C-196-09
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-196/09
OBJECION
PRESIDENCIAL-Competencia sustancial y procesal
La Corte ha establecido en su
jurisprudencia que dicha competencia es sustancial, en la medida que es apta
para verificar si las objeciones presidenciales son fundadas o infundadas, y
procesal, en cuanto incluye el examen de constitucionalidad del trámite mismo
dado a las objeciones. La Corte ha señalado que su competencia en materia de
objeciones presidenciales se extiende hasta examinar la sujeción de los órganos
que intervienen en las objeciones a los términos que para tal fin establecen la
Constitución y la Ley.
OBJECION
PRESIDENCIAL-Antecedentes históricos
OBJECION
PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY-Autoridad competente
para presentarla/GOBIERNO-Conformación
La
competencia para presentar objeciones a un proyecto de ley es del Gobierno
Nacional, entendiendo por tal, el Presidente y el Ministro correspondiente.
MINISTRO
CORRESPONDIENTE-Determinación en objeción
presidencial
La
determinación de quién es el ministro correspondiente en cada caso, surge de
comparar, entre otros, (1) la materia general del proyecto de ley objetado; (2)
el asunto específico respecto del cual se hace la objeción; (3) el impacto que
pueda tener la norma objetada en los asuntos a cargo de un ministerio
particular; y (4) la competencia específica del ministerio.
OBJECION
PRESIDENCIAL-Improcedencia cuando se presenta sin
la concurrencia del Presidente de la República/OBJECION PRESIDENCIAL-Requisitos
que deben cumplirse cuando la presenta un Ministro delegatario/OBJECION DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Potestad del Gobierno y facultad de delegación por el
Presidente
OBJECION
PRESIDENCIAL-Improcedencia cuando el ministro que
la suscribe no es el que corresponde
OBJECION
PRESIDENCIAL POR INCONSTITUCIONALIDAD-Proceso de
carácter público y democrático
En el caso
de las objeciones por inconstitucionalidad, no sólo participan el Congreso y el
Gobierno en el debate, también lo hace la rama judicial, a través de la Corte
Constitucional, mediante un proceso de carácter público y democrático que
permite a todos los ciudadanos participar con cargos y argumentos, bien sea a
favor de las objeciones o en su contra.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Incompetencia
de la Corte cuando en su trámite se han vulnerado normas constitucionales
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Objeciones no fueron
presentadas por el Gobierno Nacional
Si bien en
el presente caso el Presidente de la República si suscribió las objeciones por
inconstitucionalidad al proyecto de ley, el ministro que lo acompañó no era el
correspondiente. En tal sentido, no se constituyó el Gobierno para presentar
las objeciones como lo exige la Constitución, por lo que las mismas son
improcedentes y no pueden ser objeto de análisis por parte de la Corte
Constitucional.
Referencia: expediente
OP-115
Objeciones
Presidenciales al Proyecto de Ley No. 092 de 2006 Senado, 238 de 2008 Cámara “por
el cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras
disposiciones”
Magistrada
Ponente (E):
Dra. Clara Elena Reales Gutiérrez
Bogotá, D.C.,
veinticinco (25) de marzo de dos mil nueve (2009)
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales,
en especial la contemplada en los artículos 167 y 241, numeral 8, de la
Constitución, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
al decidir sobre las objeciones por
inconstitucionalidad que formulara el Presidente de la República y el Ministro
de Minas y Energía al Proyecto de Ley No. 092 de 2006 Senado, 238 de 2008
Cámara “por el cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se
dictan otras disposiciones”
I.
ANTECEDENTES
Mediante oficio recibido por la Secretaría
General de esta Corporación el 11 de diciembre de 2008, el Presidente del
Senado de la República remitió el Proyecto de Ley No. 092 de 2006 Senado, 238
de 2008 Cámara “por el cual se establece el procedimiento sancionatorio
ambiental y se dictan otras disposiciones”, objetado por el Gobierno
Nacional por razones de inconstitucionalidad, para que, de conformidad con lo
previsto en los artículos 167 de la Constitución y 32 del Decreto 2067 de 1991,
la Corte se pronuncie sobre su exequibilidad.
1.     Solicitud
de pruebas sobre cumplimiento del trámite legislativo
1.1. Mediante auto de 19 de diciembre de
2008, se avocó conocimiento del proceso de la referencia y se solicitó a los
Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes el envió de varias pruebas sobre el trámite legislativo seguido
para la aprobación del Informe de objeciones presidenciales al Proyecto de Ley
No. 092 de 2006 Senado, 238 de 2008 Cámara “por el cual se establece el
procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones”.
1.2. En auto del 16 de enero de 2009, se
requirió a los Secretarios del Senado de la República y la Cámara de
Representantes para que dieran cumplimiento a lo ordenado en el auto de 19 de
diciembre de 2008.
1.3. El 16 de enero de 2009, la Secretaría
General remitió al despacho el informe de pruebas en relación con los oficios enviados
por el Senado de la República y la Cámara de Representantes, el 19 de diciembre
de 2008 y el 15 de enero de 2009, respectivamente.
1.4. El 26 de enero de 2009, la Secretaría
General remitió al despacho el informe de pruebas en relación con los oficios remitidos
por el Senado de la República y la Cámara de Representantes el 20 y el 23 de
enero, respectivamente.
1.5. El 10 de febrero de 2009 la Secretaría
General remitió al despacho el oficio enviado el 9 de febrero de 2009 por el
Secretario General de la Cámara de Representantes.
1.6. El 25 de febrero de 2009, la
Secretaría General remitió al despacho el informe de pruebas en relación con el
oficio enviado por la Cámara de Representantes el 24 de febrero de 2009.
1.7. El 3 de marzo 2009, la Secretaría
General remitió al despacho el oficio enviado a la Corte el 2 de marzo de 2009
de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, con relación a la
remisión de la información correspondiente por parte del Senado de la República
y por la Cámara de Representantes.
1.8. El 10 de marzo, respectivamente, los
febrero de 2009, la Secretaría General remitió al despacho el informe de
pruebas en relación con el oficio enviado por la Cámara de Representantes el 24
de febrero de 2009.
1.9. El 10 de marzo de 2009, la Secretaría
General remitió al despacho el oficio enviado por la Secretaría General de la
Cámara de Representantes informando sobre el cumplimiento de la remisión de
pruebas e indicando que “[u]na vez se reanuden las Sesiones en el Congreso
de la República y sean aprobadas las Actas donde se realizó el anuncio previo y
la aprobación en Plenaria del Informe de Objeciones Presidenciales, Proyecto de
Ley No. 092 de 2006 Senado, 238 de 2008 Cámara, se enviarán a esa Honorable
Corporación Judicial las Gacetas del Congreso correspondientes a la aprobación
de dichas Actas.”
2.     Descripción
del trámite legislativo seguido en la aprobación del Informe de objeciones
presidenciales
Con base en las pruebas que obran en el
expediente, el trámite seguido en la aprobación del Informe de objeciones
presidenciales al Proyecto de Ley No. 092 de 2006 Senado, 238 de 2008 Cámara “por
el cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras
disposiciones”, fue el siguiente:
2.1. El Proyecto de Ley No. 092 de 2006
Senado, 238 de 2008 Cámara “por el cual se establece el procedimiento
sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones”, fue remitido con
todos sus antecedentes al Presidente de la República el 16 de julio de 2008.
Informó el Secretario General del Senado de la República que el Proyecto fue
considerado y aprobado en sesión de la Comisión Quinta del Senado de la
República el 30 de mayo de 2007 y en Sesión Plenaria del Senado del 12 de
diciembre de 2007. En Comisión Quinta de la Cámara de Representantes el 3 de
junio de 2008, en Plenaria de la Cámara de Representantes el 18 de junio de
2008.
2.2. El Proyecto de Ley No. 092 de 2006
Senado, 238 de 2008 Cámara “por el cual se establece el procedimiento
sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones”, el cual consta de
66 artículos, fue devuelto por el Presidente de la República y por el Ministro
de Minas y Energía al Presidente del Congreso de la República el 14 de agosto
de 2008, sin la correspondiente sanción, con objeciones por
inconstitucionalidad.
2.3. El 21 de agosto de 2008 se publicaron
las objeciones presidenciales al Proyecto de Ley No. 092 de 2006 Senado, 238 de
2008 Cámara en la Gaceta del Congreso N° 538 de 2008.
2.4. El 14 de octubre de 2008 se publicó en
la Gaceta del Congreso N° 711 de 2008 el Informe de las objeciones
presidenciales al Proyecto de Ley No. 092 de 2006 Senado, 238 de 2008 Cámara,
presentado por el Senador Arturo Char Chaljub, mediante el cual proponía a la
Plenaria declarar infundadas las objeciones e insistir en su aprobación
conforme al texto aprobado por el Congreso de la República.
2.5. El 16 de octubre de 2008, y con el fin
de dar cumplimiento a lo ordenado por el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de
2003, se anuncia a la Plenaria de la Cámara de Representantes que en la próxima
sesión plenaria se considerará y votará el informe sobre las Objeciones
presidenciales al Proyecto de Ley No. 092 de 2006 Senado, 238 de 2008 Cámara
(Acta de Plenaria N° 142 de 16 de octubre de 2008; Gaceta del Congreso N° 897
de 2008).
2.6. El 20 de octubre de 2008 la Plenaria de
la Cámara de Representantes consideró y aprobó el informe sobre las Objeciones
presidenciales al Proyecto de Ley No. 092 de 2006 Senado, 238 de 2008 Cámara (Acta
de Plenaria N° 143 de 20 de octubre de 2008; Gaceta del Congreso N° 964 de 2008).[1]
2.7. El 12 de noviembre de 2008, y con el
fin de dar cumplimiento a lo ordenado por el artículo 8 del Acto Legislativo 01
de 2003, se anuncia a la Plenaria del Senado de la República que en la próxima
sesión se considerará y votará el informe sobre las Objeciones presidenciales al
Proyecto de Ley No. 092 de 2006 Senado, 238 de 2008 Cámara (Acta de Plenaria N°
25 del 12 de noviembre de 2008).
2.8. El 18 de
noviembre de 2008 la Plenaria del Senado de la República consideró y aprobó el
informe sobre las Objeciones presidenciales al Proyecto de Ley No. 092 de 2006
Senado, 238 de 2008 Cámara (Acta de Plenaria N° 26 de 18 de noviembre de 2008).[2]
2.9. El Presidente del Senado remitió el 24
de noviembre de 2008 el proyecto y las objeciones presidenciales, para que sea la
Corte Constitucional quien decida sobre su exequibilidad.
II.
