SU874-14
I
Sentencia SU874/14
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Reiteración
de jurisprudencia sobre procedencia excepcional
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Requisitos
generales y especiales de procedibilidad
DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE COMO
CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Reiteración
de jurisprudencia
Para decidir sobre la procedencia de la acción de tutela contra
una providencia judicial por desconocimiento del precedente constitucional es
preciso: (i) Determinar
la existencia de un precedente aplicable al caso concreto y distinguir las
regla decisional contenida en él; (ii) Comprobar
que el fallo judicial impugnado debió tomar en cuenta necesariamente tale
precedente pues de no hacerlo incurriría en un desconocimiento del principio de
igualdad; (iii) Verificar si el juez tuvo
razones fundadas para apartarse del precedente judicial bien por encontrar
diferencias fácticas entre el precedente y el caso analizado, bien por
considerar que la decisión debería ser adoptada de otra manera para lograr una
interpretación más armónica en relación con los principios constitucionales, y
más favorable a la vigencia y efectividad de los derechos fundamentales, de
acuerdo con el principio pro hómine.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL-Formas
en que puede ser desconocida la jurisprudencia
Esta Corte ha
considerado que su jurisprudencia “puede ser desconocida de
cuatro formas: (i) aplicando disposiciones legales que han sido declaradas
inexequibles por sentencias de constitucionalidad; (ii) aplicando disposiciones
legales cuyo contenido normativo ha sido encontrado contrario a la
Constitución; (iii) contrariando la ratio decidendi de sentencias de
constitucionalidad; y (iv) desconociendo el alcance de los derechos
fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi
de sus sentencias de tutela.
REGIMEN ESPECIAL DE CARRERA DE LA
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Deber de motivar actos de insubsistencia de nombramientos en
provisionalidad
Esta Corporación ha advertido de forma reiterada el
deber del nominador de motivar el acto administrativo mediante el cual se
declara insubsistente a una persona que ocupa un cargo de carrera
administrativa en provisionalidad. Lo anterior ante la necesidad de garantizar el
debido proceso, así como los principios de legalidad y publicidad en la
actuación de la administración. En el caso particular de los servidores de la
Fiscalía General de la Nación separados de cargos de carrera ocupados en
provisionalidad mediante actos administrativos sin motivación alguna, este
Tribunal ha sostenido de forma reiterada y uniforme la existencia del
mencionado deber de motivación, y ha amparado el debido proceso y la
igualdad.
ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE DECLARAN LA
INSUBSISTENCIA DE LOS NOMBRAMIENTOS EN PROVISIONALIDAD EN CARGOS DE CARRERA-Medidas de protección ante la
vulneración de derechos por ausencia de motivación
DEBER DE MOTIVACION DE ACTOS DE
RETIRO DE SERVIDORES PUBLICOS NOMBRADOS EN PROVISIONALIDAD EN CARGOS DE CARRERA-Reiteración de jurisprudencia
Este Tribunal ha reconocido
una estabilidad intermedia para los servidores que ocupen cargos de carrera
administrativa en provisionalidad, en razón de la cual no puede asimilarse el
acto de desvinculación al de los servidores de libre nombramiento y remoción,
de modo que el nominador tiene la obligación de motivar el acto mediante el
cual separa de su cargo a quien lo desempeña en provisionalidad.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Procedencia
por desconocimiento del precedente judicial en materia de necesidad de
motivación del acto de desvinculación de funcionario nombrado en
provisionalidad en cargo de carrera
Referencia: expediente T-3.181.387
Acción de tutela instaurada por Hermilda Sierra
Jaramillo contra la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y
el Tribunal Administrativo de Antioquia.
Magistrada (e) Ponente:
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Bogotá D.C., trece (13) de noviembre de dos mil catorce (2014)
La Sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas
en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en los artículos
33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo
proferido el 7 de abril de 2011 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado dentro
de la acción de tutela instaurada por Hermilda Sierra Jaramillo contra la
Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y el Tribunal
Administrativo de Antioquia.
I. ANTECEDENTES
El 10 de marzo de 2011 Hermilda Sierra Jaramillo solicitó
ante la Sección Cuarta del
Consejo de Estado el amparo de sus derechos
fundamentales al debido proceso y la administración de justicia, los cuales, en
su opinión, han sido vulnerados por la Subsección A de la Sección Segunda del
Consejo de Estado.
De acuerdo con el escrito mediante el cual ejerce la
acción de tutela y las pruebas obrantes en el expediente, la pretensión de la ciudadana
se fundamenta en los siguientes
1.1.
Hechos
Mediante Resolución No. 1957 del 7 de septiembre de
1994, expedida por la Dirección Seccional Administrativa y Financiera de la
Fiscalía General de la Nación, Hermilda Sierra Jaramillo fue nombrada en
provisionalidad como Fiscal Delegada ante el Tribunal Superior de Cartagena,
cargo del cual tomó posesión el 11 de octubre de 1994.
A través de la Resolución 000999 del 3 de junio de
1997 proferida por la citada oficina de la Fiscalía General de la Nación, la accionante
fue trasladada a la Dirección Seccional de Fiscalías de Medellín para
desempeñar el mismo cargo.
Por Resolución No. 1159 del 27 de mayo de 1998, el
Fiscal General de la Nación declaró insubsistente el nombramiento efectuado a
la tutelante, del cargo de Fiscal ante Tribunal de Distrito, de la Dirección
Seccional de Fiscalías de Antioquia.
El 21 de septiembre de 1998, la señora Sierra
Jaramillo promovió ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, acción de
nulidad y restablecimiento del derecho contra la Fiscalía General de la Nación
con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución No. 1159 del 27 de
mayo de 1998, obtener el reintegro al cargo que desempeñaba y el pago de los
salarios y prestaciones legales dejados de percibir, al considerar que dicho
acto administrativo no fue debidamente sustentado y que la motivación
constituye un requisito esencial para la legitimidad de su desvinculación.
El 22 de enero de 2008, el Tribunal Administrativo de
Antioquia profirió sentencia de primera instancia negando las súplicas de la
demanda con fundamento en que la resolución que declara la insubsistencia de un
empleado vinculado en provisionalidad no requiere motivación.
La accionante interpuso recurso de apelación contra la
mencionada providencia, el que fue resuelto en sentencia del 22 de septiembre
de 2010 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, confirmando
la decisión de primera instancia, con base en el mismo argumento presentado por
el a quo.
1.2. Solicitud de tutela
Con fundamento en los hechos narrados, la
señora Hermilda Sierra Jaramillo,
mediante apoderado, solicitó
la protección de sus derechos fundamentales al
debido proceso y acceso efectivo a la administración de justicia los cuales
estima vulnerados porque la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado
“se marginó, sin que existiera razón para el efecto, del amplio desarrollo
jurisprudencial que ha efectuado la Corte Constitucional sobre la carga que
tiene el nominador de motivar el acto administrativo por medio del cual se
desvincula a un empleado público que se encuentre en situación de
provisionalidad”. Al efecto cita las sentencias T-437 de 2008 y SU-917 de
2010, relativas a la necesidad de motivación de los actos administrativos que desvinculan
a los empleados públicos que ocupan cargos en provisionalidad. Por
desconocimiento del precedente jurisprudencial, pide dejar sin efecto la
sentencia proferida el 22 de septiembre de 2010 por la Subsección A de la
Sección Segunda del Consejo de Estado en el proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho promovido por la accionante contra la Fiscalía
General de la Nación.
1.3. Traslado de la demanda
Mediante
auto del 18 de marzo de 2011 la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la
acción de tutela y dispuso oficiar al Tribunal Administrativo de Antioquia y al
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A como autoridades accionadas y
a la Fiscalía General de la Nación en condición de tercero interesado, para que
en el término de dos días se pronunciaran sobre los hechos y las pretensiones de
la solicitud de tutela.
1.4. Contestación de la acción de tutela
·
De la Fiscalía
General de la Nación
El 28 de marzo de 2011 la Jefe de la
Oficina Jurídica de la Fiscalía General de la Nación intervino para oponerse a
la solicitud de amparo. Argumenta que la Corte Constitucional ha establecido
que las diferentes tendencias interpretativas del juez basadas en un
determinado criterio jurídico hacen parte de su autonomía, y en este contexto
el Consejo de Estado sostiene como razón de su decisión que no tienen
estabilidad laboral las personas vinculadas en provisionalidad y por tanto su
retiro puede hacerse sin motivación. Apoya lo anterior en las sentencias
proferidas el 21 de junio de 2007 por la Subsección B y el 12 de marzo de 2009
por la Subsección A de la Sección Segunda de Consejo de Estado.  Por lo
expresado, sostiene la Fiscalía, no puede afirmarse que concurre la causal de
procedibilidad de la acción de tutela, teniendo en cuenta que la sentencia
cuestionada se basa en una hermenéutica razonable del artículo 125 de la
Constitución.
·
De la Sección
Segunda, Subsección A del Consejo de Estado
El 29 de marzo de 2011 el Magistrado de la
Sección Segunda del Consejo de Estado Gustavo Eduardo Gómez Aranguren solicitó
negar el amparo porque la sentencia cuestionada a partir de las pruebas
allegadas y luego de analizar la motivación de los actos que declaran el retiro
de un empleado en provisionalidad y el cargo presentado con la desviación de
poder se concluyó que eran insuficientes los argumentos de la demandante para declarar
la nulidad del acto de insubsistencia. Añade que la postura de la Corte
Constitucional en cuanto a la materia objeto de litigio “no constituyó la
única razón de decisión de la sentencia proferida por esta Subsección” por
lo cual no existe una “vía de hecho” en la sentencia proferida por la
Sección Segunda, en la cual respetaron el derecho de defensa y demás garantías
de que trata el artículo 29 Constitucional.
1.5. Sentencia de primera instancia
En decisión del 7 de abril de 2011 la Sección
Cuarta del Consejo de Estado negó el amparo solicitado, al considerar
que la sentencia controvertida “fue proferida por el Consejo de Estado como
órgano de cierre de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, lo cual es
inviable por seguridad jurídica y por respeto al debido proceso, toda vez que
no se puede permitir la interinidad de las decisiones, ni la existencia de
tutela como instancia última de todos los procesos y acciones, pues al ser
órgano de cierre, sus decisiones son últimas, intangibles e inmodificables,
máxime si se tienen en cuenta que lo que pretende el actor (sic) es reabrir el
debate que dentro de los patrones de la legalidad, se agotó durante el proceso…el
excepcional estudio de providencias judiciales por parte del juez de tutela no
incluye las decisiones dictadas por las Altas Cortes como órganos de cierre en
sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa de la Constitución
Política”. Agregó que no advierte un daño inminente y grave que justifique
el amparo transitorio.
1.6. Actuaciones surtidas en sede de revisión
El 20 de octubre de 2011, la acción de tutela
promovida por la ciudadana Hermilda Sierra Jaramillo fue seleccionada para
revisión por la Sala de Selección Número Diez.
El 22 de noviembre de 2011 el proceso objeto de
estudio fue llevado a la Sala Plena de esta Corporación, con el fin de cumplir
con el requisito establecido en el artículo 54A del Acuerdo 05 de 1992, modificado por el Acuerdo 01 de 2008, el
cual establece: “después de haber sido
escogidos autónomamente por la Sala de Selección competente, los fallos sobre
acciones de tutela instauradas contra providencias de la Corte Suprema de
Justicia y del Consejo de Estado deberán ser llevados por el magistrado a quien
le corresponda en reparto a la Sala Plena, la cual determinará si asume su
conocimiento con base en el informe mensual que le sea presentado a partir de
la Sala de Selección de marzo de 2009”.
En virtud de lo anterior, la Sala Plena de esta Corporación decidió no avocar
conocimiento del proceso en cuestión y que fuera la Sala Octava de Revisión la
encargada de resolverlo.
El Magistrado sustanciador, por auto del 9 de febrero
de 2012, ordenó a la
Dirección Seccional de Fiscalías Antioquia de la Fiscalía General de la Nación
que informara si los cargos de Fiscal Delegado ante el Tribunal de Antioquia ya
se encontraban provistos por concurso de méritos de forma definitiva, a lo cual
el ente investigador dio respuesta por oficio del 10 de febrero de 2012, en el
cual indicó que dos de los tres cargos de Fiscal Delegado ante el Tribunal de Antioquia
ya habían sido provistos  por concurso de méritos y que el tercero era
desempeñado en provisionalidad.
