T-253-20
Sentencia
T-253/20
Referencia: Expediente T-7.622.400.
Acción
de tutela interpuesta por Rodolfo contra la Unidad Administrativa de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales –UGPP–.
Procedencia: Sala de Familia del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá.
Asunto: Improcedencia de la acción de
tutela para resolver controversias derivadas de la notificación de actos
administrativos dictados en el procedimiento de determinación oficial de las
contribuciones parafiscales de la protección social.
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá
D. C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinte (2020)
La
Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado
Antonio José Lizarazo Ocampo y las Magistradas Cristina Pardo Schlesinger y
Gloria Stella Ortiz Delgado, en ejercicio de sus competencias constitucionales
y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En
el trámite de revisión del fallo de segunda instancia, dictado por la Sala de
Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá el 23 de agosto
de 2019, que revocó la decisión adoptada por el Juzgado Primero de Familia de
Ejecución de Sentencias de la misma ciudad el 16 de julio de 2019, en el
proceso de tutela promovido por Rodolfo
contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales
–UGPP–.
Conforme
a lo consagrado en los artículos 86 de la Constitución y 33 del Decreto 2591 de
1991, el expediente fue escogido por la Sala de Selección Número Diez de la
Corte Constitucional y repartido al Magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo,
quien preside la Sala Quinta de Revisión, en sesión del 30 de octubre de 2019.
Posteriormente,
el 31 de enero de 2020, el Magistrado Lizarazo Ocampo manifestó su impedimento
para continuar como sustanciador y decidir el caso, por estimar que se encuentra
en un proceso administrativo de cobro similar al que se promueve en contra del
accionante. Mediante auto del 27 de febrero de 2020, las Magistradas Gloria
Stella Ortiz Delgado y Cristina Pardo Schlesinger aceptaron el impedimento
formulado[1].
ACLARACIÓN
PRELIMINAR:
Dado que el presente proceso involucra
datos sensibles y semi privados relacionados con el accionante y su núcleo
familiar, la Sala modificará el nombre del tutelante en la versión pública de
esta providencia como medida de protección de sus derechos fundamentales a la
intimidad y al habeas data[2].
I.
ANTECEDENTES
Rodolfo,
por intermedio de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales
–en adelante UGPP–, por considerar que esa entidad vulneró sus derechos
fundamentales al debido proceso, contradicción y defensa, como resultado de la
indebida notificación de los actos administrativos expedidos durante el trámite
del procedimiento de determinación oficial de las contribuciones parafiscales
de la protección social, previsto en el artículo 180 de la Ley 1607 de 2012[3].
A.
Hechos y pretensiones
1. El 7 de julio de
2017, la UGPP expidió el requerimiento de información No. RQI-2017-01113[4],
en el cual solicitó al señor Rodolfo
suministrar los datos respectivos a las contribuciones parafiscales de la
protección social correspondientes al año gravable 2015, por “haber
evidenciado en la información tributaria que reposa en la base de datos de La
Unidad que para dichos períodos registró ingresos brutos superiores a un (1)
salario mínimo legal mensual vigente, por lo que se presume que contaba con
capacidad de pago que le imponía el deber de afiliarse, declarar y pagar
aportes al Sistema”[5].
2. El requerimiento
anterior fue remitido por correspondencia[6]
a una dirección ubicada en el municipio de Ubaté (Cundinamarca)[7]
y devuelto bajo la causal “no existe”. Por tal motivo, se notificó el
acto administrativo mediante aviso[8]
fijado el 10 de octubre de 2017, de conformidad con los artículos 563 a 568 del
Estatuto Tributario[9].
3. El 28 de marzo
de 2018, el Subdirector de Determinación de Obligaciones de la UGPP profirió el
requerimiento para declarar o corregir No. RCD-2018-00370, “por
cuanto se evidenció que conforme con su declaración del impuesto sobre la renta
y complementarios por el año gravable 2015, contó con capacidad de pago que lo
obligaba a afiliarse y cotizar a los subsistemas de salud y pensiones”[10].
4. El referido acto
administrativo fue enviado por correo físico a una dirección situada en el
municipio de Girardot (Cundinamarca)[11]
y devuelto en razón de la causal “no reside”. Por esta razón, el citado requerimiento
se notificó por aviso[12]
fijado el 20 de abril de 2018[13].
También, la constancia de dicha notificación fue remitida al correo electrónico
que el accionante había informado en el Registro Único Tributario –RUT–[14],
con acuse de recibo de notificación No. 201850051212572.
5. El 20 de
noviembre de 2018, la UGPP expidió la Resolución No. RDO-2018-0432[15],
por medio de la cual: (i) profirió la liquidación oficial por un total
de $58.472.200 en relación con los valores que el contribuyente omitió
declarar, “sin perjuicio de los intereses de mora que se generen desde la
fecha de vencimiento del plazo para presentar la autoliquidación de aportes
(…)”[16];
(ii) impuso una sanción por “no declarar, por la conducta de omisión”[17],
correspondiente a $117.484.400; (iii) dispuso la notificación a la dirección
reportada en el RUT; e (iv) informó que contra el acto administrativo enunciado
procedía el recurso de reconsideración.
6. La mencionada
liquidación oficial fue enviada a la dirección del municipio de Girardot a la
cual se remitió, en su momento, el requerimiento para declarar o corregir[18].
Esta correspondencia fue devuelta con base en la causal “no reside”. Debido
a lo anterior, el acto administrativo fue notificado mediante aviso fijado el 27
de diciembre de 2018[19],
el cual fue publicado en el portal web y en la cartelera de la entidad[20].
7. En el escrito de
tutela, el accionante afirma que el 7 de mayo de 2019, la UGPP estableció
comunicación telefónica para informarle acerca de la existencia de la
Resolución No. RDO-2018-0432 del 20 de noviembre de 2018[21].
Así mismo, la entidad solicitó la confirmación de su correo electrónico para
remitirle, a través de ese medio, el primer oficio de cobro persuasivo y una
copia del acto administrativo de liquidación oficial referido anteriormente[22].
El actor señala que, para el momento en que se le envió esta comunicación,
había vencido ya el término para interponer los recursos correspondientes
contra esa resolución, lo cual afectó sus derechos de defensa y contradicción.
8. El 15 de mayo de
2019, el demandante, a través de su apoderado judicial, presentó una petición
ante la UGPP[23],
en la cual solicitó que informara (i) las razones por las cuales no se efectuó
la notificación personal del requerimiento para declarar y/o corregir del 28 de
marzo de 2018 a las direcciones reportadas en el RUT[24];
(ii) por qué la UGPP “procedió a enviar correo electrónico a mi representado
solo hasta el 30 de abril de 2018, únicamente en calidad de informativo de la
existencia del requerimiento para declarar y/o corregir (…) del 28 de marzo de
2018 solamente después de efectuada la notificación por aviso”[25];
(iii) los motivos por los que la UGPP “no agotó otras posibilidades de
notificación personal”[26],
entre las cuales enuncia, específicamente, una dirección ubicada en La Mesa
(Cundinamarca); y (iv) qué gestiones realizó para notificar personalmente al
actor antes de recurrir a la notificación por aviso. Por último, solicitó que
se invalidara la actuación y se restituyeran los términos para presentar los
recursos correspondientes.
9. El 5 de junio de
2019, la UGPP respondió a la petición formulada. Indicó que el acto
administrativo de liquidación oficial no puede ser objeto de revisión en la
etapa de cobro, pues la entidad carece de competencia para tal efecto. Adujo que
“a través del uso de un derecho de petición no es posible pronunciar[se] de
fondo o analizar los hechos que fueron objeto del acto administrativo que usted
refiere, toda vez que el mismo se encuentra ejecutoriado y en firme”[27].
De ese modo, sostuvo que este tipo de situaciones debieron cuestionarse mediante
el recurso de reconsideración.
B. Escrito de tutela
Debido a lo anterior, el señor Rodolfo, a
través de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra la UGPP por
estimar que las actuaciones y omisiones de dicha entidad desconocen sus
derechos fundamentales al debido proceso, contradicción y defensa.
Particularmente, alegó que: (i) la accionada no
agotó otras alternativas de notificación, como era la posibilidad de comunicar
los actos administrativos a la dirección ubicada en La Mesa (Cundinamarca);
(ii) las notificaciones por aviso desconocieron los artículos 563 y 568 del
Estatuto Tributario, por cuanto no se llevaron a cabo a través de un diario de
circulación nacional o regional y únicamente se efectuaron a través de la
página web de la UGPP; (iii) que el actor solo se enteró de la existencia del
requerimiento para declarar y corregir[28]
a partir de “la alerta que generó” la llamada telefónica que hizo la
UGPP, “lo que motivó la búsqueda, encontrando un correo del 30 de abril de
2018, recibido en la bandeja de spam (correo no deseado)”[29],
en el cual se envió la constancia de notificación por aviso del citado acto
administrativo[30].
Según el promotor del amparo, el contenido de este correo electrónico solo fue conocido
por el accionante únicamente el 9 de mayo de 2019[31];
y (iv) que el accionante efectuó las cotizaciones al Sistema General de
Seguridad Social correspondientes al año 2015.
En consecuencia, pretende que se declare “la
nulidad del acto de notificación por aviso del requerimiento para declarar y/o
corregir Nro. 2018-00370 del 28 de marzo de 2018, y consecuencialmente declarar
sin valor y efecto [la] Resolución Nro. RDO-2018-04327 del 20 de noviembre de
2018 (…)”[32].
Así mismo, que se proceda a notificar en debida forma el citado acto
administrativo.
C. Actuación procesal
Mediante auto del 3 de julio de 2019, el Juzgado Primero
de Familia de Ejecución de Sentencias de Bogotá D.C. admitió la
acción de tutela y solicitó a la parte demandada que se pronunciara respecto de
los hechos y pretensiones formuladas por el accionante. También, vinculó a
varios funcionarios de la UGPP al proceso de tutela[33].
