T-474-14
ANTECEDENTES
Sentencia
T-474/14
PROTECCION CONSTITUCIONAL A TRABAJADORES INDEPENDIENTES EN CONDICION
DE DISCAPACIDAD-Adopción de medidas afirmativas a
favor del accionante para garantizar derecho a desarrollar actividad productiva
independiente/INTEGRACION LABORAL DE PERSONA DISCAPACITADA-Caso en que
el demandante construyó un corral para cría de codornices
ACCION DE TUTELA CONTRA DECISION ADOPTADA EN PROCESO POLICIVO-Vulneración derechos al trabajo, al debido proceso, a la defensa y a
la especial protección de personas en situación de discapacidad
NORMATIVIDAD SOBRE USO Y DESTINACION DE SUELOS URBANOS EN MUNICIPIO-Aplicación indebida al caso concreto
PRINCIPIO DE ARMONIZACION CONCRETA-Impide
que se busque la efectividad de un derecho mediante el sacrificio o restricción
de otro
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTUACIONES DE AUTORIDADES DE POLICIA EN EL
CURSO DE UN PROCESO POLICIVO-Procedencia por
vulneración del debido proceso
Mediante
sentencia T-179 de 1996 este Tribunal indicó que “las actuaciones adelantadas
por las autoridades de policía pueden ser objeto de la acción de tutela cuando
con ellas se amenacen o vulneren derechos constitucionales fundamentales. Y de
manera particular se pruebe el inminente perjuicio que de manera irremediable
recaiga sobre un derecho de esta categoría”. Y afirmó que “con arreglo al
artículo 29 de la Constitución, en los trámites de policía deben observarse
estrictamente las reglas del debido proceso, por lo cual, si son quebrantadas,
procede la acción de tutela para hacer efectivos los derechos fundamentales
afectados.” siempre que el daño o afectación del derecho fundamental se
encuentre demostrado.
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTUACIONES DE AUTORIDADES DE POLICIA EN EL
CURSO DE UN PROCESO POLICIVO-Causales específicas de procedencia/DEFECTO SUSTANTIVO-Reiteración
de jurisprudencia/DEFECTO SUSTANTIVO-Ocurre cuando la providencia
judicial o la decisión administrativa encuentran sustento en una norma que no
es aplicable al caso
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR DAÑO CONSUMADO-No impide a la Corte Constitucional pronunciamiento de fondo sobre
la existencia de una violación de derechos fundamentales
En este
sentido, para establecer la carencia actual de objeto por daño consumado se
requiere que esté demostrada la violación del derecho fundamental que ha
generado en daño que se buscaba evitar mediante la solicitud de amparo, y que
ya no es viable emitir orden alguna encaminada a reestablecer el derecho o
minimizar los efectos de la vulneración constatada. En tales eventos aunque la
decisión que profiera la Corte Constitucional en sede de revisión, no incluya
ordenes de actuar o de abstenerse de hacerlo para proteger los derechos
fundamentales invocados, por resultar inocuas ante el daño consumado, debe
pronunciarse sobre los fundamentos de los fallos de instancia que revisa,
establecer la afectación iusfundamental que desencadenó el daño e incorporar
advertencias encaminadas a evitar que la violación a los derechos fundamentales
conculcados se repita, de ser procedente.
DERECHO AL TRABAJO Y DESCONOCIMIENTO POR OMISION DE ACCIONES
AFIRMATIVAS-Caso en que hubieran permitido el
desarrollo adecuado de actividad productiva independiente/PRINCIPIO PRO
LIBERTATE Y OPTIMIZACION DEL EJERCICIO DE LOS DERECHOS- Caso en que se
trataba de permitir al demandante que siguiera laborando/ARMONIZACION
INTERSUBJETIVA CONCRETA DE DERECHOS EN PUGNA
El Inspector de Policía tenía posibilidades distintas a la orden de
retiro del corral que le permitían garantizar el derecho al trabajo del
ciudadano accionante, tales como otorgarle un término razonable para realizar
la limpieza del corral, disponer la asistencia técnica para que se adecuara a
las especificaciones técnicas sugeridas por el técnico ambiental y las normas
sanitarias, advertirle que sin licencia sanitaria de funcionamiento podía tener
en su criadero menos de 500 aves y que de no cumplir con dichas exigencias se
procedería el retiro del corral, estas otras alternativas de actuación de la
autoridad de policía permitían salvaguardar los derechos del accionante, quien,
se reitera, es una persona en condición de discapacidad, y a su vez garantizar
a la comunidad la posibilidad de vivir en un ambiente sano, libre de toda
molestia o perturbación que afecte su derecho a la intimidad.
Referencia: expediente T-4.266.124
Acción de tutela instaurada por Gabriel Elkin Saldarriaga Bustamante
contra la Inspección de Policía de Angelópolis.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá D.C., nueve (9) de julio de dos mil catorce (2014).
La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional integrada por
los Magistrados Luis Ernesto Vargas Silva, María Victoria Calle Correa y
Alberto Rojas Ríos, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
Constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y
241 numeral 9º de la Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes
del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo de tutela proferido en
primera instancia por el Juzgado Promiscuo Municipal de Angelópolis
(Antioquia), el 10 de septiembre de 2013 y en segunda instancia por el Juzgado
Promiscuo del Circuito de Caldas (Antioquia), el 22 de octubre de 2013 en la
acción de tutela instaurada por Gabriel Elkin Bustamante Saldarriaga contra la
Inspección Municipal de Policía de Angelópolis.
I. ANTECEDENTES
Gabriel Elkin Bustamante Saldarriaga, incoó acción de tutela en agosto
26 de 2013, contra la Inspección Municipal de Policía de Angelópolis aduciendo
violación de los derechos fundamentales al trabajo, al debido proceso y a la
defensa, por los hechos que a continuación se resumen.
A. Hechos
1. El accionante de 45 años de edad, domiciliado en el
municipio de Angelópolis, manifestó que por su condición de discapacitado no ha
podido vincularse laboralmente. Afirma ser cabeza de hogar de una familia
compuesta por su madre, persona de 80 años y su hermana, que padece Síndrome de
Down.
2. Advierte que devenga una pensión por la suma de un
salario mínimo, que es insuficiente para la subsistencia digna de su núcleo
familiar, por lo cual decidió construir un corral con 450 codornices, para
mejorar sus ingresos.
3. Tal actividad se ha visto afectada por la imposición
del Comando de Policía de una servidumbre de paso, generada por la apertura de
una puerta y tres ventanas, en cuya construcción se causaron daños a su
propiedad, por la caída de escombros.
4. Por esto, dice, solicitó se hicieran las
reparaciones necesarias, lo que desencadenó malestar en el Inspector Municipal
de Policía quien de inmediato procedió a exigirle el certificado de la Oficina
de Planeación sobre usos del suelo y la autorización para utilizar el muro de
las instalaciones del Palacio Municipal, para la explotación del criadero de
codornices, luego de un año de construido.
5. Señala que como desarrollaba esta actividad sin
fines comerciales o lucrativos, y solo para proveer recursos para su
subsistencia, consideró innecesario tramitar esos permisos, bajo el amparo del
principio de confianza legítima.
6. Según el accionante el Inspector procedió en forma
irregular, pues sin haberle notificado del inicio de un proceso en su contra,
ni permitirle ejercer el derecho de defensa, expidió Resolución 03 de Agosto 22
de 2013, en la que ordenó el retiro del corral de aves en un término no mayor
de 30 días y de forma inmediata del invernadero. Indica el tutelante que el
Inspector no le dio a conocer las quejas que dijo, presentaron los vecinos.
B. Pruebas obrantes en el expediente
1. Fotos corral de propiedad del accionante. (C1 fls.
5-6)
2. Fotocopias de las cédulas de ciudadanía de Elkin
Gabriel Bustamante Saldarriaga (accionante); de Teresa del Socorro Vásquez
Saldarriaga y Teresa del Niño Jesús Saldarriaga de Vásquez, hermana y madre del
primero (C1 fl. 7).
3. Copia del dictamen de calificación de pérdida de la
capacidad laboral del señor Gabriel Elkin Bustamante, correspondiente a una
pérdida del 61.45%, expedida el 29 de noviembre de 2000 por la Junta Regional
de Calificación de Invalidez de Antioquia. (C1 fl.8)
4. Copia de la liquidación de pago de pensión
correspondiente al mes de marzo de 2009, emitida por BBVA Horizonte Pensiones y
Cesantías y a nombre de Elkin Gabriel Bustamante Saldarriaga por valor de
$496.900.oo (C1 fl.9)
5. Copia de la queja interpuesta por el señor Gabriel
Elkin Bustamante ante la Inspección de Policía de Angelópolis el 10 de agosto
de dos mil once (2011), en contra del municipio por disponer arbitrariamente de
una servidumbre no constituida legalmente, generada por la construcción de  una
puerta y tres ventanas que dan al lote de la propiedad de su señora madre, y
que facilita el acceso de personal femenino y masculino a altas horas de la
noche, así como del secado de ropa, entre otras. (C1. fl. 10-11)
6. Copia del Oficio enviado por el inspector de
Policía el 11 de agosto de 2011 al Alcalde (E) de Angelópolis, en el que informa
sobre la queja presentada por el accionante y solicita que con el ánimo de
evitar demandas contra el municipio y generar desgastes administrativos, se garantice
que el Comando de Policía goce de un espacio cerrado y techado. (C1 fls. 12-13)
7. Copia del oficio del 17 de agosto de 2013, mediante
el cual el Inspector de Policía y Tránsito del municipio de Angelópolis remite
copia de la queja presentada por el señor Bustamante, radicada bajo el N° 095
de agosto 11 de 2011 al Alcalde del Municipio . (C1 fl. 14)
8. Oficio dirigido por el Alcalde Municipal de Angelópolis,
el 20 de febrero de 2012 al accionante en calidad de representante legal del
Comité Municipal de Discapacidad, en el que le solicitan enviar una terna que
represente al Comité Municipal de Discapacidad ante el Consejo Municipal de
Planeación, para que participen en la implementación y seguimiento del Plan de
Desarrollo. (C1 fl. 15)
9. Copia de certificado médico expedido el 28 de mayo
de 2007 suscrito por la Dra. Carolina García, médico tratante de la señora
Teresa Vásquez Saldarriaga hermana del accionante, en el que señala que ésta requiere
atención permanente de un acompañante. (C1 fl.17)
10. Copia de oficio del Inspector Municipal dirigido
al señor Gabriel Elkin Bustamante, de fecha julio 26 de 2013, en él sostiene que
con la actividad de cría que ejerce el accionante se utiliza un muro del
Palacio Municipal, lo que sumado a los olores nauseabundos y las constantes
quejas de los vecinos lo llevan a solicitarle el certificado de uso de suelo
para la cría y cuidado de aves, así como la autorización para la utilización
del citado muro. (C1 fl. 18)
11. Copia oficio N° 048 de agosto 13 de 2013 suscrito
por la Secretaria de Planeación y Desarrollo Territorial, en el que se informa
que el accionante no ha tramitado ninguna autorización para el uso de suelo e instalación
de criaderos de codornices, por lo que autoriza el desmonte de los mismos. (C1
fl. 20)
12. Copia de solicitud de permiso presentada ante
Planeación Municipal el 15 de agosto de 2013 por el accionante, para
desarrollar la actividad de cuidado de codornices en su domicilio ubicado en la
calle 10 # 9-53 destinada a su subsistencia (C1 fl. 21)
13. Copia del oficio del 15 de agosto de 2013, en el
que la Secretaria de Planeación del municipio de Angelópolis, informa al accionante
que la explotación comercial de huevos de codorniz en el perímetro urbano está
prohibida según el Esquema de Ordenamiento Territorial. (C1 fl. 22)
14. Copia del recurso de reposición interpuesto por
Gabriel Elkin Bustamante contra la decisión de Planeación Municipal del 15 de
agosto de 2013. Allí sostiene que el corral en cuestión no es de explotación
comercial sino para consumo y subsistencia familiar. (C1 fl. 23)
15. Copia del escrito radicado por el señor Bustamante
el 20 de agosto de 2013, dando respuesta al Inspector de Policía de
Angelópolis, en el que precisa que el corral que se ubica en su solar no es
mayor a 4 metros, que los animales que allí encuentran no son de cría sino para
el consumo y el aprovechamiento de los huevos.
