T-721-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-721/03
DESPLAZADOS
INTERNOS
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Deberes de la comunidad y del Estado
INSCRIPCION EN REGISTRO NACIONAL DE
DESPLAZADOS-Trato digno/INSCRIPCION
EN REGISTRO NACIONAL DE DESPLAZADOS Y PRESUNCION DE BUENA FE/RED DE SOLIDARIDAD
SOCIAL Y DESPLAZADOS-Protección
No resulta
aceptable que la Red de Solidaridad Social, entidad encargada de coordinar la
asistencia a la población desplazada, en el caso cuyo estudio ocupa a la Sala,
haya circunscrito su compromiso institucional con la actora y su familia, al
registro de ésta en el Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada,
y que ignore i) que el grupo en comento no recibe atención en salud, ii) que la
señora Reinoso no haya logrado solventar su programa de vivienda, y iii) que la
actora no cuenta con recursos para atender su subsistencia y la de su familia,
porque no ha tenido acceso a un proyecto productivo. De tal manera que la
decisión de instancia, en cuanto denegó el amparo constitucional impetrado y
además sancionó a la tutelante deberá revocarse; para, en su lugar, ordenar a
la Red de Solidaridad Social que efectivamente asista, oriente, asesore y
acompañe a la Señora Reina María Reinoso a fin de que ésta y su grupo familiar
reciban de parte del Estado los cuidados que requieren, con el concurso de las
otras entidades accionadas, porque aliviar el problema del desplazamiento
compete a todas y cada una de las autoridades estatales.
JUEZ DE TUTELA-No puede endilgar actuación temeraria
ACCION DE TUTELA TEMERARIA POR DESPLAZADO-No puede imponerse sanción si el juez no
cumple condiciones/ACCION DE TUTELA TEMERARIA-Improcedencia de la
sanción
El Fallador de instancia no le puede
endilgar actuación temeraria alguna i) sin haberla oído al respecto, y ii) sin
haber indagado sobre su situación y la de su familia, y tampoco respecto de las
circunstancias que rodearon la presentación de las dos acciones -según la
accionada con la asesoría de profesionales del derecho, que habitualmente
asesoran a la población desplazada, a quienes nombra expresamente-. Además,
cabe recordar, que cuando el presunto infractor del artículo 38 del Decreto
2591 de 1991, es una persona en estado de especial vulnerabilidad e
indefensión, como lo están los afectados por desplazamiento forzado, en
especial los niños, las mujeres y los ancianos, el Juez constitucional deberá
ser en extremo cuidadoso antes de negarles la protección constitucional, cuando
advierte que sus derechos constitucionales están siendo conculcados, porque su
proceder podría dejar a los afectados desprovistos de amparo, a la luz de la
jurisprudencia constitucional al respecto.
ACCION DE
TUTELA TEMERARIA Y BUENA FE DE DESPLAZADO
La Carta Política presume la buena fe en todas las
actuaciones de los asociados, inclusive en aquellas que fungen como contrarias
a derecho y por ende sancionables, porque el artículo 29 del mismo ordenamiento
establece la presunción de inocencia y la necesidad de desvirtuarla en todos
los casos, con sujeción a las reglas de cada juicio y al derecho de defensa. De
tal suerte, que como está comprobado que la actora y su grupo familiar fueron
desplazados por la violencia y no están siendo asistidos, como les corresponde,
la sentencia de instancia será revocada, para en su lugar ordenar a la Red de
Solidaridad coordinar efectivamente la atención que requiere la demandante, sus
cuatro hijos y su esposo, en todos los órdenes.  Aunque la accionante haya
presentado dos demandas, con igual contenido ante dos autoridades judiciales
competentes, porque, así el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991 prevea el
rechazo de las dos peticiones, y el Código de Procedimiento Civil la imposición
de sanciones pecuniarias para repeler la deslealtad procesal, la actora no fue
oída respecto de la acusación de temeridad que se le imputa, y no pudo, en
consecuencia, ejercer su derecho a la defensa.
Acción de tutela instaurada por Reina María
Reinoso contra la Red de Solidaridad Social y otros
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá, D.C., veinte (20) de agosto de dos
mil tres (2003).
La Sala Octava
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Jaime
Araujo Rentería, Alvaro Tafur Galvis, y Clara Inés Vargas Hernández en
ejercicio de su competencia constitucional y legal, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión del fallo
proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Ibagué, respecto del amparo constitucional demandado por Reina María Reinoso VILLABÓN contra la Red de Solidaridad Social y otros.
I.
ANTECEDENTES
La accionante interpuso acción de tutela en
contra de la Red de Solidaridad Social, el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público y el Inurbe invocando sus
derechos fundamentales a la vida, a la intimidad personal y familiar, a la
dignidad humana, a la igualdad, al libre desarrollo de la personalidad, a la
honra, al trabajo, al no destierro, a la protección integral de la familia y a
la vivienda digna, porque a pesar de estar inscrita en el Registro Único de
Población Desplazada las accionadas no le han prestado la asistencia
humanitaria de emergencia integral, reubicación o retorno en condiciones de
seguridad y consolidación socio económica, a que tiene derecho.
La señora Reinoso Villabón acusa a las entidades
accionadas de actuar de manera negligente y omisiva, frente a su situación de
desplazada y madre cabeza de familia, y demanda la protección del Juez
constitucional, a fin de que se emitan las órdenes correspondientes.
