T-084-00
Sentencia T-084/00
Sentencia
T-084/00
PRINCIPIO DE LA
CONFIANZA LEGITIMA-Aplicación
El eje sobre el cual ha girado el amparo a los vendedores ambulantes es
lo que la doctrina especializada considera como la confianza legítima. Es éste
un principio que debe permear el derecho administrativo, el cual, si bien se
deriva directamente de los principios de seguridad jurídica y buena fe,
adquiere una identidad propia en virtud de las especiales reglas que se imponen
en la relación entre administración y administrado. Es por ello que la
confianza en la administración no sólo es éticamente deseable sino
jurídicamente exigible. Este principio se aplica como mecanismo para conciliar
el conflicto entre los intereses público y privado, cuando la administración ha
creado expectativas favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar
súbitamente esas condiciones. Por lo tanto, la confianza que el administrado
deposita en la estabilidad de la actuación de la administración, es digna de
protección y debe respetarse. Los elementos probatorios  permiten la calificación de estar la
vendedora informal que instauró la tutela, cobijada con la confianza legítima
porque demostró la confianza legítima con: licencia de la oficina de registro,
licencia de vendedora estacionaria, y fue censada. Por lo tanto, la amenaza de
desalojo que surge de los requerimientos de la policía para que se retire del
sitio (así no exista actuación administrativa), el hecho palpable de que hay
una política del Distrito de recuperar el espacio público en el centro de la
ciudad y por otro lado, como la peticionaria no se halla dentro del programa de
reubicación; todo ello es motivo suficiente para que la tutela prospere, en
cuanto a la petición subsidiaria.
VENDEDOR ESTACIONARIO-Reubicación
La reubicación no
es otra cosa que  irse a otro sitio, en ocasiones  sin políticas claras sobre
si lo que se busca es saltar de la economía informal a la economía formal,
pero  si, como es apenas natural, no se trata solamente de cambio de sitio sino
que adicionalmente uno de los objetivos que se persigue es evitar que crezca el
desempleo,  la reubicación se convierte en un  método que no puede ser el
único.
Referencia:
expediente T- 261175
Acción de tutela
instaurada por Margarita Sua Barrera contra la Alcaldía de Santafé de Bogotá.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá, D.C., primero (1) de
febrero del dos mil (2.000).
La Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados doctores Fabio Morón Díaz,
Vladimiro Naranjo Mesa y Alejandro Martínez Caballero, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos
adoptados por el Juzgado 87 Penal Municipal de Santafé de Bogotá y por el
Juzgado Primero Penal del Circuito de esta ciudad contra la Alcaldía Local de
Santafé de Bogotá.
ANTECEDENTES
1. HECHOS
1.1.    La señora
Margarita Sua, mayor de 60 años, ha venido derivando su subsistencia y la del
núcleo familiar, con la venta de productos varios, en una caseta ubicada en la
carrera 8 frente al Nº 20-00 la cual fue autorizada según licencia 7124 de la
oficina de Registro y Control de la Secretaría de Gobierno; además, en el año
de 1985 fue censada como vendedora bajo el Nº 006743; posteriormente en el año
de 1986 se le expidió la licencia de vendedora estacionaria, con el Nº 0169.
1.2. Dice la peticionaria:
"Frente al conflicto del espacio
público y el derecho al trabajo la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha
establecido que las autoridades deben reglamentar las ventas ambulantes,
diseñar planes y programas de reubicación de vendedores, construir centros
comerciales de conformidad con el Código Distrital de Policía en su Artículo
464, decretos reglamentarios del acuerdo 3 de 1997 que autorizo las ventas
ambulantes y estacionarias de la ciudad y que la actual Administración no ha
dado cumplimiento, como si lo hicieron anteriores Administraciones cuando
reubicaron vendedores de Chapinero, Centro Av. 19 y Calle 12, Restrepo, Venecia
entre otros donde construyeron centros Comerciales y módulos especiales previo
a la recuperación del espacio público conforme al decreto 446 de 1990 tal como
lo ha señalado la Honorable Corte Constitucional en sus sentencias de tutela al
respecto."
1.3    Según la peticionaria que se ha
obstaculizado su trabajo de vendedora estacionaria, desde 1991 y que en los
últimos días, la policía le ha dicho que no puede estar en ese sitio. Dice que
interpone la acción a manera de prevención ya que en los últimos seis meses ha
acudido a la Alcaldía para que no le obstaculicen el trabajo pero no la
atendieron y le decían que eran "cosas del Alcalde Mayor"
1.4. El lugar donde la peticionaria actúa
como vendedora ambulante, parece que no corresponde a la Alcaldía Local de
Santafé sino a la de Los Mártires; de todas maneras ambas Localidades se han
pronunciado en la presente tutela.
