C-181-06
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-181/06
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005-Trámite legislativo
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE DE
ACTO LEGISLATIVO-Alcance
PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN TRAMITE DE ACTO
LEGISLATIVO-Alcance
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN ACTO
LEGISLATIVO DE REFORMA PENSIONAL-No vulneración porque tema de pensiones reconocidas sin el
cumplimiento de la ley o en forma fraudulenta si fue discutido desde su  inicio
No prospera el cargo del actor que señaló que la norma
que contiene el procedimiento breve de que trata el inciso noveno “no fue
discutida o debatida en el primer período ordinario o legislatura”. Por el
contrario, el tema de las pensiones reconocidas sin el cumplimiento de la ley o
en forma fraudulenta sí fue discutido desde su inicio en el primer debate en
primera vuelta, en los debates surgidos en la Comisión primera de la Cámara
hasta su aprobación en las Plenarias de cada Cámara. Es decir, se surtió y
aprobó su inclusión, en forma completa, en los primeros cuatro debates de la
primera vuelta y en virtud de ello, está incluido en el texto publicado por el
Gobierno nacional, en cumplimiento del artículo 375 de la Constitución.
Entonces, por este aspecto, se cumplió a cabalidad el principio de
consecutividad.
PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN ACTO LEGISLATIVO
DE REFORMA PENSIONAL-No
vulneración
Salta a la vista que el principio de identidad de la
norma se respetó a lo largo de todo el trámite, el contenido sustancial de la
disposición se conservó y las modificaciones en su redacción obedecieron a
lograr la mejor solución que en criterio de los legisladores fuera el adecuado
en el tema central de preocupación sobre el establecimiento de un procedimiento
breve en el caso de las pensiones reconocidas fraudulentamente. En
consecuencia, no prospera el cargo de violación del principio de consecutividad
ni de identidad, pues, el inciso en cuestión si bien sufrió cambios, la esencia
permaneció a lo largo de los 8 debates y fue ampliamente discutido y debatido
antes de darle su aprobación final. Además, lo que está prohibido es introducir
en la segunda vuelta temas nuevos y esto, como se vio, no ocurrió. Ahora,
respecto de la otra afirmación del actor en el sentido de que el texto
conciliado en la segunda vuelta no fue aprobado por las Plenarias de cada
Cámara, tampoco le asiste razón, porque en la sesión Plenaria de la Cámara,
Acta 183 de 17 de junio de 2005, se anunció la votación del Acta de
Conciliación para el 20 de junio siguiente. Este último día, se aprobó el texto
conciliado (Gacetas 515 y 505 de 2005) Lo propio ocurrió en la Plenaria del
Senado. Según el Acta 53 de 17 de junio de 2005, se anunció la votación del
Acta de Conciliación para el 20 de junio siguiente. Este día -20 de junio, se
aprobó el Acta de conciliación (Gacetas 521 y 522 de 2005)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Carga argumentativa se incrementa
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO–No sustentación del cargo de sustitución de
la Constitución
No es un cargo de inconstitucionalidad alegar el caos,
desorden o inconveniencia que puede provocar la aplicación de un Acto
legislativo, ni plantear el tema de la antinomia, es decir, la contradicción de
dos normas, en este caso constitucionales, para sustentar cargos de
inexequibilidad, pues, de un lado, los asuntos de inconveniencia no son del
resorte de la competencia de la Corte Constitucional. Y, del otro, los
problemas de interpretación en la aplicación de una ley o norma constitucional,
en el caso concreto laboral, deben ser resueltos por el funcionario judicial
competente (sentencia C-1287 de 2001). Finalmente no sobra señalar que el
demandante tampoco explicó en qué consiste el cargo de la supuesta sustitución
de la Constitución con la expedición del Acto legislativo acusado. Para la
Corte, por el contrario, del contenido general del Acto legislativo no surge,
en forma evidente u obvia,  que se esté ante el evento conocido por la
jurisprudencia como la sustitución de la Constitución Política. Siendo las
cosas así, la Corte se inhibirá de proferir un pronunciamiento sobre la
constitucionalidad del Acto legislativo en su integridad o de algunos de los
incisos del artículo 1º en particular, por ineptitud sustancial de la demanda.
Referencia: expediente D-5928
Demanda de inconstitucionalidad en contra
del contra el Acto legislativo 01 de 2005 “Por el cual se adiciona el artículo
48 de la Constitución Política”.
Actor: Hugo Francisco Mora Murillo.
Magistrado
Ponente:
Dr. ALFREDO
BELTRÁN SIERRA.
Bogotá, D.C., ocho (8) de marzo de dos mil seis
(2006).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, el ciudadano Hugo Francisco Mora Murillo presentó acción pública de
inconstitucionalidad en contra del Acto legislativo 01 de 2005 “Por el cual se
adiciona el artículo 48 de la Constitución Política”.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda de la referencia.
II.  NORMA DEMANDADA.
A continuación se transcribe el texto del Acto
legislativo demandado, publicado en el Diario Oficial no. 45.980. Es de observar que mediante
Decreto 2576 de 2005, se corrigió el publicado en el Diario Oficial no. 45.984,
que tenía errado el título, al haberlo publicado como “Proyecto de Acto
legislativo”. Se subraya lo demandado.
Acto
legislativo 01 de 2005
22/07/2005
por el cual se adiciona el artículo 48 de
la Constitución Política.
El Congreso de Colombia
Decreta :
Artículo 1°. Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al
artículo 48 de la Constitución Política :
El Estado garantizará los derechos, la
sostenibilidad financiera del Sistema Pensional, respetará los derechos
adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el pago de la deuda pensional que de
acuerdo con la ley esté a su cargo. Las leyes en materia pensional que se
expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de este acto legislativo,
deberán asegurar la sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas.
Sin perjuicio de los descuentos,
deducciones y embargos a pensiones ordenados de acuerdo con la ley, por ningún
motivo podrá dejarse de pagar, congelarse o reducirse el valor de la mesada de
las pensiones reconocidas conforme a derecho.
Para adquirir el derecho a la pensión será
necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio, las semanas de cotización
o el capital necesario, así como las demás condiciones que señala la ley, sin
perjuicio de lo dispuesto para las pensiones de invalidez y sobrevivencia. Los
requisitos y beneficios para adquirir el derecho a una pensión de invalidez o
de sobrevivencia serán los establecidos por las leyes del Sistema General de
Pensiones.
En materia pensional se respetarán todos
los derechos adquiridos.
Los requisitos y beneficios pensionales
para todas las personas, incluidos los de pensión de vejez por actividades de
alto riesgo, serán los establecidos en las leyes del Sistema General de
Pensiones. No podrá dictarse disposición o invocarse acuerdo alguno para
apartarse de lo allí establecido.
Para la liquidación de las pensiones sólo
se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere
efectuado las cotizaciones. Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual
vigente. Sin embargo, la ley podrá determinar los casos en que se puedan
conceder beneficios económicos periódicos inferiores al salario mínimo, a
personas de escasos recursos que no cumplan con las condiciones requeridas para
tener derecho a una pensión.
A partir de la vigencia del presente Acto
Legislativo, no habrá regímenes especiales ni exceptuados, sin perjuicio del
aplicable a la fuerza pública, al Presidente de la República y a lo establecido
en los parágrafos del presente artículo.
Las personas cuyo derecho a la pensión se
cause a partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no podrán recibir
más de trece (13) mesadas pensionales al año. Se entiende que la pensión se
causa cuando se cumplen todos los requisitos para acceder a ella, aún cuando no
se hubiese efectuado el reconocimiento.
La ley establecerá un procedimiento breve
para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el
cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y
laudos arbitrales válidamente celebrados.
Parágrafo 1º. A partir del 31 de
julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25)
salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza
pública.
Parágrafo 2º. A partir de la vigencia
del presente Acto Legislativo no podrán establecerse en pactos, convenciones
colectivas de trabajo, laudos o acto jurídico alguno, condiciones pensionales
diferentes a las establecidas en las leyes del Sistema General de Pensiones.
Parágrafo transitorio 1º. El régimen
pensional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales,
vinculados al servicio público educativo oficial es el establecido para el
Magisterio en las disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada
en vigencia de la Ley 812 de 2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de esta.
Los docentes que se hayan vinculado o se vinculen a partir de la vigencia de la
citada ley, tendrán los derechos de prima media establecidos en las leyes del
Sistema General de Pensiones, en los términos del artículo 81 de la Ley 812 de
2003.
Parágrafo transitorio 2º. Sin
perjuicio de los derechos adquiridos, el régimen aplicable a los miembros de la
Fuerza Pública y al Presidente de la República, y lo establecido en los
parágrafos del presente artículo, la vigencia de los regímenes pensionales
especiales, los exceptuados, así como cualquier otro distinto al establecido de
manera permanente en las leyes del Sistema General de Pensiones expirará el 31
de julio del año 2010.
Parágrafo transitorio 3º. Las reglas
de carácter pensional que rigen a la fecha de vigencia de este Acto Legislativo
contenidas en pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos o acuerdos
válidamente celebrados, se mantendrán por el término inicialmente estipulado.
En los pactos, convenciones o laudos que se suscriban entre la vigencia de este
Acto Legislativo y el 31 de julio de 2010, no podrán estipularse condiciones
pensionales más favorables que las que se encuentren actualmente vigentes. En
todo caso perderán vigencia el 31 de julio de 2010.
Parágrafo transitorio 4º. El régimen
de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen
dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto
para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al
menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en
vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho
régimen hasta el año 2014.
Los requisitos y beneficios pensionales
para las personas cobijadas por este régimen serán los exigidos por el artículo
36 de la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen.
Parágrafo transitorio 5º. De conformidad
con lo dispuesto por el artículo 140 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 2090 de
2003, a partir de la entrada en vigencia de este último decreto, a los miembros
del cuerpo de custodia y vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional se les
aplicará el régimen de alto riesgo contemplado en el mismo. A quienes ingresaron
con anterioridad a dicha fecha se aplicará el régimen hasta ese entonces
vigente para dichas personas por razón de los riesgos de su labor, este es el
dispuesto para el efecto por la Ley 32 de 1986, para lo cual deben haberse
cubierto las cotizaciones correspondientes.
Parágrafo transitorio 6º. Se
exceptúan de lo establecido por el inciso 8° del presente artículo, aquellas
personas que perciban una pensión igual o inferior a tres (3) salarios mínimos
legales mensuales vigentes, si la misma se causa antes del 31 de julio de 2011,
quienes recibirán catorce (14) mesadas pensionales al año.
Artículo 2°. El presente acto legislativo rige a partir de la
fecha de su publicación.”
III. LA
DEMANDA.
El demandante solicita que se declare la
inconstitucionalidad total o parcial del Acto legislativo, dado considera que
en su trámite se presentó violación de los requisitos establecidos en la Carta,
y crea graves conflictos de orden constitucional y legal en su contenido
material. Subsidiariamente solicita a la Corte que se pronuncie sobre el
alcance de las disposiciones y, concretamente, sobre los conceptos “derechos
adquiridos y abuso del derecho” o condicione la forma de aplicación de los
mismos. Igual que sobre la facultad para establecer “un pronunciamiento breve
para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho”. Temas
contenidos en el inciso noveno del Acto legislativo.
Los aspectos principales de esta demanda, para el
actor se resumen así :
“A. Se ha presentado violación de los
requisitos establecidos en el artículo 375 de la Constitución, con referencia a
los trámites de aprobación y expedición del Acto.
B. El Acto Legislativo entra en
contradicción con el Artículo 48 que es objeto de la adición y contiene
contradicciones en sus mismas disposiciones.
C. Disposiciones del Acto Legislativo
cuestionado entran en conflicto palmar con principios y derechos fundamentales
previstos en la Constitución, que orientan toda su estructura y le delimitan su
coherencia.
D. Alguna de las normas del Acto
Legislativo violan tratados internacionales o convenios de trabajo que están
amparados por los artículos 93, 226, 227, numeral 16 artículo 150.”
Explica lo siguiente :
1. Sobre el incumplimiento de requisitos de trámite,
el actor señala que se violan los artículos 375, inciso tercero, y el 161 de la
Carta, pues en el segundo período de debates se discutieron iniciativas que no
fueron presentadas en el primer período.
Concretamente, es lo que sucede con el inciso noveno
del artículo 1º del Acto legislativo, tal como quedó consagrado :
“La ley establecerá un procedimiento breve
para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el
cumplimiento de los  requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y
laudos arbitrales válidamente celebrados.”
Para el demandante esta norma que nada menos modifica
los distintos códigos de procedimiento, sin embargo, no designa al juez o
funcionario competente ni las causales para su procedencia, aparece en el texto
definitivo del Acto legislativo y no fue discutida o debatida en el primer
período ordinario o legislatura tal como se demuestra con lo consignado en las
siguientes Gacetas :
En la Gaceta del Congreso 593 del 5 de octubre de
2004, página 6, aparece la proposición del texto definitivo para el primer
debate del Acto legislativo, en el que no figura la disposición transcrita
sobre la revisión de pensiones.
En la Gaceta del Congreso 218 del 27 de abril de 2005,
página 11, que contiene el proyecto de acto legislativo aprobado en la Comisión
Primera de la Cámara en primer debate, segunda vuelta, tampoco aparece el
citado texto de revisión de pensiones.
Por consiguiente, concluye lo siguiente :
“Es evidente entonces que el texto aludido
no fue debatido en el primer período ordinario porque de haberlo sido figuraría
en el texto aprobado en la primera vuelta que pasa a segundo debate. Se aclara
que el texto que aparece en la segunda columna de la gaceta número 184 del 18
de abril de 2005, página 12 (copia anexa), tampoco contempla dicho inciso y
debe mencionarse también el párrafo final de la segunda columna de la página 9
de la gaceta 218 (copia anexa), que sobre el citado inciso dice lo siguiente
sobre el inciso noveno relacionado con la revisión de pensiones “este inciso
había sido retirado por los ponentes para el quinto debate por considerar que
este procedimiento ya estaba establecido en el Código Contencioso
Administrativo. Sin embargo, durante el debate en la Comisión se acordó
trabajar en el tema de la plenaria. La comisión de ponentes decidió incluir
esta redacción para la plenaria, con la advertencia de que se estudiaría el
procedimiento que actualmente se establece en el Código Contencioso
Administrativo.”
No obstante esta situación, el inciso acusado aparece
en el texto propuesto para segundo debate en segunda vuelta en la Gaceta 218,
del 27 de abril de 2005.
Esto implica que el inciso noveno fue introducido en
el segundo período ordinario y no fue debatido en el primero, lo que configura
una violación del procedimiento establecido en el artículo 375 de la Carta.
2. Sobre la violación del procedimiento.
Señala el actor que como argumento adicional existen
algunas de las constancias que los legisladores dejaron consignadas en los
debates, que indican no sólo los vicios que ocurrieron en el trámite sino que
evidencia la infracción del artículo 375 citado, demostrando, además, la
irresponsabilidad con que se aprueban preceptos de trascendencia en la vida política
y jurídica de la nación. Manifiesta que ejemplo de tales constancias obran en
la Gaceta 382 del 17 de junio de 2005 y en la Gaceta 383 de la misma fecha,
suscrita por el representante Pompilio Avendaño Mendoza, constancia que a
continuación transcribe.
3. Como tercer caso de violación de requisitos, pone
de presente el actor que de una parte el artículo 375 de la Carta establece que
los actos legislativos se aprueban en dos períodos ordinarios y de la otra, el
artículo 161 de la Constitución, dice que cuando existen discrepancias, se
integraran comisiones accidentales para resolverlas, y se prepara un texto que
se somete a la decisión final en sesión plenaria de cada cámara. Señala que el
Acto legislativo acusado tuvo discrepancias en los textos definitivos aprobados
en cada Cámara, en la segunda vuelta o período ordinario y, por ello, se
determinó una comisión de conciliación, cuyo informe final aparece en al Gaceta
383 del 17 de junio de 2005.
