T-807-00
Sentencia T-807/00
Sentencia
T-807/00
DERECHO DE
PETICION-Alcance
DERECHO DE
PETICION-Improcedencia por
respuesta oportuna
ACTO
ADMINISTRATIVO-Por regla
general no tiene modelo específico
La regla general
es que los actos administrativos no tienen un modelo específico, la excepción
es que algunos la tengan, que no es el caso de la autorización que debe
proferir la entidad que aquí se acusa. Así, tendiendo en cuenta que  los actos
de la administración  pueden revestir una u otra forma, lo importante es que en
ellos se puede identificar una manifestación de la voluntad de la
administración, tendiente a producir efectos jurídicos,  para que los mismos
sean catalogados como actos administrativos.
CONCEPTOS
JURIDICOS-Por regla
general no son actos administrativos/CONCEPTOS JURIDICOS-Por excepción
se convierten en actos administrativos
Es necesario
precisar que si bien la regla general señalada en el artículo 25 del Código
Contencioso Administrativo, es que las consultas que absuelven las entidades
públicas no comprometen la responsabilidad de éstas ni son de obligatorio
cumplimiento, razón por la que no se pueden considerar actos administrativos (Consejo
de Estado. Auto de mayo 6 de 1994), tal como lo serían los conceptos jurídicos.
La verdad es que dichos conceptos, cuando se convierten en manifestación de la
voluntad de la administración tendientes a producir efectos jurídicos a un caso
concreto, son típicos actos administrativos, susceptibles de ser demandados
ante el contencioso administrativo, a través de los recursos establecidos para
el efecto. Sobre el particular ha manifestado el Consejo de Estado. Así,
teniendo en cuenta que el mencionado concepto, dadas sus características, no
sólo entra a resolver el caso específico de la Asociación Mutual Empresa
Solidaria de Salud “Muisca”, sino que la Superintendencia acusada lo toma como
suyo para absolver los interrogantes o solicitudes de su representante, el
mismo es un acto administrativo que ha podido demandarse ante la jurisdicción
contencioso administrativa, para que sea en dicha sede y no ante la
jurisdicción constitucional, donde se decida si le asiste razón a la entidad
estatal al exigir el cumplimiento de requisitos contemplados en una legislación
que entró a regir cuando se estaba tramitando la autorización requerida por la
asociación o, como lo afirma el actor,  expedirse ésta bajo el amparo de una
legislación derogada. Así como si ha de cumplir tales requisitos, teniendo en
cuenta que agrupa un sector que requiere especial protección del Estado.
Referencia:
expediente T- 298.017
Actora: Edmundo Luis
Yela Delgado  en contra de la Superintendencia Nacional de Salud.
Procedencia:
Juzgado Tercero Penal del Circuito.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA
Sentencia aprobada
en Santafé de Santafé de Bogotá D.C., a los veintinueve (29) días del mes de
junio del año dos mil (2000).
La Sala Segunda de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Alfredo
Beltrán Sierra, Eduardo Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de
revisión del fallo adoptado por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de
Santafé de Bogotá,  dentro de la acción de tutela instaurada por el señor
Edmundo Luis Yela Delgado como representante de la Asociación Mutual Empresa
Solidaria de Salud “Muisca” en contra de la Superintendencia Nacional de Salud.
I.  ANTECEDENTES.
1. Hechos y
fundamentos.
Los hechos y
fundamentos que dieron origen a la acción de la referencia pueden resumirse de
la siguiente manera.
1.1. El primero de
febrero de 1999, el Departamento Administrativo Nacional de Economía Solidaria
-Dansocial-, entidad que reemplazó al Departamento Administrativo Nacional de
Cooperativas -Dancoop-, reconoció personería jurídica a la Asociación Mutual
Empresa Solidaria de Salud “Muisca” que agrupa al conjunto de familias de
ascendencia amerindia que tienen asiento en los cerros de Suba de  Santafé de
Bogotá. D.C.
Asociación que tiene
entre sus objetivos, prestar el servicio de salud a más de  ocho mil
setecientas personas localizadas en los cerros de Suba, según se  desprende del
acta de constitución que obra a folio 7.
