T-924-09
Sentencia T - 924/09
Sentencia T-924/09
ACCION DE
TUTELA-Procedencia excepcional para reconocimiento y pago de pensiones
PENSION DE
INVALIDEZ-Desarrollo y evolución legal
PENSION DE
INVALIDEZ-Se negó por no cumplirse el requisito de fidelidad al sistema, el
cual estaba vigente en ese momento
PENSION DE
INVALIDEZ-Inaplicación del artículo 1 de la ley 860 de 2003
PENSION DE
INVALIDEZ-Aplicación del artículo 1 de la Ley 860/03 de acuerdo con la
sentencia C-428/09
ADMINISTRADORA
DEL FONDO DE PENSIONES-Debe iniciar todos los trámites y gestiones para el
reconocimiento de la pensión de invalidez de acuerdo a la sentencia C-428/09
Referencia:
expediente T-2370195
Acción de
tutela instaurada por Claudia Céspedes Paternina contra la Administradora de
Riesgos Profesionales (AFP) ISS Cartagena, posterior La Previsora Vida S.A.,
hoy Positiva S.A., la Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y
Cesantías PORVENIR S.A. y Seguros de Vida Alfa S.A.
Magistrado
Ponente:
Dr. JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá, D.C., nueve (9) de
diciembre de dos mil nueve (2009).
La Sala Novena de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados MARÍA VICTORIA CALLE
CORREA, JUAN CARLOS HENAO PÉREZ y JORGE IVÁN PALACIO PALACIO, quien la preside,
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en particular las
contenidas en los artículos 86 y 241, numeral 9 de la Constitución y el Decreto
2591 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de
los fallos dictados por los Juzgados Tercero Penal del Circuito de Cartagena y
por la Sala Penal del Tribunal Superior de esa misma ciudad, en el trámite de
la acción de tutela interpuesta por Claudia Céspedes Paternina contra la
Administradora de Riesgos Profesionales (AFP) ISS Cartagena, posterior La
Previsora Vida S.A. y hoy Positiva S.A., la Sociedad Administradora de Fondos
de Pensiones y Cesantías PORVENIR S.A. y Seguros de Vida Alfa S.A.
I.
ANTECEDENTES.
La ciudadana Claudia Céspedes Paternina[1]
presentó acción de tutela el 19 de enero de 2009 en contra de la Administradora
de Riesgos Profesionales (AFP) ISS Cartagena, que cambio a La Previsora Vida
S.A., hoy Positiva S.A., la Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y
Cesantías PORVENIR S.A. y Seguros de Vida Alfa S.A., pues consideró que esas
entidades habían vulnerado sus derechos fundamentales de petición, debido
proceso, defensa, igualdad, seguridad social en conexidad con la vida digna y
la salud, así como a la especial protección a las personas en estado de
debilidad manifiesta. Sustenta su solicitud en los siguientes
1.1  Hechos.
El 3 de enero de 2005 la señora
Céspedes Paternina fue contratada por la empresa Atiempo Servicios Ltda. para
que laborara en la empresa Atunes Ltda. Desde ese momento la accionante fue
vinculada a la EPS Famisanar, a la Administradora de Riesgos Profesionales
(ARP) del ISS y a la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías (AFP)
Porvenir S.A.
En agosto de 2006 varias dolencias
físicas afectaron a la accionante, las que  en su momento se definieron como
SÍNDROME DOLOROSO DE HOMBRO IZQUIERDO, FIBROMIALGÍA Y ARTRITIS REUMATOIDEA
SERONEGATIVA, lo que hizo que la accionante fuera incapacitada.
El 15 de noviembre de 2006, la
empresa asesora en salud ocupacional PROTEGEMOS determinó médicamente que las
patologías que afectaban a la actora eran de origen profesional. Sin
embargo, el 30 de enero de 2007,  Famisanar EPS profirió un dictamen médico en
el que determinó que la  enfermedad de la accionante era de origen común
agravada por el trabajo. En relación con éste dictamen médico, la
accionante afirmó que el mismo no cumplió con los requisitos legalmente
establecidos para su trámite, pues no indicó cuales eran los recursos que se
procedían contra el mismo, ni ante quien debían presentarse. Con todo, señaló
que pudo establecer que dicho dictamen médico podía ser objetado ante la
antigua ARP del ISS y la empresa CC Seatech Internacional.
El 21 de febrero de 2007, adicional
a las afecciones físicas, la accionante presentó una crisis nerviosa que la
llevó a ser recluida en una clínica siquiátrica en donde de manera previa
determinaron que su estado obedecía a un “Trastorno depresivo mayor; 2) Intento
de suicidio; 3) TEA bipolar tipo II; 4) Episodio sicótico agudo”. Luego del
tratamiento en dicho centro hospitalario se determinó que la accionante padecía
de una DEPRESIÓN MAYOR E INTENTO DE SUICIDO.
El 21 de abril de 2007, además de
las complicaciones de salud, la empresa Atiempo Servicios Ltda. le comunicó a
la accionante que daba por terminado su contrato de trabajo por justa causa, al
haberse acumulado incapacidades por más de 180 días.
Para ese mismo día, la empresa A
tiempo Servicios Ltda., le entregó copia de la respuesta que la ARP del ISS le
diera el 17 de abril de 2007, en la que le comunicaba que luego de que el
Comité Interdisciplinario de esa entidad con sede en Cundinamarca revisara su
caso, concluyó que le era imposible emitir concepto alguno respecto de su
condición de salud, por las siguientes razones:
·
“Por configurarse enfermedad de origen común calificada por la
EPS en primera instancia, le informamos que debe elevar su requerimiento ante
el fondo de pensiones al cual se encuentra vinculado el trabajador.
·
“Si la administradora del fondo de pensiones le niega su
solicitud le rogamos allegar la respectiva respuesta de negación a esta
Jefatura para tomar las medidas pertinentes y hacer el requerimiento por parte
de esta aseguradora.”
Junto con esta comunicación se
allegó a la actora, copia de la carta por la cual dicha ARP remitía a la AFP
Porvenir S.A. el caso de la accionante para que allí se prosiguiera con el
proceso correspondiente, en tanto que para ese momento, la actora ya acumula
240 días de incapacidad.
Ante tal suceso, la señora
Céspedes Paternina radicó el 24 de agosto de 2007 ante la AFP Porvenir S.A., una
petición en la que solicitó el inicio del proceso de calificación del origen de
la patología que la ha incapacitado. En comunicación sin fecha, Porvenir S.A., informó
a la accionante lo siguiente:
“En atención a su comunicación radicada ante nuestra
Administradora en fecha 24 de Agosto del año en curso, donde nos solicita la
valoración del origen de su enfermedad común, me permito informarle que el 23
de Agosto del 2007, el comité interdisciplinario de Seguros ALFA S.A. envío una
comunicación, el cual adjunto, donde manifiesta que no es procedente calificar
la pérdida de su Capacidad Laboral en el momento, considerada ya que no se
conoce aún el resultado de la nueva terapia a instaurar. No obstante Seguros de
Vida Alfa S.A. le solicita que las incapacidades posteriores a los 180 días de
incapacidad fueran remitidas junto con la valoración correspondiente por
Reumatología, indicando la evolución para que sea autorizada el pago de las
mismas, así mismo una vez usted haga llegar estos documentos mencionada (sic)
entidad procederá a dar curso con su solicitud.
