T-004-19
Sentencia T-004/19
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Requisitos
generales y especiales de procedibilidad
DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA
ADMINISTRACION DE JUSTICIA EN EL MARCO DE PROCESOS DE ACCIONES POPULARES-Contradicción,
congruencia y colaboración en el cumplimiento del fallo
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR
ACAECIMIENTO DE UNA SITUACION SOBREVINIENTE-Configuración
REVISION EVENTUAL DE LAS SENTENCIAS
DE ACCION POPULAR-No es requisito para la procedencia de la acción de tutela contra
las providencias de acción popular
Esta Corporación ha señalado que no
constituye, necesariamente, una vía judicial idónea que pueda activarse de
manera directa para obtener la protección de derechos fundamentales, y que su
consagración en la ley en modo alguno obstaculiza la procedibilidad de la
acción de tutela
ACCION POPULAR-Alcance
JUEZ DE ACCION POPULAR-Puede proferir
fallos ultra y extra petita para salvaguardar derechos colectivos, según
jurisprudencia del Consejo de Estado
ACCION POPULAR-Es válida la expedición
de sentencias con congruencia flexible siempre que se conserve una relación
mínima con la causa petendi
JUEZ DE ACCION POPULAR-Deber de integrar
debidamente el contradictorio
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES PROFERIDAS EN EL CURSO DE UNA ACCION POPULAR-Vulneración del
debido proceso, por cuanto autoridad judicial dictó órdenes sin que los
accionantes hubieran sido vinculados al proceso
Referencia: Expediente T-6.871.419
Acciones de tutela interpuestas por el Departamento Nacional
de Planeación y otros contra el Tribunal Administrativo del Chocó y el Juzgado
1° Administrativo del Circuito de Quibdó[1].
Magistrado ponente:
CARLOS BERNAL PULIDO
Bogotá, D.C., quince (15) de enero de dos mil diecinueve
(2019)
La
Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por el
magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez, la magistrada Diana Fajardo Rivera y
el magistrado Carlos Bernal Pulido, quien la preside, en ejercicio de sus
competencias constitucionales, legales y reglamentarias, se dispone a proferir
la siguiente
SENTENCIA
En
el proceso de revisión del fallo de tutela proferido, en primera instancia, por
la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el 4 de diciembre
de 2017, revocado íntegramente en sentencia del 25 de abril de 2018, dictada
por la Sección Cuarta de la misma Corporación, dentro de las acciones de tutela
promovidas por el Departamento Nacional de Planeación,
junto con otras entidades y funcionarios del Estado, en
contra del Tribunal Administrativo del Chocó y el Juzgado 1° Administrativo del
Circuito de Quibdó.
El
expediente de la referencia fue escogido para revisión mediante auto proferido
el 27 de julio de 2018, proferido por la Sala de Selección de Tutelas Número
Siete[2].
I.
ANTECEDENTES
Este expediente se compone de ocho acciones de tutela
interpuestas por varias entidades y funcionarios del Estado, todas ellas contra
el Tribunal Administrativo del Chocó y el Juzgado 1° Administrativo del
Circuito de Quibdó.
Los
accionantes son: i) el Departamento Nacional de Planeación, junto con la señora
Amparo García Montaña, que actuó como Directora de Vigilancia de las Regalías
de dicha entidad; ii) el Ministerio de Minas y Energía; iii) el señor Germán
Arce Zapata, exrepresentante legal del mismo Ministerio, a título personal; iv)
el señor Elkin Palacios, en su condición de Alcalde Municipal del municipio de
Cantón de San Pablo, Chocó; v) el Ministerio del Interior; vi) el señor Simón
Gaviria Muñoz, Ex Director Nacional de Planeación, a título personal; vii) la
señora Silvana Beatriz Habid Daza, presidenta de la Agencia Nacional de
Minería, a título personal; y viii) el señor Teófilo Cuesta Borja, Director de
la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó
(Codechocó), a título personal.
Estos
accionantes acudieron al amparo constitucional con un propósito común: proteger
sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de
justicia, presuntamente vulnerados a raíz de las decisiones tomadas por las autoridades
judiciales accionadas, dentro del proceso de acción
popular No. 2009-00211-00 promovido por el señor José Darío Córdoba Tello en
contra del municipio de Cantón de San Pablo, Chocó, y la Corporación Autónoma
Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó, así como en su posterior
trámite de incidente de desacato.
Dada
la unidad de materia que presentaban todas estas acciones de tutela, la Sección
Segunda del Consejo de Estado decidió, mediante autos del 23 y 31 de agosto, 20
de septiembre y 25 de octubre de 2017, acumularlas en un solo proceso, para que
fueran falladas en una misma sentencia, como en efecto sucedió[3].
1.
Hechos
De
conformidad con el relato efectuado por los tutelantes en sus demandas, los
hechos que dieron lugar a la presente acción de tutela son, en síntesis, los
siguientes:
1. El señor José Darío Córdoba Tello interpuso una acción
popular en contra del municipio de Cantón de San Pablo, Chocó, y de la
Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó. Por
medio de este mecanismo judicial, pretendía que se ordenara al ente territorial
que adoptara medidas encaminadas a obtener el cese de la minería ilegal en el
mencionado municipio, que, en criterio del actor, ocasionaba graves daños al
medioambiente en la zona. También, que se le ordenara a la Corporación Autónoma
Regional del Departamento adelantar los procesos sancionatorios
correspondientes, para imponer multas a quienes ejercían esta clase de minería[4].
2. El proceso fue avocado por el Juzgado 5° Administrativo de
Descongestión de Quibdó, que, en auto del 16 de abril de 2009, admitió la
demanda y vinculó, de manera oficiosa, al Ministerio de Minas y Energía y al
Instituto Colombiano de Geología y Minería –Ingeominas–.
3. Mediante sentencia del 29 de noviembre de 2013, dicho
juzgado accedió de manera parcial a las pretensiones del demandante.
Bajo la óptica de la protección del derecho colectivo a un
ambiente sano de los habitantes de Cantón de San Pablo, ordenó al Ministerio de
Minas –como líder y coordinador–, a la Agencia Nacional de Minería, a
Ingeominas y a la administración municipal que procedieran a “establecer un
manual, guía, protocolo o circular, que compile las disposiciones
trascendentales que permitan controlar e identificar acciones en contra de la
minería ilegal que afecta el municipio, defina procedimientos, competencias,
canales de comunicación y colaboración entre las entidades relacionadas con el
sector, para hacer frente a este flagelo (…) ”. Además, solicitó a la
Personería y a la Procuraduría Ambiental y Agraria la conformación de un comité
de apoyo técnico y de seguimiento a la decisión[5].
La sentencia fue objeto de recurso de apelación por las
entidades demandadas.
4. Mediante decisión de segunda instancia, proferida del 25
de febrero de 2015, el Tribunal Administrativo del Chocó modificó el fallo
proferido por el a quo. Allí, resolvió “adoptar los principios de
interpretación, derecho, ponderación y los criterios de interpretación para la
protección del medio ambiente sano (…)”. Por ello, declaró a las entidades
demandadas y vinculadas a la actuación “administrativa y
extracontractualmente responsables” por la vulneración de los derechos
colectivos invocados. En consecuencia, adoptó, entre otras, las siguientes
medidas:
i) Ordenó el cese inmediato y definitivo de la explotación
minera mecanizada de oro en el municipio de Cantón de San Pablo, Chocó.
ii) Con cargo a las entidades condenadas, ordenó la
realización, por parte de la Universidad Tecnológica del Chocó, de un “estudio
de impacto ambiental, minero y socioeconómico pasado, presente y futuro” en
el municipio de Cantón de San Pablo, como consecuencia del ejercicio de la
minería ilegal. El Tribunal condicionó todas las medidas de restablecimiento
del ecosistema afectado a los resultados de dicho estudio. Además, hasta tanto
el centro educativo no emitiera su diagnóstico, prohibió a las autoridades
mineras y ambientales vinculadas formular cualquier estudio de impacto
ambiental y socioeconómico.
iii) Ordenó a las entidades vinculadas abstenerse de tramitar
concesiones mineras para la explotación de oro, hasta tanto no se diera
cumplimiento a las acciones indicadas en los estudios de la Universidad
Tecnológica del Chocó.
iv) Ordenó al Director Nacional de Planeación y a la
Dirección Nacional de Regalías del DNP iniciar las “acciones administrativas
a efecto de determinar el eventual costo que por concepto de regalías dejadas
de percibir por el Estado colombiano y participación contractual por
concesiones dejadas de percibir, debe cobrarse personalmente a los siguientes
servidores y exservidores públicos Señores exMinistro (sic) de Minas y Energía,
Dr. Hernán Martínez Torres, el señor exDirector (sic) de Ingeominas Dr. Mario
Ballesteros Mejía y el señor exDirector (sic) General de Codechocó Dr. Héctor
Damián Mosquera Benítez”. Estas determinaciones fueron adoptadas pese a que
el Departamento Nacional de Planeación, ni su Director, fueron vinculados al
proceso de acción popular. Tampoco se les notificó el respectivo fallo.
El Tribunal dispuso que una serie de entidades, entre estas
el Ministerio del Interior, el Ministerio de Defensa y varias instituciones de
la fuerza pública, planearan y ejecutaran los operativos necesarios para el
cumplimiento de estas determinaciones. Estas entidades tampoco fueron
vinculadas al trámite de acción popular ni notificadas del fallo[6].
5. Con la supresión de los despachos judiciales de
descongestión de Quibdó, el expediente fue repartido al Juzgado 1°
Administrativo del Circuito de dicha ciudad.
6. En el marco del seguimiento a las órdenes impartidas en el
proceso de acción popular, el 10 de febrero de 2017 la Universidad Tecnológica
del Chocó radicó un documento denominado “Propuesta técnica y económica para
la realización de un estudio de impacto ambiental minero y socioeconómico en el
Municipio de Cantón de San Pablo”. El costo de este estudio de impacto
ambiental, según la estimación del propio centro educativo, ascendía a la suma
de $5.021.816.146. A raíz de esto, el Juzgado requirió al Ministerio de Minas y
Energía para que, en el término de diez días, efectuara el pago de esa suma. Lo
anterior, sin que dicha entidad hubiera podido conocer previamente la propuesta
presentada por la Universidad[7].
7. El 6 de marzo de 2017, el Juzgado 1° Administrativo
profirió un auto por medio del cual dio apertura al incidente de desacato y
fijó, como “honorarios y gastos de la pericia” con cargo a las entidades
accionadas (Ministerio de Minas y Energía, Agencia Nacional de Minería,
Codechocó y Alcaldía de Cantón de San Pablo), la suma antes dicha, esto es,
$5.021.816.146[8].
De este auto, no se surtió la notificación por estado con el lleno de los
requisitos del artículo 201 del CPACA, esto es, no se envió el mensaje de datos a las direcciones electrónicas
suministradas.
El 27 de abril siguiente, el juez puso en conocimiento del
Departamento Nacional de Planeación el inicio de este trámite incidental y lo
requirió para el cumplimiento de las órdenes expedidas en relación con esa
entidad.
Por indebida notificación, y por la violación al derecho de
contradicción frente a la propuesta de la Universidad Tecnológica del Chocó, el
Ministerio de Minas y la Agencia Nacional de Minería presentaron incidentes de
nulidad en el marco del trámite de desacato. De la misma manera, procedieron el
DNP y el Ministerio del Interior, bajo el alegato de no haber sido vinculados a
la acción popular.
Sin embargo, estos incidentes fueron rechazados en auto del
17 de abril de 2017, en el que, de paso, se condenó en costas a los organismos
que los propusieron. Los recursos de apelación presentados contra esta última
providencia también fueron rechazados[9].
Mediante autos subsiguientes, el Despacho requirió a las
distintas entidades involucradas para que certificaran el cumplimiento de la
orden del auto de apertura, y al comité de verificación designado para que
rindiera cuentas acerca del acatamiento general del amparo popular.
El 5 de junio de 2017 se celebró, por convocatoria de la
misma autoridad judicial, una audiencia de verificación de cumplimiento. En
ella, las entidades accionadas propusieron la reconsideración y modificación de
la propuesta económica y metodológica del centro educativo. Allí, también, el
DNP insistió en su solicitud de nulidad por falta de vinculación al proceso de
acción popular, circunstancia de la que igualmente se quejó el Ministerio del
Interior.  Sin embargo, el Juzgado negó todas estas peticiones, con el
argumento de que se trataba de una orden ejecutoriada del Tribunal
Administrativo del Chocó[10].
8. Mediante auto del 29 de junio de 2017, Juzgado 1°
Administrativo del Circuito de Quibdó declaró que el señor Elkin Palacios,
Alcalde Municipal del municipio de Cantón de San Pablo,
el señor Germán Arce Zapata, para entonces representante legal
del Ministerio de Minas, la señora Silvana Beatriz Habid Daza, presidenta de la
Agencia Nacional de Minería, el señor Simón Gaviria Muñoz, para entonces
Director Nacional de Planeación y la señora Amparo García Montaña, Directora de Vigilancia de
las Regalías del DNP, incurrieron en desacato de la sentencia de acción
popular.
A cada uno de estos funcionarios, y al señor Teófilo Cuesta
Borja, Director de la Corporación Autónoma
Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó –que no fue explícitamente
mencionado en la anterior declaración–, el Juzgado les impuso sanción de multa
de 35 SMLMV, conmutables con tres meses de arresto[11].
Finalmente, respecto de esta determinación, por medio de auto
del 19 de julio de 2017, el Tribunal Administrativo del Chocó resolvió el grado
jurisdiccional de consulta, decisión en la cual aumentó las sanciones impuestas
a  los incidentados[12].
2.
Fundamentos y pretensiones de la acción de tutela
9. Las entidades y los funcionarios públicos que
intervinieron en el trámite anteriormente descrito acudieron a la acción de
tutela con el propósito común de proteger sus derechos fundamentales al debido
proceso y al acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados a
raíz de las decisiones tomadas por las autoridades judiciales accionadas,
dentro del proceso de acción popular No. 2009-00211-00, así como en su
posterior incidente de desacato[13].
10. Tutela presentada por el Ministerio de Minas y Energía
El Ministerio de Minas y Energía, por medio de su apoderado,
cuestionó la indebida notificación del auto del 6 de marzo de 2017, por medio
del cual el juzgado accionado dio apertura al incidente de desacato y fijó “honorarios
y gastos de la pericia”. Esto por cuanto la autoridad judicial omitió
enviar el respectivo mensaje de datos para notificar a las partes de la
mencionada providencia, aunque sí lo hizo, posteriormente, para requerir el
pago de la suma de dinero fijada por la Universidad Tecnológica del Chocó.
Pidió, en consecuencia, dejar sin efectos el mencionado auto, así como aquel
proferido el 17 de abril del mismo año, que negó la nulidad peticionada dentro
del proceso.
Sin embargo, el Ministerio también atacó la sentencia de
acción popular proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, y solicitó
su “aclaración”, dado que, en su criterio, esta “impuso” a las entidades
demandadas que el estudio de impacto ambiental fuese llevado a cabo por una
universidad en particular, y no, por ejemplo, con auxiliares de la justicia
debidamente inscritos o con la participación de otras instituciones[14].
11. Tutela presentada por Simón Gaviria Muñoz
El señor Gaviria se quejó por la sanción que se le impuso en
el incidente de desacato, sin que a él, como tampoco a la entidad que dirigía,
se les hubiese vinculado en ningún momento a la respectiva acción
constitucional. Precisó, además, que la orden dada al DNP por el Tribunal
Administrativo del Chocó se consignó en una sentencia que no le fue notificada,
y de la cual tuvo conocimiento cuando se dictó el auto de apertura del
mencionado incidente. Las autoridades judiciales, además, lo sancionaron sin
tener en cuenta que se desvinculó del DNP dos semanas después de conocer el
fallo del Tribunal.
El tutelante solicitó, en consecuencia, dejar sin efectos la
orden impartida al Departamento Nacional de Planeación en la sentencia del 25
de febrero de 2015, así como las decisiones que lo sancionaron por desacato.
