T-748-98
Sentencia T-748/98
Sentencia
T-748/98
REVOCACION
DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Consentimiento expreso y escrito del
titular/PENSION DE JUBILACION-Revocación sin consentimiento expreso y
escrito del titular/DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Revocación de pensión sin
consentimiento expreso y escrito del titular
En relación con
el tema de la revocación o modificación de los actos de carácter particular o
concreto, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido clara al establecer que
el fundamento esencial para la legalidad de esta clase de decisiones está en la
participación activa del titular del derecho, participación que se evidencia con
su consentimiento expreso y por escrito. Si ésta no se logra, será necesaria,
entonces, su intervención en el proceso que está obligado a iniciar la
institución, ante la jurisdicción ordinaria laboral, a efectos de que sea ésta
la que decida si procede la modificación, suspensión o revocación del acto
correspondiente. El consentimiento del particular es un requisito esencial para
que pueda modificarse o revocarse los actos. La falta de anuencia por parte del
titular del derecho no puede tomarse como un simple requisito de forma. Por el
contrario, es un requisito sustancial que garantiza  principios y derechos que
en cabeza de éste, tales como el de la buena fe, la seguridad jurídica, la
confianza legítima, la participación del particular en las decisiones que lo
afectan, así como los derechos al debido proceso y defensa. Derechos y
principios que requieren de protección oportuna y eficaz, a través de medios
tan expeditos como la acción de tutela, a efectos de equilibrar la relación
existente entre el titular de esos derechos y la institución obligada a su
reconocimiento.
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL INEFICAZ-Revocación
de pensión sin consentimiento expreso y escrito del titular
Si se demuestra
que no se contó con la aquiescencia del particular para modificar su propio
acto, lesionando los intereses de éste, o no acudió a la jurisdicción ordinaria
para que ésta dirimiera el conflicto correspondiente, la acción de tutela será
el mecanismo procedente, a fin de lograr la protección efectiva de los derechos
del titular del derecho prestacional que ha sido modificado por la decisión
unilateral de la entidad de seguridad social, en especial, de los derechos de
defensa y debido proceso, como los principios de seguridad jurídica y buena fe.
En estos casos, la acción ordinaria laboral contra la entidad correspondiente,
no brinda una protección efectiva a los derechos y principios enunciados, pues
en ella no existe mecanismo alguno que permita la suspensión del acto
correspondiente que garantice al titular del derecho prestacional, el
restablecimiento y goce de éste, mientras se adopta una decisión de carácter
definitivo. La acción de tutela, en estos casos, evita que la lesión de
derechos fundamentales se siga ocasionando, y obliga a la entidad
correspondiente a agotar los mecanismos legales que le han sido dados para
obtener la revocación o modificación de sus actos. No se puede aceptar que una
vez se modifica o revoca un acto de esta naturaleza, sea el afectado el llamado
a ejercer las acciones correspondientes, pues ello sería admitir que las vías
de hecho y la arbitrariedad, prevalecen sobre los derechos y garantías de los
individuos.
REVOCACION
DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Equivocación sustantiva y no aritmética
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia:
Expediente T-183.251
Acción de tutela de
Luis Hernán Bonilla Chaparro en contra del Instituto de Seguros Sociales -
Seccional Valle del Cauca-.
Procedencia: Corte
Suprema de Justicia,  Sala de Casación Laboral.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, en sesión del  tres (3) de diciembre de mil novecientos
noventa y ocho (1998).
La Sala Primera
(1a.) de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados,
Alfredo Beltrán Sierra, Antonio Barrera Carbonell, y Eduardo Cifuentes Muñoz,
decide sobre el fallo proferido por la Sala de Casación Laboral de la Corte
Suprema de Justicia, dentro del proceso de tutela instaurado por Luis Hernán
Bonilla Chaparro, en contra del Instituto de Seguros Sociales -Seccional Valle
del Cauca-, a efectos de reiterar  la jurisprudencia de la Corporación, en el
asunto que originó la tutela de la referencia.
El expediente llegó
a la Corte Constitucional, por remisión que hizo la Secretaría de la Sala de
Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en virtud de lo ordenado por
el artículo 31 del decreto 2591 de 1991.
I. ANTECEDENTES.
El actor presentó
acción de tutela el treinta (30) de julio de 1998, ante el Tribunal Superior
Judicial de Cali, Sala Laboral, por los hechos que se resumen a continuación:
A. HECHOS.
1. En el año de
1988, la Industria de Licores del Valle reconoció al actor la pensión de
jubilación.
