C-335-16
Sentencia C-335/16
REGULACION DE LA
PENSION DE INVALIDEZ POR PERDIDA DE LA LICENCIA DE VUELO-No se incurre en
exceso en el desarrollo de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley
100 de 1993, para ajustar y armonizar el régimen de pensiones de los aviadores
civiles, como tampoco, vulnera el debido proceso ni el derecho a la igualdad
DECRETO
LEY SOBRE REGIMEN PENSIONAL DE LOS AVIADORES CIVILES-Pérdida
de la licencia de vuelo como causal de invalidez del trabajador
COSA
JUZGADA-Fundamentos
COSA
JUZGADA-Efectos
COSA
JUZGADA RELATIVA Y COSA JUZGADA ABSOLUTA-Distinción
COSA
JUZGADA RELATIVA-Configuración
COSA
JUZGADA RELATIVA-Verificación requiere
doble escrutinio
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD-Aplicabilidad y
vigencia de la disposición demandada
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS DEROGADAS-Aplicabilidad
y efectos de la disposición demandada
ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Derecho político de ciudadanos
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Objeto y concepto de la violación
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes
FACULTADES
LEGISLATIVAS DELEGADAS-Exigencia de precisión y agotamiento
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Reiteración de jurisprudencia
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Requisitos
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Concepto de precisión y amplitud no son excluyentes
entre sí
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS CONFERIDAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Límites/FACULTADES
EXTRAORDINARIAS CONFERIDAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Límite material
COMPETENCIA
DEL LEGISLADOR ORDINARIO-Respeto por la separación de poderes y
el principio democrático
AUTORIZACION
DEL LEGISLADOR DELEGADO-Parámetro de control de la actividad
legislativa del Presidente de la República
DELEGACION
LEGISLATIVA COMO PARAMETRO DE CONTROL CONSTITUCIONAL-Contenido
material
NORMA
EXPEDIDA POR EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA Y DELEGACION HECHA POR EL CONGRESO-Relación
LEGISLADOR
DELEGADO-Extralimitación
en que incurra debe ser evidente y notoria
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS CONFERIDAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Agotamiento/POTESTAD
DELEGADA-No es posible expedir nuevas disposiciones sobre lo regulado por
el legislador delegado/DELEGACION DE FACULTADES-Presidente no es un
legislador permanente en determinada materia durante un delimitado periodo
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS CONFERIDAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Jurisprudencia
constitucional
PRESIDENTE
DE LA REPUBLICA-Facultades conferidas por el Congreso
PRESIDENTE
DE LA REPUBLICA-Agotamiento de las facultades/FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Finalidad
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Se otorgan cuando la necesidad lo exija o la
conveniencia pública lo aconseje
DECRETO
LEY SOBRE REGIMEN PENSIONAL DE LOS AVIADORES CIVILES Y DECRETO LEY QUE LO
ADICIONA-Jurisprudencia
constitucional/EJERCICIO DE LAS FACULTADES DELEGADAS-Jurisprudencia
constitucional
DECRETO
LEY SOBRE REGIMEN PENSIONAL DE LOS AVIADORES CIVILES Y DECRETO LEY QUE LO
ADICIONA-Facultades
extraordinarias
Por ser de interés para lo que se decide
en esta providencia, se pueden extraer, entre otras, las siguientes
conclusiones: -El legislador delegante estableció como propósitos de las
facultades conferidas en el numeral 2 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993,
entre otros, el de revisar el régimen de pensiones vigente para los aviadores,
el cual debía armonizarse y ajustarse con las regulaciones establecidas sobre
la materia en la citada Ley 100. - Expedido el primer Decreto Ley que en
cumplimiento de las facultades delegadas regenta un tema, en principio, no
resulta posible producir otros decretos que contengan una nueva regulación
sobre el asunto. Al autorizarse al legislador delegado
para arreglar, moderar, poner en armonía la normas que sobre pensiones rigen a
los aviadores civiles, se entiende que tales normas requieren arreglos, se
comprende que su régimen ha de presentar cierta moderación o atenuación, pues
el régimen general pensional, puede no estar en armonía con su situación. En
esa medida, se puede afirmar que las prescripciones que expidió el legislador
delegado en esa materia, debieron  apuntar a morigerar o componer aquellos
aspectos que en el sentir del Presidente requerían otros mandatos, dado que los
existentes no lograban atender las necesidades de la profesión de aviador
civil.
Para
la Sala, un precepto que considera la pérdida, por cualquier causa profesional
o no profesional, no provocada intencionalmente, de la licencia para volar,
como una situación que da lugar a la invalidez del piloto; se acompasa con el
peso que tiene la licencia de vuelo en la labor del trabajador aludido. Tal
como se vio en el acápite 6.1, la normativa internacional y nacional sobre las
licencias de vuelo ha destacado su importancia como garantía de la seguridad
que debe brindar el profesional que conduce la aeronave. Para la Corte, es evidente
el nexo temático entre el precepto y la finalidad y el objeto de la facultad,
cual es, armonizar las normas pensionales de los aviadores con la situación de
los mismos. Para la Sala, un precepto que considera
la pérdida, por cualquier causa profesional o no profesional, no provocada
intencionalmente, de la licencia para volar, como una situación que da lugar a
la invalidez del piloto; se acompasa con el peso que tiene la licencia de vuelo
en la labor del trabajador aludido. Tal como se vio en el acápite 6.1, la
normativa internacional y nacional sobre las licencias de vuelo ha destacado su
importancia como garantía de la seguridad que debe brindar el profesional que
conduce la aeronave. Para la Corte, es evidente el nexo temático entre el
precepto y la finalidad y el objeto de la facultad, cual es, armonizar las
normas pensionales de los aviadores con la situación de los mismos.
DOBLE
INSTANCIA-Dimensiones/DOBLE
INSTANCIA-Principio, garantía y derecho
DOBLE
INSTANCIA-Status
jurídico
DOBLE
INSTANCIA-Implicaciones
DOBLE
INSTANCIA-Consagración
constitucional
DOBLE
INSTANCIA-Ambito
judicial
PRINCIPIO
DE LA DOBLE INSTANCIA-Jurisprudencia constitucional
PRINCIPIO
DE LA DOBLE INSTANCIA-Desconocimiento
PRINCIPIO
DE LA DOBLE INSTANCIA-No tiene carácter absoluto
PRINCIPIO
DE LA DOBLE INSTANCIA-Admite excepciones/PRINCIPIO DE LA
DOBLE INSTANCIA-Exigencias
PRINCIPIO
DE LA DOBLE INSTANCIA-No hace parte del núcleo del debido
proceso/EXCLUSION DE LA SEGUNDA INSTANCIA-No debe ser arbitraria e
irrazonable/DOBLE INSTANCIA-Proporcionalidad
y razonabilidad
EXCLUSION
DE LA SEGUNDA INSTANCIA-Condiciones para su omisión
SEGUNDA
INSTANCIA-Amplio
margen de configuración del legislador/MARGEN DE CONFIGURACION DEL
LEGISLADOR-No excluye al Presidente cuando lo hace
como legislador delegado
PRINCIPIO
DE DOBLE INSTANCIA-Excepciones no instituyen reserva legal
EJERCICIO
DE FACULTADES LEGISLATIVAS DELEGADAS-No es razón para
valorar como inconstitucional una disposición que haya exceptuado la doble
instancia
DOBLE
INSTANCIA-Restricciones
del legislador/PRESIDENTE COMO LEGISLADOR DELEGADO-Sujeto a límites y
restricciones cuando decide omitir la consagración de la segunda instancia
PRINCIPIO
DE LA DOBLE INSTANCIA-Circunstancias a tener en cuenta al
evaluar una medida presuntamente infractora
DERECHO
A LA IMPUGNACION Y SEGUNDA INSTANCIA-Diferencia
DOBLE
INSTANCIA-Mecanismo
de protección de derechos
JUNTA
ESPECIAL DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Órgano de única
instancia
DECRETO
LEY SOBRE REGIMEN PENSIONAL DE LOS AVIADORES CIVILES-Establecimiento
de la Junta Especial de Calificación de Invalidez/JUNTA ESPECIAL DE
CALIFICACION DE INVALIDEZ-Finalidad/JUNTA ESPECIAL DE CALIFICACION DE
INVALIDEZ-Carácter
excepcional/JUNTA ESPECIAL DE CALIFICACION DE INVALIDEZ
FRENTE A LA SEGURIDAD SOCIAL-Soporte
constitucional
JUNTA
ESPECIAL DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Especificidades
JUNTA
ESPECIAL DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Status jurídico
JUNTA
ESPECIAL DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Órgano de
creación legal
JUNTA
ESPECIAL DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Configuración
JUNTA
ESPECIAL DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Reconocimiento
por la jurisdicción ordinaria de la Sala Laboral de la Corte Suprema de
Justicia
JUNTA
ESPECIAL DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Funciones/JUNTA
ESPECIAL DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Determina
en única instancia la calificación de la invalidez
DERECHO
AL DEBIDO PROCESO-Asistencia de la Junta Especial de
Calificación de Invalidez al aviador civil activo o pensionado sujeto de
evaluación
JUNTA
ESPECIAL DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Funcionamiento
sujeto a criterios técnicos que implica su labor
JUNTA
ESPECIAL DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Naturaleza
de sus dictámenes
DICTAMEN
DE LA JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Motivación
DICTAMEN
DE LA JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-No
tiene status de sentencia ni de carácter condenatorio
DICTAMEN
DE LA JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Competencia de
la justicia laboral/DICTAMEN DE LA JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Procedencia
de la acción de tutela
DECRETO
LEY SOBRE REGIMEN PENSIONAL DE LOS AVIADORES CIVILES-Perdida
de la licencia para volar y de la capacidad laboral como factores de la pensión
de invalidez
PERDIDA
DE LA LICENCIA PARA VOLAR Y DE LA CAPACIDAD LABORAL-Factores
de la pensión de invalidez
PENSION
DE INVALIDEZ-Finalidad/PENSION DE INVALIDEZ-Protección
vía acción de tutela/DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Protección
de la pensión de invalidez
DECRETO
LEY SOBRE REGIMEN PENSIONAL DE LOS AVIADORES CIVILES-Pérdida
de la licencia de vuelo impide el
ejercicio de su actividad
TITULARIDAD
DE LA LICENCIA DE VUELO-Disposiciones de
orden internacional
TITULARIDAD
DE LA LICENCIA DE VUELO-Normas y procedimientos internacionales
LICENCIA
DE VUELO-Requerimiento
por motivos de seguridad/LICENCIA DE VUELO-Requerimiento resulta
exigible como garantía de idoneidad
UNIDAD
ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE LA AERONAUTICA CIVIL-Normativa ordena
el porte de la licencia de vuelo y el correspondiente certificado médico de
soporte
PERDIDA DE
LA LICENCIA DE VUELO-Declaración de invalidez siempre y
cuando no haya sido provocada intencionalmente por el afectado/PENSION DE
INVALIDEZ-Estado
de invalidez
no
provocado intencionalmente según la Ley 100 de 1993/JUNTA ESPECIAL DE
CALIFICACION DE INVALIDEZ-Corresponde la calificación
que conduce a la pérdida de la licencia de vuelo
DECRETO
LEY SOBRE REGIMEN PENSIONAL DE LOS AVIADORES CIVILES FRENTE A LA PENSION DE
INVALIDEZ-Lo
faltante se regirá por lo consagrado en la Ley 100 de 1993
DECRETO
LEY SOBRE REGIMEN PENSIONAL DE LOS AVIADORES CIVILES-Decreto
ley que lo adiciona no incluyó disposiciones sobre
porcentaje de pérdida de la capacidad laboral
DECRETO
LEY SOBRE REGIMEN PENSIONAL DE LOS AVIADORES CIVILES Y DECRETO LEY QUE LO
ADICIONA-Porcentaje
de pérdida de la capacidad laboral por invalidez por pérdida de
la licencia de vuelo
PENSION
DE INVALIDEZ DE AVIADOR CIVIL-Jurisprudencia de la
Corte Suprema de Justicia
PENSION
DE INVALIDEZ DE LOS AVIADORES CIVILES-No
coincide con el porcentaje de la pérdida de capacidad laboral/PENSION DE
INVALIDEZ DE LOS AVIADORES CIVILES-No
cabe decir que las declaraciones de invalidez conducen indefectiblemente al
monto máximo de la prestación
PERDIDA
DE LA LICENCIA DE VUELO-Declaración de invalidez no conduce a
que se considere al pensionado en situación de máxima invalidez/PERDIDA DE
LA CAPACIDAD LABORAL-No se asimila a la invalidez
PENSION
DE INVALIDEZ DE LOS AVIADORES CIVILES-Se tiene en
cuenta la condición física y capacidad productiva del piloto para determinar la
invalidez y establecer el monto
PERDIDA
DE LA CAPACIDAD LABORAL-Jurisprudencia de la
Corte Suprema de Justicia
PENSION
DE INVALIDEZ DE LOS AVIADORES CIVILES-Porcentaje
de pérdida de la capacidad laboral no implica la máxima prestación
ni comporta el desconocimiento de la capacidad laboral que preserve el
pensionado
DECRETO
LEY SOBRE REGIMEN PENSIONAL DE LOS AVIADORES CIVILES FRENTE AL PRINCIPIO DE
IGUALDAD-Comparación
entre las prestaciones del régimen pensional de los aviadores y el régimen
pensional general/REGIMENES DE SEGURIDAD SOCIAL-Son
complejos e incluyen diferentes tipos de prestaciones
Por resultar relevantes para la decisión
que corresponde tomar en este juicio de constitucionalidad, se destacan dos
conclusiones que arroja la jurisprudencia reseñada sobre el Decreto 1282 de
1994. En primer lugar, se tiene que resulta admisible la comparación entre
prestaciones pertenecientes al régimen pensional de los aviadores y el régimen
pensional general, esto es, vale relacionar una prestación otorgada de modo
particular a los aviadores civiles con el mismo tipo de prestación concedida a
los afiliados al sistema general de pensiones. En segundo lugar, dicha
comparación exige, acorde con la jurisprudencia, unos requisitos, sin los
cuales no tiene viabilidad tal ejercicio. En lo atinente a los requisitos, es
importante recordar que la Corporación ha sostenido que los regímenes de
seguridad social son complejos y, por ende, incluyen diferentes tipos de
prestaciones, en esa medida, unos pueden resultar más beneficiosos para el
trabajador en ciertos aspectos y, otros, más favorables para otro grupo de
trabajadores.
DECRETO
LEY SOBRE REGIMEN PENSIONAL DE LOS AVIADORES CIVILES FRENTE AL PRINCIPIO DE
IGUALDAD-Régimen
de transición
REGIMENES
PENSIONALES DISTINTOS-Comparación para evaluar si se configura
o no violación del derecho a la igualdad/DECRETO LEY SOBRE REGIMEN PENSIONAL
DE LOS AVIADORES CIVILES Y PENSION DE INVALIDEZ FRENTE AL PRINCIPIO DE
IGUALDAD-Comparación entre destinatarios de
la norma y afiliados al sistema de pensiones
DECRETO
LEY SOBRE REGIMEN PENSIONAL DE LOS AVIADORES CIVILES Y DECRETO LEY QUE LO
ADICIONA-Juicio
de igualdad
PRINCIPIO
DE IGUALDAD-Relevancia
PRINCIPIO
DE IGUALDAD-Alcance
PRINCIPIO
DE IGUALDAD-Mandatos que comprende
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD-Juicio integrado de igualdad
DERECHO
A LA IGUALDAD-Test de igualdad/DERECHO A LA IGUALDAD-Carácter
relacional/TEST DE IGUALDAD-Objetos de
análisis
TEST
DE IGUALDAD-Intensidad
TEST
DE IGUALDAD-Tipos
TEST
ESTRICTO DE IGUALDAD-Procedencia
DECRETO
LEY SOBRE REGIMEN PENSIONAL DE LOS AVIADORES CIVILES Y DECRETO LEY QUE LO
ADICIONA FRENTE A LA PENSION DE INVALIDEZ-Test estricto de
igualdad
Para el caso concreto cabe descartar la
procedencia del test estricto, pues las medidas a examinar no implican una
clasificación sospechosa, sino incluyen un beneficio o ventaja para un grupo de
trabajadores. Por esa misma razón, tampoco puede decirse que afecta a personas
en condiciones de debilidad manifiesta. Podría entenderse que a los sujetos a
los que alude, por tratarse de la pensión de invalidez, son personas en
situación de discapacidad. Sin embargo, esa no es razón suficiente para activar
el juicio más intenso, pues, las medidas que se cuestionan lo que establecen es
una ventaja o beneficio, para un sector de personas expuestas a situaciones de
discapacidad, pero, no se trata de medidas que limiten, reduzcan o cercenen el
ejercicio de un derecho para personas en situación de debilidad. El criterio
con el que se traza la diferencia, no es la discapacidad, sino el oficio
desempeñado, la conducción de aeronaves. Igualmente, no se está frente a una
suerte de gracia concedida por el legislador a un determinado sujeto, pues lo
que se tiene son dos preceptos de carácter general, aplicables a cualquiera
cuya situación se adecue al supuesto de hecho de la norma jurídica, haciéndose
merecedor de la consecuencia respectiva; así pues, no cabrá la asimilación de
lo reglado en las normas censuradas, a un privilegio.
TEST
INTERMEDIO DE IGUALDAD-Aplicación/TEST INTERMEDIO DE
IGUALDAD-Características
TEST
INTERMEDIO DE IGUALDAD-Jurisprudencia constitucional
DECRETO
LEY SOBRE REGIMEN PENSIONAL DE LOS AVIADORES CIVILES Y DECRETO LEY QUE LO
ADICIONA FRENTE A LA PENSION DE INVALIDEZ-Aplicación del
test intermedio de igualdad
Reitera la Corte que, en este caso, al
tratarse de un beneficio concedido a un grupo de trabajadores en razón de su
actividad como aviadores civiles, corresponde adelantar un juicio intermedio
para verificar si resulta lesivo del derecho a la igualdad no haber extendido
dicha ventaja a otros trabajadores o carece de justificación haberla concedido
a los pilotos civiles.
DECRETO
LEY SOBRE REGIMEN PENSIONAL DE LOS AVIADORES CIVILES FRENTE A LA PENSION DE
INVALIDEZ-Derecho
a la seguridad social integral
Para la Sala, se evidencia el interés
del legislador en velar por el derecho a la seguridad social del grupo de profesionales
varias veces aludido. Las peculiaridades de su labor, ameritaron que se
concedieran facultades orientadas a producir una normativa que reconociese
aspectos específicos de su trabajo, los cuales, comprometen la materialización
de su seguridad social. Por lo que atañe
a la revisión del régimen pensional de los aviadores, no se encuentran razones
para estimarla como inconstitucional. El Artículo 48 consagra la seguridad
social como un servicio público de carácter obligatorio bajo la dirección del
Estado. Tanto es así que el inciso 2 del citado Artículo 48 establece que “Se
garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad
social”. También, el Artículo 53, prescribe, entre los principios mínimos
fundamentales del Estatuto del Trabajo, la “garantía a la seguridad social”. En lo
atinente a la seguridad social, está claro que la expectativa de acceder a la
pensión, ante lo que representa el quedar excluido de la profesión por la
pérdida de la autorización, cuando la causa de tal circunstancia no ha sido
provocada intencionalmente por el afectado; es una medida que innegablemente se
orienta a materializar el derecho a la seguridad social del aviador civil
privado de su oficio. No cabe duda que
al tratarse de aviadores que han perdido su licencia de vuelo, una disposición
legal que les concede el máximo porcentaje posible de pérdida de su capacidad
laboral, contribuye a viabilizar una de las prestaciones que hacen parte del
derecho a la seguridad social, en este caso, la pensión de invalidez.
Referencia: expediente D-11062
Demandante:
Juan Sebastián Aramburo Calle
Sergio de Jesús Restrepo Fernández
Asunto:
Acción
pública de inconstitucionalidad contra los artículos 11 y 12 del Decreto Ley
1282 de 1994 y el artículo 3º del Decreto Ley 1302 de 1994.
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C.,  veintinueve (29) de junio
de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y el trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, consagrada en los Artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, los ciudadanos Juan Aramburo Calle y Sergio de Jesús Restrepo
instauraron demanda contra los Artículos 11 y 12 del Decreto Ley 1282 de 1994 y
el Artículo 3º del Decreto Ley 1302 de 1994.
Mediante Auto del treinta (30) de
octubre de 2015, el Magistrado Sustanciador inadmitió la demanda por considerar
que los fundamentos de las acusaciones carecían de la suficiente carga
argumentativa que permitiera vislumbrar una duda mínima suficiente sobre la vulneración
o el desconocimiento de la Constitución Política por las normas demandadas.
Lo anterior, toda vez que la demanda carecía
de los requisitos de claridad, certeza, especificad y pertinencia, necesarios
para la debida estructuración de los cargos de inconstitucionalidad, según lo
dispuesto en el Decreto 2067 de 1991 y el desarrollo jurisprudencial
respectivo.
Dentro del término previsto, el nueve
(9) de noviembre de 2015, los accionantes radicaron en la Secretaría General de
esta Corporación escrito de subsanación.
A través de Auto del veintisiete (27) de
noviembre de 2015, el Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda,
dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al Procurador
General de la Nación para que rindiera el concepto a su cargo.
En la misma providencia, en virtud de lo
dispuesto en los Artículos 244 Constitucional y 11 del Decreto 2067 de 1991, se
ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Congreso de la
República, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, al Ministerio del Trabajo, al Ministerio de Salud y de
Protección Social y a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran dentro del proceso de la
referencia a objeto de exponer su posición en cuanto a la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de los preceptos acusados.
Adicionalmente, en observación de lo
sentado en el Artículo 13 del Decreto 2067 de 2011, se invitó a la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, a la Comisión Colombiana de Juristas, al Colegio
de Abogados del Trabajo, a Colpensiones, a la Asociación Colombiana de
Administradoras de Fondo de Pensiones y de Cesantías (ASOFONDOS),  a la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social-UGPP-, a la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles
(ACDAC),  a la Caja de Auxilios y Prestaciones de ACDAC (CAXDAC), a la
Asociación de Transporte Aéreo en Colombia (ATAC), a la Central Unitaria de
Trabajadores de Colombia (CUT), a la Confederación Nacional del Trabajo (CGT),
a la Confederación de Trabajadores de Colombia (CTC), a la Confederación de
Pensionados de Colombia (CPC),  a la Junta Especial de Calificación de
Invalidez de Aviadores y a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez y a
diversas facultades de Derecho.
Una vez cumplidos los trámites previstos
en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II.  EL TEXTO
DEMANDADO
A continuación se transcribe el texto de
los Artículos 11 y 12 del Decreto Ley 1282 de 1994 y del Artículo 3º del
Decreto Ley 1302 de 1994, según su publicación en el Diario Oficial No 41.403,
del 23 de junio de 1994 y en el Diario Oficial No. 41.406, del 24 de junio de
1994.
DECRETO 1282 DE
1994
Diario Oficial
No 41.403, del 23 de junio de 1994
MINISTERIO DE
TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL
Por el cual se
establece el Régimen Pensional de los Aviadores Civiles
ARTICULO 11. INVALIDEZ. Se
considera inválido un aviador civil que por cualquier causa de origen
profesional o no profesional, no provocada intencionalmente, hubiere perdido su
licencia para volar, que le impida ejercer la actividad de la aviación a juicio
de la junta de que trata el Artículo siguiente. En todos los demás aspectos,
las pensiones de invalidez de los aviadores civiles en actividad se regirán por
lo dispuesto en la ley 100 de 1993.
ARTICULO 12. JUNTA ESPECIAL DE
CALIFICACION DE INVALIDEZ. Para las personas de que trata el presente decreto.
Para las personas de que trata el presente decreto, créase la junta especial de
calificación de invalidez, conformada por un representante del Gobierno
Nacional, uno del gremio que agrupe a los aviadores civiles y uno de sus
empleadores, de ternas presentadas al Ministro de Trabajo y Seguridad Social
por la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles, Acdac y la Asociación de
Transportadores Aéreos Colombianos, ATAC, quienes deberán ser expertos en
medicina aeronáutica.
El estado de invalidez será
determinado en única instancia por esta junta, de conformidad con las normas
especiales contenidas en el manual único para la calificación de la invalidez,
de que trata el artículo 41 de la ley 100 de 1993.
DECRETO 1302 DE
1994
Diario Oficial
No. 41.406, del 24 de junio de 1994
Por el cual se
adiciona el Régimen Pensional de los aviadores civiles
ARTICULO 3o. La invalidez de que trata
el artículo 11 del Decreto 1282 de 1994, se considerará como incapacidad
laboral del 100%.
Para los beneficiarios del Régimen de
Transición, la pensión de invalidez se regirá por las disposiciones que se
venían aplicando con anterioridad a la Ley 100 de 1993.
III. LA DEMANDA
1.     Normas
constitucionales que se consideran infringidas
A juicio de los accionantes los Artículos 11
y 12 del Decreto Ley 1282 de 1994, “Por el cual se establece el Régimen
Pensional de los Aviadores Civiles” y del Artículo 3º del Decreto Ley 1302 de
1994, “Por el cual se adiciona el Régimen Pensional de los aviadores civiles”, vulneran
los Artículos 13, 29, 31, 48 y 150, Numeral 10, de la Constitución Política.
2.     Fundamentos de
la demanda
Los accionantes inician su censura
descartando la existencia de cosa juzgada, pues, si bien es cierto la sentencia
C-376 de 1995 se pronunció en términos de exequibilidad sobre los Decretos 1282
de 1994 y 1302 de 1994, entre otros, también es cierto que dicha declaración se
contrajo a la constitucionalidad de las normas que concedieron facultades
extraordinarias para su expedición.
Seguidamente, señalan que, en
consonancia con la jurisprudencia, la facultad de delegación del numeral 10 del
Artículo 150 Superior, implica un encargo excepcional debiendo atenderse, con
precisión, el sentido literal de lo mandado. En esa medida, manifiestan que el
Presidente de la República, al expedir las disposiciones acusadas, se excedió en
el ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso, por
medio del Artículo 139 de la Ley 100 de 1993, que consistían en “armonizar y
ajustar las normas que sobre pensiones rigen para los aviadores civiles y los
periodistas con tarjeta profesional (…)”.
En el caso del Artículo 11 del Decreto
Ley 1282 de 1994 se estableció un concepto de  invalidez para el caso de los
aviadores civiles, a pesar de que en el Artículo 38 de la Ley 100 de 1993 ya
existía una definición de invalidez. A través de esa nueva definición se creó
una categoría especial de ese concepto.
Frente al Artículo 12 del Decreto Ley 1282
de 1994, señalan que el Ejecutivo creó una instancia para la
calificación técnico-científica especial para los aviadores civiles, a pesar de
que en los Artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993 ya se había dispuesto la
creación de juntas interdisciplinarias para calificar la pérdida de capacidad
laboral.
Respecto del Artículo 3º del Decreto Ley
1302 de 1994, alegan que el legislador extraordinario, sin estar autorizado, señaló
un entendimiento de la invalidez consagrada en el Artículo 11 referido.
En atención a lo anterior, los
accionantes concluyen que con las disposiciones acusadas el Ejecutivo desconoció
el alcance gramatical de las expresiones armonizar y ajustar, el
cual supone que debía organizar la materia sin ignorar o alterar las
definiciones existentes, creando una nueva categoría prestacional. En la corrección
de la demanda precisan que el legislador ordinario ya había adoptado un
entendimiento de la noción de invalidez, sin establecer excepciones, ni
sujetarla a salvedades realizables por el legislador delegado.
En este punto citan como precedente a
atender la Sentencia C-452 de 2002, por medio de la cual la Corte declaró
inexequible el Artículo 46 del Decreto Ley 1295 de 1994, bajo el argumento de
que el establecimiento de prestaciones no era una facultad del Ejecutivo de
acuerdo con la ley habilitante (Numeral 11 del Artículo 139 de la Ley 100 de
1993). En esa disposición se definía el concepto de invalidez en materia de
riesgos profesionales para todos los afiliados, por ende, los accionantes concluyen
que tampoco era procedente la definición de ese concepto para el caso de los
aviadores civiles.
2.2. Particularmente, frente al Decreto
Ley 1302 de 1994, publicado el 24 de junio de 1994, cuyo artículo 3 esta
demandado, afirman que fue expedido cuando el Ejecutivo carecía de competencia para
ejercer las facultades extraordinarias, pues, en su entender, estas fueron
agotadas con la expedición del  Decreto Ley 1282 de 1994, publicado el 24 de
junio de 1994.
En este sentido sostienen que el Ejecutivo
no puede modificar, complementar o adicionar los decretos una vez expedidos,
facultad que recae en el Congreso. Lo anterior sucede independientemente del límite
temporal, pues no pueden coexistir durante todo el tiempo que determine la ley
habilitante dos legisladores. En la corrección de la demanda fundamentan esta
posición citando las Sentencias C-511 de 1992 y C-088 de 1998 advirtiendo que la
acusación recae sobre un vicio de competencia, en su acepción temporal, y no
sobre una irregularidad formal en su emisión, en consecuencia, no es aplicable
la caducidad de la acción.
2.3. Sostienen, además, que el Artículo
12 censurado creó la Junta Especial de Calificación de Invalidez, la cual
determina la pérdida de capacidad laboral por medio de una única instancia, sin
cumplir con los requisitos jurisprudenciales que permiten la exclusión de la
doble instancia. Al efecto traen a colación la Sentencia C-319 de 2013. En este
sentido afirman que (i) no se trata de una situación excepcional, debido a que
los demás afiliados cuentan con un trámite de doble instancia; (ii) no cuentan
con otros recursos, en el mismo trámite, para el ejercicio del derecho de
defensa; (iii) no se demuestra el cumplimiento de una finalidad constitucional;
y (iv) se genera un trato discriminatorio para los aviadores civiles quienes
carecen de la posibilidad de acudir a un superior para alegar lo relacionado
con el origen y la fecha de estructuración de la invalidez.
En el escrito de subsanación de la
demanda sostienen que el carácter científico que implica determinar el
porcentaje de pérdida de capacidad laboral, la fecha de estructuración y el
origen, exige el estudio por distintos órganos, esto es, requiere una revisión
doble, especializada, con mayor razón para los aviadores civiles por lo
complejo de su profesión. Destacan que ante un proceso judicial es pertinente
tener ponderado el concepto médico, lo que consideran surtido de mejor
manera si se respeta la garantía procesal de la doble instancia. Así pues, no
estiman como adecuado y suficiente el trámite actual en única instancia.
2.4. Aunado a ello, consideran que con
el régimen de calificación de invalidez establecido para los aviadores civiles,
se vulnera el derecho a la igualdad. Estiman que en su caso los factores determinantes
para la pérdida de capacidad laboral son diferentes y especiales, y se limitan
a la cancelación de su licencia para volar, lo que, en caso de darse, les
significa el acceso al máximo de las garantías prestacionales, sin tener en
cuenta otros criterios. A pesar de que la pérdida de la licencia solo los
inhabilita para ejercer una modalidad de su profesión. Estiman que se está
frente a una ficción injustificada que confunde una atribución técnica con una
categoría médico científica.
Advierten que la posibilidad de ejercer
el oficio es un factor a tener en cuenta, mas no el único, y el trato
diferenciado injustificado se agrava pues las prestaciones para la generalidad
se corresponden en proporción gradual a la pérdida de capacidad laboral, en
tanto que para los aviadores una pérdida de capacidad laboral, aún mínima, les
otorga invariablemente el máximo de prestaciones.
Hacen
una propuesta de test de igualdad para afirmar que resulta inexplicable no
someter los aviadores a una calificación médica ocupacional, para determinar su
pérdida de capacidad laboral y, en su lugar esta equivalga presuntamente a la
imposibilidad de volar como tripulante activo. Sostienen que esa preceptiva no
realiza fines constitucionales y se incurre en una incoherencia al tener como
inválido a quien no ha perdido su capacidad laboral. Finalmente, advierten que
el reconocimiento del tope máximo prestacional para los aviadores civiles, por
la pérdida de su licencia, es desproporcionado al no tener cabida la
gradualidad que sí opera para otros afiliados al sistema. Agregan que acorde
con lo sentado en la sentencia C-258 de 2013, los regímenes diferenciados no
pueden contemplar ventajas desproporcionadas y contrarias a los fines del
Estado de Derecho.
En
la corrección de su escrito precisaron que en el caso de los aviadores se
prescinde del porcentaje de pérdida de capacidad que se exige para los demás
afiliados. También ponen de presente que el aviador civil puede ser acreedor de
un pensión de invalidez máxima, sin tener un pérdida de capacidad laboral del
100%, como sí lo requeriría otro afiliado.
2.5
Finalmente, alegan que con los enunciados legales acusados se vulnera el
Artículo 48 Constitucional y el Acto Legislativo 01 de 2005 dado que se
quebrantan los principios de universalidad, eficiencia y solidaridad, los
cuales, se predican de todas las pensiones, incluida la de invalidez. Las
únicas excepciones fueron señaladas por el constituyente en el inciso 13 del
citado artículo Superior.
IV. INTERVENCIONES
1.
Caja
de Auxilio y Prestaciones de Acdac-Caxdac
Por medio de escrito allegado a esta
Corporación, el 18 de diciembre de 2015, el señor Mauricio Fernández, en
calidad de  Representante Legal de la Caja de Auxilio y Prestaciones de
Acdac-Caxdac, manifiesta que  los artículos 11 y 12 del Decreto Ley 1282 de
1994[1] solo
cobijan a los aviadores beneficiarios del Régimen de Pensiones Especiales
Transitorias y del Régimen de Transición[2]
afiliados al CAXDAC.
Igualmente, afirma que, en virtud del
Artículo 1º del Decreto 1557 de 1996, la Junta Especial de Calificación de
Invalidez solo podía calificar a los aviadores beneficiarios del Régimen de Pensión
Especial o del Régimen de Transición afiliados a CAXDAC, facultad que mantuvo,
para los beneficiaros del primero, hasta el año 2010 y, para los segundos,
hasta el 2014, en virtud de lo dispuesto en el Parágrafo transitorio 2 del Acto
Legislativo 001 de 2005.
En todo caso, advierte que la
especialidad de la profesión de los aviadores genera la necesidad de que se
certifique –por medio de la licencia– sus plenas condiciones físicas y
mentales, en virtud de la relevancia de ello para la seguridad del trabajador y
de las personas a bordo. En razón de lo anterior, es importante que ante la
cancelación de su licencia de vuelo sean considerados inválidos, de lo
contrario,
podría incentivarse que el personal afectado oculte su real estado de salud, lo
que desencadenaría inseguridad en el transporte aéreo.
2.