1.5. Lo que solicita la peticionaria es lo
siguiente:
"ordenar la suspensión inmediata de la
acción perturbadora de mi derecho al trabajo y a la subsistencia del núcleo
familiar por ser mujer cabeza de familia y también por estar en la condición de
pertenecer a la tercera edad.
Como subsidiaria a lo anterior se ordene al
señor Alcalde se me incluya en los programas de reubicación."
2. PRUEBAS
2.1.    Informe
del Alcalde Local de los Mártires, de 30 de agosto de 1999. Dice que en agosto
de 1999 no se adelanta proceso contra Margarita Sua, pero se agrega que si se
demuestra que ella está protegida por la confianza legítima se concertará con
el Fondo de Ventas Populares la posible reubicación.
2.2.    Licencia
de la oficina de registro y control de vendedor estacionario, expedida por la
Alcaldía en 1981.
2.3.    Documento
de 1985, en el cual consta que fue censada.
2.4.    Licencia
de vendedora estacionaria (en la carrera 8 Nº 20.000) expedida por la
Secretaria de gobierno y el Alcalde Menor (Zona 3; Santafé) en 1987.
3. SENTENCIAS OBJETO DE REVISION
Conoció el Juzgado 87  Penal Municipal de
Santafé de Bogotá, quien pronunció sentencia el 23 de julio de 1999, no
concediendo la tutela, porque no hay trámite administrativo contra la
accionante y sólo ha sido hostigada por la policía metropolitana y eso no
significa que se le viole derecho alguno.
En segunda instancia decidió el Juzgado
Primero Penal del Circuito de Santafé de Bogotá, el 20 de septiembre de 1999,
quien confirmó lo decidido por el a-quo. Se limitó a decir que la peticionaria
estaba "muy seguramente mal asesorada por algún leguleyo" y que la
acción debería fracazar como quiera que ningún derecho le habría sido amenazado
y mucho menos conculcado.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
A. COMPETENCIA
Esta Corte es competente para conocer del
fallo materia de revisión, de conformidad con los artículos 86 y 241 de la
Constitución Nacional y del Decreto 2591 de 1991 y demás disposiciones
pertinentes y por la escogencia del caso hecho por la Sala de Selección.
B. FUNDAMENTOS
JURÍDICOS.
1. Del concepto
de  espacio público y su protección constitucional.
En varios fallos,
referentes a vendedores ambulantes de la ciudad de Santafé  de Bogotá que han
interpuesto acción de tutela  para no ser desalojados, la Corte Constitucional
ha expresado, entre muchos argumentos, los siguientes:
De conformidad con
el artículo 82 de la Constitución Política, la integridad del espacio público y
su destinación  al uso común, son conceptos cuya protección se encuentra a
cargo del Estado, precisamente por la necesidad de asegurar el acceso de todos
los ciudadanos al goce y utilización  común e indiscriminado de tales espacios
colectivos.
La protección del
espacio público, así entendida, responde a la necesidad de conciliar los
diferentes ámbitos y esferas sociales en un lugar común, sin desconocer, en
todo caso, el principio constitucional consagrado en el artículo primero de la
Carta, mediante el cual se garantiza  la prevalencia del interés general frente
a los intereses privados, en beneficio de la colectividad.
El tema del espacio
público, a partir de la Constitución de 1991, adquiere una clara  connotación
constitucional que supera los criterios del derecho administrativo y civil,
previamente delimitadores de la noción y su contenido y de las atribuciones de
la autoridad en cuanto a su manejo y tratamiento en la legislación.
Para comprender la
esencia de lo anteriormente mencionado, debe entenderse por espacio público,
en virtud de la ley 9ª de 1989 sobre reforma urbana, el “conjunto de
inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles
privados, destinados por su naturaleza y por su uso o afectación, a la
satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los
límites de los intereses individuales de los habitantes.”[1] Esta definición, amplía
conceptualmente la idea de espacio público tradicionalmente entendida en la
legislación civil [2]
(Artículos 674 y 678 C.C.). En otras palabras, lo que caracteriza a los bienes
que pertenecen al espacio público, es su afectación al interés general[3] y su destinación al uso
directo o indirecto en favor de  la colectividad. Ahora bien, en el uso o
administración del espacio público, las autoridades o los particulares deben
propender, no sólo por la protección de la integridad del mismo y su
destinación al uso común, sino también, - atendiendo el derecho a la igualdad
de todos los ciudadanos-, por facilitar el adecuamiento, diseño y construcción
de mecanismos de acceso y tránsito, que no solo garanticen la movilidad
general, sino también el acceso a éstos espacios, de las personas con movilidad
reducida, temporal o permanente, o cuya capacidad de orientación se encuentra
disminuida por edad, analfabetismo, incapacidad o enfermedad [4]
El trastorno del
espacio público ocasionado por un particular o por la actuación de autoridades
no competentes[5],
puede llegar a vulnerar no sólo derechos constitucionales individuales de los
peatones, y aspiraciones colectivas de uso y aprovechamiento general, sino
también la percepción de la comunidad respecto de las áreas a las que tiene
acceso libre y a las que no lo tiene. En efecto, algunos estudios y
estadísticas  sugieren que los actos de perturbación que ocurren en un sitio
público, posiblemente afectan a miles de personas  por hora[6]. Los ciudadanos,
entonces, a mayor desorden en las áreas comunes, tienen la tendencia de
disminuir su acceso a ellas, generando en consecuencia  un detrimento de esas
mismas localidades y una disminución en su utilización por parte de la
sociedad en general. Esas situaciones como consecuencia, crean la necesidad de
cerrar establecimientos de comercio y de trasladar y cambiar los  lugares de
trabajo de muchas personas, en razón de la complejidad que adquieren tales
zonas, el difícil el acceso a ellas, al parqueo, e incluso el favorecimiento
de  actividades ilícitas.
