C-522-95
Sentencia No
_Sentencia No.
C-522/95
CARRERA
ADMINISTRATIVA
La carrera
administrativa fue consagrada para garantizar la estabilidad en el empleo en
los órganos y entidades del Estado, con fundamento en los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, celeridad y honestidad en que debe desarrollarse
la función administrativa. El ingreso y ascenso a los cargos de carrera, se
harán previo el cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley,
con el fin de determinar los méritos y calidades de los candidatos.
DERECHO A LA
ESTABILIDAD LABORAL
Fue propósito
fundamental del constituyente de 1991, y así quedó consagrado en la Carta
Política, la garantía para el servidor público a la estabilidad y permanencia
en el cargo, en relación con los empleados de carrera administrativa, con la
finalidad de que éstos no sean removidos de sus empleos, salvo que infrinjan
las disposiciones constitucionales, legales o reglamentarias.
RETIRO DEL
SERVICIO-Compensación
Tanto el artículo
98 como el 99 demandados, contemplaron dentro de las facultades otorgadas por
el Congreso al Gobierno Nacional, además del traslado de los funcionarios cuyos
empleos se hayan suprimido por efectos de liquidación y supresión de la
entidad, la de indemnizar o compensar a aquellos que no pudiesen ser
trasladados y por ende no fuesen incorporados en las entidades cuya creación o
reforma se autoriza en virtud de la ley.
SUPRESION DE
CARGO
Respecto del
derecho a la estabilidad de los empleados de carrera, la administración, por
razones de interés general, de eficacia y eficiencia de la función pública,
está facultada constitucionalmente para suprimir determinados cargos por
razones de interés general, enmarcadas en la necesidad que tiene el Estado de
cumplir sus finalidades, entre las cuales se encuentran primordialmente,
adecuar y modernizar su funcionamiento.
SUPRESION DE
CARGOS DE CARRERA
Cuando el Estado
por razones de interés público o por reorganización de una dependencia o del
traslado de funcionarios de una entidad a otra, o por cualquier otra causa,
suprime cargos de carrera desempeñados por empleados inscritos en el escalafón,
éstos como titulares de unos derechos que gozan de protección constitucional,
como lo son la estabilidad y el ascenso, pueden, como lo indica el artículo 8o.
de la Ley 27 de 1992 y 3o. del Decreto 1223 de 1993, acogerse al reconocimiento
y pago de una indemnización o a la obtención de un tratamiento preferencial
para ser nombrados en empleos equivalentes que se creen en la nueva planta de
personal o en los existentes, a la cual se trasladen sus funciones, según las
circunstancias en que se produzca la supresión o el traslado del cargo.
INDERENA-Liquidación/DERECHO A LA REUBICACION O
TRASLADO/RETIRO DEL SERVICIO-Compensación
Las normas
acusadas garantizan al servidor público cuyo cargo se suprime por razón de la
liquidación del INDERENA, su derecho preferencial a la reubicación o traslado a
un empleo equivalente al que venía desempeñando. Pero, teniendo en cuenta que
es factible la inexistencia de cargos que reunan las condiciones de
equivalencia, o sea aquellos similares en funciones y responsabilidades, para
cuyo desempeño se exigen calidades análogas “es del caso deducir que la reforma
en este caso, supone la redefinición cuantitativa y cualitativa de las
funciones públicas”, tal como se consagra en la Ley 99 de 1993, donde se prevé
la indemnización en caso de retiro -artículo 98-, y el retiro compensado -artículo
99-, con respecto a las situaciones allí contempladas.
RETIRO DEL
SERVICIO-Compensación
La previsión
legal de la indemnización como consecuencia de la imposibilidad legal e
institucional de la reincorporación y no como sustituto de ella, resulta ser a
la postre una fórmula benéfica y favorable para los trabajadores que no sean
reincorporados, y no como lo estima el demandante, una compensación que
desconozca su derecho a la estabilidad. Constituye igualmente la indemnización
o compensación económica, una garantía que está destinada a proteger al
trabajador por un hecho ajeno al mismo, de que no quedarán en una situación de
desamparo para afrontar la circunstancia de desempleo, a la que indudable e
inexorablemente se verán abocados.
DERECHOS-No son absolutos
Los derechos no
se conciben como absolutos, sino que por el contrario, están limitados en su
ejercicio a no afectar otros derechos y propender por el bien común. En este
sentido, el derecho del trabajador a la estabilidad y permanencia en el cargo
no puede entenderse en forma absoluta, como erróneamente lo pretende el actor.
RETIRO DEL
SERVICIO DE EMPLEADOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Excluídos de compensación
En relación con
los empleados que no pertenecen a la carrera administrativa, concretamente los
de libre nombramiento y remoción, por no estar amparados por las normas sobre
carrera, quedan excluídos de la indemnización, pues permitir lo contrario
conllevaría la violación de las normas que cobijan a los empleados de carrera y
las disposiciones alusivas a sus prestaciones, además de no existir
justificación alguna para recibirlas. En consecuencia, cuando se trata del
ejercicio de una facultad discrecional en relación con un empleado de libre
nombramiento y remoción que no goza por consiguiente de ningún fuero de
estabilidad en el empleo, no hay lugar al pago de indemnización alguna por no
quebrantarse ningún precepto superior.
CONCURSO DE
MERITOS EN EL INDERENA-Reconocimiento
de puntaje básico
El puntaje a que
hace alusión el artículo 99 de la Ley 99 de 1993, para los efectos de la
participación de los empleados del INDERENA en los concursos que se realicen
para la provisión de cargos de carrera administrativa, es de carácter
reglamentario, por parte del Gobierno Nacional, en desarrollo de la atribución
contemplada en esta disposición. Y ello no constituye violación al derecho a la
igualdad, por cuanto además de lo expresado, éste es previo a la participación
en el mencionado concurso.
Ref.: PROCESO No.
D - 857
Acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 98 y 99 parciales de la Ley 99 de
1993, “por la cual se crea el Sistema Nacional Ambiental y el Ministerio del
Medio Ambiente”.