1.      Hechos
De las pruebas aportadas al expediente se
puede tener como cierto que la señora Reina María Reinoso y su grupo familiar
figuran inscritos, desde el 23 de junio de 2002, en el Registro Único de
Población Desplazada.
- Aduce la actora que, junto con su
compañero y cuatro hijos menores, vivía de la siembra de café en una finca
ubicada en el municipio de San Antonio, en el departamento del Tolima, donde “le
llegaron dos señores y se presentaron como miembros de grupos subversivos a la
finca y le dijeron que no podía seguir recogiendo la cosecha, que por el
contrario teníamos que desocupar la finca porque  ellos se iban a pasar a vivir
a nuestra finca”.
-
Explica que “en ese momento no teníamos para donde
coger luego volvieron  y nos manifestaron de nuevo que no daban mas plazo que
si nos volvían a encontrar no respondían por nuestras vidas, ante esta amenaza
nos tocó dejar todo abandonado”.
-
Agrega que “nos dio muy duro porque nosotros hemos sido
toda una vida muy pobres vivíamos de los que nos diera la finca y nosotros no
teníamos a donde coger”.
-
Relata que “le contamos a un señor y nos trajo gratis a
Ibagué y llegamos donde un conocido”, a quien “no le pudimos colaborar en nada en
lo económico, porque no teníamos con que”.
-
Destaca que “rara vez me sale trabajo por días en
lavadas y planchadas, pero cuando no me dan me toca aguantar hambre (..) ya
hemos rebajado de peso y me siento muy preocupada que me pueda enfermar peor
(..)”.
-
Asegura que “a mi sola me toca todo, pues mi esposo
está enfermo y está incapacitado para trabajar”.
-
Sostiene haber acudido al Hospital Federico Lleras Acosta, en demanda de atención
en salud, para sí y para su familia, pero afirma que el servicio les fue negado
“pues le dicen a uno que no están atendiendo a la
población desplazada que porque el gobierno no le han pagado a esa institución
los dineros”.
-
Expone, haber acudido a distintas entidades estatales en demanda de ayuda, “desde cuando salí desplazada y me tienen con que ya casi me visitan
que porque ya salí en lista, pero la verdad es que me tienen con la misma
respuesta desde que estoy pidiendo mis ayudas humanitarias”.
Entre
las peticiones presentadas, enfatiza que acudió a la Red de Solidaridad Social,
sin respuesta, y al INURBE, entidad donde se le informó que debía dirigirse a
las Cajas de Compensación, “y me dirigí allí y me
dijeron que no había presupuesto para los desplazados”.
Al
mismo tiempo relata que “me dirigí ante la ONG POR UN
MEJOR VIVIR, con el fin de pasar mi proyecto productivo, pues la expectativa
era que me dieran unos medios económicos para satisfacer mis necesidades
básicas y la de mi familia, esto es llevando a cabo una actividad comercial
para poder subsistir, pero la realidad fue otra, de la expectativa que tenía,
todo esta (sic) en sufrimiento en espera, pues en reiteradas ocasiones me dirigí
ante esta entidad y la respuesta era siempre que tenía que entutelar para que
el proyecto productivo fuera materializado…”.
-
Finalmente, pone de presente el rechazo social del que está siendo victima, y
su desesperanza “porque la gente que sabe que soy
desplazada me cierra las puertas y no me da trabajo no se porque (sic) si soy
victima de la violencia (..) yo la verdad estoy desesperada y no sé que hacer,
señor magistrado ayúdeme y socárrame por favor ¡indíqueme que camino seguir
porque estoy desesperada.”.
2.      Intervención de las entidades
accionadas
El 17 de febrero del año en curso, la Sala
Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial avocó el conocimiento de la
acción que se revisa y dispuso comunicar su iniciación a las entidades
accionadas, a fin de que informaran al despacho sobre los requerimientos de la
actora; no obstante, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público guardó
silencio.
2.1 Contestación de la Red de Solidaridad
Social
La
Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad con sede en Bogotá, sostuvo
que con anterioridad a la acción de tutela de la referencia, en la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Tolima,
fue radicada una demanda de tutela –aún sin resolver-, presentada por la misma
accionada, en la que expone la misma situación y demanda igual protección.
En tal sentido, asegura, que mediante
escrito del 30 de enero de 2003, dio contestación a la primera demanda,
poniendo de presente que la entidad que representa no ha vulnerado los derechos
fundamentales de la accionante.
Respecto de la situación de la actora, la
funcionaria en mención aporta un escrito, emitido por la Coordinadora de la
Unidad Territorial Tolima, en el que ésta funcionaria informa:
- Que la señora Reina María Reinoso y su
grupo familiar, aparecen inscritos en el Registro Único de Población
Desplazada, desde el 23 de julio de 2002.
-Que según el listado de asignación de
ayuda humanitaria, que lleva la Pastoral Social de Ibagué, la accionante “(..)
está recibiendo la Ayuda Humanitaria conforme a los término (sic) de
ley.
-Que por el hecho de la inscripción “todo
desplazado, que requiere atención en salud, es remitido mediante oficio por
parte de la Red de Solidaridad Social”.
- Que su labor como entidad del Estado se
circunscribe a la “coordinación” de las demás entidades encargadas de
ejecutar los programas para desplazados.
