C-663-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-663/07
REGIMEN DE TRANSICION EN PENSION DE
VEJEZ/REGIMEN ESPECIAL PARA ACTIVIDADES DE ALTO RIESGO
Los regímenes de transición, (i) recaen sobre
expectativas legítimas de los asociados y no sobre derechos adquiridos; (ii) su
fundamento es el de salvaguardar las aspiraciones de quienes están cerca de
acceder a un derecho específico de conformidad con el régimen anterior  y (iii)
su propósito es el de evitar que la subrogación, derogación o modificación del
régimen anterior, impacte excesivamente las aspiraciones válidas de los
asociados, especialmente si existe la posibilidad de minimizar esa incidencia y
de armonizar las expectativas ciudadanas y los cambios legislativos a través de
un régimen de transición, y es constitucionalmente legítimo que se utilice la
figura del régimen de transición para evitar que una decisión relacionada con
expectativas pensionales legítimas bajo la vigencia de una ley, se vea
desvirtuada completamente por una ley posterior, en desmedro de quienes
aspiraban a que sus derechos pudieran llegar a consolidarse bajo el régimen
previo.
DERECHOS ADQUIRIDOS-Definición/DERECHOS ADQUIRIDOS-Protección
constitucional
EXPECTATIVAS LEGITIMAS-Modificación
Las expectativas legítimas, suponen una
probabilidad cierta de consolidación futura del correspondiente derecho, si se
mantienen las condiciones establecidas en una ley determinada. Tales
expectativas pueden ser modificadas por el legislador en virtud de sus
competencias, si ello se requiere para cumplir fines constitucionales, pero no
pueden ser modificadas de una manera arbitraria en contraposición a la
confianza legítima de los ciudadanos.
PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD-Alcance/PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD-Alcance
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS
SOCIALES-Alcance
FUNCION LEGISLATIVA-Límites
Aunque es posible que el legislador
modifique los regímenes de transición con posterioridad a su consagración
porque éstos no pueden ser concebidos como normas pétreas, los criterios de
razonabilidad y proporcionalidad exigibles genéricamente en las
transformaciones legislativas y los principios de confianza legítima, derechos
mínimos de los trabajadores y  progresividad de los derechos sociales son
límites específicos que debe respetar el Congreso en las modificaciones que se
introduzcan a un régimen de transición en materia pensional.
PRINCIPIO IN DUBIO PRO OPERARIO-Aplicación
La exigencia para acceder al régimen de
transición (las 500 semanas de cotización especial), es imposible de cumplir,
porque las quinientas semanas de cotización especial no pueden ser acreditadas
por ningún trabajador. Se trata de un requisito desproporcionado e irrazonable,
que establece  en términos reales una barrera de acceso que ningún trabajador
de alto riesgo puede efectivamente superar, para entrar a formar parte de ese
régimen de transición, lo que va en contravía de la razón de ser del régimen especial
establecido precisamente para proteger a estos trabajadores en situación de
exposición a riesgos, lo cual es claramente irrazonable por hacer nugatorio el
objetivo esencial del mismo régimen pensional especial diseñado por el propio
legislador, por lo que La Corte procederá, por las
razones anteriores, a declarar la exequibilidad condicionada, con el fin de
remover este obstáculo al acceso al régimen de transición pensional.
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Por ineptitud sustantiva de la demanda
respecto de parágrafo que no fue objeto de acusación constitucional
Referencia expediente D-6603
Actor: Fernando Salazar Ramírez
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 6
del Decreto Ley 2090 de 2003
Magistrado Ponente:
Dr. Manuel José Cepeda
Espinosa
Bogotá, D.C., veintinueve (29) de agosto de
dos mil siete (2007)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y los
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
El
ciudadano Fernando Salazar Ramírez, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad prevista en los artículos 40-6, 241 y 242 de la
Constitución Política, solicita a esta Corporación declarar inexequible el
artículo 6 del Decreto Ley 2090 de 2003, por considerar que esa disposición
desconoce los derechos consagrados en los artículos  13, 25, 48 y 53 de la
Carta.
La Corte Constitucional, mediante auto del
02 de febrero de 2007, inadmitió inicialmente la demanda de la referencia,
porque estimó que ella no cumplía con el requisito establecido en el numeral 3
del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991[1]. Se consideró en esa
oportunidad, que los argumentos presentados por el ciudadano para solicitar la
inexequibilidad del artículo en mención, no resultaban suficientes para
efectuar un juicio de constitucionalidad sobre el contenido de la norma,
especialmente, porque en la sentencia C-1120 de 2004 (M.P. Dr. Manuel José
Cepeda Espinosa), la Corte Constitucional ya había  conocido de una acción
pública contra la misma disposición y se había  inhibido de fallar sobre ella,
por estimar que los cargos propuestos contra el precepto eran poco claros. Se
le exigió al accionante, en consecuencia, que expusiera en la demanda de la
referencia razones ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
para justificar la aparente vulneración de la Carta por parte de la disposición
acusada.
El actor, dentro del término de ejecutoria, presentó un escrito de
corrección de la acción pública de la referencia, en el que sustentó los cargos
contra el artículo 6 del Decreto Ley 2090 de 2003, por la violación aparente de
los artículos 13, 25, 48 y 53 de la Carta. La acción ciudadana, fue admitida.
II.
NORMAS DEMANDADAS
El texto del artículo acusado, conforme al
Diario Oficial No. 45.262  del 28 de julio de 2003, reza
lo siguiente:
DECRETO LEY 2090 de 2003
“por el cual se
definen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se
modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de
pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades.’
“El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus facultades
extraordinarias conferidas en el numeral 2 del artículo 17 de la Ley 797 de
2003...
“Artículo 6. Régimen de transición. Quienes a
la fecha de entrada en vigencia del presente decreto hubieren cotizado cuando
menos 500 semanas de cotización especial, tendrán derecho a que, una vez
cumplido el número mínimo de semanas exigido por la Ley 797 de 2003 para
acceder a la pensión, esta les sea reconocida en las mismas condiciones
establecidas en las normas anteriores que regulaban las actividades de alto
riesgo.
Parágrafo. Para poder ejercer los derechos que se establecen en
el presente decreto cuando las personas se encuentren cubiertas por el régimen
de transición, deberán cumplir en adición a los requisitos especiales aquí
señalados, los previstos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993”.
III.    LA  DEMANDA
Considera el ciudadano que el artículo 6º
del Decreto 2090 de 2003 es inconstitucional, por dos razones fundamentales: en
primer lugar, por desconocer los derechos adquiridos de los trabajadores de
alto riesgo a un régimen de transición previo establecido en el Decreto Ley
1281 de 1994 y en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; y en segundo lugar, por
desconocer el derecho a la igualdad de tales trabajadores, -en relación con los
demás trabajadores amparados por regímenes de transición en el Sistema de
Seguridad Social-, en la medida en que para quienes laboran en actividades de
alto riesgo resulta imposible acceder al régimen de transición que consagra el
artículo 6º acusado, en la medida en que las exigencias legales que establece
esa norma no pueden ser acreditadas por los trabajadores amparados por ese
régimen legal. Estas consideraciones implican para el actor, que la disposición
acusada viola los artículos 13, 25, 48 y 53 de la Carta.
Para precisar estos cargos, el accionante
inicia su exposición recordando que la Ley 100 de 1993 en su artículo 289[2]
derogó las pensiones especiales, - entre ellas las de los trabajadores de alto
riesgo -, salvo para quienes estuviesen amparados por el régimen de
transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, quienes
continuarían amparados bajo tales disposiciones, en las  condiciones
establecidas en esa norma.
En ejercicio de las facultades
extraordinarias conferidas por el  numeral 2º del artículo 139 de la Ley 100 de
1993, - cuyo propósito fue el de habilitar al Ejecutivo para fijar  un nuevo
marco normativo sobre las pensiones de vejez de  los trabajadores de alto
riesgo -, se estableció un régimen de transición específico para el caso de
estos trabajadores, que se expidió mediante el Decreto Ley 1281 de 1994 (Art.
8).
Afirma el actor que la Corte Constitucional
en la sentencia C-754 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), reconoció que el
régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, era
un verdadero derecho adquirido para las personas cobijadas por él, por lo que,
una vez que los trabajadores cumplieran con las condiciones señaladas en ese
precepto, tendrían derecho a verse amparados por ese específico régimen legal,
sin que esas condiciones pudiesen ser posteriormente modificadas. Siguiendo tal
decisión constitucional, considera el ciudadano que también el régimen
establecido en el Decreto Ley 1281 de 1994 (Art.8) es un verdadero derecho
adquirido para los trabajadores de alto riesgo, ya que en él se fijó un régimen
de transición específico para tales trabajadores, que considera debe ser
respetado en este caso. Por consiguiente, afirma que el artículo 6º del Decreto
Ley 2090 de 2003 es inconstitucional, en la medida en que consagra requisitos
adicionales a los señalados tanto en el régimen de transición fijado en el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993, como en el Decreto 1281 de 1994 (Art. 8),
para el acceso a la pensión de los trabajadores de alto riesgo; condiciones
novedosas que resultan ser a su juicio, una alteración inaceptable de los
derechos adquiridos de tales trabajadores a acceder a un régimen de transición
ya establecido, en desmedro de los artículos 25, 48 y 53 de la Carta.
En lo que respecta a la aparente violación
del derecho a la igualdad, afirma el accionante que la norma acusada no
favorece el “goce del derecho a la transición que es común a todos los
afiliados al Sistema General de Seguridad Social”, en el caso de los
trabajadores de alto riesgo, porque la norma acusada le exige a estos
trabajadores  requisitos que son imposibles de acreditar para acceder al
régimen. Lo que significa en la práctica, que este grupo de trabajadores es
discriminado en el goce real su régimen de transición, sin que medie
justificación alguna.
Indica que los requisitos que impone la
norma acusada son imposibles de cumplir, - las 500 semanas de cotización a la
entrada en vigencia del Decreto 2090  de 2003 -, de manera que ningún
trabajador de alto riesgo puede ser beneficiario del régimen de transición
propuesto por la norma acusada. Así, al no ser posible el cumplimiento de las
500 semanas de cotización especial que exige la disposición, - que son
irrealizables porque la obligación de efectuar cotizaciones especiales surgió
con la vigencia del Decreto 1281 de 1994, esto es el 23 de junio de 1994, no
habiendo transcurrido  las 500 semanas exigidas para el momento en que entró en
vigencia el Decreto 2090 de 2003-, la norma resulta entonces inconstitucional,
porque implica un verdadero obstáculo para el acceso real a la pensión de
quienes están cobijados por ese régimen de transición. A juicio del actor, ello
implica claramente una “discriminación injustificada” de los
trabajadores de alto riesgo a acceder a su régimen de transición, frente a los
demás trabajadores afiliados al Sistema de Seguridad Social que gozan de un
régimen de transición efectivo.
Solicita por consiguiente, que el artículo
6º del Decreto Ley 2090 de 2003 sea declarado inconstitucional, con fundamento
en los cargos enunciados.
Ahora bien, dado que la declaratoria de
inconstitucionalidad de la norma supone que ella debe salir del ordenamiento
jurídico, el accionante solicita a la Corte, con fundamento en su competencia
para fijar los efectos de sus sentencias, que module su providencia para evitar
que se genere un vacío jurídico respecto del régimen de transición pensional de
los trabajadores de alto riesgo. Por este motivo, finaliza su exposición
solicitando a  la Corte Constitucional que, o bien especifique que la
inexequibilidad  de la norma implica que los preceptos derogados recobran su
vigencia; o si lo considera mejor, que realice una sentencia integradora en la
que incorpore  el artículo 36 de la Ley 100 de 2003 al régimen pensional de
estos trabajadores, a fin de que se evite un vacío legal que comprometa sus
derechos.
IV.   INTERVENCION  DE AUTORIDADES
1. Ministerio de Protección Social
Esperanza Avellaneda Ordóñez,  actuando en
representación del Ministerio de Protección Social, solicita a esta Corporación
que declare constitucional el artículo acusado, por considerar que tal
precepto, lejos de violentar el derecho a la seguridad social y a la igualdad
de los ciudadanos que se encuentran considerados en  él, lo que hace es evitar
que se incurra en incertidumbre jurídica en estos casos, propiciando el
adecuado acceso de tales profesionales a la seguridad social.
Para el Ministerio, el actor presenta dos
cargos concretos contra la norma acusada. Con respecto al primero, - esto es,
que se vulneran los derechos adquiridos de estos trabajadores de alto riesgo a
un régimen de transición anterior-, sostiene la interviniente que cuando en el
Decreto 2090 de 2003 se establecen requisitos adicionales a los previstos en el
régimen  establecido en el artículo 8 del Decreto 1281 de 1994,  de lo que se
trata es de regímenes legales  distintos, incluyendo el del artículo 36 de la
Ley 100 de 2003, por lo que no puede hablarse de vulneración constitucional
alguna a los derechos adquiridos.
En efecto, precisa que los regímenes de
transición en uno u otro caso son regímenes diferentes. El primero, se refiere
al establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, como régimen de
transición para acceder a la pensión de vejez. El segundo, es el régimen de
transición para acceder a la pensión especial de vejez que se otorga por
desempeñar actividades de alto riesgo. La pensión especial de vejez de la que
habla el Decreto 1281 de 1994, va ligada a la actividad que ejerce el
trabajador o a las condiciones en las que desarrolla esa actividad, que hacen
que con ella se vea disminuida su expectativa de vida probable, razón por la
cual se debe proteger al trabajador mediante la posibilidad de obtener una
pensión de vejez a una edad menor, para que así la persona tenga un tiempo
menor de exposición al riesgo. Tal régimen de transición fijaba las mismas
condiciones que las determinadas en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El
tercer régimen, establecido en el Decreto 2090 de 2003 (Art. 6º), tiene el
propósito de respetar las expectativas cercanas de quienes se encontraban
afiliados bajo la vigencia del Decreto 1281 de 1994. La condición adicional
fijada por el artículo 6º acusado, hace referencia a una cotización especial de
500 semanas a la fecha de entrada en vigencia del Decreto 2090 de 2003, con una
cotización adicional de 6 puntos a cargo del empleador, por cuanto debía
financiarse en puntos adicionales tal régimen,  para poder otorgar esa pensión
a una menor edad. Por esta razón, en 1994 no se exigió ésta cotización ya que
ella sólo vino a configurarse a partir de ese decreto.
Desde esta perspectiva, afirma el
Ministerio que no existe ninguna violación de los derechos adquiridos de estos
trabajadores, por cuanto la Corte ha entendido que tales derechos son
únicamente los que se incorporan en el patrimonio del titular, que no es lo que
ocurre con respecto a los derechos que alega el actor. En materia pensional, se
ha entendido que se trata de derechos adquiridos únicamente cuando se han
cumplido los requisitos para acceder al derecho, evento en el cual este derecho
no puede ser modificado por la legislación. No ocurre lo mismo tratándose de
meras expectativas. Además, frente al caso específico del régimen de transición
previsto en el artículo 8 del Decreto 1281 de 1994, afirma la interviniente que
este agotó sus efectos  una vez se produjo su derogatoria.
Por otra parte, según el Ministerio, no se
puede considerar que las normas sobre transición de la legislación en materia
pensional, sean inmodificables, especialmente  con respecto a aquellas personas
que no han cumplido los requisitos para acceder a la pensión de que tratan.
Frente a las mismas, solo  existe una expectativa de pensionarse de una
determinada manera, expectativa que puede ser modificada por el Legislador tal
y como lo ha manifestado la Corte Constitucional en diversas ocasiones (C-596
de 1997. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y C-789 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil).
En ese orden de ideas, no es cierto para el
Ministerio que se esté exigiendo un requisito adicional al régimen de
transición anterior en la norma acusada, pues la cotización especial exigida,
debió efectuarse desde 1994 con la expedición del Decreto 1281 por parte del
empleador. Es decir, en el caso de  las personas afiliadas desde el 23 de junio
de 1994, la cotización especial debió haberse efectuado por los empleadores,
hasta la entrada en vigencia del Decreto 2090 de 2003, por lo no es un
requisito adicional. La exigencia de cumplir con las semanas de cotización
especial es una obligación que se encuentra a cargo del empleador que se beneficia
por la actividad riesgosa realizada por su trabajador y no a cargo de este
último, y se justifica en el hecho de que tales aportes adicionales son de
carácter obligatorio y se requieren para la financiación de estas pensiones
especiales, las cuales se conceden con requisitos más favorables a los
previstos para las demás personas en el Sistema General de pensiones.
Por estas razones considera finalmente
respecto a este cargo, que eliminar esta obligación consagrada en el artículo
acusado, sería tanto como establecer que el empleador no debe cumplirla,
situación que obligaría al Sistema General de Pensiones a reconocer la pensión
del trabajador sin mediar tal exigencia.
Ahora bien, con respecto al segundo cargo,
- relacionado con la igualdad y la imposibilidad de cumplir las 500 semanas de
cotización -,  afirma el Ministerio que la intención del legislador
extraordinario fue la de establecer un régimen de transición en virtud del
cambio de legislación, que permitiera a aquellas personas que tuvieran la
condiciones señaladas en ese régimen, mantener la expectativa de pensionarse de
conformidad con las normas anteriores al cambio de legislación. Sobre el
particular, enfatiza que no existe imposibilidad de acreditar las semanas
exigidas por la norma, en la medida en que el Gobierno ha entendido que acceden
a este régimen quienes han cumplido con 468 semanas y han estado afiliados al
régimen anterior especial de alto riesgo. Al respecto, señaló el Ministerio lo
siguiente:
“La imposibilidad física de contabilizar las 500 semanas  de
cotización especial no trae como consecuencia que no se haya establecido un
régimen de transición ni que la norma sea inconstitucional, pues el Gobierno ha
entendido que para efectos de la aplicación del régimen de transición previsto
en la norma acusada, para el cómputo de las semanas, se deben tener en cuenta
aquellas que pudieron  haberse cotizado entre el 23 de junio de 1994 y el 28 de
julio de 2003 de manera ininterrumpida, es decir 468 semanas de cotización
especial y encontrándose afiliado al régimen anterior especial de alto riesgo”.
Con fundamento en las anteriores
consideraciones, solicita el Ministerio de Protección Social  a la Corte, que
declare constitucional el artículo 6º del Decreto Ley 2090 de 2003.
2. Ministerio de Hacienda
Gustavo Adolfo Osorio García, actuando en
representación del Ministerio de Hacienda, solicita que la norma acusada sea
declarada constitucional, pero: “[e]n el entendido de que  para el computo
de las 500 semanas de que habla la norma mencionada, se deben tener en cuenta
también las semanas de afiliación  de alto riesgo de las normas anteriores a la
Ley 100, sin importar que se hubiera realizado la cotización especial, pero
siempre y cuando el afiliado hubiese sido registrado como tal”.
Así, inicia su intervención el Ministerio
de Hacienda, afirmando, que las normas relacionadas con materias pensionales
han reconocido desde hace años, que algunas actividades laborales generan alto
impacto en la salud de los trabajadores, disminuyendo su expectativa de vida
saludable. Por consiguiente, en vista de la mayor exposición al riesgo de estos
trabajadores, se les ha concedido un tratamiento legal más benéfico que al
resto de los afiliados del sistema, que consiste generalmente en unos requisitos
menos exigentes en materia de edad, tiempo de servicios o ambos, para acceder a
la pensión de vejez.
