T-895-10
Sentencia T- 895/10
Sentencia T-895/10
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional para evitar perjuicio irremediable, aunque
exista otro medio de defensa judicial
DERECHO AL TRABAJO Y ESPACIO PUBLICO-Conflicto entre la obligación estatal de
velar por la integridad del espacio público y los ciudadanos que adoptan
ciertas zonas para desarrollar actividades comerciales de manera informal
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA EN MATERIA DE ESPACIO
PUBLICO-Reiteración de jurisprudencia
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Presupuestos que deben acreditarse
ACCION DE TUTELA-Orden a la Alcaldía de verificar situación actual del actor y
establecer programa aplicable a su caso, que le permita acceder a una actividad
comercial
Referencia: expediente
T-2728187.
Acción de tutela instaurada por Arcelio Fuentes
Ramírez, contra la Alcaldía de la Localidad Histórica y del Caribe de
Cartagena.
Procedencia:
Juzgado Noveno Civil Municipal de Cartagena.
Magistrado Ponente:
NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D.
C., once (11) de noviembre de dos mil diez (2010).
La
Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto
Antonio Sierra Porto, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en
la revisión del fallo único de instancia proferido por el Juzgado Noveno Civil
Municipal de Cartagena, dentro de la acción de tutela instaurada por el señor
Arcelio Fuentes Ramírez, contra la Alcaldía de la Localidad Histórica y del
Caribe de Cartagena.
El
expediente llegó a la Corte Constitucional por remisión que hizo el referido
despacho judicial, en virtud de lo ordenado por el inciso final del artículo 31
del Decreto 2591 de 1991; el 12 de agosto de 2010, la Sala Séptima de Selección
lo eligió para revisión.
I.
ANTECEDENTES.
El señor
Arcelio Fuentes Ramírez, promovió acción de tutela en enero 26 de 2010 contra
la Alcaldía de la Localidad Histórica y del Caribe de Cartagena, para reclamar
sus derechos “al debido proceso, derecho de defensa, derecho al trabajo,
derecho al mínimo vital conexo a la vida, a la salud e integridad física”,
según los hechos que a continuación son resumidos.
A.
Hechos y relato contenido en la demanda.
1.
El señor Arcelio Fuentes Ramírez señaló que “desde hace más de veinte años
soy poseedor de buena fe de un lote de terreno ubicado en el barrio El Paraguay
en esta ciudad, en la transversal 46 A #26ª- 37 cuyos linderos y medidas están
contenidos en la Escritura Pública # 54 de 2001”. Donde desarrolla una actividad comercial de “tienda de barrio”, que “denominé
‘REFRESQUERÍA KENY’”, matriculada en la Cámara de Comercio de Cartagena,
desde junio 19 de 1991, a nombre de “mi esposa ELEIDES MORELO ZARZA”, de
la cual deriva los ingresos económicos necesarios para atender sus necesidades
y las de su núcleo familiar.
2.
Indicó que en marzo 30 de 2009, fue notificado por parte de la Alcaldía de la
Localidad Histórica y del Caribe de Cartagena, de la Resolución N° 0190
mediante la cual “se ordena la restitución de un bien de uso público”.
En
consecuencia, y por intermedio de apoderado instauró los recursos de ley a que
tenía derecho, al estimar que el lote donde se encuentra construida la “tienda
de barrio, no es un bien de uso público, pues se trata de un predio particular
que viene siendo poseído por mí de manera pública, pacífica, e
ininterrumpidamente, con ánimo de señor y dueño”, certificando lo anterior
con la Escritura Pública de protocolización de la posesión, recibos de
servicios públicos domiciliarios y Certificado de Registro Mercantil expedido
por la Cámara de Comercio de Cartagena.
Solicitó
como prueba que se “oficiara al Instituto Geográfico Agustín Codazzi, para
la práctica de una inspección ocular sobre la manzana predial donde se
encuentra el lote poseído por mi mandante, con citación a Planeación Distrital,
para determinar los linderos; así mismo solicitó la declaración de los vecinos,
para determinar el tiempo de la posesión del inmueble”. Obtuvo como
respuesta la Resolución N° 0783, que confirmó la anterior; con ello considera
que se le están desconociendo sus derechos fundamentales al “rechazar por
improcedente la solicitud de reconsideración interpuesta por el querellado”.
Posteriormente,
pidió la revocatoria directa del citado acto administrativo, obteniendo
respuesta mediante la Resolución N° 2499 de noviembre 25 de 2009, que fue
notificada en enero 6 de 2010, la cual no modificó la posición inicialmente
adoptada.
Por
lo expuesto, el demandante considera que, con la actuación desplegada por la
Alcaldía de la Localidad Histórica y del Caribe de Cartagena, se le están
vulnerando sus derechos fundamentales, razón por la cual solicitó que sean
amparados. Agregó también que es una persona discapacitada y que el sustento de
su familia depende del trabajo en la “tienda de barrio”.