El
28 de marzo de 2012, luego de registrado el proyecto para la Sala de Revisión,
la Sala Plena de la Corte Constitucional con el fin de unificar jurisprudencia
decidió nuevamente avocar conocimiento en aplicación del artículo 54A del
Reglamento Interno de esta Corporación, y  en tal virtud se dispuso la suspensión
de términos mientras se profiere sentencia.
Mediante
auto del junio 20 de 2012 el Magistrado sustanciador solicitó a la accionante Hermilda Sierra Jaramillo, informara si había desarrollado alguna actividad, ya
fuera material o intelectual, permanente o transitoria, al servicio de una
persona natural o jurídica de derecho público o privado, luego de su desvinculación
del cargo de Fiscal Delegada ante el Tribunal de Medellín, indicando, en caso
afirmativo, los entes empleadores, la duración de la prestación del servicio y
la naturaleza del vínculo jurídico; las entidades del sistema de seguridad
social a las que ha realizado aportes a lo largo de su vida laboral; y si le ha
sido reconocida pensión de vejez, invalidez o de sobreviviente.
En
atención a la anterior solicitud la accionante informó que luego de ser
desvinculada de la Fiscalía Delegada ante el Tribunal de Medellín prestó
servicios profesionales como Magistrada auxiliar de la Sala de Casación Laboral
de la Corte Suprema de Justicia, entre noviembre de 1999 y marzo de 2000; como
Directora Nacional de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva en la Auditoría
General de la República, entre junio y agosto de 2000; y como Magistrada del
Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, entre el mes de agosto de
2000 y el mes de julio de 2001. Igualmente indicó que realizó cotizaciones para
efectos pensionales ante el Instituto de Seguros Sociales hasta junio de 2000,
cuando empezó a efectuar aportes al régimen de ahorro individual con
solidaridad, administrado por PORVENIR S.A., y que no le había sido reconocida
pensión de vejez, invalidez o sobrevivientes. Con el escrito de contestación la
tutelante allegó copia de la historia laboral del Instituto de Seguros Sociales
y de la Administradora de Fondos de Pensiones Porvenir.
1.7.
Pruebas relevantes aportadas al proceso
En el expediente obran, entre otros, los siguientes
documentos:
a.     Copia del expediente Nº
05-001-23-31-000-1998-02858-01 que contiene la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho promovida por Hermilda Sierra Jaramillo contra la
Nación, Fiscalía General de la Nación y otro, y del cual hace parte copia de la
Resolución No. 1159 del 27 de mayo de 1998, mediante la cual el Fiscal General
de la Nación declara insubsistente el
nombramiento efectuado a la tutelante, del cargo de Fiscal ante Tribunal de Distrito,
de la Dirección Seccional de Fiscalías de Antioquia
b.     Reporte de semanas cotizadas en pensiones al Instituto
de Seguros Sociales actualizado al 29 de junio de 2012.
c.      Copia de la Relación histórica de movimientos de la
afiliada Hermilda Sierra de Gutiérrez, generado el 29 de junio de 2012, de la
Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir.
d.     Oficio FDTA-0102 del 10 de febrero de 2012, de la
Dirección Seccional de Fiscalías Antioquia de la Fiscalía General de la Nación
mediante el cual informa sobre la forma de provisión de cargos de Fiscal
Delegado ante el Tribunal de Antioquia.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
2.1. Competencia
Es competente esta Sala de la Corte Constitucional
para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela de la
referencia de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral
9o., de la Constitución Política y en concordancia con los artículos 31 a 36
del Decreto 2591 de 1991.
2.2. Problema jurídico
En atención a lo expuesto, esta Sala
debe determinar si la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de
Estado vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y
a la administración de justicia de la señora Hermilda Sierra Jaramillo al emitir un pronunciamiento judicial en contra del precedente
constitucional sobre el deber de motivación de los actos administrativos de
insubsistencia de los servidores públicos que se encuentran vinculados a
cargos de carrera en provisionalidad dentro de la Fiscalía General
de la Nación.
Con el fin de resolver el problema
jurídico la Sala Plena de la Corte Constitucional abordará los siguientes
aspectos: (i) Procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales; (ii) Desconocimiento
del precedente constitucional como vicio para la procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales; (iii) Jurisprudencia constitucional
sobre el régimen especial de carrera de la Fiscalía General de la Nación y
deber de motivar los actos de insubsistencia de nombramientos en
provisionalidad; (iv) Medidas
de protección ante la vulneración de derechos por ausencia de motivación de los
actos administrativos de desvinculación de personas designadas en
provisionalidad en cargos de carrera. Reiteración de jurisprudencia; y (v)
estudio del caso concreto.
2.3.
Procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia
Con base en lo dispuesto en el artículo 86
constitucional en cuanto a la procedencia del recurso de amparo frente a las acciones
u omisiones de cualquier autoridad pública, esta Corte se encontró por primera
vez ante la posibilidad de admitir la procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales al estudiar la constitucionalidad de las normas que al
respecto incluía el Decreto 2591 de 1991.
En esa oportunidad, mediante la sentencia C-543
de 1992, este Tribunal declaró la inconstitucionalidad de los artículos 11, 12
y 40 del Decreto 2591 de 1991. No obstante lo anterior, esta Corporación
precisó que existe la posibilidad
excepcional de controvertir decisiones judiciales a través de la mencionada
acción pública cuando ellas conculquen derechos de carácter iusfundamental. En
ese sentido, ésta Corte manifestó:
“De conformidad con el concepto constitucional de
autoridades públicas, no cabe duda de que los jueces tienen esa calidad en cuanto
les corresponde la función de administrar justicia y sus resoluciones son
obligatorias para los particulares y también para el Estado.  En esa condición
no están excluidos de la acción de tutela respecto de actos u omisiones que
vulneren o amenacen derechos fundamentales, lo cual no significa que proceda
dicha acción contra sus providencias.  Así, por ejemplo, nada obsta para que
por la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación
injustificada en la adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o
que observe con diligencia los términos judiciales, ni riñe con los preceptos
constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones de hecho
imputables al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o amenacen los
derechos fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar un perjuicio
irremediable, para lo cual sí  está constitucionalmente autorizada la tutela
pero como mecanismo transitorio cuyo efecto, por expreso mandato de la Carta es
puramente temporal y queda supeditado a lo que se resuelva de fondo por el juez
ordinario competente. En hipótesis como estas no puede hablarse de atentado
alguno contra la seguridad jurídica de los asociados, sino que se trata de
hacer realidad los fines que persigue la justicia. Pero, en cambio, no está
dentro de las atribuciones del juez de tutela la de inmiscuirse en el trámite
de un proceso judicial en curso, adoptando decisiones paralelas a las que
cumple, en ejercicio de su función, quien lo conduce, ya que tal posibilidad
está excluida de plano en los conceptos de autonomía e independencia
funcionales, a los cuales ya se ha hecho referencia. De ningún modo es
admisible, entonces, que quien resuelve sobre la tutela extienda su poder de
decisión hasta el extremo de resolver sobre la cuestión litigiosa que se debate
en un proceso, o en relación con el derecho que allí se controvierte.”[1]
De
este modo, en la sentencia T-543 de 1992 se admitió la procedencia excepcional[2] de la acción
de tutela, por cuanto los jueces y tribunales como autoridades públicas pueden vulnerar derechos
fundamentales en desarrollo de su función de administración de justicia.[3] Es claro que
los jueces no están exentos del deber de respeto de las garantías fundamentales
y, en consecuencia, de la posibilidad de que sus decisiones sean infirmadas a
través de la acción de tutela, cuando conllevan la vulneración de derechos
fundamentales.
A
partir de esos razonamientos, esta Corporación acudió al concepto de vía de
hecho para determinar la procedencia excepcional de la acción de tutela
contra providencias judiciales, y que se configuraba cuando la decisión
judicial comportaba una violación flagrante y grosera de la Constitución, por
cuenta de la actuación caprichosa y arbitraria de la autoridad jurisdiccional. Por
lo anterior, consideraba esta Corte, la decisión ya no se encuentra en el
ámbito de lo jurídico y constituye una vía de hecho judicial.[4]
Posteriormente
la jurisprudencia constitucional, determinó
que el concepto de vía de hecho hace parte de un esquema más amplio de
requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales: unos de carácter general (referidos
a la procedibilidad de la acción de tutela) y otros específicos (relativos a la
tipificación de las situaciones que conducen al desconocimiento de derechos
fundamentales, principalmente el derecho al debido proceso).
De este modo, la posibilidad de adelantar el examen en
sede de tutela de la providencia judicial señalada de quebrantar derechos
fundamentales, conforme lo ha establecido de manera reiterada y pacífica la
jurisprudencia constitucional, en particular desde la Sentencia C-590 de 2005,
se encuentra supeditada al cumplimiento de unos requisitos generales que
esencialmente se concretan en:
i) Que el asunto sometido a estudio del
juez de tutela tenga relevancia constitucional, es decir, que plantee una
confrontación de la situación suscitada por la parte accionada con derechos de
carácter constitucional fundamental, por cuanto los debates de orden
exclusivamente legal son ajenos a esta acción pública.
ii) Que el actor haya agotado los recursos judiciales
ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela;
iii) Que la petición cumpla con el
requisito de inmediatez atendiendo a criterios de razonabilidad y
proporcionalidad;
iv) Que en el evento de fundamentarse la
solicitud de tutela en una irregularidad procesal, ésta tenga incidencia
directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos
fundamentales del actor;
v) Que el ciudadano identifique en forma razonable los
hechos que generan la vulneración de sus derechos y que, de ser posible, hayan
sido cuestionados al interior del proceso judicial; y
vi) Que el fallo censurado no sea de tutela.
Cuando se trata de acciones de tutela contra
providencias judiciales, con el fin de preservar la seguridad jurídica y
respetar la independencia de los funcionarios que administran justicia que se
revela en el ejercicio hermenéutico y la valoración probatoria, además de
establecer la procedibilidad de la acción de tutela conforme a los presupuestos
antes indicados y que permiten al juez constitucional abordar el estudio de la
providencia judicial que se señala como violatoria de los derechos del
tutelante, es necesario examinar si la decisión judicial cuestionada está
afectada por alguno de los siguientes defectos que vulneran el debido proceso,
denominados causales específicas de procedencia:
a-
Defecto orgánico
por carencia absoluta de
competencia del funcionario judicial que dicta la providencia judicial.
b-
Defecto sustantivo, cuando la decisión se fundamenta en normas
inexistentes o inconstitucionales, o la providencia presenta una evidente y
grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.
c-
Defecto procedimental, cuando el funcionario judicial
en el trámite de la actuación judicial desconoce la ritualidad previamente
establecida para el efecto.[5]
d-
Defecto fáctico, que se presenta cuando el funcionario judicial carece del apoyo probatorio necesario
`para aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Supone fallas
sustanciales en la decisión atribuibles a deficiencias probatorias del proceso[6];
e-
Error inducido, que se configura cuando
la decisión judicial adoptada resulta equivocada y causa un daño iusfundamental
como consecuencia del engaño u ocultamiento al funcionario judicial de
elementos esenciales para adoptar la decisión, o por fallas estructurales de la Administración de
Justicia por ausencia de colaboración entre las ramas del poder público.
Anteriormente denominado vía
de hecho por consecuencia[7];
f-
Decisión sin
motivación, es decir,
cuando las determinaciones adoptadas en la parte resolutiva de la providencia y
mediante las cuales se resuelve de fondo el asunto no encuentran en la parte
motiva el fundamento o ratio decidendi, que permita a los destinatarios
de las mismas ejercer un control sobre la razón de dichas decisiones y eventualmente
controvertirlas;
g-
Desconocimiento del
precedente constitucional,
que se configura por ejemplo cuando la Corte Constitucional ha establecido el alcance de un derecho
fundamental, y éste es ignorado por el juez al dictar una decisión judicial en
contra de ese contenido y alcance fijado en el precedente[8]; y
h-
Violación directa
de la Constitución, defecto que se produce cuando el juez da alcance a una disposición normativa de
forma abiertamente contraria a la Constitución, o cuando no se aplica la
excepción de inconstitucionalidad debiendo hacerlo y así lo ha solicitado
alguna de las partes en el proceso.
2.4. Desconocimiento del precedente constitucional
como causal de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales. Reiteración de jurisprudencia
El
desconocimiento del precedente establecido por la Corte Constitucional como
causal específica de procedibilidad de la acción de tutela tiene fundamento en
la aplicación directa de una regla que surge de la propia Carta Política y cuya
desatención conduce a la violación de normas superiores e implica un
desconocimiento del derecho a la igualdad.