Respuesta
de la UGPP
La entidad demandada solicitó declarar improcedente
la acción de tutela, por estimar que el actor puede acudir a otros mecanismos
judiciales como la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Subsidiariamente, pidió que se denegara el amparo invocado, por cuanto no se ha
vulnerado ningún derecho fundamental[34].
En primer lugar, la UGPP advirtió que ha respetado
el debido proceso del accionante, toda vez que “los actos administrativos
objeto de esta acción fueron notificados en debida forma (…) a la dirección RUT
registrada por el accionante”[35],
lo cual se ajusta al artículo 563 del Estatuto Tributario[36],
aplicable al trámite de determinación de las contribuciones parafiscales por
remisión expresa de la Ley 1151 de 2007[37].
Añadió que los actos administrativos remitidos por la
autoridad tributaria mediante correo y que, por cualquier razón sean devueltos,
deben ser notificados mediante aviso, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 568 del Estatuto Tributario y la Sentencia C-012 de 2013[38].
En segundo lugar, destacó que el amparo solicitado
es improcedente, en la medida en que existen mecanismos idóneos para impugnar
los actos administrativos que el actor cuestiona. De una parte, el
contribuyente puede solicitar la revocatoria directa contemplada en los
artículos 736 y 737 del Estatuto Tributario, que puede formularse dentro de los
dos años siguientes a la ejecutoria del acto administrativo respectivo. De
otra, insistió en que el accionante tampoco ha acudido a la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, la cual resulta procedente en este caso dado que
las pretensiones de la acción de tutela recaen sobre actos administrativos de
carácter particular y concreto. Así, de acuerdo con los artículos 137 y 138 de
la Ley 1437 de 2011, este medio de control procede para debatir si el acto
administrativo fue proferido de forma irregular o con desconocimiento de los
derechos de audiencia y defensa.
Finalmente, la UGPP destacó que sus competencias en
esta materia se derivan de los artículos 178 a 180 de la Ley 1607 de 2012. Así
mismo, aportó copia de los antecedentes del procedimiento administrativo de
cobro adelantado en contra del tutelante, entre los cuales figuran las
constancias de devolución de correspondencia originadas en el trámite de
notificación que se cuestiona.
D.
Decisiones objeto de revisión
Sentencia
de primera instancia
El 16
de julio de 2019, el Juzgado Primero de Familia de Ejecución de
Sentencias de Bogotá D.C. CONCEDIÓ el amparo del derecho fundamental al
debido proceso administrativo, por considerar que la entidad accionada (i) omitió
su deber de comunicar de manera electrónica los actos administrativos
cuestionados por el accionante y (ii) desconoció las formalidades propias de la
notificación por aviso[39].
En criterio del fallador, de acuerdo con lo previsto
en los artículos 565 y 566 del Estatuto Tributario, “debe intentarse
inicialmente la notificación electrónica y solo ante el fracaso de la misma”[40]
es posible acudir a la notificación por aviso. Al respecto, puso de
presente que el actor había reportado dos direcciones de correo electrónico
ante la administración tributaria y que, pese a ello, ninguno de los actos
administrativos cuestionados se notificó por este medio.
Con todo, en relación con el mensaje de correo
electrónico remitido el 30 de abril de 2018, el juzgador precisó que “no
existe constancia en las diligencias que [la comunicación] haya sido remitida finalmente,
cuando ha debido enviarla, no solo con el propósito de asegurar la
comparecencia del hoy accionante a la actuación administrativa adelantada en su
contra para que pudiera ejercer su derecho a la defensa (…)”[41].
Ahora bien, en relación con la notificación por
aviso, estimó que no se cumplieron los requisitos establecidos en el artículo
568 del Estatuto Tributario, en la medida en que no se demostró que la
respectiva publicación hubiera sido divulgada en un periódico de amplia
circulación nacional o regional, como lo dispone la ley.
Por consiguiente, declaró la nulidad de toda la
actuación surtida a partir del requerimiento de información del 7 de julio de
2017, por estimar que “la vulneración del derecho a la defensa se produjo
desde la notificación del primer acto administrativo expedido”[42].
Por ende, ordenó a la UGPP que notificara en debida forma dicho acto
administrativo, para que el contribuyente pudiera ejercer sus derechos de
defensa y contradicción.
Impugnación
En desacuerdo con la decisión de primera instancia,
la UGPP impugnó la providencia, con fundamento en argumentos idénticos a los
expuestos en su respuesta a la acción de tutela[43].
Sentencia de segunda instancia
Mediante sentencia del 23 de agosto de 2019, la Sala
de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C. REVOCÓ
la decisión de primer grado y, en su lugar, “negó por improcedente” la
acción de tutela[44].
Concluyó que el amparo solicitado no cumple con el requisito de subsidiariedad,
por cuanto: (i) el demandante puede acudir a la revocatoria directa o a la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho, en la cual, además, tiene la
posibilidad de solicitar como medida cautelar la suspensión del acto
administrativo que considera lesivo de sus derechos; y (ii) no se evidencia la
configuración de un perjuicio irremediable, pues no hay prueba alguna de que se
afecte la dignidad, la salud o el mínimo vital del tutelante o de su familia.
E. Actuaciones llevadas a cabo por la Corte Constitucional
en sede de revisión
A través de Auto de 27 de enero de 2020[45],
el entonces Magistrado sustanciador[46]
decretó pruebas con el fin de establecer (i) el estado del procedimiento
sancionatorio de cobro seguido contra el actor[47]
y (ii) su situación socioeconómica[48].
Respuesta del accionante Rodolfo
En relación con el estado actual del proceso
administrativo de cobro iniciado por la UGPP, el actor señaló que: (i) el 19 de
julio de 2019, la entidad accionada notificó a través de correo electrónico el
requerimiento de información No. RQI 2017-01113 del 7 de julio de 2017, en
cumplimiento del fallo de tutela de primera instancia que concedió la
protección de sus derechos fundamentales; (ii) el 16 de agosto de 2019, remitió
la información requerida por la autoridad tributaria y que, en su criterio,
permite demostrar el cumplimiento de sus obligaciones en dicha materia; y (iii)
al momento de la respuesta emitida en sede de revisión[49],
la UGPP no se había pronunciado respecto de los documentos aportados por el
tutelante.
Adicionalmente, el accionante indicó que el 8 de
noviembre de 2019 fue informado mediante correo electrónico acerca “de un
nuevo aviso sobre proceso administrativo de cobro Nro. 102073, el que se señala
encontrarse en etapa de cobro persuasivo”[50].
De igual modo, precisó que no ha acudido a ningún mecanismo judicial distinto a
la acción de tutela, “por considerar que de[be] esperar el pronunciamiento
de la UGPP sobre los aportes de documentos y de soportes solicitados en el
requerimiento de información Nro. 2017-01113 del 7 de julio de 2017, que me fue
notificado en debida forma el 19 de julio de 2019”[51].
En cuanto a su situación socioeconómica, el actor manifestó que su núcleo
familiar está conformado por su esposa, quien es comerciante independiente y
recibe ingresos derivados de la renta correspondientes a $4.200.000, y su hijo
menor de edad. Añadió que es propietario de seis tractocamiones, que generan
ingresos por $22.923.093 y egresos por $16.850.943. En cuanto a los gastos de
su hogar, destacó que estos ascienden a $2.784.200[52].
Adicionalmente, indicó que es dueño de tres bienes
inmuebles (una casa y dos lotes) que no se encuentran habitados, los cuales
tienen un valor aproximado de $330.000.000. Por último, de conformidad con la
declaración de renta correspondiente al año gravable 2018, el actor tiene un
patrimonio bruto – sin descontar sus obligaciones– que supera los $800 millones
de pesos[53].
Respuesta de la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales
–UGPP
La entidad accionada
remitió copia íntegra del expediente administrativo de la referencia y del
procedimiento de cobro 102073 que inició la UGPP[54].
Entre los documentos aportados que resultan especialmente relevantes, se
encuentran los siguientes:
(i) Oficio de 19 de julio de 2019, con radicado No.
2019180010843701[55].
En esta misiva se indica al accionante que, “[e]n cumplimiento del fallo de
tutela en primera instancia el Juzgado Primero de Familia de Ejecución de
Sentencias de Bogotá”, se remite la notificación del requerimiento de información
No. RQI-2017-01113. Además, en dicha comunicación “se informa que con la presente
notificación se deja sin efectos jurídicos la constancia de ejecutoria del acto
administrativo, así como las demás actuaciones adelantadas por la entidad en el
proceso del asunto, de conformidad con lo ordenado en la Resolución No. 278 del
17/07/2019 expedida por la Subdirección Determinación de Obligaciones”.
(ii) Copia de la Resolución No. RDO-M-278 del 18 de
julio de 2019 “Por medio de la cual se da cumplimiento a una orden judicial”.
Mediante dicho acto administrativo, la UGPP dispuso:
“PRIMERO: DEJAR SIN EFECTOS JURÍDICOS en todas sus
partes el Requerimiento para Declarar y/o Corregir RCD-2018-00370 del
28/03/2018 y la Liquidación Oficial No. RDO-2018-04327 del 20/11/2018, conforme
a las consideraciones de la presente Resolución.
SEGUNDO: ORDENAR la notificación (sic) Requerimiento
de Información No. RQI-2017-01113 del 07/07/2017 proferido a RODOLFO (…) a la
dirección RUT actualizada el 19/03/2019 (…) cumpliendo así con el reinicio del
proceso.
TERCERO: NOTIFICAR al aportante el contenido de la
presente resolución, de conformidad con los artículos 563, 565 y/o 566-1 del
Estatuto Tributario, informándole que contra la misma no procede recurso alguno
y rige a partir de su expedición.”
