C-044-17
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-044/17
LEY
DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Traslado de recursos al Icetex
para financiar programas y proyectos de las Instituciones de Educación Superior
FINANCIACION
DE PROYECTOS ESPECIFICOS DE INSTITUCIONES DE EDUCACION SUPERIOR A CARGO DEL
ICETEX-No desconoce los derechos al debido proceso e igualdad/MEDIDA DE
FINANCIACION DE PROYECTOS ESPECIFICOS DE INSTITUCIONES DE EDUCACION SUPERIOR A
CARGO DEL ICETEX EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-No vulnera
los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia
TRASLADO
DE RECURSOS AL ICETEX PARA FINANCIAR PROGRAMAS Y PROYECTOS DE LAS INSTITUCIONES
DE EDUCACION SUPERIOR EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Norma
no liquida el Fondo de Desarrollo de la Educación Superior ni extingue su
personería
TRASLADO
DE RECURSOS AL ICETEX PARA FINANCIAR PROGRAMAS Y PROYECTOS DE LAS INSTITUCIONES
DE EDUCACION SUPERIOR EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Cumplimiento
del principio de publicidad en trámite legislativo
ACCION
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Caducidad/ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
VICIOS DE FORMA-Caduca en el término de un año, contado desde la
publicación del acto
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD-Procedencia respecto de normas vigentes o de aquellas
que habiendo perdido su vigencia pueden continuar produciendo efectos jurídicos
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Cargas argumentativas que debe asumir el ciudadano/DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA
RELATIVA-Requisitos
ACCION
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Naturaleza pública/ACCION DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Derecho político de todo ciudadano/ACCION PUBLICA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione
PUBLICACION
EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional/TRAMITE
LEGISLATIVO-Debate y aprobación por las plenarias previa publicación por lo
menos con un día de anticipación
PRINCIPIO
DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO FRENTE A LA PUBLICACION DEL INFORME DE
CONCILIACION-Precedente con fuerza vinculante en la sentencia C-298 de 2016
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VIOLACION DEL PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Condiciones
especiales
PRINCIPIO
DE CONSECUTIVIDAD-Presupuestos de suficiencia y pertinencia
DEMANDA
POR VIOLACION DE LOS PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD-Estructuración
del cargo de inconstitucionalidad
DEMANDA
CONTRA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 POR VIOLACION DEL
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-No cumple con los presupuestos de suficiencia y
pertinencia
DEMANDA
CONTRA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 POR VIOLACION DE LOS
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Falta de
certeza en el cargo
PRINCIPIO
DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Precedente
en la sentencia C-162 de 1998
PRINCIPIO
DE CONSECUTIVIDAD-Exigencia/PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Exigencia/PRINCIPIOS
DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Jurisprudencia constitucional
PRINCIPIO
DE CONSECUTIVIDAD-Infracción por elusión del debate o votación/INFRACCION
AL PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD POR ELUSION DE DEBATE O VOTACION-Jurisprudencia
constitucional
PRINCIPIO
DE CONSECUTIVIDAD Y EXIGENCIA DE DELIBERACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Precedente
en la sentencia C-168 de 2012
PRINCIPIO
DEMOCRATICO-Importancia del debate parlamentario en trámite legislativo
DEBATES
EN TRAMITE LEGISLATIVO-Elementos fundamentales
LEY
ORGANICA DEL REGLAMENTO DEL CONGRESO-Parámetros que deben cumplir los
debates parlamentarios
PRINCIPIO
DE CORRECCION FORMAL DE LOS PROCEDIMIENTOS EN EL REGLAMENTO DEL CONGRESO-Objeto
DEBATE-Alcance
de la expresión como instrumento para la configuración de la voluntad
legislativa/DEBATE-Definición
PROCESO
DE FORMACION DE LAS LEYES-Finalidad
PRINCIPIO
DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Interpretación
PRINCIPIO
DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Consecuencias complementarias
PRINCIPIO
DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Irregularidad en el trámite legislativo
TRAMITE
LEGISLATIVO-Trascendencia de un vicio de forma
DEBATE
PARLAMENTARIO-Escenario deliberatorio complejo
DEMANDA
CONTRA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 FRENTE A LA FINANCIACION
DE PROGRAMAS Y PROYECTOS DE LAS INSTITUCIONES DE EDUCACION SUPERIOR-No
cumple con los requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia
DEMANDA
CONTRA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 POR VIOLACION DEL
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Certeza en el cargo al demostrarse la
ausencia de conexión entre la norma y la materia general del Plan
DEMANDA
CONTRA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 POR VIOLACION DEL
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Cumple con los requisitos de especificidad y
suficiencia
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reiteración de
jurisprudencia
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Instrumento de racionalización y tecnificación del
proceso legislativo/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Restricción
deliberativa temática
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Consagración constitucional
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-No significa simplicidad temática/PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Principios de razonabilidad y proporcionalidad/PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Conexión material, causal, teleológica o sistemática
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Particularidades
PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO-Cuenta con una parte general y un plan de
inversiones de las entidades públicas del orden nacional
CONGRESO
DE LA REPUBLICA-Aprobación del Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones
Públicas
PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO-Integración/PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Ley
multitemática/PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Estatus especial de la ley que
lo aprueba/PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Restricciones/PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Plan de inversiones
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD POR UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Carácter más estricto
UNIDAD
DE MATERIA EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Principio de coherencia/UNIDAD
DE MATERIA EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Relación entre los programas y
proyectos, y las estrategias y objetivos
EDUCACION-Pilar
del Plan Nacional de Desarrollo/EDUCACION, PAZ Y EQUIDAD-Estrategias
transversales
OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Control de constitucionalidad excepcional
DEMANDA
CONTRA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 POR OMISION LEGISLATIVA
RELATIVA-Cargo carece de suficiencia al pretender crear una regulación
integral sobre una materia determinada
DEMANDA
CONTRA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 POR VIOLACION DEL DERECHO
A LA PERSONALIDAD JURIDICA DEL FONDO DE DESARROLLO DE LA EDUCACION SUPERIOR-Cumple
con el requisito de certeza
DEMANDA
CONTRA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 POR VIOLACION DEL DERECHO
A LA IGUALDAD FRENTE A LA PARTICIPACION DEL FONDO DE DESARROLLO DE LA EDUCACION
SUPERIOR-No satisface el requisito de suficiencia/DEMANDA CONTRA LEY DEL
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 FRENTE A LA PARTICIPACION DEL FONDO DE
DESARROLLO DE LA EDUCACION SUPERIOR-No desconoce el derecho a la igualdad
DEMANDA
CONTRA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 POR DESCONOCIMIENTO DEL
DERECHO DE ASOCIACION DE LAS INSTITUCIONES DE EDUCACION SUPERIOR VINCULADAS AL
FONDO DE DESARROLLO DE LA EDUCACION SUPERIOR-No satisface el requisito de
suficiencia/DEMANDA CONTRA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018
FRENTE A LAS INSTITUCIONES DE EDUCACION SUPERIOR VINCULADAS AL FONDO DE
DESARROLLO DE LA EDUCACION SUPERIOR-No desconoce el derecho al debido
proceso
DEBIDO
PROCESO, PRINCIPIO DE LEGALIDAD E INTERDICCION DE LA ARBITRARIEDAD-Reiteración
de jurisprudencia
DEBIDO
PROCESO-Derecho fundamental/DEBIDO PROCESO-Principio inherente al
Estado de Derecho/DEBIDO PROCESO-Características/DEBIDO PROCESO-Etapas
y garantías/DEBIDO PROCESO-Principio de legalidad
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD-Valor adicional/PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Alcance/PRINCIPIO
DE LEGALIDAD-Finalidad/PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Valor epistémico/PRINCIPIO
DE LEGALIDAD FRENTE A LAS AUTORIDADES PUBLICAS-Alcance/PRINCIPIO DE
LEGALIDAD Y PRINCIPIOS DE LA FUNCION PUBLICA-Cláusula de cierre/PRINCIPIO
DE LEGALIDAD-Aplicación/PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Principios de
razonabilidad y proporcionalidad
DEMANDA
CONTRA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 FRENTE A LA TRASGRESION
A LA OBLIGACION DE PROMOVER LA ECONOMIA SOLIDARIA-No satisface el requisito
de especificidad y suficiencia/DEMANDA CONTRA LEY DEL PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO 2014-2018 FRENTE A LAS INSTITUCIONES DE EDUCACION SUPERIOR
VINCULADAS AL FONDO DE DESARROLLO DE LA EDUCACION SUPERIOR-No desconoce la
obligación de fomentar la economía solidaria
FONDO
DE DESARROLLO DE LA EDUCACION SUPERIOR-Naturaleza jurídica/FONDO DE
DESARROLLO DE LA EDUCACION SUPERIOR-Naturaleza pública/FONDO DE
DESARROLLO DE LA EDUCACION SUPERIOR-Aportes públicos y privados/FONDO DE
DESARROLLO DE LA EDUCACION SUPERIOR-Entidad de economía mixta del sector
solidario
FONDO
DE DESARROLLO DE LA EDUCACION SUPERIOR-Carácter mixto en referencia a sus
aportes/FONDO DE DESARROLLO DE LA EDUCACION SUPERIOR-Regulado como forma
asociativa
EMPRESAS
DE SERVICIOS EN LAS FORMAS DE ADMINISTRACIONES PUBLICAS COOPERATIVAS-Reguladas
como formas asociativas/EMPRESAS DE SERVICIOS EN LAS FORMAS DE
ADMINISTRACIONES PUBLICAS COOPERATIVAS-Regulación normativa/EMPRESAS DE
SERVICIOS EN LAS FORMAS DE ADMINISTRACIONES PUBLICAS COOPERATIVAS-Características
FONDO
DE DESARROLLO DE LA EDUCACION SUPERIOR-Forma de administración pública
cooperativa/FONDO DE DESARROLLO DE LA EDUCACION SUPERIOR-Regulación
normativa
REGIMEN
DE LIQUIDACION Y DISOLUCION DE LAS ENTIDADES PUBLICAS DEL ORDEN NACIONAL-Facultades
extraordinarias del Presidente de la República/FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN
REGIMEN DE LIQUIDACION Y DISOLUCION DE LAS ENTIDADES PUBLICAS DEL ORDEN
NACIONAL-Regulación normativa
PRESIDENTE
DE LA REPUBLICA-Facultad en materia de transformación o disolución de
entidades administrativas del orden nacional
TRASLADO
DE RECURSOS AL ICETEX PARA FINANCIAR PROGRAMAS Y PROYECTOS DE LAS INSTITUCIONES
DE EDUCACION SUPERIOR EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Artículo
demandado puede afectar el funcionamiento del Fondo de Desarrollo de la
Educación Superior y llevar a su liquidación
Referencia:
expediente D-11433
Actor: Juan Carlos Lancheros Gámez
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 95 de la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional
de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.”
Magistrada
sustanciadora:
María
Victoria Calle Correa
Bogotá, D.C., primero (1) de febrero de dos mil diecisiete
(2017)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1. Juan Carlos
Lancheros Gámez, actuando en nombre propio, instauró demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 95 de la Ley 1753 de 2015.  El
texto normativo se transcribe a continuación:
“LEY 1753 DE 2015
(Junio 9)
Diario Oficial No.
49.538 de 9 de junio de 2015
CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
Por la cual se expide
el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.
EL CONGRESO DE LA
REPÚBLICA DE COLOMBIA
DECRETA:
[…]
“ARTÍCULO 95. FINANCIACIÓN DE
PROYECTOS DE LAS IES. El Icetex ejercerá la función de financiar o cofinanciar
programas y proyectos específicos que contribuyan al desarrollo científico,
académico y administrativo de las instituciones de educación superior de que
trata el artículo 16 de la Ley 30 de 1992; al fortalecimiento de su infraestructura
física, y a la renovación y adquisición de equipos y dotaciones. El Gobierno
Nacional reglamentará la materia.
Los aportes de la nación que a la
fecha de entrada en vigencia de la presente ley se encuentren en el Fondo de
Desarrollo de la Educación Superior (Fodesep) y que no se encuentren
comprometidos presupuestalmente, serán transferidos al Icetex para el ejercicio
de las funciones asignadas en este artículo, para lo cual el Gobierno nacional
adelantará las acciones conducentes a obtener la liquidación de dicha
participación. El Gobierno nacional podrá enajenar o disponer de su
participación.”
2. El demandante considera que el artículo acusado vulnera
los artículos 13, 14, 29, 38, 58, 150.3, 154, 157, 158, 161, 209 y 333 de la
Constitución Política. Plantea sus acusaciones en los siguientes términos:
2.1. Primer cargo: Se desconoció el plazo que debe
mediar entre la publicación del Informe de Conciliación y la votación del mismo
- violación del artículo 161 de la Constitución Política. Al respecto señala,
el actor presenta un cuadro donde constan las fechas correspondientes, y
propone un conjunto de argumentos, que se resumen a continuación:
Proyecto de Ley 200 de 2015 Cámara, 138 de 2015
Senado
por
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014 2018: ‘Todos por un
nuevo país’
Fecha
Actuación
Gaceta
5 de mayo de 2015
Publicación Cámara
Informe de Conciliación
Gaceta N° 264 de
2015 (Anexo 2)
5 de mayo de 2015
Publicación Senado
Texto
aprobado en sesión plenaria
Gaceta N° 265 de 2015 (Anexo 3)
5 de mayo de 2015
Publicación Senado de la República
Informe de Conciliación
Gaceta N° 266 de 2015 (Anexo 4)
6 de mayo de 2015
Debate y aprobación
Informe de Conciliación
Acta 061,
Gaceta N° 564 de 2015 (Anexo 5)
A partir de esta información, propone el actor las
siguientes reflexiones:
Según la Gaceta N° 265 del 5 de mayo de
2015 (Anexo 3) y el audio de la sesión de la misma fecha, el día 5 de
mayo de 2015 el Senado de la República sesionó casi hasta la medianoche (11:50
pm) para aprobar el texto en segundo debate del proyecto de Ley N° 138 de 2015
Senado, 200 de 2015 Cámara, Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018, “Todos por un nuevo país”.
De las actas citadas, se desprende que (i)
la Comisión de Conciliación presentó en un lapso de aproximadamente diez (10)
minutos el Informe de Conciliación al proyecto de ley, y que (ii) la Gaceta del
Congreso en la que consta dicho informe fue publicada el mismo día también en
menos de diez minutos.
Así las cosas, el Informe de Conciliación
no se publicó con un día de antelación, al interpretar esta regla de
conformidad con la Ley 4ª de 1913, que regula la manera en que deben entenderse
los plazos legales, y según la cual el día es de 24 horas. Esta ley en su
artículo 59 dispone que “Todos los plazos de
días, meses o años, de que se haga mención legal, se entenderá que terminan a
la medianoche del último día del plazo. Por año y por mes se entienden los del
calendario común, y por día el espacio de veinticuatro horas, pero en la
ejecución de las penas se estará a lo que disponga la ley penal” y en su
artículo 61 señala que “cuando se dice que una cosa debe observarse desde tal
día, se entiende que ha de observarse desde el momento siguiente a la medianoche
del día anterior; y cuando se dice que debe observarse hasta tal día, se
entiende que ha de observarse hasta la medianoche de dicho día”.
El artículo 59 citado que, según el
demandante “integra la disposición constitucional y compromete a todos los
operadores jurídicos”, permite confluir que el Informe de Conciliación debe
publicarse con al menos 24 horas de anterioridad. Según el
artículo 61 de la ley ya citada, en el caso objeto de estudio ese plazo debe
contarse desde la medianoche del 5 de mayo de 2015 hasta la medianoche del 6 de
mayo del mismo año.
Así las cosas, “el proyecto de
conciliación solamente podía ser votado desde las 00:00 horas del día 7 de mayo
y no el día 6 de mayo, pues no habría transcurrido el plazo previsto por el
constituyente de un día de antelación, es decir de al menos veinticuatro (24)
horas […L]o cierto es que no transcurrieron ni siquiera veinticuatro (24) horas
entre la aprobación del Informe de Conciliación y su aprobación por las dos
cámaras en la repetición del segundo debate”.
El desconocimiento del plazo mencionado
viola el principio de transparencia, el cual no puede considerarse un mero
formalismo. Este principio se dirige precisamente a que ocurra lo contrario
a lo que sucedió en esta oportunidad. Que los proyectos de ley se discuten y
aprueban, y que los ciudadanos tengan la posibilidad de conocer los textos que
se aprueban. Por ello, eleva las siguientes preguntas: “¿en qué momento, dadas
las circunstancias de tiempo y modo atrás advertidas, pudieron los ciudadanos
realmente conocer y comparar los textos aprobados? ¿Acaso no es razonable
solicitar al Congreso de la República que las leyes que expide se ajusten a las
reglas del debido proceso legislativo?”
Acto seguido, manifiesta que es un hecho notorio que el Informe
de Conciliación del Plan Nacional de Desarrollo se publicó y votó el 6 de mayo
de 2015, así que la evidencia sugiere de forma contundente que no transcurrió
el término de un día ordenado por la Constitución Política. Añade que, aun si
hubiera sido publicado el día 5 de mayo, habría trascurrido sólo unas pocas
horas previas su discusión y aprobación, lo que desconoce el tenor literal de
la Constitución, así como el ya mencionado principio de transparencia.
Ahora bien, si el incumplimiento de esta regla es
irrelevante para la aprobación de un proyecto de ley, el actor considera
‘pertinente’ que la Corte Constitucional así lo diga de forma expresa para que todos
los proyectos de ley y acto legislativo puedan tramitarse de ese modo, aun en
contra del tenor literal de las disposiciones invocadas.
2.2. Segundo cargo: “No se discutió la
proposición 148 (Anexo 5) sustitutiva del artículo 96 del Proyecto - Violación
del artículo 157 de la Constitución Política y de los artículos 47, 114 y 115
de la Ley 5 de 1992”.
Para sustentar el presente cargo el ciudadano sostiene
que (i) el artículo tuvo una proposición sustitutiva, bajo el número 148,
radicada el 30 de abril de 2015, a las 2:00 pm, por el Senador de la República
Senén Niño Avendaño. Añade que no existe evidencia alguna de lo ocurrido con
esa proposición y que no se le dio el trámite ordenado por la Ley 5ª de 1992,
pues el 5 de mayo de 2015, no se hizo lectura de las proposiciones que se
presentaron ante la sesión plenaria del Senado, lo que desconoce los artículos
114 y 115 de la Ley 5ª de 1992 y el artículo 157 constitucional.
La Ley 5ª es una ley orgánica, que regula el trámite de
los proyectos de ley, y desarrolla el artículo 157 Superior. Indica el actor
que, como puede observarse en las actas allegadas a este proceso, el Senador
Senén Niño presentó la proposición 148 como sustitutiva del artículo 96 del
Informe de ponencia para segundo debate del proyecto de ley No. 138 de 2015
(Senado), 200 de 2015 (Cámara). Esta proposición nunca fue retirada por el
Congresista.
TEXTO APROBADO
TEXTO DE LA PROPOSICIÓN
Artículo 96°.
Financiación de proyectos de las IES. El Icetex ejercerá la función de
financiar o cofinanciar programas y proyectos específicos que contribuyan al
desarrollo científico, académico y administrativo de las instituciones de
educación superior de que trata el artículo 16 de la Ley 30 de 1992; al
fortalecimiento de su infraestructura física, y a la renovación de equipos y
dotaciones. El Gobierno Nacional reglamentará la materia.
Los aportes de
la Nación que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley se
encuentren en el Fondo de Desarrollo de la Educación Superior (FODESEP) y que
no se encuentren comprometidos presupuestalmente, serán transferidos al
Icetex para el ejercicio de las funciones asignadas en este artículo. El
Gobierno Nacional podrá enajenar o disponer de su participación y ordenar la
liquidación de éste.
Artículo 96°.
Financiación de proyectos de las IES. El Icetex ejercerá la función de
financiar o cofinanciar programas y proyectos específicos que contribuyan al
desarrollo científico, académico y administrativo de las instituciones de
educación Superior de que trata el artículo 16 de la Ley 30 de 1992; al
fortalecimiento de su infraestructura física, y a la renovación y adquisición
de equipos y dotaciones. El Gobierno Nacional reglamentará la materia.
En Gaceta 256 de 5 de mayo de 2015
(incorporada como Anexo 3 por el demandante), en la que se encuentra el texto
definitivo aprobado por la Plenaria del Senado de la República, no se evidencia
que se haya dado trámite a la Proposición 148, ni que se le haya dado el uso de
la palabra al Senador Senén Niño. De lo expuesto se concluye que la proposición
no fue debatida ni retirada y que el Congreso de la República (i) incumplió su
deber de debatir todos los temas que se propusieron a las Comisiones,
consagrado en el artículo 157 de la Constitución Política y (ii) omitió el
ejercicio de sus competencias, al no darle debate a la proposición sustitutiva
148, y al actual artículo 95 del Plan Nacional de Desarrollo.
Añade que la ausencia de una constancia de
protesta del Senador Niño no significa consentimiento, complacencia o aval a la
omisión denunciada. Por ello, concluye:
“Al no darse lectura ni debate a
la Proposición No. 148, se vulneraron los artículos 47- 3 y 125 de
la Ley 5 de 1992 y con ello el principio de deliberación del artículo 158 de la
misma ley, al trámite legislativo Proyecto
de Ley N° 138 de 2015 (Senado) 200 de 2015 (Cámara) – por la cual se expide el
Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018. “Todos por un nuevo país. || Se
vulneró además el artículo 157 de la C. Pol. por no debatir el actual artículo
95 y todas sus modificaciones.”
2.3. Tercer cargo: “Un aparte del texto del
artículo demandado no se debatió ni se aprobó en la Cámara de Representantes -
Violación del artículo 157 de la Constitución Política”.  Al respecto
expuso:
Según el demandante, el texto aprobado del actual
artículo 95 del PND (96 en ese momento del trámite), y que consta en la Gaceta
263 de mayo de 2015 (Anexo 7 de la demanda) tiene una adición frente al
articulado presentado en el informe. No existe constancia en ninguna gaceta del
momento y la forma en que se introdujo tal modificación. Para demostrar lo
expresado, comienza por presentar un cuadro comparativo entre la versión de la
Gaceta 223 de 2015 (Informe para debate en Plenaria de la Cámara) y la 263 de
2015 (Texto aprobado en Plenaria de la Cámara):
Informe de ponencia para Segundo Debate.
Cámara de Representantes
Texto aprobado en Segundo Debate
Cámara de Representantes
Gaceta N° 223
del 22 de abril de 2015 – Cámara (Anexo 11)
Gaceta 263 del
5 de mayo de 2015 – Cámara (Anexo 7)
Artículo 96.
Financiación de proyectos de las IES. El Icetex ejercerá la función de
financiar o cofinanciar programas y proyectos específicos que contribuyan al
desarrollo científico, académico y administrativo de las instituciones de
educación superior de que trata el artículo 16 de la Ley 30 de 1992; al
fortalecimiento de su infraestructura física, y a la renovación y adquisición
de equipos y dotaciones. El Gobierno Nacional reglamentará la materia.
Artículo 96.
Financiación de proyectos de las IES. El Icetex ejercerá la función de
financiar o cofinanciar programas y proyectos específicos que contribuyan al
desarrollo científico, académico y administrativo de las instituciones de
educación superior de que trata el artículo 16 de la Ley 30 de 1992; al
fortalecimiento de su infraestructura física, y a la renovación y adquisición
de equipos y dotaciones. El Gobierno Nacional reglamentará la materia.
Los aportes de
la Nación que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley se
encuentren en el Fondo de Desarrollo de la Educación Superior (FODESEP) y que
no se encuentren comprometidos presupuestalmente, serán transferidos al
Icetex para el ejercicio de las funciones asignadas en este artículo. El
Gobierno Nacional podrá enajenar o disponer de su participación u ordenar la
liquidación de éste.
Los aportes de
la Nación que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley se
encuentren en el Fondo de Desarrollo de la Educación Superior (FODESEP) y que
no se encuentren comprometidos presupuestalmente, serán transferidos al
Icetex para el ejercicio de las funciones asignadas en este artículo, para lo
cual el Gobierno Nacional adelantará las acciones conducentes a obtener la
liquidación de dicha participación. El Gobierno Nacional podrá enajenar o
disponer de su participación.
En ese contexto, indica que el texto añadido se
concreta en la oración “para lo cual el Gobierno Nacional adelantará las acciones
conducentes a obtener la liquidación de dicha participación”. Según el
demandante: “No existe constancia en las actas de la sesión que dé cuenta de
cómo se integró este apartado al artículo presentado para discusión en la
plenaria. No existe ninguna proposición con este contenido. El texto del citado
artículo 96 sometido a debate no incluía este apartado, como se demostrará más
adelante. || En el evento en que se hubiera presentado una proposición en tal
sentido, es claro que fue votada sin haber sido leída. Si los Representantes
votaron sin saber qué votaban, votaron a ciegas y, por lo tanto, no pudo
existir debate. Se vulneró el artículo 157 de la Constitución”.
Enseguida, indica que no se encuentra constancia de
cómo se introdujo la adición pues, en ninguna parte de las Gacetas 464, 475 o
498 de 2015, en las que se publicaron las actas 057, 058 y 059 de las sesiones
de 27, 28 y 29 de abril de 2015, consta la proposición; su lectura, discusión o
aprobación. La adición, por lo tanto, viola el artículo 157, inciso 3º, de la
Constitución, según el cual todo proyecto debe ser aprobado en segundo debate;
así como el artículo 147 del Reglamento del Congreso. Culmina con los
siguientes cuestionamientos: ¿cómo apareció el texto mencionado? ¿Cómo se enteró
la Cámara de Representantes de qué era lo que se votaba?
2.4. Cuarto cargo: “No hay unidad de materia
entre los propósitos del Plan Nacional de Desarrollo y el aparte de la
disposición demandada. No hay conexidad material - Violación del artículo 158
de la Constitución Política”.
Según el accionante, se violó el artículo 158 de la
Constitución porque no existe conexión directa entre la norma demandada y los
objetivos y propósitos de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo. La
ausencia de coherencia entre una y otros acarrea la violación del principio de
unidad de materia.
Ninguno de los documentos asociados al proyecto de ley,
ni la exposición de motivos o los estudios previos, demuestran la existencia de
una relación entre la restitución de aportes del Fodesep al Gobierno Nacional y
los propósitos del Plan. No se entiende cómo el reintegro de esas sumas
puede contribuir al aumento de la oferta y la calidad de la educación superior;
o a reducir la brecha entre acceso y calidad en el servicio. Al contrario, la
norma cuestionada deja en el limbo “una importante fuente de financiación”.
No hay relación de objetivos, pues, de acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, los instrumentos destinados al cumplimiento de
los objetivos de la Ley del Plan deben tener conexidad directa con los planes o
metas contenidos en la parte general del mismo. En ninguno de los documentos
que conforman el Plan Nacional de Desarrollo se mencionó la necesidad de una
reestructuración administrativa para cumplir los objetivos en materia de
educación, ni se explicó por qué suprimir una fuente de financiación de las IES
era una medida adecuada para cerrar las brechas de acceso y calidad.
“a.       Exposición de motivos del
proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018.
A pesar [de] que, en la exposición de
motivos del proyecto de Ley se solicitó al congreso facultades extraordinarias
para “expedir normas con fuerza material de ley encaminadas a crear, suprimir o
fusionar la estructura orgánica y funcional de diferentes entidades del orden
nacional” la justificación de la reorganización institucional apuntó al sector
agropecuario y no al sector de la educación. (Aporta en el anexo 12 apartes de
la exposición de motivos)
b.         La Gaceta N° 116 de 2015.
Informe de ponencia para primer debate al proyecto de ley 138 de 2015 Senado.
Justificación del antecedente de la norma demandada.
Teniendo en cuenta que el aparte del
artículo demandado fue introducido en la ponencia para primer debate en
sesiones conjuntas de las comisiones económicas, la justificación de la
introducción de ese artículo nuevo (artículo 211 de la ponencia para primer
debate proyecto de ley número 200 de 2015 Cámara y 138 de 2015 Senado por la
cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “todos por un nuevo
país”) carece de conexión temática con los propósitos del Plan. [Anexo 13]
En este sentido […] la restitución de
los aportes entregados por el Gobierno Nacional al FODESEP supone una forma
extraña, distinta o anormal de disolver y liquidar al Fondo y se sale de los
parámetros contemplados para disolver y liquidar organizaciones solidarias o
estatales. Este hecho supone la eliminación de una importante fuente de
financiación de las Instituciones de Educación Superior (oferta).
Si la conformación del patrimonio de
FODESEP fuera exclusivamente pública, la discusión constitucional sería
política y dentro del margen de discrecionalidad del legislador. Sin embargo,
cuando se tiene en cuenta que hay participación privada y que esta
participación de las IES en el patrimonio del Fondo, supera a la del Gobierno
Nacional, la discusión adquiere relevancia constitucional. Al respecto es
importante señalar que las IES tienen la condición de asociadas aportantes y
gestoras, no son accionistas. FODESEP no es una sociedad de economía mixta, es
una organización solidaria.
ORIGEN
DE
RECURSOS
CAPITAL
SOCIAL
(Miles
de pesos)
PARTICIPACIÓN
(%)
IES Privadas
5.826.750
31,19
IES Públicas
6.869.057
36,77
Gobierno Nacional
5.987.307
32,05
Totales
18.683.114
100
Trasladar las funciones de financiación
de las Instituciones de Educación Superior del FODESEP al ICETEX, aunque
altamente inconveniente, podría ser viable, si con ella no se destruyera valor.
Este valor, en el presente caso, se materializa por la destrucción de una
fuente de financiamiento dual (pública y privada) que echa por tierra el
esfuerzo del sector privado (IES) en hacer parte de una entidad estatal de
forma solidaria o cooperativa y a través de sus propios aportes: financiar al
sector y a las IES que lo conforman.
