C-483-96
Sentencia C-483/96
Sentencia
C-483/96
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Régimen
servidores empresa servicios públicos domiciliarios
PRESTACION DE
SERVICIOS PUBLICOS-Determinación
del régimen jurídico/EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO-Servicios
públicos
La regulación de
la prestación de los servicios públicos es materia que corresponde al
legislador. Si corresponde a la ley determinar el régimen jurídico a que está
sometida la prestación de los servicios públicos, también es de su resorte
determinar las formas o modalidades de organización empresarial a que deben
sujetarse quienes tengan la responsabilidad de su prestación, cuando ésta no la
asuma directamente el Estado.
Referencia:
Expediente D-1155
Demanda de
inconstitucionalidad contra apartes de los artículos 17 y 41 de la Ley 142 de
1994.
Actor: Luis Antonio
Vargas Alvarez.
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá,
D.C., septiembre veintiseis (26) de mil novecientos noventa y seis (1996).
I. ANTECEDENTES.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de la acción pública de
inconstitucionalidad, procede la Corte a decidir sobre la demanda de
inconstitucionalidad promovida por el ciudadano Luis Antonio Vargas Alvarez
contra algunos apartes de los artículos 17 y 41 de la Ley 142 de 1994,
afirmando su competencia en lo dispuesto por el art. 241-4 de la Constitución.
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA.
Se transcribe a
continuación, en lo pertinente, el texto de los artículos 17 y 41 de la ley
142/94, destacando en negrilla los apartes acusados, así:
LEY 142 DE 1994
Por la cual se
establece el régimen de servicios públicos domiciliarios y se dictan otras
disposiciones.
El Congreso de Colombia ,
DECRETA:
Artículo 17.
(....)
PARAGRAFO 1°.
Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional, cuyos
propietarios no deseen que su capital esté representado en acciones, deberán
adoptar la forma de empresa industrial y comercial del Estado.
(...)
Artículo 41.
Aplicación del Código Sustantivo del Trabajo. Las personas que presten sus
servicios a las empresas de servicios públicos privadas o mixtas, tendrán el
carácter de trabajadores particulares y estarán sometidas a las normas del
Código Sustantivo del Trabajo y a lo dispuesto en esta ley. Las personas que
presten sus servicios a aquellas empresas que a partir de la vigencia de esta
ley se acojan a lo establecido en el parágrafo del artículo 17°, se regirán por
la normas establecidas en el inciso primero del artículo 5° del Decreto-Ley
3135 de 1968.
III. LA DEMANDA.
Según el demandante
los apartes normativos que se acusan violan los preceptos contenidos en los
arts. 334, 336,365,366, 367, 368, 369, 370, 13, 25, y 53 de la Constitución. El
concepto de la violación lo expone en los siguientes términos:
"No existe la
menor duda acerca de la necesidad que existe de respetar los postulados de la
Carta, trazados en los artículos 333 y 336 que regulan lo relativo a la
actividad y al desempeño de la actividad empresarial, incluida la explotación
comercial por parte del Estado, a través de sus empresas. Por consiguiente,
establecer dentro de un estatuto como la Ley 142 de 1994, una serie de
parámetros que establecen o señalan la naturaleza de las  Empresas prestadoras
de servicios públicas, una excepción surgida de la misma voluntad de LAS
EMPRESAS, o DEL ESTADO, para sustraerse a la configuración de la naturaleza
jurídica que otorga a las Empresas que prestan servicios públicos, es no
solamente un contrasentido, sino además, un medio eficaz para que el caos
institucional se perpetúe, con lo cual ningún beneficio se concede a las
instituciones".