También señaló que desde hace un año viene funcionando
el corral, que ha tomado todas las medidas de precaución para causar el mínimo
impacto ambiental, como lo ha sido la construcción de un invernadero para
tratamiento de excrementos y que de ello pueden ser testigos la UMATA, la
inspectora de sanidad y algunos vecinos, por lo que no entiende por qué “sólo
hasta ahora se presentan problemas por el uso del suelo”.
Por último solicitó que si las quejas presentadas por
los vecinos no tienen carácter de reserva, se indique quienes las elevaron y
qué trámite se les ha dado. Insistió en que padece una discapacidad y que está
a cargo de su señora madre de 80 años de edad y de su hermana que también sufre
discapacidad, y que en parte su familia depende de la venta de huevos que
producen las aves que se encuentran en el corral, de lo cual pueden dar testimonio
las personas con quienes intercambia los huevos por comida. (C1. fls. 24-30).
16. Copia del oficio del 21 de agosto de 2013 librado
por Planeación Municipal en el que se resuelve el recurso de reposición
presentado por el accionante el 16 de agosto de 2013, allí se insiste en que la
actividad desarrollada por éste (cría y cuidado de aves -codornices) está
prohibida. (C1 fl. 31).
17. Copia de la Resolución 03 de agosto 22 de 2013 expedida
por el Inspector de Policía y Tránsito del municipio de Angelópolis. En ella se
ordena retirar el galpón que utiliza el accionante para la cría y usufructo de
codornices en un término de treinta (30) días y de manera inmediata el depósito
del estiércol que las aves producen. Así mismo, fija una multa por desacato de
uno (1) a cinco (5) salarios mínimos mensuales legales vigentes por cada día de
incumplimiento.
Se sustenta la anterior decisión en las quejas
presentadas por los vecinos por los olores nauseabundos que produce el
estiércol de las aves del galpón que pertenece al accionante, y en que dicha
actividad está prohibida según el Decreto ley 2811 de 1974, art.- 189; el
Decreto 948 de 1995 y el Decreto 2257 de 1986 y el art.20 del Esquema de
Ordenamiento Territorial del Municipio, normas que regulan la emanación de
olores y la prohibición de instalar criaderos de animales en perímetros
urbanos. Se hace mención, al auto de julio 24 de 2013 por medio del cual se
inició el proceso de verificación de la actividad ejercida por el señor Gabriel
Elkin Bustamante, sin obtener dentro del término otorgado los permisos
necesarios por parte de la oficina de Planeación Municipal para ejercer la
actividad de cuidado y explotación de aves -codornices-. (C1 fls. 32-35).
18. Copia de la declaración rendida por el accionante
ante el Juzgado Promiscuo Municipal de Angelópolis (Antioquia) del 30 de agosto
de 2013. Allí manifestó ser persona discapacitada y que por tanto no cuenta con
vinculación laboral alguna. Recordó que el motivo de la tutela interpuesta, obedece
al “mal proceder del Inspector de Policía Municipal al enterarse de la queja
presentada por reparaciones sobre una servidumbre mal constituida, la cual
colinda con el solar en el que se ubica el corral de codornices”.  (C1 fl.
47).
19. Diligencia de inspección judicial realizada el 5
de septiembre de 2013, por el Juzgado Promiscuo Municipal con Función de
Control de Garantías de Angelópolis, en la cual se hacen las siguientes
observaciones: a) Que el corral contiene aproximadamente 550 codornices, a lo
cual el accionante aclara que pronto se empezará el descarte para consumo. El
Inspector señala la existencia de polvillo en las paredes, como también la presencia
de moscas y el no tratamiento de aguas. El señor Elkin Bustamante precisa que
el agua que sale del piso va al potrero donde se encuentran las bestias del
señor Héctor Ochoa. Así mismo, solicita se deje constancia que la gallinaza que
estaba en el invernadero, fue retirada a los dos días de haberle notificado la
orden inmediata de retiro. El Juez advirtió la existencia de un depósito de
heces y el accionante aclaró que no se trataba de un invernadero. En la misma
diligencia miembros de la Estación de Policía Nacional, hacen referencia a los
malos olores que emanan del corral vecino, que incrementan en las horas de la
noche. Finalmente, el Juez dispone que el perito técnico ambiental resuelva las
inquietudes de las partes en el dictamen que presente al Juzgado. (C1 fls.
51-53).
20. Copia del escrito del 7 de septiembre de 2013 del
perito designado, en el que requiere concepto epidemiológico respecto del
corral en cuestión al Gerente E.S.E Hospital. (C1 fl. 54)
21. Copia del oficio del 7 de septiembre de 2013,
suscrito por la Secretaría de Planeación, en donde indica que la actividad que
se desarrolla en el galpón ubicado en la Calle 10 # 9-45 está prohibida por
tratarse de una Zona Central Consolidada y Zona Residencial Urbana, y debido a
que la contaminación ambiental es alta. (C1 fl. 55).
22. Copia del dictamen rendido septiembre 8 de 2013 por
el perito designado (C1 fls. 56-65), en el que concluye que:
- Aunque las jaulas de metal se encontraban limpias,
el techo y paredes laterales tienen una gran acumulación de polvo que puede
albergar bacterias y producir enfermedades de tipo viral.
- No hay pozo de desinfección para visitantes, los
desagües y vertederos permiten circulación de aguas residuales y aguas lluvias,
y no existe pozo séptico para almacenar lixiviados producidos por estiércol.
- Ante la presencia de aves encerradas de cualquier
especie, para producción de huevos o carne, siempre habrá emanación de olores,
fuertes o suaves, como el que se advirtió al ingreso del galpón, por la falta
de aseo adecuado, lo que genera producción de mosquitos por acumulación de
estiércol.
- Ante la pregunta de si existen técnicas o estudios
para la defensa del medio ambiente y el control de posibles olores y producción
de insectos, planteó como alternativas: i) trasladar el corral para el
sitio donde se deposita el estiércol que está alejado de la Estación de
Policía, de Tránsito y la Alcaldía; ii) recoger el estiércol diariamente y
llevárselo para otro solar; iii) Hacer una desinfección periódica al corral
para evitar enfermedades y iv) Recibir apoyo de instituciones como el ICA, el
INVIMA y la Seccional de Salud para que de esta manera el accionante pueda contar
con un corral que respete las especificaciones técnicas y sanitarias  sugeridas
por los organismos estatales encargados del control de este tipo de
actividades.
También señaló que aunque el olor que se percibe es
característico de las aves en encierro y es molesto, no es perjudicial para la
salud de la comunidad. Aclaró que en la diligencia no se pudo determinar que
los mosquitos que se observaron en la Inspección de Tránsito son producidos por
las codornices que se encuentran en el corral, pues sus orígenes pueden ser
diversos.
Finalmente recomendó que “por tratarse de una
actividad artesanal o de subsistencia, atendidas las sugerencias antes anotadas
y por tratarse de una persona con discapacidad, se puede hacer una excepción y
permitir que el señor [accionante] siga con esta actividad”.
23. Copia de la  Historia de la hermana del accionante.
(C2 fl. 5).
24. Copia Historia Clínica de la progenitora del
accionante. (C2 fls. 6-7)
C. Traslado y respuesta de la entidad accionada
El 10 de septiembre de 2013, el Juzgado Promiscuo Municipal de
Angelópolis (Antioquia) admitió la solicitud de tutela y ordenó notificar al
accionante para que ejerciera su derecho de defensa.
El Inspector de Policía y Tránsito del Municipio de Angelópolis solicitó no acceder a lo pretendido con base en los
siguientes argumentos:
1.
El accionante no convive con su madre y hermana
como afirma, pues ellas están domiciliadas en la ciudad de Medellín, en donde arrienda
un apartamento, lo que constituye un ingreso adicional a su pensión.
2.
El accionante reconoció que el galpón generaba
malos olores y que para mitigar este impacto llevaba las heces al invernadero,
desde donde los olores se dispersan, al subir la temperatura, ocasionando
malestar en todo el vecindario.
3.
No hay enemistad entre las partes por el uso de
una servidumbre. Este hecho nada tiene que ver con las órdenes de retiro del
corral.
4.
Desde el 26 de julio de 2013, cuando se solicitó
al accionante la certificación de uso de suelos por parte de la Secretaría de
Planeación, el señor Gabriel Elkin Bustamante tenía conocimiento de la
actuación y sólo un mes y medio después (20 de agosto de 2013) presentó un
escrito en el que justificaba su actividad.
5.
La orden de retiro de los elementos utilizados
en una actividad que no está permitida en una zona urbana, con fundamento en el
“Esquema de Ordenamiento Territorial”[1],
no constituye una sanción.
6.
La Corte Constitucional en su Sentencia T-614 de
1997, ha señalado que la contaminación al medio ambiente por olores
nauseabundos, vulnera los derechos a la vida, a la salud y a la intimidad, de
ahí que ninguna persona deba estar obligada a soportar este tipo de hedores.
Por último, el Inspector de Policía señala que el accionante es consciente
del malestar que ocasionaba en el vecindario y por eso en cumplimiento al
artículo segundo de la Resolución 03 del 22 de agosto de 2013, retiró el
estiércol de las aves.
D. Decisiones que se revisan
Sentencia de Primera Instancia
En providencia proferida el 1 de septiembre de 2013, el Juzgado
Promiscuo Municipal de Angelópolis negó el amparo por considerar que no le es
dable a un juez rebatir una orden administrativa que conforme al debido proceso
aplicó las normas ambientales invocadas.
A pesar de considerar legal la orden impartida, el Juzgado ordenó
modificar el término para retirar el galpón, con el fin de evitar que la
situación económica del accionante desmejorara en extremo y ofrecer otras alternativas
de subsistencia, en consecuencia impuso a la Inspección demandada y a la UMATA el
deber de brindar la asistencia técnica y capacitación necesaria para iniciar una
nueva actividad productiva, con los recursos derivados de la venta de las
codornices.
Impugnación del fallo
El accionado impugnó el fallo de primera instancia por las siguientes
razones:
a.
La Resolución 03 del 22 de agosto de 2013, modificada
por el juez de tutela de primera instancia, pretende proteger la salud, la
vida, la intimidad y el derecho a un ambiente sano de los habitantes vecinos a
la Inspección, quienes se quejaban continuamente de los malos olores originados
en el galpón de propiedad del señor Gabriel Elkin Bustamante.
b.
Según el perito, el almacenamiento de codornaza podría
dar origen a transmisión enfermedades y el polvo producido por el alimento de
las codornices podía generar gran cantidad de bacterias que producen
enfermedades de tipo viral, por esto solicitó en aras de proteger la salud de
la población aledaña, se reduzca a un (1) mes, el término de seis (6) meses fijado
por el juez de primera instancia para retirar el galpón.
c.
El accionante ha utilizado su condición de
discapacidad para despertar la conmiseración de las autoridades para continuar
con su actividad y eludir las disposiciones legales establecidas para preservar
la salud de los habitantes, regular el uso del suelo y la protección a la fauna;
esto último por cuanto las aves están sometidas a ruidos de altos decibeles, lo
que paulatinamente causaría su muerte.
Por estos motivos el Inspector de Policía de Angelópolis solicitó
modificar la decisión adoptada por el a quo[2].
Sentencia de Segunda Instancia
El 22 de octubre de 2013 el Juzgado Promiscuo del Circuito de
Caldas, (Antioquia) confirmó el fallo emitido por el Juzgado Promiscuo Municipal
de Angelópolis que negó el amparo, y accedió a la solicitud de reducir el
término de seis (6) meses concedido para que el accionante desmontara el
criadero de codornices a un (1) mes, por las siguientes razones:
1.
El tutelante desconoció el requisito de
subsidiariedad, pues no interpuso los recursos disponibles contra la Resolución
03 de 2013 y tampoco acudió a la jurisdicción competente.
2.
Aunque el accionante es sujeto de especial
protección constitucional en razón de la discapacidad que padece, no está
exento de cumplir con la normatividad que procura asegurar la adecuada
convivencia de los ciudadanos.
3.