Y que “actualmente la Red de Solidaridad
Social, no cuenta con la disponibilidad presupuestal para financiar ningún
proyecto productivo”; pero que la accionante puede acudir en demanda de
asesoría y orientación ante el IFI, FINAGRO, y el BANCO AGRARIO, entidades que “están
suministrando líneas de crédito (..) para financiar proyectos productivos”.
2.2 Respuesta del INURBE
El Asesor Jurídico del Instituto Nacional
de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana Regional Tolima juzga
improcedente el amparo constitucional a la vivienda digna, que demanda la
actora, toda vez que el otorgamiento de subsidios depende del cumplimiento de
determinados requisitos y de la disponibilidad de los recursos, por parte de la
entidad.
Agrega que en los términos de la Ley 387 de
1997, la entidad que representa no presta ayuda humanitaria a la población
desplazada, tampoco le asigna dineros para proyectos productivos, y no se
encarga de dotarla de alojamiento;
labor ésta encomendada a la Red de
Solidaridad Social, de acuerdo a la disponibilidad presupuestal de la entidad,
y previo el cumplimiento de los requisitos de ley.
Advierte, que las acciones de tutela promovidas
por las personas desplazadas por la violencia, con miras a la asignación de
subsidios de vivienda, deben promoverse contra las Cajas de Compensación
Familiar, a quienes conforme las “nuevas disposiciones del Gobierno
Nacional”, les compete tramitar dichos subsidios.
3. Material probatorio
En el
expediente obran, entre otros, los siguientes documentos:
3.1 Fotocopia de la Constancia Secretarial de 28 de
febrero de 2003, emitida por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito
Judicial del Tolima, que da cuenta de la decisión adoptada el 7 del mismo mes y
año para resolver la acción interpuesta por la accionante, a fin de demandar la
misma protección, como sigue –folio26-:
3.1 Fotocopia de la Constancia Secretarial de 28 de
febrero de 2003, emitida por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito
Judicial del Tolima, que da cuenta de la decisión adoptada el 7 del mismo mes y
año para resolver la acción interpuesta por la accionante, a fin de demandar la
misma protección, como sigue –folio26-:
“CONSTANCIA
SECRETARIA: Al Despacho de la Honorable Magistrado CECILIA ROJAS DE OSORIO la
presente Acción de Tutela informando que en la fecha se llamó al abonado
telefónico Nro. 2617490 correspondiente a la Sala Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura Seccional Tolima, fui atendida por la Doctora MARCELA
VILLALOBOS Secretaria de esa, informando que efectivamente en esa Corporación
se tramitó la Demanda de Acción de Tutela Nro. 017 promovida por la señora
REINA MARÍA REINOSO contra la Red de Solidaridad Social y Otros, con ponencia
del Honorable Magistrado RENE TITO RAMÍREZ RIVERA, resolvió DECLARARLA
improcedente el 7 de febrero de año en curso, el 13 del mismo mes y año la
remitieron a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión”.
3.2 Copia de la acción de tutela instaurada por la
señora Reina María Reinoso en contra de la Red de Solidaridad Social y otros,
de que da cuenta el anterior informe –folios 27 a 33-.
3.3 Fotocopia de la primera hoja del
escrito dirigido a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional
de la Judicatura del Tolima, mediante el cual la Red de Solidaridad Social,
contestó la demanda referida en el numeral anterior –folio 18-.
4.      Decisión
objeto de revisión
4.1.
La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué resolvió “despachar desfavorablemente” la acción, y condenar a la accionante “por haber incurrido en temeridad al instaurar la presente tutela, al
valor correspondiente de diez (10 salarios mínimos mensuales vigentes (..)”.
Expone
el Fallador de instancia que la señora Reina María presentó dos demandas, con
igual contenido, la primera de ellas ante la Sala Disciplinaria del Consejo
Seccional de la Judicatura del Tolima, y la Segunda ante la Sala en cita, en
contra de la mismas entidades y con idéntico propósito.
Estima
la Sala Penal en comento, que la conducta de la señora Reinoso Villabón vulnera
el principio de buena fe, porque dentro del trámite a que dio lugar la segunda
acción, actualmente en revisión, afirmó, “bajo la
gravedad de juramento”, no
haber instaurado otra acción de igual naturaleza y sobre el mismo asunto, ante
otra autoridad judicial.
En
suma, el juzgador de instancia considera que los motivos antes expuestos son
suficientes para imponer a la accionante, de conformidad con los artículos 72 y
73 del C.P.C., la sanción pecuniaria a que se hace referencia, a favor del
Consejo Seccional de la Judicatura de Ibagué (sic).
4.2 En escrito adiado el 18 de marzo de
2003, dirigido a la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Ibagué, la accionante solicita revocar la sanción pecuniaria que le fue
impuesta.
Expone, como fundamentos de su petición, i)
que “a duras penas estudié hasta segundo grado de educación básica primaria
y por lo tanto ignoro por completo las leyes y normas que rigen el derecho
colombiano”; ii) que junto con otros desplazados, asentados en la ciudad de
Ibagué, “conferí poder a dos abogadas acreditadas, llamadas ANA MILENA
RIVERA y ZULIA YADIRA VARGAS, tituladas y en ejercicio y debidamente inscritas”,
quienes incoaron la primera tutela; y ii) que se limitó a firmar “después lo
que parece ser una segunda tutela, por supuesto confiando yo en el saber y
conocimiento de las dos profesionales del derecho (por algo son abogadas), y
sin sospechar ni remotamente que tal acto me acarrearía sanción”.
