C-847-99
Sentencia C-847/99
DIARIO OFICIAL-Distribución gratuita/TASA-Creación
El valor del costo de adquisición del
Diario Oficial a partir de la vigencia del decreto 2150 de 1995, o la
suscripción periódica u ocasional al mismo deberán ser pagados, exclusivamente
por los usuarios del mismo y la finalidad del cobro va dirigido necesariamente
a la recuperación de los costos de producción de la publicación que genera el
servicio por parte de la Imprenta Nacional de Colombia, con lo cual se llega a
la conclusión de que tal costo encaja dentro del  denominado conjunto de
“tasas”. Como el legislador, en la ley 190 de 1995, art. 83, no autorizó la
creación de las tasas, ni mucho menos delegó la fijación de una tarifa o de un
cobro económico, como al que hace alusión implícitamente el decreto 2150 de
1995, cuando derogó expresamente el artículo 11 de la ley 57 de 1985, estima la
Corte que el artículo 97, en lo demandado, transgrede el artículo 338 de la
Carta, e igualmente, excede el marco preciso de las facultades atribuidas al
Gobierno, por el artículo 83 de la Ley 190 de 1995, o norma habilitante, así
como también excede las facultades concedidas al Ejecutivo al regular una
materia reservada, por la Constitución, únicamente, al legislador, lo que
constituye, por lo tanto, una clara violación del artículo 150-10 superior.
TASA-Concepto
Siguiendo con el concepto de tasa como
aquellos ingresos tributarios que se establecen unilateralmente por el Estado,
pero que sólo se hacen exigibles en el evento de que el particular decida
utilizar el servicio público correspondiente. Es decir, se trata de una
recuperación total o parcial de los costos que genera la prestación de un
servicio público; se autofinancia mediante una remuneración que se paga a la
entidad administrativa que lo presta. En este sentido, la tasa, al ser una
contribución parafiscal, su imposición le corresponde, de manera privativa a
los órganos de representación popular -Congreso, Asambleas Departamentales y
Concejos Municipales- y de manera excepcional al Presidente de la República, en
virtud de la Emergencia Económica (215 ibídem).
Referencia:
Expediente D-2399
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo 97 (parcial) del Decreto 2150 de 1995
"Por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o
trámites innecesarios existentes en la Administración Pública".
Actor: Rodrigo
Hernández Fierro
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Santafé de Bogotá D.C., octubre veintisiete
(27) de mil novecientos noventa y nueve (1999).
II. ANTECEDENTES
El ciudadano RODRIGO HERNANDEZ FIERRO,
haciendo uso de la acción de inconstitucionalidad, consagrada en el numeral 5
del artículo 241 de la Constitución Política, solicitó la declaratoria de
inexequibilidad del artículo 97 (parcial) del Decreto Ley 2150 de 1995
"Por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o
trámites innecesarios existentes en la Administración Pública"; expedida
por el señor Presidente, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le
confirió la Ley 190 de 1995 artículo 83.
Mediante auto admisorio de mayo 11 de 1999,
el Magistrado Sustanciador ordenó la fijación en lista de la demanda y
simultáneamente corrió traslado del expediente al despacho del señor Procurador
General de la nación, para efectos de recibir el concepto de su competencia y
ordenó comunicar lo resuelto en el referido auto al señor Presidente de la
República y al Ministerio de Justicia y del Derecho.
Cumplidos los trámites que ordena la
Constitución y la ley para esta clase de acciones y finalmente oído el concepto
del Señor Procurador General de la Nación, procede la Corte a dictar la
sentencia correspondiente.
III. LA NORMATIVIDAD ACUSADA
El texto de la
disposición acusada es el siguiente, en el cual se resalta el aparte demandado:
“DECRETO
NÚMERO 2150 DE 1995
(diciembre 5)
"Por el
cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites
innecesarios existentes en la Administración Pública".
".....
"Artículo
97. Derogatorias. Derogánse el artículo 11 de la Ley 51 de
1898, la Ley 139 de 1936, los artículos 2º, 10 y 11 de
la Ley 57 de 1985 y las demás normas
que sean incompatibles con lo expuesto en el presente Decreto".
[El artículo  11 de la ley 57  de  1985, dispone:
"El número de
ejemplares de cada una de las ediciones del Diario Oficial y de los boletines y
Gacetas contemplados en esta ley se fijará  por la autoridad encargada de su
dirección, teniendo en cuenta la necesidad de su distribución gratuita en
oficinas públicas, universidades, medios de comunicación, asociaciones y
cuerpos profesionales y la atención de las suscripciones que adquieran los
particulares requiriendo la autorización del Ministerio de Gobierno, del
Gobernador, Intendente, Comisario o del Alcalde, en su caso."]
