C-472-19
Sentencia C-472/19
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia constitucional sobre
oportunidad procesal para definir la aptitud de la demanda
CONCEPTO DE VIOLACION EN
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias argumentativas
CONCEPTO DE VIOLACION EN
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia constitucional
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA
CODIGO NACIONAL DE POLICIA-Inhibición
por ineptitud sustantiva de la demanda
Como cuestión previa la Corte analiza la aptitud
sustancial de los cargos y encuentra que el relacionado con la violación del
debido proceso carece de claridad, certeza, especificidad y suficiencia en
tanto el accionante confunde el procedimiento policivo con el proceso
penal y esto lo lleva a afirmar que la Policía Nacional para realizar su
actividad debe encontrarse prevalida de autorización de la Fiscalía. También
que el cargo es deficiente para explicar la oposición de la disposición
demandada con la Carta Política y no logra despertar duda alguna sobre la
constitucionalidad del artículo 35 de la Ley 1801 de 2016.  Así mismo
advierte, en punto al cargo por violación del derecho a la no auto
incriminación contenido en el artículo 33 superior, que los argumentos incorporados
no permiten suscitar un juicio de constitucionalidad, al ser genéricos sobre el
contexto de la garantía, pues no se presenta un hilo conductor en el texto,
sino una simple remisión a legislaciones foráneas, sin advertir cómo la
solicitud de información sobre el lugar de residencia, domicilio y actividad en
el marco del trámite policivo afecta tal garantía. Solo se realizan
descripciones hipotéticas que no permiten advertir la oposición del enunciado
normativo con la Carta Política de tal manera que no se alcanza el estándar
argumentativo mínimo para cuestionar la constitucionalidad del artículo 35
numeral 4 de la Ley 1801 de 2016
Referencia: Expediente D-13032
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 35 numeral 4º
de la Ley 1801 de 2016 “Por el cual se expide el Código Nacional de Policía
y de Convivencia”.
Demandante: Camilo Alejandro Cárdenas Rojas
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C., nueve (9) de octubre de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
conformada por las Magistradas Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside,
Diana Fajardo Rivera, Cristina Pardo Schlesinger, y los Magistrados Carlos
Bernal Pulido, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo,
Antonio José Lizarazo Ocampo, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente sentencia:
I.       ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución
Política, el ciudadano Camilo Alejandro Cárdenas Rojas formuló acción de
inconstitucionalidad contra el artículo 35 numeral 4º de la Ley 1801 de 2016 “Por
el cual se expide el Código Nacional de Policía y de Convivencia” por la
presunta violación de los artículos 2, 29 y 33 de la Constitución Política, así
como el artículo 8° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Por Auto del trece (13) de diciembre de 2018[1],
el Despacho Sustanciador admitió parcialmente la demanda de
inconstitucionalidad formulada contra el
artículo 35 numeral 4° de la Ley 1801 de 2016 “Por el cual se expide el
Código Nacional de Policía y de Convivencia” por la presunta violación
de los artículos 29 y 33 de la Constitución Política  y la inadmitió en
relación con los cargos por violación de los artículos 2º de la Constitución
Política y 8° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En proveído del
veintinueve (2) de enero de 2019[2]
ante la falta de corrección por el demandante se rechazaron los cargos
inadmitidos.
El inicio del proceso de
constitucionalidad se comunicó al Presidente de la
República, al Presidente del Congreso de la República, a los Ministerios del Interior,
de Justicia y del Derecho, de Defensa y a la Defensoría de Pueblo para que, si
lo consideraban oportuno, intervinieran directamente o por intermedio de
apoderado designado para el efecto, dentro de los diez (10) días siguientes al
recibo de la comunicación respectiva, indicando las razones que justifican la
constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma demandada.
Así mismo, se invitó a
participar a las Facultades
de Derecho de la Universidad de EAFIT de Medellín, Universidad del Norte de Barranquilla,
Universidad Autónoma de Bucaramanga, Universidad del Cauca, Universidad del
Rosario, Universidad Libre, Universidad de La Sabana, Universidad de los Andes,
Universidad Externado de Colombia, Universidad Nacional de Colombia y
Universidad Javeriana de Bogotá; así como Oficina de las Naciones Unidas para
los Derechos Humanos en Colombia, a las organizaciones Corporación Colectivo
José Alvear Restrepo, DeJusticia, Comisión Colombiana de Juristas, Corporación
Yira Castro, Fundación por la Defensa de los Derechos Humanos y el DIH del
Oriente y Centro de Colombia –DHOC-,  para que intervinieran dentro de los diez
(10) días siguientes a la fecha de recibo de la comunicación respectiva,
explicando las razones que sustentan la exequibilidad o inexequibilidad de la
disposición acusada.
1.      TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA
A continuación, se transcribe la norma, se subraya
y resalta en negrilla el parágrafo demandado:
2.      LA DEMANDA
“LEY 1801 DE 2016
(julio 29)
Diario Oficial No. 49.949 de 29 de julio de 2016
<Rige a partir del 29 de enero de 2017>
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y
Convivencia.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO
35. COMPORTAMIENTOS QUE AFECTAN LAS RELACIONES ENTRE LAS PERSONAS Y
LAS AUTORIDADES. Los siguientes comportamientos afectan la relación entre las
personas y las autoridades y por lo tanto no deben realizarse. Su realización
dará lugar a medidas correctivas:
1.
Irrespetar a las autoridades de Policía.
2.
Incumplir, desacatar, desconocer e impedir la función o la orden de Policía.
3.
Impedir, dificultar, obstaculizar o resistirse a procedimiento de
identificación o individualización, por parte de las autoridades de Policía.
4.
Negarse a dar información veraz sobre lugar de residencia, domicilio y
actividad a las autoridades de Policía cuando estas lo requieran en
procedimientos de Policía.
5.
Ofrecer cualquier tipo de resistencia a la aplicación de una medida o la
utilización de un medio de Policía.
6.
Agredir por cualquier medio o lanzar objetos que puedan causar daño o
sustancias que representen peligro a las autoridades de Policía.
7.
Utilizar inadecuadamente el sistema de número único de seguridad y emergencia.
PARÁGRAFO
1o. El comportamiento esperado por parte de los habitantes del territorio
nacional para con las autoridades exige un comportamiento recíproco. Las
autoridades y en particular el personal uniformado de la Policía, deben
dirigirse a los habitantes con respeto y responder a sus inquietudes y llamado
con la mayor diligencia. Los habitantes del territorio nacional informarán a la
autoridad competente en caso de que no sea así.
PARÁGRAFO
2o. A quien incurra en cualquiera de los comportamientos antes señalados, se le
aplicarán las siguientes medidas correctivas de manera concurrente:
COMPORTAMIENTOS MEDIDAS
CORRECTIVAS A APLICAR
Numeral
1  Multa General tipo 2.
Numeral
2  Multa General tipo 4; Participación en programa comunitario o actividad
pedagógica de convivencia.
Numeral
3  Multa General tipo 4; Participación en programa comunitario o actividad
pedagógica de convivencia.
Numeral
4  Multa General tipo 4.
Numeral
5  Multa General tipo 4; Participación en programa comunitario o actividad
pedagógica de convivencia.
Numeral
6  Multa General tipo 4; Participación en programa comunitario o actividad
pedagógica de convivencia.
Numeral
7  Multa General tipo 4; Participación en programa comunitario o actividad
pedagógica de convivencia.
PARÁGRAFO
3o. Las multas impuestas por la ocurrencia de los comportamientos señalados en
el numeral 7 del presente artículo se cargarán a la factura de cobro del
servicio de la línea telefónica de donde se generó la llamada. La empresa
operadora del servicio telefónico trasladará mensualmente a las entidades y
administraciones territoriales respectivas las sumas recaudadas por este
concepto según lo establecido en la reglamentación de la presente ley.
PARÁGRAFO
4o. La Policía debe definir dentro de los tres (3) meses siguientes a la
entrada en vigencia de esta ley, un mecanismo mediante el cual un ciudadano
puede corroborar que quien lo aborda para un procedimiento policial,
efectivamente pertenece a la institución.