En todo caso, se resalta que la misión
del ICETEX […] conforme fue transformada por la Ley 1002 de 2005, es la de ser
una entidad financiera de naturaleza especial. Su objeto es el apoyo crediticio
o subsidiado para el acceso a la educación superior, priorizando la población
de bajos recursos económicos y aquella con méritos académicos en todos los
estratos, por medio de mecanismos financieros, que hagan posible el acceso y
permanencia de las personas a la educación superior, la canalización y
administración de recursos, becas y otros apoyos de carácter nacional o
internacional.
c.         La Ley 1753 de 2015 del Plan
Nacional de Desarrollo.
La visión del Plan en materia de
educación está específicamente dirigida a cerrar las brechas en el acceso y
calidad al sistema educativo. Sin embargo, nada afirma sobre la disolución y
liquidación de una entidad que financia el desarrollo de las Instituciones de
Educación Superior tanto públicas como privadas.
Así, no sólo se incluye una proposición
que no tiene una conexión con el Plan Nacional de Desarrollo, sino que además
afecta los objetivos del mismo. Pues al establecer una disposición en la que
liquida la participación del Gobierno Nacional en FODESEP, se afecta a la
Instituciones de Educación Superior asociadas o afiliadas al Fondo que
requieren de dicha financiación para cumplir con el objetivo de cerrar las
brechas entre acceso y calidad.
En todo caso, se destaca, el Plan
Nacional de Desarrollo solo contempla apoyos para las Instituciones de
Educación Superior acreditadas en alta calidad, y deja a su suerte a las demás
instituciones, aunque constitucionalmente el fortalecimiento de las IES para
ofertar educación de calidad (servicio público), es responsabilidad del Estado.
Del texto transcrito sobre la
justificación en la incorporación de un nuevo artículo, donde se faculta al
Gobierno Nacional para disolver y liquidar al FODESEP y se transfieren sus
funciones, recursos no comprometidos, bienes y las acreencias a favor,
correspondientes al aporte estatal en el FODESEP al ICETEX, resulta claro que
se ha facultado al Gobierno Nacional para disolver y liquidar el FODESEP. Dicha
facultad contravía los derechos reconocidos en el artículo 58 de la C.P. de las
demás asociadas, las IES, por estar al frente de una entidad cuya propiedad es
solidaria.
En los documentos aportados […] se
planteó, sin ser cierto, que el FODESEP estaba desempeñando las mismas
funciones que el Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e
Innovación –Colciencias-, y por el […] ICETEX. En efecto, al hacer una
comparación de las funciones de las tres entidades, se observa que estas son
diferentes como se evidencia en el Anexo 15. Sumado a ello, el Consejo de
Estado ya había establecido la ausencia de duplicidad de funciones entre el
FODESEP y el ICETEX, como se señaló en un aparte anterior.
FODESEP                              ICETEX
Financia la oferta (IES)          Financia
la demanda (estudiantes)
Además, durante el trámite legislativo
del PROYECTO no se evidencia que se hubiera debatido algún estudio técnico
sobre la duplicidad de funciones entre el ICETEX y el FODESEP, así como tampoco
lo hay sobre la pertinencia de que sea el ICETEX quien asuma las funciones del
Fondo.
De hecho, es la propia Ley 1753 de 2015,
por medio del artículo 95, la que crea la duplicidad de funciones entre el
ICETEX y FODESEP, hecho que da lugar al último cargo que se expondrá”.
Con base en lo expuesto, el actor concluye que no
existe conexidad teleológica directa entre la norma demandada y la parte
general del Plan, lo que supone una violación del artículo 158 de la
Constitución Política. Añade que el juicio de unidad de materia debe ser más
estricto en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, pues para proveer un mayor
acceso y calidad en la educación se requieren IES fortalecidas, inversiones,
apalancamiento con recursos. No destrucción de valor y esfuerzos privados para
mejorar la oferta.
2.5. Quinto cargo: “No se estableció el régimen de la
restitución de aportes, las condiciones de la personalidad jurídica, ni los
recursos para cumplir con lo dispuesto en el artículo demandado. Se configura
una omisión legislativa relativa - Violación del artículo 150 inciso 3 de la
Constitución Política”. En relación con este aspecto precisó el demandante:
En criterio del actor el Congreso de la República
incurrió en una omisión legislativa relativa, al no precisar el régimen al que
se debe someter la restitución de los aportes del Fodesep al Gobierno Nacional.
Como la personalidad jurídica del Fodesep proviene de la
ley (es una entidad creada por iniciativa legal) y, sin la participación del
Gobierno, pierde su respaldo legal y queda avocada a su liquidación. Sin
embargo, el Legislador no precisó:
(i)
Cómo deben asumir las IES los costos derivados de la liquidación,
enajenación o disposición de los aportes del Gobierno; (ii) Cómo debe responder
el Gobierno Nacional por los costos propios de la liquidación del Fodesep, las
obligaciones laborales y demás pasivos; cómo debe asumirse el detrimento
patrimonial ocasionado a las IES que hacen parte del Fodesep; (iv) los
recursos, apropiaciones y demás medidas para cumplir lo dispuesto en el
artículo demandado, a la luz del artículo 150, inciso 3º, CP. Así, la
disposición demandada es inaplicable; y, si lo fuera, sería a costa de
sacrificio de varios derechos constitucionales, aspecto que aborda en cargos
ulteriores. Según el actor, esta acusación satisface los requisitos
argumentativos necesarios para demostrar la existencia de una omisión
legislativa relativa, así:
“a.       La inconstitucionalidad recae
sobre el inciso 2° del artículo 95 de la Ley 1753 de 2015.
b.         La omisión legislativa
consiste en la inexistencia de medidas necesarias para impulsar la aplicación
del citado artículo. No se establecen unas reglas claras respecto a la
continuidad o no de la existencia de FODESEP luego del retiro de los aportes
gubernamentales, de las implicaciones para las instituciones de educación
superior que se encuentran en el mismo, de la forma en que el Gobierno Nacional
debe retirarlas y las consecuencias para el Fondo.
De igual forma, afecta a las Instituciones
de Educación Superior, tanto públicas como privadas asociadas o afiliadas al
fondo en el marco de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo. Si el
objetivo principal es cerrar la brecha entre calidad y acceso, dichas entidades
requieren del apoyo del Gobierno Nacional y del Fondo para mejorar su calidad,
pues presentan problemas de financiación que no se cubren con los mecanismos de
financiación a la demanda (estudiantes)  ni con los del Icetex, pues ellos
apuntan solamente a las IES con acreditación en alta calidad. En esta medida,
no sólo se afecta una meta del Plan Nacional de Desarrollo, sino de igual forma
el derecho a la educación, en cuanto a que se ven afectadas las Instituciones
de Educación Superior que prestan dicho servicio
c.         No hay una razón suficiente
que justifique las anteriores exclusiones.
d.         La desigualdad de trato se
manifiesta en el cambio en las reglas de juego a los asociados de Fodesep,
reglas disímiles a las que gozan todos los asociados de instituciones
solidarias, sin ninguna justificación.
e.         Se vulnera el deber
específico del legislador de aprobar el Plan Nacional de Desarrollo y de
inversiones públicas, junto con las medidas pertinentes para lograrlo que deban
emprenderse.”
2.6. Sexto cargo: “Se desconoció el derecho a
la personalidad jurídica de FODESEP, pues requiere para su funcionamiento del
aporte estatal - Violación del artículo 14 de la Constitución Política”.
Según el actor, el Congreso de la República violó el
artículo 14 de la Constitución Política, pues desconoció el derecho a la
personalidad jurídica del Fodesep, al autorizar al Gobierno Nacional al retirar
los aportes que, a la fecha de entrada del Plan Nacional de Desarrollo se
encuentren en el Fodesep y no estén comprometidos presupuestalmente, por la
siguiente razón: “Fodesep es una persona jurídica de naturaleza solidaria,
mixta, sin ánimo de lucro, conformada por otros asociados (IES, tanto públicas
como privadas), que deriva su personería jurídica de la ley y requiere para su
funcionamiento del aporte estatal”. El retiro de la Nación deja al Fondo en un
vacío jurídico, lo priva de su personería jurídica y lo convierte en una
entidad de hecho, inviable legalmente. Ello obliga a las IES vinculadas a asumir
la liquidación del Fondo a su costo. En igual sentido, indica que lo dispuesto
por el artículo 95 del PND es “cuando menos, una forma anormal, extraña,
ajena y distinta a la legalmente establecida, de disolver y liquidar una
organización de naturaleza solidaria y de naturaleza mixta”.
Con el propósito de explicar tales afirmaciones adelanta
una extensa exposición acerca de la naturaleza jurídica del Fodesep, así:
“- La personalidad jurídica del FODESEP
proviene de la Ley 30 de 1992, reglamentada por el Decreto 2905 de 1994 y a
partir del giro de recursos y de la puesta en funcionamiento del Fondo, fue el
Gobierno Nacional, quien invitó a las Instituciones de Educación Superior,
tanto públicas como privadas, a hacer parte de él. […] FODESEP hace parte de la
rama ejecutiva del poder público del orden nacional, descentralizada por
servicios, está vinculado al Ministerio de Educación Nacional y organizado para
su funcionamiento conforme las disposiciones de las entidades de la economía
solidaria.|| El Estado tiene una relación de adherencia o inmanencia con
FODESEP y, por lo tanto, la permanencia del Gobierno Nacional es inalterable.
Sin la presencia del Estado, dada su creación legal, se convertiría en una
entidad de hecho. || De acuerdo a la interpretación que el Consejo de Estado
hace a los Estatutos del FODESEP, los aportes efectuados por el Gobierno
Nacional solo pueden ser reintegrados al Estado en caso de liquidación del
Fondo. || al ser una entidad de economía mixta regida por los principios y las
disposiciones legales relativas a las instituciones de economía solidaria se
está frente a una propiedad solidaria, por lo que no puede asimilarse a
sociedad de economía mixta   para enajenar, trasferir, vender o disponer de la
participación gubernamental porque se estaría en contravía de lo dispuesto en
el artículo 58 inciso 3 de la Constitución Política.|| Los recursos entregados
por el Gobierno Nacional por medio de asignación presupuestal no tienen forma
de ser devueltos si no es por la liquidación del FODESEP.
• La violación de la personalidad
jurídica del FODESEP. En la medida en que FODESEP deriva su personalidad
jurídica de la ley y de la participación gubernamental, la liquidación de la
participación estatal constituye una capitis diminutio que lleva de una manera
extraña, y no por las formas y procedimientos regulados, a la disolución y
liquidación del Fondo, en contra de los derechos de los demás asociados, que
hoy son mayoría en número y participación en el Fondo y los obliga a asumir sus
costos que ella genera, dejando al Gobierno Nacional, causante de la indemne.
La inconstitucionalidad es clara. Si
bien la figura de compromiso presupuestal de los aportes es inaplicable al
Fondo, porque como propiedad solidaria se rige por los principios y reglas de
las instituciones de economía solidaria, una interpretación literal del texto
demandado indica que, si los recursos no están comprometidos, ellos deben
devolverse a la Nación. Esto significaría en la práctica que todos los recursos
entregados por la Nación a FODESEP desde su constitución deben reintegrarse”.
El régimen especial para el Gobierno Nacional viola
la confianza legítima de las demás asociadas (IES) que tenían unas reglas de
juego claras para sus relaciones; así como la capacidad de estas instituciones
para prestar un servicio educativo de calidad, pues se ve comprometido su
funcionamiento. Tales reglas se hallaban principalmente en el artículo 90 de la
Ley 30 de 1992, según el cual los ingresos del Fondo incluían una destinación
anual del presupuesto nacional, por parte del Gobierno. Además, la disposición
cuestionada no indica cómo debe operar la liquidación de la participación
del Gobierno, asunto que tampoco se encuentra en otra ley, ni en los
estatutos del Fondo. Así, un efecto de esta norma es la desintegración de la
participación jurídica del Fondo.
Conclusión: Fodesep está sometido a un régimen
especial sui generis. El artículo 90 de la Ley 30 de 1992 establece que el
Fondo se conforma con instituciones de educación superior que deseen participar
en él y con aportes del Gobierno Nacional, provenientes del presupuesto
nacional. El retiro del Gobierno desintegra su personería jurídica y priva a la
entidad de soporte; en detrimento de sus trabajadores, acreedores y
proveedores. Obliga a los demás asociados a sumir la liquidación del Fondo,
todo ello por fuera del marco legal de liquidación de organizaciones de
naturaleza solidaria y mixta. Aunque la participación estatal es minoritaria,
es también esencial en el Fodesep.
2.7. Séptimo cargo: “Se desconoció el derecho a la
igualdad entre el Gobierno Nacional y los demás asociados (Instituciones de
Educación superior) al FODESEP. Test de proporcionalidad- Violación del
artículo 13 de la Constitución Política”. Al respecto, sostiene:
Según el actor, el régimen diferencial de
liquidación de los aportes del Gobierno, mencionado en el artículo anterior,
vulnera el derecho a la igualdad de los asociados, sin justificación, pues
todos deben responder por los costos del proceso de disolución; sin embargo, el
Gobierno Nacional, en virtud de la norma demandada, no asumirá tales costos.
Concretamente: (i) los gastos de liquidación, (ii) los salarios y prestaciones
sociales ciertos y causados al momento de la disolución; (iii) obligaciones
fiscales; (iv) créditos hipotecarios y prendarios y (v) obligaciones con
terceros.
Considera que la disposición cuestionada “ni
siquiera supera el test leve [de igualdad], puesto que” (i) el fin no es
legítimo, sino que está prohibido por la Constitución, en la medida en que la
recuperación de los aportes del Gobierno, para transferirlos al Icetex,
desconoce el artículo 58 de la CP, en tanto niega los derechos adquiridos por
las IES asociadas al Fodesep. Se crea una ley que contraviene reglas contenidas
en los estatutos preexistentes, y en las disposiciones de instituciones de
economía solidaria.
El medio escogido, es decir, la transferencia de
estos recursos también está prohibido por la Constitución porque crea una carga
excesiva e injustificada en contra de las IES que, tras el retiro del Gobierno
Nacional, deberán asumir la liquidación. Y las asociadas son, además, IES,
tanto públicas como privadas, que representan aproximadamente la mitad de la
totalidad del país, de manera que la liquidación mencionada implica problemas
de financiamiento y afectan su cobertura y la calidad del servicio.
El Gobierno priva de unos recursos a las IES, que
ahora deben asumir los costos propios de la liquidación del Fondo, agravando
los problemas de financiamiento de las IES asociadas y haciendo más difícil el mejoramiento
de la calidad de la educación a través de la acreditación, uno de los retos y
metas actuales de dichas IES y del Gobierno Nacional. Dado que Fodesep deriva
su personería de la Ley y la participación gubernamental, una vez esta última
se acaba, la personería del Fodesep queda sin sustento. Se torna en un
mecanismo adscrito a la administración nacional, sin participación estatal.
Además, el medio viola el numeral 3º del artículo 150 Superior, al no
incorporar las medidas necesarias para implementar la orden de recuperación de
aportes. Según la norma Superior, no puede haber un PND que no adopte las
medidas necesarias para su aplicación efectiva y estas no son contempladas en
el caso del reintegro de los aportes del Gobierno a Fodesep.
“- La relación medio-fin es adecuada,
pues el medio logra un fin inconstitucional. Recuperar los aportes entregados
al Fodesep para transferirlos al Icetex, en desconocimiento de los derechos
adquiridos de las IES, con base en una legislación anterior, y poner a los
demás asociados en condiciones jurídicas que nunca les fueron planteadas al
momento de incorporación al Fodesep. El Gobierno Nacional crea, de manera
irrazonable e injustificada un nuevo régimen jurídico para retirarse de
Fodesep, “sin percatarse que al hacerlo desintegra su personalidad jurídica y
obliga a los demás asociados a asumir los costos de una liquidación por fuera
de las reglas generales aplicables”. Esto debe calificarse como una regulación
arbitraria.
Posteriormente, plantea una
información como contexto. Según los estatutos del Fodesep, los aportes del
Estado tienen por objeto el desarrollo de las actividades del Fondo y figuran
en una cuenta independiente, sujetos a los riesgos de su operación, y sólo
susceptibles de ser reintegrados al Estado en caso de liquidación. Los aportes
del Estado se encuentran comprometidos presupuestalmente desde que da su
aporte, y este no puede enajenar o disponer de su participación, sino someterse
a las normas sobre liquidación de entidades solidarias. El régimen de liquidación
del Fodesep se encuentra en el artículo 24 del Decreto Reglamentario 2905 de
1994, que remite a la Ley 79 de 1998. El retiro de los aportes del Gobierno no
está contemplado en esa norma como causal de disolución o liquidación del
Fodesep, entidad atípica, pero regulada por la citada Ley 79 de 1988. En virtud
del principio de igualdad, la forma de disolver y liquidar el fondo es la
prevista en los artículos 100 y 121 de la Ley mencionada. Ahora bien, en caso
de liquidación, el pago a los asociados aparece al final del orden de
prioridades, por lo tanto, es inconstitucional que el Legislador faculte al
Gobierno Nacional para obtener la liquidación de su participación y para
enajenar o disponer de su participación (artículo 120, Ley 79 de 1988,
prioridades de liquidación: (i) gastos de liquidación; (ii) salarios y
prestaciones sociales ciertos y ya causados al momento de la disolución; (iii)
obligaciones fiscales; (iv) créditos hipotecarios y prendarios; (v)
obligaciones con terceros y (vi) aportes de los asociados.
Según el actor, la
inconstitucionalidad es evidente, pues “Es contrari[o] a toda lógica
constitucional que el Gobierno Nacional efectúe sus aportes económicos al Fondo
e invite a las Instituciones de Educación Superior a afiliarse al mismo y luego
pretenda obtener la devolución de sus aportes sin asumir ningún costo, en
particular cuando su retiro supone la liquidación del Fondo que creó y afecta a
las Instituciones de Educación Superior, tanto públicas como privadas, que
garantizan el derecho a la educación en el país.\\ En otras palabras, el
Gobierno Nacional no tiene respaldo constitucional en la devolución de su
aporte bajo un régimen especial que él mismo crea, además de forma incompleta
sin medir el perjuicio que ocasiona a los demás asociados. Debe recordarse que
la ley especial dispone que, para efectos de la liquidación (artículo 120), las
cooperativas deben proceder primero al pago de unas obligaciones y por último a
los aportes de los asociados. Esto significa que los aportes de los asociados
sirven como garantía a terceros acreedores y, por lo tanto, que los asociados
deben responder por ellos”.
De acuerdo con la demanda, la violación al derecho
a la igualdad se produce porque, en comparación con las IES afiliadas al
Fodesep, el retiro de los aportes del Gobierno Nacional no puede hacerse sin
disolver y liquidar el Fondo por la desintegración de su personería jurídica.
Ello no ocurre si cualquiera de los asociados del Fondo se retira. Las reglas
de devolución de aportes al Gobierno son excepcionales y creadas “de manera
incompleta” en una norma especial, en contra de los Estatutos de la entidad y
las reglas generales existente. Salvo el Gobierno Nacional, los demás asociados
deben asumir los costos de la liquidación por un hecho que no provocaron, lo
que resulta más grave si se toma en cuenta que son Instituciones de Educación
Superior, públicas y privadas.
2.8. Octavo cargo: “La norma demandada vulnera
el derecho de asociación de las instituciones de educación superior vinculadas
al FODESEP - Violación del artículo 29 y 38 de la Constitución Política”.
El demandante fundamentó este cargo en las siguientes razones:
La norma demandada viola el derecho de asociación
de las IES vinculadas al Fodesep. La disposición ‘veladamente’ obliga a la
liquidación del Fondo, sin que los demás asociados y aportantes al mismo
hubieran sido consultados o tenidos en cuenta en la adopción de esa decisión.
Si la Asamblea General de Fodesep, en la que el Gobierno Nacional tiene un voto
calificado, hubiera acordado liquidar el Fondo, el Gobierno hubiera podido
recuperar sus aportes bajo las mismas reglas que los demás asociados. Lo
inconstitucional es que esto ocurra por una norma especial, contraria a los
estatutos bajo los que se afiliaron los demás asociados y sin consideración por
sus derechos. Si se hubiera mitigado el daño o establecido un régimen de
transición o transformación que respetara la personería jurídica de Fodesep, no
se presentaría la inconstitucionalidad demandada.
Se desconoció el derecho de
asociación porque se modificaron, por vía legal, los Estatutos que regían a los
asociados al momento de vincularse a Fodesep; reglas que estas habían aceptado
y que son distintas a las que ahora se pretenden aplicar. Para sustentar el
cargo, presenta un contexto acerca del régimen de los recursos del Fodesep,
contenido en la Ley 30 de 1992 (art. 90), Decreto 2905 de 1994 (artículos 17 y
18), Estatutos del Fodesep, artículo 21, “la facultad presidencial de suprimir,
disponer la disolución y la consiguiente liquidación de las entidades
administrativas nacionales con personería jurídica que cree, organice o
autorice la ley y que formen parte de la Rama Ejecutiva […]”. Sin embargo, al
decir del actor, ahora lo hará de forma velada y sin asumir los costos
correspondientes. Cita, finalmente y de manera amplia, un concepto del a
Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado acerca de la naturaleza
jurídica, características y funciones del Fodesep[1].
Para el accionante, la decisión de la
Asamblea de disolver el Fodesep requiere el voto favorable de la mayoría de los
asistentes; si el Gobierno adopta la decisión de retirar sus aportes, ello sólo
sería legítimo y válido, según los Estatutos de la entidad (norma de carácter
especial) si se toma en el marco de la Asamblea, cosa que nunca ocurrió.
De acuerdo con el principio de democracia
participativa, las IES asociadas al Fodesep, en Asamblea General, tenían
derecho  a participaren la decisión del destino del Fondo y de cualquier
decisión que implique su disolución y liquidación. Con la decisión del Gobierno
Nacional, además, se desconoció el derecho fundamental al debido proceso de las
asociadas al Fodesep, “ya que no se permite la posibilidad de aplicar las
reglas contenidas en los Estatutos para el retiro de los aportes”. El retiro de
esos aportes, y el cambio de naturaleza jurídica del fondo, supone la
desintegración de la personalidad jurídica de Fodesep y del marco jurídico que
permite su operación, sin que haya existido participación de los afectados.
Ello viola el debido proceso, pues implica la aplicación de reglas
desfavorables a situaciones ya consolidados y regidas por los Estatutos. Se crea, además, un régimen que modifica las condiciones existentes con
anterioridad y las que el propio Gobierno accedió a someterse. En este caso, en
lugar de un proceso participativo y consensuado, se dio una decisión
unilateral, arbitraria y desproporcionada.
“La conclusión es clara:
El Presidente de la República,
tiene facultad para suprimir, disolver y liquidar al FODESEP. Sin embargo, no
puede hacer la disolución y posterior liquidación del Fondo de cualquier
manera, debe ceñirse al procedimiento de la Ley 79 de 1988 debido a que prima
la ley especial que rige a FODESEP por su naturaleza atípica. Así, aplica la
ley 79 de 1998 tal como lo mencionó el Consejo de Estado en su Concepto 1973
del 11 de febrero de 2010 que implica consultar a todos los asociados para los
casos de liquidación.”
2.9. Noveno cargo: “El retiro del Gobierno, en los
términos planteados en el artículo demandado, origina un régimen jurídico
excepcional - Violación de los artículos 58 inciso 3 y 333 inciso 3 de la
Constitución Política.” El actor sustenta esta acusación:
El retiro del Gobierno Nacional en
los términos planteados en la disposición crea un régimen jurídico excepcional
al propio de las organizaciones con naturaleza solidaria. La liquidación del
FODESEP viola el principio constitucional de fomentar la economía y las
organizaciones solidarias.
“Para cumplir con los requisitos
planteados por la jurisprudencia constitucional, se traen a colación los
argumentos expuestos ya en exceso sobre los efectos que se producirían de
restituirse los aportes hechos por el Gobierno Nacional al FODESEP: Su disolución
y consecuente liquidación.
Del mismo modo, resultan
aplicables los argumentos expuestos en torno a la naturaleza solidaria del
FODESEP y al aporte privado que existe a su patrimonio por parte de los demás
asociados que son Instituciones de Educación Superior. De este modo, se cae de
su peso que la desaparición del Fondo no es una forma de contribuir a la
promoción de la propiedad solidaria y que en nada se respeta la propiedad
solidaria de los demás asociados en tanto ellos deben asumir de su propio peculio
los gastos propios de la liquidación del FODESEP, a diferencia del Gobierno
Nacional. Con el agravante que dichos asociados son Instituciones de Educación
Superior, tanto públicas como privadas, que tienen distintos fines
constitucionalmente importantes protegidos y promovidos por la Constitución,
entre ellos, el derecho a la educación, así como aquellos mencionados en la
presente acción.
La conclusión es clara: la
desaparición del FODESEP va en contravía de la norma de fin contenida en el
tercer inciso 3 de los artículos 58 y 333 constitucionales que obligan al
Estado a fortalecer y promover las formas asociativas y solidarias de
propiedad. De este modo, la desaparición del Fondo no promueve la propiedad
solidaria y no respeta la propiedad solidaria de los demás asociados en tanto
ellos deben asumir de su propio peculio los gastos propios de la liquidación
del FODESEP, a diferencia del Gobierno Nacional.”
2.10. Décimo cargo: “Se vulneraron los principios de
eficacia y economía por duplicidad de funciones - Violación del artículo 209
inciso 1 de la Constitución Política”. Finalmente, el actor sustenta esta
acusación con base en los siguientes argumentos:
La inconstitucionalidad del inciso
segundo del artículo 95, demandado, implica la inconstitucionalidad del inciso
primero, ibídem: en caso de no existir el inciso 2º, por la prosperidad de los
cargos anteriores, las mismas funciones serían ejercidas por el Icetex y el
Fodesep, lo que desconoce los principios de eficacia y economía de la función
administrativa (art. 209 CP), en la medida en que se presentaría duplicidad de
funciones. Se asumirían mayores costos por una misma función y “se duplican las
funciones en la administración nacional”.
Para cumplir con los requisitos planteados
por la jurisprudencia constitucional, se acreditan los siguientes argumentos y
elementos de juicio adicionales y complementarios:
“• Aplicación de la figura de
integración normativa. De acuerdo a la sentencia mencionada, la figura de
integración normativa puede aplicarse cuando “la disposición censurada se
encuentra intrínsecamente relacionada con otra respecto de la cual se yerguen
serias sospechas de inconstitucionalidad”. Así, en la presente demanda puede
aplicarse la misma respecto al inciso primero del artículo 95 demandado.
En efecto, el inciso 1 guarda
una relación intrínseca con el inciso 2 del artículo demandado, pues en este se
asignan determinadas funciones que son de FODESEP al ICETEX, bajo la idea de
que con el inciso 2, mediante el retiro de los aportes de la Nación a FODESEP,
este pasa a liquidarse, evitando una duplicidad de funciones.
[…] de no existir el artículo 95
del Plan Nacional de Desarrollo, dicha duplicidad no se presenta, pues estas
entidades tienen funciones diferentes como puede apreciarse en el Anexo 15 de
la presente demanda. Únicamente con la introducción de dicho artículo se
presenta la duplicidad alegada.
[…] De acuerdo al inciso primero
del artículo 95, ICETEX se encargará de “financiar o cofinanciar programas y
proyectos específicos que contribuyan al desarrollo científico, académico y
administrativo de las instituciones de educación superior de que trata el
artículo 16 de la Ley 30 de 1992; al fortalecimiento de su infraestructura
física, y a la renovación y adquisición de equipos y dotaciones”, [función
equivalente a una de las que tiene a su cargo el Fodesep, específicamente, la
de] promover y asesorar programas y proyectos específicos que contribuyan al
desarrollo científico, académico y administrativo de las Instituciones de
Educación Superior; al fortalecimiento de su infraestructura física; a la
renovación y adquisición de equipos y dotaciones y al desarrollo de programas
de creatividad, bienestar universitario que las Instituciones deban llevar a
cabo en beneficio de la comunidad académica.
Financiar o cofinanciar los
programas y proyectos que hace referencia el numeral anterior, así como
gestionar la consecución de recursos nacionales o internacionales para tal
fin.”
La inexequibilidad del inciso 2º del
artículo 95 del PND implicaría que se preserva la existencia de Fodesep. De ser
así, tanto el Icetex como el Fondo mencionado cumplirían las mismas funciones
en lo que tiene que ver con la financiación y cofinanciación de proyectos y
programas para el fortalecimiento de la infraestructura física y adquisición y
renovación de equipos y dotaciones de las instituciones de educación superior.
De ser así, el Estado estaría
invirtiendo “recursos dobles para una misma función” y se entorpecería la
consecución del fin que se pretende, que es aumentar la cobertura del servicio,
para cerrar las brechas entre acceso y calidad, en la medida en que “se
atomizarían los esfuerzos” y no habría claridad sobre la competencia de cada
entidad, ni las IES sabrían a quién acudir.
En conclusión, “Se violan los
principios de eficacia y economía de la función administrativa en la medida en
que se presenta una duplicidad de funciones. La inconstitucionalidad del
segundo inciso del artículo 95 demandado y aplicando la figura de integración
normativa, tanto el ICETEX como FODESEP ejercerían las mismas funciones, en lo
relativo a la financiación de programas y proyectos determinados para
instituciones de educación superior. Es así que se estarían no sólo erogando
doblemente recursos para una misma función, sino que de igual forma se estaría
obstaculizando o entorpeciendo el fin del Estado, que es cerrar las brechas en
educación entre acceso y calidad, al existir dos instituciones con la misma
función.”
II. INTERVENCIONES DE AUTORIDADES
PÚBLICAS
Departamento de planeación nacional
El Departamento Nacional de Planeación intervino
con el propósito de defender la constitucionalidad de la norma demandada.
En su criterio, el primer cargo no debe prosperar.
No existe violación al principio de publicidad, pues la publicación del acta de
la comisión de conciliación en la página de internet del senado se dio a las
23:57 del día 5 de 2015, un día antes de la votación. Esta forma de publicación
ha sido considerada válida por la Corte, por ejemplo, en la sentencia C-286 de
2016.