No se demostró que el accionante reúne las
condiciones para ser considerado como cabeza de familia, o que se afectó su
mínimo vital, pues percibe una pensión con la que puede subsistir mientras
adecua la actividad que desarrolla a las disposiciones legales.
4.
El caso contemplado en la sentencia T-622 de
1995 no es similar al presente porque allí se demostró que la accionante era
cabeza de familia y no contaba con otras fuentes de ingreso.[3]
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Sala de revisión de la Corte
Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro
del proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículo
86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política, en concordancia con los
artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Planteamiento del caso y problema jurídico
El señor Gabriel Elkin Bustamante Saldarriaga instauró, el 26 de agosto
de 2013, acción de tutela contra el Inspector
de Policía de Angelópolis, porque mediante Resolución del 03 de agosto del
mismo año, le ordenó retirar un corral de aves de su propiedad en el término
de treinta (30) días contados a partir de su notificación y, de forma inmediata,
el depósito de estiércol, debido a la contaminación ambiental producida por la emanación
de olores nauseabundos y por no contar con licencia para desarrollar esta
actividad. Dijo el accionante que con dicha decisión se violaron sus derechos
fundamentales al debido proceso, a la defensa y al trabajo, y se desconoció su condición
de discapacidad.
Le corresponde a esta Sala determinar si el Inspector
de Policía del Municipio de Angelópolis (Antioquia) vulneró los derechos
fundamentales del señor Gabriel Elkin Bustamante Saldarriaga con la expedición
de la Resolución del 03 de agosto de 2013, que le prohíbe continuar
desarrollando la labor de crianza de codornices porque esta actividad desconoce
el Esquema de Ordenamiento Territorial de Municipio Angelópolis, el Decreto
2811 de 1974 y el Decreto 948 de 1995.
Para resolver el problema jurídico suscitado se hará referencia a: i)
La protección constitucional de los trabajadores independientes en condición de
discapacidad; ii) Normatividad sobre uso y destinación de suelos urbanos en el
municipio de Angelópolis (Antioquia); iii) Procedencia de la acción de tutela
contra decisiones adoptadas en procesos policivos; iv) Carencia actual de
objeto por daño consumado y v) Caso concreto.
3. Protección constitucional a los trabajadores independientes en
condición de discapacidad.
El Estado Social de Derecho tiene como propósito asegurar la
igualdad material entre todos los habitantes del territorio nacional, tal y
como se dispuso desde el preámbulo de la Constitución de 1991. Dicha igualdad
se fundamenta en la dignidad humana, en el reconocimiento de la diversidad, el
cual impone dar igual trato, derechos y oportunidades a quienes se encuentran
en las mismas condiciones y brindar un tratamiento disímil a quienes no lo
están.
A partir del reconocimiento de la existencia histórica de grupos
marginados o discriminados, el artículo 13 de la Constitución obliga a adoptar
acciones afirmativas a favor de estos grupos para que la igualdad sea real y
efectiva, y procurar el bienestar del ser humano, centro de la actividad
estatal en un Estado Social. En garantía de este derecho fundamental, allí
mismo se contempla una correlativa obligación para el Estado que consiste en
brindar especial protección a quienes por sus condiciones físicas, mentales o
económicas se encuentran en situación de debilidad manifiesta o vulnerabilidad.
Dentro de este grupo de destinatarios de medidas especiales de
protección se encuentran las personas con discapacidad, quienes conforme al
artículo 47 de la Constitución Política[4],
tienen derecho a que el Estado adelante una política de previsión,
rehabilitación e integración social en su favor, y a que se les preste la atención
especializada que requieran, en atención a la situación de vulnerabilidad
generada por barreras y condiciones inadecuadas en el entorno y la existencia
de prácticas discriminatorias contra este grupo poblacional que ha logrado
hacerse visible y ser reconocido desde su diferencia con mayor énfasis a partir
de la Constitución de 1991, en virtud del carácter vinculante y trasversal del
respeto por la dignidad humana[5].
El compromiso que tiene el Estado para con las personas con
discapacidad, exige abstenerse de adoptar o ejecutar cualquier medida
administrativa o legislativa que lesione el principio de igualdad de trato y remover
todos los obstáculos que en los ámbitos normativo, económico y social
establezcan efectivas desigualdades de hecho que se opongan al pleno disfrute
de los derechos de estas personas.
Respecto de las acciones afirmativas, se ha sostenido que son
aquellas cuya intención es proteger a ciertas personas o grupos para eliminar o
reducir las desigualdades de tipo social, cultural o económico que los afectan,
o para conseguir que los miembros de un grupo discriminado tenga una mayor
representación, en el escenario político o social.
En este sentido, en la sentencia C-606 de 2012, la Corte precisó:
“las personas en situación de discapacidad son sujetos de especial
protección por parte del Estado y de la sociedad en general, por lo que, tanto
instituciones como individuos deben facilitar de una forma activa el ejercicio
de los derechos de este sector de la población. … Por ende las personas en
situación de discapacidad deben ser tuteladas en primer lugar (i) mediante la
prohibición de medidas negativas o restrictivas que constituyan obstáculos o
barreras para hacer efectivos sus derechos; y en segundo término (ii) mediante
medidas de acción positiva o acciones afirmativas de tipo legislativo,
administrativo o de otra índole que sean pertinentes para hacer efectivos los
derechos de dicho colectivo de personas. En este último caso dichas medidas no
deben ser entendidas como una forma de discriminación, sino como una
preferencia que tiene como fin promover la integración social o el desarrollo
individual de las personas en situación de discapacidad para su integración
efectiva en la sociedad.”[6]
En este orden de ideas la protección que el Estado ofrece a grupos
vulnerables como es el caso de las personas en condición de discapacidad, no
constituye “un favor que les otorga el Estado o un acto de caridad sino que
es un deber constitucional”[7],
encaminado a generar condiciones que permitan superar el estado de marginación,
e integrarse social, económica y laboralmente a la sociedad; “sin embargo,
el deber de trato especial no significa que las personas en situación de
discapacidad se encuentren relevadas de sus deberes y obligaciones
constitucionales como cualquier otro ciudadano.”[8]
El mandato de especial protección también se
proyecta en el ámbito laboral, el cual debe rodearse de las condiciones para
que la persona con discapacidad pueda integrarse a una actividad productiva que
le permita obtener recursos para su sostenimiento. En este sentido, el artículo
54 de la Constitución establece que es deber del Estado garantizar a esta
población el derecho a un trabajo acorde con sus condiciones de salud.
De otra parte, la omisión de promover acciones afirmativas a favor
de las personas con discapacidad constituye un acto discriminatorio cuando se
verifica la existencia de un acto de una autoridad o un particular que afecta
directamente los derechos de personas con limitaciones físicas o mentales,
restringiendo injustificadamente sus libertades, derechos y oportunidades.
[9]
En síntesis, la especial protección constitucional que el Estado
debe ofrecer debe proyectarse en sus políticas públicas, el sistema normativo y
la inclusión que todas las autoridades hacen de las personas en situación de
discapacidad, con el propósito de reducir cualquier tipo de desigualdad, que
afecte su inclusión social, cultural o económica.
Con relación al ámbito laboral de las personas con
discapacidad, ha dicho la jurisprudencia de esta Corporación[10] que la
obligación del Estado de garantizar condiciones que les permitan desarrollar un
trabajo digno acorde a sus condiciones, se acata con medidas encaminadas a
lograr a una ubicación laboral acorde con su estado de salud, así como el
acceso efectivo a los bienes y servicios básicos para su subsistencia y el de
su familia[11];
que se debe tener siempre presente que la “protección del derecho al
trabajo de las personas con discapacidad no sólo incluye la garantía de los
medios de subsistencia sino también la posibilidad real, como el resto de
personas, de desarrollar al máximo todas sus potencialidades y lograr una plena
integración social”[12]
(Resaltado fuera de texto)
Adicionalmente, instrumentos internacionales suscritos por Colombia
que se refieren a esta materia, como lo es la Observación General Nro. 17[13]
del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[14]; el artículo
27[15]
de la Convención sobre los Derechos Humanos de las Personas con Discapacidad,
han  reconocido el derecho al trabajo de todas las personas, en especial de
aquellas que se encuentran en condición de discapacidad, pero no solo a tener
la oportunidad de acceder a un empleo sino también a “gozar de un entorno
laboral, abierto, inclusivo y accesible”; así como contar con oportunidades
de un trabajo de acuerdo a su vocación y a desarrollar la actividad que le
permita de mejor manera descubrir sus talentos (literal b, del artículo 6[16]
del Protocolo de San Salvador).
De igual forma se refieren al deber especial de protección
en materia laboral, que involucra la obligación de favorecer condiciones para
el desarrollo de actividades productivas mediante las cuales las personas con
discapacidad desarrollen sus habilidades y fortalezcan su autonomía e independencia, entre ellos, el Convenio 159 y la
Recomendación 168 sobre la readaptación profesional y el empleo (personas
inválidas), de la Organización Internacional del Trabajo[17]; las Normas
Uniformes sobre la igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad[18],
la Convención Interamericana para la Eliminación de todas las Formas de
Discriminación contra las Personas con Discapacidad de 1999,
incorporada por la Ley 762 de 2002; y la Convención sobre los
Derechos de las Personas con Discapacidad[19],
adoptada mediante Ley 1346
de 2009, involucran un enfoque social de
la discapacidad incorporando en este concepto no sólo las condiciones de la
persona que dificultan su relación con el entorno, sino además las barreras que
éste puede imponer y que deben superarse con el fin de alcanzar la igualdad material,
de modo que puedan integrarse plenamente y realizar su proyecto de vida.
En materia laboral, el artículo 27 de la Convención sobre los
Derechos de las Personas con Discapacidad, adoptada mediante Ley 1346 de
2009, establece:
“ARTÍCULO 27. TRABAJO Y EMPLEO.
1. Los Estados Partes reconocen el derecho de las personas con
discapacidad a trabajar, en igualdad de condiciones con las demás; ello incluye
el derecho a tener la oportunidad de ganarse la vida mediante un trabajo
libremente elegido o aceptado en un mercado y un entorno laborales que sean
abiertos, inclusivos y accesibles a las personas con discapacidad. Los Estados
Partes salvaguardarán y promoverán el ejercicio del derecho al trabajo, incluso
para las personas que adquieran una discapacidad durante el empleo, adoptando
medidas pertinentes, incluida la promulgación de legislación, entre ellas:
a) Prohibir la discriminación por motivos de discapacidad con respecto
a todas las cuestiones relativas a cualquier forma de empleo, incluidas las
condiciones de selección, contratación y empleo, la continuidad en el empleo,
la promoción profesional y unas condiciones de trabajo seguras y saludables;
b) Proteger los derechos de las personas con discapacidad, en igualdad
de condiciones con las demás, a condiciones de trabajo justas y favorables, y
en particular a igualdad de oportunidades y de remuneración por trabajo de
igual valor, a condiciones de trabajo seguras y saludables, incluida la
protección contra el acoso, y a la reparación por agravios sufridos;
c) Asegurar que las personas con discapacidad puedan ejercer sus
derechos laborales y sindicales, en igualdad de condiciones con las demás;
d) Permitir que las personas con discapacidad tengan acceso efectivo a
programas generales de orientación técnica y vocacional, servicios de
colocación y formación profesional y continua;
e) Alentar las oportunidades de empleo y la promoción profesional de
las personas con discapacidad en el mercado laboral, y apoyarlas para la
búsqueda, obtención, mantenimiento del empleo y retorno al mismo;
f) Promover oportunidades empresariales, de empleo por cuenta propia,
de constitución de cooperativas y de inicio de empresas propias;
g) Emplear a personas con discapacidad en el sector público;
h) Promover el empleo de personas con discapacidad en el sector privado
mediante políticas y medidas pertinentes, que pueden incluir programas de
acción afirmativa, incentivos y otras medidas;
i) Velar por que se realicen ajustes razonables para las personas con
discapacidad en el lugar de trabajo;
j) Promover la adquisición por las personas con discapacidad de
experiencia laboral en el mercado de trabajo abierto;
k) Promover programas de rehabilitación vocacional y profesional,
mantenimiento del empleo y reincorporación al trabajo dirigidos a personas con
discapacidad.”
