partir del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y
la construcción de una paz estable y duradera.”
A nuestro juicio, el Acto Legislativo 01 de 2016 se
encuentra en vigor desde la firma del Acuerdo Final, suscrito el día 24 de
noviembre de 2016, y no requiere refrendación popular.
6.    A la Corte Constitucional le está vedado
condicionar la exequibilidad de un Acto Legislativo
En la parte resolutiva de la Sentencia C-699 de 2016,
la Corte se limitó a declarar exequibles, por los cargos examinados, los
artículos 1 y 2 (parciales) del Acto Legislativo 01 de 2016 “Por medio del
cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la
implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación
del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”. De tal
suerte que, expresamente, no se condicionó la exequibilidad de los mismos.
No obstante lo anterior, una lectura integral del
fallo evidencia que la Corte condicionó implícitamente la puesta en vigencia
del nuevo Acuerdo de Paz, en cuanto al procedimiento legislativo especial (fast
track) y a las facultades presidenciales para la paz (A.L. 01 de 2016),
requiriendo del Congreso juicios de valor en torno a la expedición de actos que
validen o legitimen la “refrendación popular”.
Así las cosas, nos apartamos de la decisión implícita
contenida en la ratio decidendi, en el sentido de condicionar la
vigencia del Acto Legislativo a un pronunciamiento del Congreso de la República
sobre la verificación de la refrendación popular, que le dé vía libre a la
implementación del Acuerdo Final.
A la Corte Constitucional le están vedados los
condicionamientos de la voluntad constituyente. Los juicios de sustitución de
la Constitución, adelantada por esta Corporación, tienen la finalidad de
preservar la genuina voluntad política del constituyente, pero no la de invadir
la decisión soberana contenida en el pacto de convivencia y en sus enmiendas o
reformas.
7.    La vigencia de los derechos fundamentales, entre
ellos, la paz, no puede depender de la voluntad de las mayorías
Hans Kelsen, en
su obra “La naturaleza y el valor de la democracia”[176] (1929) sostuvo que no
podía confundirse el “dominio de la mayoría” con el “principio de la mayoría”.
Lo anterior por cuanto, la vigencia del principio democrático impone no sólo la
existencia y el respeto por los derechos de las minorías, sino la exclusión de
algunos temas básicos de la negociación parlamentaria y de la votación
ciudadana.
En un Estado
Social de Derecho existe un
conjunto de derechos fundamentales, cuyos contenidos esenciales configuran un “coto
vedado” para las mayorías[177],
es decir, unas conquistas sociales no negociables, que derivan de la dignidad
humana y que configuran bienes esenciales para la realización del proyecto de
vida de cada ser humano.
En la obra de
Ferrajoli se analizan diversas interdependencias entre los derechos
fundamentales y la paz, entendida como una “expectativa  de ausencia de
violencia desregulada”[178].
El derecho a la paz implica, según el autor: (i) la prohibición, en general, de
la fuerza desregulada, es decir, de la guerra y el crimen; y (ii) la obligación
del uso de la fuerza sólo en los casos en que esté normativamente previsto como
respuesta, regulada y limitada, frente a un acto ilícito.
En este orden de
ideas, “la paz es el único criterio históricamente fundado de identificación
de los derechos fundamentales merecedores de tutela, en calidad de ‘vitales’”[179]. De
allí que la garantía de los derechos fundamentales es una condición necesaria
para la paz; y al mismo tiempo, el ejercicio de éstos depende de la existencia
de unas condiciones de “monopolio jurídico de la fuerza”[180].
En pocas
palabras, el derecho a la paz consiste en la exclusión de la fuerza, y por
tanto de la violencia, excepción hecha del empleo de la misma que se encuentre
jurídicamente previsto y regulado como alternativa a la mayor violencia que se
produciría en su ausencia.[181]
Siendo entonces
la paz un derecho fundamental, no resulta dable que sea sometido a la voluntad
a de las mayorías. En palabras de Ferrajoli:
“Consistiendo,
el derecho a la paz, un derecho fundamental, como cualquier derecho
fundamental, es contra mayoritario, cuya actuación es “deber de obligatorio
cumplimiento”, incluso contra la voluntad de la mayoría. Por esto sería
impropio e inaceptable someter la paz, o sea la solución pacífica negociada del
conflicto a cualquier tipo de consulta popular.”[182]
Los poderes públicos encuentran en ellos la fuente de
su legitimidad y, a su vez, el límite material a sus actuaciones. En tal
sentido, los derechos fundamentales escapan al ámbito de la negociación
parlamentaria (democracia representativa), y al mismo tiempo, su
vigencia no puede estar sometida al querer de las mayorías, expresado en las urnas
(democracia participativa).
Si bien las decisiones adoptadas por la mayoría
resultan esenciales en una democracia, no es menos cierto que existen unos
derechos que se encuentran sustraídos de la voluntad popular[183]. La
democracia no puede entenderse como el poder omnímodo de las mayorías[184].
De hecho, en la práctica, un sistema democrático resulta inconcebible sin el
ejercicio de derechos fundamentales, tales como la libertad de expresión, el
derecho a elegir y ser elegido, entre otros.
En conclusión: En un sistema democrático de gobierno,
que acepte como núcleo inviolable de su pacto de convivencia, la vigencia y el
respeto por los derechos fundamentales, en palabras de Kelsen, la disidencia a
los mismos vale sólo en el ámbito de lo discutible.
8.    La paz es un derecho fundamental contra-mayoritario, y
en consecuencia, no puede ser sometido a ninguna suerte de refrendación
En su clásica obra “El futuro de la
democracia”, Bobbio considera que una definición mínima de democracia consiste
en “un conjunto de reglas procesales para la toma de decisiones colectivas en
el que está prevista y propiciada la más amplia participación posible de los
interesados”[185].
Y más adelante señala: “la democracia consiste en un conjunto de reglas
(primarias y fundamentales) que establecen quién está autorizado para tomar las
decisiones colectivas y bajo qué procedimientos”[186].
Desde esta perspectiva, el sistema
democrático de gobierno posee un innegable valor instrumental, en la medida en
que permite que sean expresadas libremente las preferencias de los ciudadanos,
bien sea en relación con la selección de los programas políticos que proponen
los diversos candidatos (democracia representativa) o en punto a la adopción de
decisiones colectivas (democracia directa). Pero no sólo ello: “la expresión
de las preferencias de los votantes contiene un elemento normativo con respecto
al resultado de la votación: deben aceptarse e imponerse las preferencias de la
mayoría”[187].
Otros autores, como John Rawls,
proponen un concepto de democracia en términos de justicia procedimental pura,
según la cual se deben satisfacer los deseos de los sufragantes, confiriéndole
un valor vinculante a los resultados de la elección[188].
En este orden de ideas, prima facie
se puede sostener que los procedimientos fundados sobre el principio
mayoritario, resultan ser los más adecuados en una sociedad para resolver los
conflictos: el resultado será calificado en términos de “justo”, y en palabras
de Rawls, vinculante para todos. Lo justo y obligatorio para una sociedad será
aquello que, en un determinado momento histórico, la mayoría de sus integrantes
así lo decidan.
Pero el concenso democrático ha venido
construyendo lo que podría denominarse en el constitucionalismo moderno la
axiología de la dignidad. De allí ha surgido la categoría constitucional de los
Derechos Fundamentales que, como lo hemos indicado en este salvamento de voto,
configuran la esfera de lo indecidible, ajena entonces a las veleidades de las
mayorías.
Siendo la paz un
derecho fundamental (contra-mayoritario) en los términos del artículo 22
Superior, su vigencia no puede estar sometida a la voluntad de la mayoría
parlamentaria, ni tampoco a aquella expresada por el pueblo en las urnas.
Afirmar lo contrario, es abrir la puerta para que el día de mañana, en nombre
de la democracia, por ejemplo, se someta al escrutinio popular la vigencia de
otros derechos fundamentales tales como aquellos de las minorías sexuales,
étnicas o religiosas en Colombia.
9.    Facultades constitucionales del
Presidente de la República para negociar la paz
En la línea argumentativa de lo expuesto, el artículo
22 de la Constitución dispone que la paz es un derecho y un deber de
obligatorio cumplimiento. Al estar consagrada la paz como un derecho
fundamental de aplicación inmediata resulta inapropiado someter un proceso de
paz a cualquier clase de consulta o refrendación popular.[189]
Con el propósito de cumplir el cometido de la paz, la
Constitución Política habilita a los poderes constituidos para su consecución.
En el caso del Presidente de la República, el numeral 4 del artículo 189 le
confiere como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad
Administrativa, la facultad indelegable de conservar en todo el territorio el
orden público y restablecerlo donde fuere turbado. Aunado a ello, el numeral 3
de la misma disposición, establece que al Presidente de la República le
corresponde dirigir la fuerza pública y disponer de ella como comandante
supremo de las fuerzas armadas.
En el ámbito internacional es parte del bloque de
constitucionalidad el artículo 3º común a los cuatro Convenios de Ginebra de
1949, que facultan al Presidente para celebrar acuerdos humanitarios con grupos
alzados en armas.
Con base en estas atribuciones constitucionales se han
suscrito acuerdos con grupos ilegales al margen de la ley, sin necesidad de
refrendación popular y, posteriormente, han sido sometidos al Congreso de la
República a efectos del desarrollo legislativo necesario para su
implementación. Un ejemplo es la aprobación por el Congreso de la República de
la Ley de Justicia y Paz 975 de 2005, que constituyó el marco jurídico para
facilitar el proceso de desmovilización y reinserción de los grupos
paramilitares.
En conclusión, en Colombia la Constitución Política ha
investido al Presidente de la República con competencias exclusivas y
excluyentes para negociar la paz y, al mismo tiempo, por la naturaleza del
derecho fundamental implicado, no le impone del deber de someter lo acordado a
ninguna suerte de refrendación congresional o popular. Este procedimiento
resulta constitucionalmente ajeno a los acuerdos de paz. Y conforme al mejor
entendimento de los sistemas democracias como limite y valor, que preserva los
contenidos determinados como esenciales en las cartas de derechos, es
inconstitucional.
10.
Reflexiones de cierre.
Aproximación jurídica a la paz: valor, principio y derecho fundamental
Más allá de las
consideraciones éticas y filosóficas sobre la guerra y la paz, a lo largo del
Siglo XX, esta última ha sido abordada como un asunto jurídico: primero en el
derecho internacional, en tanto pilar fundamental del orden internacional, y
luego en los sistemas jurídicos internos, bien como valor, principio
constitucional o derecho fundamental.
La paz como valor
significa la derrota de la violencia, la preservación del diálogo, el
respeto y la aceptación de las diferencias, la tolerancia e inclusión, la
solución racional de las controversias, la garantía de la dignidad humana y una
condición sine qua non para el ejercicio libre y en condiciones de
igualdad de todos los derechos humanos. La paz, en pocas palabras, constituye
una expresión necesaria, una proyección del reconocimiento a vivir dignamente.
Al mismo tiempo,
la paz es un principio fundante del orden jurídico internacional, aunque
de reciente concreción en el derecho positivo.
Sin perjuicio de
reconocer la existencia de posibles antecedentes, la paz fue considerada por
primera vez como principio de derecho positivo internacional en el Tratado de
Versalles (1919) que dio origen a la Sociedad de Naciones, y posteriormente, en
el Pacto de Briand Kellog (1928), conocido como “Tratado de renuncia a la
guerra”.
Finalizada la
Segunda Guerra Mundial, el Preámbulo y el artículo 1º de la Carta de las
Naciones Unidas apuntan a señalar que la preservación de la paz es un principio
fundamental de esta organización internacional.
Un examen del
texto de la Carta de la ONU evidencia que la paz no es concebida sólo como la
ausencia de violencia armada, de confrontación bélica, por cuanto no se trata
simplemente de un simple concepto negativo. La paz, positivamente considerada,
es una expresión de justicia social, desarrollo económico, respeto por los
derechos humanos, pluralismo y tolerancia.
La interdependencia
entre la paz, la justicia y los derechos humanos, queda asimismo evidenciada en
el Preámbulo de la Declaración Universal de los Derechos Humanos:
“Considerando que la libertad, la justicia
y la paz en el mundo tienen por base el reconocimiento de la dignidad
intrínseca y de los derechos iguales e inalienables de todos los miembros de la
familia humana.”.
Si
la paz fuera sólo ausencia de violencia, podría llegarse por este camino a la
aceptación pasiva de la injusticia social, al inmovilismo frente a situaciones
estructurales de violación sistemática de los derechos fundamentales, en
últimas, a la pasividad de cara a la opresión del más fuerte sobre el débil.
En
el mismo sentido, en el texto del Preámbulo de la Convención Internacional
sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, afirma:
“La discriminación entre seres humanos por motivos de raza,
color u origen étnico constituye un obstáculo a las relaciones amistosas y pacíficas
entre las naciones y puede perturbar la paz y la seguridad entre los pueblos,
así como la convivencia de las personas aun dentro de un mismo Estado”.
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
enuncia en su Preámbulo que los derechos humanos son el fundamento de un mundo
en paz. En su Observación General número 6, el Comité de Derechos Humanos pone
de relieve la relación entre el derecho a la vida, la prevención de la guerra y
la prohibición de la propaganda bélica.
La Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de
Discriminación contra la Mujer, afirma que la máxima participación de la mujer
en todas las esferas, en igualdad de condiciones con el hombre, es
indispensable para el desarrollo pleno de un país, el bienestar del mundo, y la
causa de la paz.
La Carta de la Asociación de Naciones del Asia Sudoriental
(2007), reitera el deseo de los Estados miembros de vivir en paz (Preámbulo) y
de mantener y preservar la paz, acudiendo a mecanismos pacíficos de solución de
controversias.
De
norma internacional, la paz pasó a convertirse en principio de rango
constitucional. Así, la Ley Fundamental de Bonn reza:
“Artículo
26. Prohibición de una guerra de agresión. Los actos susceptibles de perturbar
la convivencia pacífica de los pueblos y realizados con esta intención,
especialmente la preparación de una guerra de agresión, son inconstitucionales.
Serán reprimidos penalmente”.
Correlativamente,
la Constitución japonesa de 1946 dispone:
“ARTÍCULO
9.Aspirando sinceramente a una paz internacional basada en la justicia y el
orden, el pueblo japonés renuncia para siempre a la guerra como derecho
soberano de la nación y a la amenaza o al uso de la fuerza como medio de
solución en disputas internacionales. Con el objeto de llevar a cabo el deseo
expresado en el párrafo precedente, no se mantendrán en lo sucesivo fuerzas de
tierra, mar o aire como tampoco otro potencial bélico. El derecho de
beligerancia del estado no será reconocido.”
En un sentido similiar, la Constitución italiana de 1947 reza:
«Artículo 11
Italia repudia la guerra como instrumento de
ataque a la libertad de los demás pueblos, y como medio de solución de las
controversias internacionales accede, en condiciones de igualdad con los otros
Estados, a las limitaciones de soberanía necesarias para un ordenamiento que
asegure la paz y la justicia entre las nacionales, y promoverá y favorecerá las
organizaciones internacionales encaminadas a este fin.»
De
tal suerte que, a lo largo de la primera mitad del Siglo XX, la paz dejó de ser
una simple aspiración de los pueblos, un mandato de contenido ético o moral,
para convertirse en norma de rango convencional y constitucional, con
naturaleza jurídica de principio, esto es, mandato de optimización.
Varias décadas después,
se abrió paso el planteamiento según el cual la paz también es un derecho
humano, dentro de lo que vino a llamarse, en su momento, los derechos de la
tercera generación, de la solidaridad o de vocación comunitaria.
La Resolución 5
(XXXII) de la antigua Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas,
proferida el 27 de febrero de 1976, fue el primer texto de soft law que
reconoció el derecho a la paz en términos de derecho humano.
El 25 de
diciembre de 1978, la Asamblea General de la ONU aprobó la Resolución 33/73,
titulada “Declaración sobre la Preparación de las Sociedades para Vivir en
Paz”, en la cual sostiene:
“Toda nación y
todo ser humano, sin importar su raza, conciencia, lenguaje o sexo, tiene el
derecho a vivir en paz. El respeto a ese derecho, así como a los otros derechos
humanos, es el interés común de toda la humanidad y una condición indispensable
para el avance de todas las naciones, grandes y pequeñas, en todos los campos”.
En 1984, el mismo
órgano aprobó la Resolución 39/11, titulada “Declaración sobre el Derecho de
los Pueblos a la Paz”, a cuyo tenor:
“2. Declara solemnemente que proteger el derecho de los
pueblos a la paz y fomentar su realización es una obligación fundamental de
todo Estado”.
En el ámbito
regional, en 1998 la Asamblea General de la OEA aprobó la Declaración de
Caracas, reconociendo en su artículo 4º la existencia del derecho humano a la
paz. En igual sentido, la Carta Africana sobre Derechos de los Hombres y de los
Pueblos, consagra lo siguiente:
“Artículo 23.
1. Todos los pueblos tendrán derecho a la
paz y a la seguridad nacional e internacional. Los principios de solidaridad y
de relaciones amistosas implícitamente afirmados por la Carta de las Naciones
Unidas y reafirmados por la de la Organización para la Unidad Africana
gobernarán las relaciones entre Estados”.
Conviene asimismo
señalar que la jurisprudencia interamericana, poco a poco, avanza hacia una
construcción dogmática en relación con la ponderación que debe realizarse entre
los derechos a la verdad, la justicia y la reparación de las víctimas, con el
derecho a la paz. Así por ejemplo, en el voto concurrente del Juez Diego
García-Sayán a la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en
el caso “Masacres de El Mozote y Lugares Aledaños vs. El Salvador”, del 25 de
octubre de 2012, se afirma:
“Más
allá de lo resuelto en casos anteriores, la cuestión de las amnistías y su
relación con el deber de investigar y sancionar graves violaciones a derechos
humanos, requiere un análisis que proporcione criterios adecuados para un
juicio de ponderación en contextos en los que pudieran surgir tensiones entre
las demandas de justicia con los requerimientos de una paz negociada en el
marco de un conflicto armado no internacional”
(…)
El
hecho es que en el contexto específico de procesos de violencia generalizada y
de conflictos armados no internacionales el recurso de la amnistía puede
conducir, al menos teóricamente y según los casos o circunstancias específicas,
a rumbos en diversas direcciones. Que plantean, en consecuencia, un abanico de
posibles resultados que pueden fijar los márgenes para el ejercicio de la
ponderación de los intereses en el propósito de conjugar los propósitos de
investigación, sanción y reparación de graves violaciones a los derechos
humanos, de un lado, con los de reconciliación nacional y salida negociada de
un conflicto armado no internacional, por el otro. No hay solución
universalmente aplicable a los dilemas que plantea esa tensión, pues ella depende
de cada contexto aunque sí hay lineamientos a tener en cuenta”.
De igual manera,
el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha insistido en la premisa según la
cual la preservación de la paz en un Estado Social y Democrático de Derecho
depende del respeto por los derechos humanos.
