C-219-97
Sentencia C-219/97
Sentencia
C-219/97
TRIBUTO-No es susceptible de dominio/PODER
TRIBUTARIO-Facultad impositiva
El tributo, como
institución jurídica que, en cada caso concreto, establece los presupuestos
objetivos para que surja  un crédito y una obligación tributaria correlativa,
no es susceptible de dominio. Tampoco lo es la facultad fiscal que implica el
poder de crear, modificar o extinguir los presupuestos objetivos de la
obligación tributaria. En los términos de la Constitución, los órganos en los
cuales reposa el poder tributario -original o derivado- gozan de una facultad
impositiva y no de un derecho de propiedad.
TRIBUTO-Criterio para identificar entidad a que
pertenece/IMPUESTO DE REGISTRO Y ANOTACION-Entidad titular
No obstante,
frente a una omisión del legislador que impida utilizar concluyentemente el
criterio formal, opina la Corte que el intérprete debe acudir a otros criterios
que le permitan, con mayor certeza, identificar a qué entidad pertenece un
determinado tributo. En el presente caso, un criterio material, aporta
suficientes razones para afirmar que el impuesto de registro es de carácter
departamental y que, en consecuencia, es merecedor de la protección de que
tratan los artículo 362 y 287 de la Carta. Por expresa disposición legal, la
totalidad de los recursos captados en cada departamento por concepto del
tributo, entran al presupuesto de la respectiva entidad, y se destinan a
sufragar gastos propios del departamento. Los elementos que lo configuran,
carecen de la movilidad interjurisdiccional que permitiría afirmar que dicha
fuente tributaria pertenece al nivel central. Para que se perfeccione el
mencionado tributo, se requiere de la intervención de la Asamblea
Departamental. La participación del órgano de representación popular del
departamento al momento de definir los elementos objetivos de la obligación
tributaria, constituye un elemento adicional para considerar que la renta
obtenida pertenece a la entidad territorial dentro de la cual dicho órgano
ejerce su jurisdicción. Queda claro que se trata de un tributo departamental,
así ello no hubiere sido establecido expresamente por el legislador. No
obstante, no sobra advertir que, incluso desde una perspectiva formal, la renta
estudiada es de carácter departamental.
RENTA TRIBUTARIA-Alcance de la expresión/PODER
TRIBUTARIO DEL LEGISLADOR-Creación,modificación y eliminación/CONGRESO
DE LA REPUBLICA-Modificación de impuesto territorial
La acepción
"rentas tributarias"  debe entenderse referida al producto de un
impuesto, una tasa o una contribución, pero de ninguna manera a la facultad de
crear, modificar o extinguir el régimen de un determinado tributo, pues esta
última no puede ser objeto de dominio. El poder tributario del Legislador es
pleno. Por esta razón, puede crear, modificar y eliminar impuestos, así como
regular todo lo pertinente a sus elementos básicos, sin que con ello afecte lo
dispuesto en el artículo 362 de la Carta. En este orden de ideas, el Congreso
de la República puede modificar el régimen legal de un impuesto territorial,
así ello disminuya el recaudo efectivo de recursos por ese concepto, y puede
extinguirlo con base en consideraciones de conveniencia u oportunidad, como
quiera que la supresión es una facultad implícita consustancial al ejercicio de
la función legislativa en materia tributaria. La expresión "renta
tributaria", contenida en el artículo 362 de la Carta, se refiere a los
recursos provenientes de tributos de propiedad de las entidades territoriales,
que ya ingresaron a su patrimonio.
RENTAS
TRIBUTARIAS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Limitaciones
La garantía
constitucional que ampara a las entidades territoriales respecto de sus rentas
tributarias es similar, pero no superior, a la que se otorga a los particulares
respecto de sus bienes y derechos y, por lo tanto puede, en principio, ser
limitada en los mismos términos en los cuales puede serlo la propiedad privada.
Como lo ha indicado la Corte, si bien la ley puede crear, autorizar, modificar
o extinguir un tributo, cuyo recaudo es de propiedad de las entidades
territoriales, debe cuidarse de no afectar los principios de razonabilidad y
proporcionalidad. En especial, el legislador, por expreso mandato
constitucional, debe respetar la garantía institucional de la autonomía
territorial y la regla constitucional según la cual no es posible el traspaso
de competencias a las entidades territoriales sin garantizar la existencia de
los recursos necesarios para su cumplimiento.
ENTIDADES
TERRITORIALES-Límites a
establecimiento sistema de ingresos y gastos
Uno de los
derechos mínimos de las entidades territoriales, es el derecho a establecer y
administrar los recursos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. A
través de esta atribución, la Constitución reconoce a las entidades
territoriales una potestad fundamental en materia presupuestal, que consiste en
el poder de diseñar su propio sistema de ingresos y de gastos. Esta atribución
se encuentra íntimamente relacionada con la capacidad de auto-gestión política,
que es consustancial a las entidades autónomas. En efecto, mal puede hablarse
de autonomía si la entidad no cuenta con la posibilidad de disponer libremente
de recursos financieros para ejecutar sus propias decisiones. No obstante, la
facultad de que gozan las entidades territoriales para establecer el sistema de
ingresos y de gastos, se encuentra constitucionalmente limitada.
INGRESOS
TRIBUTARIOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Principio unitario
En materia de
ingresos tributarios, la Carta opta por dar primacía al principio unitario y
otorga al legislador la atribución de diseñar la política tributaria del
Estado. En consecuencia, debe afirmarse que en estos términos, la facultad
impositiva de las entidades territoriales es residual, pues sólo puede ser
ejercida plenamente una vez el respectivo tributo ha sido autorizado por el
legislador. Sin embargo, lo anterior no implica que el sistema de ingresos de
las entidades territoriales dependa por entero de la ley. De una parte, dichas
entidades tienen derecho a percibir las rentas de los bienes de los cuales son
propietarias, y de los bienes y servicios que presten de manera autónoma. De
otro lado, tienen derecho constitucional a participar en las rentas nacionales.
En cuanto se refiere al régimen de ingresos tributarios de las entidades
territoriales, pese a que existe una preferencia constitucional por el
principio unitario, el propio constituyente diseñó las reglas que garantizan el
ejercicio de la autonomía territorial.
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Administración
de recursos
Para que se
mantenga vigente la garantía de la autonomía territorial, se requiere que, al
menos una porción razonable de los recursos de las entidades territoriales,
puedan ser administrados libremente. De otra forma, sería imposible hablar de
autonomía y estaríamos frente a la figura de vaciamiento de contenido de esta
garantía institucional.
ENTIDADES TERRITORIALES-Fuentes exógenas y endógenas de
financiación
Las entidades
territoriales cuentan, además de la facultad de endeudamiento -recursos de
crédito-, con dos mecanismos de financiación. En primer lugar disponen del
derecho constitucional a participar de las rentas nacionales. Se trata, en este
caso, de fuentes exógenas de financiación que admiten un mayor grado de
injerencia por parte del nivel central de gobierno. Adicionalmente, las
entidades territoriales disponen de aquellos recursos que, en estricto sentido,
pueden denominarse recursos propios. Se trata fundamentalmente, de los
rendimientos que provienen de la explotación de los bienes que son de su
propiedad exclusiva o las rentas tributarias que se obtienen en virtud de
fuentes tributarias -impuestos, tasas y contribuciones- propias. En estos
eventos, se habla de fuentes endógenas de financiación, que resultan mucho más
resistentes frente a la intervención del legislador.
ENTIDADES
TERRITORIALES-Intervención
legislativa en destino recursos nacionales
Ha sido criterio
constante de esta Corporación, considerar ajustada a la Constitución, la
intervención del legislador al momento de definir las áreas a las cuales las
entidades territoriales deben destinar los recursos provenientes de rentas de
propiedad de la nación, siempre que se trate de aquellas áreas que,
constitucionalmente, merecen especial atención.
RECURSOS PROPIOS
DE ENTIDADES TERRITORIALES-Constitución
Aquellos que en
estricto sentido se denominan "recursos propios" de las entidades
territoriales constituyen, generalmente, un porcentaje menor de los ingresos de
los fiscos locales y departamentales. En efecto, en las circunstancias
actuales, el sistema de financiación de tales entidades está sustentado
fundamentalmente en fuentes exógenas que, como el situado fiscal o las
transferencias, superan ampliamente los recursos propios. Puede afirmarse que,
en sentido estricto, los llamados recursos propios de las entidades
territoriales son, fundamentalmente, de dos tipos. En primer lugar, están constituidos
por las rentas que provienen de la explotación de bienes que son de su
propiedad exclusiva. En segundo término, los que se obtienen como recaudo de
tributos -impuestos, tasas y contribuciones- cuya fuente puede ser calificada
como una fuente endógena de financiación.
RECURSOS PROPIOS
DE ENTIDADES TERRITORIALES-Criterio
orgánico de determinación del tributo/RECURSOS PROPIOS DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Participación en la definición de un tributo
El criterio
orgánico es de suma utilidad a la hora de determinar si un tributo constituye
una fuente de recursos propios de las entidades territoriales o, si por el
contrario, se trata de una fuente tributaria exógena. En este caso, basta con
identificar si, para el perfeccionamiento del respectivo régimen tributario, es
suficiente la intervención del legislador o, si adicionalmente, es necesaria la
participación de alguna de las corporaciones locales, departamentales o
distritales de elección popular habilitadas constitucionalmente para adoptar
decisiones en materia tributaria. En la medida en que una entidad territorial
participa en la definición de un tributo, a través de una decisión política que
incorpora un factor necesario para perfeccionar el respectivo régimen y que, en
consecuencia, habilita a la administración para proceder al cobro, no puede
dejar de sostenerse que la fuente tributaria creada le pertenece y, por lo
tanto, que los recursos captados son recursos propios de la respectiva entidad.
Sin embargo, la regla no es similar en el caso inverso. Efectivamente, no
resulta posible afirmar que en todos los eventos en los cuales el legislador
defina integralmente los elementos del tributo, este constituirá una fuente
exógena de financiación de las entidades territoriales.
RECURSOS PROPIOS
DE ENTIDADES TERRITORIALES-Criterio
material de determinación del tributo
Existen casos en
los que el legislador ha establecido integralmente el régimen de un tributo y,
no obstante, este es la fuente directa de recursos propios de las entidades
territoriales y no, simplemente, de recursos nacionales que se transfieren a
éstas. Esta conclusión se alcanza fácilmente si se apela a un criterio material
o sustantivo. En efecto, el criterio material, permite afirmar que, en
principio, una fuente tributaria constituye una fuente endógena de financiación
cuando el producto recaudado dentro de la jurisdicción de la respectiva entidad
entra integralmente al presupuesto de la misma -y no al presupuesto general de
la Nación-, y se utiliza para sufragar gastos propios de la entidad
territorial, sin que pueda verificarse ningún factor sustantivo. Por último,
puede ocurrir que el legislador establezca que una determinada fuente
tributaria pertenece a la nación y, sin embargo, la regule de manera tal que,
materialmente, de lugar a recursos propios del departamento o del municipio.
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Respeto
del reducto mínimo por legislador/ORDENACION DEL GASTO POR ENTIDADES
TERRITORIALES-Justificación objetiva y suficiente por intervención
legislativa
El legislador
debe respetar el reducto mínimo de la autonomía, constituido, entre otras
cosas, por el derecho de las entidades territoriales a administrar sus recursos
propios. En consecuencia, una intervención del legislador, en la facultad de
ordenación del gasto que la Carta asigna a las entidades territoriales,
requiere de una justificación objetiva y suficiente.
RECURSOS PROPIOS
DE ENTIDADES TERRITORIALES-Inexistencia
general que justifique intervención legislativa/PLAN DE GASTOS E INVERSIONES
DE ENTIDADES TERRITORIALES-Autonomía respecto de sus propios recursos/RENTAS
PROPIAS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Por excepción legislador puede imponer
destinación específica/ESTABILIDAD ECONOMICA DE LA NACION-Protección
No encuentra la
Corte que exista una justificación constitucional que avale, de manera general,
la intervención del legislador en la definición de la destinación de los
recursos que, strictu sensu, son de propiedad exclusiva de las entidades
territoriales. De lo contrario se privaría completamente a las autoridades
competentes de los departamentos, distritos y municipios de la posibilidad de
diseñar un plan de gastos e inversiones con arreglo a objetivos económicos,
sociales o culturales, definidos según sus propias necesidades y prioridades.
Sin esta facultad, resulta inequívocamente lesionada la capacidad de las
entidades territoriales de gestionar sus propios asuntos y, en consecuencia, la
garantía institucional de la autonomía territorial se vería comprometida en su
misma esencia. La autonomía financiera de las entidades territoriales respecto
de sus propios recursos, es condición necesaria para el ejercicio de su propia
autonomía. Si aquella desaparece, ésta se encuentra condenada a permanecer sólo
nominalmente. En
principio, la ley no puede intervenir en el proceso de asignación del gasto de
los recursos de las entidades territoriales que provienen de fuentes endógenas
de financiación. Sin embargo, el legislador está autorizado para fijar el
destino de las rentas tributarias de propiedad de las entidades territoriales,
cuando ello resulte necesario para proteger la estabilidad económica de la
nación y, especialmente, para conjurar amenazas ciertas sobre los recursos del
presupuesto nacional.