El legislador, a juicio del Ministerio, ha
analizado en cada momento histórico qué actividades generan tales riesgos,
tanto para quienes quedan cubiertos por riesgos profesionales, como para los
trabajadores a quienes se les disminuye su expectativa de vida saludable. Estos
últimos, deben ser objeto de una consideración especial para efectos de su
pensión de vejez, por lo que su caso particular es abordado por disposiciones
legales específicas. Así, por ejemplo, los artículos 269 a 272 del Código
Sustantivo del Trabajo, regulaban las pensiones para actividades relacionadas
con operadores de radio y cable, aviadores comerciales, trabajadores de
empresas mineras y en temperaturas anormales, ingenieros de vuelo y
profesionales dedicados al tratamiento de la tuberculosis. La definición de
estas actividades estaba vinculada al estado de la tecnología, a los avances de
la seguridad industrial  y la medicina  y a los cambios en las actividades
productivas, cuyo impacto podía afectar los años de vida saludable.
A su turno, el Acuerdo 224 de 1966 del ISS
y otros como el acuerdo 028 de 1985 y el 049 de 1990, consagraron para los
afiliados a esa entidad con mayor exposición al riesgo, un trato especial.
Posteriormente, el Decreto 1281 de 1994, expedido en vigencia de la Ley 100 de
1993, consagró un régimen general de actividades de alto riesgo y estableció
por primera vez la obligación  a cargo del empleador de realizar una cotización
especial de 6 puntos adicionales. Recientemente el Gobierno Nacional expidió el
Decreto 2090 de 2003, con fundamento en las facultades extraordinarias
conferidas por el artículo 17 de la Ley 797 de 2003.
Observa el Ministerio, que el Congreso
otorgó facultades al Ejecutivo no sólo para expedir el régimen legal de los
trabajadores que laboran en actividades de alto riesgo en ese momento, sino
para modificar el régimen ya existente, previos los estudios correspondientes,
haciendo énfasis en que se podían modificar la condiciones, los requisitos y
los beneficios correspondientes, e incluso la definición de alto riesgo y las tasas
de cotización. El objetivo era el de preservar el equilibrio financiero del
sistema.
Con todo, afirma que el propósito de la
modificación que se introdujo al régimen, pretendía no afectar a quienes tenían
“expectativas  legítimas”, es decir, a aquellas personas que estaban
próximas a cumplir los requisitos para pensionarse; razón por la que el
legislador extraordinario expidió también un régimen de transición que consiste
en que las personas que al momento de entrar en vigencia el Decreto Ley 2090 de
2003, vinieran realizando la cotización especial por al menos 500 semanas y cumplieran
los requisitos establecidos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pudieran
pensionarse de acuerdo al régimen anterior.
En ese orden de ideas entiende el
Ministerio, - teniendo en cuenta que la cotización especial para alto riesgo
surgió por primera vez con el Decreto 1281 de 1994 -, que si bien “parece, a
primera vista, imposible de cumplir el requisito de completar 500 semanas de
cotización especial, habida cuenta del periodo de tiempo transcurrido entre una
y otra disposición”, la aplicación que se le da a la norma sí permite
acceder al régimen que consagra esa disposición. Precisamente, con el fin de
conceder efectos a la norma acusada y con el propósito de mantener los
objetivos del régimen de transición, las instancias gubernamentales que deben
dar aplicación a ese precepto “han sostenido que para el cómputo de las
mencionadas 500 semanas se deben tener en cuenta la afiliación especial en
actividades de alto riesgo al Instituto de Seguros Sociales antes de la vigencia
del Decreto 1281 de 1994”.  Por ende, se desprende del concepto emitido por
la Dirección  General de Seguridad Económica y Pensiones del Ministerio de
Protección Social -acogido por la Dirección Jurídica Nacional del Instituto de
Seguros Sociales, según afirma, que “para el cómputo de las 500 semanas de
cotización especial exigidas para ser beneficiario del mismo (…) se deben tener
en cuenta  las semanas de cotización efectuadas como consecuencia de prestar
sus servicios en actividades de minería en socavones, así estos se hayan
prestado con anterioridad a la vigencia de los decretos 1281 de 1994 y 2090 de 2003.”
Por esta razón, frente al cargo de
violación a la igualdad, estima el interviniente que no hay vulneración
constitucional alguna, debido a que la interpretación que se le debe dar a la
norma es la que se ha precisado y de la que dan cuenta las entidades encargadas
de darle aplicación al artículo en mención.
Con respecto al tema de los derechos
adquiridos, sostiene el interviniente que la Corte Constitucional ha dado un
giro importante en sus consideraciones al respecto, dado que pasó de estimar el
régimen de transición como un mecanismo de protección de las meras expectativas
(C-168 de 1995), a amparar dicho régimen bajo la hipótesis de que son derechos
adquiridos (Sentencias C-789 de 2002 y C-754 de 2004). Por ende, frente a la
acusación del ciudadano de que la norma demandada viola el derecho adquirido de
los trabajadores de alto riesgo a un régimen de transición anterior, dado que
se les exigen las 500 semanas de cotización especial, el Ministerio de Hacienda
considera que la regulación prevista en la norma acusada, lo que hace es
respetar las expectativas legítimas de estos trabajadores.
Sobre este asunto, menciona el
interviniente que “la protección de los derechos en proceso de consolidación
bajo un régimen anterior”, no ha sido  taxativamente regulada por la
Constitución. Por consiguiente, el legislador ordinario o
extraordinario conserva la potestad de modificar un régimen jurídico, siempre y
cuando no lesione derechos adquiridos. En este caso, sólo se modificaron meras
expectativas de estos trabajadores. Además, la interpretación de la norma
acusada que vienen realizando las autoridades encargadas de su aplicación,
protege claramente las expectativas legítimas de los trabajadores de alto
riesgo según el Ministerio.
Concluye entonces el interviniente, que la
supuesta vulneración de los artículos 13, 25, 48 y 53 de la Carta, por la
aparente inexistencia o imposibilidad de aplicación del régimen de transición
en el caso de estos trabajadores, responde claramente a que la norma debe ser
interpretada en los términos antes precisados, a fin de darle un sentido y una
garantía a los derechos de los trabajadores que se encuentran en actividades de
alto riesgo.
Por lo tanto, solicita que se desestimen
las consideraciones del actor y que se declare la constitucionalidad del
artículo 6 del Decreto enunciado, en el entendido de que “para el computo de
las 500 semanas de que habla la norma mencionada se deben tener en cuenta
también las semanas de afiliación  de alto riesgo de las normas anteriores a la
ley 100 sin importar que se hubiera realizado la cotización especial, pero
siempre y cuando el afiliado hubiese sido registrado como tal”.
V.  INTERVENCIONES  CIUDADANAS
1. Intervención del Sindicato Único de
Trabajadores de la Industria de Materiales para la Construcción SUTIMAC,
SECCIONAL SIBATE.
Libardo Sandoval Jiménez, actuando como
Representante Legal del Sindicato Único de Trabajadores de la Industria de
Materiales para la Construcción SUTIMAC, Seccional Sibaté, intervino en la
causa de la referencia con el propósito de solicitar que se declare
inconstitucional el artículo enunciado.
Según el interviniente, para el sindicato
que representa y al que pertenecen trabajadores que laboran con sustancias
comprobadamente cancerígenas, son ciertas las afirmaciones del demandante, por
lo que según el Decreto 758 de 1990, la Ley 100 de 1993 y el Decreto Ley 1281
de 1994, deben ser beneficiaros de la Pensión Especial de Vejez en aplicación
del Régimen de Transición contenido en las normas mencionadas.
Sin embargo, del artículo 6º del Decreto
2090 de 2003, se desprende que “ninguna persona quedar[á] cubierta por el
Régimen de Transición, teniendo en cuenta que el pago por alto riesgo nace con
el Decreto 1281 en junio 22 de 1994. [L]uego al entrar en vigencia el Decreto
2090 del 26 de junio de 2003, no se cumplen por ninguna circunstancia las 500
semanas de cotización especial. Así las cosas, el decreto 2090 de 2003, NO dejó
régimen de transición, motivo por el cual ha perjudicado grandemente a todas
las personas que laboramos en condiciones de alto riesgo”.
Afirma el ciudadano, que la Corte
Constitucional ha sido muy clara en su jurisprudencia al proteger los derechos
adquiridos de los trabajadores, como una forma de protección de quienes aspiran
a alcanzar el derecho a la pensión. En efecto, en la sentencia C-754 de 2004, dejó
sin efecto lo contenido en la Ley 860 de 2003, manteniendo vigente todo el
régimen de transición que en un comienzo se estableció, amparando así los
derechos de los trabajadores y el reconocimiento de aquello que les era más
favorable.
Por tal razón aduce que el régimen de
transición que se les debe aplicar como trabajadores de alto riesgo, es el del
artículo 36 de la Ley 100  de 1993 y el del artículo 8 del Decreto 1281 de
1994, puesto que el grupo de trabajadores que están expuestos a actividades de
alto riesgo tienen derecho al régimen de transición ya adquirido, que por lo
demás, les es más favorable.
De no ser así, afirma, se les estaría dando
un trato desigual como trabajadores,  frente a los demás “afiliados al
Sistema de Seguridad Social” a quienes sí se les mantuvo el derecho a
reclamar una pensión con la transición establecida en la Ley 100 de 1993.
Alega además, que son innumerables los
casos de las personas que habiendo trabajado durante largos años en tales
actividades de alto riego, han visto palmariamente que desde que entró a regir
el Decreto 2090 de 2003, se les niegan sus pretensiones pensionales con el
argumento de que no los ampara el régimen de transición. Por consiguiente,
quedan expuestas, - a pesar de que científica y técnicamente está probado el
grave impacto de sus labores en su expectativa de vida -, a seguir trabajando y
disfrutar de su pensión durante un tiempo no inferior al de los demás
trabajadores, como se había previsto en su caso. Acompaña esta afirmación, con
la copia de  18 resoluciones del Instituto de Seguros Sociales, en las que se
niega la pensión de trabajadores de alto riesgo, por no contar, en varios
casos, con las 500 semanas de cotización especial prescritas por el Decreto
2090 de 2003.
2. Central Unitaria de Trabajadores  de
Colombia CUT.
La Central Unitaria de Trabajadores de
Colombia -CUT-, acogiendo las pretensiones de la demanda, presenta en contra de
la norma acusada los siguientes argumentos: existe una obligación
constitucional de garantizar los derechos adquiridos de los trabajadores. El artículo
36 de la Ley 100 de 1993 señaló tales requisitos para el régimen de transición
pensional, que son tener 35 años de edad o más si son mujeres y 40 años o más
si son hombres, o que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan 15
años o más de servicios. En el Decreto 1281 de 1994, se fijaron requisitos
igualmente para los trabajadores de alto riesgo, que básicamente son los mismos
consagrados en el artículo 36 descrito. El Decreto 2090 de 2003, sin embargo,
agregó un requisito adicional  para acceder al régimen de transición: que a la
fecha de entrada en vigencia del Decreto 2090 de 2003, los trabajadores
hubieren cotizado cuando menos 500 semanas de cotización especial.
Este nuevo requisito, a juicio de la CUT,
cambió las condiciones para acceder a la pensión de vejez del régimen de
transición señalado para los trabajadores en actividades riesgosas. Esta
imposición de un requisito adicional, “constituye una vulneración palpable
y evidente a los derechos adquiridos de aquellas personas que se encontraban
cubiertas  por la excepción que incluyó la ley 100 a favor de los trabajadores
que tenían cierta edad y ciertos años de servicio”.
Considera el interviniente, que en el afán
de desmontar los regímenes pensionales especiales y algunas normas del Sistema
General de Seguridad Social en nombre de la sostenibilidad financiera, se ha
puesto en entredicho el derecho del trabajador de alto riesgo a acceder a la pensión
a la que tiene derecho.
Por consiguiente, al ser la pensión de
vejez un derecho fundamental, - según afirman -,  y en atención al deber del
Estado colombiano de asegurar la progresividad de los derechos económicos,
sociales y culturales – DESC-  y el principio de in dubio pro operario,
solicita la CUT que se declare inconstitucional la norma demandada.
VI. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, Dr. Edgardo Maya Villazón, en el
concepto No 4288 del 17 de abril de 2007, solicita que se declare inexequible
el artículo 6 del Decreto Ley 2090 de 2003 por concluir que la norma acusada es
contraria a la Constitución.
En efecto, inicia su exposición precisando
que el aumento del número de semanas de cotización especial que contempla el
artículo 3º del Decreto Ley 2090 de 2003, responde al objetivo perseguido por
la Ley 797 de 2003 de facilitar la viabilidad financiera para el pago de las
pensiones especiales de vejez de alto riesgo. Por eso, considera que tal requisito
implica una “situación regulada hacia futuro” que “es diferente de
cualquier otra y permite el establecimiento de requisitos financieros
parafiscales diferentes”. Además, “el régimen establecido rige para los
nuevos trabajadores, ya que los antiguos tienen otro tratamiento normativo de
transición”.
Ahora bien, al analizar el artículo 6º del
Decreto 2090 de 2003, manifiesta el Director del Ministerio Público que la
Corte Constitucional se ha pronunciado en varias ocasiones sobre el régimen de
transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que se basa en
el principio de favorabilidad laboral y pensional[3].
Afirma que  según la Corte, “la creación de un régimen de transición
constituye un mecanismo de protección para que los cambios producidos por un
tránsito legislativo no afecten desmesuradamente a quienes, si bien no han
adquirido el derecho a la pensión por no haber cumplido los requisitos para
ello, tienen una expectativa legítima de adquirir ese derecho.” Agrega
entonces, que esta Corporación ha sostenido “que cualquier tránsito
legislativo debe consultar parámetros de justicia y equidad y que, como toda
actividad del Estado, está sujeta a los principios de razonabilidad y
proporcionalidad (sentencia C-926 de 2000)”.
Desde esa perspectiva, considera el
Procurador que el requisito de que las 500 semanas de cotización especial
adicional se hayan pagado al momento de entrada en vigor del Decreto 2090 de
2003, es decir el 28 de julio de ese año, hace que ese régimen de transición
sea “imposible de aplicar y nadie podrá pensionarse en el régimen especial
por actividades del alto riesgo, mediante la figura de transición”, lo que
estima contrario al derecho a la igualdad de estos trabajadores.
Para fundamentar la afirmación anterior,
hace énfasis el Procurador en los siguientes aspectos:
“[D]esde el 22 de junio de 1994, fecha de expedición del Decreto
1281, hasta el 28 de julio de 2003, fecha de publicación del decreto 2090, sólo
se cumplen máximo cuatrocientas setenta y tres (473) semanas; luego es imposible
cumplir con el requisito de haber cotizado cuando menos quinientas (500)
semanas de cotización especial para tener derecho a pensionarse de manera
especial con base en el régimen de transición establecido.
“Lo anterior, si se tiene en cuenta que el régimen especial fue
establecido sólo mediante el Decreto 1281 del 22 de junio de 1993, que en su
artículo 5, por primera vez, estableció la cotización especial para las
actividades de alto riesgo, indicando que su monto era el previsto en la Ley
100 de 1993 más seis (6) puntos adicionales a cargo del empleador.
“Antes del Decreto 1281 de 1994, las pensiones especiales eran
cubiertas bajo el mismo esquema del régimen de prima media con prestación
definida (...)  Su regulación se encontraba establecida en el artículo 15 del
Acuerdo 049 de 1990 del Instituto de los Seguros Sociales, adoptado mediante el
Decreto 758 de 1990...”
Recuerda el señor Procurador, que el
legislador tuvo para el caso de estos trabajadores, la intención de proteger su
situación pensional en forma más favorable, en función de unas condiciones
laborales que afectaban su salud y la vida. Por lo tanto, con el nuevo decreto:
“[D]ada la imposibilidad de cumplir con el régimen de transición
indicado, (…) el trato diferente pretendido por el legislador no se da, y
habría que aplicarle a todos indiferenciadamente el nuevo régimen especial, el
cual resultaría más gravoso de cumplir para quienes vienen incluidos en el
régimen especial de transición anterior, consagrado en el decreto Ley 1281 de
1994. Así por ejemplo, un trabajador que hubiera cotizado las 473 semanas
(…) tendría que cotizar más de 200 semanas adicionales para alcanzar el nivel
mínimo de derecho a pensionarse, a la edad de 55 años.
En ese orden de ideas, el artículo 6º del decreto ley 2090 de 2003
vulnera, de facto, el derecho a la igualdad de los trabajadores cobijados
formalmente por ese régimen de transición indicado, ya que desconoce  el
tratamiento diferente que quiso darles el legislador ordinario para garantizar las
expectativas legítimas  a una pensión más favorable que se explica por las
condiciones de disminución de las expectativas de vida saludable  tenidas en
cuenta en ese momento, tal vez más gravosas que las consideradas al establecer
el nuevo  régimen, las cuales los someten a condiciones de vulnerabilidad
manifiesta que exigen la acción positiva del Estado, para disminuir la brecha
de desventaja en que se encuentran frente al común de los trabajadores”.
(Subrayas fuera del original).
En el mismo sentido, concluye el Procurador
que la norma acusada también viola el  derecho al trabajo en su función y fin
de protección especial de quienes desempeñan estas actividades, al desconocer
un trato laboral y de seguridad social más favorable para quienes tenían
expectativas legítimas, al consagrar una disposición de transición de imposible
cumplimiento que  compromete la buena fe y la confianza legítima de estas
personas.
En conclusión, la norma impugnada configura
un tratamiento legal irrazonable y desproporcionado contra los trabajadores que
laboran en actividades de alto riesgo, que desatiende los caracteres de
justicia y equidad que debe consultar todo tránsito legislativo sobre asuntos
pensionales. Por consiguiente, solicita el Director del Ministerio Público, la
declaratoria de inconstitucionalidad  de la norma acusada.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia.
1.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 5 de la Constitución
Política, la Corte es competente para conocer de la presente demanda.
2.  El asunto a tratar y los problemas jurídicos de la demanda de la
referencia.
2.1. Si bien el ciudadano, los
intervinientes y el señor Procurador en la acción pública de la referencia,
presentan posiciones diferentes respecto de la constitucionalidad del artículo
6º del Decreto 2090 de 2003, todas las tesis giran en torno al requisito
consistente en poder acreditar o no las 500 semanas de cotización especial dentro
del régimen respectivo en el cual se encontraba afiliado el trabajador de alto
riesgo.
El demandante considera que la norma
acusada vulnera el principio de igualdad, porque diferencia injustificadamente
entre  los trabajadores de alto riesgo y  los demás trabajadores amparados por
un régimen de transición en el Sistema de Seguridad Social, al consagrar
para los primeros unos requisitos aparentemente imposibles de cumplir en su
régimen de transición, - como son las 500 semanas de cotización especial -, que
hacen finalmente inaplicable para quienes realizan este tipo de trabajos, esas
reglas de transición. En segundo lugar, considera que el artículo impugnado
vulnera los derechos adquiridos de estos trabajadores a un régimen de
transición previamente establecido en los artículos 36 de la Ley 100 de 1993  y
8 del Decreto 1281 de 1994, al imponer mediante el artículo 6º del nuevo
decreto una exigencia adicional  no prevista, en el régimen de transición
anterior, como son las 500 semanas de cotización especial. Esta posición
es compartida por los sindicatos intervinientes, quienes consideran que la
norma es inconstitucional, porque el requisito adicional de las 500 semanas
de cotización especial, cambió las condiciones para acceder a la pensión de
vejez del régimen de transición de estos trabajadores, lesionando sus derechos
adquiridos, el derecho a la igualdad, la favorabilidad laboral en el trato, la
progresividad de los DESC y el principio in dubio pro operario.