Ahora
bien, esta Corporación ha entendido el precedente judicial como “aquel
antecedente del conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver
que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico
constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad
determinada, al momento de dictar sentencia”, antecedente enmarcado por la ratio
decidendi, que “i) corresponde a la regla que aplica el juez en el caso
concreto, ii) se determina a través del problema jurídico que analiza la Corte
en relación con los hechos del caso concreto y iii) al ser una regla debe ser
seguida en todos los casos que se subsuman en la hipótesis prevista en ella”.[9]
La
doctrina contenida en la parte motiva de las sentencias de revisión de tutela de
esta Corte que constituyen la ratio decidendi prevalece sobre la
interpretación de otras autoridades judiciales, por ser la encargada de la
guarda de la integridad y supremacía de la Constitución y órgano de cierre de
la jurisdicción constitucional, conforme al artículo 241 Superior[10],
y el respeto por el alcance dado a las normas constitucionales en la ratio
decidendi se impone en virtud del principio de igualdad en la aplicación de
las leyes, así mismo constituye una exigencia de la seguridad jurídica y
garantiza el carácter normativo de la Constitución, la efectividad de los
derechos fundamentales así como la unidad y coherencia del ordenamiento
jurídico[11].
Ahora bien, esta Corte ha considerado que su
jurisprudencia “puede ser desconocida
de cuatro formas: (i) aplicando disposiciones legales que han sido declaradas
inexequibles por sentencias de constitucionalidad; (ii) aplicando disposiciones
legales cuyo contenido normativo ha sido encontrado contrario a la
Constitución; (iii) contrariando la ratio decidendi de sentencias de
constitucionalidad; y (iv) desconociendo el alcance de los derechos
fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi
de sus sentencias de tutela”[12].
Sin
embargo, debido a que una práctica jurisprudencial saludable no puede basarse
en la petrificación de determinadas decisiones o concepciones jurídicas, el
juez en el marco de su autonomía funcional puede apartarse del precedente
jurisprudencial siempre y cuando exponga las razones debidamente fundadas que lo
obligan a separarse de él, cumpliendo con la carga argumentativa necesaria para
demostrar que el precedente resulta contrario a la Constitución, en todo o en
parte.[13]
Por
todo lo anterior, para decidir sobre la procedencia de la acción de tutela contra
una providencia judicial por desconocimiento del precedente constitucional es
preciso:
(i)
Determinar la existencia de un
precedente aplicable al caso concreto y distinguir las regla decisional contenida
en él;
(ii)
Comprobar que el fallo
judicial impugnado debió tomar en cuenta necesariamente tale precedente
pues de no hacerlo incurriría en un desconocimiento del principio de igualdad;
(iii)
Verificar si el juez tuvo
razones fundadas para apartarse del precedente judicial bien por encontrar
diferencias fácticas entre el precedente y el caso analizado, bien por
considerar que la decisión debería ser adoptada de otra manera para lograr una
interpretación más armónica en relación con los principios constitucionales, y más
favorable a la vigencia y efectividad de los derechos fundamentales, de acuerdo
con el principio pro hómine.
Por
último, cabe recordar que entre las causales específicas de procedencia de la
acción de tutela contra fallos judiciales se presentan diversos tipos de
relaciones. Así, el desconocimiento del precedente puede derivar en un defecto
sustantivo cuando se irrespeta la cosa juzgada constitucional establecida en
sentencias con efectos erga omnes, o en la vulneración del derecho a la
igualdad en la aplicación de la ley (entre otros) cuando el juez se aparta de
la doctrina constitucional contenida en la ratio decidendi de los fallos
de revisión de tutela.
2.5. Jurisprudencia constitucional
sobre el régimen especial de carrera de la Fiscalía General de la Nación y el
deber de motivación de los actos de insubsistencia de nombramientos en
provisionalidad
Esta Corporación ha advertido de
forma reiterada el deber del nominador de motivar el acto administrativo
mediante el cual se declara insubsistente a una persona que ocupa un cargo de
carrera administrativa en provisionalidad. Lo anterior ante la necesidad de
garantizar el debido proceso, así como los principios de legalidad y publicidad
en la actuación de la administración.
En este sentido, en la sentencia SU-250 de 1998, la
Corte, recogiendo distintos pronunciamientos en torno al deber de motivación de
los actos administrativos indicó:
“Las Corte Constitucional ha sido exigente en el deber
de motivar los actos administrativos. En la sentencia C-054/96, se dijo que la
motivación “no contradice disposición constitucional alguna y, por el
contrario, desarrolla el principio de publicidad, al consagrar la obligación de
expresar los motivos que llevan a una determinada decisión, como elemento esencial
para procurar la interdicción de la arbitrariedad de la administración”[14].
No podía ser de otra manera. En la Asamblea Nacional
Constituyente en 1991 el doctor Juan Carlos Esguerra[15] fue
enfático al exigir que la actividad administrativa se rija por el principio de
la publicidad, el cual fue recogido en el texto definitivo del inciso 1º del
artículo 209 de la C.P.
En conclusión: Está más que definido que la
publicidad, que implica motivación, es esencial en el ordenamiento colombiano.
Hasta el punto de que la Corte Constitucional, en un caso de tutela llegó a
decir que “la falta de motivación del acto hace pensar que la administración no
produjo el acto por razones del buen servicio administrativo”[16].”
En el mismo sentido, precisó la referida sentencia de
unificación que la discrecionalidad con que cuenta el nominador en relación con
los cargos ocupados en provisionalidad no equivale a arbitrariedad, y que
resulta inexcusable su deber de motivar los actos administrativos mediante los
cuales separe del cargo a servidores en provisionalidad, “pues sólo razones
de interés general pueden conducir a la desvinculación”[17]. Así, la motivación de
dichos actos administrativos permite al servidor desvinculado ejercer el
derecho a la defensa frente a la decisión de la administración de retirarlo del
cargo.
En el caso particular de los servidores de la Fiscalía
General de la Nación separados de cargos de carrera ocupados en provisionalidad
mediante actos administrativos sin motivación alguna, como ocurre en el caso
bajo examen, este Tribunal ha sostenido de forma reiterada y uniforme la
existencia del mencionado deber de motivación, y ha amparado el
debido proceso y la igualdad. Así lo hizo, entre otras, en las sentencias T-1206
de 2004, T-031 de 2005, T-161 de 2005, T-222 de 2005,
T-267 de 2005, T-392 de 2005, T-648 de 2005, T-660 de
2005, T-804 de 2005, T-1159 de 2005, T-1162 de 2005,
T-1310 de 2005, T-1316 de 2005, T-1323 de 2005, T-081 de 2006, T-156 de 2006 y
T-653 de 2006.
Posteriormente, mediante sentencia SU-917 de 2010, esta
Corte reiteró y unificó la jurisprudencia construida en relación con (i) la
falta de motivación del acto administrativo de desvinculación de funcionarios
nombrados en provisionalidad en cargos de carrera; (ii) la discrecionalidad
relativa y la excepción de motivación de actos administrativos; (iii) el vicio
de nulidad por falta de motivación de los actos de retiro de cargos en
provisionalidad; (iv) la procedencia de la acción de tutela contra
providenciales judiciales que desconocen el inexcusable deber de motivar los
actos administrativos de retiro de servidores públicos nombrados en
provisionalidad; (v) la jurisprudencia del Consejo de Estado y su
incompatibilidad con la Constitución y jurisprudencia de la Corte en materia de
ausencia de motivación de los mencionados actos administrativos; (vi) y los
diversos mecanismos de protección judicial.
En particular, respecto del régimen especial de carrera
de la Fiscalía General de la Nación, la estabilidad relativa de quienes ocupen
cargos de carrera en provisionalidad y la obligación de motivar los actos de
insubsistencia de estos nombramientos, en la sentencia SU- 917 de 2010,  señaló
la Corte:
“La Ley
270 de 1996, Estatutaria de Administración de Justicia, señaló que la Fiscalía
General de la Nación tendría su propio régimen de carrera, sujeto a los
principios del concurso de méritos y calificación de servicios, “orientado a
garantizar la igualdad de oportunidades para el ingreso, permanencia y ascenso
en el servicio de los funcionarios y empleados que la conforman” (art. 159), norma
ésta declarada exequible por la Corte Constitucional.
El
Decreto Ley 261 de 2000 modificó la estructura
de la Fiscalía General de la Nación y lo
relativo al régimen de carrera de la institución (Título VI), en cuyo artículo
117 consagró la vinculación en provisionalidad.
Finalmente,
la Ley 938 de 2004, “por la cual se expide el Estatuto Orgánico de la Fiscalía
General de la Nación”, reguló la administración de personal y el régimen
especial de carrera. El artículo 70 autorizó el nombramiento excepcional en
provisionalidad, mientras que el artículo 73 estipuló el retiro de la carrera
mediante acto motivado y en los demás casos en ejercicio de la facultad
discrecional.
Los
artículos 70 y 73 de la Ley 938 de 2004 fueron objeto de control constitucional
en la Sentencia C-279 de 2007. La Corte declaró la exequibilidad condicionada
de dichas normas, “en el entendido de que en el
caso de los funcionarios designados en provisionalidad en cargos de carrera, el
acto de desvinculación deberá ser motivado por razones del servicio
específicas, en los términos del apartado 4 de esta sentencia”. En ese
fundamento jurídico la Sala reafirmó su extensa jurisprudencia sobre el deber
de motivación de los actos de retiro de servidores vinculados en
provisionalidad en cargos de carrera de la Fiscalía General de la Nación y
sobre esa base condicionó la validez de las normas objeto de control. Dijo
entonces:
“En
múltiples oportunidades (entre otras, las sentencias T-1206 de 2004, T-031 de
2005, T-161 de 2005, T-222 de 2005, T-267 de 2005, T-392
de 2005, T-648 de 2005, T-660 de 2005, T-804 de
2005, T-1159 de 2005, T-1162 de 2005, T-1310 de 2005, T-1316 de 2005, T-1323 de 2005,
T-081 de 2006, T-156 de 2006, T-653 de 2006), la Corte ha conocido de
solicitudes de tutela en las que los actores han manifestado que se
desempeñaban en provisionalidad en un cargo de carrera en la Fiscalía General
de la Nación y que habían sido desvinculados de la entidad mediante un acto
administrativo sin motivación, sustentado en la discrecionalidad del nominador.
En todas las ocasiones la Corte ha amparado el derecho al debido proceso y a la
igualdad de los solicitantes, cuando ha verificado la existencia del
nombramiento en provisionalidad y de la declaración de insubsistencia sin
motivación alguna.
- El
derecho al debido proceso es aplicable a todas las decisiones administrativas,
a pesar de las reglas específicas que rigen dichas actuaciones. En la Sentencia
T-653 de 2006 se definió este derecho como: “(i) el conjunto
complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado
en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad
administrativa (ii) que guardan relación directa o indirecta
entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera
constitucional y legal. El objeto de esta garantía superior es (i)
procurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la
validez de sus actuaciones, y (iii) salvaguardar el derecho a la
seguridad jurídica y a la defensa de los administrados (T-522/02)”.
- La
motivación de los actos administrativos responde a la garantía de los
principios de legalidad y de publicidad y al respeto al derecho al debido
proceso, toda vez que dicha motivación permite el ejercicio del derecho a la
defensa, lo cual evita la arbitrariedad por parte de las autoridades
administrativas. Por lo tanto, la motivación de los actos administrativos
asegura la garantía constitucional al derecho fundamental al debido proceso
(SU-250/98).
- En
consonancia con lo anterior, a partir de la sentencia SU-250 de 1998 la Corte
estableció que cuando un servidor público ocupaba un cargo de carrera en
provisionalidad el acto de desvinculación debía ser motivado, “pues solo
razones de interés general pueden conducir a la desvinculación” (SU-258/98,
T-951/04). La Corte también ha distinguido entre la desvinculación de los
servidores de libre nombramiento y remoción y la de los servidores de carrera,
y resaltó que respecto de los primeros no existe el deber de motivación, en
razón de la naturaleza del cargo, mientras que para los segundos sí es
necesaria dicha motivación (T-951/04). (…).
- Dada la
restricción establecida para la discrecionalidad del nominador en lo
relacionado con los nombramientos en provisionalidad, la Corte ha entendido que
los servidores en condiciones de provisionalidad gozan de una cierta
estabilidad que la jurisprudencia ha denominado como intermedia. Así, el
funcionario que ocupa cargos en provisionalidad no goza de la estabilidad
laboral que ostenta un funcionario de carrera, pero tampoco puede ser
desvinculado como si su nombramiento se tratara de uno de libre nombramiento y
remoción (Ver, entre otras, las sentencias T-800 de 1998, C-734 de 2000, T-884
de 2002, T-519 de 2003, T-610 de 2003, T-222 de 2005, T-660 de 2005, T-116 de
2005, T-1310 de 2005, T-1316 de 2005, T-1240 de 2004). Por lo tanto, la
estabilidad de un funcionario nombrado en provisionalidad se concreta en que al
ser desvinculado se le indique específicamente las razones de su declaración de
insubsistencia.