TEXTO DE LA NORMA OBJETADA
“Ley N° _____________________
‘por la cual se establece el procedimiento
sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones’
El Congreso de la República
Decreta
TÍTULO I
Disposiciones Generales
Artículo 1º.- Titularidad
de la potestad sancionatoria en materia ambiental. El Estado es el titular
de la potestad sancionatoria en materia ambiental y la ejerce, sin perjuicio de
las competencias legales de otras autoridades, a través del Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las corporaciones autónomas
regionales, las de desarrollo sostenible, las unidades ambientales de los
grandes centros urbanos a que se refiere el artículo 66 de la Ley 99 de 1993,
los establecimientos públicos ambientales a que se refiere el artículo 13 de la
Ley 768 de 2002 y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques
Nacionales Naturales, UAESPNN, de conformidad con las competencias establecidas
por la ley y los reglamentos.
Parágrafo. En materia ambiental, se presume la culpa
o el dolo del infractor, lo cual dará lugar a las medidas preventivas. El
infractor será sancionado definitivamente si no desvirtúa la presunción de
culpa o dolo para lo cual tendrá la carga de la prueba y podrá utilizar todos
los medios probatorios legales.
[…]
TÍTULO II
Las Infracciones en
materia ambiental
Artículo 5º.
Infracciones. Se considera infracción en materia ambiental toda acción u
omisión que constituya violación de las normas contenidas en el Código de
Recursos Naturales, Renovables Decreto-ley 2811 de 1974, en la Ley 99 de 1993,
en la Ley 165 de 1994, y en las demás disposiciones ambientales vigentes, en
que las sustituyan o modifiquen y en los actos administrativos emanados de la
autoridad ambiental competente.
Será también
constitutivo de infracción ambiental la comisión de un daño al medio ambiente,
con las mismas condiciones que para configurar la responsabilidad civil extracontractual
establece el Código Civil y la legislación complementaria; a saber: el daño, el
hecho generador con culpa o dolo y el vínculo causal entre los dos. Cuando
estos elementos se configuren darán lugar a una sanción administrativa ambiental,
sin perjuicio de la responsabilidad que para terceros pueda generar el hecho en
materia civil.
Parágrafo1°: En las infracciones ambientales se
presume la culpa o dolo del infractor, quien tendrá a su cargo desvirtuarla.
Parágrafo 2°: El infractor será responsable ante
terceros de la reparación de los daños y perjuicios causados por su acción u
omisión.”
III.
OBJECIONES DEL GOBIERNO NACIONAL
El Presidente de la República y el Ministro
de Minas y Energía objetó el Proyecto de Ley No. 092 de 2006 Senado, 238 de
2008 Cámara “por el cual se establece el procedimiento sancionatorio
ambiental y se dictan otras disposiciones” por razones de
inconstitucionalidad. A su juicio, el parágrafo del artículo 1° del proyecto, y
el parágrafo 1° del artículo 5° desconocen el derecho al debido proceso (art.
29, CP) y, en especial, la presunción de inocencia en materia sancionatoria.
Concretamente, señalan al respecto,
“Los parágrafos del proyecto de ley arriba citados en los que se
establece la presunción de culpa o dolo a cargo del infractor, son contrarios
no sólo al artículo 29 de la Constitución Política en cuanto al derecho
fundamental al debido proceso, sino también al Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos y la Convención Americana de Derechos Humanos, integrados
ambos al bloque de constitucionalidad, en lo referente al mismo derecho.
En efecto, el artículo 29 constitucional señala que los principios del
debido proceso aplican tanto a los procedimientos judiciales como a los
administrativos. Así las cosas, la violación constitucional recae sobre el
principio de presunción de inocencia requerido en todo procedimiento de
naturaleza sancionatoria, sea administrativo o judicial, tanto por efecto de la
presunción de ‘culpa o dolo’ como por la inversión de la carga de la prueba que
proponen los artículos 1 y 5 del proyecto de ley.
[…]
[…] el parágrafo del artículo primero y el parágrafo del artículo
quinto del proyecto de ley contravienen lo dispuesto en el artículo 29 de la
Constitución Política al establecer una presunción de culpa o dolo para efectos
de responsabilidad en materia sancionatoria ambiental. Si bien la
jurisprudencia ha reconocido la constitucionalidad de las presunciones legales
y la posibilidad de establecer presunciones de culpa (C-423 de 2002), en
materia sancionatoria la jurisprudencia ha sido mucho más restrictiva toda vez
que el Estado no puede imponerle al presunto infractor toda la carga probatoria
sin que la administración cumpla con una carga probatoria inicial
predeterminada y suficiente. (C-690 de 2006).
En conclusión, los principios contenidos en el artículo 29 de la
Constitución así como en los tratados de derechos humanos arriba citados tienen
como finalidad preservar el debido proceso, y por consiguiente, la presunción
de inocencia sólo puede ser desvirtuada mediante una mínima y suficiente
actividad probatoria por parte de las autoridades represivas del Estado. De
acuerdo con lo anterior, toda disposición que establezca presunción de culpa o
dolo para la imposición de una sanción, sea ésta de carácter penal o
administrativo, y deje en cabeza del presunto infractor la totalidad de la carga
de la prueba, hacen nugatorio el núcleo esencial del derecho al debido proceso.”
IV.
INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
De acuerdo con
el Informe de objeciones presidenciales al Proyecto de
Ley No. 092 de 2006 Senado, 238 de 2008 Cámara “por el cual se establece el
procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones” elaborado
por el Senador Arturo Char Chaljud y por el Representante Fabio Arango Torres,
aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes el 20 de octubre de
2008 y por la Plenaria del Senado de la República el 18 de noviembre del mismo
año, éstas fueron rechazadas. En primer lugar, el Congreso de la República
considera que el Gobierno Nacional no presentó las objeciones de acuerdo a los
mandatos constitucionales para el efecto. En segundo lugar, el Congreso
considera que si la Corte establecía que sí había lugar a las objeciones
presidenciales y decide a estudiarlas de fondo, en todo caso debe declarar
exequibles las normas objetadas del proyecto de ley, puesto que a su juicio
éstas no desconocen los principios constitucionales invocados por el Ejecutivo.
1. El Congreso
de la República sostiene que la autoridad constitucionalmente habilitada para
formular objeciones es el Gobierno Nacional conforme al artículo 166 de la
Constitución. Partiendo de este supuesto, se alegan dos consecuencias.
1.1. Por una
parte, alegando que las objeciones sólo fueron suscritas por el Ministro de
Minas y Energía, se concluye que las mismas son improcedentes por falta de
competencia. Dijo al respecto,
“En el asunto bajo examen, las objeciones fueron radicadas
exclusivamente con la firma del señor Ministro de Minas y Energía, doctor
Hernán Martínez Torres; sin que las mismas hayan sido suscritas o avaladas por
el señor Presidente de la República, doctor Alvaro Uribe Vélez, o por su
Ministro Delegatario de funciones presidenciales, en caso de que el jefe de
Gobierno se haya trasladado al extranjero, tal y como se establece en el
artículo 196 de la Constitución Política.
Así las cosas, para el Congreso de la República, es claro que estamos
en presencia de unas objeciones por inconstitucionalidad planteadas por un
funcionario incompetente, pues el Ministerio de Minas y Energía carece de la
atribución constitucional para actuar autónomamente como Gobierno, sin la aquiescencia
o el acompañamiento del Presidente de la República. Por esta razón, y por las
que más adelante se señalaran, se considera que las objeciones planteadas no
están llamadas a prosperar.”
1.2.
Adicionalmente, considera el Congreso, incluso si en gracia de discusión se
acepta que los Ministros pueden presentar objeciones de manera autónoma,
existiría el problema de que en este caso las objeciones fueron presentadas por
el Ministro de Minas y Energía, que no es el funcionario que tiene relación
temática con el Proyecto de ley objetado. Dijo al respecto el Congreso,
“Sin embargo, en el caso de que la Honorable Corte Constitucional
decidiese cambiar su jurisprudencia y, por ende, concluir que la formulación de
objeciones presidenciales puede realizarse a nombre del Gobierno, única y
exclusivamente por los ministros, como sus voceros habilitados por la
Constitución (arts. 200-1 y 208); es necesario precisar, previamente, si
cualquier ministro goza de dicha competencia o lo son, como se ha señalado en
el caso de la iniciativa y del aval gubernamental, solo y estrictamente, ‘aquellos
cuyas funciones tengan alguna relación temática o conexión con el proyecto de
ley’. (C-177 de 2007).
Así las cosas, suponiendo que las objeciones pueden ser planteadas
directamente por los Ministros, como voceros del gobierno nacional, habría que
precisar si las funciones asignadas a la cartera ministerial de la autoridad
que formula la objeción guardan relación temática o de conexidad con la materia
objeto del proyecto de ley. En este sentido, se entiende que existe una
relación temática, cuando las funciones del Ministro se ajustan al tema general
objeto del proyecto de ley. Por su parte, se presenta una relación de
conexidad, en aquellos casos en los que es posible enlazar o concatenar las
funciones asignadas con la regulación propuesta en la iniciativa legislativa.
Al examinar el Proyecto de ley N°238 de 2008 Cámara, 092 de 2006
Senado, se identifica claramente que el asunto objeto de regulación consiste en
la actualización del régimen procesal en materia sancionatorio ambiental, (i)
designando a las autoridades titulares de dicho poder punitivo, (ii) previendo
un catálogo de infracciones ambientales, (iii) creando un trámite para la
imposición de medidas preventivas, (iv) señalando un régimen procesal de
naturaleza sancionatorio, (v) estipulando algunas directrices para el ejercicio
de las funciones a cargo del Ministerio Público y (vi) previendo portales de
información para el control de la normatividad ambiental. Por su parte, las
funciones a cargo del Ministerio de Minas y Energía están consagradas en el
artículo 3° del Decreto 70 de 2001, las cuales, básicamente se concretan en la
fijación de la política nacional en materia de exploración, explotación,
transporte, refinación, procesamiento, beneficio, transformación y distribución
de minerales e hidrocarburos, así como en materia de generación, transmisión,
interconexión y distribución de energía eléctrica.
Obsérvese cómo, en ninguna parte, se le asignan al Ministerio de Minas
y Energía funciones o atribuciones propias de las autoridades ambientales, a
través de las cuales pueda imponer medidas preventivas o sancionatorias a los
infractores de la normatividad ambiental. No cabe duda que el Ministerio de
Minas y Energía –como toda autoridad- debe respetar el derecho al medio
ambiente, como derecho de raigambre constitucional, pero ello no lo autoriza
para convertirse en una autoridad ambiental, con potestades preventivas y
sancionatorias, en detrimento del principio de legalidad. (CP art, 6°, 121 y
122).