Actor:
David Guillermo
Rivera Ramírez
Magistrado
Ponente:
Dr. HERNANDO
HERRERA VERGARA
Santa Fé de Bogotá,
D.C., Noviembre dieciseis (16) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I.        ANTECEDENTES.
Procede la Sala
Plena de la Corte Constitucional a resolver la demanda formulada por el ciudadano
DAVID GUILLERMO RIVERA RAMIREZ contra los artículos 98 y 99 (parciales) de la
Ley 99 de 1993, "por la cual se crea el Sistema Nacional Ambiental y el
Ministerio del Medio Ambiente".
Al proveer sobre su
admisión, el Magistrado Sustanciador ordenó que se comunicara la iniciación del
proceso a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al
Presidente del Congreso de la República y al Ministerio del Medio Ambiente para
que si lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre las normas parcialmente
impugnadas.
En el mismo proveído
se ordenó la fijación en lista del negocio en la Secretaría General de la Corte
Constitucional por el término de diez (10) días para efectos de asegurar la
intervención ciudadana, al igual que enviar copia de la demanda al señor
Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor.
II.      TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS.
Se transcribe a
continuación el texto de la norma parcialmente demandada -artículos 98 y 99 de
la Ley 99 de 1993, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 41.146
del veintidos (22) de diciembre de 1994. Se subraya lo acusado.
El texto de la norma
cuya constitucionalidad se cuestiona, es el siguiente:
"LEY 99 de 1993
(diciembre 2)
por la cual se
crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado
de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales
renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras
disposiciones.
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
TITULO I
"(...)"
"Artículo
98.- Liquidación del Inderena. Ordénase la supresión y liquidación del
Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente,
INDERENA, creado mediante Decreto-ley 2460 de 1968, dentro del plazo de dos (2)
años contados a partir de la vigencia de la presente Ley. El Gobierno Nacional
nombrará un liquidador quien actuará bajo la supervisión del Ministerio del
Medio Ambiente.
Facúltase al
Gobierno Nacional para suprimir la planta de personal y los empleos de dicho
Instituto y para trasladar, o indemnizar en caso de retiro, a su
personal, conforme a las disposiciones de esta Ley y a la reglamentación que al
efecto expida.
PARAGRAFO 1.  EL
INDERENA, continuará cumpliendo las funciones que su ley de creación le
encomendó en todo el territorio nacional hasta cuando las Corporaciones
Autónomas Regionales creadas y/o transformadas puedan asumir plenamente las
funciones definidas por la presente Ley.
Este proceso
deberá cumplirse dentro de un término máximo de dos (2) años contados a partir
de la vigencia de la presente Ley.
Las actividades,
estructura y planta de personal de INDERENA se irán reduciendo progresivamente
hasta desaparecer en el momento en que finalice la liquidación;
PARAGRAFO 2. A
partir de la vigencia de esta Ley, adscríbase el INDERENA al Ministerio del
Medio Ambiente, el cual será el responsable de, en un período no mayor a dos
años, asegurar la transferencia de las funciones del INDERENA a las entidades
que la Ley define como competentes. Las Corporaciones Autónomas Regionales
asumirán gradualmente, y durante un período no mayor a tres años todas las
funciones que esta Ley les asigna.
ARTICULO 99. Garantías
al Personal de INDERENA. El Gobierno Nacional garantizará, en desarrollo
del ajuste institucional dispuesto por la presente Ley, el traslado,
reubicación o retiro compensado de los empleados y trabajadores
que hacen parte de la planta de personal del INDERENA al momento de vigencia de
la presente Ley.
Sin
perjuicio de la evaluación sobre su capacidad y eficiencia, ni de la
discrecionalidad para la designación de funcionarios que no pertenezcan a la
carrera administrativa, los actuales empleados y trabajadores del INDERENA
serán considerados con prioridad para su vinculación como servidores públicos
del Ministerio del Medio Ambiente y demás entidades y organismos del Sistema
Nacional Ambiental.
En los
concursos que se realicen para la provisión de cargos de carrera administrativa
se reconocerá a los empleados del INDERENA un puntaje básico que reglamentará
el Gobierno Nacional.
PARAGRAFO.  Los
funcionarios del INDERENA adscritos a la División de Parques Naturales serán
reubicados en la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques
Nacionales Naturales del Ministerio del Medio Ambiente, de acuerdo con las
necesidades de planta de personal de la Unidad Administrativa del Sistema de
Parques Naturales".
III.    LA DEMANDA Y LOS CARGOS FORMULADOS.
El ciudadano DAVID
GUILLERMO RIVERA RAMIREZ considera que las normas anteriormente transcritas,
violan el preámbulo y los artículos 1°, 25, 53, 54, 55, 58 y 125 de la
Constitución Política.
Señala que las
expresiones "o indemnizar en caso de retiro" y "o
retiro compensado", contenidas en los artículos 98 y 99 de la
Ley 99 de 1993 respectivamente, son inconstitucionales porque atentan y
desconocen el principio de la estabilidad laboral consagrado en el artículo 53
de la Carta Política y la prescripción constitucional contemplada en el
artículo 125, a cuyo tenor el retiro de los funcionarios de carrera sólo podrá
hacerse por las causales allí previstas.
Expresa que con la
facultad otorgada por la ley al Gobierno Nacional para indemnizar o compensar en
caso de retiro al personal del INDERENA con motivo de la liquidación y
consecuente supresión de cargos de esa entidad ordenados por dicha ley,
desconoce el principio de estabilidad laboral o derecho de permanencia del
trabajador en el empleo, con la consecuencia de que con dicha compensación los
trabajadores retirados no podrán gozar más de los salarios y prestaciones que
se derivan de la vinculación laboral.
