C-111-98
Sentencia C-111/98
Sentencia
C-111/98
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL
GOBIERNO NACIONAL-Límites al dictar decretos leyes
Dos tipos de
límites, muy estrictos en la actual Constitución, deben ser atendidos por el
Gobierno cuando dicta los decretos leyes originados en la autorización del
Congreso: el temporal, que impide al Ejecutivo legislar una vez expirado el
plazo de las atribuciones concedidas; y el material, que lo obliga a sujetarse
a los precisos términos de la habilitación legislativa en lo concerniente a los
asuntos objeto de ella.
REGIMEN
DISCIPLINARIO-Contenido/RESERVA
LEGAL EN MATERIA DE INHABILIDADES
Para la Corte,
son funciones muy distintas la de establecer el régimen disciplinario de unos
servidores públicos y la de contemplar causales de inhabilidad para desempeñar
cargos, aunque se trate de los mismos empleos de los cuales se predica aquél.
Mientras en materia disciplinaria se parte del supuesto general de la previa vinculación
funcional del empleado y su consiguiente sujeción al estatuto legal que rige
sus funciones, el campo de las inhabilidades alude a hechos o situaciones
anteriores a esa vinculación, cuya ocurrencia hace inelegible al aspirante a
desempeñar el cargo. Se trata de dos materias diversas y, por ello, respecto de
aquella que el Congreso se reservó, en cuanto no la incluyó dentro del ámbito
restringido de las facultades que confería, hay una evidente invasión de la
órbita legislativa por parte del Presidente de la República. En el caso objeto
de análisis, si bien son distintos los campos de la disciplina del servidor
público y de las inhabilidades del mismo para efectos del ejercicio de
facultades extraordinarias -pues la validez del decreto ley depende de su
preciso encuadre en la norma habilitante-, tales áreas pueden hacer parte de
una unidad normativa concebida por el legislador (ley del Congreso) al regular
de manera general un aspecto del servicio público, en cuanto -como en el caso
presente ocurre- sea posible definir la interrelación entre ellas. Esta es
indudable en la esfera normativa de la cual se ocupa ahora la Corte, pues la
naturaleza comprehensiva del Código Disciplinario Unico, tal como lo diseñó el
legislador, no lo circunscribe a las cuestiones estrictamente disciplinarias
aplicables a quienes ejercen cargos en una determinada rama del poder público
sino que lo amplía a la generalidad de los servidores estatales en lo referente
a la integridad de la actividad que cumplen, lo cual le exige cobijar normas
que, en los varios tópicos del servicio público, guarden relación con el tema
principal.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Alcance
Aunque, como lo
ha destacado la jurisprudencia, el articulado de una ley debe corresponder a
materias entre sí relacionadas y a la vez desarrollar sustancialmente lo que
anuncia su título, la conexidad temática admite un mayor grado de apreciación y
discrecionalidad del legislador ordinario -no sujeto a moldes tan estrechos
como los que atan al Gobierno en el ejercicio prestado de las funciones
legislativas- en cuanto se refiere a los objetivos que persigue cuando asume
determinadas materias como objeto de su actividad y las ordena y estructura
dentro de un sistema cuyo hilo conductor debe establecer el juez de constitucionalidad
al definir si aquél obró con arreglo a los nombrados preceptos fundamentales.
Como se trata de su propia función, el Congreso goza de libertad para delimitar
los actos que expide y, al hacerlo, él mismo, en cuanto suministra unas ciertas
características materiales al conjunto, excluye los asuntos que de ninguna
manera pueden formar parte de una ley en concreto, habida cuenta de su
contenido extraño dentro de  aquél. Ello condena a la  inexequibilidad  las
disposiciones   que -miradas individualmente- no se integran al sistema de la
ley de manera sustancial.
INHABILIDADES
PARA FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS DE LA RAMA JUDICIAL-Constitucionalidad
La Constitución
establece que los servidores públicos están al servicio del Estado y de la
comunidad -no de sus propios intereses o beneficios personales, ni de los de
terceros- y que ejercerán sus funciones en la forma prevista por la
Constitución, la ley y el reglamento (art. 123); que la ley determinará la
responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva
(art. 124); que la función administrativa está al servicio de los intereses
generales y que se desarrolla con fundamento, entre otros, en los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad
(art. 209 C.P.). Mal podría entenderse contraria a ella una norma que, con el
propósito de preservar esos postulados y en defensa de la sociedad y del orden
jurídico, impide el futuro acceso al servicio público, especialmente en cargos
que implican mando o decisión, a quienes han incurrido en prácticas tan dañinas
como peculado por apropiación, peculado por extensión, concusión, cohecho
propio o impropio, cohecho para dar u ofrecer, tráfico de influencias,
utilización indebida de información privilegiada, prevaricato por acción o por
omisión, prevaricato por asesoramiento ilegal, receptación, legalización y
ocultamiento de bienes provenientes de actividades ilegales, que son algunas de
las que condena el Estatuto Anticorrupción y que, en virtud de la remisión
contemplada en el precepto que se examina, inhabilitan para el ejercicio de la
función pública.