Ángela
Bustos Galvis y Héctor Guillermo Pachón Arcos
Los
ciudadanos Ángela Bustos Galvis y Héctor Guillermo Pachon Arcos, por medio de
escrito entregado en esta Corporación el 18 de octubre de 2015, manifiestan su
oposición a la modificación de la regulación en estudio.
Frente
al Artículo 11 del Decreto Ley 1282 de 1994 manifiestan que involucra un
concepto médico, el cual, no admite grados de capacidad laboral. La pérdida de
la licencia es absoluta, no relativa. Respecto del Artículo 12 acusado
sostienen que resulta constitucional la existencia de una Junta Especial de
Calificación de Invalidez, la cual tiene la competencia necesaria para poder
determinar la pérdida de capacidad laboral de los aviadores civiles, en única
instancia, dando lugar al reconocimiento pensional correspondiente. En lo
atinente al artículo 3º del Decreto Ley 1302 de 1994 destacan que se pretende
evitar una catástrofe en el ejercicio de la profesión de aviador y atender el
tema aeronáutico con la necesidad y seguridad jurídica que se requiere.
Solicitan
que se asuman las medidas pertinentes para que los aviadores civiles, quienes
están expuestos a lo largo del ejercicio de su profesión a radiaciones solares,
cambios climáticos, despresurizaciones, entre otras condiciones que afectan
ostensiblemente su salud, puedan tener acceso a su pensión de invalidez con la
cancelación de su licencia. Ello, en consideración a que en este momento, ante
la pérdida de su licencia están siendo reubicados en cargos denigrantes frente
a su vocación profesional.
3.
Universidad
Militar Nueva Granada
La
Decana de la Facultad de Derecho de la Universidad Militar Nueva Granada,
solicita, a través de escrito allegado a esta Corporación el 18 de diciembre de
2015, declarar la inexequibilidad de las disposiciones demandadas.
Considera
que el Presidente se extralimitó en el tiempo y en la materia para expedir las
normas acusadas. Destaca que el Ejecutivo estaba facultado para armonizar y
ajustar, más no para crear un nuevo instituto, como es la Junta Especial
de Calificación de Invalidez.
4.      Ministerio del Transporte
El señor Héctor Liborio Vásquez Ramírez,
Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Transporte, a través de memorial
allegado a esta Corporación el 12 de enero de 2016, solicita que se declaren
exequibles las normas demandadas por las razones que seguidamente se enuncian.
Señala que a los aviadores civiles se
les reconoció un Régimen Especial de Pensión y uno de Transición por medio del
Decreto Ley 1282 de 1994, los cuales se mantienen de forma excepcional para
quienes cumplieron los requisitos. Su financiación, en virtud del Decreto 1283
de 1994, se realiza a través del pago del cálculo actuarial efectuado por las
empresas de transporte aéreo y “de cinco (5) puntos adicionales de cotización”
ya que las cotizaciones realizadas en virtud del Sistema General de Pensiones
no son suficientes para suplir esa prestación. Para los demás aviadores el
régimen aplicable es el de la Ley 100 de 1993.
Posteriormente, refiere los antecedentes
de la regulación de la profesión de aviador civil. Explica el concepto de
licencia del personal a cargo de una aeronave, aludiendo a los parámetros que
sobre el tema contempla el Convenio sobre Aviación Civil Internacional. Señala
las implicaciones que esa normativa establece en ausencia de licencia válida o
permiso, en particular, la imposibilidad de actuar como miembro del personal
aeronáutico sin tales documentos.
Afirma que con las disposiciones
acusadas el Ejecutivo se limitó a armonizar y ajustar las normas que sobre
pensiones rigen para los aviadores civiles, acorde con la especialidad de esa
profesión, teniendo en cuenta que, de acuerdo con la Real Academia Española, la
palabra “ajustar” hace relación a “completar”.
Advierte
sobre la amplitud de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de
la República. Al efecto, sostiene que mediante estas el Congreso le delega sus
competencias legislativas para que regule una materia con la misma legitimidad
y eficacia que si esa Corporación lo hiciese. Resalta que el Artículo 150 No.
10, determina que esas facultades deben ser precisas, precepto que no debe
entenderse como “detallado” o “taxativo”, lo que implicaría que el Ejecutivo
debería “repetir lo autorizado por el legislador ordinario”.  Entre los
precedentes que invoca para defender sus asertos cita las Sentencias C-016 de
2013, C-395 de 1996 y C-366 de 2012.
Advierte que por medio del Artículo 11
del Decreto Ley 1282 de 1994 no se regula una nueva definición de invalidez,
concepto que se ajustó y complementó para el régimen especial de los aviadores
civiles. Aduce que los aviadores gozan de un régimen especial desde
antaño.
En lo relacionado con el Artículo 12 de
esa norma, señala que la regulación de la Junta Especial de Calificación de
Invalidez se justifica en la especialidad que caracteriza la profesión de los
aviadores, por la cual la calificación de su capacidad laboral debe definirse
por expertos en medicina aeronáutica.
Frente a la supuesta vulneración de la doble
instancia, manifiesta que la Ley 100 de 1993 no determinó que la creación de
las juntas de calificación de invalidez fuera obligatoria y su regulación no
lleva implícita una doble instancia. Adicionalmente, el bajo volumen de los
trabajadores que ejercen la aviación y su régimen especial justifican la
existencia de una única instancia. Igualmente, señala que la decisión que esta Junta
asuma es susceptible de los recursos regulados en la Ley 1437 de 2011.
Respecto al Artículo 3º del Decreto Ley
1302 de 1994 sostiene que con esa disposición se hizo un ajuste
complementario de aclaración, para lo cual el Ejecutivo se
encontraba facultado. Este consistió en que la incapacidad para los aviadores parte
del 100% y no del 50%, lo que se fundamenta en que la disminución de su
capacidad psicofísica implica per se la perdida de la licencia que los
habilita para ejercer su profesión. En todo caso, afirma, esos ajustes se
realizaron dentro del límite temporal correspondiente, y que el defecto alegado
constituye un vicio de forma, frente al cual se encuentra caducada la
acción de constitucionalidad.
Aduce
que un tratamiento legislativo diferente no implica una violación al principio
de igualdad, menos aun cuando se trata de un grupo poblacional con
características laborales especiales, quienes deben cumplir con requisitos
médicos, psicofísicos y de conocimientos estrictos y sometidos a evaluación
constante. Adicionalmente, ese trato diferencial responde, incluso, a razones
de seguridad aeronáutica, pues estos profesionales tienen a su cargo la
vida y la integridad de las personas a bordo. Alude en este punto al riesgo
social, entendido como un riesgo derivado del ejercicio de una profesión que
puede afectar el interés general o los derechos fundamentales.
Respecto
a la citación de la Sentencia C-452 de 2002, afirma que tal pronunciamiento no
es un precedente aplicable al caso bajo estudio ya que, a diferencia de la
norma estudiada por esa providencia, con las disposiciones acusadas, no se crea
una nueva prestación, ni una nueva forma de invalidez. Adicionalmente, indica
que la disposición allí estudiada se refiere a la generalidad de los afiliados
del sistema pensional, a diferencia de las normas acusadas, las cuales versan,
en específico, sobre la pensión de los aviadores civiles.
En
varios párrafos afirma que los cargos responden a razonamientos subjetivos que
no cumplen con los requisitos dispuestos por la Corte Constitucional para formular
una demanda de inconstitucionalidad, por ende, solicita una declaración de
inhibición. Pide que en caso de adoptarse una decisión de fondo, esta se
decante por la exequibilidad de los mandatos censurados.
5.      Ministerio del Trabajo
La profesional Janneth Caicedo Casanova,
Jefe Encargada de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Trabajo, a
través de escrito allegado a esta Corporación el 14 de enero de 2016, solicita
que se declaren exequibles las normas demandadas. Luego de reseñar in
extenso la demanda se pronunció en contra de los cargos como seguidamente
se refiere.
Frente a las censuras formuladas al
concepto de invalidez incluido en los enunciados atacados, aclara la
interviniente, que el equívoco en la demanda se presenta cuando considera que
la invalidez tiene lugar por el solo hecho de la pérdida de la licencia sin advertir
que el criterio vigente es la pérdida de capacidad, circunstancia esta última
que involucra un concepto médico científico. Precisa que la cancelación de la
licencia acontece cuando la disminución de la aptitud psicofísica del piloto,
le impide ejercer su profesión en condiciones de seguridad e implica un riesgo
para la seguridad aérea y supone la cancelación de los certificados médicos de
primera clase. Es por ello que se valora la incapacidad del 100%, pues, se
trata de una imposibilidad absoluta de desempeñarse como aviador. Igualmente,
advierte que una declaración de incapacidad laboral del 100% no conlleva
necesariamente que el trabajador pueda obtener el monto máximo de la pensión
pues se requiere que concurran los factores establecidos en la Ley 100 de 1993.
Agrega que el artículo 3 del Decreto 1302 d 1994 no habla de montos o cuantías,
sino de porcentaje de incapacidad laboral y cita a favor de su explicación
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia.
Por lo que atañe a la estipulación de la
única instancia, advierte que  el asunto en estudio se soporta en el principio
de especialidad, el cual es la razón de la configuración de la Junta Especial
de Calificación de Invalidez. Sobre el punto también rememora que la Corte
Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, en sentencia de fecha 28 de
enero de 2015, destacó la aptitud científica de la Junta para emitir el
dictamen de la pérdida de capacidad laboral de los aviadores civiles con base
en el conocimiento especializado en medicina aeronáutica de quienes la
conforman. En este punto recuerda que la competencia de la Junta operó para los
aviadores que cumplieron requisitos especiales hasta el 31 de julio de 2010 y
los beneficiarios del régimen de transición hasta el 31 de diciembre de 2014.
Respecto a las “desproporcionadas cargas
financieras”, afirma que las obligaciones pensionales de los aviadores eran
asumidas, en un principio, por los empleadores y, posteriormente, su pago
se realizó a través del CAXDAC, (Decreto Legislativo 1015 de 1956 y el Artículo
2 de la Ley 32 de 1961), Caja Administradora encargada, que asumió esas
funciones por medio de un “fondo común que se nutre con los aportes de las
empresas, sus rendimientos y los recursos o fondos propios de dicha entidad” -las
empresas se desprenden de la obligación del pago una vez cancelen el cálculo
actuarial correspondiente-. Así las cosas, las pensiones a cargo de esa Caja se
financian con aportes de naturaleza privada y no afectan los recursos del
Sistema General de Pensiones[3].
Frente a la Sentencia C-452 de 2002, por
medio de la cual se declaró inexequible el Artículo 46 del Decreto Ley 1295 de
1994, precisa que no es aplicable un  paralelismo frente a las normas
demandadas, ya que, a diferencia de lo que ocurrió con esa norma, las
disposiciones acusadas no excluyeron a los aviadores civiles del Sistema
General de Pensiones. Igualmente, destaca que la ley habilitante de las normas cuya
inconstitucionalidad se pretende no hizo referencia a asuntos de carácter
procedimental, sino a ajustar un régimen que ha tenido un carácter especial
desde antaño. La armonización consistió en enmarcar la especialidad dentro de
los principios generales de la Ley 100 de 1993.
En cuanto a la afirmación relacionada
con que el Presidente ya había agotado su competencia para expedir el Decreto
Ley 1302 de 1994, por la expedición del Decreto Ley 1282 de 1994, advierte que
en tal disposición se integran normas relacionadas con el tema para el cual el
Congreso lo había facultado para legislar, en consecuencia, no existe
extralimitación (Sentencia C-610 de 1996). Respecto a la extemporaneidad,
afirma que es un vicio formal, cuya inconstitucionalidad debió alegarse dentro
del año siguiente a la expedición de la norma, por tanto en el momento, la
acción por vicios formales se encuentra caducada.
Sobre la supuesta vulneración del
derecho a la igualdad, afirma que el legislador tiene potestad de dar un trato
diferente a personas que se encuentren en situaciones de hecho diferentes, como
ocurre en el presente caso, precepto que también se cumple en materia de
seguridad social.
Finalmente, manifiesta que coincide en
que el derecho a las pensiones especiales determinadas en el Decreto 1282 de
1994 se extinguió el 31 de julio de 2010 en virtud del Acto Legislativo 01 de
2005. Sin embargo, sostiene que las normas no consagran una especialidad que
permita acceder a la pensión de invalidez, sino que contemplan aspectos
procedimentales, por ende, no se puede entender como extinguida la pensión de
invalidez regulada por medio de las normas demandadas.
6.      Federación de
Aseguradores Colombianos
El Señor Luis Clavijo Patiño, en calidad
de Representan Legal de la Federación de Aseguradores Colombianos, por medio de
escrito allegado a esta Corporación, el 15 de enero de 2015, manifiesta que las
disposiciones acusadas deben ser declaradas inconstitucionales.
Citando jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia en la cual se advierten las varias situaciones posibles de
pensión para los aviadores comerciales, concluye el interviniente que no existe
correspondencia material entre las facultades otorgadas para establecer la
transición entre el régimen instaurado desde 1956 y la Ley 100 de 1993 y las
disposiciones producidas por el legislador delegado, las cuales, se orientaron
hacia la creación de un sistema especial y no a facilitarle el mencionado
tránsito.
Siguiendo esa línea, indica que el
Artículo 11 del Decreto Ley 1282 de 1994 no guarda coherencia con la premisa
normativa relacionada con que una persona puede ser calificada como inválida
cuando su capacidad laboral sea igual o superior del 50%. En lo relacionado con
el Artículo 12 del Decreto Ley 1282 de 1994, advierte que la calificación de
invalidez la realiza una Junta Especial, exceptuando la competencia de la Junta
Nacional y de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez. Frente al Artículo
3º del Decreto Ley 1302 de 1994 señala que por medio de este se desconoce la
proporcionalidad del monto pensional con respecto al porcentaje de pérdida de
capacidad laboral, ya que, con esa norma, el monto de la pensión corresponderá
siempre al porcentaje más alto.
Adicionalmente, alega que el Ejecutivo
se extralimitó al expedir el Decreto Ley 1302 de 1994, pues ya había agotado
sus facultades con la expedición del Decreto Ley 1282 de 1994. Para fundamentar
su posición cita la Sentencia C-511 de 1992, en la que, según entiende, se indicó
que el Ejecutivo solo puede ejercer esas facultades por una vez y en el periodo
otorgado por el Congreso. El conferimiento de facultades extraordinarias no
implica que este pueda asumir el rol de legislador de forma ininterrumpida.
Estima que el Ejecutivo, al haber
traspasado los límites materiales y temporales, también vulneró los Artículos
121 y 123 Superiores, de acuerdo con los cuales las autoridades del Estado solo
están facultadas para ejercer las funciones atribuidas por medio de la
Constitución y la Ley[4].
Concomitantemente, manifiesta que con
las disposiciones acusadas se vulnera el derecho a la igualdad, pues, a
diferencia de lo que ocurre con los afiliados al Sistema General de Seguridad
Social, para los aviadores civiles la pérdida de capacidad laboral se determina
por la negación de su licencia para volar, lo que obedece a un “juicio” de una
Junta Especial de Calificación de Invalidez, conformada por un cuerpo de
personas que deben tener experiencia en medicina aeronáutica, pero carecen de
supervisión, y para quienes no se determina un criterio que defina esa
experiencia; adicionalmente, esa decisión es asumida en única instancia. Por
último, advierte que, presumir que toda invalidez supone una pérdida de
capacidad laboral del 100%, puede ocasionar, por ejemplo, que un afiliado al
Régimen General de Seguridad Social pueda tener un menor porcentaje pensional
que un aviador, a pesar de tener el mismo grado de disminución de capacidad
laboral.
7.      Universidad Santo Tomas
La Universidad Santo Tomas, por medio
del Profesor Carlos Rodríguez Mejía, presentó su intervención mediante escrito
allegado a esta Corporación el 15 de enero de 2016. Respecto del Artículo 11
del Decreto 1282 de 1991, preliminarmente señala que el Ejecutivo tenía
facultad para ajustar y armonizar las normas que regían a los aviadores civiles
en materia pensional, criterio que siguió al determinar que la pérdida de la
licencia para volar impide que los aviadores ejerzan su profesión, en la medida
en que para ello se habían preparado profesionalmente.
En cuanto a la presunta vulneración del
Artículo 12 del Decreto 1282 de 1994 por consagrar una única instancia, afirma
que la doble instancia no es una premisa obligatoria, pues lo que sí es imperioso
es que en caso de haberla, todos los ciudadanos deben poder acceder a ella en
igualdad de condiciones[5]
y también es obligatorio que los recursos judiciales existentes sean efectivos[6]. Bajo
esta orientación, señala que contra la decisión adoptada por la Junta Especial
de Calificación de Invalidez proceden los recursos propios de la jurisdicción
contencioso administrativa y la acción de tutela en el evento que se pretenda evitar
la configuración de un perjuicio irremediable.
Sin embargo, afirma que el Artículo 11
del Decreto 1282 de 1994 y el  Artículo 3° del Decreto 1302 de 1994, vulneran
el derecho a la igualdad, pues no existe justificación para que a los aviadores
civiles se les determine una pérdida de capacidad laboral del 100% con la
pérdida de la licencia, mientras que los demás trabajadores afiliados al Sistema
se Seguridad Social deban comprobar una disminución de sus capacidad laborales
como mínimo del 50% y satisfacer otros requisitos para obtener la prestación
del caso. Con tales razonamientos concluye que debe prosperar la petición de
inconstitucionalidad.
8.      Asociación Colombiana de
Aviadores Civiles
El
señor Jaime Hernández Sierra, en calidad de Presidente y Representante Legal de
la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles, mediante escrito de diciembre 10
de 2015, solicita que se declare la constitucionalidad de las disposiciones
acusadas.
Sostiene
que debido a la preparación especial y a las características propias de la
profesión de los aviadores civiles, que les exigen someterse a un medio extraño
para la naturaleza “morfológica, biológica, estructural y humana”, siempre han
tenido un régimen pensional especial, situación que continuó con la expedición
de la Ley 100 de 1993, el Decreto Ley 1282 de 1994 y se ratificó por el Decreto
2090 de 2003, cuya vigencia se extendió por 10 años más a través del Decreto
1443 de 2014. Aunado a ello, el desgaste físico y psíquico y la exposición
potencial a adquirir enfermedades, justifica un trato diferencial, situación
que se hace más evidente con los avances tecnológicos y científicos de la
aviación. Ese tratamiento diferencial protege los derechos fundamentales a la
salud, a la vida y al trabajo, en condiciones dignas y justas de esos
trabajadores.
Manifiesta
que existe un interés empresarial en la demanda, empresas como Suramericana y
Colfondos han desconocido la calificación de la pérdida de capacidad laboral
realizada por la Junta Especial de Calificación de Invalidez, práctica que con
la presentación de la acción de inconstitucionalidad se adoptó de manera
uniforme. Igualmente, sostiene que existen diferentes casos en los que las
entidades encargadas del reconocimiento pensional, al desconocer el dictamen de
la Junta Especial, solicitan que sea realizado por las Juntas Regionales,
entidades que a su vez se niegan a acceder, por considerar que carecen de
competencia para el efecto[7].
Concluye que se trata de pagar menos y ganar más.
Afirma
que el Ejecutivo se limitó a armonizar y ajustar las normas relacionadas con el
régimen pensional de los aviadores civiles, facultad que ejerció respetando (i)
los límites temporales, pues tenía competencia para ello hasta el 24 de junio
de 1994 y el Decreto Ley 1284 de 1994, así como el Decreto Ley 1302 de 1994,
fueron expedidos el 23 de junio de 1994 y (ii) los limites materiales,
pues gozaba de competencia para estudiar todo lo relacionado con las pensiones
de los aviadores civiles, lo que involucraba las pensiones de invalidez y el
procedimiento para acceder a las mismas. Explica la intervención en este punto
que la armonización y ajuste era entre las normas vigentes y la situación
particular de la actividad de los aviadores. Se trataba de que el legislador
tuviera en cuenta la realidad de los profesionales en referencia, dado lo
insalubre y riesgoso de su tarea.
Frente
a la definición de invalidez, aduce que el Artículo 38 de la Ley 100 de 1993,
desarrolla ese concepto solo para una parte de los colombianos que no ejecutan sus
actividades laborales en las condiciones de los aviadores civiles; y, respecto
al reconocimiento pensional por la pérdida de la licencia para volar, afirma
que se justifica porque la cancelación de tal autorización implica la
inhabilidad vitalicia para ejercer su profesión. Situación que no solo los
afecta a ellos sino también a su núcleo familiar, teniendo lugar la pensión por
invalidez para brindar la protección correspondiente.
En
lo atinente a la Sentencia C-452 de 2002, afirma que esa providencia hace
relación al Artículo 46 del Decreto 1295 de 1994, referido al Sistema General
de Pensiones, a diferencia de los preceptos demandados relacionados con las
pensiones de los aviadores civiles, quienes ejercen una actividad de alto
riesgo y, por ende, se trata de situaciones diferentes.
Respecto
a la alegada vulneración de la doble instancia, sostiene que su exclusión se
justifica porque los integrantes de la Junta Especial de Calificación de
Invalidez tienen una preparación especial en medicina aeronáutica y sus
integrantes son representantes del Gobierno, de los Aviadores y de los
Trabajadores, lo que permite evidenciar un “instrumento de concertación” y no
de “instancia judicial”. Advierte que su calificación obedece a criterios
objetivos fijados por la División de Medicina de Aviación de la Unidad
Administrativa Especial de Aeronáutica Civil.
Sobre
la supuesta falta de competencia para expedir el Decreto Ley 1302 de 1994,
reitera que se expidió dentro del límite temporal y resalta que por medio de
esa disposición se determinó el porcentaje de incapacidad para los aviadores
civiles, mas no se modificó el Artículo 11 del Decreto 1282 de 1994.
Alega
que el interés de los demandantes al presentar la demanda es primordialmente de
tipo económico, por ende, no puede sobreponerse a los derechos laborales ni ir en
contravía de principios desarrollados en nuestro sistema de seguridad social como
la “no regresividad” y el principio de progresividad. En este sentido, cita la
Sentencia C-489 de 2009.
Finalmente,
relaciona algunos anexos con los cuales trata de evidenciar, a través de estudios
científicos, que las condiciones especiales del ejercicio de la profesión por
los aviadores civiles, implica, entre otras consecuencias, la potencialidad
para adquirir enfermedades. Dentro de estos documentos, se destaca el “informe
preliminar del nivel de exposición a radiación ionizante en pilotos civiles de
Colombia durante el año 2005 en el uso de un modelo computacional”, de la
Universidad Nacional de Colombia, del cual se resalta que, en términos
porcentuales, la afectación proveniente de radiación ionizante en los aviadores
es baja, sin embargo, cuando se produce, genera graves consecuencias. Al
efecto, señala que “la inducción de cáncer es el principal efecto tardío
provocado por la exposición a la radiación ionizante”. En el texto se explica que
entre los efectos de la exposición a las radiaciones se incluyen la generación
de (i) alteraciones del sistema hematopoyético, lo que desencadena en la
tendencia a las hemorragias y a la anemia; (ii)  alteraciones en el aparato
digestivo, lo que “inhibe la proliferación celular y por lo tanto lesiona
el revestimiento produciendo una disminución o supresión de secreciones,
pérdida elevada de líquidos y electrolitos, especialmente sodio, así como el
paso de bacterias del intestino a la sangre”; (iii) alteraciones en la piel
“inflamación, eritema y descamación seca o húmeda de la piel”; (vi) alteraciones
en el sistema productivo, “puede provocar la esterilidad en el hombre y en
la mujer”, (v) alteraciones en los ojos,  “el cristalino puede ser
lesionado o destruido por la acción de la radiación”; (vi) alteraciones
del sistema cardiovascular,  (vii) alteraciones al sistema urinario y
renales como atrofia y fibrosis renal. Así mismo, resalta que los efectos por
los daños a las células pueden ser inmediatos (se manifiestan con nauseas,
vómitos, diarreas, fiebre, ulceraciones, pérdida de cabello, hemorragias y
pérdida de linfocitos) o diferidos (propician el desarrollo de leucemia
y otras formas de cáncer y el envejecimiento prematuro).
9.      Asociación del Transporte Aéreo
en Colombia (ATAC)
Fuera de término, la Asociación del
Transporte Aéreo en Colombia (ATAC), solicita que se declare la
inconstitucionalidad de las normas, debido a que el Ejecutivo desbordó las
facultades extraordinarias conferidas por el Congreso. Lo anterior por cuanto
se creó un nuevo régimen de invalidez para los aviadores civiles, en el cual se
determina que estos profesionales, en virtud de una decisión asumida en única
instancia por una Junta Especial de Calificación de Invalidez, debido a la
pérdida de su licencia médica, sea considerado inválido con una pérdida
de capacidad laboral equivalente al 100%.
10.    Administradora Colombiana de
Pensiones (Colpensiones)
Con los términos vencidos, el Gerente
Nacional de Doctrina de la Vicepresidencia Jurídica y de la Secretaría General
de Colpensiones, por medio de escrito allegado a esta Corporación el 18 de
enero de 2016, solicitó decretar la constitucionalidad de las disposiciones del
Decreto 1282 de 1994 y la inconstitucionalidad del Decreto 1302 de 1994.
En lo relacionado con el Artículo 11 y
12 del Decreto 1282 de 1994, advierte que el Presidente se limitó a armonizar y
a ajustar el régimen pensional de los aviadores civiles al Sistema General de
Pensiones. Resalta que el término “armonizar” hace referencia a “poner en
armonía dos o más partes de un todo”, y la palabra “ajustar” expresa “juntar o
unir dos o más cosas adaptándolas sin dejar espacio entre ellas”. Conceptos a
los cuales obedeció el ejercicio realizado por medio de las disposiciones
acusadas. Respecto a la supuesta vulneración del derecho a la igualdad,
sostiene que el trato diferencial obedece a las características especiales de
la profesión de los aviadores civiles, lo que implica que su invalidez atienda
a criterios técnico-científicos diferentes.
En lo atinente a la supuesta creación de
un régimen especial para el reconocimiento de su pensión de invalidez, alega
que carece de sustento, debido a que a este cuerpo de trabajadores se les
aplican disposiciones generales de la Ley 100 de 1993, como lo relacionado con
la cuantía y el tope para su liquidación. Precisa que los aviadores civiles se
ven impedidos para ejercer su profesión ante la pérdida de su licencia para
volar, lo cual justifica la integración del Artículo 11 del Decreto 1282 de
1994.
Respecto del Artículo 12 de esa
disposición señala que, por las características especiales de la profesión de
los aviadores civiles, calificada como de alto riesgo, se requiere que la
calificación de su capacidad laboral sea realizada por la Junta Especial de
Calificación de Invalidez, la cual cuenta con los conocimientos necesarios
sobre medicina aeronáutica.
Frente a las anotaciones realizadas
sobre la única instancia, con la cual, a juicio de los accionantes, se vulnera
el debido proceso, señala que la decisión asumida por la Junta Especial es
adoptada por un cuerpo profesional competente, contra el cual procede la
reposición –Artículo 74 de la Ley 1437 de 2011- y, en todo caso, es procedente su
control ante la jurisdicción ordinaria.
Sin embargo, frente al Decreto Ley 1302
de 1994, manifiesta que es inconstitucional debido a que por medio de este se
adiciona el Artículo 11 del Decreto Ley 1282 de 1994, y se regula “una nueva
materia”, lo que evidencia que el Ejecutivo hizo uso “permanente y plural de
las facultades extraordinarias otorgadas” lo que, a su consideración, se
encuentra proscrito. Para fundamentar su posición trae a colación la Sentencia
C-511 de 1992 y C-610 de 1996[8].
11.    Universidad de Antioquia
Igualmente, fuera de término, la Decanatura
de la Facultad de Derechos y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia,
por medio de escrito allegado a esta Corporación el 19 de enero de 2016,
manifiesta que las normas demandadas deben ser declaradas inconstitucionales.
Afirma que el Ejecutivo desbordó los
límites de competencia para ejercer sus facultades extraordinarias al crear “nuevas
concepciones, definiciones y requisitos” de pensión de invalidez, cuando solo
estaba facultado para “ajustar y armonizar”. Agrega que, como lo determinan los
accionantes, ya existe una norma legal que define la invalidez en Colombia. Al
efecto, cita la Ley 100 de 1993, la ley 8602 de 2003 y la Ley 776 de 2002.
En su concepto, con la única instancia
consagrada en el Artículo 12 demandado, se integra una disposición que implica
condiciones más gravosas para los aviadores civiles, al determinar un
porcentaje de pérdida de capacidad diferente y dejarlos sin más instancias para
controvertir el concepto de su calificación, lo que vulnera el debido proceso,
la igualdad y los contenidos del Artículo 48 de la Constitución Nacional,
principalmente, en lo relacionado con el principio de progresividad.
Frente al Artículo 3º del Decreto 1302
de 1994, cita la Sentencia C-610 de 1996, en la que se indica que “cuando en
una ley de facultades se habilita al Presidente de la República  para regular
diferentes materias, es posible la expedición de un número plural de decretos
con fuerza de ley que las desarrollen; pero ejercidas las facultades con
respecto a la reglamentación de una determinada materia, ellas se agotan y, por
consiguiente, se extingue la competencia (…)”.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
Ministerio Público, a través de concepto allegado a esta Corporación, el 5 de
febrero de 2016, manifiesta que las normas demandadas deben ser declaradas
constitucionales bajo los siguientes argumentos.
Afirma
que el legislador extraordinario estaba facultado para “armonizar y ajustar”, a
lo cual se limitó. No creó un nuevo régimen para los aviadores civiles, quienes
siempre han estado sujetos a un régimen especial. Ejemplo de ello, sostiene, es
el Artículo 4º del Decreto Ley 1282 que dispuso la creación de un régimen de
transición para ajustar el paso del Decreto 06 de 1973 al nuevo Sistema General
de Seguridad Social, impuesto por la Ley 100 de 1993.  Advierte que el carácter
fuerte o sustancial de los ajustes realizados no implica per se la
creación de un nuevo régimen.
Sostiene
que el Ejecutivo no agotó sus facultades con la expedición del Decreto Ley 1282
de 1994. Afirma que, dentro del límite temporal fijado por la ley habilitante,
el legislador extraordinario puede expedir uno o más decretos, cuya verdadera
importancia radica en agotar la materia cuya regulación le fue facultada y no
extralimitarse. De manera que, a su juicio, resulta admisible la expedición de
un decreto administrativo para cumplir con las facultades otorgadas. Esto fue
lo que aconteció con  Decreto Ley 1302 de 1994.
Por
lo que concierne a la ausencia de una segunda instancia, destaca que en este
aspecto el legislador cuenta con una amplia facultad de configuración que respeta
una serie de criterios que deben ser tenidos en cuenta cuando se está frente a
la única instancia, entre ellos, su exclusión se justifica en la medida en que
se trata de un caso excepcional, pues solo opera para los aviadores. Adicionalmente,
advierte que contar con una junta especializada redunda en favor de la
seguridad de miles de personas. En este sentido no avizora un trato
discriminatorio dada la especialidad de los profesionales en consideración.
Estima
que el peligro de la actividad aeronáutica y las altas exigencias hechas a los
aviadores para ejercerla justifican que la licencia constituya el criterio para
determinar la pérdida de capacidad laboral. A su juicio, esas exigencias
físicas y psicológicas justifican que la pérdida de la licencia sea el criterio
determinante para acceder al 100% de la pensión de invalidez.
VI.
CONSIDERACIONES
1. Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el
numeral 5, del artículo 241, de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir la demanda que en el
presente caso se formula contra los artículos Artículos 11 y
12 del Decreto Ley 1282 de 1994 y el Artículo 3º del Decreto Ley 1302 de 1994.
2. Cuestiones preliminares
Previo a cualquier pronunciamiento sobre
el fondo del asunto corresponde examinar algunos aspectos cuya consideración puede
incidir en la decisión a adoptar. En primer lugar, se debe clarificar si se
está frente a una situación de cosa juzgada dada la existencia de la Sentencia
C-376 de 1995. En segundo término, se hace necesario definir si las
disposiciones censuradas están o no vigentes, y, en este último caso, si siguen
surtiendo efectos, dado que se trata de mandatos que, según algunos
intervinientes, regulan asuntos concernientes al régimen pensional de los
aviadores civiles y, acorde con lo preceptuado en el parágrafo transitorio 2º del
Artículo 48 Superior, los regímenes especiales expiraron el 31 de julio de
2010. Finalmente, deberán atenderse algunas objeciones formuladas por quien cuestiona
la aptitud de algunos cargos.
2.1. La inexistencia de Cosa Juzgada
El instituto de la cosa juzgada se funda
en diversas razones, entre ellas, se destacan, la necesidad de realizar el
valor de la seguridad jurídica, caro al Estado de Derecho y presente en el
Estado Social de Derecho, el cual alcanza expresión concreta en la protección
de la confianza y la buena fe de quien se atiene a decisiones judiciales
previamente adoptadas. También, en el deber de preservar la autonomía judicial no
dando lugar a que se reabran debates agotados por el juez competente[9].
Igualmente, en el imperativo de asegurar la Supremacía de la Constitución
Política.
En relación con los efectos que en
materia de cosa juzgada produce una decisión proferida por la Corte
Constitucional se ha sentado:
“
(…) (i). Cuando la decisión ha consistido en declarar la inconstitucionalidad
de una norma, se activa la prohibición comprendida por el artículo 243 conforme
a la cual ninguna autoridad puede reproducir su contenido material; (ii) en los
casos en los que la Corte ha declarado exequible cierta disposición respecto de
determinada norma constitucional, la jurisprudencia constitucional ha reiterado
que no puede suscitarse un nuevo juicio por las mismas razones, a menos que ya
no se encuentren vigentes o hubieren sido modificadas las disposiciones
constitutivas del parámetro de constitucionalidad (…)”[10]
Entre
las diversas distinciones trazadas por la jurisprudencia a propósito de la cosa
juzgada, resulta oportuno recordar la que atañe a la cosa juzgada absoluta y a
la cosa juzgada relativa. Respecto de la primera, se ha establecido, de manera
general, que tiene lugar cuando en la parte resolutiva de la providencia no se
precisan los efectos del pronunciamiento. En relación con la segunda, se
presenta cuando la Corte delimita en la parte resolutiva del fallo su efecto.
De
manera más específica se ha advertido que la cosa juzgada relativa se configura:
“(…) si en la
parte resolutiva de la sentencia la Corte declara la constitucionalidad de la
norma por los cargos analizados (cosa juzgada relativa explícita), o
si de la parte motiva se infiere inequívocamente que el examen se limitó a los
cargos o problema jurídico construidos en la demanda (cosa juzgada relativa
implícita) disposiciones constitutivas del parámetro de constitucionalidad (…)”[11]
El estudio de constitucionalidad de un
enunciado legal puede desembocar en una cosa juzgada relativa cuando el examen anterior
se efectúa solo desde un punto de vista formal, luego, se conserva la
posibilidad de hacer una nueva evaluación por razones de fondo. Igualmente, se está
frente a esa modalidad de cosa juzgada, cuando el precepto cuestionado es
declarado exequible a la luz de un específico número de contenidos
constitucionales, pero, cabe la posibilidad de revisar nuevamente tal
disposición frente a una normativa constitucional distinta de aquella que
sirvió de parámetro en la ocasión u ocasiones precedentes.