También, que se ordene la devolución de la suma que tuvo que cancelar a título
de multa[15].
12. Tutela presentada por Teófilo Cuesta Borja, director de
Codechocó
El señor Cuesta señaló que las decisiones que lo sancionaron
por desacato fueron desproporcionadas y, por lo tanto, solicitó que sean
dejadas sin efecto. Señaló que las autoridades accionadas no tuvieron en cuenta
las actuaciones que desplegó para el cumplimiento de la sentencia de acción
popular. Igualmente, que al fijar un término de diez días para pagar la
cuantiosa suma de dinero exigida por la Universidad Tecnológica del Chocó, los
jueces del desacato desconocieron las normas presupuestales para la destinación
de recursos públicos, en lo que se refiere al pago de sentencias judiciales[16].
13. Tutela presentada por Silvana Beatriz Habid Daza,
presidenta de la Agencia Nacional de Minería
La señora Habid también atacó las sanciones impuestas por las
autoridades judiciales accionadas y solicitó que se dejen sin efecto. Adujo que
no se acreditaron, allí, los elementos de la responsabilidad objetiva y
subjetiva que concurrían en su caso, razón por la cual se incurrió en falta de
motivación. También señaló que la decisión que resolvió el grado de consulta
desconoció el principio de la non reformatio in pejus[17].
14. Tutela presentada por el Ministerio del Interior
El Ministerio del Interior, por medio de su apoderado, adujo
que no fue debidamente vinculado al proceso de acción popular y que, por esa
razón, en la audiencia de verificación convocada por el juzgado accionado
dentro del trámite de desacato, solicitó la nulidad del proceso, como de igual
forma lo hicieron otras entidades; sin embargo, el juez se negó a resolver
adecuadamente tal petición. Pidió dejar sin efectos la sentencia del Tribunal
Administrativo del Chocó, en la que se fijaron obligaciones a cargo de la
entidad, porque considera que incurrió en defecto procedimental y en violación
directa de la Constitución (por violación de su artículo 29). De forma
subsidiaria, solicitó dejar sin efecto las actuaciones adelantadas a partir de
la expedición de dicho fallo[18].
15. Tutela presentada por el Departamento
Nacional de Planeación y su Directora de Vigilancia de las Regalías, Amparo
García Montaña
El DNP, por conducto de la Jefe de su Oficina Asesora
Jurídica, junto con la señora García Montaña, Directora de Vigilancia de las
Regalías de dicha entidad, atacaron, en primer lugar, la orden dirigida a la
entidad por parte del Tribunal Administrativo del Chocó, en su sentencia del 25
de febrero de 2015, por haber incurrido, según ellos, en los defectos
procedimental, fáctico y sustantivo. También, varios de los autos dictados en
el marco del posterior incidente de desacato, particularmente, aquel que
resolvió la solicitud de nulidad incoada por algunas entidades y el que se
pronunció en grado jurisdiccional de consulta.
Enfatizaron, como lo hizo el señor Gaviria (exdirector de la
entidad), en que no fueron notificados de la sentencia del Tribunal sino hasta
el 27 de abril de 2017. También, recordaron que ni el DNP ni sus funcionarios,
a ningún nivel, fueron vinculados o intervinieron en el proceso de acción
popular. En el fallo, además –agregaron los actores–, nunca se tuvieron en
cuenta las competencias legales del organismo, ni en la parte motiva explicó el
fundamento legal y probatorio de la orden que se le impuso. Sobre las sanciones
impuestas, señalaron que estas desconocieron el principio de responsabilidad
subjetiva.
Solicitaron que fueran dejadas sin efectos todas las
providencias judiciales cuestionadas, en lo que respecta al DNP, su ex Director
General y su Directora de Vigilancia de las Regalías. Igualmente, la devolución
de los dineros pagados por dichos funcionarios a título de multa[19].
16. Tutela presentada por Germán Arce Zapata, exrepresentante
legal del Ministerio de Minas y Energía
El señor Arce señaló que el Tribunal Administrativo del Chocó
incurrió en los defectos orgánico y procedimental, toda vez que, indebidamente,
se atribuyó la competencia para conocer el grado jurisdiccional de consulta. Al
ser el Tribunal la autoridad que profirió las órdenes de amparo a las distintas
entidades, las sanciones –afirmó el actor–  debieron ser revisadas por su
superior jerárquico, es decir, el Consejo de Estado, de conformidad con el
inciso final del artículo 41 de la Ley 472 de 1998. También advirtió la
violación al principio non reformatio in pejus por parte del Tribunal.
Indicó, además, que, al momento de ser impuesta la sanción en
su contra, no se tuvieron en cuenta los trámites presupuestales que deben
surtirse en las entidades públicas para fijar los gastos del estudio de impacto
ambiental que ordenó el juez popular.
Solicitó dejar sin efecto las sanciones que las autoridades
accionadas impusieron por desacato[20].
17. Tutela presentada por Elkin Palacios, Alcalde del
municipio de Cantón de San Pablo, Chocó
El señor Palacios argumentó que los jueces de la acción
popular, al imponer la sanción por desacato, desatendieron los principios de
responsabilidad subjetiva y proporcionalidad. Según el actor, se desconoció que
la Alcaldía ha venido adelantando gestiones para combatir la minería ilegal y
que su presupuesto es reducido. Solicitó dejar sin efecto las providencias que
lo sancionaron por desacato[21].
3.
Respuestas de los accionados
18. El titular del Juzgado 1° Administrativo del Circuito de
Quibdó contestó la acción de tutela[22].
Argumentó que a las entidades condenadas en el proceso de acción popular no les
queda otra opción que cumplir lo ordenado en la sentencia del Tribunal
Administrativo del Chocó.
Precisó que para realizar el estudio de impacto ambiental fue
designada únicamente la Universidad Tecnológica del Chocó. Por ello –agregó–,
no es posible controvertir los gastos de ese estudio alegando una supuesta
violación de derechos fundamentales. Según el juez, lo que las entidades
accionantes pretenden es el desconocimiento de la sentencia proferida en el
proceso de acción popular.
Indicó que el auto que fijó los gastos de la pericia, dentro
del incidente de desacato, sí fue debidamente notificado por estado. Con todo,
puso de presente que, mediante sentencia de tutela del 14 de septiembre de
2017, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, se dejó sin
efectos dicha notificación, por lo que lo procedente es declarar, en este caso,
la carencia actual de objeto.
Para finalizar, sostuvo que al Ministerio del Interior y al
DNP la sentencia solo les exigió el cumplimiento de sus deberes legales, por lo
que no tenían que ser previamente vinculados al proceso.
19. El Tribunal Administrativo del Chocó señaló que el Consejo de
Estado, en su Sección Primera, ya se pronunció sobre el proceso de acción
popular controvertido, mediante fallo del 6 de agosto de 2015, y no encontró,
en él, violación alguna de derechos fundamentales. Sobre el trámite incidental,
precisó que el dictamen a realizar por parte de la Universidad Tecnológica del
Chocó resultaba indispensable y por ello se fijaron los gastos de pericia.
Añadió que sobre estos puntos se han presentado varias acciones de tutela, por
lo que lo procedente es su rechazo por temeridad[23].
20. A la acción de tutela fueron vinculadas otras entidades[24], como la Agencia
Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Esta, por medio de su Directora de
Defensa Jurídica, se refirió a la presunta violación al principio de la non
reformatio in pejus en la decisión que confirmó las sanciones por desacato.
También intervino la Universidad Tecnológica del Chocó, cuyo
apoderado se quejó de la renuencia de las instituciones del Estado a cumplir
con la sentencia de acción popular[25].
Lo mismo opinó, en su intervención, el señor José Darío Córdoba Tello, actor
popular en ese proceso, quien calificó la acción de tutela como un intento por
torpedear la protección a la comunidad[26].
Igualmente, intervinieron los Procuradores 41 II
Administrativo y 9° Judicial II Ambiental y Agrario del Chocó. Si bien consideraron
que la acción de tutela no cumple con el requisito de inmediatez, pidieron
determinar de manera cuidadosa si el Departamento Nacional de Planeación tuvo
la oportunidad de ejercer el derecho de contradicción dentro del proceso de
acción popular[27].
4.
Decisiones objeto de revisión
4.1.
Fallo de primera instancia
21.
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió fallo de
primera instancia, el 4 de diciembre de 2017[28].
Al advertir que todos los tutelantes pretendían dejar sin efectos las
providencias proferidas en el curso del incidente de desacato de la acción
popular, concluyó que, en este puntual aspecto, se configura carencia actual de
objeto. Lo anterior, por cuanto, en el marco de otra acción de tutela, la misma
Corporación, mediante sentencia del 14 de septiembre de 2017, dispuso dejar sin
efectos todas las actuaciones adelantadas en dicho trámite incidental, a partir
de la notificación de su auto de apertura, inclusive.
Dicho
ello, el a quo centró su análisis en la alegada vulneración de los
derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de
justicia y del derecho a la defensa del Ministerio del Interior, del
Departamento Nacional de Planeación y de los ciudadanos Amparo García Montaña y
Simón Gaviria Muñoz, dentro del proceso de acción popular, por su falta de
vinculación a dicho trámite, tanto en primera como en segunda instancia.
En
este asunto, el juez de tutela de primera instancia encontró configurado el
defecto procedimental y el defecto sustantivo por violación directa de la
Constitución. Lo anterior, por cuanto, solo en el fallo de segunda instancia
del Tribunal Administrativo, el Departamento Nacional de Planeación, el
Ministerio del Interior y otras entidades fueron incluidos. De resto, en el
expediente de acción popular no se advierte ninguna providencia por medio de la
cual estas instituciones y sus representantes legales hayan sido vinculados.
Concluyó
que a esas entidades se les impuso una orden en sentencia judicial, sin que se
les hubiere notificado la demanda de acción popular ni las actuaciones
subsiguientes, incluida la sentencia. Por tanto, nunca hicieron parte del
proceso, ni pudieron controvertir las pruebas allí aportadas.
Si
bien el Tribunal Administrativo del Chocó adujo que no era necesaria la
vinculación de los actores a la acción popular, pues no se les impuso orden
alguna, sino que, simplemente, se les exigió el cumplimiento de sus funciones
legales, para la Subsección A tal argumento es inadmisible.
En
criterio de la primera instancia, al Departamento Nacional de Planeación y al
Ministerio del Interior el Tribunal les dio verdaderas órdenes, no exhortos.
Prueba de ello es que los funcionarios de la primera entidad fueron sancionados
posteriormente, por su incumplimiento.
La
Subsección A, Sección Segunda, del Consejo de Estado no encontró, a pesar de
esta vulneración, que excluir a los accionantes mencionados de las órdenes de
amparo popular fuera el remedio judicial más adecuado. Argumentó que debe
valorarse el “enorme esfuerzo” que desplegó el Tribunal Administrativo del
Chocó para lograr la protección de los derechos colectivos de los habitantes de
Cantón de San Pablo, al igual que su legítima preocupación por el manejo de las
regalías a causa de la minería ilegal.
Decidió
entonces amparar los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la
administración de justicia y el derecho a la defensa del Ministerio del
Interior, el Departamento Nacional de Planeación y de los ciudadanos Amparo
García Montaña y Simón Gaviria Muñoz.
En
consecuencia, dispuso dejar sin efectos todas las actuaciones del proceso de
acción popular No. 2009-00211-00 promovido por el señor José Darío Córdoba
Tello en contra del municipio de Cantón de San Pablo, Chocó, y la Corporación
Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó, a partir del auto
admisorio de la demanda, de fecha 16 de abril de 2009, inclusive. Esto, a
efectos de que se vincule y notifique en debida forma a todas las entidades “de
las cuales se desprenda la posible protección de los derechos colectivos
señalados en la acción”, para que se integre de manera correcta el
contradictorio.
Ordenó,
además, la devolución de los dineros pagados a título de las sanciones por
desacato.
Finalmente,
en aras de preservar el derecho de acceso a la administración de justicia del
señor Córdoba Tello (actor popular) y de los habitantes de Cantón de San Pablo,
ordenó al Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Quibdó que, en el nuevo
auto admisorio de la demanda de acción popular, dicte la medida cautelar que
considere conveniente para la protección de los derechos colectivos
conculcados, acorde a lo señalado por el Tribunal Administrativo del Chocó en
su sentencia del 25 de febrero de 2015. Igualmente, exhortó a la Procuraduría
General de la Nación para que ejerza acompañamiento y verificación en el
cumplimiento de esa medida cautelar.
4.2.
Impugnación
22.
El Juez 1° Administrativo del Circuito de Quibdó impugnó la sentencia de
instancia[29].
Señaló que el Consejo de Estado ya se había pronunciado sobre este caso en
otras acciones de tutela, en donde descartó la violación de derechos
fundamentales. Argumentó que el a quo omitió efectuar un juicio de
ponderación entre los derechos fundamentales en tensión: por un lado, la integración
del contradictorio y, por otro, el derecho de las comunidades indígenas y
afrodescendientes del Chocó a un ambiente sano.
La
tesis del juzgado consiste que el Tribunal Administrativo del Chocó en realidad
no dio una orden al DNP y al Ministerio del Interior, sino que simplemente dio
alcance al inciso final del artículo 34 de la Ley 472 de 1998[30]. En este caso
–señaló–, se trató de un exhorto, una “invitación” para que dichas entidades
llevaran a cabo sus tareas en el marco de sus competencias legales. Por ello,
ninguna sanción se impuso en relación con el Ministerio del Interior. Y aunque
los funcionarios del DNP sí fueron sancionados, ellos cumplieron el
requerimiento del Tribunal y esas sanciones se levantaron, de modo que no tiene
objeto su vinculación.
23.
El señor Córdoba Tello, actor popular, también impugnó el fallo de tutela de
instancia[31].
En su escrito, reiteró los argumentos esgrimidos en su contestación de la
demanda, en el sentido de que las entidades actoras buscan torpedear la orden de
protección urgente de los derechos colectivos vulnerados.
4.3.
Fallo de segunda instancia
24.
El 25 de abril de 2018, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, al resolver la
impugnación, decidió revocar la sentencia de tutela de instancia y, en su lugar,
negar las solicitudes de amparo presentadas[32].
Reconoció,
en primer lugar, que está fuera de discusión que ni el DNP ni el Ministerio del
Interior fueron vinculados al trámite de acción popular. Sin embargo, en
estricto sentido, estas entidades no fueron condenadas por el Tribunal
Administrativo del Chocó. Ninguna de ellas fue declarada responsable por la
vulneración de los derechos colectivos invocados, ni se les asignó el pago del
estudio de impacto ambiental.
En
resumen, convalidó la tesis del juez impugnante en torno al alcance del inciso
final del artículo 34 de la Ley 472 de 1998. Según la Sección Cuarta, cuando la
norma señala que en la sentencia se “comunicará a las entidades o autoridades
administrativas para que, en lo que sea de su competencia, colaboren en orden a
obtener el cumplimiento del fallo”, es claro que se alude a otras instituciones
que no fueron vinculadas al proceso de acción popular. Por ello, la disposición
habla de “comunicar” y no de “notificar”, y de “colaborar” en vez de “cumplir”.
Lo
anterior, para el ad quem, fue lo que ocurrió en este caso con las
entidades accionantes, de modo que no se configuró la violación de derechos
fundamentales alegada. A lo anterior agregó que los derechos colectivos que se
sacrificarían con la postura de la primera instancia son derechos
constitucionales igualmente importantes, pues obedecen al interés general.
Además –puntualizó–, las órdenes impartidas por el Tribunal guardan relación
con las funciones que la ley ha encomendado al Ministerio del Interior y al
Departamento Nacional de Planeación.
Con
cita de su propia jurisprudencia, la Sección Cuarta del Consejo de Estado
señaló: “ninguna vulneración de derechos fundamentales puede derivarse de la
orden que imparte un juez de la acción popular (ni ningún otro juez) para que
una autoridad cumpla con sus funciones. De hecho, la entidad pública está en la
obligación de actuar, así no exista orden judicial de por medio”[33].
5.
Actuaciones en sede de revisión
25. Con el fin de allegar al proceso de revisión de tutela
los elementos probatorios necesarios para adoptar una decisión de fondo, el
Magistrado Ponente, mediante Auto del 12 de septiembre de 2018, decretó las
siguientes pruebas[34]:
i) Se ofició al Juzgado 1° Administrativo del Circuito de
Quibdó, para que informara acerca del estado actual del trámite de incidente de
desacato de la acción popular No. 2009-00211-00, promovida por el señor José
Darío Córdoba Tello en contra del municipio de Cantón de San Pablo, Chocó, y la
Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó.
ii) Se ofició a la Secretaría del Consejo de Estado –Sala de
lo Contencioso Administrativo–, para que allegara copia de los siguientes
fallos de tutela:
a)
Sentencia del 14 de septiembre de 2017, accionante: Agencia Nacional de Minería
contra el Juzgado 1° Administrativo de Quibdó, expediente No. 2017-00038-01,
MP. Rafael Francisco Suárez Vargas.
b)
Sentencia de primera instancia del 14 de mayo de 2015, accionante: Ministerio
de Minas y Energía, expediente No. 2015-00762-00, MP. Susana Buitrago Valencia.
c)
Sentencia de segunda instancia del 6 de agosto de 2015, accionante: Ministerio
de Minas y Energía, expediente No. 2015-00762-00, MP. Guillermo Vargas Ayala.
d) Sentencia del 14 de mayo de 2015, accionante: Agencia
Nacional de Minería, expediente 2015-00792-00, MP. Alberto Yepes Barreiro.
26. El Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Quibdó,
mediante oficio allegado el 24 de septiembre de 2018, informó, en relación con
el trámite de incidente de desacato señalado, que el expediente se encuentra en
calidad de préstamo en el Consejo de Estado, con ocasión de una nueva acción de
tutela presentada por el Ministerio de Minas y Energía contra el Tribunal
Administrativo del Chocó (No. 2018-01584). Por ello –informó–, en relación con
el incidente, que “NADA se ha podido hacer al respecto”[35].
El Consejo de Estado, por conducto de su Secretario General,
remitió copia en medio magnético de los fallos de tutela requeridos, en oficio
recibido el 19 de septiembre de 2018[36].
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
27. Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es
competente para revisar el fallo de tutela proferido dentro del trámite de la
referencia, con fundamento en lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 86 y el
numeral 9° del artículo 241 de la Constitución Política, en concordancia con
los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Metodología de la decisión y problemas jurídicos
28. Aunque el expediente de tutela objeto de revisión es uno
solo, lo cierto es que se compone, como acabamos de ver, de ocho acciones
constitucionales independientes. En esa medida, y habida cuenta de los hechos y
antecedentes procesales de esta actuación, la solución del presente caso exige
a la Sala de Revisión estudiar el asunto en dos fases distintas:
En una primera fase, se verificará la procedibilidad de cada
una de las acciones de tutela reseñadas, en relación con sus requisitos
generales. Es necesario, en este punto, estudiar aspectos relevantes como la
carencia actual de objeto en varios de los expedientes de tutela, posibles
situaciones de temeridad y otras circunstancias que pueden comprometer el
estudio de fondo de las acciones (primer problema jurídico de procedibilidad).
Como se verá, los jueces de tutela de instancia no agotaron este examen con
suficiencia. Resolver estos temas previos es, además, de capital importancia
para delimitar el debate iusfundamental de este caso y abordarlo de
manera adecuada.
La segunda fase se agotará solo en relación con las acciones
constitucionales que hayan superado ese primer análisis de procedibilidad. En
estos asuntos, la Corte Constitucional deberá determinar, en primer lugar, si
estas tutelas son procedentes por satisfacer los requisitos generales de procedencia
de la acción de tutela contra providencias judiciales (segundo problema
jurídico de procedibilidad).
Una vez resuelto lo anterior, la Sala deberá dilucidar, en
segundo lugar:
i) Si la sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó
incurrió en los defectos específicos denunciados y violó los derechos
fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del
Director Nacional de Planeación y de la Dirección Nacional de Regalías del DNP,
al ordenarles, sin haberlos vinculado al proceso de acción popular, iniciar
“acciones administrativas” para determinar el costo que por concepto de
regalías y participación contractual por concesiones dejó de percibir el Estado
colombiano –y que, según la autoridad judicial, debe cobrarse personalmente a
una serie de servidores y exservidores públicos–
(primer problema jurídico sustancial).
ii) Si esa misma sentencia violó los derechos fundamentales
al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del Ministerio
del Interior, por no haberlo vinculado al proceso de acción popular y, pese a
ello, haber dispuesto que concurriera, junto con otras instituciones, en la
planeación y la ejecución de los operativos necesarios con miras a hacer
efectivas las medidas judiciales que se adoptaron para la protección de los
derechos colectivos invocados (segundo problema jurídico sustancial).
3.
Verificación de requisitos generales de procedibilidad
Es
necesario, en este primer acápite del análisis, empezar por las acciones
constitucionales que son improcedentes por la configuración de carencia actual
de objeto. Por sustracción de materia, no resulta necesario indagar, en esos
casos, por los demás aspectos de procedibilidad. Dicho análisis será pertinente
frente a las tutelas en las que el litigio constitucional no se haya
superado.
3.1. Acciones de tutela con
carencia actual de objeto
29.
La Corte Constitucional ha sostenido que cuando la situación fáctica que motiva
la presentación de la acción de tutela desaparece o se modifica porque cesa la
presunta acción u omisión que, en principio, podría generar la vulneración de
los derechos fundamentales, la solicitud de amparo decae, en la medida en que
desaparece el objeto jurídico sobre el que versaría una eventual decisión del
juez de tutela. En consecuencia, cualquier orden de protección sería inocua. De
allí que una acción con esas características resulte, de entrada, improcedente.
30.
Como señaló, en el sub lite, el juez de tutela de primera instancia, en
el expediente que se revisa varias de las acciones de tutela interpuestas
carecen, en la actualidad, de todo objeto. Son aquellas que controvierten las
providencias judiciales expedidas en el marco del incidente de desacato de la
acción popular No. 2009-00211.
En
efecto, mediante sentencia del 14 de septiembre de 2017, la Subsección A de la
Sección Segunda del Consejo de Estado, con ocasión de otra acción de tutela,
interpuesta por la Agencia Nacional de Minería contra el Juzgado 1°
Administrativo de Quibdó, dejó sin efectos todas las actuaciones surtidas
dentro del mencionado trámite incidental, a partir de la notificación de su
auto de apertura, inclusive[37].
Con ocasión del auto de pruebas expedido por el despacho del magistrado
sustanciador, la Corte pudo conocer, además, que en dicho proceso de desacato
no han podido llevarse a cabo, en adelante, nuevas actuaciones.
Así,
en lo que a este puntual aspecto se refiere, es claro que la vulneración o
amenaza de derechos fundamentales cesó durante el trámite de la acción de
tutela. Ello por cuanto el amparo constitucional otorgado por el Consejo de
Estado, por indebida notificación del auto de apertura del incidente de
desacato, se produjo luego de que todos los accionantes en el asunto que aquí
se revisa presentaran sus respectivas demandas de tutela, entre los meses de
junio y agosto de 2017[38].
Como
puede apreciarse, el cese de la afrenta iusfundamental no tuvo origen en
una actuación de la parte accionada dentro del trámite de esta acción de
tutela. Tampoco, porque los jueces de instancia de este expediente dieran una
orden puntual. Se produjo, en síntesis, por la decisión judicial de otro juez
constitucional, en el marco de otro proceso de tutela. La carencia actual de
objeto no tiene lugar, por consiguiente, por un hecho superado o por un daño
consumado, sino en virtud de una tercera hipótesis, esto es, el acaecimiento,
durante el trámite constitucional de instancia, de una situación
sobreviniente[39].
31.
Clarificar este primer aspecto es necesario por lo menos desde tres puntos de
vista. En primer lugar, porque el juez de tutela de segunda instancia, la
Sección Cuarta del Consejo de Estado, decidió revocar, en su integridad, la
sentencia de la Sección Segunda, por no compartir la orden de tutela que había
sido otorgada en favor del DNP y de varios de sus funcionarios y exfuncionarios,
así como del Ministerio del Interior. Sin embargo, la Sección Cuarta del
Consejo de Estado no tuvo en cuenta que en aquella providencia se declaró,
además, la carencia actual de objeto en relación con varios de los expedientes.
De
manera que el ad quem resolvió negar la acción de tutela, por la razón
ya anotada, pero no puntualizó, como debía hacerlo, que ello tenía lugar
únicamente en relación con el preciso asunto que había sido materia de impugnación,
esto es, la decisión de tutelar el derecho al debido proceso de esos accionantes.
Con
la revocatoria simple y llana del fallo, sin hacer ninguna claridad frente al
resto de los puntos abordados por el juez de primera instancia de la tutela, no
solo se reversó tal protección, sino todos los demás aspectos de la sentencia
de primer grado, incluida, desde luego, la declaratoria de carencia actual de
objeto. Es por ello que esta Sala de Revisión advierte la necesidad de precisar
este aspecto.
Es
así que, en resumen, se debe ratificar la carencia actual de objeto decretada
por la primera instancia en relación con los siguientes expedientes: i) la
acción de tutela presentada por el Ministerio de Minas y Energía en lo que
respecta a las pretensiones relacionadas con el incidente de desacato (No.
2017-01463), ii) la acción de tutela presentada por el señor Teófilo Cuesta
Borja (No. 2017-02052), iii) la acción de tutela presentada por la señora
Silvana Habid Daza (No. 2017-01878), iv) la acción de tutela interpuesta por el
señor Germán Arce Zapata (No. 2017-01874 ) y v) la acción de tutela interpuesta
por el señor Elkin Palacios (No. 2017-01890).
32.
En segundo lugar, observa la Corte que la declaratoria de carencia actual de
objeto que hizo la Sección Segunda del Consejo de Estado está, sin embargo,
incompleta. En efecto, encuentra la Sala que la carencia actual de objeto se
produce en este caso, no solo frente a todas aquellas pretensiones que atacan
el procedimiento de incidente de desacato –ya dejado sin efectos–, sino que
tiene que extenderse también a la acción de tutela instaurada por el señor Simón
Gaviria Muñoz. En ese puntual sentido, se modificará el fallo del a quo.
Es
verdad que el señor Gaviria, desde el punto de vista formal, no solo
controvierte el trámite de incidente de desacato de la acción popular, sino
también la sentencia que dio lugar a dicho incidente, proferida por el Tribunal
Administrativo del Chocó. Es igualmente cierto que lo hace por una presunta
violación iusfundamental que aún es materia de debate y cuyo estudio la
Corte acometerá en acápite subsiguiente, a saber, su falta de vinculación al
trámite de acción popular en calidad de director de la entidad a la que en su
momento se profirió una de las órdenes de protección de derechos colectivos (infra).
Empero,
aunque no hubiese sido vinculado, como Director Nacional de Planeación, al
proceso de acción popular, ni notificado del fallo, enmendar esa afrenta en
particular carecería de todo objeto. El actor ya no desempeña dicho cargo, al
que de hecho renunció un par de semanas después de haber tenido conocimiento de
la decisión.
En
esencia, el interés del señor Gaviria subsistía en cuanto estaba encaminado a
enervar las sanciones que por desacato le fueron impuestas. Fue con ocasión de
esas sanciones que el actor acudió a este amparo constitucional, cuando ya no
se desempeñaba como Director del DNP. Como se vio, dichas sanciones perdieron
todo efecto, al igual que el trámite que las precedió. Es por ello que, en
sentido material, la acción de tutela que aquí interpuso carece de objeto
también.
33.
En tercer lugar, cierra la Corte este acápite con un llamado de atención. Ciertamente,
no hace falta, frente a la presente carencia actual de objeto, que la Sala
emita un pronunciamiento de fondo. No es necesario efectuar observaciones sobre
los hechos que dieron lugar a la interposición de la acción de tutela, advertir
sobre su falta de conformidad constitucional, o, en fin, pronunciarse sobre el
alcance de los derechos fundamentales que resultaron amenazados. De hecho, aquellos
fueron protegidos en el marco de una acción constitucional diferente.
Lo
anterior no obsta, sin embargo, para que se advierta al juez del incidente de
desacato de la acción popular (Juez 1° Administrativo del Circuito de Quibdó),
con miras a que, en lo sucesivo, observe, con rigor, estándares básicos de
debido proceso en dicho trámite incidental. Particularmente, en lo que respecta
a la notificación de decisiones, la oportunidad de defensa y contradicción y el
estudio serio de parámetros de responsabilidad subjetiva, previo a la
imposición de sanciones. Y estas últimas deben cumplir, por supuesto, con los respectivos
criterios de proporcionalidad.
3.2.
Estudio sobre el requisito de inmediatez en el expediente No. 2017-01463. Acción
de tutela interpuesta por el Ministerio de Minas y Energía contra la sentencia
de acción popular
34.
Un específico asunto de la acción de tutela promovida por el Ministerio de
Minas y Energía, que ambas instancias dejaron sin resolver, consistía en el
reproche a la sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó, al haber esta
“impuesto” a las entidades demandadas que el estudio de impacto ambiental fuese
llevado a cabo por una universidad en particular, y no, por ejemplo, con
auxiliares de la justicia debidamente inscritos o con la participación de otras
instituciones. Es verdad que, al lado de las discrepancias frente al incidente
de desacato, esta última era, más bien, una pretensión accesoria y poco
desarrollada, pero ello no relevaba a los jueces de tutela del deber de
estudiarla[40].
La
Sala se pronunciará brevemente frente a este cuestionamiento al fallo de acción
popular.
35.
En este tema, que está lejos de ser central en el debate puesto a consideración
de la Corte, la Sala se limita a constatar que la acción interpuesta por el
Ministerio de Minas y Energía incumple con un requisito básico de toda demanda
de tutela, cual es la exigencia de inmediatez. Esta circunstancia la hace improcedente.
En
efecto, la entidad no se preocupó por los alcances de esta orden ni por
controvertir sus fundamentos sino hasta la apertura e impulso del respectivo
incidente de desacato y con ocasión de las decisiones que allí se tomaron. Solo
al pronunciarse sobre este incidente fue que el Ministerio controvirtió la
determinación, en términos sustantivos, del Tribunal del Chocó, en el sentido
de que este designó a una universidad en particular para efectuar el mencionado
estudio.
El
punto es que, entre la notificación al Ministerio de Minas de la sentencia del
Tribunal Administrativo del Chocó y la interposición, por su parte, de la
acción de tutela frente a la orden de adelantar el estudio de impacto ambiental,
trascurrieron más de dos años[41].
El Ministerio no ofreció argumento alguno orientado a justificar la tardanza en
su actuación ante el juez de tutela y no se encuentra en el expediente prueba
que evidencie alguna circunstancia apreciable como justificante de tal
situación. En consecuencia, la acción de tutela, con ese objeto, es
improcedente por falta de inmediatez.
3.3.  Rechazo por Temeridad
36.
Las autoridades judiciales accionadas alegan que las tutelas de este caso
incurren en temeridad. La Sala de Revisión no considera acertada esa postura. Respecto
de ninguna de ellas puede decirse, con exactitud, que se trate de una tutela
con identidad de hechos, demandantes y sujetos accionados, y una misma causa
petendi. Tampoco se observa una actuación premeditada de parte de las
entidades y personas actoras, orientada por un móvil claramente desleal o que
evidencie mala fe o abuso del derecho.
37.
En relación con las tutelas que controvierten la sentencia del Tribunal
Administrativo del Chocó, se invoca, como sustento de una posible temeridad, un
fallo de tutela del 14 de mayo de 2015, proferido por la Sección Quinta del
Consejo de Estado. En esa actuación, fungió como tutelante la Agencia Nacional
de Minería, ciertamente, contra el mencionado fallo popular.
Hay
que comenzar por decir, en primer lugar, que en la presente actuación la
Agencia Nacional de Minería no concurre, en tanto entidad pública, como
tutelante. Luego, es evidente que ello desvirtúa, de entrada, la identidad de
sujeto actor. Concurre, sí, su presidenta (la señora Silvana Habid Daza), para
cuestionar, no la sentencia popular en sí misma, sino un asunto diferente: el
trámite del incidente de desacato abierto en su contra.
