C-385-14
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-385/14
NORMA SOBRE LINEAMIENTOS PARA FORMULACION DE POLITICA
PUBLICA SOCIAL PARA HABITANTES DE LA CALLE-Definiciones/HABITANTE DE CALLE-Requisito de haber roto
relaciones con su familia como elemento integrante en su definición legal,
constituye una medida que vulnera el derecho a la igualdad de trato de esta
población en condiciones de vulnerabilidad
La
Corte precisó que el segmento demandado, al contemplar como parte de la
definición de habitante de la calle la exigencia de haber roto vínculos con el
entorno familiar, distingue, injustificada e inconstitucionalmente, entre
personas merecedoras de protección, pues propicia la privación de los
beneficios derivados de las respectivas políticas públicas a quienes, aun
habitando en la calle, mantienen algún nexo con sus familiares, lo cual reduce
el ámbito de la protección y releva al Estado de prestarla a la totalidad de
quienes la merecen, obligación que, de acuerdo con el principio de solidaridad,
puede cumplir en concurrencia con la sociedad y la familia, supuesto que ésta
se encuentre en condiciones de prestar alguna ayuda. Reiteró la Corte que la
pobreza de quienes viven en la calle es altamente lesiva del derecho a la
igualdad y de la dignidad humana y llamó la atención acerca de que, más allá
del plano individual, la Constitución se refiere a la protección de grupos, lo
que pone de manifiesto la existencia de desigualdades y de discriminaciones
estructurales que erigen a las condiciones socioeconómicas en un criterio
sospechoso de discriminación, por lo cual el escrutinio de la
constitucionalidad debe ser intenso.
DERECHO A LA IGUALDAD-Contenido y alcance
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Facultad de
precisar concepto
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Facultad para proporcionar definición de “habitante
de la calle”
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Gradación del margen/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DEFINICIONES LEGISLATIVAS-Intensidad
NORMA
CONSTITUCIONAL-Definición de concepto por ley/LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA DE NORMA CONSTITUCIONAL-Margen
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA-Razón de ser y límites
DEFINICIONES
LEGISLATIVAS DE CATEGORIAS CONSTITUCIONALES-Control
constitucional
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE POLITICAS PUBLICAS-Alcance
DEFINICIONES
LEGISLATIVAS-Razonabilidad con el fin de evitar discriminación
HABITANTE DE LA CALLE-Jurisprudencia
constitucional/HABITANTE DE CALLE-Definición
DERECHOS DEL
INDIGENTE-Protección/ESTADO-Protección de
personas en circunstancias de debilidad manifiesta
PERSONAS EN CONDICION DE INDIGENCIA-Jurisprudencia constitucional
INDIGENTES Y HABITANTES DE LA CALLE-Vínculos familiares y protección estatal constitucionalmente ordenada
POLITICA PUBLICA SOCIAL PARA HABITANTES DE LA CALLE Y SERVICIOS
SOCIALES-Generación de estrategias,
mecanismos y acciones de corresponsabilidad entre la sociedad, la familia y el
Estado para disminuir la tasa de habitabilidad en calle
RESPONSABILIDAD DE LA FAMILIA CON HABITANTE DE CALLE-Jurisprudencia constitucional
PROTECCION ESPECIAL DE PERSONAS EN CIRCUNSTANCIAS DE
DEBILIDAD MANIFIESTA-Reiteración de
jurisprudencia
Referencia: expediente D-9996
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra del
artículo 2 (parcial) de la Ley 1641 de 2013, “por la
cual se establecen los lineamientos para la formulación de la política pública
social para habitantes de la calle y se dictan otras disposiciones”
Actores: Gisel Katherine Bernal Rodríguez y Geraldi
Hernández Guzmán
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil
catorce (2014).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y el trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, establecida en los artículos 241 y 242 de la
Constitución Política, las ciudadanas Gisel Katherine Bernal Rodríguez y
Geraldi Hernández Guzmán demandaron parcialmente el artículo 2 de la
Ley 1641 de 2013, “por la cual se establecen los lineamientos para la
formulación de la política pública social para habitantes de la calle y se
dictan otras disposiciones”.
Mediante
Auto de veintiocho (28) de noviembre de 2013, el Magistrado Sustanciador
decidió admitir la demanda, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente,
corrió traslado al señor Procurador General de la
Nación para los efectos de su competencia. En la misma providencia, ordenó
comunicar la iniciación del proceso al Congreso de la
República, al Ministerio de Justicia y Derecho, al Ministerio de Salud y
Protección Social, al Departamento Administrativo Nacional de Estadística y a la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran dentro del
proceso con el propósito de impugnar o defender la exequibilidad de la
disposición acusada.
Además,
invitó al Presidente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar y a los decanos de las Facultades de Derecho
de las Universidades del Atlántico, Antioquia, Rosario, Norte, Sergio Arboleda,
Externado de Colombia, Pontificia Javeriana, Valle, Autónoma de Bucaramanga y
del Sinú, para que intervinieran dentro del proceso, con la finalidad de rendir
concepto sobre la constitucionalidad de la disposición demandada.
Una
vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la
Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II. EL TEXTO DEMANDADO
A continuación se
transcribe el texto del artículo 2º de la
Ley 1641 de 2013, según su publicación en el Diario Oficial No. 48.849 de 12
de julio de 2013 y se subraya
el aparte demandado.
“LEY 1641
DE 2013
Por la cual se establecen los
lineamientos para la formulación de la política pública social para habitantes
de la calle y se dictan otras disposiciones.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTICULO 2º. DEFINICIONES. Para la aplicación de la presente ley se tendrán en
cuenta las siguientes definiciones:
a) Política
pública social para habitantes de la calle: Constituye el conjunto de
principios, lineamientos, estrategias, mecanismos y herramientas que orientarán
las acciones del Estado colombiano en la búsqueda de garantizar, promover,
proteger y restablecer los derechos de las personas habitantes de la calle, con
el propósito de lograr su rehabilitación y su inclusión social;
b) Habitante de la calle: Persona sin distinción de sexo, raza o
edad, que hace de la calle su lugar de habitación, ya sea de forma permanente o
transitoria y, que ha roto vínculos con su entorno familiar;
c) Habitabilidad en calle: Hace referencia a las sinergias
relacionales entre los habitantes de la calle y la ciudadanía en general;
incluye la lectura de factores causales, tanto estructurales como individuales;
d) Calle: Lugar que los habitantes de la calle toman
como su residencia habitual y que no cumple con la totalidad de los elementos
para solventar las necesidades básicas de un ser humano”.
III. LA DEMANDA
Las demandantes estiman que la expresión
objeto de censura constitucional, contenida en el artículo 2 de la
Ley 1641 de 2013 contraviene lo dispuesto en los artículos 5°, 13 y 42 de la
Constitución Política.
Según las demandantes, el aparte acusado
es inconstitucional porque plantea un trato discriminatorio para los habitantes
de la calle que conservan vínculos con sus familias respecto de aquellos que no
los tienen, pues los excluye de ser beneficiarios de la protección que les
otorga la Ley 1641 de 2013.
Así mismo, las actoras transcriben apartes
de las sentencias C-1287 de 2001, T-572 de 2009 y T-447 de 1994 proferidas por la
Corte Constitucional en relación con el principio de igualdad y con la
familia como núcleo fundamental de la sociedad. De conformidad con lo expuesto,
las ciudadanas Gisel Katherine Bernal
Rodríguez y Geraldi Hernández Guzmán solicitan a esta
Corporación que declare la inexequibilidad de la disposición acusada.
IV. INTERVENCIONES
Vencido
el término de fijación en lista, y en cumplimiento de lo ordenado en Auto de 28
de noviembre de 2013, la Secretaria General de esta Corporación informó que, de
acuerdo con las comunicaciones libradas, se recibieron los siguientes escritos
de intervención:
1.
Universidad Externado de Colombia
Carlos
Enrique Gutiérrez Sarmiento, docente del Departamento de Derecho Civil de la
Universidad Externado de Colombia, interviene oportunamente en el
trámite de la acción, mediante la presentación de un escrito en el que solicita
a la Corporación declarar exequible la disposición acusada, por considerar que
no contraviene lo dispuesto en los artículos 5°, 13 y 42 de la
Constitución Política.
Refiere que, por mandato
constitucional y legal, la familia es la primera institución encargada de velar
por la protección y seguridad de sus miembros y que el Estado solo deberá
intervenir en ausencia de ésta.
Advierte que toda persona
natural pertenece a una familia en sentido amplio, por descender de un tronco
común y que, en consecuencia, corresponde a dicho grupo proteger y ayudar al
pariente que es habitante de la calle.
Sostiene que la
Ley 1641 de 2013 prevé las acciones que el Estado debe adoptar cuando una
persona rompe los vínculos con su familia y decide ser un habitante de la
calle, pues en estos casos la familia no tiene la posibilidad de implementar
medidas para reintegrar a dicha persona a la sociedad y al seno familiar.