B. Documentos relevantes cuya copia obra dentro del expediente.
1. Resolución N° 0190 de septiembre 25 de 2008, por
medio de la cual se ordena “la restitución de un bien de uso público”,
en virtud de los Decretos 0054 de febrero 4 y 0916 de octubre 10 de 2005, que
resolvió conceder un término de cinco (5) días, para que “restituya
voluntariamente” el espacio público ocupado (fs. 5 y 6 cd. inicial).
2. Recurso de reposición contra la Resolución N° 0190
de septiembre 25 de 2008 (fs. 7 a 10 ib.).
3. Resolución N° 0783 de mayo 11 de 2009, por medio de
la cual la Alcaldía Mayor de Cartagena, resuelve el recurso de reposición
elevado en contra de la resolución expedida por la de la Localidad Histórica y
del Caribe, confirmando la decisión anterior (fs. 11 y 12 ib.).
4. Constancia de la inspección realizada por el Cuerpo
de Bomberos de Cartagena de Indias, en la que el Coordinador de Prevención del
mencionado organismo, hace constar que “el día diez (10) de julio de 2009,
se realizó la inspección de Seguridad al Establecimiento de Comercio
denominado: REFRESQUERÍA EL KENY…, ubicado en el barrio Paraguay transversal 46
N° 26-27, cuya actividad comercial es: venta de abarrotes, víveres y licores”.
Afirmó que “como resultado de la inspección y de acuerdo con el informe N°
790902 se comprobó que el establecimiento al momento de la inspección SÍ
Cumple con las normas y requisitos exigidos por el Acuerdo 45 Diciembre
de 1986 del Honorable Consejo Distrital de Cartagena de Indias” (está en
negrilla y subrayado en el texto original, f. 17 ib.).
5. Certificado expedido por “Fumigaciones Cartagena
Real”, dice que “fumigamos y desratizamos, en todas las áreas del
establecimiento Tienda Refresquería El Keny”, ubicada en la dirección “B.
Paraguay Tvs. 46. N°”, suscrito en septiembre 7 de 2008 (f. 18 ib.).
6. Copia del Acta de Inspección Locativa Sanitaria,
emitida por el Departamento Administrativo Distrital de Salud (DADIS), oficina
de Vigilancia y Control de Medicamentos y Alimentos “con el fin de constatar
si dicho establecimiento esta dando cumplimiento a las normas vigentes emanadas
por el Ministerio de Protección Social”, que indica que cuenta con: i) agua
potable “acueducto”; ii) pintura general e iluminación “buena”;
iii) aseo general y ventilación “buena”, y finalmente emite concepto “favorable”
(f. 19 ib.).
7. Certificado de Registro Mercantil de la Cámara de
Comercio de Cartagena, que señala como actividad comercial “venta de
Abarrotes, Víveres, Refrescos y Licores”; nombre del establecimiento “Refresquería
El Keny”; con matrícula número “09-081964-02 de junio 19 de 1991” renovada en “marzo 3 de 2009”; por último, certifica “que los bienes sujetos a
registro mercantil, se encuentran libres de embargos” (f. 22 ib.).
8. Resolución N° 2499 de noviembre 25 de 2009, que
resuelve la solicitud de “Revocatoria Directa” de la Resolución N° 0783
de mayo 11 de 2009, mediante la cual se confirmó la Resolución N° 0190 de
septiembre 25 de 2008, que ordenó “la restitución del espacio público”
del lote ubicado en la transversal 46 N° 26-27, por “encontrarse construido
en una zona de parque o zona verde”, que lo hace un bien de uso público,
por ello, resolvió la entidad negar la solicitud presentada y confirmar lo
resuelto (fs. 24 a 26 ib.).
9. “Informe de vista” de la Oficina de Control
Urbano de la Localidad Histórica y del Caribe Norte, que especifica: “realizada
inspección ocular al barrio Paraguay, transversal 46 al lado del inmueble 26
A-37 y de acuerdo con la carta catastral urbana, expedida por el Instituto
Geográfico Agustín Codazzi IGAC, el Kiosco… se encuentra construido en una zona
de parque o zona verde. Las medidas y linderos se encuentran consignadas en el
informe de vista fechado 16 de septiembre de 2008”; se adjuntan fotos del terreno (fs. 43 a 45 ib.).
10. Escritura pública suscrita en la Notaría Segunda
de Cartagena, expedida en enero 18 de 2001, otorgada por “Arcelio Antonio
Fuentes Ramírez”; identificado con C. C. 15.023.063 a favor de “el mismo”; en la “declaratoria de posesión”, se observa (fs. 93
y 94 ib.):
“Primero: Que el exponente viene en posesión material
desde hace más de 18 años de un lote de terreno y la mejora de paredes de
material construida con sus propios recursos económicos, ubicado en el barrio
el paraguay de esta ciudad, transversal 46, delimitado por los siguientes
linderos y medidas: por el frente, calle de por medio y mide 9.00 metros, por la Derecha Alfredo Barrios y mide 7.00 metros, por la izquierda con el Colegio Latinoamericano y mide 7.00 metros; por el fondo con el Colegio Latinoamericano
y mide 9.00 metros.