Adicionalmente, las
repercusiones pueden ser no  sólo colectivas, sino también privadas,  y
acarrear la vulneración del derecho a la libertad de locomoción de los
transeúntes al cual alude el artículo 24 de la Carta[7], en cuanto se impide a
las personas transitar  en espacios que, por su carácter público, deben ser accesibles
para todos los miembros de la comunidad en igualdad de condiciones. También se
puede infringir “el derecho a la seguridad personal de los peatones  y
vehículos que se sirven de esos bienes públicos que son las vías, parques,
aceras, etc. y el muy importante interés de los comerciantes aledaños que no
solamente pagan sus impuestos, utilizan los servicios públicos domiciliarios y
cumplen la ley, sino que también representan una actividad económica
garantizada igualmente por la Constitución (art. 333 y ss. C.N.) y, como si
fuera poco, dan trabajo  y son el resultado de esfuerzos personales a veces muy
prolongados.” [8]
Una situación de perturbación prolongada del espacio público, especialmente
cuando es debida a factores estructurales de la sociedad, desborda el control
de las autoridades,  y también podría calificarse como un signo de erosión en
el cumplimiento de los deberes de la Administración y del Estado. Es por ello,
tal y como lo ha dicho la Corte en otras oportunidades:
“…una vía pública
no puede obstruirse privando a las personas del simple tránsito por ella, pues
semejante conducta atenta contra la libertad de locomoción de la mayoría de los
habitantes y lesiona el principio de prevalencia del interés general, además de
que constituye una apropiación contra derecho del espacio público, esto es, un
verdadero abuso por parte de quien pone en práctica el mecanismo de cierre.  No
pueden tampoco ocuparse los andenes -que son parte de la vía pública- ni las
áreas de circulación peatonal, espacios que se hallan reservados para el
tránsito de toda persona sin interferencias ni obstáculos como, por ejemplo,
estacionamiento de vehículos y el levantamiento de casetas de vendedores ambulantes.
Tampoco puede invadirse el espacio público con materiales de construcción o
exhibiciones de muebles o mercaderías, ni con la improvisación de espectáculos
u otra forma de ocupación de las calles, claro está sin detrimento de las
libertades de trabajo, empresa y reunión, las cuales deben ejercerse de tal
forma que no lesionen otros derechos y de conformidad con las restricciones que
impone el ordenamiento urbano a cargo de las autoridades municipales.”[9]
El espacio público, al
ser un ámbito abierto, es un área en la que todo el mundo quiere tener acceso
libre y puede hacerlo, razón por la cual la tentación de abusar de él es
permanente. Sin embargo, así como  algunos son constreñidos a la  usurpación
del espacio público  por problemas económicos y circunstancias sociales y por
una ausencia real de oportunidades, y esta circunstancia debe tener
connotaciones jurídicas; otras personas, desconociendo su propia responsabilidad
social, hacen de esas posibilidades una verdadera oportunidad en los negocios,
o un abuso desproporcionado  de su derecho,  poniendo en peligro la efectividad
en la administración de  tales espacios públicos.
Hay que tener claro,
entonces, que  el orden en los espacios abiertos, como calles y parques,  debe
ser un valor social por excelencia que genera confianza, respeto y tranquilidad
en la comunidad, porque contribuye a mejorar las condiciones de vida urbana y a
neutralizar, así sea en mínima parte, las agresiones propias de una gran ciudad
(visuales, auditivas, de tránsito, de seguridad, etc.). Es por ello que algunos
doctrinantes sostienen que, el “atributo básico de una ciudad exitosa es que
una persona pueda transitar libremente por las vías públicas y  además pueda
sentirse  personalmente segura en las calles, entre todos los ciudadanos que
transitan en ella”. [10]
En ese orden de
ideas,  las reglas diseñadas  para la preservación del espacio público,
desde que sean razonables, no  pueden ser consideradas como un impedimento para
la libertad de las personas[11]
sino la base misma de esa libertad, extendida y articulada para todos. En
consecuencia los ciudadanos deben sujetarse a los mandamientos constitucionales
y legales que regulan el debido aprovechamiento del espacio público, como parte
de su responsabilidad con la comunidad y de sus deberes constitucionales.