Así por ejemplo,
en el asunto Refah Partisi (Partido de la Prosperidad) y otros vs. Turquía,
proferido el 13 de febrero de 2013, sostuvo:
“Por otra parte,
en una sociedad democrática, donde varias religiones coexisten dentro de la
misma población, puede ser necesario para que coincida con la libertad en
cuestión de las limitaciones inherentes en el equilibrio de los intereses de
los diversos grupos y hacer respetar convicciones de cada uno (sentencia
Kokkinakis citado, p. 18, § 33). El Tribunal a menudo ha hecho hincapié en el
papel del Estado como organizador neutral e imparcial del ejercicio de diversas
religiones, credos y creencias, y ha declarado que este papel contribuye al orden
público, la paz y la tolerancia en una sociedad democrática. También
considera que el deber de la neutralidad y la imparcialidad del Estado es
incompatible con cualquier discrecionalidad de parte del Estado de la
legitimidad de las creencias religiosas (véase, mutatis mutandis, Cha'are
Shalom Ve Tzedek v. Francia [GC], Nº 27417/95, § 84, ECHR 2000-VII), y que este
último requiere para asegurar que los grupos que compiten toleran (ver, mutatis
mutandis, Iglesia metropolitana de Besarabia y otros v. Moldavia, No. 45701/99,
§ 123, CEDH 2001-XII)”.
Así pues, la paz
es un valor y una aspiración suprema de la humanidad; un principio fundante del
orden jurídico internacional; en algunos países, un principio de rango
constitucional; y, al mismo tiempo, un derecho fundamental.
En el contexto colombiano, la Carta Política de 1991,
conocida como “Una Constitución para la paz”, surgió como un instrumento
encaminado hacia la reconciliación nacional y la terminación de los factores de
violencia generalizada que han afectado al país, dentro de un marco de respeto
por la dignidad humana y los derechos fundamentales. De allí que, a lo largo de
su articulado, la paz sea un valor, un principio y un derecho fundamental.
De conformidad con el Preámbulo, al ser la paz un
valor – al igual que lo son la justicia, la libertad, la igualdad y el
bienestar general– integra el plexo axiológico que sirve como parámetro para el
enjuiciamiento del ordenamiento jurídico.
Así mismo, la paz es un principio constitucional
(Art.2 de la C.P.), lo cual implica que limita el ejercicio de las
competencias atribuidas a las diversas autoridades públicas, legitima sus
actuaciones, y al mismo tiempo, les imponen deberes de actuación, con miras a
su consecución.
De igual manera, la paz es un derecho fundamental
(Art. 22 ibídem), lo cual comporta que no debe ser sometido a ninguna clase de
refrendación, sea ésta popular o vía Congreso de la República. Si bien las
decisiones adoptadas por la mayoría resultan esenciales en una democracia, no
es menos cierto que existen unos derechos que se encuentran sustraídos de la
voluntad popular.
La democracia no puede entenderse como el poder
omnímodo de las mayorías. Un sistema democrático de gobierno, que acoja la
vigencia y el respeto de los derechos fundamentales, no puede someter al
escrutinio popular la vigencia de éstos. Siendo la paz un derecho fundamental,
y por ende, contra-mayoritario, su vigencia no está sometida a la voluntad de
la mayoría parlamentaria, ni tampoco a aquella expresada por el pueblo mediante
los mecanismos de participación ciudadana.
En conclusión: Desde una aproximación de teoría
constitucional, en la Carta Política de 1991 la paz no es  un enunciado
programático, un anhelo o una aspiración de los integrantes de la Asamblea
Nacional Constituyente, sino una verdadera norma jurídica, caracterizada
por su carácter vinculante, transversalidad y estructura polivalente: valor,
principio y derecho fundamental.
______________.
Con el acostumbrado respeto por los pronunciamientos de la Corte
Constitucional, quedan expuestas las razones por las cuales hemos salvado
parcialmente el voto en la Sentencia de la referencia, en la cual esta
Corporación declaró exequibles, por los cargos examinados, los artículos 1 y 2 (parciales) del Acto
Legislativo 1 de 2016 “Por medio del cual se establecen instrumentos
jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo
del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una
paz estable y duradera.”
Fecha
ut supra,
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA C-699/16
CONSTITUCION POLITICA-No es instrumento neutro en materia de paz (Salvamento
parcial de voto)
JUEZ CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE PAZ-Debe expulsar actos normativos que alejen la posibilidad de convertir
los conflictos armados en conflictos políticos (Salvamento parcial de voto)
PROCESO DE NEGOCIACION DE ACUERDO DE PAZ-Fundamento en el consentimiento, compromiso mutuo y
buena fe de las partes, y de las potestades del Ejecutivo en el manejo del
orden público (Salvamento parcial de voto)/PROCESO DE NEGOCIACION DE ACUERDO
DE PAZ-Privilegia la utilización de instrumentos pacíficos sobre la fuerza
para alcanzar una convivencia armónica que evite la violencia (Salvamento
parcial de voto)
JUSTICIA TRANSICIONAL-Retos y objetivos (Salvamento parcial de voto)
PAZ-Finalidad
superior del Estado social de derecho (Salvamento parcial de voto)/ACUERDO
DE PAZ-No resulta válido que la mayoría de este Tribunal se hubiere
abocado condicionar tácitamente su vigencia en cuanto al procedimiento
legislativo especial y las facultades presidenciales requiriendo del Congreso
la expedición de actos que validen o legitimen la refrendación popular
realizada (Salvamento parcial de voto)
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL Y FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Reforma no sustituye el principio de rigidez constitucional
ni el de división de poderes (Salvamento parcial de voto)
PRINCIPIO DE RIGIDEZ CONSTITUCIONAL-Alcance (Salvamento parcial de voto)/CONSTITUCIONES
RIGIDAS Y FLEXIBLES-Distinción (Salvamento parcial de voto)/PRINCIPIO DE
RIGIDEZ CONSTITUCIONAL-Mecanismos para garantizar
el principio de supremacía de la Constitución (Salvamento parcial de voto)
REFORMA CONSTITUCIONAL MEDIANTE ACTO LEGISLATIVO-Desarrollo del principio de rigidez constitucional
(Salvamento parcial de voto)
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ-Acto Legislativo 01 de 2016 establece instrumentos
jurídicos para la implementación y desarrollo normativo del acuerdo final para
terminar el conflicto y construir una paz estable y duradera (Salvamento
parcial de voto)/PRINCIPIO DE RIGIDEZ CONSTITUCIONAL EN PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ-Justifica la flexibilización del trámite
de reforma (Salvamento parcial de voto)/ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2016 QUE
ESTABLECE INSTRUMENTOS JURIDICOS PARA LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO
DEL ACUERDO FINAL PARA TERMINAR EL CONFLICTO Y CONSTRUIR UNA PAZ ESTABLE Y
DURADERA-No elimina el principio de rigidez constitucional para tramitar
reformas (Salvamento parcial de voto)
PRINCIPIO DE RIGIDEZ CONSTITUCIONAL EN PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ-Mecanismo
de reforma de carácter excepcional y transitorio (Salvamento parcial de voto)
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2016-Razonabilidad y proporcionalidad de la declaración de
constitucionalidad del procedimiento legislativo especial basada en la búsqueda
y mantenimiento de la paz (Salvamento parcial de voto)/ACTO LEGISLATIVO 01
DE 2016 QUE ESTABLECE INSTRUMENTOS JURIDICOS PARA LA IMPLEMENTACION Y
DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA TERMINAR EL CONFLICTO Y CONSTRUIR
UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Reforma se armoniza con la finalidad de la
búsqueda de la paz como principio consustancial de la Constitución (Salvamento
parcial de voto)/ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2016 QUE ESTABLECE INSTRUMENTOS
JURIDICOS PARA LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA
TERMINAR EL CONFLICTO Y CONSTRUIR UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Conciliación
del principio de rigidez constitucional con el de la búsqueda y mantenimiento
de la paz (Salvamento parcial de voto)
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2016 QUE ESTABLECE INSTRUMENTOS
JURIDICOS PARA LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA
TERMINAR EL CONFLICTO Y CONSTRUIR UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Facultades del Presidente de la República (Salvamento
parcial de voto)
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2016 QUE ESTABLECE INSTRUMENTOS
JURIDICOS PARA LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA
TERMINAR EL CONFLICTO Y CONSTRUIR UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Debe surtir el control previo de constitucionalidad
(Salvamento parcial de voto)
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2016 QUE ESTABLECE INSTRUMENTOS
JURIDICOS PARA LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA
TERMINAR EL CONFLICTO Y CONSTRUIR UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-No sustituye el principio de separación de poderes
(Salvamento parcial de voto)
INSTRUMENTOS JURIDICOS PARA LA IMPLEMENTACION Y
DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA TERMINAR EL CONFLICTO Y CONSTRUIR
UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Condicionamiento
tácito supedita la validez inmediata del Acto Legislativo 01 de 2016
(Salvamento parcial de voto)/INSTRUMENTOS JURIDICOS PARA LA IMPLEMENTACION Y
DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA TERMINAR EL CONFLICTO Y CONSTRUIR
UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Condicionamiento implícito del Acto Legislativo
01 de 2016, a la espera de refrendación posterior del Congreso (Salvamento
parcial de voto)
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2016 QUE ESTABLECE INSTRUMENTOS
JURIDICOS PARA LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA
TERMINAR EL CONFLICTO Y CONSTRUIR UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Realización de la refrendación popular (Salvamento
parcial de voto)
CONTROL CONSTITUCIONAL DE ACTOS LEGISLATIVOS POR
SUSTITUCION-Carácter excepcional de los condicionamientos tácitos
(Salvamento parcial de voto)
INSTRUMENTOS JURIDICOS PARA LA IMPLEMENTACION Y
DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA TERMINAR EL CONFLICTO Y CONSTRUIR
UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Control de
validez del artículo 5 que no fue demandado sobre la vigencia del Acto
Legislativo 01 de 2016 (Salvamento parcial de voto)/CORTE CONSTITUCIONAL-Control
de constitucionalidad sobre normas que tengan la potencialidad de surtir
efectos (Salvamento parcial de voto)
INSTRUMENTOS JURIDICOS PARA LA IMPLEMENTACION Y
DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA TERMINAR EL CONFLICTO Y CONSTRUIR
UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Aunque no
se realizó integración normativa con el
artículo 5 sobre la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2006, se hizo control
material de la norma (Salvamento parcial de voto)
INSTRUMENTOS JURIDICOS PARA LA IMPLEMENTACION Y
DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA TERMINAR EL CONFLICTO Y CONSTRUIR
UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Posición
de la mayoría termina generando incertidumbre e inseguridad jurídica,
postergando la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2006 (Salvamento
parcial de voto)
Referencia:
Expediente
D-l 1601
Asunto:
Acción
pública de inconstitucionalidad contra los artículos 1 y 2 (parciales) del Acto
Legislativo 01 de 2016 "Por
medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar
la implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación
del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera".
Demandantes:
Jesús Pérez
González-Rubio
Magistrada
Ponente:
María Victoria
Calle Correa
Condicionamiento
de la mayoría expone el proceso de paz a mayor incertidumbre jurídica:
Me aparto parcialmente de la decisión de
la mayoría que dio lugar a la exequibilidad de los artículos 1 y 2 (parciales)
del Acto Legislativo 1 de 2016, "Por
medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar
la implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y
duradera".
1.
Sentencia C-699 de 2016:
La Sentencia de la que salvo parcialmente
declaró la constitucionalidad de los artículos 1 y 2 (parciales) del Acto
Legislativo 01 de 2016, estableciendo que no se sustituía la constitución en
los principios consustanciales (i) rigidez de las normas constitucionales y
(ii) el principio de separación de poderes.
El demandante
consideraba que el artículo 1 (parcial) sustituía la Constitución, en el
principio de rigidez constitucional, porque a su juicio se alteraba el sistema
de enmienda constitucional y se igualaba el procedimiento dispuesto para
reformar la Carta con lo previsto para expedir normas legales de carácter
estatutario. De otra parte, estimaba, que el artículo 2 (parcial), reformaba
la Constitución en el eje definitorio de la separación de poderes, porque se
daba una habilitación general e imprecisa al Presidente de la República para
dictar decretos, en forma de ley.
La Corte consideró, en primer término,
que no haría la integración normativa con el artículo 5 sobre la vigencia del
Acto Legislativo[190].
Sin embargo, estimó que era necesario interpretar dicho artículo, ya que en
este se define la vigencia integral del Acto, que entran a regir una vez
cumplida con la "refrendación popular" del acuerdo final.
Sobre este punto la Corte indicó que si
bien el orden jurídico no daba una definición expresa de qué debe entenderse
por "refrendación popular", tras una interpretación fundada en todos
los elementos constitucionales relevantes, esta debe contar con las siguientes
condiciones para que el Acto Legislativo entre en vigencia: (i) que sea un
proceso y no un acto único, es decir que esté integrado por varios actos en
cuyos tramos haya participación ciudadana directa[191]; (ii)
que haya participación ciudadana directa; (iii) cuyos resultados deben ser
respetados, interpretados y desarrollados de buena fe, en un escenario de
búsqueda de mayores consensos; (iv) que sea un proceso que pueda concluir por
la decisión libre y deliberativa de una autoridad revestida de legitimidad
democrática; y (v) y que este proceso se dé sin perjuicio de ulteriores
espacios posibles de participación ciudadana sobre cada medida, que garanticen
una paz "estable y duradera".
Del mismo modo, se dijo que cuando una
autoridad de esta naturaleza (que puede ser el Congreso de la República) decida
conforme a los anteriores principios que el acuerdo final surtió un proceso de
refrendación popular, el Acto Legislativo 1 de 2016 entrará en vigencia, sin
perjuicio del control de constitucionalidad posterior que tendrá lugar cuando
los actores especiales respectivos surtan su revisión ante la Corte.
Teniendo en cuenta lo anterior, se hizo
énfasis en que la entrada en vigencia del Acto Legislativo, no debe depender de
una decisión judicial, sino de las "...condiciones
propias de cada reforma o acto normativo", y que es "el
Congreso de la República o la autoridad revestida de legitimidad
democrática", quien definirá dentro del más amplio margen de
apreciación si se han cumplido los principios de la refrendación popular
señalados en esta providencia.
En atención a estos presupuestos
preliminares, la mayoría de la Corte decidió que respecto al primer cargo,
relacionado con la sustitución del principio de rigidez constitucional, el Acto
Legislativo 1 de 2016, era constitucional, ya que la aprobación de reformas
constitucionales en cuatro debates, con mayoría absoluta y control automático
de constitucionalidad, por el procedimiento legislativo especial (i) tiene como
objetivo la transición hacia la terminación del conflicto, (ii) es de carácter
transitorio, ya que se establece solo por 6 meses, prorrogables por un período
igual, y (iii) esta precedido por un proceso de refrendación popular[192].
En cuanto al segundo cargo, sobre la
posible sustitución del principio de separación de poderes por las llamadas
"Facultades presidenciales para la paz", en donde se le da potestad
al Presidente de la República para expedir los decretos con fuerza de ley, que
tengan como objetivo "facilitar
y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz estable y duradera"
por
un término de 180 días a la entrada en vigencia del Acto Legislativo; la Corte
consideró que tampoco se sustituía la Constitución en dicho principio
consustancial, porque dichas facultades están limitadas temporalmente, y pueden
llegar en todo caso a modificarse mediante ley.
Se concluyó sobre este cargo, que el
artículo 2 del Acto Legislativo era constitucional, ya que dicha facultad en
cabeza del Gobierno, no puede extenderse a la expedición de actos legislativos,
leyes estatutarias, orgánicas, códigos, leyes que necesitan mayorías calificada
o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos, ni leyes que tengan
reserva de ley.
Finalmente se
dijo que estos decretos, no suprimen los controles interorgánicos que preservan
el equilibrio de poderes públicos y aseguran la supremacía constitucional, ya
que los decretos tienen control constitucional automático y posterior, y el
Congreso preserva las competencias de control político y jurisdiccional sobre
el Gobierno y el Presidente de la República.
2. Motivos del salvamento parcial de voto:
Aunque estoy de acuerdo con la decisión
de la mayoría de declarar la constitucionalidad de los artículos 1 y 2
(parciales) del Acto Legislativo 1 de 2016, salvo parcialmente el voto, porque
considero que con la parte motiva de  esta Sentencia, se está dando un
condicionamiento tácito que pone mayores trabas al proceso de paz, y además se
está realizando de manera implícita el control de constitucionalidad del
artículo 5 sobre la vigencia del Acto Legislativo, el cual no tenía lugar
porque dicho artículo no había sido demandado.
En primer lugar considero que la Carta
Política de 1991 no es un instrumento neutro en materia de paz. Por el
contrario, le apuesta decididamente a suplir el conflicto basado en la vía
violenta por mecanismos de convivencia pacífica y de un orden justo, lo cual se
acomoda mejor a la filosofía humanista que predica.
Siendo un tratado de paz, el juez
constitucional, como objetivo de primer orden, debe expulsar actos normativos
bajo su control que alejen la posibilidad de convertir los conflictos armados
en conflictos solamente políticos.
En este orden de ideas hay que tener en
cuenta que el proceso de negociación de un acuerdo de paz, que en Colombia
pretende superar más de medio siglo de hostilidades, se fundamenta en el
consentimiento, compromiso mutuo y buena fe de las partes, así como en las
potestades del Ejecutivo de manejo del orden público[193],
debiendo privilegiarse la utilización de los instrumentos pacíficos sobre el
uso de la fuerza para alcanzar una convivencia armónica que evite la violencia[194].
Por otra parte, la jurisprudencia
constitucional ha determinado que la justicia transicional, que intenta
solucionar los problemas derivados de un pasado de abusos a gran escala, tiene
como retos alcanzar la reconciliación, restablecer los derechos de las
víctimas, fortalecer la democracia participativa, equilibrar las tensiones
entre justicia y paz, con miras al logro de la consolidación de la paz social y
la prevención de la vuelta a la violencia.
Este tipo de justicia tiene como
objetivo, además, velar por la restitución y protección de los derechos
humanos, avanzar en reformas estructurales inclusivas, superar la concepción
tradicional de la justicia retributiva por una restaurativa, realizar
concesiones a quienes se integraran a la comunidad, reconocerse mutuamente como
actores válidos bajo las distintas posturas ideológicas, entre otras formas de
reconciliación que parten de los principios de verdad, justicia, reparación y
condiciones de no repetición[195].
Siendo la paz, en los términos
mencionados, una finalidad superior del Estado social de derecho, ha expresado
la Corte que no resulta constitucionalmente válido que la mayoría de este
Tribunal se hubiere abocado a condicionar
tácitamente la puesta en vigencia del nuevo acuerdo de paz (2016),
en cuanto al procedimiento legislativo especial (vía rápida) y las facultades
presidenciales para la paz (artículo 2o del Acto Legislativo 1 de
2016), requiriendo del Congreso la expedición de actos posteriores que validen
o legitimen la refrendación popular que se había realizado ya por el Congreso.
Es sobre esta parte de la Sentencia en
donde quiero dejar constancia de mí salvamento parcial de voto, en el cual
analizaré tres puntos que en su orden son: (1) punto de acuerdo, (2) las
razones de la discrepancia con la parte motiva de la decisión, y (3) algunas
conclusiones generales.
2.1. Punto de acuerdo:
Estoy
de acuerdo con la decisión de la mayoría de declarar en la parte motiva la
constitucionalidad de los artículos 1o y 2o (parciales)
del Acto Legislativo 01 de 2016, ya que concuerdo en que dicha reforma no
sustituyen el principio de rigidez constitucional, ni el de división de
poderes, especialmente porque como está establecido en el propio título del
Acto Legislativo se trata de un procedimiento especial para la búsqueda de una
paz estable y duradera.
