C-175-20
Sentencia C-175/20
DECRETO
LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE PROCEDIMIENTO
ABREVIADO EN SALDOS A FAVOR DE CONTRIBUYENTES DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA Y EL IVA-Exequibilidad
ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR
COVID-19-Juicio
de constitucionalidad
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Exequibilidad
DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Competencia
de la Corte Constitucional
ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR
COVID-19-Exequibilidad
del Decreto Legislativo 417 de 2020
CONSTITUCION
POLITICA DE 1991-Establece tres clases de estados de
excepción
ESTADOS
DE EXCEPCION-Carácter reglado, excepcional y limitado
La naturaleza reglada, excepcional y
limitada de los estados de excepción se garantiza por medio de su estricta
regulación en la Constitución y en la Ley 137 de 1994, por la cual se
reglamentan los Estados de Excepción en Colombia, así como mediante sus
especiales dispositivos de control político y judicial.
ESTADOS
DE EXCEPCION-Control político y control jurídico
ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido
De conformidad con el artículo 215 de la
Carta, el estado de emergencia podrá ser declarado por el Presidente de la
República y todos los Ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los
previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en
forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que
(ii) constituyan grave calamidad pública.
CALAMIDAD PUBLICA-Definición
La calamidad pública alude a un evento o
episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera
gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera
imprevista y sobreviniente
ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características
El artículo 215 superior prescribe que
la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica sólo
puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que
sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”. A su vez, la
misma disposición prevé que los decretos legislativos en el marco del estado de
emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por
el Presidente y todos los Ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar
la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben
referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de
emergencia  y (v) podrán -de forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar
los existentes, los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia
fiscal salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter
permanente
ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencia
del Congreso de la República
En relación con las competencias del
Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215 de la
Constitución establece que (i) examinará hasta por un lapso de treinta días,
prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente
el Gobierno sobre las causas que determinaron el estado de emergencia y las
medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y
oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los
decretos a que se refiere ese artículo, en aquellas materias que ordinariamente
son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus atribuciones
constitucionales; y (iii) se reunirá por derecho propio si no fuere convocado
por el Gobierno nacional
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Fundamento
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Alcance
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos formales y
materiales
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal
El examen formal del decreto exige
verificar, en el siguiente orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas:
(i) la suscripción por el Presidente de la República y por todos sus Ministros;
(ii) la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de
su vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Igualmente en los casos en
los cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido únicamente
determinado ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo
no lo excedan.
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material
El examen material comprende el
desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen
expresiones operativas de los principios que guían los estados de excepción.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad
A la luz de este juicio, toda medida
contenida en los decretos legislativos debe estar directa y
específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión o agravación de sus efectos
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad material
Con este juicio se pretende determinar
si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las
causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte
Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos
de vista: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas adoptadas y las
consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de
desarrollo correspondiente y (ii) externo, es decir, el vínculo entre las
medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del
estado de emergencia.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de motivación suficiente
(…) ha sido considerado como un
complemento a la verificación formal debido a que busca establecer: (i) si el
decreto de emergencia fue fundamentado; y (ii) si las razones presentadas por
el  Presidente de la República resultan suficientes para justificar las medidas
adoptadas. Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas,
siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos
constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que los “(…)
decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen
cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de ausencia de arbitrariedad
(…) tiene por objeto comprobar que el
decreto legislativo no establezca medidas que violen las prohibiciones para el
ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la
LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por
Colombia. La Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en
los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de
los derechos y libertades fundamentales; (ii) no interrumpan el normal
funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y, en
particular, (iii) no supriman o modifiquen los organismos y las funciones
básicas de acusación y juzgamiento.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de intangibilidad
(…) parte del reconocimiento que ha
hecho la jurisprudencia constitucional acerca del carácter “intocable” de
algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos 93 y 214 de la
Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de
excepción. La Corte ha establecido que en virtud del derecho internacional de
los derechos humanos, se consideran derechos intangibles: la vida y la
integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a
torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al
reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la
servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de
destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la
libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de
irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho
a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño a
la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho
a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son
igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la
protección de esos derechos
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de no contradicción específica
(…) tiene por objeto verificar que las
medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no contraríen de manera
específica la Constitución o los tratados internacionales; y (ii) no
desconozcan el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el estado
de emergencia económica, social y ecológica, esto es, el grupo de medidas
descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. La Corte ha destacado que
entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y
legal, la consistente en que el Gobierno no podrá desmejorar los derechos
sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en el artículo
215 superior.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad
(…) según el artículo 12 de la LEEE, los
decretos legislativos que suspendan leyes deben expresar las razones por las
cuales estas son irreconciliables con el correspondiente estado de excepción.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad
(…) previsto en el artículo 11 de la
LEEE, implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean
indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del
estado de excepción. La Corte ha señalado que este análisis debe ocuparse (i)
de la necesidad fáctica o idoneidad, que consiste en verificar fácticamente si
las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus
efectos, de manera tal que se evalúa si el Presidente de la República incurrió
o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar
la crisis; y (ii) de la necesidad jurídica o subsidiariedad que implica
verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de
previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los
objetivos de la medida excepcional
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de proporcionalidad
(…) que se desprende del artículo 13 de
la LEEE, exige que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de
excepción sean respuestas equilibradas con respecto a la gravedad de los hechos
que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha precisado que el examen de
proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y garantías
constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el
retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este examen particular no
excluye el análisis de proporcionalidad cuando ello se requiera en cualquier
otra etapa del escrutinio, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos
constitucionales se utiliza el juicio de ausencia de arbitrariedad
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de no discriminación
(…) que tiene fundamento en el artículo
14 de la LEEE, exige que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de
excepción, no pueden entrañar segregación alguna, fundada en la raza, el sexo,
la lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica
o cualquier otra categoría sospechosa. Adicionalmente, este análisis implica
verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes
injustificados
DECRETO
LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE PROCEDIMIENTO
ABREVIADO EN SALDOS A FAVOR DE CONTRIBUYENTES DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA Y EL
IVA-Contenido
y alcance
Referencia: expediente RE-269
Revisión de constitucionalidad del Decreto 535 del
10 de abril de 2020, “Por el cual se adoptan medidas para establecer un
procedimiento abreviado de devolución y/o compensación de saldos a favor de los
contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios y del impuesto
sobre las ventas -IVA, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica”.
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D.C., once (11) de junio
de dos mil veinte (2020).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados Alberto
Rojas Ríos, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis
Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo
Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger y José Fernando
Reyes Cuartas, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en
especial de las previstas en el numeral 7º del artículo 241 de la Constitución
Política, cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto
2067 de 1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
De conformidad
con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 215 de la Constitución, la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, mediante oficio del 13
de abril de 2020, remitió a la Presidencia de esta Corporación copia auténtica
del Decreto
535 del 10 de abril de 2020, “Por el cual se adoptan medidas para establecer
un procedimiento abreviado de devolución y/o compensación de saldos a favor de
los contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios y del impuesto
sobre las ventas -IVA, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica”, para efectos de la revisión automática de constitucionalidad
prevista en el numeral 7° del artículo 241 de la Constitución.
Mediante Auto del 22 de abril de 2020,
se avocó el conocimiento del Decreto 535 de 2020. En dicha providencia, se
ordenó también comunicar el inicio del proceso al Presidente de
la República, al Presidente del Congreso, al Ministerio del Interior, al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Salud y Protección
Social y a la DIAN, para que, si así lo consideraban, intervinieran
directamente o por intermedio de apoderado escogido para el efecto en el
término señalado.
Del mismo modo, se invitó a las
facultades de Derecho de las Universidades de los Andes, Externado de Colombia,
Nacional de Colombia –sede Bogotá, Libre de Colombia –Seccional Bogotá, de
Nariño, de Antioquia, de Caldas, EAFIT, Católica de Colombia, de Ibagué, del
Cauca y Autónoma de Colombia; a los Grupos de Acciones Públicas de la
Pontificia Universidad Javeriana y de la Universidad del Rosario;
al Instituto Colombiano de Derecho Tributario; y a la Asociación Nacional de
Industriales –ANDI, a la Federación Nacional de Comerciantes –FENALCO y a la
Asociación Colombiana de Pequeñas y Medianas Industrias –ACOPI, para
que, si lo consideraban oportuno, intervinieran en este asunto para defender o
impugnar la constitucionalidad del decreto bajo revisión.
Finalmente, se ofició al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público y a la DIAN para que resolvieran unos interrogantes
con el fin de aclarar el contenido y alcance del Decreto 535 de 2020.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y
previo concepto de la Procuraduría General de la Nación, procede la Corte a
decidir el asunto de la referencia.
II. TEXTO DEL DECRETO LEGISLATIVO OBJETO DE REVISIÓN
A
continuación, se transcribe el texto de la norma objeto de revisión:
“DECRETO LEGISLATIVO 535 DE 2020
(10 abril de 2020)
Por el cual se adoptan medidas para establecer un
procedimiento abreviado de devolución y/o compensación de saldos a favor de los
contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios y del impuesto
sobre las ventas -IVA, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo
215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo
de lo previsto en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, «Por el cual se
declara un Estado de   Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el
territorio nacional», y
CONSIDERANDO
Que
en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, el presidente de
la República, con la firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan
hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución
Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el
orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad
pública, podrá declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Que
según la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, el presidente de la República, con la firma de
todos los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Que
estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y
específica con el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y podrán,
en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.
Que
la Organización Mundial de la Salud declaró el 11 de marzo de 2020 que el brote
del nuevo coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad
en su propagación, por lo que instó a los Estados a tomar acciones urgentes y
decididas para la identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo de los
posibles casos y el tratamiento de los casos confirmados, así como la
divulgación de las medidas preventivas, todo lo cual debe redundar en la
mitigación del contagio.
Que
el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 385 del 12 de
marzo de 2020, «Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del
coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus», en la
que se establecieron disposiciones destinadas a la prevención y contención del
riesgo epidemiológico asociado al nuevo coronavirus COVID-19.
Que
mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, con fundamento en el artículo
215 de la Constitución Política, el presidente de la Republica declaró el
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio
nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de
la vigencia de dicho Decreto.
Que
en función de dicha declaratoria, y con sustento en las facultades señaladas
por el artículo 215 de la Constitución Política, le corresponde al presidente
de la República, con la firma de todos los ministros, adoptar las medidas
necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, y
contribuir a enfrentar las consecuencias adversas generadas por la pandemia del
nuevo coronavirus COVID-19, con graves afectaciones al orden económico y
social.
Que
el Ministerio de Salud y Protección Social reportó el 9 de marzo de 2020 0 muertes
y 3 casos confirmados en Colombia.
Que
al 17 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y Protección Social había
reportado que en el país se presentaban 75 casos de personas infectadas con el
Coronavirus COVID-19 y 0 fallecidos, cifra que ha venido creciendo a nivel país
de la siguiente manera: 102 personas contagiadas al 18 de marzo de 2020; 108
personas contagiadas al día 19 de marzo de 2020; 145 personas contagiadas al
día 20 de marzo, 196 personas contagiadas al día 21 de marzo, 235 personas
contagiadas al 22 de marzo, 306 personas contagiadas al 23 de marzo de 2020;
378 personas contagiadas al día 24 de marzo; 470 personas contagiadas al día 25
de marzo, 491 personas contagiadas al día 26 de marzo, 539 personas contagiadas
al día 27 de marzo, 608 personas contagiadas al 28 de marzo, 702 personas
contagiadas al 29 de marzo; 798 personas contagiadas al día 30 de marzo; 906
personas contagiadas al día 31 de marzo, 1.065 personas contagiadas al día 1 de
abril, 1.161 personas contagiadas al día 2 de abril, 1.267 personas contagiadas
al día 3 de abril, 1.406 personas contagiadas al día 4 de abril, 1.485 personas
contagiadas al día 5 de abril, 1.579 personas contagiadas al día 6 de abril, 1.780
personas contagiadas al 7 de abril, 2.054 personas contagiadas al 8 de abril de
2020 y cincuenta y cuatro (54) fallecidos a esa fecha.
Que
pese a las medidas adoptadas, el Ministerio de Salud y Protección Social
reportó el 8 de abril de 2020 54 muertes y 2.054 casos confirmados en Colombia,
distribuidos así: Bogotá D.C. (992), Cundinamarca (64), Antioquia (234), Valle
del Cauca (314), Bolívar (71), Atlántico (67), Magdalena (26), Cesar (17),
Norte de Santander (27), Santander (15), Cauca (14), Caldas (19), Risaralda
(46), Quindío (40), Huila (38), Tolima (15), Meta (14), Casanare (2), San
Andrés y Providencia (2), Nariño (9), Boyacá (19), Córdoba (7), Sucre (1) y La
Guajira (1).
Que
según la Organización Mundial de la Salud -OMS, se ha reportado la siguiente
información: (i) en reporte número 57 de fecha 17 de marzo de 2020 a las 10:00
a.m.
CET[1]
señaló que se encuentran confirmados 179.111 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 7.426 fallecidos, (ii) en reporte número 62 de fecha 21 de marzo de
2020 a las 23:59 p.m. CET señaló que se encuentran confirmados 292.142 casos
del nuevo coronavirus COVID-19 y 12.783 fallecidos, (iii) en reporte número 63
de fecha 23 de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran
confirmados 332.930 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 14.509 fallecidos, y
(iv) y en el reporte número 79 de fecha 8 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET
se encuentran confirmados 1,353.361 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
79.235 fallecidos.
Que
según la Organización Mundial de la Salud -OMS, en reporte de fecha 9 de abril
de 2020 a las 19:00 GMT-5, -hora del Meridiano de Greenwich-, se encuentran
confirmados 1,439,516 casos, 85,711 fallecidos y 212 países, áreas o
territorios con casos del nuevo coronavirus COVID-19.
Que
los efectos que se derivan de las circunstancias que motivaron la declaratoria
del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica afectan el derecho al
mínimo vital de los hogares más vulnerables, por lo que se requieren adoptar
medidas excepcionales con el fin de brindar apoyos económicos a la población
más desprotegida.
Que
la Organización Internacional del Trabajo, en el comunicado de fecha de 18 de
marzo de 2020 sobre el «El COVID-19 y el mundo del trabajo: Repercusiones y
respuestas», afirma que «[...] El Covid-19 tendrá una amplia repercusión en el
mercado laboral. Más allá de la inquietud que provoca a corto plazo para la
salud de los trabajadores y de sus familias, el virus y la consiguiente crisis
económica repercutirán adversamente en el mundo del trabajo en tres aspectos
fundamentales, a saber: 1) la cantidad de empleo (tanto en materia de desempleo
como de subempleo); 2) la calidad del trabajo (con respecto a los salarios y el
acceso a protección social); y 3) los efectos en los grupos específicos más
vulnerables frente a las consecuencias adversas en el mercado laboral [...].»
Que
la Organización Internacional del Trabajo, en el referido comunicado, estima
«[...] un aumento sustancial del desempleo y del subempleo como consecuencia
del brote del virus. A tenor de varios casos hipotéticos sobre los efectos del
Covid-19 en el aumento del PIB a escala mundial [...], en varias estimaciones
preliminares de la OIT se señala un aumento del desempleo mundial que oscila
entre 5,3 millones (caso "más favorable") y 24,7 millones de personas
(caso "más desfavorable"), con respecto a un valor de referencia de
188 millones de desempleados en 2019. Con arreglo al caso hipotético de
incidencia "media", podría registrarse un aumento de 13 millones de
desempleados (7,4 millones en los países de ingresos elevados). Si bien esas
estimaciones poseen un alto grado de incertidumbre, en todos los casos se pone
de relieve un aumento sustancial del desempleo a escala mundial. A título
comparativo, la crisis financiera mundial que se produjo en 2008-9 hizo
aumentar el desempleo en 22 millones de personas.»
Que
la Organización Internacional del Trabajo -OIT, en el citado comunicado, insta
a los Estados a adoptar medidas urgentes para (i) proteger a los trabajadores y
empleadores y sus familias de los riesgos para la salud generadas por el
coronavirus COVID-19; (ii) proteger a los trabajadores en el lugar de trabajo;
iii) estimular la economía y el empleo, y (iv) sostener los puestos de trabajo
y los ingresos, con el propósito de respetar los derechos laborales, mitigar
los impactos negativos y lograr una recuperación rápida y sostenida.
Que
de conformidad con la declaración conjunta del 27 de marzo de 2020 del
presidente del Comité Monetario y Financiero Internacional y la directora
gerente del Fondo Monetario Internacional, «Estamos en una situación sin
precedentes en la que una pandemia mundial se ha convertido en una crisis
económica y financiera. Dada la interrupción repentina de la actividad
económica, el producto mundial se contraerá en 2020. Los países miembros ya han
tomado medidas extraordinarias para salvar vidas y salvaguardar la actividad
económica. Pero es necesario hacer más. Se debe dar prioridad al apoyo fiscal
focalizado para los hogares y las empresas vulnerables a fin de acelerar y
afianzar la recuperación en 2021.»
Que
el Decreto 417 del 17 de marzo 2020 señaló en su artículo 3 que el Gobierno
nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas
anunciadas en su parte considerativa, todas aquellas «adicionales necesarias
para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo
dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo.»
Que
la adopción de medidas de rango legislativo autorizada por el Estado de
Emergencia, busca fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de
la crisis, mediante la protección a la salud de los habitantes del territorio
colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la
economía del país.
Que
conforme con lo previsto en el artículo 850 Estatuto Tributario, los
contribuyentes o responsables que liquiden saldos a favor en sus declaraciones
tributarias podrán solicitar su devolución en los términos y condiciones
establecidas en la ley.
Que
según el parágrafo 5 del artículo 855 del Estatuto Tributario: «La Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN podrá devolver, de forma automática, los
saldos a favor originados en el impuesto sobre la renta y sobre las ventas. El
mecanismo de devolución automática de saldos a favor aplica para los
contribuyentes y responsables que: a. No representen un riesgo alto de
conformidad con el sistema de análisis de riesgo de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales -DIAN; b. Más del ochenta y cinco por ciento (85%) de los
costos o gastos y/o impuestos sobre las ventas descontables provengan de proveedores
que emitan sus facturas mediante el mecanismo de factura electrónica.» En este
contexto, se requiere modificar las condiciones de que trata el precitado
parágrafo hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por
el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada
del Coronavirus COVID-19, con el fin establecer un procedimiento expedito y
abreviado que permita devolver y/o compensar los saldos a favor en forma
automática, de tal manera que los contribuyentes o responsables tengan un mayor
flujo de caja y de liquidez para poder cumplir con sus obligaciones.
Que
se requiere tomar medidas de carácter tributario que agilicen el procedimiento
para la devolución y/o compensación de los saldos a favor en el impuesto sobre
la renta y complementarios y en el impuesto sobre las ventas -IVA durante la
vigencia de la Emergencia Económica, Social y Ecológica, que le permita a los
contribuyentes disponer de recursos o de títulos de devolución de impuestos
-TIDIS para superar los efectos de la crisis.
Que
las medidas de confinamiento de la población tomadas por el Gobierno nacional,
a través del decreto 457 del 22 de marzo de 2020 y 531 del 8 de abril de 2020,
ha afectado la actividad económica de los contribuyentes y los flujos de caja,
motivo por el cual se requiere implementar el procedimiento de devolución y/o
compensación automática sin que sean aplicables los requisitos establecidos en
el parágrafo 5° del artículo 855 del Estatuto Tributario, lo que se traduce en
un alivio de carácter económico para los contribuyentes del impuesto sobre la
renta y complementarios y los responsables del impuesto de la ventas -IVA.
Que
la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
-DIAN, cuenta con el Sistema de Gestión de Riesgos que permite conocer el
comportamiento tributario, aduanero y cambiario de los contribuyentes
solicitantes de la devolución y/o compensación de los saldos a favor.
Que
la adopción de medidas de rango legislativo autorizada por el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica busca fortalecer las acciones
dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, mediante la mitigación y
prevención del impacto negativo en la economía del país.
Que
en mérito de lo expuesto,
DECRETA
ARTÍCULO
1. Procedimiento abreviado para la devolución automática de los saldos a favor
en el impuesto sobre la renta y complementarios y en el impuesto sobre las
ventas -IVA. Hasta tanto permanezca vigente la
Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social,
con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, a los
contribuyentes y responsables del impuesto sobre la renta y complementarios y
del impuesto sobre las ventas -IVA que no sean calificados de riesgo alto en
materia tributaria se les autorizará la devolución y/o compensación de los
respectivos saldos a favor mediante procedimiento abreviado dentro de los
quince (15) días siguientes a la fecha de presentación de la solicitud de
devolución y/o compensación oportunamente y en debida forma.
Para
efectos de lo dispuesto en el procedimiento abreviado de devolución automática
de que trata el presente Decreto Legislativo, no serán aplicables los
requisitos establecidos en el parágrafo 5 del artículo 855 del Estatuto
Tributario, para las devoluciones automáticas.
Cuando
el contribuyente sea calificado de riesgo alto en materia tributaria,
corresponderá a cada Dirección Seccional tomar las siguientes determinaciones,
dentro los quince (15) días siguientes a la fecha de la solicitud de devolución
presentada oportunamente y en debida forma:
1.1.
Suspender el proceso y los términos de la devolución
y/o compensación del saldo a favor hasta tanto permanezca vigente la Emergencia
Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión
de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, en aquellos casos en los que,
con los elementos objetivos, historial del contribuyente e información
disponible, sea viable identificar un riesgo de fraude fiscal y/o riesgo
específico frente a la solicitud particular. Lo anterior sin necesidad de
enmarcarse dentro de alguno de los hechos definidos en el artículo 857-1 del
Estatuto Tributario.
1.2.
En los demás casos autorizar la devolución y/o
compensación automática del respectivo saldo a favor, informando sobre el caso
al área de fiscalización tributaria de cada Dirección Seccional, que deberá
iniciar el control posterior sobre la devolución y/o compensación una vez
termine la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de
Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus
COVID-19.
Todo
lo anterior, sin perjuicio de las amplias facultades de fiscalización e
investigación que tiene la Unidad Administrativa Especial Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN contempladas en el artículo 684 del
Estatuto Tributario y los artículos 71 y 72 de la Ley 2010 de 2019, las cuales
podrán ejecutarse a partir del levantamiento de la suspensión de términos
establecida para los procesos de fiscalización y liquidación, generado por la
Emergencia Económica, Social y Ecológica.
ARTÍCULO
2. Relación de costos, gastos y deducciones. Hasta tanto
permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud
y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus
COVID-19, no será necesario anexar la relación de costos, gastos y deducciones
para el trámite de las solicitudes de devolución y/o compensación en el
impuesto sobre la renta y complementarios.
PARÁGRAFO. Los
contribuyentes que soliciten la devolución y/o compensación de los saldos a
favor de que trata el presente Decreto Legislativo deberán presentar la
relación de costos, gastos y deducciones dentro de los treinta días calendario
(30) siguientes al levantamiento de la Emergencia Sanitaria o su prórroga, sin
necesidad de que obre requerimiento de información especial. El incumplimiento
del envío de la información de que trata el presente parágrafo estará sujeto a
las sanciones establecidas en el artículo 651 del Estatuto Tributario, sin
perjuicio de que la Administración Tributaria profiera los actos
administrativos a que hubiere lugar.