Al respecto,
sostiene el demandante que:
"La
estabilidad laboral que corresponde al derecho de permanencia del trabajador en
el empleo, hasta que no se compruebe una justa causa para su despido, principio
del derecho a la protección del trabajo, dado que sería ineficaz las garantías
de salarios, irrenunciabilidad, prestaciones, si el trabajador realmente no
puede acceder a ellas en virtud del despido que se configura con el retiro
compensado. Los derechos y normas contemplados para los empleados inscritos en
la carrera administrativa, garantiza la permanencia y promoción en la
administración, aun en el caso, como es el que se presenta con la liquidación
del INDERENA y la supresión de los cargos; pero así mismo se da la
circunstancia de que las funciones que tenía el INDERENA, son transferidas o
trasladadas al Ministerio del Medio Ambiente, Institutos descentralizados
adscritos o vinculados al Ministerio y a las Corporaciones Autónomas
Regionales...., para lo cual existe el derecho preferencial para el traslado de
los funcionarios inscritos en la Carrera Administrativa...”.
En cuanto a la
transgresión del artículo 125 superior, en el cual se garantiza el desarrollo
de la carrera administrativa y la estabilidad en el empleo, afirma que ella se
presenta por cuanto la indemnización prevista en las normas acusadas desconoce
el derecho preferencial de los empleados escalafonados para ser trasladados a
otra entidad y nombrados en puestos equivalentes, cuando el organismo en donde
venían laborando es suprimido por orden de la ley según lo previsto en las
normas legales correspondientes.
Considera el actor
que el retiro compensado contemplado en el artículo 99 de la Ley 99 de 1993,
desconoce los principios que debe contener el estatuto del trabajo previsto en
el artículo 53 superior, en aspectos como la estabilidad en el empleo, la irrenunciabilidad
a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales y a la situación de
favorabilidad en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del
derecho.
Agrega que los
artículos 98 y 99 desconocen el artículo 58 de la Carta Política sobre derechos
adquiridos en materia de carrera administrativa, al consagrar la indemnización
o retiro compensado y no el traslado o reubicación únicamente para los
empleados del INDERENA en el proceso de liquidación y traslado de funciones a
otras entidades del sector ambiental y del Estado en general. Señala que el
funcionario inscrito en carrera, de acuerdo a la jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, adquiere un estatus jurídico, una
vocación a la estabilidad y un derecho a los ascensos que no puede perder sino
por actos suyos, individuales e imputables a su responsablidad o culpa
personal, actos y omisiones del servicio o por mala conducta privada.
Del mismo modo
indica que las normas acusadas quebrantan en forma flagrante los artículos 53 y
58 de la Constitución, ya que el artículo 99, en los párrafos segundo y tercero
demandados, establece como condición para el traslado y nombramiento de
empleados que deberá presentarse un nuevo concurso, desconociendo los derechos
adquiridos por los empleados del INDERENA, mediante su inscripción y
escalafonamiento en la carrera administrativa, obligándolos a renunciar a los
beneficios mínimos establecidos en normas laborales como la carrera
administrativa.
IV.       CONCEPTO
DEL MINISTERIO PUBLICO.
Mediante oficio
número 069 del 26 de abril de 1995, el señor Procurador General de la Nación,
doctor Orlando Vásquez Velásquez manifestó a esta Corporación su impedimento
para conceptuar dentro del presente proceso, por "haber sido miembro
del Congreso durante la tramitación del proyecto de la disposición o
normatividad acusada y para la expedición de la Ley 99 de 1993", razón
por la cual aceptado el impedimento por la Sala Plena de esta Corte, se remitió
el proceso al señor Viceprocurador General de la Nación, doctor Orlando Solano
Bárcenas, quien rindió mediante oficio No. 672 del 6 de julio de 1995 y dentro
del término legal el concepto de rigor, solicitando a la Corte Constitucional
declarar EXEQUIBLES los artículos 98 y 99 de la Ley 99 de 1993 en las
partes acusadas.
Fundamenta su
apreciación el señor Viceprocurador General de la Nación, en las siguientes
consideraciones:
En primer lugar,
aclara que no está en desacuerdo con el demandante en lo que tiene que ver con
la "estabilidad laboral", que consiste en los derechos de los
empleados escalafonados a permanecer en sus cargos hasta tanto no se compruebe
una justa causa para el despido y del derecho preferencial que asiste a los
mismos para ser trasladados, en cuanto son preceptos tuitivos de aquellos
funcionarios que por sus méritos han accedido a la carrera administrativa,
frente a la circunstancia de haberse suprimido los empleos de los cuales eran
titulares.
Pero señala que en
el presente caso tal circunstancia se ha producido por mandato de la ley al
haberse ordenado en ella la liquidación del Instituto Nacional de los Recursos
Naturales Renovables y del Ambiente y facultado al Gobierno Nacional para
suprimir la planta de personal y los empleos del mencionado Instituto.
Expresa que el primero
de los cargos contra los artículos 98 y 99 consiste, en que el derecho
preferencial de que tratan las normas de carrera precitadas no fue tenido en
cuenta. Esto en razón a que el artículo 98 contempla, dentro de las facultades
otorgadas por el Congreso al Gobierno Nacional, además de la facultad de
trasladar a los funcionarios cuyos empleos se suprimen por efecto de la
liquidación y supresión de la entidad, la de indemnizar a aquellos que no sean
trasladados y por ende no se incorporen en los nuevos cargos de las entidades
cuya creación o reforma se autoriza.
Indica el
Viceprocurador que esa doble facultad se reiteró en el artículo 99 igualmente
acusado, bajo el título "Garantías al personal del INDERENA", cuando
el legislador ordena al Gobierno Nacional el traslado, la reubicación o el retiro
compensado de los empleados que hacían parte del INDERENA “al momento en
que entre en vigencia la ley”.
De lo anterior se
deduce, señala el citado funcionario, que en principio no le asiste razón al
demandante cuando dice que el derecho de los funcionarios del INDERENA a ser
trasladados o reubicados no fue reconocido en las normas por él cuestionadas,
por el sólo hecho de haberse previsto en ellas la indemnización en caso de
retiro, y no como lo indica el libelista, que el pago de la indemnización fue
concebido por el legislador a cambio de la estabilidad.