La Corte
constitucional ha advertido, en consecuencia,  la legitimidad de las conductas
tendientes a  tratar de proteger el espacio público y el legítimo interés  de
las ciudades, de  proteger los derechos y los intereses  de la colectividad y
en especial de los peatones. Así las cosas, la función de regular el uso del
suelo y del espacio público corresponde a una verdadera necesidad colectiva y,
por tanto, no es apenas una facultad sino un deber de prioritaria atención,
entre los que tienen a su cargo las autoridades.[12]
2. Actuaciones de la
policía administrativa respecto al  espacio público
Los alcaldes están
investidos de autoridad suficiente para disponer, en caso de ocupación, la
restitución de bienes de uso público, de conformidad con el Código Nacional de
Policía (artículo 132). También, tienen competencia para señalar restricciones
en lo relativo a su uso por razones de interés común, sin que el razonable
ejercicio de esta facultad represente desconocimiento de  derechos o garantías
constitucionales.
Sin embargo, las
actuaciones de la policía que bajo esas atribuciones se realicen,  deben
orientarse esencialmente a hacer realidad los mandatos constitucionales de
protección de las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes,
creencias y demás derechos y libertades, en la búsqueda de la convivencia
pacífica,  la vigencia de un orden justo (artículo 2º C.P.) y en la prevalencia
del interés general (artículo 1º C.P. ).
Por consiguiente, las
autoridades no pueden apuntar a un solo objetivo en el momento en que se
deciden a cambiar las condiciones que han generado ellas mismas,  para el
ejercicio de una actividad o para la ocupación de zonas de uso público, porque
ellas son, por mandato constitucional, también las responsables de las
alternativas que en este sentido se puedan desplegar  para darle solución a los
problemas sociales de sus propias localidades. En ese sentido  no pueden buscar
culpables solo en los  usurpadores aparentes del espacio público sino en su
propia desidia en la búsqueda de recursos efectivos en la solución de problemas
sociales.
3. Comportamiento de la jurisprudencia constitucional colombiana frente
a la ocupación del espacio público por vendedores informales
La Corte
Constitucional, para resolver algunos de éstos conflictos,  ha optado por
buscar una fórmula  de conciliación conforme a la cual la administración cumpla
su deber  de proteger el espacio público, sin que ello signifique
desconocimiento del  derecho al trabajo de las personas que resulten afectadas
en los procesos de recuperación del espacio público.[13] Por consiguiente, “ha
ordenado que las autoridades respectivas implementen  planes y programas que
permitan la coexistencia armónica de los intereses que colisionan, toda vez que
tampoco se puede desconocer”, como se verá,  “el fenómeno social que conlleva
esta economía informal”[14].
Es
por ello que  la Corte Constitucional se ha pronunciado en varias
oportunidades, aplicando el principio de confianza legítima como
mecanismo para conciliar, de un lado el interés general que se concreta en el
deber de la administración de conservar y preservar el espacio público y, de
otro lado, los derechos al trabajo e igualdad de las personas que ejercen el
comercio informal.[15]
Así
las cosas, un detallado análisis de la jurisprudencia constitucional permite
deducir las siguientes premisas:
a)
La defensa del espacio público es un deber constitucionalmente exigible, por lo
que las autoridades administrativas y judiciales deben ordenar su vigilancia y
protección, según se explicó antes.
b)
Quienes ejercen el comercio informal hacen uso de su derecho al trabajo, el
cual también goza de protección constitucional. Claro que la actividad de los
vendedores informales coloca en conflicto el deber de preservar el espacio
público y el derecho al trabajo; y, hay algo muy importante, en algunas
oportunidades se agregó que también habría que tener en cuenta la obligación
estatal de “propiciar  la ubicación laboral de las personas en edad de
trabajar”, (Sentencias T-225 de 1992 M.P. Jaime Sanin Greiffenstein y T-578
de 1994 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.)
c)
Pese a que el interés general de preservar el espacio público prima sobre el
interés particular de los vendedores ambulantes y estacionarios, es necesario,
según la jurisprudencia, conciliar proporcional y armoniosamente los derechos y
deberes en conflicto. Por consiguiente, el desalojo del espacio público está
permitido constitucionalmente, siempre y cuando exista un proceso judicial o
policivo que lo autorice, con el cumplimiento de las reglas del debido proceso
previo al desalojo y que se dispongan políticas que garanticen que los “ocupantes
no queden desamparados porque estamos en un Estado Social de Derecho”
(Sentencia T-396 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell).
