T-159-01
Sentencia T-159/01
Sentencia
T-159/01
LICENCIA DE
MATERNIDAD-Procedencia
excepcional de tutela para el pago
MADRE
COMUNITARIA-Vinculación a
régimen subsidiado con normatividad anterior/MADRE COMUNITARIA-Vinculación
a régimen contributivo con normatividad posterior
Referencia:
expediente T-382998
Acción de tutela
instaurada por Lida Quintero Ossa contra el I.S.S. Seccional Neiva.
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Bogotá, D.C.,
febrero doce (12)  de dos mil uno (2001)
La Sala Séptima de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados
RODRIGO ESCOBAR GIL, ALVARO TAFUR GALVIS y FABIO MORON DIAZ, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de
revisión de los fallos adoptados por los Juzgados Primero Penal Municipal y
Quinto Penal del Circuito de Neiva, dentro de la acción de tutela interpuesta
por la ciudadana LIDA QUINTERO OSSA contra el I.S.S. Seccional Neiva.
I. ANTECEDENTES
1.  Hechos
Manifiesta la
accionante que trabaja como madre comunitaria por cuenta del Bienestar Familiar
desde hace 4 años, que actualmente devenga 140.000 pesos mensuales, y que está
afiliada al Seguro Social desde que empezó a trabajar, que estuvo incapacitada
por 3 meses, desde el 16 de diciembre de 1999 y que desde año y medio antes de
la interposición de la acción de tutela (junio del 2000) ha venido aportando al
Sistema Contributivo, pues antes, aunque estaba afiliada, no le descontaban
tales aportes. Manifiesta que el Seguro le adeuda el tiempo de licencia por
maternidad y aunque lo ha reclamado en tres oportunidades, nunca el I.S.S. ha
reconocido la prestación social correspondiente.
Observa la Sala de
Revisión, conforme al expediente, que la señora Quintero Ossa aportó fotocopias
de 5 comprobantes de autoliquidación mensual de aportes al Sistema de Seguridad
Social Integral del Seguro Social y copia del certificado de incapacidad o
licencia por maternidad No. 979308, expedido a su nombre el 13 de septiembre de
1999.
Pruebas
Durante el trámite
de primera instancia, el Gerente Seccional Administrativo de Pensiones y Riesgos
Laborales del ISS manifestó:
"... que la Seccional Huila del Seguro Social no
cancelará la licencia de maternidad a nombre de la señora Lida Quintero Ossa
por las siguientes razones:
La licencia de maternidad de la accionante se inició el 13 de septiembre
de 1999 según información tomada de su historia clínica.
En los archivos de la Gerencia del seguro Social EPS no aparece
solicitud alguna de la señora Quintero para lo cual se dispone de un año a
partir de la fecha de ocurrencia del evento que originó la licencia, para
solicitar la transcripción del certificado y el pago del subsidio
correspondiente.
Analizando el informe de reporte de autoliquidación se concluye que la
accionante no cotizó al Sistema de Seguridad Social durante los meses de abril
y mayo de 1999 y que durante los meses de enero, junio y julio fue
extemporáneo.
Para que la petente hubiera adquirido el derecho al pago de la licencia
mencionada, sería necesario que hubiera cotizado los últimos 9 meses 'a la
fecha de iniciación de la incapacidad' requisito que no se cumple"
2.  Las Sentencias Judiciales Objeto de Revisión
2.1. La Sentencia
de Primera Instancia
El Juzgado Primero
Penal Municipal de Neiva, Huila, mediante providencia de fecha 19 de junio del
2000, concedió el amparo y ordenó a la accionada, iniciar en el término de 48
horas contado a partir de la notificación de fallo, los trámites necesarios
ante el Fondo de Solidaridad del Estado para que se le pague la prestación
económica que reclama la accionante, en un plazo no superior a 45 días, por
considerar que la Carta Política brinda protección especial a la mujer, no solo
durante el embarazo sino en los meses subsiguientes al parto, atención que se
extiende al recién nacido, ya que, el pago de la licencia de maternidad es un
recurso necesario que no puede estar supeditado a requisitos o formulismos que
pueden alterar su naturaleza pues así lo ha estimado la propia jurisprudencia
de la Corte Constitucional que el reconocimiento y pago efectivo de esta
prestación permite al Estado cumplir con la obligación que la Constitución le
ha impuesto de prodigar protección tanto a la mujer después del parto como al
recién nacido, pues es el Estado el que a través del Fondo de Solidaridad (Ley
100 de 1993 artículo 207) asume el pago correspondiente entratándose del
régimen contributivo, tal como lo ha puntualizado la Honorable Corte
Constitucional en Sentencia T-139 de 1999.