Referencia:
Expediente D-1802
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 3 del Decreto 1888 de 1989, 1 del
Decreto 2281 de 1989 y 43 de la Ley 200 de 1995
Actor: Alirio de
Jesús Tobón Duque
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los veinticinco (25) días del mes de marzo de
mil novecientos noventa y ocho (1998).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano ALIRIO
DE JESUS TOBON DUQUE, haciendo uso del derecho consagrado en el artículo 241,
numerales 4 y 5, de la Constitución Política, ha presentado ante la Corte una
demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 3 del Decreto 1888 de
1989, 1 del Decreto 2281 de 1989 y 43 de la Ley 200 de 1995.
Cumplidos como están
los trámites y requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991, se entra a
resolver.
II. TEXTOS
A continuación se
transcribe el texto de las disposiciones objeto de proceso:
"Decreto 1888 de 1989
(agosto 23)
por el cual se modifica el régimen
disciplinario de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional
El Presidente de la República de Colombia,
en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 30 de
1987, y oída la Comisión Asesora por ella establecida,
DECRETA:
(...)
Artículo 3. No podrán ser designados ni desempeñar
cargo o empleo en la Rama Jurisdiccional:
a) Quienes se hallen
en interdicción judicial.
b) Quienes padezcan
afección física o mental, previamente calificada por la respectiva entidad de
previsión social o el Instituto de Medicina Legal, que comprometa la capacidad
necesaria para el debido desempeño de sus funciones o labores.
c) Quienes se encuentren
en detención preventiva por delito doloso u homicidio culposo, aunque gocen del
beneficio de excarcelación, o hayan sido afectados por resolución de acusación
o su equivalente en proceso penal, por los mismos delitos, mientras se define
su responsabilidad.
d) Quienes hayan
sido condenados por delito doloso u homicidio culposo. Esta inhabilidad
subsistirá durante los cinco (5) años posteriores al cumplimiento o extinción
de la respectiva pena.
e) Quienes se
encuentren excluidos del ejercicio de la profesión de abogado.
f) Quienes hayan
sido suspendidos del ejercicio de la profesión de abogado por término superior
a tres (3) meses continuos o discontinuos, dentro de los cinco (5) años
anteriores.
g) Quienes por falta
disciplinaria hayan sido destituidos, o suspendidos por tercera vez de un cargo
público, dentro de los cinco (5) años anteriores. Y,
h) Las personas
respecto de las cuales exista la convicción moral de que no observan una vida
pública o privada compatible con la dignidad del empleo".
"Decreto 2281 de 1989
(octubre 7)
por el cual se modifica el artículo 3 del
Decreto 1888 de 1989
El Presidente de la República de Colombia,
en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 30 de
1987 y oída la Comisión Asesora por ella establecida,
DECRETA:
Artículo 1. Modifícanse las letras c) y d) del artículo
3 del Decreto 1888 de 1989, las cuales quedarán así:
c) Quienes se
encuentren en detención preventiva por delito doloso aunque gocen del beneficio
de excarcelación, o hayan sido afectados por resolución de acusación o su
equivalente en proceso penal por el mismo delito, mientras se define su
responsabilidad.
d) Quienes hayan
sido condenados por delito doloso. Esta inhabilidad subsistirá durante los
cinco (5) años posteriores al cumplimiento o extinción de la respectiva
pena".
"Ley 200 de 1995
(julio 28)
por la cual se adopta el Código
Disciplinario Unico
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
(...)
Artículo 43.
Otras inhabilidades.
Constituyen además, inhabilidades para desempeñar cargos públicos, las
siguientes:
1. Haber sido
condenado por delito sancionado con pena privativa de la libertad, excepto
cuando se trate de delitos políticos o culposos salvo que estos últimos hayan
afectado la administración pública.
2. Hallarse en
interdicción judicial, inhabilitado por una sanción disciplinaria o penal o
suspendido en el ejercicio de su profesión o excluido de ésta.
