T-200-09
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-200/09
RECUPERACION DEL ESPACIO PUBLICO-Reiteración
de jurisprudencia/RECUPERACION DEL ESPACIO PUBLICO-Autoridades deben
velar por minimizar el daño que eventualmente se cause sobre las personas
afectadas con órdenes de desalojo
Para la Corte
es claro que si bien la administración debe preservar el respeto por el espacio
público, ello no significa que de manera desproporcionada se puedan adoptar
medidas en contra de las personas que por sus condiciones económicas se han
visto obligadas a tomar como propios espacios de uso público. En consecuencia,
las autoridades encargadas de dar aplicación a las políticas de preservación
del interés general, deben velar por minimizar el daño que eventualmente se
cause sobre las personas afectadas con las ordenes de desalojo, para lo cual se
encuentran previstos programas de atención a la población que se encuentre en
situación de desplazamiento masivo, pobreza, indigencia, entro otros factores característicos
de este grupo vulnerable, que se ven obligados a utilizar el espacio público,
ya sea para desarrollar actividades comerciales o establecer su vivienda.
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-No
impide a la administración adelantar programas que modifiquen la situación de
los administrados
La aplicación del principio de confianza legítima
no impide a la administración adelantar programas que modifiquen la situación
de los administrados, sin embargo tales cambios no pueden presentarse de manera
sorpresiva. En consecuencia, corresponde a las autoridades encargadas de llevar
a cabo las diligencias de recuperación respectivas, no solo avisar previamente a las personas
afectadas sobre los cambios que las medidas adoptadas por la administración
traerán consigo, sino además, ofrecer alternativas para proteger a la población
afectada con las diligencias de restitución del espacio público.
DESALOJO DE PERSONA DE LA TERCERA EDAD DE CORREDOR FERREO O
CARRILERA-Deben ofrecérsele soluciones alternativas
Considera la
Sala que a pesar de que la autoridad municipal en ejercicio de sus funciones
ejecutó las disposiciones normativas que le exigían la protección del espacio
público, debió ofrecer soluciones alternativas al accionante, a fin de evitar
que se empeoraran sus condiciones de vida, ya que se trata de una persona de 70
años de edad, que no posee ningún tipo de bien y además sufre una afección
física en la cadera y en los pies. Además el actor adoptó como domicilio, la
zona objeto de conflicto, de manera pacífica por un largo periodo de tiempo,
tan es así que, al momento de practicar la diligencia de desalojo llevaban
alrededor de 8 años de ocupación. La decisión adoptada por la autoridad
demandada desconoce abiertamente el principio de confianza legítima del que es
titular el accionante, pues si bien, la administración tiene la obligación
constitucional de velar por la protección de la integral del espacio público, a
fin de garantizar el acceso a todos los ciudadanos al goce y utilización común
de tales espacios colectivos, el Estado debe buscar que la preservación del
interés colectivo no obligue a los administrados que se encuentran en una
situación de debilidad manifiesta, atendiendo a sus condiciones físicas y
económicas, a soportar una carga indebida y desproporcionada. En este sentido,
las medidas de desalojo del espacio público deben estar precedidas por un
cuidadoso estudio y evaluación de las condiciones y características de la
realidad social de cada caso particular.
DESALOJO DE PERSONA DE LA TERCERA EDAD DE CORREDOR FERREO O
CARRILERA-Debe dársele garantías para su
reubicación o inclusión en programas de vivienda de interés social
La
administración local, previo a las diligencias de desalojo, debió planificar
las posibilidades de reubicación del accionante, la que se pudo dar, a través
de diversos programas desarrollados por la autoridad municipal, incluso,
atendiendo a que se trata de una persona de la tercera edad, preveer la
posibilidad de inscribirlo en un hogar geriátrico o ancianato adscrito al
municipio, así como estudiar y adelantar planes de vinculación a distintas
fundaciones al servicio de los adultos mayores, adicionalmente, verificar la
inclusión en los programas de vivienda de interés social, adelantados por la
administración local, todo lo anterior, a fin de hacer menos traumáticas las
diligencias de desalojo adelantadas. Al respecto, considera la Sala importante
destacar que, por medio de la ley 60 de 1993 (Ley Orgánica) se otorgó a los
Municipios la obligación de proteger a la población más vulnerable, es por
ello, que los entes territoriales cuentan con los recursos y los medios
necesarios para atender las necesidades de sujetos en condiciones de debilidad
manifiesta.
Referencia:
expediente T-2121841
Acción de tutela instaurada por
Manuel José Giraldo García contra la Alcaldía Municipal de Santiago de Cali.
Magistrado
Ponente:
Dr. JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO.
Bogotá, D.C., veintisiete (29) de marzo de
dos mil nueve (2009).
La Sala Novena de Revisión
de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO, JUAN CARLOS HENAO PÉREZ y CLARA ELENA REALES GUTIÉRREZ, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, en particular las contenidas en
los artículos 86 y 241 numeral 9, de la Constitución y el decreto 2591 de 1991,
profiere la siguiente
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión del fallo dictado por Juzgado Quince Civil Municipal de
Santiago de Cali y el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de la misma ciudad, en
el trámite de la acción de tutela interpuesta por Manuel José Giraldo García,
contra la Alcaldía Municipal de Santiago de Cali.