La apoderada del Ministerio de Protección
Social solicita que la norma sea declarada exequible, porque la aparente imposibilidad
fáctica de que los trabajadores acrediten la cotización especial de las 500
semanas para acceder al régimen de transición ha sido sorteada
positivamente por los organismos competentes, ya que las autoridades y el
gobierno, han interpretado que estos trabajadores sólo deben cumplir con 468
semanas de cotización especial y estar inscritos en el régimen anterior de alto
riesgo para que se les aplique el régimen de transición señalado. Con respecto
a la presunta vulneración de los derechos adquiridos, estima el Ministerio  que
tales derechos no se han violado, porque las modificaciones legislativas que se
introdujeron, se hicieron sobre meras expectativas de estos trabajadores y
además, se trata de regímenes pensionales diversos.
El Ministerio de Hacienda, sostiene que la
norma debe ser declarada condicionadamente exequible, a fin de que se ajuste su
interpretación a la que le han dado las autoridades competentes y el Gobierno,
que consiste en que para “las 500 semanas (...) se deben tener en cuenta
también las semanas de afiliación  de alto riesgo de las normas anteriores a la
Ley 100, sin importar que se hubiera realizado la cotización especial, pero
siempre y cuando el afiliado hubiese sido registrado como tal”. Con
respecto al cargo relacionado con los derechos adquiridos, manifiesta el
Ministerio que los cambios se hicieron para asegurar las expectativas legítimas
de quienes estuvieran cerca de cumplir los requisitos establecidos en el
artículo 8 del Decreto 1281 de 1994 y obedecen a necesidades financieras del
sistema, por lo que con el artículo 6º del Decreto 2090 acusado, sólo se
modificaron meras expectativas.
Finalmente, el señor Procurador afirma que
la norma es inexequible por violar la igualdad de estos trabajadores desde una
perspectiva sustancial, dado que las 500 semanas de cotización resultan ser
para ellos un requisito imposible de cumplir, que finalmente hace más
favorable para este grupo de trabajadores acogerse al régimen ordinario de
pensiones que al de transición especial. Del mismo modo, considera que se
vulneran sus  expectativas legítimas en materia pensional, porque el tránsito
legislativo consagrado en la norma acusada, no es razonable ni proporcional y
vulnera la buena fe y la confianza legítima de estos trabajadores a un régimen
de transición.
2.2. En atención a las anteriores
observaciones, el debate constitucional que se presenta en esta providencia se
centra en los siguientes problemas jurídicos:
§ ¿Viola el requisito de las 500 semanas de cotización
especial, los derechos pensionales de los trabajadores de alto riesgo que se
encontraban cobijados por los regímenes de transición de los artículos 36 de la
Ley 100 de 1993 y 8º del Decreto 1281 de 1994, al hacer imposible el acceso de
estos trabajadores al régimen de transición del artículo 6º del Decreto 2090 de
2003?
·
¿Vulnera el artículo 6º
del Decreto 2090 de 2003 el derecho a la igualdad de los trabajadores de alto
riesgo de acceder a un régimen de transición especial, en contraposición a
quienes en el sistema de seguridad social pensional general gozan de un régimen
de transición al que sí puede acceder,  al establecer un requisito como el de
las 500 semanas de cotización especial que debe ser acreditado a la entrada en
vigencia de dicho decreto?
Para resolver estas cuestiones, procederá
esta Corporación inicialmente a describir aspectos relevantes del régimen de
pensiones de alto riesgo.
3. El régimen de las pensiones especiales
de alto riesgo.
3.1. Las pensiones de alto riesgo, en la
actualidad, son parte de un régimen pensional especial regulado por el Decreto
2090 de 2003, que resulta diverso al régimen general de pensiones consagrado en
la Ley 100 de 1993[4].
3.2. Antes de la vigencia de la Ley 100 de
1993, las actividades de alto riesgo eran reguladas de forma diversa, según se
tratara de trabajadores del sector privado o del público.[5]
Con la expedición de la Ley 100 de 1993, se dio origen al establecimiento de un
nuevo régimen en la materia para los trabajadores de alto riesgo, que excluyó
algunas actividades laborales previamente tenidas en cuenta en esta categoría,
(vgr. los trabajadores dedicados al tratamiento de la tuberculosis, los
periodistas, los aviadores civiles, entre otros), y definió nuevas normas que
se aplicarían tanto para el sector público como para el privado (Decreto 1281
de 1994 y Decreto 1835 de 1994).[6]
Posteriormente, el Decreto 2090 de 2003,
tuvo la pretensión de unificar el régimen de trabajadores de alto riesgo, cobijando
tanto a trabajadores del sector privado como del sector público en una
normativa conjunta. Bajo ese supuesto, derogó integralmente los Decretos 1281
de 1994 y 1835 del mismo año, entre otros.[7]
Las características generales de esas
disposiciones y de los regímenes de transición existentes en tales decretos, se
describen a continuación.
3.3. En el caso del Decreto Ley 1281  de
1994[8],
- expedido en virtud del artículo 139 de la Ley 100 de 1993 -, en su artículo 8
se  consagró un régimen de transición para quienes a la entrada en
vigencia del Decreto 1281 de 1994 - el 22 de junio de 1994 -, reunieran las
siguientes condiciones:
Artículo 8º. Régimen de Transición para acceder a la
pensión especial de vejez. La edad para acceder a la pensión especial de vejez,
el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de esta
pensión especial, de las personas que al momento de entrar en vigencia este
Decreto tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres, o cuarenta
(40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios
cotizados, serán los establecidos en el régimen anterior al cual se encuentren
afiliados.
El ingreso base para liquidar la pensión especial de
vejez referida en el inciso anterior a quienes les faltase menos de diez (10)
años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo
que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este
fuese superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de
Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta
fuese igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia del presente
Decreto, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo
devengado en los dos (2) últimos años.
Este régimen de transición no será aplicable cuando
el afiliado se acoja voluntariamente al régimen de ahorro individual con
solidaridad, caso en el cual se sujetarán a todas las condiciones previstas
para dicho régimen.
Tampoco será aplicable para quienes habiendo escogido
el régimen de ahorro individual con solidaridad decidan cambiarse al de prima
media con prestación definida, entendido como tal el administrado por el ISS, o
cualesquiera otra Caja o Fondo Previsional público o privado.[9]
(Negrillas fuera del original)
Para el caso de los periodistas -que en
virtud de la Ley 100 de 1993 (artículo 139) también podrán ser sometidos a un
régimen especial[10] y en virtud del artículo
73 de la Constitución desarrollan una actividad sujeta a “protección especial”-,
el mismo Decreto 1281 de 1994 previó un régimen de transición para acceder a
dicha pensión especial de vejez.[11]
3.4. Con fundamento en el artículo 140 de
la Ley 100 de 1993,[12] el Gobierno Nacional
expidió el Decreto Ley 1835 de 1994, el 3 de agosto de 1994,  “por el cual
se reglamentan las actividades de alto riesgo de los servidores públicos”.
Este decreto, en su artículo 1º señaló que tanto la Ley 100 como sus decretos
reglamentarios aplicaban para los servidores públicos de todos los niveles
conforme al Decreto 641 de 1994. Igualmente consagró que “les eran
aplicables [a estos funcionarios] las normas consagradas en los Decretos 1281
de 1994 y 1295 de 1995.[13]”
Ahora bien sin perjuicio de ello, el
Decreto 1835 de 1994 reguló las actividades de alto riesgo de todos los
servidores públicos, salvo de aquellos de la Registraduría Nacional y del
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario  INPEC, para quienes se definió
una regulación especial.[14] De esta forma, el
artículo 1º estableció que sin perjuicio del régimen de transición consagrado
en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, no se reconocerían para los servidores
públicos pensiones especiales diferentes a las previstas en el decreto
enunciado y en el régimen general de actividades de alto riesgo
(Decreto 1281 de 1994).
El Decreto 1835 estableció como actividades
de alto riesgo en el sector público (Art. 2º), las siguientes:
(i)
En el Departamento
Administrativo de Seguridad DAS, los detectives en sus distintos grados y
denominaciones.[15]  El decreto -además de
un régimen pensional para estos trabajadores-[16], consagró en
el artículo 4º para  ellos un régimen de transición consistente en que
quienes estuviesen vinculados en estas actividades con anterioridad a la
vigencia de esa norma, - 3 de agosto de 1994-, no tendrían condiciones menos
favorables a las previstas por el régimen anterior al que estuvieran
vinculados, para acceder a la pensión.
(ii)
En la Rama Judicial, se
consideraron de alto riesgo diversas actividades realizadas por funcionarios de
la jurisdicción penal[17]. Para los funcionarios
de alto riesgo de la Rama Judicial, el artículo 5º del Decreto enunciado,
señaló que tendrían derecho a la pensión especial de vejez, quienes cumplan 55
años (hombres) o  50 años (mujeres)  y cuenten con 1000 semanas de cotización
especial.
(iii)
En el Ministerio
Público se dijo que eran trabajadores de alto riesgo, algunos funcionarios delegados
en lo Penal y en Derechos Humanos.[18] Con respecto
a estos trabajadores, se consideró que las condiciones previstas para el
personal de alto riesgo de la rama judicial aplicarían también para estos trabajadores
del Ministerio Público (Art. 5º del Decreto 1835 de 1994).
(iv)
En la Unidad
Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, se consideraron de alto riesgo
las labores desempeñadas por los técnicos  aeronáuticos con funciones de
controladores del tránsito aéreo y los técnicos aeronáuticos con
funciones de radio operadores.[19] En el caso de
estos  trabajadores, además de un régimen pensional,[20]
se fijó para ellos un régimen de transición contenido en el artículo 7º
del decreto, - que cobijaba a quienes tuviesen 35 años de edad o más si son
mujeres o 40 años o más si son hombres o 10 años de servicios prestados o
cotizados -, y que establecía que los requisitos de edad, tiempo de servicios o
número de semanas cotizadas y monto de la pensión, sería el correspondiente al
régimen anterior aplicable.
(v)
En los cuerpos de
bomberos, se consideraron de alto riesgo, los cargos con funciones de actuar en
operaciones como: Capitanes, Tenientes, Subtenientes, Sargento I; Sargento
II; Cabos y bomberos. A estos servidores se les aplicaron en el decreto las
mismas reglas para acceder a la pensión y régimen de transición descrito
previamente para el personal del DAS.[21]
Sobre los derechos adquiridos, dijo este
decreto (Art. 11), que se respetarían los establecidos conforme a normas
anteriores, para quienes a la fecha de vigencia de la Ley 100 de 1993, hubiesen
cumplido los requisitos para acceder a la pensión  o estén pensionados.
Igualmente, se fijó un límite a este régimen especial general. Se dijo en el
artículo 14, que sólo cubriría  a los servidores públicos vinculados hasta
el 31 de diciembre de 2004.[22]
3.5. En la actualidad, el Decreto 2090 de 2003,
- cuyo artículo 6º se acusa en esta oportunidad -, regula las pensiones
especiales de alto riesgo, bajo la pretensión de unificar los diversos
regímenes especiales previos consagrados con posterioridad a la Ley 100 de 1993.
Con
fundamento en las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 2 del
artículo 17 de la Ley 797 de 2003,[23] el Decreto Ley 2090 de
2003 fue proferido por el Gobierno y publicado el 28 de julio de 2003. Según
este decreto, esta nueva normatividad resulta aplicable a todos los
trabajadores que laboran en las siguientes  actividades de alto riesgo[24]
(Art. 2º): (a)  los trabajos de minería que prestan el servicio en socavones o
en subterráneos; (b) los trabajos que impliquen la exposición a altas
temperaturas por encima de los valores permisibles; (c) los trabajos con
exposición a radiaciones ionizantes, (d) la exposición a sustancias
comprobadamente cancerígenas; (e) en la Unidad Administrativa Especial de
la Aeronáutica Civil o la entidad que haga sus veces, la actividad de los
técnicos aeronáuticos con funciones de controladores de tránsito aéreo,
con licencia expedida; (f) en los Cuerpos de Bomberos, quienes realicen
la actividad relacionada con la función específica  de actuar en operaciones
de extinción de incendios y (g) en el Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario, INPEC, la actividad del personal  dedicado a la custodia y
vigilancia  de los internos en los centros de reclusión carcelaria, durante
el tiempo que ejecuten dicha labor.[25]
Sin embargo, dicho decreto fue más lejos y en el artículo 6º también
consagró el régimen de transición de los trabajadores de alto riesgo,
cuya exequibilidad es controvertida en esta oportunidad. Dijo la norma, que
quien al 28 de julio de 2003, - fecha de entrada en vigencia del decreto -
hubiere cotizado cuando menos 500 semanas de cotización especial,
tendría derecho, una vez cumplido el mínimo número de semanas exigido por la
Ley 797 de 2003 para acceder a la pensión - 1000 semanas[26]-,
a que la pensión especial le sea reconocida en las mismas condiciones
establecidas en las normas anteriores que regulaban las actividades de alto
riesgo. En el parágrafo del artículo 6º, se dijo que cuando una persona se
encontrara cubierta por el régimen de transición descrito, debía cumplir
adicionalmente los requisitos previstos  en el artículo 36 de la Ley 100 de
1993, modificado por el artículo 18  de la Ley 797 de 2003.[27]
Finalmente, el decreto acusado, dado que pretendía regular de manera
unificada todos los regímenes especiales, derogó integralmente el artículo 168
del Decreto 407 de 1994 sobre el INPEC,[28] y los Decretos
1281, 1835 y 1837 sobre los periodistas,[29] y el artículo
5 del Decreto 691 de 1994 sobre los servidores públicos.[30]
También el Decreto 1388,[31] el artículo 117 del
Decreto 2150 de 1995[32] y el Decreto 1548 de
1998[33], desde el 23 de julio de
2003. Obviamente dicha derogación no implica la supresión de derechos, sino que
es el instrumento técnico para señalar que hubo un cambio de régimen. No
obstante, el nuevo régimen plantea problemas constitucionales, dado su objetivo
de unificar las condiciones para acceder al régimen de transición para quienes
en el pasado, por diferentes razones y en distintas normas, hubieren estado
cobijados por un régimen especial debido a los riesgos asociados a la actividad
que realizaron o están desplegando.
3.7. En efecto, con la expedición del artículo 6 del Decreto 2090 de
2003 la exigencia de las 500 semanas de cotización especial es el
obstáculo de acceso a la pensión para muchos trabajadores, según lo acusa el
demandante y lo resaltan los intervinientes que coadyuvan la demanda.
A continuación la Corte se referirá a la jurisprudencia sobre los
derechos adquiridos en el ámbito pensional, así como a las expectativas
denominadas próximas, a la que aluden los ciudadanos y las autoridades en las
intervenciones.
4. Derechos adquiridos y expectativas en la
jurisprudencia constitucional en materia pensional.
4.1. En varias ocasiones ésta Corporación
ha estudiado el alcance de la protección a los derechos adquiridos en la Carta,
y ha especificado su diferencia con las expectativas legítimas.
Los derechos adquiridos, han sido
definidos como aquellos que se consolidan cuando se han cumplido todos
los presupuestos normativos exigidos bajo el imperio de una ley, para que se
predique el nacimiento de un derecho subjetivo. Configurado el derecho bajo las
condiciones fijadas por una norma, su titular puede exigirlo plenamente,[34]
porque se entiende jurídicamente garantizado[35] e incorporado
al patrimonio de esa persona.[36]
El artículo 58 de la Carta, garantiza
precisamente la protección constitucional de este tipo de derechos, al prohibir
expresamente su desconocimiento o vulneración mediante leyes posteriores. Es
por esto que el quebrantamiento de situaciones jurídicas consolidadas bajo la
vigencia de una ley anterior, resulta contraria a la Constitución.
Las expectativas legítimas, por su
parte, suponen que los presupuestos exigidos bajo la vigencia de una ley para
consolidar un derecho, no se han configurado, aunque “[r]esulta
probable que lleguen a consolidarse en el futuro, si no se produce un cambio
relevante en el ordenamiento jurídico”[37].
Las expectativas legítimas, en
consecuencia, no implican el nacimiento de un derecho, sino que suponen
una probabilidad cierta de consolidación futura del correspondiente derecho, si
se mantienen las condiciones establecidas en una ley determinada. De allí que
se considere, en general, que tales expectativas pueden ser modificadas por el
legislador[38] en virtud de sus competencias[39],
si ello se requiere para cumplir fines constitucionales.[40]
El legislador, por lo tanto, no está obligado en principio a perpetuar las meras
expectativas en el tiempo, dado que no son objeto en sentido estricto de la
misma protección consagrada en el artículo 58 de la Carta Política[41]
para los derechos adquiridos.[42]
4.2. Sobre el alcance de los derechos
adquiridos y las expectativas legítimas en materia pensional, la jurisprudencia
de esta Corporación ha sostenido lo siguiente:
§ En la sentencia C-168 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz)[43]
la Corte conoció de una acción de inconstitucionalidad contra los artículos 11
(parcial), 36 (parcial) y 288 de la Ley 100 de 1993, los cuáles se demandaron
por desconocer derechos aún no consolidados de los trabajadores, establecidos
en normas anteriores. Alegó el ciudadano en esa oportunidad, que la
Constitución no sólo protege los derechos adquiridos de los trabajadores a los
que alude el artículo 58, sino que garantiza también la condición más
beneficiosa al trabajador, condición que en su opinión, no fue respetada en las
normas acusadas y vulneró el artículo 53 de la Carta[44].
La Corte precisó lo concerniente a los derechos adquiridos y las expectativas
legítimas, y como fundamento de la declaratoria de exequibilidad de las normas
acusadas, advirtió lo  siguiente:
“[L]a jurisprudencia al igual que la doctrina, distingue los
derechos adquiridos de las simples expectativas, y coinciden ambas en afirmar
que los primeros son intangibles y por tanto, el legislador al expedir la ley
nueva no los puede lesionar o desconocer. No sucede lo mismo con las
denominadas "expectativas", pues como su nombre lo indica, son apenas
aquellas probabilidades o esperanzas que se tienen de obtener algún día un
derecho; en consecuencia, pueden ser modificadas discrecionalmente por el
legislador.
“Nuestro Estatuto Superior protege expresamente, en el artículo 58,
los derechos adquiridos y prohíbe al legislador expedir leyes que los vulneren
o desconozcan, dejando por fuera de esa cobertura a las llamadas expectativas,
cuya regulación compete al legislador, conforme a los parámetros de equidad y
justicia que le ha trazado el propio Constituyente para el cumplimiento de su
función.
“Así las cosas, se puede concluir que quien ha satisfecho los
requisitos de edad y tiempo de servicio o número de semanas cotizadas, exigidas
por la ley para acceder a una pensión de jubilación o de vejez, tiene un
derecho adquirido a gozar de la misma. Pero quien aún no ha completado el
tiempo de servicio o llegado a la edad prevista en la norma legal, no tiene un
derecho sino que se halla apenas ante una simple expectativa de alcanzarlo en
el momento de reunir la condición faltante.
“Entonces, mientras no se realicen íntegramente los presupuestos,
condiciones o requisitos que la misma norma contempla para adquirir el derecho,
mal puede hablarse de "derecho adquirido"; lo que existe es una
simple esperanza de alcanzar ese derecho algún día, es decir, una
"expectativa", y como se ha reiterado, la Constitución no las
protege. Sin embargo, considera la Corte que las 'expectativas' pueden y deben
ser objeto de valoración por parte del legislador quien en su sabiduría, y bajo
los parámetros de una anhelada justicia social, debe darles el tratamiento que
considere acorde con los fines eminentemente proteccionistas de las normas
laborales”.