ARTÍCULO
3. Aplicación del procedimiento abreviado a los procesos de fiscalización
tributaria en curso por investigación previa a la devolución y/o compensación. Los
expedientes que a la fecha de expedición del presente Decreto Legislativo
se encuentren en curso en las divisiones de gestión de fiscalización y/o sus
grupos internos de trabajo por investigación previa a devolución y/o
compensación, regresarán al área de devoluciones para iniciar el procedimiento
abreviado de devolución y/o compensación, regulado en el presente Decreto
Legislativo.
PARÁGRAFO. Las
solicitudes de devolución y/o compensación que se encuentren en trámite a
través del procedimiento abreviado de que trata el presente Decreto Legislativo
al momento de terminación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio
de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus
COVID-19, finalizarán con este procedimiento.
ARTÍCULO
4. Vigencia. El presente Decreto Legislativo rige a
partir de la fecha de su publicación.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
Dado
en Bogotá D.C., a los 10 días de abril de 2020.
IVÁN
DUQUE MÁRQUEZ
(siguen
firmas de todos los ministros)
III. INTERVENCIONES
Dada
la multiplicidad de asuntos que son abordados en las intervenciones allegadas,
que, por lo general, corresponden a los diversos juicios y criterios que la
jurisprudencia constitucional ha aplicado y exigido a la hora de valorar
decretos legislativos, la Sala hará resúmenes bastante ajustados de las
intervenciones para no repetir argumentos.
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República[2]
La Secretaría Jurídica de la Presidencia
de la República defiende la EXEQUIBILIDAD del Decreto 535
de 2020 objeto de revisión. En su intervención empieza por recordar las causas
de la declaratoria del estado de emergencia y el contenido del Decreto 535 de
2020.
Posteriormente manifiesta que el decreto
en revisión cumple los requisitos formales porque: (i) lleva la
firma del Presidente de la República y de todos los ministros; (ii) se promulgó
en desarrollo del Decreto Legislativo 417 de 2020, que declaró el estado de
emergencia económica, social y ecológica; (iii) “se encuentra debidamente
motivado y se enuncian las razones y causas que justifican su expedición”[3];
(iv) tiene aplicación y alcance a nivel nacional, dado que la declaratoria del
estado de excepción se extiende a todo el territorio del país; y (v) las
medidas tributarias a las que él se refiere tienen efectos temporales hasta que
permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud
y Protección Social.
En cuanto a los requisitos
materiales, sostiene que supera el juicio de finalidad porque
las medidas adoptadas en el decreto objeto de revisión, al representar un
alivio para los contribuyentes que requieren un mayor flujo de caja a través de
un procedimiento más corto para la devolución y compensación de saldos, “están
encaminadas exclusivamente a contribuir a conjurar los efectos de la crisis y a
mitigar el impacto económico que tiene la progresión de la pandemia del nuevo
Coronavirus COVID-19 y las medidas de aislamiento y distanciamiento social
adoptadas”[4].
De igual manera, considera superado el juicio
de conexidad material, en tanto que el
Decreto 535 de 2020 tiene relación directa con su parte motiva (conexidad
interna) y con el estado de emergencia declarado en el Decreto 417 de 2020
(conexidad externa). Lo anterior, por cuanto se fundamenta en la necesidad de
agilizar el procedimiento de devolución y compensación de saldos a favor en el
impuesto sobre la renta y complementarios y en el impuesto sobre ventas para
dotar de mayor liquidez a los contribuyentes, por lo cual establece un
procedimiento expedito y abreviado que toma 15 días después de presentada la
respectiva solicitud. Además, entre sus motivaciones se enuncia la necesidad de
implementar un procedimiento “sin que sean aplicables los requisitos
establecidos en el parágrafo 5 del artículo 855 del Estatuto Tributario, lo que
se traduce en un alivio de carácter económico para los contribuyentes de los
respectivos impuestos”[5].
La Secretaría Jurídica subraya que, en correspondencia con lo anterior, la
norma bajo revisión elimina tales requisitos “para los contribuyentes que no
sean calificados de riesgo alto en materia tributaria -artículo 1”[6],
a la vez que aplaza para después de levantada la emergencia sanitaria el deber
de anexar la relación de costos, gastos y deducciones para efectos del
respectivo trámite de devolución o compensación de saldos a favor. Finalmente, dispone
la aplicación del procedimiento abreviado a los procesos de fiscalización
tributaria en curso por investigación previa a la devolución o compensación;
este mismo procedimiento también se aplica a las solicitudes de devolución o
compensación que se encuentren en trámite al momento de terminación de la
emergencia sanitaria.
Para la entidad interviniente, “según
se advierte en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, los ingresos de un alto
porcentaje de colombianos resultarán seriamente afectados porque la actividad
comercial y laboral se verá restringida y limitada, particularmente, por las
medidas de distanciamiento y aislamiento preventivo obligatorias”[7].
Afirma que, de acuerdo con esta última normativa, se deben fortalecer las
acciones dirigidas a mitigar los efectos de la crisis, lo que supone
implementar las medidas allí enunciadas.
En este sentido, la Secretaría Jurídica
sostiene que el procedimiento abreviado para la devolución de saldos a favor
tiene como propósito “establecer mecanismos de apoyo en favor de la
población afectada, mediante la devolución acelerada de saldos a favor a los
contribuyentes y responsables de los respectivos impuestos que la soliciten en
debida forma, a partir de la implementación
de un procedimiento abreviado de devolución automática en un término de quince
(15) días y sin que sean aplicables requisitos específicos de control para
acceder al mismo. Lo anterior, se traduce en alivios de carácter económico
materializados en un mayor flujo de caja y, por ende, en la disposición de
recursos para superar los efectos económicos de la crisis”[8].
Asimismo, pone de relieve que el Decreto
535 de 2020 “cuenta con mecanismos de control previstos en la misma norma
para evitar el fraude a las devoluciones y la improcedencia de las mismas, al
determinar la fiscalización posterior de los saldos solicitados en devolución
y/o compensación o la suspensión de términos de la devolución en aquellas
solicitudes en las que se identifique riesgo de fraude. Mal haría la
Administración en reconocer un derecho o tramitar la devolución por
procedimiento abreviado de devolución automática, cuando existan indicios que
conlleven a un posible fraude fiscal, ya que ocasionaría un detrimento
patrimonial al Estado”[9].
Igualmente, indica que el aplazamiento
del deber de anexar la relación de costos, gastos y deducciones para efectos
del trámite de solicitud de devolución o compensación de saldos a favor “atiende
a la necesidad de establecer alivios para el cumplimiento de las obligaciones
de diferente naturaleza, en este caso, en materia tributaria”[10].
Por ello, concluye que las medidas adoptadas en el decreto en estudio tienen
relación directa y específica con la declaratoria del estado de emergencia.
De igual manera, sostiene que el Decreto
535 de 2020 supera los juicios de ausencia de arbitrariedad e intangibilidad
porque las medidas en él adoptadas no limitan, afectan, ni suspenden
derechos humanos o libertades fundamentales y, mucho menos, pueden afectar derechos
que tengan la condición de intangibles. También
cumple el juicio de incompatibilidad porque las medidas
adoptadas no suspenden ni derogan expresamente leyes.
En cuanto al juicio de necesidad,
la Secretaría Jurídica argumenta que la crisis sanitaria producto del COVID-19
afecta los ingresos económicos de las personas y empresas, de manera que las
medidas introducidas por el Decreto 535 de 2020 resultan necesarias para
conjurar la crisis. Es claro que la agilidad y rapidez del procedimiento para
la devolución automática de saldos “se traduce en un alivio económico para
los contribuyentes y responsables que opten por el mismo, el cual redunda en la
posibilidad de disponer de un flujo de recursos para el cumplimiento de
obligaciones, o para la atención de sus necesidades básicas, con lo que se
garantiza su derecho fundamental al mínimo vital”[11].
A su turno, menciona que el
procedimiento abreviado para la devolución automática de saldos amplía el alcance
de este mecanismo en relación con el procedimiento ordinario establecido en el
Estatuto Tributario, en el sentido de que reduce los tiempos de 50 días a 15
días y elimina los dos requisitos para que se aplique la devolución de saldos a
favor contemplados en el parágrafo 5° del artículo 855 de esta última
normativa.
En consecuencia, la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República infiere que “las
medidas consistentes en la adopción de un procedimiento abreviado para la
devolución automática de saldos a favor liquidados en las declaraciones del
impuesto sobre la renta y complementarios y del impuesto a las ventas -IVA,
junto con los mecanismos específicos de control para garantizar su debida
aplicación, son necesarias y oportunas para facilitar un mayor flujo de caja a
los contribuyentes para el cumplimiento de sus obligaciones, protección del
empleo y satisfacción de necesidades en general, teniendo en cuenta que a este
procedimiento abreviado pueden acceder todos los contribuyentes del impuesto
sobre la renta y a las ventas titulares de saldos a favor que decidan solicitar
su devolución y/o compensación, sin perjuicio de su calidad -persona natural,
jurídica, gran contribuyente- ni capacidad económica ni financiera”[12].
Agrega que “en la legislación ordinaria no existen disposiciones que
contemplen o autoricen los alivios temporales previstos en las normas objeto de
estudio, y que, por lo tanto, sean idóneos para superar los adversos efectos
económicos generados por la crisis que se propone mitigar”[13],
ya que, si bien en el Estatuto Tributario está regulada la figura de la
devolución de saldos a favor, el procedimiento para su materialización es más
largo y exige la observancia de dos requisitos estrictos que aquí se eliminan.
En cuanto al juicio de
proporcionalidad, la interviniente destaca que las medidas adoptadas en el
Decreto 535 de 2020 son proporcionales, debido a que “no limitan o
restringen derechos ni garantías constitucionales, ya que únicamente crean un
procedimiento tributario especial para la devolución ágil y expedita de saldos
a favor generados en las declaraciones tributarias”[14].
En relación con el juicio de no
discriminación, se considera que el decreto en revisión cumple, puesto que
el procedimiento abreviado regulado “es aplicable por igual a todos los
contribuyentes titulares de saldos a favor en el impuesto sobre la renta y las
ventas que presenten solicitudes de devolución y/o compensación en debida
forma, sin que se impongan diferencias injustificadas, ni tratos discriminatorios
en razón de la raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión
política o filosófica”[15].
Observatorio de Hacienda Pública
de la Universidad Santo Tomás–Seccional Bucaramanga[16]
El Observatorio de Hacienda Pública de
la Universidad Santo Tomás–Seccional Bucaramanga solicita la EXEQUIBILIDAD del
Decreto
535
de 2020.
El interviniente encuentra que el
Decreto 535 de 2020 se ajusta a los requisitos
formales porque (i) fue expedido por el Presidente de la
República y todos sus Ministros; (ii) se profirió en vigencia del Decreto 417
de 2020, a través del cual se declara el estado de emergencia económica, social
y ecológica; (iii) cuenta con una motivación; y (iv) “define claramente el ámbito
territorial de su aplicación en el territorio nacional”[17].
A continuación, alude a los requisitos
materiales y verifica que esta norma cumple los juicios de
finalidad y de conexidad material, ya que su objetivo, que es
aumentar el flujo de caja y la liquidez de las personas, es coherente con su
contenido normativo.
Asimismo, resalta que el decreto
sobrepasa el juicio de motivación suficiente, en
la medida en que “ninguna de las intencionalidades del legislador extraordinario
escapa a contrarrestar los efectos negativos de la pandemia COVID-19”[18].
El interviniente conceptúa que el
decreto bajo revisión cumple el juicio de
ausencia de arbitrariedad, puesto que “no discrimina a ningún
contribuyente sino que, por el contrario, quien solicite su devolución tiene
derecho a su trámite bajo el procedimiento abreviado, aún de manera automática,
con el fin de mejorar el flujo de caja de los contribuyentes para que puedan
atender las afugias económicas derivadas de la situación crítica económica
causada por el COVID-19”[19].
A su turno, el Observatorio de Hacienda
Pública señala que el Decreto 535 de
2020 cumple con el juicio de no contradicción específica, ya que “es
coherente con las disposiciones de las normas tributarias al fijar de manera
clara e inequívoca un procedimiento abreviado para la devolución automática de
los saldos a favor”[20].
El interviniente indica también que no
observa ninguna incompatibilidad en el decreto legislativo bajo examen
y, en cuanto al juicio de necesidad, expresa que “se requieren
medidas extraordinarias, como las ordenadas en el decreto aquí sometido a
revisión […], para conjurar los efectos negativos en la población ocasionados
por la crisis, como generar beneficios a la población más desprotegida. Las
normas establecidas para actuar en tiempos de paz no son suficientes para
mitigar los efectos de la propagación del virus plurimencionado”.[21]
Análogamente, explica que el Decreto 535
de 2020 contiene medidas “proporcionales a la gravedad de los acontecimientos
originados en la propagación del nuevo coronavirus denominado COVID-19, ya que
tienden a agilizar la devolución de recursos a los contribuyentes de manera más
expedita”[22],
razón por la cual supera el juicio de proporcionalidad.
Por último, llama la atención sobre el
hecho de que el decreto legislativo observa el juicio de no
discriminación, pues no contiene ninguna disposición que
desconozca la igualdad.
Asociación Nacional de
Empresarios de Colombia–ANDI[23]
La Asociación Nacional de Empresarios de
Colombia–ANDI interviene ante la Corte para pedir la declaratoria de EXEQUIBILIDAD
del decreto legislativo bajo examen.
Sostiene que el Decreto 535 de 2020
cumple los requisitos formales, ya que (i)
tiene la firma del Presidente de la República y de los Ministros; (ii) fue
expedido dentro de los 30 días calendario de vigencia del estado de excepción;
y (iii) tiene una motivación expresa.
En lo atinente a los requisitos
materiales, la ANDI aduce que “el objetivo de las
disposiciones está ligado con la superación de los efectos económicos adversos
derivados de la crisis que dio lugar al estado de excepción”[24],
ya que contribuye a proporcionar liquidez a los contribuyentes y, por tanto,
supera el juicio
de finalidad.
En opinión de la ANDI, el decreto
legislativo tiene conexidad material interna, en tanto que “las
medidas adoptadas guardan relación con las consideraciones expuestas en los
párrafos 21 a 23 de la parte motiva [del decreto]”[25].
Con respecto a la conexidad material externa, sostiene que “las
medidas del Decreto 535 de 2020 buscan precisamente […] dar liquidez y
solvencia a las personas durante el período de emergencia sanitaria”[26],
lo cual se acompasa con el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 que declara el
estado de excepción y que prevé la necesidad de aliviar las obligaciones de
diferente naturaleza, como tributarias, financieras, entre otras.
El interviniente subraya que el Decreto
535 de 2020 tiene una motivación suficiente, en el sentido de que “el
Presidente de la República hizo una evaluación detallada de la situación en lo
que respecta con la liquidez y solvencia de las personas, y el alivio económico
que significaría para ellas la devolución ágil de saldos”[27].
A juicio del interviniente, la norma
objeto de control constitucional supera el criterio de ausencia de
arbitrariedad, al no afectar el núcleo esencial de ningún derecho, además
de que no afecta derechos intangibles ni desmejora los derechos sociales de los
trabajadores.
Por último, anota que el decreto cumple
con el requisito de necesidad, pues sus medidas “hacen referencia a
obligaciones que tienen origen en normas con rango de ley en sentido estricto,
de tal suerte que solo podían ser modificadas por normas de igual naturaleza”[28].
Facultad de Derecho de la
Universidad Libre–Seccional Bogotá[29]
La Universidad Libre solicita la
declaratoria de EXEQUIBILIDAD del Decreto 535 de 2020.
En primer lugar, la Universidad plantea
ciertas precisiones en relación con el alcance del artículo 1° del Decreto 535
de 2020. De esta forma, recuerda que “la DIAN tiene dos opciones cuando
considere que el contribuyente es calificado de riesgo alto: a) suspender el
proceso y los términos de la devolución y/o compensación del saldo a favor
hasta que permanezca vigente la emergencia declarada por el Ministerio de
Salud, en los casos en los cuales se pueda deducir que el contribuyente es de
alto riesgo y b) en los demás casos, se autoriza la devolución y/o compensación
informando al área de fiscalización que debe iniciar un control posterior una
vez termine la vigencia de la emergencia”[30].
La Universidad Libre también informa que
“en este momento la DIAN no ha implementado ningún trámite de devolución de
saldos a favor de oficio, facultad otorgada mediante el artículo 851 del
Estatuto Tributario”[31].
Concluye, además, que este decreto
legislativo observa los requisitos formales de este tipo de
normas, pues (i) está firmado por el Presidente de la República y sus
Ministros, (ii) fue dictado dentro del estado de emergencia, (iii) está
motivado, (iv) fue promulgado en el diario oficial y (v) fue enviado a la Corte
Constitucional para su revisión.
Posteriormente, se refiere a los requisitos
materiales y, con respecto al artículo 1° del decreto,
argumenta que la adopción de un procedimiento abreviado para la devolución
automática de saldos a favor tiene una finalidad legítima, por cuanto
reconoce “la posibilidad de solicitar la devolución de una manera ágil y así
poder obtener de vuelta ese dinero que logrará mesurar un poco el déficit
económico”[32].
Apunta que el Decreto 535 de 2020 tiene conexidad
material respecto al Decreto 417 de 2020, que declara el estado de
emergencia económica, social y ecológica, ya que este último considera el
análisis de normas tributarias como una medida necesaria para afrontar la
crisis.
Asimismo, determina que el decreto bajo examen
supera el juicio de no arbitrariedad porque ninguna de sus disposiciones
vulnera preceptos constitucionales y, además, ellas respetan los límites
propios de los estados de excepción.
La Universidad Libre establece que el
Decreto 535 de 2020 “no vulnera el núcleo esencial de ningún derecho
intangible, no genera restricciones al conjunto de libertades y mecanismos de
protección intangibles”[33]
y, por ende, satisface el juicio de
intangibilidad.
También estima que, debido a que ninguna
de las disposiciones del decreto vulnera preceptos constitucionales, superan el
juicio de no contradicción específica.
La Universidad Libre alude al artículo
1° del Decreto 535 de 2020 desde la perspectiva de los juicios
de necesidad y proporcionalidad. En concreto, puntualiza que “el
análisis de ser contribuyente calificado como de alto riesgo demanda la
suspensión de la devolución hasta por 90 días[34],
sin embargo, si se tiene información disponible dentro de los 15 días en los
cuales debe resolverse si es o no calificado como de alto riesgo, se evitará la
suspensión de 90 días que dispone el Estatuto Tributario. Por ello, es tan
importante que se comunique dentro de los 15 días que es considerado como
contribuyente de alto riesgo, y que se encuentra inmerso en un proceso de
investigación y/o fiscalización, para cumplir con la necesidad y
proporcionalidad de la medida”[35].
Sin embargo, el interviniente no pide expresamente una declaratoria de
exequibilidad condicionada en este sentido.
Para cerrar con el análisis del artículo
1°, la Universidad Libre detalla que es justificado que el procedimiento
abreviado de devolución de saldos a favor no se aplique a los contribuyentes
calificados como de alto riesgo porque “no es justo que se premien las
conductas de aquellos contribuyentes o responsables que desestabilizan el
sistema tributario”[36].
En lo atinente al artículo 2° del
Decreto 535 de 2020 que no exige que los contribuyentes anexen la relación de
costos, gastos y deducciones, la Universidad Libre precisa que este precepto
persigue la finalidad de eliminar cargas para así agilizar y hacer más expedito
el procedimiento abreviado de devolución y compensación de saldos a favor. Sin
embargo, los contribuyentes sí tienen la obligación de presentar la relación de
costos, gastos y deducciones en los 30 días siguientes al levantamiento de la
emergencia sanitaria, como lo dispone el parágrafo del artículo 2° del Decreto
535 de 2020, lo cual, según este concepto, “es proporcional, pues la preparación
de esta relación demanda tiempo y recursos humanos, los cuales en este momento
no sería viable solicitarlo ni inmediatamente se levante la emergencia,
cumpliendo con el requisito de necesidad”[37].
En relación con el artículo 3° del
Decreto 535 de 2020 sobre la aplicación del procedimiento abreviado a los
procesos de fiscalización tributaria en curso por investigación previa a la
devolución o compensación, la Universidad Libre defiende que ello es necesario,
“en el entendido en que, si no son considerados como contribuyentes de alto
riesgo, deben tener el mismo trato para acceder a este procedimiento abreviado”[38].
Según este concepto, las medidas
adoptadas en la norma objeto de control se avienen al juicio de no
discriminación, en tanto que “no vulneran el principio de igualdad de
alguna población en específico”[39].
Grupo de Acciones Públicas de la
Universidad del Rosario[40]
El Grupo
de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario le pide a la Corte
Constitucional declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del Decreto 535
del 10 de abril de 2020, en el entendido de que “se interprete que el
Decreto debe establecer con claridad los criterios a partir de los cuales se
determina el nivel de riesgo fiscal, el concepto de riesgo fiscal específico,
los mecanismos para controvertir dicha calificación y debe ordenar evaluar a
los contribuyentes en las mismas condiciones de manera análoga y que las
Seccionales armonicen entre sí los criterios y metodología de evaluación”[41].
Respecto a los requisitos formales, expone
que el Decreto 535 de 2020 (i) está firmado por el Presidente y todos los
Ministros; (ii) fue promulgado dentro del tiempo en el cual fue declarada la
emergencia
económica,
social y ecológica y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 417 de 2020 que
declara el estado de excepción; y (iii) contiene una motivación.
Posteriormente, la intervención se ocupa
de los requisitos materiales. Así, para el Grupo de
Acciones Públicas, el Decreto 535 de 2020 supera el juicio de finalidad,
ya que lo que pretende es aumentar el flujo de caja en momentos de dificultades
económicas, luego “el medio trazado para ello es un mecanismo que permite
que la devolución de saldos sea más expedita”[42].
Agrega que el decreto satisface el juicio
de conexidad material, por cuanto el contraste entre su parte motiva y sus
disposiciones “evidencia que las medidas tomadas buscan aumentar el flujo de
caja”[43].
A su turno, “al contrastar la motivación del Decreto 417 de 2020, decreto
que declaró el estado de excepción, con lo dispuesto en el Decreto 535, se
puede notar que gran parte la motivación (especialmente la referente al impacto
económico) tiene relación con la motivación y lo dispuesto en la parte motiva
del Decreto”[44].
El Grupo de Acciones Públicas analiza el
contenido concreto del Decreto 535 de 2020 y resalta la indeterminación de la
norma en algunos asuntos, lo que, en su criterio, desconoce el principio de
legalidad y frustra el juicio de no contradicción específica. En
particular, la intervención menciona que “la norma no definió el alcance, ni
el contenido de la acepción ‘contribuyente de alto riesgo en materia
tributaria’, categoría que, al limitar el acceso al trámite de devolución, es
de alta relevancia, y que de hecho terminó siendo regulado mediante un acto
administrativo, la Circular Interna número 000013 de 18 de abril de
2020”[45]
(resaltado tomado del texto original). Para el
Grupo de Acciones Públicas, esta definición le compete al legislador y, en este
caso, al ejecutivo que funge como legislador extraordinario. Igualmente, en la
intervención llama la atención sobre algunas indeterminaciones de la circular
de la DIAN referida y sobre el hecho de que ella incluso crea categorías
adicionales que no están en el decreto legislativo, como lo son las de contribuyentes
de riesgo muy alto, medio y bajo.