Sin embargo, en dicha Gaceta que corresponde a uno de
los últimos días de sesiones ordinarias no aparece constancia acerca de que el
proyecto se hubiere sometido a los debates correspondientes de cada Cámara,
debates que tampoco se llevaron a cabo el día 20 de junio de 2005, y tal
omisión constituye, para el demandante, una violación grave de los requisitos,
en los siguientes 3 aspectos :
“A. En el formal ya mencionado, atinente al
artículo 161 de la Constitución por carencia de debates.
B. En cuanto a que se incumple el requisito
establecido en el artículo 375 toda vez que la aprobación del Acto Legislativo
debe hacerse en los períodos ordinarios, y si acaso, tales debates se
produjeron con posterioridad al 20 de junio en sesiones extras, tal proceder
sería inconstitucional por hacerse fuera del período ordinario mencionado.
C. El aspecto sustancial o material, es de
mayor gravedad, porque significaría entonces que las pocas personas que
intervienen en la Comisión Accidental de Conciliación, son las que deciden en
última instancia el texto definitivo, el cual haría inoperante e inane no sólo
los debates de las comisiones sino de las plenarias y ello es sumamente grave
si se tiene en cuenta el caso que se expone en seguida como ilustración del
tema tratado.
Precisamente hago referencia al inciso
noveno del Acto legislativo, que consagra la revisión de pensiones y que fue
acogido por la comisión de Conciliación Accidental en la forma que se
transcribe a continuación, según puede leerse en la página 2 de la gaceta 383
del 17 de junio de 2005 (copia anexa) : “…La ley establecerá un procedimiento
breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin
el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones
y laudos arbitrales validamente celebrados”. (este texto aparece inmodificado
en la publicación del Acto Legislativo ya sancionado por el Presidente de la
República)
Dicho texto discrepa del que fue aprobado
en la plenaria del Senado con un criterio jurídico acertado y sensato cuyo
objetivo era darle una consistencia y alcance al procedimiento de revisión al
señalarle no solamente la competencia en cabeza de la rama judicial, sino
definir su alcance mediante la determinación de causales específicas. En el
texto definitivo al proyecto del Acto Legislativo número 11 de 2004, Senado 34,
127-2004 Cámara, aprobado en sesión plenaria del Senado de la República el día
16 de junio de 2005, aparece la siguiente norma que puede verificarse en al
página 8 de la gaceta número 382 del viernes 17 de junio de 2005 (copia anexa)
y que fue eliminada posteriormente por la inefable Comisión de Conciliación :
´El legislador establecerá un procedimiento judicial breve y las causales
para la revisión de las pensiones que hubiesen sido reconocidas sin el
cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley, pactos, convenciones
colectivas o laudos válidamente celebrados.´” (subrayado del original).
Agrega el demandante que además de este evidente vicio
de trámite, se palpa en la sanción presidencial, que en el Diario Oficial se le
da al Acto legislativo el carácter de “proyecto”, lo que ha creado una enorme
confusión entre las personas interesadas en este Acto legislativo.
4. En cuanto a la contradicción de la adición del Acto
legislativo con el artículo 48 de la Constitución que se modifica y con las
propias disposiciones del Acto, el actor manifiesta que la Corte tiene
competencia de revisar el contenido material de una reforma constitucional si
hay conflicto con los objetivos y finalidades que determinan los principios de
la Carta Política.
Sobre este punto, explica que el inciso tercero del
artículo 48 de la Carta establece la obligación del Estado de ampliar
progresivamente la cobertura de la seguridad social, pero la finalidad del Acto
legislativo acusado no sólo busca reducir, limitar o restringir tal cobertura
de los servicios y garantías bajo el criterio de la sostenibilidad del sistema,
sino que algunas de sus normas específicas reflejan esa restricción o
disminución. Ejemplo de estas afirmaciones son las disposiciones del Acto
legislativo que dicen que los beneficios pensionales serán los establecidos en
las leyes del sistema general de pensiones y “no podrá dictarse disposición
alguna o invocarse acuerdos de ninguna naturaleza para apartarse de lo allí
dispuesto”.
Afirma que los mismos efectos de restricción surgen de
la disposición del Acto legislativo en cuanto señala que “Para la liquidación
de las pensiones por ningún motivo se tendrán en cuenta factores diferentes a
los establecidos en el sistema general de pensiones como base de cotización”,
pues se impide no sólo la iniciativa privada sino que se le agrega una
prohibición de desarrollo o aplicación a las convenciones colectivas de trabajo
actuales que se les otorga cierta supervivencia, ya que se limitan en forma
absoluta sus efectos, en materia pensional, a partir del 1º de julio de 2010.
Señala
“La abolición de los regímenes especiales,
la reducción de la mesada 14 y su abolición parcial al igual que la abolición o
reducción de la posibilidad de ampliar las actuales coberturas de las
convenciones colectivas de trabajo, laudos o actos jurídicos que consagren
condiciones pensionales diferentes, son casos patéticos de limitación de la
cobertura. Me he referido en concreto a los incisos 7, 8 y parágrafo primero
del artículo primero. Algo semejante ocurre con el parágrafo segundo sobre el
límite máximo de las pensiones.” (pág. 9)
Sobre el inciso cuarto del artículo 1º que consagra el
respeto a los derechos adquiridos, afirma el actor que “es evidente que lo
dispuesto en el parágrafo transitorio dos según el cual se le fijan un límite
de tiempo a los pactos, convenciones de trabajo, laudos o acuerdos, afectan de
alguna manera tales derechos adquiridos, sobre todo para las personas que se
encuentran en expectativa de recibirlos hacia el futuro y constituyen de paso
una limitación evidente de la susodicha cobertura.” (pág. 10)
Agrega que introducir en el Acto legislativo normas
legales actualmente vigentes como son las Leyes 812 de 2003 y 100 de 1993, con
carácter de norma constitucional impide la reforma de estas disposiciones y la
modificación de su cobertura, lo que restringe la posibilidad de su incremento
o mejora progresiva. Al respecto, transcribe la opinión que profirió un Senador
en el debate sobre este punto que se opuso a la eliminación de la mesada 14
como un atentado al principio de progresividad.
5. Respecto del cargo de contradicciones o conflictos
de las disposiciones del Acto legislativo con otras normas contenidas en la
Constitución, el actor explica lo siguiente :
5.1 El inciso quinto señala que no podrá dictarse
disposición o invocarse acuerdo alguno para apartarse de lo allí establecido.
Para el demandante, la contradicción surge porque restringe los factores de
liquidación y congela los beneficios pensionales, al prohibir nuevas
disposiciones o acuerdos, lo que viola el artículo 55 de la Constitución, que
garantiza expresamente el derecho de negociación colectiva y le impone al
Estado la promoción de medios para la solución de conflictos del trabajo.
También desconoce el artículo 53 de la Carta en lo que tiene que ver con la
garantía de la seguridad social y el respeto a los convenios internacionales
del trabajo.
5.2 El inciso sexto lo acusa el demandante en lo que respecta
con que la liquidación de pensiones sólo tendrá en cuenta lo cotizado. Según el
actor, esto implica que se establecen factores inmodificables y congela los
beneficios pensionales, lo que viola los artículos 53 y 55 de la Carta. Señala
que hay una clara contradicción pues si las reglas de carácter pensional son
las que rigen en vigencia del Acto legislativo, qué pasará con las pensiones
que contienen factores de liquidación diferentes a los de la ley.
5.3 Para el actor el inciso séptimo viola el principio
de igualdad pues al establecer que a partir de la vigencia de este Acto
legislativo no habrá regímenes especiales o exceptuados, tratando de corregir y
eliminar privilegios, a renglón seguido nuevamente los consagra.
5.4 El inciso octavo y el parágrafo transitorio sexto
establecen una clara desigualdad de los futuros pensionados cuya pensión se
origine en la vigencia del Acto legislativo con respecto de los actuales, dado
que el principio de igualdad debe considerar a quienes hicieron aportes al sistema
con salarios más altos tienen derecho a recibir igualdad de mesadas, que deben
ir aparejadas con su derecho a la congrua subsistencia, de acuerdo con su
estatus social.
5.5 El inciso noveno se acusa porque al establecer un
procedimiento breve para la revisión de pensiones, está dando una enorme
capacidad a un destinatario innominado - tribunales o entidades administrativas
-, con el fin de desarrollar un procedimiento breve para aplicar con efectos
retroactivos una norma constitucional, sobre principios que no tienen
definición legal sino que son creaciones jurisprudenciales como es el abuso del
derecho, lo que vulnera el debido proceso y permite desconocer la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, jurisprudencia que ha sido
desatendida por la Corte Suprema de Justicia. La disposición da pie para que
autoridades administrativas o judiciales que no estén de acuerdo con la acción
de tutela, puedan, en forma arbitraria, interpretar unilateralmente los
conceptos de incumplimiento de requisitos legales o abuso del derecho, e
iniciar el procedimiento breve del que trata la norma. Se remite a lo expresado
por un Congresista sobre este punto.
5.6 Acusa los parágrafos primero y segundo porque al
establecer que a partir del 31 de julio de 2010 no podrán causarse pensiones
superiores a 25 salarios mínimos legales, entran en contradicción con el
parágrafo segundo en cuanto dice que a partir de la vigencia del presente Acto
legislativo no podrán establecerse en pactos, convenciones colectiva, laudos o
acto jurídico, condiciones pensionales diferentes a las establecidas en las
leyes del Sistema General de Pensiones. La contradicción radica en que las
convenciones, laudos e incluso actos jurídicos pueden ser de naturaleza pública
y, en consecuencia, tendrían plazo para superar los 25 salarios mínimos hasta
el 31 de julio de 2010, según el parágrafo primero, pero no podrían causarse
rebasando dichos límites a partir de la vigencia del Acto legislativo por estar
consagrados dichos límites actualmente en el sistema general de pensiones del
artículo 5 de la Ley 797 de 2003.
Por las mismas razones se desconocen también los
artículos 13 y 55 de la Carta.
5.7 El actor considera que el parágrafo transitorio
segundo entra en conflicto con el riguroso límite establecido en el parágrafo
segundo que establece una limitación inmediata, lo que crea caos y confusión.
5.8 Lo propio sucede con el parágrafo transitorio
tercero, porque de un lado consagra la vigencia de las convenciones colectivas
y de la otra da un plazo hasta el 31 de julio para que en las convenciones
colectivas o acuerdos o laudos se pacten condiciones pensionales, siempre y
cuando no sean más favorables que las que contienen dichos acuerdos, pero no se
cae en la cuenta que en el parágrafo segundo de la misma reforma se le fija un
límite riguroso sometido al sistema general de pensiones, cuya vigencia es
inmediata. Se vulnera además el artículo 55 de la Carta.
5.9 El parágrafo transitorio cuarto, en concreto el
inciso segundo, señala el actor que introduce un mayor factor de confusión al
afectar el actual régimen de transición establecido en el sistema general de
pensiones de la Ley 100 de 1993, porque los citados parágrafos se sustentan en
el sistema general de pensiones, el cual de una parte consagra el respeto a los
derechos de los trabajadores bajo los principios mínimos y de la otra,
establece el régimen de transición que choca con los diferentes parágrafos de
la reforma.
5.10 El parágrafo transitorio sexto se acusa por
violación del principio de la igualdad jurídica.
6. Finalmente, el actor manifiesta que algunas de las
normas del Acto legislativo violan tratados internacionales o convenios de
trabajo que están amparados por los artículos 93, 226, 227 y 150, numeral 16,
de la Constitución. Afirma que se elimina la negociación colectiva para los
particulares y para el sector público, sector que no está excluido de los
convenios internacionales.
Concluye este tema de la siguiente forma :
“En síntesis, este Acto legislativo en
materia de la eliminación de la negociación colectiva para las pensiones es el
primer paso para la eliminación total de la posibilidad de negociación
colectiva en cuanto a las normas que la consagran, porque en la práctica ya se
ha eliminado de hecho esta posibilidad por el cierre de Empresas públicas y/o
Sociedades de economía mixta, empresas comerciales e industriales del Estado,
venidas a menos precio al mejor postor y dolorosamente la persecución
implacable a las organizaciones sindicales y la siega de la vida de sus miembros.
Agréguese a todo lo expuesto, así sea como
una simple constancia de inconformidad, la posible injerencia con estratagemas
y argucias o presiones del gobierno en la aprobación de un Acto legislativo que
fue hundido y sobre cuyo trámite se presentaron numerosas solicitudes de
impedimento que no fueron aceptadas, todo lo cual en mi modesto criterio,
afecta la independencia o autonomía con que deben actuar los poderes públicos
para sacar avante un Acto legislativo que en última instancia favorece a numerosos
miembros del actual Congreso de la República”. (pág. 19)
IV. INTERVENCIONES.
1. El ciudadano Luis Carlos Villegas Echeverri,
representante legal de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia
–ANDI-, intervino en este proceso en defensa de la constitucionalidad del Acto
legislativo 01 de 2005.
En cuanto a los vicios materiales, señala el
interviniente que de acuerdo con los artículos 241, numeral 1º, y 379 de la
Constitución, tratándose de actos reformatorios de la Carta, el control de la
Corte está circunscrito a los vicios de procedimiento en su formación, como lo
ha expuesto en las sentencias C-387 de 1997, C-543 de 1998, C-487 de 2002 y
C-614 de 2002.
Señala que el Acto legislativo acusado no sustituye la
Constitución. La seguridad social en pensiones, como lo ha dicho la Corte, es
un derecho prestacional y programático, que en sí mismo no es fundamental. El
legislador tiene un amplio margen de configuración en este asunto. Alude a
algunas sentencias de la Corte y transcribe apartes de la sentencia C-623 de
2004.
Agrega que las disposiciones del Acto legislativo son
armónicas entre sí, con las demás disposiciones de la Constitución y con los
instrumentos internacionales de derechos humanos. Considera que esta acusación
se basa en meras apreciaciones del actor, por lo que no cumple los requisitos
mínimos de una demanda de inconstitucionalidad. Señala que las discrepancias
entre normas de igual rango deben solucionarse con criterios de la hermenéutica
jurídica y no con la declaración de inconstitucionalidad de una de ellas.
En cuanto a los vicios de procedimiento, el
interviniente manifiesta que discrepa totalmente de lo afirmado por el actor
respecto que el inciso que trata del procedimiento para la revisión de las pensiones
reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de requisitos no fue
considerado en el primer período ordinario, sino que fue adicionado en el
segundo período, porque el mismo sí fue considerado durante el primer período,
tal como es posible constatarlo en el texto del Decreto 100 de 2005, por el
cual se ordenó la publicación del texto aprobado en primera vuelta de dicho
proyecto de Acto legislativo. Pone de presente que la Corte en la sentencia
C-614 de 2002 ha explicado que el hecho de que el texto aprobado en la primera
vuelta no sea exactamente el mismo que fue aprobado en la segunda vuelta no
significa una vulneración de lo dispuesto en el artículo 375 de la
Constitución, siempre que exista conexidad con la materia. En este caso la esencia
de la disposición es permitir la revisión de las pensiones reconocidas o con
abuso del derecho o de manera irregular.
El otro inciso que según el demandante no fue
considerado en la primera vuelta es el que tiene que ver con los factores de
cotización en la liquidación de la pensión. En este caso, como en el anterior,
el interviniente señala que en el Decreto 100 de 2005 aparece publicado que
desde un principio estaba previsto que ninguna pensión puede ser inferior al
salario mínimo legal y que se deben cumplir unos requisitos. En lo que respecta
a la facultad de conceder beneficios económicos periódicos al mínimo a personas
de escasos recursos que no cumplen los requisitos de pensión, guarda plena
armonía con los principios que inspiran la seguridad social.
