T-396-10
Sentencia T-396/10
Sentencia T-396/10
(Mayo 24; Bogotá D.C.)
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Caso en que se desconoce precedente judicial sobre
motivación de los actos administrativos de declaración de insubsistencia sin
motivación/ PRECEDENTE JUDICIAL Y PROCEDENCIA DE LA ACCION DE TUTELA POR
DESCONOCIMIENTO DE ESTE-Reiteración de jurisprudencia
En numerosos fallos, la Corte Constitucional -en Salas de Revisión y
Sala Plena-, ha reafirmado la Protección constitucional al funcionario
provisional en cargo de carrera administrativa, de modo que la estabilidad
laboral de un funcionario que ocupa un cargo de carrera no declina por el hecho
de encontrarse en provisionalidad. En tales casos, la administración sólo podrá
desvincularlo por motivos disciplinarios, por baja calificación o porque se
provea de manera definitiva la plaza mediante las reglas de concurso[1].
Siendo esa la regla general, se deduce que el acto de retiro en estos casos
específicos debe ser motivado. Las razones conceptuales de esta regla
jurisprudencial se definieron  desde la sentencia SU-250 de 1998. La regla jurisprudencial
derivada de este fundamento puede formularse de la siguiente manera: “el deber
de motivar el acto administrativo mediante el cual se declara la insubsistencia
de un nombramiento de carrera se extiende a los casos en los cuales el empleado
desvinculado se encuentra ocupando el cargo de manera provisional, y  la
omisión de fundamentar dicho acto constituye una violación al debido proceso
del trabajador.” La falta de motivación del acto expedido en estas
circunstancias afecta el debido proceso, en la medida en que limita el derecho
de defensa del servidor público. La ausencia de motivación hace procedente la
acción de tutela por razones que la Corte ha explicado. Existe una posición
jurisprudencial reiterada y consistente según la cual los actos en los que se
desvincula a una persona que ocupaba en provisionalidad un cargo de carrera
deben ser motivados, pues de lo contrario se presenta una violación del derecho
fundamental al debido proceso, que puede corregirse por la vía de la acción de
tutela.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por desconocimiento del precedente
judicial en materia de necesidad de motivación del acto de desvinculación de
funcionario nombrado en provisionalidad en cargos de carrera/ACCION DE
TUTELA CONTRA SENTENCIA DE LA SECCION SEGUNDA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE
CUNDINAMARCA-Desconocimiento no justificado del precedente constitucional
El desconocimiento del precedente no se atenúa o desaparece por el
hecho de que el Tribunal haya mencionado o traído a colación su existencia. En
las ya citadas sentencias T-838/07, T-341/08 , la T-186/09 y la T-109/09, la
Corte observó que los fallos impugnados vía tutela ni siquiera habían
mencionado, así fuera para efectos de justificar su discrepancia, los claros y
reiterados precedentes constitucionales sobre la necesidad de motivar, en
defensa de claros derechos fundamentales, este tipo de actos administrativos.
En el presente caso, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca trajo a
colación la existencia del precedente constitucional, en los siguientes
términos: “Para la Sala es claro que en algunos casos la H. Corte
Constitucional ha emitido pronunciamiento en el sentido de que los actos de
insubsistencia de un nombramiento en provisionalidad deben motivarse. Tal
posición asumida por el alto tribunal constitucional carece de efectos
vinculantes para la jurisdicción contencioso administrativa”. Esta alusión
escueta no satisface los requisitos fijados por el legislador estatutario
–reseñados en el acápite anterior- para que un juez ordinario pueda válidamente
apartarse de un precedente constitucional fijado por la Corte Constitucional en
materia de aplicación y delimitación de derechos constitucionales
fundamentales. La sola alusión a la existencia del precedente, y la afirmación
no explicada y errónea según la cual tal precedente no vincula a la
jurisdicción contencioso administrativa, no satisface los criterios de
suficiencia y adecuación que le son exigibles al juez ordinario cuando intenta
apartarse de un sólido precedente constitucional. El Tribunal, a sabiendas de
que el asunto en cuestión incide directamente sobre el derecho al debido
proceso, a la defensa y a la estabilidad laboral del accionante, y por lo tanto
se relaciona con el alcance de un derecho fundamental constitucional, tenía el
deber de explicar con suficientes argumentos constitucionales, las razones por
las cuales los precedentes constitucionales cuya existencia admite conocer, no
lo vinculaban. El argumento de la diferencia de jurisdicciones que invoca no
tiene en cuenta que, precisamente cuando se trata de un asunto que compromete
el alcance de un derecho fundamental, el juez ordinario está, en principio,
sometido al precedente fijado, no por su superior jerárquico ordinario, sino
por la Corte Constitucional, que es el organismo de cierre en materia de
interpretación de la Constitución. Este desconocimiento no justificado del
precedente constitucional es una de las causales específicas de procedibilidad
de la tutela contra providencias judiciales.
Referencia:
Expediente T-2.521.208.
Accionante:
Sergio Grazziani Cristo.
Accionado:
Sección Segunda, Sub sección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Fallos objeto de Revisión: fallo de segunda instancia de tutela del Consejo de
Estado, sección segunda, subsección A de la Sala de lo Contencioso
Administrativo -del 11 de noviembre de 2009-, confirmatorio de fallo de primera
instancia de tutela del Consejo de Estado -Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo -del 13 de agosto de 2009-.
Magistrados de la Sala Segunda de Revisión: Maria Victoria Calle, Mauricio González Cuervo y Juan
Carlos Henao Pérez.
Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo.
I. ANTECEDENTES.
1. Demanda y pretensión.
Sergio
Grazziani Cristo, por conducto de apoderado, interpuso acción de tutela[2]
contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección
B, por considerar que un fallo de dicha corporación judicial vulneró sus
derechos fundamentales.
1.1 Derechos fundamentales cuya protección se invoca: debido proceso e igualdad, en conexidad con los de
trabajo y estabilidad laboral.
1.2. Conducta que causa la vulneración: la sentencia de segunda instancia del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, que revocó la sentencia del Juzgado Veintitrés
Administrativo del Circuito de Bogotá -objeto de la acción de tutela-, que
había accedido a las pretensiones de la demanda, ordenando el reintegro del
demandante y el pago de todos los salarios y prestaciones pertinentes,
debidamente actualizados[3].
1.3. Pretensión. Pide el
accionante se le tutelen los derechos invocados, dejando sin efectos la sentencia
acusada, y en su lugar sea ordenado al Tribunal Administrativo de Cundinamarca
-Sección II, Subsección B- dictar nueva sentencia “aplicando el artículo 170
del CCA, el parágrafo 2º del artículo 41 de la Ley 909 de 2004 y el precedente
jurisprudencial del Consejo de Estado, Sección II, Subsección B, Sent.
Ag.21/08, exp. 2002-01469, Ponente Dr. Gerardo Arenas Monsalve y de la Corte
Constitucional, sobre la necesidad de la motivación de los actos de retiro en
los empleos de carrera administrativa, para lo cual deberá conceder un plazo
improrrogable de 72 horas”; o en subsidio, se aplique la sentencia favorable
del juzgado”.
1.4. Fundamento de la pretensión.
1.4.1.
El accionante fue retirado por el INCODER, mediante acto inmotivado de  declaración
de insubsistencia de su nombramiento en provisionalidad, en empleo propio de la
carrera administrativa. Dado que el acto fue expedido sin que existiera una
causal legal de retiro, y sin motivación, presentó demanda de nulidad y
restablecimiento, la cual fue resuelta favorablemente por el Juzgado Veintitrés
(23) Administrativo del Circuito de Bogotá, el 20 de junio de 2008.
1.4.2.
En segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó la
decisión del Juzgado de primera instancia[4]. En esta sentencia el
Tribunal argumentó lo siguiente:
-
No es la naturaleza del cargo que se ocupa lo que determina el otorgamiento de
los derechos de carrera, sino su ingreso a la Administración Pública, a través
del agotamiento previo de las etapas del concurso de méritos que la ley
consagra con tal finalidad.
-
Como el actor accedió al servicio mediante nombramiento discrecional, no le
asiste a él fuero alguno de inamovilidad, que le es propio de quienes ingresan
al servicio mediante el sistema de concurso.