Como lo reseñó la Corte en sentencia T-294 de
2013, un aspecto fundamental de la Convención sobre los Derechos de las
Personas con Discapacidad es la obligación que asume el Estado de realizar los
ajustes razonables para que la igualdad y el proceso de inclusión social sean
efectivos. Se trata de un proceso de remoción de barreras con el fin de
garantizar derechos de la población con discapacidad, como el derecho al
trabajo, a contar con un nivel de vida acorde con la dignidad humana, y a tener
la posibilidad de mejorarlo, respecto de lo cual dijo:
“El derecho al trabajo de las personas
con discapacidad, lo que incluye la oportunidad de ganarse la vida en un
trabajo libremente elegido o aceptado y en un entorno laboral que sea abierto,
inclusivos y accesibles a las personas con discapacidad, para lo cual se
establecen prohibiciones específicas de discriminación, así como la obligación
de adoptar medidas de acción afirmativa que promuevan el empleo de las personas
con discapacidad en los sectores público y privado (art. 27 CDPD).[30] Entre las garantías
específicas que incorpora la legislación colombiana para salvaguardar este
derecho se encuentra el derecho a la estabilidad laboral reforzada de
las personas en situación de discapacidad (art. 26 Ley 361 de 1997), según el
cual ningún limitado físico puede ser despedido o su contrato terminado por
razón de su limitación, salvo que medie autorización de la Oficina del Trabajo.[31]
El derecho a contar con un nivel de vida
adecuado y al establecimiento de sistemas de protección social, que
garanticen los ingresos suficientes no sólo para atender a las necesidades
básicas, sino para asegurar un mejoramiento continuo de las condiciones de
vida. Entre estas medidas, la Convención establece la obligación para los
estados de “asegurar el acceso en igualdad de condiciones de las personas
con discapacidad a programas y beneficios de jubilación” (art. 28, núm.
2º, lit. e. CDPD).
El artículo 8 de las Normas Uniformes sobre
la igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, aprobadas en
1993 por la Asamblea General de las Naciones Unidas, es aún más explícito al
señalar que “los Estados son responsables de las prestaciones de seguridad
social y mantenimiento del ingreso para las personas con discapacidad”, razón
por la cual se establece, entre otras previsiones, que:
“1. Los Estados deben velar por asegurar la
prestación de apoyo adecuado en materia de ingreso a las personas con
discapacidad que, debido a la discapacidad o factores relacionados con ésta,
hayan perdido temporalmente sus ingresos, reciban un ingreso reducido o se
hayan visto privadas de oportunidades de empleo. Los Estados deben velar por
que la prestación de apoyo tenga en cuenta los gastos en que suelen incurrir
las personas con discapacidades y sus familias, como consecuencia de su
discapacidad”.[32]
21. Del anterior recuento se concluye que, en
virtud de la Constitución, de los instrumentos internacionales de protección y
de la normatividad interna, el Estado colombiano ha asumido un compromiso
especial con la garantía del derecho al trabajo, de un nivel de vida adecuado y
de un sistema de seguridad social que cobije a todas las personas con
discapacidad.”
En síntesis, tanto los instrumentos internacionales suscritos por
Colombia, la Constitución y las normas internas le han reconocido a las
personas discapacitadas el derecho al trabajo, a desempeñar actividades
productivas y a contar con un empleo, y a contar con oportunidades que le
permitan el pleno desarrollo de su vocación y talentos para que de esta manera
pueda integrarse a la sociedad, en pleno ejercicio de su dignidad.
En desarrollo de las disposiciones constitucionales mencionadas y la
normativa que integra el bloque de constitucional en materia de protección de
los derechos de las personas en condición de discapacidad, la Ley 1618 de 2013
“por medio de la cual se establecen las
disposiciones para garantizar el pleno ejercicio de los derechos de las
personas con discapacidad”, establece
en el artículo 13 las siguientes medidas encaminadas a fomentar el
emprendimiento y capacitación de las personas con discapacidad que laboren tanto
de forma independiente como empleados:
“Todas las personas con discapacidad
tienen derecho al trabajo. Para garantizar el ejercicio efectivo del derecho al
trabajo de las personas con discapacidad, en términos de igualdad de
oportunidades, equidad e inclusión, en concordancia con el artículo 27 de la
Ley 1346 de 2009, el Ministerio de Trabajo o quien haga sus veces y demás
entidades competentes establecerán entre otras, las siguientes medidas:
(…)
2. El Ministerio de Trabajo o quien haga
sus veces deberá:
a) Garantizar la capacitación y formación
al trabajo de las personas con discapacidad y sus familias, teniendo en cuenta
la oferta laboral del país;
b) Fortalecer el programa de ubicación
laboral de las personas con discapacidad, mediante estrategias de promoción
direccionadas hacia el sector empresarial, incentivando además los servicios de
apoyo de acompañamiento a las empresas;
c) Desarrollar planes y programas de
inclusión laboral y generación de ingresos flexibles para las personas que por
su discapacidad severa o discapacidad múltiple, no puedan ser fácilmente
incluidos por el mercado laboral, o vinculados en sistemas de producción
rentables o empleos regulares. Para el efecto, deberá fijar estrategias
protegidas o asistidas de generación de ingresos o empleo que garanticen en
cualquiera de las formas ingresos dignos y en las condiciones de seguridad
social que correspondan, y permitiendo a sus cuidadoras y cuidadores, y sus
familias, las posibilidades de intervenir en estos procesos;
d) Fomentar la creación y fortalecimiento
de unidades productivas, por medio de capacitación técnica y empresarial,
líneas de crédito específicas para aquellos casos en que los solicitantes sean
personas con discapacidad y/o sus familias, con una baja tasa de interés, apoyo
con tecnologías de la información y la comunicación, y diseño de páginas web
para la difusión de sus productos, dando prelación a la distribución, venta y
adquisición de sus productos por parte de las entidades públicas;
e) Incentivar el desarrollo de negocios
inclusivos y fortalecer el emprendimiento y crecimiento empresarial de las
entidades que propenden por la independencia y superación de la población con
discapacidad, mediante programas de intermediación de mercados que potencien la
producción, la comercialización o venta de servicios generados por esta
población, a partir del financiamiento con recursos específicos y estrategias
dirigidas;
f) En coordinación con el departamento
administrativo de la función pública, asegurar que el Estado a través de todos
los órganos, organismos y entidades de los niveles nacional, departamental,
distrital y municipal, en los sectores central y descentralizado, deberá
vincular un porcentaje de personas con discapacidad dentro de los cargos
existentes, el cual deberá ser publicado al comienzo del año fiscal mediante
mecanismos accesibles a la población con discapacidad.
3. El Servicio Nacional de Aprendizaje,
SENA, deberá:
(…)
d) Asegurar la capacitación y formación al
trabajo de las personas con discapacidad teniendo en cuenta la oferta laboral
del país;
e) Fortalecer el Servicio Nacional de
Empleo SNE de cada Regional para que garantice el acceso y beneficio de las
personas con discapacidad mediante estrategias de promoción direccionadas hacia
el sector empresarial;
f) Otorgar títulos de formación
profesional en diferentes áreas, a partir del reconocimiento de los procesos
formativos que realizan las organizaciones de y para personas con discapacidad,
que cumplan con los requisitos establecidos por esta entidad;
g) Formar evaluadores en procesos de
certificación de evaluación de competencias en diferentes áreas, que permitan a
las personas con discapacidad adquirir una certificación de competencias
laborales de acuerdo a su experiencia;
(…)
8. Los gobiernos nacional,
departamentales, distritales y municipales, deberán fijar mediante decreto
reglamentario, en los procesos de selección de los contratistas y proveedores,
un sistema de preferencias a favor de las personas con discapacidad.”
Se advierte a partir del marco normativo constitucional y legal
reseñado que el deber estatal de promover la integración de las personas en
condición de discapacidad comprende no solo la generación de empleos, en el
sector público y privado, en los cuales estas personas puedan vincularse y
capacitarlos para ello, sino además la formación y promoción de personas
emprendedoras, que les permita de manera independiente participar en el sector
productivo. Ésta perspectiva de su derecho al trabajo y a desarrollar una
ocupación y oficio también debe protegerse, incentivarse y salvaguardarse frente
a toda actuación que injustificadamente obstaculice la participación de las
personas con discapacidad en el sector productivo, empresarial, agrícola o
industrial.
4. Normatividad sobre uso y destinación de suelos urbanos en el
municipio de Angelópolis (Antioquia)
El marco normativo que regula el uso de suelos y las actividades
relacionadas con la tenencia y explotación de criaderos de aves en el municipio
de Angelópolis (Antioquia) está definido por las siguientes reglas:
Sobre la tenencia de “cocheras, pesebreras, establos o similares
en estado de notorio de desaseo” el artículo 145 de la Ordenanza N° 018 de
2002 expedida por la Asamblea Departamental del Departamento de Antioquia (Código
de Convivencia Ciudadana) señala:
Artículo 145. A quien tenga cocheras, pesebreras, establos o
similares en estado de notorio desaseo, se le ordenará por el Alcalde o
Inspector de Policía, su limpieza inmediata, si incumple lo ordenado será
sancionado con multa de medio (1/2) a tres (3) salarios mínimos legales
mensuales vigentes, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar de
conformidad con lo ordenado con la Ley 9ª de 1979 a cargo de las autoridades
sanitarias.
Parágrafo:  Queda prohibida la ubicación de cocheras o porquerizas,
como actividad comercial con un número superior a tres (3) cerdos, dedicados a
la cría, mantenimiento o engorde, dentro de la zona urbana de los municipios o
corregimientos.
Aunque en el Esquema de Ordenamiento Territorial del Municipio de
Angelópolis (Antioquia) no existe prohibición expresa relacionada con la cría y
comercialización de aves; se advierte que el artículo 20 de la Clasificación
General de usos del suelo, distingue entre aquellas actividades toleradas pero
restringidas y las prohibidas conforme a la reglamentación de usos de suelo:
“3. USO RESTRINGIDO O CONDICIONADO: Corresponde a aquellas actividades que solo bajo precisas
circunstancias y especificaciones, y previo análisis particular de la oficina
de planeación del municipio, se puede tolerar simultáneamente con otros usos.
Comprende las actividades que no corresponde completamente con la aptitud de la
zona y son relativamente compatibles con las actividades de los usos principal
y complementario. Estas actividades solo se pueden establecer bajo condiciones
rigurosas de control y mitigación de impactos. Deben contar con la viabilidad y
requisitos ambientales exigidos por las autoridades competentes y, además deben
ser aprobados por la Oficina de Planeación Municipal.
“4. USO PROHIBIDO: Corresponde a
las actividades que de alguna forma perturban o impiden la satisfacción deseada
de otros usos asignados al sector, o deterioran la calidad de vida de la
comunidad o de alguna forma obstaculizan el conveniente desarrollo municipal.
Tal es el caso de actividades industriales contaminantes dentro del perímetro
urbano en simultaneidad con usos residenciales, o un uso comercial en una zona
declarada exclusivamente residencial. Comprende las demás actividades para las
cuales la zona no presenta aptitud y/o se presenta incompatibilidad con usos
permitidos”
En este orden, la prohibición de uso de suelo que existe en el
Esquema de Ordenamiento Territorial del Municipios de Angelópolis (Antioquia)
opera para las denominadas actividades industriales contaminantes, no así para
actividades artesanales o criaderos de aves como se desprende de su contenido.
El artículo 51 del Decreto 2257 de 1986 “Por medio de la cual se
Reglamentan Parcialmente los Títulos VII y XI de
la Ley 09 de 1979, en cuanto a investigación, Prevención y Control de la
Zoonosis”, establece que:
"Artículo 51. Prohibición de instalar
criaderos de animales en perímetro urbano. Prohíbase la explotación comercial
y el funcionamiento de criaderos de animales domésticos, silvestres, salvajes y
exóticos, dentro de los perímetros urbanos definidos por las autoridades de
planeación municipal.
