C-631-96
Sentencia C-631/96
Sentencia
C-631/96
FUNCION PUBLICA-Naturaleza
La función
pública, implica el conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los
diferentes órganos del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y
cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la realización de
sus fines. Se dirige a la atención y  satisfacción de los intereses generales
de la comunidad, en sus diferentes órdenes y, por consiguiente, se exige de
ella que se desarrolle con arreglo a unos principios mínimos que garanticen la
igualdad, la moralidad, la eficacia, la economía, la celeridad, la
imparcialidad y la publicidad, que permitan asegurar su correcto y eficiente
funcionamiento y generar la legitimidad y buena imagen de sus actuaciones ante
la comunidad.
SERVIDOR PUBLICO-Inhabilidades
Quienes como
servidores públicos acceden  a la función pública deben reunir ciertas
cualidades y condiciones, que se encuentren acordes con los supremos intereses
que en beneficio de la comunidad se gestionan a través de dicha función. Y, es
por ello que tanto la Constitución como la ley regulan las inhabilidades que
comportan la carencia de dichas cualidades e impiden a ciertas personas acceder
a la función pública.
INHABILIDADES-Documentación falsa/FUNCION PUBLICA-Inhabilitación/INHABILIDADES-Pena
accesoria
La sanción
consistente en la inhabilitación constituye una pena accesoria, que es
consecuencia de la responsabilidad deducida dentro del correspondiente proceso
penal o disciplinario, y que comporta naturalmente la imposición de una pena
principal. Y juzgada la conducta penal o disciplinaria y, establecida por
consiguiente la correspondiente responsabilidad, se ha asegurado dentro de la
respectiva actuación procesal el derecho al debido proceso, que cobija tanto a
la imposición de la pena principal como la de la accesoria. La inhabilidad
contemplada en la norma, constituye una sanción accesoria impuesta a través del
proceso penal o disciplinario.
Referencia:
Expediente D-1326.
Normas demandadas:
Ley 190 de 1995,
artículo 5 (parcial).
Actor: José
Euripides Parra Parra.
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL.
Santafé de Bogotá,
D.C., veintiuno (21) de noviembre de mil novecientos noventa y seis (1996)
I. ANTECEDENTES.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de la acción pública de
inconstitucionalidad, procede la Corte a proferir la decisión correspondiente,
en relación con la demanda presentada por el ciudadano José Eurípides Parra
Parra, contra el inciso 2 del artículo 5 de la Ley 190 de 1995, afirmando su
competencia con fundamento en lo dispuesto en el artículo 241-4 de la
Constitución Política.
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA.
Se transcribe a
continuación el texto de la norma en referencia, destacando en negrilla el
aparte normativo que se acusa, así:
LEY 190 DE 1995
Por la cual se dictan normas tendientes a
preservar la moralidad en la Administración Pública y se fijan disposiciones
con el fin de erradicar la corrupción administrativa.
El Congreso de Colombia,
Decreta:
Artículo 5. En
caso de haberse producido un nombramiento o posesión en un cargo o empleo
público o celebrado un contrato de prestación de servicios con la
administración sin el cumplimiento de los requisitos para el ejercicio del
cargo o la celebración del contrato, se procederá a solicitar su revocación o
terminación, según el caso, inmediatamente se advierta la infracción.
Cuando se
advierta que se ocultó la información o se aportó documentación falsa para
sustentar la información suministrada en la hoja de vida, sin perjuicio de la
responsabilidad penal o disciplinaria a que haya lugar, el responsable quedará
inhabilitado para ejercer funciones públicas por tres (3) años.
III. LA DEMANDA.
Según el demandante,
el segmento normativo que se acusa viola las disposiciones constitucionales
contenidas en los arts. 29, 113, 121, 250, 277-6 y 278. El concepto de la
violación lo hace consistir básicamente en lo siguiente:
En el caso concreto
del párrafo acusado, debe garantizarse un debido proceso que permita a la
persona a quien se le imputa la ocultación de información o la aportación de
documentación falsa para sustentar los datos reseñados en la hoja de vida,
ejercer su derecho de defensa, porque "de facto se está condenando a la
inhabilidad sin un debido proceso, a mas que se está dejando que la autoridad
administrativa desempeñe papel de juez penal ya que ella misma juzgará la
falsedad del documento en los distintos tipos penales que existan, desvirtuando
el principio de juez natural y de paso violando la división de poderes públicos
con la consiguiente demostración de una autoridad arbitraria colocándose más
allá de los  senderos de la función administrativa y violando de manera trivial
el régimen penal colombiano.....", de modo que la administración sustituye
a la Fiscalía General de la Nación y a los jueces penales en una función que es
privativa de éstos.