“(…)”
En tanto la situación médica de
la accionante era bien delicada, ésta debió interponer una acción de tutela,
por la cual se ordenó como medida provisional, que la EPS Famisanar suministrara
a la accionante el medicamento MABTHERA RITUXIMAB, cuya aplicación debía
hacerse en una Unidad de Quimioterapia con experiencia y de manera
hospitalaria, conforme a la prescripción de su médico tratante. Igualmente se
ordenó el suministro de todo aquello que esté encaminado a proteger los
derechos fundamentales a la vida y a la salud de la accionante, hasta que se
emita el fallo de fondo en esta acción de tutela.[2]
El 5 de octubre de 2007, la
empresa Seguros de Vida Alfa S.A., respondió a la accionante la solicitud que
ésta le hiciera a la AFP Porvenir S.A., en la que le informa que el Grupo
Interdisciplinario de Calificación de esa aseguradora, había aceptado la
prorroga de su incapacidad, por encima de los 180 días y hasta por un plazo de
124 días más, contados a partir del 1° de mayo de ese año hasta el 30 de
octubre siguiente. De igual manera le informaron lo siguiente:
“… de acuerdo a lo informado por sus médicos tratantes
sobre la evolución de sus patologías, nos permitimos comunicarle que en
cumplimiento da lo previsto en el artículo 52 de la Ley 9623 de 2005, usted ha
sido calificado por el Grupo Interdisciplinario de Calificación de Pérdida de
Capacidad Laboral y origen de Seguros de Vida Alfa S.A., obteniendo un porcentaje
de pérdida de capacidad laboral del 57,98% de origen enfermedad común, con
fecha de estructuración el 3 de octubre de 2007.” (Negrilla y
subraya fuera del texto original).
El 19 de
octubre de 2007, la accionante presentó el respectivo recurso de apelación
argumentado que para tal calificación no se tuvieron en cuenta, entre otros
conceptos: 1) no se revisó la posibilidad de realizar o no el estudio de
rehabilitación, dando por descontada su recuperación a tan solo 5 días de su
última terapia, se concluye acerca de la improcedencia de su recuperación; 2)
tampoco se tuvo en cuenta la presencia física de la paciente para su
valoración. Concluye señalando que en razón a lo dispuesto por el artículo 26
del Decreto 2463 de 2001[3], pidió a la Junta
Regional de Calificación de Invalidez la devolución del expediente por estar
incompleto.
El 28 de diciembre de 2007, luego
de la calificación de invalidez abrupta del 5 de octubre, que trajo consigo la
suspensión de su proceso de rehabilitación, la accionante elevó un derecho de
petición a la AFP Provenir S.A., en la que solicitó lo siguiente:
-
Nueva evaluación de su Pérdida de Capacidad Laboral (PCL) y valoración
médica con su presencia física, para lo cual debe incluirse el estudio de
viabilidad de su rehabilitación. En caso contrario, y en razón al recurso de
apelación interpuesto ya,. Su caso sea remitido a la Junta Regional de
Calificación.
-
De igual manera, solicita se corrija el error correspondiente a la
cantidad de semanas cotizadas en los primeros días del año 2005, luego de lo
cual se le entregue una cifra oficial del número de semanas que se encuentre en
la base de datos de dicha entidad hasta el 3 de octubre de 2007, fecha de
estructuración de su invalidez.
El 8 de enero de 2008, la AFP
Porvenir S.A. dio respuesta a la petición anterior, indicando que para la nueva
evaluación solicitada, la accionante debía remitirle todos los documentos
referidos en una guía que se adjuntó a dicha respuesta. De la misma manera, la
entidad le informó que “al revisar nuestra base de datos encontramos que
usted se encuentra afiliada en nuestro Fondo de Pensiones Obligatorias desde el
19 de enero del 2005, así mismo registra consignados aportes desde el periodo
2005/01 por parte del empleador ATIEMPO SERVICIOS LTDA. con Nit. 800.208.660,
es de aclarar que la fecha 18/03/2005 que registra en su movimiento de cuenta
individual es en la que el mencionado empleador consignó el aporte
correspondiente al periodo 2005/01, así como usted registra novedad de retiro
con la empresa ATIEMPO SERVICIOS LTDA. con fecha 30/06/2007 y hasta ese periodo
registra aportes consignados, para su verificación adjunto movimiento de cuenta
individual donde se detallan todos los aportes consignados por sus empleadores
desde su ingreso en nuestra AFP.”[4]
El 28 de enero de 2008, en
cumplimiento a la indicación hecha por la AFP Porvenir S.A. la actora fue a
entregar los documentos que se relacionaron en la guía correspondiente. No
obstante, en la AFP le indicaron que tales documentos debían ser entregados a
la compañía de Seguros de Vida Alfa S.A., lo cual se hizo.
El mismo 28 de enero, Seguros de
Vida Alfa S.A., dio respuesta a las inquietudes del accionante manifestando que
“es imposible acceder a su solicitud ya que actualmente se encuentra en
proceso de calificación por parte de la Junta Regional de Calificación de
Invalidez de Bolívar, por lo que se deberá esperar que culmine el proceso.”[5]
Al día siguiente, el 29 de enero
de 2008, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar resolvió el
recurso de apelación que interpusiera el 19 de octubre de 2007 la accionante,
en contra la calificación hecha por Seguros de Vida Alfa S.A. desconociendo
todas las observaciones por ella plasmadas en tal recurso. No obstante, dicha
Junta modificó el porcentaje de Pérdida de Capacidad Laboral (PCL) de 57.98% y
lo ajustó a 67.8%. (El PCL realmente corresponde a 61,23%).[6]
Con esta PCL, la accionante
reclamó ante la AFP Porvenir S.A. el reconocimiento de la prestación económica
derivada de su invalidez, a lo cual dicha entidad en comunicación número 234117
del 14 de agosto de 2008, le negó tal prestación, argumentando que “al
consultar nuestro sistema observamos que durante los tres años inmediatamente
anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez dada por la Junta
Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar, usted tiene cotizadas un
número de semanas superiores a las 50 semanas exigidas por la ley; no obstante
observamos que por el tiempo transcurrido entre el momento en que usted cumplió
20 años de edad (1994-07-12) y la fecha de la primera calificación del estado
de invalidez (2007-10-03), uestes necesita como requisito de fidelidad para con
el sistema haber cotizado 138 semanas, y usted solo cuenta con 121.28 semanas
durante este término.”[7]
Ante los anteriores
acontecimientos, la accionante considera que las numerosas irregularidades por
ella advertidas, en el proceso de su determinación del origen de sus dolencias
físicas y mentales, así como su evaluación y posterior calificación de Pérdida
de Capacidad Laboral (PCL), y la consecuente negativa de reconocimiento de su
pensión de invalidez, son argumentos suficientes para considerar que se le han
violados sus derechos fundamentales a de petición, debido proceso, defensa,
igualdad, seguridad social en conexidad con la vida digna y la salud, así como
y la especial protección a las personas en estado de debilidad manifiesta. Por
tal motivo, solicita su protección y para ello que en general las entidades
accionadas procedan a lo siguiente:
-
La ARP realice la correcta calificación del origen de sus enfermedades.
-
Que la AFP verifique la realización del estudio de rehabilitación que
dejó de hacer, y que en petición anterior hecha por la accionante, no dio respuesta.
De ser viable dicho proceso de rehabilitación, que el mismo sea asumido por
quien corresponda.
-
Que la sociedad Seguros de Vida Alfa S.A. realice en debida forma el
proceso de calificación de pérdida de capacidad laboral, para cual deberá
respetar los lineamientos legalmente establecidos para ello.
-
A la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar, solicita
que en tanto no aplazó la recalificación de la PCL por falta de algunos
documentos necesarios para cumplir correcta con su función, se declare inválido
el proceso surtido por ella.
-
Finalmente, pide que la AFP Porvenir S.A. continúe con el proceso de
calificación de invalidez que dejó inconcluso o en su defecto que lo rehaga
todo.
