T-228-97
Sentencia T-228/97
Sentencia
T-228/97
DERECHO A LA
IGUALDAD-Discriminación
por régimen de cesantías parciales
DERECHO DE
PETICION-Resolución clara
y específica
Toda persona
tiene derecho a que la respuesta de la administración sea clara y específica en
torno a la resolución adoptada, con independencia de si es negativa o positiva.
La respuesta, entonces, además de oportuna, ha de ser exacta y del contenido
del respectivo acto debe desprenderse sin dificultad la conclusión acerca del
sentido y los alcances de la determinación en ella adoptada.
CESANTIAS
PARCIALES DE EMPLEADOS JUDICIALES
INAPLICACION DE
NORMA-Reconocimiento y
liquidación de cesantías parciales
PARTIDA
PRESUPUESTAL-Apropiaciones
para pago de cesantías parciales
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL INEFICAZ-Pago de
cesantías parciales
Referencia:
Expediente T-117280
Acción de tutela
instaurada por Silvia Ocampo Ramírez contra el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público y la Dirección Seccional de la Rama Judicial-Antioquia
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los trece (13) días del mes de mayo de mil
novecientos noventa y siete (1997).
Se revisan los
fallos proferidos por la Sala Décima de Decisión Laboral del Tribunal Superior
de Medellín y por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia.
I.                                             INFORMACION
PRELIMINAR
Silvia Ocampo
Ramírez promovió acción de tutela contra el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público y la Dirección Seccional de la Rama Judicial-Antioquia, por estimar
violados sus derechos a la igualdad y al trabajo, y el de petición.
La accionante,
empleada de la Rama Judicial, afirma que no se acogió a la reforma prevista en
los decretos 57 y 110 de 1993, sino que optó por permanecer sometida al antiguo
régimen prestacional.
El día 29 de agosto
de 1994 la demandante solicitó a la Dirección Seccional de la Rama
Judicial-Antioquia, la liquidación y pago de sus cesantías parciales, sin que a
la fecha en que formuló la acción haya obtenido respuesta efectiva al respecto.
Considera la señora
Ocampo Ramírez que es evidente la discriminación de que son víctimas las
personas que permanecieron en el antiguo régimen, pues mientras que éstos deben
esperar indefinidamente el reconocimiento y pago de las cesantías parciales,
los que optaron por las nuevas disposiciones, son beneficiados con la
consignación oportuna en el respectivo fondo.
La accionante
solicita al juez de tutela que ordene al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público situar los fondos requeridos para el pago de sus cesantías parciales y
los respectivos intereses de mora, y que ordene a la mencionada Dirección
Seccional el pago de tal obligación.
Mediante oficio del
1° de octubre de 1996, la Directora Seccional de la Rama Judicial-Antioquia
informó a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín que la resolución
de reconocimiento de las cesantías parciales de la demandante no ha sido
expedida aún -no obstante haber informado a la peticionaria, por escrito, la
suma en que fueron "liquidadas" sus cesantías parciales- "por
cuanto se estaba a la espera de que se asignara la partida presupuestal para el
año 1996". Aduce que "no puede expedir resoluciones reconociendo
cesantías parciales (...) mientras no exista disponibilidad presupuestal, y
hacerlo me acarrearía sanciones penales y fiscales".
II.                                           DECISIONES JUDICIALES
La Sala Décima de
Decisión Laboral del Tribunal Superior de Medellín, en fallo del 9 de octubre
de 1996, consideró que no había existido en el presente caso violación del
derecho a la igualdad, toda vez que la diferencia que se ha establecido entre
los servidores que permanecieron supeditados al anterior régimen prestacional,
y aquellos que se acogieron al nuevo, obedece a una especie de compensación
razonable, puesto que a los primeros se les reconoce la retroactividad y a los
segundos se les liquida anualmente y no tienen derecho a la retroactividad.