-
Igualmente, la Corte ha sido enfática en determinar que los actos en que se
decide la desvinculación de los servidores en provisionalidad deben contener
las razones del servicio por las cuales se separa del cargo al funcionario. Si
bien el nominador cuenta con un cierto grado de discrecionalidad, ésta no puede
convertirse en arbitrariedad. Por eso, los motivos de interés público que
fundamentan la desvinculación deben ser explicitados para garantizar el derecho
al debido proceso de la persona desvinculada (T-081 de 2006, C-031 de 1995).
Así, la discrecionalidad del nominador solo puede atender a razones de interés general
atinentes al servicio prestado por el funcionario habida cuenta de sus
responsabilidades en la entidad, dentro de las cuales la Corte ha mencionado
las razones disciplinarias, la calificación insatisfactoria u otra razón
específica atinente al servicio que está prestando y debería prestar el
funcionario concreto. Por supuesto, la razón principal consiste en que el cargo
va a ser ocupado por un funcionario que ha participado en un concurso de
méritos y ocupado un lugar en dicho concurso que lo hace merecedor del cargo
(T-1310 de 2005, T-222 de 2005, T-800 de 1998, T-884 de 2002, T-1206 de 2004 y
T-392 de 2005).
(…)
Es preciso
destacar que la jurisprudencia de la Corte también ha sido enfática al advertir
que si bien los actos administrativos que declaran la insubsistencia de un
funcionario público nombrado en provisionalidad requieren de su respectiva
motivación para garantizar el derecho al debido proceso, esto no significa que
los funcionarios nombrados en provisionalidad ostentan los derechos que se
derivan de la carrera, y en particular el derecho a la estabilidad laboral que
nace de haber accedido por concurso de méritos a la carrera y al cargo
correspondiente”.
La línea
jurisprudencial trazada en relación con el deber de motivación de los actos de
retiro de servidores de la Fiscalía General de la Nación vinculados en
provisionalidad ha sido reiterada en pronunciamientos posteriores y recientes
de esta Corporación”[18].
Aún antes de la sentencia SU-250 del 26
de mayo de 1998 la Corte había señalado que imperiosas razones de orden
constitucional como la defensa de los principios de legalidad y publicidad, así
como el respeto del derecho al debido proceso, exigen que los actos
administrativos de insubsistencia de aquellas personas que ocupan cargos de
carrera en provisionalidad dentro de la Fiscalía General de la Nación, sean
motivados. Esta exigencia se debe a la necesidad de garantizar a tales
servidores la “estabilidad intermedia” a la que ha hecho referencia la
jurisprudencia de esta Corporación, y que se traduce en el derecho del servidor
que ocupa en provisionalidad un empleo de carrera de conocer las razones de la
entidad para declarar la insubsistencia del nombramiento en el cargo.
Ante la consolidada jurisprudencia sobre el deber de
motivar los actos administrativos de insubsistencia de nombramientos en
provisionalidad en cargos de carrera, se hace manifiesta la procedibilidad de
la tutela cuando las decisiones judiciales se aparten de los numerosos
precedentes sentados en este sentido por la Corte.
2.6. Medidas de protección ante la vulneración de
derechos por ausencia de motivación de los actos administrativos de
desvinculación de personas designadas en provisionalidad en cargos de carrera.
Reiteración de jurisprudencia.
En
relación con las soluciones que debe adoptar el juez constitucional cuando el
ciudadano solicite el amparo ante una decisión judicial en la cual se consideró
que no se requería motivar los actos de desvinculación de funcionarios
nombrados en provisionalidad en cargos de carrera, la Corte en sentencia SU-
917 de 2010 planteó tres distintas alternativas en consideración a las
decisiones adoptadas dentro del proceso contencioso administrativo:
“- La primera hipótesis se presenta cuando en el proceso ordinario o
ante la jurisdicción contencioso administrativa uno de los fallos de instancia
ha sido conforme a la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional. En
tal caso, el juez de tutela debe dejar sin efecto la sentencia contraria al
precedente y, en su lugar, confirmar el fallo de instancia que se ajusta a la
jurisprudencia constitucional.
(...)
- La segunda hipótesis se presenta cuando
no es posible dejar en firme ninguna decisión de instancia porque todas van en
contravía de la jurisprudencia constitucional. En tal caso corresponderá al
juez de tutela dejar sin efecto el fallo de última instancia y ordenar que se
dicte uno nuevo ajustado al precedente constitucional.
(...)
- Finalmente, la tercera hipótesis se
presenta cuando en oportunidades precedentes se ha ordenado dictar un nuevo
fallo pero el juez de instancia se niega a proferirlo o lo hace en contravía
las reglas fijadas en la jurisprudencia constitucional, existiendo la
certidumbre de que la protección efectiva de los derechos fundamentales
resultará afectada.
En estos eventos el juez de tutela, y
particularmente la Corte Constitucional, debe tomar directamente las medidas
necesarias, pudiendo incluso dictar sentencia sustitutiva o de reemplazo, pues
no quedaría alternativa distinta para garantizar la real y efectiva protección
de los derechos fundamentales y con ello el derecho de acceso a la
administración de justicia en condiciones de igualdad.
El desarrollo jurisprudencial posterior sobre las
medidas de protección aplicables en estos casos por el juez constitucional fue analizado
recientemente en la sentencia SU-556 de 2014, la cual se ocupó con especial
énfasis de unificar la jurisprudencia en torno a los efectos de la nulidad del acto de retiro del
funcionario vinculado en provisionalidad sin motivación y la definición de la
regla indemnizatoria, en los siguientes términos, que por su importancia se
citan en extenso:
“3.6.3. Del anterior recuento jurisprudencial de las
distintas etapas, encuentra esta Corte que se ha mantenido invariable la
regla conforme a la cual, cuando se desvincula sin motivación a un servidor
público que se encontraba nombrado en provisionalidad en un cargo de carrera,
lo que procede es ordenar la nulidad del acto, como mecanismo para la
protección de los derechos a la estabilidad laboral, a la igualdad y al debido
proceso. No obstante, en cuanto hace a las medidas de restablecimiento,
se han ido desarrollando algunos matices, puesto que primero se evolucionó en
la dirección de reconocer no solamente el reintegro del funcionario como una
consecuencia natural de dejar sin efectos el acto de desvinculación, sino
también el pago a su favor de los salarios y prestaciones sociales dejados de
percibir desde el momento de su desvinculación hasta su efectiva
reincorporación, pero luego se han introducido criterios que, por
consideraciones de equidad, limitan esa regla.
(...)
3.6.3.4. En principio, cabe considerar que la
declaratoria de nulidad del acto y la orden de reintegro buscan proteger la
estabilidad laboral del servidor público vinculado en provisionalidad, esto es,
su expectativa de permanecer en el empleo, al menos, hasta cuando el mismo
fuese provisto mediante concurso. Consecuentemente, lo que se debe indemnizar
es el daño que se presentó cuando, de manera injusta, se frustró esa
expectativa de estabilidad. El problema que surge de la aproximación que hasta
el momento se ha manejado en la jurisprudencia, se origina en el hecho de que
la indemnización se vincula, primero, al tiempo que la persona emplee en acudir
a la justicia ordinaria y a la constitucional y, luego, al tiempo que ésta
demore en resolver el asunto.
3.6.3.5. Por el contrario, una aproximación orientada
en la finalidad de evitar la desproporción que surge de la aplicación
indiscriminada de la orden de reintegro y pago de salarios y de prestaciones,
concordante con el texto de la
Carta Política, debe analizar la indemnización que se da a título de
restablecimiento desde la perspectiva de los principios de equidad y de
reparación integral.
En ese contexto, es menester tener en cuenta que la
extensión del daño indemnizable viene limitada por dos factores. El primero tiene
que ver con el carácter precario de la estabilidad que tiene el servidor
público vinculado en provisionalidad en un cargo de carrera, ya que, si bien,
de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, dicho funcionario tiene una
estabilidad relativa, es claro que no puede abrigar una expectativa de
permanencia indefinida en el cargo. De este modo, aun cuando en la práctica, en
contravía con expresa disposición legal, los nombramientos en provisionalidad
se extienden en el tiempo y pueden tener una duración de varios años, al menos para
efectos indemnizatorios es posible concluir que el nombramiento en
provisionalidad no puede generar una expectativa de estabilidad que vaya más
allá de la que, de acuerdo con el ordenamiento legal, pueda tener una persona
que ha sido vinculada en dicha modalidad. El segundo factor que limita la
extensión de lo que puede considerarse como un daño indemnizable, tiene que ver
con una consideración de carácter general, sobre la responsabilidad que le cabe
a cada persona en la generación de los recursos necesarios para atender sus
requerimientos vitales, sin que sea de recibo la actitud de quien, ante la
pérdida del empleo, omite injustificadamente la realización de las actividades
imprescindibles para la auto-provisión de recursos.
(...)
3.6.3.9. En los términos anteriores, no resulta
apropiado asumir, para efectos de la indemnización, que la cuantificación de la
misma deba hacerse a partir de la ficción de que el servidor público hubiera
permanecido vinculado al cargo durante todo el lapso del proceso, prestando el
servicio y recibiendo un salario. Ello no solo es contrario a la realidad, sino
que implica un reconocimiento que excede, incluso, el término máximo que
permite la ley para este tipo de nombramientos. Este primer punto, lleva a la
conclusión de que restablecer el derecho a partir del pago de todos los
salarios dejados de percibir entre la desvinculación y el reintegro, desconoce
el principio de la reparación integral que exige la indemnización del daño,
pero nada más que el daño; puesto que excede las expectativas legítimas para la
protección del bien jurídico que fue lesionado por el acto.
(...)
3.6.3.13.1.
En efecto, como ya se señaló, la jurisprudencia constitucional ha venido
evolucionando en la dirección de vincular el monto de la indemnización a que
tiene derecho el servidor público que ocupa un cargo de carrera en
provisionalidad y es retirado sin motivación, con el daño efectivamente sufrido
por éste. Dicho daño debe corresponder necesariamente a lo dejado de percibir
durante el tiempo en que ha permanecido cesante con motivo de su retiro
injustificado, debiéndose considerar también, para efectos de que haya lugar a
una verdadera reparación integral y se evite el pago de una indemnización
excesiva, la expectativa de permanencia y estabilidad laboral propia del cargo
de carrera provisto en provisionalidad, y la carga que le corresponde a la
persona de asumir su propio auto-sostenimiento.
3.6.3.13.2. En ese contexto, desarrollando los
criterios fijados por la Corte en la SU-691 de 2011, estima la Sala que la
fórmula que resulta aplicable al caso de quienes ocupan cargos de carrera en
provisionalidad y son desvinculados sin motivación, es la de disponer que su
reintegro se realice sin solución de continuidad, con el correspondiente pago
de los salarios y prestaciones efectivamente dejados de percibir. Cabe
entender que el salario se deja de percibir, cuando, por cualquier
circunstancia, una persona se ve privada de la posibilidad de generar un
ingreso como retribución por su trabajo, de manera que, cuando quiera que la
persona accede a un empleo o a una actividad económica alternativa, deja de
estar cesante, y, por consiguiente, ya no “deja de percibir” una retribución
por su trabajo.
Siendo ello así, como quiera que sólo cabe indemnizar
el daño efectivamente sufrido y tal daño es equivalente a lo dejado de
percibir, de la suma indemnizatoria es preciso descontar todo lo que la
persona, durante el periodo de desvinculación, haya percibido como retribución
por su trabajo, bien sea que provenga de fuente pública o privada, como
dependiente o independiente.
3.6.3.13.3. De esta forma, la Corte amplía las reglas
de decisión que se han venido adoptado en la materia, particularmente en lo que
tiene que ver con la orden relativa al pago de salarios y prestaciones dejados
de percibir y la previsión aplicada de descontar de dicho pago lo que la
persona desvinculada hubiese percibido del Tesoro Público por concepto del
desempeño de otros cargos públicos durante el tiempo que estuvo desvinculada.
Así, conforme con la nueva lectura, la regla de decisión se extiende, en esas
circunstancias, a descontar la remuneración que recibe la persona desvinculada,
no solo del tesoro público sino también del sector privado, ya sea como trabajador
dependiente o independiente.