IMPUESTO DE REGISTRO
Y ANOTACION-Pertenece a
los departamentos/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Injerencia
injustificada
El impuesto de
registro y anotación pertenece, en forma exclusiva, a los departamentos. La
norma demandada establece una injerencia injustificada en asuntos que competen
exclusivamente a las entidades territoriales y, por tanto, incide
ilegítimamente en el ámbito de su autonomía.
IMPUESTO DE
REGISTRO Y ANOTACION-Porcentaje
para salud y fondo de pensiones públicas
Referencia:
Expediente D-1444
Actor: Gaspar
Caballero Sierra
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 236 de la Ley 223 de 1995, "Por la
cual se expiden normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras
disposiciones"
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., del veinticuatro (24) de abril de mil novecientos noventa y siete (1997).
Aprobada por acta Nº 16
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, integrada por su Presidente Antonio Barrera Carbonell y
por los Magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio
Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Carmenza Isaza de Gómez, Alejandro
Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
constitucionalidad contra el artículo 236 de la Ley 223 de 1995, "Por la
cual se expiden normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras
disposiciones".
I. TEXTO DE LA
NORMA REVISADA
LEY 223 DE 1995
(Diciembre 20)
"Por la cual se expiden normas sobre
racionalización tributaria y se dictan otras disposiciones"
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo 236.-
Destinación. Los departamentos y el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá
deberán destinar al Servicio Seccional de Salud o al Fondo de Salud un
porcentaje del producto de este impuesto no menor al porcentaje que destinaron
en promedio durante los años 1992, 1993 y 1994. No obstante, tal destinación no
podrá exceder el 30% del producto del impuesto.
Igualmente los
departamentos y el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá deberán destinar el
50% del producto del impuesto a los Fondos Territoriales de Pensiones Públicas
con el fin de atender el pago del pasivo pensional
Parágrafo. Los
departamentos y el Distrito Capital, por intermedio de las tesorerías, girarán
a los Servicios Seccionales de Salud o a los Fondos de Salud, según el caso, y
a los Fondos Territoriales el monto correspondiente del impuesto, dentro de la
última semana de cada mes.
II.  ANTECEDENTES
1. El Congreso de la
República expidió la Ley 223 de 1995, "Por la cual se expiden normas sobre
Racionalización Tributaria y se dictan otras disposiciones", la cual fue
publicada en el Diario Oficial Nº 42.160 de diciembre 22 de 1995.
2. El ciudadano
Gaspar Caballero Sierra demandó el artículo 236 de la Ley 223 de 1995, por
considerarlo violatorio de los artículos 287, 294, 298, 356 y 362 de la
Constitución Política.
3. El 26 de
septiembre de 1996, el Presidente del Instituto Colombiano de Derecho
Tributario dio respuesta a una serie de interrogantes formulados por el
magistrado sustanciador en el proceso de la referencia.
4. La apoderada del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de memorial fechado el 28 de
octubre de 1996, se opuso a las pretensiones del demandante y expuso las
razones que sustentan la exequibilidad de la norma acusada.
5. Mediante escrito
fechado el 13 de noviembre de 1996, el apoderado del Gobernador del
Departamento del Magdalena defendió la constitucionalidad de la norma
demandada.
6. El Procurador
General de la Nación, mediante concepto fechado el 27 de noviembre de 1996,
solicitó a esta Corporación declarar la exequibilidad de la norma acusada.
III. LA DEMANDA
El demandante
manifiesta que el impuesto de registro y anotación de que trata la norma
cuestionada, es un tributo de carácter eminentemente departamental, según lo
dispone el artículo 166 del Decreto-Ley 1222 de 1986. Por esta razón, la
determinación legal del destino que debe darse a los recursos recaudados por
concepto del impuesto de registro, equivale a disponer de una renta que, según
lo preceptuado por el artículo 362 de la Carta Política, es de propiedad
exclusiva de los departamentos, la cual goza de las mismas garantías de la
propiedad y renta de los particulares, y, por ello, no puede ser trasladada a
la Nación, salvo en casos de guerra exterior.
Opina que si la ley
no puede trasladar estos impuestos a la Nación, con mayor razón le está vedado
decidir acerca de su destinación, lo cual equivaldría a vulnerar el principio
de autonomía departamental consagrado en el artículo 287 de la Constitución.
Por último, el actor
señala que "si la ley puede entrar a saco en el patrimonio departamental
se corre el riesgo que las entidades territoriales queden sin facultades de
disposición en materia patrimonial e inclusive de planeación. De otra parte, la
Constitución fue muy clara al precisar que recursos departamentales deberían
destinarse al sector salud, tal como se infiere del artículo 356, inciso
3".
IV.
INTERVENCIONES
Intervención del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Por intermedio de
apoderada, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público se opuso a las
pretensiones del demandante e indicó las distintas razones por las cuales debe
considerarse que la norma acusada es exequible.
En primer lugar, la
representante judicial de la Nación indica que, en el artículo 166 del
Decreto-Ley 1222 de 1986, sólo se establece que la sobretasa de 10% al impuesto
de registro y anotación, creada mediante la Ley 128 de 1941, es de propiedad
exclusiva de los departamentos y no - como lo señala el actor - que  la
integridad de los recaudos por concepto del mencionado tributo pertenezcan a
esas entidades territoriales.
La interviniente
manifiesta que el artículo 29 de la Ley 44 de 1990 determina que el impuesto de
registro y anotación cedido a los departamentos será de propiedad exclusiva de
éstos y del Distrito Capital en la medida en que las respectivas corporaciones
de elección popular lo adopten "dentro de los mismos términos y
condiciones establecidos en las respectivas leyes". En este sentido, la
Ley 24 de 1963 dispuso que el aumento del impuesto de registro y anotación
sería destinado a las entidades territoriales para que éstas lo invirtieran,
preferentemente, en proyectos de asistencia social. Con posterioridad, el
artículo 1° de la Ley 14 de 1982 estableció que los recursos antes mencionados
debían ser destinados, en forma exclusiva, a la atención de programas de
asistencia social desarrollados por los Servicios Seccionales de Salud.
De otro lado, la
apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público pone de presente que la
Ley 223 de 1995 deroga expresamente todas aquellas disposiciones anteriores
relativas al impuesto de registro y anotación (artículo 285) y regula, en forma
exclusiva, el impuesto de registro sin hacer referencia a sobretasa alguna
(capítulo XII). Entre otras regulaciones relativas al mencionado tributo, la
Ley 223 de 1995 incrementa los ingresos de los departamentos por concepto de
impuesto de registro, lo hace extensivo a aquellos documentos que deban
registrarse en las Cámaras de Comercio y establece el destino que estas
entidades territoriales deben otorgar a esta renta (artículo 236).
En relación con la
supuesta violación al principio de autonomía territorial (C.P., artículo 287),
la interviniente señala que "la misma Carta Política circunscribe la
autonomía de las entidades territoriales a las disposiciones de la Constitución
y de la Ley, por lo cual la autonomía a ellas conferida no es ilimitada sino
residual y debe ejercerse dentro de los límites que la Ley les imponga. Bajo
este contexto, la autonomía de los departamentos en el caso que nos ocupa,
consiste en decidir si adopta o no dentro de su jurisdicción el tributo
autorizado por la ley, fijar las tarifas dentro de los límites establecidos,
determinar si la liquidación y recaudo lo efectúan las Cámaras de Comercio y
las Oficinas de Registro de Instrumentos Público o asume esta función
directamente el Departamento, y establecer las exenciones que considere
pertinentes de acuerdo con sus planes y programas de desarrollo. En todo caso,
su adopción deberá efectuarse conservando los elementos de la estructura del
tributo definidos y las destinaciones previstas en la norma superior".
Igualmente, la representante de la Nación indica que, en materia de planeación,
la autonomía departamental no es absoluta y, por ello, se encuentra enmarcada
dentro de los parámetros constitucionales y legales (C.P., artículo 339).
En este sentido, la
apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifiesta que el
destino que se otorga a los recursos provenientes del impuesto de registro,
consagrado en la norma acusada, no incide en las determinaciones que hagan los
departamentos en materia de inversiones en el sector salud, "ni modifica
las competencias para la vinculación de sus empleados que son en últimas los
destinatarios de las pensiones".
A la luz de las
anteriores reflexiones y de la jurisprudencia de la Corte Constitucional en
materia de autonomía territorial, la interviniente concluye que el artículo 236
de la Ley 223 de 1995 sólo se limita a señalar los parámetros a que deben
sujetarse los departamentos para ejercer su facultad impositiva y, por ende, no
viola ninguna disposición constitucional.
Por otra parte, la
representante judicial de la Nación señala que el artículo 294 de la Carta no
resulta vulnerado por la norma acusada, como quiera que ésta no establece ni
exenciones ni tratamientos preferenciales ni determina recargos en relación con
el impuesto de registro. De igual forma, el artículo 236 de la Ley 223 de 1995
tampoco vulnera el artículo 356 del Estatuto Superior, toda vez que "se
limita a regular la destinación del impuesto de registro y en ningún momento
entra a disponer en contrario de las destinaciones previstas para el situado
fiscal y las rentas derivadas de los monopolios mencionados".
En cuanto a la
supuesta violación del artículo 362 de la Constitución por parte del artículo
demandado, la interviniente señala que la propiedad no es un derecho de
carácter absoluto que, por lo tanto, puede ser modulado y limitado por vía
legal. Alega que este tipo de limitaciones cobran mayor importancia en el caso
de las rentas de propiedad de las entidades territoriales, como quiera que
éstas deben ser destinadas "al cumplimiento de los fines esenciales del
Estado de servir a la comunidad y promover la prosperidad general" (C.P.,
artículo 366).
Para concluir su
intervención, la apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público señaló
que "el artículo demandado no traslada en forma alguna a la nación los
ingresos provenientes del impuesto de registro ni hace expropiación de los
mismos para trasladarlos a otro ente diferente; son y siguen siendo recursos de
los departamentos, asignados en algunos porcentajes al cumplimiento de sus
funciones y obligaciones asignadas por la Constitución y la Ley, sin que por
tal motivo se vulnere el derecho de propiedad sobre los mencionados
recursos".
Por último, la
interviniente indica que el actor incurrió en un error al transcribir el
artículo 236 de la Ley 223 de 1995, toda vez que sustituyó la expresión
"Servicio Seccional de Salud" por "Servicio Nacional de
Salud".
Intervención del
Gobernador del Departamento del Magdalena
El apoderado
judicial del Gobernador del Departamento del Magdalena consideró que la norma
acusada no es violatoria del principio de autonomía territorial, toda vez que
el artículo 287 de la Carta determina que la mencionada autonomía no tiene
carácter absoluto, por cuanto se enmarca dentro de los límites de la
Constitución y la ley.
Adicionalmente, el
interviniente señaló que el artículo 294 de la Constitución no resulta
vulnerado por el artículo demandado, como quiera que éste no consagra ninguna
especie de exención, tratamiento preferencial o recargo en relación con el
impuesto de registro. Igualmente, el artículo 236 de la Ley 223 de 1995 no
viola el artículo 298 del Estatuto Superior, toda vez que la destinación dada a
los recursos provenientes del impuesto de registro por la norma acusada no
contradice la posibilidad de que el departamento defina, en forma autónoma, sus
procesos de planificación y promoción del desarrollo económico y social.
A juicio del representante
judicial del Departamento del Magdalena, la norma demandada no modifica las
destinaciones que el artículo 356 de la Carta establece para las rentas
departamentales provenientes del situado fiscal y, por ende, el anotado
artículo constitucional tampoco resulta vulnerado. Por otra parte, el artículo
236 de la Ley 223 de 1995 no efectúa el traslado de ningún impuesto de carácter
departamental a la nación, razón por la cual no contraviene las disposiciones
del artículo 362 del Estatuto Superior.
Por último, el
interviniente indica que el artículo 166 del Decreto-Ley 1222 de 1986, en donde
se determinaba que los recursos provenientes del recaudo del impuesto de
registro y anotación eran de propiedad de los departamentos, fue expresamente
derogado por el artículo 285 de la Ley 223 de 1995.
Concepto del
Instituto Colombiano de Derecho Tributario -ICDT-
Por conducto de su
presidente, el ICDT dio respuesta a dos interrogantes formulados por el
magistrado sustanciador en el proceso de la referencia.
El primero de los
anotados interrogantes buscaba esclarecer si el impuesto de registro de que
trata el capítulo XII de la Ley 223 de 1995, corresponde al tributo contemplado
en el artículo 10 de la Ley 128 de 1941, reconocido como de propiedad exclusiva
de los departamentos por el artículo 166 del Decreto-Ley 1222 de 1986.
En primer término,
el ICDT indica que la Ley 223 de 1995 derogó la normatividad anterior referente
al impuesto de registro y, en especial, las leyes 39 de 1890, 56 de 1904, 52 de
1920, el artículo 10 de la Ley 128 de 1941 y el artículo 4° de la Ley 24 de
1963. Así mismo, manifestó que la nueva legislación amplió los hechos
generadores del impuesto, señaló nuevas bases de liquidación y determinó los
rangos para la fijación de tarifas, los términos para el registro y las formas
y el lugar de pago del impuesto. Por estos motivos, el ICDT concluye que la Ley
223 de 1995 creó un nuevo impuesto en materia de registro.