Parágrafo. Las autoridades
sanitarias podrán hacer excepciones a la prohibición contenida en el presente
artículo, cuando no se produzcan problemas sanitarios en las áreas circundantes
o en el ambiente, siempre y cuando tales actividades se realicen en locales o
edificaciones apropiados desde el punto de vista técnico sanitario".  (Resaltado
fuera de texto)
Artículo 53. OBLIGACION DE TENER
LICENCIA SANITARIA. Los establecimientos o lugares de explotación comercial o
criaderos de los animales en áreas urbanas, deberán tener licencia sanitaria de
funcionamiento, en los casos de excepción prevista en el artículo 51.
Esta excepción “no opera por ministerio de la ley, sino que
requiere de la expedición de la respectiva licencia”[20]. Sin
embargo, la licencia sanitaria no es un requisito que deban cumplir todos los
criaderos.
En efecto, respecto de la licencia sanitaria para el funcionamiento
de criaderos de animales este mismo Decreto señala:
Artículo 73. LICENCIA SANITARIA DE FUNCIONAMIENTO PARA
CRIADEROS DE ANIMALES. Requieren licencia sanitaria de funcionamiento expedida
por el Servicio Seccional de Salud correspondiente, los criaderos o
explotaciones de animales que tengan las siguientes características:(…)
b) De aves con capacidad para quinientos (500) o más
animales.
(…)
Parágrafo. Los criaderos y explotaciones de animales
con capacidad inferior a la señalada en este artículo, aunque no requieran
licencia sanitaria de funcionamiento, deberán cumplir los requisitos de
carácter sanitario señalados en este Decreto y los demás que en materia de
vigilancia y control de las zoonosis exijan las autoridades sanitarias
competentes. (Resaltado
fuera de texto)
De acuerdo con la normatividad existente los criaderos de animales
con baja capacidad no requieren de licencia de funcionamiento, lo que no
los eximen de cumplir con las buenas prácticas sanitarias, situación que de no
ser observada podría incluso generar una multa y el cierre del mismo.
5.
Procedencia de la acción de tutela contra
decisiones adoptadas en procesos policivos.
Mediante sentencia T-179 de 1996 este Tribunal indicó que “las
actuaciones adelantadas por las autoridades de policía pueden ser objeto de la
acción de tutela cuando con ellas se amenacen o vulneren derechos
constitucionales fundamentales. Y de manera particular se pruebe el inminente
perjuicio que de manera irremediable recaiga sobre un derecho de esta categoría”.
Y afirmó que “con arreglo al artículo 29 de la Constitución, en los
trámites de policía deben observarse estrictamente las reglas del debido
proceso, por lo cual, si son quebrantadas, procede la acción de tutela para
hacer efectivos los derechos fundamentales afectados.” siempre que el daño
o afectación del derecho fundamental se encuentre demostrado.
En este mismo sentido señaló que una afectación a esta garantía no existe
porque se advierta una irregularidad, es necesario probar que se afectaron “derechos
sustanciales o procedimentales”.
Respecto de la procedencia de la acción de tutela contra las
actuaciones policivas, ha dicho la jurisprudencia que:
“Está consagrado en la legislación (art. 82 C.C.A.), y así lo ha
admitido la doctrina y la jurisprudencia de que cuando se trata de procesos
policivos para amparar la posesión, la tenencia o una servidumbre, las
autoridades de policía ejercen función jurisdiccional y las providencias que
dicten son actos jurisdiccionales, excluidos del control de la jurisdicción de
lo contencioso administrativo, y no actos administrativos.”
“En razón de lo anterior y dada la naturaleza material de actos
jurisdiccionales que tienen las referidas providencias, cuando se alegue la
tutela del debido proceso, por estimarse violado con motivo de la actuación de
las autoridades de policía en el trámite de los procesos policivos, para que
aquella prospere es necesario que se configure una vía de hecho, en los
términos que ha precisado la jurisprudencia de la Corte, pues en esta clase de
procesos las autoridades de policía, para el ejercicio de sus competencias,
están amparadas por la autonomía e independencia que la Constitución reconoce a
los jueces (art. 228 C.P.). (…) sólo cuando se configure una vía de hecho en la
actuación policiva puede el juez de tutela invalidar la respectiva providencia
y ordenar el restablecimiento del debido proceso [21]
Es importante anotar que las autoridades de policía están
llamadas a procurar soluciones a la comunidad con fundamento en un profundo
sentido de justicia y equidad y apego a las disposiciones legales aplicables al
caso concreto, y aunque estos funcionarios tienen autonomía en sus decisiones,
cuando con ellas se cause un perjuicio irremediable que afecte una garantía
constitucional y se encuentre debidamente probado un defecto en la actuación o
decisión adoptada, procede la acción de tutela de manera excepcional si existe
un perjuicio irremediable, pues dichas actuaciones siempre estarán sujetas a
control jurisdiccional por vocación propia.[22]
De suerte que de manera excepcional procederá el amparo, cuando se
esté en presencia de un perjuicio irremediable, cuando: i) el peligro que se cierne sobre el derecho fundamental es de tal
magnitud que afecta con inminencia y de manera grave su subsistencia, ii) se
requiere de medidas impostergables que lo neutralicen, iii) el perjuicio es inminente o próximo a suceder,  entendidas éstas
desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia
del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso.[23]
De lo dicho hasta aquí se puede afirmar que cuando se adviertan
defectos en la actuación de la inspección de policía, es necesario demostrar en
cada caso la ineficacia o inexistencia de las vías ordinarias, la necesidad de
proteger una garantía constitucional debido a un perjuicio o amenaza inminente
y la procedencia de la acción de tutela por configurarse alguno de las causales
específicas de procedencia (antes denominadas vías de hecho).
Al efecto, frente a cada caso específico habrá de analizarse si la decisión judicial cuestionada adolece de alguno de los
siguientes defectos que vulneran el debido proceso, denominadas causales
específicas de procedencia:
a-
Defecto orgánico
por carencia absoluta de
competencia del funcionario que dicta la decisión.
b-
Defecto sustantivo, cuando la determinación se fundamenta en
normas inexistentes, inaplicables o inconstitucionales, o en ella hay una
evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.
c-
Defecto procedimental, cuando el funcionario en el
trámite de la actuación desconoce la ritualidad previamente establecida para el
efecto.
d-
Defecto factico, que se produce en la
valoración del material probatorio, por desconocimiento de pruebas, valoración
de medios ilegales, o errores manifiestos en la apreciación de las pruebas;
e-
Error inducido, que se configura cuando
la decisión adoptada resulta equivocada y causa un daño iusfundamental como
consecuencia del engaño u ocultamiento al funcionario de elementos esenciales
para adoptar la decisión.
Anteriormente denominado vía
de hecho por consecuencia[24];
f-
Decisión sin
motivación, es decir,
cuando las determinaciones adoptadas en la parte resolutiva y mediante las
cuales se resuelve de fondo el asunto no encuentran en la parte motiva el
fundamento o ratio decidendi, que permita a los destinatarios de las mismas
ejercer un control sobre la razón de dichas decisiones y eventualmente
controvertirlas;
g-
Desconocimiento del
precedente constitucional,
que se configura cuando la
Corte Constitucional ha establecido el alcance de un derecho fundamental, y
éste es ignorado por el funcionario al adoptar una decisión que va en contra de
ese contenido y alcance fijado en el precedente[25]; y
h-
Violación directa
de la Constitución, defecto que se produce cuando el servidor da alcance a una disposición normativa de
forma abiertamente contraria a la Constitución, o cuando no se aplica la
excepción de inconstitucionalidad debiendo hacerlo y así lo ha solicitado
alguna de las partes en el proceso.
5.1.
Defecto
Sustantivo
En atención a que el análisis del supuesto fáctico con base en el
cual el accionante solicita la protección de sus derechos al trabajo y al debido
proceso, requiere examinar el marco normativo aplicable en el caso concreto y
el fundamento jurídico de la actuación policiva censurada, es necesario
plantear unas reflexiones en torno al defecto que puede estructurarse cuando se
presentan yerros en las consideraciones de derecho en que se soporta la
resolución cuestionada.
Corresponde a las autoridades interpretar y aplicar las normas con
base a una hermenéutica que tenga en cuenta el orden jurídico vigente y los valores,
principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de
Derecho.
Ha dicho la Corte que los operadores jurídicos deben elegir,
interpretar y aplicar aquellas normas que se adecuen al caso concreto, pero que
cuando “en una decisión judicial se aplica una norma jurídica de manera
manifiestamente errada o se deja de aplicar una norma aplicable, sacando
del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable tal
decisión judicial, ésta deja de ser una vía de derecho para convertirse en una
vía de hecho, razón por la cual la misma deberá dejarse sin efectos jurídicos,
para lo cual la acción de tutela es el mecanismo apropiado. En esta hipótesis
no se está ante un problema de interpretación normativa, sino ante una decisión
carente de fundamento jurídico, dictada según el capricho del operador
jurídico, desconociendo la ley, y trascendiendo al nivel constitucional en
tanto compromete los derechos fundamentales de la parte afectada con tal
decisión.”.[26]
Ante este tipo de actuaciones que pudieran calificarse de
arbitrarias y caprichosas, la intervención del Juez de tutela se impone para la
protección de los derechos fundamentales de quienes resultan afectados: “(i) cuando la norma aplicable al caso es claramente inadvertida o
no tenida en cuenta por el fallador, (ii) cuando a pesar del amplio margen
interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la
aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación
contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los
intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada) y,
finalmente, (iii) cuando el fallador desconoce las sentencias con efectos erga
omnes tanto de la jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la
norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva”[27]
La autonomía del juez para elegir la norma aplicable
al caso concreto encuentra sus límites en la Constitución y la ley, y su
desconocimiento configura una causal de procedencia de la acción de tutela
contra la decisión que se adopte, la que carecería de fundamento jurídico.
Este tipo de defecto también puede presentarse en las
actuaciones de autoridades administrativas como lo refirió la Corte en sentencia
T-476 de 2013: “la existencia de un defecto sustantivo, ocurre cuando la
providencia judicial o la decisión administrativa encuentra sustento en una
norma que no es aplicable al caso”.
6.
Carencia actual
de objeto por daño consumado
Dado que la finalidad de la acción de
tutela es garantizar la protección del derecho fundamental de quien solicita el
amparo, no tiene sentido adoptar una decisión cuando la supuesta amenaza ha
desaparecido o fue superada, porque existe una carencia de objeto pues
cualquier orden resultaría inocua.
La carencia actual de objeto puede
configurarse por: i) hecho superado y ii) daño consumado. El primero tiene
lugar cuando entre la interposición de la acción de tutela y el fallo, se
remedia la amenaza o vulneración respecto de la cual se solicitó protección,
por ejemplo, se ordenó la prestación del servicio que se estaba negando[28].
El segundo se presenta  cuando no se remedia la amenaza del derecho, sino que
se produce el daño que se buscaba evitar, de modo que ya no es posible hacer
cesar la violación o impedir que se concrete el peligro, y lo único que procede
es el resarcimiento del daño,[29]
lo que hace improcedente dictar órdenes encaminadas a proteger el derecho
violado, en este sentido, cabe recordar que la acción
de tutela tiene por finalidad la protección inmediata de los derechos
fundamentales cuando resulten vulnerados o amenazados, mediante la orden de
actuar o de dejar de hacerlo, más no indemnizar el daño derivado de la
violación del derecho fundamental.
Además, la jurisprudencia de esta
Corporación también ha sostenido en recientes sentencias que es posible que la
carencia actual de objeto se derive de alguna otra circunstancia que determine,
igualmente, que la orden de los jueces de tutela no surta ningún efecto. Ello
sucede, por ejemplo, si por una modificación en los hechos que originaron la
acción de tutela, el accionante pierde el interés en la satisfacción de la
pretensión o ésta fuera imposible de llevar a cabo porque, el demandante ha
fallecido por causas distintas a la falta de satisfacción de las pretensiones
de la demanda.
La configuración del fenómeno de la
carencia actual de objeto no impide un pronunciamiento de fondo sobre la
existencia de una violación de derechos fundamentales y la corrección de las
decisiones judiciales de instancia por parte de la Corte Constitucional.