Sumado a lo anterior, el Grupo de
Acciones Públicas también pone de relieve la indeterminación y ambigüedad de
las siguientes nociones “elementos objetivos”, “historial del
contribuyente”, “información disponible”, “riesgo de fraude
fiscal” y “riesgo específico”, los cuales están presentes en el
numeral 1.1 del artículo 1° del Decreto 535 de 2020.
El Grupo de Acciones Públicas señala que
el Decreto 535 de 2020 crea “un proceso indeterminado y ambiguo […] de calificación
de los contribuyentes, que restringe o al menos suspende el acceso de estos a
un derecho creado […] [y] no previó ningún tipo de recurso mediante el cual se
impugne dicha determinación; ni siquiera otorgó una oportunidad al peticionario
para discutir la calificación de ‘de alto riesgo en materia fiscal’ en aras de
controvertir los argumentos de la Administración Tributaria”[46].
En lo atinente al juicio de
incompatibilidad, el interviniente explica que “con la expedición de
este decreto se suspende el parágrafo 5° del artículo 855 del Estatuto
Tributario. Esto es necesario porque el Decreto bajo estudio busca simplificar
el procedimiento administrativo común, debido a la necesidad de  flujo de caja
rápido”[47].
El interviniente encuentra cumplido el juicio
de necesidad desde una doble perspectiva. De un lado, “facilitar la
devolución de los saldos por parte de la DIAN permite aumentar el flujo de caja”[48].
De otro lado, “el Presidente no contaba con otro mecanismo más igualmente
idóneo para lograr aumentar el flujo de caja […], en tanto el mecanismo
ordinario dispuesto para ello en el Estatuto Tributario no tiene la misma
agilidad”[49].
Posteriormente, el interviniente adelanta
un juicio de proporcionalidad, en el que acuerda que el establecimiento
de un procedimiento para devolver saldos a favor en 15 días no afecta
negativamente ningún derecho fundamental, sino que más bien beneficia el
derecho al debido proceso. Además, considera que “la devolución de saldos es
adecuada para lograr el fin (aumentar el flujo de caja), por lo que la medida
es idónea y efectivamente conducente”[50].
También encuentra cumplido el juicio
de no discriminación porque “en la norma bajo examen no se utiliza
ninguna de estas categorías: sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua,
religión, opinión política o filosófica”[51].
Sin embargo, más adelante en su
intervención manifiesta que el principio de igualdad es amenazado por el
Decreto 535 de 2020, dado que su artículo 1° prescribe que, “cuando el
contribuyente sea calificado de riesgo alto en materia tributaria,
corresponderá a cada Dirección Seccional tomar las siguientes determinaciones
[…]”. En su sentir, “para que se considere constitucional, el Decreto
535 debe garantizar que todos los contribuyentes de alto riesgo, sin importar
la Dirección Seccional que evalúe su petición, reciban el mismo trato frente a
los criterios que determinan la existencia del riesgo fiscal”[52].
Para ilustrar este peligro de trato disímil entre diferentes direcciones
seccionales, cita nuevamente la Circular Interna número 000013 de 18 de abril
de 2020 de la DIAN que subraya que, para efectos de determinar los riesgos de
fraude fiscal o riesgo específico, en las solicitudes se deben tener en cuenta
una serie de aspectos, “adicional a los criterios propios de la Seccional”.
Instituto de Estudios
Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita de la Universidad Externado de
Colombia[53]
El Instituto de Estudios
Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita de la Universidad Externado de
Colombia defiende la EXEQUIBILIDAD del Decreto 535 de 2020.
En su intervención, evidencia que el
decreto legislativo observa los requisitos formales. Por
cuanto (i) está suscrito por el Presidente y todos los Ministros; (ii) es
desarrollo del Decreto 417 de 2020 que declara el estado de excepción y se
expidió el 10 de abril de 2020, esto es, durante la vigencia del estado de
emergencia económica, social y ecológica; (iii) se encuentra motivado; (iv)
determinó todo el territorio nacional como ámbito espacial para su aplicación;
y (v) fue enviado en debida forma y oportunamente a la Corte Constitucional.
En lo que tiene que ver con los requisitos
materiales, asegura que las medidas adoptadas en el
decreto “están específicamente encaminada a conjurar las causas de la
perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”[54],
por lo que cumplen el juicio de finalidad.
Expone el
contenido del decreto y las razones aducidas por el Presidente de la República
para expedirlo y de allí infiere conexidad material entre ellas y entre
las causas de la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica.
El Instituto explica que las medidas del
decreto objeto de control no vulneran derechos fundamentales, razón por la cual
no tienen la carga argumentativa constitucional de justificar la limitación a
derechos con una motivación suficiente.
Con respecto al juicio de ausencia de
arbitrariedad, afirma que las medidas del decreto “no suspenden o
vulneran derechos fundamentales, ni interrumpen el normal funcionamiento de las
ramas del poder público, tampoco suprimen o modifican los organismos y las
funciones básicas de acusación y juzgamiento, y no muestran desmejora en los
derechos sociales de los trabajadores”[55].
En lo que sigue, el Instituto advierte
que las medidas contenidas en el Decreto 535 de 2020 no restringen derechos
fundamentales ni sus mecanismos judiciales, luego superan el juicio de
intangibilidad.
Igualmente, subraya que las
disposiciones del Decreto 535 de 2020 no contravienen la Constitución ni la Ley
137 de 1994, lo cual demuestra que en ellas no hay contradicción específica.
El interviniente aclara que el decreto
bajo estudio suspende una ley, pues para ese procedimiento especial de
devolución automática de saldos no son aplicables los requisitos establecidos
en el parágrafo 5° del artículo 855 del Estatuto Tributario. No obstante,
precisa que el juicio de incompatibilidad se supera satisfactoriamente
porque el decreto ofrece “explicaciones razonables y suficientes que
justifican por qué ese parágrafo 5° del artículo 855 del Estatuto Tributario es
incompatible con el estado de excepción”[56].
Asimismo, valora las medidas adoptadas
en el Decreto 535 de 2020 como necesarias para lograr los fines que
dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción.
En la medida en que, en opinión del
interviniente, ninguna de las disposiciones del Decreto 535 de 2020 afecta
derechos fundamentales, no tienen la carga argumentativa constitucional de
sustentar su proporcionalidad.
Por último, destaca que el juicio de
no discriminación se encuentra satisfecho, como sea que las medidas
adoptadas en el decreto legislativo no comportan ninguna discriminación.
Centro Externadista de Estudios
Fiscales de la Universidad Externado de Colombia[57]
El Centro Externadista de Estudios
Fiscales de la Universidad Externado de Colombia solicita en su intervención la
declaratoria de EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del Decreto 535 de 2020, en
el entendido de que es necesario que “se delimite la calificación de
contribuyente de ‘riesgo alto’ y se establezca el procedimiento para su
aplicación con observancia al derecho fundamental al debido proceso”[58].
Después de describir cada una de las
medidas tomadas en el Decreto 535 de 2020, el interviniente enuncia de manera
general que esta norma cumple con todos los requisitos formales,
sin ofrecer razones particulares por las cuales así lo considera.
En lo que tiene que ver con el análisis
de los requisitos materiales, anuncia desde un primer momento que
el decreto en revisión los respeta, salvo “la medida consistente en la
calificación de riesgo de fraude fiscal y/o riesgo específico que puede dársele
a un contribuyente a partir de la solicitud de devolución, la cual […] la
consideramos contraria a la Constitución”[59].
El Centro Externadista de Estudios
Fiscales pone de relieve que las medidas adoptadas por el Decreto 535 de 2020
tienen conexidad material con las causas que dieron lugar a la
declaratoria del estado de excepción y “con el objetivo propuesto para
mitigar el impacto generado por la crisis”[60].
Afirma que, debido a que el decreto
legislativo objeto de control constitucional busca generar un mayor flujo de
recursos económicos, “no encuentra arbitrariedad ni contradicción
específica manifiesta en relación con las medidas enumeradas […] como
tampoco se vislumbra una contradicción puntual de alguna de las disposiciones
del ordenamiento constitucional ni de la Ley Estatutaria de los Estados de
Excepción”[61]
(resaltado tomado del texto original).
No obstante, el interviniente presenta
objeciones a la constitucionalidad de la facultad de calificar de riesgo alto a
los contribuyentes que soliciten devolución o compensación de saldos a favor.
En concreto, pone de relieve que la información y los procedimientos que
administra el Sistema de Gestión de Riesgos de la DIAN tiene carácter reservado
y solo puede levantarse por orden de autoridad judicial competente.
El Centro Externadista añade que esta
medida representa una contradicción específica con la Carta, “particularmente
frente al derecho al debido proceso, el principio de legalidad (certeza) de las
sanciones y el derecho al buen nombre (artículos 15 y 29 de la Constitución),
pues nótese que el Decreto NO precisa las condiciones específicas bajo las
cuales la Autoridad Tributaria podría llegar a concluir que un contribuyente
representa un ‘riesgo alto’ por identificarse un riesgo de fraude fiscal y/o
riesgo específico, pues, para estos efectos, el Decreto únicamente señala
variables imprecisas: ‘elementos objetivos’, ‘historia del contribuyente’ e
‘información disponible’”[62].
A lo anterior agrega que el decreto
legislativo transgrede el derecho al debido proceso, ya que “no establece un
procedimiento, aunque sea sumario, para allegar pruebas, contradecir la
decisión de la administración y, de ser el caso, corregir la decisión”[63].
Dados estos vacíos que la intervención
denuncia, la DIAN tuvo que expedir, según el Centro Externadista, “la
Circular Interna 000013 del 18 de abril de 2020, a través de la cual (numeral
5.5.) no solo estableció categorías de riesgo no contempladas en el Decreto,
esto es, contribuyentes de riesgo ‘MUY ALTO’, ‘ALTO o NULL’, ‘MEDIO O BAJO’,
sino que, además, fijó una serie de criterios que podrían llegar a configurar
un riesgo ALTO o NULL en cabeza del contribuyente”[64].
Igualmente, considera que la posibilidad
de suspensión del proceso abreviado de devolución de saldos a favor no
satisface el juicio de no discriminación, puesto que “genera para los
contribuyentes una afectación desproporcionada y contraria al principio de
equidad y al derecho a la igualdad (artículos 13 y 363 de la Constitución
Política), pues, en caso de ser calificado como de ‘riesgo alto’, ni siquiera
se le aplicará el procedimiento ordinario (devolución dentro del término de 50
días), sino que se debe sufrir la suspensión absoluta del proceso hasta una
fecha que en la actualidad es incierta, pues aunque el estado de Emergencia
Sanitaria tenga límite en el tiempo, es muy probable que se disponga su
prórroga”[65].
Esta desigualdad, que de acuerdo con el
interviniente no está justificada en el decreto legislativo, se predica “en
comparación con aquellos contribuyentes que en situaciones de normalidad, al
ser seleccionados para fiscalización, sí cuentan con la posibilidad de
intervenir ante la Autoridad Tributaria, tienen certeza sobre los términos de
suspensión, en caso de que se apliquen, y pueden ejercer su derecho de defensa
ante un eventual rechazo de la solicitud de devolución y/o compensación como
resultado del proceso de fiscalización”[66].
Universidad de los Andes[67]
La Universidad de los Andes presenta una
intervención general para todos los decretos legislativos proferidos con
ocasión del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado en el
Decreto 417 de 2020, en la cual solicita que la Corte Constitucional asuma el
control de los decretos sobre aislamiento y cuarentena, bajo el argumento de
que el examen de constitucionalidad debe ser integral, que “las principales
causas de la crisis económica y social en la que estamos no es la enfermedad
misma sino las medidas que se han adoptado para enfrentarla”[68]
y que tales medidas afectan el normal funcionamiento de las ramas del poder
público y algunos derechos fundamentales, como los derechos a contraer
matrimonio y a formar una familia, a la dignidad humana y a la intimidad.
Adicionalmente, expresa que “el
control de la normatividad de emergencia no solamente está fragmentado entre la
Corte Constitucional, el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos,
sino que está sometido a un reparto ordinario que no tiene en consideración los
temas de los decretos sino el orden en el que fueron dictados o algún azar
decidido por la corporación. Estos métodos son maneras aceptables de garantizar
transparencia y evitar la corrupción. Sin embargo, crean un riesgo cierto de
que decretos que versan sobre temas similares o idénticos no sean tratados de
la misma manera. Algunos sesgos no pueden apreciarse completamente sino en la
medida en que lo que se estudia es la totalidad y no cada una de las partes”[69].
Para ilustrar esta idea, la Universidad
de los Andes asegura que algunos decretos delegan en autoridades
administrativas ciertas decisiones que permiten su operatividad. Por esta
razón, sugiere que, “para apreciar […] si las medidas desarrolladas por el
gobierno para proveer alivio económico a las personas afectadas son
discriminatorias o no, es necesario analizarlas sistemáticamente y con la
información completa sobre el funcionamiento de cada programa”[70].
Igualmente, el interviniente allega
fichas que resumen cada decreto. En la correspondiente al Decreto 535 de 2020
señalan las medidas adoptadas por esta norma e indica que cumplen con los
criterios de conexidad material con las causas del estado de emergencia, no
arbitrariedad, intangibilidad, finalidad constitucional, motivación suficiente,
necesidad, proporcionalidad estricta y no discriminación. Sin embargo, la
Universidad no esgrime razones para justificar dichas conclusiones ni presenta
solicitudes en particular.
Gobernadores del pueblo indígena
Yukpa[71]
Este escrito no será tenido en cuenta en
este proceso como intervención, no solo por ser extemporáneo[72],
sino, principalmente, porque no se refiere específicamente al Decreto 535 de
2020. Solo se pronuncia de manera general y abstracta sobre el “decreto 417
del diecisiete (17) de marzo 2020, decreto 637 del seis (06) de mayo de 2020,
más 101 decretos relacionados a la emergencia”[73].
En ningún pasaje de la intervención hay argumentos que impugnen o defiendan la
constitucionalidad del Decreto 535 de 2020[74].
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Ministerio Público solicita a la
Corte Constitucional declarar la EXEQUIBILIDAD del Decreto 535 de 2020,
salvo la expresión “que no sean calificados de riesgo alto en materia
tributaria, contenida en el inciso 1º del artículo 1° del Decreto Legislativo 535
de 2020 y la regulación para efectos de aplicar esta excepción”[75],
que pide sea declarada INEXEQUIBLE.
La Vista Fiscal conceptúa que la norma
bajo revisión cumple con los requisitos formales de los decretos
legislativos, por cuanto (i) está suscrita por el Presidente de la República y
los 18 Ministros; (ii) fue expedida dentro del término de la emergencia; y
(iii) tiene una motivación expresa que explica las razones por las cuales
establece un procedimiento abreviado automático de devolución y compensación de
saldos a favor de los contribuyentes del impuesto sobre la renta y
complementarios y del impuesto sobre las ventas.
Con respecto a los requisitos
materiales, la Procuraduría conceptúa que se cumple el juicio de
finalidad, pues el procedimiento abreviado de devolución y compensación de
saldos “está destinado exclusivamente a conjurar, en lo económico, la crisis
por la cual se declaró el estado de emergencia económica y social mediante el Decreto
legislativo 417 de 2020, pues busca que los contribuyentes reciban fondos para
cubrir sus obligaciones y, por esa vía, contribuir a la reactivación económica”[76].
Afirma que el juicio de conexidad
material también se cumple, debido a que “hay una relación directa y
específica entre las medidas legislativas del Decreto 535 de 2020 con las
razones que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia, pues la adopción
de medidas tributarias para mitigar el impacto del COVID-19 en la solvencia
económica de personas naturales y jurídicas fue una de las medidas anunciadas
en el Decreto 417 de 2020”[77],
por una parte, y debido a que “el decreto expone que es necesario diseñar
instrumentos tributarios para efectos de mitigar la crisis, razón por la cual
se estableció el procedimiento abreviado para la devolución de saldos”[78],
por otra.
En lo que atañe al juicio de
motivación suficiente, el Ministerio Público opina que, salvo en lo
asociado con la indeterminación de la calificación de alto riesgo en materia
tributaria, que desconocería el principio de legalidad y de certeza tributaria,
como se desarrolla más adelante, el decreto justifica la adopción de las
medidas tomadas y no tiene como objeto directo limitar derechos fundamentales.
En lo relativo a los juicios de
ausencia de arbitrariedad y de intangibilidad, el Ministerio Público
considera que, “en general, las regulaciones contenidas en el Decreto 535 de
2020 no contienen medidas que explícitamente establezcan limitaciones al núcleo
esencial de los derechos fundamentales”[79] y que el
decreto “tampoco contiene medidas que dispongan la suspensión de los
derechos intangibles”[80].
A lo anterior agrega que, aunque la
regulación “podría sugerir dudas de cara al principio de eficacia
tributaria, en la medida en que permite la devolución de recursos percibidos
por el Estado a título de impuestos tras incurrir en costos sustanciales de
fiscalización, la gravedad de la situación y la necesidad de liquidez de las
personas naturales y jurídicas justifican la medida que, en circunstancias
ordinarias, sería inadmisible por antieconómica”[81].
No obstante, entiende que la exclusión de los contribuyentes calificados como
de alto riesgo tributario, que hace el artículo 1º del decreto, desconoce la
Constitución y, particularmente, los principios de legalidad y certeza
tributaria.
En concreto, la Vista Fiscal pone de
presente que “el legislador de excepción no definió el concepto de ‘alto
riesgo tributario’. En efecto, sobre este particular, el decreto establece que
corresponde al Director Seccional suspender el proceso abreviado automático […]
‘en aquellos casos en los que, con los elementos objetivos, historial del
contribuyente e información disponible, sea viable identificar un riesgo de
fraude fiscal y/o riesgo específico frente a la solicitud particular’”[82].
En su criterio, “una calificación de
riesgo alto en materia tributaria es aquella que se relaciona con un riesgo de
fraude fiscal o, un riesgo específico; o, los demás casos o eventos de riesgo
alto. En estas circunstancias el principio de legalidad y, en particular, de
certeza tributaria exige definir qué se entiende por riesgo de fraude fiscal,
por riesgo específico y por los demás casos o eventos de riesgo alto. El
Legislador de excepción no definió estos conceptos sino que los dejó librados
al criterio de un funcionario administrativo de nivel subalterno”[83].
Igualmente, pone de relieve que, así como el Decreto 535 de 2020 no define la
noción de riesgo alto en materia tributaria, la legislación ordinaria tampoco
lo hace.
Lo anterior se ve agravado, según este
concepto, por el hecho de que se trata de “una decisión unilateral de la
Administración ante la que no se establecen mecanismos para controvertir la
decisión, presentar pruebas y, en general, ejercer el derecho de defensa, razón
por la cual también se desconoce el derecho al debido proceso administrativo”[84].
En cuanto al juicio de
incompatibilidad, la Procuraduría sostiene que, pese a que el decreto bajo
revisión suspende el parágrafo 5° del artículo 855 del Estatuto Tributario,
sustenta dicha suspensión en la necesidad de establecer un procedimiento
expedito y abreviado, de suerte que los contribuyentes puedan tener un mayor
flujo de caja y de liquidez para poder cumplir con sus obligaciones.
El concepto señala que el procedimiento
abreviado de devolución de saldos a favor es idóneo para dotar de recursos a
los contribuyentes para superar la crisis económica derivada de las medidas
adoptadas para enfrentar el contagio del COVID-19, de manera que se cumple el juicio
de necesidad desde el punto de vista fáctico. Asimismo, “el decreto
expone que la estructura del procedimiento de devolución no permite una
devolución ágil que permita la devolución o compensación de los impuestos”[85],
lo que explica la insuficiencia de los medios ordinarios, verificándose así el juicio
de necesidad jurídica o subsidiariedad.
En lo relativo al juicio de
proporcionalidad, asegura que, “la regulación del procedimiento
abreviado automático de devolución y/o compensación de saldos a favor de los contribuyentes
no supone, salvo la excepción explicada, la adopción de medidas
desproporcionadas que impliquen la limitación de los derechos fundamentales en
el grado necesario para retornar a la normalidad”[86].
Por último, el Ministerio Público afirma
que el decreto sobrepasa exitosamente el juicio de no discriminación, en
la medida en que no establece tratos diferenciados por razones de raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica.
V. PRUEBAS RECAUDADAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL
Mediante Auto del 22 de abril de 2020,
la Magistrada Ponente ordenó oficiar al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público y a la DIAN para que resolvieran interrogantes con el fin de aclarar el
contenido y alcance del Decreto 535 del 10 de abril de 2020.
En cumplimiento de esta orden, la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República allega, junto a su
intervención, un informe a través del cual el Ministerio de Hacienda y la DIAN
resuelven los interrogantes formulados en la providencia mencionada.
En esencia, este informe precisa que “todos
los contribuyentes que tengan saldo a favor en el impuesto sobre la renta y
complementarios y en el impuesto sobre las ventas -IVA, podrán acogerse al
procedimiento abreviado de devolución automática, regulado en el Decreto
Legislativo 535 de 2020”[87].
Sin embargo, en respuesta a la pregunta
si el artículo 1° de la normativa en revisión restringe el procedimiento de
devolución de saldos solo a los contribuyentes que no sean calificados de
riesgo alto en materia tributaria, el informe especifica que “la radicación
de la solicitud de devolución y/o compensación no exige que el contribuyente
aporte su calificación de riesgo, sino que mediante los procedimientos
internos, la Administración Tributaria  realiza la consulta al Sistema de
Gestión de Riesgos que administra la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales -DIAN; por lo tanto, el contribuyente no conoce su calificación de
riesgo, teniendo en cuenta que esta es de carácter reservado, de conformidad
con lo establecido en el artículo 130 de la Ley 2010 de 2019”[88].
De acuerdo entonces con la reserva que
tiene esta información, “el contribuyente no puede conocer la
calificación del riesgo; por consiguiente, no se comunica la
calificación de manera oficial. Se entendería que no hay calificación de riesgo
alto si la devolución y/o compensación se efectúo dentro de los 15 días
siguientes a la radicación oportuna y en debida forma de la solicitud de
devolución y/o compensación”[89].
Es decir, cualquier persona puede
presentar solicitud de devolución o compensación de saldos a favor y la DIAN,
una vez verifica en una base de datos reservada que la persona no es calificada
de riesgo alto en materia tributaria, encauza el trámite por el procedimiento
abreviado. En palabras del informe, “el artículo 1° del Decreto Legislativo
535 de 2020 autoriza devolver saldos a favor en un término de 15 días a los
contribuyentes y responsables que no sean calificados con riesgo alto en
materia tributaria (verificación realizada por la Administración Tributaria)
siempre que la solicitud de devolución sea radicada  oportunamente y en debida
forma”[90].
Con todo, aclara que “no se debe
entender que el procedimiento abreviado de devolución automática regulado en el
Decreto Legislativo 535 de 2020 aplica solamente para quienes no tengan la
calificación de riesgo alto a que hace referencia el parágrafo 5° del artículo
855 del Estatuto Tributario. Es pertinente reiterar que quien tenga esta
calificación puede ser sujeto a que se le tramite su solicitud en el término de
15 días, siempre y cuando no presente un riesgo de fraude fiscal y/o riesgo
específico, aplicando en este caso lo dispuesto en el numeral 1.2 del artículo
1° del mencionado Decreto Legislativo 535 de 2020”[91]. De suerte
que, en relación con los contribuyentes calificados de riesgo alto en materia
tributaria, se aplican los numerales 1.1 y 1.2 del artículo 1° del Decreto 535
de 2020.