IV. INTERVENCION
DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION PUBLICA .
La ciudadana Ana
Victoria Críales Martínez, en su calidad de Jefe de la Oficina Jurídica del
Departamento Administrativo de la Función Pública, y con arreglo a la
delegación conferida mediante la resolución 6152 del 1o. de diciembre de 1993,
que la habilita para actuar en toda clase de procesos judiciales que interesen
a dicho Departamento, solicitó a esta Corporación declarar exequible la norma
acusada, con los siguientes argumentos:
El debido proceso no
se vulnera con la norma impugnada, dado que no se ordena la imposición de una
sanción en sí misma e independientemente, sin el proceso preliminar respectivo,
por el contrario, se tiene en cuenta la ocurrencia del hecho constitutivo como
delito en el proceso penal, o como falta en el proceso disciplinario y, por lo
tanto, la posible imposición de la pena accesoria consistente en la inhabilidad
para el ejercicio de funciones públicas, que esta prevista en el art. 42 del
Código Penal.
De otro lado,
respecto de las sanciones en el proceso disciplinario, la ley 200 de 1995
prescribe en su art. 30, que igualmente constituyen sanciones accesorias
"las inhabilidades para ejercer funciones públicas en la forma y términos
consagrados en la ley 190 de 1995".
Tanto en materia
penal como disciplinaria la sanción de inhabilidad para ejercer funciones
públicas no se constituye de manera alguna como una pena adicional, sino como
una sanción accesoria a la principal y lo que hace la ley 190 de 1995 es
establecer el término por el cual tendrá vigencia esa inhabilidad como pena o
sanción accesoria dentro de cada uno de los respectivos procesos.
V. CONCEPTO DE LA
PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION.
En la oportunidad
legal, el señor Procurador General de la Nación (e) se pronunció sobre la
demanda presentada por el actor y solicitó a esta Corporación declarar
exequible el aparte normativo acusado, con el argumento de que éste no
establece una sanción autónoma o principal para cuya imposición se requiera el
adelantamiento de un proceso especial, ni que de ella se pueda concluir que el
legislador haya descartado el proceso disciplinario o penal para imponerla. Al
respecto señala:
"En efecto, la
inhabilidad para ejercer funciones públicas es, según lo determina el Código
Disciplinario Unico, en su artículo 30, una de las sanciones accesorias a que
están sometidos los servidores públicos por la comisión de faltas
disciplinarias, su imposición como correctivo se produce con el acto mediante
el cual finaliza el proceso respectivo adelantado según la Ley Disciplinaria.
Esto significa que no puede pensarse en la aplicación de tal sanción sino en la
medida en que se haya adelantado un proceso administrativo disciplinario y
determinado, mediante el cumplimiento de todas las formalidades inherentes a
ese proceso, que existió la comisión de una falta grave y se configuró la
responsabilidad en cabeza del servidor público. Igual recorrido se puede
predicar bajo la óptica del proceso penal".
"Ahora bien, al
examinar el texto legal cuestionado se observa que la inhabilidad allí prevista
se aplicará como correctivo 'sin perjuicio de la responsabilidad penal o
disciplinaria a que haya lugar', lo cual conduce necesariamente al intérprete
del mismo a concluir que tanto el proceso penal como el proceso disciplinario
han de ser observados por los funcionarios facultados para imponer la sanción
accesoria que es objeto de análisis. Haciendo la salvedad de lo dispuesto en el
Código Disciplinario Unico en el parágrafo de su artículo 30, en el sentido de
que en aquellos casos la conducta haya originado sanción penal, la inhabilidad
procederá siempre y cuando no hubiere sido impuesta en el respectivo proceso
jurisdiccional".