3. Quienes padezcan,
certificado por Médico Oficial, cualquier afectación física o mental que comprometa
la capacidad necesaria para el debido desempeño del cargo.
4. La prevista en el
numeral 1 del artículo 30 de este Código".
III. LA DEMANDA
A juicio del
demandante, y en cuanto a los apartes acusados de los decretos 1888 y 2281 de
1989, el Presidente de la República excedió las facultades extraordinarias
conferidas, violando el artículo 76 de la Constitución de 1886, en cuanto creó
inhabilidades "para los condenados para acceder a las ramas de la
administración pública" y las extendió a los particulares que no son
sujetos del régimen disciplinario de la Rama Judicial, olvidando que todas las
personas, sin distinción alguna tienen derecho a laborar en la Rama y los
abogados per se no hacen parte de ella.
Considera que las
disposiciones acusadas también son violatorias de los artículos 13, 25, 53 y
152 de la actual Constitución Política, pues desconocen la igualdad de los
ciudadanos ante la ley, el derecho fundamental al trabajo con iguales
oportunidades y no se tramitaron como ley estatutaria, en cuanto regulan
derechos fundamentales de las personas.
Afirma que el
artículo 43 de la Ley 200 de 1995 vulnera aún más la Carta, al establecer
inhabilidades para desempeñar todos los cargos que existan en el Estado.
Por último
manifiesta que "la Constitución faculta la sanción penal pero no autoriza
la disminución de la capacidad civil para ninguno de los ciudadanos".
IV.
INTERVENCIONES
La ciudadana MONICA
FONSECA JARAMILLO, obrando en su calidad de apoderada del Ministerio de
Justicia y del Derecho, solicita a la Corte que declare la exequibilidad del
artículo 43 de la Ley 200 de 1995. En cuanto a las demás disposiciones
acusadas, afirma que la Corte ya se pronunció sobre los incisos c) y d) del
Decreto 1888 de 1989.
Considera que no
existe vulneración alguna a preceptos constitucionales, y que, además, la Corte
ya ha considerado que las inhabilidades pueden regularse por ley ordinaria.
Por otra parte,
manifiesta que mediante Sentencia C-037 de 1996, la Corte declaró
constitucional la inhabilidad consagrada en la Ley Estatutaria de
Administración de Justicia, y que de dicha providencia resultó la validez de la
inhabilidad consagrada en la disposición ahora acusada para desempeñar cargos
en la administración pública, pues en ambos casos se atiende al interés general
y se busca la idoneidad de aquellos que desempeñen la función jurisdiccional y
la función pública.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación solicita a la Corte que declare exequible el artículo 43
de la Ley 200 de 1995, excepto la expresión "salvo que estos últimos hayan
afectado la administración pública", que fue declarada exequible mediante
Sentencia C-280 de 1996.
Manifiesta que el
legislador al establecer las inhabilidades de que trata el artículo 43 de la
Ley 200 de 1995, actuó dentro de su competencia y buscó mejorar la prestación
de los servicios que están a cargo de las personas vinculadas a la función
pública. Así mismo, el Congreso al expedir la Ley 270 de 1996 (art. 150)
consagró algunas inhabilidades que coinciden con las contenidas en el texto
demandado.
Solicita igualmente
que se declare la inconstitucionalidad de los literales a), b), e), f) y g) del
artículo 3 del Decreto 1888 de 1989 y se esté a lo resuelto en las Sentencias
C-546 de 1993, C-366 de 1995 y C-558 de 1994, respecto de los literales c), d)
y h) Ibídem.
Considera que el
Presidente de la República desbordó las facultades otorgadas por el artículo 1
de la Ley 30 de 1987 y manifiesta que la Corte ha sostenido que "cuando la
habilitación se encuentra destinada a modificar al régimen disciplinario, el
Presidente de la República no está facultado para reformar los motivos de
inhabilidad que afectan a los servidores públicos o a las personas que aspiran
a ingresar a la función pública".
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corte es
competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de las normas
acusadas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numerales 4 y 5,
de la Constitución Política.
2. Consideración
previa
La Corte no entrará
a analizar el contenido de la demanda, en lo que hace referencia al artículo 1
del Decreto 2281 de 1989, que modificó los literales c) y d) del Decreto 1888
de 1989, ni la expresión "hayan afectado la administración pública",
perteneciente al artículo 43 de la Ley 200 de 1995, ya que en relación con
dichos apartes normativos, el Magistrado Sustanciador rechazó la demanda, por
existir cosa juzgada constitucional (sentencias C-546 del 25 de noviembre de
1993 y C-366 del 16 de agosto de 1995).
