T-185-07
(Proyecto de circulación restringida)
Sentencia
T-185/07
ACCION DE TUTELA-Inmediatez
ACCION DE TUTELA-Criterios excepcionales
para que proceda por incumplimiento del presupuesto de inmediatez
Esta Corte ha precisado algunos parámetros
jurisprudenciales de carácter excepcional para determinar el cumplimiento del
requisito de inmediatez de la acción, en los casos en que, a pesar de que ésta
no haya sido ejercida de manera oportuna por el interesado, deba ser admitida
su procedibilidad. Al respecto, ha advertido que dichos parámetros deben ser
valorados y calificados por el juez de tutela en consideración con las
circunstancias particulares del caso. Los criterios adicionales que debe
considerar el juez de tutela a fin de determinar la procedibilidad de la acción
en los casos en que exista duda acerca del cumplimiento del requisito de
inmediatez, pueden ser resumidos así: 1. La
existencia de razones válidas para la inactividad del actor; 2. La posibilidad
de que la inactividad injustificada del actor vulnere los derechos
fundamentales de terceros afectados, si se llegase a adoptar una decisión por
el juez de tutela; 3. La existencia de un nexo causal entre el ejercicio
inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los terceros
interesados; 4. La permanencia en el tiempo de la vulneración o amenaza de los
derechos fundamentales del accionante, esto es, su situación desfavorable como
consecuencia de la afectación de sus derechos continúa y es actual; y, 5. La
carga de la interposición de la acción de tutela resulta desproporcionada, dada
la situación de debilidad manifiesta en la que se encuentra el accionante.
ACCION DE TUTELA-Improcedencia por no
darse el presupuesto de inmediatez
La acción de tutela resulta
improcedente por el incumplimiento del requisito de inmediatez en aquellos
casos en que, (i) ésta no ha sido ejercida oportunamente por el interesado en
consideración con los hechos que motivaron su presentación, pues de otra manera
quedaría desvirtuada la naturaleza de éste mecanismo de protección, esto es, el
amparo inmediato y efectivo de los derechos fundamentales; y, (ii) cuando de
acuerdo con el análisis de las circunstancias particulares del caso que efectúe
el juez de tutela, no es posible la aplicación de los criterios
jurisprudenciales que esta Corporación ha desarrollado para admitir de forma
excepcional su procedibilidad.
ACCION DE TUTELA-Subsidiariedad
MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Reconocimiento
de prestaciones sociales derivadas de un contrato de prestación de servicios
Referencia: expediente T-1491506
Acción de tutela instaurada a través de apoderado judicial por
Yomaira del Socorro Ortega Guzmán contra el Municipio
de Pueblo Nuevo, Córdoba.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO RENTERÍA
Bogotá, D.,
quince (15) de marzo de dos mil siete (2007).
La Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional integrada por los Magistrados MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA, JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Y JAIME ARAÚJO RENTERÍA, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las
previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y en
el Decreto Ley 2591 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo
dictado por el Juzgado Promiscuo Municipal de Pueblo Nuevo - Córdoba que
resolvió la acción de tutela promovida a través de apoderado judicial por
Yomaira del Socorro Ortega Guzmán contra el Municipio
de Pueblo Nuevo - Córdoba.
I.
ANTECEDENTES
El 2 de agosto de 2006 Nemesio José
Acosta Díaz, actuando como apoderado judicial de la ciudadana Yomaira del
Socorro Ortega Guzmán, interpuso acción de tutela ante
el Juzgado Promiscuo Municipal de Pueblo Nuevo -
Córdoba, contra el Municipio de Pueblo Nuevo - Córdoba,
por considerar vulnerado su derecho fundamental a la igualdad, como
consecuencia de la omisión en la cancelación de sus prestaciones sociales, no obstante haber prestado sus servicios como docente del
Municipio durante el año 2002.
Fundamentó su acción en los siguientes
hechos y consideraciones:
1. Hechos:
1.1 Indica el apoderado judicial que
durante el año 2002, la ciudadana Yomaira del Socorro Ortega Guzmán prestó sus
servicios como docente del establecimiento educativo Escuela Nueva de Centro
América del Municipio de Pueblo Nuevo departamento de Córdoba, en cumplimiento
de una orden administrativa de prestación de servicios profesionales.
1.2 Afirma que durante el término del
contrato de prestación de servicios, la accionante desempeñó sus actividades en
observancia de las órdenes impartidas por el rector de la Escuela Nueva de
Centro América y que, en virtud de dicho contrato, recibió una remuneración
mensual por su labor equivalente a $683.480 pesos.
1.3 Señala que en su calidad de apoderado
judicial, y dada la situación de subordinación laboral de su poderdante frente
a la Administración Municipal, presentó un derecho de petición dirigido al
Alcalde Municipal de Pueblo Nuevo - Córdoba, mediante el cual solicitó el pago
de las prestaciones sociales de la accionante, causadas con ocasión del
cumplimiento de sus servicios como docente durante el año 2002.
1.4 Como respuesta al derecho de petición
presentado, el día 1 de agosto de 2005 el Alcalde Municipal de Pueblo Nuevo -
Córdoba envió una comunicación dirigida al apoderado, indicando que el
Municipio no puede acceder al pago de prestaciones sociales de los docentes
vinculados a éste mediante órdenes de prestación de servicios.