La jurisprudencia ha entendido que la
verificación de la cosa juzgada relativa requiere un doble escrutinio, de una
parte, habrá de comprobarse si el mandato acusado fue objeto de juzgamiento en
una oportunidad anterior y, de otra, si la acusación antes formulada coincide
con el nuevo cuestionamiento sometido al estudio de la Sala Plena.
En
el caso sub examine se advierte que mediante sentencia C-376 de 1995, se
declaró la exequibilidad de diversos decretos leyes, entre ellos, el 1282 de
1994 y el 1302 del mismo año. Resolvió en su momento esta Corte:
“
(…) Decláranse EXEQUIBLES los decretos leyes 656, 1259,1281,1282,
1283, 1284, 1285, 1287, 1288, 1289, 1290, 1291, 1292, 1294, 1295, 1296, 1297,
1299, 1300, 1301, 1302, 1314 de 1994 dictados con fundamento en las
facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República, en los
artículos 139 y 248 de la ley 100 de 1993, pero sólo en lo que hace
referencia a la exequibilidad de las normas que concedieron las facultades
extraordinarias para su expedición.”  (Negrillas fuera de texto)
De lo inmediatamente transcrito se
colige que los cuerpos normativos en los cuales se encuentran los artículos
acusados fueron objeto de pronunciamiento, advirtiéndose que este no versó,
específicamente, sobre las disposiciones cuestionadas en este expediente,
cuales son, los artículos 11 y 12 del Decreto 1282 de 1994 y 3º el Decreto 1302
de 1994. También se observa que la exequibilidad declarada se contrajo al
examen de las normas que concedieron las facultades para la expedición de tales
decretos leyes.
Para la Sala, salta a la vista que lo dilucidado
en aquella ocasión se limitó a las facultades conferidas para la expedición de
los decreto leyes y no el contenido de los mismos, ni tampoco fue objeto de
evaluación la congruencia entre las facultades otorgadas y el contenido
material de sus varios preceptos. En esta ocasión, tal como se verifica en la
demanda arriba reseñada, lo que se censura es justamente el contenido de
algunos específicos enunciados que hacen parte de los Decretos 1282 y 1302 de
1994, así como la conformidad entre lo consignado por el legislador delegado en
esas disposiciones y las facultades que en su momento le entregara el Congreso
de la República.
Lo observado permite concluir que, de
manera general, y por razones de forma, la Sala emitió un fallo sobre los
Decretos 1282 y 1302 de 1994, predicándose en este caso la cosa juzgada
relativa, con lo cual, tiene lugar la posibilidad de volver a revisar la
constitucionalidad de mandatos contenidos en esas disposiciones con fuerza de
ley, siempre y cuando, se trate ahora de censuras diferentes a las que
motivaron la sentencia C-376 de 1995. Como se indicó precedentemente, los
cuestionamientos que hoy se hacen a los artículos 11 y 12 del Decreto 1282 de
1994 y 3 del Decreto 1302 del mismo año, divergen de los considerados en el
fallo de 1995, con lo cual, no cabe oponer la cosa juzgada al examen que
adelantará la Corporación en esta oportunidad.
Zanjado el punto, corresponde ahora
revisar la vigencia de los enunciados legales atacados, pues de ello también
depende la procedencia del juicio de constitucionalidad.
2.2. La aplicabilidad de los artículos
11 y 12 del Decreto 1282 de 1994 y 3 del Decreto 1302 de 1994
Está
claro que la labor de la Corte Constitucional en el marco del control de
constitucionalidad, no es la determinación de la aplicabilidad y la vigencia de
las disposiciones que se someten a su examen, sin embargo, tal circunstancia
debe ser valorada, pues, en algunas oportunidades el pronunciamiento de la
Corporación puede variar, según se trate de mandatos que tengan la
potencialidad de causar efectos en el ordenamiento jurídico o carezcan de ella.
Respecto de este punto ha sentado esta Corte:
“(…) no procede
efectuar un pronunciamiento de fondo sobre la exequibilidad de disposiciones
que no sean susceptibles de seguir produciendo efectos. Esto ocurre no
sólo cuando la norma ha sido derogada por otra posterior, sino también
cuando se trata de una disposición cuyo contenido normativo se ha agotado,
por haber sido realizadas las prescripciones que ella contenía o por haber ésta
perdido su vigencia. En tales eventos, la Corte debe inhibirse de
pronunciarse de fondo pues la decisión carecería objeto (…)”[12]
Cuando
una disposición materia de evaluación por parte de la Corte, deja de pertenecer
al ordenamiento jurídico o, se agotan sus efectos, procede una decisión
inhibitoria puesto que el enunciado censurado carece de aptitud para vulnerar
los mandatos Superiores. Si la acción pública de inexequibilidad está concebida
como un mecanismo de defensa de la Carta, este pierde su vigor tuitivo, cuando
lo que supuestamente atacaba la Constitución Política, no pertenece al
ordenamiento o sus efectos han cesado. A propósito de la imposibilidad del
control sobre normas derogadas, pero en punto a la importancia que para la
competencia del control de la Corte suponen la aplicabilidad y efectos de las
disposiciones, sentó la Sala:
“(…) la
competencia de la Corte para pronunciarse de fondo sobre una disposición
derogada se restringe a aquellos casos en que ésta es aun eficaz, es
decir, cuando la disposición, a pesar de estar derogada, sigue siendo
susceptible de producir efectos jurídicos. Los efectos que produce una
disposición de carácter legal tienen tres características: son generales,
impersonales y abstractos. Con ello se descartan del análisis de
constitucionalidad las disposiciones legales que fueron aplicadas y cuya
aplicación produjo efectos en situaciones particulares y concretas, pero
que, al momento del pronunciamiento de la Corte, ya no resultan aplicables,
aunque los efectos concretos de sus aplicaciones pretéritas se prolonguen más
allá del pronunciamiento de la Corte.”[13]
(Negrillas
fuera de texto)
Así
pues, si el enunciado acusado, a pesar de una eventual derogatoria o pérdida de
vigencia, produce aún efectos en el momento en el cual debe tomarse la decisión,
cabe emitir el correspondiente pronunciamiento del control de
constitucionalidad. En tanto, que, si tales disposiciones han cesado su efecto
se hace innecesario adoptar la respectiva decisión de constitucionalidad, pues
resulta inane, dado que en tal circunstancia no contravienen ningún valor
constitucional.
En
el caso en examen, la consideración precedente se hace necesaria dado que, tal
como se ha advertido por varios intervinientes, el contenido del parágrafo
transitorio 2 del artículo 48 de la Carta  estableció que “(…) la vigencia
de los regímenes pensionales especiales, los exceptuados, así como cualquier
otro distinto al establecido de manera permanente en las leyes del Sistema General
de Pensiones expirará el 31 de julio del año 2010” y el parágrafo
transitorio 4 del mandato Superior preceptuó que “(…) El régimen
de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen
dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto
para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al
menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en
vigencia del presente acto legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho
régimen hasta el año 2014”. Como las disposiciones cuestionadas corresponden
al régimen especial de los aviadores civiles, se verían afectadas por los
imperativos constitucionales transcritos, según los cuales, la vigencia de
regímenes como el que interesa en este juicio, cesó, en algunos casos, el 31 de
julio de 2010 y, en otros, en el año 2014.
Ahora
bien, no es la tarea en este apartado precisar la aplicabilidad de las
prescripciones atacadas, sino, advertir por qué pueden estar causando efectos
los tres enunciados legales censurados.
Así
pues, se tiene que algunas pensiones de invalidez han podido ser objeto de
controversia y tales conflictos aún están en curso de resolución, en dichos
procesos resulta perfectamente posible que se discuta el sentido de lo
prescrito en los Artículos 11 y 12 del Decreto Ley 1282 de 1994 y 3 del Decreto
1302 del mismo año.
No
sobra referir situaciones puntuales en las cuales se aprecia la relevancia de
los efectos de los enunciados demandados. Así, por ejemplo, se tienen las
diferencias que surgen a propósito de la competencia de la Junta Especial de
Calificación de Invalidez contemplada en el artículo 12 censurado, tipos de
conflictos que, por demás, se encuentran documentados en algunos de los
numerosos anexos allegados por ACDAC. En estos se observan las discrepancias
entre algunas ARL y Juntas Regionales de Calificación de Invalidez a propósito
de la admisibilidad de la competencia de la mencionada Junta Especial de que
trata el Artículo 12 del Decreto 1282 de 1994.
Puede también citarse el Decreto 1507 de
2014, Por el cual se expide el Manual Único para la Calificación de la
Pérdida de la Capacidad Laboral y Ocupacional” el cual estableció, en el
parágrafo del artículo 2: “(…) Para la calificación de la invalidez de los
aviadores civiles, se aplicarán los artículos 11 y 12 del Decreto número 1282
de 1994”, con lo cual, se hace patente la necesidad de pronunciarse sobre
tales contenidos, pues, existen disposiciones de carácter general que les
siguen otorgando vigencia, en los términos que el artículo 48 constitucional
actualmente vigente establece.
En
esa medida, se hace imperativo para la Sala pronunciarse sobre lo deprecado,
pues, la aproximación precedentemente hecha, permite advertir que las
disposiciones puestas en tela de juicio, surten aún efectos, frente al régimen
de transición, con lo cual, podría vulnerarse la Constitución, imponiéndose el
juicio de constitucionalidad en defensa del valor normativo Superior.
2.3.
La aptitud de los cargos
Otro asunto de relevancia jurídica a valorar
preliminarmente lo constituye el cuestionamiento expuesto en la intervención
del Ministerio de Transporte contra dos cargos en particular. De un lado,
estima que no se precisa en la demanda la razón por la cual se afirma el
agotamiento de las facultades del Gobierno con el primer Decreto, pues, el otro,
fue expedido dentro de los seis meses y agrega que no se especificó cuál
precepto constitucional resultó transgredido según esa censura. También refiere
que el cargo por un presunto quebrantamiento al artículo 48 de la Carta es
insuficiente dado que funda su reparo en una “apreciación subjetiva de una
derogatoria tácita sobre la cual no se observa un razonamiento lógico con una
supuesta confrontación con el artículo 48”.
Por disposición del artículo 40, numeral
6, de la Carta, uno de los derechos políticos con los que cuentan los
ciudadanos es la defensa de la Constitución, el cual, encuentra una forma de
realización en el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad. Sin
embargo, el ejercicio de dicho derecho pasa por observar algunas formalidades necesarias
para el correcto trámite de la solicitud. En ese sentido, cabe recordar que el
artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 contempla una serie de exigencias mínimas que
debe atender el ciudadano para entablar su pedimento ante la Corte. Particularmente,
la jurisprudencia de la Corporación ha precisado como uno de los requisitos
esenciales de la demanda la presencia del objeto demandado, el concepto
de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para asumir
el conocimiento del asunto.
Por
lo que atañe al objeto, se trata de los enunciados legales reprochados por el
accionante. En lo concerniente al concepto de violación, la jurisprudencia ha
detallado reiteradamente los requisitos que permiten establecer la idoneidad de
la demanda para lograr una decisión de fondo. Puntualmente, se ha observado que
las razones aducidas por el actor en su libelo acusatorio deben ser claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes; pues, de no serlo, no le resulta
posible a esta Corporación emitir el pronunciamiento que absuelva las dudas
planteadas por el actor.
La
jurisprudencia ha explicado al respecto:
La
claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la
conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de
la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que
la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de
oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental”, no lo excusa del
deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector
comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.
Adicionalmente,
[el
que] las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas
significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y
existente “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita” e
incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto
concreto de la demanda (…)
(…)
las razones son específicas si definen con claridad la manera como la
disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de
la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma
demandada”. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de
establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el
contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando
inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos
“vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales” que no se
relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan.  (…)
La
pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la
demanda de inconstitucionalidad.  Esto quiere decir que el reproche formulado
por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en
la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta
al precepto demandado (…) son inaceptables los argumentos que se formulan a
partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros
que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante
en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando
la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la
indebida aplicación de la disposición en un caso específico”; tampoco
prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en
un análisis de conveniencia, calificándola “de inocua, innecesaria, o
reiterativa” a partir de una valoración parcial de sus efectos.
(…)
la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de
inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de
todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para
iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de
reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se
tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su
vulneración (…), circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos
que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se
aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante (…)
la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la
demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime
facie convencer (…) de que la norma es contraria a la Constitución, si
despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada,
de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la
presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario
un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional. (Sentencia
C-1052 de 2001)
Ahora bien, en el asunto en estudio
inicialmente se profirió un auto cuya finalidad era que el accionante subsanara
las falencias de un primer libelo acusatorio. Tras dicha decisión el actor
realizó ajustes a la demanda y con ello se dispuso, por auto de octubre 30 de
2015, la prosecución del procedimiento. Se entiende entonces que, en principio,
se estimaron atendidos los requisitos establecidos en el artículo 2º del
Decreto 2067 de 1991. Con todo, no se desprende de lo resuelto en aquel momento
que al proferirse la sentencia, deba esta Corte decidir de fondo si advierte,
en un análisis más detallado, la presencia de razones que podrían conducir a un
pronunciamiento diferente, más aún, cuando se han formulado observaciones
respecto de la aptitud de algunos cargos.
En el caso sub examine, no comparte la
Sala el reproche de ineptitud respecto del cargo atinente al agotamiento de las
facultades del Gobierno al haber expedido el Decreto 1282 de 1994. En
particular, se cuestiona la acusación puesto que no se habría especificado cuál
fue el precepto constitucional quebrantado. Al efecto, basta revisar los folios
8 y 9 del memorial para verificar que se transcribe el contenido del numeral 10
del artículo 150 Superior, se ofrece una explicación sobre su significado y se
refiere lo que, en el entender de los accionantes, aconteció con los decretos
contentivos de los preceptos atacados. Para la Corporación el cuestionamiento
es claro, pues expone lo que considera como incompatible entre la prescripción
constitucional y lo ocurrido en la expedición del Decreto 1302 de 1994, el
cual, no debería haberse emitido por la presunta extinción de las facultades
del Ejecutivo. Tampoco caben tachas sobre la certeza, pues, la censura rece
sobre contenidos reales y, en relación con la especificidad, no hay reproches,
pues, se expone un contraste verificable entre los mandatos constitucionales y
los enunciados legales que confirieron las facultades para expedir los decretos
atacados. Por lo que concierne a la pertinencia, está claro que el reparo es de
índole constitucional, pues, lo que se pretende evidenciar es la infracción a
lo reglado en el numeral 10 del artículo 150 de la Carta. En cuanto a la
suficiencia, tampoco hay objeciones dado que la argumentación expuesta
satisface la exigencia de suscitar la mínima duda sobre la constitucionalidad
de la preceptiva acusada.
En cuanto a la alegada deficiencia del
cargo por el posible desconocimiento del artículo 48 de la Constitución, debe
la Sala señalar que encuentra fundada dicha objeción, pues, revisada la demanda
se observa, a folios 16 a 20, el desarrollo de un acápite titulado “Los
artículos 11 y 12 del Decreto con fuerza de Ley 1282 de 1994 y el artículo 3
del Decreto Ley 1302 de 1994, adolecen de inconstitucionalidad por contener un
régimen especial para el reconocimiento de pensiones contrario a lo establecido
en el artículo 48 de la Constitución Política, modificado por el Acto
Legislativo 01 de 2005”. En ese apartado se consignan las razones por las
cuales se estima procedente un pronunciamiento de la Corte sobre los artículos
cuestionados a la luz del artículo 48 Superior, reformado en el 2005, que
dirima la discusión sobre la derogación de los enunciados censurados por
inconstitucionalidad sobreviniente. Seguidamente, se alude al carácter especial
del régimen pensional de los aviadores y se resalta el mandato constitucional
que proscribe la existencia de regímenes especiales, para, finalmente, aducir
razones que hacen extensivos a la pensión por invalidez los contenidos del artículo
48 de la Constitución. Se concluye que las excepciones al régimen pensional
general son taxativas y no resulta posible mantener la vigencia de las
disposiciones especiales para los aviadores civiles.
En el auto de octubre 30 de 2015, por
medio del cual se inadmitió la demanda y se concedió un plazo para hacer diversos
ajustes, se advirtió que respecto de la supuesta inconstitucionalidad por
vulneración al principio de igualdad y al derecho a la seguridad social:
“los
accionantes deberán hacer patentes las razones de inconstitucionalidad
aducidas, exponiendo una argumentación jurídica y objetivamente convincente que
verdaderamente genere una duda seria sobre la discrepancia de las disposiciones
demandadas con el texto superior, argumentando de manera suficiente, la
vulneración constitucional (…)
En atención a ese y otros
requerimientos, los accionantes presentaron otro escrito en el que concentraron
su explicación en evidenciar lo que valoran como un trato desigual
injustificado y, solo en un párrafo, expresan que tales situaciones desdibujan “(…)
también el alcance del derecho a la seguridad social, el cual, se
inspira con especial énfasis en la solidaridad y simetría entre contribución y
prestaciones (…)”.
Advertidas tales
circunstancias, estima la Corte que el cargo presenta importantes
inconsistencias que comprometen su aptitud. En primer lugar, se observa que carece
de especificidad, pues, las razones invocadas no describen lo que pudiera ser
un supuesto quebrantamiento de los enunciados legales censurados a la Constitución
Política. Verificada la demanda y, tal como se refirió, algunos señalamientos
se contraen a aducir argumentos que en el sentir de los accionantes harían
necesario el pronunciamiento, sin embargo, la ausencia de una sentencia de la
Corte sobre el tema y la pertinencia de la discusión sobre la vigencia de la
preceptiva; no se constituyen en motivos de inconstitucionalidad. Igual
acontece con los apartados dedicados a demostrar la razón por la cual la preceptiva
del artículo 48, que atañe a las pensiones, es aplicable a la pensión de
invalidez, pues ese ejercicio no implica per se la exposición de una
inconstitucionalidad. Manifestar la aplicabilidad de unos mandatos
constitucionales a un régimen legal, no es lo mismo que explicar la
inconstitucionalidad de tal régimen.
En lo que hace relación con la exigencia
de suficiencia para asumir el cargo como apto, tampoco se encuentra debidamente
satisfecha. Al dedicar sus esfuerzos a consideraciones distintas de la eventual
demostración de la inconstitucionalidad de los preceptos frente al artículo 48
Superior, el escrito evidencia carencia de planteamientos que pongan de
presente la inconstitucionalidad mencionada por los actores. Dado que los
demandantes fundieron por momentos el cuestionamiento por violación al artículo
13, con la censura por vulneración del artículo 48, pretendieron subsanar las
falencias argumentativas manifestando, sin más, que las razones que daban píe
para estimar la desigualdad, fungían también como motivos para entender el
presunto quebrantamiento del derecho a la seguridad social, lo cual, no resulta
de recibo, pues, la hipótesis normativa que regula las dimensiones del valor
igualdad, obviamente, difiere de aquella que protege la seguridad social. No
basta aseverar que el listado de regímenes pensionales especiales y exceptuados
autorizados por el constituyente es taxativo y afirmar que el régimen pensional
especial de los aviadores no está vigente para dar por suficientemente
evidenciada una presunta inconstitucionalidad.
Así pues, acorde con la jurisprudencia y
atendiendo lo examinado, la Sala se inhibirá de emitir una decisión de fondo
sobre el cargo revisado.
Por otra parte, resulta oportuno
precisar en este punto que el cuestionamiento contra el contenido del artículo
3º del Decreto 1302 de 1994, se concreta en la censura de la medida estipulada
en el inciso 1º. Para la Sala, la tacha es inteligible y no presenta
inconsistencias que comprometan la aptitud del cargo, pero, dado que los
accionantes se refieren al precepto sin excluir el inciso 2º, contra el cual no
recae ninguna acusación, se advierte que la censura se entenderá formulada
puntualmente contra el contenido del inciso 1º.
Seguidamente se formularán los problemas
jurídicos y se indicará la metodología para su abordaje.
3. Los problemas jurídicos
Aclaradas las varias situaciones que
requerían un estudio preliminar, procede la Sala a determinar cuáles son los
problemas jurídicos que demandan una decisión de fondo por parte de la Corte
Constitucional.
Observa la Corporación que el actor
expone diversas acusaciones contra los artículos 11 y 12 del Decreto 1282 de 1994
y el inciso 1º  del Artículo 3º del Decreto 1302 del mismo año, no solo
respecto del contenido de tales disposiciones, sino, en relación con el uso que
hizo el legislador delegado de las facultades que dieron lugar a dichos
enunciados. Teniendo en cuenta lo depurado en el apartado que revisó la aptitud
de los cargos, las censuras se pueden sintetizar del siguiente modo:
A.
Las
disposiciones atacadas son producto de una delegación conferida en virtud de lo
dispuesto en el numeral 10 del Artículo 150 Superior y, en consecuencia, el
delgado debe atenerse puntualmente a lo mandado, lo cual, en este caso era ajustar
y armonizar las normas en materia de pensiones para los aviadores
civiles. En esa medida, dichas facultades fueron excedidas por el Ejecutivo al
fijar en el artículo 11 del Decreto 1282 que la pérdida, por cualquier causa
profesional o no profesional, no provocada intencionalmente, de la licencia
para volar implica la consideración del aviador como inválido. También al
establecer en el artículo 12 del mismo Decreto, la conformación de una Junta
Especial de Calificación de Invalidez, para determinar, en única instancia, el
estado de invalidez del grupo de aviadores cobijados por tales normas y al
determinar, en el inciso 1º del Artículo 3º de Decreto 1302, que la invalidez
de la que se habla en el artículo 11 se considera como incapacidad laboral del
100%. Estimaron los accionantes que lo acontecido fue una verdadera creación de
prestaciones no autorizada por el delegante. Así pues, en relación con esos
asuntos corresponde a la Corte dilucidar la siguiente inquietud:
¿Desconoció el legislador delegado, la
autorización conferida por el Congreso de la República para armonizar y ajustar
las normas que sobre pensiones rigen para los aviadores civiles, al disponer,
en el Artículo 11 del Decreto 1282 de 1994, que la pérdida, por cualquier causa
profesional o no profesional, no provocada intencionalmente, de la licencia
para volar implica la consideración del aviador como inválido. Igualmente, en
el artículo 12 del mismo Decreto, la conformación de una Junta Especial de
Calificación de Invalidez, para determinar en única instancia el estado de
invalidez del grupo de aviadores cobijados por tales normas y al indicar, en el
inciso 1º del Artículo 3º de Decreto 1302, que la invalidez de la que se habla
en el artículo 11 se considera como incapacidad laboral del 100 %?
B.     En relación con
el Decreto Ley 1302 de 1994, contentivo de uno de los enunciado cuestionados,
cual es, el artículo 3; se censura que el Ejecutivo carecía de competencia para
su expedición, pues las facultades delegadas conferidas, en virtud de lo
consagrado en el numeral 10 del artículo 150, se agotaron con la expedición del
Decreto 1282 de 1994. Entonces, se hace pertinente atender el siguiente
interrogante:
¿Se habían agotado las facultades
legales para expedir el Decreto 1302 de 1994, contentivo de una de las
disposiciones demandadas, incurriendo con ello el Ejecutivo en un vicio de
competencia al emitir esa preceptiva legal?
C.     Por lo que
concierne específicamente al artículo 12 del Decreto Ley 1282 de 1994, se
reprocha que este creó la Junta Especial de Calificación de Invalidez,
la cual determina la pérdida de capacidad laboral, en una única instancia, con
lo cual se estaría quebrantando el derecho al debido proceso, particularmente
el derecho a la doble instancia, sin que se cumplan los requisitos
jurisprudenciales que permiten excepcionar dicho derecho. Manifiestan los
demandantes que en una acción judicial hay una mejor garantía si opera una
segunda instancia en la calificación del interesado en obtener la pensión de
invalidez. La duda a aclarar respecto de este punto es la siguiente:
¿Vulneró el legislador delegado el
derecho al debido proceso, particularmente el derecho a contar con una
segunda instancia, cuando instituyó para los aviadores una Junta
Especial de Calificación de Invalidez que define la pérdida de capacidad
laboral en única instancia?
D.     En lo
atinente a una infracción del derecho a la igualdad, exponen que el factor para
determinar la pérdida de capacidad laboral en el caso de los aviadores, según
los mandatos acusados, es la inhabilitación para volar, y que este requisito es
diferente y especial del que se evalua en otros trabajadores, pues en esos
casos,  no solo se tiene en cuenta la imposibilidad de ejercer el oficio que habitualmente
se desempeña. También rechazan la asignación de un porcentaje único de pérdida
de capacidad del 100%, cuando para otros trabajadores opera un sistema de
pérdida gradual. Agregan que este trato injustificado y desproporcionado
incide, además, en la cantidad de las prestaciones. Importa aquí reiterar que
esa disposición se contrae al inciso 1º del artículo 3º del Decreto 1302 de
1994, con lo cual, no hace parte del juicio el restante contenido del
enunciado. Así pues, corresponde a la Sala absolver en ese sentido el siguiente
asunto jurídico:
¿Se quebranta el derecho a la igualdad
cuando el legislador delegado establece en el régimen de las pensiones de
invalidez de los aviadores civiles el factor especial de la pérdida de la
licencia de vuelo, como el que da lugar a considerar invalido al aviador y, de
contera, le asigna un porcentaje único de incapacidad laboral del 100%?
Establecidos en
los términos indicados los problemas jurídicos a examinar, procede la Corte a
resolverlos, siendo pertinente comenzar por (i) considerar la potestad
legislativa delegada, enfatizando lo valorado por esta Sala a propósito del
ejercicio de las facultades en la expedición de disposiciones contenidas en los
Decretos 1282 de 1994 y 1302 del mismo año. Seguidamente, (ii) se revisará el
derecho a la segunda instancia y algunas de sus limitaciones, igualmente se
referirá la regulación de la Junta Especial de Calificación de Invalidez. Más
adelante, (iii) se precisará el alcance de los artículos 11 y 12 del Decreto
Ley 1282 de 1994 y del Inciso 1º del artículo 3º del Decreto Ley 1302 de 1994, haciendo
énfasis en los elementos que implican su juzgamiento a la luz del principio de
igualdad; con tales presupuestos (iv) se procederá a valorar el caso concreto.
4. La exigencia
de precisión y el agotamiento de las facultades legislativas delegadas
Seguidamente, se
recordarán algunas generalidades de la delegación de facultades por el Congreso
de la República al Presidente en virtud de lo dispuesto en el numeral 10 del
Artículo 151 de la Constitución, haciendo énfasis en la exigencia de precisión
de tales facultades y su entendimiento por la jurisprudencia. Igualmente, se revisará
el agotamiento de tales facultades y, en particular, la posibilidad de expedir,
con base en las mismas, disposiciones posteriores al primer decreto ley. En un
acápite posterior, se examinará lo  considerado por la jurisprudencia a
propósito de cuestionamientos al uso de las facultades delegadas y su
incidencia en la expedición de los Decretos 1282 y 1302 de 1994.
4.1. La
exigencia de precisión en la jurisprudencia y las restricciones en el ejercicio
de las facultades delegadas
El artículo 150, numeral 10, de la Carta
Política, establece entre las prerrogativas del Congreso la de otorgar al
Gobierno facultades legislativas en uso de las cuales éste puede expedir normas
con fuerza de ley. Numerosa ha sido la jurisprudencia de esta Corporación[14] al
respecto. En uno de los varios pronunciamientos de la Corte sobre el tema se
explicó
“(…)
se trata de facultades que buscan autorizar en el Ejecutivo, de manera
transitoria, una potestad legislativa que en determinados casos puede ser
atendida de manera más expedita por el Gobierno. Así por ejemplo, asuntos de
carácter técnico que requieren de respuestas más inmediatas, encuentran una
mejor regulación por parte del legislador delegado, cuyo procedimiento de
expedición de normas es menos complejo que el procedimiento propio del
legislador ordinario. O, también, cuando se trata de asuntos puntuales de la
Administración, puede resultar más adecuada la solución normativa establecida
por el Gobierno en razón de la proximidad con el problema o asunto que se busca
regular.(…)” (sentencia
C- 016 de 2013 M. P. Mendoza Martelo)
La jurisprudencia ha advertido que por
disposición del constituyente, la entrega de facultades legislativas al
Presidente, comporta diversos requisitos, estos son, en términos generales,
recordando el pronunciamiento inmediatamente citado, los siguientes:
“(…)
la existencia de una ley habilitante (i); la necesidad  de una mayoría
especial para la aprobación de la ley habilitante (ii); la concesión de las
facultades por un término no mayor a 6 meses (iii); la existencia de un
presupuesto de hecho, el cual bien puede ser “cuando la necesidad lo exija o la
conveniencia pública lo aconseje” (iv); el carácter expreso y preciso sobre lo
delegado (v); el carácter provisional de la delegación (vi); la restricción
constitucional de conferir tales facultades para expedir códigos, leyes
orgánicas y estatutarias o, decretar impuestos (vii).(…)” (sentencia
C- 016 de 2013)[15]
El peso específico de esta clase de
normas en el ordenamiento jurídico, es tal que la Constitución atribuyó su
control de constitucionalidad en cabeza de la Corte Constitucional.
En lo que respecta específicamente  a
las facultades que concede el Congreso al legislador extraordinario, es
oportuno recordar la exigencia de la precisión de aquellas y el
condicionamiento establecido para la interpretación de la autorización al
Ejecutivo. Ha sentado la Corporación:
“(…)
Las facultades extraordinarias que el Congreso conceda al Presidente de la
República deben ser precisas y su interpretación tiene un carácter estricto, de
tal modo que los decretos leyes que se dicten en su desarrollo no pueden
tocar temas ajenos a los determinados por la norma habilitante ni
desconocer las exigencias y requisitos que en ella se contemplen, pues la
función legislativa que entonces cumple el Jefe del Estado es precaria,
limitada, dependiente del alcance literal del texto legal que la hace posible
en concreto.(…)”
(negrillas fuera de texto) (Sentencia C- 395 de 1996 M.P. Hernández Galindo)
Sobre el concepto de “precisión”, contemplado
en el numeral 10 del artículo 150 de la Carta, ha explicado la Corte, en
decisiones posteriores a la inmediatamente citada, que esa noción no significa “detallado”
o taxativo”, sino que se trata más bien de definición inequívoca del campo o
materia a regular por el Presidente. Sobre el punto se ha explicado:
“(…)
El concepto de precisión al cual hace alusión el numeral 10 del artículo 150 de
la Carta Política, se refiere a la claridad en cuanto a la delimitación de la
materia pero no al grado de amplitud de dicha ley. De tal modo que
conceptos de precisión y amplitud no son excluyentes entre sí (…)” (negrilla fuera
de texto) (Sentencia
C- 366 de 2012 M.P. Mendoza Martelo)[16]
En la citada Sentencia C-235 de 2014 la
Sala observaba que “(…) Una exigencia de precisión que
implicase el detalle, podría conducir al exabrupto de convertir al Ejecutivo
delegado en un mero repetidor de lo autorizado taxativamente por el legislador
ordinario”. Esto es, un entendimiento en ese sentido tornaría en
inútil la facultad de delegación, pues, bastaría con lo que el Congreso de la
República hubiese dispuesto en la norma habilitante dado que el Presidente
estaría impedido para concebir normas diferentes a las establecidas por el
poder legislativo delegante. Necesidades que justifican la delegación
legislativa, como la capacidad de decisión más rápida del Presidente y, la
mejor percepción que en determinados momentos y respecto de ciertos temas que
demandan atención pronta; no podrían ser atendidas frente a una comprensión de
la precisión como una especie de irrazonable restricción.
En la Sentencia C-032 de 1999 la Corte
se pronunciaba sobre las dificultades que supone una lectura absolutamente
limitante de lo que debe entenderse cuando la Constitución habla, en el
artículo 150 numeral 10, de precisas facultades y, planteaba un
entendimiento que respetando los límites que se le señalan al legislativo
delegado, no le cercenase su potestad normativa delegada. Estimó la Sala al
respecto:
“(…)
No resultaría lógico que el Congreso, so pretexto de justificar la validez de
la delegación y esquivar una posible acusación de imprecisión, se viera
obligado, en todos los casos, a describir de manera puntual los asuntos propios
del ejercicio de la función legislativa especial como si se tratara de una ley
ordinaria, desconociendo entonces el propósito constitucional que identifica la
ley de facultades –trasladar ciertas competencias legislativas al Ejecutivo-.
Por ello, esta Corporación también ha entendido que la precisión en las
facultades se entiende satisfecha cuando la ley habilitante ha definido la
materia y se encuentran señalados sus objetivos, sin que incida en su
legitimidad la extensión o amplitud de los temas por tratar. No cabe duda
entonces de que cuando la ley de delegación define con nitidez el término de su
vigencia y el alcance de las facultades, excluidos aquellos asuntos expresamente
prohibidos por la Constitución, no puede tildarse de imprecisa o ambigua.
La circunstancia de que la materia sobre la cual recaigan las atribuciones sea
amplia y aparezca enunciada de modo general, sin detalle, no implica que dichas
facultades carezcan de precisión y, por tanto, que la misma devengue
inconstitucional. Lo importante, y esencial, es que la materia descrita en
la ley, aun cuando sea de contenido general, permita al intérprete establecer
inequívocamente su campo de acción. (…)” (negrillas fuera de texto)
Ahora bien, en materia de límites que se
le trazan al Presidente, resulta pertinente recordar que uno de estos alude al
tiempo durante el cual el autorizado puede hacer uso de la potestad conferida. El
otro, a la materia para la cual se concede el poder de producir normas con
fuerza de Ley. Igualmente, se ha fijado un tope al periodo durante el cual se
puede hacer uso de la potestad delegada. En efecto, el constituyente, en el
inciso 1º del numeral 10 del artículo 150 Superior, fijó un término de hasta
seis (6) meses.
En cuanto al límite material, la
jurisprudencia ha explicado que:
“(…)
La delimitación material alude a que los decretos que dicte el
Presidente sólo pueden versar sobre los asuntos estrictamente señalados en la
ley habilitante. El Gobierno sólo puede ocuparse de las materias allí indicadas
sin lugar a extensiones ni analogías (...)”[17]
Tal es la relevancia de la restricción
material a la que debe ajustarse el Gobierno que la jurisprudencia ha estimado
el desconocimiento de ese coto, como una verdadera invasión de las competencias
del legislador ordinario y ha entendido como consecuencia importante de esa extralimitación,
la configuración de una causal de inexequibilidad para los enunciados legales del
decreto ley que sean producto de ese exceso.[18]
La guarda de la órbita de competencia del legislador ordinario, se explica por
el respeto que acorde con la Constitución se debe tener por la separación de
poderes y el principio democrático.