Lo propio se hizo en
cuanto a las expresiones "...hayan afectado la administración
pública...", del artículo 43, numeral 1, de la Ley 200 de 1995, declaradas
exequibles por la Sentencia C-280 del 25 de junio de 1996.
No habiéndose
suplicado, la providencia que rechazó la demanda en esos aspectos quedó en
firme y, por ende, sobre las aludidas normas no se inició nuevo proceso de
control constitucional.
3. Cosa juzgada
constitucional
Dado que de la
demanda no pudo concluirse con precisión, en el momento de admitirla, cuáles
literales del artículo 3 del Decreto 1888 de 1989 eran los acusados, se decidió
esperar, como lo contempla el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, el momento
de la decisión final -la presente sentencia- para establecer respecto de dicha
norma el verdadero alcance del libelo y su aptitud o ineptitud.
Una vez adelantado
el proceso, la Corte encuentra que, en razón del cargo principal (exceso en el
uso de facultades extraordinarias), la demanda cobija la totalidad de los
numerales de la indicada norma y, en consecuencia, su contenido integral será
objeto de fallo, con excepción del literal h), que fue declarado inexequible
por la Sentencia C-558 del 6 de diciembre de 1994 (M.P.: Dr. Carlos Gaviria
Díaz).
En relación con esa
fracción normativa la Corte se abstendrá de efectuar nuevo estudio y, en
aplicación del principio de la cosa juzgada constitucional, dispondrá que se
atienda lo ya resuelto.
4. La disposición
acusada, perteneciente al Decreto 1888 de 1989, está derogada
Antes de entrar en
el análisis del cargo por exceso en el uso de facultades extraordinarias, la
Corte Constitucional advierte que, a partir de la vigencia de la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996), la disposición
acusada, que establece los motivos de inhabilidad para ser designado o
desempeñar cargo o empleo en la Rama Judicial, está derogada.
En efecto, el
artículo 150 de la mencionada Ley dispuso:
"INHABILIDADES
PARA EJERCER CARGOS EN LA RAMA JUDICIAL. No podrá ser nombrado para ejercer
cargos en la Rama Judicial:
1. Quien se halle en
interdicción judicial.
2. Quien padezca
alguna afección mental que comprometa la capacidad necesaria para el desempeño
del cargo, debidamente comprobada por el Instituto de Medicina Legal y Ciencias
Forenses.
3. Quien se
encuentre bajo medida de aseguramiento que implique la privación de la libertad
sin derecho a la libertad provisional.
4. Quien esté
suspendido o haya sido excluido de la profesión de abogado. En este último
caso, mientras obtiene su rehabilitación.
5. Quien haya sido
destituido de cualquier cargo público.
6. Quien haya sido
declarado responsable de la comisión de cualquier hecho punible, excepto por delitos
políticos o culposos.
7. El que
habitualmente ingiera bebidas alcohólicas y el que consuma drogas o sustancias
no autorizadas o tenga trastornos graves de conducta, de forma tal que puedan
afectar el servicio.
PARAGRAFO: Los nombramientos que se hagan en
contravención de lo dispuesto en el presente artículo y aquellos respecto de
los cuales surgiere inhabilidad en forma sobreviniente, serán declarados
insubsistentes mediante providencia motivada, aunque el funcionario o empleado
se encuentre escalafonado en la carrera judicial".
La Corte, al
declarar su exequibilidad, manifestó:
"Dentro de los
criterios expuestos, las causales de inhabilidad que establece la disposición
bajo examen aparecen razonables, en virtud de la naturaleza de las labores que
se asignan a quienes deseen hacer parte de esta rama del poder público. En este
orden de ideas, conviene puntualizar que, para la Corte, la causal prevista en
el numeral 5o debe interpretarse en forma restrictiva, pues de lo contrario se
permitiría que cualquier destitución motivada en razones distintas a las
previstas Constitucional o legalmente como justificativas para la pérdida del
empleo, como las de haber incurrido en conductas delictivas o en graves faltas
disciplinarias, conlleve a una inhabilidad que no responde al propósito
esencial de la norma, cual es el que los servidores públicos que hagan parte de
la administración de justicia se caractericen por su capacidad, su idoneidad y,
principalmente, por su transparencia y rectitud para asumir las delicadas
funciones que se les asignen. Por tal motivo, estima la Corte que el referido
numeral es exequible, bajo la condición de que la destitución sea fundamentada
en lo previsto en el artículo 122 de la Constitución Política, o que no haya
transcurrido el respectivo término legal de inhabilitación.