Para el
Viceprocurador General de la Nación, en la confusión entre el concepto de
"indemnización en caso de retiro", el cual es acogido en las normas
impugnadas, y el concepto de "indemnización a cambio de estabilidad",
tiene origen la acusación, la cual además parte del supuesto de que el traslado
y reubicación de los funcionarios escalafonados ha de hacerse sin consideración
a requisitos y condiciones legales e institucionales concernientes tanto a la
carrera administrativa como a la coyuntura por la cual atraviesa la
administración pública.
Manifiesta que el
derecho preferencial de que hablan las normas reguladoras de carrera
administrativa en cuanto a la reubicación de los empleados escalafonados, ha de
hacerse en puestos equivalentes a los que venían desempeñando dichos empleados,
conforme al artículo 48 del Decreto Ley 2400 de 1968.
Lo anterior plantea
la posibilidad de la inexistencia de cargos equivalentes, dado que toda reforma
institucional del sector público supone la redefinición no solo cuantitativa
sino cualitativa de las funciones estatales, muchas veces planteando mayores exigencias
a quienes han de desempeñarlas, habida cuenta de los criterios de
racionalización y eficiencia que usualmente se aplican en esas redefiniciones.
Estima el concepto
vicefiscal, que la indemnización como consecuencia de la imposibilidad legal e
institucional de la reincorporación, y no como sustitutivo de ella, resulta ser
una fórmula benéfica y favorable para los trabajadores que no sean
reincorporados. De no haberse previsto tal indemnización, los trabajadores no
reincorporados hubieran quedado totalmente desamparados.
Finalmente, para
solicitar la declaratoria de exequibilidad de los artículos parcialmente
acusados, concluye el señor Viceprocurador General de la Nación, lo siguiente:
“Ahora, el
demandante ha invocado sentencias de la Corte Constitucional en las cuales,
según él, se declararon inexequibles normas del mismo tenor de las acusadas. Ya
en este concepto se había indicado la existencia de la confusión, en el texto
de la demanda, entre el concepto de “indemnización por retiro” y “el criterio
de indemnización a cambio de estabilidad”. En el primer caso se trata de
proporcionar una compensación económica a aquel funcionario de carrera que por
las razones antes anotadas no pudo ser reubicado en las plantas de personal de
los nuevos entes estatales autorizados por la ley. En el segundo, por el
contrario, se trata de normas que establecían nuevas modalidades de
desvinculación de los empleados de carrera (art. 2o. del Decreto 1660 de 1991,
literal a) del artículo 39 y artículo 46 del Decreto 1644 del mismo año), según
las cuales se establecía la desvinculación con indemnización, lo cual como
salta a la vista, resulta ser totalmente distinto a la situación planteada por
las normas acusadas”.
VIII.   CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.      Competencia.
En virtud de lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Carta Política, la Corte
Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la demanda de
inconstitucionalidad formulada contra los artículos 98 y 99 (parciales) de la
Ley 99 de 1993.
Segunda.       El
problema jurídico.
El demandante
solicita que se declare la inconstitucionalidad de las expresiones “o
indemnizar en caso de retiro” y “o retiro compensado”, contenidas en los
artículos 98 y 99 de la Ley 99 de 1993, por cuanto a su juicio desconocen el
principio de estabilidad laboral consagrado en el artículo 53 de la Carta
Política, así como la prescripción constitucional del artículo 125 que
garantiza el desarrollo de la carrera administrativa.
Estima que la facultad
otorgada por la Ley 99 de 1993 al Gobierno Nacional para indemnizar o compensar
en caso de retiro al personal del INDERENA con motivo de la liquidación y
consecuente supresión de cargos de esa entidad, quebranta el principio
constitucional de estabilidad laboral o derecho de permanencia del trabajador
en el empleo, con la consecuencia de que con dicha compensación los
trabajadores retirados no podrán gozar más de los salarios y prestaciones que
se derivan de la vinculación laboral.
Concluye que la
indemnización prevista en las normas parcialmente acusadas, desconoce el
derecho preferencial de los empleados escalafonados para ser trasladados a otra
entidad y ser nombrados en puestos o cargos equivalentes, cuando el organismo
en donde venían laborando es suprimido por orden legal.
Debe destacar la
Corte, previo el análisis constitucional de las normas acusadas, que el señor
Viceprocurador General de la Nación solicitó la declaratoria de exequibilidad
de las mismas, al encontrarlas ajustadas al ordenamiento superior, anotando que
la previsión legal de la indemnización como consecuencia de la imposibilidad
institucional de la reincorporación y no como sustituto de ella, resulta ser a
la postre una fórmula benéfica y favorable para los trabajadores que no sean
reincorporados.
Tercera.        El
estudio de las normas parcialmente acusadas y el ámbito de su contexto
constitucional y legal.
La Carta Política de
1991 se ocupa en diversas normas de la función administrativa, y concretamente,
de la facultad para crear, suprimir o fusionar empleos en entidades del orden
nacional.
El numeral 7o. del
artículo 150 constitucional, dispone que el Congreso por medio de las leyes,
está facultado para determinar la estructura de la administración nacional y
crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos,
superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden
nacional.
En desarrollo de lo
dispuesto en esa disposición, se expidió la Ley 99 de 1993, “por la cual se crea
el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la
gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables,
se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras
disposiciones.
En el artículo 98
ibídem, se ordenó al Gobierno Nacional la supresión y liquidación del Instituto
Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente, INDERENA, dentro
de un plazo de dos años contados a partir de la vigencia de la ley. Así mismo,
facultó al Gobierno para suprimir la planta de personal y los empleos de dicho
Instituto y para trasladar o indemnizar en caso de retiro, a su personal.
Por su parte, el
artículo 99 demandado consagró como garantía en favor de los trabajadores del
INDERENA y como obligación en cabeza del Gobierno Nacional, la facultad de
trasladar, reubicar o efectuar el retiro compensado de los mismos, en
desarrollo del ajuste institucional dispuesto en la ley.