En cuanto al segundo cargo, por violación del
artículo 157 CP en el trámite de la Proposición Sustitutiva 148 (presentada por
el Senador Senén Niño),  afirma que, si bien es válido que se incluyan
modificaciones al texto propuesto en segundo debate, lo cierto es que la
disposición acusada fue objeto de análisis y debate en el seno de la Cámara de
Representantes desde el comienzo del trámite, contrario a lo afirmado por el
actor.
Tampoco estima que se haya producido una violación
al principio de unidad de materia (cuarto cargo), pues el artículo 95 de la Ley
1753 de 2015 guarda relación directa con una estrategia integral del Plan Nacional
de Desarrollo, denominada movilidad social, en la que se habla de becas a
población vulnerable, créditos para matrículas en programas o instituciones de
alta calidad, educación superior con formación doctoral para docentes y mejora
en la ubicación de universidades colombianas en los ‘ranking’ internacionales.
En consecuencia, afirma, es evidente el vínculo de la disposición acusada con
esta línea estratégica, pues esta es un medio para aumentar el acceso a los servicios
de educación.
En cuanto al quinto cargo, por omisión legislativa
relativa, y de acuerdo con el cual mediante en la disposición atacada no se
estableció el régimen de restitución de aportes, las condiciones de la
personalidad jurídica, ni los recursos para cumplir con lo dispuesto en el
artículo demandado, indica que no se satisface ninguno de los presupuestos necesarios
para que se evidencie una omisión de esa naturaleza. La disposición no se
enmarca en tales supuestos pues con ella no se favorece a unos sectores en
perjuicio de otros, ni se excluye a un grupo de ciudadanos de sus beneficios,
pues la destinación de aporte y por lo tanto de los beneficios derivados de
ellos es iguales para todos los educandos. Así las cosas, el cargo es
insuficiente y, por lo tanto, debe llevar a un pronunciamiento inhibitorio.
Tampoco comparte la apreciación de la demanda, según
la cual se presentó una violación de la personalidad jurídica del Fodesep
(sexto cargo), pues el retiro del Gobierno Nacional de su composición
desintegraría su personería jurídica. Afirma que no existe ninguna norma de
rango constitucional que haga inamovible la participación o presencia del
Estado en una empresa, o que impida modificar las condiciones en que esta se
presenta. La creación del Fodesep fue una decisión legislativa (ley 30 de
1992), de manera que su modificación o liquidación puede ser también objeto de
la libertad de configuración legislativa del Congreso.
Pide el DNP que se descarte la procedencia del
séptimo cargo, por supuesta violación al derecho a la igualdad, debido a que el
retiro de los aportes del Gobierno Nacional no puede hacerse sin disolver y
liquidar el Fondo, lo que no ocurre cuando cualquier otro asociado se retira.
En su criterio, este cargo demuestra que el actor
no se basa en el postulado de igualdad constitucional, sino en una crítica a
una política pública, basada en interpretaciones puramente subjetivas.
Sobre la supuesta violación al derecho de
asociación, a la que alude el octavo cargo, estima que “a pesar de que la norma
acusada se limita la transferencia de aportes”, dada la amplia facultad de
configuración del Congreso (…) para reformar la estructura de la administración
pública, disponer o redistribuir los recursos del Estado, este puede decidir de
igual manera a qué organismos se asocia el Gobierno, o si prefiere retirarse de
estos.
Afirma que el noveno cargo carece de sustento (violación
a los artículos 58 y 333 de la Carta Política), pues la decisión de modificar
las transferencias del Estado al Fodesep no implica que se incumpla el mandato
constitucional de promover formas asociativas y solidarias de propiedad, de
manera que el cargo adolece de falta de suficiencia y pertinencia.
Tampoco estima cierto que la norma implique la existencia de una duplicidad de
funciones entre dos entidades públicas, pues precisamente lo que hace la norma
demandada es transferir los recursos del Estado que se encontraban en Fodesep
al Icetex.
Aunque el DNP no hace referencia al décimo cargo,
se entiende que ello obedece a que este sólo adquiere relevancia si se
considera procedente alguno, o algunos los anteriores.
Por ello solicita que se declare la exequibilidad
de la norma acusada, sin perjuicio de aquellos argumentos que cuestionan la
aptitud de la demanda.
Presidencia de la República
La Secretaria Jurídica de Presidencia de la
República presentó escrito técnico, con el propósito de defender la
constitucionalidad de la norma demandada, en los siguientes términos:
(i) No existe violación al mandato acerca de
la antelación de los anuncios contenido en el artículo 161 de la Carta Política
(primer cargo); en sentencia reciente la Corte Constitucional declaró la
exequibilidad de normas del Plan Nacional de Desarrollo, cuestionadas con base
en el mismo cargo. Así pues, a partir de la sentencia C-298 de 2016[2]
el tema está resuelto y existe cosa juzgada constitucional.
(ii) Según el demandante, en el trámite de la Ley
1753 de 2015 no se debatió la proposición sustitutiva 148, lo que implica una
violación de los artículos 43-3 y 125 de la Ley 5ª de 1992, así como el
artículo 157 de la Carta. Sin embargo, la Presidencia advierte que en la sesión
de 5 de mayo de 2015 sí fue discutida la proposición y se le dio la palabra a
Senén Niño (su autor), quien defendió su posición. Aporta la siguiente
trascripción:
“Intervención del Senador Rodrigo Villava. Ponente
1:45 “acá hay dos proposiciones una que ya la pusimos sobre
la mesa, de votar un bloque de 102 artículos que tienen que tener
explicaciones, esto no es el bloque por el bloque, porque la gran mayoría de
esos artículos tienen proposiciones y tienen que analizarse las proposiciones
sustitutivas, las aditivas y modificatorias (…) Simultáneamente hoy el Centro
Democrático presenta otra proposición que proponen (sic) excluir del bloque de
artículos grandes.
LECTURA DE PROPOSICIONES
Intervención del Senador LUIS FERNANDO DUQUE GARCÍA
2:22:49 Proposición sustitutiva de Financiación de
Proyectos de las IES. No tiene aval del gobierno. Presentada por los
Representantes del Polo Democrático Alternativo, partido al que pertenece el
Senador Senén Niño.
Intervención del Senador RODRIGO VILLAVA
2:32:43 Hemos acabado de leer todas las proposiciones
que no tienen aval en los diferentes artículos que habíamos propuesto para que
se votaran en bloque. Señor presidente qué es lo que hay que hacer ahora
entonces de acuerdo con el procedimiento, que se ponga a votación entonces para
que sean negadas esas proposiciones, el bloque de proposiciones de los artículos
que fueron leídos con excepción de algunas aclaraciones de artículos que se
dijeron no se iban a tener en cuenta en este bloque […]
Intervención del Senador SENEN NIÑO
2:36:35 “Gracias Señor Presidente, lo que yo quiero es
que ordenemos ese tema de la discusión de las proposiciones que seguramente
como no tienen aval del gobierno, porque aquí el santo y seña el (sic) la
patente que debe tener una proposición es el visto bueno del Gobierno Nacional,
pero me parece muy importante que las razones que movieron a los senadores de
la república a presentar proposiciones sean de conocimiento de la Nación y del
Senado en su conjunto; que se le dé la oportunidad a los ponentes de que podamos
expresar los fundamentos y las circunstancias de por qué presentamos esas
proposiciones Señor Presidente, para que no quede esto en anónimos sino para
que se sepa cuáles fueron los motivos que llevaron a que grupos importantes de
senadores hayamos propuesto cambios en el Plan Nacional de Desarrollo
JOSÉ DAVID NAME – PRESIDENTE DEL SENADO
Está abierto el registro, el ponente solicita votar
negativo.
GREGORIO ELJACH – Secretario del Senado
2:48:36 Total, cincuenta (50) votos por el NO. Ha sido
negada los artículos que leyó el ponente en la lista más reciente de lectura
(sic). Las proposiciones que corresponden a los artículos que leyó el Senador
Luis Fernando Duque”.
(iii) Tampoco se presenta violación al artículo 157
de la Carta política (cargo tercero), pues el enunciado que se introdujo sí fue
discutido el 5 de mayo de 2015, e incluso uno de los senadores defendió su
contenido.
Para demostrar su punto de vista trascribe diversas
intervenciones del trámite de la norma demandada, que tuvieron lugar el 5 de
mayo de 2015. Más allá de que las cámaras pueden introducir modificaciones en
los distintos debates (lo que afectaría la prosperidad del cargo), el actor
parece incurrir en una confusión, al considerar que el hecho de que un proyecto
deba tener cuatro debates, como lo exige el artículo 157 Superior impide a las
cámaras introducir modificaciones, como lo permite el artículo 160 Superior. En
consecuencia, la Corte debería declarar la ineptitud del cargo.
(iv) En cuanto a la presunta violación al cargo por
unidad de materia (cuarto cargo), comienza por resaltar que la Ley del PND es
pluritemática, de manera que la forma de evaluar el respeto por tal principio
es la coherencia del plan con esa característica, de conformidad con lo
previsto en el artículo 3º de la ley 1994 de 1994; indica que dentro de la Ley
1753 de 2015 existen un conjunto de objetivos generales y estrategias que
definen el derrotero de los proyectos y programas que fueron incluidos finalmente
en el Plan 2014-2018 El documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo
establece en el título IV, objetivo C, un capítulo acerca del propósito de
cerrar las brechas en acceso y calidad a la educación, entre individuos, grupos
poblacionales y entre regiones. En el punto 2, d) del mismo documento se expresa
la intención de permitir al Icetex el otorgamiento de créditos para proyectos
de desarrollo institucionalidad, finalidad que claramente comparte y desarrolla
la norma demandada.
(v) Afirma que el quinto cargo, relativo a la
supuesta omisión legislativa relativa, carece de suficiencia, pues los
ingredientes que, desde el punto de vista del demandante olvidó incluir el Congreso
de la República al dictar el artículo 95 del PND no afectan la vigencia de
ningún derecho fundamental, no son indispensables para el ejercicio de una
garantía superior, ni constituyen la omisión a un deber de tal jerarquía. Su
cuestionamiento es, por lo tanto, inepto para provocar un fallo de fondo.
(vi) El cargo por supuesta violación al mandato de
personalidad jurídica, supone que el legislador no puede modificar la
estructura y la participación del gobierno en un fondo creado también por vía
legal y que el Legislador no puede modificar las leyes, lo que va en contra del
artículo 150 CP. No se trata, en ese orden de ideas, de un argumento de
naturaleza constitucional.
(vii) Tampoco estima la Secretaria Jurídica de la
presidencia que el actor haya logrado construir un cargo por violación al
derecho de igualdad, pues “el hecho de que la norma acusada no haya previsto
directamente ningún régimen de disolución o liquidación no significa que el
mismo no exista”. En ese orden de ideas, considera que “la decisión
política implícita en el artículo 95 demandado debe operativizarse con normas legales
existentes y con las herramientas reglamentarias que se dicten para los fines
pertinentes”.
(viii) Finalmente, considera que el cargo por
violación del derecho de asociación debe rechazarse, pues la decisión de
suprimir la participación del Estado en el fondo es una decisión soberana del Legislador
quien, en ejercicio del a facultad de configurar el derecho, puede decidir que
los recursos públicos antes transferidos a Fodesep sean ahora remitidos al
Icetex.
La Presidencia de la República no se pronuncia
sobre los cargos noveno y décimo.
Ministerio de Educación Nacional
El Ministerio de Educación intervino en el trámite
de inconstitucionalidad, con el propósito de solicitar un pronunciamiento de
exequibilidad del artículo 95 de la ley 1753 de 2015, con base en los
siguientes argumentos.
(i) Considera que existe cosa juzgada
constitucional en lo que tiene que ver con la supuesta violación de las normas
de anuncios y publicidad en el trámite legislativo (artículo 161 de la CP),
debido a que este problema fue resuelto definitivamente por sentencia C-298 de
2016[3];
(ii) Afirma que tampoco se violó el principio de
discusión o deliberación en el trámite legislativo (cargo segundo), en estos
términos: “considerar[…] que hay vicio de forma por no darle trámite a la
proposición sustitutiva sin ser reiterada, no es acorde a lo manifestado por la
Corte Constitucional, pues al no haber constancia de que el Senador Senén Niño
Avendaño haya utilizado los mecanismos legales para que se discutiera la
proposición presentada, y por el contrario, haya guardado silencio, debe
entenderse que el artículo 95 de la Ley 1753 de 2015 es acorde con el artículo
157 Superior”.
(iii) En cuanto a la acusación por violación al
principio de consecutividad, basado en que el artículo 96 del proyecto tuvo una
adición al momento de ser aprobado por la Plenaria del Senado, en comparación
con la versión presentada en el informe de ponencia correspondiente (tercer
cargo), afirma que, de conformidad con el artículo 160 Superior, el Congreso de
la República tiene la potestad de modificar los proyectos en los temas que
considere necesario y que, además de ello, sí existe constancia de cómo se
integró el texto acusado, pues “tanto en la ponencia a segundo debate como
en el texto aprobado en la plenaria de la Cámara, la modificación al artículo
96 se realizó dentro del trámite legislativo, de conformidad con lo establecido
en la Ley 5 de 199 y la Constitución Política”.
(iv) Considera que no existe violación al
principio de unidad de materia, pues la educación es uno de los pilares del
PND, como lo demuestra el artículo 2º, numeral 5º de la Ley 1753 de 2015, y la
norma demandada desarrolla un componente destinado a cofinanciar programas y
proyectos de todas las IES del país. Este objetivo se desprende también del documento
que reúne las  Bases del Plan Nacional de Desarrollo.
(v) Los demás cargos carecen de certeza, en la
medida en que parten de la premisa según la cual el Legislador decidió liquidar
el Fodesep, algo que no se desprende de la norma demandada, ni de la realidad
del Fondo, que está constituido tanto por el Estado, como por un amplio
conjunto de instituciones de educación superior.
DE INSTITUCIONES EDUCATIVAS
La Asociación Colombiana de Universidades
La Asociación Colombiana de Universidades intervino
en el presenta trámite para coadyuvar uno de los cargos de la demanda, por
violación del artículo 161 de la Constitución, según el cual las discrepancias
ocurridas en las cámaras sobre el texto de los proyectos de ley deben ser
resueltas por comisiones conciliadoras, previa publicación, con al menos un día
de anticipación, del texto escogido para ser sometido a debate y aprobación.
Considera, además, que el Plan de Desarrollo golpea
la estabilidad financiera de Fodesep, pues priva al Fondo de aportes
fundamentales para su gestión, en contra lo dispuesto en la ley 30 de 1992; en
el mismo sentido, indica, el numeral 1º del artículo 91 de la Ley 30 dispone
que sus ingresos se integraran, entre otras fuentes, con aportes que el
Gobierno Nacional destine anualmente en el presupuesto nacional. La norma
cuestionada asigna al Icetex el financiamiento de programas y proyectos de las
IES, lo que demuestra que también se incurrió en una violación al principio de
unidad de materia, artículo 158 CP.
Fondo de Desarrollo de la Educación Superior
(Fodesep).
El Presidente del Consejo de Administración del
Fodesep[4],
intervino ante la Corte, con el propósito de demostrar la inconstitucionalidad
de la disposición  demandada, por violación de los artículos 13, 14, 29, 38, 58
inciso 3º, 333 (inciso 3º) y 158 de la Carta Política.
Indica que el Fodesep fue creado por el artículo 89
de la ley 30 de 1992, a partir de una iniciativa estatal para invitar a las
instituciones de educación superior a hacer parte de la entidad, regulada en
forma asociativa y solidaria. Por lo tanto, el Gobierno es su orientador, y
funciona a partir de un acuerdo de voluntades con las IES. Por ello, el aporte
efectuado por el Gobierno al  Fodesep “corresponde a la cuota parte o
alícuota que debe realizar como integrante de este, aporte que a su turno se
constituye en un elemento patrimonial” del Fondo, como lo indica el artículo
19 del mismo estatuto. Por ese motivo, los aportes mencionados se constituyen
en propiedad colectiva o solidaria y no pueden mercantilizarse, violando la
ausencia de ánimo de lucro de estas formas de asociación.
El Fodesep, por otra parte, no es una sociedad de
economía mixta con ánimo de lucro, sino una entidad mixta sin ánimo de lucro,
constituida como una asociación de economía solidaria, de manera que el
Gobierno Nacional no puede enajenar o disponer de su participación, como sí
ocurre si se tratara del primer tipo de sociedad, en virtud de su naturaleza
comercial. Al prever la terminación de la participación del Gobierno nacional
en el Fodesep, se afecta a las instituciones de Educación Superior asociadas o
afiliadas al fondo, que requieren de esos recursos para cerrar las brechas de
acceso y calidad, especialmente si se toma en cuenta que el PND sólo contempla
apoyo para las  IES acreditadas en alta calidad. Así las cosas, “al no tener
el artículo 95 de la Ley 1753 de 2015 ninguna relación de efectividad (sic)
directa e inmediata, con las metas y programas de la parte general del plan,
especialmente con cerrar la brecha en el acceso y calidad de la educación, de
palmario (sic) se vulnera el artículo 158 de la constitución Política”.
En similar sentido, sostiene que en el trámite de
la norma objeto de control, el Legislador violó los artículos 157 y 161. Afirma
que el Informe de Conciliación fue sometido a aprobación de la plenaria el 6 de
mayo de 2015, sin haber sido publicado con un día de antelación, desconociendo
el artículo 161 de la CP, es decir, se incorporó una norma cuyo contenido no
había hecho parte de la discusión, y se hizo sin cumplir el plazo previo de
publicación establecido en la Constitución Política, para la aprobación de las
propuestas de la comisión de conciliación.
Foro Permanente de Educación Superior
Este organismo, conformado por un grupo de
organizaciones educativas allegó a la Corte un escrito en el que menciona un
conjunto de propuesta para el mejoramiento de la política educativa. Sin
embargo, no presenta una posición específica acerca de los cargos de la
demanda.
Corporación Universitaria CENDA
La Corporación mencionada intervino en el trámite
de la referencia, con el propósito de  coadyuvar la solicitud de
inexequibilidad. En su criterio, la norma cuestionada presenta efectos lesivos
para las instituciones de educación superior afiliadas al Fodesep. Además
comparte con el demandante la posición de que se presentaron diversos vicios
formales durante el trámite legislativo, especialmente, por la inclusión de la
disposición por parte de la comisión de conciliación y por su aprobación, sin
previa publicación en la Gaceta del Congreso.
Universidad Simón Bolívar, Corporación
Universitaria Empresarial de Salamanca, Corporación Universitaria de Ciencias
empresariales, educación y salud, la Asociación colombiana de instituciones de
educación superior con formación técnica profesional y/o tecnológica, la
Fundación tecnológica Antonio de Acevedo (Tecnar), la Universidad INCCA de
Colombia, Universidad Distrital de Colombia, Universidad Nacional Abierta y a
Distancia (UNAD), Red de Instituciones Técnicas, Profesionales, Tecnológicas y
Universitarias Públicas – Redttu, Red de Instituciones Técnicas, Profesionales,
Tecnológicas y Universitarias Públicas – Redttu, Red de Instituciones Técnicas,
Profesionales, Tecnológicas y Universitarias Públicas – Redttu
Estas instituciones educativas comparten la
posición de la demanda, con base en los mismos argumentos expuestos por
Fodesep.
III. INTERVENCIONES CIUDADANAS
Los ciudadanos y ciudadanas Carlos Gilberto Cadavid
Valencia, Fabio Orlando Tavera Oviedo, Cristian Guillermo Ortiz, coadyuvaron la
demanda de inexequibilidad.
IV. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA
NACIÓN
En ejercicio de sus competencias legales y
constitucionales, el Procurador General de la Nación radicó concepto de
constitucionalidad No. 006162. En su escrito plantea una defensa general de la
norma, al tiempo que cuestiona la aptitud de determinados cargos para provocar
un pronunciamiento de fondo.
Solicita un fallo inhibitorio en torno a los cargos
contra el inciso segundo del artículo 95 de la Ley 1753 de 2015, por carencia
actual de objeto como consecuencia de la pérdida de vigencia de la norma. El
Procurador General de la Nación comienza por señalar que la demanda no debe
prosperar en relación con los primeros nueve cargos formulados contra el
segundo inciso del artículo 95 del PND 2014-2018. Afirma que los aportes de la
Nación al Fodesep eran anuales, así que a partir de la vigencia fiscal de 2016,
la Nación ya no los efectúa y estos no son objeto de regulación por el inciso
segundo del artículo demandado. Sin embargo, adelanta también argumentos de
fondo frente a algunos cargos, así:
Considera que (i) la publicación del Informe de
Conciliación del proyecto que se convirtió en Ley 1753 de 2015 se hizo conforme
a lo prescrito por el artículo 161 de la Carta Política, es decir, con un día
de antelación a su discusión y aprobación; (ii) no se desconoció el principio
de consecutividad legislativa, en relación con la proposición sustitutiva 148
del artículo 96 del Proyecto correspondiente al PND 2014-2018, porque el tema
fue objeto de discusión y votación en sesión plenaria del Senado, el 5 de mayo
de 2016; (iii) señala que la Corte debe verificar si realmente en la Plenaria
de la Cámara de Representantes se discutió y aprobó la expresión ‘para lo cual
el Gobierno Nacional adelantará las acciones conducentes a obtener la
liquidación de dicha participación’ y resolver en consecuencia.
En cuanto a los cargos por vicios materiales,
plantea que (iv) la decisión de liquidar los aportes de la Nación que se
encuentran en el Fodesep, para transferirlos al Icetex no viola el principio de
unidad de materia (artículo 158 CP), sino que se encuentra en plena
concordancia con objetivos centrales de este documento normativo en materia de
educación; (v) la Corte debe inhibirse, por falta de certeza, en relación con
el cargo por omisión legislativa, pues el actor no cumplió las cargas
argumentativas mínimas para construir un cargo de esta naturaleza, dado que no
es cierto que el legislador haya omitido la regulación del régimen de
liquidación de aportes no comprometidos que la Nación tuviera en el Fodesep, ni
que el artículo 95 demandado haya dejado de definir la fuente de los recursos
del Icetex para cumplir con funciones de financiación de los proyectos que
contribuyan al desarrollo de los entes universitarios.
También, (vi) solicita una decisión inhibitoria en
cuanto a la presunta violación al derecho a la personalidad jurídica del
Fodesep porque el retiro de la Nación del Fondo no lo priva de su personería
jurídica, de manera que la demanda adolece de falta de certeza; (vii) considera
que el cargo por violación al principio de igualdad, (viii) el que habla de
desconocimiento al derecho de asociación de las IES y (ix) el que alude a una
violación al deber de fortalecer las instituciones de economía solidaria
carecen de certeza, pues de la norma demandada no se desprende que el Congreso
haya ordenado la liquidación del Fodesep, premisa sobre la que se intentan
edificar ambos cuestionamientos.
Finalmente, (x) la Procuraduría argumenta que no se
comprometen los principios de eficacia y economía administrativas, dado que no
existe duplicidad de funciones entre las que cumple el Fodesep y las asignadas
al Icetex en materia de financiación para el desarrollo de proyectos en las
instituciones de educación superior.
V. CONSIDERACIONES
Competencia
Esta Corte es competente para decidir la demanda de
la referencia en virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la
Constitución Política.
Cuestiones previas
1.
Caducidad
De acuerdo con el artículo 242 de la Carta Política,
inciso 3º, “Las acciones por vicios de forma caducan en
el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto”.
La ley del Plan Nacional de Desarrollo, número 1753
de 2015, fue publicada el 9 de junio de 2015 y la demanda de inconstitucionalidad
fue presentada ante este Tribunal el 11 de mayo de 2016. Es decir, dentro del
término constitucional mencionado.
2. Vigencia de la norma demandada
El Procurador General de la Nación plantea, como
argumento principal en su concepto de constitucionalidad (Nro. 6162), que la
Corte debe inhibirse de fallar por carencia actual de objeto, dado que la norma
demandada no está vigente. En su criterio, como la norma habla del traslado o
transferencia de recursos del Fodesep no comprometidos presupuestalmente al
Icetex al momento de la entrada en vigencia del Plan Nacional de Desarrollo y
esos aportes debían ser trasladados anualmente desde el Presupuesto, entonces
actualmente no resulta aplicable y se presenta carencia actual de objeto para
fallar en relación con los primeros nueve cargos. Como el décimo cargo se
formula por consecuencia de la prosperidad de alguno o algunos de los
anteriores, tampoco debe la Corte pronunciarse sobre este último.
Dice el concepto citado: “En efecto, los aportes de
la Nación al Fodesep eran anuales, razón por la que a partir de la vigencia
fiscal de 2016, la Nación ya no hace más esos aportes, y esto por expresa
disposición del inciso segundo del artículo 95 de la Ley 1753 de 2015, según el
cual: ‘los aportes de la nación que a la fecha de entrada en vigencia de la
presente ley se encuentren en el Fondo de Desarrollo de la Educación Superior
(Fodesep) y que no se encuentren comprometidos presupuestalmente, serán transferidos
al Icetex para el ejercicio de las funciones asignadas en este artículo’. Esto
significa que al momento de entrada en vigencia de la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018 (9 de junio de 2015), ya tenían que haberse liquidado los
recursos de la vigencia fiscal 2015 que no se encontraban comprometidos
presupuestalmente […] y que al momento de presentarse la presente (sic) demanda
(11 de mayo de 2016) esa norma demandada ya no está vigente […]”.
La Corte Constitucional no comparte los argumentos
de la Vista Fiscal sobre este punto. Según la jurisprudencia consolidada de
esta Corporación, el control de constitucionalidad procede sobre normas
vigentes o que, a pesar de no estarlo formalmente, tengan la capacidad de
producir efectos normativos. En el caso objeto de estudio (i) no se ha
producido la derogación tácita, expresa u orgánica del artículo demandado por
lo que, en principio, la demanda recae sobre una norma vigente; (ii) la
apreciación según la cual la norma no es actualmente aplicable no implica que
no produzca efectos pues: en caso de prosperar alguno de los argumentos del
accionante, resulta claro que la norma está produciéndolos en lo que tiene que
ver con el funcionamiento del Fodesep, o bien, puede concretarse en la
transferencia futura de recursos al Icetex (de aquellos que antes de la
expedición de la Ley se remitían al Fodesep); para terminar, aun si este
planteamiento resultara cierto, en el sentido de que la norma habla de unos
recursos que ya debieron transferirse, (iii) el razonamiento incurre en una
especie de petición de principio pues, según el Jefe del Ministerio Público, la
Corte no debe controlar la norma demandada (inciso 2º, artículo 95, PND), por
razones que se derivan del mismo inciso 2º, artículo 95, PND 2014-2018. Por
ello, en caso de acceder a su propuesta, lo que realmente ocurriría es que una
norma podría escapar al control de constitucionalidad mediante la estipulación
legislativa según la cual su vigencia es muy limitada, o incluso aplicable por
una sola vez.
La Sala descarta entonces la posibilidad de
declarar la carencia actual de objeto por falta de vigencia de los contenidos
normativos cuestionados.
3. Aptitud de la demanda.
3.1. Sobre la metodología de
análisis.
El demandante eleva diez
cuestionamientos contra el artículo 95 de la Ley 1753 de 2015 (Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018). Aunque la demanda es apoyada por el Fodesep y un amplio
número de Instituciones de Educación Superior (IES), todas las autoridades
públicas que intervienen en el trámite cuestionan la aptitud de la mayor parte
de los cargos, mientras que quienes comparten el punto de vista del accionante
sólo presentan razonamientos específicos para algunos de los cargos propuestos.
Según el demandante, tres de los
cargos hacen referencia a vicios de trámite en la formación de la ley, seis
cargos cuestionan el inciso 2º del artículo 95 del PND 2014-2018 por desconocer
principios o derechos constitucionales, y el décimo cargo sólo adquiere relevancia
en caso de que prosperen los anteriores (o alguno de ellos), pues se concreta
en que el inciso primero del artículo 95, en ausencia del inciso 2º, conlleva
una duplicidad de funciones entre el Icetex y Fodesep.
Así las cosas, la Sala comenzará por
hacer referencia a los requisitos argumentativos y formales mínimos que debe
acreditar toda demanda de inconstitucionalidad, incluidos aquellos de
naturaleza especial, que deben incorporarse para construir un cargo por omisión
legislativa relativa (quinto cargo de la demanda). Posteriormente iniciará el
examen de cada cargo. Sin embargo, con fines de economía expositiva, en lugar
del examen de los cinco requisitos, la Sala explicará, en aquellos cargos que
carecen de aptitud, cuál o cuáles son las condiciones incumplidas.
3.2. Requisitos
argumentativos de la demanda
De conformidad con el artículo
2º del Decreto 2067 de 1991, las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir
requisitos formales mínimos, que se concretan en (i) señalar las norma acusadas
y las que se consideran infringidas; (ii) referirse a la competencia de la
Corte para conocer del acto demandado; (iii) explicar el trámite desconocido en
la expedición del acto, de ser necesario, y (iv) presentar las razones de la
violación.
La última de esas condiciones
exige al ciudadano asumir cargas argumentativas mínimas, con los propósitos de
(i) evitar que la Corporación establezca por su cuenta las razones de
inconstitucionalidad, convirtiéndose entonces en juez y parte del trámite y
generando una intromisión desproporcionada del Tribunal Constitucional en las
funciones propias del Congreso de la República; (ii) evitar que, en ausencia de
razones comprensibles, que cuestionen seriamente la presunción de corrección de
las decisiones adoptadas en el foro democrático, se profiera un fallo
inhibitorio, que frustre el objeto de la acción; y (iii) propiciar un amplio debate participativo.