En relación a la rigidez
constitucional, considero que éste es un principio básico del
constitucionalismo moderno[196],
que consiste en establecer un procedimiento de reforma más agravado que el
trámite de formación y aprobación de la ley[197]. Sobre este punto coincido con la
mayoría, que la rigidez constitucional es una característica consustancial de
la Constitución de 1991 que no puede sustituirse[198], y
que el poder de reforma no se debe equiparar con la potestad legislativa, ya
que la rigidez constitucional tiene como finalidad la de dotar de mayores
garantías al trámite y aprobación de las reformas constituciones, para de este
modo garantizar el principio democrático, la deliberación pública, la búsqueda
de un mayor consenso y la supremacía de la Constitución.
Igualmente
considero que este grado de agravación en el procedimiento de aprobación de las
reformas constitucionales tiene como objetivo salvaguardar la norma
constitucional de mayorías políticas en el Congreso que puedan llegar a
modificar la Constitución a su gusto, convirtiéndola en el programa de gobierno
del partido de turno, o estableciendo modificaciones reiteradas que eliminen
los elementos básicos de la norma constitucional y la hagan inidentificable.
Como se comprueba en la Sentencia, los
requisitos de mayor agravación previstos en la Constitución de 1991
relacionados con que las reformas constitucionales por la vía ordinaria del
Acto Legislativo contenida en el artículo 375, desarrollan el principio de
rigidez constitucional, ya que se establece que las reformas constitucionales
deben ser tramitadas en dos períodos ordinarios y consecutivos, que en el
segundo período de debates se debe aprobar con mayoría absoluta en cada una de
las Cámaras, y que no se puedan introducir temas totalmente nuevos,
circunstancia última que de presentarse vulneraría los principios de identidad
flexible y consecutividad.
El "Procedimiento
legislativo especial para la paz", estableció en el artículo 1 y en el
literal f) del mismo artículo[199],
una modificación del mecanismo de reforma constitucional que según el
demandante podría llegar a sustituir el principio de rigidez constitucional y
supremacía de la Constitución. Sin embargo, como se explica en la Sentencia,
esta posible sustitución de la Constitución no se produce, ya que esta debe ser
entendida el objetivo primordial del Acto Legislativo 01 de 2016, es el de "Establecer
instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el
desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera".
Teniendo en cuenta lo anterior se
justifica la flexibilización del trámite de reforma ya que el procedimiento
legislativo especial tiene como objetivo la búsqueda de una paz estable y
duradera para la terminación del conflicto y la implementación de los acuerdos.
Por otra parte, como se dijo en la Sentencia, se comprueba que de todos modos
el principio de rigidez no se elimina ya que se mantienen requisitos de
agravación para tramitar dichas reformas como es la exigencia de mayorías
cualificadas para su aprobación en Senado y Cámara, el control automático de la
Corte Constitucional y la refrendación popular.
Del mismo modo, estoy de acuerdo que en
la Sentencia se haya establecido que este mecanismo especial de reforma
constitucional, es de carácter excepcional y transitorio, y que se utilizará
únicamente para poder alcanzar de una manera eficaz y pronta el desarrollo de
los acuerdos de paz.
En mi opinión la modificación de los procedimientos
de reforma contenidos en la Constitución de 1991[200] no se admitiría
sino se tratará de un mecanismo excepcional que tiene como objetivo la
implementación y desarrollo de los acuerdos de paz firmados con la guerrilla de
las FARC-EP, como solución a uno de los conflictos armados más largos de
nuestra historia, con más de cincuenta años de duración.
Desde mi punto de vista, la finalidad del
procedimiento especial para la paz es definitiva en el análisis de constitucionalidad
del Acto Legislativo No 1 de 2016, ya que como se estableció en las Sentencias
C-579 de 2013 y C-577 de 2014, sobre el estudio de constitucionalidad del marco
jurídico para la paz[201],
y la Sentencia C-379 de 2016[202],
que realizó el control de constitucionalidad del plebiscito por la paz, la
búsqueda y el mantenimiento de la paz es un principio consustancial de la
Constitución de 1991 que se desarrolla en el Preámbulo y en el artículo 22 de
la CP.
Sobre la base de que la búsqueda y mantenimiento
de la paz es un elemento básico de la norma constitucional, resulta razonable y
proporcional que se declare constitucional el procedimiento legislativo
especial (Acto Legislativo No 01 de 2016) ya que dicha reforma se armoniza a la
finalidad última de la búsqueda de la paz como principio consustancial de la
Constitución. Es decir que coincido con la mayoría de la Corte en que al
analizar la constitucionalidad de las normas demandadas se deben conciliar los
principios de rigidez constitucional con el de la búsqueda y mantenimiento de
la paz.
Por otra parte,
comparto la decisión de la mayoría de declarar la constitucionalidad del artículo
2° del Acto Legislativo, que confiere facultades al
Presidente de la República para que dentro de los 180 días siguientes a la
entrada en vigencia acto, expida los decretos con fuerza de ley cuyo contenido
tengan como objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo del
Acuerdo Final para la "Terminación
del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera".
Como se especifica en el mismo artículo 2o
del Acto Legislativo 01 de 2016, estas facultades no podrán ser utilizadas para
expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas o códigos, ni
para decretar impuestos, leyes que tienen mayorías calificadas para su
aprobación. Igualmente que estos decretos con fuerza de ley tendrán como único
objetivo "facilitar
y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera", y que para verificar dicho contenido se debe surtir el
control previo de constitucionalidad por parte de la Corte dentro de los dos
(2) meses siguientes a su expedición.
Del mismo modo,
encuentro razonable, como se establece en la Sentencia, que en este caso el
Acto Legislativo no sustituye el principio de separación de poderes, ya que las
facultades extraordinarias que se otorgan al Presidente de la República para
que reforme la Constitución, solo pueden ser utilizadas para este fin, son
excepcionales y tienen como único objetivo el desarrollo e implementación de
los acuerdos de paz alcanzados entre el Gobierno y la  guerrilla de las
FARC-EP, y que en todo caso la Corte conserva la potestad de realizar el
control de constitucionalidad sobre estos decretos-leyes expedidos por el
Gobierno.
En conclusión, comparto la exequibilidad
de los artículos 1 y 2 del Acto Legislativo 01 de 2016, por los cargos de
sustitución relacionados con la rigidez constitucional y la separación de poderes,
porque considero que la finalidad de la reforma es la implementación de los
acuerdos de paz con la guerrilla de las FARC-EP, en la búsqueda de la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, y
que la reforma termina armonizando los principios estructurales de división de
poderes y rigidez constitucional con el de la búsqueda y mantenimiento de la
paz.
2.2. Puntos de discrepancia:
No obstante de estar de acuerdo con la
parte resolutiva de la Sentencia, discrepo de la parte motiva y salvo
parcialmente el voto por dos razones: en primer lugar porque en la parte
considerativa se establece un condicionamiento tácito que finalmente le
pone mayores trabas al proceso de paz al establecerse en la ponencia que "el
Congreso de la República, o una autoridad revestida de legitimidad democrática,
sea el que defina dentro del más amplio margen de apreciación si se han
cumplido los principios de la refrendación popular"; y en segundo
término, porque en la Sentencia se termina realizando un control de validez del
Acto Legislativo 01 de 2016, evaluando de manera implícita la
constitucionalidad del artículo 5o del Acto Legislativo sobre la
vigencia del acto.
2.2.1.
Condicionamiento
tácito
Sobre este punto
encuentro que al establecerse en la parte motiva de la Sentencia que el Acto
Legislativo No 1 de 2016 solo entraría en vigencia, una vez que "una
autoridad revestida de legitimidad democrática, sea el que defina dentro del
más amplio margen de apreciación si se han cumplido los principios de la
refrendación popular como el Congreso de la República ", y que luego la Corte verifique si se cumplieron con
los requisitos de refrendación popular contenidos en el artículo 5o
de la ley, tales como "que sea
(i) un proceso, (ii) en donde haya participación ciudadana directa (iii) cuyos
resultados deben ser respetados interpretados y desarrollados de buena fe, en
un escenario de búsqueda de mayores consensos, (iv) proceso que puede concluir
en virtud de la decisión libre y deliberativa de un órgano revestido de
autoridad democrática, (v) sin perjuicio de ulteriores espacios posibles de
intervención ciudadana que garanticen una 'paz estable y duradera'", da lugar a que se
termine dando un condicionamiento tácito que supedita la posibilidad de darle
validez inmediata al Acto Legislativo 01 de 2016.
En mi opinión estos requisitos ralentizan
la constitucionalidad definitiva del Acto Legislativo 01 de 2016 a un hecho
posterior que tendrá que ser implementado y luego nuevamente revisado
eventualmente por la Corte verificar si se cumplieron con los requisitos de la
refrendación popular dispuestos en la parte motiva de la Sentencia, expuestos
con anterioridad.
De otra parte considero que el
condicionamiento tácito dentro de la parte motiva de la Sentencia, da lugar a
una mayor incertidumbre jurídica, y a que se presenten problemas en la
interpretación del fallo, ya que por una parte se puede llegar a pensar que la
Corte declaró pura y simplemente la constitucionalidad del Acto Legislativo 01
de 2016, cuando en realidad lo que se produjo fue un condicionamiento implícito
de la constitucionalidad del Acto Legislativo, a la espera de una refrendación
posterior de parte del Congreso con los requisitos especificados por la Corte
en la Sentencia.
Desde mi punto de vista la Corte no debió
ocuparse de establecer unos requisitos adicionales para verificar si el Acto
Legislativo 01 de 2016 se encuentra refrendado o no, ya que no se había
demandado el Acto Legislativo por estos cargos, sino que el estudio de
constitucionalidad se hacía respecto a si se habían sustituido los principios
de rigidez constitucional y separación de poderes, sin establecer si este acto
se encontraba vigente, ya que como se dijo en la misma providencia se
verificaba que la reforma podía ser objeto de control de constitucionalidad
porque podía producir efectos jurídicos[203].
De otra parte, si lo que se quería era
analizar si se había producido la refrendación popular del acuerdo final,
considero que ésta ya había producido, con la refrendación que se había dado en
el Congreso los días 29 y 30 de noviembre de 2016. En efecto, esta refrendación
del acuerdo final modificado estuvo precedida de varias circunstancias que
cumplirían con los presupuestos democráticos y deliberativos que se enuncian
como requisitos cualificados en la propia Sentencia.
En efecto, bien
es cierto no se desconoce que el plebiscito por la paz realizado el 2 de
octubre obtuvo una votación mayoritaria por el No[204], esta
circunstancia obligó al Gobierno a la realización de un nuevo proceso de
refrendación y la reformulación del acuerdo de paz, que se renegoció con
representantes del No, abstencionistas y algunos representantes del Si, que
finalmente fueron aprobados por la guerrilla de las FARC-EP[205].
Por otra parte se comprueba que el 12 de
noviembre se llegó a un nuevo acuerdo de paz, producto que recoge la mayoría de
las propuestas del No, más las propuestas aportadas por los representantes y
voceros de la oposición sobre los temas de: a) Desarrollo agrario; ii)
Participación en política, iii) Fin del conflicto, iv) Drogas ilícitas; v)
Víctimas y justicia transicional y vi) Mecanismos de implementación del acuerdo
en donde se dio un consenso de 56 de las 57 propuestas presentadas por los
voceros.
Finalmente el 24 de noviembre, se llega
firma el nuevo acuerdo de paz en el Teatro Colón de Bogotá, y ese mismo día el
Ministro del Interior, radica el nuevo acuerdo de paz que se presenta ante las
dos Cámaras, a fin de ser refrendadas, circunstancia que se produjo el 29 y 30
de noviembre en las plenarias de Senado y Cámara con 75 votos y 130 votos
respectivamente.
Con todas estas actuaciones considero que
se cumple con los requisitos de la refrendación popular y que no era necesario
que se produjeran nuevas actuaciones que pusieran en riesgo y crearan incertidumbre
jurídica sobre el proceso de paz, ya que exigirse que "una
autoridad revestida de legitimidad democrática, sea el que defina dentro del
más amplio margen de apreciación si se han cumplido los principios de la
refrendación popular", termina por establecer mayores requisitos
a los previstos en la Constitución y en las leyes estatutarias de mecanismos de
participación ciudadana en la aprobación de las reformas constitucionales de
este tipo.
Por último, resalto que los
condicionamientos tácitos son inusuales en el control por sustitución de los
actos legislativos, en donde la Corte ha dispuesto un control de constitucional
excepcional que se restringe a establecer si se produjo o no una sustitución o
derogación de los elementos consustanciales de la Constitución[206].
Aunque un condicionamiento en la parte motiva se pueda llegar a realizar este
tipo de sentencias condicionadas deben tener un sustento constitucional con
mayor argumentación y razones que refuerce la necesidad   del condicionamiento
tácito en la decisión, que en la resolución del caso concreto de la Sentencia
no se produjo.
2.2.2. Control de
validez del artículo 5° del Acto Legislativo:
Como dije con antelación estimo que la
Corte no debió pronunciarse en la Sentencia sobre la vigencia del acto
legislativo, realizando unidad normativa tácita con el artículo 5o
del Acto Legislativo 1 de 2016, que dispone que "El
presente acto legislativo rige a partir de la refrendación popular del Acuerdo
Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y
duradera".
Este artículo no fue demandado y los
cargos de constitucionalidad se hubieran podido resolver sin necesidad de
ningún pronunciamiento sobre la vigencia del acto, en el entendido, como se
dice en la misma Sentencia, que la Corte puede realizar el control de
constitucionalidad sobre las normas que tengan la potencialidad de surtir
efectos.
Estimo que si la mayoría de la Corte se
hubiera limitado a declarar la constitucionalidad pura y simple de los
artículos 1o y 2o
del acto legislativo, esta postura hubiera traído como beneficio el generar
espacios de discusión pública posterior a través de demandas ciudadanas (vicios
de forma y sustitución de eje definitorio de la Constitución) que se han
presentado o se presenten, respetar la presunción de constitucionalidad y
brindar la necesaria seguridad jurídica al nuevo acuerdo de paz, así como a su
implementación, mientras la Corte decidía a futuro su aquiescencia
constitucional.
Adicionalmente pienso que aunque la
posición mayoritaria expuso que no realizaría la integración normativa con el
artículo 5o del acto legislativo, al determinarse que sea el
Congreso quien establezca si la refrendación popular se dio válidamente se termina
haciendo control material de dicha norma.
(3) En conclusión, si bien la Corte
buscaba brindar seguridad jurídica al proceso de paz, la posición de la mayoría
termina por generar más incertidumbre e inseguridad jurídica, postergando la
entrada en vigencia del acto legislativo y, peor aún, creando otros espacios
para nuevas demandas de inconstitucionalidad.
Por estas razones salvo parcialmente el
voto, porque considero que la mayoría de la Corte, en la ratio
decidendi de la sentencia, terminó condicionando tácitamente la
decisión al cumplimiento de un requisito a futuro por parte del Congreso,
afectando con ello el interés superior de la paz.
Fecha ut supra,
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS
ALEJANDRO LINARES CANTILLO Y
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA C-699/16
Con el respeto acostumbrado hacia las decisiones de la
Corte, aclaramos nuestro voto en la sentencia C-699 del 13 de diciembre de 2016
(M.P. María Victoria Calle Correa), decisión en la que la Corte declaró
exequibles, por los cargos analizados,  los artículos 1º y 2º del Acto
Legislativo 1 de 2016. Esto con base en las siguientes razones:
1.  Compartimos la orientación general de la
sentencia, en cuanto sostiene que la  reforma constitucional que prevé un
procedimiento legislativo especial para la implementación del Acuerdo Final
para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera, no sustituye la Constitución.  Esto debido a que si bien se establece
un trámite simplificado y extraordinario para la discusión y votación de las
iniciativas correspondientes, en todo caso este procedimiento está vinculado al
ejercicio del control automático de constitucionalidad, sumado a unos
requisitos más exigentes de trámite legislativo, lo que garantiza tanto la
vigencia plena de la Constitución, como el mantenimiento del sistema de frenos
y contrapesos entre los poderes públicos, propio del principio de separación de
poderes que distingue a las democracias constitucionales.
De la misma manera, estamos de acuerdo con el
argumento planteado en el presente fallo, relativo a que la refrendación
popular prevista en el artículo 5º del Acto Legislativo 1 de 2016 es contempla
como un proceso, el cual (i) debe comprender en al menos una de sus instancias
la participación directa del cuerpo electoral; (ii) los efectos de esa
participación directa deben tener consecuencias materiales en lo que respecta
al contenido del Acuerdo Final y su refrendación; y (iii) el Congreso, en tanto
instancia democrática y participativa por excelencia, puede ejercer sus
competencias dentro de ese proceso, siempre y cuando se cumplan con las
condiciones antes enunciadas.  Por ende, habida cuenta que concurrimos en
dichos elementos centrales sobre los que se funda el razonamiento de la Corte
en relación con el cumplimiento del requisito de refrendación popular, manifestamos
nuestro voto favorable sobre ese particular.
2. No obstante, también consideramos que el alcance de
la decisión de la Corte fue insuficiente, puesto que si bien la Sala identificó
las características que debía cumplir el acto complejo de refrendación popular,
omitió verificar si las actuaciones adelantadas por el Congreso sobre ese
particular cumplían con dicho estándar, identificado en la presente decisión.
En particular, dejó de estudiar el efecto de la aprobación de las proposiciones
números 83 del 29 de noviembre de 2016, para el caso de la Plenaria del Senado
de la República, y 39 del 30 de noviembre del mismo año, en lo referente a la
Cámara de Representantes.
3. Lo primero que debe señalarse es que en esta
oportunidad fue presentado ante la Corte un asunto particularmente complejo y
con múltiples implicaciones, todas ellas vinculadas con la vigencia del Estado
constitucional, el régimen democrático y la consecución de la paz como
finalidad esencial del orden político y jurídico.  En consonancia con este
grado de dificultad, consideramos que el fallo ofrece una alternativa de
decisión coherente y juiciosa para las controversias que planteaba el asunto.
Asimismo, luego de una discusión intensa y fructífera al interior de la Corte,
se logró un texto que resuelve en gran medida los cuestionamientos planteados
por el demandante y respecto de los cuales gravitó el interés de la sociedad
colombiana en su conjunto, habida consideración del carácter crucial de esta
decisión para el futuro de la implementación jurídica del Acuerdo suscrito
entre el Gobierno y las FARC, en un escenario de transición que requiere
flexibilidad.
Es por esta razón que compartimos el sentido de lo
decidido, salvo en lo referido a la valoración sobre el acto de refrendación
efectuado por el Congreso, lo que motiva esta aclaración de voto, de acuerdo
con los argumentos que se desarrollan a continuación.
4. La mayoría consideró dos asuntos centrales sobre
este particular: La refrendación popular debe ser considerada como un proceso,
el cual puede adoptar varias vías y contar con la concurrencia de diversas
instancias del Estado, así como del cuerpo electoral. Igualmente, corresponde
al Congreso evaluar si se está ante un acto de refrendación, para lo cual debe
determinarse si se ha cumplido de buena fe con lo decidido por el cuerpo
electoral que, como sucedió en el caso presente, fue convocado mediante un
plebiscito especial, que es un mecanismo de participación directa.  Con base en
este razonamiento, la motivación del fallo determina que el Congreso debe
efectuar esa evaluación, la cual será analizada en sede judicial cuando se
someta al control automático de constitucionalidad la primera normatividad
promulgada con base en el procedimiento legislativo especial previsto en el
Acto Legislativo 1 de 2016.