Dispuso igualmente,
que los actuales empleados y trabajadores del INDERENA serán considerados -sin
perjuicio de la evaluación sobre su capacidad y eficiencia, ni de la
discrecionalidad para la designación de funcionarios que no pertenezcan a la
carrera administrativa-, con prioridad para su vinculación como servidores
públicos del Ministerio del Medio Ambiente y demás entidades y organismos
creados por la Ley 99 de 1993.
Cuarta.
El
examen de los cargos.
4.1    La
carrera administrativa y el derecho a la estabilidad y permanencia en el cargo.
a)     De
las normas sobre carrera administrativa.
Con el propósito de
garantizar la efectividad de los derechos constitucionales fundamentales, así
como de regular la actividad de los servidores públicos, la Carta Política de
1991 consagra un capítulo destinado al tema de la función pública (artículos
122 a 131), dentro del cual desarrolla las normas sobre carrera administrativa,
acceso y retiro del servicio, así como el régimen de inhabilidades e
incompatibilidades del servidor público.
La carrera
administrativa fue consagrada para garantizar la estabilidad en el empleo en
los órganos y entidades del Estado, con fundamento en los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, celeridad y honestidad en que debe desarrollarse
la función administrativa. El ingreso y ascenso a los cargos de carrera, se
harán previo el cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley,
con el fin de determinar los méritos y calidades de los candidatos.
Es así como el
artículo 125 de la Carta Política dispone que:
“Los empleos en
los órganos y entidades del Estado son de carrera (...) El ingreso a los cargos
de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los
requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y
calidades de los aspirantes”.
En relación con la
carrera administrativa, ha expresado en forma reiterada esta Corporación[1], que su objeto es
armonizar la eficacia y eficiencia de la función pública con el respeto de los
derechos de los servidores estatales, en especial el derecho a la igualdad de
oportunidades, a la estabilidad y a la promoción, según los propios méritos
laborales.
b)    El
derecho a la estabilidad en el empleo.
El principio
esencial de la estabilidad en el empleo está contemplado en los artículos 53 y
125 de la Carta Política, con el objeto de proteger a todos los trabajadores,
incluyendo a los servidores públicos en sus derechos de carácter laboral.
De un lado, el
artículo 53 ibídem consagra los principios mínimos fundamentales que regularán
el estatuto del trabajo, a saber: “la igualdad de oportunidades para los
trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y
calidad de trabajo; estabilidad en el empleo;...”.
De otra parte, el
artículo 125 de la Carta Política desarrolla lo relacionado con los empleos de
carrera, y dispone en su inciso tercero que: “El ingreso a los cargos de
carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los
requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y
calidades de los aspirantes. El retiro se hará: por calificación no
satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen
disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley”.
El derecho a la
estabilidad laboral, en particular en lo que se refiere a los funcionarios o
servidores públicos que pertenecen a la carrera administrativa y que se
encuentran escalafonados, ha sido objeto de tratamiento en la Ley 27 de 1992,
“por la cual se desarrolla el artículo 125 de la Constitución Política, se
expiden normas sobre administración de personal al servicio del Estado, se
otorgan unas facultades y se dictan otras disposiciones”.
Dicha ley en su
artículo 7°, consagra las causales de retiro del servicio de los empleados de
carrera, el cual se produce en los siguientes casos:
“(...)
c)  Por
supresión del empleo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8° de
la presente ley".
(...)
"Parágrafo. El retiro del servicio por cualquiera de
las causales previstas en el presente artículo, conlleva el retiro de la
carrera administrativa y la pérdida de los derechos inherentes a ella, salvo el
literal c)".
Por su parte, el
artículo 8° de la ley ibídem, consagra la indemnización para los casos en que
se produce la supresión del cargo a los empleados inscritos en el escalafón de
la carrera administrativa, así:
"Los
empleados inscritos en el escalafón de la carrera administrativa, incluidos
los del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, cuyos empleos sean
suprimidos, podrán acogerse a:
1. El
reconocimiento y pago de una indemnización, en los términos y condiciones
que establezca el Gobierno Nacional.
2. La
obtención de un tratamiento preferencial, en los términos establecidos
en el Decreto- Ley 2400 de 1968, artículo 48 y derechos reglamentarios. En todo
caso, si transcurridos seis (6) meses no fuere posible revincular al
funcionario en otra dependencia de la entidad donde hubiere un cargo vacante
similar o equivalente, éste tendrá derecho a la indemnización establecida en el
numeral 1° del presente artículo.
...” (negrillas y
subrayas fuera de texto).
Fue propósito
fundamental del constituyente de 1991, y así quedó consagrado en la Carta
Política, la garantía para el servidor público a la estabilidad y permanencia
en el cargo, en relación con los empleados de carrera administrativa, con la
finalidad de que éstos no sean removidos de sus empleos, salvo que infrinjan
las disposiciones constitucionales, legales o reglamentarias.
Al respecto, esta
Corporación se pronunció en los siguientes términos:
"Considera
la Corte que el principio general en materia laboral para los
trabajadores públicos es la estabilidad, entendida como la certidumbre
que debe asistir al empleado en el sentido de que, mientras de su parte haya
observancia de las condiciones fijadas por la ley en relación con su desempeño,
no será removido del empleo.
Esa
estabilidad, claro está, no significa que el empleado sea inamovible, como si
la administración estuviese atada de manera irreversible a sostenerlo en el
puesto que ocupa
aún en los casos de ineficiencia, inmoralidad, indisciplina o paquidermia en el
ejercicio de las funciones que le corresponden, pues ello conduciría al
desvertebramiento de la función pública y a la corrupción de la carrera
administrativa. En nada riñen con el principio de estabilidad laboral
la previsión de sanciones estrictas, incluída la separación o destitución del
empleado, para aquellos eventos en los cuales se compruebe su inoperancia, su
venalidad o su bajo rendimiento[2] (negrillas y subrayas fuera de texto).
