C-590-19
Sentencia C-590/19
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes
JURISDICCION ESPECIAL PARA LA PAZ-Trámite legislativo de reglas de
procedimiento
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Consulta previa cuando incluya
medidas que afecten directamente a las comunidades étnicas
PROYECTO DE LEY-Informe de ponencia
COMISION ACCIDENTAL DE CONCILIACION
INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE
LEY-Debate y
votación
INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE
LEY-Aprobación
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E
IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Mensaje de urgencia del Presidente de
la República
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN
PROYECTO DE LEY-Debates
en comisiones y plenarias
PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE EN
TRAMITE LEGISLATIVO-Introducción
de modificaciones, adiciones y supresiones por plenarias de las Cámaras
Legislativas
PRINCIPIO DEMOCRATICO-Importancia del debate parlamentario
en trámite legislativo
PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN TRAMITE DE PROYECTO DE LEY-Criterios materiales para determinar
la inclusión de un tema nuevo en trámite legislativo
(…) Esta
Corporación ha definido los criterios materiales para determinar en qué casos
se está ante la inclusión de un tema nuevo: “(i) un artículo nuevo no siempre
corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos
debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o
precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la
adición esté comprendida dentro de lo previamente debatido; (iii) la novedad de
un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un
artículo específico; (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto
por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar una
discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema”
PROYECTO DE LEY-Cambio de contenido y adición de
artículos
PROYECTO DE LEY-Discusión y aprobación en primer
debate
PROYECTO DE LEY-Aprobación en primer debate de texto
diferente al sujeto a consideración y aprobación en segundo debate sin que exista
fundamentación para la modificación, adición o supresión
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Obligación de las
comisiones y plenarias de estudiar y debatir los temas puestos a su
consideración
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO-Configuración real de la elusión del
debate
DESCONOCIMIENTO DE LOS PRINCIPIOS DE
CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Jurisprudencia constitucional
INFRACCION AL PRINCIPIO DE
CONSECUTIVIDAD POR ELUSION DE DEBATE O VOTACION-Jurisprudencia constitucional
PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE EN
TRAMITE LEGISLATIVO-Cumplimiento
exige debate legislativo y la aprobación de una iniciativa
El Congreso no tiene
la obligación de aprobar igual cantidad de artículos con igual texto en el
transcurso de los debates. El principio de identidad flexible permite
que, como producto de la deliberación democrática, en cada etapa del
procedimiento legislativo se puedan modificar los textos, unificarlos,
escindirlos, e incluso adicionarlos con disposiciones nuevas. El requisito que
se exige, entonces, para el caso concreto, no es que el texto hubiere sido
debatido o aprobado de manera idéntica, sino que el tema hubiere sido abordado
y que el texto hubiere surgido como consecuencia del debate parlamentario
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Exigencias que impone en trámite
legislativo/PRINCIPIOS DE UNIDAD DE MATERIA, IDENTIDAD FLEXIBLE Y
CONSECUTIVIDAD-Distinción y relación
DEBATE PARLAMENTARIO-Adición de contenido temático de
proyecto con relación de conexidad
JURISDICCION ESPECIAL PARA LA PAZ-Competencia/ JURISDICCION ESPECIAL
PARA LA PAZ-Objetivos
Este asunto es de
relevancia, máxime si se tiene en cuenta que en un proceso dirigido a atribuir
responsabilidades penales, como lo es el proceso ante la JEP, la intervención
institucional de autoridades del ejecutivo es un asunto completamente ajeno a
la naturaleza y práctica de dichos procesos judiciales, por lo que no se puede
dar por hecho que cuando las comisiones discutían las partes e intervinientes,
contemplaban la posibilidad de la intervención institucional del ministerio de
defensa o de las fuerzas armadas. El proceso ante la JEP está orientado a
atribuir responsabilidades penales a personas naturales y no a instituciones
del Estado, por lo que la propuesta es ajena al diseño ordinario de los
procesos penales. La Corte advierte que si bien este es un proceso especial,
regido por los criterios de justicia transicional cuyos objetivos son más
amplios y diferentes a los de un proceso penal ordinario, ello no lleva a
suponer que al discutir el asunto de los intervinientes se pudiera suponer una
intervención institucional de órganos del ejecutivo
NORMA ACUSADA-Trámite legislativo
vulneró los principios de consecutividad e identidad
La Corte concluye que el artículo 7º de la
Ley 1922 de 2018 es inconstitucional porque (i) no cumplió el requisito del
numeral 2º del artículo 157 de la Constitución, consistente en haber sido
debatido y aprobado en primer debate en la sesión conjunta de las comisiones
primeras constitucionales; y (ii) su adición en el segundo debate en las Plenarias
no encuentra fundamento en el inciso segundo del artículo 160 de la
Constitución. (…) la Corte
procederá a declarar la inexequibilidad del artículo 7º de la Ley 1922 de 2018
por violación de los artículos 157 y 160 de la Constitución, que dan fundamento
a los principios de  consecutividad e identidad flexible,
debido a que (i) la proposición que sobre dicha disposición se presentó en el
primer debate del proyecto, realizado en sesión conjunta de las comisiones
primeras, no fue sometida a debate ni a votación, con lo cual se eludió el
debate de la misma; (ii) el tema del artículo es un asunto específico,
autónomo y separable de los abordados en primer debate; por
consiguiente, (iii) tanto el artículo como el tema o asunto fueron introducidos
por primera vez en las ponencias para el segundo debate en las Plenarias de las
cámaras
Referencia: Expediente D-13200
Acción Pública de inconstitucionalidad
contra el artículo 7 de la Ley 1922 de 2018 “Por medio de la cual se adoptan
unas reglas de procedimiento para la JEP”.
Magistrado Sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil
diecinueve (2019)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y cumplidos los requisitos y el trámite
establecidos en el Decretos 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA:
I. ANTECEDENTES
1.
El 11 de abril de 2019 los ciudadanos
Soraya Gutiérrez Argüello, Jomary Ortegón Osorio, José Jans Carretero Pardo, de
la Corporación Colectivo de Abogados “José Alvear Restrepo”; Franklin Castañeda
Villaco, Harold Vargas Hortua y Daniela Stefania Rodríguez, del Comité de
Solidaridad con Presos Políticos; Alberto Yepes Palacio, de la Coordinación
Colombia Europa Estados Unidos (CCEEU); Luis Fernando Sánchez Supelano,
coordinador del equipo de incidencia jurídica de la Consultoría pan los
Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES); Blanca Irene López Garzón y
Natalia Andrea Herrera Gálvez, de la Corporación Jurídica Yira Castro; Érika
Gómez Ardila, Abogada de Humanidad Vigente Corporación Jurídica HVCJ; y el
Movimiento de Víctimas de Crímenes de Estado (MOVICE), presentaron demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 7 de la Ley 1922 de 2018, “(p)or medio
de la cual se adoptan unas reglas de procedimiento para la Jurisdicción
Especial para la Paz”.
2.
El 17 de mayo de 2019, el magistrado
sustanciador, mediante auto de trámite, (i) inadmitió la demanda en lo relativo
a los cargos por violación del derecho fundamental al debido proceso y del
principio de igualdad de armas, y concedió a los accionantes el término de tres
(3) días hábiles para corregirla; (ii) admitió la demanda en lo relativo al
cargo por vicios de procedimiento de consecutividad e identidad flexible; (iii)
ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación por un término de
treinta (30) días hábiles para que rindiera su concepto de rigor; (iv) dispuso la
fijación en lista de la norma acusada, por el término de diez (10) días, para
la intervención ciudadana; (v) comunicó la admisión de la demanda al Presidente
del Congreso; (vi) invitó a la Secretaría Jurídica de Presidencia de la
República, al Ministerio de Justicia y al Ministerio de Defensa para que, si lo
consideraban conveniente, intervinieran dentro del proceso; e, (vii) invitó a
otras autoridades públicas, a Universidades, centros académicos, organizaciones
de derechos humanos y de la sociedad civil, así como a organismos
especializados para que, de estimarlo conveniente, rindieran concepto a la
Corte sobre la constitucionalidad de la norma demandada.
3.
Los accionantes presentaron
corrección de la demanda dentro del término legal, razón por la que mediante
auto del 11 de junio de 2019, se procedió a admitir la demanda por todos los
cargos y dar continuidad al proceso de constitucionalidad.
4.
Dentro del término de fijación en
lista se recibieron las siguientes intervenciones ciudadanas: (i) La suscrita
por Laura Ximena Sánchez Avendaño, Yeferson Chavarro Santamaría, Laura Camila
Hurtatis López, Jaiver Gabriel Bravo Castillo, Nancy Ricardo Bustos y Derly
Yulieth Díaz Duero; y (ii) la suscrita por Jessica Acosta Ramírez y Richard
Fabian Cuellar Leal. Extemporáneamente, la Corte recibió la intervención
suscrita por Octavio Andrés Yules Restrepo, Angélica Tatiana Losada Martínez,
María Mercedes Mejía Aparicio, Cristian Orlando Coronado, Alejandro Ortiz
Andrade y Valentín Mauricio Cabrera, estudiantes de Derecho de la Universidad
de la Amazonía de la ciudad de Florencia.
5.
Igualmente, la Corte recibió (i)
los conceptos de la Universidad de la Sabana, de la Academia Colombiana de
Jurisprudencia; de la Defensoría del Pueblo; de la Universidad Libre; y del
Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad – Dejusticia; (ii) los
escritos del Ministerio de Justicia y del Derecho, del Ministerio de Defensa
Nacional y de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. Por
fuera del término se recibió el concepto del Instituto Colombiano de Derecho
Procesal y del Semillero de acciones públicas y litigio estratégico de la
Universidad Industrial de Santander.
6.
El Procurador General de la Nación
rindió concepto el 5 de agosto de 2019.
II. TEXTO DE LA NORMA OBJETO DE REVISIÓN
LEY 1922 DE 2018[1]
Por medio de la cual se adoptan unas reglas de
procedimiento para la Jurisdicción Especial para la Paz.
ARTÍCULO 7o. INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO DE DEFENSA
NACIONAL. En los procedimientos de competencia de la
JEP en los que los comparecientes sean o hayan sido miembros de la Fuerza
Pública, el Ministerio de Defensa Nacional podrá intervenir.
III. LA DEMANDA
1.
Los accionantes analizan el
alcance del artículo 7 demandado a través de diferentes métodos de
interpretación:
1.1.
Según el método de interpretación
gramatical, se cita el Diccionario de la Real Academia de la Lengua
Española para señalar que la facultad de “intervenir” del Ministerio de Defensa
puede significar que la entidad “i) tome parte de los asuntos de
conocimiento de la JEP en los que los comparecientes sean agentes del Estado
miembros de la fuerza pública, ii) interceda o medie por los
agentes del Estado miembros de la fuerza pública en los asuntos de competencia
de la JEP, iii) o para que dirija, limite o suspenda el libre
ejercicio de actividades dentro de la JEP”[2].
1.2.
Según el método de interpretación
teleológica, la demanda expone que la intervención del Ministerio de
Defensa fue incluida en el debate en la Plenaria del Senado en remplazo de una
norma que preveía la intervención de las autoridades étnicas con el objetivo de
garantizar la “defensa de la fuerza pública”[3].
1.3.
Según el método de interpretación
sistemática, la demanda sostiene que si se revisan las normas de
implementación del Acuerdo Final no se encontrará que la intervención del
Ministerio de Defensa “tenga un sustento constitucional o legal para acudir a
procesos judiciales como garante de la defensa del ordenamiento jurídico”[4]
por lo que sostienen que esta atribución les da la posibilidad de intervenir en
todo momento y pronunciarse sobre todas las consecuencias de aplicación de las
normas para miembros de la Fuerza Pública.
1.4.
Según el método de interpretación
histórica, sostienen que una tarea tradicional del Ministerio de Defensa es
“direccionar a la fuerza pública en sus funciones bajo los lineamientos que
ponga el presidente de la República de turno”[5],
para concluir que “el ministerio de defensa tiene interés en la defensa de los
miembros de la fuerza pública en su calidad de superior jerárquico, y teniendo
en cuenta que participa activamente en la defensa de la Fuerza Pública en los
procesos contencioso-administrativos por responsabilidad estatal”[6].
2.
En cuanto al concepto de la
violación, en el Auto admisorio fueron admitidos tres cargos que se resumen a
continuación.
2.1.
El primer cargo lo hacen
consistir en la vulneración del principio de consecutividad e identidad
flexible (violación de los
artículos 157 y 160 de la Constitución).
Consideran los accionantes que durante el trámite legislativo de aprobación de
la Ley 1922 de 2018 hubo una supresión de un artículo que se agregó
posteriormente sin cumplir el trámite dispuesto para ello y que, además, no se
estudió en la subcomisión formada para la revisión de este tipo de reformas. Lo
anterior representa una violación al principio de consecutividad pues “se
omitió la obligación de debatir esta nueva inclusión, cuando ya se había votado
para eliminarlo”[7],
así como al principio de identidad flexible “toda vez que al proyecto de ley
inicial se le agregó una modificación, que posteriormente se quitó y luego se
volvió a agregar sin las formas establecidas para ello”[8].
2.2.
El segundo cargo fue
corregido por los demandantes y, tal como fue admitido, se planteó como la violación
del derecho fundamental al debido proceso y del principio de legalidad
(violación de los artículos 6 y 29 de la Constitución)[9].
Consideran los accionantes que “el principio de legalidad circunscribe el
ejercicio del poder público al ordenamiento jurídico que lo rige, “de manera
que los actos de las autoridades, las decisiones que profieran y las gestiones
que realicen, estén en todo momento subordinadas a lo preceptuado y regulado
previamente en la Constitución y las leyes”[10].
Sostienen además que la violación de la Constitución se deriva del hecho de que
la norma “introduce la presencia del Ministerio para intervenir en procesos
judiciales ante la JEP sin que esté definido el objeto, alcance y límites de
dicha intervención de manera previa en el ordenamiento jurídico. Dicho de otra
manera, el artículo 7, establece una presencia sin función”[11].
Y agrega que “dicha atribución de intervenir en el proceso judicial ante la JEP
para dirimir asuntos de responsabilidad penal individual no se encuentra
reglada, ni tiene límites razonables para garantizar la no intervención
indebida del Ejecutivo en las funciones de la JEP”[12]
y “puede tratarse de una intromisión indebida y desproporcionada de una
autoridad administrativa en un proceso judicial”[13].
Sostienen que se vulneran las normas superiores en cuanto estas garantizan que
el proceso penal se regule en la ley y, al no existir tal regulación en lo
relativo a la intervención del Ministerio de Defensa, se pasa por alto el
principio de legalidad y el derecho al debido proceso.
2.3.
El tercer cargo, tal
como fue admitido, se denominó vulneración del principio de igualdad de
armas (violación de los artículos 13, 29 y 93 de la Constitución, y los artículos
6 de la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura, 9 de la
Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de personas, 12.4 de la
Convención internacional para la protección de todas las personas frente a las
desapariciones forzadas, 7.f y 7.h de la Convención Interamericana para
prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer, el artículo 3
común a los Convenios de Ginebra y el Protocolo II adicional a los convenios de
ginebra). Los accionantes sostienen que el principio de igualdad de armas
es una expresión del derecho a la igualdad en el contexto del debido proceso y
que así ha sido reconocido por la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Igualmente, sostienen que este principio es parámetro de constitucionalidad de
las normas procesales de la Jurisdicción Especial para la Paz, principalmente
en su etapa adversarial o procedimiento de no reconocimiento de
responsabilidad.
Para demostrar la violación realizan el test
integrado de igualdad y, para tal fin:
2.3.1. En
cuanto al  criterio de comparación, plantean que “la medida otorga a una
parte del proceso más herramientas o privilegios injustificados frente a la
otra”[14]
y, señalan que los dos grupos frente a los que se otorga un trato desigual son
“los miembros de la fuerza pública y las víctimas de crímenes de Estado”[15].