Adicionalmente, en dicha comunicación el
Alcalde Municipal advirtió que era facultad del apoderado acudir ante la vía
contencioso administrativa para efectos de solicitar una conciliación
extrajudicial administrativa, a fin de determinar una solución frente a las
diferencias existentes entre la Administración Municipal y su poderdante, con
relación a los derechos prestacionales reclamados.
1.5 Sin indicar su fecha, manifiesta que
mediante conciliación extrajudicial realizada por la accionante y el Municipio
de Pueblo Nuevo – Córdoba, ante el Procurador Delegado No 33 ante el Tribunal
Contencioso Administrativo de Córdoba, se acordó el pago de las prestaciones
sociales en comento a título de indemnización. Sin embargo, afirma que
dicha conciliación fue improbada por el Tribunal Contencioso
Administrativo del Departamento.
2. Solicitud de tutela
2.1 Por lo anterior, el 2 de agosto de
2006, el apoderado judicial de la ciudadana Yomaira del
Socorro Ortega Guzmán,  interpuso
acción de tutela ante el Juzgado Promiscuo Municipal de
Pueblo Nuevo - Córdoba, contra el Municipio de Pueblo
Nuevo - Córdoba, por considerar vulnerado su derecho fundamental a la
igualdad.
En su criterio, la omisión en el pago de
las prestaciones sociales causadas con ocasión a la prestación de sus servicios
como docente durante el año 2002 vulnera su derecho fundamental a la igualdad,
por cuanto en las sentencias C-154 de 1997 y C-555 de 1999 de la Corte Constitucional,
así como en las sentencias del 15 de abril de 1999[1]
y del 5 de diciembre de 2002[2] del Consejo de Estado,
éstas corporaciones admitieron el pago de prestaciones sociales a quienes han
prestado sus servicios a la Administración Pública bajo la modalidad de
órdenes de prestación de servicios, en los casos en que durante la ejecución
del contrato, se constate una relación de subordinación y dependencia del
contratista frente a la administración.
2.2 Con fundamento en los anteriores
hechos,  la accionante, actuando a través de su apoderado judicial, solicita que el juez de tutela ordene al Municipio de Pueblo Nuevo
el pago de sus prestaciones sociales a título de indemnización,  así
como los intereses causados en virtud de sus actividades como docente del
Municipio durante el año 2002.
3. Trámite de instancia
3.1 La acción fue tramitada ante el
Juzgado Promiscuo Municipal de Pueblo Nuevo - Córdoba, el cual mediante auto del día 8 de agosto de 2006 ordenó su
notificación al Alcalde Municipal de Pueblo Nuevo. Así mismo, dispuso que el
ente accionado rindiera un informe sobre las razones por las cuales no ha
efectuado el pago de las prestaciones sociales reclamadas por la accionante.
3.2 En comunicación dirigida al juez de
tutela el día 16 de agosto de 2006, la Secretaria del Interior del Municipio de
Pueblo Nuevo, Neisy Pérez Gómez, manifestó que al igual que la accionante, a
partir del año 2000 varios docentes prestaron sus servicios en los diferentes
centros educativos rurales y urbanos del Municipio bajo la modalidad de
contratos de órdenes de prestación de servicios. Adicionalmente, indicó que
ésta situación dio origen a la presentación de múltiples reclamaciones por
parte de los docentes contratados a fin de obtener el pago de sus prestaciones
sociales.
3.3 Como consecuencia de las reclamaciones
en comento, mediante conciliación extrajudicial administrativa realizada por
los docentes, entre ellos la accionante, y el Municipio de Pueblo Nuevo, ante
el Procurador Delegado No 33 ante el Tribunal Contencioso Administrativo de
Córdoba, el Municipio accedió al pago de las prestaciones sociales a título
de indemnización de los docentes.
3.4 Por último, la Secretaria del
Interior del Municipio afirmó que, a diferencia de lo manifestado por la
accionante, hasta la fecha de presentación del escrito de contestación de la
acción de tutela, el Municipio no ha sido notificado de la decisión del
Tribunal Contencioso Administrativo de Córdoba de aprobación o improbación de
la conciliación realizada.
4. Pruebas
relevantes que obran en el expediente.
4.1 Folio 1,
cuaderno 2, poder otorgado por la accionante al abogado Nemesio José Acosta,
para presentar y llevar hasta su terminación la presente acción de tutela.
4.2
Folio 5, cuaderno 2, certificación original
expedida el día 13 de julio de 2006 por la Secretaria de Educación del
Municipio de Pueblo Nuevo – Córdoba, en la que consta que la accionante laboró
como docente en la Escuela Nueva de Centro América del Municipio de Pueblo
Nuevo - Córdoba mediante órdenes administrativas de prestación de servicios
profesionales, durante los meses del año 2002 que a continuación se relacionan:
- Orden de prestación de servicios No 024. Del día 8
de febrero hasta el día 31 de mayo.
-   Orden de prestación de servicios No 088. Del día 4 de junio hasta el
día 4 de agosto.
-   Orden de prestación de servicios No 152. Del día 5 de agosto hasta
el día 4 de octubre.
-   Orden de prestación de servicios No 202. Del 5 de octubre hasta el
día 4 de diciembre.
-   Orden de prestación de servicios No 261. Del día 5 de diciembre
hasta el día 31 del mismo mes.
4.3
Folio 6,
cuaderno 2, documento original de liquidación de prestaciones sociales por la
suma de $2.011.570 pesos correspondiente al año 2002, suscrito por la
accionante.