2.1.
La demanda
El
accionante sostiene que el derecho a guardar silencio y a no auto incriminarse
integra el debido proceso y así se ha reconocido en diversas legislaciones a
las que alude, esto es Francia, que los incorpora en el artículo L 116 del
Código de Procedimiento Penal por virtud del cual el imputado, de ser obligado
a rendir declaración no la realiza bajo la gravedad del juramento y en Estados
Unidos de América que tras la Quinta Enmienda, que desarrolla el caso Miranda
Vs. Arizona, impone la obligación a la Policía de enunciar sus derechos y
los efectos de declarar contra sí mismo. Asimismo, en Canadá, las secciones 7 y
11 del Canadian Charter of Rights an Freedoms replican tales garantías.
Con
lo anterior refiere que “el reconocimiento de este tipo de premisas en
cuestión de derechos es una característica de naciones altamente democráticas”
y que incluso al entenderlo así esta corporación, en sentencia C-782 de
2005 destacó que no declarar contra sí mismo en el curso de un proceso
criminal, correccional o de policía es una forma de defensa y, por tanto, un
verdadero derecho de carácter fundamental, específicamente del debido proceso.
Apunta
que la disposición demandada parcialmente se ocupa de un proceso policial, en
el cual deben prevalecer los derechos a guardar silencio y a no auto
incriminarse. Explica que la violación del artículo 29 superior se concreta en
que “si el sujeto proporciona la información requerida por las autoridades
estas deberán realizar una valoración de veracidad” lo que origina
un conflicto pues en estos casos la Policía no tiene la competencia para
determinar si la información que brindan los ciudadanos es veraz o no, por lo
que requeriría habilitación de la fiscalía.
Agrega
que si “la profesión que ejerce el sujeto es ilegal y este proporciona esta
información se presentaría una violación al derecho de no auto incriminación
art. 33 CN el derecho a guardar silencio”. Menciona los efectos de
la norma en el evento de no otorgar la información solicitada, esto es la
imposición de un comparendo con una multa que recae sobre el patrimonio lo que
conduce a “un escenario donde se violaran sus derechos en cualquiera de los
casos posible” pues el ciudadano compelido a pronunciarse y su dicho
es sometido a la valoración de quien impone la sanción.
Lo
anterior le sirve de sustento para pedir la inexequibilidad del numeral 4 del
artículo 35 de la Ley 1801 de 2016, subsidiario a ello se declaren
inconstitucionales las acepciones “residencia” y “domicilio”
y que sean reemplazadas por “identificación” que se adecúa a
las competencias de la Policía Nacional y, de no acogerse tales solicitudes, se
declare la exequibilidad condicionada del aparte normativo demandado “haciendo
claridad en cuanto al procedimiento que se debe realizar para la verificación
de la información proporcionada por el sujeto del procedimiento policial”.
II. INTERVENCIONES
De acuerdo con la constancia
expedida por la Secretaría General[3] de esta Corporación, dentro del término de fijación en lista, se
recibieron escritos de intervención de la Universidad Externado de Colombia, la
Defensoría del Pueblo, la Universidad del Rosario, la Corporación Colectivo de
Abogados José Alvear Restrepo -CCAJAR-, la Corporación Jurídica Yira Castro y
la Campaña Defender la Libertad Asunto de Todxs, el Ministerio de Defensa
Nacional, el Ministerio de Justicia y del Derecho, la Presidencia de la
República, la Policía Nacional, la Universidad de la Sabana y el ciudadano
Ernest Paladinez Gil, los cuales se resumen a continuación:
1.- Ministerio de Defensa Nacional
La apoderada especial el Ministerio
solicita la exequibilidad de la norma[4],
para ello argumenta que la Ley 1801 de 2016 sirve para propiciar la convivencia
y el cumplimiento de deberes y obligaciones y que es un avance en relación con
el Decreto 1355 de 1970 que punibilizaba, como contravenciones, las relaciones
sociales. Afirma que es obligación de los ciudadanos colaborar con la justicia
y por ello deben permitir la identificación. Trae la Ley de Contravenciones
española para dar cuenta sobre su viabilidad.
Agrega que no es posible trasladar las
reglas del derecho penal y administrativo al derecho policivo. Luego de ello
discurre sobre las distinciones de poder, actividad y función policial de
acuerdo con lo señalado por esta Corte en las sentencias C-258 de 2011, C-511
de 1994, C-657 de 1997, C-492 de 1994 y advierte que no es aplicable el
principio de no autoincriminación en el derecho policivo, pues en este caso es
la autoridad la que busca la convivencia social, en los términos del artículo 218
constitucional y del artículo 2 numeral 5 de la Ley 1801 de 2016, de la que
transcribe luego los preceptos 1, 2, 4, 8 y 19, para significar que es
necesario poder identificar plenamente a los ciudadanos e insiste en que “la
labor de plena identificación que desarrolla la Policía Nacional no se hace
dentro de un proceso penal o judicial alguno, sino dentro de la actividad
preventiva que debe cumplir, situación que no implica métodos invasivos que van
acompañados de un registro personal externo y superficial que se realiza al
individuo objeto de los pormenores en un sitio determinado, solo son actos
elementales de rutina, para identificar plenamente a quien deambula en los
barrios, calles y zonas de la ciudad”.
Prosigue con que el poder de policía se
ejerce para preservar el orden público, pero en beneficio del ejercicio de las
libertades y derechos ciudadanos, y que lo que procura el cuerpo policial es el
mantenimiento de la convivencia social que la habilita para llevar a cabo
medidas preventivas y correctivas, bajo el principio de legalidad y con el fin
de contrarrestar acciones que puedan poner en riesgo a la comunidad, siempre
que se ajusten a los principios de proporcionalidad y razonabilidad en el uso
de la fuerza.
2.- Ministerio de Justicia y del Derecho
El Director de Desarrollo del Derecho y
del Ordenamiento Jurídico del ministerio, solicita que la Corte se inhiba
de emitir un pronunciamiento de fondo y, en todo caso, defiende la constitucionalidad
de la norma. Inicialmente cuestiona la aptitud sustantiva de la demanda por
estimar que no se encuentra sustentada la violación del artículo 2° de la
Constitución Política y el 8° de la Convención Americana de los Derechos
Humanos, y sobre los cargos por los artículos 29 y 33 superiores esgrime que el
escrito se limita a describir casos en los que se pueden ver afectados los
derechos de los ciudadanos, sin acompañar un análisis abstracto y
constitucional, por lo que carecen de pertinencia, aunado a que su exposición
se edifica en presupuestos que no se infieren de la norma cuestionada y por lo
cual le falta certeza.
En segundo lugar, señala que la norma
demandada se ajusta a la Constitución Política, pues se enmarca dentro de los
objetivos del Código de Policía el cual dispone de unos procedimientos, verbal
inmediato y verbal abreviado, que garantizan el debido proceso, lo que
proscribe todo autoritarismo y apela a que el legislador tiene margen para
imponer cargas a los particulares, como la que prescribe la disposición demandada
por lo que la solicitud de datos básicos a los ciudadanos no puede considerarse
como carga excesiva que no estén en capacidad de asumir o soportar, ni implica
que deba obtener órdenes o autorizaciones previas de otras autoridades para su
consecución.
3.- Presidencia de la República
Afirma que la norma demandada se refiere
al ejercicio de una actividad de policía, que se despliega por las autoridades
policivas para garantizar el interés general y por ende defiende su constitucionalidad.
Se remite a la sentencia C-024 de 1994 en
la que se sostuvo que el propósito de la Policía dentro del Estado Social de
Derecho es el de preservar el orden público, entendiendo el mismo como un
conjunto de condiciones que permiten la prosperidad general y el goce de los
derechos humanos. Cita la providencia en los siguientes términos: “(...)