2.
Ministerio de Salud y Protección Social
Juan Camilo Escallón Rodríguez,
en condición de apoderado del Ministerio de Salud y Protección Social,
intervino en el proceso de la referencia, para solicitar la declaración de
inexequibilidad del aparte acusado.
Sostiene que
la disposición demandada establece un trato discriminatorio e injustificado al
exigir que para ser beneficiario de las políticas estatales dirigidas a los
habitantes de la calle, éstos no deben tener vínculos con su familia, pues no
tiene en cuenta que la familia es el factor más importante en los procesos de
rehabilitación e inclusión social.
3.
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
Luisa Marina
Ballesteros Aristizábal, en representación del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar presentó escrito en el que solicitó
declarar la inexequibilidad de la expresión impugnada, porque desconoce los
artículos 13 y 42 de la
Constitución Política.
Advierte que la
Corte Constitucional ha sostenido que los habitantes de la calle son una
población vulnerable que carece de capacidad económica para sobrellevar una
congrua subsistencia, pues, por razones físicas o de salud, les resulta imposible
procurarse tales medios. Frente a estas circunstancias, el Estado tiene la
responsabilidad de manera directa e inmediata de brindar una protección
reforzada a los derechos fundamentales de quienes hacen parte de estos sectores
marginados. Finalmente, indica que la condición de habitante de la calle no
implica la carencia de algún tipo de vínculo familiar, dado que el
distanciamiento puede ser definitivo en unos casos y esporádico en otros.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El señor Procurador General de la
Nación, mediante concepto No. 5717 de 10 de febrero de 2014, solicitó a la
Corte Constitucional que declare inexequible la expresión demandada del
artículo 2 de la Ley 1641 de 2013.
Advierte
que “uno de los pilares que
sustentan el Estado Social de Derecho es el respeto a la dignidad humana, la
cual no puede ser entendida de modo abstracto o intangible, sino que ha sido
reconocida desde la Declaración Universal de los Derechos Humanos como un valor
intrínseco e inalienable del ser humano, que trae consigo la garantía del
respeto de los derechos fundamentales y exige el trato con igualdad a las
personas.
Según el
Ministerio Público, una concretización de estos
principios es, precisamente, la Ley 1641 de 2013, cuyo objeto, como se señala
en la exposición de motivos, es el de “definir el
contenido de los derechos de los habitantes de la calle, implementar acuerdos o
acciones de corresponsabilidad y establecer mecanismos de protección, que
permitan garantizar y asegurar el disfrute de los derechos a esta población”.
Para la vista fiscal “al incorporarse dentro de la definición de habitante de la calle
la expresión ‘y, que ha roto vínculos con su entorno familiar’, el legislador
no vulnera los artículos 5 y 42 constitucionales, en tanto que estos regulan el
amparo de la familia como institución básica de la sociedad y la reconocen como
su núcleo fundamental, lo que en forma alguna se limita con la cláusula de
condición a que alude la expresión demandada, toda vez que en ella no se están
imponiendo límites a la conformación de la familia”.
Añade que “la ley parcialmente
demandada reconoce expresamente a la familia como agente socializador en su
artículo 11, al señalar que ‘la política pública social para habitantes de la
calle y los servicios sociales deberán generar estrategias, mecanismos y
acciones de corresponsabilidad entre la sociedad, la familia y el Estado para
disminuir la tasa de habitabilidad en calle”.
En ese orden de ideas, considera que “la norma demandada no coarta el derecho a la familia, toda vez que
la norma no impide o dificulta su conformación, como tampoco origina una situación de desarraigo que pueda afectarla, y por el contrario,
la sigue amparando como institución básica y núcleo de la sociedad”.
Posteriormente,
el Procurador plantea que “el condicionamiento a que
alude la expresión demandada sí vulnera el derecho a
la igualdad (art. 13 Superior), pues lejos de establecer parámetros de justicia
y de equidad para la aplicación de la ley, lo que hace es imponer una condición
discriminatoria que no se compadece con su naturaleza y finalidad. En efecto,
la condición de ‘habitante de la calle’ no está determinada por los
vínculos que pueda o no tener una persona con su entorno familiar sino por el
hecho de que ella, precisamente, haga de la calle su lugar de habitación, ya
sea de forma permanente o transitoria”.
Estima que “la
expresión demandada impone una limitante a los destinatarios de la ley que le
impide a algunos habitantes de la calle el acceso a unas condiciones de vida
digna que se corresponden con los derechos que reconoce nuestra Carta Política.
De esta manera, esta Vista Fiscal insiste en que el
hecho de que un habitante de la calle tenga familia y la visite con alguna
frecuencia, en forma alguna implica que ella deje de estar en esa particular y
lamentable situación de vida para la que la ley demandada establece una serie
de medidas de discriminación positiva”.
El Jefe del Ministerio Público afirma que “a través de la expresión demandada el legislador estableció una medida
discriminatoria que exige a los habitantes de la calle no mantener vínculos con
su familia, como requisito para que se les pueda considerar dentro de esa
categoría y, en consecuencia, poder acceder a los beneficios determinados para
ese sector de la población, lo que carece de toda razón legítima y suficiente”.
Finalmente,
considera “que la norma está
vulnerando el derecho establecido en el artículo 13 constitucional al
introducir una razón de distinción que no tiene ninguna justificación, privando
a personas cuya condición de vida los ubica dentro de la categoría de
‘habitante de la calle’ de acceder a los mismos beneficios a los que acceden
las demás personas que se encuentran en esa misma situación fáctica”.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.
La competencia
La Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241-4 de la Constitución.
2.
Planteamiento de la cuestión
Las
ciudadanas Gisel Katherine Bernal Rodríguez y Geraldi Hernández Guzmán,
mediante el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, solicitan a
la Corte que declare inexequible la expresión “y, que ha roto los vínculos con
su entorno familiar”, contenida en el literal b) del artículo 2º de la
Ley 1641 de 2013.
La
mencionada ley se ocupa de establecer “los lineamientos para la formulación de
la política pública social para los habitantes de la calle”, quienes, según el
literal parcialmente demandado, son las personas que, “sin distinción de sexo,
raza o edad”, hacen “de la calle su lugar de habitación, ya sea de forma
permanente o transitoria”, a lo cual se agrega la condición de haber roto vínculos
con su entorno familiar, aspecto este último que es el objeto de la demanda de
inconstitucionalidad.
Las
actoras consideran que el segmento censurado desconoce el artículo 5º de la
Carta, de acuerdo con cuyas voces el “Estado ampara a la familia como
institución básica de la sociedad”, el artículo 13, en cuanto proscribe la
discriminación por origen familiar e insta a la adopción de medidas favorables
a los grupos discriminados o marginados y a las personas situadas en circunstancias
de debilidad manifiesta, así como el artículo 42 superior, que hace de la
familia el núcleo fundamental de la sociedad y encarga al Estado y a la
sociedad de su protección integral.
A
juicio de las demandantes, el aparte tachado de inconstitucional “discrimina y
excluye” a las personas “que cumplen con el requisito de hacer de la calle su
lugar de habitación, pero que aun no han roto vínculos con su entorno familiar,
dado que, en muchas ocasiones, son todos los integrantes de una misma familia quienes
hacen de la calle su morada de forma permanente”.
En
apoyo de su tesis puntualizan que, a causa de la condición impuesta por el
precepto cuestionado, solo reportarán beneficio los habitantes de la calle que
hayan roto vínculos con su entorno familiar, mientras que se desampara a
quienes no cumplan esta exigencia, lo cual implica que el mismo Estado marca y
promueve una diferenciación entre sujetos “en situación de paridad”.
Las
libelistas estiman que, en razón de esa diferencia, se desconoce la unidad
familiar y su sentido protector, pues a fin de hacerse beneficiarios de la ley,
los habitantes de la calle se verían precisados “a estimular el distanciamiento
de los miembros de la familia”, en contra del deber estatal de preservar la
existencia de la familia, de otorgar a cada uno de sus integrantes igual trato
y de abstenerse de adoptar medidas que, en la práctica, impliquen la
desintegración familiar, “so pretexto, por ejemplo, de amparar los derechos
fundamentales de alguno de sus integrantes”.
El
Ministerio de Salud y Protección Social y el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar, en sus respectivas intervenciones, se pronuncian a favor de la
declaración de inexequibilidad, e idéntico parecer expresa el señor Procurador
General de la Nación en su concepto de rigor, debiéndose destacar que, en todos
los casos, la violación aducida es la de la igualdad, que consideran
desconocida en algunas de sus distintas dimensiones, como consecuencia del
establecimiento de una diferenciación que creen privada de justificación
constitucional.