1.2. A efectos cumplir el anterior
objetivo, el representante legal de esta asociación, señor Edmundo Luis Yela
Delgado, presentó ante la Superintendencia Nacional de Salud, en junio 29 de
1999, solicitud para que se autorizara a la asociación que él representa,
administrar recursos del Régimen Subsidiado de Salud, en los términos de la ley
100 de 1993 y decreto 2357 de 1995. Solicitud que la entidad acusada contestó
informando que no se cumplía el lleno de los requisitos que la legislación
exigía para el efecto.
1.3. Una vez los requisitos faltantes
fueron llenados, la entidad manifestó que no podía otorgar la autorización
correspondiente, por cuanto el Gobierno Nacional había expedido una nueva
normatividad, en la que se requería la acreditación de requisitos adicionales a
los que contemplaba el ordenamiento anterior, razón por la que la Asociación
Mutual Empresa Solidaria de Salud “Muisca”, debía acreditar el cumplimiento de
esos requisitos para obtener la autorización requerida, dado que no podía
expedir ésta, sin el cumplimiento  de las formalidades  exigidas por la ley
para el efecto.
2. Los derechos
fundamentales presuntamente vulnerados y lo que se pretende.
Considera el actor que la Superintendencia
Nacional de Salud ha violado el derecho de petición que le asiste a la
Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud “Muisca” que él representa, por
cuanto no ha expedido acto administrativo que resuelva en forma negativa o
positiva  la solicitud que se elevara ante ésta, para el reconocimiento de la
asociación como administradora de recursos del régimen subsidiado, pues,  pese
a cumplir los requisitos que exigía la legislación vigente al momento de
presentar ésta, se le está exigiendo el cumplimiento de una normatividad
expedida con posterioridad a la radicación de la solicitud, que hace imposible
la obtención de la autorización, por cuanto en ella se imponen requisitos que
la entidad no está en capacidad de cumplir.
3. Trámite de
la acción.
El escrito de tutela
y sus anexos fue radicado en diciembre siete (7) de 1999, ante el Juzgado Penal
Municipal (reparto) de Santafé de Bogotá. Una vez efectuado el reparto
correspondiente, le correspondió conocer al Juzgado Setenta y Nueve (79) Penal
Municipal de Santafé de Bogotá. Por auto del nueve (9) de diciembre de 1999, se
admitió la acción, se ordenó su notificación al Superintendente Nacional de
Salud, a quien se le solicitó informar el trámite dado por esa entidad a la petición
presentada por el señor Edmundo Luis Yela Delgado, en su calidad de
representante de la Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud “Muisca”.
Recibida la
información requerida, el despacho judicial entró a resolver la solicitud de
amparo.
4. Fallo de
primera instancia.
Mediante sentencia
de diciembre veintidós (22) de 1999, el Juzgado Setenta y Nueve Penal Municipal
de Santafé de Bogotá, negó  la acción de tutela de la referencia, por
considerar que la Superintendencia Nacional de Salud no desconoció el derecho
de petición que le asiste a la Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud
“Muisca”.
Después de una
descripción del trámite que la entidad acusada dio a la solicitud del
representante de la asociación, así como el dejar en claro que no hubo dilación
en éste, afirma que la entrada en vigencia de una nueva normatividad torno
compleja la solicitud presentada, por cuanto los requisitos exigidos para que
una entidad pueda administrar recursos del sistema subsidiado de salud fueron
modificados y, como tal, la Superintendencia Nacional de Salud debía exigirlos,
sin que por ello pueda entenderse desconocido el derecho de petición.       La
entidad demandada cumplió su deber, informando a la asociación los trámites que
debían  ser agotados para obtener la autorización requerida.
Por otra parte, la
insistencia de la asociación para que se extendiera la correspondiente
autorización con base en una legislación derogada, determinó  la consulta que
efectuó la entidad acusada a la oficina jurídica, sin que pueda afirmarse que
ha existido, por ese hecho, desconocimiento del derecho de petición,  por
cuanto la entidad prefirió contar con el concepto jurídico correspondiente, en
razón de la complejidad y la especialidad del asunto.