5. Advertimos, en este orden de ideas, que a partir de
los criterios expuestos en la sentencia, basados en la importancia de la
participación ciudadana en el proceso de implementación del Acuerdo Final, un
nuevo acto de refrendación por parte del Congreso no era necesario, debido a al
menos tres razones (i) el vínculo entre el principio de soberanía popular y la
democracia representativa, (ii) la existencia de un acto del Congreso que
adelantó válidamente la refrendación, y (iii) la índole del control de
constitucionalidad.
5.1. En cuanto a lo primero, debe tenerse en cuenta
que la jurisprudencia constitucional ha sostenido en diferentes sentencias
(entre muchas otras C-141 de 2010, C-303 de 2010 y C-151 de 2015), que el principio
de democracia representativa se fundamenta en su vínculo inescindible con la
soberanía popular. Así, en la sentencia C-303 de 2010, en la cual la Corte
declaró exequible una norma introducida por Acto Legislativo que estableció una
excepción temporal a la prohibición de doble militancia, la Sala Plena señaló
que “que el principio democrático participativo tiene relación inescindible
con la soberanía popular.  Este vínculo se comprueba al considerar que en el
Estado Constitucional toda modalidad de poder político encuentra su sustento en
la expresión de la voluntad popular que lo inviste de legitimidad.  A su vez,
esa voluntad se ejerce mediante la democracia participativa y pluralista,
entendida desde un criterio normativo, esto es, en tanto procedimiento para
encauzar la decisión de la mayoría en un marco respetuoso de la deliberación,
los derechos de las minorías y el grado efectivo de incidencia de ese debate
democrático en la determinación de las diversas esferas de la vida social y
comunitaria. || De igual modo, la Corte comprueba que existe un consenso
general en la jurisprudencia y en la doctrina, en el sentido que la democracia
participativa y la soberanía popular son, no solo características centrales y
definitorias, sino presupuestos ontológicos de la conformación del Estado
Constitucional. Por ende, una reforma a la Carta Política adelantada por el
Congreso, comprendido como poder constituido, que subvierta o sustituyera
dichos principios, excedería la competencia de reforma que la misma Constitución
le atribuye.”
En este orden de ideas, la legitimidad de la actividad
del Congreso y su potestad de ejercer la cláusula general de producción
legislativa y de reforma constitucional, se explica en su condición de titular
del poder de normar que le otorga su origen democrático directo.  Por ende, si
se está ante un procedimiento de implementación de un Acuerdo, que
necesariamente se traduce en previsiones jurídicas, bien puede el Congreso, con
base en la naturaleza su investidura, servir de instancia de refrendación
popular, en tanto su poder deviene del Pueblo mismo que obró como cuerpo
electoral en su elección.  Ahora bien, esto no significa en el caso analizado
que se haya desconocido la voluntad popular expresada en el plebiscito especial
del 2 de octubre de 2016, puesto que como se explica en la sentencia, la
manifestación del cuerpo electoral en dicha oportunidad tuvo unos efectos
sustantivos sobre el contenido del Acuerdo, el cual modificado con el fin de
dar respuesta a los cuestionamientos que motivaron el voto desfavorable en
dicho mecanismo de participación.
Por ende, si se concibe la refrendación popular como
proceso, tal y como lo explica la presente sentencia, entonces se verificó
tanto una instancia de participación directa del mismo, como de otra de
acatamiento de esa voluntad y posterior refrendación, esta vez en sede de
control político, pero en todo caso justificada por la expresión popular que
dota de legitimidad a la acción del Congreso.  Además, no puede perderse de
vista que no existe disposición constitucional que ordene la refrendación
popular a través de mecanismos de democracia directa.  Lo que se deriva de la
Carta Política, como se expresó en la sentencia C-379 de 2016, es que la
decisión del Pueblo tenga efectos sustantivos, lo que se comprueba en el
presente caso, habilitándose con ello otras modalidades de refrendación, como
bien lo explica la sentencia adoptada por la Corte el día de hoy.
Sostener lo contrario, esto es, que el proceso de
refrendación de que trata el artículo 5º del Acto Legislativo exigía una nueva
convocatoria al Pueblo a través de un mecanismo de participación directa,
estaría imponiendo un requisito que la Constitución no dispone.  Esto teniendo
en cuenta que la competencia del Presidente para suscribir acuerdos de paz es
autónoma. Entonces, la exigencia constitucional que impone la convocatoria al
cuerpo electoral para que avale una decisión de política pública, es que la
misma tenga efectos sustantivos y no sea desconocida por los poderes constituidos.
Esto significa, para el caso analizado, que el texto del Acuerdo Final sometido
a plebiscito especial debía modificarse, lo que efectivamente sucedió.
Adicionalmente, es importante insistir en que no
existe una norma constitucional que establezca qué debe entenderse por
refrendación popular, razón por la cual es el Congreso quien está llamado a
llenar de contenido esta afirmación.  Así, si el mismo órgano legislativo que
previó en el Acto Legislativo 1 de 2016 dicho concepto, ahora estima que su definición
incluye una decisión de ese órgano, pues esta conclusión se inserta dentro de
la interpretación dotada de autoridad de que es titular el legislador.  Para
ponerlo en términos simples: si el Congreso creó el mecanismo de “refrendación
popular” en la enmienda constitucional mencionada y no existe una previsión
superior que lo defina, entonces ese mismo Congreso tiene la competencia para
dotar de contenido a ese concepto, a través de sus mayorías políticas. Ello a
condición que no se defrauden los efectos materiales de la decisión del cuerpo
electoral, expresada a través de plebiscito especial.
Asimismo, no puede perderse de vista la entidad del
órgano que refrenda el Acuerdo Final objeto de modificaciones en razón del
mandato popular expresado en el plebiscito especial. El Congreso representa a
la Nación, tiene un origen democrático directo y da cabida a las diversas
expresiones y posturas políticas en la sociedad.  Entonces, es un escenario
propicio para que se adelante la refrendación popular, siempre y cuando se
reconozca el resultado de los mecanismos de participación democrática directa,
asunto respecto del cual no existe evidencia en contrario en el caso analizado.
5.2. En cuanto al segundo argumento, se evidencia que
el Congreso efectuó un acto de refrendación, sucedido luego de la renegociación
del Acuerdo suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC.  Ante ese hecho
político, los suscritos magistrados consideramos que debía asumirse su estudio
por parte de la Corte, con el fin de determinar si la exigencia contenida en el
artículo 5º del Acto Legislativo 1 de 2015 había sido cumplida o no. Esto más
aún cuando la presente sentencia había fijado los criterios que debía tener ese
acto para considerarlo válido a la luz de la Constitución.  Utilizándose ese
estándar, se hubiese llegado a la conclusión que el acto de refrendación se
ajustó a dichas condiciones, en la medida en que tuvo lugar una vez el
Presidente recogió las posturas manifestadas por los voceros del “no” en el
plebiscito especial y luego las utilizó como base para la renegociación del
Acuerdo. Por ende, se estaba ante la comprobación sobre el efecto sustantivo de
la votación popular, bajo el parámetro de buena fe y buscándose los mayores
consensos, que es precisamente la exigencia que dispone este fallo. De igual
manera, era posible para la Corte verificar si se estaba ante una decisión
libre y deliberativa, adoptada por una autoridad revestida de legitimidad
democrática.
La actuación del Congreso en el caso analizado solo se
explica ante la necesidad de responder a la participación directa del Pueblo,
el cual al rechazar el Acuerdo Final determinó su renegociación.  Es decir, si
se considera el proceso de refrendación popular como un proceso, entonces el
mismo tiene su inicio en un acto de democracia directa, que derivó en
actuaciones específicas del Gobierno y el luego del Congreso, las cuales
permitieron concretizar en decisiones políticas verificables el querer
expresado por el cuerpo electoral convocado a través de plebiscito especial. Es
decir, se garantizó un espacio de participación directa de los ciudadanos, el
cual generó una decisión política con efectos materiales sobre el contenido del
Acuerdo renegociado.
En ese sentido, no se está ante la defraudación de la
voluntad popular, pues ello hubiera sucedido si ante el rechazo del Acuerdo
Final por parte del electorado, el Gobierno hubiese optado por someter el mismo
documento al Congreso, a fin que fuera refrendado.  Esta claramente no es la
situación que se comprueba en esta oportunidad.  En contrario, el mandato
popular, expresado bajo mecanismos de democracia directa, desencadenó una serie
de actuaciones tendientes a reformular el Acuerdo Final y dotarlo de
legitimidad democrática, esta vez ante la actuación del Congreso, la cual fue
“activada” en virtud de un acto previo de democracia directa que, se insiste,
tuvo efectos materiales en la reformulación del texto del Acuerdo Final.
Con base en lo expuesto, la Sala estaba plenamente
habilitada para hacer ese análisis y resolver, advertida la actuación del
Congreso, acerca del cumplimiento del requisito de refrendación popular.   Para
los suscritos magistrados, si en términos de la sentencia “debe ser el
Congreso de la República, o una autoridad revestida de legitimidad democrática,
quien defina dentro del más amplio margen de apreciación si se han cumplido los
principios de la refrendación popular señalados en esta providencia, y si el
Acto Legislativo ha entrado en vigencia” entonces, ante la existencia de
una actuación del Congreso tendiente a realizar dicha refrendación, no se
encuentra un argumento suficiente para que la mayoría haya optado por diferir
el análisis de esa materia a una decisión ulterior.  Esto más aun si se tiene
en cuenta que el objeto de análisis de dicha futura sentencia sería una norma
jurídica que partiría de reconocer que el Acto Legislativo 1 de 2016 y el
procedimiento legislativo especial que allí se prevé se encuentra efectivamente
vigente.  Por ende, razones de seguridad jurídica aconsejaban que la Corte
hubiese resuelto el asunto en el presente fallo.
5.3. Frente al tercer aspecto, advertimos que dentro
del control de constitucionalidad es una regla comúnmente aceptada que la
definición concreta de las reglas jurisprudenciales se realiza en la misma
decisión que resuelve sobre la exequibilidad de las normas jurídicas sometidas
a dicho control.  Contrario a como sucede en otros órdenes jurídicos en el
derecho comparado, la Corte aplica esos criterios y decide de fondo, sin
utilizar la técnica del reenvío del asunto al Congreso para que el texto legal
sea reformulado conforme a las consideraciones de la Corte, procedimiento que
en el caso colombiano está reservado exclusivamente para el trámite de las
objeciones gubernamentales y cuando se presentan vicios de procedimiento
subsanables. Por ende, carece de sustento suficiente el argumento planteado en
esta oportunidad, según el cual la definición acerca de la validez del acto de
refrendación correspondía al Congreso, en tanto no conocía de los criterios a
verificar, planteados en la sentencia.
En contrario, los suscritos magistrados advertimos que
teniendo en cuenta que dichos criterios habían sido identificados, la Sala
Plena estaba llamada a verificarlos en el caso analizado, como hace de
ordinario en los juicios de constitucionalidad.  Como este ejercicio fue
diferido al Congreso, aclaramos nuestro voto sobre ese particular.
6. Igualmente, disentimos de la posición según la cual
esta verificación escapaba de la competencia de la Corte, puesto que
constituiría una revisión de asuntos que no fueron objeto de demanda.  La
definición acerca de si se cumplió o no con el requisito de refrendación
popular era necesaria, a fin de determinar si el Acto Legislativo acusado
estaba o no vigente y, por lo mismo, era viable su control de
constitucionalidad por parte de esta Corporación.  Ahora bien, aunque es cierto
que la Corte se ha pronunciado de fondo sobre normas que formalmente no han
estado vigentes al momento del control, por ejemplo aquellas respecto de las
cuales se predican efectos ultra activos, en todo caso el asunto de la vigencia
debía discutirse, lo que efectivamente hizo la mayoría, pero solo para llegar a
la conclusión, a nuestro juicio equivocada, de que ese asunto debía ser
resuelto en un trámite judicial posterior.  Ello en perjuicio de la estabilidad
jurídica necesaria para el uso posterior de los instrumentos del procedimiento
legislativo especial.
7. Concluyendo, advertimos que la sentencia C-699 de
2016 establece con claridad los requisitos que debían acreditarse para que se
hubiese cumplido con la condición de refrendación popular de que trata el
artículo 5º del Acto Legislativo 1 de 2016. De igual manera, al momento de
adoptarse la decisión el Congreso había efectuado actuaciones verificables, las
cuales ameritaban un análisis sobre el particular.  En contrario, la mayoría
consideró que el asunto debía remitirse nuevamente al Legislativo, posición que
no compartimos al considerarla innecesaria.
Estos son los motivos de nuestra aclaración de voto.
Fecha ut supra.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
[1]
El señor Presidente de la República, al señor Presidente del Congreso de la
República, a los Ministerios del Interior, de Justicia y del Derecho, de Hacienda
y Crédito Público, y de Relaciones Exteriores, al Alto Comisionado para la Paz,
al Alto Consejero para el Postconflicto, a la Consejera Presidencial para los
Derechos Humanos, a los Delegados de la Mesa de La Habana, al Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social, a la Agencia Colombiana para la
Reintegración, al Centro Nacional de Memoria Histórica, a la Unidad de Atención
y Reparación Integral a las Víctimas, a la Unidad Administrativa para la
Consolidación Territorial, a la Defensoría Delegada para los Asuntos
Constitucionales y Legales, al Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos en Colombia y al Director de Human Rights Watch para las
Américas, a la Federación Colombiana de Municipios y la Federación Nacional de Departamentos,
a la Organización Nacional Indígena de Colombia, las Autoridades Indígenas de
Colombia y el Consejo Regional Indígena del Tolima, a las Comunidades Negras,
la Asociación Nacional de Afrocolombianos Desplazados y la Corporación Cimarrón, a la Ruta Pacífica de las Mujeres, la
Red Nacional de Mujeres y el Grupo Mujer y Sociedad, a Colombia Diversa y al
Colectivo Entre Tránsitos, a la Comisión Colombiana de Juristas, al Centro de
Estudios en Derecho, Justicia y Sociedad y al Colectivo de Abogados ‘José
Alvear Restrepo’, al Observatorio del Caribe Colombiano y al Observatorio de
Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria, a la Fundación Ideas
para la Paz, la Fundación Saldarriaga Concha y la Fundación Paz y
Reconciliación, a la Red Nacional de Iniciativas Ciudadanas por la Paz y Contra
la Guerra; a las Facultades o Departamentos de Derecho y Ciencia Política de la
Universidades Nacional de Colombia, de Antioquia, del Valle, del Cauca,
Industrial de Santander, de Cartagena, Externado de Colombia, de Los Andes, del
Rosario, Libre de Colombia –Sede Bogotá–,Sergio Arboleda, Eafit, de Medellín,
Icesi, del Norte y del Sinú; al Instituto de Estudios Sociales y Culturales
PENSAR de la Pontificia Universidad Javeriana, al programa de maestría en
Construcción de Paz de la Universidad de Los Andes y al Grupo de Investigación
en Derecho Público de la Universidad del Rosario; al Centro de
Investigación y Educación Popular, al Instituto de Estudios Políticos y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia y al
Instituto de Estudios Políticos de la Universidad de Antioquia; a la ciudadana
María Emma Wills, asesora de la Dirección General del Centro Nacional de
Memoria Histórica; María Victoria Uribe Alarcón, profesora asociada de la
Facultad de Jurisprudencia de la Universidad de Rosario; Sandra Borda Guzmán,
Decana de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad Jorge Tadeo
Lozano, y María Teresa Uribe de Hincapié, profesora titular de la Universidad
de Antioquia; y al padre Francisco de Roux, fundador del Programa de Desarrollo
y Paz del Magdalena Medio; Plinio Apuleyo Mendoza García, periodista y
diplomático colombiano; Iván Orozco Abad, profesor asociado del Departamento de
Ciencia Política de la Universidad de Los Andes, y Daniel Pécaut, Director de
Estudios de la Escuela de Altos Estudios en Ciencias Sociales francesa.
[2]
Folio 274, cuaderno principal.
[3] En la Sentencia C-323 de 2006, la Corte
señaló que la proposición de un incidente de recusación solo puede hacerse por
el demandante “desde el momento de presentación de la demanda” y por los demás
ciudadanos “que impugnen o defiendan las normas acusadas desde el momento en
que así hayan intervenido dentro del término de fijación en lista”. En la
sentencia C-258 de 2013, se refirió respecto a la legitimación y oportunidad
para interponer un incidente de nulidad: “Esta Corporación ha considerado que
sólo está legitimado para solicitar la nulidad de sus sentencias, proferidas en
sede de control de constitucionalidad, quien ha actuado como parte o como
interviniente en el proceso[3]. Ahora bien,
sobre esta última categoría, la de ciudadano interviniente, conviene indicar
que, tal como lo señala su designación, el ciudadano debe ostentar la calidad
de interviniente, la cual se adquiere cuando efectivamente éste radica en la
Secretaría General de la Corte Constitucional, escrito de intervención con
destino al proceso correspondiente, y dentro de los términos que el juez de
control de constitucionalidad indique para ello. Esto es, dentro de los diez
días de fijación en el lista para intervención ciudadana, regulados en el
inciso segundo del artículo 7º del Decreto 2067 de 1991”.
[4]
Sentencia C-1056 de 2012 (MP Nilson Pinilla Pinilla. AV María Victoria Calle
Correa, Jorge Iván Palacio Palacio y Nilson Pinilla Pinilla. SV Mauricio
González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alexei Julio Estrada y Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub).
[5]
El actor alude a la noción en inglés: “checks and balances”.
[6]
El Ministro del Interior, ciudadano Juan Fernando Cristo; el Ministro de
Justicia y del Derecho, Jorge Eduardo Londoño Ulloa; el Alto Comisionado para
la Paz, ciudadano Sergio Jaramillo Caro; la Secretaria Jurídica de la
Presidencia de la República, ciudadana Cristina Pardo Schlesinger; el Alto
Consejero para el Postconflicto, Derechos Humanos y Seguridad, ciudadano Rafael
Pardo Rueda; el Jefe de la Oficina Jurídica de la Unidad para la Atención y Reparación
Integral de las Víctimas, ciudadano Iván Sarmiento Galvis; el Director del
Centro Nacional de Memoria Histórica, ciudadano Gonzalo Sánchez Gómez; el
Director General de la Agencia Colombiana para la Reintegración, ciudadano
Joshua Mitrotti Ventura; y la Consejera Presidencial para los Derechos Humanos,
ciudadana Paula Gaviria Betancur.