"Por otra
parte, es evidente que discriminaciones de esta naturaleza, o el otorgamiento
de facultades para determinar su propia naturaleza, no obstante el sentido de
la ley en su integridad, viola palmariamente los preceptos contenidos en los
arts. 365 a 370 de la Carta, puesto que las competencias y responsabilidades
relativas a la prestación de servicios públicos, que según la Carta deben ser
determinadas por la Ley, se vienen a convertir en letra muerta, puesto que las
Empresas que prestan servicios públicos, pueden sustraerse, fácilmente, con
disposiciones como la acusada, el régimen  general establecido en la ley para
su funcionamiento, y para el cumplimiento  de sus objetivos. De manera pues que
lo que pretende la misma Ley 142 viene a ser desconocido por sus propios
preceptos, que no obstante desarrollar con amplitud lo antes mencionado
facultan en cierto grado a las empresas para sustraerse a esa reglamentación
general y, de consiguiente, para hacer toldo aparte, restándole con ello
importancia a la  competitividad que debe operar para que la prestación de los
servicios públicos, no continúe siendo caótica, como lo ha sido a lo largo de
muchos años".
Al concretar los
cargos de inconstitucionalidad contra el inciso segundo del artículo 41 de la
Ley 142 de 1994 señala que esta norma consagra una excepción que faculta a las
empresas para sustraerse a los condicionamientos que le impone su propia, pues
se atropellan los derechos de sus trabajadores, cuando a sus Juntas Directivas
se las autoriza para hacer las clasificaciones entre trabajadores oficiales y
servidores públicos. "Basta con que una empresa de Servicios Públicos
entre en liquidación o pretenda estructurarse, modificando las plantas de
personal, lo que implica despido de trabajadores, para que se proceda a las
clasificaciones arbitrarias, señalando como de confianza incluso los cargos de
celadores, o de inspectores de vigilancia".
No existe norma
alguna para distinguir cuando se es empleado de confianza y cuando se es
trabajador oficial. Esta circunstancia ha dado lugar a que, según el capricho
de las juntas directivas, se califiquen como tales a personas que no desempeñan
cargos de dirección o que exigen alto grado de confianza, por tener a su cargo
el manejo de bienes o dineros públicos, con lo cual se generaliza la
discriminación de sus trabajadores al dejar su suerte no en manos de la ley
142/94 que establece su régimen laboral, sino de las mismas empresas.
Dice finalmente el
demandante:
"Asimismo, se
evidencia una clara violación de lo preceptuado en el artículo 53 de la Carta,
pues el estatuto del trabajo no es ya competencia del legislador, sino de las
Juntas Directivas de la Empresas de Servicios Públicos. La norma acusada abre
camino, pues a que en esta materia continúen las empresas de servicios
públicos, aplicando a su arbitrio el régimen laboral, tanto más cuanto que no
existe norma alguna en la legislación colombiana, que permita deducir con
certeza quienes son empleados públicos dentro de las empresas industriales y
comerciales del Estado, y en este caso concreto, de las empresas de servicios
públicos".
"Asi las cosas
resulta abiertamente discriminatorio el aparte de la norma demandada, puesto
que debería existir unidad normativa en materia laboral para los trabajadores
de las empresas que prestan servicios públicos. No cabe duda de que la norma
demandada, deja la suerte de los trabajadores, no en las leyes, ni en la
Constitución, sino en lo que arbitrariamente quiera decidir las Empresas, que
no por su funcionamiento, sino en las más veces, por fines mas ruines, como los
derechos de los trabajadores, no se acogen al reglamento señalado o estatuido
en la ley 142 de 1994".
La regla general
debe ser la de que todos los trabajadores de las empresas de servicios públicos
sean trabajadores particulares, sometidos a las normas del Código Sustantivo
del Trabajo. En este caso, se abre una brecha muy grande entre un mismo grupo
de trabajadores, al señalarlos a unos como trabajadores oficiales y a otros
como trabajadores particulares, lo cual da cabida al concepto de la
discriminación, lo que se concreta en una desigualdad de oportunidades, por
cuanto es evidente que las garantías laborales de unos y otros distan. Pero es
más, se llega a tal extremo de discriminación, que a unos se les coloca en la
posibilidad de ser servidores públicos, sin opción de estar vinculados a la
carrera administrativa, pues precisamente, las clasificaciones que hacen las
juntas directivas de las empresas, tienen como objeto señalar como "de
confianza" a quienes son clasificados como servidores públicos, aun cuando
sin explicar el por que de dichas clasificaciones"
IV.