El contenido de la autorización hecha
por el legislador, esto es, a lo que está autorizado el legislador delegado, se
constituye en un parámetro de control de la actividad legislativa del
Presidente de la República. Es esa la razón por la que se ha indicado en la
jurisprudencia que “(…) se entiende desconocido el requisito de
precisión cuando el Gobierno aborda temas ajenos a las materias para las cuales
fue facultado (...)”[19]
. Sin embargo, esa rigurosa exigencia no puede entenderse como la anulación
de la capacidad legislativa delegada al Presidente.
Revisada la jurisprudencia se puede
advertir que la Corporación ha entendido que el contenido material de la
delegación legislativa como parámetro de control constitucional, supone unas
específicas tareas para el juez del control constitucional. Se debe establecer
que en el uso de la potestad entregada no se expida normativa ajena a los temas
incluidos en la respectiva autorización. En relación con ese punto se ha
observado:
“(…)
para
que una inconstitucionalidad se estructure por exceso en el uso de las facultades
extraordinarias, es indispensable establecer con claridad que la materia
tratada en los decretos leyes que se estiman ajenos a las atribuciones
conferidas se referían en efecto a temas no incorporados en las respectivas
autorizaciones,
por lo cual el juez de constitucionalidad debe verificar si eventualmente el
Gobierno ha desarrollado una función que, sin corresponder a interpretaciones
analógicas o extensivas, resulta necesariamente de la investidura excepcional (...)”[20] (negrillas
fuera de texto)
En el examen que adelante la Corte habrá
de considerar el tipo de relación existente entre la norma expedida por el
Presidente de la República y la delegación hecha por el Congreso. Al calificar
la clase de vínculo entre la autorización del legislativo y la preceptiva
contenida en los respectivos decretos leyes, se ha estimado:
“(…)
En
otros términos, sin perjuicio del postulado según el cual toda facultad
extraordinaria invocada por el Presidente de la República debe estar
expresamente otorgada, no se configura el exceso en su uso cuando pueda
establecerse una relación directa de índole material entre los temas señalados
por el legislador ordinario y las disposiciones que adopte el Jefe de Estado
en desarrollo de la excepcional habilitación legislativa. (...)”[21] (negrillas fuera
de texto)
En similar sentido y en jurisprudencia
posterior se ha expresado:
“(…)
Es
más, sobre la base de que las facultades pueden ser generales y amplias, ha
reconocido la misma jurisprudencia que, en tanto se pueda determinar o
establecer un vínculo causal directo entre las materias delegadas y las
disposiciones expedidas por el Gobierno, no puede hablarse de una afectación al
requisito de “precisión”, ni tampoco es posible la declaratoria de
inconstitucionalidad del decreto ley que ha sido acusado por dicha causa.
Para que esto último tenga ocurrencia, lo dijo la Corte, es necesario que el
exceso en el ejercicio de facultades se defina en forma rotunda, evidente y
notoria, de manera que no quede ninguna duda sobre la ocurrencia de tal
irregularidad material(...)”[22]
(negrillas
fuera de texto)
Se encuentra entonces que la relación
entre el contenido del decreto ley y el contenido de la delegación hecha por el
legislador debe ser directa sin que quepa eludir lo mandado por el Congreso,
pero, advirtiendo que en tanto el Presidente obre dentro del margen de lo
autorizado, no cabe anular la legislación emanada de éste por vía del control
de constitucionalidad. Resulta importante advertir que en el examen de
constitucionalidad, los nexos temático y teleológico permiten evidenciar si se
está frente a contenidos producto de un exceso por parte del delegado o de
preceptos ajustados al ámbito de lo autorizado. Dijo la Sala en la misma
providencia inmediatamente citada:
“(…)
se
desconoce el requisito material de “precisión” en el evento en que las normas
dictadas por el Gobierno traten asuntos ajenos a las materias que son objeto de
la atribución legislativa. Sin embargo, no se afecta el precitado requisito,
y por tanto no se viola la Constitución Política, cuando los temas
desarrollados en los decretos leyes guardan una relación temática y teleológica
con el plexo de materias contentivas de la aludida atribución. (...)” (negrillas fuera
de texto)
Además de los criterios indicados,
también debe observarse que la extralimitación en la que incurra el legislador
delegado sea evidente y notoria. Así se ha manifestado en la Sentencia C-366 de
2012, la cual, en lo pertinente señaló:
“(…)
El ejercicio extralimitado por parte del Ejecutivo de la facultad
extraordinaria conferida, debe ser establecido de manera clara y evidente,
de modo que no quede duda acerca de la carencia de las atribuciones. La Corte
ha subrayado que en esta materia no son admisibles las facultades implícitas ni
que el Presidente, “so pretexto de un artificial encadenamiento entre las
materias objeto de la autorización que se le confiere, incursione en el campo
del legislador ordinario (...)” (negrillas fuera de texto)[23]
Otro asunto que merece singular
consideración en este proveído y, dada la formulación de los cargos, tiene que
ver con el agotamiento de las facultades conferidas al Presidente. Sobre ese
punto se ha precisado que una vez se ha hecho uso de la potestad delegada, esta
se entiende extinguida, esto es, aunque no se haya vencido el término durante
el cual se puede hacer uso de aquella, una vez expedida la regulación
autorizada, no es posible con base en las mismas facultades, expedir nuevas
disposiciones sobre lo regulado por el legislador delegado. La Corte explicó
desde su temprana jurisprudencia que, por virtud de la delegación de facultades,
el Presidente no es un legislador permanente en determinada materia durante un delimitado
periodo. Se entiende entonces que lo que acontece es que al Ejecutivo se le
encomienda una tarea y se le fija un plazo para hacerla y, bien puede acaecer
que el cometido se lleve  cabo mucho antes del vencimiento del periodo
señalado. Es por ello que en la sentencia C-510 de 1992 se aseveró: “La
Corte (…) considera que el Presidente, dentro del término legal, sólo puede
ejercerlas por una sola vez, de modo que al expedir el correspondiente Decreto Ley
agota su cometido (...)”.
Y en el mismo proveído explicó la Corporación:
“(…)
La
concesión de facultades no es el medio para establecer períodos durante los
cuales una específica competencia legislativa puede resultar compartida con el Ejecutivo,
produciendo hiatos en la distribución y separación del poder público realizada
por el Constituyente. Su finalidad es, por el contrario, la de habilitar al
Presidente para que pueda adoptar decretos leyes sobre asuntos y materias
determinados, para lo cual se le señala un término que la nueva Carta ha
limitado a seis meses (...)” (negrillas del original)
En la sentencia C-610 de 1996, en la
cual se resolvió una acusación contra un enunciado incorporado en uno de los
decretos contentivos de una de las disposiciones acusadas en esta actuación, el
Decreto Ley 1302 de 1994, esta Corte señaló:
“(…)
Cuando
en la ley de facultades se habilita al Presidente de la República para regular
diferentes materias, es posible la expedición de un número plural de
decretos con fuerza de ley que las desarrollan; pero ejercidas las facultades
con respecto a la reglamentación de una determinada materia, ellas se
agotan y, por consiguiente, se extingue la competencia y no es posible
volver a expedir una nueva regulación sobre la misma. (...)”
(negrillas fuera de texto)
Se entiende entonces, acorde con la
jurisprudencia transcrita que, expedida la ordenación para la cual se autorizó
al Ejecutivo, las facultades se agotan y, no resulta admisible que el
legislador delegado emita nuevas disposiciones sobre lo que fue regulado, no
importando que el término del ejercicio de las facultades no se haya
extinguido. Esta tesis fue reiterada en la Sentencia C-140 de 1998, del
siguiente modo:
“(…)
No
comparte la Corte el punto de vista del demandante pues siendo varias las
actividades que debía ejercer el Gobierno y en relación con distintas
entidades, bien podía por razones de técnica legislativa dictar un decreto para
cada uno de los órganos o entidades que fuera a suprimir o fusionar, sin
infringir con ello la Constitución. Lo que no puede hacer el Gobierno una vez
dictado el decreto respectivo en relación con una determinada entidad, es
volver nuevamente sobre el mismo asunto, ya sea para modificar el decreto o
derogarlo con fundamento en las mismas atribuciones conferidas, por carecer de
competencia para ello debido a que las facultades ya han sido utilizadas.
(…)
Si
bien esta Corporación ha sostenido que las facultades extraordinarias sólo
pueden ser ejercidas una sola vez “de modo que al expedirse el correspondiente
decreto ley se agota su cometido”, también ha hecho la salvedad cuando las
facultades se refieren a varias materias, ya que en este caso “su desarrollo
puede hacerse a través de un número plural de decretos, siempre que las
materias ya reguladas no sean objeto de nueva regulación, como quiera que,
conforme a lo dicho, las facultades se agotan en la misma medida y en el mismo momento
de su utilización”. Lo que se prohíbe entonces, es el ejercicio sucesivo de las
atribuciones conferidas.
En este punto, resulta de capital
importancia hacer dos observaciones que permiten atender la jurisprudencia y
compaginar lo que ella ha establecido con la finalidad e implicaciones propias
de las facultades conferidas por el Congreso al Presidente de la República.
La primera, tiene que ver con el
agotamiento de las facultades. Para la Sala resulta suficientemente claro que,
tal como se indicó, la pretensión de la concesión de la potestad legislativa al
Ejecutivo no es la de tornar al delegado en un colegislador circunscrito a un
tema o temas, sino que de lo que se trata es de habilitarlo para proveer normas
con fuerza de ley que en determinados asuntos requieren de un trámite más
expedito que aquel llevado a cabo en el Congreso. Además, supone un mejor
conocimiento del asunto en cabeza de la Administración que el poseído respecto
de esa materia por el Congreso. Así pues, la finalidad de la prerrogativa se
cumple cuando se logra la regulación para la cual se ha encargado al delegado.
Ciertamente, es deseable, y evidencia respeto por la técnica legislativa, que
cada temática encomendada se ordene y concentre en un solo cuerpo normativo, de
tal modo que expedido el respectivo decreto ley sobre la materia, se den por
agotadas las facultades. Sin embargo, puede acontecer –y debe ser la excepción-
que por error u olvido, el decreto ley proferido no logre atender la finalidad
para la cual fueron autorizadas las facultades. En esa medida y, en tanto no se
hayan vencido los términos respectivos, podrá el Ejecutivo expedir el decreto
que cumpla la finalidad trazada por el Congreso en la Ley habilitante. Sin duda,
tal posibilidad ha de tener un límite, pues si carece de este, se corre el
riesgo de incurrir en lo que previamente se había advertido como inaceptable,
esto es, en transformar al delegado en un colegislador cuyo único límite en tal
contexto sería el vencimiento del término.
La segunda observación tiene que ver
precisamente con la limitante inmediatamente aludida. La jurisprudencia ha
advertido que le está vedado al legislador delegado volver sobre lo regulado,
lo cual, es perfectamente comprensible, dado que en ese caso ya se agotaron las
facultades y, mal podría prevalerse de las mismas para pretender colegislar
con el Congreso en una determinada materia. Lo que sí puede acaecer, es que un
asunto no reglamentado en un primer decreto sea objeto de legislación delegada en
un decreto ley adicional, emitido con base en las mismas facultades. En tal
sentido, entiende la Sala el pronunciamiento del Ministerio Público, el cual se
decanta por la posibilidad de expedir con base en las mismas facultades, más de
un decreto ley sobre un asunto.
Una comprensión diferente a la expuesta,
supondría que en una hipótesis, en la cual, la manifiesta insuficiencia y
precariedad de una normativa expedida por error, no lograse ni siquiera acercarse
mínimamente a la consecución de la finalidad perseguida por la concesión de
facultades, dejase huérfana de regulación la materia encomendada y, de contera,
no atendiese las demandas sociales que se constituyen en la fuentes materiales
del derecho. En tal evento, dar por agotadas las facultades y censurar la
expedición de una ordenación que subsane esa carencia, siempre en el entendido
que el asunto no fue regulado en el primer decreto, iría en contra de las
mismísimas finalidades fijadas por el Congreso, desvirtuando la institución de
la delegación para legislar, establecida en el numeral 10 del artículo 150 de
la Constitución. No olvida la Sala que por mandato del constituyente, las
facultades se otorgan cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública
lo aconseje y, tales razones no desaparecen por los eventuales yerros y/o
fallos en materia de técnica legislativa en que pudiera incurrir el Presidente.
Estimar, sin más, que una vez expedido un decreto ley, se han agotados las
facultades, puede conducir a vaciar, por esa vía, la potestad delegada y el
querer del principio mayoritario delegante.
Para la Corte, consideraciones como las
anotadas, explican por qué en la Sentencia C-610 de 1996, al acogerse la
restricción planteada en la Sentencia C- 511 de 1992, en cuanto que no
resultaban de recibo normas que modificaran o complementaran un primer decreto,
se advertía que ello era así, pero, en principio, no como una regla
general inflexible desconocedora de realidades particulares o concretas con
matices no susceptibles de ignorar.
Ahora bien, la posibilidad de expedir
alguna disposición o disposiciones que cumplan el telos no satisfecho
con un primer decreto, sin duda, implica riesgos, pues bien puede acaecer que
el delegado pretenda por esa vía tornarse en colegislador de un asunto por un
periodo fijado por el Congreso. Hipotéticamente, podría tener lugar una
circunstancia en la cual al primer decreto ley siguiese la expedición de una
Ley que derogase o modificase contenidos del citado decreto, pero, estando
vigente el término de uso de las facultades y no tuviesen lugar restricciones,
podría el Presidente, derogar, a su vez, los contenidos de la Ley referida e
incluso insistir en la normatividad que el Congreso dejó sin vigor. Es para
conjurar ese tipo de situaciones que se ha sentado como admisible el uso de la
prerrogativa legislativa delegada por una sola vez. Al aceptarse la expedición
de un decreto adicional que contenga disposiciones sobre asuntos no regulados
en el primero, siempre y cuando aquellas se acompasen con la finalidad de las
facultades; entiende la Corte que se armoniza la restricción necesaria para
evitar el eventual abuso o exceso en el uso de la potestad delegada, con la necesidad
de cumplir con el telos fijado por el legislador dadas las exigencias de
la necesidad o la conveniencia pública, según el caso. En estas últimas
circunstancias, cabe afirmar que se ha usado por una vez la prerrogativa para
el tema respectivo, pues, el decreto adicional incluye contenidos para los
cuales la facultad no fue inicialmente empleada.
No sobra recordar en este punto que la
restricción reseñada no riñe con las establecidas puntualmente en el numeral 10
el artículo 150 Superior, algunas ya recordadas en este apartado, entre las cuales
se reiteran el término de las facultades, la precisión de la materia
expresamente delegada, la veda para otorgar prerrogativas que den lugar a la
expedición de códigos, leyes estatutarias, orgánicas y demás limitaciones
señaladas en el inciso 3º. Del citado numeral 10  del artículo 150 Superior.
Dicho de otro modo, la proscripción arriba considerada, hace parte del listado
de prohibiciones referidas, las cuales, al ser desatendidas, pueden ser puestas
de presente por los ciudadanos en sede control constitucional para lo que
corresponda.
Así pues, frente a cuestionamientos en
los cuales se discuta la constitucionalidad de disposiciones contenidas en
decretos leyes, expedidos con base en las mismas facultades de un primer
decreto que pretendió regular una misma materia, siempre y cuando la tacha sea
la presunta inconstitucionalidad de aquellos enunciados, por estimarse que con
el primer decreto se agotaron las facultades; le corresponde a la Corte verificar
que el asunto reglamentado en el enunciado censurado, no haya sido objeto de
regulación en el primer decreto, esto es, que la facultad no haya sido usada
respecto de ese punto, siempre en el entendido de que el precepto se enmarque
en el objeto de la potestad delegada; ello sin perjuicio de los demás
eventuales cargos que se lleguen a formular contra el precepto demandado.
Expuestas las motivaciones generales que
anteceden, corresponde ahora a la Corporación reseñar la jurisprudencia en la
cual se han considerado las facultades que dieron lugar a los Decretos 1282 y
1302 de 1994, así como el ejercicio de las mismas.
4.2. La Jurisprudencia de la Corte a
propósito de la expedición de los Decretos 1282 de 1994 y 1302 de 1994
No es la primera ocasión en la que se
cuestiona el ejercicio de las facultades delegadas, en la expedición de alguno
de los decretos contentivos de las disposiciones cuestionadas, de ahí que,
dadas algunas de las acusaciones que motivan ahora la acción de
inconstitucionalidad, se reseñará lo esbozado en esas oportunidades.
En la Sentencia C-376 de 1995 la
Corporación se pronunció frente a una censura formulada contra el numeral 2º del
Artículo 139 de la Ley 100 de 1993, precepto cuyo tenor literal reza:
“2.
Determinar, atendiendo a criterios técnico-científicos y de salud ocupacional,
las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador, que requieran
modificación en el número  de semanas de cotización y el monto de la pensión.
Las demás condiciones y requisitos para acceder a la pensión, se regirán por
las disposiciones previstas en esta Ley, sin desconocer derechos adquiridos y
en todo caso serán menos exigentes. Quedando igualmente facultado para
armonizar y ajustar las normas que sobre pensiones rigen para los aviadores
civiles y los periodistas con tarjeta profesional.
Esta
facultad incluye la de establecer los puntos porcentuales adicionales de
cotización a cargo del empleador y el trabajador, según cada actividad.”
El demandante objetaba que los
contenidos transcritos facultaban al Presidente para regular aspectos
impositivos. En su entender, la regulación en materia de cotizaciones es del
resorte exclusivo del Congreso; en esa medida, no resultaba posible delegar
competencias para establecer puntos porcentuales adicionales de cotización a
cargo del empleador, ni para revisar las cotizaciones a cargo de este último.
La Corte estimó que no era cierta la tacha, pues, la atribución para el
Presidente era muy específica y se debía ejercer atendiendo los lineamientos
establecidos por el legislador. La contribución parafiscal ya estaba creada por
el legislador y lo que correspondía era interpretar la facultad en consonancia
con los artículos 17 a 24 de la Ley 100 de 1993. Al considerarse la
Constitucionalidad de varias de las facultades conferidas en el citado Artículo
139 de la Ley 100, incluidas las del numeral 2, consecuentemente, la Sala
resolvió declarar exequibles “ (…) los Decretos leyes 656, 1259,1281,1282,
1283, 1284, 1285, 1287, 1288, 1289, 1290, 1291, 1292, 1294, 1295, 1296, 1297,
1299, 1300, 1301, 1302, 1314 de 1994 dictados con fundamento en
las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República, en los
artículos 139 y 248 de la ley 100 de 1993, pero sólo en lo que hace
referencia a la exequibilidad de las normas que concedieron las facultades
extraordinarias para su expedición.” (Negrillas fuera de texto).
Como se puede apreciar, la decisión se
contrajo a la valoración que se hizo sobre las facultades y no consideró ningún
aspecto específico del régimen pensional de los aviadores.
Posteriormente, se profirió la Sentencia
C-386 de 1997, en la cual se desataron cargos formulados contra un segmento del
artículo 4º del Decreto Ley 1282 de 1994, el cual dispone:
Artículo
4°. Beneficios del régimen de transición.
Los
aviadores civiles beneficiarios del Régimen de Transición, tendrán derecho al
reconocimiento de su pensión de jubilación conforme al régimen que se venía
aplicando, esto es, al Decreto 60 de 1973, a cualquier edad cuando hayan
cumplido veinte (20) años de servicio continuos o discontinuos, en la misma
empresa, siempre que ésta haya efectuado aportes a CAXDAC. Así mismo, se
mantendrán las condiciones de valor y monto máximo de la pensión anteriormente
aplicables, es decir, el 75% del promedio de lo devengado en el último año de
servicios, de conformidad con el Código Sustantivo del Trabajo”. (Con subrayas el
apartado acusado).
El demandante estimó que el precepto, al
exigir que
el tiempo requerido para que los aviadores puedan tener derecho al
reconocimiento de una pensión de jubilación sea en una misma empresa,
desconoció el Artículo 150 numeral 10 de la Carta, pues, la delegación solo
permitía armonizar y ajustar las normas sobre pensiones y, no
daba lugar a modificar los requisitos “(…) en forma regresiva, para el
reconocimiento de las pensiones del sistema que ampara a los beneficiarios de
aquél. (…)”. En su análisis la Sala dedujo los propósitos que animaban las
facultades y que fungen como condicionamiento de la actividad legisladora del Ejecutivo,
describiéndolos en los siguientes términos:
“La
determinación, según criterios técnico científicos y de salud ocupacional, de
las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador, que justifiquen
una modificación en el número de semanas de cotización y el monto de la
pensión. Y aun cuando se conservan las demás condiciones y requisitos para
acceder a la pensión, previstas en la ley 100/93, se prohíbe al Gobierno
hacerlos más exigentes y desconocer los derechos adquiridos por los
trabajadores con sujeción a las regulaciones anteriores sobre la materia.
La
revisión del régimen de pensiones vigente para los aviadores y periodistas con
tarjeta profesional, lo cual debe ser el resultado de armonizar y ajustar dicho
régimen a las regulaciones establecidas sobre la materia por la propia ley
100/93.
El
establecimiento de las reglas conforme a las cuales las entidades de previsión
social del sector privado que subsistan deben adaptarse a las disposiciones de
la ley 100/93. (…)”
Con ese presupuesto la Corte concluyó
que  “(…) el ejercicio de las facultades debería estar dirigido a crear
normas destinadas a asegurar la transición entre el antiguo y nuevo régimen
pensional para los aviadores civiles (…)”. Valoró entonces que al
establecerse como requisito para acceder a la pensión la prestación del tiempo
de servicio a una misma empresa, el legislador delegado desconoció las
facultades de armonización y ajuste, pues, la ley 100 de 1993 previó la pensión
por el sistema de aportes de los trabajadores vinculados laboralmente a uno o
varios empleadores. Así pues, no resultaba consonante con las directrices contenidas
en la Ley, una prescripción que no protegía y mantenía la situación favorable
de los aviadores civiles, sino que creaba condiciones más gravosas para el
logro de su pensión de jubilación. Con estas y otras razones vinculadas al respeto
del principio de igualdad –a las cuales se aludirá en otro apartado-  se
declaró la inexequibilidad de la expresión “en la misma empresa, siempre que
ésta haya efectuado aportes a CAXDAC”, contenida en el artículo 4° del
Decreto Número 1282 del 22 de junio de 1994.
Un tercer pronunciamiento sobre el
ejercicio de las facultades que interesan en esta decisión, se encuentra en la
Sentencia C-610 de 1996. En esta providencia se acusó parcialmente el artículo
1º. Del Decreto ley 1302 de 1994, por el cual se sustituyó otro artículo del
Decreto Ley 1282 y cuyo tenor establecía:
Artículo 1°.  El
artículo 4°. Del Decreto 1282 de 1994 quedará así:
Beneficios
del Régimen de Transición. Los aviadores civiles beneficiarios del
Régimen de Transición, tendrán derecho al reconocimiento de su pensión de
jubilación conforme al Régimen que se venía aplicando, esto es, el decreto 60
de 1973, a cualquier edad cuando hayan cumplido veinte (20) años de servicio
continuos o discontinuos, en empresas que estén obligadas a efectuar aportes a
CAXDAC. Así mismo, se mantendrán las condiciones de valor y monto máximo de la
pensión anteriormente aplicables, es decir, el 75% del promedio de lo devengado
en el último año de servicios.
Podrán
acumularse tiempos de servicios en otras empresas de transporte aéreo. Se
exceptúa el tiempo laborado en empresas aportantes a CAXDAC que se hayan
disuelto, en el tiempo correspondiente a la porción no pagada del cálculo
actuarial a CAXDAC.
Parágrafo.
Cuando se trate de aviadores que hayan estado vinculados a varias empresas,
cada empresa ajustará su participación en el cálculo actuarial, de modo que
todas cubran su porción al salario promedio del último año.
En opinión del demandante el enunciado
legal desbordó las atribuciones conferidas en la Ley de Facultades al
contemplar una restricción en el sentido de no computar para efectos del
reconocimiento de la pensión a cargo de CAXDAC, dentro del régimen de
transición, el tiempo laborado en empresas aportantes a CAXDAC disueltas, en el
lapso correspondiente a la porción no pagada del cálculo actuarial a dicha
entidad, desconociéndose con ello los derechos adquiridos por los afiliados, y
el respeto de la igualdad de trato.  Al respecto la Corte consideró que esa
prescripción debía ser excluida del ordenamiento jurídico por quebrantar
mandatos Superiores.
En el estudio del caso, la Corporación citó
lo considerado por la jurisprudencia a propósito del agotamiento de las
facultades, pues debía aclararse si podía el Gobierno hacer uso múltiple y
permanente de las facultades extraordinarias dentro del término fijado y si,
por ende, podía aquel expedir normas que modificaran o complementaran el
régimen pensional de los aviadores establecido en el Decreto Ley 1282 de 1994. Recordó
entonces que esto, en principio, no resultaba posible, pues, la modificación
hecha al artículo 4º del Decreto 1282, era, en realidad, una nueva regulación
de la misma materia. Se concluyó en su momento que:
“(…)
las facultades fueron conferidas con el propósito de regular la materia
concerniente al régimen pensional de los aviadores civiles. El Gobierno hizo
uso de dichas facultades al expedir el Decreto 1282 de 1994; en tal virtud,
éstas se agotaron y no le era dable expedir una nueva regulación como la
contenida en la norma de la cual hace parte el segmento acusado. (…)” (negrillas
fuera de texto)
Fundado en esos argumentos esta Corte declaró
la inexequibilidad de la totalidad del artículo 1º del Decreto 1302 de 1994. La
decisión reseñada es de singular importancia para el asunto sub examine, pues,
en ella se advierte que, en principio, no resulta posible la expedición de
otros Decretos Leyes posteriores al que reglamentó la materia y en el caso en
concreto se censuró la nueva regulación que sustituía lo dispuesto en el
Artículo 4º del Decreto Ley 1282 de 1994.
En la Sentencia C-749 de 2009, la Sala
se pronunció sobre una demanda en la cual se estimaba que existía violación del
derecho a la igualdad, puesto que en el régimen general de pensiones regulado
en la Ley 100 de 1993, quienes tenían 15 años de cotización a 1º de abril de
1994 y se hubiesen trasladado, no perdían el régimen de transición y, podían
volver a él, lo cual no ocurría en el régimen especial previsto para los
aviadores civiles, puesto que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5º
del Decreto 1282 de 1994, los beneficiarios del régimen de transición por
tiempo cotizado, no contaban con la posibilidad de retornar después de haberse trasladado
a otro régimen. Allí, se cuestionó el uso de las facultades extraordinarias,
pero, la Corporación advirtió que en verdad la acusación tenía lugar por un
quebrantamiento al principio de igualdad y,  decidió avocar el aspecto
referido, dejando de lado la censura en lo referente al uso de las facultades.
De la jurisprudencia traída a colación y
por ser de interés para lo que se decide en esta providencia, se pueden
extraer, entre otras, las siguientes conclusiones:
-El
legislador delegante estableció como propósitos de las facultades conferidas en
el numeral 2 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993,  entre otros, el de
revisar el régimen de pensiones vigente para los aviadores, el cual debía
armonizarse y ajustarse con las regulaciones establecidas sobre la materia en
la citada Ley 100.
-
Expedido el primer Decreto Ley que en cumplimiento de las facultades  delegadas
regenta un tema, en principio, no resulta posible producir otros decretos que
contengan una nueva regulación sobre el asunto.
5. La doble instancia fuera del ámbito
judicial. La Junta Especial de Calificación de Invalidez como órgano de única
instancia
La doble instancia ha sido objeto de
diversas consideraciones en la jurisprudencia de esta Corporación. Se ha dicho
que se trata, bien de un principio, bien de una garantía o, bien de un derecho.
De este diferente entendimiento, se derivan a su vez distintas implicaciones, a
las cuales se aludirá en el primer acápite de este capítulo. La consagración en
1994 de la Junta Especial de Calificación de Invalidez como órgano que
determina, en única instancia, el estado de invalidez de los aviadores civiles
requiere varias precisiones que serán formuladas en el segundo apartado.
5.1. El status jurídico de la doble
instancia y sus implicaciones
En el ordenamiento jurídico colombiano
ha sido consagrada en el artículo 31 Superior en los siguientes términos:
Toda
sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que
consagre la ley
El
Superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante
único.
También ha sido estipulada por vía legal
en el ámbito judicial cuando el legislador  estatutario dispuso en el artículo
27 de la ley 270 de 1996
ARTICULO
27. DOBLE
INSTANCIA. Se garantiza la doble instancia en las actuaciones
jurisdiccionales que adelante la Fiscalía General de la Nación. En tal virtud,
contra las providencias interlocutorias que profiera el fiscal delegado que
dirija la investigación proceden los recursos de apelación y de hecho.
Cuando
esté pendiente el trámite y resolución de un recurso de reposición o de
apelación, el Fiscal General de la Nación no podrá asumir directamente la investigación
mientras se resuelva el recurso, sin perjuicio de que pueda designar otro
fiscal de primera instancia que continúe la investigación.
La sentencia T-388 de 2015 precisó que
“(…) Entendida como principio cabría apuntar que la doble instancia tiene la
virtud de irradiar el ordenamiento jurídico, de tal modo que la lectura de los
preceptos que hacen parte del mismo, no debe desconocer el peso que esta tiene
en el entendimiento y aplicación del derecho (…)”. Esta Corporación ha
estimado la doble instancia como principio en varias oportunidades, al revisar
la Constitucionalidad de disposiciones que han sido puestas a consideración del
Pleno. Así por ejemplo, en la sentencia C-345 de 1993, la Corte se pronunció en
términos de inexequibilidad respecto de unas disposiciones del procedimiento
contencioso que definían las instancias, a partir de la remuneración propia del
cargo del servidor público que accionase en sede judicial. A partir del
principio de igualdad la Corte sentó:
(…)
el verdadero sentido de la doble instancia no se puede reducir a la mera
existencia –desde el  plano de lo formal/institucional- de una jerarquización
vertical de revisión, ni a una simple gradación jerarquizada de instancias que
permitan impugnar, recurrir o controvertir y, en últimas, obtener la revisión
de la decisión judicial que se reputa injusta o equivocada, ni a una concepción
de la doble instancia como un fín en sí mismo. No. Su verdadera razón de ser es
la existencia de una justicia acertada, recta y justa, en condiciones de
igualdad. Ella es pues un medio para garantizar los fines superiores del
Estado, de que trata el artículo 2° de la Carta, particularmente en este caso
la eficacia de los derechos.
Así
concebida, la doble instancia es apenas un mecanismo instrumental de
irrigación de justicia y de incremento de la probabilidad de acierto en la
función estatal de dispensar justicia al dirimir los conflictos (dada por la
correlación entre verdad real y decisión judicial). Su implementación solo se
impone en aquellos casos en que tal propósito no se logre con otros
instrumentos.  Cuando ello ocurra, bien puede erigir el Legislador dichos
eventos  en excepciones a su existencia. (Negrilla fuera de texto)
Una situación similar se advierte en las
sentencias C-017 y C-102 de 1996, en las cuales, al acometer el examen de unas disposiciones
legales que establecían procesos disciplinarios de única instancia, en el seno
de la Procuraduría General de la Nación; se decidió declarar la inexequibilidad
de tales contenidos legales observando que:
(…)
Las restricciones de la doble instancia consagrada por las normas impugnadas
son entonces irrazonables y, por ende, son discriminatorias y violan el
principio de igualdad. Ellas serán entonces declaradas inexequibles en la parte
resolutiva de esta sentencia. Como es obvio, el efecto de esa declaratoria de
inconstitucionalidad es que las sanciones disciplinarias impuestas por estos
procuradores delegados, que hasta este momento eran de única instancia, podrán
ser apeladas ante el Procurador General de la Nación pero, por elementales
razones de seguridad jurídica, el efecto de esta sentencia será únicamente
hacia el futuro (…)”
En las providencias en cita se advierte
que la Corte extendió el vigor del mandato constitucional a un conjunto de
situaciones que no aparecen expresamente contempladas en la Carta. En esa
medida, cabe sostener que el desconocimiento del principio de la segunda
instancia, constituye ante todo una infracción a los mandatos Superiores y da
lugar la exclusión de la disposición cuestionada del ordenamiento jurídico.
Sin embargo, la comprensión prima
facie de estar ante una inconstitucionalidad, ha dado lugar a que al ser
entendida como principio, la doble instancia, ha cedido frente a otros imperativos
de rango constitucional. Ello, por ejemplo, aconteció en la sentencia C- 411 de
1997, cuando al ser censurada la expresión única instancia, contenida en
las competencias de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, la
Corte Constitucional se decantó por la exequibilidad del mandato legal
respectivo observando:
(…)
Al efectuar el análisis de constitucionalidad solicitado, esta Corte ha de
reiterar que el principio de la doble instancia, con todo y ser uno de los
principales dentro del conjunto de garantías que estructuran el debido proceso,
no tiene un carácter absoluto, como resulta del precepto constitucional que
lo consagra (artículo 31 C.P.), a cuyo tenor “toda sentencia judicial podrá ser
apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley”
(subraya la Corte).(…) (negrillas fuera de texto)
En la sentencia C-099 de 2013, tras una
copiosa reseña de la jurisprudencia que ha insistido en que el principio de la
doble instancia no tiene carácter absoluto[24]
y, a propósito del examen de constitucionalidad del Artículo 79 parcial de la
ley 1448 de 2011, en el cual se dispuso que el proceso judicial de restitución
de predios previsto en la ley 1448 de 2011 se tramita en única instancia, se explicaba
que:
“(…)
este principio no reviste un carácter absoluto, en tanto permite que la ley
establezca excepciones a la posibilidad de apelar o consultar una sentencia
judicial”
(negrilla fuera de texto)
Y concluía
a
pesar de tratarse de un procedimiento de única instancia, con términos breves,
dado que dentro del mismo el legislador previó suficientes garantías a los
derechos al debido proceso, de defensa, a la igualdad y al acceso a la
justicia, las limitaciones establecidas resultan razonables y proporcionadas y
no son contrarias al principio de doble instancia. Por ello, no prosperan los
cargos planteados por los accionantes y en consecuencia, se declararán
exequibles los apartes demandados del artículo 79 de la Ley 1448 de 2011.