Por consiguiente, a juicio del Congreso de la República, ni aún bajo la
hipótesis de entender que los Ministros pueden ellos mismos formular
objeciones, le es dable al Ministro de Minas y Energía plantear
cuestionamientos de naturaleza constitucional, para posponer la sanción de un
proyecto de ley cuando la materia objeto de la iniciativa legislativa no guarda
relación temática ni de conexidad con las funciones a su cargo. […]
En este orden de ideas, para el Congreso de la República, es claro que
estamos en presencia de una objeciones por inconstitucionalidad planteadas por
un funcionario incompetente, pues el Ministro de Minas y Energía no tiene
atribución o función alguna que guarde relación temática o de conexidad con la
materia objeto del proyecto de ley, la cual legitime bajo una concepción menos
rigurosa el ejercicio del derecho a objetar las leyes por parte de los
Ministros, como voceros del Gobierno Nacional. Por esta razón, y por las que
más adelante se señalarán, se considera que las objeciones planteadas no están
llamadas a prosperar.”
2. Finalmente,
el Congreso considera que si las objeciones son admitidas para estudio, en todo
caso no deben prosperar, pues a su juicio las normas objetadas no desconocen
los principios constitucionales alegados.
2.1. El
Congreso de la República considera que de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, la consagración de normas que presuman la culpabilidad del
inculpado en materia penal son contrarias a la garantía constitucional del
debido proceso y, en especial, al derecho a la presunción de inocencia.[3]
Pero sostiene que en el campo del derecho sancionatorio administrativo la
respuesta de la jurisprudencia no es la misma. Dice al respecto,
“En este orden de ideas, y teniendo en cuenta la objeción propuesta,
surge entonces el siguiente interrogante: ¿En el campo del derecho
administrativo sancionador, una de cuyas expresiones es el régimen
sancionatorio ambiental previsto en el proyecto de ley N° 092 de 2006, Senado,
238 de 2008, Cámara, rige con la misma intensidad la prohibición reconocida por
la H Corte Constitucional, en materia penal?
Este problema jurídico ya ha sido previamente resuelto por la Corte
Constitucional, entre otras, en las sentencias C-599 de 1992, C-374 de 2002,
C-455 de 2002, C-778 de 2003, C-780 de 2007, y especialmente, en las
providencias C-506 de 2002 y C-010 de 2003.
En todas ellas se ha reconocido que si bien como regla general, a las
distintas manifestaciones del derecho punitivo, le son aplicables en principio
las mismas garantías del derecho penal, previstas en el artículo 29 de la Constitución
Política, dada la distinción en el alcance de los bienes jurídicos protegidos y
la diferencia de los fines que se persiguen con cada uno de los citados
institutos; es válido que el legislador establezca excepciones en cuanto al
alcance de las citadas garantías en el sentido de atenuar su rigurosidad, en el
campo sancionatorio administrativo. (…)
[…]
En este sentido, teniendo en cuenta la menor rigurosidad de las
garantías del debido proceso en el campo del derecho administrativo
sancionador, la Honorable Corte Constitucional, en jurisprudencia reiterada, ha
sostenido que ‘entre esta modalidad del derecho punitivo del Estado y las
presunciones de culpa existe plena afinidad constitucional, pues éstas últimas
en nada contravienen los derechos fundamentales al debido proceso y la
presunción de inocencia’.
Quizá el antecedente más importante sobre la materia lo constituye la
sentencia C-506 de 2002, en la que se recogen precedentes expuestos en los
fallos C-690 de 1996 y C-054 de 1999, en los que se declaró la
constitucionalidad del régimen sancionatorio administrativo en materia
tributaria a partir de la consagración de presunciones legales de culpa. (…)
[…]
[…] para que una presunción legal resulte constitucional es necesario
que (i) la misma aparezca como razonable, (ii) que persiga un fin
constitucionalmente legítimo, y (iii) que sea estrictamente proporcionada para
alcanzar el mencionado fin (C-388 de 2000).
En el caso bajo examen, la presunción de culpabilidad establecida en
las normas objetadas supera el citado juicio de razonabilidad, pues lo que se
pretende a través de ellas es realizar una redistribución de las cargas
probatorias, a favor de la protección de un interés de raigambre superior, como
lo es, la salvaguarda del derecho colectivo al medio ambiente sano, el cual por
su estrecha relación con los derechos a la vida, a la integridad física y a la
salud puede igualmente considerarse como un derecho fundamental por conexidad.
La razonabilidad de la medida adoptada por el legislador descansa en
reconocer que las infracciones que se cometen frente al medio ambiente, por lo
general subyacen en la realización de actividades peligrosas, las cuales por el
riesgo inherente que rodea su ejercicio, suponen que el comportamiento dañoso
envuelve una conducta negligente, imprudente o maliciosa. Así las cosas, es innegable
que la presunción de culpabilidad en materia sancionatoria ambiental, aparece
como una herramienta procesal idónea para salvaguardar un bien jurídico
particularmente importante respecto del cual la prueba del elemento subjetivo
que fundamenta la responsabilidad, se dificulta y resulta excesivamente gravosa
frente a una modalidad de comportamiento que, por el riesgo que ella involucra,
supone necesariamente un actuar contrario al deber de diligencia. (…)
En lo que respecta a la búsqueda de un fin constitucionalmente válido,
es preciso manifestar que la presunción consagrada en las disposiciones
objetadas apela a lograr la efectiva protección y salvaguarda del medio
ambiente, facilitando la imposición de medidas preventivas y sancionatorias
frente a comportamientos en los que la prueba del elemento subjetivo es de
difícil realización, más aún, teniendo en cuenta que por la peligrosidad y el
riesgo que involucra el quehacer frente al medio ambiente, es válido entender
que el comportamiento dañoso implica por su propia naturaleza una infracción
del deber de diligencia que tienen todas las personas. Es más, el propio
constituyente de 1991 fue consciente de esta realidad, al admitir sin excepción
o salvedad alguna, en los casos de responsabilidad civil, la posibilidad de
consagrar un régimen de responsabilidad objetiva (aún más gravoso al previsto
en las normas objetadas, el cual parte de una responsabilidad subjetiva con
presunción de culpabilidad), en los casos de lesión o menoscabo a los derecho
colectivos, como lo es, el derecho al medio ambiente. Expresamente, en el mismo
inciso 3° del artículo 88 del Texto Superior, se consagra que ‘así mismo, [el
legislador] definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño
inferido a los derechos e intereses colectivos.
Finalmente la medida adoptada es proporcional para alcanzar el
mencionado fin, pues no implica el sacrificio de ninguna garantía fundamental
de los ciudadanos, mientras logra el propósito trascendental de velar por la
debida protección del medio ambiente, en los términos consagrados en el
artículo 80 de la Carta Política. Ya la Honorable Corte Constitucional ha
dicho, en otras ocasiones, que la presunción legal resultaría desproporcionada
si, con la decisión adoptada, se impidiese materialmente el ejercicio del
derecho de defensa o se pasase inmediatamente a la sanción, sin la comprobación
por lo menos de comportamiento reprochable.
En el caso objeto de análisis, en primer lugar, es claro que la
presunción existe solamente en el campo de la culpabilidad, por lo que no se
excluye a la administración de la obligación de probar la existencia de la
infracción ambiental, en los estrictos y precisos términos dispuestos en la
ley; y en segundo término, la presunción consagrada no impide que la misma se
pueda desvirtuar por el presunto infractor mediante los medios legales
probatorios previstos en la ley, pues tal facultad aparece reiterada en ambas
normas objetadas.”
V.
INTERVENCIONES
Al proceso de
la referencia sólo se allegaron dos participaciones. Una del Ministerio de
Minas y Energía, reiterando la posición defendida en las objeciones. La otra,
del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo territorial defendiendo la
constitucionalidad de las normas, esto es, presentado la posición contraria.
1.     Intervención
del Ministerio de Minas y Energía
El Ministerio
de Minas y Energía, por medio de apoderada, consideró que la Corte
Constitucional debe declarar fundadas las objeciones presentadas por el
Presidente de la República.
“(…) cuando el Proyecto de ley establece la presunción de dolo o culpa
equivale a redimir al juzgador de esta valoración subjetiva y trasladarla la
implicado, de modo que se resuelva siempre en contra de éste toda falta de
certeza sobre su responsabilidad. Ello equivale a expresar que toda persona se
presume responsable, por culpa o dolo, mientras no se demuestre lo contrario,
lo que resulta abiertamente contradictorio frente a cualquier forma de
presunción de inocencia y particularmente la establecida por el artículo 29 de la
Constitución Política. Es más, sería tanto como presumir que es ante se ha dado
[sic] la violación de la norma correspondiente sin que tal violación se haya
demostrado. (…).
En ningún caso entonces es válido afirmar que estas garantías
constitucionales son exclusivamente predicables en relación con las normas
penales. El artículo 29 de la Constitución no establece excepción alguna y, por
lo tanto, debe entenderse indistintamente aplicable a cualquier tipo de sanción
que pretenda imponer el Estado. A manera de ejemplo, cabe advertir como el
Código Disciplinario proscribe toda forma de responsabilidad objetiva.”
Luego de
manifestar expresamente su preocupación por los casos de atentados terroristas,
en los cuales, considera el Ministerio, se podría terminar culpando a las
compañías de ser terroristas,[4]
concluye sus argumentos, indicando que para que pueda hablarse de
responsabilidad extracontractual en un proceso sancionatorio, es preciso que
dicha responsabilidad haya sido reconocida previamente en un proceso civil.
Dice al respecto la intervención,
“El artículo 5° establece que la mera existencia de un daño tipificaría
la presunción de culpa o dolo sin que haya sido aún imputada judicialmente la
responsabilidad y asume que la existencia de un posible daño es, per se, sancionable
administrativamente así no exista norma aplicable al caso que tipifique la
conducta. Resulta imposible que sin que haya existido un proceso judicial en el
que se configure la responsabilidad, pueda la autoridad ambiental sancionar
administrativamente al infractor por considerar que el daño lo hace acreedor
además de la responsabilidad civil a que hubiere lugar, de la sanción
administrativa.”
2.     Intervención
del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
El Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, por intermedio de la
Viceministra de Ambiente, participó en el proceso de la referencia para
defender la constitucionalidad de las normas objetadas. A su juicio, tales
disposiciones no contradicen los principios constitucionales invocados ni norma
constitucional alguna. Sostiene que en ningún momento ‘se presume que toda
persona es responsable’, como lo pretenden las objeciones; considera que el
régimen de responsabilidad contemplado en las normas en cuestión es acorde con
los propósitos de defensa del medio ambiente.
