T-380-17
Sentencia
T-380/17
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE
LA ACCION DE TUTELA-Debe ponderarse bajo el criterio del plazo
razonable y oportuno
DERECHO A LA SALUD-Protección
constitucional como servicio público y como derecho fundamental autónomo
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, AL MINIMO VITAL Y A LA VIDA EN
CONDICIONES DIGNAS-Orden a EPS prestar los servicios de salud
requeridos por el accionante
DERECHO AL PAGO DE INCAPACIDAD LABORAL A SUJETOS DE ESPECIAL
PROTECCION CONSTITUCIONAL-Cuando se trata de
persona de avanzada edad y tiene condición de analfabeta
La situación del tutelante es la de una persona de edad
avanzada, con un cuadro clínico complejo, analfabeta, con restricciones físicas
para desempeñar una labor u oficio y cuya subsistencia depende de terceros. De
otra, se trata de una persona a la que, a pesar de la orden del médico
tratante, no se culminó su proceso de atención médica; y a quien, en atención
al vencimiento del término de ciento ochenta (180) días de incapacidad a cargo
de la EPS CAFESALUD, la entidad COLPENSIONES no ha reconocido el pago de los
días de incapacidad que a partir de allí se han cumplido, sin que el tutelante
cuente con una fuente de ingreso alterna.
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, AL MINIMO VITAL Y A LA VIDA EN
CONDICIONES DIGNAS-Orden a empleador pagar los aportes dejados
de realizar
ACCION DE TUTELA PARA PAGO DE INCAPACIDAD LABORAL-Orden a EPS proceder al pago de las incapacidades que dejó de
pagar al accionante
DERECHO A LA SALUD Y A LA SEGURIDAD SOCIAL DE PERSONAS EN
CONDICION DE ANALFABETISMO-Exhorto al Ministerio de Salud y Protección
Social y a Colpensiones para que implementen un protocolo de
atención a los usuarios en condición de analfabetismo
Referencia: expediente T-6.033.140.
Acción de tutela
presentada por Anacleto Vidales, contra la Administradora Colombiana de
Pensiones - COLPENSIONES - y CAFESALUD EPS.
Magistrado
ponente:
CARLOS BERNAL
PULIDO
Bogotá, D.C., doce
(12) de junio del año dos mil diecisiete (2017).
La Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Alejandro Linares Cantillo, Luis
Guillermo Guerrero Pérez y Carlos Bernal Pulido, en ejercicio de sus
competencias constitucionales, legales y reglamentarias, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo de
tutela proferido, en única instancia, por el Juzgado Segundo Penal del Circuito
de Bello (Antioquia) el 3 de octubre del año 2016, dentro de la acción de
tutela promovida por Anacleto Vidales contra la Administradora Colombiana de
Pensiones (en adelante COLPENSIONES) y CAFESALUD EPS (desde ahora CAFESALUD).
El expediente de la referencia fue
escogido para revisión mediante Auto del 16 de marzo de 2017, proferido por la
Sala de Selección Número Tres[1].
I.
ANTECEDENTES
1.
Hechos probados
1.       Anacleto Vidales es una persona
en condición de analfabetismo[2],
que para el momento de presentación de la demanda de tutela tenía 72 años y,
como se afirma allí, afrontaba una situación económica apremiante debido a que
no tenía ingresos fijos para garantizar su sostenimiento, situación que,
además, lo condujo a trasladarse a una vivienda con familiares cercanos.
2.       Entre Anacleto Vidales y la
sociedad CORREA GARCÍA CONSTRUCTORES S.A.S. se gestó una relación laboral, en
virtud de la cual esta última estaba obligada a realizar los correspondientes
aportes legales a la seguridad social integral.
3.       El 13 de junio del año 2014,
Anacleto Vidales sufrió un accidente, presuntamente laboral tal como se afirma
en la demanda[3],
consistente en “fractura del cúbito derecho”; este, sin embargo, fue
diagnosticado como de “origen COMÚN”[4]. Durante la atención médica que
recibió, con ocasión del accidente, el actor fue diagnosticado, adicionalmente,
con “síndrome del manguito rotatorio”, “(NO DERIVADO DEL ACCIDENTE)
de origen COMÚN”[5].
4.       El 29 de junio de 2016, el
médico tratante de ortopedia y traumatología emitió concepto clínico y solicitó
a CAFESALUD autorización para “sutura de manguito rotador de hombro derecho
[…]”[6].
5.       CAFESALUD le informó al señor
Vidales que su empleador registraba mora en el pago de los aportes en salud
desde el mes de junio de 2016[7]
y, al amparo de ello, se negó a autorizar el procedimiento quirúrgico ordenado
por el médico tratante.
6.       El actor estuvo incapacitado
por periodos esporádicos, transcurridos entre el 22 de agosto de 2014 y el 16
de mayo de 2016[8],
para un total de seiscientos treinta (630) días.