1.2
Respuesta de las entidades demandadas.
1.2.1 Seguros de Vida Alfa
S.A.
En comunicación recibida el 29 de
enero de 2009 por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Cartagena, la
entidad dio respuesta a la tutela en los siguientes términos:
- Señala que a partir de los
hechos esbozados por la actora y de algunos detalles adicionales, se advierte
que dicha entidad a través de su Equipo Interdisciplinario de Calificación de
Pérdida de Capacidad Laboral y Origen, teniendo en su mano la historia clínica
de la accionante, pudo calificar la condición de invalidez de la accionante,
así como que también pudo establecer la fecha exacta de la estructuración de
dicha invalidez.. Para ello, el dictamen proferido se sometió al procedimiento
legalmente establecido para tal efecto.
- Señala que luego de que la
accionante fuera notificada y ésta no compartiera dicho dictamen, el mismo fue
remitido a la Junta Regional de calificación a efectos de que dicha instancia
fuera la que resolviera el recurso de apelación planteado por la misma
accionante. Por ello resuelta contradictoria la petición de la accionante, pues
luego de apelar una calificación de PCL, es decir que aceptara que ya existía
una valoración en este aspecto, no se entiende porqué pide que dicha valoración
se haga.
Recuerda la entidad aseguradora
que cuando la accionante radicó su petición de valoración, se le indicó en un
primer momento que ésta no podía realizarse por cuanto hacia falta la
valoración médica de la viabilidad o no de la seguir un proceso de
rehabilitación. Sin embargo, mientras se surtía otro trámite por parte de dicha
entidad, la información faltante les fue aportada por la EPS Famisanar, razón
por la cual la Junta Interdisciplinaria de dicha aseguradora procedió a emitir
el dictamen de calificación de PCL, en el que se fijó el origen de la
enfermedad que causó la invalidez, el porcentaje de pérdida de capacidad
laboral y la fecha de estructuración de tal invalidez.. Por ello, conforma la
entidad aseguradora que de no haber contado con toda la información, y previo
el agotamiento del procedimiento respectivo, la Junta Regional de Calificación
de Bolívar no hubiera tramitado la segunda instancia solicitada por la
accionante.
Pero se advierte que el verdadero
problema del presente caso, radica en que al parecer la accionante no cumple
con los requisitos exigidos por la Ley 860 de 2003 para la devolución total o
parcial de los saldos existentes en la AFP Porvenir S.A., dependiendo ello de
si la accionante desea seguir cotizando a pensiones. Pero frente a este asunto,
como se advierte, nada tiene que ver la compañía de Seguros de Vida Alfa S.A.
Por ello, la discusión central
discurre entorno al cumplimiento o no por parte de la accionante de los
requisitos necesarios para lograr el reconocimiento de la pensión de invalidez.
1.2.2 Positiva S.A. Compañía
de Seguros, anterior Previsora Vida S.A.
En documento allegado al juzgado
de conocimiento el día 5 de febrero de 2009, el Gerente Regional de Positiva
S.A. –Compañía de Seguros- en Cartagena. Señaló que su entidad, anteriormente
Previsora Vida S.A. en ningún momento ha vulnerado los derechos fundamentales
de la accionante. Aclara que en el caso de la accionante, luego de que su EPS
calificara su invalidez a consecuencia de una enfermedad de origen común, en
nada su entidad tendría entonces responsabilidad frente a las reclamaciones
planteadas por la accionante en esta tutela.
Además, la misma normatividad
(Art. 52 de la Ley 962 de 2005) que señala que corresponderá al Instituto de
Seguros Sociales, a las Administradoras de Riesgos Profesionales (ARP), a las
compañías de seguros que asumen el riesgo de invalidez y muerte y las mismas
EPS, la realización en primera instancia del examen de valoración de pérdida de
capacidad laboral, definiendo con ello, el porcentaje de pérdida, el origen de
dicha contingencia y el momento de su estructuración, decisión que de todos
modos podrá ser apelada.
Así, en el presente caso, la
compañía Seguros de Vida Alfa S.A. notificó a la accionante el 5 de octubre de
2007 que su Pérdida de Capacidad Laboral (PCL) era del 57.98%, siendo una
enfermedad de origen común y habiéndose estructurado tal invalidez el 3 de
octubre de ese mismo año. Frente a esta calificación, la accionante no planteó
objeción alguna.
1.2.3 Administradora de Fondos
de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A.
Aún cuando la AFP Porvenir S.A.
fue notificada de la iniciación de esta acción de tutela, no dio respuesta a la
misma.
1.3 Pruebas.
- Conceptos médicos de médico
especialista de salud ocupacional y de Famisanar EPS (folios 18 a 22).
- Carta de terminación de
contrato laboral que le remitiera a la señora Céspedes Paternina la empresa
Atiempo Servicios Ltda. De fecha 21 de abril de 2007 (folio 24).
- Comunicación de la ARP del ISS
del 17 de abril de 2007 en el que informa a la accionante la imposibilidad de
emitir un concepto sobre el caso de la accionante por haberse establecido que
su condición de salud tenía origen en una enfermedad común, siendo en
consecuencia competencia de la EPS elevar petición de evaluación ante el Fondo
de Pensiones (folio 25).
- Comunicación de AFP Porvenir
S.A. a la accionante en la que le informa que por comunicación previa remitida
por Seguros de Vida Alfa S.A., no es posible por ahora calificar su invalidez
por faltar un informe médico de la viabilidad o no de la terapia para su recuperación
(folio 29).
- Dictamen de calificación de
invalidez proferido el 5 de octubre de 2007 por la compañía Seguros de Vida
Alfa S.A. (folios 31 a 34).
- Recurso de apelación presentado
por la señor Claudia Céspedes Paternina en contra del dictamen de calificación
de invalidez proferido por la compañía de Seguros de Vida Alfa S.A. (folios 35
a 39).
-
Respuesta dada por la AFP Porvenir S.A. a la accionante en relación con
su recurso de apelación contra la calificación de invalidez del 5 de octubre de
2007, en la que le solicitan la remisión de todos los documentos relacionados
en la Guía de Documentos Básicos que se le adjunta a esta respuesta (folio 40).
-
Solicitud de aplazamiento de la valoración que hace la accionante a la
Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar (folios 41 a 43).
-
Dictamen proferido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de
Bolívar de fecha 29 de enero de 2008 en el que se confirma la fecha de
estructuración, el origen de la enfermedad y la condición de invalidez de la
accionante, y el aumentó de su Pérdida de Capacidad Laboral (PCL) a 61.23%
(folios 46 a 49).
-
Comunicación de fecha 14 de agosto de 2008 por la cual AFP Porvenir S.A.
le informa a la accionante que su petición de reconocimiento de la pensión de
invalidez se negó por no cumplirse con los requisitos establecidos para tal
efecto en el artículo 1ª de la Ley 860 de 2003 (folios 50 y 51).
-
Petición de información de fecha 7 de septiembre de 2008 en la que la
accionante solicitó a la ARP del ISS, para que dicha entidad retome el
procedimiento de calificación del origen de las patologías que causaron su
invalidez (folios 52 a 54).
-
Respuesta de La Previsora Vida S.A. de fecha 11 de septiembre en la que
le informa que la primera instancia en la calificación de sus patología fue
efectivamente su EPS Famisanar, dicha calificación quedó en firme al no haber
sido apelado dicho concepto por su parte (folio 55).
1. 4 Sentencias que se revisa.