5. Impugnación.
En escrito
presentado en tiempo, se afirma que el juez de primera instancia desconoció la
esencia del derecho de petición, por cuanto la complejidad o especialidad de un
caso, no es excusa suficiente para desconocer los términos perentorios en que
la administración debe resolver las peticiones de los ciudadanos. Así, por
ejemplo, frente a la última solicitud que se elevó, la entidad nunca informó,
como era su deber, el tiempo que tomaría para responder.
En concepto del
impugnante, la Superintendencia acusada ha dilatado por más de seis meses  la
respuesta a su solicitud,  dado que no ha expedido acto administrativo que
niegue o acceda la petición que le fue elevada, pues sólo ha exigido
documentación y el cumplimiento de requisitos que, desde un principio,  se
habían observado. Es decir, la administración se ha abstenido de  emitir la
respuesta a la que constitucionalmente está obligada.
En escrito
presentado posteriormente, febrero 8 de 2000, se afirma que la entidad sigue
desconociendo el derecho de petición, pues pese a conocer el concepto jurídico
según el cual debe cumplir lo estipulado en el decreto 1804 de 1999, la
Superintendencia acusada sigue sin proferir acto administrativo alguno, lo que
le impide acudir ante la justicia contenciosa administrativa. Señala,
igualmente, que los requisitos que se exigen en el decreto 1804 son de
imposible cumplimiento, sobre todo  para la asociación que él representa,  dada
su composición, razón por la que se debería dar aplicación a las normas que
regían al momento de instaurar su solicitud.
6. Sentencia de
segunda instancia.
Mediante sentencia
de  febrero catorce  (14) del año 2000, el Juzgado Tercero Penal del Circuito
de Santafé de Bogotá, confirmó la decisión impugnada,  por considerar que la entidad
acusada no ha vulnerado el derecho de petición de la Asociación Mutual Empresa
Solidaria de Salud “Muisca”, toda vez que  ha informado al representante de
ésta, las razones por las cuales no puede expedir la autorización solicitada,
que no es otra que la entrada en vigencia de una norma que exige una serie de
requisitos que la entidad debe acreditar. Mientras éstos no se cumplan, la
Superintendencia no pude otorgar la autorización, dado que su función
consiste,  precisamente,  en dar cumplimiento  a la  normatividad vigente. Por
tanto, es claro que mediante una orden de tutela no se puede imponer a la
entidad acusada el contenido del acto que debe proferir,  ni mucho menos la
transgresión del ordenamiento jurídico. La entidad ha obrado conforme a derecho,
exigiendo el cumplimiento de los requisitos que la ley señala para que se puede
satisfacer la solicitud de la asociación, dejando en suspenso su decisión de
negar o conceder  lo pedido,  hasta tanto los mismos se acrediten.
Por otra parte, el
que los requisitos exigidos en el decreto 1804 de 1999 resulten ser más
exigentes que los contenidos en normatividad anterior, no es un problema que
deba ser resulto por el juez de tutela.
7. Insistencia
presentada por el Defensor del Pueblo.
En oficio de abril
11 de 2000,  el Director Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la
Defensoría del Pueblo, con facultad para el efecto, presentó ante la Sala de
Selección correspondiente, insistencia para que se revisaran las decisiones
proferidas en la acción de tutela de la referencia, por cuanto “ el derecho de petición invocado por el
afectado, fue conculcado por la accionada, por cuanto ésta contestó en forma
lacónica la petición de autorización de funcionamiento de la Asociación como
Administradora del Régimen Subsiadiado, a través de un concepto emitido por la
oficina jurídica de la Superintendencia Nacional  de Salud, coartando el
derecho de defensa y contradicción que le asiste al accionado, ya que la
respuesta emitida por la entidad,  obedece a las formalidades plenas de un
concepto que no implica ni el compromiso de la administración, ni la vincula
con la decisión adoptada, conforme a lo estipulado en el artículo 25 del Código
Contencioso Administrativo.
“Así las cosas,
no son de recibo para la Defensoría del Pueblo los argumentos esgrimidos por
los jueces constitucionales, al denegar el amparo constitucional deprecado, en
tanto que si bien es cierto la entidad accionada dio respuesta al derecho de
petición invocado, también lo es que la respuesta requerida dada su naturaleza
de ser la declaración de un derecho particular debe ser expresada bajo las
formalidades de un acto administrativo, garantizando de esta manera la
efectividad de los principios de la función pública y legales de las
actuaciones administrativas.”