§ Más adelante, en la  providencia C-189  de 1996 (M.P.
Jorge Arango Mejía), la Corte conoció de una demanda contra los
artículos 1º y 8 del Decreto 1281 de 1994 y el artículo 28 del Decreto 1295 de
1994, que fueron acusados de vulnerar los artículos 13, 25, 48 y 53 de la
Carta. El cargo consistió en  haber  excluido a los aviadores civiles de las
disposiciones de alto riesgo, apartándolos del tratamiento especial y más
favorable que venían recibiendo. Específicamente, con respecto a esa presunta
omisión de estos trabajadores en el régimen de transición contenido en al
artículo 8 del Decreto 1281 de 1994, dijo la Corte lo siguiente:
“Al respecto es pertinente  recordar lo que ha dicho la Corte
Constitucional sobre la diferencia que existe entre las situaciones jurídicas
concretas, también llamadas derechos adquiridos, y las situaciones jurídicas
abstractas o meras expectativas, pues las pensiones de los aviadores que
ingresen después del 1º de abril de 1994, pertenecen a ésta última
calificación. (...)
“Como se observa, la jurisprudencia de la Corporación es clara al
respecto: cuando se trata de derechos adquiridos, ninguna autoridad puede
desconocerlos, pues están garantizados por la propia Constitución. Pero no
ocurre los mismo con las meras expectativas, las cuales, en general,  pueden
ser modificadas o extinguidas por el legislador.”
Estas razones justificaron la
constitucionalidad de las normas acusadas.
§ En la sentencia C-596 de 1997 (M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa)[45] esta Corporación estudió
una demanda dirigida contra la expresión “al cual se encuentran afiliados”
contenida en el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993,
que se acusó de violar los artículos 13 y 53 de la Carta, por discriminar entre
quienes al momento de entrar en vigencia el nuevo Sistema de Seguridad Social
Integral (Ley 100 de 1993) se encontraban trabajando para el Estado, y quienes,
habiendo laborado como trabajadores estatales en el pasado, al momento de
entrar en vigencia la Ley 100, no tenían vinculación laboral alguna con ningún
organismo o entidad pública. También se acusó la expresión de desconocer el principio
de favorabilidad en materia laboral, porque colocaba en situación
desventajosa a las personas que se encontraban  en el régimen de transición al
exigirles “nuevos y más gravosos requisitos” para acceder a la pensión
de vejez. A su vez, se alegó como violatoria del principio de irrenunciabilidad
de los beneficios mínimos laborales la expresión, por exigir a los servidores
públicos un mínimo de cotizaciones para acceder a la pensión de jubilación sin
atender el hecho de que en el régimen anterior no se exigían tales requisitos[46]. Precisó esta Corporación sobre los derechos adquiridos y las
expectativas legítimas que:
"Justamente por cuanto los derechos a la seguridad social no se
tienen por el simple hecho de ser persona humana, como si sucede con los
derechos fundamentales o derechos de primera generación, para ser titular de
ellos es necesario acreditar el cumplimiento de los requisitos que la ley, de
manera general, impone para adquirirlos. Cuando, en vigencia de la ley que
señala tales requisitos, estos llegan a cumplirse, se habla de derecho
adquirido en materia de seguridad social. Cuando, por el contrario, durante el
término de vigencia de la ley que prescribe tales condiciones, la persona que
aspira a la titularidad de ellos está en vía de cumplirlas, se habla de
expectativa de derecho. (...) Las consecuencias jurídicas en uno y otro
supuesto son bien distintas: los derechos adquiridos, al tenor del artículo 58
la Carta Política, no pueden ser desconocidos por leyes posteriores; no así las
simples expectativas de derecho.
“Para el caso concreto de las personas a
las que se refiere la norma demandada, esto es las personas beneficiarias del
régimen de transición al que se ha hecho referencia en esta Sentencia, resulta
evidente que, por cuanto ellas, al momento de entrar a regir la Ley 100 de 1993
no habían cumplido aún con los requisitos exigidos para acceder a la pensión de
jubilación o de vejez por el régimen pensional al cual estuvieran afiliadas, no
habían adquirido ningún derecho en tal sentido, y sólo tenían al respecto una
expectativa de derecho.”
§  En la providencia C-789 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar
Gil)[47], la Corte conoció de una
demanda presentada por un ciudadano contra los incisos 4 y 5 del artículo 36
de la Ley 100 de 1993, por considerar que tales incisos eran contrarios a
los artículos 13, 43 y 58 de la Constitución, al restringir el acceso al
régimen de transición de quienes se acogieren al sistema de ahorro individual
con solidaridad y de quienes decidieran cambiarse al de prima media con prestación
definida, teniendo menos de 15 años de servicios o semanas cotizadas. Para el
actor, el acceso al régimen de transición implicaba un derecho adquirido a
pensionarse cuando se reunieran los requisitos de ley, y no una mera
expectativa, según lo dispuesto en el artículo 58 de la Carta. Por lo tanto, el
legislador no podía dejar de aplicar el régimen de transición a quienes
cumplieran las condiciones de edad y tiempo de servicios fijadas por el inciso
segundo del artículo 36, independientemente de que las personas se afiliaran
voluntariamente al nuevo sistema de ahorro individual con solidaridad o no, o
que hubiesen escogido inicialmente el sistema de ahorro individual con
solidaridad y se trasladaran nuevamente al de prima media con prestación
definida. Así, según el ciudadano, desconocer esos derechos adquiridos
implicaba ir en contra de los principios a la “irrenunciabilidad a los
beneficios mínimos establecidos en normas laborales” y  a la “irrenunciabilidad
al derecho a la seguridad social” establecidos en los artículos 48 y 53 de
la Carta. En el mismo sentido alegó el accionante, que los incisos acusados violaban
el derecho a la igualdad porque excluían del régimen de transición a personas
que cumplían con los requisitos necesarios para acceder a él[48].
En lo que respecta precisamente a la diferencia entre los conceptos de derechos
adquiridos y de expectativas legítimas, dijo entonces esta providencia lo
siguiente:
“La creación de un régimen de transición
constituye entonces un mecanismo de protección para que los cambios producidos
por un tránsito legislativo no afecten desmesuradamente a quienes, si bien no
han adquirido el derecho a la pensión, por no haber cumplido los requisitos
para ello, tienen una expectativa legítima de adquirir ese derecho, por estar
próximos a cumplir los requisitos para pensionares en el momento del tránsito
legislativo.
“En reiteradas ocasiones esta Corporación se ha pronunciado de
manera general sobre el significado y el alcance de la protección constitucional
a los derechos adquiridos y sobre las diferencias con la protección que reciben
las expectativas legítimas. Así mismo, se ha referido a las diferencias entre
estas dos instituciones jurídicas, en relación con la aplicación de los
regímenes de pensiones a personas que antes de la entrada en vigencia de la Ley
100 de 1993, no cumplían los requisitos para acceder a la pensión. Recogiendo
criterios doctrinarios y jurisprudenciales comúnmente aceptados sobre la
materia, ha estimado que derechos adquiridos presuponen la consolidación de una
serie de condiciones contempladas en la ley, que permiten a su titular exigir
el derecho en cualquier momento.  Entre tanto, en las expectativas, tales
presupuestos no se han consolidado conforme a la ley, pero resulta probable que
lleguen a consolidarse en el futuro, si no se produce un cambio relevante en el
ordenamiento jurídico.
“Con todo, la Corte también ha sostenido que el legislador no está
obligado a mantener en el tiempo las expectativas que tienen las personas
conforme a las leyes vigentes en un momento determinado.  Ello se debe a que,
por encima de cualquier protección a estos intereses, prevalece su potestad
configurativa, la cual le permite al legislador darle prioridad a otros
intereses que permitan el adecuado cumplimiento de los fines del Estado Social
de Derecho.[49]
“Aun así, esta Corporación ha sostenido que cualquier tránsito
legislativo debe consultar parámetros de justicia y equidad, y que, como toda
actividad del Estado, está sujeta a los principios de razonabilidad y
proporcionalidad.[50]
“En virtud de lo anterior, no resulta admisible el argumento que
esgrime el demandante, en el sentido de que quienes cumpliendo la edad y
teniendo afiliación vigente al momento de entrar a regir el sistema de
pensiones de la Ley 100 de 1993, consolidaron en su cabeza una situación jurídica
o adquirieron un derecho por el tiempo en que se mantuvieron en el régimen de
prima media con prestación definida, pues para el momento en que renunciaron
voluntariamente a dicho régimen no habían adquirido el derecho a la pensión.
Tenían apenas una expectativa legítima, a la cual decidieron renunciar
voluntaria y autónomamente, para trasladarse al sistema de ahorro individual
con solidaridad.”
En segundo lugar, dijo la Corte en esa
providencia, que la prohibición de renunciar a beneficios laborales mínimos no
se entendía extendida a las meras expectativas y que tratándose del
sistema de pensiones, el legislador disponía de un amplio margen de
configuración para fijar las condiciones necesarias para acceder al régimen de
transición.  Al respecto se afirmó que:
“[E]n relación con las condiciones de edad, tiempo de servicios y
monto de la pensión, la protección constitucional a favor del trabajador, que
le impide al legislador expedir normas que les permitan renunciar a ciertos
beneficios considerados como mínimos no se refiere a las expectativas
legítimas, sino a aquellos derechos que hayan sido adquiridos por sus titulares
o a aquellas situaciones que se hayan consolidado definitivamente en cabeza de
sus titulares.[51]
Con todo, dijo la sentencia que si bien ese
régimen no implicaba un derecho adquirido y el legislador tenía una amplia
facultad de configuración normativa, “el valor constitucional del trabajo
(C.N. preámbulo y art. 1º), y la protección especial que la Carta le otorga a
los trabajadores”, sí imponían  un límite a la potestad del legislador para
configurar el régimen de seguridad social.  En efecto, se dijo que aunque el
legislador no estaba obligado a mantener en el tiempo las expectativas
legítimas, cualquier tránsito legislativo debía consultar parámetros de
justicia y equidad, y como toda actividad del Estado, el transito legislativo
estaba  sujeto a los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Por ende,
“se consideró que conforme al principio de proporcionalidad, el legislador
no podía transformar de manera arbitraria las expectativas legítimas que tienen
los trabajadores respecto de las condiciones en las cuales aspiran a recibir su
pensión, como resultado de su trabajo”.[52] De ser así,
se estaría desconociendo la protección que recibe el trabajo como valor
fundamental del Estado (C.N. preámbulo, art. 1º), y como derecho-deber (C.N. art.
25).
Las anteriores consideraciones permitieron
concluir en la sentencia que resultaba contrario al principio de
proporcionalidad y violatorio del reconocimiento constitucional al trabajo, que
quienes hubiesen cumplido con el 75% o más del tiempo de trabajo necesario para
acceder a la pensión a la entrada en vigencia del sistema de pensiones,
conforme al artículo 151 de la Ley 100 de 1993 (abril 1º de 1994)[53],
terminaran perdiendo las condiciones en las que aspiraban a recibir su pensión
con fundamento en los incisos acusados. Las expectativas próximas de
estos trabajadores debían ser respetadas no por ser derechos adquiridos, sino por
ser las limitaciones impuestas por el legislador en su caso manifiestamente
desproporcionadas[54], por lo que se
condicionó la exequibilidad de los incisos  4º y 5º del artículo 36 de la Ley
100 de 1993, a que se entienda que tales incisos no se aplican a las personas
que tenían 15 años o más de trabajo cotizados para el momento de entrada en
vigor del sistema de pensiones consagrado en la Ley 100 de 1993, conforme a lo
dispuesto en el artículo 151 del mismo estatuto.
§  En la sentencia C-754 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur
Galvis)[55], se estudió el artículo
4º de la Ley 860 de 2003, “por la cual se reforman
algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100
de 1993 y se dictan otras disposiciones”, que modificó el artículo
36 de la Ley 100 de 1993. Este artículo fue acusado de inconstitucionalidad en
esa oportunidad, tanto por razones de fondo como de forma[56].
En lo que respecta a los cargos de  fondo presentados por los ciudadanos, se adujo
que (i) el artículo 4 menoscababa  las expectativas legítimas de los
trabajadores cobijados por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, cuyo
desconocimiento, aunque no se tratara de derechos adquiridos, vulneraba el
artículo 53 de la Carta, en los términos de la sentencia C-789 de 2002 (M.P.
Rodrigo Escobar Gil). (ii) En igual sentido, se dijo que el artículo 4º
vulneraba el principio de la aplicación de la norma más favorable previsto en
la normatividad laboral vigente, dado que al respetar únicamente la condición
de la edad y dejar el monto de la pensión y el tiempo de servicios bajo la
reglamentación de la Ley 100 de 1993, se reducía a un sólo beneficio el régimen
de transición previsto en el artículo 36; lo que era contrario al artículo 53
de la Constitución. A su vez, (iii) se alegó que la norma vulneraba el artículo
13 de la Carta, porque se ponía en desventaja a las personas que cumplían con
las condiciones de la pensión con posterioridad  al 10 de enero de 2008  frente
a las que  sí cumplían con esas mismas condiciones, al 31 de diciembre de 2007.
Y por último, (iv) se consideró que  el artículo 4º acusado, desconocía que
había 10 años de transición comprendidos entre diciembre 26 de 2003 y diciembre
31 de 2013 y en consecuencia, al aprobar la norma acusada,  se  recortaron 6
años al régimen de transición que quedó vigente  hasta diciembre de 2007, siendo
un régimen de sólo 4 años de duración, lo que perjudicaba a gran número de
personas y funcionarios.
Después de considerar la acusación acerca
de la violación del procedimiento y de encontrar vicios de forma, la Corte
estudió igualmente los cargos de fondo contra el artículo. Para ello
transcribió varios acápites de  la sentencia C-789 de 2002, y concluyó que en
ella, se “advirtió claramente  que si el cambio en la normativa del régimen
de transición ocurre después de haber entrado a regir la norma y por tanto
luego de haberse consolidado la situación de las personas a las que se les
aplica, el mismo resulta  ilegítimo”. En consecuencia, la sentencia C-754
de 2004 sostuvo que de acuerdo con la providencia C-789 de 2002, existe un
derecho adquirido a continuar en el régimen de transición para quienes ya
ingresaron a él, por lo que los cambios normativos posteriores que afecten ese derecho,
resultan  inconstitucionales. Dijo el fallo, lo siguiente:
“Ahora bien, la Corte constata que el artículo 4° de la Ley 860 de
2003  acusado cambia las reglas de juego, establecidas para quienes estaban
próximos a pensionarse cuando entró a regir la Ley 100 de 1993,  que definió el
artículo 36 de  la misma Ley. (...)
“Es decir, que a  las personas que el 1°
de abril de 1994 tuvieran  35 años, en el caso de las mujeres, o 40 años en el
caso de los hombres, y que a partir del 1º de enero del 2008 cumplan las
condiciones para acceder a la pensión, se les variaron los requisitos  para
acceder a la misma, que les había reconocido el régimen de transición de la Ley
100 de 1993.
“La Corte advierte en este sentido que al entrar en vigencia el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993, las personas que a primero de abril de
1994 cumplían con los requisitos señalados en la norma adquirieron el derecho a
pensionarse según el régimen de transición, -que por lo demás los indujo a
permanecer  en el Instituto de los Seguros Sociales  en lugar de trasladarse a
los Fondos  creados por la Ley 100, así estos  ofrecieran flexibilidad para
graduar la pensión-.  Ello por cuanto a esa fecha cumplían con los
requisitos  establecidos en el artículo 36, y consecuentemente incluyeron en su
patrimonio el derecho a adquirir su pensión en los términos del régimen de
transición.
“Ahora bien, cabe precisar  que  si bien la Corte  en la Sentencia
C-789 de 2003 (sic) señaló que no existe propiamente un derecho adquirido a ingresar
al régimen de transición, -pues  si el legislador cambia las condiciones en que
se puede ingresar al régimen de transición, únicamente modifica meras
expectativas-, esto no significa que las condiciones para continuar en él si
puedan ser cambiadas una vez cumplidos los supuestos normativos en él señalados,
-que es lo que se discute en relación con el artículo 4º de la Ley 860, pues las
personas  cobijadas por dicho régimen  tienen derecho a que se les respeten
las condiciones en él establecidas.
“Al respecto téngase en cuenta que en la Sentencia C-789 de 2003
(sic), -dentro del contexto del análisis de las disposiciones acusadas en esa
oportunidad-, la Corte  hizo énfasis  en que “se podría hablar de una
frustración de la expectativa a pensionarse en determinadas condiciones y de un
desconocimiento del trabajo de quienes se trasladaron al sistema de ahorro
individual, si la condición no se hubiera impuesto en la Ley 100 de 1993, sino
en un tránsito legislativo posterior, y tales personas se hubieran
trasladado antes del tránsito legislativo”, queriendo significar con
ello que si el cambio en las condiciones de acceso a la pensión, a que las
normas acusadas en esa oportunidad aludían, hubiera ocurrido antes de la
entrada en vigencia del régimen, las personas habrían quedado informadas sobre
dicha circunstancia, siendo imposible catalogar la modificación como violatoria
de sus derechos, pero que, de haberse  producido una vez entrado en vigencia  “en
tal situación, la nueva ley sí hubiera transformado –de manera heterónoma- la
expectativa legítima de quienes estaban incluidos dentro del régimen de
transición”[57].
“En otras palabras, en la Sentencia C-789 de 2002, la Corte advirtió
claramente  que si el cambio en la normativa del régimen de transición
ocurre después de haber entrado a regir la norma y por tanto luego de haberse
consolidado la situación de las personas a las que se les aplica, el mismo
resulta  ilegítimo.
“De todo lo anterior se desprende que el
Legislador al expedir la norma acusada  no tuvo en cuenta que, como se explicó
en la Sentencia C-789 de 2002, si bien frente a un tránsito legislativo  y al
régimen de transición respectivo  el derecho a la pensión no es un derecho
constitucional adquirido, sino una expectativa legítima, sí existe un
derecho al régimen de transición de las personas cobijadas por el mismo[58]. Tampoco tuvo en cuenta que una vez
entrada en vigencia la disposición que consagra el régimen de transición, los
trabajadores que cumplan con los requisitos exigidos para el mismo consolidan
una situación concreta que no se les puede menoscabar.[59]
“Así las cosas ha de concluirse que la
norma acusada,  no solo resulta inexequible por  los vicios de procedimiento
estudiados en esta sentencia, sino que su contenido material  tampoco se
aviene a la Constitución. (Subrayas fuera del original).
Con todo, explicó que ello no implicaba la
inmodificabilidad a priori de las condiciones en las cuales se puede
obtener el derecho a la pensión, pues como lo reconoció la providencia, en
tales casos se deberán respetar los principios de proporcionalidad y
razonabilidad en la toma de decisiones del legislador. Dijo al respecto la
sentencia:
“No sobra señalar que las consideraciones anteriores no pueden
interpretarse en el sentido  que el Legislador no pueda establecer regímenes de
transición, ni que se desvirtúe su competencia para modificar las condiciones
en las cuales se puede obtener el derecho a la pensión. El Legislador debe
respetar en todo caso, los principios de favorabilidad y proporcionalidad a que
se hizo detallado análisis en la sentencia C-789 de 2002, de la misma
manera que debe atender el trámite legislativo establecido en la Constitución,
sin incurrir en los vicios que, como los identificados en esta ocasión y en la
sentencia C-1056 de 2003[60], llevan necesariamente a
que la Corte en cumplimiento de su irrenunciable labor de control y de
protección de la integridad de la Constitución declare la inexequibilidad de
las disposiciones que no lo cumplen.” (Subrayas fuera del original).
