C-366-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-366/12
LEGISLADOR EXTRAORDINARIO-Extralimitación de facultades/LEGISLADOR
EXTRAORDINARIO-Desbordamiento de objetivos y propósitos de la ley
que contiene funciones adscritas al Ministerio de Ambiente/FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-No inclusión de autorización para traslado de
funciones del Ministerio de Ambiente a las Corporaciones Autónomas Regionales
DIRECTORES GENERALES DE CORPORACIONES
AUTONOMAS REGIONALES Y DE MIEMBROS DEL CONSEJO DIRECTIVO-Período/AMPLIACION DE PERIODO A DIRECTORES GENERALES
DE CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES Y DE MIEMBROS DEL CONSEJO DIRECTIVO-Extralimitación
de facultades/DIRECTORES GENERALES DE CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES Y
DE MIEMBROS DEL CONSEJO DIRECTIVO-Ampliación y modificación de
periodos personales e institucionales no quedan amparadas por la potestad de
reasignar funciones y competencias orgánicas entre entidades estatales/CORPORACIONES
AUTONOMAS REGIONALES Y DESARROLLO SOSTENIBLE-Determinación de períodos de
quienes integran los órganos de dirección constituye una materia distinta para
la cual se otorgaron facultades extraordinarias
EXTENSION DE PLANES DE ACCION DE LAS
CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-Extralimitación
de facultades extraordinarias
LEY DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Características
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
EXTRAORDINARIO-Ámbito de revisión/CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE LEY DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Extensión
excepcional por unidad normativa
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD SOBRE
DECRETOS EXPEDIDOS EN EJERCICIO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS/JUICIO DE
CONSTITUCIONALIDAD-No hace necesaria la integración normativa/JUICIO
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Referente de ley de facultades
extraordinarias y decretos/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Otorgamiento
por ley habilitante
DECRETO LEY-Juicio
de constitucionalidad sin que sea necesario aplicar una técnica de integración
normativa con la ley habilitante
DECRETOS EXPEDIDOS EN VIRTUD DE LEY DE
FACULTADES-Lineamientos
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Exceso/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Plantea
ventajas pero a su vez implica riesgos
La jurisprudencia de esta Corporación ha advertido que
esta forma de habilitación extraordinaria plantea ventajas pero a su vez
implica riesgos. Así, de un lado, resulta útil para la regulación de temas
particularmente complejos por su contenido técnico, acelera la expedición de
normas con fuerza de ley cuando resulta necesario para conjurar crisis, o
facilita ajustes atendiendo razones de conveniencia pública. Pero, de otro
lado, su utilización excesiva debilita el principio democrático ante el
empobrecimiento de la deliberación al interior del Congreso, relativiza el
principio de separación de poderes y acentúa el carácter presidencialista del
régimen político.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Requisitos para su otorgamiento
La Carta Política establece exigentes  requisitos para el otorgamiento
al Presidente de facultades extraordinarias, los cuales pueden reseñarse así:
(i) No pueden conferirse para expedir códigos, leyes estatutarias, leyes
orgánicas, leyes marco, ni decretar impuestos, y en general para regular
asuntos que tengan reserva exclusiva del Congreso; (ii) la aprobación de la ley habilitante
requiere de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara; (iii) el Congreso no puede otorgarlas motu proprio, sino que
deben ser expresamente solicitadas por el Gobierno, ya sea por el Presidente de
la República o por uno de sus ministros; (iv) el término máximo por el cual pueden conferirse es de
seis meses; (v) sólo pueden otorgarse cuando la necesidad lo exija o por
razones de conveniencia pública; (vi) el Congreso conserva la potestad de
modificar en cualquier tiempo y por iniciativa propia los decretos dictados por
el Gobierno en uso de facultades extraordinarias; y finalmente, (vii) las
facultades deben ser claras y precisas.
EXIGENCIA DE PRECISION Y CLARIDAD EN
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Reglas jurisprudenciales
La exigencia de precisión y claridad en el
otorgamiento de las facultades, ha sido objeto amplios análisis y al respecto
existe una abundante jurisprudencia constitucional, a través de la cual se han
sentado algunas reglas que se reseñarán a continuación: 1. El concepto de
precisión al cual hace alusión el numeral 10 del artículo 150 de la
Carta Política, se refiere a la claridad en cuanto a la delimitación de la
materia pero no al grado de amplitud de dicha ley. De tal modo que conceptos de
precisión y amplitud no son excluyentes entre sí.  Explicó al respecto la
Corte que: “el hecho de que la materia sobre la cual se otorgan las
atribuciones sea amplia y haya sido adscrita a través de una formulación
general y no detallada o taxativa, no permite afirmar que las facultades
carezcan de precisión. Como se señaló, basta con que los límites en el
ejercicio de las facultades sean claros, sin importar que las facultades sean
generales”, puesto que “lo que exige la
Carta es que la ley determine inequívocamente la materia sobre la cual el
Presidente puede legislar, a través de facultades que no resulten vagas,
ambiguas, imprecisas o indeterminadas. Por otra parte, si  se otorgan a través
de una fórmula general cuyo contenido puede ser indudablemente determinado y
delimitado, no puede alegarse vulneración del requisito de precisión”. La
circunstancia de que la materia sobre la cual recaigan las atribuciones
extraordinarias para legislar sea amplia y aparezca enunciada de modo general,
sin detalle, no implica que las mismas carezcan de precisión y, por tanto, sea
inconstitucional pues “lo importante, y esencial, es que la materia descrita en
la ley, aun cuando sea de contenido general, permita al interprete establecer
inequívocamente su campo de acción”. 2. No obstante, la claridad en el objeto,
como presupuesto del requisito de precisión, no comporta la delimitación
exhaustiva, que implique una minuciosa o detallada relación de las materias que
pueden ser objeto de regulación, basta con que claramente se determine y
delimite la materia, los objetivos y fines de las facultades. Sobre el
particular dijo la Corte que:“según lo ha señalado la jurisprudencia, debe
entenderse por precisión de las facultades extraordinarias, no una limitación
absoluta ni rigurosa de aquéllas, de modo que el Congreso señale con toda
minuciosidad y detalle el alcance, contenido y límites que debe contener cada
una de las materias objeto de regulación, hasta el punto que se le deje al
Gobierno un campo tan excesivamente estrecho y restringido de operación que
hagan prácticamente inocuas e innecesarias las facultades. Por lo tanto,  basta
con que claramente se determine y delimite la materia, los objetivos y fines de
las facultades, sin que importe su amplitud. Naturalmente, ésta de manera
alguna puede significar vaguedad e indeterminación.”El requisito de precisión
hace imperativo que en la ley de facultades se exprese de manera clara y
delimitable el objeto de las mismas. “Por tal razón, no se configura el exceso
en su uso cuando pueda establecerse una relación directa de índole material
entre los temas señalados por el legislador ordinario y las disposiciones que
adopte el Jefe de Estado en desarrollo de la excepcional habilitación
legislativa” 3. La precisión en las facultades extraordinarias exige así mismo
que han de ser  necesarias e indispensables para el logro de determinado fin.
En esta medida, deben consultar un principio de congruencia entre los motivos que llevaron al
legislador a concederlas y el contenido mismo de la ley de facultades. “Los dos
extremos conforman una unidad indisoluble, al punto  que un Decreto - Ley
expedido por el Gobierno podría ser demandado por exceder el preciso ámbito de
la ley de facultades, no sólo en razón de la descripción que en dicha ley se
haya hecho del objeto de las facultades, sino en virtud de la evaluación de las
disposiciones del Decreto a la luz de los motivos que llevaron al legislador a
concederlas”. Ello, ha
dicho la Corte, es explicable, “pues son la excepción a la regla general que
enseña que de ordinario la elaboración de las leyes ¨corresponde al Congreso¨.
Así, pues, en tratándose de la competencia para el ejercicio de facultades extraordinarias,
no cabe duda de que el Presidente de la
República debe discurrir bajo estrictos criterios restrictivos”.
POTESTAD LEGISLATIVA POR EL EJECUTIVO-Límites a su ejercicio/POTESTAD LEGISLATIVA POR EL
EJECUTIVO-Límites temporales y materiales/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Límites
temporales y materiales
REQUISITO DE PRECISION EN FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Impone al
Congreso y al Gobierno, obligaciones reciprocas cuya inobservancia conlleva la
declaratoria de inconstitucionalidad
A través
del requisito de precisión se impone a los órganos que intervienen en el
proceso de habilitación legislativa - el Congreso y el Gobierno -, obligaciones
recíprocas cuya inobservancia conlleva la declaratoria de inconstitucionalidad
de las facultades otorgadas o de las medidas que por esa vía fueron expedidas.
Así, conforme a tal exigencia, al Congreso le asiste la obligación ineludible
de establecer en forma clara, cierta, específica y determinable el campo
normativo sobre el cual debe actuar el Presidente de la
República. Y al Gobierno, la obligación de ejercer la facultad legislativa
transitoria dentro de los límites o parámetros fijados en el acto condición que
otorga la delegación, debiendo restringir la actividad normativa estrictamente
a las materias allí descritas”. En virtud de esta reciprocidad en las obligaciones se
entiende desconocido el requisito de precisión cuando el Gobierno aborda temas
ajenos a las materias para las cuales fue facultado. No obstante, ha
considerado la Corte que “no se afecta el precitado requisito, y por tanto no
se viola la
Constitución Política, cuando los temas desarrollados en los decretos leyes
guardan una relación temática y teleológica con el plexo de materias
contentivas de la aludida atribución.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL EJECUTIVO-Ejercicio extralimitado debe ser
establecido de manera clara y evidente, de modo que no quede duda acerca de la
carencia de las atribuciones
El ejercicio extralimitado por parte del Ejecutivo de la facultad
extraordinaria conferida, debe ser establecido de manera clara y evidente, de
modo que no quede duda acerca de la carencia de las atribuciones. La
Corte ha subrayado que en esta materia no son admisibles las facultades
implícitas ni que el Presidente, “so pretexto de un artificial encadenamiento
entre las materias objeto de la autorización que se le confiere, incursione en
el campo del legislador ordinario.
CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES Y DE
DESARROLLO SOSTENIBLE-Control constitucional sobre reasignación
de funciones
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Reasignación de funciones y competencias/FACULTAD
DE REASIGNACION DE FUNCIONES Y COMPETENCIAS-Debe guardar coherencia
temática y teleológica con las materias reguladas en la ley habilitante
MINISTERIO DE AMBIENTE-Funciones en materia de evaluación, seguimiento y
control de factores de riesgo ecológico
Referencia: expedientes acumulados D-8804 y
D-8808
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 1°, 2° y 3° del Decreto Ley 3565 de 2011 “Por el cual se modifican
parcialmente la Ley 99 de 1993 y la Ley 1263 de 2008”.
Actores: Remberto Quant González y Luis
Alejandro Motta Martínez.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, D.C., dieciséis (16) de  mayo de dos mil doce
(2012)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241,
numeral 5, de la
Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos
contemplados en el Decreto-Ley 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241 de la
Constitución Política, los ciudadanos Remberto Quant González y Luis Alejandro
Motta Martínez presentaron demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
1°, 2° y 3° del Decreto - Ley  3565 de 2011.
Mediante providencia del veinte (20) de octubre de dos
mil once (2011), el Magistrado Sustanciador dispuso admitir la demanda, por
considerar que reunía los requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto –
Ley 2067 de 1991. Invitó a participar en el presente juicio a las Facultades de
Derecho de las Universidades Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de
Colombia, de los Andes, Sergio Arboleda, Libre, Eafit de Medellín, de
Antioquia, de Ibagué y del Rosario, al igual que a la
Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, a la
Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca – CVC, a la
Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia – Corantioquia y a la
Corporación Autónoma Regional del Atlántico, con el objeto de que emitieran
concepto técnico sobre la demanda, de conformidad con lo previsto en el
artículo 13 del Decreto – Ley 2067 de 1991.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de esta clase de procesos, entra la
Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.  LA
NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, de
conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 48.204 del veintiséis
(26) de septiembre de 2011, subrayando el aparte demandado:
DECRETO 3565 DE 2011
(Septiembre 26)
Diario Oficial No. 48.204 de 26 de septiembre de 2011
MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO
TERRITORIAL
Por el cual se modifican parcialmente la
Ley 99 de 1993 y la Ley 1263 de 2008
EL PRESIDENTE DE LA
REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio parcial de las facultades extraordinarias
que le confieren el literal d) del artículo 18 de la
Ley 1444 de 2011, únicamente respecto de las Corporaciones Autónomas
Regionales y de Desarrollo Sostenible,
CONSIDERANDO:
Que
de conformidad con lo dispuesto por los artículos 79 y 80 de la
Constitución Política, la protección del ambiente y los recursos naturales es
asunto que corresponde al Estado en general.
Que
ante la necesidad de mejorar la respuesta integral del Estado frente a los
retos ambientales actuales, se hace necesario reasignar la función del
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en relación con la
evaluación, seguimiento y control de los factores de riesgo ecológico en las
Corporaciones Autónomas Regionales y las de Desarrollo Sostenible, con el fin
de agilizar la respuesta eficiente y eficaz frente a la eventual ocurrencia de
desastres naturales.
Que
de conformidad con lo previsto en la Ley 1263 de 2008, los órganos de dirección
deben ser renovados antes del 31 de diciembre de 2011, lo cual podría afectar
la política nacional de protección al medio ambiente, en el corto plazo.
Que
es fundamental que al menos uno de los órganos de dirección y administración de
las Corporaciones Autónomas Regionales y las de Desarrollo Sostenible prolongue
su administración y gestión, para que la continuidad de la política y gestión
del Estado en dicho tema, permita optimizar la acción ante los retos invernales
que al país se le avecinan.
Que
el literal d) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 otorga facultades para
reasignar funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos
estatales.
Que
el uso de las facultades extraordinarias conferidas tiene el propósito de
garantizar la eficiencia en la prestación de las tareas públicas así como hacer
coherente su organización y funcionamiento, únicamente respecto de las
Corporaciones Autónomas Regionales y las de Desarrollo Sostenible.
DECRETA:
ARTÍCULO
1o. Reasígnese la función del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial prevista en el numeral 35 del artículo 5o de la
Ley 99 de 1993 a las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo
Sostenible, adicionando un numeral al artículo 31 de la citada ley, así:
“32.
Hacer evaluación, seguimiento y control de los factores de riesgo ecológico y
de los que puedan, incidir en la ocurrencia de desastres naturales y coordinar
con las demás autoridades las acciones tendientes a prevenir la emergencia o a
impedir la extensión de sus efectos”.
ARTÍCULO
2o. Adiciónese el artículo 1o de la Ley 1263 de 2008 modificatorio del artículo
28 de la Ley 99 de 1993 con el siguiente parágrafo transitorio:
“Parágrafo
transitorio. El período de los actuales Directores de las Corporaciones
Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible se ampliará hasta el 30 de
junio de 2012.
El
período institucional de los Directores Generales de las Corporaciones
2012-2015, iniciará el 1o de julio de 2012 y culminará el 31 de diciembre de
2015. El Proceso de elección de estos Directores deberá realizarlo el Consejo
Directivo en el mes de junio de 2012.
El
período de los actuales miembros del Consejo Directivo de que tratan los
literales e), f) y g) del artículo 26 de la
Ley 99 de 1993 y de los representantes de la comunidad, organizaciones
privadas o particulares que conforman los consejos directivos de las
Corporaciones de Desarrollo Sostenible finalizará el 31 de diciembre de 2011”.
ARTÍCULO
3o. Adiciónese el artículo 2o de la Ley 1263 de 2008 con el siguiente parágrafo
transitorio:
“Parágrafo
transitorio. El término de los actuales Planes de Acción de las Corporaciones
Autónomas Regionales o de Desarrollo Sostenible se extenderá hasta el 30 de
junio de 2012, para lo cual deberán realizar los ajustes del caso, siguiendo lo
establecido en el Decreto 2350 de 2009, salvo lo dispuesto en el artículo 4o”.”
III.