3.6.13.4.
Ahora bien, siendo consecuente con el propósito de que la reparación debe
corresponder al daño que se presentó cuando, de manera injusta, se frustró la expectativa
de estabilidad relativa en el cargo,
se dispondrá que, en todo caso, la indemnización a ser reconocida no podrá ser
inferior a los seis (6) meses, que según la Ley 909 de 2004 es el término
máximo de duración de la provisionalidad, estableciéndose, a su vez, un límite
superior a la suma indemnizatoria de hasta 24 meses, atribuible a la ruptura
del nexo causal entre la ausencia de ingresos o el nivel de los mismos y la
desvinculación del servicio. El valor máximo de indemnización se fija dentro del propósito de evitar un pago excesivo y desproporcionado en
relación con el verdadero daño sufrido a causa de la desvinculación, y su tope
de 24 meses se determina teniendo
en cuenta los estándares internacionales y nacionales recogidos en diversos
estudios, que consideran como de larga duración el desempleo superior a un año.
3.6.3.13.5. Para establecer el promedio de la duración del desempleo,
se tomaron como referencia dos estudios que permiten estimar el funcionamiento
de dicha variable en el mundo y en el país. El primero de ellos fue realizado y
publicado por la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el 21 de enero
de 2014, titulado Global Employment Trends 2014: Risk of a jobless recovery?,
en el cual se reflejan diversos indicadores mundiales y regionales sobre el
mercado laboral. En particular, sobre el indicador de la duración del desempleo
en algunas economías[19],
advierte que, cuando se trata del desempleo de larga duración[20], el
promedio para conseguir trabajo es por lo menos de 12 meses, mientras que
frente al desempleo de corto o mediano plazo, el tiempo promedio para ubicarse
laboralmente es de aproximadamente 4,5 meses.
El segundo estudio evaluado es la
investigación adelantada por la Dirección de Estudios Económicos del
Departamento Nacional de Planeación, titulada “Duración del desempleo y canales
de búsqueda de empleo en Colombia, 2006”[21], la cual, a partir
de una análisis no paramétrico, define también estándares sobre la duración del
desempleo en el país. Con base en la Encuesta Continua de Hogares del segundo
trimestre del año 2006, en dicha investigación se destaca que en Colombia
predomina el desempleo de larga duración[22], sobre la base de
considerar que el 54% de la población se demora un periodo superior a los 12
meses para conseguir empleo. De igual manera, con un enfoque de género, se
explica que el 50% de los hombres consigue empleo a los 8 meses o menos de
encontrarse desocupados, mientras que las mujeres necesitan por lo menos 18
meses para lograr dicho objetivo. En este mismo sentido, encuentra el estudio
que el comportamiento de esos resultados puede variar significativamente cuando
los desempleados utilizan canales formales o informales para la búsqueda de
trabajo, de manera que el 75% de los que utilizan herramientas formales han
salido del desempleo a los 12 meses, mientras que los que acuden a la
informalidad ocupa un mayor tiempo para emplearse.[23]
3.6.3.13.6.
Conforme con lo expuesto, las órdenes que se deben adoptar en los casos de
retiro sin motivación de las personas vinculadas en provisionalidad en un cargo
de carrera, son: (i) el reintegro del servidor público a su empleo, siempre y
cuando el cargo que venía ocupando antes de la desvinculación no haya sido
provisto mediante concurso, no haya sido suprimido o el servidor no haya
llegado a la edad de retiro forzoso; y, (ii) a título indemnizatorio, pagar el
equivalente a los salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento
de la sentencia, descontando de ese monto las sumas que por cualquier concepto
laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido la
persona, sin que la suma a pagar por indemnización sea inferior a seis (6)
meses ni pueda exceder de veinticuatro (24) meses de salario.” (Énfasis fuera
del texto)
Éstas reglas especiales no se aplican cuando la
decisión de tutela ordena la reincorporación del accionante al mismo cargo antes
de que se venza el periodo frente al cual tenía la expectativa de permanecer
desempeñando en provisionalidad el cargo del cual fue inmotivadamente
desvinculado[24],
pues en este caso la indemnización será inferior a seis (6) meses en cuanto corresponderá
a lo que efectivamente dejó de percibir en dicho lapso.
2.7. Caso concreto
La ciudadana Hermilda Sierra
Jaramillo considera vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y a
la administración de justicia con ocasión de la sentencia proferida el 22 de
septiembre de 2010 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de
Estado que negó la petición de nulidad de la Resolución 1159 del 27 de mayo de
1998 mediante la cual la Fiscalía General de la Nación la declaró insubsistente
del cargo de Fiscal ante Tribunal de Distrito de la Dirección Seccional de
Fiscalías de Antioquia sin exponer motivación alguna, argumentando que tales
actos administrativos no requieren expresar su causa.
A
juicio de la tutelante, la decisión del Consejo de Estado desconoció el
precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional relativo al deber del
nominador de motivar la decisión de desvinculación del servicio de quienes se encuentren
ocupando cargos de carrera administrativa en provisionalidad. En consecuencia, para la señora Hermilda Sierra Jaramillo dicho defecto debe llevar al juez constitucional a
invalidar la decisión judicial materia de análisis.
Por su parte, el Consejo de Estado solicitó
negar el amparo por cuanto la doctrina de la Corte Constitucional respecto de
la materia debatida “no constituyó la única razón de decisión de la
sentencia proferida por esta subsección”, y no hubo en la actuación de ese
Tribunal una “vía de hecho”, dado que respetó el debido proceso y el
derecho de defensa consagrados en el artículo 29 Constitucional.
Conforme a lo anterior, procede la Sala a continuación
a determinar si en el caso examinado se cumplen los requisitos generales de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales y si se
configura el defecto que la ciudadana endilga a la decisión del Tribunal
demandado, es decir, si hubo desconocimiento del precedente constitucional en
la decisión judicial cuestionada; y en caso afirmativo se procederá a
determinar las medidas de protección procedentes.
2.7.1.
Análisis del cumplimiento de las causales genéricas de procedibilidad de la
acción de tutela contra providencias judiciales
El
primer examen que debe hacer la Sala en este caso se propone determinar si la
acción de tutela cumple con los requisitos generales que hacen viable su
procedencia como medio excepcional para infirmar providencias judiciales.
(i)   El asunto debatido reviste relevancia constitucional a
la luz de los derechos fundamentales de las partes
En relación con el primero de los requisitos generales,
encuentra la Sala que, en efecto, la decisión del Consejo de Estado compromete
garantías de carácter iusfundamental de Hermilda Sierra Jaramillo, en particular
el debido proceso. Asimismo, la Sala advierte que, prima facie, se
presenta una contradicción entre la fundamentación del Consejo de Estado
(Subsección “A” de la Sección Segunda) en la sentencia censurada y la jurisprudencia
consolidada y pacífica de esta Corporación en cuanto a la obligación del
nominador de motivar la desvinculación de un servidor que ocupa un cargo de
carrera administrativa en provisionalidad. En consecuencia, la Sala evidencia
en el presente asunto una tensión constitucional entre la decisión judicial y
los derechos fundamentales de la tutelante que debe ser resuelta.
(ii) Agotamiento de los medios ordinarios de defensa
judicial o el recurso existente no se revela idóneo para la protección de los
derechos fundamentales del tutelante ante un perjuicio irremediable
El segundo de los requisitos generales
para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales
exige que se hubieren agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios-
de defensa judicial existentes para dirimir la controversia, salvo que se trate
de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[25].
En el caso bajo examen, la tutelante impugnó
la sentencia proferida el 22 de enero de
2008 por el Tribunal Administrativo de Antioquia que negó las pretensiones de
la demanda con fundamento en que la resolución que declara la insubsistencia de
un empleado vinculado en provisionalidad no requiere motivación, decisión que
fue confirmada el 22 de septiembre de 2010 por la Subsección A de la Sección
Segunda del Consejo de Estado, con lo cual la accionante agotó los medios de
defensa que tenía a su alcance para controvertir la decisión judicial que avaló
la legalidad del acto administrativo que inmotivadamente declaró insubsistente
su nombramiento.
(iii)   Existió inmediatez entre los hechos y el ejercicio de
la acción de tutela
El requisito de inmediatez en la presentación de la
acción de tutela exige que ésta se hubiere interpuesto en un término razonable
y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración.  En el asunto
examinado, observa la Sala que el recurso de amparo fue presentado dentro de un plazo razonable, pues la decisión judicial
proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, dentro de la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho, data del 22 de septiembre de
2010, y la acción de tutela fue radicada el día 10 de marzo de 2011;
(iv)    La presunta irregularidad tiene un efecto determinante
en la providencia judicial que se impugna
En
este evento el defecto que se le atribuye a la decisión proferida por la
Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado no radica en un yerro en el
procedimiento, sino a la inobservancia por el Tribunal demandado del precedente
jurisprudencial sobre el deber de motivación de los actos administrativos al
decidir en segunda instancia la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho presentada por la actora. Este desconocimiento que se atribuye a la
providencia judicial controvertida, tiene un efecto determinante en el sentido
de la decisión allí adoptada y el rechazo de las pretensiones de la ciudadana.
(v)  La ciudadana identificó los hechos que dieron lugar a
la acción de tutela y dicha vulneración fue alegada dentro del proceso
ordinario
El quinto de los requisitos generales se encuentra
satisfecho en el presente asunto porque la señora Hermilda Sierra Jaramillo identificó
los hechos que dieron lugar a la presunta vulneración de sus derechos
fundamentales dentro del escrito de tutela. Igualmente observa la Sala que en
el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho la accionante
planteó la necesidad de atender a la jurisprudencia de la Corte Constitucional
sobre el deber de motivar los actos de desvinculación.
(vi)    La tutela no se dirige contra una sentencia de tutela
En el caso bajo examen no se controvierte una decisión
judicial por la cual se hubiere resuelto un recurso de amparo. En el presente
asunto se promueve la acción de tutela contra una sentencia proferida por el
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A dentro de la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho iniciada por la accionante.
2.7.2.
Desconocimiento de precedente constitucional por la Subsección “A” de la
Sección Segunda del Consejo de Estado
Verificada
la existencia en el caso bajo examen de los requisitos generales para la
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, entra la
Sala a establecer la posible configuración de la causal específica de
procedencia de la tutela señalada por la señora Hermilda Sierra Jaramillo relacionada
con el presunto desconocimiento del precedente constitucional.
Como
se señaló previamente, esta causal específica se presenta cuando la providencia
judicial contraría injustificadamente una
posición jurisprudencial definida sobre el contenido y alcance de un derecho
fundamental o una disposición constitucional concretamente aplicable al caso,
que constituye un precedente obligatorio, o aplica una norma limitando
sustancialmente el alcance del contenido constitucionalmente vinculante del
derecho fundamental vulnerado.
Determinar
si una providencia judicial ha desconocido el precedente supone un examen de
tres pasos:
(i)
Establecer la existencia de un
precedente o de un grupo de precedentes aplicables al caso concreto y
distinguir las reglas decisionales contenidas en estos precedentes;
(ii)
Comprobar que el fallo
judicial impugnado debió tomar en cuenta necesariamente tales
precedentes pues de no hacerlo incurriría en un desconocimiento del principio
de igualdad;
(iii)
Verificar si el juez tuvo
razones fundadas para apartarse del precedente judicial bien por encontrar
diferencias fácticas entre el precedente y el caso analizado, bien por
considerar que la decisión debería ser adoptada de otra manera para lograr una
interpretación más armónica en relación con los principios constitucionales, y
más favorable a la vigencia y efectividad de los derechos fundamentales, de
acuerdo con el principio pro hómine.
La
Sala procederá en consecuencia, a determinar la existencia de un precedente
constitucional relativo a la necesaria motivación de los actos administrativos
a través de los cuales la Fiscalía General de la Nación desvincula a servidores
nombrados en cargos de carrera administrativa en provisionalidad, el carácter
controlante de esos precedentes respecto de la decisión adoptada por la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, y por último, la razonabilidad
de los argumentos ofrecidos por el Tribunal demandado para apartarse de la
posición doctrinal definida por esta Corporación.
2.7.3.
Existencia de un precedente constitucional
Como
se expuso en precedencia, esta Corporación dando alcance a los principios que
rigen la función administrativa contenidos en la Constitución Política de 1991,
ha sostenido desde 1998 en reiterada jurisprudencia una posición diametralmente
opuesta a la manifestada por el Consejo de Estado en la sentencia del 22 de
septiembre de 2010.