Para concluir invoca su “total y
absoluto desconocimiento de la ley en esta materia y en general de todo el
derecho colombiano”, insiste en que no puede ser sancionada porque “jamás
fue mi intención de incurrir en temeridad y por la tanto alego a favor mi buena
fe”, y destaca que de “existir agentes responsables indudablemente
tienen que ser las propias abogadas y no yo, una pobre e ignorante mujer”.
Finalmente
se declara “en la más absoluta pobreza e insolvencia
económica para sufragar la sanción”.
No
obstante, la Magistrada Cecilia Rojas de Osorio, en consideración a su
presentación extemporánea, negó el recurso a que se hace referencia.
II.      CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
La
Corte Constitucional, a través de esta Sala, es competente para revisar las
decisiones de instancia, en desarrollo de las facultades conferidas en los
artículos 86 y 241 numeral 9° de la Constitución Política, en concordancia con
los artículos 33 a 36 del decreto 2591 de 1991, y en cumplimiento del auto de
15 de mayo de 2003, expedido por la Sala Número Cinco de esta Corporación.
2.      Problema
jurídico planteado
Corresponde
a esta Sala revisar la sentencia proferida por la Sala Penal de H. Tribunal
Superior de Ibagué, que decidió la acción de tutela promovida por la señora
Reina María Reinoso Villabón contra la Red de Solidaridad Social, el Ministerio
de Hacienda y el INURBE.
Ahora
bien, como quedó anotado, la Sala en cita negó la protección constitucional
invocada por la actora, fundada en que la señora Reinoso Villabón presentó dos
demandas con igual contenido, en las que solicita el amparo de sus derechos
fundamentales a la vida, a la intimidad personal y familiar, al buen nombre, a
la dignidad humana, a la igualdad, al libre desarrollo de la personalidad, a la
honra, al trabajo, al no destierro, a la protección integral de la familia y a
la vivienda digna, dada su condición de mujer cabeza de familia, desplazada por
la violencia, que no ha recibido la ayuda que demanda su situación.
Se
requiere en consecuencia considerar los planteamientos del Fallador de
instancia, como quiera que éste sostiene que al tenor del artículo 38 del
Decreto 2591 de 1991 la pretensión de amparo invocada por la accionante, amén
de tener que despacharse desfavorablemente, comporta temeridad en la actuación,
y da lugar a condenar a la accionante al pago de salarios mínimos mensuales vigentes,
que deberá consignar a órdenes del Consejo Seccional de la Judicatura de
Ibagué.
Para
el efecto se debe reiterar la jurisprudencia de esta Corporación i) relativa al
tratamiento especial que demanda la población desplazada, en especial las
mujeres y los niños, y ii) atinente al postulado de la buena fe y la temeridad
en sede de tutela.
3.      Reiteración de jurisprudencia.
3.1 Contexto socio - cultural de la población
desplazada por la violencia. Perspectivas de género en la atención de la
población afectada
La jurisprudencia de esta Corporación se ha detenido
en las condiciones de la población rural del país, y ha destacado cómo las
condiciones socioculturales del campesinado, así otrora no fueran las mejores,
han sido trastocadas por la violencia que ha irrumpido en el campo, generando zozobra y desarraigo en la
población y condenándola al destierro, a cambio de proteger su vida y su
integridad.
De ahí que esta Corporación haya considerado que no
cabe discusión sobre la “violación múltiple, masiva y continua
de los derechos de las personas obligadas a migrar”[1], cuyo estado de vulnerabilidad e
indefensión es evidente[2],
al punto que ha reclamado para éstas, de la ciudadanía, pero en especial de los
organismos y funcionarios estatales, un trato que se compadezca con su
situación y contribuya eficazmente a solventarla[3].
Además de los
efectos devastadores del tejido social de quienes se ven intempestivamente
compelidos a dejarlo todo, para defender su vida e integridad, la Corte ha
considerado la proyección adversa del sentimiento de perdida, incertidumbre, y
frustración que el desarraigo genera, en cuanto éste impide a los afectados
reconstruir su vida familiar, social, cultural, psicológica y económica[4].
La Sala Sexta de Revisión, en reciente
decisión, consideró otros factores que igualmente reflejan la situación de
incertidumbre y desolación de la población desplazada, e influyen en su
comportamiento, dijo la Corte i) que en general se trata de personas que  “provienen
de ambientes donde la  educación a la que tuvieron acceso es exigua”; y ii)
precisó que las experiencias vividas les infunden una profunda desconfianza
institucional[5].
Limitantes y estado que se evidencian,
cuando deben acudir ante las autoridades, inclusive en demanda de protección,
al punto que no es dable exigirles ecuanimidad y mesura en sus peticiones.
También la Corte ha destacado que las
heridas físicas y afectivas generadas por el desplazamiento, comportan traumas
de toda índole de difícil recuperación, los que se agravan al tener que
soportar las escasas o nulas posibilidades de acceder a una vida digna, que les
ofrecen las ciudades[6],
que los albergan en condiciones de hacinamiento e indigencia.
3.2 Así mismo, habrá de señalarse que el
desplazamiento –de acuerdo con los estudios realizados al respecto[7]- conlleva abruptos
cambios sicológicos y culturales en las mujeres, debido a que a éstas a menudo
les corresponde asumir solas la reconstrucción del hogar en todos los órdenes,
y ser el apoyo de los hombres enfermos e incapacitados, no pocas veces en razón
de los mismos hechos que dieron lugar al desplazamiento, como también de niños
y ancianos, atemorizados e inermes[8].
Ahora bien, el documento internacional que revela con
especificidad los problemas de la población desplazada y demanda soluciones
acordes con la realidad, es el informe del Representante del Secretario
General, elaborado conforme a la resolución 1999/47 de la Comisión de Derechos
Humanos[9];
documento éste que insta a los gobiernos a solventar los problemas de las mujeres
y los niños victimas del desalojo forzado en zonas de conflicto, mediante
soluciones de género, capaces de solventarlos –Principios 3° y 4°-.
Al respecto, la Relatora Especial sobre la Violencia
contra la Mujer, en el informe presentado ante la Comisión de Derechos Humanos
en su 57° periodo de sesiones, recomienda:
“Las experiencias en tiempo de guerra y las
necesidades posteriores a los conflictos de las mujeres y las niñas deberán
tomarse plenamente en cuenta en la formulación de los planes de repatriación y
reasentamiento, así como en los programas de desmovilización, rehabilitación,
reintegración y reconstrucción posteriores al conflicto. Además:
a) Los programas de rehabilitación deberán
tener en cuenta el carácter a menudo generalizado de la agresión sexual y la
violación y se formularán programas para resolver necesidades concretas de los
supervivientes de la agresión sexual.
b) Deberán elaborarse programas que aborden
las necesidades especiales de las mujeres ex combatientes;
c) Se deberán llevar a cabo también
esfuerzos especiales para garantizar que los intereses de seguridad y
subsistencia de todas las viudas de la guerra y otras mujeres jefas de hogar se
atiendan debidamente[10].
También la Relatora en comento se duele de que “las
mujeres y los niños, que son la gran mayoría de los desplazados internos [no]
reciban asistencia adecuada”, e insiste en llamar la atención sobre la
necesidad de que en todos los aspectos de los conflictos, en especial en su
fase ulterior -concepción y construcción de refugios, programas de atención, y
distribución de ayuda- los Estados “aborden las necesidades especiales de
las mujeres y se tengan en cuentan su experiencias concretas en tiempo de
guerra”[11].
En relación con la situación de la mujer en nuestro
país, y con clara referencia al conflicto armado, la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos recomienda al Estado garantizar el acceso de las mujeres
amenazadas por la violencia a medidas especiales para proteger su integridad
física y mental; y la Relatora Especial de la Mujer, entre otras
recomendaciones, considera prioritario “mejorar la condición jurídica y
social de la mujer rural, en particular entre las poblaciones desplazadas (..)
con miras a mejorar los indicadores relativos a la salud, la educación y la
calidad de vida de éstas”.[12]
3.2    Sin valorar las circunstancias específicas, no
se puede calificar una actuación como temeraria
3.2.1 Esta Corporación en reiterada jurisprudencia se
ha detenido en las cargas que comporta el ejercicio de todo derecho, en
especial las atinentes a la utilización de los procedimientos constitucionales
y legales, previstos en el ordenamiento para su efectividad, de conformidad con
lo dispuesto en los artículos 83 y 95 de la Constitución Política[13].
Se han considerado entonces, contrarias
al ordenamiento constitucional, las prácticas abusivas en materia de acceso a
la justicia, entre éstas el desmesurado e indebido ejercicio de la acción de
tutela, y así mismo se ha recordado a los jueces de instancia su deber de
reprender las prácticas indebidas, imponiendo para el efecto las sanciones
previstas en la ley, con miras a preservar la naturaleza y la eficacia de la
acción constitucional.
En ese contexto, esta Corporación declaró conforme a
la Carta la expresión actuación temeraria, contenida en el artículo 38 del
Decreto 2591 de 1991, disposición que determina el rechazo o la decisión
desfavorable de todas las solicitudes, cuando una acción de tutela sea
presentada por la misma persona o su representante antes varios jueces o
tribunales, sin motivo expresamente justificado[14].
En suma son tres los requisitos que deberán cumplirse
para que dos o más acciones de tutela se consideren temerarias y sean
rechazadas.
-La formulación de más de una demanda, con miras a
obtener la misma protección, fundada en igual situación fáctica.
-Que la demanda sea presentada por la misma persona, o
por su representante.
-Que la reiterada pretensión de amparo, se realice sin
motivo expresamente justificado.
3.2.2 El Capítulo VI, del Título VI del Código de
Procedimiento Civil desarrolla los deberes y responsabilidades de las partes,
de los apoderados y de los terceros dentro de los procedimientos que se
adelantan ante la jurisdicción civil, para el efecto relaciona las actuaciones
que deberán considerarse temerarias o de mala fe, y destaca que éstas generan
responsabilidad patrimonial. Señala también el procedimiento para la
liquidación de los perjuicios que quienes incurren dichas actuaciones deberán
reconocer al afectado; y fija una multa de entre 10 y 20 salarios mínimos, que
sin perjuicio de la indemnización se impondrá a cada uno de los infractores
–artículos 72, 73 y 74-.
Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha
considerado que la actuación prevista en el artículo 38 del Decreto 2591 de
1991 condicen con las conductas que el artículo 74 del estatuto procesal civil
describe y sanciona, y ha concluido que el Juez constitucional, amén de
rechazar todas las solicitudes de protección que cumplen las previsiones del
artículo 38 en mención, deberá sancionar pecuniariamente a los responsables, en
los términos del artículo 73 de la misma normatividad, cuando la presentación
de más de una amparo constitucional por los mismos hechos y con igual
pretensión i) envuelva una actuación “torticera”[15];
ii) denoten el propósito desleal “de obtener la satisfacción del interés
individual a toda costa",[16]
iii) deje al descubierto un abuso deliberado del derecho de acción,[17]  o
iv) que asalte “la buena fe de los administradores de justicia.”.[18]
Con todo la jurisprudencia ha señalado que
la buena fe se presume en todas las actuaciones de los particulares ante las
autoridades públicas, de suerte que, en este caso, como en todos aquellos en
los que las autoridades pretenden desvirtuarla, resulta imperativo demostrar
que se incurrió, real y efectivamente en una conducta proscrita por el
ordenamiento, porque la reiteración de solicitudes de amparo no tiene
justificación[19].
De modo que la aplicación del artículo 38 del Decreto
2591 de 1991 exige al fallador detenerse en las circunstancias específicas que
rodearon las presentación de dos o más demandas de tutela, por la misma persona
o su representante, en solicitud de igual protección a fin de establecer si el
accionante incurrió efectivamente en una actuación contraria a derecho.
4.      El caso concreto
4.1. La señora Reina María Reinoso, es una campesina
colombiana, quien debió dejar su pequeña finca cafetera, ubicada en el
municipio de San Antonio (T.) y refugiarse en la ciudad de Ibagué, en compañía
de cuatro hijos y su esposo enfermo.
No indaga el Fallador de tutela las condiciones en que
se produjo el desplazamiento de la señora Reinoso Villabón y de su familia, las
edades de los hijos, ni su estado de salud y escolaridad, tampoco conoce las
circunstancias en que viven actualmente en la ciudad de Ibagué.
La falta de conocimiento de la situación de la
familia en comento no sólo puede predicarse de la Sala Penal del Tribunal
Superior de Ibagué, sino también de la Red de Solidaridad Social, entidad que
se limita a manifestar que en los informes de la Pastoral Social de Ibagué
figura que la actora recibe ayuda humanitaria, aunque no conoce en qué
consiste, y quien se la brinda; sin perjuicio de ser la entidad estatal
encargada de coordinar la atención a los desplazados.
Ahora bien, esta Corporación ha considerado que al
Estado le compete impedir que el desplazamiento se produzca, porque las
autoridades han sido establecidas para respetar y hacer respetar la vida, honra
y bienes de los asociados, pero también ha dicho que si “no fue capaz de impedir que sus asociados fueran expulsados de sus
lugares de origen, tiene por lo menos que garantizarle  a los cientos de miles
de colombianos que han tenido que abandonar sus hogares y afrontar condiciones
extremas de existencia la atención necesaria para reconstruir sus vidas”[20].
Lo anterior comporta que la situación de
cada una de las personas y familias desplazadas por la violencia deba ser un
asunto prioritario de las autoridades.
De tal manera que no resulta aceptable
que la Red de Solidaridad Social, entidad encargada de coordinar la asistencia
a la población desplazada, en el caso cuyo estudio ocupa a la Sala, haya
circunscrito su compromiso institucional con la actora y su familia, al registro
de ésta en el Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada, y que
ignore i) que el grupo en comento no recibe atención en salud, ii) que la
señora Reinoso no haya logrado solventar su programa de vivienda, y iii) que la
actora no cuenta con recursos para atender su subsistencia y la de su familia,
porque no ha tenido acceso a un proyecto productivo.
De tal manera que la decisión de
instancia, en cuanto denegó el amparo constitucional impetrado y además
sancionó a la tutelante deberá revocarse; para, en su lugar, ordenar a la Red
de Solidaridad Social que efectivamente asista, oriente, asesore y acompañe a
la Señora Reina María Reinoso a fin de que ésta y su grupo familiar reciban de
parte del Estado los cuidados que requieren, con el concurso de las otras
entidades accionadas, porque aliviar el problema del desplazamiento compete a
todas y cada una de las autoridades estatales.
4.2 Lo expuesto, porque a la actora, el Fallador de
instancia no le puede endilgar actuación temeraria alguna i) sin haberla oído
al respecto, y ii) sin haber indagado sobre su situación y la de su familia, y
tampoco respecto de las circunstancias que rodearon la presentación de las dos
acciones -según la accionada con la asesoría de profesionales del derecho, que
habitualmente asesoran a la población desplazada, a quienes nombra
expresamente-.
Además, cabe recordar, que cuando el presunto
infractor del artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, es una persona en estado de
especial vulnerabilidad e indefensión, como lo están los afectados por
desplazamiento forzado, en especial los niños, las mujeres y los ancianos, el
Juez constitucional deberá ser en extremo cuidadoso antes de negarles la
protección constitucional, cuando advierte que sus derechos constitucionales
están siendo conculcados, porque su proceder podría dejar a los afectados
desprovistos de amparo, a la luz de la jurisprudencia constitucional al
respecto[21].