LA DEMANDA
Los ciudadanos Remberto Quant González y
Luis Alejandro Motta Martínez coinciden en solicitar la inexequibilidad de los
artículos 1°, 2° y 3°, y de sus parágrafos transitorios correspondientes, del
Decreto-Ley 3565 de 2011, con fundamento en que con dichas disposiciones se
excedieron las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la
República mediante el literal d) del artículo 18 de la
Ley 1444 de 2011, quebrantando así el numeral 10 del Artículo 150 de la
Carta Política, que asigna al Congreso la potestad de revestir al Presidente
de la República por seis (6) meses de precisas facultades extraordinarias para
expedir normas con fuerza de ley.
1. Frente al artículo 1º del Decreto – Ley
3565 de 2011, sostienen que la reasignación, a las Corporaciones Autónomas
Regionales, de la función que reposaba en el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial[1],
de “Hacer evaluación, seguimiento y control de los factores de riesgo
ecológico y de los que puedan incidir en la ocurrencia de desastres naturales y
coordinar con las demás autoridades las acciones tendientes a prevenir la
emergencia o a impedir la extensión de sus efectos,” desborda las
facultades conferidas en el literal d) del artículo 18 de la
Ley 1444, comoquiera que esta norma no habilitó al Presidente de la
República para transferir funciones de una autoridad que pertenece a la
Rama Ejecutiva del Poder Público, a una Corporación Autónoma Regional.
Adicionalmente, señala que la función
contenida en el artículo 5° num. 35 de la
Ley 99 de 1993, le fue conferida al Ministerio del Medio Ambiente como
organismo rector de la gestión del medio ambiente en Colombia y como ente que
desarrolla los compromisos adquiridos por nuestro país en la
Convención de Río de Janeiro de 1992. Y es claro, destacan los demandantes, “que
una corporación, por mandato constitucional y legal, no puede representar la país
frente a otros sujetos de derecho internacional, para cumplir con el mandato
del principio 18 de la Convención de Río de Janeiro[2]”.
De otra parte, resalta que la reasignación
de la aludida función a las CAR se sustenta en la necesidad de mejorar la acción
integral del Estado a los retos ambientales actuales, mediante la agilización
de la respuesta estatal frente a una eventual ocurrencia  de desastres
naturales, sin percatarse que el artículo 31 de la
Ley 99 de 1993,  asigna a estas corporaciones una función similar consistente
en la realización de actividades de análisis, seguimiento, prevención y control
de desastres en coordinación con las demás autoridades competentes (Art. 31 Ley
99 de 1993).
En consecuencia, sostienen que el traslado
a las CAR de una competencia que venía siendo ejercida por el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible, es violatorio de los numerales 7° y 10° del
artículo 150 de la Carta Política, toda vez que el artículo 18 de la
Ley 1444 de ninguna manera faculta al Gobierno Nacional, para modificar las
competencias y funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales como lo hace
el artículo 1º del demandado Decreto - Ley 3565 de 2011.
Resaltan que si el Congreso hubiese querido
revestir al Presidente de la República de potestad para regular las
competencias o funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales, lo habría
indicado de manera clara y expresa y no habría dejado librado este asunto a la
interpretación del gobierno nacional, por lo que en el presente caso se
evidencia un exceso en las facultades extraordinarias revestidas.
2. Frente al artículo 2º del Decreto – Ley
3565 de 2011 consideran igualmente que es violatorio del numeral 10 del
artículo 150 de la Constitución Política, toda vez que desborda las facultades
otorgadas al Presidente de la República mediante el literal d) del artículo 18
de la Ley 1444 de 2011. La norma demandada regula una materia respecto de la
cual el Congreso de la República no confirió habilitación al Presidente de la
República.
Sostienen que con la prolongación del
período de los directores de las Corporaciones Autónomas Regionales hasta junio
30 de 2011, que el nuevo período inicie  el 1 de julio de 2012 y la radicación
del proceso de elección de los directores en el Consejo Directivo, el
legislador extraordinario incurrió en una extralimitación de las facultades
otorgadas mediante Ley 1444 de 2011, comoquiera que tal como lo ha sostenido la
Corte en reiterada jurisprudencia (C-498/95), las facultades extraordinarias
otorgadas al Presidente de la República son de interpretación restrictiva y no
extensiva ni analógica.
Señalan que es claro que el artículo 18 de la
Ley 1444 de 2011, en ninguno de sus literales, faculta expresamente al
Presidente de la República para legislar sobre los órganos de administración de
las Corporaciones Autónomas Regionales, como tampoco para alterar el período de
sus actuales Directores Regionales, el cual ya había sido modificado por la
Ley 1263 de 2008, en el sentido que vencía el 31 de diciembre de 2011.
Agregan que el artículo 18 de la ley 1444
de 2011 tampoco faculta al Presidente de la
República para modificar el periodo de los nuevos Directores Generales,
establecido en 4 años por el artículo 1º de la
Ley 1263 de 2008, el cual iniciaba el 1° de enero de 2012 y culminaría el 31
de diciembre de 2015. La modificación introducida por el Presidente de la
República, en el artículo 2º y su parágrafo transitorio del decreto acusado
en el sentido de reducir el período de 4 años a 3 años y medio, no fue autorizada
mediante la ley de facultades extraordinarias. Aducen que las consideraciones
del Decreto-Ley 3565 de 2011 están viciadas con falsa motivación, al no
corresponder a lo autorizado por el artículo 18 de la
Ley 1444 de 2011.
Concluyen este aparte de la impugnación
solicitando a esta Corporación declarar la inconstitucionalidad del artículo
segundo del Decreto – Ley 3565 de 2011, al existir un exceso en las facultades
otorgadas al Presidente de la República, con quebranto del numeral 10 del
artículo 150 de la Constitución Política.
3. En tercer lugar, los accionantes platean
que el artículo 3º del Decreto-Ley 3565 de 2011, viola igualmente el numeral 10
del artículo 150 de la Constitución Política, toda vez que desborda las facultades
extraordinarias otorgadas al Presidente mediante la
Ley 1444 de 2011. La norma demandada regula una materia que no fue autorizada
por el Congreso, como es el tema de los planes de acción de las Corporaciones
Autónomas Regionales.
Refieren que el artículo 2º de la
Ley 1263 de 2008, ya había regulado el asunto relativo a los planes de acción,
para hacerlos compatibles con el periodo de alcaldes y gobernadores del país.
En efecto, el mencionado precepto señala: “El término de los Planes de
Acción de las Corporaciones Autónomas Regionales o de Desarrollo Sostenible,
tendrá una proyección de cuatro (4) años. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial hará los ajustes pertinentes con la reglamentación
correspondiente, vigente a la fecha de expedición de la presente ley.”
Plantean, que el Presidente de la
República, al modificar el periodo de los actuales directores y el de los
entrantes, así como los planes de acción, vulneró los numerales 7° y 10 del
artículo 150 de la Constitución, “ya que el Congreso había establecido un
régimen único de transición tal y como quedó contenido en el artículo 3° de la
Ley 1263 de 2008. Al haber establecido el Congreso de la
República en el artículo 3° de la mencionada Ley un régimen único de transición,
no podía el Gobierno Nacional cambiar esta situación, máxime cuando carece de
facultad extraordinaria para tocar o modificar a las CAR o a los órganos de
dirección de las mismas”. En apoyo de su planteamiento citan  in extenso
la sentencia C-562 de 1996.
Con base en las anteriores consideraciones
los accionantes estiman que el Presidente de la
República desbordó las facultades extraordinarias que le confiriera el
Congreso de la República, mediante el literal d) del artículo 18 de la
Ley 1444 de 2011, al legislar sobre los denominados Planes de Acción de las
CAR, para lo que no estaba facultado por lo tanto, el artículo 3º del Decreto -
Ley 3562 de 2011, debe ser declarado inexequible.
IV.
INTERVENCIONES
1.
De las entidades
públicas
1.1.
Del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la
República
Interviene a
través de apoderado para solicitar la constitucionalidad de las disposiciones
demandadas.
Con relación al artículo 1º del Decreto – Ley  3565 de
2011, sostiene que no existe extralimitación de las facultades extraordinarias
de las cuales se revistió al Presidente de la
República en el literal d) del artículo 18 de la
Ley 1444 de 2011. La reasignación de funciones del Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, a las Corporaciones Autónomas Regionales y
las de Desarrollo Sostenible es acorde con el artículo 150 numerales 7 y 10 de la
C.P., toda vez que el Congreso tiene la competencia para reglamentar la
creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales y a su vez
la potestad de revestir al Presidente de la
República de facultades para expedir normas con fuerza de ley, cuando la
necesidad o la conveniencia pública así lo exijan.
Señala que la reasignación de funciones prevista en el
artículo 1° del Decreto 3565 de 2011, no contraviene las disposiciones
constitucionales ni legales, ni desborda las facultades extraordinarias
conferidas por el Congreso al Presidente de la
República, toda vez que el literal d) del artículo 18 de la
Ley 1444 de 2011, lo facultó para reasignar funciones y competencias orgánicas
entre las entidades de la administración pública nacional y entre estas y otras
entidades y organismos del Estado, con el fin de darle más agilidad y
eficiencia a la respuesta estatal frente a la evaluación, seguimiento y control
de los factores de riesgo ecológico, y de los que puedan incidir en la
ocurrencia de desastres naturales, y fortalecer la coordinación entre las
autoridades para prevenir emergencias e impedir la extensión de sus efectos.
En consecuencia, el Presidente de la
República podía válidamente reasignar una función de una entidad del nivel
central de la administración nacional, a otro organismo estatal, para asegurar
la celeridad y la coherencia en la respuesta del Estado colombiano frente a la
evaluación, seguimiento y control de los factores de riesgo ecológico y de los
que puedan incidir en la ocurrencia de desastres naturales. Se pretende
mediante esta disposición garantizar que las acciones estatales sean
coherentes, coordinadas, articuladas y efectivas.
Se detiene de manera amplia en la normatividad (Art.
23 de la Ley 99 de 1993) y la jurisprudencia[3]
que describen la naturaleza jurídica de las CAR, indicando que tales organismos
son entes corporativos de carácter público creados por la ley, integrados por
entidades territoriales, dotados de autonomía administrativa y financiera,
patrimonio propio y personería jurídica cuya función legal es la de
administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los
recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de
conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del
Medio Ambiente.
Destaca que estas corporaciones son actualmente
consideradas como entidades nacionales y “piezas del andamiaje de un Estado
cuya configuración es unitaria, lo que exige que dichas entidades deban estar
sometidas a las decisiones nacionales de carácter general; existe un sistema
unificado de gestión al que las Corporaciones deben ajustarse respetando los
lineamientos trazados por las autoridades nacionales; las atribuciones de las
CAR se pueden ver restringidas en virtud de los compromisos y competencias que
deben asumir en materia de protección del medio ambiente; por tanto las
Corporaciones  Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible están sometidas
a la ley y a las decisiones de la administración central en materia ambiental,
pues el tema ecológico es del resorte de la autoridad nacional”.
Sobre esa base manifiesta que de conformidad con el
artículo 39 de la Ley 489 de 1998, la administración pública no solamente está
integrada por la Rama Ejecutiva del Poder Público, como equivocadamente lo
entienden los demandantes, “sino que de ella hacen parte todos los demás
organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tienen a
su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la
prestación de servicios públicos del Estado colombiano, lo cual incluye
obviamente las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible”.
Señala que la función reasignada lejos de ser
contradictoria, es complementaria de la competencia prevista para estas
corporaciones en el artículo 31, numeral 23, de la
Ley 99 de 1993, según el cual les corresponde realizar actividades de
análisis, seguimiento, prevención y control de desastres en coordinación con
las demás autoridades competentes y asistirlas en los aspectos medioambientales
en la prevención y atención de emergencias y desastres, así como adelantar con
las administraciones municipales o distritales programas de adecuación de áreas
urbanas en zonas de alto riesgo, tales como control de erosión, manejo de
cauces y reforestación.
2. Con relación al artículo 2º del Decreto – Ley 3565
de 2011, sostiene que no hubo exceso en la facultades extraordinarias de las
cuales se revistió al Presidente de la
República en el literal d) del artículo 18 de la
Ley 1444 de 2011, al ampliar el periodo de los actuales Directores de las
Corporaciones Autónomas Regionales y las de Desarrollo Sostenible hasta el 30
de junio de 2012.
Destaca que con el fin de no dejar a las Corporaciones
sin un órgano de dirección que tenga definida una política ambiental clara con
la cual pueda hacer frente a las emergencias y desastres naturales que
continúan acaeciendo como consecuencia de la denominada ola invernal, se
consideró razonable y proporcional que los actuales directores de las
corporaciones permanezcan en el ejercicio de su cargo hasta el 30 de junio de 2012,
a fin de no afectar la prestación del servicio a corto plazo. Advierte que si
llegaran a finalizar los periodos de los actuales Directores de las
Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, al mismo tiempo
que los de los miembros de los Consejos Directivos, puede verse truncada la
ejecución de política para enfrentar las posibles emergencias lo que afectaría
el interés nacional.
3. Frente a la censura contra el artículo 3º del
Decreto- Ley 3565 de 2011, sostiene que no hubo exceso en la facultades
conferidas al Presidente de la República en el literal d) del artículo 18 de la
Ley 1444 de 2011, con la ampliación de los actuales Planes de Acción de las
Corporaciones Autónomas Regionales o de Desarrollo Sostenible.
Señala que no se presentan cargos claros por parte de
los accionantes mediante los cuales exponga las razones por las cuales no es
procedente la ampliación del término de los Planes de Acción de las
Corporaciones Autónomas Regionales o de Desarrollo Sostenible, por lo que
considera que el cargo no está llamado a prosperar. No obstante, suministra
algunas razones por las cuales el artículo 3 del Decreto – Ley 3565 de 2011
debería ser declarado constitucional.
Sostiene que de acuerdo con la
Ley 1263 de 2008, los Planes de Acción de la
Corporaciones Autónomas Regionales o de Desarrollo Sostenible tendrán una
proyección de cuatro (4) años, por lo que debe entenderse que esta prórroga es
consecuencia de la ampliación del periodo de los Directores de las CAR, con el
objeto de no afectar la política nacional de protección al medio ambiente en el
corto plazo.
Considera razonable garantizar la continuidad de la
política y gestión del Estado en el tema ambiental al ampliar el periodo de al
menos uno de los órganos de dirección y administración de las Corporaciones
Autónomas Regionales y las de Desarrollo Sostenible hasta el 30 de junio de
2012, al igual que los planes de acción, de manera que no se afecte la política
nacional de protección al medio ambiente. Teniendo en cuenta que el periodo de
los actuales Directores de las Corporaciones Autónomas Regionales y de
Desarrollo Sostenible finalizará el 30 de junio 2012, se requiere contar con un
instrumento de planificación que permita actuar de manera articulada para
hacer frente a las emergencias y desastres naturales producto de la ola
invernal que enfrenta el país.
1.2. Del Departamento Administrativo de la
Función Pública
Interviene a través de apoderado, en defensa de las
normas acusadas. Presenta razones muy similares a las del Departamento
Administrativo de la Presidencia.
En este sentido sostiene que el cargo formulado contra
el artículo 1º del Decreto - Ley 3565, mediante el cual se reasignan funciones
y competencias orgánicas entre las entidades y organismos de la administración
pública nacional y otras entidades y organismos del Estado, carece de
fundamento toda vez que la administración pública no solamente está integrada
por la Rama Ejecutiva, como erradamente lo entienden los demandantes, sino que
de ella hacen parte todos los demás organismos y entidades de naturaleza
pública, entre ellas se encuentran las Corporaciones Autónomas Regionales (cita
el artículo 39 de la Ley 489 de 1998).
Igualmente destaca que, de conformidad con la actual
jurisprudencia constitucional (Auto 047 de 2010), las CAR son consideradas
entidades públicas del orden nacional. Siendo así, el Gobierno Nacional está
facultado para reasignar funciones del escindido Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial a las Corporaciones Autónomas Regionales, lo
cual guarda afinidad y armonía con las funciones propias de estas entidades, y
responde a la necesidad de garantizar mayor eficiencia en la prestación del
servicio público ambiental.
Recuerda que las funciones de las CAR, previstas en el
artículo 31 de la Ley 99 de 1993, están supeditadas a las políticas
establecidas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible,
garantizando el cumplimiento de las facultades extraordinarias otorgadas al
Presidente de la República mediante el literal d) del artículo 18 de la
Ley 1444 de 2011, lo que apunta a hacer más eficiente y coherente la
organización y funcionamiento de la función pública.
La nueva atribución otorgada mediante el artículo 1º
del Decreto - Ley 3565 de 2011 no resulta ajena a las actividades de análisis,
seguimiento, prevención y control de desastres que desarrollan las CAR, en
coordinación con las demás autoridades competentes y especialmente con los
municipios y distritos para el manejo de áreas en zonas de alto
riesgo.
Considera que frente a los compromisos internacionales
adquiridos por el Estado  colombiano en materia ambiental, no se vislumbra que
el artículo 1º del Decreto – Ley 3565 hubiese trasladado la representación
internacional del Estado en el marco de la
Convención de Río de Janeiro, toda vez que el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible continúa siendo el organismo rector de las políticas de
gestión del Medio Ambiente. Sobre el particular destaca que de acuerdo con el
numeral 2º del artículo 189 de la
Constitución Política, le corresponde al jefe de Estado la dirección de las
relaciones internacionales y ésta se cumple directamente, o a través de la
Cancillería, lo cual descarta que dicha función haya sido delegada a las
Corporaciones Autónomas Regionales.
En cuanto a la acusación contra el artículo 2° del
Decreto 3565, señala que basta recordar que el parágrafo 1º del artículo 18 de
la ley 1444 de 2011 prevé que el ejercicio de las facultades extraordinarias
deberá propender por garantizar la eficiencia en la prestación del servicio
público, al igual que hacer coherente la organización y funcionamiento de la Administración Pública para logar rentabilidad social en el uso de los recursos.
Y dado que las Corporaciones Autónomas Regionales y de
Desarrollo Sostenible forman parte de la Administración Pública, la modificación transitoria del período de sus órganos de
administración, cae dentro del ámbito de las facultades extraordinarias
conferida en la Ley 1444 de 2011, y pueden además, estos entes, ser llamados a
garantizar el cumplimiento de los cometidos estatales que apuntan a hacer menos
gravoso el impacto devastador del invierno en la infraestructura del país y en
las condiciones de vida de las comunidades rurales y urbanas.
El hecho de que actualmente se encuentren en ejecución
obras de especial importancia para superar la grave crisis del país en materia
ambiental, aconseja la continuidad transitoria en sus cargos de los actuales
directores de la CAR, en procura de facilitar la culminación de los trabajos en
ejecución hasta el mes de junio de 2012, evitando así la afectación de la
política nacional de protección del medio ambiente y los recursos naturales en
el corto plazo.
En consecuencia, no le asiste razón a los accionantes
al afirmar que la norma demandada regula una materia que no fue autorizada por
el Congreso de la República como es la fijación del periodo y elección de los
directores de las CAR, toda vez que su designación continúa en cabeza de las
Juntas Directivas, y la ampliación transitoria general y precaria del periodo
institucional de las actuales administraciones consulta el interés general y
apunta a solventar y superar la grave crisis ambiental por el crecimiento de
las lluvias.
En lo que concierne a la ampliación del plazo de los
Planes de Acción de las Corporaciones Autónomas Regionales hasta el 30 de junio
de 2012, estima que se trata de una medida que propende por asegurar la
coherencia de la política nacional de protección al medio ambiente en el corto
plazo, lo cual guarda plena armonía y unidad de materia con la ampliación del
periodo de los actuales Directores de las CAR, que de igual forma termina el 30
de junio de 2011, de conformidad al artículo 1º del Decreto - ley 3565 de 2011,
lo que responde a la necesidad de mejorar la respuesta integral del Estado
frente a los retos ambientales, contribuyendo además a la eficiencia en la
prestación del servicio público en aplicación a los artículo 79 y 80 de la
Constitución Política.
Finalmente, sostiene que las facultades otorgadas al
Presidente de la República por el Congreso deben ser precisas pero ello no
implica que el Congreso deba regular integralmente la materia o que de manera
meticulosa establezca cuál debe ser el contenido de los decretos con fuerza de
ley. Dicho entendimiento eliminaría cualquier efecto útil al otorgamiento de
facultades extraordinarias, por lo que de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional basta con una clara la delimitación de la materia.
1.3.
Del Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible
El apoderado del Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible solicitó a la Corte que se declare la exequibilidad de las normas
demandadas.
Indicó que si bien de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, no es admisible la analogía o las interpretaciones extensivas
en el desarrollo de las facultades extraordinarias, ha establecido que no se
viola el requisito de precisión, cuando los temas desarrollados por los
decretos leyes guardan una relación temática y teleológica con la atribución,
es decir que sean consecuencia directa del ejercicio de las facultades (C-306
de 2004). Así, el ajuste en los períodos de los directores de las Corporaciones
Autónomas Regionales encuentra justificación  en la reasignación de la función,
acorde con los propósitos señalados en el Parágrafo 1° del Art. 18 de la ley
1444 de 2011, de “garantizar la eficiencia en la prestación del servicio
público y hacer coherentes la organización y funcionamiento de la Administración Pública”. En virtud de las situaciones de emergencia derivadas de la ola
invernal, se buscó fortalecer la gobernabilidad de las CAR con el objeto de
articular los instrumentos de planificación ambiental con los planes de
gobierno territoriales. Con este fin, se hizo necesario ajustar los períodos de
los directores de estas corporaciones para que se pudieran acoplar con los de
los mandatarios territoriales.
Señaló que precisamente una de las facultades
extraordinarias otorgadas al Presidente en el literal d) del artículo 18 de la
ley 1444 de 2011, fue la de “reasignar funciones y competencias orgánicas
entre las entidades y organismos del Estado”, por lo que la materia
regulada en el artículo 1° del Decreto 3565 encaja dentro de dicha
autorización.
Expresó que la temática desarrollada en los preceptos
acusados se relaciona con la Ley 1450 de 2011, por la cual se expidió el Plan
Nacional de Desarrollo 2010 – 2014, en la que se abordó la problemática de la
sostenibilidad y la prevención del riesgo, debido a la ola invernal de mediados
de 2010 y que se esperaba continuara en 2011, lo que conllevaba inevitablemente
un cambio en la política ambiental de la
Nación.
En este sentido, la declaratoria de
inconstitucionalidad de los artículos cuestionados traería serias y graves
consecuencias para el eficaz y eficiente funcionamiento del Estado pues
trastornaría el cumplimiento de las metas del Plan de Desarrollo, que entre
otras cosas, incluye lo que se denominó “Gestión ambiental integrada y
compartida” debido a la importancia del deterioro ambiental y su relación
directa con la pobreza, por lo que es fundamental desarrollar estrategias de
conservación ambiental concretas. Dichas estrategias dependen de iniciativas de
buen gobierno, del fortalecimiento de la democracia y la estrategia de gestión
ambiental y riesgo.
Frente a la censura contra el artículo 2° del Decreto
3565 manifestó que carece de fundamento. Con apoyo en jurisprudencia de ésta
Corporación (C-1174 de 2005), según la cual debe existir una relación temática
directa entre la materia regulada y aquella para la cual se habilitó al
Presidente de la República, sostiene que no se produjo un desbordamiento de las
facultades extraordinarias conferidas temporalmente al ejecutivo “para que
además se prorrogara el período de los actuales Directores de las Corporaciones
Autónomas Regionales”. Advierte que si desaparece del ordenamiento esta
normativa, se verían truncados muchos proyectos ambientales derivados del Plan
Nacional de Desarrollo.
1.4.
Del Departamento
Nacional de Planeación
Este organismo interviene mediante apoderado para
solicitar la exequibilidad de los segmentos normativos acusados pertenecientes
al Decreto - Ley 3565 de 2011. Sostiene que el despliegue de las facultades
extraordinarias por parte del Ejecutivo se restringe al marco autorizado por el
legislador, de acuerdo con el artículo 18 literal d) de la
Ley 1444 de 2011.
En relación con el alcance de las facultades
extraordinarias recuerda que la habilitación que realiza el Congreso para que
el Presidente de la República ocupe temporalmente el papel de legislador, fue
sometida a un mayor rigor a partir de la
Constitución de 1991, asunto que se ha decantado mediante la exigencia de
cuatro elementos: (i)) la temporalidad, que se reduce a seis meses; (ii) la
precisión, como elemento central de la autorización, es decir el espectro de lo
que puede hacer el ejecutivo durante ese término; (iii) la restricción absoluta
en ciertos temas y, por consecuencia, la obligación de adoptar una ley en estas
materias;  y (iv) el trámite, el cual requiere solicitud del Presidente y
mayorías cualificadas para aprobar la habilitación.
En relación con las anteriores reglas señala que la
primera y la última pueden ser consideradas pacíficas ya que simplemente se
debe constatar aritméticamente el cumplimiento del límite temporal y para el
caso del trámite, la solicitud y las mayorías se deben constatar en los
respectivos reportes, actas y documentos existentes en la carpeta que reposa en
la secretaria de Congreso de la República.
En el presente caso, la discusión se centraría, a
juicio del interviniente, en las exigencias plasmadas en la segunda y tercera
regla, consistentes en determinar si el desarrollo de la habilitación es
coherente con su objeto. Por ello, pone de presente un pronunciamiento de esta
Corporación según el cual, cuando las facultades otorgadas al Ejecutivo sean
claras  tanto en el término de vigencia como en el ámbito material de
aplicación y establezcan  las funciones que en virtud de la investidura
legislativa extraordinaria aquel puede ejercer, no se pueden considerar imprecisas[4].
Agrega al respecto que el hecho de que la materia
sobre la cual se otorgan las atribuciones sea amplia y haya sido adscrita a
través de una formulación general y no detallada o taxativa, no permite afirmar
que las facultades carezcan de precisión. Basta con que los límites en el
ejercicio de las facultades sean claros, sin importar que las facultades sean
generales[5].
Indica que de conformidad con la línea jurisprudencial
desarrollada por la Corte,  la precisión como elemento esencial y propio de la técnica
legislativa de habilitación extraordinaria, exige que permita establecer, a
ciencia cierta, cuál fue el ámbito que estableció el legislador para el
Ejecutivo. Destaca que frente a la delegación de funciones, el delegado solo
puede hacer lo que el delegatario ha diferido, en tanto se produciría una
extralimitación cuando el delegado sobrepasa los linderos señalados por el
delegante. “La sujeción al deber de precisión entraña, entonces, un
ejercicio deductivo y estricto, de manera que, se pueda colegir que lo
realizado pertenece al conjunto de la habilitación en sí y es una de las
derivaciones posibles del mismo”.
Añade que en el campo de la reorganización del Estado,
el Gobierno consideró necesario presentar una iniciativa en la que se escindían
unos ministerios, fomentándose la creación de otros. De otro lado, se
solicitaron facultades extraordinarias con varias finalidades, con la precisión
exigida, pero de amplio espectro. Los demandantes plantean una discusión sobre
si la naturaleza del sujeto respecto del cual se realizan las modificaciones
(las CAR) es susceptible de modificación de sus funciones por este
procedimiento legislativo.
El apoderado advierte que haciendo una revisión del
articulado de la Ley 1444 de 2011 se puede ver que está dirigida a una serie de
acciones organizativas en los ministerios y departamentos administrativos, por
lo que para el primer caso, los artículos 1° al 16 facultan al Presidente de la
República para determinar y modificar los objetivos y estructura de los
Ministerios creados, sin embargo la habilitación en el caso de los
Departamentos Administrativos es mucho más amplia.
Concluye señalando que la medida adoptada por el
Presidente de la República guarda estricta relación con la traslación de la
potestad de organización a través de la Ley 1444 de 2011, en virtud de que el
legislador extraordinario puede adoptar las medidas dirigidas reorganizar los
sectores   administrativos en los que se encuentra dividida la administración
pública.
Frente al periodo de los directores de las
Corporaciones Autónomas Regionales, sostiene que se trata de un aspecto
organizativo relacionado con las facultades transferidas y que necesariamente
está vinculado con la modificación del sector ambiental al que esta clase de
entidades pertenecen.
1.5.
De la
Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca
Piedad Gutiérrez Barrios, interviene en representación
de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, para solicitar la
inexequibilidad de los preceptos acusados.
A pesar de que manifiesta que las funciones
reasignadas a las CAR en el artículo 1° del Decreto 3565 el artículo ya se
encontraban adscritas a estos organismos (Art. 31.23 de la
Ley 99/93), sostiene que dicha reasignación “desconoce los fines esenciales
del Estado consagrados en el artículo 2° de la
Constitución y los principios que rigen la función pública (Art. 209
C.P.), toda vez que “es claro que [ya] existe un sistema de atención y
prevención de desastres”, y por que “quien mejor que el ente rector del
SINA para liderar los procesos tendientes a que las demás entidades integrantes
del sistema al que pertenece (SINA) y en el cual tiene la mayor jerarquía (Art.
4 Ley 99 de 1993), respondan y apoyen de manera adecuada a las entidades
directamente responsables de evitar o contrarrestar los efectos de la
emergencia o del desastre, según se dispone en el Decreto 919 de 1989”.
Coincide con los demandantes en que el literal d) del
artículo 18 de la Ley 1444 no facultó al Presidente de la
República para reasignar funciones de una autoridad perteneciente a la rama
Ejecutiva del Poder Público, a una Corporación Autónoma Regional. En
consecuencia con tal asignación de funciones se vulnerarían los numerales 7 y
10 del artículo 150 de la Carta Política.
Subraya que el numeral 7° del artículo 150 de la
Constitución establece en cabeza del Congreso de la
República, la regulación de las Corporaciones Autónomas Regionales y si el
Congreso hubiera querido revestir al Presidente de la
República de facultades para regular las competencias o funciones de estos
entes autónomos, lo habría expresada de forma clara y expresa, y no librado a
la interpretación del Gobierno Nacional, por lo que reitera su argumento sobre
el exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias por parte del
ejecutivo.
En relación con los artículos 2° y 3° del Decreto
3565, manifiesta que comparte plenamente, al punto que los trascribe, los
argumentos de los demandantes en el sentido que el Presidente no contaba con
expresas facultades extraordinarias para regular aspectos relacionados con los
órganos de dirección de las Corporaciones Autónomas Regionales, ni para expedir
normas sobre los planes de acción de las CAR. Al respecto recuerda que el
Congreso de la República estableció, en el artículo 3º de la
Ley 1263 de 2008, un régimen de transición para el período de los órganos de
dirección de las CAR.
1.6.
De la
Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca - CVC
La Directora General de la
Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, señaló que coincide con los
argumentos de los demandantes en cuanto a la inconstitucionalidad de la
normatividad demandada, ya que es claro que se viola flagrantemente el numeral
10 del artículo 150 de la Constitución, al desbordar el marco de las precisas
facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la
República.
Sostiene que de acuerdo a lo establecido en Art. 12 y
13 de la Ley 1444 de 2011, la voluntad del legislador ordinario fue que el
Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible continuara ejerciendo las
funciones y objetivos de autoridad ambiental, ya establecidos desde la
Ley 99 de 1993. Destaca que corresponde a dicho ministerio fijar las políticas
y derroteros nacionales para identificar los eventos generadores de riesgo
ecológico para ser insertados en un concepto global de Estado y no establecidos
a criterio de cada región y corporación. El tema relativo a amenazas y riesgos
debe estar orientado desde la política de Estado, a partir de la concepción de
Estado Social de Derecho y las garantías constitucionales a la vida, honra y
bienes de los habitantes del territorio.
Indicó que la Ley 99 de 1993 es clara al diferenciar
competencias y roles frente a esta temática. En este sentido, es función del
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial promover la
realización de programas y proyectos de gestión ambiental para la prevención de
desastres, en tanto que compete a las Corporaciones Autónomas Regionales
asistir a las demás autoridades implicadas y realizar actividades de análisis,
seguimiento, prevención y control de desastres, entre otras. Por lo anterior,
indicó que es claro que las funciones de las CAR en materia de desastres se
deben desarrollar en coordinación o colaboración con las entidades competentes,
vinculadas con los Sistemas Ambientales que funcionan precisamente a partir de
políticas trazadas desde el nivel nacional. Así mismo, la política ambiental
colombiana incluye como principio general la prevención de desastres, asunto
que es de interés colectivo.
Por otra parte, expone que las CAR no hacen parte del
denominado Sector Administrativo del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible
(Art. 13 de la Ley 1444) pues no están ni adscritas ni vinculadas al Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible, tal y como fue reconocido por la
Ley 99 de 1993 y la jurisprudencia de las altas cortes (hace referencia a la
sentencia C-593 de 2007).
Finalmente, señaló que los anteriores argumentos obran
también frente a los artículos segundo y tercero del decreto acusado, dado que
igualmente desbordan las precisas facultadas otorgadas al Presidente de la
República, comoquiera que regulan materias no autorizadas por el legislador,
como son el período de los directores y órganos de administración de las CAR, y
los instrumentos de planificación ambiental.
2.  De Instituciones Educativas
2.1. Universidad Nacional de Colombia
El profesor Gregorio Mesa Cuadros,
interviene por encargo del Decano de la
Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la
Universidad Nacional de Colombia, para solicitar a la
Corte la exequibilidad del artículo 1° del Decreto - Ley 3565 de 2011, y la
inexequibilidad de los artículos 2° y 3°. Fundamenta su punto de vista en las
siguientes consideraciones:
Recuerda los límites temporales y
materiales que atan al Presidente de la
República en el ejercicio de las facultades extraordinarias que le han sido
conferidas mediante ley, dado que el otorgamiento de estas facultades para
expedir normas con fuerza de ley, comporta un déficit del principio
democrático, por lo que su control debe ser más estricto.
Apoyándose en jurisprudencia de esta
corporación subraya que las facultades extraordinarias deben ser claras y
precisas, esto es, individualizadas, pormenorizadas y determinadas. Sobre la
precisión indica que estas deben ser necesarias e indispensables para el logro
de determinado fin, y han de ser también puntuales, ciertas, exactas. Ello es
así toda vez que son la excepción a la regla general que enseña que de
ordinario la elaboración de las leyes corresponde al Congreso. Así, pues, “en
tratándose de la competencia para el ejercicio de facultades extraordinarias,
no cabe duda de que el Presidente de la
República debe discurrir bajo estrictos criterios restrictivos.”.
(Sentencia C-050-97).
Expone que desde el punto de vista material,
la norma habilitante facultaba al Gobierno para reasignar funciones y
competencias orgánicas entre las entidades y organismos de la Administración Pública Nacional, y entre estas y otras entidades y organismos del Estado con
el objetivo de garantizar la eficiencia en la prestación del servicio público,
hacer coherente la organización y funcionamiento de la Administración Pública y con el objeto de lograr la mayor rentabilidad social con el uso de
los recursos públicos.
Agrega que en aras de cumplir este objetivo,
el Presidente de la República mediante el Decreto – Ley 3565 de 2011 reasignó
una función del Ministerio de Ambiente y Desarrollos Sostenible a las
Corporaciones Autónomas Regionales, reasignación que se encuentra claramente
cobijada por lo dispuesto en el literal d) del artículo 18 de la
Ley 1444 de 2011. Por ende, en este evento, el Presidente no sobrepasó las
facultades otorgadas mediante la ley habilitante.
Controvierte el entendimiento de los
accionantes según el cual  se les estaría confiriendo a las CAR la facultad de
representar al país frente a los demás sujetos de derecho internacional en el
marco de la Convención de Río de Janeiro de 1992.  Sostiene sobre el
particular, que en modo alguno puede estimarse que la función contenida en el numeral
35 del artículo 5° de la ley 99 de 1993  sea idéntica a la prevista en el
principio 18 de la Convención de Río de Janeiro. No se entiende, cómo los
demandantes puedan sostener su equivalencia. La obligación internacional
implica que el Estado colombiano deberá informar inmediatamente a otros Estados
de los desastres naturales u otras situaciones de emergencia nocivas a los
demás Estados, lo cuál deberá hacer siguiendo los procedimientos diplomáticos
correspondientes.
En relación con los artículos 2° y 3° del Decreto
3565, coincide el interviniente con los demandantes. En su opinión, la
Ley 1444 de 2011 no facultó al Presidente de la
República para modificar los periodos de los Directores de las CAR, o de los
miembros del Consejo Directivo, ni para ampliar el término de los actuales
Planes de Acción de las Corporaciones Autónomas Regionales o de Desarrollo
Sostenible. La extralimitación se detecta al ser contrastada la norma
habilitante con aquella que la desarrolla.
Agrega que la Ley 1444 de 2011 otorgó precisas
facultades al Presidente de la República para “reasignar funciones y
competencias orgánicas entre las entidades y organismos de las Administración
Pública Nacional y entre éstas y otras entidades y organismos del Estado”,
por lo que no se entiende cómo el Ejecutivo pretende modificar el término de
los Planes de Acción de las CAR, cuando dicha ampliación desborda la faculta de
reasignación de  funciones y competencias orgánicas entre entidades del Estado.
Enfatiza en que nada tiene que ver la función que reasigna, con el tiempo
durante el cual aquellas funciones se realizarían. Además ninguno de los
numerales del artículo 18 de la ley de facultades autoriza al ejecutivo para
modificar el tiempo de los denominados Planes de Acción, lo cual se constituye
en una extralimitación en las facultades otorgadas por el Congreso de la
República.
Por ello, concluye, los artículos 2° y 3°
del Decreto - Ley 3565 de 2011, carecen de todo respaldo material en la ley
habilitante, por lo que sugiere su  declaratoria de inexequibilidad.
V.
CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante concepto No.
5268 del 12 de diciembre de 2011, el Procurador General de la
Nación solicitó a la Corte  ESTARSE A LO RESUELTO en La sentencia que se
profiera dentro del expediente D-8629, sobre la inconstitucionalidad del
artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 y, en consecuencia, declare inexequible el
Decreto - Ley 3565 de 2011.
Previamente a la
presentación de sus consideraciones sobre el asunto de la referencia, el
Ministerio Público advierte que mediante Concepto No. 5226 rendido en el
trámite del Expediente D-8629, solicitó a la
Corporación declarar inexequible el artículo 18 de la ley 1444 de 2011 por
presentar un vicio insubsanable en el proceso de su formación. En consecuencia,
el Decreto - Ley 3565 de 2011, que fue expedido al amparo de las facultades
extraordinarias otorgadas en dicha ley, seria así mismo inexequible. Advierte
además que el expediente D-8808 guarda identidad, excepto por el nombre, con la
demanda D-8804, por lo que solo hará referencia especial a esta última.
De manera
subsidiaria, en el evento de que fuere declarado exequible el artículo 18 de la
Ley 1444 de 2011 (D-8629)[6], el Jefe del Ministerio Público
solicita tener en cuenta las siguientes consideraciones:
1.  Que de
conformidad al literal d) del artículo 18 de la ley 1444 de 2011, el Congreso
de la República facultó al Presidente para reasignar funciones y competencias
orgánicas, tanto entre entidades y organismos de la administración pública,
como entre éstos y otras entidades y organismos del Estado. La decisión de
modificar el periodo de los Directores Generales de las Corporaciones Autónomas
Regionales y su forma de elección, tal como se dispuso en el artículo 2º del
decreto – ley hoy cuestionado, en concepto del Procurador, no puede inscribirse
dentro de las facultades de reasignar funciones y competencias orgánicas.
Indica que la misma reflexión cabe respecto del articulo 3º del Decreto - Ley
3565 de 2011, que señala la posibilidad de extender el término de vigencia de
los planes de acción de dichas corporaciones, ya que ello no implica ninguna
reasignación de funciones o competencias orgánicas.
Respecto del artículo
1º, que reasigna una función propia de un ministerio a las Corporaciones
Autónomas Regionales, conceptúa que se inscribe dentro del ámbito propio de las
facultades extraordinarias otorgadas mediante ley. El legislador, sea el
ordinario o el extraordinario, al ejercer la función dispuesta en el artículo
150.7 superior, pude reglamentar la creación y el funcionamiento de las
Corporaciones Autónomas Regionales, dentro de un régimen de autonomía.
La función de
evaluar, seguir y controlar los factores de riesgo ecológico, y los que puedan
incidir en la ocurrencia de desastres naturales, así como la de coordinar con
las demás autoridades las acciones para prevenir la emergencia e impedir la
extensión de sus efectos, que es la que el artículo 1º reasigna a las
Corporaciones Autónomas Regionales, si bien responde a la actual  coyuntura de
crisis de lluvias, y de inundaciones, debe comprenderse dentro del régimen de
autonomía propio de tales corporaciones. La importancia de la función que se
reasigna y el régimen de autonomía de las entidades a las cuales se asigna, requieren
tener presente las implicaciones fiscales, patrimoniales, penales,
disciplinarias de la reasignación, así mismo las limitaciones territoriales de
la competencia de las corporaciones, de cara a cumplir con la nueva tarea.
VI. FUNDAMENTOS DE LA
DECISIÓN
Competencia de la
Corte
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241,
numeral 5o. de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las
disposiciones acusadas forman parte de un decreto con fuerza de ley expedido
por el Presidente de la República en uso de las facultades otorgadas por el
Congreso, en este caso, el Decreto – Ley 3565 de 2011.
Problema
jurídico
2. Con fundamento
en lo previsto en el artículo 150 numeral 10 de la
Constitución Política, mediante la Ley 1444 de 2011, el  Congreso de la
República revistió al Presidente de la
República de precisas facultades extraordinarias para: (…) “d) Reasignar
funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos de la
administración pública nacional y entre estas y otras entidades y organismos
del Estado”.
En ejercicio
de dichas facultades extraordinarias, el Presidente de la
República profirió el Decreto 3565 de 2011, por medio del cual dispuso, en
relación con las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible:
(i) Reasignar a estas corporaciones una función que reposaba en
el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo[7] consistente en “Hacer evaluación, seguimiento y control
de los factores de riesgo ecológico y de los que puedan incidir en la
ocurrencia de desastres naturales y coordinar con las demás autoridades las
acciones tendientes a prevenir la emergencia o a impedir la extensión de sus
efectos”.
(ii) Respecto de los órganos de administración  de esta entidades
dispuso: a) la ampliación, hasta el 30 de junio de 2012, del período de los
actuales directores; b) la fijación del período institucional de estos cargos,
entre el 1° de Julio de 2012 y el 31 de diciembre de 2015; c) el proceso de
elección de los Directores deberá realizarlo el Consejo Directivo en el mes de
junio de 2012; d) el período de los actuales miembros del Consejo Directivo de
que tratan los literales e), f) y g) del artículo 26 de la
Ley 99 de 1993[8] (representantes de la comunidad, organizaciones privadas o
particulares), finalizará el 31 de diciembre de 2011.
(iii) En lo que concierne a los planes de acción de las CAR,
adicionó el artículo 2° de la Ley 1263 de 2008[9],  disponiendo la extensión de dichos planes hasta el 30 de
junio de 2012, para lo cual deberán realizar los ajustes del caso, siguiendo lo
establecido en el Decreto 2350 de 2009[10], salvo lo dispuesto en el artículo 4°[11].
3 Los ciudadanos Remberto Quant González y Luís
Alejandro Motta Martínez coinciden en sostener que los artículos 1, 2 y 3, con
sus parágrafos transitorios correspondientes, del Decreto 3565 de 2011 son
inexequibles, toda vez que en su expedición el Presidente de la
República excedió las facultades extraordinarias que le fueron otorgadas
mediante el literal d) del artículo 18 de la
Ley 1444 de 2011, con fundamento en el  numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución.
La demanda es apoyada en su integridad por los
representantes de las Corporaciones Autónomas Regionales de Cundinamarca y del
Valle del Cauca.
4. Por su parte, para
el Procurador General de la Nación, la decisión del ejecutivo de  modificar el
periodo de los Directores Generales de las Corporaciones Autónomas Regionales y
su forma de elección (artículo 2º del Decreto – ley  3565), así como la de
extender los términos de vigencia de los planes de acción de la
CAR (Art. 3° ib.) no pueden inscribirse dentro de las facultades de reasignar
funciones y competencias orgánicas (Literal d) del artículo 18 de la
Ley 1444 de 2011).   Por el contrario, en su concepto, la reasignación de una
función propia de un ministerio a las Corporaciones Autónomas Regionales (Art.
1°) sí se puede considerar inscrita en el ámbito propio de las facultades
extraordinarias otorgadas mediante ley. Esta postura es compartida por el
académico que interviene en nombre de la
Universidad Nacional de Colombia.
Finalmente,
los intervinientes a nombre el Departamento Administrativo de la
Presidencia, el Departamento Nacional de Planeación, el Departamento
Administrativo de la Función Pública y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, solicitan la exequibilidad de todos los preceptos acusados.
Expusieron para ello básicamente dos argumentos: (i) Que las medidas adoptadas
guardan estricta relación con la adscripción al legislador extraordinario de la
potestad de reorganización de los sectores administrativos en que se encuentra
dividida la administración pública. Y (ii), que ellas resultan razonables para garantizar la continuidad
de la política del Estado en materia ambiental, y asegurar una gestión
articulada de los distintos órganos del Estado para  hacer frente a las
emergencias y desastres naturales producto de la ola invernal que enfrenta el
país.
5.
De conformidad con el debate planteado así, por los demandantes y los
intervinientes en este juicio, corresponde a la
Corte resolver si el Presidente de la
República desbordó las facultades legislativas extraordinarias otorgadas por
el Congreso mediante la Ley 1444 de 2011, al expedir el Decreto – Ley  3565 de
2011, comoquiera que la ley habilitante no lo facultó expresamente para
modificar las funciones de las CAR, los períodos de los sus órganos de
dirección, ni los planes de acción de los mencionados establecimientos
estatales.
Para
dilucidar la cuestión así planteada la Sala (i) Recordará su jurisprudencia
sobre las características de las leyes de facultades y los lineamientos que
deben seguir los decretos expedidos en virtud de aquellas; (ii) determinará el
alcance de las facultades otorgadas por el Congreso al Presidente de la
República mediante el artículo 18 d) de la
Ley 1444 de 2011; (iii) en ese marco definirá si las normas acusadas fueron
expedidas con respeto por el marco previsto en la ley habilitante, o si el
Presidente incurrió en un exceso en el uso de las facultades
extraordinarias.
Las características que deben observar las leyes
de facultades extraordinarias, y los lineamientos que deben seguir los decretos
ley.
6. Como se
indicó, la demanda se dirige contra los artículos 1°, 2° y 3°, con sus
correspondientes parágrafos transitorios, del Decreto ley 3565 de 2011,
expedido con fundamento en las facultades extraordinarias otorgadas al
Presidente de la República mediante la Ley 1444 de 2011, sin que la censura se
haga extensiva a la norma habilitante. Observa la
Corte que el contenido autónomo de los preceptos acusados permite adelantar el
juicio de constitucionalidad sin que sea necesario aplicar una técnica de
integración normativa con la ley habilitante[12].
Sin embargo, como esta norma constituye un referente de estudio obligado,
resulta pertinente señalar las características que deben observar las leyes de
facultades y los lineamientos que deben seguir los decretos expedidos en virtud
de aquellas[13].
7. Los artículos 114 y 150
de la Carta Política consagran la cláusula general de competencia al adscribir
al Congreso de la República la facultad de hacer las leyes. Sin embargo, en
aplicación del principio de colaboración armónica se le asignan al Ejecutivo
algunas potestades en el campo legislativo, que aunque alteran el reparto
ordinario de competencias tienen carácter excepcional y son de interpretación
restrictiva[14].
En numerosas oportunidades esta Corporación
se ha pronunciado sobre las facultades extraordinarias previstas en el artículo
150-10 de la Constitución[15],
caracterizadas por que transfieren al Ejecutivo la potestad para regular
ciertos asuntos, mediante la expedición de normas con la misma jerarquía que
las emanadas del Congreso[16].
La jurisprudencia de esta Corporación ha
advertido que esta forma de habilitación extraordinaria plantea ventajas pero a
su vez implica riesgos. Así, de un lado, resulta útil para la regulación de
temas particularmente complejos por su contenido técnico, acelera la expedición
de normas con fuerza de ley cuando resulta necesario para conjurar crisis, o
facilita ajustes atendiendo razones de conveniencia pública. Pero, de otro
lado, su utilización excesiva debilita el principio democrático ante el empobrecimiento
de la deliberación al interior del Congreso, relativiza el principio de
separación de poderes y acentúa el carácter presidencialista del régimen
político. [17]
Teniendo en cuenta lo anterior, la
Carta Política establece exigentes  requisitos para el otorgamiento al
Presidente de facultades extraordinarias, los cuales pueden reseñarse así: (i)
No pueden conferirse para expedir códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas,
leyes marco[18],
ni decretar impuestos, y en general para regular asuntos que tengan reserva
exclusiva del Congreso; (ii) la aprobación de la ley habilitante requiere de la mayoría absoluta de
los miembros de una y otra Cámara;
(iii) el Congreso no
puede otorgarlas motu proprio, sino que deben ser expresamente
solicitadas por el Gobierno, ya sea por el Presidente de la
República o por uno de sus ministros[19];
(iv) el término máximo
por el cual pueden conferirse es de seis meses; (v) sólo pueden
otorgarse cuando la necesidad lo exija o por razones de conveniencia pública; (vi)
el Congreso conserva la potestad de modificar en cualquier tiempo y por
iniciativa propia los decretos dictados por el Gobierno en uso de facultades
extraordinarias; y finalmente, (vii) las facultades deben ser claras y
precisas.
8. Este último requisito, la exigencia de
precisión y claridad en el otorgamiento de las facultades, ha sido objeto
amplios análisis y al respecto existe una abundante jurisprudencia
constitucional, a través de la cual se han sentado algunas reglas que se
reseñarán a continuación:
8.1 El concepto de precisión
al cual hace alusión el numeral 10 del artículo 150 de la
Carta Política, se refiere a la claridad en cuanto a la delimitación de la
materia pero no al grado de amplitud de dicha ley[20]. De tal modo
que conceptos de precisión y amplitud no son excluyentes entre sí.
Explicó al respecto la
Corte que: “el hecho de que la materia sobre la cual se otorgan las
atribuciones sea amplia y haya sido adscrita a través de una formulación
general y no detallada o taxativa, no permite afirmar que las facultades
carezcan de precisión. Como se señaló, basta con que los límites en el
ejercicio de las facultades sean claros, sin importar que las facultades sean
generales”, puesto que “lo que exige la
Carta es que la ley determine inequívocamente la materia sobre la cual el
Presidente puede legislar, a través de facultades que no resulten vagas,
ambiguas, imprecisas o indeterminadas. Por otra parte, si  se otorgan a través
de una fórmula general cuyo contenido puede ser indudablemente determinado y
delimitado, no puede alegarse vulneración del requisito de precisión”[21].
La circunstancia de que la
materia sobre la cual recaigan las atribuciones extraordinarias para legislar
sea amplia y aparezca enunciada de modo general, sin detalle, no implica que
las mismas carezcan de precisión y, por tanto, sea inconstitucional pues “lo
importante, y esencial, es que la materia descrita en la ley, aun cuando sea de
contenido general, permita al interprete establecer inequívocamente su campo de
acción”[22].
8.2. No obstante, la
claridad en el objeto, como presupuesto del requisito de precisión, no comporta
la delimitación exhaustiva, que implique una minuciosa o detallada relación de
las materias que pueden ser objeto de regulación, basta con que claramente se
determine y delimite la materia, los objetivos y fines de las facultades. Sobre
el particular dijo la Corte que:“según lo ha señalado la jurisprudencia,
debe entenderse por precisión de las facultades extraordinarias, no una
limitación absoluta ni rigurosa de aquéllas, de modo que el Congreso señale con
toda minuciosidad y detalle el alcance, contenido y límites que debe contener
cada una de las materias objeto de regulación, hasta el punto que se le deje al
Gobierno un campo tan excesivamente estrecho y restringido de operación que
hagan prácticamente inocuas e innecesarias las facultades. Por lo tanto,  basta
con que claramente se determine y delimite la materia, los objetivos y fines de
las facultades, sin que importe su amplitud. Naturalmente, ésta de manera
alguna puede significar vaguedad e indeterminación.”[23]
El requisito de precisión
hace imperativo que en la ley de facultades se exprese de manera clara y
delimitable el objeto de las mismas. “Por tal razón, no se configura el
exceso en su uso cuando pueda establecerse una relación directa de índole
material entre los temas señalados por el legislador ordinario y las
disposiciones que adopte el Jefe de Estado en desarrollo de la excepcional
habilitación legislativa”[24].
8.3. La precisión en las
facultades extraordinarias exige así mismo que han de ser  necesarias e indispensables para el logro
de determinado fin. En esta medida, deben consultar un principio de congruencia entre
los motivos que llevaron al legislador a concederlas y el contenido mismo de la
ley de facultades. “Los dos extremos conforman una unidad indisoluble, al
punto  que un Decreto - Ley expedido por el Gobierno podría ser demandado por
exceder el preciso ámbito de la ley de facultades, no sólo en razón de la
descripción que en dicha ley se haya hecho del objeto de las facultades, sino
en virtud de la evaluación de las disposiciones del Decreto a la luz de los
motivos que llevaron al legislador a concederlas”[25].
Ello, ha dicho la
Corte, es explicable, “pues son la excepción a la regla general que enseña
que de ordinario la elaboración de las leyes ¨corresponde al Congreso¨. Así,
pues, en tratándose de la competencia para el ejercicio de facultades
extraordinarias, no cabe duda de que el Presidente de la
República debe discurrir bajo estrictos criterios restrictivos”[26].
9. La anterior reseña
jurisprudencial permite concluir que la interpretación de las facultades extraordinarias
debe hacerse con criterios restrictivos, razón por la cual no existen
facultades implícitas y, por lo mismo, los decretos expedidos no podrán dar por
supuesta la existencia de atribuciones diferentes a las expresamente
conferidas. Su marco está definido entonces por la propia ley. La precisión
exigida por el numeral 10 del artículo 150 Superior ha de ser la indispensable
para determinar, de un modo claro, la materia que es objeto de autorización
extraordinaria, pero sin que ello signifique que en la misma ley de delegación
legislativa se predeterminen los aspectos o preceptos que constituyen el
encargo otorgado al Presidente de la
República, lo indispensable es que el legislador haya prefijado el ámbito de
acción en el cual se debe desenvolver el Ejecutivo.
Los límites   al ejercicio de la potestad
legislativa por el Ejecutivo:
10. Las características y requisitos que, de
acuerdo con la Constitución, deben observar las leyes de facultades, se
proyectan a su vez en límites al Gobierno cuando ejerce, excepcionalmente, la
potestad legislativa al ser revestido de facultades extraordinarias. En ese
orden de ideas, el ejercicio de tales facultades debe sujetarse a unos límites temporales
y materiales que el juez constitucional ha de valorar frente a un cargo
por exceso en el uso de las mismas.
La temporalidad se refiere al término
perentorio que el Presidente tiene para hacer uso de las facultades y para
expedir los respectivos decretos con fuerza de ley. Término que no puede
exceder de seis meses.
La delimitación material alude a que los
decretos que dicte el Presidente sólo pueden versar sobre los asuntos
estrictamente señalados en la ley habilitante. El Gobierno sólo puede ocuparse
de las materias allí indicadas sin lugar a extensiones ni analogías[27].
De manera que si el Gobierno no observa los límites
a que se ha hecho referencia, invade las competencias del legislador ordinario
y ello conduce a la inexequibilidad del respectivo decreto ley. Bajo esos
parámetros serán inconstitucionales los decretos leyes que dicte el Presidente
de la República siempre que se refieran a materias distintas a las señaladas
por el Congreso de la República, no sólo por desconocer la ley de facultades
sino por invadir la órbita propia del legislador ordinario.
11. De este modo, el proceso de habilitación
legislativa impone a los órganos que intervienen en el mismo, obligaciones
recíprocas cuya inobservancia puede llevar a la declaratoria de inexequibilidad
de la ley de facultades, o de las medidas adoptadas en  ejercicio de las
mismas:
“…a
través del requisito de precisión se impone a los órganos que intervienen en el
proceso de habilitación legislativa - el Congreso y el Gobierno -, obligaciones
recíprocas cuya inobservancia conlleva la declaratoria de inconstitucionalidad
de las facultades otorgadas o de las medidas que por esa vía fueron expedidas.
Así, conforme a tal exigencia, al Congreso le asiste la obligación ineludible
de establecer en forma clara, cierta, específica y determinable el campo
normativo sobre el cual debe actuar el Presidente de la
República. Y al Gobierno, la obligación de ejercer la facultad legislativa
transitoria dentro de los límites o parámetros fijados en el acto condición que
otorga la delegación, debiendo restringir la actividad normativa estrictamente
a las materias allí descritas”[28].
En virtud de esta reciprocidad en las obligaciones se
entiende desconocido el requisito de precisión cuando el Gobierno aborda temas
ajenos a las materias para las cuales fue facultado. No obstante, ha
considerado la Corte que “no se afecta el precitado requisito, y por tanto
no se viola la Constitución Política, cuando los temas desarrollados en los
decretos leyes guardan una relación temática y teleológica con el plexo de
materias contentivas de la aludida atribución”[29].
12. El ejercicio
extralimitado por parte del Ejecutivo de la facultad extraordinaria conferida,
debe ser establecido de manera clara y evidente, de modo que no quede duda
acerca de la carencia de las atribuciones. La
Corte ha subrayado que en esta materia no son admisibles las facultades
implícitas ni que el Presidente, “so pretexto de un artificial
encadenamiento entre las materias objeto de la autorización que se le confiere,
incursione en el campo del legislador ordinario[30].
El contenido de las facultades otorgadas por el
artículo 18 d) de la Ley 1444 de 2011
13. A iniciativa del  Gobierno Nacional, el Congreso de la
República tramitó y aprobó la Ley 1444 de 2011 “Por medio de la cual se escinden unos Ministerios, se
otorgan precisas facultades extraordinarias al Presidente de la
República para modificar la estructura de la Administración Pública y la planta de personal de la
Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones”.
Para el cumplimiento de los objetivos propuestos con
dicha ley, a través del artículo 18, el Congreso Nacional, revistió al
Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el
término de seis (6) meses contados a partir de la fecha de publicación de la
ley:
“ARTÍCULO
18. FACULTADES EXTRAORDINARIAS. De
conformidad con lo establecido en el artículo 150 numeral 10 de la
Constitución Política, revístese al Presidente de la
República de precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6)
meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley para:
a) Crear, escindir, fusionar y suprimir,
así como determinar la denominación, número, estructura orgánica y orden de
precedencia de los departamentos administrativos;
b) Determinar los objetivos y la estructura
orgánica de los Ministerios creados por disposición de la presente ley, así
como la integración de los sectores administrativos respectivos;
c) Modificar los objetivos y estructura
orgánica de los Ministerios reorganizados por disposición de la presente ley,
así como la integración de los sectores administrativos respectivos;
d) Reasignar funciones y competencias
orgánicas entre las entidades y organismos de la Administración Pública nacional y entre estas y otras entidades y organismos del Estado;
e) Crear, escindir y cambiar la naturaleza jurídica de
los establecimientos públicos y otras entidades u organismos de la rama
ejecutiva del orden nacional;
f) Señalar,
modificar y determinar los objetivos y la estructura orgánica de las entidades
u organismos resultantes de las creaciones, fusiones o escisiones y los de
aquellas entidades u organismos a los cuales se trasladen las funciones de las
suprimidas, escindidas, fusionadas o transformadas, y de la
Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado;
g) Crear las
entidades u organismos que se requieran para desarrollar los objetivos que
cumplían las entidades u organismos que se supriman, escindan, fusionen o
transformen, cuando a ello haya lugar;
h) Determinar
la adscripción o la vinculación de las entidades públicas nacionales
descentralizadas;
i) Realizar
las modificaciones presupuestales necesarias para financiar los gastos de
funcionamiento e inversión necesarios para el cumplimiento de las funciones que
se asignen a las entidades creadas, escindidas, suprimidas, fusionadas o
reestructuradas en desarrollo de las facultades otorgadas por la presente ley;
j) Crear los
empleos en la planta de personal de la
Fiscalía General de la Nación que se requieran para asumir las funciones y
cargas de trabajo que reciba como consecuencia de la supresión o
reestructuración del DAS. En los empleos que se creen se incorporarán los
servidores públicos que cumplan estas funciones y cargas de trabajo en la
entidad reestructurada o suprimida, de acuerdo con las necesidades del
servicio. Igualmente, se realizarán los traslados de recursos a los cuales haya
lugar”.
14. El inciso primero del artículo 18 de la
Ley 1444 de 2011 fue objeto
de una demanda de inconstitucionalidad fundada en la existencia de un vicio de
procedimiento, y de una solicitud de inexequibilidad por consecuencia, de los
literales que integran este artículo. Consideraron las ciudadanas demandantes que dicho precepto debía ser
declarado inexequible, por desconocer los numerales 10° del artículo 150 de la
Constitución y 2° de la Ley 5ª de 1992, pues, a su juicio,” no fue aprobado
en el Senado con la mayoría absoluta requerida, como se exige a todos los
proyectos de ley que otorgan facultades extraordinarias”.
Revisado el trámite legislativo, la
Corte, mediante sentencia C- 240 de 2012, declaró “exequible el inciso
primero del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, por el cargo analizado, relacionado
con el presunto desconocimiento del numeral 10 del artículo 150 superior” y
señaló que no era “entonces propio pronunciarse sobre la eventual
inexequibilidad por consecuencia invocada por las accionantes y por el
Procurador General de la Nación”.
15. El Decreto – Ley 3565 de 2011, acusado,
“Por el cual se modifican parcialmente la
Ley 99 de 1993 y la Ley 1263 de 2008” fue expedido por el Presidente de la
República invocando las facultades extraordinarias previstas en el literal d)
del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011. De acuerdo con este precepto se
confirieron al Presidente precisas facultades extraordinarias para  reasignar funciones y competencias
orgánicas: (i) entre las entidades y organismos de la administración pública
nacional, y (iii) entre estas y otras entidades y organismos del Estado.
Corresponde a la Corte establecer si en la adopción de las medidas
contenidas en los artículos 1º, 2º  y 3º del Decreto Ley 3565, se respetó el
principio de precisión que rige el ejercicio de las facultades
extraordinarias, o si por el contrario como lo sostienen los demandantes, el
Presidente incurrió en extralimitación material de las facultades conferidas en
el artículo 18 d) de  la Ley 1444 de 2011.
Análisis de constitucionalidad del artículo 1º del Decreto 3565 de
2011
16. Esta norma adicionó un numeral al artículo 31 de la
Ley 99 de 1993 que establece las funciones asignadas a las Corporaciones
Autónomas Regionales como órganos integrantes del Sistema Nacional Ambiental. A
través de esta adición se reasignó a las CAR una función que la mencionada ley
había adscrito al Ministerio del Medio Ambiente, consistente en “Hacer
evaluación, seguimiento y control de los factores de riego ecológico y de los
que puedan incidir en la ocurrencia de desastres naturales y coordinar con las
demás autoridades las acciones tendientes a prevenir la emergencia o a impedir
la extensión de sus efectos”.
17. Para la adopción de esta medida legislativa el Gobierno Nacional
invocó la autorización conferida por el literal d) del artículo 18 de la
Ley 1444, mediante la cual se revistió al Presidente de la
República de precisas facultades extraordinarias, por el término de 6 meses
para: “Reasignar funciones y competencias orgánicas entre las entidades y
organismos de la Administración Pública nacional y entre estas y otras
entidades y organismos del Estado”.
Como justificación de esta disposición, además de invocar la norma
de facultades trascrita, el Gobierno expuso en la parte motiva del Decreto
3565/11, las siguientes consideraciones: (i) Que de conformidad con los
artículos 79 y 80 de la Constitución la protección del medio ambiente y los
recursos naturales es asunto que corresponde al Estado en general; (ii) Que se
hace necesario mejorar la respuesta integral del Estado frente a los retos
ambientales actuales, con el fin de agilizar la respuesta eficiente y eficaz
frente a la eventual ocurrencia de desastres naturales.
18. En relación con este precepto, la
demanda ciudadana sostiene que el traslado a las CAR de una competencia que
venía siendo ejercida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, es violatorio de los numerales 7° y 10° del artículo 150 de la
Carta Política, toda vez que el artículo 18 de la
Ley 1444 de ninguna manera faculta al Gobierno Nacional, para modificar las
competencias y funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales como lo hace
el artículo 1º del demandado Decreto - Ley 3565 de 2011.
Con base en los lineamientos establecidos en los fundamentos
jurídicos  8, 9 y 10 de esta sentencia, corresponde a la
Corte establecer si el Ejecutivo al reasignar a las Corporaciones Autónomas
Regionales una función que la Ley 99 de 1993, le había adscrito al entonces
denominado Ministerio del Medio Ambiente, actuó en el preciso marco que le señalaba
la ley de facultades.
19. Al respecto observa la Corte que si bien el literal d) del
artículo 18 de la Ley 1444/11 presenta un aparente nivel de generalidad al
prescribir que el Presidente podrá reasignar funciones y competencias
orgánicas entre las entidades y organismos de la administración pública
nacional y entre estas y otras entidades y organismos del Estado, se
trata de una facultad que debe estar vinculada a los propósitos y objetivos de
la ley que la contiene. En ese orden de ideas, la facultad de reasignar
funciones y competencias debe guardar coherencia temática y teleológica con las
materias reguladas en la ley habilitante.
20. Sobre ese presupuesto, es preciso destacar que si bien la ley de
facultades contiene disposiciones que están relacionadas con el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, tales como su escisión (Art. 11)
del creado Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (Art. 13); su
reorganización y cambio de denominación a “Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible”, así como la creación del Sector Administrativo del Medio Ambiente
y Desarrollo Sostenible (Art. 13), también de manera explícita  prevé que este
Ministerio “continuará cumpliendo los objetivos y funciones señalados en las
normas vigentes,” salvo en lo concerniente a la separación del mismo, de
las funciones asignadas por las normas vigentes a los Despachos de los
Viceministros de Vivienda y Desarrollo Territorial, y de Aguas y Saneamiento
Básico (Arts. 11 y 12).
De manera clara y asertiva el legislador ordinario estableció en el
parágrafo del artículo 12 de la ley de facultades que: “Serán funciones
del Ministerio de Ambiente y Desarrollo sostenible, en todo caso, las asignadas
al Ministerio de Ambiente en la Ley 99 de 1993 y en la
Ley 388 de 1997, en lo relacionado con su competencias”. (Se destaca)
La Ley 99 de 1993 en su artículo 5º, entre otras funciones,
adscribe al Ministerio de Ambiente la función de: “Hacer evaluación, seguimiento y control de los
factores de riesgo ecológico y de los que puedan, incidir en la ocurrencia de
desastres naturales y coordinar con las demás autoridades las acciones
tendientes a prevenir la emergencia o a impedir la extensión de sus efectos”.  Esta
función es reasignada por el legislador extraordinario, en el artículo 1º del
Decreto 3565 de 2011, a las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo
Sostenible.
21. Surge con claridad de la anterior reseña
normativa, que la facultad de reasignación de funciones y competencias
orgánicas entre entidades y organismos de la administración pública, a que
alude el literal d) del artículo 18 de la ley habilitante, no incluía la
autorización para un traslado de funciones del Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible a las CAR, por dos razones fundamentales.
21.1. En primer lugar, porque la función a que alude
el artículo 1º del Decreto Ley acusado, no guarda una relación teleológica con
los propósitos de la Ley de facultades de escindir del Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, las funciones adscritas a los Despachos de
los Viceministros de Vivienda, y Desarrollo Territorial; y de Aguas y
Saneamiento Básico. En ese mismo sentido, la necesidad de reorganización del
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible surgía de esa escisión, por lo
que las funciones a reasignar (Art. 18 d) debían estar relacionadas con esas
materias. Lo que se advierte en la norma acusada es el traslado de una
competencia ajena a ese proceso específico de escisión y reorganización de
órganos de la rama ejecutiva, comoquiera que se trata de una función central en
el marco de las atribuciones que, de manera general, corresponden al Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible, como organismo rector de la política
pública y de la gestión del medio ambiente,[31]
y como ente coordinador del Sistema Nacional Ambiental (SINA)[32].
Se trata de una función que trasciende el propósito
específico de la ley que otorga facultades, toda vez que además de formar parte
axial de las responsabilidades del órgano rector de la política pública en
materia ambiental, se inserta dentro de las funciones que competen a todos los
ministerios y órganos estatales, en el marco de sus competencias, en relación
con las actividades de prevención y atención de desastres[33].
21.2 En segundo lugar, la propia ley habilitante
limita de manera explícita la potestad del ejecutivo de modificar las funciones
que de conformidad con la normatividad legal vigente le han sido adscritas al
Ministerio de Ambiente, hoy de Ambiente y Desarrollo Sostenible, toda vez que
fue una materia que reguló la propia Ley 1444 al señalar que “serán
funciones del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en todo caso, las
asignadas al Ministerio de Ambiente en la
Ley 99 de 1993 y en la Ley 399 de 1997, en lo relativo a sus competencias”.
22. El uso de la facultad prescrita en el artículo 18
literal d), que permitía la reasignación de funciones y competencias entre
entidades y órganos de la administración pública, estaba circunscrito al tenor,
objetivos y propósitos de la Ley 1444/11. La aplicación que de esa potestad
hizo el legislador extraordinario al reasignar en el artículo 1º del Decreto
3565 una función del “Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial”, ahora de “Ambiente y Desarrollo Sostenible” a las Corporaciones
Autónomas Regionales y para el Desarrollo Sostenible, no solamente desbordó los
objetivos y propósito de la ley que la contiene, sino que trasgredió el
contenido textual de la misma, toda vez que el legislador ordinario plasmó allí
su voluntad inequívoca de radicar en el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, las funciones que la normatividad legal vigente adscribía al
Ministerio de Ambiente (Art. 12, parágrafo).
23. Este análisis y el carácter restrictivo de las
facultades extraordinarias, permite constatar a la
Sala que, en efecto, tal como lo señalan los demandantes, el legislador
extraordinario no contaba con autorización para trasladar esta función del
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a las Corporaciones Autónomas
Regionales y de Desarrollo Sostenible, por lo que la reasignación funcional
prevista en el artículo 1º del Decreto 3565/11 se produjo con extralimitación
de las facultades previstas en el artículo 18 d) de la
Ley 1444/11.
La Corte
declarará la inexequibilidad del artículo primero del Decreto 3565 de 2011, por
haberse establecido que se profirió con exceso de las facultades previstas en
el literal d) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, y en consecuencia, con
quebrantamiento de los principios de coherencia y precisión que se derivan del
artículo 150.10 de la Constitución Política. Establecido el quebrantamiento de
este precepto superior, la Corte se abstendrá de pronunciarse sobre el cargo
por presunta vulneración del numeral 7º del artículo 150 de la
Constitución.
24. Finalmente, no sobra recordar que la prevención y
atención de desastres provenientes del deterioro ambiental o del manejo
inadecuado de los recursos naturales, requiere la actuación mancomunada y
articulada de todas las entidades y organismos públicos con competencias en
esta materia. En este propósito, el artículo 31 numeral 23 de la
Ley 99 de 1993, asignó a las CAR, entre otras, la función de: “23) Realizar actividades de análisis, seguimiento,
prevención y control de desastres, en coordinación con las demás autoridades
competentes, y asistirlas en los aspectos medioambientales en la prevención y
atención de emergencias y desastres; adelantar con las administraciones
municipales o distritales programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de
alto riesgo, tales como control de erosión, manejo de cauces y reforestación”.
De
este modo, la necesidad de mejorar la respuesta integral y eficaz del Estado
frente a los retos ambientales actuales, invocada persistentemente por las
diferentes agencias estatales, tanto en las motivaciones del decreto acusado,
como en la defensa que asumieron en el transcurso de este juicio, se satisface
de mejor manera mediante la anunciada inexequibilidad, en cuanto impone una
actuación articulada entre el Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo
Sostenible (Art. 5. num. 35) y las Corporaciones Autónomas Regionales (Art. 31
un. 23) en el marco de la Ley 99 de 1993, para hacer más oportuna y eficiente
la respuesta estatal frente a la eventual ocurrencia de desastres naturales.
Análisis de constitucionalidad del artículo 2º del Decreto 3565 de
2011
25. El artículo 2º del Decreto 3565 de 2011 adicionó el 1º de la
Ley 1263 de 2008, el cual a su vez había modificado el artículo 28 de la
Ley 99 de 1993, en lo relacionado con el período de los Directores Generales y
de algunos miembros del Consejo Directivo, de las Corporaciones Autónomas
Regionales, y de  Desarrollo Sostenible.
Al respecto el precepto acusado adoptó las siguientes
medidas:
(i) Mediante
un parágrafo transitorio, dispuso la ampliación, hasta el 30 de junio de 2012,
del período de los actuales Directores de las CAR.
(ii) Fijó el
período institucional de los Directores Generales de las CAR entre el 1° de
Julio de 2012 y el 31 de diciembre de 2015;
(iii) Estableció
que el proceso de elección de los Directores Generales deberá realizarlo el
Consejo Directivo en el mes de junio de 2012;
(iv) Determinó
que el período de los actuales miembros del Consejo Directivo de que tratan los
literales e), f) y g) del artículo 26 de la
Ley 99 de 1993[34], es decir, de los representantes de la comunidad,
organizaciones privadas o particulares, finalizará el 31 de diciembre de 2011.
(v) Indicó que
el proceso de elección de los Directores Generales debe realizarlo el Consejo Directivo
en el mes de junio de 2012.
26. Previamente al análisis de constitucionalidad debe
precisarse que la Ley 1263 de 2008[35],
promulgada el 26 de diciembre de 2008, ya había establecido un régimen de
transición encaminado a homologar el período de los Directores Generales de las
Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, con el de los
Gobernadores y Alcaldes. A continuación se reseña brevemente la evolución
legislativa que ha tenido esta materia:
26.1. La Ley 1263 de 2008 modificó parcialmente los
artículos 26[36]
y 28[37]
de la Ley 99 de 1993, y estableció que el Director General  sería designado por
el Consejo Directivo “para un período de cuatro (4) años, contados a partir
del 1º de enero de 2012, y podrá ser reelegido por una sola vez”.
Dispuso igualmente, en una norma de transición (Art.
3º) que, con el propósito de lograr la homologación del período de los actuales
Directores Generales de las  Corporaciones Autónomas Regionales y de
Desarrollo Sostenible y de los miembros de Consejo Directivo con el período de
Gobernadores y Alcaldes,  se establecía “un período único de transición”.
Para el efecto, estableció que el período de los Directores Generales de las
Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, y el de los miembros
del Consejo Directivo de que tratan los literales e), f), y g) del artículo 26
de la Ley 99 de 1993, que ejercían el cargo en ese momento, se extendería dos
años más, es decir hasta el 31 de diciembre de 2011.
26.2.
Posteriormente, mediante el Decreto 141 de 2011 de enero 21 de 2011, proferido
por el Presidente de la República, en uso de las facultades de establecidas en
el artículo 215 de la Constitución y en la
Ley 137 de 1994, se modificó la forma de elección de los Directores Generales
de las CAR y el período de los mismos. Se estableció  entonces que: “El
Director General será el representante legal de la corporación y su primera
autoridad ejecutiva. Será nominado por el Presidente de la
República ante el Consejo Directivo quien podrá ratificar dicha nominación,
para un período institucional de dos (2) años, contado a partir de 1º de enero
de 2012, en concordancia con el inicio del periodo establecido por el artículo
1º de la Ley 1263 de 2008. Si el consejo no ratifica la nominación, el Presidente
postulará otro candidato. Si el consejo se abstiene de adoptar una decisión
respecto del candidato postulado, pasado un mes desde la nominación el
Presidente de la República encargará un director que permanecerá en el cargo
hasta que el consejo designe”.
Dispuso así
mismo el legislador de excepción, que el Presidente de la
República designaría, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la expedición
de ese decreto, los directores generales de las Corporaciones Autónomas
Regionales resultantes de la fusión, quienes ejercerán sus funciones hasta el
31 de diciembre de 2011.
Debe precisar la
Sala que esta norma de excepción (el Decreto 141/11) fue declarado inexequible
por la Corte Constitucional en la sentencia C-276 de abril 12 de 2011,
como consecuencia de la  inexequibilidad del Decreto 20 de 2011 que había
declarado la emergencia económica, social y ecológica (C-216 de 2011). No
obstante produjo efectos entre el 21 de enero y el 12 de abril de 2011 en que
fue declarada su inconstitucionalidad.
26.3. El
artículo 2º del Decreto 3565/11 vuelve sobre este mismo tema  al adicionar el
artículo 1º de la Ley 1263 de 2008 con un parágrafo transitorio, que amplia
nuevamente el período de los Directores Generales de las Corporaciones
Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, en funciones, hasta el 30 de
junio de 2012. Modifica así mismo el período institucional 2012-2015 de estos
funcionarios, en el sentido que ya no iría entre el 1º de enero de 2012 y el 31
de diciembre de 2015, como lo previó la Ley 1263/08, sino entre el 1º de junio
de 2012 y el 31 de diciembre de 2015.
27. Precisado así el alcance de las modificaciones
introducidas por el artículo 2º del Decreto 3565 de 2011 al período de los
Directores Generales de las CAR, y de los miembros del Consejo Directivo que
representan al sector privado, a las comunidades indígenas y a las
organizaciones ambientales, procede la Corte a abordar el análisis de
constitucionalidad del artículo en mención .
28. Los ciudadanos Remberto Quant González y Luís Alejandro
Motta Martínez coinciden en sostener que el artículo 2º del decreto ley, con su
parágrafo transitorio, es inexequible, toda vez que en su expedición el
Presidente de la República excedió las facultades extraordinarias que le fueron
otorgadas mediante el literal d) del artículo 18 de la
Ley 1444 de 2011, con fundamento en el  numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución.
29. Observa la Corte que este artículo fue igualmente expedido por
el Presidente de la República invocando las facultades consignadas en el
numeral 18 d) de la Ley 1444 de 2011, conforme al cual, con base en la
previsión del numeral 10 del artículo 150 de la
Carta, se le revistió de precisas facultades extraordinarias para “Reasignar
funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos de la Administración  Pública nacional y entre estas y otras entidades y organismos del Estado.”
En efecto en las consideraciones del Decreto 3565/11 se indicó:
“Que de conformidad con lo previsto en la
Ley 1263 de 2008, los órganos de dirección deben ser renovados antes del 31 de
diciembre de 2011, lo cual podría afectar la política nacional de protección al
medio ambiente, en el corto plazo.
Que es fundamental que al menos uno de los
órganos de dirección y administración de las Corporaciones Autónomas Regionales
y las de Desarrollo Sostenible prolongue su administración y gestión, para que
la continuidad de la política y gestión del Estado en dicho tema, permita
optimizar la acción ante los retos invernales que al país se le avecinan.
Que el literal d) del artículo 18 de la
Ley 1444 de 2011 otorga facultades para reasignar funciones y competencias
orgánicas entre las entidades y organismos estatales.
Que el uso de las facultades
extraordinarias conferidas tiene el propósito de garantizar la eficiencia en la
prestación de las tareas públicas así como hacer coherente su organización y
funcionamiento, únicamente respecto de las Corporaciones Autónomas Regionales y
las de Desarrollo Sostenible”.
30. En relación con el artículo 2º del Decreto 3565 acusado, resulta
aún más claro el quebrantamiento del límite material que se imponía al
legislador extraordinario en el desarrollo de las facultades conferidas
mediante el artículo 18 d) de la Ley 1444/11. Evidentemente las medidas
relativas al establecimiento de un régimen de transición para regular el
período de los Directores Generales de la
Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, y de algunos de
los miembros del Consejo Directivo de tales entes, lo cual implica la ampliación
y modificación de los períodos personales e institucionales de estos
funcionarios, no quedan amparadas por la potestad de “Reasignar funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos
estatales”.
31. Esta potestad, como se indicó en aparte anterior,  estaba
enmarcada dentro de los propósitos y objetivos de la
Ley 1444 de 2011 relacionados con el sector administrativo del medio ambiente
y desarrollo sostenible, específicamente orientados a la separación de las
funciones asignadas por la normatividad vigente a los Despachos de los
Viceministros de Vivienda y Desarrollo Territorial, y de Aguas y Saneamiento
Básico, con el fin de crear el nuevo Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio; y a la posterior reorganización del Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, luego de esa escisión.
32. Ninguna relación de orden temático o teleológico se puede
establecer entre el otorgamiento de facultades para reasignar funciones y
competencias que faciliten la escisión de funciones del Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial y su posterior reorganización, con la
duración de los períodos institucionales y personales de los Directores
Generales de la Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible,
y de los representantes del sector privado, los indígenas y las organizaciones
ambientales en los Consejos Directivos de esas corporaciones.
La determinación de los períodos de quienes integran los órganos de
dirección de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible
constituye, ciertamente, una materia ajena a aquella para la cual se otorgaron
las facultades extraordinarias.
33. El Gobierno Nacional adujo como justificación para la expedición
de la norma, tanto en las consideraciones del Decreto como en la defensa que
asumió en este juicio, la necesidad de garantizar la continuidad de la política
y gestión del Estado en materia ambiental, y de optimizar la acción estatal
ante los retos invernales. Igualmente señaló que “el uso de las facultades extraordinarias
conferidas tiene el propósito de garantizar la eficiencia en la prestación de
las tareas públicas así como hacer coherente su organización y funcionamiento,
únicamente respecto de las Corporaciones Autónomas Regionales y las de
Desarrollo Sostenible[38]”.
Estos propósitos de tan amplio espectro, relativos a
la necesidad de garantizar la continuidad de la política y gestión del Estado
en materia ambiental, y asegurar la eficiencia en la prestación de las
tareas públicas, no guardan ninguna coherencia o relación material
específica con la facultad adscrita en el literal d) del artículo 18, que con
toda claridad circunscribe la delegación al Presidente para legislar, a la
reasignación de competencias y funciones entre entidades y organismos de la administración
pública, potestad que debe entenderse estrictamente vinculada al
cumplimiento de los fines y propósitos de la ley de facultades: la escisión y
posterior reorganización de unos ministerios.
La imposibilidad de establecer un vínculo material o
teleológico entre, el otorgamiento de facultades extraordinarias para la
reasignación de funciones y competencias entre órganos de la administración con
miras a facilitar la reorganización del Ministerio de Ambiente Desarrollo
Sostenible, luego de la escisión de funciones a que fue sometido, y  la
modificación de los períodos de los Directores Generales de las CAR y algunos
miembros del Consejo Directivo, conducen a la
Corte a declarar la inexequibilidad del artículo 2º del Decreto Ley 3565 de
2011, por haberse proferido con exceso de las facultades consignadas en el
literal d) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011. Esta extralimitación se
proyecta en el quebrantamiento del numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución, toda vez que como se indicó en los fundamentos de esta sentencia
el requisito de precisión, implica reciprocidad y vincula tanto al
Congreso al conferir las facultades extraordinarias, como al Presidente al
ejercerlas.
Análisis de constitucionalidad del artículo 3º del Decreto 3565 de
2011
34. El
artículo 3 del Decreto 3565 de 2011, adicionó el artículo 2° de la
Ley 1263 de 2008[39], disponiendo la extensión de los Planes de Acción de las
Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible hasta el 30 de
junio de 2012, para lo cual deberán realizar los ajustes del caso, siguiendo lo
establecido en el Decreto 2350 de 2009, salvo lo dispuesto en el artículo 4°[40].
El Decreto 2350 de 2009, reglamentó la
transición de los Planes de Acción de las Corporaciones Autónomas Regionales y
de Desarrollo Sostenible prevista en el parágrafo del artículo 3° de la
Ley 1263 de 2008. Esta norma, disponía que “en lo relacionado con los
instrumentos de planificación para la gestión ambiental de las actuales
administraciones de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo
Sostenible, el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Ambiente, Vivienda
y Desarrollo Territorial emitirá la reglamentación respectiva”.
35. Contra este precepto los demandantes formulan el
mismo cargo ya analizado respecto de las otras disposiciones, consistente en
que al expedir la norma, el Presidente de la
República excedió las facultades extraordinarias que le fueron otorgadas
mediante el literal d) del artículo 18 de la
Ley 1444 de 2011, con fundamento en el  numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución.
Constata la Corte que para la expedición de esta
norma, el Gobierno Nacional se habilitó igualmente invocando la potestad
prevista en el artículo 18 literal d) de la
Ley 1444 de 2011, que lo autorizaba para “Reasignar funciones y
competencias orgánicas entre las entidades y organismos de la Administración Pública nacional, y entre estas y otras entidades y organismos del Estado”.
36. Comoquiera que la decisión legislativa contenida
en la norma que se examina, participa de los objetivos, finalidades y contexto
que llevaron al Gobierno Nacional a modificar los períodos personales e
institucionales de los dignatarios de las Corporaciones Autónomas Regionales y
de Desarrollo Sostenible, las mismas consideraciones que apoyaron la
inexequibilidad del artículo 2º del Decreto 3565 de 2011, son válidas para
emitir un juicio de inconstitucionalidad respecto del artículo 3º del mismo
Decreto.
En efecto, la materia regulada en el artículo 3º
examinado, vale decir, la ampliación de la vigencia de los Planes de Acción de
las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible[41],
está relacionada con el propósito del Gobierno de promover la “continuidad
de la política y gestión del Estado” en materia ambiental, y “optimizar
la acción ante los retos invernales que al país se le avecinan[42]”
Estos propósitos son ajenos al ámbito estricto que le
demarcaba al Presidente de la República el numeral d) del artículo 18 de la ley
de facultades. La potestad de reasignar funciones y competencias orgánicas
entre entidades y organismos estatales, otorgada al Presidente, constituía un
instrumento que buscaba facilitar el cumplimiento de los objetivos y propósito
de la ley 1444/11, es decir la escisión de funciones de unos ministerios y la
creación de otros, y el proceso de reorganización administrativa que debe
acompañar las decisiones de esta naturaleza.
La modificación de los términos de vigencia de los
Planes de Acción de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo
Sostenible por parte del Ejecutivo, se produjo entonces con extralimitación de
las precisas facultades otorgadas en el literal d) del artículo 18 de la
Ley 1444 de 2011, pues tampoco en relación con este tópico se identifica un
vinculo material o teleológico entre la medida adoptada en el artículo 3º del
Decreto 3565 de 2011, y los  temas, objetivos y propósitos de la ley
habilitante.
37. La delimitación material exigía que los
decretos dictados por el Presidente versaran exclusivamente sobre los asuntos
estrictamente señalados en la ley habilitante. El Gobierno sólo podía ocuparse
de las materias allí indicadas, es decir la reasignación de funciones y
competencias orgánicas entre los entes y organismos estatales implicados en la
reestructuración objeto de la ley, sin lugar a extensiones ni analogías, o al
encadenamiento de materias que en efecto, lo llevaron a incursionar en el campo
del legislador ordinario.
De manera que el Gobierno no observó los límites
que le demarcaba la norma de facultades que invocó en el decreto acusado, por
lo que terminó invadiendo las competencias del legislador ordinario, lo cual
conduce, igualmente, a la inexequibilidad del artículo 3º del decreto ley 3565.
38. En consecuencia, la
Corte declarará la inexequibilidad de los artículos 1º, 2º y 3º del Decreto
3565 de 2011, por haber sido proferidos por el Presidente de la
República con extralimitación de las facultades que le fueran otorgadas por el
literal d) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011. Se desconoció el principio
de precisión derivado del numeral 10 del artículo 150 de la
Carta, que como se explicó, en virtud de esta reciprocidad en las
obligaciones, vincula tanto al órgano que otorga las facultades
extraordinarias, como al que  las desarrolla.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto la
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLES los artículos 1º, 2º y 3º del
Decreto - Ley 3565 de 2011 ”Por el cual se modifican parcialmente la
Ley 99 de 1993 y la Ley 1263 de 2008”.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, y archívese el expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
Con salvamento de voto
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente en comisión
ADRIANA MARÍA GUILLÉN ARANGO
Magistrada (E)
Con salvamento parcial de voto
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
A LA
SENTENCIA C-366/12
FACULTADES EXTRAORDINARIAS OTORGADAS AL
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN LEY 1444 DE 2011-Autorizaba expresamente al legislador extraordinario
para adoptar la medida contenida en el precepto declarado inexequible
(Salvamento parcial de voto)
PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Podía reasignar una función de entidad del nivel central a otro organismo
estatal para asegurar la celeridad, evaluación, seguimiento y control de
factores de riesgo ecológico y que puedan incidir en la ocurrencia de desastres
naturales (Salvamento parcial de voto)/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-No existía extralimitación en el desarrollo de dichas
facultades y si estaba presente la relación teleológica entre la ley
habilitante y el artículo 1 del Decreto Ley 3565 de 2011 (Salvamento parcial de
voto)
FACULTADES EXTRAORDINARIAS OTORGADAS AL
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN LEY 1444 DE 2011-Incorpora la prescripción según la cual el Ejecutivo
quedaba plenamente facultado para reasignar funciones y competencias sin
límites específicos entre distintos organismos y entidades del Estado
(Salvamento parcial de voto)
Referencia: Expedientes acumulados D-8804 y
D-8808
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 1, 2 y 3 del Decreto Ley 3565 de 2011, “por el cual se modifican
parcialmente la Ley 99 de 1993 y la Ley 1263 de 2008”.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Con el acostumbrado respeto, el suscrito Magistrado
disiente parcialmente de la decisión mayoritaria, en virtud de la cual se
declararon inexequibles los artículos 1, 2 y 3 del  Decreto Ley 3565 de 2011, “por
el cual se modifican parcialmente la Ley 99 de 1993 y la
Ley 1263 de 2008”. Considero que el artículo 1 debió ser declarado
exequible por las razones que expongo en este salvamento.
A juicio de la mayoría la facultad de reasignación de funciones y
competencias orgánicas entre entidades y organismos de la administración
pública, a que alude el literal d) del artículo 18 de la
Ley 1444 de 2011, no incluía la autorización para un traslado de funciones del
Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible a las CAR, por dos
razones. La primera de ellas porque supuestamente la función a que alude el
artículo 1º del Decreto ley acusado, relativa a la evaluación, seguimiento y
control de los factores de riesgo ecológico y de los que puedan incidir en los
desastres naturales, no guardaba una relación teleológica con los propósitos de
la ley de facultades de escindir el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, las funciones adscritas a los despachos de los
Viceministros de Vivienda y Desarrollo Territorial y de Aguas y Saneamiento
Básico. En ese mismo sentido, se sostiene que la necesidad de reorganización
del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible surgía de esa escisión, por
lo que las funciones a reasignar debían estar relacionadas con esas materias.
En la sentencia se afirma que la norma
declarada inexequible traslada  una competencia ajena a ese proceso específico
de escisión y reorganización de órganos de la rama ejecutiva, pues se trataba
de una función central en el marco de las atribuciones que de manera general
corresponden al Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible, como organismo
rector de la política pública y de la gestión del medio ambiente, y como ente
coordinador del Sistema Nacional Ambiente (SINA). Textualmente se consigna: “[s]e
trata entonces, de una función que trasciende el propósito específico de la ley
que otorga facultades, toda vez que además de formar parte axial de las
responsabilidades del órgano rector de la política pública en materia
ambiental, se inserta dentro de las funciones que competen a todos los
ministerios y órganos estatales, en el marco de sus competencias, en relación
con las actividades de prevención y atención de desastres.”
Como segunda razón se adujo que la ley
habilitante limita de manera explícita la potestad del ejecutivo de modificar
las funciones que de conformidad con la normatividad legal vigente le han sido
adscritas al Ministerio de Ambiente, hoy de Ambiente y Desarrollo Sostenible,
toda vez que fue una materia que reguló la propia Ley 1444 al señalar que “serán
funciones del Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible, en todo caso,
las asignadas al Ministerio de Ambiente en la
Ley 99 de 1993 y en la Ley 399 de 1997, en lo relativo a sus competencias”. De
donde se concluye que “[e]l uso de la facultad prevista en el artículo 18,
literal d), que permitía la reasignación de funciones y competencias entre
entidades y órganos de la administración pública, estaba circunscrito al tenor,
objetivos y propósitos de la Ley 1444 de 2011.”
Considero que los argumentos antes
expuestos son erróneos porque, en primer lugar, las facultades extraordinarias
otorgadas al Presidente de la República por el artículo 18, literal d) de la
Ley 1444 de 2011, para “reasignar funciones y competencias orgánicas entre
las entidades y organismos de la Administración Pública Nacional, y entre estas y otras entidades y organismos del Estado”,
autorizaban expresamente al legislador extraordinario para adoptar la medida
contenida en el precepto declarado inexequible.
En efecto, del tenor literal de la citada
expresión se derivaba claramente que el Presidente de la
República podía válidamente reasignar una función de una entidad del
nivel central de la administración nacional a otro organismo estatal, para
asegurar la celeridad y la coherencia en la respuesta del Estado colombiano
frente a la evaluación, seguimiento y control de los factores de riesgo
ecológico y de los que puedan incidir en la ocurrencia de desastres naturales.
Por tanto, no existía una extralimitación en el desarrollo de las facultades
conferidas por la mencionada ley habilitante y si estaba presente la relación
teleológica entre la ley habilitante y el artículo 1 del Decreto Ley 3565 de
2011 que echa de menos la sentencia de la cual disiento, pues lo que se
perseguía con la reasignación de funciones era realizar un control más efectivo
sobre los factores de riesgo antes enunciados, y hacer una división más racional
de las competencias entre el Ministerio escindido y las corporaciones autónomas
regionales.
En efecto, estas últimas hacen presencia
física en los distintos lugares del territorio nacional y cuentan con una mejor
infraestructura humana y logística para adelantar labores de evaluación,
seguimiento y control de los factores de riesgo ecológico que puedan desembocar
en desastres naturales.
El segundo argumento esgrimido por la
mayoría según el cual la ley de facultades extraordinarias, en su artículo 12,
había establecido que serían funciones del Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, en todo caso, las que venían asignadas al antiguo Ministerio de
Ambiente en la Ley 99 de 1993 y en la Ley 388 de 1997 y que ese mandato no
podía ser desconocido por el Ejecutivo en ejercicio de la ley de facultades,
tampoco es convincente porque precisamente la misma ley en un acápite especial,
claramente y en una regulación posterior de su articulado, - artículo 18
literal d -, incorpora la prescripción según la cual el Ejecutivo quedaba
plenamente facultado para reasignar funciones y competencias sin límites
específicos entre los distintos organismo y entidades del Estado que allí se
mencionan, lo cual deja sin pie la interpretación acogida en la sentencia.
Es más, aun si se entendía que había una
antinomia entre los dos preceptos de la ley habilitante éste supuesto conflicto
normativo se resolvía fácilmente en favor del entendimiento según el cual el
literal d del artículo 18 autorizaba al Presidente a crear excepciones
específicas del mandato contenido en el artículo 12 de la misma ley y en
consecuencia estaba autorizada a reasignar las funciones que la
Ley 99 de 1993 y la Ley 388 de 1997 conferían al Ministerio de Medio Ambiente.