La policía, en sus diversos aspectos, busca entonces preservar el orden
público. Pero el orden público no debe ser entendido como un valor en sí mismo
sino como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad
que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos humanos. El orden
público, en el Estado social de derecho, es entonces un valor subordinado al
respeto a la dignidad humana, por lo cual el fin último de la Policía, en sus diversas
formas y aspectos, es la protección de los derechos humanos”.
Manifiesta que la conservación del
orden público mediante las atribuciones del poder policivo se encuentra
limitado por principios constitucionales, entre los que se destaca: (i) que el
objetivo del poder policivo debe consistir en asegurar el orden público y (ii)
que las medidas policivas deben recaer contra el perturbador del orden público,
pero no contra quien ejerce legalmente sus libertades.
Alega que el ejemplo presentado
por el accionante, respecto al ejercicio de una profesión ilegal, no puede ser
tenido en cuenta por el juez constitucional en tanto las medidas policivas para
conservar el orden público justamente se erigen contra aquellos ciudadanos que lo
perturban por actuar de manera ilegal y a su vez, se encaminan a permitir el
goce de los derechos por parte de aquellos ciudadanos que sí ejercen de manera
legal sus libertades.
Concluye que la norma demandada no
vulnera los artículos 2, 29 y 33 de la Constitución Política y el artículo 8 de
la Convención de Derechos Humanos, en cuanto el poder de policía y la actividad
de policía deben contar los medios para su materialización, y la restricción de
las libertades por parte de los ciudadanos es uno de estos medios, de
conformidad con la jurisprudencia constitucional.
4.- Policía Nacional
Expone que la Ley 1801 de 2016 "Código
Nacional de Policía y Convivencia", es una norma de carácter
preventivo y busca establecer las condiciones necesarias para la Convivencia,
dejando en claro que su fin no es sancionar, por el contrario, trae consigo
unas medidas correctivas que buscan disuadir, prevenir, superar, resarcir,
procurar, educar, proteger o restablecer la convivencia, promoviendo
comportamientos que favorezcan la convivencia, como una relación pacífica,
armónica y respetuosa entre las personas, sus bienes y el ambiente.
Añade que la jurisprudencia de la
Corte Constitucional define la actividad de policía, como ejecución material
del poder y de la función de policía, y que su esencia es preventiva la cual se
traduce en medidas lícitas, razonables y proporcionadas, tendientes a la
conservación del orden público, de ahí que las acciones preventivas se
presentan precisamente para conservar la convivencia pacífica que postula el
artículo 2º superior. Por tanto la adecuada interpretación del Código Nacional
de Policía y Convivencia está intrínsecamente relacionada con sus principios,
como lo es su esencia preventiva y las condiciones regladas para el debido
proceso, en observancia de los deberes y obligaciones de las personas.
Asevera que la persona no puede escudarse
“en su derecho a guardar silencio, a no suministrar los generales de ley,
indispensables para que la administración pueda convocarlo posteriormente para
adelantar las diligencias administrativas necesarias dentro del proceso único
de policía y poder garantizar el debido proceso, aspecto que deviene de lo
postulado en el artículo 95, en el sentido de la necesidad que toda persona
colabore con las autoridades, las respete y las apoye”[5].
Afirma que la Corte reconoce que
no solo existen derechos, sino también obligaciones de los ciudadanos para con
el Estado y sus entidades, en pro de conseguir sus fines, como lo enunciado en
la sentencia C-657 de 1997, así: “(...) La Constitución Política no
sólo reconoce derechos en cabeza de las personas sino que contempla
obligaciones, deberes y cargas, correlativos a aquéllos, cuyo cumplimiento se
exige a los asociados como factor insustituible para la efectiva vigencia de
los postulados y mandatos constitucionales y para la realización de un orden
jurídico, económico y social justo, como lo preconiza la Carta desde su mismo
Preámbulo. El ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en ella
implica responsabilidades. Estas y aquéllos tienen vocación de realización
objetiva y entre los fines esenciales e impostergables del Estado figura el de
garantizar su efectividad, lo que compromete a las ramas y órganos del poder
público a propender que tales derechos y deberes salgan del plano teórico y
tengan cabal realización. (...)”.
Concluye que tales cargas imponen
al ciudadano, la necesidad de colaborar con las autoridades, a fin de poder
conservar la seguridad que la misma sociedad requiere. Con fundamento en lo
expuesto solicita la exequibilidad de la norma.
5.- Defensoría del Pueblo
A través de la Defensora Delegada para los
Asuntos Constitucionales y Legales Paula Robledo Silva[6]
solicita se declaren inexequibles las expresiones “lugar de
residencia” y “domicilio” y exequible condicionada la de “actividad”
“en el sentido de que las autoridades de policía que pregunten tal
información a un particular deberán justificarle legítimamente, esto es, con
apego al contenido de los preceptos constitucionales y legales, por qué la
misma es necesaria para el desarrollo de sus funciones de prevención y
mantenimiento del orden público, sin que ello implique que negarse a dar la
misma pueda ser motivo para la imposición de multa”.
Una vez trae a colación lo señalado por el
demandante en su escrito, apunta que el derecho a no auto incriminarse es una
faceta del debido proceso y también del derecho a la intimidad, este último
reforzado en varios instrumentos del bloque de constitucionalidad por virtud
del cual nadie puede ser objeto de injerencias arbitrarias en su vida privada,
su familia, domicilio, correspondencia, ataques a su honra o a su reputación, y
que debe ser la ley quien lo proteja. Copia para el efecto, apartes de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana de Derechos Humanos.
Discurre que, de acuerdo con la
jurisprudencia de esta Corte, la intimidad se refiere a la posibilidad de
contar con un espacio de vida privada que no es susceptible de la interferencia
arbitraria de los demás y que esto también implica una faceta de la libertad,
de allí que no es posible que terceros o autoridades intervengan en la esfera
de lo privado y dice que “se trata de una conexión estrecha entre la
prohibición de la arbitrariedad y la obligación de justificar las injerencias,
siempre y cuando estén en consonancia con el espíritu de la Carta”.
Acude al contenido de la Ley 1266 de 2008
en la que se indica cuáles datos se consideran públicos, semi privados y
privados, e igual con lo señalado por el Decreto 1377 de 2013 reglamentario de
la Ley 1581 de 2012, así como a lo considerado en la sentencia C-602 de 2016.
Utiliza tales preceptos para indicar que si bien la norma demandada puede tener
una finalidad loable, como es la de prevenir situaciones y comportamientos que
ponen en riesgo la convivencia, lo cierto es que no puede la Policía ejercer
arbitrariamente una intrusión en la vida privada de los ciudadanos, como es la
de determinar el lugar de residencia, domicilio y actividad de una persona y “por
ello quien guarde silencio frente a los cuestionamientos de la autoridad de
policía sobre información más específica acerca de su actividad u ocupación no
está incurriendo en un comportamiento que afecta las relaciones entre las
personas y las autoridades y por ello no debería ser acreedora o acreedor de
una multa, tal como lo establece la norma acusada”.
Esgrime que algunas actividades u
ocupaciones pueden ser vistas por las autoridades policiales con prejuicios, e
igual sucede con el lugar del domicilio y por eso se le ha dado trato de dato
privado y destacó sobre la necesidad de disminuir cualquier conducta que
constituya abuso de autoridad o actos de hostigamiento que puedan llegar a
violar derechos humanos. Recaba en que no existe razón constitucionalmente admisible
“que justifique la solicitud de esta información, ya que las labores de
prevención de la policía no guardan una relación directa con la solicitud de
esta información a un particular, la cual hace parte del núcleo del derecho a
la intimidad” y por ello guardar silencio o negarse a proporcionarla
no puede ser pasible de multa.
6.- Intervención del ciudadano
Ernest Paladinez Gil
Solicita que las disposiciones
acusadas se declaren inexequibles dada su falta de proporcionalidad, las
cuales son contrarias a las Constitución. En su criterio la norma trasgrede el
núcleo esencial del derecho a la intimidad y aquellas establecidas como
parámetro de control pues se está obligando al ciudadano a aportar datos de su
domicilio y residencia al servidor de la Policía Nacional en procedimientos
propios de la institución, sin que la disposición detalle, ni describa
específicamente en qué procedimientos policiales estarían obligados los
ciudadanos aportar dicha información.