Segundo: Que desde su posesión nunca ha sido
perturbado por persona natural ni jurídica y los vecinos de ese sector lo
consideran como señor y dueño de dicho inmueble: que presenta para su
protocolización declaración jurada de testigos donde se acredita dicha
posesión.”
11. Declaraciones juradas ante la Notaría Sexta del
Circuito de Cartagena, en abril 1° de 2009, presentadas por Luis Manuel Manjur
Reino y Mariano de la Barrera Ramos, en forma independiente, indicando que
conocen que el señor Arcelio Fuentes Ramírez “es poseedor de un lote de
terreno ubicado en el barrio Paraguay tran (sic) 46 cuyos linderos y
medidas son por el frente con el Colegio Latinoamericano y mide 9 mts… y los
viene poseyendo hace más de 18 años” (fs. 95 a 97 ib.).
C. Respuesta de la Alcaldía de Cartagena.
Mediante
escrito presentado por el Alcalde de la Localidad Histórica y del Caribe,
rindió informe frente al trámite administrativo del proceso policivo de
restitución de bien de uso público, adelantado por esa localidad, contra el
señor Arcelio Fuentes Ramírez. Señaló que el accionante allegó “escritura
pública de posesión del espacio público indebidamente ocupado”, advirtiendo
que a la luz de nuestra legislación no puede prescribir el espacio público, al
ser claro que el artículo 63 de la Constitución Política dispone que “los
bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos
étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la nación y
los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e
inembargables”.
También,
afirmó que el artículo 413 del C.P.C. ratifica la imprescriptibilidad de los
bienes de uso público y bienes fiscales, al igual que el artículo 132 del
Código Nacional de Policía, permite al Estado la recuperación de los mismos, “mediante
el ejercicio de una acción policiva sin sujeción a término de caducidad en
virtud de no ser susceptibles de prescripción” (f. 33 ib.).
Aclaró que
existen otros medios de defensa judicial, como la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, que es un instrumento jurídico que puede emplear
para solicitar de la Jurisdicción Contencioso Administrativa la declaratoria de
nulidad del acto administrativo.
De tal
manera, al estar defendiendo los bienes pertenecientes al Estado, solicitó “no
acceder a las peticiones de la tutela” y declarar la “improcedencia de
la misma por las razones antes señaladas”.
D.
Sentencia única de instancia.
Mediante
providencia de febrero 15 de 2010, el Juzgado Noveno Civil Municipal de
Cartagena no concedió el amparo pedido, al considerar que se encuentran dos
derechos colisionados; aclaró que “por un lado el interés general que
reclama el derecho al espacio público, al cual hace referencia el artículo 82
de la Carta, y por el otro el derecho al trabajo y la obligación constitucional
consagrada en cabeza del Estado, artículo 54, de propiciar la ubicación laboral
de las personas en edad de trabajar, ya que, según el artículo 25 de la
Constitución, el trabajo, con independencia de cuál sea su modalidad y la
llamada economía informal no está excluida, merece la especial protección del
Estado”.
Explicó
que los derechos, aun los fundamentales, no son absolutos ni pueden comprometer
los de otro o el interés común; es deber constitucional de toda  persona “respetar
los derechos ajenos y no abusar de los propios”,  y el derecho al trabajo
que reclama el demandante, no “puede ser válidamente ejercido en detrimento
del derecho de propiedad que tienen los particulares sobre el terreno que
invade…, y tampoco puede contrariar el interés general protegido por las normas
de policía que expidió el municipio (Decreto 05 de 1986) prohibiendo las ventas
estacionarias en el espacio público”.
Sin
embargo, indicó que para la recuperación del espacio público se requiere de un
proceso judicial o policivo según sea el caso, y siempre “es necesario
adelantar un trámite administrativo claro, sujeto a reglas previstas y
comunicadas a los posibles afectados, en cuyo curso estos pueden hacer
exposición de sus razones y circunstancias. Si tal procedimiento se omite, la
autoridad incurre en vía de hecho tutelable, pues desconoce el derecho
fundamental previsto en el artículo 29 de la Carta”.
Finalmente,
advirtió que el adelantamiento del programa de reubicación, debe ser anterior
al desalojo de los vendedores estacionarios, pero en el presente caso “no
existe fundamento probatorio tal, que demuestre la existencia de una vía de
hecho o violación al debido proceso por parte de las entidades accionadas, así
como la existencia del perjuicio grave pronunciado” (fs. 113 a 117 ib.).
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.
Competencia.