7.       Según lo afirma el accionante,
CAFESALUD asumió el pago de los primeros ciento ochenta (180) días de
incapacidad, en los términos de la legislación vigente. Luego, remitió el caso
del actor a COLPENSIONES, para que reconociera los días restantes de
incapacidad.
8.       COLPENSIONES, mediante Oficio
del 5 de marzo del 2015[9],
le informó al accionante que, para el pago de las incapacidades laborales,
debía aportar la siguiente documentación: (i) fotocopia de la cédula; (ii)
certificado original de la incapacidad por enfermedad o accidente no
profesional expedida o transcrita por la EPS; (iii) certificado o
constancia actualizada de la EPS en la que relacionara o describiera las
incapacidades expedidas a su cargo y se determinara el día ciento ochenta (180)
de la incapacidad y los valores cancelados por concepto de auxilio de
incapacidad; (iv) concepto favorable de rehabilitación emitido por el
médico especialista tratante de la EPS; y (v) certificación original de
la cuenta bancaria, con fecha de expedición no mayor a treinta (30) días
-contados con la radicación de los documentos-.
9.       Las pruebas allegadas al
proceso no dan cuenta de que los documentos solicitados hubieran sido
aportados.
2.
Pretensiones
10.     El accionante solicita la
protección de sus derechos fundamentales a la salud, a la seguridad social, al
mínimo vital y móvil y a la dignidad humana, presuntamente vulnerados por las
entidades accionadas, debido a la falta de prestación y pago oportunos de los
servicios médicos requeridos y de las incapacidades médicas otorgadas. En
consecuencia, exige se ordene a COLPENSIONES el pago de las incapacidades
laborales pendientes de pago; a CAFESALUD, la autorización del procedimiento
médico requerido, y a su empleador, pagar los aportes al sistema de seguridad
social en salud atrasados. Fundamenta sus pretensiones en las siguientes
razones:
-      El derecho a la
salud se ve comprometido cuando las entidades encargadas de su prestación
restringen el acceso a los tratamientos médicos, argumentando falta de pago de
los aportes.
-      La falta de pago
de las incapacidades laborales vulnera su derecho al mínimo vital y móvil, ya
que estos emolumentos son los que le permiten garantizarse unas condiciones
materiales de subsistencia dignas.
-      Finalmente,
solicita tener en cuenta sus condiciones particulares de vida, en la medida que
tiene 72 años, es analfabeta, vive “arrimado” en la casa de un familiar y “[…]
escasamente ingiere alimentos por la precaria situación económica [del hogar
donde vive]”[10].
3.
Respuesta de las partes accionadas
11.     En el auto admisorio de la
acción de tutela, del 20 de septiembre de 2016[11], se ordenó notificar de la solicitud
de amparo a CAFESALUD y a COLPENSIONES, y, mediante auto del 29 del mismo mes y
año, se vinculó al proceso a la sociedad Correa García Constructores S.A.S.
12.     Vencido el término de traslado,
las partes y terceros guardaron silencio.
4.
Decisión objeto de revisión
13.     El Juzgado Segundo Penal del
Circuito de Bello (Antioquia), mediante sentencia del 3 de octubre de 2016[12],
accedió parcialmente a las pretensiones. Ordenó la prestación de los servicios
de salud requeridos por el accionante y negó el pago de las incapacidades
médicas.
14.     Consideró, en atención al
precedente de la Corte Constitucional, que la mora en el pago de los aportes al
sistema de seguridad social por parte del empleador no era una razón válida
para suspender la prestación de los tratamientos médicos en curso, pues debía
primar la continuidad en la prestación del servicio. Dado que el
tratamiento médico del tutelante había iniciado al momento de la mora, no podía
suspenderse, máxime cuando aquel acreditó no contar con recursos propios para
asumir la parte restante del procedimiento.
15.     Ordenó al gerente de la sociedad
Correa García Construcciones S.A.S. - empleador - que se pusiera al día en las
cotizaciones de salud respecto del actor, para garantizarle una atención médica
oportuna.
16.    En lo relativo a la negativa de
ordenar el pago de las incapacidades médicas, indicó, primero, que el actor no
demostró haber aportado los documentos requeridos por COLPENSIONES y, segundo,
que entre el momento en que se suspendió el pago de las incapacidades y la
presentación de la acción de tutela transcurrieron más de diecisiete (17)
meses, y de allí que no se hubiese acreditado el requisito de inmediatez.
17.     La decisión no fue impugnada por
ninguna de las partes.
5.
Actuaciones en sede de revisión
18.    En auto
del 25 de mayo de 2017[13],
se ofició a CAFESALUD y a COLPENSIONES para corroborar si los hechos
manifestados en la acción de tutela persistían en el tiempo, específicamente,
para que informaran acerca del estado de las cirugías ordenadas al paciente y
del pago del auxilio de incapacidad que el accionante aseguró no se le había
pagado.
19.     La Administradora Colombiana de
Pensiones, por fuera del término concedido, informó que “no existen
registro[s] de pago de incapacidades”[14] y que en sus bases de datos no
se reporta ningún trámite de pensión de invalidez en favor del señor Anacleto
Vidales. Agregó que en el año 2007 el Instituto de Seguros Sociales le
reconoció al accionante una indemnización sustitutiva de pensión de vejez, y que
la misma fue reliquidada en el año 2015, por medio de la Resolución No. 202489
del 7 de julio de 2015.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
20.     Esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo
de tutela proferido dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo
dispuesto por el inciso 3° del artículo 86 y el numeral 9° del artículo 241 de
la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto 2591 de 1991.
2.
Problemas jurídicos
21.    Le
corresponde a la Sala establecer, por un lado, si CAFESALUD ha vulnerado el
derecho fundamental a la salud del accionante al negarse a realizar una cirugía
ordenada por su médico tratante, con el argumento de la falta de pago de las
cotizaciones por parte del empleador - Correa García Constructores S.A.S. - al
sistema de seguridad social. Por otro, si COLPENSIONES ha desconocido los
derechos fundamentales al mínimo vital y móvil, a la seguridad social y a la
dignidad del tutelante, al no haber realizado los pagos correspondientes al
auxilio de incapacidad a favor del demandante luego de que CAFESALUD le hubiese
informado el inicio de su deber, al haber superado los ciento ochenta (180)
días de incapacidad a cargo de la EPS.
3.
Análisis del caso concreto
22.    Para
resolver los problemas jurídicos propuestos, la Sala abordará las siguientes
temáticas: (i) la acreditación de los requisitos de procedibilidad de la
acción de tutela, en especial el tema de la inmediatez, dado que fue uno de los
aspectos objeto de estudio por parte del juez de instancia; (ii) el
derecho fundamental a la salud del accionante; y (iii) los demás
derechos fundamentales invocados.
Los requisitos
de procedibilidad de acción de tutela en el caso en concreto y en especial el
de inmediatez
23.    No
existen reglas estrictas e inflexibles para determinar la inmediatez en la
solicitud de tutela. Su apreciación se fundamenta en la valoración de las
circunstancias del caso, para derivar razones justificatorias de la
“inactividad” de quien pide la protección de sus derechos fundamentales. Entre
otras, la jurisprudencia unificada de esta Corporación ha considerado las
siguientes, como razones válidas[15]:
(i) la especial situación personal del tutelante; (ii) si la
vulneración de los derechos fundamentales, presumiblemente, se extiende en el
tiempo; (iii) la entidad de la vulneración alegada; (iv) la
actuación de la persona o ente contra la que se dirige la tutela; y (v) los
efectos de la eventual protección de los derechos.
24.    En el
caso propuesto, si bien entre la actuación presuntamente violatoria de los
derechos alegados (que corresponde al pago del último periodo de incapacidad al
tutelante, por CAFESALUD) y la interposición de la acción transcurrieron
diecisiete (17) meses, se está en presencia de una persona vulnerable,
cuyos derechos, posiblemente, están actualmente afectados por la omisión de las
entidades demandadas.
25.    Por una
parte, la situación del tutelante es la de una persona de edad avanzada, con un
cuadro clínico complejo, analfabeta, con restricciones físicas para desempeñar
una labor u oficio y cuya subsistencia depende de terceros. De otra, se trata
de una persona a la que, a pesar de la orden del médico tratante, no se culminó
su proceso de atención médica; y a quien, en atención al vencimiento del
término de ciento ochenta (180) días de incapacidad a cargo de la EPS CAFESALUD,
la entidad COLPENSIONES no ha reconocido el pago de los días de incapacidad que
a partir de allí se han cumplido, sin que el tutelante cuente con una fuente de
ingreso alterna.
26.    Son,
pues, razones válidas para considerar que el requisito de inmediatez se cumple,
las siguientes: en primer lugar, los efectos de las omisiones alegadas se
mantienen en el tiempo; de un lado, la condición de enfermedad no ha
desaparecido y, de otro, la falta de pago del auxilio de incapacidad, asociado
a la imposibilidad del tutelante de obtener un empleo, afecta su posibilidad de
proveerse, de manera autónoma, los elementos materiales necesarios para una
vida digna. En segundo lugar, la condición de analfabetismo del tutelante le
impide un relacionamiento social idóneo, en especial, para proteger sus
derechos y dar cumplimiento a los deberes exigidos por COLPENSIONES, de manera
escrita, para acceder al pago del auxilio de incapacidad. El desconocimiento de
estas razones supondría, para el tutelante, la imposición de una carga que
conduce al sacrificio injustificado de sus derechos de acceso a la
administración de justicia y a la seguridad social, expresamente reconocidos
por el artículo 48 de la Constitución Política y los artículos 9 del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales -PIDESC-[16]
y 19 del Protocolo de San Salvador, ambos vinculantes.