La anterior
insistencia fue aceptada por la Sala de Selección Número 4,  por auto del
veinticinco (25) de abril de 2000, razón por la que el expediente fue
seleccionado y repartido al despacho del magistrado sustanciador, quien lo
recibió el día tres (3) de mayo.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1. Competencia.
La Sala Segunda de
Revisión es competente para decidir sobre el asunto de la referencia, de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 241, numeral 9°, de la
Constitución, y 33 y 34 del decreto 2591 de 1991.
2. El asunto
objeto de discusión.
Corresponde a esta
Sala establecer si, en el presente asunto, existió vulneración del derecho de
petición y, como lo afirma la Defensoría del Pueblo, desconocimiento del
derecho al debido proceso en cabeza de la Asociación Mutual Empresa Solidaria
de Salud “Muisca” por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, en razón
de la tramitación que esta entidad le dio a la solicitud que su representante
elevara con el fin de obtener la autorización para el manejo de recursos del
sistema subsidiado de salud.
4. Breve
justificación de este fallo.
El artículo 33 del
decreto 2591 de 1991, establece que las decisiones de revisión de la Corte
Constitucional que no revoquen, modifiquen o unifiquen jurisprudencia podrán
ser brevemente justificadas. Con fundamento en esta norma, en el presente caso
la Sala hará una sucinta explicación de las razones que la llevan a confirmar
las decisiones de instancia.
4. El derecho de
petición.
4.1. Reiterada ha
sido la jurisprudencia de esta Corporación en relación con el derecho de
petición, al señalar que el mismo es una manifestación directa del derecho de
participación que le asiste a todo ciudadano, así como un medio para lograr la
satisfacción de otros derechos, tales como el derecho a la igualdad, al debido
proceso, al trabajo, etc.
Derecho que se
traduce en la facultad que tiene toda persona de elevar ante las autoridades
públicas y los particulares que presten un servicio público, solicitudes de
carácter particular o general a fin de que éstas den respuesta en un término
específico. Respuesta que puede o no satisfacer los intereses de quien ha
elevado la solicitud, en el sentido de acceder o no a sus pretensiones, pero
siempre  con  una contestación que le permita al peticionario conocer cuál es
la voluntad de la administración frente al asunto planteado. Por tanto, se ha
dicho que se satisface este derecho, cuando se emiten respuestas que resuelven
en forma sustancial la materia objeto de la solicitud, sin importar el sentido
de la misma.
3.2. En el caso en
estudio, se afirma que la Superintendencia Nacional de Salud ha vulnerado el
derecho de petición que le asiste a la Asociación Mutual Empresa Solidaria de
Salud “Muisca”, porque a la fecha no ha expedido acto administrativo en el que
se acepte o niegue la autorización para administrar por parte de esta
asociación, los recursos del régimen subsidiado de salud. Apreciación ésta que
no puede compartir esta Sala de Revisión,  por las siguientes razones:
3.2.1.
La Superintendencia Nacional
de Salud, según se puede comprobar con las copias que obran el expediente, ha
dado respuesta a cada una de las peticiones que la mencionada asociación ha
elevado, cumpliendo no sólo los términos sino los requisitos que la ley ha
señalado para el efecto. Veamos:
3.2.1.1.  En julio 12 de 1999, la
Superintendencia Nacional de Salud, a través del Jefe de entidades de previsión
social y mediante oficio 8006-1-20911, indicó al representante de la Asociación
Mutual Empresa Solidaria de Salud “Muisca” que para estudiar la viabilidad de
la solicitud presentada por éste, en junio 29, era necesario el cumplimiento de
ciertos requisitos que le fueron señalados,  tales como:
- Aportar la resolución
mediante la cual Dansocial hizo el reconocimiento de personería a la Asociación
“por cuanto su contenido no aparece plasmado en hoja de Resolución del
Departamento Administrativo Nacional de Economía Solidaria -Dansocial-, antes
Dancoop”.
- Expresar en los estatutos
de la Asociación “... que el objeto social es la    Administración de
Recursos del Régimen Subsidiado”.