Esta Corporación ha considerado de especial
trascendencia la sensibilización de los funcionarios estatales, y de la
sociedad en general, respecto del drama que viven actualmente miles de
compatriotas que han sido y siguen siendo víctimas del desplazamiento; no se
compadece, entonces, la multa de diez salarios mínimos impuestas por el
Fallador de instancia a la señora Reina María Reinoso, con su deber de convocar
la solidaridad institucional y social en la atención de la población
desplazada, en los términos del artículo 1° y 95.2 de la Carta.
5.      Conclusiones
La señora Reina María Reinoso Villabón presentó dos
demandas de tutela idénticas, ante la Sala Disciplinaria del Consejo Seccional
de la Judicatura del Tolima y ante la Sala Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Ibagué, y en esta última la nombrada prestó el juramento,
de que trata el inciso 2° del artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, afirmando “que
no he presentado otra tutela sobre los mismos hechos y derechos ante otra
autoridad”.
De suerte que, en principio, podría sostenerse que la
actora actuó de manera temeraria, que no podía ser constitucionalmente
amparada, y, además, que debía ser compelida a cancelar una multa a favor del
tesoro público, al tenor literal del artículo 38 del Decreto en cita, y de los
artículos 72 a 74 del Código de Procedimiento Civil.
5.1 La Carta Política presume la buena fe en todas
las actuaciones de los asociados, inclusive en aquellas que fungen como
contrarias a derecho y por ende sancionables, porque el artículo 29 del mismo
ordenamiento establece la presunción de inocencia y la necesidad de
desvirtuarla en todos los casos, con sujeción a las reglas de cada juicio y al
derecho de defensa.
De tal suerte, que como está comprobado que la actora
y su grupo familiar fueron desplazados por la violencia y no están siendo
asistidos, como les corresponde, la sentencia de instancia será revocada, para
en su lugar ordenar a la Red de Solidaridad coordinar efectivamente la atención
que requiere la de mandante sus cuatro hijos y su esposo, en todos los órdenes.
5.2 Protección que habrá de concederse, aunque la
accionante haya presentado dos demandas, con igual contenido ante dos
autoridades judiciales competentes, porque, así el artículo 38 del Decreto 2591
de 1991 prevea el rechazo de las dos peticiones, y el Código de Procedimiento
Civil la imposición de sanciones pecuniarias para repeler la deslealtad
procesal, la actora no fue oída respecto de la acusación de temeridad que se le
imputa, y no pudo, en consecuencia, ejercer su derecho a la defensa.
Ahora bien, tanto el artículo 38 en cita, como los
artículos 72 y 73 del Código en mención permiten imponer las sanciones por
temeridad dentro del mismo asunto, pero, en este caso, como en todas las
actuaciones judiciales y administrativas, deberán respetarse la audiencia y
contradicción del imputado; aspectos de especial significación y cuidado,
cuando quien acude en demanda de protección constitucional lo hace sin asesoría
de un profesional del derecho.
Por ello el Código en mención, si bien prevé la
sanción, asimismo regula un trámite incidental para imponerla, amén que, de
ordinario, en los asuntos civiles las partes y los terceros acceden a la
justicia debidamente representados.
De suerte que el Fallador de instancia conculcó las
garantías constitucionales de la actora al sancionarla, sin permitirle ejercer
su derecho a la defensa, de modo que la sanción tendrá que ser revocada.
5.3. Por otra parte, extraña a la Sala que de haber sido
evidente la actuación temeraria de la accionante, la Sala Penal del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Ibagué no hubiese compulsado copias al
Consejo Seccional de la Judicatura para investigue y sancione a las
profesionales del derecho que al decir de la actora la asesoraron elaborando
dos demandadas de tutela de igual contenido, para ser presentados ante
diferentes funcionarios competentes.
Para concluir la Sala no puede pasar por alto la falta
de conocimiento que denota la actora de sus derechos y deberes
constitucionales, de manera que se le solicitará a la Defensoría del Pueblo de
la Regional Tolima la instruya como corresponde, y para que, de ser posible,
haga extensiva tal instrucción a la población desplazada de la región, mediante
procedimientos de fácil acceso.
III.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR, por las razones expuestas en la parte motiva de esta
providencia, la sentencia proferida por la Sala Penal del H. Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Ibagué el 3 de marzo de 2003, para despachar
desfavorablemente la acción que se revisa, y para condenar a la actora a pagar
la suma de 10 salarios mínimos, que debía consignar en la cuenta de depósitos
judiciales del Consejo Seccional de la Judicatura del Tolima.
Segundo.- CONCEDER a la señora Reina Maria Reinoso Villabón la protección
constitucional de su derecho fundamental a la vida digna; en consecuencia
ordenarle a la RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL que asista, asesore y acompañe, en
general, que efectivamente coordine la asistencia estatal que la actora
demanda, para ella y para su grupo familiar, en todos los órdenes, con el
concurso del INURBE y de Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en lo que a
cada uno de estas entidades compete.
Tercero. Poner en conocimiento del Consejo Seccional de la Judicatura
Seccional Tolima, los hechos denunciados por la actora, que involucran a dos
profesionales del derecho, para lo de su cargo. Ofíciese y remítasele copia de
esta providencia.