I.       ANTECEDENTES.
Mediante escrito
presentado el día 26 de junio de 2008, el señor Manuel José Giraldo García
presentó solicitud de protección de su derecho fundamental a la vida en condiciones
dignas, presuntamente vulnerado por la entidad demandada.
De la demanda de
tutela y los elementos probatorios obrantes en el expediente se extraen los
siguientes:
1. Hechos:
El secretario de
Infraestructura y Valorización Municipal de Santiago de Cali, el 01 de abril de
2002, presentó solicitud de restitución de bien de uso público ante la
Subsecretaría de Convivencia y Seguridad, adscrita a la Secretaría de Gobierno
de Santiago de Cali, en relación con la zona de protección del corredor férreo
(separador vial) de la autopista Simón Bolívar, en el tramo ubicado entre la
carrera 50 y 56 del Barrio Brisas del Limonar de esa ciudad.
Una vez se avocó
el conocimiento de la anterior solicitud por parte de la Inspección de Policía
Urbana Categoría I de Siloé bajo el radicado 1523-01, mediante resolución
número 025 del 16 de diciembre de 2004, se ordenó la restitución del espacio
público, concediéndose un plazo de 20 días calendario para la ejecutoria de
dicho acto.
La diligencia de
desalojo fue pospuesta en varias oportunidades por falta de apoyo logístico,
figurando como última actuación la inspección adelantada el 04 de octubre de
2007, donde se advirtió a la funcionaria encargada que las personas que iban a
ser desalojadas del área referida, se encontraban ocupando dicho predio desde
hace 6 años y además estaban inscritas dentro del programa de vivienda de interés
social del municipio.
Ante la
situación descrita, el accionante advierte que solicitó la reubicación en una
casa de interés social, a fin de no interferir con las diligencias de desalojo
respectivas, siempre que se ajustara a su situación económica, partiendo de la
base que no posee bienes raíces, es una persona de la tercera edad y presenta
una discapacidad en cadera y pies.  Por tanto, acude a la acción de tutela a
fin de que se posponga la fecha programada para el desalojo hasta tanto se
solucione su reubicación en otra vivienda digna.
2.  Trámite procesal.
El Juzgado Quince Civil Municipal de
Cali, mediante auto del 07 de julio de 2008, admitió la demanda de tutela
ordenando correr traslado a la parte accionada para que se pronunciara sobre la
solicitud de amparo.  Por esta razón, la presente acción fue notificada de
manera personal a la Alcaldía Municipal de Cali, entidad que mediante la Inspección
de Policía Urbana de Siloé, adscrita a la Secretaría de Gobierno Convivencia y
Seguridad, dio respuesta a la solicitud de amparo en los términos que se
exponen a continuación.
3.  Respuesta de la entidad demandada
La Inspectora
Urbana de Policía Primera Categoría de Siloé, mediante escrito presentado el 17
de julio de 2008, solicita sean rechazadas las pretensiones de la tutela
atendiendo a que la entidad accionada no ha vulnerado derecho fundamental
alguno en cabeza del accionante.  Como fundamento de su requerimiento hace una
breve referencia a las diligencias adelantadas en dicha dependencia, dentro del
proceso de restitución de bien de uso público referente al corredor férreo
ubicado entre la calle 50 y 56 de la ciudad de Santiago de Cali.  Manifiesta
que ese Despacho profirió la resolución número 025 de 2004, por medio de la
cual se ordenó el desalojo de la zona en conflicto, procediendo a su vez a
adelantar las diligencias respectivas para dar cumplimiento al citado acto, las
que para el momento en que se dio respuesta a la demanda de tutela no se habían
llevado a cabo por motivos de seguridad.
Expone además,
que el derecho fundamental a tener una vivienda digna no fue conculcado por esa
entidad, atendiendo a que no es competencia de la Secretaría de Gobierno
Convivencia y Seguridad adjudicar viviendas, la cual recae en la Secretaría de
Vivienda Social del municipio, al respecto advierte que esa Secretaría mediante
oficio 4147.10 del 26 de octubre de 2007, conceptuó que “son claras
las disposiciones legales y constitucionales al considerar que el derecho a la
vivienda digna establecido en el artículo 51 de la Constitución Política, al
igual que otros derechos de contenido social y económico no otorga a la persona
un derecho subjetivo para exigir del Estado en forma plena e inmediata su
satisfacción.”
Indica que a
pesar de que dentro del municipio aparecen estructuradas y delimitadas
entidades o secciones de naturaleza jurídica diversa, debiendo todas ellas
propender por satisfacer las necesidades de la comunidad, no se debe pasar por
alto que de conformidad con el decreto extraordinario 0203 de 2001, es la
Secretaría de Vivienda Social, la encargada de promover y ejecutar las
políticas y proyectos de vivienda de interés social en la municipalidad.