- La acreditación de un
patrimonio superior al demostrado, por cuanto “... se desprende que para los
8000 beneficiarios, requiere acreditar un patrimonio de treinta y siete
millones ochocientos treinta y tres mil  seiscientos pesos ($ 37.833.600.oo),
de lo cual resulta un patrimonio negativo de siete millones quinientos noventa
y cuatro mil doscientos pesos, de esta manera deberá ajustar la población al
patrimonio que acredite.”
- Una descripción de la
sede e instalaciones en donde funcionará la Administradora del Régimen
Subsidiado.
- El diseño de un
programa especial para la administración de subsidios en donde se demuestre su
capacidad técnico científica para organizar la prestación de servicios del plan
obligatorio de Salud Subsidiado (POS-S), sistema de referencia y
contrareferencia y de auditoria médica.
- Una relación de la
red de prestadoras de servicios de salud, tanto de las instituciones
prestadoras de servicios de salud propias como las contratadas, ubicación de
las mismas,  señalando el nivel de complejidad.
- El estudio de
factibilidad y viabilidad de la Empresa Solidaria de Salud como Administradora
de los Recursos del Régimen Subsidiado. (folios 13 a 15).
De esta forma, la
entidad acusada, siguiendo las prescripciones del Código Contencioso
Administrativo, artículo 12, le solicitó al representante de la asociación, en
tiempo, el cumplimiento de los requisitos exigidos por el ordenamiento para la
autorización requerida por ellos. Frente a este requerimiento, no hubo
oposición alguna por parte del representante de la entidad.
3.2.1.2.  En septiembre
1 de 1999, en un nuevo oficio de la Superintendencia Nacional de Salud, se
le informa  al representante de la Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud
“Muisca” que analizados los documentos aportados por él, para dar cumplimiento
a los requerimientos exigidos por esa entidad con antelación, se encontró que
algunos de ellos  no fueron cumplidos, razón por la que se le indica cuáles
fueron  éstos,  para su efectivo cumplimiento  (folio 16).  Requisitos éstos
que se allegaron en septiembre 14 de 1999, sin que se discutiera sobre
su cumplimiento con anterioridad, como si hace en el escrito de tutela.
3.2.1.3.  En septiembre
21 de 1999, el Jefe de División de Entidades de Previsión Social, le
informa por escrito al representante de la asociación  que la documentación
allegada le sería devuelta, por cuanto el Presidente de la República expidió el
decreto 1804 de 1999, de septiembre 14 de 1999, que modificó los
requisitos para la aprobación y funcionamiento de las Administradoras de
Recursos del Régimen Subsidiado -ARS-, razón por la que se requería adecuar la
solicitud presentada por él, a los parámetros exigidos en el decreto recién
expedido, a efectos de obtener la autorización requerida (folio 17).
3.2.1.4.  En septiembre
29 de 1999, el representante de la Asociación, aduciendo el   derecho de
petición, insistió en  el reconocimiento de ésta como Administradora  de
Recursos del Régimen Subsidiado, al considerar que cumplía los requisitos que
para el efecto exigía la legislación vigente al momento de presentar la solicitud
de autorización, hecho que obligada a la entidad acusada a emitir la
autorización requerida, teniendo en cuenta que hubo dilación de la entidad para
resolver.
3.2.1.5.
El Jefe de División de
Entidades de Previsión Social de la Superintendencia Nacional de Salud, en
octubre 6 de 1999, dio respuesta al anterior escrito, señalando el trámite
dado hasta esa fecha a la solicitud elevada, indicando que en ningún momento
hubo dilación en la  tramitación de ésta, así como la imposibilidad que se
tenía de aprobar a la Asociación que él representaba como una ARS, teniendo en
cuenta que los requisitos acreditados lo fueron con fundamento en unas normas
que para la fecha no estaban vigentes. Razón por la que se hacía necesario
acreditar los nuevos requisitos.
3.2.1.6.  En escritos de 10
y 16 de noviembre de 1999, el representante de la asociación, aduciendo
nuevamente el derecho de petición, insiste en la autorización, por cuanto la
Superintendencia estaba obligada a dar cumplimiento a las normas que regían al
momento en que la correspondiente solicitud fue radicada.