IV. LA DEMANDA
El demandante considera que la norma
acusada parcialmente es violatoria de los artículos 1, 2, 4, 13 y 188-10 de la
Constitución Política, por las siguientes razones:
Afirma el actor que el artículo acusado
desconoce el espíritu de la reforma el cual esta dirigido a suprimir trámites
innecesarios, pero resalta que con la derogatoria del artículo 11 de la ley 57
de 1985, se produce el efecto contrario, ya que el ciudadano tiene que
someterse a un nuevo trámite, el cual consiste en tener que llenar un formato
de consignación para suscribirse al diario oficial anualmente para poder
comprar el ejemplar del mismo que requiere para acceder al conocimiento
material de las disposiciones legales contenidas en el mismo.
Aduce el demandante, que el artículo 1 de
la Constitución, es desconocido por el artículo 97 del decreto 2150 de 1995, en
razón a que violenta el principio del interés general, pues al derogar el
artículo 11 de la ley 57 de 1985, se hace onerosa la suscripción al Diario
Oficial, con lo cual, este documento público, sólo puede ser costeado por unos
pocos ciudadanos y, en consecuencia, no se permite con ello el conocimiento de
las leyes por parte de los coasociados e inclusive de los propios funcionarios
públicos encargados de la aplicación de la ley, cuyos despachos no estén
provistos de los elementos modernos de comunicación indispensables para acceder
a la información pertinente, como ocurre en grandes zonas alejadas del país.
Sostiene el actor que el Estado, de
conformidad con la Constitución Política, debe asegurar el cumplimiento de sus
deberes sociales, así como el respeto de los mismos por todos los ciudadanos,
promulgando y publicando las leyes. No obstante lo anterior, con la supresión
de la distribución gratuita del Diario Oficial, ordenado por el artículo
parcialmente acusado, el Estado no puede garantizar el cumplimiento de los
derechos y deberes, por lo cual se vulnera el artículo 2 de la Constitución.
Así mismo, argumenta, que la disposición
acusada quebranta el artículo 13 superior, pues el principio de igualdad se ve
menguado, por cuanto la disposición acusada genera un trato inequitativo entre
los despachos públicos que cuentan con los recursos financieros para costear la
suscripción mencionada o tiene medios de comunicación para obtener la
información normativa contenida en los Diarios, Gacetas y Boletines Oficiales y
aquellos otros despachos públicos, que no cuentan con los recursos económicos,
ni con los medios de comunicación modernos, para acceder al conocimiento de las
normas expedidas. De otra parte, aduce el actor que las normas acusadas,
también vulneran el derecho a la igualdad entre los ciudadanos, ya que esta
disposición establece un trato discriminatorio en contra de los ciudadanos que
no cuentan con el dinero para asumir los costos de la suscripción, quienes por
esta razón quedan privados del acceso al conocimiento material de la ley, y por
ende de su eficaz cumplimiento.
Finalmente, plantea, que el precepto
acusado parcialmente, desconoce el artículo 189-10 superior, pues, según esta
disposición constitucional, es el Estado a quien le corresponde divulgar y
difundir la Constitución y la ley y no al pueblo mediante el pago de una
suscripción periódica al Diario Oficial.
V. INTERVENCION DE AUTORIDADES PUBLICAS
EL MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO
El señor Ministro de Justicia y del
Derecho, intervino, en la oportunidad procesal respectiva, a través de
apoderado judicial quien presentó un escrito para exponer las razones que
justifican la constitucionalidad de la norma acusada, en los términos que a
continuación se resumen:
Afirma el interviniente que no es cierto
que la disposición acusada haya creado más trámites, pues lo que hizo el
legislador fue derogar expresamente algunas normas, entre ellas, el artículo 11
de la Ley 57 de 1985 y por lo tanto, la derogatoria de normas no contradice la
Carta Política, tal como lo ha entendido la jurisprudencia de la Corte
Constitucional,  especialmente en las Sentencias C-055 de 1996 y C-529 de 1994.
De otra parte aduce el interviniente que:
"En este
caso la disposición acusada se limita a derogar expresamente algunas normas y
de manera general aquellas que resulten contrarias al nuevo ordenamiento, y de
ninguna manera se puede inferir que en ella se establezca cláusula alguna en
cuya virtud se desconozcan algún tipo de derechos fundamentales que sean objeto
de tutela por parte de nuestro ordenamiento superior.
Respecto a la
derogación tácita, si nos remitimos  a nuestro código civil, encontramos que su
artículo 71 establece: 'Es tácita, cuando la nueva ley contiene disposiciones
que no pueden conciliarse con las de la ley anterior'. Disposición que es
suficientemente clara al consagrar que las leyes nuevas derogan las anteriores
que les sean contrarias.