(iii)
Constancia de notificación electrónica de los documentos relacionados
anteriormente, los cuales fueron recibidos en la dirección electrónica
registrada por el actor el 19 de julio de 2019, a la 1:52 PM.
(iv)
Copia de la respuesta del accionante al requerimiento de
información No. RQI-2017-01113, radicada el 16 de agosto de 2019.
(v)
Documento denominado “Aviso para el pago de su obligación”, expedido
dentro del proceso administrativo de cobro 102073, con fecha de 6 de noviembre
de 2019. En dicho acto administrativo se requirió al actor “para que realice
el pago de la obligación determinada a través de la Resolución No. RDO
2018-04327 de 2018-11-20”[56].
II. CONSIDERACIONES
Competencia
1. La Sala Quinta
de Revisión de la Corte Constitucional es competente para conocer los fallos de
tutela proferidos dentro del trámite de la referencia, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Asunto objeto de revisión y planteamiento del problema
jurídico
2. Rodolfo
presentó acción de tutela en contra de la UGPP, por considerar que dicha
entidad vulneró sus derechos fundamentales al debido
proceso, contradicción y defensa. Lo anterior, como resultado de la indebida
notificación de los actos administrativos expedidos durante el trámite del
procedimiento de determinación oficial de las contribuciones parafiscales de la
protección social, previsto en el artículo 180 de la Ley 1607 de 2012.
La
entidad accionada solicitó declarar improcedente la acción de tutela, por
estimar que el actor puede acudir a otros mecanismos judiciales como la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho. Subsidiariamente, pidió que se
denegara el amparo invocado, por cuanto la notificación de los actos
administrativos se surtió debidamente.
3. El juzgado de conocimiento,
en primera instancia, concedió la protección de los derechos fundamentales
invocados, por estimar que la UGPP omitió su deber de comunicar por medios electrónicos
los actos administrativos cuestionados por el accionante y desconoció las
formalidades propias de la notificación por aviso. Por tanto, el fallador
declaró la nulidad de toda la actuación administrativa surtida a partir del Requerimiento
de Información No. RQI-2017-01113 del 7 de julio de 2017 y ordenó a la
demandada que notificara en debida forma dicho acto administrativo.
Impugnada la anterior decisión, la Sala de Familia
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá revocó el fallo de primer
grado y, en su lugar, “negó por improcedente” la acción de tutela, por
no acreditarse el presupuesto de subsidiariedad.
4. A partir de las
pruebas recaudadas en sede de revisión, esta Sala advierte que: (i) en
cumplimiento de la orden del juez de primera instancia, la UGPP notificó el Requerimiento
de Información No. RQI-2017-01113 a la dirección de correo electrónico
informada por el contribuyente a la autoridad tributaria y dejó sin efectos
toda la actuación de la UGPP que se había surtido a partir de dicho acto
administrativo; y (ii) el accionante presentó su respuesta al mencionado
requerimiento antes de que fuera proferido el fallo de segunda instancia. En
atención a estas circunstancias, le corresponde a la Sala analizar, de manera
preliminar, la posible configuración de la carencia actual de objeto.
De
no acreditarse la carencia en mención, corresponde a la Sala Quinta de Revisión
analizar si la acción de tutela es procedente, para luego, estudiar la posible
vulneración de los derechos fundamentales del accionante, debido a que, en
principio, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es un
mecanismo judicial idóneo y efectivo para debatir las pretensiones del actor.
Cuestión previa. De la posible existencia de carencia
actual de objeto[57]
5. Esta Corporación
ha sostenido de manera reiterada que el objeto de la acción de tutela es la
garantía de los derechos fundamentales. Sin embargo, durante el proceso de
amparo pueden presentarse distintas circunstancias que permitan inferir que la
vulneración o amenaza invocada cesó porque: (i) se conjuró el daño alegado; (ii) se
satisfizo el derecho fundamental afectado; o (iii) se presentó la inocuidad de
las pretensiones de la solicitud de amparo[58].
Estas
situaciones generan la extinción del objeto jurídico de la tutela, por lo que
cualquier orden de protección proferida por el juez caería en el vacío[59].
Este fenómeno ha sido denominado “carencia actual de objeto”, el cual se
presenta por la ocurrencia, respectivamente, de (i) un hecho superado; (ii) un
daño consumado; o (iii) cualquier otra situación que haga inocua la orden de
satisfacer la pretensión de tutela[60].
De
este modo, la eliminación de la causa de la interposición de la solicitud de
amparo, que al mismo tiempo es el fundamento de la intervención del juez
constitucional, anula la vocación protectora que le es inherente a la acción de
tutela. Por ende, cualquier intervención respecto de las solicitudes de quien
formula la acción no tendría efecto alguno y “caería en el vacío”.
6. El hecho
superado se configura cuando, en el trámite constitucional, las
acciones u omisiones que amenazan al derecho fundamental desaparecen por la
satisfacción de la pretensión perseguida a través de la acción de tutela. Bajo
estas circunstancias, la orden que debe impartir el juez pierde su razón de ser
porque el derecho ya no se encuentra en riesgo[61].
En
este sentido, la jurisprudencia de esta Corporación ha incluido el hecho
superado dentro del contexto de la satisfacción de lo pedido en la acción de tutela,
lo que permite suponer que la obtención de las
pretensiones devino de una conducta positiva por parte de la persona o entidad
demandada, orientada a garantizar los derechos del accionante[62].
7. El daño consumado corresponde a la
situación en la que se afectan de manera definitiva los derechos del accionante
antes de que el juez constitucional logre pronunciarse sobre la petición de
amparo; es decir, cuando ocurre el daño que se
pretendía evitar con la acción de tutela. En este escenario la parte accionada
no redirigió su conducta para el restablecimiento de los derechos y cuando, en
efecto, se constata la afectación denunciada, ya no es posible conjurarla[63].
8. Finalmente, cuando
se presenta cualquier otra circunstancia que haga inocua la orden
de satisfacer la pretensión de la tutela, la Corte ha manifestado que “es
posible que la carencia actual de objeto no se derive de la presencia de un
daño consumado o de un hecho superado sino de alguna otra circunstancia que
determine que, igualmente, la orden del/de la juez/a de tutela relativa a lo
solicitado en la demanda de amparo no surta ningún efecto”[64].
Configuración de la carencia actual de objeto originada
en los fallos de instancia del proceso de tutela
9. La Corte
Constitucional ha reconocido que la carencia actual de objeto puede presentarse
con motivo de las decisiones de los jueces constitucionales en el trámite de
amparo[65].
En efecto, esta situación tiene lugar cuando el fallo de uno de los jueces de
instancia –o incluso, de ambos– concede la pretensión solicitada por el
accionante y, como consecuencia de ello, el accionado cumple con lo ordenado
por el fallador y supera la afectación de los derechos fundamentales alegados
en la tutela.
Además,
se presenta este evento cuando lo ejecutado por la parte demandada no puede
retrotraerse, de modo que la orden en sede de revisión caería en el vacío. Así,
por ejemplo, cuando lo que pretende el actor es que se conteste una petición y
con ocasión de la orden del juez de primera instancia se emite dicha respuesta,
la decisión proferida en sede de revisión (en cualquier sentido que se
produzca) sería inocua, pues la pretensión del demandante ya fue satisfecha y
no puede retrotraerse.
10.  De este modo,
la jurisprudencia constitucional ha reconocido que la carencia actual de objeto
puede presentarse a partir de las decisiones proferidas por los jueces de
tutela en sede de instancia. Para ilustrar lo expuesto, la Sala enunciará brevemente
algunos de esos casos:
(i)
En la Sentencia T-388 de 2009[66],
la agenciada solicitó la práctica de una interrupción voluntaria del embarazo
(IVE), la cual fue ordenada por el juez de segunda instancia. En esa
oportunidad, la Sala verificó la ocurrencia de la carencia actual de objeto, al
constatar que se realizó el referido procedimiento, en acatamiento de lo
dispuesto por el fallador de instancia.
(ii)
En la Sentencia T-112 de 2016[67]
la Corte estimó que, respecto de la pretensión del accionante de ser afiliado
temporalmente al régimen subsidiado de salud se configuró, ante la satisfacción
de la solicitud, la carencia actual de objeto “con motivo de las decisiones
de instancia (…) razón por la que no se efectuará pronunciamiento alguno sobre
ello ni se impartirán órdenes al respecto, pues carecerían de sentido práctico”[68].
(iii)
De forma análoga, en la Sentencia T-312 de 2016[69] se
concluyó que existía un hecho superado, dado que “desapareció la
circunstancia fáctica que originó la vulneración del derecho fundamental”[70]
invocado por el tutelante, debido al cumplimiento de la orden del juez de
instancia que solicitó que fuera resuelta de fondo la petición presentada por
el actor.
(iv)
A su turno, en la Sentencia T-624 de 2016[71] la
accionante solicitaba conectarse a la red de alcantarillado, debido a que su
vivienda no contaba con este servicio y debía valerse de un pozo séptico para la
disposición de residuos. Esta Corporación determinó que “la situación
fáctica sobre la cual se podría pronunciar la Corte ha desaparecido, es decir,
el hecho vulnerador fue superado, pues la pretensión erigida en defensa de los
derechos conculcados fue satisfecha”[72],
toda vez que los jueces de instancia habían ordenado ya la conexión solicitada.
(v)
También, la Sentencia T-013 de 2017[73]
estudió el caso de un estudiante que pretendía el cambio de modalidad en un
crédito financiado por el ICETEX. Aunque el amparo fue concedido por el juez de
primera instancia, fue revocado por el ad quem. No obstante, la entidad
accionada acató lo dispuesto por el juez de primer grado y permitió que el
actor se inscribiera a la modalidad de crédito que solicitaba. Por ende, indicó
que existía un hecho superado en relación con sus pretensiones[74].