3.2.1.7.  En diciembre
9 de 1999, la entidad le informa al representante de la asociación,  que ha
elevado consulta a la oficina jurídica para que emita un concepto sobre la
aplicación de la legislación derogada al caso de la Asociación Mutual Empresa
Solidaria de Salud “Muisca” que él representa, concepto que en su momento le
sería comunicado (folio 21).
3.2.1.8.
En diciembre 28 de 1999, la
entidad le envía al representante de la asociación, copia del concepto emitido
por la oficina jurídica de la Superintendencia Nacional de Salud, en donde se
afirma que la Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud “Muisca” debe
cumplir los requisitos que señala el decreto 1804 de 1999, para obtener la
autorización para administrar los recursos del sistema subsidiado de salud,
concepto éste en el que la entidad acusada reitera su decisión anterior de
exigir la observancia del  decreto 1804 de 1999, por parte de la Asociación
Mutual Empresa Solidaria de Salud “Muisca”.
3.3. Como puede
observarse, y a diferencia de lo que opina el actor y la Defensoría del Pueblo,
el derecho de petición en cabeza de la Asociación Mutual Empresa Solidaria de
Salud “Muisca”, se ejercitó desde el mismo momento en que el representante de
ésta elevó la solicitud para que fuera expedida la autorización para
administrar recursos del régimen subsidiado de salud, tal como puede deducirse
del recuento hecho anteriormente, derecho que ha sido  respetado en todo
momento por la Superintendencia. Basta detenerse en los lapsos  que empleó la
entidad para dar respuesta a cada una de las peticiones elevadas, para concluir
que ellas no sólo se produjeron en tiempo sino que resolvieron materialmente
los cuestionamientos planteados por la asociación.
El hecho que en los
dos últimos escritos dirigidos a la entidad,  el representante de la asociación
haga expresa mención a que está ejercitando el derecho de petición, no
significa que el mencionado derecho no se hubiese utilizado con anterioridad.
Precisamente esos dos últimos escritos, fueron consecuencia directa de las
respuestas que con precedencia había emitido la Superintendencia Nacional de
Salud, razón ésta por la que no puede aceptarse el argumento esgrimido por la
Defensoría, en el sentido que la entidad violó no sólo el derecho de petición
sino el derecho de defensa “por
cuanto ésta contestó en forma lacónica la petición de autorización de
funcionamiento de la Asociación como Administradora del Régimen Subsiadiado, a
través de un concepto emitido por la oficina jurídica de la Superintendencia
Nacional  de Salud, coartando el derecho de defensa y contradicción que le
asiste al accionado, ya que la respuesta emitida por la entidad,  obedece a las
formalidades plenas de un concepto que no implica ni el compromiso de la
administración, ni la vincula con la decisión adoptada, conforme a lo
estipulado en el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo.”
3.4. La
Superintendencia Nacional de Salud no dio respuesta a las peticiones que en su
momento elevara el representante de la asociación, con el concepto que emitió
la oficina jurídica de la entidad, pues dicho concepto sólo vino a ratificar lo
que la entidad ya había dictaminado en la comunicación del seis de octubre
de 1999, en el sentido que no podía tramitar la autorización requerida con
fundamento en una normatividad derogada, dado que se requería, para el efecto,
el cumplimiento de los requisitos señalados en los decretos recién expedidos.
Así, el  mencionado concepto sólo vino a avalar una decisión que la institución
había adoptado con anterioridad, cuando le comunicó al representante de la
asociación lo siguiente:
“Con fecha 14 de
septiembre de 1999, se radicó en esta Superintendencia la respuesta a la
comunicación del 1 de septimebre de presente año, donde se anexaron los
documentos faltantes; sin embargo el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1804
de 14 de septiembre de 1999, derogando los artículos 5 al 12 inclusive del
decreto 2357 de 1995, y señaló nuevos requisitos para la aprobación de la
administración de los Recursos del Régimen Subsidiado. Ahora bien, la
Superintendencia Nacional de Salud como organismo de control, inspección y
vigilancia tiene como función el aplicar y hacer cumplir la normatividad
vigente, según lo contemplado en el Decreto 1259 de 1994, por ello mal haría
esta Entidad en aprobar una ARS con reglamentación derogada, sólo hasta el 14
de septiembre de año en curso cumplió con las disposiciones vigentes a la
fecha, es decir circular 089 de 1999 y Decreto 2357 de 1995.