No se aprecia
pues, violación alguna del citado precepto a la Constitución Política por la
sola circunstancia de haber resuelto el legislador derogar algunas de las
normas que hacían parte del régimen jurídico precedente, en cuanto las halló
incompatibles con el sistema introducido por la ley.
Tampoco que, por
la derogación sufra merma o resulte restringido el derecho a la igualdad, y
menos todavía que se esté disminuyendo o limitando el derecho de toda persona
a  acceder a la administración de justicia tal como lo afirma el demandante al
impetrar su acción de inconstitucionalidad de la norma.
Es un principio
general de la vigencia temporal de las leyes, que si una norma anterior es
contraria a la posterior, aquélla ha de considerarse derogada. Aspecto éste que
es totalmente independiente del hecho mismo de que las facultades otorgadas al
Presidente de la República sólo fueran para modificar la normatividad
existente, pues la derogación tácita de todo lo que sea contrario a lo que se
ha modificado o reformado, es un efecto inmediato de esa facultad.
Esta conclusión,
como quiera que la incorporación en los estatutos orgánicos, códigos o cuerpos
legales integrales, de normas que conforman la legislación existente sobre una
de las normas incorporadas es una facultad inherente y consustancial a la
facultad que tiene el legislador de expedir leyes, produce como obligada
consecuencia, la derogatoria tácita de todos aquellos normativos que resulten
contrarios al espíritu de la nueva ley.
Finalmente, para
desvirtuar el cargo según el cual se viola igualmente el artículo 189 numeral
10 de la carta Política, porque en los términos del accionante '... el deber de
difundir, divulgar y fomentar la Constitución y la ley le corresponde al estado
y no al pueblo mediante el pago de una suscripción periódica', es necesario
precisar que la expresión promulgar según el Diccionario de la Lengua Española,
significa:
'publicar una cosa
solemnemente; hacerla saber a todos. Hacer que una cosa se divulgue y propague
mucho en el público. Publicar formalmente una ley u otra disposición de la
autoridad, a fin de que sea cumplida como obligatoria'.
Dentro de las
funciones del Presidente de la República, está la de promulgar las leyes, y esa
publicación se cumple formalmente, tal como lo reconoce el mismo demandante, a
través del Diario Oficial, y no hace condicionada al pago de suscripción
alguna."
VI. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El Procurador General de la Nación,
mediante oficio de fecha julio 12 de 1999, rindió, dentro del término legal
oportuno, el concepto de su competencia ordenado en los artículos 242-2 y 278-5
de la Constitución Política, en el asunto de la referencia, en el cual solicita
a esta Corporación declarar inconstitucional, en lo acusado el artículo 97, del
Decreto ley 2150 de 1995 "Por el cual se suprimen y reforman regulaciones,
procedimientos o trámites innecesarios existentes en la Administración
Pública"; previas las consideraciones que se relatan a continuación:
Recuerda el jefe del Ministerio Público que
el artículo 11 de la Ley 57 de 1985, objeto de la derogación por parte del
artículo 97 del decreto 2150 de 1995, disponía que el número de ejemplares de
cada una de las ediciones del Diario Oficial y de los Boletines y Gacetas
contemplados en dicha ley, se fijará por la autoridad encargada de la dirección
de las publicaciones mencionadas, teniendo en cuenta la necesidad de su
distribución gratuita en oficinas públicas, universidades, medios de
comunicación, asociaciones y cuerpos profesionales.
Argumenta el Ministerio Público que el
legislador, habilitado por la ley de facultades, se fundamentó para derogar el
artículo 11 de la Ley 57 de 1985, en los artículos 209 y 95-9 superiores, pues
es deber del ciudadano contribuir al funcionamiento de los gastos e inversiones
del Estado, dentro de parámetros de justicia y equidad, ya que la función
administrativa está al servicio de los intereses generales, consultando los
principios de eficiencia y economía. No obstante lo anterior, estima la
Procuraduría General de la Nación que:
"En primer
término, debe tenerse en cuenta que el artículo 1º de la carta establece como
principio fundamental del estado colombiano la prevalencia del interés general.
Este postulado no se agota en las limitaciones propias del Estado Social de
Derecho, en el sentido de procurar la protección de la comunidad en general,
por encima de los específicos intereses de los particulares, como
reconocimiento de la individualidad, sino que implica también la obligación de
atender las cargas necesarias a fin de dar adecuado desarrollo de los elementos
que conforman el Estado de Derecho.