d)
De ahí que las personas que usan el espacio público para fines de trabajo
pueden obtener la protección, a través de la acción de tutela, siempre y cuando
se encuentren amparados por el principio de la confianza legítima con las
condiciones que la jurisprudencia ha indicado. Es así como los comerciantes
informales pueden invocar el aludido principio de confianza legítima, si
demuestran que las actuaciones u omisiones de la administración anteriores a la
orden de desocupar, les permitía concluir que su conducta era jurídicamente
aceptada, por lo que esas personas tenían certeza de que “la administración
no va a exigirle más de lo que estrictamente sea necesario para la realización
de los fines públicos que en cada caso concreto persiga” (Sentencia T-617
de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero).
Dentro
de este contexto, constituyen pruebas de la buena fe de los vendedores
ambulantes: las licencias, permisos concedidos por la administración
(sentencias T-160 de 1996 M.P. Fabio Morón Díaz, T-550 de 1998 M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa y T-778 de 1998 M.P. Alfredo Beltrán Sierra), promesas incumplidas
(sentencia T-617 de 1995), tolerancia y permisión del uso del espacio público
por parte de la propia administración (sentencia T-396 de 1997 M.P. Antonio
Barrera Carbonell y T-438 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero). En
consecuencia, “no pueden conculcar el derecho al trabajo de quienes, siendo
titulares de licencias o permisos concedidos por la propia administración, se
ajustan a sus términos” (Sentencia T-578 de 1994 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo). Como corolario de lo anterior se tiene que los actos
administrativos que autorizan el ejercicio del comercio informal no pueden ser
revocados unilateralmente por la administración, sin que se cumplan con los
procedimientos dispuestos en la ley.
4. Principio de la confianza legítima
El
eje sobre el cual ha girado el amparo a los vendedores ambulantes es lo que la
doctrina especializada[16] considera como la confianza legítima.
Es éste un principio que debe permear el derecho administrativo, el cual, si
bien se deriva directamente de los principios de seguridad jurídica (arts. 1º y
4 de la C.P.) y buena fe (art. 83 de la C.P.), adquiere una identidad propia en
virtud de las especiales reglas que se imponen en la relación entre
administración y administrado.  Es por ello que la confianza en la
administración no sólo es éticamente deseable sino jurídicamente exigible.
Este
principio se aplica como mecanismo para conciliar el conflicto entre los
intereses público y privado, cuando la administración ha creado expectativas
favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas
condiciones. Por lo tanto, la confianza que el administrado deposita en la
estabilidad de la actuación de la administración, es digna de protección y debe
respetarse. Al respecto la Corte ha dicho:
“Este principio,
que fue desarrollado por la jurisprudencia alemana, recogido por el Tribunal
Europeo de Justicia en la sentencia del 13 de julio de 1965, y aceptado por
doctrina jurídica muy autorizada, pretende proteger al administrado y al
ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados por las
autoridades. Se trata entonces de situaciones en las cuales el administrado no
tiene realmente un derecho adquirido, pues su posición jurídica es modificable
por las autoridades. Sin embargo, si la persona tiene razones objetivas para
confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma
altera de manera sensible su situación, entonces el principio de la confianza
legítima la protege. En tales casos, en función de la buena fe (CP art. 83), el
Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse
a la nueva situación. Eso sucede, por ejemplo, cuando una autoridad decide
súbitamente prohibir una actividad que antes se encontraba permitida, por
cuanto en ese evento, es deber del Estado permitir que el afectado pueda
enfrentar ese cambio de política. “[17]
Lo
anterior no significa que las autoridades están impedidas para adoptar
modificaciones normativas o cambios políticos para desarrollar planes y
programas que consideran convenientes para la sociedad. La aplicación del
principio de la buena fe lo que significa es que la administración no puede
crear cambios sorpresivos que afecten derechos particulares consolidados y
fundamentados en la convicción objetiva, esto es fundada en hechos externos de
la administración suficientemente concluyentes, que dan una imagen de aparente
legalidad de la conducta desarrollada por el particular.