27.    A
similares conclusiones se arriba en lo relacionado con la verificación de la legitimidad
en la causa y la acreditación del requisito de subsidiariedad. Con
relación al primer aspecto, el señor Vidales es el titular de las garantías
constitucionales que se alegan como vulneradas por parte de las entidades que
se demandan, esto es, CAFESALUD EPS y COLPENSIONES, que tienen a su cargo la
guarda de los derechos invocados, en atención al vínculo que los une con el
tutelante en atención a su carácter de prestadores de los servicios públicos de
salud y pensiones. Con relación al segundo aspecto, el tutelante no cuenta con
otro mecanismo de defensa judicial idóneo para la garantía de sus derechos y
acredita especiales condiciones de vulnerabilidad, lo que hace procedente el
análisis de fondo del caso planteado.
El derecho
fundamental a la salud del tutelante
28.    La salud,
según se desprende del artículo 49 de la Carta y de la jurisprudencia de esta
Corporación, es tanto un derecho social fundamental autónomo[17], como un
servicio público.
29.    Respecto
de la salud como derecho social fundamental, el legislador, por medio de la Ley
1751 de 2015, impuso al Estado el cumplimiento de deberes de respeto,
protección y garantía. Esta Corporación, por su parte, ha precisado que dichos
deberes incluyen dimensiones positivas y negativas. Las primeras implican,
entre otras, que el Estado debe sancionar a quienes dilaten la prestación del
servicio, así como adoptar medidas para proteger a los grupos vulnerables o
marginados. En virtud de las segundas se imponen a los actores del sistema de
salud el deber de abstenerse de denegar o limitar el acceso igualitario de
todas las personas a los servicios de salud.
30.    Para
garantizar la calidad y la sostenibilidad financiera del servicio público de
salud, el legislador dispuso, por un lado, que las personas pertenecientes al
régimen contributivo debían asumir una parte de los costos, mediante el pago de
cotizaciones al sistema, bien de forma directa o por intermedio de sus
empleadores. La falta de contribución al sistema, según la normativa vigente[18],
da lugar a la suspensión de la atención médica por parte de las entidades
promotoras de salud.
31.    De otro
lado, de conformidad con la jurisprudencia constitucional[19], si la mora
en el pago de las cotizaciones es imputable exclusivamente al empleador,
resulta procedente exigir de las entidades promotoras de salud las prestaciones
médico asistenciales que garantiza el sistema, siempre que se acredite una de
las siguientes condiciones: (i) el delicado estado de salud, la
situación de emergencia o el peligro de muerte del paciente; (ii) la
afectación del principio de continuidad del servicio público de salud, como
consecuencia de la suspensión de las prestaciones médico-asistenciales; y (iii)
la condición de sujeto de especial protección constitucional del beneficiario
de la atención en salud. Esta garantía, se ha considerado, no resulta lesiva de
la estabilidad financiera del sistema, si se tiene en cuenta que las entidades
promotoras de salud están facultadas para cobrar coactivamente los aportes en
mora y repetir los gastos derivados de la prestación del servicio en contra del
empleador que incumplió la obligación de realizar sus aportes.
32.    Del
principio de continuidad que caracteriza al servicio público de salud se deriva
que toda persona que ingresa al sistema lo hace con vocación de permanencia y,
como tal, no debe ser excluida de las prestaciones que este garantiza cuando
está en peligro la integridad o calidad de vida del paciente[20]. En virtud
del tal principio, y según lo ha entendido esta Corte[21], las
personas que se encuentran afiliadas a una EPS, con independencia del régimen
al que pertenecen, no pueden ser sujetas a interrupciones injustificadas en la
prestación de los servicios de salud, salvo limitaciones razonables y, en todo
caso, excepcionales[22].
33.    La
sociedad Correa García Constructores S.A.S. y la EPS CAFESALUD vulneraron el
derecho fundamental a la salud del tutelante. La primera, al no realizar
oportunamente los aportes exigibles al sistema de seguridad social integral. La
segunda, al suspender, de manera injustificada, la prestación del servicio de
salud al actor (persona en situación de vulnerabilidad), a pesar de estar en una
mejor posición jurídica para exigir del empleador el pago de las cotizaciones
adeudadas, que, a su vez, supuso el desconocimiento del precedente
constitucional y la normativa del sistema de seguridad social integral en
salud.
34.    En
efecto, tal y como lo dispuso el juez de primera instancia, los aportes en mora
tienen que ser asumidos por el empleador, en los términos de los artículos 161
y 209 de la Ley 100 de 1993 y la sentencia C-177 de 1998[23]. La EPS, por
su parte, conserva las facultades legales de hacer uso de todas las
herramientas normativas a su disposición para perseguir dicho pago por parte
del empleador, sin que ello pueda invocarse para restringir la continuidad en
la prestación de los servicios médicos al accionante.