De conformidad con
lo anterior, debe reiterarse que la estabilidad laboral de los servidores
públicos constituye genéricamente una garantía fundamental de la permanencia en
sus respectivos cargos, siempre y cuando cumplan con las disposiciones
constitucionales y legales referentes a los empleos de carrera.
4.2    De la acusación formulada contra los artículos 98 (parcial) y
99 inciso primero (parcial) de la Ley 99 de 1993.
En relación con el
cargo esbozado por el demandante, según el cual las normas acusadas al
consagrar la indemnización en caso de retiro, así como el retiro compensado, no
tuvieron en cuenta el derecho preferencial a que se refieren las normas de
carrera administrativa para los trabajadores del INDERENA a quienes se les
suprimieron sus cargos en razón de la liquidación de la entidad, estima la
Corte que ello obedece a que tanto el artículo 98 como el 99 demandados,
contemplaron dentro de las facultades otorgadas por el Congreso al Gobierno
Nacional, además del traslado de los funcionarios cuyos empleos se hayan
suprimido por efectos de liquidación y supresión de la entidad, la de
indemnizar o compensar a aquellos que no pudiesen ser trasladados y por ende no
fuesen incorporados en las entidades cuya creación o reforma se autoriza en
virtud de la ley.
Respecto del derecho
a la estabilidad de los empleados de carrera, la administración, por razones de
interés general, de eficacia y eficiencia de la función pública, está facultada
constitucionalmente para suprimir determinados cargos por razones de interés
general, enmarcadas en la necesidad que tiene el Estado de cumplir sus
finalidades, entre las cuales se encuentran primordialmente, adecuar y
modernizar su funcionamiento.
Cabe destacar que,
la Sala Plena de la Corte Constitucional en sentencia No. C-527 de 1994, MP.
Dr. Alejandro Martinez Caballero, expresó:
“Cuando
existan motivos de interés general que justifiquen la supresión de cargos en
una entidad pública, es legítimo que el Estado lo haga sin que pueda oponérsele
los derechos de carrera de los funcionarios ya que estos deben ceder ante el
interés general. Esto ocurre en este caso pues era necesario adecuar la
estructura y la planta de personal de la Contraloría a las nuevas funciones que
le asigna la Constitución. Pero incluso en tales casos, el empleado
protegido por la carrera tiene derecho a la reparación del daño causado, puesto
que él es titular de unos derechos adquiridos de contenido económico que debió
ceder por la prevalencia del interés general.
(....)
“Por el contrario, con respecto a los
empleados retirados del servicio pero que estaban protegidos por la carrera, no
hay la menor duda de que se ha ocasionado un daño que debe ser reparado. En
efecto, si bien es cierto que el daño puede catalogarse como legítimo porque el
Estado puede en función de la protección del interés general determinar la
cantidad de sus funcionarios (arts. 150-7 y 189-14 de la C.P.), esto no implica
que el trabajador retirado del servicio tenga que soportar íntegramente la
carga específica de la adecuación del Estado, que debe ser asumida por toda la
sociedad en razón del principio de igualdad de todos ante las cargas públicas
(C.P. arts 13). Los derechos laborales entran a formar parte del patrimonio y
no pueden ser desconocidos por leyes posteriores (art. 58-1 de la C.P.).
Además, las autoridades de la República están obligados a protegerlos (art. 2º
de la C.P.). Esto armoniza con una de las finalidades del Estado Social de Derecho:
es la vigencia de su Orden Social justo (Preámbulo de la Carta). Por ello
"se trata de una indemnización reparatoria fundamentada en el
reconocimiento que se hace a los derechos adquiridos en materia laboral"[3]
(negrillas y subrayas fuera de texto).
Igualmente, en
sentencia No. T-515 de 1993, MP. Dr. Jorge Arango Mejía, señaló la misma
Corporación a través de una de sus Salas de Revisión de Tutelas, lo siguiente:
“El empleado
público de Carrera Administrativa es titular de unos derechos subjetivos
adquiridos que gozan de protección constitucional. Por lo tanto, esos
derechos no son inmunes al interés público pues el trabajo, como el resto del
tríptico económico -del cual forman parte también la propiedad y la empresa-
está afectado por una función social, lo cual no implica que la privación de
tales derechos pueda llevarse a efecto sin resarcir el perjuicio que sufre su
titular en aras del interés público. De allí que, si fuese necesario que el
Estado, por razones de esa índole, elimine el empleo que ejercía el trabajador
inscrito en carrera, como podría acontecer con la aplicación del
artículo Transitorio 20 de la Carta, sería también indispensable
indemnizarlo para no romper el principio de igualdad en relación con las cargas
públicas, en cuanto aquél no tendría obligación de soportar el perjuicio”
(negrillas y subrayas fuera de texto).
En este sentido, la
liquidación y supresión de entidades u organismos del Estado sólo puede hacerse
partiendo del supuesto de la plena observancia de los principios y
disposiciones constitucionales, en particular de aquellos que reconocen los
derechos de los trabajadores.
A juicio de la
Corte, cuando el Estado por razones de interés público o por reorganización de
una dependencia o del traslado de funcionarios de una entidad a otra, o por
cualquier otra causa, suprime cargos de carrera desempeñados por empleados
inscritos en el escalafón, éstos como titulares de unos derechos que gozan de
protección constitucional, como lo son la estabilidad y el ascenso, pueden,
como lo indica el artículo 8o. de la Ley 27 de 1992 y 3o. del Decreto 1223 de
1993, acogerse al reconocimiento y pago de una indemnización o a la obtención
de un tratamiento preferencial para ser nombrados en empleos equivalentes que
se creen en la nueva planta de personal o en los existentes, a la cual se
trasladen sus funciones, según las circunstancias en que se produzca la
supresión o el traslado del cargo.