En
efecto, esta Corte ha determinado que para garantizar los principios de legalidad y publicidad, así como el
respeto del derecho al debido proceso, los actos administrativos de
insubsistencia de aquellas personas que ocupan cargos de carrera en
provisionalidad dentro de la Fiscalía General de la Nación, deben ser
motivados. En este sentido, al consolidar la jurisprudencia existente, en la
sentencia SU-917 de 2010, este Tribunal señaló:
“En cuanto al retiro de servidores
vinculados en provisionalidad, la Corte Constitucional ha abordado en numerosas
oportunidades el tema para señalar el inexcusable deber de motivación de
dichos actos. Así lo ha señalado desde hace más de una década de manera
uniforme y reiterada en los numerosos fallos en los que ha examinado esta
problemática, a tal punto que a la fecha se registra casi un centenar de
sentencias en la misma dirección aunque con algunas variables respecto de las
medidas de protección adoptadas.
- En primer lugar, el respeto a los
principios constitucionales antes mencionados (Estado de derecho, garantía del
derecho fundamental al debido proceso, principios democrático y de publicidad
en el ejercicio de la función pública) exige motivar los actos de retiro de los
cargos de provisionalidad.
- En segundo lugar, no existe ninguna
ley o norma con fuerza material de ley que exonere a los nominadores del deber
de señalar las razones para el retiro de servidores públicos nombrados en
provisionalidad, por lo que debe apelarse a la regla general antes
mencionada sobre la motivación de los actos administrativos.
- En tercer lugar, el artículo 125 de la Constitución
señala que las causales de retiro de los servidores públicos son las
contempladas en la propia Carta Política o en la ley, de manera que el
administrado debe tener la posibilidad de conocer cuáles son las razones que se
invocan para su retiro cuando ejerce un cargo en provisionalidad. Aquí es importante precisar que “las excepciones a este principio general únicamente
pueden ser consignadas por vía legal o constitucional”[26], de manera que ni los decretos reglamentarios ni los
demás actos administrativos pueden servir como sustento normativo para
incumplir este mandato. Al respecto, apoyado en el artículo 125 Superior, la
Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha considerado que
“sólo el Legislador tiene competencia para señalar los motivos y el
procedimiento que pueden dar lugar a la separación del cargo, por lo que la
administración no puede a su arbitrio disponer el retiro de sus servidores”.
En concordancia con ello, la Ley 909 de 2004, por la
cual se expiden normas que regulan el empleo público y la carrera
administrativa, reconoció expresamente, que la competencia para el retiro de
los empleos de carrera es “reglada” y “deberá efectuarse mediante acto motivado”,
mientras que para el caso de los empleos de libre nombramiento y remoción
aceptó la competencia “discrecional” mediante “acto no motivado”. Cabe aclarar,
en consecuencia, que a partir de la entrada en vigencia de la Ley 909 de 2004
no existe duda alguna respecto al deber de motivación de dichos actos.
- En cuarto lugar, el hecho de que un funcionario
ejerza un cargo en provisionalidad no lo convierte en uno de libre
nombramiento y remoción, por lo que no tiene cabida esa excepción al deber de
motivar el acto de insubsistencia. En este sentido la Corte precisa que aún cuando los servidores públicos
nombrados en provisionalidad en empleos de carrera no tienen las garantías que
de ella se derivan, porque no han superado las etapas para proveer un empleo en
forma definitiva (especialmente a través del concurso de méritos), lo cierto
es que si tienen el derecho a la motivación del acto de retiro, que constituye
una garantía mínima derivada del derecho fundamental al debido proceso, del
respeto al estado de derecho y del control a la arbitrariedad de la
administración, y no de la circunstancia de pertenecer o no a un cargo de
carrera.”[27]
(Énfasis fuera del texto)
Y,
como se advirtió en precedencia, desde la sentencia SU-250 del 26 de mayo de
1998, la Corte Constitucional recogiendo lo expresado en decisiones anteriores resaltó
que existe el deber de motivar los actos de desvinculación de servidores
nombrados en provisionalidad y la procedencia de la tutela como mecanismo para
remediar los eventos en los cuales por incumplimiento de este deber se
desconocen derechos fundamentales de los empleados públicos.
En
este sentido cabe destacar, como al pronunciarse sobre el retiro de los
notarios designados en interinidad, en sentencia T-576 de 1998 puntualizó esta
Corporación:
“El hecho de ser interino
(que no es igual a libre nombramiento y remoción) no implica autorización para
la no motivación del decreto que los retire. Si el nominador retira a un
Notario interino y éste no es reemplazado por un Notario en propiedad, previo
concurso, el acto administrativo que contiene la desvinculación debe incluir
las razones formales y materiales, normativas y fácticas, que motivaron el
retiro, de acuerdo con el parámetro ya señalado de que es por motivos de
interés general que afecten el servicio por lo que puede producirse el retiro.
La falta de motivación de
ese acto del Estado que retira del servicio a una persona nombrada en interinidad porque aún no se han hecho los
concursos para ingresar a la carrera, es una omisión en contra del derecho
porque la motivación es necesaria para el control de los actos administrativos
que facilita la función revisora de lo contencioso-administrativo, y, por ende,
la falta de motivación se convierte en un obstáculo para el efectivo acceso a
la justicia (artículo 229).
Esa actitud de retirar a
una persona del cargo, sin motivar el acto administrativo correspondiente,
ubica al afectado en un indefensión constitucional. El art. 29 C. P. incluye
entre sus garantías la protección del derecho a ser oído y a disponer de todas
las posibilidades de oposición y defensa en juicio, de acuerdo con el clásico
principio audiatur et altera pars, ya que de no ser así, se produciría la
indefensión. La garantía consagrada en el art. 29 C.P., implica al respecto del
esencial principio de contradicción de modo que los contendientes, en posición
de igualdad, dispongan de las mismas oportunidades de alegar y probar cuanto
estimaren conveniente con vistas al reconocimiento judicial de sus tesis.
La idea de indefensión
contiene, enunciándola de manera negativa, la definición del derecho a la
defensa jurídica y engloba, en un sentido amplio, a todas las demás violaciones
de derechos constitucionales que pueden colocarse en el marco del art. 29, por
ser esta norma de carácter abierto.
Es, pues, de la esencia de
las garantías de protección, la posibilidad de debatir, de lo contrario se cae
en indefensión y, por ende, se restringe y viola el debido proceso en su fase
de la defensa.
No es lógico ni justo que
al afectado por un acto administrativo de desvinculación (salvo en los casos de
libre nombramiento y remoción) no se le indica el motivo del retiro para que se
defienda del en señalamiento que se le hace.
Y si ello ocurre
(desvinculación sin motivación) se viola el debido proceso consagrado en el
artículo 29 C.P. para “actuaciones judiciales y administrativas”, porque se
coloca en indefensión a la persona afectada, ya que no puede hacer una real
defensa jurídica y esto repercute en el acceso a la justicia establecido en el
artículo 229 C.P..””
Postura reiterada en múltiples
decisiones de esta Corporación y recientemente en sentencia C-556 de 2014, en
la cual frente a hipótesis similares a la acá examinada, se dijo:
“Encuentra la Sala que, como manifestación del derecho
fundamental al debido proceso, y a la garantía de los principios de legalidad y
publicidad establecidos en la Constitución de 1991, los actos de retiro de los
funcionarios que ejercen un cargo de carrera en provisionalidad deben ser
motivados, “toda vez que dicha
motivación permite el ejercicio del derecho a la defensa, lo cual evita la
arbitrariedad por parte de las autoridades administrativas”[28]. Así las cosas, desconocer dicho deber
implica una vulneración de los derechos del administrado afectado, y, por
tanto, en virtud del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, es un
acto viciado de nulidad que lleva al restablecimiento del derecho.
Tal interpretación de la
Carta Política, y en especial del derecho al debido proceso, ha sido reiterada
por esta Corporación de manera constante en la última década, conformando la
ratio decidendi de más de un centenar de sentencias[29].
Por tanto, se ha de entender que es un precedente consolidado, en el que se
define el alcance de un derecho fundamental, que en virtud de la supremacía de
la Constitución ha de permear todo el ordenamiento jurídico, y ha de ser
aplicado por todo operador jurídico, so pena de incurrir en un desconocimiento
del derecho a la igualdad de los ciudadanos, y de los principios de seguridad
jurídica y coherencia y racionalidad del ordenamiento.”
Conforme a lo anterior, este Tribunal ha
reconocido una estabilidad intermedia para los servidores que ocupen cargos de
carrera administrativa en provisionalidad, en razón de la cual no puede
asimilarse el acto de desvinculación al de los servidores de libre nombramiento
y remoción, de modo que el nominador tiene la obligación de motivar el acto
mediante el cual separa de su cargo a quien lo desempeña en provisionalidad.
2.7.4. Desconocimiento del precedente en la sentencia
censurada
Frente
a la jurisprudencia constitucional sobre la motivación de los actos de
insubsistencia en la sentencia C-556 de 2014, antes citada, señaló la Corte
que:
“Tal y como lo ha
reconocido esta Corporación, los operadores judiciales tienen, prima
facie, el deber de aplicar el precedente sentado por los órganos
encargados de unificar jurisprudencia. No obstante, si pretenden apartarse del
mismo en ejercicio de su autonomía, “deben asumir una carga de argumentación
más estricta que la usual, ya que deben demostrar adecuada y suficientemente
las razones por las cuales se apartan; de no ser así, se configurará un defecto
que hace procedente la acción de tutela”[30].
Así, si bien es posible apartarse del
precedente constitucional en materia de motivación de los actos de
desvinculación de cargos de carrera provistos en provisionalidad, debe hacerse
cumpliendo con una carga estricta de argumentación, de manera que no basta con
reconocer la existencia de una línea de jurisprudencia distinta, y, sostener
que se acata la regla establecida por los órganos de cierre de la Jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo. Ello, en ningún momento se asimila a
consideraciones que demuestren porqué la posición de la jurisprudencia
Constitucional no es válida, es insuficiente o incorrecta, y, consecuentemente,
no son razones suficientes para discrepar de la posición de esta Corporación,
adoptada en su condición de interprete autorizado de la Carta y órgano a quien
el propio ordenamiento Superior le confía “la guarda de la integridad y supremacía
de la Constitución”.
El Consejo de Estado es el tribunal de
cierre de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, una autoridad en
interpretación normativa, pero aun así está sujeto a los lineamientos de la
Constitución Política y a las interpretaciones que del texto Superior lleva a
cabo la Corte Constitucional con fundamento en lo previsto en sus artículos 4º
y 241, no pudiendo apartarse del precedente constitucional sin haber asumido una carga de
argumentación que permita demostrar adecuada y suficientemente las razones por
las cuales se adoptan decisiones en sentido contrario, máxime si, como ocurre
en este caso, la
interpretación fijada por la jurisprudencia constitucional resulta ser más
favorable en punto a la fijación del alcance y ejercicio de los derechos
involucrados y, concretamente, respecto del derecho al debido proceso.”
En
el presente asunto, la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de
Antioquia en sentencia del 22 de enero de 2008 consideró que la falta de
motivación no afecta la legalidad del acto administrativo por medio del cual la
Fiscalía General de la Nación separó a la peticionaria del cargo de carrera
administrativa que ocupaba en provisionalidad al interior de la Institución
porque:
“el mismo Consejo de Estado en su Sección Primera fue
enfático al señalar, contrario a lo expuesto en la demanda, que las personas nombradas
provisionalmente se asemejan a los cargos de libre nombramiento y remoción y
que nunca pueden equipararse al fuero de estabilidad propio de los empleados de
carrera. Al respecto señaló:
“(…) La situación del designado provisionalmente se
asemeja a la de los designados para ocupar cargos de libre nombramiento y
remoción, porque en ambos casos, el nombramiento se efectúa en ejercicio de la
facultad discrecional del nominador de escoger en beneficio del servicio a
quien tenga las condiciones de idoneidad para desempeñar la función y el retiro
a su vez, debe estar precedido de razones objetivas plenamente justificadas en
el interés general.
La facultad discrecional de los empleados
provisionales se impone a efectuar el nombramiento en tal carácter de
provisionalidad, puesto que la transitoriedad de la designación, mientras se
realiza el proceso selectivo, autoriza a la administración a efectuar el
nombramiento provisional (sic). Al igual su retiro, pues tal discrecionalidad
es el marco rector en estas designaciones, ya que mientras el cargo clasificado
como de carrera administrativa no haya sido provisto por el sistema selectivo,
el empleado se encuentra en una situación precaria que no otorga fuero alguno
de estabilidad, como se precisó anteriormente…”
En otro pronunciamiento dijo el H Consejo de Estado:
(…)
El empleado nombrado en provisionalidad no goza de
ningún fuero de estabilidad y puede ser retirado sin motivación alguna si no ofrece garantía de prestación de buen servicio.