INTERVENCIONES.
1. Intervención
de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
El señor
Superintendente de Servicios Públicos intervino directamente en el proceso, se
opuso a las pretensiones del demandante y solicitó a la Corte declarar
exequibles las normas acusadas. La posición de la Superintendencia se resume de
la siguiente manera:
La demanda parte de
una concepción errada sobre la amplia gama de posibilidades que el
Constituyente estableció en el art. 365, en materia de prestación de servicios
públicos, los cuales son inherentes a la finalidad social del Estado y pueden
ser prestados por éste directamente o indirectamente, por comunidades
organizadas y aún por particulares.
La ley de servicios
públicos domiciliarios fue concebida bajo la idea de un esquema que persigue:
- La implantación de
estructuras ágiles y flexibles, "especialmente para aquellos casos en los
cuales el prestador del servicio cuenta con recursos estatales, que permitan a
éstas contar con criterios de administración eficiente y con un punto de
partida para entrar a asumir el rol comercial que implica calificar el
suministro de un servicio público domiciliario, como una actividad económica,
en la que existe un equilibrado intercambio entre la prestación continua de un
servicio de buena calidad y el recaudo de los recursos constitutivos de la
tarifa comercial", estructuras que, según el legislador responden a los
esquemas de las  empresas comerciales y del Estado y de las sociedades de
economía mixta.
- La adopción del
esquema de sociedades por acciones, con énfasis en las sociedades de economía
mixta, que ofrece serias ventajas, dada la posibilidad de que confluyan
recursos no sólo del sector real de la economía sino también del sector
público, del sector solidario y de los mismos usuarios, sin perjuicio de la
reserva de la titularidad del Estado como prestador de servicios públicos
domiciliarios a través de empresas industriales y comerciales del Estado, lo
cual implica la creación de un régimen especial en materia laboral y de
contratación, dada la naturaleza jurídica de éstas, con el fin de asegurar su
competitividad frente a las demás empresas.
En lo que concierne
a los cargos de inconstitucionalidad contra el art. 41, el interviniente
critica el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado del 19 de julio de 1995, en el cual se expresa que "al redactar la
norma se incurrió en una equivocación al citar como tal régimen el previsto por
el inciso 1 del art. 5º del decreto 3135 de 1968 cuando lo pertinente era
invocar el inciso 2", y que de los antecedentes de la ley y de su texto se
desprende que la intención del legislador fue la de que toda entidad dedicada a
la prestación de servicios públicos domiciliarios que no se constituya o
transforma en sociedad por acciones tiene que adoptar la forma de empresa
industrial y comercial del Estado con todas las implicaciones que de ello se
siga, entre ellas las que conciernen al régimen laboral. Por lo tanto, a juicio
de la Superintendencia, la norma acusada es exequible a partir del desarrollo
de una nueva concepción normativa sobre el servicio público domiciliario, que
reconoce la prevalencia del interés general sobre el interés particular y que
no permite dentro de las entidades prestadoras de servicios públicos
domiciliarios que ostenten la naturaleza jurídica de empresa industrial y
comercial del Estado la constitución de sindicato y la celebración de
convenciones colectivas del trabajo, con fundamento en los arts. 365 a 370 de
la Constitución.
Adicionalmente
considera la Superintendencia que a partir de la esencialidad de los servicios
públicos domiciliarios y de la competencia especial que el legislador tiene
para regularlos, conforme a las normas constitucionales antes citadas, es
posible establecer un régimen laboral especial como el que señala la norma del
art. 41 acusada.
2. Intervención
del Ministerio de Desarrollo Económico.