1.4.1 Primera instancia.
En sentencia del 3 de febrero de
2009, el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Cartagena negó el amparo de los
derechos de la accionante, pues consideró que de conformidad con las respuestas
dadas a esta acción de tutela por parte de Seguros de Vida Alfa S.A. y por
Positiva S.A. Compañía de Seguros, anterior Previsora Vida S.A. no se advierte
que estas hubiesen desconocido el debido proceso que se debe seguir en el
trámite de la evaluación y calificación de una enfermedad para determinar si se
configura algún estado de invalidez, como así ocurrió en el presente caso.
Si bien en un principio la
documentación necesaria para asumir el proceso de calificación de Pérdida de
Capacidad Laboral (PCL) no se encontraba completa, si se advierte, como así lo
señaló la misma compañía de Seguros de Vida Alfa S.A., que dicha documentación
se completó estando aún en su poder la documentación de la accionante, por lo
que el proceso se surtió sin ningún inconveniente.
De esa manera desde ese momento
la accionante participó activamente en todo el trámite de su valoración así
como de la revaloración que en su momento ella misma solicitó, al punto de que la
Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar conoció y modificó el
porcentaje de PCL dadas sus particulares condiciones físicas y mentales. Sin
embargo, la accionante dejó de actuar de manera oportuna y diligente, de tal
suerte que de haber controvertido el dictamen de la Junta Regional de
Calificación de Invalidez, su caso habría sido conocido y resuelto por la Junta
de Calificación Nacional.
Ante tal circunstancia, advierte
el a quo que la acción de tutela no puede ser empleada como un mecanismo
judicial para subsanar este tipo de omisiones, más aún cuando la accionante
cuenta con otra vía judicial de protección de sus derechos, como sería la de
acudir a la jurisdicción ordinaria laboral. Por todo lo anterior, es claro que
las entidades accionadas no han vulnerado derecho fundamental alguno de la
señor Céspedes Paternina.
1.4.2 Segunda Instancia.
Impugnada la anterior decisión
conoció la Sala Penal del Tribunal Superior de Cartagena, la cual en sentencia
del 23 de junio del presente año decidió confirmar la decisión de primera
instancia.
Señaló el ad quem que luego
de realizar una simple lectura de la demanda así como de las contestaciones
hechas por las entidades accionadas, se advierte que cada uno de los argumentos
expuestos por quienes son partes en este trámite tutelar, son el resultado de
una labor de hermenéutica que escapa a la órbita de competencia del juez
constitucional y que desde luego debe ser resuelta luego de un proceso en que
se surta toda la dinámica probatoria que exige la índole del problema jurídico
puesto a consideración.
Por lo anterior, y en la medida
en que se estaría ante asunto litigioso, el mismo ha de ser resuelto ante la
jurisdicción competente, descartándose por ello la acción de tutela como la vía
judicial apropiada para resolver tal problema jurídico.
Finalmente, cuando la accionante
señala que el no reconocimiento de la pensión reclamada afecta sus derechos
fundamentales, en ninguna parte acredita la ocurrencia de un perjuicio
irremediable, pues si bien son innegables las afecciones a su salud que viene
padeciendo la accionante, también es cierto que en el expediente no obra prueba
alguna que confirme la inminencia de tal perjuicio irremediable. Además, el
hecho de que la accionante haya dejado transcurrir un poco más de un año, desde
el momento -29 de enero de 2008- en que fue emitido el dictamen con el que dice
ahora estar en desacuerdo, impide inferir que nos encontramos frente a un
asunto que requiere la adopción de una medida urgente como la que reclama ahora
por esta vía judicial excepcional.
II.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
JURÍDICOS
1.      Competencia.
Es competente esta Sala de
Revisión de la Corte Constitucional para revisar los fallos mencionados, de
conformidad con lo establecido en los artículos 86, inciso tercero, y 241
numeral noveno de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del
Decreto 2591 de 1991.
2.
Planteamiento del problema jurídico.
Corresponde a la Corte determinar si la
Administradora de Riesgos Profesionales (AFP) ISS Cartagena, posterior La
Previsora Vida S.A., hoy Positiva S.A., la Sociedad Administradora de Fondos de
Pensiones y Cesantías PORVENIR S.A. y Seguros de Vida Alfa S.A. han vulnerado
los derechos fundamentales de petición, debido proceso, defensa, igualdad,
seguridad social en conexidad con la vida digna y la salud, así como la especial
protección a las personas en estado de debilidad manifiesta de la señora
Claudia Céspedes Paternina.
La Sala de Revisión observa además, que en el
análisis de los hechos objeto de esta tutela y de la revisión de las pruebas
aportadas al mismo, se constató que luego de las innumerables irregularidades
que la accionante dice haber evidenciado en el proceso de su valoración y
calificación de invalidez, se pudo determinar igualmente, que al momento de
reclamar el reconocimiento pensional por invalidez, éste le fue negado por no
cumplir con los requisitos señalados en el artículo 1ª de la Ley 860 de 2003.
Si bien, la accionante reunía las 50 semanas de cotización en los tres últimos
años anteriores a la calificación de su invalidez, debía igualmente acumular un
mínimo de 20% de semanas cotizadas en el tiempo comprendido entre la fecha en
que cumplió 20 años de edad y la fecha de la realización del primer examen de
calificación de invalidez, requisito éste que en efecto no cumplió.
En tanto, la negativa en el reconocimiento de dicha
pensión de invalidez, se soporta en un requisito que fue declarado inexequible
por la Corte Constitucional en sentencia C-428 del presente año, habrá de
revisarse dicha circunstancias fáctica a la luz de la referida providencia.
El planteamiento del anterior problema jurídico,
cuyo asunto central recae definitivamente en la negativa del reconocimiento
pensional por invalidez, tema que ya ha sido objeto de análisis por esta
Corporación en sentencias anteriores, lleva a reiterar lo dicho en dichos
fallos, para lo cual esta Sala de Revisión (i) enunciará la posición
jurisprudencial de la Corte en relación con la procedencia excepcional de la
acción de tutela para obtener el reconocimiento y pago de una pensión, en
especial la de invalidez. Luego de dicha consideración, y de manera muy breve
enunciará (ii) la evolución normativa de la seguridad social en
pensiones, en particular la pensión de invalidez, haciéndose necesario señalar (iii)
la posición asumida por la Corte en sentencia C-428 de 2009, respecto de los
requisitos del artículo 1° de la Ley 860 de 2003. Luego de establecer este
marco general, se podrá resolver (iv) el caso concreto.
3. Procedencia
excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento de pensiones.
3.1 La Corte Constitucional ha
sido reiterativa en señalar que la acción de tutela no es la vía judicial apropiada
para lograr el reconocimiento y pago de una prestación económica como lo es la
pensión[8], como que tampoco
el juez constitucional es la autoridad judicial competente para ello, en tanto existen
otras vías judiciales para reclamar el reconocimiento de tales derechos.
