C-452-05
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-452/05
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN FIJACION DE REQUISITOS PARA
CARGOS PUBLICOS-Límites
CONCURSO PUBLICO DE MERITOS-No pueden
ser cerrados
INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR-Condición de cónyuge del Presidente de la Republica para ser
Presidente de la Junta Directiva
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN FIJACION DE REQUISITOS PARA
CARGOS PUBLICOS-Amplitud en caso de que no se
prevea una calidad especial en la Constitución
En virtud de
la amplitud de configuración legislativa, en caso de que no se prevea una
calidad especial desde la misma Constitución para determinado cargo público,
sólo se puede declarar inexequible una disposición en casos considerablemente
contrarios a la igualdad y a los principios que rigen la administración pública
que buscan ser satisfechos a través del nombramiento de personal idóneo y
altamente calificado en los cargos públicos.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN FIJACION DE REQUISITOS PARA
CARGOS PUBLICOS-Equilibrio entre el derecho a la
igualdad y la búsqueda del cumplimiento de los fines de la administración
ACCESO A CARGOS PUBLICOS-Edad mínima
ADOPCION-Edad mínima para adoptar
EDAD-Factor sospechoso cuando se
establecen límites máximos para el ejercicio de una actividad o de un beneficio
COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Naturaleza
jurídica
TEST DEBIL DE RAZONABILIDAD-Aplicación
en fijación de edad mínima para el acceso a cargos públicos
Al no ser la
edad mínima como requisito para entrar a desempeñar determinado cargo un
criterio potencialmente sospechoso y al tener el legislador en el
establecimiento de requisitos para desempeñar cargos públicos una amplia
libertad de configuración, la Corte aplicará al trato diferencial acusado en el
presente proceso un test débil o laxo de razonabilidad. La Sala recuerda que si
el test es débil, basta con que la medida sea potencialmente adecuada para
alcanzar un propósito que no esté prohibido por el ordenamiento. Si el
legislador tiene mayor discrecionalidad en ciertas materias, eso significa que
en esos temas las posibilidades de injerencia del juez constitucional son
menores; en la medida en que la Carta confiere discrecionalidad a la ley para
regular un asunto, el juez constitucional debe respetar esa libertad de
apreciación del Congreso.
COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Establecimiento
de la edad de treinta y cinco años para ser miembro no viola el derecho a la
igualdad
El
establecimiento de la edad mínima de 35 años es constitucional puesto que (1)
la fijación de requisitos para ser miembro de la Comisión Nacional del Servicio
Civil se encuadra dentro de la libertad de configuración del legislador, y (2)
no vulnera el derecho a la igualdad ni establece discriminación alguna, ya que
a. se persigue una finalidad legítima cual es la búsqueda de personal más
calificado para desempeñar funciones públicas, b. la edad ha sido encontrada
por la jurisprudencia de esta Corporación como un medio adecuado para conseguir
tal fin y, c. tal medio es razonable y proporcionado.
Referencia: expediente D-5477
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 8, numeral 2,
parcial, de la Ley 909 de 2004
Actor: Carlos Edward Osorio Aguiar
Magistrado Ponente :
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá, D. C.,
tres  (3) de  mayo de dos mil  cinco  (2005)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada
por los magistrados Doctores Jaime Araujo Rentería - quien la preside -,
Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño,
Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto,
Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia con
base en los siguientes,
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad,  el ciudadano Carlos Edward Osorio Aguiar,  actuando en
nombre propio y haciendo uso de los derechos consagrados en el artículo 40
numeral 6 y 95 numeral 7 de la Constitución Política,  demandó la
inconstitucionalidad del artículo 8, numeral 2, parcial, de la Ley 909 de 2004.
II.
DISPOSICIÓN DEMANDADA
Se transcribe el texto del artículo contentivo de la
disposición acusada y se resalta lo demandado:
“Ley 909 de 2004
Por la cual se expiden normas que regulen el empleo público, la
carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones
Artículo 8º. Composición de la
Comisión Nacional del Servicio Civil y requisitos exigidos a sus miembros
(...)
2. Para ser elegido miembro de la Comisión Nacional del Servicio
civil se requiere ser colombiano de nacimiento, mayor de 35 años, con
título universitario en áreas afines a las funciones de la Comisión Nacional,
postgrado y experiencia profesional acreditada en el campo de la función
pública o recursos humanos o relaciones laborales en el sector público por más
de siete (7) años.”
III. LA
DEMANDA
El
ciudadano de la referencia demanda el aparte del artículo arriba trascrito,
pues considera que vulnera los artículos 13, 25, 40-7, 172,  177 y 191 de la
Constitución Política. Primero, indica que se contraría el derecho a la
igualdad, toda vez que, si bien se puede exigir determinada preparación
académica y experiencia para asumir un cargo, no es factible imponer una edad
mínima sin que sea evidente una razón para que esto sea así. Una vez cumplidos
los demás requisitos exigidos por el numeral 2º del artículo 8º , no resulta
razonable que se acepte a una persona de 30 años mas no a una de 35 si la menor
ya obtuvo el resto de los requisitos. Si se realizara un juicio de
proporcionalidad no se pasaría el juicio de adecuación, ya que la finalidad que
pudiera buscarse con ese requisitos, cual es darle status al cargo, no se
consigue con la edad sino con las calidades establecidas, las que son altamente
exigentes.
Segundo,
afirma que se vulnera el derecho al trabajo, porque toda expectativa de obtener
un trabajo digno se ve disminuida para el sector de la población constituido
por el grupo de personas menores a 35 años que alcanzan a cumplir con el resto
de requisitos.
Tercero,
se desconoce el derecho a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos,
pues la persona aspirante puede tener los méritos suficientes y termina
declinando de aplicar al cargo por no tener la edad.