7.- Universidad Externado de Colombia
El Profesor investigador del Departamento de
Derecho Constitucional Alejandro Santamaría Ortiz[7] solicita la
inexequibilidad de la norma parcialmente demandada.
Explica que el artículo 33 de la Constitución
establece el derecho de toda persona “a no ser obligada a declarar contra sí
mismo o contra su cónyuge, compañero permanente o parientes dentro del cuarto
grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil” y que,
como lo advierte el accionante, esta es una de las dimensiones del debido
proceso, reconocida por diversos instrumentos internacionales, que implica la
relación jurídica entre el Estado y el particular.
Asegura que cualquier lectura debe
realizarse de acuerdo con el artículo 15 superior, esto es el derecho a la
intimidad y tras remitirse a su contenido aduce que “la Constitución sólo
admite una limitación a este derecho cuando de por medio existe una orden
judicial y exclusivamente respecto la correspondencia y la comunicación privada”.
Apunta que el artículo 33 constitucional refuerza esa protección de la
intimidad personal o familiar, y se interroga cómo, si las normas superiores
impiden que se pueda intervenir las comunicaciones privadas de una persona, y
declarar contra sí mismo, puede suponerse que un funcionario administrativo,
dentro de un proceso disciplinario o policivo o en cualquier actuación, sí está
autorizado.
La respuesta es, a su juicio que, en
cualquier tipo de proceso o actuación administrativa, el Estado no puede
obligar a una persona a revelar información que podría afectarlo y no existe
posibilidad que permita que una autoridad constriña a alguien a revelar
información que podría incriminarlo que es distinto a cuando la persona, por su
propia iniciativa decide revelar cualquier información.
Luego refiere que la conducta por la que
se sanciona, y que se demanda por inconstitucionalidad, viola la prohibición de
no auto incriminarse y, por esa vía, el derecho a la intimidad y sobre esto
último se remite al contenido de la sentencia C-575 de 2009, relacionado con el
juicio de proporcionalidad que busca evitar excesos en el ejercicio del poder
público y lo aplica al artículo demandado, para sostener que no se satisface el
criterio de necesidad pues “el Estado debe respetar las decisiones que
autónomamente un particular adopta respecto de su propia persona” y existen
otros medios menos lesivos para hacerlo, respetando la libertad de elección y
la autonomía personal.
8.- Universidad del Rosario
El Grupo de Acciones Públicas integrado
por María Paula Ramos Bolívar, Juan Felipe Parra Rosas y Luisa Fernanda
Villarraga Zschommler solicita que se declare la inexequibilidad de la
expresión “veraz” del artículo 35 numeral 4 de la Ley 1801 de 2016
(parcial)[8]
y la exequibilidad condicionada del resto del numeral “en el
entendido de que, ante el requerimiento de información elevado por las
autoridades administrativas en ejercicio de sus funciones, el sujeto podrá
abstenerse de suministrar información que lo auto incrimine como consecuencia
del cumplimiento del deber de información que detenta”.
Se indica que el debido proceso es un
principio rector de la Ley 1801 de 2012, y su finalidad es proteger a las
personas de decisiones arbitrarias y eliminar que puedan fundarse en criterios
subjetivos y, en punto a la disposición demandada cuentan que lo problemático
es la palabra veraz, pues se le otorga a la Policía la facultad de calificarla para
imponer o no una multa lo que además vulnera el principio de legalidad “en
tanto que el grado de generalidad que se ocasiona con el calificativo deja
abierta la puerta a la toma de decisiones eminentemente arbitrarias. Pues tal
como se ha precisado, se parte de una percepción personal que dota de contenido
al adjetivo cuando la ley no contiene ningún criterio para determinarlo”.
En lo que atañe a la violación del derecho
a la no auto incriminación de que trata el artículo 33 superior, mencionan que
esta Corporación ha señalado sobre su relevancia y su aplicación en las
distintas esferas, entre las que se incluye el requerimiento de información por
parte de autoridades de policía, específicamente al resolver sobre la
exequibilidad condicionada del artículo 31 del Decreto ley 522 de 1971 que
contenía similar premisa, y sostienen que si bien el sujeto tiene un deber de
información para con la administración, respecto de su domicilio, lugar de
residencia y/o profesión implique una vulneración del derecho a la no
autoincriminación, éste se encuentra en todo su derecho de guardar silencio.
9.- Universidad de la Sabana
Pide la exequibilidad de la
norma demandada. En relación con el cargo por vulneración del artículo 29
expone que no es posible hacer una interpretación aislada de las normas legales
previstas en el ordenamiento jurídico, dado que, si bien el Código Nacional de
Policía y Convivencia acoge disposiciones particulares relativas a conductas
determinadas y específicas, no significa que deban ser interpretadas cada una
en su propio sentido sin entender el contexto de la normatividad. Por ello
considera necesario que se interpreten de manera armónica para evitar que pueda
derivarse un sentido que no ha sido el dispuesto por el legislador al momento
de su creación.
En su criterio la conducta legal
frente a la cual la autoridad policial solicita información es clara al
mencionar que deberá proporcionarse “cuando estas lo requieran en
procedimientos de Policía  de manera que ha de existir un trámite previo y
debidamente autorizado para la obtención de la información y por ello no es
posible derivar una interpretación considerada como violatoria del debido
proceso, siempre que la misma norma señala con claridad el contexto en el cual
se ha de colaborar con la fuerza pública”[9].
Asevera que la Constitución en su
artículo 95, numeral 7 dispone que es un deber de la persona y el ciudadano
"colaborar para el buen funcionamiento de la administración de la
justicia", situación en la que se ve enmarcada la conducta indicada en
la norma acusada y se entiende que la fuerza pública se encuentra en el debido
cumplimiento de sus funciones, frente a lo que el “civil” debe cooperar
para el recto funcionamiento de la administración de justicia y el orden
público.
Para el interviniente el
suministro de información personal debe darse en un marco procedimental,
conforme a los artículos 157, 158, 159, 161 y 162 de la Ley 1801 del 2016, por
lo cual no puede entenderse como abuso de poder o violatorio de derechos
fundamentales, pues no se pretende excluir al sujeto del proceso que le
corresponde, limitando su derecho de defensa, de actuación procesal, etc., “sino
que por el contrario se le solicita la información necesaria para dar trámite a
un proceso conforme a lo que nuestro ordenamiento jurídico dicta. Por
otro lado, la información que en el numeral demandado se indica no es
información que no se devele con frecuencia en eventos que impliquen hacer
públicos tales datos, pues el domicilio, la residencia y la actividad, son
datos que en el ámbito procesal son necesarios respecto de los sujetos
implicados para llevar a cabo un trámite determinado, de ahí que se deba
entender el sentido de la norma en un contexto armónico y no de manera aislada
de las demás disposiciones en la materia”[10].
En relación con el cargo por la
presunta vulneración del artículo 33 Superior evidencia que la norma demandada
no vulnera el derecho de no autoincriminación y guardar silencio, pues su
intención no es la obtención de material probatorio para atribuir
responsabilidad criminal, sino la cooperación con las autoridades de policía en
el normal ejercicio de sus funciones. Por tanto, “no debe presumirse que la
información requerida por la autoridad policial vaya a ser usada en desventaja
del civil, no es adecuado dar por sentada la mala voluntad de la autoridad
policiva, ya que el suministrar datos tales como la dirección de residencia,
domicilio y actividad no son declaraciones auto incriminatorias sino meramente
informativas”[11].
Concluye que el punto de partida
de la petición se fundamenta exclusivamente en el reclamo del ejercicio de
actividades ilegales, siendo esto contrario al ordenamiento jurídico
colombiano. Así las cosas, de declararse la inconstitucionalidad de este artículo,
el Estado se vería limitado en el cumplimiento de su obligación constitucional
de seguridad, consagrada en el artículo 2° superior.