[7]
Dicen expresamente: “[e]jemplos de lo anterior han sido documentados en casos
como el de Angola e India. En el primero, se surtieron dos procesos de paz; el
primero fracasó debido a que los acuerdos no se implementaron de manera
efectiva; en el primer año solo se logró implementar el 1,85% de lo acordado y
para el quinto año solo se había avanzado en el 53.7%. El caso de India
demuestra algo similar; aunque durante el primer año después de la firma del
acuerdo con las fuerzas separatistas de Bodoland, se logró implementar el
23.52% de lo acordado, 10 años después la implementación seguía en el mismo
porcentaje. Esto llevó a que no fuera posible ni desescalar la violencia ni
mucho menos implementar las demás reformas necesarias para cumplir con los
acuerdos. || Por el contrario, la efectiva implementación de los acuerdos y su
relación con el éxito de un proceso de paz se evidencia en los casos de Bosnia,
el Salvador e Irlanda del Norte. En Bosnia durante el primer año se realizaron
todas las reformas legales logrando así la implementación del 72% de lo
acordado, para el quinto año se implementó el 84,7% de la totalidad del acuerdo
y para el décimo año el 93%. Una particularidad de este caso es que para el
segundo año del proceso de implementación se realizaron todas las reformas
constitucionales necesarias para garantizar la sostenibilidad en el tiempo. En
el caso de El Salvador, durante el primer año se implementó el 56% de la
totalidad de los acuerdos y se realizaron la mitad de las reformas
constitucionales requeridas. Durante el segundo año se realizaron las reformas
constitucionales restantes, en el quinto año ya se había implementado un 88% de
los acuerdos y para el décimo año el 95% de los acuerdos estaban ya
implementados”.
[8]
El test al que se refiere fue enunciado así por la Corte en la sentencia C-1040
de 2005: “para construir la premisa mayor del
juicio de sustitución es necesario
(i) enunciar con suma claridad cuál es dicho elemento, (ii) señalar a partir de
múltiples referentes normativos cuáles son sus especificidades en la Carta de
1991 y (iii) mostrar por qué es esencial y definitorio de la identidad de la
Constitución integralmente considerada. Solo así se habrá precisado la premisa
mayor del juicio de sustitución, lo cual es crucial para evitar caer en el
subjetivismo judicial. Luego, se habrá de verificar si (iv) ese elemento
esencial definitorio de la Constitución de 1991 es irreductible a un artículo
de la Constitución, - para así evitar que éste sea transformado por la propia
Corte en cláusula pétrea a partir de la cual efectúe un juicio de contradicción
material- y si (v) la enunciación analítica de dicho elemento esencial
definitorio no equivale a fijar límites materiales intocables por el poder de
reforma, para así evitar que el juicio derive en un control de violación de
algo supuestamente intangible, lo cual no le compete a la Corte. Una vez
cumplida esta carga argumentativa por la Corte, procede determinar si dicho
elemento esencial definitorio ha sido (vi) reemplazado por otro –no simplemente
modificado, afectado, vulnerado o contrariado- y (vii) si el nuevo elemento
esencial definitorio es opuesto o integralmente diferente, al punto que resulte
incompatible con los elementos definitorios de la identidad de la Constitución
anterior”.
[9]
Sentencia C-099 de 2013 (MP. María Victoria Calle Correa. SPV. Mauricio
González Cuervo y Luis Ernesto Vargas Silva. AV. María Victoria Calle Correa,
Luis Guillermo Guerrero Pérez y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[10]
Sentencia C-203 de 2011 (MP Juan Carlos Henao Pérez. Unánime).
[11]
Al llegar las intervenciones, el proyecto de fallo había sido repartido y su
discusión iniciada en la Sala Plena de la Corporación.
[12]
Folios 117 a 119, Cuaderno No. 2. El escrito de intervención consta de 3 folios
en total.
[13]
Folios 120 a 136, Cuaderno No. 2. El escrito de intervención consta de 2 folios
y 15 de documentos anexos.
[14]
Al escrito se anexó una copia de la carta dirigida a la Cámara de
Representantes por parte del Señor Presidente de la República en la cual afirmó
que sería el Congreso de la República, como órgano de representación
democrática, quien debía adelantar el proceso de refrendación del Acuerdo
Final. También se aportó copia del documento donde consta la proposición
aprobada por el pleno de la Cámara de Representantes el 24 de noviembre de 2016
mediante la cual se convocó a un debate sobre la política pública de paz y en
particular, sobre el acuerdo suscrito entre el Gobierno y las FARC-EP y de la
proposición aprobada el 30 de noviembre en la que se adoptó la decisión
política de refrendar el Acuerdo para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera.
[15]
Folios 138 a 141, Cuaderno No. 2. El escrito de intervención consta de 4 folios
en total.
[16]
Folios 149 a 150, cuaderno No. 2. El escrito de intervención contiene 2 folios.
[17]
Folios 151 a 155. La intervención consta de 1 folio y 3 documentos anexos.
[18]
Los senadores Álvaro Uribe Vélez, Jaime Amín Hernández, María del Rosario Guerra,
Fernando Nicolás Araujo, Paloma Susana Valencia Laserna, José Obdulio Gaviria
Vélez, Orlando Castañeda Serrano, Susana Correa Borrero, Daniel Alberto
Cabrales Castillo, Alfredo Rangel Suárez, León Rigoberto Barón Neira, Alfredo
Ramos Maya, Iván Duque Márquez, Ernesto Macías Tovar, Thania Vega de Plazas,
Carlos Felipe Mejía Mejía, Nohora Stella Tovar Rey, Paola Andrea Holguín
Moreno, Honorio Miguel Henriquez y Evert Bustamante García; y los
representantes a la cámara Santiago Valencia, Álvaro Hernán Prada y Óscar Darío
Pérez. Folios 1 a 12, Cuaderno No. 2. La intervención de los Congresistas
consta de 12 folios.
[19]
Cfr. folio 1, cuaderno No. 2.
[20]
Ibídem.
[21]
Folio 5, cuaderno No. 2.
[22]
Folios 13 a 14, cuaderno No. 2. El escrito consta de 2 folios en total.
[23]
Folio 18, cuaderno No. 2.
[24]
Folio 29, cuaderno No. 2.
[25]
Folios 15 a 33, cuaderno No. 2. La intervención consta de 20 folios en total.
[26]
Folios 34 a 41, cuaderno No. 2. El escrito presentado por los ciudadanos consta
de 8 folios en total.
[27]
Folio 8, cuaderno No. 2.
[28]
Red Jóvenes Sinestesia, El Avispero, Paz a la Calle, Seamos Democracia Digital,
Paziempre Movimiento Estudiantil, Javerianos por la Paz y Campamento por la
Paz. Folios 42 a 45, cuaderno No. 2. El escrito de intervención consta de 4
folios.
[29]
Luz Matilde Caicedo, Lucy Mar Guevara, Auro Antido Riascos, Ernesto López, Joel
Rojas, María Carlina Esterilla, José Ignacio Uribe Sanint, Maicol Andrés
Martínez Vásquez, Plamo Emilio Cano, Fredy Lemus Machado, Luis Fernando Ocampo
Trujillo, José Wilson Ospina, María Nancy Molina, Gened Loaiza, Samuel Enrique
Julio Beltrán, María Concepción Rivera Correa, Pastora Montilla Chicaiza, José
Alberto Ramírez, ÓScar Javier Montaññez Carvajal, Albert Marín Sánchez, Idaly
Londoño Ruiz, Licímaco Antonio Ramírez Hincapié, Marisol Guarnizo Bonilla,
Sidiani Olaya, Blanca Isabel Linarez, María Lenys Tabaco Maldonado, Yamid
Clodomiro León Correa, María Otilia Pidiache Durán, Emilse Tabaco y Emilio
Vergara Lombana.
[30]
Folios 46 a 93, cuaderno No. 2. Las intervenciones de los ciudadanos consta de
48 folios en su totalidad.
[31]
El Secretario General de la Cámara de Representantes, allegó copia de la
constancia presentada en la Sesión Plenaria del día 22 de noviembre de 2016 por
la Representante Inés Cecilia López Flórez, en la que solicitó no tramitar en
esa célula legislativa la aprobación del nuevo acuerdo suscrito con las Farc,
hasta tanto no haya un acto legislativo que permita al Gobierno Nacional como
al Congreso de la República, cumplir tal finalidad. El escrito de intervención
obra a folios 94 a 101 del cuaderno No. 2 y consta de 8 folios.
[32]
Folios 7 y 8, cuaderno No. 2. La intervención fue suscrita por Héctor Marino
Carabali Charrupi, Ana Delia Cundumi, Dannys Mariela Vieco Jiménez y Adalberto
Miguel Montes Peña, entre otros.
[33]
Folios 187 a 188, cuaderno No. 2. La intervención del ciudadano consta de 2
folios.
[34] Sentencia C-588 de 2009 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo. SV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Mauricio González Cuervo, Humberto
Antonio Sierra Porto y Nilson Pinilla Pinilla).
[35] C-1056 de 2012 (MP. Nilson Pinilla Pinilla. SV. Alexei
Julio Estrada, Mauricio González Cuervo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Luis
Guillermo Guerrero Pérez. AV. María Victoria calle Correa, Nilson Pinilla
Pinilla, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva).
[36] C-816 de 2014 (MMPP. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo
Uprimny Yepes. SV. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco
Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis. AV. Manuel José Cepeda Espinosa,
Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo
Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Rodrigo Uprimny Yepes y Clara Inés
Vargas Hernández).
[37] Sentencia C-249 de 2012 (MP. Juan Carlos Henao Pérez. SV.
Mauricio González Cuervo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Sierra Porto
y Luis Ernesto Vargas Silva. AV. Nilson Pinilla Pinilla).
[38] Sentencia C-285 de 2016 (MP. Luis Guillermo Guerrero
Pérez. SV. Alejandro Linares Cantillo. SPV. María Victoria Calle Correa,
Alberto Rojas Ríos. AV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[39]
Por el contrario, en solicitudes extemporáneas, los ciudadanos Bernardita Pérez
Restrepo y Eudoro Echeverri Quintana dicen que la falta de vigencia sustrae la
materia del pronunciamiento y la Corte debe inhibirse.
[40]
Aunque el vicio de sustitución fue caracterizado inicialmente en la sentencia
C-551 de 2003, esta competencia de control sobre actos legislativos fue
ejercida por primera vez en la sentencia C-970 de 2004 (MP Rodrigo Escobar Gil.
AV Humberto Sierra Porto. SV Jaime Araújo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra).
En ese caso se controlaba un acto reformatorio de la Constitución, demandado
por incurrir en una sustitución de la Constitución. La Corte declaró exequible
el acto. Esta sentencia se ha reiterado en distintas oportunidades, por ejemplo
en sentencia C-971 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa. AV Humberto Sierra
Porto. SV Jaime Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño
y Clara Inés Vargas Hernández) y C-1040 de 2005 (MMPP Manuel José Cepeda
Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Sierra
Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández. AV y SPV Humberto
Sierra Porto. SPV Jaime Córdoba Triviño. SV Jaime Araújo Rentería y Alfredo
Beltrán Sierra), al controlar igualmente actos legislativos por supuestos
vicios de sustitución de la Constitución.
[41]
En una intervención del DPS y en una conjunta suscrita por El Ministro del
Interior, ciudadano Juan Fernando Cristo; el Ministro de Justicia y del
Derecho, Jorge Eduardo Londoño Ulloa; el Alto Comisionado para la Paz,
ciudadano Sergio Jaramillo Caro; la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la
República, ciudadana Cristina Pardo Schlesinger; el Alto Consejero para el
Postconflicto, Derechos Humanos y Seguridad, ciudadano Rafael Pardo Rueda; el
Jefe de la Oficina Jurídica de la Unidad para la Atención y Reparación
Integral de las Víctimas, ciudadano Iván Sarmiento Galvis; el Director del
Centro Nacional de Memoria Histórica, ciudadano Gonzalo Sánchez Gómez; el
Director General de la Agencia Colombiana para la Reintegración, ciudadano
Joshua Mitrotti Ventura; y la Consejera Presidencial para los Derechos Humanos,
ciudadana Paula Gaviria Betancur.
[42]
Estas intervenciones se presentaron de forma extemporánea, antes de registrarse
el proyecto de sentencia que discutió la Sala Plena. El proyecto de fallo se registró
el 28 de noviembre de 2016. Folio 349, cuaderno principal. Las intervenciones
extemporáneas allegadas después del registro, no fueron incorporadas a las
consideraciones del fallo oportunamente, por lo cual la Corte no deliberó sobre
ellas.
[43]
Auto 262 de 2006 (MP Humberto Sierra Porto. AV Nilson Pinilla Pinilla). En ese
caso la Corte confirmó un auto que había rechazado una demanda contra un acto
reformatorio de la Constitución, bajo el cargo de sustitución. Verificó,
efectivamente, que no había satisfecho la carga cualificada de argumentación.
[44] Sentencia C-1056 de 2012 (MP. Nilson Pinilla Pinilla. SV.
Alexei Julio Estrada, Mauricio González Cuervo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y
Luis Guillermo Guerrero Pérez. AV. María Victoria calle Correa, Nilson Pinilla
Pinilla, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva).
[45] Sentencia C-170 de 2012 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio.
SV. Humberto Antonio Sierra Porto).
[46]
Sentencia C-539 de 1999 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz. SV Alfredo Beltrán Sierra,
Carlos Gaviria Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa).
[47]
Sentencia C-292 de 2007 (MP Rodrigo Escobar Gil. SV. Jaime Araújo Rentería). En
esa ocasión, al controlar la constitucionalidad de un acto legislativo, la
Corte dejó de pronunciarse sobre un cuestionamiento presentado por el
Procurador General de la Nación, tras advertir que no había sido planteado como
un cargo por el demandante. La sentencia entonces reiteró que “[…] a través de las Sentencias C-717 de 2003, C-572 de
2004, C-888 de 2004 y C-242 de 2005, la Corte ha reafirmado su posición sobre
el carácter rogado del control constitucional ejercido contra actos reformatorios
de la Constitución por vicios de forma, precisando en ellas que el mismo se
circunscribe, única y exclusivamente, al estudio de los cargos formulados en
debida forma por el actor en la demanda”. El salvamento de voto del
magistrado Jaime Araújo Rentería no versó sobre esa decisión, ni sobre la
doctrina del carácter rogado del control, sino sobre la aptitud de la demanda.
[48]
Auto 229 de 2008 (MP Nilson Pinilla Pinilla. Unánime): en ese caso se había
presentado una demanda por vicios de forma contra un acto legislativo, y la
Corte la declaró caduca. Sentencia C-395 de 2011 (MP María Victoria Calle
Correa. AV Mauricio González, Nilson Pinilla Pinilla y Humberto Sierra Porto):
en esa ocasión la Corte se inhibió de resolver una demanda contra un acto
legislativo fundada en un supuesto vicio de competencia por sustitución, tras
advertir que la acción pública había caducado. Auto 186 de 2011 (MP María
Victoria Calle Correa. Unánime): en ese caso la Corte confirmó un auto de
rechazo de una demanda caduca contra un acto legislativo, que planteaba una
supuesta categoría distinta de vicio consistente no en la forma ni en la
extralimitación de competencias, sino en el fondo. La Corte señaló que “la caducidad del artículo 379 incide en las acciones
públicas contra actos legislativos, con independencia de cuál sea la clase de
vicio”.
[49]
Sentencia C-284 de 2014 (MP María Victoria Calle Correa. Unánime). En ese caso,
al preguntarse por las condiciones para emitir un pronunciamiento sobre un
problema adicional al planteado por los cargos, advirtió que esa facultad en el
control de las leyes “podría interferir, sin embargo, en la legitimidad de la decisión
de constitucionalidad, pues es evidente que en esas hipótesis la Corporación
declararía exequible un precepto sin que se hubiese dado un debate en el
proceso de constitucionalidad, respecto de la cuestión sobre la cual se
pronuncia de potestativamente la Corte. En efecto, si el demandante no la
plantea, y no es evidente que en ella subyazca una cuestión sensible de
constitucionalidad, los intervinientes no encuentran que ese proceso sea la
oportunidad para defender o atacar la norma, en relación específica con ese
problema. Y la decisión de la Corte se adopta entonces sin deliberación
ciudadana, con lo cual se erosiona entonces la legitimidad de su fallo”.
[50] Sentencia C-285 de 2016 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez.
SV Alejandro Linares Cantillo. SPV. María Victoria Calle Correa, Alberto Rojas
Ríos. AV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[51]
Sentencia C-668 de 2015 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado. AV María Victoria
Calle Correa y Myriam Ávila Roldán. SV Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo y Luis Ernesto Vargas Silva). En ese caso se demandaba
una norma relacionada con otras, las cuales sin embargo no habían sido
demandadas. En efecto, el actor aludía a otras disposiciones, la norma acusada
reenviaba también a previsiones distintas, y la demanda se dirigía preceptos
adicionales a los citados. La Corte, no obstante, no integró la unidad
normativa considerando que esas tres razones, eran suficientes para abstenerse
de hacerlo: “En el presente caso no
es necesaria la integración normativa por cuanto el precepto demandado: (i)
cuenta con un contenido claro que lo
torna comprensible y devela su sentido, (ii) no
está reproducido en otras normas del ordenamiento sobre las que se deba
extender el control de constitucionalidad y (iii) no está intrínsecamente relacionado con otra disposición que, a primera vista, presente
serias dudas de inconstitucionalidad”.
[52]
La ciudadana Bernardita Pérez, en una intervención extemporánea, solicita
abstenerse de proferir un fallo de mérito, habida cuenta de que el Acto
Legislativo 1 de 2016 no ha entrado en vigor. Folio 276.
[53]
Auto 074 de 2013 (MP María Victoria Calle Correa. AV Mauricio González Cuervo y
Luis Guillermo Guerrero. SV Jorge Iván palacio Palacio). En ese casos e demandó
un proyecto de acto legislativo que nunca se promulgó
pues el Congreso decidió archivarlo luego de que el Presidente de la República
lo hubiera devuelto con ‘objeciones’. La Corte ratificó en el auto referido un
auto de rechazo de la acción pública, por cuanto la Corte carecía de
competencia para conocer de demandas contra proyectos de acto legislativo.
[54]
Auto 074 de 2013, citado.
[55]
Sentencia C-467 de 1993 (MP. Carlos Gaviria Díaz.): en ese
caso la Corte debía resolver una
demanda dirigida contra normas derogadas, que no producían efecto alguno ni
tenían la virtualidad de hacerlo. Se preguntó entonces “¿qué sentido tendría
que la Corte en un fallo con alcances simplemente teóricos o puramente
docentes, declarara la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una
disposición legal que ya no existe, que es de por sí inaplicable por estar
derogada, y que fue expedida bajo la vigencia de un régimen constitucional que
también ha dejado de existir; qué efectos tendría tal pronunciamiento?”.
Concluyó que no tendría ninguno. Por tanto, se inhibió de proferir una
resolución de mérito sobre dichos actos. En la sentencia C-194 de 1995,
sostuvo que “el juicio de
constitucionalidad puede tener lugar sobre disposiciones derogadas o
modificadas cuando éstas todavía están produciendo efectos”.
[56]
Sentencia C-634 de 2011 (MP Luis Ernesto Vargas Silva. Unánime): en ese caso
la Corte se pronunció de fondo respecto de la acción pública presentada contra
una disposición del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, a pesar de que su entrada en vigencia estaba sujeta
a un plazo que no había ocurrido al instaurarse la acción y activarse el
control. La Corte señaló, no obstante, que la vigencia de la norma no era
condición indispensable para sujetarla a control pues el legislador había
simplemente “diferido su vigencia” y era inminente su entrada en vigor
en un futuro próximo.