2.2.    La
Impugnación
EL Gerente Seccional
Administrativo de Pensiones y Riesgos Laborales del SEGURO SOCIAL Fabio Armando
Chavarro Mañozca, impugnó el fallo de primera instancia, y en la sustentación
del recurso, manifestó entre otras cosas, lo siguiente:
- Si bien es cierto
que la accionante hace 4 años es madre comunitaria del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar no es menos cierto que no ha pagado los aportes en forma
oportuna y continua.
- El beneficiario
del servicio tiene obligaciones que cumplir para adquirir el derecho al pago de
la licencia como es la de cancelar oportuna y mensualmente sus aportes al
Sistema de Seguridad en Salud, porque de lo contrario ese sistema fracasaría si
se aceptara que el beneficiario cancelara cuando posea el dinero y tenga tiempo
suficiente para ir al banco.
-
El artículo 3º del
Decreto 0407 prevé que para acceder a las prestaciones económicas derivadas de
la licencia de maternidad, la trabajadora deberá en calidad de afiliada
cotizante, haber cotizado ininterrumpidamente al sistema durante todo su
período de gestación, sin el perjuicio de los demás requisitos previstos
conforme a las reglas de control de la evasión.
- El fallo recurrido
en su parte considerativa estima que de acuerdo al artículo 207 de la Ley 100
de 1993, esta prestación económica la asume el Fondo de Solidaridad que tienen
el Estado para estos fines, pero en la parte resolutiva no lo ordena, dejando a
la entidad en imposibilidad de realizar el recobro al FOSYGA.
Por estas razones el
recurrente dice esperar que lo resuelto sea favorable al Estado, pero no
solicita en forma concreta se revoque, modifique o aclare el fallo impugnado.
2.3.    La
Sentencia de Segunda Instancia
El Juzgado Quinto
Penal del Circuito de Neiva, mediante providencia de fecha agosto 11 del 2000,
resolvió confirmar la sentencia anterior, con base en las siguientes consideraciones.
En efecto, estimó el
Ad-quem que:
"Es cierto
que las EPS solo tienen obligación respecto de lo especificado según delegación
del estado, pero si van más allá de lo reglado, disponen de la acción de
repetición, en el caso concreto con cargo al Fondo de Solidaridad y garantía
FOSYGA, repetición que deberá tramitarse con base en el principio de celeridad,
como también lo precisó la Honorable Corte Constitucional, al imponer a una EPS
la obligación de suministrar a un paciente afectado de enfermedad catastrófica,
un medicamento no incluido en el listado del POS, oportunidad en que puntualizó
que la seguridad social deviene en derecho fundamental cuando se trata de
proteger la vida.