10.- Corporación Colectivo de Abogados
José Alvear Restrepo -CCAJAR- Corporación Jurídica Yira Castro -CJYC-, delegado
de la Campaña Defender La Libertad Asunto de Todxs
En escrito conjunto[12]
Jomary Ortegón Osorio, José Jans Carretero Pardo, Blanca Irene López Garzón y
Oscar Eduardo Ramírez Puerta solicitaron la inexequibilidad de la
disposición demandada.
Aseguran que la norma habilita que sea el
Policía quien determine qué es veraz y a la par tenga la potestad de aplicar o
no una determinada sanción. Que esto claramente es desproporcionado e
irrazonable a la luz de la Constitución Política, pues quebranta el principio
de legalidad al permitir que sea la autoridad policiva la que determine el
contenido de veracidad y que esto ha tenido consecuencias en concreto en
relación con el disfrute y vigencia de los derechos humanos, como los casos de
empadronamientos que han sido más recurrentes en los lugares con mayor
intensidad de conflicto interno armado y refieren que, incluso, existe “una
relación directa entre estas conductas y los asesinatos de líderes sociales” para
lo cual remiten al contenido de una investigación sobre la materia.
Enfatizan que el principio de legalidad
también se aplica en materia sancionatoria administrativa y que, en relación
con la norma demandada se quebranta “ya que no existe un procedimiento
establecido en el Código de Policía por medio del cual se pueda comprobar la
veracidad de la información con la observancia del debido proceso y que, en ese
sentido, haga posible la imposición por parte de la autoridad de la
consecuencia que para el efecto la norma contempla (medida correctiva)”. Subrayan
que el proceso verbal inmediato no es idóneo pues la autoridad policiva debe
identificar y ponderar, sin que exista plena certeza sobre la presunta conducta
prohibida, de allí que dispongan de una irrazonable discrecionalidad.
Arguyen que ni analizándose de forma
armónica se podría validar la norma demandada, pues se trasgrede el principio
de buena fe “en razón a que se consideraría desde el principio que la
información otorgada no es veraz afectando de esta forma el debido proceso al
prejuzgar como culpable de la conducta al ciudadano” y a la par tendría la
potestad de juez para calificar qué es o no veraz, lo cual trasgrede los
propios principios y finalidades que se le adjudican a la actividad de policía.
En relación con la garantía de no auto incriminación
y del derecho a guardar silencio, contenido en el artículo 33 superior la norma
demandada esgrimen que también es inconstitucional, pues pese a que nadie está
obligado a declarar contra sí mismo, y el silencio voluntario del individuo se
ha reconocido como derecho fundamental, la disposición acusada la infringe al
imponer una medida correctiva a quien no brinde información o que, haciéndolo
no tenga la carga de veracidad que estime la autoridad se requiere. Se apoyan
en lo señalado en la sentencia C-349 de 2017 para significar que, en principio,
suministrar datos a la autoridad de policía no es inconstitucional, pero sí lo
es conminar a los ciudadanos a hacerlo, seguido de una medida correctiva que va
en detrimento de su patrimonio económico, pero además que paralelamente
desconoce la garantía de no autoincriminación y su derecho a guardar silencio,
cuando por ello opten, lo cual es libre y voluntario.
Recalcan que no puede considerarse ilícito
hacer uso de la garantía constitucional de no autoincriminación. Acuden a
jurisprudencia de la CoIDH caso Maritza Urrutia Vs. Guatemala en la que se
señala que la reseñada garantía de no autoincriminación se aplica a todos los
procesos en los que se pueda tener un impacto desfavorable y no justificado y a
continuación transcriben un aparte de la sentencia C-422 de 2002 que estudió
una norma con similar regla, esto es el artículo 31 del Decreto 522 de 1971 en
la que se destaca que “el deber de información de los ciudadanos haya (sic)
límite en la garantía constitucional, de manera tal que en la medida en que el
cumplimiento de aquel pueda implicar autoincriminación el requerido podrá
legítimamente abstenerse” y que esta decisión tiene elementos en común con
la aquí analizada esto es i) ambas sancionan la falta de veracidad; (ii) se
trata de un asunto de domicilio; (iii) se otorga información a una autoridad
pública en cumplimiento de sus funciones; (iv) la abstención de informar puede
tener como consecuencia la imposición de una sanción.
Culminan con que se trata de un caso
análogo, aun cuando recaban que, en este evento, debe realizarse un análisis
más cuidadoso sobre las afectaciones de los derechos ciudadanos “esto por
cuanto evidenciamos que se está ampliando la órbita de intromisión de la
actividad de la Policía Nacional en la intimidad personal y respecto del
derecho de no autoincriminación, sin que medie ningún procedimiento claro,
adecuado y justo que garantice el debido proceso” lo que califican como un
exceso del legislador al conferir atribuciones a la Policía Nacional que
desbordan sus competencias, en tanto les adjudica la responsabilidad de
establecer la veracidad de una información entregada.
III. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN
Considera que la demanda carece de aptitud
sustantiva y por tanto la Corte debe inhibirse de realizar un pronunciamiento
de fondo. Este razonamiento se fundamenta en que el demandante afirma de manera
equivocada que suministrar información a las autoridades policiales significa,
en cualquier caso, la violación de los derechos al debido proceso, a la no
autoincriminación e incluso la "la violación directa a sus bienes
materiales e inmateriales, dado el comparendo que se le impondrá", sin
explicar cómo llega a esas conclusiones. Así las cosas, la demanda no cuenta
con argumentos sólidos y coherentes respecto de cada cargo, que incluya el
alcance normativo y lo contraste con el artículo constitucional que considera
vulnerado. En palabras de la Vista Fiscal: “Vale anotar que, de la
solicitud de información sobre el lugar de residencia, domicilio y actividad,
hecha por autoridades policiales, no se puede deducir genérica y razonablemente
cómo vulnera el derecho al debido proceso ni a la no autoincriminación,
argumento este que le corresponde suministrar al accionante para delimitar el
debate constitucional”[13].
Afirma que no se cumple con el requisito
de especificidad porque el actor no expone “un punto preciso según el cual
la norma hace nugatorios los derechos contenidos en los artículos 29 y 33
constitucionales, y simplemente se dedica a describir hipotéticas consecuencias
de la aplicación de la norma como que "pone al sujeto que ostenta una
profesión ilegal en un escenario en donde se violaran [sic] sus derechos en
cualquiera de los casos posibles”.
Por demás la demanda no satisface la carga
de pertinencia porque el actor se abstuvo de realizar una explicación que
contraponga el alcance de la norma y el artículo constitucional alegado en el
cargo. “De hecho, mencionar una "debida autorización expedida por parte
de la Fiscalía" evidencia una confusión del procedimiento policivo con el
procedimiento penal y la falta de coherencia para provocar un verdadero juicio,
pues no se detiene a analizar la proporcionalidad y razonabilidad de la norma
en el ámbito apropiado”.
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1.      Competencia
La Sala Plena de la Corte
Constitucional es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad de
la disposición demandada, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del
Artículo 241 de la Constitución Política.
2.      Cuestión Preliminar: Aptitud Sustantiva de la Demanda[14]
2.1. Antes de plantear el problema
jurídico y toda vez que algunos de los intervinientes[15]
solicitaron que esta Corte se inhiba de pronunciarse de fondo en relación con
los cargos planteados en la demanda, puntualmente porque no se desarrollaron
las acusaciones del artículo 2° de la Constitución Política y el 8° de la
Convención Americana de Derechos Humanos y, en relación con el 29 y 33
superiores, porque carecen de explicaciones propias de un juicio de
constitucionalidad, dado que no se indica cómo se llega a la conclusión de que
la norma lesiona tales derechos superiores, ni se exponen de forma precisa los
cuestionamientos constitucionales que se realizan a la norma demandada, procede
esta Corte, como cuestión previa a pronunciarse en relación con tales reparos.