-
Esta modalidad de vinculación no le otorga fuero de estabilidad y conforme a
ello, la entidad demandada estaba facultada para proferir el acto de retiro
haciendo uso de la potestad discrecional y atendiendo las pautas y límites que
comporta el ejercicio de dicha facultad.
-
En cualquier momento se puede declarar insubsistente un nombramiento ordinario
o provisional sin motivar la providencia de acuerdo con la facultad
discrecional que se le otorga a la administración de nombrar y remover
libremente a sus empleados.
-
La posición de la Corte Constitucional, en el sentido de que los actos de
insubsistencia de un nombramiento en provisionalidad deben motivarse, carece de
efectos vinculantes para la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
-
El caso del señor Sergio Grazziani Cristo, no se regula por el inciso 1 del
parágrafo 2 del artículo 41 de la Ley 909 de 2004, porque no ingresó a la
Administración Pública por concurso de méritos sino fue vinculado por razones
discrecionales, lo que también le impide estar amparado bajo las causales de
retiro previstas en el literal b) del artículo 41 ibídem, toda vez que estas se
predican de los nombrados con base en el sistema de méritos.
-
Otorgar a los designados en provisionalidad el derecho a que su acto de
desvinculación se motive, significa equipararlos, sin justificación alguna, a
quienes concursaron y por méritos adquirieron el derecho a integrar la planta
de personal de la Entidad.
-
La Ley 909 de 2004, en cuanto al retiro de los empleados del servicio, conserva
las mismas causales, reiterando que el acto de insubsistencia del nombramiento
de los provisionales no necesita de motivación alguna.
-
No es dado predicar que la administración tenga la obligación de demostrar el
móvil que la indujo a producir el acto de desvinculación del ciudadano no
vinculado a la carrera administrativa, por la presunción de legalidad y
veracidad del mismo.
Por
lo anteriormente expuesto, la Sala revocó el fallo del 20 de junio de 2008,
proferida por el Juzgado Veintitrés Administrativo de Bogotá[5].
1.4.3.
Para el tutelante esta sentencia “corresponde a un pre-formato en el que se
analiza evento distinto, no planteado en la demanda, sobre existencia o no de
derechos de carrera, y unas jurisprudencias sobre casos que sucedieron con
anterioridad a la vigencia de la Ley 909 de 2004, y por tanto, no tienen
relación alguna con nuestro caso, sucedido bajo la vigencia de la Ley 909 de 2004”.
Agrega que el fallo “ignora y transgrede” precedentes del Consejo de
Estado aplicables al caso concreto,  carece de motivación y congruencia, y por
tanto viola el debido proceso, pues no se juzgó el caso con base en las normas
preexistentes ni resolvió el asunto relativo a la inexistencia de causal legal
de retiro, ni a la carencia de motivación. A juicio del actor, la sentencia es
discriminatoria, dado que la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, y el
propio Tribunal que la profirió han accedido a pretensiones similares de
tiempo, modo y lugar, incluso dirigidas contra el mismo INCODER. Así, el
Tribunal vulneró el derecho a la igualdad, porque  otras personas en la misma
situación fueron judicialmente protegidas con órdenes de reintegro; el derecho
al debido proceso, porque no se aplicaron las normas preexistentes al caso; y,
finalmente, el derecho a la estabilidad laboral y al trabajo, porque no se le
permitió al accionante permanecer en su empleo.
2. Respuesta de los accionados.
2.1. Respuesta del INCODER.
2.1.1.
La acción de tutela no fue erigida para dirimir derechos litigiosos emanados de
la interpretación de la ley ni para resolver conflictos judiciales cuyas
competencias se encuentran plenamente establecidas en nuestro ordenamiento
jurídico[6].
2.1.2.
Como la tutela no es una instancia adicional o recurso ante los fallos
judiciales, sólo procede si la decisión judicial atacada es una vía de hecho,
cosa que en el presente caso no sucede.
2.1.3.
No se vulnera el derecho a la igualdad, pues el Código Contencioso
Administrativo establece que los fallos que resuelven demandas de nulidad y
restablecimiento del derecho producen efectos inter-partes. Por lo tanto, los
fallos que el actor invoca para sustentar la posible discriminación no pueden
extenderse en sus efectos al presente caso.
2.2. Respuesta de la Subsección “B” de la Sección Segunda del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca.
La
Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca pide se desestimen
las pretensiones de la demanda de tutela:
2.2.1.
La decisión judicial que el tutelante ataca se profirió como resultado del
trámite de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho. En esa medida,
la decisión está protegida por el principio constitucional de autonomía e
independencia del juez:
2.2.2.
El señor Sergio Grazziani Cristo, había sido nombrado en provisionalidad, en
un cargo de carrera. Caso en el cual la jurisprudencia no ha sido
pacífica incluso a nivel de altas cortes, si se tiene en cuenta que un sector
considera que en esos eventos el acto de insubsistencia debe motivarse, en
tanto otro, concluye lo contrario. La sentencia acusada acogió este último
criterio, teniendo en cuenta la normatividad aplicable al caso, la situación
fáctica probada a lo largo del proceso y siguiendo como criterio auxiliar la
jurisprudencia del Consejo de Estado, órgano de cierre de ésta jurisdicción, ante
los efectos no vinculantes del pronunciamiento de la Corte Constitucional sobre
la exigencia de motivación del acto declaratorio de insubsistencia del
nombramiento provisional en cargo de carrera, pues la fuerza vinculante se
predica de la parte resolutiva de los fallos de constitucionalidad y de las
motivaciones que guardan conexión inescindible.
2.2.3.
Por regla general, la tutela es improcedente contra sentencias proferidas
dentro de un proceso, en ejercicio de función jurisdiccional. Para que proceda
la tutela contra sentencias, el juez debe haber incurrido en una vía de hecho,
o deben darse las causales genéricas de procedibilidad que en tiempos más
recientes ha establecido para esos efectos la Corte Constitucional.
3. Decisiones de tutela objeto de revisión.
3.1 Sentencia de primera instancia proferida el 13 de agosto de 2009
por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado[7].
Se
niega, por improcedente, la acción de tutela, con base en las siguientes
consideraciones:
3.1.1.
En sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de fecha 29 de
junio de 2004, se concluyó que “la acción de tutela no procede de manera
alguna contra las decisiones judiciales, so pena de suplantar al juez
competente, usurpar la función pública de administrar justicia y atentar contra
el principio de autonomía de los jueces”. A partir de entonces, el Consejo
de Estado, “de manera excepcional”, sólo  ha aceptado la
procedencia de la tutela contra providencias judiciales en casos de violación
del derecho de acceso a la administración de justicia, cuando la persona
afectada no tuvo siquiera la oportunidad de ingresar al proceso, pues en este
caso no se quebranta la cosa juzgada ni la seguridad jurídica que caracterizan
a las providencias judiciales que han puesto fin a un proceso.
3.1.2.
En este caso no se presenta una situación excepcional que dé lugar a conceder
el amparo del referido derecho fundamental. El actor no alega en forma alguna
que se hayan pretermitido instancias procesales u oportunidades que le
impidieran el acceso a la administración de justicia o al debido proceso, sino
que no está de acuerdo con la interpretación que de la ley hizo el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca en la providencia acusada, a su juicio no se
ajusta a la jurisprudencia del Consejo de Estado ni corresponde con la norma
escogida para estudiar su caso.
3.1.3.
En lo que tiene que ver con la violación del derecho a la igualdad, la Sala
reitera que el mismo se vulnera cuando a las personas que se encuentran en
idénticas circunstancias de hecho y de derecho, se les da un trato diferente
por parte del juez. Ello no ocurre en el caso examinado: (i) en la sentencia
del 2 de abril de 2009, visible a folios 4 a 10, el demandante discutió el
hecho de no haber sido retirado durante un proceso de reestructuración, sin que
mediara una declaración de insubsistencia, mientras que en el asunto del señor
Grazziani Cristo, el retiro se produjo, justamente, mediante una declaración de
insubsistencia; (ii) una de las sentencias del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca que aduce como diferente a la del actor, fue proferida por la
Subsección A de dicha Corporación, mientras que la de su asunto fue proferida
por la Subsección B, es decir, que no se trató del mismo juez. En todo caso, “no
es posible por medio de la acción de tutela obligar a los jueces a decidir
conforme a las providencias de otros juzgadores, pues ello vulnera el principio
de independencia judicial y es contrario al mandato superior, según el cual los
jueces en sus providencias sólo están sometidos a la Constitución y a la ley,
la jurisprudencia es sólo un criterio auxiliar…”.
