C-402-20
Sentencia
C-402/20
DECRETO
LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE MEDIDAS
RELACIONADAS CON EL SECTOR DE LA CULTURA-Exequibilidad
PRECEDENTE
EN DECRETOS LEGISLATIVOS-Pertinencia para resolver problema jurídico
(…)
es importante precisar que el parágrafo del artículo 4 del Decreto Legislativo 818 de 2020 dispone
que el recaudo correspondiente a la “contribución parafiscal de espectáculos
públicos de artes escénicas” causada hasta el 31 de diciembre de 2020
podrá́ recibir la destinación transitoria de que trata el artículo 2 del
Decreto Legislativo 475 del 25 de marzo de 2020. Este decreto fue declarado
exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-153 de 2020. Por tanto,
esta última providencia constituye,
en lo pertinente, un precedente para esta decisión.
ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de constitucionalidad
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Exequibilidad
DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Competencia de la Corte Constitucional
CONSTITUCION
POLITICA DE 1991-Establece
tres clases de estados de excepción
ESTADOS
DE EXCEPCION-Carácter
reglado, excepcional y limitado
ESTADOS
DE EXCEPCION-Control
político y control jurídico
ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido
A la luz del
artículo 215 de la Constitución Política, el estado de emergencia puede ser
declarado por el Presidente de la República y todos los ministros, siempre que
sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que:
(i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden
económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave
calamidad pública.
CALAMIDAD PUBLICA-Definición
La calamidad
pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de causas naturales o
técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o ecológico, y que
ocurre de manera imprevista y sobreviniente.
ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características
El
artículo 215 de la Constitución prescribe que la declaratoria del estado de
emergencia económica, social y ecológica sólo puede llevarse a cabo “por
períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de
noventa días en el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé
que los decretos legislativos en el marco del estado de emergencia tendrán
fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y
todos los Ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias
que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia y (v)
podrán -de forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los
existentes, los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia
fiscal salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter
permanente.
ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencias del Congreso de la República
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Fundamento
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Alcance
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos formales y materiales
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal
El examen
formal del decreto exige verificar, en el siguiente orden, el cumplimiento
de tres exigencias básicas: (i) la suscripción por el Presidente de la
República y por todos sus Ministros; (ii) la expedición en desarrollo del
estado de excepción y durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia
de motivación. Igualmente en los casos en los cuales la declaratoria del estado
de emergencia haya comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe
examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan.
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material
El examen
material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha
indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que
guían los estados de excepción.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
finalidad
A
la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe
estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la
perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
conexidad material
Con
este juicio se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto
legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria
del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad
debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la
relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el
Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente y
(ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los
motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
motivación suficiente
(…)
ha sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal,
debido a que busca establecer: (i) si el decreto de emergencia fue
fundamentado; y (ii) si las razones presentadas por el Presidente de la
República resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas. Dicha
motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas, siendo
particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales,
por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que los “decretos de excepción
deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las
limitaciones de los derechos constitucionales”.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
ausencia de arbitrariedad
(…)
tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan
medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades
extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados
internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. La Corte
Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y
libertades fundamentales; (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las
ramas del poder público y de los órganos del Estado y, en particular, (iii) no
supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y
juzgamiento.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
intangibilidad
(…)
parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca
del carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los
artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera
durante los estados de excepción. La Corte ha establecido que en virtud del
derecho internacional de los derechos humanos, se consideran derechos
intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no
ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles,
inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad
jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres
humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y
confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio
de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el
derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su
familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión
por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los
mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de no
contradicción específica
(…)
tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos (i) no contraríen de manera específica a la Constitución o a los
tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la
actuación del Ejecutivo en el estado de emergencia económica, social y
ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47,
49 y 50de la LEEE. La Corte
Constitucional ha destacado que, por expreso mandato constitucional y legal,
dentro de este marco está prohibido que el Gobierno desmejore los derechos
sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en el artículo
215 de la Constitución Política.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
incompatibilidad
(…)
según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que
suspendan leyes expresen las razones por las cuales estas son irreconciliables
con el correspondiente estado de excepción.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
necesidad
(…)
implica que las medidas que se
adopten en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que
dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado
que este análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica, que consiste en
verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o
evitar la extensión de sus efectos; en este sentido, se evalúa si el Presidente
de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de
la medida para superar la crisis, y (ii) de la necesidad jurídica, que implica
verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de
previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los
objetivos de la medida excepcional.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
proporcionalidad
(…)
que deriva del artículo 13 de la
LEEE, exige que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de
excepción sean respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que
causaron la crisis. Asimismo, la Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad
exige que las restricciones a derechos y garantías constitucionales se impongan
en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. La
Corte advierte que este examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación
del examen de proporcionalidad cuando sea pertinente, por ejemplo, para
controlar restricciones a derechos constitucionales, por ejemplo, en el juicio
de ausencia de arbitrariedad.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de no
discriminación
(…)
el cual tiene fundamento en el
artículo 14 de la LEEE, exige que las medidas adoptadas con ocasión de los
estados de excepción no pueden entrañar segregación alguna fundada en razones
de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o
filosófica o de otras categorías sospechosas. Adicionalmente, este análisis
implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes
injustificados.
DECRETO
LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE MEDIDAS
RELACIONADAS CON EL SECTOR DE LA CULTURA-Contenido y alcance
PODER TRIBUTARIO-Beneficios
(…) la Sala advierte que, con fundamento en el
artículo 338 de la Constitución Política, la Corte Constitucional ha sostenido
que el principio de legalidad tributaria implica que, al igual que la creación
y modificación de tributos, los beneficios fiscales, “al hacer parte de las
manifestaciones de la política fiscal, también están [cobijados] por los
principios de legalidad y certeza”.  Esto es así, por cuanto el poder
tributario del Estado (artículo 338 de la Constitución Política) comprende, por
un lado, la facultad de establecer tributos y, por el otro, la potestad de
modificarlos y de determinar, en consideración a circunstancias de orden
fiscal o extrafiscal, tal como lo ha considerado la jurisprudencia, cierto tipo
de beneficios. Por tanto, siempre que una disposición tenga como propósito estimular,
incentivar u otorgar preferencias a determinados sujetos o actividades, es
plausible considerarlos incluidos dentro de la noción de “beneficios fiscales”
y, en consecuencia, sujetos a las exigencias normativas del principio de
legalidad tributaria de que trata el artículo citado.
BENEFICIO TRIBUTARIO-Concepto
Referencia: expediente RE-345
Control de constitucionalidad del Decreto Legislativo
818 de junio 4 de 2020 “Por el cual se adoptan medidas especiales para la
protección y mitigación del impacto del COVID-19 en el sector cultura, en el
marco del Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica, declarado mediante
el Decreto 637 de 2020”
Magistrado ponente (e):
RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES
Bogotá, D.C., dieciséis (16) de septiembre de dos mil
veinte (2020)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus competencias constitucionales, en especial las que le confieren el
artículo 215 y el numeral 7 del artículo 241, y de los requisitos y trámites
establecidos en la Ley 137 de 1994 y el Decreto 2067 de 1991, profiere la
siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
En ejercicio de la facultad
prevista por el artículo 215 de la Constitución Política[1], el Gobierno Nacional profirió el Decreto Legislativo
637 de 2020, mediante el cual declaró el “Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional”.
2.
Mediante comunicación electrónica de
junio 5 de 2020, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República
remitió a la Corte Constitucional copia auténtica del Decreto Legislativo 818 de junio 4 de 2020 “Por el
cual se adoptan medidas especiales para la protección y mitigación del impacto
del COVID-19 en el sector cultura, en el marco del Estado de Emergencia
Económica Social y Ecológica, declarado mediante el Decreto 637 de 2020”,
expedido “En ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 215
de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y en
desarrollo de lo previsto en el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020,  ‘Por el
cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo
el territorio nacional”.
3.
Mediante comunicación electrónica de
junio 23 de 2020, la Secretaría General de la Corte Constitucional envió el
expediente digital de la referencia al despacho del magistrado Carlos Bernal
Pulido, de acuerdo con el reparto efectuado por la Sala Plena en su sesión del mismo
día[2].
4.
Por medio del auto de junio 26 de
2020[3], el
magistrado sustanciador avocó la revisión de constitucionalidad del Decreto
Legislativo 818 de junio 4 de 2020 y ordenó la práctica de pruebas. Asimismo,
ofició a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República para que
allegara, “los reglamentos que hubiere expedido el Gobierno
Nacional o la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para ejecutar las medidas dispuestas en el Decreto Legislativo 818 de junio 4 de 2020,
al igual que sus memorias justificativas y estudios de impacto normativo, de
existir”, y diera respuesta a un cuestionario relativo a los
fundamentos y alcance del decreto en cita.
5.
En respuesta al requerimiento de
que trata el numeral anterior, mediante comunicación de julio 8 de 2020, la
Secretaría General de la Corte Constitucional envió al despacho del magistrado
sustanciador el “escrito suscrito por la doctora Clara María González
Zabala, Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, mediante el cual
manifiesta que remite intervención de la mencionada entidad y las pruebas
solicitadas [por medio del] Oficio número OPC-874/20 del 30 de junio de
2020”.
6.
Por medio del auto del 13 de julio
de 2020, el magistrado sustanciador requirió a la Secretaría General de la
Corte Constitucional para que continuara con el trámite y diera cumplimiento a
los numerales segundo y cuarto a sexto del auto de junio 26 de 2020, que
ordenaron: (i) comunicar el inicio del proceso de constitucionalidad al
Presidente de la República y a los ministros del Interior, de Hacienda y
Crédito Público, de Cultura y de Comercio, Industria y Turismo; (ii)
convocar a las siguientes autoridades, entidades e instituciones para que,
durante el término de fijación en lista, se pronunciaran acerca de la constitucionalidad
del Decreto Legislativo 818 de junio 4 de 2020: Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República; Ministerio de Comercio, Industria y Turismo;
Ministerio de Cultura y Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales; Federación
Nacional de Comerciantes-Fenalco, Asociación Nacional de Empresarios de
Colombia-Andi, Federación Colombiana de Municipios e Instituto Colombiano de
Derecho Tributario-ICDT y al Centro de Estudios Fiscales de la Universidad
Externado de Colombia, Universidad Nacional de Colombia –sede Bogotá–,
Universidad de Antioquia y facultades de Derecho de las universidades
Pontificia Bolivariana de Medellín, del Norte e Industrial de Santander-UIS y (iii)
fijar en lista el proceso de la referencia y, vencido este, dar traslado al
Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de que trata el
artículo 38 del Decreto 2067 de 1991.
7.
El término de fijación en lista
transcurrió entre los días 15 y 22 de julio 2020 y el del traslado al
Procurador General de la Nación, entre los días 23 de julio y 6 de agosto de
2020. En esta última fecha, el Procurador General de la Nación envió su
concepto en relación con el expediente de la referencia.
8.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la
Sala Plena de la Corte Constitucional decide el proceso de revisión de la
referencia.
1.
Decreto legislativo objeto
de revisión
9.
El siguiente es el texto del
Decreto Legislativo 818 de junio 4 de 2020, “Por el cual se adoptan medidas
especiales para la protección y mitigación del impacto del COVID-19 en el
sector cultura, en el marco del Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica,
declarado mediante el Decreto 637 de 2020”, conforme a su publicación en el
Diario Oficial 51.335 de junio 4 de 2020:
“DECRETO LEGISLATIVO 818 DE 2020
4 de junio de 2020
“Por el cual se adoptan medidas especiales para la
protección y mitigación del impacto del COVID-19 en el sector cultura, en el
marco del Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica, declarado mediante
el Decreto 637 de 2020”
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las facultades que le confiere el
artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de
1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 637 del 06 de mayo de 2020,
“Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
en todo el territorio nacional”,
CONSIDERANDO:
Que en los términos del artículo 215 de la
Constitución Política, el presidente de la República, con la firma de todos los
ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de los previstos en los
artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen
perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del
país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Que según la misma norma constitucional, una vez
declarado el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica el presidente,
con la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley
destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus
efectos.
Que estos decretos deberán referirse a materias que
tengan relación directa y específica con el estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica, y podrán, en forma transitoria establecer nuevos tributos o
modificar los existentes.
Que el 6 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y de
la Protección Social dio a conocer el primer caso de brote de enfermedad por
Coronavirus COVID-19 en el territorio nacional.
Que el 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de
la Salud - OMS declaró el actual brote de enfermedad por Coronavirus - COVID-19
como una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala
de trasmisión, toda vez que al 11 de marzo de 2020 a la OMS se habían
notificado cerca de 125.000 casos de contagio en 118 países y que a lo largo de
esas últimas dos semanas el número de casos notificados fuera de la República
Popular China se había multiplicado en trece (13) veces, mientras que el número
de países afectados se había triplicado, por lo que instó a los países a tomar
acciones urgentes.
Que mediante la Resolución 380 del 10 de marzo de
2020, el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó, entre otras, medidas
preventivas sanitarias de aislamiento y cuarentena de las personas que, a
partir de la entrada en vigencia de la precitada resolución, arribaran a
Colombia desde la República Popular China, Francia, Italia y España.
Que mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020,
el ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el
artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el estado de emergencia sanitaria
por causa del nuevo Coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta
el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de esta, adoptó una serie de medidas con el
objeto de prevenir y controlar la propagación del Coronavirus COVID-19 y
mitigar sus efectos.
Que el Ministerio de Salud y Protección Social reportó
el 9 de marzo de 2020 0 muertes y 3 casos confirmados en Colombia.
Que al 17 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y
Protección Social había reportado que en el país se presentaban 75 casos de
personas infectadas con el Coronavirus COVID-19 y 0 fallecidos, cifra que ha
venido creciendo a nivel país de la siguiente manera: 102 personas contagiadas
al 18 de marzo de 2020; 108 personas contagiadas al día 19 de marzo de 2020;
145 personas contagiadas al día 20 de marzo de 2020,196 personas contagiadas al
día 21 de marzo de 2020, 235 personas contagiadas al 22 de marzo de 2020, 306
personas contagiadas al 23 de marzo de 2020; 378 personas contagiadas al día 24
de marzo de 2020; 470 personas contagiadas al día 25 de marzo de 2020,491
personas contagiadas al día 26 de marzo de 2020, 539 personas contagiadas al
día 27 de marzo de 2020, 608 personas contagiadas al 28 de marzo de 2020, 702
personas contagiadas al 29 de marzo de 2020; 798 personas contagiadas al día 30
de marzo de 2020; 906 personas contagiadas al día 31 de marzo de 2020, 1.065
personas contagiadas al día 1 de abril de 2020, 1.161 personas contagiadas al
día 2 de abril de 2020, 1.267 personas contagiadas al día 3 de abril de 2020,
1.406 personas contagiadas al día 4 de abril de 2020, 1.485 personas
contagiadas al día 5 de abril de 2020, 1.579 personas contagiadas al día 6 de
abril de 2020, 1.780 personas contagiadas al 7 de abril de 2020, 2.054 personas
contagiadas al 8 de abril de 2020, 2.223 personas contagiadas al 9 de abril de
2020, 2.473 personas contagiadas al día 10 de abril de 2020, 2.709 personas
contagiadas al 11 de abril de 2020, 2.776 personas contagiadas al 12 de abril
de 2020, 2.852 personas contagiadas al 13 de abril de 2020, 2.979 personas
contagiadas al 14 de abril de 2020,3.105 personas contagiadas al 15 de abril de
2020, 3.233 personas contagiadas al 16 de abril de 2020, 3.439 personas
contagiadas al 17 de abril de 2020, 3.621 personas contagiadas al 18 de abril
de 2020, 3.792 personas contagiadas al 19 de abril de 2020, 3.977 personas
contagiadas al 20 de abril de 2020, 4.149 personas contagiadas al 21 de abril
de 2020, 4.356 personas contagiadas al 22 de abril de 2020, 4,561 personas
contagiadas al 23 de abril de 2020, 4.881 personas contagiadas al 24 de abril
de 2020, 5.142 personas contagiadas al 25 de abril de 2020, 5.379 personas
contagiadas al 26 de abril de 2020, 5.597 personas contagiadas al 27 de abril
de 2020, 5.949 personas contagiadas al 28 de abril de 2020, 6.211 personas
contagiadas al 29 de abril de 2020, 6.507 personas contagiadas al 30 de abril
de 2020, 7.006 personas contagiadas al 1 de mayo de 2020, 7.285 personas
contagiadas al 2 de mayo de 2020, 7.668 personas contagiadas al 3 de mayo de
2020, 7.973 personas contagiadas al 4 de mayo de 2020, 8.613 personas
contagiadas al 5 de mayo de 2020, 8.959 personas contagiadas al 6 de mayo de
2020, 9.456 personas contagiadas al 7 de mayo de 2020, 10.051 personas
contagiadas al 8 de mayo de 2020, 10.495 personas contagiadas al 9 de mayo de
2020,11.063 personas contagiadas al 10 de mayo de 2020,11.613 personas
contagiadas al 11 de mayo de 2020, 12.272 personas contagiadas al 12 de mayo de
2020, 12.930 personas contagiadas al 13 de mayo de 2020, 13,610 personas
contagiadas al 14 de mayo de 2020, 14.216 personas contagiadas al 15 de mayo de
2020, 14.939 personas contagiadas al 16 de mayo de 2020,15.574 personas
contagiadas al 17 de mayo de 2020,16.295 personas contagiadas al 18 de mayo de
2020, 16.935 personas contagiadas al 19 de mayo de 2020, 17.687 personas
contagiadas al 20 de mayo de 2020, 18.330 personas contagiadas al 21 de mayo de
2020, 19,131 personas contagiadas al 22 de mayo de 2020, 20.177 personas
contagiadas al 23 de mayo de 2020,21.175 personas contagiadas al 24 de mayo de
2020,21.981 personas contagiadas al 25 de mayo de 2020, 23.003 personas
contagiadas al 26 de mayo de 2020, 24.104 al 27 de mayo de 2020, 25.366
personas contagiadas al 28 de mayo de 2020, 26.688 personas contagiadas al 29
de mayo de 2020, 28.236 personas contagiadas al 30 de mayo de 2020, 29.383
personas contagiadas al 31 de mayo de 2020, 30.493 personas contagiadas al 1 de
junio de 2020, 31.833 personas contagiadas al 2 de junio de 2020, 33.354
personas contagiadas al 3 junio de 2020 y mil cuarenta y cinco (1.045)
fallecidos.
Que pese a las medidas adoptadas, el Ministerio de
Salud y Protección Social (I) reportó el 10 de mayo de 2020 463 muertes y
11.063 casos confirmados en Colombia, distribuidos así; Bogotá D.C. (4.155),
Cundinamarca (283), Antioquia (468), Valle del Cauca (1.331), Bolívar (679),
Atlántico (970), Magdalena (271), Cesar (72), Norte de Santander (99),
Santander (42), Cauca (47), Caldas (100), Risaralda (216), Quindío (67), Huila
(178), Tolima (130), Meta (923), Casanare (21), San Andrés y Providencia (6),
Nariño (296), Boyacá (67), Córdoba (39), Sucre (4) La Guajira (27), Chocó (28),
Caquetá (16) y Amazonas (527); (II) reportó el 11 de mayo de 2020 479 muertes y
11.613 casos confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C. (4.305),
Cundinamarca (289), Antioquia (474), Valle del Cauca (1.367), Bolívar (742),
Atlántico (1.022), Magdalena (284), Cesar (72), Norte de Santander (99),
Santander (42), Cauca (51), Caldas (100), Risaralda (216), Quindío (71), Huila
(179), Tolima (130), Meta (927), Casanare (21), San Andrés y Providencia (6),
Nariño (306), Boyacá (77), Córdoba (39), Sucre (4) La Guajira (27), Chocó (28),
Caquetá (16), Amazonas (718), Putumayo (1); y (III) reportó el 3 de junio de
2020 1.045 muertes y 33.354 casos confirmados en Colombia, distribuidos así:
Bogotá D.C. (11.250), Cundinamarca (1.034), Antioquia (1.260), Valle del Cauca
(3.886), Bolívar (3.571), Atlántico (4.756), Magdalena (706), Cesar (348),
Norte de Santander (134), Santander (114), Cauca (116), Caldas (156), Risaralda
(262), Quindío (119), Huila (252), Tolima (274), Meta (983), Casanare (35), San
Andrés y Providencia (17), Nariño (1.346), Boyacá (214), Córdoba (163), Sucre
(47), La Guajira (65), Chocó (295), Caquetá (24), Amazonas (1.898), Putumayo
(10), Vaupés (11), Arauca (1), Guainía (6) y Vichada (1).
Que según la Organización Mundial de la Salud - QMS,
se ha reportado la siguiente información: (I) en reporte número 57 de fecha 17
de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET [Central European Time Zone] señaló que
se encuentran confirmados 179.111 casos del nuevo coronavirus COVID- 19 y 7.426
fallecidos, (II) en reporte número 62 de fecha 21 de marzo de 2020 a las 23:59
p.m. CET señaló que se encuentran confirmados 292.142 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 12.783 fallecidos, (III) en reporte número 63 de fecha
23 de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados
332.930 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 14.509 fallecidos, (IV) en el
reporte número 79 de fecha 8 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET se
encuentran confirmados 1.353.361 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 79.235
fallecidos, (V) en el reporte número 80 del 9 de abril de 2020 a las 10:00 a.m.
CET señaló que se encuentran confirmados 1.436.198 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 85.521 fallecidos, (VI) en el reporte número 81 del 10 de abril de
2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.521.252 casos
del nuevo coronavirus COVID-19 y 92.798 fallecidos, (VII) en el reporte número
82 del 11 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran
confirmados 1.610.909 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 99.690 muertes,
(VIII) en el reporte número 83 del 12 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET
señaló que se encuentran confirmados 1.696.588 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 105.952 fallecidos, (IX) en el reporte número 84 del 13 de abril de
2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.773.084 casos
del nuevo coronavirus COVID-19 y 111.652 fallecidos, (X) en el reporte número
85 del 14 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran
confirmados 1.844.863 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 117.021
fallecidos, (XI) en el reporte número 86 del 15 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.914.916 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 123.010 fallecidos, (XII) en el reporte número 87 del 16
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST [Central European Summer Time] señaló
que se encuentran confirmados 1.991.562 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
130.885 fallecidos, (XIII) en el reporte número 88 del 17 de abril de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.074.529 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 139.378 fallecidos, (XIV) en el reporte número 89
del 18 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 2.160.207 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 146.088
fallecidos, (XV) en el reporte número 90 del 19 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.241.778 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 152.551 fallecidos, (XVI) en el reporte número 91 del 20
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
2.314.621 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 157.847 fallecidos y (XVII) en
el reporte número 92 del 21 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 2.397.217 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
162.956 fallecidos, (XVIII) en el reporte número 93 del 22 de abril de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.471,136 casos de!
nuevo Coronavirus COVID-19 y 169.006 fallecidos, (XIX) en el reporte número 94
del 23 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 2.544.792 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 175.694
fallecidos, (XX) en el reporte número 95 del 24 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.626.321 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 181.938 fallecidos, (XXI) en el reporte número 96 del 25
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
2.719.896 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 187.705 fallecidos, (XXII) en
el reporte número 97 del 26 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 2.804.796 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
193,710 fallecidos, (XXIII) en el reporte número 98 del 27 de abril de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentren confirmados 2.878.196 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 198.668 fallecidos, (XXIV) en el reporte número 99
del 28 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 2.954.222 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 202.597
fallecidos, (XXV) en el reporte número 100 del 29 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.018.952 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 207.973 fallecidos, (XXVI) en el reporte número 101 del
30 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
3.090.445 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 217.769 fallecidos, (XXVII) en
el reporte número 102 del 1 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 3.175.207 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 224.172
fallecidos, (XXVIII) en el reporte número 103 del 2 de mayo de 2020 a las
3.267.184 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 229.971 fallecidos, (XXIX) en
el reporte número 104 del 3 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 3.349.786 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 238.628
fallecidos, (XXX) en el reporte número 105 del 4 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m.