Aclara que el
caso del accionante no hace parte de la propuesta de reubicación en zonas de
alto riesgo, por tanto, solamente puede hacer parte de los programas de
vivienda de interés social.
Agrega que a la
fecha existe un pronunciamiento del Tribunal Contencioso Administrativo del
Valle del Cauca, el que actuando como juez de segunda instancia, en desarrollo
de la acción popular adelantada bajo el radicado número 2006-2068, ordenó a la
Alcaldía que en un término no superior a dos meses, adoptara las medidas
necesarias para recuperar el espacio público invadido por los particulares en
citado sector.  Por ello, en cumplimiento de la aludida sentencia se fijó el 29
de agosto de 2008, como plazo último para adelantar la diligencia de
restitución de espacio público en la mencionada zona.
II.  DECISIONES
JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN
1.  Sentencia de primera
instancia
El Juzgado
Quince Civil Municipal de Santiago de Cali, mediante sentencia del dieciocho
(18) de julio de dos mil ocho (2008), decidió no tutelar los derechos invocados
por el accionante, al advertir que la acción resultaba improcedente, dado que
existían otros medios de defensa judicial y no se vislumbraba la vulneración de
derechos fundamentales.
Por estar en
desacuerdo con la decisión adoptada, en la diligencia de notificación personal
respectiva, el accionante impugnó la citada providencia sin argumentar su
inconformismo.
2.  Sentencia
de segunda instancia
El Juzgado
Cuarto Civil del Circuito de Cali, a través de providencia del veintiuno (21)
de agosto de dos mil ocho (2008), confirmó la sentencia recurrida, para tal fin
estimó que el asunto había sido suficientemente decantado por el Tribunal
Contencioso Administrativo del Valle del Cauca y la Administración Municipal,
la que desde el año 2002 en desarrollo de un proceso administrativo ha
intentado restituir a la comunidad un espacio público a que tiene derecho y del
cual no han disfrutado por encontrarse ocupado por unos particulares, afectándose
los derechos colectivos de la comunidad, los que priman sobre el interés
particular y que deben ser especialmente protegidos por el Estado.
Adicionalmente
advirtió, que las decisiones adoptadas tanto por el Tribunal Administrativo y la
Alcaldía Municipal no fueron recurridas en su oportunidad, ya que el actor no
agotó los medios de defensa que tenía a su disposición para proteger sus
intereses, lo que constituye una causal de inprocedibilidad de la acción de
tutela, debido a su naturaleza subsidiaria y residual.
III.
PRUEBAS
En el trámite de
la acción de tutela en comento obran las siguientes pruebas relevantes:
·
Copia del carné de afiliación al Régimen
Subsidiado del Sistema de Seguridad Social en Salud (folio 3 cuaderno de
primera instancia).
·
Copia de la factura de venta C365136 expedida
por el Hospital Isaías Duarte Cancino E.S.E. respecto de una consulta por
medicina especializada (folio 4 cuaderno de primera instancia).
·
Copia de la Resolución número 025 del 16 de
noviembre de 2004, proferida por la Inspección Urbana de Policía Municipal
Primera Categoría de Siloé, por medio de la cual se ordenó la restitución como
bien fiscal del espacio público del área correspondiente al corredor férreo
ubicado entre la carrera 56 y la carrera 50 de la ciudad de Cali (folios 21 a
27 cuaderno de primera instancia).
·
Copia del acto proferido por la Inspección
Urbana de Policía Primera Categoría de Siloé, a través del cual se fijó el día
29 de agosto de 2008, para llevar a cabo la diligencia de restitución de bien
de uso público (folio 28 cuaderno de primera instancia).
·
Copia del acta de la diligencia de cumplimiento
de la Resolución número 025 de 2004, donde se consignó que ésta no se pudo
llevar a cabo por motivos de seguridad (folio 30 cuaderno de primera
instancia).
·
Copia de la sentencia de segunda instancia emitida
por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, el 13 de
febrero de 2008, donde se revocó la sentencia proferida por el Juzgado Once
Administrativo de Cali, ordenándose a su vez proteger los derechos e intereses
colectivos al uso, goce y disfrute del espacio público (folios 31 a 37 cuaderno
de primera instancia).
IV.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
JURÍDICOS
1.      Competencia
Es competente esta Sala
de Revisión de la Corte Constitucional para revisar el fallo mencionado, de
conformidad con lo establecido en los artículos 86 inciso tercero y 241 numeral
noveno de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del decreto 2591
de 1991.
2.  Problema jurídico.
Teniendo en
cuenta los antecedentes planteados, corresponde a la Sala de Revisión
determinar si la Alcaldía Municipal de Santiago de Cali, a través de sus
distintas dependencias, vulneró los derechos fundamentales invocados por el
señor Manuel José Giraldo García, al realizar la diligencia de desalojo del
espacio público, de la zona que venía ocupando con la aceptación tácita de la
administración, sin plantear medidas alternativas para su reubicación o la
inclusión en programas diseñados para superar la situación de indefensión y
debilidad a la que se encontraba expuesto.