“... una vez la
ASOCIACION MUTUAL EMPRESA SOLIDARIA DE SALUD MUISCA  cumpla con los requisitos
exigidos en el Decreto 1804 de 1999, la Superintendencia Nacional de Salud dará
trámite a la solicitud de aprobación como Administradora del Régimen
Subsidiado.” (folios  18 a 20).
Comunicación ésta
que es un típico acto administrativo,  pues en él la administración está
manifestando su voluntad de no conceder la autorización requerida hasta tanto
no se cumpla las disposiciones contenidas en el decreto 1804 de 1999.
Manifestación de voluntad tendiente a producir, en el caso concreto, efectos
jurídicos, característica ésta esencial de los actos de la administración, por
cuanto sujeta la aprobación requerida al cumplimiento de una normatividad
determinada, condicionando así, el derecho que le puede asistir a la Asociación
Mutual Empresa Solidaria de Salud “Muisca”, para ser una administradora de
recursos del régimen subsidiado -ARS-.
“...de conformidad con la definición
tradicional de acto administrativo y con reiterada jurisprudencia y constante
doctrina, la característica esencial del acto administrativo es la de producir
efectos jurídicos, la de ejecutar una determinación capaz de crear, modificar o
extinguir una situación jurídica” (Consejo de Estado, Sección Primera. Auto
mayo 6 de 1994).
Así, el argumento
que esgrime la Defensoría del Pueblo, en el sentido que la entidad acusada ha
vulnerado los  derechos de petición y defensa de la Asociación Mutual Empresa
Solidaria de Salud “Muisca”, por cuanto ésta no ha proferido acto
administrativo en que reconozca o niegue la autorización solicitada por ésta,
no es de recibo, pues la comunicación transcrita, pese a no tener la forma de
una resolución, es decir, un acto con una parte considerativa y una resolutiva
plenamente identificables, sí es un acto administrativo llamado a producir un
efecto jurídico específico: la no autorización hasta tanto se cumplan los
requisitos señalados en una norma específica.
Recuérdese que la
regla general es que los actos administrativos no tienen un modelo específico,
la excepción es que algunos la tengan, que no es el caso de la autorización que
debe proferir la entidad que aquí se acusa. Así, tendiendo en cuenta que  los
actos de la administración  pueden revestir una u otra forma, lo importante es
que en ellos se puede identificar una manifestación de la voluntad de la
administración, tendiente a producir efectos jurídicos,  para que los mismos
sean catalogados como actos administrativos.
“No existe en
nuestro derecho un modelo consagrado, una forma predeterminada de acto
administrativo, que permita identificarlo. Sólo algunos actos administrativos,
como los decretos y las resoluciones, tienen una forma determinada. Los actos
administrativos no lo son necesariamente formales, también los hay informales,
pudiendo ser escritos, verbales y aún tácitos.” (Consejo de Estado. Sala
Segunda. Sentencia de abril 20 de 1983).
3.5. Igualmente, es
necesario precisar que si bien la regla general señalada en el artículo 25 del
Código Contencioso Administrativo,  es que las consultas que absuelven las
entidades públicas no comprometen la responsabilidad de éstas ni son de
obligatorio cumplimiento, razón por la que no se pueden considerar actos
administrativos (Consejo de Estado. Auto de mayo 6 de 1994), tal como lo
serían los conceptos jurídicos.  La verdad es que dichos conceptos,  cuando se
convierten en manifestación de la voluntad de la administración tendientes a
producir efectos jurídicos a un caso concreto, son típicos actos
administrativos, susceptibles de ser demandados ante el contencioso
administrativo, a través de los recursos establecidos para el efecto. Sobre el
particular ha manifestado el Consejo de Estado.
“ De otra parte,
cabe puntualizar que la enumeración de actos demandables que hace el inciso 3º
del artículo 14 del decreto ley 2304 de 1989 (subrogatorio del artículo 84 del
C.C.A.) no es taxativa y los conceptos son enjuiciables en la medida que
contengan una decisión capaz de producir efectos jurídicos y emanen de una
entidad pública o persona privada que cumpla funciones administrativas”
(Consejo de Estado. Sección primera. Sentencia de octubre 25 de 1995, que
ratifica jurisprudencia anterior en relación con la naturaleza de los
conceptos).
