C-188-96
Sentencia C-188/96
Sentencia
C-188/96
AUTONOMIA
UNIVERSITARIA-Alcance
El
Constituyente, al consagrar la autonomía universitaria reconoció la capacidad
de autodeterminación de las universidades; ello, no obstante, no significa que
haya despojado al legislador del ejercicio de regulación que le corresponde,
consignado en el mismo artículo 69 de la Carta, el cual no debe entenderse como
restrictivo de la autonomía, pues es precisamente a través de él que se
legitima la libertad de acción que la Carta Política atribuyó a las
instituciones de educación superior, otorgándole, paralelamente a la sociedad
la facultad de acreditar, a través de diferentes mecanismos, la actividad que
ellas desarrollan.
INSTITUCION DE
EDUCACION SUPERIOR-Organismos
de apoyo
Teniendo en
cuenta la obligación que le asiste al Estado de promover la igualdad de
oportunidades para el acceso a la educación superior, de garantizar la calidad
y pertinencia de la enseñanza que las instituciones impartan. El legislador
decidió dotarlas de ciertos instrumentos de apoyo y asesoría, que les
permitieran cumplir eficazmente esas responsabilidades, con la colaboración
activa de las comunidades académicas y científicas y de otros sectores
sociales. Así, organismos como el CESU, el Consejo Nacional de Acreditación y
los Comités Asesores, constituyen órganos plurales de participación,
conformados por representantes de las comunidades académicas y científicas, de
la sociedad civil y del sector productivo, los cuales, bajo la coordinación del
Estado, en cabeza del Ministro de Educación, contribuyen con sus
recomendaciones y propuestas al fortalecimiento de la educación superior,
entendida ésta como agente fundamental para la consolidación de la democracia y
el desarrollo del país.
CESU-Naturaleza
Se trata de un
organismo de carácter técnico y administrativo, no político, conformado, por
personas que representan, dadas sus calidades, los diferentes campos de acción
que, de acuerdo con la ley, pueden desarrollar las instituciones de educación
superior, y no los intereses particulares de dichas instituciones; así mismo,
por representantes de los distintos sectores sociales (sector productivo,
comunidades científicas); y por representantes de aquellos organismos de la
administración pública, de cuyas decisiones depende en gran parte el desarrollo
de los programas que se adopten para el sector (Departamento Nacional de
Planeación, Colciencias); además, tienen también asiento representantes de los
estamentos que conforman la comunidad universitaria (profesores,
investigadores, estudiantes). Todos ellos son convocados para que aporten su
saber y experiencia específica al proceso de diseño de políticas y programas
que contribuyan al desarrollo y fortalecimiento de la educación superior,
propuestas que se presentan luego al Gobierno Nacional, para que éste, si lo
considera pertinente, las adopte e implemente.
INSTITUTO DE
EDUCACION SUPERIOR-Organismos
técnicos y de administración/CESU/INSTITUTO COLOMBIANO DE FOMENTO PARA LA
EDUCACION SUPERIOR
Dada la
caracterización del CESU y de la Junta Directiva del ICFES, el primero como
organismo gubernamental de carácter técnico y administrativo, y la segunda como
instancia a la que le corresponde la dirección y administración de un
establecimiento público del orden nacional, la definición de su estructura,
integrantes y modos de funcionamiento corresponde, de acuerdo con lo dispuesto
en el  numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política, al legislador,
el cual define dichos aspectos de manera discrecional, debiendo siempre atender
las disposiciones de la Constitución.
INCONSTITUCIONALIDAD
POR OMISION-Improcedencia/EDUCACION
SUPERIOR-Regulación
El fenómeno de la
inconstitucionalidad por omisión está ligado, cuando se configura, a una
"obligación de hacer", que supuestamente el Constituyente consagró a
cargo del legislador, el cual sin que medie motivo razonable se abstiene de
cumplirla, incurriendo con su actitud negativa en una violación a la Carta. En
el caso analizado no existe "obligación de hacer" que haya sido
desconocida por el legislador; al contrario, éste desarrolló oportunamente las
decisiones del Constituyente relativas al tema de la educación superior,
diseñando un esquema, por lo demás generoso de participación, en el que
confluyen representantes no sólo de las distintas modalidades de educación
superior consagradas en el artículo 6 de la ley 30 de 1992, sino de los
diferentes sectores de la sociedad, receptores todos ellos de los resultados
del sistema de educación superior colombiano.
Referencia:
Expediente No. D-1042
Acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 35 y 40, de la Ley 30 de 1992,
"Por la cual se organiza el servicio público de la educación
superior"
Actor:
Carlos Reyes Rico
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C.,  mayo ocho (8)  de mil novecientos noventa y seis (1996)
I. ANTECEDENTES
El ciudadano CARLOS
REYES RICO, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Nacional, presentó
ante la Corte Constitucional la demanda de la referencia contra los artículos
35 y 40, de la ley 30 de 1992, "Por la cual se organiza el servicio
público de la educación superior".
Admitida la demanda
se ordenó practicar las comunicaciones de rigor constitucional y legal; se fijó
en lista el negocio por la Secretaría General de la Corte y simultáneamente se
dió traslado al Despacho del señor Procurador General de la Nación, para el
concepto de su competencia.
Una vez cumplidos
todos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Nacional y
el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda
presentada.