CEST señaló que se encuentran confirmados 3.435.894 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 239.604 fallecidos, (XXXI) en el reporte número 106 del 5 de mayo de
2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.517,345 casos
del nuevo coronavirus COVID-19 y 243.401 fallecidos, (XXXII) en el reporte
número 107 del 6 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 3.588.773 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 247.503
fallecidos, (XXXIII) en el reporte número 108 del 7 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.672.238 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 254.045 fallecidos, (XXXIV) en el reporte número 109 del
8 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
3.759.967 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 259.474 fallecidos, (XXXV) en
el reporte número 110 del 9 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 3.855.788 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 265.862
fallecidos, (XXXVI) en el reporte número 111 del 10 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.917.366 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 274.361 fallecidos, (XXXVII) en el reporte número 112
del 11 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 4.006.257 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 278.892
fallecidos, (XXXVIII) en el reporte número 113 del 12 de mayo de 2020 a las
10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.088.848 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 283.153 fallecidos, (XXXIX) en el reporte número 114 del
13 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
4.170.424 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 287.399 fallecidos, (XL) en el
reporte número 115 del 14 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 4.248.389 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 294.046
fallecidos, (XLI) en el reporte número 116 del 15 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.338.658 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 297.119 fallecidos, (XLII) en el reporte número 117 del
16 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
4.425.485 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 302.059 fallecidos, (XLIII) en
el reporte número 118 del 17 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 4.525.497 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
307.395 fallecidos, (XLIV) en el reporte número 119 del 18 de mayo de 2020 a las
10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.618.821 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 311.847 fallecidos, (XLV) en el reporte número 120 del
19 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m., CEST señaló que se encuentran confirmados
4.731.458 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 316.169 fallecidos, (XLVI) en
el reporte número 121 del 20 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 4.789.205 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
318.789 fallecidos, (XLVII) en el reporte número 122 del 21 de mayo de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.893.186 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 323.256 fallecidos, (XLVIII) en el reporte número
123 del 22 de mayo de 2020 señaló que se encuentran confirmadas 4.993.470 casos
del nuevo coronavirus COVID-19 y 327.738 fallecidos, (XLIX) en el reporte
número 124 del 23 de mayo de 2020 señaló que se encuentran confirmadas
5.103.006 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 333.401 fallecidos, (L) en el
reporte número 125 del 24 de mayo de 2020 señaló que se encuentran confirmadas
5.204.508 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 337.687 fallecidos, (Ll) en el
reporte número 126 del 25 de mayo de 2020 señaló que se encuentran confirmadas
5.304.772 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 342.029 fallecidos, (Ll!) en
el reporte número 127 del 26 de mayo de 2020 señaló que se encuentran
confirmados 5.404.512 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 343.514
fallecidos, (LUI) en el reporte número 128 del 27 de mayo de 2020 señaló que se
encuentran confirmados 5.488.825 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 349.095
fallecidos, (LIV) en el reporte número 129 del 28 de mayo de 2020 señaló que se
encuentran confirmados 5.593.631 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 353.334
fallecidos, (LV) en el reporte número 130 del 29 de mayo de 2020 señaló que se
encuentran confirmados 5.701.337 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 357.688
fallecidos, (LVI) en el reporte número 131 del 30 de mayo de 2020 señaló que se
encuentran confirmados 5.817.385 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 362.705
fallecidos, (LVII) en el reporte número 132 del 31 de mayo de 2020 señaló que
se encuentran confirmados 5.934.936 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
367.166 fallecidos, (LVIII) en el reporte número 133 del 1 de junio de 2020
señaló que se encuentran confirmados 6.057.853 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 371.166 fallecidos, (LVIX) en el reporte número 134 del 2 de junio
de 2020 señaló que se encuentran confirmados 6.194.533 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 376.320 fallecidos, (LVX) en el reporte número 135 del 3 de junio de
2020 señaló que se encuentran confirmados 6.287.771 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 379.941 fallecidos.
Que según la Organización Mundial de la Salud - OMS,
(I) en reporte de fecha 10 de mayo de 2020 a las 19:00 GMT-5, - hora del
Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados 4.006.257 casos, 278.892
fallecidos y 215 países, áreas o territorios con casos del nuevo coronavirus
COVID-19; (II) en reporte de fecha 11 de mayo de 2020 a las 19:00 GMT-5, - hora
del Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados 4.088.848 casos, 283.153
fallecidos y 215 países, áreas o territorios con casos del nuevo coronavirus
COVID-19; y (III) en reporte de fecha 3 de junio de 2020 a las 19:00 GMT-5,
-hora del Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados 6.397.294 casos,
383.872 fallecidos y 216 países, áreas o territorios con casos del nuevo
coronavirus COVID-19.
Que además de la tragedia humanitaria de la pérdida de
vidas, la rápida expansión del brote de la enfermedad y los numerosos casos de
contagio confirmados, entre ellos en Colombia a la misma fecha, y de no tomarse
medidas inmediatas, se pronostica mayores índices de mortalidad y, por tanto,
un problema sanitario que debe ser resuelto de manera inmediata, con medidas
efectivas de contención y mitigación.
Que la Organización Internacional del Trabajo en el
informe denominado “Observatorio de la OIT: El COVID 19 y el mundo del
trabajo”. Cuarta edición del 27 de mayo de 2020 señala los gravísimos impactos
que ha sufrido el empleo por cuenta del virus COVID-19:
"La crisis sigue provocando una
reducción sin precedentes de la actividad económica y del tiempo de trabajo, y
datos recientes confirman las previsiones realizadas anteriormente en materia
de pérdida de horas de trabajo (véase el Anexo técnico 1). Se estima que en el
primer trimestre de 2020 se perdió un 4,8 por ciento de las horas de trabajo
(lo que corresponde a alrededor 135 millones de empleos a tiempo completo,
habida cuenta de una semana laboral de 48 horas, con arreglo a la referencia
actualizada a tal efecto), con respecto al cuarto trimestre de 2019. Ello
constituye una ligera revisión al alza de unos 7 millones de empleos a tiempo
completo desde que se publicó la tercera edición del Observatorio de la OIT, lo
que pone de manifiesto que en el tercer trimestre de 2020 la crisis afectó a
los mercados laborales con mayor intensidad que la prevista, en particular en
los países de ingresos medianos altos o elevados de horas trabajadas. En las
Américas, se prevé que se pierda el 13,1 por ciento de las horas de trabajo a
lo largo del segundo trimestre, con respecto al nivel que existía antes de la
crisis. En Europa y Asia Central, se prevé una pérdida del 12,9 por ciento. Las
estimaciones relativas a las demás regiones son levemente inferiores, pero en
todos los casos se registran valores superiores al 9,5 por ciento. América
meridional y Europa meridional y occidental son las regiones para las que se han
realizado mayores revisiones al alza en materia de pérdida de horas trabajadas
(en más de un punto porcentual) desde la publicación de la tercera edición del
Observatorio de la OIT, lo que pone de manifiesto, respectivamente, el
empeoramiento de la situación en América meridional y el hecho de que los
efectos en el mercado de trabajo de las medidas adoptas en Europa han sido más
intensos de lo previsto.”
Que igualmente, la Organización Internacional del
Trabajo en el documento “Las normas de la OIT y la COVID-19 (coronavirus)” del
29 de mayo de 2020 señaló entre otros aspectos "que los gobiernos
deberían, tan pronto como sea posible o tratar de garantizar la seguridad
básica del ingreso, en particular para las personas que hayan perdido sus puestos
de trabajo o medios de vida a causa de la crisis; o adoptar, restablecer o
ampliar regímenes integrales de seguridad social y otros mecanismos de
protección social, teniendo en cuenta la legislación nacional y los acuerdos
internacionales, y o tratar de garantizar el acceso efectivo a una atención de
salud esencial y a otros servicios sociales básicos, en particular para los
grupos de población y las personas a los que la crisis ha hecho particularmente
vulnerables”
Que mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 se
declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el
territorio nacional colombiano por el término de treinta (30) días, con el fin
de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo
Coronavirus COVID-19.
Que dentro de los considerandos del mencionado
Decreto, en el acápite de “Presupuesto fáctico” se indicó
[...] Que el aumento del desempleo en
Colombia genera una perturbación grave y extraordinaria en el orden económico,
así como en su Producto Interno Bruto...” Que las medidas de distanciamiento
social -fundamentales para la salud pública- están afectando especialmente a
los sectores de la economía que, por su naturaleza, deben permanecer
completamente cerrados. En particular, el sector de comercio y en el de
reparación de vehículos reportó una destrucción de 1.5 millones de empleos,
siendo el sector que más contribuyó a la destrucción de empleos en las
principales ciudades. Asimismo, las restricciones han afectado la confianza de
los consumidores, empresarios e inversionistas. En particular, el índice de
confianza comercial se ubicó en -31 % en este mismo periodo. Lo anterior
representa un deterioro de 58% frente a marzo de 2019, y corresponde al peor
registro histórico del indicador. ..." ’’...Que de conformidad con lo
expuesto por la directora del Instituto Nacional de Salud, ante la Comisión
Tercera de la Cámara de Representantes, existe una limitación en los análisis
de pruebas del Covid-19, debido a la alta demanda y competencia a nivel mundial
por los reactivos y falta de mecanismos necesarios, lo que ineludiblemente
generará una ampliación del aislamiento obligatorio y por tanto la
imposibilidad de reactivar en mayor medida la economía, generando un impacto
negativo novedoso, impensable e inusitado en el desempleo a nivel nacional....”
’’...Que debido a la necesidad de ampliar el aislamiento obligatorio han
resultado insuficientes, aunque idóneas, las medidas tomadas para ayudar a las
pequeñas y medianas empresas, lo que hace necesario tomar nuevas medidas
legislativas para evitar una destrucción masiva del empleo, el cierre total de
las empresas y el impacto negativo que ello conlleva en la economía del país y
que a futuro generarían un impacto incalculable en el sistema económico
colombiano [...]”.
Que de la misma forma, en los considerandos del
Decreto 637 de 2020, en el acápite de “Presupuesto valorativo” se señaló
“[...] Que en marzo de 2020, la tasa de
desempleo a nivel nacional se incrementó en 1,4% frente a febrero, siendo este
el mayor incremento registrado desde febrero de 2004 y el segundo más alto
registrado desde 2001. De igual manera, en marzo de 2020 se reportó una
destrucción de cerca de 1 ,6 millones de empleos con respecto al mes anterior,
lo que corresponde al mayor incremento en dicho indicador desde que se tienen
cifras comparables. Las solicitudes de suspensión tanto de actividades, como de
contratos y despidos colectivos -con corte al 15 de abril de 2020- han
aumentado 30 veces frente al registro de todo 2019, lo que anticipa un
deterioro aún mayor del mercado laboral en los próximos meses. De hecho, las
perspectivas de los analistas (al 14 de abril) sugieren un significativo
aumento en la tasa de desempleo en 2020, con proyecciones del orden del 15% al
20%. En cualquier escenario esta sería la tasa de desempleo más alta desde
2002. (Fuente: DANE, Ministerio de Trabajo). Que la evidencia empírica sugiere
que los empleados que han perdido su empleo a través de un despido se enfrentan
a peores perspectivas de recontratación y menores salarios. Asimismo, estos
impactos persisten en el mediano plazo, y se materializan a través de tasas de
desempleo mayores y más duraderas. (Fuente: Encuesta de medición del impacto
del COVÍD-19, Canziani & Petrongolo 2001, Stevens 2001, Eliason &
Storrie 2006)".
Que a su turno, en el acápite de “Justificación de la
declaratoria del estado de excepción” del mencionado decreto se indicó
“[...] Que la adopción de medidas de rango
legislativo -decretos legislativos-, autorizada por el Estado de Emergencia,
busca fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis,
mediante la protección a los empleos, la protección de las empresas y la
prestación de los distintos servicios para los habitantes del territorio
colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la
economía del país.[...J”; y así mismo dentro del subtítulo “Medidas generales
que se deben adoptar para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus
efectos” se señaló “...Que se debe permitir al Gobierno nacional la adopción de
medidas en aras de mantener y proteger el empleo, entre otras, el establecimiento
de nuevos tumos de trabajo, la adopción de medidas que permitan contribuir al
Estado en el financiamiento y pago de parte de las obligaciones laborales a
cargo de los empleadores”.
Que el 30 de abril de 2020, el Departamento
Administrativo Nacional de Estadística - DANE publicó los indicadores del
mercado laboral para el mes de marzo, el cual evidencia un impacto en el
indicador de desempleo del 12,6%, con un incremento significativo de la
inactividad en 1,53 millones de personas que pasaron de estar ocupados a estar
inactivos.
Que si bien los datos del mes de marzo mostraron un
impacto importante sobre el mercado laboral, los datos que entregó el
Departamento Nacional de Estadística - DANE el 29 de mayo de 2020, que miden el
empleo del mes de abril, hacen aún más notorio el impacto en el mercado laboral
y la capacidad de generación de ingresos de los hogares, pues la tasa de
desempleo ascendió a 19.8%, la más alta durante los últimos 20 años, con un
aumento en el número de desocupados aumentó en 1 millón 559 mil personas frente
al mismo mes de 2019, y un aumento de la población económicamente inactiva en 4
millones 313 mil personas.
Que desagregando por sectores el análisis del impacto,
se evidencia que todos los sectores redujeron el número de ocupados a excepción
al de suministro de electricidad, gas, agua y gestión de desechos (Ver Tabla
1):
Tabla1. Variación de Ocupados por sector
económico para el trimestre febrero-abril cifras en miles.
Fuente Departamento Nacional de Estadística
DANE
Rama de actividad económica
2019
2020
Variación
Comercio y reparación de vehículos
4.170
3.661
-509
Industrias Manufactureras
2.624
2.142
-481
Actividades artísticas, entretenimiento, recreación
y otras actividades de servicios
2.107
1.660
-447
Administración pública y defensa, educación y
atención de la salud humana
2.556
2.271
-285
Construcción
1.434
1.258
-176
Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y
pesca
3.318
3.201
-117
Alojamiento y servicios de comida
1.591
1.481
-110
Transporte y almacenamiento
1.581
1.485
-96
Actividades profesionales, científicas, técnicas y
servicios administrativos
1.347
1.268
-79
Información y comunicaciones
357
306
-51
Actividades inmobiliarias
258
217
-41
Actividades financieras y de seguros
332
297
-35
Explotación de minas y canteras
182
177
-5
No informa
0
16
16
Suministro de electricidad, gas, agua y gestión de
desechos
170
246
76
Ocupados Total Nacional
22.027
19.687
-2340
Que como resultado de esta crisis, los sectores
culturales y creativos sufren un impacto económico significativo que el del
promedio nacional, dado su carácter procíclico: en el periodo comprendido entre
2006 y 2017, durante ciclos positivos la Economía Naranja crece 1,52 veces lo
que crece la economía nacional; mientras que durante ciclos negativos la
Economía Naranja decrece 1,32 veces más que la economía nacional (Fuente:
Cuenta Satélite de Cultura y Economía Naranja del DANE).
Que según cálculos de FEDESARROLLO de abril de 2020,
debido a la crisis generada por el COVID-19 en Colombia, las actividades de la
Economía Naranja enfrentarían el peor panorama entre todos los sectores, con un
decrecimiento estimado de entre -14,4% y -33,4%.
Que según el comunicado de prensa publicado por el
Departamento Nacional de Estadística (DANE) el 30 de abril de 2020 (Fuente:
https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/boletines/ech/ech/CP_empleo_mar_20.pdf),
“las actividades artísticas, entretenimiento, recreación y otras actividades de
servicios fue la rama de actividad económica que, en marzo de 2020, concentró
la mayor disminución de la población ocupada en el país (-512 mil personas)”,
lo que demuestra la magnitud del impacto negativo generado por el COVID-19 en
el empleo del sector cultural y creativo.
Que según análisis realizado por el Ministerio de
Cultura con base en datos de la firma Raddar, se ha establecido una contracción
superior al 60% en el gasto de los hogares colombianos en la canasta de bienes
y servicios de la Economía Naranja. Esta canasta representa la mitad del valor
de producción de los ingresos de la cadena de valor de las actividades
culturales y creativas, y el impacto del nuevo Coronavirus COVID-19 representa
ingresos inferiores por más de $1,2 billones mensuales.
Que las medidas de distanciamiento social
-fundamentales para la salud pública-, están afectando especialmente a los
sectores de la economía que, por su naturaleza, deben permanecer completamente
cerrados.
Que la suspensión en la realización de eventos de todo
tipo afecta a toda la cadena de valor que se articula alrededor de los
espectáculos públicos de las artes escénicas y de la exhibición ,
cinematográfica, y por lo tanto, importantes actores del sector cultura (artistas,
productores, promotores, escenarios, gestores culturales, exhibidores y
managers, entre otros), así como i quienes trabajan en equipamientos que
prestan servicios esenciales para la comunidad, como las bibliotecas públicas,
se encuentran enfrentando situaciones calamitosas no previstas, por lo cual, se
hace necesaria la implementación de medidas que contrarresten la situación para
evitar afectaciones mayores, tendientes a mantener la liquidez del sector,
protegiendo empleos y trazando un camino de reactivación económica sostenida
inmediatamente se supere la crisis actual.
Que mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 se
declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el
territorio nacional por el término de treinta (30) días calendario, con el fin
de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo
Coronavirus COVID-19.
Que dentro de las motivaciones para expedir el Decreto
637 de 2020, se consideró: “que se deben tomar medidas adicionales en materia
tributaria para afrontar la crisis”, con el fin de promover la industria y el
comercio del país que generen fuentes de empleo que permitan absorber la fuerza
laboral afectada por esta pandemia.
Que el artículo 3 del Decreto 637 del 6 de mayo de
2020 resolvió adoptar mediante decretos legislativos, además de las medidas
anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas
adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus
efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuéstales necesarias para
llevarlas a cabo".
Que según lo establecido en el artículo 2 de la Ley
1834 de 2017 -Ley Naranja-, “las industrias creativas comprenderán los sectores
que conjugan creación, producción y comercialización de bienes y servicios
basados en contenidos intangibles de carácter cultural, y/o aquellas que
generen protección en el mamo de los derechos de autor”, sectores que
actualmente se miden en la Cuenta Satélite de Cultura y Economía Naranja, de
las cuales 27 actividades (códigos CIIU) tienen la mayor afectación, dadas las
medidas de confinamiento del COVID-19, según se indicó anteriormente, y que
corresponden a las listadas en el cuadro del artículo 1 del presente Decreto
Legislativo.
Que de conformidad con lo establecido en el artículo
392 del Estatuto Tributario y el Decreto 1625 de 2016 (Parte 2, Título 4,
Capítulos 3 y 4), actualmente existen en la normativa fiscal vigente distintas
tarifas de retención en la fuente sobre los pagos o abonos en cuenta que hagan
las personas jurídicas y sociedades de hecho por concepto de honorarios,
comisiones, servicios y arrendamientos, las cuales varían entre el 4% y el 11%,
según el tipo de persona (natural o jurídica) y su calidad como declarante (o
no) del impuesto sobre la renta y complementarios.
Que como una medida de protección a las actividades y
ocupaciones que genera el sector de la Economía Naranja, especialmente en sus
actividades nucleares o de inclusión total, se hace necesario desarrollar
estímulos fiscales a las personas que se dedican a la cultura y la creatividad,
un sector que en 2018 ocupó a 539.933 personas, de las cuales 255.144 (47,25%)
correspondían al segmento de Artes y Patrimonio, 72,014 (13,34%) al de
Industrias Culturales y 212.775 (39,41%) al de Creaciones Funcionales o
Industrias Creativas (Fuente: Cuenta Satélite de Cultura y Economía. Naranja
del DANE, disponible en:
https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/cuentas-nacionales/cuentas-satelite/cuenta-satelite-de-cultura-en-colombia)
Que el artículo 71 de la Constitución Política
establece que: “el Estado creará incentivos para personas e instituciones que
desarrollen y fomenten la ciencia y la tecnología y las demás manifestaciones
culturales y ofrecerá estímulos especiales a personas e instituciones que
ejerzan estas actividades”.
Que en desarrollo de la precitada disposición
constitucional, el artículo 18 de la Ley 397 de 1997 estipula que; “el Estado,
a través del Ministerio de Cultura y las entidades territoriales, establecerá
estímulos especiales y promocionará la creación, la actividad artística y
cultural, la investigación y el fortalecimiento de las expresiones culturales.
Para tal efecto establecerá, entre otros programas, bolsas de trabajo, becas,
premios anuales, concursos, festivales, talleres de formación artística, apoyo
a personas y grupos dedicados a actividades culturales, ferias, exposiciones,
unidades móviles de divulgación cultural, y otorgará incentivos y créditos
especiales para artistas sobresalientes, así como para integrantes de las
comunidades locales en el campo de la creación, la ejecución, la
experimentación, la formación y la investigación a nivel individual y
colectivo”, de distintas expresiones y manifestaciones culturales y artísticas.
Que con fundamento en las disposiciones
constitucionales y legales indicadas, el Ministerio de Cultura implementa
anualmente el Programa Nacional de Estímulos (PNE), el cual tiene como
propósito movilizar a los artistas, creadores, investigadores y gestores
culturales colombianos, bien sea en el ámbito nacional o internacional, para
que en las más diversas disciplinas, reciban a través de becas, pasantías,
premios nacionales, reconocimientos o residencias artísticas un estímulo a su
quehacer. Este Programa está dirigido principalmente a personas naturales y el
mecanismo dispuesto para acceder a dichos estímulos es a través de
convocatorias públicas anuales, de manera que puedan participar de ese abanico
de oportunidades todos los actores del sector cultural. En total, la inversión
del programa en 2019, entre las dos fases (febrero y abril de 2019), fue de más
de 23 mil millones de pesos, a través de 207 convocatorias ofertadas (Fuente:
https://www.mincultura.gov.co/planes-y-programas/programas/programa-nacional-estimulos/Paginas/resoluciones.aspx).
Que teniendo en cuenta lo anterior, así como las
condiciones actuales de la crisis generada por el COVID-19 en el sector
cultura, se hace necesario adoptar una medida especial de fomento y estímulo
tributario, circunscrita a los programas de estímulos públicos de índole
cultural que organicen el Ministerio de Cultura, el Fondo para el Desarrollo
Cinematográfico (Ley 814 de 2003) y las entidades departamentales y municipales
responsables de la cultura. Lo anterior, teniendo en cuenta que dichos
estímulos pueden ser, mientras dure la crisis, la única fuente de ingresos y
apoyo a la actividad de miles de creadores, artistas y gestores culturales en
todo el territorio nacional.
Que ante la prohibición de realizar espectáculos
públicos de las artes escénicas en vivo, los productores de este tipo de
eventos han recurrido de manera permanente a las producciones audiovisuales
orientadas a la transmisión digital, como una medida no solo de subsistencia y
generación de ingresos, sino también como una forma de apoyar emocionalmente y
contribuir a la salud mental de la Nación colombiana, por lo cual se hace
necesario apoyar con medidas fiscales una reducción en los costos de producción
de dichas transmisiones, permitiendo transitoriamente la exclusión del IVA para
los servicios artísticos prestados, como un beneficio semejante al que hoy
tienen los eventos en vivo en el artículo 6o de la Ley 1493 de 2011.
Que, de igual manera, ante la parálisis de la
actividad económica en torno a la industria de los espectáculos públicos de las
artes escénicas (creación, producción y circulación), resulta pertinente
otorgar un alivio en la liquidez del sector, por lo que resulta necesario
modificar las fechas en las que se debe declarar y pagar la contribución
parafiscal cultural de los espectáculos públicos de las artes escénicas, según
lo establecido en el artículo 9o de la Ley 1493 de 2011.
Que para poder garantizar los derechos de los
asistentes a espectáculos públicos de las artes escénicas y disminuir la
presión de caja de los productores y operadores de boletería, es imperioso
establecer normas carácter transitorio sobre solicitudes de retracto,
desistimiento y circunstancias relacionadas con el reembolso del valor que el
consumidor hubiese pagado por las boletas y derechos de asistencia
adquiridos.
Que teniendo en cuenta que la emergencia generada por
la pandemia ha llevado a la cancelación de espectáculos públicos de las artes
escénicas y al cierre de escenarios culturales como teatros y salas para
conciertos, se estima necesario adoptar acciones que permitan a los productores
y operadores de boletería responder las solicitudes de retracto, desistimiento
y otras circunstancias de reembolso. Por consiguiente, el presente Decreto
Legislativo introduce una norma transitoria en este sentido, que busca proteger
los derechos de los consumidores y al mismo tiempo brindar liquidez al sector
de productores y operadores de espectáculos públicos de las artes escénicas,
mediante la ampliación de los plazos previstos en la Ley 1480 de 2011 y el
Capítulo 2.10. de la Circular Única de la Superintendencia de Industria y
Comercio, para la devolución de los ingresos obtenidos por la venta de
boletería y derechos de asistencia correspondientes a eventos que se iban a
realizar en el periodo de la emergencia sanitaria y, por tal razón, debieron
ser cancelados.
Lo anterior, como una medida semejante a la prevista
en el artículo 4 del Decreto Legislativo 557 de 2020, para los prestadores de
servicios turísticos.
Que en el artículo 10 de la Ley 1493 de 2011, existe
una obligación para los productores ocasionales de constituir garantías o
pólizas de seguro que amparen el pago de la contribución parafiscal cultural de
los espectáculos públicos de las artes escénicas, lo cual constituye un gasto
importante para los productores ocasionales, además de que el Ministerio de
Cultura y la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales - DIAN puede implementar otros mecanismos para efectuar el control y
la fiscalización requeridas durante la pandemia del COVID-19, incluyendo la
verificación de los reportes de venta a los operadores de boletería, en su
calidad de agentes de retención del citado tributo.
Que tal como lo señala de manera reiterada la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, la cultura es un pilar fundamental
de la sociedad colombiana, el fundamento de la identidad Nacional, que requiere
de una protección especial y fomento por parte del Estado.