Al
examinar el libelo demandatorio la Corte encuentra que la censura por
vulneración del derecho a la igualdad es la raíz de las otras violaciones
alegadas, porque la diferencia entre los habitantes de la calle derivada de la
exigencia de satisfacer el requisito consistente en no mantener vínculos con el
entorno familiar podría tener repercusiones en la unidad de la familia y en los
deberes del Estado hacia esta institución, repercusiones que no se presentarían
si no se hubiese dado pie a la enunciada diferencia, mediante la incorporación
del texto acusado en la ley.
Así
pues, conforme se sugiere en las intervenciones reseñadas y en la vista fiscal,
la Corte debe analizar si la exigencia de haber roto vínculos con el entorno
familiar, en tanto requisito para ser calificado como habitante de la calle
genera un desconocimiento del derecho a la igualdad y, en caso de que la
respuesta sea positiva, la
Corporación deberá precisar de qué manera se produce esa vulneración y cuáles
son sus alcances.
3.
El segmento demandado y la definición legal de conceptos constitucionales
Para
abordar el problema jurídico que en los anteriores términos se deja esbozado,
es menester indicar que el artículo 2º de la
Ley 1641 de 2013 contiene las definiciones “para la aplicación de la presente
ley”, cuyo objeto, según el artículo 1º, es el establecimiento de “los
lineamientos generales para la formulación de la política pública social para
habitantes de la calle dirigidos a garantizar, promocionar, proteger y
restablecer los derechos de estas personas, con el propósito de lograr su
atención integral, rehabilitación e inclusión social”.
De
conformidad con lo precedente es claro, entonces, que el segmento demandado
forma parte de la definición de la expresión, “habitante de la calle”,
contenida en el literal b) del artículo citado, de modo que el haber “roto
vínculos con su entorno familiar” es uno de los elementos que permite
determinar quiénes integran la categoría poblacional a la que se dirige la ley,
junto con la condición de persona, “sin distinción de sexo, raza o edad” y con
el hecho de hacer “de la calle su lugar de habitación, ya sea de forma
permanente o transitoria”.
Los
distintos componentes de la definición deben concurrir en un mismo sujeto a fin
de ser tenido como perteneciente a la categoría definida y, por lo tanto, la
falta de alguno de ellos impedirá a quien lo incumpla beneficiarse de la
política pública social cuyos lineamientos generales se formulan en la ley, lo
cual, en otros términos, significa que será excluido de la protección, solo
prevista a favor de las personas que satisfagan, en su totalidad, el conjunto
de requisitos legalmente exigidos para hacer parte del grupo de habitantes de
la calle.
La
inclusión en la categoría, resultante del cumplimiento de todos los requisitos
y la exclusión derivada del incumplimiento de alguno de ellos, demuestran que
las definiciones tienen consecuencias jurídicas, pues si su cometido es “fijar,
aclarar o precisar el sentido de una expresión” que “aparece varias veces” en
un documento[1],
“establecen las condiciones de verdad para el enunciado”[2],
de modo que “son también verdaderas normas o, mejor dicho, las implican en
cuanto imponen el deber de entender ciertos conceptos en la forma prescrita por
el legislador”[3].
Se
trata, pues, de definiciones legales y, en razón de las consecuencias que
acarrean, su formulación legislativa ha de atender no solamente requerimientos
técnicos, sino también exigencias constitucionales que adquieren singular
relevancia cuando tales definiciones implican la adscripción de personas a
determinadas categorías e involucran los derechos fundamentales y los
mecanismos dispuestos en la preceptiva superior para su protección.
4.
El derecho a la igualdad, la definición legal de la expresión “habitante de la
calle”, la potestad de configuración del legislador y la intensidad del control
de constitucionalidad
Tratándose
del derecho a la igualdad, ya se ha recordado que el artículo 13 superior
ordena al Estado promover las condiciones para que la igualdad sea real y
efectiva y adoptar medidas a favor de grupos discriminados o marginados, así
como brindar protección especial a las personas que por su condición económica,
física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta, con
lo que el Constituyente introdujo en la
Carta un mandato genérico que el mismo texto constitucional dota de mayor
especificidad en otras cláusulas en las que, de manera expresa, hace
beneficiarios de la protección a las mujeres, a los niños, a los discapacitados
o a las personas de la tercera edad, conforme se desprende, respectivamente, de
los artículos 43, 44, 46 y 47 superiores, para citar solo algunos casos.
Dada
la inexistencia de un precepto constitucional específico que aluda a los
habitantes de la calle, el fundamento constitucional de la protección que se
les discierna queda librado al mandato genérico establecido en el artículo 13,
que “no indicó de manera específica quiénes podrían ser beneficiarios de esas
medidas favorables, sino que señaló criterios materiales para justificarlas,
como la marginación de un grupo o la debilidad manifiesta de una persona por su
condición económica”[4].
Sin
perjuicio de las circunstancias que, en ciertas oportunidades, han conducido a
justificar la aplicación directa de medidas protectoras en sede de revisión de
las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos
fundamentales, la Corte Constitucional siempre ha reconocido la potestad que
asiste al Congreso de la República para determinar la forma, la cobertura de la
protección y los beneficiarios de las respectivas medidas[5].
En
este orden de ideas, ante la ausencia de una definición constitucional de la
expresión “habitante de la calle”, el legislador está dotado de la facultad
para proporcionarla y, en tal situación, lo que se discute es la amplitud de la
potestad de configuración que le corresponde “a la hora de precisar un concepto
jurídico que aparece indefinido en la
Constitución”[6].
En este sentido, reiteradamente la Corte ha indicado que ese margen
configurativo “admite una gradación que depende a su vez del grado de precisión
con que el constituyente perfila una institución jurídica, y del propio
desarrollo constitucional de la misma”[7].
Al
desarrollar el anterior postulado, la
Corporación ha apuntado que la facultad de configuración del legislador “es
inversamente proporcional a la precisión y amplitud con la que la
Constitución regula una institución jurídica”, de modo que una mayor precisión
se traduce en “menor libertad de acción para el legislador” y, de otro lado, la
escasez de datos constitucionales aumentaría las posibilidades reguladoras del
legislador[8].
A
primera vista, cabe pensar que la definición de “habitante de la calle” podría
ser perfilada por el legislador a partir de un amplísimo margen de
configuración, puesto que el mandato genérico plasmado en el artículo 13 de la
Carta no designa los beneficiarios de las medidas favorables que allí se
ordenan, mas sin embargo ha de tenerse en cuenta que la determinación de las
personas que respondan a esa definición tiene el propósito superior de hacerlas
titulares de una protección constitucionalmente debida, y esto en virtud de
criterios materiales que el constituyente señaló expresamente, al hacer
referencia a la marginalidad o a la evidente debilidad de una persona a causa
de sus condiciones económicas.
Así
las cosas, al definir a los destinatarios de medidas favorables y de las
consiguientes políticas públicas sociales, el legislador debe reparar en los
criterios materiales de orden superior, en la finalidad protectora que inspira
la previsión constitucional y en la calidad de sujetos merecedores de especial
protección que la jurisprudencia, basada en la
Carta, le ha asignado a los grupos marginados y a las personas ubicadas en
condiciones de manifiesta debilidad.
De
todo lo anterior surge que el legislador debe obrar con gran cuidado y que, por
ende, su facultad de configuración se reduce sustancialmente, pues el silencio
del constituyente sobre las características que deben reunir los acreedores de
la protección no oculta los criterios materiales expresamente contemplados,
tampoco el alto componente de derechos fundamentales involucrados, ni la
evaluación constitucional de las condiciones de los sujetos que, de conformidad
con el juicio vertido en la Carta, ameritan la especial protección
constitucionalmente dispuesta.
El
margen de la facultad de configuración legislativa, “así como la propia
naturaleza de ciertos conceptos constitucionales, permiten precisar los
alcances del control constitucional de las definiciones legislativas de las
categorías constitucionales”, pues, si bien es cierto que la
Corte “no puede interpretar la
Constitución de manera tal que desconozca el pluralismo político y la
alternancia de diferentes políticas”, también lo es que no puede “aceptar
definiciones legales que contraríen la estructura constitucional o vulneren
principios o derechos reconocidos por la
Carta”[9].
Conforme
lo ha indicado la Corporación, se trata de un control de límites derivados “de
la subordinación general de la ley a las normas superiores, y de los referentes
constitucionales y aun sociales que estén presentes en cada caso”[10],
control cuya intensidad varía, “dependiendo de la propia complejidad y
desarrollo de la construcción constitucional de un determinado concepto o
institución”[11].
Habida
cuenta de que la definición de la expresión “habitante de la calle” condiciona
el suministro de la protección constitucionalmente ordenada e incide de manera
decisiva en el ámbito de los derechos fundamentales de sujetos de especial
protección, la Corte considera que, en el caso que ahora la ocupa, el control
de constitucionalidad es de elevada intensidad y ha de cumplirse de conformidad
con criterios estrictos.
5.