2. Por resolución
0845 de 4 de septiembre de 1994, la Industria de Licores del Valle dejó de
pagar al actor la mencionada pensión, por cuanto el Instituto de Seguros
Sociales le reconoció a éste la pensión de vejez a partir del mes de enero de
ese año, por una cuantía de trescientos cincuenta y dos mil ciento treinta  y
ocho pesos ($352.138.oo), monto superior al que venía sufragando la mencionada
industria licorera - trescientos mil cuatro cientos setenta pesos ($
300.470.oo)-.
3. Por resolución 4674 del 12 de junio de
1996, el Instituto de Seguros Sociales - Seccional Valle del Cauca-, modificó
el monto de la prestación que se le venía reconociendo al actor y  ordenó el
reintegro de unos valores.  En la mencionada resolución se afirma:
“3. Que al efectuar
un control de pensiones se constató que la prestación económica fue consolidada
con las categorías posteriores al cumplimiento de la edad, 34, 37 y 39 debiendo
ser las 100 semanas anteriores a ello 27, 31 y 34 conforme lo exige el artículo
12 del Acuerdo 049/90, aprobado por el decreto 758/90.
“4. Que la
liquidación correspondiente arrojó un salario mensual base de $ 116.880.oo y no
$ 258.424.27 como se realizó inicialmente, al igual que redujo la cuantía de la
pensión de $ 232.582.oo a $ 105.192.oo, el excedente o diferencia le
correspondía pagarlo al patrono con el cual se estaba compartiendo la pensión
(se refiere a la Industria de Licores del Valle).
“5. Que el total de
los valores pagados de más al pensionado es de $ 9.835.527.oo de los cuales $
3.725.767.oo corresponden cancelarlos al ISS de la empresa IND. DE LICORES DEL
VALLE y comprenden el período de Abril 3 de 1992 a Julio 30 de 1994 y la suma
de $ 6.109.760.oo de Abril 3 de 1992 a Marzo 30 de 1996 corresponde cancelarlos
al pensionado.
“6. Que mediante
notas crédito a favor del ISS, un total de 61, se le descontará mensualmente de
su mesada pensional al señor LUIS HERNAN BONILLA CHAPARRO, la suma de $
100.160.oo, hasta cubrir el total de lo pagado de más y el patrono deberá
cancelar en su totalidad en la Tesorería del ISS Seccional Valle, lo que le compete.
“7. Que existen
errores ostencibles (sic) en detrimento del presupuesto del instituto, que
hacen necesario modificar lo actuado  y ordenar el reintegro de los valores
injustamente (sic) al patrono y al pensionado” (paréntesis fuera de texto).
4. El  actor interpuso los recursos de
reposición y apelación para agotar la vía gubernativa, argumentando la
violación de su derecho al debido proceso, pues el Instituto necesitaba de su
asentimiento para efectuar la correspondiente modificación,  tal  como lo
establecen las normas que rigen los trámites administrativos.
Los  recursos no
prosperaron, porque el Instituto consideró que,  por tratarse de un simple
error aritmético en los cálculos, era legal no sólo la modificación efectuada,
sino la retención de los valores pagados de más (artículo 73 del Código
Contencioso Administrativo).   El recurso de apelación fue resuelto el ocho (8)
de agosto del año en curso, después de interpuesta la acción de la referencia.
5. El actor afirma
que en la actualidad recibe la suma de ciento noventa y tres mil seiscientos
veintiún pesos ($ 193. 621. oo), por concepto de pensión.
B. La demanda de
tutela.
El actor considera
que el Instituto de los Seguros Sociales - Seccional Valle del Cauca- al
expedir la resolución 4674 de 1996, vulneró ostensiblemente su derecho al
debido proceso (artículo 29 de la Constitución), pues se requería de  su
consentimiento expreso para modificar la resolución por medio de la cual se le
reconoció su pensión de vejez, tal como lo exigen las normas de lo contencioso
administrativo. Por tanto, ésta no podía ser una decisión de carácter
unilateral,  pues desconoce sus derechos, en especial, los que tiene  como
persona de la tercera edad.
C. Pretensión.
El actor solicita se
ordene al Instituto de los Seguros Sociales - Seccional Valle del Cauca-
suspender los descuentos que viene haciendo de su pensión, así como pagar ésta,
en los términos que le fue reconocida en el año de 1994. Así mismo, solicita la
protección de su derecho de petición (artículo 23), porque a la fecha de
interposición de la acción de tutela, el recurso de apelación contra la
resolución 4674 de 1996 no había sido resuelto.
E. Sentencia de
primera instancia.