En mérito de lo expuesto,
DECRETA:
Artículo 1. Tarifa de retención en la fuente para
actividades culturales y creativas. A partir del primero (1) de julio de 2020 y hasta el
treinta (30) de junio de 2021, la tarifa de retención en la fuente a título de
impuesto sobre la renta, sobre los pagos o abonos en cuenta por concepto de
honorarios, comisiones y prestación de servicios de que trata el artículo 392
del Estatuto Tributario, correspondientes a las veintisiete (27) actividades de
inclusión total de la Cuenta Satélite de Cultura y Economía Naranja del
Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE que se mencionan a
continuación, será del cuatro por ciento (4%):
#
Descripción
CIIU A.C
Área
1
Producción de
copias a partir de grabaciones originales
1820
Industrias culturales
2
Fabricación
de instrumentos musicales
3220
Creaciones funcionales
3
Edición de
libros
5811
Industrias culturales
4
Edición de
periódicos, revistas y publicaciones periódicas ‘
5813
Industrias culturales
5
Actividades
de producción de películas cinematográficas, videos, programas, anuncios y
comerciales de televisión
5911
Industrias culturales
6
Actividades
de postproducción de películas cinematográficas, videos, programas, anuncios
y comerciales de televisión
5912
Industrias culturales
7
Actividades
de distribución de películas cinematográficas, videos, programas, anuncios y
comerciales de televisión
5913
Industrias culturales
8
Actividades
de exhibición de películas cinematográficas y videos
5914
Industrias culturales
9
Actividades
de grabación de sonido y edición de música
5920
Industrias culturales
10
Actividades
de programación y transmisión en el servicio de radiodifusión sonora
6010
Industrias culturales
11
Actividades
de programación y transmisión de televisión
6020
Industrias culturales
12
Publicidad
7310
Creaciones funcionales
13
Actividades
especializadas de diseño
7410
Creaciones funcionales
14
Actividades
de fotografía
7420
Artes y patrimonio
15
Enseñanza
cultural
8553
Artes y patrimonio
16
Creación
literaria
9001
Industrias culturales
17
Creación
musical
9002
Artes y patrimonio
18
Creación
teatral
9003
Artes y patrimonio
19
Creación audiovisual
9004
Industrias culturales
20
Artes
plásticas y visuales
9005
Artes y patrimonio
21
Actividades
teatrales
9006
Artes y patrimonio
22
Actividades
de espectáculos musicales en vivo
9007
Artes y patrimonio
23
Otras
actividades de espectáculos en vivo
9008
Artes y patrimonio
24
Actividades
de bibliotecas y archivos
9101
Artes y patrimonio
25
Actividades y
funcionamiento de museos, conservación de edificios y sitios históricos
9102
Artes y patrimonio
26
Actividades de
jardines botánicos, zoológicos y reservas naturales
9103
Artes y patrimonio
27
Actividades
de parques de atracciones y parques temáticos
9321
Artes y patrimonio
Artículo 2. Retención en la fuente en los
estímulos públicos culturales. A partir de la expedición del presente Decreto
Legislativo y hasta el treinta (30) de junio de 2021, los estímulos públicos
culturales otorgados en desarrollo del artículo 18 de la Ley 397 de 1997 por
parte del Ministerio de Cultura y las entidades departamentales, municipales y
distritales responsables de la cultura, así como aquellos estímulos otorgados
por el Fondo de Desarrollo Cinematográfico de que trata la Ley 814 de 2003, no
están sujetos a retención en la fuente a título del impuesto sobre la renta y
complementarios, sobre el pago o abono en cuenta. Lo anterior, sin perjuicio
del cumplimiento de las obligaciones tributarias cuando haya lugar a ello.
Artículo 3. Servicios artísticos excluidos del
IVA. A partir del
primero (1) de julio de 2020 y hasta el treinta (30) de junio de 2021, los
siguientes servicios artísticos prestados para la realización de producciones
audiovisuales de espectáculos públicos de las artes escénicas, están excluidos
del impuesto sobre las ventas -IVA:
1. Dirección artística de las artes escénicas
representativas.
2. Servicios de interpretación, ejecución, composición
y realización artística de música, danza, teatro, circo, magia y todas sus
prácticas derivadas.
3. Realización de diseños y planos técnicos con los
requisitos de iluminación y sonido.
4. Elaboración de libretos y guiones de las artes
representativas. No incluye televisión y cine.
5. Diseño, creación y construcción de escenarios,
tarimas, y equipos de iluminación, sonido y audiovisuales.
8. Diseño y elaboración de vestuario, zapatería,
maquillaje y tocados de las artes representativas. No incluye televisión y
cine.
Parágrafo 1. Las actividades descritas en los numerales 3, 5
y 6 de este artículo, deberán estar asociadas exclusivamente a la escenografía
de los espectáculos públicos de las artes escénicas y se deberá colocar al
momento de facturar los servicios excluidos, a través de los sistemas de
facturación vigentes una leyenda que indique: "Servicio excluido - Decreto
637 de 2020". Lo anterior es aplicable a los obligados a facturar.
Parágrafo 2. El responsable del impuesto sobre las ventas -
IVA, deberá rendir un informe de ¡ ventas con corte al último día de cada mes,
el cual deberá ser remitido dentro de los cinco (5) primeros días del mes siguiente
a la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas que corresponda al domicilio
fiscal del responsable del impuesto sobre las ventas - IVA que efectúa la venta
del servicio excluido, certificado por contador público o revisor fiscal, según
sea el caso, en el que se detalle el periodo gravable del impuesto sobre las
ventas -IVA, el servicio excluido que corresponda a alguno de los numerales
anteriores, y el valor de la operación. El responsable del impuesto sobre las
ventas - IVA deberá tener a disposición de la Unidad Especial Administrativa
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN las facturas o documentos
equivalentes que sean soporte de la venta de los servicios excluidos. El no
enviar la información, enviarla extemporáneamente o enviarla con errores o
incompleta, genera la sanción prevista en el artículo 651 del Estatuto
Tributario.
Artículo 4. Plazos para la declaración y el pago
de la contribución parafiscal de espectáculos públicos de artes escénicas. Los productores permanentes y ocasionales
responsables de realizar la declaración y el pago de la contribución parafiscal
de los espectáculos públicos de las artes escénicas de que trata la Ley 1493 de
2011, podrán declarar y pagar la contribución parafiscal correspondiente a la
venta de boletería y entrega de derechos de asistencia que se realice con corte
al treinta y uno (31) de diciembre de 2020, hasta el treinta (30) de marzo de
2021.
Los agentes de retención de la contribución parafiscal
cultural, en los términos del artículo 9 de la Ley 1493 de 2011 y el artículo
2.9.2.2.1 del Decreto 1080 de 2015, no están obligados a practicar la retención
de la contribución parafiscal cultural por la venta de boletería y entrega de
derechos de asistencia realizada hasta el treinta y uno (31) de diciembre de
2020. En todo caso, deberán informar mensualmente al Ministerio de Cultura
sobre las boletas vendidas y los derechos de asistencia entregados.
El productor de cada espectáculo público de las artes
escénicas será el responsable de declarar y pagar la totalidad de la
contribución parafiscal cultural generada por la venta de boletería y la
entrega de derechos de asistencia correspondiente a los eventos a su cargo, en
los plazos previstos en este artículo.
Parágrafo. El recaudo de la contribución parafiscal
cultural correspondiente a la medida prevista en este artículo será girado por
el Ministerio de Cultura a los municipios en que se produjo el hecho generador
y podrá hacer parte de la destinación transitoria establecida en el artículo 2o
del Decreto Legislativo 475 de 2020. Para el efecto, las secretarías de
hacienda municipales y distritales realizarán las acciones requeridas para
facilitar la pronta apropiación de estos recursos en el presupuesto de las
entidades municipales y distritales de cultura, quienes son las responsables de
su ejecución, según lo establecido en el artículo 13° de la Ley 1493 de 2011.
Artículo 5. Reembolso o devolución por venta de
boletería y derechos de asistencia a espectáculos públicos de las artes escénicas. En los casos en que los productores de
espectáculos públicos de las artes escénicas de que trata la Ley 1493 de 2011,
con inscripción activa y vigente en el Portal Único de espectáculos Públicos -
PULEP, y los operadores de boletería con autorización vigente otorgada por el
Ministerio de Cultura, reciban solicitudes de retracto, desistimiento y otras
situaciones relacionadas con el reembolso o la devolución por la venta de
boletería y entrega de derechos de asistencia a espectáculos públicos de las artes
escénicas que iban a ser realizados desde el 12 de marzo de 2020, fecha en la
que inició la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 en todo
el territorio nacional según la declaratoria del Ministerio de Salud y
Protección Social, podrán realizar la devolución o el reembolso de los derechos
de asistencia a los espectáculos efectivamente cancelados, aplazados o
reprogramados, durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el
Ministerio de Salud y Protección Social con ocasión de la pandemia derivada del
Coronavirus COVID-19 y hasta por un año más.
Artículo 6. Pólizas para amparar el pago de la
contribución parafiscal cultural. Los productores ocasionales de espectáculos públicos
de las artes escénicas no deberán constituir la póliza de que trata el artículo
10 de la Ley 1493 de 2011, para los eventos que realicen hasta el treinta (30)
de septiembre de 2021, siempre y cuando la venta de boletería y entrega de
derechos de asistencia se realice a través de un operador de boletería con
autorización vigente otorgada por el Ministerio de Cultura.
Artículo 7. Vigencia. El presente Decreto Legislativo rige a
partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
Dado el 4 de junio de 2020”
[Siguen las firmas del Presidente de la República y de
todos los ministros del despacho]
2.
Intervenciones
10.
Durante el término de fijación en
lista, intervinieron las autoridades y entidades que en seguida se enlistan.
Asimismo, de manera oportuna, se recibió el concepto del Procurador General de
la Nación. El sentido de las intervenciones fue el siguiente:
Decreto Legislativo 818 de junio 4 de 2020
Exequibilidad
Inexequibilidad parcial
Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República
Instituto
Colombiano de Derecho Tributario -ICDT-
Asociación
Nacional de Empresarios de Colombia -ANDI-
Federación
Colombiana de Municipios       -Fedemunicipios-
Centro
de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia
2.1.
Solicitudes de
exequibilidad
11.
La Secretaría
jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República indicó
que el Decreto 818 de 2020 cumple
los requisitos formales y materiales de constitucionalidad. Por un lado, afirmó
que este decreto cumple los primeros porque (i) se expidió en desarrollo
del Decreto Legislativo 637 de 2020, (ii) lleva la firma del presidente
de la República y de todos los ministros del despacho, (iii) se profirió
dentro de la vigencia del estado de emergencia, (iv) se encuentra
debidamente motivado en el acápite correspondiente al “considerando”, en el que
se enuncian las razones y causas que justifican su expedición, (v) se
extiende a todo el territorio nacional y, finalmente, (vi) todas las
medidas relativas a tributos dejarán de regir antes del 30 de junio de 2021,
por lo que respeta el límite temporal del artículo 215 de la Constitución Política.
12.
Por otro lado, señaló
que el decreto cumple con los presupuestos materiales o sustantivos por cuanto:
(i) las medidas adoptadas “se refieren a materias que tienen relación
directa y específica con su parte motiva -conexidad interna- y con el Estado de
Emergencia Económica Social y Ecológica declarado en virtud del Decreto 637 de
6 de mayo de 2020 -conexidad externa-”; (ii) habida cuenta del
contexto en el que se enmarcan las medidas, “los alivios y beneficios
tributarios a las personas que se dedican a las actividades de cultura y
creatividad y asociadas -artículo 1, 2, 3 y 4-”, así como “las
facilidades para efectuar reembolsos o devoluciones por venta de boletería y
derechos de asistencia a espectáculos públicos de las ‘artes escénicas’ -artículo
5-, y la eliminación de pólizas para garantizar el pago de contribuciones
parafiscales -artículo 6”, tienen por finalidad conjurar los efectos
económicos adversos de la crisis y, además, desarrollar objetivos superiores
legítimos; (iii) dado el contexto fáctico generado por la pandemia por
la COVID-19, es evidente “la necesidad [fáctica] de asumir medidas
para contrarrestar la situación adversa para los actores del sector cultura y
evitar mayores afectaciones”. Además, dado que “no existe en la
normativa ordinaria alguna disposición que permita conceder beneficios o
alivios tributarios a los agentes del sector cultura que se han visto especialmente
afectados por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, ni que les extienda
el tiempo para efectuar reembolsos y exima de la obligación de constituir garantías
para el pago de sus contribuciones parafiscales” y estas “medidas deben
estar contenidas en un cuerpo con fuerza material de ley, por respeto al
principio de legalidad tributaria”, también superan el presupuesto de
necesidad jurídica; (iv) “las medidas y los objetivos guardan clara
proporcionalidad con las situaciones a conjurar”, como consecuencia de la
crisis sanitaria y económica y de empleo provocada por el nuevo coronavirus; (v)
el decreto expone las razones que permiten “inferir que la legislación
ordinaria no es suficiente o compatible con las necesidades urgentes del Estado
de Emergencia” y (vi) las medidas adoptadas no “impone[n] una
discriminación injustificada ni tratos diferenciales por razón de la raza,
lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica”
ni “afecta[n] derechos fundamentales intangibles”, ni  “suspenden
derechos humanos o libertades fundamentales”.
13.
La Asociación
Nacional de Empresarios de Colombia -ANDI- señaló que este decreto satisface los requisitos
formales y materiales de constitucionalidad. Lo primero, por cuanto fue
expedido “dentro de los
30 días calendario del estado de excepción”, con “la firma del Presidente de la República y de
todos los ministros” y “tiene motivación expresa”. Lo segundo,
porque (i) “las medidas están estrechamente vinculadas tanto
con los hechos que dieron lugar a la declaración del estado de excepción, como
con las medidas anunciadas” por el decreto sub examine, (ii) busca
“aliviar y brindar liquidez al sector cultural”, que es “uno de los más
afectados por las medidas adoptadas para contener el contagio del coronavirus
covid-19”, (iii) “no afecta el núcleo esencial de derecho
fundamental alguno”, (iv) no “lesiona en manera alguna los
derechos enumerados en el artículo cuarto de la Ley 137 de 1994”, (v)
ni “viola el artículo 50 de la Ley 137 de 1994”. Además, precisó que la
Corte Constitucional, “mediante sentencia C-153 de 2020”, ya
declaró la exequibilidad de “las disposiciones del Decreto Legislativo
475 de 2020 que hacen relación con alivios al sector cultural”.
14.
La Federación
Colombiana de Municipios -Fedemunicipios- resaltó que “entre el Decreto aludido y la
declaratoria de emergencia”
existe relación directa y “el fin del decreto está amparado por la
Constitución Política”. En su opinión, “las medidas tendientes a
proteger al sector cultura y todas las empresas y personas que dependen de
este” son decisiones que están “ligadas con la pandemia”, por
cuanto, desde el mes de marzo, “las actividades relacionadas a estos temas
se encuentran paralizadas, causando una grave crisis económica entre las
personas que dependen de los eventos culturales y artísticos”. Asimismo,
destacó que “la protección de la cultura y de los artistas y personas que
dependen de actividades ligadas a este sector se encuentra protegido y amparado”
por los artículos 70 y 71 de la Constitución Política. De tal suerte que este
decreto “persigue precisamente la consecución de los fines estatales”.
En particular, los “de servir a la comunidad y promover su prosperidad, enfocándose
principalmente en todas aquellas personas que viven de la cultura y de los
eventos artísticos”.
15.
El Centro de Estudios
Fiscales de la Universidad Externado de Colombia señaló que las medidas
adoptadas por el Decreto Legislativo 818 de 2020 cumplen la totalidad de los
requisitos formales y materiales de constitucionalidad. En particular, el
interviniente resaltó que “existe conexidad material (esto es, con las
causas de la Emergencia)” y, además, “existe una conexión de finalidad
(con los efectos y el objetivo propuesto en mitigar el impacto generado por la
crisis)”. Esto, por cuanto las medidas previstas por el decreto sí “buscan
solucionar o conjurar las causas de la emergencia y mitigar sus consecuencias”.
Respecto a “las medidas tributarias de carácter transitorio”, señaló que
estas están dirigidas a “apoyar al mismo sector y subsector del mercado
cultural, pero dirigido para actividades de creación, formación virtual, producción
y circulación de espectáculos públicos de artes escénicas en la modalidad
virtual o presencial”. Por tanto, la necesidad de las medidas está dada por
“las dinámicas propias de consumo de [estos] bienes y servicios
culturales que implicaban reunión en los escenarios que se veían potencialmente
financiados en gastos de infraestructura”. Por último, el interviniente indicó
que, “dado que existe una motivación suficiente y la necesidad de adoptar
estas medidas que suspenden efectos de leyes tributarias (artículo 13 Ley 1493
de 2011)”, las medidas superan los demás juicios materiales de
constitucionalidad.
2.2.
Solicitud de
inexequibilidad parcial
16.
El Instituto
Colombiano de Derecho Tributario -ICDT- señaló que aunque los artículos 1, 2,
4, 5 y 6 satisfacen la totalidad de los juicios materiales, el artículo 3 no
satisface el juicio de necesidad. En su opinión, el Gobierno Nacional no logró “acreditar
que la medida adoptada por el Ejecutivo sea necesaria para lograr los fines que
dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción”. Esto, por cuanto “los
servicios artísticos prestados para la realización de producciones
audiovisuales de espectáculos públicos de las artes escénicas [enlistados
en el artículo 3 del decreto] ya se encuentran excluidos del impuesto sobre
el valor agregado”.
17.
En particular, el
interviniente señaló que los artículos 1, 2, 4, 5 y 6 satisfacen (i) el
juicio de conexidad material, por cuanto “en los considerandos del Decreto
Legislativo número 818 de 2020 se acredita la conexidad que tiene la expedición
de la norma con las causas originarias del estado de excepción”, pues según
se explica en el decreto, este tiene “origen en la pandemia ocasionada por
la dispersión del Coronavirus – Covid 19 y en los sucesivos decretos de
aislamiento preventivo obligatorio que se han proferido para morigerar sus
nocivos efectos en la población”; (ii) el juicio de ausencia de
arbitrariedad, porque “no se establece ninguna medida que desconozca las
prohibiciones derivadas de la Constitución Política (tampoco del bloque de
constitucionalidad)”; (iii) el juicio de intangibilidad, debido a
que “los ‘estímulos fiscales’ ordenados en el Decreto Legislativo número 818
de 2020 no desconocen, sino que reafirman el núcleo esencial de los derechos
intangibles”; (iv) el juicio de no contradicción específica, dado
que “la medida respeta los límites impuestos por el ordenamiento
constitucional y los tratados internacionales suscritos por Colombia”; (v)
el juicio de finalidad, pues “las medidas de protección concretadas en estímulos
fiscales se encaminan a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión
de sus efectos”; (vi) el juicio de motivación suficiente, ya que no
limita el “ejercicio de los derechos fundamentales”, y (vii) los
juicios de necesidad, proporcionalidad, incompatibilidad y no discriminación,
porque, en términos generales, las medidas adoptadas por este decreto se “encauzan
a generar liquidez para quienes participan del sector de la Economía Naranja”.
18.
No obstante, en
relación con el artículo 3 del decreto, advirtió que este “reitera el
contenido material de una regla de derecho vigente en nuestro ordenamiento jurídico,
con la precisión de que el tratamiento tributario de favor se ‘extiende’ a los ‘servicios
artísticos prestados para la realización de producciones audiovisuales de espectáculos
públicos de las artes escénicas”. Según indica, el artículo 6 de la Ley
1493 de 2011[4]
ya prevé que los servicios artísticos de espectáculos públicos de las artes escénicas,
enumerados de manera análoga por el artículo 3 del decreto, están excluidos de
IVA.
19.
Para el
interviniente, “el yerro del Gobierno Nacional” está en considerar que
el artículo 6 de la Ley 1493 de 2011 opera únicamente a “favor de los
servicios artísticos que se presten para la realización física de espectáculos públicos
de las artes escénicas”. En su criterio, esta norma no se limita a “los espectáculos
públicos de las artes escénicas […] que se realicen en forma física y
presencial”. Esto es así, porque “el desarrollo de […] eventos de
manera virtual también ‘reúne personas en un determinado sitio [en la web]’ y
‘congrega la gente por fuera del ámbito doméstico [pluralidad de individuos,
sin ningún tipo de relación entre sí, como espectadores del evento]”.
Por tanto, es claro que las producciones audiovisuales de espectáculos públicos
de las artes escénicas están dentro de la exclusión del citado artículo 6.
20.
Por lo anterior, el
instituto concluyó que el Gobierno Nacional no logró acreditar que la medida
adoptada por el artículo 3 del Decreto Legislativo sub examine es
necesaria para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado
de excepción.
3.
Concepto del Procurador
General de la Nación
21.
Para el Procurador
General de la Nación, el Decreto 818 de 2020 cumple todos los requisitos
formales y materiales de constitucionalidad.
22.
En primer lugar,
indicó que (i) el decreto fue “remitido a la Corte Constitucional el día
hábil siguiente a su expedición”, (ii) está “firmado por el
Presidente de la República y todos sus ministros”, (iii) “explica
las razones que justifican la creación de medidas en materia de obligaciones
tributarias, de contribuciones parafiscales y obligaciones operativas con las
que se pretende aliviar el impacto económico de la pandemia en el sector
cultural”, (iv) se expidió “dentro del término de vigencia del
estado de emergencia económica” y (v) “rige en todo el territorio
nacional” al afectar medidas tributarias, parafiscales y operativas que
operan en el mismo ámbito, lo cual coincide con el del Decreto Legislativo 637.
23.
En segundo lugar, señaló
que, en términos generales, las medidas adoptadas por el decreto satisfacen la
totalidad de los juicios materiales de constitucionalidad, debido a que (i)
“tienen relación directa con el estado de emergencia económica, social y ecológica
que ocasionó la pandemia COVID-19”; (ii) “no tiene[n] incidencia
negativa en el núcleo esencial de derechos fundamentales, ni impone
restricciones a los derechos intangibles definidos en el art. 4 de la Ley
Estatutaria 137 de 1994 y en el artículo 27 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos”; (iii) no afectan “la competencia del Congreso
para reformar, derogar o adicionar este o cualquier otro decreto legislativo,
ni [desmejoran] los derechos de los trabajadores”; (iv) “está[n]
relacionad[as] con la superación de la crisis que dio lugar a la
emergencia económica”, ya que “está[n] delimitad[as] a la reducción
transitoria de las cargas tributarias, parafiscales y operativas que generan
las actividades culturales y creativas […] para mitigar los efectos de
la crisis y evitar la expansión de los efectos económicos en el sector cultural”;
(v) “no existen en el ordenamiento jurídico vigente medidas que
permitan alcanzar el fin trazado con las medidas”; (vi) son “adecuadas
de cara a la calamitosa situación generada por el contagio del COVID-19 a que
se ve expuesta la Nación, en atención a que favorecen emprendimientos o gestión
cultural, creativa y de espectáculos públicos de artes escénicas” y (vii)
no se fundan en algún “criterio sospechoso de discriminación”, toda vez
que “no impone tratos diferenciados por razones de raza, lengua, religión,
origen nacional o familiar, opinión política o filosófica, por lo que cumple el
requisito de no discriminación”.
24.
No obstante, precisó
que “en lo atinente a la necesidad”, “el artículo 5 del Decreto 1258
de 2012, reglamentario de la Ley 1493 de 2011, ya establecía la exención del
IVA en los seis servicios artísticos prestados para la realización de los espectáculos
públicos de las artes escénicas”. Según indicó, esos servicios son “idénticos
a los enlistados en el artículo 3 del Decreto Legislativo 818 de 2020 estudiado”.
Por tanto, solicitó el condicionamiento de esta disposición, “en el
entendido que la exclusión de IVA [del artículo 3 del decreto] abarca
ahora los servicios artísticos prestados para las producciones audiovisuales
orientadas a la transmisión digital, conforme a la parte considerativa del
mismo decreto”. De lo contrario, afirmó que “la redacción de la disposición
no surtiría ningún efecto real en las actuales circunstancias”.
II.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
25.
La Corte Constitucional es
competente para controlar la constitucionalidad del Decreto Legislativo 818 de junio
4 de 2020, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 215[5] y 241.7[6] de la Constitución
Política.
2.
Problemas jurídicos y
metodología de decisión
26.
Corresponde a la Sala decidir si
el Decreto Legislativo 818 de junio 4 de 2020 satisface las exigencias formales
y materiales que, a partir de las disposiciones constitucionales y estatutarias
–Ley 137 de 1994–, la jurisprudencia constitucional ha configurado para este
tipo de actos normativos. Para este fin, seguirá la siguiente metodología:
precisará las exigencias formales y materiales que rigen el control de
constitucionalidad de este tipo de decretos (epígrafe 3), presentará una
caracterización general del estado de excepción y, en particular, del estado de
emergencia económica, social y ecológica (epígrafe 3.1) y definirá el
fundamento y alcance del control de constitucionalidad de los decretos de
desarrollo expedidos al amparo del estado de emergencia económica, social y ecológica
(epígrafe 3.2). Luego, llevará a cabo una descripción analítica de la
norma objeto de control (epígrafe 4). Por último, examinará si el
decreto legislativo sub examine satisface las exigencias formales (epígrafe
5) y materiales (epígrafe 6) previamente desarrolladas.
27.
Antes de desarrollar la
metodología propuesta, es importante precisar que el parágrafo del artículo 4 del Decreto
Legislativo 818 de 2020 dispone que el recaudo correspondiente a la “contribución
parafiscal de espectáculos públicos de artes escénicas” causada
hasta el 31 de diciembre de 2020 podrá recibir la destinación
transitoria de que trata el artículo 2 del Decreto Legislativo 475 del 25
de marzo de 2020. Este decreto fue declarado exequible por la Corte
Constitucional en la sentencia C-153 de 2020. Por tanto, esta última
providencia constituye, en lo pertinente,
un precedente para esta decisión.
3.
Las exigencias formales y
materiales que rigen el control de constitucionalidad de
los decretos legislativos de desarrollo del estado de emergencia económica, social
y ecológica
28.
La jurisprudencia constitucional
se ha ocupado en numerosas oportunidades de precisar la naturaleza y alcance
del estado de emergencia, económica, social y ecológica regulado en el artículo
215 de la Constitución Política. Asimismo, se ha esforzado por precisar las
fuentes, criterios y estándares que debe tomar en consideración este tribunal a
efectos de juzgar la constitucionalidad de los decretos de desarrollo que dicta
el Presidente de la República. A continuación, la Corte reitera los aspectos
básicos del precedente sobre la materia, con el propósito de aplicarlos en la
revisión de constitucionalidad del decreto legislativo sub examine.
3.1.
