C-472-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
NOTA DE LA RELATORIA. SE CORRIGE ERROR MECANOGRAFICO EN LA SENTENCIA C-472 DE 2006
MEDIANTE AUTO 255 DE 2006
Sentencia C-472/06
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Competencia de la Corte Constitucional para conocer de demandas por
vicio de competencia en la expedición de actos legislativos
PODER DE
REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia
de la Corte Constitucional/CLAUSULAS PETREAS O INTANGIBLES EN LA
CONSTITUCION DE 1991-Inexistencia
En la
sentencia C-1040 de 2005 la Corte recogió los criterios sentados por la
jurisprudencia en cuanto al concepto de sustitución de la Constitución. a). Que
el poder de reforma definido por la Constitución colombiana está sujeto a
límites competenciales. b) Que por virtud de esos límites competenciales el
poder de reforma puede reformar la constitución, pero no puede sustituirla por
otra integralmente distinta u opuesta. c) Que para establecer si una
determinada reforma a la Constitución es, en realidad, una sustitución de la
misma, es preciso tener en cuenta los principios y valores del ordenamiento
constitucional que le dan su identidad. d) Que la Constitución no contiene
cláusulas pétreas ni principios intangibles y que, por consiguiente, todos sus
preceptos son susceptibles de reforma por el procedimiento previsto  para ello.
e) Que el poder de reforma no puede, sin embargo, derogar, subvertir o
sustituir en su integridad la Constitución. f) Que sólo el constituyente
primario tendría la posibilidad de producir una tal sustitución.
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Concepto
JUICIOS DE SUSTITUCION, INTANGIBILIDAD Y VIOLACION DE UN CONTENIDO
MATERIAL DE LA CONSTITUCION POLITICA-Distinción
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Carga
argumentativa se incrementa
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Parámetros normativos
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud
sustantiva de la demanda
INHIBICION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO
LEGISLATIVO POR VICIOS MATERIALES-Incompetencia de
la Corte Constitucional
Lo que
pretende la demanda es que se verifique el contenido material de las
dispocisiones demandadas del Acto Legislativo 01 de 2005 a la luz de normas
internacionales que se señalan como derechos fundamentales de carácter laboral.
Sin embargo, la demanda no indica cómo la inclusión de las disposiciones
demandas sustituye la Constitución. De acuerdo a lo anterior no es posible para
la Corte Constitucional revisar los cargos planteados por los demandantes, en
los que se solicita un control material de algunos apartes normativos del Acto
Legislativo 01 de 2005 frente a tratados de derecho internacional. En
consecuencia la Corte Constitucional se declarará inhibida para pronunciarse
sobre dicho cargos por falta de competencia.
Referencia: expedientes D-6057 y D-6072
Demanda de inconstitucionalidad contra el
Art. 1º (parcial) del Acto Legislativo 01 de 2005
Demandantes: Luis Agustín Castillo Zárate y
Otros
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., catorce (14) de junio de
dos mil seis (2006).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Luis Agustín
Castillo Zárate, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
presentó demanda contra el Art. 1º (parcial) del Acto Legislativo 01 de 2005,
por el cual se adiciona el Art. 48 de la Constitución Política, a la cual
correspondió el Expediente D- 6057.
A su turno, los ciudadanos
Jaime Aristizábal Tobón, William Trejos Molina, José Vicente López Acero, Luis
Roberto Espitia Moreno, Oscar Alveiro Vallejo Giraldo, Gonzalo Vargas Alvarez,
Ana Isabel Aguilar Rendón, Flor Angela Cadavid Bedoya y Manuel Antonio Muñoz
Uribe, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, presentaron
demanda contra el Art. 1º (parcial) del citado Acto Legislativo 01 de 2005, a
la cual correspondió el Expediente  D-6072.
Según constancia de 18 de
Noviembre de 2005 de la Secretaría General de esta corporación, la Sala Plena
de la misma, en sesión llevada a cabo el 17 de Noviembre de 2005, resolvió
acumular el Expediente D-6072 al Expediente D-6057 con el fin de que fueran
tramitados conjuntamente y se decidieran mediante una sola sentencia.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II. NORMA  DEMANDADA [1]
A continuación
se transcribe la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario
Oficial No. 45.980 de 25 de julio de 2005, subrayando los apartes acusados:
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005[2]
(julio 22)
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Se adicionan los
siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la Constitución Política:
"El Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad
financiera del Sistema Pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo
a la ley y asumirá el pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley esté
a su cargo. Las leyes en materia pensional que se expidan con posterioridad a
la entrada en vigencia de este acto legislativo, deberán asegurar la
sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas".
"Sin perjuicio de los descuentos, deducciones y embargos a
pensiones ordenados de acuerdo con la ley, por ningún motivo podrá dejarse de
pagar, congelarse o reducirse el valor de la mesada de las pensiones
reconocidas conforme a derecho".
"Para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir
con la edad, el tiempo de servicio, las semanas de cotización o el capital
necesario, así como las demás condiciones que señala la ley, sin perjuicio de
lo dispuesto para las pensiones de invalidez y sobrevivencia. Los requisitos y
beneficios para adquirir el derecho a una pensión de invalidez o de
sobrevivencia serán los establecidos por las leyes del Sistema General de
Pensiones".
"En materia pensional se respetarán todos los derechos
adquiridos".
"Los requisitos y beneficios pensionales para todas las
personas, incluidos los de pensión de vejez por actividades de alto riesgo,
serán los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones. No podrá
dictarse disposición o invocarse acuerdo alguno para apartarse de lo allí
establecido".
"Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta
los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.
Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente. Sin
embargo, la ley podrá determinar los casos en que se puedan conceder beneficios
económicos periódicos inferiores al salario mínimo, a personas de escasos
recursos que no cumplan con las condiciones requeridas para tener derecho a una
pensión".
"A partir de la vigencia del presente Acto Legislativo, no
habrá regímenes especiales ni exceptuados, sin perjuicio del aplicable a la
fuerza pública, al Presidente de la República y a lo establecido en los
parágrafos del presente artículo".
"Las personas cuyo derecho a la pensión se cause a partir de la
vigencia del presente Acto Legislativo no podrán recibir más de trece (13)
mesadas pensionales al año. Se entiende que la pensión se causa cuando se
cumplen todos los requisitos para acceder a ella, aún cuando no se hubiese
efectuado el reconocimiento".
"La ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de
las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los
requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales
válidamente celebrados".
"Parágrafo 1o. A partir del 31 de julio de 2010, no
podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos
legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública".
"Parágrafo 2o. A partir de la vigencia del presente Acto
Legislativo no podrán establecerse en pactos, convenciones colectivas de
trabajo, laudos o acto jurídico alguno, condiciones pensionales diferentes a
las establecidas en las leyes del Sistema General de Pensiones".
"Parágrafo transitorio 1o. El régimen pensional de los docentes
nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público
educativo oficial es el establecido para el Magisterio en las disposiciones
legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de
2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de esta. Los docentes que se hayan
vinculado o se vinculen a partir de la vigencia de la citada ley, tendrán los
derechos de prima media establecidos en las leyes del Sistema General de
Pensiones, en los términos del artículo 81 de la Ley 812 de 2003".
"Parágrafo transitorio 2o. Sin perjuicio de los derechos
adquiridos, el régimen aplicable a los miembros de la Fuerza Pública y al
Presidente de la República, y lo establecido en los parágrafos del presente
artículo, la vigencia de los regímenes pensionales especiales, los exceptuados,
así como cualquier otro distinto al establecido de manera permanente en las
leyes del Sistema General de Pensiones expirará el 31 de julio del año
2010".
"Parágrafo transitorio 3o. Las reglas de carácter pensional que
rigen a la fecha de vigencia de este Acto Legislativo contenidas en pactos,
convenciones colectivas de trabajo, laudos o acuerdos válidamente celebrados,
se mantendrán por el término inicialmente estipulado. En los pactos,
convenciones o laudos que se suscriban entre la vigencia de este Acto
Legislativo y el 31 de julio de 2010, no podrán estipularse condiciones
pensionales más favorables que las que se encuentren actualmente vigentes. En
todo caso perderán vigencia el 31 de julio de 2010".
"Parágrafo transitorio 4o. El régimen de transición establecido
en la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen, no podrá
extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto para los trabajadores que
estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su
equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto
Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año
2014".
"Los requisitos y beneficios pensionales para las personas
cobijadas por este régimen serán los exigidos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y demás normas
que desarrollen dicho régimen".
"Parágrafo transitorio 5o. De conformidad con lo dispuesto por
el artículo 140 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 2090 de 2003, a partir de la entrada en
vigencia de este último decreto, a los miembros del cuerpo de custodia y
vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional se les aplicará el régimen de
alto riesgo contemplado en el mismo. A quienes ingresaron con anterioridad a
dicha fecha se aplicará el régimen hasta ese entonces vigente para dichas
personas por razón de los riesgos de su labor, este es el dispuesto para el
efecto por la Ley 32 de 1986, para lo cual deben haberse cubierto las
cotizaciones correspondientes".
"Parágrafo transitorio 6o. Se exceptúan de lo establecido por
el inciso 8o. del presente artículo, aquellas personas que perciban una pensión
igual o inferior a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, si
la misma se causa antes del 31 de julio de 2011, quienes recibirán catorce
(14) mesadas pensionales al año".
III. DEMANDAS
1. Demanda D-6057
El demandante considera que la disposición acusada quebranta los
Arts. 132 y 133 de la Constitución Política, argumentando lo siguiente:
Afirma que el Congreso de la República actual deja de serlo en el
año 2006 y “es incompetente para expedir, como lo hizo, un acto legislativo
con vigencia ‘a partir del 31 de julio de 2010’, fecha en la cual habrá otro
congreso, que será el entonces competente para legislar y para reformar la
Constitución en ese momento”. Agrega que la reforma constitucional
introducida debe entrar a regir ahora y no después.
Expresa que el efecto ultraactivo de la reforma constitucional fue
establecido para beneficiar a un grupo de congresistas, lo cual constituye un
vicio de procedimiento contrario a lo dispuesto en el Art. 133 superior en
virtud del cual aquellos deben actuar consultando la justicia y el bien común.
2. Demanda D-6072
Los demandantes consideran infringidos los Arts. 53, 58, 93 y 94 de
la Constitución y normas integrantes del bloque de constitucionalidad en
materia laboral, con los siguientes fundamentos:
Sostienen que la nueva Constitución de 1991 conservó la protección
de los derechos adquiridos con justo título y que uno de éstos es el contrato
de trabajo, al cual se integran las cláusulas convencionales una vez cumplido
el requisito de su depósito en los organismos estatales competentes.
A continuación hacen un recuento de los principales convenios
suscritos por el Estado colombiano en materia laboral y manifiestan que la
Corte Constitucional ha considerado que algunos de ellos integran el bloque de
constitucionalidad.
Expresan que “(…) para que pudiera reformarse la Constitución, en
este caso adicionando el artículo 48 de la Carta en el sentido de prohibir la
negociación y contratación colectiva en materia de pensiones, tanto en el
sector privado como en el público, así se trate de trabajadores oficiales o
empleados públicos, era necesario un requisito de procedibilidad para adquirir competencia,
dos pilares fundamentales del debido proceso legislativo: no solamente
denunciar los Convenios relativos a la negociación y contratación colectiva,
sino también desvincularse previamente de la Organización Internacional del
Trabajo OIT, órgano especializado de las Naciones Unidas, procedimiento que aún
no se ha realizado en el Congreso de Colombia, sin lo cual esta rama del poder
no ha adquirido competencia, violando de esta manera sus obligaciones
internacionales”.
“Y aún en la hipótesis de haber denunciado los Convenios y de
haberse desvinculado el Estado Colombiano de la OIT, se precisaba además la
derogatoria previa del artículo 94 de la constitución sobre ingreso de todos
los Derechos Humanos a la normatividad interna de Colombia, y como los
Convenios de la OIT, 87, 98, 151 y 154 son tratados de Derechos Humanos
Laborales, ingresaron a la normatividad interna del país por esta misma
disposición”.
Afirman que, de otro lado, los convenios de la OIT no admiten
reservas y deben ratificarse, cumplirse y terminarse en su totalidad, lo cual
indica que no admiten denuncia parcial.
Manifiestan que el Estado no ha permitido el desarrollo de la
negociación colectiva con los empleados públicos y que la Corte Suprema de
Justicia y el Consejo de Estado se han resistido a su aplicación con el
argumento de que tales servidores no pueden presentar sino solicitudes
respetuosas a sus empleadores y no pliegos de peticiones. Dicen que tales
corporaciones agregan que la Corte Constitucional declaró exequible el Art. 416
del C. S. T. mediante la Sentencia C-110 de 1994 pero olvidan que la
ratificación de los Convenios 151 y 154 fue posterior a dicha sentencia.
IV. INTERVENCIONES
1.
Intervención del sindicato Unión Sindical Obrera –USO, Subdirectiva Medellín
Mediante escrito
presentado el 20 de Enero de 2006, el ciudadano Eladio Echavarría Agudelo,
obrando en nombre del sindicato Unión Sindical Obrera –USO, Subdirectiva
Medellín, manifiesta que coadyuva la demanda correspondiente al Expediente
D-6072.
2. Intervención
del Sindicato de Trabajadores y Empleados de Servicios Públicos, Autónomas e
Institutos Descentralizados de Colombia – SINTRAEMSDES, Subdirectiva Medellín.
Mediante escrito
radicado el 20 de Enero de 2006, el ciudadano César Celis Rodríguez, actuando
en representación del Sindicato de Trabajadores y Empleados de Servicios
Públicos, Autónomas e Institutos Descentralizados de Colombia – SINTRAEMSDES,
Subdirectiva Medellín, manifiesta que coadyuva la demanda correspondiente al
Expediente D-6072.