(vi)
La Sentencia T-205A de 2018[75]
concluyó, a su vez, que se había configurado un hecho superado respecto de la
pretensión original del actor, en tanto la Unidad Nacional de Protección (UNP)
contestó a la solicitud de medidas de protección y prevención elevada por el
accionante, de conformidad con lo ordenado por los jueces de tutela en ambas
instancias.
(vii)
Así mismo, en la Sentencia T-387 de 2018[76], la Corte
consideró que había operado la carencia actual de objeto por hecho superado. En
esa ocasión, la agente oficiosa solicitaba un tratamiento para el cáncer de
lengua que padecía su hermano. El a quo concedió la protección de los
derechos fundamentales y ordenó la práctica de la radioterapia y quimioterapia
solicitadas. No obstante, dicha decisión fue revocada en segunda instancia. Sin
embargo, en sede de revisión, se verificó que, durante el trámite de la acción
de tutela y en virtud de lo previsto por el juez de primera instancia, el
agenciado recibió el tratamiento requerido.
(viii)
Por último, en la Sentencia SU-124 de 2018[77] esta
Corporación analizó con mayor detalle el fenómeno de la carencia actual
de objeto originada a partir de las decisiones proferidas por los jueces de
instancia en el trámite de amparo. En dicha providencia, la Sala Plena concluyó
que la configuración de la carencia actual de objeto derivada del cumplimiento
de una providencia judicial se acredita en varias circunstancias, entre ellas,
cuando se deriva de una orden en una “sentencia dictada en primera instancia
dentro del trámite de tutela”[78].
La Corte Constitucional afirmó que, en esas oportunidades,“este Tribunal ha
reiterado que el objeto de la tutela desapareció con la acción y omisión de la
entidad demandada, aun cuando aquella acaeció por el acatamiento de las órdenes
judiciales emitidas durante el proceso de tutela”[79].
11. En consecuencia,
la jurisprudencia constitucional ha admitido que resulta posible que se presente
el fenómeno de la carencia actual de objeto con ocasión de las decisiones de
tutela proferidas en sede de instancia cuando: (i) la sentencia de instancia
concede las pretensiones del actor; (ii) la parte accionada cumple con lo
dispuesto por el juez de tutela antes de que se profiera el fallo de revisión;
y (iii) se trata de órdenes que no pueden retrotraerse, de modo que lo solicitado
por el actor ya fue otorgado y eso hace inocua cualquier decisión que adopte la
Corte Constitucional.
Análisis del caso concreto
12. En el asunto de
la referencia, si bien se concedió en primera instancia la acción de tutela y en
estos momentos se encuentra en curso un trámite administrativo del que el actor
ha hecho parte, la Sala considera que en el caso sub examine no se ha configurado
totalmente una carencia actual de objeto, dado que las pretensiones del
accionante no se encuentran plenamente satisfechas al momento del presente
fallo y el litigio entre las partes persiste[80],
como se evidencia en el siguiente cuadro comparativo.
Pretensiones del accionante
Situación al momento del fallo de
revisión
1. “Declarar la nulidad del acto de notificación
por aviso del requerimiento para declarar y/o corregir Nro. 2018-00370 del 28
de marzo de 2018, y consecuencialmente declarar sin valor y efecto [la]
Resolución Nro. RDO-2018-04327 del 20 de noviembre de 2018 (…)”
Pese a que la decisión de primera
instancia declaró la nulidad de todo lo actuado en el procedimiento
adelantado por la UGPP, dicha providencia fue revocada en segunda
instancia. Por consiguiente, los actos administrativos dictados en ese
trámite podrían recobrar su validez y fuerza ejecutoria.
De este modo, la pretensión de
dejar sin efectos los actos administrativos expedidos en el procedimiento de
determinación oficial de las contribuciones parafiscales de la
protección social, no ha sido satisfecha.
2. Ordenar a la UGPP que “proceda
a notificar en debida forma el requerimiento para declarar y/o corregir Nro.
2018-00370 del 28 de marzo de 2018”.
En cumplimiento del fallo de
primera instancia, se efectuó nuevamente el trámite de
notificación del requerimiento de información No. RQI-2017-01113. Así mismo,
el accionante ejerció sus derechos de audiencia, defensa y contradicción
respecto de dicho acto administrativo y aportó la información que consideró
pertinente para dar respuesta a lo solicitado por la autoridad tributaria, en
esta primera etapa.
No obstante, la notificación de
los demás actos administrativos[81]
del procedimiento de determinación oficial de las
contribuciones parafiscales de la protección social no se comunicó
nuevamente, por lo que la controversia respecto de su indebida notificación
subsiste.
3. Ordenar a la UGPP que “mientras
se surta la efectiva notificación del requerimiento para declarar y/o
corregir Nro. 2018-00370 del 28 de marzo de 2018, y mientras se resuelven los
recursos que puedan proceder contra la misma, se suspendan todas las
diligencias del cobro persuasivo que la UGPP promueve contra mi representado
(…)”.
De acuerdo con lo demostrado en
sede de revisión[82],
el accionante recibió un nuevo aviso de cobro en noviembre de 2019. En dicha
oportunidad, la UGPP manifestó que requería al tutelante “para que realice
el pago de la obligación determinada a través de la Resolución No. RDO
2018-04327 de 2018-11-20”[83].
Por tanto, es claro que la UGPP
ha continuado con su función de cobro persuasivo respecto de las obligaciones
tributarias que la entidad endilga al actor y, en consecuencia, el conflicto
sobre este punto se mantiene.
13. Así, a
diferencia de los casos analizados en el fundamento jurídico 10 de la presente
decisión[84],
en esta oportunidad, el cumplimiento del fallo de primera instancia en sede de
tutela no derivó en carencia actual de objeto, por cuanto:
(i)
la decisión de segunda instancia implicó la revocatoria de la orden de anular
todo lo actuado en el procedimiento de determinación oficial de las
contribuciones parafiscales y, en consecuencia, los actos administrativos
proferidos por la UGPP en dicho trámite podrían recobrar su validez y
ejecutoriedad;
(ii)
la notificación del requerimiento para declarar o corregir y de la liquidación
oficial no fue practicada nuevamente; y,
(iii)
la UGPP continúa el trámite del cobro persuasivo respecto de los actos
administrativos que el contribuyente discute mediante esta acción de tutela.
14. Con todo, la
Sala considera pertinente pronunciarse en relación con los efectos de la Resolución
No. RDO-M-278 del 18 de julio de 2019[85],
que materializó parcialmente el cumplimiento de la decisión de primera
instancia.
En
este caso, el citado acto administrativo tuvo plenos efectos y dio origen a un
proceso administrativo que válidamente inició un camino original en beneficio
del actor, en el que éste pudo ejercer su derecho de defensa y presentar las
pruebas necesarias para sustentar sus argumentos en el debate correspondiente.
En ese sentido, por tratarse de una respuesta acreditada válidamente, resulta
ser una réplica que debe ser tenida en cuenta, en
cualquier caso, en el curso del procedimiento
administrativo correspondiente de determinación oficial de las
contribuciones parafiscales, al atender a lo enunciado en el artículo 180 de la
Ley 1607 de 2012. En efecto, según el mencionado precepto, la liquidación
oficial que corresponda será expedida por la UGPP “si hay mérito para ello”;
una conclusión a la que se llega, entre otros aspectos, a partir de la
información aportada por el contribuyente[86].
Estas precisiones resultan necesarias en la medida
en que puede concluirse que la resolución en mención perdió su
ejecutoriedad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 91 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA–, al
desaparecer los fundamentos de derecho, con motivo de la revocatoria de la
decisión de segunda instancia.
Así las cosas, como la respuesta del
accionante, que fue radicada ante la entidad el 16
de agosto de 2019 –esto es, antes de que fuera revocada la
decisión de primera instancia– es válida,
es
claro que el actor aportó la información que, en su criterio, desvirtúa el
requerimiento formulado por la autoridad tributaria, bajo el amparo de una
decisión judicial cuyo cumplimiento debe ser inmediato[87].
Por tanto, en razón de los principios de buena fe y confianza legítima, dicha
respuesta debe ser analizada por la autoridad tributaria.
Paralelamente, si la UGPP considera que los actos
administrativos que ha expedido dentro del procedimiento de determinación
oficial de las contribuciones parafiscales (requerimiento para declarar o
corregir y liquidación oficial) presentan errores o inconsistencias con base en
lo informado por el accionante, tiene la potestad de ejercer la revocatoria
directa de dichos actos administrativos, de conformidad con la causal
tercera del artículo 93 del CPACA[88].
15. En síntesis, la
Sala Quinta de Revisión concluye, con fundamento en lo expuesto, que no se
configuró la carencia actual de objeto en el presente caso en virtud de la
decisión del juez de primera instancia, por cuanto los actos administrativos
cuestionados por el demandante recobraron su validez y están cobijados por la
presunción de legalidad y acierto propia de estas actuaciones.
Por tanto, pese a que la UGPP cumplió la decisión de
tutela de primera instancia y efectuó nuevamente la notificación del
requerimiento de información RQI-2017-01113 del 7 de julio de 2017, esta sola
circunstancia no implica que se hayan respondido de fondo las pretensiones del
actor, máxime cuando se restableció la validez de la actuación administrativa
llevada a cabo por la entidad.
En razón de lo anterior, y por no haberse
configurado la carencia actual de objeto, el problema jurídico que ahora
debe resolver la Sala se circunscribe a determinar, si la acción de tutela satisface
los requisitos de procedencia, de lo que dependerá, de ser el caso, un
pronunciamiento final de fondo sobre la solicitud del actor.
Procedencia de la acción de tutela[89].
Legitimación en la causa por activa y por pasiva.
16. Conforme al
artículo 86 de la Carta Política, toda persona podrá presentar acción de tutela
ante los jueces para procurar la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados
por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular.