3.2 Sentencia de segunda instancia proferida el 11 de noviembre de 2009
por la Subsección “A” de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado. [8]
3.2.1.
Es procedente la tutela contra providencias judiciales, cuando éstas
constituyen una vía de hecho. Para que ese mecanismo excepcional pueda
proceder, se requiere la comprobación de dos condiciones: “1. La violación
de un derecho fundamental y 2. La identificación plena de la existencia de
algunos de los eventos que constituyen causales de procedibilidad en materia de
acción de tutela contra providencias judiciales…Sólo bajo el supuesto de
comprobación de los parámetros en cita, puede el juez constitucional entrar a
resolver sobre lo ya decidido por el juez ordinario”.
3.2.2.
Cuando la tutela gira en torno a un posible defecto sustantivo, el papel del
juez de tutela debe armonizarse con los principios constitucionales de
autonomía e independencia judicial: “…El ámbito de libertad del juez está en
la interpretación normativa que realice en el caso concreto, de tal manera que
solo puede atacarse el ámbito de interpretación cuando éste desborda los
límites de una decisión objetiva y razonable. Así puede el juez, al resolver
una causa, apartarse, tanto de sus propias decisiones, como de las proferidas
por instancias superiores, siempre que el discurso argumentativo sea
suficientemente razonable…Es dable al operador jurídico distanciarse de una
decisión judicial propia, e incluso de las altas corporaciones, con el límite
que impone la exigencia de la motivación razonada dictada en acatamiento del
ordenamiento legal… Una decisión  judicial es considerada como constitutiva de
irregularidad en uso de la facultad interpretativa, cuando el juez al decidir
la norma aplicable al caso concreto contraviene o hace caso omiso de los
postulados, principios y valores constitucionales o imponiendo criterios
irracionales o desproporcionados, sin respetar el principio de igualdad, en
desmedro de los derechos sustanciales del litigio. “
3.2.3.
Al aludir el reproche del actor a un defecto sustantivo, el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca podía apartarse de decisiones proferidas por la
Corte Constitucional, acogiendo una posición contrapuesta, respecto de la
motivación de los actos que declaran la insubsistencia de un nombramiento en
provisionalidad: “…Del estudio de los elementos conceptuales expuestos al
inicio de la parte motiva, es posible inferir que la conducta realizada por el
juez de instancia representa una decisión judicial, cuya carga de argumentación
está sustentada en la posición que frente a la motivación de actos de
insubsistencia de nombramientos en provisionalidad ha sostenido el Consejo de
Estado (….) “La decisión proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, cumple con el requisito de motivar la decisión judicial… el
sustento de su decisión está adscrito a lo señalado en la materia por el
Tribunal Contencioso Administrativo, en interpretación del artículo 125, inciso
2, de la CP”… se reputa una carga de argumentación razonable, que
distinto a constituir una decisión arbitraria, presupone una diferencia de
tesis a la esgrimida por el tutelante” (…).
4. Actuación de la Corte Constitucional en sede de revisión.
La
Sala de Selección correspondiente de la Corte Constitucional, mediante auto del
25 de enero de 2010, decidió seleccionar para revisión el fallo de tutela en
cuestión. De acuerdo con el sorteo realizado en la sesión correspondiente, correspondió
en reparto al despacho de la Magistrada Maria Victoria Calle Correa, quien, en
comunicación del 4 de febrero de 2010, manifestó impedimento que le fue aceptado
mediante auto del 18 de febrero de 2010. El expediente fue remitido al
magistrado ponente de la presente decisión, quien le sigue en turno, para los
fines pertinentes.
II. CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
La
Sala es competente para la revisión del presente caso, con fundamento en los
artículos 86 y 241.9 de la Constitución Nacional y 33 a 36 del Decreto 2591 de
1991, y en cumplimiento del Auto de Sala de Selección número uno del 25 de
enero de 2010.
2. Problema de constitucionalidad.
2.1. Situación fáctica. El
accionante ocupaba, en (i) provisionalidad, (ii) un empleo público propio de la
carrera administrativa, en el INCODER -establecimiento público del orden
nacional-, al momento de ser declarado insubsistente mediante acto inmotivado.
La sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, en segunda
instancia de conocimiento negó la pretensión de nulidad y restablecimiento del
derecho del actor, fue confirmada en sede de tutela en las instancias
correspondientes del Consejo de Estado.
2.2.2. Problema de constitucionalidad a resolver. La declaración de insubsistencia de un funcionario
público que, en provisionalidad, ocupa cargo de carrera administrativa, debe
ser motivada?
2.2.3. Metodología. (i)
Procedencia de la tutela contra la decisión judicial impugnada. (ii) se han
proferido providencias judiciales ordinarias referidas a la legalidad de la no
motivación del acto de desvinculación de funcionarios en provisionalidad; (iii)
Conclusión al análisis del caso concreto.
3. Procedencia de la tutela.
Para
concluir sobre la procedencia de la tutela interpuesta contra la sentencia del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, es necesario examinar previamente si se
dan los requisitos jurisprudencialmente establecidos para la procedencia de
tutelas contra providencias judiciales.
3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
3.1.
La Corte Constitucional ha aceptado la procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales, ya que emanan de autoridades públicas y es
posible que a través de ellas se vulneren derechos fundamentales. Por lo tanto,
en los términos del artículo 86 de la Carta, no existen razones para negarla.
3.2.
En virtud del principio de independencia y autonomía judicial, y en desarrollo
del valor constitucional de la seguridad jurídica, la Corte ha considerado
reiteradamente que la procedencia de la tutela contra providencias judiciales
tiene un carácter excepcional. De ahí que la evolución jurisprudencial en la
materia haya tenido como propósito delimitar y precisar, con criterios cada vez
más objetivos, los requisitos de procedibilidad que permiten al juez
constitucional, abordar excepcionalmente el estudio de una tutela encaminada a
dejar sin efectos una providencia judicial.
3.3.
En sentencia C-590 de 2005, la doctrina inicial de la Corte según la cual sólo
procede la tutela contra providencias judiciales cuando éstas constituyen una
vía de hecho, fue precisada y complementada con la introducción de unos
requisitos genéricos y concurrentes de procedibilidad, que deben verificarse en
su conjunto, para abordar el fondo del asunto. Dados los requisitos generales
de procedibilidad, es posible examinar el problema sustancial planteado por el
demandante en tutela, a la luz de alguno de los requisitos específicos
de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, también
enunciados en la sentencia C-590 de 2005 y desarrollados en varias sentencias
posteriores de revisión de tutelas. Estos requisitos específicos de
procedibilidad no aluden ya a un presupuesto procesal sino determinan la
prosperidad o no de la acción.
4. Procedencia de la presente acción de tutela frente a los requisitos
generales de procedencia contra providencias judiciales.
4.1. Requisitos generales de procedencia de tutela contra sentencias.
La
Sentencia C-590 de 2005, desarrolló extensivamente los requisitos generales de
procedencia, que se sintetizan así:
4.1.1.
Relevancia constitucional del asunto discutido. Así, el
juez de tutela debe precisar expresamente la razón por la cual la cuestión que
aboca afecta los derechos constitucionales y  fundamentales de las partes “ya
que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen
una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en
asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[9]”.
4.1.2.
Subsidiariedad o agotamiento previo de todos los medios  de defensa
judicial al alcance de la persona afectada. Salvo que se trate de
evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable, debe
el actor de tutela utilizar todos los mecanismos judiciales ordinarios
-ordinarios y extraordinarios- disponibles para la defensa de sus derechos.  “De
no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de
protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las
distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción
constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un
desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última”.
4.1.3.
Inmediatez. Esto es, la interposición de la tutela en un término
razonable y proporcionado, a partir del hecho que originó la vulneración[10], ya que la solicitud de   “protección inmediata”[11] no puede estar precedida de un lapso tan dilatado que
niegue en la práctica la necesidad de una tutela inmediata. Además, “De
permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida
la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad
jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta
incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de
resolución de conflictos”.
4.1.4.
Relevancia de la irregularidad procesal en la sentencia impugnada.
Alegada una irregularidad procesal, que afecta los derechos fundamentales de la
parte actora, ha de tener un efecto decisivo o determinante en la sentencia
impugnada vía tutela[12].