La igualdad en la ley, las definiciones legislativas, su razonabilidad y la
discriminación
Advierte
la Corporación que, en este evento, se trata de apreciar la igualdad en la ley
misma, pues es el legislador quien, al formular el concepto correspondiente a
la expresión “habitante de la calle”, ha proporcionado una definición legal
que, como toda definición, delimita una categoría y la dota de una entidad que
posibilita distinguirla de otras, en lo que se conjuga un acto de afirmación,
que se cumple respecto de lo que queda comprendido en el ámbito de lo definido,
con otro de negación referente a lo que, por situarse fuera de ese ámbito,
resulta extraño a él y forma parte de otras categorías[12].
La
delimitación involucrada en el acto de definir implica diferenciar a partir de
la identificación de las características o propiedades atribuibles a aquello
que es objeto de definición y, con independencia de que pueda afirmarse o no
que siempre que se define se persigue el descubrimiento o la fijación de alguna
esencia intangible o preponderante, lo evidente es que se define con algún
propósito, ya sea puramente teórico o práctico, por lo que la definición implica
el contexto al cual se restringe o se limita el uso del término definido.
Atendiendo
las finalidades y el contexto, las notas que concurren a definir un término han
de ser las indispensables para dar cabal cuenta de su entidad, pues si se
agrega o falta algún elemento no habrá una definición consistente, se correrá
el riesgo de confusión o se propiciarán conclusiones discutibles o
contraproducentes, con base en el uso de un término deficiente o erróneamente
definido.
Cuando
se trata de identificar grupos de personas para hacer beneficiario de alguna
medida protectora a un sector poblacional, con exclusión de otros, la
diferenciación entre lo comprendido en una definición legal y lo que escapa al
ámbito de ella ha de atender las exigencias del derecho a la igualdad y ser,
por lo tanto, razonable, a fin de que la identificación de la clase limitada de
personas a las que se les ofrece la protección constitucionalmente debida no
conduzca a la discriminación injustificada de personas que, en razón de la definición,
resulten ajenas al sector protegido o, incluso, sean pertenecientes a él.
Se
desprende de lo anterior que una definición legal que se proyecte sobre grupos
de personas y que tienda a determinar los miembros de un sector específico al
que se le brinda especial protección, inevitablemente comporta una
clasificación y, a la luz del derecho a la igualdad, cabe esperar que esa
clasificación sea razonable.
Desde
la perspectiva de quienes quedan comprendidos en el sector poblacional que se
identifica mediante la definición legal, la predicada razonabilidad depende de
que la totalidad de las personas pertenecientes al grupo especial queden en
similar punto de partida respecto de la finalidad que persigue la ley,
finalidad que entre otros supuestos, puede consistir en la consecución de algún
beneficio público.
La
doctrina constitucional ha distinguido varias situaciones relacionadas tanto
con la igualdad, como con la razonabilidad y, teniendo en cuenta que se trata
de brindar una protección especial únicamente a los miembros del grupo definido
en la ley, importa destacar que la clasificación implicada en la definición es
perfectamente razonable siempre que la protección ofrecida en virtud de la
Constitución coincida en su totalidad con el grupo que la merece, siendo
irrazonable en la hipótesis contraria, es decir, cuando el grupo identificado
nada tiene que ver con los merecedores de la protección que la
Constitución ordena[13].
Entre
los extremos que se acaban de exponer se ubican otras situaciones, de las
cuales conviene destacar la que se produce cuando la definición legal abarca al
grupo o sector merecedor de la protección, pero contiene elementos que
involucran a más personas de las que merecen la protección constitucional de
que se trate, situación esta que se conoce con la denominación overinclusive
statute o clasificación demasiado amplia, que se distingue de la llamada underinclusive
statute que designa una situación en la cual la ley involucra al grupo
merecedor de protección, pero en forma parcial, pues alguno de los componentes
de la definición surte el efecto de excluir a personas merecedoras de la misma
protección, de donde surge una clasificación demasiado reducida que desconoce
el derecho a la igualdad[14].
Dejando
de lado la situación en la que las dos hipótesis acabadas de reseñar confluyen,
de tal modo que “no son todos los que están ni están todos los que son”[15],
interesa destacar la última situación, denominada underinclusive statute,
por cuanto parece corresponder a lo que las demandantes alegan respecto de la
definición de la expresión “habitante de la calle”, en la medida en que
consideran que, al exigir como elemento o componente de esa definición que la
persona hay roto vínculos con su entorno familiar, injustificadamente se priva
de protección a quienes, aún habitando en el espacio público, mantienen esos
vínculos familiares.
6.
El rompimiento de los vínculos con el entorno familiar como parte de la definición
de la expresión “habitante de la calle” y las pautas para la valoración
constitucional de este criterio
Para
dilucidar la cuestión precedente, se debe establecer, en primer término, si la
condición de habitante de la calle viene inexorablemente determinada por la
ruptura de los vínculos de la persona con su entorno familiar, o si este
componente de la definición legal carece de relevancia al momento de
identificar quiénes son habitantes de la calle, para efectos de brindarles la
protección constitucionalmente dispuesta.
Una
definición “no debe contener ni mas ni menos que lo susceptible de ser
definido”[16]
y su elaboración no es siempre el resultado de una operación exclusivamente
mental, puesto que, en ocasiones, su planteamiento demanda la utilización de
datos empíricos que contribuyen a formular las aristas o componentes que deben
confluir en la identificación de lo que cabe o no dentro del objeto de la
respectiva definición.
La
posibilidad que tiene la Corte de verificar lo empírico hace su entrada al
ejercicio del control de constitucionalidad cuando son demandadas disposiciones
de ley que contienen elementos normativos adoptados por el legislador a partir
de alguna valoración empírica, siendo claro entonces que si el Congreso de la
República legisla en atención a determinadas circunstancias y la ley
resultante de la actividad legislativa se basa en hechos pasibles de
comprobación, esa ley puede resultar descalificada si, al enfrentar el control,
falla el supuesto empírico y es refutado por otros hechos que lo desvirtúan.
Así
lo estimó la Corporación al descartar la opción que el legislador había tomado
a favor del idioma de señas, tratándose de la educación y rehabilitación de las
personas con limitaciones auditivas. En esa oportunidad, la
Corte se preguntó si se ajustaba o no a la
Constitución la preferencia legal por uno de los métodos y si había fundamento
empírico y científico o “evidencias claras” acerca de la superioridad del
lenguaje de señas sobre las estrategias basadas en la oralidad, puesto que “si
las actuales discusiones muestran que tanto el lenguaje de señas como la
oralidad tienen resultados exitosos en la rehabilitación de sordos, el apoyo
estatal preferente a una sola de esas metodologías aparece constitucionalmente
problemático”[17].
La Corte pudo comprobar que
en la comunidad científica no existía consenso alrededor de la materia y no
avaló la constitucionalidad de la opción acogida por el legislador, ya que
“termina excluida o fuertemente discriminada la opción por la oralidad”, cuyos
programas de rehabilitación y educación de personas sordas se habrían visto
privados de la ayuda estatal, lo que, además, resultaba desproporcionado,
porque “existen evidencias de que la formación en la oralidad tiene éxito en
muchos casos, y que muchas familias y limitados auditivos prefieren este tipo
de rehabilitación”[18].
En
esta ocasión, para establecer si es válido o no que el rompimiento de los vínculos
con el entorno familiar sea uno de los elementos que contribuyen a identificar
al habitante de la calle y, por consiguiente, a determinar si una persona puede
ser beneficiario o no de las políticas públicas protectoras dirigidas a este
sector poblacional, es menester apreciar si hay suficiente evidencia empírica
que apuntale al mencionado factor como componente válido de la definición
legislativa de los habitantes de la calle.
Para
emprender esta tarea no solamente se tienen los datos aportados en algunas
intervenciones allegadas al expediente, sino que también se cuenta con
referencias jurisprudenciales, provenientes de la revisión de decisiones
relacionadas con la protección de los derechos constitucionales fundamentales,
en las que se ha beneficiado a habitantes de la calle, habiendo debido la
Corte aportar elementos útiles para la caracterización del sector, dada la
inexistencia, en el momento de ser proferidas, de una definición legislativa
del habitante de la calle.
6.1.
La jurisprudencia constitucional y la noción de habitante de la calle
Importa
observar que el propósito de las referidas sentencias no fue el de establecer
una definición de la expresión habitante de la calle, sino el de proceder a la
urgente protección de los derechos fundamentales afectados por circunstancias
acuciantes, lo que no impide aprovechar los elementos que la
Corporación empleó y que pueden ser conducentes a la identificación de estas
personas y a valorar si, para su caracterización, resulta determinante o no la
ruptura de los vínculos con su entorno familiar.
En
cuanto a los términos empleados para aludir al grupo o a sus integrantes
individualmente considerados, la Corte ha señalado, reiteradamente, que se
trata de “ciudadanos de la calle”[19],
“personas de la calle”[20],
“habitantes de la calle”[21]
o “personas habitantes de la calle”[22],
siendo de destacar que, en varias oportunidades, la Corporación ha designado a
quien vive en la calle valiéndose del vocablo “indigente”, como acontece, por
ejemplo, cuando se habla de “indigentes o ciudadanos de la calle”[23]
o de “indigentes o habitantes de la calle”[24].