Siendo la
legalidad uno de los pilares fundamentales de dicha estructura y fundamento
mismo no sólo de las actuaciones de los gobernantes, sino también de los
administrados, no puede el Ente estatal imponer limitaciones a los derechos y
libertades públicas de los particulares, cuando dicha restricción disminuya las
posibilidades individuales de acatar dicho precepto.
Es por esta
razón, que el constituyente previó en los artículos 157-4 y 189-10 la
obligación del Presidente de la República de promulgar las leyes como condición
necesaria para derivar su carácter obligatorio y vinculante. En el mismo
sentido, el Código de Régimen Político y Municipal, en su artículo 52 dispone:
'Artículo 52. La ley
no obliga sino en virtud de su promulgación, y su observancia principia dos
meses después de promulgada.
'La promulgación
consisten en insertar la ley en el periódico oficial, y se entiende consumada
en la fecha del número en que termine la inserción'.
Más adelante, agrega el Procurador General
de la Nación que:
"De otra
parte y como desarrollo de los preceptos constitucionales mencionados, el
artículo 119 de la Ley 489 de 1998, establece el principio de publicidad de la
ley en sentido material y de los actos administrativos de carácter general.
Señala la norma:
'Artículo 199. Publicación
en el Diario Oficial.  A partir de la vigencia de la presente ley, todos
los siguientes actos deberán publicarse en el Diario Oficial:
a)
Los actos legislativos
y proyectos de reforma constitucional aprobados en primera vuelta;
b)
Las leyes y los
proyectos de ley objetados por el gobierno y
c)
Los decretos con fuerza
de ley, los decretos y resoluciones ejecutivas expedidas por el Gobierno
Nacional y los demás actos administrativos de carácter general, expedidos por
todos los órganos, dependencias, entidades u organismos del orden nacional de las
distintas ramas del poder público y de los demás órganos de carácter nacional
que integran la estructura del Estado.
Parágrafo: Unicamente con la publicación que de los
actos administrativos de carácter general se haga en el Diario Oficial, se
cumple con el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y
oponibilidad.'
En ese orden de ideas, concluye el Jefe del
Ministerio Público que:
"Tal como se
puede observar en las disposiciones transcritas, es obligación del estado
colombiano garantizar la posibilidad de conocimiento de la ley por parte del
ciudadano, la que se cumple a través del adecuado desarrollo del principio de
publicidad, mediante la utilización del mecanismo de inserción de su texto en
el Diario Oficial."
Por lo tanto para el Procurador General de
la Nación
"Esta
obligación se hace más evidente al tenor de lo dispuesto en el artículo 6º de
la carta, según el cual 'los particulares sólo responsables ante las
autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos
lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de
sus funciones', toda vez que al establecerse el principio de responsabilidad,
nace como presupuesto constitucional un derecho a favor del ciudadano. Es allí
donde el concepto de Estado Social de Derecho se articula de nuevo con el
mencionado principio, en la medida en que el Estado no cumple con su obligación
con la simple publicidad del acto, sino que debe procurar el estímulo al
ejercicio del derecho. En otros términos, no puede existir responsabilidad ni
consecuencia jurídica alguna que se derive del desconocimiento de la ley, si el
ciudadano no tiene la real oportunidad de acceder a su contenido, y una de las
formas de propender por la efectividad de este derecho, es la gratuidad del
Diario Oficial, medio impreso diseñado para darle publicidad tanto a la ley
como a los actos administrativos de carácter general."
Para el señor Procurador General de la
Nación, admitir la eliminación de la gratuidad del Diario Oficial significa
disminuir la efectividad del principio general, según el cual, la ignorancia de
la ley no sirve de excusa, en tanto que quien demuestre que se encuentra en
posibilidad de asumir económicamente el costo de la publicación, puede llegar a
justificar su comportamiento en caso de transgredir el ordenamiento jurídico,
por tal causa, es decir, el no contar con dinero para sufragar el diario
oficial que contenga la norma jurídica que con su conducta transgreda.
A juicio de la Procuraduría General de la
Nación, la disposición acusada parcialmente transgrede el artículo 229
superior, el cual garantiza el derecho de todas las personas a acceder a la
Administración de Justicia, pues el artículo 6 de la Ley 270 de 1996,
estatutaria de la administración de justicia consagra el principio de gratuidad
y por tanto:
"El costo
por la adquisición del Diario Oficial, contraría los preceptos citados, en la
medida que el ciudadano que pretende acudir a la Administración de Justicia con
el fin de defender sus derechos o los del conglomerado en general, debe tener,
como primera posibilidad, el derecho real de conocer el ámbito jurídico que
delimita sus conductas con respecto a los derechos de los demás, del cual se
desprenden los deberes que la vida en comunidad le impone. No existe real
acceso a la Administración de Justicia cuando el ciudadano debe asumir los
costos económicos del conocimiento de la ley".