En el caso en
estudio, el concepto que emitió la oficina jurídica de la Superintendencia
Nacional de Salud, pese a la opinión en contra que expresa la Defensoría del
Pueblo, es otro acto administrativo proferido por la entidad acusada, para
reiterar su decisión de no tramitar autorización alguna hasta tanto no se
cumplieran los requisitos señalados en el decreto 1804 de 1999. A esta
conclusión llega la Sala, si se observa que la entidad, en comunicación de
diciembre 9 de 1999 (folio 72), le informa al representante de la Asociación
Mutual Empresa Solidaria de Salud “Muisca” que para dar respuesta a sus dos
últimas solicitudes en relación con la autorización por ellos solicitada, ha
elevado consulta a la oficina jurídica para que “una vez se pronuncie la
mencionada oficina, este Despacho le dará a conocer la decisión que se tome
al respecto”. (subrayas fuera de texto)
En cumplimiento de
lo anterior, en diciembre 28 de 1999, la Superintendencia Nacional de
Salud, le remite al actor de esta acción, copia del concepto emitido por la
Oficina Jurídica de esa entidad, “respecto a la solicitud de autorización como ARS presentada por la
empresa a su cargo.”
Concepto en el que
expresamente se establece:
“ la Asociación
Mutual Empresa Solidaria de Salud “Muisca”, en la solicitud de autorización
para la operación del régimen subsidiado, siguiendo los parámetros vigentes a
la fecha de la solicitud, es decir Decreto 2357 de 1995, sólo le asistía una
expectativa, la cual no se concretó, por cuanto no se le expidió la
correspondiente resolución de autorización, que le confiera el derecho a la
operación del régimen subsidiado.
“Lo anterior
teniendo en cuenta que de conformidad con los artículos 40 de la ley 153 de
1887 y 6º del Código de Procedimiento Civil, las leyes concernientes a la
substanciación y procedimiento prevalecen sobre las anteriores desde el momento
en que deben empezar a regir, y que, al ser de orden público, son de
obligatorio cumplimiento, siendo imperativo su aplicación.
“De tal manera,
la Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud “Muisca”, para obtener la
autorización de operación del régimen subsidiado, debe cumplir con los
requisitos plasmados en el decreto 1804 de 14 de septiembre de 1999, como norma
vigente para el caso” (folios 78 a 79).
Así, teniendo en
cuenta que el mencionado concepto, dadas sus características, no sólo entra a
resolver el caso específico de la Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud
“Muisca”, sino que la Superintendencia acusada lo toma como suyo para absolver
los interrogantes o solicitudes de su representante, el mismo es un acto
administrativo que ha podido demandarse ante la jurisdicción contencioso
administrativa, para que sea en dicha sede y no ante la jurisdicción
constitucional, donde se decida si le asiste razón a la entidad estatal al
exigir  el cumplimiento de requisitos contemplados en una legislación que entró
a regir cuando se estaba tramitando la autorización requerida por la asociación
o, como lo afirma el actor,  expedirse ésta bajo el amparo de una legislación
derogada. Así como si ha de  cumplir tales requisitos, teniendo en cuenta que agrupa
un sector que requiere especial protección del Estado.
En conclusión, esta
Sala de Revisión estima que la Superintendencia Nacional de Salud no ha
desconocido derecho fundamental alguno de la Asociación Mutual Empresa
Solidaria de Salud “Muisca” que haga viable la acción de tutela de la
referencia.
III. Decisión.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. CONFÍRMASE
por las razones expuestas
en la parte motiva de esta sentencia, el fallo proferido por el Juzgado
Tercero Penal del Circuito de Santafé de Bogotá, en  febrero catorce  (14) del
año 2000, dentro de la acción de tutela instaurada por el señor  Edmundo Luis
Yela Delgado como representante de la Asociación Mutual Empresa Solidaria de
Salud “Muisca” en contra de la Superintendencia Nacional de Salud.
Segundo: Por Secretaria General, líbrense las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General