35.    En el
presente asunto, la EPS no demostró que el tratamiento médico que recibiera el
tutelante fuera de aquellos que se pudiera interrumpir sin afectar la
integridad del paciente, ya que no intervino dentro del proceso de tutela, ni
tampoco dio respuesta al requerimiento que esta Corte le hiciera. Así las cosas,
en aplicación de lo dispuesto por el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, se
deben presumir como ciertos los hechos que fundamentan la tutela.
36.    No se
desconoce que la responsabilidad para asumir la prestación de la atención
médica es del empleador cuando se configura la mora en el pago de los aportes
en salud de sus empleados[24].
Sin embargo, tal deber es exigible temporalmente de la entidad promotora de
salud, en aquellos casos en que se acredite la existencia de un perjuicio
irremediable para el paciente o la imposibilidad del empleador para cumplir con
esa obligación legal, como ocurre en el presente caso. Esta consecuencia se
deriva de la mejor posición jurídica en que se encuentra la EPS, para exigir
del empleador el pago de las cotizaciones adeudadas así como los perjuicios que
su omisión le hubiese generado, para lograr la garantía de los derechos
fundamentales del paciente, pues este último se encuentra en una posición
jurídica desventajosa ante su empleador para lograrla misma finalidad.
Los derechos
fundamentales al mínimo vital y móvil, la dignidad humana y la seguridad social
del tutelante
37.     El actor
afirma que COLPENSIONES vulneró sus derechos fundamentales al mínimo vital y
móvil, a la dignidad humana y a la seguridad social, debido a que no se le ha
reconocido ni pagado el auxilio de incapacidad al que tenía derecho, según la
legislación vigente, luego de que CAFESALUD le informara a la administradora de
pensiones que debía asumir tal deber, en atención a que el de la EPS era el
reconocimiento de aquella hasta por los primeros ciento ochenta (180) días de
incapacidad.
38.     La
seguridad social está consagrada en el artículo 48 de la Constitución Política
y, al igual que el derecho a la salud, es tanto un derecho social fundamental
como un servicio público. Se encuentra reconocido en los artículos 45 de la
Carta de la Organización de los Estados Americanos, 19 del Protocolo de San Salvador
y 9 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[25].
Impone a los Estados tres deberes concretos: (i) respetar; (ii) cumplir;
y (iii) proteger.
39.     En
virtud del segundo, le corresponde al Estado facilitar, promover, garantizar el
goce y el ejercicio del derecho, impedir la interferencia en su disfrute,
abstenerse de toda práctica o actividad que deniegue o restrinja el acceso en
igualdad de condiciones a una seguridad social adecuada, o interferir
arbitraria o injustificadamente en los sistemas de seguridad social
consuetudinarios, tradicionales o basados en la autoayuda[26]. Igualmente,
supone la obligación de implementar sistemas y procedimientos acordes con las
condiciones especiales de ciertos grupos en condiciones de vulnerabilidad o debilidad,
como las personas en condición de analfabetismo, adultos mayores o en situación
de discapacidad.
40.     El
artículo 206 de la Ley 100 de 1993 reconoce el derecho que tienen los afiliados
al sistema de seguridad social de recibir el pago de incapacidades generadas
como consecuencia de enfermedades generales, no profesionales, o de origen
común. El artículo 1 del Decreto 2493 de 2013, que modifica el parágrafo 1º del
artículo 40 del Decreto 1406 de 1999, dispone que los dos primeros días de
incapacidad deben ser asumidos directamente por el empleador. La EPS, por su
parte, debe asumir el pago de la incapacidad a partir del tercer día y hasta el
día 180. Adicionalmente, de acuerdo con lo prescrito por el Decreto 2463 de
2001, según la afiliación que hubiere hecho al cotizante, las incapacidades que
superan los 180 días y hasta los 360 días, siempre que medie pronóstico médico
de rehabilitación, pueden ser asumidas por la administradora del fondo de
pensiones.
41.     Las
pruebas del expediente, especialmente los documentos obrantes en los folios 14
a 16, dan cuenta de que el tutelante estuvo incapacitado por enfermedad
de origen común[27],
por un total de seiscientos treinta (630) días[28], en periodos interrumpidos entre el 22
de agosto de 2014 y el 16 de mayo de 2016, de los cuales CAFESALUD reconoció y
pagó ciento treinta y uno (131) días, dejando de pagar cuarenta y nueve (49)
días por “pagos extemporáneos”[29].
42.     Por otra
parte, los elementos probatorios del expediente demuestran que CAFESALUD, luego
de que los días de incapacidad superaron los ciento ochenta (180), remitió el
expediente a COLPENSIONES para que reconociera el auxilio de incapacidad al que
tenía derecho el actor. Esta última, a su vez, requirió al tutelante, mediante Oficio
del 5 de marzo del 2015, para que aportara varios documentos, para dar trámite
a la solicitud. Es del caso resaltar que no se logró determinar en sede de
revisión si el accionante aportó los documentos solicitados. Sin embargo, de
manera extemporánea, en respuesta al requerimiento que hiciera esta Corte[30],
COLPENSIONES informó que no contaba con registro del pago de incapacidades a
favor del tutelante[31].