4.4
Folio 7, cuaderno 2, copia informal de la
contestación de un derecho de petición dirigida por el Alcalde Municipal de
Pueblo Nuevo - Córdoba a la accionante el día 1 de agosto de 2005.
II.
LAS SENTENCIAS QUE SE REVISAN
En sentencia única de instancia del 23 de
agosto de 2006, el Juzgado Promiscuo Municipal de Pueblo Nuevo - Córdoba
concedió el amparo invocado. Para ello, acogió los argumentos expuestos en el
escrito de tutela, en el sentido que, luego de citar los apartes de las
sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado referidas por la
accionante,  adujo que la omisión de la Administración del Municipio de Pueblo
Nuevo en el pago de las prestaciones sociales causadas con ocasión a la
prestación de los servicios como docente por parte de la accionante, vulnera su
derecho fundamental a la igualdad.
Fundamenta su decisión en que, en casos
similares al de la accionante, sometidos al análisis de dichas corporaciones,
se ha ordenado el pago de prestaciones sociales a quienes han prestado sus
servicios a la Administración Pública mediante contratos de órdenes de
prestación de servicios.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE
LA CORTE.
1. Competencia
De conformidad con lo establecido en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de
1.991 y con la selección y el reparto efectuados el 15 de Diciembre de 2006,
esta Sala es competente para revisar la decisión judicial mencionada.
2. Problema Jurídico
De acuerdo con
las consideraciones expuestas, corresponde a la Sala establecer si la acción de
tutela es procedente cuando (i) ésta no es interpuesta en un término prudencial
y razonable en consideración con los hechos que originaron la presunta
vulneración de los derechos fundamentales del accionante; y, (ii) si existen
otros recursos o medios de defensa judicial que fueron empleados por el actor y
que se encuentran en curso durante el trámite de la acción, o que no fueron
estimados por éste para la protección de sus derechos.
Para resolver
los problemas jurídicos planteados, la Corte reiterará dos reglas generales de
procedibilidad de la acción de tutela: en primer lugar, la regla según la cual
la acción de tutela resulta improcedente cuando ésta no es interpuesta en un
término prudencial y razonable con relación a las circunstancias que motivaron
su presentación. En segundo lugar, la improcedencia de la acción de tutela ante
la existencia de otros mecanismos ordinarios de defensa judicial. Finalmente, y
con base en lo anterior, ésta Sala determinará si es procedente amparar el
derecho fundamental a la igualdad  de la accionante, presuntamente vulnerado
por la omisión en el pago de sus prestaciones sociales por parte de la
Administración municipal de Pueblo Nuevo - Córdoba.
3. La
inmediatez de la acción de tutela. Reiteración de Jurisprudencia.
3.1 En varias
oportunidades, ésta Corporación se ha pronunciado sobre el requisito de
inmediatez de la acción de tutela.[3] En éste sentido, la Corte
ha expresado que de conformidad con éste requisito de procedibilidad,  la
acción de tutela debe ser presentada en un término
prudencial y razonable con relación a la ocurrencia de los hechos que
originaron la afectación o amenaza de los derechos fundamentales del
accionante. Esto por cuanto, precisamente, el objeto y naturaleza de la acción
de tutela es la protección inmediata y efectiva de los derechos
fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las
autoridades públicas o de los particulares en los casos determinados por la
ley.  Al respecto, en la sentencia T-406 de 2005 la
Corte indicó:
“Por otra parte, el principio de inmediatez temporal, impone un
límite temporal razonable para la prosperidad de la acción pues si se está ante
la afectación de un derecho fundamental, lo consecuente es que el titular de
ese derecho acuda de inmediato ante los jueces en búsqueda de protección y no
que asuma tal comportamiento luego de un tiempo prolongado.  La configuración
constitucional de la acción es claramente indicativa de que se parte de una
grave vulneración de un derecho fundamental, que en razón de ello se interpone
una solicitud de amparo, que se promueve un procedimiento sumario, que se emite
una decisión en un término perentorio y que las medidas de protección a que
haya lugar deben cumplirse de inmediato.  Pues bien, toda esta regulación
carecería de sentido si, con miras a la prosperidad de la acción, no fuera
óbice que ella se interpusiera meses o años después de la acción u omisión
lesiva de tales derechos.”
3.2 Así mismo, esta Corte ha precisado algunos parámetros
jurisprudenciales de carácter excepcional para determinar el cumplimiento del
requisito de inmediatez de la acción, en los casos en que, a pesar de que ésta
no haya sido ejercida de manera oportuna por el interesado, deba ser admitida
su procedibilidad.[4] Al respecto,
ha advertido que dichos parámetros deben ser valorados y calificados por el
juez de tutela en consideración con las circunstancias particulares del caso.
3.3 Ahora bien, los criterios adicionales que debe
considerar el juez de tutela a fin de determinar la procedibilidad de la acción
en los casos en que exista duda acerca del cumplimiento del requisito de
inmediatez, pueden ser resumidos así:[5]
1. La existencia
de razones válidas para la inactividad del actor;
2. La
posibilidad de que la inactividad injustificada del actor vulnere los derechos
fundamentales de terceros afectados, si se llegase a adoptar una decisión por
el juez de tutela;
3. La existencia
de un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración
de los derechos de los terceros interesados;
4. La
permanencia en el tiempo de la vulneración o amenaza de los derechos
fundamentales del accionante, esto es, su situación desfavorable como
consecuencia de la afectación de sus derechos continúa y es actual; y,
5. La carga de
la interposición de la acción de tutela resulta desproporcionada, dada la
situación de debilidad manifiesta en la que se encuentra el accionante.