Finalmente sobre la afirmación que el proyecto de Acto
legislativo no fue aprobado durante las sesiones ordinarias del segundo
período, no es cierto, pues, el informe de la comisión de conciliación sobre el
texto de la  segunda vuelta del proyecto de Acto legislativo fue aprobado por
la Cámara de Representantes el día 20 de junio de 2005, tal como consta en la
Gaceta del Congreso 505 de 2005 (págs. 44 y 45); y por el Senado el día 20 de
junio de 2005, según Gaceta 522 de 2005 (págs. 51 a 58)
2. El ciudadano Humberto Jairo Jaramillo V.,
manifiesta que coadyuva la demanda. Señala que tal como lo dice el demandante,
existe trasgresión al derecho de asociación, por la indebida injerencia de la
rama legislativa o ejecutiva en la autonomía de voluntad de las partes para
celebrar convención colectiva de trabajo, limitar en el contrato colectivo de
trabajo temas de pensiones, lo que desconoce los artículos 2 y 4 del Convenio
98 de la OIT, ratificado en el país, y hace parte de la legislación interna. Lo
propio ocurre con el Convenio 154 de la misma Organización.
Recuerda la declaración de inexequibilidad de la Corte
Suprema de Justicia del artículo 10 de la Ley 4 de 1976, que obligaba a los
pensionados a asociarse para obtener ciertos beneficios.
Considera que la derogatoria mediante este Acto
legislativo de la institución de la denuncia de la convención, norma que existe
desde los principios del derecho internacional para no ser parte de un tratado,
al ordenar la desaparición de una determinada prestación de la convención a
partir del 30 de julio de 2010, es un desconocimiento a principios superiores
del derecho.
Afirma que la discriminación a los pensionados a
recibir o no una mesada pensional es una violación al derecho a la igualdad. Se
desconoce también el artículo 15 del Código Civil sobre la libertad de los
derechos individuales. Transcribe el contenido de una conferencia que el
ciudadano escribió sobre el tema.
3. La ciudadana María de los Angeles Pascual,
apoderada del Ministerio de la Protección Social, pide desechar todos los
cargos formulados por carecer de sustento en la realidad y por ineptitud
sustantiva de la demanda. Explica lo siguiente :
Sobre los vicios del procedimiento, manifiesta que el
actor, de manera general y sin argumentar sobre la materia, afirma que como no
tuvo las gacetas correspondientes a algunos de los debates, tales debates no se
dieron. Para la interviniente este cargo carece de fundamento, porque el actor
no cumplió con la carga mínima de precisar cuáles son los motivos de
inconformidad frente a la norma acusada y cuáles serían las normas superiores
transgredidas.
Sobre el cargo del inciso sexto, respecto de la
liquidación y valor de las pensiones, señala que el actor no precisó los
motivos de su inquietud ni en qué consistiría le vicio de procedimiento que
alega. Se limitó a transcribir las observaciones de un representante inconforme
con la disposición.
Considera que ninguno de los cargos que formula el
actor se compadece con la acción de inconstitucionalidad, pues, pretende un
pronunciamiento de la Corte no por lo que las normas violadas dicen sino por la
propia interpretación que le da a las mismas. Prueba de ello es que la
acusación recae en apartes del mismo Acto legislativo, para que la Corte
proceda como sede de consulta.
Sobre la supuesta ausencia de debates, este cargo no
prospera, pues basta verificar las Gacetas del Congreso nos. 385, 452, 593,
596, 751, 837, 838, 642, 645, 832, 698, 645, 832, 698, 33, 793, 28, 29, 829,
51, 36, 823, 824, 184, 265, 218, 354, 336, 387, 439, 276, 287, 296, 535, 533,
339, 341, 349, 373, 497, 476, 433, 521, 382, 383, 522 y 496.
Respecto de la violación del artículo 375 de la Carta
en lo referente al inciso noveno que establece un procedimiento breve para la
revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el
cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y
laudos arbitrales, señala que el actor confunde la redacción de un texto con su
contenido material y su presencia en los 8 debates reglamentarios.
La confusión del actor radica en que no examinó con
detalle las Gacetas en las que constan cada uno de los debates en los que se
encuentra este tema, con las modificaciones que se vayan surtiendo,
permaneciendo lo sustancial. Precisa la ciudadana lo siguiente :
“En la Gaceta del Congreso no. 837 de
miércoles 22 de diciembre de 2004, correspondiente a la sesión del 14 de
octubre de 2004, en la cual se inició el debate en la Comisión 1ª de la Cámara
ya se encuentra que el tema de la necesidad de revisar de manera rápida las
pensiones reconocidas sin arreglo a la ley era motivo de preocupación de los
Representantes a la Cámara.
En efecto, en la página 50 de dicha Gaceta
el representante Reginaldo Montes se refiere a este asunto, al decir que el
Acto legislativo no patrocina pensiones desbordadas, recordando el infortunado
evento de Foncolpuertos y alega que mediante este Acto legislativo se permite
la revisión de tales pensiones.
Posteriormente, en el mismo debate, página
52, se observa que el Representante Germán Varón señala la necesidad de
permitir a la administración la suspensión de las pensiones cuando se observe
que éstas son fraudulentas, ello, para solicitar un cambio en la redacción
propuesta que eliminaba esta posibilidad, en ese momento se inició el debate
que finalmente condujo a la redacción que hoy se cuestiona.” (fl. 135)
La interviniente hace un recuento pormenorizado de los
debates que se suscitaron, lo que la lleva a concluir que desde el primer
debate ya existía la preocupación que se plasmó en el inciso 9º del Acto
legislativo, aun cuando su redacción varió a lo largo del trámite legislativo,
como es razonable que ocurra y su esencia estuvo siempre presente.
Respecto del inciso sexto, que establece que el monto
de la pensión se liquida de acuerdo con lo realmente cotizado, la interviniente
señala que contrario a lo afirmado por el demandante de que sólo se incluyó en
la  segunda vuelta en la Comisión primera de la Cámara, este tema está desde el
inicio del estudio del Acto legislativo. En la Gaceta 837 del 22 de diciembre
de 2004, correspondiente a la primera sesión, puede observarse en las páginas
25, 31, 34, 35, 36, 47 y 48, entre otras intervenciones, la preocupación porque
existen pensiones reconocidas por unas cuantías que no guardan relación con lo
realmente percibido o cotizado, sino con aspectos ajenos.
Sobre los vicios de fondo, se refiere la interviniente
a la sentencia C-888 de 2004, en la que la Corte se ha referido a la
competencia para el control de los actos legislativos. Pone de presente que el
actor no estructura un cargo de inconstitucionalidad basado en la presunta
extralimitación del Congreso sino que se limita a formular una serie de
apreciaciones personales.
Manifiesta que ninguno de los contenidos del artículo
48 de la Carta se constituye en un pilar fundamental del Estado colombiano, ni
hay destrucción o supresión de la Constitución de 1991. Todo el contenido
material se defiere a la ley.
Sobre la afirmación de la consagración de la
restricción a la cobertura del sistema general de pensiones, la interviniente
considera que hay ineptitud sustantiva de la demanda, dado que no señala en
cuál acápite o por qué motivo el Congreso se excedió en su competencia. El
actor se limitó a confundir su personal apreciación sobre el concepto de
ampliación de cobertura que obra en el artículo 48 de la Carta con los incisos
5, 6, 7, 8, y los parágrafos 1 y 2, y transitorios 1, 3 y 4 del Acto
legislativo.
Considera que lo que se restringe no es la iniciativa
privada sino la disposición abusiva de los recursos públicos parafiscales de la
seguridad social, para impedir el incremento sin justificación alguna del beneficio
de unos pocos, sustrayendo los recursos destinados a la generalidad de los
afiliados en contravía de los principios de solidaridad y eficiencia.
En cuanto a la supuesta violación del derecho al
trabajo, a la negociación colectiva y a los tratados internacionales, en los
incisos 5 y 6 y los parágrafos segundo y transitorio tercero de violar los
artículos 53 y 55 de la Carta, no prospera porque no se trata de derechos
absolutos, sino que están sometidos a la ley. Para tal efecto, se remite a lo
dicho por la Corte en la sentencia C-551 de 2003.
Sobre la violación del derecho a la igualdad acusado
por el demandante en relación con los incisos 7, 8, el parágrafo 2 y el
parágrafo transitorio 6, reitera la interviniente la ausencia de cargos.
Observa que más bien, pareciera que el actor confunde el principio de no
discriminación con la identidad material, concepto ajeno a la Constitución.
La violación del debido proceso tampoco se da respecto
de la creación de un procedimiento breve para la revisión de pensiones
reconocidas con abuso del derecho o sin los requisitos exigidos por la ley. En
ninguna parte se indica que se elimine el derecho de defensa. Por el contrario,
al establecer la norma que se trata de un proceso, resulta evidente que no es
una decisión abrupta, sino que incluirá varias etapas, dentro de la cual estará
la probatoria.
Sobre la violación del derecho de propiedad y el
principio de los derechos adquiridos, que contendría el parágrafo transitorio
cuarto, aunque para la interviniente no hay realmente cargo, señala que la
transición no constituye un derecho en sí mismo. La expectativa legítima no
puede confundirse con los derechos adquiridos, éstos sí intangibles, que
merecen especial protección.
4. El ciudadano Carlos Andrés Ortiz Martínez,
apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino en defensa del
Acto legislativo por los cargos por vicios de trámite y de fondo.
Sobre los vicios de procedimiento considera que al
actor no le asiste razón dado que sólo presenta parcialmente el trámite surtido
en la formación del Acto legislativo. Afirma que efectivamente, el inciso
noveno del artículo 1 del Acto legislativo no fue incluido en la ponencia para
primer debate en primera vuelta, como lo afirma el actor. Sin embargo, en el
texto propuesto para tercer debate en primera vuelta ante la Comisión Primera
del Senado, Gaceta 739 de 2004 (pág. 11), se incluyó expresamente como inciso
noveno el texto relativo al procedimiento breve para la revisión de pensiones.
Este texto fue aprobado por la Comisión primera del Senado en primera vuelta,
en la que se suprimió la expresión “sumario”, Gaceta 793 de 2004 (pág. 12), y
aprobado igualmente por la Plenaria del Senado en cuarto debate de la primera
vuelta: Gaceta 829 de 2004, página 9.
Considera que si bien los ponentes para quinto debate
no incluyeron esta disposición para el primer debate en segunda vuelta ante la
Comisión Primera de la Cámara, durante el mismo los representantes consideraron
necesario incluir nuevamente esta disposición, que se incorporó en la ponencia
para segundo debate en segunda vuelta ante la Plenaria de la Cámara : Gaceta
218 de 2004. Siendo aprobado sistemáticamente, con variaciones formales,
durante los debates restantes de la segunda vuelta del Acto legislativo.
Por consiguiente, la revisión de las pensiones
reconocidas, contrarias al ordenamiento jurídico, constituye una iniciativa
incluida, debatida y aprobada durante la primera vuelta y la segunda, lo que
significa que no se presentó la violación del artículo 375 de la Carta.
El interviniente explica que no hay violación del
procedimiento, según la constancia de un Representante a la Cámara, Gaceta 382
del 17 de junio de 2005, respecto de los factores cotizados para tener derecho
a la pensión, que, según el actor, fue incluido en la segunda vuelta del
trámite de Acto legislativo, lo que desconocería los artículos 157 y 375 de la
Carta.
Para el Ministerio, en el trámite de los actos
legislativos se aplica el artículo 375 y no el 157. Además, no es absoluto, como
se desprende del artículo 226 de la Ley 5 de 1992, siempre y cuando no se
altere la esencia de lo aprobado. Lo que se explica también por la Corte en las
sentencias C-487 de 2002, C-614 de 2002. Examina los antecedentes del Acto
legislativo  para concluir que desde la primera vuelta se incluyó una
disposición cuya finalidad era la restricción para liquidar pensiones con base
en factores salariales diferentes a los cotizados por el pensionado, que sólo
varió en su formulación, en la forma como fue redactada durante los debates en
la segunda vuelta, pero no en su contenido, que se preservó durante los 8
debates.
Respecto de la acusación sobre el tope mínimo de
pensiones y beneficios a personas de escasos recursos por desconocer la unidad
de materia y los artículos 375, 355 y 136, numeral 4 de la Carta, señala que si
bien la inclusión del límite mínimo al monto de de las pensiones extendido a
los programas de ayuda a los adultos mayores, de escasos recursos que no reúnan
los requisitos para acceder a la pensión, no corresponde a una pensión, sino a
la aclaración a una disposición incluida desde la primera vuelta, surgen las
mismas explicaciones que en el punto anterior. No hay desconocimiento de la
unidad de materia, ya que la materia del Acto legislativo dominante es un
reforma pensional y al señalar un tope mínimo de las pensiones, previsto en un
salario mínimo mensual legal, con el fin de no afectar por indebidas
interpretaciones los programas sociales que destinen recursos a las personas de
bajos recursos que no puedan acceder a las pensiones objeto de la reforma,
implica que hay conexidad con la materia. Cita la sentencia C-992 de 2001,
entre otras, sobre este tema. El Congreso no podía sustraerse a acatar el
artículo 46 de la Carta, de garantizar la protección y asistencia de las
personas de la tercera edad y garantizar la seguridad social y el subsidio
alimentario.
Tampoco se produce la violación del artículo 136,
numeral 4, y 355 de la Carta porque la acusación no es un vicio de forma, por
lo que carece de competencia la Corte para pronunciarse. La Corte ha definido
el alcance de la prohibición de las donaciones y auxilios, en varias sentencias
: C-372 de 1994, C-375 de 1994, entre otras.
Sobre el presunto vicio porque los informes de
conciliación en segunda vuelta no fueron votados por las plenarias del Senado y
Cámara antes del 20 de junio de 2005, momento en el que se vencía la segunda
vuelta, y que por consiguiente, se desconocieron los artículos 161 y el inciso
segundo del 375, el interviniente señala que tales informes sí fueron sometidos
a debate y fueron aprobados en las plenarias en ambas Cámaras, en sesión del 20
de junio de 2005 : Gacetas 522 del 12 de agosto de 2005, páginas 58 y 59, para
el caso del Senado, y 505 del 8 de agosto de 2005, páginas 44 y 45, para el
caso de la Cámara.
Respecto de los cargos por vicios de fondo, para el
interviniente existe ineptitud de la demanda, pues el actor se limita a señalar
lo que en su concepto son contradicciones con otras disposiciones constitucionales,
sin explicar la razón por la cual el Acto legislativo no puede entrar a sentar
reglas distintas a otros preceptos constitucionales.
Se refiere también, en forma amplia, a la competencia
de la Corte para conocer sobre el contenido de los Actos legislativos. En el
presente caso, si se examinan uno a uno los cargos de fondo propuestos por el
actor, se encuentra que simplemente se confronta el Acto legislativo con
precisos textos constitucionales, sin establecer la violación de los principios
o valores fundamentales necesarios para preservar la identidad de la
Constitución misma.
Finalmente, si se violan los convenios internacionales
citados por el actor, lo que procede es que el Gobierno los denuncie, pues los
convenios prevén la posibilidad de que cualquiera de las partes así lo haga.
5. El ciudadano Fernando Gómez Mejía intervino como
apoderado del Ministerio del Interior y de Justicia con el fin de justificar la
constitucionalidad del Acto legislativo.
Se refiere en forma pormenorizada al trámite surtido
en cada una de las vueltas con el fin de demostrar que durante el debate del
Acto legislativo de pensiones se incluyó desde la primera vuelta una
disposición cuya finalidad y contenido esencial era la restricción para
liquidar pensiones con base en factores salariales diferentes a los cotizados
por el pensionado, que varió sólo en su formulación, en la manera como fue
redactado durante los debates en la segunda vuelta, pero no en su contenido, el
cual se preservó en las dos vueltas, durante los ocho debates.
Por consiguiente, los incisos sexto y noveno del
artículo 1º del Acto legislativo se consideran para los efectos de la materia
como un todo, sin que cada uno de sus apartes adquiera identidad propia, de lo
contrario, se desconocería la facultad que consagra la Constitución a las
Cámaras de introducir modificaciones y que se predica, también, de los actos
legislativos, de acuerdo con el artículo 375 de la Carta.
Señala que los informes de ponencia para segundo
debate, segunda vuelta en Plenaria del Senado fueron publicados en las Gacetas
nos. 339 y 341 de 2005. El texto definitivo fue aprobado por la plenaria del
Senado en sesiones de los días 14, 15 y 16 de junio de 2005, tal como consta en
las actas publicadas en las Gacetas 433, 476 y 497 de 2005. El texto aprobado
fue publicado en la  Gaceta 382 de 2005. El informe de conciliación de la
Comisión Accidental de Mediación fue publicado en las Gacetas 382 y 383 de 2005,
el cual fue aprobado en forma independiente por las plenarias de ambas Cámaras.