En lo que tiene que ver con el derecho a
la defensa de los contribuyentes calificados de riesgo alto a quienes se les
suspende el proceso y los términos de la devolución o compensación, el informe
hace énfasis en que “la suspensión de términos es una actuación de trámite y
no constituye una actuación definitiva que resuelve de fondo la solicitud de
devolución y/o compensación, caso en el cual la Administración Tributaria
garantiza el derecho de defensa y contradicción de sus actuaciones, tanto en el
proceso de devolución y/o compensación, como en los procesos de
fiscalización e investigación, a través de la interposición del recurso de
reconsideración a que hace referencia el artículo 720 del Estatuto Tributario”[92].
Además, reitera que la calificación de
alto riesgo en materia tributaria está sujeta a reserva, por lo que no explica
qué significa que un contribuyente reciba esta calificación. A su turno, en
referencia a “los elementos objetivos, historial del contribuyente e
información disponible”, a los que alude el numeral 1.1 del artículo 1° del
Decreto 535 de 2020, que parecen permitir una valoración con base en hechos y
comportamientos pasados, el informe hace notar que, “bajo ninguna
circunstancia, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN hace uso de
situaciones o antecedentes prescritos para realizar las valoraciones
atribuibles a los contribuyentes, garantizando así en todo momento, el respeto
a la prohibición constitucional [de que haya deudas y sanciones
imprescriptibles]”[93].
El informe reseñado agrega que el
Decreto 535 de 2020 no modifica los requisitos que soportan la solicitud de
devolución de saldos a favor recogidos en el capítulo 21, título 1°, parte 6°
del Decreto 1625 de 2016, Único Reglamentario en Materia Tributaria, ni tampoco
modifica el término dispuesto en el artículo 854 del Estatuto Tributario para
presentar la solicitud de devolución, sino que busca simplemente “reducir el
término para resolver las solicitudes de 50 a 15 días”[94].
Adicionalmente, el informe presentado
por el Ministerio de Hacienda y la DIAN estipula que “este procedimiento
abreviado de devolución automática aplica para aquellos contribuyentes
contemplados en los parágrafos 1° y 3° del artículo 850 del Estatuto
Tributario; se excluyen los señalados en el parágrafo 2°, debido a que en este
caso la devolución y/o compensación recae sobre el impuesto sobre las ventas
-IVA pagado en la adquisición de materiales para la construcción de vivienda de
interés social y vivienda de interés social prioritaria y no en un saldo a
favor originado en las declaraciones tributarias del impuesto sobre la renta ni
del impuesto sobre las ventas -IVA. Los conceptos de devolución que no cubre el
Decreto Legislativo 535 de 2020 se continúan  tramitando por el procedimiento ordinario
y de manera virtual”[95].
Con el fin de diferenciar la figura de
la devolución automática de saldos a favor y el sistema de devolución de saldos
que opera de oficio, al que se refiere el artículo 851 del Estatuto Tributario,
el informe destaca que “la devolución oficiosa aún no ha sido reglamentada”[96],
por cuanto “la Administración Tributaria no cuenta con un mecanismo que le
dé certeza respecto de las operaciones realizadas por los contribuyentes y, por
ende, de la procedencia del saldo a favor determinado en la declaración, sin
tener que acudir a la revisión previa”[97].
Por último, en el Auto del 22 de
abril de 2020
se indagó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la DIAN sobre si
existe alguna medida o norma que someta o vincule el procedimiento abreviado
para la devolución y compensación de saldos a favor a que el sujeto favorecido
conserve empleos o pague a proveedores o a arrendatarios o ejerza alguna acción
que mantenga el flujo de la economía que ha sido interrumpido por la emergencia
y con ocasión de la pandemia. El informe respondió que “no existe disposición
alguna que condicione el uso de los saldos a favor reconocidos a los
contribuyentes bajo la aplicación del Decreto Legislativo 535 de 2020. Lo
anterior, en consideración a que éstos son activos del contribuyente,
resultantes de la depuración de la declaración tributaria que los originó”[98].
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1.
La
Corte Constitucional es competente para conocer del presente asunto, en virtud
del control automático de constitucionalidad que le corresponde a esta
Corporación, de acuerdo con el parágrafo del artículo 215 superior y con el
numeral 7° del artículo 241 de la Carta. Esto, debido a
que la norma analizada es un decreto legislativo adoptado al amparo de la
declaratoria de emergencia económica, social y ecológica.
Cuestión previa
2.
Los
artículos 1° y 3° del Decreto 535 de 2020 fueron modificados por el Decreto 807
de 2020. En el caso del artículo 1°, el Decreto 807 de 2020 dispone que el
procedimiento abreviado de devolución automática de saldos a favor se aplica “hasta
el diecinueve (19) de junio de 2020”, en lugar de “hasta tanto
permanezca vigente la emergencia sanitaria”. En el caso del artículo 3°, la
modificación está orientada a que el procedimiento abreviado se aplique en su
totalidad hasta el final a las solicitudes que estén en trámite “al
diecinueve (19) de junio de 2020”, en lugar de las que estén en trámite “al
momento de terminación de la emergencia sanitaria”. Además, el decreto posterior
extiende la garantía de aplicación del procedimiento abreviado a “aquellas
[solicitudes] que fueron inadmitidas y que se radiquen dentro del mes siguiente
a su inadmisión, conforme con lo previsto en el parágrafo 1 del artículo 857
del Estatuto Tributario”.
3.
Pues
bien, estas modificaciones plantean el dilema de si este estudio de constitucionalidad
del Decreto 535 de 2020 debe o no abarcar tales cambios normativos. La
respuesta a esa cuestión es negativa por al menos cuatro razones[99].
4.
Primero,
el sentido de los estados de excepción es que, en circunstancias muy
particulares, graves y extremas, en las que se requieren respuestas urgentes
por parte del Estado, el Gobierno puede asumir funciones legislativas con el
fin de expedir normas de manera más rápida y expedita en comparación con los
procedimientos ordinarios de producción normativa. Sin embargo, a cambio de
esta potestad legislativa extraordinaria que se le entrega al Gobierno, los
controles se intensifican para así conservar el equilibrio y la separación de
poderes y proteger el Estado de Derecho. En consecuencia, no ejercer el control
de constitucionalidad sobre algunas medidas por el hecho de que fueron
modificadas supone permitir que una rama del poder, que en condiciones de
normalidad constitucional no está llamada a legislar, legisle sin ningún
escrutinio judicial.
Con esta misma lógica, el parágrafo del
artículo 215 de la Constitución le adjudica a la Corte la competencia para
decidir sobre la constitucionalidad de todos los decretos legislativos.
Tan es así que, si el Gobierno no cumple con su deber de enviar a este Tribunal
los decretos legislativos al día siguiente de su expedición, “la Corte
Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento”.
De suerte que esta Corporación no puede renunciar a la revisión automática del
contenido de todos los decretos so pretexto de que operó una modificación,
subrogación o derogación.
5.
Segundo,
la esencia de los decretos legislativos es que sean transitorios y no tengan
vocación de permanencia para así evitar la institucionalización de la
excepcionalidad. En este contexto, puede pasar que, cuando la Corte ejerza el
control de constitucionalidad, algunas disposiciones hayan cesado de producir
efectos justamente por su carácter de transitoriedad, lo cual no puede justificar
su distanciamiento con las reglas superiores propias del Estado democrático
constitucional, que es precisamente la finalidad del escrutinio judicial.
6.
Tercero,
aceptar que algunos decretos o contenidos de ellos no sean controlados por la
Corte por su pérdida de vigencia podría incentivar la expedición de sucesivos
decretos con periodos de vigencia muy cortos para así eludir el control
judicial, lo cual equivale a desconocer la supremacía constitucional.
Como lo señaló esta Corporación en la Sentencia
C-070 de 2009[100],
“de
admitirse la tesis de la pérdida de competencia de la Corte, los decretos
expedidos en virtud de la declaratoria de un estado de excepción podrían
sustraerse del control constitucional mediante los sencillos mecanismos de
prever plazos de vigencia cortos, de hacer uso de las facultades
extraordinarias por reducidos lapsos o de declarar restablecido el orden
público con prontitud antes de que haya tenido lugar el pronunciamiento de la
Corte Constitucional, posibilidad que según ha afirmado esta Corporación
‘repugna a la intención del Constituyente y a la noción misma de Estado de
Derecho que acoge nuestra Carta Fundamental’, pues se reduciría simplemente a
institucionalizar una modalidad de elusión del control constitucional, la cual
resulta inaceptable en el caso de los estados de excepción precisamente por la
especial regulación a la que fueron sometidos por la Carta de 1991, la cual […]
reforzó los límites y controles a los que se encuentran sometidos”.
7.
Cuarto,
la inmodificabilidad de la competencia o perpetuatio iurisdictionis es
un principio general de derecho procesal que ordena que, una vez definida la
competencia, ella no puede variar en el transcurso del proceso. En este
sentido, la Corte ha indicado que, “una vez se avoca conocimiento de este
tipo de decretos, se conserva la competencia hasta que se produce un fallo de
fondo sobre su constitucionalidad. Se trata en este caso de una modalidad
especial de perpetuatio iurisdictionis, el cual ya ha sido reconocido por esta
Corporación en otras oportunidades para pronunciarse de fondo sobre
disposiciones que han perdido su vigencia durante el trámite de la acción
pública de inconstitucionalidad”[101].
Dado entonces que la competencia en este
caso fue establecida de conformidad con la situación existente al momento de
iniciarse el proceso de revisión constitucional, modificaciones posteriores que
sufra el Decreto 535 de 2020 no pueden alterarla.
8.
En
suma, la Sala examinará el Decreto 535 de 2020 en su versión original, esto es,
sin considerar las modificaciones introducidas por el Decreto 807 de 2020,
puesto que estas últimas se analizarán por esta Corporación después de
adelantar el proceso constitucional señalado en la ley y la Constitución para
el efecto.
Asuntos
a resolver y metodología de la decisión
9.
Mediante
el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, el Presidente de la
República declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo
el territorio nacional por el término de 30 días, a partir de su expedición. Lo
anterior, en consideración a la expansión del brote del nuevo coronavirus y a
los efectos sociales y económicos que las medidas
necesarias para controlar el escalamiento que la pandemia pueden producir. La
normativa descrita fue avalada por esta Corporación en la Sentencia C-145 de
2020[102],
en tanto que consideró ajustado a la Constitución que se adoptasen medidas extraordinarias
para conjurar la crisis.
10.  En el marco de
esta declaratoria de estado de excepción, el Gobierno nacional expidió el
Decreto Legislativo 535 de 2020 con el propósito de tomar medidas para conjurar
la crisis enunciada y, específicamente, para aumentar el flujo de caja y la
liquidez de las personas.
11.  Al respecto,
todos los intervinientes y el Ministerio Público encuentran que la norma objeto
de examen cumple los requisitos formales que la jurisprudencia
constitucional ha exigido en caso de decretos legislativos. Pese a que los
conceptos no siempre son uniformes en la enunciación de estos criterios
formales, su cumplimiento, según los intervinientes, se debe, en esencia, a que
el Decreto 535 de 2020 (i) está suscrito tanto por el Presidente de la
República como por todos los ministros; (ii) fue proferido en desarrollo y
durante la vigencia del estado de emergencia económica, social y ecológica declarada
en el Decreto 417 de 2020; y (iii) contiene una motivación.
12.
En
cuanto a la observancia de los requisitos materiales, en general,
todos los intervinientes y el Procurador General de la Nación coinciden en que
el Decreto 535 de 2020 tiene como finalidad contribuir a conjurar los
efectos de la crisis y a mitigar el impacto económico que se sigue de las
medidas de aislamiento; tiene conexidad material con las consideraciones
esgrimidas en el decreto y con la motivación que dio lugar a la declaratoria
del estado de excepción; tiene motivación suficiente; satisface el juicio
de ausencia de arbitrariedad, dado que, en términos, generales, no limita
ni afecta libertades fundamentales; no restringe ninguno de los derechos o
garantías intangibles; aunque suspende el parágrafo 5° del artículo 855
del Estatuto Tributario, ello es imperioso para aumentar el flujo de caja de
las personas, luego cumple el juicio de incompatibilidad; es necesario,
al agilizar la devolución y compensación de saldos en comparación con el
procedimiento previsto en el Estatuto Tributario; y es proporcional
porque no limita derechos.
En lo relativo al juicio de no
contradicción específica, la Procuraduría, el Grupo de Acciones Públicas de
la Universidad del Rosario y el Centro Externadista de Estudios Fiscales
de la Universidad Externado de Colombia advierten una falta determinación en el
decreto de los conceptos riesgo alto en materia fiscal, elementos
objetivos, historial del contribuyente, información disponible, riesgo de
fraude fiscal y riesgo específico, lo cual, en su criterio, infringe los
principios de legalidad, de certeza tributaria y de debido proceso. Por esta
razón, la Procuraduría solicita la inexequibilidad de la expresión “que no
sean calificados de riesgo alto en materia tributaria”, contendida en el
inciso 1° del artículo 1° del Decreto 535 de 2020, y el Grupo de Acciones
Públicas de la Universidad del Rosario y el Centro
Externadista de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia piden
la declaratoria de exequibilidad condicionada del decreto legislativo, en el
entendido de que se deben delimitar las nociones de riesgo alto en materia
fiscal, elementos objetivos, historial del contribuyente, información
disponible, riesgo de fraude fiscal y riesgo específico.
Por último, el Grupo de Acciones
Públicas de la Universidad del Rosario y el Centro Externadista de Estudios
Fiscales de la Universidad Externado de Colombia identifican un problema de
desigualdad en el juicio de no discriminación, en el sentido de que el Decreto
535 de 2020 permite que cada dirección seccional establezca criterios propios
para calificar a alguien de riesgo alto y que prevé la suspensión del proceso
de devolución y compensación de saldos a favor hasta tanto permanezca vigente
la emergencia sanitaria, fecha que es incierta, lo cual implica un trato
desigual, sin justificación alguna, con respecto a los contribuyentes en
situaciones de normalidad, para quienes la medida de suspensión está limitada
en el tiempo.
13.
Con
base en estos argumentos, le corresponde a la Sala definir si todas las medidas
adoptadas en el decreto legislativo que pretende agilizar el procedimiento de
devolución y compensación automática de saldos a favor en el impuesto sobre la
renta y complementarios y en el impuesto sobre las ventas se ajustan a la
Constitución. Para el efecto, adoptará la siguiente metodología para decidir
sobre la constitucionalidad del decreto de la referencia. En primer lugar,
reiterará el precedente sobre el parámetro de control judicial y los requisitos
exigibles a los decretos adoptados al amparo de la emergencia económica, social
y ecológica. Luego, revisará el contenido y alcance del Decreto 535 de
2020 y lo contrastará con la legislación ordinaria aplicable. Posteriormente,
analizará el cumplimiento de los requisitos formales y, por último, hará un
control material del decreto.
Caracterización
general de los estados de excepción y, en particular, del estado de emergencia
económica, social y ecológica[103]
14.
La
jurisprudencia constitucional se ha ocupado en numerosas oportunidades de
precisar la naturaleza y alcance del estado de emergencia económica, social y
ecológica establecido en el artículo 215 de la Constitución. Igualmente, se ha
esforzado por precisar las fuentes, criterios y estándares que debe tomar en
consideración este Tribunal a efectos de juzgar la constitucionalidad de los
decretos expedidos por el Presidente de la República en virtud de estado de
emergencia. A continuación, la Corte reiterará los aspectos básicos del
precedente sobre la materia con el propósito de aplicarlos en el análisis
constitucional del Decreto legislativo 535 de 2020.
15.
Los
artículos 212 a 215 de la Constitución de 1991 regulan los estados de
excepción. Con base en estas disposiciones, el Presidente de la República, con
la firma de todos los Ministros, puede declarar tres tipos de estados de
excepción: (i) guerra exterior, (ii) conmoción interior y (iii) estado de
emergencia económica, social y ecológica.
16.
La
regulación constitucional y estatutaria de los estados de excepción se funda en
el carácter reglado, excepcional y limitado de los mismos. La Carta establece
un complejo sistema de controles que supone “el carácter excepcionalísimo de
las medidas de emergencia en Colombia”[104],
así como que “el uso de estas herramientas es una potestad reglada que se
encuentra sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque
de constitucionalidad”[105].
La naturaleza reglada,
excepcional y limitada de los estados de excepción se garantiza por
medio de su estricta regulación en la Constitución y en la Ley 137 de 1994, por
la cual se reglamentan los estados de excepción en Colombia (en adelante LEEE)[106],
así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial[107].
17.
La
Carta dispone un complejo sistema de controles políticos específicos para los
estados de excepción, tales como (i) la autorización del Senado para la
declaratoria del estado de guerra exterior; (ii) el concepto favorable del
Senado para la segunda prórroga del estado de conmoción interior; (iii) las
reuniones del Congreso por derecho propio; (iv) los informes que debe presentar
el Gobierno nacional al Congreso de la República sobre su declaratoria y
evolución; y, finalmente, (v) la competencia del Congreso para establecer la
responsabilidad política del Presidente y de los Ministros por la declaratoria
del estado de emergencia económica, social y ecológica, o que constituya grave
calamidad pública, sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los
preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades
excepcionales.
18.
La
Constitución también establece el control judicial constitucional automático de
los decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de excepción,
según lo dispuesto en los artículos 212 a 215 superiores, desarrollados por los
artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.
19.
De
conformidad con el artículo 215 de la Carta, el estado de emergencia podrá ser
declarado por el Presidente de la República y todos los Ministros siempre que
sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que (i)
perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico,
social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad
pública. Este último concepto ha sido definido por la Corte Constitucional como
“una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a
un sector importante de ella”[108].
La calamidad pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de
causas naturales o técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o
ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente. Este tribunal ha
señalado que:
“los acontecimientos, no solo deben tener una
entidad propia de alcances e intensidad traumáticas, que logren
conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico, lo cual
caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia
imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y
cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que
normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus
diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante
la utilización de sus competencias normales”[109].
En estos
términos, esta Corte ha reconocido que la calamidad pública puede tener una
causa natural, como ha sucedido por cuenta de movimientos telúricos,
avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, entre otros, o puede tener
una causa técnica como es el caso del cierre de una frontera internacional, o “accidentes
mayores tecnológicos”[110].
Una muestra de
lo anterior es que desde la expedición de la Constitución se han declarado
estados de emergencia económica, social y ecológica por razones diversas y apremiantes
como: i) la fijación de salarios de empleados públicos[111];
ii) la crisis en el servicio público de energía eléctrica[112];
iii) desastres naturales[113];
iv) la revaluación del peso frente al dólar[114]; v) el
deterioro de la situación de los establecimientos de crédito[115];
vi) las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de
los recursos captados del público[116];
vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en salud[117];
y, por último, viii) la situación fronteriza con Venezuela[118].
20.
El
artículo 215 de la Constitución prescribe que la declaratoria del estado de
emergencia económica, social y ecológica solo puede llevarse a cabo “por
períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de
noventa días en el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé
que los decretos legislativos en el marco del estado de emergencia tendrán
fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y
todos los Ministros; y (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias
que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia y (v)
podrán –de forma transitoria– establecer nuevos tributos o modificar los
existentes, los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia
fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter
permanente.
Dicha
disposición señala que el decreto que haga público el estado de emergencia debe
indicar el término dentro del cual el Gobierno, en cabeza del Presidente de la
República, va a utilizar estas facultades extraordinarias. Además, esta norma
también señala que se debe convocar al Congreso, si este no se hallare en
funcionamiento, para que se reúna dentro de los diez días siguientes al
vencimiento de dicho término. En relación con las competencias del Congreso en
el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215 de la
Constitución establece que (i) examinará hasta por un lapso de treinta días,
prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente
el Gobierno sobre las causas que determinaron el estado de emergencia y las
medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y
oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los
decretos a que se refiere ese artículo, en aquellas materias que ordinariamente
son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus atribuciones
constitucionales; y (iii) se reunirá por derecho propio si no fuere convocado
por el Gobierno nacional.
Fundamento y
alcance del control judicial de los decretos expedidos al amparo del estado de emergencia
económica, social o ambiental[119]
Consideraciones
generales
21.
Los
estados de excepción son respuestas a situaciones graves y anormales que no
pueden ser enfrentadas por el Estado a partir de sus competencias ordinarias
fundadas en la juridicidad que impone la Carta. Sin embargo, una
característica propia del Estado constitucional es que esa competencia no sea
arbitraria ni omnímoda. El ordenamiento superior impone una serie de
requisitos y condiciones que deben cumplirse en los decretos legislativos que
declaran el estado de excepción y en aquellos que prevén las medidas legales
extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos
de desarrollo. Estos requisitos y condiciones son los que justifican
la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad de los decretos y
la Constitución, ya que, a pesar de que los estados de excepción son mecanismos
extraordinarios, deben someterse a las condiciones de validez exigidas por la
Constitución.
La Corte ha
indicado que los requisitos mencionados se encuentran en tres fuentes
normativas concretas, todas ellas consideradas parámetro de constitucionalidad:
(i) las disposiciones de la Carta que regulan los estados de excepción
(artículos 212 a 215); (ii) el desarrollo de esas reglas, mediante la
Ley 137 de 1994 Estatutaria de Estados de Excepción; y (iii) las normas
de derecho internacional de los derechos humanos que prevén tanto los
requisitos de declaratoria, como las garantías que no pueden ser suspendidas en
esas situaciones excepcionales (derechos intangibles) (artículos 93.1 y 214 superiores). La
existencia de un régimen jurídico con sujeción al cual deben ejercerse las
competencias que surgen de la declaratoria de un estado de excepción concretan
el principio de legalidad que, como lo ha indicado este Tribunal (i) obliga a
que el Gobierno actúe con sujeción a las normas nacionales que rigen los
estados de excepción[120];
y (ii) exige que las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades
que tengan lugar en razón de la crisis no sean incompatibles con las
obligaciones del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho
internacional humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos[121].
Criterios formales y materiales que
rigen el control constitucional de los decretos adoptados en el estado de
emergencia económica, social y ecológica[122]
22.
La
jurisprudencia de este Tribunal ha establecido que el control constitucional de
los decretos expedidos al amparo del estado de emergencia tiene dos facetas:
formal y material. Se trata de un detallado escrutinio que tiene por objeto
asegurar que todos los límites previstos para el ejercicio de las facultades de
excepción sean debidamente respetados por el Gobierno nacional.
23.
El
examen formal de los decretos exige verificar, en el siguiente orden, el
cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la suscripción por el Presidente de
la República y por todos sus Ministros; (ii) la expedición en desarrollo del
estado de excepción y durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia
de motivación. Igualmente, (iv) en los casos en los cuales la declaratoria del
estado de emergencia haya comprendido únicamente determinado ámbito
territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan.
24.
El
examen material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como
lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios
que guían los estados de excepción. La práctica decisional de este Tribunal
evidencia algunas divergencias en el orden, contenido y agrupación de tales
juicios. Si bien tales diferencias no han afectado el rigor del control
constitucional, es oportuno unificar su alcance a fin de enunciar y
caracterizar cada uno de los juicios, de tal manera que se aplicarán en el orden
en que ahora se indica.
24.1.    El
juicio de finalidad[123]
está previsto en el artículo 10° de la LEEE[124]. A
la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe
estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación
y a impedir la extensión o agravación de sus efectos[125].