Como la provisionalidad coloca al funcionario en una
situación de libre nombramiento y remoción no puede hablarse de Expedición
irregular del acto, como se afirma en la demanda”
(…)
Así las cosas, no existe duda alguna en el sentido de
que la actora, con nombramiento en provisionalidad, no se hallaba amparada por
ningún fuero de estabilidad laboral sino que, su estabilidad en el empleo
estaba sujeta al ejercicio de la facultad discrecional en el momento en que el
nominador considerara que su permanencia no era garantía de buen servicio”.
(Negrillas fuera del texto)
En
el mismo sentido, la Subsección A, de la Sección Segunda del Consejo de Estado,
en sentencia de segunda instancia del 22 de septiembre de 2010, sostuvo:
“si bien el cargo desempeñado por la doctora Sierra Jaramillo
era de carrera por no encontrarse enlistado en los de libre nombramiento y
remoción, tal ejercicio no la promueve automáticamente a esa categoría, lo que
afirma su nombramiento de carácter provisional y por ende desentraña la
necesidad de resolver de acuerdo a lo planteado por la accionante, si tal acto
debía motivarse de manera expresa.
La motivación expresa de los actos de insubsistencia
en los nombramientos de naturaleza provisional ha sido motivo de estudio de
esta Corporación a través de jurisprudencia y reiteradamente y en concreto ha
sostenido que:
“3.- El trasfondo de la tesis del Consejo de estado,
es que igual manera como sucede en los casos de nombramientos efectuados para
cargos de libre nombramiento y remoción –desde la perspectiva legal-quien
ingresa a un cargo de carrera con nombramiento en provisionalidad no adquiere
fuero alguno de inamovilidad, pues esta estabilidad relativa provendría
solamente de las circunstancias de haber superado un proceso de concurso y
haber accedido al referido cargo por méritos en propiedad.
En otro aspecto, a fin con el anterior, el acto que
declara la insubsistencia de un nombramiento hecho en provisionalidad en un
cargo de carrera no requiere motivación, ni tramite administrativo previo, pues
estas condiciones son esenciales exclusivamente cuando se trata de desvincular
a quien, previo concurso de méritos, ha logrado los derechos de la carrera.
De todo lo anterior emerge con claridad, que in factum
no existe un linaje del funcionario provisional, sino que por el contrario se
constituye en un fenómeno producto de la regulación de la legislación y de las
normas reglamentarias vigentes, que no cuenta con el fuero de estabilidad
propio de quienes acceden por merito a los cargos de carrera administrativa
luego de agotar las diferentes etapas del concurso, y que por consiguiente,
adquiere el carácter de análogo con el ingreso al servicio por nombramiento
ordinario[31]”
(Énfasis fuera del texto)
Como
apoyo de su tesis, la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado,
cita referentes normativos preconstitucionales y por tanto previos a la
creación de la Fiscalía General de la Nación. Dice en la sentencia cuestionada:
“Fortalece la tesis precedente lo dispuesto por el
legislador en el Decreto 1950 de 1973, artículo 107, que dispuso que tanto el
nombramiento ordinario como el provisional, pueden ser declarados
insubsistentes sin motivación de la providencia, de acuerdo con la facultad
discrecional que le asiste al Gobierno de nombrar y remover libremente a sus
empleados”
Existe,
en consecuencia, una abierta contradicción entre el fundamento expresado tanto
por el Tribunal Administrativo de Antioquia como por la Subsección “A” de la
Sección Segunda el Consejo de Estado para desestimar las pretensiones de la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Hermilda Sierra Jaramillo
y la jurisprudencia consolidada y unificada de esta Corporación respecto del
deber de motivación de los actos administrativos que como la Resolución 1159
del 27 de mayo de 1998 declaran insubsistente el nombramiento de personas que
ocupan en provisionalidad cargos de carrera.
Si
bien la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado podía
apartarse de la jurisprudencia de la Corte Constitucional antes reseñada, para aplicar
una interpretación restrictiva del régimen de carrera de los funcionarios de la
Fiscalía General de la Nación limitando el alcance de las garantías que le
asisten a los empleados nombrados en provisionalidad, en virtud de la estabilidad
intermedia reconocida por la jurisprudencia de esta Corporación, para ello era
imperioso que cumpliera con la carga argumentativa de demostrar que el
contenido y alcance reconocido por la jurisprudencia consolidada de esta
Corporación a la estabilidad relativa de las personas vinculadas en
provisionalidad resultaba bajo la perspectiva de la Constitución vigente
contraria al ordenamiento Superior, requisito que no satisface la sentencia del
22 de septiembre de 2010, en la que sin hacer referencia alguna a la existencia
de precedentes constitucionales sobre el tema de debate, determina que los
actos administrativos de insubsistencia de cargos de carrera ocupados en
provisionalidad no requieren motivación alguna.
No
encuentra la Sala en la decisión de la Subsección “A” de la Sección Segunda del
Consejo de Estado, proferida en el trámite de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho promovida por la tutelante, razones suficientes y
adecuadas que le permitieran apartarse del precedente constitucional. Tampoco existe
justificación en la providencia cuestionada para que, con desconocimiento del debido
proceso, se avalara el omitir hacer explícitas las razones por las cuales fue
desvinculada del cargo.
En
síntesis, la acción de tutela interpuesta por Hermilda Sierra Jaramillo contra la
sentencia proferida el 22 de septiembre de 2010 por la Subsección “A” de la
Sección Segunda del Consejo de Estado, por desconocimiento del precedente constitucional
es procedente, por lo que corresponde determinar las medidas a adoptar para la
protección del derecho al debido proceso de la actora.
2.7.5.
La orden a impartir
Constatada
la procedencia de la acción de tutela y la configuración de una causal específica
para dejar sin efectos la sentencia censurada, la Sala  procede a definir las
ordenes a impartir, para lo cual es preciso tener en cuenta la jurisprudencia
recientemente fijada por la Corte en la sentencia C-556 de 2014, de acuerdo con
la cual:
“cuando haya lugar al reintegro en los casos estudiados, conforme con la
línea de interpretación constitucional comentada, éste sólo será procedente, sin solución de continuidad,
cuando el cargo específicamente desempeñado no haya sido provisto mediante el
sistema de concurso de méritos, no haya sido suprimido o el servidor
desvinculado no haya llegado a la edad de retiro forzoso
Ahora bien, con la finalidad de restablecer el
derecho, se deberá considerar la reparación del daño derivado de haber perdido
injustamente el empleo, lo cual a la luz de las consideraciones previamente
hechas, debe corresponder al pago de los salarios y prestaciones efectivamente
dejados de percibir durante el tiempo que dure la desvinculación, entendiendo
que el salario se deja de percibir, cuando una persona se ve privada de la
posibilidad de generar un ingreso como retribución por su trabajo, de manera
que, cuando quiera que aquella accede a un empleo o a una actividad económica
alternativa, deja de estar cesante, y, por tanto, ya no “deja de percibir” una
retribución por su trabajo.
En ese sentido, como ya se explicó, a la suma
indemnizatoria que se reconozca al trabajador que ocupa un cargo de carrera en
provisionalidad y es despedido sin motivación, es preciso descontar todo lo que
éste, durante el periodo de desvinculación, haya percibido como retribución por
su trabajo, bien sea que provenga de fuente pública o privada, como dependiente
o independiente, sin que en ningún caso la indemnización sea menor a los seis
(6) meses, que de acuerdo con la Ley 909 de 2004 es el término máximo de duración
de la provisionalidad, ni superior a veinticuatro (24) meses, atribuible a la
ruptura del nexo de causalidad entre la ausencia de ingresos o el nivel de los
mismos y la desvinculación del servicio, término este último que, a su vez, se
establece teniendo en
cuenta los estándares internacionales y nacionales recogidos en diversos
estudios, que consideran como de larga duración el desempleo superior a un año.”
Aplicando
los referidos criterios al caso en estudio se advierte:
La
señora Hermilda Sierra Jaramillo registra como fecha de nacimiento el 17 de
diciembre de 1943, de tal forma que actualmente tiene 70 años de edad[32], superando
la edad de retiro forzoso prevista en los artículos 127 y 128 del Decreto 1660
de 1978, el día 17 de diciembre de 2008, lo cual impide ordenar su reintegro.
El
cargo que venía desempeñando la tutelante fue provisto a través de concurso público
de méritos el día 16 de junio de 2010, según consta en comunicación de la
Fiscalía General de la Nación[33];
Conforme
lo anterior, la Sala deberá seguir el precedente sentado en la sentencia SU- 556
de 2014, en la medida en que el presente caso coincide con el allí mismo
analizado en cuanto a que han transcurrido muchísimos años desde cuando se
produjo el retiro (más de seis meses), e intermedió un proceso ordinario cuya
resolución también tardó bastante tiempo, y en tal virtud dispondrá:
(i)
Revocar la sentencia proferida por la  Sección Cuarta del
Consejo de Estado, el 4 de abril de 2011, mediante la cual negó la acción de
tutela, para, en su lugar, conceder la protección de los derechos fundamentales
al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia;
(ii)
Dejar sin efectos el fallo
proferido por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado el
día 22 de septiembre de 2010 dentro de la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho promovida por la Hermilda Sierra Jaramillo contra la Fiscalía
General de la Nación;
(iii)
Declarar la nulidad de la Resolución
No. 1159 del 27 de mayo de 1998, mediante
la cual el Fiscal General de la Nación declaró insubsistente el nombramiento
efectuado a la tutelante, en el cargo de Fiscal ante Tribunal de Distrito, de
la Dirección Seccional de Fiscalías de Antioquia;
(iv)
Ordenar a la Fiscalía General de la Nación pague a título indemnizatorio, el equivalente a los salarios
y prestaciones dejados de percibir hasta el día que cumplió la edad de retiro
(17 de diciembre de 2008), descontando de ese monto las sumas que por cualquier
concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido
la señora Hermilda Sierra Jaramillo, sin que la suma a pagar por indemnización
sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de veinticuatro (24) meses de
salario.
III. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- LEVANTAR los términos en el expediente de la referencia, para fallar el presente
proceso.
Segundo.- REVOCAR la sentencia proferida por la
Sección Cuarta del Consejo de Estado, el 4 de abril de 2011, mediante la cual negó
la acción de tutela. En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos
fundamentales al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de
justicia.
Tercero.- DEJAR SIN EFECTOS la sentencia proferida en
segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho,
por la Subsección A, Sección Segunda, del Consejo de Estado, el 22 de
septiembre de 2010, mediante la cual confirmó el fallo de primera instancia,
proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el 22 de febrero de
2008, y, en su lugar, DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución núm. 1159 de
fecha 27 de mayo de 1998, expedida por el Fiscal General de la Nación, mediante
la cual ordenó desvincular a la señora Hermilda Sierra Jaramillo, del cargo de Fiscal
ante el Tribunal de Distrito de la Dirección Seccional de Fiscalías de
Antioquia y ORDENAR a la Fiscalía General de la Nación que dentro de los
treinta días siguientes, a título indemnizatorio, reconozca y pague el
equivalente a los salarios y prestaciones dejados de percibir desde la fecha
del retiro del cargo y hasta el día que cumplió la edad de retiro (17 de
diciembre de 2008), descontando de ese monto las sumas que por cualquier
concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido
Hermilda Sierra Jaramillo, sin que la suma a pagar por indemnización sea
inferior al equivalente a los salarios y prestaciones de seis (6) meses ni
pueda exceder el equivalente a los salarios y prestaciones de veinticuatro (24)
meses.
Cuarto.-
ORDENAR a la Fiscalía General de la Nación realice las
cotizaciones al Sistema Pensional respectivo, que no efectuó durante el lapso
correspondiente al periodo indemnizado, descontado de las sumas laborales
adeudadas el porcentaje que de ello corresponde la señora Hermilda Sierra
Jaramillo, de conformidad con el régimen pensional que la cobija.
Quinto.- NO ORDENAR el reintegro de la señora
Hermilda Sierra Jaramillo, por haber superado la edad de retiro forzoso.