En este sentido, para establecer la
carencia actual de objeto por daño consumado se requiere que esté demostrada la
violación del derecho fundamental que ha generado en daño que se buscaba evitar
mediante la solicitud de amparo, y que ya no es viable emitir orden alguna
encaminada a reestablecer el derecho o minimizar los efectos de la vulneración
constatada. En tales eventos aunque la decisión que profiera la Corte
Constitucional en sede de revisión, no incluya ordenes de actuar o de
abstenerse de hacerlo para proteger los derechos fundamentales invocados, por
resultar inocuas ante el daño consumado, debe pronunciarse sobre los
fundamentos de los fallos de instancia que revisa,  establecer la afectación iusfundamental
que desencadenó el daño e incorporar advertencias encaminadas a evitar que la
violación a los derechos fundamentales conculcados se repita, de ser
procedente.[30]
7.
El caso concreto
A partir de las consideraciones expuestas, la Sala Octava de
Revisión entrará a examinar si la Inspección Municipal
de Policía y Tránsito de Angelópolis (Antioquia) violó el derecho al debido
proceso, a la defensa y al trabajo del señor Gabriel Elkin Bustamante
Saldarriaga al expedir la Resolución 03 del veintidós (22) de agosto de dos
mil trece (2013) mediante la cual le ordenó retirar inmediatamente el depósito
de estiércol de codornices y, en un lapso de treinta (30) días, el galpón de
estas aves, localizados en el solar de su propiedad.
A juicio del accionante la Inspección Municipal de Policía y
Tránsito de Angelópolis (Antioquia) desconoció sus garantías constitucionales y
que es una persona con discapacidad. También señaló, que la actuación de la autoridad
tuvo origen en un enfrentamiento previo con el Inspector de Policía de esa
localidad por el uso arbitrario de una servidumbre en su propiedad por miembros
de esa Estación de Policía, situación que fue resuelta a su favor por la
Personería de Angelópolis.
7.1.
Examen de los requisitos generales de
procedibilidad
Pasa la
Sala a revisar si la presente acción cumple con los requisitos de
procedibilidad.
- Que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga
relevancia constitucional.
En el presente evento el problema jurídico puesto a consideración de
la Sala involucra un asunto de relevancia constitucional por la posible
vulneración por parte de una autoridad administrativa, de los derechos
fundamentales al derecho al debido proceso y al trabajo, de una persona con
discapacidad, que es sujeto de especial protección constitucional.
- Subsidiaridad.
Aunque para la fecha de interposición de la acción de tutela, esto
es, el 26 de agosto de 2013, el señor Bustamante Saldarriaga no había
interpuesto acciones contra la resolución proferida días antes, el 22 de agosto
de 2013, el ejercicio de esta acción pública se basa en la apremiante necesidad
de protección de sus derechos fundamentales, ante la orden de retirar en forma
inmediata el depósito de estiércol y en un lapso de 30 días el criadero de
codornices. Los plazos perentorios y breves para ejecutar las órdenes dadas en
la Resolución 03 de 2013, hacen procedente la acción como mecanismo
transitorio, no obstante que contra este acto administrativo, en el momento de
iniciar la acción, era viable interponer la acción contenciosa administrativa
de nulidad y restablecimiento, por cuanto ésta resultaba ineficaz para la
protección que con urgencia requerían los derechos que le fueron restringidos
mediante la orden administrativa.
Ha señalado la jurisprudencia constitucional que ante la posibilidad
de causarse un perjuicio irremediable, la acción de tutela procede como medida
transitoria con el fin de evitarlo, tal como lo solicitó el accionante en su
escrito de tutela. Al respecto esta Corporación ha precisado que:
“allí donde en principio existen otros mecanismos de defensa
judicial, debe verificarse la existencia de un perjuicio irremediable como
condición que habilita la intervención del juez constitucional. Asimismo, ha
establecido que la valoración del perjuicio irremediable debe ser sensible a la
condición de sujetos de especial protección constitucional de las personas
cuyos derechos están en juego. En particular, respecto de las personas en
situación de discapacidad, esta Corporación ha señalado que: “es evidente que la intensidad en la evaluación
del perjuicio irremediable debe morigerarse en razón de la capacidad material
que tiene este grupo poblacional para el acceso a los instrumentos judiciales
ordinarios, competencia que se ve significativamente disminuida en razón de la
debilidad y la vulnerabilidad que imponen la limitación física o mental”[31].
En síntesis, considera la Sala que en este caso procede la tutela
como mecanismo transitorio, porque aunque existían otros recursos ordinarios contra
la resolución cuestionada, dados los plazos breves y perentorios para cumplir
la orden de retiro del galpón y el depósito de heces, la intervención
excepcional del juez constitucional como mecanismo transitorio resulta  viable para
proteger los derechos del accionante quien es una persona en condición de
discapacidad, que por razón del acto administrativo censurado encontraba
restringido su derecho a desarrollar una actividad para obtener ingresos con
los cuales solventar las necesidades de su núcleo familiar, conformado
igualmente por dos personas sujetos de especial protección, su progenitora que
es de la tercera edad  y su hermana en condición de
discapacidad.
- Inmediatez.
La acción fue interpuesta por el señor Gabriel Elkin Bustamante
Saldarriaga, el 26 de agosto de 2013, en ella se cuestionó la decisión adoptada
por la Inspección de Policía de Angelópolis (Antioquia), del 22 de agosto de
2013, de tal forma que transcurrió un plazo breve desde la ocurrencia de los
hechos hasta la interposición de la acción.
- Incidencia del hecho en la decisión cuestionada
El accionante argumenta que el Inspector procedió en forma irregular, pues sin
haberle notificado del inicio de un proceso en su contra, ni permitirle ejercer
el derecho de defensa, expidió Resolución 03 de Agosto 22 de 2013, en la que
ordenó el retiro del corral de aves en un término no mayor de 30 días y de
forma inmediata del invernadero, además de éste cuestionamiento a la actuación
administrativa, el ciudadano señala que en
los fundamentos y la decisión adoptada por la Inspección de Policía de
Angelópolis mediante Resolución 03 del 22 de agosto de 2013, no se tuvo en
cuenta que quien adelanta las actividades en el criadero de codornices es una
persona discapacitada objeto de especial protección, que desarrollaba esta
actividad no con fines comerciales, sino a menor escala para obtener ingresos
para su familia igualmente conformada por personas que requieren de medidas
especiales de protección, y que no se le brindó ninguna asesoría o alternativas
que le permitieran su readaptación. Plantea entonces el escrito tanto la
presunta afectación del derecho a la defensa que condujo a adoptar una decisión
que ignorara las condiciones de discapacidad de los ciudadanos afectados con la
resolución.
- Identificación de los hechos
En el escrito de tutela interpuesta por la accionante Gabriel Elkin Bustamante Saldarriaga, se
identificaron los hechos generadores de la presunta vulneración de sus derechos
fundamentales al debido proceso, al trabajo y a la defensa.
-  El fallo
censurado no es de tutela.
La solicitud de amparo no se fundamenta en la censura a un fallo de
tutela, sino una actuación administrativa que culminó con la Resolución 03 de
2013, proferida por la Inspección de Policía.
7.2.
Análisis de la vulneración de derechos
fundamentales invocados por el accionante
Entrará la Sala a estudiar si la orden de retiro
del criadero de codornices del señor Gabriel Elkin Bustamante Saldarriaga
vulneró la garantía constitucional al debido proceso, al derecho a la defensa,
así como su derecho al trabajo.
De acuerdo a las pruebas que obran en el expediente se probó que el
accionante es una persona que presenta una discapacidad motora y una pérdida de
su capacidad laboral del 61.45% desde el año 2000,[32] que recibe una pensión que
corresponde a un salario mínimo,[33]
con la cual sostiene su núcleo familiar compuesto por su señora madre, persona
mayor de 80 años y su hermana quien padece Síndrome de Down y requiere atención
permanente, según información que reposa en su historia clínica.[34]
Existe constancia que el 26 de julio de 2013, el Inspector de Policía de
Angelópolis solicitó al accionante el certificado emitido por la Oficina de
Planeación sobre el uso del suelo para cría y cuidado de aves,[35]pues debido a los olores
originados por el criaderos de aves ubicado en el solar de su propiedad
contiguo a la Estación de Policía, varios vecinos presentaron quejas. Mediante
comunicación 048 del 13 de agosto, la Secretaría de Planeación y Desarrollo
Territorial informó que el accionante no había  tramitado ningún permiso para uso
de suelo para la instalación de criaderos de codornices[36].
Posteriormente, el 15 de agosto de 2013[37]
el accionante elevó solicitud de permiso para desarrollar la actividad de
cuidado de codornices en su domicilio a la Oficina de Planeación Municipal y el
mismo día ésta Oficina le respondió que según el Esquema de Ordenamiento
Municipal del Municipio no está autorizada la explotación comercial de huevos
de codorniz en el perímetro urbano.[38]
El accionante interpuso recurso de reposición contra la decisión y al resolver
la Oficina de Planeación Municipal insistió que esta actividad está prohibida.[39]
En diligencia de inspección judicial realizada el 5 de septiembre de 2013
el Juzgado Promiscuo Municipal de Angelópolis, constató que existe un corral
que alberga aproximadamente 550 aves, sin adecuado tratamiento de aguas, con
presencia de moscas y emanación de malos olores. En la diligencia el accionante
aclaró que el invernadero fue retirado por orden del Inspector de Policía.
El 7 de septiembre de 2013, el Técnico Ambiental, señor José Delio Quintero,
quien obró como perito en la inspección judicial, informó que el criadero no
cuenta con todas las recomendaciones técnicas exigidas para desarrollar esta
actividad, precisó que los mosquitos que se encontraron en la Inspección pueden
tener diversos orígenes, que la emanación de malos olores son propios de esta actividad
y aunque son molestos no son perjudiciales para la salud de la comunidad. Por último señaló que “por tratarse de una actividad artesanal o
de subsistencia, atendidas las sugerencias antes anotadas y por tratarse de una
persona con discapacidad, se puede hacer una excepción y permitir que el señor
[accionante] siga con esta actividad”.
De acuerdo con lo anterior, se estableció que para septiembre de 2013
existía un criadero de codornices con menos de 550 aves de propiedad del
accionante, ubicado contiguo a la Estación de Policía en el perímetro urbano de
Angelópolis, de donde emanan malos olores y una infraestructura física que no
cumple con los requerimientos técnicos exigidos por las autoridades sanitarias,
así mismo, en concepto del Técnico Ambiental, esta situación puede ser superada,
siempre que se atiendan las recomendaciones realizadas y las exigencias de las
autoridades sanitarias.
Así mismo, las pruebas indican que el accionante es una persona con
discapacidad que, según lo sostiene y no fue desvirtuado dentro de la acción de
tutela,  para obtener recursos para la subsistencia  de su núcleo familiar ha
optado por desarrollar de forma artesanal un criadero de aves, actividad que se
vio obstaculizada por la orden del Inspector de Policía del
Municipio de Angelópolis, contenida en la Resolución 03 de agosto 22 de 2013.
Al proferir ésta decisión, encuentra la Sala, la autoridad  administrativa
mencionada incurrió en defecto sustantivo por haber aplicado e interpretado de
manera arbitraria el cuerpo normativo que a nivel nacional, departamental y
municipal regula la actividad de cría de aves en zonas urbanas, yerro que de no
haber existido hubiera permitido adoptar medidas encaminadas a garantizar que
el accionante desarrollará su actividad productiva, con la asistencia y
acompañamiento necesarios para que se acataran las normas ambientales.
En efecto, el Código de Convivencia Ciudadana de Antioquia - Ordenanza No
18 de 2002- en su artículo 145 establece un procedimiento preventivo para quien
tenga “cocheras, pesebreras, establos o similares”[40] y se encuentren en
notables condiciones de desaseo, conforme al cual:
“A quien tenga cocheras, pesebreras, establos o similares en estado de
notorio desaseo, se le ordenará por  el Alcalde o Inspector de Policía, su
limpieza inmediata, si incumple lo ordenado será sancionado con multa de medio
(1/2) a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin perjuicio de
las demás acciones a que haya lugar de conformidad con lo ordenado con la Ley
9ª de 1979 a cargo de las autoridades sanitarias.