Corresponde
a la Corte Constitucional analizar, en Sala de Revisión, el fallo proferido
dentro de la acción de tutela en referencia, con fundamento en los artículos 86
y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda.
Lo que se analiza.
Se
decidirá si los derechos “al debido
proceso, derecho de defensa, derecho al trabajo, derecho al mínimo vital conexo
a la vida, a la salud e integridad física”, invocados por el señor Arcelio
Fuentes Ramírez, fueron vulnerados por la Alcaldía de la Localidad Histórica y
del Caribe de Cartagena, al ordenarle mediante Resolución N° 0190 de septiembre
25 de 2008 “la restitución del espacio público”, lo que conllevó al desalojo
de la “tienda de barrio” denominada “Refresquería el Keny”
ubicada en la transversal 46 # 26ª-37, sin tener en cuenta que “hace
más de veinte años es poseedor”, y sin ofrecerle una alternativa de
reubicación (f. 1 ib.).
Tercera.
Procedencia de la acción de
tutela, cuando sea requerida como mecanismo para prevenir un perjuicio
irremediable, aunque exista otro medio de defensa judicial. Reiteración de
jurisprudencia.
El
artículo 86 de la Constitución Política consagra la acción de tutela como un
mecanismo de naturaleza subsidiaria para la protección de los derechos
fundamentales, que sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio
de defensa judicial[1]. De lo anterior se colige
que no es la finalidad de esta acción ser una vía alternativa a los otros
medios jurisdiccionales existentes, de modo que pueda utilizarse uno u otro
indistintamente, ni fue diseñada para desplazar a los jueces ordinarios del
ejercicio de sus atribuciones comunes.
Sin
embargo, la existencia de otro medio de defensa judicial no convierte per se
en improcedente la intervención del juez de tutela, pues debe tenerse en
cuenta, (i) si se utiliza como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable; y (ii) que los medios regulares con que cuente el interesado
sean  idóneos, esto es, aptos para obtener la protección requerida, con la
urgencia que sea del caso[2].
Frente
a la procedencia excepcional de la acción de tutela cuando se esté frente a un
perjuicio irremediable, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha
precisado que únicamente se considerará que tal es la magnitud cuando, dadas
las circunstancias del caso particular, se constate que (iii) el daño es cierto
e inminente, esto es, que no se debe a conjeturas o especulaciones, sino que se
halla sustentado en la apreciación razonable de hechos reales y apremiantes;
(iv) que involucra gravedad, desde el punto de vista de su incontrastable
trascendencia y de la naturaleza del derecho fundamental que lesionaría; y (v)
de urgente atención, en el sentido de que sea necesario e inaplazable precaverlo
o mitigarlo, evitando que se consume una lesión antijurídica de connotación
irreparable[3].
En
virtud del referido carácter subsidiario de esta acción, es deber de los jueces
verificar el cumplimiento de esos requisitos, de manera estricta. No obstante,
existen situaciones en las que el análisis de procedibilidad de la tutela
deberá efectuarse con un criterio más amplio, en virtud de la condición de
quien solicite la tutela, es decir, cuando el titular del derecho conculcado o
en riesgo merece especial amparo constitucional (e. gr. niño, mujer con
protección laboral reforzada, anciano, discapacitado, miembro de grupo
minoritario o persona en situación de pobreza extrema)[4].
Cuarta.
Conflicto de derechos entre la
protección del espacio público y el derecho al trabajo, de quienes lo ocupan
indebidamente ejerciendo actividades comerciales. Reiteración de
jurisprudencia.
Esta corporación en desarrollo de diversos preceptos
constitucionales ha abordado la controversia generada alrededor de la
obligación estatal de velar por la integralidad del espacio público, frente a
la ocupación del mismo por parte de ciudadanos que han adoptado ciertas zonas
para ubicar sus viviendas o desarrollar actividades comerciales de manera
informal.
Al
respecto, el artículo 82 de la Constitución Política, establece que “Es deber del Estado velar por la protección de la
integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual
prevalece sobre el interés particular”.
En
concordancia con esta norma, el artículo 63 superior, dispone que “Los bienes de uso público, los parques
naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo,
el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la
ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables”.
A
su vez, el artículo 315 de la carta enuncia entre las atribuciones del Alcalde,
hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las
ordenanzas y los acuerdos del concejo municipal, entre las que se encuentran en
virtud del artículo 313 superior, aquéllas relacionadas con el espacio público.
Así
mismo, el artículo 132 del Decreto 1355 de 1970 “por el cual se dictan
normas sobre policía” establece que: “Cuando se trate de la restitución
de bienes de uso público, como vías públicas urbanas o rurales o zona para el
paso de trenes, los alcaldes, una vez establecido, por los medios que estén a
su alcance, el carácter de uso público de la zona o vía ocupada, procederán a
dictar la correspondiente resolución de restitución que deberá cumplirse en un
plazo no mayor de treinta días. Contra esta resolución procede recurso de
reposición.”