El Acta no. 184 de la Plenaria de la Cámara fue
discutido y aprobado el 20 de junio de 2005, Gaceta 505 de 2005. En la Plenaria
del Senado, el 20 de junio de 2005, Acta 54, publicada en la Gaceta 522 de
2005.
Respecto de los vicios materiales, señala que hay
inepta demanda, porque el actor se limitó a señalar las contradicciones con
otras disposiciones constitucionales.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
En concepto Nro. 3991 de fecha 18 de
noviembre de 2005, el señor Procurador General de la Nación le solicitó a la
Corte hacer los siguientes pronunciamientos :
“1. Declarar
EXEQUIBLE el inciso 9 del artículo 1 del Acto legislativo 01 de 2005, en lo que
hace a su aprobación en los 8 debates reglamentarios que exige la Constitución
y sólo por ese cargo.
2. En lo  que
hace a la publicación que exige el artículo 161 de la Constitución, la Corte
deberá establecer, si le es posible, si en la primera vuelta del proyecto, en
el Senado de la República, el informe de conciliación fue publicado como lo
exige la norma constitucional. De no haberse producido tal publicación, se
quebrantó la regla que introdujo el Acto legislativo 1 de 2003, que haría
INEXEQUIBLE el Acto legislativo 1 de 2005.
3. INHIBIRSE
para pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 1 inciso 5
(parcial); inciso 6 (parcial); inciso 7; inciso 8; Parágrafo 1; Parágrafo 2;
Parágrafo transitorio 2; Parágrafo 3 Transitorio; Parágrafo 4 Transitorio;
Parágrafo 6 Transitorio, por ineptitud sustancial de la demanda.”
Para el señor Procurador, el demandante
presenta cargos de inconstitucionalidad por vicio de contenido y de
procedimiento. Después de hacer un cuadro sinóptico de cada cargo (fls.253 a
255), señala :
Sobre los vicios de procedimiento en
cuanto a la supuesta inconstitucionalidad del inciso 9 del artículo 1º del
Acto, se refiere a las reglas señaladas por la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, que cita en el escrito.
Para el trámite surtido en los ocho
debates remite a las siguientes Gacetas del Congreso  :
Para la primera vuelta en la Cámara,
remite a las Gacetas 385 de 23 de julio de 2004; 452 de 20 de agosto de 2004;
593 de 5 de octubre de 2004; 596 de 6 de octubre de 2004; 750 de 25 de
noviembre de 2004; 751 de 25 de noviembre de 2005; 837 de 22 de diciembre de
2004; 838 de 22 de diciembre de 2004; 642 de 22 de octubre de 2004; 645 de 25
de octubre de 2004; 818 de 14 de diciembre de 2004; 832 de 21 de diciembre de
2004; 729 de 22 de noviembre de 2004; 698 de 12 de noviembre de 2004.
La primera vuelta en el Senado consta en
las Gacetas 739 de 23 de noviembre de 2004; 30 de 7 de febrero de 2005; 31 de 7
de febrero de 2005; 31 de 7 de febrero de 2005; 32 de 7 de febrero de 2005; 33
de 7 de febrero de 2005; 28 de 7 de febrero de 2005; 29 de 7 de febrero de
2005.
Las Comisiones de Conciliación : Gacetas
823 del 14 de diciembre de 2004; 18 de 2 de febrero 2005; 51 de 15 de febrero
de 2005; 36 de 8 de febrero de 2005.
Respecto de esta última Gaceta, señala la
Procuraduría :
“Según lo que
se lee en esta Gaceta, el mencionado informe fue publicado y sometido a
consideración de las plenarias, tal como consta en la Gaceta 824 de 2004. Sin
embargo, esta Gaceta no obra en el expediente, razón por la que le
corresponderá a la Corte Constitucional establecer si en realidad se efectuó el
anuncio del mencionado informe para efectos de determinar si se cumplió o no
con el requisito que exige el inciso segundo del artículo 161 de la
Constitución, tal como fue reformado por el Acto Legislativo 1 de 2003” (fl.
266)
Respecto de la segunda vuelta en la
Cámara : Gacetas 184 de 8 de abril de 2005; 264 de 17 de mayo de 2005; 265 de
17 de mayo de 2005; 218 de 27 de abril de 2005; 336 de 8 de junio de 2005; 387
de 20 de junio de 2005; 354 de 13 de junio de 2005; 439 de 22 de julio de 2005.
Segunda vuelta en el Senado : Gacetas 287
de 25 de mayo de 2005; 296 de 26 de mayo de 2005; 339 de 9 de junio de 2005;
504 de 8 de agosto de 2005; 535 de 18 de agosto de 2005; 533 de 18 de agosto de
2005; 473 de 3 de agosto de 2005; 497 de 8 de agosto de 2005; 476 de 3 de
agosto de 2005; 433 de 15 julio de 2005; 521 de 12 de agosto de 2005.
Comisiones de Conciliación : Gacetas 382
y 383 de 17 de junio de 2005; 515 de 17 de junio de 2005; 505 de 8 de agosto de
2005; 522 de agosto de 2005.
Examinadas las Gacetas, concluye la
Procuraduría, todas las modificaciones introducidas al inciso acusado, en
especial las referidas a la expresión “las convenciones y laudos arbitrales
válidamente celebrados” guardaban conexidad temática y no desconocieron la
esencia del tema debatido en la primera vuelta, razón por la que su
introducción en el segundo período se ajusta a la Constitución.
Respecto de las constancias de algunos
congresistas sobre vicios de procedimiento considera que no son pertinentes al
estudio del juicio de constitucionalidad.
En cuanto a lo que sostiene el demandante
en el sentido de que no se aprobó el acta de conciliación por las plenarias,
manifiesta el Ministerio Público que si se revisa todo el trámite, se ve que la
Gaceta 515 de 17 de junio de 2005 contiene el acta 183 de la plenaria de la
Cámara referida a la sesión de 17 de junio de 2005, en donde se anuncia el
sometimiento a la Plenaria del informe de conciliación (pág. 37). Igualmente,
en la Gaceta 505 de 8 de agosto de 2005 contiene el acta 184 de la sesión
plenaria de la Cámara realizada el 20 de junio de 2005, que se somete a
consideración de la plenaria y es aprobada (pág. 28). Se deja allí constancia
que el acta se aprobó por las mayorías exigidas en la Constitución.
Por otra parte, en la Gaceta 522 consta
que el informe de la Comisión de Conciliación es sometido a consideración de la
plenaria del Senado (pág. 51), que es debatido, votado y aprobado.
Observa, no obstante el señor Procurador
:
“Sin embargo,
la Corte deberá establecer, si le es posible, si en la primera vuelta del
proyecto en el Senado de la República, el informe de conciliación fue anunciado
como lo exige el artículo 161 de la Constitución. De no haberse producido tal
anuncio, se quebrantó la regla que introdujo el Acto legislativo 1 de 2003, que
haría inexequible el Acto legislativo 1 de 2005”. (fl. 277)
Sobre la acusación de vicios de
procedimiento por incompetencia del Congreso, la Procuraduría manifiesta que la
Corte debe declararse inhibida para pronunciarse sobre los incisos 5 (parcial),
6 (parcial), 7, 8, 9, parágrafo 1, parágrafo 2, parágrafo transitorio 2, parágrafo
transitorio 3, parágrafo transitorio 4 del artículo 1 del Acto legislativo
acusado, por ineptitud sustancial de la demanda. Los cargos esgrimidos no
tienen pertinencia, se basan en las posibles contradicciones y falta de
claridad de la reforma, lo que escapa del objeto de control de
constitucionalidad, pues las contradicciones deben solucionarse mediante un
proceso hermenéutico que no corresponde al juez constitucional. Tampoco es
competencia de la Corte pronunciarse sobre la posible aplicación defectuosa de
las normas.
VI.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.  Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241, numeral 1, de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para
conocer de esta demanda, pues se trata de acusaciones contra un acto
legislativo.
2. Asunto preliminar : esta acción pública de
inconstitucionalidad fue presentada dentro del término de caducidad.
El Acto legislativo 01 de 2003 fue publicado en los
Diarios Oficiales nos. 45.980 y 45.984, de fechas 22 y 29 de julio de 2005,
respectivamente, en razón del error que se cometió en el título en la primera
publicación.
A su vez, la demanda de inconstitucionalidad fue
presentada por el actor el día 28 de julio de 2005.
Esto significa que se presentó dentro del término
señalado en el numeral 3º del artículo 242 de la Constitución, es más, un día
antes de la publicación del Diario Oficial que publica el Decreto 2576 de 2005,
que corrigió el error.
3. Lo que se debate.
3.1 El actor solicita la declaración de
inconstitucionalidad total o parcial del Acto legislativo. Plantea vicios de
forma y vicios materiales.
3.1.1 Sobre los vicios de forma, la demanda la enfoca
por la violación del artículo 375 de la Constitución porque afirma que,
respecto del inciso noveno del artículo 1º del Acto legislativo no se surtió el
trámite previsto en la Carta, ya que fue introducido en el segundo período
ordinario y no fue debatido en el primero. Además, no fue aprobado por las
plenarias en la segunda vuelta lo decidido por la Comisión accidental que se
conformó para dirimir las discrepancias que surgieron en las respectivas
Cámaras, lo que implica desconocimiento del artículo 161 de la Constitución.
Con el fin de probar esta situación inconstitucional,
el actor manifiesta que aun cuando no dispone de todas las Gacetas en las que
conste todo el trámite en el Congreso, las Gacetas que cita y acompaña a la
demanda  permiten sustentar los cargos :
- La Gaceta 593 del 5 de octubre de 2004, en donde
aparece el texto definitivo para primer debate del proyecto de Acto legislativo
(pág. 6), no figura la disposición que corresponde al inciso noveno, sobre la
revisión de pensiones mediante un proceso breve.
- En la Gaceta 218 del 27 de abril de 2005, que
contiene el proyecto de Acto legislativo aprobado en la Comisión primera de la
Cámara, primer debate en segunda vuelta, tampoco aparece el mencionado texto.
Es más, afirma que en la página 9, sobre el inciso noveno consta que había sido
retirado por los ponentes para quinto debate por considerar que el
procedimiento breve ya estaba establecido en el Código Contencioso
Administrativo.
- En la Gaceta 184 del 18 de abril de 2005 no se
contempla este inciso (pág. 12).
Explica que de haber sido debatido en el primer debate
figuraría en el texto aprobado en la primera vuelta que pasa a segundo debate,
lo que conduce a la conclusión que el texto del proceso breve fue introducido
en el segundo período ordinario y no fue debatido en el primero, lo que viola
el artículo 375 de la Carta.
Alude a las constancias dejadas por algunos
parlamentarios sobre la forma irresponsable como aprueban proyectos de esta
importancia, como argumento adicional de los vicios en que se incurrió en la
aprobación del Acto legislativo.
- En la Gaceta 383 del 17 de junio de 2005 aparece el
informe final de la Comisión de conciliación, pero no obra constancia que el
proyecto se hubiere sometido a las Plenarias de cada Cámara, lo que acarrea la
inconstitucionalidad del inciso mencionado.
3.1.2 Los vicios materiales, para el actor, recaen en
que la adición al artículo 48 de la Carta por medio del Acto legislativo viola
el propio artículo 48 y otras disposiciones de la Constitución.
Explica que el inciso tercero del artículo 48
constitucional establece la obligación del Estado de ampliar progresivamente la
cobertura de la seguridad social, sin embargo, la finalidad del Acto
legislativo es restringir tal cobertura de los servicios y garantías, bajo el
argumento de la sostenibilidad del sistema. Como ejemplos de esta afirmación,
señala lo relativo a disposiciones sobre los factores para la liquidación de
pensiones, que por ningún motivo pueden ser diferentes a la base de cotización;
la abolición de los regímenes especiales; la reducción de la mesada 14; la no
posibilidad de ampliar las actuales coberturas de las convenciones colectivas;
el desconocimiento de tratados internacionales del trabajo.
Sobre las demás acusaciones particulares contra
algunos incisos del Acto legislativo, la Corte advierte que a éstas se hará referencia
más adelante, con el fin de determinar si el cargo cumple o no los requisitos
mínimos para que exista pronunciamiento de constitucionalidad, dado que tanto
los intervinientes como el señor Procurador le solicitan a la Corte que se
inhiba de pronunciarse de fondo por inepta demanda en estos aspectos.
3.2 Los intervinientes, salvo el ciudadano que
coadyuvó esta demanda,  coinciden en señalar que no le asiste razón al actor,
pues, el inciso noveno no fue introducido en la segunda vuelta, dado que siempre
estuvo presente en las discusiones. El actor sólo se apoya en algunas Gacetas y
no en la totalidad del trámite surtido, como se demuestra al estudiar el
contenido de todas las Gacetas correspondientes al trámite. Igualmente no tuvo
en cuenta que inicialmente se presentaron dos proyectos de Acto legislativo.
Sobre los cargos por vicios materiales, señalan que no fueron debidamente
sustentados, sino que corresponden a las apreciaciones subjetivas del actor, lo
que lleva a la inhibición.
A iguales conclusiones llega el señor Procurador luego
de hacer un examen pormenorizado del desarrollo de las 8 vueltas
correspondientes. Pide, igualmente, que la Corte se inhiba de pronunciarse
sobre los cargos materiales de los incisos demandados.
3.3 Planteadas así las cosas, la Corte examinará en
primer lugar el trámite surtido en la aprobación del inciso noveno del Acto
legislativo.
4. Trámite general surtido por el Congreso en relación
con la aprobación del Acto legislativo 01 de 2005 “por el cual se adiciona el artículo
48 de la Constitución Política”, con  el fin de determinar si se desconocieron
los principios de consecutividad y de identidad.
El inciso noveno en discusión dice :
“La ley establecerá un procedimiento breve
para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el
cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y
laudos arbitrales válidamente celebrados”.
Si bien la acusación recae contra este inciso del Acto
legislativo 01 de 2005, porque para el actor, no fue aprobado en los 8 debates,
resulta imprescindible remontarse a todo el trámite surtido en cada uno de
tales debates, de conformidad como constan en las Gacetas del Congreso, con el
fin de constatar si sólo se incluyó en la segunda vuelta, como lo afirma el
actor, y, tampoco fue objeto de aprobación de las Plenarias el informe de la
comisión de conciliación, en la segunda vuelta, como también lo sostiene.
Es decir, se está ante cargos que involucran el
cumplimiento de los principios de consecutividad y de identidad en la
expedición del Acto legislativo en cuanto a la inclusión del inciso noveno.
Al
respecto conviene recordar que la jurisprudencia ha señalado que el principio
de consecutividad radica en que sólo pueden ser incluidos en una Ley o Acto
legislativo los asuntos que han sido discutidos y aprobados  de manera sucesiva
en todos los debates que según la Constitución requiere la formación de la Ley
o Acto legislativo – 4 debates u 8, según el caso. A su vez, el principio de
identidad requiere que los diferentes contenidos normativos del asunto, guarden
la conexidad temática correspondiente. Entre las sentencias que han examinado
estos principios en lo concerniente a Actos legislativos se encuentran las
sentencias C-372 de 2004, C-332 de 2005, C-208 de 2005, entre otras.
Es
oportuno transcribir apartes de la sentencia C-208 de 2005, que reunió en forma
sistemática los criterios que la jurisprudencia ha desarrollado sobre estos dos
principios, en una demanda contra los incisos 3º y 4º del Acto legislativo 01
de 2003 “por el cual se adopta una reforma política y se dictan otras
disposiciones”. En lo pertinente expresó esta sentencia :
“7. Los principios de consecutividad e
identidad relativa. Las Comisiones accidentales de conciliación y la facultad
de introducir modificaciones.