Cuarto,
los artículos 172, 177 y 191 constitucionales son desconocidos, en cuanto que a
altas dignidades del Estado, como son senadores, representantes a la Cámara y
Presidente de la República se les exige la edad de 30, 25 y 30 años,
respectivamente.
IV.  LAS
INTERVENCIONES
1.  Intervención
del Departamento Administrativo de la Función Pública
En
representación del Departamento Administrativo de la Función Pública, intervino
la doctora Claudia Patricia Hernández León, en cuyo criterio el aparte de la
disposición demandada debe ser declarado exequible.
En
parecer de la interviniente, la exequibilidad del artículo demandado se deriva
del hecho de que el artículo 130 constitucional crea la Comisión Nacional del
Servicio Civil  pero deja al legislador un amplio campo de acción en la regulación
de los elementos estructurales de esa entidad y las calidades de los miembros
que van a  velar por el correcto desarrollo de la carrera administrativa, toda
vez que éstos no se determinan en la disposición constitucional mencionada.
Agrega que las características de dicha Comisión fueron establecidas en la
Sentencia C-372/99, Magistrado Ponente José Gregorio Hernández.
Por
otra parte, afirma que la Ley 909 de 2004 establece que el empleo público es un
conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona
y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el fin de satisfacer
el cumplimiento de los planes de desarrollo y propósitos del Estado. Las
personas que accedan al desempeño de funciones públicas, como lo ha señalado la
jurisprudencia, deben cumplir con ciertas reglas y exigencias de acuerdo con
los intereses que deben gestionar. Cuando la Constitución no fija los
requisitos, le es dable hacerlo al legislador (sentencias C-408/01, Magistrado
Ponente Jaime Araujo Rentería, y C-109/02 del mismo Magistrado). El legislador,
en el caso de la norma bajo análisis, no sólo ejerció su facultad de
desarrollar la Constitución, sino lo hizo razonablemente con relación al fin
perseguido, a saber, garantizar a través de los miembros de la Comisión
Nacional del Servicio Civil la aplicación del mérito para acceder a cargos de
función pública.
De
otro lado, señala que la importancia de las funciones atribuidas a la Comisión
por la Ley 909 de 2004 requiere que, para alcanzar los requisitos de educación
y experiencia exigidos –título profesional en áreas afines con las funciones de
la Comisión, título de postgrado y experiencia profesional acreditada en el
campo de la función pública o recursos humanos o relaciones laborales en el
sector público por más de siete años- , se fije  una edad de 35 años, tiempo
promedio en el que se espera el individuo haya podido tener un desarrollo
armónico de sus potencialidades profesionales y personales.
Agrega
que una entidad con la cual se puede hacer un símil adecuado en cuanto a
funciones que desempeña la Comisión Nacional del Servicio Civil es el Consejo
Superior de la Judicatura. En efecto, el Consejo Superior de la Judicatura,
Sala Administrativa, por mandato del artículo 256 constitucional, está
encargado de administrar, regular y vigilar la carrera judicial. La Comisión
Nacional del Servicio Civil administra, regula y vigila la carrera
administrativa. Al existir semejanza en las funciones, es razonable que la
exista en los requisitos exigidos. El Constituyente estableció la edad de 35
años para ser miembro del Consejo Superior de la Judicatura, por tanto, el
legislador también puede fijar esa edad para se integrante de la Comisión.
Con
respecto a la vulneración del derecho a la igualdad, indica que el criterio de
comparación propuesto en la demanda respecto de Senadores, Representantes a la
Cámara y el Presidente de la República no es apropiado, toda vez que los
miembros de la Comisión Nacional del Servicio Civil tienen funciones y
naturaleza diferente a los de las entidades con las cuales pretende establecer
la comparación el actor. Con respecto a los cargos señalados por el actor en su
demanda advierte que “el nuevo régimen político Colombiano permite el acceso
a estos cargos de elección popular a todas las personas sin exigir un nivel
mínimo de educación, o requisitos culturales o de experiencia para garantizar
que todos los sectores del pueblo, aún  las minorías, estén representadas en el
Congreso de la República, como principio fundamental de la democracia
representativa.
De
acuerdo con lo anterior y dada la naturaleza de la Carta de 1991 que consagra
el Estado Social de Derecho, el Constituyente no estableció mayores requisitos
para estos cargos de elección popular y, en consecuencia, asegura la
participación de todos los ciudadanos sin distinción de raza, sexo, color,
religión, nivel social ni cultura.
Así
las cosas es necesario resaltar y reiterar que este criterio de comparación que
establece el demandante para demostrar que hay cargos de más “alta dignidad”,
como indica en su demanda, y que tienen menores requisitos, no es aceptable
dada la naturaleza y objetivo de   representación que deben cumplir los
Senadores y Representantes a la Cámara, así como el Presidente de la
República.”
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
El señor
Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, considera que la
Corte debe declarar exequible el aparte demandado del  numeral 2º, artículo 8º,
de la Ley 909 de 2004.
Para comenzar, afirma
la Vista Fiscal que el actor pretende establecer una comparación equivocada
entre los cargos de elección popular  y los de la Comisión Nacional del
Servicio Civil. Para fijar primero la naturaleza de las entidades sujetas a
comparación, señala que la Sentencia C-372/99, Magistrado Ponente José Gregorio
Hernández Galindo, sostuvo que la Comisión no hace parte del Ejecutivo o de
otras ramas del poder, motivo por el cual se debía dotar de autonomía
administrativa y patrimonial y personería jurídica para el cumplimiento de su
fin de dar acceso a la administración pública a través del sistema de carrera,
por medio de concurso.
Después de
describir detalladamente las funciones de la Comisión, el Procurador considera
que es evidente la naturaleza técnica de administración y vigilancia –guiada
por los principios del mérito e imparcialidad en el ingreso y permanencia de
los funcionarios- que desarrollan sus miembros. En esta medida, el legislador
consideró que  sus calidades debían ser elevadas en la experiencia profesional,
la madurez técnica, humana e incluso la  edad  mínima de acceso, toda vez que
lo que deben administrar es el recurso humano del sector público.
De otro lado,
los cargos de representante a la Cámara, Senado y Presidente son de elección
popular y se guían por el sentido de la igualdad para el acceso y no la base
del mérito. En consecuencia, los requisitos de aspiración son simples y propios
de cualquier ciudadano. Los requisitos poco estrictos garantizan la facilidad
de la participación ciudadana en la vida política. El requisito fundamental en
este campo es contar con la voluntad popular.
En el anterior
orden de ideas se puede establecer que los requisitos establecidos para los
cargos de elección popular y los de los miembros de la Comisión obedecen a
criterios constitucionales diferentes, lo que hace improcedente un análisis de
igualdad en estas circunstancias.
Para la Vista
Fiscal resulta más razonable comparar los requisitos exigidos para ser miembro
de la Comisión con aquellos fijados para ser Contralor de la República -dentro
de los cuales está el tener más de 35 años (art. 267 constitucional)- y el de
ser miembro del Consejo Superior de la Judicatura, para lo cual se requiere la
misma edad (arts. 255 y 256 constitucionales).
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
La Corte Constitucional es competente para resolver sobre la
constitucionalidad del artículo demandado, ya que éste hace parte de una ley de
la República.
2. Problema jurídico
En esta ocasión, corresponde a la Sala
determinar si, como lo afirma el demandante, el establecer 35 años como edad
mínima para poder ejercer el cargo de miembro de la Comisión Nacional del
Servicio Civil contraría, principalmente, el derecho a la igualdad, por
constituirse en un requisito desproporcionado.
Para resolver
el problema jurídico la Corte abordará tres aspectos; primero, la libertad de
configuración del legislador en la fijación de requisitos para el desempeño de
cargos públicos, segundo, el equilibrio que debe presentarse entre el derecho a
la igualdad y el establecimiento de requisitos para desempeñar cargos públicos
y, tercero, la razonabilidad del establecimiento de la edad mínima como
requisito.
3. Amplitud
de libertad de configuración del legislador en la fijación de requisitos para
el desempeño de cargos públicos
Esta
Corporación, de manera uniforme y reiterada[1] ha señalado
que, en materia de fijación de requisitos para el desempeño de cargos, el
legislador tiene un amplio margen de acción. Lo anterior, en virtud de que la
mayoría de ocasiones la Constitución le atribuye de manera abierta a la ley la
regulación de tal aspecto quedando como único límite la proporcionalidad y la
razonabilidad de la medida. En este orden de ideas se puede afirmar que la potestad
configurativa del legislador es inversamente proporcional a la precisión y
amplitud con la que la Constitución regula una institución jurídica[2];
en este caso, los requisitos para desempeñar funciones públicas.
Al respecto ha
dicho la Corte:
“Con excepción de los empleos respecto de los cuales el mismo
constituyente ha señalado los requisitos y calidades que deben reunir los
aspirantes a ocuparlos que, generalmente son los más altos cargos del Estado,
corresponde al Congreso establecerlos por medio de ley, sea cual fuere
la clase o el nivel del empleo, esto es, de carrera, de libre nombramiento y
remoción, o de concurso público. Sin embargo, en desarrollo de esa potestad el
legislador no cuenta con una libertad absoluta, pues al determinar tales
condiciones debe respetar la Constitución y, por consiguiente, no puede crear
exigencias irrazonables o desproporcionadas que impidan ejercer el derecho de
acceso a los cargos públicos.”[3]
Ahora, hay
situaciones particulares en las cuales la Corte ha considerado que esta
libertad de configuración del legislador que prima facie es amplia puede
verse restringida, en virtud de las características que debe tener un concurso
público de méritos. Por ejemplo, a nivel de concursos para ascenso, la Corte ha
señalado, en la jurisprudencia más reciente,  que estos concursos no pueden ser
cerrados porque si bien se incentiva el esfuerzo y mérito de los funcionarios
que ya están en carrera esto se hace en detrimento de caros intereses para el
sistema de carrera, a saber, igualdad y libre acceso a las funciones públicas,
de acuerdo a la lectura sistemática de los artículos 125, 13, 41 y 209 de la
Constitución[4].
De otro lado, como se señaló, la medida no puede ser
desproporcionada. Ejemplo de una norma que se ha considerado ejercicio
irrazonable de la libertad de configuración del legislador en la determinación
de calidades que deben cumplirse para desempeñar determinados cargos públicos
es el que fijaba el artículo 58 de la Ley 75 de 1968 según el cual para ser
Presidente de la Junta Directiva del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
se necesitaba ser cónyuge del Presidente de la República. La Corte encontró que
el artículo, primero, contrariaba abiertamente el derecho a la igualdad, en
cuanto discriminaba a las compañeras o compañeros permanentes de quienes
desempeñaran la Presidencia de la República, pues se exigía un vínculo
matrimonial y, segundo, desconocía la Constitución, toda vez que el hecho de
ser cónyuge del Presidente no era garantía de ninguna calidad especial. Dijo la
Corte:
La condición de "cónyuge del Presidente de la República"
nada dice acerca de la calificación profesional, ocupacional o académica de la
cual dicho sujeto pueda derivar la aptitud e idoneidad  requeridas para
desempeñarse como miembro de la Junta Directiva del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar -ICBF-, toda vez que por razones obvias, el estado civil  no
es condición que redunde en el eficiente desempeño de un cargo o función
pública.”[5]
Como se
observa, en virtud de la amplitud de configuración legislativa, en caso de que
no se prevea una calidad especial desde la misma Constitución para determinado
cargo público, sólo se puede declarar inexequible una disposición en casos
considerablemente contrarios a la igualdad y a los principios que rigen la
administración pública que buscan ser satisfechos a través del nombramiento de
personal idóneo y altamente calificado en los cargos públicos.