Argumentan que la desigualdad deriva de que (i) “se otorga a los miembros de la
fuerza pública más herramientas para afrontar el proceso que podrían
desequilibrar el mismo, frente a los demás procesos ante la JEP en que no
intervienen agentes o ex agentes de la fuerza pública”[16];
(ii) “le otorga más herramientas a los agentes del Estado para su defensa,
creando así una situación desigual y desfavorable para las víctimas de crímenes
de Estado”[17].
Se plantea además que la presencia del Ministerio de Defensa es adicional a la
del abogado defensor, el Ministerio Público y la Unidad de Investigación y
Acusación, con lo cual las víctimas “tendrían cargas mayores dentro del
procedimiento para esclarecer la verdad y atribuir responsabilidades penales
individuales frente a la defensa judicial de los miembros de la fuerza pública
que podrían contar con el apoyo del ministerio de defensa”[18].
2.3.2. Sobre
el requisito de definir si desde la perspectiva fáctica y jurídica existe
tratamiento desigual entre iguales o igual entre disímiles, la demanda
supone que tanto los comparecientes como las víctimas “son sujetos procesales”[19],
no obstante lo cual el Ministerio de Defensa acudiría únicamente a los procesos
de víctimas del Estado para apoyar los intereses de los miembros de la Fuerza
Pública. También plantean que las víctimas de crímenes de Estado, siendo
iguales a las víctimas de hechos de grupos armados ilegales, tendrían que
enfrentar al Ministerio de Defensa, mientras que el resto no tendría una
contraparte asimilable.
2.3.3. Respecto
del requisito consistente en establecer si el tratamiento distinto está
constitucionalmente justificado, los accionantes sostienen que la norma
afecta a víctimas de hechos del Estado, que corresponde a una categoría
sospechosa, por lo que optan por determinar “si el fin de la disposición es
legítimo, importante e imperioso y si el medio en que fue regulado es legítimo,
adecuado y necesario, dado que no se puede remplazar por otros menos lesivos, dando
por sentado desde el principio que no lo es”[20].
Al respecto, analizan si existe un objetivo legitimo perseguido a través del
trato desigual:
(i)
Primero, plantean que no se podría
sostener que la finalidad de la intervención del Ministerio de Defensa es la
defensa de intereses institucionales, en cuanto la JEP no tiene la función de
declarar la eventual responsabilidad del Estado, pues se orienta a establecer
exclusivamente responsabilidades individuales, no así responsabilidades
colectivas.
(ii)
Segundo, plantean que un objetivo
de la norma podría ser el de “garantizar la defensa de la Fuerza Pública”[21].
Al respecto señalan que:
·
El objetivo de garantizar una
defensa técnica sería legítimo, pues atiende a la realización de un
derecho fundamental.
·
En caso de que ese sea el
objetivo, la norma sería innecesaria porque los miembros de la Fuerza
Pública ya cuentan con el Sistema de Defensa Técnica dentro de la JEP, que fue
creado a través del Decreto 775 de 2017, declarado exequible mediante Sentencia
C-019 de 2018.
·
No se cumpliría con el criterio de
razonabilidad si se tiene en cuenta la limitación que generaría para el
derecho a la igualdad entendido como igualdad de armas en el marco del derecho
al debido proceso; para los derechos de las víctimas y para la autonomía
judicial.
·
No se cumpliría con el criterio de
adecuación pues no se entiende cómo la intervención del Ministerio de
Defensa garantizaría la defensa técnica o el debido proceso cuando su
participación “sería de manera directa como autoridad política del Estado,
situación que no reúne los criterios y características exigidas para la
satisfacción del derecho a la defensa técnica”[22].
·
No se cumpliría tampoco con el
criterio de proporcionalidad en sentido estricto en cuanto “la medida sacrifica
los mismos valores constitucionales que dice defender, como lo es la defensa
técnica y el debido proceso, además de otras garantías, derechos y valores que,
según se explicó, son un eje esencial de la Constitución Política, como lo es:
el principio de separación de poderes, el de igualdad (“igualdad de armas”)”[23].
Por último, al corregir la demanda, los
accionantes sostuvieron que las normas internacionales citadas “hacen
referencia a la obligación del Estado en tomar medidas en diferentes ámbitos en
especial en el judicial para la sanción y prevención de las conductas
tipificadas por cada instrumento, al establecer la intervención del Ministerio
de Defensa en las actuaciones que adelanta la JEP, en especial sobre procesos
en que se examinen conductas relacionadas con estos instrumentos, conlleva a
una afectación de los derechos de las víctimas, un incumplimiento de la
obligación asumido [sic] por el Estado Colombiano al ratificar cada instrumento
debido a la desigualdad de los procesos según los comparecientes, en especial
respecto a los que involucre a miembro [sic] de la Fuerza Pública, en donde no
se está garantizando una imparcialidad ni una correcta investigación de los
hechos pues cómo se sostiene de las diferentes interpretaciones presentadas en
la demanda, en especial la histórica, el papel del Ministerio de Defensa en los
procesos no ha contribuido al esclarecimiento de verdad para las víctimas”[24].
IV. INTERVENCIONES Y CONCEPTOS
La Corte recibió intervenciones de
autoridades, de ciudadanos, así como conceptos solicitados en el Auto admisorio,
en los que se le pide a la Corte (i) la declaratoria de exequibilidad, y (ii)
la declaratoria de inexequibilidad de la norma acusada. A continuación, se
resumen los planteamientos de los intervinientes e invitados.
1.
Solicitudes de declaratoria
de exequibilidad de la norma acusada
Se solicitó la declaratoria de
exequibilidad de la norma demandada en los escritos de la Universidad de La
Sabana; de la ciudadana Derly Yulieth Díaz Duero y otros; de la Academia
Colombiana de Jurisprudencia; de la ciudadana Jessica Acosta Ramírez y otro; y
del Ministerio de Justicia y del Derecho, del Ministerio de Defensa Nacional y de
la Secretaría Jurídica de Presidencia de la República.
1.1.
Universidad de La Sabana
Miembros del Semillero de Justicia
Transicional de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad
de La Sabana[25] y de la Clínica Jurídica de la misma Universidad, presentaron concepto
solicitando la declaratoria de exequibilidad de la disposición.
Sobre el primer cargo, sostienen que en el
debate y aprobación de la disposición demandada se respetaron los principios de
consecutividad e identidad flexible y, al respecto sostienen que (i) se cumplió
con el criterio de conexidad temática suficiente pues tanto la norma demandada
como la sección en la que se encuentra incluida, tuvieron desde siempre la
vocación de reglamentar el asunto de los intervinientes; (ii) la intervención
del Ministerio de Defensa tiene conexidad suficiente con la Ley 1922 de 2018 en
su conjunto, pues regula un asunto relacionado con el procedimiento, por lo que
cumple con el requisito de identidad flexible; (iii) desde los debates
iniciales se discutió el asunto de la defensa de la institucionalidad de las
Fuerzas Armadas, con lo que se cumple el requisito de consecutividad.
Sobre el segundo cargo sostienen que si
bien la atribución de competencias y facultades a órganos y funcionarios del
Estado debe hacerse de forma clara y expresa a través de la Constitución o la
Ley, no es necesario que se haga en una sola disposición, de manera que la
verificación del cumplimiento del principio de legalidad debe hacerse a través
de una interpretación sistemática. Al respecto sostienen que la intervención
del Ministerio de Defensa está limitada a la defensa de la institución, así
como a la remisión de información y conceptos a los órganos de la Jurisdicción,
en virtud de lo cual podrá, sostienen: (i) en el marco del proceso dialógico,
presentar recursos, participar en espacios dialógicos y aportar información
respecto del cumplimiento de las sanciones propias; (ii) en el marco del
proceso adversarial, presentar recursos, plantear nulidades, alegatos de
conclusión y remitir información a la Unidad de Investigación y Análisis (en
adelante UIA); (iii) en los procesos ante la Sala de Definición de Situaciones
Jurídicas, elaborar listas de miembros de la Fuerza Pública, remitir
información a la Sala y presentar recursos.
En cuanto al tercer cargo, sobre la
eventual violación del principio de igualdad de armas, caracterizan dicho
principio como aplicable a procesos penales adversariales de corte acusatorio y
sostienen que el mismo no es aplicable en el procedimiento de reconocimiento de
responsabilidad. En cuanto al procedimiento sin reconocimiento de responsabilidad
señala que sí aplica pero en procura de proteger a las partes, es decir, a la
UIA y a la defensa, pero no a las víctimas. Señalan que la falta de
intervención del Ministerio de Defensa dejaría desprotegida la defensa, en la
medida en que la defensa debe enfrentarse a la UIA y a las víctimas. Plantean
además que no se evidencia fundamento normativo para sostener que la
intervención del Ministerio de Defensa está orientada a codefender al
compareciente, por lo que no se advierte afectación al principio de igualdad de
armas, en perjuicio de la UIA. Finalizan señalando que la posición de los
demandantes es contraria a los objetivos de la JEP, en cuanto no es procedente asignarles
a las víctimas una posición meramente contenciosa frente a los comparecientes y
al Estado, lo cual no es compatible con los objetivos restaurativos y de
reconciliación de la jurisdicción.
1.2.
Ciudadana Derly Yulieth
Díaz Duero y otros
Las ciudadanas Derly Yulieth Díaz Duero,
Laura Ximena Sánchez Avendaño, Laura Camila Huertastis y Nancy Ricardo Bustos,
así como los ciudadanos Yeferson Chavarro Santamaría y Javier Gabriel Bravo
Castillo, domiciliados todos en la ciudad de Florencia, Caquetá, presentaron
intervención ciudadana para solicitar la declaratoria de exequibilidad de la disposición
demandada. Argumentan las intervinientes que el Congreso, de conformidad con
los numerales 1 y 2 del artículo 150 de la Constitución, así como con la
jurisprudencia constitucional, tiene un amplio margen de configuración en
materia de procedimientos. Señalan además que la norma es concordante con los
principios de legalidad, defensa, contradicción, publicidad y primacía del
derecho sustancial, así como garantiza la dignidad humana y persigue el
cumplimiento de los fines esenciales del Estado. También sostienen que la disposición responde a un criterio de razón
suficiente, pues la normatividad le otorgó la función de entregar los listados
de miembros de la Fuerza Pública que, prima facie, cumplen los requisitos para
la competencia de la jurisdicción. Plantean además que la norma no otorga funciones jurisdiccionales al
Ministerio de Defensa, ni limita o subordina la autonomía e independencia de
las autoridades de la JEP.
Los intervinientes se refieren a las normas
constitucionales y legales que regulan el procedimiento ante la JEP, para
concluir que la disposición demandada se inserta en un cuerpo normativo que
respeta el debido proceso y, en general, las normas constitucionales que rigen
dicho procedimiento. Por último, sostienen que la Corte debe proteger la
confianza legítima por lo cual “debe abstenerse de operar cambios intempestivos
en la interpretación que de las normas jurídicas venía realizando, pues la
misma resulta de un pacto bilateral entre el gobierno nacional de la época y un
grupo arma [sic] como lo fue Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común “FARC”[26].
1.3.
Academia Colombiana de
Jurisprudencia
La Academia Colombiana de Jurisprudencia[27] solicita la declaratoria de
constitucionalidad de la norma demandada.
Expone el alcance y aplicación que debe
darse a los diferentes métodos de interpretación, a saber, la gramatical, la
histórica y la teleológica o finalista, para concluir que se debe preferir la
interpretación que haga más efectivo el cumplimiento de los fines de la norma.
Sostiene que “el Gobierno Nacional se está empeñando a fondo y con decisión en
un tema tan sensible como es el de garantizar la implementación de los Acuerdos
de Paz”[28], por lo que solicita a la Corte la
declaratoria de constitucionalidad de la norma acusada.
1.4.
Ciudadana Jessica Acosta
Ramírez y otro
Jessica Acosta Ramírez y Richard Fabián
Cuellar Leal, estudiantes de la Universidad de la Amazonía de Florencia (Caquetá),
intervinieron para defender la constitucionalidad de la norma impugnada. Los
ciudadanos hacen un recorrido por las funciones del Ministerio de Defensa y del
Ministro y exponen que, de acuerdo con la Constitución, la Fuerza Pública hace
parte del Ministerio de Defensa “razón por la cual le asiste total interés
jurídico dentro de las diferentes actuaciones que se surtan en la Jurisdicción
Especial para la Paz”[29]. Señalan que el objetivo de su
intervención es el de “propender efectiva e integralmente por las garantías
procesales de defensa, contradicción y debido proceso a los miembros vinculados
a esta Jurisdicción Especial de Paz”[30]. Sostiene que no se desborda el equilibrio
de defensa entre las partes, ni se vulnera el debido proceso, pues el
ministerio se constituye como un interviniente y no como parte.
Sostiene que la intervención se debe dar
“en razón de la Línea Jerárquica de Mando y Estructura Administrativa
organizacional que lo constituye como Ministerio”[31]. Destaca adicionalmente que es una
intervención de carácter facultativo, por lo que no altera entonces, de manera
permanente, la estructura del proceso penal. Por último, plantean que el
fundamento de la disposición es el principio de colaboración armónica,
contemplado en el artículo 113 constitucional.
1.5.
Ministerio de Justicia y
del Derecho, Ministerio de Defensa Nacional y Secretaría Jurídica de
Presidencia de la República
El Ministerio de Justicia y del Derecho, el
Ministerio de Defensa Nacional y la Secretaría Jurídica de Presidencia de la
República, respectivamente, remitieron intervención solicitando a la Corte la declaratoria
de exequibilidad de la disposición demandada.
En su intervención, en primer lugar, se
refieren a la exequibilidad de la norma respecto del cargo referente a la
presunta violación de los principios de consecutividad e identidad flexible.
Después de exponer el alcance de dichos principios en la Constitución y
jurisprudencia constitucional, relatan los objetivos del proyecto de ley para
defender la norma demandada y concluyen que ella “guarda clara, específica y
evidente relación de conexidad con la temática general de la ley de la cual
hace parte”[32].  En este sentido exponen que, “de acuerdo
con la filosofía que inspiró la creación de la Jurisdicción Especial para la
Paz, para los efectos de hacerse acreedores a los beneficios por ella reconocidos
y en el marco de las medidas de justicia transicional en que esta se inscribe,
los miembros de la fuerza pública van a recibir, por cuenta del ministerio de
Defensa, la asesoría jurídica requerida para garantizar su debido proceso y
para dar estricto cumplimiento a los objetivos de verdad, justicia, reparación
y garantía de no repetición”[33]. De esta manera, señalan que el artículo 7
impugnado, desarrolla el artículo 115 de la Ley 1957 de 2019, Estatutaria de la
Administración de Justicia en la JEP, según el cual “los miembros de la Fuerza
Pública podrán acudir a los servicios ofrecidos por el Fondo de Defensa Técnica
y especializada del Ministerio de Defensa – FONDETEC, así como a miembros de la
Fuerza Pública profesionales en derecho”.
La intervención oficial reseña que, en el
primer debate de comisiones conjuntas, el Senador Horacio Serpa Uribe y el
Representante a la Cámara Hernán Penagos Giraldo presentaron dos proposiciones,
una de las cuales correspondía a la intervención del Ministerio de Defensa
Nacional, y así quedó registrado en la Gaceta 472 de 25 de junio de 2018. Por
lo anterior, sostienen que “no queda duda que la temática que hace parte del
artículo 7 de la Ley 1922 de 2018 fue introducida dentro de la discusión del
Proyecto de Ley número 225 de 2018 Senado – 239 de 2018 Cámara, durante el
primer debate en las sesiones conjuntas de las comisiones primeras
constitucionales de Senado y Cámara, a partir de una proposición principal
presentada por los ponentes del mismo y, muy posiblemente, como resultado de
las conversaciones adelantadas por estos con el Ministerio de Defensa y
miembros y representantes de la Fuerza Pública; entendiendo, además, que dicha
regla se inscribe en el marco de la temática general de la ley relacionada con
la adopción de reglas de procedimiento para la Jurisdicción Especial para la
Paz”[34]. Relatan que la proposición no aparece en
el texto aprobado. Posteriormente, la proposición fue incluida en la ponencia
para debate en el Senado de la República “dentro del objetivo de coadyuvar a la
defensa judicial de los miembros de la Fuerza Pública que comparezcan ante la
JEP”[35] y, agregan que la misma finalidad se buscó
con la inclusión de la norma en la ponencia y adopción en Plenaria de la Cámara
de Representantes. Como soporte citan las Gacetas del Congreso 368 y 405 de
2018. Exponen adicionalmente que durante el debate en Plenaria de la Cámara se
aprobó un primer texto que se modificó después de la reapertura del debate.