Como respuesta a la
segunda pregunta formulada por el magistrado sustanciador, tendente a dilucidar
si entre el impuesto contemplado en el capítulo XII de la Ley 223 de 1995 y el
artículo 166 del Decreto-Ley 1222 de 1986 existía alguna diferencia, el ICDT
indicó que "el impuesto creado por el artículo 10 de la Ley 128 de 1941 y
que el artículo 166 del Decreto 1222 de 1986 dice que es de propiedad exclusiva
de los Departamentos, Intendencias y Comisarías, no es impuesto de registro,
sino un recargo del impuesto de registro, creado por la ley mencionada 'para
atender los gastos que demanda el funcionamiento de las oficinas seccionales y
el levantamiento catastral y de la Carta Militar y Agrícola (...)'".
Por último, el ICDT
señaló que, al haber desaparecido el impuesto de registro, también desapareció
el recargo del 10% sobre el mismo de que trataba el artículo 166 del
Decreto-Ley 1222 de 1986.
V. Concepto del Procurador General de la Nación
En opinión del
representante del Ministerio Público, el cargo del demandante se sustenta en
una premisa falsa, toda vez que a la luz de la Ley 223 de 1995 y de la
normatividad anterior (leyes 39 de 1890, 56 de 1904, 52 de 1920 y 24 de 1963),
el impuesto de registro no es un tributo que corresponda, en forma exclusiva, a
los departamentos. En efecto, a éstas entidades territoriales sólo corresponde
el recargo nacional del 10% sobre el anotado impuesto, creado por el artículo
10 de la Ley 128 de 1941 y asignado a los departamentos por el artículo 166 del
Decreto-Ley 1222 de 1986.
De otro lado, el
Procurador coincide con el concepto emitido por el ICDT en el sentido de
considerar que la Ley 223 de 1995 crea un nuevo impuesto en materia de registro
y en que el artículo 166 del Decreto-Ley 1222 de 1986 fue derogado por el
artículo 285 de la mencionada ley.
Por último, la vista
fiscal señala que, según lo establecido por el artículo 49 de la Carta, la
salud es un servicio público, cuya organización, dirección y reglamentación son
responsabilidad del Estado, quien debe llevarlas a cabo de conformidad con los
principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, "estableciendo al
efecto los recursos que deben arbitrarse y los aportes de las entidades
territoriales para su efectiva prestación, en los términos y condiciones
señalados en la ley". Por este motivo, el Procurador estima que las
destinaciones de los recursos provenientes del impuesto de registro,
contempladas en la norma acusada, se avienen a los postulados constitucionales,
"sin que pueda llegar a pensarse que tal determinación lesione la
autonomía de los entes territoriales, como quiera que de un lado no se afecta
un gravamen de propiedad exclusiva de los departamentos y de otro, porque se
persigue un objetivo constitucionalmente admisible, como lo es el de la
atención de la seguridad social de la población, uno de los propósitos
fundamentales del accionar estatal".
VI.  FUNDAMENTOS
1. Por dirigirse la
demanda contra preceptos que forman parte de una ley, compete a esta
Corporación decidir sobre su constitucionalidad, según el numeral 4 del
artículo 241 de la Carta Política.
2. La norma
demandada dispone que los departamentos y el Distrito Capital, deberán destinar
un porcentaje del impuesto de registro, consagrado en el capitulo XII de la Ley
223 de 1995, al servicio seccional de salud y a los fondos territoriales de pensiones
públicas.
Según el demandante,
en virtud de lo dispuesto en el artículo 166 del decreto ley 1222 de 1986, el
impuesto de registro pertenece, al menos desde 1986, a las entidades
departamentales. En consecuencia, tratándose de un tributo departamental, la
disposición cuestionada de la Ley 223 de 1995, no puede definir su destinación,
so pena de comprometer la protección constitucional de las rentas tributarias
de las entidades territoriales (C.P. art. 362), así como la autonomía de que
gozan los departamentos para el manejo de sus asuntos propios (C.P. arts. 287 y
298). Al respecto indica que "si la ley puede entrar a saco en el
patrimonio departamental se corre el riesgo que las entidades territoriales
queden sin facultades de disposición en materia patrimonial e inclusive de
planeación". De otra parte, el actor sostiene que el precepto impugnado
compromete lo dispuesto en los artículos 294 y 356-3 de la Constitución. Sin
embargo no aporta razones adicionales para fundamentar su aserto.
Los intervinientes
desestiman las pretensiones de la demanda. En punto a la presunta vulneración
de la garantía constitucional de las rentas de las entidades territoriales, la
representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público indica que la Carta
garantiza a las entidades territoriales la propiedad de las rentas adquiridas
con arreglo a las leyes, las que, en el presente caso, definen la destinación
de un porcentaje del recaudo. Por su parte, el Procurador General sostiene que
el impuesto de registro no es un tributo departamental y, en consecuencia, es
impertinente la alusión al artículo 362 de la Carta.
Adicionalmente, la
totalidad de las intervenciones coinciden en señalar que el artículo 287 de la
Constitución Política autoriza al legislador para limitar el ámbito de la
autonomía de las entidades territoriales. A su juicio, la intervención que
resulta de la aplicación de la disposición estudiada, se encuentra legitimada
en tal autorización.
Para resolver la
presente demanda, se requiere, en primer término, identificar la entidad a la
cual pertenece el impuesto de registro. Si se tratare, como lo indica el actor,
de un tributo de propiedad exclusiva del departamento, deberá la Corte definir
si la determinación específica de un porcentaje de los recursos recaudados,
afecta la protección constitucional de las rentas departamentales, contenida en
el artículo 362 de la Carta, o compromete la autonomía de las entidades
territoriales garantizada por la Constitución (C.P. arts. 1, 2 y 287).
Entidad titular
del impuesto de registro
3. El demandante
entiende que el impuesto de registro y anotación pertenece a los departamentos.
Funda su aserto en el artículo 166 del decreto ley 1222 de 1986. El Instituto
Colombiano de Derecho Tributario indica que el citado artículo 166 se refiere a
un tributo diferente del impuesto de registro de que trata la norma demandada.
Coincide con esta apreciación, la representante del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
4. El citado
artículo 166 traslada a los departamentos una renta de propiedad de la nación,
distinta del impuesto de registro. Ciertamente, el tributo al cual se refiere
la mencionada norma corresponde a un gravamen creado por el artículo 10 de la
Ley 128 de 1941, igual al 10% de lo que los particulares cancelan por concepto
de impuesto predial y de registro y anotación. El mencionado gravamen sólo se
relaciona con el impuesto de registro, en la medida en que éste le sirve de
base para la liquidación. En estas condiciones, encuentra la Corte infundado el
razonamiento del demandante. No obstante, el hecho de que el fundamento
normativo aportado por el demandante resulte equivocado, no resuelve el
problema planteado respecto de la titularidad del tributo en cuestión.
Resta a la Corte
definir si el impuesto de registro consagrado en el capítulo XII de la Ley 223
de 1995, es una fuente tributaria de propiedad de la Nación, como lo afirma el
Procurador  o si, por el contrario, se trata de un tributo departamental, como lo
señala el demandante. De esta definición dependerá el análisis posterior
respecto de la presunta violación de la protección constitucional a las rentas
de las entidades territoriales (C.P. art. 362) y de la garantía institucional
de la autonomía de los departamentos (C.P. art. 287, 298, 300-2, 300-3, 305-
4).
5. En primer lugar,
resulta determinante precisar que al hablar de “propiedad” sobre una
determinada especie tributaria, la Corte se refiere, en estricto sentido, a la
propiedad sobre el recaudo de un impuesto, una tasa o una contribución. En
efecto, el tributo, como institución jurídica que, en cada caso concreto,
establece los presupuestos objetivos para que surja  un crédito y una
obligación tributaria correlativa, no es susceptible de dominio. Tampoco lo es
la facultad fiscal que implica el poder de crear, modificar o extinguir los
presupuestos objetivos de la obligación tributaria. En los términos de la
Constitución, los órganos en los cuales reposa el poder tributario - original o
derivado - (C.P. art. 338) gozan de una facultad impositiva y no de un derecho
de propiedad.
En las condiciones
expuestas, la Corte deberá limitarse a analizar, a que entidad le corresponde
el derecho a percibir y administrar, en su beneficio, los recursos que se recauden
en virtud del impuesto de registro, en otras palabras, cuál es la entidad
titular del mencionado impuesto.
6. El impuesto de
registro y anotación perteneció originalmente a los estados soberanos. (Cfr.
Ley 25 de 1882 de la Asamblea legislativa del Estado Soberano de Cundinamarca).
Una vez expedida la Carta de 1886, el impuesto de la referencia fue
expresamente cedido por la ley a los nacientes departamentos. En este sentido,
el artículo 3 de la Ley 48 de 1887, indicó que “el producto de la renta de
registro, organizada por la Ley, se cede a los respectivos departamentos”.
Posteriormente, las Leyes 39 de 1890 y 56 de 1904 modificaron parcialmente el
régimen del mencionado tributo - especialmente en cuanto se refiere a las
tarifas y a los hechos gravables -, sin afectar su destinación.
La ley 1 de 1908
dispuso que “las rentas y contribuciones de los extinguidos departamentos
ingresarán al Tesoro Nacional”. Sin embargo, la Ley VIII de 1909 restableció el
régimen anterior indicando que “son bienes de los departamentos los que les
pertenecían antes de la vigencia de la ley 1 de 1908”. La mencionada ley
VIII de 1909 reiteró, expresamente, el carácter departamental del impuesto
de registro y anotación. Al respecto, el artículo 1 indicó: “serán en lo
sucesivo rentas departamentales, además de las que lo eran antes de la
expedición de la ley 1 de 1908 y que no estén cedidas a los Municipios, la de
licores nacionales, degüello de ganado mayor, registro y anotación”.
Posteriormente, la
Ley 52 de 1920, modificó las tarifas establecidas para el cobro del mencionado
impuesto, sin alterar su destinación. La Ley 24 de 1963 aumentó las respectivas
tarifas e indicó que el aumento debería ser destinado por el departamento,
preferentemente, a fines de asistencia social.
El artículo 1° de la
Ley 14 de 1982 modificó el artículo 8° de la Ley 24 de 1963 en el sentido de
establecer que el aumento del impuesto de registro y anotación debería ser
transferido a las entidades recaudadoras para ser destinado, en forma
exclusiva, a los programas de asistencia social desarrollados por los
servicios seccionales de salud. Más tarde, el Decreto 910 de 1982 desarrolló
la Ley 14 de 1982, en punto a las entidades recaudadoras a nivel departamental
(artículo 1°) y local (artículo 2°) y a la destinación de estos recursos por
parte de los departamentos (artículo 3°).
La ley 44 de 1990 (
vigente hasta antes de expedirse la ley 223 de 1995) indicó que “el impuesto
de registro y anotación cedido a las entidades departamentales adquirirá
el carácter de renta de su propiedad exclusiva en la medida en que las
Asambleas, Consejos Intendenciales y Comisariales, y el Concejo del Distrito
Especial de Bogotá lo adopten dentro de los mismos términos y condiciones
establecidos en las respectivas leyes” (art. 29).
Finalmente, la Ley
223 de 1995 reguló integralmente el impuesto de registro y derogó la
legislación preexistente[1].
En la actualidad,
para definir a qué entidad pertenece la mencionada renta, es necesario acudir
al régimen legal vigente, contenido integralmente en la ley 223 de 1995, dado
que este modificó el régimen anterior. En este sentido se manifestó el
Instituto de Derecho Tributario que, en concepto solicitado por el Magistrado
ponente, expresó:
“El impuesto de
registro de que tratan los artículos 226 a 236 de la Ley 223 de 1995 es un
nuevo impuesto?.
El Impuesto de
registro, si nos atenemos al hecho generador, es uno de los impuestos más antiguos
que conoce el país, pues su existencia data de la Ley 39 de 1890, en cuanto
grava la traslación de inmuebles, puesto que la de los documentos privados
sujetos a registro desapareció al ser eliminado el Libro Segundo que llevaban
para este fin los Registradores de Instrumentos Públicos.
Pero, la Ley 223 de
1995 deroga expresamente las Leyes 39 de 1890, 56 de 1904, 52 de 1920, el
artículo 10 de la Ley 128 de 1941, y el artículo 4º de la Ley 24 de 1963, por
las cuales se regía el anterior impuesto.
La nueva ley amplió
no solo los hechos generadores del impuesto, incluyendo los que de conformidad
con las disposiciones legales deban registrarse en las Cámaras de Comercio,
sino que señala las nuevas bases, los rangos para la fijación de las tarifas, los
términos para el registro, el lugar de pago y la liquidación y recaudo del
impuesto.
Estos hechos nos
indican que estamos en presencia de un nuevo impuesto, pues del anterior toma
únicamente el nombre o denominación y algunos hechos generadores”.