3.4 En todo caso, ésta Corporación ha insistido en que
resulta inaceptable concluir, a partir de la jurisprudencia y de las normas
constitucionales y legales que regulan la materia, que la acción de tutela
posee un término de caducidad fijo o preestablecido que condicione
temporalmente su interposición.[6] En la
sentencia SU-961 de 1999 la Corte expuso:
“La posibilidad de interponer la acción de tutela en cualquier
tiempo significa que no tiene término de caducidad.  La consecuencia de ello es
que el juez no puede rechazarla con fundamento en el paso del tiempo y tiene la
obligación de entrar a estudiar el asunto de fondo. Teniendo en cuenta el sentido
de proporcionalidad entre medios y fines, la inexistencia de un término de
caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba interponerse
dentro de un plazo razonable. La razonabilidad de este plazo está determinada
por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso
concreto. De acuerdo con los hechos, el juez está encargado de establecer si la
tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que
no se vulneren derechos de terceros. Si bien el término para interponer la
acción de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera
afirmativa, el juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se ha
interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad,
que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que
desnaturalice la acción. Si el elemento de la inmediatez es consustancial a la
protección que la acción brinda a los derechos de los ciudadanos, ello implica
que debe ejercerse de conformidad con tal naturaleza. Esta condiciona su
ejercicio a través de un deber correlativo: la interposición oportuna y justa
de la acción. Si la inactividad del accionante para ejercer las acciones
ordinarias, cuando éstas proveen una protección eficaz, impide que se conceda
la acción de tutela, del mismo modo, es necesario aceptar que la inactividad
para interponer esta última acción durante un término prudencial, debe llevar a
que no se conceda.”
3.5 En suma, la acción de tutela resulta
improcedente por el incumplimiento del requisito de inmediatez en aquellos
casos en que, (i) ésta no ha sido ejercida oportunamente por el interesado en
consideración con los hechos que motivaron su presentación, pues de otra manera
quedaría desvirtuada la naturaleza de éste mecanismo de protección, esto es, el
amparo inmediato y efectivo de los derechos fundamentales; y, (ii) cuando de
acuerdo con el análisis de las circunstancias particulares del caso que efectúe
el juez de tutela, no es posible la aplicación de los criterios
jurisprudenciales que esta Corporación ha desarrollado para admitir de forma
excepcional su procedibilidad.
4. La subsidiariedad de la acción de tutela. Reiteración de
Jurisprudencia.
4.1 De conformidad con el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591
de 1991 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el
artículo 86 de la Constitución Política”, la acción de tutela será improcedente
en aquellos casos en que existan otros recursos o medios de defensa judiciales
al alcance del accionante. Ello significa que en el evento en que para el caso
concreto existan otros mecanismos judiciales, corresponde al accionante agotar
dichos recursos, es decir, hacer uso de todos los medios ordinarios y
extraordinarios de defensa judicial que se encuentren a su disposición para
invocar la protección de sus derechos.[7] En éste sentido, en la
sentencia T-698 de 2004, ésta Corte sostuvo:
“El principio enunciado de subsidiariedad resulta ser una exigencia
fundamental para la procedibilidad de la acción, en la medida en que es
necesario que quien alega la vulneración haya agotado los medios de defensa
disponibles por la legislación, para lograr la protección de sus derechos[8].
La razón de ser de esta exigencia, es la de confirmar que una acción
subsidiaria como la tutela, no pueda ser considerada como una instancia más en
el tránsito jurisdiccional, ni tampoco como un camino extraordinario para
solucionar las eventuales falencias de los procesos ordinarios o contenciosos.
Menos aún cuando es en estas jurisdicciones en donde se encuentran previstos
los  mecanismos propios para conjurar los posibles inconvenientes que se
susciten para las partes durante los trámites procesales. Al respecto esta
Corporación ha señalado que la jurisdicción ordinaria y contenciosa, es “sede
por antonomasia del ejercicio dialéctico entre las diversas posiciones de las partes”[9]
(…). De allí que la exigencia del agotamiento efectivo de los recursos
correspondientes, como expresión de la subsidiariedad de la acción de tutela
frente a los mecanismos ordinarios de defensa judicial, se haga evidente”.
4.2 En efecto, el amparo constitucional se funda en el principio de
subsidiariedad, esto es, la acción de tutela no puede ser entendida como un
medio de defensa judicial que pueda reemplazar o sustituir los mecanismos
procesales dispuestos por el legislador para la protección de los derechos; o
que tenga la facultad de revivir términos vencidos u oportunidades procesales
vencidas por la negligencia o inactividad injustificada del actor. Igualmente,
tampoco puede sostenerse que sea el último recurso al alcance de los ciudadanos
para obtener de los jueces el amparo de sus derechos. Por el contrario, dada la
naturaleza constitucional de la acción de tutela, ésta debe ser concebida como
el único mecanismo susceptible de ser invocado a fin de garantizar la
protección de los derechos fundamentales frente a los actos u omisiones que los
amenacen o vulneren. Sin embargo, es claro que los jueces y autoridades
públicas, en el trámite de los procesos y recursos ordinarios y
extraordinarios, se encuentran obligados a garantizar la protección de los
derechos fundamentales de las partes y de los interesados.
4.3 Sin embargo, es preciso señalar que ésta Corporación ha admitido
de forma excepcional la procedencia de la acción de tutela en los casos en que,
a pesar de que existan otros medios y recursos de defensa judiciales a
disposición del actor, (i) se constate que tales mecanismos no son idóneos y
eficaces para garantizar la protección de los derechos amenazados o vulnerados;
y, (ii) exista certeza sobre la ocurrencia de un perjuicio irremediable de no
otorgarse el amparo constitucional invocado como mecanismo transitorio de
protección.[10] Al respecto, en la
sentencia T-954 de 2005, la Sala Segunda de Revisión de la Corte explicó:
“(…) el artículo 86 de nuestra Constitución  dispone que la acción
de tutela “sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de
defensa judicial”.[11] La jurisprudencia
constitucional, ha precisado que este mandato se debe interpretar en el sentido
de que los medios alternos de defensa con que cuenta el interesado tienen que
ser idóneos, es decir, aptos para obtener la protección requerida, con
la urgencia que sea del caso.[12] La
idoneidad de los medios de defensa se debe evaluar, en el contexto particular
de cada caso, teniendo en cuenta las circunstancias específicas que afectan al
peticionario, para así determinar si realmente existen alternativas eficaces de
protección que hagan improcedente la tutela.”
No obstante lo anterior, el mismo Constituyente introdujo una
excepción a dicha regla de subsidiariedad, en el mismo artículo 86 Superior; a
pesar de la existencia de otros medios de defensa judicial, será procedente la
acción de tutela cuando quiera que “se utilice como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable”.
La jurisprudencia de esta Corte[13] ha señalado que para efectos de esta disposición, es decir, para determinar la existencia de un perjuicio irremediable, es
necesaria la concurrencia de cuatro elementos: “la inminencia,  que exige
medidas inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de derecho por salir de ese
perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, que hace evidente la
impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección
inmediata de los derechos constitucionales fundamentales.”
4.4 Adicionalmente, en virtud del principio de subsidiariedad, la
jurisprudencia constitucional ha indicado que la acción de tutela resulta
igualmente improcedente, en los casos en que el actor haya empleado los medios
ordinarios y extraordinarios de defensa judicial a su disposición,  y estos se
encuentren en curso o no hayan sido decididos de manera definitiva por los
jueces o autoridades correspondientes.[14] En efecto, en
la sentencia T-770 de 2006 la Corte Constitucional expresó:
“3.3
Esta Corte también se ha pronunciado sobre lo improcedente que
resulta propender por un pronunciamiento definitivo del juez constitucional en
materia de vulneración de derechos fundamentales, mientras pende el recurso
establecido para que el juez de la causa, dentro del ámbito del mismo asunto,
se pronuncie sobre la cuestión “pues la acción de tutela no ha sido consagrada
para provocar la iniciación de procesos alternativos o sustitutivos de los
ordinarios, o especiales, ni para modificar las reglas que fijan los diversos
ámbitos de competencia de los jueces, ni para crear instancias adicionales a
las existentes”[15].”
4.5
En síntesis, se puede indicar que de acuerdo con
el principio de subsidiariedad de la acción de tutela, ésta resulta improcedente
cuando: (i) es utilizada como mecanismo supletorio o alternativo de los medios
judiciales ordinarios o extraordinarios de defensa judicial previstos por la
ley; y, (ii) los medios ordinarios de defensa judicial empleados se encuentran
en trámite, es decir, los jueces o autoridades competentes no han dirimido
definitivamente la litis puesta a su consideración. Sin embargo, en los casos
en que existan medios de protección ordinarios al alcance del actor, la acción
de tutela será procedente si el juez constitucional logra determinar que: (i)
los mecanismos y recursos ordinarios de defensa no son suficientemente idóneos
y eficaces para garantizar la protección de los derechos presuntamente
vulnerados; o (ii) se requiere el amparo constitucional como mecanismo transitorio,
pues de lo contrario, el actor se vería frente a la ocurrencia inminente de un
perjuicio irremediable.
5. Estudio del caso concreto
5.1 De acuerdo
con los hechos que fundamentan la presente acción de tutela, durante el año
2002, la accionante Yomaira del Socorro Ortega Guzmán prestó sus servicios como
docente en la Escuela Nueva de Centro América del Municipio de Pueblo Nuevo –
Córdoba, en cumplimiento de órdenes administrativas de prestación de
servicios profesionales.
Sin indicar su fecha, según lo señalado
por el apoderado de la accionante y la Alcaldía de Pueblo Nuevo – Córdoba, como
consecuencia de los servicios prestados al Municipio de Pueblo Nuevo – Córdoba
durante el año 2002, la accionante y otros docentes contratados mediante
órdenes de prestación de servicios, llevaron a cabo una conciliación
extrajudicial administrativa en la cual solicitaron que el Municipio efectuara
el pago de las prestaciones sociales a título de indemnización causadas
con ocasión de su labor.
El apoderado de la accionante sostiene
que en virtud de la conciliación realizada, el Municipio de Pueblo Nuevo
accedió al pago de las prestaciones sociales reclamadas por los docentes. Sin
embargo, afirma que el acuerdo efectuado entre las partes a través de la
conciliación extrajudicial, fue improbado por el Tribunal Contencioso
Administrativo de Córdoba.