Así, lo recordó previamente la Corte en la
sentencia C-781 de 2003 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández)[61]
al señalar que:
“[Ello]no significa que la legislación deba permanecer
petrificada indefinidamente y que no pueda sufrir cambios o alteraciones, y
tampoco que toda modificación normativa per se desconozca derechos
adquiridos, ‘pues nadie tiene derecho a una cierta y eterna reglamentación
de sus derechos y obligaciones, ni aún en materia laboral en la cual la regla
general, que participa de la definición general de este fenómeno jurídico, en
principio hace aplicable la nueva ley a todo contrato en curso, aun si se tiene
en cuenta aspectos pasados que aún no están consumados, y tiene por lo tanto
efectos retrospectivos, de un lado, y pro futuro, del otro’[62]”.
(Subrayas fuera del original)
A continuación analizará esta Corporación, en consecuencia, los
alcances de los principios de razonabilidad y proporcionalidad en el caso de
modificaciones legislativas en materia pensional.
5. Los principios de razonabilidad y
proporcionalidad en los tránsitos legislativos en materia pensional.
5.1. Como se dijo previamente, las expectativas legítimas de quienes
aspiran a pensionarse bajo un régimen determinado, deben “ser objeto de
alguna consideración protectora por el legislador, con el fin de evitar que los
cambios de legislación generen situaciones desiguales e inequitativas, de
promover o de asegurar beneficios sociales para ciertos sectores de la
población o, en fin, para perseguir cualquier otro objetivo de interés público
o social”[63]. En este sentido,
las expectativas legítimas no pueden ser modificadas de una manera arbitraria
por parte del legislador en contraposición a la confianza legítima de los
ciudadanos. Lo pueden ser, sin embargo, “bajo parámetros de justicia y de
equidad que la Constitución le fija [al legislador] para el cumplimiento cabal
de sus funciones” [64].
Esta
exigencia se predica en general de cualquier cambio legislativo que implique la
alteración o modificación de derechos o intereses especialmente relevantes para
los ciudadanos. Sin embargo, si se trata de expectativas próximas a
consolidarse[65], - por ejemplo en materia pensional-, la
necesidad de un tránsito legislativo razonable y proporcional es especialmente
importante.
En
tales casos, además de preservar la confianza legítima de los ciudadanos[66],
deberán considerarse por el legislador, criterios de proporcionalidad y
razonabilidad en la afectación de sus derechos, así como el principio de progresividad
de los derechos sociales y el principio de favorabilidad laboral.
5.2. Sobre este aspecto en la sentencia
C-038 de 2004 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett)[67],
la Corte recalcó la distinción entre los conceptos de derechos adquiridos y de
expectativas legítimas, y advirtió que los cambios en las normas laborales no
solamente debían analizarse desde el punto de vista de la diferencia
conceptual  entre derechos adquiridos y mera expectativas, sino que deberían
tenerse en cuenta además, otras restricciones al legislador como son los
principios mínimos del trabajo previstos en el bloque de
constitucionalidad, el deber de desarrollo progresivo de los derechos
sociales y la prohibición prima facie de los retrocesos. Dijo esta
sentencia sobre tales aspectos  lo siguiente:
“Los principios constitucionales del trabajo y el respeto de los
derechos adquiridos no son los únicos que limitan la libertad de configuración
del Legislador cuando adelanta una reforma laboral. Existe otra restricción en
este campo, que es a primera vista menos obvia, pero que tiene un sustento
normativo, doctrinario y jurisprudencial muy claro, y es la siguiente: la
Constitución hace del trabajo no sólo un derecho fundamental sino que además
éste es un principio y valor del ordenamiento, por lo cual el Estado
tiene el deber de protegerlo especialmente (CP arts 1° y 25). Además, el
derecho al trabajo es un derecho social, que como tal tiene unos contenidos
mínimos, que son de aplicación inmediata y deben ser protegidos siempre por
el Estado, pero que igualmente es, como todo derecho social, un derecho de
desarrollo progresivo”.  (Subrayas fuera del original).
5.3. En cuanto al principio de progresividad
de los derechos sociales (Art. 48 de la Carta), se tiene que el legislador no puede desmejorar los
beneficios establecidos previamente por las leyes en  favor de los
trabajadores, sin que existan razones suficientes y constitucionalmente válidas
para ello. En la sentencia C-576 de 1997 (M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa)  se reconoció que en virtud del artículo 48 de la Carta[68]
y del artículo 26 del Pacto de San José de Costa Rica, los Estados están
comprometidos a “lograr progresivamente” la efectividad de los derechos
económicos, sociales y culturales, “en la medida de los recursos disponibles”. El mandato de progresividad en materia de los derechos
sociales[69], no es
retórico, sino que impone a los Estados el deber de avanzar  gradualmente en la
realización de tales derechos, de forma tal que una vez alcanzado un nivel de
protección determinado, “la amplia libertad de configuración del legislador
en [la]materia se ve restringida, al menos en un aspecto: todo retroceso frente
al nivel de protección alcanzado es constitucionalmente problemático puesto que
precisamente contradice el mandato de progresividad”.[70]
En el mismo sentido, en lo que compete a la
condición más favorable o más beneficiosa en
el ámbito laboral y al no menoscabo por la ley de los derechos de los
trabajadores (art. 53 C.P.), se reconoce que las nuevas normas de carácter
laboral o pensional no puede disminuir las condiciones favorables consolidadas
previamente para los trabajadores, en la medida en que las más beneficiosas
para el trabajador, deben ser reconocidas y respetadas por las leyes
posteriores. Sin embargo, la Corte ha explicado que el principio de
favorabilidad en materia laboral previsto por el artículo 53 superior no impide
per se la modificación de la normatividad existente, incluso si la
nueva regulación resulta menos favorable al trabajador, ya que este principio tiene
el sentido de asegurar el deber de los operadores jurídicos de aplicar, en caso
de duda y de coexistencia de varias disposiciones, la fuente formal de derecho
vigente más favorable al trabajador, o la interpretación de esas fuentes que le
sea más favorable (in dubio pro operario), pero no necesariamente
impedir las transformaciones legislativas cuando estén justificadas a luz de
los criterios constitucionales que limitan el margen del legislador.
5.4. Con fundamento en las reflexiones anteriores
en materia de derechos adquiridos y expectativas, y sobre los principios de
proporcionalidad y razonabilidad exigidos al legislador en los cambios
normativos en materia pensional, estudiará la Corte a continuación los cargos
constitucionales  contra el artículo 6º del Decreto 2090 de 2003.
6. El artículo 6º del Decreto 2090 de 2003
no lesiona los derechos adquiridos de los trabajadores de alto riesgo, pero sí
consagra un requisito que afecta desproporcionadamente el derecho al acceso a
la pensión de las personas amparadas por regímenes de transición previos.
El ciudadano presenta en la acción de la
referencia dos cargos contra el artículo 6º del Decreto 2090 de 2003: (a) que
vulnera los derechos adquiridos al régimen de transición anterior establecido
por los respectivos decretos para los trabajadores de alto riesgo y (b)
que lesiona el derecho a la igualdad de tales trabajadores, al imponer un
requisito como el de las 500 semanas de cotización especial, requerimiento que
a su juicio resulta imposible de acreditar para quienes desempeñan labores de
alto riesgo.
6.1. Con respecto al primer cargo, recuerda
la Corte que conforme a la jurisprudencia general de esta Corporación[71],
los regímenes de transición en el ámbito pensional han sido entendidos
como mecanismos de protección previstos por el legislador, mediante los
cuales se pretende que los cambios introducidos por una reforma normativa no
afecten excesivamente a quienes tienen una expectativa próxima de
adquirir un derecho, por estar cerca del cumplimiento de los requisitos
necesarios para acceder a él, en el momento del cambio legislativo.[72]
La consagración de tales regímenes, le permite al legislador
ir más allá de la protección de los derechos adquiridos de las personas, para
salvaguardar incluso “las expectativas de quienes están
próximos por edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas a adquirir
el derecho a la pensión de vejez, lo que corresponde a una plausible política
social que en lugar de violar la Constitución, se adecua al artículo 25 [de la
Carta] que ordena dar especial protección al trabajo.[73]”
Los regímenes de transición, en consecuencia,
(i) recaen sobre expectativas legítimas de los asociados y no sobre
derechos adquiridos; (ii) su fundamento es el de salvaguardar las
aspiraciones de quienes están cerca de acceder a un derecho específico de
conformidad con el régimen anterior  y (iii) su propósito es el de
evitar que la subrogación, derogación o modificación del régimen anterior,
impacte excesivamente las aspiraciones válidas de los asociados, especialmente
si existe la posibilidad de minimizar esa incidencia y de armonizar las expectativas
ciudadanas y los cambios legislativos a través de un régimen de transición.
Como el legislador tiene plena competencia para
modificar la ley como parte de sus atribuciones constitucionales (Art. 150
numeral 1 C.P.) y puede hacerlo dentro del margen de configuración que le es
propio, es constitucionalmente legítimo que se utilice la figura del régimen de
transición para evitar que una decisión relacionada con expectativas pensionales
legítimas bajo la vigencia de una ley, se vea desvirtuada completamente por una
ley posterior, en desmedro de quienes aspiraban a que sus derechos pudieran
llegar a consolidarse bajo el régimen previo.
6.2. Es importante distinguir entre (i) los
requisitos para ingresar a un régimen de transición y (ii) los requisitos para
acceder a las pensiones que tales regímenes regulan. Si bien el legislador
puede modificar ambos requisitos, debe respetar los parámetros constitucionales
- en especial los derechos de quienes ya habían cumplido los requisitos para
ingresar a un régimen de transición -, sin que ello signifique que tales
limitaciones conlleven a la petrificación del ordenamiento jurídico.
En atención a los principios de confianza
legítima de los asociados y los derechos de los trabajadores, la pertenencia a
un régimen de transición en razón a que la persona cumplía los requisitos para
acceder a éste, no puede ser desconocida por el legislador quien debe
asegurarse que los cambios que se introduzcan a un régimen semejante respondan
a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
En ese sentido, plantean problemas
constitucionales los cambios que impliquen para quienes se encontraban
amparados por un régimen de transición, por ejemplo, (i) la exclusión
arbitraria de las personas de ese régimen, (ii) la supresión injustificada
de la totalidad del régimen de transición ya consagrado, durante el lapso
legislativo de su vigencia y eficacia, o (ii) el establecimiento de nuevas
condiciones que constituyan una carga desproporcionada o que tengan por efecto
excluir arbitrariamente personas ya cobijadas por el régimen.
Se concluye por consiguiente, frente al
cargo expuesto por el demandante, que aunque  es posible que el legislador
modifique los regímenes de transición con posterioridad a su consagración
porque éstos no pueden ser concebidos como normas pétreas, los criterios de
razonabilidad y proporcionalidad exigibles genéricamente en las
transformaciones legislativas y los principios de confianza legítima (Art. 83
C.P), derechos mínimos de los trabajadores y  progresividad de los derechos
sociales (Art. 53 y 93 C.P), son límites específicos que debe respetar el
Congreso en las modificaciones que se introduzcan a un régimen de transición en
materia pensional.
Revisará la Corte, a continuación, si el
requisito de las 500 semanas de cotización especial exigido para acceder al
régimen de transición del Decreto 2090 de 2003, al modificar regímenes de
transición previos de los trabajadores de alto riesgo, consagró exigencias
desproporcionadas o creó una barrera de acceso de dichos trabajadores a la
transición y de allí, a sus derechos pensionales, como lo afirma el actor.
6.3. El inciso primero del artículo 6º del
Decreto 2090 de 2003 determina un nuevo régimen de transición para los
trabajadores de alto riesgo e  indica que  quienes “a la fecha de entrada en
vigencia del decreto hubieren cotizado cuando menos 500 semanas de cotización
especial”, tienen derecho a que una vez cumplido el número mínimo de
semanas exigido por la Ley 797 de 2003 para acceder a la pensión, ésta les sea
reconocida en las mismas condiciones establecidas en las normas anteriores que
regulaban las actividades de alto riesgo.
Este régimen de transición cobija a las
personas que previamente estaban amparadas por normas pensionales especiales
relativas a actividades de alto riesgo -es decir, a actividades sujetas a una
protección especial en razón al riesgo que ellas implican - así como también a
quienes dentro de los regímenes correspondientes estaban cobijados por las
transiciones normativas establecidas en los respectivos decretos derogados por
el mismo Decreto 2090 de 2003.
Así, para los trabajadores cobijados por regímenes
de transición precedentes, los decretos que regulaban esas actividades perdieron
su vigencia con la derogatoria consagrada en el Decreto 2090 de 2003, artículo
11, salvo en lo que tiene que ver con los derechos adquiridos que se hubieren
consolidado bajo esas normas.
A manera de ejemplo, cabe mencionar que entre
las personas que encuentran en el requisito de las 500 semanas de cotización
especial un obstáculo para acceder a la transición prevista por el Decreto 2090
de 2003, pueden estar aquellos trabajadores que formaron parte del régimen
de transición establecido por los Decretos 1281 de 1994 y 1835 de 1994.
Por su edad, tales trabajadores estarían próximos a cumplir los requisitos
pensionales correspondientes, ya que entre 1994 y 2003, tuvieron que cotizar 9
años aproximadamente a éste nuevo régimen de pensiones de alto riesgo. Ellos, de
no acreditar las 500 semanas de cotización especial a la entrada en vigencia
del decreto nuevo, deberán cotizar las semanas adicionales exigidas por el
artículo 3º del Decreto 2090 de 2003, es decir las 700 semanas de cotización
especial, requisito que para personas cercanas al cumplimiento de las
exigencias para acceder a la pensión bajo el régimen anterior, puede significar
bastantes años adicionales de labores.
En igual situación pueden encontrarse aquellas personas que
realizaron actividades especialmente protegidas en razón de los riesgos que
ellas implican para los trabajadores, cobijadas por los regímenes de transición
anteriores cuyos respectivos decretos fueron derogados, y cuyas labores fueron
finalmente excluidas como de alto riesgo en el Decreto 2090 de 2003. Estos
trabajadores deberán demostrar el cumplimiento de las 500 semanas de cotización
especial que exige el artículo 6º del Decreto mencionado para que les pueda ser
aplicado ese régimen anterior, so pena de tener que cumplir condiciones
pensionales más gravosas.
También pueden encontrarse en esa situación quienes realizaron
labores de alto riesgo durante la vigencia de los Decretos 1281 de 1994
y 1835 de 1994, y aspiraban a obtener su pensión en los términos de las
normas descritas, que establecían regímenes de transición especiales.
Finalmente, en el caso de los trabajadores de alto riesgo que por
sus circunstancias particulares estuvieren amparados por el régimen de
transición de la Ley 100 de 1993, es claro que el artículo 36 de esa ley es una
disposición jurídica vigente, exigible plenamente por quien se encuentre
cobijado por ella. En consecuencia, el régimen de transición previsto en el
Decreto 2090 de 2003, - que hoy se acusa -, resulta ser un régimen de
transición distinto al de la Ley 100 de 1993, lo cual plantea cuestiones
atinentes a la aplicación del régimen más favorable al trabajador.
En ese orden de ideas, en el hipotético caso en que en una situación
concreta un trabajador se vea amparado por ambos regímenes de transición, - el
de la Ley 100 y el del Decreto 2090 de 2003 -, lo cierto es que al existir dos
normas vigentes y aplicables para una misma situación, debe prevalecer a la luz
de la Constitución aquel régimen que resulte más favorable y benéfico para el
trabajador involucrado, por tratarse de disposiciones pensionales.
6.4. Ahora bien, a pesar de la diversidad
de hipótesis mencionadas a título meramente ilustrativo, debe precisar la Corte
que los cargos de la demanda se dirigen en esta oportunidad contra el requisito
de acceso al régimen de transición consistente en las 500 semanas de cotización
especial y no contra otros elementos puntuales del régimen de transición
propuesto por la norma acusada, o contra las diferentes lecturas que puedan
desprenderse respecto de la aplicación de este régimen de transición a unos u
otros trabajadores.
En consecuencia, al estar los cargos del actor dirigidos esencialmente
contra el requisito de acceso al régimen de transición de las 500 semanas de
cotización especial, no entrará la Corte en el análisis de la incidencia del
régimen de transición consagrado en el artículo 6º del Decreto 2090 de 2003
frente a cada una de las hipótesis que pueden desprenderse del artículo acusado
a la luz de los diferentes tipos de trabajadores de alto riesgo eventualmente cobijados
con la norma, ni en el análisis de los diferentes regímenes de transición
previos que los cobijaban, dado que el actor no presenta cargos concretos sobre
la incidencia del artículo 6º acusado en cada uno de estos regímenes.
Igualmente, como los requisitos para obtener pensión (edad, tiempo
de servicio, etc.) difieren de las exigencias para acceder a un régimen de
transición, en sí mismas consideradas, la Corte no estudiará tampoco los
requisitos pensionales de edad, tiempo y semanas cotizadas, ni la incidencia de
la norma demandada en cada uno de tales requisitos, dado que no fueron
controvertidos específicamente por el actor.
La Corte se concentrará en las acusaciones del demandante sobre la
exigencia de las 500 semanas de cotización especial como condición necesaria
para acceder al régimen de transición previsto por el Decreto acusado.
En este orden de ideas se inhibirá esta Corporación de conocer el
parágrafo del artículo 6 del Decreto 2090 de 2003, en la medida en que este no
fue objeto de acusación constitucional por el accionante en lo atinente a los
requisitos para obtener una pensión.
6.5. Delimitado el objeto de análisis constitucional, entra la Corte
a estudiar la condición de acceso de las 500 semanas de cotización especial que
impone el artículo 6º acusado. Para el efecto, estima esta Corporación que es
pertinente un análisis desde diferentes perspectivas.
Desde el punto de vista naturalista, el
límite al acceso que establece la norma reside en que sea necesario acreditar
500 semanas de cotización porque ello es empíricamente imposible por razones
meramente cronológicas si se toman las fechas de vigencia de la mayoría de los
decretos relevantes, como se verá posteriormente.
Desde una perspectiva legal, el
acceso al régimen de transición establecido en el artículo acusado, sólo es
posible para las personas que hayan realizado un tipo de cotización denominada
por el legislador cotización especial. Desde la perspectiva legal, no
bastaría que el trabajador hubiere realizado una actividad de alto riesgo, ni
que dicha actividad hubiere sido calificada como tal por una norma jurídica,
sino además que el régimen correspondiente haya denominado la cotización como
“especial”. Además, dada la evolución legislativa en la materia, bien puede
presentarse el caso de personas que efectuaron cotizaciones especiales pero en
razón a estar en un régimen que no siempre ha calificado la actividad como de
alto riesgo. De tal forma que la evolución legislativa en la calificación de la
actividad o en la denominación de la cotización, puede haber resultado en que
para muchos trabajadores sus cotizaciones no sean tenidas en cuenta para
acceder al régimen de transición, lo cual agrava el problema constitucional de
la norma acusada.