Se puede pues afirmar que acorde con la
jurisprudencia, resultan admisibles desde la perspectiva de la Constitución,
las excepciones al principio de la segunda instancia. Ahora bien, exceptuar
dicho principio supone satisfacer ciertas exigencias que, según los criterios
de la Sala, son los siguientes:
i)
La
exclusión de la doble instancia debe ser excepcional;
ii)
Deben
existir otros recursos, acciones u oportunidades procesales que garanticen
adecuadamente el derecho de defensa y el derecho de acceso a la administración
de justicia de quienes se ven afectados por lo actuado o por lo decidido en
procesos de única instancia;
iii)
La
exclusión de la doble instancia debe propender al logro de una finalidad
constitucionalmente legítima;
iv) La exclusión no
puede dar lugar a discriminación.[25]
Es por ello que se ha afirmado por la
Corporación que la doble instancia no hace parte del núcleo del debido proceso.
Así lo expresan las providencias C-956 de 1999, C-046, C-509, C-739, todas de
2006 y la Sentencia C-319 de 2013, al señalar: “salvo cuando se trate de
sentencias condenatorias, respecto de las cuales la doble instancia configura
un derecho fundamental de las personas o en los fallos de tutela en los cuales,
según la propia Carta (arts. 29 y 86), es esencial que exista dicho principio.
(…)”. Sin embargo, se ha advertido por la misma jurisprudencia que la exclusión
de la segunda instancia no debe ser arbitraria e irrazonable. Al no
establecerse por el legislador un órgano jerárquicamente superior que revise
las actuaciones de un único decisor, deben existir en el procedimiento otras
garantías que compensen la ausencia de la posibilidad de que se surta el grado
de consulta o se acuda a la impugnación ante el superior de quien adopta la
decisión. Esas garantías, tal como se aprecia en el apartado transcrito, deben
realizar, de modo apropiado, el derecho de defensa y el acceso a la justicia,
pudiendo afirmarse, de forma más general, que de lo que se trata, acorde con el
artículo 2º de la Carta, es de la satisfacción de uno de los fines esenciales
del Estado, cual es, la garantía de los derechos estipulados en la Constitución
Política.
Otro aspecto que resulta de capital
importancia en la revisión de la doble instancia, es el ámbito en el cual tiene
lugar, pues tal como se refirió en el caso de sentencias condenatorios y en
materia de fallos de tutela resulta imperativa su consagración. Pero, en otros
casos, también de la órbita de las actuaciones judiciales, la Corte ha avalado
la exclusión de la segunda instancia, siempre verificando la existencia de
otros elementos que permitan materializar, para el interesado, el acceso a la
Administración de Justicia y el debido proceso. Sin embargo, no podría
colegirse que las exigencias para aceptar la excepción de la doble conforme se
circunscriban al marco de lo judicial. En el caso del derecho sancionador, la
Sala ha sido singularmente estricta, pues, si la sanción compromete derechos
fundamentales, como suele acontecer, por ejemplo, en el campo del derecho
disciplinario, ha de establecerse la segunda instancia.
Con todo, la Sala ha advertido que en el
contexto del derecho administrativo, la apreciación de la ausencia de doble
instancia ha de ser menos severa, y lo ha hecho refiriéndose a  ella como
derecho y del siguiente modo:
“El
artículo 31 de la Constitución consagra que toda sentencia judicial podrá ser
apelada, salvo, las excepciones que consagre la ley.  Al respecto, la
jurisprudencia ha reiterado que no todo fallo es susceptible de impugnación
e incluso se avalan excepciones legales en procesos judiciales. Por lo cual, tratándose
de procesos administrativos, dicha previsión es incluso menos estricta, en la
medida que el derecho a la doble instancia en sí mismo no es absoluto y está
sujeto a limitaciones acorde con el amplio margen de configuración del
Legislador.
(…)” (negrillas fuera de texto) (Sentencia C-929 de 2014)
Lo expuesto, permite entrever que no se
pueden trasladar sin más, las razones que tornan en obligación la existencia de
una segunda instancia, en ciertos ámbitos ya referidos, a otros contextos, en
los cuales tal imperativo puede ser exceptuado. Importa también en este punto
destacar una consecuencia de la referida flexibilidad según el entorno del cual
se trate y, según las medidas que a falta de segunda instancia, permitan
realizar los derechos del procesado; se trata del amplio margen de
configuración del legislador. No sobra reiterar que ese permiso al principio
mayoritario ha de atenerse a los límites o exigencias indicados
precedentemente. Debe además acotarse que al aludirse al legislador, no se está
excluyendo al Presidente cuando lo hace como legislador delegado: En efecto, la
Sala ya tuvo oportunidad de considerar esta última circunstancia en la
sentencia C-650 de 2001 en la cual manifestó:
“Cuando
el canon 31 de la Ley Fundamental prescribe que toda sentencia podrá ser
apelada o consultada “salvo las excepciones que consagre la ley”, no está
instituyendo una cláusula de reserva legal en el sentido de considerar que
solamente mediante ley expedida por el órgano legislativo se pueden establecer
excepciones al principio de la apelabilidad de las sentencia judiciales,
rechazando, en consecuencia, las determinaciones  que sobre este particular
sean adoptadas a través de normas dictadas en ejercicio de facultades
extraordinarias, que también constituyen leyes, pero en sentido material, como
es el caso de la norma que se revisa.
Al
respecto debe considerarse  que para determinar los asuntos que sólo pueden
regularse mediante leyes expedidas por el Congreso de la República, constituye
un criterio ineludible el mandato del numeral 10 del artículo 150 de la Carta
Política, que taxativamente señala cuáles son los asuntos que el legislador no
puede delegar en el Ejecutivo por medio de facultades extraordinarias, entre
las cuales no se encuentra el relativo al establecimiento de excepciones al
principio de la doble instancia que consagra en el artículo 31 ibidem.”
Claro resulta que el ejercicio de
facultades legislativas delegadas no es razón para valorar como
inconstitucional una disposición que haya exceptuado la doble instancia. Se
entiende sí, que cuando el Presidente funge como legislador delegado, está
sujeto a los límites y restricciones exigibles al principio mayoritario cuando
decide omitir la consagración de la segunda instancia.
Así pues, se puede adelantar como
conclusión parcial que al evaluar una medida presuntamente infractora del
principio de la doble instancia, habrá de tenerse en cuenta que:
-
No
se trata de un principio absoluto.
-
Admite
justificadas excepciones.
-
Dichas
excepciones comportan el examen de otras medidas que hagan efectivos los
derechos del procesado, entre otros, el derecho al debido proceso.
-
En
el caso de sentencias condenatorias y fallos de tutela la doble instancia es
imprescindible.
-
En
materia de derecho sancionatorio, la valoración de la ausencia de la doble
instancia es muy rigurosa por el compromiso de derechos fundamentales que puede
implicar la sanción.
-
Al
valorarse una situación en la que se evidencia la ausencia de la segunda
instancia, el contexto incide en el examen, dado que en materia administrativa
la apreciación puede resultar más flexible.
-
El
examen de enunciados en los que se advierta la proscripción de la segunda instancia,
habrá de tener en cuenta el amplio margen de configuración del legislador y el
respeto a las exigencias que se hacen a este dado que su actuar debe respetar
los derechos fundamentales.
-
La
prescripción constitucional que autoriza la excepción de la doble instancia por
vía de ley, se entiende referida al legislador delegado.
Por otra parte, es oportuno observar que
la doble instancia también admite una comprensión como garantía, así por
ejemplo, en la sentencia C-792 de 2014, al analizarse el derecho a la
impugnación, la mayoría de la Sala, trazó la siguiente diferencia respecto de
la segunda instancia:
“(…)en
cuanto al status jurídico, mientras la impugnación es un derecho subjetivo
de rango y jerarquía constitucional en cabeza de las personas condenadas en un
juicio penal, la doble instancia constituye una garantía que hace parte del
debido proceso, y que puede ser alegada por cualquiera de los sujetos
procesales; esta diferenciación tiene una repercusión importante, puesto
que la Corte ha entendido que la doble instancia, por tener la condición de un
principio general, puede ser exceptuado por vía legislativa; y como la
impugnación no solo es un principio sino un derecho que hace parte integral del
debido proceso, las excepciones al mismo se encuentran limitadas(…)” (negrillas fuera
de texto)
En la citada sentencia T-388 de 2015 se
explicó que asumida como garantía, la doble instancia se asimilaba a un “mecanismo
de protección de otros derechos” y, una muestra de este entendimiento, se
observa en la sentencia  C-863 de 2008, en la cual se juzgaba la
constitucionalidad de una disposición legal que radicó en cabeza de los jueces
civiles municipales, en única instancia, el conocimiento de una clase de
controversias en materia de derechos de autor; en esa ocasión argumentando la
exequibilidad, dijo la Sala:
(…)
si bien la doble instancia es requisito indispensable del debido proceso tanto
en materia penal (artículo 29 C.P.) como en la esfera de la tutela (Artículo 86
de la C.P.), fuera de esos ámbitos “la doble instancia no pertenece al
núcleo esencial del debido proceso”/ ni la supresión de la segunda
instancia es de suyo una negación del derecho de acceso a la justicia. De ahí
que la Constitución le confiere al legislador un amplio margen de
configuración para establecer excepciones a la doble instancia, siempre que se
respeten los derechos fundamentales (…)” (negrilla fuera de texto)
Así pues, en su dimensión de garantía,
al igual que en su concepción de principio se encuentran algunas reiteradas
consideraciones sobre la segunda instancia, cuales son, su no pertenencia al
núcleo el debido proceso y, un margen de apreciación más flexible de la
inexistencia de la segunda instancia, cuando el examen se lleva cabo fuera del
ámbito del derecho penal y de la acción de tutela; de lo cual se colige el
amplio margen de configuración que en esa materia se le concede al legislador.
En cuanto a su dimensión como derecho cabe
anotar que es probablemente la que más se encuentra en la normatividad
internacional sobre la doble instancia. Esta acepción implica la estipulación
de la prerrogativa en una disposición, con lo cual, tiene lugar la exigencia de
su materialización en términos concretos, es por ello que resulta de singular
trascendencia en el ámbito de la acción de tutela.[26]
No sobra anotar que la doble instancia
como derecho también ha sido objeto de reflexión en sede de constitucionalidad,
así lo evidencian las sentencias C-150 de 1993 y C-254ª de 2012, la primera de
las cuales precisó:
(…)
puede concluirse que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha
establecido que el derecho a la doble instancia no es absoluto, pues
existen eventos en los cuales puede restringirse por el legislador, siempre y
cuando se respeten una serie de criterios especiales como la razonabilidad y la
proporcionalidad frente a las consecuencias impuestas a través de la
providencia que no puede ser objeto del recurso de apelación.(…) (negrillas
fuera de texto).
Como se observa, se encuentran en este
entendimiento de la doble instancia elementos coincidentes con su significado
como principio y como garantía, tales son, el hecho de no considerarlo como
absoluto, la posibilidad de restricción del derecho que se le concede la
legislador y, las exigencias de proporcionalidad y razonabilidad cuando se
decide limitarlo.
5.2. La Junta Especial de Calificación
de Invalidez del Artículo 12 del Decreto Ley 1282 de 1994 como única instancia
Mediante Decreto Ley 1282 de 1994 el
Presidente de la República, en calidad de legislador delegado, expidió las
disposiciones que se constituyeron en parte del régimen pensional de los
aviadores civiles. Entre tales prescripciones se confeccionó el artículo 12, el
cual estableció una Junta Especial de Calificación de Invalidez cuya finalidad
es determinar, en única instancia, la situación de invalidez de los aviadores
civiles. Posteriormente se expidió el Decreto Reglamentario 1557 de 1995 por
medio del cual se reguló la integración y el funcionamiento de la referida
Junta Especial.
De conformidad con el Artículo 12 dicha
junta presenta unas particularidades que merecen ser destacadas, pues ellas
resultan relevantes en el juicio de constitucionalidad que esta Corte adelanta.
Tales especificidades tiene que ver con su status jurídico, su configuración, sus
funciones, el carácter de sus dictámenes y los mecanismos a través de los
cuales resulta posible controvertir lo decidido por dicha Junta como perito de
la invalidez de los aviadores civiles. A abordar estos puntos se contraen las
consideraciones que siguen.
Por lo que concierne al status jurídico
de la Junta Especial, resulta oportuno observar que el artículo 5º del Decreto
Reglamentario 1557 de 1995, al referirse a la naturaleza de la junta,
prescribió que se trata de un “organismo independiente y sin personería
jurídica”. No sobra advertir además que los integrantes de dicho ente son
designados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, lo cual se
encuentra en consonancia con lo dispuesto en el Artículo 12 del Decreto Ley
1282 de 1994, cuando dispone que las ternas de las cuales se harán los
nombramientos de sus integrantes, habrán de ser presentadas al mencionado
Ministerio del Trabajo.
Para la Sala, resultan en mucho
predicables para la Junta Especial, las consideraciones que la Corporación
hiciera en la Sentencia C-1002 de 2004  cuando al connotar las Juntas de
Calificación de Invalidez, advertía que son organismos de creación legal.
Igualmente, se precisaba que la participación de particulares en la
conformación de estos organismos no transformaba a estas organizaciones en
entidades privadas, pues en su conformación no interviene la voluntad privada (i),
su estructura general está determinada por la Ley y (ii)  sus funciones se
pueden calificar de públicas (iii) pues “(…) son las relacionadas con la
calificación de la pérdida de la capacidad laboral de los usuarios del
sistema general de la seguridad social.” De tales especificidades se
concluía en la providencia que “(…) las juntas de calificación de invalidez
son verdaderos órganos públicos pertenecientes al sector de la seguridad social
que ejercen una función pública pese a que los miembros encargados de evaluar
la pérdida de capacidad laboral sean particulares”.
En lo que respecta a su configuración,
acorde con lo dispuesto en el inciso 1º del artículo 12 del Decreto Ley 1282 de
1994, este organismo está conformado por un representante del Gobierno Nacional,
uno del gremio que agrupe a los aviadores civiles y otro de sus
empleadores. La designación de los dos últimos se hará de ternas, una de
las cuales será presentada por la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles
ACDAC y la otra por la Asociación de Transportadores Aéreos Colombianos ATAC. Importante
en este punto es la exigencia legal que se hace a los integrantes de la Junta
Especial, cual es, según el Artículo 12 del Decreto ley 1282 de 1994, la
calidad de experto en medicina aeronáutica. Además, a tenor de lo dispuesto en
el Artículo 6º del Decreto Reglamentario 1557 de 1995, la Junta debe contar con
un Secretario que debe ser abogado y tener seis años de experiencia
profesional. Este último participante de la Junta también será designado por el
Ministerio del Trabajo de ternas que le presenten ACDAC y ATAC.
Para la Corte, las particularidades
inmediatamente referidas, a propósito de la conformación de la Junta Especial,
merecen ser destacadas en este juicio de constitucionalidad. De una parte, se
observa que el legislador se preocupó por lograr importantes grados de
representatividad de los sectores interesados en el proceso que conduce a
definir la situación de la pensión de invalidez en el caso de los aviadores.
Así, de un lado, se pretendió la participación de los trabajadores del gremio y
la de sus empleadores. De otro, se incluyó la representación estatal, cuya
presencia ha de entenderse en el sentido de realizar los cometidos estatales
dispuestos en el artículo 2º de la Carta. La otra peculiaridad que debe ser
resaltada, es la de requerir de los integrantes del organismo la condición de
expertos en medicina aeronáutica, con lo cual, se apunta a atender la
especialidad profesional para la que fue concebida la Junta.  Además, el
requerimiento de contar con un profesional del derecho que acredite experiencia
y que sea propuesto por organizaciones representativas de la aviación civil,
permite advertir el interés del legislador en lograr un mejor funcionamiento de
la Junta, dadas las implicaciones jurídicas que sus pronunciamientos
comportan.
En este punto, es pertinente anotar que
esa especialidad de la Junta ha sido reconocida por la jurisdicción ordinaria. En
efecto, dijo la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia dentro del
radicado 44735, el 28 de enero de 2015:
“(…)
el artículo 12 creó la Junta Especial de Calificación de Invalidez «Para las
personas de que trata el presente Decreto», integrada por representantes del
Gobierno, del gremio que agrupe a los aviadores civiles y sus empleadores, «de
ternas presentadas al Ministro de Trabajo y Seguridad Social por la Asociación
Colombiana de Aviadores Civiles, ACDAC, y la Asociación de Transportadores
Aéreos Colombianos, ATAC, quienes deberán ser expertos en medicina
aeronáutica»,  de lo cual, necesariamente, se desprende que las valoraciones
que requieran todos los aviadores civiles que posean una licencia expedida por
la UAEAC, pueden ser realizadas por dicho organismo especializado en medicina
aeronáutica, por la sencilla, pero potísima razón de contar con mayor
conocimiento en el área específica de la medicina aeronáutica, sin importar si
la causa de la incapacidad es  profesional o común, entre otras razones,
porque el artículo 11 del Decreto en mención preceptúa que «Se considera
inválido un aviador civil que por cualquier causa de origen profesional o no
profesional no provocada intencionalmente, hubiere perdido su licencia para
volar que le impida ejercer la actividad de la aviación a juicio de la junta de
que trata el articulo siguiente. En todos los demás aspectos las pensiones de
invalidez de los aviadores civiles en actividad se regirá por lo dispuesto en
la ley 100 de 1993» lo que deja sin piso el argumento del censor según el cual
esta pensión no estaba prevista en estos eventos y por tanto no existía
competencia para su decisión máxime cuando es el propio Decreto el que,
atendiendo la especial situación de los aviadores regulo (sic) su
función.
Fluye
claro el acierto del juez de la alzada, toda vez que no solo los aviadores
civiles pertenecen al sistema integral de seguridad social creado por la Ley
100 de 1993, conformado por los subsistemas de pensiones, salud y riesgos
laborales, sino que además la Junta Especializada de Calificación de que
trata el artículo 12 del Decreto 1282 de 1994, tiene plena competencia para
evaluar la pérdida de capacidad laboral de todos los pilotos de aviación, en
los eventos descritos de quienes estuvieron en el régimen de transición así no
se encuentren vinculados a Caxdac, pues no es esta la condición de que
trata el precepto legal, sino que la facultad de dicho ente está supeditada a
la existencia de la licencia expedida por la Aeronáutica Civil, requisito al
margen de la discusión en esta sede judicial (…)” (negrilla fuera
de texto)
Por lo que concierne a las funciones, es
pertinente recordar lo que dispone el inciso 2º del artículo 12 del Decreto Ley
1282 de 1994, el cual, establece que le corresponde  a la Junta Especial
determinar, en única instancia, “(…) de conformidad con las normas
especiales contenidas en el manual único para la calificación de la invalidez,
de que trata el artículo 41 de la Ley 100 de 1993”. Al revisarse la
prescripción que sobre el Manual Único de Calificación establece el Artículo 41
de la Ley 100 de 1993, se observa que su expedición se le atribuye el Gobierno
Nacional y, se preceptúa que tal conjunto de normas debe contemplar los
criterios técnicos de evaluación para calificar la imposibilidad del respectivo
afectado, para desempeñar sus labores por pérdida de su capacidad laboral.
Para
la Corte, igualmente resulta relevante señalar algunos aspectos del
funcionamiento de la Junta Especial en el curso del cumplimiento de sus
funciones y al efecto advierte que, según el Decreto 1557 de 1995, en su
artículo 7º, a las audiencias privadas de la Junta, pueden asistir el aviador
civil activo o pensionado sujeto de la evaluación, un representante de la Caja
de Auxilios y Prestaciones ACDAC-CAXDAC al que se le exige ser médico y los
peritos o expertos que la Junta Especial determine. Entiende la Corporación que
medidas de esta índole, como la de permitir la presencia del aviador, contribuyen
a materializar la defensa de sus intereses, con lo cual, se satisface un
aspecto importante del derecho fundamental al debido proceso, pues se advierte
que esa participación se hace con voz aunque obviamente sin voto. Lo mismo, se
puede predicar de la posibilidad de participación de los médicos que
representan a ACDAC-CAXDAC, pues, tal intervención hace viable el ejercicio de
la controversia, con lo cual, el derecho de defensa de los intereses de ese
fondo de pensiones encuentra un espacio de realización.
Otra particularidad del funcionamiento
de la Junta, tiene que ver con el importante grado de sujeción a criterios técnicos
que implica la labor de la Junta Especial.  Esta apreciación se funda, por una
parte, en el condicionamiento que se le hace al organismo, en el inciso 2º del
artículo 12 del Decreto Ley 1282 de 1994, cuando se ordena que la calificación
de la invalidez se haga de conformidad con las normas especiales contenidas en
el manual único para la calificación de la invalidez. Por otra parte, en el
requerimiento de allegar la solicitud acompañada de la historia clínica del
aviador donde consten los antecedentes y el diagnóstico y, los exámenes
clínicos y evaluaciones técnicas que determinen el estado de salud del aviador
civil del caso. Tales circunstancias permiten aseverar que la labor de la Junta
Especial está altamente acotada por los elementos de juicio que reducen los
eventuales márgenes de arbitrariedad y, redundan en favor de una aplicación más
rigurosa de la normatividad, haciendo previsible el sentido de los dictámenes. No
obstante lo cual esas garantías no eliminan la posibilidad de incurrir en
errores o eventuales irregularidades.
Por lo que atañe a la naturaleza de los
dictámenes emanados de la Junta Especial, entiende la Corte que se trata de una
pieza probatoria de capital importancia en el procedimiento de definición de la
pensión de invalidez de los aviadores civiles. De manera general, esta Corporación
se ha referido a los dictámenes de la Juntas de Invalidez en los siguientes
términos:
“(…)
Las juntas de calificación de invalidez emiten decisiones que  constituyen el
fundamento jurídico autorizado, de carácter técnico científico, para proceder
con el reconocimiento de las prestaciones sociales cuya base en derecho es la
pérdida de la capacidad laboral de los usuarios del sistema de seguridad
social. Como ya se dijo, el dictamen de las juntas es la pieza fundamental
para proceder a la expedición del acto administrativo de reconocimiento o
denegación de la pensión que se solicita. En este sentido, dichos dictámenes se
convierten en documentos obligatorios para efectos del reconocimiento de las
prestaciones a que se ha hecho alusión.[27] (Negrillas
fuera de texto).
La
misma jurisprudencia citada ha defendido el requerimiento de motivación que
debe satisfacer el dictamen proferido por la Junta, con lo cual, se advierte
una nueva garantía para los derechos de las partes interesadas en la prueba a
la que se alude.
Las valoraciones
inmediatamente expuestas, dan lugar a afirmar que el dictamen de una junta de
calificación de invalidez no tiene el status de sentencia y, mucho menos, de
carácter condenatorio. Igualmente, puede observarse que tampoco son
pronunciamientos proferidos en sede de un proceso de derecho sancionatorio.
Finalmente,
es necesario observar que frente a dictámenes que en el sentir de los
interesados resulten lesivos de sus derechos, cabe la posibilidad de cuestionarlos
por la vía judicial ante la jurisdicción laboral. En esa medida, el
pronunciamiento de la junta de calificación puede ser revisado, pues, las
vicisitudes propias del proceso jurisdiccional pueden dar lugar a allegar
nuevos experticios que difieran del peritaje cuestionado. Del mismo modo, ante
un dictamen emanado de una junta de calificación manifiestamente lesivo de los
derechos fundamentales del afectado, cabe la posibilidad de accionar en sede de
tutela, tal fue el criterio de la Sala Cuarta de Revisión en la citada
sentencia T-726 de 2011. Como se puede advertir, la decisión de una junta de
calificación no cierra la discusión técnica respecto de la situación de
invalidez de una persona, pues, en sede judicial, tendría lugar la eventual
reconsideración de la autorizada opinión de la junta de calificación.
Así
pues, se pueden adelantar las siguientes conclusiones respecto de la junta
especial de calificación de invalidez establecida por el artículo 12 del
Decreto Ley 1282 de 1994:
-
Se
trata de un órgano público de la seguridad social que no tiene carácter
judicial.
-
Su
conformación permite afirmar que se orienta a realizar el principio de
participación.
-
Si
bien es cierto, emite dictámenes, en única instancia, presenta garantías que
dan lugar a estimar como realizables los derechos de los interesados en sus
decisiones. Entre tales garantías se cuentan la exigencia de especialidad
médica aeronáutica en cabeza de sus integrantes, la significativa sujeción a criterios
técnicos en su actuar, la posibilidad del aviador solicitante de intervenir en
las juntas privadas,entre otras.os experticios que
ad del aviado solcitante de intervenir en la ficacifue el criteriollegar nuevos
experticios que ; entre otras.
-
Las
medidas reseñadas apuntan a la materialización del debido proceso.
-
Sus
dictámenes pueden ser cuestionados en sede judicial y, cuando los mismos
comporten el quebrantamiento de derechos fundamentales, podrá acudirse a la vía
del amparo.
6. La
pérdida de la licencia para volar y la pérdida de capacidad laboral como
factores de la pensión de invalidez en los Decretos Ley 1282 y 1302 de 1994. La
jurisprudencia de la Corte Constitucional a propósito de  los cargos por desconocimiento
de la igualdad en el Decreto Ley 1282 de 1994. El Juicio de igualdad
Corresponde
en esta sección de la providencia considerar, sucintamente, el alcance de las
disposiciones cuestionadas, las cuales aluden a aspectos del régimen de la
pensión de invalidez de un sector de profesionales que, acorde con lo dispuesto
en inciso 2º del artículo 1º del Decreto Ley 1282 de 1994, ejercen la profesión
de aviadores y, seguidamente, referirse a la jurisprudencia que en materia de
igualdad se ha producido por la Sala cuando se ha pronunciado sobre acusaciones
a disposiciones del Decreto Ley 1282 de 1994, por quebrantamientos al principio
de igualdad. Este segundo apartado se hace necesario dado que los actores
deprecan un juicio de igualdad, pues, en su entender, el artículo 11 del Decreto
Ley 1282 de 1994 y 1302 de 1994 infringen el Artículo 13 Superior. Finalmente
se incluirán algunas consideraciones sobre el juicio de igualdad.
6.1.  La
pérdida de la licencia para volar y la pérdida de capacidad laboral como
factores de la pensión de invalidez en el Artículo 11 del Decreto Ley 1282 y en
el inciso 1º del Artículo 3 del Decreto Ley 1302 de 1994
La
pensión de invalidez es una prestación cuya finalidad es la de “(…) proteger
a la persona que ha sufrido una disminución considerable en su capacidad
laboral (…)” [28]
. Se entiende que la misma surge como consecuencia de una afectación que
compromete la capacidad laboral, redundando negativamente en la realización de
otros derechos. Esta Corporación no ha dudado en incluirla en el ámbito de los
derechos protegibles por la vía de la acción de tutela[29],
pues, la disminución o el cese de la capacidad productiva, en muchos casos
abrupto, lleva aparejadas otras consecuencias lesivas para los derechos del afectado
y su entorno familiar. La protección de la pensión de invalidez, ha encontrado
asidero en lo que ella representa en la materialización de la dimensión que,
como derecho fundamental, tiene la seguridad social amparada por el Artículo 48
de la Constitución Política.
Por
lo que atañe a las disposiciones cuestionadas, se tiene lo siguiente:
A.-  El
Artículo 11 del Decreto Ley 1282 de 1994, prescribe que se considera como inválido
al aviador civil que por cualquier causa, de origen profesional o no
profesional, no provocada intencionalmente, hubiere perdido su licencia para
volar. El mismo enunciado legal, condiciona lo mandado a que la circunstancia
referida, le impida al trabajador el ejercicio de su actividad según el
criterio de la Junta Especial de Calificación a la que se ha hecho alusión en
el acápite 5.2 de esta providencia. El mismo precepto remitió la regulación de
los restantes aspectos de la pensión de invalidez a lo que dispusiese la Ley
100 de 1993. No sobra anotar que en el inciso del Artículo 3º del Decreto 1302
de 1994 se dispuso que “Para los beneficiarios del Régimen de
Transición, la pensión de invalidez se regirá por las disposiciones que se
venían aplicando con anterioridad a la Ley 100 de 1993”
El
entendimiento del enunciado legal del Artículo 11, requiere de una
interpretación sistemática, pues sin la comprensión de otros preceptos jurídicos,
no se logra desentrañar el cabal significado del citado artículo 11. En esa
medida, es oportuno recordar que el inciso 1º del artículo 1º del Decreto Ley
1282 de 1994, tras precisar el campo de aplicación del Decreto, establece que
se consideran aviadores civiles a quienes sean titulares de una licencia
válidamente expedida por la Unidad Administrativa Especial de la Aeronaútica
Civil (UAEAC), a través de la cual, se les habilita para cumplir funciones como
piloto o copiloto civil.
La incidencia de la titularidad de una
licencia de vuelo se advierte en diversas disposiciones de orden internacional,
pero con vigor en Colombia. En primer lugar, resulta necesario destacar la “Convención
sobre Aviación Civil Internacional”, firmada en Chicago el 7 de diciembre
de 1944, aprobada en Colombia mediante Ley 12 de 1947 y promulgada mediante Decreto
2007 de agosto 22 de 1991. En lo pertinente, establece dicho instrumento:
ARTÍCULO 32.
LICENCIAS DEL PERSONAL.
(a)
Los pilotos y los demás tripulantes de toda aeronave que se dedique a
la navegación internacional estarán provistos de certificados de competencia y
licencias expedidos [y] validados por el Estado en que esté matriculada la
aeronave.
(b) Cada Estado contratante se
reserva el derecho de no aceptar, cuando se trate de vuelos sobre su propio
territorio, certificados de competencia y licencias otorgados a sus nacionales
por otro Estado contratante.” (Negrillas fuera de texto).
Igualmente,
resulta pertinente reseñar lo dispuesto en el Anexo 1[30] a la
Convención sobre Aviación Civil Internacional (Chicago, 1944), preceptiva que
inicio su vigor el 15 de septiembre de 1948. En el capítulo 2º del instrumento
se prescribe:
“(…)
2.1.1.1
Nadie actuará como piloto al mando ni como copiloto de una aeronave que
pertenezca a alguna de las siguientes categorías, a menos que sea titular
de una licencia de piloto expedida de conformidad con las disposiciones de
este capítulo:
-
Aeronave
de despegue vertical
-
Avión
-
Dirigible
de un volumen Superior a 4600 metros cúbicos
-
Globo
libre
-
Helicóptero
-
Planeador
(…) (negrilla
fuera de texto)
-
En
relación con el contenido del Anexo 1, concerniente a las “licencias al
personal”, resulta pertinente citar in extenso lo considerado por la
OACI (Organización
de Aviación Civil Internacional):
Mientras el
transporte aéreo no pueda prescindir de los pilotos y demás
personal de a bordo y de tierra, la competencia, pericia y formación de
ellos seguirá constituyendo la garantía básica de toda explotación eficaz y
segura. La formación adecuada del personal y el otorgamiento de licencias
crean un sentimiento de confianza en los Estados, lo que lleva al
reconocimiento y aceptación a escala internacional de la competencia y licencias,
y aumenta la confianza del viajero en la aviación.
(…)
El ser humano es el eslabón vital
de la cadena constituida por las operaciones de las aeronaves, si bien debido a
su propia naturaleza es el más flexible y variable. A fin de minimizar el
error humano y contar con personal apto, experto, hábil y competente, es
indispensable que la instrucción que reciba sea adecuada. En el Anexo 1 y los
manuales de instrucción de la OACI se describen los conocimientos necesarios
para desempañar eficientemente las distintas funciones. Las normas médicas
del Anexo, al requerir evaluaciones médicas periódicas, son un toque de alarma
que advierte acerca de los primeros síntomas que pueden ser causa de
incapacidad, contribuyendo así al buen estado de salud general de la tripulación
de vuelo y de los controladores.
(…)
El otorgamiento
de licencias es el acto de autorizar determinadas actividades que, de lo
contrario, deberían prohibirse, ya que de llevarse a cabo de manera
indebida podrían acarrear serias consecuencias. El
solicitante de toda licencia debe satisfacer ciertos requisitos establecidos,
que son proporcionales a la complejidad de la tarea que deberá llevar a cabo.
El examen sirve como prueba regular de buena salud y rendimiento asegurando un
control independiente. Como tal, la instrucción conjuntamente con el
otorgamiento de licencias son los elementos críticos para lograr la
competencia máxima.
Una de las tareas primordiales de
la OACI en el otorgamiento de licencias al personal consiste en fomentar la
resolución de las diferencias relativas a los requisitos exigidos para
dicha tarea y garantizar que las normas internacionales sigan el tenor de las
prácticas presentes y futuras. Este aspecto es cada vez más
crucial, ya que la tripulación de vuelo está expuesta al constante
aumento de la densidad del tránsito y de la congestión del espacio
aéreo, a procedimientos sumamente complicados en las áreas
terminales y a un equipo más y más complejo. Para cumplir con esta
tarea, el Anexo 1 se enmienda regularmente de modo que refleje este entorno en
rápida evolución. (negrillas fuera de texto)”
Recientemente
los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia incorporaron, mediante Resolución No.
02089 de Agosto 21 de 2015, entre otros, los siguientes contenidos
“(…) 63.010
Autorización para actuar como miembro de la tripulación
1.
(a)
Licencia de miembro de tripulación
Ninguna
persona puede actuar como miembro de la tripulación, a menos que dicha
persona sea titular y porte una licencia con sus habilitaciones y certificado
médico válidos y apropiados a las funciones que haya de ejercer,
expedida por el Estado de matrícula de la aeronave o expedida por otro
Estado y convalidada por el de matrícula de la aeronave.
2.
(b)
Certificado médico aeronáutico
Ninguna
persona puede actuar como miembro de la tripulación de una aeronave con
licencia otorgada de conformidad con este reglamento, a menos que dicha persona
sea titular de un certificado médico vigente que corresponda a dicha
licencia, otorgado conforme al RAC 67.
(c)
Inspección de la licencia
Toda
persona titular de una licencia y sus habilitaciones y/o de un certificado
médico otorgada en virtud de este Reglamento, debe presentar la licencia
y/o sus habilitaciones para ser inspeccionada, cuando así lo solicite la
UAEAC o sus inspectores.(…)”
De lo
transcrito se colige que tanto desde el siglo pasado, como actualmente, ha
tenido lugar una preocupación por establecer unas ciertas exigencias para quien
tenga bajo su responsabilidad la conducción de aeronaves. Para la Sala, resulta
de interés señalar algunos motivos de esos requerimientos, pues ello permite
comprender las razones subyacentes a la preceptiva acusada, la cual, estimó la
pérdida de la licencia de vuelo en cabeza de un aviador como causal de
invalidez del trabajador.
Las
normas y apreciaciones transcritas ponen de presente que el interés en la
regulación del oficio de aviador y la exigencia de licencia, trasciende el
ámbito doméstico. Tanto la necesidad como la posibilidad de desplazarse por el
espacio aéreo internacional suponen unos requerimientos, pues, esa movilidad
implica un riesgo para la seguridad de los Estados cuyo espacio aéreo es usado.