El 2 de agosto de 2006, el apoderado
judicial de la accionante,  interpuso acción de tutela
ante el Juzgado Promiscuo Municipal de Pueblo Nuevo -
Córdoba, contra el Municipio de Pueblo Nuevo - Córdoba,
por estimar vulnerado su derecho fundamental a la igualdad.  En su criterio, la omisión en el pago de las prestaciones sociales
causadas como consecuencia de la prestación de sus servicios como docente
durante el año 2002, vulnera su derecho fundamental a la igualdad, por cuanto
en  algunas sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado,
éstas corporaciones han admitido el pago de prestaciones sociales a quienes han
prestado sus servicios a la Administración Pública a través de contratos de
órdenes de prestación de servicios, cuando en virtud de dichos contratos, se
configura una relación de subordinación y dependencia del contratista frente a
la administración.
Por ello, la accionante solicitó al Juzgado Promiscuo Municipal de
Pueblo Nuevo - Córdoba que ordenara al Municipio de
Pueblo Nuevo el pago de sus prestaciones sociales a título de indemnización,
así como los intereses causados por sus actividades como docente
del Municipio durante el año 2002.
Frente a las consideraciones expuestas
por la accionante en el escrito de tutela, la Secretaria del Interior del
Municipio sostuvo que en cumplimiento de las normas que regulan la materia, el
Municipio no puede acceder al pago de prestaciones sociales de quienes han
estado vinculados a la Administración a través de órdenes administrativas de
prestación de servicios profesionales. Adicionalmente, a diferencia de lo
indicado por la accionante, afirmó que hasta la fecha de presentación del
escrito de contestación de la acción de tutela, el Municipio no había sido
notificado de la decisión del Tribunal Contencioso Administrativo de Córdoba de
aprobación o improbación de la conciliación extrajudicial realizada entre éste
y los docentes.
En sentencia de única instancia del 23 de
agosto de 2006, el Juzgado Promiscuo Municipal de Pueblo Nuevo - Córdoba
concedió el amparo invocado. En éste sentido, expuso los mismos argumentos
presentados por la accionante. Indicó que efectivamente, en atención a la
jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, y con el
propósito de amparar el derecho fundamental a la igualdad, a través de la
acción de tutela es procedente ordenar el pago de prestaciones sociales a
quienes, como la accionante, han prestado sus servicios a la Administración
Pública a través de contratos de  órdenes de prestación de servicios.
5.2 Con base las
consideraciones y fundamentos expuestos anteriormente, ésta Sala de Revisión
determinará si en el presente caso se cumplen los requisitos de inmediatez y
subsidiariedad de la acción de tutela, a fin de establecer la procedencia del
amparo constitucional invocado.
Para resolver el presente caso, en las
consideraciones y fundamentos de ésta Sentencia, la Sala hizo referencia a dos
reglas generales de procedencia de la acción de tutela: la inmediatez y la
subsidiariedad de la acción. Frente a la primera regla, reiteró que el amparo
constitucional resulta improcedente en los casos en que éste no ha sido
solicitado en un término prudencial y razonable en consideración con los hechos
que originaron la presunta amenaza o vulneración de los derechos fundamentales
del accionante. Al respecto, agregó que excepcionalmente la acción de tutela
será procedente en el evento en que, pese a que el amparo no haya sido
interpuesto de conformidad con la regla general, como consecuencia del estudio
y valoración de las circunstancias particulares del caso concreto sean
aplicables los criterios jurisprudenciales que esta Corporación ha precisado
para el efecto.[16]
5.3 En el
presente caso ha quedado demostrado que los hechos que originaron la
interposición de la acción de tutela ocurrieron en el año 2002. Tal y como se
indica en el escrito de tutela, en criterio de la accionante la presunta
afectación de su derecho fundamental a la igualdad se desprende de la omisión
en el pago de sus prestaciones sociales ocasionadas en virtud del cumplimiento
del contrato de prestación de servicios profesionales como docente durante el
año 2002 del Municipio de Pueblo Nuevo - Córdoba.
En efecto, en
aplicación del requisito de inmediatez, no es posible admitir la procedibilidad
de la presente acción de tutela, pues como se señaló anteriormente, los hechos
que motivaron su presentación ocurrieron  en el año 2002, es decir, ésta fue
interpuesta casi cuatro años después de la presunta omisión de la
Administración municipal de Pueblo Nuevo – Córdoba que, en criterio de la
accionante, ocasionó la vulneración de su derecho fundamental a la igualdad.
Adicionalmente,
la accionante no adujo motivo alguno que permita justificar su inactividad en
la presentación de la acción; tampoco, indicó razones que permitan afirmar que
la afectación de sus derechos fundamentales continúa y es actual al punto que
requiera de manera urgente e inmediata el amparo constitucional. Así mismo,
según lo afirmado en el escrito de tutela, la accionante no se encuentra en una
situación de debilidad manifiesta que haga desproporcionado el requisito de
interposición de la acción de tutela en un término prudencial y razonable.
Así, en atención
a las consideraciones expuestas, la presente acción será declarada improcedente
por incumplimiento del requisito de inmediatez, pues como quedó demostrado, la
acción no fue interpuesta una vez ocurrieron los hechos que dieron lugar a la
presunta vulneración de los derechos fundamentales de la accionante.