En ese orden de ideas, las
razones de inconstitucionalidad deben ser “(i) claras, es decir, seguir
un curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible
sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas,
lo que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas,
caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido
normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo
que excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes,
de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o
corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos
a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes, esto es, capaces
de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o
disposición demandada”. (C-1052 de 2001. MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
En los casos en
que el accionante afirma que existe una omisión legislativa relativa, debe
asumir unas cargas especiales que, en realidad, hacen parte de la condición de
suficiencias. Concretamente, debe acreditar:
“(i) Que exista una norma
sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de
sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tendrían
que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita
incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta
esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que
la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón
suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los
casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los
que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la
omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por
el constituyente al legislador”[5].
Ahora bien, la acción de
inconstitucionalidad es de naturaleza pública y constituye una de las
herramientas más poderosas de defensa de la supremacía de la Constitución y un
derecho político de todo ciudadano. Por ello, la Corte ha explicado que la
evaluación de los requisitos mencionados debe efectuarse con base en el
principio pro actione, y que estas condiciones no son formalidades, sino
herramientas para verificar si la demanda genera un auténtico problema de
constitucionalidad.[6]
3.3. Análisis de aptitud de cada
cargo.
Primer cargo.
Según el actor en el trámite de conciliación del
Plan Nacional de Desarrollo se desconoció el principio de publicidad, debido
a que el Informe de Conciliación  fue publicado con  menos de un día de
antelación a su discusión y aprobación, en contra de lo dispuesto en el
artículo 161 de la Constitución Política. En su criterio, el plazo establecido
en la norma constitucional debe contarse de acuerdo con lo previsto en los artículos
59 y 61 de la Ley 4ª de 1913 (sobre Régimen político y municipal) es decir,
como un mínimo de 24 horas de antelación. El accionante considera, en la misma
línea argumentativa, que estas normas se encuentran integradas a la
Constitución Política. Para demostrar su afirmación, incorpora un cuadro
ilustrativo sobre el momento en que se produjo cada acto (presentación del
informe, de una parte, y discusión y votación, de otra).
Varios intervinientes –en especial las autoridades
públicas que participaron en este trámite– proponen que este problema jurídico
ya ha sido resuelto por la Corte Constitucional, pues en la sentencia C-298 de
2016[7]
se refirió a un cuestionamiento prácticamente idéntico, aunque en una demanda
dirigida contra otras normas del Plan Nacional de Desarrollo. La Presidencia de
la República, además, afirma que ese fallo comporta efectos de cosa juzgada
constitucional, de manera que la Corte Constitucional debería estarse a lo
resuelto en aquella ocasión.
Como se explicará en lo que sigue, en esa
providencia (C-298 de 2016[8])
se presentó un cargo por las mismas razones expuestas por el peticionario en esta
oportunidad. La Corte Constitucional consideró que se trataba de un problema
apto para suscitar un pronunciamiento de fondo. Sin embargo, al adelantar el
estudio correspondiente, descartó la interpretación de un día calendario como
equivalente a un mínimo de 24 horas (precisamente la propuesta hermenéutica del
demandante), con base en jurisprudencia uniforme y reiterada de esta Corporación
en esta ocasión.
Por su relevancia para el caso objeto de estudio,
la Corte reiterará, in extenso, lo expresado en la providencia citada:
“[…]
El inciso 2° del artículo 161 de la Constitución Política establece que “[p]revia
publicación por lo menos con un día de anticipación, el texto escogido se
someterá a debate y aprobación de las respectivas plenarias”. En este caso,
la Sala Plena encuentra probado que el texto conciliado fue aprobado por las
Plenarias de Senado y Cámara el 6 de mayo de 2015. En efecto, el Acta Número 56 de la sesión ordinaria del día miércoles
6 de mayo de 2015, da cuenta [de] que el Senado de la República, con quorum
decisorio, aprobó con 84 votos, en votación nominal y pública[9], el Informe
de Conciliación que tuvo lugar en el trámite del proyecto de ley número 138 de
2015 Senado, 200 de 2015 Cámara, “por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018, Todos por un Nuevo País”. Por su parte, en la Cámara
de Representantes fue aprobado con 98 votos el mismo Informe de Conciliación,
según consta en Acta de Plenaria Número 61 de la sesión ordinaria del día
miércoles 6 de mayo de 2015[10].
La Corte Constitucional, mediante Sentencia C-087
de 2016 (unánime), declaró la exequibilidad de la Ley 1753 de 2015, al
examinar que la suspensión de la votación, en la sesión plenaria celebrada en
la Cámara de Representantes el 5 de mayo de 2015, no quebrantó el anuncio del Informe
de Conciliación del proyecto de ley por el cual se expide el Plan de Desarrollo
2014 – 2018. Concluyó la Corte, al analizar la presunta violación del artículo
161 constitucional que, como se dijo, la Plenaria de la Cámara de
Representantes aprobó el Informe de Conciliación el 6 día de mayo de 2015 [y
señaló que] “…No se afectó el artículo 161 de la Constitución, el cual
exige la existencia de un anuncio publicado al menos un día antes de la
votación del Informe de Conciliación, lo cual se cumplió claramente, pues el
anuncio se realizó el día cinco (5) de mayo y la conciliación se aprobó el seis
(6) de mayo del mismo año, es decir, un día después”.
En este asunto, para que el cargo por falta de
publicación del Informe de Conciliación prospere es necesario comprobar que la
publicación del mismo no se hizo por lo menos con un día de anticipación, es
decir, el día 5 de mayo de 2015. Sin embargo, identifica la Corte que en el
trámite legislativo correspondiente no se conculcó el artículo 161
constitucional, en tanto el informe acordado por la comisión designada por los
Presidentes de ambas Cámaras, tendiente a conciliar las discrepancias surgidas
en la aprobación, fue publicado oficialmente un día antes, es decir, el día 5
de mayo de 2015, tal como se puede verificar al revisarse el trámite del
procedimiento legislativo del Senado de la República y de la Cámara de Representantes,
contenido en las Gacetas No. 266 y 264 de 2015, respectivamente.
[…] De hecho, como precedentes pueden mencionarse las
Sentencias C-590 de 2012, que examinó una demanda contra la ley 1430 de
2010 “por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y
para la competitividad”. En esta oportunidad la Corporación interpretó que
la publicación del Informe de Conciliación fue ajustada a la Carta Política al
haberse efectuado en un día calendario distinto, discrepando que el requisito
del artículo 161 se refiera al transcurso de 24 horas. En la Sentencia C-840
de 2008, que estudió una acción contra la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo 2006 – 2010 –Ley 1151 de 2007-, caso en el que, además, existió la
publicación de una fe de erratas del informe, se determinó que esta actuación
no vulneró la exigencia del artículo 161 de la Constitución, pues la corrección
se llevó a cabo antes del debate y votación de dicho informe; el mismo caso fue
analizado en la Sentencia C-376 de 2008, que resolvió una acción de
inconstitucionalidad referida a otros artículos de la misma Ley 1151 de 2007,
reiterándose la posición asumida por la Corte Constitucional respecto del
entendimiento que debe hacerse sobre el requisito establecido en el artículo
161 constitucional, el cual queda satisfecho con la publicación en una fecha
diferente y anterior a aquella en que el informe es debatido y votado. La
Sentencia C-379 de 2010, que estudió la adecuación constitucional de la
Ley 1348 de 2009 “Por la cual se aprueba la ‘Convención Internacional para
la regulación de la caza de ballenas’”, en cuyo trámite legislativo se
publicó el Informe de Conciliación del día 18 de junio de 2009, que a su turno
fue debatido y votado el día 19 de junio del mismo año, tanto en plenaria de
Cámara de Representantes, como de Senado de la República; y, finalmente, la
Sentencia C-076 de 2012, que al estudiar la constitucionalidad de la Ley
1430 de 2010, estableció que se cumplió con la exigencia del artículo 161 de la
Constitución al publicarse el Informe de Conciliación el día 15 de diciembre de
2010, un día antes de que el mismo fuera debatido y votado el 16 de diciembre
del mismo año, por las plenarias de Senado y Cámara de Representantes.
Se atiene la Corte en esta oportunidad a las Gacetas
del Congreso números 264 y 266 del 5 de mayo de 2015, como el medio oficial,
adecuado e idóneo para determinar la no configuración del vicio de trámite
alegado y materializar del principio de publicidad.
Tal como se señaló en la Sentencia C-786 de 2012: “…la
Corte encuentra que al plantearse la falta de certeza respecto de que la fecha
de publicación del Informe de Conciliación sea diferente a la que figura en las
Gacetas del Congreso referidas, la Corte debe hacer prevalecer la información
consignada en las Gacetas del Congreso, ya que otro tipo de pruebas, tales como
escritos, aclaraciones o certificaciones aportadas dentro del proceso, son
posteriores al trámite legislativo mismo y no tienen la fuerza probatoria
necesaria para desvirtuar la información consignada en la Gaceta del Congreso,
que constituye la publicación oficial de ese órgano legislativo. Por esta
razón, la Corte debe atenerse a la fecha de publicación que aparece en las
Gacetas del Congreso, que es el mecanismo oficial de comunicación e información
de esa Corporación”.
Se resalta que el día 6 de mayo de 2015, al momento de
votarse el Informe de Conciliación, ningún legislador dejó constancia o informó
a la Plenaria sobre la falta de conocimiento o de publicidad como objeción a la
consideración o aprobación del mismo[11].
En esos términos, la publicación del Informe de Conciliación el 5 de mayo de
2015, cumplió con su fin constitucional y los principios democrático y de
publicidad al brindar una garantía efectiva a los miembros del Congreso de la
República para tener la oportunidad de conocer con antelación a la votación el
informe elaborado por la comisión accidental designada para el efecto, sin
afectarse el proceso de formación de la ley”.
Así las cosas, es claro que la Corte Constitucional
resolvió un problema jurídico prácticamente idéntico al que plantea el
demandante. En efecto, se trata del mismo trámite legislativo, aquel que dio
lugar a la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo; del mismo cargo, por
supuesta violación del artículo 161 de la Constitución Política; y de la misma
interpretación ya descartada por este Tribunal acerca del modo de contar el
término previsto en la norma Superior invocada como parámetro de control.
Sin embargo, la Corte considera que no sería viable
hablar de la existencia de cosa juzgada constitucional, como lo propone uno
de los intervinientes, pues esta se proyecta sobre las normas objeto de control.
Así, se configura en su vertiente formal cuando el accionante eleva una
censura contra una disposición que ya fue controlada por la Corte
Constitucional (es decir, contra un enunciado normativo determinado), y se
configura en su variante material cuando los argumentos de la demanda se
refieren al mismo contenido normativo (significado de la disposición),
aun cuando el enunciado sea formalmente distinto.
Ninguna de las dos cosas ocurre en esta
oportunidad, pues el artículo 96 del proyecto que dio lugar al Plan Nacional de
Desarrollo, no fue formalmente objeto de control en la sentencia C-298 de 2016[12]
(disposición jurídica), ni la sentencia analizó la decisión legislativa de
ordenar el traslado de recursos de la Nación del Fodesep al Icetex (contenido
normativo).
Sin embargo, es cierto que el problema jurídico
abordado en aquella oportunidad no sólo es similar, sino idéntico al que se ha
planteado en esta demanda. El parámetro de control es el mismo, esto es, el
principio de publicidad del trámite legislativo y su concreción en el artículo
161 Superior, en relación con la publicación del Informe de Conciliación y los
hechos que se mencionan como causal de su desconocimiento también: la
publicación del Informe de Conciliación el 5 de mayo y su aprobación el 6 de
mayo de 2015, sin que hubieran pasado siquiera 24 horas entre uno y otro
evento.
La situación parece entonces paradójica pues, de
una parte, lo ocurrido no se enmarca ni en los supuestos de cosa juzgada formal
o material; pero, de otra, resulta evidente que la Corte Constitucional sí
solucionó en la sentencia C-298 de 2016[13] el mismo problema
jurídico. En criterio de la Sala, ello ocurre porque en los juicios por vicios
de trámite, en muchas ocasiones el análisis no hace referencia a los contenidos
normativos, sino a unos hechos, que corresponden a las actuaciones desplegadas
por el Congreso y que este tipo de análisis no ha sido incorporado a la
doctrina acerca de la cosa juzgada constitucional.
En criterio de este Tribunal, lo que ocurre es que
existe un precedente cuya fuerza vinculante se torna indiscutible, y ninguna
razón constitucional poderosa para apartarse del mismo. Por ello, si bien el
cargo cumple los requisitos argumentativos de aptitud de la demanda, está
destinado a no prosperar por la existencia de un precedente muy reciente. La
Sala, entonces, seguirá esa línea decisoria y declarará la exequibilidad de la
norma acusada, en lo que tiene que ver con la presunta violación del artículo
161 de la Constitución Política.
La razón para hacerlo desde ya se encuentra en la
existencia de una respuesta clara al problema jurídico planteado y a que
resulta innecesario repetir lo ya expresado en un acápite posterior. La carga
argumentativa de seguir un precedente tan cercano al caso objeto de estudio, y
la ausencia absoluta de argumentos que justifiquen modificar la línea
decisoria, justifican plenamente que el cargo sea resuelto de forma sucinta.
Segundo cargo. Inexistencia de discusión acerca
de la Proposición sustitutiva 148, de un Senador[14].
En el segundo cuestionamiento de la demanda, el
actor afirma que el Congreso de la República no discutió una proposición
sustitutiva al artículo 96 del proyecto de ley que dio lugar al Plan Nacional
de Desarrollo, hoy artículo 95, demandado,  identificada con el número 148 y
presentada por el Senador Senén Niño en sesión de 30 de abril de 2015 (anexo 6
de la demanda). Para facilitar la exposición, en adelante, la Sala se referirá a
la Proposición 148.
Señala el demandante que, en sesión de 5 de mayo de
2015, se aprobó el Informe de Conciliación, sin que se haya discutido en
momento alguno la Proposición 148. Añade que no puede probar el hecho por
tratarse de una negación indefinida (“no se discutió la propuesta”), pero que
es posible constatar que en ninguna de las gacetas del trámite aportadas como
anexos se menciona la Proposición 148. Sostiene, en fin, que si bien el Senador
Senén Niño  no dejó constancia alguna de su inconformidad, ni elevó una voz de
protesta ante la ausencia de la discusión, ello no implica que la proposición
pueda dejar de discutirse, como lo exigen el artículo 114 de la Ley 5ª de 1992
–normatividad que ha sido aceptada como parámetro de control de
constitucionalidad– y el artículo 157 CP, según el cual los proyectos de ley,
así como cada una de sus proposiciones, deben ser discutidos en cada uno de los
debates.
Su acusación se concreta, entonces, en una
violación a los principios de consecutividad y deliberación, propios del
trámite de formación de la ley.
Algunos intervinientes cuestionan este cargo por
razones de aptitud, mientras otros estiman que no debe prosperar. El argumento
central acerca de la inexistencia de la violación consiste en que, si bien el
principio de consecutividad ordena que todo proyecto de ley se discuta en
cuatro debates, y ello incluye las proposiciones que se presenten a lo largo
del trámite, lo cierto es que los Congresistas tienen también un deber de
diligencia, así que deben presentar una moción de orden en caso de que una de
sus proposiciones no sea discutida. No hacerlo, explican, refleja una actitud
negligente, eventualmente inclinada a bloquear o sabotear el trámite, que no
puede ser avalada por la Corte Constitucional. Añaden que la observancia de ese
deber es además una consecuencia lógica de la complejidad del trámite
legislativo, en el que pueden presentarse cientos de proposiciones e invocan
como precedente de estas afirmaciones la sentencia C-168 de 2012[15].
En lo que hace a la aptitud del cargo, la
Presidencia de la República y el Procurador General de la Nación aducen que la
Proposición 148 sí fue considerada, y que el Senador Senén Niño tuvo una
participación activa en la sesión del 5 de mayo de 2015, momento en el que pudo
defender su proposición y no lo hizo. Señala, además, que esta proposición fue
votada y negada.
En criterio de la Sala, el cuestionamiento del
actor es claro, pues no existe dificultad alguna para entender el sentido de su
argumentación, es cierto, pues si bien existen discusiones acerca de lo
ocurrido el 5 de mayo de 2015 en la Plenaria del Senado de la República (Ver,
especialmente, la intervención de la Presidencia de la República), el actor aporta
copia de la Proposición 148 y argumenta que, como el cargo habla de su eventual
desaparición en el trámite, no está en capacidad de aportar prueba de la gaceta
en la que presuntamente ocurrido este hecho[16]. El actor explica, de
forma concreta y precisa el mecanismo de la violación, que concreta en la
ausencia de lectura y discusión de una Proposición sustitutiva presentada por
el Senador Senén Niño, frente al artículo actualmente cuestionado. El
fundamento de su cuestionamiento lo ubica en el artículo 157 de la Carta y en
la exigencia de deliberación dentro del trámite. Finalmente, sus afirmaciones
generan una duda inicial acerca de la constitucionalidad de la ley.
Tercer cargo. Introducción de una oración no
discutida al texto del artículo demandado, entre el informe de ponencia para
segundo debate, y su discusión y aprobación. Violación al principio de
consecutividad.
El actor sostiene que un apartado normativo del
artículo 96 de la Ley 1753 de 2015 fue adoptado sin que se hubiera presentado
una proposición en ese sentido, sin que se debatiera y sin que se aprobara.
Concretamente, indica que el texto aprobado en Sesión Plenaria de la Cámara de
Representantes incluyó una frase que no constaba en el informe de ponencia para
segundo debate surtido en la misma cámara y que no corresponde a ninguna
proposición que conste en las gacetas del Congreso de la República.
En detalle, señala que el texto aprobado del artículo
96 de la Ley 1753 de 2015, contenido en la Gaceta 263 de 2015 incluyó en su
segundo inciso, la frase “para lo cual el Gobierno Nacional adelantará las
acciones conducentes a obtener la liquidación de dicha participación” que
no hacía parte del  Informe de Ponencia para Segundo Debate referido en la
Gaceta 223 de 2015 y presenta un cuadro comparativo que se retoma a
continuación:
Informe de ponencia para Segundo Debate
Cámara de Representantes
Texto aprobado en Segundo Debate
Cámara de Representantes
Gaceta No 223 del 22 de abril de 2015- Cámara
(Anexo 11)
Gaceta No 263 del 5 de mayo de 2015- Cámara
(Anexo 7)
Artículo 96. Financiación de proyectos de la IES. El Icetex
ejercerá la función de financiar y cofinanciar programas y proyectos
específicos que contribuyan al desarrollo científico, académico y
administrativo de las instituciones de educación superior de que trata el
artículo 16 de la Ley 30 de 1992; al fortalecimiento de su infraestructura
física, y a la renovación y adquisición de equipos y dotaciones. El Gobierno
Nacional reglamentará la materia.
Los
aportes de la Nación que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley
se encuentren en el Fondo de Desarrollo de la Educación Superior (FODESEP) y
que no se encuentren comprometidos presupuestalmente, serán transferidos al
Icetex para el ejercicio de las funciones asignadas en este artículo. El
Gobierno podrá enajenar o disponer de su participación u ordenar la
liquidación de éste.
Artículo 96. Financiación de proyectos de la IES. El Icetex
ejercerá la función de financiar y cofinanciar programas y proyectos
específicos que contribuyan al desarrollo científico, académico y
administrativo de las instituciones de educación superior de que trata el
artículo 16 de la Ley 30 de 1992; al fortalecimiento de su infraestructura
física, y a la renovación y adquisición de equipos y dotaciones. El Gobierno
Nacional reglamentará la materia.
Los
aportes de la Nación que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley
se encuentren en el Fondo de Desarrollo de la Educación Superior (FODESEP) y
que no se encuentren comprometidos presupuestalmente, serán transferidos al
Icetex para el ejercicio de las funciones asignadas en este artículo, para
lo cual el Gobierno Nacional adelantará las acciones conducentes a obtener la
liquidación de dicha participación. El Gobierno podrá enajenar o disponer
de su participación.
En criterio del demandante, la frase “para lo
cual el Gobierno Nacional adelantará las acciones conducentes a obtener la
liquidación de dicha participación” fue introducida en el Texto aprobado en
Plenaria de Cámara de Representantes, sin que existiera proposición previa que
la presentara; sin que se debatiera y sin que se votara. El demandante indica
que no existe constancia de la inclusión del texto citado en ninguna Gaceta del
Congreso, pues las de número 464, 475 y 498 de 2015, así como las Actas 057,
058 y 059 del mismo año, no dan cuenta del trámite surtido por el apartado
normativo señalado.
Las entidades públicas invitadas a participar sobre
el cargo propuesto en la demanda apoyaron la constitucionalidad de la norma. La
Presidencia de la República señaló que, de acuerdo con el artículo 160 de la
Constitución, durante el segundo debate los proyectos de ley pueden ser
modificados, por lo tanto, el Congreso podía hacer la modificación en el texto
de la norma que acusa el actor. El Departamento Nacional de Planeación aseguró
que la modificación del texto es válida porque tiene relación con la finalidad
del artículo y el momento en que se realizó el cambio obedece a la necesidad de
ajustar los textos de los proyectos de ley, que está permitida en el marco del
proceso legislativo. El Ministerio de Educación adujo que la frase incluida en
el artículo 96 de la Ley demandada tuvo origen en un pliego de modificaciones
que constan en la Gaceta No. 223 de 2015. Las IES que intervinieron en el
proceso coadyuvan, de forma genérica, el argumento de la demanda.
En términos más simples, mientras algunos
intervinientes comparten el punto de vista del actor, otros consideran que el
cargo parte de un desconocimiento del principio de identidad flexible, que
permite la introducción de cambios en el segundo debate, siempre que los temas
generales hayan sido conocidos y discutidos adecuadamente por parte del Congreso
de la República.
Ahora bien, al estudiar la aptitud del cargo, es
imprescindible aclarar que, en lo que tiene que ver con aquellos
cuestionamientos destinados a demostrar una violación del artículo 157 Superior
por la “introducción de textos” a un proyecto de ley, la Corte Constitucional
ha sostenido que, además de los requisitos de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia, los accionantes deben cumplir dos condiciones
adicionales (Sentencia C-992 de 2001[17],
reiterada en la providencia C-585 de 2015[18]): (i) identificar de
manera precisa los contenidos normativos que consideran nuevos y (ii) expresar,
así sea de manera sucinta, respecto a cada uno de ellos, o de cada grupo de
contenidos, las razones por las cuales se considera que los mismos corresponden
a asuntos nuevos, que no guarden relación de conexidad con lo discutido en
primer debate (Sentencia C-992 de 2001[19]).
En la sentencia C-082 de 2014[20], la
Corte Constitucional señaló:  “[…] para que un
cargo por violación del principio de consecutividad se considere
sustancialmente apto, y se entiendan cumplidos los presupuestos de suficiencia y pertinencia, es necesario que el demandante: (i) identifique el
texto nuevo o adicionado, y, adicionalmente, (ii) que señale,  así sea de forma sucinta, las
razones por la[s] cuales el artículo nuevo o modificado no guarda relación de
conexidad con lo debatido inicialmente ni con los objetivos perseguidos por la
ley del cual hace parte.”[21]
En el mismo sentido, aclaró la Corte en la reciente
sentencia C-585 de 2015[22]:
“la jurisprudencia constitucional ha sostenido que para estructurar un cargo de
inconstitucionalidad sobre la base de un vicio por violación de los principios
consecutividad e identidad, “no basta con
establecer que un determinado texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de
lo aprobado en la comisión”.[23]
No es suficiente una acusación con solo esas características, pues en
ciertos casos lo que indican “es permitido por
la Constitución y la ley orgánica del reglamento del Congreso”.[24]
Como se mencionó en la sentencia C-856 de 2005, para formular un cargo apto de
inconstitucionalidad por vulneración de estos parámetros, es necesario que
indicar “la
forma como la introducción de modificaciones, adiciones y supresiones al
proyecto de ley durante el segundo debate desconocen los principios de
consecutividad e identidad relativa sobre el fundamento [de] que i) no guardan relación de conexidad temática con lo debatido y
aprobado en el primer debate y ii) no se refieran a los temas tratados y
aprobados en el primer debate o no cumplieron los debates reglamentarios”.[25]
Al estudiar la aptitud del tercer
cargo propuesto por el actor, la Corte encuentra que este no satisface las
mencionadas condiciones de suficiencia y pertinencia, pues si
bien el actor aduce la introducción de una expresión en el artículo
cuestionado, no identifica con precisión el contenido introducido y no
demuestra, siquiera de manera sucinta, que el artículo presuntamente modificado
no guarda relación con lo discutido inicialmente.
En cuanto al primer requisito
–identificar con precisión el texto introducido–, el demandante presenta un
cuadro en el que destaca la oración que, a su juicio, se introdujo veladamente
en el proyecto que dio lugar a la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, pero no
lo hace con precisión, como pasa a explicarse:
El fragmento final del inciso 2º del
artículo 96 de la Ley 1753 de 2015 aprobado en primer debate señalaba, al
referirse a los aportes de la Nación al Fondo de Desarrollo de la Educación
Superior que “[e]l Gobierno podrá enajenar o disponer de su
participación u ordenar la liquidación de éste”; y las dos últimas
oraciones del texto aprobado en Plenaria de la Cámara de Representantes
afirman, acerca de tales aportes, que “el Gobierno Nacional adelantará las
acciones conducentes a obtener la liquidación de dicha participación” y
reiteran que “[e]l Gobierno Nacional podrá enajenar o disponer de su
participación”.
El actor no identificó adecuadamente el cambio
alegado, pues no indicó que el texto aprobado previamente ya permitía (en su
aparte final), ordenar la liquidación de los aportes de la Nación al Fodesep, y
que uno y otro hablaban de enajenar o disponer su participación. Esta
ausencia de precisión, necesaria para sustentar un caro por violación a
los principios de consecutividad e identidad flexible afecta, a su vez, la certeza
del cargo.
En cuanto al segundo de los requisitos especiales
indicados, sobre la exposición de argumentos que demuestren que el texto
adicionado no guarda relación con lo debatido con anterioridad, su
incumplimiento resulta evidente, pues el accionante no expresó, ni siquiera de
forma sucinta, las razones por las cuales la modificación del texto
supuestamente incorporado de forma subrepticia no guarda relación con lo
aprobado previamente cuando, en una lectura inicial, parece tratarse de un
cambio de redacción, sin relevancia o contenido normativo propio.
En consecuencia, la Corte considera que el cargo no
cumple con los requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia,
lo que impide que sea estudiado de fondo.
Cuarto cargo. Violación del
principio de unidad de materia.
El accionante argumenta que no existe conexión
alguna entre el contenido de la norma demandada y el Plan Nacional de
Desarrollo, lo que desconoce el artículo 158 Constitucional, norma que exige
coherencia entre la materia que regula una ley determinada y cada una de las
normas que contiene. Afirma que, “al no existir coherencia entre los propósitos
del Plan Nacional de Desarrollo y la disposición demandada, se violó el
principio de unidad de materia., [puesto que] en ninguno de los documentos que
acompañan el proyecto de ley, exposición de motivos o estudios previos, se
encuentra relación directa entre la restitución de aportes del Fodesep al
Gobierno Nacional, su enajenación o disposición de la misma, con su consecuente
disolución y liquidación y los propósitos del Plan Nacional de Desarrollo”.
Según el accionante, no sólo se evidencia desconexión entre el artículo
cuestionado y la Ley del Plan, sino que el primero se opone a uno de los ejes
de la Ley 1753 de 2015, que consiste en aumentar el acceso y calidad de la
educación.
Los intervinientes presentan posiciones distintas.
Algunos (IES) coadyuvan la demanda, mientras que otros, como la Presidencia de
la República, el Ministerio de Educación y la Procuraduría General de la
Nación, estiman que existe una relación de conexidad evidente entre el artículo
demandado y el componente de movilidad social del Plan Nacional de Desarrollo.
Es la Presidencia de la República la autoridad que desarrolla con mayor
profundidad el argumento, y afirma que en las Bases del Plan Nacional de
Desarrollo, un documento de importancia cardinal para la comprensión de esta
normativa, se habla de la necesidad de transferir recursos y funciones del
Fodesep al Icetex.
En criterio de la Corte, este cargo cumple el
requisito de claridad, pues no existe dificultad alguna para comprender la
censura propuesta en la demanda; certeza, dado que parte de una interpretación
razonable del artículo 95 del PND 2014-2018; especificidad en la medida en que
el actor despliega un esfuerzo por mostrar específicamente la ausencia de
conexión entre esta disposición y la materia general del Plan; pertinente, pues
el artículo 158 de la Carta, en efecto, exige una conexión entre las leyes y
las normas que las integran (más allá de las reglas especialmente establecidas
para la ley del Plan, asunto que corresponde al estudio de fondo del cargo); y
suficiente, pues genera una duda inicial sobre la presunción de
constitucionalidad de la norma demandada, y un problema de relevancia
constitucional.
Quinto cargo. Omisión legislativa
relativa.
Según este cuestionamiento, el Legislador incurrió
en una omisión legislativa relativa, al no incorporar en la norma
cuestionada determinados ingredientes, necesarios para evitar una violación a
diversas normas constitucionales y, especialmente, a distintos derechos de las
IES asociadas al Fodesep.
El actor indica que tales ingredientes se refieren
a la ausencia de las normas necesarias para la liquidación de la entidad, el
pago de las acreencias o, en general, el manejo de pasivos del Fodesep, una vez
se produzca su liquidación, o la fuente de los recursos para asumir los costos
de la liquidación del Fodesep y para asumir el detrimento patrimonial que se
generará a estas entidades. Así, plantea que se configuran todos los elementos
especiales de este tipo de cargos:
(i) La norma de la que se predica el cargo, que es
el artículo 95 del PND 2014-2018; (ii) la exclusión de las consecuencias
jurídicas de la norma de casos análogos a los regulados por la norma que
deberían hallarse contenidos en el texto normativo cuestionado o la omisión de
un ingrediente o condición esencial para armonizar el texto legal con la Carta
Política; (iii) la inexistencia de un principio de razón suficiente que justifique
la exclusión de casos o ingredientes que debieron ser regulados, pues en este
caso no hay justificación alguna de la norma; (iv) la generación de una
desigualdad negativa en la medida en que se permite la exclusión injustificada
de la participación del Gobierno Nacional bajo normas distintas a las que
operan para las IES vinculadas al Fodesep; y (v) la existencia de un deber
específico y concreto del orden constitucional, que el actor encuentra en los
artículos 58 y 333 de la Carta, que ordenan al Estado promover las formas
solidarias de propiedad.