2.2. El artículo 2º del Decreto
Ley 2067 de 1991 establece que las demandas de inconstitucionalidad deben
cumplir los siguientes requisitos: i) el señalamiento de las normas
acusadas como inconstitucionales, sea por medio de su transcripción literal o
anexando un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; ii) la
indicación de las normas constitucionales que se consideren infringidas; iii) las
razones por las cuales dichos textos se estiman violados; iv) cuando
ello resultare aplicable, el señalamiento del trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue
quebrantado; y v) la razón por la cual la Corte Constitucional es
competente para conocer de la demanda.
2.3. En relación con el tercer
requerimiento, es decir, los argumentos que integran las razones o argumentos
de la violación, desde la Sentencia C-1052 de 2001, C-856 de 2005, y más
recientemente, la C-165 de 2019, la Corte Constitucional ha construido reglas
encaminadas a detallar los requisitos mínimos para la estructuración de los
cargos de inconstitucionalidad. Ha precisado que los mismos deben reunir las
condiciones de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia[16].
2.4. Ahora bien, tal y como se
dispone por el artículo 6º del Decreto Ley 2067 de 1991, las demandas que no
cumplan con las condiciones formales exigidas por la norma podrán rechazarse.
En ese sentido, podría pensarse que el examen sobre la aptitud
sustantiva de la demanda se debe realizar en la etapa de admisibilidad; pese a
ello, la norma indicada habilita a la Corte para que esta clase de decisiones
se adopten en la sentencia; y ello por cuanto, no siempre resulta evidente en
esa fase preliminar el incumplimiento de los requisitos mencionados,
permitiendo a la Sala Plena abordar un análisis con mayor detenimiento y
profundidad al momento de emitir sentencia[17].
2.5. Claridad hace referencia a que el demandante debe ofrecer razones de
inconstitucionalidad con coherencia argumentativa, de tal manera que permita  a
la Corte identificar con nitidez el contenido de la censura y su
justificación.  Aunque como se ha indicado, debido al carácter público de la
acción de inconstitucionalidad no resulta exigible la adopción de una técnica
específica, no por ello el demandante se encuentra relevado de presentar las
razones que sustentan los cargos propuestos de modo tal que sean plenamente
comprensibles, hiladas y mínimamente concatenadas.
2.6. La certeza de los
argumentos de inconstitucionalidad hace referencia a que los cargos se dirijan
contra una proposición normativa efectivamente contenida en la disposición
acusada y no sobre una distinta, inferida por el demandante, implícita o que
hace parte de normas que no fueron objeto de demanda. Lo que exige este
requisito, entonces, es que el cargo de inconstitucionalidad cuestione un
contenido legal verificable a partir de la interpretación del texto acusado.
2.7. Especificidad resulta
acreditada cuando la demanda contiene al menos un cargo concreto, de naturaleza
constitucional, en contra de las normas que se advierten contrarias a la Carta
Política. Este requisito refiere, en estas condiciones, a que los argumentos
expuestos por el demandante sean precisos, ello en el entendido que “el
juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si
realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la
ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba
resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos,
indeterminados, indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan
concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta
omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia
del juicio de constitucionalidad.”[18]
2.8. Las razones que sustentan el
concepto de la violación son pertinentes en tanto estén construidas con
base en argumentos de índole constitucional, esto es,  fundados “en la
apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al
precepto demandado”[19].
En ese sentido, cargos que se sustenten en simples consideraciones legales
o doctrinarias, en la interpretación subjetiva de las normas acusadas por parte
del demandante, en su aplicación a un problema particular y concreto, o en el
análisis sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas
inconstitucionales, entre otras censuras, incumplen con el requisito de
pertinencia del cargo de inconstitucionalidad.
2.9. Finalmente, la condición de suficiencia
ha sido definida por la jurisprudencia  como la necesidad de que las razones de
inconstitucionalidad guarden relación “en primer lugar, con la exposición de
todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para
iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de
reproche; (…) Por otra parte, la suficiencia del razonamiento
apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación
de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que
la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un
proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a
toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte
Constitucional.” [20]
2.10. En línea con lo anterior, en la sentencia
C-623 de 2008, reiterada, entre otras, en las sentencias C-894 de 2009, C-055 y
C-281 de 2013, este Tribunal precisó la oportunidad procesal para definir la
aptitud de la demanda en los siguientes términos: “(…) Aun cuando en
principio, es en el auto admisorio donde se define si la demanda cumple o no
con los requisitos mínimos de procedibilidad, ese primer análisis responde a
una valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo únicamente por
cuenta del Magistrado Ponente, razón por la cual, la misma no compromete ni
define la competencia del Pleno de la Corte, que es en quien reside la función
constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad
que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley
(C.P. art. 241-4-5)”.
2.11. En esas condiciones, si al
estudiar los cargos propuestos en una demanda, la Corte encuentra que no se
cumplen las exigencias del artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 y de la
jurisprudencia constitucional[21],
se impone la necesidad de proferir un fallo inhibitorio, por la ineptitud
sustancial de la misma. Tal inhibición, por una parte, garantiza que la Corte
ajuste su ámbito de decisión a los cargos propuestos, sin suplir el papel del
demandante y, por otra, implica la ausencia de cosa juzgada frente a las normas
impugnadas, tornando viable la posibilidad de presentar nuevas acciones contra
ellas, oportunidad que se eliminaría si la Corte, pese a las deficiencias
argumentativas de los cargos, optara por pronunciarse de fondo sobre la
constitucionalidad de los contenidos normativos acusados[22].
2.12. Lo anterior opera  como un
mecanismo de auto restricción judicial y ello por cuanto el control de
constitucionalidad es, en el caso de la acción pública, de carácter rogado y,
por ende, los cargos propuestos delimitan el ámbito de decisión de la Corte.
Por lo tanto, esta Corporación está limitada para asumir nuevos asuntos que no
han sido propuestos por el demandante o, menos aún, puede construir acusaciones
no planteadas. Es claro que la Corte tiene vedado suplir la demanda del accionante,
bien sea en el perfeccionamiento de una argumentación deficiente o en la
formulación de nuevos cargos de inconstitucionalidad, ausentes en el libelo.
2.13. Asimismo, el establecimiento
de los requisitos argumentativos de la demanda de constitucionalidad se
relaciona directamente con la vigencia del principio de separación de poderes,
el sistema de frenos y contrapesos, y la presunción de constitucionalidad de
las leyes pues estas son producto de la actividad democrática deliberativa del
Congreso y se entienden amparadas por la presunción de compatibilidad con la
Constitución, la cual solo puede ser derrotada a través del ejercicio del
control de constitucionalidad que, en el caso de aquellas normas susceptibles
de la acción pública, supone la existencia de una acusación concreta que
demuestre la oposición entre el precepto legal y la Carta Política.
2.14. En relación con los
requisitos de argumentación para la formulación de un cargo de
constitucionalidad contra una disposición legal, por la presunta vulneración de
la garantía de no autoincriminación, la jurisprudencia constitucional ha
decantado reglas referidas a la estructuración de este tipo de cargo. Así, en
sentencias como la C-621 de 1998 o C-102 de 2005 y C-1195 de 2005, la Corte Constitucional
profirió fallos inhibitorios, en atención a que los demandantes realizaron
afirmaciones genéricas e imprecisas en las que no atacaban concretamente las
disposiciones legales acusadas.
2.15. Por su parte, en la
Sentencia C-848 de 2014, la Corte estudió una demanda de inexequibilidad
dirigida contra la norma del código de procedimiento penal (Ley 906 de 2004)
que contiene la exoneración del deber de denuncia. En esa ocasión, la Corte
indicó que una acusación contra una disposición legal, por vulneración de la
garantía de la no autoincriminación contenida en los artículo 3, puede basarse
en interpretaciones plausibles de la norma censurada, pero que en todo caso, el
demandante debe proponer una contradicción objetiva entre una hermenéutica plausible
de la norma infra constitucional y el articulo 33 superior, razón por la cual,
están descartados argumentos fundados en discusiones doctrinarias,
estrictamente legales, o reflexiones que no presenten una confrontación de
carácter constitucional. En aquel caso, se discutió, entre otras cosas, si la
estructura del proceso penal contenida en la Ley 906 de 2004 era compatible con
las garantías constitucionales. En atención a la intervención del Ministerio
Público, la Corte precisó que, los debates doctrinarios resultan ajenos a la
discusión constitucional, si la demanda ciudadana no está en condiciones de
mostrar una verdadera contradicción entre una norma de carácter sancionatorio,
disciplinario o policivo, y la disposición constitucional.