Esta
asimilación responde al uso corriente de las expresiones, como lo ha indicado la
Corte al puntualizar que así se conoce “en nuestro entorno social” a estas
personas, pertenecientes “a un grupo humano cuyo grado de vulnerabilidad
obedece en gran medida a su incapacidad económica para suplir sus necesidades
básicas”[25]
o, en los términos de la Sentencia T-533 de 1992, carecientes “de recursos
económicos mínimos para subsistir dignamente” y que “se encuentran
incapacitados para trabajar debido a su edad o estado de salud”.
Llama
la atención que la Sentencia T-533 de 1992, citada para caracterizar a las
personas en condiciones de indigencia, se pronunció respecto de la situación de
una persona que, mediante el ejercicio de la acción de tutela, solicitó el
suministro de ayuda económica “para una operación de los ojos que le
posibilitaría recuperar la vista y así poder trabajar”, habida cuenta de su
carencia de recursos y de la pérdida de contacto con sus familiares, lo que advierte
acerca de que no siempre resulta factible asimilar el indigente al habitante de
la calle.
No
obstante lo anterior, la asimilación que a veces se produce también denota la
existencia de rasgos o características comunes que explican el uso indistinto
de las expresiones “en nuestro entorno social”[26],
y tal denominador común apunta a la situación socioeconómica que ubica a las
personas en condiciones de pobreza. En este sentido, la
Corte ha indicado que uno de los criterios utilizables para “la definición de
la situación de indigencia es la ausencia de recursos para cubrir las
necesidades básicas alimentarias”[27],
por lo cual se ha entendido que se trata de “personas carentes de recursos
económicos necesarios para una congrua subsistencia”[28].
Así
pues, tanto el indigente como el habitante de la calle son personas aquejadas
por la pobreza que, en su caso y según los índices de medición, puede ser
extrema, pero tratándose de quienes viven en la calle debe haber algún
ingrediente adicional que contribuya a una singularización mayor de este grupo
dentro del conjunto de los indigentes. En esta dirección cabe apuntar que otro
criterio empleado para caracterizar a los grupos afectados por determinada
situación es el geográfico, pues “generalmente los asentamientos o villas de
emergencia -establecidas prácticamente sin excepción en las grandes ciudades-
son habitadas por personas humildes, y lo mismo ocurre con ciertos barrios o
incluso grupos de barrios”[29].
Sin
embargo, la población que vive en estos lugares, pese a sus condiciones desfavorables
de vida que las hacen sujetos de protección, reside en “núcleos habitacionales
estables”[30]
y, por ello, el mejoramiento de sus condiciones de existencia muchas veces
implica la dignificación de su vivienda, las más de las veces precaria y
desprovista de las mínimas condiciones de habitabilidad, como lo ha entendido la
Corte que, en la Sentencia T-646 de 2007, protegió los derechos de una persona
y de su núcleo familiar y, al efecto, ordenó a la autoridad competente
enviarlos “a un lugar especializado en el cuidado, alimentación y demás
atención requerida para personas de su edad y condiciones de salud”, mientras
se adelantaban las gestiones que le permitieran al actor regresar “a su
vivienda rural”[31].
La
identificación de personas merecedoras de protección basada en el criterio
geográfico no siempre conduce a los habitantes de la calle, pero sí aporta
pistas orientadas hacia ellos, pues llama la atención sobre los ámbitos urbanos
en cuyas zonas públicas, que no necesariamente corresponden a los cinturones de
miseria, desarrollan su vida personas desfavorecidas que no tienen vivienda, ni
siquiera la precaria de la que disponen otros indigentes, debido a lo cual esta
carencia y el hecho de ocupar las vías, los corredores, calzadas o parques o de
errar por la ciudad, junto con su pobreza extrema, los singularizan como
habitantes de la calle, en la cual transcurre su existencia durante algunos
periodos o permanentemente.
La Corte ha protegido
derechos de habitantes de la calle, conforme aconteció con el derecho a la
salud y a la vida digna de una persona que manifestó “vivir en la calle”,
encontrarse enfermo, en precaria situación económica, no recibir ayuda de nadie
y dormir en la calle, para lo cual la Sala de Revisión ordenó gestionar y
coordinar “con las Instituciones Prestadoras de Salud Públicas o Privadas
adecuadas para el efecto, el tratamiento médico integral que corresponda a la
enfermedad que padece el accionante previa valoración por parte de un médico
adscrito a dichas entidades que conceptúe sobre la enfermedad, dando prioridad
al presente caso, por tratarse de una persona que se encuentra en
circunstancias de debilidad manifiesta”[32].
En
otra oportunidad, la Corporación protegió los derechos fundamentales de una
mujer de cierta edad y con problemas de salud, que había sido “desalojada de la
pieza donde vivía, al no tener cómo pagar el arriendo”, lo que la obligó a
“utilizar la calzada como domicilio”, lugar de donde la alcaldía pretendía
desalojarla. La Corte ordenó que a esa persona se le brindara información y se
le inscribiera en los programas del gobierno central y de la administración
local, “para auxilios a la población en estado de indigencia”, verificar si se
había acercado a las dependencias de la alcaldía a solicitar auxilios en salud
o vivienda y, en caso de no haberse acercado a estas dependencias o a las
oficinas de la procuraduría o de la personería municipal, realizar, con la
ayuda de la policía, “visitas periódicas”, durante un término de máximo cuatro
meses,  a aquellas zonas de la ciudad en “donde existan asentamientos de
personas que no cuentan con un domicilio estable”, a fin de localizarla[33].
Este
caso es revelador de las condiciones que caracterizan a los habitantes de la
calle. En efecto, se trata de una persona en situación de pobreza, precisada a
“instalarse en plena vía pública”, a causa de carecer de “ingresos suficientes
para brindarse un techo”, perdida luego en la ciudad, con cuyo espacio público
había entrado en conflicto a falta de abrigo propio, lo que llevó a la
Corte a enfatizar que en el caso de las personas que “por sus condiciones
económicas se han visto obligadas a tomar como propios espacios de uso público”,
no solo “se debe cumplir con los presupuestos procesales para proferir la
resolución respectiva”, sino que también se debe “buscar soluciones adecuadas”,
favorables a “la población especialmente vulnerable”, conformada por personas
que, por encontrarse “en situación de desplazamiento masivo, pobreza,
indigencia, entre otros factores característicos de este grupo”, se ven
obligadas a “utilizar el espacio público”, para levantar, como en el evento
reseñado, un “cambuche”[34].
Así
las cosas, de acuerdo con la jurisprudencia citada, la caracterización de las
personas en condiciones de indigencia comporta la apreciación de su situación
socioeconómica y se vale del criterio geográfico que, tratándose de los
habitantes de la calle, apunta hacia su constante presencia en el espacio
público urbano, debiéndose establecer ahora si la ruptura de vínculos con el
entorno familiar es uno de los elementos que contribuye a la identificación de
estas personas o si, para efectos de su definición, bastan las notas surgidas
de la jurisprudencia que ha sido objeto de examen.
6.2.
La jurisprudencia constitucional sobre indigentes y habitantes de la calle, sus
vínculos familiares y la protección estatal constitucionalmente ordenada
Sobre
este particular, la Corporación observa que, tanto en el tratamiento del
concepto genérico de indigencia, como en el más específico de habitante de la
calle, la jurisprudencia constitucional contiene referencias a la familia de
origen de quienes se encuentran en las anotadas situaciones. Así por ejemplo,
ya en la Sentencia T-533 de 1992, tras anotar que los indigentes carecen de
recursos económicos mínimos y se encuentran incapacitados para trabajar y
proveer a la satisfacción de sus propias necesidades, la
Corte apuntó que “las más de las veces, no cuentan con una familia que les
prodigue apoyo material y espiritual”.
Lo
primero que hay para apuntar en relación con la precedente cita es que la
alusión al entorno familiar se produce después de la referencia a los factores
económicos sobre los que, inicial y básicamente, se edifica el concepto de
indigente utilizado en la sentencia, de manera que, en ese contexto, la mención
de la familia constituye una explicación adicional que no hace parte de la
noción de indigente, como por lo demás, se desprende de los mismos términos en
que está planteado el comentario, pues al precisar que “las más de las veces”
los indigentes no cuentan con una familia, quedan por fuera de esa alusión
algunas personas que sí cuentan con familia, a quienes por esa circunstancia no
se les niega su adscripción en el concepto de indigente.
Idénticas
consideraciones valen en cada uno de los casos en los que se replica la cita de
la Sentencia T-533 de 1992, que es habitual en la jurisprudencia sobre la
materia, aunque se debe precisar que, en varias providencias, la definición de
los indigentes o de los habitantes de la calle no incluye ninguna referencia a
los nexos de la persona ubicada en esa situación con su familia, lo que también
es indicativo de que este aspecto no es determinante de una condición que, por
lo tanto, se define con fundamento en otros factores o criterios.