A efectos de resolver
el anterior problema jurídico, la Sala hará referencia
a la posición jurisprudencial sentada por esta Corporación, relativa a la
obligación estatal de velar por la protección del espacio público, frente a la
confianza legítima en aquellos casos en que la administración ha actuado de
manera permisiva de cara a la ocupación de estas zonas; para con base en ello proceder
al estudio del caso concreto.
3.  Recuperación del espacio público.
Esta Corporación en desarrollo de diversos preceptos
constitucionales ha abordado la controversia generada alrededor de la
obligación estatal de velar por la integralidad del espacio público, frente a
la ocupación del mismo por parte de ciudadanos que han adoptado ciertas zonas
para ubicar sus viviendas o desarrollar actividades comerciales de manera
informal.
En tal sentido, el artículo 82 inciso 1º de la
Constitución establece que “es deber del Estado velar por la protección de
la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual
prevalece sobre el interés particular”.
A su vez, el
artículo 315 de la Constitución enuncia entre las atribuciones del alcalde,
hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las
ordenanzas y los acuerdos del concejo municipal, entre las que se encuentran en
virtud del artículo 313 Superior, aquellas relacionadas con el espacio público.
Así mismo, el
artículo 132 del decreto 1355 de 1970 "por el cual se dictan normas
sobre policía" establece que: "Cuando se trate de la
restitución de bienes de uso público, como vías públicas urbanas o rurales o
zona para el paso de trenes, los alcaldes, una vez establecido, por los medios
que estén a su alcance, el carácter de uso público de la zona o vía ocupada,
procederán a dictar la correspondiente resolución de restitución que deberá
cumplirse en un plazo no mayor de treinta días.  Contra esta resolución procede
recurso de reposición y también de apelación para ante el respectivo
gobernador."
De conformidad
con las anteriores disposiciones y demás que regulan lo concerniente a la
preservación del espacio público, la Corte ha precisado que "es en los
Alcaldes sin duda alguna en quienes recae por expresa atribución constitucional
la responsabilidad de hacer cumplir por todos los ciudadanos las normas
relativas a la protección y acceso al espacio público, en su respectiva
localidad, atendiéndose, como es apenas natural, a las normas constitucionales,
legales y las provenientes de los Acuerdos Municipales."[1]
Adicionalmente cabe destacar, que de acuerdo a lo
consagrado en el artículo 366 de la Carta, el bienestar general y el
mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del
Estado.  Al respecto la sentencia SU-360 de 1999 señaló:
“La búsqueda de una mejor calidad de vida para las
personas y la protección de los derechos y libertades de los ciudadanos, es uno
de los fundamentos sobre las cuales se estructura el concepto de Estado Social
de Derecho. Es por ello que, de conformidad con el artículo 82 de la
Constitución Política, la integridad del espacio público y su destinación  al
uso común, son conceptos cuya protección se encuentran a cargo del Estado,
precisamente por la necesidad de asegurar el acceso de todos los ciudadanos al
goce y utilización  común de tales espacios colectivos”.
Ahora bien, la
facultad de adelantar actuaciones tendientes a la recuperación del espacio
público puede ejercerse siempre y cuando exista un proceso judicial o policivo
que lo autorice, con el cumplimiento de las reglas del debido proceso previo al
desalojo y que se dispongan políticas que garanticen que los ocupantes no
queden desamparados.[2]
En ese orden de ideas, corresponde a las autoridades
administrativas, velar por cumplimiento de las reglas relativas al debido
proceso, respecto de las diligencias de desalojo del espacio público, en
procura de evitar atropellos en contra de las personas que de una u otra manera
se vean afectadas con la citada medida.
En desarrollo de estas medidas tendientes a proteger el interés
general, cabe destacar que no sólo se debe dar aplicación a los presupuestos
procesales tendientes a la protección del espacio público, ya que
adicionalmente se deben buscar soluciones adecuadas a favor de la población
vulnerable, con el objetivo de hacer menos traumática la aplicación de tales
programas, especialmente respecto de aquellas personas sobre las que se creó
una expectativa favorable relacionada con la ocupación de una zona considerada
como de uso público.
De acuerdo a lo
expuesto cabe resalta, que las políticas públicas o las medidas configuradas
para resolver los problemas relacionados con la recuperación y protección del
espacio público, deben atender a una evaluación razonable y cuidadosa de la
realidad que rodea cada caso particular.  En tal sentido, la sentencia T-773 de
2007 señaló:
“Lo que está en juego cuando se subraya la
necesidad de que al momento de formular las políticas de desalojo del espacio
público se estudie de manera detallada cada caso en concreto y se detecten – en
la medida de lo factible- las consecuencias negativas que puedan derivarse
eventualmente de la puesta en práctica de tales políticas, es la efectividad
misma del mandato constitucional según el cual el Estado debe ofrecer
protección a quienes, dada sus circunstancias económicas, puedan verse puestos
o puestas en situación de indefensión. Como lo ha recordado la Corte, los
derechos constitucionales fundamentales de estas personas no pueden ser
restringidos hasta el extremo de hacerlas soportar ‘una carga pública
desproporcionada, con mayor razón, si quienes se encuentran afectados [as] por
las políticas, programas o medidas se hallan en situación de especial
vulnerabilidad y debilidad por sus condiciones de pobreza o precariedad
económica[3].’