24.2.    El juicio
de conexidad material[126]
está regulado en los artículos 215 de la Constitución[127] y 47
de la LEEE[128].
Con este juicio se pretende determinar si las medidas adoptadas en los decretos
legislativos guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria
del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad
debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la
relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el
Gobierno nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente[129] y
(ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los
motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia[130].
24.3.    El juicio
de motivación suficiente[131]
ha sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal,
debido a que busca establecer (i) si los decretos de emergencia fueron
fundamentados y (ii) si las razones presentadas por el  Presidente de la
República resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas[132].
Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas[133],
siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos
constitucionales, por cuanto el artículo 8° de la LEEE establece que los “decretos
de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de
las limitaciones de los derechos constitucionales”.
24.4.    El juicio
de ausencia de arbitrariedad[134]
tiene por objeto comprobar que en los decretos legislativos no se
establezcan medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las
facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los
tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia[135]. La
Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y
libertades fundamentales[136];
(ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de
los órganos del Estado; y, en particular, (iii) no supriman o modifiquen los
organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento[137].
24.5.    El juicio
de intangibilidad[138] parte
del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del
carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los
artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera
durante los estados de excepción. La Corte ha establecido que, en virtud del
derecho internacional de los derechos humanos, se consideran derechos
intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no
ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles,
inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad
jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres
humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y
confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio
de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el
derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su
familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión
por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles
los mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos.
24.6.    El juicio
de no contradicción específica[139]
tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos (i) no contraríen de manera específica a la Constitución o a los
tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la
actuación del Ejecutivo en el estado de emergencia económica, social y
ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47[140], 49[141] y 50[142] de
la LEEE. Ha destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por
expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no
podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los
decretos contemplados en el artículo 215 superior.
24.7.     El juicio
de incompatibilidad[143],
según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que
suspendan leyes expresen las razones por las cuales estas son irreconciliables
con el correspondiente estado de excepción.
24.8.    El juicio
de necesidad[144],
previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten
en los decretos legislativos sean indispensables para lograr los fines que
dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que
este análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la
cual consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten
superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se
evalúa si el Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto
respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad
jurídica o subsidiariedad, que implica verificar la existencia dentro del
ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y
adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.
24.9.    El juicio
de proporcionalidad[145],
que se desprende del artículo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se
adopten en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas
con respecto a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la
Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las
restricciones a derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado
absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la
Corte que este examen particular no excluye la aplicación del examen de
proporcionalidad cuando ello se requiera en cualquier otra etapa del
escrutinio, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos
constitucionales en el juicio de ausencia de arbitrariedad.
24.10.
El
juicio de no discriminación[146],
que tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE[147],
exige que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción no pueden
entrañar segregación alguna fundada en el sexo, raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar, opinión política o filosófica o cualquier otra categoría
sospechosa[148].
Adicionalmente, este análisis implica verificar que los decretos legislativos
no impongan tratos diferentes injustificados[149].
25.
Así
las cosas, una vez revisados los aspectos generales a considerar por la Corte Constitucional
como criterios para la evaluación de los decretos que desarrollan los estados
de emergencia económica, social y ecológica, entra la Sala entonces a analizar,
en concreto, las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 535 de 2020.
El contenido y alcance del
Decreto 535 de 2020 y su contraste con la legislación ordinaria aplicable
26.
El
Decreto 535 de 2020 se fundamenta en la declaratoria del estado de excepción
dada la declaración como pandemia del COVID-19, por parte de la Organización
Mundial de la Salud; en la cantidad de casos confirmados en Colombia; en los
efectos económicos y financieros que se derivan de las circunstancias que
motivaron la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica;
en el aumento del desempleo y la necesidad de proteger el mercado laboral; en
la obligación de adoptar medidas con el fin de conjurar los efectos de la
crisis en términos económicos y de salud; en la necesidad de aumentar el flujo
de caja y liquidez de las personas para que puedan cumplir con sus
obligaciones; en la pertinencia de establecer un procedimiento expedito y
abreviado para devolver y compensar los saldos a favor de los contribuyentes
liquidados en sus declaraciones tributarias anteriores y en la existencia de un
sistema de control que evita el fraude a la administración, esto es el Sistema
de Gestión de Riesgos que le permite a la DIAN conocer el comportamiento
tributario, aduanero y cambiario de los contribuyentes solicitantes de la
devolución o compensación de saldos a favor.
27.
Con
base entonces en estas consideraciones, el decreto anuncia que, para lograr más
liquidez en el mercado, se crea un procedimiento expedito y abreviado para
devolver y compensar saldos a favor[150]
en el impuesto sobre la renta y complementarios y en el impuesto sobre las
ventas –IVA, para lo cual se requiere modificar las condiciones
previstas en el parágrafo 5° del artículo 855 del Estatuto Tributario. De
acuerdo con la disposición ordinaria el mecanismo de devolución automática de
saldos a favor aplica (a) para los contribuyentes y responsables que “[n]o
representen un riesgo alto de conformidad con el sistema de análisis de riesgo
de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)” y (b) en los
casos en los que “[m]ás del ochenta y cinco por ciento (85%) de los costos o
gastos y/o impuestos sobre las ventas descontables provengan de proveedores que
emitan sus facturas mediante el mecanismo de factura electrónica”.
28.
Así
pues, el decreto en estudio crea un procedimiento abreviado para la devolución
automática de saldos a favor, el cual contrasta en siete aspectos concretos con
el procedimiento de devolución automática consignado en los artículos 850 a 865
del Estatuto Tributario y que en esta sentencia se denominará el procedimiento
ordinario para diferenciarlo del abreviado, pese a que el Estatuto Tributario
no lo denomine así.
29.
Primero, el
procedimiento abreviado, a diferencia del procedimiento ordinario de devolución
y compensación de saldos automático regulado en el Estatuto Tributario, tiene
un ámbito de aplicación temporal acotado “[h]asta tanto permanezca vigente
la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección
Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19”
(artículo 1° del Decreto 535 de 2020).
30.
Segundo, la aprobación
de devolución o compensación de saldos a favor se realiza dentro de los 15 días
siguientes a la fecha de presentación de la solicitud (artículo 1° del Decreto
535 de 2020), en contraste con los 50 días que toma la devolución y
compensación en el procedimiento ordinario, de conformidad con el artículo 855
del Estatuto Tributario.
31.
Tercero, el
procedimiento ordinario no es aplicable, según el literal a) del parágrafo 5°
del artículo 855 del Estatuto Tributario, a quienes “representen un riesgo
alto de conformidad con el sistema de análisis de riesgo de la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)”. Por consiguiente, el procedimiento
abreviado comparte esta misma exigencia, pues la autorización de devolución o
compensación de saldos en 15 días solo se realiza a favor de “los
contribuyentes y responsables del impuesto sobre la renta y complementarios y
del impuesto sobre las ventas -IVA que no sean calificados de riesgo alto en
materia tributaria” (artículo 1° del Decreto 535 de 2020).
Sin embargo, la diferencia con el
procedimiento del Estatuto Tributario es que, si una persona presenta una
solicitud de devolución o compensación de saldos y es calificada de riesgo alto
en materia tributaria, la dirección seccional correspondiente debe tomar alguna
de las siguientes dos determinaciones, dentro de los 15 días siguientes a la
presentación de la solicitud de devolución o compensación, tal como lo señala
el decreto y lo destacan la Facultad de Derecho de la Universidad
Libre–Seccional Bogotá en su intervención, el Ministerio de Hacienda y la DIAN
en el informe allegado como prueba:
(i)
“Suspender
el proceso y los términos de la devolución y/o compensación del saldo a favor hasta
tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de
Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus
COVID-19, en aquellos casos en los que con los elementos objetivos, historial
del contribuyente e información disponible, sea viable identificar un riesgo de
fraude fiscal y/o riesgo específico frente a la solicitud particular”
(numeral 1.1 del artículo 1° del decreto 535 de 2020).
(ii)
En
aquellos casos en los que no sea posible prever un riesgo de fraude fiscal o
riesgo específico frente a la solicitud particular con base en los elementos
objetivos, historial del contribuyente e información disponible, debe “autorizar
la devolución y/o compensación automática del respectivo saldo a favor,
informando sobre el caso al área de fiscalización tributaria de cada Dirección
Seccional, que deberá iniciar el control posterior sobre la devolución y/o
compensación una vez termine la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada
por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia
derivada del Coronavirus COVID-19” (numeral 1.2 del artículo 1° del decreto
535 de 2020).
Así que, en el procedimiento abreviado,
los solicitantes que sean calificados de riesgo alto en materia tributaria
pueden eventualmente acceder a la devolución o compensación de saldos a favor
dentro de los 15 días siguientes a la presentación de la solicitud si, pese a
recibir esta calificación de riesgo alto, la dirección seccional
correspondiente no logra identificar en ellos “un riesgo de fraude fiscal
y/o riesgo específico frente a la solicitud particular”.
Ahora bien, ni en el procedimiento
ordinario ni en el abreviado, la calificación de riesgo alto en materia
tributaria es conocida previamente por las personas interesadas en solicitar la
devolución o compensación de saldos a favor, por cuanto este dato proviene del
Sistema de Gestión de Riesgos de la DIAN, cuya información y procedimientos
tienen naturaleza reservada y solo puede levantarse por orden de autoridad
judicial competente, de acuerdo con el artículo 130 de la Ley 2010 de 2019, tal
como lo recuerdan el Centro Externadista de Estudios Fiscales de la Universidad
Externado en su intervención y el Ministerio de Hacienda y la DIAN en el
informe allegado a la Corte a través del cual aportan pruebas.
32.
Cuarto, en
los casos en los que el solicitante es calificado de riesgo alto en materia
tributaria y se identifique en él un riesgo de fraude fiscal o riesgo
específico, se debe suspender el proceso, así como los términos de la
devolución o compensación de saldos a favor hasta tanto permanezca vigente la
emergencia sanitaria, como ya se advirtió. Sin embargo, esta suspensión no está
condicionada necesariamente a la configuración de ninguna de las causales
definidas en el artículo 857-1 del Estatuto Tributario, como ocurre con la
suspensión de términos hasta por 90 días para devolver o compensar los saldos
en el proceso ordinario[151],
sino al hecho de que se identifique un riesgo de fraude fiscal o riesgo
específico con fundamento en “los elementos objetivos, historial del
contribuyente e información disponible”.
33.
Quinto, en
el procedimiento abreviado los solicitantes de la devolución o compensación de
saldos no están obligados a anexar, hasta tanto permanezca vigente la
emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, a
través de la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, “la relación de costos,
gastos y deducciones para el trámite de las solicitudes de devolución y/o
compensación en el impuesto sobre la renta y complementarios” (artículo 2°
del Decreto 535 de 2020). Esto significa que los solicitantes sí deben
presentar esta relación de costos, gastos y deducciones, pero solo dentro de
los 30 días calendario siguientes al levantamiento de la emergencia sanitaria,
so pena de las sanciones dispuestas en el artículo 651 del Estatuto Tributario.
34.
Sexto,
para que los contribuyentes o responsables puedan acceder a la devolución
automática de saldos a favor mediante el procedimiento abreviado no se requiere
que más del 85% de los costos o gastos o impuestos sobre las ventas
descontables provengan de proveedores que emitan sus facturas mediante el
mecanismo de factura electrónica (artículo 1° del Decreto 535 de 2020),
requerimiento que sí debe ser cumplido en el procedimiento ordinario, según el
literal b) del parágrafo 5° del artículo 855 del Estatuto Tributario.
35.
Séptimo, el
procedimiento abreviado debe aplicarse a los expedientes que, en el momento de
expedición del Decreto 535 de 2020, “se encuentren en curso en las
divisiones de gestión de fiscalización y/o sus grupos internos de trabajo por investigación
previa a devolución y/o compensación” (artículo 3° del Decreto 535 de
2020). Además, una vez finalice la emergencia sanitaria, las solicitudes de
devolución o compensación que estuvieren en trámite a través del procedimiento
abreviado concluirán mediante dicho procedimiento.
36.
Es
importante aclarar que los asuntos que no son regulados de manera específica en
el Decreto 535 de 2020 continúan siendo gobernados por las normas ordinarias,
ya que estas no han sido derogadas. Así, por ejemplo, el término para solicitar
la devolución de saldos a favor, de manera general, es el previsto en el
artículo 854 del Estatuto Tributario y las causales de rechazo e inadmisión de
las solicitudes de devolución o compensación son las contempladas en el
artículo 857 de la misma normativa.
37.
En
definitiva, cualquier persona puede solicitar la devolución o compensación de
saldos a favor bajo el amparo del procedimiento abreviado dispuesto en el
Decreto 535 de 2020, independientemente de si representa o no un riesgo alto en
materia tributaria, dado que esta información no es conocida por el
solicitante, y sin la obligación de anexar a su solicitud la relación de
costos, gastos y deducciones, deber que debe cumplir cuando pierda vigencia la
emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social en
la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020.
Posteriormente, la dirección seccional
correspondiente cuenta con 15 días, después de presentada la solicitud, para
autorizar la devolución o compensación, en caso de que encuentre que el
solicitante no representa un riesgo alto en materia tributaria. Si encuentra
que sí representa un riesgo alto, debe examinar si con respecto a esa solicitud
es viable identificar “un riesgo de fraude fiscal y/o riesgo específico”,
para lo cual debe consultar “los elementos objetivos, historial del
contribuyente e información disponible”.
Si concluye que efectivamente existe “un
riesgo de fraude fiscal y/o riesgo específico”, en los 15 días siguientes a
la presentación de la solicitud debe suspender el proceso y los términos de
devolución o compensación hasta tanto permanezca vigente la emergencia
sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Si concluye
que no existe “un riesgo de fraude fiscal y/o riesgo específico”, debe
autorizar la devolución o compensación dentro de los 15 siguientes a la
presentación de la solicitud e informar sobre el caso al área de fiscalización
tributaria de la dirección seccional correspondiente para que inicie un control
posterior una vez termine la vigencia de la emergencia sanitaria.
Análisis de constitucionalidad
del Decreto 535 de 2020
Examen de forma
38.
El
Decreto 535 de 2020 cumple los requisitos formales que la doctrina constitucional
ha reclamado en los casos de decretos legislativos, tal como se explica a
continuación.
(i)
Firma
del Presidente de la República y los ministros. La Sala
constata que el Decreto 535 de 2020 fue firmado por el Presidente de la
República y por los 18 Ministros.
(ii)
En
desarrollo y en vigencia del estado de excepción. El 17 de marzo
de 2020 fue proferido el Decreto 417 del mismo año, el cual declara el estado
de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional
durante 30 días calendario. Por su parte, el decreto bajo control fue dictado
el 10 de abril de 2020 en desarrollo del Decreto 417 de 2020, tal como se
expone en sus consideraciones, lo cual significa que su expedición tuvo lugar
dentro de los 30 días calendario de vigencia del estado de excepción.
(iii)
Motivación. El
Decreto 535 de 2020, como se explicó en el fundamento jurídico 19, está
motivado en la declaratoria del estado de excepción, sus causas y efectos
económicos y financieros que se derivan de las circunstancias que motivaron la
declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica. De igual
manera, es claro que las medidas adoptadas fueron explicadas de manera
suficiente y adecuada.
(iv)
Al
cumplimiento de estos requisitos se suma que el estado de excepción, que es
desarrollado por el Decreto 535 de 2020, fue declarado en todo el territorio
nacional, de modo que ninguna objeción puede hacérsele al hecho de que esta
norma tenga un ámbito de aplicación nacional.
Examen material
39.
Procede
la Sala a efectuar el análisis de constitucionalidad material de las medidas
adoptadas por el Decreto 535 de 2020, siguiendo para ello los parámetros
fijados por la jurisprudencia constitucional. Este ejercicio comprende un
análisis en el que todas las medidas contendidas en el decreto legislativo son
estudiadas de forma conjunta, pues los juicios así lo permiten, salvo en el
caso del juicio de no contradicción específica, en el cual la Sala hará un examen
particular de cada medida.
Procedimiento abreviado de
devolución automática de saldos a favor
Juicio de finalidad
40.
La
crisis generada por el COVID-19 y las medidas de distanciamiento social tomadas
para evitar la expansión de su contagio tienen como efecto inevitable la
afectación de los ingresos de las personas. En efecto, la medida consistente en
crear un procedimiento más rápido, ágil y expedito que el ordinario para devolver
o compensar saldos a favor pretende aumentar la liquidez y el flujo de caja de
las personas y empresas, cuya reducción es uno de los problemas identificados
en el Decreto 417 de 2020 que declara el estado de excepción. Por esta razón, el
Decreto 535 de 2020 cumple el criterio de finalidad.
Juicio de conexidad material
41.
En
la motivación del Decreto 535 de 2020 se subraya que los efectos que se derivan
de las circunstancias que dieron lugar a la declaratoria del estado de
excepción pueden desestimular la economía y el empleo y que, por tanto, se debe
“establecer un procedimiento expedito y abreviado que permita devolver y/o
compensar los saldos a favor en forma automática, de tal manera que los
contribuyentes o responsables tengan un mayor flujo de caja y de liquidez para
poder cumplir con sus obligaciones”. En este escenario, la normativa en
estudio cumple con el requisito de conexidad material interna, por
cuanto sus normas se relacionan con el propósito de crear un procedimiento
expedito y abreviado para la devolución o compensación de saldos a favor. Esto
es así porque estas disposiciones buscan imprimirle mayor rapidez y facilidad a
la devolución o compensación de saldos a favor, al recortar el término para su
autorización a 15 días, eliminar el requisito de que más del 85% de los costos
o gastos o impuestos sobre las ventas descontables provengan de proveedores que
emitan sus facturas mediante el mecanismo de factura electrónica, aplazar para
después de levantada la emergencia sanitaria la presentación de la relación de
costos, gastos y deducciones, ampliar la aplicación de la figura de devolución
y compensación de saldos a personas que sean calificadas de riesgo alto en
materia tributaria en ciertas circunstancias específicas y aclarar el efecto
temporal del decreto, concretamente su aplicación a procesos que estaban en
curso antes de su entrada en vigencia.
42.
De
otro lado, el decreto que declaró el estado de excepción, fue expedido con
fundamento, entre otras razones, en la reducción de los flujos de caja de
personas y empresas como consecuencia de las medidas sanitarias que se deben
adoptar para evitar la propagación del COVID-19. De manera que las medidas
dispuestas en el Decreto 535 de 2020 para hacer más fácil y rápida la
devolución y compensación de saldos a favor y, por consiguiente, aumentar los
flujos de caja y liquidez, están vinculadas con estos motivos asociados con el
problema de la disminución del dinero circulante y, por ende, tienen
conexidad material externa.
Juicio de motivación suficiente
43.
Debido
a que el Decreto 535 de 2020 está motivado en la necesidad de crear un
procedimiento abreviado para la devolución automática de saldos a favor, de
modo que se aumente el flujo de caja y la liquidez de las personas y empresas
para que puedan cumplir con sus obligaciones, la Sala considera que estas
razones explican con suficiencia por qué el decreto reduce los términos de
devolución y compensación, permite que algunas personas que sean calificadas de
riesgo alto en materia tributaria, que por esa razón en el régimen ordinario no
pueden lograrlo, ahora accedan al mecanismo de devolución y compensación,
elimina el requisito de que más del 85% de los costos o gastos o impuestos
sobre las ventas descontables provengan de proveedores que emitan sus facturas
mediante el mecanismo de factura electrónica, pospone la obligación de
presentar la relación de costos, gastos y deducciones y aclara sus efectos
temporales, específicamente su aplicación a procesos que estaban en curso antes
de su entrada en vigencia.
Juicios de ausencia de
arbitrariedad e intangibilidad
44.
La
Sala no evidencia ninguna arbitrariedad en el Decreto 535 de 2020, ya que ninguno
de sus artículos suspende o vulnera el núcleo esencial de los
derechos y libertades fundamentales; o interrumpe el normal funcionamiento de
las ramas del poder público y de los órganos del Estado; o suprime o modifica
los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento. Tampoco
encuentra la Sala que esa normativa restrinja derechos que la
doctrina constitucional ha categorizado como intangibles.
45.
En
concreto, es claro que el decreto no limita los derechos a la vida o a la
integridad personal; a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a
tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento
de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y
la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión
perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el
principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal;
el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia; los derechos del niño; el derecho a no ser condenado
a prisión por deudas; y el habeas corpus. Más aun, tampoco interfiere en
los mecanismos judiciales indispensables para la protección de aquellos.
Juicio de no contradicción
específica
Inciso 1° del artículo 1° del
Decreto 535 de 2020. Libertad de configuración legislativa en la definición de
términos procesales y legalidad como principio rector del ejercicio del poder
46.
El
inciso 1° del artículo 1° del Decreto 535 de 2020, que establece el
procedimiento abreviado descrito en precedencia, no contradice la Constitución
por dos razones. Primero, los saldos a favor en materia tributaria les
pertenecen a los contribuyentes, pues ellos suelen corresponder a pagos en
exceso o pagos de lo no debido efectuados por concepto de obligaciones
tributarias, luego la existencia de un mecanismo para su devolución o
compensación desarrolla el derecho de propiedad consagrado en el artículo 58 de
la Carta.
Segundo, a pesar de que la Corte
Constitucional no se ha referido expresamente con anterioridad al margen de
configuración con el que cuenta el legislador extraordinario para diseñar
procedimientos, sí ha reconocido en su jurisprudencia un amplio margen de
configuración legislativa ordinaria en relación con los términos de los
procesos judiciales y administrativos[152],
precedente que es aplicable en este caso en el que el Gobierno funge como
legislador de excepción. Para la Corte, “la mayor o menor brevedad de los
términos legales ha de corresponder normalmente al juicio que sobre el asunto
respectivo se haya formado el legislador, por lo cual no existe en la
generalidad de los casos un parámetro del que pueda disponer el juez de
constitucionalidad para evaluar si unos días o meses adicionales habrían podido
garantizar mejor las posibilidades de llegada ante los tribunales”[153]. De
esta forma, la prescripción de un término de 15 días para autorizar la
devolución o compensación de saldos a favor es razonable y materializa el
derecho al debido proceso, el cual prohíbe dilaciones injustificadas, de
acuerdo con el artículo 29 superior.
47.
Adicionalmente,
este término es proporcional a las tareas que la DIAN debe realizar en el curso
del procedimiento abreviado de devolución y compensación de saldos a favor, ya
que las actividades que suponen una mayor investigación y, por tanto, un mayor
tiempo, están aplazadas para después del levantamiento de la emergencia
sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Así, en los
casos en los que es viable identificar un riesgo de fraude fiscal o riesgo
específico, se debe suspender el proceso y los términos de devolución y
compensación (numeral 1.1 del artículo 1° del Decreto 535 de 2020). Asimismo,
el control a la autorización de devolución o compensación de saldos a favor de
solicitantes que sean calificados de riesgo alto en materia tributaria es
posterior y se inicia una vez termine la vigencia de la emergencia sanitaria
(numeral 1.2 del artículo 1° del Decreto 535 de 2020). Además, el estudio de la
relación de costos, gastos y deducciones se pospone para después del
levantamiento de la emergencia sanitaria, ya que los solicitantes solo están
obligados a presentarla hasta ese momento (artículo 2° del Decreto 535 de 2020).
48.