Así,
en la Sentencia T-057 de 2011 se indica que las “personas que son conocidas en
nuestro entorno social como indigentes o habitantes de la calle, hacen parte de
un grupo humano cuyo grado de vulnerabilidad obedece en gran medida a su
incapacidad económica para suplir sus necesidades básicas, lo cual puede ser
consecuencia de graves limitaciones físicas, mentales o de edad que no les
permiten asegurar ese mínimo sustento”. En el mismo sentido, en las Sentencias
T-211 y 1224 de 2004 se afirma que “los indigentes o ciudadanos de la calle,
constituyen un grupo de personas que carecen de capacidad económica para
sobrellevar una congrua subsistencia y por razones físicas o de salud les
resulta imposible procurarse tales medios”.
Nótese,
entonces, que el énfasis está puesto en los factores socioeconómicos y que la
condición de indigente o de habitante de la calle no se hace depender de la
ruptura o del mantenimiento de los vínculos familiares, lo cual corresponde,
además, al propósito del Constituyente que, en forma patente, aparece expresado
en la Sentencia T-900 de 2007, en la cual se puntualiza que, “dadas las
condiciones socioeconómicas de vulnerabilidad y marginación en que se encuentra
la población indigente, la
Constitución de 1991 ha consagrado a favor de ésta diversos mecanismos
tendientes a garantizarles los servicios públicos básicos de salud (CP artículo
49), la seguridad social integral (CP artículos 46 y 48) y el subsidio
alimentario (CP artículo 46)”.
Son,
entonces, las condiciones precarias de existencia las que, de conformidad con
los criterios materiales previstos en la
Constitución, tienen incidencia decisiva en la definición de los grupos
vulnerables y merecedores de protección y, si bien es cierto que hay otros
factores enunciados en la Carta, dentro de ellos no se encuentra lo relativo a
la clase de nexo que las personas integrantes de esos grupos vulnerables tienen
con sus familias de origen.
En
concordancia con lo anterior, la Corte ha apuntado que “la pobreza, sin duda,
atenta contra la vigencia efectiva de los derechos fundamentales” y que,
mientras “sus causas estructurales son combatidas mediante políticas
legislativas o macroeconómicas”, sus efectos, “en cambio, exigen de una
intervención estatal directa e inmediata, cuyo fundamento no es otro que la
naturaleza social del Estado y la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución”[35],
contenido este que armoniza, claramente, con lo previsto en el artículo 13
superior, conforme a cuyas voces, la protección que debe brindar el Estado se
enfoca hacia “aquellas personas que por su condición económica, física o
mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta”.
Al
examinar los casos de personas indigentes, la
Corte Constitucional ha hecho énfasis en que el sujeto de especial protección
“carece de medios económicos para sustentar su existencia”, “vive de la
caridad”[36],
“se encuentra en precaria situación económica”[37]
o “no cuenta con ingresos suficientes”[38]
y, según los casos que ha abordado la jurisprudencia, la situación de pobreza
del indigente o del habitante de la calle coincide, en ocasiones, con alguna
otra circunstancia que la agrava y que configura un motivo concurrente para
reforzar la protección especial, sin que se llegue a negar la condición de
base.
A
título de ejemplo, procede mencionar que la indigencia o la condición de
habitante de la calle suele verse acompañada por la enfermedad[39],
la pertenencia a la niñez o a la tercera edad[40],
el alcoholismo[41],
el padecimiento de VIH o sida[42],
la demencia, la drogadicción[43]
o la invalidez[44],
así como por la ausencia de la familia, circunstancia que la jurisprudencia ha
expresado al señalar que la persona “carece de un núcleo familiar cercano que
cubra sus requerimientos”[45],
o no tiene “una familia que le pueda proporcionar la asistencia que requiere”[46].
La
ausencia de familia es una circunstancia que ha sido diferenciada de la
condición de indigente o de habitante de la calle, motivo por el cual la
Corte se ha referido a la situación “de miseria y de abandono”[47]
o al “estado de indigencia y abandono”[48]
que padecen algunas personas, denotando, mediante el empleo de diversos
términos, que un concepto no se confunde con el otro y que no hay una
implicación necesaria entre ambos, como que el abandono familiar puede
acompañar o no a la indigencia o a la condición de habitante de la calle.
Lo
anterior queda demostrado cuando, de conformidad con la jurisprudencia que se
ha venido comentado, se repara en que, a veces, miembros de la familia de las
personas en situación de vulnerabilidad conservan vínculos con ellas, sin que
la presencia de los familiares sea tomada como elemento que torne innecesaria
la protección estatal o que desvirtúe la condición de indigentes o de
habitantes de la calle, previamente fijada con fundamento en criterios
socioeconómicos o de índole geográfica.
En
efecto, la jurisprudencia da cuenta de que, en ciertas oportunidades, existe
una vinculación con algún familiar cercano, como en el caso de la madre que
actuó como agente oficiosa de su hijo de 40 años de edad, “enfermo, con
múltiples problemas de infarto cerebral que lo mantienen en estado cuasi
vegetativo, que desde los 14 vive en condiciones de indigencia y consume drogas
psicoactivas”, caso en el cual la progenitora adujo su imposibilidad de
brindarle los cuidados requeridos[49].
También
la Corte se ha referido a la comprobada “imposibilidad material de su familia
para darle asistencia”[50],
a fin de poner de manifiesto que en ese supuesto, pese a la presencia de la
familia, se potencia la obligación estatal de brindar la protección
constitucionalmente ordenada a favor del indigente o del habitante de la calle,
quien, en tanto sujeto vulnerable, puede que haya nacido en esa situación y no
conozca otra distinta o que incluso comparta su azarosa condición con los
restantes miembros de su núcleo familiar, como sucede con las familias
conformadas en ese ambiente o con los miembros de aquellas que, por ejemplo, a
causa de la violencia no tienen opción diferente al espacio público de los
centros urbanos.
Bien
puede suceder que en esas situaciones extremas se fortalezca la unidad de la
familia y el afecto entre sus miembros para enfrentar juntos la adversidad, y
sería absurdo que, por el hecho de que los nexos familiares no se hayan roto,
se les niegue a todos una protección estatal suficientemente merecida en razón
de las precarias condiciones de existencia, compartidas por los integrantes de
la familia, sin excepción.
Pero,
además, se ha de tener en cuenta que, aun cuando haya numerosos casos en que
las condiciones difíciles de convivencia familiar precipitan una ruptura
abrupta que lleve a la calle a alguno de los miembros, no siempre ese
rompimiento entraña conflictividad, pues la decisión de habitar la calle puede
responder a las profundas convicciones de quien la asume con plena conciencia
de que no le resulta tolerable ningún tipo de autoridad, incluida la
razonablemente ejercida en el seno de la familia, o de que el ideal de libertad
que profesa encuentra en el espacio público el mejor lugar para llevarse a
cabo.
Importa
destacar la opinión del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, vertida en
la intervención allegada a este proceso, según la cual “los niños, niñas y
adolescentes con situación de vida en calle presentan entre otras
características, la de mantener o no vínculos familiares o de hacerlo de manera
esporádica, sin que su situación los conmine necesariamente al rompimiento de
los lazos familiares, pudiendo entonces integrarse con grupos de personas que
se hallan en las mismas condiciones y que pueden constituir referentes
familiares (familia vincular)”.
Con
base en lo anterior el Instituto concluye que “la condición de habitante de la
calle o de persona con situación de vida en calle no necesariamente implica la
carencia de algún tipo de vínculo familiar”, por lo que, como lo sostiene en su
intervención el Ministerio de Salud y Protección Social, “de ninguna manera
resulta jurídicamente viable establecer que para ser sujeto de las políticas,
programas o proyectos sociales estatales dirigidos a habitantes de la calle, se
debe haber roto definitivamente los nexos con la familia”.
6.3.
Conclusión en relación con la constitucionalidad del aparte demandado
En
este orden de ideas, el literal b) del artículo 2 de la
Ley 1641 de 2013 al contemplar como elemento de la definición del habitante de
la calle la exigencia de haber “roto vínculos con su entorno familiar”, incurre
en inconstitucionalidad por violación del derecho a la igualdad, manifiesta en
el trato discriminatorio que afecta a las personas en situación de habitantes
de la calle que mantienen algún vínculo con su familia o que han conformado
alguna en el espacio en donde desarrollan sus vidas, pues a causa de esta
circunstancia, propicia su exclusión injustificada de los programas de
protección dirigidos al sector poblacional del que hacen parte.
En
otros términos, cabe concluir que el segmento demandado introduce una
clasificación de las que se han denominado underinclusive statute, por
cuanto, siendo la totalidad de habitantes de la calle sujetos de la especial
protección que la Carta ordena, la exigencia de haber roto nexos con el entorno
familiar deja por fuera a quienes, sin dejar de pertenecer al grupo vulnerable,
conservan esos nexos familiares, lo que implica que la definición legal impide
la inclusión de todas las personas merecedoras de la misma protección, debido a
lo cual reduce el ámbito de los protegidos en contra del derecho a la igualdad.