II. NORMAS ACUSADAS
A continuación se
transcriben los artículos 35 y 40 de la ley 30 de 1992, objeto de la demanda.
LEY 30 DE 1992
"Por la cual se organiza el servio
público de la educación superior"
El Congreso de Colombia
DECRETA
TITULO II
DEL CONSEJO NACIONAL DE EDUCACION SUPERIOR
(CESU) Y DEL INSTITUTO COLOMBIANO PARA EL FOMENTO DE LA EDUCACION SUPERIOR
(ICFES)
CAPITULO I
DEL CONSEJO NACIONAL DE EDUCACION  SUPERIOR
(CESU)
Artículo 35. El Consejo Nacional de Educación Superior
(CESU), estará integrado así:
a) El Ministro de
Educación Nacional quien lo preside
b) El Jefe del
Departamento Nacional de Planeación
c) El Rector de la
Universidad Nacional de Colombia
d) El Director del
Fondo Colombiano de Investigaciones Científicas y Proyectos Especiales
"Francisco José de Caldas", Colciencias
e) Un Rector de
universidad estatal u oficial
f) Dos Rectores de
universidades privadas
g) Un Rector de
universidad de economía solidaria
h) Un Rector de una
institución universitaria o escuela tecnológica, estatal u oficial.
i) Un Rector de
institución técnica profesional estatal u oficial
j) Dos
representantes del sector productivo
k) Un representante
de la comunidad académica de universidad estatal u oficial
l) Un profesor
universitario
m) Un estudiante de
los últimos años de universidad
n) El Director del
Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (Icfes), con voz
pero sin voto.
Artículo 40. La Junta Directiva del Instituto Colombiano
para el Fomento de la Educación Superior (Icfes), estará integrada de la
siguiente manera:
a) El Ministro de
Educación Nacional o su delegado, quien la preside.
b) El Ministro de
Hacienda o su delegado
c) Un delegado del
Presidente de la República
d) Un exrector de
universidad estatal u oficial
e) Un exrector de
universidad privada
f) Un exrector de
universidad de economía solidaria
g) El Director
General del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior
(Icfes), con voz pero sin voto
Parágrafo. El Consejo Nacional de Educación Superior
(CESU), reglamentará la elección de los exrectores de las universidades estatal
u oficial, privada y de economía solidaria, para períodos de dos (2)
años."
III. LA DEMANDA
A. Normas
constitucionales que se consideran infringidas
El demandante
considera que las disposiciones acusadas infringen los artículos 1, 2, 13 14,
16, 29, 38, 69, 133 y 333 de la Constitución Nacional.
B. Los
fundamentos de la demanda
La ley 30 de 1992,
por la cual se organizó el servicio público de la educación superior, creó el
Consejo Nacional de Educación Superior CESU, el cual definió en su artículo 34
como un organismo permanente del Gobierno Nacional, vinculado al Ministerio de
Educación Nacional, con funciones de coordinación, planificación, recomendación
y asesoría. A través del artículo 35 de la misma ley, el legislador estableció
quienes conformarían dicho organismo.
El capítulo II del
título II de la misma ley, desarrolla lo relacionado con el Instituto
Colombiano para el Fomento de la Educación Superior ICFES, el cual define como
un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de
Educación; en el artículo 40 establece quienes integrarán la Junta Directiva de
dicha entidad.
El actor refiere su
demanda a la conformación de los organismos mencionados, el CESU y la Junta
Directiva del ICFES, pues considera que en ambos casos el legislador incurrió
en una inconstitucionalidad por omisión, al dar un trato discriminatorio a las
denominadas Instituciones Universitarias Privadas, pues no previó su
participación en los mismos a través de un representante, como si lo hizo,
según él, con las demás instituciones agrupadas de acuerdo con el campo de
acción que desarrollan, sin que medie motivo razonable alguno que justifique
ese tratamiento diferente, y en consecuencia violando los principios de
igualdad ante la ley y participación democrática consagrados en la Constitución
Nacional.
Su solicitud, anota
el actor, no pretende atacar de manera sustancial lo dispuesto en los artículos
demandados, cuyo contenido, dice, materializa parcialmente el principio de
participación democrática consagrado en el artículo 2 de la Carta, al viabilizar
la representación y participación de todas las instituciones de educación
superior en los "organismos de gobierno", a excepción de las
instituciones universitarias privadas, situación que, en su opinión, genera
para ellas un trato discriminatorio que se traduce en una condición de
desigualdad y desproteccción para las mismas.
Fundamenta su
demanda en los siguientes presupuestos:
- La ley 30 de 1992,
dice, reconoce en su título primero la igualdad de todas las instituciones de
educación superior, las cuales conforman el nivel correspondiente, y adoptan,
según su especialidad y vocación, los campos de acción que desarrollarán,
definidos en el artículo 7, sin que ello implique categorización o
subordinación alguna.
- Señala, que las
clasificaciones consagradas en los artículos 16 y 23 de la ley 30 de 1992,
obedecen a distinciones que hizo el legislador, siempre sobre el presupuesto de
la igualdad de todas las instituciones de educación superior frente a la ley,
teniendo en cuenta sus objetivos y finalidad y su origen, respectivamente.