En efecto, el
capítulo XII de la Ley 223 de 1995 estableció una nueva normatividad
relativa al impuesto de registro que define todo lo relacionado con el
hecho generador del impuesto (artículo 226), sujetos pasivos (artículo 227),
causación (artículo 228), base gravable (artículo 229), tarifas (artículo 230),
términos para el registro (artículo 231), lugar de pago (artículo 232),
liquidación y recaudo (artículo 233), participación del distrito capital
(artículo 234), administración y control (artículo 235), y destinación
(artículo 236).
7. Estudiadas la
integridad de las disposiciones legales que establecen el régimen del impuesto
en cuestión - arts. 226 a 236 de la Ley 223 de 1995 -, resulta claro que el
legislador no indicó, en forma expresa, la entidad pública titular del mismo.
Según el Procurador, el hecho de que el legislador no haya otorgado la
propiedad del tributo a las entidades territoriales, conduce a afirmar que
pertenece a la Nación.
No obstante, frente
a una omisión del legislador que impida utilizar concluyentemente el criterio
formal, opina la Corte que el intérprete debe acudir a otros criterios que le
permitan, con mayor certeza, identificar a qué entidad pertenece un determinado
tributo. En el presente caso, un criterio material, aporta suficientes razones
para afirmar que el impuesto de registro es de carácter departamental y que, en
consecuencia, es merecedor de la protección de que tratan los artículo 362 y
287 de la Carta. Efectivamente, por expresa disposición legal, la totalidad de
los recursos captados en cada departamento por concepto del tributo, entran al
presupuesto de la respectiva entidad, y se destinan a sufragar gastos propios
del departamento. Adicionalmente, no sobra indicar que los elementos que lo
configuran - V.gr. la base gravable (art. 229 de la Ley 223 de 1995),
constituida por el valor incorporado en el documento que contiene el acto,
contrato o negocio jurídico que se registra, por el valor del capital suscrito
para aquellos contratos de constitución o reforma de sociedades anónimas o
asimiladas y, por el valor del capital social cuando se trate de registro de
contratos de constitución o reforma de sociedades de responsabilidad limitada o
asimiladas -, carecen de la movilidad interjurisdiccional que permitiría
afirmar que dicha fuente tributaria pertenece al nivel central.
Por último, resulta
de especial relevancia advertir que para que se perfeccione el mencionado
tributo, se requiere de la intervención de la Asamblea Departamental que, según
el artículo 230 de la Ley 223 citada, es el órgano encargado de definir la
tarifa dentro de unos límites - máximos y mínimos - fijados por la ley. La
participación del órgano de representación popular del departamento al momento
de definir los elementos objetivos de la obligación tributaria, constituye un
elemento adicional para considerar que la renta obtenida pertenece a la entidad
territorial dentro de la cual dicho órgano ejerce su jurisdicción.
En estas
condiciones, queda claro que se trata de un tributo departamental, así ello no
hubiere sido establecido expresamente por el legislador. No obstante, no sobra
advertir que, incluso desde una perspectiva formal, la renta estudiada es de
carácter departamental. El artículo 285 de la Ley 223 de 1995 no derogó lo
dispuesto en el artículo 1º de la Ley VIII de 1909 que otorgó expresamente a
los departamentos la propiedad del Tributo estudiado.
En las
circunstancias anotadas, compete a la Corte definir si, como lo sostiene el
demandante, el artículo 236 de la Ley 223 de 1995, al establecer la destinación
específica de un porcentaje de los recursos recaudados en virtud del impuesto
de registro, viola el mandato constitucional que ordena al legislador dotar a
las rentas tributarias de las entidades territoriales de las mismas garantías
que se otorgan a la propiedad y renta de los particulares, o compromete la
autonomía departamental.
Presunta
vulneración del artículo 362 de la Constitución Política
8. El actor
considera que la norma demandada desconoce la protección que el artículo 362 de
la Carta otorga a las rentas departamentales. A su juicio, al legislador le
está proscrito definir el destino de los recursos propios de la entidad
departamental, de la misma manera que no puede fijar el uso que un particular
debe dar a los bienes de su propiedad.
9. El artículo 362
de la Constitución establece, entre otras cosas, que las rentas tributarias de
las entidades territoriales gozarán de las mismas garantías que la propiedad y
renta de los particulares (C.P. art. 58) y prohibe trasladar los impuestos de
tales entidades a la nación, salvo en el caso de guerra exterior.
Una primera
interpretación de la norma constitucional mencionada, permitiría afirmar que el
alegato del demandante resulta improcedente puesto que, como lo indica la
representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, “la misma
Constitución en su artículo 58 garantiza la propiedad privada adquirida con
arreglo a las leyes y establece que la propiedad es una función social que
implica obligaciones, por lo cual el derecho de propiedad no se ejerce en forma
absoluta e ilimitada sino que se sujeta a las previsiones de la ley”. A este
respecto señala que el legislador desde sus orígenes, limitó el derecho de
dominio sobre los recursos provenientes del impuesto de registro, para lo cual
definió la destinación específica de un porcentaje del  monto recaudado.
10. La Constitución
garantiza la propiedad de las rentas tributarias de las entidades
territoriales, en los términos y condiciones que establezca la ley. No
obstante, la afirmación precedente no es suficiente para resolver los problemas
constitucionales que plantea el estudio de la norma demandada. Aunque la
propiedad de una renta tributaria puede estar limitada o condicionada por la
ley que otorga el título, el legislador sin embargo, tiene límites
constitucionales a  la hora de diseñar las relaciones fiscales
intergubernamentales y, en particular, al intervenir en el manejo de los
recursos propios de las entidades territoriales.
En estas
condiciones, surgen dos problemas fundamentales que constituyen, a juicio de la
Corporación, el centro del debate constitucional planteado en el presente
proceso. En primer lugar, resulta definitivo determinar el alcance del artículo
362 de la C.P., a fin de definir si el legislador tiene plena libertad para
reformar o incluso derogar una disposición legal que consagre un tributo de
propiedad de las entidades territoriales. En el evento de que la mencionada
garantía constitucional abarque la disposición legal que crea o autoriza el
tributo, deberá analizarse si la norma demandada, a través de la cuál se limita
el derecho de dominio sobre un porcentaje de las rentas tributarias de las
entidades territoriales, viola derechos adquiridos de los departamentos.
En segundo término,
es decisivo, para resolver el presente caso, precisar si el legislador está
autorizado para definir el uso que las entidades territoriales deben dar a los
recursos propios, o si ello viola la autonomía de tales entidades. Sin embargo,
este no es un asunto que pueda resolverse simplemente, a la luz del artículo
362 de la Carta. Conforme se analizará más adelante, la garantía de la
autonomía territorial se encuentra consagrada en un conjunto amplio de
disposiciones constitucionales.
Alcance del
artículo 362 y presunta violación de derechos adquiridos
11. El problema que
surge al confrontar la disposición legal demandada con el artículo 362 de la
C.P. reside, primariamente, en determinar el alcance de la expresión “rentas
tributarias”.
Es indudable que al
hablar de “rentas tributarias”, la Carta se esta refiriendo, al menos, al
producto de un determinado tributo, entendiendo por tributo el genero que
abarca tanto los impuestos, como las tasas y las contribuciones. Sin embargo,
se trata de precisar si, adicionalmente, la garantía constitucional de que
gozan las entidades territoriales respecto de sus rentas tributarias ampara la
facultad tributaria que emana de una ley que autoriza o crea un impuesto
territorial. En otras palabras, se busca definir si una vez la ley ha
autorizado o creado un tributo departamental o municipal, el poder de
imposición que surge de tal ley, entra a formar parte del patrimonio de la
respectiva entidad y, por lo tanto, el Congreso no podrá derogarla, ni alterar
los factores que configuran el régimen original. Si ello fuere así, sería
necesario estudiar los antecedentes del impuesto de registro, a fin de
establecer si la disposición demandada violó “derechos adquiridos” de los
departamentos, al modificar el régimen legal preexistente estableciendo la
destinación especifica, de hasta un 80%, del recaudo del mencionado tributo.
12. La garantía
institucional de la autonomía de las entidades territoriales para el manejo de
sus propios asuntos, podría fundamentar una respuesta positiva al asunto
planteado. La interpretación puramente autonomista de la expresión “rentas
tributarias” contenida en el artículo 362 de la C.P., permitiría una
interpretación amplia, en virtud de la cual, una vez expedida la norma legal
que autoriza el impuesto, la facultad de establecer el respectivo tributo entra
a formar parte del patrimonio de las entidades territoriales y da lugar a
derechos adquiridos que merecen la misma garantía que la Carta otorga a la
propiedad de los particulares. Esta interpretación, impediría que las finanzas
de las entidades territoriales dependieran de decisiones políticas eventuales
del legislador histórico. Adicionalmente, podría sostenerse que el resultado de
una tal interpretación no sería otro que el de la construcción de fiscos
departamentales y municipales sobre sistemas seguros y permanentes en el
tiempo, que permitirían una mejor planeación y ejecución de sus propias
políticas, así como el cumplimiento cabal de las responsabilidades que les
asigna la ley y la Constitución. Ello, fortalecería el proceso de
descentralización fiscal e impediría que sufriera reveses a raíz de cambios
eventuales en la Ley.
No obstante, tal
interpretación se opone a los mandatos que articulan el principio democrático
(C.P. art. 1, 2, 3, 40, 103, 133 y 150, entre otros) y, en particular, a la
atribución que le compete al legislador de definir la política tributaria
general, a fin de garantizar, entre otras cosas, la efectividad de las
funciones de estabilización y redistribución de la hacienda pública.
13. La tensión entre
la exigencia constitucional de dotar a los fiscos departamentales y municipales
de sistemas fiscales relativamente seguros y el principio democrático, no puede
resolverse, simplemente, a favor de la primera, sin atender a las graves
distorsiones constitucionales que ella implica.
Suponer que la
garantía contemplada en el artículo 362 de la C.P. comporta un poder de
resistencia a favor de las entidades territoriales contra las normas legales
que revocan la autorización para cobrar un determinado tributo o que modifican
los factores que lo integran, equivale a proponer la completa exclusión del
principio democrático de ciertos ámbitos cuya regulación, por expresa
atribución constitucional, corresponde al legislador (C.P. art. 150-12 y 338).
Esta contradictoria tesis tendría como consecuencia, la adscripción, a las
mayorías políticas eventuales, de un poder igual o, incluso, superior, al
propio poder constituyente. En efecto, tal interpretación aseguraría la
perpetuación en el tiempo de una decisión legislativa que terminaría vinculando
a los futuros legisladores y, en consecuencia, a las generaciones futuras de
colombianos que no podrán variar la opción que una mayoría política eventual,
en ejercicio del poder legislativo, adoptó en un cierto momento histórico.
A la luz del sistema
constitucional vigente, mal puede aceptarse que, una vez expedida la norma
tributaria que habilita a las entidades a cobrar un tributo, surja, en cabeza
de estas últimas, el derecho a que la disposición original permanezca
inalterada. Ciertamente, nada en el artículo 362 estudiado, conduce a que el
intérprete de la Carta, pueda sacrificar completamente el principio democrático
en nombre de la estabilidad de los fiscos territoriales.
De otra parte, una
interpretación amplia del artículo 362 de la C.P., terminaría por sacrificar el
interés general ínsito en la defensa de una política económica nacional
coherente, estable y sana. En efecto, el impacto de la política tributaria en
las funciones estabilizadoras y de redistribución de la hacienda pública, hace
que las decisiones fiscales que, en un momento histórico, parezcan oportunas,
deban poder ser revisadas si, con el paso del tiempo, cambian las
circunstancias y resulta imperativo modificar tal decisión para la
implementación de un nuevo modelo o, simplemente, para realizar la función
estabilizadora o de redistribución, de la que se ha hablado. En estas
condiciones, no parece ajustado a los mandatos constitucionales, dar supremacía
absoluta a la estabilidad de los fiscos de las entidades territoriales,
perpetuando el régimen legal que define sus fuentes internas de financiación,
sobre una nueva opción de política económica o sobre la estabilidad de la
economía nacional.
14. Adicionalmente,
las rentas tributarias a las que se refiere el artículo 362 de la C.P., deben
corresponder a bienes o derechos susceptibles de ser objeto de dominio, pues de
otra manera no se entendería la referencia a la propiedad de los particulares.
En otras palabras, el artículo constitucional estudiado, protege sólo aquello
respecto de lo cual puede predicarse un derecho de propiedad. En estos
términos, como fue explicado en el fundamento 5 de esta sentencia, la acepción
“rentas tributarias”  debe entenderse referida al producto de un impuesto, una
tasa o una contribución, pero de ninguna manera a la facultad de crear,
modificar o extinguir el régimen de un determinado tributo, pues esta última no
puede ser objeto de dominio.
15. Las consideraciones
hasta aquí realizadas, conducen a reiterar, una vez más, la posición de la
Corte en la materia que se estudia. En efecto, en oportunidades anteriores,
esta Corporación ha establecido que el nivel central de Gobierno se encuentra
limitado por el artículo 362 de la Carta, según el cual los bienes y rentas de
propiedad de las entidades territoriales gozan de la misma protección que la
propiedad de los particulares[2].