Mediante sentencia
del diez y ocho (18) de agosto de mil novecientos noventa y ocho (1998), el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, concedió el amparo solicitado
por el actor y ordenó al Instituto de los Seguros Sociales -Seccional Valle del
Cauca-,  cesar los descuentos que viene realizando sobre  la mesada pensional
del señor Bonilla Chaparro, así como cancelar los montos totales en que ésta
fue reconocida.
En concepto del
mencionado Tribunal, es ostensible la violación del derecho al debido proceso
del señor Bonilla Chaparrro, quien ha debido prestar su consentimiento para que
la entidad acusada hubiese podido modificar la resolución por medio del cual le
reconoció la pensión de vejez, tal como lo ordena el artículo 73 del Código
Contencioso Administrativo.
El error que aduce
la institución acusada, no es, como sus funcionarios lo afirman, un simple
error aritmético que permitiese la modificación del acto administrativo, sin el
previo agotamiento de las formalidades que para el efecto ha previsto la ley.
Por tanto, ordenó al ente demandado retrotraer su actuación.
F. Impugnación.
El apoderado del
Instituto de los Seguros Sociales -Seccional Valle del Cauca-, impugnó la
anterior decisión, pues, en su concepto, la entidad obró legalmente al
modificar la resolución que le reconoció al actor su pensión de vejez. El
fundamento legal, se encuentra en el artículo 42 del decreto 2665 de 1998,
según el cual las prestaciones económicas y de salud se podrán suspender,
cuando conforme a los reglamentos del instituto,  se compruebe que no se tenía
derecho a ellos.
Afirma, igualmente,
que el pago de una suma de dinero al que no se tiene derecho, no puede ser
considerado como un derecho de carácter fundamental. Por ende, si se considera
que hay derecho a ello, le corresponde a la justicia ordinaria dirimir el
conflicto correspondiente.
G. Sentencia de
segunda instancia
Mediante sentencia
del diez y seis (16) de septiembre  de mil novecientos noventa y ocho (1998),
la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, revocó el fallo
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, al considerar que las
pretensiones del actor son de carácter patrimonial, susceptibles de ser
reconocidas por vías judiciales diversas a la acción de tutela, razón
suficiente para declarar su improcedencia.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
Primera. Competencia.
La Sala es competente para decidir, de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 241, numeral 9o., de la
Constitución, y 33 y 34 del decreto 2591 de 1991.
Segunda. Lo que se debate.
Como se desprende de los antecedentes, el
actor solicita la protección de su derecho fundamental al debido proceso, por
considerar que la institución acusada ha debido contar con su anuencia para
proceder a modificar el acto por medio del cual le fue reconocida su pensión.
Corresponde a esta Sala de Revisión
analizar, entonces,  si existió vulneración o no de derecho fundamental alguno
del actor.
Tercera.- La revocación parcial o total de
los actos que reconocen situaciones de carácter particular o concreto, o de
derechos de la misma naturaleza, proferidos por el Instituto de Seguros
Sociales,  que afecten los intereses del titular de los derechos emanados del
correspondiente acto, requieren de su consentimiento expreso,  o la decisión de
la justicia ordinaria. La ausencia de uno cualesquiera de estos elementos, es
contraria al debido proceso,  y susceptible de protección por vía de tutela.
3.1. En relación con el tema de la
revocación o modificación de los actos de carácter particular o concreto por
parte del Instituto de Seguros Sociales, y  que reconocen un derecho en cabeza
de uno de sus pensionados o afiliados  (v.gr. T- 347 de 1994,  y T-441 de
1998, entre otras), la jurisprudencia de esta Corporación ha sido clara al
establecer que el fundamento esencial para la legalidad de  esta clase de
decisiones está en la participación activa del titular del
derecho, participación que se evidencia con su consentimiento expreso y por
escrito. Si ésta no se logra, será necesaria, entonces, su  intervención en el
proceso que está obligado a iniciar la institución, ante la jurisdicción
ordinaria laboral (artículo 1 de la ley 362 de 1997), a efectos de que
sea ésta la que decida si procede la modificación, suspensión o revocación del
acto correspondiente.
3.2. El consentimiento del particular,
entonces,  es un requisito esencial para que, en casos como el que dio
origen a esta acción, el instituto acusado pueda modificar o revocar sus
actos.  La falta de anuencia por parte del titular del derecho no puede tomarse
como un simple requisito de forma. Por el contrario, es un requisito
sustancial  que garantiza  principios  y derechos que en cabeza de éste, tales
como el de la buena fe, la seguridad jurídica, la confianza legítima, la
participación del particular en las decisiones que lo afectan, así como los
derechos al debido proceso y defensa.