Adicionalmente, cabe destacar que de acuerdo a lo
consagrado en el artículo 366 de la carta, el bienestar general y el
mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del
Estado. Al respecto la sentencia SU-360 de mayo 19 de 1999, M. P. Alejandro Martínez Caballero señaló:
“La búsqueda
de una mejor calidad de vida para las personas y la protección de los derechos
y libertades de los ciudadanos, es uno de los fundamentos sobre los cuales se
estructura el concepto de Estado Social de Derecho. Es por ello que, de
conformidad con el artículo 82 de la Constitución Política, la integridad del
espacio público y su destinación  al uso común, son conceptos cuya protección
se encuentran a cargo del Estado, precisamente por la necesidad de asegurar el
acceso de todos los ciudadanos al goce y utilización  común de tales espacios
colectivos.”
Ahora
bien, la facultad de adelantar actuaciones tendientes a la recuperación del
espacio público puede ejercerse siempre y cuando exista un proceso judicial o
policivo que lo autorice, con el cumplimiento de las reglas del debido proceso
previo al desalojo, con políticas que garanticen que los ocupantes no queden
desamparados.
En
ese orden de ideas, corresponde a las autoridades administrativas velar por el
cumplimiento de las reglas relativas al debido proceso, respecto de las
diligencias de desalojo del espacio público, en procura de evitar atropellos en
contra de las personas que de una u otra manera se vean afectadas con la citada
medida.
En procura de proteger el interés general, cabe
destacar que no sólo se debe dar aplicación a los presupuestos procesales
tendientes a la protección del espacio público, ya que adicionalmente se han de
buscar soluciones adecuadas a favor de la población vulnerable, con el objetivo
de hacer menos traumática la aplicación de tales programas, especialmente
respecto de aquellas personas sobre las que se creó una expectativa favorable
relacionada con la ocupación de una zona considerada como de uso público.
De
acuerdo con lo expuesto, cabe resaltar que las políticas públicas o las medidas
configuradas para resolver los problemas relacionados con la recuperación y
protección del espacio público, deben ceñirse a una evaluación razonable y
cuidadosa de la realidad que rodea cada caso en particular. En tal sentido, la
sentencia T-773 de septiembre 25 de 2007, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto señaló:
“Lo que está en juego cuando se subraya la necesidad
de que al momento de formular las políticas de desalojo del espacio público se
estudie de manera detallada cada caso en concreto y se detecten – en la medida
de lo factible- las consecuencias negativas que puedan derivarse eventualmente
de la puesta en práctica de tales políticas, es la efectividad misma del mandato
constitucional según el cual el Estado debe ofrecer protección a quienes, dada
sus circunstancias económicas, puedan verse puestos o puestas en situación de
indefensión. Como lo ha recordado la Corte, los derechos constitucionales
fundamentales de estas personas no pueden ser restringidos hasta el extremo de
hacerlas soportar ‘una carga pública desproporcionada, con mayor razón, si
quienes se encuentran afectados [as] por las políticas, programas o medidas se
hallan en situación de especial vulnerabilidad y debilidad por sus condiciones
de pobreza o precariedad económica[5]’.
Desde esta óptica, resulta indispensable que en
desarrollo de las políticas orientadas a recuperar o a proteger el espacio
público se repare en la necesidad de minimizar el daño que se cause sobre las
personas y se atienda, especialmente, al requerimiento de garantizar la debida
protección de los derechos constitucionales fundamentales al mínimo vital y a
gozar de una subsistencia en condiciones de dignidad de estas personas.
Únicamente de este modo, puede afirmarse que se cumple con la exigencia de
proporcionalidad de las medidas adoptadas.”
Así
las cosas, para la Corte es claro que si bien la administración debe preservar
el respeto por el espacio público, ello no significa que de manera
desproporcionada se puedan adoptar medidas en contra de las personas que por
sus condiciones económicas se han visto obligadas a ubicarse en espacios que
pertenecen a la comunidad.
En
consecuencia, las autoridades encargadas de dar aplicación a las políticas de
preservación del interés general, deben velar por minimizar el daño que
eventualmente se cause sobre las personas afectadas con las órdenes de
desalojo, para lo cual se desarrollarán programas de atención a la población
que se encuentre en situación de desplazamiento masivo, pobreza, indigencia,
entre otros factores característicos de este grupo vulnerable, que se ve
obligado a utilizar el espacio público, ya sea para desarrollar actividades
comerciales o para establecer su vivienda.
Quinta. Principio de confianza legítima.
Por
su atinencia, se analizará el principio de confianza legítima, derivado del
artículo 83 superior, el cual estatuye que “las actuaciones de los
particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de
la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten
ante éstas”.