Ahora
bien, debe aclararse que la confianza o la buena fe de los administrados no se
protege garantizando la estabilidad de actos u omisiones ilegales o
inconstitucionales sino a través de la compensación, no necesariamente
monetaria, del bien afectado. Igualmente, este principio tampoco significa “ni
donación, ni reparación, ni resarcimiento, ni indemnización, como tampoco
desconocimiento del principio de interés general”[18]
Así
las cosas, el principio de confianza legítima tendrá tres presupuestos. En
primer lugar, la necesidad de preservar de manera perentoria el interés
público; en segundo lugar, una desestabilización cierta, razonable y evidente
en la relación entre la administración y los administrados; por último, la
necesidad de adoptar medidas por un período transitorio que adecuen la actual
situación a la nueva realidad. Por lo tanto, el principio de la buena fe exige
a las autoridades y a los particulares mantener una coherencia en sus
actuaciones, un respeto por los compromisos a los que se han obligado y una
garantía de estabilidad y durabilidad de la situación que objetivamente permita
esperar el cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico, como quiera
que “así como la
administración pública no puede  ejercer sus potestades defraudando la
confianza debida a quienes con ella se relacionan, tampoco el administrado
puede actuar en contra de aquellas  exigencias éticas”[19]
Un
mecanismo que ha utilizado la jurisdicción constitucional colombiana para
ponderar los intereses en conflicto, es ordenar a la administración que diseñe
y ejecute un “adecuado y razonable plan de reubicación” (Sentencias
T-225 de 1992, T-115 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández Galindo). Igualmente,
que la administración tome “medidas adecuadas, necesarias y suficientes para
reubicar a los vendedores ambulantes” (Sentencia T-372 de 1993 M.P. Jorge
Arango Mejía.)
Ha
considerado la jurisprudencia que son presupuestos necesarios para que opere la
reubicación de los vendedores ambulantes: “que se trate de trabajadores que con anterioridad
a la decisión de la administración de recuperar un espacio público de uso
común, hayan estado instalados allí”; “que dicha ocupación hubiese sido
permitida con anterioridad por las respectivas autoridades, a través del
respectivo permiso o licencia” (Sentencia T-160 de 1996 M.P. Fabio Morón
Díaz. En el mismo sentido las sentencias T-115 de 1998 M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa y T-778 de 1998 M.P. Alfredo Beltrán Sierra).
También
se ha dicho que las políticas de reubicación se deben cumplir en igualdad de
condiciones para los vendedores informales (Sentencias T-617 de 1995 M.P.
Alejandro Martínez Caballero y T-115 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo). Igualmente, la intención de la administración “no puede quedar sin
definición en el tiempo desconociendo el derecho al trabajo de quienes como
realidad social dependen de actividades de ventas ambulantes” (Sentencia
T-133 de 1995 M.P. Fabio Morón Díaz). Pero, se repite, hasta ahora, lo
principal  que haya un plan razonable de reubicación.
En una de las
últimas sentencias que ha tocado el tema de la razonabilidad,  la  T-550/98[20], se explicó:
“sin embargo esta
Corporación en múltiples pronunciamientos ha señalado la necesidad de buscar
soluciones que permitan la coexistencia  de los derechos o intereses que se
encuentran enfrentados. Así, ha dicho la jurisprudencia cuando la autoridad
local se proponga la recuperación del espacio público, debe igualmente ejecutar
un plan que permita la reubicación de los vendedores estacionarios que han
hecho uso del mencionado espacio, con el permiso de la autoridad competente
previo el cumplimiento de los respectivos requisitos”.
La reubicación no es
otra cosa que  irse a otro sitio, en ocasiones  sin políticas claras sobre si
lo que se busca es saltar de la economía informal a la economía formal, pero
si, como es apenas natural, no se trata solamente de cambio de sitio sino que
adicionalmente uno de los objetivos que se persigue es evitar que crezca el
desempleo,  la reubicación se convierte en un  método que no puede ser el
único. Es obvio que una política standard no puede ser para todos, puesto que
la rigidez impide avanzar y dar mejores respuestas.
5. Posición
adoptada en la SU.360/99:
En el caso concreto
de las tutelas que han cursado contra el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, la
Corte Constitucional, en la SU-360/99 hizo particular referencia a lo
siguiente:
“Esta faceta (la
del derecho al trabajo) no se puede desligar de la realidad del desempleo, lo
cual conlleva a una intervención del Estado, de acuerdo a lo señalado en el
artículo 334 de la Constitución, que precisamente en uno de sus apartes indica:
El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos
humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores
ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos”. El objetivo
tendrá que ser una protección tal que las políticas de ajuste estructural no
pueden llegar a la deshumanización, ni menos a aumentar el gravísimo problema
del desempleo. Para ello el juez de tutela en sus decisiones, como funcionario
del Estado,  debe hacer una lectura integrada del artículo 334, del artículo 25
sobre derecho al trabajo y del artículo 54 en el cual el punto central es el
del derecho al empleo en sociedades como la nuestra donde el desempleo es
crónico y donde hay una  marcada inclinación hacia un mundo de ciudades. (En
América Latina y el Caribe, la urbanización en 1950 era 41 %, en 1970 era 57%,
en 1995 ascendió a 74%). Es obligación del juez constitucional aplicar la ley
de leyes, y al hacerlo, en temas como el derecho al trabajo y el derecho al
empleo,  el juez no puede eludir un aspecto fáctico: que la incapacidad del
sector formal para generar empleo lanza a grandes masas urbanas al sector no
estructurado, tan es así que según informe de la OIT, en América Latina , entre
1990 y 1993, los nuevos empleos creados en el sector no estructurado
ascendieron al 83%[21],
en otras palabras, se aumentó el ingreso bajo y la pobreza urbana.