Desde esta óptica, resulta indispensable
que en desarrollo de las políticas orientadas a recuperar o a proteger el
espacio público se repare en la necesidad de minimizar el daño que se cause
sobre las personas y se atienda, especialmente, al requerimiento de garantizar
la debida protección de los derechos constitucionales fundamentales al mínimo
vital y a gozar de una subsistencia en condiciones de dignidad de estas
personas. Únicamente de este modo, puede afirmarse que se cumple con la
exigencia de proporcionalidad de las medidas adoptadas.”
Así las cosas,
para la Corte es claro que si bien la administración debe preservar el respeto
por el espacio público, ello no significa que de manera desproporcionada se
puedan adoptar medidas en contra de las personas que por sus condiciones
económicas se han visto obligadas a tomar como propios espacios de uso
público.  En consecuencia, las autoridades encargadas de dar aplicación a las
políticas de preservación del interés general, deben velar por minimizar el
daño que eventualmente se cause sobre las personas afectadas con las ordenes de
desalojo, para lo cual se encuentran previstos programas de atención a la
población que se encuentre en situación de desplazamiento masivo, pobreza,
indigencia, entro otros factores característicos de este grupo vulnerable, que
se ven obligados a utilizar el espacio público, ya sea para desarrollar
actividades comerciales o establecer su vivienda.
3.1. Hechas las
anteriores precisiones, se destaca que el deber
constitucional y legal del Estado de preservar la integridad del espacio
público, se encuentra limitado por el respeto de los derechos individuales de
quienes, si bien ocupan irregularmente el espacio público, lo hacen amparados
por el beneplácito expreso o tácito de la administración y bajo la expectativa
de estabilidad[4].
A efectos de
implementar acciones destinadas a contrarrestar los efectos lesivos de las
políticas de restitución del espacio público, con base en vigencia del
principio de confianza legítima, este Tribunal ha indicado que este principio “se aplica como mecanismo para conciliar
el conflicto entre los intereses público y privado, cuando la administración ha
creado expectativas favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar
súbitamente esas condiciones. Por lo tanto, la confianza que el administrado
deposita en la estabilidad de la actuación de la administración, es digna de
protección y debe respetarse.”[5]
No obstante lo expuesto, la misma jurisprudencia
ha indicado que la aplicación del principio de confianza legítima no impide a
la administración adelantar programas que modifiquen la situación de los
administrados, sin embargo tales cambios no pueden presentarse de manera
sorpresiva.  En consecuencia, corresponde a las autoridades encargadas de
llevar a cabo las diligencias de recuperación respectivas, no solo avisar previamente a las personas
afectadas sobre los cambios que las medidas adoptadas por la administración
traerán consigo, sino además, ofrecer alternativas para proteger a la población
afectada con las diligencias de restitución del espacio público.
La Corte ha
advertido que el citado principio, tiene sus cimientos en la buena fe,
aplicable a aquellos casos en que algunas personas con la venia de la
administración, ocupan ciertos predios considerados de uso público.  En este
sentido se ha indicado:
“La denominada confianza legítima tiene su
sustento en el principio general de la buena fe. Si unos ocupantes del espacio
público, creen, equivocadamente claro está,  que tienen un derecho sobre aquél
porque el Estado no solamente les ha permitido sino facilitado que ejecuten
actos de ocupación, y han pasado muchos años en esta situación que la Nación y
el Municipio contribuyeron a crear, es justo que esos ocupantes no queden
desamparados porque estamos en un Estado social de derecho. Pero, es necesario
aclarar, la medida de protección que se dé no equivale a INDEMNIZACION ni a
REPARACION, como tampoco es un desconocimiento del principio de interés
general.”[6].
Conforme a la jurisprudencia referida, se puede
concluir que a pesar de que las autoridades no se encuentra impedidas para
adoptar medidas tendientes a la protección integral de los bienes del Estado,
estos actos no pueden ejecutarse de manera sorpresiva e intempestiva, de suerte
que afecten derechos subjetivos consolidados y fundamentados en la convicción de
legalidad de la conducta desplegada.
Con base en la
jurisprudencia reiterada en este capítulo, la Sala procederá a dilucidar si, en
el caso concreto, le era aplicable el principio de confianza legítima al actor
y, con base en ello, si la administración atendió a las exigencias
constitucionales que de tal hecho se desprenden.
4.  Caso
Concreto
De acuerdo con
las manifestaciones de las partes y con las pruebas allegadas al asunto objeto
de estudio, se tiene que la Alcaldía Municipal de Santiago de Cali, el 22 de
abril de 2002, inició la acción administrativa de restitución de bien de uso
público, debido a la ocupación arbitraria que se venía presentando en la zona
de protección del corredor férreo de la autopista Simón Bolívar, en el tramo
ubicado entre la carrera 50 y 56 del Barrio Brisas del Limonar de esa ciudad.