Caracterización general de
los estados de excepción y, en particular, del estado de emergencia económica, social
y ecológica[7]
29.
La Constitución Política de 1991
regula, en sus artículos 212 a 215, los estados de excepción. Con apoyo en esas
disposiciones, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros,
puede declarar tres tipos de estados de excepción: (i) guerra exterior, (ii)
conmoción interior y (iii) emergencia económica, social y ecológica.
30.
La regulación constitucional y
estatutaria de los estados de excepción se funda en el carácter reglado,
excepcional y limitado de los mismos. La Constitución Política de 1991
estableció un complejo sistema de controles que pretende mantener “el
carácter excepcionalísimo de las medidas de emergencia en Colombia”[8],
así como que “el uso de estas herramientas es una potestad reglada
que se encuentra sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del
bloque de constitucionalidad”[9].
31.
La naturaleza reglada,
excepcional y limitada de los estados de excepción se garantiza por
medio de su estricta regulación en la Constitución y en la Ley 137 de 1994 –en
adelante LEEE–[10],
así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial[11].
32.
La Constitución Política dispuso
un complejo sistema de controles políticos específicos para los estados de
excepción, tales como: (i) la autorización del Senado para la
declaratoria del estado de guerra exterior; (ii) el concepto favorable
del Senado para la segunda prórroga del estado de conmoción interior; (iii)
las reuniones del Congreso por derecho propio; (iv) los informes que
debe presentar el Gobierno Nacional al Congreso de la República sobre su
declaratoria y evolución; y, finalmente, (v) la competencia del Congreso
para establecer la responsabilidad política del Presidente y de los ministros
por la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, o
que constituya grave calamidad pública, sin la ocurrencia de los supuestos
contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio
de las facultades excepcionales.
33.
La Constitución también estableció
el control judicial constitucional automático de los decretos legislativos
expedidos en el marco de los estados de excepción, según lo dispuesto en los
artículos 212 a 215 de la Constitución, el cual está desarrollado por los
artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.
34.
A la luz del artículo 215 de la
Constitución Política, el estado de emergencia puede ser declarado por el
Presidente de la República y todos los ministros, siempre que sobrevengan
hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i)
perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social
y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad
pública. Este último concepto ha sido definido por la Corte Constitucional como
“una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a
un sector importante de ella”. La calamidad pública alude a un evento o
episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera
gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera
imprevista y sobreviniente.
35.
Este tribunal ha señalado
que “los acontecimientos, no solo deben tener una entidad propia
de alcances e intensidad traumáticas, que logren  conmocionar o trastrocar
el orden económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad,
sino que, además, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello
diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes
a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad
de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta
el Estado mediante la utilización de sus competencias normales”[12]. En
tales términos, esta Corte ha reconocido que la calamidad pública puede
provenir de una causa natural, como ha sucedido por cuenta de temblores o
terremotos, avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, etc., o de una
causa técnica como es el caso del cierre de una frontera internacional, o “accidentes
mayores tecnológicos”[13].
36.
Desde la expedición de la
Constitución Política se han declarado estados de emergencia económica, social
y ecológica por distintas razones: (i) la fijación de salarios de
empleados públicos[14];
(ii) la crisis en el servicio público de energía eléctrica[15]; (iii)
desastres naturales[16];
(iv) la revaluación del peso frente al dólar[17]; (v) el deterioro
de la situación de los establecimientos de crédito[18]; (vi) las
actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público[19];
(vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en
salud[20]
y, por último, (viii) la situación fronteriza con Venezuela[21].
37.
El artículo 215 de la Constitución
Política prescribe que la declaratoria del estado de emergencia económica, social
y ecológica solo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta
días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año
calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los decretos
legislativos en el marco del estado de emergencia tendrán fuerza de ley y
deberán ser: (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y
todos los ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la
crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Asimismo, (iv) deben
referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia
y (v) podrán –de forma transitoria– establecer nuevos tributos o
modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de la
siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les
otorgue carácter permanente.
38.
Dicha disposición señala que el
decreto que declare el estado de emergencia debe indicar el término dentro del
cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias y convocar al Congreso,
si este no se hallare en funcionamiento, para que se reúna dentro de los diez
días siguientes al vencimiento de dicho término. En relación con las
competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio
artículo 215 de la Constitución establece que: (i) examinará hasta por
un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el
informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron
el estado de emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente
sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar,
modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas
materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer
sus atribuciones constitucionales, y (iii) se reunirá por derecho
propio, si no fuere convocado por el Gobierno Nacional.
3.2.
Fundamento y alcance del
control judicial de los decretos expedidos al amparo del estado de emergencia
económica, social y ecológica[22]
3.2.1. Consideraciones generales[23]
39.
Los estados de excepción son
instituciones que, fundadas en la juridicidad que impone la Carta Política,
pretenden responder a situaciones graves y anormales que no pueden ser
enfrentadas por el Estado solo con el ejercicio de sus competencias ordinarias. Sin
embargo, una característica propia del Estado constitucional democrático es que
esa competencia no sea omnímoda ni arbitraria. El ordenamiento superior
impone una serie de requisitos y condiciones que deben cumplirse tanto en los
decretos legislativos que declaran el estado de excepción, como en aquellos que
prevén las medidas legales extraordinarias para hacer frente a la crisis,
conocidos usualmente como decretos de desarrollo. Estos requisitos
y condiciones son los que, a su vez, justifican la competencia de la Corte para
verificar la compatibilidad de los decretos con la Constitución Política.
Ello, bajo el entendido que los estados de excepción son mecanismos
extraordinarios, pero en todo caso sometidos a condiciones de validez impuestas
por la Constitución.
40.
La Corte ha indicado que los
requisitos mencionados se encuentran en tres fuentes normativas concretas,
todas ellas integradas al parámetro de constitucionalidad: (i) las
disposiciones de la Carta Política que regulan los estados de excepción (arts.
212 a 215 C.P.), (ii) el desarrollo de esas reglas, previstas en
la LEEE, y (iii) las normas de derecho internacional de los
derechos humanos que prevén tanto los requisitos de declaratoria, como las
garantías que no pueden ser suspendidas en esas situaciones excepcionales
(derechos intangibles) (arts. 93.1 y 214 C.P.). La existencia de un régimen
jurídico con sujeción al cual deben ejercerse las competencias que surgen de la
declaratoria de un estado de excepción concretan el principio de legalidad que,
como ha indicado este Tribunal: (i) obliga a que el Gobierno actúe con
sujeción a las normas nacionales que rigen los estados de excepción y (ii)
exige que las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que
tengan lugar en razón de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones
del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho internacional
humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos.
3.2.2. Criterios formales y materiales que rigen el control
de constitucionalidad
41.
La jurisprudencia de este Tribunal
ha establecido que el control constitucional de los decretos expedidos al
amparo del estado de emergencia tiene dos facetas: formal y material. Se trata
de un detallado escrutinio que tiene por objeto asegurar que todos los límites
previstos para el ejercicio de las facultades de excepción sean debidamente
respetados por el Gobierno Nacional.
42.
El examen formal del decreto exige
verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i)
la suscripción por el Presidente de la República y por todos sus ministros; (ii)
la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su
vigencia y (iii) la existencia de motivación. Asimismo, en los casos en
los cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido solo
determinado ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo
no lo excedan.
43.
El examen material comprende el
desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen
expresiones operativas de los principios que guían los estados de excepción. La
práctica decisional de este tribunal evidencia algunas divergencias en el
orden, contenido y agrupación de tales juicios. Si bien tales diferencias no
han afectado el rigor del control constitucional, es oportuno unificar su
alcance a fin de enunciar y caracterizar cada uno de los juicios.
44.
El juicio de finalidad[24] está
previsto por el artículo 10 de la LEEE[25].
A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos
debe estar directa y específicamente encaminada a enervar las causas de la
perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos[26].
45.
El juicio de conexidad material[27] está
previsto por los artículos 215 de la Constitución[28] y 47 de la LEEE[29]. Con este
juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto
legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria
del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad debe
ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la
relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el
Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente[30] y (ii)
externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los
motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia[31].
46.
El juicio de motivación
suficiente[32]
ha sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal
por cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación
del decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan
suficientes para justificar las medidas adoptadas[33]. Dicha motivación es
exigible frente a cualquier tipo de medidas[34],
sobre todo aquellas que limitan derechos constitucionales, por cuanto el
artículo 8 de la LEEE establece que los “decretos de excepción
deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las
limitaciones de los derechos constitucionales”[35].
47.
El juicio de ausencia de
arbitrariedad[36]
tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se
establezcan medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las
facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los
tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia[37]. La Corte
Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los
derechos –que suele identificarse mediante el principio de proporcionalidad– y
libertades fundamentales[38],
(ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder
público y de los órganos del Estado y, en particular, (iii) no supriman
o modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento[39].
48.
El juicio de intangibilidad[40] parte
del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del
carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos
93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los
estados de excepción. La Corte ha establecido que en virtud del derecho
internacional de los derechos humanos, se consideran como intangibles el
derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a
desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición
de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de
las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de
conciencia; la libertad de religión; los principios de legalidad, de
favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser
elegido; los derechos a contraer matrimonio y a la protección de la familia; el
derecho del niño a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del
Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas y el derecho al habeas
corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables
para la protección de esos derechos.
49.
El juicio de no contradicción
específica[41]
tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos: (i) no contraríen de manera específica a la Constitución o
a los tratados internacionales y (ii) no desconozcan el marco de
referencia de la actuación del Ejecutivo en el Estado de emergencia económica, social
y ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y
50 de la LEEE. La Corte Constitucional ha destacado que, por expreso mandato
constitucional y legal, dentro de este marco está prohibido que el Gobierno
desmejore los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos
contemplados en el artículo 215 de la Constitución Política.
50.
El juicio de incompatibilidad[42], según el
artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que suspendan leyes
expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el correspondiente
estado de excepción.
51.
El juicio de necesidad[43], previsto en
el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten en el decreto
legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la
declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este análisis
debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica, que consiste en
verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o
evitar la extensión de sus efectos; en este sentido, se evalúa si el Presidente
de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de
la medida para superar la crisis, y (ii) de la necesidad jurídica,
que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario
de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos
de la medida excepcional.
52.
El juicio de proporcionalidad[44], que deriva
del artículo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se adopten en desarrollo
de los estados de excepción sean respuestas equilibradas frente a la gravedad
de los hechos que causaron la crisis. Asimismo, la Corte ha precisado que el
examen de proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y garantías
constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el
retorno a la normalidad. La Corte advierte que este examen particular no
excluye, naturalmente, la aplicación del examen de proporcionalidad cuando sea
pertinente, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos constitucionales,
por ejemplo, en el juicio de ausencia de arbitrariedad.
53.
El juicio de no discriminación[45], el cual
tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE[46],
exige que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción no
pueden entrañar segregación alguna fundada en razones de sexo, raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras
categorías sospechosas[47].
Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no
imponga tratos diferentes injustificados[48].
4.
Descripción analítica del
Decreto Legislativo 818 de 2020
54.
Mediante el Decreto
637 de 2020, el Presidente
de la República y los ministros del despacho declararon el estado de emergencia
económica, social y ecológica, “en todo el territorio nacional, por
el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de
este decreto”[49].
Para fundamentar esta declaratoria, el Presidente indicó que, “a pesar de que en virtud del Decreto 417
del 17 de marzo de 2020 -declaratorio del primer Estado de Emergencia
Económica, Ecológica y social por el nuevo Coronavirus COVID-19- se tomaron
medidas para atender los efectos económicos adversos generados por la
pandemia”, la necesidad
de mantener la medida de aislamiento social obligatorio, habida cuenta de las
razones de salud pública, conminó al Gobierno Nacional a “tomar nuevas
medidas legislativas para contrarrestar los efectos […] agravados en el
empleo, las empresas y el sistema económico y de salud colombiano”.
55.
En particular, señaló
que la medida de aislamiento social obligatorio ha afectado de manera especial
a “los sectores de la economía que, por su naturaleza, deben permanecer
completamente cerrados”[50].
Según indicó, la extensión de esta medida ha supuesto una limitación de más del
27 % de la actividad productiva del país. De esta forma, mientras que “a
inicios de la crisis, los pronósticos de crecimiento [de la económica
colombiana] se ubicaban en 3,3%”, a finales de abril de 2020, “el
promedio fue de -4,6%”[51].
De tal suerte que “las actividades artísticas, entretenimiento, recreación y
otras actividades de servicios fue la rama de actividad económica que, en marzo
de 2020, concentró la mayor disminución de la población ocupada en el
país (-512 mil personas), contribuyendo así en -2,3 p.p. al total nacional”.
56.
En desarrollo de lo
previsto por el Decreto 637 de 2020, el Presidente de la República expidió el
Decreto Legislativo 818 de 2020, “[p]or el cual se adoptan medidas
especiales para la protección y mitigación del impacto del COVID-19 en el
sector cultura”. Según las consideraciones expuestas por el Gobierno
Nacional en la motivación de este decreto, como resultado de la crisis generada
por la COVID-19, “los sectores culturales y creativos sufren un impacto económico
[más] significativo que el promedio nacional”. Según cálculos de
Fedesarrollo[52],
“debido a la crisis generada por la COVID-19”, “las actividades de la
Economía Naranja enfrentarían el peor panorama entre todos los sectores, con un
decrecimiento estimado de entre -14,4% y -33,4%”. Asimismo, según la
información reportada por el DANE[53],
“las actividades artísticas, entretenimiento, recreación y otras actividades
de servicios fue la rama de actividad económica que, en marzo de 2020,
concentró la mayor disminución de la población ocupada en el país (-512 mil
personas)”.
57.
En este contexto, el
Decreto Legislativo 818 de 2020 prevé las siguientes medidas para apoyar el
sector cultural: (i) beneficios y alivios tributarios para las personas
que se dedican a la cultura y a la creatividad,  (ii) facilidades para
efectuar reembolsos o devoluciones por venta de boletería y derechos de
asistencia a espectáculos públicos de las artes escénicas y (iii) la
exoneración de la constitución de garantías o pólizas de seguro para garantizar
el pago de contribuciones parafiscales.
58.
Las reglas previstas
por el Decreto Legislativo 818 de 2020 son las siguientes:
58.1.
Beneficios y
alivios tributarios para las personas que se dedican a la cultura y a la
creatividad. Por medio
de los artículos 1, 2, 3 y 4 del decreto legislativo sub examine, se adoptan
algunas medidas tributarias relativas a la retención en la fuente a título de
renta, el impuesto sobre las ventas (IVA) y la contribución parafiscal de
espectáculos públicos de artes escénicas. El artículo 1 reduce y unifica
la tarifa de retención en la fuente a título de impuesto sobre la renta, sobre
los pagos o abonos en cuenta por concepto de honorarios, comisiones y
prestación de servicios de que trata el artículo 392 del Estatuto Tributario,
en particular, de las 27 actividades de inclusión total de la cuenta satélite
de cultura y economía naranja del DANE. El artículo 2 prevé que no
estarán sujetos a retención en la fuente a título de renta los estímulos
públicos culturales otorgados en desarrollo del artículo 18 de la Ley 397 de
1997 ni los estímulos otorgados por el Fondo de Desarrollo Cinematográfico de
que trata la Ley 814 de 2003. El artículo 3 excluye del IVA los
servicios artísticos asociados a la realización de producciones audiovisuales
de espectáculos públicos de las artes escénicas. El artículo 4 amplía el
plazo para presentar la declaración y el pago de la contribución parafiscal de
espectáculos públicos de artes escénicas, de que trata la Ley 1493 de 2011.
58.2.
Facilidades para
efectuar reembolsos o devoluciones por venta de boletería y derechos de
asistencia a espectáculos públicos de las artes escénicas. El artículo 5 del decreto legislativo
sub examine dispone ampliar el plazo que tienen los productores de
espectáculos públicos de las artes escénicas y operadores de boletería
debidamente inscritos ante el Ministerio de Cultura para que tramiten las
solicitudes de retracto, desistimiento y circunstancias relacionadas con el
reembolso del valor que el consumidor hubiese pagado por las boletas y derechos
de asistencia adquiridos.
58.3.
Exoneración de
pólizas de seguro para garantizar el pago de contribuciones parafiscales. El artículo 6 del decreto legislativo
sub examine prevé que los productores ocasionales de espectáculos
públicos de las artes escénicas no deberán constituir las garantías o pólizas
de seguro previstas por la legislación ordinaria para garantizar el pago de la
contribución parafiscal cultural de los espectáculos públicos de las artes
escénicas[54],
siempre y cuando la venta de boletería y entrega de derechos de asistencia se
realice por medio de un operador de boletería con autorización vigente del
Ministerio de Cultura. Esto, en la medida en que el Ministerio de Cultura y la
DIAN pueden implementar otros mecanismos para efectuar el control y la
fiscalización requeridas durante la pandemia de la COVID-19.
59.
De acuerdo con las
consideraciones del Gobierno Nacional, estas medidas “satisfacen plenamente
el estándar de finalidad consagrado en el artículo 215 de la Constitución
Política” y, además, “desarrollan objetivos superiores legítimos, como
el deber del Estado de promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los
colombianos y la búsqueda del conocimiento y la expresión artística”,
previstos por los artículos 70[55]
y 71[56]
de la Constitución Política.
60.
Al respecto, la Sala Plena
advierte que la Corte Constitucional ya ha examinado y declarado la
constitucionalidad de medidas tributarias de diferente naturaleza adoptadas
mediante decretos legislativos, antes de la actual pandemia, tales como: (i)
la creación de contribuciones[57]
e impuestos[58],
(ii) la adopción de exenciones tributarias[59], (iii)
la disposición de beneficios en el tratamiento en la retención en la fuente[60]
y (iv) la modificación de los plazos para declarar y pagar impuestos[61].
En particular, en ejercicio del control automático de constitucionalidad de los
decretos legislativos expedidos en vigencia de los estados de emergencia
económica, social y ecológica, la Corte Constitucional ha admitido que: (i)
“[a]sí como el legislador ordinario es el titular de la potestad para
establecer tributos”[62],
también lo es para “contemplar exenciones […] dentro de los
límites que consagra el artículo 215 de la Constitución”[63]; (ii)
“la creación de exclusiones, exenciones o beneficios tributarios puede ser
una herramienta útil para estimular el desarrollo de actividades económicas en
sectores o regiones afectados por las crisis que dan lugar a la declaración de
emergencia”[64];
(iii) “es previsible que las medidas tributarias de exención se
dirijan a los individuos que han resultado afectados por los hechos que
motivaron la declaración del estado de excepción”[65] y (iv)
“es legítimo que el
Gobierno reduzca o modifique los impuestos que recaen sobre actividades cuyo
estímulo puede promover la superación de la crisis que motivó el Estado de
Emergencia Social”[66], como ocurre, por ejemplo, con la “exclusión de pago
del IVA”[67].
61.
También, de manera
más reciente, la Corte Constitucional ha declarado la exequibilidad, simple o
condicionada, de múltiples medidas tributarias en la actual situación de
pandemia, así: (i) exenciones y
exclusiones de IVA[68], (ii) exenciones del gravamen a los movimientos financieros
-GMF-[69], (iii) tarifas especiales de
retención en la fuente del impuesto sobre la renta[70], (iv) condiciones
especiales para acceder a determinados beneficios fiscales[71], (v) cambio de
destinación de determinados tributos[72],
(vi) ampliación de términos para el pago de ciertos tributos,[73] (vii) alternativas no tributarias de financiamiento[74],
(viii) medidas procedimentales para la gestión de
ciertos tributos[75]
y (ix) rebajas de sanciones, intereses y capital durante la negociación
de procesos de reorganización[76].
62.
En particular, por tratarse de
medidas similares a las previstas por el Decreto Legislativo 818 de 2020, es
importante destacar que en
ejercicio del control automático de constitucionalidad de los decretos
legislativos expedidos en desarrollo de los estados de emergencia económica,
social y ecológica declarados por medio de los decretos 417 y 637 de 2020, la
Corte Constitucional ha admitido: (i) exenciones y exclusiones de IVA respecto
de servicios de voz e internet móviles[77],
importación y adquisición de ciertos bienes o insumos de uso médico[78], donaciones o
cualquier otro acto que implique la transferencia del dominio a título gratuito[79], comisiones o
servicios que se cobren por la dispersión excepcional de recursos por parte de
las entidades financieras a los beneficiarios del denominado “apoyo económico”,
comisiones por el servicio de garantías otorgadas por el Fondo Nacional de
Garantías S.A. -FNG- focalizadas en enfrentar las consecuencias adversas de la
pandemia del COVID-19[80]
y comisiones o servicios que se cobren por la dispersión de los recursos por
parte de las entidades financieras a los beneficiarios del programa ingreso
solidario[81];
(ii) disminución de la tarifa de retención en la fuente del impuesto
sobre la renta[82], en particular, respecto del pago o abono
en cuenta correspondiente a las comisiones por el servicio de las garantías que
otorgue el Fondo Nacional de Garantías S.A. - FNG focalizadas en enfrentar las
consecuencias adversas de la pandemia del COVlD-19, y (iii) ampliación
de términos para el pago de ciertos tributos, entre otros, de la contribución
parafiscal de espectáculos públicos para las artes escénicas[83] y el impuesto nacional
con destino al turismo a cargo de empresas de transporte aéreo[84].
63.
Finalmente, la Sala
constata que el fomento y la promoción de la cultura es una función a cargo del
Estado que tiene especial relevancia constitucional, tal como lo prevé el
artículo 70 de la Constitución Política. En los términos expuestos por la
Presidencia de la República en su intervención, el decreto sub examine “busca desarrollar el mandato constitucional
de promoción y fomento de la cultura, en tanto salvaguarda en la medida
de lo posible a los productores de contenidos y sus asociados”.
5.
Condiciones formales de
expedición del Decreto Legislativo 818 de 2020
64.
En este apartado se estudia, en
los términos planteados en el problema jurídico, y de conformidad con la
metodología descrita en el epígrafe 3.2.2, la satisfacción de las condiciones
formales de expedición del Decreto Legislativo 818 de 2020.
65.
En primer lugar, el Decreto
Legislativo 818 de 2020 fue expedido por el órgano competente, en tanto fue
suscrito por el Presidente de la República y todos los ministros, tal como lo
ordena el artículo 215 de la Constitución y se puede acreditar en la copia
auténtica digitalizada que aportó la secretaria jurídica de la Presidencia de
la República.
66.
En segundo lugar, según se indica
en el Decreto Legislativo 818 de 2020, el Presidente de la República fundamentó
su expedición en “el artículo 215 de la Constitución Política, en
concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el
Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, ‘Por el cual se declara un Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional”,
de allí que se satisfaga la exigencia jurisprudencial relativa a que el decreto
se hubiese expedido en desarrollo del estado de excepción.
67.
En tercer lugar, el decreto se
expidió el día 4 de junio de 2020, esto es, dentro del término de 30 días de
vigencia del estado de emergencia económica, social y ecológica que se declaró
mediante el Decreto 637 de mayo 6 de 2020.
68.
En cuarto lugar, el decreto adopta
medidas tendientes a proteger las actividades y empleos que genera el sector de
la cultura, habida cuenta de los beneficios y alivios tributarios que
garantizan, en la medida de lo posible, mayor liquidez para el sector cultural
en Colombia, lo cual coincide con el ámbito territorial de aplicación del
estado de emergencia declarado en el Decreto 637 de 2020.
69.
Por último, se acredita la
exigencia de motivación, si se tiene en cuenta la estructura considerativa del
decreto legislativo sub examine. En esta, se hace referencia a
las razones fácticas y normativas que dieron lugar a la declaratoria del estado
de emergencia y a aquellas que justifican las medidas que se adoptan, relativas
a: (i) generar “liquidez”
al sector cultural, (ii) disminuir “la presión de la caja de los
productores y operadores de boletería” y (iii) desarrollar el mandato constitucional de
promoción y fomento de la cultura previsto por el artículo 70 de la
Constitución Política.
Síntesis del cumplimiento de las condiciones
formales de expedición del Decreto Legislativo 818 de 2020
Exigencia
Cumple / No cumple
Razón
Expedición por el órgano competente
Cumple
El decreto fue suscrito por el Presidente de la
República y todos los ministros.
Expedición en desarrollo del estado de excepción
Cumple
La expedición del decreto se fundamentó en el
artículo 215 de la Constitución, en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en
desarrollo del Decreto 637 de 2020.
Expedición durante el término de vigencia del estado
de excepción
Cumple
El decreto fue expedido el 4 de junio de 2020,
dentro del término de 30 días de vigencia del Decreto 637 de mayo 6 de 2020.
Identidad en el ámbito de aplicación
Cumple
El ámbito de aplicación del Decreto 637 de 2020 es
nacional, al igual que las medidas que adopta el decreto sub examine.
Existencia de motivación
Cumple
El decreto hizo referencia a: (i) las razones
fácticas y normativas que dieron lugar al estado de emergencia y (ii)
las razones para justificar las medidas que se ordenaron en la parte
resolutiva.
6.
Análisis
constitucional-material de las disposiciones que integran el Decreto
Legislativo 818 de 2020
70.
De conformidad con el epígrafe 3 supra,
la jurisprudencia constitucional ha sujetado la validez constitucional de los
decretos legislativos que desarrollan los estados de excepción a la superación
de 10 juicios, derivados interpretativamente del artículo 215 de la
Constitución y de las disposiciones de la Ley 137 de 1994, “Estatutaria de
los Estados de Excepción”, al igual que de lo dispuesto por los artículos
93 y 214 constitucionales.