Estimó el Tribunal
que, en vista de que no se había expedido todavía una resolución que
reconociera y liquidara las cesantías de la peticionaria, no existen entonces
bases sólidas para definir si la señora Ocampo Ramírez es merecedora de la
protección de los derechos a la igualdad y al trabajo.
El juez de tutela
decidió amparar solamente el derecho de petición de la actora, puesto que la
administración "no puede contentarse con responder una petición como la
que se comenta, con la simple esperanza que se ofrece en un oficio (...), es
necesario proferir el respectivo acto administrativo en forma efectiva,
diligente y ágil, lo que debe hacerse en un tiempo razonable".
La Sala de Casación
Laboral de la Corte Suprema de Justicia confirmó el fallo de primera instancia,
mediante sentencia del 18 de noviembre de 1996.
Estimó que la actora
gozaba de otros medios de defensa judicial, específicamente los que ofrece la
vía contencioso administrativa, y que no podía concedérsele la tutela como
mecanismo transitorio en cuanto no se hallaba en el caso de un perjuicio
irremediable.
En lo relativo al
derecho de petición, la Corte Suprema confirmó también lo dispuesto por el
Tribunal, advirtiendo que, a su juicio, la accionante contaba con otro
mecanismo judicial -no indicado en la sentencia-, en procura de la satisfacción
de sus pretensiones, y que si no revocaba la decisión de conceder la tutela en
ese aspecto, era tan solo a falta de impugnación por los organismos públicos
demandados.
III.                                         CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corte es
competente para revisar los fallos de la referencia, según lo dispuesto en los
artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y de conformidad con
el Decreto 2591 de 1991.
Se advierte que el
presente caso estaba incluido inicialmente en el grupo de sentencias revisado
mediante Fallo T-175 del 8 de abril de 1997, pero la decisión correspondiente
no apareció en la parte resolutiva del mismo.
No obstante, siendo
necesario que se defina lo relativo a la confirmación o revocación de los
fallos de instancia, la Sala resolverá al respecto, sobre la base de que la
enunciada omisión implicó que en realidad, en lo que atañe a la señora Silvia
Ocampo Ramírez no hubo fallo de revisión.
2. El derecho a
la igualdad
Obran en este caso
las mismas razones expuestas en la aludida Sentencia T-175 del 8 de abril de
1997, para revocar parcialmente aquellas providencias que negaron la tutela del
derecho a la igualdad de los accionantes, pese a la exactitud que entre sí guardaban
en torno a las pretensiones y los motivos de vulneración.
La Corte
Constitucional, al contrario de lo que estimó la Corte Suprema de Justicia en
la sentencia de segunda instancia, considera que el Ministerio de Hacienda y la
Administración Judicial vulneraron el derecho a la igualdad de la peticionaria,
por cuanto, mientras las cesantías parciales de los empleados que se acogieron
al nuevo régimen previsto en los decretos 57 y 110 de 1993 son desembolsadas en
un término de pocos días, quienes optaron por el sistema anterior -entre ellos
la señora Ocampo Ramírez- han tenido que soportar el transcurso de varias
vigencias presupuestales  -en  este  caso las de 1994, 1995 y 1996- sin que se
les  haya  cancelado, y en algunos eventos, como el presente, sin que siquiera
hubieran obtenido respuesta a la petición formulada.
3. El derecho de
petición. Obligación de resolver en forma clara y precisa sobre las solicitudes
formuladas
El alcance del
derecho de petición contemplado en el artículo 23 de la Carta Política va mucho
más allá de la respuesta formal, aunque sea oportuna.
El peticionario no
queda satisfecho cuando, siendo competente la autoridad a quien dirige su
petición, ella se limita a enviar una contestación vacía de contenido, en la
que finalmente, aparentando que se atiende a la persona, en realidad no se
decide sobre el tema objeto de su inquietud, sea en interés público o privado,
dejándola en el mismo estado de desorientación inicial.
Al respecto ha
sostenido esta Corte:
"La respuesta
dada debe además resolver el asunto (...), no se admiten respuestas evasivas, o
la simple afirmación de que el asunto se encuentra "en trámite", pues
ello no se considera una respuesta.
En efecto, ha de
hacerse siempre un juicio lógico comparativo entre lo pedido y lo resuelto,
para establecer claramente si se trata o no de una verdadera contestación, pues
como lo afirmó la Corte en sentencia T-418 de 1992 (M.P.: Dr. Jaime Sanín
Greiffenstein), tal derecho no se satisface si no se toma "una posición de
fondo, clara y precisa por el competente". (Cfr. Corte Constitucional.
Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-165 del 1 de abril de 1997).
(...)
"Desde el punto
de vista jurídico, entre otros significados que no vienen al caso,
"resolver" representa adoptar una decisión o dilucidar un litigio o
controversia, en ambos casos con efectos vinculantes. Lo segundo corresponde,
en principio, a las autoridades judiciales y lo primero, normalmente, a quien
cumple función administrativa.
En lo relativo al
derecho de petición, la autoridad ante la cual se ejerce está obligada a resolver,
pues, por contrapartida, el peticionario tiene la garantía constitucional
de "obtener pronta resolución".
Considera la Corte
que el derecho de petición no tendría sentido si se entendiera que la autoridad
ante quien se presenta una solicitud respetuosa cumple su obligación
notificando o comunicando una respuesta apenas formal en la que no se
resuelva sobre el asunto planteado. El derecho de petición lleva implícito un
concepto de decisión material, real y verdadero, no apenas aparente. Por
tanto, se viola cuando, a pesar de la oportunidad de la respuesta, en ésta se
alude a temas diferentes de los planteados o se evade la determinación que el
funcionario deba adoptar". (Cfr. Corte Constitucional .Sala Quinta de
Revisión. Sentencia T-575 del 14 de diciembre de 1994)
Pero, además, toda
persona tiene derecho a que la respuesta de la administración sea clara y
específica en torno a la resolución adoptada, con independencia de si es
negativa o positiva.
No se viola el
derecho de petición por negar lo pedido, como lo ha reiterado la
jurisprudencia, pero sí se vulnera de modo ostensible cuando la respuesta es
vaga o contradictoria, pues en ambos casos lo que se tiene es lo contrario de
una decisión.
La respuesta,
entonces, además de oportuna, ha de ser exacta y del contenido del respectivo
acto debe desprenderse sin dificultad la conclusión acerca del sentido y los
alcances de la determinación en ella adoptada.
El caso en estudio
constituye un buen ejemplo de respuesta dubitativa, que deja al particular sin
saber cómo se le resolvió ni qué hacer al respecto.
Como ya se dijo, la
solicitante se dirigió al organismo competente para que, según lo dispuesto en
la normatividad vigente, se le liquidara y pagara su cesantía parcial.
La contestación
consistió en suministrarle la cifra exacta que arrojaba la liquidación de su
cesantía, anunciándole que estaba lista la resolución correspondiente, para
señalarle, a renglón seguido, que tal resolución de reconocimiento no sería
dictada mientras faltara la apropiación presupuestal para la vigencia de 1996,
a pesar de que la solicitud fue presentada en 1994.
La Administración
Judicial habría podido negar las pretensiones de la peticionaria, y era lícito
que lo hiciera si ésta no cumplía los requisitos de ley, pero ha debido hacerlo
oportunamente, dentro del término máximo que consagra el Código Contencioso
Administrativo (15 días), y de manera expresa y contundente.
Como esta Corte lo
ha reiterado, las autoridades públicas tienen el deber de entrar en el fondo de
lo que se les ha pedido, ya para negarlo, bien para concederlo, dentro del
lapso que el sistema jurídico ha entendido como oportuno, so pena de violar el
artículo 23 de la Constitución.
Es por tales motivos
que, a juicio de la Sala, los jueces de instancia han debido conceder a Ocampo
Ramírez la protección solicitada. No porque quepa la tutela para obtener la
liquidación de prestaciones, sustituyendo a la jurisdicción ordinaria, sino por
cuanto, al no responder en términos comprensibles y habiendo transcurrido
varios años desde el momento en que se formuló la solicitud, se desconoció el
derecho fundamental a la resolución oportuna y, por contera, no existiendo
liquidación, se quebrantó el derecho a la igualdad, hallándose la solicitante
en la misma situación de otros, a quienes no solamente se les ha resuelto, y en
tiempo récord, sino que se les ha pagado.
En desarrollo de lo
expuesto, en el caso presente debe hacerse valer el principio de la buena fe
consagrado en el artículo 83 de la Constitución Política, para comprometer a
las autoridades públicas con sus propias aseveraciones, que no pueden hacerse
irresponsablemente.
En efecto, obra en
el expediente comunicación de la Dirección Seccional de la Rama Judicial-Antioquia,
de fecha 13 de septiembre de 1996, en la que no se resuelve en el fondo sobre
la petición formulada, contrariando reiterada jurisprudencia de esta Corte, con
notoria violación del derecho de petición. Se informa a la solicitante que su cesantía
parcial "se encuentra liquidada por la suma ONCE MILLONES SEISCIENTOS
SESENTA Y UN MIL SEISCIENTOS CUARENTA Y CUATRO PESOS M/L", pero que la
resolución correspondiente a dicho reconocimiento aun no se ha expedido por
cuanto "se estaba a la espera de que se asignara la partida presupuestal
para el año 1996" (Informe presentado por la Administración Judicial ante
el Tribunal Superior de Medellín el 1 de octubre de 1996).
Aunque
indudablemente se trata de un acto administrativo en el que, en efecto, se liquidó
la cesantía parcial de la solicitante pese a no darle la forma de una
resolución de reconocimiento, la integridad de la comunicación fue ambigua,
luego no se resolvió la situación planteada por la peticionaria. Para la Corte,
no hubo respuesta.
Por otra parte, es
evidente que la Administración Judicial confunde el acto de reconocimiento de
la cesantía con el del pago, y pretende disculpar su negligencia en el trámite
con la inexistencia de una partida presupuestal que cobije la indicada suma,
cuando es bien sabido que la liquidación de prestaciones no está supeditada al
presupuesto, como sí lo está todo pago, según lo previsto en el artículo 345 de
la Constitución, a cuyo tenor se prohibe "hacer erogación con cargo al
tesoro que no se halle incluida en el (presupuesto) de gastos".
No ignora la Corte
que, al momento de proferir este fallo, está vigente el artículo 14 de la Ley
344 de 1996, que dice:
"Artículo
14. Las cesantías parciales o anticipos de cesantías de los servidores
públicos, sólo podrán reconocerse, liquidarse y pagarse cuando exista
apropiación presupuestal disponible para tal efecto, sin perjuicio que en los
presupuestos públicos anuales se incluyan las apropiaciones legales para estos
efectos y para reducir el rezago entre el monto de solicitudes y los
reconocimientos y pagos, cuando existan. En este caso, el rezago deberá
reducirse al menos en un 10% anual, hasta eliminarse".
Dicha norma, en
cuanto hace a la liquidación y reconocimiento de cesantías, es
inconstitucional, puesto que desconoce abiertamente el artículo 53 de la Carta,
a cuyo tenor "la ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo
no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los
trabajadores" (subraya la Corte). Y es claro que, para todo trabajador
es un verdadero derecho el que tiene a pedir que se le liquiden y reconozcan
sus prestaciones sociales, entre ellas la cesantía, total o parcial, cuando
cumple los requisitos contemplados en la ley, independientemente de la
existencia de partidas presupuestales. Pero, además, existe una evidente
contradicción entre la norma legal transcrita, en lo que concierne a la
liquidación y reconocimiento, y el artículo 345 de la Carta Política, que
refiere la prohibición en él contenida exclusivamente a las erogaciones
con cargo al tesoro no incluidas en el presupuesto.
Con arreglo al
artículo 4 de la Constitución Política, esta Corte inaplicará las palabras
"reconocerse, liquidarse y...", incluidas en el artículo 14 de la Ley
344 de 1996, y aplicará, a cambio de ellas, lo previsto en los artículos 53 y
345 de la misma Carta.
Como consecuencia de
lo anterior, se revocarán los fallos de instancia, en cuanto negaron la
protección del derecho a la igualdad, y se confirmarán en cuanto la concedieron
para el derecho de petición.
La Administración
Judicial deberá responder en forma clara a la peticionaria sobre el objeto de
su solicitud.
Se ordenará al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que, si ya no lo hubiere hecho, sitúe
los fondos indispensables para el pago de la cesantía parcial de Silvia Ocampo
Ramírez en un término no superior a las cuarenta y ocho horas posteriores al
reconocimiento y liquidación respectivos, y a la Administración Judicial que,
una vez recibidos tales fondos, pague, dentro de los cinco días siguientes, el
monto indexado de dicha cesantía parcial.
En caso de que no
exista apropiación presupuestal suficiente, las 48 horas se conceden al
Ministro de Hacienda para iniciar los trámites pertinentes, con miras a la
respectiva adición presupuestal, de tal modo que la cancelación de la cesantía
parcial a la peticionaria se produzca a más tardar antes de finalizar la
presente vigencia fiscal.
La Corte no admite
el argumento consignado en el fallo de segunda instancia, consistente en que la
accionante gozaba de otros medios de defensa judicial, pues la efectividad de
los derechos fundamentales afectados no se alcanzaba por la vía ordinaria, como
con claridad quedó expuesto en las sentencias T-418 de 1996 y T-175 de 1997, lo
que en el fondo la  hacía inepta para los fines indicados por el artículo 86 de
la Constitución.
DECISION
Con fundamento en
las consideraciones expuestas, la Sala Quinta de la Corte Constitucional,
administrando justicia en el nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.
CONFIRMANSE los fallos de instancia en cuanto concedieron la tutela del
derecho de petición. La Dirección Seccional de la Rama Judicial-Antioquia
deberá indicar por escrito a la solicitante, dentro de las cuarenta y ocho (48)
horas siguientes a la notificación del presente fallo, si le reconoce o no su
derecho a reclamar cesantía parcial y, en caso afirmativo, el monto de la
respectiva liquidación, con base en el acto administrativo ya proferido el 13
de septiembre de 1996 (oficio 002164).
Al responder, la
Dirección Seccional tendrá en cuenta que mediante esta sentencia la Corte
Constitucional inaplica las palabras "reconocerse, liquidarse y ...",
del artículo 14 de la Ley 344 de 1996.
Segundo.
REVOCANSE los fallos de instancia en cuanto negaron la tutela del derecho a
la igualdad de la peticionaria, SILVIA OCAMPO RAMIREZ.
Se le concede la
tutela y se ordena al Ministro de Hacienda y Crédito Público que, si la
cesantía parcial le es reconocida a la accionante, dentro de las cuarenta y
ocho (48) horas siguientes a la fecha del acto respectivo, sitúe los fondos
necesarios para el pago total de la suma indexada correspondiente, si ya no lo
hubiere hecho, siempre que exista apropiación presupuestal suficiente. De no
haberla, las cuarenta y ocho (48) horas se conceden al Ministro para iniciar
los trámites tendientes a obtener la respectiva adición presupuestal, con miras
a que el pago se produzca a más tardar dentro de la presente vigencia.
Tercero. La
Dirección Seccional de la Rama Judicial-Antioquia pagará a la accionante la
suma liquidada, con la correspondiente  indexación, en los términos de la
Sentencia C-448 del 19 de septiembre de 1996, proferida por esta Corte, dentro
de los cinco (5) días siguientes a la fecha en que el Ministerio de Hacienda
sitúe los fondos necesarios para ello.
Cuarto. Dése
el trámite previsto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
LUCY CRUZ DE
QUIÑONES                 ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Conjuez                         Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General