Afirma que el
acto legislativo acusado vulnera los principios de la autonomía sindical y la
autonomía empresarial, al negar la posibilidad de crear derechos referentes a
la seguridad social y reitera que aquel infringe convenios internacionales
sobre el trabajo ratificados por el Estado colombiano y que forman parte del
bloque de constitucionalidad.
3.
Intervención de la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia – CUT,
Subdirectiva Antioquia
Mediante escrito
recibido el 20 de Enero de 2006, el ciudadano Carlos Julio Díaz Lotero, obrando
en nombre de la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia – CUT,
Subdirectiva Antioquia, manifiesta que coadyuva la demanda correspondiente al
Expediente D-6072 y reitera las ideas generales de la misma.
4.
Intervención del demandante José Vicente López Acero y de otros ciudadanos
Por medio de
escrito presentado el 20 de Enero de 2006, el ciudadano José Vicente López
Acero, demandante en la demanda D-6072, manifiesta que remite a esta
corporación 1232 firmas de coadyuvancia de  aquella.
5.
Intervención de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia - ANDI
Por medio de
escrito radicado el 20 de Enero de 2006, el ciudadano Hernán Puyo Falla,
actuando en representación de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia
– ANDI, solicita a la Corte que declare exequibles las normas demandadas, con
los siguientes argumentos:
Expresa que de
acuerdo con lo dispuesto en los Arts. 241, Num. 1º, y 379 de la Constitución,
la competencia de la Corte Constitucional en materia de actos reformatorios de
la Constitución está circunscrita al control de los vicios de procedimiento en
su formación y que aquella lo ha considerado así en varios pronunciamientos.
Sostiene que el
Acto Legislativo 01 de 2005 no vulnera lo establecido en el Convenio 98 de la
OIT sobre el derecho de sindicación y negociación colectiva (1949), en cuanto
conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional ambos tienen una misma
categoría jurídica.
Enuncia que la
voluntad del reformador de la Constitución expresada en el acto acusado, de
sustraer de la negociación laboral los asuntos pensionales, no es más que la
respuesta a los graves inconvenientes económicos y sociales que ha enfrentado
el sistema pensional por carencia de recursos, además de la importancia que
representa el hecho de que todas las personas estén cobijadas por un régimen
uniforme que evite discriminaciones e inequidades.
Arguye que con
la interpretación que del Convenio 98 de la OIT sobre el derecho de sindicación
y negociación colectiva hacen los actores, nada sería susceptible de ser
regulado por el legislador o el constituyente en materia laboral y de seguridad
social por cuanto sólo sería posible hacerlo por los empleadores y los
trabajadores mediante la contratación colectiva.
Indica que, por
tanto, no tiene validez jurídica la consideración de que con anterioridad a la
reforma constitucional demandada el Estado colombiano debió denunciar los
tratados señalados por el demandante y retirarse de la OIT, pues ello equivale
a afirmar que el desarrollo del ordenamiento jurídico del Estado colombiano es
incompatible con el desarrollo de las relaciones internacionales del mismo, lo
cual no es aceptable.
6.
Intervención del Ministerio de la Protección Social
Mediante escrito
presentado el 20 de Enero de 2006, la ciudadana Gloria Cecilia Valbuena Torres,
obrando en nombre del Ministerio de la Protección Social, solicita a la Corte
que deseche los cargos formulados, con los siguientes fundamentos:
Asevera que la
Corte Constitucional ha sido reiterativa al señalar que carece de competencia
para conocer del fondo de un acto legislativo y que sólo  tiene aquella en los
casos en los que no se trata de modificaciones del texto constitucional sino de
sustitución o derogación de la misma. Añade que en este caso la carga del
demandante consiste en plantear cargos de inconstitucionalidad relacionados con
el desbordamiento del poder de reforma del Congreso.
Señala que en
este caso en modo alguno se presenta una sustitución o destrucción de la
Constitución de 1991, sino una mera modificación del Art. 48 que, por lo demás,
sólo se adiciona, y que el contenido de dicho artículo  no constituye un pilar
del Estado colombiano.
Afirma que los
parágrafos 2º y transitorio 3º del Acto Legislativo demandado no violan normas
de Derecho Internacional en materia de negociación colectiva laboral y que el
derecho a dicha negociación no es absoluto y tiene limitaciones que la ley
impone tomando en consideración principios e intereses superiores, como lo
señaló la Corte Constitucional en la Sentencia C-551 de 2003, en la cual estimó
que la limitación a las pensiones o a la negociación sobre el sistema pensional
no vulnera tratados internacionales ni la Constitución.
Argumenta que lo
que realmente incomoda a los actores es que el legislador tenga la facultad de
señalar con carácter general las condiciones y requisitos del sistema de
pensiones y que no se puedan crear privilegios particulares mediante
instrumentos diferentes a la ley, lo cual en nada se aparta de la Constitución
de 1991.
Expone que el
contenido del Acto Legislativo acusado de violar el derecho al trabajo y a la
negociación colectiva no representa una sustitución de la Constitución, de
acuerdo con el criterio de la Corte Constitucional.
Por otra parte,
en relación con el cargo sobre la falta de competencia del Congreso de la
República para adoptar una legislación cuya vigencia se inicia en el año 2010,
sostiene que debe ser desechado por ineptitud sustantiva de la demanda,
teniendo en cuenta que no se señalan las normas constitucionales que se
estarían sustituyendo ni se expresa en qué consistiría la extralimitación del
Congreso de la República, y que se trata de la inconformidad del actor frente a
la decisión tomada por el constituyente en el sentido de permitir un período
adicional de vigencia de las normas anteriores, pues en la personal opinión de
aquel sólo se explicaría por el beneficio que genera a los actuales miembros
del Congreso de la República.
Enuncia que la
razón que llevó al legislador a prever el mencionado plazo consiste en la
necesidad de proteger las expectativas de las personas próximas a pensionarse,
para no desconocer el principio de la confianza legítima, de acuerdo con la
jurisprudencia de la Corte Constitucional.
7.
Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Por medio de
escrito presentado el 20 de Enero de 2006, el ciudadano Carlos Andrés Ortiz
Martínez, obrando en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, solicita a la Corte que declare exequibles las normas demandadas, con
las siguientes razones:
Manifiesta que
los actores se limitan a enunciar que el Acto Legislativo 01 de 2005 en los
apartes demandados contradice los tratados internacionales citados en el texto
de la demanda, así como a afirmar que dicha reforma constitucional es una
vergüenza para el Estado colombiano ante la comunidad internacional, pero en
ningún momento explican dicha contradicción. Por tanto, la Corte debe inhibirse
de emitir un pronunciamiento de fondo.
Arguye que la
Constitución Política no estableció límites a la actuación del Congreso como
constituyente y que normalmente, a diferencia del constituyente originario, el
poder constituyente derivado está sujeto a procedimientos especiales para la
reforma de la Constitución de los que no puede sustraerse, pero es claro que la
Carta Política no contiene normas intangibles ni cláusulas pétreas, a
diferencia de los que ocurre en otras constituciones en las que el
constituyente derivado tiene también límites expresos consagrados en su
articulado y que no le es dado revisar al constituyente derivado.
Estima que de
las exposiciones de motivos y las ponencias correspondientes se deduce que para
la Asamblea Constituyente de 1991 fue claro que la competencia de la Corte
Constitucional para decidir sobre la constitucionalidad de las reformas
constitucionales se limita a los vicios de procedimiento, sin que le sea
posible entrar a decidir sobre el contenido de dichas reformas.
Sostiene que la
Constitución misma en su Art. 377 prevé los casos en los cuales, por su
especial importancia, el contenido de las reformas constitucionales aprobadas
por el Congreso puede ser sometido a aprobación del pueblo mediante un
referendo si así lo solicita, dentro de los seis (6) meses siguientes a la
promulgación del acto legislativo, un cinco por ciento (5%) de los ciudadanos
que integren el censo electoral.
Indica que, no
obstante lo anterior, en la medida en que la Corte Constitucional ha sostenido
en algunos eventos que puede revisar algunos aspectos de fondo, pero sólo en
aquellos casos en que realmente no se trata de una reforma de la Carta sino de
una sustitución de la misma, pues lo que hay allí es un vicio de competencia,
en el presente caso no existe posibilidad alguna de sostener que la
modificación contenida en el acto acusado constituye una sustitución de la
Carta.
Afirma que
cuando se trata de atacar un acto legislativo por su contenido no basta
confrontarlo con algunas normas constitucionales, o con algunos principios, sino
que es menester determinar los perfiles definitorios de la Constitución
Política, de la organización política que ella establece, para con base en ello
concluir que se está sustituyendo la Carta.
Expresa que en
el presente caso el actor simplemente confronta el acto legislativo con los
Arts. 53, 58, 93 y 94 de la Constitución Política y los tratados
internacionales citados en la demanda, sin establecer la violación de los
principios o valores fundamentales necesarios para preservar la identidad de la
Constitución misma. Agrega que en este orden de ideas, aun aceptando para
efectos estrictamente ilustrativos que dichos tratados integran efectivamente
el bloque de constitucionalidad, lo cierto es que aun en este evento la Corte
Constitucional carecería de competencia para realizar este control material de
constitucionalidad.
Respecto del
alcance y propósitos del Acto Legislativo 01 de 2005, expone que ante la
delicada situación en que se encontraba el Sistema General de Pensiones, el
Gobierno Nacional decidió implementar medidas concretas tendientes a definir un
marco constitucional y legal más restrictivo pero consecuente con la realidad
económica y financiera que debía enfrentar el sistema en el presente y en el
futuro y que así se desprende de la correspondiente exposición de motivos, que
cita.
De otro lado,
enuncia que los actores exponen en términos generales que al limitar la
posibilidad de negociar colectivamente asuntos relativos a las pensiones de los
trabajadores se estaría limitando el derecho a la negociación colectiva y la
asociación sindical. Sin embargo, aquellos desconocen que:
- La Corte
Constitucional estableció en un caso idéntico, al estudiar la
constitucionalidad de la Ley 796 de 2003, por la cual se convocó un referendo y
se sometió a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional,
concretamente al examinar,  entre otros puntos, una reforma al Art. 187 de la
Constitución, dicha corporación estableció que la limitación de la negociación
colectiva en materia de pensiones no constituye un desconocimiento de los
tratados internacionales con la OIT, ni una sustitución de principios fundantes
de la Constitución Política que habilitaran a la Corte Constitucional para
efectuar un control material de la reforma demandada.
- El Sistema de
Seguridad Social en nuestro país se fundamenta en el principio constitucional
de la universalidad (Art. 48 C. Pol.), el cual pretende garantizar el acceso al
mismo a todos los colombianos, independientemente de si cuentan o no con
vinculación laboral, razón por la cual, con el fin de garantizar la estabilidad
misma del sistema, es perfectamente válido definir un marco legal cerrado que
excluya la posibilidad de negociar colectivamente asuntos relativos al Sistema
General, específicamente en materia pensional.
Finalmente,
manifiesta que los demandantes consideran que existe un vicio en el trámite del
Acto Legislativo 01 de 2005, en la medida en que el Congreso de la República
carecería de competencia para tramitar esta reforma hasta tanto se denunciaran
los tratados internacionales que alega vulnerados y el Estado colombiano se
hubiera desvinculado de la OIT y que al respecto no se considera pertinente
ahondar en consideraciones diferentes a que desde ningún punto de vista la
reforma constitucional en estudio desconoce los tratados internacionales de la
OIT en materia de asociación y negociación sindical, ni ningún otro acuerdo
internacional del cual sea parte el Estado colombiano.
8.
Intervención extemporánea
El ciudadano
Luis Norberto Ríos Navarro presentó escrito de intervención el 16 de Febrero de
2006, el cual no será tenido en cuenta por ser extemporáneo.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante Concepto No. 4033
presentado el 14 de Febrero de 2006, el Procurador General de la Nación,
Edgardo José Maya Villazón,  pide a la Corte: i) que se declare inhibida para
pronunciarse sobre la inconstitucionalidad del Art. 1, parágrafos 1, 4 y 6
(parcial) y parágrafos transitorios  2 y 3 (parcial), del Acto Legislativo 01 de
2005, por ineptitud sustantiva de la demanda D-6057, y ii) declararse inhibida
para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad del Art. 1, parágrafos 2 y
transitorio 3, del Acto Legislativo 01 de 2005, por ineptitud sustantiva de la
demanda D-6072, y, en subsidio, declarar la exequibilidad de estas últimas
disposiciones, con base en lo siguiente:
Dictamina que conforme a la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, cuando el cuestionamiento de
inconstitucionalidad tenga como sustento el desconocimiento a los límites de la
competencia del Congreso de la República para reformar la Constitución, el
demandante debe demostrar de manera concreta, clara, específica y suficiente
que la respectiva modificación constitucional no es tal sino una sustitución
de  aquella.
Afirma que, según la Corte,
el poder de reforma constitucional  está limitado y auque la Constitución no
contiene cláusulas pétreas o inmodificables explícitas, no autoriza tampoco la
sustitución de la Constitución. Añade que para saber si en el ejercicio del
poder de reforma se incurrió en un vicio de competencia, el juez constitucional
debe analizar si la Carta fue o no sustituida por otra, para lo cual es
necesario tener en cuenta los principios y valores que la Constitución contiene
y los que surgen del bloque de constitucionalidad, pero ello no significa que
la Corte adquiera competencia para comparar una norma de la reforma con una
norma o principio constitucional, pues esto equivaldría a ejercer un control
material que le está vedado.