6.1.
Juicio de finalidad
71.
Las disposiciones que
integran el decreto legislativo sub examine tienen por finalidad superar
la crisis que dio lugar a la declaratoria del estado de emergencia económica,
social y ecológica. Esto es así, por cuanto (i) generan “liquidez”
al sector cultural, (ii) disminuyen “la presión de la caja de los
productores y operadores de boletería” y (iii) desarrollan el mandato constitucional de promoción y
fomento de la cultura previsto por los artículos 70 y 71 de la Constitución
Política. Estas medidas, habida cuenta de la crisis generada por la pandemia de
la COVID-19 en el sector cultural, promueven el flujo de efectivo para la atención de las necesidades
básicas de las personas que desarrollan actividades culturales o artísticas y,
además, incentivan la reactivación económica de este sector.
72.
En efecto, las
medidas tributarias previstas por los artículos 1, 2, 3 y 4, así como las
previstas en los artículos 5 y 6, “otorgan un alivio en la liquidez del
sector”[85],
debido a que (i) disminuyen la tarifa de retención en la fuente a título
de impuesto sobre la renta prevista, por un lado, sobre los pagos o abonos en
cuenta por concepto de honorarios, comisiones y prestación de servicios
correspondiente a las 27 actividades de inclusión total de la Cuenta Satélite
de Cultura y Economía Naranja del DANE -artículo 1- y, por el otro,
sobre los estímulos públicos culturales otorgados en desarrollo del artículo 18
de la Ley 397 y la Ley 814 de 2003 -artículo 2-; (ii) reducen los
costos de producción de las producciones audiovisuales orientadas a la
transmisión digital, en tanto prevén que estos servicios estarán excluidos de
IVA -artículo 3-; (iii) amplían los plazos para la
declaración y el pago de la contribución parafiscal de espectáculos públicos de
artes escénicas -artículo 4-; (iv) amplían el plazo para realizar la devolución o el reembolso de
los derechos de asistencia a los espectáculos públicos de las artes escénicas -artículo 5- y (v) exoneran a los productores ocasionales de
espectáculos públicos de las artes escénicas del pago de la póliza de que trata
el artículo 10 de la Ley 1493 de 2011, para amparar el pago de la contribución
parafiscal cultural -artículo 6-.
73.
Al respecto, la Sala
constata que las tarifas de retención en la fuente a título de renta
actualmente varían entre el 4 % y el 11 %, según el tipo y la calidad de la
persona. Por tanto, unificar y disminuir la tarifa de retención en la fuente,
en este caso a la tarifa mínima del 4 %, para ciertas actividades artísticas y
culturales y, además, exceptuar de la retención en la fuente los estímulos
públicos culturales otorgados en desarrollo del artículo 18 de la Ley 397 y la
Ley 814 de 2003 contribuye a generar liquidez en el
sector. Esto es especialmente relevante para las personas que se dedican a las
27 actividades económicas de índole cultural y creativo, así como para las
personas beneficiarias de los estímulos otorgados por el Ministerio de Cultura
y las entidades departamentales, municipales y distritales responsables de la
cultura[86]
y el Fondo de Desarrollo Cinematográfico[87],
pues, como lo advierte el Gobierno Nacional, “mientras dure la crisis”[88],
estos estímulos pueden ser “la única fuente de ingresos y apoyo a la
actividad de miles de creadores, artistas y gestores culturales en todo el
territorio nacional”[89].
74.
Asimismo, la Sala
constata que, “ante la prohibición de realizar espectáculos públicos de las
artes escénicas en vivo” y de manera presencial, los productores de
este tipo de eventos han desarrollado, como una medida de “subsistencia y
generación de ingresos”, producciones audiovisuales orientadas a la
transmisión digital. Por tanto, una medida análoga al beneficio previsto en el
artículo 6 de la Ley 1493 de 2011 –para los eventos en vivo, consistente en la
exclusión del IVA– tiene por objeto reducir los costos de producción de dichas
transmisiones y, por tanto, aliviar el flujo de ingresos de “los productores
de espectáculos públicos de las artes escénicas” y “todas aquellas personas
que presten sus servicios artísticos para la producción audiovisual de este
tipo eventos”, v. gr., maquilladores, vestuaristas, diseñadores de
escenografía, músicos y directores.
75.
Los artículos 4 y 6
eliminan un gasto importante para los productores ocasionales y, por tanto,
constituyen un alivio en el flujo de sus ingresos. Por un lado, al ampliar los plazos para la declaración y el pago de la
contribución parafiscal de espectáculos públicos de artes escénicas, se genera liquidez al sector de productores y
operadores de espectáculos públicos de las artes escénicas. Por otro lado, dado que en virtud del artículo 10 de la
Ley 1493 de 2011, reglamentado por el artículo 13 de la Resolución 712 de 2020,
expedida por el Ministerio de Cultura, los productores ocasionales de
espectáculos públicos deben constituir una póliza de cumplimiento a favor del
municipio o distrito en que tendrá lugar el espectáculo público de las artes es­cénicas,
para garantizar el pago de la contribución parafiscal cultural, equivalente al
10 % del valor total de la boletería por el tiempo del espectáculo, la
exoneración del artículo 6 también permite un mayor flujo de efectivo a este
sector y, por tanto, menor presión en caja.
76.
Por último, en
relación con el artículo 5, la Sala advierte que estas medidas permiten “disminuir
la presión de caja de los productores y operadores de boletería”, lo cual
constituye un alivio en el flujo de ingresos. En efecto, como lo advierte el
Procurador General de la Nación, “los
eventos que resultaron cancelados”
como consecuencia de las medidas de aislamiento obligatorio adoptadas para
mitigar los efectos de la pandemia de la COVID-19 “significaron un elevado número
de inquietudes y solicitudes presentadas por los consumidores con relación a la
devolución o reembolso de los valores pagados como derecho de asistencia”.
De manera que, ante el impacto económico que estas solicitudes representan, el
artículo 5 protege, de un lado, a los productores de eventos y operadores de boletería,
en tanto alivia la presión en la caja que genera la devolución o reembolso
inmediato de los valores pagados como derechos de asistencia y, de otro lado, a
los consumidores, ya que les garantiza la devolución o reembolso de los valores
pagados como derechos de asistencia, aun cuando amplía el término para este
efecto.
77.
Para la Sala, habida
cuenta del impacto económico que ha generado la pandemia de la COVID-19 en el
sector cultura, en particular por “la parálisis de la actividad económica en
torno a la industria de los espectáculos públicos de las artes escénicas”,
las medidas tributarias previstas en los artículos 1, 2, 3 y 4, así como las
medidas relativas al reembolso o devolución de boletería y constitución de
pólizas de seguro que garantizan el pago de la contribución parafiscal
cultural, previstas en los artículos 5 y 6, respectivamente, están encaminadas
de forma directa y específica a impedir la agravación de los efectos de la
crisis que motivó el estado de emergencia económica, social y ecológica
declarado mediante el Decreto 637 de 2020, ya que, en efecto, otorgan un alivio
en la liquidez de la cadena de valor que se articula alrededor del sector
cultural.
6.2.
Juicio de conexidad
material
78.
Las disposiciones
guardan relación de conexidad con las consideraciones que tuvo en cuenta el
Presidente de la República para adoptar el Decreto Legislativo 818 de 2020 y
tienen una relación directa y específica con los motivos que dieron lugar a la
declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica mediante el
Decreto 637 de 2020. Por tanto, satisfacen tanto el juicio de conexidad interna
como el juicio de conexidad externa.
79.
Las medidas
previstas por el Decreto Legislativo 818 de 2020 satisfacen el juicio de
conexidad interna. Los
considerandos del decreto legislativo sub examine se refieren, entre
otros aspectos, a: (i) las “distintas tarifas de retención en la
fuente” que actualmente prevé la normativa fiscal sobre “los pagos o
abonos en cuenta que hagan las personas jurídicas y sociedades de hecho por
concepto de honorarios, comisiones, servicios y arrendamientos”; (ii)
la necesidad de “desarrollar estímulos fiscales a las personas que se
dedican a la cultura y la creatividad”, como “una medida de protección a
las actividades y ocupaciones que genera el sector de la Economía Naranja”;
(iii) la necesidad de “adoptar una medida especial de fomento y
estímulo tributario” para “los programas de estímulos públicos de índole
cultural”; (iv) la necesidad de “apoyar con medidas fiscales una
reducción en los costos de producción” de “producciones audiovisuales
orientadas a la transmisión digital”, mediante “la exclusión
[transitoria] del IVA”; (v) la ampliación de “las fechas en
las que se debe declarar y pagar la contribución parafiscal cultural de
espectáculos públicos”, para otorgar un alivio en la liquidez del sector; (vi)
la necesidad de prever “normas [de] carácter transitorio sobre
solicitudes de retracto, desistimiento y circunstancias relacionadas con el
reembolso del valor que el consumidor hubiese pagado por las boletas y derechos
de asistencia”, para “disminuir la presión de caja de los productores y
operadores de boletería”, y (vii) el gasto que representa para “los
productores ocasionales” la constitución de “garantías o pólizas de
seguro que amparen el pago de la contribución parafiscal cultural de los
espectáculos públicos de las artes escénicas”.
80.
De un lado, las
medidas tributarias previstas por los artículos 1, 2, 3 y 4 se relacionan con
las consideraciones expuestas por el Gobierno Nacional para desarrollar
estímulos fiscales a las personas que se dedican a la creatividad y a la
cultura. En primer lugar, los artículos 1 y 2 tienen por objeto (a)
reducir la tarifa de la retención en la fuente a título de renta sobre pagos o
abonos en cuenta por concepto de honorarios, comisiones y prestación de
servicios y (b) exceptuar de retención en la fuente los estímulos
públicos culturales otorgados por el Ministerio de Cultura, las entidades
territoriales y el Fondo de Desarrollo Cinematográfico. En segundo lugar, el artículo
3 prevé que algunos servicios artísticos prestados para la realización de
producciones audiovisuales de espectáculos públicos de las artes escénicas
estén excluidos de IVA, lo cual permite reducir los costos de este tipo de
producciones. En tercer lugar, el artículo 4 amplía los plazos para la
declaración y pago de la contribución parafiscal de espectáculos públicos de
artes escénicas, con lo cual permite otorgar liquidez al sector de la cultura.
81.
De otro lado, los
artículos 5 y 6 se relacionan con las consideraciones expuestas por el Gobierno
Nacional, en la medida en que (a) regulan la devolución o el reembolso
de los derechos de asistencia a los espectáculos efectivamente cancelados,
aplazados o reprogramados durante la vigencia de la emergencia sanitaria y (b)
prescriben que los productores ocasionales de espectáculos públicos de las
artes escénicas no deberán constituir la póliza de que trata el artículo 10 de
la Ley 1493 de 2011, para los eventos que realicen hasta el 30 de septiembre de
2021, siempre que la venta de boletería se efectúe por medio de un operador de
boletería con autorización vigente otorgada por el Ministerio de Cultura. Estas
disposiciones, reitera la Sala, permiten que el sector cultural tenga liquidez,
pretensión perseguida por el Gobierno y fácilmente derivable de la motivación
del decreto.
82.
Las medidas
previstas por el Decreto Legislativo 818 de 2020 satisfacen el juicio de
conexidad externa. Esto
es así, por cuanto existe un
vínculo directo y específico entre las medidas adoptadas por el decreto legislativo
sub examine y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado
de emergencia económica, social y ecológica mediante el Decreto 637 de 2020. En
efecto, el Decreto Legislativo 818 de 2020 tiene por objeto aliviar la
situación económica que la pandemia de la COVID-19 generó en los actores que se
articulan alrededor del sector de la cultura, quienes, por las medidas de aislamiento preventivo obligatorio
adoptadas por el Gobierno, han tenido disminuciones considerables en el flujo
de sus recursos e ingresos en general. De allí que los beneficios y alivios
tributarios -artículos 1, 2, 3 y 4-, las facilidades para efectuar reembolsos o devoluciones
por venta de boletería y derechos de asistencia a espectáculos públicos de las
artes escénicas -artículo 5- y la exoneración de pólizas de seguro para
garantizar el pago de contribuciones parafiscales -artículo 6- sean
medidas dirigidas a generar mayor liquidez en el sector cultural, disminuir la
presión de la caja de los productores y operadores de boletería y, en general, desarrollar el mandato constitucional de promoción y
fomento de la cultura, lo cual, en última instancia, promueve la reactivación
económica de este sector.
83.
Una de las premisas
en las que se fundamentó el estado de emergencia declarado por medio del
Decreto 637 de 2020, es la “crisis económica y social derivada de la
pandemia del nuevo coronavirus Covid-19”. En los términos expuestos por el
Gobierno Nacional en la parte considerativa de este decreto, la crisis derivada
de la pandemia “[ha] conducido al aumento del desempleo en el país” y,
por tanto, ha generado “efectos importantes sobre el bienestar de la población
y la capacidad productiva de la economía”. En particular, “[l]as
actividades artísticas, entretenimiento, recreación y otras actividades
de servicios fue la rama de actividad económica que, en marzo de 2020,
concentró la mayor disminución de la población ocupada en el país (-512
mil personas), contribuyendo así en -2,3 p.p. al total nacional”.
De manera que “es absolutamente necesario e ineludible que se adopten
prontas medidas para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos”,
pues “los efectos económicos negativos a los habitantes del territorio
nacional requieren de la atención a través de medidas extraordinarias referidas
a condonar o aliviar las obligaciones de diferente naturaleza como tributarias,
financieras, entre otras, que puedan verse afectadas en su cumplimiento de
manera directa por efectos de la crisis”.
84.
Dado que las medidas
implementadas por el Decreto Legislativo 818 de 2020 atienden a la situación
económica que dio lugar a la declaratoria del estado de emergencia, en particular,
al impacto negativo en las finanzas que generó en el sector de la cultura, la
Sala advierte, tal como lo pusieron de presente la totalidad de los
intervinientes[90],
que existe una relación directa y específica de estas medidas con los motivos
que hicieron necesario declarar el estado de emergencia económica, social y
ecológica mediante el Decreto 637 de 2020.
6.3.
Juicio de motivación
suficiente
85.
Las razones que
planteó el Presidente de la República para fundamentar las medidas adoptadas en
el decreto sub examine fueron suficientes.
86.
Los considerandos del Decreto Legislativo
818 de 2020 dan cuenta de las específicas razones que fundamentaron la creación
de (i) beneficios y alivios tributarios para las personas que se dedican
a la cultura y a la creatividad -artículos 1, 2, 3 y 4-, (ii)
facilidades para efectuar reembolsos o devoluciones por venta de boletería y
derechos de asistencia a espectáculos públicos de las artes escénicas -artículo
5- y (iii) la exoneración de pólizas de seguro para garantizar el
pago de la contribución parafiscal cultural -artículo 6-.
87.
En primer lugar, en
los considerandos del decreto legislativo sub examine, el Gobierno Nacional
explicó que, en la normativa fiscal, “actualmente existen […] distintas
tarifas de retención en la fuente” que “varían entre el 4% y el 11%”.
De tal manera que, “como una medida de protección a las actividades y
ocupaciones que genera el sector de la Economía Naranja, especialmente en sus
actividades nucleares o de inclusión total, se hace necesario desarrollar
estímulos fiscales a las personas que se dedican a la cultura y a la
creatividad”. Asimismo, dadas las condiciones actuales de la crisis
generada por la COVID-19, “se hace necesario adoptar una medida especial de
fomento y estímulo tributario, circunscrita a los programas de estímulos
públicos de índole cultural” y “otorgar un alivio en la liquidez del
sector” mediante la modificación de “las fechas en las que se debe
declarar y pagar la contribución parafiscal de los espectáculos públicos”.
Esto, reitera la Sala, constituye un alivio o beneficio tributario para las
personas que se dedican a la cultura y a la creatividad, en la medida en que
permite generar liquidez al sector, al tiempo que incentiva las actividades que
en este se desarrollan, habida cuenta de la parálisis de la actividad económica
en torno a la industria de los espectáculos públicos de las artes escénicas[91].
88.
En segundo lugar, en
su parte considerativa, el decreto precisó que “es imperioso establecer
normas de carácter transitorio sobre solicitudes de retracto, desistimiento y
circunstancias relacionadas con el reembolso del valor que el consumidor
hubiese pagado por las boletas y derechos de asistencia adquiridos”, con el
fin de “disminuir la presión de caja de los productores y operadores de
boletería”. Esto constituye una medida análoga a la prevista por el
artículo 4 del Decreto Legislativo 557 de 2020, que fue declarado exequible por
la Corte Constitucional en la sentencia C-208 de 2020. En esa providencia[92],
la Corte reconoció que, teniendo en cuenta la “afectación económica del
sector turístico y de las MIPYMES como consecuencia del cierre de hoteles,
bares y restaurantes, la suspensión de vuelos y del transporte intermunicipal,
el cese de funcionamiento de las líneas de cruceros, así como la disminución en
general de la demanda de bienes y servicios”, la flexibilización de “los
reembolsos por parte de los prestadores de servicios turísticos” cumple los
“presupuestos de validez material que deben satisfacer este tipo de normas”.
En este caso, dada la mayor afectación económica que recae sobre el sector de
la cultura, la Sala advierte, de la misma manera que lo hizo en el caso de los
prestadores de servicios turísticos, que la flexibilización para efectuar las
devoluciones o reembolsos por boletería o derechos de asistencia a espectáculos
públicos fue motivada de manera suficiente y, además, cumple los presupuestos
de validez material.
89.
En este caso, dado el impacto
económico que representan las solicitudes de devolución y reembolso por la
crisis económica que ha generado la pandemia de la COVID-19, el artículo 5
protege, de un lado, a los productores de eventos y operadores de boletería, en
tanto alivia la presión en caja que genera la devolución o reembolso inmediato
de los valores pagados como derechos de asistencia, y, del otro, a los
consumidores, ya que a pesar de la extensión del plazo, garantiza la devolución
o reembolso de los valores pagados como derechos de asistencia.
90.
En tercer lugar, el
Presidente advirtió que, de conformidad con el artículo 10 de la Ley 1493 de
2011, “existe una obligación para los productores ocasionales de constituir
garantías o pólizas de seguro que amparen el pago de la contribución parafiscal
cultural de los espectáculos públicos de las artes escénicas”, lo cual “constituye
un gasto importante” para estos sujetos. Si bien el Ministerio de Cultura y
la DIAN pueden “implementar otros mecanismos para efectuar el control y la
fiscalización requeridas durante la pandemia”, inclusive, a partir de “la
verificación de los reportes de venta a los operadores de boletería, en su
calidad de agentes de retención del citado tributo”, como lo señaló el
Gobierno, su competencia sujeta a la ley no les permite inaplicar o excepcionar
la disposición legal citada. De manera que, según las razones expuestas por el
Presidente, resulta razonable eliminar la obligación de constituir dichas
garantías o pólizas de seguro. Sobre todo porque, como se ha reiterado, les permite
un mayor flujo de ingresos a los actores que se articulan alrededor del sector
cultural.
6.4.
Juicio de ausencia de
arbitrariedad
91.
Las medidas que hacen
parte del decreto legislativo sub examine satisfacen el juicio de
ausencia de arbitrariedad. Esto es así, debido a que ninguna de estas medidas (i)
suspende o vulnera el núcleo esencial de los derechos y libertades
fundamentales, (ii) interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del
poder público y de los órganos del Estado ni (iii) suprime o modifica
los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento[93]. Por el
contrario, el decreto legislativo sub examine, además de adoptar medidas
tributarias que permiten generar liquidez en el sector cultural, fomenta las
expresiones culturales y artísticas, en los términos previstos por los
artículos 70 y 71 de la Constitución Política.
92.
En efecto, la Sala advierte que, al
prever medidas que, de un lado, fomentan las producciones audiovisuales
orientadas a la transmisión digital, “como una medida no solo de
subsistencia y generación de ingresos, sino también como una forma de apoyar
emocionalmente y contribuir a la salud mental de la Nación colombiana” [94],
y, del otro, promueven las actividades de creación, formación virtual,
producción y circulación de espectáculos públicos de artes escénicas en
cualquier modalidad (presencial o virtual)[95],
el Decreto Legislativo 818 de 2020 desarrolla el deber que tiene el Estado
de promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los colombianos, por
medio de la educación permanente y la enseñanza artística.
6.5.
Juicio de intangibilidad
93.
Las medidas que integran
el decreto legislativo sub examine satisfacen el juicio de
intangibilidad. En efecto, del objeto del decreto no es posible inferir que las
medidas que prevé tengan como fin o efecto restringir los derechos que la
jurisprudencia constitucional, a partir de la interpretación que el derecho
internacional de los derechos humanos, ha calificado como intangibles,
referidos en el epígrafe 3.2.2. supra.
94.
Por el contrario, la
Sala constata que las medidas adoptadas por medio de este decreto tienen
relación con las recomendaciones emitidas por la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos[96]. Esto, debido a que, además de que
tienen por objeto aliviar los efectos económicos negativos que, como
consecuencia de la crisis generada por la pandemia de la COVID-19, han sufrido
los actores que se articulan alrededor del sector cultural, incentivan la
recuperación y reactivación económica de ese sector. De
acuerdo con las recomendaciones emitidas por la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos -CIDH-, es fundamental que los Estados adopten medidas
dirigidas a enfrentar la pandemia de la COVID-19, con un enfoque de derechos
humanos, incluyendo planes para la recuperación social y, sobre todo, económica.
Según indicó la CIDH, “estas deben estar apegadas al respeto irrestricto de
los estándares interamericanos e internacionales en materia de derechos
humanos, en el marco de su universalidad, interdependencia, indivisibilidad y
transversalidad”[97].
95.
Para la Sala, las
medidas de carácter tributario previstas para aliviar la situación financiera
de los sectores más afectados por la crisis generada por la pandemia de la COVID-19,
v. gr., el sector de la cultura, son fundamentales para garantizar el
respeto de los derechos humanos, porque incentivan la recuperación económica y
social de los habitantes del territorio nacional, con el fin de que puedan
satisfacer sus necesidades básicas y llevar una vida en condiciones dignas. En
concreto, los incentivos económicos -beneficios tributarios- otorgados al sector
de la cultura buscan garantizar la sostenibilidad de las empresas artísticas y
culturales y el bienestar de los individuos que se articulan a su alrededor, ya
que permiten continuar con el desarrollo de este tipo de actividades y, en
consecuencia, conservar los empleos directos e indirectos que generan.
96.
En este sentido, esta Corte ha
declarado la exequibilidad de medidas tributarias análogas a las implementadas
por el decreto legislativo sub examine, tales como  (i) exenciones
y exclusiones de IVA[98],
(ii) disminución de la tarifa de retención en la fuente del impuesto
sobre la renta[99]
y (iii) ampliación de términos para el pago de ciertos tributos[100], en
particular, el impuesto nacional con destino al turismo a cargo de empresas de
transporte aéreo y la contribución parafiscal de espectáculos públicos para las
artes escénicas[101].
97.
Cabe destacar que, en relación con
esta última medida, es decir, la ampliación de los términos para el pago de la
contribución parafiscal de espectáculos públicos de las artes escénicas, que es
análoga a la prevista en este decreto, la Corte precisó que satisfacía los
juicios materiales, porque era “compatible con los esfuerzos de
favorecer y ampliar en medio de la crisis, el acceso a un beneficio tributario,
para el sector cinematográfico afectado”[102].
98.
Habida cuenta de las anteriores
consideraciones, Sala advierte que las medidas adoptadas por el Decreto
Legislativo 818 de 2020 satisfacen el juicio de intangibilidad.
6.6.
Juicio de no contradicción
específica
99.
Las medidas adoptadas
en el decreto legislativo sub examine (i) no contradicen la
Constitución o los tratados internacionales y (ii) no desconocen el
marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el estado de emergencia
económica, social y ecológica, esto es, el contenido de los artículos 47, 49 y
50 de la LEEE. Por el contrario, armonizan con los mandatos constitucionales
relacionados con el deber de promover y fomentar el acceso a la cultura de todos
los colombianos (artículo 70 de la Constitución Política), por medio de incentivos para personas e instituciones
que desarrollen y ejerzan, entre otras, actividades culturales (artículo 71 de la Constitución
Política).
100.
En efecto, tal como
lo ha puesto de presente la jurisprudencia constitucional[103], las
medidas previstas por el decreto son expresión de la competencia estatal para
determinar, en consideración a circunstancias de orden fiscal o extrafiscal,
cierto tipo de beneficios con el objeto de, entre otros, (i) promover
ciertos sectores de la economía, (ii) recuperar ciertas áreas
geográficas deprimidas por desastres naturales o provocados por el hombre, (iii)
fortalecer patrimonialmente a las empresas que ofrecen bienes o servicios de
gran sensibilidad social, (iv) incentivar la inversión en sectores
vinculados a la generación de empleo masivo y (v) generar una mejor
redistribución de la renta global.
101.
En el caso específico
del decreto legislativo sub examine, las medidas adoptadas para aliviar
los efectos económicos negativos generados por la COVID-19 permiten generar
liquidez en el sector cultural, esto es, mayor flujo de efectivo, para la
atención de las necesidades básicas de las personas que se articulan alrededor
del sector y, además, incentivar las expresiones culturales y artísticas a
partir de las producciones audiovisuales orientadas a la transmisión digital,
habida cuenta de la prohibición de realizar espectáculos públicos de las artes
escénicas de forma presencial, por efecto de la pandemia de la COVID-19.
102.