[57]
Gaceta del Congreso 342 de 2016. En el Informe de Ponencia para último debate
en la Cámara de Representantes, que fue el último del trámite, puede leerse
efectivamente cómo los ponentes señalan que “el mecanismo de refrendación
popular no se ha pactado aún”.
[58] Dworkin, Ronald. “Comment”. Joel Feinberg and Jules Coleman. Philosophy
of Law. 7th edition. Thomson. 2004, pp. 196 y ss. Dworkin discute,
en particular, los problemas que tendría interpretar, según las expectativas
originales, la Enmienda de la Constitución de los Estados Unidos que prohíbe
castigos crueles e inusuales. Pero pone un ejemplo aún más ilustrativo: una
Constitución que proteja las especies animales en vía de extinción. ¿Cuáles son
esas especies?, pueden variar entre el momento de la expedición y su aplicación
posterior, por lo cual habría problemas en acoger como criterio determinante
las expectativas originales. En Colombia, puede pensarse por ejemplo en el
principio de inviolabilidad de las comunicaciones privadas (art 15). No sería
adecuado interpretar esta previsión según las expectativas originales, pues en
1991 la expectativa de lo que constituía comunicaciones ha sufrido una drástica
evolución fruto del desarrollo tecnológico e informático.
[59]
Sentencia C-379 de 2016 (MP Luis Ernesto Vargas Silva. AV María Victoria Calle
Correa, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. SPV  Luis Guillermo
Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Gloria Stella Ortiz Delgado,
Alberto Rojas Ríos, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Luis Ernesto Vargas Silva).
En ese caso, la Corte avaló un proyecto de ley estatutaria que regulaba un
plebiscito especial para “la refrendación” de un acuerdo final, que además
caracterizó como “refrendación popular”, si bien con la condición de que la
determinación ciudadana en ese escenario sería “una decisión política y la refrendación a la que alude el proyecto no
implica la incorporación de un texto normativo al ordenamiento jurídico”.
[60]
Sentencia C-784 de 2014 (MP María Victoria Calle Correa. AV María Victoria
Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva. SPV
Mauricio González Cuervo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Luis Ernesto Vargas
Silva. SV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). Fundamento jurídico 68.
[61] Por ejemplo, en los siguientes
segmentos esto es claro: “[l]a Sala
recalca, en ese sentido, que la decisión del legislador estatutario fue prever
una fórmula novedosa en lo que se refiere al cálculo del umbral necesario para
la refrendación popular mediante [e]l plebiscito, pasándose de un umbral de
participación a uno de votación o aprobación. […] incluir a los plebiscitos dentro de la
prohibición de participación en política de que trata el artículo 127 C.P.,
constituiría una afectación del núcleo esencial del derecho de participación
democrática de los servidores públicos, diferentes a los integrantes de la
Fuerza Pública.  Este núcleo está conformado por la posibilidad de
participar activamente en asuntos de interés general que no tengan naturaleza
electoral o partidista. Entre tales asuntos se encuentra la deliberación
pública sobre el apoyo o el rechazo al Acuerdo Final, sometido a refrendación
popular mediante el plebiscito especial objeto de análisis en esta sentencia
[…] debe reiterarse que el mandato vinculante de la refrendación popular
mediante plebiscito se predica exclusivamente del Presidente, según las razones
anteriormente señaladas”.
[62] Sentencia C-784 de 2014, citada. En
consecuencia, agregó “como su finalidad no
es recortar las opciones institucionales al servicio de la paz, no puede
entenderse esta iniciativa como la imposición para el Estado de una obligación
inexorable de tramitar mediante referendos constitucionales los proyectos de
reforma que resulten precisos para implementar acuerdos finales de terminación
del conflicto. Los referendos de que trata este Proyecto de Ley han de ser
entendidos como una opción
institucional legítima, entre otras, y no como la única posibilidad, ni tampoco
como la única legítima, para materializar los acuerdos finales”.
[63]
Gaceta del Congreso 342 de 2016.
[64]
Es el caso, por ejemplo, de los mecanismos de participación ciudadana no
desarrollados en la Carta. En la sentencia C-150 de 2015, la Corte manifestó
por ejemplo que como el plebiscito no tenía regulación específica en la
Constitución, el Congreso tenía margen amplio de configuración: “Lo dispuesto en este artículo para el caso del
plebiscito -art 41.a- no merece cuestionamiento alguno. En
esta materia, como se ha tenido oportunidad de señalar en otros apartes de esta
providencia, el constituyente se limitó a hacer una referencia mínima al
mecanismo, de manera tal que el legislador estatutario dispone de un margen
amplio para la configuración”.
[65]
La Corte Suprema de los Estados Unidos, los Tribunales Constitucionales de
Alemania y España, y la Corte Constitucional de la India, entre otros, han
usado en la definición de los alcances de sus respectivos textos
constitucionales, métodos con distintas denominaciones y diferencias sutiles,
que tienen en común la idea de atribuir sentido a las disposiciones
fundamentales a partir de una lectura de su propio enunciado en conjunto con
todo el resto del cuerpo relevante de la Carta. Para los
Estados Unidos puede verse Tushnet, Mark. “The United States; Eclecticism in
the Service of Pragmatism”, en Goldsworthy, Jeffrey (Ed). Interpreting
Constitutions. A comparative Study. New York. Oxford University Press. 2006,
pp. 28 y ss; para los casos alemán y español se pueden consultar respectiva
Kommers, David. “Germany: Balancing Rights and Duties”, ídem,
pp. 199 y ss, y Ezquiaga Ganuzas, Javier. La argumentación en la
justicia constitucional. Medellín. Diké. 2008, pp178 y ss; para la Corte
Constitucional India, véase Sarh, S.P.: “India: From Positivism to
Structuralism”, Goldsworthy, Jeffrey (Ed). Interpreting… ob. Cit, pp. 261 y ss.
En la doctrina más autorizada pueden consultarse entre otros Hesse, Konrad. “La
interpretación constitucional”. En: Escritos de Derecho Constitucional. Madrid.
Centro de Estudios Constitucionales. 1983, p. 48. Tribe, Laurence y Michael C.
Dorf. Interpretando la Constitución. Trad. Jimena Aliaga Gamarra. Lima.
Palestra. 2010, pp. 58-73.
[66]
Sentencia C-574 de 2011 (MP Juan Carlos Henao Pérez. AV Mauricio González
Cuervo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson
Pinilla Pinilla y Humberto Sierra Porto). En ese caso la Corte se enfrentó a
una demanda contra un acto legislativo, cuestionado por supuesta sustitución de
la Constitución. La Corporación, no obstante, procedió en primer lugar a hacer
una interpretación de la reforma, no solo a la luz de su texto sino además de
forma integral con el resto del orden constitucional, su historia y sus
finalidades. La decisión fue inhibitoria, pues a causa de este entendimiento
integral del acto reformatorio pudo apreciarse que los actores habían demandado
una proposición incompleta. Dijo entonces que los demandantes “solo establecieron que la norma demandada había
sustituido la Carta de 1991 por otra integralmente diferente haciendo una
lectura parcial y aislada, del resto del inciso sexto del artículo 49 reformado
por el Acto Legislativo 02 de 2009, dando lugar a que no pudiera ser
comprendida suficientemente la norma acusada”.
[67] Puede haber mecanismos de participación popular distintos
a los indicados en la Constitución, con características singulares que
garanticen la expresión de la voluntad ciudadana, pues, como ha señalado la
jurisprudencia, el principio democrático es expansivo, lo cual implica que “ha de ampliarse progresivamente
conquistando nuevos ámbitos y profundizando permanentemente su vigencia, lo que
demanda por parte de los principales actores públicos y privados un denodado
esfuerzo para su efectiva construcción”. Sentencia C-089 de 1994 (MP Eduardo
Cifuentes Muñoz. AV Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa. SPV José
Gregorio Hernández y Alejandro Martínez Caballero. SPV Eduardo Cifuentes Muñoz,
Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero y Vladimiro Naranjo
Mesa. SPV Jorge Arango Mejía y José Gregorio Hernández Galindo SV Jorge Arango
Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández
Galindo. SV Jorge Arango Mejía y Carlos Gaviria Díaz).
[68]
Sentencia C-379 de 2016, antes referida. Al controlar una norma que le daba
carácter vinculante al plebiscito no solo respecto del Presidente de la
República, sino también de otras ramas y organismos del Estado, la Corte
sostuvo que era contraria a la Constitución: “es
importante resaltar que los efectos vinculantes de la decisión del Pueblo en el
plebiscito especial cobijan exclusivamente al Presidente de la República, sin
que las mismas se extiendan a otros poderes públicos. Esto con el fin de
preservar la separación de poderes y la índole política del plebiscito,
características que no pueden ser utilizadas para que el gobernante, apoyado en
la decisión popular, limite o enerve la acción de los demás poderes
públicos.  En consecuencia, la Corte declara inexequible el numeral
segundo del artículo 3º del PLE y condiciona la constitucionalidad del resto de
la norma en el entendido de que el carácter vinculante antes señalado se
predica solo respecto del Presidente de la República.”
[69] Sentencia C-180 de 1994 (MP Hernando Herrera Vergara. SPV
Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero.
SPV Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Alejandro Martínez Caballero
y Vladimiro Naranjo Mesa). Sostuvo la Corte: “El artículo 46 establece que las normas que hayan
sido derogadas o aprobadas mediante referendo, no podrán ser objeto de decisión
dentro de los dos años siguientes, salvo por decisión de la mayoría absoluta de
los miembros de la respectiva corporación. Se busca evitar con esta
disposición, que  las corporaciones públicas hagan nugatoria la decisión
adoptada mediante el referendo o que se desgaste la institución del referendo
con convocatorias muy seguidas; no obstante, la previsión normativa guarda el
equilibrio requerido en cuanto mantiene en cabeza de la respectiva corporación
pública, la facultad de pronunciarse en relación con las normas materia de un
referendo. No encuentra la Corte reparo alguno de inconstitucionalidad en su
contra”.
[70] Sentencia C-150 de 2015, citada. Dijo al respecto: “Para la Sala
Plena, las restricciones que se imponen en el artículo 46 del proyecto a la
posibilidad de pronunciarse o discutir un asunto examinado mediante referendo
constitucional, resultan compatibles con la Constitución dado que, si bien no
se encuentran exigidas por ésta, contribuyen efectivamente a otorgarle
estabilidad y seriedad al trámite del referendo y a su origen profundamente
democrático. Incluso la regulación del artículo 46, en consonancia con tal
propósito, ajusta la existente en la Ley 134 de 1994 que permitía a la
respectiva corporación pública, con el voto de la mayoría de sus miembros,
someter nuevamente a su decisión el asunto correspondiente […]. Así pues, la
regla examinada privilegia el carácter participativo del modelo democrático
limitando temporalmente las posibilidades del órgano de representación.
[…] Cabe agregar, que la regla que prohíbe el sometimiento del asunto a un
nuevo referendo tiene apoyo en la posibilidad del legislador estatutario de
configurar tal institución en aquello que no hubiere sido expresamente definido
por la Carta. No se trata en este caso de una restricción excesiva al ejercicio
de un derecho político sino de una limitación que encuentra fundamento, una vez
más, en la importancia de darle estabilidad a la decisión adoptada por el
pueblo luego de un trámite institucionalmente complejo y reglado. El pueblo no
queda desprovisto de toda posibilidad de examinar nuevamente el asunto en tanto
queda abierta la posibilidad de hacerlo transcurrido el término fijado o
encauzar sus inquietudes a través de otros mecanismos de participación.”
[71]
En el proceso de formación de la Constitución de 1886 hubo también refrendación
por consulta previa de las denominadas Bases de la Reforma. Las mismas se
sujetaron a un proceso de refrendación previa por parte de las municipalidades
y cabildos de toda la República, y luego esas bases así refrendadas se
desarrollaron por el Consejo Nacional de Delegatarios en la Constitución
Nacional. Ver Noguera Laborde, Rodrigo. Constitución de la República de
Colombia y sus Antecedentes Documentales desde 1885. Bogotá. Pontificia
Universidad Católica Javeriana. Publicaciones del Fondo Rotatorio. 1950.
[72]
Por ejemplo, un procedimiento de este tipo está previsto por ejemplo en las
Constituciones de Holanda y España. De Vega, Pedro. La reforma
constitucional… citado, p. 98: señala que entre los procedimientos de
reforma constitucional hay uno que implica la disolución del parlamento y la
convocación de nuevas elecciones en medio de un trámite de enmienda, o la
necesidad de esperar una nueva conformación del parlamento que apruebe el
proyecto de modificación. Dice: “[l]a doble aprobación de la reforma en dos
legislaturas diferentes, mediando, por tanto, entre una y otra la celebración
de elecciones generales, [a]dquieren por ello un significado refrendario
evidente”. Biscaretti di Ruffia, Paolo. Introducción al derecho
constitucional comparado. Trad. Héctor Fix-Zamudio. México. FCE. 1997, pp.
550 y ss. Al referirse a los procedimientos agravados de reforma, señala entre
ellos “la decisión de modificar determinados artículos de la Constitución y la
aprobación específica de esta modificación efectuada de manera separada por dos
sucesivas legislaturas, de manera que las elecciones realizadas en el intervalo
asumen el significado de un referéndum”. En el derecho
constitucional holandés puede verse J.M. Voermans, Wins. “The
constitutional revisión process in the Netherlands”. Contiades, Xenopohon (ed).
Engineering Constitutional Change. A Comparative Perspective on
Europe, Canada and the USA. London. Routledge. 2013. Capítulo 13.
[73]
Sentencia C-379 de 2016, referida.
[74]
Sentencia C-535 de 2012 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Unánime).
[75]
Sentencia C-574 de 2011 (MP Juan Carlos Henao Pérez. AV Mauricio González
Cuervo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson
Pinilla Pinilla y Humberto Sierra Porto). En ese caso la Corte se enfrentó a
una demanda contra un acto legislativo, cuestionado por supuesta sustitución de
la Constitución. La Corporación, no obstante, procedió en primer lugar a hacer
una interpretación de la reforma, no solo a la luz de su texto sino además de
forma integral con el resto del orden constitucional, su historia y sus
finalidades. La decisión fue inhibitoria, pues a causa de este entendimiento
integral del acto reformatorio pudo apreciarse que los actores habían demandado
una proposición incompleta.
[76]
Dworkin, Ronald. Una cuestión de principios. Trad. Victoria de los
Ángeles Bachiroli. Buenos Aires. Siglo Veintiuno Editores. 2012, pp. 191 y ss.
[77]
Auto 229 de 2008 (MP Nilson Pinilla Pinilla. Unánime): en ese caso se había
presentado una demanda por vicios de forma contra un acto legislativo, y la
Corte la declaró caduca. Sentencia C-395 de 2011 (MP María Victoria Calle
Correa. AV Mauricio González, Nilson Pinilla Pinilla y Humberto Sierra Porto):
en esa ocasión la Corte se inhibió de resolver una demanda contra un acto
legislativo fundada en un supuesto vicio de competencia por sustitución, tras
advertir que la acción pública había caducado. Auto 186 de 2011 (MP María
Victoria Calle Correa. Unánime): en ese caso la Corte confirmó un auto de
rechazo de una demanda caduca contra un acto legislativo, que planteaba una
supuesta categoría distinta de vicio consistente no en la forma ni en la
extralimitación de competencias, sino en el fondo. La Corte señaló que “la caducidad del artículo 379 incide en las acciones
públicas contra actos legislativos, con independencia de cuál sea la clase de
vicio”.
[78]
Facultad que, al respecto, le reconoció el Consejo de Estado. Sala de Consulta
y Servicio Civil. Concepto del 28 de noviembre de 2016. Rad. 2323. (CP Germán
Alberto Bula Escobar).
[79]
Sentencia C-527 de 1994 (MP Alejandro Martínez
Caballero. Unánime): en ese caso se había demandado la
inconstitucionalidad de una Ley que remitía a otra normativa para su
aplicación. El cargo afirmaba que el artículo 150 de la Carta facultaba al Congreso
para interpretar, reformar y derogar leyes precedentes, pero no para “remitirse”  a
otras leyes. La Corte sostuvo que en Colombia la lista de las facultades
previstas en la Constitución a cargo del Congreso no puede entenderse en
términos taxativos, pues quien tiene la competencia “genérica”, a
diferencia del caso Francés (donde es el ejecutivo), es el legislativo. Esta
competencia fue reconocida en sentido similar por la Corte Suprema de Justicia,
en vigencia del artículo 86 de la Constitución anterior, al demandarse una ley
que fijó el estatuto básico de los partidos políticos sin que existiera una
disposición que expresamente le concediera esa posibilidad.Corte Suprema
Justicia. Sala Plena. Sentencia No. 47 de 19 de junio de 1986 (MP
Jairo E Duque Pérez).
[80]
Kelsen, Hans. Teoría pura del derecho. Segunda edición para el alemán.
11ª edición en español. Trad. Roberto J. Vernengo. México. Porrúa. 2000, p.
349.
[81]
Nino, Carlos Santiago. La constitución de la democracia deliberativa.
Barcelona. Gedisa. 1997, pp. 292 y s.
[82]
Sentencias C-970 de 2004 (MP Rodrigo Escobar Gil. AV Humberto Sierra Porto. SV
Jaime Araújo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra) y 971 de 2004 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa. AV Humberto Sierra Porto. SV Jaime Araújo Rentería, Alfredo
Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño y Clara Inés Vargas Hernández).
[83] Sentencia C-1040 de 2005 (MMPP. Manuel José Cepeda Espinosa,
Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto,
Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández. SV. Jaime Araújo Rentería,
Alfredo Beltrán Sierra. SPV. Jaime Córdoba Triviño y Humberto Antonio Sierra
Porto. AV. Humberto Antonio Sierra Porto).
[84]
Sobre los diferentes grados de rigidez, sus presupuestos e implicaciones, puede
verse por ejemplo Lutz, Donald S. “Toward a Theory of Constitutional
Amendment”. Levinson, Sanford (ed). Responding to imperfection:
the theory and practice of constitutional amendment. Princenton.
Princeton University Press. 1995. Capítulo 11. En el cual se atribuyen valores
a diferentes rasgos de los procesos de reforma, para diversificar sus grados de
rigidez: rasgos como diversificación en la iniciativa, número de cámaras que
intervienen, intervención de diferentes órganos o directa de la ciudadanía en
su formación, número de debates, mayorías o número de elecciones entre comienzo
y fin del proceso.
[85]
Sentencia C-544 de 1992 (MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime): en esa
ocasión se habían demandado los artículos 380 y 59 transitorio de la
Constitución original de 1991, así como el Acto Constituyente No. 2. La Corte
señaló, para refutar un argumento de los actores en sentido contrario, que las
normas cuestionadas no eran inferiores a las demás, y tenían precisamente la
misma jerarquía suprema de una “constitución rígida”.
[86]
Sentencia C-816 de 2004 (MMPP Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes. AV
Jaime Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Marco
Gerardo Monroy Cabra, Rodrigo Uprimny Yepes, Clara Inés Vargas Hernández. SV
Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y
Álvaro Tafur Galvis). En ese caso la Corte declaró inexequible un acto
legislativo por vicios de trámite, la importancia de un control de los cuales
se justificó en la supremacía y “rigidez” de la Constitución.