En relación con la demanda
D-6057, según la cual existe un vicio de competencia y de procedimiento del
Congreso, en cuanto no es viable que expida una reforma a la Constitución que
entre en vigencia 5 años después de su promulgación, ni que autorice la
prórroga de un régimen pensional especial, conceptúa que no existe limitación
constitucional de la competencia del Congreso para determinar la entrada en
vigencia de un acto legislativo, puesto que dicha competencia hace parte de la
potestad de configuración de aquel en materia normativa. Agrega que el
demandante no cumplió la carga de argumentación exigida para la procedencia de
la acción de inconstitucionalidad, por lo cual la Corte debe inhibirse de
adoptar decisión de fondo, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Respecto de la demanda
D-6072, arguye que los cargos se pueden concretar en la eventual violación del
derecho de asociación y la sustitución de la Constitución con el
desconocimiento del bloque de constitucionalidad en materia laboral.
Sostiene que dentro de la
concepción del Estado Social de Derecho no es posible considerar los derechos
de manera absoluta, sin sujeción a limitaciones, y que la teoría del núcleo
esencial de aquellos implica estas últimas. Indica que el Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos contempla expresamente la posibilidad de
limitar el derecho de asociación (Art. 22).
Expone que en el acto
legislativo demandado se puede apreciar la preocupación del poder constituyente
derivado por establecer límites máximos a la capacidad política de pactar
criterios para liquidar pensiones de los trabajadores sindicalizados, lo cual,
si bien afecta el contenido de los acuerdos que se efectúen mediante el
ejercicio futuro del derecho de negociación colectiva, no constituye una
transgresión a su núcleo esencial.
Agrega que, por otra parte,
los demandantes no plantean argumentos sobre la manera como el acto legislativo
desconoce el núcleo esencial del derecho de asociación, en forma tal que lo
haga impracticable o lo despoje de una protección necesaria, toda vez que se
limitan a realizar consideraciones generales de carácter político, por lo cual
en este aspecto la demanda adolece de ineptitud sustantiva.
Plantea que la Corte
Constitucional ha señalado que es improcedente considerar los tratados
internacionales como referencias autónomas y supraconstitucionales para juzgar
los alcances de una reforma constitucional, en el ámbito material.
Señala que, en el caso que
se examina, la simple enunciación de tratados internacionales como
transgredidos por el acto legislativo acusado, en la forma efectuada por los
demandantes, no es suficiente para configurar un cargo de violación
constitucional por el desconocimiento del derecho de asociación y que, por
tanto, la Corte debe declararse inhibida para emitir decisión de fondo.
VI. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS DE LA CORTE
1. Competencia
La Corte
Constitucional es competente para conocer de las presentes demandas, conforme a
lo dispuesto en los artículos 241, Num. 1, y 379 de la Constitución, por estar
dirigidas contra una disposición  que forma parte de un acto legislativo.
2. Cuestiones
preliminares
2.1. Ausencia
de caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad
De conformidad
con lo dispuesto en el Art. 379 superior, la acción pública contra los actos
reformatorios de la Constitución sólo procederá dentro del año siguiente a su
promulgación.
En el presente caso el Acto Legislativo 01 de 2005 fue
publicado en el Diario Oficial No. 45980 de 25 de Julio de 2005 y fue corregido
mediante el Decreto 2576 de 2005, publicado en el Diario
Oficial No. 45.984 de 29 de julio de 2005, "Por el cual se corrige un
yerro en el título del Acto Legislativo número 01 de 2005, “por el cual se adiciona el
artículo 48 de la Constitución Política” eliminando
las palabras “PROYECTO DE” y “Segunda Vuelta”.
La demanda
D-6057 fue instaurada el 26 de Octubre de 2005 y la demanda D-6072 fue
promovida el 8 de Noviembre del mismo año.
Por tanto, no ha
caducado la acción pública de inconstitucionalidad.[3]
2.2.
Inhibición para ejercer control material de un Acto Legislativo.
De acuerdo a lo
establecido por el artículo 241-1 de la Constitución y en armonía con la
jurisprudencia de la Corte Constitucional no es posible ejercer la revisión de
constitucionalidad de un Acto Legislativo por su contenido material. Su
competencia se limita exclusivamente a conocer de la posible
inconstitucionalidad por vicios de procedimiento en su formación. Sin embargo,
la Corte ha admitido que es posible la revisión material de un Acto Legislativo
cuando dicho acto comprenda una sustitución de la Constitución. En la sentencia
C-551 de 2003[4] que
revisó la Ley 796 de 2003 mediante la cual se convocaba a un referendo, la
Corte dijo que el poder de reforma de la Constitución del Congreso se encuentra
limitado por lo que no es posible la sustitución, derogación o subversión de la
Constitución por parte del Congreso. Al respecto se dijo en la sentencia:
“El Constituyente derivado no
tiene entonces competencia para destruir la Constitución. El acto constituyente
establece el orden jurídico y por ello, cualquier poder de reforma que el
constituyente reconozca únicamente se limita a una revisión. El poder de
reforma, que es poder constituido, no está, por lo tanto, autorizado, para la
derogación o sustitución de la Constitución de la cual deriva su competencia.
El poder constituido no puede, en otras palabras, arrogarse funciones propias
del poder constituyente, y por ello no puede llevar a cabo una sustitución de
la Constitución, no sólo por cuanto se estaría erigiendo en poder constituyente
originario sino además porque estaría minando las bases de su propia
competencia.”[5]
En la sentencia C-1040 de 2005[6]
la Corte recogió los criterios sentados por la jurisprudencia en cuanto al
concepto de sustitución de la Constitución. Dijo:
a.
Que el poder de reforma definido por la
Constitución colombiana está sujeto a límites competenciales.
b.
Que por virtud de esos límites competenciales el
poder de reforma puede reformar la constitución, pero no puede sustituirla por
otra integralmente distinta u opuesta.
c.
Que para establecer si una determinada reforma a
la Constitución es, en realidad, una sustitución de la misma, es preciso tener
en cuenta los principios y valores del ordenamiento constitucional que le dan
su identidad.
d.
Que la Constitución no contiene cláusulas
pétreas ni principios intangibles y que, por consiguiente, todos sus preceptos
son susceptibles de reforma por el procedimiento previsto  para ello.
e.
Que el poder de reforma no puede, sin embargo,
derogar, subvertir o sustituir en su integridad la Constitución.
f.
Que sólo el constituyente primario tendría la
posibilidad de producir una tal sustitución[7].
En la misma sentencia la Corte avanzó
sobre el concepto de sustitución de la Constitución y llegó a las siguientes
conclusiones:
Primero, como la competencia de un
órgano es el presupuesto para analizar el procedimiento que dicho órgano ha de
seguir para expedir una norma, el análisis de si el reformador de la
constitución actuó dentro de su órbita de competencia es una cuestión diferente
y previa a la de juzgar si el procedimiento se llevó a cabo respetando las
formas establecidas. También es una cuestión distinta a juzgar si el contenido
material del acto acusado contradice la Constitución, lo cual escapa al control
constitucional que ejerce la Corte sobre las reformas constitucionales.
Segundo, la especificidad del
juicio relativo a la competencia del reformador radica en que en éste la Corte
se circunscribe a estudiar si el reformador sustituyó la Constitución, sin que
por ello efectúe un control material ordinario del acto acusado. Es decir, en
el juicio de sustitución no hay una comparación entre la reforma y la
Constitución con miras a establecer si la primera contradice la segunda, dado
que, por definición, una reforma constitucional contradice la Constitución por
ella reformada.
Tercero, el concepto de
sustitución refiere a una transformación de tal magnitud y trascendencia, que
la Constitución anterior a la reforma aparece opuesta o integralmente diferente
a la que resultó después de la reforma, al punto que ambas resultan incompatibles.
La jurisprudencia ha aludido a sustituciones totales y a sustituciones
parciales y ha sostenido que el reformador tampoco puede introducir
sustituciones parciales entendiendo por tales aquellas en las cuales un eje
definitorio de la identidad de la Constitución sea remplazado por otro opuesto
o integralmente diferente. En ninguna de sus sentencias la Corte ha declarado
inexequible una reforma constitucional por haber llegado a la conclusión de que
el reformador excedió su competencia y sustituyó la Constitución, en todo o en
parte. No obstante, la Corte ha suministrado ejemplos para ilustrar cuándo se
estaría ante una sustitución total o parcial de la Constitución. Además, en las
sentencias en las cuales declaró exequibles artículos de actos reformatorios de
la Constitución  -fuesen estos referendos o actos legislativos- la Corte
estableció que dichos actos no representaban sustituciones parciales de la
Carta.
Cuarto, la Corte ha subrayado que el
concepto de sustitución se distingue de otros con los cuales no puede
confundirse, tales como los de intangibilidad e irreversibilidad, o afectación
y vulneración de contenidos, los cuales aluden a juicios materiales de las
reformas constitucionales que escapan a la competencia de la Corte
Constitucional. La Corte solo tiene competencia para verificar que el poder de
reforma, que es constituido, no haya adoptado un acto mediante el cual
sustituya la Constitución que lo habilitó exclusivamente para reformarla.
Quinto, la Corte ha fijado
criterios de prudencia judicial para orientar el control de los actos
reformatorios de la Carta e impedir que el subjetivismo determine la conclusión
del juicio de sustitución. En esa dirección, esta Corporación ha delineado los
rasgos generales del método que ha de aplicarse para identificar sustituciones
totales o parciales de la Carta, aunque no ha desarrollado ni precisado sus
componentes.
Sexto, la Corte ha dicho que la
aplicación del método para identificar sustituciones en ningún caso puede
conducir a volver irreformables normas de la Carta porque no hay normas pétreas
ni principios intangibles en la Carta de 1991. Toda ella es reformable, más no
sustituible.
De este modo, en la presente
oportunidad la Corte reitera su jurisprudencia en el sentido de que el reformador
de la Constitución no es soberano y ejerce una competencia limitada por las
normas adoptadas por la Asamblea Constituyente en 1991. Se subraya que, de
conformidad con el artículo 374 de la Carta, la Constitución puede ser “reformada”
por el Congreso, no derogada, subvertida o sustituida. A su vez, el artículo
380 de la Carta  permite distinguir entre la derogación de una Constitución, de
un lado, y las reformas introducidas a una Constitución, de otro, reformas que
si bien pueden cambiar el contenido de las normas constitucionales no
sustituyen la Constitución  por otra Carta opuesta o integralmente diferente,
como sucedió cuando se promulgó la nueva Constitución en 1991. En el artículo
379 de la Carta  se establece que la Corte debe controlar que el reformador
respete todos “los requisitos” establecidos en el Título XIII de la
Constitución, el primero de los cuales es precisamente la competencia del
órgano que expide la reforma regulada en el primer artículo de dicho Título.
Esta competencia es un presupuesto para que dicho órgano, en este caso el
Congreso de la República, pueda luego seguir el trámite para modificar
validamente la Constitución. El requisito que debe verificar la Corte es que el
Acto Legislativo sea una reforma, no una derogación o sustitución de la
Constitución, como lo ordena el artículo 374 en concordancia con el artículo
380 de la Constitución Política. La Corte enfatiza que el único titular de un
poder constituyente ilimitado es el pueblo soberano, en virtud del artículo 3º
de la Carta.  En 1991 el poder constituyente originario estableció un poder de
reforma de la Constitución, del cual es titular, entre otros, el Congreso de la
República que es un órgano constituido y limitado por la propia Constitución y,
por lo tanto, solo puede ejercer sus competencias “en los términos que esta
Constitución establece”, no de manera ilimitada. El Congreso, aun cuando
reforma la Constitución,  no es el detentador de la soberanía que “reside
exclusivamente en el pueblo”, el único que puede crear una nueva Constitución.
Adicionalmente, la Corte constató que el pueblo puede investir a una Asamblea
Constituyente de la competencia para expedir una nueva Constitución,
posibilidad expresamente permitida en el artículo 376 de la Carta. Solo por
medio de este mecanismo puede ser sustituida la Constitución vigente por una
opuesta o integralmente diferente.[8]
De acuerdo a la
jurisprudencia de la Corte se ha establecido que una demanda que plantee la
sustitución de la Constitución mediante un acto legislativo además de cumplir
con los requisitos establecidos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991[9],
debe sustentar plenamente en qué consiste dicha sustitución[10].
Al respecto la Corte ha dicho lo siguiente:
Ahora bien, el
hecho de que el control jurisdiccional ejercido por la Corte se despliegue en
los términos indicados por la jurisprudencia significa que en una demanda por
sustitución constitucional contra una reforma constitucional el actor debe
sustentar plenamente en qué consiste la sustitución denunciada. No le basta,
por tanto, afirmar que con la modificación de una disposición en concreto se
sustituyó o se derogó la Constitución precedente, sino que debe justificar, con
argumentos suficientes, que tal cambio implica la abrogación de la Constitución
vigente.
La Corte reconoce que la carga argumentativa se incrementa
considerablemente cuando se trata de descalificar una reforma constitucional
por considerarla constitutiva de sustitución constitucional. No obstante, la
Corte acepta que dicha exigencia es necesaria si se tiene en cuenta la magnitud
de la pretensión, la trascendencia de la decisión de la Corte, el compromiso
del principio democrático y la naturaleza misma de las disposiciones que se
cotejan[11].
De acuerdo a los
anteriores criterios se pasa a analizar los cargos de cada una de las demandas.
2.2.1 Demanda D-6057.
Los demandantes
en el proceso D-6057 plantean dos cargos: i) que el Congreso de la
República es incompetente para expedir un acto legislativo con efectos a partir
del 31 de Julio de 2010, y ii) que tales efectos constituyen un vicio de
procedimiento contrario a lo dispuesto en el Art. 133 superior, en virtud del
cual los congresistas al ejercer sus funciones deben consultar la justicia y el
bien común.