En ese orden de ideas, el requisito de las
quinientas semanas de cotización no es el único problema generado por este
artículo. La dificultad también recae en la exigencia de que las 500 semanas de
cotización se hubieren efectuado bajo el calificativo jurídico de “cotización
especial”, hasta la
fecha de expedición del Decreto 2090 de 2003, - el 28 de julio de 2003 -, dado
que las cotizaciones especiales surgieron
normativamente tan sólo con el Decreto
1281 de 1994.
Un análisis sencillo de las fechas de
vigencia de los regimenes de transición relevantes para el caso, permite
constatar que entre la fecha de vigencia de los regímenes anteriores al Decreto
2090 de 2003 y el 28 de julio de 2003 existen menos de 500 semanas cotizadas.
Para el Ministerio de Protección Social son, por ejemplo, 468 semanas, número
que surge al hacer el cálculo tomando el término de vigencia del Decreto 1281
de 1994, que es de 9 años, dividiéndolo al parecer por las 52 semanas laborales
del año. Para el Procurador, en términos cronológicos, son 473 semanas las que existen entre una fecha
y la otra.
De esta forma, se tiene que es cierto que
la exigencia para acceder al régimen de transición (las 500 semanas de
cotización especial), es imposible de cumplir, porque las quinientas semanas de
cotización especial no pueden ser acreditadas por ningún trabajador. Se trata
de un requisito desproporcionado e irrazonable, que establece  en términos
reales una barrera de acceso que ningún trabajador de alto riesgo puede
efectivamente superar, para entrar a formar parte de ese régimen de transición.
Nótese, además, que las interpretaciones
que dan las autoridades gubernamentales sobre el artículo, también son
disímiles entre sí: mientras el Ministerio de la Protección Social sostiene que
la exigencia es la de haber cotizado 468 semanas de cotización especial,
encontrándose afiliada la persona al régimen anterior especial de alto riesgo,
el Ministerio de Hacienda indica que para el cómputo de las 500 semanas de
cotización especial, “se deben tener en cuenta las semanas de afiliación de
alto riesgo de las normas anteriores a la ley 100, sin importar que se hubiera
realizado la cotización especial, pero siempre y cuando el afiliado hubiese
sido registrado como tal”, es decir, como trabajador de alto riesgo con
anterioridad a la vigencia de los  Decretos 1281 de 1994 y 2090 de 2003.”
En
conclusión a la luz de cualquiera de estas interpretaciones, el requisito de
las 500 semanas de cotización especial es manifiestamente desproporcionado al
establecer una exigencia de  acceso imposible de cumplir, que implicaría para
los respectivos trabajadores perder las condiciones del régimen de transición o
verse obligados durante muchos años, adicionales a los inicialmente previstos
por las respectivas normas que los amparaban, a efectuar cotizaciones para
cumplir los requisitos del artículo acusado y beneficiarse del régimen de transición
en las condiciones del nuevo decreto. Esto va en contravía de la razón de ser
del régimen especial establecido precisamente para proteger a estos
trabajadores en situación de exposición a riesgos, lo cual es claramente
irrazonable por hacer nugatorio el objetivo esencial del mismo régimen
pensional especial diseñado por el propio legislador.
6.6. En esos términos se concluye que la
exigencia de las quinientas semanas de cotización “especial” propuesta
por la norma, en general, es una condición excesivamente gravosa que impide el
acceso al régimen de transición para trabajadores que hubieren realizado
actividades especialmente protegidas en razón al riesgo asociado con ellas y
por lo tanto constituye una afectación desproporcionada de sus derechos
constitucionales.
No obstante, declarar inconstitucional la
norma o parte de ella no soluciona de manera específica el problema
constitucional mencionado, puede incidir negativamente en los trabajadores que
gracias a ella podrán acceder a un régimen de transición, y por eso es
preferible acudir a un condicionamiento.
7. Decisión y efectos de la sentencia.
7.1. La Corte procederá, por
las razones anteriores, a declarar la exequibilidad condicionada del artículo
6° del Decreto Ley 2090 de 2003 acusado con el fin de remover este obstáculo al
acceso al régimen de transición pensional. Para ello se tomará en cuenta la
interpretación más favorable a los trabajadores, que es aquella que les permite
acreditar el número de semanas de cotización para mantenerse en el régimen de
transición, con las semanas cotizadas en los diferentes regímenes previos donde
tales actividades hayan sido jurídicamente calificadas como de alto riesgo, así
tales cotizaciones no tuvieran el carácter de “especiales” al momento de
entrar a regir el Decreto 2090 de 2003. De esta manera, no serán exigibles 500
semanas de “cotización especial” ni un mínimo de semanas de “cotización
especial”. Dicho de otro modo, en atención a la perspectiva naturalista y jurídica
descritas previamente sobre el límite establecido por el legislador con el
régimen de transición fijado en el artículo 6º del decreto acusado, es claro
que para permitir el acceso de los trabajadores de alto riesgo al régimen de
transición descrito, deben valer dentro de las 500 semanas de cotización
especial aquellas semanas de cotización que pueda acreditar el trabajador
efectuadas en cualquier actividad previa a ese decreto, que hubieren sido
calificada jurídicamente como de alto riesgo y no sólo las cotizaciones de
carácter “especial” derivadas del Decreto 1281 de 1994. Dicha calificación
jurídica puede haberse plasmado en diferentes tipos de regulación especial en
materia pensional en razón del riesgo asociado a la actividad efectuada, v.gr, (i)
regulaciones que establecían una cotización especial, (ii) normas que
clasificaban la actividad como de alto riesgo, (iii) o un régimen especial de
orden pensional justificado por la necesidad de protección especial de la
actividad y del trabajador que la realiza exponiéndose a riesgos. Así también
se acoge la interpretación más favorable al trabajador.
En ese sentido se declarará la
exequibilidad del inciso primero del artículo 6º del Decreto 2090 de 2003, por
el cargo analizado, en el entendido de que para el computo de las “500 semanas
de cotización especial”, también se podrán acreditar  aquellas semanas de
cotización efectuadas en cualquier actividad que hubiere sido calificada
jurídicamente como de alto riesgo.
Respecto del parágrafo del
artículo 6º del Decreto 2090 de 2003, la Corte se declarará inhibida por
ineptitud sustantiva de la demanda, por las razones indicadas con anterioridad.
7.2. Las personas que hubieren solicitado pensión antes de haberse
comunicado la presente sentencia, podrán invocarla para efectos de la
contabilización de las 500 semanas de cotización especial, respectiva.
7.3. Dado que los cargos de igualdad presentados por el actor están
dirigidos a obtener el mismo resultado que se predica de las consideraciones
previamente enunciadas, considera esta Corporación que no es necesario
abordarlos.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 6º del Decreto
Ley 2090 de 2003, por los cargos de la demanda, en el entendido de que para el cómputo de las “500 semanas de cotización especial”,
se podrán acreditar las semanas de cotización efectuadas en cualquier actividad
que hubiere sido calificada jurídicamente como de alto riesgo.
Segundo- Declararse INHIBIDA para emitir un
fallo de fondo respecto del parágrafo del artículo 6º del Decreto Ley 2090 de
2003, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
-Ausente con permiso-
JAIME ARAUJO RENTERÍA                  MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
Magistrado                                               Magistrado
-Con salvamento de voto-
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO       MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA       HUMBERTO ANTONIO SIERRA
PORTO
Magistrado                                                                       Magistrado
CATALINA BOTERO MARINO CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada (E)                                            Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-663 DE 2007 DEL MAGISTRADO
JAIME ARAUJO RENTERIA
REGIMEN DE TRANSICION EN PENSION DE
VEJEZ/REGIMEN ESPECIAL PARA ACTIVIDADES DE ALTO RIESGO-Alcance (Salvamento de voto)
La norma acusada no permite tener en cuenta la
cotización en cualquier actividad y además, adiciona los requisitos previstos
para la pensión en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 de edad y cotización,
mientras que la disposición que prevé 500 semanas es más favorable.
REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES-Condiciones establecidas constituyen derecho
adquirido (Salvamento de voto)
Las condiciones establecidas en un régimen de
transición pensional, constituyen un derecho adquirido, de modo que el
legislador no puede modificarlas
REGIMEN DE TRANSICION ESPECIAL PARA
ACTIVIDADES DE ALTO RIESGO-Inconstitucional
por establecer condición imposible y modificar el régimen de transición en
forma desfavorable al trabajador (Salvamento de voto)
A mi juicio el criterio más claro para identificar el
grupo cobijado por el régimen de transición especial es la fecha de entrada en
vigencia del decreto ley, razón por la cual la disposición acusada es
inconstitucional pues resulta imposible de cumplir para quienes venían
cotizando en ese régimen.
Referencia: Expediente D-6603
Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 6 del Decreto Ley 2090 de 2003
Magistrado
Ponente:
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de esta Corte, me permito manifestar mi discrepancia frente a la
presente decisión, por las siguientes razones y consideraciones:
1. En primer término, y en relación al
alcance de la norma demandada, el suscrito magistrado se permite observar que
la norma acusada no permite tener en cuenta la cotización en cualquier
actividad y además, según lo dispuesto en el parágrafo, adiciona los requisitos
previstos para la pensión en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
En este sentido, la norma demandada agrega
otras condiciones al remitir al artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que de no
tener las edades de 40 años si se es hombre o de 35 si es mujer al momento de
entrar a regir esta ley, debía haber cotizado 1000 semanas (15 años), mientras
que la disposición que prevé 500 semanas es más favorable.
Así mismo, en mi opinión debe aclararse lo
concerniente a la remisión al artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que fue
reformado por el artículo 18 de la Ley 797 de 2003, declarado inexequible
precisamente, por haber variado las condiciones del régimen de transición de la
Ley 100 de 1993.
De otra parte, es de observar que las
actividades de alto riesgo no son las mismas para acortar requisitos de
pensión. A mi juicio el criterio más claro para identificar el grupo cobijado
por el régimen de transición especial es la fecha de entrada en vigencia del
decreto ley, razón por la cual la disposición acusada es inconstitucional pues
resulta imposible de cumplir para quienes venían cotizando en ese régimen.
Por lo anterior, considero que la Corte
debe proceder a establecer quienes continúan en dicho régimen especial y
quiénes no tendrían ese beneficio, dejando a salvo las normas de transición,
así como no debe permitir que los nuevos requisitos impuestos se vuelvan contra
el trabajador.
Finalmente, considero que no obstante que
el condicionamiento de la fecha tiene la ventaja de ser un hecho objetivo,
tiene la dificultad de que nadie va a tener para ese momento, esto es, al
momento de la entrada en vigencia del decreto que nos ocupa,  500 semanas
cotizadas en el régimen de transición especial, lo que impide su ingreso al
mismo, así se haya laborado en actividades de alto riesgo, constituyendo por
tanto una condición imposible.
2. De otra parte, y en relación con la
jurisprudencia de esta Corte, considero necesario recordar aquí que este asunto
ya fue resuelto en la sentencia C-754/04, en cuanto determinó que las
condiciones establecidas en un régimen de transición pensional, constituyen un derecho
adquirido, de modo que  el legislador no puede modificarlas, que fue
precisamente la razón de la inconstitucionalidad de la norma de la Ley 797 de
2003, que reformó el régimen de transición de la Ley 100 de 1993. Por ello,
estimo que el demandante tiene razón.
3. En cuanto al régimen legal sobre
pensiones, es de observar que en el Decreto 2090 de 2003 se unificó el régimen
pensional de los trabajadores en actividades de alto riesgo de los sectores
público y privado, para los cuales no exigía 500 semanas mínimas de cotización
especial. A su vez, el Decreto 1835 de 1994, no modificó las condiciones de
edad, tiempo y monto de la pensión de los trabajadores en actividades de alto
riesgo.
De igual manera, la Ley 100 de 1993,
mantuvo las condiciones del régimen pensional anterior para los hombres que al
momento de entrar en vigencia esta ley, tuvieran 40 años de edad y las mujeres
35 sin tener en cuenta el tiempo cotizado hasta ese momento. Por esta razón,
considero que esas condiciones ya establecidas son las que ahora no se pueden
tocar por tratarse de un derecho adquirido,  como se determinó en la sentencia
mencionada.
4. En síntesis, en concepto del suscrito
magistrado lo que procede en este caso es mantener la jurisprudencia de la
Corte, en cuanto se refiere a los derechos adquiridos de los regímenes de
transición, y en cuanto a los nuevos trabajadores en actividades de alto riego,
considero que es claro que el régimen pensional se unificó.
En criterio del suscrito magistrado, la
disposición contenida en el artículo 6 del Decreto-Ley 2090 de 2003 ha debido
por tanto ser declarada inconstitucional, pues la norma acusada modificó el
régimen de transición de una forma desfavorable al trabajador, más aún, cuando
sucesivas normas han venido reduciendo las actividades de alto riesgo, que no
tendrán por lo tanto un régimen de transición especial. En el caso específico
de las actividades de alto riesgo, es de observar además, que se encuentra en
juego la salud del trabajador.
Así mismo, en mi concepto la Corte debe
señalar claramente que el legislador está poniendo una condición imposible de
cumplir, lo que explicaría porqué no interesa la edad.
Igualmente, reitero mi discrepancia en
cuanto a que los requisitos impuestos puedan ser más gravosos, pues entonces los
regímenes de transición no tendrían razón de ser.
En este orden de ideas, la
inconstitucionalidad de la disposición acusada debería implicar que se mantiene
el régimen de transición anterior en el que bastaba la edad para estar cobijado
por el mismo.  Por ello, debo indicar que el régimen de transición es una
salvedad a nuevas condiciones de un nuevo régimen que puede resultar más
gravoso, de manera que se mantienen normas anteriores más favorables.
Con fundamento en las anteriores razones,
dejo constancia expresa de mi disenso frente a la presente decisión, reiterando
mi posición jurídica respecto de la inconstitucionalidad de la norma demandada.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] Artículo 2o. Las demandas en las acciones públicas de
inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán:
(…) “3. Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados”.
[2] Artículo 289 de la Ley 100 de 1993: “Vigencia y derogatorias. La presente Ley
rige a partir de la fecha de su publicación, salvaguarda los derechos
adquiridos y deroga todas las disposiciones que le sean contrarías, en especial
el artículos 2o. de la Ley 4ª de 1966, el
artículo 5 de la ley 33 de 1995, el parágrafo del art 7° de la 71 de
1988,  los artículos 260,
268, 269, 270, 271 y 272 del Código Sustantivo del Trabajo y demás normas que
los modifiquen o adicionen”.  Ver la
sentencia  C-529 de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), en la que se
estudió una demanda contra la norma enunciada.
[3] Menciona, entre otras, las sentencias C-168 de 1995 (M.P. Carlos
Gaviria Díaz), C-596 de 1997 (M.P. Vladimiro Naranjo)  y C-789 de 2002 (M.P.
Rodrigo Escobar Gil).
[4] El Acto legislativo 01 de 2005, adicionó los siguientes incisos al
artículo 48 de la Constitución, que resulta relevante en el caso de estos
trabajadores: “Los requisitos y beneficios  pensionales para todas las
personas, incluidos los de pensión de vejez por actividades de alto riesgo, serán
los establecidos en el sistema general de pensiones. No podrá  dictarse
disposición o invocarse acuerdo alguno para apartarse de lo allí establecido”.
// “A partir de la vigencia del presente acto legislativo, no habrá regímenes
especiales ni exceptuados, sin perjuicio del aplicable a la fuerza pública, al
Presidente de la República y a lo establecido en los parágrafos del presente
artículo”. // “Parágrafo Transitorio 5º. De conformidad con lo dispuesto por el
artículo 140 de la ley 100 de 1993 y el decreto 2090 de 2003, a partir de la
entrada en vigencia de  este último decreto, a los miembros  del cuerpo de
custodia  y vigilancia Penitenciaria  y Carcelaria Nacional se les aplicará el
régimen de alto riesgo contemplado en el mismo. Quienes ingresaron con
anterioridad a dicha fecha se aplicará el régimen hasta ese entonces vigente
para dichas personas por razón de los riesgos de esa labor, éste es el
dispuesto para el efecto por la Ley 32 de 1986, para lo cual deben haberse
cubierto las cotizaciones correspondientes”.
[5] En el caso de trabajadores vinculados al sector
privado, el Código Sustantivo del Trabajo, en los artículos 269
a 272 consagró un régimen legal más benigno para el acceso a la pensión de
jubilación de un grupo de trabajadores específico. Se trataba del caso de los operadores de radio y de cable u
similares; los aviadores de empresas comerciales; los trabajadores
de empresas mineras que prestaran sus servicios en socavones y aquellos
que realizaran sus labores a temperaturas anormales, quienes
tenían la posibilidad de obtener su derecho a la pensión de jubilación,
“después de veinte (20) años continuos o discontinuos de trabajo, cualquiera
que [fuera] su edad”. Igualmente, quienes hubiesen servido menos de quince
(15) años continuos en tales actividades, al llegar a los 50 años,
tendrían derecho también a disfrutar de la pensión de jubilación, si en ese
momento estaban al servicio de la empresa.  El Código Sustantivo advirtió
también que podían acceder a esta pensión  especial de jubilación, los
profesionales y ayudantes de establecimientos dedicados al tratamiento de la
tuberculosis, con quince (15) años de servicios a cualquier edad;  o
con veinte (20) años de servicios y cincuenta (50) años de edad, si la
vinculación a ese tipo de actividad no había sido continua. Posteriormente, el Decreto 758 de 1990, por el cual se aprobó el
Acuerdo No 049 de Febrero 1º de 1990 estableció que los trabajadores de alto
riesgo amparados por esta norma, fueran los trabajadores mineros que
prestaban su servicio en socavones o labores subterráneas, los dedicados a
actividades que implicaran la exposición a altas temperaturas, aquellos
expuestos a radiaciones ionizantes y finalmente, quienes estuvieran expuestos
y operaran sustancias comprobadamente cancerígenas. El artículo 15 del
Decreto enunciado, permitía para estos trabajadores el reconocimiento de un
beneficio pensional frente al régimen pensional general, que consistía en que
fuera posible disminuirles la edad para la pensión luego de las primeras 750
semanas cotizadas en esa actividad, a razón de un año por cada cincuenta
(50) semanas de cotización adicionales. Los trabajadores del sector público
y la Fuerza Pública de alto riesgo, por su parte, fueron excluidos de la
anterior regulación y estuvieron para ese momento gobernados por regímenes
dispersos, de carácter especial. De este modo, no existía un régimen común de
actividades de alto riesgo aplicable específicamente a los trabajadores del
Estado.
[6] Con la expedición de la Ley 100 de 1993, las
pensiones de alto riesgo fueron reguladas de la siguiente forma: El artículo
289 de la Ley 100 de 1993, derogó expresamente los artículos 260, 268, 269,
270, 271 y 272 del Código Sustantivo del Trabajo. Con todo, el artículo 36 de
la Ley 100 de 1993, fijó un régimen general de transición aplicable a quienes
cumplieran los requisitos en ella especificados  a la entrada en vigencia del
nuevo Sistema de Seguridad Social en Pensiones. Los demás requisitos
pensionales, serían los establecidos en la Ley 100 de 1993.  En el artículo 139
numeral 2º de la Ley 100 de 1993, se concedieron facultades extraordinarias al
Gobierno para determinar,
las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador, que requieran
modificación en el número de semanas de cotización y el monto de la pensión.