Más
importante aún, en aquella otra acción de tutela se discutió un asunto por
completo distinto, si bien estuvo dirigida contra la misma sentencia del
Tribunal del Chocó. Allí, la inconformidad de la Agencia Nacional de Minería
giró, sin éxito, en torno a: i) la presunta carencia de respaldo probatorio de
la alegada violación de los derechos colectivos invocados; ii) el supuesto desconocimiento,
por parte del Tribunal, de las competencias legales de esa entidad; y iii) una
eventual violación, en dicho fallo, al principio de congruencia de las acciones
populares. En este último punto, valga aclararlo desde ya, la queja de la
actora se limitó a que el Tribunal del Chocó, desconociendo los términos de la
demanda, había emitió órdenes adicionales a las allí peticionadas[42].
Ni
la orden de llevar a cabo el estudio de impacto ambiental –sobre la que la Sala
se pronunció líneas arriba– ni, mucho menos, la ausencia de vinculación al
proceso del DNP y del Ministerio del Interior (infra), fueron allí
planteadas o discutidas. No existe, en tal sentido, identidad de objeto.
38.
Frente a las pretensiones relacionadas con el incidente de desacato, respecto
de las cuales debe declararse la carencia actual de objeto, la conclusión es la
misma. En la acción de tutela fallada el 14 de septiembre de 2017 por la
Sección Segunda del Consejo de Estado, la Agencia Nacional de Minería, por
conducto de apoderado judicial, fue la única accionante y acudió para controvertir
la indebida notificación del incidente de desacato a la entidad.
En
el expediente que se revisa, cierto es que la señora Habid, presidenta de la
Agencia, atacó la misma actuación, pero lo hizo, claramente, a título personal,
y por una alegada falta de motivación de la sanción que se le impuso y la
presunta violación a los principios de responsabilidad subjetiva y non
reformatio in pejus –esto último, en sede de consulta–.
Recapitulación
39.
De lo expuesto hasta aquí tenemos, en resumen, en este expediente judicial: i)
que son improcedentes, por carencia actual de objeto, todas las tutelas
presentadas con el propósito de controvertir las providencias expedidas en el
marco del incidente de desacato de la acción popular No. 2009-00211; que es
improcedente, además, ii) la acción de tutela interpuesta por el Ministerio de
Minas y Energía contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó, por
incumplimiento del requisito de inmediatez; finalmente, y sin perjuicio de lo
anterior, iii) que ninguna de las acciones de tutela, pese al alegato de los
accionados, incurre en temeridad.
Puestas
así las cosas, puede concluir la Corte, desde ya, la improcedencia de seis de
las ocho acciones de tutela que componen esta actuación. Son, para no dejar
dudas al respecto, las interpuestas por: i) El Ministerio de Minas y Energía,
ii) el señor Simón Gaviria Muñoz, iii) el señor Teófilo Cuesta Borja, iv) la
señora Silvana Habid Daza, v) el señor Germán Arce Zapata y vi) el señor Elkin
Palacios.
De
manera que, en resumen, las acciones de tutela sobre las cuales esta Sala de
Revisión debe pronunciarse de fondo se reducen a dos, ambas contra la sentencia
del Tribunal Administrativo del Chocó: i) la que corresponde al expediente No. 2018-02112, promovida por el
Ministerio del Interior y ii) la que corresponde al expediente No. 2017-01896,
interpuesta por el Departamento Nacional de Planeación y su Directora de
Vigilancia de las Regalías, Amparo García Montaña.
A
su vez, en cuanto a estas dos acciones de tutela, el litigio constitucional que
esta Sala de Revisión debe resolver se circunscribe únicamente al
cuestionamiento de la actuación adelantada por el Tribunal Administrativo del
Chocó, que, al proferir la sentencia de fondo, les habría impartido a esas
entidades órdenes específicas sin haberlas vinculado al proceso de acción
popular, ni haber garantizado sus derechos de contradicción y al debido proceso.
La situación de cada expediente se resume en el siguiente cuadro:
Expediente
Carencia actual de objeto
Improcedencia por falta de inmediatez
Temeridad
Problema jurídico sustancial por resolver
Ministerio
de Minas y Energía (Tutela No. 2017-01463)
X
X
Teófilo
Cuesta Borja (Tutela No. 2017-02052)
X
Elkin
Palacios (Tutela No. 2017-01890)
X
DNP
(Tutela No. 2017-01896)
X
Germán
Arce Zapata (Tutela No.2017-01874)
X
Silvana
Habid Daza (Tutela No. 2017-01878)
X
Mininterior
(Tutela No. 2018-02112)
X
Simón
Gaviria (Tutela No. 2017-01916)
X
Delimitada
de esta manera la controversia, la Sala continuará con la segunda fase del
análisis, anunciada previamente (supra), que corresponde al estudio de
las causales genéricas y específicas de procedibilidad de la acción de tutela
contra providencias judiciales.
4.
Requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales. Reiteración de jurisprudencia
40. Cuando la acción de tutela se interpone contra una
autoridad judicial, con el fin de cuestionar una providencia proferida en
ejercicio de su función de administrar justicia, la jurisprudencia
constitucional ha considerado necesario acreditar los siguientes requisitos[43]:
(i) Que el caso tenga relevancia constitucional, esto es, que
involucre la posible vulneración de los derechos fundamentales de las partes; (ii)
que se cumpla con el presupuesto de subsidiariedad, es decir, que al interior
del proceso se hayan agotado todos los medios de defensa judiciales al alcance
del afectado, salvo que se trate de evitar un perjuicio irremediable; (iii)
que se cumpla el requisito de inmediatez, esto es, que la tutela se
haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que
originó la presunta vulneración; (iv) que, si se trata de una
irregularidad procesal, esta tenga un efecto decisivo en la providencia que se
impugna[44];
(v) que el tutelante identifique, de manera razonable, los hechos que
generaron la vulneración y los derechos vulnerados, así como, de haber sido
posible, la etapa en que tal vulneración fue alegada en el proceso ordinario y,
finalmente, (vi) que la decisión judicial que se cuestione no sea de
tutela[45].
41.
De otro lado, el análisis sustancial del caso, en los términos de la
jurisprudencia constitucional, supone la valoración acerca de si se configura
alguno de los siguientes defectos[46]:
material o sustantivo[47],
fáctico[48],
procedimental[49],
decisión sin motivación[50],
desconocimiento del precedente[51],
orgánico[52],
error inducido[53]
o violación directa de la Constitución.
4.1. Legitimación en la
causa
42.
En el presente caso, se cumplen los requisitos de legitimación en la causa
tanto por activa como por pasiva[54].
Por una parte, las entidades tutelantes en ambos expedientes de tutela, fueron
sujetos vinculados por la orden judicial que emitió el Tribunal Administrativo
del Chocó en el proceso de acción popular No. 2009-00211-00.
Esta legitimación incluye, por supuesto, a la señora García
Montaña, que al momento de presentar la demanda de tutela se desempeñaba como Directora
de Vigilancia de las Regalías del Departamento Nacional de Planeación, cargo
que aún ocupa[55].
Así mismo, las acciones de tutela se interpusieron en contra
de la autoridad judicial que profirió la sentencia de acción popular que es objeto
de conocimiento en sede de tutela.
4.2. Relevancia constitucional del caso
43. En el sub judice, el asunto objeto de revisión
involucra la posible vulneración de los derechos fundamentales de las entidades
accionantes al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.
Pero va, sin duda alguna, mucho más allá de eso. Plantea una
posible tensión entre, por un lado, los derechos de contradicción y defensa de
las entidades públicas en el marco de las acciones populares y, por otro, los derechos
colectivos de grupos vulnerables –como el derecho al medioambiente sano de las
comunidades campesinas, afrodescendientes e indígenas del municipio de Cantón
de San Pablo, Chocó, afectadas por la minería legal en la zona–, los cuales
fueron judicialmente protegidos en el fallo que se cuestiona, y cuya
efectividad podría verse mermada con la posible concesión del presente amparo
constitucional.
Solucionar esta tensión, constituye, sin duda, un asunto de
relevancia constitucional, por lo que este requisito genérico de procedibilidad
se encuentra, para la Sala, plenamente cumplido.
4.3. Subsidiariedad
44. En el sub lite, se satisface el requisito de
subsidiariedad, puesto que las instituciones accionantes, y la señora García
Montaña como Directora de Vigilancia de las Regalías del Departamento Nacional
de Planeación, hicieron uso de los medios ordinarios y extraordinarios
disponibles en el ordenamiento jurídico para la defensa de sus derechos
fundamentales, sin que cuenten, agotadas esas instancias, con otro medio
judicial idóneo y eficaz distinto a la acción de tutela.
Debe tenerse en cuenta, en este punto, que estamos ante un
fallo de segunda instancia. También, que el debate central que ahora, a través
de la presunta configuración de varios defectos específicos de procedibilidad,
los actores ponen sobre la mesa, fue planteado, en su momento, por medio de una
solicitud de nulidad, y sendos recursos de reposición y apelación, en el marco
del trámite de incidente de desacato. Ello denota, a juicio de la Corte, el
ejercicio adecuado de los medios que estaban disponibles ante el propio juez
popular[56].
En criterio de la Sala, el camino que tenían los actores
consistía, en efecto, en discutir la sentencia mediante el incidente de nulidad
contra la misma, en el trámite de desacato, justamente porque no fueron
vinculados al proceso de acción popular, ni les fue notificada la sentencia.
Apenas tuvieron conocimiento de esta cuando fueron vinculadas al mencionado
proceso incidental.
En otras palabras, el planteamiento de estas solicitudes no hace más que demostrar el intento de los tutelantes por
agotar todos los mecanismos judiciales ofrecidos por la ley, antes de acudir,
como última opción, al juez de tutela, y el hecho de que, mientras el asunto
terminaba de definirse por aquellas vías, no permanecieron procesalmente
inactivos[57].
Podría argüirse, en gracia de discusión, que los accionantes debían
acudir al mecanismo de revisión eventual de la sentencia de acción popular por
parte del Consejo de Estado, de conformidad con
el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009[58]. En términos generales,
en la medida en que se trata de un medio que solo procede para efectos de
unificación jurisprudencial, esta Corporación ha señalado que no constituye,
necesariamente, una vía judicial idónea que pueda activarse de manera directa
para obtener la protección de derechos fundamentales, y que su consagración en
la ley en modo alguno obstaculiza la procedibilidad de la acción de tutela[59].
Cierto es, como ha señalado la Corte en otras
determinaciones, que lo ideal es que se estimule a los ciudadanos para que,
antes de acudir a la acción de tutela, contemplen agotar este mecanismo
extraordinario previsto por el legislador. De hecho, la jurisprudencia
constitucional ha aclarado que la sentencia
C-713 de 2008 no supuso, desde ningún punto de vista, la
interdicción de la exigencia de subsidiariedad en materia de acción de tutela
contra providencias de acciones populares[60].
Con todo, la existencia de este medio, para efectos de
analizar el requisito de subsidiariedad, debe ser ponderada en cada caso
concreto. En primer lugar, con la necesidad de proteger los derechos
fundamentales invocados, cuando del examen de la Corte es evidente que se ha
producido su vulneración. Y, en segundo lugar, con la carga de diligencia
procesal observada por el peticionario en el trámite ordinario de la acción
popular[61].
Lo primero será constatado por esta Sala en el examen del
caso concreto (infra). En cuanto a lo segundo, ya se verificó, en los
párrafos anteriores, el esfuerzo procesal mostrado por los actores para
proteger sus derechos en el marco del proceso ordinario (supra). En este
contexto, la Corte encuentra desproporcionado, exigir, además, el agotamiento
del mecanismo de revisión eventual, tan solo para que se determine si el
Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio del Interior debían ser –y
en efecto fueron–, correctamente vinculados al proceso de acción popular, para
efectos de hacerlos destinatarios de órdenes de esa naturaleza.
4.4. Inmediatez
45.
En cuanto a la inmediatez, la acción se ejerció de manera oportuna, si se tiene
en cuenta que entre la decisión del juez popular que resolvió la solicitud de
nulidad del proceso, el 5 de junio de 2017, y la presentación de las acciones
de tutela estudiadas, el 27 de julio y 16 de agosto de 2017[62], transcurrieron, a lo
sumo, algo más de dos meses[63].
Lo anterior, máxime si se tiene en cuenta que las entidades accionantes no
fueron notificadas de la decisión del Tribunal Administrativo del Chocó sino
hasta el 2 y 3 de mayo de 2017[64].
Estamos, sin duda, ante un lapso que puede considerarse más que razonable.
4.5. Carácter decisivo
de la irregularidad procesal
46.
En el asunto que se analiza, las entidades accionantes cuestionan los puntos
resolutivos de la sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó que las obliga
en la protección de los derechos colectivos invocados, sin que fueran
vinculadas, previamente, en ninguna de las dos instancias, al trámite de acción
popular.
No es, entonces, cualquier yerro procesal-formal el que en
este caso se alega. Se trata, por el contrario, del presunto sacrificio de los
derechos fundamentales al debido proceso, de defensa y de contradicción en el
trámite de acción la popular.  Dicho de manera más precisa, no haber contado
las entidades del Estado, en el proceso ordinario, con la posibilidad de
pronunciarse sobre los hechos y la demanda, ni de controvertir y aportar
pruebas, configura una irregularidad trascedente, justamente porque, a pesar de
ello, el fallo del Tribunal sí las vinculó.
De comprobarse las irregularidades alegadas y la vulneración,
con ellas, de derechos fundamentales, tales las órdenes de amparo colectivo tendrían
que ser dejadas sin efecto. Más allá, por supuesto, de que sean o no
procedentes otros remedios judiciales y la determinación de cuáles serían estos
en las circunstancias del caso concreto.
4.6. Identificación
razonable de los hechos y su alegación en el proceso
47.
En el asunto sometido a revisión de esta Sala, los tutelantes se refieren de
forma clara, detallada y comprensible a los hechos constitutivos de violación
de sus derechos fundamentales. De otro lado, los defectos invocados se materializaron
con ocasión de la expedición de la sentencia que se ataca, de modo que no era
posible alegar la vulneración de derechos fundamentales durante el proceso
ordinario, antes de que se profiriera la decisión del Tribunal Administrativo
del Chocó que hizo destinatarios de órdenes al DNP y al Ministerio del
Interior.
Esto no es óbice para
recordar que los argumentos constitucionales de los actores sí fueron puestos
de presente en el proceso de acción popular, con ocasión de la apertura del
respectivo incidente de desacato.
4.7. La providencia cuestionada no es una sentencia de tutela
48.
En el asunto que se examina, es evidente que la acción de tutela no se dirige
contra una sentencia de tutela, sino contra una sentencia de segunda instancia
proferida en un proceso de acción popular.
Conclusión
sobre el segundo problema jurídico de procedibilidad
49.
Lo dicho hasta ahora, da lugar a concluir que en el presente asunto se
encuentran cumplidos los requisitos genéricos de procedibilidad de la acción de
tutela contra providencias judiciales. En específico,
se itera, en relación con las siguientes tutelas: i)
la que corresponde al expediente No. 2018-02112, promovida por el Ministerio
del Interior y ii) la que corresponde al expediente No. 2017-01896, interpuesta
por el Departamento Nacional de Planeación y su Directora de Vigilancia de las
Regalías, Amparo García Montaña.
5.
Análisis del problema jurídico sustancial
La
cuestión que corresponde resolver a la Corte plantea, en esencia, un debate
sobre la debida integración del contradictorio en las acciones populares. En
concreto, la pregunta acerca de si el Tribunal Administrativo del Chocó dictó,
con destino a las entidades tutelantes (Ministerio del Interior y DNP) verdaderas
órdenes de amparo colectivo. Y si estas, al haber sido expedidas sin la
presencia en el proceso de aquellas instituciones, vulneraron sus derechos de
defensa y de contradicción. Esto se relaciona, como veremos a continuación, con
los amplios poderes dispositivos que el ordenamiento jurídico colombiano ha
concedido al juez en el marco de la acción popular.