No todas las modalidades de transporte, están expuestas a la abrupta vicisitud
de internarse en tiempos muy cortos en la atmosfera de otros Estados y
conllevar un eventual riesgo para esos países. En esa medida, se entiende que la
Comunidad internacional trace unos estándares de seguridad y, la posesión de la
licencia en cabeza de quien comanda la aeronave, exprese una garantía de
pericia y suficiencia en la tarea desempeñada.
El
mismo tipo de inquietud en materia de seguridad, se puede predicar en el ámbito
interno de los Estados, con lo cual, el requerimiento de la licencia de vuelo y
lo que ella representa como garantía de idoneidad, resulta exigible en el
territorio nacional.
Además
de los motivos de seguridad que inspiran la necesidad de la licencia de vuelo
en cabeza del piloto, deben también tenerse en cuenta las razones de orden
económico. La confianza de los usuarios en el transporte aéreo, es un elemento
esencial para el impulso y desarrollo de esa actividad. Se puede afirmar, de
manera general, que son el pasajero y el interesado en el transporte de carga,
los motores cuya demanda incentiva el tráfico aéreo.
Con tales intereses en juego, es
entendible que la normativa emanada de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica
Civil, ordene el porte de la licencia de vuelo y, su correspondiente
certificado médico de soporte; en el entendido que tales credenciales dan fe de
la referida suficiencia profesional que se espera de quien comanda el destino
del avión y, en especial, de aquellos que como pasajeros le están confiando sus
vidas.
Importa en este apartado destacar que la
ausencia de la licencia, le cercena de tajo al afectado la posibilidad de
ejercer su profesión. Esto es, la pérdida del documento no comporta una
disminución gradual de la actividad, sino que lo excluye del pilotaje, pues,
como se advierte en la normatividad mencionada, sin la licencia de vuelo y su
respectivo soporte médico, el afectado queda desautorizado para llevar a cabo
las tareas propias del aviador. Lo severo de esta medida se explica por los
importantes valores y responsabilidades que involucra, mas ello, no se
constituye en razón para ignorar la gravedad de las consecuencias que en esa
circunstancia devienen para el trabajador privado del ejercicio de su profesión.
Relevante también en esta valoración de
lo que significa el artículo censurado, es la condición legal, según la cual,
la pérdida de la licencia de vuelo da lugar a una declaración de invalidez,
siempre y cuando, la causa de la privación del documento no haya sido provocada
intencionalmente por el afectado. Este requerimiento se entiende, dado que se
trata de la réplica de un mandato más general en materia de pensión de
invalidez, estipulado en el artículo 38 de la Ley 100 de 1993, a cuyo tenor
literal: “Estado de Invalidez. Para los efectos del presente capítulo se
considera inválida la persona que por cualquier causa de origen no profesional,
no provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su
capacidad laboral.” También se ocupa el mandato de observar que la
calificación que conduce a la pérdida de la licencia, le corresponde a la Junta
Especial de Calificación de Invalidez, órgano sobre el cual ya se hicieron
diversas precisiones en el capítulo 6.2 de este proveído.
No se observa en el enunciado del
Decreto otra regulación sobre la pensión de invalidez de los aviadores,
contrayéndose a disponer, de manera general, que lo faltante se regirá por lo
consagrado en la Ley 100 de 1993.
B. En lo atinente al inciso 1º del artículo
3º del Decreto Ley 1302 de 1994, es preciso anotar que se establece el
porcentaje de pérdida de capacidad laboral cuando ocurre el evento de invalidez
descrito en el Artículo 11. Se trata de un asunto que no fue objeto de
regulación en el Decreto Ley 1282 de 1992 por parte del legislador delegado, el
cual, en el posterior cuerpo legal fijó dicha  cifra en un 100%.
Reseñar el alcance del mandato, requiere
atender lo sentado por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de
Justicia cuando ha tenido que desentrañar lo que en el enunciado se dice. Dicho
análisis del Alto Juez de la jurisdicción ordinaria también permite establecer
las implicaciones de lo prescrito, lo cual, es importante en este juicio de
constitucionalidad, pues, los accionantes insisten en que el texto acusado da
lugar a obtener la máxima prestación posible sin ninguna otra clase de
consideraciones.
En Sentencia de Mayo 15 de 2012, la Sala
Laboral de la Corte Suprema se pronunció sobre un recurso, en el cual, una de
las pretensiones apuntaba a lograr para el interesado, quien se había
desempeñado como piloto, una pensión de invalidez con mesadas iguales al “ciento
por ciento” del último salario devengado y fundaba su pedimento en las
normas estudiadas en este apartado. Luego de transcribir los referidos Artículos
11 y 3, dijo la Máxima Instancia de la Jurisdicción Ordinaria:
“(…)
Las normas que se acaban de transcribir, en ninguno de sus apartes consagran
que el monto de la mencionada pensión de invalidez sea igual al ciento por
ciento del último salario devengado, pues al hacer referencia a una
“incapacidad laboral del 100%”, se está aludiendo a la incapacidad que genera
la imposibilidad del trabajador para ejercer la actividad específica de aviador
civil, por razón de la pérdida o cancelación de la licencia para volar, por
causas médicas de origen profesional o no profesional que no hubieran sido
provocadas intencionalmente, y por consiguiente deberá acudirse a otras
disposiciones para definir la cuantía de la prestación. (…)” (negrillas fuera
de texto)
Se observa entonces que el monto de la
pensión de invalidez no coincide, sin más, con el porcentaje de la pérdida de
capacidad laboral. Ello puede acontecer en circunstancias muy puntuales, pero,
lo que no cabe decir es que todas las declaraciones de invalidez en el caso de
los pilotos conducen indefectiblemente al monto máximo de la prestación.
Tampoco resulta cierto que por virtud de
lo dispuesto en el inciso 1º del Artículo 3º del Decreto1302 de 1994, la
declaración de invalidez por pérdida de la licencia de vuelo, conduzca, en
todas las circunstancias, a que se considere al pensionado en una situación de
máxima invalidez. No se debe perder de vista que la pérdida de capacidad
laboral no se asimila a la invalidez, pues, aquélla es un factor para la
determinación de ésta. Ilustrativo en este punto es el siguiente pasaje de la
citada providencia de la Sala de Casación Laboral:
“(…)
La sola circunstancia de que el régimen especial de los aviadores civiles
considere la invalidez de que trata el artículo 11 del Decreto 1282 de 1994
“como incapacidad laboral del 100%” para manipular aviones, necesariamente
no lleva a que se califique a todo trabajador en ese estado como inválido
permanente absoluto o con gran invalidez, pues para ello se requiere que
concurran otras situaciones. (…)” (negrillas fuera
de texto)
Se puede afirmar entonces que el
ordenamiento jurídico sí tiene en cuenta la condición física real y la
capacidad productiva del piloto al momento de determinar su situación de
invalidez y, por ende, para establecer el monto de su pensión. Esclarecedora en
este punto, resulta la consideración vertida por la Sala de Casación Laboral de
la Corte Suprema de Justicia en la Sentencia de Noviembre 28 de 2008, cuando abordó
un caso en el cual sí se conjugaban circunstancias exigidas por la normatividad
rectora de la situación, para estimar que se estaba frente al grado máximo de
invalidez. Dijo la Alta Corporación:
“(…)
la incapacidad para ejercer la profesión de aviador civil, puede no ser
invalidante, porque permita desarrollar otra actividad lucrativa que le
subvencione su existencia; sin embargo, en el subjudice se conjugaron ambas
situaciones, la incapacidad del demandante para manipular aviones y la de poder
valerse por sí mismo; es decir, su enfermedad le generó a la vez la invalidez
consagrada en el artículo 11 del Decreto 1282 de 1994 y la gran invalidez del
literal d) del artículo 5 del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758
de 1990, cuya fecha de estructuración fue el 14 de octubre de 2000, cuando fue
suspendido de las actividades aeronáuticas y se le canceló su certificado
médico de primera clase. (…)” (negrilla fuera de texto)
Son
esas pues las razones por las cuales en la primera de las Sentencias de la Sala
Laboral, citadas, se concluía, a propósito de la pérdida de capacidad laboral
en examen, que:
“(…)
esa incapacidad laboral del 100% para ejercer la profesión de aviador civil sin
duda le otorga el derecho al trabajador para acceder a la pensión, pero no
equipararla a la máxima invalidez contemplada en la norma anterior aplicable,
debiendo para este último evento quedar satisfechas las otras situaciones o el
cumplimiento de los presupuestos normativos que permitan tener al trabajador,
bien sea como un “Inválido permanente total” (que es cuando el afiliado ha
perdido el 50% o más de su capacidad laboral para desempeñar únicamente el
oficio o profesión para la cual está capacitado y que constituye su actividad
habitual o permanente, y que en este asunto en particular se traduce en la
manipulación de aviones), o, en un “Inválido permanente absoluto” por haber
perdido la capacidad laboral para realizar cualquier otra actividad o trabajo
remunerado, o, “Gran invalidez,” que se configura cuando la pérdida de
capacidad laboral sea de tal magnitud o grado que necesite de la asistencia
constante de otra persona para movilizarse o valerse por sí mismo. Todo lo
anterior de conformidad con lo preceptuado en los literales a), b) y c) del
numeral 1° del citado artículo 5° del Acuerdo del ISS 049 de 1990, que se
recuerda su aplicación no se discute en esta  litis.(…)”
Se
concluye pues que, distinto a lo que manifestaron los accionantes, el
porcentaje de pérdida de la capacidad laboral establecido por el artículo
cuestionado no implica el logro de la máxima prestación posible en materia de
pensión de invalidez y, tampoco comporta el desconocimiento de la capacidad
laboral que preserve el pensionado. Se trata más bien de una ficción legal que
apunta a reconocer una realidad insoslayable, cual es, la exclusión del aviador
de lo que fuera su profesión.
Hechas
las anteriores precisiones, procede la Sala a recodar cuáles han sido los
criterios tenidos en cuenta por la jurisprudencia al momento de pronunciarse
sobre los cuestionamientos que se le han hecho a preceptos contenidos en el
Decreto Ley 1282 de 1994, cuando el motivo invocado ha sido el quebrantamiento
del principio de igualdad.
6.2.
Los pronunciamientos de la Corte Constitucional a propósito de los cargos por violación
al principio de igualdad en el Decreto Ley 1282 de 1994
No es
la primera vez que se someten a consideración de la Corte Constitucional prescripciones
del régimen pensional de los aviadores contenidas en el Decreto Ley 1282 de
1994, siendo el motivo de inconformidad la presunta infracción del artículo 13
de la Carta. Dado que entre las censuras formuladas a los artículos 11 del
Decreto Ley 1282 y 3 del Decreto Ley 1302 de 1994, se incluyeron algunas por
desconocimiento del Artículo 13, la Sala estima necesario reseñar lo sentado por
esta Corporación al respecto, en esas ocasiones.
El primer pronunciamiento del tipo de
asunto en estudio, tuvo lugar a través de la Sentencia C-386 de 1997. En esa
oportunidad el accionante demandó el artículo 4º que originalmente disponía:
“(…)
Artículo 4°. Beneficios del régimen de transición. Los aviadores civiles
beneficiarios del Régimen de Transición, tendrán derecho al reconocimiento de
su pensión de jubilación conforme al régimen que se venía aplicando, esto es,
al Decreto 60 de 1973, a cualquier edad cuando hayan cumplido veinte (20) años
de servicio continuos o discontinuos, en la misma empresa, siempre que
ésta haya efectuado aportes a CAXDAC. Así mismo, se mantendrán las condiciones
de valor y monto máximo de la pensión anteriormente aplicables, es decir, el
75% del promedio de lo devengado en el último año de servicios, de conformidad
con el Código Sustantivo del Trabajo (…)" (se subraya lo
demandado)
Para el demandante, la exigencia de que
el tiempo requerido para que los aviadores pudiesen tener derecho al
reconocimiento de una pensión de jubilación, fuese en una misma empresa,
configuraba un trato “adverso, discriminatorio, injustificado y no razonable”.
Alegaban que la Ley 71 de 1988 y la ley 100 de 1993 consagraron la posibilidad
de acumular tiempo de servicios en distintas empresas de previsión para el
reconocimiento de la pensión de jubilación, pero la norma acusada, sin
justificación válida, la negaba.
Al resolver, la Sala argumentó que poco
interesaba si la prestación de servicios en desarrollo de una relación de
trabajo subordinada, había tenido lugar con un mismo o diferentes patronos,
dado que lo que cuenta es la contribución a través de los aportes del
trabajador al fondo pensional respectivo. Al valorar el trato discriminatorio
hacia los aviadores, se advirtió el desconocimiento del principio de igualdad, pues
“no se justifica objetivamente que a los trabajadores afiliados al sistema
general de pensiones que con sus aportes contribuyen a la creación de un fondo
pensional, según la ley 100/93, se les dé un trato esencialmente diferente, al
que corresponde a los aviadores civiles que a través de las empresas de
aviación igualmente han hecho aportes a CAXDAC para la integración de un fondo
de igual naturaleza. Ante una situación igual desde el punto de vista fáctico y
jurídico necesariamente debía corresponder un tratamiento también igual, que no
se aprecia en la norma acusada.”
Al referirse a sus precedentes la
decisión recordó que en la sentencia C-179 de 1997 -ya reseñada en este
proveído-; la Corporación concluyó que los aportes de las empresas de aviación
a CAXDAC son contribuciones parafiscales y desde el momento de la creación de
CAXDAC esta entidad entró a administrar un régimen especial de reservas para un
grupo de trabajadores, los aviadores civiles, de manera similar al hoy fenecido
Instituto de Seguros Sociales, donde no existía una cuenta de ahorro individual
por cada cotizante sino un fondo común integrado por todos los aportes
recaudados, el cual permitía garantizar el pago de las prestaciones sociales,
en especial, las pensiones de los aviadores civiles, razón por la cual dichos
recursos tienen una  “naturaleza comunitaria”. Con ese presupuesto se advirtió
por la Corte que “(…) para garantizar el principio de igualdad era necesario
dar similar tratamiento tanto a los aviadores civiles cuyas empresas han
cumplido con el pago de aportes a CAXDAC, como aquéllos aviadores cuyas
empresas han incumplido con dicho pago, para efectos del reconocimiento y goce
de la pensión de jubilación (…)”
Mediante sentencia C- 794 de 2009, se
revisó la constitucionalidad del artículo 5º del Decreto  1282 de 1994 cuyo
tenor literal establece:
“(…)
PERDIDA DE BENEFICIOS. El régimen de transición previsto en el
Artículo 3o. del presente decreto, dejará de aplicarse cuando las personas
beneficiadas por el mismo, seleccionen el Régimen de Ahorro Individual con
Solidaridad, caso en el cual se sujetarán a lo previsto para dicho régimen o
cuando habiendo escogido este régimen, decidan cambiarse posteriormente al de
prima media con prestación definida (…)”[31]
En opinión del demandante en esa
oportunidad, el artículo 5º del Decreto 1282 de 1994 privaba del derecho a
conservar las condiciones del régimen de transición a los aviadores civiles
que, al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, tenían el tiempo de
cotización requerido, siendo que, de conformidad con el artículo 36 de la Ley
100 de 1993, en el régimen general, las personas que a la misma fecha cumplían
con el requisito de tiempo cotizado no perdían definitivamente los beneficios
del régimen de transición por el hecho de haberse trasladado al de ahorro
individual con solidaridad, pues la disposición citada no les prohibía retornar
a su régimen inicial, veda que, en cambio, acontecía en el caso de los
aviadores civiles. Para el actor, en la disposición atacada, el Presidente ‘(…)
estableció que el régimen transitorio también se pierde cuando los aviadores
civiles que cumplían el requisito de tiempo de servicio “seleccionen el régimen
de ahorro individual con solidaridad” o “cuando habiendo escogido este régimen
decidan cambiarse posteriormente al de prima media con prestación definida(…)”,
lo cual, supuso la infracción del derecho a la igualdad “(…) porque la
pérdida del régimen de transición se impone a los aviadores civiles que en su
momento cumplieron el requisito referente al tiempo de cotización, mas no a los
beneficiarios del régimen general de pensiones que se encuentran en la misma
situación.(…)”.
Para decidir en esa ocasión, la Sala
recordó lo resuelto en la Sentencia C-789 de 2002, en la cual, a las personas
que hubieran cotizado 15 años o más al entrar en vigencia la ley 100 de 1993,
se les reconoció el derecho de retornar al régimen transitorio siempre y cuando
al cambiarse de nuevo al régimen de prima media trasladasen a él todo el ahorro
efectuado al régimen de ahorro individual con solidaridad y que tal ahorro no
resultase “(…) inferior al monto total del aporte legal correspondiente en
caso que hubieren permanecido en el régimen de prima media(…)”.
Seguidamente, expuso:
“(…)
La comparación propia del derecho a la igualdad se propone, entonces, entre el
régimen general y el régimen especial de los aviadores civiles y, aunque la
Corte ha reconocido que la complejidad de los distintos regímenes conduce a
que cada  uno de ellos sea aplicado de manera integral, no se ha negado a
admitir la posibilidad de efectuar comparaciones entre ellos para determinar si
eventualmente se configura alguna violación del derecho a la igualdad, pero en
este supuesto ha sometido la procedencia del respectivo juicio a varias
condiciones que más adelante se examinarán (…).”
Y, posteriormente precisaba:
“(…)
la jurisprudencia constitucional ha admitido que, en ciertas oportunidades,
cabe adelantar la comparación entre regímenes pensionales distintos, con el
propósito de evaluar si se configura o no una violación del derecho a la
igualdad y, como atrás se ha enunciado, en esas eventualidades es menester
acreditar unas condiciones que permitan determinar si hay discriminación, a
saber: (i) que la prestación sea separable, (ii) que la ley prevea un
beneficio inferior para el régimen especial, sin que (iii) aparezca otro
beneficio superior en ese régimen especial que compense la desigualdad frente
al sistema general de seguridad social”.
Con esos presupuestos, la Corte precisó que
el problema jurídico en realidad versaba sobre la posibilidad de volver al
régimen de transición, la cual, acorde con la Ley 100 de 1993, “(…) se
reconoce a los usuarios que cumplían el tiempo de servicios o de cotizaciones
exigido para beneficiarse de él y se trasladaron a otro (…)”pero, tal
posibilidad no aparecía prevista para los aviadores civiles, pues, “(…) en
este caso los beneficios del aludido régimen se pierden al trasladarse, por
establecerlo así la disposición demandada.(…)”. Tras comparar los dos
regímenes de transición y, entender  que “(…) el requisito cuya nivelación
con lo previsto para el régimen general solicita  el demandante es un requisito
autónomo y separable, así como susceptible de comparación (…)” esta
Corporación realizó la comparación y concluyó:
“(…)
la Corte considera que (a los aviadores) se les puede proteger el derecho a la
igualdad siempre y cuando cumplan el mismo requisito que en el régimen general
se exige como condición del regreso a quienes, habiéndose trasladado a otro
régimen, desean volver al de transición, esto es, que a 1º de abril de 1994
tuvieran 15 años o más de cotizaciones o de servicios prestados, pues, de tal
manera, supuestos idénticos tendrían igual tratamiento.”
En la parte resolutiva del fallo y,
teniendo en cuenta que también debían preservarse los derechos de quienes se
trasladaron al régimen de ahorro individual y deseaban retornar a CAXDAC, se
decretó:
“(…)
EXEQUIBLE el
artículo 5º del decreto 1282 de 1994, siempre y cuando se entienda que no se
aplica a los aviadores civiles que, al momento de entrar en vigencia el sistema
de seguridad social en pensiones regulado por la Ley 100 de 1993, habían
cotizado o prestado servicios durante quince (15) años o más, de conformidad
con lo establecido en la parte motiva de esta sentencia. Con todo, el monto de
la pensión se calculará conforme al sistema en el que se encuentre la persona.
(…)
Declarar así mismo EXEQUIBLE el artículo 5º del decreto 1282 de 1994,
bajo el entendido de que el régimen de transición de los aviadores civiles se
aplica a quienes, al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad
social en pensiones regulado en la Ley 100 de 1993, habían cotizado o prestado
servicios durante quince (15) años o más, se trasladaron al régimen de ahorro
individual con solidaridad y decidan regresar al régimen de prima media
administrado por la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana
de Aviadores Civiles CAXDAC, siempre y cuando:  a) trasladen a este régimen
todo el ahorro efectuado al régimen de ahorro individual con solidaridad; y b)
dicho ahorro no sea inferior al monto del aporte legal correspondiente, en caso
de que hubieren permanecido en el régimen administrado por CAXDAC. En tal caso,
el tiempo trabajado les será computado en el régimen de prima media.(…)”
Un tercer pronunciamiento en el que se
hacían cuestionamientos por la violación de contenidos del Decreto 1282  de
1994, al principio de igualdad; se observa en la Sentencia C-056 de 2010, pero,
la Sala se decantó en ese caso por una decisión inhibitoria.
Por resultar relevantes para la decisión
que corresponde tomar en este juicio de constitucionalidad, se destacan dos
conclusiones que arroja la jurisprudencia reseñada sobre el Decreto 1282 de
1994. En primer lugar, se tiene que resulta admisible la comparación entre
prestaciones pertenecientes al régimen pensional de los aviadores y el régimen
pensional general, esto es, vale relacionar una prestación otorgada de modo
particular a los aviadores civiles con el mismo tipo de prestación concedida a
los afiliados al sistema general de pensiones. En segundo lugar, dicha
comparación exige, acorde con la jurisprudencia, unos requisitos, sin los
cuales no tiene viabilidad tal ejercicio.
En lo atinente a los requisitos, es
importante recordar que la Corporación ha sostenido que los regímenes de
seguridad social son complejos y, por ende, incluyen diferentes tipos de
prestaciones, en esa medida, unos pueden resultar más beneficiosos para el
trabajador en ciertos aspectos y, otros, más favorables para otro grupo de
trabajadores. Por ello, en la Sentencia C-080 de 1999 se afirmó que:
“(…)
en principio no es procedente un examen de aspectos aislados de una prestación
entre dos regímenes prestacionales diferentes, ya que la desventaja que se pueda
constatar en un tema,  puede aparecer compensada por una prerrogativa en otras
materias del mismo régimen (…) las personas “vinculadas a los regímenes
excepcionales deben someterse integralmente a éstos sin que pueda apelarse a
los derechos consagrados en el régimen general”. En efecto, no es equitativo
que una persona se beneficie de un régimen especial, por ser éste globalmente
superior al sistema general de seguridad social, pero que al mismo tiempo el
usuario pretenda que se le extiendan todos los aspectos puntuales en que la
regulación general sea más benéfica (…)
Estas consideraciones han tenido lugar
en eventos en los cuales un régimen incluye una prestación y otro no o, un
régimen establece una cierta condición para acceder a una prestación y otro no.
Así, por ejemplo, en la sentencia C-461 de 1995 se discutía si quebrantaba la
igualdad la exclusión de la mesada pensional adicional prevista por la Ley 100
de 1993 a ciertos maestros, por cuanto éstos no gozaban, dentro de su régimen
especial, de ningún beneficio equivalente que compensara el faltante. En la Sentencia
C-182 de 1997, se valoró si se vulneraba el derecho a la igualdad cuando el
régimen especial de la Fuerza Pública, establecía como causal de extinción de
la pensión de sobrevivientes el hecho de que “el cónyuge contraiga nuevas
nupcias o haga vida marital”, puesto que “esa condición resolutoria del
derecho pensional” no estaba prevista en el régimen general de seguridad
social aplicable a otros servidores públicos. En la Sentencia C-002 de 1999 se
examinó si contravenía el principio de igualdad la limitación al goce de la
pensión de sobrevivientes de los padres de un soldado o grumete a solo cinco
años, mientras que esa restricción no operaba en el caso de los oficiales y
suboficiales, ni en el régimen general aplicable al conjunto de la población.
En la citada C-080 de 1999 se evaluó si resultaba lesivo de la igualdad, el que
para el caso de los agentes de la Policía Nacional, la pensión de sobreviviente
se extinguiese para los hijos al cumplir la edad de 21 años, en tanto que en
tratándose de oficiales y suboficiales se prolongaba en el caso de que sus
hijos siguiesen estudiando, hasta la edad de veinticuatro (24) años.
Fueron esas circunstancias las que
dieron lugar a la metodología que exigía la separabilidad de la prestación, la
verificación de la existencia de un beneficio inferior para el régimen especial
y la inexistencia de otro que compensase el detrimento. Sin embargo, en el
asunto en estudio las circunstancias son diferentes. Por una parte, no se trata
de la existencia de una prestación en un régimen y su ausencia en otro. Tampoco
se trata de evaluar una condición que niega el acceso a una prestación en un
régimen, la cual no se requiere para acceder al miso tipo de prestación en otro
régimen. Por otra parte, no se trata del análisis de aspectos aislados de una
prestación regulada por un determinado régimen, los cuales se pretende comparar
con los regulados por otro. Aspecto este último frente al cual, según se
indicó, no se lograría la separabilidad de la prestación.
Previo a
precisar el punto se debe recordar que hay grupos de aviadores no
sujetos a esta preceptiva, así por ejemplo, se desprende del Artículo 3º inciso
2º del Decreto 1302 de 1994, según el cual la pensión de invalidez de los
beneficiarios del Régimen de Transición, se regirá por las disposiciones que se
venían aplicando con anterioridad a la Ley 100 de 1993.
En el asunto en estudio, lo que se
pretende comparar son dos factores de una prestación -la pensión de invalidez-
con el mismo tipo de factores, pero regulados de modo distinto para una clase
diferente de trabajadores –los afiliados al sistema general, entre ellos un
grupo de los aviadores civiles- y, con la peculiaridad de que esa prestación no
está reglamentada por regímenes distintos, sino que, está regentada por un
mismo régimen y, lo que difiere, son las prescripciones que aluden a los dos
factores en discusión. En concreto, la pensión de invalidez de los aviadores
civiles tiene regulación diferente en cuanto al hecho que da lugar a la
invalidez (la pérdida de la licencia), al ente que califica esa invalidez (la
Junta Especial de Calificación) y al porcentaje de pérdida de capacidad laboral
(se asume que se trata del 100%). Por lo demás, dice el artículo 11 del Decreto
Ley 1282 de 1994 “En todos los demás aspectos, las pensiones de invalidez de
los aviadores civiles en actividad, se regirán por lo dispuesto en la ley 100
de 1993”. Así pues, interesan en esta decisión, en lo atinente al
quebrantamiento del principio de igualdad, la pérdida de la licencia de vuelo y
el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral, pues fueron esos los dos
cuestionados por ese motivo en la demanda.
Cabe entonces preguntarse si debe tener
lugar un juicio de igualdad, cuando una prestación perteneciente a un régimen,
presenta una regulación diversa en algunos de sus factores por virtud del tipo
de labor que desempeña un grupo de trabajadores y, se censura la reglamentación
divergente de esos factores por estimar que comporta un trato desigual
injustificado entre los sujetos que pueden llegar requerir tal prestación.
Para la Sala, la demanda de comparación
en las circunstancias inmediatamente descritas, requiere de un pronunciamiento
del Tribunal Constitucional, pues habrá de justificarse por qué una prestación
ordenada de un modo general, presenta para ciertos tipos de trabajadores una
regulación diferente en relación con unos aspectos específicos. Es entendible
el reparo de quienes potencialmente pueden acceder a una prestación, en el
sentido de que algunos aspectos de la misma divergen en razón del oficio que
desempeña un grupo de personas.
Al igual que en otras ocasiones, en las
cuales se ha requerido definir si una preceptiva respeta o desacata el
principio de igualdad, la herramienta metodológica empleada por la Corte ha
sido el juicio de igualdad, la cual, también, habrá de aplicarse en esta
oportunidad.
6.3. El juicio de igualdad para el caso
concreto
Se tiene suficientemente establecido por
la Corporación la relevancia del principio de igualdad como uno de los pilares
sobre los cuales se soporta el Estado Colombiano. Es esa la razón de la copiosa
jurisprudencia que tanto en sede de tutela, como de constitucionalidad, ha ido
perfilando el derecho al trato igual y la forma en que puede llegar a ser
desconocido.
El artículo 13 Superior incorpora los
mandatos de igualdad que condicionan la actividad de las autoridades, los
cuales, han sido analizados por la Corte en repetidas ocasiones, al momento de
considerar las acusaciones a enunciados legales por violación del principio de
igualdad. Al respecto, la Sala ha señalado que:
“(…)
Del alcance del principio de igualdad que la doctrina y la jurisprudencia se
han esforzado en precisar, se desprenden dos normas que vinculan a los poderes
públicos: por una parte, un mandamiento de tratamiento igual que obliga a dar
el mismo trato a supuestos de hecho equivalentes, siempre que no existan
razones suficientes para otorgarles un trato diferente al igual que un mandato
de tratamiento desigual que obliga a las autoridades públicas a diferenciar
entre situaciones diferentes (…)[32]
A su vez, las dos normas referidas se
desdoblan en otros contenidos que explicitan el mandato general de igualdad. Sobre
el punto, ha precisado esta Corporación:
“(…)Estos
dos contenidos iniciales del principio de igualdad pueden a su vez ser
descompuestos en cuatro mandatos: (i) un mandato de trato idéntico a
destinatarios que se encuentren en circunstancias idénticas, (ii) un mandato de
trato enteramente diferenciado a destinatarios cuyas situaciones no comparten
ningún elemento en común, (iii) un mandato de trato paritario a destinatarios
cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias, pero las similitudes
sean más relevantes a pesar de las diferencias y, (iv) un mandato de trato
diferenciado a destinatarios que se encuentren también en una posición en parte
similar y en parte diversa, pero en cuyo caso las diferencias sean más
relevantes que las similitudes.(…)”[33]
Dado que la nuda comparación entre la
preceptiva constitucional y las disposiciones legales contentivas de la medida
censurada, no permiten concluir de modo suficientemente claro si ésta quebranta
o se aviene con el principio de igualdad, la Corte ha acudido, en reiteradas
oportunidades, como instrumento metodológico al juicio integrado de igualdad,
en la medida en que el control de constitucionalidad en estos casos no se
reduce a un juicio abstracto de igualdad entre la norma impugnada y el precepto
que sirve de parámetro, sino que comprende un juicio particular sobre la
proporcionalidad de la medida respectiva.
También ha quedado suficientemente
establecido que el mecanismo puntual encaminado a establecer si la norma
acusada infringe los mandatos de igualdad consagrados en la Carta Política, es
el test de igualdad. Dado que el derecho a la igualdad es de carácter
relacional, pues supone una comparación entre sujetos, situaciones, medidas; su
uso comporta la identificación de tres presupuestos, cuales son, los sujetos a
comparar, el bien, beneficio o ventaja respecto del cual acontece el
tratamiento desigual y el criterio relevante que da lugar al trato
diferenciado. Establecido lo anterior procederá el test, teniendo en cuenta que
implica tres objetos de análisis: (i) el fin perseguido por la medida; (ii) el
medio empleado y (iii) la relación entre el medio y el fin.
Por lo que concierne a la intensidad del
test, se encuentran diferentes posibilidades. La jurisprudencia ha explicado
que esta “(…) varía dependiendo de la materia objeto de la norma demandada y
sus implicaciones, si bien en todo caso es necesario examinar las
circunstancias concretas que configuran cada situación para determinar el nivel
de intensidad del juicio al que ha de ser sometida una norma que es objeto de
control de constitucionalidad. (…)”[34]
La procedencia de determinado tipo de
test obedece a la clase de valores, principios y derechos constitucionales involucrados
por el Legislador en su decisión. Se puede decir, de modo general, que el test a
emplear será: (i) leve, cuando las medidas legislativas se refieren a materias
económicas, tributarias, de política internacional o aquellas en las que el
Legislador cuente con un amplio margen de configuración normativa, para lo cual
basta que el fin buscado y el medio utilizado no estén prohibidos constitucionalmente
y que el instrumento utilizado sea adecuado para la consecución del fin
perseguido; (ii) intermedio, cuando se trate de valorar medidas legislativas en
las que se pueda afectar un derecho constitucional no fundamental. Este juicio resulta
más exigente y comprende no solo la consideración sobre la conveniencia del
medio, sino también requiere el examen de la conducencia para la
materialización del fin perseguido por la norma objeto de examen y (iii)
estricto, cuando la  medida tenga una mayor proximidad a los principios,
derechos y valores superiores, en cuyo caso, se efectúa un estudio integro de
proporcionalidad. Respecto de este último la jurisprudencia ha valorado que
debe surtirse cuando se está en presencia de las siguientes situaciones:
“(…)1)
cuando está de por medio una clasificación sospechosa, tal como ocurre con
aquellas que están basadas en las categorías prohibidas para hacer
diferenciaciones que están relacionadas en el inciso 1º del artículo 13 de la
Constitución; 2) cuando la medida afecta fundamentalmente a personas que se
encuentran en condiciones de debilidad manifiesta, a grupos marginados o
discriminados, a sectores sin acceso efectivo a la toma de decisiones o a
minorías insulares y discretas; 3) cuando aparece prima facie que la medida que
hace la diferenciación entre personas o grupos afecta gravemente el goce de un
derecho constitucional fundamental; y 4) cuando la medida que es examinada es
creadora de un privilegio.(…)”[35]
Para el caso concreto cabe descartar la
procedencia del test estricto, pues las medidas a examinar no implican una
clasificación sospechosa, sino incluyen un beneficio o ventaja para un grupo de
trabajadores. Por esa misma razón, tampoco puede decirse que afecta a personas
en condiciones de debilidad manifiesta. Podría entenderse que a los sujetos a
los que alude, por tratarse de la pensión de invalidez, son personas en
situación de discapacidad. Sin embargo, esa no es razón suficiente para activar
el juicio más intenso, pues, las medidas que se cuestionan lo que establecen es
una ventaja o beneficio, para un sector de personas expuestas a situaciones de
discapacidad, pero, no se trata de medidas que limiten, reduzcan o cercenen el
ejercicio de un derecho para personas en situación de debilidad. El criterio
con el que se traza la diferencia, no es la discapacidad, sino el oficio
desempeñado, la conducción de aeronaves.  Igualmente, no se está frente a una
suerte de gracia concedida por el legislador a un determinado sujeto, pues lo
que se tiene son dos preceptos de carácter general, aplicables a cualquiera
cuya situación se adecue al supuesto de hecho de la norma jurídica, haciéndose
merecedor de la consecuencia respectiva; así pues, no cabrá la asimilación de
lo reglado en las normas censuradas, a un privilegio.