Entran pues en
juego, en el espacio jurídico, no solamente los artículos 25 y  334 de la C.
P.,   sino el artículo 54 ibídem en cuanto señala que “El Estado debe propiciar
la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar” y, entonces, esta
última norma de carácter programático, se torna en una disposición activa, que
apunta hacia el bienestar el empleo inmediato y del entorno en que se vive y que
señala para los habitantes de la República un derecho a algo,  enmarcado dentro
de la intervención del Estado en la economía y compaginado con la cláusula del
Estado social de derecho, convirtiéndose así el derecho al empleo en algo que
no puede estar distante  del derecho al trabajo. En este esquema es un
contrasentido aumentar el desempleo y por consiguiente un juez no puede avalar
que se emplee la fuerza precisamente para aumentar la crisis.
Aparece aquí una
nueva cuestión social que según Emilio Bogado Valenzuela[22] “se
expresa principalmente en los campos de la educación, la salud, el medio
ambiente, la vivienda, la alimentación, la igualdad de oportunidades, el
empleo, la capacitación, la seguridad social, la marginación y exclusión, las
relaciones de trabajo”. Se aprecia la presencia armónica del derecho al trabajo
y el derecho al empleo, por ello Américo Pla Rodríguez[23] hace
caer en la cuenta que “se ha sostenido por distinguidos laboralistas que la
desocupación se ha convertido en una compañera inseparable del derecho del
trabajo, y que hay que acostumbrarse a la cohabitación con ella”.
6. Proyección
práctica de la jurisprudencia contenida en la SU-360/99
Lo justo es que
antes del desalojo se trate de concertar, con quienes estén amparados por la
confianza legítima, un plan de reubicación u otras opciones que los afectados
escojan, la administración convenga  y sean factibles de realizar y principien
a ser realizadas.
El plazo para la
concertación tiene que ser fijo porque de lo contrario sería muy difícil
recuperar el espacio público y así lo ha considerado la Corte Constitucional
(ver sentencia de los recicladores). Si el plazo no se acuerda por los
interesados y se llega a una decisión de tutela, será el juez constitucional
quien acudirá a criterios de razonablidad para establecerlo. Y, el plazo
también debe darle seguridad al vendedor que va a ser desalojado porque de lo
contrario la confianza legítima dentro de la cual esté, quedaría sin debida
protección jurídica.
C- LA EXISTENCIA
DE CONFIANZA LEGÍTIMA EN EL CASO QUE MOTIVA LA PRESENTE SENTENCIA
En la solicitud de
tutela se pide que la vendedora estacionaria que instaura la acción no sea
retirada de su sitio en la esquina de la carrera 8ª con calle 20; esta petición
(que es la principal) no prospera porque como ya se dijo en el presente fallo,
es obligación de la autoridades policivas recuperar el espacio público. Pero sí
prosperará la petición subsidiaria de reubicación en cuanto existe la confianza
legítima en cabeza de Margarita Sua Barrera.
Los elementos
probatorios  permiten la calificación de estar la  vendedora informal que
instauró la tutela, cobijada con la confianza legítima porque demostró la
confianza legítima con: licencia de la oficina de registro, licencia de
vendedora estacionaria, y fue censada. Por lo tanto, la amenaza de desalojo que
surge de los requerimientos de la policía para que se retire del sitio (así no
exista actuación administrativa), el hecho palpable de que hay una política del
Distrito de recuperar el espacio público en el centro de la ciudad y por otro
lado, como la peticionaria no se halla dentro del programa de reubicación; todo
ello es motivo suficiente para que la tutela prospere, en cuanto a la petición
subsidiaria.
Se repite, que es
legítimo el comportamiento de la autoridad policiva, tendiente a la
recuperación del espacio público. Lo que ocurre es que está probada la confianza
legítima en el presente caso y, por consiguiente, se reiterará la
jurisprudencia y se repetirá la orden que la Corte Constitucional ha dado en
casos semejantes.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión  de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE:
Primero. REVOCAR las
decisiones contenidas en el expediente T-261175, o sea las sentencias del
Juzgado 87 Penal Municipal de Santafé de Bogotá del 23 de julio de 1999, y del
Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá, del 20 de septiembre de 1999, en
la tutela instaurada por Margarita Sua Barrera por las razones expuestas en el
presente fallo y en su lugar  CONCEDER la tutela instaurada y proteger
el derecho fundamental al trabajo por las razones indicadas en la parte motiva.