43.     Si
se parte del hecho de que el tutelante no demostró haber radicado los
documentos exigidos, en principio, habría que concluir que no debe decretarse
el amparo de los derechos invocados ante COLPENSIONES, porque no cumplió con la
carga exigida, tal como lo consideró el juez de tutela de instancia. No
obstante, para la Corte, existen razones válidas para ordenar el amparo de los
derechos invocados:
44.   Como regla
de principio, las personas tienen un deber moral de satisfacer, por sí mismas,
sus necesidades básicas, de las que se derivan los derechos, en particular los
sociales. Por tanto, es razonable que el Estado más que generar dependencia de
sí para su garantía, fomente la agencia de las personas. Solo cuando el
individuo no puede ayudarse a sí mismo es exigible de la sociedad, que encarna
el Estado, la garantía de sus derechos[32]. Esta última es la situación de las
personas vulnerables que, en virtud de la confluencia de un conjunto de
circunstancias internas (como la edad y enfermedad) y externas (pobreza y
analfabetismo) se encuentran en condiciones de vulnerabilidad y, como tal, en
la imposibilidad de desarrollar su capacidad de agencia. En tales
circunstancias, el Estado debe brindar una especial protección, echando mano de
herramientas como los criterios de priorización, por medio de acciones
afirmativas, pues resulta previsible que sólo a partir de la ayuda estatal
tales personas puedan superar la condición de vulnerabilidad en que se
encuentran y obtener la protección de sus derechos.
45.   Es
exigible de COLPENSIONES, en su condición de administrador de la pensión del
tutelante, el deber de cumplir que ampara el derecho social fundamental
a la seguridad social. En virtud de este, ha de abstenerse de toda práctica o
actividad que limite o restrinja el acceso a una seguridad social adecuada. Por
tanto, lo obliga a implementar sistemas y procedimientos acordes con las
condiciones especiales de las personas en situación de vulnerabilidad.
46.   Dicho
contenido obligacional tiene como fundamento, por una parte, el precedente de
esta Corporación en el que se ha dicho que tales deberes hacen parte del
contenido del derecho social fundamental a la seguridad social[33]. De otro, en
el artículo 9 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, que establece como elementos constitutivos del derecho a la
seguridad social los siguientes: la disponibilidad; la cobertura de riesgos e
imprevistos, incluidos los auxilios por accidentes de trabajo y de origen
común; la accesibilidad; y el “nivel suficiente” de amparo y garantía de las
prestaciones en seguridad social.
47.   La Corte
resalta que, según el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, las
obligaciones que surgen del Pacto deben entenderse en los siguientes términos:
“Los Estados
Partes también deben suprimir la discriminación de hecho por motivos
prohibidos, cuando resulten personas imposibilitadas de acceder a una seguridad
social adecuada. Los Estados Partes deben velar por que la legislación,
las políticas, los programas y los recursos asignados faciliten el acceso a la
seguridad social de todos los miembros de la sociedad, de conformidad
con la parte III. También deben revisarse las restricciones de acceso a los
planes de seguridad social para cerciorarse de que no discriminan de hecho ni
de derecho.
[…]
Aunque toda
persona tiene derecho a la seguridad social, los Estados Partes deben prestar
especial atención a las personas y los grupos que tradicionalmente han tenido dificultades
para ejercer este derecho, en particular las mujeres, los desempleados,
los trabajadores insuficientemente protegidos por la seguridad social, las
personas que trabajan en el sector no estructurado, los trabajadores
enfermos o lesionados, las personas con discapacidad, las
personas de edad, los niños y adultos a cargo, los trabajadores
domésticos{§273}, las personas que trabajan en su domicilio, los grupos
minoritarios, los refugiados, los solicitantes de asilo, los desplazados
internos, los repatriados, los no nacionales, los presos y los detenidos” (negrillas y
subrayas propias)[34].
48.   A las
entidades estatales les asiste una obligación reforzada en lo relativo al
acceso a la seguridad social y a la erradicación de las dificultades para
ejercer esa garantía social fundamental, en particular cuando se trata, como en
el presente asunto, de una persona en situación de vulnerabilidad, como
consecuencia de su condición de analfabeta, enfermo (debido a lesiones que no
han sido tratadas oportunamente y que también son objeto de tutela), adulto mayor
y dependiente de terceros para su digna subsistencia.
49.   A lo dicho
habría que agregar que, según lo informó COLPENSIONES[35], el
accionante recibió indemnización sustitutiva, esto es, perdió la posibilidad de
obtener una pensión por vejez con la cual pueda garantizarse su propio
sostenimiento. Frente al particular, se debe precisar que dicha indemnización
sustitutiva fue recibida con anterioridad (2007) a que se produjeran los hechos
objeto de tutela y que, posteriormente, siguió realizando los aportes legales
respectivos.