Ahora
bien, el inciso 1° del artículo 1° del decreto legislativo dispone que se debe
autorizar la devolución o compensación automática de saldos a favor cuando los
contribuyentes beneficiados no sean calificados de riesgo alto. Considera la
Sala que esta disposición debe ser examinada desde la perspectiva de la legalidad
como principio rector del ejercicio del poder, principio que significa “que
no existe facultad, función o acto que puedan desarrollar los servidores
públicos que no esté prescrito, definido o establecido en forma expresa, clara
y precisa en la ley. Este principio exige que todos los funcionarios del
Estado actúen siempre sujetándose al ordenamiento jurídico que establece la
Constitución y lo desarrollan las demás reglas jurídicas”[154].
En este orden de ideas, la
jurisprudencia ha entendido que “una regulación es ‘deficiente’ cuando,
dependiendo del área de que se trate, las autoridades públicas no tengan ningún
parámetro de orientación de modo que no pueda preverse con seguridad suficiente
la conducta del servidor público que la concreta”[155], lo
cual, a su turno, erosiona el principio de legalidad en el ejercicio del poder.
Este principio se aplica entonces a
cualquier medida que asigne competencias. Si no fuese así, la noción misma de
Estado de derecho se desdibujaría, la garantía a no ser juzgado sino conforme a
leyes preexistentes contenida en el artículo 29 de la Carta se incumpliría y,
en los casos en los que la atribución de competencias recae en servidores
públicos, se ignorarían abiertamente los mandatos de los artículos 6°[156] y
122[157]
de la Constitución, según los cuales aquellos solo pueden actuar dentro de las
competencias que el ordenamiento jurídico les asigna expresamente.
49.
Sobre
el principio de legalidad en el ejercicio del poder, la Corte se ha pronunciado
en diversas ocasiones. Así, por ejemplo, en la Sentencia C-428 de 2019[158],
este Tribunal analizó las causales de suspensión de la licencia de conducción
que, en criterio del demandante, eran indeterminadas. La Corte encontró otras
normas y criterios dentro del ordenamiento que permitían concretar y determinar
dos de las causales acusadas y las declaró exequibles, al tiempo que declaró la
inconstitucionalidad de otra causal de suspensión de la licencia de conducción
que no podía determinarse, ni siquiera acudiendo a otras normas relevantes.
De otro lado, en la Sentencia C-234
de 2019[159]
se declaró la exequibilidad condicionada de una disposición que impedía
conceder patente a las invenciones cuya aplicación y explotación fuera
contraria a las buenas costumbres en el entendido de que esta expresión remite
al criterio de moral social o moral pública. La expresión buenas costumbres fue
demandada por ser vaga y abstracta y por no establecer de manera precisa las
conductas prohibidas al interesado en registrar una patente. Para la Corte, el
término “buenas costumbres” no es absolutamente indeterminado, pues está
asociado con el de “moral social” o “moral pública”, “cuyo
ámbito de comprensión sí ha sido objeto de construcción por parte de la Corte
Constitucional”.
En la Sentencia C-835 de 2013[160]
se declaró la inexequibilidad de una norma que le permitía a la Dirección
Nacional de Derecho de Autor imponer cualquier medida cautelar que considerara
razonable para garantizar el adecuado ejercicio de sus funciones, por encontrar
que vulneraba el principio de legalidad porque omitía reconocer que “toda
actuación judicial o en este caso administrativa debe estar clara y
expresamente señalada en la ley, sin dar lugar a indeterminaciones que afecten
principios o valores superiores que, como en este caso, impiden a los
administrados conocer de antemano cuáles serán las eventuales actuaciones que
desplegará la administración”.
Así las cosas, si un concepto jurídico
que otorga competencias es ambiguo y completamente indefinido, resulta
contrario al principio de legalidad, pero si, por el contrario, puede ser
determinado o determinable, se ajusta al mismo. Con esa subregla clara procede
la Sala con el análisis de la normativa objeto de revisión.
50.  La clasificación
de riesgo alto en materia tributaria a la que alude el trámite administrativo
abreviado que consagra el decreto no contraviene la Constitución, pues es una
calificación determinable, que no deja la decisión al mero arbitrio del
funcionario que adelanta el trámite, en la medida en que responde a la consulta
del Sistema de Gestión de Riesgos de la DIAN. Si bien el articulado del Decreto
535 de 2020 no remite expresamente a este sistema, sí alude claramente a él, al
resaltar en las consideraciones que “la Unidad Administrativa Especial
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, cuenta con el Sistema de
Gestión de Riesgos que permite conocer el comportamiento tributario, aduanero y
cambiario de los contribuyentes solicitantes de la devolución y/o compensación
de los saldos a favor”. De suerte que la clasificación de riesgo alto en
materia tributaria a la que se refiere el inciso 1° del artículo 1° del decreto
legislativo debe leerse como remisión al Sistema de Gestión de Riesgos de la
DIAN, el cual sirve para orientar y determinar la clasificación de riesgo alto
en materia de devolución y compensación de saldos tanto en el procedimiento
ordinario como en el abreviado, sin desconocer así la legalidad como principio
rector del ejercicio del poder de los servidores públicos.
La Sala juzga crucial aclarar en este
punto que la clasificación de riesgo alto en materia tributaria no es una
invención ni una novedad del Decreto 535 de 2020, pues a esta categoría también
alude el procedimiento ordinario de devolución y compensación de saldos
regulado en el Estatuto Tributario (artículo 855). Además, el procedimiento
abreviado establecido en el decreto legislativo no tiene naturaleza
sancionatoria, caso en el cual el cumplimiento del principio de legalidad sería
aún más exigente y estricto.
51.  Si bien algunos
intervinientes reprochan que la información y procedimientos del mencionado
sistema tienen carácter reservado y solo puede levantarse por orden de
autoridad judicial competente, de acuerdo con el artículo 130 de la Ley 2010 de
2019, la Sala debe recordar que este examen de constitucionalidad se limita a
la revisión del Decreto 535 de 2020 y no abarca el estudio de la Ley 2010 de
2019 ni del sistema de gestión de riesgos que allí se consagra, por lo cual,
para efectos de esta providencia, basta con verificar que la calificación de
riesgo alto en este caso no está sujeta a un criterio individual y autónomo del
funcionario que adelanta el trámite, sino a pautas técnicas signadas por
información tributaria verificable incluida en el sistema de consulta interno
de la DIAN.
52.
En
conclusión, el inciso 1° del artículo 1° del Decreto 535 de 2020 no presenta
una contradicción específica con la Constitución, pues la definición de
términos procesales hace parte de la libertad de configuración legislativa y el
concepto de alto riesgo en materia fiscal es determinable.
Inciso 2° del artículo 1° y
artículo 2° del Decreto 535 de 2020. Protección del patrimonio público y
principios de economía procesal, celeridad de la función administrativa y buena
fe
53.
El
inciso 2° del artículo 1° del Decreto 535 de 2020 señala que para el
procedimiento abreviado de devolución y compensación automática de saldos a
favor no son aplicables los requisitos establecidos en el parágrafo 5° del
artículo 855 del Estatuto Tributario. Es decir, no es necesario que los contribuyentes
y responsables no representen un riesgo alto de conformidad con el sistema de
análisis de riesgo de la DIAN, ni tampoco que más del 85% de sus costos o
gastos o impuestos sobre las ventas descontables provengan de proveedores que
emitan sus facturas mediante el mecanismo de factura electrónica. De igual
manera, el artículo 2° del Decreto 535 de 2020 releva a las personas de anexar
a sus solicitudes la relación de costos, gastos y deducciones.
54.
Si
bien las exigencias que son eliminadas contribuyen a proteger el patrimonio
público, al minimizar los riesgos de devoluciones o compensaciones que no
correspondan legalmente, lo cual, a su turno, permite la financiación de los gastos
e inversiones del Estado (artículo 95 de la Carta) para favorecer el interés
general (artículo 1° superior) y lograr la efectividad y concreción de los
derechos (artículo 2° de la Constitución), el decreto contiene salvaguardas para
impedir menoscabos en el patrimonio público, lo que niega cualquier
contradicción específica con la Constitución. Los mecanismos diseñados en el
decreto son:
Primero, el numeral 1.1 del artículo 1°
del Decreto 535 ordena suspender la devolución o compensación de saldos cuando
sea posible identificar un riesgo de fraude fiscal o riesgo específico en las
solicitudes de devolución o compensación.
Segundo, el artículo 1° del Decreto 535
de 2020 mantiene intactas “las amplias facultades de fiscalización e
investigación que tiene la Unidad Administrativa Especial Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, contempladas en el artículo 684 del
estatuto tributario y los artículos 71 y 72 de la Ley 2010 de 2019, las cuales
podrán ejecutarse a partir del levantamiento de la suspensión de términos
establecida para los procesos de fiscalización y liquidación, generado por la
emergencia económica, social y ecológica”.
Tercero, las devoluciones o compensaciones
de saldos a favor de solicitantes que sean calificados de riesgo alto en
materia tributaria están sometidas, de acuerdo con el numeral 1.2 del artículo
1° del Decreto 535 de 2020, a un control posterior al levantamiento de la
emergencia sanitaria, el cual permite imponer sanciones e iniciar acciones para
recuperar dineros que hubiesen sido devueltos o compensados ilegalmente.
Cuarto, el parágrafo del artículo 2° del
Decreto 535 de 2020 obliga a los contribuyentes que soliciten la devolución o
compensación automática de saldos a favor a través del procedimiento abreviado
a “presentar la relación de costos, gastos y deducciones dentro de los
treinta días calendario (30) siguientes al levantamiento de la emergencia
sanitaria o su prórroga, sin necesidad de que obre requerimiento de información
especial”. Sumado a lo anterior, la misma disposición prevé que “[e]l
incumplimiento del envío de la información de que trata el presente parágrafo
estará sujeto a las sanciones establecidas en el artículo 651 del Estatuto
Tributario, sin perjuicio de que la Administración Tributaria profiera los
actos administrativos a que hubiere lugar”.
55.
Simultáneamente,
el aplazamiento de la obligación de anexar a las solicitudes de devolución o
compensación la relación de costos, gastos y deducciones para después de
levantada la emergencia sanitaria, no solo contribuye a agilizar el
procedimiento en favor de los principios de economía procesal (artículo 29 de
la Constitución) y de celeridad de la función administrativa (artículo 209
constitucional), sino que se armoniza con el principio de buena fe (artículo 83
superior).
56.
Como
corolario de lo anterior, la supresión de los requisitos referidos en las
disposiciones que se estudian (que tienen como finalidad proteger el patrimonio
público), no transgrede la Constitución, en la medida en que se conservan otras
condiciones que tienen este mismo objetivo.
Numeral 1.1 del artículo 1° del
Decreto 535 de 2020. Legalidad como principio rector del ejercicio del poder y
derecho al debido proceso
57.
En
relación con el numeral 1.1 del artículo 1° del Decreto 535 de 2020, el cual
ordena la suspensión del proceso y los términos de las devoluciones o
compensaciones hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria para los
solicitantes que sean calificados de riesgo alto en materia tributaria, la Sala
no encuentra contradicción específica con la Constitución, como se expone a
continuación.
58.
Para
la Procuraduría General de la Nación y para algunos intervinientes, esta norma
irrespeta el principio de legalidad y el derecho al debido proceso, en la
medida en que no define con claridad las nociones de riesgo alto en materia
tributaria, elementos objetivos, historial del contribuyente, información
disponible, riesgo de fraude fiscal y riesgo específico.
59.
La
Sala reitera que, en lo atinente a la calificación de riesgo alto en materia
tributaria, no existe una indeterminación absoluta que pueda dar lugar a
decisiones arbitrarias, puesto que esta categorización debe realizarse de
conformidad con el Sistema de Gestión de Riesgos de la DIAN previsto por el
legislador ordinario en el artículo 130 de la Ley 2010 de 2019. De hecho, tal y
como se enunció previamente, el procedimiento ordinario de devolución y
compensación de saldos, previo a la expedición del decreto objeto de control,
ya se soportaba en este mismo sistema técnico para acreditar el riesgo eventual
de un contribuyente solicitante en materia tributaria.
60.
Si
bien es cierto que el Decreto 535 de 2020 no define las expresiones elementos
objetivos, historial del contribuyente, información disponible,
riesgo de fraude fiscal y riesgo específico, la labor de la Corte
consiste en verificar si otra norma del ordenamiento jurídico las define, de
modo que se respete la legalidad como
principio rector del ejercicio del poder.
61.
En
este punto, la Sala subraya que en la definición de estos elementos no existe
reserva legal, de modo que una norma reglamentaria o un acto administrativo
general podrían regular el asunto. Es cierto que en materia tributaria hay reserva
legal por disposición del artículo 338 de la Constitución. Sin embargo, el decreto
en estudio no crea un tributo, sino que establece un procedimiento
administrativo para devolver y compensar saldos a favor en unos impuestos
específicos.
También es verdad que la Corte
Constitucional ha precisado que la definición de los procedimientos tiene
reserva legal[161].
Pero también ha dicho que “esta regla debe ser complementada en el sentido
que tal exigencia no impone al legislador una minuciosa y detallada regulación
de todos los aspectos que atañen al debido proceso […]. Lo que sí le es
exigible es el establecimiento de un marco normativo fundamental que contenga
los lineamientos básicos que preserven las garantías contempladas en el
artículo 29 de la Carta”[162].
Así que en la medida en que el Decreto 535 de 2020 establece la estructura de
un procedimiento que contiene el marco general de los elementos fundamentales
del debido proceso, que además en sus lineamientos básicos se ciñe a lo ya
regulado por el legislador ordinario con anterioridad, no es necesario entonces
que el Presidente de la República, fungiendo como legislador de excepción,
regule todos los detalles del procedimiento. Por ende, las particularidades
específicas que permiten que opere el procedimiento de devolución y
compensación de saldos a favor pueden regularse en actos administrativos
generales.
62.
En
efecto, la Circular Interna número 000013 de 18 de abril de 2020 de la DIAN,
recoge algunos criterios para determinar el riesgo de fraude fiscal y riesgo
específico que, según el numeral 1.1 del artículo 1° del Decreto 535 de 2020,
dan lugar a la suspensión de la devolución o compensación de saldos a favor[163]. De
manera que la verificación de dichos criterios en un caso particular, para lo
cual se debe apelar a “elementos objetivos, historial del contribuyente e
información disponible” y no a consideraciones subjetivas de los
funcionarios, da lugar a la suspensión del proceso y de los términos de
devolución o compensación de saldos.
A la Corte, de acuerdo con el sistema de
distribución de competencias de la Constitución, no le corresponde revisar la
constitucionalidad o legalidad de este acto administrativo (artículo 241 de la
Carta), al cual el Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario le
endilga algunos vicios en su intervención.
De modo que para la Sala es suficiente
con constatar que riesgo de fraude fiscal y riesgo
específico son conceptos que no están librados al arbitrio de funcionarios,
sino que son determinables a la luz de otra  regulación, que en este caso,
mientras no exista una norma reglamentaria, es la Circular Interna número
000013 de 18 de abril de 2020 de la DIAN, más allá de si dicho acto
administrativo, del cual se presume su legalidad y constitucionalidad, se
ajusta o no al ordenamiento jurídico, control que le corresponde a otras
autoridades jurisdiccionales.
63.
Por
otra parte, la Universidad de los Andes le propone a la Corte asumir el
análisis de constitucionalidad de todas las normas expedidas al amparo de la
declaración de emergencia económica, social y ecológica, para así, no fragmentar
el control entre esta Corporación, el Consejo de Estado y los tribunales
administrativos. De esta manera, sostiene el interviniente, se puede evaluar
una medida en su totalidad y no por partes, lo que permitiría hacer un mejor
control y evitar decisiones disímiles sobre un mismo punto de derecho.
Independientemente de si es deseable o no un control integral de este tipo, que
para el caso concreto abarcaría el examen del Decreto 535 de 2020 y todas las
regulaciones que se expidan en su desarrollo, el hecho cierto es que este
Tribunal no puede usurpar funciones que, de acuerdo con el artículo 241
constitucional, no le han sido atribuidas. Así que a la Corte le basta con
encontrar una norma que permita determinar los conceptos de riesgo de fraude
fiscal y riesgo específico para concluir que no hay una contradicción
específica con la Carta.
64.
El
numeral 1.1 del artículo 1° del Decreto 535 de 2020 prevé la suspensión de la
devolución o compensación de saldos y agrega que, para decretarla, no es
necesario “enmarcarse dentro de alguno de los hechos definidos en el
artículo 857-1 del Estatuto Tributario”[164],
aunque la redacción de la disposición sugiere que la suspensión podría
enmarcarse en alguno de esos hechos. A través de esta disposición, el
legislador de excepción amplía entonces las hipótesis que ayudan a concretar y
determinar las expresiones de riesgo de fraude fiscal y riesgo específico. Esta
situación, por ende, no supone una contradicción específica con la
Constitución; por el contrario, esta cláusula protege el derecho al debido
proceso y la legalidad como principio rector del ejercicio del poder.
65.
La
Procuraduría pone de relieve que el Decreto 535 de 2020 no establece un
mecanismo para controvertir la decisión de suspender la devolución o
compensación de saldos a favor cuando con respecto a un solicitante se
identifica un riesgo de fraude fiscal o riesgo específico, lo que, a su juicio,
compromete la efectividad del derecho al debido proceso.
66.
Contrario
a esta postura, el Ministerio de Hacienda y la DIAN anotan que la decisión de suspensión
de términos es una actuación de trámite y no de fondo, por lo que sobre ella no
cabe garantizar el derecho de defensa.
67.
El
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que
se aplica de manera supletiva a todas las actuaciones administrativas en ausencia
de norma especial[165],
define en su artículo 43 los actos definitivos como aquellos que “decidan
directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la
actuación”.
De otra parte, los actos de trámite, que
comprenden los preparatorios, de ejecución y, en general, todos los actos de
impulso procesal, son los que no crean, modifican o extinguen una situación
jurídica concreta, sino que están encaminados a contribuir con su realización.
Con respecto a dichos actos, esta Corporación ha establecido que ellos “no
expresan en conjunto la voluntad de la administración, pues simplemente
constituyen el conjunto de actuaciones intermedias, que preceden a la formación
de la decisión administrativa que se plasma en el acto definitivo y, en la
mayoría de los casos, no crean, definen, modifican o extinguen situaciones
jurídicas”[166].
La distinción entre actos definitivos y
de trámite obedece a la forma que adoptan las actuaciones de la administración,
en la que se adelantan actos previos para la determinación o alteración de una
situación jurídica (preparatorios), se emiten decisiones que crean, modifican o
extinguen la situación jurídica concreta (definitivos) y se realizan diversos
actos dirigidos a ejecutar u obtener la realización efectiva de la decisión de
la administración (de ejecución).
68.
Desde
esta perspectiva, la decisión de suspender la devolución o compensación de
saldos a favor por existir riesgo de fraude fiscal o riesgo específico es un
acto preparatorio, ya que él no crea, modifica ni extingue la situación
jurídica de la devolución o compensación de saldos a favor, sino que
simplemente ordena detener un procedimiento en el que se tienen algunas dudas
y, posteriormente, decidir. El acto definitivo es el que finalmente decide
sobre la autorización de la devolución o compensación automática de saldos a
favor.
En este sentido, el Estatuto Tributario
no consagra ningún recurso en contra de los actos de trámite. Asimismo, el
artículo 75 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, establece que “[n]o habrá recurso contra los actos de carácter
general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los
casos previstos en norma expresa”. En consecuencia, contra la decisión de
suspender la devolución o compensación de saldos a favor hasta que la
emergencia sanitaria sea levantada, contemplada en el numeral 1.1 del artículo
1° del Decreto 535 de 2020, no procede recurso alguno.
69.
La
pregunta que surge es si, desde un punto de vista constitucional, se debe
prever algún recurso para salvaguardar la validez de la medida. En esta
discusión es relevante recordar que la Corte Constitucional le ha reconocido un
amplio margen de configuración al legislador y, por consiguiente, también al
legislador de excepción, para diseñar procesos administrativos y judiciales[167], lo
que abarca el establecimiento de recursos. Por ejemplo, en la Sentencia
C-557 de 2001[168]
se demandó una norma que, en el proceso de responsabilidad fiscal, permitía
demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo solamente el
acto administrativo con el cual terminaba el proceso. Para el accionante, esta
norma violaba el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, al
impedir que se demandaran actos de trámite. La Corte declaró la exequibilidad
de la norma después de citar la jurisprudencia del Consejo de Estado que admite
el control jurisdiccional de los actos de trámite cuando se demandan los actos
definitivos, lo cual hace que la disposición acusada sea razonable para evitar
la parálisis o el retardo de la actuación administrativa, logrando así mayor
eficacia y efectividad de esta.
En el mismo sentido, la Sentencia
C-718 de 2012[169],
resolvió una demanda contra una norma acusada de violar el principio de doble instancia,
ya que le entregaba a los jueces de familia la competencia para conocer en
única instancia de los procesos de custodia, cuidado personal, visita,
protección legal de los menores y permiso para salir del país. Allí, la Corte
insistió en la libertad de configuración del legislador en materia de doble
instancia y en la razonabilidad de restringir esta institución con el fin de
buscar celeridad y agilidad en ciertos procesos. En concreto, la Corte
puntualizó que “con la exclusión de la doble instancia en los procesos de
custodia, cuidado personal, régimen de visitas y permiso de salida del país, el
Legislador no incurrió en una actuación irrazonable, toda vez que la finalidad
perseguida con tal excepción no fue otra que procurar en forma pronta la determinación
de la situación de los niños, niñas y adolescentes frente a sus padres y frente
a su salida del país. La celeridad en estos casos es un fin constitucionalmente
legítimo en cuanto a la dilación de situaciones de incertidumbre y conflicto,
no corresponde con el deber que el Estado asume de que las medidas que se
adopten o regulen frente a niños, niñas y adolescentes respondan a su interés
superior”. Con esta argumentación, esta Corporación declaró la
exequibilidad de la disposición demandada.
70.
En
línea con estos criterios, no es constitucionalmente censurable que el
legislador de excepción, en uso de su amplia libertad de configuración en
diseños procesales, no hubiese previsto un recurso administrativo para
controvertir la decisión de suspender la devolución o compensación automática
de saldos cuando se identifica un riesgo de fraude fiscal o riesgo específico.
Esta omisión es razonable, en tanto que persigue un fin constitucionalmente
legítimo que es agilizar el procedimiento de devolución y compensación
automática de saldos para aumentar la liquidez y el flujo de caja de las
personas, lo cual se puede lograr si se limita este tipo de recursos en vía
gubernativa.
Sumado a lo anterior, debe recordarse
que contra la decisión definitiva que decide sobre la devolución o compensación
de saldos a favor procede el recurso de reconsideración, de conformidad con el
artículo 720 del Estatuto Tributario[170].
Además, esa decisión puede ser demandada ante la jurisdicción contencioso
administrativa, proceso en el cual se acepta la impugnación de los actos de
trámite junto a los actos definitivos. En estas condiciones, es evidente que la
limitación de la procedencia de recursos en vía gubernativa en contra de los
actos de trámite que suspenden la devolución o compensación de saldos resulta
proporcional, ya que dicha restricción no impide, en todo caso, algún tipo de control
administrativo y judicial que evite la actuación arbitraria de la
administración tributaria y que garantice los derechos al debido proceso y de
acceso a la justicia del contribuyente.
71.