Fecha ut supra.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A LA
SENTENCIA C-366/12
FACULTADES EXTRAORDINARIAS OTORGADAS AL
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN LEY 1444 DE 2011-Autorizaba expresamente al legislador extraordinario
para adoptar la medida contenida en el precepto declarado inexequible
(Salvamento de voto)
PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Podía reasignar una función de entidad del nivel central a otro organismo
estatal para asegurar la celeridad, evaluación, seguimiento y control de
factores de riesgo ecológico y que puedan incidir en la ocurrencia de desastres
naturales (Salvamento de voto)
CORPORACIONES AUTONOMOMAS REGIONALES-Adecuado y oportuno que adelantaran las labores de
evaluación, seguimiento y control de los factores de riesgo ecológico que
pudieran sobrevenir de ocurrir un desastre natural (Salvamento de voto)
REASIGNACION DE FUNCIONES O COMPETENCIAS-Desde el punto de vista gramatical de la expresión, no
puede significar cosa distinta que poder cambiar lo que ya venía dispuesto
tanto en la Ley 1444 de 2011 como en leyes anteriores (Salvamento de voto)
Referencia: expedientes
Acumulados D-8804 y D-8808
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 1°, 2°, y 3° del Decreto Ley 3565 de 2011 “ Por el cual se modifican
parcialmente la Ley 99 de 1993 y la Ley 1263 de 2008.”
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Mi salvamento de voto a la decisión de mayoría de
declarar la inexequibilidad del artículo 1° del Decreto 3565 de 2011, obedece a
las breves razones que expongo a continuación:
El demandante presentó cargos de inconstitucionalidad
contra las normas de la referencia argumentando que con dichas disposiciones se
excedieron las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la
República mediante el literal d) del artículo 18 de la
Ley 1444 de 2011, quebrantando así el numeral 10 del artículo 150 de la
Carta Política, que asigna al Congreso la potestad de revestir al Presidente
de la República, por seis (6) meses, de precisas facultades extraordinarias
para expedir normas con fuerza de ley.
Según el libelista, el artículo 1° del Decreto –Ley
3565 de 2011, desborda las facultades conferidas en el artículo 18,  literal
d), de la Ley 1444 de 2011, pues esta norma no habilitó al Presidente de la
República para transferir funciones de una autoridad que pertenece a la
Rama Ejecutiva del Poder Público, a otra ajena e independiente como lo es una
Corporación Autónoma Regional.
Agrega el actor que la función contenida en el
artículo 5°, numeral 35,  de la Ley 99 de 1993, le fue conferida al Ministerio
del Medio Ambiente como organismo rector de la gestión de medio ambiente en
Colombia, además de ser el ente que desarrolla los compromisos adquiridos por
el Estado colombiano en la Convención de Río de Janeiro de 1992. Resalta “que
una corporación, por mandato constitucional y legal, no puede representar al
país frente a otros sujetos de derecho internacional, para cumplir con el
mandato del principio 18 de la Convención de Río[43].
Adujo el demandante que, el traslado de una
competencia que venía siendo ejercida por el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, es violatorio de los numerales 7° y 10° del artículo 150
de la Carta Política, toda vez que el artículo 18, literal d) de la
Ley 1444 de 2011, de ninguna manera faculta al Gobierno Nacional, para
modificar las competencias y funciones de las Corporaciones Autónomas
Regionales.
Bajo mi perspectiva, las facultades extraordinarias
otorgadas al Presidente de la Republica por el artículo 18, literal d) de la
Ley 1444 de 2011, para “Reasignar funciones y competencias orgánicas
entre las Entidades y los organismos de la Administración Pública Nacional, y entre estas y otras entidades y organismos del Estado,”
autorizaban a dicho legislador extraordinario para adoptar la medida contenida
en el citado artículo 1° del Decreto –Ley 3565 de 2011.
Analizando el artículo 18, literal d) de la
Ley 1444 de 2011, sin dificultad se infiere que el Presidente de la
República podía validamente reasignar una función de una Entidad del Nivel
Central de la Administración Nacional a otro organismo Estatal del sector, con
el fin de asegurar la celeridad y coherencia en la respuesta del Estado
Colombiano frente a la evaluación, seguimiento y control de los factores de
riesgo ecológico y de los que pudieran incidir, de ocurrir un desastre natural.
Es importante tener en cuenta que fue la misma ley
habilitante del Decreto-Ley demandado, en su artículo 18, literal d),  la que
incorporó la prescripción según la cual el Ejecutivo quedaba plenamente
facultado para reasignar funciones y competencias sin límites específicos entre
los distintos organismos y entidades del Estado que allí se menciona. Lo
anterior, en principio,  refutaría la decisión de la mayoría según la cual el
Ejecutivo “no solamente desbordó los objetivos y propósitos de la ley que la
contiene, sino trasgredió el contenido textual de la misma, toda vez que el
legislador ordinario plasmó allí su voluntad inequívoca de radicar en el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, las funciones que la
normatividad legal vigente adscribía al Ministerio del Medio Ambiente.”[44]
En este caso en concreto, de existir alguna duda sobre
la extralimitación de las funciones por parte del Ejecutivo, ésta fácilmente se
hubiese tenido que despejar en favor del entendimiento según el cual hubo un
ejercicio valido de la facultad de reasignar funciones y competencias orgánicas
atendiendo el hecho inequívoco de que claramente se asignó esa atribución en
una norma especifica y posterior la cual debía tener un alcance y una
materialización necesariamente encaminada a reasignar funciones, tal y como se
hizo en el Decreto Ley 1444 de 2011, sin que ello, en modo alguno, se muestre
desmedido u arbitrario. Al contrario, en concordancia con el genuino propósito
del mandato legislativo habilitante, resultaría adecuado y oportuno que las
Corporaciones Autónomas Regionales adelantaran las labores de la evaluación,
seguimiento y control de los factores de riesgo ecológico que pudieran
desembocar en desastres naturales, pues estas pueden contar con mejor
infraestructura y presencia física, en los distintos lugares del territorio
nacional.
En mi sentir, desde el punto de vista puramente
gramatical, la expresión reasignar funciones o competencias no puede significar
cosa distinta que poder cambiar o alterar lo que ya venia dispuesto tanto en la
Ley 1444 de 2011 como en leyes anteriores, pues no otra cosa puede significar
el mencionado vocablo.
Fecha ut supra,
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
[1] Artículo 5º, numeral 35 de la
Ley 99 de 1993.
[2] “Principio 18. Los Estados deberán notificar inmediatamente a otros
Estados de los desastres naturales u otras situaciones de emergencia que puedan
producir efectos nocivos súbitos en el medio ambiente de esos Estados. La
comunidad internacional deberá hacer todo lo posible por ayudar a los Estados
que resulten afectados.”
[3] Sobre el particular cita in extenso las sentencias C-593 de
1995, C-275 de 1998, C-423 de 1994, C-596 de 1998, C-578 de 1999, de la
Corte Constitucional.
[4] Cfr. Sentencia C-074 de 1993
[5] Ibídem.
[6] Mediante sentencia C_240 de 2012, la
Corte Constitucional declaró exequible el inciso 1º y el literal j) del
artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, por los cargos analizados.
[7] Artículo 5º de la Ley 99 de 1993: “Funciones del Ministerio:
Corresponde al Ministerio del Medio ambiente (…) 35. Hacer evaluación,
seguimiento y control de los factores de riesgo ecológico y de los que puedan
incidir en la ocurrencia de desastres naturales y coordinar con las demás
autoridades las acciones tendientes a prevenir la emergencia o a impedir la
extensión de sus efectos.
[8] Ley 99 de 1993, artículo 26: Del Consejo
Directivo. Es el órgano de administración de la
Corporación y estará conformado por: (…) e). Dos (2) representantes del sector
privado; f). Un (1) representante de las comunidades indígenas o etnias
tradicionalmente asentadas en el territorio de jurisdicción de la corporación
elegido por ellas mismas. g) Dos (2) representantes de las entidades sin ánimo
de lucro, que tengan su domicilio en el área de jurisdicción de la corporación
y cuyo apoyo principal sea la protección del medio ambiente y los recursos
naturales renovables, elegidos por ellas mismas.
[9] De acuerdo con esta norma, “El término de los Planes de Acción
de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, tendrán
una proyección de cuatro (4) años”.
[10] El Decreto 2350 de 2009, reglamentó la transición de los
Planes de Acción de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo
Sostenible prevista en el parágrafo del artículo 3° de la
Ley 1263 de 2008. De acuerdo con el artículo 3° en mención, para lograr
la homologación del período de los Directores Generales de las Corporaciones
Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, de ese momento,  y de los
miembros de Consejo Directivo, con el período de Gobernadores y Alcaldes, se
requería un período único de transición. Estableció entonces, que “el
período de los actuales Directores Generales de las Corporaciones Autónomas
Regionales y de Desarrollo Sostenible, y el de los miembros del Consejo
Directivo de que tratan los literales e), f), y g) del artículo 26 de la
Ley 99 de 1993”, se extendería dos  años más, es decir hasta el 31 de
diciembre de 2011. Y el parágrafo, disponía que “en
lo relacionado con los instrumentos de planificación para la gestión ambiental
de las actuales administraciones de las Corporaciones Autónomas Regionales y de
Desarrollo Sostenible, el Gobierno Nacional a través del Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial emitirá la reglamentación
respectiva”.
[11] El artículo 4° del Decreto 2350/09, reguló el proceso
de formulación, presentación y aprobación del Plan de Acción para el período
2007-2011.
[12] En la sentencia C-670 de 2001, al pronunciarse sobre la procedencia
de la integración normativa con la ley habilitante, cuando ello fuere
estrictamente necesario para adelantar el juicio de constitucionalidad de un
decreto-ley, la Corte señaló: “(...) 2.  Por estas razones, para respetar
las reglas básicas del procedimiento constitucional, asegurar la efectividad de
los derechos de participación y permitir una deliberación institucionalizada,
el estudio que realiza la
Corte Constitucional respecto de los decretos expedidos en ejercicio de
facultades extraordinarias debe restringirse a los preceptos acusados. Será
posible ampliar el objeto del juicio de constitucionalidad a la ley de
facultades, en aquellos casos en los que la unidad o integración normativa sea
estrictamente necesaria, esto es, cuando para ejercer el control de
constitucionalidad sobre el decreto demandado tal operación resulta
indispensable, puesto que la proposición jurídica acusada, si bien tiene un
contenido propio, se encuentra tan íntimamente ligada con contenidos jurídicos
de la ley habilitante, que resulta imposible estudiar cabalmente su
constitucionalidad sin analizar la ley de facultades.”
[13] Cfr., sentencia C-691 de 2003.
[14] Corte Constitucional sentencia C-
[15] “Artículo 150.- Corresponde al Congreso hacer las leyes.  Por medio
de ellas ejerce las siguientes funciones:  (..) 10.- Revestir, hasta por seis
meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias
para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia
pública lo aconseje.  Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por
el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría de los miembros absolutos de
una y otra Cámara.
El
Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos
leyes dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias.
Estas
facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias,
orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni para
decretar impuestos.”
[16] Cfr., entre muchas otras, las sentencias C-1174 de 2005,
C-734 de 2005; C-691 de 2003; C-097 de 2003, C-1028 de 2002, C-417 de 2002,
C-895 de 2001, C-1493 de 2000, C-1316 de 2000, C-050 de 1997, C-074 de 1993,
C-510 de 1992
[17] Sentencias C-691 de 2003, C-097 de 2003, C-503 de 2001, C-1493 de 2000.
[18] La Corte ha aclarado que “Aun cuando en todas las ediciones de la
Carta de l991 aparece citado este numeral 20 del artículo 150,  que se refiere
a "crear los servicios administrativos y técnicos de las Cámaras",
todo parece indicar que se trata de un error de codificación y que el
constituyente quiso señalar como excluidas de las facultades extraordinarias
las llamadas "leyes cuadros" o "leyes marco" de que trata
el numeral 19 (…)”.  Corte Constitucional, Sentencia C-417 de 1992.  Ver
también C-097 de 2003, y C-691 de 2003.
[19] Ver también C-119 de 1996.
[20] Sentencia C-1028 de 2002. La
Corte declaró exequible el numeral 111.4 del artículo 111 de la
Ley 715 de 2001, por considerar que las facultades extraordinarias otorgadas
en esa norma se ajustaban al requisito de precisión.
[21] Sentencia 074 de 1993.
[22] Sentencia C-032 de 1999.
[23] Sentencia C- 119 de 1996.
[24] Sentencia C-895 de 2001.
[25] Sentencia C-503 de 2001.
[26] Sentencia C-050 de 1997.
[27] Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-416 del 18 de junio
de 1992, C-132 del 1 de abril de 1993, C-246 del 1 de junio de 1995 y C-368 del
14 de agosto de 1996 , entre muchas otras.
[28] Idem.
[29] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-306 del 30 de marzo
de 2004.
[30] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-030 del 27 de enero
de 1999.
[31] Ley 99 de 1993, artículo 2º.
[32] Ib. Inciso 3º,
[33] Ley 46  de 1998 “Por la cual se crea al sistema Nacional de
Prevención y Atención de Desastres” (Art. 2º); y Decreto Ley 919 de 1989, “por
el cual se organiza el Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres”
(Art. 4º, parágrafo).
[34] Ley 99 de 1993, artículo 26: Del Consejo
Directivo. Es el órgano de administración de la
Corporación y estará conformado por: (…) e). Dos (2) representantes del sector
privado; f). Un (1) representante de las comunidades indígenas o etnias
tradicionalmente asentadas en el territorio de jurisdicción de la corporación
elegido por ellas mismas. g) Dos (2) representantes de las entidades sin ánimo
de lucro, que tengan su domicilio en el área de jurisdicción de la corporación
y cuyo apoyo principal sea la protección del medio ambiente y los recursos
naturales renovables, elegidos por ellas mismas.
[35] Esta ley modificó los artículos 26 y 28 de la
Ley 99 de 1993. De acuerdo con el texto original del artículo 28 de la
Ley 99 de 1993 el Director General de la corporación sería designado “por
el Consejo Directivo para un período de tres (3) años, contados a partir del 1º
de enero de 1995, siendo reelegible”.
[36] Regula la conformación del Consejo Directivo de las Corporaciones
Autónomas Regionales.
[37] Establece los períodos del Director General  y de los miembros del
Consejo Directivo que representan al sector privado (26.e), a las etnias
tradicionalmente asentadas en el territorio de la jurisdicción de la
corporación (26. f), y a las entidades sin ánimo de lucro cuyo objeto sea la
protección del medio ambiente y tengan su domicilio en esa misma jurisdicción
(26.g).
[38] Considerando 6 del Decreto 3565 de 2011.
[39] De acuerdo con esta norma, “El término de los Planes de Acción
de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, tendrán
una proyección de cuatro (4) años”.
[40] Artículo 4° del Decreto 2350/09.  Del proceso de
proceso de formulación, presentación y aprobación del Plan de Acción para el
período  2007-2011. El Director General presentará ante el Consejo Directivo de
la Corporación, en el marco de una Audiencia Pública, el Plan de Acción
ajustado para el período 2007 – 2011, dentro de los cuatro (4) meses siguientes
a la publicación del presente decreto. El Consejo Directivo deberá aprobar el
Plan de Acción ajustado 2007-2011, dentro de los términos establecidos en los
artículos 24 y 25 del Decreto 330 de 2007.
[41] “Artículo 6º del Decreto 1200 de 2004.  PLAN DE ACCIÓN TRIENAL -
PAT-. Es el instrumento de planeación de las Corporaciones Autónomas
Regionales, en el cual se concreta el compromiso institucional de éstas para el
logro de los objetivos y metas planteados en el Plan de Gestión Ambiental
Regional. En él se definen las acciones e inversiones que se adelantarán en el
área de su jurisdicción y su proyección será de 3 años.
La presentación
del PAT por parte del Director General ante el Consejo Directivo, se hará en
Audiencia Pública dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su posesión con
el fin de recibir las opiniones de la comunidad.
El Consejo
Directivo deberá aprobar el PA T dentro del mes siguiente a su presentación por
parte del Director General. En el acuerdo que adopta el PAT, se deberán
expresar los motivos con base en los cuales el Consejo Directivo adoptó o no
los ajustes al mismo propuestos por la comunidad.”
[42] Considerando número 4 del Decreto 3565 de 2011.
[43] Principio 18, Convención de Río: “Los Estados deberán notificar
inmediatamente a otros Estados de los desastres naturales u otras situaciones
de emergencia que puedan producir efectos nocivos súbitos en el medio ambiente
de esos Estados. La comunidad internacional deberá hacer todo lo posible por
ayudar a los Estados que resulten afectados.”
[44]Sentencia 366 de 2012.  Parágrafo 22.