"Es de anotar
aquí que así como en la ley disciplinaria la inhabilidad está consagrada como
una sanción accesoria, en la Ley Penal Colombiana ella aparece como una pena
accesoria bajo la denominación de interdicción de derechos y funciones públicas
(numeral 3o. del artículo 42 del Código Penal Colombiano), cuando no se
establezca como principal".
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1. Planteamiento
del problema.
Según aparece de los
términos de la demanda el actor censura el acápite normativo acusado, porque a
su juicio es inconstitucional que el legislador establezca una sanción como la
inhabilidad para ejercer funciones públicas por tres años, que opera en forma
automática y se hace efectiva por la autoridad administrativa, sin que se
observe el debido proceso.
2. Análisis de los cargos de la demanda.
2.1. La función pública, implica el conjunto de
tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes órganos del Estado,
con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes cometidos y,
de este modo, asegurar la realización de sus fines.
La función pública,
por lo tanto, se dirige a la atención y  satisfacción de los intereses
generales de la comunidad, en sus diferentes órdenes y, por consiguiente, se
exige de ella que se desarrolle con arreglo a unos principios mínimos que
garanticen la igualdad, la moralidad, la eficacia, la economía, la celeridad,
la imparcialidad y la publicidad (art. 209 C.P.), que permitan asegurar su
correcto y eficiente funcionamiento y generar la legitimidad y buena imagen de
sus actuaciones ante la comunidad.
En este orden de
ideas, quienes como servidores públicos acceden  a dicha función deben reunir
ciertas cualidades y condiciones, que se encuentren acordes con los supremos
intereses que en beneficio de la comunidad se gestionan a través de dicha
función. Y, es por ello que tanto la Constitución como la ley regulan las
inhabilidades que comportan la carencia de dichas cualidades e impiden a
ciertas personas acceder a la función pública.
Algunas de dichas
inhabilidades surgen de la circunstancia de haber sido condenado por sentencia
judicial a la suspensión del ejercicio de la ciudadanía, o a la privación
temporal o a la pérdida absoluta de los derechos políticos, o a pena privativa
de la libertad, (arts. 98, 99, 175-2, 179 y 183), o bien pueden estar
determinadas por la imposición de una sanción de tipo disciplinario.
2.2. El Código Penal, teniendo en cuenta la
importancia o entidad de las penas, las clasifica en principales (prisión,
arresto y multa, art. 41), según que se impongan de manera autónoma, a
consecuencia de una infracción penal, y accesorias (restricción domiciliaria,
pérdida de empleo público u oficial, interdicción de derechos y funciones
públicas, prohibición del ejercicio de un arte, profesión u oficio, etc., art.
42), cuando suponen una pena principal a la cual se unen o acceden.[1]
También
la ley 200 de 1995, "Código Disciplinario Unico", con el mismo
criterio, establece para los infractores de las normas disciplinarias sanciones
principales (amonestación escrita, multa, suspensión de funciones, terminación
del contrato de trabajo de prestación de servicios, remoción, desvinculación
del cargo según el artículo 278 de la Constitución, pérdida de la investidura
para miembros de las Corporaciones públicas, etc., art. 29), y sanciones
accesorias, que están previstas en el artículo 30.
Concretamente,
en relación con la inhabilidad para el ejercicio de  funciones públicas dicha
norma dispone, en lo pertinente:
"Son
sanciones accesorias las siguientes:
1.
Las inhabilidades para ejercer funciones públicas en la forma y términos
consagradas en la Ley 190 de 1995."
"PARAGRAFO-.
En aquéllos casos en que la conducta haya originado sanción penal la
inhabilidad procede siempre y cuando no hubiere sido impuesta en el respectivo
proceso, igualmente como consecuencia de faltas graves o gravísimas."
"En
los casos en que la sanción principal comporte inhabilidad, en el mismo fallo
se deberá determinar el tiempo durante el cual el servidor público sancionado
queda inhabilitado para ejercer cargos públicos. En firme la decisión, tendrá
efectos inmediatos."
"Cuando
el servidor público sancionado preste servicios en otra entidad oficial, deberá
comunicarse al representante legal de ésta para que procede a hacer efectiva la
inhabilidad ."