Finalmente, señala
el Jefe del Ministerio Público, que el artículo 95 del decreto 2150 de 1995,
vulnera el artículo 13 constitucional, pues abre la posibilidad para que el
Estado cobre por la adquisición del Diario Oficial y con ello discrimine a
aquellos ciudadanos que no se encuentren en posibilidad de asumir esa carga
onerosa. Por lo tanto, no existe, en criterio del Procurador un fundamento
razonable para justificar el trato desigual, pues todos las personas en
igualdad de condiciones son destinatarias de la ley.
VI.   CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera.  La Competencia
Es competente la Corte Constitucional para
conocer de la presente acción, de conformidad con lo dispuesto en el artículo
241-5 de la Carta Política, por hacer parte, la normatividad acusada, de un
decreto con fuerza de ley, expedido en desarrollo de facultades extraordinarias
conferidas por el Congreso de la República al Jefe del Ejecutivo; en virtud del
artículo 83 de la Ley 190 de 1995.
Segunda. Cuestión preliminar
Antes de entrar a estudiar el fondo del
asunto, la Corte deberá definir si el Ejecutivo, al ejercer las facultades
extraordinarias conferidas, cumplió con los precisos términos de la ley que las
otorgó o si, por el contrario, se excedió en su ejercicio habilitante.
Esta Corte ha sido enfática, en su
jurisprudencia, en el sentido de exigir que los decretos dictados por el
Gobierno al amparo del artículo 150 numeral 10 superior, se circunscriban a las
materias precisas, previstas de modo expreso, por el legislador extraordinario
para el desempeño de funciones excepcionales que le corresponde en principio al
Congreso de la República.
En efecto, en sentencia C-510 de 1992 M.P.
Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, dijo la Corte al respecto lo siguiente:
"Tanto en la
Constitución anterior como en la vigente la institución de las facultades
extraordinarias conferidas por el Congreso al Ejecutivo está caracterizada por
su sentido restrictivo en cuanto son excepcionales, ya que la función
legislativa corresponde, por cláusula general de competencia, al Congreso de la
República, al paso que las ocasiones en las cuales puede desempeñar ese papel
el Jefe del Estado se encuentran determinadas por el texto constitucional de
tal forma que, en cuanto a cada una de ellas, la posibilidad que tiene el
Presidente de expedir decretos con fuerza de ley habrá de ceñirse a los
estrictos límites señalados por la Carta Política.
Ello implica que,
en cuanto se refiere al uso de las facultades contempladas en el artículo 150,
numeral 10 de la Constitución (antes 76, numeral 12) la capacidad de que
dispone el Ejecutivo para legislar está circunscrita, tanto por el aspecto
material como por el temporal, a las previas y expresas determinaciones que
haya hecho el Congreso al conferirle la correspondiente habilitación.
Ya ha señalado
esta Corte que en lo concerniente al término de la investidura durante él no se
confiere al Presidente un "estatus" de legislador sino que se lo
comisiona por el Congreso para actuar en calidad de legislador respecto de
asuntos precisamente definidos, de modo que, cumplida la comisión se entiende
agotada la facultad[1].
Por cuanto atañe
al límite material, tanto la tradicional jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia como la que ya ha venido sentando esta Corporación[2], han
coincidido en afirmar que cuando el Gobierno utiliza las facultades
extraordinarias para legislar sobre temas no expresamente contenidas en la ley
de habilitación incurre en abuso de las autorizaciones que le fueron otorgadas
e invade la órbita propia del legislador.
Como quiera que
las materias objeto de la actividad legislativa del Congreso no pueden de
ordinario ser reguladas mediante Decreto del Gobierno, éste necesita
autorización específica para asumir función legislativa en torno de ellas.  Si
actúa por fuera de tal autorización, las normas que dicte al respecto con la
pretensión de legislador son inconstitucionales".
De lo anterior se concluye que el
Ejecutivo, al ejercer la facultad, tiene por límite material el contenido de la
ley habilitante, por lo tanto, cuando ella establece requisitos sustanciales o
formales únicamente se entiende que la actividad legislativa extraordinaria del
Gobierno se cumple cuando el decreto ley cumple íntegramente tales límites o
exigencias legales.
Tercera. Sujeción a las facultades
extraordinarias. Límites temporales o materiales del decreto 2150 de 1995 artículo
97 en cuanto a la expresión acusada.