- Anota, que dicha
condición de igualdad quedó consagrada explícitamente en el artículo 98 de la
ley 30 de 1992, norma que dispone que las instituciones privadas de educación
superior, deben, todas, "...ser personas jurídicas de utilidad común, sin
ánimo de lucro, organizadas como corporaciones, fundaciones, o instituciones de
economía solidaria"; lo que quiere decir, según él, que la ley estableció
similares exigencias y requisitos para la constitución de las instituciones
privadas de educación superior, hecho que las coloca en pie de igualdad, sin
distinguirlas, categorizarlas por razón del campo de acción que cada una de
ellas decida desarrollar.
- En su opinión,
tanto el CESU como la Junta Directiva del ICFES, dadas las funciones que la ley
les atribuye, y el esquema de organización que ésta define para el nivel
superior de la educación, son organismos que deben estar conformados por
representantes de todas las instituciones de educación superior, sin desconocer
o discriminar ninguna en razón de la modalidad que ellas adopten; es así,
señala, cómo en el CESU tienen representación las universidades públicas y las
privadas, las instituciones técnicas y, por mandato de la ley 115 de 1994, ley
general de educación, las instituciones tecnológicas que no habían sido
incluidas en la ley 30 de 1992. Sin embargo, en lo relativo a las instituciones
universitarias, la norma acusada restringe la participación de éstas a un
representante de una institución oficial o estatal (literal h), desconociendo
el derecho que les asiste a las instituciones universitarias privadas.
- Tal restricción,
en opinión del demandante, acarrea una clara violación del artículo 2 de la
Carta, pues impide la participación de un importante y representativo grupo de
instituciones de educación superior en los máximos organismos de gobierno del
sector. Así mismo, vulnera el principio de igualdad ante la ley, artículo 13 de
la C.P., que se traduce en igualdad de trato y protección por parte de las
autoridades.
- Concluye que una
decisión de carácter restrictivo por parte del legislador, como lo es la
impugnada, le impide a las instituciones universitarias privadas participar
directamente en un organismo de gobierno del que hacen parte todas las demás
instituciones de su género, lo que implica reducirlas "...injustificada y
arbitrariamente...a la pérdida de sus derechos civiles..." El Estado,
agrega el actor, no solo esta obligado a abstenerse de discriminar, sino que
tiene la obligación de hacer, para promover una igualdad real y efectiva.
- Considera
igualmente vulnerado el artículo 14 de la Carta, pues, dice, las instituciones
universitarias privadas, en tanto personas jurídicas, tienen derecho a estar
representadas "por sí mismas" en los organismos en los cuales se toman
decisiones que las afectan directamente. Restringir la realización de ese
derecho trae consigo también la violación del artículo 16 del ordenamiento
superior, pues se impide el libre desarrollo de la personalidad de esa
instituciones.
- Alega también el
demandante, la violación del artículo 29 de la Constitución, que consagra el
derecho al debido proceso, pues, señala, la omisión del legislador le impide a
las instituciones universitarias privadas efectuar por medio de un
representante, como lo hacen las demás, su defensa en procesos administrativos
y disciplinarios que eventualmente pueden conducir a una sanción.
- Igualmente
considera que se vulnera el derecho constitucional a la libre asociación,
consagrado en el artículo 38 de la Carta, pues el legislador negó a las
instituciones universitarias privadas su capacidad de representación y
participación en los organismos en los cuales se orienta y ejecuta la política
que posteriormente los va a regir y a afectar.
- Por último, señala
también una presunta violación del artículo 69 de la Carta, dado que la omisión
impugnada desconoce la autonomía que dicho precepto reconoce para las
instituciones de educación superior, el cual define el demandante como "un
poder especial".
IV. EL CONCEPTO FISCAL
El Señor Procurador
General de la Nación, a través de oficio DP-302 de 22 de septiembre de 1995,
manifestó a esta Corporación su impedimento para conceptuar sobre la
constitucionalidad del proceso de la referencia, de conformidad con lo
establecido en los artículos 26 y 27 del Decreto 2067 de 1991, dado que durante
la tramitación del proyecto de ley, que luego se convertiría en la Ley 30 de
1992, norma que incluye las disposiciones acusadas, hacía parte del Congreso
Nacional en su calidad de Senador de la República. Esta Corporación, a través
de auto del 4 de octubre de 1995, resolvió aceptar el impedimento y trasladar
la demanda al Señor Viceprocurador General de la Nación, para que éste rindiera
el correspondiente concepto.
En la oportunidad
correspondiente el Señor Viceprocurador General de la Nación rindió el concepto
de su competencia, solicitando a esta Corporación declarar exequibles los
artículos 35 y 40 de la ley 30 de 1992, "...siempre y cuando se interprete
que en los organismos cuya composición es regulada por dichas normas y en
virtud del principio de igualdad y del de (sic) participación, han de tener
cabida las Instituciones Universitarias Privadas, como todas aquellas que hayan
sido definidas por la ley como Instituciones de Educación Superior ".
Sustenta su
solicitud en los siguientes argumentos:
- Sobre el
presupuesto de que el contenido de las normas acusadas en ningún momento
quebranta el ordenamiento superior, la pretensión del actor, dice el Ministerio
Público, debe entenderse en el sentido de que se incluyan en dichos preceptos
representantes de las instituciones universitarias privadas, pues sólo así se
garantizará que éstas reciban el mismo tratamiento que el legislador  les dió a
las demás instituciones de educación superior.