Este cargo, en concepto de la Sala, es
evidentemente inepto. La omisión legislativa relativa es un supuesto de control
de constitucionalidad excepcional, de manera que el accionante debe satisfacer
plenamente cada una de las cinco condiciones descritas. Aunque el actor se
refiere a cada una de éstas, en criterio de la Sala al momento de demostrar la
existencia de un mandato legal que, de forma precisa, clara y directa, ordenara
la inclusión del conjunto de supuestos que el demandante echa de menos, no lo
logra. Esta regulación incluye un régimen de liquidación, el modo de atender
pasivos laborales y las partidas correspondientes a los gastos que el Gobierno
deberá asumir por concepto de liquidación del Fodesep, y por un eventual
detrimento patrimonial a las IES.
Sin embargo, ni el artículo 58 ni el artículo 333 contiene
una orden específica y directa en lo que tiene que ver con el Fodesep, entre
otras razones, porque esta entidad es de origen legal, y no constitucional.
Invocar un mandato de amplia determinación como el fomento a la economía y las
entidades de economía solidaria no es suficiente para demostrar que, de este,
se desprende concretamente la obligación de incluir un amplísimo número de
normas, como las descritas por el actor. Este punto demuestra, además, que se
pretende utilizar el criterio de omisión legislativa para un fin que no es el
contemplado por la jurisprudencia constitucional: crear una regulación integral
sobre una materia determinada.
En consecuencia, el cargo carece de suficiencia.
Sexto cargo. Violación al derecho a la
personalidad jurídica de Fodesep
Afirma el accionante que el Congreso de la
República vulneró el artículo 14 de la Constitución Política porque desconoció
el derecho a la personalidad jurídica del Fodesep, en perjuicio de sus
acreedores, asociados, trabajadores  proveedores. Considera que al autorizar al
Gobierno Nacional el retiro de los aportes de la Nación que a la fecha de
entrada en vigencia del PND 2014-2018 se encontraran en el Fodesep y no
estuvieran comprometidos presupuestalmente, se desconoció la personalidad
jurídica del Fodesep.
La comprensión del argumento supone profundizar en
cada una de las premisas defendidas en la demanda:
(i)
El Fodesep es una persona jurídica de naturaleza solidaria, mixta,
sin ánimo de lucro, conformada por otros asociados (IES públicas y privadas),
que deriva su personería jurídica de la ley y requiere para su funcionamiento
de un aporte estatal.
(ii)
El retiro de la Nación  deja un vacío jurídico al Fondo. Lo priva de su
personalidad jurídica, lo convierte en una entidad de hecho, lo hace inviable
y, al hacerlo, obliga a las demás asociadas, las IES, a asumir los costos de la
liquidación del Fondo.
(iii)
La violación de la personalidad jurídica del Fodesep implica la
violación de derechos de las IES, en la medida en que el Congreso autoriza el
reintegro de los aportes del Gobierno Nacional de una forma anormal, extraña,
ajena y distinta a las establecidas en la ley para la disolución y liquidación
de una organización de naturaleza solidaria y mixta.
En cuanto al contenido del derecho a la
personalidad jurídica, el actor cita la sentencia C-306 de 2004[26], según
la cual “si a la entidad que se crea se le reconoce personalidad jurídica (…)
esa condición de sujeto de derecho la hace titular de todos los atributos de la
personalidad y entre ellos de un patrimonio”; en sentencia T-184 de 2004[27],
“citando a la sentencia T-441 de 1992[28] [la
Corte] hace referencia a los derechos fundamentales de las personas jurídicas y
el alcance de su protección, así: ‘para los efectos relacionados con la
titularidad de la acción de tutela se debe entender que existen derechos
fundamentales que se predican exclusivamente de la persona humana, como el
derecho a la vida y la exclusión de la pena de muerte (artículo 11);
prohibición de desaparición forzada, torturas, tratos o penas crueles,
inhumanos o degradante (artículo 12); el derecho a la intimidad familiar
(artículo 15); entre otros. || Pero otros derechos ya no son exclusivos de los
individuos aisladamente considerados, sino también en cuanto se encuentran
insertos en grupos y organizaciones, cuya finalidad sea específicamente la de
defender determinados ámbitos de libertad o realizar los intereses comunes. \\
En consecuencia, en principio, es necesario tutelar los derechos
constitucionales fundamentales de las personas jurídicas, no per se, sino en
tanto que vehículo para garantizar los derechos constitucionales fundamentales
de las personas naturales, en cada caso concreto, a criterio razonable del Juez
de Tutela”.
Culmina el actor su exposición con esta breve
frase: “es el caso de Fodesep”.
En criterio de la Corte, si bien este cargo resulta
a primera vista insuficiente para generar una duda de inconstitucionalidad
sobre la norma demandada, debido a que no se percibe que esta liquide o
disuelva el Fodesep, lo cierto es que el actor despliega un esfuerzo argumentativo
que hace plausible esta premisa inicial, que orienta el resto del análisis,
gracias a la citación de un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil
del Consejo de Estado acerca de la naturaleza del Fodesep.
El razonamiento de la demanda cobra entonces
sentido en la medida en que fue esta Corporación la que, al momento de evaluar
la regulación especial del Fodesep planteó que este es una entidad pública
constituida por aportes mixtos, privados y públicos, lo que explica que, en
criterio del actor, el retiro de los aportes del estado tenga por consecuencia
la pérdida de personería de la entidad.
Es preciso, en este punto, hacer dos aclaraciones:
los Conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil no son normas jurídicas
que se integren al parámetro de control de constitucionalidad, como tampoco
ocurre con el conjunto de normas legales que invoca el actor para explicar su
punto de vista; y el actor no ha demostrado, hasta este punto, que el Fodesep
haya sido liquidado por el Legislador al expedir el Plan Nacional de
Desarrollo. Lo que observa la Corte, en cambio, es que el actor logra
evidenciar que el retiro del dinero del Estado puede generar consecuencias
relevantes y de naturaleza normativa (no fáctica) en la subsistencia de la
entidad.
Ello demuestra que la demanda satisface el
principio de certeza. Sin embargo, no se observa en el razonamiento expuesto en
este punto de la demanda, la razón específica por la cual ello está prohibido
por la Constitución, especialmente, cuando el artículo 14 Superior, invocado
como parámetro de control, se limita a establecer que toda persona tiene
derecho a la personalidad jurídica. La jurisprudencia que trae a colación
el actor tampoco permite superar este cuestionamiento (es decir, por qué la
modificación de las condiciones de funcionamiento del Fodesep por vía legal
supone un problema de relevancia constitucional), pues este se concreta en
señalar que en el orden jurídico colombiano las personas jurídicas son,
excepcionalmente, titulares de derechos fundamentales, y que la personalidad
jurídica es uno de los que resulta compatible con su naturaleza.
Sin embargo, la Sala observa que, a
pesar de que el cuestionamiento presentado en el sexto cargo no tiene
suficiente fuerza de convicción para generar un problema autónomo, algunos de
los argumentos presentados dentro del cargo denominado octavo permiten
comprender los motivos que llevan al actor a considerar que este cambio viola
la Constitución Política:
Como, de acuerdo con el inciso 2º del
artículo 95 del PND 2014-2018, el Gobierno Nacional podría retirarse del
Fodesep (o retirar su participación) por un mecanismo distinto al que deben
utilizar las demás asociadas, y ello implica un cambio en las reglas de
juego que precisamente estableció al Estado cuando, a través del artículo
89 de la Ley 30 de 1992, las invitó a hacer parte de esta forma asociativa de
administración, esta situación supondría (siguiendo el razonamiento del
demandante) un cambio sorpresivo en las reglas de juego, incompatible con el
principio de legalidad y especialmente con la prohibición de adoptar medidas
arbitrarias.
En ese orden de ideas, en aplicación
del principio pro actione, la Sala considera posible extraer un problema
jurídico específico: si la decisión legislativa de recuperar los aportes de la
Nación al Fodesep no comprometidos presupuestalmente atenta contra el derecho
fundamental al debido proceso, en la medida en que crea una forma diferencial
de retiro del Gobierno Nacional, supuestamente carente de justificación, y
supone una decisión arbitraria, adoptada unilateralmente, y orientada
inequívocamente a modificar las reglas del juego que el propio Estado creó para
invitar a las IES a hacer parte del Fodesep.
Séptimo cargo. Violación al derecho a la
igualdad.
El accionante estima que el artículo 95 del PND
2014-2018 viola el principio de igualdad, en la medida en que el Legislador
creó un modo de retiro de aportes del Fodesep únicamente aplicable a uno de sus
socios, el Gobierno Nacional, distinto y favorable en relación con el régimen
general, contenido en la Ley 79 de 1988, que rige las entidades de economía
solidaria, y en los Estatutos de la misma entidad (Artículo 24).
La Corte observa que este cuestionamiento no
satisface el requisito de suficiencia, en el contexto del principio
constitucional de igualdad. Es así porque, si bien el actor argumenta que el
Gobierno Nacional recibirá un trato distinto en lo que tiene que ver con los
aportes que ha transferido a Fodesep, y en comparación con las Instituciones de
Educación Superior, omite un paso esencial, antes de entrar al desarrollo de un
test de igualdad.
El actor no demuestra que el Gobierno Nacional y
las IES se encuentren en la misma situación de hecho, desde un punto de vista
constitucionalmente relevante, en lo que tiene que ver con su participación en
Fodesep. No presenta, en efecto, argumento alguno destinado a comprobar esa
premisa, imprescindible para sostener la existencia de una violación al
principio de igualdad, porque este mandato exige un trato igual de situaciones
o personas ubicadas en un plano de igualdad en los hechos.
Así las cosas, el resto de la argumentación del
demandante, orientada a demostrar que el Congreso persigue un fin prohibido por
la Constitución a través de un medio igualmente prohibido se torna irrelevante,
toda vez que no se identificaron dos sujetos o grupos de sujetos entre quienes
realizar la comparación y el derecho a la igualdad tiene un carácter
eminentemente relacional.
El cargo es, por lo tanto, insuficiente.
Octavo cargo. Desconocimiento de los derechos de asociación y debido proceso de las
instituciones de educación superior vinculadas al Fodesep
El demandante asegura que la norma
demandada es contraria al derecho a la asociación de las instituciones de
educación superior vinculadas al Fodesep porque no permitió su participación en
la adopción de la decisión de transferir los aportes que hacía la Nación al
Icetex. Sostiene que las reformas que hizo la norma se debían hacer a través de
la Asamblea General  del Fondo, de conformidad con sus Estatutos. En su
criterio, “lo que es inconstitucional es que lo haga a través de reglas
especiales que desconocen los estatutos bajo los cuales se afiliaron los demás
asociados y sin consideración alguna por sus derechos”[29].
En consecuencia, estima que el derecho a la asociación se desconoció porque no
se tuvieron en cuenta los procedimientos pactados por los asociados del Fondo,
en lo que tiene que ver con la devolución de aportes y disolución del mismo.
Precisa que, según la Ley 30 de 1992
el Fodesep se conformaría con las instituciones privadas y oficiales que
voluntariamente decidieran participar con sus aportes, y con los del Gobierno
Nacional, provenientes del presupuesto anual (artículo 90, Ley 30 de 1992).
Sostiene que, de acuerdo con el artículo 21 de los Estatutos del Fodesep, las
sumas entregadas por el Gobierno Nacional hacen parte de una cuenta patrimonial
independiente y solo pueden ser reintegradas en caso de liquidación del Fondo.
Considera que, aunque la norma no lo
dice directamente, esta dispone la liquidación del Fodesep y sostiene que, para
ello debía surtirse el procedimiento de la Ley 79 de 1988, que define la
conformación de la asamblea y los mecanismos de toma de decisiones. En
especial, dispone que la transformación, fusión y disolución para liquidación
requerirá el voto favorable de las dos terceras partes de los asistentes. Añade
que esta Ley prima sobre cualquier otra, por ser de carácter especial y, para
respaldar su postura, cita un concepto del Consejo de Estado (número interno
1972, C.P. Gustavo Aponte Santos). Concluye que las instituciones de educación
superior tenían derecho a participar en la decisión que implicaría la
disolución y liquidación del fondo.
Finalmente, sostiene que la norma
demandada desconoce el debido proceso porque “se aplican reglas
desfavorables a situaciones jurídicas ya consolidadas, esto es, a situaciones
jurídicas regidas por los estatutos [del Fodesep]”[30].
En su criterio, el Gobierno se apartó de los procedimientos pactados
previamente en los Estatutos para la liquidación del Fondo, que exigían la
participación de las IES asociadas y, en cambio, adoptó una decisión unilateral
que, por ese motivo, resulta arbitraria, desproporcionada y contraria a las
normas aplicables.
Si bien las afirmaciones del actor
acerca de la violación al derecho de asociación de las IES son genéricas y por
lo tanto no satisfacen el requisito de especificidad (se limitan a mencionar
una violación, sin aportar argumentos que demuestren su configuración),
aquellos correspondientes al presunto desconocimiento del derecho fundamental
al debido proceso, derivados de una actuación sorpresiva que el actor estima
arbitraria, será analizado de forma conjunta con el sexto cargo, como se
explicó en el estudio de aptitud de este último.
Noveno cargo. Trasgresión a la obligación
de promover la economía solidaria.
De acuerdo con el noveno cuestionamiento elevado
por el actor al artículo 95 del PND 2014-2018, el Gobierno Nacional desconoció
la obligación de fomentar las organizaciones de economía solidaria, básicamente
porque, como indicó en otros cargos, la norma implica o tiene por consecuencia
la disolución de la personería de Fodesep, lo que supone una afectación para
las IES que la conforman.
Este cargo es, evidentemente, inespecífico e
insuficiente, pues el accionante se limita a mencionar una eventual violación,
sin explicar el mecanismo por medio del cual se concreta. En lo que tiene que
ver con un mandato tan amplio, como el de fomentar las instituciones de
economía solidaria, resulta insuficiente sostener que la norma podría hacer
imposible el desarrollo de las funciones del Fodesep o llevar a su disolución.
Para construir un cargo de inconstitucionalidad en relación con las normas superiores
citadas, el actor tendría que demostrar, específicamente, que el legislador
tiene prohibido el traslado de recursos del Fodesep a otra entidad que, de
acuerdo con las bases del Plan Nacional de Desarrollo, deberá asumir también la
función de fomentar la oferta educativa, como ocurre con el Icetex. (Este
aspecto, contenido en el documento de las bases del Plan, será expuesto a fondo
al momento de analizar la presunta violación al principio de unidad de
materia).
Décimo cargo. Inconstitucionalidad del
inciso primero del artículo 95 de la Ley 1753 de 2015 (PND 2014-2018), por
consecuencia.
El actor sostiene que, si se declara la
inexequibilidad del inciso segundo del artículo 95 de la Ley 1753 de 2015,
entonces el inciso 1º generará la duplicidad de funciones, y de destinación de
recursos del Estado, entre el Icetex y Fodesep.
Este cargo satisface plenamente los requisitos
argumentativos, pues, a pesar de su sencillez construye un problema jurídico de
clara relevancia constitucional, inteligible, basado en una interpretación
razonable de la disposición cuestionada (siempre que se declare inexequible el
inciso segundo), a partir de la presunta violación de una norma constitucional
(el artículo 209, sobre los principios de la función pública) y capaz de
generar una duda de constitucionalidad inicial.
La Sala abordará este cuestionamiento, siempre y
cuando alguno de los cargos elevados contra el inciso 2º del artículo 95 de la
Ley del Plan prospere. De no ser así, como sostiene el accionante, una de sus
premisas iniciales carecería de certeza.
Conclusión.
Como consecuencia del análisis recién analizado, la
Corte procederá al estudio de los cargos segundo, cuarto, sexto y octavo (de
forma conjunta). Además, también se estudiará el cargo diez en caso de que
prospere el cargo sexto en conjunto con el octavo.
Problemas jurídicos.
En virtud de los antecedentes de la demanda y las
conclusiones presentadas en el análisis de aptitud de la misma, corresponde a
la Corte establecer si:
Si el Congreso de la República desconoció el
principio de unidad de materia al incorporar en el Plan Nacional de Desarrollo
una norma que sólo tiene que ver con la estructura de un organismo diseñado
como una forma solidaria de financiamiento de infraestructura y otras
necesidades de las instituciones de educación superior públicas y privadas.
En efecto, la Proposición 148 –Senado-, no fue
objeto de discusión.
Si el Legislador violó el derecho al debido proceso
de las IES pertenecientes a Fodesep, debido a que el retiro de la participación
estatal del organismo, comportaría su disolución, en contra de las reglas de
juego previamente pactadas, bajo las cuales se invitó a las IES a participar en
esta forma asociativa, y en condiciones que atentan contra su patrimonio y sus
derechos adquiridos.
En caso de que la Sala responda afirmativamente uno
de estos problemas jurídicos, deberá determinar si el inciso primero (subsistente)
supone un desconocimiento a los principios de la función pública, al permitir
una duplicidad de funciones y destinación de recursos entre dos órganos o
entidades estatales: el Icetex y el Fodesep.
Con fines de claridad expositiva, y tomando en cuenta
que los cargos son muy disímiles, la Sala abordará integralmente cada uno de
los problemas jurídicos (sus fundamentos normativos y su análisis de fondo).
Principio de consecutividad en
el trámite legislativo e instrumentalidad de las formas Sentencia C-162 de
1998, como precedente aplicable al caso objeto de estudio.
Como lo ha señalado la Corte
Constitucional en reiterados
pronunciamientos, el principio de consecutividad exige que los
proyectos de ley se tramiten en cuatro debates de manera sucesiva en las
comisiones y en las plenarias de las cámaras legislativas, salvo las
excepciones constitucionales o legales[31]. Entretanto, el
principio de identidad flexible reclama que el proyecto de ley que cursa
en el Congreso de la República sea el mismo durante los cuatro debates
parlamentarios; esta unicidad del proyecto, sin embargo, no implica rigidez en
los contenidos, sino que es compatible con la posibilidad de que las cámaras
introduzcan modificaciones, adiciones o supresiones a su articulado, y que las
eventuales discrepancias sean superadas mediante el trámite de la conciliación.
Tal ha sido el sentido dado a estos principios, entre otras, en las sentencias
C-940 de 2003[32],
C-273 de 2011[33],
C-277 de 2011[34],
C-369 de 2012[35],
C-084 de 2013[36],
C-850 de 2013[37],
C-386 de 2014[38]
y C-882 de 2014[39].
En todas ellas es claro que los referidos principios exigen que el trámite de
un determinado contenido normativo surta la regla de los cuatro debates y que
las modificaciones que durante ellos se introduzcan mantengan relación con el
contenido general de la ley y, en caso de discrepancias, sean sometidas al
trámite de conciliación a efectos de asegurar la identidad de los contenidos
aprobados por ambas Cámaras.
Asimismo, en algunos pronunciamientos
esta Corporación ha sostenido que se infringe el principio de consecutividad
por elusión del debate o de la votación, cuando en el trámite de un
proyecto de ley se omite la discusión o votación de alguno de los artículos que
lo integran o de las proposiciones formuladas en el curso de los debates
parlamentarios. Así lo ha sostenido, entre otras, en las sentencias C-801 de
2003[40],
C-839 de 2003[41],
C-1056 de 2003[42],
C-1147 de 2003[43],
C-1152 de 2003[44],
C-372 de 2004[45],
C-754 de 2004[46],
en todas las cuales fueron declaradas inexequibles normas en cuyo trámite la
Corte juzgó que existió infracción constitucional, por cuanto en algunos de los
debates reglamentarios la discusión o votación de los contenidos
correspondientes había sido diferida de las Comisiones a la Plenaria o, en
algunos casos, de la Plenaria de la Corporación donde culminó el trámite a la
Comisión de Conciliación; asimismo,  se presentaron como contenidos “nuevos”
temas que en realidad habían sido abordados, pero no votados, en etapas
anteriores del trámite. Esta relación entre el principio de consecutividad y la
exigencia de deliberación fue explicada ampliamente en la sentencia C-168 de
2012[47],
ampliamente reiterada, y precedente relevante para la discusión del caso
concreto. Por lo tanto, la Corte reitera ampliamente lo expresado por la Sala
en aquella oportunidad.
La jurisprudencia de esta Corporación
ha destacado la importancia del debate parlamentario en la realización del
principio democrático y la significación que, en ese contexto, tienen las
distintas normas constitucionales y legales que regulan el proceso de formación
de las leyes.
En la Sentencia C-760 de 2001[48], la Corte expresó que las  normas
que, tanto en la Constitución como en la Ley Orgánica del Reglamento del
Congreso, regulan el trámite de la adopción de la ley, están dirigidas a
permitir un proceso en el cual puedan intervenir las diferentes corrientes del
pensamiento que encuentran su espacio en las corporaciones que ostentan la representación
popular y en el cual la opción regulativa finalmente adoptada sea fruto de una
ponderada reflexión.
La Constitución, en sus
artículos 145, 146, 157 y 160, señala los elementos fundamentales que deben
reunir los debates: (i) el número mínimo de congresistas que deben estar
presentes para iniciar la deliberación de cualquier asunto, así como para
adoptar decisiones (Artículo 145, CP),
(ii) la mayoría necesaria para adoptar decisiones en la respectiva Corporación,
salvo que la Constitución exija una mayoría especial (Artículo 146, CP), (iii) el carácter imperativo de
los debates en las comisiones y en las plenarias, sin los cuales ningún
proyecto puede llegar a ser ley (Artículo 157, CP), (iv) la necesaria publicidad de
lo que va a ser sometido a debate como presupuesto mínimo para garantizar la
participación efectiva de los congresistas (Artículo 157, CP);en quinto lugar,
el período mínimo que debe mediar entre debates como garantía de que la
decisión del Congreso sobre el proyecto de ley es producto de una reflexión
ponderada (Artículo 160, CP) y
(vi)  la votación de lo discutido como finalización del debate (Artículo 157,
CP).
A su vez, la Ley 5ª de 1992,
Orgánica del Reglamento del Congreso de la República, fija algunos de los
parámetros que deben cumplir los debates parlamentarios o que sirven de
orientación sobre la materia, entre los cuales se encuentran la definición
legal de debate (artículo 94, inciso 1º,); el momento de iniciación y de
terminación del debate (artículos 94, inciso 2º, 157 y 176); el quórum
deliberatorio y decisorio (artículos 95, y 117 a 119); las reglas generales que
rigen la intervención de los congresistas en el debate de proyectos de ley y de
actos legislativos (artículos 96 a 105); el trámite de las ponencias (artículos
150, 153, 156, 157, 171, 174, 175 y 176); el trámite de las proposiciones (112
a 115) ; las enmiendas a los proyectos  (Artículos 160, 161, 162, 177, 178
y 179),  o la forma de conciliar las diferencias entre lo aprobado en una
y otra Cámara, en los términos del artículo 161 de la Constitución (Artículos
186 a 189).
Estas reglas se orientan a
asegurar a existencia de un debate legislativo y la realización de principios
sustantivos, como la adecuada formación de la voluntad legislativa, de manera
libre e ilustrada, el respeto por la regla de la mayoría, los derechos de las
minorías, la existencia de oportunidades suficientes de deliberación y la
publicidad de los asuntos debatidos.
Por otra parte, la Ley 5ª de
1992, Reglamento del Congreso, establece principios que deben tenerse en cuenta
para la interpretación y aplicación de estas normas, entre los que se destaca
el de corrección formal de los procedimientos, la regla según la cual
las decisiones deben reflejar la voluntad de las mayorías y debe asegurar el
derecho de las minorías a ser representadas, participar y expresarse.
También en un amplio número de
pronunciamientos, la Corte se ha referido al significado del debate, como
instrumento para la configuración de la voluntad legislativa. “[S]i bien ha
reconocido que la misma remite al sentido que esa palabra tiene en el idioma
castellano, también ha señalado que “(…) la interpretación correcta de
los términos ‘discusión y debate’ es la que se ajusta a las definiciones
legales establecidas por el Reglamento del Congreso y no la del sentido natural
y obvio de dichas expresiones según su uso general.’ En ese contexto, por
ejemplo, ha dicho la Corte que, de manera general, es propio del debate
parlamentario ‘(…) la exposición de ideas, criterios y conceptos
diversos y hasta contrarios y la confrontación seria y respetuosa entre ellos;
el examen de las distintas posibilidades y la consideración colectiva, razonada
y fundada, acerca de las repercusiones que habrá de tener la decisión puesta en
tela de juicio (...)’,pero también ha declarado que, de conformidad con su
definición legal, puede decirse  existe “debate” aun
cuando no haya controversia. En ese sentido, ha dicho que, de acuerdo con
lo dispuesto en el artículo 94 de la Ley 5ª de 1992, por debate debe
entenderse “[e]l sometimiento a discusión de cualquier proposición o
proyecto sobre cuya adopción deba resolver la respectiva Corporación...”,
lo cual quiere decir que lo relevante es que el asunto se ponga a consideración
de la respectiva célula legislativa y que exista oportunidad para que los
congresistas intervengan en relación con el mismo, sin que tal intervención,
que es potestativa de cada cual, resulte un presupuesto para la aprobación del
proyecto”[49].
Tras
recordar esos elementos centrales acerca de los debates en el Congreso de la
República y su importancia para la realización del principio democrático, la
Corte señaló que los requisitos constitucionales y legales
que regulan el proceso de
formación de las leyes no tienen como finalidad obstruir o dificultar tal
proceso, sino que deben interpretarse al servicio del fin sustantivo que
cumplen, dado que éstas no tienen un valor en sí mismo. (Sentencias C-055 de
1995[50], C-760 de
2001[51], C-737 de
2001[52]).
Así, pasó a referirse al
principio de instrumentalidad de las formas que, de acuerdo con la sentencia
C-737 de 2001[53], puede
concebirse bajo la siguiente perspectiva:,“(…) las formas procesales no
tienen un valor en sí mismo y deben interpretarse teleológicamente al servicio
de un fin sustantivo (…)”, y resulta aplicable en la interpretación de las
reglas constitucionales que gobiernan la aprobación de las leyes. También con
base en la providencia mencionada, señaló la Corte que el principio tiene dos
consecuencias, en apariencia contradictorias, pero en realidad complementarias:
De un lado, la Constitución consagra
un Estado social de derecho, que busca realizar ciertos principios y valores
materiales (CP arts. 1º y 2º), y señala explícitamente que en los trámites
procesales prevalece el derecho sustancial (CP art. 228). Por ello, esta Corte
siempre ha interpretado el alcance de las normas que gobiernan la formación de
las leyes teniendo en cuenta los valores materiales que esas reglas pretenden
realizar. (…)
Pero de otro lado, lo anterior no
significa que las formas procesales en general, y las normas constitucionales
que rigen la aprobación de las leyes en particular, sean irrelevantes y puedan
ser ignoradas. Por el contrario, ellas son importantes y deben ser respetadas,
precisamente porque protegen valores sustantivos significativos. Por ello,
aunque la Constitución de 1991 flexibilizó las reglas de aprobación de las
leyes, el respeto de esas normas procedimentales no ha perdido su importancia,
por los valores superiores que
estas disposiciones protegen”. (C-737 de 2001[54]).
Por ello que al analizar la
trascendencia de un vicio de forma es preciso tener en cuenta tanto el contexto
en el cual éste se presentó, como el conjunto integral del trámite legislativo.
De manera general, ha señalado la Corte que “no toda vulneración de una
regla sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el respectivo
Reglamento del Congreso, acarrea ineluctablemente la invalidez de la ley y su
declaración de inconstitucionalidad. En efecto, en determinados casos, puede
tratarse de una irregularidad irrelevante, en la medida en que no vulnera
ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el
proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el
contenido básico institucional diseñado por la Carta. En tales casos, esa
irregularidad, en sentido estricto, no configura un verdadero vicio en la
formación de la ley, (…)”.
Al analizar la trascendencia
de un vicio de forma, insistió la Corte, es preciso tener en cuenta tanto el
contexto en el cual éste se presentó, así como el conjunto integral del trámite
legislativo y señaló que “(…) el principal derecho de las mayorías es
el poder adoptar decisiones, y en esa medida decidir cuándo tiene suficientes
elementos de juicio para adoptar la decisión, razón por la cual, según lo prevé
el numeral 3 del artículo 2 de la Ley 5ª de 1992, la aplicación del
Reglamento del Congreso debe hacerse de tal forma que “toda decisión refleje la
voluntad de las mayorías presentes en la respectiva sesión”. Igualmente la
principal garantía para las minorías es tener la oportunidad de ser escuchadas
efectivamente, por ello las reglas sobre duración y número de intervenciones,
así como los requisitos previos a la declaración sobre suficiente ilustración
protegen su derecho a ser escuchadas. La Constitución y las leyes orgánicas que
regulan la formación de las leyes propenden por lograr armonizar los derechos
de las mayorías con las garantías para las minorías. Ello se refleja en varias
reglas de procedimiento cuya finalidad es permitir que las mayorías decidan
pero sin atropellar a las minorías.”