Por conducto de
apoderado el señor Ministro de Desarrollo Económico impugna la demanda y pide a
la Corte declarar exequibles las normas acusadas, con fundamento en las
siguientes razones:
El legislador
implantó en el art. 17 un criterio homologador y no discriminatorio, como lo
afirma el demandante, pues, por el contrario, "ordenó homologar todo lo
relacionado con la estructura jurídica de los entes que presten este tipo de
servicios, como punto de partida lógico, en nuestro concepto, dirigido a
implantar el orden en sectores en los que tradicionalmente se ha presentado
caos. Sobra anotar que procesos de homologación como los que contenidos en el
artículo 17  de la Ley de Servicios Públicos Domiciliarios aquí demandada son
muy similares a los implantados en normas como la ley de Puertos, sobre cuya
exequibilidad la Honorable Corte ya se ha pronunciado con anterioridad".
La norma demandada
del art. 41, antes que transgredir, obedece al mandato constitucional del art.
123 y armoniza la legislación al extender el ámbito de aplicación del inciso 1
del artículo 5º del Decreto Ley 3135 de 1968, a los servidores de las empresas
de servicios públicos domiciliarios que  adopten la forma de empresas
industriales y comerciales del Estado, en cualquiera de los niveles de la
administración pública.
Si bien es cierto
que el artículo 53 de la Constitución consagra como deber del Congreso expedir
el Estatuto del Trabajo sometido, entre otros, al principio de "igualdad
de oportunidades para los trabajadores", eso no supone que todos los
servidores públicos deban tener  la misma remuneración e iguales prestaciones
sociales y demás derechos laborales, puesto que cada especie de servidor
público puede tener un estatuto laboral propio que regule sus relaciones con el
Estado, puesto que la Constitución defiere a la ley la regulación de las
situaciones especiales en que se encuentre cada uno de ellos. Por eso una
norma, como el artículo 41 de la ley 142 de 19994, puede determinar la
condición de empleado público de quienes presten sus servicios en las empresas
de servicios públicos, sin que en ningún momento se esté violando el artículo
53 de la C.P.
3. Concepto de la
Procuraduría General de la Nación.
Por impedimento del
Señor Procurador General de la Nación, que fue aceptado por la Corte, rindió el
correspondiente concepto el señor Viceprocurador, quien solicitó a la Corte
declarar la exequibilidad de los apartes demandados de los artículos 17 y 41 de
la Ley 142 de 1994, con fundamento en los siguientes argumentos:
Existe una
diferencia entre los servicios públicos domiciliarios y los otros servicios
públicos, sin perder de vista que ambos son inherentes a la finalidad social
del estado y que corresponde a éste asegurar su prestación eficiente a todos
los habitantes del territorio nacional. Sin embargo, a la ley, por mandato
constitucional, le atañe fijar las competencias y responsabilidades relativas a
la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y
financiación, y el régimen tarifario (art. 367 C.P.).
La teoría
constitucional en el terreno de los servicios públicos, se funda en un criterio
de carácter objetivo o funcional, es decir, que tiene en cuenta la naturaleza
del servicio, con prescindencia de la entidad encargada de ofrecerlos, y por
ello, se establece que puedan ser prestados por el Estado, directa o
indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares.
La Ley de servicios
públicos domiciliarios, al establecer la naturaleza de los mismos señaló en su
artículo 4, que ellos son esenciales. Por consiguiente, están destinados a
satisfacer necesidades vitales o indispensables para la vida de la comunidad.
Naturalmente, toda regulación en relación con éstos debe asegurar con rango
preeminente los derechos de los usuarios y habitantes en general, y es con
fundamento en esta obligación constitucional a cargo del Estado, que debe
verificarse cualquier evaluación de la constitucionalidad de las normas que los
regulan.
Una de las
características de los servicios públicos domiciliarios es la de encontrarse
sometidos a una regulación jurídica especial, en los términos del inciso
segundo del artículo 365 de la Constitución Política, que debe ser coherente y
armónica con los distintos aspectos que le atañen, a los cuales no puede ser
ajeno el régimen laboral.