Con fundamento en ese precepto
constitucional, la jurisprudencia de esta corporación ha indicado que las
relaciones con la comunidad han de ceñirse a este principio, lo que implica de
una parte, el deber de proceder con lealtad en las relaciones jurídicas y, de
otra, el derecho a esperar que los demás procedan de la misma forma[6]. Esta exigencia, se predica de todas las relaciones
de derecho que asume especial relevancia en aquéllas en las que participa la
administración, dado el poder del que se encuentra investida. De tal manera,
este principio irradia toda la actividad del Estado y de él se derivan otros,
como el respeto por el acto propio y la confianza legítima.
Por ello, la Corte Constitucional ha
indicado que es deber de la administración actuar en sus relaciones jurídicas
con los particulares de manera consecuente con sus conductas precedentes, de
manera que los administrados no se vean sorprendidos con conductas que resulten
contrarias a sus expectativas legítimamente fundadas.
Jurisprudencialmente
se ha dispuesto que el principio de confianza legítima, se basa en que las autoridades
públicas no pueden alterar, en forma inopinada, las reglas que gobiernan las
relaciones del Estado con los asociados.
La Sala debe precisar que la aplicación del principio
de confianza legítima presupone la existencia de expectativas serias y fundadas,
cuya conformación debe ser consecuente con actuaciones precedentes de la
administración, que generen la convicción de estabilidad en el estado de cosas
anterior.
No obstante, de este principio no se puede derivar
intangibilidad e inmutabilidad en las relaciones jurídicas que generan
confianza para los administrados; respetando los derechos adquiridos y frente a
situaciones susceptibles de modificación, el cambio de enfoques y entendidos no
puede suceder de forma abrupta e intempestiva, debiendo la administración
asumir medidas para que la variación que sea justa e indispensable, suceda de
la forma menos traumática para los afectados.
Con
fundamento en las consideraciones precedentes, la Sala entra a realizar el
análisis del caso concreto.
Sexta. Análisis del caso concreto.
De
acuerdo con las manifestaciones acopiadas y con las pruebas allegadas al asunto
objeto de estudio, se tiene que la Alcaldía de la Localidad Histórica y del
Caribe de Cartagena, en septiembre 25 de 2008, ordenó “la restitución de un bien de uso público”, consistente
en un lote ubicado en el barrio Paraguay de esa ciudad, situado en la “transversal
46 A # 26ª- 37”, donde funciona una tienda denominada “refresquería el
Keny”, por encontrarse construido en una zona verde o de parque, en
virtud de lo dispuesto en los Decretos 0054 de febrero 4 y 0916 de octubre 10
de 2005.
En
desarrollo del proceso de restitución, en septiembre 21 de 2009, se practicó
visita técnica al inmueble antes citado, donde un funcionario de la entidad
accionada manifestó que “el kiosco se encuetra construido por fuera del
parámetro de las viviendas que se encuetran relacionadas en la carta catastral
urbana”, y en virtud de la Resolución N° 0190 se dio “la restitución de un bien de uso público”, sin tener en cuenta alguna medida preventiva o de
reubicación para el señor Arcelio Fuentes Ramírez, como contempla la
jurisprudencia antes mencionada.
Así,
una vez agotadas las etapas respectivas por parte de la administración, dentro
del proceso policivo administrativo de recuperación del espacio público,
considera la Sala que a pesar de que la autoridad municipal en ejercicio de sus
funciones ejecutó las disposiciones normativas que le exigían el cumplimiento de
sus funciones, debió ofrecer soluciones alternativas al actor, a fin de evitar
que empeoraran sus condiciones de vida, puesto que se trata de una persona que
tiene una discapacidad no controvertida, por carencia de su ojo izquierdo.
Aunado
a lo anterior, el señor Fuentes Ramírez ocupa el terreno hace más de 20 años,
donde desarrolló con vocación de permanencia una actividad comercial pacífica y
pública, denominada por él “la tienda de barrio refresquería el Keny”,
actividad comercial que fue reconocida en forma reiterada, al contar el
establecimiento con: i) registro de Cámara de Comercio desde diciembre 10 de
1992 (f. 22 cd. inicial); ii) concepto favorable del Departamento
Administrativo Distrital de Salud (DADIS), en febrero 8 de 2008 (f. 18 ib.);
iii) constancia de inspección del Cuerpo de Bomberos de Cartagena; y iv)
certificados de fumigación de plagas, entre otros.
Conforme a lo expuesto, considera la Sala que la
decisión adoptada por la autoridad demandada desconoce el principio de
confianza legítima del accionante, pues si bien la administración tiene la
obligación constitucional de velar por la protección integral del espacio
público, a fin de garantizar el acceso a todos los ciudadanos al goce y
utilización común de tales áreas colectivas, el Estado debe buscar que la
preservación del interés común no obligue a los administrados, especialmente si
se encuentran en una situación de debilidad manifiesta y atendidas sus
condiciones físicas y económicas, a soportar una carga indebida y
desproporcionada.