El primer cargo
se refiere a la falta de competencia del Congreso para expedir un acto
legislativo que cobra vigencia en un tiempo posterior a la fecha en que ese
Congreso se encontrará legislando. El argumento no comprende un cargo de
sustitución de la Constitución ni tampoco se refiere a un cargo por vicios en
el procedimiento, por lo que no cumple con los requisitos establecidos por la
jurisprudencia para que la Corte ejerza un control material del Acto
Legislativo cuestionado. Por lo tanto, la Corte se inhibirá de conocer el
cargo.
El segundo
cargo, en el que se plantea un vicio de procedimiento por favorecimiento de
intereses propios no se sustenta en argumentos jurídicos sino que se limita a
señalar que “este es un vicio de procedimiento, pues los congresistas deben
cumplir su función atendiendo a la justicia y al bien común, y no a sus propios
intereses”.[12] Lo anterior no
constituye un argumento que desarrolle un cargo pertinente ya que solo presenta
una apreciación subjetiva sobre la constitucionalidad del Acto que además no es
desarrollada sino simplemente esbozada. Por lo tanto, la Corte también deberá
inhibirse respecto del cargo por ineptitud sustantiva de la demanda, al no
cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 2 del Decreto 2067 de
1991.
2.2.2 Demanda D-6072
Los demandantes
en el proceso D-6072 consideran que el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de
2005 vulnera los artículos 53-4, 85, 93 y 94 de la Constitución además del
preámbulo de la Constitución de la OIT, la Declaración relativa a los fines y
objetivos de la Organización Internacional del Trabajo (1944), y los Convenios
relativos al derecho de sindicación, al derecho de negociación colectiva y de
participación.[13] Los demandantes afirman
una falta de competencia del Congreso por no haber denunciado los Convenios
relativos a la negociación y contratación colectiva y por no haberse
desvinculado de la Organización Mundial del Trabajo pues la adición al artículo
48 de la Constitución vulnera los tratados de derecho internacional mencionados
que de acuerdo a lo planteado en la demanda, hacen parte del bloque de
constitucionalidad.
La exposición de
los demandantes hace alusión a que los Convenios de la OIT son parte del bloque
de constitucionalidad y por lo tanto obligatorios para el Estado Colombiano. De
acuerdo a dicho planteamiento sostienen que la reforma del artículo 48 de la
Constitución vulnera las obligaciones internacionales adquiridas por Colombia
con la firma de los tratados de Derecho internacional antes reseñados. El cargo
planteado se puede resumir como que el acto legislativo 01 de 2005 en lo
demandado sustituye la Constitución cuando las disposiciones demandadas
excluyen la negociación colectiva en relación con las condiciones pensionales
al someter dichas condiciones exclusivamente a la regulación legal
correspondiente al Sistema General de Pensiones.
Los argumentos
de los demandantes no plantean una sustitución de la Constitución sino una
falta de competencia por vicios de procedimiento al no haberse desvinculado de
una organización internacional que establece unas obligaciones para el Estado
Colombiano. En la sentencia C-1040 de 2005 se estableció que los vicios de
procedimiento frente a los cuales la Corte Constitucional es competente para
pronunciarse en la revisión de un Acto Legislativo se refieren a las
disposiciones establecidas en el título XIII de la Constitución al igual que
otras normas de carácter constitucional y ciertas disposiciones de la Ley 5ª de
1992, además de la verificación de la competencia del Congreso por sustitución
de la Constitución. La Corte dijo:
Lo anterior quiere decir que el parámetro normativo de referencia
para el ejercicio del control de constitucionalidad de los actos legislativos
trasciende lo dispuesto exclusivamente en el título XIII de la Carta Política,
para incluir otras normas constitucionales y ciertas disposiciones de la Ley 5
de 1992, en la medida en que tales disposiciones establezcan condiciones
básicas y esenciales para la formación de la voluntad democrática de las
cámaras legislativas, cuyo desconocimiento genere una violación de los
requisitos previstos en el Título XIII de la Constitución para la adopción de
actos legislativos[14].
Por otro lado, ha puntualizado la Corte que cuando la Constitución
adjudica a la Corte el control de los vicios de procedimiento en la formación
de una reforma constitucional no sólo le atribuye el conocimiento de la
regularidad del trámite como tal, sino que también le confiere la facultad de
examinar si el Constituyente derivado, al ejercer el poder de reforma, incurrió
o no en un vicio de competencia[15].
En la Sentencia C-1200 de 2003[16]
la Corte indicó que “[t]al entendimiento resulta ineludible, por ejemplo,
frente a la previsión del artículo 376 Superior, conforme a la cual la facultad
ordinaria del Congreso para reformar la Constitución queda en suspenso durante
el término señalado para que una Asamblea Constituyente cumpla sus funciones.
En otro ejemplo, la misma disposición señala que en la ley por medio de la cual
se propone al pueblo la convocatoria de una Asamblea Constituyente debe determinar
cual será la competencia de la misma, asunto que, por consiguiente, debe ser
materia de examen cuando se quiera establecer la regularidad de una reforma
constitucional adoptada por esa vía.” De acuerdo con reiterada jurisprudencia
de la Corte, el examen de los llamados vicios competenciales se aplica a la
consideración conforme a la cual el poder de reforma constitucional no
comprende la posibilidad de derogar o sustituir la Constitución.
De este modo es posible concluir
que el parámetro de referencia para el control de constitucionalidad de un acto
reformatorio de la Constitución está integrado por las normas del Título XIII
de la Constitución que regulan el respectivo procedimiento; las normas
constitucionales y orgánicas que resulten pertinentes en función del mecanismo
de reforma constitucional de que se trate, y las normas constitucionales que
regulan la competencia en materia de reforma constitucional[17].
Lo que pretende
la demanda es que se verifique el contenido material de las dispocisiones
demandadas del Acto Legislativo 01 de 2005 a la luz de normas internacionales
que se señalan como derechos fundamentales de carácter laboral. Sin embargo, la
demanda no indica cómo la inclusión de las disposiciones demandas sustituye la
Constitución.
De acuerdo a lo anterior no es posible
para la Corte Constitucional revisar los cargos planteados por los demandantes,
en los que se solicita un control material de algunos apartes normativos del
Acto Legislativo 01 de 2005 frente a tratados de derecho internacional. En
consecuencia la Corte Constitucional se declarará inhibida para pronunciarse
sobre dicho cargos por falta de competencia.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
DECLARARSE
INHIBIDA de conocer los cargos planteados por los
demandantes contra el Parágrafo 1 (parcial), Parágrafo 2, Parágrafos
transitorios 2, 3, 4 y 6 (parcial) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de
2005  por el cual se adiciona el Art. 48 de la Constitución Política.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
NO FIRMA
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
AUSENTE EN COMISION
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA  C-472
DE 2006 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites
(Salvamento de voto)
DERECHO AL TRABAJO-Protección
constitucional (Salvamento de voto)
DERECHO AL TRABAJO-Instrumentos
internacionales que lo consagran (Salvamento de voto)
CONVENIO INTERNACIONAL DE TRABAJO-Determinación
de los que hacen parte del bloque de constitucionalidad (Salvamento de
voto)
Conforme a
señalamientos jurisprudenciales específicos de la Corte Constitucional, los
convenios de la OIT sobre libertad sindical y sobre el derecho de negociación
colectiva forman parte del bloque de constitucionalidad.
SUSTITUCION PARCIAL DE LA CONSTITUCION-Restricciones
a negociación colectiva en materia pensional (Salvamento de voto)
La
negociación colectiva en materia laboral es un medio apropiado e insustituible
para concretar y desarrollar la protección especial que la Constitución
colombiana otorga al trabajo, de tal modo que dicha protección no se limite al
mínimo de principios, derechos y garantías previstos en aquella y en las leyes
que la desarrollan. Por consiguiente, la exclusión o la restricción de la
negociación colectiva laboral en el ordenamiento jurídico representan
necesariamente la exclusión o la restricción de dicha protección, que a su vez
es uno de los elementos definitorios de la esencia de la Constitución
colombiana. Por estas razones, la exclusión que las expresiones demandadas hacen
de la negociación colectiva en materia pensional configura una sustitución
parcial de la Constitución, en cuanto reemplazan la protección especial del
trabajo por su desprotección o desamparo, en esa materia, lo cual es totalmente
opuesto o integralmente diferente al conjunto de normas de la Constitución, así
como al bloque de constitucionalidad en la misma materia, esto es, totalmente
incompatibles con ellos. En consecuencia, tales expresiones debieron
declararse  inexequibles, por falta de competencia del Congreso de la República
como órgano reformador de la Constitución. Por otra parte, los apartes
demandados no sólo sustituyen parcialmente la Constitución, sino que también,
más allá, sustituyen la voluntad del pueblo soberano, consagrada en el Art. 3º de
aquella, de la cual deriva el poder constituyente. En el caso en examen, como
es de conocimiento público, la pregunta contenida en el citado numeral 8 del
Art. 1º de la Ley 796 de 2003, no fue aprobada por el pueblo en el referendo
efectuado el 25 de Octubre de 2003, al igual que otras preguntas contenidas en
esa ley, al no haber obtenido las mismas un número de votos afirmativos que
excediera de la cuarta parte del total de ciudadanos que integraban el censo
electoral. Por consiguiente, dicho asunto ya fue definido por el pueblo. Por
esta razón, la aprobación posterior de dichos contenidos normativos por el
Congreso de la República en los Parágrafos 2º y Transitorio 3º del Art. 1º del
Acto Legislativo 01 de 2005, representa una sustitución de la voluntad
soberana, consagrada en el preámbulo y el Art. 3º de la Constitución, por la
propia voluntad de dicho órgano constituido, sin tener manifiestamente
competencia para hacerlo y vulnerando el Art. 374 superior.
Referencia: expedientes D-6057 y D-6072
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones de esta corporación, me permito salvar mi voto
en relación con la Sentencia C-472 de 2006 con base en las  siguientes razones:
A. Si existía en la demanda cargo y además debió prosperar con
fundamento en las razones que expresé en el proyecto de fallo del que fui
Ponente y que son:
B. Límites al
poder de reforma de la Constitución
1. Esta
corporación ha expresado que en el constitucionalismo colombiano el poder de
reforma, por ser constituido, tiene límites de competencia expresamente
establecidos en el Art. 374 de la Constitución, pues no puede sustituir,
subvertir ni derogar la Constitución, y que para establecer si aquel ha
respetado dichos límites el juez constitucional debe tener en cuenta los
valores y principios contenidos en la Constitución y los que derivan del bloque
de constitucionalidad. Al respecto expresó:
“36- En tal contexto, como las autoridades sólo pueden hacer aquello
que les está expresamente permitido (CP arts 6 y 121), y la Constitución no
sólo no consagra expresamente (pudiendo haberlo hecho) la posibilidad de
sustitución total de la Carta, sino que además establece expresamente que la
Constitución “podrá ser reformada” (Título XIII), una conclusión se impone: en
el constitucionalismo colombiano, el poder de reforma tiene límites
competenciales, pues no puede sustituir la Constitución de 1991. Se trata de un
límite expresamente establecido por el Constituyente originario en el artículo
374 de la Constitución adoptada en 1991 por la Asamblea Constituyente como
comisionada del pueblo soberano.
“37- El argumento precedente muestra que un poder de reforma sin
límites competenciales elimina también la distinción básica entre poder
constituyente originario y poder constituyente derivado o de reforma. Y es que
el acto del constituyente primario trasciende la mera “adopción” verbal o
escrita de la Constitución pues, a partir de tal manifestación –sea compleja o
sencilla-, se define la estructura del poder estatal, las relaciones entre el
Estado y el resto de la sociedad, los deberes estatales y los derechos y
deberes de los particulares, los mecanismos de solución de conflictos, y la
manera de proteger dicho esquema adoptado. En este orden de ideas, se entiende
que el poder constituido (que incluye el poder de reforma de la Constitución),
únicamente tiene existencia a partir del hecho constituyente y en los términos
definidos por las decisiones fundamentales tomadas por el poder constituyente.
“El Constituyente derivado no tiene entonces competencia para
destruir la Constitución. El acto constituyente establece el orden jurídico y
por ello,  cualquier poder de reforma que el constituyente reconozca únicamente
se limita a una revisión. El poder de reforma, que es poder constituido, no
está, por lo tanto, autorizado, para la derogación o sustitución de la
Constitución de la cual deriva su competencia. El poder constituido no puede,
en otras palabras, arrogarse funciones propias del poder constituyente, y por
ello no puede llevar a cabo una sustitución de la Constitución, no sólo por
cuanto se estaría erigiendo en poder constituyente originario sino además
porque estaría minando las bases de su propia competencia.
“(…)
“39. Conforme a lo anterior, la Corte concluye que aunque la
Constitución de 1991 no establece expresamente ninguna cláusula pétrea o
inmodificable, esto no significa que el poder de reforma no tenga límites. El
poder de reforma, por ser un poder constituido, tiene límites materiales, pues
la facultad de reformar la Constitución no contiene la posibilidad de
derogarla, subvertirla o sustituirla en su integridad. Para saber si el poder
de reforma, incluido el caso del referendo, incurrió en un vicio de
competencia, el juez constitucional debe analizar si la Carta fue o no
sustituida por otra, para lo cual es necesario tener en cuenta los principios y
valores que la Constitución contiene, y aquellos que surgen del bloque de
constitucionalidad, no para revisar el contenido mismo de la reforma comparando
un artículo del texto reformatorio con una regla, norma o principio
constitucional – lo cual equivaldría a ejercer un control material.  Por
ejemplo, no podría utilizarse el poder de reforma para sustituir el Estado
social y democrático de derecho con forma republicana (CP art. 1°) por un
Estado totalitario, por una dictadura o por una monarquía, pues ello implicaría
que la Constitución de 1991 fue remplazada por otra diferente, aunque
formalmente se haya recurrido al poder de reforma. (…)”.[18]
Protección
especial al trabajo en la Constitución vigente
2. El ordenamiento
constitucional colombiano consagra el trabajo en general, tanto el subordinado
o dependiente como el independiente, como uno de los valores y propósitos del
Estado (preámbulo) y uno de los principios fundantes del mismo, junto con el respeto
de la dignidad humana, la solidaridad de las personas y la prevalencia del
interés general (Art. 1º).