Por
su parte, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 establece que la solicitud de
amparo puede ser presentada: (i) en nombre propio; (ii) a través de
representante legal; (iii) por medio de apoderado judicial; (iv) mediante
agente oficioso; o (v) por el Defensor del Pueblo y los personeros municipales.
En
el caso objeto de estudio, se encuentra acreditado que el señor Rodolfo
concurrió al trámite de tutela por intermedio de apoderado, debidamente facultado
para tal efecto[90],
en tanto que pretende la protección de los derechos de que es titular. Por
consiguiente, se acredita el requisito de legitimación por
activa.
17. Por su parte, la legitimación
por pasiva dentro del trámite de amparo se refiere a la capacidad legal del
destinatario de la acción de tutela para ser demandado, pues está llamado a
responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental, en el evento en
que se constate la misma en el proceso[91].
Concretamente,
el artículo 86 de la Constitución y los artículos 1º y 5° del Decreto 2591 de
1991 disponen que este mecanismo judicial procede contra cualquier autoridad
pública.
En
el asunto de la referencia, la acción de tutela se dirige contra la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales
–UGPP–. Se trata de una entidad pública de origen legal[92] que
tiene capacidad para ser parte, por lo que se acredita el requisito de legitimación
por pasiva.
Inmediatez
18. El principio de inmediatez previsto en el referido
artículo 86 superior, es un límite temporal para la procedencia de la acción de
tutela. De acuerdo con este mandato, la interposición del amparo debe hacerse
dentro de un plazo razonable, oportuno y justo[93], toda vez que su razón
de ser es la protección inmediata y urgente de los derechos fundamentales[94].
En
este orden de ideas, la Corte Constitucional ha establecido que, para verificar
el cumplimiento del requisito de inmediatez, el juez debe constatar si el
tiempo trascurrido entre la supuesta violación o amenaza de los derechos
fundamentales del tutelante y la presentación de la acción de tutela es
razonable.
En
el caso concreto, la respuesta a la petición formulada por el apoderado del accionante,
en la que solicitó información sobre la situación del contribuyente, fue emitida
el 5 de junio de 2019 y la solicitud de amparo fue presentada el 2 de julio del
mismo año, de modo que transcurrió menos de un mes entre ambos eventos. En tal
virtud, se ha cumplido un plazo razonable para la interposición de la acción de
tutela, razón por la cual la Sala considera que se satisface plenamente el
requisito de inmediatez.
Subsidiariedad
19. El principio de
subsidiariedad, conforme al artículo 86 de la Constitución, implica que la
acción de tutela solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de
defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable. En otras palabras, las personas deben hacer uso de
todos los recursos ordinarios y extraordinarios que el sistema judicial ha
dispuesto para conjurar la situación que amenaza o lesiona sus derechos, de
manera tal que se impida el uso indebido de este mecanismo constitucional como
vía preferente o instancia judicial adicional de protección.
No obstante, como ha sido reiterado por la
jurisprudencia constitucional, el presupuesto de subsidiariedad que rige la
acción de tutela debe analizarse en cada caso concreto. Por ende, en aquellos
eventos en que existan otros medios de defensa de carácter judicial, esta
Corporación ha determinado que existen dos excepciones que justifican su
procedibilidad[95]:
(i) cuando el medio de defensa judicial dispuesto
por la ley para resolver las controversias no es idóneo o eficaz
conforme a las especiales circunstancias del caso estudiado, procede el amparo
como mecanismo definitivo; y,
(ii) cuando, pese a existir un medio de defensa
judicial idóneo, éste no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable,
caso en el cual la acción de tutela procede como mecanismo transitorio.
20. La primera hipótesis se refiere al análisis de la
idoneidad y eficacia del medio de defensa judicial ordinario previsto en la ley
a favor del afectado, el cual no puede realizarse en abstracto, sino que debe
comprender el estudio de las situaciones particulares que sustentan el caso
concreto. De esta manera, el juez podría advertir que la acción ordinaria no
permite resolver la cuestión en una dimensión constitucional o tomar las
medidas necesarias para la protección o restablecimiento de los derechos
fundamentales afectados[96].
De otra parte,
la segunda hipótesis tiene el propósito de conjurar o evitar una afectación
inminente o grave a un derecho fundamental, por lo que la protección es
temporal de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 10º del Decreto 2591 de
1991[97].
La concesión del amparo bajo dicha modalidad de
protección exige la acreditación de: (i) una
afectación inminente del derecho -elemento temporal respecto al
daño-; (ii) la urgencia de las medidas para remediar o prevenir la
afectación; (iii) la gravedad del perjuicio -grado o impacto de la
afectación del derecho-; y (iv) el carácter impostergable de los
remedios para la efectiva protección de los derechos en riesgo[98].
21.
Finalmente,
cuando el amparo es promovido por personas que requieren especial protección constitucional,
como niños, niñas y adolescentes, mujeres en estado de gestación o de
lactancia, personas cabeza de familia, en situación de discapacidad, de la
tercera edad o población desplazada, entre otros, el examen de procedencia de
la tutela se hace menos estricto, a través de criterios de análisis más
amplios, pero no menos rigurosos[99].
Regla
general de improcedencia de la acción de tutela contra actos administrativos[100]
22. Esta Corporación
ha establecido que el estudio de procedencia de la acción de tutela, cuando el
actor pretende controvertir un acto administrativo, debe considerar que el
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA–
consagró los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del
derecho, para el efecto.
Particularmente,
cuando se trata de la lesión a un derecho subjetivo con ocasión de la
expedición de un acto administrativo, el afectado puede acudir ante la
administración de justicia con el objeto de solicitar la nulidad de tal actuación
y, del mismo modo, que sea restablecido su derecho de conformidad al artículo
138 del citado código. Por lo tanto, al existir otros mecanismos judiciales
para resolver las pretensiones del actor, la tutela se torna improcedente[101].
23. En este
contexto, la jurisprudencia constitucional ha definido,
por regla general, la improcedencia de la tutela para controvertir actos
administrativos[102] en atención a: (i) la existencia de
mecanismos judiciales ordinarios establecidos para controvertir las actuaciones
de la administración en el ordenamiento jurídico; (ii) la presunción de
legalidad que las reviste; y, (iii) la posibilidad de que, a través de las
medidas cautelares, se adopten remedios idóneos y eficaces de protección de los
derechos en ejercicio de los mecanismos ordinarios[103].
A continuación, la Sala (i) presentará una breve descripción del
medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y (ii) se referirá a
las medidas cautelares, entre las que se contempla la posibilidad de la
suspensión provisional de los actos administrativos objeto de censura.
En primer lugar, el Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA– contempla
el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, a partir
del cual “(…) toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo
amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto
administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho”.
En este sentido, con base en la remisión a las causales de nulidad
contenidas en el inciso segundo del artículo 137 de la misma ley, la nulidad
procede cuando el acto administrativo:
“haya
sido expedido con infracción de las normas en que debería fundarse, o sin
competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de
audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de
las atribuciones propias de quien los profirió”[104].
24. En la Sentencia
SU-355 de 2015,[105]
este Tribunal se refirió a las medidas cautelares previstas en la codificación
de lo contencioso administrativo, que regula su procedencia, tipología y
trámite para su adopción por parte del juez administrativo. Una síntesis de las
características básicas de estas medidas se expone a continuación:
(i)
El ámbito de aplicación de las medidas cautelares, conforme al artículo 229 del
CPACA, se extiende a todos los procesos declarativos que se adelanten ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por lo tanto, el juez puede
decretarlas a petición de parte, antes de la notificación del auto admisorio o
en cualquier estado del trámite, cuando lo estime necesario para la protección
y garantía provisional del objeto del proceso o para la efectividad de la
sentencia;
(ii) El
artículo 230 de esa normativa estableció que las medidas cautelares pueden ser
preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión. En este sentido, el
juez puede (a) suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo
y (b) suspender un procedimiento o una actuación de cualquier naturaleza;
(iii)
El artículo 231 fija las condiciones para la procedencia de la medida cautelar
de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, cuando se
pretenda su nulidad; y,
(iv) El
artículo 232 establece que no se requerirá prestar caución cuando se trate de
la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos;
(v)
Finalmente, las medidas cautelares pueden ser ordinarias o de urgencia. Las
primeras podrán adoptarse antes de la notificación del auto admisorio de la
demanda o en cualquier estado del proceso, mientras que las segundas podrán
dictarse desde el momento en que se presente una solicitud en ese sentido y sin
necesidad de notificar previamente a la contraparte[106].
25.
De
igual manera, la Sentencia SU-691 de 2017[107] concluyó
que, por regla general, la jurisdicción de lo contencioso administrativo cuenta
con los instrumentos procesales idóneos y eficaces para garantizar la
protección de los derechos fundamentales, materializados en el conocimiento del
asunto por jueces especializados y en el decreto de medidas cautelares de
protección.
Sin
embargo, lo anterior no implica la improcedencia automática de la acción de
tutela, puesto que los jueces constitucionales tienen la obligación de
establecer la idoneidad y eficacia de los medios judiciales ordinarios y
extraordinarios, en relación con las circunstancias particulares de cada caso
concreto.
26.  En suma, el
ordenamiento jurídico ha previsto el medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho para verificar la legalidad de las actuaciones de
la administración. Esta herramienta prevé, dentro de su estructura procesal, la
posibilidad de decretar medidas cautelares que comprenden la suspensión
provisional del acto administrativo objeto de reproche. No obstante, el juez
constitucional debe determinar, en cada caso particular, si el mecanismo
judicial ordinario es idóneo y efectivo, para la protección de derechos
fundamentales.
La idoneidad y eficacia del medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho cuando se alega la indebida notificación
de un acto administrativo
27.
Como
fue expuesto anteriormente, el medio de control de nulidad y restablecimiento
del derecho es, en principio, apto para discutir la legalidad en el proceso de
expedición de los actos administrativos, incluso cuando se profieren “en
forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa”[108]. En
otras palabras, el referido mecanismo judicial es un escenario
idóneo para debatir la indebida notificación de un acto administrativo, cuando
tiene incidencia en el debido proceso.