La implantación de
las sociedades por acciones como entes prestatarios de servicios públicos,
expresa la intención consciente del legislador de dar aplicación a la teoría
objetiva o funcional, donde la búsqueda de la eficiencia y la competitividad
sean los propósitos a lograr. Además de que se replantean los vínculos del
Estado con los usuarios, al concebirlos hoy como suscriptores, para
materializar los derechos de participación  de la comunidad que se ejercen por
medio de la adquisición de cuotas partes de capital de estas empresas,
suscribiendo acciones, facilitándose la actividad de control frente a la
administración de los mismos, al intervenir en la toma de decisiones que se
adopten para la administración de estas empresas.
En procura de la
liberación de obstáculos propios de la gestión pública de empresas, el modelo
contiene la apelación a las sociedades particulares y, en estas sociedades, el
régimen que gobierna las relaciones con sus empleados es el Código Sustantivo
de Trabajo, que es el propio de los trabajadores particulares.
Es aquí donde surge
la excepción del parágrafo del art. 17, donde se abandona el esquema del
establecimiento público y se autoriza la prestación del servicio público
domiciliario por empresas industriales y comerciales del Estado, para que
puedan competir en idéntico régimen con las empresas de los particulares, solo
que la ley, a los trabajadores de estas empresas, los encaja como empleados
públicos. Aquéllos y éstos, en cuanto prestan sus servicios en empresas cuyo
objetivo es esencial para el Estado y la comunidad, están sometidos a un
régimen jurídico especial que propugna la continuidad en su prestación, es
decir, asegura su no interrupción, razón por la cual se le niega el derecho de
huelga.
Es incuestionable
que al sopesar las dos clases de intereses, el público de un lado, que demanda
constitucionalmente una cobertura, eficiencia y calidad especiales en la
prestación del servicio, y el que se deduciría de un tratamiento laboral
particular -el de los trabajadores oficiales-, necesariamente conduce a que el
segundo deba adecuarse y subordinarse al primero, lo cual, habilita al
legislador para establecer el régimen jurídico laboral mas apropiado especial
que asegure la referida prevalencia.
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Alcance del
pronunciamiento de la Corte.
1.1. Cosa juzgada
en relación con la expresión "inciso primero del", contenida
en el art. 41 de la ley 142/94.
Esta Corte, mediante
la sentencia C-253/96[1],
declaró inexequible la expresión "inciso primero del",
contenida en el art. 41 de la ley 142/94, con los siguientes argumentos:
"Estima la
Corte que el artículo 41 de la Ley 142 de 1994 al disponer que el régimen de
los servidores de las empresas de servicios públicos domiciliarios que adopten
la forma de empresas industriales y comerciales del Estado, es el consagrado en
el inciso primero del artículo 5º. del Decreto 3135 de 1968 relativo a los
empleados públicos, y no al inciso 2o. de la misma disposición que se refiere a
los trabajadores oficiales, resulta contrario a la Carta Política en el aparte
acusado, por las siguientes razones:
Con la remisión
aludida se desconoce el principio constitucional de la igualdad de quienes
prestan sus servicios a las empresas industriales y comerciales del Estado, por
cuanto éstas por regla general vinculan a las personas que laboran para ellas
en calidad de trabajadores oficiales, como lo señala el actor, y de manera
excepcional de conformidad con sus estatutos, a quienes desempeñen cargos de
dirección y confianza se les otorga la categoría de empleados públicos, de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5º. del Decreto 3135 de 1968".
"Como lo
señaló el Consejo de Estado a través de la Sala de Consulta y Servicio Civil,
conforme a los antecedentes del artículo 41 de la Ley 142 de 1994 parcialmente
acusado, el Congreso le dió la calidad de trabajadores oficiales a quienes
laboren en las citadas empresas industriales y comerciales del Estado".