2.1. Con
relación a la interpretación que se hace de las normas objetadas dice el
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial lo siguiente,
“La ley en discusión en ninguno de sus artículos establece ‘que toda
persona se presume’ responsable, una lectura correcta del texto, permite
deducir que el proyecto de ley establece unas presunciones de carácter legal en
cuanto al dolo y la culpa, lo cual tiene implicaciones totalmente diferentes a
presumir la responsabilidad.
El legislador en su autonomía puede establecer presunciones legales,
con el fin de proteger bienes jurídicos que merecen particular atención, para
el caso que nos ocupa, el medio ambiente y los recursos naturales.
Al respecto, es preciso señalar que la presunción de dolo o culpa no
riñe con el texto constitucional, dado que las presunciones legales no vulneran
de forma alguna el principio constitucional de presunción de inocencia como lo
ha establecido la Honorable Corte Constitucional.
El efecto que se deriva de las presunciones legales es específicamente
de carácter probatorio y procesal y se refleja en que la carga de la prueba se
invierte, lo que de ninguna manera atenta contra el derecho de defensa, porque
le permite al interesado interponer la prueba en contrario, por lo cual las
presunciones legales no atentan contra el debido proceso y la presunción de
inocencia de la norma constitucional.”
2.2. Para el
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial la jurisprudencia
constitucional citada por las objeciones se refiere a reglas penales, por lo
que considera que no es aplicable a las normas en cuestión. Por el contrario,
la jurisprudencia constitucional aplicable verifica la constitucionalidad de las
normas objetadas, no la cuestiona. Dice al respecto,
“En este sentido, la presunción no tiene un propósito distinto al de
invertir la carga de la prueba, en aquellos casos en que se pretenda la
salvaguarda de bienes jurídicos particularmente importantes respecto de los
cuales el acceso a la prueba se dificulte o para proteger a alguna de las
partes de una relación que, por razones jurídicas o fácticas, se encuentra en
situación de indefensión o debilidad manifiesta.
Sobre la legitimidad constitucional de las presunciones existen
precedentes, entre otros, en las sentencias C-015 de 1993, C-109 de 1995, C-238
de 1997, C-622 de 1997, C-665 de 1998, C-388 de 2000, C-374 de 2002, C-455 de
2002, C-506 de 2002, C-778 de 2003, C-669 de 2005, C-123 de 2006, C-780 de
2007.
En el caso del derecho colectivo a un ambiente sano, es claro que para
el Estado resulta muy oneroso asumir los costos de los pasivos ambientales que
durante muchos años han dejado algunas actividades en nuestro país. El costo
del deterioro ambiental en Colombia ha sido muy alto y le ha correspondido al
Estado en la mayoría de los casos asumirlo. Por esta razón resulta necesario
establecer esta clase de presunciones para proteger bienes con especial valor
como es el patrimonio natural del país.
Por lo demás, los argumentos para alegar la inconstitucionalidad de la
norma, se soportan en fallos en materia penal, en donde el objeto tutelado y
fin de este tipo de procesos no es el mismo para las problemáticas ambientales,
dado que en la materia penal sí está proscrita la responsabilidad objetiva en
tanto que en materia administrativa o civil no, siendo la misma Constitución
Política la que da la orden al legislador de establecer los casos de
responsabilidad civil objetiva (artículo 88 de la Constitución Política).”
2.3.
Finalmente, el Ministerio advierte que un régimen de responsabilidad ambiental
como el que consagran las normas no es un exabrupto jurídico, como lo sostienen
las objeciones. Por el contrario, se trata de un estándar comúnmente aceptado
en la materia. Sostiene al respecto,
“La responsabilidad objetiva en materia ambiental precisamente ha
tenido especial desarrollo en la legislación comparada; así, países como Costa
Rica, Chile, México, Argentina, República Dominicana, Estados Unidos y la Unión
Europea contemplan en sus ordenamientos este tipo de responsabilidad.”
VI. CONCEPTO
DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Procurador
General de la Nación participó en el proceso de la referencia mediante el
concepto N°4677 para solicitar que se declaren fundadas las objeciones por
inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional contra los artículos
1°, parágrafo, y 5°, parágrafo 1, del Proyecto de ley 092 de 2006 Senado, 238
de 2008 Cámara, por los aspectos analizados.
1. En primer
lugar, el Procurador se pronuncia con relación al trámite de las objeciones, en
los siguientes términos,
“3.1. Para los efectos del trámite de insistencia, se nombró una
comisión accidental compuesta por un miembro de cada cámara legislativa, los
cuales rindieron sus informes a las respectivas plenarias.
3.2. Los miembros de la comisión accidental coincidieron en señalar que
es infundada la objeción de inconstitucionalidad formulada por el Presidente de
la República respecto del parágrafo del artículo 1°, y del parágrafo 1° del
artículo 5° del Proyecto de ley 092 de 2006 Senado, 238 de 2008 Cámara (…)
3.3. Los informes presentados por los miembros de la comisión
accidental fueron considerados y aprobados por las plenarias de una y otra
cámara, según las certificaciones secretariales que obran en la copia del
expediente legislativo remitido a este Despacho, (…).”
El Procurador
General de la Nación, no obstante, guarda silencio acerca del argumento según el
cual las objeciones fueron presentadas por un funcionario incompetente, pues
fueron presentadas únicamente por un Ministro, no por el Presidente de la
República, y respecto de una materia que no es de su competencia y no le corresponde.
2. A pesar de
considerar que la protección decidida del medio ambiente por parte de la Constitución
Política de 1991 conlleva el que ésta sea una ‘constitución ecológica’,[5]
y de reconocer que el propio texto fundamental contempla la posibilidad de que
el legislador establezca casos de responsabilidad objetiva en la protección
ambiental,[6] para
el Procurador General de la Nación las normas demandas constituyen ‘medidas
extremas’. Afirma al respecto,
“Del examen de las disposiciones constitucionales y legales
mencionadas, se llega a la conclusión (sic) que efectivamente el Estado y los
particulares tienen el deber de garantizar el derecho de todas las personas a
gozar de un ambiente sano, para lo cual se deben prevenir y controlar los
factores de deterioro ambiental y, en su caso, exigir la reparación de los
daños causados. Sin embargo, para cumplir tales funciones no es necesario
llegar a medidas tan extremas como las de limitar otro derecho también
importante y de naturaleza fundamental como es el debido proceso, al presumir
el dolo y la culpa en toda acción u omisión que constituya violación de las
normas ambientales.
Por el contrario, tal medida podría llegar a ser inclusive
contraproducente para el cumplimiento de los fines Superiores señalados, al
desestimular el desarrollo sostenible si de antemano se sospecha que quien
desarrolla una obra o actividad necesaria en la mayoría de los casos, para la
evolución progresiva de la economía hacia mejores niveles de vida, lo hace con
una intención dañina, imprudente o negligente, esto es, con desconocimiento de
su deber de proteger los recursos naturales del país y velar por la
conservación de un ambiente sano (artículo 95, numeral 7).
Cuestión diferente es la responsabilidad civil objetiva por el daño
inferido a los derechos e intereses colectivos como consecuencia de la
realización de actividades que implican un riesgo para el medio ambiente
y los recursos naturales renovables (artículo 88, inciso tercero superior),
caso en el cual son responsables todas las personas que desarrollan tales
actividades aunque hayan actuado con la mayor diligencia y cuidado posible,
puesto que son ellas las que crearon el riesgo.
Vale destacar que la responsabilidad objetiva implica la inversión de
la carga de la prueba, recayendo tal obligación en quien asumió el riesgo de la
actividad que pueda llegar a causar un daño, disminuyendo así la intensidad de
la labor probatoria exigida al Estado ante tal circunstancia específica.”
A juicio del
Procurador, las presunciones objetadas devienen en irrazonables, porque parten
de suponer el incumplimiento de un deber genérico de no quebrantar las normas
ambientales, a partir del cual, con base en las leyes de la lógica y la
experiencia, no es posible deducir el dolo o la culpa del infractor, salvo en
forma arbitraria. Concluye al respecto,
“Por ende, los efectos que podría originar la aplicación de la medida
cuestionada en relación con el tema ambiental –como es el de presumir el dolo o
la culpa en las infracciones ambientales –, no permiten reconocerle una
verdadera legitimidad de los objetivos que por su intermedio se pretenden hacer
valer (la protección de los recursos naturales renovables), quedando en duda la
razonabilidad y proporcionalidad de la misma, por cuanto tal protección se
puede lograr sin necesidad de atentar contra las garantías básicas del debido proceso
y el derecho de defensa de las personas.”
3. Finalmente,
el Procurador señala que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional los
principios del debido proceso deben aplicarse a las actuaciones
administrativas. Sostiene lo siguiente,
“(…) la estimación de los hechos y la interpretación de las normas son
expresión directa de la potestad punitiva del Estado, cuyo ejercicio legítimo
debe sujetarse a los principios mínimos establecidos en defensa del interés
público y de la dignidad humana, entre ellos, los principios de legalidad,
imparcialidad y publicidad, la presunción de inocencia, las reglas de la carga
de la prueba, el derecho de defensa, la libertad probatoria, el derecho a no
declarar contra sí mismo, el derecho de contradicción, la prohibición del non
bis in idem y de la analogía en malam partem, entre otras.
[…]
(…) la prevalencia de los derechos inalienables de la persona (CP art.
5), desplaza la antigua situación de privilegio de la Administración y la
obliga a ejercer las funciones públicas en conformidad con los fines esenciales
del Estado, uno de los cuales es precisamente la garantía de la eficacia de los
derechos, deberes y principios consagrados en la Constitución.
En este orden de ideas, si lo que se pretendía con los parágrafos
objetados era imponer un régimen de responsabilidad objetiva en materia
ambiental, autorizado por el propio Constituyente, es evidente que no resultaba
necesario para tal efecto crear una presunción de culpa o dolo en contra del
infractor, lo cual resulta inconstitucional por atentar contra la presunción de
inocencia, en razón de que ni aún la notoriedad de la infracción o la posible
prueba objetiva de la misma, justifican una sanción que prive de cualquier
elemental garantía de defensa al inculpado, quedando ésta reducida al mero
ejercicio posterior de los recursos administrativos.”
VII.
FUNDAMENTOS Y CONSIDERACIONES
1.     Competencia
La Corte
Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la
constitucionalidad de las normas objetadas por el Gobierno Nacional, según lo
dispuesto en los artículos 167, inciso 4 y 241 numeral 8 de la Carta Política.