No obstante, a juicio de esta Corporación, las disposiciones del artículo 362
de la Constitución deben armonizarse con el contenido de los artículos 150-12,
300-4 y 313-4 del Estatuto Superior, en el sentido de afirmar que la garantía
contenida en la primera de las normas mencionadas no es contraria a la facultad
del Congreso de autorizar, modificar o derogar tributos de las entidades
territoriales[3].
En suma, el poder
tributario del Legislador es pleno. Por esta razón, puede crear, modificar y
eliminar impuestos, así como regular todo lo pertinente a sus elementos
básicos, sin que con ello afecte lo dispuesto en el artículo 362 de la Carta[4]. En este orden de ideas,
el Congreso de la República puede modificar el régimen legal de un impuesto
territorial, así ello disminuya el recaudo efectivo de recursos por ese
concepto, y puede extinguirlo con base en consideraciones de conveniencia u
oportunidad[5],
como quiera que la supresión es una facultad implícita consustancial al
ejercicio de la función legislativa en materia tributaria[6].
De lo anterior se
deriva con claridad que, la expresión “renta tributaria”, contenida en el
artículo 362 de la Carta, se refiere a los recursos provenientes de tributos de
propiedad de las entidades territoriales, que ya ingresaron a su patrimonio.
16. En virtud de las
Consideraciones realizadas, debe la Corte desestimar el cargo del demandante en
cuanto se refiere a una presunta violación del artículo 362 de la Carta. De una
parte, queda claro que la mencionada disposición constitucional protege los
recursos tributarios propios, en los términos en los cuales la ley autorizó la
fuente tributaria que los originó y no en forma plena o absoluta. En efecto,
atendiendo al texto del artículo 362 estudiado, cabe sostener que, la garantía
constitucional que ampara a las entidades territoriales respecto de sus rentas
tributarias es similar, pero no superior, a la que se otorga a los particulares
respecto de sus bienes y derechos y, por lo tanto puede, en principio, ser
limitada en los mismos términos en los cuales puede serlo la propiedad privada.
De otro lado, como quedó visto, la norma demandada no afecta derechos
adquiridos de las entidades territoriales.
17. No obstante, el
artículo 362 no es la única norma constitucional que protege los recursos
propios de las entidades territoriales frente a eventuales injerencias del
legislador. En este sentido, como lo ha indicado la Corte, si bien la ley puede
crear, autorizar, modificar o extinguir un tributo, cuyo recaudo es de
propiedad de las entidades territoriales, debe cuidarse de no afectar los
principios de razonabilidad y proporcionalidad. En especial, el legislador, por
expreso mandato constitucional, debe respetar la garantía institucional de la
autonomía territorial y la regla constitucional según la cual no es posible el
traspaso de competencias a las entidades territoriales sin garantizar la
existencia de los recursos necesarios para su cumplimiento (C.P. art. 356). Al
respecto, esta Corporación indicó:
"Es claro para
la Corte Constitucional que la garantía de la propiedad privada que ampara los
bienes y rentas fiscales de las entidades territoriales, no tiene el alcance de
negar la facultad del Congreso de establecer los tributos que aquéllas están
autorizadas para imponer y cobrar, así como las características y elementos
esenciales que los conforman. Entendida de otra manera esta garantía, quedaría
sin explicación el papel de la ley cuando la Constitución apela a ella al
consagrar en cabeza de las asambleas y concejos municipales un poder impositivo
residual y condicionado (CP arts. 300-4, 313-4 y 338). El Congreso, por su
parte, debe hacer uso razonable de esta función, si pretende que sus preceptos
sean constitucionales, pues, en el marco de la autonomía de las entidades
territoriales, resulta fundamental que éstas puedan "administrar los recursos
y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones" (CP art. 287-3)[7]".
En los términos de
la jurisprudencia transcrita, resta analizar si al consagrar la destinación
específica de un porcentaje de los recaudos de un impuesto departamental, el
legislador violó la autonomía de los departamentos (C.P. art. 287 y 298).
Autonomía fiscal
de las entidades territoriales
18. La cuestión que
debe analizar la Corte reside, fundamentalmente, en establecer si el legislador
está constitucionalmente autorizado para fijar la destinación específica de
recursos que provienen de una fuente tributaria de propiedad exclusiva de las
entidades territoriales o si, por el contrario, ello viola la autonomía territorial
(C.P. art. 287).
Para la solución del
problema expuesto, resulta indispensable recordar la doctrina constitucional en
materia de autonomía territorial y, en particular, la jurisprudencia de esta
Corporación, sobre relaciones fiscales intergubernamentales.
19. Como lo ha
reiterado la Corte, la Constitución consagra una forma de Estado construida a
partir del principio unitario, pero caracterizada por la transferencia a las
entidades territoriales, de una cierta autonomía para la gestión de sus respectivos
intereses. Fijar el grado de mayor o menor autonomía con que cuenten las
entidades territoriales, es algo que la Carta delega al legislador. Sin
embargo, el constituyente estableció una serie de reglas mínimas que tienden a
articular el principio unitario con la protección de la autonomía territorial,
optando, en algunas circunstancias, por dar primacía al nivel central y, en
otras, por favorecer la gestión autónoma de las entidades territoriales.
Para resolver el
caso que se debate, es pertinente destacar que una de las reglas mínimas a las
que se hace alusión, es la consagrada en el artículo 287 de la Carta, en virtud
del cual se dota al principio de autonomía territorial de un contenido básico e
indisponible. La citada norma establece lo que la doctrina constitucional ha
denominado el reducto mínimo, o el núcleo esencial de la autonomía territorial.
Según tal disposición, le corresponde al legislador diseñar el mapa
competencial del poder público a nivel territorial, pero debe procurar promover
la capacidad de las entidades territoriales para gestionar sus intereses
propios. Con el objeto de proteger dicha potestad de auto-gestión, el
constituyente consagró, a favor de las entidades territoriales, los derechos a
gobernarse por autoridades propias, establecer los tributos para el
cumplimiento de sus tareas, administrar los recursos para el cumplimiento de
sus funciones, y participar en las rentas nacionales (C.P. art. 287).
Sin embargo la
importancia de las facultades que constitucionalmente se confieren a las
entidades territoriales para realizar efectivamente el modelo territorial por
el que optó el constituyente, debe afirmarse que, como ocurre con los restantes
derechos constitucionales, aquellas se ejercen en los términos establecidos por
la propia Constitución y, en este sentido, no son de carácter absoluto.
Ciertamente, en algunas circunstancias puede el legislador limitarlas,
condicionarlas o restringirlas, pero sólo cuando se halle autorizado por otra
disposición constitucional y siempre que la restricción resulte necesaria, útil
y proporcionada al fin constitucional que el legislador busca alcanzar. De otra
manera, cualquier injerencia del legislador resultará desproporcionada y, en
consecuencia, inexequible. En este sentido, la Corporación ha manifestado,
reiteradamente, que si bien compete al legislador diseñar, dentro del marco
constitucional, el modelo institucional en virtud del cual se distribuya el
ejercicio del poder público en el territorio, le está proscrito establecer
reglas que limiten a tal punto la autonomía de las entidades territoriales que
sólo desde una perspectiva formal o meramente nominal, pueda afirmarse que
tienen capacidad para la gestión de sus propios intereses.
20. Uno de los
derechos mínimos de las entidades territoriales, es el derecho a establecer y
administrar los recursos necesarios para el cumplimiento de sus funciones (C.P.
art. 287-3). A través de esta atribución, la Constitución reconoce a las
entidades territoriales una potestad fundamental en materia presupuestal, que
consiste en el poder de diseñar su propio sistema de ingresos y de gastos. Esta
atribución se encuentra íntimamente relacionada con la capacidad de
auto-gestión política, que es consustancial a las entidades autónomas. En
efecto, mal puede hablarse de autonomía si la entidad no cuenta con la
posibilidad de disponer libremente de recursos financieros para ejecutar sus
propias decisiones. En este sentido, el derecho al que se refiere el numeral 3
del artículo 287 citado, no hace otra cosa que garantizar la eficacia de las
normas constitucionales que autorizan a las entidades territoriales la
elaboración de un plan de desarrollo que, naturalmente, incluye un programa de
gastos fundado en la selección autónoma de sus propias prioridades.
No obstante, como
fue mencionado, la facultad de que gozan las entidades territoriales para
establecer el sistema de ingresos y de gastos, se encuentra constitucionalmente
limitada.
21. En materia de
ingresos tributarios, la Carta opta por dar primacía al principio unitario y
otorga al legislador la atribución de diseñar la política tributaria del
Estado. En consecuencia, debe afirmarse que en estos términos, la facultad
impositiva de las entidades territoriales es residual, pues sólo puede ser
ejercida plenamente una vez el respectivo tributo ha sido autorizado por el
legislador. Sin embargo, lo anterior no implica que el sistema de ingresos de
las entidades territoriales dependa por entero de la ley. De una parte, dichas
entidades tienen derecho a percibir las rentas de los bienes de los cuales son
propietarias, y de los bienes y servicios que presten de manera autónoma. De
otro lado, tienen derecho constitucional a participar en las rentas nacionales.
Adicionalmente, en
tratándose de impuestos cuya creación es autorizada por la ley, la Corte ha
manifestado que es potestativo de las entidades territoriales hacer
obligatorios esos tributos en el ámbito de su jurisdicción[8].
De este modo, se
reconoce la autonomía financiera de las entidades territoriales para decidir
sobre el establecimiento o supresión de tributos territoriales autorizados por
la ley. En este sentido, cabe indicar que la ley que regula la potestad tributaria
de los departamentos y municipios (C.P., artículos 300-4 y 313-4), debe dejar a
estas entidades territoriales un margen de disposición lo suficientemente
importante, que les permita adecuar los tributos a sus necesidades, a la
realización de sus fines y a la afirmación de su autonomía[9].
Las limitaciones
anteriores, constituyen una franca garantía de la autonomía financiera de las
entidades territoriales, que se ve fortalecida por un conjunto adicional de
reglas constitucionales que expresamente limitan la facultad tributaria del
congreso, en materia de rentas de propiedad de las entidades territoriales
(C.P. art. 317, 324, 362, entre otros).
En suma, la Corte
advierte que, en cuanto se refiere al régimen de ingresos tributarios de las
entidades territoriales, pese a que existe una preferencia constitucional por
el principio unitario, el propio constituyente diseñó las reglas que garantizan
el ejercicio de la autonomía territorial.
Si bien el asunto
central del presente proceso hace referencia a la autonomía financiera de las
entidades territoriales, no se enmarca en la capacidad de éstas para establecer
su sistema de ingresos, sino en la facultad de definir, autónomamente, el
presupuesto de gastos e inversiones. Se trata de averiguar hasta dónde está
constitucionalmente habilitado el legislador para intervenir en el derecho de
las entidades territoriales para administrar sus propios recursos - facultades
de gasto -, o lo que es lo mismo, en la selección de los objetivos económicos,
sociales o políticos a los cuales deban estar destinados los recursos públicos
de propiedad de las entidades territoriales. En cualquier caso, no sobra
indicar que cualquiera sea la autorización constitucional a este respecto, lo
cierto es que para que se mantenga vigente la garantía de la autonomía
territorial, se requiere que, al menos una porción razonable de los recursos de
las entidades territoriales, puedan ser administrados libremente. De otra
forma, sería imposible hablar de autonomía y estaríamos frente a la figura de
vaciamiento de contenido de esta garantía institucional.
22. Las entidades
territoriales cuentan, además de la facultad de endeudamiento - recursos de
crédito -, con dos mecanismos de financiación. En primer lugar disponen del
derecho constitucional a participar de las rentas nacionales. Dentro de este
capítulo, se ubican las transferencias de recursos a los departamentos y
municipios, las rentas cedidas, los derechos de participación en las regalías y
compensaciones, los recursos transferidos a título de cofinanciación y, en
suma, de los restantes mecanismos que, para estos efectos, diseñe el
legislador. Se trata, en este caso, de fuentes exógenas de financiación que,
como será estudiado, admiten un mayor grado de injerencia por parte del nivel
central de gobierno.
Adicionalmente, las
entidades territoriales disponen de aquellos recursos que, en estricto sentido,
pueden denominarse recursos propios. Se trata fundamentalmente, de los
rendimientos que provienen de la explotación de los bienes que son de su
propiedad exclusiva o las rentas tributarias que se obtienen en virtud de
fuentes tributarias - impuestos, tasas y contribuciones - propias. En estos
eventos, se habla de fuentes endógenas de financiación, que resultan mucho más
resistentes frente a la intervención del legislador.
23. La Corte
Constitucional ha considerado que el legislador está autorizado, en los
términos de la Constitución, para intervenir en la determinación de las áreas a
las cuales deben ser destinados los recursos de las entidades territoriales que
provienen de fuentes exógenas, en especial cuando se trata de rentas de
propiedad de la nación.
En primer lugar, el
artículo 356 de la Carta establece, de manera expresa, las áreas de inversión
social a las cuales deben ser destinados los recursos que provengan del
porcentaje de los ingresos corrientes de la nación, cedido a los departamentos,
al Distrito Capital y a los Distritos especiales de Santa Marta y Cartagena, en
virtud del denominado “situado fiscal”.