28. En este punto,
la Sala considera pertinente aclarar que, si bien la jurisprudencia del Consejo
de Estado ha sostenido que “la falta de notificación o la
notificación irregular de los actos administrativos, no es causal de nulidad de
los mismos, sino un requisito de eficacia y oponibilidad”[109],
ello no implica que el medio de control de nulidad no resulte idóneo para
discutir esta circunstancia, pues dicha Corporación ha estudiado este tipo de
irregularidades en el marco de la posible vulneración al debido proceso, que
vicia la formación del acto administrativo. De hecho, la Sección Cuarta ha
señalado que “si las formalidades se prevén en beneficio del
administrado o para la salvaguardia de claros principios constitucionales o
legales (llámense también sustanciales), su pretermisión implica violación al
debido proceso e ilegalidad de la decisión”[110].
29. Así las cosas,
la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha analizado demandas de nulidad y
restablecimiento del derecho en las cuales se alega la indebida notificación de
actos administrativos de carácter tributario[111].
Por
ejemplo, mediante Sentencia del 28 de noviembre de 2018[112],
se estudió una situación en que la notificación de una liquidación oficial del
impuesto sobre las ventas, de acuerdo con el demandante, no se había efectuado
debidamente. Al respecto, el Consejo de Estado concluyó que “se
configu[ró] una irregularidad en la notificación por aviso, dado que no se
probó uno de los presupuestos de la norma que era la publicación de la parte
resolutiva del acto en un lugar visible en la entidad”[113].
Igualmente,
en Sentencia de 5 de septiembre de 2013[114], la
Sección Cuarta de esa Corporación estudió la notificación por aviso de un auto
de inspección tributaria. En esa oportunidad, la Sala le dio la razón al
demandante y concluyó que la comunicación del acto administrativo en mención
había sido irregular, por cuanto no se había efectuado debidamente la
notificación por correo.
Por
último, en Sentencia de 25 de marzo de 2010[115], el
máximo tribunal de lo contencioso administrativo consideró que el acto
administrativo fue expedido irregularmente, en razón de su indebida
notificación, la cual “impidió a la demandante interponer los
recursos procedentes contra el acto sancionatorio”[116].
30. En conclusión, el
medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sí es idóneo para
discutir la posible vulneración del derecho fundamental al debido proceso
derivada de la indebida notificación de actos administrativos de carácter
tributario, conforme a lo señalado.
La acción de tutela presentada por el señor Rodolfo
contra la UGPP no cumple con el requisito de subsidiariedad
31. Como se explicó previamente,
la acción de tutela es improcedente cuando el afectado disponga de otros mecanismos
judiciales de protección idóneos y efectivos, de modo que no se trata de un
medio alternativo de protección de derechos fundamentales. Esta evaluación debe
efectuarse de acuerdo con las particularidades del caso concreto.
32. De este modo, el
accionante Rodolfo acude a la acción de tutela con el propósito de que
se declare “la nulidad del acto de notificación por aviso del requerimiento
para declarar y/o corregir Nro. 2018-00370 del 28 de marzo de 2018, y
consecuencialmente declarar sin valor y efecto [la] Resolución Nro.
RDO-2018-04327 del 20 de noviembre de 2018 (…)”[117].
En esta medida, aduce que la indebida notificación de los actos administrativos
expedidos en el curso del procedimiento de determinación
oficial de las contribuciones parafiscales de la protección social, afectó sus
derechos de defensa y contradicción, dado que le impidió presentar la
información requerida por la UGPP e interponer los recursos en contra de dichas
actuaciones.
33. En razón de lo
anterior, la Sala considera que el amparo solicitado resulta improcedente, como
lo estableció el juez colegiado de segunda instancia. En este caso, es claro
que el objeto de la acción de tutela consiste en dejar sin efectos la actuación
administrativa llevada a cabo por la UGPP, por estimar que la indebida
notificación de los actos administrativos expedidos en el procedimiento de
determinación y cobro de las contribuciones parafiscales, desconoce el debido
proceso y los derechos de defensa y contradicción del actor.
En
tal sentido, como fue sustentado en la parte considerativa de esta providencia,
el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho constituye una
herramienta procesal idónea para debatir las presuntas irregularidades en las
que incurrió la UGPP en el trámite de notificación de los actos administrativos
que el actor pretende anular, habida cuenta de la incidencia que tienen las
supuestas anomalías en el debido proceso que señala el actor.
Así
las cosas, las pretensiones del accionante pueden discutirse al interior del
medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, mecanismo que
resulta idóneo por cuanto permite dejar sin efectos un acto administrativo que
el actor considera contrario al debido proceso.
34. Adicionalmente,
esta Corporación destaca que la Sección Cuarta ha establecido que la
liquidación oficial de revisión prevista en el artículo 180 de la Ley 1607 de
2012 es un acto administrativo definitivo que puede demandarse en
ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho[118]. Por
lo tanto, el accionante podía acudir ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo para manifestar su inconformidad con el trámite que culminó en
la expedición de la liquidación oficial determinada mediante Resolución
No. RDO-2018-0432.
Recuerda la Sala que la distinción entre actos definitivos y de
trámite obedece a la forma que adoptan las actuaciones de la administración, en
las que se adelantan actos previos para la determinación o alteración de una
situación jurídica –preparatorios–, o se emiten decisiones que crean, modifican
o extinguen la situación jurídica concreta –definitivos– y se realizan diversos
actos dirigidos a ejecutar u obtener la realización efectiva de la decisión de
la administración –de ejecución–[119].
35. Así las cosas,
los mecanismos judiciales previstos por la jurisdicción de lo contencioso
administrativo resultan aptos para obtener la protección de los derechos
fundamentales que el actor espera lograr a través del amparo constitucional,
pues una decisión favorable al actor en sede de nulidad y restablecimiento del
derecho dejaría sin efectos la actuación administrativa y conllevaría el
correspondiente deber de notificar debidamente el reinicio de la misma.
36. En cuanto a la
eficacia del medio judicial ordinario, es necesario resaltar que las medidas
cautelares implementadas por el Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo –CPACA– permiten varios escenarios de
protección de los derechos fundamentales para garantizar la efectividad de la
sentencia y salvaguardar el objeto del proceso. Por tanto, el actor puede
acudir a este mecanismo si considera que los actos administrativos pueden
ocasionarle un daño grave a sus intereses y derechos.
37. Por otra parte,
la Sala evidencia que en el asunto objeto de revisión no se configura un
perjuicio irremediable. En este sentido, el accionante no demostró –de
hecho, ni siquiera lo alegó– que los actos administrativos cuestionados le
ocasionaran un daño grave e inminente que deba ser conjurado mediante acciones
urgentes e impostergables. Por ende, no es viable que proceda la acción de
tutela como mecanismo transitorio, en la medida en que no se demostró la
ocurrencia de un perjuicio irremediable.
38. En definitiva, la
Corte estima que la decisión de la Sala de Familia del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Bogotá fue acertada, en la medida en que la
acción de tutela no es procedente porque no se cumple con el requisito de
subsidiariedad. Por consiguiente, la Sala confirmará esa decisión.
Conclusiones y órdenes a proferir
39. La Sala Quinta
de Revisión concluyó que la sentencia de segunda instancia, que declaró
improcedente la acción de tutela, se ajustó a los parámetros constitucionales,
en la medida en que el actor puede acudir al medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho para discutir si la presunta indebida
notificación de los actos administrativos expedidos por la UGPP vulnera su
debido proceso y desconoce sus derechos de contradicción, audiencia y defensa,
en los términos previstos por la jurisprudencia del Consejo de Estado y de esta
Corporación.
Cuestión final. Levantamiento de la suspensión de
términos
40. Finalmente, en
el curso de la emergencia sanitaria derivada de la pandemia ocasionada por el
COVID-19[120], los términos
judiciales fueron suspendidos por el Consejo Superior de la Judicatura[121]
entre el 16 de marzo y el 30 de julio de 2020[122].
No
obstante, en ejercicio de las competencias otorgadas por el Decreto legislativo
469 de 2020, la Sala Plena de la Corte Constitucional, mediante Auto 121 de
2020[123],
autorizó a las Salas de Revisión para levantar dicha suspensión en
asuntos concretos sometidos a su conocimiento, siempre y cuando se cumpla con
alguno de los siguientes criterios:
“(i) la urgencia en adoptar una decisión de fondo o
una medida provisional dirigida a la protección de los derechos fundamentales;
(ii) la importancia nacional que revista el caso; y (iii) la posibilidad
material de que el asunto pueda ser tramitado y decidido de forma compatible
con las condiciones actuales de aislamiento preventivo obligatorio, sin que
ello implique la imposición de cargas desproporcionadas a las partes o a las
autoridades concernidas”[124].
En
este caso específico, el trámite y la decisión de este asunto son compatibles
con las condiciones actuales de aislamiento preventivo obligatorio y no
generan la imposición de cargas desproporcionadas a las partes o a las
autoridades públicas. En efecto, en la medida en que se confirma la sentencia
de segunda instancia que declaró improcedente la acción de tutela y no se
disponen órdenes que impliquen desplegar una actuación institucional de la
entidad demandada. En este orden de ideas, la notificación de la presente providencia
a cargo del juzgado de primera instancia y el correspondiente archivo del
expediente no constituyen cargas incompatibles con las medidas adoptadas para contener
la emergencia sanitaria derivada del COVID-19. Por consiguiente, la Sala
dispondrá el levantamiento de la suspensión de términos en el expediente de la
referencia.
IV. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE
Primero.
LEVANTAR la suspensión
de términos decretada en el expediente de la referencia, de conformidad con la
autorización prevista en el Auto 121 de 2020.
Segundo.