[87]
Sentencia C-740 de 2013 (MP Nilson Pinilla Pinilla. AV María Victoria Calle
Correa y Jorge Iván Palacio Palacio. SV Mauricio González Cuervo, Luis
Guillermo Guerrero Pérez, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Alberto Rojas Ríos):
en esa ocasión la Corte declaró inexequible un acto legislativo. De nuevo, como
había ocurrido en la sentencia C-816 de 2004, justificó la importancia de un
control riguroso del trámite de aprobación de reformas constitucionales en la
rigidez de la Constitución.
[88]
Sentencia C-1200 de 2003 (MMPP Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar
Gil. SV Jaime Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño y
Clara Inés Vargas Hernández): en esa oportunidad la Corte se inhibió de emitir
un fallo de fondo respecto de la demanda dirigida contra un acto legislativo,
por cuanto quería plantear un vicio de sustitución pero no lo logró demostrar.
La Corte caracterizó el vicio de sustitución como propio de una Constitución
con un grado de rigidez propio de la insustituibilidad, inferior a la
intangibilidad, pero superior al de las constituciones que equiparan al poder
constituyente y al de reforma.
[89]
Sentencia C-1056 de 2012, citada.
[90]
Rivero, Jean. Les libertés publiques. Tomo I / Les droits de l’homme.
4eme ed. Paris. Presses Universitaires de France. 1984. pp. 146 y s. García de
Enterría, Eduardo. Justicia y seguridad jurídica en un mundo de leyes
desbocadas. Madrid. Thomson. Civitas. 2006, pp. 48 y ss.
[91] Grimm, Dieter. “Types of Constitutions”. Rosenfeld and Sajó (ed). The
Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law. 2012 (Capítulo 4).
[92] Contiades, Xenophon and Alkmene Fotiadou. “Models of constitutional
change”. Contiades (ed).  Engineering Constitutional Change. A
Comparative Perspective on Europe, Canada and the USA. Routledge.
2013.  Como síntesis de una comparación de más de una decena de estudios sobre
constituciones de diferentes partes del mundo ‘occidental’, los autores
sostienen que hay constituciones formalmente equiparables como ‘rígidez’, que
sin embargo tienen en la práctica diferentes estilos y grados de resistencia al
cambio constitucional, como son las de Estados Unidos de Norteamérica y de
Grecia.
[93]
Para las Constituciones colombianas, ver Fernández Botero, Eduardo. Las
Constituciones Colombianas Comparadas. Tomo Primero. Medellín. Editorial
Universidad de Antioquia. 1964, pp. 277-285. Sobre las cláusulas de
intangibilidad en las constituciones europeas, puede verse De Vega, Pedro. La
reforma constitucional. Madrid. Tecnos. 2011, pp. 244 y ss; en América,
Brewer-Carías, Allan R. Reforma constitucional, Asamblea Constituyente y
control judicial: Honduras (2009), Ecuador (2007) y Venezuela (1999).
Bogotá. Universidad Externado. 2009, pp. 19 y ss.
[94]
Sentencia C-551 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett. SPV Alfredo Beltrán
Sierra y Clara Inés Vargas Hernández). Es por eso que en esa ocasión, al
delimitar la competencia del poder de reforma, señaló la Corte que “[e]l Constituyente derivado no tiene entonces
competencia para destruir la Constitución”.
[95]
Sentencia C-546 de 1992 (MMPP Ciro Angarita Barón y Alejandro Martínez
Caballero).
[96]
Sentencia C-579 de 2013 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. SPV. Mauricio González
Cuervo y Nilson Pinilla Pinilla. AV. María Victoria Calle Correa, Luis
Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio
Palacio, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva). Énfasis añadido. La
cita del Centro
Internacional de Justicia Transicional aparece así en dicho fallo: “Cfr.
Centro Internacional de Justicia Transicional –CITJ por sus siglas en inglés-
¿Qué es la Justicia Transicional?, 2004.”
[97] Sentencia C-579 de 2013, citada.
[98]
Sentencia C-1056 de 2012, citada.
[99]
Sentencia C-551 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett. SPV Alfredo Beltrán
Sierra y Clara Inés Vargas Hernández): en ese caso efectuaba un control
integral del procedimiento de aprobación de una ley convocatoria a referendo
constitucional, y precisamente por ello por primera vez identificó los límites
de competencia del poder de reforma constitucional, que también se aplican al
pueblo limitado en el referendo. En ese contexto señaló que si bien en las
leyes de esa naturaleza había límites a la competencia no había cláusulas
pétreas. Esta posición se reiteró por ejemplo en las sentencias C-1200 de 2003,
C-970 de 2004 y C-1040 de 2005, citadas.
[100]
La Corte advierte que en cláusulas similares, en lo relevante, a la que hay
actualmente en el artículo 197 de la Constitución hay un debate [dice: “[…] La
prohibición de reelección solo podrá ser reformada o derogada mediante
referendo de iniciativa popular o asamblea constituyente”]. Se pregunta si el
órgano de reforma excluido textualmente del poder de modificarla (en este caso
el Congreso) no puede hacerlo en absoluto, o no puede hacerlo en un momento
pero sí en dos. Ese problema no lo aborda la Corporación en este caso.
[101]
Informes de Sesiones de la Comisión Primera, correspondiente al 8 de
mayo de 1991. Presidencia de la República. Centro de Información y Sistemas
para la Preparación de la Asamblea Nacional Constituyente, pp. 26 y ss.  Informe
de Sesiones Plenarias, correspondiente al 20 de marzo de 1991. Presidencia
de la República. Centro de Información y Sistemas para la Preparación de la
Asamblea Nacional Constituyente, pp. 165 y ss.
[102]
Sentencia C-150 de 2015 (MP Mauricio González Cuervo. AV María Victoria Calle Correa
y Jorge Iván Palacio Palacio. SPV María Victoria Calle Correa, Mauricio
González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gloria Stella Ortiz Delgado,
Jorge Iván Palacio Palacio, Martha Victoria Sáchica Méndez, Luis Ernesto Vargas
Silva). En lo pertinente señaló: “5.2.1.4. Como
se advirtió, en cada una de esas relaciones pueden identificarse
manifestaciones representativas o no representativas según que la intervención
del pueblo sea o no intermediada. Así, por ejemplo, en algunos instrumentos se
combina la participación ciudadana directa mediante el voto con la intervención
de instancias de representación como el Congreso (referendo constitucional
aprobatorio) al paso que en otros se prescinde de este último (referendo
constitucional derogatorio).”
[103]
En la sentencia C-1200 de 2003, precisamente, la Corte tuvo en cuenta esa
implicación necesaria de la soberanía para sostener que el Congreso mediante
acto legislativo ejerce un poder de reforma, y experimenta un límite de
competencia en virtud del cual no puede derogar, destruir o sustituir la Constitución.
[104]
Entre otras, ver sentencia C-153 de 2007 (MP Jaime Córdoba Triviño. AV Humberto
Sierra Porto y Nilson Pinilla Pinilla. SV Jaime Araújo Rentería). Dijo
entonces: “la Corte ha considerado que la
sustitución de la Constitución sólo puede ser legítima si es aprobada por el
poder constituyente primario o por una Asamblea Constituyente especialmente
elegida para ello, luego de un proceso deliberativo y democrático respetuoso de
las garantías que para tales efectos consagra la propia Constitución”.
[105]
Sentencia C-1040 de 2005, citada.
[106]
Sentencia C-1200 de 2003, referida. Dice: “Si
Colombia dejara de ser una república para transformarse en una monarquía
parlamentaria, pero continuara siendo democrática, pluralista, respetuosa de la
dignidad humana y sujeta al estado social de derecho, sería obvio que la
Constitución de 1991 ha sido sustituida por otra constitución diferente. Sin
embargo, el mismo ejemplo ilustra un segundo elemento de la sustitución
parcial: la parte de la Constitución transformada debe ser de tal trascendencia
y magnitud que pueda afirmarse que la modificación parcial no fue reforma sino
sustitución. Por eso, no representan sustituciones parciales los cambios que
reforman la Constitución y que, si bien refieren a asuntos importantes, no
transforman la forma de organización política - en todo o en alguno de sus
componentes definitorios esenciales - en otra opuesta (monarquía parlamentaria)
o integralmente diferente (república parlamentaria)”.
[107]
Para una revisión sobre la identificación de las Constituciones, en derecho
comparado, puede verse Rosenfeld, Michel. “Constitutional
identity”. Rosenfeld and Sajó (ed). The Oxford Handbook of Comparative
Constitutional Law. 2012 (Capítulo35).
[108]
La Corte ha señalado expresamente, por ejemplo que entre las hipótesis de sustitución se encuentra
aquellos en “los que pueda establecerse que por la vía de la reforma
constitucional se han producido mutaciones de tal naturaleza que se haya
suprimido el concepto de Constitución tal como el mismo se concibe en el
constitucionalismo contemporáneo” [sentencia C-1040 de 2005,
previamente citada]. También sentencia C-588 de 2009 (MP Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo. SV Mauricio González Cuervo, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto Sierra Porto): en ese caso la Corte señaló
que del hecho de que hubiera una Constitución escrita, se deriva lógicamente la
incompetencia del poder de revisión para introducir modificaciones tácitas a
asuntos fundamentales, y concluyó que había sustitución entre otros motivos por
haberse introducido una reforma tácita al principio de igualdad.
[109]
Sentencia C-970 de 2004 (MP Rodrigo Escobar Gil. AV Humberto Sierra Porto. SV
Jaime Araújo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra): en esa ocasión, al decidir un
caso previamente referido, la Corte señaló que el principio de separación de
poderes era un elemento de la identidad de la Constitución, teniendo para ello
en cuenta no solo fuentes teóricas sino ante todo la configuración y
distribución del poder público en la Constitución 1991, a partir de múltiples
referentes jurisprudenciales.
[110]
Sentencia C-577 de 2014, referida: en esa ocasión el actor invocaba como un
elemento de la identidad de la Constitución el principio de la democracia
participativa, en virtud del cual a su juicio de la participación política debían quedar excluidos “quienes hayan cometido
delitos atroces, actos de barbarie, homicidios fuera de combate y delitos
trasnacionales, por ejemplo, quienes hayan sido condenados por narcotráfico”.
La Corte señaló, sin embargo, que el principio de participación democrática sí
era un rasgo de la identidad de la Carta de 1991, pero no excluía en general a quienes hayan sido
condenados por la comisión de delitos políticos o de aquellos que se consideren
conexos a delitos políticos. Para delimitar el alcance de este principio,
acudió expresamente, entre otros referentes, al origen y las deliberaciones de
la Asamblea Nacional Constituyente.
[111]
Sentencia C-1040 de 2005, referida. En ese caso, el cargo ciudadano planteaba
que el principio democrático impedía al poder de reforma autorizar una
reelección inmediata del Presidente de la República. La Corte señaló entonces
que el principio democrático de la Constitución de 1991 no establecía ese
límite, para sostener lo cual indicó, entre otras, que “son  numerosos los ejemplos en el
derecho comparado que contemplan esa figura, sin que quepa decir que se esté en
presencia de estados no democráticos”.
[112]
El artículo 1 literal j) del Acto Legislativo 1 de 2016 prevé que “[e]n la
comisión y en las plenarias se decidirá sobre la totalidad de cada proyecto,
con las modificaciones avaladas por el Gobierno nacional, en una sola votación”.
Como se observa, habla en general de los “proyectos”, sin especificar,
como lo hace en los demás literales, si alude solo a los de ley, solo a los de
acto legislativo o a ambos. En efecto, el artículo 1º en sus diferentes
literales hace en general esa claridad, así: los literales a), b), h) y k) se
refiere a “proyectos de ley y de acto legislativo”; el literal c) habla
de “las leyes y los actos legislativos”; el literal i) alude a “[t]odos
los proyectos y de acto legislativo”; los literales d) y e) versan sobre “los
proyectos de ley”; y los literales f) y g) hacen referencia respectivamente
a los “actos legislativos” y “proyectos de acto legislativo”. El
literal j), a diferencia de los demás, no precisa entonces a qué clase de
proyectos aplica esa regla. En esencia, la regla consiste en someter el
proyecto a una sola votación, lo cual implica que ha de aprobarse o improbarse
en bloque. La Corte considera que, al no haber una precisión, esta es una norma
que debe interpretarse de forma restrictiva toda vez que incide en el principio
participativo de la Constitución y en autonomía del Congreso (CP arts 1, 2, 40,
114 y 157). La jurisprudencia ha señalado además que las enmiendas a una
Constitución escrita, como la de 1991, no pueden ser tácitas, de imposible o
difícil entendimiento [C-588 de 2009]. Esto es todavía más relevante si la
enmienda tácita versa precisamente sobre las cláusulas de reforma
constitucional, pues en ese caso se cerniría una inaceptable oscuridad sobre
previsiones básicas del orden fundamental. Al interpretar la previsión en este
contexto, es preciso concluir que no modifica el procedimiento de reforma
constitucional en ese aspecto, sino el de aprobación de las leyes que se regula
en la Ley 5 de 1992.
[113]
Ver, por ejemplo, Gaceta del Congreso 776 de 2015. Informe de Ponencia. Pero
esta misma referencia se reitera en diversos informes de ponencia, a lo largo
del trámite legislativo, como se observa en las Gacetas 821, 943, 1010, 1043 de
2015; y 113, 118, 276 de 2016, entre otras.
[114]
Gacetas 706, 776, 889, 821, 943, 1010, 1041 y 1043 de 2015, y 113, 158 y 276 de
2016. Por ejemplo, en el proyecto inicial aparecían en los artículos 1 y 2, que
contemplaban precisamente el proceso legislativo especial, sendos parágrafos
que decían: “[e]ste procedimiento solo podrá aplicarse una vez se haya firmado
y refrendado popularmente el Acuerdo Final, a través del mecanismo que se
defina para tal efecto”. En cambio, la cláusula de vigencia se supeditaba
únicamente a la publicación del acto, pues decía: “[e]l presente acto
legislativo rige a partir de su promulgación”. Sin modificaciones relevantes
esta estructura y su contenido se mantuvieron durante 7 debates en Senado y
Cámara de Representantes, hasta la discusión final en Plenaria de esta última.
[115] Gaceta 342 de 2016.
[116]
El artículo 21 de la reforma decía: “[s]on órganos del Poder Público: el
Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial. || Los órganos del Poder Público son
limitados, tienen funciones separadas, pero colaboran armónicamente en la
realización de los fines del Estado”. Sobre los fundamentos de esta
modificación, ver Gnecco Mozo, José. La reforma constitucional de 1936.
Bogotá. Editorial ABC. 1938, pp. 226 y ss; Tascón, Tulio Enrique. Derecho
constitucional colombiano. 3ª edición. Bogotá. Librería La Gran Colombia.
1944, pp. 135 y ss.
[117]
Por ejemplo, en las sentencias C-970 y 971 de 2004, que como se verá aplicaron
el principio de separación de poderes en un juicio de competencia por
sustitución, la Corte fundamentó este principio parcialmente en el artículo 113
de la Constitución, de acuerdo con el cual “[l]os diferentes órganos del Estado tienen
funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus
fines”.
[118]
Informe de Sesiones de la Comisión Tercera, correspondiente al 15 de
mayo de 1991. Presidencia de la República. Centro de Información y Sistemas
para la Preparación de la Asamblea Nacional Constituyente, p. 27. En esa
ocasión, uno de los Ponentes del articulado sobre Estructura del Estado
manifestó: “hoy es claro que ya no existe esa separación estricta en
compartimentos… entre los órganos o las ramas del poder que concebía
Montesquieu y que concebía la doctrina clásica tradicional del Estado y que los
órganos, o las ramas, o los poderes, o como queramos llamarlos, ejercen
funciones específicas pero pueden ejercer otras funciones que son propias o
características de otras ramas, por ejemplo el Congreso ejerce funciones
administrativas, lo que delimita y lo que define el órgano desde el punto de
vista funcional es su función principal del Congreso a pesar de tener control
político, será hacer las leyes, sigue siendo su función principal, como la
función principal de los jueces será la de juzgar, como la función principal
del Gobierno será la de hacer cumplir las leyes y administrar los servicios
públicos del Estado y todos los aspectos que tienen que ver con la administración”.
[119]
Por eso, por ejemplo, al Congreso de la República se le atribuyó la función de
legislar, además la de administrar la rama legislativa y de administrar
justicia. Del mismo modo, en algunos casos, la Constitución admite que
autoridades administrativas administren justicia o que, en el caso del
Presidente de la República, ejerza funciones legislativas extraordinarias o
excepcionales.
[120]
Gaceta Constitucional Nº 59, p. 4. Ponencia presentada por los Constituyentes
Hernando Herrera Vergara, Carlos Lleras de la Fuente, Matías Ortiz y Abel
Rodríguez.
[121] Por eso la Corte ha dicho, por ejemplo en la sentencia C-551 de
2003 que “no podría utilizarse el poder de
reforma para sustituir el Estado social y democrático de derecho con forma
republicana (CP art. 1°) por un Estado totalitario, por una dictadura o por una
monarquía”, pues esto supone remplazar una organización política
fundada en el principio de separación de funciones, por otra que concentra las
funciones en unas pocas o, en el peor de los casos, en una sola autoridad o
persona.
[122]
Sentencias C-970 y 971 de 2004, referidas. Por ejemplo, la sentencia C-970 de
2004 dijo: “la habilitación que se confiere al
Presidente de la República: i) tiene carácter subsidiario, en la
medida en que sólo opera en el evento en el que el legislador no expida de
manera oportuna las normas correspondientes, y sólo respecto de aquellas
materias que no hayan sido objeto de regulación por el legislador; ii) es una
competencia limitada en cuanto a la
materia porque el
Presidente de la República sólo puede modificar los cuerpos normativos
señalados en la Constitución, y con el propósito exclusivo de poner en marcha
el sistema acusatorio; iii) en ese contexto, el Presidente sólo puede expedir
aquellas normas que resulten necesarias al nuevo sistema, de manera tal que no
puede alterar indiscriminadamente cualquier norma de carácter penal o
relacionada con la administración de justicia o con la estructura de la
Fiscalía, sino solo aquellas respecto de las cuales se cumpla esa condición
imperativa de necesidad para la puesta en marcha del nuevo sistema; iv) se
trata de una facultad esencialmente temporal, puesto
que el Presidente de la República puede ejercerla por un periodo de dos meses
claramente determinado en la propia norma constitucional; v) las normas que
expida el presidente tienen el carácter de leyes en
sentido material, y quedan, por consiguiente, hacia el futuro,
sometidas al mismo régimen de los cuerpos normativos a los que ellas se
integren; vi) lo anterior quiere decir que las mismas podrán, en cualquier tiempo, ser derogadas, modificadas o
sustituidas por el legislador ordinario, y, finalmente, vii) las
normas que expida el Presidente de la República en ejercicio de la especial
habilitación constitucional, quedan sujetas al control de
constitucionalidad que
para las leyes ha previsto el ordenamiento superior.”
[123]
Sentencia C-588 de 2009 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SV Mauricio González
Cuervo, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto Sierra
Porto): “en concordancia con el carácter escrito
de la Constitución, la reforma sea expresa y pierda toda oportunidad la
introducción de modificaciones tácitas o de imposible, difícil o dudoso
conocimiento. La exigencia de acuerdo con la cual cualquier reforma debe
conducir a reformular la redacción de la disposición alterada se conoce como principio de certificación y evidencia y, aunque lógicamente deriva del
carácter escrito de los textos constitucionales”.