En consecuencia  se ORDENA
al Alcalde Local correspondiente al sitio donde la peticionaria actúa como
vendedora ambulante, que se incluye a la peticionaria en programas de
reubicación, pero si no se opta por la reubicación debe concertarse con la
peticionario una o varias de las otras opciones indicadas en la parte motiva de
esta sentencia, a saber: formación necesaria para ocupar un puesto de trabajo,
colaboración para el acceso a créditos blandos, a insumos productivos,
aplicación de planes originales de crédito y/o cualquier otra medida similar
que la administración haya fijado en sus estrategias y el interesado acordare
con el Distrito Capital.
Segundo. Por
Secretaría líbrense las comunicaciones previstas en el artículo 36 del
decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Ley 9 de 1989. Artículo 5º.
[2] Corte Constitucional. Sentencia C-346 de 1997. Antonio Barrera
Carbonell.
[3] La afectación es el hecho o la manifestación de voluntad  del
poder público, en cuya virtud la cosa queda incorporada al uso y goce de la
comunidad (Marienhoff)
[4] Corte Constitucional. Sentencia T-288 de 1995. M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[5] Corte Constitucional. Sentencia T-550 de 1992. M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[6] Robert C. Ellickson. Controlling Chronic Misconduct in City
Spaces : Of Panhandlers, Skid Rows, and Públic-Space  Zoning. The Yale Law
Journal. Volume 105, Mazo de 1996.
[7] Corte Constitucional. Sentencia T-550  y  T-518 de 1992. M.P.
José Gregorio Hernández Galindo.
[8] Corte Constitucional. T-778 de 1998. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[9] Corte Constitucional. Sentencia T-518 de 1992. José Gregorio
Hernández Galindo
[10] Jane Jacobs. The Death and Life of Great American Cities. 1961.
Citado, Robert C. Ellickson. Controlling Chronic Misconduct in City
Spaces : Of Panhandlers, Skid Rows, and Públic-Space  Zoning. The Yale Law
Journal. Volume 105, Mazo de 1996.
[11] Robert C. Ellickson. Controlling Chronic Misconduct in City
Spaces : Of Panhandlers, Skid Rows, and Públic-Space  Zoning. The Yale Law
Journal. Volume 105, Mazo de 1996.
[12] Corte Constitucional. Sentencia T-203 de 1993. José Gregorio
Hernández Galindo.
[13] Corte Constitucional. Sentencias T-225 de 1992, M.P. Jaime Sanin
Greiffenstein, T-091 de 1994. M.P. Hernando Herrera Vergara, T-115 de 1995 M.P.
José Gregorio Hernández Galindo y T-160 de 1996 M.P. Fabio Morón Díaz.
[14] Corte Constitucional. Sentencia T-778de 1998. Alfredo Beltrán
Sierra. Corte Constitucional.  Sentencia Nº T-225.  Junio 17 de 1992.
Magistrado Ponente: Doctor Jaime Sanín Greiffenstein.
[15]
Ver las sentencias T-225 de 1992, T-372 de
1993, T-091 de 1994, T-578 de 1994, T-115 de 1995 y T-438 de 1996,  T-617 de
1995, T-398 de 1997, T-160 de 1996, T-550 de 1998 y T-778 de 1998.
[16] Al respecto pueden consultarse: González
Pérez Jesús. “El principio General de la Buena Fe en el Derecho
Administrativo.” Editorial Civitas. Madrid. 1983; García Macho Ricardo,
Artículo “ Contenido y límites del principio de la Confianza legítima
publicado en “ Homenaje al Profesor José Luis Villar Palasí” .Editorial
Civitas, Madrid. 1989; Dromi José Roberto. Instituciones de Derecho
Administrativo. Editorial Astrea. Buenos Aires. 1983. García de Enterría
Eduardo y Fernández  Tomás-Ramón, Curso de Derecho Administrativo. Tomo II.
Editorial Civitas. Madrid.
[17] Sentencia C-478 de 1998 M:P. Alejandro
Martínez Caballero. Sobre este tema también pueden consultarse las sentencias
T-398 de 1997, T-576 de 1998 y SU-260 de 1998.
[18] Sentencia T-617 de 1995 M.P. Alejandro
Martínez Caballero
[19] Ibídem.
[20] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[21] OIT, The Employment Challenge in Tatin America and the Caribbean.
[22] Evolución del pensamiento juslaboralista, en homenaje al profesor
Héctor Hugo Barbagelata, p. 331
[23] ib., p. 387