No en balde el
artículo 177 de la Ley 100 de 1993 dispone: 'Las Entidades Promotoras de Salud son las entidades
responsables de la afiliación, y el registro de los afiliados y del recaudo de
sus cotizaciones, por delegación del Fondo de Solidaridad y Garantía. Su
función básica será organizar y garantizar, directa o indirectamente, la
prestación del Plan de Salud Obligatorio a los afiliados y girar, dentro de los
términos previstos en la presente ley, la diferencia entre los ingresos por
cotizaciones de sus afiliados y el valor de las correspondientes Unidades de
Pago por Capitación al Fondo de Solidaridad y Garantía, de que trata el titulo
III de la presente ley'. Norma
esta que habrá de armonizarse con lo previsto por el artículo 4º de la Ley 509
de 1999 (numerales 3.1.5 y 3.1.6. de esta providencia), pero por ningún motivo
se justifican más dilaciones al pago de las prestaciones que justamente reclama
la petente.
...."
II.      CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
1.  El
problema Jurídico
La actora, interpone
la acción de tutela para exigir el pago de la licencia de maternidad, en su
calidad de afiliada a la EPS del I.S.S. dentro del programa de madres
comunitarias. La EPS negó la prestación económica, por cuanto no se produjo el
pago de los recursos económicos que financian la seguridad social en salud de
las madres comunitarias en el Municipio de Neiva, Huila.
Por lo tanto, la
Sala deberá resolver si el I.S.S. está obligado o no a reconocer el pago de la
licencia de maternidad a la madre comunitaria.
2. Cuestión
preliminar
La Corte debe
advertir que por Auto del 30 de enero de 2001, se ordenó por parte de esta
Sala, desacumular el expediente de la referencia para ser fallado a través de
una sentencia judicial de fondo independiente, como quiera que la Sala de
Selección Número Once (11) del 3 de noviembre del 2000 ordenó su acumulación
para ser decidido en una misma sentencia de fondo, con el expediente T-380765,
por presentar unidad de materia.
No obstante lo
anterior, una vez cotejado el contenido de los expedientes referidos, observó
esta Sala de Revisión, que los mismos no guardan identidad de causa ni de
materia, pues si bien es cierto en ambos expedientes el tema de fondo de
carácter judicial lo constituye la licencia de maternidad, ambas acciones
judiciales tienen como propósito el reconocimiento y pago de la prestación
social, cada caso en concreto presenta circunstancias de hecho y de derecho
diferentes, que deben ser resueltos en forma independiente, toda vez el juez de
tutela debe abordar y valorar elementos probatorios diversos.
3. Reiteración de
jurisprudencia. Procedencia excepcional de la tutela para el cobro de la
licencia de maternidad.
En jurisprudencia reiterada[1],
esta Corporación ha sostenido que el Estado otorga especial protección a la
mujer embarazada, como quiera que los artículos 5º, 13, 42, 43 y 44 de la Carta
reconocen a la madre un cúmulo de derechos que exigen de las autoridades y de
los particulares respeto por su dignidad y por su condición natural de gestadora
de vida. Igualmente, a través de la madre, el Estado concentra la
defensa de la vida del nasciturus, de la integridad familiar y de los
derechos de los niños. Así pues, una
manifestación clara de la protección a la mujer embarazada es el reconocimiento
normativo de la licencia de maternidad, la cual comprende los derechos a la
vacancia laboral y al pago de una prestación económica, el cual “persigue
garantizarle a la mujer embarazada el tiempo y los medios necesarios para
proveer el cuidado suyo y al de su hijo”[2].
En
cuanto a la procedencia de la acción de tutela para ordenar el pago del auxilio
a la maternidad, la jurisprudencia constitucional ha considerado que,
excepcionalmente, procede la tutela para efectos de aplicar las normas
constitucionales que protegen a la mujer gestante y a su hijo. Al respecto, es
oportuno, reiterar una vez, más la doctrina vertida en fallos anteriores en
donde esta Sala ha abordado temas semejantes al caso sub examine.