No obstante, “de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-590-05, si
la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como
ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como
crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera
independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay
lugar a la anulación del juicio”.
4.1.5.
Alegación previa de la vulneración. Es necesario que el
accionante hubiere alegado la vulneración del derecho fundamental en el proceso
judicial que antecede a la interposición de la tutela, siempre que esto hubiere
sido posible[13]. Así, sin desnaturalizar
la tutela mediante formalidades no previstas por el Constituyente, “sí es
menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación
de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al
interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la
protección constitucional de sus derechos”.
4.1.6.
Que no se trate de sentencias de tutela[14]. “Esto por cuanto los debates sobre la protección
de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho
más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de
selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no
seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan
definitivas”. [15]
4.2. Cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la
tutela contra providencias judiciales en el caso concreto.
4.2.1.
La cuestión discutida tiene evidente relevancia constitucional. En un
importante número de sentencias, la Corte Constitucional ha considerado que la
cuestión de la motivación o no de los actos administrativos en general tiene
implicaciones constitucionales importantes, desde el punto de vista del
principio de publicidad, el debido proceso administrativo, y el derecho de
defensa, todos ellos de entidad constitucional; no se trata de una simple cuestión
de mero alcance hermenéutico-legal, sino que plantea problemas de cuya
resolución dependen los derechos constitucionales del accionante.
4.2.2.
Se han agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa
judicial a disponibilidad del actor. La tutela se encamina contra un fallo de
segunda instancia proferido dentro de un proceso contencioso administrativo de
nulidad y restablecimiento del derecho que, al resolver una apelación,  revocó
el fallo de primera instancia que había accedido a las pretensiones de la
demanda. Contra esa decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no
cabe recurso ordinario alguno, pues al no haber condena contra entidad estatal,
no hay lugar a la consulta de que trata el Artículo 184 del Código Contencioso
Administrativo. Tampoco se percibe la existencia de alguna de las causales que
darían lugar al recurso extraordinario de revisión regulado en los artículos 185
y subsiguientes del mismo Código.
4.2.3.
La tutela se interpuso en un término razonable y proporcionado a partir del
hecho que originó la vulneración. La sentencia proferida por la Subsección “B”
de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca fue proferida
el 19 de marzo de 2009, y la acción de tutela contra dicha decisión se presentó
el 6 de julio del mismo año, lapso que a juicio de la Sala satisface plenamente
el requisito general de procedibilidad conocido como “principio de
inmediatez”.
4.2.4.
La tutela en el presente caso no se fundamenta en la posible existencia de una
irregularidad procesal. El reproche se orienta hacia la posible
inconstitucionalidad del contenido y sentido del fallo atacado. En
consecuencia, no es pertinente exigirle al tutelante que demuestre el impacto
decisivo o determinante de una posible irregularidad en la sentencia impugnada.
4.2.5.
Tal y como quedó consignado en el acápite de antecedentes, la parte actora
identificó de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración
como los derechos vulnerados y alegó tal vulneración a lo largo del proceso
ordinario contencioso administrativo, cuya sentencia definitiva es el objeto de
la presente acción de tutela.
4.2.6.
La sentencia contra la cual va dirigida la tutela no es un fallo de tutela.
4.3. Conclusión.
La
Sala verifica entonces que en el presente caso se satisfacen los requisitos
generales de procedibilidad de las tutelas contra providencias judiciales.
5. Causales específicas de procedencia de la acción de tutela.
5.1. Las causales específicas de procedencia de la tutela contra sentencias.
Las
causales específicas de procedencia son aquellos motivos por los cuales la
providencia impugnada se considera contraria al ordenamiento jurídico y
vulneratoria de un derecho fundamental. Es, propiamente, la fuente de la
vulneración del derecho, que hace posible la anulación de la providencia, y
basta la acreditación de ocurrencia de una sola de ellas. Son las vías de hecho
previamente descritas por la jurisprudencia, pero incrementadas con hipótesis
que, sin constituir decisiones arbitrarias de los jueces, constituyen
afectación del ordenamiento jurídico o riesgo o vulneración de un derecho
fundamental. Estas son, según la Sentencia C-590 de 2005:
5.1.1.
Defecto orgánico: carencia absoluta de competencia del funcionario
judicial para proferir el fallo.
5.1.2.
Defecto procedimental absoluto: actuación del juez “completamente
al margen del procedimiento establecido”.
5.1.3.
Defecto fáctico: carencia de apoyo probatorio que permita la
aplicación del supuesto legal en el que se fundamenta la providencia.
5.1.4.
Defecto material o sustantivo: (i) decisión basada en normas
inexistentes o inconstitucionales[16]; (ii) contradicción o
incongruencia evidente entre los fundamentos de la providencia y la decisión
misma.
5.1.5.
Error inducido: adopción de una decisión judicial vulneratoria de
derechos fundamentales, a partir de un engaño proveniente de las partes o terceros,
con base en el cual se haya tomado la misma.
5.1.6.
Decisión inmotivada: ausencia de fundamentos fácticos y jurídicos en
las decisiones judiciales, motivación en la que se sustenta la legitimidad de
la función jurisdiccional.
5.1.7.
Desconocimiento del precedente constitucional: establecido por la
Corte Constitucional el alcance de un derecho fundamental, las decisiones
judiciales no pueden limitar dicho alcance en la interpretación de la ley, en garantía
de la eficacia jurídica del contenido del derecho fundamental vulnerado, constitucionalmente
vinculante[17].
5.1.8.
Violación directa de la Constitución: mediante “decisiones
ilegítimas que afectan derecho fundamentales” (Sentencia C-590 de 2005), y
que “involucran la superación del concepto de vía de hecho y la admisión de
específicos supuestos de procedibilidad en eventos en los que [si bien] no se
está ante una burda trasgresión de la Carta…”.
5.2. Verificación de presencia de causal específica de procedibilidad
en el caso concreto.
Si
alguno de los requisitos denominados “especiales de procedibilidad” es
predicable del fallo atacado, la tutela está llamada a prosperar, pues ello
indica que en efecto, a través de dicha decisión judicial, se ha vulnerado un
derecho constitucional.
5.2.1.
Encuentra la Sala que la sentencia atacada no padece de defecto orgánico
alguno, pues, a la luz de lo establecido en el numeral 1 del artículo 133 del
Código Contencioso Administrativo, es competencia de los Tribunales
Administrativos conocer en segunda instancia de las apelaciones de las
sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos. Por lo
demás, en la acción de tutela no se controvierte el tema de la competencia del
Tribunal.
5.2.2.
Tampoco se puede predicar del fallo impugnado en tutela defecto procedimental
absoluto, pues el Tribunal actuó dentro del procedimiento establecido, en su
calidad de juez de segunda instancia dentro de una acción de nulidad y
restablecimiento del derecho.
5.2.3.
No encuentra la Sala que el Tribunal haya incurrido, a través del fallo
impugnado, en algún defecto fáctico. La controversia planteada, más que un
ejercicio de valoración probatoria, es un asunto de interpretación jurídica
sobre las obligaciones de la administración respecto de la motivación de actos
administrativos, pero en todo caso, no se detecta desconocimiento alguno de las
pruebas obrantes en el proceso. La tutela tampoco se basa en la existencia de
un defecto de esta índole.
5.2.4.
No  se presenta un defecto material o sustantivo. Aunque existe dentro del
proceso ordinario contencioso administrativo que culminó con el fallo ahora
impugnado en tutela una divergencia interpretativa en relación con normas
legales como la Ley 909 de 2004, tales disposiciones existen en el ordenamiento
jurídico y no han sido declaradas inconstitucionales. Tampoco detecta la Sala
que el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca presente una evidente
y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.
5.2.5.
No se plantea en el escrito de tutela una hipótesis de error inducido, en el
que la presunta afectación de derechos fundamentales se haya originado en una
decisión judicial producto de un engaño al Tribunal que expidió el fallo ahora
impugnado. La decisión tomada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
obedeció a su propia interpretación de los hechos y de las normas aplicables.
5.2.6.
El problema jurídico planteado en el caso versa sobre las hipótesis en las que
es viable o no la expedición de actos administrativos sin motivación. Pero ello
nada tiene que ver con el hecho de que la sentencia ahora atacada carezca o  no
de motivación.
5.2.7.