Para la Sala, el juicio que debe
activarse en este caso, es el intermedio. En relación con este, la
jurisprudencia ha valorado que “(…) tiene lugar cuando se requiere un
control moderado de la medida o medidas sometidas al escrutinio del Juez de
Constitucionalidad (…)”[36]
. Por lo que hace a las características de este tipo de juicio, se ha sentado:
“(…)
El juicio intermedio entraña que el examen de la norma sea más exigente. Así,
en estos casos se requiere no solamente que el fin de la medida sea legítimo,
sino que también sea importante, por cuanto promueve intereses públicos
reconocidos por la Constitución o responde a problemas cuya  magnitud
exige respuestas por parte del Estado. Además, en este nivel del juicio
de igualdad es preciso que el medio no sea solamente adecuado, sino que sea
efectivamente conducente para alcanzar el fin que se persigue con la norma que
es objeto del análisis de constitucionalidad.”[37]
Se ha
considerado que, en términos generales, el juicio intermedio debe adelantarse
si la medida puede afectar el goce de un derecho constitucional no
fundamental o bien “cuando existe un indicio de arbitrariedad que se
refleja en la afectación grave de la libre competencia”. Igualmente, se han
llevado cabo juicios intermedios cuando se han advertido indicios de inequidad,
tal es el caso de la providencia C-313 de 2013, en la cual se examinó si se vulnera el principio de igualdad, cuando el legislador
estableció la posibilidad de pago anticipado sin ningún tipo de penalización o
compensación por lucro cesante, en operaciones de crédito que se ajustaran a
las condiciones del literal g) del artículo 5 de la Ley 1328 de 2009, solo para
créditos otorgados a partir de la vigencia de la Ley, sin que se extendiese a
créditos contraídos con antelación a tal vigencia.
Seguidamente, debió la Corte establecer si la posibilidad de pago
anticipado sin ningún tipo de penalización o compensación por lucro cesante, en
operaciones de crédito que se ajustan a las condiciones del literal g) del
artículo 5 de la Ley 1328 de 2009, solo para créditos otorgados a partir de la
vigencia de la Ley, atenta contra el Estado Social de Derecho por no extender
el beneficio a los créditos contraídos con antelación a la Ley.
Sin embargo, la Corporación le ha dado
cabida al test intermedio, cuando se han evaluado disposiciones que conceden un
beneficio, pero el legislador no lo ha hecho extensivo a otro grupo de personas
que parecieran merecer similar tratamiento. Así por ejemplo, en la varias
veces citada C-227 de 2004, al estudiarse una norma que solo concedía un
beneficio económico a menores discapacitados, pero no concedió esa ventaja a
discapacitados mayores de edad, la Corte estimó:
“(…)
en esta oportunidad el examen de igualdad debe realizarse según las
exigencias del juicio intermedio. En este caso la norma afecta a un
grupo de personas discapacitadas. Ello podría llevar a pensar que el
examen debía ser estricto, por cuanto afecta a un grupo poblacional
especialmente vulnerable, que ha sido discriminado y marginado tradicionalmente
y que, por consiguiente, es considerado constitucionalmente como un sector que
requiere protección especial. Sin duda, el juicio habría de ser estricto si
se utilizara la categoría de la discapacidad para establecer clasificaciones no
favorables para las  personas con limitaciones físicas o mentales. Sin
embargo, eso no es lo que ocurre en esta ocasión. Por el contrario, la norma
establece un tratamiento preferencial para que las madres trabajadoras con
hijos discapacitados puedan acceder a la pensión especial de vejez y, con ello,
atender en mejor forma a sus hijos.
En
este caso, el criterio diferenciador es el de la edad.(…)” (negrillas
fuera de texto”
En la también citada C-793 de 2014, el
Pleno examinaba si quebrantaba el principio de igualdad una disposición del
legislador que estableció
reglas de refinanciación para las obligaciones contraídas por personas
afectadas por situación de desastre, pero, solo con entidades públicas de
financiamiento. En el análisis de la extensión del beneficio, cuando las
obligaciones se habían contraído con entidades privadas de financiamiento, la Sala
se decantó por un juicio intermedio.
Reitera entonces la Corte que, en este
caso, al tratarse de un beneficio concedido a un grupo de trabajadores en razón
de su actividad como aviadores civiles, corresponde adelantar un juicio
intermedio para verificar si resulta lesivo del derecho a la igualdad no haber
extendido dicha ventaja a otros trabajadores o carece de justificación haberla
concedido a los pilotos civiles.
Con los presupuestos sentados, procede
la Sala a resolver el caso concreto.
7. El caso concreto
En concordancia con los fundamentos
expuestos, le corresponde a la Corte Constitucional decidir si los artículos 11
y 12 del Decreto Ley 1282 de 1994 y 3 del Decreto Ley 1302 de 1994, se avienen
con la Constitución Política o, si la vulneran y deben ser excluidos del
ordenamiento jurídico, reiterándose que la decisión a adoptarse se entenderá
condicionada por los mandatos del constituyente respecto de la temporalidad de
los regímenes pensionales especiales y exceptuados y los topes a los montos de
la asignación pensional. Como se trata de esclarecer cuatro problemas
jurídicos, estos se considerarán en el orden en el que fueron descritos,
advirtiendo que en el último se deberán atender dos censuras por
desconocimiento del principio de igualdad.
7.1. Primer cargo
Se trata de determinar si el Gobierno desconoció
la autorización conferida por el Congreso de la República para armonizar y
ajustar las normas que sobre pensiones rigen para los aviadores civiles; al disponer,
en el Artículo 11 del Decreto 1282 de 1994, que la pérdida, por cualquier causa
profesional o no profesional, no provocada intencionalmente, de la licencia
para volar implica la consideración del aviador como inválido. Igualmente, al
establecer, en el artículo 12 del mismo Decreto Ley, la conformación de una
Junta Especial de Calificación de Invalidez, para determinar, en única
instancia, el estado de invalidez del grupo de aviadores cobijados por tales
normas y al indicar, en el inciso 1 del Artículo 3 del Decreto 1302, que la
invalidez de la que se habla en el artículo 11 comporta una incapacidad laboral
del 100 %. De verificarse la infracción, se estará frente a una violación del
Artículo 150, numeral 10, de la Carta.
El análisis del cargo debe tener en cuenta
que las facultades se confirieron en  los siguientes términos, según el numeral
en artículo 139 de la Ley 100 de 1993:
2.
Determinar, atendiendo a criterios técnico - científicos y de salud
ocupacional, las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador, que
requieran modificación en el número de semanas de cotización y el monto de la
pensión. Las demás condiciones y requisitos para acceder a la pensión, se
regirán por las disposiciones previstas en esta Ley, sin desconocer derechos
adquiridos y en todo caso serán menos exigentes. Quedando igualmente
facultado para armonizar y ajustar las normas que sobre pensiones rigen para
los aviadores civiles y los periodistas con tarjeta profesional. (Negrillas fuera
de texto).
Dos son los argumentos sobre los que se
soporta la pretensión de los accionantes. De una parte, entienden que el tenor
literal de las expresiones armonizar y ajustar no daba lugar a la expedición de
los mandatos cuestionados. De otra, estiman que debe atenderse en este caso,
como precedente, lo fijado en la Sentencia C-452 de 2002, la cual, estiman,
resulta ilustrativa en cuanto a su razonamiento. Es pertinente anotar que en la
referida sentencia, se revisó el tenor literal de las palabras que definían una
facultades delegadas, se acotó el ámbito en el cual debía ejercerse la facultad
y seguidamente se revisaron las disposiciones atacadas; declarándose exequibles
algunas que se estimaron consonantes con las facultades y excluyéndose del
ordenamiento las que se valoraron como un exceso del legislador delegado. Los
enunciados cuestionados en esa oportunidad corresponden al Decreto Ley 1295 de
1994 y las facultades que le dieron origen se encuentran el numeral 11 del
artículo 139 de la Ley 100 de 1993 y consistían en “Dictar las normas
necesarias para organizar la administración del Sistema General de Riesgos
Profesionales como un conjunto de entidades públicas y privadas, normas y
procedimientos (…)”. Manifiestan los accionantes que ese precedente resulta
ilustrativo para dirimir el presente asunto.
Por lo que respecta a la pertinencia de
lo sentado en la Sentencia C-452 de 2002, como atendible en este juicio de
constitucionalidad, cabe advertir que no tiene lugar por varias razones. La
primera, no se trata de las mismas facultades delegadas que dieron origen a la
norma censurada en esta oportunidad. La segunda, el verbo que definía la
facultad en la sentencia que se quiere alegar como precedente es “organizar”,
en tanto que, en el caso sub examine, son las expresiones “armonizar y
ajustar”. La tercera, el objeto de organización en el primer caso era “la
administración del Sistema General de Riesgos Profesionales”, mientras que
en esta ocasión el objeto del ajuste y la armonización son “las normas que
sobre pensiones rigen para los aviadores civiles”. A lo sumo, podría
tratarse de pretender que se repita el ejercicio metodológico, consistente en
revisar la acepción literal de cada expresión que define la facultad conferida.
En este sentido, resulta oportuno advertir que revisar el significado de cada
palabra que hace parte de la potestad delegada, es una posibilidad de abordaje
del problema, pero no la única. Cada caso concreto requiere diversas formas de
aproximación, dado que elementos importantes en el análisis de lo delegado,
como lo son la afinidad temática y el cumplimiento del telos, trascienden
el ejercicio de interpretación literal propuesto por los demandantes.
Para los actores la prerrogativa
delegada al Presidente, debía orientarse a armonizar y ajustar las
normas que sobre pensiones rigen a los aviadores, atendiendo lo preceptuado en
la Ley 100 de 1993. Para tal efecto, consideran que armonizar ha de entenderse
como “poner en armonía o hacer que no discuerden o se rechacen dos o más
partes de un todo” y, ajustar  significa, para tales efectos, “Hacer y poner
algo de modo que case y venga justo con otra cosa” o “Conformar,
acomodar algo a otra cosa, de suerte que no haya discrepancia entre ellas”;
todo lo cual excluye la posibilidad de crear. La lectura propuesta
olvida que la expresión ajustar también significa arreglar o moderar
y el vocablo armonizar en una de sus acepciones implica “estar en armonía”.
Los últimos significados anotados no excluyen la posibilidad de adecuar o
componer, en el caso concreto “las normas que sobre pensiones rigen
para los aviadores civiles”.
El cuestionamiento al uso de las
facultades recae, en mucho, sobre su presunta incompatibilidad con las
disposiciones de la Ley 100 de 1993, de lo cual, se colige que la lectura de la
demanda entiende que la labor de ajuste y armonización es respecto de la Ley
100 de 1993. Para la Sala, no solo razones de orden gramatical, sino de orden
fáctico, explican y justifican la existencia de las tres disposiciones cuyos
contenidos se censuran por entenderse que son producto de un desbordamiento de
la prerrogativa delegada.
Al autorizarse al legislador delegado
para arreglar, moderar, poner en armonía la normas que sobre pensiones rigen a
los aviadores civiles, se entiende que tales normas requieren arreglos, se
comprende que su régimen ha de presentar cierta moderación o atenuación, pues
el régimen general pensional, puede no estar en armonía con su situación. En
esa medida, se puede afirmar que las prescripciones que expidió el legislador
delegado en esa materia, debieron  apuntar a morigerar o componer aquellos
aspectos que en el sentir del Presidente requerían otros mandatos, dado que los
existentes no lograban atender las necesidades de la profesión de aviador
civil.
Para la Sala, un precepto que considera
la pérdida, por cualquier causa profesional o no profesional, no provocada
intencionalmente, de la licencia para volar, como una situación que da lugar a
la invalidez del piloto;  se acompasa con el peso que tiene la licencia de
vuelo en la labor del trabajador aludido. Tal como se vio en el acápite 6.1, la
normativa internacional y nacional sobre las licencias de vuelo ha destacado su
importancia como garantía de la seguridad que debe brindar el profesional que
conduce la aeronave. Para la Corte, es evidente el nexo temático entre el
precepto y la finalidad y el objeto de la facultad, cual es, armonizar las
normas pensionales de los aviadores con la situación de los mismos.
Igual, es la valoración de la Sala
respecto de la consagración de una Junta Especial de Calificación de Invalidez
para el grupo de los aviadores civiles. No cabe duda del nexo temático
existente entre la consagración de ese organismo y la facultad para adecuar las
normas pensionales del grupo de trabajadores referido. Apuntando en esa
dirección, el artículo 12 en revisión, diseñó la configuración del órgano con
la participación de los sectores interesados y exigió el conocimiento en
medicina aeronáutica a sus integrantes.
Similar es la apreciación de la Corte
respecto del contenido del inciso 1º del artículo 3º del Decreto Ley 1302 de
1994, al estimar que en los casos de invalidez, por pérdida de la licencia de
vuelo, la incapacidad laboral es del 100%. Para esta Corporación resulta
conteste con las facultades conferidas un precepto que establece un porcentaje
de la pérdida de capacidad laboral para la pensión de invalidez. Se advierte el
vínculo directo entre una autorización para arreglar o ajustar las normas
pensionales de los aviadores y un mandato que considera que perder la licencia
de vuelo debe significar la pérdida de capacidad laboral del 100%. No se pierda
de vista que sin licencia de vuelo el trabajador queda excluido de su
actividad.
Para la Sala, la demanda se contrajo en
este punto a considerar las normas censuradas en su relación con los mandatos
generales del sistema de pensiones y, con ese criterio entendió que lo que le
resultase disonante, entre lo hecho por el legislador delegado y la Ley 100,
permitía afirmar un uso excesivo de las facultades. No se valoró que el ajuste
y armonización implicaba una apreciación del contexto fáctico y de otras
disposiciones del ordenamiento, en particular, las que señalan la importancia
de la licencia de vuelo para los aviadores.
El reparo según el cual la potestad
conferida no da lugar a crear conceptos o nuevas definiciones o
instancias, pierde de vista que la labor de ajuste, arreglo, moderación, armonización;
puede requerir, precisamente, de crear los mecanismos, las formas, conceptos,
para lograr tal ajuste, arreglo, armonización o moderación. Si bien es cierto,
está suficientemente establecido el carácter restringido de la potestad
legislativa delegada, el cual se reafirma en esta providencia, tal limitación,
no puede dar cabida al vaciamiento de las facultades delegadas.
Concluye la Corporación que la
preceptiva censurada, hace parte de la unidad temática de las normas
pensionales de los aviadores, guarda relación directa con la misma y se
corresponde con el criterio de arreglar, ajustar, moderar y armonizar las
normas pensionales de los trabajadores referidos. Ninguno de los tres preceptos
puede estimarse como ajeno al campo temático fijado por el Congreso, ni riñe
con el objeto que se le fijó al Presidente de la República. Así pues, no puede
declarase la inexequibilidad de los artículos 11 y 12 del Decreto Ley 1282 de
1994 y del inciso 1º del artículo 3º del Decreto Ley 1302 de 1994, por la
censura valorada en este cargo, pues, no se cumple el presupuesto jurisprudencial
de estar frente a un exceso rotundo, notorio y evidente en el uso de la
prerrogativa delegada.
7.2. Segundo cargo
La segunda acusación compromete
únicamente al Artículo 3 del Decreto Ley 1302 de 1994, pues, en opinión de los
accionantes, dicho Decreto no podía ser producido, puesto que se habían agotado
las facultades para ello con la previa  expedición del Decreto 1282 de 1994. El
citado Artículo 3, en su inciso 1º, prescribe que la invalidez contemplada en
el artículo 11 del Decreto 1282 de 1994 comporta una incapacidad laboral del
100 %. En el inciso 2 señala que para los beneficiarios del régimen de
transición, la pensión de invalidez se regirá por las disposiciones que se
venían aplicando con anterioridad a la Ley 100 de 1993.
Es importante advertir
previamente que algunas de las intervenciones afirmaron la procedencia de la
declaratoria de caducidad, dado que este cuestionamiento es exclusivamente de
forma, al respecto, desde 1993 esta Corporación ha sostenido que los vicios por
falta de competencia no se pueden confundir con los vicios de forma, de tal
modo que la caducidad predicable de estos últimos, no se hace extensiva a
aquellos. Para la Corporación,  la competencia es previa al uso de la
forma a través de la cual se realiza el acto jurídico. Esa premisa es la que ha
permitido a la Sala Plena distinguir dos situaciones reprochables, una, en la
que se posee la competencia, pero, se emplea una forma inapropiada para
ejercerla y ello puede malograr el acto jurídico. Otra, en la que careciendo de
competencia se efectúa el acto a través de la forma prescrita por el
ordenamiento, pero, ello debe acarrear las consecuencias propias de la falta de
competencia. En suma, los vicios de competencia son diferentes de los defectos
en la forma y, sus consecuencias igualmente difieren. Ha precisado la Corte:
“(…) La falta de competencia genera, pues, un vicio que hace
anulable el acto de derecho público indebidamente producido, así como la
incapacidad, en el derecho privado, genera una nulidad que nada tiene que ver
con la inadecuada elección de la forma que ha de corresponder al acto, conforme
a su naturaleza jurídica (…)”
(…)
“El artículo 242-3 de la Carta Política que establece un
término de caducidad para las acciones de inconstitucionalidad por vicios de
forma, no comprende, en modo alguno, aquellas que se dirigen a atacar el acto
por desbordamiento en el ejercicio de la competencia. Y no podría hacerlo,
porque si la indebida elección de forma para la producción del acto,
cumplido por quien tiene competencia, se reputa un vicio menor,
saneable por el transcurso del tiempo, la falta de capacidad para producirlo
no puede ser saneada por esa vía, pues no puede producir efectos jurídicos
un acto que sólo lo es en apariencia por carecer, ab- initio, del presupuesto
esencial para surgir el mundo del derecho: la competencia, precedente obligado
del uso de la forma” (Sentencia C- 546 de 1993 M.P. Gaviria Díaz)
Este criterio, ha sido sostenido en
reiteradas oportunidades mediante sentencias C-280
de 2007, C-235 de 2014 entre otras. En esta oportunidad desde la misma
configuración del cargo lo que se pone en tela de juicio es la competencia, el
asunto en estudio es la ausencia o existencia de la potestad en cabeza del
legislador delegado para emanar la disposición cuestionada. En esa medida, no
cabe aducir la caducidad para inhibir el juicio de constitucionalidad, con lo
cual esta Sala adelantará el análisis respectivo y adoptará la decisión a que
haya lugar.
Para la Sala, acorde con el cargo
formulado, el análisis se debe concretar no a la totalidad del artículo 3, sino,
únicamente, a la medida consagrada por el legislador en el inciso 1º, dado que
es a esta a la que se circunscribe el reparo de los accionantes.
En el apartado 4.1 de esta providencia
se advirtió que frente a cuestionamientos de este tipo, le corresponde a la
Corte verificar que el asunto incluido en el contenido censurado, no haya sido
objeto de regulación en el primer decreto, esto es, que la facultad no haya
sido usada respecto de ese punto y el precepto se enmarque en el objeto de las
facultades. Estas exigencias se explican porque, prima facie, con la
expedición del primer decreto quedarían agotadas las facultades y su uso posterior,
aun dentro del término de la habilitación, estaría restringido.
Para la Corporación, la censura
formulada en el asunto examinado, no está llamada a prosperar, por lo
siguiente: El inciso 1º del Artículo 3º del Decreto Ley 1302 de 1994, se ocupó
de regular el porcentaje de la pérdida de capacidad laboral cuando el aviador
pierde su licencia de vuelo por cualquier causa profesional o no profesional,
no provocada intencionalmente. También encuentra la Corte que los artículos 11
y 12 del Decreto 1282 de 1994, al reglamentar la pensión de invalidez, no
incluyeron disposiciones sobre el asunto del porcentaje de la pérdida de
capacidad laboral.
El artículo 11 del último Decreto citado,
luego de reglamentar algunos aspectos sobre las pensiones de invalidez de los
aviadores, se contrae a incluir una cláusula, según la cual, lo no regulado en
materia de pensiones de invalidez, en ese Decreto, se regirá por la Ley 100 de
1993. Para la Sala, esta cláusula justamente evidencia que el Decreto 1282 de
1994, no contempló el tema de la pérdida de capacidad laboral. No sobra anotar
que la revisión de los demás enunciados legales establecidos en el Decreto Ley
1282 de 1994, permite verificar que las disposiciones de ese Decreto no se
ocuparon del asunto que aquí interesa y, del cual sí se hizo cargo el posterior
Decreto Ley 1302 de 1994. Por lo que atañe a la consonancia del inciso 1º del artículo
3º del Decreto Ley  1302 de 1994 con el objeto de las facultades delegadas, se
atiene la Corporación a lo valorado en el análisis del primer cargo, cuando
encontró que ese precepto se enmarcaba en el objeto de la potestad conferida.
Antes de concluir el estudio de esta
tacha, resulta oportuno anotar que lo examinado en esta ocasión difiere
sustantivamente de lo que la Corte revisó en la sentencia C-610 de 1996, pues
en ese momento se cuestionaba el artículo 1º del Decreto 1302 de 1994, por
estimarse que con la expedición del Decreto 1282 de 1994, se habían agotado las
facultades. La Sala consideró en esa oportunidad que la acusación era de
recibo, pero, debe precisarse que el artículo cuestionado contenía un aspecto
previamente regulado en el Decreto 1282 de 1994, expresamente el encabezado del
artículo 1º que fue declarado inexequible rezaba “el artículo 4º del Decreto
1282 de 1994 quedará así”. En efecto, si se verifican los contenidos
respectivos, se tiene lo siguiente:
El artículo 4 del Decreto Ley 1282 de
1994 estableció:
“Los
aviadores civiles beneficiarios del régimen de transición, tendrán derecho al
reconocimiento de su pensión de jubilación conforme al régimen que se venía
aplicando, esto es, el Decreto 60 de 1973, a cualquier edad cuando hayan
cumplido veinte (20) años de servicios continuos o discontinuos, en la misma
empresa, siempre que esta haya  efectuado aportes a Caxdac. Así mismo, se
mantendrán las condiciones de valor y monto máximo de la pensión anteriormente
aplicables, es decir, el 75% del promedio de lo devengado en el último año de
servicios, de conformidad con el Código Sustantivo del Trabajo.” (el texto
subrayado fue declarado inexequible posteriormente mediante sentencia C-386 de
1997)
El Artículo 1º del Decreto Ley 1302 de
1994 preceptuaba:
“El artículo 4o. del Decreto 1282 de 1994 quedará así:
"Beneficios
del régimen de transición. Los aviadores civiles beneficiarios del Régimen de
Transición, tendrán derecho al reconocimiento de su pensión de jubilación
conforme al régimen que se venía aplicando, esto es, el Decreto 60 de 1973, a
cualquier edad cuando hayan cumplido veinte (20) años de servicios continuos o
discontinuos, en empresas que estén obligadas a efectuar aportes a Caxdac. Así
mismo, se mantendrán las condiciones de valor y monto máximo de la pensión
anteriormente aplicables, es decir, el 75% del promedio de lo devengado en el
último año de servicios.
Podrán
acumularse tiempos de servicios en otras empresas de transporte aéreo. Se
exceptúa el tiempo laborado en empresas aportantes a Caxdac que se hayan
disuelto, en el tiempo correspondiente a la porción no pagada del cálculo
actuarial a Caxdac.
PARAGRAFO. Cuando se trate
de aviadores que hayan estado vinculados a varias empresas, cada empresa
ajustará su participación en el cálculo actuarial, de modo que todas cubran su
porción al salario promedio del último año".
Ninguna duda cabe sobre la regulación en
el segundo Decreto de aspectos que habían sido objeto de regulación en el
primero, por ello, al momento de resolver la Corte decidió “Declarar INEXEQUIBLE
el artículo 1o. del Decreto 1302 de 1994, que reformó el art. 4o. del Decreto
1282 de 1994, que había establecido el Régimen Pensional de los Aviadores
Civiles.” (Subrayas fuera de texto).
En el asunto en estudio, se reitera, lo
contemplado en el inciso 1º del artículo 3º  del Decreto Ley 1302 de 1994, no
fue regulado en el Decreto Ley 1282 de 1994, por ende, no se encuentra
acreditado el quebrantamiento del artículo 150 numeral 10 de la Carta, dado que
para ese caso específico, no se encontraban agotadas las facultades. En consecuencia,
no se declarará la inexequibilidad del referido inciso 1º del artículo 3º del
Decreto Ley 1302 de 1994 por la censura propuesta en este cargo.
7.3. Tercer cargo
El tercer ataque a valorar es el que
recae sobre el artículo 12 del Decreto Ley 1282 de 1994, en relación con el
cual se manifiesta que la creación de una Junta Especial
de Calificación de Invalidez que define la pérdida de capacidad laboral en
única instancia, vulnera el derecho al debido proceso y, puntualmente, el
derecho de los aviadores a contar con una segunda instancia.
Revisada la demanda, se advierte que los
cuestionamientos al artículo 12 se concretan en dos. El primero, repara que la
decisión del legislador de concebir una junta especial que califica, en única
instancia, la invalidez, definiendo si la pérdida de capacidad laboral del
piloto da lugar a la pérdida de licencia; no se ajusta a los requisitos
jurisprudenciales que autorizan la excepción a la segunda instancia. El
segundo, consiste en plantear que se adquiere una mejor garantía del
conocimiento científico para proferir el dictamen, si se cuenta con una segunda
instancia que revise lo decidido por la primera.
Cabe advertir ante todo que la
valoración de la ausencia de una segunda instancia, en el caso propuesto, exige
tener en cuenta que no se trata de una carencia en un procedimiento judicial ni
de un escenario de derecho sancionatorio, con lo cual, el juicio a adelantar
debe ser menos severo.
Para la Sala, no le asiste razón a los demandantes
en su análisis, pues, tal como se evidenciará más adelante, lo consagrado por
el legislador, sí encuentra asidero jurisprudencial y satisface las exigencias
que permiten excepcionar la segunda instancia, teniendo en cuenta que, según se
anotó en el acápite 5.1 de esta providencia, es admisible la omisión de la
estipulación de una segunda instancia, si se dan las siguientes condiciones:
i)
La
exclusión de la doble instancia debe ser excepcional;
ii)
Deben
existir otros recursos, acciones u oportunidades procesales que garanticen
adecuadamente el derecho de defensa y el derecho de acceso a la administración
de justicia de quienes se ven afectados por lo actuado o por lo decidido en
procesos de única instancia;
iii)
La
exclusión de la doble instancia debe propender al logro de una finalidad
constitucionalmente legítima;
iv) La exclusión no
puede dar lugar a discriminación.[38]
Teniendo en cuenta lo inmediatamente
transcrito, se observa que todos y cada uno de los requerimientos señalados se
presentan en el asunto sub examine, así:
El carácter excepcional de la Junta
Especial se advierte de dos modos. De un lado, únicamente opera para los
aviadores civiles, de otro, solo para aquellos a los cuales les son aplicables
las disposiciones del Decreto en referencia. No vale decir que la única
instancia es la regla en el tratamiento pensional para los afiliados al sistema
pensional, y tampoco para todos los aviadores civiles.
Por lo que respecta a la existencia de
otros medios, acciones o garantías que permitan la realización de los derechos
del aviador al momento de la calificación de su eventual situación de
invalidez, observa la Corporación que desde la misma configuración del órgano
se encuentra un primer elemento que apuntaría a defender los derechos del
piloto, cual es la presencia de un representante de la Asociación Colombiana de
Aviadores Civiles como integrante de la Junta. Igualmente, funge como garantía
la exigencia para quienes conforman la Junta de ser expertos en medicina
aeronáutica. También cuenta como factor que se encamina a garantizar los
derechos del aviador, la sujeción de la Junta al manual único de calificación
de invalidez, con lo que se eleva el grado de previsibilidad respecto de los
dictámenes. Además, redunda en favor de la juridicidad de los actos de la
Junta, la presencia de un secretario profesional en derecho y con varios años
de experiencia. Igualmente, opera a favor del interesado la posibilidad de
intervenir con voz pero sin voto en las juntas privadas. Una garantía más es el
requerimiento de motivación en el dictamen, pues en esta se consigna la
justificación de lo que se resuelva.
Deben también relacionarse como
mecanismos que se orientan a materializar los derechos del aviador que pretende
la pensión de invalidez, la posibilidad de discutir en sede judicial lo
decidido por los peritos de la Junta y, cabe en este punto recordar que, por su
propia condición de procesos judiciales implican la presencia de múltiples
garantías. No sobra tampoco anotar que la jurisprudencia ha admitido la
viabilidad de la tutela cuando las decisiones de las Juntas de calificación
amenazan derechos fundamentales.
Para la Sala, el abanico de mecanismos y
garantías expuestos precedentemente y en el apartado 5.1 de este proveído, se
constituyen en razones suficientes para sostener que sí existen mecanismos que
ante la ausencia de una segunda instancia se orientan a realizar los derechos
del interesado.
Por lo que atañe a las finalidades
constitucionales que guían la consagración de la Junta Especial de Calificación
de Invalidez, no tiene reparos la Corte, pues el criterio de representatividad
en su conformación, la especialización en medicina aeronáutica exigida y la
celeridad que implica el lograr dictámenes no sujetos a otra instancia;
encuentran soporte en la Carta que desde su artículo 1º pugna por la
participación de los asociados y, en el artículo 2º, manda la realización
efectiva de los derechos consagrados en la Constitución Política. En este caso,
el de la seguridad social establecido en el artículo 48 Superior.
Lo valorado, no da lugar a afirmar que
se haya instituido la Junta Especial de Calificación de Invalidez con la mira
de discriminar a los pilotos vulnerando sus derechos. Se trata más bien de una
instancia con una serie de garantías que pretende ajustarse a la especialidad
del oficio de las personas a las que le debe calificar su eventual situación de
invalidez.
Reitera en este punto la Corporación que
la segunda instancia no es un derecho absoluto, ni hace parte del núcleo
esencial del debido proceso, motivos por los cuales y, atendiendo las razones
expuestas, no corresponde declarar la inexequibilidad demandada.
Cabe además anotar que la tacha según la
cual se logra un mejor conocimiento científico con la presencia de una segunda
instancia, pierde consistencia, pues la Junta exige a sus integrantes
conocimientos en medicina aeronáutica. Bien vale la pena observar que la
existencia de dos instancias sin la especialidad aludida, difícilmente lograría
la garantía científica reclamada.
Para la Corte, las razones aducidas se
constituyen en suficiente fundamento para declarar la constitucionalidad del
artículo 12º del Decreto Ley 1282 de 1994.
7.4. Cuarto cargo
La última acusación que se valorará es
la formulada contra el artículo 11 del Decreto Ley 1282 de 1994 y del inciso 1º
del artículo 3º del Decreto Ley 1302 del mismo año. Para los accionantes esos
enunciados quebrantan el derecho a la igualdad, debido a que el
factor para determinar la pérdida de capacidad laboral en el caso de los
aviadores, es la inhabilitación para volar por la pérdida de la licencia, este
requisito es diferente y especial del que se evalúa a los demás afiliados al
sistema pensional, pues, en esos casos, no solo se tiene en cuenta la
imposibilidad de ejercer el oficio que habitualmente se desempeña. También
rechazan la asignación de un porcentaje único de pérdida de capacidad del 100%,
cuando para otros trabajadores opera un sistema de pérdida gradual. Agregan que
este trato injustificado y desproporcionado incide, además, en el valor de las
prestaciones.
Es preciso advertir que en el análisis
de este cargo resulta oportuno tener en cuenta lo sentado por la Corte en la
varias veces mencionada C-258 de 2013:
“(…)
La existencia misma del régimen especial al que da lugar el precepto
demandado no desconoce la igualdad, siempre y cuando se entienda que ello es
admisible en cuanto constituya un régimen de transición para la protección de
expectativas legítimas de quienes tenían una expectativa próxima de pensión.
Sin embargo, ello no significa que pueda contemplar ventajas
desproporcionadas y contrarias a los demás principios del Estado Social de
Derecho (…)”
(negrillas fuera de texto)
En el examen de este cargo, se atiene la
Sala a la formulación hecha por los actores y a las consideraciones expuestas
sobre el test de igualdad. En particular, la pertinencia del test intermedio en
el caso concreto. Por ello, procede la Corte a efectuar dos juicios
intermedios, dado que son dos las disposiciones censuradas en este sentido. Así
pues, se verificará si están dados los supuestos requeridos para el test y, en
caso afirmativo, se atenderán los interrogantes que el test intermedio plantea
con el fin de establecer si el trato diferenciado está constitucionalmente
justificado o las normas deben ser retiradas del ordenamiento por desconocer el
mandato de igualdad.
7.4.1. El juicio intermedio de igualdad
al Artículo 11 del Decreto Ley 1282 de 1994
Para resolver el problema planteado y,
conforme con lo preliminarmente expuesto en esta providencia, dado el carácter
relacional del principio de igualdad, resulta necesario examinar si se dan los
presupuestos para la procedibilidad del test de igualdad, esto es, los sujetos
a comparar, el bien o ventaja concedido o negado y, el criterio relevante para
otorgarlo o negarlo. En caso de satisfacerse los supuestos anotados, habrá de adelantarse
el respectivo juicio.
Acorde con la formulación de la
acusación, los sujetos a comparar son los aviadores destinatarios de la
disposición atacada y la generalidad de los afiliados al sistema de pensiones. El
grupo de personas tratadas de modo distinto, en cuanto que no gozan del
beneficio establecido en la norma, está constituido por esa generalidad de
afiliados al sistema.
Por lo que concierne al bien o ventaja
que suscita la inconformidad, es la asunción legal de la pérdida de la licencia
de vuelo como invalidez del aviador civil, situación que no se predica de otros
afiliados al sistema pensional. Por lo que respecta al criterio relevante para
ser objeto del trato diferenciado, o lo que permite a unos gozar de esa
prerrogativa, es la condición de aviador civil destinatario de las normas contenidas
en el Decreto Ley 1282 de 1994. Se observa pues que se cuenta con los supuestos
de procedibilidad del juicio.
Seguidamente, procede la Corte a
formular y absolver los interrogantes que conforman el juicio de igualdad
intermedio. La primera pregunta, busca determinar si la medida tiene un
objetivo, la siguiente, evalúa la constitucionalidad de dicha meta, la tercera,
debe establecer si la medida adoptada por el legislador se adecua al fin
propuesto y, la última, procura verificar si el medio es conducente para lograr
efectivamente la finalidad buscada con la medida. Se entiende que acorde con la
metodología del test, al obtenerse una respuesta negativa a alguna de las
preguntas presentadas, se concluirá el quebrantamiento del mandato
constitucional de igualdad, siendo pertinente en ese punto, concluir el juicio.
Si las respuestas a las inquietudes planteadas son afirmativas, se entenderá
que la disposición revisada, se aviene con lo consagrado en el artículo 13 de
la Carta.