De igual forma,
conviene señalar que la declaración de responsabilidad a que se refiere el
numeral 6o deberá ser mediante sentencia judicial, tal como lo prevé el
artículo 179-2 superior para el caso de los congresistas. Por último, entiende
la Corte que la situación prevista en el numeral 7o, requiere de una evaluación
particular dentro de cada caso en concreto, de forma tal que se determine
fehacientemente que el consumo de bebidas, drogas o sustancias no autorizadas
afecte de manera grave y trascendente el desempeño de las labores". (Cfr.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-037 del 5 de febrero de 1996.
M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).
Surge de lo anterior
que, siendo esa disposición posterior la que regula el tema, se estima
insubsistente la anterior, que es la demandada.
Ahora bien, la
jurisprudencia de la Corte ha señalado que cuando los preceptos sobre los
cuales recae la acción pública de inconstitucionalidad han sido derogados,
carece de objeto una decisión acerca de si son o no exequibles, pues ha sido el
propio legislador quien los ha retirado del ordenamiento jurídico.
Ello conduce a una
decisión inhibitoria, a menos que las normas en cuestión estén o puedan estar
produciendo efectos, toda vez que entonces debe proferirse sentencia de mérito
para asegurar que, en el evento de declararse la inexequibilidad, la
disposición inconstitucional no siga proyectando sus consecuencias en casos
específicos.
Por eso en el
presente proceso se adoptará decisión de fondo acerca de la constitucionalidad
del artículo impugnado, por cuanto es posible que esté produciendo efectos,
entre otras situaciones, en las que se relacionen con el trámite de procesos
iniciados durante su vigencia, o cuando se controviertan efectos jurídicos de
elecciones o nombramientos en conexión con las causas de inhabilidad que
consagraba, lo mismo que respecto de actos de remoción, suspensión o
rehabilitación de servidores judiciales, expedidos con apoyo en las mismas
razones.
5. Exceso en el
uso de facultades extraordinarias
Como la
extralimitación del Presidente de la República en el ejercicio de facultades
legislativas extraordinarias conferidas por el Congreso implica un vicio que en
últimas entraña la expedición de un acto por fuera de competencia, y este
punto, según reiterada doctrina de la Corte, es de fondo, en lo que se refiere
al examen de constitucionalidad, no tiene aplicación el numeral 3 del artículo
242 de la Carta sobre caducidad de la acción pública. En consecuencia, aunque
ha transcurrido mucho tiempo desde la expedición de las normas impugnadas, la
Corte puede y debe asumir su conocimiento con miras a definir si el Gobierno,
al dictarlas, vulneró la Constitución Política.
Como también lo ha
expresado la jurisprudencia de la Corte, las disposiciones que regían la
institución de las facultades extraordinarias en la época de su ejercicio
(1989) -que no eran otras que las consagradas en el artículo 76, numeral 12, de
la Constitución derogada- han de ser las que presidan el cotejo solicitado
mediante la demanda.
Como bien se sabe,
según lo definió una consolidada doctrina de la Corte Suprema de Justicia
cuando ejercía la función de control constitucional -cuyos rasgos básicos han
sido acogidos por esta Corte bajo la vigencia de la Carta Política de 1991-, el
Presidente de la República, que no es el titular de la función legislativa,
solamente la ejerce a título precario y restringido cuando le son otorgadas por
el Congreso facultades legislativas que, por tal motivo justamente, se
denominan extraordinarias.
Dos tipos de
límites, muy estrictos tanto en la actual Constitución como en la precedente,
deben ser atendidos por el Gobierno cuando dicta los decretos leyes originados
en la autorización del Congreso: el temporal, que impide al Ejecutivo
legislar una vez expirado el plazo de las atribuciones concedidas; y el material,
que lo obliga a sujetarse a los precisos términos de la habilitación
legislativa en lo concerniente a los asuntos objeto de ella.
Se controvierte en
este caso el segundo de los aspectos enunciados.
La Corte, visto el
alcance de la facultad conferida por el artículo 1 de la Ley 30 de 1987
-"modificar el régimen disciplinario de los funcionarios y empleados de la
Rama Jurisdiccional", según las voces de su literal j)-, ha concluido que,
en efecto, tienen razón el actor y el Procurador General de la Nación al pedir
que se declare la inconstitucionalidad de los literales a), b), e), f) y g) del
artículo 3 del Decreto 1888 de 1989 por exceso en el uso de las facultades
extraordinarias.