En particular, debido
a esa prohibición, las medidas adoptadas por el decreto pretenden fomentar las
producciones audiovisuales orientadas a la transmisión digital, “como una
medida no solo de subsistencia y generación de ingresos, sino también como una
forma de apoyar emocionalmente y contribuir a la salud mental de la Nación
colombiana”[104].
Esto, reitera la Sala, tiene relación directa y específica con los mandatos
derivados de los artículos 70 y 71 de la Constitución Política, toda vez que,
en efecto, promueve el acceso a la cultura de todos los colombianos en igualdad
de oportunidades, por medio de la educación permanente y la enseñanza
científica, técnica, artística y profesional en todas las etapas del proceso de
creación de la identidad nacional. Además, genera incentivos para que las
personas y las instituciones desarrollen este tipo de actividades artísticas y culturales
por medios digitales, lo cual no solo protege la sostenibilidad financiera de
este sector, sino que promueve su reactivación económica.
6.7.
Juicio de incompatibilidad
103.
Las medidas que hacen
parte del decreto legislativo sub examine satisfacen el juicio de
incompatibilidad.
104.
En los términos
expuestos, este decreto tiene por objeto mitigar la extensión de los efectos
negativos que ha generado en el sector cultural la pandemia de la COVID-19. Por
esta razón, prevé (i) beneficios y alivios tributarios a las personas
que se dedican a la cultura y a la creatividad -artículos 1, 2, 3 y 4-, (ii)
facilidades para efectuar reembolsos o devoluciones por venta de boletería y
derechos de asistencia a espectáculos públicos de las artes escénicas -artículo
5- y (iii) una exoneración de constituir las pólizas de seguro
previstas por la legislación ordinaria para garantizar el pago de la contribución
parafiscal cultural -artículo 6-.
105.
La Sala advierte que
la adopción de estas medidas implica suspender de manera transitoria la
aplicación del marco jurídico ordinario, pues, como consecuencia de estas: (i)
se modifican (a) las tarifas de retención en la fuente a título de renta
sobre los pagos o abonos en cuenta por honorarios, comisiones y prestación de
servicios correspondientes a las 27 actividades de inclusión total de la Cuenta
Satélite de Cultura y Economía Naranja del DANE -artículo 1- y (b)
los estímulos públicos culturales otorgados en desarrollo del artículo 18 de la
Ley 397 de 1997 y la Ley 814 de 2003 -artículo 2-; (ii) se
exceptúan del IVA de manera transitoria algunas actividades -artículo 3-;
(iii) se amplían transitoriamente los plazos para declarar y pagar la
contribución parafiscal de espectáculos públicos de las artes escénicas -artículo
4-; (vi) se amplían los plazos para la devolución o reembolso por
venta de boletería y derechos de asistencia a espectáculos públicos de las
artes escénicas -artículo 5- y (v) se exonera transitoriamente a
los productores ocasionales de la constitución de pólizas de seguro para
amparar el pago de la contribución parafiscal cultural -artículo 6-. Con
todo, el Gobierno Nacional señaló las razones por las cuales era imperioso
modificar de manera transitoria las normas ordinarias que regulan estas
materias, para hacerlas compatibles con el estado de emergencia económica generado por la pandemia de la
COVID-19.
106.
En primer lugar, en la parte
motiva del decreto legislativo sub examine, señaló que, teniendo en
cuenta el impacto de la crisis generada por la COVID-19 en el sector cultura,
era necesario adoptar medidas de fomento y estímulo tributario. En particular,
indicó que, ante las condiciones actuales de la crisis:
“se hace necesario adoptar una medida especial de
fomento y estímulo tributario, circunscrita a los programas de estímulos
públicos de índole cultural que organicen el Ministerio de Cultura, el Fondo
para el Desarrollo Cinematográfico (Ley 814 de 2003) y las entidades
departamentales y municipales responsables de la cultura. Lo anterior, teniendo
en cuenta que dichos estímulos pueden ser, mientras dure la crisis, la única
fuente de ingresos y apoyo a la actividad de miles de creadores, artistas y
gestores culturales en todo el territorio nacional”.
107.
En segundo lugar,
precisó que, ante la prohibición de
realizar espectáculos públicos de las artes escénicas en vivo, era necesario
apoyar con medidas fiscales una reducción en los costos de producción de
transmisiones digitales, permitiendo transitoriamente la exclusión del IVA para
los servicios artísticos prestados. Según el Gobierno Nacional:
“ante la prohibición de realizar espectáculos
públicos de las artes escénicas en vivo, los productores de este
tipo de eventos han recurrido de manera permanente a las producciones
audiovisuales orientadas a la transmisión digital, como una medida no solo de
subsistencia y generación de ingresos, sino también como una forma
de apoyar emocionalmente y contribuir a la salud mental de la Nación colombiana,
por lo cual se hace necesario apoyar con medidas fiscales una reducción
en los costos de producción de dichas transmisiones, permitiendo
transitoriamente la exclusión del IVA para los servicios artísticos
prestados, como un beneficio semejante al que hoy tienen los eventos en vivo en
el artículo 6° de la Ley 1493 de 2011”.
108.
En tercer lugar, explicó
que, dada la parálisis de la actividad económica de la insdustria de los
espectáculos públicos de las artes escénicas, era pertinente modificar las
fechas para declarar y pagar la contribución parafiscal de los espectáculos
públicos de las artes escénicas, según lo previsto en el artículo 9 de la Ley
1493 de 2011.
109.
En cuarto lugar, se
refirió a la pertinencia de ampliar los plazos para la devolución o reembolso
por venta de boletería y derechos de asistencia a espectáculos públicos de las
artes escénicas. A su juicio, esta medida protege
a los productores de eventos y operadores de boletería, alivia la presión en
caja que genera la devolución o reembolso inmediato de los valores pagados como
derechos de asistencia y garantiza que esa devolución o reembolso se lleve a
cabo. Sobre el particular, señaló que:
“el presente Decreto Legislativo introduce una norma
transitoria en este sentido, que busca proteger los derechos de los
consumidores y al mismo tiempo brindar liquidez al sector de productores y
operadores de espectáculos públicos de las artes escénicas,
mediante la ampliación de los plazos previstos en la Ley 1480 de 2011 y
el Capítulo 2.10. de la Circular Única de la Superintendencia de
Industria y Comercio, para la devolución de los ingresos obtenidos por la venta
de boletería y derechos de asistencia correspondientes a eventos que se iban a
realizar en el periodo de la emergencia sanitaria y, por tal razón, debieron
ser cancelados”.
110.
Finalmente, en relación
con la pertinencia de exonerar
transitoriamente a los productores ocasionales de la constitución de pólizas de
seguro para amparar el pago de la contribución parafiscal cultural, en la parte
motiva del decreto se indicó:
“en el artículo 10 de la Ley 1493 de 2011,
existe una obligación para los productores ocasionales de constituir garantías
o pólizas de seguro que amparen el pago de la contribución
parafiscal cultural de los espectáculos públicos de las artes
escénicas, lo cual constituye un gasto importante para los productores
ocasionales, además de que el Ministerio de Cultura y la Unidad
Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -
DIAN puede implementar otros mecanismos para efectuar el control y la
fiscalización requeridas durante la pandemia del COVID-19, incluyendo la
verificación de los reportes de venta a los operadores de
boletería, en su calidad de agentes de retención del citado tributo”.
111.
En suma, la Sala
advierte que las medidas adoptadas por el decreto legislativo sub examine buscan
aliviar las cargas económicas que de manera ordinaria debe asumir el sector
cultura, al tiempo que “desarrollan objetivos superiores legítimos, como el
deber del Estado de promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los
colombianos y la búsqueda del conocimiento y la expresión artística”,
previstos por los artículos 70 y 71 de la Constitución Política.
112.
Además, la Sala
reitera que en el marco de los estados de excepción, el Gobierno Nacional está
autorizado para adoptar medidas tributarias, siempre que tengan relación
directa y específica con el estado de emergencia.
6.8.
Juicio de necesidad
113.
Las medidas previstas
por el Decreto Legislativo 818 de 2020 satisfacen el juicio de necesidad. De un lado, porque el Presidente de la República no
incurrió en un error manifiesto al apreciar la necesidad de tales medidas (necesidad
fáctica) y, del otro, por cuanto, habida cuenta de su carácter
tributario, estas no podrían haber sido implementadas por el Gobierno Nacional
mediante los mecanismos ordinarios (necesidad jurídica).
114.
Necesidad fáctica. La Sala reitera que las medidas
previstas por el decreto legislativo sub examine son necesarias para
proteger “las actividades y ocupaciones que genera el sector de la Economía
Naranja, especialmente en sus actividades nucleares o de inclusión total”[105],
dado el impacto económico significativo que los sectores culturales y creativos
sufren como resultado de la crisis generada por la COVID-19. En particular,
para mejorar el flujo de recursos disponibles de las personas que se articulan
alrededor del sector cultura, con el fin de mitigar el impacto económico que se
genera con el deber de aislamiento.
115.
Al respecto, según la
información reportada por el DANE, “las actividades artísticas,
entretenimiento, recreación y otras actividades de servicios fue la rama de
actividad económica que, en marzo de 2020, concentró la mayor disminución de la
población ocupada en el país (-512 mil personas); lo que demuestra la magnitud
del impacto negativo generado por el COVID-19 en el empleo del sector cultural
y creativo”. Asimismo, según el análisis efectuado por el Ministerio de
Cultura con base en información de la firma Raddar[106], “se
ha establecido una contracción superior al 60% en el gasto de los hogares
colombianos en la canasta de bienes y servicios de la Economía Naranja”.
Esto afecta “toda la cadena de valor que se articula alrededor de los
espectáculos públicos de las artes escénicas y de la exhibición
cinematográfica, y por lo tanto, importantes actores del sector cultura”[107].
116.
En este sentido, las
medidas adoptadas para generar liquidez, en términos de mayor disponibilidad de
recursos, al sector cultural, consistentes en beneficios y alivios tributarios
-artículos 1, 2, 3 y 4-, facilidades para efectuar reembolsos o
devoluciones por venta de boletería y derechos de asistencia a espectáculos
públicos de las artes escénicas -artículo 5- y la suspensión del
requisito previsto para amparar el pago de la contribución parafiscal cultural
de los espectáculos públicos -artículo 6- son necesarias para proteger
la sostenibilidad económica de este sector y, además, promover la reactivación
económica, en particular, de los actores más importantes, v. gr.,
artistas, productores, promotores, escenarios, gestores culturales,
exhibidores, entre otros.
117.
La Sala constata que
en el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica decretada
por medio del Decreto 417 de 2020, la Corte Constitucional declaró la
constitucionalidad del
Decreto Legislativo 475 de 2020[108],
proferido en desarrollo de la emergencia económica, social y ecológica para
generar mecanismos tendientes a mitigar los efectos económicos y sociales
causados por la COVID-19 y aliviar algunas obligaciones tributarias y
financieras en el sector de la cultura. Al respecto, la Corte precisó que
debido al aislamiento social y a sus consecuencias en la generación de ingresos
individuales y colectivos para los protagonistas de las artes escénicas y del
sector cinematográfico, el decreto estudiado dispuso medidas tendientes a
apoyar el pago de la seguridad social de los creadores y gestores culturales,
promover la generación de actividades y de proyectos creativos en las artes
escénicas -incluso de carácter virtual-, extender las fechas de pago para
ciertas obligaciones tributarias y flexibilizar las condiciones de acceso a
beneficios tributarios concretos, esa vez, en el sector cinematográfico.
118.
Necesidad jurídica. La Presidencia de la República indicó
en su intervención que “no existe en la normativa ordinaria alguna
disposición que permita conceder beneficios o alivios tributarios a los agentes
del sector cultura que se han visto especialmente afectados por la pandemia del
nuevo Coronavirus COVID-19”, así como tampoco existen medidas para extender
“el tiempo para efectuar reembolsos” y eximir “la obligación de
constituir garantías para el pago de sus contribuciones parafiscales”.
Esto, habida cuenta de que son medidas que “deben estar contenidas en un
cuerpo con fuerza material de ley, por respeto al principio de legalidad
tributaria”.
119.
Asimismo, respecto de
la modificación de la tarifa del impuesto sobre la renta prevista en el
artículo 1 del decreto legislativo sub examine, el Ministerio de Cultura[109] informó
que, “en tanto la disposición interfiere en uno de los elementos esenciales
del impuesto a la renta de esas personas -la tarifa, por respeto al principio
de legalidad tributaria sus contenidos deben estar integrados en una norma con
fuerza de ley”. Además, por medio de los mecanismos ordinarios, “no
existe la posibilidad de variar la tarifa del impuesto con ocasión de eventos
extraordinarios como la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19”.
120.
En relación con este
presupuesto, la Sala advierte que, con fundamento en el artículo 338 de la
Constitución Política, la Corte Constitucional ha sostenido que el principio de
legalidad tributaria implica que, al igual que la creación y modificación de
tributos, los beneficios fiscales, “al hacer parte de las manifestaciones de
la política fiscal, también están [cobijados] por los principios de
legalidad y certeza”[110].  Esto es así, por cuanto el poder tributario del
Estado (artículo 338 de la Constitución Política) comprende, por un lado, la
facultad de establecer tributos y, por el otro, la potestad de modificarlos y
de determinar,  en consideración a circunstancias de orden fiscal o
extrafiscal, tal como lo ha considerado la jurisprudencia[111], cierto
tipo de beneficios[112].
Por tanto, siempre que una disposición tenga como propósito estimular,
incentivar u otorgar preferencias a determinados sujetos o actividades, es
plausible considerarlos incluidos dentro de la noción de “beneficios fiscales”
y, en consecuencia, sujetos a las exigencias normativas del principio de
legalidad tributaria de que trata el artículo citado.
121.
En particular, la
jurisprudencia constitucional ha precisado que, para que “una
determinada disposición se pueda considerar como un beneficio [fiscal],
debe tener esencialmente el propósito de colocar al sujeto o actividad
destinataria de la misma, en una situación preferencial o de privilegio, con
fines esencialmente extrafiscales”[113].
Por tanto, aunque los beneficios tributarios “entrañan una forma de anular o
aminorar la carga impositiva para los sujetos pasivos”[114],
en la medida en que “existen en la legislación tributaria
disposiciones que consagran disminuciones de la carga tributaria” [115], lo
cierto es que “no todas ellas tienen el propósito de estimular, incentivar o
preferenciar [sic] determinados sujetos o actividades sino que pretenden
no perjudicar o hacer efectivos los principios de justicia, equidad y
progresividad”[116].
Así, en reiteración de lo dicho, según la jurisprudencia, darle un tratamiento
más favorable a un sector de los contribuyentes, con el propósito de colocar a
los sujetos o la actividad destinataria en una situación preferencial o de
privilegio, con fines esencialmente extrafiscales, constituye un beneficio
fiscal o tributario.
122.
Habida cuenta de las
anteriores consideraciones, la adopción de medidas tributarias como las
previstas por los artículos 1, 2, 3 y 4, consistentes en beneficios o
incentivos tributarios para el sector cultural, requieren la expedición de una
norma con rango de ley. En efecto, (i) la reducción de la tarifa de
retención en la fuente a título de renta -artículo 1-, (ii) la
exoneración de retención en la fuente a título de renta sobre los estímulos
públicos culturales -artículo 2-, (iii) la exclusión de IVA para
algunos servicios artísticos -artículo 3- y (iv) la ampliación de
los plazos para declarar y pagar la contribución parafiscal de espectáculos
públicos de artes escénicas -artículo 4-, son medidas que, de un lado,
alivian la situación económica de los actores de este sector, en tanto permiten
generar liquidez o flujo de recursos, lo cual garantiza la sostenibilidad
financiera del sector cultura y, del otro, incentivan los espectáculos públicos
de las artes escénicas, necesarios para la reactivación económica de este
sector. Esto, a juicio de la Sala, incide de manera directa y específica en la
superación de las causas que generaron la declaratoria del estado de
emergencia.
123.
En este sentido, la
Sala advierte que la ampliación de los plazos para efectuar el reembolso o la
devolución de los derechos de asistencia a los espectáculos públicos de las
artes escénicas efectivamente cancelados, aplazados o reprogramados prevista
por el artículo 5 del decreto es necesaria, en la medida que no existe
en la legislación ordinaria una norma análoga que prevea un término adicional
para efectuar el reembolso o la devolución por estos conceptos. En efecto, toda
vez que, de acuerdo con el artículo 50 de la Ley 1480 de 2011, el plazo para la
devolución de la boletería vendida mediante servicios electrónicos es de 30
días calendario[117],
era necesario expedir una norma con rango de ley para extender dicho plazo.
124.
Por último, en relación con la exoneración prevista para la
constitución de pólizas de seguro para amparar el pago de la contribución
cultural -artículo 6- conviene precisar que, en la medida en que dicha
obligación es legal, pues está regulada por el artículo 10 de la Ley 1493 de
2011, era necesario expedir una norma con rango de ley para eximir a los
productores ocasionales de tal obligación.
125.
Ahora bien, sin perjuicio de las
anteriores consideraciones, el ICDT y el Procurador General de la Nación (en
adelante, el Procurador) cuestionaron la necesidad jurídica del artículo 3 del decreto
legislativo. De un lado, el ICDT solicitó la inexequibilidad de este artículo, toda vez que, en su
opinión, el Gobierno Nacional no logró “acreditar que la medida adoptada por
el Ejecutivo sea necesaria para lograr los fines que dieron lugar a la
declaratoria del estado de excepción”. Esto, por cuanto “los servicios
artísticos prestados para la realización de producciones audiovisuales de
espectáculos públicos de las artes escénicas [enlistados en el artículo 3
del decreto] ya se encuentran excluidos del impuesto sobre el valor
agregado”.
126.
Para el ICDT, los motivos que
informaron la adopción del artículo 3 del Decreto Legislativo 818 de 2020 se
concentran en la imposibilidad de los productores de espectáculos públicos de
las artes escénicas de llevar a cabo estos eventos en vivo. Sin embargo,
considera que la
expresión “en vivo” no se limita a los espectáculos
públicos de las artes escénicas que se efectúen de manera física y
presencial.  Según indicó, “en
su sentido natural y obvio, la expresión ‘en vivo’ no se opone a los
espectáculos públicos de las artes escénicas que se lleven a cabo por medios
audiovisuales”. Por tanto, concluye
que “los servicios cuya exclusión del impuesto sobre el valor agregado se
anuncia en el artículo 3 del Decreto Legislativo número 818 de 2020, han
recibido ese tratamiento tributario desde la promulgación de la Ley 1493 de
2011”.
127.
De otro lado, el Procurador
solicitó la exequibilidad condicionada de esta disposición, “en el entendido que la exclusión de IVA
abarca ahora los servicios artísticos prestados para las producciones
audiovisuales orientadas a la transmisión digital, conforme a la parte
considerativa del mismo decreto”. Según indicó, “el
artículo 5 del Decreto 1258 de 2012, reglamentario [del artículo 6 de la Ley 1493 de 2011],
ya establecía la exención del IVA en los seis servicios artísticos prestados
para la realización de los espectáculos públicos de las artes escénicas”.
Por tanto, sin el condicionamiento, “la redacción de la disposición no
surtiría ningún efecto real en las actuales circunstancias”.
128.
Al respecto, la Sala advierte que
aunque los servicios excluidos de IVA por el artículo 3 del decreto legislativo
sub examine[118]
son los mismos servicios excluidos de IVA en razón del artículo 6 de la Ley
1493 de 2011[119],
los motivos en los que se fundamentan
estas disposiciones son distintos. La finalidad de la exclusión prevista por el
artículo 3 del decreto legislativo sub examine atiende a la prohibición que,
habida cuenta de las medidas de aislamiento obligatorio, opera para llevar a
cabo espectáculos públicos de las artes escénicas en vivo. En efecto, según los
considerandos del Decreto Legislativo 818 de 2020 y el Informe del Ministerio
de Cultura[120],
“los servicios excluidos del IVA en el artículo 3° del Decreto legislativo
818 de 2020 son los mismos del precitado artículo 2.9.2.4. del Decreto 1080 de
2015”. No obstante, “[l]a diferencia está en que el beneficio del último
artículo solo aplica para espectáculos públicos de las artes escénicas en vivo,
que implican una aglomeración de público en un lugar determinado”.
129.
Para la Sala, las medidas de
aislamiento obligatorio adoptadas por el Gobierno Nacional para evitar la extensión
de los efectos de la pandemia de la COVID-19 han reconfigurado las dinámicas de
los espectáculos públicos de las artes escénicas. Tal como lo expone el
Gobierno en los considerandos del decreto, “los productores de este tipo de
eventos han recurrido de manera permanente a las producciones audiovisuales
orientadas a la transmisión digital”, las cuales, dado el contexto actual,
advierte la Sala, no se limitan de manera necesaria a “representaciones en
vivo de expresiones artísticas”[121].
130.
Aunque es cierto que, en su
sentido natural, las representaciones “en vivo” no se limitan a los espectáculos
públicos de las artes escénicas que se lleven a cabo de manera física y
presencial y, por lo tanto, los artículos 6 y 3 de la Ley 1493 de 2011 podrían
interpretarse en el entendido de que incluyen las “producciones
audiovisuales de espectáculos públicos de las artes escénicas”, esto no
sería preciso, porque el literal a) del artículo 3 de la Ley 1493 de 2011
define a los espectáculos públicos de las artes escénicas como “las
representaciones en vivo de expresiones artísticas […] creadas a partir
de la imaginación, sensibilidad y conocimiento del ser humano que congregan la
gente por fuera del ámbito doméstico”. De tal suerte que las representaciones
que no se lleven a cabo “en vivo”, ya sea de manera presencial o
audiovisual por medios digitales, no serían objeto de la exclusión de IVA
prevista actualmente por la legislación ordinaria. De allí que el Gobierno
Nacional, en la parte motiva del decreto, precisara que “se hace necesario
apoyar con medidas fiscales una reducción en los costos de producción de
[las transmisiones digitales], permitiendo transitoriamente la exclusión del
IVA para los servicios artísticos prestados, como un beneficio semejante al que
hoy tienen los eventos en vivo en el artículo 6° de la Ley 1493 de 2011”.
131.
Por tanto, aunque las
representaciones “en vivo” no se limitan a los espectáculos públicos de
las artes escénicas que se efectúen de manera física y presencial, la Sala
advierte que el efecto útil del artículo 3 del decreto legislativo sub
examine consiste en excluir del IVA los servicios artísticos prestados para
la realización de producciones audiovisuales de espectáculos públicos de las
artes escénicas orientadas a la transmisión digital que no corresponden de
manera necesaria a “representaciones en vivo [inclusive presenciales] de
expresiones artísticas”, como lo prevén el artículo 6 y el artículo 3 de la
Ley 1493 de 2011.
132.
Para la Sala, es claro que los
mecanismos ordinarios no son suficientes ni adecuados para lograr los precisos
objetivos de la medida excepcional, dado que los motivos que fundamentan la exclusión prevista por
este decreto operan respecto de los
servicios artísticos prestados para la realización de producciones
audiovisuales de espectáculos públicos de las artes escénicas orientadas a la
transmisión digital, las cuales, reitera la Sala, no corresponden de manera
necesaria a representaciones en vivo, incluso físicas o presenciales, de
expresiones artísticas. En efecto, la exclusión del artículo 3 del Decreto
Legislativo 818 de 2020 es más comprensiva de la situación actual y, por tanto,
diferente de la prevista en la Ley 1493 de 2011.
133.
En suma, la Sala concluye que esta
medida satisface el juicio de necesidad jurídica, dado que, sin una
modificación de orden legal como la aquí dispuesta, no sería posible considerar
como excluidos, de manera transitoria, los servicios prestados para la realización de producciones
audiovisuales de espectáculos públicos de las artes escénicas orientadas a la
transmisión digital, que no corresponden de manera necesaria a representaciones
en vivo, incluso físicas o presenciales, de expresiones artísticas, como lo
regula el artículo 6 de la
Ley 1493 de 2011.
6.9.
Juicio de proporcionalidad
134.      Las medidas adoptadas por el Decreto
Legislativo 818 de 2020 responden de manera proporcionada a la gravedad de los
hechos que generaron la declaratoria del estado de emergencia económica, social
y ecológica, y no imponen ninguna limitación o restricción a derechos y
garantías constitucionales.
135.      Los beneficios y alivios tributarios
implementados por los artículos 1, 2, 3, 4 y 6, así como la medida prevista por
el artículo 5 para ampliar el plazo de las devoluciones o reembolsos de
boletería y derechos de asistencia a espectáculos públicos, surgen como medidas
razonables y proporcionales para (i) generar liquidez en el sector cultural,
lo cual permite un mayor flujo de efectivo para atender las necesidades básicas
de las personas que se articulan alrededor del sector y, por tanto, la
reactivación económica de este; (ii) disminuir “la presión de la caja
de los productores y operadores de boletería” y, además, (iii) incentivar
las expresiones culturales y artísticas a partir de las producciones
audiovisuales orientadas a la transmisión digital, habida cuenta de la
prohibición de realizar espectáculos públicos de las artes escénicas de manera
presencial, por efecto de la pandemia de la COVID-19, lo cual, reitera la Sala,
constituye un desarrollo de los mandatos que derivan de los artículos 70 y 71
de la Constitución Política.
136.      Si bien estas medidas implican una
reducción de ingresos fiscales para el Estado, en particular, por concepto de
retención en la fuente a título de impuesto sobre la  renta, sobre los pagos o
abonos en cuenta por honorarios, comisiones y prestación de servicios
correspondiente a las 27 actividades de inclusión total de la Cuenta Satélite
de Cultura y Economía Naranja del DANE -artículo 1-, y estímulos
públicos culturales otorgados en desarrollo del artículo 18 de la Ley 397 y la
Ley 814 de 2003 -artículo 2-, así como por concepto de IVA -artículo
3- y pago oportuno de la contribución parafiscal cultural de los
espectáculos públicos de las artes escénicas -artículo 4-, es plausible
concluir, al menos prima facie, que esto no afecta de manera intensa el
recaudo tributario previsto por tales conceptos. Esto es así, porque, de un
lado, las medidas son transitorias y, del otro, dado que protegen la
sostenibilidad financiera del sector, en el mediano plazo los actores del
sector cultural “pueden
reactivar sus actividades económicas y cumplir nuevamente con las
obligaciones fiscales con normalidad” [122].
137.      Adicionalmente, la Sala advierte que la
afectación es leve, en la medida en que la normativa garantiza el cumplimiento
de la obligación tributaria sustancial. Por un lado, las medidas adoptadas
disminuyen el porcentaje y no eliminan la retención en la fuente a título del
impuesto sobre la renta. Asimismo, excluyen temporalmente de IVA ciertas
actividades artísticas de los espectáculos públicos y amplían los plazos para
efectuar devoluciones o reembolsos. Ahora bien, teniendo en cuenta que, según la
jurisprudencia constitucional, la retención en la fuente es “un sistema de
recaudo anticipado de obligaciones tributarias que se consolidan al finalizar
el respectivo período gravable, como es el caso del impuesto de renta”[123], las
medidas adoptadas por el decreto no afectan el cumplimiento de la obligación
tributaria sustancial, la cual, reitera la Sala, sigue vigente. En efecto, la
disminución y excepción de retención en la fuente, así como la ampliación de
plazos, no exceptúa de manera definitiva el cumplimiento de la obligación
tributaria sustancial. Por otro lado, en el caso del IVA, la medida es
temporal.
138.      Lo mismo sucede con los artículos 5 y 6
del decreto. Primero, en relación con el artículo 5, la Sala reitera que esta
medida protege a los productores de eventos, operadores de boletería y
consumidores. Esto, en la medida en que (i) alivia la presión en la caja que genera la devolución
o reembolso inmediato de los valores pagados como derechos de asistencia, pues
les ayuda a estabilizar sus condiciones económicas, en un momento en el que los
ingresos se han reducido considerablemente debido a la disminución de la
demanda de boletería, habida cuenta de la prohibición de realizar espectáculos
públicos de manera presencial por cuenta de las medidas de aislamiento
preventivo obligatorio,  y (ii) garantiza la devolución o reembolso de esos
valores. Para la Sala, la ampliación de los plazos para efectuar la devolución
o reembolso resulta proporcional, dada la mayor afectación económica que soporta
el sector de la cultura[124].
139.      Además, en relación con la temporalidad de esta
medida, que se aplica durante
la vigencia de la emergencia sanitaria y hasta por un año más, la Sala advierte
que la Corte ya ha avalado la constitucionalidad de
medidas cuya aplicación se extiende más allá del tiempo del estado de
emergencia y de la emergencia sanitaria, siempre y cuando estén destinadas a
conjurar efectivamente las causas que dieron origen a la emergencia[125].
Por ejemplo, en la sentencia C-239 de 2020, por medio de la cual se revisó la constitucionalidad del
parágrafo 3 del artículo 3 del Decreto Legislativo 569 de 2020[126], cuyo
contenido es muy similar a la medida prevista en el artículo 5 del decreto sub
examine[127],
la Corte reiteró que “la
vigencia del principio de temporalidad no es incompatible con el carácter
permanente de las normas adoptadas al amparo de la emergencia económica, social
y ecológica, con excepción de aquellas de carácter tributario, las cuales perderán
ejecutoria al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso
las adopte como legislación ordinaria”.
140.      Segundo, en relación con el artículo 6 del decreto, que exonera a los
productores de constituir garantías o pólizas de seguro para amparar el pago de
la contribución parafiscal cultural de los espectáculos públicos de las artes
escénicas, la Sala advierte que es proporcional, ya que, en estricto sentido,
no exonera el pago de la contribución parafiscal. En efecto, esta norma alivia
la situación económica de los productores ocasionales, pero no los exonera del
pago de la contribución parafiscal. Por el contrario, los productores
ocasionales deben pagar la contribución parafiscal cultural y, para tal efecto,
el Ministerio de Cultura y la DIAN tienen la potestad de implementar otros
mecanismos, diferentes a la constitución de pólizas de seguro, para efectuar el
control y la fiscalización de esta obligación tributaria. Además, la
disposición prevé que, para acceder a este beneficio, la venta de boletaría y
entrega de derechos de asistencia “se realice a través de un operador de
boletería con autorización vigente otorgada por el Ministerio de Cultura”.
141.      De conformidad con las anteriores
consideraciones, la Sala no advierte una afectación desproporcionada de
principio constitucional alguno.
6.9.
Juicio de no discriminación
142.      Por último, ninguna de las medidas que
integran el decreto supone una forma de discriminación “fundada en razones
de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o
filosófica”, ni sus medidas otorgan algún trato diferente en relación con
otros sujetos, pues se limitan a (i) disminuir la tarifa de retención en
la fuente a título del impuesto sobre la renta prevista, por un lado, sobre los
pagos o abonos en cuenta por concepto de honorarios, comisiones y prestación de
servicios correspondiente a las 27 actividades de inclusión total de la Cuenta
Satélite de Cultura y Economía Naranja del DANE -artículo 1- y, por el
otro, sobre los estímulos públicos culturales otorgados en desarrollo del
artículo 18 de la Ley 397 y la Ley 814 de 2003 -artículo 2-; (ii)
reducir los costos de producción de las producciones audiovisuales orientadas a
la transmisión digital, en tanto prevé que estos servicios estarán excluidos de
IVA -artículo 3-; (iii) ampliar los plazos para la declaración y
el pago de la contribución parafiscal de espectáculos públicos de artes
escénicas -artículo 4-; (iv) ampliar el plazo para efectuar la
devolución o reembolso de los derechos de asistencia a los espectáculos
públicos efectivamente cancelados -artículo 5- y (v) exonerar a
los productores ocasionales de espectáculos públicos de las artes escénicas del
pago de la póliza de que trata el artículo 10 de la Ley 1493 de 2011, para
amparar el pago de la contribución parafiscal cultural -artículo 6-. Esto,
tal como lo advierte la Secretaría Jurídica de la Presidencia en su
intervención, tiene por objeto “proteger la sostenibilidad del sector
cultura y la posibilidad de empleo de las personas que trabajan en él, lo que
en ninguna circunstancia impone una discriminación injustificada ni tratos
diferenciales por razón de la raza, lengua, religión, origen nacional o familiar,
opinión política o filosófica”.
143.      Por último, la Corte advierte que el artículo 7 del
Decreto Legislativo sub judice es constitucional, por cuanto su único
objeto es precisar el término a partir del cual entra en vigencia el Decreto
Legislativo 818 de 2020, a saber, el 4 de junio de 2020, día en que fue
publicado en el Diario Oficial. En estos términos, la Sala declarará la
exequibilidad del artículo 7.
Síntesis del cumplimiento de las condiciones
materiales de expedición del Decreto Legislativo 818 de 2020
Exigencia
Cumple / No cumple
Razón
Juicio de finalidad
Cumple
Las
disposiciones del decreto impiden que se agrave la crisis derivada del estado
de emergencia. Esto es
así, por cuanto (i) generan “liquidez” al sector cultural, (ii)
disminuyen la presión de la caja de los productores y operadores de
boletería, (iii) desarrollan el
mandato constitucional de promoción y fomento de la cultura y, por tanto, (iv)
promueven la reactivación
económica de este sector.
Los artículos 1, 2, 3, 4 y 6 otorgan un alivio en la
liquidez del sector, debido a que (i) disminuyen la tarifa de
retención en la fuente a título del impuesto sobre la renta, (ii)
reducen los costos de producción de las producciones audiovisuales orientadas
a la transmisión digital y (iii) exoneran a los productores
ocasionales de espectáculos públicos de las artes escénicas del pago de la
póliza de que trata el artículo 10 de la Ley 1493 de 2011. A su vez, el
artículo 5 permite disminuir la presión de caja de los productores y
operadores de boletería.
Juicio de conexidad material
Cumple
Las disposiciones guardan relación de
conexidad con las consideraciones que tuvo en cuenta el Presidente para
adoptar este decreto y, además, tienen relación directa y específica con los
motivos que dieron lugar a la declaratoria del Estado de emergencia
económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto 637 de 2020. Por
un lado, las medidas adoptadas por el decreto se fundamentan en los
considerandos que se refirieron, entre otros aspectos, a (i) las
distintas tarifas de retención en la fuente que actualmente prevé la
normativa fiscal, (ii) la necesidad de desarrollar estímulos fiscales para
las personas que se dedican a la cultura y a la creatividad, (iii) la
ampliación de las fechas en las que se debe declarar y pagar la contribución
parafiscal cultural y (iv) la necesidad de prever normas de carácter
transitorio sobre solicitudes de retracto y desistimiento. Por otro lado, existe un vínculo con los motivos que dieron lugar a la
declaratoria del estado de emergencia, por cuanto, a partir de medidas de
carácter tributario, tiene por objeto aliviar la situación económica que la
pandemia de la COVID-19 ha generado en los actores que se articulan alrededor
del sector de la cultura.
Juicio de motivación suficiente
Cumple
El Gobierno explicó de manera amplia las razones por
las que era necesario crear (i) beneficios
y alivios tributarios a las personas que se dedican a la cultura y a la
creatividad -artículos 1, 2, 3 y 4-, (ii) facilidades para efectuar
reembolsos o devoluciones por venta de boletería y derechos de asistencia a
espectáculos públicos de las artes escénicas -artículo 5- y (iii) la
exoneración de pólizas de seguro para garantizar el pago de la contribución
parafiscal cultural -artículo 6-.
Juicio de ausencia de arbitrariedad
Cumple
Ninguna de las medidas que integra el decreto
compromete la garantía y el ejercicio de los derechos fundamentales, pone en
riesgo la vigencia del Estado de Derecho ni interrumpe el normal
funcionamiento de las ramas del poder público. Por el contrario, además de adoptar medidas tributarias que
permiten generar liquidez en el sector cultural, el decreto fomenta las
expresiones culturales y artísticas en los términos previstos por los
artículos 70 y 71 de la Constitución Política.
Juicio de intangibilidad
Cumple
Del objeto del decreto no es posible inferir que
tenga como efecto restringir los derechos que la jurisprudencia
constitucional ha calificado como intangibles. Por el contrario, las medidas de carácter tributario
previstas para aliviar la situación económica y financiera de los sectores
más afectados por la crisis generada por la COVID-19, v. gr., el
sector de la cultura, son fundamentales para garantizar el respeto de los
derechos humanos de los habitantes del territorio nacional.
Juicio de no contradicción específica
Cumple
Las medidas que adopta el decreto no son contrarias
a ninguna disposición constitucional, tampoco desconocen el marco de
referencia de la actuación del Ejecutivo en el estado de emergencia ni
contienen medidas que tengan por objeto o efecto desmejorar los derechos
sociales de los trabajadores.
Juicio de incompatibilidad
Cumple
El Gobierno expresó las razones por las cuales se modifican de manera transitoria las tarifas de
retención en la fuente a título de renta sobre los pagos o abonos en cuenta
por honorarios, comisiones y prestación de servicios correspondientes a las
27 actividades de inclusión total de la Cuenta Satélite de Cultura y Economía
Naranja del DANE -artículo 1- y los estímulos públicos culturales
otorgados en desarrollo del artículo 18 de la Ley 397 y la Ley 814 de 2003 -artículo
2-; se exceptúan de IVA algunas actividades -artículo 3-; se
amplían los plazos para la devolución o reembolso por venta de boletería y
derechos de asistencia a espectáculos públicos de las artes escénicas -artículo
5- y se exonera, también de manera transitoria, a los productores
ocasionales de la constitución de pólizas de seguro para amparar el pago de
la contribución parafiscal cultural -artículo 6-.
Juicio de necesidad
Cumple
Necesidad fáctica. De un lado, las medidas adoptadas para (i)
generar liquidez, en términos de mayor disponibilidad de recursos, al sector
cultura, consistentes en beneficios y alivios tributarios -artículos 1, 2, 3
y 4-; (ii) facilitar, mediante la ampliación del plazo previsto por la
legislación ordinaria, los reembolsos o devoluciones por venta de boletería y
derechos de asistencia a espectáculos públicos de las artes escénicas
-artículo 5- y (iii) suspender el requisito previsto para amparar el
pago de la contribución parafiscal cultural de los espectáculos públicos
-artículo 6- son necesarias para proteger la sostenibilidad económica de este
sector y, además, promover su reactivación económica. En particular, dado el
impacto económico significativo que los sectores culturales y creativos
sufren como resultado de la crisis generada por la COVID-19.
Necesidad jurídica. De otro lado, no existe en la normativa ordinaria disposición
alguna que permita conceder beneficios o alivios tributarios a los agentes
del sector cultura que se han visto especialmente afectados por la pandemia
de la COVID-19, así como tampoco existen medidas para extender el tiempo para
efectuar reembolsos y eximir la obligación de constituir garantías para el
pago de sus contribuciones parafiscales. Esto, habida cuenta de que son
medidas que deben estar contenidas en un cuerpo con fuerza material de ley,
por respeto al principio de legalidad tributaria.
Con todo, aunque los servicios excluidos de IVA por el artículo 3 del
decreto legislativo son los mismos servicios excluidos de IVA en razón del artículo
6 de la Ley 1493 de 2011, la finalidad de la exclusión prevista por el
artículo 3 atiende a la prohibición que, habida cuenta de las medidas de
aislamiento obligatorio, opera para llevar a cabo espectáculos públicos de
las artes escénicas en vivo y de forma presencial. En consecuencia, el efecto útil del artículo 3 del Decreto
Legislativo 818 de 2020 consiste en excluir de IVA los servicios artísticos
prestados para la realización de producciones audiovisuales de espectáculos
públicos de las artes escénicas orientadas a la transmisión digital, en vivo
o diferida.
Juicio de proporcionalidad
Cumple
Las medidas adoptadas por el Decreto Legislativo 818
de 2020 responden de manera proporcionada a la gravedad de los hechos que
generaron la declaratoria del Estado de emergencia.
Por un lado, los beneficios y alivios tributarios
implementados por los artículos 1, 2, 3, 4 y 6, así como la medida prevista
por el artículo 5 para ampliar el plazo de las devoluciones o reembolsos de
boletería y derechos de asistencia a espectáculos públicos, surgen como
medidas razonables y proporcionales para (i) generar liquidez en el
sector cultural, lo cual permite mayor flujo de efectivo para atender las
necesidades básicas de las personas que se articulan alrededor del sector; (ii)
disminuir “la presión de la caja de los productores y operadores de
boletería” y (iii) incentivar las expresiones culturales y
artísticas a partir de las producciones audiovisuales orientadas a la
transmisión digital. Si bien estas medidas implican una reducción de ingresos
fiscales para el Estado, es plausible concluir que esto no afecta de manera
intensa el recaudo tributario previsto por tales conceptos. Esto es así,
porque, de un lado, las medidas son transitorias y, del otro, dado que
protegen la sostenibilidad financiera del sector, en el mediano plazo los
actores del sector cultural “pueden
reactivar sus actividades económicas y cumplir nuevamente con las
obligaciones fiscales con normalidad”.
Por otro lado, en relación con el artículo 5, la Sala advierte que
la medida es proporcionada, en la medida en que protege a los productores de
eventos y operadores de boletería y, también, a los consumidores.
Finalmente, el artículo 6 es proporcional, ya que
alivia la situación económica de los productores ocasionales, sin exonerar el
pago de la contribución parafiscal.
Juicio de no discriminación
Cumple
Ninguna de las medidas que integra el decreto supone
una forma de discriminación ni sus medidas otorgan algún trato diferente en
relación con otros sujetos.
7.
Síntesis de la decisión
144.      La Sala Plena de la Corte Constitucional revisó la
constitucionalidad del Decreto Legislativo 818 de junio 4 de 2020, “Por
el cual se adoptan medidas especiales para la protección y mitigación del
impacto del COVID-19 en el sector cultura, en el marco del Estado de Emergencia
Económica Social y Ecológica, declarado mediante el Decreto 637 de 2020”.
145.      Este decreto prevé medidas para: (i) disminuir la tarifa de retención en la fuente a
título del impuesto sobre la renta prevista, por un lado, sobre los pagos o
abonos en cuenta por concepto de honorarios, comisiones y prestación de
servicios correspondiente a las 27 actividades de inclusión total de la Cuenta
Satélite de Cultura y Economía Naranja del DANE -artículo 1- y, por el
otro, sobre los estímulos públicos culturales otorgados en desarrollo del
artículo 18 de la Ley 397 y la Ley 814 de 2003 -artículo 2-; (ii)
reducir los costos de producción de las producciones audiovisuales orientadas a
la transmisión digital, en tanto prevé que estos servicios estarán excluidos de
IVA -artículo 3-; (iii) ampliar los plazos para la declaración y
el pago de la contribución parafiscal de espectáculos públicos de artes
escénicas -artículo 4-; (iv) facilitar, mediante la ampliación de
plazos, las devoluciones o reembolsos por venta de boletería y derechos de
asistencia a espectáculos públicos de las artes escénicas -artículo 5- y
(v) exonerar a los productores ocasionales de espectáculos públicos de
las artes escénicas del pago de la póliza de que trata el artículo 10 de la Ley
1493 de 2011, para garantizar el pago de la contribución parafiscal cultural -artículo
6-.
146.      Luego de reiterar su jurisprudencia acerca de las exigencias formales y materiales que rigen el control
de constitucionalidad de este tipo de decretos y de realizar una descripción
analítica de la norma objeto de control, la Sala Plena concluyó que el Decreto Legislativo 818
de 2020 satisface los requisitos formales y materiales previstos en la
Constitución Política, la LEEE y la jurisprudencia constitucional para los
decretos legislativos de desarrollo de los estados de excepción.
147.      En primer lugar, la Corte concluyó que el decreto
legislativo sub examine satisface los requisitos formales previstos por
la Constitución y por la LEEE para su expedición en tanto: (i) fue suscrito por el Presidente de la República y todos
los ministros; (ii) se fundamentó en el artículo 215 de la Constitución
Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo del Decreto
637 de 2020; (iii) fue expedido el 4 de junio de 2020, dentro del
término de 30 días de vigencia del Decreto 637 de mayo 6 de 2020; (iv)
el ámbito de aplicación del Decreto 637 de 2020 es nacional, al igual que las
medidas que adopta el decreto sub examine, y (v) el decreto hizo
referencia a: (a) las razones fácticas y normativas que dieron lugar al
estado de emergencia y (b) las razones para justificar las medidas que
se ordenaron en la parte resolutiva.
148.      En segundo lugar, la Sala examinó el cumplimiento de los requisitos
materiales de constitucionalidad del Decreto Legislativo 818 de 2020 y concluyó
que este cumple los requisitos de (i) finalidad, (ii) conexidad material, (iii)
motivación suficiente, (iv) ausencia de arbitrariedad, (v)
intangibilidad, (vi) no contradicción específica, (vii) incompatibilidad,
(viii) necesidad, (ix) proporcionalidad y (x) no
discriminación.
149.      En particular, la Sala Plena consideró que las medidas
adoptadas por medio del Decreto Legislativo sub examine impiden
que se agrave la crisis derivada del estado de emergencia, en la medida en que (i) generan “liquidez” al sector cultural, (ii) disminuyen
la presión de la caja de los productores y operadores de boletería, (iii)
desarrollan el mandato
constitucional de promoción y fomento de la cultura y, por tanto, (iv) promueven la reactivación económica de
este sector. De manera que, en efecto, atienden los motivos que fundamentaron
la expedición del decreto y la declaratoria del estado de emergencia.
150.      Asimismo, la Sala encontró que el Gobierno explicó de manera amplia las
razones por las que era necesario adoptar las medidas incorporadas en el
decreto y, además, expresó las razones
por las cuales se modifican, de manera transitoria, las
disposiciones ordinarias que regulan las tarifas de retención en la fuente a
título de renta, el IVA de algunas actividades y servicios artísticos, los
plazos para la devolución o reembolso por venta de boletería y derechos de
asistencia a espectáculos públicos de las artes escénicas y la constitución de
pólizas de seguro para amparar el pago de la contribución parafiscal cultural a
cargo de los productores ocasionales.
151.      Por otro lado, la Sala Plena constató que
ninguna de las medidas que integra el decreto compromete la garantía y el
ejercicio de los derechos fundamentales, pone en riesgo la vigencia del Estado
de Derecho, interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder público,
restringe los derechos que la jurisprudencia constitucional ha calificado como
intangibles ni supone una forma de discriminación en relación con otros
sujetos. Por el contrario, las medidas adoptadas por el Decreto Legislativo 818
de 2020 responden de manera proporcionada a la gravedad de los hechos que
generaron la declaratoria del estado de emergencia.
152.      Por último, la Sala precisó que, en
relación con el requisito de necesidad jurídica, la exclusión de IVA prevista
por el artículo 3 del decreto legislativo sub examine opera respecto de
los servicios artísticos prestados para la realización de producciones
audiovisuales de espectáculos públicos de las artes escénicas orientadas a la
transmisión digital, que no corresponden de manera necesaria a representaciones
en vivo, incluso físicas o presenciales, de expresiones artísticas, como lo
regula el artículo 6 de la Ley 1493 de 2011.
III.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar la EXEQUIBILIDAD del Decreto Legislativo 818 de junio 4 de 2020, “Por
el cual se adoptan medidas especiales para la protección y mitigación del
impacto del COVID-19 en el sector cultura, en el marco del Estado de Emergencia
Económica Social y Ecológica, declarado mediante el Decreto 637 de 2020”.
Comuníquese
y cúmplase,
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES
Magistrado (e)
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS JAVIER MORENO ORTIZ
Magistrado (e)
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] El artículo dispone que es competencia del
“Presidente,
con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por
períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de
noventa días en el año calendario”.
[2] Fl. 201 del expediente digital RE-345.
[3] Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=17083
[4] El artículo 6 de la Ley 1493 de 2011
dispone que: “Están excluidos del IVA los espectáculos públicos de las artes
escénicas, así como los servicios artísticos prestados para la realización de
los espectáculos públicos de las artes escénicas definidos en el literal c) del
artículo 3 de la presente ley”. Por su parte, el literal c) del
artículo 3 de esta ley prevé: “Servicios artísticos de espectáculos públicos
de las artes escénicas. Son las actividades en las que prima la creatividad y
el arte, prestadas para la realización del espectáculo público de las artes
escénicas”. El citado artículo 3 fue reglamentado por el artículo 5
del Decreto número 1258 de 2012, que fue compilado por los
artículos 2.6.1.5.5. del Decreto 1066 de 2015 (Decreto Único
Reglamentario del Sector Administrativo del Interior) y 2.9.2.4. del Decreto
1080 de 2015 (Decreto Único Reglamentario del Sector Cultura), según el
cual: “Los servicios artísticos excluidos de IVA por el artículo
6 de la Ley 1493 de 2011 son los siguientes: a) Dirección artística
de las artes escénicas representativas; || b) Servicios de
interpretación, ejecución, composición y realización
artística de música, danza, teatro, circo, magia y todas sus
prácticas derivadas; || c) Realización de diseños y planos
técnicos con los requisitos de iluminación y sonido; || d)
Elaboración de libretos y guiones de las artes representativas. No
incluye televisión y cine; || e) Diseño, creación y
construcción de escenarios, tarimas, y equipos de iluminación,
sonido y audiovisuales; || f) Diseño y elaboración de vestuario,
zapatería, maquillaje y tocados de las artes representativas. No incluye
televisión y cine. || Parágrafo. Las actividades descritas en los
literales c), e) y f), deberán estar asociadas exclusivamente a la
escenografía de espectáculos públicos de las artes
escénicas”.
[5] El citado artículo, en lo pertinente,
dispone: “El Gobierno
enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos
legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo,
para que aquella decida sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no
cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de
oficio y en forma inmediata su conocimiento”.
[6] El artículo dispone: “A la Corte
Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal
fin, cumplirá las siguientes funciones: || 7. Decidir definitivamente sobre la
constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con
fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución”.
[7] Este epígrafe se ha apoyado en las
consideraciones contenidas, entre otras, en las sentencias C-136/09 M.P. Jaime
Araújo Rentería, C-145/09 M.P. Nilson Pinilla Pinilla, C-224/09 M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio, C-225/09 M.P. Clara  Elena Reales Gutiérrez,  C-226 de 2009
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-911/10 M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub, C-223/11 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva,  C-241/11 M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto, C-671/15 M.P. Alberto Rojas Ríos, C-701 de 2015 M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez, C-465/17 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, C-466/17
M.P. Carlos Bernal Pulido y C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Varios
de los párrafos corresponden a transcripciones literales de algunas de dichas
sentencias.
[8] Sentencia C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal
Pulido, citando a su vez la sentencia C-216/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[9] Ibidem.
[10] El carácter reglado, excepcional y
limitado se refleja en varios requerimientos: (i) la Constitución prevé
específicas causales para decretar los estados de excepción; (ii) la
regulación de los estados de conmoción interior y de emergencia económica,
social y ecológica se funda en el principio de temporalidad (precisos términos
para su duración) y (iii) la Constitución dispone limitaciones
materiales estrictas para los estados de excepción, tales como que (a)
los civiles no sean juzgados por autoridades militares (art. 213 de la CP), (b)
los derechos humanos no puedan ser limitados (art. 93 de la CP) y (c) el
derecho internacional humanitario debe ser respetado (art. 214 de la CP).