De manera reiterada, esta Corporación ha
venido considerando, que los principios de consecutividad e identidad relativa,
rigen y garantizan el procedimiento de formación tanto de las leyes como de los
actos legislativos, el primero de ellos que se conservó en la Constitución de
1991, y el segundo que se relativizó en ésta, los cuales resultan de lo
previsto en los artículos 157, 160 inc. 2, 161 de la Carta Política, en
relación con las leyes, aunado el 375 Idem. para el trámite de las reformas a
la Constitución[1].
Principios que son soporte fundamental de las decisiones del Congreso de la
República, como titular de la voluntad general, que se expresa en el cabal
ejercicio de la función legislativa del poder público, conforme a la auténtica
tradición democrática que sirve de marco a las instituciones políticas de la
Nación consagradas en la Carta de 1991.
El artículo 157 de la Constitución,
parcialmente aplicable al procedimiento de reformas constitucionales, señala
que el trámite ordinario de los proyectos de ley debe surtirse en cuatro
debates, dos en cada Cámara. Por su parte, el artículo 375 Superior, dispone
que los actos legislativos tendrán lugar en dos períodos ordinarios y
consecutivos, y que en el segundo período solo podrán debatirse iniciativas
presentadas en el primero.
En efecto, en virtud del principio de
consecutividad, los proyectos de ley deben surtir cuatro debates de manera
sucesiva, tanto en comisiones como en plenarias, salvo las excepciones
plasmadas en la Constitución y la ley[2];
y los acto legislativos ocho debates, en dos períodos ordinarios y
consecutivos, cuatro en cada uno de ellos, dos en cada cámara, los cuales deben
realizarse en su integridad dado que para el trámite de las reformas
constitucionales ni la Constitución ni la ley ha previsto excepción alguna[3].
Proyectos de ley o de acto legislativo, que
si bien deben surtir todos los debates reglamentarios, su texto no
necesariamente debe ser idéntico durante el desarrollo de los mismos, pues en
virtud de lo dispuesto en el artículo 160 inc. 2 de la Constitución, durante el
segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones,
adiciones o supresiones que juzgue necesarias, imprimiéndole al principio de
identidad un carácter flexible o relativo[4].
Al respecto del principio de identidad, ha
considerado la Corte, que “...bajo la vigencia de la Constitución de 1886 la
Corte Suprema de Justicia, cuando tenía a su cargo el control de constitucionalidad,
sostuvo que con fundamento en el principio de identidad un proyecto de ley
debía ser exactamente el mismo en las diferentes instancias de su trámite. Sin
embargo, la situación varió fundamentalmente a raíz de la expedición de la
Constitución de 1991, cuyas normas admiten la posibilidad de que en las
plenarias de las Cámaras se puedan introducir modificaciones a un proyecto,
siempre que se guarde relación con la materia propuesta y debatida. Y el
problema relativo a las discrepancias entre lo aprobado en una y otra Cámara se
resolvió con la previsión contemplada en el art. 161, que mediante las
comisiones accidentales que deben preparar el texto unificado que supere las
diferencias acaecidas, que requiere ser aprobado por las plenarias de cada
Cámara, busca remediar aquéllas y darle la necesaria unidad normativa al
proyecto.”[5].
Por ello, [E]n el ámbito del proceso
legislativo y en punto al principio de identidad, lo que la Carta exige es que
las Cámaras debatan y prueben regulaciones concernientes a las materias
de que trata la ley, esto es, que exista identidad en el contenido material de
las disposiciones y no que se atengan al contenido de los proyectos y que se
abstengan de considerar los distintos desarrollos de que tal contenido es
susceptible. De ser así, ligando los temas de las leyes a ese nivel de
especificidad, resultaría imposible introducir regulaciones puntuales
relacionadas con ámbitos no previstos en los proyectos iniciales. Lo que exige
la Carta es que las distintas etapas del proceso legislativo por ella
consagrado se agoten en relación con la materia sometida a regulación
pero no que se agoten en relación con cada uno de los puntos susceptibles de
abordar en la materia[6].
De tal manera, lo que se exige para dar
cumplimiento al principio de consecutividad, en armonía con el principio de
identidad relativa, es que se lleve a cabo el número de debates reglamentarios
de manera sucesiva en relación con los temas de que trata un proyecto de ley o
de acto legislativo y no sobre de cada una de sus normas en particular.
También ha considerado esta Corporación,
que las  modificaciones y adiciones que se surtan en el curso de los debates
parlamentarios, deben respetar los principios de consecutividad e identidad
relativa. Esto es, en cada debate sólo pueden discutirse los asuntos que
hayan sido considerados en los debates precedentes, y las modificaciones y
adiciones que se introduzcan deben guardar relación de conexidad con lo que ha
sido debatido en las etapas anteriores del trámite legislativo[7].
Por lo tanto, la facultad que tienen las
cámaras de introducir adiciones o modificaciones no es ilimitada, en tanto que
deben respetar el principio de unidad o identidad de materia, de forma tal que
esos asuntos estén estrechamente ligados al contenido del proyecto debatido y
aprobado en comisiones[8].
Es decir, tales modificaciones o adiciones deben tener una conexidad clara y
específica[9],
estrecha[10],
necesaria según se desprende del propio artículo 160 Superior, y evidente[11].
(…)
La Corte ha concluido por lo tanto, que
existen las siguientes obligaciones a cargo de las distintas instancias que
componen el Congreso de la República, derivadas de la interpretación del
principio de consecutividad, y que no desconocen el contenido del inciso
segundo del artículo 160 Superior: (i) Tanto las comisiones como las
plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido
propuestos durante el trámite legislativo, pues el acatamiento de dicha
obligación garantiza el cumplimiento de la regla de los cuatro debates
consagrada en el artículo 157 C.P.; (ii) Por lo tanto, ninguna célula
legislativa puede omitir el ejercicio de sus competencias y delegar el estudio
y aprobación de un texto propuesto en su seno a otra instancia del Congreso
para que allí se surta el debate sobre ese determinado asunto; (iii) La
totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que
las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse,
aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa en la que son
sometidas a consideración.  Ello con el fin de cumplir a cabalidad el principio
de consecutividad en la formación de las leyes[12].
(sentencia C-208 de 2005, MP, doctora Clara Inés Vargas Hernández)
Por consiguiente, este examen de constitucionalidad
debe hacerse a partir de (i) la descripción general del proceso surtido en cada
vuelta y en cada debate, con énfasis en lo ocurrido con el trámite de
aprobación del inciso noveno acusado; (ii) el análisis del procedimiento
descrito y, finalmente, (iii) las conclusiones que conducirán a la decisión.
4.1 Descripción general del proceso surtido en cada
vuelta y en cada debate, con énfasis en lo ocurrido con el inciso noveno del
artículo 1º del Acto legislativo 01 de 2005.
El Acto legislativo se identificó en su trámite así :
“Proyecto de Acto legislativo 034-127 acumulados 2004, Cámara/11 de 2004,
Senado.”
PRIMERA VUELTA
CAMARA
El Gobierno nacional presentó dos proyectos de Acto
legislativo que fueron publicados en la Gaceta 385 del 23 de julio de 2004 y en
la Gaceta 452 del 20 de agosto de 2004.
El primer proyecto fue publicado en la Gaceta 385 de
23 de julio de 2004, y presentado el día 20 de julio de 2004 por los Ministros
de Hacienda y Crédito Público y de la Protección Social con la respectiva
exposición de motivos (páginas 9 y 17). El texto es el siguiente :
“Proyecto de Acto legislativo número 34 de
2004 Cámara
por el cual se adiciona el artículo 48 de
la Constitución Política.
Artículo 1º. Se adicionan los siguientes incisos y parágrafo al
artículo 48 de la Constitución Política :
Con el fin de garantizar los derechos a las
generaciones presentes y futuras deberá procurarse la sostenibilidad financiera
del Sistema de Seguridad Social.
Los requisitos y beneficios pensionales
para todas las personas, serán los establecidos en la ley del Sistema General
de Pensiones. No podrá dictarse disposición alguna o invocarse acuerdos de
ninguna naturaleza, para apartarse de lo allí establecido.
Para adquirir el derecho a la pensión será
necesario cumplir con la edad, el tiempo de cotización y las demás condiciones
que señale la ley. Salvo lo dispuesto en el parágrafo transitorio, no habrá
regímenes pensionales especiales ni exceptuados, con excepción del aplicable a
la fuerza pública, ni pensiones obligatorias superiores a 25 salarios mínimos
mensuales legales vigentes.
Las personas a las que se les reconozca
pensión a partir de la entrada en vigencia del presente acto legislativo no
podrán recibir más de trece (13) mesadas pensionales al año.
El mínimo vital para fines de pensión será
equivalente al salario mínimo legal vigente.
Parágrafo transitorio. Las reglas
especiales en materia pensional incluidas en pactos, convenciones colectivas de
trabajo o acuerdos válidamente celebrados, que estén rigiendo al entrar en
vigencia el presente acto legislativo, se mantendrán por el término
inicialmente convenido del pacto, convención o acuerdo y en todo caso perderán
vigencia el 31 de diciembre de 2007. La vigencia de los regímenes pensionales
especiales o exceptuados expirará el 31 de diciembre del año 2007. No obstante
lo anterior, el régimen especial del Presidente de la República expirará a
partir de la vigencia del presente Acto Legislativo. En todo caso se respetarán
los derechos legalmente adquiridos.
Artículo 2º. El presente Acto Legislativo rige a partir de la
fecha de su publicación.”
En la Gaceta 452 de 20 de agosto de 2004 obra el otro
proyecto de Acto legislativo 127 de 2004. Fue presentado a la Cámara de
Representantes el 19 de agosto de 2004 por el Presidente de la República y los
Ministros de Hacienda y Crédito Público y de la Protección Social (pág. 9). El
texto es el siguiente :
“Proyecto de Acto legislativo número 127 de
2004 Cámara
por el cual se adiciona el artículo 48 de
la Constitución Política
Artículo 1º. Se adicionan los siguientes
incisos al artículo 48 de la Constitución Política :
Con el fin de garantizar los derechos a las
generaciones presentes y futuras deberá procurarse la sostenibilidad financiera
del Sistema de Seguridad Social.
Los requisitos y beneficios pensionales
para todas las personas serán los establecidos en las leyes del Sistema General
de Pensiones. No podrá dictarse disposición alguna o invocarse acuerdos de
ninguna naturaleza, para apartarse de lo allí establecido.
Para adquirir el derecho a la pensión será
necesario cumplir con la edad, el tiempo de cotización y las demás condiciones
que señale la ley. Salvo lo dispuesto en le último inciso del presente acto, no
habrá regímenes pensionales especiales ni exceptuados, con excepción del
aplicable a la fuerza pública, ni pensiones obligatorias superiores a 25
salarios mínimos mensuales legales vigentes.
Las personas a las que se les reconozca
pensión a partir de la entrada en vigencia del presente acto legislativo no
podrán recibir más de trece (13) mesadas pensionales al año.
El mínimo vital para fines de pensión será
equivalente al salario mínimo legal vigente.
Las reglas especiales en materia pensional
incluidas en pactos, convenciones colectivas de trabajo o acuerdos válidamente
celebrados, que estén rigiendo al entrar en vigencia el presente acto
legislativo, se mantendrán por el término inicialmente convenido del pacto,
convención o acuerdo y en todo caso perderán vigencia el 31 de diciembre del
año 2007. La vigencia de los regímenes pensionales de transición, los
especiales, los exceptuados así como cualquier otro distinto al establecido de
manera permanente en las reglas generales de la Ley 100 de 1993 y sus reformas
expirará el 31 de diciembre del año 2007. No obstante lo anterior, el régimen
especial del Presidente de la República expirará a partir de la vigencia del
presente acto legislativo.
No hay derechos adquiridos a la
inmutabilidad de la ley. El legislador podrá siempre modificar el régimen
pensional sin que deba respetar expectativas, pero no podrá desconocer derechos
adquiridos, esto es aquellos que se tienen por haberse cumplido los supuestos
de hecho previstos en la norma vigente antes de la expedición de la nueva ley,
de conformidad con lo dispuesto en el inciso tercero de la presente reforma
constitucional.
Artículo 2º. El presente acto legislativo
rige a partir de la fecha de su publicación.”
Es de observar que la exposición de motivos de ambos
proyectos coinciden en términos generales, pero para el segundo, obra la
siguiente explicación :
“Ahora bien, como se señaló la Constitución
estableció que al Congreso correspondía regular el régimen pensional. Sin
embargo, recientemente la honorable Corte Constitucional consideró, según se
desprende del texto del comunicado de prensa, que existía un derecho al régimen
de transición, por lo cual no podía ser modificado por el Congreso. Dicha
decisión afecta entonces la posibilidad de que el Congreso adopte reformas para
asegurar la sostenibilidad financiera del régimen pensional, por lo cual es
necesario precisar en la Constitución el alcance de la competencia del
legislador en esta materia.” (Gaceta 452 de 2004, pág. 2)
En la Gaceta 593 de 5 de octubre de 2004 se publicó la
ponencia para primer debate en la Comisión primera Constitucional (página 1 y
ss.). Allí se precisó que el Gobierno nacional radicó los dos Proyectos de Acto
legislativo los días 20 de julio y 19 de agosto de 2004; que el proyecto 034,
Cámara, fue posteriormente acumulado al 127, Cámara; que los mencionados
proyectos fueron estudiados y debatidos por los ponentes de la Comisión
permanente y debatidos en audiencias públicas celebradas en Bogotá los días 8 y
30 de septiembre y 4 de octubre de 2004, audiencias  convocadas mediante
Resolución 06 de 29 de septiembre de 2004. Obra también el Pliego de
modificaciones propuesto para primer debate y el Texto definitivo para primer
debate, páginas 6 y 7.
En la Gaceta 596 de 2004, de 5 de octubre de 2004,
consta el Informe de ponencia para primer debate de los proyectos de Acto
legislativo acumulados nos. 034 y 127 de 2004, Cámara. También el texto del
Pliego de modificaciones propuesto para primer debate y el correspondiente
Texto propuesto para primer debate. (págs. 7 y 8). Esto obedece a que se
presentaron dos ponencias.
En la Gaceta 750 de 25 de noviembre de 2004, obra el
Acta 16 de la sesión del 6 de octubre de 2004 de la Comisión primera de la
Cámara, en la que aparece que se cita para el 7 de octubre para debatir y votar
el proyecto. (pág. 24)
La Gaceta 751 de 25 de noviembre de 2004 contiene el
Acta 17 de la sesión del 7 de octubre de 2004 de la Comisión primera de la
Cámara en la que consta que como no hubo quórum se cita nuevamente para el
próximo martes -12 de octubre-. En la misma Gaceta obra el Acta 18 de la sesión
del 12 de octubre de 2004 en la que consta que no se discutió el proyecto de
Acto legislativo debido a un error en la hora de la sesión. Por consiguiente se
cita para el 13 de octubre de 2004.
En la Gaceta 837 del 22 de diciembre de 2004 consta el
Acta 19 correspondiente a la sesión del 13 de octubre de 2004 de la Comisión
primera de la Cámara, en donde se presentan y resuelven los impedimentos. Se
lee que se inició la discusión y, entre otros temas, aparece la preocupación de
algunos Representantes sobre las pensiones reconocidas en forma fraudulenta,
recordándose el caso de Foncolpuertos. Se mencionó la posibilidad de incluir la
posibilidad de establecer el  camino de la suspensión del pago de la pensión
como solución al problema (pág. 52). En razón de la hora, se convocó sesionar
para el día siguiente -14 de octubre de 2004, a las “0, 0, cinco minutos”.
La Gaceta 838 de fecha 22 de diciembre de 2004,
contiene el Acta 20 de la sesión del 14 de octubre. En ella se discutió y
aprobó el proyecto de Acto legislativo. Obra en esta Gaceta la siguiente
proposición :
“Proposición aditiva
Agréguese al parágrafo 1º, del artículo 1º
del proyecto en discusión, el siguiente inciso :
“Inciso. Las pensiones sin arreglo a la
ley, son inaplicables.”