La Corte ha establecido en su
jurisprudencia que dicha competencia es sustancial, en la medida que es apta
para verificar si las objeciones presidenciales son fundadas o infundadas, y
procesal, en cuanto incluye el examen de constitucionalidad del trámite mismo
dado a las objeciones.[7] La
Corte ha señalado que su competencia en materia de objeciones presidenciales se
extiende hasta examinar la sujeción de los órganos que intervienen en las
objeciones a los términos que para tal fin establecen la Constitución y la Ley.[8]
En el caso particular, tal y como se
demostrará en los apartados siguientes, la Corte no tiene competencia para
resolver sobre la fundamentación constitucional de las objeciones
presidenciales porque el trámite impartido a las mismas para su presentación se
siguió con violación de las normas constitucionales, lo cual impide adentrarse
en el análisis de fondo de las mismas.
2.     Problema
jurídico previo, competencia para presentar objeciones a proyectos de ley
aprobados por el Congreso de la República.
2.1. Antes de
entrar a considerar las objeciones de fondo planteadas por el Gobierno y antes
de verificar si el Congreso observó el procedimiento constitucional establecido
para ‘insistir’ en el Proyecto de ley, debe la Sala considerar si las
objeciones fueron adecuadamente presentadas. De acuerdo con la insistencia del
Congreso de la República las objeciones en cuestión no son procedentes (1) porque
fueron presentadas únicamente por un Ministro, no por el Presidente de la
República, y (2) porque el Ministro que las presentó es el de Minas y Energía,
y no el correspondiente, esto es, el de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial.
2.2. En primer
lugar, la Corte Constitucional considera que asiste la razón al Congreso de la
República al señalar que las objeciones por inconstitucionalidad a un Proyecto
de ley no pueden ser presentadas únicamente por un Ministro, sin la concurrencia
del Presidente de la República. No obstante, considera que ello no implica la
improcedencia de las objeciones en cuestión, puesto que en el presente caso el
Presidente sí las suscribió.
2.3. En segundo
lugar, la Corte considera que también tiene razón el Congreso al señalar que el
Ministro que debe acompañar al Presidente al formular las objeciones es ‘el
correspondiente’, no cualquiera. En tal sentido, la Sala considera que al
haber presentado el Presidente las objeciones al proyecto de ley en cuestión,
acompañado de un Ministro que no era el correspondiente, éstas no son
procedentes.
2.4. Para
analizar esta cuestión, la Sala (i) establecerá cuál es la autoridad competente
para presentar objeciones a un Proyecto de ley de acuerdo con la Constitución y
(ii) señalará en qué medida la regla no fue respetada en el presente caso.
3.     La
competencia para presentar objeciones a un proyecto de ley es del Gobierno no
del Presidente de la República
3.1. Como ya lo
ha señalado la Corte Constitucional en el pasado, la institución de las ‘objeciones
presidenciales’ que ha regido en Colombia proviene del constitucionalismo estadounidense.
A diferencia de los regímenes fundados en la separación de poderes, en los que
la garantía de la legitimidad del poder reside en la distinción funcional, el
régimen constitucional estadounidense se funda en los frenos y contrapesos que
se ejercen mutuamente las distintas ramas del poder.[9]
3.2. La figura
de las objeciones presidenciales está consagrada en el régimen estadounidense
como una figura ‘contramayoritaria’ con la cual se pretende fijar un
freno a las ‘pasiones democráticas’ de la mayoría del Congreso. En
efecto, la Constitución de Estados Unidos de 1787
(artículo 1, Sección VII) establece que todo proyecto de ley elaborado por el
Congreso, ha de ser sometido a la sanción del Presidente, quien podrá firmarlo
o rechazarlo, devolviéndolo con sus objeciones a la Cámara en que se inició. Para
superar el veto del Presidente y aprobar el proyecto, el Congreso requiere
contar con una mayoría cualificada de dos terceras (2/3) partes en cada Cámara.
En otras palabras, luego de que el Congreso –foro democrático por excelencia,
al cual concurren los representantes de las diversas fuerzas políticas– debata
y apruebe un proyecto de ley –en razón a que las mayorías parlamentarias lo
consideran conveniente–, se autoriza a un solo funcionario –el Presidente,
quien pertenece a una sola colectividad política– a cuestionar tal conveniencia
y, en consecuencia, aumentar el trámite legislativo. Ahora bien, para superar
el veto se requiere el apoyo de dos terceras partes de cada cámara, lo cual
implica que la mayoría absoluta del Congreso –la mitad más uno de los miembros
de cada cámara– no tiene la fuerza para contradecir al Presidente. La regla
fijada por la Constitución estadounidense obliga a las mayorías del Congreso a
negociar con las minorías de una y otra cámara, de tal suerte que sea posible
conformar la mayoría calificada exigida por la Constitución para superar el
veto al proyecto de ley en cuestión.
3.3. En un
inicio, las objeciones presidenciales consagradas en la Constitución de
Colombia (1821) tenían las mismas características que las de su antecesora
norteamericana, requiriendo el Congreso, por ejemplo, la misma mayoría
calificada de dos terceras (2/3) partes de una y otra Cámara. Al respecto, cabe
recordar el recuento del origen histórico de esta institución, hecho en la
sentencia C-452 de 2006, en los siguientes términos:
“(…) como se indicó, la figura de las objeciones a los proyectos de ley
ha sido una constante en la evolución de nuestro sistema presidencial de
gobierno, pudiendo incluso afirmarse que constituye uno de sus rasgos
definitorios. En efecto, un examen de los diversos textos constitucionales,
evidencia que, con diversos matices y particularidades, el Presidente siempre
ha contado con la facultad constitucional de oponerse a la sanción de un
determinado proyecto de ley, invocando diversas razones de orden jurídico o
político, dentro de unos determinados tiempos, en función de la cantidad de
artículos objetados. A partir de entonces, se traba una discusión con el órgano
legislativo, la cual finalmente es zanjada mediante diversas soluciones
establecidas por las Cartas Políticas, dentro de las cuales, aparecería el
control de constitucional.
Así, en el texto de la Constitución Política de la República de
Colombia de 1821, se establecía que el Poder Ejecutivo, cuando lo estimara
conveniente, podía devolver un proyecto de ley a la Cámara de origen, “acompañándole
sus reparos, sea sobre falta en las fórmulas, o en lo sustancial, dentro del
término de diez días contados desde su recibo”,[10] reparos que
eran consignados en el registro de las sesiones de la Cámara donde la ley tuvo
su origen. En caso de que la Cámara no compartiera las objeciones
presidenciales, el articulado era discutido nuevamente, el cual, en caso de
llegar a ser aprobado nuevamente por la mayoría de las 2/3 partes de los
miembros presentes, pasaba a la otra Cámara. De llegar esta última a aprobarlo
por la misma mayoría señalada, “el proyecto tendrá fuerza de ley y deberá
ser firmado por el Poder Ejecutivo”.[11]
De manera semejante, en la Constitución de 1830, en la sección
referente a la formación de las leyes, su sanción y promulgación, se disponía
que ningún proyecto de ley, aunque hubiese sido aprobado por ambas Cámaras,
tendría fuerza de ley, mientras no fuese sancionado por el “Jefe del
Ejecutivo”.[12]
Si este último lo hallaba inconveniente, lo devolvía a la Cámara de origen
dentro de un término de 15 días, “con sus observaciones”.[13]
La Cámara respectiva debía entonces discutir nuevamente el proyecto; si
encontraba fundadas las objeciones sobre la totalidad del mismo, se procedía a
archivarlo, “pero si se limitasen solamente a ciertos puntos, se tomarán en
consideración las observaciones y deliberará lo conveniente”.[14]
La Constitución del Estado de la Nueva Granada de 1832, por su parte,
en su Sección VI, “De la formación de las leyes”, establecía que el
Poder Ejecutivo podía “hallar inconveniente para su publicación” un
determinado proyecto de ley, debiendo entonces devolverlo a la Cámara de origen
con sus observaciones, dentro de los ocho días siguientes a su recibo.[15]
A continuación, la Cámara respectiva discutía nuevamente el proyecto; si las
encontraba fundadas y versaban sobre la totalidad del proyecto, se procedía al
archivo del mismo; “pero si se limitaren solamente a ciertos puntos, se
podrán tomar en consideración y se deliberará sobre ellos lo conveniente”.[16]
La Constitución de la República de la Nueva Granada de 1843 conservó la
fórmula según la cual “Ningún proyecto de ley o de otro acto legislativo,
aunque aprobado por ambas Cámaras, tendrá fuerza de ley sin la sanción del
Poder Ejecutivo”.[17]
De igual manera, de manera mucho más detallada que los anteriores textos
constitucionales,[18]
reguló la figura de las objeciones presidenciales por motivos de
inconveniencia.
Posteriormente, la Constitución de 1853 de la Nueva Granada dispuso que
el Presidente, una vez aprobado el proyecto de ley, podía o bien expedir un “decreto
de ejecución”, o devolverlo a la reconsideración del Congreso, “si lo
creyere inconstitucional, perjudicial o defectuoso”.[19] En tal caso,
las Cámaras Legislativas, luego de recibidas las observaciones del Poder
Ejecutivo “procediendo como en la confección del proyecto primitivo, le
darán un nuevo debate, y el resultado de éste se pasará nuevamente al Poder
Ejecutivo para la ejecución, que en tal caso no podrá rehusar.”[20]
Posteriormente, la Constitución de la Confederación Granadina de 1858,
en sus artículos 35 a 38, reguló lo referente al trámite de las objeciones
presidenciales. En tal sentido, el Presidente de la Confederación podía, por
motivos de inconveniencia o de inconstitucionalidad, devolver a la Cámara de
origen un proyecto de ley, bien fuera en su totalidad o parcialmente; ésta, a
su vez, podía considerar fundadas o no las referidas objeciones, pero cuando
ambas Cámaras declaraban infundadas las observaciones “el Presidente de la Confederación
tiene el deber de sancionar el proyecto”.[21]
Bajo la Constitución de los Estados Unidos de Colombia de 1863, el
Presidente de la Unión podía devolver el proyecto de ley a la Cámara de origen,
con el propósito de ser reconsiderado, acompañado de las observaciones que
motivaban la devolución.[22]
Al respecto, cabe aclarar que los motivos podían ser basados en razones de inconstitucionalidad
o inconveniencia. Si una de las Cámaras declaraba fundadas las observaciones
formuladas por el Presidente de la Unión a la totalidad del proyecto, éste era
archivado, y si ambas Cámaras las consideraban infundadas, el Jefe de Estado no
podía negarse a sancionar el proyecto de ley. Una regulación constitucional
mucho más compleja existía en caso de objeciones presidenciales parciales.[23]
De igual manera, la Constitución Federal establecía unos términos para la
presentación de aquéllas, dependiendo del número de artículos.[24]
La Constitución de 1886 reguló asimismo la figura de las objeciones
presidenciales por motivos de inconveniencia[25]
o de inconstitucionalidad,[26]
introduciendo como importante novedad el control de constitucionalidad para
este último caso, en cabeza de la Corte Suprema de Justicia. En efecto, en los
términos del original artículo 90 de la citada Carta Política “Exceptúase de
los dispuesto en el artículo 88 el caso que el proyecto fuere objetado por
inconstitucionalidad. En este caso, si las Cámaras insistieren, el proyecto
pasará a la Corte Suprema, para que ella, dentro de los seis días, decida sobre
su exequibilidad. El fallo afirmativo de la Corte obliga al Presidente a
sancionar la ley. Si fuere negativo, se archivará el proyecto”.