5.1.
El derecho al debido proceso en las acciones populares: contradicción,
congruencia y colaboración en el cumplimiento del fallo
50.
Las acciones populares son un mecanismo judicial de protección de los derechos
e intereses colectivos, previsto en el artículo 88 de la Constitución[65] y desarrollado por la
Ley 472 de 1998[66].
Su carácter público, preventivo y restitutorio las dota de unas características
que no son comunes en otras vías de defensa judicial.
En
términos generales –ha señalado la jurisprudencia de esta Corte–, en la acción
popular no se disputan posiciones jurídicas subjetivas, dado que esta persigue
la efectividad de derechos que están en cabeza de los miembros de una
colectividad, “haciendo cesar su
lesión o amenaza o logrando que las cosas vuelvan a su estado anterior”. De allí que se indique que, en estricto sentido, en este
medio de protección no se plantea una verdadera litis[67].
Lo
anterior, a su vez, hace que la acción popular tenga una estructura especial
que la diferencia de los demás procesos judiciales. En este punto, uno de sus
elementos distintivos es el carácter oficioso con que debe actuar el juez en el
trámite y sus amplios poderes en defensa de los derechos e intereses colectivos
o difusos. Después de todo, el fin último de
este mecanismo no es proteger al demandante –actor popular–, sino resguardar a
la comunidad que resulta afectada, y que es, en últimas, la titular de las
garantías que se invocan[68].
51.
Una de las formas más visibles en que se manifiesta esta singularidad y
amplitud de las acciones populares es la marcada flexibilización del principio
de congruencia. Este principio, en palabras de la Sección Primera del Consejo
de Estado, “le impone al juez el deber de no poder condenar al demandado por
cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda, ni por
causa diferente a la invocada en la misma”[69].
En
efecto, la facultad del juez popular de fallar ultra y extra petita
es propia del sistema dispositivo diferenciado de las acciones populares y se
deriva de los artículos 5º y 34 de la Ley 472 de 1998[70]. En virtud de esta, el
juez popular puede otorgar una protección judicial que desborde la solicitada
por la parte actora, tomar medidas adicionales, no previstas en la demanda, que
se estimen suficientes e idóneas para el amparo de los derechos colectivos y
pronunciarse sobre un hecho transgresor que amerite remedios judiciales
conducentes, aun cuando aquel no haya sido expresamente alegado por el
accionante[71].
52.
Nada de lo anterior significa, sin embargo, que el carácter público de la
acción popular, el interés general que la inspira, su flexibilidad procesal y
las amplias facultades protectoras con las que cuenta el juez –incluida aquella
de fallar ultra y extrapetita– deban hacernos olvidar que, como
sucede en toda actuación judicial, la observancia y el respeto del derecho al
debido proceso, y sus vertientes de defensa y contradicción, son insoslayables.
El mismo artículo 5° de la Ley 472 de 1998 prevé, en ese sentido, que el juez
popular debe “velar por el respeto al debido proceso, las garantías procesales
y el equilibrio entre las partes”[72].
En
materia de congruencia flexible, los principales desarrollos jurisprudenciales
sobre sus límites frente al derecho al debido proceso han tenido lugar desde
dos puntos de vista. En primer lugar, en el sentido de que la decisión del
fallador, por amplia y garantista que sea, debe “guardar relación con el
hecho generador del daño planteado en la demanda y en términos generales con la
causa petendi”[73].
Y en segundo lugar –estrechamente relacionado con lo anterior–, en cuanto le
está vedado a la autoridad judicial sorprender a la parte demandada con hechos
absolutamente nuevos frente a los que no haya podido pronunciarse y ejercer los
derechos de contradicción y defensa[74].
53.
Con todo, otro de los límites a las amplias facultades dispositivas del juez
popular en esta materia es el derecho de defensa y contradicción de terceros
que no fueron demandados y que, en virtud de un amparo con alcance ultra
o extrapetita, pueden resultar eventualmente afectados por la orden
judicial.
Si
el juez de la acción popular, so pretexto de otorgar un amparo integral a los
derechos colectivos, no puede imponer, a los demandados, órdenes que desborden
la causa petendi y respecto de las cuales aquellos no hayan tenido la
oportunidad de pronunciarse, menos aún puede hacerlo frente a personas o
entidades que no solo no han tenido la oportunidad de controvertir estos nuevos
aspectos, sino que, de hecho, tampoco la tuvieron frente a la propia demanda,
sus pretensiones y las circunstancias fácticas que la soportaron.
54.
Para la Sala de Revisión es fundamental hacer claridad frente a este último
aspecto. Naturalmente, no corresponde a la Corte determinar si, en la acción
popular del caso bajo estudio, era procedente la expedición de un fallo ultra
o extrapetita. En su momento, la Agencia Nacional de Minería se quejó, en
el marco de otra acción de tutela, de que el Tribunal Administrativo del Chocó
emitió órdenes adicionales a las peticionadas en la demanda (supra). Se
trató, no obstante, de un alegato genérico que fue descartado por el juez del
caso, en aplicación de la congruencia flexible que ha sido convalidada por la
jurisprudencia del máximo órgano de la jurisdicción contencioso-administrativa.
Así
que, para concretar el punto, el estudio del principio de congruencia tiene, en
el sub lite, una relevancia y alcance muy determinados, en función,
única y exclusivamente, de la presunta vulneración de los derechos de defensa y
contradicción del Departamento Nacional de Planeación y del Ministerio del
Interior, con ocasión de los puntos resolutivos que frente a estos dictó, en la
sentencia que se ataca, el Tribunal Administrativo del Chocó.
Estas
instituciones (Mininterior y DNP), como pudo apreciarse en los antecedentes del
caso, no fueron citados como demandados, ni se les vinculó de oficio a la
actuación. A pesar de ello, la sentencia, generosa en relación con los hechos y
pretensiones de la demanda, las alcanzó de un modo particular.
Es
por ello que, en concreto, analizar si el derecho fundamental al debido proceso
de aquellas entidades fue desconocido pasa, entre otras cosas, por dilucidar lo
siguiente: i) si para otorgar el amparo popular amplio que el juez de la causa
estimó procedente era estrictamente necesario impartir órdenes a entidades que,
claramente, no eran sujetos pasivos de la acción, ni habían sido llamadas a
intervenir en ella; ii) qué implicaciones tenía, para sus derechos de defensa y
contradicción, que fueran sorprendidas con órdenes que, aparte de ser extra
petita, se profirieron en el marco de un proceso cuya existencia ni
siquiera les había sido oficialmente notificada; y iii) si existían medidas
judiciales alternativas para compensar esa posible afectación.
55.
Por ahora, de cara a la resolución del caso concreto, la Corte fija, a modo de
síntesis, las siguientes subreglas relevantes:
i)
En el marco de la acción popular, es válida la expedición de sentencias con
congruencia flexible, esto es, que superen lo pedido y alegado en la demanda,
siempre que se conserve una relación mínima y razonable con la causa petendi,
de conformidad con los parámetros jurisprudenciales que arriba se refirieron.
ii)
Esto abarca, desde luego, la posibilidad de cobijar a entidades o personas que
el accionante no demandó ni contempló como responsables de la presunta
violación de derechos e intereses colectivos. Una determinación de esta
naturaleza se deriva de las facultades que, en esta específica materia, tiene
la autoridad judicial.
iii)
En todo caso, esta clase de órdenes no pueden ser expedidas como resultado de
un proceso tramitado a espaldas de los sujetos cuya concurrencia precisamente
es requerida para la protección ampliada y superior que se pretende otorgar. En
tal sentido, la vinculación al proceso de acción popular de estos terceros
intervinientes es, desde el inicio de la actuación, ineludible.
Ello
significa, para decirlo todo, que la facultad oficiosa del juez popular de
vincular al proceso a otros posibles responsables de la violación, constituye,
para estos puntuales efectos, una verdadera obligación[75].
56.
Lo anterior también supone, por razones elementales, que el juez de la acción
popular debe efectuar, desde el inicio de la actuación, un estudio serio y
riguroso de la demanda, en orden a determinar la naturaleza y el alcance de la
eventual vulneración y, en armonía con ese examen, integrar el contradictorio
con todas las personas naturales y jurídicas llamadas, de algún modo, a
responder por ellas. Es, de hecho, con otras palabras, lo que dispone el
artículo 18, inciso final, de la Ley 472 de 1998[76].
En
efecto, como ha señalado esta Corte:
“
(…) los jueces competentes para tramitar las acciones populares tienen, entre
otras cargas, i) la de determinar los responsables de la vulneración o amenaza
de los derechos colectivos, cuando el accionante manifieste que los desconoce,
lo que se traduce en la posibilidad de promover las acciones populares contra
sujetos indeterminados; y ii) la de ordenar “cuando en el curso del proceso
establezca que existen” la citación de “otros posibles responsables”, en la
forma prevista para el demandado, a fin de que el asunto pueda concluir con
sentencia de mérito, con el propósito de que prevalezcan los derechos e
intereses colectivos, y con miras a hacer valer los principios de eficacia,
economía procesal, celeridad y publicidad de las decisiones judiciales.
(…)
El artículo 5° de la Ley 472 de 1998, consecuente con las disposiciones
constitucionales que así lo preceptúan, dispone que las acciones populares se
sujetarán a los principios de prevalencia del derecho sustancial, publicidad,
economía, celeridad y eficacia, e impone al juez el deber de velar “por el
respeto al debido proceso, las garantías constitucionales y el equilibrio entre
las partes” –artículos 13, 29 y 230 C.P.-.
Lo
anterior comporta la obligación de los jueces de determinar los responsables
de las violaciones o amenazas que se ciernen sobre el ambiente, y convocarlos,
a fin de restablecer definitivamente los derechos e intereses colectivos
comprometidos en cada asunto, siempre que resulte posible garantizarles a los
citados el debido proceso, y asimismo conservar el equilibrio procesal, en
todas las etapas del juicio.
En
este sentido, si el actor no conoce la persona natural o jurídica, o la
autoridad que amenaza, viola, o ha violado el derecho o interés colectivo, y
así lo manifiesta, la determinación del sujeto pasivo de la acción, autorizada
por el artículo 14 de la Ley 472 de 1998, tendrá que ser la primera
actuación del juzgador, a fin de que el sujeto convocado pueda actuar en todas
las etapas procesales, e igual consideración le merece a la Sala la
oportunidad de vincular al proceso a otros posibles responsables, prevista en
el artículo 18 de la misma normatividad.
Pretende
el legislador, por consiguiente, con la actividad oficiosa del juez, tanto en
la determinación del presunto responsable, como en la vinculación de otros
posibles contraventores, que a las acciones populares comparezcan todos
los causantes de la amenaza o vulneración de los derechos e intereses
colectivos, en la medida de lo posible” (Énfasis fuera del texto)[77].
57.
En resumen, el juez popular debe tener en cuenta los límites de la congruencia
flexible fijados por la jurisprudencia, así como como el respeto irrestricto a
los derechos de defensa y contradicción de los sujetos que, no habiendo hecho
parte de la actuación, pueden resultar afectados por la aplicación irreflexiva
de aquella facultad.
Con
todo, esta precisión se enmarca, a juicio de la Corte, en un razonamiento de
más amplio alcance. Es importante, para ponerlo en palabras claras y sencillas,
que la autoridad judicial se abstenga de concebir la acción popular como ese
escenario en el que, prevalida del interés general que la inspira, puede dictar
toda clase de mandatos de política pública sobre un sinnúmero de temas que tienen
una relación incierta con el asunto que plantea la demanda, y frente a los cuales,
además, el conocimiento y la competencia de un juez son claramente limitados.
Mucho
menos, dirigir órdenes a numerosas entidades que puedan eventualmente caber en
un amplio espectro de omisión, bajo la excusa de que, en teoría, todo el
aparato estatal es potencialmente responsable de la afrenta colectiva que se
alega. En específico, no puede ampararse el juez popular en que es su deber,
como guardián de la justicia material, dar instrucciones a los organismos del
Estado –que se parte de la base de que son “propias” de sus deberes
constitucionales y legales–, así estos no hayan tenido, en la práctica, ninguna
oportunidad de defenderse en el proceso.
58.
No puede compartir la Sala, en ese sentido, la tesis de que ninguna lesión iusfundamental
causa la orden del juez popular para que una autoridad “cumpla con sus
funciones”, sin importar si previamente fue escuchada o no dentro del trámite.
Por la senda argumentativa que esta reflexión nos conduce, podría hacerse
nugatorio, en la práctica, el derecho al debido proceso de todas las personas
jurídicas de derecho público, bajo la premisa de que, con o sin orden judicial,
están en la obligación de actuar, y ningún contradictorio debe ser integrado
para recordárselos.
Como
señaló el a quo, ninguna sentencia puede contener órdenes que no se
enmarquen en las competencias de los poderes públicos o que no hagan parte del
cumplimiento de sus funciones. Con frecuencia, la demanda de acción popular
alega, precisamente, que las entidades accionadas no están cumpliendo con aquellas,
y sus pretensiones están encaminadas a que las lleven a cabo, porque la
Constitución y la ley así se los ha ordenado.
¿Significa
lo anterior que puede soslayarse el escenario de contradicción en el que el
organismo respectivo debe ser oído en relación con ese presunto incumplimiento,
y luego, darle la orden para que proceda en el desempeño de “sus funciones”, con
el argumento de que, mediara o no un proceso de acción popular, al fin de
cuentas así debía hacerlo? Desde luego que no.
59.
Es a la luz del anterior marco analítico que, para cerrar este acápite, debe
leerse también el inciso final del artículo 34 de la Ley 472 de 1998, el cual
preceptúa que el juez de la acción popular, en su sentencia, “comunicará
a las entidades o autoridades administrativas para que, en lo que sea de su
competencia, colaboren en orden a obtener el cumplimiento del fallo”.
Aunque el Tribunal Administrativo del Chocó no invocó esta norma como
fundamento de sus órdenes en relación con el Ministerio del Interior y el DNP,
el Juzgado 1° de Quibdó lo planteó en su defensa y el ad quem se valió
de ella para concluir que el debido proceso de las mencionadas entidades no
había sido vulnerado.
Lo
anterior, para hacer hincapié en que dicho aparte normativo en manera alguna
puede servir de excusa para que la judicatura omita la vinculación al proceso
de acción popular de entidades que, según su criterio, están llamadas a
concurrir en la protección de los derechos colectivos invocados, cuando la parte
actora no ha hecho mención de ellas. Más aún cuando, por la vía del incidente
de desacato, se compromete la responsabilidad personal de los funcionarios
públicos que están a cargo de las dependencias del Estado.
Como
apunta el juez de tutela de segunda instancia, una comunicación no es una
notificación. No es un acto que satisfaga, en la acción popular, los derechos
de contradicción y defensa. Por eso mismo, es inaceptable disfrazar con
connotaciones de “colaboración” lo que claramente es una orden, para omitir la
notificación y debida vinculación de entidades que, en sentido material, se han
visto jurídicamente obligadas en virtud de la sentencia.
La
autoridad judicial no puede desdibujar el sentido de la norma que se menciona.
Esta se refiere, claro está, a instituciones que no participaron en el proceso.
Pero ello es así justamente porque su posterior colaboración se limita a
ayudar a obtener el cumplimiento de la sentencia y nada más que eso. Omitir,
bajo esta figura, el debido proceso de quien, en realidad, fue nada menos
que uno de los verdaderos destinatarios de las órdenes de amparo colectivo,
carece de toda justificación razonable.
60.
Por supuesto, y en esto la Sala debe ser clara, existen ocasiones en las que
para la efectiva restitución de las garantías afectadas se requiere de la
participación de otro tipo de entidades estatales que, si bien no pueden ser
declaradas responsables de la vulneración de los derechos, cumplen unas
funciones constitucionales y legales necesarias para facilitar o hacer posible
la materialización de las órdenes. Se trata de escenarios en los que una
entidad del Estado es relevante para el cumplimiento de una orden judicial en
el seguimiento de unas medidas o de las circunstancias fácticas que dieron origen
al proceso, como lo son, por ejemplo, en muchas oportunidades, los órganos de
control, primordialmente, la Defensoría del Pueblo[78]. Es esa, precisamente
–y no otra– la teleología del artículo 34 de la Ley 472 de 1998.