- Anota el concepto
fiscal, "...que es necesario diferenciar entre un precepto legal que
desconoce los principios de la Carta Política por entrar en contradicción con
ellos y otro que igualmente la desconoce, pero por una razón diferente, cual es
la de que su contenido tiene un alcance insuficiente en relación con la norma
de normas. Se trata en este caso de un vacío en la ley que debe ser allanado
con el fin de asegurar una plena proyección de la Constitución en el
ordenamiento legal...", cuando ello es así, concluye el Viceprocurador, se
impone una declaratoria por parte del Juez constitucional que asegure la
integridad y supremacía de la Carta, para lo cual es pertinente recurrir a una
sentencia integradora cuya viabilidad ha sido aceptada por esta Corporación.
- Con base en lo
anterior, el Ministerio Público encuentra que le asiste razón al demandante
cuando este alega una violación al principio fundamental a la igualdad,
originada en la omisión en la que incurrió el legislador al no incluir en las
normas acusadas los representantes de las instituciones universitarias
privadas, omisión que impide la realización material de los principios de
igualdad y participación que consagra la Carta Política.
- En cuanto a la
presunta violación del artículo 29 de la Carta, que consagra el derecho al
debido proceso, el despacho del Viceprocurador señala que no comparte esa
acusación, por cuanto la misma ley 30 de 1992, en sus artículos 40 y
siguientes, establece el procedimiento a seguir en el caso de acciones
disciplinarias, el cual es aplicable a las  instituciones de educación
superior, sean éstas públicas o privadas. En esos casos las funciones del CESU
se limitan a conceptuar sobre la imposición de las sanciones previstas en los
literales d, e, f, y g del artículo 48 de la citada ley.
- Tampoco comparte
el Viceprocurador la acusación del actor contra el artículo 38 de la C.N., que
consagra el derecho a la libre asociación, pues no encuentra ninguna relación
entre la no inclusión de las instituciones universitarias privadas en
organismos como el CESU y la Junta Directiva del ICFES y el derecho de dichas
instituciones de educación superior para asociarse libremente, derecho que por
lo demás ellas han ejercido plenamente al constituir la Asociación Colombiana
de Instituciones Universitarias Privadas ACIUP, como lo reconoce el mismo
actor.
V.   OTRAS INTERVENCIONES
MINISTERIO DE
EDUCACION NACIONAL
Dentro de la
oportunidad correspondiente se hizo presente el abogado FRANCISCO RAMIREZ
INFANTE, quien actuando en nombre y representación del Ministerio de
Educación Nacional, solicitó a esta Corporación "la declaratoria de
deficiencia en el alcance del contenido de las normas demandadas, con el objeto
de que esta sea subsanada por el legislador". Fundamenta su solicitud señalando
que si bien lo argumentos presentados por el actor no sirven para
"derribar el tenor" de los artículos demandados, si son suficientes
para motivar su adición.
No obstante, aclara
posteriormente en su intervención, que ni el CESU ni el ICFES son órganos de participación
ciudadana a los cuales deban concurrir todas las instituciones, motivo por el
cual el legislador no está obligado a convocarlas. Así mismo, que al CESU no le
corresponde definir situaciones de fondo, pues las funciones que la ley le
asignó son de coordinación, planificación, asesoría y recomendación, luego la
no inclusión de las instituciones universitarias privadas en dicho organismo no
menoscaba su derecho a la igualdad.
INSTITUTO
COLOMBIANO PARA EL FOMENTO DE LA EDUCACION SUPERIOR -ICFES-
Dentro del término
establecido el abogado CARLOS MARIO CIFUENTES TORO, actuando en
representación del ICFES, intervino para justificar la constitucionalidad de
las normas acusadas y en consecuencia solicitar a esta Corporación la
declaratoria de exequibilidad de las mismas. Respalda su solicitud en los
siguientes argumentos:
- La ley 30 de 1992
se originó en un proyecto presentado por el Gobierno Nacional al Congreso de la
República, que se sustentó fundamentalmente en los principios de autonomía
universitaria y participación democrática consagrados en la Constitución
Política de 1991.
- Dicha norma
contiene un esquema armónico que otorga y reconoce la igualdad de todas las
instituciones de educación superior, sin tener en cuenta las diferentes clases
de instituciones que la misma ley reconoce; ello se evidencia, dice, entre
otros en los artículos 14, 15, 17, 18, 19. 28 y 29.
- En cuanto al CESU,
este es un órgano que goza de una amplia representación, en el cual participan
miembros de instituciones públicas y privadas, en un número y proporción que
garantiza un adecuado y racional funcionamiento del mismo, por lo que no se
puede sostener que la no inclusión en él de un representante de las
instituciones universitarias privadas, viole los principios constitucionales de
igualdad y participación, mucho menos si se tiene en cuenta que no existe
diferencia sustancial entre instituciones de educación superior en razón de su
origen o naturaleza, pues todas gozan de los mismos derechos y prerrogativas.
De otra parte, señala, el principio de participación no puede entenderse
realizado sólo si se convoca a la totalidad de instituciones o individuos
involucrados, pues ello desvirtuaría el concepto de representación.
- Advierte, que si
bien en el CESU las instituciones universitarias privadas no tienen  un
representante elegido directamente por ellas, si lo tienen en el Comité Asesor
para el estudio y análisis de los temas relativos a las instituciones
universitarias, creado a través del artículo 45 del la ley 30 de 1992, el cual,
de conformidad con la definición de la misma ley, se constituye en un
"...espacio permanente de reflexión para el estudio y sugerencia de
políticas apropiadas que permitan el logro de los objetivos de la educación
superior y el de los específicos de las instituciones que agrupan."