El artículo 83 de la ley 190 de 1995
concedió las facultades extraordinarias al Presidente de la República en los
precisos términos siguientes:
'Artículo 83.  De conformidad con lo dispuesto en el
numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístase al
Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para que en
el término de seis (6) meses, contados a partir de la promulgación de la
presente Ley, expida normas con fuerza de ley para suprimir o reformar
regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios, existentes en la
Administración Pública. En ejercicio de dichas facultades no podrá modificar
códigos, ni leyes estatutarias u orgánicas.
Los presidentes
de las Comisiones Primeras Constitucionales del Senado de la República y de la
Cámara de Representantes designarán, cada una, dos de sus miembros que
colaboren con el Gobierno para el ejercicio de las facultades a que se refiere
este artículo."
Desde el punto de vista de la sujeción del
Gobierno a la temporalidad de la habilitación legislativa, esta Corte, en
sentencia C-340 de 1996, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo, declaró
exequible el ejercicio temporal en la expedición del decreto ley al que
pertenece la norma parcialmente acusada, pues el decreto 2150 de 1995, se
expidió el 5 de diciembre de 1995, es decir, dentro de los seis (6) meses de
término concedido por el Congreso, que principió a contarse a partir del 6 de
junio de 1996, fecha en la que entró a regir la ley 190 de 1995 (art. 85) que
fue también la de su publicación en el Diario Oficial No. 41878, por lo que la
Corte estará a lo resuelto en la sentencia C-340 de 1996 en cuanto a este
aspecto.
De otra parte, la norma acusada
parcialmente, fue expedida por el Ejecutivo en desarrollo de las facultades
extraordinarias otorgadas a ese órgano por el artículo 83 de la Ley 190 de
1995, las que se contrajeron a dictar normas con fuerza de ley: "para
suprimir o reformar regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios,
existentes en la Administración Pública. En ejercicio de dichas facultades no
podrá modificarse códigos ni leyes estatutarias u orgánicas".
Se pregunta la Corte si la facultad
concedida al Gobierno para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos o
trámites innecesarios existentes en la Administración Pública, era enteramente
discrecional, con la única salvedad de no poder reformar códigos, leyes
estatutarias y orgánicas. A este respecto, esta Corporación, en la sentencia
C-433 de 1996 M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, dijo:
"La ley no
determina expresamente criterios que permitan identificar regulaciones,
trámites o procedimientos administrativos anodinos o insustanciales. En
realidad, por estar el ejecutivo más directamente compenetrado con la función
administrativa, tiene a su disposición mejores elementos de juicio para juzgar
la necesidad o no necesidad de una determinado trámite o exigencia pública.
Seguramente esta circunstancia tuvo algo que ver con la concesión de facultades
al Gobierno.
No obstante el
contexto de la ley ayuda al intérprete a precisar su finalidad y ésta, a su
turno, contribuye a delimitar el alcance de las facultades extraordinarias, las
cuales, desde luego, deben ser proporcionales a su objeto. En este sentido, no
cabe duda de que la eliminación de trámites innecesarios se vincula a la lucha
contra la corrupción, como quiera que a su amparo medra con más facilidad la
deshonestidad de los servidores públicos y aumenta la posibilidad de que la
relación de éstos con los ciudadanos se torne abyecta y expoliadora.
De hecho, las
facultades se conceden y regulan en la Ley 190 de 1995, "por la cual se
dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la administración pública
y se fijan disposiciones con el fin de erradicar la corrupción
administrativa". Naturalmente, la proscripción de prácticas legales
innecesarias redunda en la mayor eficiencia de la función administrativa y en
la configuración de una relación entre los servidores públicos y los
particulares informada en el principio de la buena fe, la que sustituye la
anterior construída sobre la desconfianza y la gratuita interposición de
impedimentos, trabas y distancias, inconciliables con la idea del actual Estado
servicial.
Los considerandos
del Decreto demandado, reiteran de manera sucinta, pero completa, tanto los
fundamentos como los fines del encargo confiado al ejecutivo y que se resumen
en abolir las regulaciones, trámites y procedimientos innecesarios con miras a
promover la eficiencia, igualdad y moralidad de la administración, no menos que
a hacer efectivo el principio de buena fe y las libertades de los ciudadanos,
los que en razón de los vicios burocráticos pueden verse lesionados o reducidos
a su mínima expresión.
Se sigue de lo
expuesto que el Gobierno gozaba de libertad para apreciar y determinar en cada
caso concreto qué actuaciones públicas tenían carácter innecesario y debían por
tanto suprimirse o reformarse. El ámbito de su competencia, sin embargo, no
podía desconocer o desvirtuar los fines de la ley a los que se ha hecho
mención, so pena de incurrir en un uso excesivo y desproporcionado de las
facultades concedidas por el Legislador".