En desarrollo
del proceso de restitución, el 06 de abril de 2004, practicó visita técnica en
la zona de conflicto, donde de manera uniforme las personas entrevistadas
manifestaron que venían ocupando pacíficamente el citado predio desde hace 2
años aproximadamente.
Así una vez
agotadas las etapas respectivas, mediante resolución 025 de 2004, la Inspección
Urbana de Policía Municipal de Siloé, adscrita a la Secretaría de Gobierno
Convivencia y Seguridad, ordenó “la Restitución como BIEN FISCAL  del
espacio público del área correspondiente al corredor férreo ubicado en la
carrera 56 y la carrera 50 (…)” otorgándose un plazo de 20 días calendario
para dar cumplimiento a este acto.  Dicha diligencia, al momento de
interponerse la presente acción de tutela, no se había llevado a cabo por
diversas circunstancias, entre ellas la falta de apoyo logístico.
Paralelo a ello,
en desarrollo de una acción popular interpuesta por la continua y abusiva
ocupación del espacio público, en el citado sector, en su calidad de juez de segunda
instancia, el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, en
providencia del 13 de febrero de 2008, ordenó proteger los derechos e intereses
colectivos al uso, goce y disfrute del espacio público, para lo cual otorgó un
plazo de 2 meses a la Alcaldía Municipal de Cali, para que adoptara las medidas
pertinentes, a fin de recuperar el espacio público invadido por los
particulares.
Ante las
anteriores circunstancias, se fijó como fecha límite para la practica de la
diligencia de restitución de espacio público el 29 de agosto de 2008, en ese
orden de ideas, podría pensarse que de acuerdo a la solicitud del escrito de
tutela y atendiendo a que la diligencia de desalojo del espacio público ya se
llevó a cabo, la presente acción de tutela carecería de sentido, por haberse
consumado el hecho que se pretendía evitar a través de la presente acción
constitucional, sin embargo, considera la Sala que a pesar de que la autoridad
municipal en ejercicio de sus funciones ejecutó las disposiciones normativas
que le exigían la protección del espacio público, debió ofrecer soluciones
alternativas al accionante, a fin de evitar que se empeoraran sus condiciones
de vida, ya que se trata de una persona de 70 años de edad[7],
que no posee ningún tipo de bien y además sufre una afección física en la
cadera y en los pies.  Además el actor adoptó como domicilio, la zona objeto de
conflicto, de manera pacífica por un largo periodo de tiempo, tan es así que,
al momento de practicar la diligencia de desalojo llevaban alrededor de 8 años
de ocupación.
Conforme a lo
expuesto, considera la Sala que la decisión adoptada por la autoridad demandada
desconoce abiertamente el principio de confianza legítima del que es titular el
accionante, pues si bien, la administración tiene la obligación constitucional
de velar por la protección de la integral del espacio público, a fin de
garantizar el acceso a todos los ciudadanos al goce y utilización común de
tales espacios colectivos, el Estado debe buscar que la preservación del
interés colectivo no obligue a los administrados que se encuentran en una
situación de debilidad manifiesta, atendiendo a sus condiciones físicas y
económicas, a soportar una carga indebida y desproporcionada.  En este sentido,
las medidas de desalojo del espacio público deben estar
precedidas por un cuidadoso estudio y evaluación de las condiciones y
características de la realidad social de cada caso particular.
En este punto
cabe destacar, que en la respuesta de tutela, la Inspección de Policía Urbana
Categoría I, adscrita a la Secretaría de Gobierno Municipal de Cali, justifica
la falta de implementación de medidas alternativas en procesos de reubicación o
inclusión en planes alternos, a que la competencia en tal sentido corresponde a
la Secretaría de Vivienda Social del Municipio, dependencia que en su momento
le manifestó, que la zona sobre la cual recae el actual debate, no hacía parte
del Plan de Acción 2006-2010, cuya finalidad es brindar una solución de
vivienda a las familias que presentan alto riesgo, adviertiendo de manera
adicional, que la única solución que se podía ofrecer a los ocupantes del
espacio público, era la inclusión en uno de los programas de vivienda de
interés social desarrollados por esa Secretaría.
Para la Sala, no
son de recibo los argumentos expuestos, pues no resulta aceptable que las
distintas dependencias del municipio actúen de manera autónoma sin generar
programas sistemáticos que permitan a los administrados contar con medidas
alternativas que hagan más llevaderas situaciones como la expuesta.  Lo
anterior, partiendo de la base que, el municipio a pesar de contar con distintas
dependencias, debe actuar de manera armónica y no como si se tratara de un ente
con organismos independientes sin ningún tipo de relación entre si, por tanto, el
hecho de que el municipio desarrolle sus actividades a través de sus
Secretarías, ello no puede convertirse en una excusa para no brindar el
adecuado desarrollo de sus deberes constitucionales y legales.
En ese orden de
ideas, la administración local, previo a las
diligencias de desalojo, debió planificar las posibilidades de reubicación del
accionante, la que se pudo dar, a través de diversos programas desarrollados
por la autoridad municipal, incluso, atendiendo a que se trata de una persona
de la tercera edad, preveer la posibilidad de inscribirlo en un hogar
geriátrico o ancianato adscrito al municipio, así como estudiar y adelantar
planes de vinculación a distintas fundaciones al servicio de los adultos
mayores, adicionalmente, verificar la inclusión en los programas de vivienda de
interés social, adelantados por la administración local, todo lo anterior, a
fin de hacer menos traumáticas las diligencias de desalojo adelantadas.