CONFIRMAR la
sentencia de
segunda instancia dictada el 23 de agosto de 2019 por la Sala de Familia del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá que declaró improcedente la
acción de tutela y, a su vez, revocó la decisión de primera instancia proferida
el
16 de julio de 2019 por
el Juzgado Primero de Familia de Ejecución de Sentencias de Bogotá D.C.
Tercero. Por Secretaría General de esta
Corporación, LÍBRESE la comunicación prevista en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con impedimento aceptado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] En razón de lo expuesto, se dispuso la remisión del expediente al
despacho de la Magistrada sustanciadora, por tratarse de quien le sigue en
turno en orden alfabético al Magistrado cuyo impedimento fue aceptado.
[2] El nombre del accionante será
sustituido por el de Rodolfo.
[3] “Artículo 180. Procedimiento aplicable a la determinación
oficial de las contribuciones parafiscales de la protección social y a la
imposición de sanciones por la UGPP. Previo a la expedición de la
Liquidación Oficial o la Resolución Sanción, la UGPP enviará un Requerimiento
para Declarar o Corregir o un Pliego de Cargos, los cuales deberán ser
respondidos por el aportante dentro de los tres (3) meses siguientes a su
notificación. Si el aportante no admite la propuesta efectuada en el Requerimiento
para Declarar o Corregir o en el Pliego de Cargos, la UGPP procederá a proferir
la respectiva Liquidación Oficial o la Resolución Sanción, dentro de los seis
(6) meses siguientes, si hay mérito para ello.
Contra la
Liquidación Oficial o la Resolución Sanción procederá el Recurso de
Reconsideración, el cual deberá interponerse dentro de los dos (2) meses
siguientes a la notificación de la Liquidación Oficial o la Resolución Sanción.
La resolución que lo decida se deberá proferir y notificar dentro del año
siguiente a la interposición del recurso (…)”
[4] Expediente 201715200058001194.
[5] Folios 108 a 110, Cuaderno de Primera Instancia (en adelante,
Cuaderno No. 1).
[6] Folio 207, Cuaderno No. 1.
[7] Guía de correo RN792919207CO (folio 212, Cuaderno No. 1).
[8] Dicho aviso se publicó en el portal web y en la cartelera de la
entidad, de acuerdo con lo manifestado en la constancia de publicación que obra
a folio 190 del Cuaderno No. 1.
[9] Folios 185 a 190, Cuaderno No. 1.
[10] Folios 191 a 200, Cuaderno No. 1.
[11] Guía de correo RN929105259CO (folio 165, Cuaderno No. 1).
[12] Dicho aviso se publicó en el portal web y en la cartelera de la
entidad, de acuerdo con lo manifestado en la constancia de publicación que obra
a folio 206 del Cuaderno No. 1.
[13] Folios 203 a 206, Cuaderno No. 1.
[14] Folio 201, Cuaderno No. 1.
[15] “Por medio de la cual se profiere liquidación oficial por
omisión en la vinculación al Sistema de Seguridad Social Integral -SSSI- y se
sanciona por no declarar por conducta de omisión”.
[16] Folio 176, Cuaderno No. 1.
[17] Folio 176, Cuaderno No. 1.
[18] Folio 164, Cuaderno No. 1.
[19] Folios 180 a 184, Cuaderno No. 1.
[20] La constancia de publicación figura a folio 184 del Cuaderno No. 1.
[21] Folios 105 y 106, Cuaderno No. 1.
[22] Folio 91, Cuaderno No. 1.
[23] Folios 96 al 100, Cuaderno No. 1.
[24] Sobre el particular, advirtió que la dirección ubicada en el
municipio de Girardot (a la que fue dirigido el mencionado acto administrativo)
“se encuentra vigente y activa para la recepción de correo físico”
(folio 98, Cuaderno No. 1).
[25] Folio 98, Cuaderno No. 1.
[26] Folio 98, Cuaderno No. 1.
[27] Folio 101, Cuaderno No. 1.
[28] Requerimiento para declarar o corregir No. RCD-2018-00370 del 28 de
marzo de 2018.
[29] Folio 42, Cuaderno No. 1.
[30] El accionante advierte que, en cualquier caso “dicho correo
cumplía únicamente, el carácter de informativo exclusivamente” (Folio 42,
Cuaderno No. 1).
[31] Folio 42, Cuaderno No. 1.
[32] Folio 125, Cuaderno No. 1.
[33]Folio 131, Cuaderno No. 1. Puntualmente, vinculó al Director de
Parafiscales, al Subdirector de Determinación de Obligaciones y al Subdirector
de Cobranzas de la UGPP.
[34] La contestación de la parte accionada obra a folios 224 a 232 del
Cuaderno No. 1.
[35] Folio 226, Cuaderno No. 1.
[36]“Artículo 563. Dirección para notificaciones. La notificación
de las actuaciones de la Administración Tributaria deberá efectuarse a la
dirección informada por el contribuyente, responsable, agente retenedor o
declarante, en su última declaración de renta o de ingresos y patrimonio, según
el caso, o mediante formato oficial de cambio de dirección (…)”.
[37] Artículo 156 de la Ley 1151 de 2017.
[38] M.P. Mauricio González Cuervo.
[39] La sentencia de primera instancia obra a folios 267 a 273 del
Cuaderno No. 1.
[40] Folio 272, Cuaderno No. 1.
[41] Ibídem.
[42] Folio 273, Cuaderno No. 1.
[43] El escrito de impugnación figura a
folios 286 a 293 del Cuaderno No. 1.
[44] La sentencia de segunda instancia obra a folios 3 a 18 del Cuaderno
de Segunda Instancia (en adelante, Cuaderno No. 2).
[45] Folios 26 y 27 del Primer Cuaderno de Revisión ante la Corte
Constitucional, Cuaderno No. 3.
[46] La Sala considera pertinente aclarar, que las pruebas decretadas
inicialmente en el proceso por el Magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo, dada
su normalidad, generalidad y pertinencia para actualizar de manera objetiva los
hechos del proceso, conservan su entera validez, no obstante la manifestación
de impedimento del Magistrado y su aceptación por parte de la Sala.
[47] En la citada providencia, se solicitó al accionante que informara
acerca del “estado actual del proceso de declaración y corrección de aportes
al Sistema General de Seguridad Social que la UGPP adelanta en su contra por la
omisión en la vinculación y si ha iniciado alguna acción judicial distinta a la
tutela bajo estudio tendiente a obtener lo que se reclama por este mecanismo o
atacar la sanción impuesta. En caso afirmativo, indique el día en que se surtió
dicho trámite y el estado actual del proceso; en caso negativo indique las
razones correspondientes” (Folio 26, Cuaderno No. 3). A su turno, se
pidió a la UGPP que remitiera copia integral del expediente correspondiente al
procedimiento administrativo adelantado en contra del tutelante.
[48] En el auto mencionado, se requirió al actor que “informe lo
siguiente y adjunte los respectivos soportes:
- Personas a
cargo, identificándolas.
- Personas que
integran actualmente su núcleo familiar, de dónde derivan sus ingresos
económicos y qué tipo de profesión, arte u oficio practican.
- Relación de los
bienes muebles o inmuebles de los que es propietario, indicando su valor y la
renta que deriva de ellos.
- Descripción de
su situación económica actual. Al efecto, por favor aportar la relación de
gastos mensuales por todo concepto (alimentación, vestuario, salud, recreación,
vivienda, deudas, etc.) y adjuntar los soportes que así lo acrediten.
- Información
sobre su afiliación a alguna entidad de salud y la calidad de la misma
(cotizante o beneficiario).
- Indicación
sobre el conocimiento que tiene de las actuaciones adelantadas por la UGPP para
obtener el pago de la sanción impuesta en la Resolución No. 2018-04327 de 20 de
noviembre de 2018 (…)” (Folio 26, Cuaderno No. 3).
[49] Radicada el 3 de febrero de 2020. Folio 32, Cuaderno No. 3.
[50] Folio 35, Cuaderno No. 3. En dicha comunicación, el Subdirector de
Cobranzas de la UGPP señaló que dicha entidad requiere al tutelante “para
que realice el pago de la obligación determinada a través de la Resolución No.
RDO 2018-04327 de 2018-11-20” (Folio 43, Cuaderno No. 3).
[51] Folio 35, Cuaderno No. 3.
[52] Folios 1 a 5 del Segundo Cuaderno de Revisión ante la Corte
Constitucional (en adelante, Cuaderno No. 4).
[53] Folio 21, Cuaderno No. 4.
[54] Folios 51 y 52, Cuaderno No. 3. Los expedientes se aportan mediante
un CD.
[55] El asunto de esta comunicación es “Cumplimiento del Fallo de
Tutela radicado No. 2019-037 del 16/07/2019. Notificación del Requerimiento de
información RQI-2017-01113”.
[56] Radicado: 2019151013403791.
[57] En el presente acápite, se reiteran las consideraciones contenidas
en las Sentencias T-255 de 2019, T-150 de 2019, SU-124 de 2018, T-236 de 2018 y
T-544 de 2017, con ponencia de la Magistrada Sustanciadora.
[58] Sentencia T-308 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[59] Sentencia T-533 de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[60] Esta clasificación fue adoptada en la Sentencia T-283 de 2016, M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado. Entre los supuestos que la jurisprudencia
constitucional ha identificado como otras hipótesis en las que se configura la
carencia actual de objeto se encuentran: (i) el acaecimiento de una situación
o hecho sobreviniente (Sentencia T-285 de 2019, M.P. Cristina Pardo
Schlesinger); (ii) la sustracción de materia (Sentencia T-419 de 2017,
M.P. Diana Fajardo Rivera); y (iii) la pérdida de interés en la pretensión
(Sentencia T-472 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo).