- En cuanto a la
presunta violación del artículo 14 de la C.P., anota el interviniente que ésta,
por definición, no se puede dar, pues el derecho al libre desarrollo de la
personalidad sólo se predica de las personas naturales, por lo que es
improcedente invocarlo respecto de personas jurídicas. Respecto a la presunta
violación de los artículo 29, 38 y 69 del ordenamiento superior, considera
inaceptables los argumentos que plantea el actor para respaldarla, por razones
similares a las esgrimidas por el Ministerio Público.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera.- La
competencia y el objeto de control
De conformidad con
lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Nacional, la
Corte Constitucional es competente para conocer las acusaciones planteadas
contra los artículos 35 y 40 de la ley 30 de 1992, por ser ellas parte de una
ley de la República.
Segunda. Materia
de la Demanda.
La demanda del actor
pretende la declaratoria, por parte de esta Corporación, de una
inconstitucionalidad por omisión, que según él se  origina en la no inclusión
de un representante de las instituciones universitarias privadas, en el Consejo
Nacional de Educación Superior CESU y en la Junta Directiva del ICFES, organismos
cuya conformación se encuentra definida en las normas acusadas.
Señala el
demandante, que la ley 30 de 1992, establece que todas las instituciones de
educación superior son iguales ante ella, con independencia del campo de acción
que cada una elija desarrollar, lo que se constata a lo largo de esa normativa
que establece las mismas condiciones, requerimientos y obligaciones para ellas;
esa situación, señala el actor, obliga al legislador a darles un trato igual,
pues lo contrario genera discriminaciones que se traducen en la violación de
principios fundamentales de la Carta Política.
En su opinión, tanto
al CESU como a la Junta Directiva del ICFES les corresponde diseñar las
políticas aplicables al nivel superior de la educación y adoptar las medidas
necesarias para su desarrollo, actividades que afectan de manera directa a las
instituciones que conforman el sector; el diseño de esos organismos, agrega,
debió entonces hacerse con fundamento en los principios rectores de un Estado
Social de Derecho, consagrados en la Constitución, dando un especial desarrollo
al derecho fundamental a la igualdad y al principio de participación
democrática, pues sólo así es posible realizar el principio de autonomía que la
Constitución reconoció para las universidades.
Agrega, que ello se
refleja, parcialmente, en la conformación que la citada ley 30 de 1992 definió
para dichos organismos, en los cuales incluyó representantes de todas las
instituciones de educación superior, públicas y privadas, salvo, en principio,
de las instituciones universitarias privadas y de las escuelas tecnológicas;
sin embargo, la omisión respecto de estas últimas, dice el actor, fue subsanada
posteriormente por el legislador, a través del artículo 213 de la ley 115 de
1994, que no sólo reconoció a las instituciones tecnológicas como del nivel
superior de educación, sino que ordenó que éstas tuvieran un asiento en el
CESU, quedando, según él, marginadas del máximo órgano rector de la educación
superior, únicamente las instituciones universitarias privadas; en
consecuencia, su reclamo se dirige a que el Juez constitucional, al constatar
la violación por omisión de los ya citados principios superiores, ordene hacer
efectivo el derecho que tienen las instituciones universitarias privadas de
participar, a través de un representante, en los organismos mencionados.
Tercera. La
educación superior en el marco de la Constitución de 1991.
El artículo 1 de la
Constitución Nacional proclama que Colombia es un Estado Social de Derecho,
esto es, un estado democrático regulado por la ley, en el que priman los
principios de igualdad, participación y pluralidad; acorde con esta
caracterización el Constituyente consagró en su artículo 69 el principio de la
autonomía universitaria, el cual se traduce en el reconocimiento que éste hizo
de la libertad jurídica que tienen las instituciones de educación superior,
específicamente las universidades, para autodeterminarse, en el marco de las
limitaciones que la misma Carta les señala.
Sobre el particular
ha dicho esta Corporación:
La autonomía
universitaria se concreta entonces en la libertad académica, administrativa y
económica de las instituciones de educación superior. ... Haciendo un análisis
sistemático de las normas constitucionales que regulan este asunto, se concluye
que la autonomía universitaria no es absoluta, puesto que corresponde al Estado
regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin
de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor
formación moral, intelectual y física de los educandos; y a la ley establecer
las condiciones requeridas para la creación y gestión de los centros
educativos, y dictar las disposiciones generales con arreglo a las cuales las
universidades pueden darse sus directivas y regirse por sus estatutos."
(Sentencia C-547 de diciembre 1o. de 1994. M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz).
De conformidad con
lo establecido en el mismo artículo 69, le correspondía al legislador
desarrollar ese principio de autonomía universitaria, teniendo cuidado de
armonizarlo con otras disposiciones de la Carta Política, contentivas ellas
también de principios y derechos fundamentales; así por ejemplo, en el caso que
nos ocupa, el desarrollo del principio de autonomía universitaria, que consagra
el ya citado artículo 69 de la Carta, debió efectuarse atendiendo, entre otras,
las disposiciones del artículo 67 de la misma Constitución, norma que señala
que la "...educación es un derecho de la persona y un servicio público que
tiene una función social..." y que le corresponde al Estado
"...regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia  de la educación
con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la
mejor formación moral, intelectual y física de los educandos..."