Para sustento citan las Gacetas que dan cuenta de estos hechos.
Concluye entonces la intervención oficial
sosteniendo que durante el trámite se respetaron los principios de
consecutividad e identidad flexible, pues la norma “fue considerada a lo largo
del trámite legislativo y su contenido es concordante con los ejes temáticos de
la ley que fueron debatidos y aprobados en comisiones conjuntas y plenarias”[36].
En segundo lugar, la intervención se
refiere a la exequibilidad de la norma acusada por el cargo de violación al
debido proceso y la igualdad de armas. Solicitan a la Corte descartar los
planteamientos de la demanda pues entienden que los mismos se basan en
interpretaciones subjetivas de la norma impugnada y de la Constitución, pues la
norma no asigna funciones jurisdiccionales al Ministerio de Defensa, y tampoco
hay norma constitucional que prohíba la intervención de autoridades ejecutivas
en un proceso judicial, en calidad de interviniente “mucho menos si en él están
involucrados sujetos que están o estuvieron bajo su mando”[37]. Señalan las entidades que el cargo no es
claro pues “tampoco se entiende cómo una facultad otorgada por el legislador
puede violar el principio de legalidad en materia penal, cuando lo que regula
es simplemente una potestad de intervención, y no la manera de aplicación de
tipos o sanciones penales, en cuyo caso puede ser más exigente la Constitución”[38].
En cuanto al cargo del principio de
igualdad de armas, relativo a que se trata de manera desigual a grupos de
personas que deberían estar sometidas al mismo tratamiento, sostienen que los
demandantes le atribuyen un alcance que dicho principio no tiene en los
procesos de justicia transicional, que están regidos por criterios de justicia
restaurativa (art. 1 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017), por lo cual
la norma no cumple con el requisito de claridad.
Sin embargo, sostienen adicionalmente que
el artículo 7 de la Ley 1922 de 2018 no vulnera el derecho al debido proceso ni
a la igualdad de armas. Sostienen que la limitación y precisión de las
facultades de las autoridades no es exigida en el otorgamiento de facultades de
intervención de autoridades administrativas en procesos judiciales. Plantean en
su escrito que la intervención del Ministerio de Defensa en los procedimientos
ante la JEP “se erige como una manifestación del principio de colaboración
armónica entre los poderes públicos, en el sentido de que los comparecientes
pueden contar con el apoyo de la entidad bajo la cual estuvieron al mando. Así
mismo, los jueces podrán construir a partir de las intervenciones del Ministerio
de Defensa un relato de verdad judicial más completo”[39]. Posteriormente, citan la Sentencia C-080
de 2018 que, sostienen, la Corte definió que la representatividad de las
víctimas debería hacerse de manera colectiva, para que se adecuara a la
metodología de trabajo de la jurisdicción, obedeciendo a la estructuración de
macroprocesos que atribuyan responsabilidades a los máximos responsables, con
lo que concluyen que “[e]sto supone, ciertamente, una renuncia al acceso
directo a la administración de justicia de las víctimas, pero permite evitar la
paralización de la justicia transicional”[40]. En este mismo orden, entienden las
entidades intervinientes que “los comparecientes que son o fueron miembros de
la fuerza Pública, al igual que las víctimas, requieren de una forma de apoyo
que les permita comprender la metodología de trabajo de macroprocesos que busca
asignar responsabilidades a los máximos responsables, y que no se concentra en
cada uno de los casos”[41]. Señalan que esta función encuentra
fundamento en los artículos 1 y 5 del Decreto 1512 del 2000 “Por el cual se
modifica la estructura del Ministerio de Defensa Nacional y se dictan otras
disposiciones”, que asignan al ministerio la “orientación, control y evaluación
del ejercicio de las funciones de los organismos y entidades que conforman el
Sector Administrativo Defensa Nacional” y “participar en la definición,
desarrollo y ejecución de las políticas de defensa y seguridad nacionales”.
Plantean que “[e]sto no riñe con el principio de igualdad de armas con relación
a las víctimas, porque ellas, como se dijo, también pueden participar en los
asuntos mediante mecanismos de representación colectiva que, de igual forma,
les puede permitir de mejor manera bajo dicha metodología”[42].
Con fundamento en estos argumentos, el
Ministerio de Justicia y del Derecho, Ministerio de Defensa Nacional y
Secretaría Jurídica de Presidencia de la República, solicitan la declaratoria
de exequibilidad de la disposición demandada.
2.
Solicitudes de declaratoria
de inexequibilidad
La Corte recibió escritos solicitando la
declaratoria de inexequibilidad de la disposición demandada, tales como los
presentados por la Defensoría del Pueblo, de la Universidad Libre y del Centro
de Estudios sobre Derecho, Justicia y Sociedad – Dejusticia,
2.1.
Defensoría del Pueblo
La Defensora Delegada para Asuntos
Constitucionales de la Defensoría del Pueblo presentó escrito solicitando que
se declare la inexequibilidad de la disposición acusada. La intervención hace
un recorrido sobre el principio de legalidad en el ámbito del debido proceso
penal. Posteriormente advierte sobre “la inexistencia de criterios que definan
la forma en la cual debe ser ejercida la facultad discrecional de intervenir
del Ministerio de Defensa Nacional en los procedimientos de competencia de la
JEP, donde los comparecientes sean o hayan sido miembros de la Fuerza Pública”[43]. La intervención cita la jurisprudencia
constitucional para señalar la diferencia entre la cláusula general de
competencia del legislador y la “reserva legal” para establecer que, en el
segundo caso, la Constitución fija una limitación basada en el principio
democrático que obliga “al legislador a regular aquellas materias que el
constituyente decidió que fueran desarrolladas en una ley”[44], en cuyo sustento cita el informe de
ponencia publicado en la Gaceta del Congreso 368 de 2018.
La Defensoría del Pueblo plantea que la ley
de procedimiento se limita a prever la intervención del Ministerio de Defensa,
pero “sin precisar el alcance de esa competencia resultando imposible
determinar en qué casos podría llegar a presentarse una extralimitación en el
ejercicio de esa función de interviniente”, por lo que, ante la inexistencia de
pautas legales de la intervención, la norma es inconstitucional.
2.2.
Universidad Libre
El director del Observatorio de
Intervención Ciudadana de la facultad de Derecho de la Universidad Libre[45] de Bogotá, solicita la inexequibilidad de
la norma demandada.
En cuanto al vicio de procedimiento
planteado en la demanda, después de hacer un análisis de la normatividad
constitucional aplicable al trámite de las leyes y al principio de
consecutividad, sostiene, citando las Gacetas del Congreso, que “el precepto
incorporado en plenarias es totalmente extraño a los temas del proyecto de ley
conocidos en primer debate”[46].
Plantea además que no hay aspectos comunes entre la norma introducida y los
temas discutidos y votados en primer debate, ni hay identidad temática entre
los debatido y votado en las comisiones y el texto introducido en plenaria por
lo que, concluye, se desconocieron los principios de consecutividad e identidad
flexible.
En relación con el cargo de violación del
principio de igualdad el escrito repasa el alcance del derecho a la igualdad y
su aplicación en el proceso penal como principio de “igualdad de armas”.
Posteriormente aclara que el proceso ante la JEP puede ser con o sin
reconocimiento de responsabilidad, y sólo el segundo es adversarial. El
concepto advierte que el legislador, al prever la intervención del Ministerio
de Defensa “sin hacer una precisión de los alcances de la intervención ni
justificar razonablemente el por qué es necesaria dicha intervención, genera un
desequilibrio en la igualdad de armas de las partes, particularmente, de las
víctimas”. Plantea la Universidad en su concepto que la intervención del
Ministerio de Defensa les otorga a los ex miembros de la Fuerza Pública más
herramientas para enfrentar el proceso que a las víctimas mismas, generándose
una vulneración del derecho al debido proceso. Aclara además que la vulneración
del derecho a la igualdad es aún más grave en los casos en que afecta a grupos
de especial protección constitucional, como lo son las víctimas.
En conclusión, el concepto finaliza
solicitando la declaratoria de inexequibilidad de la norma.
2.3.
Centro de Estudios de
Derecho, Justicia y Sociedad – Dejusticia
Dejusticia[47] presentó concepto solicitando la inexequibilidad de la disposición demandada.
Sostuvo, en primer lugar, que la misma otorga al Ministerio de Defensa una
facultad de intervención que no cumple los requisitos constitucionales
requeridos bajo el principio de legalidad, pues dicha intervención no se
encuentra regulada de forma expresa, clara y precisa; no determina los
objetivos de la intervención, los intereses que está habilitado para defender
procesalmente, ni las consecuencias de su intervención, ni los actos procesales
que puede adelantar. Afirman que esta indeterminación afecta la seguridad
jurídica, la separación de poderes y genera riesgos de intervención indebida en
los asuntos de competencia de la JEP.
Afirman, en segundo lugar, que la norma
otorga un tratamiento diferencial injustificado para los comparecientes de la
Fuerza Pública que no tiene un “correlato” para comparecientes de las FARC, de
manera que no hay tratamiento equitativo, equilibrado, simultáneo y
simétrico, respecto de los excombatientes de las FARC, de conformidad con
los Actos Legislativos 01 y 02 de 2017. Plantean igualmente que esta figura no
tiene ningún sustento en el Acuerdo Final que, según el Acto Legislativo 02 de
2017, es obligatoriamente parámetro de interpretación y referente de desarrollo
y validez de las normas y las leyes de implementación cuando se trata de
derechos fundamentales, como es el caso del derecho al debido proceso.
Plantean además que los miembros de la
Fuerza Pública comparecientes ante la JEP deberán rendir cuentas no sólo ante
los requerimientos de la magistratura y de las víctimas, sino también del
Ministerio de Defensa Nacional, especialmente “cuando hagan referencia a la
existencia de políticas y patrones institucionales de conducta que tuvieron
relevancia para la comisión de delitos de competencia de la JEP”[48].
Con fundamento en estos dos argumentos,
conceptúan que la norma demandada es inexequible y solicitan decisión de la Corte
en ese sentido.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El concepto del Procurador formula dos problemas
jurídicos a abordar. El primero es “¿Se vulnera el principio de consecutividad
e identidad flexible (arts. 157 y 158) en el trámite legislativo del
artículo 7 de la Ley 1922 de 2018?”[49] (negrillas fuera de texto). Sobre este
punto sostiene que, aunque se corroboró que el texto inicial de la disposición contenía
una regla sobre la intervención de autoridades étnicas, dicha variación no
desconoce la Constitución. Para la Procuraduría “es claro que existe conexidad
temática de la participación del Ministerio de Defensa en los procedimientos de
la JEP con el resto de la Ley 1922 de 2018 y que desde el inicio de los debates
del proyecto de ley se pusieron de presente varias consideraciones relativas a
las particularidades de la sujeción de los miembros de las fuerzas armadas a la
Justicia Especial para la Paz”[50]. Sostiene igualmente que la modificación
del artículo 7º hizo parte de las proposiciones estudiadas en una subcomisión y
fue debatida y aprobada con plenas garantías constitucionales. Por último,
argumenta que las normas sobre intervención de autoridades étnicas quedó
plasmada en otras disposiciones de la ley como el capítulo quinto, con lo que
“se evidencia que la norma conservó en esencia el contenido original del
artículo”[51].
El segundo problema jurídico que plantea es “¿El
artículo 7 de la Ley 1922 de 2018, que regula la intervención del Ministerio de
Defensa en los Procedimientos de la JEP, es contrario al principio de legalidad
(art. 6 CP), al debido proceso (art. 29 CPP), y al principio de igualdad de
armas (arts. 13 y 29 CP), al otorgarle calidad de interviniente a la
mencionada cartera, sin definir ni delimitar las características de la
intervención?”[52] (negrillas fuera de texto).
Antes de entrar al estudio de fondo del problema
jurídico, el concepto se refiere a la aptitud de la demanda. Al
respecto, el Ministerio Público señala que el cargo se sostiene en la
consideración de que la ley le estaría dando al Ministerio de Defensa la
calidad de interviniente. Sin embargo, el Procurador plantea que esto no es
así, y señala que “[s]i bien el artículo 7 establece que el Ministerio de
Defensa “podrá intervenir”, de esto no se sigue que tenga las facultades de un
interviniente especial o de las partes, razón por la cual el cargo carece del
requisito de certeza”[53]. Igualmente, sostiene que las
consideraciones prácticas no son razones que justifiquen adecuadamente un
concepto de violación y por eso la Corte ha sostenido que los cargos así
formulados carecen del requisito de pertinencia”. Ilustra la impertinencia
con la afirmación de la demanda sobre “la presunta afectación de los derechos
de las víctimas porque el Ministerio de Defensa históricamente no ha
contribuido al esclarecimiento de la verdad” y, sostiene, que esta posición
desconoce el principio constitucional de buena fe y confianza legítima, así
como supone hacer un juicio sobre los posibles efectos de la aplicación de la
norma. En consecuencia, el concepto fiscal formula como petición principal
respecto de este cargo la adopción de una decisión inhibitoria.
Subsidiariamente, solicita la declaratoria de
exequibilidad de la disposición, planteando que la Ley 1922 de 2018, si bien no
fue calificada por el legislador como código, sustantivamente lo es, por lo que
su fundamento constitucional es el artículo 150.2 superior. El concepto expone
que el artículo 4 de la Ley 1922 define los sujetos procesales y los
intervinientes especiales y no incluye allí al Ministerio de Defensa, por lo
que para la Procuraduría se trata de una intervención residual o subsidiaria
a la que realizan los intervinientes especiales y sujetos procesales, que
interpretada sistemáticamente con otras disposiciones de la Ley 1922 de 2018,
con el Acto Legislativo 01 de 2017 y el Decreto orgánico del Ministerio de Defensa,
se traduce en una participación:
(i)
Delimitada por las funciones
legales propias del Ministerio, que tiene competencias estrictamente
administrativas, orientada a la formulación de políticas, planes, programas y
proyectos del sector defensa.
(ii)
Enmarcada en los criterios
rectores de la autonomía judicial, teniendo como propósito efectuar un aporte
técnico como experto en derecho operacional y en reglas operacionales, o para
precisar la calificación de las conductas de los miembros de la Fuerza Pública,
entre otros, pero “no tiene la virtualidad de ejercer como defensa de los
miembros de la fuerza pública, ni tiene funciones asociadas a la representación
judicial strictu sensu”[54].
(iii)
Sujeta al principio de legalidad,
según el cual no pueden ejercer funciones que “no estén establecidas en la ley
expresamente, con claridad y precisión”[55].
Por consiguiente, concluye que las actuaciones del
Ministerio de Defensa, conforme al artículo 7, son respetuosas del principio de
legalidad pues las mismas deben “enmarcarse en sus potestades legales y no en
otras que no le han sido asignadas”.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
COMPETENCIA
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4°, de
la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y
decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.
Igualmente es competente para conocer
y decidir respecto del vicio de procedimiento en el trámite de adopción de la
disposición demandada, por cuanto la
demanda fue presentada el 11 de abril de 2019, es decir, antes de que hubiera transcurrido
un año desde su publicación[56],
la cual se realizó mediante su inserción en el Diario Oficial No. 50.658 de 18
de julio de 2018.
2.
Asunto previo: aptitud
sustantiva de la demanda en lo que respecta al cargo por violación del
principio de legalidad, igualdad de armas y debido proceso
El Procurador General de la Nación solicitó a la Corte
declararse inhibida, en primer lugar, porque el cargo se sostiene en la
consideración de que la ley le otorga al Ministerio de Defensa la calidad de
interviniente. Sin embargo, para el Procurador esto no es así porque de la
facultad de intervenir, contemplada en la disposición demandada, no se sigue
que el Ministerio de Defensa tenga las facultades de un interviniente especial
o de parte, razón por la que el cargo carece del requisito de certeza”[57].