5.2.
El caso concreto
61.
El problema jurídico sustancial de este caso ha sido delimitado por la Corte y
atañe, en específico, a dos de las acciones de tutela que se revisan (supra).
Una de ellas es la interpuesta por el Departamento Nacional de Planeación, en
conjunto con su Directora de Vigilancia de las Regalías. La otra es la
interpuesta por el Ministerio del Interior. Su denominador común es la presunta
violación de sus derechos fundamentales por parte del Tribunal Administrativo
del Chocó, que emitió puntos resolutivos en relación con estas dos entidades,
sin que hubieran sido vinculadas al proceso de acción popular.
62.
Y este es, de entrada, el primer punto de partida: el hecho incontrovertible de
que ninguna de esas dos instituciones fue notificada de la acción popular, ni
vinculada en ninguna de sus fases ni instancias, como bien lo reconocen las
autoridades judiciales accionadas, el juez de tutela de segundo grado y se
aprecia, con claridad meridiana, de la juiciosa inspección del expediente llevada
a cabo por el a quo[79].
63.
Con todo, en relación con cada una de aquellas instituciones el Tribunal
accionado resolvió una cosa muy diferente. Eso amerita el estudio de la
violación alegada respecto de cada una de esas entidades por separado, y no
dentro de un mismo bloque argumentativo, como lo propusieron las instancias en
este expediente de tutela.
Por
razones de orden metodológico, el análisis debe empezar por la presunta
vulneración sufrida por el Departamento Nacional de Planeación. Luego, se
resolverá lo pertinente frente al Ministerio del Interior.
5.2.1.
La sentencia de acción popular frente al Departamento Nacional de Planeación
64.
Como fue reseñado en los antecedentes de esta decisión, el Tribunal ordenó –y
sin duda la palabra no carece de relevancia– al Director Nacional de Planeación
y a la Dirección Nacional de Regalías lo siguiente:
“Inici[ar] las acciones administrativas a efecto de
determinar el eventual costo que por concepto de regalías dejadas de percibir
por el Estado colombiano y participación contractual por concesiones dejadas de
percibir, debe cobrarse personalmente a los siguientes servidores y
exservidores públicos Señores exMinistro (sic) de Minas y Energía, Dr. Hernán
Martínez Torres, el señor exDirector (sic) de Ingeominas Dr. Mario Ballesteros
Mejía y el señor exDirector (sic) General de Codechocó Dr. Héctor Damián
Mosquera Benítez”.
65.
Estamos, para empezar, ante una orden bastante peculiar. Más adelante se hará,
de una manera muy general, una mención de las competencias del DNP en lo que
respecta a las regalías de la actividad minera. Basta señalar, por ahora, que
se trataba de una instrucción que estaba lejos de ser considerada propia y
normal dentro de la órbita competencial de dicho organismo del Estado.
La
instrucción no solo consistía en llevar a cabo un cálculo, complejo por demás,
de todo lo dejado de percibir por el Estado, “por concepto de regalías y
participación contractual por concesiones” con ocasión de la minería ilegal
en la zona, sino que daba por descontado que tal rubro debía cobrarse a una
serie de personas naturales por el hecho de pertenecer o haber pertenecido a
las instituciones que el juez popular consideró como las directas responsables
de la violación a los derechos e intereses colectivos de la población del
municipio de Cantón de San Pablo, Chocó.
Esta
suerte de conceptualización ad hoc del Tribunal acerca de la
responsabilidad fiscal de un puñado de servidores públicos, y la consiguiente promoción
de una suerte de acción de repetición sui generis, todo ello dentro de
una orden dirigida al Departamento Nacional de Planeación, ameritaba, cuando
menos, que dada la especial naturaleza y las implicaciones de lo que allí se resolvía,
aquella entidad tuviera, cuando menos, alguna oportunidad de pronunciarse.
66.
Más allá de esta consideración, el punto que interesa resaltar, y que para la
Sala de Revisión es de una sencilla contundencia, es que lo que se profirió con
destino al DNP no fue ningún amistoso llamado a la colaboración, de conformidad
con inciso final del artículo 34 de la
Ley 472 de 1998, sino una verdadera orden judicial.
No
entrará a determinar la Corte, porque no es de su competencia, y por respeto a
la autonomía e independencia del juez, si el contenido y finalidad de esa orden
se enmarcaba en el principio de congruencia. De hecho, el actor popular denunció,
en su demanda, la pérdida de regalías que generaba la falta de combate a la minería
ilegal en la región, aunque sin efectuar una petición concreta al respecto ni
mencionar a alguna institución en particular[80].
El
asunto es que no puede sostenerse, sin desconocer la realidad procesal, que la
decisión de la autoridad judicial accionada frente al DNP se limitó a que
concurriera a colaborar para obtener el cumplimiento del fallo, o a una simple
invitación o exhorto, razón por la cual no debía ser llamado a ninguna
instancia del proceso sino, simplemente, comunicársele la decisión.
Una
lectura somera de este punto resolutivo –el literal q) del fallo del Tribunal–,
en contexto con las demás determinaciones tomadas[81], permite constatar,
con meridiana claridad, que no era la ayuda posterior y externa del DNP para el
acatamiento del fallo popular lo que se le estaba requiriendo, sino que se
trataba de una de las entidades a las que se le daba, sin ningún asomo de duda,
una orden sustantiva, inequívoca y terminante para la protección de los derechos
colectivos conculcados.
Tanto
es así que en la parte motiva de la acción popular se consignaron fuertes
llamados de atención a la entidad por la ausencia de una “acción articulada,
contundente y oportuna” para impedir la explotación de la riqueza minera
sin el pago de las regalías[82].
De ningún modo hacía falta, como lo echa de menos el ad quem, una
fórmula solemne de “condena” o de “declaratoria” de responsabilidad, para
concluir que se estaba ante una orden precisa. Mucho menos, que esta estuviera relacionada
con el estudio de impacto ambiental dispuesto por el Tribunal Administrativo,
que fue tan solo uno de los varios elementos del amparo.
El
carácter de orden judicial se corrobora en el hecho de que su “incumplimiento”
llevó luego a la sanción, en el marco del incidente de desacato, de dos
funcionarios del DNP. Por supuesto, el levantamiento de la sanción, por el pago
de las multas impuestas, en modo alguno desvirtúa, corrige o convalida la
vulneración del derecho fundamental al debido proceso, ni la necesidad de
enmendarla, en buena medida porque se trata de trámites diferentes. La
importancia del desacato adelantado radica, se insiste, en que constituye un elemento
revelador de que la instrucción impartida a la entidad estaba lejos de ser un
exhorto o un llamado genérico a la colaboración interinstitucional.
67.
Y si lo que se emitió al DNP era, como fuerza concluir, una orden judicial con
todas sus implicaciones, ¿podía dársele sin que hubiera sido vinculado, para la
integración del contradictorio, al proceso de acción popular? Evidentemente no.
Como se señaló en los fundamentos jurídicos previos, ninguna consideración de
interés general, ni acerca de los amplios y especiales poderes del juez en esta
clase de procesos, puede justificar la omisión de las garantías
constitucionales mínimas que hacen parte de toda actuación judicial en un Estado
constitucional y democrático de derecho.
68.
De manera que, para resumir, la Corte encuentra configurado el defecto
procedimental absoluto en la sentencia del 25 de febrero de 2015 proferida por
el Tribunal Administrativo del Chocó, en lo que respecta, específicamente, a la
orden que dirigió al Departamento Nacional de Planeación, al que nunca se
notificó la iniciación del proceso ni se vinculó en el transcurso de este. Lo
anterior, con evidente vulneración de sus derechos fundamentales al debido
proceso, al derecho de defensa y al derecho de contradicción.
69.
La protección constitucional que la Corte concederá, valga la aclaración, debe darse
a la entidad cuyas garantías procesales fueron inobservadas, esto es, al DNP,
no a su Directora de Vigilancia de las Regalías, la señora Amparo García
Montaña. En rigor, la orden fue dada por el Tribunal a la entidad pública
Dirección Nacional de Planeación, legalmente representada por el Director
Nacional de Planeación y a una de sus dependencias administrativas, la
Dirección Nacional de Regalías. Para la Sala, son los derechos fundamentales de
la persona jurídica de derecho público los que deben ampararse, no los
invocados por dicha actora como ciudadana y funcionaria.
70.
Ahora bien, la pregunta que surge, en este punto del análisis, es acerca del
remedio judicial más adecuado para conjurar la violación. La Sección Segunda
del Consejo de Estado, como juez de tutela de primera instancia, consideró que
este consistía en dejar sin efectos todo el proceso de acción popular, desde el
auto admisorio de la demanda, inclusive, para llevar a cabo la notificación y
vinculación de rigor.
Lo
anterior, con dos determinaciones adicionales que no son del todo
comprensibles. Una relacionada con la devolución de los dineros pagados con
ocasión de las providencias que se dictaron en el marco del incidente de
desacato, como si este no hubiese sido dejado ya sin efectos en otro trámite
constitucional. La otra fue la orden al Juez 1° Administrativo de Quibdó para
que, al admitir la demanda, dictara una medida cautelar, dando por descontado
que esta era procedente e indicándole al juez ordinario, con riesgo de invasión
de su competencia, en qué sentido debía decidir; que no era otro, según la
misma Subsección, que el consignado en el fallo del Tribunal Administrativo que
se dejaba sin efectos[83].
71.
Esta Sala de Revisión, naturalmente, comparte la conclusión de que, frente al
Departamento Nacional de Planeación, se produjo una violación de derechos
fundamentales. No encuentra, sin embargo, que la solución extrema de invalidar
todo el proceso de acción popular sea la salida más adecuada.
Como
bien apuntó, en su respuesta, el juez popular de primera instancia, este
remedio procesal conlleva una restricción intensa a los derechos colectivos de
comunidades vulnerables que fueron amparadas en la sentencia de acción popular,
al igual que al derecho de acceso a la administración de justicia y a un
proceso sin dilaciones injustificadas del actor popular de este caso, el señor
José Darío Córdoba Tello; esto sin mencionar la fuerte intervención en la
autonomía del juez.
Antes
de lanzar por la borda el esfuerzo judicial que hubo para intentar proteger el
medioambiente de los habitantes del Cantón de San Pablo, que según concluyó la
judicatura han sufrido graves afectaciones a causa de la minería ilegal,
conviene preguntarse si existe una medida alternativa que, protegiendo de igual
manera el derecho al debido proceso de la entidad, resulte menos gravosa en
relación con los derechos colectivos mencionados, la búsqueda de justicia en su
protección y la independencia judicial. La respuesta es positiva: esa medida
es, sencillamente, dejar sin efectos la orden judicial dirigida al Departamento
Nacional de Planeación[84].
En
este asunto puntual, es cierto que la sentencia no podía dar una orden a una
entidad que no había vinculado a la acción popular y en esa medida esa orden
violó su derecho al debido proceso. La pregunta que sigue es si el DNP, en
efecto, debía ser necesariamente vinculado. La Corte no lo ve así.
Por
consiguiente, no está de acuerdo la Corte con el a quo en que sea menos
gravoso, para los derechos fundamentales en juego, invalidar por completo la
actuación, con todos los traumatismos que ello puede causar, que dejar sin
efectos la orden dada a un organismo que, en honor a la verdad, no estaba
llamado a jugar ningún papel especial en la protección de los derechos
colectivos lesionados.
Y
en este último aspecto tiene razón, sin duda alguna, el DNP. Una de las
funciones de esa institución es administrar el sistema de monitoreo,
seguimiento, control y evaluación del Sistema General de Regalías (Ley 1530 de
2012, artículo 9°, numeral 4°). Con todo, no le corresponde ejercer la fiscalización
de la exploración y explotación de los recursos naturales no renovables, de
manera que no le compete, desde punto de vista alguno, efectuar cálculos sobre
regalías dejadas de percibir a causa de la minería ilegal. Tal función está en
cabeza, primordialmente, de entidades que sí fueron vinculadas al proceso de
acción popular: el Ministerio de Minas y lo que luego se conoció como la
Agencia Nacional de Minería, a voces del artículo 7° de la misma ley[85] y del artículo 4° del
Decreto 4134 de 2017[86].
No
llegará la Sala al punto de señalar, como lo alega el apoderado del DNP, que
esta confusión en materia de competencias tiene la entidad para configurar los
defectos fáctico y sustantivo en la decisión del Tribunal.  Sin embargo, de
cara a lo anterior, es importante enfatizar en que, para proteger a los
habitantes de Cantón de San Pablo, en relación con las regalías que a causa de
la minería ilegal dicho municipio dejó de percibir, no era necesario, ni
siquiera procedente, emitir órdenes al Departamento Nacional de Planeación. Y no
era necesaria, desde luego, su vinculación al proceso. Empero, como hubiese
sucedido con cualquier persona o entidad, haberle dado órdenes sin garantizar
su concurrencia sí desconoció sus garantías constitucionales.
El
punto que interesa resaltar, a riesgo de resultar reiterativos, es que ese
organismo no está llamado a integrar, en estricto sentido, el contradictorio de
la acción popular estudiada. Por eso, carece de todo sentido anularla por
completo para que se surta su notificación y participación. No se observa, por
otra parte, que la presencia del DNP en esa acción constitucional sea
imprescindible para la garantía de los derechos colectivos que se invocan, ni
que, con su exclusión de este litigio, resulte afectado algún principio
constitucional de alta importancia, como sí sucedería con la nulidad de todo el
proceso.
Por
lo tanto, a juicio de la Sala, en este caso concreto la protección de los
derechos fundamentales se agota dejando sin efectos la orden que se dictó al Departamento
Nacional de Planeación, por haberse proferido en un trámite en el cual no se le
garantizó el debido proceso.
5.2.2.
Sobre la vinculación del Ministerio del Interior
72.
El análisis frente al Ministerio del Interior es distinto, como se anunció al
inicio de este acápite. En lo que a esta entidad se refiere, tiene razón el
juez de tutela de segunda instancia, en el sentido de que ninguna vulneración de
derechos fundamentales se presentó.
Ciertamente,
tiene algún sentido que el juez popular no haya hecho alusión a omisiones
concretas de esta institución para la protección de los derechos colectivos, y
que, aunque hubiese sido llamada a la audiencia de verificación de cumplimiento
del fallo, no se hubiese efectuado juicio de responsabilidad alguno ni
sancionado por desacato a ninguno de sus funcionarios.
Con
todo, el punto realmente es que, a diferencia de lo que sucede en el caso
anterior, en este evento la decisión de la autoridad judicial sí estuvo
enmarcada en el inciso final del artículo 34 de la Ley 472 de 1998. De dicha
cartera Ministerial, lo único que el juez popular demandó fue su colaboración
en el cumplimiento del fallo. Por lo tanto, no debía ser vinculada al proceso, y
simplemente bastaba con que la sentencia de la acción popular le fuera
comunicada.
Una
lectura conjunta e integral de las órdenes de la sentencia permite inferir que
la concurrencia del Ministerio debía tener lugar para el cumplimiento de esas
mismas órdenes, como la providencia claramente lo indicó[87], no para que fuera
destinatario de alguna de ellas. ¿Cuál era, en concreto, la colaboración
requerida para obtener dicho cumplimiento? La planeación y ejecución de
operativos de combate de la minería ilegal.
Pese
a que la redacción del fallo es, en este punto, algo confusa, la conclusión a
la que aquí se llega se fortalece con el hecho de que no fue esa entidad la
única a la que se le encomendó esa misión general. Al lado del Ministerio
accionante, el punto resolutivo del Tribunal incluyó previamente a otras
instancias institucionales, como el Ministerio de Defensa y varias unidades
militares y de policía.