Además el Inspector y la Oficina de Planeación al considerar que el
criadero de codornices del accionante estaba prohibido y debía retirarse,  no
tuvieron en cuenta lo dispuesto en parágrafo del artículo 51 del Decreto 2257
de 1986, en donde se indica que “ Las autoridades
sanitarias podrán hacer excepciones a la prohibición contenida en el presente
artículo, cuando no se produzcan problemas sanitarios en el área circundante o
en el ambiente, siempre y cuando tales actividades se realicen en locales o
edificaciones apropiadas desde el punto de vista técnico- sanitario”, y  que en virtud del literal b) y parágrafo
del artículo 73 ibídem, los criaderos
y explotaciones con capacidad igual o superior a 500 aves requieren licencia
sanitaria de funcionamiento, pero no los de capacidad inferior a 500 aves,
aunque deberán cumplir los requisitos de carácter sanitario señalados en este
Decreto y los demás que en materia de vigilancia y control de las zoonosis
exijan las autoridades sanitarias competentes.
Así, aunque la prohibición de criaderos de animales en áreas urbanas no
es absoluta, por cuanto las autoridades municipales pueden evaluar el establecer
una excepción a esa prohibición, atendiendo a las condiciones de quien
desarrollaba esa actividad y como la realiza, se advierte que en el presente
evento, no hay prueba que indique que las autoridades municipales consideraron esta
posibilidad antes de disponer el cierre del criadero de codornices,- lo cual
conforme al concepto del técnico ambiental era viable-, ni que se atendió al deber
de brindar la asesoría que establece el artículo 13 de la Ley 1618 de 2013[41] a la población
con discapacidad para desarrollar actividades productivas, sino que sin
adelantar ninguna actuación encaminada a evaluar las posibilidades para que el
accionante desarrollara en forma legal y cumpliendo las normas sanitarias dicha
actividad, se ordenó el retiro del galpón y del depósito de heces.
Lo que se esperaba, conforme al marco constitucional antes señalado es
que las autoridades administrativas buscaran a través de las herramientas
legales remover los obstáculos para lograr la integración laboral de una
persona discapacitada, de modo que sin desconocer el deber de protección del
ambiente y de cumplimiento de normas relativas a licencias ambientales y usos
de suelo en el área urbana, se adoptarán acciones afirmativas a favor del
accionante que le permitieran desarrollar una actividad productiva
independiente con sujeción a la ley, y no simplemente y de plano, cercenarle la
posibilidad de adelantar una actividad de la cual derivaba ingresos destinados
al sostenimiento suyo y de sus familiares, sujetos de especial protección
constitucional.
También advierte la Sala que hubo una aplicación indebida del artículo 20
del Esquema de Ordenamiento Territorial del Municipio de Angelópolis, en tanto
un criadero de aves de aproximadamente 550 aves se clasifica como una actividad
artesanal o de subsistencia como lo calificó el Técnico Ambiental y no es una
actividad de carácter industrial, como lo señaló y fue el fundamento de la
Resolución 03 de 2013.
En el mencionado acto administrativo se invocaron normas como el Decreto
2811 de 1995 Por el cual se dicta el Código Nacional de
Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente”, que en su artículo 189 señala:“ En los centros urbanos, las industrias que por su naturaleza
puedan causar deterioro ambiental estarán situadas en zona determinada en forma
que no causen daño o molestia a los habitantes de sectores vecinos ni a sus
actividades, para lo cual se tendrán en cuenta la ubicación geográfica, la
dirección de los vientos y las demás características del medio y las emisiones
no controlables”, que resultaban inaplicables dado
que la labor desarrollada por el actor es una actividad artesanal de crianza y
no una actividad industrial; también se apoya la Resolución en el Decreto 948
de 1995[42],
que regula “la prevención y control de la contaminación atmosférica y la
protección de la calidad del aire” norma inaplicable al presente caso, pues
como se dijo y lo estableció el perito, no desarrolla el accionante una actividad
industrial o a gran escala que exija permiso de emisión atmosférica.
En síntesis, encuentra la Sala que el acto
administrativo cuestionado  determinó de manera errada el cuerpo normativo
aplicable al caso concreto, por cuanto ajenos a los hechos se interpretaron y
aplicaron en forma inadecuada las disposiciones legales en que se sustenta, lo
que constituye una violación al debido proceso administrativo.
7.3.
Vulneración al derecho de defensa
En el presente caso también se advierte una vulneración
al derecho a la defensa por violación del derecho de contradicción, pues el Decreto
1355 de 1970, Código Nacional de Policía en su artículo 229 establece que contra las medidas correctivas impuestas por los alcaldes e
inspectores, procede el de reposición[43],
es decir que contra el acto administrativo dictado por el Inspector de Policía
del Municipio de Angelópolis, procedía recurso de reposición, pero en la
mencionada Resolución 03 de 2013, no se indicó así al ciudadano.
Al omitir informar al ciudadano que contra esa decisión
procedía recurso de reposición, le quitó la posibilidad de cuestionar dentro de
la actuación administrativa la decisión adoptada, ignorando la norma del código
Nacional de Policía en mención.
Hubo entonces un
desconocimiento del derecho del tutelante a impugnar la medida impuesta por el
inspector, con flagrante desconocimiento el artículo 29 constitucional, y de lo
expresado por la Corte en la sentencia C-117 de 2006, sobre la obligación de
garantizar la facultad de recurrir las medidas mediante las cuales se
manifiesta el poder sancionador de las autoridades de policía y se profieren,
como en este caso, medidas que restringen derechos fundamentales, como el
derecho al trabajo y a la protección especial de los derechos de las personas en
condición de discapacidad.
7.4.
Desconocimiento del derecho al trabajo del accionante por omisión
de acciones afirmativas que le permitan el desarrollo adecuado de una actividad
productiva independiente.
A juicio de la Sala, la autoridad administrativa accionada contaba con
todos los recursos normativos para ofrecer mecanismos que en aras del principio
pro libertate y la optimización del ejercicio de los derechos, le
permitieran continuar laborando tal y como se resolvió. En un caso similar
mediante sentencia T-622 de 1995, allí se procuró una “armonización
intersubjetiva concreta” de los derechos en pugna y se afirmó que:
"El ejercicio de los derechos plantea conflictos cuya solución
hace necesaria la armonización concreta de las normas constitucionales
enfrentadas. El principio de armonización concreta impide que se busque
la efectividad de un derecho mediante el sacrificio o restricción de otro. De
conformidad con este principio, el intérprete debe resolver las colisiones
entre bienes jurídicos, de forma que se maximice la efectividad de cada uno de
ellos. La colisión de derechos no debe, por lo tanto, resolverse mediante una
ponderación superficial o una prelación abstracta de uno de los bienes
jurídicos en conflicto. Esta ponderación exige tener en cuenta los diversos
bienes e intereses en juego y propender su armonización en la situación
concreta, como momento previo y necesario a cualquier jerarquización o
prevalencia de una norma constitucional sobre otra''.
Así, el Inspector de Policía tenía posibilidades distintas a la orden de
retiro del corral que le permitían garantizar el derecho al trabajo del
ciudadano accionante, tales como otorgarle un término razonable para realizar la
limpieza del corral, disponer la asistencia técnica para que se adecuara a las
especificaciones técnicas sugeridas por el técnico ambiental y las normas
sanitarias, advertirle que sin licencia sanitaria de funcionamiento podía tener
en su criadero menos de 500 aves y que de no cumplir con dichas exigencias se
procedería el retiro del corral, estas otras alternativas de actuación de la
autoridad de policía permitían salvaguardar los derechos del accionante, quien,
se reitera, es una persona en condición de discapacidad, y a su vez garantizar
a la comunidad la posibilidad de vivir en un ambiente sano, libre de toda molestia
o perturbación que afecte su derecho a la intimidad.
Con las medidas propuestas, además se habría dado alcance a la
protección  constitucional que se debe ofrecer a las personas discapacitadas, y
al deber que tiene el Estado de propiciar su integración
laboral, a garantizar sus derechos económicos sociales y culturales, y a su
reinserción social[44].
7.5.
Carencia actual de objeto
Se encuentra entonces acreditado que el Inspector de
Policía Municipal de Angelópolis (Antioquia), desconoció los derechos al debido
proceso, a la defensa y al trabajo, así como el deber especial de protección
que tenía respecto del accionante y de las personas que dependen de él para su
sostenimiento, al proferir la resolución 03 de 2013, contra la cual no se le
permitió al ciudadano interponer recursos dentro de la actuación
administrativa.
No obstante lo anterior y la evidencia de los yerros de la autoridad
administrativa accionada, en este caso no es procedente emitir orden alguna
encaminada a restablecer la protección de los derechos del señor Gabriel Elkin
Bustamante Saldarriaga, pues el daño derivado de la resolución 03 de 2013, se
ha consumado, dado que el accionante retiró tanto el invernadero como el galpón
destinado a la cría artesanal de codornices, hace aproximadamente un año,
conforme lo manifestó al despacho del Magistrado sustanciador, al indagar, en
el proceso de revisión de ésta acción de tutela, sobre si en la actualidad continuaba
con el criadero de aves, afirmación ratificada por el Inspector de Policía al
responder a la acción pública interpuesta en su contra.
Indicó el accionante que en acatamiento a la orden impuesta por la
Inspección de Policía del Municipio de Angelópolis, retiró el criadero de
codornices y que en la actualidad se dedica a realizar vueltas por encargo de
las personas del pueblo.
En tal virtud, la Sala de Revisión
declarará la carencia actual de objeto por daño consumado toda vez que
las ordenes emitidas por el accionado en la Resolución 03 de 2013 ya se
cumplieron en su integridad, y prevendrá a la Inspección de Policía Municipal
de Angelópolis (Antioquia) para que en adelante observe en sus decisiones
respeto por el debido proceso y la especial protección que debe brindar el
Estado a las personas en situación de discapacidad, con el fin de que no vuelva
a presentarse la situación que ha dado origen a la presente acción. Y, ante la
evidencia del proceder arbitrario de la Inspección de Policía que imponían el
amparo de los derechos fundamentales del accionante, se revocarán las
sentencias dictadas por los jueces de tutela de instancia que negaron la
protección pedida por el señor Gabriel Elkin Bustamante Saldarriaga.
Al efecto, cabe recordar que esta Corporación en la sentencia T-722
de 2003 precisó:
“ (…)  cuando la sustracción de materia tiene lugar justo cuando la
Sala de Revisión se dispone a tomar una decisión; si se advirtiere que en el
trámite ante los jueces de instancia ha debido concederse el amparo de los
derechos fundamentales invocados y así no se hubiere dispuesto, la
decisión de la Sala respectiva de esta Corporación, de conformidad con la
jurisprudencia reciente, consistirá en revocar los fallos objeto de examen y
conceder la tutela, sin importar que no se proceda a impartir orden alguna”.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la sentencia proferida
el diez (10) de septiembre de dos mil trece (2013) por el Juzgado Promiscuo
Municipal de Angelópolis (Antioquia) y la sentencia dictada por el Juzgado
Promiscuo del Circuito de Caldas (Antioquia) el veintidós (22) de octubre de
dos mil trece (2013) dentro de la acción de tutela
instaurada por el señor Gabriel Elkin Bustamante Saldarriaga contra la Inspección
de Policía Municipal de Angelópolis (Antioquia).  En su lugar, DECLARAR la
carencia actual de objeto por daño consumado, conforme se expuso en la parte
considerativa de esta providencia.
Segundo.- PREVENIR a la
Inspección de Policía Municipal de Angelópolis (Antioquia) para que en adelante
atienda en sus decisiones la plena observancia del debido proceso y la especial
protección que tiene el Estado respecto de las personas en situación de
discapacidad,  con el fin de que no vuelva a presentarse la situación que ha
dado origen a la presente acción.
Tercero.- Por Secretaría General líbrense las
comunicaciones previstas en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con aclaración de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACION
DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
A
LA SENTENCIA T-474/14
Referencia:
Expediente T-4266124
Acción de tutela instaurada por Gabriel Elkin Saldarriaga Bustamante
contra la Inspección de policía de Angelópolis.
Magistrado
Ponente:
Alberto Rojas
Ríos
Con el acostumbrado respeto, a continuación expongo
las razones que me llevan a aclarar el voto en la presente sentencia. Si bien
comparto la decisión, considero necesario hacer algunas precisiones sobre la
línea argumental seguida en la sentencia.