[124] Es relevante, si bien en el marco constitucional, tener en cuenta
la Opinión Consultiva OC-6/86 de la Corte IDH. La
Expresión "Leyes" en el Artículo 30 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, del 9 de mayo de 1986. Serie A No. 6. La Corte dijo
que los términos ‘ley’ o ‘leyes’ dentro de la Convención, cuando se emplean
para referirse a las restricciones de derechos autorizadas por ese
instrumento, deben entenderse en principio de la siguiente manera: “la palabra leyes en el artículo 30 de la Convención significa norma
jurídica de carácter general, ceñida al bien común, emanada de los órganos
legislativos constitucionalmente previstos y democráticamente elegidos, y
elaborada según el procedimiento establecido por las constituciones de los
Estados Partes para la formación de las leyes”.
[125]
Sentencia C-222 de 1997 (MP José Gregorio Hernández Galindo. Unánime): en la
cual la Corte expuso los parámetros de control constitucional de los actos
legislativos. En ese contexto señaló que la unidad de materia “en el caso de los actos legislativos, está dada por el
asunto predominante del que ellos se ocupan, que no es otro que la reforma de
determinados títulos, capítulos o artículos de la Constitución, o la adición a
ella con disposiciones que no están incorporadas en la Carta pero que se
pretende incluir en su preceptiva”. Sentencia C-1057 de 2005 (MP
Humberto Sierra Porto. SV Jaime Araújo Rentería): en ese caso la Corte declaró
exequible un acto legislativo cuestionado por supuestamente vulnerar la unidad
de materia, ya que “los enunciados normativos
que a juicio del actor violaban el principio de unidad de materia por ocuparse
de asuntos extraños al tema de la reforma constitucional en realidad regulaban
aspectos instrumentales necesarios para que la figura de la reelección
presidencial entrara en funcionamiento”
[126]
Sentencia C-551 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett. SPV Alfredo Beltrán Sierra
y Clara Inés Vargas Hernández).
[127]
MP Rodrigo Escobar Gil.
[128]
“por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.”
[129]
“Por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan otras
disposiciones”
[130] MP Rodrigo Uprimny Yepes.
[131] MP Rodrigo Escobar Gil.
[132]
MP Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[133] MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[134]
MP Luis Ernesto Vargas Silva.
[135]
MP Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel José Cepeda Espinosa.
[136]
MP Álvaro Tafur Galvis.
[137]
Por cuanto el artículo 536 de la Ley 600 de 2000 precisó que el Código entraría
en vigencia un año después de su promulgación.
[138]
MP Alfredo Beltrán Sierra.
[139]
MP Manuel José Cepeda Espinosa.
[140]
Debido a que el artículo 476 de la Ley 599 de 2000 estableció que el Código
Penal entraría a regir un año después de su promulgación.
[141]
MP María Victoria Calle Correa.
[142]
MP Jorge Iván Palacio Palacio.
[143]
Kelsen, Hans. Teoría general de las normas. Editorial Trillas. México. 2003.
[144]
Valencia, Hernando, Cartas de Batalla, Bogotá, Panamericana, 2010.
[145]
Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Tercer Informe sobre la
Situación de los Derechos Humanos en Colombia, s.l.i., OEA/Ser. L/V/II.102 Doc 9 rev 1, 1999, nota 115.
[146]
Por ejemplo, pueden verse los artículos 1, 5, 113, 114, 115, 116, 117, 118,
119, 120 y 121 y todo el título de organización del Estado en la Constitución
Política.
[147]
García, Mauricio, op. cit., nota 107, pp. 8-14. García, Mauricio,
“Caracterización del Régimen Político Colombiano (1956-2008)”, en García,
Mauricio y Revelo, Javier (eds.), Mayorías sin Democracia. Desequilibrio de
Poderes y Estado de Derecho en Colombia 2002-2009, Bogotá, Centro de
Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, Dejusticia, 2009, pp. 16-82.
[148]
García, Mauricio, op. cit., nota 107, pp. 8-14.
[149]
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, Secretaría General de la
Organización de Estados Americanos, Nuestra Democracia, México D.F,
Colección Obras de Sociología,  Fondo de Cultura Económica, 2010.
[150]
Uprimny, Rodrigo, “The Constitutional
Court and Control of Presidential Extraordinary Powers in Colombia”, en
Gargarella Roberto y Skaar Elin (eds.), Democratization and the Judiciary.
The Accountability Function of Courts in New Democracies, Portland, Frank
Cass Publishers, 2004, pp. 46-69.
[151]Acta correspondiente a la Sesión de la Comisión
Tercera del 8 de mayo de 1991. Antecedentes legislativos del artículo
150 Superior, p.p. 97.
[152]
Informe-ponencia. Rama legislativa del poder público. Gaceta Constitucional No.
79. Pág. 2.
[153]
Acta correspondiente a la Sesión de la Comisión
Tercera del 8 de mayo de 1991. Antecedentes legislativos del artículo
150 Superior, p.p. 99.
[154]
Informe-ponencia. Comisión Primera. Sobre el estado de sitio y la emergencia
económica. 30 de abril de 1991.
[155]
Informe-Ponencia para primer debate en plenaria, titulado “Normas de
Excepción.  El Estado de Sitio y el Estado de Excepción.  La Emergencia
Económica y Social”. Gaceta Constitucional núm. 767, sábado 4 de mayo de 1991.
[156]
Sentencia C-312 de 1997 MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
[157]
MP Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[158]
MP Humberto Antonio Sierra Porto.
[159]
MP Manuel José Cepeda Espinosa.
[160]
“Por el cual se adopta una reforma política constitucional y se dictan otras
disposiciones”.
[161] Forsthoff,  Ernst. Estado de derecho en mutación. Trabajos
constitucionales 1954-1973. Madrid: Tecnos. 2015.
[162] Roth-Arriaza, Naomi, “The New Landscape of Transitional Justice”, en
Roth-Arriaza, Naomi y Meriezcurrena, Javier, eds, Transitional Justice in
the Twenty-First Century: Betond Truth versus Justice, Cambridge, Cambridge
University Press, 2006.  Uprimny,
Rodrigo y Saffon, María Paula, Uses and Abuses of Transitional Justice
Discourse in Colombia, Oslo, International Peace Research Institute, 2007.
[163] Nino, Carlos Santiago,
Radical Evil on Trial, New Haven, Yale University Press, 1996.
[164] Los conceptos de
democratización y desdemocratización son tomados de: Tilly, Charles, Democracia,
Madrid, Akal, 2010, y corresponden a una pareja conceptual fundamental en
su teoría de la democracia. La desdemocratización se refiere a rasgos y
procesos que disminuyen el carácter democrático de un régimen y lo acercan a la
autarquía o a otras formas políticas. Un ejemplo de una situación
desdemocratizadora por excelencia sería la suspensión de elecciones libres.
[165]
El constituyente Misael Pastrana Borrero destacó en la Asamblea Nacional
Constituyente que "[l]a organización política tiene como fin primordial
la convivencia pacífica. La paz fue uno de los principales fines buscados en el
nuevo consenso social, al punto de ser llamado ese cuerpo "la
Constituyente de la paz". Cita tomada de la sentencia C-577 de 2014 MP
Martha Victoria Sáchica.
[166]
MP. Luis Ernesto Vargas Silva. En esta sentencia la Corte examinó la
constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria  “Por la cual se regula
el plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación del
conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.”
[167]
MP Martha Victoria Sáchica de Moncaleano. En esta sentencia analizaron los
cargos formulados en contra del Artículo 3º del Acto Legislativo 1 de 2012 “Por
medio del cual se establecen instrumentos jurídicos de justicia transicional en
el marco del artículo 22 de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones” por el desbordamiento del poder de reforma de la
Constitución por parte del Congreso de la República.
[168]
MP Nilson Pinilla Pinilla.
[169]
“Por la cual se dictan disposiciones de justicia transicional que garanticen
verdad, justicia y reparación a las víctimas de desmovilizados de grupos
organizados al margen de la ley, se conceden beneficios jurídicos y se dictan otras
disposiciones”.
[170]
MsPs Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil,
Marco Gerardo Monroy Cabra, Alvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández.
[171]
“Por la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de
grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera
efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones
para acuerdos humanitarios”
[172] Sin duda el tema agrario ha sido un elemento que ha generado
enormes discrepancias, incluso es considerado un generador del conflicto que
ahora pretende resolverse. Ver, Palacios, Marco, Violencia
Pública en Colombia, 1958-2010, Bogotá, Fondo de           Cultura
Económica, 2012.
[173] Este derecho pretende establecer las razones y circunstancias de
las violaciones a los derechos humanos así como contribuir al deber de recordar
para construir la historia. Ver Joinet, L, Informe Final Revisado Acerca de la Cuestión de la Impunidad de los Autores de Violaciones de los Derechos Humanos (Civiles y Políticos) Preparado por el Sr. L. Joinet de Conformidad con la Decisión 2001/103 de la Subcomisión, Doc. E/CN.4/Sub.2/1997/20/Rev.1, anexo II, ONU, Comision de Derechos Humanos,
49° período de sesiones, 1997. Este concepto también ha sido utilizado
en muchas ocasiones por la jurisprudencia de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos.
[174]
Ernesto Garzón Valdés, El consenso
democrático: fundamento y límites del papel de las minorías, Argentina,
Universidad Nacional de Córdoba, 2012.
[175]
Norberto Bobbio, El futuro de la democracia,
México, 1986.
[176] Hans Kelsen, Vom Wesen und Wert der
Demokratie, Berlin, 1929, p. 29.
[177] Ernesto
Garzón Valdés, El consenso democrático: fundamento y límites del papel de
las minorías, Argentina, Universidad Nacional de Córdoba, 2012.
[178] Luigi Ferrajoli, Principia iuris. Teoría del
derecho y de la democracia. Madrid, 2011, p. 837.
[179] Ibídem, p. 838.
[180] Ibídem, p. 837.
[181] Ibídem, p. 838.
[182] Luigi Ferrajoli, La Justicia Penal Transicional
para la Colombia del posconflicto y las Garantías para la paz interna,
Bogotá, 2015.
[183] Luigi
Ferrajoli, Derechos y garantías. La ley del más débil, Madrid, 2001.
[184] Gargarella,
R., La justicia frente al gobierno. Sobre el carácter contra mayoritario del
poder judicial. Ariel, 1996.
[185] Norberto Bobbio, El futuro de la democracia,
México, 1986, p. 9.
[186] Ibídem.
[187] Ernesto Garzón Valdés, “El consenso democrático: fundamento y
límites del papel de las minorías”,  Revista de Teoría y Filosofía del Derecho, núm. 12 (abril 2000), pp. 7-34
[188] John Rawls, A Theory of Justice,
Oxford, 1972, p. 86.
[189] Las experiencias comparadas evidencian que la refrendación de
los acuerdos de paz no configura un requisito necesario  para su validez e
implementación. Dada la naturaleza de los derechos involucrados, de
conformidad con los Estatutos de Derecho Internacional, ya referidos, y la propia
configuración de las constituciones contemporáneas, una revisión de algunos
procesos de paz exitosos, llevados a cabo en diversos contextos, muestra que la
refrendación popular no configura necesariamente un requisito para la validez e
implementación de los acuerdos de paz. Se trata simplemente de una opción
política que las partes negociadoras deciden acoger. Así por ejemplo, el
“Acuerdo de Viernes Santo” (1998), suscrito entre los Gobiernos de británico e
irlandés, fue sometido a un referendo celebrado en Irlanda del Norte y la
República de Irlanda. En Guatemala, lo que se sometió a refrendación no fue el
texto del “Acuerdo de Paz Firme y Duradera” (1996), sino las reformas
constitucionales adoptadas por el Congreso en ejecución de aquél. Por el contrario,
los Acuerdos de Dayton (1995), suscritos entre los Jefes de Estado de Serbia,
Croacia y Bosnia-Herzegovina, nunca fueron sometidos refrendación. De manera
análoga, en el caso de El Salvador, los “Acuerdos de Chapultepec” (1992),
tampoco fueron sometidos a la aprobación popular. En otras palabras: la
refrendación de un acuerdo de paz es una opción política mas no un imperativo
jurídico.
[190] El artículo 5o
del Acto Legislativo No 1 de 2016, dispone sobre la Vigencia que, "£/ presente acto
legislativo rige a partir de la refrendación popular del Acuerdo Final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y
duradera".
[191] En relación con
este punto indica que, (i) la participación ciudadana puede o no exigir una
intervención de organismos de la democracia representativa; (ii) La
intervención de la ciudadanía o de los órganos de representación puede además
ponerle fin al proceso o ser previa a un acto final; (iii) la participación
ciudadana se puede además expresar de diversas formas mediante decisiones
electorales, como ocurre por ejemplo con las elecciones de autoridades
públicas; (iv) Finalmente, la participación popular directa puede ser
vinculante o no.
[192] Dice la Corte que
cuando todas la piezas de este mecanismo se articulan puede observarse entonces
que: (i) su objetivo es lograr la paz, fin imperioso del orden constitucional a
la vez que un modo de conservar su integridad, lo cual es a su turno lo que
busca garantizarse con el principio específico de la rigidez; (ii) constituye
un mecanismo especial, excepcional y transitorio de reforma, que adiciona un
procedimiento al previsto a las cláusulas de enmienda constitucional, que no
son intangibles; (iii) dentro del marco de la reforma, los procedimientos de
expedición de actos legislativos y de leyes se diferencian entre sí por sus
distintos niveles de dificultad; (iv) el mecanismo especial de enmienda
constitucional mantiene el nivel de resistencia al cambio de las normas
constitucionales por encima de las leyes expedidas fuera del procedimiento
abreviado, no petrifica las cláusulas de reforma de la Constitución, no suprime
ni reduce drásticamente la diversidad de los mecanismos de enmienda y en sus
formas de activación, ni equipara el poder constituyente a la competencia de
revisión constitucional.
[193] El artículo 189.4
de la Constitución establece que al Presidente de la República le corresponde "conservar en todo
el territorio el orden público y restablecerlo donde fuera turbado"'.
[194] Sentencias C-579
de 2013, C-577 de 2014 y C-379 de 2016.
[195] Sobre estos
presupuestos ver las Sentencias C-370 de 2006 que hizo el control de
constitucionalidad del marco jurídico para la paz y la Sentencia C-579 de 2013
que hizo el estudio de constitucionalidad del Acto Legislativo 02 de2012 del
marco jurídico para la paz
[196] Ver: DE VEGA
GARCÍA, Pedro, La reforma constitucional y la problemática del poder
constituyente, Madrid, Tecnos, 1985. CICONETTI, Stefano María, La revisione
della costituzione, Padova, CEDAM, 1972.
[197] Sobre el
particular el texto clásico de James Bryce "constituciones rígidas y
flexibles". Recientemente se hizo un estudio empírico por parte de los
profesores Zachary Elkins, Tom Ginsburg y James Melton realizaron un estudio
empírico sobre la "Resistencia de las Constituciones" (New York,
Cambridge, University Press, 2009), en donde comprobaron, como ya lo había
hecho Bryce, que la distinción entre constituciones rígidas y flexibles es
meramente formal porque muchas veces las constituciones llamadas flexibles son
más resistentes que las rígidas.
[198] Circunstancia que
ya se había establecido en la Sentencia C-1056 de 2012 en donde se dijo que la
Constitución de 1991 establece mecanismos más rigurosos para la revisión de la
Constitución, que se corresponden con la garantía del principio de supremacía
de la Constitución. Ver puntos 6.1 y 6.2. de dicha Sentencia.
[199] f) Los actos
legislativos serán tramitados en una sola vuelta de cuatro debates. El tránsito
del proyecto entre una y otra Cámara será de 8 días.
[200]
El Título
XIII de la Constitución consagra tres mecanismos de reforma constitucional: el
acto legislativo (Art. 375 de la C.P.), el referendo constitucional (Art. 378)
y la Asamblea Constituyente  (Art. 376) todos ellos con mayores requisitos que
la aprobación de la ley.
[201] Acto Legislativo
01 de 2012.
[202] Proyecto de Ley
Estatutaria No. 94 de 2015 Senado - 156 de 2015 Cámara "por la cual se
regula el plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación
del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera. "
[203] En la Sentencia
se dijo que "Bastaría entonces, como se observa, con que los
actos sujetos a control tengan potencialidad de entrar en vigencia y de
producir efectos jurídicos. Si tienen esta vocación, entonces no carecería de
objeto un pronunciamiento de constitucionalidad, pues buscaría precisamente
evitar menoscabos futuros jurídicamente probables a la supremacía e integridad
de la Constitución. Por esta razón, en la Sentencia C-634 de 2011 la Corte
falló de fondo la demanda contra una ley que ya había sido promulgada pero no
estaba aún vigente, pues su vigencia estaba sujeta a un plazo y tenía entonces
vocación de entrar en vigor...".
[204] El triunfo del No
sobre el Si tuvo un margen estrecho. Los resultados según la Registraduria
Nacional del Estado Civil fueron los siguientes: Votos por el Si 6.377.482
votos (49,78%) y por el No 6.431.376 votos (50,21%).
[205] Este nuevo
acuerdo se produjo, escuchando a los representantes del No, a algunos
representantes de los abstencionistas e incluso a voceros del Sí que se habían
manifestado en marchas y campamentos por la paz. Por otro lado se verifica que
el 3 de noviembre, se instalaron reuniones con los voceros del No para escuchar
las propuestas que serían incluidas en el nuevo acuerdo que se firmaría con las
FARC-EP, en donde se recogieron
más de 500 propuestas que fueron recopiladas en 57 grupos temáticos que
serían negociados de manera adicional, por el Gobierno y los delegados de la
guerrilla con el fin de modificar el acuerdo de paz.
[206] Solo se ha
producido en la Sentencia C-579 de 2013, que estudió el marco jurídico de la
paz (Acto Legislativo No 1 de 2012), en donde se estableció en la parte motiva
de la Sentencia de que los beneficios penales solo se podían realizar si se contribuía
de manera real y efectiva al esclarecimiento de la verdad, la reparación de las
víctimas, la liberación de los secuestrados y la desvinculación de todos los
menores de edad (9.9.7); y que los derechos de la sociedad y de las víctimas,
exige que todas ellas tengan, como mínimo, las siguientes garantías: (i) transparencia del
proceso de selección y priorización; (ii) una investigación
seria, imparcial, efectiva, cumplida en un plazo razonable y con su
participación; (iii) la existencia de un recurso para impugnar
la decisión sobre la selección y priorización de su caso; (iv) asesoría
especializada; (v) el derecho a la verdad, de modo que cuando
un caso no haya sido seleccionado o priorizado, se garantice a través
mecanismos judiciales no penales y extrajudiciales; (vi) el derecho a la
reparación integral y; (vii) el derecho a
conocer dónde se encuentran los restos de sus familiares (9.9.1).También se
estableció un condicionamiento implícito en la Sentencia C-577 de 2014, que
conoció del artículo 67 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2012 - marco
jurídico para la paz - en donde se dijo que la participación en política de los
excombatientes, que no hubieren cometido crímenes de lesa humanidad o
genocidio, solo podía hacerse una vez que hubieran reparado integralmente a las
víctimas.