Sexto.- LÍBRENSE las comunicaciones de que trata
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
Ausente en comisión
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Impedimento aceptado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con salvamento de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Magistrada (e)
ANDRES MUTIS VANEGAS
Secretario General (e)
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
A LA SENTENCIA
SU874/14
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Desconocimiento
del precedente constitucional
que garantizaba el reintegro de los funcionarios públicos que ocupaban un cargo
de carrera en provisionalidad y fueron desvinculados de él sin que se motivara
el acto administrativo por medio del cual fueron despedidos (Salvamento de
voto)
La Sentencia desconoce la línea jurisprudencial que la Corte venía
construyendo de manera progresiva desde el año 1998, la cual garantizaba, con
algunos matices, el reintegro de los empleados y funcionarios públicos que ocupaban
un cargo de carrera en provisionalidad y fueron desvinculados de él sin que se
motivara el acto administrativo por medio del cual fueron despedidos. En esa
medida, se está cambiando el precedente fijado por éste Tribunal en lo que
respecta a los efectos implícitos que conlleva el reintegro sin solución de
continuidad, desconociendo que el mismo implica el pago de salarios y demás
prestaciones sociales que percibía el trabajador, como si nunca se hubiera
interrumpido la relación laboral.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Desconocimiento
de la jurisprudencia del Consejo de Estado
que sostiene que la desvinculación de un empleado o funcionario de carrera debe
ser motivada, so pena de que opere el reintegro con todas las consecuencias
jurídicas que del mismo se desprenden (Salvamento de voto)
Magistrada Ponente:
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones que toma esta Corporación, me permito salvar el voto, como ya lo he
hecho en oportunidades anteriores, a la decisión adoptada por la Sala Plena
dentro del asunto de la referencia. Debo en primer lugar manifestar que existen
razones que me llevan a disentir de algunos aspectos y consideraciones mediante
los cuales la Corporación, entró a proferir una sentencia que resulta regresiva
en materia de derechos laborales humanos, por las siguientes razones:
1.    La Sentencia en
mención desconoce la línea jurisprudencial que la Corte venía construyendo de
manera progresiva desde el año 1998, la cual garantizaba, con algunos matices,
el reintegro de los empleados y funcionarios públicos que ocupaban un cargo de
carrera en provisionalidad y fueron desvinculados de él sin que se motivara el
acto administrativo por medio del cual fueron despedidos. En esa medida, se
está cambiando el precedente fijado por éste Tribunal en lo que respecta a los
efectos implícitos que conlleva el reintegro sin solución de continuidad,
desconociendo que el mismo implica el pago de salarios y demás prestaciones
sociales que percibía el trabajador, como si nunca se hubiera interrumpido la
relación laboral. Ello quedó plasmado en las sentencias de unificación SU-917
de 2010 y la SU-691 de 2011, entre otras muchas sentencias.
2.    De igual manera,
la Corte desconoce la competencia de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, la cual desde la expedición de la Ley 909 de 2004, artículo 41,
viene sosteniendo que la desvinculación de un empleado o funcionario de carrera
debe ser motivada, so pena de que opere el reintegro con todas las
consecuencias jurídicas que del mismo se desprenden. En este sentido, la Corte
está mutando el contenido de los efectos de la declaratoria de nulidad y
restablecimiento del derecho, los cuales traen como lógica consecuencia el pago
de todas las acreencias laborales dejadas de percibir por el trabajador,
durante el tiempo que estuvo injustamente por fuera de su empleo, tal como lo
ha sostenido la jurisprudencia reiterada y pacífica del Consejo de Estado en
las sentencias 0673/08, 1454/11,2031/11, 2105/11, 2256/11, 0412/12, 1090/12,
entre otras y la Corte Suprema de Justicia -Sala Laboral- en la providencia
Radicado Núm. 33529, entre otras.
3.    La ponencia no
tiene un fundamento constitucional-sólido, toda vez que aplica una norma por
analogía (Ley 909 de 2004, la cual regula la carrera administrativa), cuando
los asuntos a comparar son diametralmente opuestos, por lo que es abiertamente
regresiva en materia de derechos laborales, al dejar de reconocer el pago de
las prestaciones sociales y el aporte a la seguridad social en pensiones
durante el tiempo que duró la desvinculación del trabajador.
4.     La posición ahora
adoptada por este Tribunal, exalta el principio de sostenibilidad fiscal, como
rector absoluto en las decisiones de la Corte, en detrimento de los derechos
humanos laborales, además de trasladar al trabajador la carga desproporcionada
de la demora en la resolución de sus asuntos contenciosos administrativos, los
cuales, después de varios años de persistente búsqueda de justicia, reciben a
cambio una indemnización que no se acompasa con el desgaste físico, emocional y
económico al que se han visto expuestos.
5.     Considero que con
esta determinación se expone al Estado colombiano a un gran número de demandas
internacionales, toda vez que al reducirse desproporcionadamente el pago
integral de las reclamaciones laborales, se induce a los empleados y
funcionarios públicos a reclamar el restablecimiento de sus derechos
conculcados, ante los organismos internacionales, tales como la Corte
Interamericana de Derechos Humanos.
6.     Cabe precisar que
cuando la jurisdicción de lo contencioso administrativo ordena el reconocimiento
y pago de los emolumentos dejados de percibir por el funcionario injustamente
despedido, no lo hace a título de salario, sino como indemnización por la
afrenta recibida por parte de la administración, cuyos perjuicios solo son
tasables con base en el sueldo que devengaba el trabajador.
En los anteriores términos dejo
argumentada mi postura, en lo que respecta a los efectos jurídicos que produce
el reintegro sin solución de continuidad, cuando un funcionario que ocupa en
provisionalidad un cargo de carrera, es desvinculado del mismo, sin solución de
continuidad.
Fecha ut supra,
JORGE IVAN
PALACIO PALACIO
Magistrado
[1] Sentencia C-543 de 1992.
[2] Varias razones imponen el carácter
excepcional de la procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales: “Sin embargo, el panorama es
claro ya que como regla general la acción de tutela no procede contra
decisiones judiciales y esto por varios motivos.  Entre ellos, en primer lugar,
el hecho que las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de
reconocimiento y realización de los derechos fundamentales proferidos por
funcionarios profesionalmente formados para aplicar la Constitución y la ley;
en segundo lugar, el valor de cosa juzgada de las sentencias a través de las
cuales se resuelven las controversias planteadas ante ellos y la garantía del
principio de seguridad jurídica y, en tercer lugar, la autonomía e
independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder
público inherente a un régimen democrático.” Sentencia C- 590 de 2005.
[3]
Ratio decidendi que fue
necesario reiterar de forma expresa en la sentencia C-590 de 2005: “Se ha sostenido que la Corte Constitucional, en la Sentencia
C-543-92, declaró la inexequibilidad de varias disposiciones legales que
permitían la tutela contra sentencias.  Con base en esa referencia se afirma
que el amparo constitucional de los derechos fundamentales no procede contra
decisiones judiciales porque así lo estableció esta Corporación en un fallo de
constitucionalidad; fallo que, a diferencia de las decisiones proferidas con
ocasión de la revisión de las sentencias de tutela, tiene efectos erga omnes
[…] a través de la sentencia C-543/92 la Corte Constitucional declaró la
inconstitucionalidad de los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991,
disposiciones que consagraban la acción de tutela contra decisiones judiciales.
No obstante, en esa oportunidad la Corte indicó de manera expresa que la acción
de tutela sí podía proceder contra omisiones injustificadas o actuaciones de
hecho de los funcionarios judiciales, cuando quiera que las mismas vulneraran
los derechos fundamentales.”
[4] Sentencia T-572 de 1994.
[5]
Sentencia T-638 de 2011.
[6]
Sentencia T-419 de 2011.
[7] Ver sentencias SU-014 -01, SU-214-01 Y T-177-12.
[8] Ver sentencias SU-640 de98 y SU-168 de99.
[9]
Sentencia T-117 de 2007.
[10] Cfr, la citada T-292 de 2006 y, en el mismo sentido,
la sentencia C-386 de 1996.
[11] Sentencia T-292 de 2006:
“Por las razones anteriores, puede concluirse que en materia de tutela,
- cuyos efectos ínter partes eventualmente pueden llegar a hacerse extensivos
en virtud del alcance de la revisión constitucional -, la ratio decidendi
sí constituye un precedente vinculante para las autoridades. La razón principal
de esta afirmación se deriva del reconocimiento de la función que cumple la
Corte Constitucional en los casos concretos, que no es otra que la de “homogeneizar
la interpretación constitucional de los derechos fundamentales” a través
del mecanismo constitucional de revisión de las sentencias de tutela (artículo
241 de la C.P). En este sentido, la vinculación de los jueces a los precedentes
constitucionales resulta especialmente relevante para la unidad y armonía del
ordenamiento como conjunto, precisamente porque al ser las normas de la
Carta de textura abierta, acoger la interpretación autorizada del Tribunal
constituye una exigencia inevitable. De no aceptarse este principio, la
consecuencia final sería la de restarle fuerza normativa a la
Constitución, en la medida en que cada juez podría interpretar libremente la
Carta, desarticulando el sistema jurídico en desmedro de la seguridad jurídica
y comprometiendo finalmente la norma superior, la confianza legítima en la
estabilidad de las reglas jurisprudenciales y el derecho a la igualdad de las
personas”.
[12] Sentencias T-086 de 2007
y T-292 de 2006), T-158 de 2006, SU-1184 de 2001, T-462 de 2003, T-1625 de
2000, SU-640 de 1998 y SU 168 de 1999, entre otras.
[13]
Sentencia T-292 de 2006.
[14] Eduardo Cifuentes Muñoz,
sin salvamento de voto, sólo contiene una aclaración de voto del magistrado
José Gregorio Hernández Galindo, respecto de un tema muy diferente.
[15] En la sesión plenaria de
mayo 30 de 1991 el Constituyente señaló que resulta indispensable la
constitucionalización del principio de la publicidad porque “es de la esencia
de la actividad administrativa”.
[16] T-297/94, M.P. Antonio
Barrera Carbonell
[17]
Sentencia SU-250 de 1998.
[18]
Sentencia SU-917 de 2010.
[19] De
manera concreta el cuadro No. 10 (página 25) compara cómo ha variado el
promedio –en meses- de la duración del desempleo desde el año 2003 hasta el
2012 en los siguientes países: Canadá, Brasil, Estados Unidos, Reino Unido,
Turquía, Japón, España, Sur África y Grecia.
[20]De acuerdo con el estudio Global Employment
Trends 2014: Risk of a jobless recovery?, se
entiende por desempleo de larga duración, aquél que supera los 12 meses,
mientras que el desempleo de corta y mediada duración es aquél que se extiende
entre 3 y 6 meses, y en todo caso es menor de 12 meses.
[21] Este
documento fue elaborado por profesores Carlos Augusto Viáfara L, y José Ignacio
Uribe G. del Departamento de Economía de la Universidad del Valle, miembros del
Grupo de Investigación en Economía Laboral y Sociología del Trabajo. Documento
340, 7 de marzo de 2008.
[22] Véase
página 16 del estudio Duración del desempleo y canales de búsqueda de empleo
en Colombia, 2006. Departamento Nacional de Planeación de la República de
Colombia, Dirección de Estudios Económicos. Documento 340, 7 de marzo de 2008.
[23] Véase
página 17 del estudio Duración del desempleo y canales de búsqueda de empleo
en Colombia, 2006. Departamento Nacional de Planeación de la República de
Colombia, Dirección de Estudios Económicos. Documento 340, 7 de marzo de 2008.
[24]
Artículo 24 de la Ley 909 de 2004
[25] Inciso 4 del artículo 86
de la Constitución Política y numeral 1º del artículo 6 del Decreto 2591 de
1991
[26] Corte Constitucional,
Sentencia T-356 de 2008. Cfr., Sentencia C-371 de 1999.
[27]
Sentencia SU-917 de 2010.
[28]
Sentencia SU-691 de 2011.
[29]
Sobre el tema se pueden consultar,
entre otras, las sentencias T-1206 de 2004, T-031 de 2005, T-161 de 2005, T-222
de 2005, T-267 de 2005, T-392 de 2005, T-648 de 2005, T-660 de 2005, T-804 de
2005, T-1159 de 2005, T-1162 de 2005, T-1310 de 2005, T-1316 de 2005, T-1323 de
2005, T-081 de 2006, T-156 de 2006, T-653 de 2006, SU-917 de 2010 y SU-691 de
2011.
[30]
Sentencia T-656 de 2011.
[31] Radicación:
25000232500020020697501 (3934-05) Actora: Martha Wilfer Moreno Alzate. M.P. Ana
Margarita Olaya
[32] Folio
444, cuaderno del proceso contencioso administrativo de nulidad y
restablecimiento del derecho.
[33]
Folio 44, cuaderno de la Corte Constitucional.