Con base en ese conjunto de argumentos,
el Pleno de la Corte arribó a las siguientes consideraciones, plenamente
relevantes para la solución del problema de estudio que corresponde definir a
la Sala:
“[…] el debate parlamentario se surte
en un escenario deliberativo complejo que tiene su propia dinámica y que exige
de los participantes una actitud activa en el ejercicio de sus derechos y sus
obligaciones. Éstos deben promover sus iniciativas, advertir las circunstancias
que consideren susceptibles de afectar el trámite o de lesionar su derecho de
participación y emplear, con un mínimo de diligencia y vigor, las herramientas
que el ordenamiento jurídico pone a su alcance en el escenario político de los
debates. No es de recibo la actitud deliberadamente pasiva orientada a
pre-constituir un vicio, como tampoco es admisible la omisión negligente de
quien, por cualquier razón no justificada, se margina del debate y solo cuando
éste ha concluido, después de la votación, presenta objeciones que,
oportunamente puestas a consideración de la Corporación, a través de los
mecanismos procedimentales específicamente previstos para el efecto, habrían
permitido evitar o subsanar determinadas irregularidades de trámite. Quien
debiendo actuar y teniendo la posibilidad de hacerlo se abstiene, no puede
pretender luego suplir su omisión trasladando la controversia, que debió
surtirse en el curso del debate legislativo, a la instancia del control de
constitucionalidad. En esa línea, por ejemplo, la Corte ha señalado que no
existe vicio de procedimiento con aptitud para provocar la declaratoria de
inexequibilidad de una norma, cuando no se tramita una proposición, si quien la
presentó no puso la diligencia necesaria para impulsar su consideración y la
decisión en torno a la misma. Así, en la Sentencia C-1040 de 2005 […] la Corte
declaró que las actitudes reticentes de los congresistas en el curso de los
debates y las constancias posteriores a la conclusión del mismo y a la votación
del proyecto, constituyen comportamientos contrarios al citado deber de
diligencia, que no pueden invalidar la expresión legítima de la voluntad
democrática y concluyó que en el caso sometido a su consideración no había
vicio de procedimiento atribuible a la ausencia de trámite de unas
proposiciones, porque quienes las presentaron, a pesar de haber tenido una
participación activa en el debate legislativo “(…)  en ningún
momento plantearon una moción de orden para someter a discusión y votación sus
proposiciones, optando por guardar silencio en contravención al deber que les
incumbía de acudir a los diversos mecanismos legales para hacer valer sus
derechos parlamentarios ante la Comisión respectiva.”
En principio, es en el propio
debate, empleando la mecánica que la Constitución y la Ley han previsto para
ello, en donde deben tramitarse las discrepancias y hacerse valer las garantías
que el procedimiento legislativo ha previsto. Solo aquellas irregularidades que
trasciendan ese ámbito, o, porque habiendo sido planteadas, no fueron
atendidas, o porque fueron inadvertidas, o porque no tuvieron ocasión de
expresarse, tendrían la virtualidad de plantearse como eventuales vicios de
procedimiento”.
A
partir de la jurisprudencia y las subreglas expuestas, entra la Corte a
resolver el segundo problema jurídico planteado:
De acuerdo con el accionante, la Proposición 148
fue presentada por el Senador Senén Niño y posteriormente desapareció del
debate, sin haber sido nunca objeto de discusión o deliberación, y
especialmente, sin que se haya mencionado en la sesión Plenaria del Congreso,
de 5 de mayo de 2015. La Presidencia de la República estima que el actor no
tiene razón, pues es posible observar que en esa sesión sí se llevó a cabo la
discusión de la Proposición 148, en tanto que otros intervinientes plantean
que, si bien no fue objeto de deliberación, el Senador proponente, Senén Niño
Avendaño, mantuvo una conducta negligente o indiferente, lo que termina por
subsanar la presunta irregularidad, al decir del precedente establecido en
sentencia C-168 de 2012 (Ministerio de Educación y como argumento secundario,
la Presidencia de la República.
Para resolver el cargo, la Sala efectuará una
síntesis de lo ocurrido en la Sesión de 5 de mayo de 2015, con base en la
Gaceta 1022 de 2015 del Congreso de la República y, posteriormente, analizará
estos hechos a la luz de la jurisprudencia relevante.
Lo ocurrido en sesión de 5 de mayo de 2015, en
Plenaria del Senado (Gaceta 1022 de 2015):
El 5 de mayo de 2015, en Sesión Plenaria del Senado
se habló de las proposiciones sustitutivas. El Senador Rodrigo Villalba
Mosquera afirmó:
“[…] El acuerdo de la subcomisión es que podamos votar
en bloque estos textos de los siguientes artículos 2º, 4º, 10, 17, 19, 21, 22,
24, 25, 26, 27, 28, 29, 31, 32, 33, 40, 42, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 48,
59, 60, 61. Yo hago la pausa donde para la serie. 61, 67, 68, 71, 72, 73, 78,
79, 81, 86, 91, 92, 96, 99, 100, 102, 104, 105, 106, 108, 110, 118, 119,
120, 122, 123, 124, 135, 128, 130, 136, 137, 139, 145, 146, 137, 154, 155, 156,
159, 174, 176, 177, 178, 179, 182, 186, 191, 196, 200, 203, 204, 206, 207, 208,
216, 222, 226, 230, 233, 235, 239, 242, 243, 244, 248, 252, 253, 255, 259, 261
y los artículos nuevos aprobados en la Cámara que tienen el siguiente título,
bicentenario de la independencia nacional, transferencias de zonas francas y
entidades territoriales, del giro directo en el régimen contributivo, política
pública inclusión social y productiva, depuración contable, transparencia,
democracia y modificación de licencias urbanísticas.
Eso es el paquete señor Presidente de la proposición
de la subcomisión”.
(pgs. 20-21, Gaceta 1022 de 2015).
Posteriormente, intervino la Senadora Rosmery
Martínez, con el propósito de solicitar, entre otros aspectos, la discusión
acerca de una proposición presentada por ella sobre el artículo 96 del proyecto
de ley (hoy artículo 95 del PND, demandado):
“Gracias Presidente. El bloque que se va a votar en
este momento, está el artículo 96 y está el artículo 226, como veo que aquí
vamos a votar en bloque, yo le solicito a usted señor Presidente [y continúa
con sus argumentos sobre el artículo 226]. […] Y fuera de eso, señor Presidente
y compañeros, quiere acabar con el Fodesep, Instituto que ayuda a los
institutos técnicos y tecnológicos de Colombia y hoy quiere agrupar el Fodesep,
en un nuevo componendo (sic), que quiere nebulosa la señora [Ministra] para que
el Icetex siga prestándole a las instituciones técnicas y tecnológicas en
infraestructura. Váyanse para el sur de Colombia, váyanse para el norte de
Colombia y el occidente a ver cómo son las instituciones técnicas y
tecnológicas de Colombia, que da vergüenza cómo los colombianos están
estudiando con instituciones del Estado que ni siquiera están actualizados en
la tecnología de punta.
Yo sí le pido a los compañeros que no vayan a hacer
esa masacre de votar esos dos artículos […] Y usted señor Ministro, usted el
año pasado y el periodo pasado fortaleció Fodesep, y hoy usted mismo señor
Ministro quiere ayudar y coadyuvar a acabar el Fodesep, ¿dónde están las
políticas de paz, equidad y educación que prolonga (sic) el Gobierno de Juan
Manuel Santos? […]”
Momentos después, retoma la palabra el Senador
Rodrigo Villalba Mosquera:
“Bueno. Yo creo lo siguiente, aquí hay dos
proposiciones sobre la mesa. Una que ya leímos, que es la de votar un bloque de
102 artículos, que tiene que tener explicación, esto no es que sea el bloque
por el bloque, porque la gran mayoría de esos artículos tienen proposiciones; y
tendrán que analizarse (…) y votarse previamente, ese es un debate que lo
estamos hablando en bloque pero tiene que hacerse como debe hacerse. Y,
simultáneamente, hay una proposición del Centro  Democrático, que pide que se
excluyan unos artículos […] Yo creería y les pido […] que con la metodología
que vamos a utilizar para el gran bloque, no va a haber el problema de falta de
garantías para discutir el articulador con las proposiciones porque las vamos a
dar; vamos a decir: el artículo tal, presenta tantas proposiciones, una
sustitutiva, tantas de tipo alternativo, bien puede ser aditivas o
modificatorias […]”.  (Pg. 25, Ibídem)
Posteriormente se hace referencia a los artículos
que el partido Centro Democrático solicitó excluir de la votación en bloque,
entre los que no se encuentra el 96, que concierne a la Sala. Después de que se
votara negativamente la propuesta del Centro Democrático, afirma el Senador
Rodrigo Villalba Mosquera:
“Presidente. Bueno, colegas. No vamos a someter,
para tranquilidad de todos, la proposición que había recomendado, pero vamos a
seguir la misma metodología. Entonces, en el bloque, el delegado que la
subcomisión escogió, el Senador Fernando Duque, va a explicar artículo por
artículo, cuántas proposiciones tiene, qué proposiciones son sustitutivas,
cuáles son alternativas, cuáles son modificativas y vamos air manejando
artículo por artículo. Siga, Doctor Duque”. Después, el Senador ponente Luis
Fernando Duque García expresa:
“Bueno,
a partir de este momento vamos a leer las proposiciones que tiene el siguiente
bloque de artículos: el artículo 4º […] El 96, financiación de proyectos – IES
[…] Vamos, entonces, a leer las proposiciones que tienen cada uno de los
artículos. Estas proposiciones no tienen aval del Gobierno, entonces, el
Ministro solicita que sean negadas”.
De
acuerdo con la gaceta 1022 de 2015 (pgs 29-32), el Senador ponente Luis
Fernando Duque comenzó a identificar las proposiciones mencionadas y se refirió
a los artículos 4º, 10, 15, 16, 17, 19, 20, 22, 42, 45, 50, 59, 60, 61, 67, 68,
69 y 73. Al terminar, indica “y falta una que me acaban de entregar acá, sobre
el artículo 16, Sistema de información de metrología legal y Sistema de
certificados de conformidad, sin aval del Gobierno, fue presentada por la
Senadora Maritza Martínez Aristizábal”, de manera que no se encuentra
constancia de que haya sido leída la Proposición 148.
Tras otras discusiones en las que se solicitaba la
exclusión de determinados artículos de la votación en bloque, el mismo Senador
Duque García expresó:
“Presidente. Bueno, entonces, hemos acabado de leer
todas las proposiciones que no tienen aval en los diferentes artículos que
habíamos propuesto para que se votaron en bloque. Señor Presidente, ¿qué es lo
que hay que hacer ahora de acuerdo al procedimiento? Que se ponga a votación,
entonces, para que sean negadas las proposiciones, el bloque de proposiciones,
de los artículos que no fueron leídos, con excepción de algunas aclaraciones de
artículos que se dijeron (sic) no se iban a tener en cuenta en este bloque”.
Momentos después, el Senador Segundo Senén Niño,
responsable de la proposición 148, interpeló, con el fin de expresar lo siguiente:
“Gracias, señor Presidente. Lo que yo quiero es que
ordenemos ese tema de la discusión de las proposiciones que seguramente como no
tienen el aval del Gobierno, porque aquí el santo y seña, la patente, que debe
tener una proposición es el visto bueno del Gobierno Nacional; pero me parece
que es muy importante que las razones que movieron a los Senadores de la
República a presentar proposiciones, sean de conocimiento de la Nación y el
Senado en su conjunto. El que se le dé la oportunidad a los proponentes de que
podamos expresar los fundamentos y las circunstancias, de por qué presentamos
esas proposiciones. Señor Presidente, para que esto no quede en anónimos, sino
que sepa cuáles son los motivos que llevaron a que grupos importantes de
Senadores, hayamos propuesto cambios en el Plan Nacional de Desarrollo”.  (Pg.
32, Ibídem)
Luego, el Senador Luis Fernando Duque García,
continúa:
“[…] Entonces, los que no se van a votar, de las
proposiciones que no tenían aval […] el 96 […]. Estos, entonces, son los
artículos a los que vamos a negar las proposiciones en bloque y posteriormente
los vamos a votar en bloque como vienen en la ponencia.
Entonces, señor Presidente. Para que por favor se
pongan en bloque estas proposiciones que fueron leídas a cada uno de los
artículos, los ponentes sugieren que se voten negativamente y posterior (sic)
votamos como viene de la ponencia los artículos
La Presidencia manifiesta:
Ok, señor Secretario, abra el registro.
El Secretario informa:
Para votar lo que acaba de leer en la última.
La presidencia manifiesta:
Está abierto el registro, el ponente solicita votar
negativo.
La Presidencia somete a consideración de la Plenaria
las proposiciones modificatorias a los artículos […] 96 […] presentadas que no
tienen aval del Gobierno […] cerrada la discusión pregunta: ¿Adopta la Plenaria
las modificaciones propuestas? Abre la votación e indica a la Secretaría abrir
el registro electrónico para proceder en forma nominal.
La Presidencia cierra la votación, e indica al a
Secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de la
votación.
Por Secretaría se informa el siguiente resultado:
Por el Sí:           32[55]
Por el NO:         50
TOTAL:            82 votos”
(Gaceta 1022 de 2015, pg. 33)”
Así las cosas, encuentra la Sala que, en efecto, la
Proposición sustitutiva 148, presentada por el Senador Senén Niño en el trámite
del proyecto que dio lugar al Plan Nacional de Desarrollo no fue leída, ni
discutida en ningún momento del trámite legislativo. Sin embargo, los hechos
descritos en la Gaceta 1022 de 2015 acerca de lo ocurrido en la Plenaria del
Senado, evidencian que en el marco de la discusión la Senadora Rosmary Martínez
intervino con el fin de defender una proposición presentada por ella acerca del
artículo 96 del proyecto de ley, relativo al Fodesep y el financiamiento de las
IES. Acreditan, así mismo, que durante la discusión se hallaba presente el
Senador Senén Niño y que este último intervino con el fin de solicitar una
explicación más profunda y detallada de los motivos que suscitaron cada una de
las proposiciones leídas por el Senador Ponente Luis Fernando Duque, y con el
fin de manifestar que, en su criterio, sólo se estaban aprobando las
proposiciones avaladas por el Gobierno Nacional.
Después de su intervención, el Senador Senén Niño
también participó de la votación destinada a la aprobación o rechazo de las
proposiciones presentadas contra un número amplio de artículos, incluido el 96
del Proyecto de Ley, hoy 95 del PND 2014-2018.
En ese orden de ideas, es claro, de acuerdo con las
subreglas sentadas por la jurisprudencia constitucional, que el Congresista no
desplegó un mínimo de diligencia, y no intervino, ni presentó una moción
específicamente destinada a exigir la discusión de la Proposición 148,
situación en la que, de acuerdo con las subreglas establecidas por la
jurisprudencia constitucional y reiteradas en los fundamentos normativos de
esta providencia, debe concluirse que la irregularidad no tiene la fuerza
necesaria para provocar la invalidación de la norma.
Principio de unidad de materia: aspectos
generales y aplicación específica en la Ley Aprobatoria del Plan Nacional de
Desarrollo (reiteración de jurisprudencia)[56].
El principio de unidad de materia constituye un
instrumento de racionalización y tecnificación de la actividad legislativa[57],
que se concreta en una restricción deliberativa temática[58], en
beneficio de un diálogo coherente, informado y productivo al interior del
cuerpo legislativo en cada uno de sus procesos, y de una óptima asunción de las
normas legales por parte de la sociedad en general, y de sus destinatarios en
particular. Al respecto, en la Sentencia C-025 de 1993[59], la
Corte manifestó que:
“41. La exigencia constitucional se
inspira en el propósito de racionalizar y tecnificar el proceso normativo tanto
en su fase de discusión como de elaboración de su producto final. El principio
de unidad de materia que se instaura, contribuye a darle un eje central
a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo.
Luego de su expedición, el cumplimiento de la norma, diseñada bajo este elemental
dictado de coherencia interna, facilita su cumplimiento, la identificación de
sus destinatarios potenciales y la precisión de los comportamientos prescritos.
El estado social de derecho es portador de una radical pretensión de
cumplimiento de las normas dictadas como quiera que sólo en su efectiva
actualización se realiza. La seguridad jurídica, entendida sustancialmente,
reclama, pues, la vigencia del anotado principio y la inclusión de distintas
cautelas y métodos de depuración desde la etapa gestativa de los proyectos que
luego se convertirán en leyes de la República.”[60].
Normativamente el mandato referido está previsto en
los artículos 158 de la Constitución, que establece que todo proyecto de
ley debe referirse a una misma materia, siendo inadmisibles aquellos
textos que no guarden relación con aquella, y otorgando competencia al
presidente de la respectiva comisión para rechazar las iniciativas que
contravengan este principio[61];
y, 169 ibídem, que establece la conexión que debe existir entre el
título de la normativa y su contenido.
Su alcance, pacíficamente aceptado desde los
primeros pronunciamientos relevantes de la Corte, no debe llevar a una
restricción injustificada del bien que pretende proteger, la vigencia del
principio democrático; por lo tanto, el principio de unidad de materia no debe
entenderse de manera estricta[62],
como sinónimo de simplicidad temática[63], sino
que su cumplimiento se identifica a través de un estudio guiado por los
principios de razonabilidad y proporcionalidad, destinado a verificar la
conexión entre las disposiciones que integran el conjunto normativo y el núcleo
(o los núcleos) de su contenido. Esa conexión, por su parte, no debe ser
directa ni estrecha, puede ser material, causal, teleológica o sistemática[64].
En este sentido, en la Sentencia C-188 de 2006[65], la Corte Constitucional
sostuvo que:
“… Dicha relación de conexidad normativa,
además, no tiene que ser directa ni estrecha y ‘puede manifestarse de
diferentes formas: bien sea que exista entre ellas una relación temática
(conexidad material), o que compartan una misma causa u origen (causal), o en
las finalidades que persigue el legislador con su creación (conexidad
teleológica). O que razones de técnica legislativa hagan conveniente incluir en
una ley determinada regulación’.”
La trascendencia de los valores sobre que protege
el principio de unidad de materia y su alcance, han permitido considerar que su
quebrantamiento no es objeto de subsanación por el órgano legislativo[66].
Además, la Corte ha sostenido que el estudio de un cargo por presunta violación
de este principio, previo cumplimiento de las cargas argumentativas por el
demandante, exige  determinar (i) la línea temática que estructura la ley y
(ii) la disposición que presuntamente es ajena a esa línea, para luego (iii)
efectuar un análisis sobre la relación entre esta y aquella, que permita
concluir si existe o no una conexión en los términos ya explicados.
En los casos en que se cuestiona la violación del
principio de unidad de materia en relación con la Ley por la cual se expide el
Plan Nacional de Desarrollo, el estudio se aparta de la flexibilidad que lo
caracterizado por regla general, debido a las particularidades que ostenta esta
normativa en el marco constitucional vigente, como a continuación pasa a
sintetizarse[67].
-.1. La fórmula social y de derecho adoptada
por el Constituyente de 1991 para la configuración estatal, consecuencia de la
comprensión que venía construyéndose de tiempo atrás tanto internacional como
nacionalmente sobre el rol del Estado, se refleja en la vinculación de la
actuación de sus autoridades al cumplimiento de finalidades relacionadas con la
promoción de la prosperidad general, la efectividad de los
derechos y deberes previstos en la Carta[68], el bienestar general
y la calidad de vida de la población[69].
El compromiso por la satisfacción de unas
condiciones adecuadas para el desarrollo de una vida digna, exigió al
constituyente la configuración, entre otros asuntos, de un régimen económico en
el que la planeación juega un papel fundamental y que inspiró la creación de un
instrumento como el Plan Nacional de Desarrollo, que cuenta con su propia
fuerza de ejecución. Sobre el cambio generado por la Constitución de 1991 en
este ámbito, se pronunció la Corte Constitucional a través de la Sentencia
C-478 de 1992[70]
en los siguientes términos:
“El sistema de planeación que trae la
C.P. de 1991 (capítulo 2, Título XII), se diferencia del anterior en tres
aspectos fundamentales: a) propicia un sistema transparente. En los Consejos de
Planeación, a todo nivel, intervendrán representantes de la ciudadanía y de los
sectores en que ésta se divide (art. 340); b) la participación de las entidades
territoriales es mayor, en la medida en que hacen parte del Consejo Nacional de
Planeación, órgano consultivo del gobierno para la elaboración del plan
nacional (art. 340), participan directamente en la elaboración del plan (art.
341 C.P./91); c) buscar convertir el instrumento de planeación una realidad. Si
el Congreso no aprueba el plan nacional de inversiones (parte del PND), el
Gobierno lo pondrá en  vigencia mediante  un decreto con fuerza de ley (art.
341 inciso 3º C.P./91).”.
El Plan regulado en el Capítulo 2 del Título XII de
la Carta, dedicado al régimen económico y de la hacienda pública, se ha
considerado como la expresión suprema de la función de planeación[71],
radicada con prioridad en el poder ejecutivo, pero con participación de
diferentes actores, incluido el Congreso de la República.
-.2. En concreto, este mecanismo estratégico se
estructura a iniciativa del Ejecutivo porque pretende materializar el programa
de gobierno en virtud del cual es elegido el Primer Mandatario y, por lo tanto,
este instrumento –con vigencia cuatrienal– permite organizar su actuación
durante el periodo respectivo[72].
Ahora bien, aunque su configuración parte de la iniciativa gubernamental, el
artículo 341 de la Constitución exige que en su formulación participen las
autoridades de planeación de las entidades territoriales y el Consejo Superior
de la Judicatura y que, antes de la radicación en el Congreso, para su
aprobación, se remita al Consejo Nacional de Planeación[73] para
que este emita concepto, y el Gobierno pueda valorarlo.
Remitido el proyecto al Congreso, la Constitución
establece restricciones materiales y temporales para su actuación. Frente a las
primeras, el artículo 341 prevé que las inconformidades del órgano legislativo
sobre la parte general del proyecto, no impiden su puesta en marcha por el
Ejecutivo en lo que sea de su competencia (inciso 2º ídem); y, sobre el plan de
inversiones públicas, establece que el Congreso puede efectuar modificaciones,
siempre que atiendan al principio de sostenibilidad financiera, aunque aquellas
que impliquen autorizaciones sobre el incremento de endeudamiento o inclusión
de proyectos de inversión no considerados en el documento inicial, requieren
visto bueno del Gobierno (inciso 4º ibídem).
En cuanto a la restricción temporal, la parte final
del inciso 3º del artículo 341 de la Constitución estipula que, transcurrido el
término de 3 meses contado a partir de la radicación del proyecto sin haberse
obtenido su aprobación, el Gobierno puede poner en vigencia el Plan de
Inversiones mediante decreto con fuerza de ley.
De acuerdo con el artículo 339 de la Carta, el Plan
Nacional de Desarrollo cuenta con una parte general y un plan de inversiones de
las entidades públicas del orden nacional. La parte general está integrada por:
(i) propósitos y objetivos nacionales a largo plazo, (ii) metas y
prioridades de la acción estatal a mediano plazo, y (iii) estrategias y
orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán
adoptadas por el Gobierno; mientras que el plan de inversiones contiene los
presupuestos plurianuales para la ejecución de los principales programas y
proyectos de inversión, así como la indicación de los recursos financieros
requeridos para su cumplimiento, en un marco de sostenibilidad fiscal[74].
Finalmente, sobre la ley que adopta el plan de inversiones, la Constitución
establece que tiene prevalencia sobre las demás leyes, y que sus mandatos “constituirán
mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de
la expedición de leyes posteriores, (…)”.
Esta última disposición es concordante con lo
dispuesto en el numeral 3º del artículo 150 de la Carta, que le otorga
competencia al Congreso de la República para aprobar el Plan Nacional de
Desarrollo y de inversiones públicas, incluyendo las “medidas necesarias
para impulsar el cumplimiento de los mismos”.
-. De las disposiciones y precisiones referidas, es
oportuno destacar los siguientes aspectos iniciales: (i) el Plan Nacional de
Desarrollo está integrado por diversos temas, por lo que la jurisprudencia de
esta Corporación ha afirmado que es una ley multitemática[75];
(ii) la ley que aprueba el plan de inversiones ostenta un estatus especial, que
no debe confundirse con aquél propio de la ley orgánica que se ocupa de regular
en su integridad el procedimiento y otros aspectos relacionados con la
expedición del Plan Nacional de Desarrollo; (iii) la expedición del Plan prevé
restricciones en la actuación del órgano legislativo, que no operan en la generalidad
de los casos en los que ejerce su competencia constitucional de configurar el
derecho positivo; y, (iv) el plan de inversiones no es solo un
instrumento técnico de presupuesto, sino que incluye verdaderos mandatos con
contenido normativo, que tienen como finalidad garantizar la materialización de
los objetivos propuestos por el Ejecutivo. Sobre este último aspecto, la
Sentencia C-305 de 2004[76]
sostuvo que:
“No obstante
que la ley del plan es de naturaleza presupuestal, es decir que contiene “la
formulación de un presupuesto concebido como una proyección de ingresos y
formulación de un plan de gastos en un período plurianual”, las únicas
estrategias que contempla para conseguir las metas de desarrollo buscadas no
son las de este tipo, es decir las referentes al cálculo de ingresos públicos
proyectados y a la subsiguiente asignación de recursos fiscales con destino a
la financiación de programas, sino que dichas estrategias también pueden
consistir en normas jurídicas de cuyo cumplimiento se derive la consecución de
las metas no sólo económicas, sino también sociales o ambientales que se ha
estimado deseable alcanzar.”.
-. Ante las particularidades del Plan Nacional de
Desarrollo, la jurisprudencia de esta Corte ha afirmado que el principio de
unidad de materia debe ser reinterpretado, lo que implica, principalmente, que el
examen de constitucionalidad por su presunto quebrantamiento tornarse más
estricto, pues de no ser así, perdería su contenido, con grave afectación de
los principios de coherencia, racionalidad y transparencia de la actividad
legislativa. La fuente normativa clave para la comprensión de su alcance en
este ámbito regulativo se encuentra en el artículo 3º, literal m), de la Ley
152 de 1994, “Por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo”,
que prevé la coherencia como uno de los principios generales que
guían la actuación de las autoridades nacionales, regionales y territoriales en
relación con la planeación.
Según el principio de coherencia, la unidad
de materia en el Plan Nacional de Desarrollo hace referencia a una relación
efectiva entre, por una parte, los programas y proyectos y, por otra,
las estrategias y objetivos; por lo que la Corte ha entendido que lo
característico en estos casos es la necesidad de que exista una conexión
teleológica (de medio a fin) entre las previsiones instrumentales y el
contenido general, la cual debe ser directa e inmediata, por oposición a lo
eventual y mediato[77].
En la Sentencia C-305 de 2004[78]
la Corte precisó que:
“En tal virtud, los instrumentos ideados
por el legislador deben tener una relación de conexidad teleológica directa (es
decir, de medio a fin) con los planes o metas contenidos en la parte general
del plan. De tal manera que si ellos no se vinculan directa e inmediatamente
con las metas propuestas debe entenderse que, por falta de coherencia, no
cumplen con el principio de unidad de materia.
(…)
La conexidad de una norma instrumental
particular con las generales que señalan objetivos, determinan los principales
programas o proyectos de inversión o especifican el monto de los recursos para
su ejecución es eventual si del cumplimiento de aquella no puede obtenerse
inequívocamente la efectividad de estas últimas, o si esta efectividad es sólo
conjetural  o hipotética.  Ahora bien, la conexidad es mediata cuando la
efectivización de la norma general programática o financiera no se deriva
directamente de la ejecución de la norma instrumental particular, sino que
adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra condición o circunstancia.
En tal virtud, si una estrategia
concreta y particular recogida en un artículo nuevo es directa e inmediatamente
conducente para la realización de la política económica, social y ambiental que
deberá presidir la función pública durante el cuatrienio de vigencia de la ley
del Plan, contemplada desde el inicio del trámite del proyecto, tal artículo
nuevo tiene una relación de conexidad teleológica con ésta última y por lo
tanto guarda un vínculo razonable con el tema central del debate”.
Aunado
a lo anterior, la Corte ha destacado que la variedad temática propia de la ley
del Plan Nacional de Desarrollo no admite, tampoco, desbordar el objetivo para
el cual fue prevista esta normativa por el Constituyente, es decir, que la ley
del plan no puede ser instrumentalizada para “llenar vacíos o
inconsistencias que presenten leyes anteriores[79] o para
ejercer la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la República,
sin ninguna relación con los objetivos y metas de la función de planificación[80]”[81].
En conclusión, el juicio que debe efectuar la Corte
Constitucional para efectos de determinar la sujeción al principio de unidad de
materia sobre normas contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo, comprende
(i) la identificación de la disposición que presuntamente es ajena a la
Ley, con el ánimo de determinar si es de naturaleza instrumental; (ii) el estudio
de las metas, objetivos, planes o estrategias que en la parte general tengan
relación con aquella; y, (iii) finalmente, la determinación de si entre el
medio y el fin existe una conexidad directa e inmediata[82].
Inexistencia de violación al principio de
unidad de materia.
Según se ha indicado, el actor considera que el
artículo 95 del Plan Nacional de Desarrollo desconoce el principio de Unidad de
Materia pues, si bien uno de los ejes del plan es la Educación (planteado en el
eje temático de paz, equidad y educación) y es claro que una de las estrategias
centrales de esta normativa es la de cerrar las brechas de calidad y acceso en
la educación superior, existentes entre distintos segmentos de la población y
diversos ámbitos territoriales. Sin embargo, argumenta el demandante, ello no
implica que cualquier norma que hable de la educación satisfaga el requisito de
unidad de materia, especialmente, en el ámbito del Plan Nacional de Desarrollo,
donde se exige una conexidad concreta y directa.
Argumenta que la norma demandada no comparte ni
motivos ni fines con la línea estratégica del Plan, en materia educativa, pues
no sólo carece de fundamento en la parte general del plan, sino que además se
opone directamente al fin de mejorar la educación superior, entre otros medios,
fortaleciendo la oferta. Todo lo anterior, debido a que la norma, al prever el
retiro de los aportes de la Nación al Fodesep genera la disolución de la
entidad y afecta intensamente la situación (especialmente la situación
financiera) de las IES vinculadas a este Fondo.
En criterio de la Corte, si bien el argumento del
actor resulta sólido, el estudio cuidadoso del Plan Nacional de Desarrollo
desvirtúa su punto de vista.