(....)
2.3. Observa la Corte, que ciertas
inhabilidades, como se vio antes, sólo pueden surgir como consecuencia de
condenas impuestas a través de sentencias judiciales, o bien de decisiones
adoptadas en procesos disciplinarios, en virtud de las cuales se deduce la
responsabilidad por un hecho ilícito o por la comisión de una falta
disciplinaria.
2.4. La norma que de la ley 190 de 1995 se
acusa, regula la hipótesis de las personas que para acceder a la función
pública ocultan información o aportan documentación falsa, como sustento de los
datos que figuran en sus hojas de vida, en el sentido de que sin perjuicio, esto
es, dejando a salvo o independiente de la responsabilidad penal o disciplinaria
que se les puede exigir, quedan inhabilitadas para ejercer funciones públicas
por el término de 3 años.
2.5. El examen de constitucionalidad de
la norma acusada sólo es posible adelantarlo analizando en forma conjunta y
sistemática los dos estatutos normativos mencionados, esto es, del Código
Disciplinario Unico y de la Ley 190 de 1995, en punto a la sanción accesoria de
inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas.
Para declarar o
determinar la responsabilidad penal o disciplinaria, es necesario que se
observe el debido proceso dentro de la correspondiente actuación procesal de
carácter penal o disciplinaria.
La sanción
consistente en la inhabilitación mencionada, constituye una pena accesoria, que
es consecuencia de la responsabilidad deducida dentro del correspondiente
proceso penal o disciplinario, y que comporta naturalmente la imposición de una
pena principal.
Y juzgada la
conducta penal o disciplinaria y, establecida por consiguiente la
correspondiente responsabilidad, se ha asegurado dentro de la  respectiva
actuación procesal el derecho al debido proceso, que cobija tanto a la
imposición de la pena principal como la de la accesoria.
2.6.  Podría pensarse, como lo hace el
demandante, que el entendimiento de la norma conduce a considerar que una cosa
es la responsabilidad penal o disciplinaria que se le puede deducir a la
persona a quien se le imputa la aludida conducta y otra muy diferente es la
inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas que operaría en forma
autónoma e independiente y que podría ser aplicada por la administración; es
decir, que dicha inhabilitación tendría operancia, con independencia de que en
el proceso penal o disciplinario el imputado resulte incurso en la
correspondiente responsabilidad. De este modo, quedaría a la discrecionalidad y
arbitrio de la administración, mediante el ejercicio de una especie de
autotutela y sin observar el debido proceso, determinar la existencia de la
aludida inhabilidad.
Entendida así la
norma sería inconstitucional, porque sin haberse establecido previamente la
responsabilidad penal o disciplinaria e impuesto una pena principal, se le
estaría aplicando una especie de sanción o una prohibición para acceder al
servicio público que no tiene como causa la existencia probada de una conducta
ilícita o irregular, a través del respectivo proceso, más aún si se considera
que como el derecho al acceso a la función pública (art. 40-7. C.P.) tiene el
carácter de fundamental, su restricción, con mayor razón, sólo es posible por
la vía de una sanción de tipo penal o disciplinario, impuesta con la
observancia del debido proceso.
No obstante, si se
entiende la norma mediante la interpretación sistemática y de conjunto de los
referidos estatutos que se ha realizado, teniendo en cuenta la mutación
legislativa contenida en el citado artículo 30, en el sentido de considerar que
dicha inhabilidad es una sanción accesoria, naturalmente la norma resulta ajustada
a la Constitución.
En las
circunstancias anotadas, la Corte declarará exequible la disposición acusada
bajo el entendido de que la inhabilidad contemplada en el inciso 2o de la norma
demandada, constituye una sanción accesoria impuesta a través del proceso penal
o disciplinario.
VI. DECISION.
Con fundamento en
las consideraciones precedentes, la Corte Constitucional administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE
el inciso 2o del artículo 5° de la Ley 190 de 1995, bajo el entendido de que la
inhabilidad allí prevista constituye una sanción accesoria que debe ser
impuesta a través del correspondiente proceso penal o disciplinario.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Reyes Echandia, Derecho
Penal, Parte General, Bogotá, Externado, 1981, p.p. 369.