Al
reducir el ámbito de las personas protegidas, la disposición demandada releva
al Estado del cumplimiento del mandato de protección respecto de las personas
que, arbitrariamente, quedan por fuera de la definición de habitante de la
calle, lo que, en relación con ellas, comporta desconocimiento del mandato de
promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y de proteger
especialmente a las personas que por su condición económica, se encuentren en
circunstancia de debilidad manifiesta, plasmado en el artículo 13 superior.
La Corte advierte que el
cumplimiento de las obligaciones estatales en relación con las personas en
situación de calle no implica la liberación apriorística y definitiva de la
responsabilidad que, en virtud del principio de solidaridad, le corresponde a
la familia[51],
ya que, según se ha visto, aunque en algunas ocasiones la familia está en
imposibilidad total de brindar ayuda, habrá otras oportunidades en las que “lo
que debe existir es una corresponsabilidad entre el individuo, la familia y el
Estado con la finalidad de superar esta situación”, tal como lo ha puesto de
presente el Ministerio de Salud y Protección Social en su intervención y las
propias demandantes, al llamar la atención sobre el artículo 11 de la
Ley 1641 de 2013, de conformidad con el cual “la política pública social para
habitantes de la calle y los servicios sociales deberán generar estrategias,
mecanismos y acciones de corresponsabilidad entre la sociedad, la familia y el
Estado para disminuir la tasa de habitabilidad en calle”.
En
cualquier caso, que la Carta haya ordenado la protección de las personas
manifiestamente débiles a causa de su situación socioeconómica y que haya
proporcionado criterios materiales para su identificación, advierte
suficientemente acerca de un claro interés constitucional que, conforme se ha
visto, conduce a un escrutinio de constitucionalidad intenso y, en esta
ocasión, por las razones expuestas en esta providencia, el aparte demandado no
ha superado ese examen estricto.
Y
es que, como reiteradamente lo ha sostenido la
Corte, la condición de las personas indigentes y de los habitantes de la calle
es “altamente lesiva del derecho a la igualdad que pregona la Carta”[52]
y también de las mínimas exigencias de la dignidad humana[53],
por lo cual el papel de la sociedad y del Estado debe estar prioritariamente
dirigido a buscar e implementar “soluciones eficaces y urgentes”[54]
que comprendan a todas las personas ubicadas en situación de desventaja
económica y social.
La
consideración del conjunto de personas en condiciones de desventaja aporta un
criterio de evaluación de la constitucionalidad que, sin desconocer las
circunstancias personales, va más allá de la perspectiva individual de cada uno
de los afectados, como precisamente se desprende de la
Constitución, pues, en materia de igualdad sustancial, la
Carta ordena la adopción de medidas favorables a “grupos discriminados o
marginados”.
Así
las cosas, tratándose de la identificación del destinatario de la protección
adquiere especial relevancia la noción de “grupo social”, que a estos efectos
suele ser entendido como “aquel colectivo de personas diferenciadas de al menos
otro grupo por formas culturales, prácticas o modos de vida”. La búsqueda de la
igualdad sustancial o material comporta, entonces, la identificación de situaciones
discriminatorias que comprometen a grupos diferenciados por la posición
dominante que ejerce algún colectivo sobre otro u otros sometidos a
“situaciones de marginación, explotación, ausencia de poder, anulación cultural
o violencia”[55].
Al
referirse a la discriminación y a la marginación que afecta a grupos de
personas, la Carta llama la atención acerca de situaciones reales y efectivas
que atentan contra la igualdad y entre los motivos generadores de la
marginalidad y de los tratos discriminatorios se encuentran los que tienen que
ver con el la posición socioeconómica que condena a grupos enteros a padecer
las prevenciones y el desprecio de los sectores de la sociedad asumidos como
“normales”, según concepciones dominantes profundamente arraigadas, lo que en
el caso de los habitantes de la calle se manifiesta, por ejemplo, en la
denigrante denominación de “desechables” que en el lenguaje común se les suele
asignar y todavía más a causa de las condenables operaciones llamadas de
“limpieza social”, con que otros grupos, intolerantes y violentos, pretenden
restaurar un orden que, por cierto, es totalmente contrario al que la
Constitución prohíja.
La
especial atención que la Carta presta a los grupos discriminados por su
posición social y su llamado a remover esas situaciones de desventaja que sumen
a ciertos colectivos en condiciones deplorables, denotan la existencia de una
desigualdad enquistada en la estructura de la sociedad y que da origen a una
discriminación también estructural que, a la luz del artículo 13 superior, hace
de la condición socioeconómica un criterio sospechoso de discriminación que
activa de manera intensa las posibilidades del control de constitucionalidad,
por cuanto, “la Constitución es un sistema de normas descriptivo y prescriptivo
que refleja la realidad y pretende modificarla de acuerdo con determinados
valores”[56].
Para
efectos de la igualdad sustancial y de la adopción de medidas favorables a
grupos discriminados o marginados la idea de discriminación que se maneja no
parte esencialmente de la consideración de sujetos individuales o de episodios
aislados, sino de la verificación de las condiciones de colectivos
tradicionalmente marginados y merecedores de la acción estatal dirigida a
“paliar la situación de injusticia que sufren quienes pertenecen a un
determinado grupo”[57],
de donde surge que el concepto de discriminación debe ser ampliado para
comprender la de índole estructural, que se refiere a las situaciones de
injusticia social que presentan “distintos aspectos (explotación, marginación,
pobreza, imperialismo cultural y violencia) y que la gente sufre en la vida
diaria”[58].
La
consideración de la discriminación como fenómeno estructural implica poner en
segundo plano la aproximación individual y favorecer la apreciación del grupo
sometido al tratamiento injusto, lo que se traduce en la perdida de
trascendencia de la comparación corriente propia de los juicios de
razonabilidad, más apropiada para evaluar los casos específicos de
desconocimiento de la igualdad formal y claramente insuficiente para
identificar desventajas o perjuicios arraigados en la sociedad con miras a la
implementación de medidas de protección o promocionales favorables a grupos
discriminados, en cumplimiento del mandato constitucional que impone la
búsqueda de la igualdad sustancial[59].
En
estos eventos el juicio de razonabilidad es sustituido por los análisis
empíricos que permiten la identificación de grupos segregados o sometidos, tal
como se propuso y se desarrolló a raíz de esta demanda, con fundamento en lo
que ha sido la jurisprudencia constitucional producida en sede de revisión de
las decisiones judiciales relativas a la acción de tutela. De esta manera,
aunque es evidente que los miembros individuales de un grupo reportan beneficio
personal de las medidas protectoras promovidas por el Estado, la actuación estatal
no consiste primordialmente en atender caso por caso, sino en atacar las causas
reales de la injusticia y de la discriminación a partir de la consideración del
grupo social que padece las consecuencias de la marginación, conforme lo exige
el mandato de adoptar medidas a favor de grupos discriminados o marginados y de
promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva.
Se
impone, pues, la declaración de inexequibilidad de la expresión “y, que ha roto
vínculos con su entorno familiar”, contenida en el literal b) del artículo 2º
de la Ley 1641 de 2013, “Por la cual se establecen los lineamientos para la
formulación de la política pública social para habitantes de la calle y se
dictan otras disposiciones”.
7.
Síntesis de la providencia
La
inconstitucionalidad del aparte demandado se genera por la violación del
derecho a la igualdad, cuya disciplina constitucional ordena promover las
condiciones para que sea real y efectiva, así como proteger a las personas que,
por su condición económica, se encuentran en circunstancia de debilidad
manifiesta. La exigencia de haber roto los vínculos con el entorno familiar
hace parte de la definición legal de la expresión habitante de la calle, proporcionada
por el legislador para identificar a sujetos o a grupos merecedores de la
protección estatal, por encontrarse en situación de calle.
La Corte destacó la
importancia de las definiciones legales de conceptos constitucionales y aun
cuando constató que por no estar consignada en la
Carta la correspondiente a la expresión “habitante de la calle”, al legislador
le corresponde un margen de configuración para fijarla, concluyó que ese margen
no es tan amplio, porque el constituyente aportó criterios materiales para
identificar los grupos vulnerables, criterios que tienen que ver con la
posición económica o con la marginalidad de personas o de grupos.
La
previsión de criterios materiales de identificación, el hecho de referirse la
definición de habitante de la calle a personas y grupos vulnerables, así como
la circunstancia de hacer depender de ella la protección constitucionalmente
ordenada y la consecuente efectividad de importantes derechos fundamentales,
son factores que llevaron a la Corporación a señalar que el control de
constitucionalidad del aparte demandado debía ser de especial intensidad y
adelantarse, por tanto, con sujeción a criterios estrictos.