50.   La
condición de analfabetismo a que se ha hecho referencia y en que se encuentra
el tutelante supone dificultades adicionales para el adecuado ejercicio de sus
derechos[36].
En particular, si se parte de esta condición y del hecho de que solo es posible
salir de ella con la ayuda de terceros, para garantizar el adecuado acceso al
servicio público de seguridad social y, por tanto, garantizar el derecho
fundamental que aquel protege y los otros derechos invocados, la Sala ordenará
la asistencia del MINISTERIO PÚBLICO al tutelante para que le preste toda la
asistencia necesaria en el procedimiento administrativo a seguir ante
COLPENSIONES, para el pronto reconocimiento del auxilio de incapacidad que
solicita.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR
el
ordinal primero de la sentencia de tutela proferida el 3 de octubre de 2016 por
el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Bello (Antioquia), en el que se
ampararon los derechos fundamentales de la Seguridad Social, mínimo vital y
vida en condiciones dignas.
Segundo.-
CONFIRMAR el
ordinal segundo de la sentencia del 3 de octubre de 2016 por el Juzgado Segundo
Penal del Circuito de Bello (Antioquia), pero en el entendido de que la
realización del procedimiento quirúrgico al que no se ha dado continuidad está
supeditada a que el médico tratante insista en su viabilidad, en consideración
al tiempo transcurrido durante el trámite del proceso de tutela y a las
condiciones actuales y posibilidades reales de recuperación funcional del señor
Anacleto Vidales. Así mismo, se deberán autorizar todos los tratamientos,
medicamentos e intervenciones que requiera el accionante para recuperar su
estado de salud.
Tercero.- CONFIRMAR el
ordinal tercero de la sentencia de tutela proferida el 3 de octubre de 2016 por
el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Bello (Antioquia), relativo a la orden
de pago de los aportes dejados de realizar por parte del empleador.
Cuarto.- REVOCAR el ordinal
cuarto de la decisión de tutela objeto de revisión y, en su lugar, ORDENAR
a CAFESALUD que, dentro de los diez (10) días calendario siguientes a la
notificación de esta sentencia, remita a COLPENSIONES los documentos exigidos
por dicha administradora de pensiones, relacionados con el ejercicio de sus
competencias. Para tales fines, se ordenar REMITIR copia a CAFESALUD del
Oficio del 5 de marzo del 2015, obrante en el folio 9 del expediente de la
referencia, enviado por COLPENSIONES al tutelante.
Quinto.- CONFIRMAR el
ordinal quinto de la sentencia de tutela proferida el 3 de octubre de 2016 por
el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Bello (Antioquia), en el sentido de
que la orden también incluye a COLPENSIONES.
Sexto.- ORDENAR a COLPENSIONES
que, dentro de los diez (10) días calendario siguientes a la recepción de los
documentos necesarios, resuelva sobre el reconocimiento del auxilio de
incapacidad del tutelante.
Séptimo.- ORDENAR a la Personería
del municipio de Bello (Antioquia) que brinde el acompañamiento necesario al
señor Anacleto Vidales para que obtenga y aporte los documentos exigidos por
COLPENSIONES mediante Oficio del 5 de marzo del 2015, en ejercicio de las
competencias consagradas en el artículo 23 de la Ley 1437 del 2011, sustituido
por el artículo 1º de la Ley 1755 de 2015.
Octavo.- ORDENAR
a CAFESALUD que, dentro de los diez (10) días calendario siguientes a la
notificación de esta sentencia, proceda al pago de las incapacidades que dejó
de pagar al accionante, correspondientes a los cuarenta y nueve (49) días
dejados de pagar por pagos extemporáneos del empleador.
Noveno.- EXHORTAR al
MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, así como a COLPENSIONES, para que
implementen un protocolo de atención a los usuarios en condición de analfabetismo,
para que puedan acceder, sin las restricciones que dicha condición les impone,
a las prestaciones que los servicios públicos de salud y seguridad social les
otorgan y se puedan evitar, hacia el futuro, situaciones como las del
accionante.
Décimo.- REMITIR copias
de esta providencia a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y
CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP- para que, en el
marco de sus competencias, determine si hay mérito para investigar las
presuntas omisiones de la sociedad CORREA GARCÍA CONSTRUCCIONES S.A.S., y/o de
sus socios, por los hechos aquí expuestos, y relacionados con la mora en el
pago de aportes del sistema general de seguridad social en salud de sus
empleados.
Undécimo.-
LÍBRESE por
Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto ley
2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
CARLOS BERNAL
PULIDO
Magistrado
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ROCÍO LOAIZA
MILIÁN
Secretaria
General (e)
[1] La Sala de Selección Número Tres estuvo
integrada por los Magistrados Iván Humberto Escrucería Mayolo (e) y Aquiles
Ignacio Arrieta Gómez (e).