En el mismo sentido, establece que el trabajo es un derecho
y una obligación social y goza “en todas sus modalidades”de la especial
protección del Estado y que toda persona tiene derecho a un trabajo en
condiciones dignas y justas (Art. 25). Dicha protección especial ostenta una
mayor entidad o un mayor grado en relación con el trabajo subordinado o
dependiente, por causa de la estructura desigual de la relación económica entre
el empleador y el trabajador.
Esta condición de desigualdad explica que el
constituyente haya dispuesto que el Congreso de la República debe expedir el
estatuto del trabajo y que la ley correspondiente deberá tener en cuenta por lo
menos los siguientes principios mínimos fundamentales: igualdad de
oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil,
proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo;
irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales;
facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles;
situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e
interpretación de las fuentes formales de Derecho; primacía de la realidad
sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales;
garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el
descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al
trabajador menor de edad; garantía del pago oportuno y del reajuste periódico
de las pensiones legales.
Sobre este tema la Corte Constitucional ha señalado:
“La Corte ha hecho énfasis en que tanto los
posibles estímulos como  las limitaciones de
orden legal a las que puede verse sometida la libertad económica y de empresa,
han de tener como guía  la garantía de los derechos fundamentales de las
personas y la prevalencia del interés general[19]. También
ha destacado que el ejercicio de esa libertad, debe ser compatible con la
protección especial estatal otorgada a derechos que, como el del trabajo y
demás ligados a éste, son determinantes para alcanzar los fines económicos para
los cuales fue creada la empresa, garantizando su realización efectiva, pero
dentro del entorno que asegure la vigencia de un orden justo, protegido por las
distintas autoridades públicas.[20]
“Al respecto ha señalado la Corporación lo siguiente:
“(E)l derecho al trabajo surge
con particular importancia a partir del Preámbulo de la Constitución, a efectos
de ser protegido en la perspectiva de un orden político, económico y social
justo.  A lo cual concurre el artículo 1 ibídem otorgándole un valor fundante
en el Estado Social de Derecho que entraña Colombia, ámbito en el que les
corresponde a las autoridades proveer a su garantía en condiciones dignas y
justas, es decir, atendiendo a la realización de los fines del Estado
materializando los atributos y consecuencias del derecho al trabajo.  Así
entonces, dentro de la órbita estatal, a partir de políticas laborales
consonantes con la dignidad y justicia que deben irradiar el derecho al
trabajo, le compete al Legislador establecer normas tendientes a salvaguardar
los intereses del empleado frente al empleador.  Vale decir, es tarea
fundamental del Estado en general, y del Legislador en particular, promover las
condiciones jurídicas y fácticas necesarias a la reivindicación del trabajo, en
el entendido de que la libertad de empresa con criterio rentable implica a su
vez una función social en cabeza de los empleadores, función ésta que en
términos constitucionales tiene como primeros destinatarios a los trabajadores
de la empresa y, subsiguientemente, a los clientes de sus bienes y servicios.” [21]
“En ese orden de ideas ha de recordarse que el derecho al trabajo
adopta una triple naturaleza constitucional, i) como un valor fundante de
nuestro régimen democrático y del Estado Social de Derecho, ii) como un derecho
fundamental de desarrollo legal y iii) como una obligación social (arts 1, 25 y
53 C.P.)[22]. Desde
esa perspectiva y sin que ello lo convierta en un derecho absoluto[23],
el trabajo es objeto de una especial salvaguarda por parte del Estado, no sólo
por razón de esa particular naturaleza, sino porque permite poner de realce la
primacía de otros principios igualmente protegidos, como el respecto a la
dignidad humana y a los derechos fundamentales de las personas que como
trabajadores adelantan una actividad tendiente a desarrollar su potencial
físico o mental, en aras de la provisión de los medios necesarios para su
subsistencia y sostenimiento familiar[24]”.[25]
En forma particular y
en relación directa con la demanda que se estudia, el Art. 55 superior
establece que “se garantiza el derecho de negociación colectiva para regular
las relaciones laborales, con las excepciones que señale la ley”. Esta
garantía guarda total coherencia con la protección especial de los derechos de
los trabajadores y concurre sin duda alguna al logro y mantenimiento de un
orden justo y de una convivencia pacífica consagrados en el preámbulo y en el
Art. 2º superiores.
Con base en lo anterior
se puede afirmar que la protección especial del trabajo es claramente uno de
los pilares del ordenamiento constitucional colombiano y, por tanto, un
elemento definitorio de la esencia de la Constitución.
3. En el plano
internacional, la Declaración Universal de los Derechos Humanos expedida por la
Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas en 1948 consagra el
derecho al trabajo (Art. 23); el Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966), aprobado por la Ley 74 de
1968, consagra el derecho al trabajo (Art. 6º), el derecho al goce de
condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias (Art. 7º) y la libertad de
asociación sindical (Art. 8º), y el Protocolo
Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador” (1988),
aprobado por la Ley 319 de 1996, prevé el derecho al trabajo (Art. 6º),
el derecho al goce de condiciones justas, equitativas y satisfactorias de
trabajo (Art. 7º) y los derechos sindicales (Art. 8º).
A estas
normas se suman las adoptadas por la Organización Internacional del Trabajo,
OIT, de la cual forma parte el Estado colombiano. Entre ellas cabe señalar, por
su relación con el asunto que se examina, los siguientes convenios:
i) Convenio 87, sobre libertad sindical y protección del
derecho de sindicación, adoptado en 1948 y aprobado por la Ley 26 de 1976.
Conforme a su Art. 11 <12> “todo Miembro de la
Organización Internacional del Trabajo para el cual esté en vigor el presente
Convenio se obligará a adoptar todas las medidas necesarias y apropiadas para
garantizar a los trabajadores y a los empleadores el libre ejercicio del
derecho de sindicación”.
ii) Convenio 98,
sobre aplicación de los principios del derecho de sindicación y de negociación
colectiva, adoptado en 1949 y aprobado por la Ley 27 de 1976, cuyo Art. 4º
establece que “deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones
nacionales, cuando ello sea necesario para estimular y fomentar entre los
empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las
organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de
procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio
de contratos colectivos, las condiciones de empleo”.
iii) Convenio
151, sobre protección del derecho de sindicación y los procedimientos para
determinar las condiciones de empleo en la Administración Pública, adoptado en
1978 y aprobado por la Ley 411 de 1997[26].
De sus
disposiciones es oportuno destacar las siguientes:
ARTICULO 7o. Deberán adoptarse,
de ser necesario, medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular
y fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación
entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados
públicos acerca de las condiciones de empleo, o de cualesquiera otros métodos
que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la
determinación de dichas condiciones.
ARTICULO 8o. La solución de los
conflictos que se planteen con motivo de la determinación de las condiciones de
empleo se deberá tratar de lograr, de manera apropiada a las condiciones
nacionales, por medio de la negociación entre las partes o mediante
procedimientos independientes e imparciales, tales como la mediación, la
conciliación y el arbitraje, establecidos de modo que inspiren la confianza de
los interesados.
iv) Convenio
154, sobre fomento de la negociación colectiva, adoptado en 1981 y aprobado
mediante la Ley 524 de 1999[27], del cual es pertinente
señalar:
ARTICULO 1º.
1. El
presente Convenio se aplica a todas las ramas de actividad económica.
(…)
3. En lo que se refiere a la administración pública, la legislación
o la práctica nacionales podrán fijar modalidades particulares de aplicación de
este Convenio.
ARTICULO 5º.
1. Se deberán adoptar medidas adecuadas a las condiciones nacionales
para fomentar la negociación colectiva.
2. Las medidas a que se refiere el párrafo 1 de este artículo
deberán tener por objeto que:
a) la negociación colectiva sea posibilitada a todos los empleadores
y a todas las categorías de trabajadores de las ramas de actividad a que se
aplique el presente Convenio;
b) la negociación colectiva sea progresivamente extendida a todas
las materias a que se refieren los apartados a), b) y c) del artículo 2 del presente Convenio;
c) sea fomentado el establecimiento de reglas de procedimiento
convenidas entre las organizaciones de los empleadores y las organizaciones de
los trabajadores;
d) la negociación colectiva no resulte obstaculizada por la inexistencia
de reglas que rijan su desarrollo o la insuficiencia o el carácter impropio de
tales reglas;
e) los órganos y procedimientos de solución de los conflictos
laborales estén concebidos de tal manera que contribuyan a fomentar la
negociación colectiva.
Los convenios
internacionales del trabajo y el bloque de constitucionalidad en Colombia
4. Con
fundamento en lo previsto en el Art. 93 de la Constitución, esta corporación ha
señalado en forma específica que algunos convenios de la Organización
Internacional del Trabajo OIT forman parte del bloque de constitucionalidad y
ha fijado como criterio general que la incorporación de los tratados y
convenios internacionales a dicho bloque no es automática y requiere la
decisión de la Corte misma en cada caso. Sobre el particular ha expresado:
“17. De la exposición anterior se puede deducir que la
jurisprudencia de la Corte Constitucional acerca de los convenios
internacionales del trabajo ratificados por Colombia ha ido evolucionando
gradualmente en la dirección de considerar que forman parte del bloque de
constitucionalidad. Así, en un primer momento se enfatizó que todos los
convenios internacionales del trabajo hacen parte de la legislación interna –
en armonía con lo establecido en el inciso 4 del artículo 53 de la
Constitución. Luego, varias sentencias empezaron a señalar que varios convenios
de la OIT hacen parte del bloque de constitucionalidad y, posteriormente, se
hizo una distinción entre ellos para señalar que algunos pertenecen al bloque de
constitucionalidad en sentido estricto y otros al bloque de constitucionalidad
en sentido lato.
“No ofrece ninguna duda que todos los convenios internacionales del
trabajo ratificados por Colombia fueron integrados a la legislación interna,
por disposición expresa del inciso cuarto del artículo 53 de la Constitución.
Esto significa que, de manera general, todos estos convenios adquieren el
carácter de normas jurídicas obligatorias en el derecho interno por el solo
hecho de su ratificación, sin que sea necesario que se dicten nuevas leyes para
incorporar su contenido específico en el ordenamiento jurídico del país o para
desarrollarlo.
“La pregunta que surge de la demanda y de las intervenciones es la
de si todos los convenios internacionales del trabajo deben considerarse
automáticamente incorporados no solo a la legislación interna sino, además, al
bloque de constitucionalidad, sin ningún tipo de distinción o de sustentación.
En este proceso se han planteado varias posiciones al respecto que inciden en
las tesis del demandante y de los intervinientes sobre la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de la expresión acusada - “los convenios.”
“La Corte considera que la inclusión de los convenios
internacionales del trabajo dentro del bloque de constitucionalidad debe
hacerse de manera diferenciada y fundamentada. Si bien todos los convenios
internacionales del trabajo ratificados por Colombia forman parte de la
legislación interna, varios integran también el bloque de constitucionalidad,
en sentido lato o en sentido estricto.
“El espectro de temas tratados en los convenios internacionales del
trabajo es muy amplio y diverso. El ámbito que tratan se extiende desde el
relacionado con los derechos humanos fundamentales en el trabajo hasta el
referido a puntos como la administración y las estadísticas del trabajo,
pasando por el de la protección contra riesgos específicos como la cerusa en la
pintura, el benceno, el asbesto, la maquinaria y el peso máximo por cargar.
“Hasta el año 2002, Colombia había ratificado 55 convenios, de los
185 que había aprobado la OIT hasta 2003. Pues bien, los convenios ratificados
por Colombia también se refieren a una amplia diversidad de temas, que abarcan
desde los derechos humanos fundamentales en el trabajo (como los convenios Nos.
87 y 98, relativos a la libertad sindical, al derecho de sindicación y a la
negociación colectiva; los  Nos. 29 y 105, relativos a la abolición del trabajo
forzoso, etc.) hasta las estadísticas del trabajo (convenio 160), pasando por
los asuntos de la simplificación de la  inspección de los emigrantes (convenio
21), de la inspección del trabajo (convenios 81 y 129) y de la preparación de
las memorias sobre la aplicación de convenios por parte del Consejo de
Administración de la OIT (convenio 116).
“Ello sugiere que para establecer cuáles convenios ratificados por
Colombia integran el bloque de constitucionalidad es necesario que la Corte
proceda a  decidirlo de manera específica, caso por caso, tal como lo ha venido
haciendo en las sentencias anteriormente citadas.
“18. Desde la perspectiva mencionada, la Corte comparte el concepto
expuesto por varios intervinientes acerca de que algunos convenios
internacionales del trabajo forman parte del bloque de constitucionalidad.
Estos convenios son los que la Corte ha indicado o señale en el futuro.
“19. Así, pues, hacen parte del bloque de constitucionalidad
aquellos convenios que la Corte, después de examinarlos de manera específica,
determine  que pertenecen al mismo, en atención a las materias que tratan. De
esta manera, los convenios internacionales del trabajo hacen parte del bloque
de constitucionalidad cuando la Corte así lo haya indicado o lo señale en forma
específica. Así lo hizo, por ejemplo, en las sentencias que se mencionaron
atrás acerca del convenio 169, sobre pueblos indígenas y tribales, y de los
convenios 87 y 98, sobre la libertad sindical y sobre la aplicación de los
principios de derechos de sindicalización colectiva.