[…]”[27]
Los artículos
pertinentes de la Constitución de 1886, expresamente, establecían las
objeciones presidenciales en los siguientes términos,
“Artículo 85.- Aprobado un proyecto de ley por ambas
Cámaras pasará al Gobierno, y si este no lo objetare, dispondrá que se
promulgue como ley; si lo objetare, lo devolverá a la Cámara en que tuvo
origen.
Artículo 86.- El Presidente de la República dispone del
término de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no
conste de más de veinte artículos; de diez días, cuando el proyecto contenga de
veintiuno a cincuenta artículos y hasta de veinte días cuando los artículos
sean más de cincuenta.
Si el Presidente, una vez trascurridos los indicados términos, según el
caso, no hubiere devuelto el proyecto con objeciones, deberá sancionarlo y
promulgarlo. Si las Cámaras se pusieren en receso dentro de dichos términos, el
Presidente tendrá el deber de publicar el proyecto sancionado u objetado dentro
de aquellos plazos.
Artículo 87. El proyecto de ley objetado en su conjunto por
el Presidente, volverá en las Cámaras a segundo debate. El que fuere objetado
solo en parte, será reconsiderado en primer debate, en la Comisión respectiva,
con el único objeto de tomar en cuenta las observaciones del Gobierno.
Artículo 88. El Presidente de la República sancionará sin
poder presentar nuevas objeciones, el proyecto que, reconsiderado, fuere
aprobado por la mitad más uno de los miembros de una y otra Cámara.
Sin embargo, cuando las objeciones se refieran a cualquiera de los
proyectos mencionados en los ordinales 2º, 3º, 4º y 5º, del artículo 76,
su rechazo en la Comisión o Cámara respectiva deberá ser aprobado por los dos
tercios de los votos de los miembros que componen una y otra.”[28]
3.4. Del
análisis previo cabe pues resaltar tres aspectos del desarrollo de esta figura hasta
la Constitución de 1886. (i) Se distinguió entre dos tipos de objeciones, por
inconveniencia y por inconstitucionalidad, dando la última palabra para las
primeras al control político –al Congreso de la República– y al control
constitucional para las segundas –a la Corte Suprema de Justicia–. (ii) Con
relación al Congreso, se estableció que para superar el veto presidencial, en
principio, éste no requería de una mayoría calificada compuesta por dos
terceras partes de cada cámara, fortaleciendo así las mayorías parlamentarias.
Se mantuvo la mayoría cualificada sólo en cuatro casos, a saber, cuando la ley
fuera un código, una ley orgánica del presupuesto nacional, un plan de
desarrollo o si modificaba la división general del territorio. (iii) Finalmente,
se cambió la competencia para presentar las objeciones; mientras que un
principio el competente para presentarlas era ‘el Jefe del Ejecutivo’,
ahora lo era ‘el Gobierno’.
3.5. El régimen
de objeciones presidenciales vigentes a partir de la Constitución de 1991 también
fue considerado en la sentencia C-452 de 2006. Se dijo al respecto,
“La actual regulación del trámite de las objeciones presidenciales se
encuentra en los artículos 165, 166, 167, 168 y 241.8 constitucionales; 79.4, 196
a 201 de la Ley 5ª de 1992 y el decreto 2067 de 1991.
En tal sentido, las objeciones presidenciales pueden ser por
inconveniencia o por inconstitucionalidad. El Gobierno dispone del término
constitucional de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto
cuando no conste de más de veinte artículos; de diez días, cuando el proyecto
contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta de veinte días cuando los
artículos sean más de cincuenta. En ambos casos se devuelve el proyecto de ley
a la Cámara en que tuvo origen para que tenga lugar un nuevo debate en
Plenaria. En caso de que ambas Cámaras insistan, con la mayoría absoluta de los
votos de sus miembros, pueden presentarse dos posibilidades: si el proyecto
hubiese sido objetado por inconveniente se remite nuevamente al Presidente de la
República, quien deberá sancionarlo sin poder formular nuevas objeciones; si lo
hubiese sido por inconstitucionalidad se enviará a la Corte Constitucional, la
cual decidirá definitivamente, en el término de seis días, sobre la
exequibilidad del mismo. El fallo de la Corte obliga al Presidente a sancionar
la ley. Si lo declara inexequible, se archivará el proyecto. Si la Corte
considera que el proyecto es parcialmente inexequible, así lo indicará a la
Cámara en que tuvo su origen para que, oído el Ministro del ramo, rehaga e
integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con el dictamen de
la Corte. Una vez cumplido este trámite, remitirá a la Corte el proyecto para
fallo definitivo.
Aunado a lo anterior, es preciso tener en cuenta que el artículo 79.4
de la Ley 5ª de 1992 dispone que en cada sesión de las Cámaras y sus Comisiones
Permanentes sólo podrán tratarse los temas incluidos en el orden del día, “en
el siguiente orden: 4) objeciones del Presidente de la República, o quien haga
sus veces, a los proyectos aprobados por el Congreso, e informes de las
comisiones respectivas”. De igual manera, el artículo 200 de la misma
normatividad establece que “Cuando una Cámara hubiere declarado infundadas
las objeciones presentadas por el Gobierno a un proyecto de ley, y la otra las
encontrare fundadas, se archivará el proyecto”.
En este orden de ideas, la actual regulación constitucional de las
objeciones presidenciales, si bien presenta ciertas semejanzas con aquella de
la anterior Carta Política, presenta como novedades que el control judicial de
constitucionalidad lo realiza la Corte Constitucional y que a diferencia de la
Constitución expirada, que encargaba de la objeción parcial a la respectiva
comisión constitucional permanente y de la total a la Cámara de origen, la
Constitución de 1991 señala que en todo caso, la reconsideración del proyecto
de ley corresponde a las Cámaras en pleno, con prescindencia de la naturaleza
parcial o total de la objeción formulada o de la causa que la suscite.[29]”
3.6. Así pues,
la figura de las objeciones presidenciales en Colombia ha evolucionado a lo
largo del tiempo, limitando su carácter ‘contramayoritario’ y haciéndola
más democrática. Al respecto cabe resaltar los siguientes aspectos.
3.6.1. Se pasó
de la exigencia de superar el veto con una mayoría calificada de dos terceras
partes, para todos los casos, a exigir una mayoría absoluta, esto es, la mitad
más uno de los miembros de cada cámara, también para todos los casos. Se
suprimió así la exigencia de que la mayoría absoluta de una y otra cámara se
vea obligada a negociar con las minorías parlamentarias, en pro de conformar
aquella mayoría calificada y poder superar así el veto presidencial.
3.6.2. En el
caso de que las objeciones sean por inconstitucionalidad, no sólo participan el
Congreso y el Gobierno en el debate, también lo hace la rama judicial –ahora a
través de la Corte Constitucional–, mediante un proceso de carácter público y
democrático que permite a todos los ciudadanos participar con cargos y
argumentos, bien sea a favor de las objeciones o en su contra.
3.6.3. Por otra
parte, se pasó de una competencia que residía en cabeza del Presidente, a una
competencia que reside, claramente, en cabeza del Gobierno, esto es, en el
Presidente de la República y en el Ministro correspondiente. Como se indicó, la
Constitución de 1886 estableció que la autoridad competente para objetar un
proyecto de ley era el Gobierno (art. 85), sin embargo a reglón seguido, dejaba
abierta la posibilidad de considerar que para tales efectos, el Gobierno lo
podía constituir únicamente el Presidente (art. 86), al indicar el término
específico con el que contaba éste para remitir las objeciones, dependiendo del
número de artículos del proyecto de ley [al respecto, ver el apartado 3.3.].
La Constitución
de 1991 supera dicha ambigüedad. El artículo 165, al igual que el respectivo de
la Constitución de 1886, establece que es el Gobierno la autoridad competente
para presentar las objeciones. Luego, el artículo 166 (CP, 1991) establece el
término para presentar las objeciones, dependiendo del número de artículos del
proyecto de ley, de forma similar a la Constitución de 1886, pero señalado
expresamente que ese término se otorga al ‘Gobierno’, no al Presidente de la
República. Ahora, de acuerdo con la propia Constitución Política (artículo 115)
el ‘Gobierno Nacional’ está formado por ‘el Presidente de la
República, los ministros del despacho y los directores de departamentos
administrativos’; sin embargo aclara que ‘en cada negocio particular’,
el Presidente ‘y el Ministro o Director de Departamento correspondientes
constituyen el Gobierno’.
La consagración
de las objeciones presidenciales en Colombia se distancia entonces de su figura
original, tal cual como fue concebida en la Carta estadounidense o en la
Constitución vigente en la República de Panamá, que de forma expresa indica que
objetar proyectos de ley es un acto que puede realizar el Presidente, sin el
acompañamiento de ningún Ministro.[30]
Por tanto, en
estricto sentido, la Constitución de 1991 ya no contempla la institución de ‘objeciones
presidenciales’ a los proyectos de ley aprobados por el Congreso, consagra
la figura de ‘objeciones gubernamentales’.
3.7. En conclusión,
(i) la competencia para presentar objeciones a un proyecto de ley es del
Gobierno Nacional, (ii) entendiendo por tal, el Presidente y el Ministro
correspondiente. La determinación de quién es el
ministro correspondiente en cada caso, surge de comparar, entre otros, (1) la
materia general del proyecto de ley objetado; (2) el asunto específico respecto
del cual se hace la objeción; (3) el impacto que pueda tener la norma objetada
en los asuntos a cargo de un ministerio particular; y (4) la competencia
específica del ministerio.
4.
Las objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley No. 092 de
2006 Senado, 238 de 2008 Cámara “por el cual se establece el procedimiento
sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones” no fueron
presentadas por el Gobierno Nacional
De acuerdo con
la insistencia del Congreso de la República, existen dos razones por las cuales
no se cumplieron las reglas constitucionales de competencia para poder
presentar objeciones a una ley, a saber, (i) el documento no fue suscrito por
el Presidente de la República, y (ii) no fue firmado por el “ministro
correspondiente”.