Para la Corte, son
funciones muy distintas la de establecer el régimen disciplinario de unos
servidores públicos y la de contemplar causales de inhabilidad para desempeñar
cargos, aunque se trate de los mismos empleos de los cuales se predica aquél.
Mientras en materia disciplinaria se parte del supuesto general de la previa
vinculación funcional del empleado y su consiguiente sujeción al estatuto legal
que rige sus funciones, el campo de las inhabilidades alude a hechos o
situaciones anteriores a esa vinculación, cuya ocurrencia hace inelegible al
aspirante a desempeñar el cargo. Se trata de dos materias diversas y, por ello,
respecto de aquella que el Congreso se reservó, en cuanto no la incluyó dentro
del ámbito restringido de las facultades que confería, hay una evidente
invasión de la órbita legislativa por parte del Presidente de la República.
Así lo había
entendido ya la Corte en sentencias C-366 del 16 de agosto de 1995, C-546 del
25 de noviembre de 1993 y C-558 del 6 de diciembre de 1994, todas relativas al
mismo texto normativo ahora considerado.
Fueron violados los
artículos 76 -numeral 12-, 118 -numeral 8- y 55 de la Constitución Política de
1886.
6. Exequibilidad
del artículo 43 de la Ley 200 de 1995
El artículo 43 de la
Ley 200 de 1995 debe examinarse a la luz de la Carta Política de 1991, bajo
cuya vigencia se expidió.
Adviértese que tal
disposición se declarará exequible en el entendido de que ella no es aplicable
a los servidores de la Rama Judicial, pues para éstos ha sido consagrada norma
especial y posterior sobre inhabilidades -el artículo 150 de la Ley 270 de
1996-, que señala de manera taxativa las vigentes para ejercer cargos dentro de
aquélla.
No hay duda de la
competencia que tenía el Congreso para poner en vigencia este precepto, según
resulta de los artículos 123 y 150, numeral 23, de la Constitución.
En cuanto a la
unidad de materia (artículos 158 y 169 de la Carta), aun con las anotadas diferencias
entre el tema disciplinario y la consagración de inhabilidades -que inciden en
la inconstitucionalidad de las ya indicadas normas por exceso en el uso de las
facultades extraordinarias- hace ver la Corte que no puede mirarse bajo la
misma perspectiva cuando se trata del ejercicio que hace el Congreso de su propia
atribución legislativa.
Aunque, como lo ha
destacado la jurisprudencia, el articulado de una ley debe corresponder a
materias entre sí relacionadas y a la vez desarrollar sustancialmente lo que
anuncia su título, la conexidad temática admite un mayor grado de apreciación y
discrecionalidad del legislador ordinario -no sujeto a moldes tan estrechos
como los que atan al Gobierno en el ejercicio prestado de las funciones
legislativas- en cuanto se refiere a los objetivos que persigue cuando asume
determinadas materias como objeto de su actividad y las ordena y estructura
dentro de un sistema cuyo hilo conductor debe establecer el juez de
constitucionalidad al definir si aquél obró con arreglo a los nombrados
preceptos fundamentales.
Como se trata de su
propia función, el Congreso goza de libertad para delimitar los actos que
expide y, al hacerlo, él mismo, en cuanto suministra unas ciertas
características materiales al conjunto, excluye los asuntos que de ninguna
manera pueden formar parte de una ley en concreto, habida cuenta de su
contenido extraño dentro  de  aquél.  Ello  condena  a  la  inexequibilidad
las  disposiciones   que -miradas individualmente- no se integran al sistema de
la ley de manera sustancial.
La Corte reitera:
"Los artículos
aludidos son los números 158 y 169 de la Constitución, en los cuales se dispone
respectivamente que "todo proyecto de ley debe referirse a una misma
materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con ella" y que "el título de las leyes deberá
corresponder precisamente a su contenido" (subraya la Corte).
La delimitación
constitucional está deferida, entonces, doblemente al Congreso, pues este se
halla obligado a definir con  precisión, como lo exige la Carta, desde el mismo
título del proyecto, cuáles habrán de ser las materias en que se ocupe al
expedir esa ley, y simultáneamente ha de observar una estricta relación
interna, desde el punto de vista sustancial, entre las normas que harán parte
de la ley, para que todas ellas estén referidas a igual materia, la cual, desde
luego, deberá corresponder al título de aquélla.
En ese orden de
ideas, es el propio legislador, en cada caso, el encargado de establecer los criterios
con arreglo a los cuales se pueda verificar después si en efecto hay
correspondencia entre el título de la ley y su contenido, y si existe unidad de
materia en los artículos, relacionados entre sí.
Si el Congreso ha
previsto él mismo unos confines aplicables a su actividad legislativa,
independientemente de la competencia que tenga para legislar sobre ciertos
temas, viola la Constitución cuando incluye cánones específicos que, o bien no
encajan dentro del título que delimita la materia objeto de legislación, o bien
no guardan relación interna con el contenido global del articulado". (Cfr.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-390 del 22 de agosto de 1996).
"De tal
concepción resulta que, para establecer si hay unidad temática en un determinado
cuerpo legal no es suficiente la identificación meramente formal acerca de los
asuntos tratados en él, sino que es menester verificar si entre ellos existe
una concatenación sustancial en cuya virtud el legislador los integre
sistemáticamente, excluyendo aquéllos que no guardan relación alguna con la
cuestión predominante dentro del conjunto normativo". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-435 del 12 de septiembre de 1995. Ms.
Ps. Drs. José Gregorio Hernández Galindo y Eduardo Cifuentes Muñoz).
En el caso objeto de
análisis, si bien son distintos los campos de la disciplina del servidor
público y de las inhabilidades del mismo para efectos del ejercicio de
facultades extraordinarias -pues la validez del decreto ley depende de su
preciso encuadre en la norma habilitante-, tales áreas pueden hacer parte de
una unidad normativa concebida por el legislador (ley del Congreso) al regular
de manera general un aspecto del servicio público, en cuanto -como en el caso
presente ocurre- sea posible definir la interrelación entre ellas. Esta es
indudable en la esfera normativa de la cual se ocupa ahora la Corte, pues la
naturaleza comprehensiva del Código Disciplinario Unico, tal como lo diseñó el
legislador, no lo circunscribe a las cuestiones estrictamente disciplinarias
aplicables a quienes ejercen cargos en una determinada rama del poder público
sino que lo amplía a la generalidad de los servidores estatales en lo referente
a la integridad de la actividad que cumplen, lo cual le exige cobijar normas que,
en los varios tópicos del servicio público, guarden relación con el tema
principal. Tal es el caso, por ejemplo, de las reglas de acceso al servicio y
los límites que deben tener en cuenta las corporaciones y los funcionarios
nominadores so pena de incurrir ellos en faltas disciplinarias por haber
vinculado a la función pública a personas inhabilitadas por la ley. O la
relación entre antecedentes disciplinarios por el ejercicio de cargos
anteriores y la inhabilidad para desempeñar otros. Y, por supuesto, la
extensión temporal de ciertas sanciones disciplinarias y las inhabilidades.
Ahora bien, ya la
Corte ha definido que la preexistencia de condenas por delitos, concebida como
causa de inelegibilidad para el desempeño de cargos públicos sin límite de tiempo,
no desconoce el principio plasmado en el artículo 28 de la Constitución -que
prohibe la imprescriptibilidad de las penas y medidas de seguridad-, puesto que
el objeto de normas como la demandada, más allá de castigar la conducta de la
persona, radica en asegurar, para hacer que prevalezca el interés colectivo, la
excelencia e idoneidad del servicio, mediante la certidumbre acerca de los
antecedentes intachables de quien haya de prestarlo. Bajo el mismo criterio, se
aviene a la Constitución la exigencia de no haber sido sancionado
disciplinariamente, ni suspendido o excluido del ejercicio profesional.
Los preceptos de esa
índole deben apreciarse desde la perspectiva del requisito que exige el cargo,
en guarda de la inobjetabilidad del servidor público (especialmente en cuanto
se trate de funciones de gran responsabilidad) y como estímulo al mérito, para
que la sociedad sepa que quienes conducen los asuntos colectivos, o cumplen una
actividad de manejo de intereses generales, no han quebrantado el orden
jurídico, lo que permite suponer, al menos en principio, que no lo harán en el
futuro.
Por otra parte, la
búsqueda de idoneidad en el servidor público -lo que corresponde al principio
proclamado por el artículo 123, inciso 2, de la Constitución Política- avala la
constitucionalidad del precepto (art. 3, literales a) y b) acusados) en cuanto
inhabilita para el servicio a quien se encuentre bajo interdicción judicial
-mientras dure esta- y a quien, no obstante su buen comportamiento anterior,
padece una enfermedad o afección que lo incapacita física o mentalmente para
desempeñar el cargo de manera adecuada. En este último aspecto, el artículo en
estudio exige que el mencionado estado se evalúe y califique científicamente y
que la afección correspondiente "comprometa la capacidad necesaria para el
debido desempeño del cargo". No se trata, entonces, de toda enfermedad o
padecimiento, ya que, si así fuera, se vulneraría abiertamente el derecho a la
igualdad (art. 13 C.P.), el derecho al trabajo (art. 25 C.P.) y el derecho a
ejercer cargos públicos (art. 40 C.P.). Se perdería de vista, además, la
obligación estatal de brindar la debida protección a las personas disminuidas
física, sensorial o síquicamente, quienes no deben estar expuestas a que, por
su situación, se las excluya del servicio público (Cfr. Corte Constitucional.
Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-441 del 12 de octubre de 1993), y además
tienen derecho a exigir la atención especializada que requieran (art. 47 C.P).
De tal modo que, si
la aptitud para garantizar la idoneidad del servicio no se compromete, de
manera fehaciente, clara y probada, la causal de inhabilidad de la que se trata
no tiene aplicación. En tal sentido se condiciona su exequibilidad.
El último numeral de
la disposición impugnada remite al artículo 30, numeral 1, del mismo Código
Disciplinario Unico, para constituir una de las causas de inhabilidad que
contempla.
Dicha norma, a su
vez, inhabilita para ejercer funciones públicas "en la forma y términos
consagrados en la Ley 190 de 1995".
Por su parte, la Ley
190 de 1995 -Estatuto Anticorrupción-, con miras a preservar la moralidad
pública y a erradicar las prácticas ilícitas y deshonestas dentro de la
organización estatal, contempla para distintas modalidades de corrupción, además
de las sanciones correspondientes, la interdicción de derechos y funciones
públicas por lapsos que sus mismas normas prevén.
Cabe aquí lo dicho
en relación con la exequibilidad de las inhabilidades por condenas, y de manera
mucho más adecuada a la normatividad de la cual se trata, pues, más que
cualquier otra conducta delictiva, aquéllas que implican el relajamiento de la
moral pública y las costumbres perniciosas de quienes son o han sido
funcionarios, merecen ser señaladas como factores de alto riesgo social cuando
se trate de pensar en que los responsables de esas faltas regresen al servicio
público. La Constitución establece que los servidores públicos están al
servicio del Estado y de la comunidad -no de sus propios intereses o beneficios
personales, ni de los de terceros- y que ejercerán sus funciones en la forma
prevista por la Constitución, la ley y el reglamento (art. 123); que la ley
determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de
hacerla efectiva (art. 124); que la función administrativa está al servicio de
los intereses generales y que se desarrolla con fundamento, entre otros, en los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad
y publicidad (art. 209 C.P.). Mal podría entenderse contraria a ella una norma
que, con el propósito de preservar esos postulados y en defensa de la sociedad
y del orden jurídico, impide el futuro acceso al servicio público,
especialmente en cargos que implican mando o decisión, a quienes han incurrido
en prácticas tan dañinas como peculado por apropiación, peculado por extensión,
concusión, cohecho propio o impropio, cohecho para dar u ofrecer, tráfico de
influencias, utilización indebida de información privilegiada, prevaricato por
acción o por omisión, prevaricato por asesoramiento ilegal, receptación,
legalización y ocultamiento de bienes provenientes de actividades ilegales, que
son algunas de las que condena el Estatuto Anticorrupción y que, en virtud de
la remisión contemplada en el precepto que se examina, inhabilitan para el
ejercicio de la función pública.
DECISION
Con fundamento en
las precedentes consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
cumplidos los trámites procesales exigidos en el Decreto 2067 de 1991 y oído el
Procurador General de la Nación, administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- ESTESE a
lo resuelto por la Corte en Sentencia C-558 del 6 de diciembre de 1994, acerca
del literal h) del artículo 3 del Decreto 1888 de 1989.
Segundo.- Declárase
EXEQUIBLE, en los términos de esta sentencia, el artículo 43 de la Ley
200 de 1995, excepto las expresiones "hayan afectado la administración
pública", que fueron declaradas exequibles por Sentencia C-280 del 25 de
junio de 1996.
Tercero.- Decláranse
INCONSTITUCIONALES los literales a), b), e), f) y g) del artículo 3 del
Decreto 1888 de 1989, por exceso en el uso de las facultades extraordinarias.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA                                  ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado                                                                      Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                                        CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                                                          Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO                                 FABIO MORON DIAZ
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR QUE:
El H. Magistrado
doctor Eduardo Cifuentes Muñoz no asistió a la sesión de Sala Plena del 25 de
marzo de 1998 por encontrarse en comisión oficial en el exterior debidamente
autorizado por la Sala.
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General