Derechos y principios que requieren de
protección oportuna y eficaz, a través de medios tan expeditos como la acción
de tutela, a efectos de equilibrar la relación existente entre el titular de
esos derechos y la institución obligada  a su reconocimiento.
Por ende, si se demuestra que en casos como
el que es objeto de análisis, el Instituto de Seguros Sociales no contó con la
aquiescencia del particular para modificar su propio acto, lesionando los
intereses de éste,  o no acudió a la jurisdicción ordinaria  para que ésta
dirimiera el conflicto correspondiente, la acción de tutela será el mecanismo
procedente,  a fin de lograr la protección efectiva de los derechos del titular
del derecho prestacional que ha sido modificado por la decisión unilateral de
la entidad de seguridad social, en especial, de los derechos de defensa y
debido proceso, como los principios de seguridad jurídica y buena fe.
3.3. En estos casos, la acción ordinaria
laboral contra la entidad correspondiente, no brinda una protección efectiva a
los derechos y principios enunciados, pues en ella no existe mecanismo alguno
que permita la suspensión del acto correspondiente que garantice al titular del
derecho prestacional, el restablecimiento y goce de éste,  mientras se adopta
una decisión de carácter definitivo.
3.4. La acción de tutela, en estos casos,
evita que la lesión de derechos fundamentales se siga ocasionando,  y obliga a
la entidad correspondiente a agotar los mecanismos legales que le han sido
dados para obtener la revocación o modificación de sus actos. No se puede
aceptar que una vez se modifica o revoca un acto de esta naturaleza, sea el
afectado el llamado a ejercer las acciones correspondientes, pues ello sería
admitir que las vías de hecho y la arbitrariedad, prevalecen sobre  los
derechos  y garantías de los individuos.
Cuarta. Análisis del caso en concreto.
4.1. El Instituto de Seguros Sociales -Seccional
Valle del Cauca-, dos años después de reconocer la pensión de vejez en favor
del señor Bonilla Chaparro, decidió modificar el acto en que ésta fue
reconocida, en contra de los intereses de su afiliado, pues disminuyó en forma
palpable la cuantía de la prestación económica correspondiente -
aproximadamente en algo más de un 50%-, ordenando, además, el reembolso de unas
sumas de dinero.
Los funcionarios del instituto acusado
consideran que la modificación introducida no requería de ningún procedimiento,
pues se cometió un “error  aritmético” que hacía procedente el cambio
introducido al acto de reconocimiento de la pensión del señor Bonilla Chaparro,
sin la intervención de éste.
4.2. Esta Sala de Revisión no comparte la anterior
afirmación del ente acusado, afirmación que fue la misma que le sirvió de
sustento para denegar de manera simple y llana los recursos de reposición y
apelación que, en su momento, interpuso el actor.
4.3. La corrección de errores aritméticos, cuando se han
reconocido derechos de carácter particular y concreto, no pueden incidir en el
sentido mismo de la decisión. Si la corrección implica la variación del
contenido sustancial del derecho mismo, se requerirá, entonces, de la
intervención del particular y, en su defecto, la de la jurisdicción, para que
ésta declare la existencia del error y la forma en que ha de ser corregido.
4.4. En el caso en estudio, es evidente que
las variaciones  que introdujo el Instituto de Seguros Sociales - Seccional
Valle del Cauca-,  en la resolución No. 4674 del 12 de junio de 1996, al
derecho pensional reconocido al actor, dos años atrás,  no pude ser considerada
como un simple “error aritmético”, pues el yerro cometido radicó en los
factores que se tuvieron en cuenta para liquidar la correspondiente prestación,
y su variación,  en uno u otro sentido, repercutía de forma grave en el monto
final de ésta. Se dice en la resolución que dio origen a esta acción de tutela:
“4. ... la
liquidación correspondiente arrojó un salario mensual de base de $ 116.880.oo y
no $ 258.424.27 como se realizó inicialmente, al igual que redujo la cuantía de
la pensión de $ 232.582.oo a $ 105.192.oo, el excedente o diferencia le
correspondía pagar al patrono con el cual se estaba compartiendo la pensión (
se refiere a la Industria de Licores del Valle).” (paréntesis fuera del texto).
No se erró, entonces, en una cifra ni en
una operación aritmética, que hiciera viable la modificación que efectuó la
entidad acusada, pues la equivocación que se alega,  se dio en un aspecto
sustantivo: los factores base de liquidación, cuya variación, por incidir en el
derecho pensional inicialmente reconocido al actor, requería de su
consentimiento expreso, y, en su defecto, de la intervención del juez laboral.