"La
circunstancia de que el aparte acusado del artículo 41 se remita al inciso 1o.
del Decreto 3135 de 1968 que alude a los empleados públicos, implica que en las
empresas mencionadas, si bien estas se encuentran sometidas en su organización
y actividad empresarial al régimen privado, sus servidores ostentan la calidad
de empleados públicos y por consiguiente adolecen del derecho a la negociación
colectiva consagrado en el artículo 55 de la Carta Política, no pudiendo por lo
tanto presentar pliegos de peticiones. Así mismo, dichos servidores tendrían
una situación laboral diferente a la que corresponde a los demás trabajadores
oficiales vinculados por contrato de trabajo en el sector oficial".
"Es evidente
que el Legislador tiene facultad para fijar el régimen que corresponda a
quienes prestan sus servicios en las empresas industriales y comerciales del
Estado, pudiendo señalarles la calidad de empleados públicos, pues la función
encaminada a la prestación de los servicios públicos permite que estén
sometidos al marco jurídico "que fije la ley" (artículo 365
C.P.)".
"Sin
embargo, a juicio de esta Corporación no resulta razonable ni idóneo sacrificar
injustamente derechos constitucionales laborales propios de esta clase de
servidores como son los derivados del derecho de asociación y de la negociación
colectiva en la regulación de las relaciones laborales".
"Cabe
observar que en estas circunstancias, los trabajadores de las sociedades por
acciones, privadas y mixtas que corresponden a la misma categoría de empresas
de servicios públicos de acuerdo con la Ley 142 de 1994, se encuentran con
respecto a los servidores de las empresas industriales y comerciales del Estado
que prestan servicios públicos domiciliarios, en una situación de
desequilibrio, ya que los primeros, a diferencia de éstos últimos, gozan
plenamente del derecho de asociación consagrado en el artículo 39 de la
Constitución Política, así como del derecho de negociación colectiva, de que
trata el artículo 55 de la Carta Fundamental".
"Esta
situación constituye una discriminación respecto de los servidores de las
empresas industriales y comerciales del Estado que presten servicios públicos
domiciliarios, lo cual riñe con el principio de igualdad consagrado en el
artículo 13 de la Carta Política, así como con los artículos 39 y 55 de la
misma, en cuanto hace referencia a los derechos de negociación colectiva de
otros trabajadores que se encuentran en igual situación jurídica y laboral en
el ejercicio de similares funciones".
"Conviene
recordar que en el Convenio 98 adoptado por la Conferencia General de la
Organización Internacional del Trabajo OIT se estableció en forma diáfana que
"los trabajadores deberán gozar de adecuada protección contra todo acto de
discriminación tendiente a menoscabar la libertad sindical en relación con su
empleo", lo que debe tenerse en cuenta para los efectos de la decisión que
aquí se adopta".
"Desde esta
perspectiva, no comparte la Corporación el criterio según el cual el Legislador
quiso otorgarles la categoría de empleados públicos a los servidores de las
empresas industriales y comerciales del Estado que presten servicios públicos
domiciliarios".
"Lo
expresado no significa que los estatutos de las empresas industriales y
comerciales del Estado que presten servicios públicos domiciliarios, no puedan
determinar cuáles de sus servidores se consideran empleados públicos, en
relación con las actividades de dirección o confianza que desempeñen, de
conformidad con el inciso 2o. del Decreto 3135 de 1968 al que repetidamente se
ha hecho alusión, y respecto del cual, como ya se anotó, la Corte
Constitucional se pronunció mediante sentencia C-484 de 1995, anteriormente
citada".
"Finalmente,
es necesario subrayar que no es de recibo el argumento según el cual la
remisión que hace el artículo 41 de la Ley 142 de 1994 al inciso primero del
artículo 5º del Decreto 3135 de 1994 sea un absurdo legal que obedece a error o
mala fe del Congreso, como lo afirma el actor, pues como ya se advirtió, la
intención del Legislador fue otorgarles la calidad de trabajadores oficiales,
de acuerdo con el régimen general de las empresas industriales y comerciales
del Estado consagrado en el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968, y además por
cuanto la buena fe, de conformidad con el artículo 83 de la Carta Política se
presume, y dicha presunción solamente se desvirtúa con los mecanismos
consagrados por el ordenamiento jurídico vigente".