El  Constituyente,
al consagrar la autonomía universitaria reconoció la capacidad de
autodeterminación de las universidades; ello, no obstante, no significa que
haya despojado al legislador del ejercicio de regulación que le corresponde,
consignado en el mismo artículo 69 de la Carta, el cual no debe entenderse como
restrictivo de la autonomía, pues es precisamente a través de él que se
legitima la libertad de acción que la Carta Política atribuyó a las
instituciones de educación superior, otorgándole, paralelamente a la sociedad
la facultad de acreditar, a través de diferentes mecanismos, la actividad que
ellas desarrollan.
Bajo los anteriores
presupuestos, el legislador, por iniciativa del Gobierno Nacional, expidió la
ley 30 de 1992, por la cual se organizó el servicio público de la educación
superior; dicha ley, contiene un sistema de organización de ese nivel
educativo, que se apoya en tres pilares fundamentales: el ya mencionado
principio de autonomía universitaria,  el  principio  de participación,
entendido como la necesidad de definir espacios amplios y plurales en los que
confluyan los diferentes estamentos y sectores comprometidos, con el objeto de
que contribuyan al diseño de las políticas y programas que le corresponde
desarrollar a ese nivel educativo, dada su importancia para el país y para el
fortalecimiento de la sociedad, y la definición  de la educación  como un
servicio público.
Así, teniendo en
cuenta la obligación que le asiste al Estado de promover la igualdad de
oportunidades para el acceso a la educación superior, de garantizar la calidad
y pertinencia de la enseñanza que las instituciones impartan, sin desvirtuar
con sus acciones el principio de autonomía, y de velar porque las instituciones
que asuman ese compromiso, públicas y privadas, cumplan sus objetivos en el
marco de las definiciones y principios que consagran la Constitución y la ley,
el legislador decidió dotarlas de ciertos instrumentos de apoyo y asesoría, que
les permitieran cumplir eficazmente esas responsabilidades, con la colaboración
activa de las comunidades académicas y científicas y de otros sectores
sociales, los cuales encuentran espacio en las instancias y organismos
diseñados y determinados por él con base en el mandato constitucional. Así,
organismos como el CESU, el Consejo Nacional de Acreditación y los Comités
Asesores, constituyen órganos plurales de participación, conformados por
representantes de las comunidades académicas y científicas, de la sociedad
civil y del sector productivo, los cuales, bajo la coordinación del Estado, en
cabeza del Ministro de Educación, contribuyen con sus recomendaciones y
propuestas al fortalecimiento de la educación superior, entendida ésta como
agente fundamental para la consolidación de la democracia y el desarrollo del
país.
Sobre los anteriores
presupuestos esta Corporación analizará la acusación del actor, para determinar
si la omisión que le atribuye al legislador, vulnera o no el ordenamiento
superior.
Cuarta. El
Consejo Nacional de Educación Superior -CESU- como organismo del Gobierno
Nacional vinculado al Ministerio de Educación Nacional.
El artículo 35 de la
ley 30 de 1992 establece lo siguiente:
"Créase el
Consejo Nacional de Educación Superior (CESU), de carácter permanente, como
organismo del Gobierno Nacional, vinculado al Ministerio de Educación Nacional,
con funciones de coordinación, planificación, recomendación y asesoría."
Es claro que se
trata de un organismo de carácter técnico y administrativo, no político,
conformado, por personas que representan, dadas sus calidades, los diferentes
campos de acción que, de acuerdo con la ley, pueden desarrollar las
instituciones de educación superior, y no los intereses particulares de dichas
instituciones; así mismo, por representantes de los distintos sectores sociales
(sector productivo, comunidades científicas); y por representantes de aquellos
organismos de la administración pública, de cuyas decisiones depende en gran
parte el desarrollo de los programas que se adopten para el sector
(Departamento Nacional de Planeación, Colciencias); además, tienen también
asiento representantes de los estamentos que conforman la comunidad
universitaria (profesores, investigadores, estudiantes). Todos ellos son
convocados para que aporten su saber y experiencia específica al proceso de
diseño de políticas y programas que contribuyan al desarrollo y fortalecimiento
de la educación superior, propuestas que se presentan luego al Gobierno
Nacional, para que éste, si lo considera pertinente, las adopte e implemente.
No se trata, reitera
la Sala, de un organismo político en el
que
confluyan diversidad de intereses en conflicto,
o en el que se decida la distribución de recursos, por lo general escasos, de
acuerdo con el poder de negociación de las distintas "partes", como
parece entenderlo el actor; mucho menos de una instancia en la que se
desarrollen procesos disciplinarios, los cuales regula de manera específica la
misma ley 30 de 1992, a través su artículo 48, desvirtuándose así la presunta
vulneración del artículo 29 de la Carta que alega el actor; al contrario, se
trata de un organismo administrativo de carácter eminentemente técnico, en el
cual cada uno de sus miembros está en la obligación de aportar lo mejor de sí
mismo, de su experiencia y de sus ideas para el mejoramiento de la calidad de
la educación superior en general, incluso trascendiendo los intereses de sus
instituciones de origen; ellos deben asesorar al gobierno en la toma de
decisiones y en la definición de aspectos sustanciales para la educación
superior, por encima de las aspiraciones de las instituciones en las que se
desempeñan. Hay pues un error en la concepción que denota la argumentación del
demandante, quien parece entender el CESU como un órgano deliberante con poder
decisorio y no como un órgano técnico y asesor del Gobierno nacional.