En lo que respecta a
la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, la
Corte ha entendido que los artículos 288 y 357 de la Constitución autorizan al
Legislador para fijar las áreas sociales a las cuáles deben destinarse las
respectivas transferencias. En criterio de la Corporación, la fijación de unos
porcentajes mínimos de inversión (que  incluye tanto gastos de inversión como
de funcionamiento en el sector social[10]),
para cada uno de los sectores sociales de que trata la Constitución, constituye
la única manera de dar prioridad efectiva a aquellos gastos que el Estatuto
Superior considera como inversión social (educación, salud, agua potable y
saneamiento básico, educación física, recreación, deporte, cultura y
aprovechamiento del tiempo libre). A este respecto, la Corte señaló que la
destinación legal de las transferencias, en los términos indicados, responde a
la necesidad de asegurar los objetivos sociales consagrados en la propia
Constitución. Por estas razones, la jurisprudencia ha determinado que los
recursos municipales provenientes de la transferencia contemplada en el
artículo 357 de la Constitución Política, sólo pueden ser destinados a
inversión social y que el legislador está habilitado para determinar los
porcentajes mínimos de inversión en cada área[11].
Adicionalmente, la
jurisprudencia constitucional ha establecido que las regalías pertenecen al
Estado, toda vez que éste es el propietario del subsuelo y de los recursos
naturales no renovables (C.P., artículos 101 y 332). En este sentido, el
derecho de las entidades territoriales sobre las regalías consiste simplemente
en participar de las mismas, conforme lo indican los artículos 360 y 361 de la
C.P.[12].
Según la Corte, la Constitución autoriza al legislador para establecer la
destinación que se debe dar a los recursos que se transfieran a los municipios
a título de participación por concepto de regalías[13]. A juicio de esta
Corporación, el tratamiento que debe otorgarse a la destinación de las regalías
es similar al que la Ley 60 de 1993 asigna al situado fiscal y a las
transferencias municipales, toda vez que las regalías se inscriben dentro de la
política general de gasto público social y de planeación económica (C.P.,
artículo 339)[14].
Igualmente, la
jurisprudencia tiene establecido que el Ejecutivo, en uso de los poderes que le
confiere el estado de conmoción interior, puede determinar que las entidades
territoriales destinen un porcentaje de los recursos que reciban por concepto
de regalías a la solución de las causas que dieron origen a la perturbación[15]. Así mismo, la Corte
ha convalidado el anticipo de recursos a las entidades territoriales, por
concepto de regalías, a través de convenios en los cuales aquellas se
comprometen a invertir dichos recursos en gastos dirigidos a fortalecer el
aparato militar y a financiar la inversión social en zonas afectadas por la
violencia. Lo anterior con base en los principios de concurrencia y
coordinación que, entre otros, determinan que la solución de los problemas que
perturban el orden público sea una tarea que compromete a la nación y a las
entidades territoriales, sin que ello afecte la autonomía de estas últimas[16].
De otra parte, la
Corte ha señalado que las rentas que la Nación cede anticipadamente a las
entidades territoriales no constituyen rentas nacionales, y que no viola la
Constitución la norma legal que les fija una destinación específica[17].
Por ultimo, está
claro que los recursos del presupuesto nacional que se transfieren a las
entidades territoriales a través de los fondos de cofinanciación tienen, ab
initio, una destinación específica (Decreto-Ley 2132/92).
En resumen, ha sido
criterio constante de esta Corporación, considerar ajustada a la Constitución,
la intervención del legislador al momento de definir las áreas a las cuales las
entidades territoriales deben destinar los recursos provenientes de rentas de
propiedad de la nación, siempre que se trate de aquellas áreas que,
constitucionalmente, merecen especial atención.
En estas
condiciones, resta definir si resulta igualmente ajustado a la Carta, la determinación
legal del destino de recursos propios de las entidades territoriales.
24. Aquellos que en
estricto sentido se denominan “recursos propios” de las entidades territoriales
constituyen, generalmente, un porcentaje menor de los ingresos de los fiscos
locales y departamentales. En efecto, en las circunstancias actuales, el
sistema de financiación de tales entidades está sustentado fundamentalmente en
fuentes exógenas que, como el situado fiscal o las transferencias, superan
ampliamente los recursos propios.
Puede afirmarse que,
en sentido estricto, los llamados recursos propios de las entidades
territoriales son, fundamentalmente, de dos tipos. En primer lugar, están
constituidos por las rentas que provienen de la explotación de bienes que son
de su propiedad exclusiva. En segundo término, los que se obtienen como recaudo
de tributos - impuestos, tasas y contribuciones - cuya fuente puede ser
calificada como una fuente endógena de financiación.
En tales
condiciones, resulta determinante establecer las pautas que permiten al
interprete saber, con claridad, en qué casos un determinado tributo constituye
una fuente endógena de financiación de las entidades territoriales y, en
consecuencia, su producto genera, strictu sensu, recursos propios de la
respectiva entidad.
Como será estudiado,
la respuesta a este interrogante es de fundamental importancia para resolver
problemas que emergen de las relaciones fiscales intergubernamentales en un
modelo de estado unitario con autonomía de sus entidades territoriales. En
efecto, el alcance de la actuación del poder nacional en las finanzas de las
entidades territoriales, dependerá, en buena medida, de la definición previa
sobre la procedencia de los recursos que se intervienen. Así, la injerencia del
poder central en la configuración, el manejo o la destinación de fuentes de
financiación que no pertenecen a la entidad territorial o de sus frutos -
verbigracia, recursos nacionales transferidos o cedidos - podrá ser más intensa
que la que se pretenda realizar sobre fuentes de financiación o recursos
propios de tales entidades.
25. En los términos
de la Constitución Política, corresponde al legislador definir en qué casos un
determinado tributo constituye una fuente exógena o endógena de financiación de
una entidad territorial (C.P. arts. 150-12, 287, 300-4 y 313-4). En estas
condiciones, el intérprete debe acudir, necesariamente, al texto de las normas
que integran el régimen de cada renta, a fin de conocer la voluntad objetiva
del legislador.
Sin embargo, en
algunos casos, el criterio formal es insuficiente, pues puede ocurrir que el
legislador hubiere omitido indicar, de manera expresa, a qué entidad pertenece
el tributo o, que el régimen legal que ha sido diseñado contradiga,
materialmente, la prescripción formal. Para llenar el vacío, en el primer caso,
o para resolver la contradicción, en el segundo, resultará entonces
indispensable acudir a otros criterios, como el criterio orgánico o el
material.
El criterio orgánico
es de suma utilidad a la hora de determinar si un tributo constituye una fuente
de recursos propios de las entidades territoriales o, si por el contrario, se
trata de una fuente tributaria exógena. En este caso, basta con identificar si,
para el perfeccionamiento del respectivo régimen tributario, es suficiente la
intervención del legislador o, si adicionalmente, es necesaria la participación
de alguna de las corporaciones locales, departamentales o distritales de
elección popular habilitadas constitucionalmente para adoptar decisiones en
materia tributaria (C.P. art. 338). En la medida en que una entidad territorial
participa en la definición de un tributo, a través de una decisión política que
incorpora un factor necesario para perfeccionar el respectivo régimen y que, en
consecuencia, habilita a la administración para proceder al cobro, no puede
dejar de sostenerse que la fuente tributaria creada le pertenece y, por lo
tanto, que los recursos captados son recursos propios de la respectiva entidad.
Sin embargo, la regla no es similar en el caso inverso. Efectivamente, no
resulta posible afirmar que en todos los eventos en los cuales el legislador
defina integralmente los elementos del tributo, este constituirá una fuente
exógena de financiación de las entidades territoriales.
Existen casos en los
que el legislador ha establecido integralmente el régimen de un tributo y, no
obstante, este es la fuente directa de recursos propios de las entidades
territoriales y no, simplemente, de recursos nacionales que se transfieren a
éstas. Esta conclusión se alcanza fácilmente si se apela a un criterio material
o sustantivo. En efecto, el criterio material, permite afirmar que, en
principio, una fuente tributaria constituye una fuente endógena de financiación
cuando el producto recaudado dentro de la jurisdicción de la respectiva entidad
entra integralmente al presupuesto de la misma - y no al presupuesto general de
la Nación -, y se utiliza para sufragar gastos propios de la entidad
territorial, sin que pueda verificarse ningún factor sustantivo - como, por
ejemplo, la movilidad interjurisdiccional de alguno de sus elementos - que
permita suponer que se trata de un tributo nacional.
Por último, puede
ocurrir que el legislador establezca que una determinada fuente tributaria
pertenece a la nación y, sin embargo, la regule de manera tal que,
materialmente, de lugar a recursos propios del departamento o del municipio.
Respecto a la
virtual contradicción entre una definición formal y el contenido material del
régimen legal de un tributo, no sobra indicar que, en atención a lo dispuesto
en el artículo 228 de la Carta - predominio del derecho sustancial - si éste se
cobra, previa autorización legal, en virtud de una decisión política de la
asamblea departamental o del concejo municipal - criterio orgánico - en la
jurisdicción propia del órgano de representación de que se trate y, además, el
recaudo, dentro de esa jurisdicción, entra integralmente al presupuesto de la
respectiva entidad, sin que existan elementos sustantivos que permitan afirmar
que se trata de una renta nacional, deberá concluirse que se está frente a una
fuente endógena de financiación, así la propia ley diga lo contrario.
26. Resulta claro
que las razones que, a juicio de la Corporación, justifican la intervención del
legislador en la definición de la destinación de los recursos nacionales que se
transfieren a las entidades territoriales, no son útiles para explicar la
injerencia de la ley en la destinación de los recursos que se obtienen en virtud
de fuentes endógenas de financiación de tales entidades. En efecto, aquella
facultad se justifica en disposiciones constitucionales que, de manera
específica,  se refieren a cada una de las fuentes exógenas de financiación -
situado fiscal, transferencias, regalías - así como en la potestad del
legislador para definir el destino último de las rentas nacionales (C.P. art.
150-11 y 339).
Se pregunta la Corte
si existe alguna razón constitucional que justifique la restricción de la
autonomía que implica la intervención del legislador en la definición sobre la
destinación de los recursos propios de las entidades territoriales.
27. Podría
eventualmente afirmarse, como lo hacen algunos de los intervinientes, que la
autonomía de las entidades territoriales está sometida a la Constitución y a la
ley (C.P. art. 287) y, consecuentemente, que el legislador está autorizado para
intervenir en la gestión de los intereses propios de estas entidades cuando lo
considere oportuno. Sin embargo, a la luz de lo expuesto en los fundamentos 18
y 19 de esta sentencia, resulta claro que esta tesis es inadmisible. El
legislador debe respetar el reducto mínimo de la autonomía, constituido, entre
otras cosas, por el derecho de las entidades territoriales a administrar sus
recursos propios. En consecuencia, una intervención del legislador, en la
facultad de ordenación del gasto que la Carta asigna a las entidades
territoriales, requiere de una justificación objetiva y suficiente, en los
términos antes señalados.
28. Podría aducirse
que el mandato constitucional que impone a las entidades territoriales la
obligación de concertar, entre ellas y con el gobierno nacional, su plan de
desarrollo, a fin de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el
cumplimiento adecuado de sus funciones (C.P. art. 339), autoriza al nivel
central a intervenir para fijar la destinación de los recursos propios de tales
entidades. Sin embargo, dicha interpretación no se ajusta ni a la letra, ni al
espíritu del citado artículo 339. En efecto, lo que la norma constitucional
señala es la necesidad de concertar las políticas locales y departamentales con
las políticas nacionales de desarrollo, pero no autoriza a los órganos
nacionales a imponer a las entidades departamentales su plan de gastos e
inversiones. Si así fuera, se estaría convirtiendo a las autoridades locales,
distritales y departamentales, en meras ejecutoras de decisiones políticas
adoptadas integralmente en el nivel central de gobierno, lo que a todas luces
resulta incompatible con la garantía institucional de la autonomía territorial.
29. En estas
condiciones, no encuentra la Corte que exista una justificación constitucional
que avale, de manera general, la intervención del legislador en la definición
de la destinación de los recursos que, strictu sensu, son de propiedad
exclusiva de las entidades territoriales. De lo contrario se privaría
completamente a las autoridades competentes de los departamentos, distritos y
municipios de la posibilidad de diseñar un plan de gastos e inversiones con
arreglo a objetivos económicos, sociales o culturales, definidos según sus
propias necesidades y prioridades. Sin esta facultad, resulta inequívocamente
lesionada la capacidad de las entidades territoriales de gestionar sus propios
asuntos y, en consecuencia, la garantía institucional de la autonomía
territorial se vería comprometida en su misma esencia. La autonomía financiera
de las entidades territoriales respecto de sus propios recursos, es condición
necesaria para el ejercicio de su propia autonomía. Si aquella desaparece, ésta
se encuentra condenada a permanecer sólo nominalmente. En estas condiciones,
considera la Corte Constitucional que para que no se produzca el vaciamiento de
competencias fiscales de las entidades territoriales, al menos, los recursos
que provienen de fuentes endógenas  de financiación - o recursos propios strictu
sensu - deben someterse, en principio, a la plena disposición de las
autoridades locales o departamentales correspondientes, sin injerencias
indebidas del legislador.