Igualmente, en concordancia con las circunstancias particulares del caso, se
logró determinar que no es posible la aplicación de los criterios
jurisprudenciales que ésta Corporación ha precisado con relación a la
procedencia excepcional de la acción de tutela cuando existe duda acerca de la
inmediatez de la acción.
5.4 Frente al
requisito de subsidiariedad, ésta Sala indicó que por regla general, la acción
de tutela es improcedente cuando existen otros recursos o medios de defensa
judiciales a disposición del actor, o cuando dichos medios efectivamente fueron
empleados pero aún se encuentran en curso durante el trámite de la acción de
tutela. Así mismo, precisó que de forma excepcional, el amparo constitucional
será procedente si el juez de tutela, previo el análisis de las circunstancias
particulares del caso, concluye que los medios ordinarios no son idóneos y
eficaces para garantizar la protección de los derechos conculcados, o que el
actor requiere del amparo constitucional como mecanismo transitorio de
protección, pues de otra forma, es inminente la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
Ahora bien,
conforme a la regla de subsidiariedad de la acción de tutela, ésta Sala de
Revisión ratifica que la presente solicitud de amparo constitucional deberá ser
declarada improcedente, pues como se indicó en las Consideraciones generales de
ésta Sentencia, la acción de tutela es improcedente en los casos en que, como
el que se encuentra bajo estudio de ésta Sala, el accionante pudo hacer uso de
los recursos o medios ordinarios de defensa judiciales dispuestos a su alcance.
Como se desprende del análisis de los
hechos expuestos en el presente caso, la accionante pudo hacer uso oportuno de
los mecanismos ordinarios que prevé la legislación para solicitar el amparo de
sus pretensiones, esto es, el pago de las prestaciones sociales a título de indemnización,  así como los
intereses causados por sus actividades como docente del Municipio
durante el año 2002.
Al respecto,
ésta Corte debe recordar que la acción de tutela no es el mecanismo de
protección idóneo para solicitar el pago de indemnizaciones e intereses como
lo pretende la accionante. En éste sentido, la jurisprudencia constitucional ha
sostenido que la acción de tutela es procedente de forma excepcional, en los
casos en que el juez de tutela logré determinar que la omisión en dicho pago,
vulnera los derechos fundamentales del accionante, como por ejemplo, al mínimo
vital.
Así, dado que en
el presente caso los hechos que originaron la presunta vulneración de los
derechos fundamentales de la actora ocurrieron en el año 2002, y que en
consecuencia no se demostró su afectación en virtud de la omisión del pago de
sus prestaciones sociales -y por lo tanto la necesidad imperiosa de obtener el
amparo constitucional de manera inmediata-, ésta Sala debe insistir en la
improcedencia de la presente acción de tutela.
Es de agregar
que ésta Corporación no tiene certeza probatoria acerca de que el Tribunal
Contencioso Administrativo de Córdoba haya emitido una decisión de aprobación o
improbación del acuerdo conciliatorio entre la Administración Municipal de
Pueblo Nuevo y la accionante. En efecto, para la fecha en que la presente
acción fue interpuesta, no existía claridad sobre éste hecho, pues en el
escrito de tutela la accionante afirmó que el acuerdo conciliatorio fue
improbado por el Tribunal, sin embargo, el Municipio asegura que no ha sido
notificado de una decisión en éste sentido.
Por ello, es
necesario indicar que como consecuencia de la existencia de un trámite en
curso, éste es, la aprobación o improbación de la conciliación realizada entre
la accionante y la Administración Municipal de Pueblo Nuevo, es improcedente un
pronunciamiento definitivo por parte del juez de tutela frente a la solicitud
de protección constitucional invocada por la accionante.
En síntesis,
dado que la accionante pudo hacer uso oportuno de los mecanismos ordinarios de
defensa judicial previstos por el legislador para obtener la protección de sus
derechos y que no existe certeza sobre la culminación del trámite de aprobación
o improbación del acuerdo conciliatorio entre el Municipio de Pueblo Nuevo y la
accionante por parte del Tribunal Contencioso Administrativo de Córdoba, la
acción de tutela bajo estudio también será declarada improcedente por
incumplimiento del requisito de subsidiariedad.
5.5
Adicionalmente, como lo ha sostenido reiterada jurisprudencia de ésta Corte, la
acción de tutela no es el medio judicial idóneo para decidir los conflictos
relacionados con el reconocimiento de la existencia de una relación laboral o
el pago de las prestaciones sociales causadas con ocasión a éste. En éste
sentido, es pertinente insistir que una decisión al respecto, es competencia
exclusiva de la jurisdicción ordinaria o contencioso administrativa una vez
surtidos los procesos correspondientes.
Respecto a la idoneidad de la acción de tutela como medio para
obtener el pago de las prestaciones económicas derivadas de un contrato de
prestación de servicios, en la sentencia T-523 de 1998, la Corte Constitucional
afirmó:[17] “[q]uien haya llevado a
cabo una prestación laboral encuadrada dentro de una forma contractual de
prestación de servicios "...podrá demandar por la vía judicial competente
el reconocimiento de la existencia de la vinculación laboral y las
consecuencias derivadas del presunto contrato de trabajo relacionadas con el
pago de prestaciones sociales."