En segundo lugar, porque el cargo no cumple el
requisito de pertinencia pues no es dable afirmar, como lo hace la
demanda, que el Ministerio de Defensa históricamente no ha contribuido al
esclarecimiento de la verdad y, al contrario, plantea que esta posición
desconoce el principio constitucional de buena fe y confianza legítima, así
como supone hacer un juicio sobre los posibles efectos de la aplicación de la
norma.
Sobre el particular se precisa que la demanda se
admitió por el cargo de violación al principio de legalidad, en cuanto al
argumento según el cual la disposición acusada no define el objeto, el alcance ni
los límites de la intervención así contemplada. En efecto, los demandantes
acuden a varios métodos de interpretación, a saber, la gramatical, la
teleológica, la sistemática y la histórica, para concluir que no está claro el
contenido de la facultad otorgada por el artículo 7 de la Ley 1922 de 2018 al
Ministerio de Defensa. Así las cosas, no es exacto, como parece entenderlo el
Procurador, que el cargo haya sido admitido bajo el entendimiento de que la disposición
impugnada confiere al Ministerio de Defensa la calidad de interviniente
especial o de parte; sino bajo el argumento, expuesto por los demandantes, relacionado
con la falta de determinación del alcance de la facultad.
En cuanto a la impertinencia del cargo, la
demanda pudo haber incluido afirmaciones imprecisas o de tipo subjetivo que
fueron objeto de controversia en la etapa de admisión de la demanda. Sin
embargo, finalmente fue admitida por el cargo de la supuesta indeterminación
del contenido de la facultad, que traería como consecuencia la vulneración del
deber de regular legalmente las facultades de las entidades públicas, en
particular dentro del proceso penal, planteandose como parámetro superior los
artículos 6 y 29 de la Constitución. Así las cosas, el planteamiento del
Procurador permite afirmar que en el debate de constitucionalidad no está en
discusión la vulneración de las normas superiores que estipulan la presunción
de buena fe de las autoridades o la confianza legítima en sus actuaciones.
3.
Problemas jurídicos y
metodología de la decisión
Como se expuso, la demanda propuso tres cargos en
contra del artículo 7 de la Ley 1922 de 2019. El primero plantea un vicio de
procedimiento, consistente en la vulneración de los principios de
consecutividad e identidad flexible, con fundamento en los artículos 157 y 160
de la Constitución.
En el segundo cargo los accionantes sostienen que la
norma demandada, que prevé la intervención del Ministerio de Defensa Nacional
en los procedimientos ante la JEP respecto de comparecientes que hayan sido
miembros de la Fuerza Pública, viola el derecho al debido proceso y desconoce
el principio de legalidad por violación de los artículos 6 y 29 de la
Constitución, en cuanto no definió el objeto, alcance y límites de dicha
intervención.
Plantearon, en tercer lugar, el cargo por vulneración
del principio de igualdad de armas (arts. 13, 29 y 93 de la Constitución), pues
estiman que la disposición demandada otorga a los miembros de la fuerza pública
más herramientas para afrontar el proceso que a otros intervinientes que no son
agentes o ex agentes de la fuerza pública; y porque les otorga herramientas a
agentes del Estado para su defensa, creando una situación desfavorable para sus
víctimas. Para fundamentar el cargo los accionantes realizan el test integrado
de igualdad.
En consecuencia, la Corte deberá resolver los
siguientes problemas jurídicos:
1.
¿Se desconocieron los principios
de consecutividad e identidad flexible, previsto en los artículos
157 y 160 de la Constitución, en el trámite de discusión y aprobación del artículo
7º de la Ley 1922 de 2018?
2.
¿Desconoce el principio de
legalidad, consagrado en los artículos 6 y 29 de la Constitución, la falta de regulación
legal del objeto, alcance y límites de la intervención del Ministerio de
Defensa prevista en el artículo 7 de la Ley 1922 de 2018?
3.
¿ Vulnera el derecho a la igualdad
en el ámbito del debido proceso –principio de igualdad de armas-, que se deriva
de los artículos 13 y 29 de la Constitución, la intervención del Ministerio de
Defensa prevista en el artículo 7 de la Ley 1922 de 2018?
La Corte procederá al analisis de cada uno de los
cargos, en su orden y, en el evento de que uno de ellos prospere, se abstendrá
de estudiar los cargos restantes, por sustracción de materia.
4.
Cargo por violación de los
principios de consecutividad e identidad flexible (arts. 157 y 160 c.p.)
Para el análisis del cargo se expondrá el trámite de aprobación
del artículo 7 demandado, para luego verificar el cumplimiento de los
principios de consecutividad e identidad flexible de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 157 y 160 de la Constitución.
4.1.
El trámite y aprobación del
artículo 7 de la Ley 1922 de 2018
4.1.1.
El 24 de abril de 2018, el
Gobierno Nacional, por conducto del Ministro de Justicia y del Derecho y del
Ministro del Interior, radicó el Proyecto de Ley número 225 de 2018 Senado, 239 de 2018 Cámara, “por medio del cual se adoptan unas reglas de
procedimiento para la Jurisdicción Especial para la Paz”, publicado en la
Gaceta No. 188 de 2018. El proyecto tuvo como propósito establecer las reglas
de procedimiento ante dicha jurisdicción, componente de justicia del Sistema
Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (en adelante SIVJRNR),
contemplado en el Acto Legislativo 01 de 2017 en desarrollo del punto 5 del
Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz
Estable y Duradera[58].
En el texto radicado por el Gobierno Nacional ante el
Senado de la República, el artículo 7º del proyecto de ley, como originalmente
fue publicado, establecía la intervención de las autoridades étnicas en los
procedimientos de competencia de la JEP, cuando los comparecientes o las
víctimas fuesen pueblos o comunidades étnicas o pertenecieran a las mismas[59].
4.1.2. En
el informe de ponencia para primer debate en Comisiones Primeras Conjuntas, los
congresistas asignados como ponentes, el Senador Horacio Serpa Uribe y el
Representante a la Cámara Hernán Penagos Giraldo, sostuvieron que, como
resultado de las observaciones presentadas por parte de la Defensoría del
Pueblo, la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas y de la
Fiscalía General de Nación, se realizaron algunas modificaciones y que estas
respondieron “principalmente a asuntos
relacionados con el régimen de condicionalidades, la regulación frente a la
extradición, en particular la competencia probatoria de la JEP para determinar
la fecha de ocurrencia de los hechos, remisión de informes, investigación,
procedimiento común, entre otros aspectos”[60]. A pesar de que el texto contempla un número
significativo de modificaciones, no hizo ningún tipo de alusión a la
participación o intervención del Ministerio de Defensa[61].
4.1.3.
Las sesiones del debate en las
Comisiones Primeras Conjuntas para debatir el proyecto de ley se desarrollaron
los días 17 y 29 de mayo de 2018, sus actas fueron publicadas en las Gacetas
del Congreso 331 y 472 de 2018, respectivamente.
Consta
en el Acta correspondiente a la primera sesión de las Comisiones Primeras
Conjuntas realizada el 17 de mayo de 2018, que después del debate inicial, la
aprobación de la proposición con que termina la ponencia y la aprobación de los
artículos sobre los cuales no se presentaron proposiciones, la Presidencia
dispuso la conformación de una Comisión Accidental que estudiaría 76
proposiciones presentadas durante el debate:
“La Secretaría informa, hasta
el momento se han radicado 76 proposiciones.
La Presidencia informa que se
nombrará una Comisión Accidental para que estudien las proposiciones radicadas
a los artículos restantes y en la próxima sesión traigan un informe de
consenso, conformada por los honorables Congresistas: Horacio Serpa Uribe,
Hernán Penagos Giraldo - Coordinadores, Alfredo Rangel Suárez, Roy Leonardo
Barreras Montealegre, Hernán Francisco Andrade Serrano, Carlos Alberto Baena
López, Germán Varón Cotrino, Alexánder López Maya, Doris Clemencia Vega
Quiroga, Angélica Lisbeth Lozano Correa, Miguel Ángel Pinto Hernández, Carlos
Abraham Jiménez López, Pedrito Tomás Pereira Caballero e indica a la Secretaría
hacer llegar las proposiciones radicadas a los coordinadores de la Comisión
Accidental”[62].
4.1.4.
La Comisión Accidental desarrolló
su trabajo y rindió su informe, que fue publicado en la Gaceta 305 de 2018. En
dicho informe se hace referencia a una proposición orientada a eliminar el inciso
primero del artículo 7º sobre la intervención de las autoridades étnicas. Sin
embargo, la Comisión estimó que dicha solicitud no era procedente pues resultaba
necesario que las autoridades étnicas tuvieran la oportunidad de participar
cuando los comparecientes o las víctimas pertenecieran a estas comunidades,
como se ve a continuación[63]:
Fuente: Gaceta
del Congreso 305 de 2018, pág. 2.
4.1.5.
El 29 de mayo de 2018 se reanudaron
las sesiones conjuntas de las Comisiones Primera del Senado y de la Cámara de
Representantes. En dicha fecha se aprobó la proposición número 76[64],
suscrita por el Senador Horacio Serpa Uribe y el Representante Hernán Penagos,
en la cual se lee:
“elimínese el artículo 7 del proyecto de ley 225/18
Senado – 239/18 Cámara “por medio del cual se adoptan unas reglas de
procedimiento para la jurisdicción especial para la paz”[65].
De esta manera fue eliminado del proyecto de ley el
artículo referente a la intervención de las autoridades étnicas.
4.1.6.
Adicionalmente, en la misma sesión
conjunta de las Comisiones Primeras de Senado y Cámara se radicó una nueva proposición
suscrita por el Senador Horacio Serpa Uribe y por el Representante a la Cámara
Hernán Penagos Giraldo con el siguiente texto, según se lee en el Acta de la
Sesión del 29 de mayo de 2018:
“Intervención del Ministerio de Defensa Nacional.
En los procedimientos de competencia de la JEP en los que los
comparecientes sean o hayan sido miembros de la Fuerza Pública, se invitará al
Ministerio de Defensa Nacional a intervenir, conforme a lo fijado por el
Reglamento Interno de la JEP”[66].
Sin
embargo, revisada el Acta de la sesión, el debate concluyó sin que la
proposición hubiere sido discutida o aprobada.
4.1.7.
Posteriormente, en el Informe de
Ponencia para segundo debate de la Plenaria del Senado de la República del 6 de
junio de 2018[67];
así como en el informe de ponencia para segundo debate en la Plenaria de la
Cámara de Representantes del 12 de julio de 2018[68],
se introdujo una modificación que prevé la intervención del Ministerio de
Defensa, sustituyendo la intervención de las autoridades étnicas, como se puede
ver a continuación:
Fuente: Gacetas del Congreso 368 de 2018, pág. 12 y Gaceta
del Congreso 405 de 2018, pág. 11.
Las razones por las cuales se incorporan dichas
modificaciones fueron presentadas de manera genérica en las Gacetas 368 y 405
de 2018, en los siguientes términos:
“Luego
de varias discusiones y observaciones presentadas por parte de los ponentes se
realizaron algunas modificaciones a los artículos con respecto al texto
aprobado por las comisiones conjuntas.
Las modificaciones responden principalmente a asuntos
relacionados con algunas precisiones en los principios de la norma, defensa de
la fuerza pública, recolección de elementos probatorios por parte de
magistrados auxiliares, libertad probatoria, reconocimiento de verdad,
audiencias procesales, claridad en el momento procesal para la manifestación de
voluntariedad por parte de terceros, incorporación de pruebas y revisión de
decisiones de otras jurisdicciones”[69].
4.1.8.
El 20 de junio de 2018, en el
curso del debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes, los
representantes Hernán Penagos Giraldo, Germán Navas Talero y María Regina
Zuluaga Henao, hicieron alusión al artículo 7[70].
El Representante a la Cámara Hernán Penagos
Giraldo inició su intervención precisando lo que a continuación se expone:
“se trata de la reapertura del artículo 7º
y 57, el artículo 7º tiene que ver con la intervención del Ministerio de
Defensa Nacional, lo que busca el artículo es hacer una pequeña modificación
porque el artículo 7º dice así el aprobado: En los procedimientos de
competencia de la JEP en los que los comparecientes sean o hayan sido miembros
de la fuerza pública el Ministerio de la Defensa Nacional podrá intervenir, la
idea es dejarlo hasta ahí, porque se agrega a renglón seguido, conforme a lo
fijado por el reglamento de la JEP, aquí lo que siempre hemos querido es no
dejarle al reglamento de la JEP ninguna facultad que termine de alguna manera
sustituyendo la ley reglamentaria, como quiera que esta parte se nos pasó, no la
habíamos realizado y no nos habíamos percatado de ella queremos abrir el
artículo 7º para que quede así como lo acabo de leer, de tal manera que el
reglamento de la JEP no intervenga en materia del Ministerio de Defensa” [71].
En respuesta a lo anterior, el representante Germán
Navas Talero manifestó:
“Doctor Penagos yo tengo una dudita, yo sé
que aquí en este país el que más manda es el Fiscal General, lo nuestro no
cuenta, qué interés tiene él en dar ese giro que le está dando a la
intervención del Ministerio de Defensa, el Ministerio de Defensa no es parte
que yo sepa, hay un sindicado, confeso pero qué tiene que hacer el Ministerio
de Defensa ahí, cuál es la razón de darle esa vuelta por complacer al Fiscal,
lo ideal sería que él contara con nosotros y nos hubiera pedido que lo
cambiáramos, pero que no nos mande razones, yo lo que a mí atañe voy a votar
negativamente esto por respeto al Congreso, yo no soy empleado de la Fiscalía,
gracias”[72].
Finalmente, la representante María Regina Zuluaga
Henao reiteró lo siguiente:
“Yo celebro que de verdad se haya
modificado este artículo, porque permítanme decirles, hoy los militares sabemos
de sus afujías, sabemos del desequilibrio que ha tenido en este manejo de los
acuerdos de paz, en esta implementación, por eso nosotros como integrantes de
Centro Democrático siempre hemos dicho que la suerte de estos militares no
puede quedar al arbitrio de la JEP, porque sabemos que ahí no podremos contar
con las garantías que ellos merecen, a la Fiscalía también el reconocimiento
porque ha sido un gran defensor de esas libertades, de esos derechos y que a
buena hora que no se deje ese reglamento a lo que quiera hacer la Justicia
Especial para la Paz que yo sé que es en detrimento de los militares, muchas
gracias señor Presidente”.
Después de surtida la votación, el Secretario General
de la Cámara informa de la aprobación del artículo 7º con la modificación
sugerida por el Representante Penagos: “Así queda el artículo 7° propuesto, se
elimina la parte que dice, conforme a lo fijado por el reglamento interno de la
JEP, se elimina esa parte”[73].
4.1.9.
Posteriormente, en la Plenaria del
Senado de la República realizada el 27 de junio de 2018, se procedió a dar
debate y aprobación al Proyecto de Ley 225 de 2018 Senado, 239 de 2018 Cámara.
Con anterioridad a dicha sesión la Presidencia había conformado una comisión
accidental que revisó 27 proposiciones[74],
una de ellas sobre el artículo 7 que venía en el texto de la ponencia,
referente a la intervención del Ministerio de Defensa. La proposición tenía el
mismo contenido de la aprobada en la Plenaria de la Cámara de Representantes:
“Artículo 7. Intervención del Ministerio de Defensa.
En los procedimientos de competencia de la JEP en los que los
comparecientes sean o hayan sido miembros de la Fuerza Pública, el Ministerio
de Defensa Nacional podrá intervenir, conforme a lo fijado por el Reglamento
Interno de la JEP”[75].
El artículo 7º fue aprobado con la modificación
propuesta en la proposición:
“La Presidencia somete a consideración de la plenaria
el segundo bloque del articulado de la subcomisión como lo leyó el honorable
Senador ponente Roy Leonardo Barreras Montealegre con las proposiciones
acogidas y avaladas por el Gobierno, que son los artículos 1°, 2°, 3°, 4°, 6°,
7°, 8°, 9°, 12, 14, 18, 19, 20, 24, 28, 28A, 28C, 31, 32, 37, 38, 40, 40A, 45,
46, 51A, tres artículos nuevos que están en el informe de la Subcomisión que
incluyen la eliminación de los artículos 11 y 39 del Proyecto de ley número 225
de 2018 Senado, 239 de 2018 Cámara, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la
plenaria el articulado con las modificaciones propuestas? Y ésta
responde afirmativamente”[76].