3.2 Sin embargo, y solo de manera
excepcional[9], la prosperidad
de la acción de tutela se ha dado cuando de su prosperidad dependa la
protección inmediata de otros derechos, estos sí, de carácter fundamental por
naturaleza[10] y cuya garantía solo
se logrará con el reconocimiento y pago de una pensión. De igual manera, no
importa que se cuente con una vía judicial de carácter ordinario, pues la
procedencia de la acción de tutela se justifica en la medida que con ella se
pretende evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable[11],
y porque con el  pago de tal prestación reclamada no solo se garantiza la
efectiva protección de los derechos de quien reclama dicha prestación, sino en
muchos casos de aquellos derechos de las personas que dependen económicamente
de esa persona declarada inválida.[12]
“El derecho al reconocimiento y pago de la pensión de
invalidez, o en su defecto de la indemnización sustitutiva, se encuentra en
conexidad con el derecho a la vida, la integridad física, el trabajo y la
igualdad, entre otros, por cuanto a través de dicha prestación, lo que pretende
el Estado es dar cumplimiento al mandato constitucional que impone como deber
el de garantizar a todos los habitantes ‘el derecho irrenunciable a la
seguridad social.’ Se garantiza el derecho a la vida, pues se reconoce en favor
de quien ha sufrido merma en su capacidad laboral una suma de dinero mensual
que le permita velar por su subsistencia, y en caso dado, por la de su familia,
y además la integridad física por cuanto como consecuencia de su estado de
salud y de sus limitaciones permanentes, el Estado le brinda una especial
protección, además de la asistencia médica derivada de su situación personal;
se garantiza el derecho al trabajo, ya que cuando el afectado no puede ofrecer
al menos la mitad de su capacidad laboral, se le exime de su obligación social
de trabajar, y a la vez se preserva su derecho en cuanto si recupera su
capacidad, puede volver a desempeñarse en el ejercicio de sus actividades
laborales.”[13]
3.3 Ahora bien, cuando la
reclamación pensional se concreta en el reconocimiento de una pensión por
invalidez, la jurisprudencia constitucional ha evolucionado hasta el punto de
considerarlo como un derecho fundamental per se, susceptible de
protección por vía del amparo constitucional, particularmente por coincidir dos
elementos fundamentales: por una parte, la calidad del sujeto que la reclama, pues
las circunstancias de vulnerabilidad y de debilidad manifiesta en se encuentra
ya sea por sus condiciones físicas o mentales, hace necesario la inmediata
protección del derecho a la pensión de invalidez, asegurando con este
reconocimiento, la garantía y respeto de derechos fundamentales tan importantes
como la vida, la dignidad, la integridad física y el mínimo vital entre otros.
Por otra parte, porque la importancia de tal  reconocimiento radica en el hecho
de que en la gran mayoría de los casos esta prestación se constituye en el
único sustento económico con el que contaría la persona inválida y su grupo
familiar dependiente para sobrellevar en condiciones más dignas y justas, su
existencia.
“Cuando la pensión de invalidez adquiere relevancia
constitucional por su relación directa con la protección de derechos
fundamentales tales como el derecho a la vida, al mínimo vital, a la integridad
física, al trabajo o la igualdad,[14] su
reconocimiento y pago sí pueden ser reclamados mediante el ejercicio de la
acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable.[15]
Considerados estos factores, el derecho a la
pensión de invalidez adquiere el carácter de derecho fundamental por sí mismo,
por tratarse de personas que por haber perdido parte considerable de su
capacidad laboral, no pueden acceder al mercado de trabajo, de modo que dicha
pensión se convierte en la única fuente de ingresos con la que cuentan para la
satisfacción de sus necesidades básicas y las de su familia, así como para
proporcionarse los controles y tratamientos médicos requeridos. Esta penosa
situación coloca a dichos individuos en un completo estado de indefensión y
vulnerabilidad que hace indispensable la adopción de medidas urgentes para
evitar la consumación de un perjuicio irremediable."[16] (Negrilla fuera
de texto).
Por lo
anterior, es que la Corte ha reconocido la pensión de invalidez a varias
personas, y para ello ha optado incluso por la inaplicación de algunas
disposiciones legales que contemplaban exigencias normativas que se apreciaban
como excepcionalmente inconstitucionales, vistas las circunstancias
excepcionales del caso en concreto.[17]
4. Desarrollo y evolución
legal de la pensión de invalidez.
4.1 El proceso para el
reconocimiento de una pensión de invalidez se inicia con una situación fáctica
en la que se advierte que una persona ha perdido o ha visto disminuidas sus
capacidades laborales en un porcentaje superior al cincuenta por ciento (50%), circunstancia
que han de ser determinadas por una de las entidades autorizadas legalmente
para expedir tales dictámenes.
De esta manera, ante la
imposibilidad de que esa persona pueda seguir laborando en razón a la significativa
disminución de sus capacidades físicas o mentales, su condición de vulnerabilidad
impone necesariamente un trato especial tal y como lo ha dispuesto la misma Constitución
Política en su artículo 13 al señalar que “el Estado protegerá especialmente
a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se
encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta, y sancionará los abusos o
maltratos que contra ellas se cometan”.[18]
Pero esta protección excepcional
a las personas declaradas inválidas o en condición de discapacidad reconocida, ha
sido reconocida ampliamente por los diferentes instrumentos internacionales[19]
que junto con la Constitución Política y el desarrollo normativo interno hacen
parte del bloque de constitucionalidad[20] de acuerdo a lo
establecido por el artículo 93 de la Constitución Política.[21]
4.2 Ahora bien, en el ámbito del
derecho interno, y teniendo en cuenta que los principios de eficiencia,
universalidad y la solidaridad que orienta el ámbito y desarrollo de la
seguridad social en nuestro país, el despliegue normativo sobre el tema, en
especial el de la pensión de invalidez ha sido bastante prolífico.
En efecto, la regulación de la
pensión de invalidez fue diseñada fundamentalmente para garantizar a quienes
padezcan de limitaciones significativas en orden físico y/o mental, el acceso a
una fuente de ingreso para solventar sus necesidades vitales[22].
Recordemos que la Corte Constitucional ya había definido la pensión de
invalidez como “una prestación destinada a proteger los riesgos o
contingencias que provocan estados de incapacidad, con cargo al sistema de
seguridad social, de acuerdo con las directrices del Estado y con sujeción a
los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad previstas en la Carta
Política”[23].
4.3 A partir
del entorno constitucional de la Carta Política de 1991, el legislador expidió la
Ley 100 de 1993, lo cual se erigió de inmediato en el nuevo marco normativo para
la estructuración y desarrollo del sistema de seguridad social integral.
Así, para el
reconocimiento de una pensión de invalidez, se requiere cumplir con lo
dispuesto en el artículo 38 de la referida ley, que señala que una persona se
tendrá por inválida cuando por “cualquier causa de origen no profesional, no
provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su capacidad
laboral”[24]. Cumplida tal
condición el artículo 39 de la Ley 100 señaló que para que la prestación
económica derivada de tal condición de invalidez fuese reconocida se debía cumplir
con los siguientes requisitos:
·
Que el afiliado se encuentre cotizando al régimen y tenga
cotizadas por lo menos veintiséis (26) semanas, al momento de producirse el
estado de invalidez.
·
Que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado
aportes durante por lo menos veintiséis (26) semanas del año inmediatamente
anterior al momento en que se hubiere producido el estado de invalidez.
Esta norma fue modificada por el
artículo 11[25]
de la Ley 797 de 2003, el cual supuso unos requisitos sustancialmente más estrictos
que los originalmente señalados en la Ley 100 de 1993. No obstante, en
sentencia C-1056 de 2003[26], la Corte
Constitucional declaró inexequible dicha norma por ser violatoria del principio
de consecutividad en el trámite que debió seguir el proyecto de ley en el
Congreso, pues al desconocerse el referido principio violó el artículo 157
Superior.
4.4 Ante la inexequibilidad de la
anterior ley, se expidió la Ley 860 de 2003, la cual en su artículo 1°, dispuso
nuevos requisitos para el reconocimiento de la pensión de invalidez, los que si
bien no eran tan exigentes como los de la Ley 797 de 2003, si reclamaban una
mayor exigencia[27] a los
originalmente planteados en el artículo 39 de la Ley 100 de 1993. Dicho artículo
1° de la Ley 860 de 2003, además de la calificación de invalidez, exigía el
cumplimiento de los siguientes requisitos:
·
Que la persona hubiese cotizado cincuenta (50) semanas dentro de
los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de
estructuración del estado de invalidez, y
·
Que su fidelidad en cotizaciones para con el sistema fuere al
menos del veinte por ciento (20%) en el lapso de tiempo transcurrido entre el
momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera
calificación del estado de invalidez.