“A la Corte también le corresponde señalar si un determinado
convenio de la OIT, en razón de su materia y otros criterios objetivos, forma
parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto, puesto que  prohíbe
la limitación de un derecho humano durante un estado de excepción o desarrolla
dicha prohibición contenida en un tratado internacional (C.P., art. 93, inciso
1). Así lo hizo, como ya se vio, en la sentencia C-170 de 2004, en relación con
los convenios 138, sobre la edad mínima, y 182, sobre las peores formas del
trabajo infantil.
“20. En conclusión, es preciso distinguir entre los convenios de la
OIT, puesto que si bien todos los que han sido “debidamente ratificados” por
Colombia, “hacen parte de la legislación interna” (C.P:, art. 53, inciso
cuarto) -es decir, son normas jurídicas principales y obligatorias para todos
los habitantes del territorio nacional, sin necesidad de que una ley posterior
los desarrolle en el derecho interno- no todos los convenios forman parte del
bloque de constitucionalidad (C.P., art. 93), en razón a que algunos no
reconocen ni regulan derechos humanos, sino aspectos administrativos,
estadísticos o de otra índole no constitucional. Igualmente, es claro que
algunos convenios deben necesariamente formar parte del bloque de
constitucionalidad, puesto que protegen derechos humanos en el ámbito laboral.
Adicionalmente, la Corte Constitucional puede, como ya lo ha hecho, de acuerdo
con criterios objetivos, indicar de manera específica qué otros convenios
forman parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato (C.P. art. 93,
inciso 2), en razón a que son un referente para interpretar los derechos de los
trabajadores y darle plena efectividad al principio fundamental de la
protección del trabajador (C.P., art. 1) y al derecho al trabajo (C.P. arts. 25
y 53). Cuando algún convenio prohíba la limitación de un derecho humano durante
un estado de excepción o desarrolle tal prohibición, corresponde a la Corte
señalar específicamente su pertenencia al bloque de constitucionalidad en
sentido estricto (C.P., art.93, inciso 1), como también lo ha realizado en
sentencias anteriores”.[28]
5. En este orden de ideas, la Corte Constitucionalidad ha señalado
que los citados convenios 87, 98, 151 y 154 de la OIT forman parte del bloque
de constitucionalidad en las siguientes sentencias, entre otras:
i) Sentencia T-568 de 1999[29]:
“Los derechos de asociación, sindicalización y huelga, como se
explicó anteriormente, forman parte de la normatividad constitucional por una
razón doble: están expresamente consignados en la Carta, y ella integra a su
texto los tratados internacionales sobre la materia.
“Colombia ha ratificado más de 50 Convenios de la OIT,[1] entre ellos,
los Convenios 87 y 98 y se comprometió a cumplirlos de buena fe; en conjunto
con las demás normas enunciadas, son el marco que se debe tener en cuenta al
aproximarse a estos derechos.
“Por tanto, la interpretación y aplicación de los derechos laborales
en Colombia, debe consistir en la integración de las normas constitucionales y
los tratados internacionales ratificados sobre la materia: el derecho a la
sindicalización y el derecho a la huelga deben ser respetados, su ejercicio no
se puede perturbar con la injerencia externa (empleadores, autoridades
administrativas, estatales o judiciales), y solamente se debe limitar cuando se
trate de servicios públicos esenciales.”
ii) Sentencia C-567 de 2000[30]:
“(…) la Corte, al avocar el tema, sólo puede realizar el examen de
las normas legales impugnadas frente a la Constitución, y también, en este
caso, al Convenio 87 de la O.I.T., que según jurisprudencia de la Corporación,
hace parte del  denominado ‘bloque de constitucionalidad’ (sentencias T-418 de
1992; C-225 de 1995; y, T-568 de 1999, entre otras).”
“Al comparar la norma constitucional y las del mencionado Convenio
frente a la limitación establecida en los preceptos demandados, no se requieren
profundos análisis para llegar a la conclusión de que éstos, en principio,
constituyen una limitación al derecho general de los trabajadores a establecer
las organizaciones sindicales que consideren convenientes.
“(...)
“Entonces, al continuar con la comparación del artículo 39 de la
Constitución, en cuanto que garantiza a todos los trabajadores el derecho de
constituir sindicatos, y de las disposiciones del Convenio 87 de la O.I.T.,
especialmente en el artículo 2, que dice que todos los trabajadores, sin
ninguna distinción, tienen derecho a constituir las organizaciones que estimen
convenientes, se concluye que la prohibición legal de formar sindicatos de
base en una misma empresa, cuando ya exista otro, resulta injustificada a la
luz de la garantía expresa de la Constitución de 1991.” (las subrayas son del texto original).
iii) Sentencia C-797 de 2000[31], en la cual
se invocó el Convenio 87 al juzgar la constitucionalidad de varias normas del
Código Sustantivo del Trabajo que habían sido acusadas, en lo esencial, de
desconocer la libertad de los sindicatos para dictar autónomamente sus
estatutos y establecer su forma de organización y funcionamiento, al igual que
su derecho a obtener de manera automática su personería. Varias de las normas
acusadas fueron declaradas inexequibles.
iv) Sentencia C-1491 de 2000[32], en la cual
se resolvió declarar exequible el segmento normativo acusado del artículo 70 de
la Ley 50 de 1.990:
“(…) en aras de la protección adecuada e integral del derecho de
asociación sindical, del ejercicio material de la libertad sindical y de la
igualdad real respecto de los sindicatos y con el propósito de garantizar la
autonomía, organización y funcionamiento de los sindicatos, se declarará
exequible el segmento normativo acusado del artículo 70 de la Ley 50 de 1.990,
por no ser violatorio de los artículos 13, 39, 55, 92 y 93 Superiores, así como
por no contradecir las Convenciones 87 y 98 de la O.I.T., que conforman, se
reitera, el bloque de constitucionalidad, según lo ha precisado y reiterado
múltiples veces esta Corporación, entre otras, en las sentencias C-385/2000,
C-797/2000, T-441/92, SU-342/95 C-567/2000”.
De lo expresado
en este numeral se concluye que conforme a señalamientos jurisprudenciales
específicos de la Corte Constitucional, los convenios de la OIT sobre libertad
sindical y sobre el derecho de negociación colectiva forman parte del bloque de
constitucionalidad.
La reforma
introducida a la Constitución Política por las expresiones demandadas del Art.
1º del Acto Legislativo 01 de 2005 sustituye parcialmente a aquella.
Incompetencia del Congreso de la República para adoptarla.
6. Los
demandantes plantean que al excluir las expresiones demandadas la negociación
colectiva en relación con las condiciones pensionales y someter éstas
exclusivamente a la regulación legal correspondiente al Sistema General de
Pensiones sustituye la Constitución, de conformidad con la jurisprudencia de
esta corporación sobre la materia.
El texto de los
segmentos normativos demandados, contenidos en el Art. 1º del Acto Legislativo
01 de 2005, es el siguiente:
"Parágrafo 2o. A partir de la vigencia del presente Acto
Legislativo no podrán establecerse en pactos, convenciones colectivas de
trabajo, laudos o acto jurídico alguno, condiciones pensionales diferentes a
las establecidas en las leyes del Sistema General de Pensiones".
“(…)
"Parágrafo transitorio 3o. Las reglas de carácter pensional que
rigen a la fecha de vigencia de este Acto Legislativo contenidas en pactos,
convenciones colectivas de trabajo, laudos o acuerdos válidamente celebrados,
se mantendrán por el término inicialmente estipulado. En los pactos,
convenciones o laudos que se suscriban entre la vigencia de este Acto
Legislativo y el 31 de julio de 2010, no podrán estipularse condiciones
pensionales más favorables que las que se encuentren actualmente vigentes. En
todo caso perderán vigencia el 31 de julio de 2010".
En la Exposición
de Motivos del proyecto presentado por el Gobierno Nacional al Congreso de la
República se expresó sobre la justificación de estas disposiciones:
5.3 La negociación colectiva y el régimen
pensional
Como ya se dijo, el artículo 48 de la Constitución
Política estableció que la seguridad social se prestaría con arreglo a los
principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. Bajo estos principios la
Ley 100 de 1993 organizó el Sistema General de Pensiones. Para lograr una
armonía en materia pensional, la Ley 100 de 1993 al desarrollar el precepto
constitucional, previó claramente el respeto de los derechos adquiridos
"conforme a disposiciones normativas anteriores, pacto o convención
colectiva de trabajo", pero igualmente dejó claro que ello era "sin
perjuicio del derecho de denuncia que les asiste a las partes y que el tribunal
de arbitramento dirima las diferencias entre las partes". Lo anterior con
el claro propósito que las convenciones y pactos colectivos se ajustarán a lo
dispuesto en la Ley 100 de 1993 y al hecho de que la pensión ya no puede
considerarse simplemente una consecuencia de una relación laboral sino una
prestación derivada del régimen de seguridad social organizado por el
legislador.
Sin embargo, dado que la Constitución Política garantiza el derecho
a la negociación colectiva, con las excepciones previstas en la ley, no se ha
podido lograr el propósito de la Ley 100, expresado en su artículo 11, pues aún
existe la posibilidad de continuar estableciendo reglas particulares en
materias pensionales, por lo cual y a pesar de que la Corte Suprema de Justicia
ha afirmado reiteradamente que los beneficios pensionales deben armonizarse con
la Ley 100 de 1993, no solamente no se han armonizado las convenciones
colectivas con la ley, sino que se siguen suscribiendo convenios en los que las
entidades se obligan a asumir directamente nuevas obligaciones pensionales,
privilegiando a ciertos servidores y rompiendo la igualdad que quiso el
Constituyente imprimirle al régimen de seguridad social.
En efecto, la universalidad del régimen de
seguridad social, según la Corte Constitucional presupone la garantía de la
protección para todas las personas, sin ninguna discriminación, en todas las
etapas de la vida y esa garantía sin discriminación solamente puede
ofrecerla un sistema unificado que no pueda ser variado por voluntad de un
sector de sus titulares.
Por lo anterior, y con el fin de lograr el
propósito que inspira el artículo 48 de la Constitución Política es necesario
establecer claramente que el régimen pensional no se encuentra dentro del
ámbito de la negociación colectiva.
Lo anterior es además particularmente imperioso si
se tienen en cuenta no solo los principios que deben regir el sistema de
seguridad social sino también las consecuencias económicas de la situación
actual.
En efecto, uno de los elementos fundamentales para
el diseño, implementación y desarrollo de un sistema pensional lo constituyen
sus soportes económicos y financieros. Desde este punto de vista los regímenes
pensionales de origen convencional han representado, y si no se corrige la situación
actual continuarán haciéndolo, un considerable esfuerzo para las finanzas
públicas y privadas para el desarrollo y crecimiento de la economía.
De hecho, se están destinando a financiar
regímenes pensionales especiales cuantiosos recursos que podrían dirigirse a
ampliar la cobertura del sistema general de seguridad social y a incrementar la
inversión social o a generar mayor desarrollo del país.
No sobra señalar que en el caso del sector público
dichos regímenes convencionales se han creado muchas veces sin cuantificar su
efecto final, de tal manera que se han creado regímenes inequitativos que a la
postre han puesto en peligro la existencia misma de las respectivas empresas.
El sector privado no es ajeno a esta situación. De hecho se evidencia hoy cómo
muchas empresas de ese sector se han visto afectadas para continuar operando
por efecto del costo que para ellas representa su pasivo pensional.
Las razones anteriores justifican claramente la
necesidad de establecer que la negociación colectiva no debe incluir el régimen
pensional.
(…)
Como conclusión de lo anterior se desprende que si
bien inicialmente la honorable Corte Constitucional adoptó una posición
relativamente amplia en materia de límites a la negociación colectiva,
posteriormente adoptó posiciones más restrictivas, por lo cual no es claro que
constitucionalmente sea posible limitar el derecho a la negociación colectiva
de beneficios pensionales a través de una ley.
Dado lo anterior, deben precisarse las normas
constitucionales, estableciendo que no podrán celebrarse pactos o convenciones
colectivas en materia pensional.
Lo anterior se funda, como ya se dijo, en el hecho
de que la Constitución Política consagró el derecho a la seguridad social como
un derecho irrenunciable el cual se sujeta a los principios de eficiencia,
universalidad y solidari­dad. Dicho derecho fue desarrollado por la Ley 100 de
1993 estableciendo un sistema que está destinado a cubrir a todos los
habitantes, y en esta medida los principios de la negociación colectiva, que se
fundan en una negociación particular de las condiciones de trabajo en una
empresa, deben subordinarse a los principios de organización de un sistema
universal y solidario que cobija a todos los habitantes.[33]
7. En materia
laboral, por razón de la naturaleza y el significado del trabajo como factor de
producción de riqueza económica y de progreso social, y de la situación
desigual de los trabajadores frente a los dueños de los medios de producción,
que determina su protección especial, la Constitución Política y la ley
contienen exclusivamente los principios, derechos y garantías mínimos
aplicables a los trabajadores,  pero no todos aquellos de los cuales puedan ser
beneficiarios.
Así lo contempla
expresamente el Art. 53 superior al disponer que “el Congreso expedirá el
estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los
siguientes principios mínimos fundamentales (…)”.
Del mismo modo,
el Art. 150, Num. 19, de la Constitución señala que corresponde al Congreso de
la República dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y
criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para el efecto,
entre otros, de “regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los
trabajadores oficiales”.
Así lo ha
dispuesto también el legislador desde hace varias décadas, mucho tiempo antes
de la promulgación de la Constitución de 1991. En este sentido el Art. 13 del
Código Sustantivo del Trabajo, correspondiente al texto original de éste
(Decretos 2663 y 3743 de 1950, adoptados como legislación permanente por la Ley
141 de 1961), prevé que “las disposiciones de este código contienen el
mínimo de derechos y garantías consagradas en favor de los trabajadores. No
produce efecto alguno cualquiera estipulación que afecte o desconozca este
mínimo”.