[2] Tal afirmación se sustenta en los
hechos de la demanda, en especial el contenido del antecedente a) del fl. 2,
del cuaderno 2, y la presunción de que trata el artículo 20 del Decreto 2591 de
1991.
[3] Literal a) de
los antecedentes de la demanda de tutela, obrante a fl. 2 del cuaderno 2.
[4] Fl. 10, cuaderno 2.
[5] Fl. 10, cuaderno 2.
[6] Fl. 18, cuaderno 2.
[7] Información suministrada por el accionante
(fl. 3, cuaderno 2)
[8] Fl. 16, cuaderno 2.
[9] Fl. 9, cuaderno 2.
[10] Fl. 3, cuaderno 2.
[11] Fl. 22, cuaderno 2.
[12] Fls. 30-34, cuaderno 2.
[13] Fl. 15, cuaderno 2.
[14] Fl. 20, cuaderno de revisión.
[15] Cfr. Sentencia SU-391 de 2016.
[16] Aprobado mediante la Ley 74 de 1968.
[17] Cfr. Sentencia T-760 de 2008.
[18] En particular, se hace referencia al
artículo 209 de la Ley 100 de 1993 y a sus disposiciones reglamentarias.
[19] Cfr. Sentencia T-289 de 2007.
[20] Artículo 153, numeral 3.21, de la Ley
100 de 1993.
[21] Cfr. entre otras, las sentencias SU-652
de 1999 y T-517 del 2015.
[22] Ver, entre otras, la sentencias C-800
de 2003, T-170 de 2002 y T-1000 de 2006.
[23] Allí se dijo, entre otras, lo
siguiente: “En ese orden de ideas, la Corte entiende que en principio la
regla prevista por la norma impugnada, según la cual la falta de pago de la
cotización implica la suspensión de los servicios por parte de la EPS es
válida, por cuanto de todos modos el patrono responde por las prestaciones de
salud y el Legislador tiene una amplia libertad para regular la materia. Sin
embargo, en determinados casos, y si está de por medio un derecho fundamental,
y el juez considera que no es posible que el patrono preste el servicio de
salud necesario para evitar un perjuicio irremediable, puede ser procedente que
se ordene a la EPS, como lo ha hecho la Corte en algunas de sus decisiones de
tutela, que atienda al trabajador y repita contra el patrono que ha incumplido.
Igualmente, la Corte también considera
que en aquellos eventos en que se verifique que es verdaderamente imposible que
el patrono que ha incurrido en mora pueda responder por las prestaciones de
salud, la aplicación de la norma puede resultar inconstitucional incluso si no
está en juego un derecho fundamental, ya que en tal caso habría una restricción
desproporcionada del derecho a la salud del trabajador, pues éste habría
cotizado las sumas exigidas por la ley, y sin embargo no puede reclamar los
servicios a que tiene derecho. Por ende en tales eventos, la Corte considera
que también podría el trabajador exigir la prestación sanitaria a la EPS, la
cual podrá repetir contra el patrono”.
[24] Tal como lo dispone el parágrafo del
artículo 161 de la Ley 100 de 1993.
[25] Con relación a esta disposición, en la
Observación General 19 del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales
de la Organización de Naciones Unidas, se afirma que, “El derecho a la
seguridad social incluye el derecho a no ser sometido a restricciones
arbitrarias o poco razonables de la cobertura social existente, ya sea del
sector público o del privado, así como del derecho a la igualdad en el disfrute
de una protección suficiente contra los riesgos e imprevistos sociales.”.
[26] Ibíd.
[27] Fl. 10, cuaderno 2.
[28] Fl. 16, cuaderno 2.
[29] Se precisa que cuarenta (40) días no
fueron pagados alegando pago extemporáneo y, sobre todo, que los nueve (9) días
restantes no se pagaron argumentando que se excedían los 180 días regulados en
la ley.
[30] Fl. 15 del cuaderno de revisión.
[31] Fl. 20 del cuaderno de revisión.
[32] TUGENDHAT, Ernst. Lecciones de ética
(Luis Román Rabanaque, trad.) Editorial Gedis. Barcelona, 1997. Pág. 334.
[33] Ver, entre otras, las sentencias T-414
y T-651 de 2009, T-658 de 2012 y T-477 de 2013.
[34] Observación General 19.
[35] Fl. 20, cuaderno de revisión.
[36] Tal como lo ha resaltado el Ministerio
de Educación Nacional, “El analfabetismo hace que las personas vivan en un
mundo: ‘inaccesible, distante, imposible de conocer y deben depender de las
personas alfabetizadas para tomar importantes decisiones acerca de sus propias
vidas’ (UNESCO, 2008). Es por esto que el analfabetismo es uno de los mayores
factores de exclusión e inequidad social y uno de los determinantes de la
pobreza [...]”. Informe de Gestión y Rendición de Cuentas, Vigencia 2014.