4.5 Como se observa, esta mayor rigurosidad
normativa fue motivo suficiente para que la Corte Constitucional manifestará en
varias de su pronunciamientos[28] como juez de
revisión de tutelas, que tales requisitos era claramente regresivos frente a
los postulados que orientaban el derecho a la seguridad social, pues
contrariaban el sentido del principio de progresividad a que se refiere el
inciso tercero del artículo 48 Superior.
En efecto, la mayor fidelidad al
sistema y la consecuente acumulación de más mayor semanas cotizadas, devenían
en exigencias inalcanzables para quienes se encontraban en una clara condición
de vulnerabilidad y debilidad manifiesta, además de que imponía a quien no ha
tenido la disciplina de permanencia y continuidad en el sistema general de
pensiones, la carga de tener que cumplir con unas cotizaciones que por obvias
razones ya no podría realizar, y que en vista de sus actuales limitaciones
físicas o mentales, les resulta casi imposible pretender acreditar ahora.
Estas
circunstancias llevaron a que la frecuente inaplicación de la norma contenida
en la Ley 860 de 2003 por esta Corporación, como única opción jurídica para la efectiva
protección constitucional de los derechos fundamentales de la persona cuyo caso
se revisaba, pues de no tomarse éste camino ello hubiera implicado la
priorización de criterios normativos de orden legal frente a sus derechos
fundamentales.
5.
Sentencia C-428 del 1° de julio de 2009. Aplicación normativa a la luz de la
reciente jurisprudencia constitucional.
5.1 Ante la regresividad de los
requisitos legales establecidos para obtener el reconocimiento de una pensión
de invalidez, se presentó una demanda de inconstitucionalidad contra los numerales
1 y 2 del artículo 1° de la Ley 860 de 2003.[29]
Fue así como esta Corporación, en
Sentencia C-428 de 1° de julio de 2009, adoptó la siguiente decisión:
“Primero.- Declarar EXEQUIBLE el numeral 1º del artículo
1º de la Ley 860 de 2003, salvo la expresión “y su fidelidad de cotización para
con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido
entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la
primera calificación del estado de invalidez”, la cual se declara INEXEQUIBLE.
“Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el numeral 2º del artículo
1º de la Ley 860 de 2003, salvo la expresión “y su fidelidad de cotización para
con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido
entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la
primera calificación del estado de invalidez”, la cual se declara INEXEQUIBLE”[30]
Como se observa, la decisión
proferida por la Corte, en el ejercicio de su función de control abstracto de
constitucionalidad, (num. 4 art.241 C.P), generó un efecto erga omnes,
que conduce a que la inaplicación normativa que se venía haciendo por la Corte[31]
por vía de la excepción de inconstitucionalidad ya no sea jurídicamente viable.
Vistas las anteriores
consideraciones, esta Sala de Revisión pasará ahora a resolver el caso concreto
de esta sentencia.
6. Caso concreto
6.1 Los sucesivos problemas de
salud que afectaron a la señora Claudia Céspedes Paternina a finales del año
2006 y principios del 2007 generaron incapacidades que sumaron más de 180 días
continuos, lo que llevó a su empleador a dar por terminada su relación laboral
el 21de abril de 2007.
Si bien al momento de producirse
dicho despido, ya se habían iniciado algunos de los trámites pertinentes para
determinar el origen de las enfermedades que afectaron negativamente la
capacidad laboral de la actora, ella siempre consideró que varios de esos
trámites se adelantaron sin el lleno de los requisitos legalmente establecidos
para ello. Consideró incluso que la evaluación y calificación del origen de su
invalidez, la cual se produjo en octubre 3 de 2007, se tramitó por la compañía
Seguros de Vida Alfa S.A. sin contar con un dictamen médico acerca de la
viabilidad o no de los procesos de rehabilitación que se le venían dando.
No obstante, al responder la
presente acción de tutela, dicha aseguradora señaló que si bien alcanzó a
comunicar a la accionante esa inconsistencia documental en su historia clínica,
la misma se subsanó casi inmediatamente, lo que le permitió determinar que el
porcentaje de pérdida de capacidad laboral de la accionante era del 57,98%
originada en una enfermedad común, y con fecha de estructuración el 3 de
octubre de 2007.
6.2 Si bien a partir de este
momento la accionante señala que se dieron otras tantas  inconsistencias, lo
que se concluye por parte de esta Sala de Revisión, es que al momento de
reclamar el reconocimiento pensional por invalidez, tal prestación fue negada
mediante resolución del 14 de agosto de 2008, argumentándose la falta de cumplimiento
del requisito de fidelidad al sistema contenido en el artículo 1° de la Ley 860
de 2003, requisito vigente para ese momento.
6.3 Ante este panorama fáctico,
encuentra la Sala de Revisión, luego de revisar los documentos obrantes en el
expediente, que las actuaciones cumplidas por las entidades encargadas de
valorar y calificar la invalidez de la accionante se  surtieron de acuerdo con
los señalamientos legales que para tal efecto se establecieron. En efecto, se informó
en todo momento a la accionante acerca de todas y cada una de las actuaciones
realizadas, y respecto de ellas la accionante participó activamente. Prueba de
ello, es que al no compartir la calificación inicial que hiciera la compañía
Seguros de Vida Alfa S.A., ésta aseguradora remitió el caso a la Junta Regional
de Calificación de Invalidez de Bolívar ante la apelación que le presentara la
accionante.
6.4 Ahora bien, frente a la
decisión que ésta junta regional profiriera el 29 de enero de 2008 en la que confirmó
la condición de invalidez de la accionante, así como el origen de la misma en
una enfermedad común, y la fecha de estructuración el 3 de octubre de 2007, si
modificó el porcentaje de pérdida de capacidad laboral, al elevarlo al 61.23%.
Con todo el que se hubiere
establecido la condición de invalidez de la accionante, ello no fue motivo
suficiente para que el reconocimiento pensional por ella reclamado se diera,
pues su negativa se dio por no cumplirse con el requisito de fidelidad del que
ya se habló anteriormente.
6.5 Y es con ocasión de esta
decisión que la accionante presume que la negativa de tal reconocimiento
obedeció entre otros motivos a las presuntas irregularidades en el proceso de
definición de su invalidez.  Sin embargo, lo que advierte la Sala de Revisión
como el verdadero problema jurídico que justifica la interposición de esta
acción de tutela y la procedibilidad de la misma, es que el motivo para negar
el reconocimiento de tal prestación, había sido el incumplimiento del requisito
de fidelidad al sistema, el cual estaba vigente en ese momento (fínales de 2007
y principios de 2008).
6.6 Por tal motivo, la Sala
encuentra pertinente hacer los siguientes señalamientos a partir del entorno
fáctico y la realidad que está afrontado la señora Céspedes Paternina:
6.7 En primer lugar, debe
advertirse que el no reconocimiento de la pensión de invalidez a la accionante
en aquel momento -8 de enero de 2008- se hizo en el marco de los requisitos
legales vigentes para esa época. Sin embargo, vista la especial y muy delicada
situación que afectaba a la señora Céspedes Paternina, por su dolencia física y
por los graves problemas siquiátricos, y aunando al hecho de que su contrato de
trabajo se había dado por terminado, eran razones suficientes para considerar
que el reconocimiento pensional era necesario en virtud del perjuicio
irremediable al cual se veía abocada la accionante.
Ciertamente la actora se
encontraba enfrentada a un perjuicio irremediable, pues la ausencia de un
trabajo que le generase los recursos económicos para su sostenimiento, además
de la consecuente interrupción en la atención médica y tratamiento de sus
dolencias, exigía la inaplicación del artículo 1° de la Ley 860 de 2003
relativo al requisito de fidelidad al sistema de seguridad social, actuación
que ya se había cumplido en alguna oportunidad por parte de la Corte
Constitucional, y que en el presente caso, además de viable era necesaria.