Esta
circunstancia explica y justifica la existencia de la negociación colectiva en
materia laboral, como resultado de las luchas y conquistas de los trabajadores,
en cuanto permite que éstos, en ejercicio de la autonomía de la voluntad y en
forma colectiva, por conducto de los representantes sindicales, alcancen
mejoras en sus condiciones de trabajo, tanto económicas como sociales, que sin
el uso de aquella no podrían lograr. Por ello, el Art. 55 de la Constitución,
en forma completamente congruente con la naturaleza del Estado Social de
Derecho consagrado en el Art. 1º ibídem, establece que “se garantiza el
derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con las
excepciones que señale la ley”.
Por la misma
razón, la Organización Internacional del Trabajo - OIT adoptó los Convenios 87,
98, 151 y 154 señalados anteriormente en estas consideraciones, los cuales
tratan de los derechos de sindicación y de negociación colectiva y forman parte
del bloque de constitucionalidad en el Estado colombiano conforme a
pronunciamientos reiterados de esta corporación, como se anotó.
En este orden de
ideas, de manera evidente la negociación colectiva en materia laboral es un
medio apropiado e insustituible para concretar y desarrollar la protección
especial que la Constitución colombiana otorga al trabajo, de tal modo que
dicha protección no se limite al mínimo de principios, derechos y garantías
previstos en aquella y en las leyes que la desarrollan. Por consiguiente, la
exclusión o la restricción de la negociación colectiva laboral en el
ordenamiento jurídico representan necesariamente la exclusión o la restricción
de dicha protección, que a su vez es uno de los elementos definitorios de la
esencia de la Constitución colombiana, como se indicó en estas consideraciones.
Esta
consideración comprende también la negociación colectiva relacionada con los
empleados públicos, no obstante su vinculación legal y reglamentaria, y no
contractual, y la prohibición de huelga en los servicios públicos esenciales
definidos por el legislador (Art. 56 C. Pol.), de conformidad con lo dispuesto
en los citados Convenios 151 y 154 de la OIT, según la Sentencia C-1234 de 2005[34]
proferida por esta corporación, en la cual resolvió:
“Declarar exequible la expresión “Los sindicatos de empleados
públicos no pueden presentar pliego de peticiones ni celebrar convenciones
colectivas” contenida en el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo,
bajo el entendido que para hacer efectivo el derecho a la negociación colectiva
consagrado en el artículo 55 de la Constitución Política, y de conformidad con
los Convenios 151 y 154 de la OIT, las organizaciones sindicales de empleados públicos
podrán acudir a otros medios que garanticen la concertación en las condiciones
de trabajo, a partir de la solicitud que al respecto formulen estos sindicatos,
mientras el Congreso de la República regule el procedimiento para el efecto”.
Por estas razones,
la exclusión que las expresiones demandadas hacen de la negociación colectiva
en materia pensional configura una sustitución parcial de la Constitución, en
cuanto reemplazan la protección especial del trabajo por su desprotección o
desamparo, en esa materia, lo cual es totalmente opuesto o integralmente
diferente al conjunto de normas de la Constitución, así como al bloque de
constitucionalidad en la misma materia, esto es, totalmente incompatibles con
ellos.
En consecuencia,
tales expresiones debieron declararse  inexequibles, por falta de competencia
del Congreso de la República como órgano reformador de la Constitución.
8. Por otra
parte, los apartes demandados no sólo sustituyen parcialmente la Constitución,
sino que también, más allá, sustituyen la voluntad del pueblo soberano,
consagrada en el Art. 3º de aquella, de la cual deriva el poder constituyente.
En efecto, la
Ley 796 de 2003[35], por la cual se convocó
un referendo y se sometió a consideración del pueblo un proyecto de Reforma
Constitucional, dispuso:
“Artículo 1º. Convócase al pueblo colombiano para que, en desarrollo
de lo previsto en los artículos 374 y 378 de la Constitución Política,
mediante referendo, decida si aprueba el siguiente proyecto de acto
legislativo.
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO
EL PUEBLO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
8. ¿APRUEBA USTED EL
SIGUIENTE ARTICULO?
Adiciónase el artículo 187 de la Constitución Política, con el
siguiente texto:
A partir de la vigencia de la presente reforma constitucional, la
persona que adquiera el derecho a pensionarse no podrá recibir con cargo a
recursos de naturaleza pública, una pensión superior a veinticinco (25)
salarios mínimos mensuales legales vigentes. Se exceptúan quienes tengan
derechos adquiridos y quienes estén amparados por los regímenes pensionales
exceptuados y especiales.
La vigencia de los regímenes pensionales exceptuados, especiales, o
provenientes de normas y acuerdos entre nacionales de cualquier naturaleza,
expirará el 31 de diciembre de 2007, con excepción del régimen pensional de los
Presidentes de la República que tendrá eficacia desde la fecha de entrada de la
presente reforma constitucional.
El régimen de transición será reglamentado por la ley del Sistema
General de Pensiones.
Los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, a
partir de la vigencia de la presente reforma constitucional, con las
excepciones temporales anteriores, serán los establecidos en la ley del Sistema
General de Pensiones. No podrá dictarse disposición alguna o invocarse acuerdos
entre nacionales, de ninguna naturaleza, para apartarse de lo allí establecido.
Con las excepciones previstas en la ley del Sistema General de
Pensiones, a partir de la vigencia de la presente reforma constitucional, no
podrán reconocerse pensiones de vejez o jubilación a personas con menos de 55
años de edad.
La Ley General de Pensiones ordenará la revisión de las pensiones
decretadas sin el cumplimiento de los requisitos legales, o con abuso del
derecho.
A partir del 1° de enero del año 2005, y hasta diciembre de 2006, no
se incrementarán los salarios y pensiones de los servidores públicos, o de
aquellas personas cuyos salarios y pensiones se paguen con recursos públicos,
en ambos casos cuando devenguen más de veinticinco (25) salarios mínimos mensuales
legales vigentes.
Se excluye de esta disposición el régimen legal para los miembros de
la Fuerza Pública.
SI  [ ] NO  [ ]
Con base en la
comparación del contenido de este numeral del Art. 1º de la Ley 796 de 2003 y
el del Art. 1º del Acto Legislativo 01 de 2005 se puede establecer que, en lo
relacionado con la demanda que se examina, los dos prevén las siguientes
disposiciones comunes:
LEY 796 DE 2003
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005
Exclusión
de las condiciones pensionales en la negociación laboral colectiva
·
Artículo 1°, numeral 8, inciso 4°. “Los
requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, a partir de la
vigencia de la presente reforma constitucional, con las excepciones
temporales anteriores, serán los establecidos en la ley del Sistema General
de Pensiones. No podrá dictarse disposición alguna o invocarse acuerdos entre
nacionales, de ninguna naturaleza, para apartarse de lo allí establecido.”
·
Artículo
1°, numeral 8, inciso 2o. “La vigencia de los regímenes pensionales (…)
provenientes de normas y acuerdos entre nacionales de cualquier naturaleza
expirará el 31 de diciembre de 2007 (…)”.
·
Artículo 1°, parágrafo 2°. “A partir de la
vigencia del presente Acto Legislativo no podrán establecerse en pactos, convenciones
colectivas de trabajo, laudos o acto jurídico alguno, condiciones pensionales
diferentes a las establecidas en las leyes del Sistema General de Pensiones.”
·
Artículo 1°, parágrafo transitorio 3°. “Las
reglas de carácter pensional que rigen a la fecha de vigencia de este Acto
Legislativo contenidas en pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos
o acuerdos válidamente celebrados, se mantendrán por el término inicialmente
estipulado. En los pactos, convenciones o laudos que se suscriban entre la
vigencia de este Acto Legislativo y el 31 de julio de 2010, no podrán
estipularse condiciones pensionales más favorables que las que se encuentren
actualmente vigentes. En todo caso perderán vigencia el 31 de julio de 2010.”
Cabe señalar
que, independientemente de la redacción de las disposiciones que se comparan,
su contenido o materia es el mismo.
Por otra parte,
debe tenerse en cuenta que en los Estados democráticos los detentadores del
poder político oficiales y visibles, de conformidad con lo consagrado en cada
Constitución Política, no son únicamente las tres ramas del poder público sino
también, y en primer lugar, el pueblo soberano, quien es el árbitro supremo o
la última instancia en la organización y el funcionamiento del Estado. Ello
explica que en los regímenes parlamentarios, en caso de voto de censura del
Parlamento al Gobierno o de negación del voto de confianza solicitado por éste
a aquel, el conflicto político planteado, cuando el Gobierno  no dimite, se
decida mediante la disolución del Parlamento y la convocación a nuevas
elecciones.[36]
En el caso en
examen, como es de conocimiento público, la pregunta contenida en el citado
numeral 8 del Art. 1º de la Ley 796 de 2003, no fue aprobada por el pueblo en
el referendo efectuado el 25 de Octubre de 2003, al igual que otras preguntas
contenidas en esa ley, al no haber obtenido las mismas un número de votos
afirmativos que excediera de la cuarta parte del total de ciudadanos que
integraban el censo electoral. Por consiguiente, dicho asunto ya fue definido
por el pueblo.
Por esta razón,
la aprobación posterior de dichos contenidos normativos por el Congreso de la
República en los Parágrafos 2º y Transitorio 3º del Art. 1º del Acto
Legislativo 01 de 2005, representa una sustitución de la voluntad soberana,
consagrada en el preámbulo y el Art. 3º de la Constitución, por la propia
voluntad de dicho órgano constituido, sin tener manifiestamente competencia
para hacerlo y vulnerando el Art. 374 superior.
Por tanto,
también por esta razón, dichos apartes debieron declararse inexequibles, por
falta de competencia del Congreso de la
República como órgano reformador de la Constitución.
Cabe advertir
que la decisión de inexequibilidad que debió tomarse no significa que no puedan
adoptarse  reformas constitucionales no aprobadas en el mencionado referendo,
sino que, ante la manifestación directa y no aprobatoria de la voluntad
popular, ellas sólo serán posibles por la misma vía del referendo o por una vía
equivalente, como sería, por ejemplo, una asamblea constituyente convocada de
conformidad con lo dispuesto en el Art. 376 superior.
9.
Adicionalmente es oportuno señalar que si, en gracia de discusión, se aceptara
que las expresiones demandadas no incurren en las sustituciones indicadas, debe
tenerse en cuenta que de conformidad con lo preceptuado en el Art. 9 superior
las relaciones exteriores del Estado colombiano se fundamentan en la soberanía
nacional, en el respeto a la autodeterminación de los pueblos y en el
reconocimiento de los principios del Derecho Internacional aceptados por
Colombia.
Sobre esta base,
el Estado colombiano está vinculado internacionalmente por la Convención de
Viena de  1969, sobre el Derecho de los Tratados, aprobada mediante la Ley 32
de 1985, cuyos Arts. 26 y 27 disponen que todo tratado en vigor obliga a las
partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe y que una parte no podrá
invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del
incumplimiento de un tratado.
Por esta razón,
si las normas demandadas fueran exequibles, el Estado colombiano tendría que
dar cumplimiento a los mencionados Convenios 87, 98, 151 y 154 de la OIT, que
además forman parte del bloque de constitucionalidad, mientras no los denuncie
válidamente y no termine en virtud de la denuncia la producción de sus efectos
jurídicos, lo que significa que en esa hipótesis los trabajadores en Colombia
podrían seguir ejerciendo el derecho de negociación colectiva consagrado en
tales convenios y seguir conviniendo prestaciones laborales por encima del
mínimo legal. Ello incluye a los empleados públicos, quienes conforme a la
jurisprudencia de esta corporación tienen un derecho limitado de negociación,
orientado a la adopción de una decisión final de carácter unilateral por la
autoridad competente.
10. Finalmente y
sin la pretensión de hacer una análisis detenido de la materia del Acto
Legislativo 01 de 2005, por no ser pertinente en relación con la decisión de la
cual me aparto, cabe señalar que de acuerdo con la Exposición de Motivos del
proyecto correspondiente, la reforma contenida en él tiene como objetivos
generales asegurar la sostenibilidad financiera del Sistema de Seguridad Social
y “asegurar que el sistema pensional colombiano sea equitativo para todos
los colombianos”.
No obstante, es
visible que el contenido de dicho acto contradice este último objetivo si se
considera, por ejemplo, que en él se establece que no habrá regímenes
especiales ni exceptuados pero se mantiene el existente para la fuerza pública
y para el Presidente de la República (inciso 7º).
Fecha ut
supra,
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
Auto 255/06
Referencia: sentencia C-472 de 2006
Corrección error mecanográfico en la sentencia C-472 de 2006,
proferida por la Sala Plena de la Corte Constitucional
Magistrado Ponente:
Dr. Manuel José Cepeda
Espinosa
Bogotá, D.C., trece (13) de septiembre dos mil seis (2006)
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y de los trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991,
C O N S I D E R A N D O
1. Que existió
un error de carácter mecanográfico en el cuerpo de la sentencia de la
referencia, amerita su corrección para evitar equívocos.
2. Que esta
Corporación ha señalado que cuando en la trascripción del texto de una
sentencia se producen errores, es aplicable el artículo 310 del CPC a fin de
proceder a la corrección,[37] en
cualquier tiempo.
3. Que en
oportunidades anteriores la Corte ha indicado cuales son los tipos de errores
cuya corrección procede en cualquier tiempo. Así, en el Auto 231 de 2001[38]
dijo:
Que el artículo 310 del C. de P.C.,  permite corregir en las
providencias judiciales los errores en que se hayan incurrido, que al efecto en
dicho texto se señala:
“Toda providencia en que se haya incurrido en error puramente
aritmético, es corregible por el juez que la dictó, en cualquier tiempo,
de oficio o a solicitud de parte, mediante auto susceptible de los
mismos recursos que procedían contra ella, salvo los de casación y revisión.”