En cambio, la Sala encuentra que, por las razones que se explicarán en el
acápite siguiente, la sentencia del la Subsección “B” de la Sección Segunda
del  Tribunal Administrativo de Cundinamarca -proferida el 19 de marzo de 2009,
con ponencia César Palomino Cortés, en la que se resolvió el recurso de
apelación propuesto por el INCODER contra el fallo de primera instancia
proferido por el Juzgado Veintitrés (23) Administrativo del Circuito de Bogotá,
dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el
accionante Sergio Grazziani Cristo contra la Resolución 01904 de 2004 del
INCODER- desconoce un claro, reiterado y sólido precedente constitucional.
5.3. Conclusión.
La
sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca desconoce reiterado
precedente, en la medida en que en su decisión limita el alcance que la Corte
ha dado, en múltiples casos resolviendo problemas similares, a los derechos constitucionales
fundamentales invocados por el accionante.
6. Procedencia de la presente tutela por desconocimiento del
precedente.
6.1. Deber de motivación de las insubsistencias de funcionarios en
provisionalidad que ocupan cargos de carrera. Reiteración de jurisprudencia.
6.1.1.
En numerosos fallos, la Corte Constitucional -en Salas de Revisión y  Sala
Plena-, ha reafirmado la Protección constitucional al funcionario provisional
en cargo de carrera administrativa, de modo que la estabilidad laboral de un
funcionario que ocupa un cargo de carrera no declina por el hecho de encontrarse
en provisionalidad[18]. En tales casos, la administración
sólo podrá desvincularlo por motivos disciplinarios, por baja calificación o
porque se provea de manera definitiva la plaza mediante las reglas de concurso[19].
Siendo esa la regla general, se deduce que el acto de retiro en estos casos
específicos debe ser motivado. Las razones conceptuales de esta regla
jurisprudencial se definieron  desde la sentencia SU-250 de 1998:
“Hoy en
nuestro país, en la Constitución de 1991, la motivación, que es expresión del
principio de publicidad, es constitucionalmente recogida en el artículo 209.
(…) de ahí la importancia de la motivación del acto administrativo puesto que
de esta manera se le da una información al juez en el instante que pase a
ejercer el control jurídico sobre dicho acto, constatando si se ajusta al orden
jurídico y si corresponde a los fines señalados en el mismo. La
discrecionalidad no supone la libertad de la administración para actuar
prescindiendo de la necesidad de justificar la realidad de la actuación
concreta. Por lo tanto en el acto administrativo debe integrarse lo que es
discrecional de lo que es regla de derecho que le rodean, para encausarle,
dirigirlo y sobre todo limitarlo. La motivación se orienta al convencimiento de
las partes, eliminando cualquier arbitrariedad y facilitando el saber por qué
se tomó la decisión respectiva, lo cual permite la viabilidad de los recursos.
Pone de manifiesto la vinculación de la Administración al ordenamiento jurídico
y por consiguiente, la motivación se puede caracterizar como la explicación,
dada por la Administración, mediante fundamentación jurídica, de la
solución que se da al caso concreto. Y, porque también permite el control de la
actividad administrativa por parte de la opinión pública, como extensión del
principio de publicidad del artículo 209 de la C. P. En otras palabras, la
comunidad tiene derecho a estar informada, la sociedad  no es indiferente al
conocimiento de las resoluciones que le puedan interesar y por consiguiente
para esa sociedad son importantes los motivos que  originan una remoción; esta
es una proyección del principio de publicidad y es corolario del Estado
democrático. La publicidad, que implica motivación, es esencial en el
ordenamiento colombiano. Esa necesidad de motivar los actos (salvo excepciones
expresamente consagradas), se integra a la publicidad, entendida como lo
contrario al secreto o reserva. Por eso el retiro debe motivarse, porque si
ello no ocurre materialmente no hay publicidad y se viola por tanto el debido
proceso…
[…] La falta
de motivación de ese acto del Estado que retira del servicio a una persona
nombrada en interinidad porque aún no se han hecho los concursos para ingresar
a la carrera, es una omisión en contra del derecho porque la motivación es
necesaria para el control de los actos administrativos que facilita la función
revisora de lo contencioso-administrativo, y, por ende, la falta de motivación
se convierte en un obstáculo para el efectivo acceso a la justicia. Esa actitud
de retirar a una persona del cargo, sin motivar el acto administrativo
correspondiente, ubica al afectado en una indefensión constitucional. El art. 29
C. P. incluye entre sus garantías la protección del derecho a ser oído y a
disponer de todas las posibilidades de oposición y defensa en juicio, de
acuerdo con el clásico principio audiatur et altera pars, ya que de no
ser así, se produciría la indefensión. La garantía consagrada en el art. 29
C.P., implica al respecto del esencial principio de contradicción de modo que
los contendientes, en posición de igualdad, dispongan de las mismas
oportunidades de alegar y probar cuanto estimaren conveniente con vistas al
reconocimiento judicial de sus tesis.”
6.1.2.
La regla jurisprudencial derivada de este fundamento puede formularse de la
siguiente manera: “el deber de motivar el acto administrativo mediante el
cual se declara la insubsistencia de un nombramiento de carrera se extiende a
los casos en los cuales el empleado desvinculado se encuentra ocupando el cargo
de manera provisional, y  la omisión de fundamentar dicho acto constituye una violación
al debido proceso del trabajador.”[20] La falta de
motivación del acto expedido en estas circunstancias afecta el debido proceso,
en la medida en que limita el derecho de defensa del servidor público.[21]
La ausencia de motivación hace procedente la acción de tutela por razones que la
Corte ha explicado en los siguientes términos:
“[…]en lo que
a la acción de tutela se refiere, como quiera que si en ésta el análisis se
endereza a determinar si existió la violación o amenaza de uno o más derechos
fundamentales consagrados en la Carta, derivada de la expedición de un acto
administrativo que declaró insubsistente un nombramiento, el examen del caso no
puede reducirse a considerar que como el empleado estaba ocupando un cargo en
provisionalidad, la administración podía removerlo sin motivación alguna sobre
la base de que se presume la legalidad del acto administrativo correspondiente
porque se supone que la medida fue inspirada en el buen servicio, sino que el
juez constitucional de tutela le resulta indispensable determinar las
circunstancias en que se suscitó esa provisionalidad, el eventual
desconocimiento a lo dispuesto por la ley para proveer el cargo de carrera
mediante concurso de méritos y si existió o no una justa causa para el retiro
pues sólo así habrá de establecer si se quebrantó o no algún derecho
fundamental...’.
Así las cosas,
el deber de motivar el acto administrativo que declara la insubsistencia de un
nombramiento de carrera se hace extensivo para desvincular a quien esté
ocupando provisionalmente un cargo de esta misma naturaleza. La falta de
motivación, de igual forma, constituye una violación al debido proceso.”[22]
6.1.3.
En algunas ocasiones, al conocer de tutelas contra actos administrativos no
motivados que declararon la insubsistencia de funcionarios que ocupaban en
provisionalidad cargos de carrera, la Corte ha ordenado el reintegro de los
funcionarios[23]. En la mayoría
de los casos, sin embargo, la orden ha consistido en imponer a la entidad
correspondiente la obligación de expedir nuevamente el acto administrativo de
insubsistencia, motivándolo debidamente, para que el funcionario afectado pueda
ejercer su derecho de defensa y las acciones judiciales a las que tiene
derecho.[24] Sobre el fundamento de estas órdenes judiciales, se
ha dicho:
“Como lo ha
establecido la jurisprudencia de la Corte en múltiples oportunidades la
vinculación a los empleos del Estado en provisionalidad es una excepción a la
regla general que ordena vinculación por concurso a la carrera administrativa.
Así mismo, la jurisprudencia ha establecido que las entidades estatales pueden
proveer de manera provisional los cargos para el desarrollo de sus actividades,
cuando sus necesidades así lo exijan y para el cumplimiento de los fines
constitucionales de eficiencia y celeridad.