Al respecto,
considera la Sala importante destacar que, por medio de la ley 60 de 1993 (Ley Orgánica) se otorgó a los Municipios la obligación
de proteger a la población más vulnerable, es por ello, que los entes
territoriales cuentan con los recursos y los medios necesarios para atender las
necesidades de sujetos en condiciones de debilidad manifiesta.  Es así como, el numeral 2° del artículo 21 de la Ley 60 indican que una de las
funciones de los municipios en materia de salud consiste en financiar "programas
de la tercera edad y de las personas con deficiencias o alteraciones físicas y
mentales, en cualquiera de sus modalidades de atención"[8].
A su vez, el gobierno nacional, por medio del decreto No. 555 de 2003, creó el
Fondo Nacional de Vivienda Fonvivienda, como un fondo con personería
jurídica, patrimonio propio, autonomía presupuestal y financiera, sin
estructura administrativa ni planta de personal propia; sometido a las normas
presupuestales y fiscales del orden nacional, adscrito al Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.  Fondo a través del cual
corresponde adelantar lo concerniente al otorgamiento del Subsidio Familiar de Vivienda de Interés
Social en especie y complementario para áreas urbanas con cargo a recursos del
Presupuesto de la Nación.
Así las cosas, la Sala considera que,
como quiera que la entidad demandada no adoptó alguna medida alternativa para
la preservación del principio de confianza legítima y la salvaguarda de los
derechos fundamentales del actor, le corresponde a la administración local, acompañar
al accionante, a fin de verificar su situación personal, familiar, social y
económica, con el objetivo de establecer e implementar el tipo de programa
estatal resulta aplicable a su caso, ya sea a través de las dependencias de su
organización central o de las entidades descentralizadas municipales
competentes, atendiendo a que el acto administrativo de desalojo lesiona
desproporcionadamente los intereses de la accionante y constituye una medida
regresiva.
Por tanto, corresponde al Estado brindar una atención adecuada al
accionante, atendiendo a sus circunstancias especiales, a fin de desarrollar su
vida de manera digna, correspondiendo a la Alcaldía Municipal impartir instrucciones precisas con el objeto de que el actor sea
incluido en los programas de asistencia, atención especializada y
rehabilitación que se adelanten en dicho municipio.
En consecuencia,
la Corte tutelará los derechos fundamentales invocados por el demandante y
ordenará a la Alcaldía Municipal de Santiago de Cali que, en el término de
cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de esta
providencia, verifique la situación
personal, familiar, social y económica, del accionante, con el fin de
establecer el tipo de programa estatal aplicable a su caso, ya sea a través de
las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas
municipales competentes, para de esta manera proceder a adelantar los trámites
de inscripción en dichos programas, ya sean en materia de atención
especializada en salud, alojamiento, alimentación, rehabilitación y de asistencia
permanente a la población vulnerable, así como la inscripción en los programas
de vivienda de interés social desarrollados en esa localidad, previa la
verificación de los requisitos exigidos y observando además el debido proceso
en la asignación de los recursos disponibles, trámite que no podrá exceder de
veinte (20) días.
A efectos de dar cumplimiento a lo ordenado y atendiendo a la
dificultad de impartir las ordenes que concreten lo dispuesto, pues se entiende
lógicamente, que es una decisión que debe ser conocida por el tutelante, de
quien al momento de adelantarse el trámite de revisión de esta acción de
tutela, se desconoce su paradero, debido a la inexistencia de un domicilio
conocido y estable.  Se hace necesario tomar algunas medidas que permitan que
las ordenes a adoptar en esta sentencia, lleguen a conocimiento del accionante
e igualmente puedan ser cumplidas en su totalidad por la entidad accionada.
En este sentido, la Alcaldía Municipal de Santiago de Cali, deberá
dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la
presente sentencia, verificar sí el accionante se ha acercado a las distintas dependencias
de la alcaldía para solicitar auxilios en vivienda, así como a la Procuraduría
o las oficinas del Personero Municipal, para de esta manera proceder a su
ubicación.
Adicionalmente la Alcaldía Municipal de Cali, deberá ordenar a la
Policía Nacional, realizar visitas periódicas a aquellas zonas de la ciudad
donde existan asentamientos de personas que no cuentan con un domicilio estable,
a fin de localizar al señor Giraldo García. Estas visitas deberán realizarse
con una periodicidad de quince (15) días, y durante un término máximo de cuatro
(4) meses, a menos que el tutelante sea localizado con antelación.
Si resultare infructuosa la búsqueda, el
accionante, sin importar el momento en que se entere de
esta providencia, podrá acercarse ante las distintas dependencias de la Alcaldía
Municipal de Santiago de Cali, a fin de solicitar se dé cumplimiento a las órdenes
dadas en la presente sentencia.