Esta proposición está suscrita por la Representante
Nancy Patricia Gutiérrez Castañeda, que explicó lo siguiente :
(…)
“Yo quiero simplemente dar una explicación,
este inciso se redactó para tratar de cerrar la posibilidad que se presenta en
algunas entidades territoriales (…) a efectos de que ninguna clase de estas
normas especiales que no hayan sido derivadas de la ley, puedan tener
aplicación.” (pág. 12)
Esta proposición fue aprobada y así quedó incluida en
la ponencia para segundo debate.
En la Gaceta 642 de 22 de octubre de 2004, obra la
ponencia para segundo debate del proyecto de Acto legislativo (21 de octubre de
2004). Allí se señala que se presentaron a consideración de la Comisión Primera
de la Cámara dos ponencias favorables, con algunas variaciones que permiten
llegar a unos acuerdos de texto único, texto que fue el finalmente aprobado por
la Comisión primera de la Cámara, en reunión de fecha 13 de octubre de 2004. Se
consigna que no obstante, los ponentes Carlos A. Piedrahita, Griselda Y.
Restrepo y Lucio Muñoz M. hicieron observaciones y dejaron constancias.
Consta en la Gaceta en mención el Texto propuesto por
los ponentes para segundo debate al proyecto de Acto legislativo, donde se lee
en la pág. 3, como inciso 8 lo siguiente :
“Las pensiones reconocidas sin arreglo a
la ley son inaplicables.”
Se consigna además en la Gaceta que el proyecto fue
aprobado en la Comisión primera, según Actas 19 y 20 de los días 13 y 14 de
octubre de 2004 (secretario de la Comisión primea constitucional).
La Gaceta 645 de 25 de octubre de 2004 contiene el
Informe de ponencia para segundo debate de Acto legislativo. Constan los
impedimentos de algunos de los ponentes que fueron negados por la Comisión
Primera Constitucional en el desarrollo del primer debate. Se advierte que para
el debate en plenaria se pone nuevamente en consideración el asunto. En las
págs. 10 y 11 se encuentra el Texto aprobado en Comisión al proyecto de Acto
legislativo en el que se lee el mismo texto respecto de las pensiones
reconocidas sin arreglo a la ley, que son inaplicables.
En la Gaceta 729 de fecha 22 de noviembre de 2004
consta el Acta 138 correspondiente a la sesión Plenaria de la Cámara en la que
se encuentra publicado el anuncio previo a la sesión del 26 de octubre de 2004
(pág. 43).
La Gaceta 818 de 14 de diciembre de 2004 contiene el
Acta 139 de la sesión Plenaria de la Cámara, del 26 de octubre de 2004. En las
páginas 14 y 15 se expresa que hay dos ponencias y, en ese momento, sólo se
había repartido una de ellas, la otra se estaba repartiendo. Se indaga sobre si
hay quórum y se pregunta si se puede discutir sin que exista quórum. Se leen
los impedimentos. Se inicia el debate, pero finalmente se cita para el próximo
martes siguiente (2 de noviembre de 2004). (pág. 24).
En la Gaceta 832 del 21 de diciembre de 2004 contiene
el Acta 141 de la sesión Plenaria de la Cámara de fecha 2 de noviembre de 2004.
En las páginas 26 y 27, en la intervención de uno de los ponentes se lee lo
siguiente :
“En la Comisión Primera, se adicionó una
frase que algunos consideramos innecesaria, pero que otras personas
consideraron que debería ir en el texto constitucional y es la relacionada con
“las pensiones reconocidas sin arreglo a la ley son inaplicables”, esto para
evitar que algunas pensiones que han sido reconocidas fraudulentamente, no
puedan en un momento dado la autoridad respectiva mientras se fallan
definitivamente los procesos, proceder a la suspensión del pago de esas
pensiones, se quiere que cuando esas pensiones han sido reconocidas en forma
fraudulenta se pueda suspender el pago de la mesada, eso es lo que explicaron
quienes incluyeron esta frase en la norma constitucional que se propone.”
Obra, además, la solicitud de impedimentos, el informe
de la Comisión Accidental en el sentido de que no existe ni se presenta
conflicto de intereses, que se votó cada impedimento y por mayoría fueron
negados. Consta la discusión y votación. Quedó aprobado para que continúe en su
trámite en la primera vuelta en el Senado y que volverá a la Cámara en la
segunda vuelta.
Gaceta 698 de 12 de noviembre de 2004 contiene el
Texto definitivo al proyecto de Acto legislativo, página 24. Obra la siguiente
constancia suscrita el 3 de noviembre de 2004 por los ponentes :
“En sesión plenaria del día 2 de noviembre
de 2004, fue aprobado en segundo debate (primera vuelta) el texto definitivo
del Proyecto de Acto legislativo número 034, 127 acumulados de 2004 Cámara, por
el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política. Esto con el
fin de que el citado proyecto de acto legislativo siga su curso legal y
reglamentario en el Senado de la República y de esta manera dar cumplimiento
con lo establecido en el artículo 182 de la Ley 5ª de 1992. Lo anterior según
consta en el acta de sesión plenaria número 141 de 2 de noviembre de 2004.”
(pág. 24)
Consta en la Gaceta en mención que el Texto definitivo
contiene el siguiente inciso : “Las pensiones reconocidas sin arreglo a la ley
son inaplicables.”
PRIMERA VUELTA
SENADO
En la Gaceta 739 del 23 de noviembre de 2004 se
publican dos Ponencias para primer debate en Comisión del Senado. En la primera,
los ponentes explican el trámite surtido en la Cámara de Representantes, las
diferencias, los desacuerdos en las ponencias y finalmente el texto aprobado
con algunas modificaciones respecto del original, pero conservando la esencia
de la propuesta gubernamental. Obra el texto aprobado por la Cámara en el que
figura el inciso que dice : “Las pensiones reconocidas sin arreglo a la ley son
inaplicables.” A continuación de las consideraciones se presenta el Pliego de
modificaciones propuesto (pág. 6), en el que el inciso en mención también
aparece.
En la otra ponencia, los Senadores proponen unas
modificaciones al Texto de Acto legislativo aprobado en la Cámara, dentro de
las cuales se encuentra la propuesta del siguiente inciso :
“La ley establecerá un procedimiento breve
y sumario para la revisión de las pensiones reconocidas sin el cumplimiento de
los requisitos legales o con abuso del derecho.” (pág. 10)
Explican los ponentes que :
“En este inciso se precisan los conceptos
que pueden dar lugar a la modificación del régimen pensional (…) para
puntualizar la necesidad de dotar a las entidades reconocedoras de pensiones de
mecanismos eficaces y expeditos para dejar sin efecto aquellas pensiones
obtenidas de manera fraudulenta.”
En la Gaceta 596 del 6 de octubre de 2004 se publicó
otra ponencia y el Informe para ponencia para primer debate. Consta lo ocurrido
en las Audiencias públicas llevadas a cabo los días 25 de agosto, 30 de
septiembre y 4 de octubre de 2004. Además, el pliego de modificaciones al
proyecto y el texto propuesto.
La Gaceta 30 de 7 de febrero de 2005 contiene el Acta
27 de la sesión de la Comisión primera del Senado de fecha 24 de noviembre de
2004, en la que se anuncia que este proyecto de Acto legislativo se considerará
y votará en la próxima sesión. (pág. 19).
En la Gaceta 31 de 7 de febrero de 2005 consta el Acta
28 correspondiente a la sesión de la Comisión primera de fecha 25 de noviembre
de 2004, en donde se anuncia que este proyecto se discutirá y votará en la
próxima sesión. (pág. 23). Esta quedó convocada para el 29 de noviembre de
2004.
La Gaceta 32 del 7 de febrero de 2005 contiene el Acta
29 de la sesión de Comisión primera del Senado, de fecha 29 de noviembre de
2004. Iniciado el debate, obra en la página 42 sobre el procedimiento breve, lo
siguiente :
“La Presidencia dispone que se continúe con
el inciso 7 y concede el uso de la palabra al honorable Senador Héctor Helí
Rojas :
El siguiente inciso dice de la ponencia
señor Presidente :
“Las pensiones reconocidas sin arreglo a la
ley son inaplicables”
La Presidencia abre la discusión del inciso
leído y concede el uso de la palabra al honorable Senador Mario Uribe Escobar :
Nosotros antes tenemos la propuesta, la
propuesta de un inciso que es la que se refiere a pactos, yo no tengo ningún
inconveniente referirme a eso. Lo votamos después. La propuesta nuestra dice :
“La ley establecerá un procedimiento breve
y sumario para la revisión de las pensiones reconocidas sin el cumplimiento de
los requisitos legales o con abuso del derecho”.
Esta es una norma muy parecida a la norma a
una norma del referendo. Nos parece más apropiada con todo respeto que la
aprobada en la Cámara de Representantes y en la cual insisten los Senadores
Piñacue y Rojas que habla de las pensiones reconocidas sin arreglo a la ley son
inaplicables. (…)” (se subraya)
En la página 48 se lee que se convoca para el 30 de
noviembre la discusión y votación de este proyecto.
La Gaceta 33 del 7 de febrero de 2005 contiene el Acta
30 de la sesión de la Comisión primera del Senado de fecha 30 de noviembre de
2004 en la que se aprueba el texto al proyecto de Acto legislativo para segundo
debate. En este texto final figura el inciso del procedimiento breve al que se
hizo referencia.
En la Gaceta 28 fecha 7 de febrero de 2005 contiene el
Acta 27 de la Plenaria del Senado de fecha 13 de diciembre de 2004. Allí consta
la lectura de ponencias y consideración en segundo debate del Acto legislativo
y se anuncia que el día 14 de diciembre de 2004 se discutirá y votará el
proyecto. (pág. 26)
La Gaceta 29 del 7 de febrero de 2005 contiene el Acta
28 de la sesión del 14 de diciembre de la Plenaria del Senado en donde se
aprueba en primera vuelta el proyecto de Acto legislativo, con el texto del
inciso como fue aprobado :
“La ley establecerá un procedimiento breve
y sumario para la revisión de las pensiones reconocidas sin el cumplimiento de
los requisitos legales o con abuso del derecho”.
COMISION DE CONCILIACION :
En la Gaceta 823 de 14 de diciembre de 2004 obra el
Acta de Conciliación al proyecto de Acto legislativo (pág. 6). Allí consta que
en la fecha se reunieron los Senadores y Representantes designados con el fin
de conciliar el texto del proyecto en mención. En el texto conciliado se lee,
entre otros puntos, el siguiente inciso :
“La ley establecerá un procedimiento breve
para la revisión de las pensiones reconocidas sin el cumplimiento de los
requisitos legales o con abuso del derecho.”
En la Gaceta 824 del 14 de diciembre de 2004, en la
página 4 está publicada el Acta de conciliación de este proyecto de Acto
legislativo.
En la Gaceta 18 del 2 de febrero de 2005 obra el Acta
154 del 14 de diciembre de 2004 donde se publicó el anuncio previo del Acta de
conciliación.(pág. 59). Aunque aparece como proyecto de ley, se hace referencia
a este Acto legislativo.
La Gaceta 51 de fecha 15 de febrero de 2005 contiene
el Acta 155 de la sesión  Plenaria de la Cámara de Representantes del 15 de
diciembre de 2004. En la página 50 se señala que se pone en consideración de la
Plenaria el Acta de conciliación, se abre a discusión y existen algunas
intervenciones. Finalmente consta que la plenaria aprueba el informe y el acta
de conciliación (pág. 52)
En la Gaceta 28 del 7 de febrero de 2005 consta el
Acta 27 de la sesión de la Plenaria del Senado en la que cita para la próxima
sesión (pág. 12). Sesión que se llevó a cabo el 15 de diciembre de 2004.
En la Gaceta 36 del 8 de febrero de 2005 consta el
Acta 29 de la Plenaria del Senado de fecha 15 de diciembre de 2004, en la que
está el Informe de conciliación del proyecto de Acto legislativo y el Acta de
conciliación aprobada. (pág. 9)
PUBLICACION DEL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO POR EL
GOBIERNO EN CUMPLIMIENTO DEL ARTICULO 375 DE LA CONSTITUCION.
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 375 de
la Constitución, el Gobierno nacional profirió el Decreto 100 del 20 de enero
de 2005, que fue publicado en el Diario Oficial No. 45.798 de 21 de enero de
2005.
A renglón seguido de las consideraciones sobre el
trámite hasta ese momento surtido en el Congreso, el Decreto en mención ordenó
la publicación del Proyecto de Acto legislativo número 034 de 2004 Cámara,
acumulado con el Proyecto de Acto legislativo número 127 de 2004 Cámara, número
011 de 2004 Senado, por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución
Política, cuyo texto es el siguiente:
“Texto Definitivo aprobado en las sesiones
plenarias del honorable Senado de la República y la honorable Cámara de
Representantes realizadas el 15 de diciembre de 2004 del Proyecto de Acto
legislativo número 034 de 2004 Cámara, acumulado con el Proyecto de Acto
legislativo número 127 de 2004 Cámara, número 011 de 2004 Senado, por el cual
se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO NUMERO...
(Primera Vuelta)
por el cual se adiciona el artículo 48 de
la Constitución Política.
El Congreso de la República de Colombia
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Se adicionan los siguientes
incisos y parágrafos al artículo 48 de la Constitución Política:
La seguridad social será equitativa y
financieramente sostenible.
Sin perjuicio de los descuentos o
deducciones ordenados por la ley, por ningún motivo podrá congelarse ni
reducirse el valor de la mesada pensional legalmente reconocida.
Los requisitos y beneficios pensionales
para todas las personas serán los establecidos en la ley. A partir de la
vigencia del presente acto legislativo, solamente la Fuerza Pública y el
Presidente de la República tendrán un régimen especial.
En materia pensional se respetarán los
derechos adquiridos. Para adquirir el derecho a una pensión de jubilación o de
vejez se requiere haber cumplido con la edad, el tiempo de servicios o de
cotización o acumular el capital necesario según la ley. La ley establecerá los
requisitos para adquirir el derecho a una pensión de invalidez o de
sobrevivencia.
Las personas cuyo derecho a la pensión se
cause a partir de la entrada en vigencia del presente acto legislativo no
podrán recibir más de trece (13) mesadas pensionales al año.
Ninguna pensión podrá ser inferior al
salario mínimo legal mensual vigente, dicho valor equivaldrá al mínimo vital
para fines de pensión.
La ley establecerá un procedimiento breve
para la revisión de las pensiones reconocidas sin el cumplimiento de los
requisitos legales o con abuso del derecho.
A partir de la vigencia del presente Acto
Legislativo no podrán establecerse en pactos, convenciones colectivas de
trabajo, laudos o acto jurídico alguno, condiciones pensionales diferentes a
las establecidas en la ley.
Parágrafo 1o. A partir del 31 de julio de
2010, no podrán causarse pensiones superiores a 25 salarios mínimos mensuales
legales vigentes con cargo a recursos de naturaleza pública.
Parágrafo transitorio 1o. El régimen
pensional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales vinculados
al servicio público educativo oficial será el establecido para el magisterio en
las disposiciones legales vigentes con anterioridad al 27 de junio de 2003 y lo
preceptuado en el artículo 81 de la Ley 812 de 2003. Los docentes que se hayan
vinculado o se vinculen a partir de esa fecha tendrán los derechos pensionales
de prima media establecidos en la ley en los términos del artículo 81 de la Ley
812 de 2003.
Parágrafo transitorio 2o. Las reglas de
carácter pensional vigentes a la fecha de este acto legislativo contenidas en
pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos o acuerdos válidamente
celebrados, se mantendrán por el término inicialmente estipulado. En todo caso
perderán vigencia el 31 de julio del año 2010.
Parágrafo transitorio 3o. La vigencia de
los regímenes pensionales especiales, los exceptuados, así como cualquier otro
distinto al establecido de manera permanente en la ley expirará el 31 de julio
del año 2010.
Parágrafo transitorio 4o. El régimen de
transición establecido en la Ley 100 de 1993, no podrá extenderse más allá del
31 de julio de 2010.