En
efecto esta Corte ha dicho:
“a) Si bien el artículo 43 de la Carta consagra un derecho prestacional
en favor de la mujer y el recién nacido, éste puede adquirir el rango de
fundamental por conexidad con otros derechos como la vida digna, la seguridad
social y la salud de la madre y del bebe. De ahí que, en algunas ocasiones, los
derechos a la especial asistencia y protección durante y después del embarazo,
adquieren categoría ius fundamental. Sentencias T-175 de 1999, T-210 de 1999,
T-362 de 1999, T-496 de 1999.
b) El derecho al pago de la licencia de maternidad adquiere relevancia
constitucional cuando su vulneración o amenaza afectan el mínimo vital de la
madre y el recién nacido. Sentencias T-568 de 1996, T-104 de 1999, T-365 de
1999, T-458 de 1999,
c) En virtud de lo anterior, el pago de la prestación económica debe
discutirse ante la jurisdicción ordinaria competente, salvo si existe
afectación del mínimo vital, en cuyo caso, adquiere competencia la jurisdicción
constitucional. Sentencias T-139 de 1999, T-210 de 1999.
d) En aquellos casos en los que la licencia de maternidad constituye
salario de la mujer gestante y éste es su único medio de subsistencia y el de
su hijo, la acción de tutela procede para proteger el mínimo vital. Sentencia
T-270 de 1997, T-567 de 1997”[3]
Como se desprende de
los antecedentes de esta sentencia, la demandante manifiesta que requiere el
pago de la licencia de maternidad, por cuanto se encuentra en una situación
económica precaria. Además, consta en el expediente que el I.C.B.F. (folio 6)
no cotizó al Seguro Social en forma permanente sino ocasionalmente con base en
un ingreso mucho menor al mínimo legal, por lo que constituye un indicio de
afectación del mínimo vital, el hecho de que la accionante devengue un ingreso
ínfimo. Por lo tanto, en sentir de la Sala, la ausencia del pago de la
prestación solicitada por la demandante vulnera el mínimo vital, lo cual implica
que la acción de tutela es la vía judicial para reclamar la protección de los
derechos fundamentales quebrantados.
Ahora bien, debe la
Corte, una vez más reiterar lo expuesto por esta Corporación en cuanto a que el
pago de la cotización es indispensable para adquirir el derecho a la
cancelación de la licencia de maternidad, cuando se refiere a las madres
comunitarias por parte de las EPS.
En efecto, en la
aludida Sentencia T-978 del 2000 sostiene la Corte lo siguiente:
El pago de la cotización
es indispensable para adquirir el derecho a la cancelación de la licencia de
maternidad por la EPS
"El sistema
general de seguridad social en salud en Colombia, prevé dos tipos de afiliación
permanente al mismo. En primer lugar, el régimen contributivo, del cual hacen
parte las personas que tienen capacidad de pago, esto es, quienes se encuentran
vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores públicos, los
pensionados, los jubilados y los trabajadores independientes. Para adquirir los
derechos del sistema, estas personas asumen la primera y principal obligación:
pagar un porcentaje de sus ingresos, que se denomina cotización. Los afiliados
al régimen contributivo adquieren los derechos a la atención en salud en
urgencias, los que señala el POS,  y al reconocimiento de las prestaciones
económicas señaladas en la ley.
En segundo lugar,
son beneficiarios del régimen subsidiado, las personas más pobres y vulnerables
del país, por lo que el pago de la cotización será subsidiada total o parcialmente
con recursos fiscales o de solidaridad que señalan las disposiciones
correspondientes (art. 221 Ley 100 de 1993).  Este régimen tiene como único
propósito financiar la atención en salud de los grupos familiares de quienes no
tienen capacidad de cotizar. Pero, no debe olvidarse que, aún en este régimen,
la transferencia de la cotización a la EPS es determinante para garantizar la
eficiencia y equilibrio del sistema.
... De otra
parte, para la protección y cuidado de la niñez colombiana, la Ley 89 de 1988,
creó los Hogares Comunitarios de Bienestar. Dicho programa es ejecutado por las
madres comunitarias, quienes se encuentran vinculadas mediante contrato de
naturaleza civil con la asociación de padres de familia de esos hogares[4], y
tienen a su cargo la prestación de servicios de atención y asistencia inmediata
a un grupo de niños usuarios, durante el tiempo que sus padres laboran.