Lo primero que corresponde definir es si
existe un objetivo perseguido por el legislador al expedir el mandato
cuestionado por establecer un trato desigual. Por lo que concierne a esta inquietud,
la respuesta es afirmativa. Al efecto, debe tenerse en cuenta que en la
jurisprudencia referida en el acápite 4.2 se transcribieron los propósitos que
animaron las facultades, los cuales se repiten para mayor claridad:
“La
determinación, según criterios técnico científicos y de salud ocupacional, de
las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador, que justifiquen
una modificación en el número de semanas de cotización y el monto de la
pensión. Y aun cuando se conservan las demás condiciones y requisitos para
acceder a la pensión, previstas en la ley 100/93, se prohíbe al Gobierno
hacerlos más exigentes y desconocer los derechos adquiridos por los
trabajadores con sujeción a las regulaciones anteriores sobre la materia.
La
revisión del régimen de pensiones vigente para los aviadores y periodistas con
tarjeta profesional, lo cual debe ser el resultado de armonizar y ajustar dicho
régimen a las regulaciones establecidas sobre la materia por la propia ley
100/93.
El
establecimiento de las reglas conforme a las cuales las entidades de previsión
social del sector privado que subsistan deben adaptarse a las disposiciones de
la ley 100/93(…)”
Para la Sala, se evidencia el interés
del legislador en velar por el derecho a la seguridad social del grupo de
profesionales varias veces aludido. Las peculiaridades de su labor, ameritaron
que se concedieran facultades orientadas a producir una normativa que
reconociese aspectos específicos de su trabajo, los cuales, comprometen la
materialización de su seguridad social.
A estos, cabe sumarles los motivos que
subyacen específicamente a la especial consideración que se le concede por el
ordenamiento jurídico a la licencia de vuelo de los pilotos. Tal como quedó
expuesto en esta providencia, la exigencia de cualificación a estos
trabajadores tiene que ver con razones de seguridad tanto para los pasajeros
que usan el transporte aéreo, como para las personas que, estando en tierra, se
ven expuestas a los riesgos de un siniestro, como por ejemplo, quienes laboran
en los terminales aeroportuarios. Dichas exigencias de seguridad también se
predican para el transporte aéreo de carga. Se reitera que la preocupación por
la seguridad en el ámbito del transporte aéreo trasciende las fronteras, con lo
cual, el rigor en la regulación de la licencia de vuelo supera el interés
nacional. En suma, la exposición al riesgo en la materia en estudio, es un
asunto nacional e internacional.
Otros motivos que se observaron
precedentemente en el apartado 6.1 de esta providencia son de orden económico.
La pérdida de la confianza en el transporte aéreo, puede conllevar la reducción
en el empleo del servicio aéreo con la consiguiente afectación que ello
apareja.
Así pues, todo lo reseñado evidencia la
existencia de los objetivos perseguidos por la medida. La constitucionalidad o
inconstitucionalidad de dichos propósitos, es asunto del siguiente
interrogante.
Para la Corte, no cabe duda de la
constitucionalidad de los propósitos expuestos. Por lo que atañe a la revisión
del régimen pensional de los aviadores, no se encuentran razones para estimarla
como inconstitucional. El Artículo 48 consagra la seguridad social como un
servicio público de carácter obligatorio bajo la dirección del Estado. Tanto es
así que el inciso 2 del citado Artículo 48 establece que “Se garantiza a
todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social”.
También, el Artículo 53, prescribe, entre los principios mínimos fundamentales
del Estatuto del Trabajo, la “garantía a la seguridad social”. Por lo
que concierne a la preocupación estatal por la seguridad aérea, cabe recordar
que resulta congruente con la exigencia constitucional fijada en el inciso 2º del
Artículo 2º Superior, el cual, en lo pertinente, reza: “(…) Las autoridades
de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes
en Colombia en su vida, (…) bienes (…)”. Igualmente, lo dispuesto en el
Artículo 78 de la Carta permite predicar la constitucionalidad de la referida
guarda de la seguridad aérea. En lo que interesa, el inciso 1 de dicho
enunciado prescribe: “La ley regulará el control de calidad de bienes y
servicios ofrecidos y prestados a la comunidad así como la
información que debe suministrarse al público en su comercialización. Serán
responsables, de acurdo con la ley, quienes en la producción y comercialización
de bienes y servicios, atenten contra la salud, la seguridad
y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios” (negrillas fuera
de texto). En suma, está claro que varios de los objetivos a los que
apunta la regulación se avienen con la Carta, sin embargo, el tercer
interrogante a absolver en el marco del juicio, comporta una exigencia puntual
que tiene que ver,  específicamente, con la medida que se evalúa.
Así pues, dado que el interés de este
juicio es esclarecer si la declaración de invalidez del aviador por la pérdida
de su licencia de vuelo es lesiva del principio de igualdad, resulta necesario verificar
si esa medida es adecuada para el logro de la seguridad aérea.
Para la Corte, la inquietud
inmediatamente planteada tiene respuesta afirmativa. Entiende la Sala que la
declaración de invalidez ante la pérdida de la licencia de vuelo, con la
importante probabilidad de acceder a una pensión de invalidez que ello acarrea;
resulta conveniente para que quien no debe continuar desempeñando su profesión
y dada la pérdida de sus ingresos económicos y la imposibilidad de continuar
derivando su sustento del oficio que conoce, no pretenda proseguir piloteando
aeronaves.
Por lo que atañe a la pertinencia de la
medida en la consecución de la seguridad social del piloto, es incontestable
que ante la pérdida de su licencia y la imposibilidad de continuar desempeñando
su oficio, la declaración de invalidez permite consolidar un presupuesto
importante para el logro de una prestación social irrenunciable, en este caso,
la pensión de invalidez.
Así pues, encuentra la Sala que ante la
pregunta sobre la adecuación del medio escogido por el legislador delegado,
para el logro del fin perseguido, cabe responder afirmativamente y darle curso
al último interrogante del juicio intermedio.
Se impone ahora establecer la
importancia de la medida en el logro del objetivo.  El examen de conducencia debe
evidenciar si se apunta a la materialización del fin perseguido por la norma
objeto de examen. Debe entonces demostrarse si esa decisión del legislador se
dirige a realizar el deber estatal de velar por la seguridad aérea y el derecho
a la seguridad social de los aviadores civiles. Esto es, debe comprobarse si el
medio elegido por el legislador delegado, contribuye a realizar los fines cuya
constitucionalidad ya se ha establecido.
Por lo que concierne a la seguridad
aérea, resulta cierto que la medida no garantiza de manera absoluta la
conducción de aeronaves por personas que carecen de licencia, pero, no se le
puede negar el importante carácter de estímulo para que esas irregulares
prácticas no acontezcan y pongan en riesgo la seguridad varias veces aludida.
No es este juicio la sede que exija la absoluta efectividad de una medida, pues
lo que se trata de verificar es que ese medio resulte adecuado para la
consecución del fin pretendido. La supresión de la licencia de vuelo, cuya
relevancia en el ejercicio del pilotaje ha sido puesta de presente, reduce las
posibilidades de que personas inidóneas para ese oficio conduzcan aeronaves comprometiendo
la vida e integridad de los eventuales tripulantes y pasajeros. Se advierte
entonces tanto la importancia del fin, como la de la medida en la
materialización del mismo.
En lo atinente a la seguridad social ,
está claro que la expectativa de acceder a la pensión, ante lo que representa
el quedar excluido de la profesión por la pérdida de la autorización, cuando la
causa de tal circunstancia no ha sido provocada intencionalmente por el
afectado; es una medida que innegablemente se orienta a materializar el derecho
a la seguridad social del aviador civil privado de su oficio.
Así pues, se verifica por la Sala la
importancia de la medida legislativa en la realización de los fines
constitucionales que la orientan. Acorde con las exigencias del test
intermedio, se concluye que no cabe predicar el quebrantamiento del principio
de igualdad, pues el trato diverso dado a los destinatarios de la norma esta
constitucionalmente justificado.
Para la Corte, resulta cierto que en las
circunstancias descritas el camino al que se vio avocado el legislador delegado
era el que finalmente eligió. Si se considera el contexto anotado, no podía el
Presidente, en uso de las facultades, conceder la pensión de invalidez, dado
que son muchos los factores de los cuales depende el otorgamiento de la
prestación. Tampoco, tenía lugar desconocer la situación de hecho en la que se
encuentra inmerso el trabajador excluido de su actividad. Se trata, de un
evento que tiene una connotación absoluta, esto es, privado de su licencia, el
aviador no puede volver a desempeñar la actividad para la cual está cualificado
y que se entiende, se constituye en la base que le permite subsistir.
Para la Sala, la medida adoptada, esto
es, declarar la invalidez ante la pérdida de la autorización para pilotear
aeronaves, tiene la virtud de acompasar la necesidad del interesado con las
exigencias que el sistema general de pensiones estima que se deben satisfacer
para que tenga lugar la concesión de la pensión de invalidez. Por un lado, al
declararse la invalidez se le permite al trabajador consolidar un presupuesto
para el logro de la pensión, pero, por otro lado, se atienden otras
prescripciones que condicionan el reconocimiento de la pensión de invalidez al
cumplimiento de otros requisitos. Para la Corte, no pasa desapercibido que la
declaratoria a la que tantas veces se ha aludido, es hecha por un órgano
especializado y tampoco se pierde de vista que ese dictamen puede ser
controvertido. Una mirada aislada a la medida en examen, puede conducir a
desconocer no solo los derechos del piloto, sino el contexto fáctico en el cual
el trabajador se encuentra.
En suma, no tiene lugar la exclusión del
precepto censurado so pretexto del quebrantamiento del principio de igualdad.
En el sentir de la Sala el trato diferenciado del cual es objeto el aviador
civil en el asunto en estudio, está justificado. No encuentra la Corporación que
las circunstancias descritas se puedan predicar de todos los afiliados al
sistema general de pensiones y, por ende, no podrían sin más, reclamar el mismo
tratamiento. Tampoco observa la Sala, el asidero de razones que conduzcan a
eliminar la medida legislativa. En consecuencia, no se declarará la
inexequibilidad demandada respecto del artículo 11º del Decreto 1282 de 1994,
según el cargo formulado.
7.4.2. El juicio intermedio de igualdad
al inciso 1º del artículo 3 del Decreto Ley 1282 de 1994
Finalmente, procede la Sala a adelantar
el juicio intermedio de igualdad que permita verificar si la medida contenida
en el varias veces mencionado inciso 1º  del Artículo 3º del Decreto Ley 1282
de 1994 encuentra justificación constitucional respecto del principio de
igualdad.
En lo atinente a los presupuestos de
procedibilidad del test, se tiene que, al igual que en el análisis precedente,
los sujetos a comparar son los aviadores destinatarios de la disposición
atacada y la generalidad de los afiliados al sistema de pensiones. Se entiende
que la generalidad de los afiliados no goza del beneficio que se controvierte.
Por lo que atañe al bien, ventaja o beneficio que se discute, en esta ocasión
se trata de
la asignación de un porcentaje único de pérdida de capacidad laboral del 100%
para los aviadores que se encuentren en la hipotesis  del artículo 11 del
Decreto 1282 de 1994. En lo que concierne al criterio relevante para ser
titular de ese beneficio, se observa que se trata de los aviadores que han sido
declarados inválidos acorde con lo preceptuado en el mencionado artículo 11.
Así pues, resulta claro que se cumplen los presupuestos requeridos para la
realización del juicio de igualdad.
Seguidamente,
corresponde verificar si la medida tiene un objetivo, a lo cual se responde
afirmativamente. En este caso, se atiene la Sala, en mucho, a lo considerado
respecto del telos que inspiró el artículo 11 del Decreto Ley 1282 de
1994 reseñado predentemente,  particularmente cuando se aludió a la entrega de
la prerrogativa legislativa al Presidente para revisar las normas pensionales
de los aviadores y, buscar la protección y realización del derecho a la
seguridad social de ese grupo de trabajadores.
Dada la respuesta
afirmativa a la inquietud precedente, se hace necesario examinar la
constitucionalidad de los fines anotados. Respecto de este asunto, se atiene la
Sala a lo considerado en el apartado 7.4.1, cuando se evalúo la
constitucionalidad de los fines que orientaron la expedición del Decreto Ley
1282 de 1994, puntualmente, en lo concerniente a la protección dispensada por
el constituyente en los artículos 48 y 53 de la Constitución Política al
derecho a la seguridad social. Así pues, no quedan dudas sobre la
constitucionalidad del telos inmediatamente referido.
Por lo que atañe
al siguiente interrogante, cual es, si el medio es adecuado para la consecución
del fin, o más concretamente si ¿la asignación de un porcentaje de pérdida
de capacidad laboral de un 100%, cuando el aviador ha sido declarado invalido
por la pérdida de su licencia de vuelo, es conveniente para el logro de su
derecho a la seguridad social?, para la Corte, esta pregunta tiene
una respuesta afirmativa. No cabe duda que al tratarse de aviadores que han
perdido su licencia de vuelo, una disposición legal que les concede el máximo
porcentaje posible de pérdida de su capacidad laboral, contribuye a viabilizar
una de las prestaciones que hacen parte del derecho a la seguridad social, en
este caso, la pensión de invalidez.
Finalmente se debe determinar la
importancia de la medida en el logro del objetivo. La revisión de la conducencia
debe permitir patentizar si lo adoptado por el legislador delegado es importante
en la realización del fin perseguido. Debe entonces demostrarse si esa decisión
del legislador se dirige a realizar el derecho a la seguridad social de los
aviadores civiles.
Para la Sala, la
respuesta a esta pregunta es afirmativa. Si bien es cierto que la pérdida de
capacidad laboral es solo de uno de los factores a tener en cuenta para el
reconocimiento de la precitada pensión de los aviadores civiles, también lo es
que, en la forma como fue concebida por el legislador en el asunto subexamine, es
un elemento que favorece los derechos del trabajador. En esa medida, se
constituye en una disposición que apunta a realizar efectivamente los derechos
del piloto imposibilitado para continuar con el ejercicio de su profesión.
Para la Corporación, resulta de especial
importancia destacar que en el caso en estudio, la imposibilidad de continuar
piloteando aeronaves, dado que la pérdida de la licencia comporta una exclusión
de la profesión, permite hablar de una verdadera incapacidad absoluta. Se trata
de una situación que no admite nada distinto de una de dos posibilidades, o se
puede ejercer la aviación civil por que se posee licencia de vuelo, o no se
puede llevar a cabo esa actividad dado que se ha perdido el permiso exigido. No
cabe en este caso hablar de una pérdida gradual de la capacidad para volar,
porqué por disposición del ordenamiento jurídico al perderse la licencia de
vuelo, se incurre en una imposibilidad absoluta de desarrollar la actividad
para la cual se cualificó el aviador y de la cual derivaba sus ingresos.
Se concluye
entonces que adelantado el juicio intermedio no se advierte quebrantamiento del
principio de igualdad por parte de la disposición legal cuestionada por los accionantes.
Para la Corte,
la circunstancia descrita bien podría justificar otorgar el máximo de pérdida
de capacidad laboral. Esta medida elimina la posibilidad de que a la  ya, de
por sí, gravosa situación del piloto que se ve privado de su oficio, se le
someta a valoraciones que estimen en porcentajes bajos su pérdida de capacidad
laboral y, afecten en lo que atañe a ese factor, el monto de su pensión de
invalidez. No discute la Sala el rigor científico que comporta la evaluación
médica y psicológica para definir la pérdida de la capacidad laboral, sin
embargo, el legislador delegado, por las razones ya varias veces mencionadas,
estimó que la pérdida de la licencia de vuelo acarrea una exclusión absoluta de
la profesión. Ahora bien, una apreciación más exacta de esta medida, debe tener
en cuenta lo que la Sala refirió en el literal B del apartado 6.1 de esta
providencia al aludirse al alcance de lo dispuesto en el inciso 1º del Artículo
3º del Decreto 1302 de 1994. Allí se precisó que una pérdida de capacidad
laboral del 100% no implica el derecho a un máximo de prestaciones como
equivocadamente lo manifestaron los accionantes en su libelo de cargos. Una
estimación inferior deja al aviador excluido de la profesión, sometido a
valoraciones que disminuyan un factor que contribuye a definir el monto de su pensión
de invalidez. Para la Sala, debe atenderse que no todos los afiliados al
sistema general de pensiones, con los cuales se compara en esta ocasión a los
aviadores civiles destinatarios de la medida en estudio; se ven incursos en una
situación en la que una afectación a la salud les implique la pérdida de la
licencia para ejercer su profesión y su consecuente exclusión absoluta de la
misma.
Al igual que en
el juicio de igualdad llevado a cabo en el apartado 7.4.1, no tiene lugar un
análisis que ignore otros preceptos del ordenamiento y el componente fáctico en
el cual tienen lugar la medida que se evalúa. En el sentir de la Sala, el trato
diferenciado dado al aviador civil destinatario del contenido del inciso 1º del
artículo 3º del Decreto Ley 1302 de 1994, está justificado constitucionalmente.
Respecto de esta medida tampoco encuentra la Corporación una similitud en todos
los
afiliados al sistema general de pensiones y, por tanto, no podrían, sin más,
pretender ser objeto del mismo tratamiento, esto es, no caben razones para
asignarle una pérdida de capacidad laboral del 100% a todas aquellas personas
que busquen el reconocimiento de su pensión de invalidez. Por ello, no
declarará la Sala la inexequibilidad del inciso 1º del artículo 3º del Decreto
Ley 1302 de 1994, sino su avenimiento con el ordenamiento superior.
VII. SÍNTESIS DE
LA DECISIÓN
En esta ocasión
la Sala estimó que resultaba necesario atender algunas cuestiones preliminares
para proceder a decidir de fondo. Por ello, descartó la existencia de cosa
juzgada, pues, la sentencia C-376 de 1995 se pronunció sobre la exequibilidad
de las normas que concedieron las facultades extraordinarias para su expedición
y no sobre lo referido por los demandantes en esta acción. Seguidamente, estableció
que a pesar de no estar en vigencia la preceptiva censurada, aún podía seguir
surtiendo efectos y, esa aplicabilidad, daba lugar al pronunciamiento de fondo.
Igualmente, se valoró la aptitud de los cargos y se desestimó la presunta
infracción del artículo 48 de la Carta dada la falta de especificidad y
suficiencia del cuestionamiento. En el mismo apartado se estimó la aptitud del
cuestionamiento contra el artículo 3 del Decreto Ley 1302 de 1994, entendiéndose
que el ataque se contraía al contenido del inciso 1º de dicho artículo 3.
Con tales
presupuestos el Pleno abordó
varios problemas jurídicos, siendo el primero de ellos el que se preguntaba si
los artículos 11 y 12 del Decreto Ley 1282 de 1994 y el inciso 1º del artículo
3 del Decreto Ley 1302 de 1994 se correspondían con las facultades de ajustar y
armonizar las normas en materia de pensiones para los aviadores civiles.
Respecto de este cuestionamiento y, previa revisión de la jurisprudencia sobre
el asunto, así como de pronunciamientos sobre esas mismas facultades; la Corte
desestimó la censura al considerar que los mandatos atacados, hacen parte de la
unidad temática de las normas pensionales de los aviadores, guardan relación
directa con la misma y se corresponden con el criterio de arreglar, ajustar,
moderar y armonizar las normas pensionales de los trabajadores referidos. Se
recordó que en tanto las normas emanadas del Presidente se acompasaban con el telos
de las facultades y, el desconocimiento de las mismas no era notorio ni
rotundo, no tenía lugar la inexequibilidad.
Igualmente, se consideró la acusación
contra el inciso 1º del artículo 3 del Decreto Ley 1302 de 1994, pues, los
actores entendían que el Ejecutivo carecía de competencia para su expedición,
pues las facultades delegadas conferidas en virtud de lo consagrado en el
numeral 10 del artículo 150, se agotaron con la expedición del Decreto 1282 de
1994. En lo concerniente a este cuestionamiento, la Corporación valoró que su
labor era verificar que el asunto regulado en el decreto posterior no hubiese
sido objeto de reglamentación en el primer decreto, esto es, que la facultad no
hubiese sido usada respecto de ese punto y que, además, el precepto se
enmarcara en el objeto de las facultades. En ese entendido, encontró que la
pérdida de capacidad laboral como factor que incide en el reconocimiento de la
pensión de invalidez, no fue objeto de disposición alguna en el Decreto Ley
1282 de 1994. En el examen de este cargo, la Corte recordó que el uso de las
facultades es restrictivo, siendo deseable que en un primer y único decreto se
cumpla la finalidad de la potestad legislativa delegada al Ejecutivo, pero,
puede tener lugar una normatividad posterior y, además de las exigencias
anotadas, esta posterior regulación seguía estando atada a los límites que la
Carta le establece al legislador delegado en el inciso 3 del numeral 10 del
artículo 150 Superior.
También se ocupó la Corte de revisar si
la consagración de una Junta Especial de Calificación de Invalidez,
en el artículo
12 del Decreto Ley 1282  de 1994,  la cual determina la
pérdida de capacidad laboral en una única instancia, quebrantaba el derecho al
debido proceso, particularmente el derecho a la doble instancia. En lo atinente
a este reparo, la Sala, previa revisión de la normatividad que contempla la
conformación, requisitos y procedimientos de la mencionada Junta, concluyó que
la representatividad
en la configuración del órgano, la exigencia de especialización en medicina
aeronáutica y la celeridad que implica el lograr dictámenes no sujetos a otra
instancia; encuentran soporte en la Carta que desde su artículo 1º pugna por la
participación de los asociados y, en el artículo 2º, manda la realización
efectiva de los derechos consagrados en la Constitución Política, en este caso,
el de la seguridad social establecido en el artículo 48 Superior. La Corte
revisó uno a uno el cumplimiento de los requisitos jurisprudenciales que
autorizan la excepción de la segunda instancia y, en el caso concreto, los
encontró plenamente satisfechos. Así por ejemplo, destacó la existencia de
circunstancias que garantizaban la materialización de los derechos de los
interesados frente a las actuaciones de la Junta. Con tales consideraciones, se
declaró la exequibilidad del enunciado legal referido.
Finalmente, procedió la Corporación a
revisar los cargos por presunta infracción al principio de igualdad, contra el
artículo 11 del Decreto Ley 1282 de 1994 al prescribir que la pérdida de la
licencia de vuelo para el caso de los aviadores civiles da lugar a la invalidez
y, contra el inciso 1º del artículo 3 del Decreto Ley 1302 de 1994 al fijar que
en la hipótesis del artículo 11 se tuviera como único
porcentaje de pérdida de capacidad laboral el del 100%.
Con miras a considerar las acusaciones,
la Sala, previa identificación del tipo de test que correspondía en esos casos
y, luego de advertir que la norma censurada debía comprenderse en relación con
otras preceptivas del ordenamiento; procedió a llevar a cabo dos juicios
intermedios de igualdad. En el caso del cuestionamiento al artículo 11, la Sala
observó que superaba el test y no cabía declaración de inexequibilidad. La
Corte consideró que declarar la invalidez ante la pérdida de la autorización
para pilotear aeronaves, tiene la virtud de acompasar la necesidad del
interesado con las exigencias que el sistema general de pensiones estima que se
deben satisfacer para que tenga lugar la concesión de la pensión de invalidez.
Por un lado, la declaración de invalidez permite al trabajador consolidar un
presupuesto para el logro de la pensión, pero, por el otro, se atienden diversas
prescripciones que condicionan el reconocimiento de la pensión de invalidez al
cumplimiento de otros requisitos. La Corporación recordó que quien se pronuncia
sobre la invalidez es un órgano especializado y su dictamen puede ser
controvertido.
Respecto del ataque al inciso 1º del
artículo 3 del Decreto Ley 1302 de 1994, también se halló que se ajustaba a las
exigencias del juicio intermedio. La Sala observó que la pérdida de la licencia
de vuelo no es gradual y supone una exclusión absoluta de la profesión, por
ello, la medida de asignarle una pérdida de capacidad laboral del 100% al
piloto afectado, elimina la posibilidad de que a su gravosa situación
al privársele de su oficio, se le someta a valoraciones que estimen en
porcentajes bajos su pérdida de capacidad laboral y, afecten en lo que atañe a
ese factor, el monto de su pensión de invalidez. Igualmente, se destacó que tal
estipulación en el porcentaje, no implicaba, sin más, un acceso al máximo de
las prestaciones como equivocadamente lo sostuvieron los actores.
VIII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO: Declarar
EXEQUIBLES los artículos 11 y 12 del Decreto Ley 1282 de 1994 “Por el cual se
establece el Régimen pensional de los Aviadores Civiles” y el inciso primero
del artículo 3o del Decreto Ley 1302 de 1994 “Por el cual se adiciona el
Régimen Pensional de los Aviadores Civiles”.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE
CORREA
Presidenta
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] “El Sistema
General de Pensiones contenido en la Ley 100 de 1993, se aplica a los aviadores
civiles, con excepción de quienes estén cobijados por el régimen de transición
y las normas especiales previstas en el presente decreto.”
[2] Decreto Ley
1282 de 1994, Articulo 3º. Régimen de transición de los aviadores civiles. Los
aviadores civiles, tendrán derecho a los beneficios del régimen de transición
de que trata el presente artículo, siempre que al 1o. de abril de 1994 hayan
cumplido cualquiera de los siguientes requisitos: a) Haber cumplido cuarenta
(40) o más años de edad si son hombres, o treinta y cinco (35) o más años de
edad si son mujeres; b) Haber cotizado o prestado servicios durante diez (10)
años o más.
Artículo 6º. Pensiones Especiales
Transitorias. En aquellos casos en los cuales el aviador no haya cumplido al
1o. de abril de 1994 los diez (10) años de servicios, y por lo tanto, no sea
beneficiario del régimen de transición aquí previsto, el tiempo de cotización y
el monto de las pensiones de vejez será el establecido en los artículos 33 y 34
de la ley 100 de 1993. Sin embargo, la edad para acceder a la pensión de vejez
en este caso será de cincuenta y cinco (55) años, que se reducirá un año por
cada sesenta (60) semanas cotizadas o de servicios prestados adicionales a las
primeras mil (1000) semanas de cotización, sin que dicha edad pueda ser
inferior a 50 años. Para efectos de estas pensiones los afiliados cotizarán en
los términos de la ley 100 de 1993 y las empresas aportarán, además de lo
previsto en la ley, cinco (5) puntos adicionales. Las empresas emitirán el
respectivo bono pensional de acuerdo con las normas especiales sobre la materia
[3] Advierte que con la Ley 100 de
1993 el CAXDAC asumió la entidad de Administrador de Pensiones de Régimen de
Prima Media con Prestación Definida (Artículo 8 del Decreto 1283 de 1994 y el
Artículo 1 del Decreto 824 de 2001).
[4] C-164
de 2000.
[5] Artículo 31 Superior y
observaciones realizadas por el Comité de Derechos humanos sobre el Artículo 14
del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos
[6] Artículo 25, Convención Americana
de Derechos Humanos
[7] Al efecto, cita cuatro casos
particulares en las que se involucró la Junta Regional de Calificación de
Invalidez de Bogotá y Barranquilla.
[8] En
ese texto jurisprudencial la Corte Constitucional manifiesta que “ejercidas las
facultades con respecto a la reglamentación de una determinada materia, ellas
se agotan y, por consiguiente, se extingue la competencia (…)”
[9] Ver Sentencias C-600 de 2010 y
C-744 de 2001
[10] Ver Sentencias C-960 de 2014 y
C-462 de 2013
[11] Ver sentencias C-931 de 2008 y
C-744 de 2015
[12] Consideraciones en similar
sentido se tienen, entre otras, en las sentencias C- 129 de 2004,  C- 338 de
2002, C- 724 de 2007.
[13] Sentencia C- 329/01 M.P. Rodrigo Escobar Gil. Con
Salvamentos  individuales de voto de los Magistrados  Clara Inés Vargas, Manuel
José Cepeda Espinosa  y Eduardo Montealegre Lynett.
[14]
Entre otras
se pueden ver C- 119  de 1996 M.P. Barrera Carbonell, C- 368 de 1996
Hernández Galindo, C-050 de 1997 M.P. Arango Mejía, C- 892 de 2003 M.P. Tafur
Galvis, C- 655 de 2007 M.P. Cepeda Espinosa y las más recientes C- 366 de 2012
M.P. Vargas Silva,  C- 711 de 2012 M.P. González Cuervo, C-235 de 2014 M.
P. Mendoza Martelo.
[15] Ver también C-235 de 2014.
[16] Ver ibidem
[17] Ver Sentencias C-416 de 1992, C-132 de 1993, C-246 de 1995 y C-368 de
1996, entre otras.
[18] Ver Sentencia C-366 de 2012
[19] ibidem
[20]
Sentencia C-398
de 1995
[21] Sentencia C-039 de 1995
[22] Sentencia C-306 de 2004
[23] Un criterio similar ya había sido
expuesto en la citada Sentencia
C-306 de 2004 en la cual se expuso “
(…) Es más, sobre la base de que las facultades pueden ser generales
y amplias, ha reconocido la misma jurisprudencia que, en tanto se pueda
determinar o establecer un vínculo causal directo entre las materias delegadas
y las disposiciones expedidas por el Gobierno, no puede hablarse de una
afectación al requisito de “precisión”, ni tampoco es posible la declaratoria
de inconstitucionalidad del decreto ley que ha sido acusado por dicha causa.
Para que esto último tenga ocurrencia, lo dijo la Corte, es necesario que el
exceso en el ejercicio de facultades se defina en forma rotunda, evidente y
notoria, de manera que no quede ninguna duda sobre la ocurrencia de tal
irregularidad material (...)” (negrillas fuera de
texto)
[24] En la Providencia referida se
ejemplificaba así: “la Corte ha encontrado procesos de única instancia, en
donde se daba plena garantía a los derechos de defensa, debido proceso,
igualdad y acceso a la justicia, la limitación al principio de doble instancia
resultaba conforme a la Constitución. Así, para citar solo algunos ejemplos, en
la sentencia C-179 de 1995, declaró la exequibilidad de tramitar en única
instancia los procesos verbal sumario y ejecutivo de mínima cuantía. En la
sentencia C-650 de 2001, la Corte declaró exequible que el artículo 1° numeral
268 del Decreto 2282 de l989, que modificó el artículo 507 del Código de
Procedimiento Civil, mediante el cual se negó la procedencia del recurso de
apelación contra la sentencia dictada en los procesos ejecutivos en los que se
ordena el remate y avalúo de los bienes embargados, cuando el demandado no
interpuso oportunamente las excepciones. En la sentencia C-040 de 2002, la Corte declaró exequible el
establecimiento de la competencia en única instancia de los tribunales administrativos, que consagraba
el artículo 39 de la Ley 446 de 1998. En la sentencia C-900 de 2003 la Corte
declaró exequible el artículo 48 de la Ley 794 de 2003 que establece que el
mandamiento de pago no sea apelable. En la sentencia C-103 de 2005 la Corte
declaró exequible el artículo 70, literal b), de la Ley 794 de 2003, que señala
que los procesos de mínima cuantía pueden carecer de doble instancia. Y
finalmente, en la sentencia C-863 de 2008, declaró exequible el numeral 9º del
artículo 435 del Código de Procedimiento Civil, que establece los procesos
verbales de única instancia.”
[25] Sentencia C-718 de 2012
[26] Entre dichos preceptos se tienen
el numeral 5 del artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, el cual a tenor literal reza:
(…)
5. Toda persona declarada culpable de un delito tendrá derecho a que el fallo
condenatorio y la pena que se le hayan impuesto sean sometidos a un tribunal
superior, conforme a lo prescrito por la ley. (…)
Igualmente,
la Convención Americana sobre Derechos Humanos que al consagrar las garantías
judiciales en el artículo 8, se dispuso en el literal h) del numeral 2
lo siguiente:
(…)
toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia
mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso, toda
persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas:
h)
Derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior (…)
[27] Sentencia C-1002 de 2004. Este
criterio también ha sido reiterado en la providencia T-726 de 2011
[28] Sentencia T-906 de 2011
[29] A modo de ejemplo se pueden
referir las sentencias T-509 de 2015,  T-906 de 2011, T-662 de 2010 y, en
especial  T-628 de 2008, entre otras.
[30] Los Anexos a la
Convención tienen lugar por virtud de lo dispuesto en el mismo instrumento,
cuyo Artículo 37 reza:
“ADOPCIÓN DE NORMAS Y PROCEDIMIENTOS
INTERNACIONALES. Los Estados contratantes se comprometen a colaborar, a fin de
lograr el más alto grado de uniformidad en reglamentos, normas, procedimientos
y organización relacionados con las aeronaves, personal, rutas aéreas y
servicios auxiliares en todas las materias en que la uniformidad facilite y
mejore la navegación aérea.
Para
este fin, el Organismo Internacional de Aviación Civil adoptará y enmendará en
su oportunidad, según sea necesario, las normas internacionales y
procedimientos que se recomienden en relación con los puntos siguientes:
(…)
(d)
Licencias para el personal de vuelo y mecánicos;
A
su vez, el Artículo 90 de la misma Convención, establece sobre los Anexos, lo
siguiente:
APROBACIÓN Y
ENMIENDA DE ANEXOS.
(a)
Los anexos que se describen en el inciso (e) del Artículo 54 serán aprobados
por el Consejo por das terceras partes de sus votos en una reunión convocada
para tal fin, y después serán sometidos por el Consejo a la consideración de
cada uno de los Estados contratantes. Los anexos o la enmienda a alguno de
ellos, entrarán en vigor en el término de tres meses después de ser
transmitidos a los Estados contratantes, o a la mayor expiración de un período
más largo que prescriba el Consejo, a menos que en el ínterin una mayoría de
los Estados transmita al Consejo su desaprobación.
(b) Al entrar en vigor cualquiera
de los anexos o enmiendas a uno de ellos, el Consejo lo notificará
inmediatamente a todos los Estados contratantes.
[31]El contenido del
Artículo 3 al que se alude es el siguiente: REGIMEN DE
TRANSICION DE LOS AVIADORES CIVILES. Los aviadores civiles, tendrán
derecho a los beneficios del régimen de transición de que trata el presente
artículo, siempre que al 1o. de abril de 1994 hayan cumplido cualquiera de los
siguientes requisitos:
a)
Haber cumplido cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o treinta y
cinco (35) o más años de edad si son mujeres;
b) Haber cotizado o prestado servicios
durante diez (10) años o más.
[32] Sentencia C-1125 de 2008
[33] Ibidem. También se puede
consultar las
sentencias C- 250 de 2012, C- 1021 de 2012, C- 629 de 2011 entre otras.
[34] Sentencia C-227 de 2004, criterio
también reiterado en la Sentencia C-793de 2014
[35] Sentencia C-227 de 2004
[36] Sentencia C-793 de 2014
[37] Sentencia C-227 de 2004
[38] Sentencia C-718 de 2012