4.1.10.
El texto aprobado en ambas cámaras
es de igual contenido, el mismo no fue objeto de conciliación y, en esos
términos, fue incorporado en la Ley 1922 de 2017.
4.2.
Análisis de
constitucionalidad del trámite del artículo 7 a la luz de los principios de
consecutividad e identidad flexible
4.2.1.
Los principios de consecutividad e
identidad flexible, como los ha llamado la jurisprudencia constitucional,
encuentran fundamento en los artículos 157 y 160 de la Constitución. Según los
numerales 2 y 3 del artículo 157 constitucional, ningún proyecto será ley sin:
“2. Haber sido aprobado en primer debate en
la correspondiente comisión permanente de Cámara. El reglamento del Congreso
determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión
conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cámaras.
3. Haber sido aprobado en cada Cámara en
segundo debate”.
Por su parte, el inciso segundo del artículo
160 superior estipula que:
“Durante el segundo debate cada Cámara
podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que
juzgue necesarias”.
4.2.2. El
proyecto de ley que dio origen a la Ley 1922 de 2018 se tramitó con mensaje
de urgencia, solicitado por el Presidente de la República con fundamento en
el artículo 163 de la Constitución que prevé que “[s]i el proyecto de ley a que se refiere el mensaje de
urgencia se encuentra al estudio de una comisión permanente, ésta, a solicitud
del Gobierno, deliberará conjuntamente con la correspondiente de la otra cámara
para darle primer debate”. El numeral 2 del artículo 169 del Reglamento del
Congreso (Ley 5 de 1992), regula igualmente el debate en sesión conjunta de las
comisiones constitucionales en virtud de mensaje presidencial solicitando el
trámite de urgencia.
4.2.3. En el presente caso, como quedó
expuesto, la intervención del Ministerio de Defensa durante el proceso ante la
JEP no se encontraba previsto en ninguna disposición del proyecto de ley
radicado en el Congreso de la República. Tampoco se encontró referencia general
o específica a esta intervención en las ponencias para primer debate de la
Comisiones Primeras Conjuntas. Durante el debate en las sesiones conjuntas en
Comisiones Primeras, como se relató, se presentaron numerosas proposiciones
cuyo estudio fue asignado a una Comisión Accidental. Sin embargo, ninguna de
las proposiciones hacía referencia a la intervención o participación
institucional del Ministerio de Defensa, ni de las fuerzas armadas, ni de las fuerzas
militares durante el proceso ante la JEP.
Lo que sí se
puso en consideración fue la supresión del artículo 7º del proyecto original en
cuanto preveía la intervención de las autoridades étnicas. La propuesta de
supresión fue descartada por la Comisión Accidental. Sin embargo, durante el
debate se presentó nuevamente la propuesta de eliminación del artículo 7º, la que
en esta oportunidad fue aprobada, por lo que el texto original sobre
intervención de autoridades étnicas fue eliminado del proyecto de ley.
En la misma sesión se planteó por primera
vez el asunto de la intervención del Ministerio de Defensa en el proceso ante
la JEP. Esto se hizo a través de una proposición suscrita por el Senador
Horacio Serpa Uribe y por el Representante a la Cámara Hernán Penagos Giraldo. Sin embargo, como se describió con anterioridad,
revisada el acta, el debate concluyó sin que la proposición hubiere sido
considerada, discutida o sometida a votación.
Posteriormente, el artículo cuya introducción se
planteaba en la mencionada proposición, fue incluido en el Informe de Ponencia
para segundo debate de la Plenaria del Senado de la República, así como en el
informe de ponencia para segundo debate en la Plenaria de la Cámara de
Representantes, como sustitutivo del artículo 7º sobre intervención de
autoridades étnicas, eliminado durante el debate en Comisiones.
4.2.4.
Entonces, lo que debe estudiar la
Corte es si la introducción del artículo 7º sobre intervención del Ministerio
de Defensa en el proceso ante la JEP, en la ponencia y en el texto debatido y
aprobado en segundo debate en las Plenarias de Senado y de Cámara, cumplió los
requisitos de consecutividad e identidad flexible.
De
acuerdo con el principio de consecutividad, para que un proyecto sea ley
debe tramitarse, por regla general, en cuatro debates sucesivos en comisiones y
plenarias –regla de los cuatro debates–. En el presente caso, por
tratarse de un proyecto tramitado con mensaje de urgencia, se exigen tres
debates, a saber: el primer debate en las Comisiones Constitucionales que
sesionan de manera conjunta y un segundo debate en la Plenaria de cada una de
las cámaras, esto es, en la Cámara de Representantes y en el Senado de la
República.
De
acuerdo con el principio de identidad flexible, es válido que durante el
segundo debate las cámaras introduzcan modificaciones, adiciones y supresiones
(inciso segundo del art. 160 C.P.), siempre que estas modificaciones, adiciones
y supresiones, tengan relación con las materias discutidas en el primer debate,
garantizando la identidad del núcleo temático a lo largo de todo el
trámite.
La
Corte ha explicado que la exigencia de consecutividad se relaciona de
manera inescindible con el principio democrático, según el cual la deliberación
es el fundamento de la legitimidad del procedimiento legislativo[77]. En
la Sentencia C-648 de 2006 la Corte sostuvo que “lo que se exige para dar
cumplimiento al principio de consecutividad, en armonía con el principio de
identidad relativa, es que se lleve a cabo el número de debates reglamentarios
de manera sucesiva en relación con los temas de que trata un proyecto de ley o
Acto Legislativo y no sobre cada una de sus normas en particular”[78].
Ahora bien, la Corte ha reiterado que lo reprochable constitucionalmente
es la introducción de temas autónomos, nuevos y separables[79], “que no guarden relación con las materias debatidas en
instancias anteriores del trámite”[80]. Esta
Corporación ha definido los criterios materiales para determinar en qué casos
se está ante la inclusión de un tema nuevo[81]: “(i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo
puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente[82];
(ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la
materia central tratada en el proyecto siempre que la adición esté comprendida
dentro de lo previamente debatido[83];
(iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su
conjunto, no de un artículo específico[84]; (iv)
no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de
Conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre
las Cámaras en torno a un tema[85]”[86].
Al respecto, en la Sentencia C-112 de
2019 la Corte precisó que: “para que un artículo o contenido normativo pueda adicionarse durante el
procedimiento legislativo es necesario que, verse como mínimo sobre un tema que
se haya desarrollado desde los primeros debates, por lo que no resulta extraño
que en el último debate pueda incluirse por una de las plenarias un artículo o
apartado nuevo, pero ello debe obedecer a que desde los primeros debates el
tema que contiene haya sido propuesto y que guarde relación con el objeto de la
disposición que se regula[87]”.
De acuerdo con lo expuesto, la disposición objeto de
control no cumplió, en sentido estricto, con el requisito de “[h]aber sido aprobado en primer debate en la
correspondiente comisión permanente de cada Cámara” (art. 157 C.P.), por lo que
la Corte deberá evaluar si, a pesar de lo anterior, se trata de una
modificación o adición del proyecto en el segundo debate (art. 160 C.P.).
4.2.5.
Lo primero que se observa es que para
concluir que una disposición es inexequible por este cargo, no basta con
advertir que el texto corresponde a un artículo nuevo, introducido por primera
vez en las plenarias, sino que además se debe examinar si la materia estaba
comprendida dentro de lo previamente debatido, revisando la discusión del
proyecto de ley en su conjunto.
El único antecedente visible es la proposición
reseñada en el acta como presentada a las Comisiones Conjuntas el 22 de mayo de
2018. La proposición contiene un nuevo artículo 7º sobre la intervención del
Ministerio de Defensa en los procesos ante la JEP, y es idéntica a la que luego
se introduciría en las ponencias para el segundo debate en plenarias.
4.2.6.
Como ya se advirtió, la mencionada
proposición no fue debatida ni sometida a votación durante el primer debate en
la sesión conjunta de las comisiones primeras, por lo que la Corte debe
estudiar si la simple presentación de la proposición, aunque no haya sido
debatida ni aprobada, satisface el requisito de consecutividad al introducir la
materia en el proyecto debatido en las comisiones; o si, por el contrario,
estamos ante una adición de un tema nuevo en el segundo debate en las
Plenarias de las Cámaras y que, por lo mismo, no cumple los requisitos del
trámite constitucional.
Esta Corporación ha advertido que “[l]as proposiciones que se
planteen en el curso del debate deben ser objeto de discusión y votación, salvo
que el autor de la propuesta decida retirarla antes de ser sometida a votación
o a modificaciones”[88], de conformidad con el artículo 11 de la Ley 5 de
1992. En consecuencia, como ha dicho la Corte, es contrario al
principio de consecutividad que no se le dé el trámite correspondiente a
un texto propuesto en las comisiones, delegando su estudio a las plenarias.
Estos casos constituyen una renuncia de la comisión correspondiente a su
competencia constitucional, que es delegada a las plenarias, con lo cual se
impide que se surta debidamente el primer debate del proyecto de ley, en
desconocimiento del inciso segundo del artículo 157 de la Constitución[89].
La aludida proposición sobre el
artículo 7º, referente a la intervención del Ministerio de Defensa ante la JEP,
en la sesión conjunta de las comisiones primeras no fue objeto de debate ni
sometida a votación. Dicho tema, por otra parte, tampoco formaba parte del
proyecto de ley aprobado en el primer debate.
Por tal razón, no es posible dar por cumplido
el requisito constitucional consistente en haber sido debatido el proyecto en
primer debate en la materia a que se refería la proposición. Aún si la
intención de las Comisiones hubiere sido hacer el debate de fondo en las
Plenarias –asunto que no se manifestó por las Comisiones–, tampoco podría
haberlo hecho, pues eso implicaría la elusión del debate, por renuncia a
las competencias constitucionales, vulnerándose el artículo 157 de la
Constitución, según ha dicho reiteradamente la Corte.
Recientemente, en la Sentencia C-084
de 2019, esta Corporación estudió un caso similar, cuando decidió la
inexequibilidad del artículo 364 de la Ley 1819 de 2016 “[p]or medio
de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los
mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan
otras disposiciones”. Dicha disposición contemplaba una contribución especial
para laudos arbitrales y se había introducido como artículo nuevo durante el segundo debate
en plenarias. En aquella ocasión, durante el debate en las comisiones, también en
sesiones conjuntas, se había presentado una proposición con el texto del
artículo que posteriormente se introduciría en la Plenaria. Sin embargo, la
proposición no fue objeto de debate. Inclusive, en aquella ocasión “[u]no de los congresistas
que dejó la constancia sobre la necesidad de la contribución para los laudos de
contenido económico manifestó que el propósito de formular la proposición en
estos términos era proponer su “evaluación” en segundo debate”[90].
La Corte declaró la inexequibilidad
de la disposición al considerar que, como se ha venido sosteniendo “cuando se dejan de
discutir y votar asuntos propuestos a fin de que sean debatidos en una
instancia legislativa posterior, las comisiones constitucionales permanentes
difieren indebidamente su competencia a la plenaria de las cámaras, con lo cual
eluden la materia y renuncian a la función encomendada por el Constituyente de
dar primer debate y votar los proyectos de ley. Las comisiones de Senado y
Cámara, en consecuencia, al recurrir al mecanismo de la constancia con el
objetivo de volver a discutir el tema en segundo debate, incumplieron su
obligación inmediata de someter a deliberación y votación en las propias
sesiones conjuntas la materia sobre la cual, consideraban, era necesario
legislar, pues así lo imponía el artículo 157 de la Constitución”[91].
En ese caso el Procurador argumentó en
el debate de constitucionalidad que esta solución fue necesaria durante el
trámite de dicha ley por cuanto se habían presentado más de 500 proposiciones.
El argumento fue desechado por la Corte con el argumento de que el artículo 157
constitucional contempla un criterio procedimental con sustrato sustantivo, pues
tiene un vínculo inescindible con el principio democrático y, como tal, no
puede ser evadido en ningún caso por el Congreso. De otra parte, igual que en
el presente caso, en aquella oportunidad se había adoptado un mecanismo de
racionalización del debate, esto es la designación de una comisión accidental
que estudiaba a fondo las proposiciones y presentaba un informe a las
comisiones conjuntas para su debate y votación. La Corte definió que ese
instrumento era válido para dar cumplimiento a la obligación de dar debate a
todas las disposiciones.
Como se observa, el asunto es muy
similar, aunque también tiene diferencias pues en el presente caso se advierte
que (i) la proposición no fue dejada como constancia, sino que sencillamente no
fue debatida ni votada en las comisiones conjuntas, ni tampoco fue retirada por
quienes la suscribían; y (ii) la comisión accidental no abordó más de 500
proposiciones, sino 78.
Visto lo anterior, la simple
presentación de la proposición en relación con el artículo 7º en el debate de
las comisiones conjuntas, referente a la intervención del Ministerio de Defensa
en el proceso ante la JEP, no permite suplir el requisito del numeral 2º del
artículo 157 superior, consistente en haber sido aprobado o discutido en primer
debate.
4.2.7.
Adicionalmente se examinará si, a
pesar de que la proposición sobre el artículo 7º, no fue aprobada en primer
debate, debe entenderse que el tema o asunto si fue debatido por
formar parte del proyecto, de manera que se pueda entender que el artículo podía
ser introducido sin menoscabo del criterio de identidad flexible.
El Congreso
no tiene la obligación de aprobar igual cantidad de artículos con igual texto
en el transcurso de los debates. El principio de identidad flexible
permite que, como producto de la deliberación democrática, en cada etapa del
procedimiento legislativo se puedan modificar los textos, unificarlos,
escindirlos, e incluso adicionarlos con disposiciones nuevas. El requisito que
se exige, entonces, para el caso concreto, no es que el texto hubiere sido
debatido o aprobado de manera idéntica, sino que el tema hubiere sido abordado
y que el texto hubiere surgido como consecuencia del debate parlamentario.
La Corte reitera que, como se expuso, ni en las
ponencias, ni en los debates, ni en el texto aprobado en primer debate, aparecen
referencias a la intervención del Ministerio de Defensa, o de las fuerzas
armadas, o de las fuerzas militares, desde el punto de vista institucional.
Ahora bien, recuerda la Corte que no
es suficiente con que la disposición introducida durante el debate guarde
relación temática con el objeto del proyecto de ley, pues ese es el requisito
de unidad de materia de la ley discutida y aprobada en su conjunto. El
requisito de unidad de materia es diferente al de identidad flexible,
como lo ha sostenido esta Corporación:
“La relación material
entre las modificaciones, adiciones y supresiones a un proyecto de ley,
impuesta por el principio de identidad flexible, debe ser diferenciada del
principio de unidad de materia, pese a la cercanía conceptual que pueda
propiciarse en el uso de ambas nociones. El principio de unidad de materia
persigue que los artículos que conforman la ley o el proyecto correspondiente
estén directamente relacionados con el tema general que les provee cohesión. En
cambio, el mandato de identidad relativa busca que los cambios introducidos en
las plenarias de las cámaras guarden relación con los diversos temas o asuntos
tratados y aprobados en primer debate. De esta forma, los dos mandatos buscan
garantizar el principio democrático y el régimen jurídico de formación de las
leyes diseñado por el Constituyente. Sin embargo, mientras que la unidad de
materia impide que en cualquier instancia legislativa se incorporen contenidos
normativos ajenos al sentido general de la iniciativa, incluso si se ha
insistido en ellos a través de los diversos debates, el principio de identidad
obliga a que las modificaciones o adiciones que surjan en plenarias se refieran
a los distintos asuntos o temas que se discutieron y votaron en primer debate”[92].
Entonces, aún en el evento en que se
llegara a la conclusión de que el artículo guarda unidad de materia con la Ley
1922 de 2018 –tema que no está en discusión en este debate, pues no fue el
cargo formulado–, no sería suficiente para establecer que se cumple el
requisito de identidad flexible, que exige que las adiciones que surjan en las
plenarias se refieran a asuntos específicos que hayan sido discutidos en
el primer debate.