Por su parte, los
artículos 48 del Decreto-ley 2400 de 1968 y parágrafo 1o. del artículo 244 del
Decreto 1050 de 1973, prevén que cuando la supresión de los cargos que ocupan
empleados inscritos en la carrera, obedece al traslado de funciones de una
entidad a otra, por su liquidación o supresión (dentro del proceso de
modernización o actualización del Estado), tales empleados tendrán derecho
preferencial a ser nombrados o reubicados en los puestos existentes o que se
creen en la nueva entidad a la cual se trasladan las funciones.
Tal es el caso
previsto en las normas acusadas en las que el Congreso mediante la Ley 99 de
1993, artículos 98 y 99, facultó al Gobierno Nacional, al crear el Ministerio
del Medio Ambiente y el Sistema Nacional Ambiental, para que regule lo
referente a la liquidación y supresión del INDERENA, cuyas funciones fueron
trasladadas a las entidades creadas por la ley. En este sentido, se establecen
igualmente las medidas correspondientes para hacer efectiva la protección de
los derechos de los empleados y trabajadores que hacen parte de la planta de
personal del INDERENA, a saber, el traslado, reubicación, indemnización o
retiro compensado.
En consecuencia, las
normas acusadas garantizan al servidor público cuyo cargo se suprime por razón
de la liquidación del INDERENA, su derecho preferencial a la reubicación o
traslado a un empleo equivalente al que venía desempeñando. Pero, teniendo en
cuenta que es factible la inexistencia de cargos que reunan las condiciones de
equivalencia, o sea aquellos similares en funciones y responsabilidades, para
cuyo desempeño se exigen calidades análogas -como lo señaló el señor
Viceprocurador General de la Nación-, “es del caso deducir que la reforma en
este caso, supone la redefinición cuantitativa y cualitativa de las funciones
públicas”, tal como se consagra en la Ley 99 de 1993, donde se prevé la
indemnización en caso de retiro -artículo 98-, y el retiro compensado -artículo
99-, con respecto a las situaciones allí contempladas.
De lo anterior se
infiere que la previsión legal de la indemnización como consecuencia de la
imposibilidad legal e institucional de la reincorporación y no como sustituto
de ella, resulta ser a la postre una fórmula benéfica y favorable para los
trabajadores que no sean reincorporados, y no como lo estima el demandante, una
compensación que desconozca su derecho a la estabilidad. Constituye igualmente
la indemnización o compensación económica, una garantía que está destinada a
proteger al trabajador por un hecho ajeno al mismo, de que no quedarán en una
situación de desamparo para afrontar la circunstancia de desempleo, a la que
indudable e inexorablemente se verán abocados.
Además, como lo ha
reiterado la jurisprudencia constitucional, los derechos no se conciben como
absolutos, sino que por el contrario, están limitados en su ejercicio a no
afectar otros derechos y propender por el bien común. En este sentido, el
derecho del trabajador a la estabilidad y permanencia en el cargo no puede
entenderse en forma absoluta, como erróneamente lo pretende el actor.
Por lo tanto estima
la Corte, que aun bajo el supuesto descrito, la privación del derecho a la
estabilidad del trabajador en su cargo, no puede realizarse sin que se le
reconozca el perjuicio que sufre su titular en aras del interés público, y más
aún, del proceso de ajuste institucional realizado por la Ley 99 de 1993.
De tal manera que si
fuere necesario que el Estado por las razones señaladas elimine el empleo que
venía ejerciendo el trabajador inscrito en carrera, será también indispensable
resarcirlo para no quebrantar el principio de igualdad en relación con las
cargas públicas (artículo 12 CP.), en cuanto aquél no tendrá obligación de
soportar el perjuicio.
Por lo tanto, el
Ministerio del Medio Ambiente y las demás entidades creadas por la Ley 99 de
1993, en virtud del derecho preferencial y de los derechos adquiridos que les
asiste a los empleados y trabajadores de carrera del INDERENA, por mandato
legal, tienen en principio la obligación de vincularlos así sea
provisionalmente, conforme a lo dispuesto en los artículos 8° y 10° de la Ley
27 de 1993, así como en el artículo 3o. del Decreto 1223 de 1993. Pero, si no
lo hace por no existir cargos semejantes, por que no reúnen los requisitos
legales o por cualquier otra circunstancia que tenga sustento legal, deberá en
consecuencia pagar la indemnización en caso de retiro por el perjuicio que
causa al empleado, al no vincularlo a la planta de personal de la nueva
entidad.
Así las cosas, la
indemnización en caso de retiro y el retiro compensado consagrado en las normas
acusadas, no vulneran el ordenamiento constitucional, ya que las disposiciones
sobre carrera administrativa por expresa autorización de la Carta Política
(artículo 125), contemplan las medidas que deben adoptarse cuando se presenta
la supresión o eliminación de cargos, reafirmando la licitud de la
indemnización como compensación por retiro, por el perjuicio que se causa al
empleado que no se le reubica, traslada o vincula a la nueva entidad, conforme
a la ley y en desarrollo de los preceptos constitucionales.
En tal virtud,
estima la Corte que el cargo formulado contra el artículo 98 de la Ley 99 de
1993 no habrá de prosperar, por lo que se declarará su exequibilidad, como así
se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Por esta misma razón,
se declarará la constitucionalidad de la garantía del retiro compensado a que
se hace alusión en el inciso primero del artículo 99 ibídem.
Ahora bien, en
relación con los empleados que no pertenecen a la carrera administrativa,
concretamente los de libre nombramiento y remoción, por no estar amparados por
las normas sobre carrera, quedan excluídos de la indemnización, pues permitir
lo contrario conllevaría la violación de las normas que cobijan a los empleados
de carrera y las disposiciones alusivas a sus prestaciones, además de no
existir justificación alguna para recibirlas. En consecuencia, cuando se trata
del ejercicio de una facultad discrecional en relación con un empleado de libre
nombramiento y remoción que no goza por consiguiente de ningún fuero de
estabilidad en el empleo, no hay lugar al pago de indemnización alguna por no
quebrantarse ningún precepto superior.
4.3     Del artículo 99, incisos 2o. y 3o.
de la Ley 99 de 1993.