Si bien los
cargos que se ocupan en provisionalidad no revisten los derechos de estabilidad
laboral de la carrera administrativa, estos sí comprenden ciertas garantías. La
jurisprudencia ha determinado que una de las garantías exigible en los casos de
empleos proveídos en provisionalidad es la debida motivación del acto
administrativo que desvincula al funcionario en razón al respeto al derecho al
debido proceso:
“la
estabilidad laboral de un funcionario que ocupa un cargo de carrera
administrativa no se reduce por el hecho de que lo haga en provisionalidad, en
otros términos, el nombramiento en provisionalidad de servidores públicos para
cargos de carrera administrativa, como es el caso, no convierte el cargo en uno
de libre nombramiento y remoción. Por ello, el nominador no puede desvincular
al empleado con la misma discrecionalidad con que puede hacerlo sobre uno de
libre nombramiento y remoción, a menos que exista justa causa para ello.”
Al respecto la
jurisprudencia de la Corte también ha precisado que “cuando la administración
ha decidido nombrar una persona con carácter provisional en un cargo de
carrera, no puede proceder a su desvinculación sin que el acto administrativo
correspondiente se encuentre motivado si la razón de la desvinculación no es la
de que el cargo será proveído por quien ganó el concurso. Esta desvinculación
por parte de la administración procedería por motivos disciplinarios, baja
calificación, o por los demás motivos de interés que afecten el servicio. La
Corte ha recordado que cuando se trata de desvincular de un cargo de carrera
administrativa a un funcionario nombrado en provisionalidad, sin que el cargo
vaya a ser proveído por concurso, no se está ante el ejercicio de la facultad
de nombramiento y remoción que no requiere de motivación alguna, sino ante un
acto administrativo, que dada la calidad y las características del cargo,
obliga a la administración a motivar la desvinculación de quien lo ocupe.” [25]
6.1.4.
Es importante no perder de vista que, tal y como se señala en la cita
precedente,  el fundamento para esta reiterada y prolífica línea jurisprudencia
parte del entendimiento de que los cargos de carrera ocupados en provisionalidad,
no son equiparables a los cargos de libre nombramiento y remoción. Así se
explicó en la sentencia T-1240/04:
“[…] Encuentra
la Sala que, tal como de manera reiterada lo ha expresado la Corte, y contrariamente
a lo sostenido por la entidad accionada, no puede equipararse la situación de
quien ocupa en provisionalidad  un empleo de carrera, con la de quien ha
sido designado para desempeñarse en un empleo de libre nombramiento y remoción.
Si bien el empleado en provisionalidad no tiene la misma estabilidad de quien
ha ingresado en la carrera, en cuanto que no ha ingresado mediante concurso de
méritos, ni está sujeto a calificación de servicios, su permanencia en el cargo
no depende de una facultad discrecional del nominador. Tal facultad se predica
de los empleos de libre nombramiento y remoción y no puede extenderse a los
empleos de carrera aún cuando sean ocupados en provisionalidad.   En
este evento, el retiro del empleado solo puede obedecer a que el cargo se va a
proveer por el sistema de méritos, o a la existencia de una razón suficiente
desde la perspectiva del servicio.
A partir de la
anterior premisa, la Corte ha señalado que de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional,  “… el acto administrativo de desvinculación de un
funcionario que ejerce en provisionalidad un cargo de carrera administrativa
debe justificar la justa causa por la cual se lo separa del mismo, pues los
motivos de protección del interés público que pueden aducirse para tomar tal
decisión deben quedar claramente expuestos.”
Ha precisado la
Corte que el acto de desvinculación de una persona que ocupa en provisionalidad
un cargo de carrera no es discrecional, razón por la cual, independientemente
de las acciones que quepan por la vía de lo contencioso administrativo para la
protección de la legalidad y el restablecimiento del derecho, la motivación del
acto de desvinculación resulta indispensable desde la perspectiva de la protección
de los derechos fundamentales
Sobre esa
base, la Corte, en distintas oportunidades, ha tutelado el derecho al debido
proceso de las personas desvinculadas sin motivación alguna de un cargo de
carrera que ocupaban en provisionalidad, y ha ordenado a la entidad respectiva
que, si existe una razón que desde la perspectiva del servicio justifique la
desvinculación, profiera el respectivo acto de motivación y que, en caso de no
ocurrir ello así, se proceda a reintegrar a la persona declarada
insubsistente.”  [26]
6.1.5.
Se concluye entonces que existe una posición jurisprudencial reiterada y
consistente según la cual los actos en los que se desvincula a una persona que
ocupaba en provisionalidad un cargo de carrera deben ser motivados, pues de lo
contrario se presenta una violación del derecho fundamental al debido proceso,
que puede corregirse por la vía de la acción de tutela. Esta línea
jurisprudencial quedó sintetizada en la T-838/07, en los siguientes términos:
“Con base en
la compilación jurisprudencial se puede afirmar que (i) los funcionarios que
ocupan cargos de carrera siendo nombrados en provisionalidad no son asimilables
a los de libre nombramiento y remoción. Lo anterior puesto que los últimos
cargos –taxativamente señalados por el legislador- implican una relación
subjetiva o in tuitu personae y la elección se hace con base en motivos
de confianza en el sujeto elegido, mientras que los primeros no es la relación
personal la que determina la provisión del cargo sino el carácter técnico del
mismo; (ii) la motivación de los actos de desvinculación de cargos de carrera
ocupados en provisionalidad es indispensable, so pena de vulnerar el debido
proceso en el aspecto del derecho a la defensa; (iii) tal necesidad de
motivación cesa, únicamente, cuando es nombrada a través de concurso la
persona que ha de ocupar el cargo en cuestión.”
6.2. Procedencia de la tutela cuando se han proferido providencias
judiciales ordinarias referidas a la legalidad de la no motivación del acto de
desvinculación de funcionarios en provisionalidad.
6.2.1.
Quedó establecido en el acápite anterior que existe un sólido e inequívoco
precedente constitucional en el sentido de considerar que la administración
vulnera derechos fundamentales cuando expide un acto administrativo de
desvinculación de una persona que ocupa un cargo de carrera en provisionalidad,
si dicho acto carece de motivación. En tal caso, es posible, por la vía de la
acción de tutela, proteger y corregir la vulneración.
Es
necesario ahora establecer cuál debe ser el papel del juez de tutela cuando
ante esta circunstancia la persona afectada acude a la justicia
contencioso-administrativa, en ejercicio de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, y los jueces, en contravía del precedente
constitucional, niegan la nulidad del acto no motivado.
6.2.2.
En algunos fallos, la Corte Constitucional ha estimado que si la persona acude
en estos casos a la jurisdicción contencioso-administrativa, no es procedente
la tutela, por razones que se explicaron en la T-205/09:
“[…] la Corte
considera necesario precisar que cuando el afectado con el acto administrativo
de desvinculación no motivado emplea la acción de tutela buscando su
motivación, habiendo acudido previamente ante la jurisdicción contencioso
administrativa para controvertir la legalidad de dicho acto, la tutela se torna
improcedente. Esta circunstancia se explica al menos por cuatro razones: en
primer lugar, porque no se ha visto frustrado el derecho de acceso a la
administración de justicia originado en la falta de motivación del acto; en
segundo lugar, porque no tendría ninguna relevancia práctica que se ordenara la
motivación del acto cuando su propósito era justamente permitir que la persona
pudiera utilizar la jurisdicción contencioso administrativa; en tercer lugar,
porque en tales circunstancias la protección carece de objeto actual; y,
finalmente, porque la actuación del juez de tutela podría interferir en la
órbita de competencia funcional del juez administrativo cuando ésta ya se ha
activado”.
Con
este criterio, en la T-188/09 también se declaró improcedente una tutela basada
en hechos como los que aquí se analizan, en los siguientes términos:
“[…] Teniendo en cuenta lo anterior y teniendo en
cuenta que la justicia contencioso-administrativa no ha determinado aún, si el
perjuicio ocasionado es injustificado o si se trata de una acción legítima, la
presente acción de tutela resulta improcedente por vía de excepción.
Por consiguiente, deberá ser rechazada, como
pasará a hacerlo esta Sala, no sin antes recordar al Departamento
Administrativo de Seguridad D.A.S., que la Corte Constitucional ha fallado
diversas tutelas contra ese organismo, en el sentido de hacer que la
administración motive sumaria pero suficientemente los actos de desvinculación.
Tal sería el caso de la sentencia T-064 de 2007, invocada tanto por el
demandante como por el demandado en la presente tutela, cuyos hechos se
diferencian de la misma, en que allá no se había interpuesto acción de nulidad
y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo proferido en ese
caso.