[11] El control judicial está a cargo de la
Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, según lo dispone el
numeral 7 del artículo 241 de la Carta Política, y del Consejo de Estado, tal
como lo dispone el numeral 8 del artículo 111 de la Ley 1437 de 2011, al
prescribir que le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado “[e]jercer el control inmediato de legalidad de los
actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y
durante los estados de excepción”.
[12] Sentencia C-216/99 M.P. Antonio Barrera
Carbonell.
[13] La Corte ha aclarado que el estado de
excepción previsto en el artículo 215 puede tener diferentes modalidades,
dependiendo de los hechos que motiven su declaratoria. Así, se procederá a
declarar la emergencia económica, cuando los hechos que dan lugar a la
declaración se encuentren relacionados con la perturbación del orden económico;
social, cuando la crisis que origina la declaración se encuentre relacionada
con el orden social, y ecológica, cuando sus efectos se proyecten en este
último ámbito. En consecuencia, también se podrán combinar las modalidades
anteriores cuando la crisis que motiva la declaratoria amenace con perturbar
estos tres órdenes de forma simultánea, quedando, a juicio del Presidente de la
República, efectuar la correspondiente valoración y plasmarla así en la
declaración del estado de excepción.
[14] Decreto 333 de 1992.
[15] Decreto 680 de 1992.
[16] Decreto 1178 de 1994, Decreto 195 de 1999,
Decreto 4580 de 2010 y Decreto 601 de 2017.
[17] Decreto 80 de 1997.
[18] Decreto 2330 de 1998.
[19] Decreto 4333 de 2008 y 4704 de 2008.
[20] Decreto 4975 de 2009.
[21]  Decreto 2963 de 2010 y Decreto 1170 de
2011.
[22] Este epígrafe se ha apoyado en las
consideraciones contenidas, entre otras, en las sentencias C-465/17 M.P.
Cristina Pardo Schlesinger, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido y C-467/17 M.P.
Gloria Stella Ortiz. Varios de los párrafos corresponden a transcripciones
literales de dichas sentencias.
[23] Este epígrafe se ha apoyado en las
consideraciones contenidas, entre otras, en las sentencias C-465/17 M.P.
Cristina Pardo Schlesinger, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido y C-467/17 M.P.
Gloria Stella Ortiz. Varios de los párrafos corresponden a transcripciones
literales de dichas sentencias.
[24] La Corte Constitucional se ha pronunciado
sobre este juicio en las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortíz, C-466/17
M.P. Carlos Bernal Pulido, C-465/17 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, C-437/17
M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo y C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera, entre
otras.
[25] Ley 137 de 1994. Art. 10. “Finalidad.
Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar
directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y
a impedir la extensión de sus efectos”.
[26] Sentencia C-724/15 M.P. Luis Ernesto
Vargas. “Las medidas adoptadas por el Gobierno al amparo de la
declaratoria de emergencia económica, social y ecológica (i) deben estar
destinadas exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus
efectos; y (ii) deberán referirse a asuntos que tengan relación directa y
específica con el estado de emergencia”. Sentencia C-700/15, M.P. Gloria
Stella Ortiz. El juicio de finalidad “(...) es una exigencia constitucional
de que todas las medidas adoptadas estén dirigidas a solucionar los problemas
que dieron origen a la declaratoria de los estados de excepción. En otras
palabras, es necesario que el articulado cumpla con una finalidad específica y
cierta”.
[27] La Corte Constitucional se ha pronunciado
sobre este juicio en las sentencias C-517/17 M.P. Iván Escrucería Mayolo,
C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-437/17
M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo y C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo,
entre otras.
[28] Constitución Política. Art. 215. “Estos
decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica
con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos
tributos o modificar los existentes”.
[29] Ley 137 de 1994. Art. 47. “Facultades.
En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar
decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias
que tengan relación directa y específica con dicho Estado”.
[30] Sentencia C-409/17. M.P. Alejandro Linares
Cantillo. “La conexidad interna refiere a que las medidas adoptadas
estén intrínsecamente vinculadas con las consideraciones expresadas por el
Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente”.
En este sentido, ver, también, la sentencia C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera.
[31] Sentencia C-724/15. M.P. Luis Ernesto
Vargas. “La conexidad en el control de constitucionalidad de
los Decretos legislativos dictados con base en la declaratoria del estado de
emergencia social, económica y ecológica, se dirige entonces a verificar
determinadas condiciones particulares, relacionadas con la vinculación de los
objetivos del Decreto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de
emergencia, y con los hechos que la ocasionaron”. En este sentido, ver,
también, la sentencia C-701/15 M.P. Luis Guillermo Guerrero.
[32] El juicio de motivación suficiente de las
medidas ha sido desarrollado por esta Corte en las sentencias C-467/17 M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434/17 M.P.
Diana Fajardo Rivera, C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo, C-241/11 M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto, C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, C-224/11
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-223/11 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[33] Sentencia C-466/17 M.P. Carlos Bernal
Pulido. En la providencia se reiteran las consideraciones de las sentencias
C-722/15 M.P. Myriam Ávila Roldán y C-194/11 M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto.
[34] Al respecto, en la sentencia C-753/15 M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio, la Corte Constitucional sostuvo que “en el caso
de que la medida adoptada no límite derecho alguno resulta menos exigente
aunque los considerandos deben expresar al menos un motivo que la justifique”.
[35] Ley 137 de 1994, “Por la cual se
regulan los Estados de Excepción en Colombia”, artículo 8.
[36] Sobre el juicio de ausencia de
arbitrariedad se pueden consultar las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434/17 M.P. Diana Fajardo
Rivera, C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo, C-241/11 M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto, C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez y C-224/11 M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[37] Sentencia C-466/17 M.P. Carlos Bernal
Pulido, en la cual se reiteran las consideraciones de las sentencias C-723/15
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-742/15 M.P. María Victoria Calle Correa.
[38] Artículo 7º de la Ley 137 de 1994. “Vigencia
del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de
los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y
por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su
declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser
restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de
Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales
derechos y libertades”.
[39] Sentencia C-149/03 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa. Reiterada, entre otras, en las sentencias C-224/09 M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio, C-241/11 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-467/17 M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[40] El juicio de intangibilidad ha sido
desarrollado por este Tribunal en las Sentencias C-517 de 2017 M.P. Iván
Humberto Escrucería Mayolo, C-468 de 2017 M.P. Alberto Rojas Ríos, C-467 de
2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido,
C-409 de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo, C-751 de 2015 M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub, C-723 de 2015 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-700 de 2015 M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado, entre otras.
[41] Al respecto, pueden consultarse, entre
otras, las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P.
Carlos Bernal Pulido, C-437/17 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo, C-434/17 M.P.
Diana Fajardo Rivera, C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo y C-723/15 Luis
Ernesto Vargas Silva.
[42] Esta Corporación se ha referido a este
juicio en las sentencias C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434/17 M.P.
Diana Fajardo Rivera, C-136 de 2009 M.P. Jaime Araújo Rentería, C-409/17 M.P.
Alejandro Linares Cantillo y C-723/15 Luis Ernesto Vargas Silva.
[43]  Sobre el particular se han pronunciado,
entre otras, las sentencias C-517/17 M.P. Iván Humberto Escruceria Mayolo,
C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido,
C-465/17 Cristina Pardo Schlesinger, C-437/17 M.P. Antonio José Lizarazo
Ocampo, C-409 de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo y C-723/15 Luis Ernesto
Vargas Silva.
[44] Sobre el juicio de proporcionalidad es
posible consultar las sentencias: C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado,
C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez,
C-225/11 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-911/10 M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub, C-224/09 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, C-145/09 M.P. Nilson
Pinilla Pinilla y C-136/09 M.P. Jaime Araújo Rentería.
[45] Al respecto, se pueden consultar, entre
otras, las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P.
Carlos Bernal Pulido, C-701 de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez,
C-672/15 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-671/15 M.P. Alberto Rojas
Ríos, C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, C-224/11 M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva y C-136/09 M.P. Jaime Araújo Rentería.
[46] “Artículo 14. No discriminación. Las
medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción, no pueden entrañar
discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar, opinión política o filosófica…”.
[47] Sobre el particular, cabe resaltar que
dicho listado de categorías sospechosas no es taxativo, pues de conformidad con
el artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos “la
ley prohibirá toda discriminación”.
[48] En este sentido, en la Sentencia C-156/11
M.P. Mauricio González Cuervo, esta Sala explicó que el juicio de no
discriminación pretende hacer efectivo “el principio de igualdad ante la ley
del artículo 13 de la Constitución Política, en el sentido de establecer que
todas las personas recibirán el mismo trato y no se harán distinciones basadas
en criterios de raza, lengua, religión, origen familiar, creencias políticas o
filosóficas”.
[49] Artículo 1 del Decreto Legislativo 637 de 2020.
[50] Decreto 637 de 2020.
[51] Fuente: Instituto Internacional de
Finanzas, Oxford Economics, Latin Consensus Forecast.
[52] Referido por el Decreto Legislativo 818 de
2020.
[53] Referida por el Decreto Legislativo 818 de
2020.
[54] El artículo 10 de la Ley 1493 de 2011
dispone que: “Para los productores ocasionales, el Ministerio de Cultura a
través de Resolución reglamentará la constitución de garantías o pólizas de
seguro, que deberán amparar el pago de la contribución parafiscal”. Por su
parte, el artículo 13 de la Resolución 712 de 2012, “por la cual se resuelve
impartir instrucciones sobre la aplicación de la Ley 1493 de 2011”, prevé
que: “Los productores ocasionales de espectáculos públicos deberán
constituir una póliza de cumplimiento expedida por compañía de seguros
debidamente autorizada por la Superintendencia Financiera de Colombia o quien
haga sus veces, a favor del municipio o distrito en que tendrá lugar la
realización del espectáculo público de las artes es­cénicas, garantizando el
pago de la contribución parafiscal. El monto de la póliza será del 10% del
valor total de la boletería por el tiempo del espectáculo, con vigencia igual
al periodo de duración del espectáculo y tres (3) meses más”.
[55] “Artículo 70. El Estado tiene el deber de promover y fomentar el
acceso a la cultura de todos los colombianos en igualdad de oportunidades, por
medio de la educación permanente y la enseñanza científica, técnica, artística
y profesional en todas las etapas del proceso de creación de la identidad
nacional.
La cultura en sus diversas manifestaciones es
fundamento de la nacionalidad. El Estado reconoce la igualdad y dignidad de
todas las que conviven en el país. El Estado promoverá la investigación, la
ciencia, el desarrollo y la difusión de los valores culturales de la Nación.”
[56] “Artículo 71. La búsqueda del conocimiento y la expresión artística
son libres. Los planes de desarrollo económico y social incluirán el fomento a
las ciencias y, en general, a la cultura. El Estado creará incentivos para
personas e instituciones que desarrollen y fomenten la ciencia y la tecnología
y las demás manifestaciones culturales y ofrecerá estímulos especiales a
personas e instituciones que ejerzan estas actividades.”
[57] Sentencia C-083 de 1993.
[58] Sentencia C-243 de 2011.
[59] Sentencias C-701 de 2015, C-193 de 2011.
[60] Sentencia C-517 de 2017.
[61] Sentencia C-327 de 1999.
[62] Sentencia
C-136 de 1999.
[63] Id.
[64] Sentencia
C-912 de 2010.
[65] Sentencia
C-172 de 2009.
[66] Sentencias
C-911 de 2010, C-912 de 2011.
[67] Id.
[68] Sentencias
C-197 de 2020, C-159 de 2020, C-216 de 20, C-200 de 2020, C-174 de 2020 y C-217
de 2020.
[69] Sentencias C-174 de 2020, C-216 de 2020, C-217 de 2020, C-174 de 2020, C-210 de
2020, C-304 de 2020.
[70] Sentencias C-200 de 2020, C-202 de 2020.
[71] Sentencias C-153 de 2020, C-208 de 2020.
[72] Sentencias C-204 de 2020, C-153 de 2020, C-208 de 2020, C-169 de 2020.
[73] Sentencias C-153 de 2020, C-208 de 2020.
[74] Sentencia C-196 de 2020.
[75] Sentencias C-175 de 2020, C-159 de 2020, C-150 de 2020.
[76] Sentencia C-237 de 2020.
[77] Sentencia
C-197 de 2020.
[78] Sentencia C-159 de 2020.
[79] Sentencia
C-216 de 2020.
[80] Sentencia
C-200 de 2020.
[81] Sentencia
C-174 de 2020.
[82] Sentencias C-200 de 2020, C-202 de 2020.
[83] Sentencia
C-153 de 2020.
[84] Sentencia C-208 de 2020.
[85] Decreto Legislativo 818 de 2020.
[86] Artículo 18 de la Ley 397 de 1997.
[87] Ley 814 de 2003.
[88] Decreto Legislativo 818 de 2020.
[89] Id.
[90] La totalidad de los intervinientes
afirmaron que “las medidas están estrechamente vinculadas […] con los
hechos que dieron lugar a la declaración del estado de excepción”, entre
otras razones, porque “la motivación del Decreto que declaró la
emergencia tiene por causas el factor desatado por la crisis sanitaria a nivel
epidemiológico como también los efectos económicos
consecuencia de la epidemia” y, en general, “buscan, precisamente,
aliviar y brindar liquidez al sector cultural, sin duda, uno de los más
afectados por las medidas adoptadas para contener el contario del coronavirus
covid-19”. Cfr. Las siguientes intervenciones: Secretaria Jurídica
de la Presidencia de la República, Asociación Colombiana de Empresarios -ANDI-,
Federación Colombiana de Municipios -Fedemunicipios-, Centro de Estudios
Fiscales de la Universidad Externado de Colombia, Instituto Colombiano de
Derecho Tributario y Procuraduria General de la Nación.
[91] De acuerdo con el comunicado de prensa publicado por el
Departamento Nacional de Estadística (DANE), el 30 de abril de 2020, “las
actividades artísticas, entretenimiento, recreación y otras actividades de
servicios fue la rama de actividad económica que, en marzo de 2020, concentró
la mayor disminución de la población ocupada en el país (-512 mil personas)”. Disponible
en: https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/boletines/ech/ech/CP_empleo_mar_20.pdf.
Esta situación, contrasta con la de los países de América Central, en los
cuales, según la la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la
Ciencia y la Cultura -UNESCO-, “los sectores de la cultura, el arte y las
industrias creativas son algunos de los más afectados por las medidas
sanitarias que han debido implementar los gobiernos”. En efecto, “[c]on
el cierre de todos los museos, teatros, bibliotecas, mercados, parques y
atracciones turísticas y el movimiento de personas limitado, la crisis ha
golpeado con fuerza la vida cultural y la industria del turismo en los países
de Centroamérica. El desafío financiero se refleja en que muchos trabajadores
culturales y artistas han perdido sus fuentes de ingreso, además, la
cancelación de todas las actividades causa dificultades especialmente a las
pequeñas y medianas empresas, que son el principal componente de estos sectores”.
Disponible en:
https://es.unesco.org/news/como-crisis-covid-19-afecta-al-sector-cultura-america-central.
[92] Cfr. Corte Constitucional, comunicado de prensa No. 27.
[93] En
lo pertinente, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República precisó
que: “De hecho, las medidas
del Decreto Legislativo 818 del 4 de junio de 2020 están en
sintonía con la Convención sobre la protección y la
promoción de la diversidad de las expresiones culturales, firmada en
París el 20 de octubre de 2005 y aprobada en Colombia por la Ley 1516 de
2012, la cual tiene entre sus ‘objetivos proteger y promover la diversidad de
las expresiones culturales y  reiterar los derechos soberanos de los Estados a
conservar, adoptar y aplicar las políticas y medidas que estimen
necesarias para proteger y promover la diversidad de las expresiones culturales
en sus respectivos territorios’”.
[94] Decreto Legislativo 818 de 2020.
[95] De acuerdo con el parágrafo del artículo
4 del Decreto Legislativo 818 de 2020, “el recaudo de la contribución
parafiscal […] será girado por el Ministerio de Cultura a los municipios
en que se produjo el hecho generador y podrá hacer parte de la destinación
transitoria establecida en el artículo 2 del Decreto Legislativo 475 de 2020”.
Por su parte, el artículo 2 del Decreto Legislativo 475 de 2020, que fue
declarado exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-153 de 2020,
prevé que: “Los recursos derivados de la contribución parafiscal cultural […]
girados o que se giren al 31 de diciembre de 2020 a los municipios y distritos
por el Ministerio de Cultura y que a la fecha de expedición de este decreto no
hayan sido comprometidos, ni obligados, ni ejecutados, podrán destinarse
transitoriamente, hasta septiembre 30 de 2021, para apoyar al sector cultural
de las artes escénicas, en las actividades de creación, formación virtual,
producción y circulación de espectáculos públicos de artes escénicas en
cualquier modalidad (presencial o virtual)”.
[96] Resolución No. 1/2020. Pandemia y
Derechos Humanos en las Américas. Adoptada por la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos el 10 de abril de 2020.
[97] Id.
[98] Sentencias
C-197 de 2020, C-159 de 2020, C-216 de 20, C-200 de 2020, C-174 de 2020, C-217
de 2020.
[99] Sentencias C-200 de 2020, C-202 de 2020.
[100] Sentencias C-153 de 2020, C-208 de 2020.
[101] Sentencia
C-153 de 2020.
[102] Id.
[103] Cfr., sentencias C-804 de 2001, C-913 de 2011.
[104] Decreto Legislativo 818 de 2020.
[105] Decreto
Legislativo 818 de 2020.
[106] Decreto
Legislativo 818 de 2020.
[107] Id.
[108] Sentencia C-153 de 2020.
[109] Informe del Ministerio de Cultura sobre la
solicitud del ordinal tercero del Auto de Pruebas del 26 de junio de 2020.
[110] Sentencia C-602 de 2015.
[111] Cfr., las sentencias C-804 de 2001, C-913 de 2011.
[112] Estos
pueden corresponder, entre otros, a los siguientes: (i) promover ciertos sectores de la economía, (ii)
recuperar ciertas áreas geográficas deprimidas por desastres naturales o
provocados por el hombre, (iii) fortalecer patrimonialmente a las
empresas que ofrecen bienes o servicios de gran sensibilidad social, (iv)
incentivar la inversión en sectores vinculados a la generación de empleo masivo
y (v) generar una mejor redistribución de la renta global.
[113] Corte Constitucional, Sentencia C-989 de
2004.
[114] Corte Constitucional. Sentencias C-010 de
2018 y C-265 de 2019 entre otras.
[115] Sentencia C-989 de 2004.
[116] Id.
[117] El artículo 49 de La Ley 1480 de 2011, dispone que: “…
se entenderá por comercio electrónico la realización de actos, negocios u
operaciones mercantiles concertados a través del intercambio de mensajes de
datos telemáticamente cursados entre proveedores y los consumidores para la
comercialización de productos y servicios” (negrillas fuera de
texto). Asimismo, el artículo 50 de esta ley indica que: “… los
proveedores y expendedores ubicados en el territorio nacional que ofrezcan
productos utilizando medios electrónicos, deberán: (…) h) (…) En caso de que la
entrega del pedido supere los treinta (30) días calendario o que no haya
disponible el producto adquirido, el consumidor podrá resolver o terminar,
según el caso, el contrato unilateralmente y obtener la devolución de todas las
sumas pagadas sin que haya lugar a retención o descuento alguno. La
devolución deberá hacerse efectiva en un plazo máximo de treinta (30) días
calendario” (negrillas fuera de texto).
[118] “Artículo 3. Servicios artísticos
excluidos del IVA. A partir del primero (1) de julio de 2020 y hasta el treinta
(30) de junio de 2021, los siguientes servicios artísticos prestados para la
realización de producciones audiovisuales de espectáculos públicos de las artes
escénicas, están excluidos del impuesto sobre las ventas -IVA:  || 1.
Dirección artística de las artes escénicas representativas.  || 2.
Servicios de interpretación, ejecución, composición y realización artística de
música, danza, teatro, circo, magia y todas sus prácticas derivadas.  ||
3. Realización de diseños y planos técnicos con los requisitos de iluminación y
sonido.  || 4. Elaboración de libretos y guiones de las artes
representativas. No incluye televisión y cine.  || 5. Diseño, creación y
construcción de escenarios, tarimas, y equipos de iluminación, sonido y
audiovisuales.  || 6. Diseño y elaboración de vestuario, zapatería,
maquillaje y tocados de las artes representativas. No incluye televisión y
cine.  || Parágrafo 1. Las actividades descritas en los
numerales 3, 5 y 6 de este artículo, deberán estar asociadas exclusivamente a
la escenografía de los espectáculos públicos de las artes escénicas y se deberá
colocar al momento de facturar los servicios excluidos, a través de los
sistemas de facturación vigentes una leyenda que indique: ‘Servicio excluido -
Decreto 637 de 2020’. Lo anterior es aplicable a los obligados a facturar”.
[119] El artículo 6 de la Ley 1493 de 2011
dispone que: “Están excluidos del IVA los espectáculos públicos de las artes
escénicas, así como los servicios artísticos prestados para la realización de
los espectáculos públicos de las artes escénicas definidos en el literal c) del
artículo 3 de la presente ley”. Por su parte, el literal c) del
artículo 3 de esta ley prevé: “Servicios artísticos de espectáculos públicos
de las artes escénicas. Son las actividades en las que prima la creatividad y
el arte, prestadas para la realización del espectáculo público de las artes
escénicas”. El citado artículo 3 fue reglamentado por el artículo 5
del Decreto número 1258 de 2012, que fue compilado por los
artículos 2.6.1.5.5. del decreto 1066 de 2015 (Decreto Único
Reglamentario del Sector Administrativo del Interior) y 2.9.2.4. del Decreto
1080 de 2015 (Decreto Único Reglamentario del Sector Cultura), según el
cual: “Los servicios artísticos excluidos de IVA por el artículo
6 de la Ley 1493 de 2011 son los siguientes: a) Dirección artística
de las artes escénicas representativas; || b) Servicios de
interpretación, ejecución, composición y realización
artística de música, danza, teatro, circo, magia y todas sus
prácticas derivadas; || c) Realización de diseños y planos
técnicos con los requisitos de iluminación y sonido; || d)
Elaboración de libretos y guiones de las artes representativas. No
incluye televisión y cine; || e) Diseño, creación y
construcción de escenarios, tarimas, y equipos de iluminación,
sonido y audiovisuales; || f) Diseño y elaboración de vestuario,
zapatería, maquillaje y tocados de las artes representativas. No incluye
televisión y cine. || Parágrafo. Las actividades descritas en los
literales c), e) y f), deberán estar asociadas exclusivamente a la
escenografía de espectáculos públicos de las artes
escénicas”.
[120] Informe del Ministerio de Cultura sobre la
solicitud del ordinal tercero del Auto de Pruebas del 26 de junio de 2020.
[121] De acuerdo con el literal a) del artículo
3 de la Ley 1493 de 2011: “Son espectáculos públicos de las artes escénicas,
las representaciones en vivo de expresiones artísticas en teatro, danza,
música, circo, magia y todas sus posibles prácticas derivadas o creadas a
partir de la imaginación, sensibilidad y conocimiento del ser humano que
congregan la gente por fuera del ámbito doméstico”.
[122] En lo pertinente, la Secretaria Jurídica
de la Presidencia de la República señaló en su intervención que: “aun cuando
los beneficios tributarios reducen los ingresos fiscales, es razonable
permitirlos, pues son medidas transitorias -hasta antes del 30 de junio de
2021- que aplican a las personas especialmente afectadas por las medidas
necesarias de aislamiento y distanciamiento social. Además, si se logra
proteger su sostenibilidad financiera, en el mediano plazo pueden reactivar sus
actividades económicas y cumplir nuevamente con las obligaciones fiscales
con normalidad”.
[123] Sentencia
C-913 de 2003 y C-883 de 2011.
[124] En los términos expuestos por el Instituto Colombiano
de Derecho Tributario -ICDT- en su intervención, esta disposición “no vacía el contenido esencial de los
derechos de los consumidores”; por el contrario, “exige que la
devolución de los recursos se efectúe”, a pesar de la
amplicación del plazo, lo cual, en todo caso, es razonable, habida cuenta de la
crisis económica generada por la pandemia de la COVID-19.
[125] Sentencias
C-224 de 2009, C-194 de 2011, C-467 de 2017 y C-239 de 2020.
[126] Por la cual se adoptan medidas sobre la
prestación del servicio público de transporte y su infraestructura, dentro del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
[127] “Artículo 3. Transporte de Pasajeros por
Carretera Intermunicipal. Durante el término que dure el aislamiento
preventivo obligatorio de que trata el Decreto 531 de 08 de abril de 2020 o
durante el término de cualquier aislamiento preventivo obligatorio decretado
par el Gobierno nacional con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus
COVID-19, se permite operar el servicio público de transporte terrestre
automotor en la modalidad de pasajeros por carretera intermunicipal, con fines
de acceso o de prestación de servicios de salud; y a personas que requieran
movilizarse y sean autorizadas en los términos del Decreto 531 de 8 abril de
2020 o aquellas normas que lo modifiquen, adicionen o sustituyan. //
Parágrafo Tercero. En los eventos en que las empresas de transporte
terrestre intermunicipal de pasajeros reciban solicitudes de retracto, desistimiento
y otras circunstancias relacionadas con el ejercicio de derecho de retracto o
desistimiento, podrán realizar, durante el periodo que dure la emergencia
sanitaria y hasta par un (1) año adicional, reembolsos a los usuarios en
servicios prestados por la misma empresa”.