En
suma, el numeral 1.1 del artículo 1° del Decreto 535 de 2020 no evidencia una
contradicción específica con la Constitución, en razón a que: i) las
expresiones “riesgo de fraude fiscal” y “riesgo específico” son
determinables apelando a otras normas del ordenamiento jurídico; ii) el
legislador extraordinario tiene libertad de configuración para establecer o no
recursos dentro de un proceso y, iii) la decisión de suspensión de la
devolución y compensación de saldos a favor puede discutirse indirectamente por
medio de recursos que ataquen la resolución definitiva que niegue la
autorización de devolución y compensación, específicamente, a través del
recurso de reconsideración y de acciones de carácter jurisdiccional.
Numeral 1.2 del artículo 1° del
Decreto 535 de 2020. Protección del patrimonio público
72.
El
numeral 1.2 del artículo 1° del Decreto 535 de 2020 prescribe que a los
solicitantes que sean calificados de riesgo alto en materia tributaria y con
relación a quienes no se identifique un riesgo de fraude fiscal o riesgo
específico, se les autorizará la devolución o compensación de saldos a favor. Debe
analizarse si esta norma cumple los criterios de razonabilidad y
proporcionalidad constitucional porque, con la pretensión de aumentar la
liquidez y el flujo de caja de las personas, a estos solicitantes se les hacen
devoluciones y compensaciones, pese a representar un riesgo alto en materia
fiscal que podría amenazar el patrimonio público.
73.
No
obstante, el riesgo que se asume no es desproporcionado teniendo en cuenta que
los recursos que estas personas reciban, vía devoluciones y compensaciones,
pueden mantener el flujo de la economía si con él honran obligaciones, mantienen
empleos, consumen, etc. A su vez, este riesgo es combatido de dos maneras: a
través de un control posterior sobre la devolución o compensación y por medio
de las “amplias facultades de fiscalización e investigación que tiene la
Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
-DIAN contempladas en el artículo 684 del Estatuto Tributario y los artículos
71 y 72 de la Ley 2010 de 2019, las cuales podrán ejecutarse a partir del
levantamiento de la suspensión de términos establecida para los procesos de
fiscalización y liquidación, generado por la Emergencia Económica, Social y
Ecológica”. En estas circunstancias, el numeral 1.2 del artículo 1° del
Decreto 535 de 2020 no plantea una contradicción específica con la
Constitución.
Artículos 3° y 4° del Decreto 535
de 2020. Libertad de configuración normativa en relación con los efectos
temporales de las normas de procedimiento
74.
Los
artículos 3° y 4° de la normativa estudiada se concentran en sus efectos
temporales. En particular, el artículo 3° dispone que el procedimiento
abreviado debe aplicarse a los expedientes que, en el momento de su expedición “se
encuentren en curso en las divisiones de gestión de fiscalización y/o sus
grupos internos de trabajo por investigación previa a devolución y/o
compensación”. Además, una vez finalice la emergencia sanitaria declarada
por el Ministerio de Salud y Protección Social, las solicitudes de devolución o
compensación que estuvieren en trámite a través del procedimiento abreviado
concluirán mediante dicho trámite. A su turno, el artículo 4° señala que su
vigencia comienza desde la fecha de su publicación.
75.
Esta
regulación no supone ninguna contradicción específica con la Constitución. Esta
Corporación ha advertido que la Carta guarda silencio sobre los efectos
temporales de las normas procesales, de suerte que el legislador tiene amplia
configuración legislativa en este asunto, salvo en materias penales y
disciplinarias en virtud de los principios de legalidad y favorabilidad[171], el
cual no es el caso del Decreto 535 de 2020.
Juicio de incompatibilidad
76.
El
decreto en revisión suspende la aplicación de los requisitos establecidos en el
parágrafo 5° del artículo 855 del Estatuto Tributario[172]. Lo
anterior obedece a la necesidad de establecer un procedimiento expedito y
abreviado que permita devolver y compensar los saldos a favor en forma
automática, de manera que los contribuyentes o responsables tengan un mayor
flujo caja y de liquidez para cumplir con sus obligaciones. En este sentido, si
no se suspende la aplicación de estos dos requisitos se reduce la cantidad de
personas que pueden acceder a las devoluciones, lo que impactaría negativamente
su liquidez y flujo de caja. Por esta razón, estas dos exigencias son
irreconciliables con el estado de excepción que fue decretado, entre otras
razones, por la reducción de los flujos de caja de personas y empresas como
consecuencia de las medidas sanitarias que se deben adoptar para evitar la
propagación del COVID-19.
Juicio de necesidad
77.
Una
de las razones por las cuales se declaró el estado de excepción es la reducción
de los flujos de caja de personas y empresas. Pues bien, las medidas adoptadas
en el Decreto 535 de 2020 tienen por objeto aumentar el número de personas que
pueden acceder a la devolución o compensación de saldos a favor, pues en
algunas circunstancias muy particulares las personas calificadas de riesgo alto
en materia tributaria pueden acceder a este mecanismo, el cual está vedado para
ellas en el procedimiento ordinario dispuesto en el Estatuto Tributario. Además,
la eliminación del requisito de que más del 85 % de los costos, gastos o
impuestos sobre las ventas descontables provengan de proveedores que emitan
facturación electrónica es igualmente una manera de incrementar el número de
personas que pueden acceder a la devolución o compensación de saldos. Las
medidas adoptadas en el Decreto 535 de 2020 también buscan hacer más rápida y
fácil la devolución y compensación de saldos mediante tiempos más cortos de
respuesta y menos exigencias a las solicitudes en términos de documentación
requerida. En este orden de ideas, las medidas estudiadas son idóneas o
necesarias fácticamente para aumentar el flujo de caja y la liquidez, lo que
aporta a mantener el flujo de la economía, incrementar la demanda agregada y
reducir las afectaciones negativas de las medidas de aislamiento en la economía
y en el mínimo vital de las personas.
78.
Paralelamente,
en el ordenamiento jurídico ya existe la figura de la devolución o compensación
automática de saldos a favor, pero con un procedimiento que no es suficiente para
aumentar la liquidez y el flujo de caja de las personas con la velocidad y el
alcance que la crisis reclama, en razón a que los términos de respuesta son
considerablemente más largos y el ámbito de aplicación personal del
procedimiento es más restringido. Por consiguiente, la Sala juzga cumplido el
requisito de necesidad jurídica del decreto objeto de control de
constitucionalidad.
Juicio de proporcionalidad
79.
Las
medidas contenidas en el Decreto 535 de 2020 no restringen directamente ningún
derecho fundamental, pero sí pueden impactar el patrimonio público, en tanto
flexibilizan algunos requisitos para acceder a la devolución y compensación de
saldos a favor, lo que eventualmente podría dar lugar a la entrega de recursos
en forma irregular. En esta línea de argumentación, es preciso que la Sala
valore la proporcionalidad de ese riesgo en comparación con la gravedad de la
crisis.
80.
Al
respecto, es importante destacar, de nuevo, que el mismo decreto legislativo
consagra salvaguardas que pueden aligerar el peso del riesgo que se asume en
disminuciones injustificadas en el patrimonio público, en tanto que consagra
mecanismos de control, contempla la institución de la suspensión para que
posteriormente se puedan investigar más a fondo los casos en relación con los
cuales hay dudas antes de practicar devoluciones o suspensiones y rescata
normas existentes sobre fiscalización e investigación. Por ende, el riesgo que
asume el decreto bajo examen es limitado gracias a las previsiones en él
contenidas y, por consiguiente, sus medidas se consideran proporcionales a la
gravedad de los hechos que dieron lugar a la declaratoria de estado de
excepción, concretamente, a la disminución de la liquidez y de los flujos de
caja de las personas y empresas.
Juicio de no discriminación
81.
El
decreto bajo control no discrimina ni impone tratos diferenciados
injustificados. Aunque el Centro Externadista de Estudios Fiscales de la
Universidad Externado de Colombia plantea un problema de desigualdad entre el
tiempo de duración de la suspensión de los términos para la devolución y
compensación de saldos a favor en el procedimiento abreviado (hasta que dure la
emergencia sanitaria), en comparación con el ordinario regulado en el artículo 857-1 del Estatuto Tributario (hasta por 90 días), el hecho
cierto es que esta diferencia está constitucionalmente justificada.
La Corte, a lo largo de su
jurisprudencia, ha aplicado el denominado juicio integrado de igualdad para
evaluar si determinado trato desigual es o no constitucional, el cual fue
unificado en la Sentencia C-345 de 2019[173],
dadas algunas divergencias identificadas en el precedente constitucional. Este
juicio es más o menos exigente dependiendo del grado de libertad de
configuración que tiene el legislador en determinada materia. En los casos en
los que se trata de evaluar procedimientos, en cuyo diseño el ámbito de
configuración legislativa es muy amplio, y de materias económicas y tributarias[174],
como ocurre en este caso, el juicio integrado de igualdad es de intensidad
leve, lo cual supone valorar como constitucionales las desigualdades que sean
potencialmente adecuadas para alcanzar una finalidad admisible o permitida, es
decir, que se puede buscar por no estar prohibida por la Constitución. Si bien
la devolución y compensación de saldos a favor puede eventualmente impactar recursos
públicos, lo que podría aumentar la intensidad del juicio de igualdad, es claro
que no hay impacto directo sobre derechos fundamentales.
Pues bien, la finalidad del Decreto 535
de 2020 es no solo hacer más rápida la devolución y compensación de saldos a
favor y resguardar el patrimonio público, sino también aumentar el círculo de
personas que pueden acceder a este beneficio, propósito que en las
circunstancias que plantea la pandemia resulta admisible y permitido, al
aumentar la liquidez de las personas y, en este sentido, mejorar el flujo de la
economía, lo que eventualmente tiene consecuencias globales positivas en los
derechos al trabajo y al mínimo vital y en el cumplimiento de obligaciones
pecuniarias. Por ello, el decreto permite incluso, en algunos casos, que las
personas calificadas de riesgo alto en materia tributaria pueden favorecerse
con las figuras de la devolución y compensación de saldos a favor.
Sin embargo, en relación con quienes
sean calificadas de riesgo alto y, además, en ellas haya riesgo de fraude
fiscal o riesgo específico, es razonable suspender el proceso hasta que sea
levantada la emergencia sanitaria, pues ello, primero, evita entregar recursos
económicos en casos en los que hay buenas razones para temer que en realidad no
hay lugar legalmente a dicho desembolso, con lo cual se protege el patrimonio
público, y, segundo, es una forma de liberar recursos humanos escasos para
concentrarlos en el estudio de los demás trámites de devolución y compensación
en los que los riesgos al patrimonio público son menores. Adicionalmente, este
trato desigual no supone negar definitivamente la devolución o compensación de
saldos a quienes se les suspenda el proceso, pues, una vez la emergencia
sanitaria sea superada y sus casos sean investigados, podría autorizarse la
devolución o compensación si se verifican las condiciones normativas para que
ello proceda.
En este orden de ideas, la Sala
encuentra que, en relación con quienes sea viable identificar un riesgo de
fraude fiscal o riesgo específico, la suspensión de la devolución y
compensación de saldos hasta que la emergencia sanitaria sea levantada, y no
hasta por 90 días, es un medio adecuado para alcanzar una finalidad admisible o
permitida por la Constitución, que es agilizar el trámite para devolver o
compensar saldos a la mayor cantidad posible de personas, lo que materializa el
principio de celeridad de la función administrativa, puede imprimirle dinamismo
al flujo económico del país y salvaguardar el patrimonio público, del cual
depende el funcionamiento del Estado y la concreción de todos los derechos
reconocidos en el ordenamiento jurídico.
82.
Por
las mismas razones anteriormente aducidas, resulta constitucionalmente válida
la distinción que hace el artículo 1° del Decreto 535 de 2020 entre los
solicitantes de devolución y compensación de saldos a favor que sean
calificados de riesgo alto en materia tributaria, a quienes en algunos casos
específicos se les suspende el proceso, y los que no reciban esta calificación,
con respecto a quienes procede la devolución y compensación automática de
saldos. De nuevo, se trata de una asimetría que pretende evitar riesgos al
patrimonio público, del cual depende el funcionamiento del Estado y la
concreción de todos los derechos reconocidos en el ordenamiento jurídico, y
priorizar recursos escasos para así agilizar el trámite de devolución y
compensación en los casos en los que este riesgo es razonablemente menor.
Asimismo, este trato diferente es adecuado para tal objetivo y, por ende, no
constituye una trasgresión al mandato de no discriminación.
Síntesis de la decisión
83.
El
Decreto 535 de 2020 fue expedido en desarrollo de la emergencia económica,
social y ecológica declarada en el Decreto 417 de 2020, con el fin de aumentar
el flujo de caja y la liquidez de las personas. Con este objetivo, el decreto
crea un procedimiento abreviado de devolución y compensación automática de
saldos a favor de los contribuyentes del impuesto sobre la renta y
complementarios y del impuesto sobre las ventas –IVA.
84.
Después
de recordar su jurisprudencia sobre los requisitos formales y materiales que
los decretos legislativos deben cumplir, la Corte Constitucional explicó el
alcance del decreto y lo comparó con el procedimiento ordinario de devolución y
compensación de saldos a favor regulado en el Estatuto Tributario. A
continuación, verificó el cumplimiento de los requisitos formales del decreto y
los encontró cumplidos porque: i) el decreto fue firmado por el Presidente de
la República y todos los ministros; ii) fue expedido en vigencia y en
desarrollo de la emergencia económica, social y ecológica y iii) fue motivado.
85.
En
lo que sigue, esta Corporación abordó el examen de constitucionalidad del
Decreto 535 de 2020 desde una perspectiva material. Allí, concluyó que las
medidas por él adoptadas están encaminadas a aumentar la liquidez y el flujo de
caja de las personas y empresas, que pudieron verse afectadas por las medidas
sanitarias tomadas para enfrentar el contagio del COVID-19, por lo cual se
cumple el principio de finalidad.
86.
En
cuanto al juicio de conexidad material, la Corte observó que la normativa
estudiada tiene relación con sus propias consideraciones y con las motivaciones
que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción.
87.
También
encontró que todas las medidas contenidas en el decreto legislativo están
suficientemente motivadas, además que ninguna de ellas incurre en alguna
arbitrariedad, ya que no limitan el núcleo esencial de los derechos y
libertades fundamentales; o interrumpen el normal funcionamiento de las ramas
del poder público y de los órganos del Estado; o suprimen o modifican los
organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento. Asimismo,
ninguna de las medidas del Decreto 535 de 2020 restringen alguno de los
derechos denominados intangibles.
88.
En
el juicio de no contradicción específica, este Tribunal analizó cada una de las
medidas adoptadas por el Decreto 535 de 2020 y estimó que no se oponen a los
mandatos constitucionales.
En esencia, la Corte concluyó que: (i) el
inciso 1° del artículo 1°, no presenta una contradicción específica con la
Constitución, pues la definición de términos procesales hace parte de la
libertad de configuración legislativa y el concepto de alto riesgo en materia
fiscal es determinable, al encontrar que otras normas del ordenamiento jurídico
ayudan a suprimir su ambigüedad, luego el principio de legalidad no se ve
comprometido; (ii) la supresión de los requisitos referidos en el inciso 2° del
artículo 1° y en el artículo 2° del decreto (requisitos que tienen como
finalidad proteger el patrimonio público), no transgrede la Constitución, en la
medida en que la misma normativa conserva otras herramientas que tienen este
mismo objetivo y es claro que dicha supresión materializa los principios constitucionales
de economía procesal, celeridad de la función administrativa y buena fe; (iii)
el numeral 1.1 del artículo 1° del Decreto 535 de 2020 no evidencia contradicción
específica con la Constitución, en razón a que las expresiones “riesgo de
fraude fiscal” y “riesgo específico” no transgreden el principio de
legalidad al ser determinables apelando a otras normas del ordenamiento
jurídico que las definen, al hecho de que el legislador tiene libertad de
configuración para establecer o no recursos dentro de un proceso y a que la
decisión de suspensión de la devolución y compensación de saldos a favor puede
discutirse indirectamente por medio de recursos que ataquen la resolución
definitiva que niegue la autorización de devolución y compensación, específicamente,
a través del recurso de reconsideración y de acciones de carácter
jurisdiccional; (iv) el numeral 1.2 del artículo 1° del decreto no plantea
contradicción específica con la Constitución porque en el decreto están
contempladas herramientas que protegen el patrimonio público cuando se autoriza
la devolución o compensación de saldos a personas que representen riesgo alto
en materia tributaria; y (v) los artículos 3° y 4° del Decreto 535 de 2020 no
desconocen la Carta, dado que, en lo relativo a los efectos temporales de las
normas procesales, existe amplia libertad de configuración legislativa, salvo
que se trate de materias penales y disciplinarias en virtud de los principios
de legalidad y favorabilidad, que no es el caso del decreto bajo examen.
89.
Finalmente,
la Corte Constitucional consideró que el Decreto 535 de 2020 supera los juicios
de incompatibilidad, al justificar por qué las normas que suspende son
irreconciliables con el estado de excepción; de necesidad, por demostrar que
sus medidas son idóneas para superar la extensión de los efectos de la crisis y
que las leyes ordinarias no son suficientes para aumentar rápidamente el flujo
de caja y la liquidez de las personas, incluidas algunas que representen riesgo
alto en materia tributaria; de proporcionalidad, al explicar que las medidas
adoptadas, si bien pueden representar en algunos casos amenazas al patrimonio
público, son equilibradas frente a la disminución de liquidez y de flujo de
caja que incitó la declaratoria del estado de excepción; y de no
discriminación, en la medida en que las diferencias de trato entre los tiempos
de suspensión en el procedimiento abreviado y en el ordinario, de un lado, y
entre los solicitantes que sean calificados de riesgo alto en materia
tributaria y los que no reciban dicha calificación, de otro, no son injustificadas,
pues son adecuadas para lograr un fin permitido por la Constitución.
90.
Por
todas estas razones de orden formal y material, la Corte decide declarar la
exequibilidad del Decreto 535 de 2020.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar
EXEQUIBLE el Decreto 535 de 2020 del 10 de abril de 2020, “Por
el cual se adoptan medidas para establecer un procedimiento abreviado de
devolución y/o compensación de saldos a favor de los contribuyentes del
impuesto sobre la renta y complementarios y del impuesto sobre las ventas -IVA,
en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Presidente
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] CET -Central European Time.
[2] Escrito presentado por Clara María González Zabala.
[3] Folio 16.
[4] Folio 27.
[5] Folio 18.
[6] Folio 18.
[7] Folio 20.
[8] Folios 24-22.
[9] Folio 24.
[10] Folio 24.
[11] Folio 28.
[12] Folio 30.
[13] Folio 33.
[14] Folio 35.
[15] Folio 36.
[16] Escrito presentado por César Augusto Romero Molina.
[17] Folio 3.
[18] Folio 7.
[19] Folio 6
[20] Folio 6.
[21] Folio 8.
[22] Folio 9.
[23] Escrito presentado por Alberto Echavarría Saldarriaga.
[24] Folio 2.
[25] Folio 2.
[26] Folio 2.
[27] Folio 3.
[28] Folio 3.
[29] Escrito presentado por Jorge Kenneth Burbano Villamarín e Ingrid
Vanessa González Guerra, actuando como miembros del Observatorio de
Intervención Ciudadana Constitucional de la Universidad Libre de Bogotá.
[30] Folio 6.
[31] Folio 7.
[32] Folio 5.
[33] Folio 5.
[34] El interviniente se refiere a los 90 días de suspensión del término
para devolver o compensar saldos con el fin de que la División de Fiscalización
adelante una investigación. Esta suspensión está regulada en el artículo 857-1
del Estatuto Tributario, precepto que enumera unos hechos en los que opera la
suspensión para efectos de que se haga una investigación.
[35] Folio 7.
[36] Folio 8.
[37] Folio 8.
[38] Folios 8-9.
[39] Folio 5.
[40] Escrito presentado por Angie Daniela Yepes García, Andrés Rodríguez
Morales, Jorge Andrés Portocarrero y Daniela María Acosta.
[41] Folios 19-20.
[42] Folio 4.
[43] Folio 4.
[44] Folio 4.
[45] Folio 10.
[46] Folio 15.
[47] Folio 6.
[48] Folio 5.
[49] Folio 5.
[50] Folio 6.
[51] Folio 7.
[52] Folio 18.
[53] Escrito presentado por Carlos Alberto López Cadena.
[54] Folio 4.
[55] Folio 4.
[56] Folios 4-5.
[57] Escrito presentado por Olga Lucía González.
[58] Folio 11.
[59] Folio 5.
[60] Folio 6.
[61] Folios 7-8.
[62] Folio 8.
[63] Folio 8.
[64] Folio 9.
[65] Folios 9-10.
[66] Folio 10.
[67] Escrito presentado por Isabel Cristina Jaramillo, Laura Urueña,
Juan Diego Trujillo, Juan Guillermo Méndez, Bernardo Cárdenas, Valeria Gómez,
Valentina Márquez, Nicolás Restrepo, Paula Carvajal, Andrés Muriel, Santiago
Rojas, Ana María Giraldo, Juan Pablo Quiñones, Juan Pablo Torrente, Juan David
Díaz, Giovany Salas, Ariana Gutiérrez, Adriana Suárez, Santiago Sánchez y
Antonia Celis.
[68] Folio 7.
[69] Folio 10.
[70] Folio 11.
[71] Escrito presentado por Jaime Luis Olivella Márquez, Alfredo Peña
Franco, Esneda Saavedra Restrepo, Emilio Ovalle Martínez y Alirio Ovalle Reyes
y Andrés Vence Villar.
[72] Este proceso fue desfijado de lista el 30 de abril de 2020 y el
escrito fue recibido por la Secretaría General de esta Corporación el 18 de
mayo de 2020.
[73] Folio 5.
[74] Este escrito se presenta explícitamente en los siguientes términos:
“Acción de inconstitucionalidad o [sic] condicionar la exequibilidad del
decreto 417 del diecisiete (17) de marzo 2020, decreto 637 del seis (06) de
mayo de 2020, más 101 decretos relacionados a la emergencia sanitaria y
emergencia económica, social y ecológica con el propósito de prevenir y
controlar la propagación del COVID – 19, atender y mitigar sus efectos. Puesto
que son clara y altamente discriminatorios y racistas con el Pueblo Indígena
Yukpa y en general con todos los pueblos indígenas en Colombia por nuestra
condición de etnias y de raza”. Aunque se menciona la expresión “acción
de inconstitucionalidad”, la Secretaría General de la Corte Constitucional
envío este escrito a la Magistrada Ponente a título de intervención dentro del
presente proceso, lo que se debe entender como una interpretación favorable a
quienes lo suscriben, por cuanto los decretos que declaran el estado de
excepción y los que lo desarrollan tienen control automático de
constitucionalidad, luego la manera de que los argumentos de estas personas
sean considerados por esta Corporación es haciendo una lectura de su escrito en
términos de intervención y no de demanda, la cual, en principio, no tendría
lugar.
[75] Folio 14.
[76] Folio 13.
[77] Folio 10.
[78] Folio 10.
[79] Folio 10.
[80] Folio 11.
[81] Folio 11.
[82] Folio 12.
[83] Folio 12.
[84] Folio 13.
[85] Folio 13.
[86] Folio 14.
[87] Folio 69.
[88] Folio 69.
[89] Folio 73.
[90] Folio 69.
[91] Folio 74.
[92] Folios 77-78.
[93] Folio 78.
[94] Folio 69.
[95] Folio 70.
[96] Folio 71.