Las demás condiciones y requisitos para acceder a la pensión, se regirían por
las disposiciones previstas en la Ley 100, sin desconocer derechos adquiridos y
en todo caso serían menos exigentes. Quedando igualmente facultado para
armonizar y ajustar las normas que sobre pensiones rigen para los aviadores
civiles y los periodistas con tarjeta profesional. Esta facultad incluía la de
establecer los puntos porcentuales adicionales de cotización a cargo del empleador
y el trabajador, según cada actividad. Conforme
a la anterior disposición normativa de la Ley 100, el gobierno expidió el
Decreto Ley 1281 de 1994, “por el cual se reglamentan las actividades de
alto riesgo”, que empezó a regir el 22 de junio de 1994.  Por otra parte, la Ley 100 de 1993  en su artículo
273, señaló que el Gobierno Nacional podría incorporar en el nuevo régimen de
Seguridad Social, a los servidores públicos, respetando sus derechos adquiridos
y para el efecto se expidió el Decreto 691 de 1994. El artículo 140 de la Ley
100 de 1993 dispuso que el Gobierno Nacional, de conformidad con la ley 4ª de
1992, debería expedir el régimen de los servidores públicos que laboraran en
actividades de alto riesgo, teniendo en cuenta para ello, una menor edad de
jubilación, o un menor número de semanas de cotización o ambos requisitos.
Con fundamento en el artículo 140 descrito, el Gobierno Nacional expidió el
Decreto 1835 de 1994, el 3 de agosto de 1994,  “por el cual se
reglamentan las actividades de alto riesgo de los servidores públicos”.
[7] Artículo 11. Decreto 2090 de 2003.
[8] Conforme artículo 139 numeral 2º de la Ley 100 de
1993, el gobierno expidió el Decreto Ley 1281 de 1994, “por el cual se
reglamentan las actividades de alto riesgo”, que empezó a regir el 22 de
junio de 1994. En este decreto se especificaron como actividades de alto riesgo
para la salud del trabajador (Art. 1º), las siguientes: (i) Trabajos de minería
que impliquen prestar el servicio en socavones o en subterráneos. (ii) Trabajos
que impliquen la exposición a altas temperaturas, por encima de los valores
límites permisibles, determinados por las normas técnicas de salud ocupacional.
(iii) Trabajos con exposición a radiaciones ionizantes; y (iii) Trabajos con
exposición a sustancias comprobadamente cancerígenas. En el artículo 7º del
Decreto mencionado además, se dijo que el régimen especial consagrado para  las
actividades descritas en el artículo 1º regiría hasta el 31 de diciembre de
2004. Por último el artículo 12 del Decreto 1281 de 1994, señaló que en
desarrollo de los derechos adquiridos, quienes a la vigencia del decreto
hubiesen cumplido los requisitos para acceder  a pensiones de vejez especiales
que les fueran más favorables, tenían derecho a que se les reconociera y se les
liquidara la pensión de vejez en las condiciones de favorabilidad vigentes al
momento en que cumplieron esos requisitos.
[9] Este artículo fue demandado en su momento por sustraer a los
aviadores civiles del régimen preexistente. Ver sentencia C- 185 de 1996. M.P.
Jorge Arango Mejía.
[10] “Ley 100 de
1993. Artículo 139, numeral 2. Determinar, atendiendo a criterios
técnico-científicos y de salud ocupacional, las actividades de alto riesgo para
la salud del trabajador, que requieran modificación en el número de semanas de
cotización y el monto de la pensión. Las demás condiciones y requisitos para
acceder a la pensión, se regirán por las disposiciones previstas en esta Ley,
sin desconocer derechos adquiridos y en todo caso serán menos exigentes.
Quedando igualmente facultado para armonizar y ajustar las normas que sobre
pensiones rigen para los aviadores civiles y los periodistas con tarjeta
profesional.
Esta facultad
incluye la de establecer los puntos porcentuales adicionales de cotización a
cargo del empleador y el trabajador, según cada actividad”.
[11] Para el caso de los periodistas,
el Decreto 1281 de 1994 estableció un régimen de transición para acceder
a la pensión especial de vejez. Decía la norma, que quienes al entrar en
vigencia el decreto tuvieran  treinta y cinco (35) años o más si eran mujeres o
cuarenta (40) años o más si eran hombres, o quince (15) años o más de servicios
cotizados, para reclamar la pensión especial tendrían que acreditar 55 años
o más de edad  y 1250 semanas cotizadas para tener derecho a la pensión
especial de vejez. La edad, se dijo, se disminuiría a razón de un año por cada
sesenta (60) semanas de cotización especial, adicionales a las primeras mil
(1000) semanas cotizadas, sin que dicha edad pudiera se inferior a 50 años. El
régimen de transición no sería aplicable, si el afiliado se acogía
voluntariamente al régimen de ahorro individual con solidaridad o al revés. La
cotización requerida para estas pensiones era la ordinaria, según la Ley 100 de
1993. En el Decreto 1837 de 1994, posteriormente se  especificó el acceso a
esta pensión especial, a los periodistas  que “hubiesen
obtenido su tarjeta profesional de conformidad con la Ley 51 de 1975 y el
Decreto 733 de 1976”.
[12] El artículo 140 dispuso que el Gobierno Nacional, de
conformidad con la ley 4ª de 1992,  debería expedir el régimen de los
servidores públicos que laboraran en actividades de alto riesgo, teniendo en
cuenta para ello, una menor edad de jubilación, o un menor número de semanas
de cotización o ambos requisitos. Se dijo en este artículo,  que debían
considerarse como actividades de esta naturaleza, entre otras, la del cuerpo de
custodia y vigilancia penitenciaria. Todo, sin desconocer los derechos
adquiridos de los trabajadores. También se determinó que el Gobierno
establecería los puntos de cotización especial adicionales a cargo del
empleador, según cada actividad  Este artículo fue declarado exequible en la
sentencia C-003 de 1996 (M.P. Hernando Herrera Vergara).  En esa sentencia  la
Corte consideró que el artículo no quebrantó el ordenamiento y por el contrario
“su texto fue producto del cumplimiento estricto  (...) de los mandatos
constitucionales que regulan el trámite de las leyes y en particular  en lo
atinente a las comisiones Accidentales”.
[13] El Decreto 1295 de 1994, reguló el Sistema de Riesgos Profesionales
establecido en la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1281 de 1994 estableció el
régimen general de pensiones de alto riesgo ya enunciado.
[14] El régimen del INPEC se reguló mediante el  Decreto
Ley 407 de 1994. El artículo 168 del Decreto 407 de 1994, en su parágrafo
primero estableció sobre las pensiones de alto riesgo en el INPEC, lo
siguiente: “PARAGRAFO 1º. Las personas que ingresen a partir de la vigencia de
este decreto, [febrero 20 de 1994] al Cuerpo de Custodia y Vigilancia
Penitenciaria y Carcelaria Nacional, tendrán derecho a una pensión de vejez
en los términos que establezca el Gobierno Nacional, en desarrollo del artículo
140 de la Ley 100 para las actividades de alto riesgo. PARAGRAFO 2º.
El personal Administrativo del Instituto se regirá por las normas establecidas
en la Ley 100 de 1993”. El Acto legislativo 01 de 2005, adicionó el siguiente
párrafo al artículo 48 de la Constitución, que resulta relevante en el caso de
estos funcionarios: “Parágrafo Transitorio 5º. De conformidad con lo dispuesto
por el artículo 140 de la ley 100 de 1993 y el decreto 2090 de 2003, a partir
de la entrada en vigencia de  este último decreto, a los miembros  del cuerpo
de custodia  y vigilancia Penitenciaria  y Carcelaria Nacional se les aplicará
el régimen de alto riesgo contemplado en el mismo. Quienes ingresaron con
anterioridad a dicha fecha se aplicará el régimen hasta ese entonces vigente
para dichas personas por razón de los riesgos de esa labor, éste es, el
dispuesto para el efecto por la Ley 32 de 1986, para lo cual deben haberse
cubierto las cotizaciones correspondientes”.
[15] Este numeral fue derogado, por el Decreto 2091 de 2003 que consagró
unas disposiciones especiales para este personal. La ley 860 de 2003, reguló
especialmente el caso de estos servidores públicos.
[16] Para estos trabajadores se estableció un régimen pensional de vejez
general, en el artículo 3º del decreto en mención. A partir de la vigencia del
Decreto 1835 de 1994, tendrían derecho a la pensión especial de vejez en esta
actividad, quienes cumplieran los siguientes requisitos: 55 años de edad y 1000
semanas de cotización especial.  La edad podría ser disminuida a razón de un
año por cada 60 semanas de cotización especial, adicionales a las primeras mil
semanas, sin que la edad pudiera ser inferior a 50 años.
[17] Se trata de: Magistrados, Jueces Regionales, Jueces Penales del
Circuito, Fiscales y empleados de los Cuerpos de Seguridad de la Fiscalía
General de la Nación y los siguientes funcionarios del cuerpo técnico de
investigaciones de la Fiscalía: Profesionales Judiciales especiales,
profesionales universitarios judiciales I y II, jefes de sección de
criminalística, investigadores judiciales I y II, técnicos judiciales I y II y
escoltas I y II.
[18] Según el numeral 3º de la norma descrita, se trata
de: Procuradores Delegados en lo Penal; Procuradores Delegados para los
Derechos Humanos; Procuradores Delegados ante la Sala Penal de la Corte Suprema
de Justicia y los funcionarios y empleados de la oficina de investigaciones
especiales y los empleados de los cuerpos de seguridad.
[19] En ambos casos requieren tener licencia expedida o
reconocida  por la oficina de registro de la Unidad Administrativa especial de
la Aeronáutica Civil y cumplir con la reglamentación de las Resoluciones No
03220 de 1994 y Resolución 2450 de 1974, respectivamente.
[20] Consistente en: (Art. 6º), las condiciones para la
pensión especial de vejez fueron básicamente dos, (a) 55 años de edad y mil
semanas (1000) de cotización, de las cuales por lo menos quinientas semanas
(500) deben haber sido en las actividades de alto riesgo descritas o (b) 45
años de edad y mil semanas cotizadas en actividades de alto riesgo de forma
continua o discontinua.
[21] En este decreto, se estableció además, un régimen de
transición los servidores públicos del Instituto Nacional de Radio y
Televisión, - Inravisión -, y de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -
Telecom-, cuyos regímenes de transición se regularon en los artículos 9 y 10
respectivamente.
[22] Estos trabajadores, en caso de estar afiliados al Régimen de Ahorro
Individual con solidaridad tendrían 3 meses a partir de la publicación del
decreto, para trasladarse al Régimen de Prima Media con Prestación definida
(Art. 9 y 10), que regiría su sistema pensional. En los artículos 3, 4 y 5 del
Decreto enunciado, se fijaron las condiciones generales para acceder a la pensión
especial correspondiente, de manera tal que los afiliados al régimen que se
dediquen de forma permanente  al ejercicio de las actividades descritas  y
efectúen la cotización especial de 700 semanas, continuas o discontinuas,
tendrían derecho a la pensión especial de vejez, al reunir los siguientes
requisitos: (a) 55 años de edad y (b) haber cotizado el número mínimo de
semanas al que se refiere el artículo 9 de la Ley 797 de 2003 (1000 semanas).
El monto de la cotización especial previsto por este decreto, es el
establecido en la Ley 100 de 1993 mas 10 puntos adicionales a cargo del
empleador.  En su artículo 8º, el Decreto  estableció un límite temporal para
las pensiones especiales de alto riesgo en él consagradas, de manera tal que
sólo cubrirían a los trabajadores vinculados a ellas hasta el 31 de
diciembre del 2014.
[23] La Ley 797 de 2003 “por la cual se reforman algunas
disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y
se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y
especiales”, consagró en su artículo 17, facultades extraordinarias para
expedir o reformar el régimen legal de los trabajadores de alto riesgo. El
artículo 17 de numeral 2º de esa ley señaló lo siguiente: Artículo 17.
Facultades extraordinarias. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150
numeral 10 de la Constitución Política, revístese por seis (6) meses al
Presidente de la República de facultades extraordinarias para: //2. Expedir o
modificar las normas relacionadas con el régimen legal para los trabajadores
que laboran en actividades de alto riesgo y en particular para modificar y
dictar las normas sobre las condiciones, requisitos y beneficios, incluyendo la
definición de alto riesgo, conforme a estudios y criterios actuariales de
medición de disminución de expectativa de vida saludable y ajustar las tasas de
cotización hasta en 10 puntos, siempre a cargo del empleador, con el objeto de
preservar el equilibrio financiero del sistema.”
[24] De estos  trabajadores,  aquellos que estuvieran inscritos en el
régimen de ahorro individual con solidaridad deberían pasarse al de prima media
con prestación definida en un plazo máximo de 3 meses  contados a partir de la
fecha de publicación del decreto, en virtud del artículo 9º del Decreto 2090 de
2003.
[25] El Acto legislativo 01 de 2005, adicionó el siguiente
párrafo al artículo 48 de la Constitución, que resulta relevante en el caso de
estos funcionarios: “Parágrafo Transitorio 5º. De conformidad con lo
dispuesto por el artículo 140 de la ley 100 de 1993 y el decreto 2090 de 2003,
a partir de la entrada en vigencia de  este último decreto, a los miembros  del
cuerpo de custodia  y vigilancia Penitenciaria  y Carcelaria Nacional se les
aplicará el régimen de alto riesgo contemplado en el mismo. Quienes ingresaron
con anterioridad a dicha fecha se aplicará el régimen hasta ese entonces
vigente para dichas personas por razón de los riesgos de esa labor, éste es el
dispuesto para el efecto por la Ley 32 de 1986, para lo cual deben haberse
cubierto las cotizaciones correspondientes”.
[26] Dice el artículo 9 de la ley 797 de 2003 sobre
requisitos mínimos para acceder a la pensión de vejez: “Haber cotizado un mínimo
de mil (1000) semanas en cualquier tiempo.//A partir del 1° de enero del año
2005 el número de semanas se incrementará en 50 y a partir del 1° de enero de
2006 se incrementará en 25 cada año hasta llegar a 1.300 semanas en el año
2015”.
[27] El artículo 18 de la Ley 797 de 2003, fue declarado
inconstitucional en la sentencia C-1056 de 2003 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra)
por lo que deberá considerarse que los requisitos adicionales son los del
artículo 36 de la Ley 100 de 1993 vigentes.
[28] Decía el artículo 168 del Decreto 407 de 1994: “Pensión de
Jubilación. Los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia
Penitenciaria y Carcelaria Nacional, que a la fecha de la vigencia del presente
decreto se encuentren prestando sus servicios al Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario, INPEC, tendrán derecho a gozar de la pensión de
jubilación en los términos establecidos en el artículo 96 de la  Ley 32 de 1986. El tiempo de servicio prestado en la fuerza
pública se tendrá en cuenta para estos efectos. // Con
relación a los puntos porcentuales de cotización, serán determinados por el
Gobierno Nacional.// PARAGRAFO
1º. Las personas que ingresen a partir de la vigencia de este decreto, al
Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional, tendrán
derecho a una pensión de vejez en los términos que establezca el Gobierno
Nacional, en desarrollo del artículo 140 de la Ley 100 de 1993
para las actividades de alto riesgo. //PARAGRAFO
2º. El personal Administrativo del Instituto se regirá por las normas
establecidas en la Ley 100 de 1993”. El régimen del INPEC se
reguló mediante el  Decreto Ley 407 de 1994. El artículo 168 del Decreto 407 de
1994, en su parágrafo primero estableció sobre las pensiones de alto riesgo en
el INPEC, lo siguiente: “PARAGRAFO 1º. Las personas que ingresen a partir de la
vigencia de este decreto, [febrero 20 de 1994] al Cuerpo de Custodia y
Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional, tendrán derecho a una
pensión de vejez en los términos que establezca el Gobierno Nacional, en
desarrollo del artículo 140 de la Ley 100 para las actividades de alto riesgo. PARAGRAFO 2º. El personal Administrativo
del Instituto se regirá por las normas establecidas en la Ley 100 de 1993”. El
Acto legislativo 01 de 2005, adicionó el siguiente párrafo al artículo 48 de la
Constitución, que resulta relevante en el caso de estos funcionarios: Parágrafo
Transitorio 5º. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 140 de la ley
100 de 1993 y el Decreto 2090 de 2003, a partir de la entrada en vigencia de
este último decreto, a los miembros  del cuerpo de custodia y vigilancia
Penitenciaria y Carcelaria Nacional se les aplicará el régimen de alto riesgo
contemplado en el mismo. Quienes ingresaron con anterioridad a dicha fecha se
aplicará el régimen hasta ese entonces vigente para dichas personas por razón
de los riesgos de esa labor, éste es el dispuesto para el efecto por la Ley 32
de 1986, para lo cual deben haberse cubierto las cotizaciones
correspondientes”.
[29] Decreto 1837 de 1994, sobre periodistas, que reglamentó el acceso a
la pensión especial del Decreto 1281 de 1994 Art. 11, -modificado
posteriormente por el Decreto 1388 de 1995-,  a quienes “hayan obtenido su tarjeta profesional de conformidad con la Ley 51
de 1975 y el Decreto 733 de 1976”.
[30] Decía el Art. 5º: “Actividades de alto riego. Los servidores
públicos que laboren en actividades de alto riesgo para la salud, se entienden
incorporados al Sistema General de Pensiones, pero les aplicarán las
condiciones especiales que para cada caso se determinen.”
[31] Por
el cual se modificó parcialmente el Decreto 1837 de 1994, sobre las pensiones
especiales de periodistas.
[32] Artículo
117 del Decreto 2150 de 1995 rezaba lo siguiente: “Pensiones Especiales De
Vejez. El artículo 2o del Decreto Ley 1281, quedará así: "Artículo 2. Los afiliados al Sistema General de
Pensiones que se dediquen en forma permanente y por lo menos durante quinientas
(500) semanas, continuas o discontinuas, al ejercicio de las actividades
indicadas en el artículo anterior, tendrán derecho a la pensión especial de
vejez, cuando reúnan los requisitos establecidos en el artículo siguiente. // La pensión especial de vejez se reconocerá por parte de la entidad
administradora de pensiones correspondiente con base en la historia laboral del
afiliado en donde conste el número de semanas cotizadas en forma especial.”
[33] Por el cual se reglamentó parcialmente el Decreto Ley
1281 de 1994 y se  modificó el  Decreto 1388 de 1995.
[34] Sentencia C-789 de 2002 M.P.  Rodrigo Escobar Gil.
[35] En la sentencia C-147 de 1997 (M.P Antonio Barrera
Carbonell)  se dijo lo siguiente: “Cuando el artículo 58 de la Constitución,
alude a la garantía de la propiedad privada y a los demás derechos adquiridos
con arreglo a las leyes civiles, y dispone que tales derechos ‘no pueden ser
desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores’, indudablemente está
otorgando una protección a las situaciones jurídicas que definitivamente han
quedado consolidadas bajo la vigencia de una ley y no a las meras expectativas
de derechos. (…) Sin embargo, es necesario precisar que la regla precedente no
es absoluta, porque ella misma prevé la posibilidad de que se puedan afectar
los referidos derechos "cuando de la aplicación de una ley expedida por
motivo de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos
de los particulares con la necesidad por ella reconocida", evento en el
cual "el interés privado deberá ceder al interés público o social".
Ello explica, que no obstante el respeto que merecen los referidos derechos,
sea posible decretar su expropiación, utilizando las modalidades previstas en
la Constitución, o que se puedan imponer limitaciones, obligaciones o cargas
especiales, con el fin de asegurar la función social de la propiedad y de la
función ecológica que le es inherente…”
[36] En la sentencia C-147 de 1997 (M.P. Antonio Barrera
Carbonell) se dijo que “configuran derechos adquiridos las situaciones jurídicas
individuales que han quedado definidas y consolidadas bajo el imperio de una
ley y que, en tal virtud, se entienden incorporadas válida y definitivamente y
pertenecen al patrimonio de una persona.”