En razón de lo
anterior, y dado el carácter de cosa juzgada que tienen las sentencias de la
Corte Constitucional, según el art. 243 de la Constitución, en la parte
resolutiva de esta providencia se ordenará estarse a lo resuelto en la aludida
sentencia, en relación con la inexequibilidad de la mencionada expresión.
1.2. Materia a la
cual se contrae la decisión de la Corte.
En las condiciones
que quedaron precisadas, la Corte se pronunciará sobre las pretensiones de la
demanda en relación con la declaración de inexequibilidad del inciso 1o. del
parágrafo 1o. del art. 17 y los siguientes apartes del art. 41 de la ley
142/94:
"Las personas
que presten sus servicios a aquellas empresas que a partir de la vigencia de
esta ley se acojan a lo dispuesto en el parágrafo del art. 17, se regirán por
las normas establecidas en el art. 5º del decreto 3135 de 1968".
2. Análisis de
los cargos de la demanda.
2.1. Cargos
contra el art. 17.
Según el inciso 1o.
del art. 17, las empresas de servicios públicos tienen la naturaleza jurídica
de sociedades por acciones, cuyo objeto es la prestación de los servicios
públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica,
distribución de gas, combustible, telefonía fija pública básica conmutada y la
telefonía local móvil en el sector rural.
El actor dirige su
demanda contra el inciso 1o. del parágrafo 1o. del mencionado artículo, que
establece que las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o
nacional, cuyos propietarios no deseen que su capital esté representado en
acciones, deberán adoptar la forma de empresa industrial y comercial del
Estado.
A juicio del
demandante el referido segmento normativo viola los arts. 333 y 336 de la
Constitución, que regulan lo relativo al desempeño de la actividad empresarial,
"incluida la explotación comercial por parte del Estado, a través de sus
empresas", por establecer una excepción que permite sustraer a la empresa
industrial y comercial del Estado, prestataria de servicios públicos
domiciliarios, del régimen jurídico especial diseñado por el legislador con
fundamento en los arts. 365 a 370 de la Constitución, con lo cual "lo que
pretende la misma ley 142, viene a ser desconocido por sus propios
preceptos".
Considera la Corte
que los cargos de inconstitucionalidad formulados por el demandante carecen de
fundamento, por las siguientes razones:
- El art. 333 de la
Constitución declara que la actividad económica y la iniciativa privada son
libres, dentro de los límites del bien común, reconoce la libre competencia
económica como un derecho de todos que supone responsabilidades y que la
empresa como base del desarrollo tiene una función social que implica
obligaciones. Igualmente dicha norma impone al Estado el deber de fortalecer
las organizaciones solidarias y de estimular el desarrollo empresarial, y de
intervenir por mandato de la ley para impedir que se obstruya o restrinja la
libertad económica, evitar y controlar cualquier abuso que personas o empresas
hagan de su posición dominante en el mercado nacional y de delimitar por vía
legislativa el alcance de la libertad económica, cuando asi lo exijan el
interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación (art.
150-21).
Por su parte, el
art. 336 regula, en esencia, todo lo relativo al establecimiento de los
monopolios rentísticos, su organización, administración, control y explotación.
No observa la Corte
que la norma acusada viole el precepto del art. 333. En efecto, la regulación
de la prestación de los servicios públicos es materia que corresponde al
legislador, según los arts. 150-23 y 365 a 370 de la Constitución. Por lo
tanto, el ejercicio de una competencia específica, concretada en la expedición
de la disposición impugnada, en nada se opone a lo que la normatividad superior
establece en lo relativo a la libertad de empresa a la libre iniciativa privada
y a la libre competencia económica, pues precisamente dicha ley regula las
diferentes modalidades de empresas que pueden tener por objeto la prestación de
los servicios públicos domiciliarios, al amparo del marco constitucional
regulador de dichas libertades. Tampoco, el precepto acusado contraría la norma
del art. 336, pues es indudable que la referida ley no se ocupa para nada del
tema relativo a la regulación de los monopolios rentísticos.