4.
Establecimiento de requisitos para ocupar cargos públicos, equilibrio entre
derecho a la igualdad para acceder a cargos públicos y la búsqueda de la
eficiencia en el desarrollo de éstos
Recientemente,
afirmó la Corporación que, en materia de establecimiento de requisitos, debe
buscarse equilibrio entre la protección al derecho a la igualdad y la búsqueda
del cumplimiento de los fines de la administración. Señaló la Corte que:
“en tratándose del acceso a los cargos públicos, el legislador debe
propender - en esencia- por el equilibrio entre dos principios de la función
pública, a saber: (i) El derecho de igualdad de oportunidades que tienen todos
los ciudadanos para acceder al desempeño de cargos y funciones públicas y; (ii)
la búsqueda de la eficiencia y eficacia en la Administración, mediante
mecanismos que permitan  seleccionar aquellos trabajadores que, por su mérito y
capacidad profesional, resulten los más idóneos para cumplir con las funciones
y responsabilidades inherentes al cargo.”[6]
Tanto el derecho a la igualdad como el derecho a acceder al
desempeño de funciones y cargos públicos, artículo 40 numeral 7 constitucional,
no implican que todo ciudadano, independientemente de sus calidades, pueda ser
elegido para ejercer el cargo, “ya que sólo pueden serlo aquellos que reúnan
las calidades exigidas por la misma Constitución o por la ley para ejercer el
respectivo cargo o función.[7]”[8]
Un ejemplo de
trato diferencial aceptable en búsqueda de un mejor cumplimiento de la función
pública, de manera particular en el área de salud, lo constituye la Sentencia
C-109/02, Magistrado Ponente Jaime Araujo Rentería, en la cual se declaró
exequible una disposición que no permitía a los  empleados del
área médico-asistencial de las entidades territoriales del Sistema de Seguridad
Social en Salud  realizar la equivalencia entre años de experiencia y
estudios en el área médico asistencial, mientras que a otros funcionarios que
no laboraban en tal área sí se les permitía realizar equivalencia entre
experiencia profesional y estudios exigidos. La Corte encontró que el trato
diferencial estaba justificado “toda vez que la función que ejercen los
servidores del Estado en el área médico asistencial requiere de una mayor
preparación, tanto teórica como práctica,[9] y por
tanto, debe ejercerse sobre ella un control más severo, en virtud de la
responsabilidad superior que les ha sido encomendada.”.  Así se logró
equilibrio entre igualdad y cumplimiento de los fines de la administración.
En la Sentencia C-676/01, Magistrado
Ponente Marco Gerardo Monroy Cabra, se encontró válida a la luz del derecho a
la igualdad la exigencia de ser Oficial de la Fuerza Pública para ser juez de
primera instancia en la justicia penal militar, lo que implicaba que los
soldados, agentes o suboficiales de la Fuerza Pública no pudieran serlo. Frente
al cargo de vulneración del artículo 13,  la Corte indicó que “existe una
clara y directa relación entre el nivel de preparación de los miembros de la
Fuerza Pública y el grado que ostentan en el escalafón correspondiente. Esta
evidente correspondencia da cuenta de que los oficiales de la Policía o de las
Fuerzas Militares no se encuentran en igualdad de condiciones a los soldados,
agentes y suboficiales de una y otra fuerza. Antes bien, el hecho de ocupar ese
lugar en la jerarquía castrense, denota -como se dijo- un nivel de preparación
superior que le otorga ciertos derechos de mando y decisión, los cuales no
podrían ser desconocidos sin atentar, en tal caso sí, contra el principio de
igualdad constitucional.” En la medida en que existía un nivel de
preparación superior en cabeza de los oficiales, la diferencia de trato estaba
ampliamente justificada.
Una vez analizados los casos en que se
permite un trato diferencial razonable en búsqueda de la realización de fines
de la administración, se entrará a estudiar la validez de la edad como
requisito para acceder a cargos públicos.
5. Razonabilidad del establecimiento de edad mínima para el
desempeño de cargos públicos – análisis del caso concreto-
5.1. El demandante señala que el
establecimiento de la edad de 35 años para ser miembro de la Comisión Nacional
de Servicio Civil contraría el derecho a la igualdad, el derecho al trabajo y
el de acceso a los cargos públicos, en la medida en que el requisito fijado es
desproporcionado. Las principales razones para acusar de desproporcionada la
exigencia son que una persona de menor edad puede reunir los demás requisitos
establecidos para ser miembro de la Comisión y, así las cosas, pedirle que
cumpla los 35 años se torna en un requisito formal vacío, y que a otros
funcionarios de alta importancia a nivel nacional, como Presidente y miembros del
congreso no se les exige tener tan avanzada edad.
Primero, es preciso indicar que la Sala
encuentra que los argumentos desarrollados en la demanda tienden a probar la
vulneración del derecho a la igualdad y la referencia a la vulneración al
derecho al trabajo (art. 25 C.P.) y al acceso a cargos públicos (art. 40,
numeral 7, C.P.) se presenta sólo en virtud de la presunta discriminación
establecida por la norma. Por tal motivo, la Corte halla que el cargo único
planteado es el de violación  al artículo 13 constitucional.