Por
otra parte, dicha colaboración no era ajena a las competencias del Ministerio
del Interior. Como señaló el ad quem, una de sus funciones, según el
artículo 2°, numeral 5°, del Decreto 2893 de 2011, consiste en “dirigir y
promover las políticas tendientes a la prevención de factores que atenten
contra el orden público interno, así como tomar las medidas para su
preservación, en coordinación con el Ministerio de Defensa Nacional, las
autoridades departamentales y locales en lo que a estos corresponda”.
Por
consiguiente, dado que al Ministerio tutelante ninguna orden le dio el fallo
atacado, sino que simplemente este dispuso que dicha cartera debía ayudar, en
el marco de sus competencias relativas a la preservación del orden público,
para el cumplimiento de la decisión, no se configura, en este caso, el defecto
procedimental alegado. Tampoco, por los mismos motivos, el de violación directa
de la Constitución, que en la tutela se enmarcó justamente en el artículo 29
superior. Esto significa, en suma, que tampoco se presentó violación alguna de
derechos fundamentales.
6.
Síntesis de la decisión
73. Ha revisado esta Sala
ocho acciones de tutela cuyo propósito común es proteger
los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de
justicia de varias entidades y funcionarios del Estado, presuntamente
vulnerados a raíz de las decisiones tomadas por el Tribunal Administrativo del
Chocó y por el Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Quibdó, dentro del proceso
de acción popular No. 2009-00211-00 promovido por el señor José Darío Córdoba
Tello en contra del municipio de Cantón de San Pablo, Chocó, y la Corporación
Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó, así como en su
posterior trámite de incidente de desacato.
74. En esta ocasión, la Corte consideró necesario, para
delimitar el problema jurídico sustancial, comenzar por verificar la
improcedencia de varias de estas acciones de tutela. La mayoría de ellas, por
carencia actual de objeto, dado que atacaban el trámite de incidente de
desacato de la acción popular, el cual había sido dejado sin efectos en el
marco de otra acción. Esta carencia actual de objeto fue parcialmente analizada
por el a quo, en la sentencia que el juez de tutela de segunda instancia,
sin embargo, revocó en su integridad. Según lo determinó la Sala, tal evento de
improcedencia debe ratificarse. Con todo, este se extiende, además, a la acción
de tutela interpuesta por el señor Simón Gaviria Muñoz.
75. La Sala también constató que los jueces de instancia
omitieron pronunciarse sobre la acción de tutela del Ministerio de Minas en
relación con el estudio de impacto ambiental ordenado por el Tribunal
Administrativo del Chocó, para la protección del derecho al medioambiente sano
de los habitantes del municipio Cantón de San Pablo, afectado por la minería
ilegal. En este aspecto, la Corte concluyó que se trataba de una acción
improcedente por incumplimiento del requisito de inmediatez.
Igualmente, previo a continuar con el análisis, constató que,
pese a los alegatos de las autoridades accionadas, en ninguna de las presentes
acciones de tutela se incurrió en temeridad.
76. Una vez resueltos los puntos anteriores, el problema
jurídico sustancial que debía abordar la Sala se redujo a dos de las acciones
de tutela, ambas contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó: i)
la promovida por el Ministerio del Interior y ii) aquella que interpusieron el
Departamento Nacional de Planeación y su Directora de Vigilancia de las
Regalías, Amparo García Montaña. Ello, en relación con un único punto, esto es,
su ausencia de vinculación al proceso de acción popular, y la presunta
violación a sus derechos de contradicción y al debido proceso, con ocasión de
las órdenes que la autoridad judicial les habría proferido.
77. En ese orden, la Sala estimó, en primer lugar, que esas
acciones de tutela cumplen con los requisitos genéricos de procedibilidad
cuando se trata de cuestionar providencias judiciales. En segundo lugar,
estudió el alegato de violación de derechos fundamentales por defecto
procedimental absoluto.
78. Como aspecto preliminar, la Corte estimó oportuno
consignar una reflexión acerca del derecho al debido proceso en las acciones
populares. La Corte reiteró, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo
de Estado, que es válida la expedición de sentencias de acción popular bajo la
regla de la congruencia flexible.
En todo caso -explicó-, esa posibilidad supone atender
ciertas subreglas relevantes, en tanto que las órdenes que allí se expidan no
pueden ser fruto de un proceso adelantado sin la participación de los sujetos
cuya concurrencia es requerida para proferir el fallo ultra o extra
petita. En tal sentido, la vinculación al proceso de acción popular de
estos intervinientes es, desde el inicio de la actuación, ineludible. Esto
significa que la facultad oficiosa del juez popular de vincular al proceso a
otros posibles responsables de la violación se convierte, para estos puntuales
efectos, en una verdadera obligación.
79. Al abordar el caso concreto, la Sala de Revisión encontró,
a diferencia de lo considerado por el ad quem, que los derechos
fundamentales al debido proceso, defensa y contradicción del Departamento
Nacional de Planeación fueron vulnerados por el Tribunal Administrativo del
Chocó.
Lo anterior, al darle la orden de llevar a cabo un cálculo de
todo lo dejado de percibir por el Estado, “por concepto de regalías y
participación contractual por concesiones” con ocasión de la minería ilegal
en Cantón de San Pablo, Chocó, sin que la entidad hubiera sido vinculada, en
ningún momento, al proceso de acción popular.
A diferencia de lo considerado por el juez a quo, la
Sala consideró que el remedio judicial más adecuado no consistía en dejar sin
efectos todo el proceso de acción popular, en intenso sacrifico de los derechos
colectivos de comunidades vulnerables que fueron amparadas en la sentencia, al
igual que del derecho de acceso a la administración de justicia y a un proceso
sin dilaciones injustificadas del actor popular. Solamente, dejar sin efectos
la orden de la que fue destinatario el DNP con violación al debido proceso.
80. Finalmente, encontró la Corte que el Ministerio del
Interior no sufrió vulneración alguna de derechos fundamentales. Lo anterior,
por cuanto ninguna orden le dio el fallo popular. En este, simplemente, se
dispuso que dicha cartera debía ayudar, en el marco de sus competencias
relativas a la preservación del orden público, para el cumplimiento de la
decisión. Ello resulta compatible con el último inciso del artículo 34 de la
Ley 472 de 1998.
81. Todo lo anterior supone, como es evidente, la revocatoria
del fallo de tutela de segunda instancia. Igualmente, la revocatoria de los
numerales segundo, tercero, cuarto y quinto del fallo de primera instancia, en
la medida en que erró en el alcance del amparo constitucional prodigado y los
remedios judiciales que resultaban procedentes. En su lugar, la Sala de
Revisión:
i) Tutelará los derechos fundamentales al
debido proceso y al acceso a la administración de justicia del Departamento
Nacional de Planeación.
ii)
En consecuencia, dejará sin efectos el literal q) de la sentencia
proferida el 25 de febrero de 2015 por el Tribunal Administrativo del Chocó.
iii)
Negará la acción de tutela interpuesta por el
Ministerio del Interior.
iv)
Modificará el numeral primero de la sentencia de tutela de primera instancia,
en el sentido de extender la declaratoria de carencia actual de objeto que allí
se consignó al accionante Simón Gaviria Muñoz.
v)
Declarará improcedente la acción de tutela promovida por el Ministerio de Minas
en relación con el estudio de impacto ambiental ordenado por el Tribunal
Administrativo del Chocó.
vi) Advertirá al juez del incidente de desacato de la acción
popular (Juez 1° Administrativo del Circuito de Quibdó), con miras a que, en lo
sucesivo, observe, con rigor, estándares básicos de debido proceso en dicho
trámite incidental, de conformidad con las consideraciones esbozadas en esta
providencia.
III. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. - REVOCAR la sentencia de tutela proferida el 25 de abril de 2018 por la Sección Cuarta del Consejo de
Estado. Igualmente, los numerales segundo, tercero, cuarto y quinto de la
sentencia de tutela proferida el 4 de diciembre de 2017 por la Subsección A de
la Sección Segunda de la misma Corporación. En su lugar, AMPARAR
los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración
de justicia del Departamento Nacional de Planeación, en los términos expuestos
en la parte motiva de esta providencia.
Segundo. - DEJAR sin efectos el literal
resolutivo q) de la sentencia proferida el 25 de febrero de 2015 por el
Tribunal Administrativo del Chocó, dentro del proceso de acción popular No.
2009-00211-00 promovido por el señor José Darío Córdoba Tello en contra del
municipio de Cantón de San Pablo, Chocó, y la Corporación Autónoma Regional
para el Desarrollo Sostenible del Chocó.
Tercero. - NEGAR la acción de tutela interpuesta por el
Ministerio del Interior, por las razones esbozadas en la parte motiva de esta
providencia.
Cuarto. - MODIFICAR el
numeral primero resolutivo de la sentencia de tutela proferida el 4 de
diciembre de 2017 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de
Estado, en el sentido de DECLARAR la carencia actual de objeto, en
relación, también, con el accionante Simón Gaviria Muñoz.
Quinto. – DECLARAR
improcedente la acción de tutela interpuesta por el Ministerio de Minas y
Energía en relación con la orden de efectuar un estudio de impacto ambiental dictada
por el Tribunal Administrativo del Chocó
en la sentencia proferida el 25 de febrero de 2015.
Sexto. -   ADVERTIR al
Juez 1° Administrativo del Circuito de Quibdó, con miras a que, en lo sucesivo,
observe, con rigor, estándares básicos de debido proceso en el trámite de
incidente de desacato de la sentencia de acción popular, de conformidad con las
consideraciones consignadas en la parte motiva de esta providencia.
Séptimo. - Por Secretaría
General, LIBRAR las comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese y cúmplase,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con aclaración de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE
VOTO DE LA MAGISTRADA DIANA FAJARDO RIVERA A LA SENTENCIA T-004 DE 2019 (M.P.
CARLOS BERNAL PULIDO)
Si bien estoy de
acuerdo con el sentido de la decisión adoptada en la Sentencia T-004 de 2019,
considero necesario aclarar mi voto en relación con los siguientes aspectos:
1. Frente al
estudio de procedencia formal de la acción de tutela
1.1. Por
claridad y precisión técnica, estimo que era importante reestructurar el
estudio de la carencia actual de objeto y de temeridad, así:
(i)      Dada la
aparente existencia de dos sentencias previas que resuelven un asunto
presuntamente similar (fallos del 14 de septiembre de 2017 de la SubSecc. A de
la Secc. Segunda del Consejo de Estado, y del 14 de mayo de 2015 de la Secc.
Quinta del Consejo de Estado), la Sala de Revisión estaba llamada a, antes que
nada, verificar que no se configurara la cosa juzgada constitucional. No
obstante, la mayoría de la Sala decidió no pronunciarse al respecto, pese a que
se tornaba importante su estudio como punto de partida para resolver el
asunto.
(ii)     Descartada
la cosa juzgada, como en efecto observo que no se da, automáticamente sí podría
corroborarse la falta de temeridad, por inexistencia de un actuar desleal o de
mala fe por parte de los demandantes (elemento jurídico del cual depende su
configuración).
(iii)    Superados
los dos anteriores postulados, procedía el estudio de la configuración de la
carencia actual de objeto por hecho sobreviniente, que es abordada en el
proyecto y que finalmente comparto en cuando a sus conclusiones.
1.2. Con todo,
el estudio de la carencia actual de objeto imponía la necesidad de que
previamente se pusieran en conocimiento de todos los accionantes esta situación
(la existencia de los fallos del 14 de septiembre de 2017 de la SubSecc. A de
la Secc. Segunda del Consejo de Estado, y del 14 de mayo de 2015 de la Secc.
Quinta del Consejo de Estado), por tratarse de una prueba y un elemento fáctico
nuevo que, por respeto del debido proceso, exigía dar la oportunidad a las
partes para que se refieran expresamente a la presunta superación del objeto de
sus tutelas.
1.3. Aunado a lo
anterior, considero que la acción de tutela del Ministerio de Minas no se
refería únicamente al desacato, por lo que de entrada no se configuraba una
carencia total de objeto frente a este caso, sino parcial. No podía perderse de
vista que el reproche de dicha Entidad también iba dirigido contra el fallo del
Tribunal Administrativo del Chocó, en el sentido de que tal Sentencia
supuestamente violó el debido proceso al ordenar a un centro universitario
específico la elaboración del estudio técnico decretado. Sin embargo, aunque no
de la manera deseable, admito que esta situación se remedia posteriormente, al
abordar el estudio de inmediatez frente a este último asunto debatido.
1.4. Si bien
estoy de acuerdo con que, por la pérdida de efectos del desacato, podría
configurarse un hecho sobreviniente en relación con el amparo invocado por el
señor Simón Gaviria (previo traslado de esta situación al accionante), presento
dos aclaraciones:
(i)      La
consideración Nº 32 insinúa que la tutela carece de objeto porque el actor ya
no se desempeñaba como director del Departamento Nacional de Planeación (en
adelante DNP) y por tanto no había lugar a reprochar las sanciones impuestas.
Esto no es propio de una carencia actual de objeto porque, en primer lugar,
claramente desde el principio la tutela fue instaurada por el señor Gaviria a
nombre propio y aclarando que ya no ostentaba esa dignidad; y en segundo lugar,
porque indicar que por su desvinculación del DNP no hay lugar a cuestionar las
sanciones por desacato corresponde a un claro análisis de fondo que, como se
sabe, se torna jurídicamente inaceptable cuando lo que se estudia es la
procedencia formal de la acción de tutela. La mencionada carencia actual de
objeto, entonces, debía estar sustentada única y exclusivamente con la pérdida
de efectos de la actuación judicial controvertida, por virtud de lo dispuesto
en la mencionada Sentencia del 14 de septiembre de 2017.
(ii)     Del
escrito de tutela resultaba claro que el señor Simón Gaviria no sólo buscaba
dejar sin efectos las actuaciones del desacato, sino obtener la devolución de
los dineros ya cancelados por concepto de sanción. No comparto que la Sala haya
omitido pronunciarse sobre este aspecto.
1.5. No estoy de
acuerdo con el “llamado de atención” incorporado en los dos párrafos de
la consideración Nº 33 de la Sentencia T-004 de 2019, puesto que no se
argumenta cómo el Juzgado 1º Administrativo desconoció los parámetros de
responsabilidad subjetiva y proporcionalidad en el trámite de desacato. No
obstante, al tratarse de un asunto que, en últimas, no incide en el sentido de
la decisión de la Sala, me abstengo de formular un salvamento de voto sobre
este asunto.
1.6. En relación
con el estudio de inmediatez de la acción de tutela formulada por el Ministerio
de Minas, considero que debió llevarse a cabo un análisis sobre la firmeza de
la providencia controvertida, pues lo cierto es que se encontraban en curso
incidentes de nulidad que, si bien no fueron planteados por esta Cartera,
podrían hacer que la decisión accionada aún no tuviera un carácter definitivo.
2. Respecto del
estudio del caso concreto y la parte resolutiva de la Sentencia T-004 de 2019
En primer lugar,
advierto que se debieron desarrollar explícitamente las razones por las cuales
se decidió adoptar la sentencia de reemplazo en sede de revisión, y no devolver
el asunto a la autoridad judicial accionada para que fuera ésta la que
profiriera dicha decisión, sabiendo que proceder de la forma como se hizo en
esta ocasión es excepcional. Pese a ello, acompaño esta determinación de la
Sala, por economía procesal, pero insistiendo en que se trata de una
alternativa estrictamente excepcional.
En segundo
lugar, considero que la parte resolutiva de la Sentencia T-004 de 2019 debió
estar dotada de mayor precisión jurídica. Por un lado, el cuarto numeral
resolutivo debió declarar la improcedencia de la acción de tutela por la
configuración parcial de la carencia actual de objeto por hecho
sobreviniente, de acuerdo con lo expuesto en el numeral 1.3 de esta aclaración
de voto. Por otro lado, la advertencia contenida en el numeral sexto resolutivo
es totalmente prescindible si se tiene en cuenta la ausencia de motivación a la
que me he referido en el anterior párrafo 1.5.
Así, dejo
planteados los términos bajo los cuales acompaño la decisión adoptada en la
Sentencia T-004 de 2019.