En el caso del artículo 7º demandado
no fue así pues, como se ha reiterado, el asunto o tema de la
intervención institucional ante la JEP del Ministerio de Defensa, o de las fuerzas
armadas o militares, no fue planteado en el primer debate ni formaba parte del
proyecto discutido en dicha etapa. Adicionalmente, esta Corporación ha
sostenido que la conexidad entre el tema o asunto debatido y la modificación o
adición no debe ser genérica, sino que debe corresponder a “una conexidad clara y
específica”[93]. No puede tratarse, en
ningún caso, de un “tema específico, autónomo y separable de los otros temas del proyecto de ley”[94].
Algunos intervinientes plantean que
en este caso hay conexidad con un tema debatido, cual es el de los
intervinientes en el proceso ante la JEP. Sin embargo, este tema no ofrece la
conexidad requerida para cumplir el requisito. De hecho, en las ponencias para
el segundo debate en plenarias fue necesario cambiar el nombre del título del
capítulo, el cual en el primer debate se denominaba: “CAPÍTULO CUARTO.
AUTORIDADES ÉTNICAS”, por el de “CAPÍTULO CUARTO. INTERVENCIÓN DE OTRAS
AUTORIDADES”.
Este asunto es de relevancia, máxime
si se tiene en cuenta que en un proceso dirigido a atribuir responsabilidades
penales, como lo es el proceso ante la JEP, la intervención institucional de
autoridades del ejecutivo es un asunto completamente ajeno a la naturaleza y práctica
de dichos procesos judiciales, por lo que no se puede dar por hecho que cuando
las comisiones discutían las partes e intervinientes, contemplaban la
posibilidad de la intervención institucional del ministerio de defensa o de las
fuerzas armadas. El proceso ante la JEP está orientado a atribuir
responsabilidades penales a personas naturales y no a instituciones del Estado,
por lo que la propuesta es ajena al diseño ordinario de los procesos penales[95]. La
Corte advierte que si bien este es un proceso especial, regido por los
criterios de justicia transicional cuyos objetivos son más amplios y diferentes
a los de un proceso penal ordinario, ello no lleva a suponer que al discutir el
asunto de los intervinientes se pudiera suponer una intervención institucional
de órganos del ejecutivo.
Tampoco es dable sostener, como lo
plantea la Universidad de La Sabana, que las intervenciones en las sesiones
conjuntas de las comisiones primeras, referidas de manera genérica a riesgos
que enfrentarían miembros y ex miembros de la Fuerza Pública en el proceso ante
la JEP[96], permitan presumir que significaron
un debate acerca de la intervención del Ministerio de Defensa. En primer lugar,
porque el artículo 7º no señala que el objetivo de la intervención del
Ministerio de Defensa sea acompañar la defensa técnica de los miembros y ex
miembros de la fuerza pública. En segundo lugar, y como consecuencia de lo
anterior, el planteamiento durante el debate de preocupaciones sobre las
garantías de los miembros de la fuerza pública no permite asumir lógicamente
que se estaba discutiendo la necesidad de la intervención del Ministerio de
Defensa ante la JEP.
Contrario a lo anterior, en el debate
en la sesión conjunta de las comisiones primeras no aparece ningún antecedente
que permita concluir que este tema estaba dentro del ámbito de la discusión.
Tanto que para introducirlo fue necesario cambiar el título del capítulo.
Adicionalmente, ni siquiera en el texto definitivo de la Ley 1922 de 2018, -en
el que ya se encuentra introducido el artículo 7º sobre la intervención del
Ministerio de Defensa-, se enumera al Ministerio de Defensa como una de las
partes e intervinientes (art. 4 de la Ley 1922 de 2018). En consecuencia, se
trataba de un tema específico, autónomo y separable, que no se
podía suponer implícitamente que se encontraba subsumido en el asunto general
de las partes e intervinientes.
Tampoco se trata de un tema que
pudiera deducirse de la regulación que hace el Acto Legislativo 01 de 2017
sobre la Jurisdicción Especial para la Paz, ni de los contenidos del Acuerdo
Final relacionados con dicha jurisdicción.
La Corte concluye que el artículo 7º
de la Ley 1922 de 2018 es inconstitucional porque (i) no cumplió el requisito
del numeral 2º del artículo 157 de la Constitución, consistente en haber sido
debatido y aprobado en primer debate en la sesión conjunta de las comisiones
primeras constitucionales; y (ii) su adición en el segundo debate en las
Plenarias no encuentra fundamento en el inciso segundo del artículo 160 de la
Constitución.
4.2.8.
De conformidad
con lo expuesto, la Corte procederá a declarar la inexequibilidad del artículo
7º de la Ley 1922 de 2018 por violación de los artículos 157 y 160 de la
Constitución, que dan fundamento a los principios de  consecutividad e identidad
flexible, debido a que (i) la proposición que sobre dicha disposición se
presentó en el primer debate del proyecto, realizado en sesión conjunta de las
comisiones primeras, no fue sometida a debate ni a votación, con lo cual se
eludió el debate de la misma; (ii) el tema del artículo es un asunto específico,
autónomo y separable de los abordados en primer debate; por
consiguiente, (iii) tanto el artículo como el tema o asunto fueron introducidos
por primera vez en las ponencias para el segundo debate en las Plenarias de las
cámaras.
En consecuencia, por sustracción de materia, la Corte
no entrará a estudiar los cargos planteados por los demandantes por la
violación al debido proceso y del principio de legalidad y, por la vulneración
del principio de igualdad de armas.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar
INEXEQUIBLE el artículo 7º de la Ley 1922 de 2018.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Presidenta
Con aclaración
de voto
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CARLOS BERNAL
PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO
RIVERA
Magistrada
Con
aclaración de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES
CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-590/19
Referencia: Expediente D-13200.
Asunto: Acción Pública de inconstitucionalidad contra el
artículo 7° de la Ley 1922 de 2018 “Por medio de la cual se adoptan unas
reglas de procedimiento para la JEP”.
Magistrado Ponente:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO.
Con el acostumbrado respeto por las
decisiones de la Corte Constitucional, a continuación presento las razones que
me condujeron a aclarar el voto en la Sentencia C-590 de 2019, adoptada
por la mayoría de la Sala Plena, en sesión del 5 de diciembre de ese mismo año.
1. En dicha providencia, la Corte decidió
declarar inexequible el
artículo 7º de la Ley 1922 de 2018 y, aunque coincido con la decisión, mi desacuerdo radica en el manejo
argumentativo de los conceptos de consecutividad e identidad flexible, ya que
la providencia los refiere de manera indistinta, pese a que se trata de
categorías diferentes.
2. El fallo argumentó que revisado el curso
que surtió en el Congreso de la República el proyecto de ley que se convirtió
en la Ley 1922 de 2018, el artículo 7º no estaba previsto como disposición
normativa y tampoco como tema general. De hecho, no se encontró referencia
especial o específica a esta materia en las ponencias para primer debate de las
comisiones primeras conjuntas. Aunque durante el debate en las sesiones
conjuntas se presentaron numerosas proposiciones cuyo estudio fue asignado a
una comisión accidental, ninguna hizo referencia a la participación o
intervención institucional del Ministerio de Defensa, ni de las Fuerzas
Armadas, ni de las Fuerzas Militares durante el proceso ante la JEP. Lo que sí
se puso en consideración fue la supresión del artículo 7º del proyecto
original, que preveía la intervención de las autoridades étnicas, propuesta que
fue descartada por la Comisión Accidental. Sin embargo, durante el debate se
presentó nuevamente la proposición de eliminación del artículo 7º, la cual fue
aprobada, por lo que el texto original sobre la intervención de autoridades
étnicas desapareció.
De igual modo, la Corte constató que en la
misma sesión donde se aprobó la eliminación de dicho texto, se planteó por
primera vez el asunto de la intervención del Ministerio de Defensa en el
proceso ante la JEP, pero el debate concluyó sin que la proposición hubiese
sido considerada, discutida o sometida a votación. Posteriormente, el artículo
propuesto fue incluido en el Informe de Ponencia para segundo debate en la
plenaria del Senado de la República, así como en el Informe de Ponencia para
segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, como sustitutivo
del artículo 7º sobre intervención de autoridades étnicas, eliminado durante el
debate en comisiones.
La providencia manifestó que, de acuerdo
con los principios de consecutividad e identidad flexible, para que un proyecto
se convierta en ley, requiere (i) ser tramitado en cuatro debates sucesivos en
comisiones y plenarias y en tres debates, cuando existe mensaje de urgencia,
porque el primer debate en las comisiones de Senado y Cámara es conjunto; y
(ii) las modificaciones y adiciones que se introduzcan durante el segundo
debate (artículo 161 superior) deben tener relación con las materias discutidas
en el primer debate, con lo que se garantiza la identidad del núcleo temático a
lo largo de todo el trámite.
Con base en estas consideraciones la
sentencia determinó la inexequibilidad del
artículo 7º de la Ley 1922 de 2018 por violación de los artículos 157 y 160 de
la Constitución, que dan fundamento a los principios de consecutividad e
identidad flexible, debido a que (i) la proposición que sobre dicha
disposición se presentó en el primer debate del proyecto, realizado en sesión
conjunta de las comisiones primeras, no fue sometida a debate ni a votación,
con lo cual se eludió el debate de la misma; (ii) el tema del artículo es un
asunto específico, autónomo y separable de los abordados en
primer debate; por consiguiente, (iii) tanto el artículo como el tema o asunto
fueron introducidos por primera vez en las ponencias para el segundo debate en
las plenarias de las cámaras.
2. En mi opinión, a pesar de la estrecha relación funcional entre
los principios de
consecutividad y de identidad flexible, su diferencia conceptual es evidente y
necesaria, sin embargo, la argumentación mayoritaria no siempre mantiene la
distinción y, en ciertas partes del razonamiento, confunde las dos categorías.
Esta situación, además de generar confusiones, desconoce que la jurisprudencia
reciente de esta Corporación ha hecho un esfuerzo para destacar la distinción
entre consecutividad e identidad flexible a fin de evitar asimilaciones que puedan
distorsionar el control constitucional, restringir sin fundamento la libertad
del Legislador y, eventualmente, el principio democrático (artículo 1°
superior).
El desarrollo jurisprudencial de esta Corte
ha establecido que estos dos conceptos tienen un objetivo general común:
garantizar la solvencia y transparencia del debate democrático y la continuidad
que debe caracterizar el proceso legislativo. En general, la consecutividad se
asocia con la idea de que un proyecto de ley debe surtir 4 debates sucesivos
–regla general del trámite de una ley-, mientras que la identidad flexible
implica que, a lo largo de todos esos debates, se trate de la misma materia
desarrollada en el proyecto de ley que, a su vez, corresponde a lo considerado
y aprobado en instancias previas.
El fin
de la consecutividad es prohibir la elusión del debate propio de la
función legislativa, lo que garantiza la deliberación pública, la conformación
de la voluntad de las cámaras, y la más amplia discusión. De tal forma, este
principio asegura que el Congreso examine y debata la totalidad de elementos a
los que se refiere un proyecto de ley. Por su parte, el fin de la identidad
flexible es facilitar la labor legislativa a través del reconocimiento de
las facultades del Congreso para hacer modificaciones, por lo que se le permite
hacer cambios en los proyectos que se debaten, dentro de ciertos límites. De
esta forma concilia la exigencia de consecutividad con las facultades del
Legislador para configurar el ordenamiento jurídico. Como consecuencia, su
observancia asegura, por ejemplo, el respeto de la reserva de iniciativa
legislativa, pues proscribe la aparición de un proyecto completamente nuevo a
lo largo de los debates en el Congreso. De tal forma, es claro que se relaciona
con el acatamiento de competencias del Congreso y de otras autoridades que
participan del trámite legislativo.
De
acuerdo con los fines específicos de cada uno de estos conceptos, es posible
afirmar que la consecutividad puede verse como una obligación ineludible,
mientras que la identidad flexible es una potestad cuyo ejercicio
está condicionado a límites que garantizan la validez de las actuaciones
desplegadas a su amparo.
3. Para mayor claridad, es pertinente
retomar las reglas citadas por la reciente Sentencia C-084 de 2019[97] que recopila la
jurisprudencia vigente en la materia que, aunque fue referida por la
providencia de cuya argumentación discrepo, no fue debidamente aplicada, como
mostraré posteriormente:
(i)
Los principios de consecutividad e identidad flexible se predican de los
proyectos de ley o de su articulado considerado en conjunto, no de los
distintos artículos analizados de manera aislada.[98]
(ii)
La consecutividad impone al Legislador las siguientes obligaciones[99]:
a.
estudiar y debatir todos los temas propuestos durante
el trámite legislativo,
b.
no omitir el ejercicio de sus competencias al
delegar el estudio y aprobación de un texto a otra instancia legislativa para
que surta el debate, y
c.
debatir y aprobar o improbar el articulado
propuesto para primer o segundo debate, así como las proposiciones que lo
modifiquen o adicionen.
(iii)
La identidad flexible implica lo siguiente:
a.
el proyecto de ley debe conservarse
sustancialmente a lo largo del trámite legislativo[100], sin
embargo, el Congreso puede considerar distintos desarrollos, siempre y cuando
estén permitidos por el contenido del proyecto. En efecto, imponer un
alto nivel de especificidad en el manejo de los temas de las leyes
imposibilitaría introducir regulaciones puntuales relacionadas con ámbitos no previstos
en los proyectos iniciales.
b.
Las modificaciones no pueden ser de tal
impacto que terminen por convertir al proyecto en otro completamente distinto[101].
Lo que exige la Carta es que las distintas etapas del proceso legislativo se
agoten en relación con la materia sometida a regulación, pero no en relación
con cada uno de los puntos susceptibles de tratar la materia.
c.
Está prohibida la introducción de temas nuevos[102].
d.
Un tema nuevo es aquel que no guarde relación con las materias
debatidas en instancias anteriores del trámite[103] o, en general, conexidad
material con el proyecto, con lo debatido y aprobado en las comisiones[104].
e.
Para establecer si las modificaciones o
adiciones a los proyectos de ley en el segundo debate tienen relación material
con el contenido general de la iniciativa aprobada en el primero, la
jurisprudencia constitucional ha señalado que debe identificarse conexidad
clara y específica[105], estrecha[106], necesaria y evidente[107].
f.
Las siguientes son algunas pautas para
determinar los casos de incorporación de temas nuevos de un proyecto de
ley:
·
un artículo nuevo no siempre corresponde a un
asunto nuevo, pues puede referirse a asuntos debatidos previamente[108];
·
no es asunto nuevo la adición que desarrolla o
precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto, si la adición
está comprendida dentro de lo previamente debatido[109];
·
la novedad de un asunto se aprecia a la luz del
proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico[110];
·
no constituye asunto nuevo un artículo propuesto
por una comisión de conciliación que crea una fórmula no contemplada
previamente, a fin de superar una discrepancia entre las cámaras en torno a un
tema[111].
4. Estas reglas no fueron aplicadas con
claridad por la providencia de cuya argumentación me aparto, pues la misma
incurrió en imprecisiones conceptuales que tratan los principios de
consecutividad y de identidad como sinónimos, les restan especificidad y generan
confusión. En efecto, varios fundamentos del fallo dan a entender que la
introducción de un artículo en las ponencias para segundo debate en las
plenarias de las cámaras viola los principios de consecutividad e identidad
flexible, a pesar de que la introducción de un precepto original no basta para
que se configure una violación. Tal comprensión deriva de la asimilación que
hace el razonamiento entre tema y artículo, pues en este caso se introduce un
tema nuevo en una disposición original, pero esta irregularidad no siempre se
presenta de la misma manera. Efectivamente, no todo artículo original
corresponde a un tema novedoso, aunque la introducción de un tema nuevo, en
general, se manifieste en un precepto no contemplado previamente.