5.2. Tanto el
Departamento Administrativo de la Función Pública como la Procuraduría
solicitan que la disposición sea declarada exequible. Fundamentan su petición
en el hecho de que la Corte ha sido reiterativa en afirmar que existe amplia
libertad de configuración del legislador, dentro del marco de lo razonable, en
el establecimiento de requisitos para el ingreso a cargos públicos, a menos que
la Constitución fije previamente estos parámetros. Como en el caso de los
requerimientos para ser miembro de la Comisión en cuestión el constituyente no
fijó los requisitos, el legislador actuó válidamente al señalar esta condición,
considerando que era necesaria para que se pudiera cumplir a cabalidad con las
funciones que el cargo implica.
El Departamento
Administrativo de la Función Pública, por su parte, indica que traer a colación
los requisitos de edad para ser  Presidente o representante a la Cámara es un
criterio de comparación inadecuado, puesto que estos funcionarios por ser de
elección popular deben su elección no tanto a calidades personales
objetivamente verificables o mensurables, sino al aval de la mayoría. Además,
para un mayor desarrollo de la democracia se hace necesario ampliar en la mayor
medida posible el  espectro de participación de los ciudadanos y,
consecuentemente, reducir los requisitos para postulación. La Procuraduría,
siguiendo el mismo criterio, agrega que los cargos de elección popular se guían
por la igualdad de acceso y no por la base del mérito.
Señala el
Departamento que un criterio de comparación adecuado sería el de la edad fijada
para ser miembro del Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa,
puesto que las funciones de organización y veeduría de la carrera judicial
(art. 256 constitucional) se asemejan a las de control y estructuración de la
carrera administrativa. Al ser un adecuado parámetro de comparación se
encuentra que la edad fijada por el constituyente para el desempeño de estos
cargos (art. 255 constitucional) no difiere en nada de la señalada para ser
miembro de la Comisión Nacional del Servicio Civil. Por tanto, los treinta y
cinco años establecidos por el legislador son plenamente razonables y no
desconocen el derecho a la igualdad.
La Procuraduría,
de otro lado, indica que un parámetro de comparación adecuado sería el de los
miembros de la Contraloría quienes desempeñan funciones técnicas y
especializadas, como lo hacen los de la Comisión Nacional del Servicio Civil, y
también deben cumplir treinta y cinco años para poder aspirar al cargo (art.
267 constitucional).
5.3. Esta Corporación, desde los inicios
de su jurisprudencia, ha encontrado razonable la fijación de una edad mínima o
máxima para acceder a determinados cargos o beneficios. Ha dicho la Corte que “[l]a
edad, como lo han considerado el legislador y las diferentes entidades del
Estado, constituye un factor necesario para acceder a determinados cargos
públicos, concursos, convocatorias y para ejercer el derecho al voto, entre
otros derechos. El exigir en estos casos una edad, mínima o máxima, determinada,
no constituye discriminación alguna; al contrario, es un elemento primordial
para determinar la madurez, experiencia, [y] responsabilidad”[10](subrayas
ajenas al texto)
En ocasiones anteriores, la Corte ha conocido del establecimiento de
una edad mínima para ocupar cargos. Por ejemplo, la Sentencia C-676/98, Magistrado
Ponente José Gregorio Hernández Galindo, declaró exequible la norma que
establece que para ser notario la persona debe tener 30 años, al menos. Dijo
entonces la Corte:
“El señalamiento de una edad mínima para desempeñar cierta actividad
es con frecuencia requisito de obligatorio cumplimiento cuando se trata de
acceder a ella y el sólo hecho de exigirla no implica desconocimiento del
derecho al ejercicio de la función pública y menos todavía vulneración del
derecho al trabajo. El Estado tiene que buscar por distintos medios -uno de los
cuales es precisamente este- la aptitud y madurez de las personas para asumir
ciertas responsabilidades, en interés de la comunidad.
Y no es que la edad per se otorgue una plena seguridad al
respecto, sino que ella, unida a otros requisitos -como el nivel de preparación
académica y la experiencia adquirida en el campo de la profesión
correspondiente-, otorga un mayor grado de confiabilidad en el titular del
empleo en cuestión.
(…)
El Constituyente no ha prohibido al legislador considerar una edad
mínima entre las exigencias propias de un determinado destino público y por
ello, en el sentir de la Corte, cuando la ley la contempla en calidad de tal lo
hace dentro de un margen de discrecionalidad que, en todo caso, no se confunde
con la arbitrariedad, y la apelación a ese elemento no implica de suyo
discriminación entre las personas -como lo sostiene la actora- ni tampoco
exceso en el ejercicio de las atribuciones del Congreso respecto de los
derechos ciudadanos.”
Más recientemente, la Corte ha encontrado
razonable la fijación de una edad mínima como requisito para desarrollar una
competencia, es decir, una actividad con consecuencias en el ordenamiento
jurídico. En la Sentencia C-093/01, Magistrado Ponente Alejandro Martínez
Caballero, se declaró exequible la fijación de 25 años como edad mínima para
adoptar, en virtud de que, entre otros aspectos, se fijaba una edad que era
susceptible de ser alcanzada y, por tanto, no constituía un factor sospechoso
de discriminación y, digno de resaltar para el caso bajo análisis, puesto que “la
medida se basa[ba] en la razonable presunción de que la edad es un indicador de
madurez”[11].
Por otra parte, la Corte ha considerado
la edad como un criterio semisospechoso, puesto que ésta se puede llegar a
convertir en un factor inmodificable del sujeto. Es el caso de la entrada de la
persona al rango de adulto mayor del cual es imposible salir una vez alcanzada
la edad mínima para ingresar a tal categoría. Ha dicho la Corporación que “deben
ser consideradas problemáticas o semi-sospechosas las categorías de
diferenciación con base en la edad que establecen límites máximos a
partir de los cuales una persona es excluida de una cierta actividad o de un
determinado beneficio.”[12] Ahora
bien, es de observar que la edad sólo se trata como factor sospechoso cuando se
está frente a una edad límite máxima toda vez que una vez alcanzada la
edad es imposible volver atrás, lo cual hace asimilable el criterio de la edad
a los tradicionalmente considerados sospechosos, por su inmodificabilidad. Lo
contrario sucede con la fijación de una edad mínima porque el requisito no es imposible
de alcanzar y, a menos que cese la vida, éste será indefectiblemente cumplido;
en efecto, todas las personas se encuentran, potencialmente, en condiciones de
llegar a la edad exigida. Al respecto ha indicado la Corte que:
“Una
diferenciación con fundamento en la edad, no puede ser tachada como sospechosa
de discriminación cuando se establecen mínimos para el ejercicio de una
actividad. En cambio, ella se  torna más problemática si fija topes
(máximos) a partir de los cuales no podrá ejercerse una actividad,
sencillamente porque la edad se convierte ahora en rasgo permanente de la
persona y del cual no podrá prescindir voluntariamente. Cuando la ley establece
requisitos mínimos para realizar una labor o recibir un beneficio, esa
regulación está sujeta a un juicio de igualdad dúctil, mientras que deben ser
consideradas problemáticas o semi-sospechosas aquellas normas que establecen
límites máximos a partir de los cuales una persona es excluida de una cierta
actividad o de un determinado beneficio. Estas últimas regulaciones están
entonces sujetas a un escrutinio de igualdad intermedio.”[13]
5.4. Una vez analizado la razonabilidad prima
facie del establecimiento de una edad mínima como requisito para desempeñar
cargos o asumir determinadas obligaciones, en virtud de que una mayor
confiabilidad, junto con otros requisitos, puede deducirse, en términos
generales, del hecho de que una persona tenga determinada edad, la Corte
entrará a estudiar la constitucionalidad de la consagración del requisito de
edad (35 años) para ser miembro de la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Al no ser la edad mínima como requisito
para entrar a desempeñar determinado cargo un criterio potencialmente
sospechoso y al tener el legislador en el establecimiento de requisitos para
desempeñar cargos públicos una amplia libertad de configuración, la Corte
aplicará al trato diferencial acusado en el presente proceso un test débil o
laxo de razonabilidad. La Sala recuerda que si el test es débil, basta con que
la medida sea potencialmente adecuada para alcanzar un propósito que no esté
prohibido por el ordenamiento. Si el legislador tiene mayor discrecionalidad en
ciertas materias, eso significa que en esos temas las posibilidades de
injerencia del juez constitucional son menores; en la medida en que la Carta
confiere discrecionalidad a la ley para regular un asunto, el juez
constitucional debe respetar esa libertad de apreciación del Congreso.
Antes de abordar el test, la Sala estima
necesario dejar en claro que de la demanda presentada se deducen un presunto
trato discriminatorio con respecto a dos grupos de sujetos diferentes: el
primero de ellos está constituido por las personas que, a pesar de reunir los
demás requisitos para aspirar a ser miembro de la Comisión Nacional del
Servicio Civil, no cuentan con la edad mínima, grupo en el cual hace énfasis el
actor, y el segundo está formado por los congresistas y el Presidente de la
República a quienes se les exige una edad menor a la de los aspirantes a la
Comisión en análisis para ejercer su cargo.
5.5. La Corte encuentra que, como lo
dijeron los intervinientes en el presente proceso, las calidades para ser
Presidente de la República  (art. 191 C.P.) y los miembros del Congreso (art. 177
C.P. para representantes a la Cámara y 172 para Senadores) no constituyen un
parámetro de comparación adecuado para el caso en estudio. Lo anterior puesto
que si bien existe una semejanza entre los postulantes para miembros de la
Comisión, el Presidente y los Congresistas la cual consiste en que todos son
funcionarios públicos, la diferencia es más relevante que la semejanza en
cuanto los cargos de los segundos son de elección popular y en la escogencia de
éstos prima más la manifestación de la voluntad de la mayoría que las altísimas
calidades, objetivamente verificables y mensurables, de los aspirantes. Por su
parte por el carácter técnico especializado que debe distinguir a quien
pretenda llevar la coordinación de la carrera administrativa deben primar
exigencias altas y calidades objetivas fácilmente mensurables.
Al referirse a la Comisión del Servicio
Civil señaló la Corte Constitucional: “Se trata en realidad de un ente
autónomo, de carácter permanente y de nivel nacional, de la más alta jerarquía
en lo referente al manejo y control del sistema de carrera de los servidores
públicos, cuya integración, período, organización y funcionamiento deben ser
determinados por la ley. No hace parte del Ejecutivo ni de otras ramas u
órganos del poder público y debe ser dotada de personería jurídica, autonomía
administrativa y patrimonio propio, para que pueda cumplir con eficiencia los
cometidos constitucionales que le corresponden.”[14];
afirmación soportada en el artículo 130 C.P. según el cual “[h]abrá
una Comisión Nacional del Servicio Civil responsable de la administración y
vigilancia de las carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las
que tengan carácter especial.” Esto ratifica el carácter técnico de la
entidad que justifica el señalamiento de requisitos diferentes a los de los
cargos de elección popular.
De otro lado, sería un contrasentido que
quien dirigiera la carrera de los funcionarios públicos donde el  ascenso se da
por los altos méritos, la experiencia y la madurez no fuera elegido, a su vez,
de la misma manera. Al ser más relevantes las diferencias que las semejantes
con los funcionarios de elección popular, no está ordenado prima facie  un
mandato paritario.
Por su parte, las semejanzas entre
quienes cumplen todos los requisitos, a excepción de la edad, para ser miembros
de la Comisión y aquéllos que sí  llenan tal requisito son considerables frente
a las diferencias. Esto parecería indicar que prima facie está ordenado
un mandato de trato paritario.
No obstante, como se observó en el
numeral 3 de la parte considerativa, es verdaderamente amplia la libertad de
configuración del legislador en materia de establecimiento de requisitos para
desempeñar cargos públicos[15], entre éstos los que se
estudian en la presente sentencia. Además, como también se analizó, el
establecimiento de una edad mínima es un requisito que, hasta el momento, la
Corte ha tenido como válido (numeral 5.3).
Así las cosas, aplicando el test flexible
se tiene que el fin buscado por el legislador al establecer un requisito de
edad mínima, cual es la búsqueda de personal que sepa responder más y mejor a
las responsabilidades que implica la dirección de la carrera administrativa no
sólo no está prohibido en la Carta, sino que está protegido. En efecto, de lo
fines de la función administrativa (art. 209 constitucional) se puede deducir
que es plenamente legítimo buscar un personal altamente calificado para el
desempeño de cargos de alto rango en la estructura del poder público, en
particular, para el ejercicio de la labor de los miembros de la Comisión
Nacional de Servicio Civil.
Por otra parte, toda vez que se requiere,
únicamente, que la medida establecida para obtener el fin sea potencialmente
adecuada, la Corte encuentra, como lo ha afirmado en sentencias precedentes[16],
que la edad, junto con otros requisitos, permite determinar la idoneidad de una
persona para desempeñar un cargo público. En este orden, la medida es adecuada.
En conclusión: el establecimiento de la
edad mínima de 35 años es constitucional puesto que (1) la fijación de
requisitos para ser miembro de la Comisión Nacional del Servicio Civil se
encuadra dentro de la libertad de configuración del legislador, y (2) no
vulnera el derecho a la igualdad ni establece discriminación alguna, ya que a.
se persigue una finalidad legítima cual es la búsqueda de personal más
calificado para desempeñar funciones públicas, b. la edad ha sido encontrada
por la jurisprudencia de esta Corporación como un medio adecuado para conseguir
tal fin y, c. tal medio es razonable y proporcionado.
En consecuencia, la Sala declarará
exequible el aparte del numeral 2º del artículo 8º de la Ley 909 de 2004.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
DECLARAR EXEQUIBLE  la expresión “de
35 años” contenida en el numeral 2º del artículo 8º de la Ley 909 de 2004.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Presidente
CON
ACLARACION DE VOTO
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACION
DE VOTO A LA SENTENCIA C-452 DEL 2005 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
Referencia: expediente D-5477
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 8 de la Ley 909
del 2004 “Por la cual se expiden normas que regulen el empleo público, la
carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”.
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Con el debido respeto por las decisiones
de esta Corte, me permito aclarar mi voto a esta sentencia, reiterando para
ello mi posición jurídica sostenida en otras oportunidades[17],
en relación con mi discrepancia respecto de la diferenciación y aplicación de
diferentes intensidades del test de constitucionalidad.
En este sentido,
reitero mi discrepancia respecto de distinguir en la aplicación de controles
débiles, flexibles o intermedios, pues a mi juicio la Constitución no distingue
entre grados de control y se limita a ordenar la guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución, de conformidad con el artículo 241 Superior. Por
tanto, en mi opinión, no debe haber lugar a aplicación de test débiles,
flexibles o intermedios de constitucionalidad, puesto que de lo que se trata es
de aplicar siempre un test estricto que asegura la vigencia y el respeto de la
Carta Política.
Así mismo,
considero que debe distinguirse entre el test de constitucionalidad
norteamericano y el test europeo. El test norteamericano tuvo su origen con
ocasión de las medidas económicas adoptadas por Roosvelt y constituye un
sistema ajeno que obedeció a dichas razones históricas. En contraposición, el
test europeo responde al análisis de una racionalidad de medios - fines con el
fin de determinar si la medida adoptada cumple con los requisitos de idoneidad,
necesidad  y proporcionalidad que deben exigirse para convalidar una medida
legal con un fin constitucional.
Por consiguiente,
en mi criterio, se debe aplicar siempre un test estricto de constitucionalidad
y un test que analice la relación legítima de medios y fines.
Fecha ut
supra.
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] Ver Sentencia C-100/04, M.P. Rodrigo Escobar Gil. En esa ocasión,
“para el actor, el numeral 3° del artículo 24 de Decreto 1569 de 1998,
vulneraba el principio de igualdad, al otorgar exclusivamente a los
profesionales de la salud, el derecho a ocupar los cargos de Gerentes de las
Empresas Sociales del Estado de primer nivel de complejidad en los municipios
de categorías 3, 4, 5 y 6; pues - a su juicio - se trata de un trato diferencial
a personas que tienen formación profesional distinta al área de la salud, a
quienes irrazonablemente se les impide acceder sin justificación alguna a dicho
cargo público. Desde esta perspectiva, resulta[ba] ilógico que frente al mismo
cargo en instituciones cuyos municipios se encuentran en una categoría especial
(primera y segunda), profesionales de otras especialidades sí puedan acceder a
dicho cargo directivo, no obstante la complejidad que implica la categoría del
correspondiente ente territorial.” La Corte encontró exequible la norma, porque
en los municipios de categorías 3, 4, 5 y 6, debido a la escasez de recursos
humanos para la atención a los pacientes del hospital, era óptimo contar con un
profesional de la saludad que dirigiera y en caso de necesidad también pudiera
prestar su servicio como galeno. Así, la búsqueda de la eficiencia justificaba
el trato diferencial. Igualmente, ver Sentencia C-483/03, M.P. Alfredo Beltrán
Sierra, en la cual se declaró exequible el artículo 298 del Código del Menor
que establece requisitos para desempeñar el cargo de Comisario de Familia
(Sentencia con salvamento de voto del Magistrado Rodrigo Escobar Gil, y
salvamentos parciales de voto de los Magistrados Jaime Córdoba Triviño, Manuel
José Cepeda y Eduardo Montealegre Lynett.)
[2] Ver Sentencia C-064/03, M.P. Jaime
Araujo Rentería en la cual se declaró exequible condicionadamente el parágrafo
2º del artículo 38 de la Ley 734/02 referente al alcance del término delitos
que afecten el patrimonio como causal de inhabilidad para el desempeño de
cargos públicos. En la  Sentencia aclaró voto el Magistrado Jaime Córdoba
Triviño y Salvó el voto el Magistrado Álvaro Tafur Galvis. El criterio de la
relación inversamente proporcional entre la libertad de configuración del
legislador y el desarrollo del contenido constitucional en la propia Carta se
desarrolló a la luz de la Sentencia C-404/01, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[3] Ver Sentencia C-408/01, M.P. Jaime
Araujo Rentería. En esta ocasión la Corte declaró exequible el requisito
consistente en que el Auditor General de la Nación, quien vigilaba la labor de la
Contraloría General de la Nación debiese ser profesional en ciencias
económicas, contables, jurídicas, financieras o de administración, pues
encontró que el constituyente no había previsto requisitos para ocupar tal
cargo y, en esa medida, su regulación hacía parte de la libertad de
configuración del legislador. Además, puesto que si bien al contralor general
quien desempeñaba labor de control fiscal no se le exigían esos títulos, la
situación en que se encontraban contralor y auditor no era idéntica y por tanto
podía ser tratado de manera diversa.
[4] Ver Sentencia C-266/02, M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa, en la cual se declaró inexequible el aparte de la disposición
acusada que implicaba la consagración de un concurso de ascenso cerrado en la
Procuraduría, y Sentencia C-1079/02, M.P. Rodrigo Escobar Gil, en la cual la
disposición acusada se declaró exequible porque desde una lectura sistemática
de las normas para ascenso en la fiscalía se podía observar que el tipo de
concurso para ascenso no era cerrado.
[5] Ver Sentencia C-537/93, M.P. Hernando Herrara
Vergara
[6] Ver Sentencia C-100/04, M.P. Rodrigo
Escobar Gil, arriba reseñada.
[7]   Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia C-086 de 1994, M.P. Jorge Arango Mejía.
[8] Ver Sentencia C-793/02, M.P. Jaime
Córdoba Triviño. En esta ocasión se encontró que también para los cargos en
provisionalidad era legítimo, con miras a la protección del interés público,
exigir el cumplimiento de requisitos que se piden para ejercer la docencia a
aquella persona que sea nombrado en propiedad.
[9] Lo mismo acontece en la órbita privada.
[10] Ver Sentencia T-395/97, M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa, en la cual se encontró razonable la fijación de una edad máxima
para aspirar a una beca de programas de doctorado, toda vez que la edad estaba
fijada con base en un fin razonable, a saber, que después de la realización de
estudios doctorales la persona pudiera retornar a su país y servir en el medio
productivo. En consecuencia, la tutela fue negada. Considerando la edad como
límite legítimo, la Sentencia T-108/01, M.P. Martha Victoria Sáchica, señaló
que la prohibición para que menores de edad estudiaran en centros nocturnos de
educación para adultos estaba justificada en cuanto el desarrollo psicosocial
de los menores era diferente al de los adultos y, en esa medida, los primeros
requerían de mayor tiempo de dedicación a la labor académica para asimilar los
mismos contenidos, lo cual sólo se garantizaba con educación diurna. Ahora
bien, la edad también se ha considerado un factor discriminatorio cuando se
comprueba que a través de  la imposición de tal límite no se consigue el fin legítimo
perseguido, es decir, cuando no es idónea. Ejemplo de esto es la Sentencia
T-789/00, M.P. Carlos Gaviria Díaz en la cual a una menor se le había negado el
retorno escolar porque al haberse ausentado un año de sus estudios debido a su
embarazo, ya no cumplía con la edad máxima que había fijado el plantel
educativo para que se cursara el grado al cual aspiraba. La razón del límite de
edad, a saber, la búsqueda de un entorno adecuado en el cual se brindara la
educación fue encontrada legítima, pero el señalamiento de una edad límite
arbitraria no se encontró como medio idóneo para conseguir tal fin. Por tanto
se concedió la tutela y se ordenó la admisión de la accionante. En el mismo
sentido, T-1577/00, M.P. Fabio Morón Díaz
[11] Ver Sentencia C-093/01
[12] Subrayas ajenas al texto. Ver Sentencia
T-360/02, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. En esta ocasión se encontró legítima
la negativa de adopción  de un menor realizada por el ICBF en virtud de que la
pareja que deseaba adoptar a un bebé tenía una considerable brecha generacional
con el menor a ser adoptado (los integrantes de la pareja tenían 65 y 59 años).
Para la Corte, el buscar un ambiente psico-afectivo óptimo para el desarrollo
del niño a través de la búsqueda de una menor brecha generacional era válido a
la luz del derecho a la igualdad.
[13] Ver Sentencia C-093/01, M.P. Alejandro
Martínez Caballero, anteriormente reseñada.
[14] Ver Sentencia C-372/99, M.P. José
Gregorio Hernández Galindo
[15] Libertad que deriva, en términos generales, de la competencia
atribuida por el artículo 150 numeral 23 según el cual corresponde al
Congreso “Expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas
y la prestación de los servicios públicos.”
[16] T-395/97, C-676/98, C-093/01, T-108/01 y
T-360/02
[17] Ver Salvamento de Voto a la Sentencia
C-422 del 2005 entre otros.