Quinta. La Junta
Directiva del ICFES, órgano de dirección y administración de un establecimiento
público del orden nacional.
En cuanto a la Junta
Directiva del ICFES, es claro e inequívoco su carácter administrativo, el cual
se consagra de manera expresa en el  artículo 39 de la ley 30 de 1992:
"Artículo 39.
La dirección y administración del Instituto Colombiano para el Fomento de la
Educación Superior (Icfes), estarán a cargo de una Junta Directiva y de un
Director General, quien es el representante legal del Instituto."
Dada la
caracterización del CESU y de la Junta Directiva del ICFES, el primero como
organismo gubernamental de carácter técnico y administrativo, y la segunda como
instancia a la que le corresponde la dirección y administración de un
establecimiento público del orden nacional, la definición de su estructura,
integrantes y modos de funcionamiento corresponde, de acuerdo con lo dispuesto
en el  numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política, al legislador,
el cual define dichos aspectos de manera discrecional, debiendo siempre atender
las disposiciones de la Constitución. Sobre el particular ha dicho esta
Corporación:
"El
señalamiento de las personas que habrán de integrar la junta directiva de un
ente público compete al legislador como desarrollo propio de la facultad que
tiene de fijar la estructura de la administración (art. 150-7 C.N.) y dentro de
ella establecer los órganos de dirección y administración, tarea que si bien
ejerce en forma discrecional no puede desconocer el principio según el cual la
función administrativa  está al servicio de los intereses generales, como
tampoco la eficacia y eficiencia en la prestación del servicio público, además
de la idoneidad y capacidad de las personas que deben conformar tales cuerpos
directivos, pues de ellas dependerá la buena marcha de la institución, la
ejecución y desarrollo de los planes y programas que han de llevarse a cabo,
como la eficaz prestación de los servicios que dicho ente está obligado a
satisfacer. " (Corte Constitucional, Sentencia C-400 de 1995, M. P. Dr.
Carlos Gaviria Díaz).
No encuentra
entonces esta Corporación que la integración del CESU y de la Junta Directiva
del ICFES, tal como las definió el legislador a través de los artículos
impugnados de la ley 30 de 1992, desconozca ninguno de los preceptos de la
Carta Política, pues él, en ejercicio de las facultades que la misma
Constitución le atribuyó en el numeral 7 del artículo 150, definió, dentro de
sus competencias, quienes integrarían dichos organismos, los cuales, se repite,
no tienen el carácter de instancias de representación de sectores o
instituciones cuyos intereses estén en colisión, dado que se concibieron, el
primero como organismo técnico de asesoría, y la segunda como órgano
administrativo de dirección; vale aclarar, además, que el número de miembros
del CESU, (18), es muestra clara de la voluntad que tuvo el legislador de
propiciar un amplio espacio de participación.
Con base en lo
dicho, esto es, que la conformación de los organismos a que se refieren las
normas impugnadas, es una decisión del legislador, la cual fue adoptada sin
violar o desconocer ningún precepto superior, esta Sala encuentra improcedente
la solicitud del Ministerio Público, la cual no acogerá, pues ello implicaría
invadir una competencia del legislador, cuyo origen se encuentra en la misma
Carta.
Sexta. Las
disposiciones acusadas no vulneran el derecho a la igualdad ni el principio de
participación democrática.
Al analizar el
artículo 35 de la ley 30 de 1992, norma que define quienes conformarán el CESU,
se corrobora que las instituciones universitarias, concepto que recoge una
modalidad específica de la educación superior, reconocida por la ley, como
tales tienen asiento en el CESU; ahora bien, quiso el legislador en ese y otros
casos que esa representación recayera en personas vinculadas a instituciones de
carácter público u oficial, sin que tal disposición contenga tratamiento
discriminatorio para dichas instituciones, por lo que no existe violación del
derecho fundamental a la igualdad.
En cuanto al
principio de participación que consagra el artículo 2 de la Carta Política:
"Son fines esenciales del Estado: "...facilitar la participación de
todos en las decisiones que los afecten..", éste en el caso que nos ocupa
tuvo pleno desarrollo en el capítulo III del titulo II, de la ley 30 de 1992,
el cual se denomina  "DE LOS COMITES ASESORES"; en efecto el artículo
44 de la citada ley establece:
"Artículo
44. El Consejo Nacional de Educación Superior (CESU) y el Institituto
Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (Icfes), contarán con tres
comités asesores que constituirán espacio permanente de reflexión para el
estudio y sugerencia de políticas apropiadas que permitan el logro de los
objetivos de la Educación Superior y el de los específicos de las instituciones
que agrupan."
A continuación, en
el artículo 45, el legislador creó y conformó esos tres comités asesores:
"Artículo
45. Los comités asesores
para efectos de su funcionamiento se denominarán e integrarán de la siguiente
manera:
"a) ...
"b) Comité
para el estudio y análisis de los temas relativos a las instituciones de
universitarias o escuelas tecnológicas. Estará integrado por:
- Un rector de
institución universitaria o escuela tecnológica de carácter estatal u oficial.