Por la prestación
de los servicios, además del pago de una beca, las madres comunitarias se
encuentran afiliadas al sistema de seguridad social en salud, a través del
régimen subsidiado, el cual es financiado con los recursos del IVA social
(literal g. art. 221 Ley 100 de 1993). Posteriormente, el artículo 1º de la Ley
509 de 1999 señaló que “las madres comunitarias del programa hogares comunitarios
del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, se harán acreedoras a título
personal a las mismas prestaciones asistenciales y económicas de que gozan los
afiliados del régimen contributivo previsto por la Ley 100 de 1993”. Así mismo,
la ley en mención señaló que la vinculación al régimen contributivo será
financiada por un aporte mensual, el cual corresponderá a las madres
comunitarias, en un 8% de la bonificación, y al Fondo de Solidaridad y
Garantía, de acuerdo con lo señalado en los artículos 3º y 4º de la Ley 509 de
1999. El monto de la cotización será recaudada por las organizaciones que
administran el programa hogares de bienestar, quienes también se obligan a
transferir los recursos a la EPS.
...De todo lo
anterior se colige que, a partir de la Ley 100 de 1993, las madres comunitarias
fueron vinculadas al sistema de seguridad social en salud, a través del régimen
subsidiado, por lo que tenían derecho a la atención en salud, pero no al
reconocimiento de las prestaciones económicas. Posteriormente, a partir del 3
de agosto de 1999, fecha en la que entra en vigencia la Ley 509 de 1999, las
madres comunitarias se vinculan al sistema en el régimen contributivo,
adquiriendo así, las mismas prestaciones asistenciales y económicas de que
gozan los afiliados al régimen contributivo. No obstante, también se obligan al
pago de una cotización mensual."
Así las cosas, en el
asunto sub examine, se observa claramente que el I.S.S. le expidió certificado
de licencia de maternidad a la accionante, bajo la vigencia de la Ley 509 de
1999, esto es, el día 13 de septiembre de 1999 (folio 9). Por consiguiente, no
le asiste razón a la EPS del I.S.S. cuando negó el pago de la prestación
derivada de la maternidad, como quiera que el régimen subsidiado solo otorgaba
el derecho a la asistencia en salud de sus afiliados en vigencia de la Ley 100
de 1993, pero la nueva ley extendió las mismas prestaciones asistenciales y
económicas de que gozan los afiliados al régimen contributivo, se dispondrá en
consecuencia su reconocimiento y  pago, ya que en el caso examinado se aprecia
una clara afectación del mínimo vital de la demandante, pues su precario
ingreso solamente le alcanza para una congrua subsistencia.
III.-
DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por  mandato  de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
CONFIRMAR la Sentencia de
fecha 11 de agosto del 2000, emanada del Juzgado Quinto Penal del Circuito de
Neiva, Huila, que a su vez confirmó la Sentencia de fecha 19 de junio del 2000,
proferida por el Juzgado Primero Penal Municipal de Neiva, Huila, dentro de la
acción de tutela interpuesta por LIDA QUINTERO OSSA contra el I.S.S. Seccional
Neiva.
Segundo.- Por Secretaría General, líbrense
las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para
los efectos allí contemplados.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Entre muchas otras, la sentencia C-470 de 1997 M.P.
Alejandro Martínez Caballero, T-800 de 1998 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-199
de 1999 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, T-232 de 1999 M.P. Alfredo Beltrán
Sierra.
[2] Sentencia T-568 de 1996 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[3] Sentencia T-765 de 2000. M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[4] La naturaleza jurídica del vínculo en comento fue
decida por la Sala Plena de la Corte Constitucional, en sentencia SU-224 de
1998. M.P. Hernando Herrera Vergara, la cual reitera la Sentencia T-269 de 1995
M.P. Jorge Arango Mejía.