Además, se ordenará a la Defensoría del
Pueblo, vigile el cumplimiento del presente fallo, en orden a garantizar de
manera efectiva los derechos aquí protegidos.
V.  DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Novena de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR las decisiones adoptadas por el Juzgado Quince Civil Municipal de
Santiago de Cali, el 18 de julio de 2008 y el Juzgado Cuarto Civil del Circuito
de esa misma ciudad, el 21 de agosto de 2008, en las que se decidió no acceder
a la solicitud de amparo invocada por el accionante, para en su lugar TUTELAR
el derecho fundamental a la vida en condiciones dignas del señor Manuel
José Giraldo García.
SEGUNDO.-
ORDENAR a la Alcaldía Municipal de Santiago de Cali,
que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la
notificación de esta sentencia, verifique la
situación personal, familiar, social y económica, del accionante, con el fin de
establecer el tipo de programa estatal aplicable a su caso, ya sea a través de
las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas
municipales competentes, para de esta manera proceder a adelantar los trámites
de inscripción en dichos programas, ya sean en materia de atención
especializada en salud, alojamiento, alimentación, rehabilitación y de asistencia
permanente a la población vulnerable, así como la inscripción en los programas
de vivienda de interés social desarrollados en esa localidad, previa la
verificación de los requisitos exigidos y observando además el debido proceso
en la asignación de los recursos disponibles, trámite que no podrá exceder de
veinte (20) días.
TERCERO.- ORDENAR a la Alcaldía
Municipal de Santiago de Cali, que dentro de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente sentencia,
verifique si el accionante se ha acercado a las distintas dependencias de la alcaldía
para solicitar cualquier tipo de auxilio, así como a la Procuraduría o las
oficinas del Personero Municipal, para de esta manera proceder a su ubicación.
CUARTO.- ORDENAR a la Alcaldía Municipal
de Santiago de Cali, que por intermedio de la Policía Nacional, realice visitas
periódicas a aquellas zonas de la ciudad donde existan asentamientos de
personas que no cuentan con un domicilio estable, a fin de localizar al señor Manuel
José Giraldo Cepeda. Estas visitas deberán realizarse con una periodicidad de
quince (15) días, y durante un término máximo de cuatro (4) meses, a menos que el
tutelante sea localizada con antelación.
QUINTO.- ADVERTIR a la Alcaldía Municipal de Santiago de Cali, que si resultare
infructuosa la búsqueda del señor Manuel José Giraldo García, sin importar el momento en que la accionante se entere de esta
providencia, podrá acercarse ante las distintas dependencias de la Alcaldía, a
fin de solicitar se dé cumplimiento a las ordenes dadas en la presente
sentencia.
SEXTO.- ORDENAR a la Defensoría del Pueblo, vigile el cumplimiento del presente
fallo, en orden a garantizar de manera efectiva los derechos aquí protegidos.
Ofíciese por la Secretaría General de esta Corporación a la Defensoría Regional
del Valle del Cauca.
SÉPTIMO.- Por secretaría General líbrese la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
Ponente
JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
CLARA ELENA REALES GUTIÉRREZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Ver
sentencia SU-360 de 1999.
[2] Ver entre
otras, las sentencias T-396 de 1997,  SU 360 y T-364 de 1999.
[3] Corte Constitucional.
Sentencia T-729 de 2006.
[4]
Cfr. sentencias T-772 de 2003 y T-521 de 2004.
[5] Corte
Constitucional. Sentencia SU-360 de 1999, fundamento jurídico 5.
[6]
Corte Constitucional, Sentencia T-438 de 1996.
[7]
Si bien el accionante no allegó fotocopia de la cédula de ciudadanía, visto el
folio 5 del cuaderno de primera instancia (factura de venta del Hospital Isaias
Duarte Cancino) se constata que el actor para el día 23 de febrero de 2008
contaba con 70 años de edad.
[8] El numeral 2° del artículo 21 de la Ley 60 de 1993 señala: "Participación
para Sectores Sociales. Las participaciones a los municipios de que trata el
artículo 357 de la Constitución, se destinarán a las siguientes actividades:
[…] 2. En salud: pago de salarios y honorarios a médicos, enfermeras,
promotores y demás personal técnico y profesional, y cuando hubiere lugar sus
prestaciones sociales, y su afiliación a la seguridad social; pago de subsidios
para el acceso de la población con necesidades básicas insatisfechas a la
atención en salud, acceso a medicamentos esenciales, prótesis, aparatos
ortopédicos y al sistema de seguridad social en salud; estudios de preinversión
e inversión en construcción, dotación y mantenimiento de infraestructura
hospitalaria a cargo del municipio y de centros y puestos de salud; vacunación,
promoción de la salud, control y vigilancia del saneamiento ambiental y de los
consumos que constituyan factor de riesgo para la salud; financiación de
programas nutricionales de alimentación complementaria para grupos vulnerables;
bienestar materno-infantil; alimentación escolar; y programas de la tercera
edad y de las personas con deficiencias o alteraciones físicas y mentales, en
cualquiera de sus modalidades de atención" (negrillas fuera de
texto).