- Un rector de
institución universitaria o escuela tecnológica de carácter privado
- Un representante
de las comunidades académicas
- Dos representantes
del sector productivo
- El Director
General del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior
(Icfes), quien lo presidirá. "
No cabe duda que la
creación de tales espacios de reflexión, a los cuales el legislador les
atribuyó funciones de asesoría tanto al CESU como al ICFES, dadas sus características
y conformación, viabiliza plenamente el desarrollo de los derechos y principios
fundamentales que el actor equivocadamente cree vulnerados, con lo que se
desvirtúa la acusación central de la demanda, pues no hubo omisión
inconstitucional por parte del legislador, que transgrediera el derecho a la
igualdad o el principio de participación democrática; aquel sencillamente se
acogió de manera estricta a las facultades que la misma Carta le otorgó y
decidió dentro de las competencias qu8e se han señalado anteriormente.
Vale recordar, que
el fenómeno de la inconstitucionalidad por omisión está ligado, cuando se
configura, a una "obligación de hacer", que supuestamente el
Constituyente consagró a cargo del legislador, el cual sin que medie motivo razonable
se abstiene de cumplirla, incurriendo con su actitud negativa en una violación
a la Carta. En el caso analizado no existe "obligación de hacer" que
haya sido desconocida por el legislador; al contrario, éste desarrolló
oportunamente las decisiones del Constituyente relativas al tema de la
educación superior, diseñando un esquema, por lo demás generoso de
participación, en el que confluyen representantes no sólo de las distintas
modalidades de educación superior consagradas en el artículo 6 de la ley 30 de
1992, sino de los diferentes sectores de la sociedad, receptores todos ellos de
los resultados del sistema de educación superior colombiano. Sobre el
particular ha dicho esta Corporación:
"Los fines
esenciales del Estado (Const.Pol.,art.2) imponen al órgano legislativo el deber
de llevar a cabo, en un plazo razonable las reformas y desarrollos legales
necesarios para garantizar la efectividad de las decisiones del Constituyente.
De no hacerlo, se incurrirá en una inconstitucionalidad por omisión cuya
gravedad puede medirse considerando los derechos individuales y sociales que en
este caso solo adquirirían aplicabilidad inmediata a partir de la adopción de
la norma legal". (Corte Constitucional, Sentencia T-081 de 1993, M.P. Dr.
Eduardo Cifuentes Muñoz)
En cuanto a la
presunta violación del artículo 38 de la Carta, que consagra el derecho a la
libre asociación, no encuentra la Sala elemento alguno que sirva para respaldar
la acusación, la cual, además, el demandante no sustentó; la conformación de un
órgano técnico de carácter gubernamental como el CESU, o de una instancia de
carácter administrativo como la Junta Directiva del ICFES, nada tiene que ver
con "...el ejercicio libre y voluntario de los ciudadanos encaminado a
fundar o integrar formalmente agrupaciones permanentes con propósitos concretos
..."[1],
derecho que por lo demás han ejercido sin ningún obstáculo las Instituciones
Universitarias Privadas, las cuales constituyeron la Asociación Colombiana de
Instituciones Universitarias Privadas -ACIUP-.
En cuanto a la
acusación que se refiere a la violación del artículo 14 de la Carta, derecho a
la personalidad jurídica, que en opinión del actor se produce respecto de las
instituciones universitarias privadas, esta es improcedente, pues esta
Corporación ha sido clara al señalar que éste es un derecho exclusivo de las
personas naturales:
"El derecho
fundamental al reconocimiento de la personalidad jurídica, es un derecho
exclusivo de la persona natural;... El derecho a la personalidad jurídica de la
persona moral no constituye un derecho constitucional fundamental sino un
derecho otorgado por la ley si se cumplen los requisitos exigidos por
ésta." (Corte Constitucional, Sentencia T-476 de 1992, M.P. Dr. Alejandro
Martínez Caballero).
Igual señalamiento
cabe respecto de la acusación del actor, referida a que la que él considera una
omisión inconstitucional, acarrea, también, para las instituciones
universitarias privadas, la violación de su derecho al libre desarrollo de la
personalidad, (artículo 16 de la Carta Política),  pues éste "...se
predica de todas las personas naturales exclusivamente ya que las personas jurídicas
se rigen por sus propios estatutos y sólo pueden desarrollar el objeto social
que ellos determinan." [2]
La violación del
artículo 333 de la Carta Política, que consagra la libertad económica y la
iniciativa privada, se desvirtúa si se tiene en cuenta que, de conformidad con
el artículo 67 de la Constitución, la educación  es un derecho fundamental de
las personas y un servicio público, que no se compagina con el fundamento
principal de la libre empresa que es la propiedad privada; por eso, el artículo
98 de la ley 30 de 1992, establece de manera expresa que "Las
instituciones privadas de educación superior deben ser personas jurídicas de
utilidad común, sin ánimo de lucro, organizadas como corporaciones, fundaciones
o instituciones de economía solidaria."
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES
los artículos 35 y 40 de la Ley 30 de 1992, por la cual se organiza el servicio
público de la educación superior.
Copiése,
comuníquese, notífiquese, cúmplase, insértese en la Gaceta Constitucional y
archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON
DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]Corte Constitucional, Sentencia C-606 de 1992, M.P. Dr. Ciro
Angarita Barón.
[2] Corte Constitucional, sentencia T-542 de 1992, M.P. Dr. Alejandro
Martínez Caballero.