6.8 De otra parte, es claro para la
Corte Constitucional que lo que en su momento suponía la inaplicación de una
norma por vía de excepción de inconstitucionalidad, ahora tiene el alcance de
una sentencia con efectos erga omnes, con alcance de cosa juzgada constitucional,
en tanto la norma inaplicada ya fue declarada inexequibilidad en sentencia
C-428 de 2009.
6.9 Así, bajo este nuevo marco
jurídico, la reclamación que por vía de tutela hizo la accionante en procura de
la protección de sus derechos fundamentales, en especial en lo atinente al
reconocimiento de su pensión de invalidez, y cuyo amparo solo se podía alcanzar
por vía de la mencionada excepción de inconstitucionalidad, ahora, se puede
reclamar con la seguridad de que tal prestación sería reconocida con el
cumplimiento de los únicos requisitos exigidos para tal efecto: (i) una
pérdida de capacidad laboral superior al 50%, y (ii) haber cotizado
cuando menos 50 semanas en los tres últimos años anteriores a la estructuración
de la invalidez.
Frente éstas condiciones,
considera la Sala que en tanto el problema jurídico que se resuelve en esta
instancia de revisión, es consecuencia de todas las actuaciones y reclamaciones
que de manera oportuna inició la accionante con el fin de obtener su pensión de
invalidez, ha de considerarse que para la fecha en que dicha reclamación se
inició, la accionante ya cumplía con tales requisitos, razón por la cual esta
siempre ha tenido el derecho al reconocimiento pensional que ahora persigue por
vía de este amparo constitucional.
6.10 Por tal motivo, esta Sala de
Revisión estima violados los derechos fundamentales a la seguridad social, a la
protección especial de las personas en condición de discapacidad y a la salud,
razón por la cual revocará la sentencia proferida el 23 de junio de 2009, por la
Sala Penal del Tribunal Superior de Cartagena que negó el amparo de los
derechos de la señora Claudia Céspedes Paternina, y en su lugar concederá la
tutela.
Se ordenará a la Sociedad
Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías PORVENIR S.A. que en el plazo
de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de esta
sentencia, y si aún no lo hubiere hecho, inicie y agote en un plazo máximo de
un (1) mes, todos los trámites y gestiones encaminadas a reconocerle a la señora
Claudia Céspedes Paternina, su pensión de invalidez, de conformidad con las
consideraciones aquí expuestas, en especial a las contenidas en la sentencia
C-428 de 2009 dictada por esta misma Corte.
III.  DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala
Novena de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero. REVOCAR la
sentencia proferida el 23 de junio de 2009, por la sala Penal del Tribunal
Superior de Cartagena que negó el amparo de los derechos fundamentales de la
señora Claudia Céspedes Paternina. En su lugar CONCEDER la tutela de los
derechos a la seguridad social, a la protección especial de las personas en
condición de discapacidad y a la salud.
Segundo. ORDENAR a la
Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías PORVENIR S.A., que
en el plazo de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación
de esta sentencia, y si aún no lo hubiere hecho, inicie y agote en el término máximo
de un (1) mes, todos los trámites y gestiones encaminadas a reconocerle a la
señora Céspedes Paternina la pensión de invalidez, de conformidad con las
consideraciones aquí expuestas, en especial a lo resuelto por esta Corporación
en sentencia C-428 de 2009.
Tercero. Por Secretaría líbrese la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1.991.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de
la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado Ponente
JUAN CARLOS HENAO
PÉREZ
Magistrado
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
A folio 100 del expediente, obra fotocopia simple de la cédula de ciudadanía de
la señora Claudia Céspedes Paternina en la que se observa que nació el 12 de
julio de 1974, contando para la fecha de interposición de ésta acción de tutela
con treinta y cuatro años de edad. Así, mismo se establece a folio 46 que la
accionante es de estado civil casada y que su grado de escolaridad es de
secundaria.
[2]
A folio 30 del expediente, tan solo obra la comunicación que le hiciera el 23
de julio de 2007, la Secretaria del Juzgado “° Penal Municipal de Cartagena. No
obstante, revisado la base de datos de la Corte Constitucional se pudo
confirmar que dicha acción de tutela fue radicada en esta Corporación bajo el
número T-1861006, teniendo como única instancia la proferida por el referido
Juzgado Segundo Penal Municipal de Cartagena, el cual amparó los derechos de la
accionante.
[3] Para entender el alcance del artículo 26 del Decreto
2463 de 2001, debe tenerse a mano el artículo 25 que lo precede. No obstante
solo se transcribirá el referido artículo 26
“ART. 26.—Solicitudes incompletas. Cuando la
solicitud no se acompañe de los documentos señalados en el artículo anterior,
en el acto de recibo se le indicará al peticionario los que falten y se
devolverán dejando constancia de los documentos faltantes; si insiste en que se
radique se recibirá la solicitud y se advertirán por escrito las consecuencias.
Si
iniciado el estudio se evidenciare la ausencia de documentos, la junta los
requerirá por una sola vez con toda precisión y en forma escrita a quien se
encuentre en posibilidad de aportarlos y al peticionario, para que se alleguen
ellos o se justifique la razón por la que no pueden ser aportados, en el
término de diez (10) días.
Vencido
este plazo sin que se hayan aportado los documentos, la junta de calificación
de invalidez procederá a decidir con base en los documentos de que disponga,
salvo cuando técnica y científicamente se constate que los exámenes requieren
de un plazo especial, evento en el cual la junta suspenderá por una sola vez la
calificación hasta que se aporte dicho documento.
Contra
el dictamen así emitido proceden los recursos regulados en el presente decreto.
El
interesado podrá posteriormente presentar una nueva solicitud, evento en el
cual se iniciará nuevamente el trámite establecido en el presente decreto.
En
el caso que sea una entidad o institución de seguridad social la que no allegue
los documentos se solicitará investigación y sanción a la autoridad
competente.”
[4] Ver folio 40 del expediente.
[5] Ver folio 45 del expediente.
[6] Aún cuando a folio 47 del expediente, se lee en uno
de los apartes del dictamen que elaboró la Junta Regional de Calificación de
Invalidez de Bolívar un valor de invalidez equivalente a 67,8%, lo cierto es
que el ajuste hecho por dicha Junta en relación con la PCL de la señora
Céspedes Paternina fue ajustado realmente a 61.23% tal y como se observa a
folio 49 de ese mismo dictamen.
[7]  Ver folios 50 y 51 del expediente.
[8] Sobre este punto ver entre otras las sentencias: T-050, T-425 y T-454 de 2004, y la sentencia T-138 de
2005.
[9] Sentencias T-888 de 2001, T-043, T-344, T-860 y T-1221 de 2005, entre
muchas otras.
[10] Sentencias: T - 656 de 2006, T-435 de 2006, T-768 de
2005, T-651 de 2004 y T-1012 de 2003.
[11] En sentencia T-225 de 1993 se explicaron los
elementos que ha de tener el perjuicio irremediable:
“ A)… inminente: ‘que amenaza o está por
suceder prontamente’. Con lo anterior se diferencia de la expectativa ante un
posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de su presencia real
en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y oportunas para evitar
algo probable y no una mera conjetura hipotética. (...)
“B). Las medidas que se requieren para
conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes, es decir,
como calidad de urgir, en el sentido de que hay que instar o precisar una cosa
a su pronta ejecución o remedio tal como lo define el Diccionario de la Real
Academia. Es apenas una adecuación entre la inminencia y la respectiva
actuación: si la primera hace relación a la prontitud del evento que está por
realizarse, la segunda alude a su respuesta proporcionada en la prontitud.