Como este consentimiento no se obtuvo ni tampoco la mediación judicial, es
claro que el Instituto de Seguros Sociales - Seccional Valle del Cauca- violó
de manera clara y flagrante  derechos fundamentales, legales y económicos del
actor tales como  el debido proceso y defensa, así como los principios de
seguridad jurídica y confianza legítima,  amparados por la Constitución.
4.5. El error en que pudo incurrir la
entidad acusada al reconocer el derecho prestacional del señor Bonilla
Chaparro,  no provino de actuación fraudulenta o ilegal de éste, o por lo
menos, la entidad no esgrimió este argumento para justificar su actuación. Por
tanto, se requería de su aquiescencia para que se produjera la modificación que
dio origen a esta  acción de tutela, así como la necesaria concertación sobre
las fórmulas de pago, por los montos que dicen pagados de más.
Sin embargo, desconociendo el principio de
buena fe, el ente  acusado decidió hacerse justicia por su propia mano, y no
sólo modificó en forma grave la prestación económica reconocida al señor
Bonilla Chaparro -disminuyéndola casi en un 50%-, sino que decretó la retención
de unos valores que se dicen pagados de más, sin tener en cuenta que con esa
decisión unilateral y arbitraria, se afectó el mínimo vital del actor, dado que
la pensión que éste está recibiendo después de la pluricitada modificación,
corresponde a menos de un salario mínimo vigente, hecho que, en sí mismo,
desconoce los derechos prestacionales del señor Bonilla Chaparrro. Recuérdese
que no puede haber pensión alguna en Colombia inferior al monto del salario
mínimo legal vigente (artículo 35 de la ley 100 de 1993).
4.6. La clase de errores que se cometieron
al liquidar la prestación del actor, quien siempre actuó de buena fe, deberían
conducir a que no fuese el particular,  sino los funcionarios directamente
responsables, quienes asumieran los costos por la equivocación correspondiente.
4.7. Por todo lo
anterior, en el caso en revisión, se ordenará  al Instituto de Seguros Sociales
-Seccional Valle del Cauca-, que en el término de las cuarenta y ocho (48)
horas siguientes a la notificación de este fallo, revoque la resolución  4674
del 12 de junio de 1996, por medio de la cual modificó el monto de la
prestación económica reconocida al señor Bonilla Chaparro, y  ordenó el
reintegro de unos valores. En consecuencia, el Instituto de Seguros Sociales -
Seccional Valle del Cauca-, estará obligado a partir de la ejecutoria de esta
sentencia, a cancelar la totalidad de la mesada pensional que corresponde al
señor Bonilla Chaparro, en los términos de la resolución 005240 de 1994.
Igualmente, se ordenará la devolución, en el término de un (1) mes, de los
montos que arbitrariamente han sido retenidos de la mesada pensional del actor,
y que fue ordenada en la resolución 4674 del 12 de junio de 1996, como aquellos
que se dejaron de pagar a consecuencia de la modificación que introdujo la
resolución  que se ordena dejar sin efecto en esta providencia, en la base
salarial para liquidar el derecho pensional del señor Bonilla Chaparro, sumas
que deberán ser indexadas. Sin perjuicio, obviamente, de que el instituto
acusado puede instaurar la acción correspondiente ante la justicia ordinaria
para que sea ésta la que defina los derechos que le asisten al actor.
III.- DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por  mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: REVÓCASE
la sentencia proferida por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, que
revocó el fallo del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, en la
acción de tutela instaurada por el señor Luis Hernán Bonilla Chaparro, en
contra del Instituto de Seguros Sociales - Seccional Valle del Cauca-.
En consecuencia, ORDÉNASE
al Instituto de Seguros Sociales - Seccional Valle del Cauca-, que en el
término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de este
fallo, revoque la resolución  4674 del 12 de junio de 1996, por medio de la
cual modificó el monto de la prestación económica reconocida al  señor Bonilla
Chaparro, y  ordenó el reintegro de unos valores. En consecuencia, el Instituto
de Seguros Sociales -Seccional Valle del Cauca-, estará obligado,  a partir de
la ejecutoria de esta sentencia,  a cancelar la totalidad de la mesada
pensional que corresponde al señor Bonilla Chaparro, en los términos de la resolución
005240 de 1994. ORDENÁSE,  igualmente, la devolución, en el término de
un (1) mes, de los montos que arbitrariamente han sido retenidos de la mesada
pensional del actor y  ordenados en la resolución  4674 del 12 de junio de
1996, como aquellos que se dejaron de pagar a consecuencia de la modificación
que introdujo la resolución  que se ordena dejar sin efecto en esta
providencia, en la base salarial para liquidar el derecho pensional del señor
Bonilla Chaparro.
Segundo: Por Secretaría General, LÍBRENSE
las comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General