Por ello, y en tanto en el presente caso, la
justicia contencioso administrativa no se ha pronunciado aún, al juez constitucional
le resulta vedado inmiscuirse en la esfera de competencia de la justicia
contencioso-administrativa e implicaría una actividad judicial que desbordaría
su propia competencia constitucional […].”
Debe señalarse, sin embargo, que en estos dos casos
citados, la tutela se declaró improcedente porque la jurisdicción contencioso
administrativa aún no había fallado sobre las pretensiones de los accionantes.
6.2.3. En el presente caso, por contraste, el actor,
Sergio Grazziani Cristo, presentó la tutela precisamente contra el fallo
definitivo de la jurisdicción contencioso administrativa que negó su solicitud
de que se declarara nulo el acto de insubsistencia por falta de motivación.
En este caso el juez de tutela se encuentra ante un fallo
judicial que desconoce el precedente constitucional explicado en el acápite
anterior. Dada esa circunstancia, la tutela es procedente, por que el
desconocimiento del precedente es, como ya se explicó, una de las causales de
procedibilidad específica de la acción de tutela contra providencias
judiciales. Así lo ha establecido en varias ocasiones la propia Corte
Constitucional. En la sentencia T-838/07 se hizo un extenso recuento de los
casos en los que procede la tutela cuando el juez ordinario ha desconocido un
claro y reiterado precedente sobre el alcance de ciertos derechos
constitucionales. Se dijo:
“[…] Esta
Corporación, como garante de la Constitución, fija el contenido de ésta a través
de su jurisprudencia. Tal contenido puede ser determinado a través de
sentencias de constitucionalidad o de tutela. Por medio de las últimas, en
virtud del carácter objetivo o de determinación del alcance de los derechos
fundamentales que la tutela tiene en sede de revisión.
La
jurisprudencia de la Corte Constitucional puede ser desconocida de cuatro
formas: (i) aplicando disposiciones legales que han sido declaradas
inexequibles por sentencias de constitucionalidad; (ii) aplicando disposiciones
legales cuyo contenido normativo ha sido encontrado contrario a la
Constitución; (iii) contrariando la ratio decidendi de sentencias de
constitucionalidad; y (iv) contrariando el alcance de los derechos
fundamentales fijado por la Corporación a través de la ratio decidendi
de sus sentencias de tutela.
Dado el tema a
que remite el asunto sub judice, la Sala en esta oportunidad sólo se
referirá a la última enunciada, esto es, a la procedibilidad de la tutela
contra providencias que desconocen la ratio decidendi de sentencias de
tutela de la Corte Constitucional.
Pues bien, así
como las consideraciones inescindibles de la parte resolutiva de sentencias de
constitucionalidad atan a los jueces ordinarios en su interpretación, la ratio
decidenci de las sentencias de tutela de la Corporación también vinculan a
los jueces ordinarios en sus providencias judiciales pues, para no desconocer la
Constitución en el ámbito de los derechos fundamentales se hace necesario
seguir los lineamientos que la Corte Constitucional, como intérprete de la
Carta, le ha dado a través del carácter objetivo o unificador de la tutela en
sede de revisión.
La Corte al
abordar problemas jurídicos semejantes al del presente caso, consideró que el
desconocimiento de las providencias de tutela conllevaba una vulneración
indirecta de la Constitución y, por tanto, constituía la denominada en su
momento vía de hecho.
En efecto, en
las dos sentencias de tutela que se reseñan a continuación esta Corporación
tuvo que analizar si el desconocimiento del precedente de tutela por parte de
jueces que actúan como jueces ordinarios implicaba vía de hecho […].”
La
Corte procedió seguidamente  a resumir en detalle lo decidido en la sentencia
T-082, en la cual se concedió una tutela contra sentencias de la Corte Suprema
de Justicia que habían desconocido el precedente constitucional sobre la reformatio
in pejus. También sintetizó en detalle lo decidido en la T-688 de 2003, en
el que un Tribunal Superior se había apartado de los precedentes constitucionales
en materia de agotamiento de la vía gubernativa en acción de reintegro por
despido de aforados sindicales. En esta T -838/07 que se viene reseñando, la
Corte concluyó:
“Así las
cosas, el juez ordinario que desconozca los precedentes de tutela deberá
proferir una nueva decisión ajustada a éstos, puesto que del desconocimiento se
derivó una violación indirecta de la Carta, y un caso omiso de lo dispuesto por
el órgano de cierre del sistema judicial en materia constitucional.
Con base en
las sentencias citadas en el presente aparte se puede concluir que cuando un
juez desconoce en un proceso ordinario los parámetros de interpretación de los
derechos fundamentales fijados por la Corte Constitucional en sede de revisión
procede la tutela contra la providencia que desconoció el precedente de esta
Corporación […]”.
Ahora
bien: cuando se trata de delimitar el sentido y alcance de derechos
fundamentales, el precedente pertinente para el juez ordinario es el
establecido por la Corte Constitucional, no el de su superior jerárquico; pero
al juez ordinario le es posible apartarse de dichos precedentes, si justifica su
propia posición adecuadamente:
“La Sala
encuentra que a pesar de que el Tribunal motivó su providencia en la forma
reseñada, en tal motivación no hizo ninguna argumentación referente a la
jurisprudencia de la Corte Constitucional. Así las cosas, el contenido
considerativo del fallo cuestionado se torna insuficiente a la luz de la Carta.
Si bien
esta Corporación ha reconocido que puede existir una separación del precedente,
en virtud del respeto a la igualdad ésta debe ser motivada de manera
suficiente. Es de recordar que la Sentencia C-037 de 1996 declaró exequible el
numeral segundo del artículo 48 de la Ley Estatutaria, sobre el alcance
obligatorio de las decisiones judiciales adoptadas en ejercicio de la acción de
tutela, el cual dice que “su motivación constituye criterio auxiliar para la
actividad de los jueces”. No obstante, dicha exequibilidad fue condicionada
“bajo el entendido de que las sentencias de revisión de la Corte Constitucional
en las que se precise el contenido y alcance de los derechos constitucionales
sirven como criterio auxiliar de la actividad de los jueces, pero si éstos
deciden apartarse de la línea jurisprudencial trazada en ellas, deberán
justificar de manera suficiente y adecuada el motivo que les lleva a hacerlo,
so pena de infringir el principio de igualdad.”[27]
Al
aplicar estos criterios generales sobre el carácter vinculante del precedente
constitucional al caso de las desvinculaciones no motivadas de funcionarios
provisionales en cargos de carrera, la Corte ha explicado que “la diferencia
con la jurisprudencia del Consejo de Estado radica en que cuando esa
Corporación manifiesta que la desvinculación de funcionarios nombrados en
provisionalidad no requiere de motivación lo hace desde un análisis de
legalidad. Por su parte, cuando la Corte Constitucional determina que se debe
presentar una motivación lo hace desde un análisis constitucional; más
precisamente, desde un estudio iusfundamental.”[28],
y que “en sus providencias, la Corte ha advertido que es consciente que el
Consejo de Estado ha expresado también en diversas sentencias que los
nombramientos en provisionalidad no requieren de motivación alguna. Al
respecto, ha reiterado la Corte que el análisis que practica el Consejo de
Estado se fundamenta en la legalidad, mientras que el examen que efectúa esta
Corporación se basa en la Constitución y en los derechos fundamentales. De allí
que la Corte sostenga que la falta de motivación de la resolución que declara
la insubsistencia de un funcionario en provisionalidad vulnera el derecho al
debido proceso y, de contera, los derechos de defensa, al trabajo y a la
estabilidad laboral, en la medida en que no le permite al servidor impugnar
ante la justicia las razones de la desvinculación”.[29]
Al
igual que en la ya reseñada T-838/07, en sentencias tales como la T-341/08, la
T-186/09 y la T-109/09,  la Corte se ha visto obligada a conceder tutelas
contra providencias judiciales en firme que, con fundamento en la
jurisprudencia del Consejo de Estado, y desconociendo los precedentes
constitucionales, negaron la nulidad de actos administrativos que sin
motivación alguna desvincularon a funcionarios provisionales que ocupaban
cargos de carrera. De modo que no existe sólo un precedente constitucional
abundante y reiterado que genéricamente ha considerado que la motivación de ese
tipo de actos es constitucionalmente exigible; también un existe un precedente
constitucional que específicamente ha considerado que esa regla vincula a los
jueces contencioso administrativos.