[61] Sentencia T-311 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Igualmente,
“esta Corporación ha señalado que a pesar de la verificación del hecho
superado el juez de tutela puede adelantar el estudio del asunto sometido a su
conocimiento y verificar si, de acuerdo con las particularidades del caso,
procede el amparo de la dimensión objetiva de los derechos conculcados. En ese
análisis es posible efectuar: (i) observaciones sobre los hechos estudiados;
(ii) llamados de atención sobre la situación que originó la tutela; (iii) el
reproche sobre su ocurrencia y la advertencia sobre la garantía de no
repetición; y (iv) adoptar medidas de protección objetiva” (Sentencia T-236
de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).
[62] Sentencia T-529 de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa.
[63] En esta hipótesis, a pesar de la improcedencia de la acción, el
juez también puede pronunciarse de fondo con el propósito de: (i) valorar si la
afectación tiene un sentido objetivo e involucra la competencia del juez
constitucional, en especial, la de la Corte Constitucional cuya función
principal es interpretar normas y definir los núcleos o los contenidos de
derechos fundamentales; (ii) disponer correctivos frente a personas que puedan
estar en la misma situación o que requieran de especial protección
constitucional; (iii) compulsar copias para la investigación de las actuaciones
irregulares advertidas y (iv) diseñar medidas de reparación si lo estima
conveniente (Sentencia T-236 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).
[64] Sentencia T-585 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[65] Sentencia T-112 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[66] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[67] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[68] Sentencia T-112 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[69] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[70] Sentencia T-312 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[71] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[72] Sentencia T-624 de 2016. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[73] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[74] M.P. Alberto Rojas Ríos.
[75] M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[76] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[77] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[78] Sentencia SU-124 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[79] Ibídem.
[80] Sentencia T-715 de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido. “Dado lo
anterior, en relación con ninguna de las dos pretensiones de amparo se advierte
litigio superado alguno. Por lo tanto, no es posible declarar en este caso la
carencia actual de objeto”.
[81] Esto es, el requerimiento para declarar o corregir No.
RCD-2018-00370 del 28 de marzo de 2018 y la liquidación oficial y sanción,
dictadas mediante Resolución No. RDO-2018-0432 del 20 de noviembre de 2018.
[82] Folio 35, Cuaderno No. 3.
[83] Folio 43, Cuaderno No. 3
[84] Fundamentos jurídicos 9 a 11.
[85] “Por medio de la cual se da cumplimiento a una orden judicial”.
[86] “Artículo 180. Procedimiento aplicable a la determinación
oficial de las contribuciones parafiscales de la protección social y a la
imposición de sanciones por la UGPP. Previo a la expedición de la
Liquidación Oficial o la Resolución Sanción, la UGPP enviará un Requerimiento
para Declarar o Corregir o un Pliego de Cargos, los cuales deberán ser
respondidos por el aportante dentro de los tres (3) meses siguientes a su
notificación. Si el aportante no admite la propuesta efectuada en el
Requerimiento para Declarar o Corregir o en el Pliego de Cargos, la UGPP
procederá a proferir la respectiva Liquidación Oficial o la Resolución Sanción,
dentro de los seis (6) meses siguientes, si hay mérito para ello.
Contra la
Liquidación Oficial o la Resolución Sanción procederá el Recurso de
Reconsideración, el cual deberá interponerse dentro de los dos (2) meses
siguientes a la notificación de la Liquidación Oficial o la Resolución Sanción.
La resolución que lo decida se deberá proferir y notificar dentro del año
siguiente a la interposición del recurso (…)”
[87] Artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.
[88]“Artículo 93. Causales de revocación. Los actos
administrativos deberán ser revocados por las mismas autoridades que los hayan
expedido o por sus inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o
a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: (…)
3. Cuando con
ellos se cause agravio injustificado a una persona”.
[89] Con el objetivo de respetar el precedente constitucional, promover
una mayor eficiencia en la administración de justicia y habida cuenta de que la
Corte Constitucional ha decantado un estándar para resumir de manera detallada
las reglas jurisprudenciales sobre los requisitos de procedencia de la acción
de tutela, se tomarán como modelo de reiteración los parámetros fijados por la
Magistrada Sustanciadora en las Sentencias T-199 de 2019, T-146 de 2019, T-239 de
2018, T-666 de 2017, T-583 de 2017 y T-401 de 2017, entre otras.
[90] El accionante actúa mediante su apoderado Elías Trujillo Cerquera,
de acuerdo con poder especial que obra a folios 1 y 2 del Cuaderno No. 1.
[91] Sentencias T-199 de 2019 y T-401 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[92] La Unidad Administrativa Especial de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales –UGPP– fue creada por el
artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 como una Unidad Administrativa Especial
adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica,
autonomía administrativa y patrimonio independiente.
[93] Sentencias T-834 de 2005, M.P. Clara
Inés Vargas Hernández y T-887 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo.
[94] Sentencias T-401 de 2017, M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado y T-246 de 2015, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[95] Sentencia T-146 de 2019, M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[96] Sentencia
SU-498 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[97] “En el caso del inciso anterior, el juez señalará expresamente
en la sentencia que su orden permanecerá vigente sólo durante el término que la
autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo sobre la acción
instaurada por el afectado”.
[98] Sentencias T-225 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; T-789 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, reiteradas en la Sentencia SU-498 de 2016,
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[99] Sentencias T-163 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-328
de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-456 de 2004, M.P. Jaime Araujo
Rentería; T-789 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-136 de 2001, M.P.
Rodrigo Uprimny Yepes, entre otras.
[100] Las consideraciones que se exponen en el presente acápite se
retoman parcialmente de la Sentencia T-146 de 2019, con ponencia de la
Magistrada Sustanciadora.
[101] Sentencia T-703 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[102] Sentencias T-324 de 2015, M.P. Maria Victoria Calle Correa; T-972
de 2014, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; y T-060 de 2013, M.P. Mauricio
González Cuervo.
[103] Sentencia SU-498 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[104] Artículo 137 de la Ley 1437 de 2011. El resaltado es de la Sala.
[105] M.P. Mauricio González Cuervo.
[106] En relación con las
medidas cautelares de urgencia, la autoridad judicial podrá adoptarlas cuando,
verificadas las condiciones generales previstas para su procedencia, evidencie
que por la urgencia que se presenta no puede agotarse el trámite descrito
previamente. En ese sentido, de acuerdo con lo establecido en el artículo 234
del CPACA, dicha decisión será susceptible de los recursos a los que haya lugar
y la medida decretada deberá comunicarse y cumplirse inmediatamente, previa la
constitución de la caución señalada en la providencia que la ordena.
[107] M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[108] Artículo 138 de la Ley 1437 de 2011.
[109] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección
Cuarta. Auto de 5 de abril de 2019. C.P. Stella Jeanette Carvajal Basto.
Radicación número: 25000-23-37-000-2015-01576-01(23263).
[110] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección
Cuarta. Sentencia de 28 de noviembre de 2018. C.P. Jorge Octavio Ramírez
Ramírez. Radicación número: 54001-23-33-000-2014-00168-01(22064).
[111] Véanse, entre otras, las siguientes decisiones de la Sección Cuarta
del Consejo de Estado: (i) Sentencia de 24 de mayo de 2012. C.P. Hugo Fernando
Bastidas Bárcenas. Rad: 25000-23-27-000-2006-00717-01(17705); (ii) Sentencia de
3 de noviembre de 2011. C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Rad:
25000-23-27-000-2008-00201-01 (17923); (iii) Sentencia de 26 de noviembre de
2009. C.P. Héctor Romero Díaz. Rad: 19001-23-31-000-2005-00790-01(17295); (iv)
Sentencia de 11 de noviembre de 2009. C.P. Héctor Romero Díaz. Rad:
76001-23-31-000-2005-04992-01(17223); y (v) Sentencia de 6 de diciembre de
2006. C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié. Rad:
76001-23-31-000-2001-05566-02(15889).
[112] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección
Cuarta. Sentencia de 28 de noviembre de 2018. C.P. Jorge Octavio Ramírez
Ramírez. Radicación número: 54001-23-33-000-2014-00168-01(22064).
[113] Ibídem.
[114] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección
Cuarta. Sentencia de 5 de septiembre de 2013. C.P. Martha Teresa Briceño de
Valencia. Radicación número: 25000-23-27-000-2010-00193-01(19046).
[115] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección
Cuarta. Sentencia de 25 de marzo de 2010. C.P. Martha Teresa Briceño de
Valencia. Radicación número: 25000-23-27-000-2007-00047-01(17460).
[116] Ibídem.
[117] Folio 125, Cuaderno No. 1.
[118] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección
Cuarta. Auto de 2 de febrero de 2017. C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
Radicación número: 25000-23-37-000-2015-01923-01(22387).
[119] Sentencia T-412 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[120] La caracterización del COVID-19 como una pandemia
fue realizada por el Director General de la Organización Mundial de la Salud,
el 11 de marzo de 2020.
[121] La suspensión de términos judiciales fue ordenada mediante los
Acuerdos PCSJA20-11517, PCSJA20-11518, PCSJA20-11519, PCSJA20-11521,
PCSJA20-11526, PCSJA20-11532, PCSJA20-11546, PCSJA20-11549 y PCSJA20-11556,
PCSJA20-11567 y PCSJA20-11581.
[122] Aunque el levantamiento de términos judiciales operó, de manera
general, a partir del 1° de julio, se exceptuó de dicha medida a las
actuaciones que se surten ante la Corte Constitucional, de acuerdo con lo
previsto en el parágrafo 1° del artículo 1° del Acuerdo PCSJA20-11581 del 27 de
junio de 2020, el cual estableció: “Parágrafo 1. Se mantienen suspendidos
los términos en la Corte Constitucional para decidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad y la eventual revisión de acciones de tutela hasta el 30
de julio de 2020; en consecuencia, los despachos judiciales no remitirán los
expedientes de acciones de tutela a dicha corporación”.
[123] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[124] Auto 121 de 2020. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.