Contrariamente a lo
que asevera el demandante, el precepto demandado se adecua a lo previsto en los
arts. 365 a 370 que facultaron al legislador, para establecer un régimen
jurídico especial para la prestación de los servicios públicos y,
específicamente, para los servicios públicos domiciliarios, los cuales son
inherentes a la finalidad social del Estado y deben prestarse en condiciones de
calidad y eficiencia, directa o indirectamente por éste, por comunidades
organizadas o por particulares.
Es cierto que el
legislador dentro de la libertad que tiene para configurar la norma jurídica
optó por establecer que las empresas de servicios públicos domiciliarios fueran
organizadas, en principio,  como sociedades por acciones, pero ello no era
obstáculo para que en ejercicio de dicha libertad pudiera igualmente determinar
que algunas empresas de servicios públicos domiciliarios, como lo prevé el
parágrafo acusado, se constituyeran como empresas industriales y comerciales
del Estado, por considerar que con este modo de gestión de la actividad estatal
se cumplía el objetivo del Constituyente de asegurar la adecuada cobertura,  la
calidad y la eficiente prestación de dichos servicios. En tal virtud, esta
opción del legislador encuentra sustento no sólo en los arts. 365, 366, 367 y
369 de la Constitución que no contienen ninguna limitación en lo relativo a la
determinación de la naturaleza jurídica y a la organización de las empresas de
servicios públicos domiciliarios, sino específicamente en las facultades que se
le confieren a aquél para crear o autorizar la constitución de empresas
industriales o comerciales del Estado o sociedades de economía mixta  y para
expedir las normas que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la
prestación de los servicios públicos (art. 150-7-23). Además, es obvio que si
corresponde a la ley determinar el régimen jurídico a que está sometida la
prestación de los servicios públicos, también es de su resorte determinar las
formas o modalidades de organización empresarial a que deben sujetarse quienes
tengan la responsabilidad de su prestación, cuando ésta no la asuma directamente
el Estado.
Por las razones
anotadas se declarará exequible el inciso 1o. del parágrafo 1o. del art. 17.
2.2. Cargos
contra el art. 41.
Estima el actor que
el artículo 41 de la Ley 142 de 1994 al disponer que el régimen de los
servidores de las empresas de servicios públicos domiciliarios que adopten la
forma de empresas industriales y comerciales del Estado, es el consagrado en el
inciso 1 del artículo 5º del Decreto 3135 de 1968 relativo a los empleados
públicos, y no al inciso 2o. de la misma disposición que se refiere a los
trabajadores oficiales, resulta contrario a la Carta Política, por las razones
antes anotadas.
La Corte considera
que los argumentos que expuso en la sentencia C-253/96, algunos de cuyos apartes
se transcribieron antes, sirven igualmente para declarar la exequibilidad de la
norma del art. 41, con exclusión de la expresión "inciso primero
del", declarado inexequible en dicha sentencia.
VII. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Declarar
EXEQUIBLE el inciso 1o. del parágrafo 1o. del art. 17 de la ley
142 de 1994.
Segundo.
Estése a lo resuelto en la sentencia No. C-253 del 6 de Junio de 1996, en
relación con la declaración de inexequibilidad de la expresión "inciso
primero del", del art. 41 de la ley 142 de 1994. .
Tercero. Declarar EXEQUIBLE
los apartes demandados del art. 41 de la ley 142 de 1994, salvo la
expresión "inciso primero del", que fue declarada inexequible
en la aludida sentencia C-253/96.
Comuníquese,
cópiese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]  M.P. Hernando Herrera Vergara.