ARTÍCULO 2o. El presente acto legislativo
rige a partir de la fecha de su promulgación.” (se subraya)
SEGUNDA VUELTA
CAMARA
La Gaceta 184 del 18 de abril de 2005 contiene las ponencias
para primer debate –segunda vuelta- al proyecto de Acto legislativo (pág. 3) y
el Texto conciliado en primera vuelta. Aparece lo relativo al procedimiento
breve para la revisión de pensiones. Señala lo pertinente a la Audiencia
pública convocada por la Comisión primera de la Cámara para el día 17 de marzo
de 2005 y las intervenciones que hubo.
En la Gaceta 264 del 17 de mayo de 2005 obra el Acta
42 de la sesión  de la Comisión primera de la Cámara de fecha 19 de abril de
2005, en el que se anuncia la discusión y votación del proyecto de Acto
legislativo en la próxima sesión (pág. 11), y se convoca para el día siguiente
-20 de abril de 2005.
Gaceta 265 del 17 de mayo de 2005 en la que consta el
Acta 43 del 20 de abril de 2005 de la Comisión primera de la Cámara donde se
discutió y aprobó todo el proyecto de Acto legislativo en Comisión. En el
debate surgió la duda sobre la aprobación del inciso del procedimiento breve,
que el texto fue objeto de conciliación. Se aludió también que este procedimiento
ya existe en la Ley 797 de 2003 y que se retiraba la propuesta de inclusión del
inciso.
En la Gaceta 218 del 27 de abril de 2005 se publicó el
Informe de ponencia para segundo debate, el pliego de modificaciones y el texto
propuesto para segundo debate. Se encuentra consignado en el pliego de
modificaciones  sobre el procedimiento breve, lo siguiente :
“Este inciso había sido retirado por los
ponentes para quinto debate por considerar que este procedimiento ya estaba
establecido en el Código Contencioso Administrativo. Sin embargo, durante el
debate en la Comisión se acordó trabajar en el tema para la plenaria. La
comisión de ponentes decidió incluir esta redacción para la plenaria, con la
advertencia de que se estudiará el procedimiento que actualmente se establece
en el Código Contencioso Administrativo.” (págs. 10 y 11)
En la Gaceta 336 del 8 de junio de 2005 obra el Acta
163 del 3 de mayo de 2005 de la sesión Plenaria de la Cámara en la que se cita
el día 5 de mayo de 2005 para la discusión y votación del proyecto de Acto
legislativo. (pág. 40)
La Gaceta 387 de 20 de junio de 2005 contiene el Acta
165 del 5 de mayo de 2005 de la sesión Plenaria de la Cámara en la que se
discute el proyecto y se inicia la votación. Se convoca para el día 10 de mayo
de 2005.
La Gaceta 354 del 13 de junio de 2005 tiene el Acta
166 del 10 de mayo de 2005, de la sesión Plenaria de la Cámara. Continúa la
discusión y votación y en la página 61 aparece anunciado que se continúa el 11
de mayo de 2005 con la discusión y votación.
Respecto de la discusión del inciso objeto de esta
acusación, vale la pena transcribir apartes de la misma. Aclarando que en ese
momento del trámite, el inciso decía :
“La ley establecerá un procedimiento breve
para la revisión de las pensiones reconocidas sin el cumplimiento de los
requisitos legales o con abuso del derecho.”
Nuevamente se planteó que existe una norma legal. Se
presentó una proposición para votar negativamente este inciso, pero no se
aprobó. Y, a su vez, se presentó una aditiva del Representante Gustavo Petro en
el sentido de adicionar el inciso no sólo a las pensiones reconocidas sin al
cumplimiento de los requisitos legales o con abuso del derecho “o en las
convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados.” Obra en las páginas
40 y 41 que esta adición fue aprobada, quedando el inciso en los siguientes
términos :
“La ley establecerá un procedimiento breve
para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el
cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y
laudos arbitrales válidamente celebrados”.
Es de observar que este es el texto que quedó
definitivamente en el Acto legislativo.
La Gaceta 439 del 22 de julio de 2005 contiene el Acta
167 correspondiente a la sesión Plenaria del 11 de mayo de 2005 en la que se
continuó la discusión y votación del proyecto. Obra en la página 42 la
certificación de la votación.
SEGUNDA VUELTA
SENADO
La Gaceta 287 del 25 de mayo de 2005 contiene la
ponencia para primer debate –segunda vuelta- en la Comisión primera Senado. Los
ponentes señalan que respaldan el artículo 1º del proyecto como fue aprobado en
la Cámara de Representantes, con algunas modificaciones que ponen de presente.
Se observa que las modificaciones no recaen sobre el inciso acusado.
En la Gaceta 296 del 26 de mayo de 2005 está publicado
el informe de ponencia para primer debate –segunda vuelta- en la Comisión del
Senado. Se incluye el texto del inciso sobre el procedimiento breve y la
explicación correspondiente.
En la Gaceta 504 del 8 de agosto de 2005 obra el Acta
44 de la sesión de la Comisión primera del Senado de fecha 25 de mayo de 2005
en la que se anuncia la discusión y votación del proyecto para el día 31 de
mayo de 2005. (págs. 59 y 72)
La Gaceta 535 del 18 de agosto de 2005 incluye el Acta
45 de la sesión de la Comisión primera del Senado de fecha 31 de mayo en la que
se inició la discusión y votación del proyecto.
Consta en esta Gaceta que se discutió ampliamente el
punto del procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas
fraudulentamente. Por tal razón se presentaron 2 propuestas y fue aprobada una
de ellas con el siguiente texto :
“La ley establecerá un procedimiento breve
para la revisión de las pensiones que no hubiesen sido reconocidas conforme a
derecho.” (pág. 38)
Se anunció continuar la discusión y votación para la
siguiente sesión -1º de junio de 2005.
La Gaceta 533 del 18 de agosto de 2005 contiene el
Acta 46 correspondiente a la sesión de la Comisión primera del Senado del 1º de
junio de 2005. Finalizó la discusión y votación. En el texto aprobado figura
que el inciso es el que se transcribió atrás, es decir, el que señala que “La
ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones que no
hubiesen sido reconocidas conforme a derecho”. (pág. 19)
La Gaceta 339 del 9 de junio de 2005 publica la
ponencia para segundo  debate en Plenaria del Senado, con el texto aprobado en
la Comisión primera del Senado, que es el que se transcribió en el párrafo
anterior y así se consignó en el pliego de modificaciones.
La Gaceta 473 del 3 de agosto de 2005 contiene el Acta
de la sesión Plenaria del Senado de fecha 9 de junio de 2005, en la que se
anuncia que este proyecto se debatirá y aprobará en la siguiente sesión
Plenaria -13 de junio de 2005 (págs. 23 y 28)
La Gaceta 497 del 8 de agosto de 2005 contiene el Acta
50 de la sesión Plenaria del Senado de fecha 14 de junio de 2005, donde consta
que se inició la discusión y votación del proyecto, y se anuncia que continuará
en el día siguiente -15 de junio de 2005.
En la Gaceta 476 del 3 de agosto de 2005 consta el
Acta 51 de la sesión Plenaria del Senado de fecha 15 de junio de 2005. En la
página 31 obra que se inicia la discusión del inciso sobre el procedimiento
breve en pensiones fraudulentas, con el contenido aprobado por la Comisión del
Senado –segunda vuelta. Inciso que, se recuerda, dice : “La ley establecerá un
procedimiento breve para la revisión de las pensiones que no hubiesen sido
reconocidas conforme a derecho”. Se precisa que es la fórmula sugerida por el
Senador Carlos Gaviria y que fue la aprobada. Sin embargo, el Senador Héctor
Helí Rojas presenta como sustitutiva la aprobada en la Cámara de Representantes
(págs. 33 y ss). El coordinador de ponentes manifiesta :
“Con los Senadores Gaviria, Héctor Helí
Rojas y Darío Martínez hemos convenido presentarles a ustedes este texto
sustitutivo del que está en discusión, recogiendo las inquietudes que se han
presentado en la discusión. En la Comisión Primera del Senado, advierto, no nos
pudimos poner de acuerdo acerca de si el procedimiento debería ser judicial o
administrativo o debería ser tanto lo uno como lo otro.
(…) Dice lo siguiente :
“El Legislador establecerá un procedimiento
judicial breve y las causales para la revisión de las pensiones que no hubiesen
sido reconocidas de conformidad con la ley, pactos, convenciones colectivas o
laudos válidamente celebrados”. (pag. 36)
Aparece la aprobación en la página 39 de la propuesta
que contiene este último texto.
En la pág 51 aparece el anuncio continuar en la
próxima sesión -16 de junio de 2005 la discusión y votación de este proyecto.
En la Gaceta 433 del 15 de julio de 2005 consta el
Acta 52 de la sesión Plenaria del Senado de fecha 16 de junio de 2005 que
aprobó en segunda vuelta los incisos pendientes de discusión y votación.
En la Gaceta 521 del 12 de agosto de 2005 se publica
el Acta 53 de la sesión Plenaria del Senado de fecha 17 de junio de 2005 en el
que se aprueban las Actas de Plenaria 50, 51 y 52.
COMISION DE CONCILIACION
En las Gaceta 382 y 383 del 17 de junio de 2005, del
Senado y la Cámara respectivamente, consta el Informe de Conciliación al proyecto
de Acto legislativo. Los Senadores y Representantes integrantes de la Comisión
Accidental de Conciliación señalan que someten a las Plenarias el texto
conciliado y de esta manera “dirimir las discrepancias existentes entre los
textos aprobados por las respectivas Plenarias realizadas el 5 de mayo de 2005
y le 14 de junio de 2005”
Respecto del inciso 9º que es el objeto de esta
demanda, consta lo siguiente:
“Inciso 9º. Este inciso en la numeración
del Senado de la República corresponde al inciso 8º de la Cámara de
Representantes (C).
Se acoge el texto de la Cámara de
Representantes.
“La ley establecerá un procedimiento breve
para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el
cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y
laudos arbitrales válidamente celebrados.” (pág. 2)
En la Gaceta 515 del 10 de agosto de 2005 está
incluida el Acta 183 de la sesión Plenaria de la Cámara, de fecha 17 de junio
de 2005, en la que se anuncia la votación del Acta de Conciliación del proyecto
para el próximo lunes -20 de junio de 2005.
En Gaceta 505 del 8 de agosto de 2005 consta el Acta
184 de la sesión Plenaria de la Cámara de fecha 20 de julio de 2004.
Obran algunas intervenciones sobre el proyecto y el
texto conciliado. Se lee una constancia. La Plenaria aprueba el texto
conciliado. (págs. 44 y 45)
En la Gaceta 521 del 12 de agosto de 2005 está
publicada el Acta 53 de la sesión Plenaria del Senado de fecha 17 de junio de
2005. En la página 29 se anuncia que se discutirá y votará la conciliación a
este proyecto de Acto legislativo. Se citó para el 20 de junio de 2005.
La Gaceta 522 del 12 de agosto de 2005 contiene el
Acta 54 de la sesión Plenaria del Senado de fecha 20 de junio de 2005, en donde
se observa que la discusión del texto conciliado se centró principalmente en el
régimen prestacional de los docentes del sector público, el tope de los 25
salarios, la mesada y las fechas fijadas para entrar a regir el Acto
legislativo. Aparte de la presentación del ponente que aludió a todos los
incisos del proyecto, nada más se dijo sobre el inciso 9º. El Acta de
conciliación se aprobó como consta en la página 59. Obran las explicaciones al
voto negativo de algunos Senadores respecto de algunos incisos aprobados,
explicaciones que no corresponden al procedimiento breve aprobado.
4.2 ANALISIS Y CONCLUSIONES DEL TRAMITE DESCRITO EN EL
PUNTO ANTERIOR.
De todo el recuento detallado del trámite surtido en
los 8 debates en el Congreso de la República, la Corte analiza lo siguiente :
Existieron dos proyectos de Acto legislativo
presentado por el Gobierno nacional, que fueron acumulados, posteriormente, El
primer proyecto para adicionar el artículo 48 de la Constitución, publicado en
la Gaceta 385 del 23 de julio de 2004. El segundo, fue publicado en la Gaceta
452 del 20 de agosto de 2004.
Este segundo proyecto surgió a raíz de una sentencia
de la Corte Constitucional.
Los dos proyectos de Acto legislativo son semejantes
en sus primeros incisos, pero el penúltimo inciso tiene distinta redacción y el
último párrafo no existía en el primer proyecto.
De acuerdo con lo que obra en las Actas
correspondientes al primer debate en Comisión de la Cámara, en la primera
vuelta, la preocupación por las pensiones reconocidas en forma fraudulenta se
empezó a debatir en la sesión del 13 de octubre de 2004, Acta 19, según consta
en la Gaceta 837 de 2004. Como se advirtió en el punto anterior, en la página
52 de esta Gaceta, se mencionó la posibilidad de establecer la suspensión de la
mesada como una de las posibles soluciones a este problema.
El asunto se volvió a plantear en la sesión del día
siguiente, según el Acta 20 de la sesión de la Comisión primera de la Cámara,
de fecha 14 de octubre de 2004 –Gaceta 838 de 2004. En el desarrollo de la
discusión del proyecto de Acto legislativo, se aprobó la propuesta de la
Representante Nancy Patricia Gutiérrez para incluir el siguiente inciso :
“Las pensiones sin arreglo a la ley, son
inaplicables”.
Esto significa que para el primero de los 8 debates,
ya se incluyó la expresión antes trascrita. En efecto, desde el 14 de octubre
de 2004, en la primera vuelta, el proyecto aprobado por la Comisión primera de
la Cámara para segundo debate en la Plenaria de la Cámara, contenía un inciso
del siguiente tenor : “Las pensiones sin arreglo a la ley, son inaplicables”.
¿Qué ocurrió en la Plenaria de la Cámara, primera
vuelta?
En razón de que se presentaron dos ponencias, consta
en la Gaceta 642 del 22 de octubre de 2004 que se hicieron acuerdos que
permitieron llegar a un texto único propuesto por los ponentes para el segundo
debate en la Plenaria de la Cámara, en el que consta el inciso en mención.
Con el mismo contenido fue aprobado este inciso en la
sesión Plenaria de la Cámara, Acta 141 del 2 de noviembre de 2004, según se
desprende del Texto definitivo del proyecto de Acto legislativo (Gaceta 832 de
2004). Los ponentes explicaron las razones que tuvo la Comisión para incluir
esta expresión, aunque manifestaron que como ponentes, la consideran
innecesaria. Sin embargo, en esta sesión se discutió y aprobó este inciso.
Entonces, como síntesis de lo ocurrido en la primera
vuelta en la Cámara, en relación con este tema, se tiene que en la primera
vuelta, primer debate en Comisión de la Cámara se aprobó el siguiente inciso
“Las pensiones sin arreglo a la ley son inaplicables”. Y en el segundo debate
de la Plenaria también se aprobó. Y esta aprobación fue producto de la
discusión surgida por la preocupación por las pensiones reconocidas
fraudulentamente.
Con posterioridad a lo sucedido en la primera vuelta
en la Cámara, al  iniciarse la primera vuelta en Comisión del Senado, se
presentaron dos ponencias. Una de ellas, en la que se proponen unas
modificaciones al texto aprobado en la Plenaria de la Cámara. Dentro de las
modificaciones propuestas está el siguiente inciso :
“La ley establecerá un procedimiento breve
y sumario para la revisión de las pensiones reconocidas sin el cumplimiento de
los requisitos legales o con abuso del derecho.” (pág. 10, Gaceta 739 de 2004)
Este texto fue aprobado tanto en la Comisión primera
del Senado como en la Plenaria, el 30 de noviembre y el 14 de diciembre de
2004, respectivamente, en la primera vuelta del trámite del Senado.
Al ser evidente que tanto en las Plenarias de la
Cámara como en el Senado se aprobaron textos distintos no sólo respecto del
asunto del procedimiento breve para las pensiones reconocidas irregularmente,
sino en relación con otros temas del proyecto, se conformó una Comisión de
Conciliación para dirimir las discrepancias. Sobre el inciso noveno, el texto
conciliado quedó del siguiente tenor :
“La ley establecerá un procedimiento breve
para la revisión de las pensiones reconocidas sin el cumplimiento de los
requisitos legales o con abuso del derecho.”