2.16. A partir de lo explicado
anteriormente corresponde a la Sala Plena establecer si, en el presente asunto,
se satisfacen los requerimientos mínimos para definir de fondo la controversia.
Examinado el texto íntegro de la demanda, la Sala Plena encuentra que se formulan
dos acusaciones concretas contra la disposición demandada, a saber: (i) por el
presunto desconocimiento del derecho al debido proceso, artículo 29 Superior; y
(ii) por la supuesta vulneración del derecho a no autoincriminarse, artículo 33
de la Constitución. Los cargos en relación con el artículo 2° de la
Constitución Política y 8° de la Convención Americana de Derechos Humanos, que
cuestiona uno de los intervinientes sin desarrollo, fueron rechazados en auto
de 29 de enero de 2019[23].
2.17. En relación con los dos
cargos admitidos, encuentra la Corte que el demandante identifica la norma
demandada, así como las disposiciones constitucionales que considera
infringidas. Seguidamente, expone las razones por las cuales estima que el numeral
4° de la Ley 1801 de 2016, desconoce los artículos 29 y 33 de la Constitución.
2.18. En relación con el cargo por
la vulneración del artículo 29 Superior, el cargo no cumple con los requisitos
de claridad y de certeza dado que el actor señala que las solicitudes de información
de la Policía deben estar precedidas de orden previa de autoridad judicial, lo
cual genera un conflicto de competencia institucional, afirmación que no
corresponde con la realidad sino que se trata de una posición subjetiva del
accionante quien confunde el procedimiento policivo con el proceso penal y esto
lo lleva a afirmar que la Policía Nacional para realizar su actividad debe
encontrarse prevalida de autorización de la Fiscalía, lo que es inexacto.
2.19. Por demás el cargo no es
claro pues no se entiende el razonamiento que efectúa sobre la violación sobre
el debido proceso, en tanto sus argumentos se dirigen más bien a complementar
las razones para considerar por qué no es constitucional que la Policía Nacional
pueda impeler información a los ciudadanos a través de multas y calificar la
veracidad de los dichos, lo que refuerza más bien el cargo por violación del
artículo 33 superior. De allí que el cargo por violación al debido proceso,
como fue presentado, sea deficiente para explicar la oposición de la
disposición demandada con la Carta Política y en suma no logra despertar duda
alguna sobre la constitucionalidad del artículo 35 de la Ley 1801 de 2016,
motivo para no dar por satisfecha la carga de suficiencia.
2.20. Ahora bien, en punto al
cargo por vulneración del artículo 33 de la Constitución, y teniendo en cuenta
la totalidad de los argumentos expuestos, en tanto se complementan, la Sala
concluye que el mismo no permite realizar un pronunciamiento de fondo, dado que
no se satisfacen los requisitos mínimos de la demanda de constitucionalidad, ya
explicados
2.21. Así aun cuando es posible
advertir que la crítica que se realiza en relación con la constitucionalidad de
la medida es que se sanciona con multa a una persona que se niega a dar una
información veraz a un miembro de la Policía, lo cierto es que este no es el
único aspecto que incorpora la disposición. Al contrastar lo señalado en el
numeral 4° del artículo 35 de la Ley 1801 de 2016, relacionado con los
comportamientos que afectan las relaciones entre las personas y las autoridades
y las coetáneas medidas correctivas, surge que se sanciona a quien se niegue a
dar información veraz ante el requerimiento de las autoridades de policía sobre
(i) el lugar de su residencia; (ii) el domicilio; y (iii) su actividad de
manera que si la cuestión recaía sobre dicho contenido normativo, debía
siquiera identificar con nitidez el origen de la censura, y referir por qué se
trasgrede el derecho a no auto incriminarse incorporado en el artículo 33
constitucional.
2.22. No es entendible el
argumento según el cual los ciudadanos indican la contradicción del texto de la
norma con la Constitución, al requerirse información al ciudadano sobre el tipo
de actividad que realizan, pues afirman, sin advertirse consonancia con la
discusión, que cuando esta es ilegal trae de consuno no solo las medidas
correctivas del Código de Policía, sino las penales, todo ello para advertir
que la disposición, en realidad, constituye una flagrante violación al derecho
a no auto incriminarse, protegido por esta Corte y por razón de la cual no es
viable mantenerlo, solo que no es posible encontrar coherencia argumentativa.
2.23. Además son genéricas las
afirmaciones que se realizan sobre la exigencia sobre la veracidad de la
información, en tanto solo aduce que ello implica una afectación al contenido
del artículo 33 superior, al sancionarse el hecho de que una persona decida
otorgar unos datos inexactos, porque considera que pueda verse afectada, en
relación con su actividad, o con el lugar en el que reside aun cuando con ello
se auto incrimine en la comisión de un ilícito, incurre en una conducta objeto
de sanción por ministerio de la norma demandada, por lo cual la norma establece
una excepción los derechos constitucionales a guardar silencio y a no declarar
contra sí mismo, pero esto aparece como hipotético y abstracto.
2.24. Si bien se aspira a plantear
una controversia de naturaleza constitucional, lo cierto es que no hay un hilo
conductor que permite entrever sobre la supuesta inconstitucionalidad de la disposición
demandada desconoce normas constitucionales, que concretan principios como el
debido proceso, el derecho a guardar silencio, la garantía de no
autoincriminación, la validez de las pruebas recaudadas sin orden de autoridad
competente, en tanto se limita a hacer un texto genérico, amparado en
legislaciones de otras latitudes, sin explicar sobre su pertinencia en el
asunto bajo examen.
2.25. Efectuadas estas
precisiones, el debate propuesto se cimienta en apreciaciones subjetivas, sin
demostrar una tensión entre normas superiores, como el deber de respetar y
apoyar a las autoridades democráticamente constituidas, en procura del
bienestar general (art. 95 C.P.) frente a derechos que protegen el interés
individual como no auto incriminarse (art. 33 C.P.). Debido a ello, la Sala
considera que no se satisface el requisito de pertinencia.
2.26. El parámetro de control al
que debe someterse la disposición acusada está plenamente identificado por el
actor. El artículo constitucional que, en su criterio, ha sido desconocido por
el Legislador tiene una garantía implícita: el derecho a guardar silencio. Pero
no se refiere el alcance que está tienen sobre el ordenamiento jurídico y como
entra en conflicto con la norma demandada.
2.27. De otra parte, señala que la
colisión entre el artículo 33 Superior y el numeral 4° de la Ley 1801 de 2016,
tiene lugar porque la decisión de guardar silencio, cuyo ejercicio puede tener
como propósito no auto incriminarse, es castigada dado que la norma exige la
consecución de una acción positiva: dar información y además que esta sea veraz,
pero cimentada en argumentaciones amplias, vagas, subjetivas.
2.28. Aun cuando el actor
establece el parámetro de control, artículo 33 Superior, no sucede lo mismo con
explicar el alcance que este tiene sobre el ordenamiento jurídico y la manera
en que resulta incompatible con la norma demandada, de allí que la Sala concluya
que no se cumple con el requisito de especificidad.
2.29. En ese orden el debate que
se propone no se aportan razones que pongan en duda la conformidad del numeral
4° de la Ley 1801 de 2016 frente al orden constitucional, concretamente por el
presunto desconocimiento del legislador del derecho a no auto incriminarse y a
guardar silencio, por ello la demanda no cumple con el requisito de suficiencia.
2.. Hechas estas precisiones la
Sala se INHIBIRÁ de pronunciarse sobre los cargos por la presunta
vulneración de los artículos 29 y 33 Superiores, dado su ineptitud sustantiva
(incumplimiento de los requisitos de certeza, claridad, especificidad y
suficiencia).
VI.
SÍNTESIS
Se demanda el numeral 4° del
artículo 35 de la Ley 1801 de 2016 por considerar que viola el derecho al
debido proceso y el de no autoincriminación al facultar a las autoridades
policivas la imposición de medidas correctivas a los ciudadanos que se nieguen
a dar información veraz en relación con su domicilio, lugar de residencia y
actividad.
Para el demandante, la disposición
legal desconoce la garantía de todos los ciudadanos de guardar silencio o de no
auto incriminarse ante las autoridades e, incluso, permite que estas sean las
que determinen la veracidad de sus dichos, relacionados con datos personales
que podrían incriminarlos. Aduce que la medida correctiva que se impone recae
sobre su patrimonio y, en últimas, ejerce una interferencia indebida al derecho
contenido en el artículo 33 superior, bien porque sanciona el guardar silencio
y además porque si se brinda información esta puede ser utilizada en su contra
por carecer de veracidad, bajo la conminación de la multa. Así mismo porque la
Policía, sin autorización judicial, puede impeler las declaraciones de los
ciudadanos, en desconocimiento del artículo 29 constitucional.
En relación con los cargos,
algunos de los intervinientes piden que se declare constitucional la norma
parcialmente demandada. En suma, aseveran que es deber de los ciudadanos
colaborar con las autoridades y para ello es necesario que estos se
identifiquen plenamente. Así mismo sostienen que el derecho de no
autoincriminación es de naturaleza penal y no es aplicable en el derecho
policivo pues su finalidad es preservar el orden público y el ejercicio de las
libertades y derechos de los ciudadanos.
Arguyen que las medidas
correctivas que trae el Código de Policía no son sancionatorias, sino que, en
sus propios términos, buscan disuadir, prevenir, superar, resarcir, procurar,
educar, proteger o restablecer la convivencia y que eso es lo que busca la
actividad de la policía, de allí que uno de los presupuestos necesarios es que
las y los ciudadanos se identifiquen, además porque esto es esencial para
garantizarles el debido proceso en los procesos policivos.
Así mismo en otras intervenciones
se solicita la inexequibilidad de las expresiones “lugar
de residencia”, “domicilio” y “veraz” y el condicionamiento del
contenido restante de la disposición para que se entienda que ante el
requerimiento de información el ciudadano puede abstenerse de darla amparado en
el artículo 33 constitucional. Sostienen que sí existe una trasgresión del
derecho de no autoincriminación al exigirse brindar información bajo la
coerción de una medida correctiva, incluso sobre datos íntimos o que pueden
conllevar a una carga de prejuicio por parte de la autoridad policiva,
relacionada con el lugar en el que se vive o la actividad económica que se
desarrolla, sin que esto sea constitucionalmente admisible de allí que las y
los ciudadanos puedan guardar silencio o entregar únicamente la información que
consideren, sin cumplir la carga de veracidad exigida.
Otros convocados consideran que la
norma parcialmente demandada debe declararse inexequible. Argumentan que del
artículo 33 constitucional se desprenden varías garantías cuales son (i)
abstenerse de dar información o (ii) revelar solo la que estime necesaria sin
cumplir la carga de veracidad, de allí que el procedimiento policial no sea
idóneo pues es la autoridad policiva la que, bajo una irrazonable
discrecionalidad, identifica y pondera la información que se le otorga, lo que
además contraviene el principio de buena fe, también constitucional.
La Vista Fiscal y el Ministerio de
Justicia y del Derecho estiman en cambio que ambos cargos son ineptos y que por
tanto esta Corte no debe emitir un pronunciamiento de fondo. Refieren que no se
esgrimen razones de orden constitucional y que el accionante simplemente acude al
tratamiento que, en otros países, se da al derecho a la no auto incriminación,
pero no se ocupa de explicar por qué la disposición demandada lo trasgrede,
cómo tampoco de qué manera se viola el debido proceso.
Como cuestión previa la Corte
analiza la aptitud sustancial de los cargos y encuentra que el relacionado con
la violación del debido proceso carece de claridad, certeza, especificidad y
suficiencia en tanto el accionante confunde el
procedimiento policivo con el proceso penal y esto lo lleva a afirmar que la
Policía Nacional para realizar su actividad debe encontrarse prevalida de
autorización de la Fiscalía. También que el cargo es deficiente para explicar
la oposición de la disposición demandada con la Carta Política y no logra
despertar duda alguna sobre la constitucionalidad del artículo 35 de la Ley
1801 de 2016.  Así mismo advierte, en punto al cargo por violación del derecho
a la no auto incriminación contenido en el artículo 33 superior, que los
argumentos incorporados no permiten suscitar un juicio de constitucionalidad,
al ser genéricos sobre el contexto de la garantía, pues no se presenta un hilo
conductor en el texto, sino una simple remisión a legislaciones foráneas, sin
advertir cómo la solicitud de información sobre el lugar de residencia,
domicilio y actividad en el marco del trámite policivo afecta tal garantía.
Solo se realizan descripciones hipotéticas que no permiten advertir la
oposición del enunciado normativo con la Carta Política de tal manera que no se
alcanza el estándar argumentativo mínimo para cuestionar la constitucionalidad
del artículo 35 numeral 4 de la Ley 1801 de 2016.
VII.
DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo sobre la
constitucionalidad del numeral 4 del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016 “Por
la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente.
GLORIA STELLA ORTÍZ
DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
(ausente en
comisión)
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO
SCHELSINGER
Magistrada
Impedimento
aceptado
JOSÉ FERNANDO REYES
CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
(Con aclaración de
voto)
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folios 8 a 14.
[2] Folios 17 a
19.
[3] Folios 112 y
151.
[4] Folios
[5] Ibid. Página 49.
[6] Folios 52 a 56.
[7] Folios 48 a 51.
[8] Folios 57 a
63.
[9] Ibid. Folio 142.
[10] Ibidem.
[11] Ibidem.
[12] Folios 65 a
72.
[13] Ibid. Folio 155.
[14] Se reitera la C-112 de 2018, C-309 de 2017, C-494, C-372, C-179
y C-183 de 2016; C-497, C-387, C-227 y C-084 de 2015; C-584 y C-091 de 2014,
C-531, C-403, C-253 y C-108 de 2013; C-636, C-620 y C-132 de 2012; C-102 de
2010; C-761 de 2009; C-1089 y C-032 de 2008, entre otras.
[15] Intervenciones del Ministerio de
Justicia y del Derecho y del Procurador General de la Nación.
[16] La síntesis comprehensiva de este precedente se
encuentra en la sentencia C-1052/01. Para el caso de presente decisión, se
utiliza la exposición efectuada por las sentencias C-370/06 y C-085/18.
[17] En la sentencia C­874 de 2002,
reiterada en la sentencia C-612 de 2015, la Corte consideró que: “[Si] bien
el momento procesal ideal para pronunciarse sobre la inexistencia de cargos de
inconstitucionalidad es la etapa en la que se decide sobre la admisibilidad de
la demanda, por resultar más acorde con la garantía de la expectativa que
tienen los ciudadanos de recibir un pronunciamiento de fondo sobre la
constitucionalidad de las disposiciones demandadas por ellos, esta decisión también
puede adoptarse al momento de proferir un fallo, pues es en esta etapa procesal
en la que la Corte analiza con mayor detenimiento y profundidad las acusaciones
presentadas por los ciudadanos en las demandas de inconstitucionalidad”.
[18] Cfr. Sentencia
C-1052 de 2001.  Fundamento jurídico 3.4.2.
[19] Ibidem.
[20] Ibidem.
[21] Sentencia C-1052 de 2001.
[22] Sentencias C-002 de 2018, C-688, C-542, C-219 y C-146
de 2017 y C-584 de 2016.
[23] Folios 17 a
19.