Expresa el
demandante que el artículo 99 de la Ley 99 de 1993 en sus incisos segundo y
tercero es inconstitucional porque viola los artículos 53 y 58 de la Carta
Política, toda vez que establece como condición para el traslado y nombramiento
de los empleados de carrera que han sido afectados por la supresión de sus
cargos, presentarse a un nuevo concurso, desconociendo los derechos adquiridos
por estos, mediante la inscripción y escalafonamiento en la carrrera
administrativa.
No comparte la Corte
las apreciaciones del actor, pues la Ley 99 de 1993 en el inciso segundo del
artículo 99 les garantiza a los actuales empleados y trabajadores del INDERENA
un tratamiento prioritario para su vinculación como servidores públicos del
Ministerio del Medio Ambiente y demás entidades y organismos del Sistema
Nacional Ambiental, sin perjuicio, como se anotó, de la evaluación sobre su
capacidad y eficiencia y de la discrecionalidad para la designación de
funcionarios de libre nombramiento y remoción, es decir, aquellos que no
pertenezcan a la carrera administrativa.
Ello no puede
entenderse como erróneamente lo pretende el demandante, como el establecimiento
de un nuevo concurso para ingreso a la carrera administrativa de la cual ya
hace parte, sino más bien como el desarrollo de la potestad que tiene el
Ministerio del Medio Ambiente para recibir a los servidores antiguos del
INDERENA, con prioridad sobre el resto de empleados de otros organismos, dada
la liquidación de dicho Instituto, lo que da lugar a establecer un tratamiento
prioritario y no desventajoso, por lo cual la norma mencionada resulta ajustada
al ordenamiento constitucional.
Con respecto a este
tema, comparte la Corte las apreciaciones del concepto vicefiscal, en el
sentido a que aquello obedece a que el Congreso de la República otorgó al
Gobierno Nacional la facultad de trasladar, reubicar y compensar por retiro a
los empleados que hacían parte del INDERENA al momento en que entrara en
vigencia la Ley 99 de 1993; que el derecho preferencial de que hablan la normas
de carrera administrativa, en cuanto a la reubicación de los empleados
escalafonados ha de hacerse en puestos equivalentes a los que venían
desempeñando, con fundamento en el artículo 48 del Decreto 2400 de 1968,
entendiéndose por empleos equivalentes, aquellos que tienen funciones y
responsabilidades similares y para cuyo desempeño se exigen calidades análogas.
Y agrega que “ello
plantea la posibilidad de la inexistencia de cargos equivalentes, dado
que toda reforma institucional supone la no redefinición no solo cuantitativa
sino cualitativa de las funciones estatales, para lo cual se consagra la
previsión legal de la indemnización”.
Por lo anterior, se
declarará la exequibilidad del inciso segundo del artículo 99 de la Ley 99 de
1993.
En relación con el
inciso tercero ibídem, observa la Corte que éste no implica igualmente la
convocación a un nuevo concurso para ingreso a la carrera administrativa, sino
más bien “para la provisión de cargos de carrera administrativa”, donde se le
está reconociendo a los empleados y trabajadores del INDERENA una situación
especial, dada la liquidación de dicho organismo, consistente en otorgarles un
puntaje básico que debe reglamentar el Gobierno y que les permite la
posibilidad de ser nombrados prioritariamente, razón por la cual tampoco
resulta contrario a las normas superiores el precepto en mención.
Debe señalar la
Corte, que el puntaje a que hace alusión el artículo 99 de la Ley 99 de 1993,
para los efectos de la participación de los empleados del INDERENA en los
concursos que se realicen para la provisión de cargos de carrera
administrativa, es de carácter reglamentario, por parte del Gobierno Nacional,
en desarrollo de la atribución contemplada en esta disposición. Y ello no
constituye violación al derecho a la igualdad, por cuanto además de lo
expresado, éste es previo a la participación en el mencionado concurso.
Desde luego que
dicho puntaje básico no puede ser arbitrario, hasta el punto de hacer nugatorio
el concurso y por consiguiente este debe contener en su reglamentación un
criterio de razonabilidad, a fin de garantizar el acceso al Ministerio del
Medio Ambiente y demás entidades y organismos del Sistema Nacional Ambiental.
Por lo anterior, se
declarará la exequibilidad del inciso tercero del artículo 99 de la Ley 99 de
1993, como así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia, y de
los otros preceptos acusados, ya que de otro lado, no se observa violación de
las demás disposiciones constitucionales. La declaración se hará sin ninguna
reserva, salvo que como se advertirá en la parte resolutiva de esta sentencia,
la indemnización en caso de retiro de que tratan las normas aludidas es
procedente solamente para aquellos empleados que venían vinculados al Instituto
de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente, INDERENA, y se encontraban
inscritos en la carrera administrativa, pues el retiro de un empleado de libre
nombramiento y remoción en ejercicio de la respectiva facultad discrecional no
da lugar a la estabilidad ni a los beneficios que se consagran para quienes
tienen un fuero de inamovibilidad relativa en caso de retiro.
VII.      DECISION.
En mérito de lo
expuesto, oído el concepto del Viceprocurador General de la Nación y cumplidos
los trámites que ordena el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
R E S U E L V  E :
Decláranse EXEQUIBLES
los apartes acusados de los artículos 98 y 99, incisos 1o., 2o. y 3o. de la
Ley 99 de 1993, con la advertencia de que la indemnización en caso de retiro de
los servidores de que trata la norma mencionada, es procedente solamente en
relación con los empleados de carrera administrativa, en la forma descrita en
la parte motiva de esta providencia.
Cópiese, comuníquese, notifíquese, e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional cúmplase y archívese el
expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Corte Constitucional. Sentencias de la Sala Plena Nos. C-479 de
1992 y C-527 de 1994.
[2]Corte Constitucional, Sentencia de constitucionalidad número 479
de 1992, Magistrados Ponentes: José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro
Martínez Caballero.
[3] Ver Corte
Constitucional. Sentencia C-104/94. MP Alejandro Martínez Caballero.