Ahora bien, el cargo que se formula contra
las normas demandadas se contrae a que el actor estima que al haberse derogado
el artículo 11 de la ley 57 de 1985 por el artículo 97 del decreto 2150 de
1995, se hace onerosa la suscripción al Diario Oficial, con lo cual, en opinión
del demandante, se violentan los principios al interés general a los deberes
sociales (artículo 2) y al derecho a la igualdad (artículo 13) porque no se
permite el conocimiento de las leyes por parte de los ciudadanos más pobres e
inclusive de los funcionarios encargados de aplicarlas, lo que se traduce, a su
vez, en un quebranto del artículo 189-10 superior, ya que esta última norma
constitucional obliga al Estado a que difunda y divulgue la Constitución y la
ley y no a la comunidad mediante el pago de una suscripción periódica o pago
diario para acceder al conocimiento material de la ley, lo que establece un
trato inequitativo entre coasociados, pues todas las personas en igualdad de
condiciones son destinatarias de la ley (art. 1, 2 y 4 de la C.P.).
El artículo 11 de la ley 57 de 1995, el
cual fue derogado mediante el artículo 97 del decreto ley 2150 de 1995, objeto
de la acusación, disponía que el número de ejemplares de cada uno de las
ediciones del Diario Oficial y de los Boletines y Gacetas contemplados en dicha
ley, se fijará por la autoridad encargada de la dirección de las publicaciones
mencionadas, teniendo en cuenta la necesidad de su distribución gratuita en
oficinas públicas, universidades, medios de comunicación, asociaciones y
cuerpos profesionales.
Para el análisis de los cargos planteados
por el actor resulta prioritario identificar la naturaleza jurídica del costo o
valor para la adquisición del Diario Oficial o el costo de la publicación,
autorizada por el artículo 97 del decreto 2150 de 1995, cuando derogó el
artículo 11 de la ley 57 de 1985.
En efecto, ha sido múltiple la
jurisprudencia de esta Corte, a propósito de las contribuciones fiscales o
parafiscales, en el sentido de señalar que el fundamento jurídico de estos
cobros está contenido en el artículo 95 numeral 9 de la Constitución, a cuyo
tenor es deber de la persona y del ciudadano contribuir con el financiamiento
de los gastos e inversiones del Estado, dentro de conceptos de justicia y
equidad.
En este orden de ideas, desde la Sentencia
C-040 de febrero 11 de 1993 (M.P. Dr. Ciro Angarita Barón), pasando por la
sentencia C-430 de 1995 y C-109 de 1995 (M.P. Dr. Alejandro Martínez
Caballero), hasta culminar en la sentencia C-183 de 1998 (M.P. Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz), esta Corporación, siempre ha estimado que las tasas, los
impuestos y las contribuciones poseen sus propias características que los
definen y los diferencian unas de otras.
Para la Corte, conforme a su
jurisprudencia, resulta claro que el valor del costo de adquisición del Diario
Oficial a partir de la vigencia del decreto 2150 de 1995, o la suscripción
periódica u ocasional al mismo deberán ser pagados, exclusivamente por los
usuarios del mismo y la finalidad del cobro va dirigido necesariamente a la
recuperación de los costos de producción de la publicación que genera el
servicio por parte de la Imprenta Nacional de Colombia, con lo cual se llega a
la conclusión de que tal costo encaja dentro del  denominado conjunto de
“tasas”[3].
Ahora bien, siguiendo con el concepto de
tasa como aquellos ingresos tributarios que se establecen unilateralmente por
el Estado, pero que sólo se hacen exigibles en el evento de que el particular
decida utilizar el servicio público correspondiente. Es decir, se trata de una
recuperación total o parcial de los costos que genera la prestación de un
servicio público; se autofinancia mediante una remuneración que se paga a la
entidad administrativa que lo presta[4]. En este sentido, la tasa, al ser una contribución
parafiscal, su imposición le corresponde, de manera privativa a los órganos de
representación popular -Congreso, Asambleas Departamentales y Concejos
Municipales- (artículo 338, en concordancia con el 150-12, 300-4 y 313-4
superior) y de manera excepcional al Presidente de la República, en virtud de
la Emergencia Económica (215 ibídem). En este sentido la sentencia C-116 de
1996 M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz, a propósito del tema expreso:
“La Carta
Política autoriza a las citadas Corporaciones Públicas para delegar en las
autoridades administrativas respectivas, la labor de fijar las tarifas de las
tasas y las contribuciones que cobran a los contribuyentes, como recuperación
de los costos que generan los servicios que el Estado presta por intermedio de
alguna de sus entidades, o participación de los beneficios que el contribuyente
recibe. La fijación del monto de las tarifas no es asunto discrecional de la
autoridad delegataria, pues es requisito indispensable que el legislador haya
determinado previamente el sistema y el método para definir tales costos  y la
forma de hacer su reparto, según lo prescribe el inciso segundo del artículo
338 de la Carta."