[37] Sentencia C-789 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[38] En la sentencia C-058 de 2003. M.P. Álvaro Tafur Galvis, se dijo lo
siguiente con respecto a esa distinción jurisprudencial: “[D]ebe precisar la
Corte que los derechos adquiridos que garantiza el artículo 58 constitucional,
son aquellas situaciones concretas consolidadas en vigencia de la ley que es
interpretada, reformada o derogada por la subsiguiente, en ejercicio de la
cláusula general de competencia asignada al Congreso de la República  por el
artículo 150 ibidem. De manera que no todas las situaciones generadas en
vigencia de la antigua disposición  deben mantenerse de cara a la nueva, porque
de ser así, no tendrían objeto tales facultades y el ordenamiento no podría
responder a las necesidades cambiantes de una sociedad en permanente
transformación.”
[39] Sentencia C-789 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[40] Sentencia C-613 de 1996 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[41] Sentencia C-789 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[42] Sentencia C-038 de 2004 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[43] En la sentencia C-168 de 1995 el artículo 11 acusado
se refería a la aplicación del  Sistema General de pensiones “para quienes a la
fecha de vigencia de esta ley hayan cumplido los requisitos para acceder a una
pensión o se encuentren pensionados”. El artículo 288 de la Ley 100 rezaba lo
siguiente: “Aplicación de las disposiciones contenidas en la presente ley y en
leyes anteriores. Todo trabajador privado u oficial, funcionario público,
empleado público y servidor público tiene derecho a la vigencia de la presente
ley a que le sea aplicable cualquier norma en ella contenida que estime
favorable ante el cotejo con lo dispuesto en leyes anteriores sobre la misma
materia, siempre que se someta a la totalidad de disposiciones de esta
ley."  Sobre el régimen de transición en sí mismo considerado, dijo la
sentencia C-168 de 1995 que con este tipo de disposiciones el legislador iba
“más allá de la protección de los derechos adquiridos, para salvaguardar las
expectativas de quienes están próximos por edad, tiempo de servicios o número
de semanas cotizadas a adquirir el derecho a la pensión de vejez, lo que
corresponde a una plausible política social que, en lugar de violar la
Constitución, se adecua al artículo 25 que ordena dar especial protección al
trabajo”. La sentencia declaró exequibles las normas demandadas, salvo una
parte del artículo 36 de la Ley 100 por considerar que existía una diferencia
irrazonable entre los trabajadores del sector público y los del sector privado,
amparados por el régimen de transición.
[44] La Corte explicó en esa ocasión, que por derecho adquirido debía
entenderse, aquel que “se incorpora de modo definitivo al patrimonio de su
titular y queda a cubierto de cualquier acto oficial que pretenda desconocerlo,
pues la propia Constitución lo garantiza y protege; no ocurre lo mismo con la
expectativa que, en general, carece de relevancia jurídica y, en consecuencia,
puede ser modificada o extinguida por el legislador.” En lo concerniente a la
condición más beneficiosa, como fundamento para el respeto de derechos aún no
consolidados de los trabajadores, reconoció la Corte que en virtud del artículo
53, si bien el constituyente prohibió menguar, disminuir o reducir los derechos
de los trabajadores, éste artículo hacía referencia a los derechos adquiridos
de tales personas, por lo que  “pretender, como lo hace el demandante, la
garantía de los derechos aún no consolidados, sería aceptar que la Constitución
protege "derechos" que no son derechos, lo cual no se ajusta al
Ordenamiento Superior, como se consignó en párrafos anteriores”. Consideró la
Corte que la "condición más beneficiosa" para el trabajador, se
encontraba plenamente garantizada mediante la aplicación del principio de
favorabilidad en la aplicación de normas en materia pensional.
[45] El fallo fue aprobado sin salvamentos ni aclaraciones
de voto.
[46] Dijo la sentencia en esa oportunidad, respecto de las personas
beneficiarias del régimen de transición, que resultaba  evidente que dado que
ellas  al momento de entrar a regir la Ley 100 de 1993 no habían cumplido aún
con los requisitos exigidos para acceder a la pensión de jubilación o de vejez
por el régimen pensional al cual estuvieran afiliadas, no habían adquirido
ningún derecho en tal sentido, y sólo tenían al respecto una expectativa de
derecho. Por consiguiente en lugar de haber vulneración de derechos adquiridos,
lo que hacía el régimen  de transición era precisamente proteger “lo que tan
sólo son expectativas de derecho de ciertos trabajadores”. En lo que
respecta al cargo sobre la irrenunciabilidad de beneficios mínimos, dijo la
providencia que si bien los beneficios pensionales son irrenunciables, tal
característica se erige sobre derechos ciertos o adquiridos, y no sobre meras
posibilidades de pensionarse, ya que estas esperanzas no constituyen un derecho
adquirido sino una simple expectativa de derecho. Por estas razones se declaró
exequible la norma enunciada.
[47] Providencia aprobada sin salvamentos de voto ni aclaraciones.
[48] Sobre estos cargos, concluyó la sentencia C-789 de 2002 una vez
revisada la jurisprudencia constitucional en materia de derechos adquiridos y
meras expectativas, que el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100
de 1993, consagraba únicamente la posibilidad de obtener el derecho a la
pensión, a aquellas personas que cumplieran con los requisitos
establecidos por la norma. Por consiguiente, no era posible argumentar, como lo
afirmaba el demandante, que el régimen consagrara un derecho adquirido. Así, en
las dos circunstancias normativas acusadas por el actor, las personas
simplemente no cumplieron  con los requisitos definidos por el legislador para
acceder al régimen de transición y por lo tanto, el cargo de violación de los
artículos 25, 48 y 53 constitucionales no podía prosperar. Dijo la sentencia
que se cita en este punto, que estas personas “tenían apenas una expectativa
legítima, a la cual decidieron renunciar voluntaria y autónomamente, para
trasladarse al sistema de ahorro individual con solidaridad”. Por lo tanto,
al entrar a regir la Ley 100 de 1993, “una de las condiciones para ser
beneficiario del régimen de transición y tener la expectativa de acceder al
régimen de transición”, era precisamente no renunciar al sistema de prima
media con prestación definida. Por tal razón, no podía afirmarse que las
personas que renuncian a este sistema vieran siquiera frustrada una expectativa
legítima, pues el régimen de transición existe como tal únicamente en la
medida en que cumplan con no renunciar al régimen de prima media. Las personas,
al renunciar al sistema de prima media con prestación definida, simplemente no
cumplieron uno los requisitos necesarios para acceder al régimen de transición,
por lo que no se vulneró el artículo 58 de la Constitución.
[49] Sentencia C-613/96 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) F.J. No. 9.
[50] En relación con la diferencia entre derechos
adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas y expectativas legítimas o
expectativas de derecho, la Corte ha dicho: “Dicho principio está
íntimamente ligado a los derechos adquiridos, que son aquellas situaciones
individuales y subjetivas que se han creado y definido bajo el imperio de
una ley y, por lo mismo, han instituido en favor de sus titulares un derecho
subjetivo que debe ser respetado. De ahí que sea válido afirmar que una ley
posterior no puede afectar lo que de manera legítima se ha obtenido bajo la
vigencia de una ley anterior. “Los derechos adquiridos se diferencian de las
meras expectativas, que son aquellas esperanzas o probabilidades que
tiene una persona de adquirir en el futuro un derecho que, por no
haberse consolidado, puede ser regulado por el legislador según las
conveniencias políticas que imperen en el momento, guiado por parámetros de
justicia y de equidad que la Constitución le fija para el cumplimiento cabal de
sus funciones.” (resaltado y subrayado fuera de texto) Sentencia C-926 de 2000
(M.P. Carlos Gaviria Díaz).
[51] La sentencia C-596 de 1997, como se dijo, en relación
con la irrenunciabilidad a los beneficios laborales mínimos, que “los
beneficios que son irrenunciables son aquellos que se erigen como derechos
ciertos o adquiridos, y, como se vio, la mera posibilidad de pensionarse con el
cumplimiento de ciertos requisitos y en determinadas condiciones, no constituye
un derecho adquirido sino una simple expectativa de derecho.”
[52] En  la sentencia C-613 de 1996 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) la
Corte dijo: “En efecto, si bien nada obsta para que tal transformación produzca
un trato disímil entre situaciones que sólo se diferencian en razón del momento
en el cual se consolidaron, también es cierto que para que dicho tratamiento
resulte legítimo se requiere que no afecte el principio de proporcionalidad, de
no discriminación y, en suma, de interdicción de la arbitrariedad”.
[53] Nótese que el inciso 2º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, hace
referencia “al momento de entrar en vigencia del sistema”, no la Ley.
[54] Dijo al respecto la Corte: “Se estaría desconociendo la protección
que recibe el trabajo, como valor fundamental del Estado (C.N. preámbulo, art.
1º), y como derecho-deber (C.N. art. 25). Por lo tanto, resultaría contrario a
este principio de proporcionalidad, y violatorio del reconocimiento
constitucional del trabajo, que quienes han cumplido con el 75% o más del
tiempo de trabajo necesario para acceder a la pensión a la entrada en vigencia
del sistema de pensiones, conforme al artículo 151 de la Ley 100 de 1993 (abril
1º de 1994), terminen perdiendo las condiciones en las que aspiraban a recibir
su pensión”. Por esta razón, la Corte condicionó en esa sentencia la
exequibilidad de los incisos  4º y 5º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
[55] Esta sentencia contó con salvamento parcial y aclaración de voto de
los Magistrados Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil y Rodrigo
Uprimny Yepes. En esta providencia, los magistrados acogieron la
inconstitucionalidad de la norma por razones de forma, pero se apartaron en lo
concerniente a las razones de fondo de la providencia en lo que respecta al reconocimiento
que como derecho adquirido se le dio al régimen de transición de la Ley 100 de
1993. En el salvamento de voto de Álvaro Tafur Galvis, el magistrado se apartó
de la decisión general, en el aspecto relativo a los efectos de la sentencia.
Finalmente el Magistrado Álvaro Tafur Galvis, aclaró el voto, en el sentido de
que un régimen de transición sí puede ser modificado pero para las otras
personas que no habían quedado cobijadas por la norma.
[56] Los cargos de forma presentados por los ciudadanos se
circunscribieron a señalar, entre otras consideraciones, que el artículo había
sido aprobado sin ningún debate, ya que la norma no había  sido discutida en
las comisiones séptimas constitucionales de Senado y Cámara, dado que lo que se
discutió y aprobó en su momento, fue un artículo que otorgaba facultades
extraordinarias, y lo que se propuso y aprobó en las plenarias, fue un
artículo  que regulaba el tema del régimen de transición. La Corte consideró
con  respecto a los cargos de forma invocados, que los vicios de trámite que se
verificaron en el proceso constitucional sobre la norma acusada eran tan
graves, que implicaban en concreto “la ausencia de  trámite en las
comisiones séptimas constitucionales  y en la Plenaria de la Cámara de
Representantes”. Por ende, al ser imposible subsanar vicios de trámite de
tal magnitud, la Corte consideró fundados los cargos de inconstitucionalidad
del artículo acusado, por razones de forma. Sin embargo, esta Corporación
decidió también entrar al estudio de  los cargos presentados por el demandante
por razones de fondo.
[57] Sentencia C-789 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil. Sin
Salvamentos de voto. El Magistrado Álvaro Tafur Galvis, no firma la sentencia
por cuanto estuvo ausente con excusa, debidamente autorizada por la Sala Plena
de esta Corporación.
[58] Se reitera que en tal distinción hizo énfasis la
Corte en la Sentencia C-789 de 2002, pues allí señaló que no era posible
confundir la prestación económica ofrecida por el régimen de transición -es
decir, la pensión- con la pertenencia al régimen, ya que mientras la prestación
que aun no se adquiere es una mera expectativa, el régimen como tal, su
pertenencia al mismo, es una situación jurídica que el legislador no puede desconocer.
A este respecto, valga citar nuevamente el aparte correspondiente del fallo: “Como
se dijo anteriormente, los incisos 4º y 5º del artículo 36 de la Ley 100 de
1993 no están contrariando la prohibición de renunciar a los beneficios
laborales mínimos, pues las personas que cumplen los requisitos necesarios para
hacer parte del régimen de transición no tienen un derecho adquirido a su
pensión.  Sin embargo, el valor constitucional del trabajo (C.N. preámbulo y
art. 1º), y la protección especial que la Carta le otorga a los trabajadores,
imponen un límite a la potestad del legislador para configurar el régimen de
seguridad social.  En virtud de dicha protección, los tránsitos legislativos
deben ser razonables y proporcionales, y por lo tanto, la ley posterior no
podría desconocer la protección que ha otorgado a quienes al momento de entrada
en vigencia del sistema de pensiones llevaban más de quince años de trabajo
cotizados.”
[59] Sentencias T-235/02 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra  y  T-169/03
M.P. Jaime Araujo Rentería.
[60] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[61] En la providencia C-781 de 2003  a Corte  se
pronunció  sobre el inciso primero y el parágrafo 2 del artículo 29 de la Ley
789 de 2002, que modificaron el régimen de indemnización para los trabajadores
que devengaran más de un salario mínimo cuando a la terminación del contrato de
trabajo no les hubieren pagado todos los salarios y prestaciones debidos, las
cuales se acusaron de desconocer los derechos adquiridos de los trabajadores en
relación con el antiguo régimen de indemnización moratoria regulado en el
artículo 65 del CST, con lo cual se vulneraban aparentemente los artículos 25 y
53 de la Constitución. Igualmente, se afirmó que violaba el principio de
igualdad, la diferenciación que incluía la norma acerca del régimen de
indemnización de acuerdo a si el trabajador percibía un salario mínimo o más.
La Corte en respuesta a estos cargos, afirmó que, con fundamento en la
distinción jurisprudencial ya explicada entre derechos adquiridos y meras
expectativas, el legislador está autorizado para modificar las normas
laborales, “sin más límites que los que le imponga la misma Constitución y
los derechos fundamentales de las personas”. Dijo la sentencia, por
consiguiente que el actor “se equivoca cuando afirma que el cambio
legislativo operado con el artículo 29 de la Ley 789 de 2002 desconoce los
derechos adquiridos de los trabajadores en relación con el régimen de
indemnización por falta de pago consagrado en el artículo 65 del CST, pues está
claro que en ejercicio de su competencia constitucional el legislador,
atendiendo a las condiciones económicas y sociales del momento, puede
introducir enmiendas a la legislación laboral, sin más límites que los que le
imponga la misma Constitución y los derechos fundamentales de las personas. Así
lo hizo al modificar mediante el precepto censurado la  indemnización por falta
de pago, sin que en manera alguna pueda afirmarse que por esta sola
circunstancia haya violado derechos adquiridos, pues, se repite, la ley rige
hacia el futuro y nadie tiene derecho a una eterna reglamentación de sus eventuales
derechos y obligaciones.  Además, la norma debe interpretarse en armonía con lo
dispuesto en el artículo 52 de la misma Ley, que señaló como fecha de entrada
en vigencia de las modificaciones, la de la publicación de la ley”. No
obstante la providencia consideró, que la expresión o “si presentara la
demanda, no ha habido pronunciamiento judicial”, era una exigencia
desproporcionada para el trabajador y un detrimento de sus derechos, en
particular, a recibir la indemnización moratoria, por cuanto aquel se vería
afectado como consecuencia de una conducta que le es extraña: la tardanza de la
administración de justicia en la definición de las controversias laborales. La
sentencia declaró exequible el inciso primero del artículo 29 de la Ley 789 de
2003, salvo la expresión “o si presentara la demanda, no ha habido
pronunciamiento judicial”, que se declaró inexequible. Salvamento de voto
de los doctores Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño, por estimar que
la declaración de exequibilidad parcial del inciso primero del artículo 29 de
la Ley 789 de 2002 sin condicionarla en el sentido de no ser aplicable a los
contratos de trabajo celebrados antes de la vigencia de esa ley (27 de
diciembre de 2002), desconoce derechos claros e indiscutibles de los trabajadores
cuyo contrato laboral surgió a la vida jurídica con anterioridad a esa fecha.
Salvamento Parcial de voto del Dr. Rodrigo Escobar Gil, por considerar que la
expresión acusada era constitucional. Aclaración de voto del Dr. Jaime Araujo
Rentería.
[62] CSJ  Sala Plena. Sentencia 115 del 26 de septiembre de 1991. M.P. Jaime Sanin Greiffestein.
[63] Sentencia C-147 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[64]Sentencia C-926 de 2000 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[65] Sentencia C-789 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[66] Sobre el particular, dijo la sentencia C-314 de 2004 (M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra) que el principio de confianza legítima protege algunas
expectativas fundadas en la buena fe, así: “No obstante lo anterior, en
diversos  pronunciamientos de esta Corporación ha acogido la doctrina según la
cual el legislador, en respecto por el principio de buena fe, debe atender a la
confianza legítima que el legislador en ciertos casos ha generado en los
ciudadanos, respecto del régimen jurídico que será aplicado a determinada
actividad. No se trata, por supuesto, de que esta confianza impida el tránsito
de legislación, pues tal conclusión llevaría a la petrificación del orden
jurídico, sino de la necesaria previsión de los efectos de ese tránsito
respecto de las situaciones jurídicas concretas que, aunque no estén
consolidadas ni hayan generado derechos adquiridos, si han determinado cierta
expectativa válida, respecto de la permanencia de la regulación”
[67] En esta sentencia conoció la Corte de una demanda
contra los artículos 25, 26, 28 y 30 de la Ley 789 de 2002. Los artículos
fueron acusados de violar las disposiciones 25 y 53 de la Constitución, de
disminuir las garantías laborales y de afectar la irrenunciabilidad de los
beneficios mínimos laborales. Salvamento y Aclaración de Voto de Alfredo
Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño; Salvamento Parcial de Voto del Dr.
Jaime Araujo Rentería  y de la Dra.  Clara Inés Vargas.
[68] Dice el artículo 48 de la Carta en lo correspondiente: “El Estado,
con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura
de la seguridad social que comprenderá la  prestación de los servicios en la
forma que determine la ley”.
[69] Ver, entre otras, las sentencias de esta Corte C-251 de 1997,
SU-225 de 1998, C-1489 de 2000, C-671 de 2002. y C-038 de 2004.
[70] Sentencia C-038 de 2004. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[71] Ver la sentencia C- 789 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-168 de
1995. M.P. Carlos Gaviria Díaz;  C-613 de 1996. M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz; C-038 de 2004. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[72] Sentencia C- 789/02 M.P.  Rodrigo Escobar Gil.
[73] Sentencia C-168 de 1995. M.P. Carlos Gaviria Díaz. En la sentencia C-613 de 1996. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz se dijo
expresamente que:  “…el régimen de transición no constituye un derecho
adquirido o algo parecido, sino la expectativa legítima que tiene una persona de
acceder a una pensión de vejez con los requisitos previstos en él, sin que ello
implique renuncia del legislador a modificar las condiciones y requisitos en la
forma como se otorga una pensión, en razón a que el legislador con fundamento
en su libertad de configuración normativa frente al tema de los requisitos
pensionales, no está obligado a mantener en el tiempo las expectativas que
tienen las personas conforme a las leyes vigentes en un momento determinado…”.