En virtud de lo expresado anteriormente, y dado que la presente
acción de tutela no cumple los requisitos expresados en la jurisprudencia
constitucional y en las normas aplicables al caso concreto con relación a la
inmediatez y subsidiariedad de la acción, ésta Sala  revocará la decisión del
Juzgado Promiscuo Municipal de Pueblo Nuevo – Córdoba que concedió el amparo
invocado y en su lugar, declarará la improcedencia de la acción.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.
REVOCAR la decisión adoptada el veintitrés (23) de
agosto de 2006 por el Juzgado Promiscuo Municipal de Pueblo Nuevo – Córdoba en
la cual se concedió el amparo solicitado a través de apoderado judicial por la
ciudadana Yomaira del Socorro Ortega Guzmán, dentro del trámite de la acción
instaurada contra el Municipio de Pueblo Nuevo – Córdoba y en su lugar,
NEGAR POR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela.
Segundo. DÉSE cumplimiento a lo
dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en
la gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
MANUE
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Consejo de Estado, Sección Segunda, expediente 13890-1913.
Magistrado Ponente: Flavio A. Rodríguez Arce.
[2] Consejo de Estado, Sección Segunda, expediente 4550-2001.
Magistrado Ponente: Alberto Arango Mantilla.
[3] Ver entre otras, las sentencias: T-851 de 2006, T-771 de 2006,
T-580 de 2006, T-570 de 2005 y T-575 de 2002.
[4] Ver entre otras, las recientes sentencias: T-910 de 2006, T-588
de 2006 y T-760 de 2006.
[5] Estos criterios aparecen claramente referenciados, entre otras,
en las sentencias T-905 de 2006 y SU-961 de 1999.
[6] En la sentencia C-543 de 1992 la Corte declaró la inconstitucionalidad
del artículo 11 del Decreto 2591 de 1991 el cual  que establecía un término de
caducidad para la interposición de la acción de tutela. Así mismo, en la
sentencia T-218 de 2005, la Sala Sexta de Revisión afirmó: “De acuerdo con la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, como la tutela es un mecanismo ágil
que busca la protección inmediata de los derechos fundamentales, es deber de quien
solicita el amparo ejercerla oportunamente, mientras se verifica la afectación
del derecho fundamental. Por ello, en su jurisprudencia, la Corte ha dicho que
aunque la acción de tutela no caduca, lo que significa que no puede rechazarse
por el paso del tiempo, un lapso prolongado entre la afectación del derecho y
la reclamación judicial sí puede incidir desfavorablemente en la concesión del
amparo constitucional.”
[7] Con relación a la procedencia de la acción de tutela, previo el
agotamiento de los recursos de defensa judicial extraordinarios, en la
sentencia T-541 de 2006, la Corte sostuvo: “En un principio, la jurisprudencia
de la Corte entendía que quedaban agotados los medios judiciales cuando el
peticionario había interpuesto los recursos ordinarios (reposición, apelación,
nulidad). Sin embargo, con el fin de reforzar el carácter subsidiario de la
acción de tutela, así como el papel del juez ordinario como defensor de los
derechos fundamentales, hace algunos años la Corte comenzó la elaboración de
una doctrina, -hoy jurisprudencia consistente y reiterada-, en el sentido de
exigir, como requisito de procedencia de la acción, el agotamiento de todos los
mecanismos de defensa previstos, ya sean ordinarios o extraordinarios (Esta
regla general cuenta con muy pocas excepciones referidas a la defensa de los
derechos fundamentales de sujetos de especial protección que se encontraban
absoluta y radicalmente imposibilitados para interponer oportunamente los
recursos ordinarios de defensa y siempre que la afectación del derecho resulte
desproporcionada respecto de la defensa de la importante garantía procesal que
acá se comenta. Al respecto, pueden consultarse entre otras, las sentencias
T-329/96; T-573/97; T-654/98; T-289/03.).”
[8] En éste sentido, pueden consultarse  las sentencias T-441 de 2003
y T-742 de 2002,  entre otras.
[9] Sentencia T-606 de 2004.
[10] Ver la sentencia T-609 de 2005.
[11] Sentencia T-600 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa),
T-1198 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-1157 de 2001 (M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra), T-321 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), y
SU-250 de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
[12]  Sentencia T-384 de 1998 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra).
[13]  Ver, entre muchas otras, las sentencias T-225 de 1993 (M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa), T-253 de 1994 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) y T-142 de
1998 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).
[14] Ver, entre otras, las sentencias: T-212 de 2006, T-886 de
2001 y SU-599 de 1999.
[15] Sentencia T-951-05 M.P. Rodrigo Escobar
Gil.
[16] “(…) Los criterios jurisprudenciales son los siguientes: (i) Que
exista un motivo válido para la inactividad del actor; (ii) Que
la inactividad injustificada vulnere el núcleo esencial de los derechos de
terceros afectados con la decisión; (iii)
Que exista un nexo causal
entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de
los interesados. (iv) Que se demuestre que la vulneración es
permanente en el tiempo y que, a pesar de que ha transcurrido mucho tiempo de
ocurrido el hecho que la originó, la situación desfavorable del actor continúa
y es actual. (v) Que quien solicita el amparo se encuentre en situación
de debilidad manifiesta o en circunstancias muy especiales que hagan
desproporcionado adjudicarle la carga de acudir ante un juez.” Sentencia T-905
de 2006.
[17] En este sentido ver las sentencias: T-890 de 2005, T-214 de 2005,
T-1335 de 2001 y T-824 de 2000.