Sólo una interpretación
como la realizada se ajusta a los valores y principios que la autonomía busca
proteger. En este sentido, no sobra recordar que la garantía institucional de
la autonomía territorial se justifica, entre otros, en el principio democrático
(C.P. arts. 1, 2, 3), así como en los principios de eficacia, eficiencia,
economía y celeridad (C.P. arts. 1, 2, 209), como quiera que las autoridades
territoriales son las que mejor conocen las necesidades de la población
sometida a su jurisdicción.
"La fuerza de
la argumentación a favor de la autonomía regional, seccional y local radica en
el nexo con el principio democrático y en el hecho incontrovertible de ser las
autoridades locales las que mejor conocen las necesidades a satisfacer, las que
están en contacto más íntimo con la comunidad y, sobre todo, las que tienen en
últimas el interés, así sea político, de solucionar los problemas locales. Es
el auto-interés operando, con tanta eficiencia como puede esperarse que lo haga
el de cualquier actor económico en la economía de mercado. Cada Departamento o
Municipio será el agente más idóneo para solucionar las necesidades y problemas
de su respectivo nivel. Por esto el artículo 287 habla de la "gestión de
sus intereses". Y esa es la razón por la cual se considera al municipio la
piedra angular del edificio territorial del Estado (artículo 311 C.P.)[18]”.
30. No obstante,
existen algunos eventos excepcionales en cuya virtud la propia Carta autoriza a
la ley para intervenir en el proceso de elaboración del programa de gasto de
los recursos propios de las entidades territoriales. Así, por ejemplo, el
artículo 317 de la Carta impone al legislador el deber de destinar un
porcentaje de los tributos que se impongan a la propiedad inmueble, a las
entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos
naturales renovables, de conformidad con el plan de desarrollo de los
municipios del área de su jurisdicción. Adicionalmente, el deber de proteger el
patrimonio de la nación, así como la estabilidad económica interna y externa,
justifica que en casos extremos, el legislador pueda intervenir en el
mencionado proceso de asignación.
Esta última tesis ha
sido sostenida por la Corporación al considerar que la ley puede imponer una
destinación específica a las rentas de propiedad exclusiva de las entidades
territoriales, en aquellos casos en que, con tal destinación, se busque
preservar la estabilidad macro-económica a nivel nacional y proteger recursos
nacionales seriamente amenazados. Dentro de este esquema, la Corporación
declaró la exequibilidad de la norma legal que fijaba una destinación
específica a la sobre-tasa a la gasolina, con el fin de garantizar la capacidad
de pago de las entidades territoriales y, de este modo, evitar que se hicieran
efectivas las garantías otorgadas por la Nación a créditos externos concedidos
a dichos entes[19].
En síntesis,
considera la Corte que, en principio, la ley no puede intervenir en el proceso
de asignación del gasto de los recursos de las entidades territoriales que
provienen de fuentes endógenas de financiación. Sin embargo, el legislador está
autorizado para fijar el destino de las rentas tributarias de propiedad de las
entidades territoriales, cuando ello resulte necesario para proteger la
estabilidad económica de la nación y, especialmente, para conjurar amenazas
ciertas sobre los recursos del presupuesto nacional.
31. En el caso que
ocupa la atención de la Corte, el legislador prescribió que los  departamentos
y el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá deberán destinar al Servicio
Seccional de Salud o al Fondo de Salud un porcentaje del producto del impuesto
de registro de que trata el capítulo XII de la Ley 223 de 1995, no menor al
porcentaje que destinaron en promedio durante los años 1992, 1993 y 1994 y no
superior al 30% del producto del impuesto. Adicionalmente, señaló que los
departamentos y el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá deberán destinar el
50% del producto del impuesto a los Fondos Territoriales de Pensiones Públicas
con el fin de atender el pago del pasivo pensional.
Como quedó visto, el
impuesto de registro y anotación pertenece, en forma exclusiva, a los departamentos.
En estas condiciones
se pregunta la Corte si existe una razón suficiente que justifique la
restricción del derecho constitucional de que gozan las entidades territoriales
para la administración de sus recursos.
32. La finalidad
perseguida por el legislador no sólo no viola la Constitución, sino que,
además, constituye desarrollo directo de los postulados constitucionales que
ordenan al poder público garantizar a todos los habitantes el derecho a la
salud (C.P. art. 49). De otro lado, pretende asegurar a las personas de la
tercera edad el acceso a la seguridad social y, especialmente, a una pensión
que asegure una vejez digna (C.P. art. 46 y 48). No puede entonces esta Corte
reprochar la intención de la ley. Sin embargo, para que la intervención del legislador,
en el proceso de asignación del gasto de los recursos propios de las entidades
territoriales, resulte legítima, no es suficiente la búsqueda de una finalidad
amparada por la Constitución. Para ello, se exige, como quedó visto, que la
injerencia legislativa esté directamente encaminada a resguardar la estabilidad
económica de la nación, o a evitar una lesión injustificada del fisco nacional.
No obstante,
constata la Corte que la medida que se estudia y que constituye una clara y
directa limitación de la autonomía financiera - de gasto - de las entidades
territoriales, se contrae a asegurar que las autoridades de dichas entidades
cumplan con sus funciones y, de ninguna manera, a proteger bienes o derechos
que pertenezcan a la nación y cuya amenaza arriesgue la estabilidad
macro-económica del Estado.
En estas
condiciones, la norma demandada establece una injerencia injustificada en
asuntos que competen exclusivamente a las entidades territoriales y, por tanto,
incide ilegítimamente en el ámbito de su autonomía. En consecuencia, la norma
demandada será declarada inexequible.
Lo anterior no
implica que las autoridades locales y departamentales queden relevadas del
cumplimiento de las tareas a las que se refiere la disposición estudiada.
Simplemente, son ellas y no el legislador las encargadas de definir los
recursos financieros propios que habrán de ser destinados para tales efectos,
sin que ello obste para que se ejerzan los controles inter-orgánicos -
fiscales, disciplinarios e incluso penales - que el ordenamiento establece y,
por supuesto, el control político de la población.
La Corte, en esta
precisa materia, debe subrayar que la autonomía que puede predicarse respecto
del manejo de sus propios recursos, en modo alguno significa que los pasivos
pensionales o de cualquier otra naturaleza, como obligaciones radicadas en
cabeza de las entidades territoriales, puedan ser desconocidas por éstas. Por
el contrario, la autonomía se encuentra indisolublemente ligada al concepto de
responsabilidad. Los entes territoriales, además de honrar sus obligaciones,
están inexorablemente ligados a todos y cada uno de los fines, valores y
principios constitucionales. La vinculación de los departamentos y municipios a
la Constitución Política constituye un presupuesto de la autonomía hasta el
punto de que ésta se supedita a su estricta sujeción, sin necesidad de que la
ley lo disponga. Sobra por ello insistir que la inobservancia de los
compromisos adquiridos por parte de las entidades territoriales, constituye una
violación de la Constitución y de la Ley y, adicionalmente, de la misma
autonomía, la cual no se sirve dejando de cumplir las obligaciones contraidas.
De otro lado, siendo
la responsabilidad el presupuesto de la autonomía y el parámetro al cual se
recurre para detectar su abuso, no puede sin más la ley asumir como condición
normal de los entes territoriales su irresponsabilidad o minoridad, a fin de socavar
el núcleo irreductible de su autonomía. Si la Constitución Política parte de la
premisa de la responsabilidad - puesto que de lo contrario no resultaría
concebible que se reconociera la autonomía -, mal puede el legislador
inspirarse en la premisa opuesta de la irresponsabilidad, la que de presentarse
deberá, en todo caso, sancionarse con la mayor severidad.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E :
Declarar INEXEQUIBLE
el artículo 236 de la Ley 223 de 1995
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
Con aclaración de voto
CARMENZA ISAZA DE GOMEZ
Magistrada
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-219/97
IMPUESTO DE
REGISTRO Y ANOTACION-Orden
nacional/IMPUESTO DE REGISTRO Y ANOTACION-Cesión de renta y no de
titularidad (Salvamento de voto)
El impuesto de
registro regulado en la ley 223 de 1995 es un impuesto del orden nacional,
cedido a los departamentos y al Distrito Capital, y, por ende, la
administración central se encontraba habilitada para regularlo y definir su destino,
sin interferir en los asuntos que en materia tributaria y por mandato
constitucional competen exclusivamente a las entidades territoriales. Lo que el
artículo 1° de la ley VIII cedió a los departamentos fue la "renta" o
beneficios del impuesto y no su titularidad. Sin embargo, la misma ley 223,
reglamentó un nuevo impuesto de registro señalando lo referente al hecho
generador, los sujetos pasivos, su causación, la base gravable, las tarifas,
los términos para el registro, el lugar de pago, la liquidación y recaudo del
impuesto, la administración y control y su destinación, tomando del anterior
tributo el nombre o denominación y algunos hechos generadores. En parte alguna
el nuevo conjunto normativo dispuso que éste sea de propiedad de los departamentos
y del Distrito Capital, lo cual hace suponer, siguiendo los antecedentes
históricos del impuesto, la titularidad del mismo en cabeza de la Nación,
manteniendo los departamentos y el Distrito Capital, de conformidad con el
desarrollo legal del impuesto, la capacidad para administrar y controlar la
percepción del tributo. El hecho de que la totalidad de los recursos captados
en cada departamento entren al presupuesto de la respectiva entidad y se
destinen a sus propios gastos, no constituye elemento de juicio suficiente para
sostener, que la titularidad del impuesto la tienen dichas entidades
territoriales y el Distrito Capital, pues existen otros tributos que, teniendo
similares características a las del impuesto de registro, son propiedad de la
Nación.
Referencia :
Expediente D-1444
Norma Acusada :
Artículo 236 de la Ley 223 de 1995
Con el respeto
acostumbrado, el suscrito magistrado, VLADIMIRO NARANJO MESA salva su voto en
el asunto de la referencia, por no compartir la decisión de la Sala Plena de la
Corte Constitucional del día veinticuatro (24) de abril de mil novecientos
noventa y siete (1997), que declaró inexequible el artículo 236 de la ley 223
de 1995.
La razón que mueve
al suscrito magistrado a apartarse de la decisión mayoritaria se basa, fundamentalmente,
en el hecho de que el impuesto de registro regulado en la ley 223 de 1995
(arts. 226 a 237) es un impuesto del orden nacional, cedido a los departamentos
y al Distrito Capital, y, por ende, la administración central se encontraba
habilitada para regularlo y definir su destino, sin interferir en los asuntos
que en materia tributaria y por mandato constitucional competen exclusivamente
a las entidades territoriales.
En efecto, después
de la expedición de la Constitución de 1886, que reconstituyó la Nación
colombiana en República Unitaria y restableció las divisiones territoriales
departamentales, se expidieron las leyes 39 de 1890 y 56 de 1904, que crearon
un impuesto denominado “derecho de registro” el cual se cobraba por los
documentos que se registraran conforme a la ley.
A pesar de que estas
leyes no definieron quien era el titular del impuesto, debe concluirse que
pertenecía a la Nación ya que, posteriormente, la ley VIII del 7 de abril de
1909 cedió su renta a los departamentos en los siguientes términos :
“Artículo 1°.
Serán en lo sucesivo rentas departamentales, además de las que lo eran antes de
la expedición de la Ley 1a de 1908 y que no estén cedidas a los Municipios, las
de licores nacionales, degüello de ganado, registro y anotación”.
Más adelante, en
relación con este impuesto se expidió la ley 128 de 1941 que estableció una
sobretasa del 10% “que los particulares debían pagar por concepto de impuesto
predial y de impuesto de registro y anotación”. Luego, la ley 33 de 1968 en su artículo
1o. dispuso que : “ A partir del 1o. de enero de 1969, serán
propiedad exclusiva de los departamentos, Intendencias y Comisarías, los
siguientes impuestos que se causen en sus respectivas jurisdicciones :
“...
“d) El gravamen o
recargo nacional del 10% sobre del Impuesto de Registro y Anotación, de que
trata el artículo 10 de la ley 128 de 1941.”
El Código de Régimen
Departamental (Decreto 1222 de 1986), confirmó la propiedad de los
departamentos sobre la sobretasa al disponer en el artículo 166 : “Es
propiedad exclusiva de los departamentos, Intendencias y Comisarías, el
gravamen o recargo nacional del diez por ciento (10%) sobre el impuesto de
registro y anotación, de que trata el artículo 10 de la ley 128 de 1941.” Dicho
ordenamiento, a pesar de que en el título VI “ de los bienes y rentas
departamentales” hace una minuciosa relación de los impuestos de propiedad
de los departamentos y de aquellos que les han sido cedidos (capítulo II), no
menciona el impuesto de registro y anotación.
Posteriormente, la
leyes 24 de 1963 y 14 de 1982 y el decreto 910 de 1982, aumentaron el valor del
impuesto, definieron las entidades recaudadoras a nivel departamental y local y
determinaron la destinación de los recursos a los programas de asistencia
social desarrollados por los servicios secciónales de salud.