(...)
“C). No basta cualquier perjuicio, se requiere que
éste sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño o
menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona. La gravedad
obliga a basarse en la importancia que el orden jurídico concede a determinados
bienes bajo su protección, de manera que la amenaza a uno de ellos es motivo de
actuación oportuna y diligente por parte de las autoridades públicas.  Luego no
se trata de cualquier tipo de irreparabilidad, sino sólo de aquella que recae
sobre un bien de gran significación para la persona, objetivamente. Y se anota
la objetividad, por cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so
pena de caer en la indefinición jurídica, a todas luces inconveniente.
“D). La urgencia y la gravedad determinan
que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser
adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.  Si hay
postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser ineficaz por
inoportuna.  Se requiere una acción en el momento de la inminencia, no cuando
ya haya desenlace con efectos antijurídicos. (...)
“De acuerdo con lo que se ha esbozado sobre el
perjuicio irremediable, se deduce que hay ocasiones en que de continuar las
circunstancias de  hecho en que se encuentra una persona, es inminente e
inevitable la destrucción grave de un bien jurídicamente protegido, de manera
que urge la protección inmediata e impostergable por parte del Estado ya en
forma directa o como mecanismo transitorio. (…)”
[12] Sentencia T-726 de 2007.
[13] Sentencia T-619 de 1995.
[14] Sobre la relación de la pensión de invalidez con la
protección de ciertos derechos fundamentales, ha manifestado esta Corporación: "Se
garantiza el derecho a la vida, pues se reconoce en favor de quien ha sufrido
merma en su capacidad laboral una suma de dinero mensual que le permita velar por
su subsistencia, y en caso dado, por la de su familia, y además la integridad
física por cuanto como consecuencia de su estado de salud y de sus limitaciones
permanentes, el Estado le brinda una especial protección, además de la
asistencia médica derivada de su situación personal; se garantiza el derecho al
trabajo, ya que cuando el afectado no puede ofrecer al menos la mitad de su
capacidad laboral, se le exime de su obligación social de trabajar, y a la vez
se preserva su derecho en cuanto si recupera su capacidad, puede volver a
desempeñarse en el ejercicio de sus actividades laborales." Corte
Constitucional, Sentencia T-619 de 1995.
[15] Ver al respecto la sentencia T-156 de 2000.
[16] Sentencia T-653 de 2004..
[17] Sentencia
T-550 de 2008.
[18]
La Constitución Política contempla otras normas especiales para la protección
de las personas disminuidas físicas o mentalmente como son los artículos 1°,
5°, 47, 53 e inciso final del artículo 68.
[19] En efecto, la Declaración Universal de los Derechos
Humanos en su artículo 22, el Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales en su el artículo 9, el artículo XVI de la Declaración
Americana de los Derechos de la Persona, el artículo 9 del Protocolo Adicional
a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales; y el artículo 11, numeral 1, literal “e” de la
Convención sobre Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la
Mujer, advierten sobre la importancia de la protección y garantía de la
seguridad social como derecho, más aún cuando existe una inescindible relación
con derechos fundamentales como la vida, la dignidad, el mínimo vital y la
igualdad.
[20]  Sobre este concepto se pueden consultar, entre
otras, las siguientes sentencias: T-568 de 1999, T-1319 de 2001, y C-551 de
2003.
[21] Sentencia T-1291 de 2007.
[22] Sentencia C-227
de 2004.
[23] Sentencia T-951
de 2003.
[24] Por capacidad laboral se entiende el conjunto de
habilidades, destrezas, aptitudes o potencialidades de todo orden, que le
permiten al trabajador desarrollar su trabajo habitual. (Literal c) del
artículo 2 del Decreto 917 de 1999.
[25]
Este artículo estableció que tenían derecho a la pensión de invalidez, quien siendo
declarado inválido por enfermedad de origen común (i) hubiera cotizado 50
semanas en los últimos tres años inmediatamente anteriores a la fecha de
estructuración; y, (ii) además tuviere una fidelidad de cotización al sistema
correspondiente al 25% del tiempo transcurrido
entre el momento en que cumplió 20 años de edad y la fecha de la primera estructuración.
Si la invalidez se generaba con ocasión a un accidente, la norma exigía 50
semanas dentro de los tres años inmediatamente anteriores al hecho causante de
la misma. Por último, el parágrafo del artículo 11 estipulaba que los
afiliados menores de 20 años de edad debían acreditar 26 semanas de cotización
durante el último año inmediatamente anterior al hecho de su invalidez o su
declaratoria.
[26] Sentencia del 11
de noviembre de 2003.
[27] A la luz de una revisión normativa comparada, pueden
identificarse tres requisitos para el acceso a la pensión de invalidez: i)
Calificación del Estado de invalidez, que en algunos países se concreta con la
pérdida de capacidad laboral superior al cincuenta por ciento (50%), mientras
que en otros se materializa con pérdida superior a las dos terceras partes de
la capacidad laboral (66%); ii) Número mínimo de semanas cotizadas al sistema;
iii) Densidad de cotización al sistema. En México, España, Argentina y Chile,
como muestra representativa de la legislación comparada, se tiene la
convergencia de uno y sólo uno de los dos últimos requisitos al primero, de tal
manera que las exigencias se concretan en la calificación del estado de
invalidez y a un tiempo de cotización, bien en términos absolutos, esto es un
mínimo de semanas definido por el legislador, o en términos relativos, es
decir, un porcentaje de semanas respecto de la edad de la persona. No obstante,
en Colombia, a partir de la Ley 860 de 2003, se hacen converger los tres
requisitos como requerimientos para poder gozar de la pensión, erigiéndose de
tal suerte en una legislación altamente restrictiva para el acceso a la pensión
de invalidez.
[28]
Ver, entre otras, las sentencias T-974 de 2005, T-1291 de
2005, T-221 de 2006, T-043 de 2007, T-699A de 2007, T-580 de 2007, T-628 de
2007 y T-1040 de 2008.
[29] La norma
acusada era la siguiente: ARTÍCULO 1º de la ley 860 de 2003. El artículo 39 de la Ley 100
quedará así:
Artículo
39. “Requisitos para obtener la pensión de invalidez. Tendrá derecho a la pensión de invalidez el afiliado
al sistema que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sea declarado
inválido y acredite las siguientes condiciones:
1.
Invalidez causada por enfermedad: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas
dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de
estructuración y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos
del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió
veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de
invalidez.
2.
Invalidez causada por accidente: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas
dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores al hecho causante
de la misma, y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del
veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió
veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de
invalidez.
PARÁGRAFO
1o. Los menores de veinte (20) años de edad sólo deberán acreditar que han
cotizado veintiséis (26) semanas en el último año inmediatamente anterior al
hecho causante de su invalidez o su declaratoria.
PARÁGRAFO
2o. Cuando el afiliado haya cotizado por lo menos el 75% de las semanas mínimas
requeridas para acceder a la pensión de vejez, solo se requerirá que haya
cotizado 25 semanas en los últimos tres (3) años”.
[30]
La cita de la parte resolutiva de la sentencia C-428 de 2009, fue transcrita
del Comunicado de Prensa No. 29 expedido por la Corte Constitucional y que
corresponde a lo resuelto en la Sala Plena de la Corte Constitucional del 1° de
julio de 2009, por cuanto al momento de proferirse esta sentencia de revisión,
no se contaba aún con la integridad del fallo en cuestión.
[31] Sentencias T-1291/05, T-221/06, T-043/07, T-580/07,
T-103/08 y T-590/08 entre muchas otras.