En
atención a lo anterior, la Corte consideró que una definición legal comporta la
diferenciación entre el ámbito que queda cubierto por su alcance y lo que
escapa a ese ámbito, por lo cual el legislador, al formular definiciones, no
debe incorporar ni más ni menos de lo indispensable, máxime cuando los términos
de la definición se van a emplear en un contexto que implica distinguir e
identificar a las personas que van a ser titulares del derecho a obtener la
protección estatal ordenada y aquellas que, a causa de no reunir todos los
elementos contemplados en la definición, quedan por fuera de la protección que
la Carta dispone.
Tratándose
del análisis de la ruptura de los vínculos con el entorno familiar como
elemento integrante de la definición legislativa de la expresión “habitante de
la calle”, la Corte puso de manifiesto la importancia de los datos empíricos en
la apreciación de su constitucionalidad y se valió de la jurisprudencia
proferida en sede de revisión de las decisiones relativas a la acción de
tutela, a fin de determinar cuál ha sido la noción de habitante de la calle
empleada por la Corte.
De
ese análisis jurisprudencial la Corte concluyó que, tanto la noción de
indigente, como la de habitante de la calle se sirven de un componente
socioeconómico que hace énfasis en la situación de pobreza y de otro componente
geográfico que, en el caso de las personas o grupos en situación de calle,
advierte sobre su presencia en el espacio público urbano, en donde transcurren
sus vidas y, además, denota la falta de vivienda, dato que distingue a quienes
viven en la calle de otros grupos de indigentes.
A
continuación, la Corporación se preguntó si los anotados factores bastan para
identificar a los habitantes de la calle o si en ese empeño la ruptura de los
vínculos familiares juega un papel determinante y, con base en la
jurisprudencia constitucional, concluyó que las relaciones familiares de la
persona en situación de calle pueden romperse o conservarse, sin que ello
incida de manera decisiva en la calificación de la persona como habitante de la
calle, pues esta situación se define a partir de criterios socioeconómicos y
geográficos, lo cual queda demostrado cuando se repara en que, en ocasiones la
familia carece de medios para brindar apoyo material, o todos sus miembros
comparten la condición de indigencia y en que no en todos los casos el hecho de
habitar en la calle está precedido de una ruptura abierta y radical con el
entorno familiar.
Con
fundamento en estas consideraciones la Corte precisó que el segmento demandado,
al contemplar como parte de la definición de habitante de la calle la exigencia
de haber roto vínculos con el entorno familiar, distingue, injustificada e
inconstitucionalmente, entre personas merecedoras de protección, pues propicia
la privación de los beneficios derivados de las respectivas políticas públicas
a quienes, aun habitando en la calle, mantienen algún nexo con sus familiares,
lo cual reduce el ámbito de la protección y releva al Estado de prestarla a la
totalidad de quienes la merecen, obligación que, de acuerdo con el principio de
solidaridad, puede cumplir en concurrencia con la sociedad y la familia,
supuesto que ésta se encuentre en condiciones de prestar alguna ayuda.
Reiteró
la Corte que la pobreza de quienes viven en la calle es altamente lesiva del
derecho a la igualdad y de la dignidad humana y llamó la atención acerca de
que, más allá del plano individual, la
Constitución se refiere a la protección de grupos, lo que pone de manifiesto
la existencia de desigualdades y de discriminaciones estructurales que erigen a
las condiciones socioeconómicas en un criterio sospechoso de discriminación,
por lo cual el escrutinio de la constitucionalidad debe ser intenso.
Con
fundamento en todo lo anterior, finaliza señalando que el segmento demandado,
perteneciente al literal b) del artículo 2 de la
Ley 1641 de 2013 no supera ese escrutinio estricto.
VII.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declarar
INEXEQUIBLE la expresión “y, que ha roto vínculos con su entorno
familiar”, contenida en el literal b) del artículo 2º de la
Ley 1641 de 2013, “Por la cual se establecen los lineamientos para la
formulación de la política pública social para habitantes de la calle y se dictan
otras disposiciones”.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
ANDRES MUTIS VANEGAS
Magistrado (E)
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
MARTHA VICORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Cfr. Rafael HERNANDEZ MARIN, Introducción a la teoría de la norma jurídica,
Marcial Pons, Madrid, 2002, pág. 301.
[2]
Cfr. Luis Fernando GOMEZ DUQUE, Filosofía del Derecho, Universidad
Externado de Colombia, Bogotá, 1980, pág. 217.
[3]
Eduardo GARCIA MAYNEZ, citado por Luis Fernando GOMEZ DUQUE, Filosofía del
Derecho…, pág. 69.
[4]
Sentencia C-184 de 2003.
[5]
Sentencia C-533 de 1992.
[6]
Sentencia C-940 de 2003.
[7]
Sentencia C-404 de 2001.
[8]
Ibídem.
[9]
Ibídem.
[10]
Sentencia C-940 de 2003.
[11]
Sentencia C-404 de 2001.
[12]
Sobre la definición puede verse a Nicola ABBAGNANO, Voz “Definición”, Diccionario
de Filosofía, Fondo de Cultura Económica, México, 2010, págs. 269 y ss. e
igualmente a José FERRATER MORA, voz “Definición”, Diccionario de Filosofía,
Tomo I, Ariel, Barcelona, 2004, págs. 796 y ss.
[13]
Sobre este particular se puede consultar a Enrique ALONSO GARCIA, La
interpretación de la Constitución, Centro de Estudios Constitucionales,
Madrid, 1984, págs. 207 y ss., así como a Fernando REY MARTINEZ, El derecho
fundamental a no ser discriminado por razón de sexo, McGraw-Hill, Madrid,
1995, págs. 48 y ss.
[14]
Ibídem.
[15]
Enrique ALONSO GARCIA, La interpretación de la
Constitución…, pág. 209.
[16]
José FERRATER MORA, voz “Definición”, Diccionario de Filosofía, Tomo
I,…,  pág. 797.
[17]
Sentencia C-128 de 2002.
[18]
Ibídem.
[19]
Sentencia T-1224 de 2004.
[20]
Sentencia T-119 de 2005.
[21]
Sentencia T-057 de 2011.
[22]
Sentencia T-323 de 2011.
[23]
Sentencias T-1224 de 2004 y T-737 de 2011.
[24]
Sentencia T-057 de 2011.
[25]
Ibídem.
[26]
Sentencia T-057 de 2011.
[27]
Véase la Sentencia T-166 de 2007, nota de pie de página 53.
[28]
Sentencia T-684 de 2002.
[29]
Cfr. Gustavo MAURINO, “Pobreza y discriminación: la protección constitucional
para los más humildes”, en Marcelo ALEGRE y Roberto GARGARELLA (Coordinadores),
El derecho a la igualdad. Aportes para un constitucionalismo igualitario,
Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2012, pág. 287.
[30]
Ibídem.
[31]
Sentencia T-646 de 2007.
[32]
Sentencia T-211 de 2004.
[33]
Sentencia T-1098 de 2008.
[34]
Ibídem.
[35]
Sentencia T-533 de 1992.
[36]
Sentencia T-166 de 2007.
[37]
Sentencia T-211 de 2004.
[38]
Sentencia T-1098 de 2008.
[39]
Sentencias T-533 de 1992, T-1224 de 2004 y T-119 de 2005.
[40]
Sentencia T-646 de 2007.
[41]
Sentencia T-211 de 2004.
[42]
Sentencias T-057 y T-323 de 2011.
[43]
Sentencia T-737 de 2011.
[44]
Sentencia T-1330 de 2001.
[45]
Sentencias T-684 de 2002 y T-1098 de 2008.
[46]
Sentencia T-1330 de 2001.
[47]
Ibídem.
[48]
Sentencia T-166 de 2007.
[49]
Sentencia T-737 de 2011.
[50]
Sentencia T-533 de 1992.
[51]
Acerca de la responsabilidad de la familia en relación con un habitante de la
calle, puede consultarse la Sentencia T-737 de 2011.
[52]
Sentencia T-376 de 1993.
[53]
Sentencias T-436 de 2003 y T-211 de 2004.
[54]
Sentencia T-376 de 1993.
[55]
Cfr. Maria José AÑON, Igualdad, diferencias y desigualdades; Fontamara,
México, 2001, pág. 32.
[56]
Sentencia T.-533 de 1992.
[57]
Cfr. Maria Angeles BARRERE UNZUETA, “Problemas del derecho antidiscriminatorio:
subordinación versus discriminación y acción positiva versus igualdad de
oportunidades en www.uv.es./CEFD/9/barrere3, pág. 2.
[58]
Cfr. Maria Angeles BARRERE UNZUETA, “Igualdad y discriminación positiva: un
esbozo de análisis teórico conceptual” en www.uv.es/cefd/9/barrere1.pdf, pág.
14.
[59]
Véase Fernando REY MARTINEZ, El derecho… Ob. cit., pág. 59.