Al
respecto, la Sala de Revisión estima necesario reiterar lo expuesto en la
sentencia T-210 de marzo 23 de 2010, M. P. Juan Carlos Henao, en cuanto que el
actuar de la administración, para la recuperación del espacio público, no es
absoluto, por lo cual debe desarrollarse en el respeto y dentro de los límites
de los principios y valores constitucionales. En esa oportunidad se indicó: “…
se trata de un concepto que se deriva de los principios de la buena fe[7]
y de la seguridad jurídica[8] y que se erige como
un límite a la actuación de la Administración. Así, cuando, debido a hechos
objetivos de las autoridades se le genera al particular ‘la convicción de
estabilidad en el estado de cosas anterior’[9] y la convicción de
que su actuar tiene una imagen de aparente legalidad[10],
estas no pueden crear cambios sorpresivos que afecten al particular y, en esta
medida, deben ofrecerle tiempo y medios para que se pueda ajustar a la nueva
situación.
En
este orden de ideas, esta Corporación ha establecido que, en virtud de la
confianza legítima, el deber constitucional y legal de la Administración de
preservar el espacio público, no puede ser ejercido de manera sorpresiva e
intempestiva cuando se presentan los requisitos de aquella figura. Por este
motivo, las medidas de desalojo del espacio público deben estar antecedidas de
un cuidadoso estudio de las condiciones y características de la realidad de
cada ocupante en particular[11].”
En
este punto cabe destacar que la Alcaldía accionada, en su respuesta, nada habla
de la implementación de medidas alternativas en el proceso de reubicación o
inclusión en planes alternos, para las personas desalojadas.
No
es entonces aceptable que el Distrito de Cartagena actúe de manera
intempestiva, sin ofrecer programas sistemáticos que permitan a los
administrados contar con medidas que hagan más llevadera la situación expuesta.
En
ese orden de ideas, la administración
local, previamente a las diligencias de desalojo, debió planificar las
posibilidades de reubicación del peticionario, a través de diversos programas,
entendidos éstos  no sólo como el ofrecimiento de una nueva labor que garantice
la subsistencia del afectado, sino también como la posibilidad de continuidad
de la actividad comercial desarrollada, con el fin de hacerle menos traumática
la decisión tomada.
Así las cosas, la Sala de Revisión considera que, al
no haber ninguna medida alternativa de la entidad demandada para la
preservación del principio de confianza legítima y la salvaguarda de los
derechos fundamentales del actor, le corresponde hacer un estudio en torno a la
situación de señor Arcelio Fuentes Ramírez, a fin de verificar su condición
personal, familiar, social y económica, con el objetivo de establecer e
implementar el tipo de programa oficial de transición que resulte aplicable a
su caso.
Lo anterior, debido a que el acto administrativo de
desalojo lesionó los intereses del actor y constituyó una medida regresiva para
él debiéndosele brindar una atención adecuada, observando sus circunstancias
especiales, a fin de que pueda desarrollar su vida de manera digna,
correspondiéndole a la Alcaldía de la Localidad Histórica y del Caribe de
Cartagena impartir instrucciones precisas con el objeto de que el accionante
sea incluido en un programa que se adelante en dicho Distrito, relacionado con
el acceso a una actividad comercial igual o similar a la que venía
desarrollando, por más de 20 años, en la llamada tienda de barrio “refresquería
el Keny”.
En consecuencia, la Sala revocará el fallo único de
instancia dictado en febrero 15 de 2010 por el Juzgado Noveno Civil Municipal
de Cartagena, que negó la tutela presentada por el señor Arcelio Fuentes
Ramírez, contra la Alcaldía de la Localidad Histórica y del Caribe de
Cartagena, para que en su lugar, sean protegidos los derechos fundamentales al
trabajo y al mínimo vital invocados por el accionante. En tal virtud, se
ordenará a la Alcaldía de la Localidad Histórica y del Caribe de Cartagena, a
traves de su respectivo titular, en el término de cuarenta y ocho (48) horas,
contadas a partir de la notificación de esta providencia, si aún no lo ha
efectuado, inicie la verificación de
la situación personal, familiar, social y económica, del actor, con el fin de
establecer el tipo de programa oficial aplicable a su caso, para que con
previo acuerdo, y en un lapso no superior a
veinte (20) días, sea incluido en un programa que se adelante en ese
Distrito, que le permita acceder a una actividad comercial igual o similar a la
que venía desarrollando, por más de 20 años, en la tienda “refresquería el
Keny”.
III.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución Política,
RESUELVE
Primero.
REVOCAR el fallo único de instancia
dictado en febrero 15 de 2010, por el Juzgado Noveno Civil Municipal de
Cartagena, dentro de la acción de tutela incoada por el señor Arcelio Fuentes
Ramírez, contra la Alcaldía de la Localidad Histórica y del Caribe de
Cartagena, que negó el amparo solicitado.