4.1. A través
de su jurisprudencia, la Corte siempre ha exigido que el Presidente suscriba
las objeciones a un proyecto de ley aprobado por el Congreso. Si bien se ha
aceptado que un Ministro delegatario pueda cumplir con tal requisito, si cumple con el lleno de los requisitos establecidos para tal
propósito,[31] es
indispensable que este requisito se cumpla. Ahora bien, contrario a lo
expresado por el Congreso, en el presente caso la Sala considera que el
requisito en cuestión sí fue observado. Una lectura del expediente permite
evidenciar que el Presidente de la República sí firmó las objeciones. Aunque el
único nombre que aparece impreso al final del documento que contempla las
objeciones es el del Ministro de Minas, puede identificarse claramente la firma
del Señor Presidente Alvaro Uribe Vélez, tal como se aprecia en la siguiente
reproducción de dicha página.
4.2. No
obstante, aunque el Presidente de la República si firmó las objeciones, el
Ministro que lo acompañó fue el de Minas y Energía, que para el caso específico
no era el Ministro correspondiente. En tal sentido, no se constituyó el
Gobierno para presentar las objeciones como lo exige la Constitución, por lo
que las mismas son improcedentes y no pueden ser objeto de análisis por parte
de la Corte Constitucional.
4.2.1. En
efecto, como su nombre lo indica, el Proyecto de Ley
No. 092 de 2006 Senado, 238 de 2008 Cámara ‘establece el procedimiento
sancionatorio ambiental’. El Proyecto establece 66 artículos organizados de
la siguiente manera; un título primero de ‘disposiciones generales’ en
el cual se establece la titularidad de la potestad sancionatoria, los
principios rectores y las funciones de las sanciones y de las medidas
preventivas en materia ambiental; un título segundo sobre ‘las infracciones
en materia ambiental’; un título tercero sobre el ‘procedimiento para la
imposición de medidas preventivas’; un título cuarto sobre el ‘procedimiento
sancionatorio’; un quinto en relación con las ‘medidas preventivas y
sanciones’; un título sexto sobre ‘especímenes de fauna y flora
silvestre’, un título séptimo acerca del ‘Ministerio Público Ambiental’;
un título octavo acerca de los ‘portales de información para el control de
la normatividad ambiental’ y, finalmente, un título noveno sobre ‘disposiciones
finales’.
Es claro
entonces que en este caso, en principio, no es el Ministro de Minas y Energía
el funcionario correspondiente para conformar Gobierno junto al
Presidente de la República, sino el Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial. De hecho, el Proyecto de ley tal cual como fue remitido a la Corte
Constitucional, se encuentra firmado por el Ministro de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo territorial de entonces, Juan Lozano Ramírez.
4.2.2. No
obstante, en la medida que las objeciones no son sobre la totalidad del
proyecto, sino sobre una parte de éste, es preciso hacer un análisis de (i) las
normas específicamente demandas y, (ii) las razones por las cuales éstas fueron
objetadas. Sin embargo, hechas tales consideraciones, la conclusión es la
misma, a saber, el Ministro de Minas y Energía no era el Ministro
correspondiente para pronunciarse en este caso.
(i) Las
objeciones presentadas se refieren a dos apartes de la ley; el parágrafo del
artículo 1° y el parágrafo 1 del artículo 5°. En ambos casos se establece una
inversión de la carga de la prueba en el ámbito sancionatorio ambiental, para
todas las infracciones. No se trata entonces de una norma que se ocupe del
sector de la minería o de la energía. Podría alegarse en gracia de discusión
que las normas acusadas tienen una relación con el campo de la minería y la
energía, en tanto estas actividades suelen estar sometidas a controles
ambientales, no obstante, tal situación podría predicarse también acerca del campo
de la construcción de obras públicas, de la salud, del transporte o de la
agricultura, sólo para mencionar algunos casos. Así pues, se trata de reglas
generales, que si bien pueden tener efecto en el campo de la minería y la
agricultura, no es este su objeto ni su propósito principal.
(ii)
Adicionalmente, cuando se consideran las razones de fondo por las cuales se
objeta las normas en cuestión, es claro que se trata de argumentos
constitucionales generales, referidos a los principios de debido proceso
aplicables a los procesos sancionatorios. La cuestión planteada por el Gobierno
se refiere a si es posible establecer una inversión de la carga de la prueba en
los procesos sancionatorios, o de acuerdo a los principios aplicables al
procedimiento penal, tal medida legislativa se encuentra vedada. Las objeciones
no presentan consideraciones acerca del impacto específico que tales
disposiciones tendrían en el sector de la minería y la energía. Tampoco se
proponen soluciones o correcciones para estas áreas de forma concreta o
específica. Los cambios y modificaciones propuestos abarcan todos los campos de
los cuales se ocupa el procedimiento sancionatorio, de tal suerte que propenden
por cambios en todo el régimen, afectando no sólo aquellas infracciones que afectarían
al sector de la minería o la energía, sino a toda infracción ambiental posible.
4.2.3. Por lo
tanto, teniendo en cuenta (1) que el proyecto objetado se ocupa de establecer
el procedimiento sancionatorio ambiental; (2) que las normas específicas objetadas
no se refieren a la minería o la energía y (3) que los argumentos presentados
en contra de dichas normas es de carácter general, no referidos al área de la
minería o la energía, la Sala concluye que el Ministro de Minas y Energía no es
el Ministro correspondiente para objetar las normas en cuestión con base en las
razones indicadas.
Aunque la Sala
no se pronunciará sobre el fondo de las objeciones, por haber sido presentadas
sin observar las reglas de competencia, resalta el hecho de que las
participaciones de ambos Ministerios sugieren la razonabilidad de la exigencia
constitucional de que al Presidente lo acompañe el Ministro correspondiente, y
no cualquiera de ellos. Mientras el Ministerio de Minas y Energía considera que
las normas objetadas son claramente inconstitucionales, con base en la
aplicación de principios constitucionales sobre el procedimiento penal, sin
hacer referencia alguna a las condiciones propias de las regulaciones ambientales,
el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial considera que en
nada riñen tales normas con principio constitucional alguno, fundándose en las
reglas específicas que sobre tal materia contempla la Constitución y teniendo
en cuenta las regulaciones que en el sector ambiental existen. Así,
independientemente de cuál sea la posición que finalmente se adopte en relación
a los argumentos propuestos, prima facie tiene sentido que sea el
Ministro correspondiente, es decir, el encargado de manejar y conocer el tema
objeto de las objeciones, el que acompañe al Presidente para conformar
Gobierno.
5.
Conclusión
La competencia
para presentar objeciones a un proyecto de ley es del Gobierno Nacional, entendiendo
por tal, el Presidente y el Ministro correspondiente. La
determinación de quién es el ministro correspondiente en cada caso, surge de
comparar, entre otros, (1) la materia general del proyecto de ley objetado; (2)
el asunto específico respecto del cual se hace la objeción; (3) el impacto que
pueda tener la norma objetada en los asuntos a cargo de un ministerio
particular; y (4) la competencia específica del ministerio.
En el presente
caso, las objeciones fueron presentadas por el Presidente de la República y por
el Ministro de Minas y Energía, que no era el Ministro correspondiente debido a
(1) que el proyecto objetado se ocupa de establecer el procedimiento
sancionatorio ambiental; (2) que las normas específicas objetadas no se
refieren a la minería o la energía y (3) que los argumentos presentados en
contra de dichas normas eran de carácter general, ni referidos al área de la
minería o la energía. En consecuencia, la Corte Constitucional se inhibirá
para conocer el fondo de las mismas, por no haber sido presentadas por la
autoridad competente y enviará el Proyecto de ley a la presidencia para que, de
acuerdo con lo dispuesto por la Constitución sea sancionado y promulgado.
VIII.    DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.– INHIBIRSE de decidir sobre las objeciones presentadas al Proyecto de Ley No.
092 de 2006 Senado, 238 de 2008 Cámara “por el cual se establece el procedimiento
sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones” por cuanto no
fueron presentadas por el Gobierno Nacional, de acuerdo con lo dispuesto por la
Constitución
Segundo.– DEVOLVER a la Presidencia de la República el
proyecto de ley en referencia, para que de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 165 y 166 de la Constitución, el mismo sea sancionado y promulgado.
Tercero.– ADVERTIR que
en caso de que el Presidente de la República no sancione el proyecto en
mención, éste deberá ser sancionado por el presidente del Congreso de la
República conforme a lo establecido en el artículo 168 de la Constitución.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
NILSON PINILLA PINILLA
Presidente
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO                  JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado                                                         Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO      CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrado
Magistrada (E)
JORGE IVAN
PALACIO PALACIO           CLARA ELENA REALES GUTIÉRREZ
Magistrado                                         Magistrada (E)
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO         LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado                                                          Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Certificación del Secretario General de la Cámara de
Representantes; expediente tercer cuaderno, folios 1 y 2.
[2] Certificación del Secretario General de la Cámara de
Representantes; expediente cuarto cuaderno, folio 1.
[3] Al respecto cita la sentencia C-626 de 1996.
[4] Dice al respecto el Ministerio: “Para el caso de las acciones
terroristas y con respecto a quienes las cometen, el dolo se constituye en un
hecho que se hace evidente sin necesidad de acudir a ningún tipo de
presunción. No obstante, estas acciones generalmente son cometidas por personas
que se encuentran al margen de la ley y que rara vez pueden llegar a ser
debidamente identificadas y vinculadas a un trámite administrativo
sancionatorio. El riesgo que se identifica no está relacionado con el hecho de
que las compañías puedan ser sindicadas por terrorismo, siendo este un problema
que trascendería de la ley sancionatoria ambiental.”
[5] Dice al respecto: “Tal como se señaló por este Despacho en
conceptos anteriores relacionados con materias similares a la que ahora nos
ocupa, la Carta Política de 1991 ha sido denominada ‘constitución ecológica’,
debido a la existencia de una serie de preceptos que buscan la conservación,
planificación y control del medio ambiente, con miras a lograr la supervivencia
de las generaciones presentes y futuras, y a permitir el desarrollo económico y
social, salvaguardando siempre los recursos naturales.”
[6] Dice al respecto: “[…] el ordenamiento superior colombiano
inclusive faculta al Legislador para definir los casos de responsabilidad civil
objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos (artículo
88, inciso tercero superior) como una forma excepcional de salvaguardar los
intereses y derechos colectivos relacionados con el pleno disfrute de una
ambiente sano para todos.”