Para empezar, como lo acepta el actor, la educación
es uno de los pilares del Plan Nacional de Desarrollo, definido en el artículo
3º de la Ley 1753 de 2015, junto con la paz y la equidad. Según la disposición,
“El Plan asume la educación como el más poderoso instrumento
de igualdad social y crecimiento económico en el largo plazo, con una visión
orientada a cerrar brechas en acceso y calidad al sistema educativo, entre
individuos, grupos poblacionales y entre regiones, acercando al país a altos
estándares internacionales y logrando la igualdad de oportunidades para todos
los ciudadanos”. Estos pilares, a su vez, se concretan en seis estrategias
transversales (competitividad e infraestructura estratégicas; movilidad social;
transformación del campo; seguridad, justicia y democracia para la construcción
de paz; buen gobierno y crecimiento verde). La estrategia de movilidad social
incorpora a su vez el interés por cerrar las brechas que se perciben en
diversos segmentos de la población (y diversos órdenes territoriales), en lo
que tiene que ver con el acceso a, y la calidad de, la educación superior o
terciaria.
Dentro de esa estrategia,
precisamente, se encuentra la decisión cuestionada, de transferir recursos
y funciones al Icetex.  El Documento de las Bases del Plan, que se remite por
parte del Gobierno al Congreso de la República al comienzo del trámite
legislativo, y que es incorporado a la ley citada[83], habla
directamente de esta iniciativa. Así, en el documento mencionado se encuentra
una referencia específica a la necesidad de fortalecer la oferta y a la
intención de hacerlo mediante una priorización y focalización de los esfuerzos
estatales en el Icetex. Veamos, cómo la iniciativa se relaciona directamente
con el documento de las Bases del Plan (especialmente, cfr. pgs 72-80, Gaceta
del Congreso 033 de 2015).
Capítulo IV. Colombia la más educada, acápite C,
objetivos y lineamientos generales.
Diagnóstico:
“Varias explicaciones se encuentran detrás de estos
resultados. Aspectos como la fragmentación de las jornadas escolares, las
falencias en los incentivos para profundizar la profesionalización docente, la
insuficiente infraestructura y el reducido acceso a la educación superior
asociados con sus altos costos, junto con las debilidades académicas producto
de la deficiente calidad de la educación básica y media, son ingredientes que
contribuyen a complicar este panorama. Por último, se debe tener también en
cuenta el difícil tránsito y la desarticulación entre la educación media y
superior, así como los retos de pertinencia y calidad en estos niveles.
Visión
[…] La educación es el eje principal sobre el cual se
fundamenta esta visión. Mediante la educación, Colombia debe formar los
ciudadanos que requiere para la construcción de una paz duradera, de una
sociedad más equitativa, y para el desarrollo económico sostenible. La
educación de calidad permite a las personas adquirir los conocimientos y las
competencias necesarias para participar en actividades productivas, accediendo
a ingresos y activos que permiten su movilidad social. De esta forma, la educación
se convierte en la herramienta más poderosa para promover la equidad y la paz.
De igual manera, a través de la educación, las personas desarrollan las
habilidades que requieren para la interacción con otros, la convivencia
pacífica, el respeto de los derechos y la diferencia, y la adaptación al cambio
climático y cultural. Por estas razones, es fundamental que el país haga una
apuesta decidida por el mejoramiento integral de la educación. Con este
referente Colombia debe, en primer lugar, transformar su sistema educativo. El
país requiere un sistema de formación que permita a los estudiantes no solo
acumular conocimientos, sino saber cómo aplicarlos, innovar, y aprender a lo
largo de la vida para el desarrollo y actualización de sus competencias. En
segundo lugar, el país debe promover espacios de divulgación y formación dentro
del sector educativo y otros ámbitos que faciliten los procesos de
transformación cultural y actitudinal necesarios para el avance del país en
aspectos sociales, ambientales, institucionales, y para el establecimiento de
una paz sostenible. || En este sentido, la apuesta del país se debe orientar,
en un primer frente, al sistema educativo con estándares de calidad, que lo
posiciones como la nación con el nivel educativo más alto de la región. Lo
anterior implica expandir aún más las coberturas en todo el sistema, con la
premisa de la expansión del acceso con calidad. Para esto, los docentes, la
infraestructura, la jornada de estudio, la institucionalidad, y la asignación
de recursos deberán fortalecerse a fin de promover un avance sustancial de todo
el proceso de formación, cerrando brechas con las naciones líderes en educación
en el mundo, y al interior del país entre zonas urbanas y rurales y entre
regiones […]” (Bases del Plan, pg. 97, Gaceta 33 de 2015). (Destaca la
Sala).
Objetivo cerrar las brechas en acceso y calidad
a la educación, entre individuos, grupos poblacionales y entre regiones,
acercando al país a altos estándares internacionales y logrando la igualdad de
oportunidades para todos los ciudadanos.
“[…]  Estos instrumentos se complementarán y
articularán con el esquema de certificación de competencias laborales que
lidera el Ministerio del Trabajo y con el Sistema Nacional de Información de
Demanda Laboral que administra el DANE.
2) Financiación para el acceso a la educación
superior
-
Financiamiento de la oferta de
educación superior: para aumentar la cobertura de la educación superior es
necesario aportar los recursos temporales que permitan realizar inversiones en
infraestructura y en la formación de los docentes en doctorados y maestrías.
Para realizar estas inversiones es importante focalizar los esfuerzos de
financiación de Findeter, Icetex, regalías y otras fuentes gubernamentales.
Además, para la educación superior pública deberán buscarse mecanismos para
garantizar flujos estables de recursos en el tiempo. En este sentido, se
suscribirán acuerdos de desempeño con las instituciones de educación superior
que permitan el acceso a recursos con compromisos para el mejoramiento de la
calidad de la educación. || Con el fin de ampliar y hacer más eficiente el
acceso al crédito por parte de las instituciones de educación superior, éstas
podrán acceder a crédito de financiamiento para su desarrollo a través del
Icetex, el cual asumirá las funciones del Fondo para el Desarrollo de la Educación
Superior (Fodesep).
Así las cosas, sin duda alguna el artículo
demandado guarda relación con la iniciativa política y normativa que se refleja
en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. Cosa distinta es la valoración
política y de conveniencia que cada ciudadano puede defender en torno a esa
medida, y que también, en su momento, se manifestó en el trámite de la Ley del
plan. Pero el principio de unidad de materia no exige contrastar la norma
demandada a partir de un parámetro político. Ni siquiera admite adelantar un
control de conformidad con otros mandatos de la Corte, sino verificar la coherencia
con la materia (en este caso una de las materias) central desarrollada por
la Ley correspondiente, como un presupuesto para el cumplimiento del artículo
158 Superior.
Demostrada entonces la relación, estrecha y
directa, entre el artículo 95 del PND 2014-2018 en los términos expuestos, la
Sala declarará su exequibilidad, por el cargo analizado.
Debido proceso, principio de
legalidad e interdicción de la arbitrariedad (Reiteración de jurisprudencia)
El debido proceso es un derecho
fundamental. Posee una estructura compleja, en tanto se compone por un plexo de
garantías que deben ser observadas en todo procedimiento administrativo o
judicial, escenarios en los que operan como mecanismo de protección a la
autonomía y libertad del ciudadano y límites al ejercicio del poder público.
Por ese motivo, el debido proceso es también un principio inherente al Estado
de Derecho, cuyas características esenciales son el ejercicio de funciones bajo
parámetros normativos previamente establecidos y la erradicación de la
arbitrariedad. Así lo ha explicado la Corte:
“(…) el derecho al debido proceso se muestra como
desarrollo del principio de legalidad, pues representa un límite al ejercicio
del poder público, y en particular, al ejercicio del ius puniendi del
Estado. En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán
actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido
democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la
efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio
pleno de sus derechos".[84]
En ese contexto, la jurisprudencia
constitucional ha definido el debido proceso como el conjunto de etapas,
exigencias o condiciones establecidas por la ley, que deben concatenarse al
adelantar todo proceso judicial o administrativo.[85] Entre estas se cuentan el principio de legalidad, el derecho al acceso
a la jurisdicción y a la tutela judicial efectiva de los derechos humanos, el
principio del juez natural, la garantía de los derechos de defensa y
contradicción, el principio de doble instancia, el derecho de la persona a ser
escuchada y la publicidad de las actuaciones y decisiones adoptadas en esos
procedimientos.[86]
Esas
garantías se encuentran relacionadas entre sí, de manera que -a modo de
ejemplo- el principio de publicidad y la notificación de las actuaciones
constituyen condición para el ejercicio del derecho de defensa, y la
posibilidad de aportar y controvertir las pruebas, una herramienta
indispensable para que las decisiones administrativas y judiciales se adopten
sobre premisas fácticas plausibles. De esa forma se satisface también el
principio de legalidad, pues solo a partir de una vigorosa discusión probatoria
puede establecerse si en cada caso se configuran los supuestos de hecho
previstos en las reglas legislativas y qué consecuencias jurídicas prevé el
derecho para esas hipótesis.[87]
Desde este último conjunto de
mandatos, el principio de legalidad posee un valor adicional a los ya
mencionados. El principio concreta un mandato consustancial al
constitucionalismo: la interdicción de la arbitrariedad y su remplazo por una
racionalidad instrumental al logro de la dignidad humana; la adopción de
decisiones razonables, entendidas como aquellas que persiguen los fines
esenciales del Estado y especialmente la efectividad de los derechos
fundamentales; y la elección de medios que no afecten o sacrifiquen intensamente
otros principios del orden superior.
Dentro de las garantías del debido
proceso el principio de legalidad ocupa un lugar central. Este principio
cumple, en el marco de un Estado constitucional de derecho, un conjunto de
finalidades significativas. Permite a los ciudadanos ajustar su conducta al
marco de los mandatos elegidos en el foro democrático para el desarrollo de la
vida social en armonía y para la consecución de los fines esenciales del
Estado. Además, posee un valor epistémico, pues el ciudadano conoce, gracias al
principio de publicidad, lo que está permitido y lo que está prohibido desde el
punto de vista del derecho, y representa una garantía primordial para la
libertad humana, gracias a la cláusula de cierre, según la cual todo aquello
que no esté expresamente prohibido por la ley debe considerarse permitido.
Desde otra orilla,
la que corresponde a las autoridades públicas, el principio de legalidad
enmarca toda actuación del Estado y sus órganos, encauza el ejercicio de sus
funciones y permite un control social y jurídico de las medidas adoptadas por
estos órganos. El principio de legalidad, según el artículo 121 y los
principios de la función pública genera para las autoridades una cláusula de
cierre que posee un sentido opuesto a la que atañe a los ciudadanos. Las
autoridades sólo pueden hacer aquello expresamente permitido u ordenado por las
leyes (o el orden jurídico, en sentido amplio).
Ahora bien, en el seno de un
ordenamiento caracterizado como social y constitucional de derecho, el
principio de legalidad debe aplicarse de conformidad con los mandatos
superiores de la Constitución y bajo los principios de razonabilidad y
proporcionalidad, especialmente relevantes para evitar la lesión de los
derechos fundamentales por una eventual aplicación de la ley que no tome en
consideración las normas constitucionales sobre las que esta reclama validez y
legitimidad.
Desde este último conjunto de
mandatos, el principio de legalidad posee un valor adicional a los ya
mencionados. El principio concreta un mandato consustancial al
constitucionalismo: la interdicción de la arbitrariedad y su remplazo por una
racionalidad instrumental al logro de la dignidad humana; la adopción de
decisiones razonables, entendidas como aquellas que persiguen los fines
esenciales del Estado y especialmente la efectividad de los derechos
fundamentales; y la elección de medios que no afecten o sacrifiquen
intensamente otros principios del orden superior[88].
Análisis del cargo
Para comenzar, la Sala considera
pertinente referirse a las normas legales invocadas por el accionante, así como
al concepto 00058 de 2010, de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo
de Estado, en el que se intenta explicar, in extenso, la naturaleza, funciones
y características del Fodesep. Estas normas, así como el concepto citado, sin
embargo, no hacen parte del parámetro de constitucionalidad de las
leyes, pues, primero, son normas infra constitucionales y, segundo, son normas
previstas en los estatutos del fondo.
La Corte, en cambio, considera que a
partir de esas normas es posible deducir si, como lo indica el actor, se
produjo un desconocimiento de derechos fundamentales al momento de adoptar la
decisión legislativa destinada a liquidar la participación del Gobierno
Nacional en el Fodesep.
El Fodesep es una entidad que posee
un conjunto de características muy especiales, razón por la cual el Ministerio
de Educación formuló hace unos años un conjunto de preguntas sobre su
naturaleza jurídica a la Sala de Consulta y Servicio Civil, órgano que emitió
el concepto número 00058 de 2010[89], correspondiente
el 11 de febrero de 2010. A continuación se sintetizan los elementos centrales
del concepto mencionado:
Origen legal: el Fodesep fue creado
por la Ley 30 de 1992, por la cual se organiza el servicio público de la
educación superior, que en su artículo 89 dispuso se creación y estableció su
objetivo de servir “como entidad promotora de financiamiento para proyectos
específicos de las instituciones de educación superior y plantear y
promover programas y proyectos económicos en concordancia con el desarrollo
académico para beneficio de las instituciones de Educación Superior”.
De acuerdo con el mismo artículo, es
una entidad de economía mixta, organizada bajo los principios de la
economía solidaria, en la que pueden participar instituciones de educación
superior, privadas y públicas. En efecto, el Fodesep se pensó como una entidad
conformada por el Gobierno Nacional y las instituciones de educación superior
que voluntariamente participar y, en ese marco, su patrimonio está conformado
por (i) aportes del Gobierno Nacional y (ii) aportes voluntarios de las
instituciones afiliadas.
El carácter mixto de la
entidad hace referencia a esa composición de sus aportes, pero no a que se
trate de una sociedad de economía mixta. Así lo demuestra la remisión expresa
efectuada por la Ley 30 de 1992 a las normas que rigen las instituciones de
economía solidaria, en la Ley 79 de 1988, que en su Capítulo IV, se refiere a
otras formas asociativas (artículos 130 y 131, ibídem), rótulo bajo el que se
hallaría el Fodesep.
Los artículos 130 y 131 de la Ley 79
de 1988 definen como otras formas asociativas a las empresas de
servicios en las formas de administraciones públicas cooperativas. Entidades
establecidas por la Nación, los departamentos y los municipios a través de
normas contenidas en leyes, ordenanzas y acuerdos, y cuyo régimen es el
definido en la Ley 79 de 1988, hasta que el Gobierno Nacional expida una reglamentación
especial. Estas entidades poseen naturaleza pública y surgen por iniciativa
estatal. En ese marco, la Ley 79 de 1988 confirió al Presidente de la República
facultades extraordinarias para definir su naturaleza, objeto, funciones y
demás características de estas instituciones.
En acatamiento de ese mandato, el
Gobierno Nacional expidió el Decreto Ley 1482 de 1989, ·por el cual se
determinan la naturaleza, características, constitución, regímenes interno, de
responsabilidad y sanciones y se dictan medidas para el fomento de las empresas
de servicios en las formas de administraciones públicas cooperativas”, en el
que incluyó un conjunto de medidas destinadas a “favorecer la prestación de
servicios a la comunidad e impulsar su organización bajo la modalidad
cooperativa, y garantizar el apoyo del Estado a aquéllas” (Art. 1, Decreto
Ley 1482 de 1989).
El artículo 2º del mismo decreto (DL
1482 de 1989) establece que estas formas de administración poseen las
siguientes características: (i) surgen por iniciativa de la Nación; (ii) poseen
autonomía administrativa, económica y financiera, como entidades del sector
cooperativo; (iii) se inspiran en el principio de participación democrática;
(iv) tienen por objeto la prestación de servicios a los asociados, (v)
establecen la ‘irrepartibilidad’ de las reservas sociales y, en caso de
liquidación, del remanente patrimonial; (vi) destinan sus excedentes a la
prestación de servicios sociales y al crecimiento de sus reservas y fondos;
(vii) operan bajo el principio de libre ingreso y retiro de sus asociados y
(viii) se constituyen con duración indefinida.
Así pues, Fodesep es una forma de
administración pública cooperativa, que hace parte del sector cooperativo,
surgida por iniciativa legal, y a la que pueden asociarse instituciones de
educación superior públicas y privadas de los órdenes nacional y territorial.
La Ley 454 de 1998, que reguló
diversos aspectos de las entidades de naturaleza cooperativa, mantuvo vigente
la Ley 79 de 1988, de manera que no modificó ninguno de los elementos
descritos, en lo que tiene que ver con el Fodesep.
El Fodesep fue objeto de
reglamentación gubernamental a través del Decreto 2905 de 31 de diciembre de
1994, dictado “con el fin de definir su conformación, garantizar su
desarrollo y el ejercicio pleno de sus actividades, así como establecer su
vinculación con el Sector Central del Estado, y la inspección y vigilancia
gubernamental a la que está sujeto”.
El Decreto define al Fodesep como una
entidad de economía mixta del sector solidario, le otorga competencia al
Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas (Dancoop), hoy
Departamento Administrativo Nacional de Economía Solidaria (Dansocial), para
registrar la personería jurídica, ejercer la inspección y vigilancia y, además,
lo vincula al Ministerio de Educación (artículos 1º, 4º y 5º); el artículo 2º,
ibídem, señala que, para el cumplimiento de los objetivos establecidos en el
artículo 89 de la Ley 30 de 1992, el Fodesep debe realizar labores de carácter
económico, administrativo, y de asesoría y fomento a las IES.
Mediante la Ley 573 de 2000, el
Legislador concedió al Presidente de la República facultades extraordinarias
para dictar el régimen de liquidación y disolución de las entidades públicas
del orden nacional, el cual se expidió mediante decreto ley 254 de 2000,
modificado por la Ley 1105 de 2006. En el parágrafo 1º del artículo 1º, esta
ley dispone que las entidades que tengan un régimen propio de liquidación,
contenido en reglas especiales, seguirían rigiéndose por estas.
El conjunto de disposiciones citadas
supuso una modificación parcial del artículo 24 del decreto 2905 de 1994, pues
a partir de la vigencia de la ley 489 de 1998, el Presidente de la República es
el encargado de tomar determinaciones acerca de la transformación o disolución
de las entidades administrativas del orden nacional. El procedimiento
correspondiente, sin embargo, sigue siendo el del artículo 24 de la Ley 79 de
1988:
“Transformación y liquidación. El
Fodesep sólo podrá transformarse o disolverse para liquidarse o fusionarse, por
disposición legal, la cual determinará el destino de los aportes patrimoniales
efectuados por el Gobierno Nacional. En lo demás el procedimiento de
liquidación y la cancelación de las obligaciones se efectuarán conforme lo
establece la Ley 79 de 1988 para organismos cooperativos”. (Artículo 37, DL
1482 de 1989 remite a las mismas normas de la ley 79 de 1988, para las
entidades del sector cooperativo).
Como el ingreso al Fondo es
voluntario, el procedimiento en caso de retiro de un afiliado, en condiciones
normales de funcionamiento, es el contemplado en sus Estatutos (artículo 17[90]),
donde se establece que al retiro voluntario de un afiliado se efectuarán los
cruces y compensaciones a que haya lugar. En caso de que el Presidente de la
República ordene su liquidación, el pago de los aportes seguirá un orden de
prioridad definido en el artículo 120 de la Ley 79 de 1988 (el pago de los
aportes se encuentra como último ítem, después de los gastos de liquidación,
los salarios y prestaciones sociales ciertos y causados, las obligaciones
fiscales, los créditos hipotecarios y prendarios, las obligaciones con terceros
y los aportes de los asociados).
Además, el artículo 21 de los
Estatutos del Fodesep señala que los aportes del Estado sólo se le reintegrarán
en caso de liquidación del Fondo. En criterio de la Sala de Consulta y Servicio
Civil, en el acto administrativo que ordene la liquidación, debería definirse
el destino de esos recursos. Según la Sala de Consulta y Servicio Civil, el
Ministerio de Educación, el Icfes y el Icetex no podrían retirarse
voluntariamente del Fondo, sino únicamente al momento de su liquidación.
Para terminar, precisó la Sala citada
que no existe duplicidad de funciones entre el Fodesep y el Icetex, pues (i) el
Icetex, mediante Ley 1002 de 2005, se transformó en una entidad financiera de
naturaleza especial, cuyo objeto consiste en brindar apoyo crediticio y
subsidios para el acceso a la educación superior, bajo prioridades asociadas a
la capacidad económica y el mérito académico. Por ello, entre sus funciones no
se encuentran las de promoción o financiación de proyectos de las IES, que
corresponden al Fodesep[91].
Así las cosas, el Fodesep es
ciertamente una entidad de naturaleza especial: pública, pues surge por mandato
de la ley y con la participación del Gobierno; de economía mixta, debido a que
sus aportes son en parte públicos y en parte privados; y solidaria, dado que la
Ley 30 de 1989, al momento de su creación, estableció una remisión normativa a
la Ley 79 de 1988, para definir sus reglas de funcionamiento y su forma de
liquidación. Además, el Gobierno Nacional dictó normas especiales, como el
decreto 2905 de 1994, de carácter reglamentario, complementado finalmente con
las normas propias, contenidas en los Estatutos de la Entidad, como
manifestación de la voluntad de sus asociados (IES públicas y privadas, y
Gobierno Nacional).
Ello explica que el problema jurídico
parta de una premisa plausible: como lo demuestra una interpretación
sistemática de la naturaleza del Fodesep, basada en el conjunto de normas ya
mencionadas, es parte de su esencia la participación del Estado y, como se
puede constatar en el trámite legislativo, el artículo demandado sí puede
afectar su funcionamiento y llevar a su liquidación.
Ahora bien, debe precisarse que esta
posibilidad no se concreta necesariamente a partir del mandato cuestionado,
pues no resulta claro que el Fodesep no pueda funcionar como una asociación
únicamente conformada por las IES, como manifestación de su autonomía, ni que
se convierta en una institución de hecho, como supone el demandante y
las organizaciones educativas que apoyan la demanda.
En lo que tiene que ver con el cargo
objeto de estudio, a juicio de la Sala, los mandatos contenidos en el inciso 2º
del artículo 95 del Fodesep tampoco conllevan el desconocimiento de los
derechos fundamentales al debido proceso y la igualdad; ni a la obligación
constitucional de fomentar la economía solidaria, al menos por tres razones que
se desprenden del análisis previo.
Primero, la norma demandada no
liquida el Fodesep ni extingue su personería. Lo que ordena es que
el Gobierno Nacional adelante las actuaciones necesarias para obtener sus
aportes, con dos condiciones muy relevantes para el problema objeto de estudio:
(i) estas actuaciones deben ser interpretadas como aquellas exigidas por el
derecho vigente y no como vías de hecho, pues las autoridades públicas siempre
deben actuar dentro del marco del derecho positivo; y (ii) esta decisión no
involucra aportes que ya hubieran sido utilizados o se hallaren comprometidos
por el Fodesep al momento de entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015, lo que
de desvirtúa la supuesta afectación desproporcionada al patrimonio de las IES o
del propio Fodesep.
Segundo, porque en la medida en que
el cargo se basa en una supuesta vulneración a las reglas de juego, es
imprescindible señalar que entre ese conjunto de mandatos (la regulación previa),
siempre ha existido la posibilidad de que el Fodesep se disuelva por
disposición del Legislador. Así se desprende, primero, el hecho de que su
creación se dio por vía legal y no por mandato constitucional y, segundo, las
propias normas citadas por el actor en las cuales se remite a la ley la
definición del Fodesep y su eventual liquidación.
Es importante aclarar que lo afirmado
en el párrafo anterior no contradice la conclusión según la cual la liquidación
o disolución de la entidad no ocurrirá por mandato directo del artículo
demandado, sino que se producirá cuando el Gobierno adelante las actuaciones
necesarias para ello. Lo que la Sala resalta es que si el Legislador puede
ordenar la disolución de la entidad no existe razón para que no pueda proferir
una orden perentoria al Gobierno, en el sentido de recuperar sus aportes no
comprometidos presupuestalmente. La posición contraria supondría que el
Gobierno Nacional tiene la potestad de liquidar el Fodesep en el marco de sus
estatutos, pero el Legislador no puede hacerlo, en aplicación de su facultad
general de configurar el derecho.
Todo lo expuesto demuestra, para
terminar, que no existe un desconocimiento a un derecho adquirido, pues, así
como las IES voluntariamente decidieron participar del Fodesep, en un marco
legal determinado, este mismo marco siempre tuvo presente la posibilidad de
liquidación del Fondo, por mandato de la Ley. Es importante indicar que tampoco
se percibe, a priori, la lesión de otros derechos, pues según la visión
estratégica del Plan Nacional de Desarrollo y la propia norma demandada, el
Estado deberá mantener una partida para apoyo a la oferta, sólo que esta será
manejada, priorizada y focalizada por el Icetex.
En ese orden de ideas, la Corte
Constitucional declarará exequible la norma cuestionada por los cargos
analizados.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar EXEQUIBLE el
artículo 95 de la Ley 1753 de 2015 (Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018),
por los cargos analizados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
AQUILES ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (E)
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Concepto de la Sala de Consulta y Servicio
Civil del Consejo de Estado, número 00058 de 2010. Consejero Ponente: Gustavo
Aponte Santos.
[2] MP. Alberto Rojas Ríos. SPV. María Victoria
Calle Correa, Luis Guillermo Guerrero López, Alejandro Linares Cantillo, Gloria
Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio y Alberto Rojas Ríos.
[3] MP. Alberto Rojas Ríos. SPV. María Victoria
Calle Correa, Luis Guillermo Guerrero López, Alejandro Linares Cantillo, Gloria
Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio y Alberto Rojas Ríos.
[4] El ciudadano Guillermo Hoyos Gómez.
[5] Sentencia C-427 de 2000 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa), C-1549 de
2000 (MP. Martha Victoria Sáchica Méndez), C-1255 de 2001 (MP. Rodrigo Uprimny
Yepes), C-936 de 2010 (MP Luis Ernesto Vargas Silva) C-833 de 2013 (MP. María
Victoria Calle Correa), entre otras.
[6] Al
respecto, en la sentencia C-330 de 2013 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), explicó
la Corte: “No obstante, también ha
resaltado, con base en el principio de pro actione que el examen de los
requisitos adjetivos de la demanda de constitucionalidad no debe ser sometido a
un escrutinio excesivamente riguroso y que debe preferirse una decisión de
fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de
los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso judicial
efectivo ante la Corte. Este principio tiene en cuenta que la acción de
inconstitucionalidad es de carácter público, es decir abierta a todos los ciudadanos,
por lo que no exige acreditar la condición de abogado; en tal medida, ‘el
rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede
convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el
derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del
demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo. [Sentencia
C-533 de 2012. M.P. Nilson Pinilla Pinilla, C-100 de 2011 M.P. María Victoria
Calle Correa y C-978 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva]
[7] MP Alberto Rojas Ríos. SPV. María Victoria
Calle Correa, Luis Guillermo Guerrero López, Alejandro Linares Cantillo, Gloria
Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio y Alberto Rojas Ríos).
[8] MP. Alberto Rojas Ríos. SPV. María Victoria
Calle Correa, Luis Guillermo Guerrero López, Alejandro Linares Cantillo, Gloria
Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio y Alberto Rojas Ríos.
[9] Ver
Gaceta del Congreso No. 585 de 2015.
[10] Ver
Gaceta del Congreso No. 564 de 2015.
[11] En
sesión Plenaria de Senado de 6 de mayo, (Gaceta del Congreso No. 585 de 2015),
la Senadora Claudia López precisamente solicita votar el Informe de
Conciliación. “Gracias Presidente y apreciados colegas, la verdad es como
todos sabemos, este Informe de Conciliación no se puede cambiar, aquí podríamos
debatir hora, no le podemos cambiar una coma, lo único que podemos hacer es
votarlo positivamente o negativamente. Así que yo le pido señor Presidente, que
ponga en consideración, que se ponga a votación y luego de ese resultado damos
el debate necesario”.
[12] MP. Alberto Rojas Ríos. SPV. María Victoria
Calle Correa, Luis Guillermo Guerrero López, Alejandro Linares Cantillo, Gloria
Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio y Alberto Rojas Ríos.
[13] MP. Alberto Rojas Ríos. SPV. María Victoria
Calle Correa, Luis Guillermo Guerrero López, Alejandro Linares Cantillo, Gloria
Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio y Alberto Rojas Ríos.
[14] El Senador Senén Niño.
[15] MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[16] (observa la Sala, además, que el acta 55 de
2015, correspondiente a la Sesión Plenaria del Senado en la que se habló de las
proposiciones y que, según la Presidencia desvirtúa lo expresado por el actor
fue publicada en noviembre de 2015, es decir, después de la presentación de la
demanda)
[17] MP. Rodrigo Escobar Gil. SV. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[18] MP. María Victoria Calle Correa.
[19] MP. Rodrigo Escobar Gil. SV. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[20] MP. Luis Guillermo Guerrero Pérez. AV. Jorge
Iván Palacio Palacio.
[21] Sentencia C-082 de 2014 (MP Luis Guillermo Guerrero
Pérez. AV Jorge Iván Palacio Palacio). En ese caso la Corte se inhibió,
justamente, de fallar el fondo de un cuestionamiento por violación del
principio de consecutividad, sobre la base de que “la demanda bajo estudio es sustancialmente inepta, toda vez que […] la
actora, en el escrito de acusación, se limita a señalar que las citadas
disposiciones fueron introducidas como artículos nuevos en el curso del tercer
debate sin que sus temas fueran considerados en las instancias parlamentarias
anteriores, omitiendo explicar, [así] fuera en forma sucinta, las razones o
motivos por los cuales considera que sus textos son ajenos a las materias que
habían sido objeto de previo debate así como a la finalidad y objetivo de la
ley a la que se integran”.
[22]  MP María Victoria Calle Correa.