Como este texto conciliado contenido en el Acta de
Conciliación debía publicarse y someterse a aprobación de las Plenarias de cada
Cámara, obra en la Gaceta 824 del 14 de diciembre de 2004 el Acta correspondiente,
en cumplimiento del principio de publicidad.
A su vez, como se vio en el punto anterior, el Acta de
Conciliación fue publicado, anunciado (Acta 154 de la Cámara, del 14 de
diciembre de 2004, y Acta 27 Senado, del 13 de diciembre de 2004) y aprobado
por las Plenarias de la Cámara y el Senado, según las Actas 155, Cámara, y 29,
Senado, en las sesiones del 15 de diciembre de 2004.
Esto significa que en la primera vuelta, cumpliendo
los 4 debates correspondientes, fue aprobado el siguiente texto :
“La ley establecerá un procedimiento breve
para la revisión de las pensiones reconocidas sin el cumplimiento de los
requisitos legales o con abuso del derecho.”
Texto que fue incluido en la publicación ordenada por
el Gobierno nacional, en cumplimiento del artículo 375 de la Constitución,
mediante el Decreto 100 del 20 de enero de 2005.
Recuérdese que la disposición constitucional ordena al
Presidente de la República que aprobado en primer debate el proyecto de Acto
legislativo por la mayoría de los asistentes “el proyecto será publicado por el
gobierno”.
En conclusión : no prospera el cargo del actor que señaló que la
norma que contiene el procedimiento breve de que trata el inciso noveno “no fue
discutida o debatida en el primer período ordinario o legislatura”. Por el
contrario, el tema de las pensiones reconocidas sin el cumplimiento de la ley o
en forma fraudulenta sí fue discutido desde su inicio en el primer debate en
primera vuelta, en los debates surgidos en la Comisión primera de la Cámara
hasta su aprobación en las Plenarias de cada Cámara. Es decir, se surtió y
aprobó su inclusión, en forma completa, en los primeros cuatro debates de la
primera vuelta y en virtud de ello, está incluido en el texto publicado por el
Gobierno nacional,  en cumplimiento del artículo 375 de la Constitución.
Entonces, por este aspecto, se cumplió a cabalidad el
principio de consecutividad.
Otra cosa es que el texto no haya permanecido idéntico
al propuesto y aprobado en el primer debate de Cámara en Comisión al que
finalmente fue aprobado por las Plenarias de cada Cámara en el último debate.
En este punto, estamos hablando de verificar si se cumplió el principio de
identidad.
Haciendo omiso del contenido de las discusiones que se
surtieron en las Comisiones y Plenarias del Congreso alrededor del inciso que
contempla el procedimiento breve y de las referencias a las diferentes Actas y
Gacetas a las que se ha hecho alusión, el siguiente punto se centrará en
describir el texto aprobado en cada uno de los 8 debates, lo que permitirá
observar cómo fue evolucionando en su contenido, con el fin de comprobar si se
conservó la esencia del asunto.
Textos aprobados en cada debate respecto del
procedimiento breve para las pensiones irregularmente reconocidas :
Primera vuelta :
Primer debate Comisión primera de la Cámara : “Las
pensiones reconocidas sin arreglo a la ley, son inaplicables”.
Segundo debate Plenaria Cámara : “Las pensiones
reconocidas sin arreglo a la ley son inaplicables”.
Primer debate Comisión primera del Senado : “La ley
establecerá un procedimiento breve y sumario para la revisión de las pensiones
reconocidas sin el cumplimiento de los requisitos legales o con abuso del
derecho”.
Segundo debate Plenaria del Senado : “La ley
establecerá un procedimiento breve y sumario para la revisión de las pensiones
reconocidas sin el cumplimiento de los requisitos legales o con abuso del
derecho”.
Texto conciliado por la Comisión de Conciliación y
aprobado por las Plenarias de cada Cámara : “La ley establecerá un
procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas sin el
cumplimiento de los requisitos legales o con abuso del derecho”.
Texto publicado por el Gobierno nacional al final de
la primera vuelta : “La ley establecerá un procedimiento breve para la revisión
de las pensiones reconocidas sin el cumplimiento de los requisitos legales o
con abuso del derecho”.
Segunda vuelta :
Primer debate Comisión primera de la Cámara : “La ley
establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones
reconocidas sin el cumplimiento de los requisitos legales o con abuso del derecho”.
Segundo debate Plenaria de la Cámara : “La ley
establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones
reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos
establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente
celebrados”.
Primer debate Comisión primera del Senado : “La ley
establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones que no
hubiesen sido reconocidas conforme a derecho”.
Segundo debate Plenaria del Senado : “El Legislador
establecerá un procedimiento judicial breve y las causales para la revisión de
las pensiones que no hubiesen sido reconocidas de conformidad con la ley,
pactos, convenciones colectivas o laudos válidamente celebrados”.
Texto conciliado por la Comisión de Conciliación y
aprobado por las Plenarias de cada Cámara : “La ley establecerá un
procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del
derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las
convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados”.
Salta a la vista que el principio de identidad de la
norma se respetó a lo largo de todo el trámite, el contenido sustancial de la
disposición se conservó y las modificaciones en su redacción obedecieron a lograr
la mejor solución que en criterio de los legisladores fuera el adecuado en el
tema central de preocupación sobre el establecimiento de un procedimiento breve
en el caso de las pensiones reconocidas fraudulentamente.
En consecuencia, no prospera el cargo de violación del
principio de consecutividad ni de identidad, pues, el inciso en cuestión si
bien sufrió cambios, la esencia permaneció a lo largo de los 8 debates y fue
ampliamente discutido y debatido antes de darle su aprobación final. Además, lo
que está prohibido es introducir en la segunda vuelta temas nuevos y esto, como
se vio, no ocurrió.
Sólo con
el fin de precisar el tema del procedimiento breve del que trata la norma y
como lo pusieron de presente casi todos los congresistas que intervinieron en
las discusiones que culminaron con la expedición de este Acto legislativo, la
Ley 797 de 2003, artículos 19 y 20, estableció un  procedimiento para la
revisión de las pensiones reconocidas irregularmente. Normas que fueron objeto
de decisión de la Corte en la sentencia C-835 de 2003, así : el artículo 19,
sobre la revocatoria directa, fue declarado exequible bajo la condición
expuesta en esa providencia (“La Corte deja claramente establecido que cuando
el litigio versa sobre problemas de interpretación del derecho; como por
ejemplo, el régimen jurídico aplicable, la aplicación de un régimen de
transición; o la aplicación de un régimen especial frente a uno general; estos
litigios deben ser definidos por los jueces competentes de conformidad con el artículo
20 de la Ley 797 de 2003 y que en consecuencia no procede la revocatoria
directa del acto administrativo sin el consentimiento del particular.”). Del
artículo 20 se declaró inexequible la expresión “en cualquier tiempo” y el
resto del mismo exequible bajo los supuestos contenidos en la providencia,
relativos al plazo para la revisión.
Ahora, respecto de la otra afirmación del actor en el
sentido de que el texto conciliado en la segunda vuelta no fue aprobado por las
Plenarias de cada Cámara, tampoco le asiste razón, porque como se dijo
anteriormente, en la sesión Plenaria de la Cámara, Acta 183 de 17 de junio de
2005, se anunció la votación del Acta de Conciliación para el 20 de junio
siguiente. Este último día, se aprobó el texto conciliado (Gacetas 515 y 505 de
2005)
Lo propio ocurrió en la Plenaria del Senado. Según el
Acta 53 de 17 de junio de 2005, se anunció la votación del Acta de Conciliación
para el 20 de junio siguiente. Este día -20 de junio, se aprobó el Acta de
conciliación (Gacetas 521 y 522 de 2005)
Por consiguiente, este cargo tampoco prospera.
Sólo resta referirse a una observación del señor
Procurador en relación con la publicación del Informe de Conciliación de la
primera vuelta. Señala el Ministerio Público que si la Gaceta correspondiente
en la que conste tal hecho no existe, el Acto legislativo sería inexequible.
Sin embargo, como se vio también en el punto anterior,
la Corte obtuvo la Gaceta 824 del 14 de diciembre de 2004, en la que se publica
el Acta de Conciliación, en la página 4.
Por lo tanto, no puede declararse la inexequibilidad
por este aspecto.
Hasta aquí lo relativo a las acusaciones por los
supuestos vicios en el trámite del inciso noveno tantas veces citado.
Ahora se examinarán las acusaciones particulares
contra el contenido de algunos incisos del artículo 1º del Acto legislativo.
5. La acusación del actor y la aparente formulación de
cargos de inconstitucionalidad.
En este momento procesal, al examinar detenidamente la
acusación del actor, la cual está encaminada a tratar de demostrar que el Acto
legislativo debe ser declarado inconstitucional por contradecir el propio
artículo 48 de la Carta que adiciona y otras disposiciones de la Constitución
y, además, solicitar a la Corte un pronunciamiento sobre el alcance de algunas
expresiones contenidas en los incisos del artículo 1º del Acto en mención,
encuentra la Corte que el demandante plantea una formulación apenas aparente de
cargos de inexequibilidad.
En efecto, al confrontar los argumentos que sustentan
el concepto de violación de las expresiones acusadas, contrastándolos con las
intervenciones ciudadanas, con las discusiones surgidas en el trámite surtido
en el Congreso y con el contexto completo del Acto legislativo, la Corte
observa que, como lo advirtieron los intervinientes y el señor Procurador, el
actor no suministró argumentos suficientes para un pronunciamiento por parte de
esta Corporación respecto del contenido material del Acto, y para llegar a esta
conclusión basta leer en los antecedentes de esta providencia el concepto de
violación que presentó el actor y se observa que el planteamiento general lo
apoya en los inconvenientes, desorden y caos que, en su opinión, genera la
aplicación del contenido de los distintos incisos del artículo 1º del Acto
legislativo en mención, además, de las contradicciones con la propia Carta. Sin
embargo, la Corte echa de menos argumentos de índole constitucional que le
permitan un pronunciamiento en este sentido.
Aunado a lo anterior, la jurisprudencia de la Corte en
estos casos ha señalado que cuando se trata de demandas contra un Acto
legislativo, la carga argumentativa se incrementa. Así se explicó en la
sentencia C-1124 de 2004, en la que dijo :
“De tal suerte que el ciudadano que
instaure una acción pública de inconstitucionalidad contra la totalidad de un
Acto Legislativo, o una parte del mismo, no puede plantearle a la Corte que
realice un examen material sobre las disposiciones constitucionales por violar
otras normas de la Constitución. Es posible entonces demandar Actos
Legislativos aduciendo que el legislador ha incurrido en vicios en el
procedimiento de formación del acto legislativo respectivo, lo que incluye el
presupuesto mismo de la competencia del Congreso solo para reformar las normas
constitucionales. En este caso, la carga para el demandante consiste en
plantear cargos de inconstitucionalidad relacionados con el desbordamiento del
poder de reforma del Congreso. En otras palabras, el actor debe demostrar de
manera concreta, clara, específica y suficiente que la modificación introducida
al texto de la Constitución de 1991 no es una reforma sino que se está ante una
sustitución de la misma.
Cabe recordar, que no se está ante una
imposición, por vía jurisprudencial, de requisitos adicionales a una acción de
inconstitucionalidad, que como pública debe estar al alcance de cualquier
ciudadano en tanto que ejercicio de un derecho político. Tampoco se trata de
hacer primar lo procesal sobre lo sustancial, ni de vulnerar el derecho
fundamental de acceso a la administración de justicia. Todo lo contrario. La
exigencia que la Corte le hace al ciudadano de estructurar al menos un
verdadero cargo de inconstitucionalidad en los casos en que éste considere que
el Congreso de la República se extralimitó en el ejercicio de sus competencias
al reformar la Constitución, es consonante no sólo con el carácter rogado que
tiene la jurisdicción constitucional en estos casos, sino con los mínimos
requisitos exigidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 a fin de que la
Corte pueda centrar adecuadamente el examen constitucional correspondiente,
permitiendo también a los intervinientes y al Procurador General de la Nación,
el pronunciamiento sobre  problemas jurídicos concretos. En otras palabras, el
carácter público que desde siempre ha caracterizado a la acción de
inconstitucionalidad, de manera alguna riñe con la exigencia de un mínimo de
rigor en la acusación que el ciudadano dirige contra una norma jurídica de
rango constitucional.” (sentencia C-888 de 2004, MP, doctora Clara Inés Vargas
Hernández)
De otro lado, no es un cargo de inconstitucionalidad
alegar el caos, desorden o inconveniencia que puede provocar la aplicación de
un Acto legislativo, ni plantear el tema de la antinomia, es decir, la
contradicción de dos normas, en este caso constitucionales, para sustentar
cargos de inexequibilidad, pues, de un lado, los asuntos de inconveniencia no
son del resorte de la competencia de la Corte Constitucional. Y, del otro, los
problemas de interpretación en la aplicación de una ley o norma constitucional,
en el caso concreto laboral, deben ser resueltos por el funcionario judicial
competente (sentencia C-1287 de 2001).
Finalmente no sobra señalar que el demandante tampoco
explicó en qué consiste el cargo de la supuesta sustitución de la Constitución
con la expedición del Acto legislativo acusado. Para la Corte, por el
contrario, del contenido general del Acto legislativo no surge, en forma
evidente u obvia,  que se esté ante el evento conocido por la jurisprudencia
como la sustitución de la Constitución Política.
Siendo las
cosas así, la Corte declarará exequible el inciso del artículo 1º del Acto
legislativo 01 de 2005, concerniente al procedimiento breve para la revisión de
las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los
requisitos legales o convencionales, por los cargos examinados. Y ante la
ausencia de desarrollo de los cargos de constitucionalidad respecto de los
demás incisos señalados por el demandante, la Corte se inhibirá de proferir un
pronunciamiento sobre la constitucionalidad del Acto legislativo en su
integridad o de algunos de los incisos del artículo 1º en particular, por
ineptitud sustancial de la demanda.
VII. DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Primero : Por los cargos analizados,
declarar exequible el inciso acusado del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005 “Por el cual se adiciona el
artículo 48 de la Constitución Política”, que dice :
“La ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las
pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los
requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales
válidamente celebrados.”
Segundo : Declarase inhibida para pronunciarse de fondo en relación con
las expresiones demandadas del artículo 1º. del Acto Legislativo 01 de 2005,
por ineptitud formal de la demanda.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
AUSENTE CON PERMISO
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Ver entre otras las sentencias C-772 de 1999, C-807 de 2001,
C-198 de 2002, C-551 de 2003, C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-940 de 2003,
C-1147 de 2003, 372 de 2004.
[2] Ver sentencias C-072 de 1999, C-044 de 2002, C-801 de 2003,
C-1056 de 2003.
[3] Ver sentencias C-222 de 1997, C-387 de 1997.
[4] Ver sentencias C-702 de 1999, C-950 de 2001, C-198 de 2002,
C-1056 de 2003, C-1092 de 2003, C-1113 de 2003, C-1147 de 2003, C-1152 de 2003,
C-305 de 2004, C-312 de 2004, C-669 de 2004
[5] Ve sentencias C-922 de 2000 M.P. Antonio Barrera Carbonell,
C-1488 de 2000 M.P. Martha Victoria Sáchica, C-198 de 2001 M.P. Alejandro
Martínez Caballero, C-1190 de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería, C-1191 de 2001
M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, C-940 de 2003 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra,
C-1056 de 2003 M.P. Alfredo Beltrán Sierra, C-1092 de 2003 M.P. Alvaro Tafur
Galvis.
[6] Sentencias C-1488 de 2000, C-922 de 2001, C-950 de 2001, C- 801
de 2003, C-839 de 2003.
[7] C- 614 de 2002.
[8] Sentencias C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-940 de 2003, C-226 de
2004.
[9] Sentencia C-307 de 2004
[10] Sentencia C-1147 de 2003
[11] Sentencia C-753 de 2004
[12] Sentencia C-839 de 2003.