[7] Ver, entre otras, las sentencias C-1249 de 2001 (MP Marco Gerardo
Monroy Cabra), C-1146 de 2003 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra) y C-889 de 2006
(MP Manuel José Cepeda Espinosa, SV Jaime Araujo Rentería).
[8] En la sentencia C-1249 de 2001 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), la
Corte señaló que “(…) el ejercicio de esta función no se restringe al análisis
material de las objeciones presentadas por el Ejecutivo sino que también se
extiende al procedimiento impartido a dichas objeciones, respecto de las normas
constitucionales y legales que lo regulan. Es esta la razón por la cual la Sala
procede a verificar el cumplimiento de dichos requisitos.”
[9] James Madison criticaba vehementemente la pretensión de una
adecuada división funcional entre las diferentes ramas del poder público, por
lo que abogaba más enfáticamente en la posibilidad de que todos los poderes
pudieran intervenir en los distintos actos del Estado, permitiendo que se
controlen unos a otros. Al respecto ver:  Hamilton, A., Madison, J., & Jay,
J. El Federalista,  Fondo de Cultura Económica, México.
[10] Art. 46 de la Constitución de 1821.
[11] Art. 47 de la Constitución de 1821.
[12] Art. 42 de la Constitución de 1830.
[13] Ibídem.
[14] Art. 43 de la Constitución de 1830.
[15] Art. 83 de la Constitución de 1832.
[16] Art. 85 de la Constitución de 1832.
[17] Art. 73 de la Constitución de 1843.
[18] Arts. 74 a 82 de la Constitución de 1843.
[19] Art. 38 de la Constitución de 1853.
[20] Art. 39 de la Constitución de 1853.
[21] Art. 37 de la Constitución de 1858.
[22] Art. 57 de la Constitución de 1863.
[23] Art. 58 de la Constitución de 1863.
[24] Art. 59 de la Constitución de 1863.
[25] Arts. 86 a 88 de la Constitución de 1886.
[26] Manuel Gaona Cruz, Control y reforma de la
Constitución en Colombia, Bogotá, 1983.
[27] Corte Constitucional, sentencia C-452 de 2006 (MP Humberto Antonio
Sierra Porto).
[28] Constitución de Colombia de 1886, artículo
76.– Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas
ejerce las siguientes atribuciones: (1ª) Interpretar, reformar y derogar
las leyes preexistentes;  (2ª) Expedir Códigos en todos los ramos de la
legislación y reformar sus disposiciones; (3ª) Dictar las normas orgánicas
del Presupuesto Nacional;  (4ª) Fijar los planes y programas de desarrollo
económico y social a que debe someterse la economía nacional, y los de las
obras públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de
los recursos e inversiones que se autoricen para su ejecución, y de las medidas
necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos;  (5ª) Modificar la
división general del territorio, con arreglo al artículo 5º de la
Constitución; establecer y reformar las otras divisiones territoriales de que
trata el artículo 7º, y fijar las bases y las condiciones para la creación
de Municipios;  (6ª) Dictar el Reglamento del Congreso y uno común para
las Cámaras;  (7ª) Conferir atribuciones especiales a las Asambleas
Departamentales;  (8ª) Variar, en circunstancias extraordinarias y por
graves motivos de conveniencia pública, la actual residencia de los altos
poderes nacionales;  (9ª) Determinar la estructura de la administración
nacional mediante la creación de Ministerios, Departamentos Administrativos y
Establecimientos Públicos, y fijar las escalas de remuneración correspondientes
a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones
sociales; (10) Regular los otros aspectos del servicio público, tales como
los contemplados en los artículos 62, 132 y demás preceptos constitucionales;
expedir los estatutos básicos de las corporaciones autónomas regionales y otros
establecimientos públicos, de las sociedades de economía mixta, de las empresas
industriales o comerciales del Estado, y dictar las normas correspondientes a
las carreras administrativas, judicial y militar;  (11) Conceder
autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos,
enajenar bienes nacionales y ejercer otras funciones dentro de la órbita
constitucional;  (12) Revestir, pro tempore, al Presidente de la
República de precisas facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo exija
o las conveniencias públicas lo aconsejen;  (13) Establecer las rentas
nacionales y fijar los gastos de la administración;  (14) Decretar
impuestos extraordinarios cuando la necesidad lo exija;  (15) Fijar la
ley, peso, tipo y denominación de la moneda y arreglar el sistema de pesas y
medidas;  (16) Aprobar o improbar los contratos o convenios que celebre el
Presidente de la República con particulares, compañías o entidades públicas en
los cuales tenga interés la Nación, si no hubieran sido previamente autorizados
o si no se hubieren llenado en ellos las formalidades prescritas por el
Congreso o si algunas de sus estipulaciones no estuvieren ajustadas a la
respectiva ley de autorizaciones;  (17) Decretar honores públicos a los
ciudadanos que hayan prestado grandes servicios a la Patria y señalar los
monumentos que deban erigirse;  (18) Aprobar o improbar los tratados o
convenios que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho
internacional.  ||  Por medio de tratados o convenios aprobados por el Congreso
podrá el Estado obligarse para que, sobre bases de igualdad y reciprocidad,
sean creadas instituciones supranacionales que tengan por objeto promover o
consolidar la integración económica con otros Estados;  (19) Conceder, por
mayoría de dos tercios de los votos de los miembros que componen cada Cámara y
por graves motivos de conveniencia pública, amnistías o indultos generales por
delitos políticos. En el caso de que los favorecidos fueren eximidos de la
responsabilidad civil respecto de particulares, el Estado quedará obligado a
las indemnizaciones a que hubiere lugar;  (20) Fomentar las empresas
útiles o benéficas dignas de estímulo o apoyo, con estricta sujeción a los
planes y programas correspondientes;  (21) Dictar las normas sobre
apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías;  (22) Dictar
las normas generales a las cuales deba sujetarse el Gobierno para los
siguientes efectos: organizar el crédito público; reconocer la deuda nacional y
arreglar su servicio; regular el cambio internacional y el comercio exterior;
modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen
de aduanas;  (23) Crear los servicios administrativos y técnicos de las
Cámaras;  (24) Unificar las normas sobre policía de tránsito en todo el
territorio de la República.
[29] Ver al respecto, sentencia C- 241 de 1994. En dicha
sentencia, la Corte consideró que “El Constituyente de 1991 radicó en las
Cámara plenas, la competencia de reconsiderar un proyecto de ley que ha sido
objetado, bien por razones de inconveniencia o de inconstitucionalidad, en todo
o en parte, resulta a las claras el quebrantamiento de los preceptos
constitucionales relacionados por el fragmento acusado pues, con  abierto
desconocimiento de los mandatos superiores, restablece el sistema  que imperaba
bajo la Constitución anterior, el cual fue conscientemente modificado por el
Constituyente de 1991. La Corte encuentra una ostensible violación a los
artículos 165 y 167 de la Carta Política, como quiera que lo normado en el
artículo 197 de la ley 5a. de 1992, de hecho restaura el sistema de la Carta de
1886 que el Constituyente de 1991 eliminó, con lo cual frustra el propósito que
lo condujo a confiarle a las Plenarias de las Cámaras el segundo debate del
proyecto objetado, que no es otro que el de asegurar la activa y decisiva
participación de la mayoría de los miembros del cuerpo legislativo en la
decisión de las objeciones presidenciales”.
[30] Constitución Política de la República de Panamá,  “artículo
178.– Son atribuciones que ejerce pos sí sólo el Presidente de la
República:  1. Nombrar y separa libremente a los Ministros de
Estado.  ||  2. Coordinar la labor de la administración y los establecimientos
públicos.  ||  3. Velar por la conservación del orden público.  ||  4. Adoptar
las medidas necesarias para que la Asamblea Legislativa se reúna el día
señalado por la constitución o el Decreto mediante el cual haya sido convocada
a sesiones extraordinarias.  ||  5. Presentar el principio de cada legislatura,
el primer día de sus sesiones ordinarias, un mensaje sobre los asuntos de la
administración.  ||  6. Objetar los proyectos de Leyes por considerarlos
inconvenientes o inexequibles.  ||  7. Invalidar las órdenes o disposiciones
que dicte un Ministro de Estado en virtud del artículo 181.  ||  8. Las demás
que le correspondan de conformidad con La Constitución o la Ley.”  El artículo
179 de la Constitución de Panamá se ocupa de las ‘atribuciones que ejerce el
Presidente de la República con la participación del Ministro respectivo’.
[31] Corte Constitucional, sentencia C-482 de 2002. Al respecto, la
sentencia planteó el siguiente interrogante: ¿un Ministro Delegatario puede
objetar un proyecto de ley por razones de constitucionalidad? El cual
resolvió en los siguientes términos: “(…) De acuerdo con la jurisprudencia de
esta Corporación, según el artículo 196 de la Constitución, el Presidente de la
República puede delegar en el Ministro Delegatario “bajo la responsabilidad
de éste, "funciones constitucionales" de las que en razón de su
investidura le corresponden, tanto aquellas que le son propias como las que
ejerce en su calidad de Jefe del Gobierno”[31].
Obviamente, deben ser satisfechos algunos requisitos para que esta
delegación tenga lugar: “ha de darse la situación de un traslado del
Presidente a territorio extranjero; ese traslado debe tener lugar en ejercicio
de su cargo; debe configurarse la designación expresa de uno de los ministros,
en el orden de precedencia legal; y, en el mismo acto, debe indicar el Jefe del
Estado, de manera taxativa, cuáles de sus funciones delega en su ministro en
esa ocasión.” Estos requisitos deben ser satisfechos en su totalidad, pues
si alguno de ellos faltare “el acto de delegación carece de efectos y, en
consecuencia, los actos concretos que el ministro delegatario haya cumplido
-que en esa hipótesis habría efectuado sin autorización y, por tanto, sin
competencia-” serían inconstitucionales.  ||  […]  ||  En este caso,
con el Decreto 2610 de 2001 el Presidente de la República delegó algunas
funciones al Ministro de Justicia y del Derecho debido a su viaje a la III
Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de la Asociación de Estados del Caribe,
en Venezuela. Así, en el artículo 1° numeral 3 del Decreto precitado,
estableció dentro de las funciones constitucionales que podía ejercer el
Ministro, las correspondientes a los asuntos de que trata el artículo 166 de la
Constitución, referente a las objeciones del Gobierno a los proyectos de ley.
Encuentra la Corte que en este caso se cumplieron todos los requisitos
establecidos para llevar a cabo la delegación de funciones del Presidente en el
Ministro Delegatario.” El salvamento de voto a esta sentencia
versó sobre una cuestión distinta a la acá citada.