[23] Sentencia C-369 de 2012 (MP Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub. Unánime). En ese caso la Corte debía decidir un cargo por
infracción de los principios de identidad y consecutividad contra una ley. Si
bien estimó que la acción era apta en ese cargo, y lo falló de fondo, lo hizo
sobre la base de que el actor afirmó y aportó “pruebas
dirigidas a demostrar” que el contenido normativo que fue introducido en el
segundo debate de las plenarias del Senado y Cámara del trámite legislativo.
Además, “señal[ó] las razones por las cuales considera que lo allí establecido
no guarda relación de conexidad con lo discutido hasta ese momento ni con la
esencia del proyecto”.
[24] Sentencia C-992 de 2001 (MP Rodrigo Escobar Gil. SV
Marco Gerardo Monroy Cabra). Dijo al respecto: “la Constitución, en su artículo 160, expresamente permite que
durante el segundo debate, cada Cámara introduzca al proyecto las
modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”. En esa
ocasión la Corte se inhibió de estudiar el fondo de unas acusaciones fundadas
en la supuesta vulneración de los principios de consecutividad e identidad, por
cuanto –según la Corporación- “el actor se
limita a enunciar los artículos aprobados en segundo debate y que en su
concepto presentan novedad sobre lo aprobado en el primer debate y a afirmar,
genéricamente, que “... los artículos y normas introducidos al Proyecto de ley
después del primer debate, debieron regresar, por su importancia con el
contexto general del Proyecto de ley, a las Comisiones permanentes para que
surtieran el indispensable primer debate””.
[25] Sentencia C-856 de 2005 (MP Clara Inés Vargas
Hernández. Unánime). En esa oportunidad, la Corte se inhibió de emitir un fallo
de fondo a propósito de una demanda, entre cuyos cuestionamientos se encontraba
uno por vulneración de los principios de identidad y consecutividad. Dijo
entonces la Corte que esa acusación no era apta, por cuanto el ciudadano se
limitó a afirmar que “después del segundo debate
en la plenaria de la Cámara de Representantes se establecieron modificaciones
al régimen de transición que desconocen el artículo 157 de la Constitución, ya
que se introdujeron y quitaron artículos sin realizarse una discusión completa
y aprobación del articulado en los cuatro debates reglamentarios”. Dijo
entonces: “[p]ara la Corte, esta afirmación no satisface los presupuestos de
especificidad y pertinencia propios de las razones de inconstitucionalidad por
cuanto al estar permitido por la Constitución en el artículo 160, que “Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al
proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”,
no se tiene la existencia de un verdadero cargo de inconstitucionalidad por no
presentarse una oposición objetiva y verificable entre lo indicado por el actor
respecto del contenido de la ley y el texto de la Constitución (especificidad).”
[26] MP.
Rodrigo Escobar Gil. SV. Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araujo Rentería. Clara
Inés Vargas Hernández.
[27] MP.
Alfredo Beltrán Sierra.
[28] MP. Alejandro Martínez Caballero.
[29] Página 34 de la demanda.
[30] Página 38 de la demanda.
[31] Excepciones referidas a la posibilidad de surtir
debates en sesión conjunta, conforme a lo dispuesto en el artículo 169 del
Reglamento del Congreso.
[32] MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. En esta decisión la Corte dijo que no hubo lugar a infracción de los principios
de consecutividad e identidad flexible en el trámite de dos artículos de una
ley que no formaban parte del proyecto de ley presentado por el Gobierno ante
el Congreso, en tanto dichos contenidos fueron sometidos al trámite de
conciliación previsto en el artículo 161 de la Carta y además respondían a la
materia del proyecto de ley.
[33] MP. María Victoria Calle Correa. En esta ocasión la Corte sostuvo que no existe vulneración de los
citados principios constitucionales cuando en la Plenaria de la Corporación
donde inicia su trámite un proyecto de ley se introduce un artículo nuevo – en
ese caso relativo a la modificación de las zonas de exclusión minera - que no
había sido discutido y aprobado en el primer debate en la comisión respectiva,
por cuanto el asunto relativo a la explotación minera en un marco
ambientalmente sano siempre estuvo presente, a lo largo de los cuatro debates
reglamentarios.
[34] MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. En ella se declara exequible el parágrafo del artículo 8 de la
Ley 1340 de 2009, que había sido demandado por supuesta vulneración de los
principios de identidad flexible y consecutividad, bajo el argumento que la
competencia atribuida a la Aeronáutica Civil en la norma acusada no había
estado presente en los tres primeros debates del proyecto de ley. La Sala
desestimó el cargo por considerar que la inclusión de la norma acusada guardaba
directa relación con el tema tratado en los debates anteriores, en relación con
la centralización o no de esas facultades en materia de vigilancia, inspección
y control de la libre competencia económica.
[35] MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. se desestimó el cargo formulado contra el artículo 52
de la Ley 1430 de 2010[35],
al que se acusaba de sólo haber sido discutido y aprobado en segundo debate
de la Cámara y el Senado, sin haber sido estudiado por las Comisiones terceras
de las mismas entidades en sus sesiones conjuntas.
[36] MP. María Victoria Calle Correa, SPV. Nilson Pinilla Pinilla. Este
Tribunal concluyó que no existió
vicio de trámite en relación con dos contenidos normativos que, si bien no
estaban presentes en el texto aprobado en el Senado y sólo fueron introducidos durante el cuarto debate del proyecto ante la
Plenaria de la Cámara de Representantes, guardaban una estrecha y necesaria
conexidad con la materia de la que se ocupaba el proyecto, razón por la cual la
comisión de conciliación no excedió su competencia al incluir los artículos
cuestionados en el texto final sometido a la aprobación de ambas Cámaras.
[37] MP. Mauricio González Cuervo. Se desestimó el cargo propuesto contra el artículo 3 de la Ley 1539 de
2012 (“Por medio de la cual se implementa el certificado de aptitud psicofísica
para el porte y tenencia de armas de fuego y se dictan normas otras
disposiciones”) tras concluir que, si bien algunos contenidos normativos
del citado artículo no fueron objeto de consideración ni aprobación en tres de
los cuatro debates reglamentarios, las divergencias se sometieron a la etapa de
conciliación y los contenidos objeto de controversia guardaban relación con el
tema del que se ocupa la ley.
[38] MP. Andrés Mutis Vanegas. AV. Mauricio González Cuervo. En esta
sentencia se declaró inexequible
el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013 (“Por la cual se efectúan unas
modificaciones al Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de
2013”). La norma acusada, que otorgaba facultades al Presidente de la
República para modificar la planta de personal de la Contraloría, no fue
incluida en el proyecto inicial, ni se discutió y aprobó en primer debate en
sesión conjunta de las comisiones tercera y cuarta de Senado y Cámara, y sólo
fue introducida en el segundo debate en las Plenarias.  La Corte sostuvo que
tal circunstancia, en sí misma, no supondría reparo constitucional alguno, pero
que en este caso daba lugar a un vicio de trámite, por cuanto en el primer
debate el tema estuvo por completo ausente de la discusión, que se enfocó en
aspectos relativos a la modificación del Presupuesto General de la Nación. Así
las cosas, la falta de conexidad material del precepto acusado con la materia
general de la ley no sólo suponía una infracción del principio de unidad de
materia, sino que generó como resultado una vulneración adicional de los
principios de consecutividad y de identidad flexible.
[39] MP. María Victoria Calle Correa, AV. Luis Guillermo Guerrero. En esta
sentencia la Corte concluyó que en el trámite del artículo 89 de la Ley 1676 de
2013 no existió infracción de los principios de consecutividad e identidad
flexible, en tanto el tema
específico objeto de controversia estuvo presente en los cuatro debates
reglamentarios, aunque el mismo haya dado lugar a decisiones contrapuestas, y
porque las comisiones de conciliación actuaron dentro de los límites de su
competencia.
[40] MP. Jaime Córdoba Triviño. SPV. Clara Inés Vargas Hernández, SPV.
Alfredo Beltrán Sierra. La Corte declaró inexequibles los artículos 48 y 49 de la Ley 789 de 2002, tras
constatar que: (i) en el primer debate, surtido en sesión conjunta de las
Comisiones de Senado y Cámara, tales contenidos no fueron debatidos ni votados,
pues en lugar de ello se postergó su consideración para el debate en Plenarias;
(ii) en segundo debate fueron aprobados en una de las Plenarias, mientras que
en la otra fueron retirados “para ser materia de discusión con más análisis
en la comisión de conciliación”. Se estimó que hubo infracción del artículo
157 Superior, por cuanto las comisiones constitucionales y una de las Plenarias
omitieron cumplir con su deber de discutir y votar los contenidos normativos
puestos a su consideración, para trasladarlo a otras células legislativas.
[41] MP.
Jaime Córdoba Triviño. AV. Jaime Araujo Rentería.
[42] MP.
Alfredo Beltrán Sierra. SPV. Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araujo Rentería,
Clara Inés Vargas, SV y AV. Manuel José Cepeda, SV. Eduardo Montealegre Lynett
y Rodrigo Escobar Gil.
[43] MP. Rodrigo Escobar Gil, AV. Rodrigo Escobar Gil, AV.
Eduardo Montealegre Lynett, SV. Manuel José Cepeda.
[44] MP. Jaime Córdoba Triviño, AV. Manuel José Cepeda,
SV. Eduardo Montealegre, SPV. Rodrigo Escobar Gil).
[45] MP. Clara Inés Vargas, SV. Manuel José Cepeda
y Álvaro Tafur Galvis, SV. Eduardo Montealegre.
[46] MP. Álvaro Tafur Galvis; SPV. Manuel José Cepeda,
Rodrigo Escobar Gil, Rodrigo Uprimny Yepes; SPV. Álvaro Tafur Galvis; AV. Jaime
Araujo Rentería.
[47] MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[48] Ms.Ps. Manuel José Cepeda Espinosa y
Marco Gerardo Monroy Cabra. SV. Rodrigo Escobar Gil. SPV. Clara Inés Vargas
Hernández. AV. Jaime Araujo Rentería.
[49] Así, en la Sentencia C-473 de 2004, la Corte puntualizó que “[n]inguna
de las normas constitucionales o legales que regulan el debate parlamentario
exigen que el Congreso o cualquiera de sus células legislativas debatan los
proyectos de ley o de acto legislativo con una determinada intensidad o que las
distintas posiciones sean expuestas bajo ciertas condiciones de calidad, ni
mucho menos establecen parámetros materiales para medir su suficiencia”.
Agregó la Corte que “[a]ún en materia impositiva donde impera la máxima
‘no tributación sin representación’, la Constitución exige que exista debate
sobre la trascendencia de los tributos, sin proveer parámetros sobre la
suficiencia del mismo, como se dijo
en la sentencia C-776 de 2004”.
En la aludida
Sentencia C-473 de 2004 la Corte, después de puntualizar lo que debe entenderse
por debate, según lo establecido en el artículo 94 de la Ley 5ª de 1992, y que,
de acuerdo con esa disposición el mismo se inicia, “(…) al abrirlo el
Presidente y termina con la votación general.”,  realizó un pormenorizado
recuento sobre las normas del reglamento del Congreso que regulan su trámite
del Congreso, en los siguientes términos.
[50] MP. Alejandro Martínez Caballero.
[51] Ms.Ps. Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo
Monroy Cabra. SV. Rodrigo Escobar Gil. SPV. Clara Inés Vargas Hernández. AV.
Jaime Araujo Rentería.
[52] MP. Eduardo Montealegre Lynett. SV. Jaime Araujo
Rentería y Marco Gerardo Monroy Cabra. SPV. Alfredo Beltrán Sierra, Clara Inés
Vargas Hernández  y Álvaro Tafur Galvis.
[53] MP. Eduardo Montealegre Lynett. SV. Jaime Araujo
Rentería y Marco Gerardo Monroy Cabra. SPV. Alfredo Beltrán Sierra, Clara Inés
Vargas Hernández  y Álvaro Tafur Galvis.
[54] MP. Eduardo Montealegre Lynett. SV.
Jaime Araujo Rentería y Marco Gerardo Monroy Cabra. SPV. Alfredo Beltrán
Sierra, Clara Inés Vargas Hernández  y Álvaro Tafur Galvis.
[55] Entre
los votos por el sí, se cuenta el del Senador Senén Niño Avendaño.
[56] En este acápite se sigue la exposición
realizada en la reciente sentencia C-620 de 2016 (MP María Victoria Calle
Correa).
[57] En tal sentido ver las Sentencias C-025 de 1993 MP
Eduardo Cifuentes Muñoz (unánime); C-501 de 2001 MP Jaime Córdoba Triviño, y SV
Jaime Araujo Rentería y Rodrigo Escobar Gil; C-551 de 2003 MP Eduardo
Montealegre Lynett, y SP Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández;
C-801 de 2003 MP Jaime Córdoba Triviño, y SP Clara Inés Vargas Hernández y
Alfredo Beltrán Sierra; C-1147 de 2003 MP Rodrigo Escobar Gil, AV Rodrigo
Escobar Gil y Manuel José Cepeda Espinosa, y SV Eduardo Montealegre Lynett; C-305
de 2004 MP Marco Gerardo Monroy Cabra; SP Marco Gerardo Monroy Cabra, Eduardo
Montealegre Lynett, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Clara Inés
Vargas Hernández y Jaime Araujo Rentería; y, SV Rodrigo Escobar Gil y Manuel
José Cepeda; C-188 de 2006 MP Rodrigo Escobar Gil (unánime); y, C-822 de 2011
MP Mauricio González Cuervo, SV María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio
Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva, entre otras.
[58] Restricción que no debe ser entendida como
una limitación general a la competencia del legislador, sino como una regla
aplicable al interior de cada proceso deliberativo. En reciente decisión la
Corte expresó: “Puede entonces decirse que no se trata de ‘un límite
competencial al poder legislativo de las cámaras respecto de un contenido
material determinado’ sino ‘una restricción a la iniciativa de hacerlo en un
contexto temático predeterminado’.”. C-016 de 2016 MP Alejandro Linares
Cantillo (unánime).
[59] MP Eduardo Cifuentes Muñoz (unánime).
[60] En pronunciamiento más reciente la Corporación
expresó que: “(…) exigir la coherencia normativa interna en los textos
legales persigue afianzar el perfil democrático respecto del proceso de
producción legislativa y de su producto, garantizando la deliberación pública
sobre temas previamente conocidos y evitando que se presenten incongruencias en
las leyes aprobadas.” C-188 de 2006 MP Rodrigo Escobar Gil (unánime). Y en
la C-016 de 2016, MP Alejandro Linares Cantillo (unánime), se afirmó que este
principio “Impide entonces que se incluyan disposiciones extrañas al objeto
general de la ley y, en esa medida, asegura (i) que la deliberación legislativa
se surta adecuadamente, respetando el principio democrático (art. 3) y (ii) que
la aprobación de leyes resulte ordenada a fin de que los ciudadanos y las
autoridades puedan conocer las normas que rigen su comportamiento, asegurando
así la vigencia del Estado de Derecho (arts. 1 y 6) y el principio de
publicidad (art 209)”.
[61] Concordantes con el artículo 148 de la Ley 5ª
de 1992, “Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la
Cámara de Representantes.”.
[62] Ver, entre otras, las sentencias C-025 de
1993 MP Eduardo Cifuentes Muñoz; C-328 de 1995 MP Eduardo Cifuentes Muñoz;
C-714 de 2001 MP Rodrigo Escobar Gil, SV Jaime Córdoba Triviño, Clara Inés
Vargas y Alfredo Beltrán Sierra; C-795 de 2004 MP Rodrigo Uprimny Yepes, SP
Marco Gerardo Monroy Cabra, Rodrigo Escobar Gil y Rodrigo Uprimny Yepes, y AV
Alfredo Beltrán Sierra, Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Córdoba Triviño y
Jaime Araujo Rentería; C-188 de 2006 MP Rodrigo Escobar Gil; C-154 de 2016 MP
Gloria Stella Ortiz Delgado, SP María Victoria Calle Correa, Gloria Stella
Ortiz Delgado, Alfredo Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, SV Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub, y AV Alejandro Linares Cantillo y Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo.
[63] Al respecto ver las sentencias C-992 de 2001
MP Rodrigo Escobar Gil, SV Marco Gerardo Monroy Cabra, y C-188 de 2006 MP
Rodrigo Escobar Gil. En esta última se afirmó que: “Para la Corte la
expresión ‘materia’ debe interpretarse desde una perspectiva ‘amplia, global,
que permita comprender diversos temas cuyo límite, es la coherencia que la
lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la
ley” (…)”.
[64] Esta posición ha sido sostenida pacíficamente
por la Corte también desde sus primeros pronunciamientos sobre el tema: C-025
de 1993 MP Eduardo Cifuentes Muñoz; C1185 de 2000 MP Vladimiro Naranjo Mesa y
Carlos Gaviria Díaz, SV Vladimiro Naranjo Mesa y Alejandro Martínez Caballero;
C-714 de 2001 MP Rodrigo Escobar Gil, SV Jaime Córdoba Triviño, Clara Inés
Vargas y Alfredo Beltrán Sierra; C-104 de 2004 MP Clara Inés Vargas Hernández;
C-188 de 2006 MP Rodrigo Escobar Gil; y, C-016 de 2016 MP Alejandro Linares
Cantillo.
[65] MP Rodrigo Escobar Gil.
[66] Al respecto ver las sentencias C-670 de 2014
MP María Victoria Calle Correa (unánime). Sobre este tópico la referida
decisión reiteró lo sostenido al respecto previamente por la Corte
Constitucional en las sentencias C-025 de 1993 MP Eduardo Cifuentes Muñoz
(unánime); C-896 de 2012 MP Mauricio González Cuervo (unánime); y, C-581 de
2013 MP Nilson Pinilla Pinilla, AV Luis Guillermo Guerrero Pérez y Alberto Rojas
Ríos, SV María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto
Vargas Silva; entre otras.
[67] En este
acápite la Sala seguirá de cerca lo sostenido por la Corte Constitucional en
las sentencias: C-305 de 2004 MP
Marco Gerardo Monroy Cabra; SP Marco Gerardo Monroy Cabra, Eduardo Montealegre
Lynett, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas
Hernández y Jaime Araujo Rentería; y, SV Rodrigo Escobar Gil y Manuel José
Cepeda; C-394 de 2012 MP Humberto Antonio Sierra Porto (unánime); y, C-016
de 2016 MP Alejandro Linares cantillo (unánime).
[68] Artículo 2º de la C.P.
[69] Artículo 366 ibídem.
[70] MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
[71] Al respecto ver, entre otras, las sentencias
C-478 de 1992 MP Eduardo Cifuentes Muñoz; y, C-557 de 2000 MP Vladimiro Naranjo
Mesa, SV Eduardo Cifuentes Muñoz.
[72] Artículo 341 de la Constitución Política
dispone: “El gobierno elaborará el Plan Nacional de Desarrollo
…  y presentará el proyecto a consideración del
Congreso, dentro de los seis meses siguientes a la iniciación del periodo
presidencial respectivo.”. En
la Sentencia C-539 de 2008 la Corte manifestó lo siguiente: “En buena medida
la Ley del Plan Nacional de Desarrollo constituye la concreción legislativa del
programa de gobierno propuesto por el primer mandatario, de ahí que sean
explicables las restricciones que impone la Carta de 1991 al Congreso durante
el trámite de esta ley. (…)”.
[73] Su creación, naturaleza y conformación se
establece en el artículo 340 de la Carta, destacándose para estos efectos la
participación de sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y
culturales. El artículo 342 establece que la Ley orgánica que se profiera para
reglamentar todo lo relacionado con la elaboración, aprobación y ejecución del
Plan, establezca las disposiciones necesarias para el funcionamiento del
Consejo.
[74] Las partidas y recursos aprobados en la Ley del Plan, en todo caso,
pueden ser modificados en las leyes anuales de presupuesto anual (inciso 3º del
artículo 341 de la Carta).
[75] Ver, entre otras, las sentencias C-795 de 2004 MP Rodrigo Uprimny Yepes
(e); AV Jaime Araújo Rentería, Jaime Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas
Hernández y Alfredo Beltrán Sierra; y, SP Rodrigo Uprimny Yepes y Rodrigo
Escobar Gil; y, SV Marco Gerardo Monroy Cabra; C-377 de 2008 MP Clara Inés
Vargas Hernández; SV Humberto Antonio Sierra Porto y Jaime Araújo Rentería; y,
SP Jaime Córdoba Triviño; C-539 de 2008 MP Humberto Antonio Sierra Porto; SP y
AV Jaime Araujo Rentería; y, AV Nilson Pinilla Pinilla; C-394 de 2012 MP
Humberto Antonio Sierra Porto (unánime); C- 670 de 2014 MP María Victoria Calle
Correa y SV Mauricio González Cuervo; y, C-016 de 2016 MP Alejandro Linares
Cantillo (unánime).
[76] MP Marco Gerardo Monroy Cabra; SP Marco
Gerardo Monroy Cabra, Eduardo Montealegre Lynett, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime
Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas Hernández y Jaime Araujo Rentería; y, SV
Rodrigo Escobar Gil y Manuel José Cepeda.
[77] Al respecto ver, entre otras, las Sentencias C-305 de 2004 MP Marco Gerardo Monroy Cabra; SP Marco
Gerardo Monroy Cabra, Eduardo Montealegre Lynett, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime
Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas Hernández y Jaime Araujo Rentería; y, SV
Rodrigo Escobar Gil y Manuel José Cepeda; C-795 de 2004 MP Rodrigo Uprimny Yepes (e); AV Jaime
Araújo Rentería, Jaime Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas Hernández y Alfredo
Beltrán Sierra; y, SP Rodrigo Uprimny Yepes y Rodrigo Escobar Gil; y, SV Marco
Gerardo Monroy Cabra; C-377 de 2008 MP Clara Inés Vargas Hernández; SV Humberto
Antonio Sierra Porto y Jaime Araújo Rentería; y, SP Jaime Córdoba Triviño;
C-394 de 2012 MP Humberto Antonio Sierra Porto (unánime); C-016 de 2016 MP
Alejandro Linares Cantillo, entre otras.
[78] MP Marco Gerardo Monroy Cabra; SP Marco
Gerardo Monroy Cabra, Eduardo Montealegre Lynett, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime
Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas Hernández y Jaime Araujo Rentería; y, SV
Rodrigo Escobar Gil y Manuel José Cepeda.
[79] Sentencias C-573 de 2004, C-795 de 2004 y C-377 de 2008.
[80] Sentencia C-376 de 2008.
[81] Sentencia C-394 de 2012.
[82] Bajo esta
comprensión, que estructural y sistemáticamente tiene su referente principal en
la sentencia C-305 de 2004, a la que se ha hecho referencia en varios apartados
de este acápite, la Corporación ha asumido el estudio en diferentes
oportunidades de la constitucionalidad de disposiciones pertenecientes a los
Planes Nacionales de Desarrollo, entre las que se encuentran las siguientes:
C-573 de 2004, que se refiere a una disposición en la que se establece que las
loterías asociadas tomarán decisiones por mayoría simple, inclusive para
elección de gerente o representante legal. En esta oportunidad se declaró la
inexequibilidad de la norma, por no presentar un vínculo directo con los
objetivos y metas del plan; en la sentencia C-795 de 2004, la Corte declaró la
inexequibilidad de una disposición que modificaba la forma de nombramiento de
los directores de las subsedes de Corporinoquía, por no cumplir con el criterio
de conexidad directa; en la providencia C-377 de 2008 este Tribunal declaró la
exequibilidad de una norma que autorizaba establecer un manual de tarifas
mínimas para compra y venta de procedimientos en salud, entre otros elementos,
por vincularse a la estrategia del mejoramiento del servicio de salud; a través
del fallo C-539 de 2008 se declaró exequible una norma que creaba un centro de
estudios legislativos, por encontrar que tenía relación directa con el
fortalecimiento del sistema político y electoral. En la decisión C-714 de 2008
se declaró la exequibilidad de una disposición que contenía medidas para el
desarrollo de la telemedicina y el transporte aéreo medicalizado, por
encontrarse el vínculo con la política de promoción de la reducción de la
pobreza y promoción del empleo y equidad; por sentencia C-394 de 2012, la Corporación
declaró ajustadas a la Carta las normas de expropiación de infraestructura de
transporte, por vincularse a la política de infraestructura del transporte,
vivienda y urbanismo. En el pronunciamiento C-670 de 2014, la Corte declaró
ajustadas al ordenamiento superior unas normas que sujetan algunas operaciones
de crédito de manejo de deuda pública y conexas a las normas sobre crédito
público aplicables a las entidades del correspondiente orden administrativo,
por tener conexidad con el principio de sostenibilidad de finanzas públicas. En
la sentencia C-016 de 2015 se afirmó la constitucionalidad del artículo 44 del
Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018,  que modificó el artículo 65 de la Ley
1341 de 2009, y que regula sanciones en materia de tecnologías de la
información y comunicación TIC, por considerar que tenía una conexión directa e
inmediata con pilares y estrategias de la parte general del Plan. (Ver,
sentencia C-620 de 2016. MP María Victoria Calle Correa).
[83] Plan Nacional de Desarrollo. Ley 1753 de
2015, “ARTÍCULO 2o.
PARTE INTEGRAL DE ESTA LEY. El documento denominado “Bases del Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo país”, elaborado por el Gobierno
nacional con la participación del Consejo Superior de la Judicatura y del
Consejo Nacional de Planeación, con las modificaciones realizadas en el trámite
legislativo, es parte integral del Plan Nacional de Desarrollo y se incorpora a
la presente ley como un anexo”.
[84] C-980 de 2010 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[85] La extensión del debido proceso a las actuaciones
administrativa constituye una de las notas características de la Constitución
Política de 1991. Al respecto, y en un escenario semejante al que debe
abordarse en esta decisión, ver la sentencia C-980 de 2010.
[86] En la citada sentencia C-980 de 2010, se ahonda en
este aspecto: “8. A partir de una noción de “procedimiento” que sobrepasa el
ámbito de lo estrictamente judicial, el procedimiento administrativo ha sido
entendido por la doctrina contemporánea como el modo de producción de los actos
administrativos [García de Enterría Eduardo y Fernández Tomás Ramón. Curso de
derecho administrativo. Ed. Cívitas S.A. Madrid 1992. Pág. 420]. Su objeto
principal es la satisfacción del interés general mediante la adopción de
decisiones por parte de quienes ejercen funciones administrativas. La
Constitución Política reconoce la existencia de este tipo de procesos en el
mundo jurídico, cuando en el artículo 29 prescribe su sujeción a las garantías
que conforman la noción de debido proceso. Entre el proceso judicial y el
administrativo existen diferencias importantes que se derivan de la distinta
finalidad que persigue cada uno. Mientras el primero busca la resolución de
conflictos de orden jurídico, o la defensa de la supremacía constitucional o
del principio de legalidad, el segundo tiene por objeto el cumplimiento de la
función administrativa en beneficio del interés general. Esta dualidad de fines
hace que el procedimiento administrativo sea, en general, más ágil, rápido y
flexible que el judicial, habida cuenta de la necesaria intervención de la
Administración en diversas esferas de la vida social que requieren de una
eficaz y oportuna prestación de la función pública. No obstante, paralelamente
a esta finalidad particular que persigue cada uno de los procedimientos, ambos
deben estructurarse como un sistema de garantías de los derechos de los
administrados, particularmente de las garantías que conforman el debido
proceso” “3.2. La jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al
debido proceso, como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento
jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso
en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se
respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. || 3.3.
La misma jurisprudencia ha expresado, que el respeto al derecho fundamental al
debido proceso, le impone a quien asume la dirección de la actuación judicial o
administrativa, la obligación de observar, en todos sus actos, el procedimiento
previamente establecido en la ley o en los reglamentos, “con el fin de
preservar las garantías -derechos y obligaciones- de quienes se encuentran
incursos en una relación jurídica, en todos aquellos casos en que la actuación
conduzca a la creación, modificación o extinción de un derecho o a la
imposición de una sanción"[86].
[87] Ver, sentencias C-096 de 2001 (MP. Álvaro
Tafur Galvis), C-1114 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño. SV. Marco Gerardo
Monroy Cabra, Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynnet. SPV. Clara Inés
Vargas Hernández y Manuel José Cepeda Espinosa y AV. Manuel José Cepeda
Espinosa), C-980 de 2010 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-012 de 2013
(MP. Mauricio González Cuervo) y C-016 de 2013 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo.
[88] Sobre la interdicción o erradicación de la
arbitrariedad y su relación con el principio de legalidad, pueden consultarse
las sentencias C-144 de 2009 MP. Mauricio González Cuervo. SV. Humberto Antonio
Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, C-378 de 2010 MP. Jorge Iván Palacio
Palacio. SV. Humberto Antonio Sierra Porto, C-034 de 2014 MP. María Victoria
Calle Correa. SV. Jorge Iván Palacio Palacio. Luis Ernesto Vargas Silva.
Alberto Rojas Ríos y Luis Guillermo Guerrero Pérez, C-463 de 2014 MP. María
Victoria Calle Correa. AV. Jorge Iván Palacio Palacio. Luis Ernesto Vargas
Silva, C-723 de 2015 MP. Luis Ernesto Vargas Silva., C-742 de 2015 MP. María
Victoria Calle Correa.
[89] Consejero Ponente: Gustavo Aponte Santos.
[90] Estatutos, artículo 17: “Cuando se produzca
el retiro de una entidad afiliada se procederá a cancelar su registro, efectuar
los cruces y compensaciones a que haya lugar y a devolver el saldo de los
aportes, ahorros y demás derechos económicos que posea. La devolución se hará
dentro de los noventa días siguientes a la desvinculación. Si el valor de las
obligaciones de la entidad afiliada que se retira resulta superior al momento
de sus aportes y demás derechos económicos, deberá pagar el remanente de
acuerdo con los reglamentos. En caso de fuerza mayor o grave crisis económica
de Fodesep, el Consejo de Administración podrá ampliar hasta en un año el plazo
de devolución de las sumas a favor de la entidad que se retira.” (Los Estatutos
de Fodesep están publicados en el portal de la Entidad, www.fodesep.gov.co.
[91] Hasta acá la referencia al concepto 0058 de
2010, de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, radicado
interno 1972.