Así entonces, hasta
la expedición de estas últimas normas, el impuesto de anotación y registro era
del orden nacional y sólo su producto o renta se encontraba cedido a los
departamentos (ley VIII de 1909). Lo que por mandato expreso de la ley se
constituía en propiedad exclusiva de los departamentos, era la sobretasa del
10% que se pagaba por concepto del impuesto de registro.
Sobre el particular,
señaló el Instituto Colombiano de Derecho Tributario -ICDT-, en concepto
rendido a esta Corporación, lo siguiente :
“El impuesto
creado por el artículo 10 de la Ley 128 de 1941 y que el artículo 166 del
Decreto 1222 de 1986 dice que es de propiedad exclusiva de los departamentos,
Intendencias y Comisarías, no es impuesto de registro, sino un recargo
del impuesto de registro, creado por la ley mencionada ‘para atender los gastos
que demanda el funcionamiento de las oficinas seccionales y el levantamiento
catastral y de la Carta Militar y Agrícola (...)’ “. (Negrillas fuera de texto)
Obsérvese que la
propiedad del impuesto de anotación y registro en cabeza de la Nación y la
cesión de sus beneficios a los departamentos, está confirma por el artículo 29
de la ley 44 de 1990 que dispuso : “El impuesto de registro y anotación cedido
a las entidades departamentales adquirirá el carácter de renta de su propiedad
exclusiva en la medida en que las asambleas, Consejos Intendenciales y
Comisariales y el Consejo del Distrito Especial de Bogotá lo adopten dentro de
los mismos términos y condiciones establecidos en las respectivas leyes.” Así,
sólo a partir de la entrada en vigencia de la ley 44, el impuesto de registro y
anotación sería propiedad exclusiva de las entidades territoriales, en los
términos del artículo 25 de dicha ley.
En este orden de
ideas, la afirmación hecha en la Sentencia según la cual, el artículo 1° de la
ley VIII de 1909 “otorgó expresamente a los departamentos la propiedad del
impuesto”, no corresponde a la interpretación lógica del texto de la ley y de
las demás disposiciones citadas. Como se demostró, lo que el artículo 1° de la
ley VIII cedió a los departamentos fue la “renta” o beneficios del impuesto y
no su titularidad.
La palabra “renta”,
según el diccionario de la lengua española, vigésima primera edición, se define
como la “Utilidad o beneficio que rinde anualmente una cosa, o lo que de
ella se cobra.”. Para el caso del impuesto de registro, es precisamente su
utilidad lo que la ley le transfiere a los departamentos pero no la propiedad,
que, de conformidad con la obra antes citada, es el “Derecho o facultad de
poseer alguien una cosa y poder disponer de ella dentro de los límites
legales”. Es claro que, en relación con el tributo mencionado, la ley no
otorgó a los departamentos ese poder de disposición requerido para deducir su
titularidad ; Incluso, dentro del contexto de la cesión de rentas ordenada
por el artículo 1° de la ley VIII de 1909 y que incluye la de registro, el
artículo 14 del mismo ordenamiento dispuso : “Las rentas de los
Territorios Nacionales continuarán administrándose por la Nación como lo están
actualmente.”
Ahora bien, la ley
223 de 1995 en su artículo 285, derogó expresamente, entre otras normas:
(1) las leyes 39 de 1890 y 56 de 1904, que crearon el impuesto de registro,
(2) el artículo 10 de la ley 128 de 1941, que creó la sobretasa y le dio la
propiedad de la misma a los departamentos y (3) el artículo 29 de la ley 44
de 1990, que confirmaba la cesión del impuesto a las entidades
territoriales y, a su vez, les entregaba la propiedad exclusiva, previo el
cumplimiento de ciertas requisitos.
Sin embargo, la
misma ley reglamentó en los artículos 226 a 237 un nuevo impuesto de registro
señalando lo referente al hecho generador, los sujetos pasivos, su causación,
la base gravable, las tarifas, los términos para el registro, el lugar de pago,
la liquidación y recaudo del impuesto, la administración y control y su
destinación, tomando del anterior tributo el nombre o denominación y algunos
hechos generadores. En parte alguna el nuevo conjunto normativo dispuso que
éste sea de propiedad de los departamentos y del Distrito Capital, lo cual hace
suponer, siguiendo los antecedentes históricos del impuesto, la titularidad del
mismo en cabeza de la Nación, manteniendo los departamentos y el Distrito
Capital, de conformidad con el desarrollo legal del impuesto, la capacidad para
administrar y controlar la percepción del tributo.
Si el legislador
hubiese querido que dichas entidades fueran propietarias del impuesto de
registro regulado en la ley 223 de 1995 ; o bien lo habría manifestado
expresamente, o bien no habría derogado el artículo 29 de la ley 44 de 1990
que, fuera de confirmar la cesión de los beneficios a favor de los departamentos
y el Distrito Capital, les otorgaba la propiedad sobre impuesto.
El hecho de que la
totalidad de los recursos captados en cada departamento entren al presupuesto
de la respectiva entidad y se destinen a sus propios gastos, no constituye
elemento de juicio suficiente para sostener, como lo hace la sentencia, que la
titularidad del impuesto la tienen dichas entidades territoriales y el Distrito
Capital, pues existen otros tributos que, teniendo similares características a
las del impuesto de registro (manejados por los departamentos), son propiedad
de la Nación.
En el caso del
impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajos regulado en los artículos
185 a 201 de la ley 223 de 1995, para citar un ejemplo, la administración,
fiscalización, liquidación oficial, cobro, recaudo y distribución del impuesto,
compete a los departamentos y al Distrito Capital de Santafé de Bogotá,
competencia que se ejerce a través de los órganos encargados de la
administración fiscal. Sin embargo, según el artículo 185 del mismo
ordenamiento, dicho impuesto es de propiedad de la Nación y sólo su producto se
encuentra cedido a las entidades territoriales citadas. Así, el papel
protagónico que juegan los departamentos y el Distrito Capital en el recaudo y
distribución de la renta, no permite concluir que por esa sola circunstancia
ellos sean sus titulares.
En cuanto a la
fijación de las tarifas por parte de las asambleas departamentales, es de
anotar que dicha facultad debe desarrollarse dentro de los parámetros señalados
en el artículo 230 de la ley 223 de 1995 que le impone a esas corporaciones
unos topes -máximos y mínimos-  dentro de los cuales puede oscilar la tarifa,
con lo cual se descarta que la ley haya otorgado a esas entidades territoriales
absoluta autonomía para fijar ese elemento del tributo. Además, tal como lo ha
reconocido esta Corporación en diferentes pronunciamientos, si en cumplimiento
del principio de legalidad del impuesto es necesario que el establecimiento del
mismo implique la determinación de los elementos de la obligación tributaria
(art. 338 de la C.P.), ello no exige que la ley, las ordenanzas o los acuerdos
a la hora de crearlo, necesariamente deban señalar los valores exactos sobre
los cuales ha de liquidarse el impuesto o fijarse la tarifa. Circunstancias
técnicas, e incluso de orden administrativo, que tienen que ver particularmente
con la variación de los valores de los diferentes activos patrimoniales,
descartan esa interpretación extrema del principio de legalidad del tributo
(Véase Sentencias Nos. C- 467/93, C-253/95 y C-583/96). En lo que hace relación
a las tarifas, incluso, el artículo 338 de la Constitución dispone que : La
ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la
tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como
recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en
los beneficios que les proporcionen ;...” Por esto, delegar en un
organismo la facultad de fijar la base gravable o la tarifa de un impuesto, no
constituye indicio necesario del que pueda deducirse su propiedad.
Finalmente, si como
se afirma en la Sentencia, la ley 223 de 1995 no derogó expresamente la ley
VIII de 1909, la conclusión sería, sin duda alguna, que el impuesto de registro
pertenece a la Nación y su producto a los departamentos y al Distrito Capital,
pues como ya se explicó, dicha ley se limitó a ceder la renta del impuesto de
registro, es decir, el producto del tributo pero nunca su titularidad.
Fecha ut supra.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
Aclaración de
voto a la Sentencia C-219/97
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Ejercicio
dentro de límites constitucionales y legales/RECURSOS PROPIOS DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Intervención del legislador para bienestar general
(Aclaración de voto)
La autonomía que
en principio tienen las entidades territoriales para administrar sus propios
recursos, debe ejercerse "dentro de los límites de la Constitución y la
ley", lo que permite deducir que de acuerdo al criterio orgánico, pueden
existir razones constitucionales que justifiquen la restricción de la autonomía
y de lugar, por consiguiente, a la intervención del legislador en la definición
sobre la destinación de los recursos propios de las entidades territoriales. Si
bien es cierto que el legislador debe respetar el reducto mínimo de la
autonomía dentro de cuyo ámbito se encuentra el derecho de las entidades
territoriales a administrar sus propios recursos, ello no es óbice para que no
se pueda entender que el legislador si está autorizado para intervenir en la
gestión de los intereses propios de esas entidades, como en aquellas
situaciones inherentes a la finalidad social del Estado, que versan sobre el
bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población.
Referencia:
Expediente D-1444
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 236 de la Ley 223 de 1995
El suscrito
Magistrado se permite formular la aclaración de voto con respecto a la
sentencia de la referencia, por medio de la cual se declaró inexequible el
artículo 236 de la ley 223 de 1995 sobre destinación del porcentaje del
producto del impuesto de registro para el servicio seccional de salud o fondo
de salud y para atender el pago del pasivo pensional, con fundamento en las
siguientes consideraciones.
Aunque estoy de
acuerdo con la calificación de la naturaleza del citado impuesto que se hace en
la referida providencia y con la autonomía que en principio tienen las
entidades territoriales para administrar sus propios recursos, como claramente
se deduce del artículo 287 de la Carta Fundamental, cabe advertir que como lo
señala el mismo precepto, dicha autonomía debe ejercerse "dentro de los
límites de la Constitución y la ley", lo que permite deducir que de
acuerdo al criterio orgánico, pueden existir razones constitucionales que
justifiquen la restricción de la autonomía y de lugar, por consiguiente, a la
intervención del legislador en la definición sobre la destinación de los
recursos propios de las entidades territoriales.
Si bien es cierto
que el legislador debe respetar el reducto mínimo de la autonomía dentro de
cuyo ámbito se encuentra el derecho de las entidades territoriales a
administrar sus propios recursos, como se expresa en la sentencia mencionada,
ello no es óbice para que no se pueda entender que el legislador si está
autorizado para intervenir en la gestión de los intereses propios de esas
entidades, como en aquellas situaciones inherentes a la finalidad social del
Estado, que versan sobre el bienestar general y el mejoramiento de la calidad
de vida de la población.
No puede
desconocerse entonces, que el objetivo fundamental de la actividad estatal es
la solución de las necesidades básicas insatisfechas donde ocupan especial
renglón, la salud, la educación, el saneamiento ambiental y el agua potable,
que aunque si bien es cierto corresponde a las autoridades territoriales fijar
los porcentajes requeridos para la atención de las mismas, cuando el legislador
persigue dicha finalidad, ella estará siempre ajustada a los mandatos
constitucionales, razón por la cual la autonomía de las entidades territoriales
no es absoluta, conforme lo ha establecido la jurisprudencia de la Corporación.
Fecha ut supra,
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
[1] El artículo 285 de la Ley 223 derogó expresamente, entre
otras, la Ley 39 de 1890, la Ley 56 de 1904, el artículo 1° de la Ley 52
de 1920, el artículo 10 de la Ley 128 de 1941, los artículos 4°, 5° y 8° de la
Ley 24 de 1963, el artículo 7° de la Ley 60 de 1968, el literal d) de la Ley 33
de 1968, el artículo 1° de la Ley 14 de 1982, el Decreto 910 de 1982, el
artículo 166 del Decreto-Ley 1222 de 1986 y el artículo 118 de la Ley 9 de 1989
y el artículo 29 de la ley 44 de 1990. No aparece derogada la ley VIII de 1909,
que, de manera expresa, otorga al departamento la propiedad del tributo
estudiado.
[2] SC-506/95 (MP. Carlos Gaviria Díaz).
[3] SC-205/95 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[4] SC-222/95 (MP. José Gregorio Hernández
Galindo); SC-486/96 (MP. Antonio Barrera Carbonell).
[5] SC-486/96 (MP. Antonio Barrera
Carbonell).
[6] SC-222/95 (MP. José Gregorio Hernández
Galindo)
[7] SC-205/95 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[8] SC-413/96 (MP. José Gregorio Hernández
Galindo).
[9] SC-413/96 (MP. José Gregorio Hernández
Galindo).
[10]SC-151/95 (MP. Fabio Morón Díaz).
[11] SC-520/94 (MP. Hernando Herrera Vergara).
[12] SC-075/93 (MP. Alejandro Martínez
Caballero); SC-567/95 (MP. Fabio Morón Díaz); SC-036/96 (MP. José Gregorio
Hernández Galindo).
[13] SC-567/95 (MP. Fabio Morón Díaz).
[14] SC-567/95 (MP. Fabio Morón Díaz).
[15] SC-075/93 (MP. Alejandro Martínez
Caballero).
[16] SC-098/93 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[17] SC-036/96 (MP. José Gregorio Hernández
Galindo)
[18] SC-478/92 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[19] SC-004/93 (MP. Ciro Angarita Barón);
SC-070/94 (MP. Hernando Herrera Vergara).