Efectivamente, el fundamento 4.2.8. de la
providencia concluyó
“la
inexequibilidad del artículo 7º de la Ley 1922 de 2018 por violación de los
artículos 157 y 160 de la Constitución, que dan fundamento a los principios de
consecutividad e identidad flexible, debido a que (i) la proposición que sobre
dicha disposición se presentó en el primer debate del proyecto, realizado en
sesión conjunta de las comisiones primeras, no fue sometida a debate ni a
votación, con lo cual se eludió el debate de la misma; (ii) el tema del artículo
es un asunto específico, autónomo y separable de los abordados en primer
debate; por consiguiente, (iii) tanto el artículo como el tema o asunto fueron
introducidos por primera vez en las ponencias para el segundo debate en las
Plenarias de las cámaras.”
Como puede observarse, esta conclusión
muestra que la fundamentación mayoritaria enuncia varias razones, pero no
distingue entre los elementos referidos a la violación del principio de
consecutividad y los que generan el incumplimiento de los estándares de
identidad flexible. Por lo tanto, la manera como se construye este razonamiento
tiene dos implicaciones: (i) toda introducción de un artículo nuevo lleva a la
violación de los principios de consecutividad e identidad flexible, y (ii) toda
violación de uno de esos principios lleva necesariamente a la violación del
otro.
El fragmento transcrito refleja las
imprecisiones de la argumentación sostenida a lo largo de toda la ponencia, por
ejemplo, el fundamento 4.2.6. dice que no se satisface el principio de
consecutividad si se adicionan temas nuevos, con lo que la asimila con la
identidad, así:
“la mencionada proposición no fue debatida
ni sometida a votación durante el primer debate en la sesión conjunta de las
comisiones primeras, por lo que la Corte debe estudiar si la simple
presentación de la proposición, aunque no haya sido debatida ni aprobada,
satisface el requisito de consecutividad al introducir la materia en el
proyecto debatido en las comisiones; o si, por el contrario, estamos ante una
adición de un tema nuevo en el segundo debate en las Plenarias de las Cámaras y
que, por lo mismo, no cumple los requisitos del trámite constitucional.”
Considero que la forma correcta de postular
la idea es dejar claro, como lo ha hecho la jurisprudencia, que la adición de
un tema nuevo viola el principio de identidad. De hecho, en el fundamento
4.2.7. la mayoría sí esgrime ese argumento
“Adicionalmente se examinará si, a pesar
de que la proposición sobre el artículo 7º, no fue aprobada en primer debate,
debe entenderse que el tema o asunto si fue debatido por formar parte del
proyecto, de manera que se pueda entender que el artículo podía ser introducido
sin menoscabo del criterio de identidad flexible.”
5. En suma, de acuerdo con lo ocurrido en este
caso, la argumentación debía dejar claro que existe violación al principio de
consecutividad si las cámaras –que sesionaron conjuntamente- no debaten ni
analizan una proposición presentada en esa instancia del trámite que incluye un
tema nuevo y que, de hecho, se encuentra en un artículo original, pero sí se
adiciona en las ponencias para los debates en las plenarias. Convertir esa
proposición -correspondiente a un tema nuevo no relacionado con las materias
debatidas en el primer debate- en un artículo que aparece también por primera
vez en las ponencias para segundo debate de cada una de las cámaras, viola el
principio de identidad flexible.
La argumentación debió distinguir
conceptualmente las situaciones que llevaron a la violación de estos principios.
En efecto, la violación del principio de consecutividad se configuró porque las
comisiones no debatieron todos los temas propuestos y delegaron la discusión
del artículo 7° -referido a un tema nuevo- a las plenarias.
Por otra parte, la violación del principio
de identidad flexible se presentó porque el artículo 7° no corresponde a un
desarrollo temático permitido por el contenido del proyecto, efectivamente, no
se relaciona con su contenido original ni con la temática del documento. Tal
situación viola la prohibición
de introducir de asuntos novedosos en etapas avanzadas del debate legislativo.
Se trata de un tema nuevo porque no guarda relación con las materias debatidas
en instancias anteriores del trámite ni tiene un vínculo material con lo debatido
y aprobado en las comisiones. En ese punto habría sido útil organizar los
argumentos para mostrar la
falta de conexidad clara y específica, estrecha, necesaria y evidente entre el proyecto original y el artículo
7°.
6. Finalmente, insisto en que, si bien es cierto que los conceptos de
consecutividad e identidad flexible tienen similitudes, también lo es que cada
uno de ellos tiene características que los hacen claramente diferenciables. La
jurisprudencia hace un esfuerzo por explicar, pues es deber del juez
constitucional mantener claridad sobre las implicaciones de las categorías
analíticas que utiliza en sus escrutinios a fin de dar certeza a los
destinatarios sobre el alcance de sus obligaciones y sobre las razones precisas
que llevan a la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma. Ese nivel de
precisión deriva de una característica central del control constitucional en un
Estado Social de Derecho, que también aplica para el escrutinio del trámite
legislativo: la Corte Constitucional no puede excluir del ordenamiento el
resultado del trabajo del Legislador sin fundamentos robustos, pues anularía el
principio democrático que pretende proteger.
De esta manera, expongo las
razones que me llevan a aclarar el voto con respecto a las consideraciones
expuestas en la Sentencia C-590 de 2019, adoptada por la Sala Plena de
la Corte Constitucional.
Fecha
ut supra,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA C-590/19
Referencia: expediente D-13200
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 7 de la Ley 1922 de 2018, “Por medio
de la cual se adoptan unas reglas de procedimiento para la JEP”
Magistrado Ponente:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
1.
Con el respeto acostumbrado por las decisiones adoptadas por la Sala Plena me
permito argumentar el porqué, aunque compartí la determinación adoptada en la
Sentencia C-590 de 2019, estimé necesario aclarar mi voto. En tal sentido,
considero que la intervención del Ministerio de Defensa Nacional en los
procedimientos ante la JEP en los que el compareciente sea o hubiera sido
miembro de la Fuerza Pública, como lo dispuso el artículo 7 de la Ley 1922 de
2018,[112] es inconstitucional, por desconocer los principios de
consecutividad e identidad flexible, tal como lo concluyó la Corte
Constitucional unánimemente.
2. En mi concepto, no obstante, (i) en la
exposición de las razones que llevaron a justificar la decisión se realizaron
algunas afirmaciones que tienen por efecto desdibujar las fronteras de
aplicación de uno y otro principio. Adicionalmente, (ii) en este caso
concurrieron aspectos particulares que valoro necesario destacar, con miras a
evidenciar por qué no se satisfizo el principio de identidad flexible.
3. En cuanto a lo primero, esto es, a la
distinción analítica existente entre los principios de consecutividad e
identidad flexible debo precisar lo siguiente. De un lado, que no desconozco la
práctica constitucional de esta Corporación que es clara en que su estudio es
complementario, armónico y, en últimas, de cooperación, en la medida en que su
análisis permite identificar en qué casos los valores democráticos afincados en
la deliberación parlamentaria no han sido respetados y, por lo tanto, el
resultado de tal actuación deficiente -disposición normativa- no debe continuar
formando parte del ordenamiento jurídico. Del otro lado, debo advertir que
reconozco que la Sentencia C-590 de 2019 no es reflejo de un desconocimeinto
sistemático de las diferencias entre los principios mencionados, por el
contrario, en la mayoría de sus apartes mantiene claramente sus
particularidades y, con base en estas, justifica correcta y suficientemente la
decisión de inexequibilidad; sin embargo, aquellos apartados en los que se
desdibujan deben ser destacados, con el ánimo de que no se generen dudas
respecto al examen constante y pacífico de este asunto en la jurisprudencia
constitucional.
4. En este sentido, recientemente en la Sentencia
C-084 de 2019[113] la Corporación identificó
que el principio de consecutividad impone a las células legislativas las
siguientes obligaciones: “(i) estudiar y debatir todos los temas
propuestos ante ellas durante el trámite legislativo,  (ii) no
omitir el ejercicio de sus competencias delegando el estudio y aprobación de un
texto a otra instancia legislativa para que allí se surta el debate,
y (iii) debatir y aprobar o improbar el articulado propuesto para
primer o segundo debate, así como las proposiciones que lo modifiquen o
adicionen.”[114] Por su parte, según el principio
de identidad flexible, el proyecto de ley debe conservarse
sustancialmente a lo largo del trámite, lo que implica que: “las
modificaciones que en ejercicio de los principios de pluralismo y decisión
mayoritaria pueden hacerse al proyecto, no sean de tal impacto que terminen por
convertirlo en otro completamente distinto. Se prohíbe la introducción de temas
nuevos, que no guarden relación con las materias debatidas en instancias
anteriores del trámite
o, en general, conexidad material con el
proyecto, con lo debatido y aprobado en las comisiones.”
5. Pese a lo anterior, al
analizar el principio de consecutividad en la Sentencia C-590 de 2019 se
sostuvo, como si fuera parte integral de este examen, la necesidad de valorar
si el tema introducido podía considerarse como autónomo, nuevo y separable, lo cual
corresponde más al estudio de identidad flexible. Al respecto, precisó
la Sala Plena:
“4.2.4.
La Corte ha explicado que la exigencia de consecutividad se
relaciona de manera inescindible con el principio democrático, según el cual la
deliberación es el fundamento de la legitimidad del procedimiento legislativo[77].
Ahora bien, la Corte ha reiterado que lo reprochable
constitucionalmente es la introducción de temas autónomos, nuevos y separables[79], “que no guarden relación con las materias debatidas en
instancias anteriores del trámite”[80]. Esta Corporación ha definido los criterios materiales para
determinar en qué casos se está ante la inclusión de un tema nuevo[81](…)”
6. En sentido similar, al sintetizarse las
razones que motivaron la declaración de inconstitucionalidad (fundamento
jurídico No. 4.2.8.),[115] tampoco se hicieron las
distinciones del caso, para identificar que lo que determinó la lesión del principio
de consecutividad fue la elusión del debate, pues en el primer debate -en
sesión conjunta- se propuso introducir el artículo 7 demandado, sin embargo, la
proposición no fue considerada, discutida ni votada; mientras que el principio
de identidad flexible se lesionó porque no se determinó que el contenido del
artículo 7 se hubiera discutido en el primer debate, constituyendo su inclusión
en las plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado en un asunto
nuevo.
7. Respecto a lo segundo, esto es, a las
particularidades de este caso que me llevaron al convencimiento de la lesión
del principio de identidad flexible, en mi opinión el examen constitucional
que tiene por objeto determinar la adecuada formación democrática en el
Congreso de la República debe tener en cuenta que algunos temas exigen una
deliberación especialmente cuidadosa y necesariamente ajustada de la manera más
estricta a todos los aspectos sustanciales y formales exigidos por la
Constitución y la Ley, como podría ocurrir con asuntos penales o tributarios.
Sin embargo, sin desconocer por supuesto las exigencias normativas, estimo
válido ponderar de manera menos estricta la satisfacción de estos requisitos en
otros escenarios, máxime si se evindencia que el tema en general pudo haber
sido objeto de análisis en algún sentido concreto durante todos los debates.
8. En este caso, valoré que el tema de un “interviniente”
no es extraño a una ley que regula todo el procedimiento de la JEP. Sin
embargo, este asunto era más complejo pues incluía como interviniente a
un sujeto que usualmente no ostenta dicha condición  y que, por lo tanto, con
la finalidad de identificar claramente su rol era necesario ese debate
parlamentario concreto que no se evidenció desde el primer debate en sesiones
conjuntas. Un elemento indicativo -incluso- de la falta de claridad al
respecto, lo constituye la intervención de los ministerios de Justicia y del
Derecho, Defensa Nacional y la Secretaría de la Presidencia de la República,
que en su escrito le otorgan una condición equívoca: como coadyuvante, asesor y
de colaboración armónica,[116] lo cual tenía
repercusiones respecto del principio de legalidad y debido proceso, que
constituía el primer cargo de fondo de la demanda. Esta verificación en el
caso que analizaba la Corte, determinaron mi decisión de acompañar la
inexequibilidad del artículo 7 de la Ley 1922 de 2018.
9. En los anteriores términos dejo expuestas
las razones que justifican mi decisión de aclarar el voto a la Sentencia C-590
de 2019.
Fecha
ut supra
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
[1] Diario Oficial No. 50.658 de
18 de julio de 2018
[2] Folio 5, cuaderno principal.
[3] Folio 7, cuaderno principal.
[4]
Folio 8, cuaderno principal.
[5] Folio 9, cuaderno principal.
[6] Folio 9, cuaderno principal.
[7] Folio 18, cuaderno principal.
[8] Folio 18, cuaderno principal.
[9] En la demanda originalmente presentada
se planteaba la violación del artículo 116 de la Constitución. Sin embargo, en
la corrección de la demanda, los accionantes reorientaron el argumento sobre
facultades jurisdiccionales, aclarando que el cargo “no está orientado a
demostrar la vulneración del Artículo 116 constitucional”. Folio 57, cuaderno
principal.
[10] Folio 57, cuaderno principal.
[11] Folio 56, cuaderno principal.
[12] Folio 58, cuaderno principal.
[13] Folio 56, cuaderno principal.
[14] Folio 32, cuaderno principal.
[15] Folio 32, cuaderno principal.
[16] Folio 32, cuaderno principal.
[17] Folio 33, cuaderno principal.
[18] Folio 33, cuaderno principal.
[19] Folio 33, cuaderno principal.
[20] Folio 34, cuaderno principal.
[21]
Folio 35, cuaderno principal.
[22] Folio 37, cuaderno principal.
[23]
Folio 37, cuaderno principal
[24]
Folio 61, cuaderno principal
[25]
Ana María Idárraga, Cindy Vanessa Espitia Murcia, Karen
Susana Montaño, Michelle Valeria Infante, Paula Daniela Infante Arévalo y
José Miguel Rueda.
[26] Folio 129, cuaderno principal.
[27] Representada en esta actuación por Hernán Alejandro Olano García. En su escrito alude a su
calidad de miembro de número de la Academia Colombiana de la Lengua y de
profesor titular de la institución universitaria Colegios de Colombia – UNICOC.
[28] Folio 135, cuaderno principal.
[29] Folio 137, cuaderno principal.
[30] Folio 139, cuaderno principal.
[31] Folio 142, cuaderno principal.
[32] Folio 180, cuaderno principal.
[33] Folio 182, cuaderno principal.
[34] Folio 186, cuaderno principal.
[35] Folio 187, cuaderno principal.
[36] Folio 190, cuaderno principal.
[37] Folio 191, cuaderno principal.
[38] Folio 191, cuaderno principal.
[39] Folio 193, cuaderno principal.
[40] Folio 194, cuaderno principal.
[41] Folio 195, cuaderno principal.
[42] Folio 195, cuaderno principal.
[43] Folio 148, cuaderno principal.
[44] Cita de la Sentencia C-228 de 2010,
Corte Constitucional. Folio 149, cuaderno principal.
[45]
Jorge Kenneth Burbano Villamarin.
[46]
Folio 148, cuaderno principal.
[47]
Mediante escrito suscrito por Mauricio Albarracín Caballero,
Rodrigo Uprimny Yepes, Mariluz Barragán González, Juana Dávila Sáenz, Felipe
Octavio León Villamil y Alejandro Jiménez Ospina.
[48] Folio 17, cuaderno principal.
[49] Folio 267, cuaderno principal.
[50] Folio 266, cuaderno principal.
[51] Folio 266, cuaderno principal.
[52] Folio 266, cuaderno principal.
[53] Folio 267, cuaderno principal.
[54] Folio 268, cuaderno principal.
[55] Folio 265, cuaderno principal.
[56] El numeral 3 del
artículo 242 de la Constitución que establece que las acciones públicas de
inconstitucionalidad que se promuevan contra las leyes por vicios de forma,
caducan en el término de un año a partir de su publicación.
[57] Folio 267, cuaderno principal.
[58] Gaceta del Congreso No. 188 de 2018.