6.3. Solución del caso concreto.
6.3.1.
La Sala da por probado lo siguiente: el accionante ocupaba en provisionalidad
un cargo de carrera en el INCODER; (ii) fue declarado insubsistente mediante Resolución
01904 de 2004, acto administrativo que carecía de motivación[30].
(iii) promovió acción de nulidad y restablecimiento contra la mencionada
resolución de insubsistencia. (iv) el fallo de segunda instancia -que negó la
pretensión- desconoce el precedente constitucional reiterado y precisado en
múltiples ocasiones por la Corte Constitucional, en el sentido de que el acto
de desvinculación de un funcionario que en provisionalidad ocupa un cargo de
carrera, debe ser motivado.
6.3.2.
El desconocimiento del precedente no se atenúa o desaparece por el hecho de que
el Tribunal haya mencionado o traído a colación su existencia. En las ya
citadas sentencias T-838/07, T-341/08 , la T-186/09 y la T-109/09, la Corte
observó que los fallos impugnados vía tutela ni siquiera habían mencionado, así
fuera para efectos de justificar su discrepancia, los claros y reiterados
precedentes constitucionales sobre la necesidad de motivar, en defensa de
claros derechos fundamentales, este tipo de actos administrativos. En el
presente caso, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca trajo a colación la
existencia del precedente constitucional, en los siguientes términos: “Para la
Sala es claro que en algunos casos la H. Corte Constitucional ha emitido
pronunciamiento en el sentido de que los actos de insubsistencia de un
nombramiento en provisionalidad deben motivarse. Tal posición asumida por el
alto tribunal constitucional carece de efectos vinculantes para la jurisdicción
contencioso administrativa”.[31]
Esta
alusión escueta no satisface los requisitos fijados por el legislador
estatutario –reseñados en el acápite anterior- para que un juez ordinario pueda
válidamente apartarse de un precedente constitucional fijado por la Corte
Constitucional en materia de aplicación y delimitación de derechos constitucionales
fundamentales. La sola alusión a la existencia del precedente, y la afirmación
no explicada y errónea según la cual tal precedente no vincula a la
jurisdicción contencioso administrativa, no satisface los criterios de
suficiencia y adecuación que le son exigibles al juez ordinario cuando intenta
apartarse de un sólido precedente constitucional. El Tribunal, a sabiendas de
que el asunto en cuestión incide directamente sobre el derecho al debido
proceso, a la defensa y a la estabilidad laboral del accionante, y por lo tanto
se relaciona con el alcance de un derecho fundamental constitucional, tenía el
deber de explicar con suficientes argumentos constitucionales, las razones por
las cuales los precedentes constitucionales cuya existencia admite conocer, no
lo vinculaban. El argumento de la diferencia de jurisdicciones que invoca no
tiene en cuenta que, precisamente cuando se trata de un asunto que compromete
el alcance de un derecho fundamental, el juez ordinario está, en principio,
sometido al precedente fijado, no por su superior jerárquico ordinario, sino
por la Corte Constitucional, que es el organismo de cierre en materia de
interpretación de la Constitución.
Este
desconocimiento no justificado del precedente constitucional es una de las
causales específicas de procedibilidad de la tutela contra providencias
judiciales.
6.3.3.
Así, teniendo en cuenta que en el presente caso al actor se le desvinculó de su
cargo provisional sin motivar la decisión, y que el fallo del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, en desconocimiento no justificado del
precedente constitucional directamente aplicable al caso, tomó una decisión que
no consultaba dicho precedente, la Sala procederá a revocar los fallos de
tutela que negaron el amparo, y ordenará al Tribunal Administrativo de
Cundinamarca que profiera una nueva decisión, en la cual tendrá que tener en
cuenta el tantas veces mencionado precedente constitucional.
III. DECISIÓN.
En
mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional
de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la sentencia proferida el 13 de agosto de 2009 por la
Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, or la Secciedente.cisi, l amparo, y ordenarn
desconocimiento del precedente constitucional directamenter a por la
cual se negó por improcedente la acción de tutela incoada por el ciudadano
Sergio Grazziani Cristo contra la Subsección “B” de la Sección Segunda del
Tribunal Administrativo del Cundinamarca, así como el fallo de 11 de noviembre
de 2009 por el cual la por la Sección Segunda - Subsección “A” de la Sala de lo
Contencioso Administrativo de la misma Corporación confirmó tal decisión y, en
su lugar, CONCEDER el amparo del derecho fundamental al debido proceso
del señor Grazziani Cristo.
Segundo.- DEJAR SIN EFECTO
la sentencia de 19 de marzo de 2009,
proferida por  la Subsección “B” de la Sección Segunda del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca  dentro del proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho instaurado por el ciudadano Sergio Grazziani
Cristo contra el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, INCODER.
Tercero.- ORDENAR a la Subsección “B” de la Sección Segunda del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, en el término de veinte (20) días contados a
partir de la notificación de la presente sentencia, que profiera una nueva
decisión sobre la demanda  presentada por el ciudadano Grazziani Cristo, de
acuerdo con los parámetros señalados en la jurisprudencia reiterada de esta
Corporación a la cual se hace referencia en la parte motiva de esta sentencia.
Cuarto.- Por la Secretaría
General, LÍBRESE la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
Impedimento aceptado
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
MARTA VICTORIA SÁCHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
[1] T-800/98
[2] El 7 de julio de 2009.
[3]
El accionante solicitó a la jurisdicción administrativa se declarara la nulidad
de la Resolución 0-1904 del 24 de noviembre de 2004, mediante la cual el
Gerente General del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER-, declaró
insubsistente su nombramiento como Profesional Especializado, código 3010,
grado 18, de la Planta Global de dicho Instituto.
[4]
Mediante el fallo del 19 de marzo de 2009, de la Subsección “B” de la Sección
Segunda del Tribunal.
[5] Fl 176.
[6] No obstante la presente acción de tutela se dirige
contra una Sala del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el INCODER
presentó escrito dentro del trámite, en el que pidió denegar la tutela.
[7] Folio 85. T-2.521.208
[8] Folio 124, T-2.521.208
[9]  Sentencia 173 de 1993
[10] Ver entre otras la Sentencia T-315 de 2005
[11] Constitución Política, Art. 86.
[12] Sentencias T-008 de 1998 y  SU-159 de 2000
[13] Sentencia T-658 de 1998
[14] Sentencias T-088-99 y SU-1219 de 2001
[15] C-590 de 2005.
[16] Sentencia T-522/01
[17] Cfr. Sentencias T-462/03; SU-1184/01; T-1625/00 y
T-1031/01.
[18] T-108/09.
[19] T-800/98
[20] T-597/04.
En el mismo sentido, la T-054/05, T-838/07, T-1011/03, T-1206/94, T-070/06,
T-104/09, T-951/04, T-010/07,  T-010/08 y otras que se citarán a lo largo del
presente fallo. La T-951/04 contiene un recuento exhaustivo de la línea
jurisprudencial sobre el particular.
[21] T-752/03
[22] T-884/01
[23] T-800/98
[24] T-610/03
[25] T-384/07
[26]
T-1240/04. En el mismo sentido, la T-104/09: “La
jurisprudencia constitucional ha sido consistente en estimar que las garantías
de estabilidad laboral propias de los empleos de carrera administrativa también
resultan aplicables a quienes ejercen dichos cargos en condición de
provisionalidad, puesto que este mecanismo de designación no tiene el efecto de
transformar la naturaleza del cargo de carrera en cargo de libre nombramiento y
remoción. Por ende, el acto administrativo que retira del servicio a
funcionarios de esta categoría no puede fundarse solamente en el ejercicio de
la facultad discrecional del nominador, como sucede para el caso de los empleos
de libre nombramiento y remoción, sino que tiene que motivarse.”, y la
T-109/09.
[27] T-838/07
[28] T-838/07
[29] T-186/09
y T-109/09
[30]
En el expediente no obra copia de esta resolución, pero la carencia de
motivación, afirmada por Grazziani en todas las instancias del proceso
contencioso administrativo por él promovido, y en el trámite de la presente
tutela, no fue jamás puesta en duda. De hecho, las providencias judiciales la
reconocen y, con excepción del Juzgado Administrativo que accedió en primera
instancia a las pretensiones de nulidad, todas defienden o justifican la
carencia de motivación.
[31]
Fl 45, expediente T-2.521.208.