Si la corrección se hiciere luego de terminado el proceso, el auto
se notificara en la forma indicada en los numerales 1º y 2º del artículo 320.
Lo dispuesto en los incisos anteriores se aplica a los casos de
error por omisión o cambio de palabras o alteraciones de éstas, siempre que
estén contenidas en la parte resolutiva o influyan en ella”
Que en ese orden de ideas, el inciso 3º del artículo 310 del C. de
P.C permite que se corrijan los errores que se cometan por la omisión o cambio
de palabras o alteraciones de estas, de manera idéntica a la que se autoriza
para corregir los errores aritméticos, pero respecto de otra clase de fallas.
(...)
-Que finalmente es de señalar, que en tanto la aclaración de las
sentencias de que trata el artículo 309 del C. de P.C. debe interponerse dentro
del termino de ejecutoria, la corrección de errores aritméticos y de otro tipo
de fallas de que trata el artículo 310 del C. de P.C.  puede hacerse en
cualquier tiempo, o sea no interesa que la providencia este o no ejecutoriada.
4. Que el error
debe ser corregido para mayor claridad sobre los fundamentos de la decisión.[39]
5.Que en la
sentencia C-472 de 2006 se incurrió en un error en la parte motiva. Que tal
error se encuentra en la página 14 de la sentencia, y obedece al no
señalamiento de lo que los demandantes estiman que ha sido la posición de la
Corte, lo cual conduce a que la afirmación parezca efectuada por la Corte y no
por los demandantes. En efecto, en la parte final de la página 14 se dice:
Sin embargo, la
Corte ha admitido que es posible la revisión material de un Acto Legislativo
cuando dicho acto comprenda una sustitución de la Constitución.
6. Que el texto
debe decir:
Sin embargo,
según los demandantes la Corte ha admitido que es posible la revisión material
de un Acto Legislativo cuando dicho acto comprenda una sustitución de la
Constitución.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Primero.-
CORREGIR el texto de la página 14 de la sentencia
C-472 de 2006, y en consecuencia donde dice:
Sin embargo, la
Corte ha admitido que es posible la revisión material de un Acto Legislativo
cuando dicho acto comprenda una sustitución de la Constitución.
Corregirse por:
Sin embargo,
según los demandantes la Corte ha admitido que es posible la revisión de un
Acto Legislativo cuando dicho acto comprenda una sustitución de la
Constitución.
Notifíquese, comuníquese y
cúmplase.
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Presidente
AUSENTE
EN COMISION
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Los antecedentes de esta sentencia son
tomados de la ponencia presentada por el Magistrado Sustanciador Jaime Araujo
Rentería, la cual no fue acogida por la Sala Plena. Las consideraciones
plasman lo decidido por la Corte.
[2] Corregido mediante el Decreto 2576 de 2005, publicado en el Diario
Oficial No. 45.984 de 29 de julio de 2005, "Por el cual se corrige un
yerro en el título del Acto Legislativo número 01 de 2005, “por el cual se adiciona el
artículo 48 de la Constitución Política” eliminando
las palabras “PROYECTO DE” y “Segunda Vuelta”.
[3] Lo presentado hasta el momento corresponde al proyecto de
sentencia elaborado por el Magistrado Jaime Araujo Rentería.
[4] Sentencia C-553 de 2003 MP: Eduardo Montealegre Lynett.
[5] Sentencia C-551 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[6] Sentencia C-1040 de 2005 MP: Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil,
Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis,
Clara Inés Vargas Hernández.
[7] Sentencia C-1040 de 2005 MP: Manuel José
Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto
Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández.
Todas las
anteriores reglas jurisprudenciales fueron reiteradas por la Corte en las
sentencias C-1200 de 2003, C-970 y C-971 de 2004.
[8] Sentencia C-1040 de 2005 MP: Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil,
Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis,
Clara Inés Vargas Hernández.
[9] En la sentencia C-1052 de 2001, la Corte sintetizó en
qué consisten estos requisitos así:
"La claridad de la demanda es un requisito indispensable para
establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter
popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al
ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las
razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental”[9], no lo excusa del deber de seguir
un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el
contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.
Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos de
inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una
proposición jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una] deducida
por el actor, o implícita”[9]
e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto
concreto de la demanda[9].
Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la
confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un
contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa
técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer
proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador,
para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto
normativo no se desprenden”.
De otra parte, las razones son específicas si definen con claridad la
manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a
través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto
contra la norma demandada”. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la
necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y
verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución
Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad
a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y
globales” que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones
que se acusan.  Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se
desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad.
La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se
exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el
reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional,
es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se
expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son
inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones
puramente legales[9]
y doctrinarias[9],
o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los
que “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino
que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular,
como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso
específico”; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la
norma demandada en un análisis de conveniencia, calificándola “de inocua,
innecesaria, o reiterativa” a partir de una valoración parcial de sus efectos.
Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la demanda
de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de
todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para
iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de
reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se
tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración
(artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una
referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación
de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo
pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento
apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la
presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al
magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una
duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera
que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de
constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un
pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional".
[10] Sobre el tema también se puede consultar la sentencia
C-970 de 2004 en la que la Corte concluyó que las disposiciones del Acto
Legislativo por medio de las cuales se conferían facultades extraordinarias al
Gobierno para que, de manera supletoria, expidiese la normas con fuerza de ley
necesarias para la puesta en marcha del sistema acusatorio introducido en la
reforma, no podían tenerse como una sustitución de Constitución. También se
puede revisar la sentencia C-971 de 2003 en la que se llega a la misma
conclusión en relación con la habilitación contenida en el Acto Legislativo No.
01 de 2003  para que el Presidente de la República, si oportunamente no lo
hiciere el Congreso, adoptase mediante decreto con fuerza de ley las normas
electorales que desarrollen el artículo 109 constitucional sobre financiación
de partidos y campañas políticas antes de la realización de las elecciones
departamentales y municipales subsiguientes a la reforma.
[11] Sentencia C-1124 de 2004 MP: Marco Gerardo Monroy Cabra. La
sentencia revisó la demanda de inconstitucionalidad contra el inciso primero del parágrafo transitorio 1º del artículo 2º del
Acto Legislativo 01 de 2003.
[12] Folio 8.
[13] Convenio 87 de la OIT de 1948; Convenio 98 de la OIT de 1949;
Convenio 151 de la OIT; Convenio 154 de la OIT; Convenio 144 de 1976 de la OIT;
la Declaración de Principios y Derechos Fundamentales del Trabajo, adoptada en
Ginebra, en la 86 Reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, el 18 de
junio de 1998; la Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículos 1, 2
y16 y el Protocolo Adicional de San Salvador sobre Derechos Humanos Económicos,
Sociales y Culturales.
[14] Esta doctrina constitucional había
sido sentada por la Corte en la Sentencia C-387 de 1997. (M.P. Fabio Morón
Díaz), en la cual se señaló que: “(…) es obvio que otras normas de la Carta
y del reglamento del Congreso resultan aplicables al trámite complejo que se
cumple con ocasión de los proyectos conducentes a la modificación de la Carta y
que la inobservancia de esas otras normas compatibles con el proceso de reforma
constitucional, puede derivar en la inconstitucionalidad del acto reformatorio,
situación que adquiere una especial relevancia tratándose del reglamento del
Congreso, pues pese a su carácter infraconstitucional, su desconocimiento es
susceptible de generar una vulneración de la Carta, por cuanto teniendo la
naturaleza de ley orgánica, a sus dictados ha de someterse el Congreso al
ejercer su actividad (art. 151 C.P.)”. En la Sentencia C-816 de 2004
(Ms.Ps. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes), la Corte precisó que: “(...)
para el estudio de la constitucionalidad de un acto legislativo, además del
Título XIII, deben tenerse en cuenta todas las normas constitucionales y del
Reglamento del Congreso que señalen requisitos necesarios para la formación de
la voluntad democrática de las Cámaras”.
[15] En este sentido,
refiriéndose específicamente al trámite de los referendos modificatorios de la
Constitución, se pronunció la Corte en la Sentencia C-551 de 2003.
[16] Ms.Ps. Manuel José Cepeda Espinosa y
Rodrigo Escobar Gil.
[17] Sentencia C-1040 de 2005 MP: Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil,
Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis,
Clara Inés Vargas Hernández.
[18] Sentencia C-551 de 2003, M. P. Eduardo Montealegre Lynett;
Salvamento Parcial de Voto de Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas
Hernández.
[19] Sentencia C-491/02 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[20] Sentencia T-394/99 M.P. Marta Sachica de Montcaleano. Ver  en el
mismo sentido entre otras las sentencias C-1038/03 y C-019/04 M.P. Jaime Araujo
Rentería, C-107/02 M.P. Clara Inés Vargas Hernández y C-355/03 M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[21] Sentencia C-019/04 M.P. Jaime Araujo Rentería S.V.
Rodrigo Escobar Gil.
[22] ARTÍCULO 1º.— Colombia es un Estado social de
derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con
autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y
pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y
la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés
general.
ARTÍCULO 25.— El
trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades,
de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo
en condiciones dignas y justas.
ARTÍCULO 53.— El
Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en
cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales:
Igualdad
de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil,
proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo;
irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales;
facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles;
situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e
interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad
sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales;
garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el
descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al
trabajador menor de edad.
El
Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las
pensiones legales.
Los
convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de
la legislación interna.
La
ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar
la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores.
[23] La Corte ha señalado al respecto reiteradamente que
“ no puede impedirse el desarrollo y el mejoramiento de la calidad de vida de
la población, ni la consecución de las finalidades sociales del Estado, y por
ende la primacía de los derechos e intereses generales, so pena de hacer
prevalecer los derechos individuales; igualmente, tampoco existen derechos
absolutos, en la medida en que todos están supeditados a la prevalencia del
interés colectivo.”(...)” Sentencia T1020/99 M.P Vladimiro Naranjo Mesa.
Antonio Barrera Carbonell En el mismo sentido ver entre otras las Sentencias
SU-250/98 M.P. Alejandro Martinez Caballero, T-069/01 y C-313/03 M.P. Álvaro
Tafur Galvis, C-107/02 M.P. Clara Inés Vargas Hernández,  C-916/02 M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa, C-717/03 M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-870/03 M.P. Jaime
Araújo Rentería, C-043/03 y C-314/04 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[24]  Sentencias T-009/93 y  T-579/95, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes
Muñoz. En el mismo sentido ver entre otras las sentencias  C-657/97 M.P. José
Gregorio Hernández Galindo, T-611/01 M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-1064/01 M.P.
Manuel José cepeda  Espinosa y Jaime Córdoba Triviño.
[25] Sentencia C-100 de 2005, M. P. Alvaro
Tafur Gálvis.
[26] Mediante la Sentencia C-377 de 1998, M. P. Alejandro Martínez
Caballero, la Corte Constitucional declaró exequibles el convenio y la ley
aprobatoria.
[27] Mediante la Sentencia C-161 de 2000, M. P. Alejandro Martínez
Caballero, la Corte Constitucional declaró exequibles el convenio y la ley
aprobatoria.
[28] Sentencia C-401 de 2005, M. P. Manuel
José Cepeda Espinosa; Aclaración de Voto de Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime
Córdoba Triviño.
[29] M. P. Carlos Gaviria Díaz; Salvamento de
Voto de Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa; Aclaración de Voto de
Alvaro Tafur Gálvis.
[30] M. P. Alfredo Beltrán Sierra; Salvamento
Parcial de Voto de José Gregorio Hernández Galindo, Vladimiro Naranjo Mesa y
Alvaro Tafur Gálvis; Aclaración de Voto de Eduardo Cifuentes  Muñoz  y
Vladimiro Naranjo Mesa.
[31] M. P. Antonio Barrera Carbonell; Salvamento
Parcial de Voto de Antonio Barrera Carbonell, Carlos Gaviria Díaz, José
Gregorio Hernández Galindo, Alfredo Beltrán Sierra, Eduardo Cifuentes Muñoz,
Vladimiro Naranjo Mesa, Alvaro Tafur Gálvis y Fabio Morón Díaz.
[32] M. P. Fabio Morón Díaz; Aclaración de Voto de Cristina Pardo.
[33] Gaceta del Congreso No. 385 de 2004.
[34] M. P. Alfredo Beltrán Sierra.
[35] La Corte Constitucional se pronunció
sobre la constitucionalidad de esta ley mediante la Sentencia C-551 de 2003, M.
P. Eduardo Montealegre Lynett; Salvamento Parcial de Voto de Alfredo Beltrán
Sierra y Clara Inés Vargas Hernández.
[36] A este tema se refiere el autor Loewenstein, Karl en su obra
Teoría de la Constitución, Trad. de Alfredo Gallego Anabitarte. Barcelona,
Editorial Ariel, 1983, Ps. 35 ss.
[37] Ver auto de corrección de la sentencia T-029 de 2001 M.P.
Alejandro Martínez Caballero
[38] Auto 231 de 2001 MP: Álvaro Tafur Galvis.
[39] En el auto de corrección de la sentencia T-029 de 2001 MP:
Alejandro Martínez Caballero se corrigió un error que se encontraba en la parte
motiva de la sentencia. Se dijo: “Que esta Corporación
ha señalado que cuando en la trascripción del texto de una sentencia se
producen errores, es aplicable el artículo 310 del CPC a fin de proceder a la
corrección.” Así mismo, mediante auto del 17 de junio de 2004 se corrigió un
aparte de la sentencia T-025 de 2004. Se dijo: “1.
Que existió un error de carácter mecanográfico en el cuerpo de la sentencia de
la referencia, que si bien no altera el fondo de la sentencia, sí hace amerita
su corrección para evitar equívocos.”