[59] “Artículo 7°. Intervención de las
autoridades étnicas. En los procedimientos de competencia de la JEP en los
que los comparecientes pertenezcan a comunidades étnicas, o las víctimas sean
pueblos o comunidades étnicas o sus integrantes, se invitará a las autoridades
tradicionales y a los representantes de los Consejos Comunitarios y
Organizaciones Étnicas, a intervenir conforme a lo fijado por el Reglamento
Interno de la JEP. //Parágrafo. En las resoluciones de conclusiones que remita
la Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad y Determinación de los
Hechos y Conductas a las demás Salas y Secciones de la JEP, así como a la UIA,
la Sala de Reconocimiento identificará a la persona que se reconoce como
indígena, negra, afrocolombiana, raizal, palenquera o Rrom siempre que esta lo
solicite, e identificará los hechos victimizantes que involucren a pueblos étnicos
o a sus integrantes”. Gaceta del Congreso 188 de 2018.
[60] Gacetas del Congreso 258 y 259 de
2018, pág. 4.
[61] Gacetas del Congreso 258 y 259 de
2018. El artículo 7º establece la participación de las autoridades étnicas en
los procedimientos de competencia de la JEP. Por su parte, el artículo 4º
establece como sujetos procesales a la UIA, la persona compareciente a la JEP y
la defensa y como intervinientes especiales a la víctima, las Autoridades
Étnicas, la Defensoría de Familia y el Ministerio Público.
[62] Gaceta del Congreso 331 de 2018,
pág. 44.
[63] Gaceta del Congreso 305 de 2018.
Para la Subcomisión, tal participación se fundamenta en el artículo 35 de la
Ley Estatutaria de la JEP, el cual estipula la necesidad de establecer
mecanismos de articulación y coordinación con la Jurisdicción Especial
Indígena.
[64] Gacetas del Congreso 472 de 2018, en
donde se lee: “En consecuencia, ha sido aprobado […] la eliminación del
artículo 7° formulado en la proposición número 76; en el texto del pliego de
modificaciones de acuerdo al texto formulado por la Comisión Accidental, en la
Comisión Primera de la honorable Cámara Representantes”, pág. 18.
[65] Gacetas del Congreso 472 de 2018
[66] Gaceta del
Congreso 472 de 2018, pág. 61.
[67] Gaceta del Congreso 368 de 2018.
[68] Gacetas del Congreso 405 de 2018.
[69] Gaceta del
Congreso 368 de 2018, pág. 8 y Gaceta del Congreso 405 de 2018, pág. 7.
[70] Gaceta del Congreso 912 de 2018.
[71] Gaceta del Congreso 912 de 2018,
pág. 57.
[72] Gaceta del Congreso 912 de 2018,
pág. 57.
[73] Gaceta del Congreso 912 de 2018,
pág. 60.
[74] Gaceta del Congreso 872 de 2018,
pág. 16.
[75] Gaceta del Congreso 872 de 2018,
pág. 19.
[76] Gaceta del Congreso 872 de 2018.
[77] Corte Constitucional, Sentencias C-168 de 2012 y
C-044 de 2017.
[78] Jurisprudencia reiterada en las Sentencias C-277 de 2011 y C-094 de 2017.
[79] Corte Constitucional,
Sentencia C-453 de 2006.
[80] Corte Constitucional, Sentencia
C-080 de 2018.
[81] Corte Constitucional,
Sentencias C-332 de 2005, C-194 de 2013 y C-379 de 2016.
[82] Corte Constitucional,
Sentencia C-801 de 2003.
[83] Corte Constitucional,
Sentencia C-1092 de 2003.
[84] Corte Constitucional,
Sentencia C-920 de 2001.
[85] Corte Constitucional,
Sentencia C-198 de 2002.
[86] Corte Constitucional, Sentencia
C-080 de 2018.
[87] En esta misma línea, las Sentencias C-040 de 2010 y C-373 de 2016,
determinaron que: “(…) la jurisprudencia prevé que pueden incorporarse cambios en los
textos aprobados, incluso considerables, sin que ello afecte el principio de
identidad relativa, siempre y cuando esos cambios se inscriban en los
asuntos del proyecto que han recibido debate previo. Así, se ha previsto
que “el análisis acerca del cumplimiento de los principios de identidad
relativa y de consecutividad, el proyecto se examine en su conjunto, sin que
sea posible una consideración aislada de las normas para encontrar diferencias en
los textos aprobados en los distintos debates, en la medida en que tales
diferencias pueden carecer de significación en el contenido de la regulación
del proyecto mirado como un todo.” (…)  Bajo estas premisas, la
vulneración de los principios de identidad flexible y consecutividad se
estructura cuando la modificación incorporada en el trámite conlleva un cambio
esencial, esto es, que tiene una significación tal que no permita afirmar que
se trata de modificaciones o adiciones a una iniciativa aprobada con
anterioridad (cambios que son concebidos por las cámaras
como fórmulas concretas que resuelven cuestiones particulares dentro
del mismo asunto (…), sino que constituyan verdaderas propuestas nuevas, que no
habrían recibido los debates reglamentarios por no haberse considerado en la
primera vuelta. (…)”.
[88] Corte Constitucional, Sentencia C-084 de 2019 que a su vez
cita las Sentencias
C-1113 de 2003, C-1040 de 2005 y C-1143 de 2003.
[89] Corte
Constitucional, Sentencia
C-084 de 2019 que a su vez cita las Sentencias C-208 de 2005,
C-1041 de 2005 y C-801 de 2003.
[90] Corte Constitucional, Sentencia
C-084 de 2019.
[91] Corte Constitucional, Sentencia
C-084 de 2019.
[92] Corte Constitucional, Sentencia
C-084 de 2019.
[93] Corte Constitucional,
Sentencias C-084 de 2019 y C-307 de 2004.
[94] Corte Constitucional, Sentencias
C-084 de 2019, C-1113 de 2003.
[95] La JEP es una
jurisdicción que está orientada a atribuir responsabilidades individuales y no
colectivas del Estado. Así lo sostuvo esta Corporación en la Sentencia C-080 de
2018 al examinar el entonces Proyecto de Ley Estatutaria de la JEP: “Se
debe aclarar que, como se desprende del artículo transitorio 5 del Acto
Legislativo 01 de 2017, la Jurisdicción Especial para la Paz tiene competencia
para la determinación de responsabilidades penales individuales. En
consecuencia, no le corresponde definir la responsabilidad del Estado ni
ordenar medidas de reparación a cargo del mismo, derivadas de su eventual
responsabilidad”. De
acuerdo con lo anterior, en su momento, la Corte declaró la inexequibilidad del
literal d) del artículo 90 del entonces Proyecto de Ley Estatutaria de la JEP,
que facultaba a la Jurisdicción a que “[s]in perjuicio de las competencias del
Consejo de Estado en materia de reparación monetaria” pudiera “establecer
obligaciones reparadoras simbólicas al Estado y organizaciones respetando el
debido proceso y siempre que la organización o el Estado haya omitido
procedimientos efectivos para prevenir la conducta sancionable. Además, podrá
fijar garantías de no repetición como ya vienen haciendo tanto el derecho
nacional como el derecho internacional, y siempre conforme a lo establecido en
el Acuerdo Final”. En la Sentencia C-080 de 2018, la Corte sostuvo que: “este contenido del literal d) no es acorde con la
naturaleza de la JEP que es un tribunal de justicia transicional con
competencia para atribuir responsabilidades penales. La JEP no tiene la
facultad de definir obligaciones colectivas de reparación y, particularmente,
no está habilitado para imponer obligaciones de reparación derivadas de una
eventual responsabilidad del Estado […]. La declaración de la responsabilidad
del Estado, en el marco del artículo 90 de la Carta Política, así como de
acuerdo con el Capítulo III del Título VIII de la Constitución, es de
competencia de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y el tribunal
de cierre de dicha jurisdicción es el Consejo de Estado, conforme al artículo
237.1 de la Constitución. En consecuencia, el literal d) es inconstitucional”.
[96] Durante el debate en las Comisiones, la
Senadora Paloma Valencia planteó: “Un segundo tema,
cuando la persona decide acogerse no significa eso que esté aceptando su
culpabilidad Senador Serpa, entonces el procedimiento no simplemente puede ser
de reconocimiento de responsabilidad, y de obligatoriedad de contribuir a la
verdad, tiene que generarse también la posibilidad de que se pueda declarar
inocente la persona y que en ese proceso pueda demostrar su inocencia y que por
lo tanto diga no acepto responsabilidad, pero sí tengo total compromiso con
decir la verdad. // Yo creo que esto es fundamental, sobre todo para los
miembros de las Fuerzas Armadas de Colombia, porque el procedimiento como quedó
instituido es un poco señor Ministro un procedimiento para culpables, y aquí
hay muchos ciudadanos colombianos empezando por los generales de la República y
altos miembros de las Fuerzas Armadas de Colombia que se están acogiendo sobre
la base de tener la oportunidad de limpiar su buen nombre de la jurisdicción”.
Gaceta del Congreso 472 de 2018, pág. 41.
[97] MP Diana Fajardo.
Todas las sentencias referidas en las reglas recopiladas en este apartado
corresponden a citas contenidas en ese fallo.
[98] Sentencias C-044 de 2002. M.P.
Rodrigo Escobar Gil y C-208 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[99] Sentencia C-084 de
2019. Esta cita a su vez lo siguiente: “Sentencias C-648 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa; C-015 de 2016. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-801 de
2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-839 de 2003. M.P. Jaime Córdoba
Triviño;  C-726 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y
C-379 de 2016. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Los contenidos normativos generales,
destinados a convertirse en leyes, por lo tanto, solo pueden llegar a ser
válidamente sancionados como tales si han sido sometidos al mínimo de
deliberación previsto en el artículo 157 de la C.P. La consecutividad, como se
ha indicado, tiene un importante valor en términos de representación
democrática y de legitimidad de las opciones políticas adoptadas. “Estas
exigencias en el debate parlamentario revisten gran importancia para un régimen
democrático pues le dan legitimidad a la organización estatal, hacen efectivo
el principio democrático en el proceso de formación de las leyes y configuran
un escenario idóneo para la discusión, la controversia y la confrontación de
las diferentes corrientes de pensamiento representadas en el Congreso. Conforme
a lo anterior, en principio, de acuerdo con la Carta (art. 157), si no ha
habido primer debate en la comisión constitucional permanente de una de las
cámaras, el proyecto no puede convertirse en ley de la República”.
Sentencia C-1113 de 2003. M.P. Álvaro Tafur Galvis. En la Sentencia C-801 de
2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño, la Sala Plena subrayó: “[e]n un
régimen democrático el debate parlamentario tiene relevancia constitucional en
cuanto éste le da legitimidad a la organización estatal. A través del debate se
hace efectivo el principio democrático en el proceso de formación de las leyes,
ya que hace posible la intervención de las mayorías y de las minorías
políticas, y resulta ser un escenario preciso para la discusión, la
controversia y la confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento que
encuentra espacio en el Congreso de la República”.
[100] Sentencias C-942
de 2018. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-141 de 2010. M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto.
[101] Sentencia C-141 de
2010. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[102] Sentencias C-487 de 2002. M.P.
Álvaro Tafur Galvis; C-614 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-669 de 2004.
M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-809 de 2007. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[103] Sentencia C-537 de
2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[104] Sentencias C-226 de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C-724
de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C-706 de 2005. M.P. Álvaro Tafur
Galvis y C-754 de 2004. M.P.  Álvaro Tafur Galvis. En la Sentencia C-1113 de
2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis, la Sala Plena sostuvo: “[e]l concepto de
identidad  implica que entre los distintos contenidos normativos que se
propongan respecto de un mismo artículo exista la debida unidad temática. Tal
entendimiento permite que durante el segundo debate los congresistas puedan
introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que
consideren necesarias (art. 160 C.P.), siempre que durante el primer debate en
la comisión constitucional permanente se haya aprobado el asunto o materia a
que se refiera la adición o modificación. Lo anterior implica darle
preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar
las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia
misma del proceso legislativo”. Ver, así mismo, las sentencias C-702 de
1999. M.P. Fabio Morón Díaz; C-1190 de 2001. M.P. Jaime Araujo Rentería y C-950
de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[105] Sentencia C-307 de 2004. M.P.
Rodrigo Escobar Gil, Manuel José Cepeda Espinosa y Alfredo Beltrán Sierra.
[106] Sentencia C-1147 de 2003. M.P. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[107] Sentencia C-753 de 2004. M.P.
Alfredo Beltrán Sierra. Ver también Sentencia C-208 de 2005. M.P. Clara Inés
Vargas Hernández.
[108] Corte
Constitucional, Sentencia C-801 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), en este
caso se examinó los cambios sufridos por el artículo 51 de la Ley 789 de 2003
(jornada laboral flexible), frente al cual el Congreso ensayó distintas
fórmulas en todos los debates. El artículo, tal y como fue finalmente aprobado,
no hizo parte ni del proyecto del gobierno, ni de la ponencia para primer
debate en comisiones. En la ponencia para segundo debate en plenaria de la
Cámara fue incluido y aprobado el artículo sobre jornada laboral flexible. En
la ponencia para segundo debate en plenaria del Senado, no existía el artículo
sobre jornada laboral flexible, pero sí el asunto de la jornada laboral. La
comisión de conciliación adopta el artículo sobre jornada laboral flexible y
fórmula que es aprobada por las Cámaras. Aun cuando el artículo como tal sólo
es aprobado inicialmente en la Plenaria de la Cámara, el asunto sobre la
regulación de la jornada laboral sí fue aprobado en los 4 debates.
[109] Sentencia
C-1092 de 2003. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[110] Sentencia
C-920 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil. La Corte declara la inexequi­bilidad
de una disposición. Intro­ducida en el último debate, que constituía un asunto
nuevo, sin relación con la materia debatida hasta ese momento.
[111] Sentencias
C-722 de 2015. M.P. (e) Myriam Ávila Roldán; C-198 de 2002. M.P. Clara Inés
Vargas Hernández y C-490 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[112] Establecía
la disposición demandada lo siguiente: “ARTÍCULO 7. En los procedimientos de
competencia de la JEP en los que los comparecientes sean o hayan sido miembros
de la Fuerza Pública, el Ministerio de Defensa Nacional podrá intervenir.”
[113] M.P. Diana Fajardo Rivera.
[114] Esta conclusión se construyó teniendo en cuenta varias decisiones
de la Corte, entre ellas las sentencias C-648 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa; C-015 de 2016. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-801 de
2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-839 de 2003. M.P.
Jaime Córdoba Triviño;  C-726 de 2015. M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado y C-379 de 2016. M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva.
[115] “4.2.8. De conformidad con lo
expuesto, la Corte procederá a declarar la inexequibilidad del artículo 7º de
la Ley 1922 de 2018 por violación de los artículos 157 y 160 de la
Constitución, que dan fundamento a los principios
de  consecutividad e identidad flexible, debido a que (i)
la proposición que sobre dicha disposición se presentó en el primer debate del
proyecto, realizado en sesión conjunta de las comisiones primeras, no fue
sometida a debate ni a votación, con lo cual se eludió el debate de la misma;
(ii) el tema del artículo es un asunto específico,
autónomo y separable de los abordados en primer debate; por
consiguiente, (iii) tanto el artículo como el tema o asunto fueron introducidos
por primera vez en las ponencias para el segundo debate en las Plenarias de las
cámaras.”
[116] Del escrito allegado se evidencian las siguientes
afirmaciones: “Tal regla, a su vez, en la medida en que tiene como propósito
coadyuvar a la defensa judicial de los miembros de la fuerza pública que
comparezcan ante la JEP…”
“… los miembros de la fuerza pública van a poder
recibir, por cuenta del Ministerio de Defensa, la asesoría jurídica
requerida para garanrizar su debido proceso y para dar estricto cumplimiento a
los obbejtivos de verdad, justicia, reparación y garantía de no repetición.”
“… la facultad de intervención no implica en ningún
momento el ejercicio de funciones jurisdiccionales… Adicionalmente, en virtud del
principio de colaboración armónica de las ramas del poder público, es
posible que se establezcan mecanismos de colaboración entre los órganos del
Estado para la realización de sus fines… Esa intervención no supone una
interferencia injustificada en las funciones de la JEP y, por el contrario, se
erige como una manifestación del principio de colaboración armónica entre los
poderes públicos, en el sentido de que los comparecientes pueden contar con el apoyo
de la entidad bajo la cual estuvieron al mando”. Negrilla fuera de texto.