De otra parte, en la misma sentencia
precisa la Corte que:
“De otra parte,
es pertinente reiterar que "cuando el Congreso, las asambleas y los
concejos hacen uso del expediente previsto en el inciso segundo del artículo
338 de la Carta, están condicionados por la misma preceptiva superior y, por
ende, no les es dado traspasar a otra autoridad de manera absoluta e
incontrolada la competencia para fijar tarifas de tasas y contribuciones. Es
decir, la falta de cualquiera de los enunciados requisitos implica la
inconstitucionalidad del acto mediante el cual se otorgó a una autoridad
específica tal atribución, pues en ese evento se estaría reasignando una
facultad propia del respectivo cuerpo colegiado por fuera de los límites
señalados en el Ordenamiento Fundamental".
En síntesis, como el legislador, en la ley
190 de 1995, art. 83, no autorizó la creación de las tasas, ni mucho menos
delegó la fijación de una tarifa o de un cobro económico, como al que hace
alusión implícitamente el decreto 2150 de 1995, cuando derogó expresamente el
artículo 11 de la ley 57 de 1985, estima la Corte que el artículo 97, en lo
demandado, transgrede el artículo 338 de la Carta, e igualmente, excede el
marco preciso de las facultades atribuidas al Gobierno, por el artículo 83 de
la Ley 190 de 1995, o norma habilitante, así como también excede las facultades
concedidas al Ejecutivo al regular una materia reservada, por la Constitución,
únicamente, al legislador, lo que constituye, por lo tanto, una clara violación
del artículo 150-10 superior.
En consecuencia, la disposición acusada en
lo atinente a la derogatoria del artículo 11 de la ley 57 de 1985, viola,
parcialmente, el ordenamiento superior, en cuanto derogó todo el artículo y
sólo podía hacerlo respecto del segmento "requiriendo la autorización
del Ministerio de Gobierno, del Gobernador, Intendente, Comisario o del Alcalde
en su caso", por exceso en el ejercicio de las facultades
extraordinarias  otorgadas por el artículo 83 de la ley 190 de 1995.
Por tal motivo será retirado del
ordenamiento jurídico el segmento correspondiente, sin necesidad de analizar
los otros cargos formulados por el actor en su demanda.
En consecuencia, es exequible el artículo
acusado, en la parte que dice:
"El número de
ejemplares de cada una de las ediciones del Diario Oficial y de los boletines y
Gacetas contemplados en esta ley se fijará  por la autoridad encargada de su
dirección, teniendo en cuenta la necesidad de su distribución gratuita en
oficinas públicas, universidades, medios de comunicación, asociaciones y cuerpos
profesionales y la atención de las suscripciones que adquieran los
particulares..."
Es claro que en este caso, el Gobierno no
estaba revestido de facultades extraordinarias para crear tasas ni delegar en
entidades administrativas el cobro de servicios, pues ello es reserva del
legislador, por lo tanto, no podía, el Ejecutivo sino reformar o suprimir
ciertas instituciones o mecanismos previstos en las leyes, si estos se
revelasen innecesarios para el funcionamiento eficaz, eficiente y oportuno de
la administración pública.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por
mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar INEXEQUIBLE parcialmente la
expresión normativa "y 11 de la ley 57 de 1985", contenida en
el artículo 97 del Decreto-ley 2150 de 1995, en cuanto derogó todo el artículo
y sólo podía hacerlo respecto del segmento "requiriendo la autorización
del Ministerio de Gobierno, del Gobernador, Intendente, Comisario o del Alcalde
en su caso", por exceso en el ejercicio de las facultades
extraordinarias  otorgadas por el artículo 83 de la ley 190 de 1995.  En
consecuencia, es exequible  el artículo acusado, en la parte que dice:
"El número de
ejemplares de cada una de las ediciones del Diario Oficial y de los boletines y
Gacetas contemplados en esta ley se fijará  por la autoridad encargada de su
dirección, teniendo en cuenta la necesidad de su distribución gratuita en
oficinas públicas, universidades, medios de comunicación, asociaciones y
cuerpos profesionales y la atención de las suscripciones que adquieran los
particulares...".
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA  CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Cfr.  Corte Constitucional.  Sentencias Nos. 510 y 511 del 3 de septiembre de
1992.  Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[2]
Cfr. Corte Constitucional.  Sentencia Nº 416 del 18 de junio de 1992.
Magistrado Ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
[3]
C-465/93 M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa
[4]
C-455/94 M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo