T-950-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-950/13
DESPLAZAMIENTO FORZADO INTERNO-Procedencia de la acción de tutela como mecanismo de
protección de los derechos fundamentales de la población desplazada
PROTECCION DE LAS VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO
INTERNO-Jurisprudencia constitucional
La Corte ha
establecido que al Estado le corresponde i) el respeto de los derechos de la
población víctima de desplazamiento forzado por su especial condición; ii) la
aplicación de medidas para el restablecimiento integral de sus derechos y el
acompañamiento en este proceso; iii) la adopción de medidas afirmativas; iv) la
atención especial y el enfoque de derechos y diferencial en su atención y
reparación; y v) la garantía de los derechos a la verdad, la justicia y la
reparación. Esta Corporación ha indicado igualmente, que por la grave, masiva y
sistemática violación de sus derechos, y el estado de vulneración, de
indefensión y de debilidad manifiesta en que se encuentra quien ha sufrido el
delito y los vejámenes del desplazamiento forzoso es sujeto de especial
protección constitucional y puede acudir a la acción de tutela, como mecanismo
idóneo para reclamar sus derechos cuando las instituciones no prestan la debida
atención a sus necesidades.
DERECHOS DE LA POBLACION DESPLAZADA-Sujetos de especial protección constitucional debido a
su condición de especial vulnerabilidad
Las personas que han
sido víctimas de desplazamiento forzado tienen los siguientes derechos: i) el
derecho a la vida; ii) a la dignidad y a la integridad física, psicológica y
moral; iii)
a
la familia y a la unidad familiar; iv) a una subsistencia mínima como expresión
del derecho fundamental al mínimo vital; v) a la salud; vi) a la protección
frente a prácticas discriminatorias basadas en la condición de desplazamiento;
vii) a la educación básica hasta los quince años; viii) a la provisión de apoyo
para su autosostenimiento; ix) al retorno y al restablecimiento. Corresponde
entonces al Gobierno, proteger estos derechos y disponer todos los medios que
se encuentren a su alcance para reestablecerlos en su integridad, pues existen
los mecanismos legales y administrativos para hacerlo, debiendo mejorar las
rutas de acceso y el entramado institucional para que funcionen de manera
articulada, sin someter a una tramitología a quien ya se encuentra en
condiciones difíciles de vida, como le fue puesto de presente en la sentencia
T-025 de 2004.
VICTIMAS DE
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Estado
debe otorgar tratamiento especial y preferencial y realizar acciones
afirmativas en favor de este grupo poblacional vulnerable
MUJERES DESPLAZADAS
POR EL CONFLICTO ARMADO-Medidas
de carácter general a adoptar para la protección de derechos fundamentales
Las autoridades
deben brindar a las mujeres víctimas de desplazamiento forzado la atención que
garantice i) acceder de manera efectiva a los derechos especiales con enfoque
diferencia de género que nacen para ellas como población diferenciada y con
mayor vulnerabilidad a la violación de sus derechos; ii) actuar siempre bajo la
perspectiva de atención de género bajo la cual deberán poner especial cuidado a
sus circunstancias afectivas, sociales y psicológicas especiales, atendiendo
además a las especificidades de las mujeres indígenas y afrocolombianas iii)
evitar la imposición de cargas administrativas, trámites institucionales
diversos o la interposición de peticiones, tutelas para el acceso a los
beneficios y iv) operar siempre bajo la presunción de su vulnerabilidad
acentuada, como de la necesidad de prórroga a la ayuda humanitaria a que tengan
derecho.
AYUDA HUMANITARIA COMO DERECHO FUNDAMENTAL EN CABEZA
DE LAS PERSONAS VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Entrega real y efectiva
Uno de los
principales problemas a los que se enfrentan las personas desplazadas
forzosamente es la incapacidad para generar ingresos y formas de
autosostenimiento, pues una vez salen de su lugar de origen, generalmente son
sometidos a condiciones infrahumanas, hacinadas en zonas marginadas de las
ciudades intermedias o capitales, donde la insatisfacción de las necesidades
básicas es habitual y su arribo influye decididamente en el empeoramiento de
las condiciones generales de vida de la comunidad allí asentada: alojamiento,
salubridad, abastecimiento de alimentos y agua potable, entre otros, por lo que
se hace imprescindible satisfacer estas necesidades, so pena de continuar la ya
de por sí gravosa vulneración de sus derechos fundamentales.
AYUDA HUMANITARIA-Naturaleza, características y modalidades
La Corte ha indicado
que si bien la ayuda humanitaria tiene un componente prestacional y requiere un
aporte económico, esta sola característica no implica que la destinación
presupuestal pueda oponerse a su cumplimiento, pues al tener una relación
“estrecha con la preservación de la vida en circunstancias elementales de
dignidad como seres humanos distintos y autónomos”, se convierte en uno de los
mínimos a ser protegidos por el Estado, y estos mínimos frente a la población
desplazada, se constituyen para ellos en derechos fundamentales. La Corte ha
proferido, en este sentido, numerosas decisiones en las que protege el derecho
de la población desplazada a recibir por parte del Estado, el suministro de
ayuda y asistencia humanitaria “integral, pronta, adecuada y efectiva”, toda
vez que su no reconocimiento o entrega, continúa y alarga el padecimiento y la
vulneración de sus derechos, al hacer más gravosa su situación en relación
estrecha con la posibilidad de continuar su subsistencia y una posible
restauración en sus condiciones de vida. Las características de esta ayuda, son
principalmente la urgencia, la inmediatez y la temporalidad. Estas
características, hacen referencia al deber de atender las necesidades
primordiales de las víctimas, que de manera apremiante requieren solventar sus
necesidades básicas, sin dilaciones, durante todo el tránsito hacia el
restablecimiento de sus derechos, pues su finalidad es esencialmente lograr la
recuperación de las condiciones materiales, para que de manera autónoma puedan
lograr el desarrollo de sus proyectos de vida.
AYUDA HUMANITARIA A POBLACION
DESPLAZADA-Obligaciones
del Estado en relación con atención humanitaria, prórroga de la misma y
estabilización socioeconómica
VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO
INTERNO Y AYUDA HUMANITARIA-Componentes,
etapas y fases, entrega efectiva, términos y prórrogas y garantía del tránsito
hacia soluciones duraderas de estabilización socioeconómica
AYUDA HUMANITARIA DE EMERGENCIA-Reglas jurisprudenciales sobre
temporalidad, entrega, términos y prórrogas
AYUDA HUMANITARIA A POBLACION
DESPLAZADA-Importancia
de la cédula de ciudadanía en la identificación de las personas y posibilidad
de utilizar otros mecanismos para la población desplazada
DERECHO FUNDAMENTAL A LA AYUDA
HUMANITARIA-Desproporcionalidad
al supeditar la entrega de la ayuda a la exhibición de la cédula de ciudadanía
original de hologramas
La Sala constata que
la Unidad de Víctimas ha tenido en cuenta estos factores y ha emitido
directrices al Banco Agrario, entidad en quien delega la entrega de dineros de
ayudas a la población desplazada, con el fin de aclarar que es válido
identificar a los beneficiarios de las ayudas, que tengan contraseña y se
encuentren en situaciones de vulnerabilidad, realizándole un cuestionario para
comprobar la información que suministra y poder proceder a la realización de la
entrega.
PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD-Vulneración por Banco Agrario al
exigir exhibición de la cédula de ciudadanía original de hologramas para
entrega de ayuda humanitaria a personas desplazadas
En el caso de las
personas víctimas de desplazamiento forzado, supeditar el acceso a los
servicios que garantizan el goce de sus derechos fundamentales, se constituye
en un hecho vulneratorio de éstos, una exigencia desproporcionada, un hecho
revictimizante y un incumplimiento en el caso específico, del deber de hacer
entrega real y efectiva de la ayuda humanitaria.
LLAMADO A PREVENCION A BANCO
AGRARIO-Abstenerse
de negar pago de ayuda humanitaria de emergencia a personas víctimas de
desplazamiento forzado al no presentar cédula de ciudadanía con hologramas
Referencia: expediente:
T-4031363 y T-4110595.
Acciones de tutela
instauradas por: Diana Catalina Pérez Estrada contra el Banco Agrario de
Colombia, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas; y Lucila Advíncula contra el Banco Agrario de
Colombia, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Magistrado
Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de diciembre de dos mil trece
(2013).
La Sala Novena de Revisión
de la Corte Constitucional, integrada por la Magistrada María Victoria Calle Correa y los Magistrados Mauricio González Cuervo y Luis
Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de los fallos emitidos
por los Juzgados Doce de Familia de Medellín y Segundo de Familia de
Buenaventura, en el trámite de las acciones de tutela incoadas por Diana Catalina Pérez Estrada contra el
Banco Agrario de Colombia y Lucila Advíncula contra el Banco Agrario de
Colombia, respectivamente, expedientes que llegaron a la Corte Constitucional por remisión, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del Decreto
2591 de 1991.
La Sala de Selección número
Nueve de la Corte, mediante Auto del doce (12) de septiembre de dos mil trece
(2013), ordenó la revisión del expediente T-4031363 y la Sala de Selección número 10, en Auto del treinta y uno (31) de octubre de dos mil trece
(2013) la revisión del expediente T-4110595.
I. ANTECEDENTES.
Las solicitudes de amparo realizadas en nombre propio
por las accionantes, se fundamentaron en los siguientes:
1.
Hechos.
1.1 Expediente T-4031363
1.1.1    La señora Diana
Catalina Pérez Estrada fue víctima del delito de desplazamiento forzado y es actualmente
beneficiaria de una ayuda humanitaria.
1.1.2    El 23 de mayo
del 2013, acudió al Banco Agrario de Carabobo en Medellín para reclamar tal
beneficio,
presentó su
contraseña y la certificación expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil de que su cédula de ciudadanía se encontraba en
trámite, toda vez que no tenía en su poder la cédula en original.
1.1.3    Manifiesta la
accionante, que la funcionaria del Banco que la atendió no le entregó el dinero
correspondiente por no haber exhibido su cédula de ciudadanía sino la
contraseña.
1.2 Expediente
T-4110595
1.2.1 La señora
Lucila Advíncula fue desplazada por la violencia en el marco del conflicto
armado del país.
1.2.2    Le fue
reconocida ayuda humanitaria, siendo depositada en el Banco Agrario de
Buenaventura.
1.2.3    Manifiesta la
accionante, que el banco se niega a entregarle la referida ayuda por no tener
la cédula de ciudadanía en original.
1.2.4    En declaración
rendida ante el Juzgado de conocimiento, amplió su escrito indicando que tiene
60 años de edad, que no se encuentra vinculada laboralmente, que es la primera
vez que va a recibir la ayuda humanitaria y que el viernes 2 de agosto presentó
contraseña de la cédula para reclamarla.
2.     Solicitudes de
Tutela
2.1 Expediente T-4031363
El 27 de mayo de
2013, la señora Pérez Estrada promovió acción de tutela contra el Banco Agrario
de Colombia,
solicitando que le sea entregada la ayuda humanitaria con la presentación de su
contraseña y la certificación emitida por la Registraduría Nacional, como consecuencia de la protección de los derechos a recibir la ayuda
humanitaria, a la vida digna y a la igualdad.
2.2 Expediente
T-4110595
El 8 de agosto
de 2013, la señora Advíncula promovió acción de tutela contra el Banco Agrario
de Colombia,
solicitando que se le permita cobrar la ayuda humanitaria, toda vez que no
cuenta con otra forma de ayuda y como consecuencia de la protección
de los derechos a la igualdad a la dignidad y al mínimo vital.
El Juzgado de
origen consideró necesario vincular a la Registraduría Nacional de Estado Civil y a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación de Víctimas, a esta última le
ordenó como medida preventiva girar el dinero correspondiente a la ayuda, en
caso de haber hecho devolución mecánica de los dineros por haber surtido el
término para su reclamo.
3.
Intervención
de las entidades demandadas.
3.1 En ambos casos, el Banco Agrario de Colombia
solicitó se niegue el amparo deprecado, aduciendo que debe exigir la plena
identificación de quien acuda a realizar cualquier tipo de transacción, y que la
cédula de ciudadanía amarilla con hologramas es el único documento válido para
acreditar la identidad de las personas naturales mayores de edad desde el 31 de
julio de 2012, de conformidad con la Ley 486 de 1999, sus normas modificatorias
y el Decreto 4969 de 2009 del Ministerio del Interior.
Para sustentar esta posición, cita en extenso la
sentencia T-069 de 2012 proferida por esta Corporación, concluyendo que la
cédula de ciudadanía es el documento idóneo para identificar a las personas
mayores de edad y que al Banco le corresponde la obligación de exigirla para la
realización de los diferentes trámites, con el objeto de procurar la seguridad
de sus operaciones y una respuesta efectiva para la población desplazada.
Adicionalmente, indica que en los casos de
suplantaciones, la mayoría de las veces se han realizado utilizando
contraseñas; que en el convenio suscrito con el Departamento Administrativo
para la Prosperidad Social, se obligó expresamente a hacer la entrega por
ventanilla de los subsidios o ayudas que otorgue, previa identificación del
beneficiario, a través de la presentación de la cédula de ciudadanía en
original y que, en cumplimiento de la normatividad, está autorizado a
abstenerse de entregar la ayuda humanitaria, si considera que la persona
reclamante no se encuentra plenamente identificada, pues después de un estudio
de riesgos estableció que no constituyen un mecanismo de identificación la
exhibición de la contraseña y los documentos adicionales para confrontarla.
3.2 Dentro del trámite del expediente T-4110595, la Registraduría
Nacional de Estado Civil contestó la acción, haciendo referencia a inconvenientes
en la expedición de la cédula de ciudadanía de la accionante, por cuanto
presenta doble cedulación. Relata que ella inicialmente hizo su solicitud en
1973, fecha en la que manifestó llamarse Nunila Advíncula, aportando “como
documento base de cedulación Formulario B12”[1]. Posteriormente,
en 1989, tramitó nuevamente su cédula por primera vez, con el nombre de Lucila
Advíncula y exhibiendo “como documento base de cedulación Registro Civil de
Nacimiento”[2].
Frente a este problema y en observancia de la sentencia T-006 de 2011[3],
solicitó a la accionante la comparecencia ante la Registraduría Especial de Buenaventura, para ser oída antes de que se determine la
cancelación de alguno de los dos documentos.
De otro lado, frente a la imposibilidad de reclamar la
ayuda humanitaria, indica que conforme a lo dispuesto en los artículos 18 y 25
del Decreto 19 de 2012 (denominado Ley Antitrámites), la Registraduría eliminó las certificaciones de contraseña y comprobantes de documento en
trámite, por lo que se presumen auténticos, hecho que fue comunicado a la Superintendencia Financiera para ser divulgado en las entidades que supervisa, como el Banco
Agrario, por lo que este tipo de entidades deben implementar mecanismos
alternativos de identificación para las personas que no tienen cédula de
ciudadanía, siendo entonces responsabilidad del Banco la vulneración de los
derechos fundamentales de la accionante, pues debía con base en otros
documentos determinar su identidad y hacer entrega de la ayuda.
Asimismo, hizo referencia a algunas providencias en
las que se ha indicado la procedencia de reclamar con la contraseña las ayudas
humanitarias, en concordancia con la Ley Antitrámites y por la especial protección constitucional que les asiste a las personas
que son víctimas de desplazamiento forzado, como la proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bucaramanga radicada con el número
2012-00287-00 del 25 de mayo de 2012 y la sentencia T-162 de 2013 de esta
Corporación[4].
3.3 De manera extemporánea dentro del expediente
T-4110595, la Unidad Administrativa Especial para la Atención Integral a Víctimas contesta la acción haciendo referencia a la caracterización del
núcleo familiar del señor Vladimir Salazar Angulo, quien es desconocido en este
trámite; hace relación a algunas disposiciones que regulan la ayuda humanitaria
de emergencia, sobre la posibilidad de entregarla directamente o a través de
convenios; e indica que a la señora Lucila Advíncula se le dio un turno para el
otorgamiento de la ayuda humanitaria, que se giró el 30 de julio de 2013 y
tiene un plazo de 30 días para realizar su cobro. Concluye que ha realizado
todas las gestiones que le corresponden y que no ha vulnerado sus derechos
fundamentales.
4.
Decisiones
objeto de revisión.
4.1 Expediente T-4031363
El 11 de junio
de 2013, el Juzgado Doce de Familia de Medellín negó el amparo solicitado por
la accionante, comoquiera que no encontró vulneración alguna a sus derechos
fundamentales. Sustentó tal decisión, aduciendo que la entidad financiera se
encontraba autorizada para exigir a la actora la presentación de la cédula de
ciudadanía, documento imprescindible e irremplazable para acreditar la
identificación personal de quien ya cumplió la mayoría de edad, pues así lo
dispone el artículo 1° de la Ley 7ª de 1934, sin que exista, frente a la
población en situación de desplazamiento, norma alguna que establezca la
excepción a la regla. El fallo de primera instancia no fue impugnado por las
partes del proceso.
4.2 Expediente T-4110595
Por su parte el
Juzgado Segundo de Familia de Buenaventura declaró improcedente el amparo
solicitado, teniendo en cuenta que si bien en el caso del desplazamiento
forzado pueden utilizarse otras formas de identificación distintas a la cédula
de ciudadanía para la entrega de la ayuda humanitaria, es lo cierto, que
durante el trámite se logró establecer que la accionante tiene doble cedulación
y tenía conocimiento de ello, asunto que resulta confuso para la adjudicación
de los beneficios que reclama, por lo que tuteló únicamente el derecho que
denominó como a la verdadera identidad[5],
ordenando a la Registraduría Nacional del Estado Civil que en un término de 30
días aclarara la identidad de la accionante e hiciera entrega efectiva de su
cédula de ciudadanía. Asimismo ordenó a la Unidad Administrativa Especial para al Atención y Reparación Integral a las Víctimas, que una
vez aclarada la identidad de la accionante, procediera a reintegrar la ayuda
humanitaria reconocida.
5.
Pruebas
relevantes aportadas al proceso.
5.1.     Expediente
T-4031363
Pruebas
aportadas por la accionante:
5.1.1.
Copia
de Certificación de vigencia de la cédula de ciudadanía, expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil el 21 de mayo de 2013 (Folio 3 Cuaderno 1).
5.1.2.
Copia
de la contraseña y comprobante de documento en trámite de la señora Diana
Catalina Pérez Estrada con fecha de preparación del 21 de mayo de 2013 (Folio 4
Cuaderno 1).
5.2. Expediente
T-4110595
Pruebas
aportadas por la accionante:
5.2.1      Copia
de la contraseña y comprobante de documento en trámite de la señora Lucila
Advíncula con fecha de preparación del 7 de marzo de 2013 (Folio 2 Cuaderno 1).
Pruebas
aportadas por la Registraduría Nacional del Estado Civil:
5.2.2 Oficio del
Coordinador del Grupo Jurídico DNI (Dirección Nacional de Identificación) de la Registraduría Nacional, dirigido a la Registraduría Especial del Estado Civil de Buenaventura (Folios 75 a 77 Cuaderno 1).
5.2.3 Oficio del
Coordinador del Grupo Jurídico DNI de la Registraduría Nacional, dirigido a la accionante, en el que se le informa la doble cedulación
y se le requiere para que se presente dentro de los 10 días siguientes a la
seccional de Buenaventura, para ser oída sobre las posibles causas de que ello
haya ocurrido y dar lugar a la cancelación de alguna de las dos cédulas (Folios
78 a 80 Cuaderno 1).
5.2.4 Informe
sobre la investigación AFIS que da cuenta de la doble cedulación de la señora
Lucila Advíncula (Folio 81 Cuaderno 1).
II. ACTUACIONES
DENTRO DEL PROCESO DE REVISIÓN
1. Teniendo en
cuenta que la decisión que se profiera dentro del expediente T-4031363 involucra
al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y con el fin de garantizar su derecho a la
defensa, la Sala consideró necesario vincularlas al proceso y decretar algunas
pruebas.
Así, mediante Auto
del 21 de noviembre de 2013, las vinculó y les solicitó información sobre los
procedimientos y obligaciones a cargo del Banco Agrario para la entrega de la
ayuda humanitaria, la existencia de otros métodos para realizarla, el estado de
la solicitud de la accionante y su vinculación en otros programas para su
estabilización.
Igualmente,
mediante este Auto la Sala decidió suspender los términos del presente proceso
de tutela hasta que se hubieran allegado, analizado y valorado las pruebas
solicitadas por este Tribunal de conformidad con el artículo 57 del Acuerdo 05
de 1992.
2. Durante el
trámite de revisión, se allegaron las siguientes respuestas:
2.1 El Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social indicó que frente a él existe falta
de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que en el tránsito
institucional que generó la Ley 1448 de 2011, fue creada la Unidad Especial para la Atención Integral a las Víctimas y conforme lo establecen los
artículos 7, 18 y 20 del Decreto 4802, mediante el cual se establece la
estructura de esta última, es en ella en quien recae la obligación de hacer
entrega de la ayuda humanitaria y la implementación de planes, programas y
proyectos alrededor de ésta. Se abstuvo entonces de contestar el cuestionario
realizado por la Corte.
2.2 La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas sostiene
en su contestación que no ha vulnerado derecho fundamental alguno, por cuanto
cumplió con sus obligaciones de caracterizar, asignar turno y girar los
recursos correspondientes a la ayuda humanitaria de la actora. Sobre el caso
particular, hizo referencia al núcleo familiar de la demandante conformado por
ella y sus dos hijos menores de edad, la caracterizó como beneficiaria de la Ayuda Humanitaria de Transición, por lo que giró el dinero correspondiente al auxilio de
alojamiento ($300.000), ya que el componente de asistencia alimentaria, en este
caso, debe ser suministrado por el ICBF.
2.2.1 Respecto
de la solicitud de información de carácter general realizada por la Corte, manifestó que para la entrega efectiva de los componentes de alimentación y
alojamiento, representados en dinero, que reconozca como ayuda humanitaria de
emergencia y de transición, suscribió el contrato interadministrativo 737 de
2012 con el Banco Agrario de Colombia, y que éste tiene la obligación de girar
los dineros, luego de “colocarlos en su red de oficinas de cobertura
nacional con las medidas de seguridad exigidas por la Unidad y el sector financiero para tal fin”[6].
Informó que el
acuerdo operativo que se elaboró para la ejecución del contrato, establece que
el Banco Agrario debe exigir la presentación del documento de identidad
original idóneo, concretamente la cédula de ciudadanía, una fotocopia de ésta
para que repose en los soportes de colocación del giro, y al momento del pago
la persona debe suscribir “con huella digital el recibo de pago de su giro
bancario”[7].
Sin embargo, aclaró que no se hace la plena identificación a través de cotejo
de huellas, por falta de sistemas biométricos.
Frente a la
posibilidad de hacer la entrega de ayudas por medios diferentes al Banco,
sostuvo que, a más de las sumas de dinero que gira, hace entrega de bienes en
especie, como construcción de albergues o entrega directa de alimentos, pero
frente a la entrega de sumas liquidas no indicó nada diferente. En cuanto a la
entrega a través de documentos que no sean la cédula de ciudadanía, hizo
referencia a un protocolo de cobros que implementó desde el último trimestre de
2012, denominado “Cobros excepcionales de atención humanitaria a población
desplazada y de ayuda humanitaria para víctimas de otros hechos victimizantes
con contraseña, para casos de extrema vulnerabilidad”, el cual
expide en cumplimiento de la tutela T-1000 de 2012[8], que ha sido socializado
con el Banco dentro de los comités de supervisión del contrato
interadministrativo por la Dirección de Gestión Social y Humanitaria de la Unidad, por lo que el Banco lo implementa desde el referido período. El último de los comités
fue el 29 de noviembre del año en curso, fecha en la que reiteró el mecanismo
de cobro para quienes no cuentan con la cédula de ciudadanía.
Por último,
frente al caso concreto aclaró que la señora Pérez Estrada hizo su solicitud el
25 de enero de 2013 y que fue asignado un turno, remitiendo igualmente la
información al ICBF para que suministrara la asistencia alimentaria, lo cual
procedió a hacer en dos ocasiones el 19 de abril y el 19 de julio de 2013,
siendo reintegradas de manera automática por su no cobro. Informó que el 28 de
octubre recibió nueva solicitud y anuló el turno inicialmente otorgado
generando uno nuevo, por el cual le consignó el 29 de ese mes el dinero
correspondiente a auxilio de alojamiento, que fue cobrado según información del
Banco el 14 de noviembre. De otra parte, el ICBF giró el componente de alimentación
el 15 de noviembre, estando pendiente la información sobre su entrega.
Asimismo, informa que no le consta la existencia de petición o reclamo por el
no pago en el Banco Agrario y desconoce las razones de no cobro de los primeros
giros.
2.3 Pruebas
allegadas en el trámite de revisión
2.3.1 Copia de
Memorando del 2 de noviembre de 2012, del Director de Gestión Social y
Humanitaria de la Unidad dirigido a las Direcciones Territoriales sobre Cobros
excepcionales de atención humanitaria a población desplazada y de ayuda
humanitaria a población desplazada y de ayuda humanitaria para víctimas de
otros hechos victimizantes con contraseña, para casos de extrema
vulnerabilidad.
2.3.2 Copia de
Resolución 03069 del 12 de mayo de 2010 por la cual se reglamenta la entrega
de la Atención Humanitaria para la población en Situación de Desplazamiento
Incluida en el Registro Único de Población Desplazada – RUPD – por Desplazamientos
individuales.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia.
Esta Sala de
Revisión de la Corte Constitucional es competente para proferir sentencia
dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos
86 inciso 2 y 241 numeral 9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Problema
jurídico y esquema de resolución
2.1
En
el presente asunto, le corresponde a la Sala establecer si el Banco Agrario de
Colombia, como entidad vinculada al Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, y la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, pertenecientes
al Sistema Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas, en virtud de lo
establecido en el artículo 160 de la Ley 1448 de 2011, vulneraron los derechos
fundamentales a la igualdad, a la vida en condiciones dignas, a la entrega real
y efectiva de la Ayuda Humanitaria y al mínimo vital de las señoras Diana
Catalina Pérez Estrada y Lucila Advíncula, personas desplazadas inscritas en el
registro para esa población, al negar la entrega de la ayuda humanitaria de
emergencia y de transición, porque presentaron como documentos de
identificación la contraseña o el certificado de documento en trámite,
expedidos por la Registraduría Nacional del Estado Civil, dado que el Banco exigió de manera imprescindible e irremplazable la cédula amarilla y con
hologramas para entregar la ayuda humanitaria.
2.2
Para
resolver el problema jurídico planteado, la Corte se referirá a (i) la protección constitucional de la población desplazada por la violencia como sujetos de
especial protección constitucional; (ii) la atención humanitaria como derecho
fundamental y sus características; (iii) la importancia de la cédula de
ciudadanía en la identificación de las personas; (iv) la posibilidad de
implementar mecanismos alternativos de identificación respecto de la población
desplazada por la violencia, para entrar (iv) a resolver los casos en concreto.
3       Protección
constitucional especial a las personas víctimas de desplazamiento forzado. Reiteración de jurisprudencia.
Esta Corporación, de
manera reiterada ha hecho alusión a la grave, masiva y sistemática vulneración
de los derechos de las personas que han sido víctimas del delito de
desplazamiento forzado, situación que las reviste de un especial rango de
protección constitucional, en razón de los embates a que han sido sometidas, la
situación de vulnerabilidad en la que se encuentran y la falta de una atención
precisa por parte del Estado.
El conflicto armado interno que
ha demarcado la historia del país desde hace varias décadas, ha implicado que
millones de familias se hayan visto forzadas a abandonar su lugar de residencia
o trabajo, afectando gravemente sus condiciones de vida y forjando un problema
social de enormes proporciones. Así, la Corte ha catalogado al desplazamiento forzado como una crisis humanitaria que afectará al país durante los
próximos años, una tragedia nacional[9],
un fenómeno que quiebra tajantemente los postulados del Estado Social de
Derecho y “contraría la racionalidad implícita en el constitucionalismo”[10]. Todo lo anterior,
llevó finalmente a que esta Corporación declarara que, frente a la protección a
la población desplazada, existe un estado de cosas inconstitucional a través de
la sentencia T-025 de 2004.
3.1
Así las cosas, el desplazamiento
forzado constituye una grave violación de derechos fundamentales, entre los
cuales la Corte ha indicado, la afectación de los derechos a escoger libremente
el domicilio, al libre desarrollo de la personalidad, a la libre expresión, a
la asociación[11],
“a la vida, a la paz, la libre circulación por el territorio nacional, el
trabajo, la integridad personal, la dignidad humana, la educación
-particularmente de los menores que se ven obligados a huir-, la vivienda en
condiciones dignas”[12],
a la salud, al trabajo, a escoger libremente profesión u oficio, a la
alimentación, a la personalidad jurídica, a la igualdad, a la conformación de
una familia y de manera especial a los derechos de las personas que tienen condiciones
especiales de vulnerabilidad, como las mujeres, los niños, las de la tercera
edad, las que se encuentran en situación de discapacidad o quienes pertenecen a
un grupo étnico[13].
La violencia implicada en el
desplazamiento y la correlativa transgresión de derechos, conlleva a que las
víctimas de este delito se encuentren en un estado de vulnerabilidad, indefensión
y debilidad manifiesta[14],
pues se vieron obligadas a abandonar su trabajo, sus propiedades, sus amigos, sus
familiares, en general, a sus allegados; sus condiciones de existencia; a
modificar sus proyectos de vida, incluso a sufrir la pérdida de un ser querido
o daños en su integridad física o emocional. Así mismo, luego del momento del
éxodo, y en un segundo momento de vulneración, huyendo de sus perpetradores llegan
“a ciudades desconocidas y donde no tienen arraigo, ni apoyo moral y
económico”[15],
lo que les implica vivir en condiciones deplorables, bajo factores
ambientales, nutricionales y de salubridad de alto riesgo para su integridad y,
en general, empeorar su condiciones de vida[16].
En este sentido, la Corte ha advertido que el desplazamiento no es un delito que, en el contexto colombiano, se
dé de manera ocasional, sino que ha alcanzado proporciones desmesuradas, siendo
un fenómeno social que alcanza a millones de colombianos, provocando una
violación masiva, grave, sistemática, continua y estructural de sus derechos[17], que implica
una lucha por el territorio entre los bandos en confrontación no hace pocos
años, remontándose a tiempos anteriores a la expedición de la Carta de 1991.
La pervivencia actual del desplazamiento
y sus graves consecuencias para la víctimas, implica una ruptura con la
consagración constitucional de la fórmula política del Estado Social de Derecho[18], pues ésta
propende la protección y desarrollo de un catalogo extenso de principios y
derechos en torno a la dignidad humana, a las condiciones inalienables de la
personas y, contrario sensu la crisis humanitaria que genera el
desplazamiento configura un problema de humanidad que debe ser afrontado
solidariamente por todas las personas, principiando, como es lógico, por los
funcionarios del Estado[19],
3.2 Las consecuencias de este
delito, imponen necesariamente que la sociedad en general, como natural muestra
del principio de solidaridad, acompañe y gestione las soluciones necesarias
para el restablecimiento de los derechos conculcados. Sin embargo, si bien la
ocurrencia del desplazamiento pudo no haber sido causada directamente por los
agentes estatales, el obligado principal a socorrer a las víctimas es el Estado,
quien
incumplió su deber de proteger el derecho a no ser desplazado y contravino la
cláusula general de respeto y garantía sobre los derechos que le asisten a la
población en general, los que se ven considerablemente disminuidos o anulados
cuando, bien sea por acción u omisión, las personas se ven obligadas a
abandonar sus pertenencias, su comunidad, sus lugares de trabajo o residencia[20].
Por ello, mientras
la administración no garantice de manera plena el disfrute de los derechos de
la población en general e impida que se produzcan hechos que den lugar al
desplazamiento forzado, se impone el deber, en todo caso, de realizar en favor
de las víctimas las acciones necesarias para el restablecimiento de sus
derechos, acciones afirmativas en su favor y garantizar los derechos de
carácter especial que nacen para ellas, por la privativa condición en la que se
encuentran.[21]
Sobre esto último, la Corte indicó que conforme al derecho a la igualdad, consagrado en el artículo 13 superior,
nacen en favor de las víctimas del desplazamiento forzado prerrogativas
adicionales a las de la población en general, pues se trata de sujetos de
especial protección constitucional como se ha reseñado hasta aquí[22].
Así las cosas, la Corte ha establecido que al Estado le corresponde i) el respeto de los derechos de la
población víctima de desplazamiento forzado por su especial condición; ii) la
aplicación de medidas para el restablecimiento integral de sus derechos y el
acompañamiento en este proceso; iii) la adopción de medidas afirmativas; iv) la
atención especial y el enfoque de derechos y diferencial en su atención y
reparación; y v) la garantía de los derechos a la verdad, la justicia y la
reparación[23].
Esta Corporación ha
indicado igualmente, que por la grave, masiva y sistemática violación de sus
derechos, y el estado de vulneración, de indefensión y de debilidad manifiesta
en que se encuentra quien ha sufrido el delito y los vejámenes del
desplazamiento forzoso es sujeto de especial protección constitucional y puede
acudir a la acción de tutela, como mecanismo idóneo para reclamar sus derechos
cuando las instituciones no prestan la debida atención a sus necesidades[24].
En el mismo sentido,
la condición de víctima de desplazamiento forzado y el acceso a los programas que
existen para el restablecimiento de sus derechos, no requieren de la
declaración previa de tal condición, pues la Corte ha indicado en concordancia con los postulados constitucionales de dignidad humana y supremacía del derecho
sustancial, adicional a lo establecido en los Principios Rectores, que no se
impone como requisito para el respeto de los derechos de las víctimas que
alguna autoridad las haya calificado como tal, pues se trata de una situación
de hecho, que hace acreedor de los derechos y prerrogativas establecidas a
quien se encuentre en el marco fáctico de protección[25].
3.3 En desarrollo de
la amplia protección a esta población, la Corte ha desarrollado un catálogo de derechos que nacen una vez consumado el delito a favor de las víctimas, los
cuales fueron reseñados en la sentencia T-025 de 2004 con observancia de los
Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, que hacen parte de la
normatividad bajo la cual se debe interpretar cualquier actuación frente a esta
población conforme lo ha indicado la Corte[26].
Así, las personas
que han sido víctimas de desplazamiento forzado tienen los siguientes derechos:
i) el derecho a la vida; ii) a la dignidad y a la integridad física,
psicológica y moral; iii)
a la
familia y a la unidad familiar; iv) a una subsistencia mínima como expresión
del derecho fundamental al mínimo vital; v) a la salud; vi) a la protección
frente a prácticas discriminatorias basadas en la condición de desplazamiento;
vii) a la educación básica hasta los quince años; viii) a la provisión de apoyo
para su autosostenimiento; ix) al retorno y al restablecimiento.
Corresponde entonces
al Gobierno, proteger estos derechos y disponer todos los medios que se
encuentren a su alcance para reestablecerlos en su integridad, pues existen los
mecanismos legales y administrativos para hacerlo, debiendo mejorar las rutas
de acceso y el entramado institucional para que funcionen de manera articulada,
sin someter a una tramitología a quien ya se encuentra en condiciones difíciles
de vida, como le fue puesto de presente en la sentencia T-025 de 2004[27]
y sus Autos de seguimiento, en la cual se le impuso al Estado una serie de
obligaciones respecto de la atención que debe proporcionar a este tipo de
víctimas.
En esa misma
providencia la Corte indicó que los parámetros principales para fijar el
alcance de las medidas a tomar frente a la atención de la población desplazada
son: i) el principio de favorabilidad en la interpretación de las normas que
los protegen; ii) los Principios Rectores; y iii) la prevalencia del derecho
sustancial.
En conclusión, al
ser un problema social que vulnera de manera sistemática, masiva y continuada a
quienes lo padecen, el desplazamiento forzado requiere de las autoridades el
ejercicio de todas las acciones posibles que tiendan a restaurar de manera
integral a sus víctimas, quienes son sujetos de especial protección
constitucional y beneficiarios de una serie de derechos y acciones afirmativas
que tiendan a la superación de su situación de vulnerabilidad.
3.4 En el marco de
protección de la población víctima de desplazamiento, la Corte ha indicado igualmente que existe adicionalmente un marco de protección aún mayor, o
una protección con enfoque diferencial para ciertos grupos poblacionales,
frente a quienes la situación de desplazamiento involucra una mayor
vulnerabilidad, por tratarse de sectores para los que ya con anterioridad al
éxodo, existían marcadas condiciones de dificultad en el ejercicio de sus
derechos. Entre ellos[28],
se encuentran los niños[29],
los adultos mayores, las personas con discapacidad[30], con
enfermedades crónicas o terminales[31],
las minorías étnicas[32]
y las mujeres.
Frente a las
últimas, la Corte ha indicado que a más de un entorno social caracterizado por
instituciones y relaciones que discriminan a la mujer y propician situaciones
de exclusión y violencia fundamentadas en el género, el desplazamiento agudiza
esas circunstancias y constituye una carga aún más gravosa, eleva el peligro de
que se cometan actos en contra de su integridad y les implica asumir cargas que
normalmente un hombre no debe asumir[33].
Lo anterior, resulta
violatorio de muchas disposiciones que en el marco del derecho internacional ha
suscrito Colombia, pues existen diversos instrumentos que consagran la
protección especial a los derechos de las mujeres[34], en el marco
de la no discriminación y la superación de las formas tanto simbólicas como
materiales en las que se ejerce violencia en su contra, teniendo en cuenta que
es un consenso jurídico, como social, el hecho de que históricamente la mujer
ha sido puesta en condiciones de desigualdad frente a los hombres en múltiples
aspectos, como el trabajo, la salud, la educación, etc.
En ese contexto,
debe entonces ser prioritario en la agenda del Estado, emprender las acciones
afirmativas a que haya lugar para el restablecimiento de los derechos de las
víctimas de desplazamiento forzado. Estas deben estar enfocadas tanto en la
prevención del desplazamiento, como en la protección posterior requerida de
manera especial por las mujeres víctimas de este delito, quienes según lo ha
determinado la jurisprudencia de esta Corte, son sujetos de protección
constitucional reforzada[35].
En este sentido y en
seguimiento a la sentencia T-025 de 2004 antes citada, la Corte profirió el Auto 092 de 2008[36],
en el cual indicó los factores que ponen en una mayor situación de
vulnerabilidad a las mujeres, los cuales tienen que ver con la violencia
sexual, la explotación en labores consideradas femeninas, los diferentes
peligros para los hijos, relaciones familiares o personales con miembros de uno
u otro bando, pertenencia a grupos ciudadanos o liderazgo de procesos
comunitarios, estrategias de control coercitivo del comportamiento privado y
público, desintegración del grupo familiar y pérdida de apoyo económico o de su
propiedad, todos los cuales se pueden ver acentuados por factores étnicos y el
ser madres cabeza de familia.
Por ello, indicó una
serie de medidas a tomar frente a la atención de las mujeres, que tienen que
ver con una concepción integral de las diferentes esferas de la persona y que
deben reflejarse no sólo en las acciones posteriores al desplazamiento
(promoción de la salud, de oportunidades laborales, económicas y productivas,
de acceso a la educación, a la propiedad de la tierra, a la participación
comunitaria o social, a garantías frente a los derechos a la verdad, justicia y
reparación y a la protección especial de mujeres indígenas y afrocolombianas),
sino en la prevención de los impactos y riesgos en el marco del conflicto
armado (impacto de género desproporcionado, violencia sexual, intrafamiliar y
comunitaria).
Por lo anterior, las
entidades que hacen parte del Sistema Nacional de Atención a Víctimas deben
operar con base en una perspectiva o enfoque diferencial de género respetuoso
de las condiciones especiales en las que se encuentran las mujeres víctimas de
desplazamiento. Dentro de estas medidas se pueden mencionar el contar con la
capacitación necesaria para atender sus dilemas sociales, afectivos y psicológicos,
evitando hechos revictimizantes como la imposición de cargas administrativas
exageradas o la remisión a múltiples entidades en las que se endilgan la
responsabilidad una a la otra, y proporcionar la atención especial necesaria
para el restablecimiento de sus condiciones familiares y sociales.
Para el cumplimiento
de este objetivo a más de las medidas indicadas anteriormente, la Corte planteó la existencia de dos presunciones en favor de las mujeres en condición de
desplazamiento a saber: “a. La presunción constitucional de vulnerabilidad
acentuada de las mujeres desplazadas, para efectos de su acceso a los distintos
componentes del SNAIPD y de la valoración integral de su situación por parte de
los funcionarios competentes para atenderlas; y b. La presunción constitucional
de prórroga automática de la ayuda humanitaria de emergencia a favor de las
mujeres desplazadas, hasta que se compruebe la autosuficiencia integral y en
condiciones de dignidad de cada mujer en particular”[37].
En conclusión, las
autoridades deben brindar a las mujeres víctimas de desplazamiento forzado la
atención que garantice i) acceder de manera efectiva a los derechos especiales con
enfoque diferencia de género que nacen para ellas como población diferenciada y
con mayor vulnerabilidad a la violación de sus derechos; ii) actuar siempre
bajo la perspectiva de atención de género bajo la cual deberán poner especial
cuidado a sus circunstancias afectivas, sociales y psicológicas especiales, atendiendo
además a las especificidades de las mujeres indígenas y afrocolombianas iii) evitar
la imposición de cargas administrativas, trámites institucionales diversos o la
interposición de peticiones, tutelas para el acceso a los beneficios y iv) operar
siempre bajo la presunción de su vulnerabilidad acentuada, como de la necesidad
de prórroga a la ayuda humanitaria a que tengan derecho.
4. La ayuda
humanitaria como derecho fundamental de la población víctima de desplazamiento
forzado y su entrega real y efectiva.
4.1 Carácter
fundamental de la ayuda humanitaria.
Uno de los
principales problemas a los que se enfrentan las personas desplazadas
forzosamente es la incapacidad para generar ingresos y formas de
autosostenimiento, pues una vez salen de su lugar de origen, generalmente son
sometidos a condiciones infrahumanas, hacinadas en zonas marginadas de las
ciudades intermedias o capitales, donde la insatisfacción de las necesidades
básicas es habitual y su arribo influye decididamente en el empeoramiento de
las condiciones generales de vida de la comunidad allí asentada: alojamiento,
salubridad, abastecimiento de alimentos y agua potable, entre otros[38],
por lo que se hace imprescindible satisfacer estas necesidades, so pena de
continuar la ya de por sí gravosa vulneración de sus derechos fundamentales.
No resulta lógico en
el marco de un Estado Social de Derecho, fórmula política que se basa en la
salvaguarda de la dignidad humana, la protección de los derechos inalienables
de la persona, especialmente los de igualdad y vida en condiciones de dignidad;
que a más de la transgresión de múltiples derechos de las personas forzadas a
migrar, éstas se vean obligadas a sufrir el rechazo en los lugares que los
reciben, la inclemencia de la pobreza, la inseguridad, la falta de un lugar
donde habitar, de alimentación mínima, de atención en salud, entre otras graves
consecuencias derivadas del daño tanto físico como moral generado con el
desplazamiento[39],
sin que las autoridades les socorran de manera integral.
De este modo,
encontrándose en cabeza del Estado el deber de garantizar la no ocurrencia de
hechos que provoquen el desplazamiento forzado de sus ciudadanos, una vez
ocurrido éste, se origina en cualquier circunstancia el deber de suministrar el
auxilio necesario para que quienes lo padecen puedan solventar sus necesidades
básicas, resultando como consecuencia inevitable el que deban garantizarse a la
población víctima de desplazamiento forzado, las condiciones propicias para
cesar la flagelación de sus derechos y contribuir a su restablecimiento.
Por lo anterior y
como se indicó anteriormente, uno de los derechos de la población víctima de
desplazamiento forzado es la subsistencia mínima como expresión del derecho al mínimo
vital, el cual se encuentra estrechamente ligado a la vida en condiciones
dignas y tiene el carácter de fundamental[40].
En cuanto a esto
último, la Corte ha indicado que si bien la ayuda humanitaria tiene un
componente prestacional y requiere un aporte económico, esta sola
característica no implica que la destinación presupuestal pueda oponerse a su
cumplimiento, pues al tener una relación “estrecha con la preservación de la
vida en circunstancias elementales de dignidad como seres humanos distintos y
autónomos” [41],
se convierte en uno de los mínimos a ser protegidos por el Estado, y estos mínimos
frente a la población desplazada, se constituyen para ellos en derechos
fundamentales.
La Corte ha proferido, en
este sentido, numerosas decisiones en las que protege el derecho de la
población desplazada a recibir por parte del Estado, el suministro de ayuda y
asistencia humanitaria “integral, pronta, adecuada y efectiva”[42],
toda vez que su no reconocimiento o entrega, continúa y alarga el padecimiento
y la vulneración de sus derechos, al hacer más gravosa su situación en relación
estrecha con la posibilidad de continuar su subsistencia y una posible
restauración en sus condiciones de vida[43].
Las características
de esta ayuda, son principalmente la urgencia, la inmediatez y la temporalidad.
Estas características, hacen referencia al deber de atender las necesidades
primordiales de las víctimas, que de manera apremiante requieren solventar sus
necesidades básicas, sin dilaciones, durante todo el tránsito hacia el
restablecimiento de sus derechos, pues su finalidad es esencialmente lograr la
recuperación de las condiciones materiales, para que de manera autónoma puedan
lograr el desarrollo de sus proyectos de vida. En este sentido, cuando el
Estado no suministra la ayuda humanitaria, la condiciona a trámites eternos,
peregrinaje institucional o a esperas indefinidas, y comete una conducta revictimizante
al someter a la persona a la dependencia permanente del suministro de la ayuda[44].
4.2 Obligación de
suministrar la ayuda humanitaria.
La obligación de
suministrar la ayuda humanitaria a nivel internacional se desprende de
numerosos instrumentos internacionales, tanto del Derecho Internacional de los
Derechos Humanos, como del Derecho Internacional Humanitario, en términos
generales puede indicarse que el primero establece los derechos sobre los que
el Estado tiene en cualquier situación las obligaciones de garantía y respeto,
los que al verse vulnerados o amenazados exigen una acción tendiente a su
restablecimiento. En cuanto al segundo, delimitan el alcance de la ayuda
humanitaria y los mínimos a respetar, dado el difícil cumplimiento de la
protección a la totalidad de los derechos en el marco de un conflicto armado[45].
Entre los
instrumentos relevantes de esta última clase, se encuentran el artículo 3 común
a los 4 Convenios de Ginebra y el 18 del Protocolo Adicional II a éstos, que
consagran la prohibición de los atentados contra la vida, bien sea por acción u
omisión, y el deber de las partes en conflicto de aceptar la asistencia para la
supervivencia de la población[46].
En cuanto a la
obligación específica de asistir a la población víctima de desplazamiento
forzado, se encuentran los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos,
que desarrollan las obligaciones estatales al respecto y, en cuanto a la ayuda
humanitaria, establecen en el principio 18 que los desplazados internos tendrán
derecho a tener un nivel de vida adecuado, responsabilizando al Estado a
suministrarles o asegurarse de que disfrutan el libre acceso a alimentos
esenciales, agua potable, alojamiento y vivienda básicos, servicios médicos y
de saneamiento esenciales[47],
a su vez los principios 24 a 27 establecen ciertas reglas para su cumplimiento.
Así mismo, en el
marco normativo interno existen diferentes disposiciones que consagran el
derecho de la población desplazada a recibir ayuda y asistencia una vez se ha
producido el desplazamiento, entre las más relevantes se encuentran la Ley 387 de 1997, sus decretos reglamentarios, entre ellos el 2569 de 2000, la Ley 1448 de 2011, el Decreto 4800 de 2011 y otras normas que desarrollan su contenido.
Con la expedición de
la Ley 1448 y su decreto reglamentario 4800 de 2011, se consagra un nuevo marco
normativo para la ayuda humanitaria que había sido regulada inicialmente a través
de la Ley 387 de 1997 y sus decretos reglamentarios, si bien con la nueva norma
se deroga la existente siempre que le sea contraria, muchos de los preceptos
que se habían consagrado siguen vigentes frente al tema de ayuda humanitaria,
igualmente en el marco de esa regulación se desarrolló la Resolución 3069 de
2010 que reglamenta la entrega de la ayuda humanitaria en sus distintas fases.
4.3 Fases y
componentes de la ayuda humanitaria.
4.3.1 La garantía de
cubrir las condiciones mínimas para la existencia en circunstancias dignas a
las personas en condición de desplazamiento ha sido caracterizada por la Corte como inmediata, urgente y temporal. La primera hace referencia al carácter inminente
que tiene para quien llega a un lugar desconocido la necesidad de solventar sus
necesidades básicas, por ello se establece la entrega de un primer componente
de la ayuda humanitaria consistente en “alimentación, artículos de aseo,
manejo de abastecimientos, utensilios de cocina y alojamiento transitorio”[48],
que se denomina como ayuda inmediata o de urgencia y es entregada a las
personas que acuden a las autoridades a rendir declaración sobre el hecho del
desplazamiento, ayuda que está en cabeza de las entidades territoriales[49].
4.3.2 Una vez
realizada la inscripción en el Registro Único de Víctimas, debe ser
suministrada la ayuda humanitaria de emergencia, para las personas a quienes el
hecho victimizante les haya ocurrido dentro del último año anterior a la
declaración, su finalidad es la de mitigar las necesidades básicas en
alimentación, artículos de aseo, manejo de abastecimientos, utensilios de
cocina y alojamiento transitorio[50],
cuya responsabilidad corresponde a la Nación.
Esta ayuda puede ser
prorrogada hasta que las condiciones materiales de subsistencia sean
sostenibles y proceda la inclusión en los mecanismos de estabilización
económica, en consonancia con el deber de integralidad de la ayuda humanitaria
y la imposibilidad de interrumpir de manera intempestiva su suministro cuando
es necesario. Por lo anterior, la Unidad deberá determinar las condiciones de
emergencia para su prórroga, existiendo casos en los cuales debe ser
automática, sin necesidad de ser solicitada y será la entidad la que debe
determinar si cesó la condición de vulnerabilidad del núcleo familiar, como en
el caso de mujeres cabeza de familia, menores de edad, adultos mayores de edad
y personas en condición de discapacidad[51].
4.3.3 Para los casos
en que se supere la etapa de emergencia y sea necesario el acompañamiento
material, se estableció la entrega de la ayuda humanitaria de transición que “cubre
los componentes de alimentación, artículos de aseo y alojamiento temporal”[52].
En este caso, el ICBF estará a cargo de la entrega del componente de
alimentación según lo dispone el artículo 65 de la Ley 1148 de 2011.
4.3.4 Para acceder a
estas ayudas, la ley no dispone ningún requisito adicional que ser víctima de
desplazamiento o la inscripción en el registro. Pese a ello, la Corte ha puesto en evidencia múltiples situaciones que vulneran los derechos de la población
desplazada relacionados con la atención humanitaria, pues en muchos casos, las
personas son sometidas a un “peregrinaje institucional”, cuando la entidad que
los atiende no brinda una atención adecuada, definitiva y directa para
acceder a los servicios a que tiene derecho[53].
Asimismo, las
entidades que se ocupan del reconocimiento y entrega suelen demorarse en la
expedición de los actos administrativos o en su notificación por lo que cuando
la persona acude a su reclamo, los dineros han sido devueltos a la autoridad
que los giró, perpetuando así la situación de vulnerabilidad en la que se
encuentra la población desplazada[54].
Por ello, la Sala de Seguimiento de la Sentencia T-025 de 2004 ha indicado que las autoridades
responsables de la entrega de la ayuda, no cumplen con su deber sino con la
entrega efectiva y real que realicen, por lo que no pueden imponer cargas a la
población desplazada, como agotar recursos o dirigirse a distintas
instituciones sin recibir atención definitiva y directa frente a la entrega
efectiva[55].
Aún cuando deleguen
la función de entregar los dineros en un tercero, las entidades vulneran el
derecho al mínimo vital de una persona cuando no cumplen con la entrega
efectiva y real de la ayuda[56],
“(e)sto se explica por cuanto aunque es necesario, el otorgamiento formal de
la ayuda humanitaria de emergencia o su prórroga no ayuda a solventar por sí
mismo las necesidades mínimas de la persona en situación de desplazamiento y,
por ende, no logra frenar la amenaza o vulneración de su derecho a la
subsistencia mínima”[57].
De todo lo anterior,
pueden establecerse las siguientes reglas: i) la ayuda humanitaria en sus
distintas fases y componentes no puede ser sometida a cargas desproporcionadas,
ni a términos indefinidos para su entrega; ii) la entidad que atienda la
solicitud de la víctima debe brindar la atención adecuada, definitiva y
directa, sin someterla a un peregrinaje institucional; y iii) la entidad
incumple con su obligación de suministrar ayuda humanitaria y vulnera el
derecho al mínimo vital cuando no realiza la entrega real y efectiva de la
ayuda humanitaria en sus diferentes etapas y componentes.
Del mismo modo la
sentencia T-702 de 2012 que pretendió unificar la jurisprudencia existente en
materia de ayuda humanitaria, consolidó una serie de reglas sobre la ayuda
humanitaria, entre las que vale la pena resaltar que :  “La vulneración del
derecho de los desplazados a acceder a la ayuda humanitaria se presenta cuando
la entidad competente (a) no lo reconoce, debiendo hacerlo; (b) no hace entrega
efectiva de los componentes de la ayuda humanitaria de emergencia o de la
prórroga de la misma; o (c) no se brinda de una manera tan incompleta o
parcial. (…)la entrega de la ayuda humanitaria a la población desplazada no
puede suspenderse por parte de la entidad competente hasta tanto las
condiciones que dieron origen a la vulneración de los derechos fundamentales de
la víctima del desplazamiento forzado desaparezcan, se haya superado la
situación de urgencia extraordinaria y la situación de vulnerabilidad, y se
haya hecho el tránsito y consolidado la estabilización socioeconómica de la
población desplazada, de tal manera que se encuentre garantizado el
autosostenimiento de esta población”[58].
5. Importancia de la
cédula de ciudadanía en la identificación de las personas y posibilidad de
utilizar otros mecanismos para tal fin en el caso de la población víctima de
desplazamiento forzado.
La Corte ha indicado que la
cédula de ciudadanía tiene una vital importancia para el ejercicio de los
derechos derivados de la personalidad, pues cumple tres funciones esenciales “(i)
identificar a las personas, (ii) permitir el ejercicio de sus derechos civiles
y (iii) asegurar la participación de los ciudadanos en la actividad política
que propicia y estimula la democracia”.[59]
Estas funciones
esenciales, se le han atribuido al documento que como documento público da fe
de la identidad de su portador y posibilita su identificación, a través de un
registro que además es llevado por la Registraduría con el cual puede corroborarse su contenido.
Pese a la
importancia que tiene este comprobante, la Corte ha modificado la posición según la cual la cédula es el documento sine qua non para acreditar la
identidad, pues la modernización de los medios de registro, la generación de
normas anti-trámites y la sistematización de la información de manera accesible
a las entidades, en general hoy en día posibilitan la utilización de otros
medios de identificación, y en todo caso, en concordancia con el principio de
la supremacía de los derechos sustanciales y en protección de la dignidad
humana, la Corte ha indicado que la exigencia de la cédula de ciudadanía no
puede ser óbice para la vulneración de los derechos fundamentales[60].
Atendiendo a estos
razonamientos resulta entonces razonable indicar, como lo hicieron las
sentencias T-561 de 2012[61]
y T-162 de 2013[62],
apartándose de lo indicado en la T-069 de 2012[63],
que la entrega de la ayuda humanitaria no puede estar supeditada a la
exhibición de la cédula de ciudadanía en original y con hologramas, pues aunque
si bien la reglamentación vigente indica que es el documento pertinente para la
identificación de las personas, también lo es, que negar la entrega de la ayuda
humanitaria por motivos diferentes a la condición de desplazado o el no
cumplimiento de requisitos para el Registro Único de Víctimas, es una flagrante
vulneración al derecho fundamental al mínimo vital de la persona en condición
de desplazamiento y resulta una carga exagerada que no alivia su situación de
vulnerabilidad.
Así las cosas, resulta
gravoso el exigir a quien tuvo que abandonar su lugar de origen la exhibición
del documento de identidad, cuando por alguna razón no cuenta con él, ya que debe
tenerse en cuenta que la persona en condición de desplazamiento se encuentra en
una situación de vulnerabilidad e indefensión extrema, por lo que su
acercamiento a la institucionalidad apenas implica el reinicio del ejercicio de
sus derechos, los cuales deben ser garantizados por todas las entidades que
hacen parte del SNARIV, puesto que en muchas ocasiones las víctimas pierden sus
pertenencias o documentos y adicionalmente debe ponerse de relieve el hecho de
que son en su gran mayoría personas que toda su vida han estado en el ámbito
rural, de manera que en algunos casos ni siquiera habían realizado el trámite
de este tipo de documentos[64].
A modo de ejemplo,
frente al caso específico estudiado en la sentencia SU-1150 de 2000, la Corte hizo relación a la precaria situación de identificación de las mujeres víctimas de
desplazamiento forzado, indicando que “(d)el total de personas desplazadas,
tan sólo 17.64% de las mujeres tienen cédula de ciudadanía o tarjeta de
identidad, frente a un 59.97% de los hombres que la poseen, situación que pone
de manifiesto, incluso antes del desplazamiento, las limitaciones de la mujer
rural respecto del ejercicio pleno de la ciudadanía, de derechos  fundamentales
y las restricciones al acceso de servicios y tierra”[65].
Esta situación
evidencia la necesidad de implementar por parte de las entidades encargadas para
la entrega o acceso a los beneficios de la ayuda humanitaria a que tienen
derecho los desplazados, mecanismos alternativos de identificación a la cédula
de ciudadanía, cuando justificadamente no se cuenta con ella, por ejemplo, i) por
que el documento fue perdido en el desplazamiento; ii) se encuentra en trámite;
iii) existe algún tipo de inconveniente con su expedición o iv) cuando se
cuenta con la contraseña o certificado válido de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Lo anterior, debido a que la importancia de la
cédula como documento principal de identificación, no es implica afirmar que la
persona en cualquier caso no pueda identificarse sin ella.
En ese sentido, la Sala constata que la Unidad de Víctimas ha tenido en cuenta estos factores y ha emitido
directrices al Banco Agrario, entidad en quien delega la entrega de dineros de
ayudas a la población desplazada, con el fin de aclarar que es válido
identificar a los beneficiarios de las ayudas, que tengan contraseña y se
encuentren en situaciones de vulnerabilidad, realizándole un cuestionario para
comprobar la información que suministra y poder proceder a la realización de la
entrega.
Lo anterior, permite
concluir entonces a la Sala que en el caso de las personas víctimas de
desplazamiento forzado, supeditar el acceso a los servicios que garantizan el
goce de sus derechos fundamentales, se constituye en un hecho vulneratorio de éstos,
una exigencia desproporcionada, un hecho revictimizante y un incumplimiento en
el caso específico, del deber de hacer entrega real y efectiva de la ayuda
humanitaria.
6. Análisis
constitucional de los casos concretos
En esta oportunidad la Corte debe resolver las acciones de tutela presentadas por las señoras Diana Catalina Pérez
Estrada y Lucila Advíncula, en su condición de víctimas de desplazamiento
forzado, inscritas en el Registro Único de Víctimas RUV y, beneficiarias de
ayuda humanitaria de transición en el caso de la primera y de ayuda humanitaria
de emergencia en el de la segunda.
Los jueces de
instancia negaron los amparos deprecados indicando frente a la primera que la
cédula debía ser exigida por el Banco Agrario para la entrega de la ayuda y en
el de la segunda, por cuanto no hay claridad en su identidad, protegió sólo su
derecho a que la Registraduría procediera a entregar la cédula de ciudadanía,
toda vez que no lo había hecho por existir doble cedulación.
6.1. Conforme a las
pruebas que obran en el expediente, esta Sala considera que se encuentran
acreditados los siguientes hechos:
6.1.1 Expediente
T-4031363
i)
La señora
Diana Catalina Pérez Estrada es beneficiaria de una ayuda humanitaria de
transición en su condición de víctima de desplazamiento forzado, registrada en
el RUV desde el 19 de septiembre de 2012.
ii)
Es madre
cabeza de familia, pues como aparece en su registro se encuentra a cargo de sus
dos hijos menores de edad.
iii)      Le fueron girados los dineros de
esta ayuda por parte de la Unidad y el ICBF en dos ocasiones, sin que le fuera
posible reclamarlos en el Banco Agrario por no presentar su cédula ciudadanía
en original, sino la contraseña.
iv)      Por nueva solicitud, las
entidades procedieron a girar los dineros, en el caso de la Unidad el 28 de octubre y en el del ICBF el 15 de noviembre de este año, la accionante
reclamó los dineros consignados por la primera entidad el 14 de noviembre, sin
que hasta el momento se haya informado la entrega de los depositados por la
segunda.
6.1.2 Expediente T-4110595
i)
La señora
Lucila Advíncula fue desplazada por la violencia y se encuentra incluida en el
RUV.
ii)
Tiene 60 años,
es afrodescendiente, no sabe leer ni escribir y trabaja en oficios varios para
lograr su sustento.
iii)      Se presentó al Banco Agrario para
reclamar la ayuda humanitaria de emergencia girada por la Unidad de Víctimas, en donde no le fue entregada por no presentar la cédula de ciudadanía en
original, sino la contraseña.
iv)      El trámite de su cédula se ha
demorado, por cuanto presenta doble cedulación y debe ser oída antes de que se
proceda a la cancelación de alguno de los dos documentos.
v)
Los dineros
girados fueron reintegrados a la Unidad por haber pasado más de los 30 días de
depósito.
Del mismo modo, se
encuentra probado que la Unidad de Atención y Reparación Integral a Víctimas en
el marco del contrato interadministrativo 737 de 2012, por medio del cual
actualmente presta el servicios de giro nacional de los dineros
correspondientes a ayuda humanitaria, elaboró el protocolo de entrega de “Cobros
excepcionales de atención humanitaria a población desplazada y de ayuda
humanitaria a población desplazada y de ayuda humanitaria para víctimas de
otros hechos victimizantes con contraseña, para casos de extrema vulnerabilidad”,
en virtud del cual el Banco debe remitir a la Unidad de víctimas a la persona que quiera acceder al cobro con contraseña, para que una vez
surtida una entrevista sobre hechos relacionados con su declaración se realice
la entrega de los dineros correspondientes.
6.2 Así las cosas, siendo
claro, conforme a las respuestas a las presentes acciones, que el Banco Agrario
de Colombia denegó la entrega de los dineros, arguyendo únicamente que las actoras
debían presentar cédula de ciudadanía amarilla y con hologramas por ser el
único documento válido para acreditar su identificación, debe la Sala determinar si las entidades accionadas vulneraron el derecho fundamental a la ayuda
humanitaria de las demandantes con base en lo indicado en los numerales 4 y 5
de esta providencia.
6.3 En el presente
caso, se encuentra que a las accionantes les fueron reconocidas ayudas
humanitarias en transición y en emergencia, como quedó visto. Frente a la
primera, cuya beneficiaria es la señora Pérez Estada, debe deducirse entonces,
que aún no existe una superación de la situación de vulnerabilidad en la que la
ha puesto el conflicto armado, pues adicional a que como arriba se indicó, son
beneficiarios de ella quienes aún no tienen condiciones materiales de
autosostenibilidad, también se encuentra probado que es merecedora de la
protección constitucional reforzada por ser mujer cabeza de familia.
En cuanto a la
señora Advíncula, se encuentra que igualmente es merecedora de esta protección
especial, tanto por su avanzada edad como por hacer parte de un grupo
tradicionalmente afectado por la desigualdad, como los afrodescendientes,
reglas que fueron desarrolladas en esta sentencia. En ambos casos, debe
resaltarse que la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las víctimas, ha reconocido las ayudas humanitarias y ha otorgado los plazos y turnos para
su entrega.
6.4 Atendiendo
entonces a estas consideraciones, se hace evidente que las actoras merecen una
atención especial por parte de las entidades del SNARIV, que se compadezca de
la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran, siendo necesario que se
apliquen las medidas tendientes a restablecer sus derechos con mayor atención.
Así las cosas, en
tanto si bien la Unidad consignó los dineros correspondientes en el Banco
Agrario, lo cierto es que, de un lado, esa entidad, debe funcionar de manera
articulada al Sistema, pues como vinculada al Ministerio de Agricultura y Desarrollo
rural y a través del Contrato Interadministrativo 737 de 2012, hace parte del
SNARIV y no puede ser ajena a los principios bajo los cuales funciona la
atención a víctimas; y de otro lado la Unidad como entidad encargada de la coordinación y la entrega, pues así los disponen tanto la Ley 1448 de 2011 (Art. 168) y Decreto 4802 de 2011 (Art. 189), debe velar por el cumplimiento
de sus directrices, y en todo caso, debe encargarse de que la entrega de la Ayuda Humanitaria sea real y efectiva y que no le imponga a sus beneficiarios, la condición
de esperar a que le sea expedido su documento de identidad y la solicitud de un
nuevo turno por reintegro automático de los dineros.
Adicionalmente, la Unidad y el Banco deben tener en cuenta que las beneficiarias son personas con protección reforzada,
al ser una madre cabeza de familia, y la otra afrocolombiana y mayor de 60
años, y se encuentran contempladas en la medida especial que ha tomado la Unidad para la entrega de las ayudas humanitarias con la contraseña. Asimismo, la Sala encuentra que debe adecuarse el mecanismo de entrega de Ayuda Humanitaria a los
planteamientos aquí esgrimidos, pues tal como fue planteado, resulta un método
revictimizante el requerir a la persona desplazada ir al Banco, y de allí ser
remitida a la Unidad para poder volver a la entidad financiera, por lo para la Corte es claro el deber de implementar mecanismos más ágiles que se compadezcan de la
situación de las víctimas y que no les impongan acudir de una entidad a otra,
en una ruta de atención que no le implican soluciones efectivas.
En ese sentido, el
Banco también ha incumplido sus obligaciones al imponer a las petentes cargas
desproporcionadas que no se compadecen de su situación, pues negó de manera
tajante la entrega de la ayuda humanitaria sometiéndolas a la exhibición
exclusiva de un documento que no se encuentra en sus manos conseguir de manera
inmediata, por lo que incurre en una vulneración de su derecho fundamental a la
entrega real y efectiva de la ayuda humanitaria y en consecuencia al mínimo
vital, al no brindar la asesoría necesaria para que pudieran acceder al
procedimiento especial de entrega de la ayuda con contraseña, siendo obligación
del funcionario bancario guiar a las personas que acuden a reclamar este tipo
de auxilios.
6.5 Frente al
expediente T-4110595, encuentra la Sala que con independencia de que la señora
Advíncula haya tenido conocimiento o no de la doble cedulación, pues si bien se
indica que ella realizó dos solicitudes de primera cédula con nombres
diferentes, es lo cierto que como quedó probado no sabe leer ni escribir y que
en la segunda ocasión de solicitud de expedición de la cédula adjuntó el
Registro Civil de Nacimiento, lo que puede dar lugar a entender que en ausencia
de registros unificados hace unos años, pudo haber sido un error la emisión de
la segunda cédula como primera y con un número diferente. Por lo anterior,
contrario a lo indicado por el Juez de instancia, al existir un método de
entrega de la ayuda establecido en el marco de la atención a las víctimas y
atendiendo a su especial condición de vulnerabilidad, la Sala encuentra que la no entrega de la ayuda humanitaria es una violación a sus derechos
fundamentales a la ayuda humanitaria y al mínimo vital.
6.6 Por lo anterior
y encontrando que las entidades accionadas vulneraron los derechos fundamentales
de las accionantes a la entrega real y efectiva de ayuda humanitaria y al
mínimo vital, se revocarán las decisiones de instancia y la Corte tutelará sus derechos, ordenando al Banco Agrario la entrega de las ayudas humanitarias
de las que son beneficiarias, si no lo ha hecho aún, con sólo la exhibición de
la contraseña. En caso de que estas ayudas hayan sido reintegradas a la Unidad, ésta deberá poner a disposición nuevamente los dineros a la entidad financiera e
informarlo a las accionantes en el término de 48 horas a partir de la
notificación de esta providencia.
De otro lado,
advertirá a la Unidad que se abstenga de continuar incurriendo en omisiones
frente a la entrega de la Ayuda Humanitaria, desarrollando los mecanismos
necesarios para sea efectiva y no apenas nominativa en cualquier caso. En este
sentido, la Corte ordenará a la Unidad que reformule el protocolo para la entrega
efectiva y real de la Ayuda Humanitaria a través del sistema financiero, de
manera que se permita la identificación de las víctimas no sólo a través de la
cédula de ciudadanía, sino a través de otros mecanismos de identificación
legales y válidos, sin que en ningún caso impliquen a las víctimas de
desplazamiento forzado: i) exigencias de imposible cumplimiento; ii) obstáculos
para el goce efectivo de sus derechos; iii) rutas de peregrinaje institucional;
y iv) hechos de revictimización.
Igualmente, se
advertirá al Banco que deje de crear o interponer obstáculos para el acceso de
las víctimas de desplazamiento a sus derechos fundamentales, pues como entidad
integrante del SNARIV, debe actuar respetando los derechos fundamentales de las
víctimas, siguiendo las reglas indicadas en esta providencia y de manera
articulada con las demás entidades del Sistema.
III.
DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones expuestas en
precedencia, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.-
LEVANTAR LA SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS adoptada
mediante Auto calendado el veintiuno (21) de noviembre de 2013.
SEGUNDO-.
REVOCAR la sentencia proferida el 11
de junio de 2013 por el Juzgado Doce de Familia de Medellín, mediante la cual
se negó la tutela deprecada por la accionante, y en lugar CONCEDER el
amparo a los derechos fundamentales a la entrega real y efectiva de la ayuda
humanitaria y al mínimo vital de la señora Diana Catalina Pérez Estrada
(Expediente T-4031363).
TERCERO.- REVOCAR
PARCIALMENTE la sentencia proferida
el 23 de agosto de 2013 por el Juzgado Segundo de Familia de Buenaventura, en
cuanto negó por improcedente el amparo solicitado frente a la entrega de la
ayuda humanitaria, y en su lugar CONCEDER el amparo a los derechos
fundamentales a la entrega real y efectiva de la ayuda humanitaria y al mínimo
vital de la señora Lucila Advíncula (Expediente T-4110595).
CUARTO.- En
consecuencia ORDENAR al
Banco Agrario de Colombia que en de manera inmediata, realice la entrega
efectiva de los dineros que ha puesto a su disposición la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas en favor de
las señoras Diana Catalina Pérez Estrada
y Lucila Advíncula. En caso de que estas ayudas hayan sido devueltas a la Unidad, deberá entregarlas a las accionantes de manera real, efectiva e inmediata apenas se
encuentren a su disposición.
QUINTO.- ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas que en el
término de 48 horas, en caso de que los dineros correspondientes a Ayuda
Humanitaria de las señoras Diana Catalina Pérez Estrada y Lucila Advíncula
hayan sido reintegrados de manera automática, proceda a girarlos nuevamente al
Banco Agrario para su reclamo.
SEXTO.- ADVERTIR, a la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación
Integral a las Víctimas que
se abstenga de continuar incurriendo en omisiones frente a la entrega de la Ayuda Humanitaria, desarrollando los mecanismos necesarios para que su entrega se haga de
manera real y efectiva en todos los casos.
OCTAVO.- ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Atención y
Reparación Integral a las Víctimas que reformule el protocolo para la
entrega efectiva y real de la Ayuda Humanitaria a través del sistema financiero, de manera que se permita la identificación de las víctimas no sólo a través
de la cédula de ciudadanía, sino a través de otros mecanismos de identificación
legales y válidos, sin que en ningún caso impliquen a las víctimas de
desplazamiento forzado: i) exigencias de imposible cumplimiento; ii) obstáculos
para el goce efectivo de sus derechos; iii) rutas de peregrinaje institucional;
y iv) hechos de revictimización.
NOVENO.- ADVERTIR al Banco Agrario de
Colombia que se abstenga de continuar creando o interponiendo obstáculos para
el acceso de las víctimas a sus derechos, pues como entidad integrante del
SNARIV, debe actuar respetando los derechos fundamentales de las víctimas,
siguiendo las reglas indicadas en esta providencia y de manera articulada con
las demás entidades del Sistema.
DÉCIMO.- LÍBRESE la comunicación de que trata
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
Notifíquese, insértese en la gaceta de la Corte Constitucional y Cúmplase,
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
ACLARACIÓN DE
VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
A LA
SENTENCIA T-950/13
ACCION DE TUTELA DE PERSONA DESPLAZADA CONTRA BANCO
AGRARIO-Exigencia de presentación de
la cédula de ciudadanía no es una carga desproporcionada para víctimas de
desplazamiento forzado (Aclaración de voto)
ACCION DE TUTELA DE PERSONA DESPLAZADA CONTRA BANCO
AGRARIO-Se debió establecer
protección transitoria hasta tanto la víctima cuente con el documento de
identificación; y un término perentorio para que la Registraduría expida el
documento (Aclaración de voto)
Referencia: Expediente
T-4.031.363
Accionante: Diana Catalina
Pérez Estrada.
Accionado: Banco Agrario de
Colombia.
Magistrado Ponente: Luis
Ernesto Vargas Silva
Aclaro mi voto frente a la
sentencia de tutela aprobada por la Sala Primera de Revisión en sesión
celebrada el 19 de diciembre de 2013, por las razones que a continuación expongo:
Las señoras Diana Catalina
Pérez Estrada y Lucila Advíncula manifestaron ser víctimas de desplazamiento
forzado, situación que demostraron con la inscripción en el Registro Único de
Víctimas RUV, siendo beneficiarias de la ayuda humanitaria de transición – en
el primer caso ­–, y de la ayuda de emergencia – en el segundo caso –; en
consecuencia, las tutelantes se acercaron al Banco Agrario quien denegó la
entrega del dinero de la ayuda argumentando que las accionantes debían
presentar la cédula de ciudadanía amarilla y con holograma, debido a que es el
único documento válido para acreditar su identificación.
Por su parte, la Sala Novena
de Revisión resolvió que el Banco vulneró los derechos fundamentales de las
accionantes al exigirles de forma exclusiva la exhibición de la cédula de
ciudadanía, en consecuencia le advirtió al Banco abstenerse de crear o imponer
obstáculos para el acceso de las víctimas de desplazamiento. Consideró que,
solicitar la presentación de la cédula de ciudadanía como el único documento
autorizado para identificarse y tener acceso a los servicios que garantizan el
goce efectivo de los derechos fundamentales de las víctimas de desplazamiento
forzado, es una exigencia desproporcionada que conlleva una revictimización de
éste grupo de personas acreedoras de ayudas humanitarias.
Considero que a las personas
que estén en condición de desplazamiento se les debe permitir demostrar la
identidad a través de otros medios de prueba, sin que se considere que la
exigencia de la presentación de la cédula de ciudadanía se constituye en una
exigencia desproporcionada que revictimiza a las personas que se encuentran en
dicha situación. Es así que, la sentencia debió establecer un protección
transitoria hasta tanto la víctima cuente con su documento de identificación, para
lo cual la interesada debería acudir a la entidad competente para ello; y un
término perentorio para que la Registraduría expida el documento.
En razón a las anteriores
consideraciones, salvo mi voto en la decisión adoptada por la Sala.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
[1] Folio 25, Cuaderno 1.
[2] Ibídem.
[3] M.P. María Victoreia Calle Correa
[4] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[5] Folio 100, Cuaderno 1.
[6] Folio 33, Cuaderno Principal.
[7] Ibídem.
[8] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[9] Ver, sentencia SU-1150 de 2000 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[10] Sentencia T-215 de 2002 M.P. Jaime Córdoba Triviño
[11] Consultar sentencia T-1150 de 2000 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[12] Sentencia T-327 de 2001 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[13] Entre otras, las sentencias SU-1150 de 2000 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, T-721 de 2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-602 de 2003 M.P. Jaime Araújo Rentería. Todos los derechos aquí referidos, fueron indicados igualmente en la
sentencia T-025 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[14] Entre muchas otras, las sentencias SU-1150 de 2000 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, T-419 de 2003 M.P. Alfredo Beltrán Sierra, T-790 de 2003 y T 985
de 2003 M.P. Jaime Córdoba Triviño, y T-868 de 2008 M.P. Jaime Araújo Rentería.
[15] Sentencia T-868 de 2008 M.P. Jaime Araújo Rentería.
[16] Ver, la sentencia SU-1150 del 2000 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[17] Consultar Ibídem, T-1346 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil, T 086 de 2006 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[18] Al respecto, consultar las sentencias SU-1150 de 2000 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, T-1635 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, T-327 de 2001 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-1346 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-215 de 2002 M.P. Jaime Córdoba Triviño
[19] Sentencia T-227 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[20] Ver, sentencia SU-1150 de 2000 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[21] Consultar las sentencias T-721 de 2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis y T-025 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[22] Así se indicó en la sentencia T-985-03 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[23] En reciente sentencia la Corte desarrolla el alcance de los derechos de las víctimas a la verdad, justicia y reparación, ver SU-254 de 2013 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[24] Entre muchas otras sentencias pueden verse T-227 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero, T-327 de 2001 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-1346 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-098 de 2002 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-268 de 2003, T-025 de
2004, T- 563 de 2005.
[25] Consultar las sentencias T-327 de 2001 y T-268 de 2003 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-770 de 2004 M.P. Jaime Córdoba Triviño y T-086 de 2006 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, entre muchas otras.
[26] En este sentido, ver sentencias SU-1150 de 2000 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, T-327 de 2001 y T-268 de 2003 ambas M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra; T-419 de 2003 M.P. Alfredo Beltrán Sierra, T-602 de 2003 M.P. Jaime Araújo Rentería y T-025 de 2004 Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras.
[27] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[28] La sentencia SU-1150 de 2000, indicó
desde hace tiempo la mayor vulneración de derechos en estos grupos sociales. En
el mismo sentido la T-602 de 2003 M.P. Jaime Araujo Rentería.
[29] Ver entre otras decisiones, T-215 de 2002 M.P Jaime Córdoba Triviño y Auto 251 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[30] Se desarrolla ampliamente la protección a
las personas discapacitadas y de la tercera edad en el Auto 006 de 2009 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[31] El Decreto 2569 de 2000, garantizaba a
favor de estas personas la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia, que
en ese entonces era excepcional.
[32] La Corte emitió
en Sala de Seguimiento a la T-025 de 2004 los autos 004 y 005 de 2009 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, sobre las medidas específicas a tomar frente al desplazamiento
de personas indígenas y afrocolombianas, respectivamente.
[33] Ver, sentencia T-496 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En el mismo sentido la doctrina ha hecho referencia a la
especial condición de las mujeres cabeza de hogar, pues (l)a mujer suele
llevar una de las peores parte de un proceso que, por definición ya es
extremadamente violento e impactante para todos los afectados por el
desplazamiento. Frecuentemente expuesta a la violencia sexual ejercida por los
victimarios, debe sobreponerse para convertirse en el apoyo y sustento
económico y afectivo de los demás miembros del grupo familiar. Apenas sin tener
tiempo para pensar en sí misma y para intentar recuperarse del choque, tiene
que asumir la jefatura de un hogar compuesto usualmente por varios hijos
pequeños con poca o ninguna escolaridad y, en ocasiones, también por padres o
abuelos. Además, en no pocas oportunidades, le corresponde asumir liderazgos
comunitarios en proyectos de apoyo a la población que ha corrido su misma
suerte. LOZANO BEDOYA, Carlos Augusto, Justicia para la dignidad La opción
por los derechos de las víctimas. Bogotá, Consejo en Proyectos (PCS) 2009. Pp.
357 y 358.
[34] Declaración Universal de Derechos Humanos
(Artículos 1, 2 y 7), Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
(Arts. 3 y 26), Convención Americana de Derechos Humanos (Arts. 1 y 24), Convención
sobre la Eliminación de todas las formas de discriminación contra la Mujer y Convención sobre la Eliminación de todas las formas de discriminación contra la Mujer.
[35] Consultar la sentencia T-586 de 2009 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[36] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[37] Auto 092 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[38] Sentencia SU-1150 de 2000 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[39] Consultar la sentencia T-770 de 2000 M.P. Jaime Córdoba Triviño
[40] Sentencias T-025 de 2004 Manuel José Cepeda Espinosa,
T-136 de 2007 M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-868 de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil, entre muchas otras.
[41] Sentencia T-136 de 2007 M.P. Jaime Córdoba Triviño y T-025 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[42] Sentencia T-702 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[43] Ver, sentencia T-1346 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[44] Ver, Auto 099 de 2013 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[45] Consultar al respecto el texto de STOFFELS, Ruth Abril. La
asistencia humanitaria en los conflictos armados: configuración jurídica,
principios rectores y mecanismos de garantía, Valencia, Tirant Lo Blanc, 2001.
[46] Consultar el Auto 099 de 2013 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, esta providencia hace un desarrollo amplio de las obligaciones
que en materia de asistencia humanitaria, ha contraído el Estado colombiano en
el derecho internacional.
[47] Principios Rectores de los Desplazamientos Internos. Informe del
Representante del  Secretario General, Sr. Francis M. Deng. Aprobado por la Comisión de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas en su 54º período de
sesiones, a través de la directiva E/CN.4/1998/53/Add.2* del 11 de febrero de
1998.
[48] Artículo 108 del Decreto 4800 de 2011.
[49] Ver, los artículos 16 del Decreto 2569 de 2000,
actualmente el 108 del Decreto 4800 de 2011 y 4º de la Resolución 3069 de 2010.
[50] Consultar los artículos 68 de la Ley 1148 de 2011, 17 y 20 del Decreto 2569 de 2000 y 5º de la Resolución 3069 de 2010.
[51] Al respecto, consultar la sentencia T-704 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, reiterada en la T-702 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[52] Artículo 112 del Decreto 4800 de 2011.
[53] Sala de seguimiento de la sentencia T-025 de 2005, Auto
099 de 2013 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[54] Ibídem.
[55] Ibídem. En el mismo sentido había sido indicado en las
sentencias  T-025 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-745 de 2006 M.P. Nilson Pinilla Pinilla y T-645 de 2003 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[56] Consultar la sentencia T-067 de 2008 M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[57] Sentencia T-317 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[58] Sentencia T-702 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[59] Sentencia C-511 de 1999 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[60] Aspecto desarrollado en la sentencia T-1000 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[61] M.P. Maria Victoria Calle Correa.
[62] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[63] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[64] Los desplazados internos tienen el derecho a solicitar y
recibir asistencia y protección, sin riesgo de castigo o perjuicio. Sin
embargo, muchos desplazados en las Américas carecen incluso de la documentación
necesaria para acceder a sus derechos y recibir asistencia. Instituto de
Estudios Interétnicos, Revista Migraciones Forzadas No. 18. Guatemala. Universidad
de San Carlos de Guatemala, Marzo de 2004. Pág 43.
[65] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.