Cuarto. Solicitar a la Defensoría del Pueblo Regional Tolima que instruya a la
accionante sobre sus derechos fundamentales dada su situación de
desplazamiento, al igual que respecto de sus deberes constitucionales. Y hacer
extensivo tal instructivo, de ser posible, a todos los desplazados de la
región, utilizando para el efecto medios y procedimientos de fácil de acceso.
Ofíciese.
Quinto.- Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1.991.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Cfr. Sentencias de la Corte
SU-1150 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; ; T-327 de 2001 y T-268 de 2003,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[2] Cfr.
T-268 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[3] La Ley 599 de 2000
tipifica dentro de los delitos contra las personas y los bienes protegidos por
el derecho internacional humanitario la deportación, expulsión, traslado o
desplazamiento forzado de población civil, con antelación a esta disposición el
Congreso dictó la Ley 387 de 1997, que determina los procedimientos y alcances
de la protección estatal a la población desplazada por la violencia.
[4] Al respecto consultar entre
otras, las sentencias de la Corte T-227 de 1997, M.P. Alejandro Martínez
Caballero; SU-1150 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-327 de 2001 y T-268
de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, entre otras.
[5] Sentencia T-268 de
2003 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[6] Sentencia T-327 de
2001 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[7]Al respecto se puede consultar
Informe de la Relatora Especial sobre la Violencia contra la Mujer, sus causas
y consecuencias, Misión Colombia, 1° al 7 de Noviembre de 2001, en Derechos de
la Mujer, Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para
los Derechos Humanos, Bogotá 2002.
[8] “Se consideran actos
criminales todas las formas de represión y los tratos crueles e inhumanos de las
mujeres y los niños , incluidos la reclusión, la tortura, las ejecuciones , las
detenciones en masa, los castigos colectivos , la destrucción de viviendas y el
desalojo forzoso, que cometan los beligerantes en el curso de operaciones
militares o en territorios ocupados” –Declaración sobre la protección
de la mujer y el niño en estados de emergencia o de conflicto armado, Asamblea
General de las Naciones Unidas resolución 3318 de 14 de diciembre de 1974.
[9] “Los Principios
Rectores no han sido aprobados mediante un tratado internacional. Sin embargo,
dado que ellos fundamentalmente reflejan y llenan las lagunas de lo establecido
en tratados internacionales de derechos humanos y que han recibido una gran
aceptación por parte de distintos organismos internacionales de derechos
humanos, esta Corporación considera que deben ser tenidos como parámetros para
la creación normativa y la interpretación en el campo de la regulación del
desplazamiento forzado y la atención a las personas desplazadas por parte del
Estado. Lo anterior, claro está, sin perjuicio de que todos sus preceptos que
reiteran normas ya incluidas en tratados internacionales de derechos humanos y
de derecho internacional humanitario aprobados por Colombia gocen de rango
constitucional, como lo señala el artículo 93 de la Constitución.” - sentencia SU-1150
de 2000  M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, en igual sentido, sentencia T-419 de
2003.
[10] La Declaración de
Windhoek y el Plan de Acción de Namibia, “sobre la incorporación de una
perspectiva de género en las operaciones multidimensionales de apoyo a la paz”
,y las recomendaciones internacionales sobre el punto se pueden consultar en
Derechos de la Mujer, obra citada, páginas 1177 y siguientes.
[11] Idem
[12] Al respecto la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en el tercer informe sobre la
situación de los derechos humanos en Colombia, en 1999, considera que las
trabajadoras rurales se encuentran en situación doblemente desventajosa, no
sólo frente a los hombres, sino en relación con las trabajadoras urbanas, dado
s alto grado de pobreza y analfabetismo, además de representar, conjuntamente
con los niños, el sector más vulnerable de la sociedad en el conflicto armado
que vive el país –Derechos de la Mujer, documento en cita, página 133 y
siguientes.
[13] Consultar, entre
otras, sentencia T-010 de 1992  M .P. Alejandro Martínez Caballero.
[14] Sentencia C-054 de
1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[15] T-149/95 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[16] T-308/95 M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.
[17] T-443/95 M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[18] T-001/97 M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.
[19] T-300/96
M.P. Antonio Barrera Carbonell. Véanse, también las sentencias T-082/97 M.P.
Hernando Herrera Vergara; T-080/98 M.P. Hernando Herrera Vergara, T-303/98 M.P.
José Gregorio Hernández Galindo.
[20] Sentencia SU- 1150 de
2000 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[21] Respecto de la acción de tutela sobre decisiones de tutela se debe
consultar la sentencia SU-1219 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, en la
que esta Corporación sostuvo: “Así se evita la cadena de litigios sin fin
que se generaría de admitir la procedencia de acciones de tutela contra
sentencias de tutela, pues es previsible que los peticionarios intentarían ejercerla
sin límite en busca del resultado que consideraran más adecuado a sus intereses
lo que significaría dejar en la indefinición la solicitud de protección de los
derechos fundamentales. La Corte Constitucional, como órgano de cierre de las
controversias constitucionales, pone término al debate constitucional, e impide
mantener abierta una disputa que involucra los derechos fundamentales de la
persona, para garantizar así su protección oportuna y efectiva (artículo 2
C.P.).”