Segundo. En
su lugar, se dispone TUTELAR los derechos al trabajo y al mínimo vital
del señor Arcelio Fuentes Ramírez. En consecuencia, ORDENAR a la
Alcaldía de la Localidad Histórica y del Caribe de Cartagena, a traves de su
respectivo titular, en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a
partir de la notificación de esta providencia, si aún no lo ha efectuado,
inicie la verificación de la
situación personal, familiar, social y económica del actor, con el fin de
establecer el tipo de programa oficial aplicable a su caso, para que con
previo acuerdo y en un lapso no superior a
veinte (20) días, sea incluido en un programa que se adelante en ese
Distrito, que le permita acceder a una actividad comercial igual o similar a la
que venía desarrollando en la tienda “refresquería el Keny”.
Tercero. Por
Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que alude el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] En este sentido pueden ser consultadas, entre muchas otras, las
sentencias T-600 de agosto 1° de 2002, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-1198 de noviembre 15 de 2001, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-321 de marzo
21 de 2000, M. P. José Gregorio Hernández Galindo.
[2] T-384 de julio 30 de 1998, M. P. Alfredo Beltrán Sierra.
[3] T-1316 de diciembre 7 de 2001, M. P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[4] T-497 de junio 16 de 2010, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[5] T-729 de agosto 25 de 2006, M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[6] C-544 de diciembre 1° de 1994 y C-496 de 1997, M. P. Jorge Arango Mejía.
[7] “En efecto, en virtud del
principio de la buena fe: ‘nadie puede cambiar su
propio designio en perjuicio de otro'. Ello encuentra sustento en la concepción
de la sociedad romana, según la cual es costumbre observar y legítimo esperar,
en las relaciones entre hombres probos, el que se honre la confianza en el cumplimiento de las expectativas recíprocas, pues tanto ‘fides’
como `bona fides´ indican la fidelidad en el cumplimiento de las expectativas
generadas en la contraparte, inclusive independientemente del hecho de que las
mismas obedezcan a una palabra dada’, (en NEME VILLAREAL, Marta Lucía, Venire
contra factum proprium, prohibición de obrar contra los actos propios y
protección de la confianza legítima. Tres maneras de llamar a una antigua regla
emanada de la buena fe, Estudios de derecho civil, obligaciones y contratos,
Universidad Externado de Colombia, 2003).”
[8] Así, de acuerdo a VIANA CLEVES, la confianza legítima es un
principio que se deriva del principio de la seguridad jurídica que, a su vez,
nace de la cláusula constitucional indeterminada de Estado Social de Derecho.
En este sentido, se puede afirmar que: ‘el principio de seguridad jurídica
fundamenta el principio de confianza legítima. El principio de seguridad
jurídica protege la pretensión que tiene todo individuo a la certeza o
estabilidad de las situaciones jurídicas’.
[9] Sentencia T-079 de 2008 en la que se estudió el caso de una
señora cuya vivienda fue demolida por la Administración debido a estar situada en una zona de alto riesgo. En este caso, la Administración le exigió, para ser beneficiaria del subsidio de vivienda familiar, demostrar
la propiedad del bien inmueble y el pago de unas sumas de dinero.
[10] Sobre este punto es necesario tener en cuenta que la confianza
legítima se predica no sólo respecto de situaciones jurídicas conformes a
derecho sino también respecto de situaciones jurídicas  que se encuentran, hasta
cierto punto, por fuera de la protección del ordenamiento jurídico pues,
como bien lo señala GONZÁLEZ PEREZ, ‘la confianza legítima debe protegerse
cuando exista certeza en el mantenimiento de determinadas situaciones, aunque
no sean del todo conformes a derecho’( In El principio General de la Buena Fe en el derecho administrativo, Madrid, Ed. Civitas, 5ª edición, 2009 pp. 52 a 53).  Esto es así debido a que el punto fundamental de la protección de la confianza legítima no
es la legalidad de la conducta sino la presencia de la buena fe por parte del
administrado. De allí que esta Corporación haya, en varias oportunidades,
protegido a los ocupantes del espacio público aunque la ocupación de dichos
espacios se encuentre abiertamente prohibida por el ordenamiento jurídico.
[11] Así, por ejemplo, en la sentencia T- 200 de 2009, en la que se
estudió un caso en el que al peticionario le habían ordenado desalojar un bien
de uso público ubicado en la zona de protección de un corredor férreo, la Corte manifestó que se verificara “la situación personal, familiar, social y económica del
accionante, con el fin de establecer el tipo de programa estatal aplicable a su
caso (…) para de esta manera proceder a adelantar los trámites de inscripción
en dichos programas, ya sea en materia de atención especializada en salud,
alojamiento, alimentación, rehabilitación y de asistencia permanente a la
población vulnerable, así como la inscripción en los programas de vivienda de
interés social desarrollados en esa localidad’.”