En este caso la Corte analiza una actuación de tutela
instaurada por un ciudadano que vive en Angelópolis, presenta una pérdida de
capacidad laboral del 61.45%, y tiene a su cargo el cuidado de su madre de 80
años y una hermana con síndrome de Down, derivaba sus ingresos de un criadero
de codornices que tenía en un solar de su propiedad. Ante las quejas de los
vecinos por malos olores, la Inspección de Policía de Angelópolis ordenó el
cierre del criadero. El actor argumenta que tal decisión vulnera sus derechos fundamentales
al trabajo, debido proceso y defensa.
Luego de analizar las irregularidades
cometidas por la Inspección al adoptar la orden que impartió a propósito de
cerrar  el criadero de aves de corral, la ponencia declara la carencia actual
de objeto por daño consumado y previene a la Inspección de Policía de
Angelópolis para que respete el debido proceso y la especial protección de
personas en situación de discapacidad. La decisión de declarar el daño
consumado se fundamenta en que el actor, luego de acatar la orden de cerrar el
criadero, en la actualidad se dedica a realizar vueltas por encargo de las
personas del pueblo.
Acompañé la decisión. Sin embargo, creo que
con fundamento en las consideraciones expuestas en la parte motiva, hubiera
sido factible adoptar una orden que facilitara reparar el daño que se le causo
al ciudadano. La medida podría haber consistido en que en el caso de que el
actor decida dedicarse de nuevo a derivar su sustento de la venta de aves de
corral actividad que seguramente le genera ingresos mejores y más estables que
el hacer vueltas de otros, deberá contar con el acompañamiento técnico y
ambiental de las autoridades competentes.
En ese sentido debió de haberse incluido en
la parte resolutiva una orden que permitiera considerar el daño que se le causa
a una persona que deriva su sustento de una actividad que aunque no se ajustaba
a la normatividad vigente en cuanto a las condiciones  ambientales en que se
desarrollaba, podía en el futuro contar con un  acompañamiento especializado de
las autoridades competentes.
Fecha ut supra,
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA T-474/14
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de la Sala Octava de Revisión, procedo a exponer las razones para
aclarar el voto en la providencia de la referencia.
En la
sentencia hubiera sido suficiente constatar la existencia de carencia actual de
objeto por daño consumado sin profundizar en los demás fundamentos que nada
aportan a resolver el caso objeto estudio.
Lo anterior
teniendo en cuenta, que la solución del caso concreto se hace a partir de
tutela contra providencia judicial, en especial, contra actos expedidos por la
inspección de policía sin considerar que en los fundamentos no se enunciaron
las reglas de tutela contra providencia judicial, ni las específicas sobre
actos administrativos sino únicamente las reglas de procedencia de la acción de
tutela contra decisiones en un proceso policivo.
Aunado a lo
señalado, estimo problemáticos dos asuntos en la solución del caso concreto: i)
el análisis de subsidiariedad pues es claro que no se agotaron oportunamente
los recursos que tenía el accionante[45];
y ii) la estructuración del defecto sustantivo cuando el mismo no aparece como
invocado por el accionante en los hechos, comoquiera que este clase de
alegaciones exige una carga argumentativa del peticionario que está ausente en
este caso.
Fecha ut supra,
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
[1] Art 20. - Clasificación de uso de suelos, numeral 3. Esquema de
Ordenamiento Territorial.
[2]Folio 40 y 41 del cuaderno de segunda instancia.
[3]Folios. 11 a  15 vto del cuaderno de segunda instancia.
[4]ARTICULO 47. El
Estado adelantará una política de previsión, rehabilitación e integración
social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes se
prestará la atención especializada que requieran.
[5]Ver, Evaluación de las Políticas Públicas para las personas con
Discapacidad desde la perspectiva del Derecho a la Salud, 2011, Defensoría del
Pueblo.
[6]Criterio
que reitera lo que ha expuesto la Cote Constitucional, entre otras sentencias,
en la T-288/95, T-378/97 y l C-401 de 2003.
[7]
Sentencia T- 601 de 2013
[8]
Ibídem
[9]
““La existencia de una discriminación por omisión de trato más favorable
supone que el juez verifique en la práctica diversos extremos: (1) un acto -
jurídico o de hecho - de una autoridad pública o de un particular, en los casos
previstos en la ley; (2) la afectación de los derechos de personas con
limitaciones físicas o mentales; (3) la conexidad directa entre el acto,
positivo u omisivo, y la restricción injustificada de los derechos, libertades
u oportunidades de los discapacitados.”  sentencias T-288 de
1995 y T-601 de 2013.
[10]Ver
sentencias T-770 de 2012 y T-601 de 2013
[11]
Constitución Política Artículos 54
[12]Sentencia
T-601 de 2013
[13]17. El Comité recuerda el principio de no discriminación en el acceso al trabajo de las personas discapacitadas, enunciado en su
Observación general Nº 5 (1944) sobre las personas con discapacidad. "El
derecho de toda persona a tener la oportunidad de ganarse la vida mediante un
trabajo libremente escogido o aceptado no se realiza cuando la única
posibilidad verdadera ofrecida a las personas con discapacidad es trabajar en
un entorno llamado "protegido" y en condiciones inferiores a las
normas"9. Los Estados Partes deben adoptar medidas
que permitan a las personas discapacitadas obtener y conservar un empleo
adecuado y progresar profesionalmente en su esfera laboral, y por lo tanto,
facilitar su inserción o reinserción en la sociedad10.
[14]“Los Estados Partes
reconocen el derecho de las personas con discapacidad a trabajar, en igualdad
de condiciones con las demás; ello incluye el derecho a tener la oportunidad de
ganarse la vida mediante un trabajo libremente elegido o aceptado en un mercado
y un entorno laborales que sean abiertos, inclusivos y accesibles a las
personas con discapacidad …”
[15]Trabajo y empleo – Los
Estados Partes deben promover el ejercicio del derecho al trabajo y adoptar
medidas pertinentes, entre otras cosas, para promover el empleo en el sector
privado y velar por que se realicen ajustes razonables en el lugar de trabajo.
Los Estados Partes deben
emplear a personas con discapacidad en el sector público
[16]Toda persona tiene derecho
al trabajo, el cual incluye la oportunidad de obtener los medios para llevar
una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita
libremente escogida o aceptada.-
2. Los Estados Partes se
comprometen a adoptar las medidas que garanticen plena efectividad al derecho
al trabajo, en especial las referidas al logro del  pleno empleo, a la
orientación vocacional y al desarrollo de proyectos de capacitación
técnico-profesional, particularmente aquellos destinados a los minusválidos.
Los Estados Partes se comprometen  también a ejecutar y a fortalecer programas
que coadyuven a una adecuada atención familiar, encaminados a que la mujer
pueda contar con una efectiva posibilidad de ejercer el derecho al trabajo.-
[17]
Adoptada en 1983.
[18]
Adoptada en 1993 por la Asamblea de la Organización de las
Naciones Unidas.
[19]
Aprobado por la Asamblea de la Organización de las Naciones Unidas
el 13 de diciembre de 2006.
[20]
Ver sentencia T-622 de 1995.
[21]
Ver sentencia T-878 de 1999.
[22]Ver sentencia T-275 de 2012.
[23]Cfr. T-653 de 2013 y T-1316 de 2001
[24] Ver sentencias SU-014 -01, SU-214-01 Y T-177-12.
[25] Ver sentencias SU-640 de98 y SU-168 de99.
[26]Sentencia T-518 de 2013.
[27]Ver Sentencia SU-159 del 6 de marzo de
2002.
[28]En Sentencia T-308 de
2003, esta Corporación señaló: No obstante, cuando la situación de hecho que
causa la supuesta amenaza o vulneración del derecho alegado desaparece o se
encuentra superada, la acción de tutela pierde toda razón de ser como
mecanismo más apropiado y expedito de protección judicial, por cuanto la
decisión que pudiese adoptar el juez respecto del caso concreto resultaría a
todas luces inocua, y por consiguiente contraria al objetivo constitucionalmente
previsto para esta acción”.[28]
[29]La Corte en sentencia SU.
540 de 2007 expresó lo siguiente frente al hecho futuro incierto de la muerte
del actor en el trámite de revisión de tutela, a saber: “De manera que, la
circunstancia de la muerte del actor en tutela configura un daño consumado, que
no necesariamente conduce a la improcedencia de la tutela porque “la
existencia de una carencia actual de objeto no es óbice para que la Corte
analice” a través del estudio de fondo sobre la vulneración que se puso en
conocimiento de los jueces de tutela, “si existió una vulneración y, de esta
manera, determine el alcance de los derechos fundamentales cuya protección se
solicita. (…)
Dentro
de las orientaciones enunciadas, la Corte ha entendido que la muerte del actor
en la tutela configura un daño consumado, en los casos analizados en las
sentencias T-498 de 2000, T-696 de 2002, T-084 de 2003, T-253 de 2004, T-254 de
2004 y T-980 de 2004, y ha sostenido que aunque en esa circunstancia
cualquier orden de protección resultaría ineficaz, también ha precisado que la
misma no impide a la Corte estudiar de fondo el tema planteado”.
[30] Cfr.
Sentencia T-027 de 2014, en la que esta Corte señaló que: “Cuando la
carencia de objeto está fundamentada en un daño consumado, esto es, cuando en
razón de la vulneración a los derechos fundamentales se ha ocasionado un daño
irreparable que se pretendía evitar con la orden del juez de tutela, “resulta
perentorio que el juez de amparo, tanto de instancia como en sede de Revisión,
se pronuncie sobre la vulneración de los derechos invocados en la demanda, y
sobre el alcance de los mismos”. De
esta forma, se busca garantizar la justicia material y proteger la dimensión
objetiva de los derechos fundamentales que se desconocieron. Por lo tanto, cuando se
configura un daño consumado, el juez constitucional no sólo tiene la facultad
sino el deber de pronunciarse de fondo, y exponer las razones por las cuales se
produjo un perjuicio en cabeza del accionante, además de realizar las
advertencias respectivas para indicar la garantía de no repetición.”
[31]
Sentencia T-294 de 2013
[32]Folio 8.
[33]Folio 9
[34]Folio 17.
[35]Folio 18.
[36]Folio 20
[37]Folio 21
[38]Folio 22
[39]Folio 31
[40]Artículo 145 de la Ordenanza No. 18 de la Asamblea Departamental
del Departamento de Antioquia (Código de Convivencia Ciudadana).
[41] “Derecho al
Trabajo. Todas las personas con discapacidad tienen
derecho al trabajo. Para garantizar el ejercicio efectivo del derecho al
trabajo de las personas con discapacidad, en términos de igualdad de
oportunidades, equidad e inclusión, en concordancia con el artículo 27 de la Ley 1346 de 2009, el Ministerio de Trabajo o quien
haga sus veces y demás entidades competentes establecerán entre otras, las
siguientes medidas: (…) d) Fomentar la creación y fortalecimiento de unidades
productivas, por medio de capacitación técnica y empresarial, líneas de crédito
específicas para aquellos casos en que los solicitantes sean personas con
discapacidad y/o sus familias, con una baja tasa de interés, apoyo con
tecnologías de la información y la comunicación, y diseño de páginas web para
la difusión de sus productos, dando prelación a la distribución, venta y
adquisición de sus productos por parte de las entidades públicas; //e)
Incentivar el desarrollo de negocios inclusivos y fortalecer el emprendimiento
y crecimiento empresarial de las entidades que propenden por la independencia y
superación de la población con discapacidad, mediante programas de
intermediación de mercados que potencien la producción, la comercialización o
venta de servicios generados por esta población, a partir del financiamiento
con recursos específicos y estrategias dirigidas”
[42] Artículo
73. Caso que requieran permiso de emisión atmosférica. Requerirán permiso de
emisión atmosférica la realización de algunas de las siguientes actividades,
obras o servicios, públicos o privados:
m)
Actividades generadoras de olores ofensivos.
[43] Recurso
que también procede contra las medidas adoptadas por los comandantes de estación o subestación, conforme a la
sentencia C-117 de 2006.
[44]
Sentencia C-824 de 2011.
[45]
En el numeral 7.1 la sentencia supera el problema de
subsidiariedad con el argumento de que la acción de tutela se concederá de
forma transitoria.