DIANA FAJARDO
RIVERA
Magistrada
[1] La actuación está integrada por
ocho acciones de tutela, que el juez de primera instancia acumuló para
resolverlas en una sola decisión. Los expedientes acumulados por el a quo
fueron los siguientes: i) acción de tutela No. 2017-01463 presentada por el
Ministerio de Minas y Energía; ii) acción de tutela No. 2017-01890 presentada
por  Elkin Palacios; iii) acción de tutela No. 2018-02112 presentada por el
Ministerio del Interior; iv) acción de tutela No. 2017-01916 presentada por
Simón Gaviria Muñoz; v) acción de tutela No. 2017-01878 presentada por Silvana
Beatriz Habid Daza; vi) acción de tutela No. 2017-01874 presentada por Germán
Arce Zapata; vii) acción de tutela No. 2017-02052 presentada por Teófilo Cuesta
Borja; viii) y acción de tutela No. 2017-01896 presentada por el Departamento
Nacional de Planeación y Amparo García Montaña. En todas estas, las autoridades
judiciales accionadas fueron el Tribunal Administrativo del Chocó y el Juzgado
1° Administrativo del Circuito de Quibdó.
[2]
La Sala de Selección Número Siete estuvo integrada por la magistrada Diana
Fajardo Rivera y por el magistrado Alberto Rojas Ríos.
[3] Cno 5, fls. 1 y ss.
[4] Cno 19, fls. 3 y ss.
[5] Fls. 367 y ss. ibídem.
[6] Cno 15, fls. 42 y ss. La
sentencia contiene 20 órdenes. Aquí se efectúa un resumen de las más relevantes
para efectos del debate constitucional que corresponde resolver. Cabe agregar
también que el 15 de julio de 2015 el Tribunal aclaró la sentencia, en el
sentido de señalar que las alusiones a Ingeominas y al Servicio Geológico
Colombiano debían entenderse referidas a la Agencia Nacional de Minería.
[7] Fls. 156 y ss. ibídem.
[8] Cno 2, fls. 27 y vto.
[9] Cno 14, fls. 58 y ss.
[10] Un resumen de estas actuaciones
en el fl. 30 del Cno 5.
[11] Cno 12, fls. 32 y ss.
[12] Fls. 43 y ss. ibídem.
Posteriormente, el señor Gaviria y la señora García acreditaron el pago de la
sanción, por lo que esta les fue extinguida.
[13] Un resumen esquemático de sus
intervenciones a fl. 5 y ss., cno 5.
[14] Cno 2, fl. 20.
[15] Cno 7, fls. 4 y ss.
[16] Cno 11, fls. 2 y ss.
[17] Cno 3, fls. 2 y ss.
[18] Cno 8, fls. 3 y ss.
[19] Cno 10, fls. 3 y ss.
[20] Cno 9, fls. 2 y ss.
[21] Cno 4 fls. 4 y ss.
[22] Cno.
2, fls. 205 y ss.
[23] Cno 10, fls.109 y ss.
[24] Cno 5, fls. 13 y ss. Se reseñan
las más relevantes de cara a la controversia constitucional que corresponde
resolver.
[25] Cno 6, fls. 40 y ss.
[26] Cno 2, fls. 355 y vto. El señor
Córdoba Tello fue vinculado a la acción de tutela como tercero con interés.
[27] Cno 6, fls. 114 y ss.
[28]
Fls. 1-33 vto., cno 5.
[29]
Fl. 97-100 ibídem.
[30] Ley 472 de 1998, artículo 34. Sentencia:
“Vencido el término para alegar, el juez dispondrá de veinte (20) días para
proferir sentencia. La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de
una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al
pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo
en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir
la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior
a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente
posible. La orden de hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta
a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o
vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones
que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante. Igualmente
fijará el monto del incentivo para el actor popular (…) También
comunicará a las entidades o autoridades administrativas para que, en lo que
sea de su competencia, colaboren en orden a obtener el cumplimiento del fallo”
(énfasis fuera del texto).
[31] Fls. 123-126, cno 5.
[32]
Fls. 171-182 ibídem. El ad quem guardó silencio sobre la carencia actual
de objeto decretada en primer grado.
[33] Ver fls. 234 y ss. ibídem. Cabe
señalar que el Ministerio del Interior y el Departamento Nacional de Planeación
solicitaron la adición y/o aclaración de esta sentencia de tutela. La primera
entidad manifestó inquietudes acerca de la suerte del incidente de desacato y
sobre el hecho de que el Tribunal tampoco haya cumplido con la obligación de
“comunicar” la sentencia a las entidades llamadas a prestar su “colaboración”.
El DNP, a su vez, solicitó que se precisara cuál es el alcance de esa
colaboración que debe prestar, si se tiene en cuenta que la función de la
entidad no recae sobre el recaudo o liquidación de las regalías, como lo
entiende el Tribunal del Chocó. La Sección Cuarta, en auto del 31 de mayo de
2018, negó estas solicitudes. Para ello, recordó que el trámite de incidente de
desacato de la acción popular había sido dejado sin efectos en virtud de otra
acción de tutela, lo que de ninguna manera se altera con el fallo de tutela de
segunda instancia cuya aclaración se pide. Señaló, también, que el presente
amparo constitucional no versó sobre la falta de comunicación del fallo
popular, a voces del inciso final del artículo 34 de la Ley 472 de 1998. En
cuanto a la petición del DNP, precisó que lo que en realidad esta pretende es
que el juez de tutela le defina las actuaciones que le corresponde llevar a
cabo, a título de “colaboración”, para el cumplimiento del fallo popular, lo
cual corresponde al juez natural del caso. Si el DNP –finalizó el ad quem–
aduce imposibilidad técnica y jurídica para esa labor, deberá alegarlo ante el
juez popular para que se efectúen los ajustes respectivos.
[34] Fls. 24 y vto. cuaderno de la Corte.
[35] Fls. 28-31 ibídem.
[36] Fls. 32 y vto. ibídem.
[37] Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, 14 de septiembre de
2017, rad. 2017-00038, MP. Rafael Francisco Suárez Vargas.
[38] Ver: Cno 11, fl. 137, cno 9, fl.
54, cno 4, fl. 82 y cno 3, fl. 27.
[39] El hecho sobreviniente comprende
los eventos en los que la vulneración de los derechos fundamentales cesó por
causas diferentes al hecho superado y el daño consumado, como cuando el
resultado no tiene origen en el obrar de la entidad accionada, porque un
tercero o el accionante satisficieron la pretensión objeto de la tutela, o
porque el actor perdió el interés, entre otros supuestos. Ver: Corte
Constitucional, sentencias T-481 de 2016 y T-265 de 2017.
[40] Fls. 20-22, cno 2.
[41] Ver fl. 23 cno 16 y fl. 75 cno
2.
[42] Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Quinta, 14 de mayo de 2015, rad.
2015-00792, MP. Alberto Yepes Barreiro. Sobre esta acción de tutela vale la
pena hacer dos pequeñas acotaciones: la primera es que, si bien el amparo fue,
en unos puntos, negado, y en otros, declarado improcedente, hay un aspecto en
el que dicha tutela sí prosperó. Allí, se dejó sin efectos uno de los literales
de la sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó, en cuanto aquel ordenaba
gestiones tendientes a efectuar la contratación y legalización de la
explotación minera en Cantón de San Pablo, otorgando, para ello, un término que
carece de respaldo legal, por lo que el Consejo de Estado encontró configurado
el defecto sustantivo. El otro punto que merece claridad consiste en que, si
bien en paralelo con aquella tutela, se interpuso otra por los mismos hechos,
esta fue, justo por eso, rechazada, en providencia del 6 de agosto de 2015,
expedida por la Sección Primera de la misma Corporación.
[43]
Corte Constitucional, Sentencia C-590/2005.
[44]
Este requisito no supone que la decisión cuestionada comporte necesariamente
una irregularidad procesal, sino que la irregularidad que se alega por el
tutelante tenga un efecto determinante en la providencia que se cuestiona.
[45]
Cfr., Corte Constitucional, Sentencia SU-1219/2001.
[46] Cfr., de manera general, la Sentencia C-590/2005.
[47] Corte Constitucional,
sentencias SU-448/2011, SU-424/2012 y SU-132/2013.
[48] Corte Constitucional,
Sentencia SU-159/2002 y SU-226/2013.
[49] Corte Constitucional,
Sentencia SU-215/2016.
[50] Corte Constitucional,
Sentencia T-709/2010.
[51] Corte Constitucional,
sentencias C-083/1995, C-836/2001, C-634/2011, C-816/2011, C-818/2011 y
C-588/2012.
[52] Corte Constitucional,
sentencias T-929/2008 y SU-447/2011.
[53] Corte Constitucional,
Sentencia T-863/2013.
[54]
Con relación a este requisito de procedencia, el artículo 10 del Decreto 2591
de 1991 dispone: “Artículo 10. Legitimidad e interés. La acción de tutela
podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o
amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a
través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. || También
se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en
condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra,
deberá manifestarse en la solicitud”.
[55] En este punto no está de más
acotar que esta Corporación ha avalado, desde sus inicios jurisprudenciales, la
posibilidad que tienen las personas jurídicas, incluidas las de derecho
público, de ser sujeto activo en la acción de tutela, dada la titularidad que
estas tienen de ciertos derechos fundamentales, incluidos, claramente, el
debido proceso y el acceso a la administración de justicia. Al respecto, entre
otras: Corte Constitucional, sentencias T-201/2010 y T-385/2013. Esta
legitimación se ha convalidado también en acciones de tutela promovidas por
personas jurídicas de derecho público contra providencias judiciales que les
han sido adversas. Ver, por ejemplo: Corte Constitucional, sentencias
T-637/2006, T-317/2013 y SU-447/2011.
[56] Cno 13, fls. 39 y ss.
[57] Sobre el incidente de nulidad en
el marco de la sentencia de acción popular como medio de defensa idóneo y
eficaz: Corte Constitucional, sentencia T-310 de 2010.
[58] Ley 1285 de 2009, artículo 11:
“En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a
petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de
sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de
grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás
providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo
proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar
la jurisprudencia (…)”.
[59] Corte Constitucional, sentencia
C-713 de 2008. Allí, al efectuar el control previo de constitucionalidad del
artículo 11 de la Ley 1285, la Corte declaró inexequibles varios apartes del
proyecto original y condicionó la constitucionalidad del resto de este artículo
en el sentido de entender que el mecanismo de revisión eventual “en ningún caso
impide interponer la acción de tutela contra la sentencia objeto de revisión,
la decisión de no selección o la decisión que resuelva definitivamente la
revisión”. Acerca de que este mecanismo de revisión eventual no es, en sentido
estricto, un requisito para la procedencia de la acción de tutela contra las
providencias judiciales de acción popular: Corte Constitucional, sentencia
T-315 de 2010.
[60] Corte Constitucional, sentencia
SU-686 de 2015.
[61] Ver: Corte Constitucional,
sentencia T-429 de 2013. Hay que señalar, igualmente, que la Corte ha concluido
que el mecanismo de revisión eventual es idóneo cuando la acción popular ha
sido, en efecto, seleccionada por el Consejo de Estado y está, por ello, en
curso, lo cual demuestra, en esos eventos, la aptitud del mecanismo para
proteger los derechos invocados por la parte accionante. Cfr: Corte Constitucional,
Auto 132 de 2015, mediante el cual la Sala Plena declaró la nulidad de la
sentencia T-274 de 2012.
[62] Cno 10, fl.30, cno 8, fl. 3.
[63] Cno 13, fl. 99.
[64] Fls. 37 y 38 ibídem.
[65] Constitución Política, artículo
88: “La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos
e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la
seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la
libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en
ella // También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un
número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones
particulares // Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva
por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos”.
[66] Sobre el desarrollo histórico y
normativo de las acciones populares en el ordenamiento jurídico colombiano,
entre otras: Corte Constitucional, sentencia T-080 de 2015.
[67] Corte Constitucional, sentencia
SU-649 de 2017, fundamento 4.3.1.
[68] Corte Constitucional, sentencia
T-443 de 2013, fundamento 2.3.5.
[69] Consejo de Estado, Sección
Primera, 10 de mayo de 2007, rad. 2004-01252-01.
[70] Ley 472 de 1998, artículo 5°:
“El trámite de las acciones reguladas en esta ley se desarrollará con
fundamento en los principios constitucionales y especialmente en los de prevalencia
del derecho sustancial, publicidad, economía, celeridad y eficacia. Se
aplicarán también los principios generales del Código de Procedimiento Civil,
cuando éstos no se contrapongan a la naturaleza de dichas acciones // El Juez
velará por el respeto al debido proceso, las garantías procesales y el
equilibrio entre las partes // Promovida la acción, es obligación del juez impulsarla
oficiosamente y producir decisión de mérito so pena de incurrir en falta
disciplinaria, sancionable con destitución. Para este fin el funcionario de
conocimiento deberá adoptar las medidas conducentes para adecuar la petición
a la acción que corresponda (…) Artículo 34: Vencido el término para alegar, el
juez dispondrá de veinte (20) días para proferir sentencia. La sentencia que
acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una
orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya
causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no
culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas
necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del
derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible. La orden
de hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el
fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado y de
prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito
para acceder a las pretensiones del demandante. Igualmente fijará el monto del
incentivo para el actor popular (…)” (Énfasis fuera del texto).
[71] Corte Constitucional, sentencia
T-176 de 2016, fundamento 28.
[72] Para una amplia reconstrucción
de la flexibilización del principio de congruencia y el respeto al debido
proceso en las acciones populares: Consejo de Estado, Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo, 5 de junio de 2018, radicado 2004-01647-01,
Revisión eventual de acción popular, sentencia de unificación.
[73] Ibídem, fundamento 3.2.1.
[74] Consejo de Estado, Sección
Tercera, 2 de septiembre de 2009, radicado 2004-02418-01.
[75] Sobre esta facultad, de cara a
la congruencia flexible de las acciones populares: Consejo de Estado, Sección
Tercera, Subsección B, 29 de abril de 2015, radicado 2010-00217-01.
[76] Ley 472 de 1998, artículo 18:
“Para promover una acción popular se presentará una demanda o petición con los
siguientes requisitos: (…) La demanda se dirigirá contra el presunto
responsable del hecho u omisión que la motiva, si fuere conocido. No obstante, cuando
en el curso del proceso se establezca que existen otros posibles responsables,
el juez de primera instancia de oficio ordenará su citación en los términos en
que aquí se prescribe para el demandado” (Énfasis fuera del texto).
[77] Corte Constitucional, sentencia
T-646 de 2003.
[78] Ver, al respecto: Corte
Constitucional, Auto 294 de 2016.
[79] Cno 5, fls. 29 vto. - 30 vto.
[80] Cno 19, fls. 3 y ss.
[81] Cno 5, fls. 19 vto. y 20.
[82] Fls. 31 y vto. ibídem.
[83] Fl. 32 vto. ibídem.
[84] Fl. 28 y vto. ibídem. Se trata
del literal resolutivo q) de la decisión atacada.
[85] Ley 1530 de 2012, “Por la cual
se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías”,
artículo 7°: “Funciones del Ministerio de Minas y Energía: (…) 3. Fiscalizar la
exploración y explotación de los recursos naturales no renovables (…)”.
[86] Decreto 4134 de 2017, artículo
4°: “Son funciones de la Agencia Nacional de Minería, ANM, las siguientes: (…)
8. Liquidar, recaudar, administrar y transferir las regalías y cualquier otra
contraprestación derivada de la explotación de minerales, en los términos
señalados en la ley”.
[87] Cno 5, fl. 19. En particular, el
literal d) de la decisión. En este se señala: “Para el cumplimiento de estas
órdenes, se dispone que el señor Ministro de la Defensa Nacional, el
señor Comandante de las Fuerzas Militares, el señor Ministro del Interior,
el señor Comandante del Ejército Nacional, el señor Director de la Policía Nacional
(…) tracen, planeen y ejecuten los operativos de interdicción permanente y
necesarios para hacer efectivas las medidas aquí adoptadas” (Énfasis
fuera del texto).