[97] Folio 72
[98] Folio 78.
[99] El precedente establecido por esta Corporación en las Sentencias
C-070 de 2009 Ms.Ps. Humberto
Sierra Porto y Clara Elena Reales Gutiérrez, C-071 de 2009 M.P. Mauricio González Cuervo, C-252 de
2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y C-298 de 2011 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, entre otras, ha señalado que el
examen de los decretos expedidos en virtud de los estados de excepción no se
limita únicamente a la revisión de disposiciones que estén surtiendo efectos
jurídicos.
[100] Ms.Ps. Humberto Sierra Porto y Clara Elena Reales Gutiérrez.
[101] Sentencia C-070 de 2009 Ms.Ps. Humberto Sierra Porto y Clara Elena
Reales Gutiérrez.
[102] M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[103] Este capítulo corresponde a un trabajo
conjunto realizado por los magistrados auxiliares de los despachos de la Corte
Constitucional. Se apoya en las consideraciones contenidas, entre muchas otras,
en las Sentencias C-465 de 2017 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, C-466 de 2017
M.P. Carlos Bernal Pulido, C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-671
de 2015 M.P. Alberto Rojas Ríos, C-701 de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez. Varios de los párrafos corresponden a transcripciones literales de
algunas de dichas sentencias.
[104] Sentencia C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, que, a su vez,
cita la Sentencia C-216 de 2011 M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[105] Ibidem.
[106] El carácter reglado, excepcional y
limitado se refleja en varios requerimientos: (i) la Constitución prevé
específicas causales para decretar los estados de excepción; (ii) la regulación
de los estados de conmoción interior y de emergencia económica, social y
ecológica se funda en el principio de temporalidad (precisos términos para su
duración); y (iii) la Constitución dispone limitaciones materiales estrictas
para los estados de excepción, tales como que (a) los civiles no sean juzgados
por autoridades militares (art. 213 de la CP), (b) los derechos humanos no
puedan ser limitados (art. 93 de la CP) y (c) el derecho internacional
humanitario debe ser respetado (art. 214 de la CP).
[107] El control judicial está a cargo de la
Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, según lo dispone el
numeral 7° del artículo 241 de la Carta Política, y del Consejo de Estado, tal
como lo dispone el numeral 8° del artículo 111 de la Ley 1437 de 2011, al
prescribir que le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado “[e]jercer el control inmediato de legalidad de los
actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y
durante los estados de excepción”.
[108] Sentencia C-216 de 1999 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[109] Sentencia C-216 de 1999 M.P. Antonio
Barrera Carbonell.
[110] Sentencia C-366 de 1994 M.P. Alejandro
Martínez Caballero. Por otra parte, la Corte ha aclarado que el estado de
excepción previsto en el artículo 215 puede tener diferentes modalidades
dependiendo de los hechos que motiven su declaratoria. Así, se procederá a
declarar la emergencia: (i) económica cuando los hechos que dan lugar a la
declaración se encuentren relacionados con la perturbación del orden económico;
(ii) social, cuando la crisis que origina la declaración se encuentre
relacionada con el orden social; y (iii) ecológica, cuando sus efectos se
proyecten en este último ámbito. No obstante, estas modalidades pueden
concurrir cuando la crisis que motiva la declaratoria amenace con perturbar
estos órdenes de forma simultánea, por lo que el Presidente de la República
tiene la responsabilidad de efectuar la correspondiente valoración y plasmarla
en la declaración del estado de excepción.
[111] Decreto 333 de 1992.
[112] Decreto 680 de 1992.
[113] Decreto 1178 de 1994, Decreto 195 de 1999,
Decreto 4580 de 2010 y Decreto 601 de 2017.
[114] Decreto 80 de 1997.
[115] Decreto 2330 de 1998.
[116] Decreto 4333 de 2008 y Decreto 4704 de
2008.
[117] Decreto 4975 de 2009.
[118] Decreto 2963 de 2010 y Decreto 1170 de
2011.
[119] Este capítulo corresponde a un trabajo conjunto realizado por los
magistrados auxiliares de los despachos de la Corte Constitucional. Se apoya,
principalmente, en las consideraciones contenidas, entre otras, en las
Sentencias C-465 de 2017 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, C-466 de 2017 M.P.
Carlos Bernal Pulido y C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz. Varios de los
párrafos corresponden a transcripciones literales de dichas sentencias.
[120] Sentencia C-467
de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, entre otras.
[121] Sentencia C-724 de 2015 M.P. Luis Ernesto Vargas, entre otras.
[122] Este capítulo también corresponde al trabajo conjunto que
realizaron los magistrados auxiliares de los despachos de la Corte
Constitucional.
[123] La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este juicio en las
Sentencias C-434 de 2017 M.P. Diana Fajardo Rivera, C-437 de 2017 M.P. Antonio
José Lizarazo Ocampo, C-465 de 2017 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, C-466 de
2017 M.P. Carlos Bernal Pulido y C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortíz, entre
otras.
[124] Ley 137 de 1994. Art. 10. “Finalidad. Cada una de las medidas
adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y específicamente
encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de
sus efectos”.
[125] Sentencia C-724 de 2015 M.P. Luis Ernesto Vargas. “Las medidas
adoptadas por el Gobierno al amparo de la declaratoria de emergencia económica,
social y ecológica (i) deben estar destinadas exclusivamente a conjurar la
crisis y a impedir la extensión de sus efectos; y (ii) deberán referirse a
asuntos que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia”.
Sentencia C-700 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz. El juicio de finalidad “es
una exigencia constitucional de que todas las medidas adoptadas estén dirigidas
a solucionar los problemas que dieron origen a la declaratoria de los estados
de excepción. En otras palabras, es necesario que el articulado cumpla con una
finalidad específica y cierta”.
[126] La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este juicio en las
Sentencias C-409 de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo, C-437 de 2017 M.P.
Antonio José Lizarazo Ocampo, C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-467 de
2017 M.P. Gloria Stella Ortiz y C-517 de 2017 M.P. Iván Escrucería Mayolo (e),
entre otras.
[127] Constitución Política. Art. 215. “Estos decretos deberán
referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de
emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o
modificar los existentes”.
[128] Ley 137 de 1994. Art. 47. “Facultades. En virtud de la
declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con
fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias que tengan
relación directa y específica con dicho Estado”.
[129] Sentencia C-409 de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo. “La
conexidad interna refiere a que las medidas adoptadas estén intrínsecamente
vinculadas con las consideraciones expresadas por el Gobierno nacional para
motivar el decreto de desarrollo correspondiente”. En este sentido, ver
también la Sentencia C-434 de 2017 M.P. Diana Fajardo Rivera.
[130] Sentencia C-724 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas. “La conexidad
en el control de constitucionalidad de los Decretos legislativos dictados
con base en la declaratoria del estado de emergencia social, económica y
ecológica, se dirige entonces a verificar determinadas condiciones
particulares, relacionadas con la vinculación de los objetivos del Decreto con
los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, y con los hechos
que la ocasionaron”. En este sentido, ver también la Sentencia C-701 de
2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero.
[131] El juicio de motivación suficiente de las medidas ha sido
desarrollado por esta Corte en las Sentencias C-241 de 2011 M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto, C-409 de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo, C-434 de
2017 M.P. Diana Fajardo Rivera, C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido y C-467
de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, entre otras.
[132] Sentencia C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido. En esta
providencia se reiteraron las consideraciones de las Sentencias C-194 de 2011
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-722 de 2015 M.P. Myriam Ávila Roldán
(e).
[133] Al respecto, en la Sentencia C-753 de 2015 M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio, la Corte Constitucional sostuvo que, “en el caso de que la medida
adoptada no limite derecho alguno, resulta menos exigente, aunque los
considerandos deben expresar al menos un motivo que la justifique”.
[134] Sobre el juicio de ausencia de arbitrariedad se pueden consultar
las Sentencias C-241 de 2011 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, C-409 de 2017
M.P. Alejandro Linares Cantillo, C-434 de 2017 M.P. Diana Fajardo Rivera, C-466
de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido y C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado, entre otras.
[135] Sentencia C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, en la cual se
reiteran las consideraciones de las Sentencias C-723 de 2015 M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva y C-742 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa.
[136] Artículo 7º de la Ley 137 de 1994. “Vigencia del Estado de
Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos
fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto
no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un
derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio
reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no
podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades”.
[137] Sentencia C-149 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
Reiterada, entre otras, en las sentencias C-224 de 2009 M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio, C-241 de 2011 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-467 de 2017 M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[138] El juicio de intangibilidad ha sido desarrollado por este Tribunal
en las Sentencias C-409 de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo, C-466 de 2017
M.P. Carlos Bernal Pulido, C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado,
C-468 de 2017 M.P. Alberto rojas Ríos y C-517 de 2017 M.P. Iván Humberto
Escrucería Mayolo (e), entre otras.
[139] Al respecto pueden consultarse, entre otras, las Sentencias C-409
de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo, C-434 de 2017 M.P. Diana Fajardo
Rivera, C-437 de 2017 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo, C-466 de 2017 M.P.
Carlos Bernal Pulido y C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, entre
otras.
[140] “Artículo 47. Facultades. En virtud de la declaración del Estado
de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y
específica con dicho Estado.
Parágrafo. Durante el Estado de Emergencia, el Gobierno podrá establecer
nuevos tributos o modificar los existentes. En estos casos las medidas dejarán
de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso,
durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente”.
[141] “Artículo
49. Reforma, adiciones o derogaciones de medidas. El Congreso podrá, durante el año
siguiente a la declaratoria del Estado de Emergencia, reformar, derogar, o
adicionar los decretos legislativos que dicte el Gobierno durante dicho Estado,
en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa gubernamental.
También podrá, en
cualquier momento, ejercer estas atribuciones en relación con las materias que
sean de iniciativa de sus miembros”.
[142] “Artículo 50. Derechos sociales de los trabajadores. De
conformidad con la Constitución, en ningún caso el Gobierno podrá desmejorar
los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos legislativos
dictados durante el Estado de Emergencia”.
[143] Esta Corporación se ha referido a este juicio en las Sentencias
C-136 de 2009 M.P. Jaime Araújo Rentería, C-723 de 2015 Luis Ernesto Vargas
Silva, C-409 de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo, C-434 de 2017 M.P. Diana
Fajardo Rivera y C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido.
[144] Sobre el particular se han pronunciado,
entre otras, las Sentencias C-437 de 2017 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo,
C-465 de 2017 Cristina Pardo Schlesinger, C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal
Pulido, C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y C-517 de 2017 M.P.
Iván Humberto Escrucería Mayolo (e).
[145] Sobre el juicio de proporcionalidad, es posible consultar las
Sentencias C-911 de 2010 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, C-225 de 2011 M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-227 de 2011 M.P. Juan Carlos Henao Pérez,
C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido y C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado, entre otras.
[146] Al respecto, pueden verse las Sentencias C-671 de 2015 M.P. Alberto
Rojas Ríos, C-672 de 2015 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-701 de 2015
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido y
C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[147] “Artículo 14. No discriminación. Las medidas adoptadas con
ocasión de los Estados de Excepción no pueden entrañar discriminación alguna,
fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar,
opinión política o filosófica”.
[148] Sobre el particular, cabe resaltar que dicho listado de categorías
sospechosas no es taxativo, pues de conformidad con el artículo 26 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, “la ley prohibirá toda
discriminación”.
[149] En este sentido, en la Sentencia C-156 de 2011 M.P. Mauricio
González Cuervo, la Corte explicó que el juicio de no discriminación pretende
hacer efectivo “el principio de igualdad ante la ley del artículo 13 de la
Constitución Política, en el sentido de establecer que todas las personas
recibirán el mismo trato y no se harán distinciones basadas en criterios de
raza, lengua, religión, origen familiar, creencias políticas o
filosóficas”.
[150] La figura de la devolución de saldos a favor tiene el siguiente
alcance, de acuerdo con el artículo 850 del Estatuto Tributario: “Los
contribuyentes o responsables que liquiden saldos a favor en sus declaraciones
tributarias podrán solicitar su devolución. // La Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales deberá devolver oportunamente a los contribuyentes, los
pagos en exceso o de lo no debido, que estos hayan efectuado por concepto de
obligaciones tributarias y aduaneras, cualquiera que fuere el concepto del
pago, siguiendo el mismo procedimiento que se aplica para las devoluciones de
los saldos a favor”.
[151] “ARTICULO 857-1. INVESTIGACIÓN PREVIA A LA DEVOLUCIÓN O
COMPENSACIÓN.  <Artículo modificado por el artículo 142 de la Ley 223 de
1995. El nuevo texto es el siguiente>: El término para devolver o compensar
se podrá suspender hasta por un máximo de noventa (90) días, para que la
División de Fiscalización adelante la correspondiente investigación, cuando se
produzca alguno de los siguientes hechos:
“1. Cuando se verifique
que alguna de las retenciones o pagos en exceso denunciados por el solicitante
son inexistentes, ya sea porque la retención no fue practicada, o porque el
agente retenedor no existe, o porque el pago en exceso que manifiesta haber
realizado el contribuyente, distinto de retenciones, no fue recibido por la
administración.
“2. Cuando se verifique
que alguno de los impuestos descontables denunciados por el solicitante no
cumple los requisitos legales para su aceptación, o cuando sean inexistentes,
ya sea porque el impuesto no fue liquidado, o porque el proveedor o la
operación no existe por ser ficticios.
“3. Cuando a juicio del
administrador exista un indicio de inexactitud en la declaración que genera el
saldo a favor, en cuyo caso se dejará constancia escrita de las razones en que
se fundamenta el indicio, o cuando no fuere posible confirmar la identidad,
residencia o domicilio del contribuyente.
“Terminada la
investigación, si no se produce requerimiento especial, se procederá a la
devolución o compensación del saldo a favor. Si se produjere requerimiento
especial, sólo procederá la devolución o compensación sobre el saldo a favor
que se plantee en el mismo, sin que se requiera de una nueva solicitud de
devolución o compensación por parte del contribuyente. Este mismo tratamiento
se aplicará en las demás etapas del proceso de determinación y discusión tanto
en la vía gubernativa como jurisdiccional, en cuyo caso bastará con que el
contribuyente presente la copia del acto o providencia respectiva.
“PARAGRAFO. Tratándose
de solicitudes de devolución con presentación de garantía a favor de la Nación,
no procederá a la suspensión prevista en este artículo”.
[152] Ver, por ejemplo, las Sentencias C-728 de 2000 M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz, C-814 de 2009 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, C-127 de 2011 M.P.
María Victoria Calle Correa, C-401 de 2013 M.P. Mauricio González Cuervo y
C-437 de 2013 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[153] Sentencia C-800 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En
esta providencia la Corte declaró la exequibilidad del término con el que
cuenta el marido para impugnar la filiación del hijo, término que el demandante
consideraba muy corto.
[154] Sentencia C-710 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño. La demanda
estudiada en esta sentencia acusaba de inconstitucional una norma que indicaba
que el Ministerio del Medio Ambiente y las corporaciones autónomas regionales
podían imponer ciertas sanciones y medidas preventivas siguiendo el
procedimiento previsto por el Decreto 1594 de 1984. Según la demanda, la
remisión a un decreto reglamentario violaba el principio de legalidad, pues era
el legislador, no el Presidente, la autoridad que debió establecer las reglas que
debían seguirse para la investigación y aplicación de sanciones y medidas
preventivas. Para resolver esta acusación, la Corte se preguntó por el
significado de la palabra ley en la frase “[n]adie podrá ser juzgado sino
conforme a leyes preexistentes”, consagrada en el artículo 29 de la
Constitución, que bien podría referirse a ley en sentido formal como emanada
del Congreso o a ley como ordenamiento jurídico, y decidió que alude a ley como
ordenamiento jurídico. Por esta razón, consideró exequible la norma demanda.
[155] Sentencia C-851 de 2013 M.P. Mauricio González Cuervo. Esta
providencia revisó una norma que facultaba a la Dirección Nacional de Derechos
de Autor para inscribir o, de ser el caso, negar la inscripción de los miembros
del Consejo Directivo, de los integrantes del Comité de Vigilancia, del
Gerente, del Secretario, del Tesorero y del Revisor Fiscal de las sociedades de
gestión colectiva de derecho de autor o de derechos conexos. La expresión “o
de ser el caso” fue demandada por violar el principio de legalidad al
establecer una facultad indefinida para negar la inscripción, sin señalar
causales específicas que la fundamentaran. La disposición fue declarada
ajustada a la Constitución, debido a la existencia de otra norma que definía en
qué eventos se podía negar la inscripción.
[156] “ARTICULO 6o. Los particulares sólo son responsables ante las
autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos
lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de
sus funciones”.
[157] “ARTICULO 122. No habrá empleo público que no tenga funciones
detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se
requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus
emolumentos en el presupuesto correspondiente”.
[158] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[159] M.P. Diana Fajardo Rivera.
[160] M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[161] Sentencias C-385 de 2015 M.P. Alberto Rojas Ríos y C-507 de 2014
M.P. Mauricio González Cuervo.
[162] Sentencia C-340 de 2006. M.P. Jaime Córdoba Triviño. En esta
ocasión la Corte declaró la inexequibilidad de una norma que disponía que el
proceso disciplinario para la profesión de arquitectura sería reglamentado por
el Consejo Profesional Nacional de Arquitectura. Allí, la Corte aseguró que, “para
preservar el principio de reserva legal en materia de debido proceso
disciplinario, es preciso que el legislador establezca  una estructura de
procedimiento que contenga los elementos fundamentales tales como los
principios que orientan el procedimiento, el trámite, los órganos o
funcionarios encargados de la investigación y juzgamiento, el régimen
probatorio, sujetos procesales, etapas, recursos, términos, notificaciones, en
fin un marco normativo que permita a la autoridad administrativa el ejercicio
de la potestad disciplinaria, ceñida a los parámetros de la Constitución”.
En el caso concreto, señaló que “la omisión en la ley no solamente de los
principios que anuncia la norma sino de la inclusión de un marco general que
contenga los elementos fundamentales del debido proceso sancionatorio conduce a
una total delegación por parte del legislador, en el Consejo Profesional
Nacional de Arquitectura y Profesiones Afines, de la configuración del debido
proceso que habrá de aplicarse a los profesionales del ramo”.
[163] “Para efectos de determinar los riesgos de fraude fiscal y/o
riesgo especifico […], se deben tener en cuenta si se incurre en alguno de los
siguientes aspectos:
“• Solicitudes del
impuesto sobre la renta con arrastre de saldos a favor por más de tres periodos
que tengan inadmisorio previo sin subsanar y que radiquen bajo el Decreto
Legislativo 535 de 2020
“• Solicitudes del
impuesto sobre las ventas con arrastres superiores a 12 periodos y que radiquen
bajo el Decreto Legislativo 535 de 2020.
“• Solicitudes de
devolución del impuesto sobre la renta, en las que se evidencie que las
autorretenciones en la fuente del periodo objeto de solicitud, las cuales
originan el saldo a favor se encuentran ineficaces.
“• Contribuyentes que
con ocasión al proceso de investigación previa a la devolución hubiesen
corregido las declaraciones objeto de devolución por estar incurso en alguna
inconsistencia.
“• Contribuyentes que,
respecto del mismo impuesto objeto de la devolución, por el año fiscal
inmediatamente anterior se les haya suspendido el trámite de conformidad con lo
establecido en el artículo 857-1.
“• Contribuyentes
solicitantes de devolución y/o compensación del saldo a favor del impuesto
sobre la renta y complementarios que incluyan dentro de sus deducciones, erogaciones
a países de baja imposición o paraísos fiscales”.
[164] “ARTICULO 857-1. INVESTIGACIÓN PREVIA A LA DEVOLUCIÓN O
COMPENSACIÓN.  <Artículo modificado por el artículo 142 de la Ley 223 de
1995. El nuevo texto es el siguiente>: El término para devolver o compensar
se podrá suspender hasta por un máximo de noventa (90) días, para que la
División de Fiscalización adelante la correspondiente investigación, cuando se
produzca alguno de los siguientes hechos:
“1. Cuando se verifique
que alguna de las retenciones o pagos en exceso denunciados por el solicitante
son inexistentes, ya sea porque la retención no fue practicada, o porque el
agente retenedor no existe, o porque el pago en exceso que manifiesta haber
realizado el contribuyente, distinto de retenciones, no fue recibido por la
administración.
“2. Cuando se verifique
que alguno de los impuestos descontables denunciados por el solicitante no
cumple los requisitos legales para su aceptación, o cuando sean inexistentes,
ya sea porque el impuesto no fue liquidado, o porque el proveedor o la
operación no existe por ser ficticios.
“3. Cuando a juicio del
administrador exista un indicio de inexactitud en la declaración que genera el
saldo a favor, en cuyo caso se dejará constancia escrita de las razones en que
se fundamenta el indicio, o cuando no fuere posible confirmar la identidad,
residencia o domicilio del contribuyente.
“Terminada la
investigación, si no se produce requerimiento especial, se procederá a la
devolución o compensación del saldo a favor. Si se produjere requerimiento
especial, sólo procederá la devolución o compensación sobre el saldo a favor
que se plantee en el mismo, sin que se requiera de una nueva solicitud de
devolución o compensación por parte del contribuyente. Este mismo tratamiento
se aplicará en las demás etapas del proceso de determinación y discusión tanto
en la vía gubernativa como jurisdiccional, en cuyo caso bastará con que el
contribuyente presente la copia del acto o providencia respectiva.
“PARAGRAFO. Tratándose
de solicitudes de devolución con presentación de garantía a favor de la Nación,
no procederá a la suspensión prevista en este artículo”.
[165] “ARTÍCULO 2o. ÁMBITO DE APLICACIÓN. Las normas de esta Parte
Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman
las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los
órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando
cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de
autoridades. // […] Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los
procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los
procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos
se aplicarán las disposiciones de este Código”.
[166] Sentencia SU-617 de 2013 M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[167] Ver, por ejemplo, las Sentencias C-728 de 2000 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz, C-814 de 2009 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, C-127 de
2011 M.P. María Victoria Calle Correa, C-401 de 2013 M.P. Mauricio González
Cuervo y C-437 de 2013 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[168] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[169] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[170] “ARTICULO 720. RECURSOS CONTRA LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN
TRIBUTARIA. <Artículo modificado por el artículo 67 de la Ley 6 de 1992. El
nuevo texto es el siguiente:> Sin perjuicio de lo dispuesto en normas
especiales de este Estatuto, contra las liquidaciones oficiales, resoluciones
que impongan sanciones u ordenen el reintegro de sumas devueltas y demás actos
producidos, en relación con los impuestos administrados por la Unidad
Administrativa Especial Dirección General de Impuestos Nacionales, procede el
Recurso de Reconsideración”.
[171] Sentencias C-1233 de 2005 M.P. Alfredo Beltrán Sierra y C-692 de
2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[172] “El mecanismo de devolución automática de saldos a favor aplica
para los contribuyentes y responsables que:
“a) No representen un
riesgo alto de conformidad con el sistema de análisis de riesgo de la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN);
“b) Más del ochenta y
cinco por ciento (85%) de los costos o gastos y/o impuestos sobre las ventas
descontables provengan de proveedores que emitan sus facturas mediante el
mecanismo de factura electrónica”.
[173] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[174] En la Sentencia C-673 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, la
Corte recordó las hipótesis en las cuales se han aplicado los juicios de
intensidad leve, intermedia y estricta.